prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Försäkringen skulle därvid göras obligatorisk för arbetsgivarna men med möjlighet att välja försäkringsbolag. En jämförelse kan här göras med trafikförsäkringen som är obligatorisk men där den enskilde har möjlighet att välja bolag. Kan en sådan privatisering inte ske, skall utredaren undersöka möjligheterna att differentiera arbetsskadeavgiften med hänsyn till riskerna för arbetsskada. Arbetsgivarnas incitament att förändra skadliga arbetsmiljöer ökar därmed. Arbetslöshetsförsäkringens utgifter ökade inte under 1980- talet som de andra här redovisade utgiftssystemen. Detta förklaras av den överhettning på arbetsmarknaden som rådde . I den nu rådande lågkonjunkturen stiger emellertid kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen kraftigt. Trots detta står en fjärdedel av de arbetslösa utanför både arbetslöshetsförsäkring och kontantstöd, KAS. En särskild utredare har tillkallats med uppgift att föreslå utformning och finansiering av en obligatorisk Det är särskilt angeläget att en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring får en sådan utformning och finansiering att den stöder en ansvarsfull lönebildning. Ett led i denna förändring är höjda egenavgifter. Redan inom den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen höjs egenavgiften 1992 och 1993. En viktig förklaring till den i internationell jämförelse låga arbetslösheten i är med största sannolikhet dels den korta ersättningstiden i arbetslöshetsförsäkringen, dels de krav som ställs på den enskilde som mottar understöd. Möjlighet har inte funnits att stå utanför arbetsmarknaden och leva på arbetslöshetsunderstöd. Hävdandet av denna s.k. arbetslinje skiljer från många länder med hög arbetslöshet. Reglerna för den obligatoriska försäkringen skall utformas så att arbetslinjen vidmakthålls och understöds. Ersättningsnivå och ersättningstid måste avvägas så att incitamenten att aktivt söka arbete på den öppna arbetsmarknaden förstärks. Utredaren skall pröva möjligheten att komplettera ett allmänt grundskydd med ett frivilligt påbyggnadssystem, som med en tilläggsavgift ger bättre kompensation. Sammantaget ger de här redovisade översynerna underlag för om- fattande förändringar av de aktuella transfereringssystemen, deras funktionssätt och utgiftsutveckling. De förändringar som pågår innebär att ökningen i transfereringar exklusive arbetsmarknadsstöd bryts, se diagram 5.1. 6.1 Kommunernas roll i samhällsekonomin Kommuner och landsting svarar för viktiga välfärdsuppgifter där vård, omsorg och utbildning dominerar. Den verksamhet de bedriver eller finansierar har ofta en avgörande betydelse för tryggheten i samhället. har kommuner och landsting expanderat mycket kraftigt. De har stått för en stor andel av tillväxten i produktion och sysselsättning. Statliga och kommunala monopol har förhindrat privata initiativ att växa fram. Bristen på konkurrens innebär i många fall att tillgängliga resurser inte tas tillvara på ett för samhället effektivt sätt. Privata företag har inte kunnat konkurrera på lika villkor. kommer situationen för kommunerna - i likhet med övrig offentlig verksamhet - att vara en helt annan. De förslag om kommunernas ekonomi som läggs fram i del II av denna proposition bygger på den kommunalekonomiska kommitténs betänkande: ekonomi i samhällsekonomisk balans - statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98). Jag ger i förslaget min syn på förhållandet mellan stat och kommun och vad detta innebär för statens styrning och uppföljning av den kommunala sektorn. Jag förslår att ett nytt generellt statsbidragssystem införs för kommunerna samt att förändringar genomförs vad gäller de i stort sett redan generaliserade bidragen till landstingen. Vidare föreslår jag allmänna riktlinjer för kommunernas ekonomi . 6.2 Statsbidragssystemet läggs om Förslaget innebär att en stor del av de nuvarande statsbidragen till kommunerna avvecklas. I stället för ett tiotal olika specialdestinerade bidrag införs ett generellt bidrag som beräknas till ca . Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget är att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Bidraget är ett komplement till kommunernas skatteinkomster. Skillnaderna i skatteuttag skall spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet. Det nya s.k. utjämningsbidraget består huvudsakligen av två delar: ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå, samt ett tillägg eller avdrag på grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden. I avvaktan på resultatet från den expertgrupp som skall utforma förslag till hur sådana strukturella skillnader bäst beaktas genomförs 1993-94 en viss omfördelning baserad på den kommunalekonomiska kommitténs förslag. Rundgången av pengar mellan stat och kommuner upphör genom att skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten avskaffas. Detta underlättar kommunernas överblick och planering och ger en tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar. Övergångsvis kvarstår dock en reducerad skatteutjämningsavgift för landstingen. Systemet för hur staten betalar ut kommunalskattemedel till kommunerna läggs om så att betalningarna sker det år skatten avser och inte som . Detta förbättrar kommunernas planering genom att inkomster och utgifter kommer att budgeteras i samma prisläge. 6.3 Kommunalt självbestämmande och den enskildes valfrihet Ett viktigt syfte med det nya utjämningsbidraget är att öka kommunernas handlingsfrihet genom att minska den statliga regleringen. Med de gamla statsbidragen försvinner flertalet av de regler som varit knutna till statsbidragsgivningen inom olika sektorer, t.ex. barnomsorg. Kommunerna ges således ett ökat ansvar för sin verksamhet. Deras handlingsfrihet ökar när det gäller verksamheters utformning och prioriteringar mellan olika verksamheter. Bättre möjligheter ges till lokal anpassning och lokalt ansvar. Detta bör stimulera utveckling och nytänkande. Förutom styrning genom statsbidragen försvinner ett antal statliga detaljbestämmelser som begränsar kommunernas handlingsutrymme och möjligheter att använda resurserna effektivt. På skolans område har steg redan tagits i denna riktning. Staten anger mål och riktlinjer. Styrningen sker inte genom statsbidragssystemet utan via skollag och läroplan. Det kommer att bli lättare för andra än kommunerna att driva olika former av barnomsorg, utbildning etc. med att kommunernas handlingsfrihet ökar genom det nya statsbidragssystemet måste den enskilde kommuninvånarens ställning stärkas och individens valfrihet öka. För att åstadkomma detta bör statsmakterna garantera den kommuninvånare som är berättigad till barnomsorg, äldreomsorg eller har skolpliktiga barn att få del av de resurser som kommunen avsätter för barnomsorg, äldreomsorg eller skola. Den enskilde kan sedan välja att låta dessa medel gå till den omsorgsform som han/hon väljer. Genom en sådan omläggning ökar valmöjligheterna och nya producenter av dessa tjänster stimuleras i en helt annan omfattning . Ett förslag om ökad valfrihet i skolan har presenterats. Det är uppenbart att sådana system måste bli olika för olika områden. Skola är obligatorisk medan detta inte gäller för barnomsorg och äldreomsorg. Det förändringsarbete som måste bedrivas i kommuner och landsting måste i hög grad bygga på att de anställdas kompetens och initiativkraft bättre tas till vara. Bara när dessa resurser frigörs kan effektiviseringar genomföras och verksamheten bedrivas billigare med bibehållen eller höjd kvalitet. Ökade inslag av konkurrens och en starkare betoning av politikernas roll som beställare av tjänster spelar i detta sammanhang en viktig roll. Reformer med denna inriktning kommer inte bara att vara till fördel för ekonomi och välfärd utan också för stora grupper av offentliganställda kvinnor som kan ges nya möjligheter att utvecklas i sin yrkesroll. Landstingens viktigaste uppgift är hälso- och sjukvården. En särskild kommitté skall granska sjukvårdens