prop · GF03127 · 1992-01-01 00:00:00 — Reglerna är emellertid utformade så att de i det ena fallet kan förhindra en liten marköverföring av obetydligt värde, medan de i ett annat fall kan sakna verkan i fråga om en överföring av ett mångdubbelt mera värdefullt område. Det första kan bli fallet när den fastighet som berörs är mycket liten. Det andra kan inträffa när en mycket stor fastighet måste avstå från ett obebyggt område som har ett betydande omfång men utgör en liten del av fastighetens totala areal. När 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen tillämpas, skall det visserligen göras en helhetsbedömning, varvid bl.a. verkningarna för de enskilda sakägarna skall beaktas. Storleken av den ersättning som kan komma i fråga är emellertid i sig utan avgörande betydelse. Bestämmelserna är inte heller i första hand avsedda att begränsa möjligheterna att genom fastighetsreglering pröva omfattande och ekonomiskt betydelsefulla ersättningfrågor. De syftar i stället till att skydda fastigheten som sådan och byggnader som finns på den. När det gäller fastighetsregleringar som sker för att till kommunen överföra mark som enligt detaljplan skall användas för allmän plats för vilken kommunen är huvudman, är frågan om marköverföringens tillåtlighet och omfattning i princip redan avgjord genom planen. är bunden av planens föreskrifter (se 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen). En marköverföring kan under alla förhållanden komma till stånd genom inlösen enligt . De intressen som 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen skall tillgodose -- fastighetens fortsatta lämplighet och byggnadernas bestånd -- kan således genombrytas och kommunens rätt att få tillgång till marken är odiskutabel. För fastighetsägaren, som ställs inför kommunens krav att få tillgång till marken, är det i stället ersättningsfrågan som är intressant. Av det jag nu har sagt framgår att bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen inte i första hand syftar till att skydda fastighetsägarens rätt till ersättning. I rättspraxis har dock ersättningsfrågan vägts in vid tillämpningen av 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen (jfr NJA 1976 s. 139). Detta sammanhänger med att ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen och har varit utformade på olika sätt. Det har bl.a. inneburit att fastighetsägaren inte har ansetts kunna få ersättning för s.k. företagsskada vid fastighetsreglering. Med företagsskada avses att restfastighetens marknadsvärde minskas genom det företag, för vilket regleringen sker. Fastighetsägaren har alltså haft ett direkt intresse av att saken avgjorts genom inlösen enligt byggnadslagstiftningen, eftersom detta har inneburit rätt till ersättning även för företagsskada. Som jag strax skall utveckla närmare (se avsnitt 2.3.2) bör emellertid för de fall som diskuteras i fortsättningen samma ersättningsregler gälla vare sig marköverföringen sker genom fastighetsreglering eller genom inlösen enligt . För fastighetsägarens rätt till ersättning kommer bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen då inte att ha någon egentlig betydelse. Bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ framstår mot denna bakgrund inte som ändamålsenliga i plangenomförandefallen. Den mest påtagliga effekten av bestämmelserna är att det i vissa fall är nödvändigt att föra frågan om marköverföring m.m. till domstol. Det kan visserligen hävdas att ett domstolsförfarande ger bättre möjligheter för sakägarna att åberopa utredning och överhuvudtaget utgör en garanti för att saken avgörs på ett korrekt sätt. har lämnat synpunkter av detta slag och har hävdat att förslaget accentuerar fastighetsbildningsmyndighetens expropriativa funktion. Samfundet har understrukit att expropriativa förfaranden i allt väsentligt bör ligga på domstol. För egen del anser jag emellertid att förrättningsförfarandet i de fall som det här är fråga om ger en godtagbar säkerhet för den enskilde. har en betydande erfarenhet