prop · GF0358 · 1992-01-01 00:00:00 — Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen anmäls ändrade förutsättningar beträffande den av en första gång beslutade ändringen i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . Wester- berg, , , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Skrivelse om ändring i regeringsformen med anled- ning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde De förhandlingar om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) som har pågått mellan de europeiska gemenskaperna (EG) och EFTAs medlemsstater avslutades vid ett ministermöte i . Vid minstermötet träffades överenskommelse mellan EG, EGs medlemsstater och EFTAs medlemsstater om ett EES- avtal. Avtalet skall enligt planerna paraferas och underteck- nas . Med anledning av vad som bedömdes komma att bli avtalets innehåll beträffande frågan om svenska domstolars inhämtande av tolkningsbesked från en gemensam föreslog regeringen en ändring i regeringsformen (prop. 1990/91:65), som har beslutat en första gång (1990/91:KU22, rskr. Min avsikt nu är att - inför ett andra och definitivt beslut om det vilande grundlagsändringsförslaget - bereda tillfälle att ta del av vilka förutsättningar som , med hänsyn till innehållet i EES- avtalet, föreligger beträffande frågan om tolkningsbesked och behovet av en ändring i regeringsformen (RF). 2 Avtalet innehåller en huvuddel där samarbetets mål och medel samt de institutioner som skall finnas inom EES regleras. I huvuddelen, som är indelad i en preambel och åtta avdelningar med ca 130 artiklar, finns också de materiella bestämmelserna om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital och bestämmelser om de s.k. angränsande politik- områdena. De regler i den sekundära EG-rätten, dvs. främst EG-förordningar och EG-direktiv, som har bedömts relevanta för EES finns intagna i ett antal bilagor till avtalet. Reglerna tas emellertid inte in i fulltext utan i stället används i huvudsak en hänvisningsteknik som innebär att de aktuella förordningarna och direktiven identifieras och anges i bilagorna. I bilagorna görs också erforderliga anpassningar av reglerna för att de skall kunna användas i ett EES-sammanhang. Till avtalet hör också ett fyrtiotal protokoll, i vilka tas upp olika frågor om bl.a. den närmare tillämpningen av avtalet i vissa hänseenden. I ett av dessa protokoll regleras en möjlighet som avtalet innehåller för EFTA- staterna att låta sina nationella domstolar inhämta yttrande från EG- domstolen om tolkningen av EES-regler. De materiella reglerna i kommer i första hand att tolkas och tillämpas av nationella myndigheter och domstolar på samma sätt som tolkningen och tillämpningen av EG-rätten främst är en uppgift för de nationella domstolarna i EGs medlemsländer. Inom EG är det gemen- skapsdomstolen i () som har det yttersta ansvaret för tolkningen av bestämmelserna i rättsakter. Därför finns inom EG en ordning som i vissa situationer ålägger de nationella domstolarna att inhämta förhandsbesked från i frågor som gäller tolkningen och giltigheten av EGs regelsystem (artikel 177 i ). Sådana förhandsbesked är bindande för den domstol som har inhämtat beskedet. I EES-förhandlingarna har det diskuterats om det inom EES bör finnas en ordning med förhandsbesked liknande den som finns inom EG. I ett tidigare skede av förhandlingarna var parternas inställning att tolknings- besked, ibland obligatoriskt, skulle inhämtas, inte från utan från den gemensamma enligt avtalet. Det var detta förhandlingsläge i frågan som föranledde regeringen att föreslå den ändring i RF som är vilande. I avtalet har parterna enats om att frågan skall regleras så att det bör finnas möjlighet för EFTA-staterna att låta sina nationella domstolar inhämta yttrande från . Sådana yttranden skall inte vara bindande för de nationella domstolarna. Artikel 1 i det nämnda protokollet till har följande (något förkortade och inte officiella) lydelse. Om det i handläggningen av ett mål eller ärende vid en domstol i en EFTA-stat uppkommer en fråga som gäller tolkningen av bestäm- melser i som i sak överensstämmer med regler inom EG- rätten, får domstolen, om den anser det nödvändigt, be EG- domstolen att uttala sig i frågan. Enligt artikel 2 skall en EFTA-stat, om den avser att använda sig av den möjlighet som protokollet medger, underrätta bl.a. om detta. Därvid skall också anges i vilken omfattning och under vilka förutsättningar som de nationella domstolarna skall ha möjlighet att inhämta yttranden från . Enligt avtalet får alltså varje EFTA-stat själv avgöra om den skall låta sina domstolar använda sig av möjligheten att inhämta tolkningsbesked eller ej. I samband med att EES-förhandlingarna slutfördes angav att det inte var möjligt att ge definitivt besked om huruvida möjligheten skulle komma att utnyttjas för svenskt vidkommande, och att det inte heller gick att närmare uttala sig om i vilken omfattning och under vilka förutsättningar i övrigt som detta i så fall skulle ske. Skälet för den ståndpunkten var bl.a. att ytterligare överväganden krävdes med hänsyn till det vilande förslaget till ändring i RF. Om möjligheten enligt avtalet utnyttjas, skall således yttrande kunna inhämtas, inte från utan från , och det är EFTA-staten som själv skall bestämma i vilken omfattning och under vilka förutsättningar som detta skall ske. Ett yttrande från skall inte i något avseende vara bindande för den nationella domstolen. Detta framgår tydligt bl.a. av att endast skall "uttala sig" i det aktuella tolkningsämnet. 