resursbehov fram varvid den särskilt skall beakta effekterna av en förbättrad folkhälsa och möjligheter till kostnadsminskningar genom t.ex. nya organisationsformer, ökad konkurrens och höjd produktivitet. Möjligheterna till kostnadsminskningar bör bedömas i ljuset av det ökade resursbehov som blir följden av ett ökat antal äldre och mot de otillfredsställda behov av sjukvård, omvårdnad, omsorg och medicinsk rehabilitering som otvivelaktigt finns. Kommittén skall vidare överväga den framtida finansieringen och organisationen med utgångspunkt från tre modeller, en reformerad landstingsmodell, en modell med primärvårdsstyrning samt en modell som bygger på en obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Patientavgifternas roll skall också analyseras. Ökad valfrihet för medborgarna genom husläkarsystem kan vara ett centralt inslag i alla modeller. Dessa olika förslag möjliggör betydande produktivitetsökningar i produktionen av viktiga sociala tjänster. Medborgarna får mer valuta för skattepengarna. 6.4 Statens förändrade roll Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten utvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekonomisk balans. Statsmakternas riktlinjer för den kommunala ekonomin kommer i första hand att avse den totala finansiella ramen. Det innebär att riktlinjer bör ges för den kommunala skattesatsen och de statliga transfereringarna. Den kommunala sektorns samhällsekonomiska utrymme begränsas - dels av att de för internationell konkurrens utsatta delarna av ekonomin skall ha tillgång till arbetskraft och andra resurser till konkurrenskraftiga löner och priser - dels av kravet på långsiktig finansiell balans i den offentliga sektorn. Storleken på statens transfereringar till kommunsektorn bedöms samlat med utvecklingen av kommunernas skatteintäkter och bestäms av den prioritering statsmakterna ger den kommunala verksamheten i stort i förhållande till andra delar av den offentliga sektorn. Staten kommer att ange de finansiella ramarna för de skattefinansierade kommunala utgifterna. Hur mycket resurser verksamheten sedan kräver beror av hur kommunerna med sin större frihet kan organisera och finansiera sin egen verksamhet. Av betydelse är också hur många kommuninvånare som utnyttjar möjligheten till skolpeng etc. och om ett bättre resursutnyttjande kan nås därigenom. Ett viktigt skäl för staten att ange mål för den kommunala sektorns utveckling är att denna är skyddad från konkurrens. Genom att en ökande del av de skattefinansierade tjänsterna utförs av privata tjänsteproducenter kommer behovet för staten av att ange resursutrymmet i ett nytt läge. När allt mer av dessa tjänster kan produceras av privata företag blir det inte längre meningsfullt att ange riktlinjer för den kommunala konsumtionen på sätt som tidigare skett. av styrning som staten kommer att svara för sker genom den finansiella ram som kommunalskattemedel och statsbidrag utgör. Den ökade frihet som det nya systemet ger i kombination med en snäv finansiell ram gör det både möjligt och angeläget att kommunerna prioriterar viktiga kärnområden. Det gäller dels uppgifter som är av genuint kollektiv karaktär, dels grundläggande uppgifter inom vård, omsorg och utbildning. Kommunerna kan i vissa fall finansiera sin verksamhet med avgifter. Det är angeläget att det då finns en effektiv konkurrens mellan olika producenter. En aktiv kapitalförvaltning är vidare ett viktigt sätt att effektivisera verksamhet. De kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningar mellan företrädare för regeringen respektive för kommuner och landsting. Överläggningar bör i princip ske dels inför ställningstagande till den finansiella ramen för de kommunala utgifterna, dels inför förslag till reformer, besparingar, omprioriteringar eller andra förändringar som berör den kommunala sektorn. Den s.k. finansieringsprincipen skall tillämpas. Denna innebär att kommuner och landsting inte åläggs nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa på annat sätt