och kompetens när det gäller prövning av ersättningsfrågor. Sakägarna har dessutom möjlighet att få fastighetsbildningsmyndighetens beslut överprövade i fastighetsdomstolen. De kan därvid åberopa ytterligare utredning. Någon avgörande skillnad från rättssäkerhetssynpunkt kommer därför inte att föreligga vare sig marköverföringen sker i form av fastighetsreglering eller inlösen. Detta gäller i synnerhet med hänsyn till mina förslag i ett senare avsnitt (2.4.2) om ändringar i de rättegångskostnadsregler som gäller vid överklagande av fastighetsbildningsmyndighetens beslut. Dessa förslag innebär att den enskilde sakägarens ansvar för rättegångskostnader och hans möjligheter att erhålla ersättning av motparten för egna kostnader skall bli desamma vid överklagande av fastighetsbildningsmyndighetens beslut som i en inlösenrättegång. Med hänsyn härtill väger enligt min mening invändningar mot förslaget mindre tungt. Mot bakgrund av vad jag nu har sagt delar jag lantmäteriverkets uppfattning att fastighetsreglering bör få ske utan hinder av bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen i sådana fall då marköverföring eller reglering av rättighet skulle ha kunnat ske genom inlösen enligt 6 kap. 17 § första stycket , d.v.s. då det är fråga om mark som enligt detaljplan skall användas för allmän plats för vilken kommunen är huvudman. En bestämmelse om detta bör tas in i en ny 8 a § i 5 kap. fastighetsbildningslagen. förslag innebär att 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen inte heller skall utgöra hinder mot sådan marköverföring som sker genom inlösen enligt 6 kap. 17 § andra stycket . Enligt bestämmelsen i det stycket äger kommunen lösa mark som skall användas för annat än enskilt bebyggande, om markens användning för avsett ändamål inte ändå kan anses säkerställd. Frågan om det kan komma till stånd en tvångsvis marköverföring genom inlösen enligt är i dessa fall inte alltid så lätt att besvara. Svaret beror på om markens användning för det i planen angivna ändamålet ''''''''kan anses säkerställd''''''''. Bedömningen i de enskilda fallen av denna fråga kan ibland vara av ganska besvärlig natur. Med hänsyn till vad jag nu har anfört, anser jag att det därför bör förbehållas domstol att avgöra dessa fall. Jag är därför inte beredd att i detta avseende förorda något undantag från 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen. 2.2.2 Servitut för allmän trafikanläggning Mitt förslag: Om det i en detaljplan har föreskrivits att mark som är avsedd för enskilt bebyggande även skall användas för allmän trafikanläggning, får servitut som behövs för anläggningen bildas genom fastighetsreglering utan hinder av bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen. förslag: Överensstämmer med mitt förslag (se rapporten s. 26). Remissinstanserna: Någon erinran mot lantmäteriverkets förslag har inte framställts. Skälen för mitt förslag: Om en detaljplan innehåller bestämmelser om att mark, som skall användas för enskilt bebyggande, även skall användas för allmän trafikanläggning, kan fastighetsägaren enligt 14 kap. 2 § kräva att den som skall vara huvudman för anläggningen förvärvar nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet. ger däremot inte kommun, som skall vara huvudman för anläggningen, någon möjlighet att lösa till sig en sådan rätt mot fastighetsägarens vilja. En dylik bestämmelse fanns tidigare i 41 a § byggnadslagen (1947:385), men den överfördes inte till . Motiveringen till detta var att frågan kunde lösas med hjälp av fastighetsbildningslagen eller annan lagstiftning (se SOU 1979:66 s. 381 och prop. 1985/86:1 s. 649). Den fastighetsbildningsåtgärd som kan komma ifråga för att bereda utrymme för allmän trafikanläggning på mark, som är avsedd för enskilt bebyggande, är bildande av servitut genom fastighetsreglering. Det kan undantagsvis förekomma att en sådan åtgärd inte kan genomföras på grund av bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen. Dessa begränsningar framstår inte