prop · GF0353 · 1992-01-01 00:00:00 — Dock anser jag det befogat att behålla ett reklamförbud för de företag som ges ställning som lokala kabelsändarföretag. Syftet med särställningen för sådana företag - garanterad och avgiftsfri tillgång till kabelnätet inom en kommun - är att vidga yttrandefriheten. Den föreslagna regleringen om lokala kabelsändarföretag ger möjlighet att komma till tals för kretsar som skulle ha svårt att på vanliga affärsmässiga grunder få tillgång till kabelnäten, än mindre ha möjlighet att anlägga egna nät. Enligt min mening framstår det dock inte som rimligt att den som väljer att operera som en kommersiell kanal med reklamfinansiering skall kunna utnyttja också ställningen som lokalt kabelsändarföretag och få kanalen kostnadsfritt. En sådan ordning står knappast i överensstämmelse med de syften som finns bakom grundlagsbestämmelserna rörande garanterad och kostnadsfri tillgång till en lokal kanal. Den som väljer att driva sitt sändarföretag på kommersiell grund bör hänvisas till att förhandla med nätinnehavarna om sändningsutrymme på affärsmässiga villkor. En remissinstans har varnat för att den nu föreslagna definitionen skulle göra prövningen av det lokala kabelsändarföretaget osäkrare. Jag vill emellertid framhålla att det inte är avsett att definitionen skall medföra några betydande förändringar i kabelnämndens prövning. Om det i ett presumtivt lokalt kabelsändarföretag, bland dem som bildat organisationen och driver verksamheten, finns representerade organisationer med skilda intressen och som företräder skilda meningsinriktningar bör detta, liksom tidigare, kunna tas till intäkt för att lagens krav är uppfyllt. Det bör liksom hitintills få ankomma på kabelnämnden att pröva vilket lokalt företag som skall få tillgång till den fria kanalen, eller, i förekommande fall, vilka som skall få dela på den. Rätten till en kanal bör gälla endast för en begränsad tid för att möjliggöra viss cirkulation. Den nuvarande tiden av kan lämpligen behållas tills vidare. P r o p . Förbudet för ett lokalt kabelsändarföretag att sända reklam kan lämpligen sanktioneras genom att kabelnämnden ges möjlighet att i första hand förelägga vite samt, om vite inte hjälper, återkalla förordnandet som lokalt kabelsändarföretag. Vid återkallelse bör nämnden också kunna sätta en karenstid inom vilken företaget inte ges något nytt förordnande. Denna tid bör vara högst . För återkallelse bör krävas att företaget har förelagts åtminstone ett vite och att detta genom lagakraftägande dom har dömts ut av domstol. 3.3.5 Ingripande mot egensändningar då dessa inriktas mot våldsskildringar, pornografi eller hets mot folkgrupp Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Skälen för mitt förslag: I den nuvarande regleringen av trådsändningarna finns föreskrifter om återkallande av sändningstillstånd på grund av sändningarnas innehåll både när det gäller vidaresändningar av satellitsändningar och egensändningar. Såsom förut nämnts är de satellitsändningar som är aktuella i numera att anse som rundradiosändningar. Därmed krävs inte något tillstånd och sanktioner på grund av innehållet är sålunda inte längre möjliga med stöd av kabellagstiftningen,när det gäller vidaresändning av satellitsändningar. Däremot kvarstår möjligheten att ingripa mot egensändningar. Enligt 12 § kabelansvarighetslagen får ett tillstånd till egensändningar återkallas under tre förutsättningar, nämligen 1. om det i kanalen vid upprepade tillfällen har förekommit program som har innehållit rörliga bilder med skildringar av sexuellt våld eller tvång eller med närgångna eller utdragna skildringar av grovt våld mot människor eller djur, samt sändningarna inte har varit försvarliga med hänsyn till syftet och sammanhanget samt omständigheterna i övrigt, 2. om det i kanalen vid upprepade tillfällen annars har förekommit sändningar av pornografiska bilder eller om sändningarna har varit ensidigt