än genom höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare minskas på motsvarande sätt de statliga bidragen. Statsmakterna styr den kommunala sektorn genom att ange de ekonomiska ramarna. Statsmakterna skall också styra genom att följa upp de nationella målen för den kommunala verksamheten. Statsmakternas uppföljning och utvärdering bör följa ansvarsfördelningen mellan statlig och sektor och avse resultat av verksamheten. Resultatkraven behöver preciseras för att göra en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering möjlig. I den mån ansvarsfördelningen är oklar måste den göras tydlig. 6.5 Riktlinjer för kommunernas ekonomi Riktlinjer bör ges för den kommunala skattesatsen och för de statliga transfereringarna. finansplan aviserades att . skulle dras in från kommunerna. Vid utformningen av det nya statsbidragssystemet har detta beaktats så att dras . in från kommunerna och . Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget, de gynnsamma förutsättningarna som det nya statsbidragssystemet ger kommunerna samt att eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskattemedel upphör, bör kommuner och landsting utgå från att det nya statsbidraget kommer att utvecklas mycket restriktivt under 1993-95. I syfte att begränsa det kommunala skatteuttaget bör det kommunala skattestoppet förlängas. Regeringen föreslår i bilaga till denna proposition ett lagfäst kommunalt skattestopp . Det kan dock finnas kommuner som kan hamna i en akut ekonomisk situation. Om så skulle vara fallet får i sista hand frågan hanteras i särskild ordning genom att regeringen föreslår en lagändring som ger utrymme för skattehöjningar. Jag förutsätter att kommuner som genom det nya utjämningssystemet får ökade statsbidrag använder dessa för att sänka utdebite- ringen. Det är önskvärt att spännvidden i utdebitering mellan skilda kommuner minskar. 7 Reformering av bostadsfinansieringen De senaste årens utveckling har medfört väsentliga förändringar i förutsättningarna för bostads- och fastighetsmarknaden. Förändringarna kan sägas påminna om dem som skedde under 1970- talet efter den första oljekrisen. De förändringar av pris- och kostnadsrelationer som då ägde rum ledde till stora strukturförändringar i branscher och näringsgrenar. Varvsindustrin är ett av de mest kända exemplen där lönsam produktion inte längre blev möjlig. Den kraftiga realränteuppgången innebär en liknande situation för bostadssektorn. Med de höga realräntor som är realistiskt att räkna med både på kort och medellång sikt råder en liknande situation för bostadssektorn i den meningen att även om produktionskostnaderna nu faller kan en nyproducerad lägenhet inte hyras ut till hyror som både täcker kapital- och driftskostnader och som konsumenterna är villiga att betala utan subventioner. Subventionssystemet har lett till att konsumenterna inte värderar lägenheterna till vad det kostar att producera dem. Subventionerna har också medfört högre produktionskostnader än vad som annars skulle ha blivit fallet. Nära hälften av den totala byggproduktionen är inriktad på bostäder. Till väsentlig del sker denna produktion med stöd av direkta statliga kapitalsubventioner. har sålunda praktiskt taget all ny- och ombyggnad av bostäder genomförts med räntebidrag, som kraftigt sänker relativpriset på bostadskonsumtion och avskärmar hushållen från effekterna av ränteändringar. Statens åtagande är mycket omfattande. Kostnaden för första årets subventioner enbart för det bostadsbyggande som färdigställdes kan uppskattas till nära . Åtagandena är också mycket långvariga. En stor del av de bostäder som har byggts eller byggts om sedan systemet infördes åtnjuter fortfarande räntebidrag. I statsbudgeten för /93 beräknas räntebidragsutgifterna till sammanlagt ca . Därtill kommer ett skattebortfall på grund av ränteavdrag på ca . samt bostadsbidrag (inkl. KBT) på ca . För att sanera de offentliga finanserna måste bostadssektorns belastning på statsbudgeten minska. De hittillsvarande bostadssubventionerna