prop · GF03118 · 1992-01-01 00:00:00 — Skyddskryptering är i stort sett ett lika effektivt skydd som avidentifiering, men har den fördelen att nya uppgifter kan föras på de krypterade uppgifterna för samma individ. De nackdelar som nämnts i föregående stycke med avidentifiering finns alltså inte här. Försöksverksamhet pågår med denna metod (jfr SCBs kommentar till 13 § i lagen), vilket innebär att det f.n. inte kan avgöras i vilken mån metoden blir användbar i den reguljära statistikframställningen. Mot bakgrund av vad som ovan sagts anser SCB att det är mycket angeläget att överlämnande till arkivmyndighet anges som ett alternativ till anonymisering i 12 § 1:a stycket. Därigenom tillgodoses såväl de intressen som en anonymisering avser att skydda som de aktuella bevaringsbehoven. SCB tilllämpar detta förfarande på olika undersökningar och en avidentifierad kopia kan behållas för fortsatta statistiska bearbetningar. Ett uttryckligt lagstöd i 12 § för överlämnande av uppgifter till arkivmyndighet i skyddssyfte och som alternativ till anonymisering innebär att både skyddsintressena och statistikproduktionens intressen tillgodoses. Förbudet mot återidentifiering är enligt SCBs uppfattning ett viktigt legalt komplement till det redan nu starka dataskyddet vid SCB. Förbudet syftar på vissa speciella förfaranden som endast delvis torde omfattas av nu gällande straffbestämmelser i bl.a. datalagen. SCB anser bl.a. med hänsyn till att det införs en ny typ av brott att stadgandet bör tas in i en särskild paragraf i statistiklagen. SCB tillstyrker 13 §. Regeln syftar på bestämmelser om sekretess och säkerhet och i utkastet till statistikförordning (9 §) föreslås en regel om användning av skyddskryptering på statistikområdet. Som framgår av motiven till statistikförordning pågår f.n. en försöksverksamhet med skyddskryptering vid SCB. Resultatet av försöksverksamheten skall redovisas till regeringen senast vid utgången av . FoB 90-kommissionen anför följande: För de uppgifter som förekommer i folk- och bostadsräkningarna har statsmakterna ansett det vara av särskilt intresse att de bevaras i identifierbar form för framtida forskning. I enlighet härmed, och också i överensstämmelse med utredningens förslag, föreskrivs i FoB 90-lagen att det av upprättade registret över folk-och bostadsräkningen så snart som det inte behövs för framställning av den anslagsfinansierade statistiken skall överlämnas till för förvaring. Som framgår av motivuttalande i propositionen (1989/90:1) om ändring i FoB 90-lagen regleras en utlämning av registret då av datalagen. Det innebär att , en forskare eller annan mottagare måste ha licens och tillstånd av datainspektionen. Inspektionen kan därvid meddela de föreskrifter som behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Kommissionen finner det tillfredsställande att det relativt omfattande integritetsskydd som gäller för uppgifterna i folk- och bostadsräkningen även tillämpas för uppgifter för annan statistik. utredningens förslag bör dock anonymisering genom avidentifiering eller kryptering vara huvudregeln. konstaterar att den föreslagna regeln i 12 § 1:a stycket lagfäster den statliga statistikproducentens skyldighet att skydda dem som avses med uppgifterna genom anonymisering. Det är värdefullt att så sker och såsom framhålles i specialmotiveringen till denna regel kan med rätta ett sådant uppgiftsskydd ses som "en hörnsten i regelbygget kring den statliga statistiken". Genom att regelns giltighet begränsas till "uppgifter som har erhållits för den statliga statistikframställningen" ger den det nödvändiga utrymmet för att bevara identifierbarheten för sådana uppgifter som inhämtas för en myndighets tillsyn, låt vara att dessa även kan utgöra under- lag för statistikframställning. Men även med denna av lagtexten givna begränsning kan regeln i vart fall för del förefalla alltför kategorisk. När med stöd av lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet m.m. inhämtar