som ändamålsenliga. Kommunens rätt att använda marken för allmän trafikanläggning är fastlagd genom planen och det kan antas att kommunen i sista hand alltid skulle kunna få till stånd ett servitut genom expropriation enligt 2 kap. 2 § expropriationslagen. Det är därför främst ersättningsfrågan som är av intresse för fastighetsägaren. Såsom utvecklats i föregående avsnitt kommer bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen inte att ha någon betydelse för fastighetsägarens rätt till ersättning. Enligt min mening bör därför bestämmelserna inte hindra att man genom fastighetsreglering bildar sådana servitut som behövs för att inrätta en allmän trafikanläggning på mark som i övrigt är avsedd för enskilt bebyggande. Ett stadgande om detta bör tas in i fastighetsbildningslagen. 2.2.3 Markägarens möjligheter att initiera fastighetsreglering Mitt förslag: Även om en fastighetsreglering inte innebär att markägarens fastighet förbättras, skall regleringen få äga rum på begäran av honom under förutsättning att åtgärden innebär att fastigheten bringas i överensstämmelse med detaljplan eller fastighetsplan. förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. har dock föreslagit en annan lagteknisk lösning (se rapporten s. 28 ff). Remissinstanserna: Samtliga instanser som yttrat sig i denna fråga har har varit positiva till lantmäteriverkets förslag. Skälen för mitt förslag: Enligt 5 kap. 5 § första stycket fastighetsbildningslagen gäller att fastighetsreglering som har begärts av en sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Tanken bakom bestämmelsen är att sökanden inte skall kunna tvinga andra fastighetsägare att tåla förändringar av deras fastigheter, om det inte är påkallat för att sökandens egen fastighet skall komma i åtnjutande av en förbättring. Grunden för detta är i sin tur att söka bl.a. i det förhållandet att förbättringen ådrar ägaren en däremot svarande skyldighet att bidra till kostnaderna. Det kan förekomma situationer då fastighetsägaren har ett i och för sig berättigat intresse av att få till stånd en fastighetsreglering, men då bestämmelsen i 5 kap. 5 § fastighetsbildningslagen hindrar honom från detta. Om ett markområde enligt detaljplan eller fastighetsplan är utlagt att användas för annat än enskilt bebyggande, begränsar det markägarens möjligheter att utnyttja markområdet. Detta kan i sin tur påverka fastighetens värde. Om det är fråga om mark, som skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman, är kommunen enligt 14 kap. 1 § skyldig att lösa marken på markägarens begäran. , som skall användas för allmänna platser, för vilka annan än kommunen är huvudman, är väghållaren skyldig att förvärva med äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt om detta begärs av markägaren. Om det uppstår tvist om vilken ersättning som skall lämnas, prövas den av domstol. Enligt 14 kap. 2 § har fastighetsägaren en motsvarande rätt till ersättning, om hans fastighet enligt plan skall användas för allmän trafikanläggning. I vissa fall skulle fastighetsreglering vara ett smidigare sätt att åstadkomma en uppgörelse mellan fastighetsägaren och kommunen. Vid en uppgörelse i form av en fastighetsreglering skulle mark kunna överföras och servitut bildas i den omfattning som har förutsatts i planen. Ersättningsfrågor skulle kunna prövas av fastighetsbildningsmyndigheten. En sådan fastighetsreglering -- som ju skulle innebära att en del av fastigheten togs i anspråk -- skulle emellertid som regel inte kunna betecknas som en förbättring av fastigheten. Enligt nu gällande bestämmelser kan fastighetsägaren alltså inte få till stånd en sådan fastighetsreglering. Jag kan inte se att det i fall som dessa finns skäl att förhindra att fastighetsreglering sker på fastighetsägarens egen begäran. En bestämmelse som ger honom möjlighet att själv få till stånd fastighetsreglering kommer inte att gå ut över andra sakägare. Den kommer givetvis inte heller att inverka på hans rätt att, om han så önskar, i stället väcka talan vid domstol med yrkande om inlösen eller dylikt enligt 14 kap. 1 och 2 §§ . Bestämmelsen i 5 kap. 5 § fastighetsbildningslagen bör därför ändras så att fastighetsreglering i de aktuella fallen kan ske på ansökan av den berörda fastighetsägaren. 