inriktade på våldsskildringar i bild, eller 3. om det i kanalen vid upprepade tillfällen har förekommit program varigenom någon har uttryckt hot mot eller missaktning för en folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Tillståndet får återkallas endast om det med hänsyn till gärningarnas art och programkanalens karaktär och inriktning är godtagbart från yttrande- och informationsfrihetssynpunkt. Vid bedömningen gäller den s.k. instruktionen i tryckfrihetsförordningen. Beslut om återkallelse fattas på talan av justitiekanslern av tingsrätt som är behörig att uppta tryckfrihetsmål. medverkar vid prövningen. De närmare procedurreglerna finns i kabelansvarighetslagen. Yttrandefrihetsgrundlagen lämnar utrymme för lagstiftning om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 1 § andra stycket). Det är sålunda möjligt att, när det gäller egensändningarna, på det sättet bibehålla rättsläget att sändningar av den art som kunnat föranleda återkallelse av sändningstillståndet också fortsättningsvis kan leda till sanktioner. Det framstår vidare som motiverat att även upprätthålla vissa minimiregler för programinnehållet i egensändningar. Erfarenheten av nuvarande bestämmelser ger inte anledning att föreslå att reglerna skall ges P r o p . en annan omfattning än . En sanktion som grundlagen medger är ett sändningsförbud. En sådan sanktion synes lämplig. Det ligger i sakens natur att ett sändningsförbud endast bör kunna tillgripas när det är fråga om grova överträdelser, och där de intressen som talar emot att sändningarna avbryts är svaga eller obefintliga. I lagtexten bör därför liksom anges att ett sändningsförbud endast får meddelas om det med hänsyn till gärningarnas art och sändningarnas karaktär och inriktning är godtagbart från yttrandefrihets- och informationsfrihetssynpunkt. En sådan restriktion ligger för övrigt i linje med principerna i yttrandefrihetsgrundlagen. Rättegången i mål om sändningsförbud i fall som har behandlats bör följa bestämmelserna om yttrandefrihetsmål i 9 kap. yttrandefrihetsgrundlagen, vilket bl.a. innebär att jury skall medverka i vissa fall. Talan i ärenden om sändningsförbud bör föras av justitiekanslern. Sändningsförbudet bör rimligen riktas mot den som bedriver sändningsverksamheten. Det är alltså samma subjekt som enligt 4 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen skall utse ansvarig utgivare för programmen. Frågan om hur man skulle kunna avgöra vem som bedrev verksamheten behandlades i specialmotiveringen till den nyssnämnda paragrafen (prop. 1990/91:64 s. 122). Det anfördes där bl.a. att det i de flesta fall knappast kunde antas vålla några svårigheter att avgöra vem som bedrev en sändningsverksamhet. Principen vore att söka efter den som ligger bakom själva programmet. Sändningsförbudet kan sålunda träffa både en fysisk person och en juridisk person. Inte i någotdera fallet torde det, med den angivna principen, vara så helt enkelt att kringgå sändningsförbudet genom att sätta in en bulvan för verksamheten. Så länge den som träffats av förbudet har inflytande över den fortsatta sändningsverksamheten torde han göra sig skyldig till överträdelse av förbudet och därmed kunna fällas till straff. Om det däremot är fråga om verklig överlåtelse av hela verksamheten till en ny ägare, får denne bedömas för sig. En längre gående lösning som kan tänkas i sammanhanget vore att låta förbudet träffa en sändningsverksamhet och därmed gälla oberoende av vem som övertog den. Även en sådan lösning synes dock ha sina svagheter. När kan det anses vara fråga om en och samma verksamhet och när är deten helt ny verksamhet? Kan man låta kanalens benämning här spela en avgörande roll? Med det begränsade syfte som den föreslagna lagstiftningen har torde det dock inte vara lämpligt att här introducera en sådan ny typ av reglering. Ett sändningsförbud bör gälla under högst , räknat från det att domen vinner laga kraft. Domstolen bör kunna förordna att domen skall gälla även om den överklagas. Dessa regler överensstämmer i sak med vad som gäller . Den som överträder ett sändningsförbud bör kunna dömas till böter eller fängelse i högst . Straffskalan motsvarar vad som gäller enligt radiolagen för att sända radioprogram utan erforderligt tillstånd. Om ett sändningsförbud överträds bör domstolen vidare kunna besluta att förbudet förlängs med ytterligare högst . P r o p . 