uppgifter för betalnings- statistiken måste de uppgifter som avser av juridiska personer verkställda och mottagna betalningar bevaras identifierbara. Skälet härför är att de uppgifter som inhämtas med stöd av denna lag skall också underlätta skattekontroll. Och eftersom uppgifter beträffande juridiska personer, i motsats till vad som gäller fysiska personer, icke insändes till skattemyndigheterna, blir det som har att svara för att dessa uppgifter bevaras och vid behov kan ställas till skattemyndigheternas förfogande. Möjligen kan sägas att eftersom betalningslagen uttryckligen tjänar också skattekon- trollsyftet, det måste anses vara "särskilt föreskrivet" att uppgifter rörande juridiska personer måste bevaras identifierbara. Regeln får då en rimlig innebörd för just detta fall. Något hinder mot att avidentifera de uppgifter som med stöd av betalningslagen inhämtas beträffande fysiska personer föreligger däremot ej. Dessa uppgifter kan och bör anonymiseras utan dröjsmål så snart de ej längre behövs för statistikändamål. Allmänt sett förtjänar emellertid framhållas att kravet på att för statistik inhämtade uppgifter skall anonymiseras "utan dröjsmål" bör ges en rimlig, flexibel tolkning. Fortlöpande avstämningar för enskilda uppgiftslämnare kan vara en angelägen metod för att upprätthålla statistikens kvalitet. behöver t.ex. kunna identifiera den som gjort en valutatransaktion, t.ex. en direktinvestering, för att kunna begära för statistiken nödvändiga uppgifter t.ex. om återinvesterade vinster. Detta gäller främst juridiska personer. Även andra statistiska undersökningar kan på motsvarande sätt behöva bygga på kunskap om individuella aktörers transaktioner. Det sagda bör dock ej utesluta att den föreslagna regeln behålles i den föreslagna lydelsen. Men det är viktigt att då också hänsynstaganden till statistikkvalitet tillåtes framträda i motivskrivningen och inte enbart integritetsintresset. Därigenom blir möjligt att tolka regeln "utan dröjsmål" med beaktande av och sammanvägning av båda dessa intressen. vill särskilt tillstyrka förslaget om anonymisering av uppgifter, även om detta inte torde gälla försäkringskassorna. Särskilda regler gäller för försäkringskassornas registerhållning. TCO vill understryka beträffande anonymiseringskravet i 12 § att personrelaterade register över tiden (för longitudinella studier) i högsta grad är väsentliga. TCO anser att det är viktigt att utrymme ges för att möjliggöra dessa studier över olika samband och dess effekter på grupper av individer. TCO anser att det är viktigt att skilja på olika typer av dataregister som forskningsregister i motsats till administrativa register. Denna skillnad är viktig när det gäller att bedöma den enskildes integritetsskydd. Faran för den enskildes integritet uppstår först när man skall lämna ut individuppgifter. TCOs slutsats blir således att lagen måste lämna utrymme för att tillåta personrelaterade register så att det blir möjligt att göra studier över tiden av grupper av individer. 1.8 Framställningsmetoder och offentliggörande (14 -16 §) Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över betänkandet i dessa delar. och anser att vissa av de föreslagna reglerna är överflödiga. Arbetarskyddsstyrelsen, SCB och AB har invändningar mot utformningen av regeln om hänsynstagandet till den enskilde vid offentliggörande av statistiken (16 §). Denna regel tillstyrks dock av FoB 90-kommissionen. har i sitt remissyttrande, såsom tidigare angivits, pekat ut ett antal paragrafer som exempel där lagstiftning verkar vara överflödig. I detta avsnitt anges att 14 och 16 § är sådana exempel och att de torde höra hemma i den statistikförordning som fogas till denna lag. För 14 § del förordas att etikregler borde ingå i författningar av lägre valör än lag, då brott mot eller avsteg från regler av detta slag knappast kan sanktioneras som sådana. För 16 § del ställs frågan varför man skall lagstifta utöver offentlighetsprincipen om offentliggörande