3 Det vilande förslaget till ändring i RF Det vilande förslaget till ändring i RF innebär att i 11 kap. RF skall införas en ny bestämmelse (15 §), som skall träda i kraft . Den föreslagna bestämmelsen har följande innehåll: Domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att från mellan- folklig domstol inhämta besked om innebörden av internationell överenskommelse eller förpliktelse eller av bestämmelse som tillkom- mit enligt ett sådant åtagande. Bakgrunden till förslaget om ändring i RF var, som jag har nämnt, att parterna i EES-förhandlingarna hade kommit fram till att det inom EES på samma sätt som inom EG borde vara möjligt för nationella domstolar att inhämta tolkningsbesked rörande EES-regler från en domstol på internationell nivå. Vid tiden för beredningen av regerings- förslaget i var förhandlingsparterna av uppfattningen att den domstol det skulle vara fråga om var en för avtalsparterna gemensam med anknytning till och med domare från såväl EG som samtliga EFTA-länder (1990/91:KU22 s. 12 f). Det vilande grundlagsförslaget hade alltså sin utgångspunkt i vad som då övervägdes i förhandlingarna om en ordning där tolkningsbesked skulle inhämtas från . Frågan är då hur det vilande grund- lagsförslaget förhåller sig till den ordning som slutligen har överens- kommits, dvs. att EFTA-staterna har möjlighet att låta sina nationella domstolar inhämta oförbindande yttranden från om tolkningen av EES-regler. 4 Ändrade förutsättningar Den föreslagna grundlagsbestämmelsens ordalydelse kan i och för sig sägas täcka även den överenskomna ordningen, eftersom ju också EG- domstolen är en mellanfolklig domstol. Å andra sidan anser jag att den föreslagna bestämmelsens formulering "kan vara skyldig" passar mindre väl för en ordning som den överenskomna, där det enligt avtalet inte skall finnas någon sådan skyldighet. Mot denna bakgrund och särskilt med hänsyn till att det i motiven till det vilande grundlagsförslaget uttryckligen talas om folkrättsligt bindande besked från en anser jag att bör underrättas om det nya läget. Härtill kommer att man också kan ställa sig frågan om inte grundlags- ändringen framstår som obehövlig mot bakgrund av vad det föreliggan- de avtalet innehåller. Enligt protokollet skall det inte vara fråga om skyldighet för någon nationell domstol att inhämta yttrande ("får, om den anser det nödvändigt"), och vidare skall yttrandet inte i något avseende vara bindande för de nationella domstolarna (skall endast "uttala sig"). Förfarandet liknar därmed närmast ett sådant inhämtande av formellt oförbindande yttranden som våra domstolar inom ramen för nuvarande regler om rättegångsordningen kan - och ibland skall - inhämta från myndigheter och andra organ. Systemet måste därmed tveklöst anses vara förenligt med RF i dess nuvarande lydelse och kunna infogas i den svenska rättsordningen utan att komma i konflikt med gällande konstitutionella principer. Jag skall här tillägga att frågan om huruvida möjligheten att låta våra domstolar inhämta yttrande från skall utnyttjas eller ej - och vilka närmare förutsättningar som i så fall bör gälla - kommer att tas upp i det lagstiftningsarbete som förestår med anledning av att EES- avtalet skall införlivas i den svenska rättsordningen. Min slutsats av det jag nu har anfört är att det inte längre föreligger något behov av den föreslagna ändringen i RF och att därför enligt min mening inte bör slutgiltigt anta det vilande förslaget. Denna inställning förändras inte av att numera har ansökt om medlemskap i och således kan komma att helt inordnas i EGs regelsystem. Visserligen kan det förutsättas att ett medlemskap i kräver att vissa ändringar görs i RF, bl.a. för att möjliggöra inhämtande av förhandsbesked i enlighet med EGs regler, dvs. enligt artikel 177 i , men frågan om vilka grundlagsändringar som krävs inför ett medlemskap bör enligt min mening behandlas i ett sammanhang. Den frågan är också föremål för övervägan- den i den kommitté - grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) - som har i uppdrag att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett svenskt medlemsskap i EG (dir. 1991:24). 5 Hemställan Jag hemställer att regeringen bereder tillfälle att ta del av vad jag har anfört i det föregående. 6 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.