är inte heller ändamålsenliga. De bryter motståndet mot kostnadsökningar i produktionen och mot höga räntor och driver upp anspråken på statsutgifter. De fördelningspolitiska effekterna är godtyckliga och kännetecknas inte av rättvisa, vare sig mellan hushåll, upplåtelseformer eller regioner. En omläggning av bostadsstödet skall nu genomföras så att subventionerna minskar. Målet är att ägare av såväl egnahem som flerbostadshus skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina investeringar. Det bör leda till att bostädernas utformning, storlek och standard i övrigt anpassas till vad enskilda hushåll efterfrågar och är beredda att betala. Det kommer att leda till ett effektivt motstånd mot fortsatta produktionskost- nadsökningar och ökat intresse för att inflation och räntor hålls nere. Därmed ges också förutsättningar att bryta den kostnadsspiral inom byggandet som, genom byggsektorns stora inverkan på samhällsekonomin, annars kan hota prisstabiliteten när tillväxten tar fart. Förslag om en genomgripande förändring av statens stöd för finansieringen av det bostadsbyggande som påbörjas efter detta års utgång redovisas i det följande. Förslaget tar sikte på att bostadssubventionerna skall avvecklas, med upprätthållande av kostnadsneutraliteten mellan skilda upplåtelseformer, successivt . görs en avstämning av utfallet inför den fortsatta avvecklingen. besparingar med totalt ca . fram till /97. Statsfinansiella besparingar måste ske även i beståndet av bostäder. Såsom tidigare aviserats skall räntebidragen reduceras med 3,4 mdr för . 8 Avregleringar och privatiseringar Omvandlingen av den offentliga sektorn och sänkningen av de skatter som har de mest skadliga effekterna är viktiga led i regeringens arbete med att få fart på svensk ekonomi. pågår ett kontinuerligt arbete med att avskaffa eller lindra hämmande regleringar som hindrar ett fullt utnyttjande av våra resurser och därmed bidrar till arbetslöshet. Vid genomförandet av nedan aviserade och kommande avregleringar eller andra förändringar gäller generellt att de regionalpolitiska konsekvenserna skall beaktas. Regeringen har beslutat om direktiv till alla statliga utredningar och utredare om att redovisa hur förslagen påverkar sysselsättningen i olika delar av landet och vilka konsekvenser förslagen får för servicen i olika delar av landet. Vidare skall redovisas hur planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de ekonomiska förutsättningarna för kommuner, näringsliv och privatpersoner i olika delar av landet. Den nya näringspolitiken innebär att statens roll begränsas till att ange de legala och institutionella spelreglerna för företagens verksamhet samt att främja en teknisk utveckling och skapa goda förutsättningar för nyföretagande. Det selektiva bransch- och företagsstödet avvecklas på en rad områden. Offentliga regelsystem liksom statens engagemang i olika verksamheter avvecklas antingen helt eller omprövas i grunden. Det måste skapas förutsättningar för alternativ till den of- fentliga sektorns verksamhet. Den lagstiftning som begränsar utländska investeringar i näringsverksamhet i har upphävts. bestämmelser i lagstiftningen om utländska förvärv av fast egendom m.m., som stadgat att kontrollsubjekt behöver tillstånd för att förvärva vissa gruvrättigheter, har upphävts . En proposition om avreglering av elmarknaden har förelagts . Privatisering av statligt ägda bolag beslöt att bemyndiga regeringen att sälja statens aktier i 35 helt eller delvis ägda statliga bolag. I riksdagsbeslutet om nyteckning av aktier i fick regeringen bemyndigande att sälja statens aktier i banken. Försäljningen av de 35 företagen bör ses som ett långsiktigt program. Medan programmet pågår kan nya företag förutses tillkomma som kvalificerar för privatisering. Försäljningen skall inledas och successivt inriktas på en volym av ca . Den första försäljningen avser . Ett antal försäljningar är under förberedelse. Regeringen kommer i budgetpropositionen 1993 att redovisa