3.3.6 Reklam och sponsring i egensändningar Promemorians förslag: I promemorian föreslogs ett generellt reklamförbud under åberopande av att frågan snart skulle bli föremål för en mer omfattande belysning och att det därför inte var lämpligt att förändra rådande rättsläge. Remissinstanserna har i flera fall varit kritiska mot förslaget och hävdat att en önskan att bevara det nuvarande läget i avvaktan på ett mera permanent ställningstagande inte är tillräckligt skäl för reklamförbudet. Reklamförbudet har också ifrågasatts på konstitutionella grunder. Skälen för mitt förslag: I den gällande kabellagen finns olika bestämmelser riktade mot reklam i de tillståndspliktiga trådsändningarna. När det gäller egensändningar är förbudet totalt. När det gäller vidaresändning av satellitsändningar kan förbud mot fortsatt sändning komma ifråga om det i programkanalen och i betydande omfattning har förekommit sådan kommersiell reklam som måste anses riktad särskilt till svenska konsumenter. Bestämmelsen rörande satellitsändningar har numera förlorat sin betydelse genom att vidaresändningarna av de här tillgängliga satellitsändningarna numera är att anse som vidaresändning av rundradioprogram och som sådana kan ske utan tillstånd. Kvar står förbudet mot reklam i egensändningarna. Yttrandefrihetsgrundlagen medger att det i vanlig lag meddelas förbud mot kommersiell reklam i radioprogram eller villkor för sådan reklam (1 kap. 12 § andra stycket). Reklambegreppet i yttrandefrihetsgrundlagen är vidare än det reklambegrepp som har införts i radiolagen. Under grundlagens reklambegrepp faller sålunda både vanlig reklam mot vederlag och andra former av särskilt gynnande av kommersiellt intresse (prop. 1990/91:64 s. 114). Med den utgångspunkt som finns för det förslag till lagstiftning som här förs fram kan det knappast bli tal om att föreslå några regler rörande reklam i vidaresändning av satellitsändningar. Det rättsläge som faktiskt råder innebär sålunda inga restriktioner när det är fråga om vidaresändning av satellitprogram. torde vidare få tillfälle att ta ställning till det eventuella behovet av regler i samband med att frågan om ratificering av den europeiska kommer upp till behandling. I lagrådsremissen föreslogs att det skall gälla ett fortsatt reklamförbud för egensändningar i tråd. Motiveringen för det föreslagna reklamförbudet var tvåfaldig. Avsaknaden av konkurrens från reklamfinansierade kabelsändningar avsågs kunna underlätta för den reklamfinansierade marksända TV-kanalen att uppfylla de krav som från statens sida ställs på verksamheten. Vidare tänktes ett reklamförbud för kabelsändningar skydda dagspressens annonsintäkter. Enligt min mening är de skäl som anförts inte tillräckligt starka för att motivera ett absolut förbud mot reklam i egensändningar i tråd. Jag anser därför att det bör vara tillåtet för den som bedriver sådana sändningar att finansiera dessa med reklam i sändningarna. Det förslag om reklamförbud som framförts i lagrådsremissen bör därför inte leda till lagstiftning. Det föreliggande förslaget till reglering av kabelsändningar är, som förut framhållits, en provisorisk lösning i avvaktan på underlag för en mer permanent reglering. I detta skede anser jag det inte lämpligt att lämna rätten att sända reklam i trådnät helt obegränsad. Det kan försvåra framtida avvägningar. har med anledning av prop. 1990/91:149 under stor enighet beslutat (KU39, rskr 370) om regler för reklamsändningar i en