2.2.4 Markägarens möjligheter att initiera anläggningsförrättning eller ledningsförrättning Mitt förslag: Om en fastighet berörs av en i detaljplan angiven trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter, skall fastighetens ägare ha rätt att ansöka om anläggningsförrättning enligt anläggningslagen även om fastigheten inte skall ha del i anläggningen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. förslag är dock inte begränsat till gemensamma trafikanläggningar som finns angivna i detaljplan utan avser alla i detalj- eller fastighetsplan förutsatta gemensamhetsanläggningar. har dessutom föreslagit en regel om rätt för fastighetsägare att påkalla förrättning enligt ledningsrättslagen (se rapporten s. 30--36). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i dessa frågor har tillstyrkt lantmäteriverkets förslag eller lämnat dem utan erinran. har avstyrkt förslaget om att fastighetsägare skall få rätt att påkalla förrättning enligt ledningsrättslagen och har härvid hänvisat bl. a. till att förslaget skulle kunna leda till att förrättning måste hållas alltför . har anmält tveksamhet beträffande båda förslagen men har godtagit att fastighetsägaren får initiativrätt i fall då han har rätt att påkalla ersättning enligt 14 kap. 2 § . Skälen för mitt förslag: förslag i denna del bygger -- liksom förslaget i föregående avsnitt -- på tanken att den enskilde fastighetsägaren i vissa situationer kan ha ett eget intresse av att hans fastighet bringas i överensstämmelse med detalj- eller fastighetsplan. I 14 kap. 2 § finns bestämmelser som berättigar fastighetsägaren till ersättning för det intrång som i planen förutsatta trafikanläggningar och allmänna ledningar innebär. På fastighetsägarens begäran är huvudmannen för en trafikanläggning, som är gemensam för flera fastigheter, samt ledningshavare för allmän ledning skyldiga att förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i fastigheten i den omfattning som behövs för ändamålet. Tvister om detta prövas enligt plan- och bygglagens regler, dvs. Om fastighetsägaren i stället kunde få till stånd förrättning enligt anläggningslagen respektive ledningsrättslagen, skulle frågan om ersättning för intrånget kunna prövas av fastighetsbildningsmyndigheten vid förrättning. Vid en sådan prövning skulle gälla i huvudsak samma ersättningsregler som vid en prövning enligt . Det kan hävdas att det skulle vara en fördel för fastighetsägaren att kunna få saken prövad på detta sätt, eftersom förrättningsförfarandet i många fall är enklare och snabbare än förfarandet enligt . Det är emellertid inte alltid som fastighetsägaren har rätt att påkalla förrättning enligt anläggningslagen och ledningsrättslagen. I ledningsrättslagen finns visserligen inte några bestämmelser om vem som äger påkalla förrättning, men det torde vara förutsatt att endast ledningshavare har sådan rätt. Rätt att påkalla förrättning enligt anläggningslagen tillkommer ägaren av en fastighet som skall delta i anläggningen eller som enligt detaljplan helt eller delvis skall användas för allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman. Också kommunen eller en hyresgästorganisation har rätt att påkalla en sådan förrättning (se 18 § anläggningslagen). Däremot har ägaren till en fastighet, som berörs av en gemensam trafikanläggning utan att själv delta i den, inte rätt att ansöka om förrättning. Det kan alltså förekomma situationer då fastighetsägaren är hänvisad till plan- och bygglagens förfarande. Det finns anledning att överväga om inte fastighetsägaren borde tillerkännas initiativrätt i dessa fall också enligt anläggningslagen resp. ledningsrättslagen. I fråga om ledningsrättslagen framstår behovet av en sådan initiativrätt som ganska begränsat. Det torde