när det enligt utredarens specialmotivering varken är lämpligt eller ens möjligt att närmare ange hur omfattande spridningen av statistiska produkter av skilda slag skall vara. anser att 14 och 16 § inte behövs eftersom de torde täckas in av förvaltningslagen och anför beträffande 15 §: Kravet på att all statlig statistik - med undantag av den som skyddas enligt sekretesslagen skall offentliggöras är inte rimlig framför allt med hänsyn till att begreppet statistik inte definierats. Bestämmelsen torde heller inte behövas. Det ligger i förvaltningslagens bestämmelser att de statliga myndigheterna skall vara effektiva. I en effektiv statistikframställning är offentliggörande en naturlig del under förutsättning att statistiken uppfyller uppsatta kvalitetskrav. Arbetarskyddsstyrelsen anför beträffande 16 §: I specialmotiveringen sägs att resultaten av statistik i vissa fall kan uppfattas som känsliga eller riskabla och att formuleringen i paragrafen skall innebära att det inte är uteslutande från den enskildes uppfattning som bedömningen skall göras. Formuleringen av paragrafen är svår att förstå, man kan notera att det står ett "och" före sista bisatsen. Arbetarskyddsstyrelsen anser att detta avvägningsproblem borde förtydligas. Publiceringen av arbetsskadestatistik i form av antal arbetsskador skulle kunna innebära att ett enskilt företag lider skada. Vidare, för att få ett korrekt mått på arbetsskadesituationen vid ett speciellt företag behövs, förutom uppgift om det antal fall som inträffat också uppgift om antalet anställda eller arbetad tid vid företaget. Skall siffror på arbetsskadefrekvensen för olika företag bli någorlunda jämförbara krävs också kunskap om köns och åldersfördelning bland de anställda, eftersom detta påverkar arbetsskadesituationen. Vid bedömningen av arbetsskadesituationen är det således viktigt att även kunna utnyttja sådan kompletterande information som ej primärt insamlats för detta syfte. Arbetarskyddsstyrelsen instämmer med och vill stryka under sista delen i specialmotiveringen till paragrafen. Frågan om insamling och redovisning av statlig statistik måste ibland bedömas utifrån ett bredare perspektiv än den enskildes integritet. Vad gäller arbetsmiljöfrågor är ofta allmännyttan av större betydelse. avstyrker 16 § och anför följande: När det gäller enskilda individer skyddas de av regeln om statistiksekretess i 9 kap. 4 § sekretesslagen som är av grundläggande betydelse för integritetsskyddet. 16 § syftar på andra integritetsaspekter än de som omfattas av statistiksek- retessen. Enligt SCBs uppfattning kan den föreslagna regeln i 16 § få till konsekvens att viktig statistik, bl.a. sådan som syftar till att belysa sociala förhållanden för utsatta grupper i samhället, måste undertryckas. (Jämför särskilt sid. 81 i specialmotiveringen till 16 §). Regeln skulle därmed enligt SCBs uppfattning komma i klar konflikt med publiceringskravet enligt 15 §. AB har lämnat synpunkter på 16 § vilka redovisas under avsnitt 2.2 Lagens tillämpningsområde. Övriga synpunkter: anför: delar utredarens uppfattning att statlig statistik skall offentliggöras så att syftet med statistiken tillgodoses. Detta är givetvis inte detsamma som att all statistik skall publiceras. Statlig statistik skall så långt möjligt vara åtkomlig och lättillgänglig. Om offentliggörandet bör ske i form av databaser, publikationer eller annan informationsservice får bedömas från fall till fall. Dock bör information om existerande statlig statistik finnas centralt tillgänglig, t.ex. hos SCB. konstaterar beträffande 15 § att det självfallet är rimligt att all insamlad information, som har ett allmänt intresse, offentliggörs på lämpligt sätt. tillstyrker 14 och 15 § och anför: SCB anser att 14 § är väl motiverad med hänsyn till det grundläggande kravet på statistiken att denna skall vara korrekt. Bestämmelsen ger uttryck för principer som kan synas självklara men genom att dessa regleras i lagen framgår det tydligt att det