marksänd TV-kanal. Denna reglering har visserligen tillkommit med hänsyn till att den programkanalen skulle ges public service-karaktär. Regleringen svarar emellertid i P r o p . väsentliga delar mot de krav som ställs i konvention om gränsöverskridande TV-sändningar och kan därför sägas utgöra ett slags europeisk standard. Som sådan utgör den en rimlig avvägning av olika intressen. Ett särskilt skäl att tänka på en sådan intresseavvägning har varit den praktiskt begränsade tillgången på eterutrymme. Enligt min mening är det rimligt att i detta sammanhang använda sig av i princip samma reglering för reklam i kabelsändningar. Under den närmaste framtiden - den tid som den föreslagna lagstiftningen torde komma att gälla - kommer tillgången till sändningsutrymme i trådnät rent faktiskt att vara begränsad. De avvägningar som har gjorts om vissa regler för reklam i etersända TV-program har sålunda i vart fall för praktisk relevans för trådsändningarna. Till stora delar bör den reglering som har lagts fast för den marksända TV- kanalen kunna överföras oförändrad till trådsändningarna. I likhet med vad som gäller för de trådlösa sändningarna bör reklam mot vederlag och andra program som sänds mot betalning hänvisas till särskilt markerad annonstid. Det bör inte vara tillåtet att under den övriga sändningstiden mot vederlag eller annars på ett otillbörligt sätt gynna ett kommersiellt intresse. Sponsorsmeddelanden bör emellertid få lämnas i anslutning till sponsrade program. Genom dessa regler motverkas att annonser förväxlas med andra sändningar. För att ytterligare säkerställa att annonserna klart kan urskiljas som sådana bör det av en annons framgå i vems intresse sändningen sker. Annonstiden vid ett givet tillfälle bör vidare inte understiga en minut. För att motverka att annonser sammanblandas med redaktionellt material bör personer som spelar en framträdande roll i radioprogram som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer inte få medverka i annonser som sänds mot betalning eller annat vederlag. De regler som gäller för annonstidens omfattning och för annonsernas inplacering i programmen bör kunna gälla även för egensändningar av TV- program i tråd. Annonstiden bör sålunda omfatta högst av den dagliga sändningstiden samt högst av sändningstiden mellan och 24.00. Syftet med den sistnämnda regeln är att motverka att annonserna koncentreras till den tid då TV-publiken är störst. För att möjliggöra en önskvärd flexibilitet bör annonstiden under en enskild timme mellan hela klockslag kunna uppgå till åtta eller, i rena undantagsfall, . Samma regler bör gälla för ljudradiosändningar i tråd, med undantaget att det inte skall krävas att andelen annonser 18.00-24.00 utgör högst . Orsaken är att radions publik inte är koncentrerad till en begränsad del av dygnet på det sätt som gäller för televisionen. Därför behövs inte en regel av detta slag. För TV-sändningar bör gälla att annonserna skall placeras mellan programmen. Annonser föreslås emellertid få avbryta program i vissa fall. Annonser bör få placeras i pauser i sportprogram, där det förekommer längre pauser, samt i pauser i program som avser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken. Om ett program består avolika avslutade delar bör vidare annonser få placeras mellan delarna, under förutsättning att varje del som föregås eller följs av annonser varar minst . För ljudradiosändningar bör inte gälla några regler för annonsernas placering. Orsaken är att ljudradiosändningar ofta är strukturerade på ett annat sätt än TV-sändningar. Det är inte lika naturligt att tala om enskilda program och om pauser mellan dessa. Marknadsföringslagen (1975:1418), är tillämplig på radiosändningar. Tillämpningen av denna innebär att särskild varsamhet skall iakttas vid marknadsföring till barn. (se närmare prop. 1990/91:149 s. 120) För marksänd reklam-TV finns emellertid regler som går längre för att