försäljningsutfallet för . Arbetet med bolagisering av statlig verksamhet som en förberedelse för privatisering har fortsatt. Nä- ringsministern har redovisat förslag beträffande överföring av tillgångar till ett aktiebolag. Privatiseringen sker i ett första skede genom att enskilda markägare får förvärva skogs-och jordbruksmark och i ett andra skede genom försäljning av aktier. Avregleringar på arbetsmarknaden Inom arbetsrättens område pågår en översyn av medbestämmandelagen och den centrala arbetsrättslagstiftningen i övrigt. Syftet är att åstadkomma enklare bestämmelser, ökade möjligheter till information och inflytande för den enskilde arbetstagaren, samt en förskjutning av informations- och förhandlingskontakterna till det lokala planet. Särskild hänsyn skall tas till mindre och medelstora företag. Vissa förslag redovisas med förtur . Regeringen har efter beslut av sagt upp den som förbjuder privata arbetsförmedlingar. Regeringen har också föreslagit en ny lönegarantilag innebärande bl.a. en striktare prövning och en begränsning av garantins omfattning. Motivet är att motverka missbruk och konkurrenssnedvridningar. De affärsverk som verkar på den konkurrensutsatta marknaden kommer att bolagiseras. I ett andra steg kommer det också att vara aktuellt att privatisera dessa bolag genom utförsäljning av delar eller av hela verksamheten. Den inrikes flygtrafiken kommer att avregleras . framtida struktur ses över med inriktning att skilja infrastruktur och myndighetsuppgifter från affärsverksamheten. På sjöfartsmarknaden kommer det nuvarande rederistödet att avvecklas. Järnvägstrafiken skall successivt avregleras genom att öka konkurrensen vid upphandling av olönsam trafik samt släppa in fler operatörer på stomnätet. SJ skall därvid bolagiseras för att få samma marknadsmässiga förutsättningar som övriga användare av järnvägsnätet. Ambitionen är vidare att bolagisera både posten och . Brevmonopolet kommer att avskaffas och telemarknaden avregleras. En förutsättning är att en fungerande konkurrens skall kunna garanteras som förutsättningar föreligger att upprätthålla service i hela landet. Avreglering inom jord- och skogsbruk Omställningen, marknadsanpassningen och den interna avregleringen av jordbruket har inneburit positiva effekter både i fråga om produktionsanpassning och prisutveckling i konsumentledet. En särskild har tillsatts för att följa och stämma av det livsmedelspolitiska beslutet. Kommissionen skall också följa arbetet med en ny gemensam jordbrukspolitik inom EG och föreslå eventuella förändringar av den svenska jordbrukspolitiken för att underlätta anpassningen till och stödnivåer. En översyn av skogsvårdslagstiftningen pågår i avsikt att bl.a. minska detaljregleringen på alla nivåer. Avskaffandet av skogsvårdsavgiften samt därav finansierade bidrag leder till ytterligare förenklingar för skogsbruket. Avreglering av de finansiella marknaderna Regeringen har beslutat om en proposition med förslag till regeländringar för börshandeln (prop. 1991/92:113). Nuvarande monopol för att bedriva börshandel med aktier och andra fondpapper föreslås bli upphävt och ombildas till aktiebolag. Den nya lagstiftningen innebär full frihet att etablera börsverksamhet, både för inhemska och utländska aktörer. Det skall vara möjligt att få statlig auktorisation för verksamheten, antingen som börs eller som marknadsplats. Genom förslaget blir det vidare möjligt för utländska värdepappersbolag att bli medlem i en svensk börs. Genom att konkurrensfrihet införs på börsområdet och genom att omsättningsskatten har avskaffats skapas goda förutsättningar för en utveckling som främjar den svenska värdepappersmarknadens konkurrenskraft i den alltmer integrerade internationella värdepappershandeln. På regeringens initiativ har börjat en översyn av sina nybyggnadsregler. Fr.o.m. avser att ta bort alla detaljföreskrifter om bostäders utformning och ut- rustning och ersätta dessa med föreskrifter enbart om vilka funktioner en bostad skall kunna tillgodose.