vara förhållandevis sällsynt att det uppstår tvister som rör fastighetsägarens rätt enligt 14 kap. 2 § . I fall då det föreligger tvist är det inte säkert att ett förrättningsförfarande är enklare och smidigare än det förfarande som föreskriver. Om det inte föreligger någon tvist, kan parterna givetvis på egen hand träffa ett servituts- eller nyttjanderättsavtal. Enligt lantmäteriverket kan det emellertid finnas också andra skäl som talar för att fastighetsägaren borde få initiera förrättning enligt anläggningslagen eller ledningsrättslagen. Verket har hänvisat till bestämmelsen i om att det är en förutsättning för bygglov att den sökta åtgärden överensstämmer med gällande planer (se 8 kap. 11 § ). Om det i planen har förutsatts att fastighetens mark skall tas i anspråk för gemensamhetsanläggningar eller ledningsrätter, skulle enligt lantmäteriverket bygglov inte kunna beviljas så länge fastighetsbildningsmyndigheten inte har fattat något motsvarande anläggnings- eller ledningsrättsbeslut. Till skillnad från lantmäteriverket anser jag emellertid att bestämmelsen i 8 kap. 11 § inte i sig torde utgöra något skäl för att ändra gällande regler om initiativrätt i anläggningslagen eller ledningsrättslagen. Kravet på planöverensstämmelse enligt den angivna bestämmelsen innebär nämligen inte att i planen förutsatta ledningsrätter eller gemensamhetsanläggningar, i vilka fastigheten inte skall delta, måste ha kommit till stånd (jfr prop. 1985/86:1 s. 710). En rätt för fastighetsägaren att initiera förrättning enligt ledningsrättslagen skulle också innebära vissa nackdelar. Främst är det då fråga om olägenheterna av att förrättningen ibland måste hållas långt innan det är aktuellt att lägga ledningen. Det anförda leder mig till slutsatsen att förslaget om att ge fastighetsägaren initiativrätt enligt ledningsrättslagen inte bör genomföras. Vad jag nu har sagt torde i huvudsak gälla även beträffande förslaget om att utvidga fastighetsägares initiativrätt enligt anläggningslagen. Här kan det emellertid förekomma fall då fastighetsägaren över huvud taget inte har möjlighet att framställa krav på sådan ersättning som han förutsätts kunna få enligt 14 kap. 2 § . I fall då någon anläggningsförrättning ännu inte har hållits och någon samfällighet för anläggningen därför inte heller har bildats, har han inte någon att vända sig mot med sina krav enligt . Den motsvarande situationen, såvitt avser sådan allmän plats för vilken annan än kommunen är huvudman, uppmärksammades i följdlagstiftningen till och föranledde då en utvidgning av fastighetsägarens initiativrätt (jfr prop. 1985/86:90 s.160 f). Jag anser det därför lämpligt att utvidga fastighetsägarens initiativrätt enligt anläggningslagen så att den svarar mot hans rätt till ersättning enligt 14 kap. 2 § . 2.3.1 Ersättning vid expropriation Min bedömning: Expropriationslagens ersättningsregler bör inte ändras. Förslaget promemoria överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 43-45). Remissinstanserna: Promemorieförslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. Enligt kommunförbundet (majoriteten) är det angeläget att ändra expropriationslagen så att ersättning för förlorad handelsvinst inte i något fall kan komma i fråga. Skälen för mitt förslag: Promemorian Ds Bo 1984:2, som i huvudsak föranleddes av det då till lagrådet remitterade förslaget till plan- och bygglag, innehöll förslag om en omfattande omarbetning av 4 kap. expropriationslagen och en kodifiering av viss praxis. Chefen för uttalade i propositionen med följdlagstiftning till att utgångspunkten för reformarbetet i det sammanhanget borde vara att endast sådana ändringar i expropriationslagen skulle göras som var nödvändiga om förslaget till plan- och bygglag genomfördes eller som var särskilt angelägna för att skulle få avsedd effekt. Övriga förslag promemoria borde behandlas i ett senare sammanhang (se prop. 1985/86:90 s. 97). De förslag promemoria som inte behandlades i följdlagstiftningen till avsåg väsentligen