motverka att TV- P r o p . mediet används för reklam till yngre barn. En annons med reklam får sålunda inte syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn . Personer eller figurer som spelar en framträdande roll i TV-program som huvudsakligen vänder sig till barn får inte uppträda i annonser med reklam. Det är inte heller tillåtet att sända annonser med reklam före eller efter program eller delar av program som huvudsakligen vänder sig till barn . Det är TV-mediets stora påverkningskraft som har motiverat särskilda regler utöver vad som följer av marknadsföringslagen. Detta motiv har givetvis samma styrka oberoende av på vilket sätt programmen distribueras. Därför bör samma regler som för marksänd TV gälla också för egensändningar av TV-program i tråd. För ljudradions del bedömer jag däremot inte att det finns behov av en särreglering. Vissa slag av annonser är genom särskild lagstiftning inte tillåtna i ljudradio- eller televisionsprogram. Genom ändringar i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker och lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror får vid marknadsföring av alkoholdryck respektive tobaksvara inte användas kommersiell annons i ljudradio- eller televisionsprogram. Ändringarna trädde i kraft , dvs. som de ovan nämnda ändringarna i radiolagen. Några av de regler som gäller för den marksända televisionen bör inte få motsvarigheter för egensändningarna i tråd. Något förbud mot annonser som syftar till att vinna stöd för politiska eller religiösa åsikter eller för åsikter i intressefrågor på arbetsmarknaden bör sålunda inte finnas för trådsändningarna. Orsaken är att det, i motsats till vad som gäller för den marksända televisionen, inte finns något krav på opartiskhet i trådsändningarna. När företrädare för olika åsikter i t.ex. politiska eller religiösa ämnen har möjlighet att själva bedriva trådsändningar där de ger uttryck för sina åsikter finns det enligt min mening inte anledning att motsätta sig att åsikter av detta slag uttrycks i annonser. För den marksända televisionen gäller att programföretaget inte får diskriminera någon som begär att en annons skall sändas. Bakgrunden till denna regel är utgivarens ensamrätt att bestämma över det som skall sändas. Enligt förslaget till yttrandefrihetsgrundlag skall utgivaren ha befogenhet att utöva tillsyn över en framställnings offentliggörande och att bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans vilja. Varje inskränkning i den befogenheten skall vara utan verkan. Med hänsyn till denna ensamrätt är det inte möjligt för en domstol att föreskriva att en viss annons skall publiceras, även om programföretagets vägran att publicera annonsen skulle utgöra skadlig konkurrensbegränsning och därmed i princip kunna förbjudas enligt konkurrensbegränsningslagen. Genom att ett förbud mot diskriminering av annonsörer har införts i radiolagen får emellertid radionämnden möjlighet att granska bestämmelsens efterlevnad. Eftersom programföretaget i sitt avtal med staten förutsätts förbinda sig att i sändning återge klandrande beslut av radionämnden skulle, om programföretaget diskriminerar en annonsör, detta komma att offentliggöras i företagets egna sändningar. Programföretaget skulle emellertid inte kunna tvingas att sända den aktuella annonsen. (Se prop. 1990/91:149 s. 75 ff.) I fråga om egensändningar i tråd skulle i och för sig ett förbud mot att diskriminera annonsörer kunna införas i lag utan hinder av den föreslagna yttrandefrihetsgrundlagen. Det är däremot inte möjligt att sanktionera efterlevnaden av bestämmelsen genom att den som bedriver sändningarna förpliktas att återge klandrande beslut av ett granskningsorgan. Någon plats för avtal finns ju inte, eftersom sändningsrätten är fri. Bestämmelser i lag är inte möjliga, då de skulle utgöra en otillåten inskränkning av utgivarens P r o p . Min slutsats blir att något förbud mot diskriminering av annonsörer