är fråga om ett åliggande i tjänsten. SCB anser vidare att publiceringskravet enligt 15 § tillgodoser viktiga demokratiska samhällsintressen som gör det i hög grad motiverat att bestämmelsen tas in i lagen. Givetvis kan de närmare formerna för publiceringen inte detaljregleras i lagen med hänsyn till de skiftande publiceringsbehov som gör sig gällande ifråga om olika statistikprodukter. FoB 90-kommissionen konstaterar att syftet med 16 § är att hos dem som i en eller annan funktion medverkar vid framställning eller redovisning av statistik inpräntas att de måste respektera den enskildes integritet. Denna bestämmelse blir tillämplig även för folk- och bostadsräkningar och skall beaktas vid bl.a. utformning av frågeblanketter, kontakter med uppgiftslämnare och offentliggörande av statistiken. , samhällsvetare och ekonomer (vid SCB) anför följande beträffande 14 §: Det är bra att lagen ställer krav på metodutformningen. Egentligen borde nog kraven vara ännu starkare, särskilt med tanke på den skenbara lätthet med vilken driftsstatistik ofta framställs. Det krävs kvalificerad specialistkompetens för att göra tillförlitlig statistik. Metodansvaret måste därför grundas på sådan kompetens. Utbudet av sådan kompetens är tyvärr svag. Kravet på offentliggörande enligt 15 § är kanske alltför absolut. Det saknas en diskussion om kopplingen mellan kvalitet och offentliggörande. Om undermålig statistik inte är statistik är problemet löst, men så enkelt är det nog inte. Stora bortfall kan t.ex. leda till att resultaten med all rätt inte offentliggörs. 1.9 Överklagande, tvångsmedel och straffbestämmelser (17-19 §) Endast en mindre del av remissinstanserna yttrar sig över utredningens förslag under detta avsnitt. I första hand gäller synpunkterna invändningar på enskilda punkter. anser exempelvis att det inte är befogat med vite som tvångsmedel för kommunernas uppgiftslämnade. Stati- stiska centralbyrån och Företagens uppgiftslämnardelegation har skilda invändningar i sak mot förslaget om överklagbarhet av beslut om uppgiftsskyldighet (17 §). Förslaget i sistnämnda del tillstyrks dock av och . Vites- och straffbestämmelserna i 18 och 19 § måste samordnas bättre med motsvarande bestämmelser i tullagen och tullförordningen (1987:1114), så att det inte sker en dubbelreglering med delvis motstridiga bestämmelser. får enligt 97 § tullagen förelägga vite när viss angiven uppgiftsskyldighet till har eftersatts. Det är fråga om både uppgifter som lämnas för "administrativa" ändamål (underlag för tulltaxering) och om uppgifter för statistiska ändamål vid import. Befogenheten att förelägga vite i dessa fall bör även fortsättningsvis tillkomma enbart tullmyndigheterna och inte ges även till länsstyrelserna. Frågor om utdömande av vite prövas i ovannämnda fall enligt 97 § tullagen av generaltullstyrelsen, inte av länsrätten. Ett överflyttande av den befogenheten till länsrätten är möjligen plausibelt, men bör inte ske utan ett noggrant övervägande av för- och nackdelar. En annan avvikande regel i 97 § tullagen är att vitet är maximerat till , medan en övre gräns saknas i lagförslagets 18 §. Straffbestämmelserna i 19 § kolliderar med 71 § 1:a stycket 13:e tullförordningen, som straffbelägger bl.a. lämnandet av oriktiga statistiska uppgifter till . Brottet kallas tullförseelse. Allmänt åtal för tullförseelse får enligt 73 § tullförordningen väckas endast efter medgivande av tullmyndighet. Frågan om åtalslov i dessa fall bör även framgent ankomma på tullmyndigheten och inte flyttas till SCB eller tillkomma även SCB. Vidare noteras den skillnaden att tullförordningen, till skillnad från 19 § lagförslaget, straffbelägger inte enbart oriktigt uppgiftslämnande utan även underlåtenhet att lämna någon uppgift. Det sistnämnda har av utredaren inte ansetts kräva någon särskild påföljd (utöver möjligheten att förelägga och utdöma vite). Rätten att överklaga beslut om insamling av uppgifter i 17 § begränsas utan närmare motivering till det som omfattas i 7 §, 1:a stycket. På grund av oklarheterna i 7 § om vad som innefattas i ordet utbildning är det oklart om kommunernas och landstingskommunernas organisationer har rätt att överklaga beslut om uppgiftsinsamling rörande skola och vuxenutbildning. påpekar att i kungörelse om fiskeloggbok hänvisas till ansvarsbestämmelser i fiskeriförordningen och noterar att några tvångsmedel som dem i 18 § lagförslaget har styrelsen inte till sitt förfogande. Arbetarskyddsstyrelsen anför följande beträffande 17 §: Enligt specialmotiveringen skall ett eventuellt överklagande inte automatiskt innebära att ett insamlande av uppgifter måste avbrytas. Detta är väsentligt. Det bör också tilläggas att det inte heller automatiskt skall innebära att ett påbörjande av insamling förhindras, vilket klart bör framgå av lagtexten. tillstyrker principiellt 17 § men anser bl.a. mot bakgrund av det samråd som skall ske enligt 9 § att besvärsprövningen bör begränsas till en ren laglighetsprövning. Enligt 9 § skall beslut som innebär uppgiftsskyldighet för enskild föregås av ett samråd med organisation som företräder uppgiftslämnarna. SCB har i kommentaren till 9 § framhållit att det samråd som ägt rum enligt den nuvarande samrådsförordning- en fungerat bra och enligt SCBs uppfattning tillvaratas uppgiftslämnarnas intressen på ett effektivt sätt genom detta förfarande. SCB anser därför att rättssäkerhetsintressena i stor utsträckning tillgodoses genom samrådsförfarandet som ofta innebär ingående diskussioner och bedömningar tillsammans med företrädare för uppgiftslämnarnas organisationer innan beslut fattas av SCB. SCB anser att det ändå kan finnas fog för att samrådsregeln kompletteras med en besvärsregel som ger möjlighet till en formell rättslig prövning av ett beslut som innebär uppgiftsskyldighet. - har enskilda dock möjlighet att överklaga ett sådant beslut till domstol i samband med utdömande av böter eller vite. En allmän besvärsrätt till regeringen finns även enligt 30 § verksförord- ningen. När det gäller frågor som samrådsförfarandet vanligen brukar avse exempelvis fastställande av urvalsstorlek och undersökningsperiodicitet anser SCB att samrådsregeln i 9 § bör vara en tillfredsställande garanti för att de olika uppgiftslämnarintressena blir beaktade. Lämplighetsfrågor av detta slag bör därför enligt SCBs uppfattning inte omfattas av besvärsprövningen enligt 17 §. Denna prövning bör inte heller omfatta statistikens syfte av samma skäl som anförts under 9 § beträffande samrådsförfarandet. SCB anser att besvärsrätten bör begränsas till lagligheten av ett beslut om uppgiftsskyldighet, vilket också utredningen främst tycks ha åsyftat. I specialmotiveringen till 17 § åberopar utredningen således artikel 6 i som har till syfte att möjliggöra en domstolsprövning i de fall ett myndighetsbeslut strider mot någon rättsregel; jämför lagen (1988:205) om rättsprövning. I dessa fall upphävs det felaktiga beslutet och ärendet återförvisas till myndigheten för ny handläggning. SCB anser att en sådan utformning av besvärsrätten som verket föreslår tillsammans med samrådsförfarandet enligt 9 § och besvärsrätten för enskilda enligt 17 § 1:a stycket 2:a punkten väl skulle tillgodose rättssäkerhetsintressena. tillstyrker 18 § och anför vidare: SCB är positiv till utredningens förslag om att avskaffa böter som påföljd vid uteblivet uppgiftslämnande eftersom SCB inte anser att det här är fråga om ett straffvärt beteende. Det intresse som reglerna skall tillgodose avser uteslutande att uppgiftslämnandet fullgörs och något bestraffningsintresse föreligger självfallet inte. kommentar till straffbestämmelsen enligt 19 § för olovlig identifiering har redovisats bland synpunkterna på 12 §. FoB 90-kommissionen anför: När det gäller enskildas rätt till överklagande anför utredningen att det endast i mycket sällsynta undantagsfall blir aktuellt att ålägga enskild fysisk person uppgiftsskyldighet. Där det blir aktuellt förutsätts att skyldigheten regleras i särskild ordning som när det gäller folk- och bostadsräkningar. Bl.a. mot bakgrunden härav och med hänvisning till erfarenheterna från tidigare samråd om uppgiftsinsamling anser utredningen att antalet överklaganden kommer att bli mycket begränsat och att arbetsbördan för kammarrätten i , som närmast kommer att beröras, inte kommer att öka nämnvärt. Som tidigare nämnts synes utredningen ha bortsett från uppgiftsskyldighet som enligt statistiklagen ankommer på enskilda fysiska personer som näringsidkare och fastighetsägare. Antalet härav kan vara i storleksordningen ett par hundra tusen personer. Detta förhållande kan eventuellt leda till en annan bedömning av antalet överklaganden än utredningen har gjort. anser när det gäller förslaget om tvångsmedel det inte befogat med ett vitesföreläggande mot kommunerna för att garantera uppgiftslämnande. tillstyrker att möjligheten skapas att organisationer skall ges rätt att hos kammarrätten i överklaga en uppgiftsinsamling under uppgiftsplikt (17 §). Företagens uppgiftslämnardelegation anför: I fråga om rätten att överklaga en uppgiftsinsamling (en viktig och avgörande rättsregel som skydd för företagen) önskar FUD peka på behovet av en s.k. motregel. En motregel är nödvändig för att kammarrätten skall kunna göra en korrekt intresse- avvägning för tillämpningen av den generella och starkt normativa uppgiftsplikten i 7 § förslaget. I vissa fall skall det nämligen vara möjligt att den enskildes intresse av att ej lämna uppgifter tar över det allmännas statistikintresse. Lagregeln skulle kunna föras in i 7 § och ha ett innehåll med innebörden att den enskildes intresse väger tyngre än det allmännas behov av att få in uppgiften. anser att det är ett steg i rätt riktning att organisation som företräder uppgiftslämnarna skall kunna överklaga myndighetsbeslut om en uppgiftsinsamling som skall genomföras under uppgiftsplikt. Även de medlemmar som direkt berörs av uppgiftsplikten bör givetvis få överklaga sådant beslut anser förbundet. 2 Remissynpunkterna på förordningsutkastet Synpunkter på förordningsutkastet har lämnats i principiella avseenden, men också i vissa detaljfrågor, bl.a. i form av korrigeringar av bilagan till förordningen. De senare redovisas inte i förevarande sammanställning. Datainspektionen nämner att det i ingressen till bilagan till statistikförordningen sägs att uppgifterna i förekommande fall får lämnas på medium för automatisk databehandling. Datainspektionen redogör härefter för rättsläget i berört avseende samt DIs praxis i anslutning därtill. Med denna utgångspunkt anser DI att frågan om utlämnande av person- uppgifter på medium för automatisk databehandling inte bör regleras i förordningen. Om det finns behov av att i förordning- en reglera inhämtande av andra uppgifter, bör personuppgifter uttryckligen undantas i bestämmelsen. påpekar beträffande SCBs arbetsuppgifter att kollegiet förutsätter att kommerskollegium får behålla sina nuvarande arbetsuppgifter att tillhandahålla statistik till olika internationella organisationer. Om texten inbjuder till oklarheter i detta avseende bör den enligt kollegiets uppfattning tydliggöras. Ett klarläggande behövs också enligt kollegiet i 4 § om samråd med SCB i detta avseende. Slutligen tar kollegiet upp frågan om offentliggörande av statistiken (12 §) och föreslår, mot bakgrund av redovisade förhållanden, att frågan om ändrad arbets och ansvarsfördelning för utrikeshandelsstatistiken utreds i enlighet med riktlinjer som framförts av RRV i rapporten "Statlig statistik - produktion, styrning och roller". , , Arbetarskyddsstyrelsen, Statskontoret och tar också upp frågan om ändrad arbets- och ansvarsfördelning för statistiken i sina yttranden. har inget att erinra mot att SCB i förordningen utses till central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikframställningen. Beträffande förslaget om skyddskryptering (9 §) konstaterar att denna i sig alltid ger ett ökat skydd för uppgifterna.