en redaktionell bearbetning av 4 kap. expropriationslagen och en kodifiering av viss praxis. För egen del instämmer jag i uppfattningen promemoria att det inte finns skäl att nu redaktionellt bearbeta de grundläggande ersättningsreglerna i expropriationslagen eller att kodifiera praxis i vidare mån än som redan har skett i följdlagstiftningen till . Den enda sakliga ändring som föreslogs promemoria gällde frågan om byggnadsföretags rätt till ersättning för förlorad handelsvinst resp. förlust av byggnadsarvode i vissa fall. I promemorian föreslogs att det i 4 kap. expropriationslagen skulle tas in en bestämmelse enligt vilken rätt till ersättning för övrig skada inte föreligger i fall då skadan har uppkommit genom att ägaren har förlorat en möjlighet att med statliga bostadslån finansiera en förväntad bebyggelse på den exproprierade egendomen (se promemorian s. 15-20). Bakgrunden till förslaget promemoria var en av begärd översyn av ersättningsreglerna (se CU 1979/80:10, rskr. Denna begäran tillkom med anledning av domar som högsta domstolen hade meddelat angående byggnadsföretags rätt till ersättning för förlorad handelsvinst resp. förlust av byggnadsarvode vid expropriation hos företaget av mark beträffande vilken det s.k. markvillkoret för statliga bostadslån inte gällde (se NJA 1979 s. 735). Enligt domarna skall vid en sådan expropriation lämnas ersättning för skada som orsakats av att företaget på grund av reglerna om den statliga bostadsfinansieringen ej kan förvärva ersättningsmark med de möjligheter till statliga bostadslån som förelåg beträffande den inlösta marken. promemoria föreslogs att ersättning inte längre skall lämnas i sådana fall som avses med de nämnda domarna. Det s.k. markvillkoret infördes (se prop. 1974:150, CU 36, rskr. Det innebar att bostadslån och räntebidrag för ny- eller ombyggnad av fastigheter som inte har förvärvats från kommunen eller från ett aktiebolag som helt ägs av kommunen och vars verksamhet uteslutande består i att förvärva eller förvalta mark endast beviljas om kommunen medger att så sker. Regeringen har föreslagit att markvillkoret skall avskaffas (se prop. 1991/92:56). har godtagit förslaget (se 1991/92:BoU 9, rskr. 1991/92:75). De ersättningsfrågor som behandlades i domarna har därmed i viss utsträckning förlorat aktualitet. Mot bakgrund av det anförda finns det enligt min mening inte tillräckliga skäl att genomföra förslaget promemoria. har förordat att en mera allmänt hållen bestämmelse skall införas. Det finns emellertid inget underlag för det. Enligt min mening kan det för övrigt inte komma i fråga att generellt ta bort rätten till ersättning för förlorad handelsvinst. Inte heller kan jag se att det finns något behov av att göra en begränsning av ersättningsrätten. Jag anser därför att det inte bör vidtas några lagstiftningsåtgärder rörande den frågan. Det kan anmärkas att den kommitté som regeringen har tillkallat för att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderätten m.m. (dir. 1991:119) har fått i uppdrag att överväga preciseringar som ytterligare förstärker den enskildes rätt till ersättning vid expropriation och liknande förfoganden. 2.3.2 Ersättning vid fastighetsreglering Mitt förslag: Ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen knyts närmare till motsvarande regler i expropriationslagen. Vid fastighetsregleringar i fall då marken hade kunnat tas i anspråk enligt och vid andra fastighetsregleringar där det är uppenbart att marken hade kunnat tas i anspråk tvångsvis enligt annan lagstiftning skall expropriationslagens ersättningsregler tillämpas fullt ut. Även i andra fall av fastighetsreglering skall likvidvärderingen göras med beaktande av värderingsreglerna i expropriationslagen. I dessa fall skall dock några av expropriationslagens ersättningsregler inte tillämpas. Det gäller regeln om avdrag för företagsnytta samt den s.k. presumtionsregeln. I dessa fall skall vidare vinsten av regleringen fördelas mellan de berörda fastigheterna (vinstfördelning).