inte nu bör införas för egensändningar i tråd. För denna slutsats talar också att sådana sändningar i de flesta fall torde få liten betydelse och att det för de näringsidkare som skulle kunna bli berörda i regel torde finnas andra vägar att nå målgruppen för annonserna. Skulle utvecklingen gå i en annan riktning kan det givetvis bli aktuellt att senare överväga åtgärder. I likhet med vad som gäller för den marksända televisionen bör de särskilda reglerna om annonser inte gälla för annonser och liknande meddelanden i sökbar text-TV. I fråga om sponsrade program, dvs. program som helt eller delvis finansieras av någon annan än den som bedriver sändningarna, bör gälla att uppgift om finansiären skall lämnas på lämpligt sätt före och efter sändningen. Motivet för denna regel är att åskådaren skall vara medveten om vem som ligger bakom programmet. Förbudet mot att otillbörligt gynna ett kommersiellt intresse i den vanliga programverksamheten får bl.a. som konsekvens att ett sponsrat program inte får innehålla t.ex. smygreklam för sponsorns verksamhet. Enligt de av beslutade riktlinjerna (se prop. 1990/91:149 s. 160 ff) gäller för den marksända televisionen också att vissa programtyper inte får sponsras samt att vissa slag av näringsidkare inte får uppträda som sponsorer. Sålunda får programföretaget inte sända sponsrade program som huvudsakligen avser nyheter eller nyhetskommentarer eller som huvudsakligen vänder sig till barn . Det får inte heller sända program som är sponsrade av någon vars huvudsakliga verksamhet gäller tillverkning eller försäljning av tobaksvaror, alkoholdrycker eller receptbelagda läkemedel. Några restriktioner av det anförda slaget bör inte gälla för egensändningar i tråd. Orsaken är att yttrandefrihetsgrundlagen tillåter var och en att bedriva sådana sändningar och att dessa får omfatta i princip vilka ämnesområden som helst. Det vore då inte logiskt att söka hindra någon från att ekonomiskt stödja en verksamhet som han är oförhindrad att själv bedriva. Det skulle också vara lätt att kringgå eventuella restriktioner genom att sponsorn utåt sett framstod som den som bedriver sändningarna. En remissinstans har föreslagit att nätinnehavaren i sista hand skall vara ansvarig för exempelvis överträdelse av bestämmelserna om reklam om det inte kan utredas vem som är ansvarig för sändningen. Jag delar inte den uppfattningen. I de allra flesta fall torde den som driver verksamheten vara lätt att identifiera, t.ex. med hjälp av uppgift om vem som utsett ansvarig utgivare. Det kan i detta sammanhang påpekas att det enligt förslaget till lag med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden är ett brott att inte utse ansvarig utgivare. I de fall då det inte skulle gå att utröna vem som legat bakom en sändning kan det antas att det rör sig om en helt tillfälligverksamhet. Sanktionen mot överträdelse av reklamförbudet är ett vitesföreläggande. Ett sådant måste självfallet rikta sig till någon som har en reell möjlighet att övervaka att föreläggandet följs. Jag anser inte att nätinnehavaren kan sägas ha sådan möjlighet. Jag delar heller inte uppfattningen att kabelnämnden skall ha befogenhet att med viteshot kunna begära in upplysningar eller handlingar för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det är självklart att prövning t.ex. om en ifrågasatt överträdelse av sponsringsreglerna ibland kan behöva ytterligare upplysningar. Jag utgår emellertid ifrån att detta kan lösas utan en vitessanktionerad upplysningsskyldighet. I flertalet av de fall som kabelnämnden har att besluta, t.ex. om vem som skall vara lokalt kabelsändarföretag eller i fråga om dispens från skyldigheten att vidarebefordra sändningar från ett sådant subjekt ligger det i partens intresse att nämnden får ett gott beslutsunderlag. P r o p . 3.3.7 Kravet i radiolagen på tillstånd för trådsändningar m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran.