prop · GG0336 · 1992-12-31 00:00:00 — Uppräkningsfaktoreraa motsvararutvecklingen av det totala skatteunderlaget i riket för året före bidragsåretoch bidragsåret. Skillnaderaa i skatteunderlagsutveckling mellan kommuneraa kandock vara stora. Jag har tidigareföreslagit att en slufavräkning av kommunal- 1992/93:36 skattemedlen skallgöras för varje kommun. Detta innebär att kommuner med ett slutligtskatteunderlag som ligger högre än det uppräknade kommer att tillförasytterligare kommunalskattemedel till följd av slutavräkningen. Kommuner somistället har ett lägre slutligt skatteunderlag jämfört med det uppräknade,kommer däremot att fä betala tillbaka det överskjutande beloppet. Medbidraget förhåller det sig tvärtom. Kommuner med ett slutligt skatteunderlagsom ligger högre än det uppräknade kan i princip sägas ba fått ett för högtbidrag, eftersom bidraget baserar sig på kommunens uppräknade skatteunderlagvid beräkningstillfället. Ju högre eget skatteunderlag kommunen har, desto lägreblir utjämningsbidraget. Kommuner vars slutliga skatteunderlag imderstiger detuppräknade kan på motsvarande sätt sägas ha fått ett för lågt bidrag. Föratt åstadkomma en samordning mellan utbetalnings- och bidragssystemen föreslårjag att avräkning görs även av utjämningsbidraget. De övergångsregler som skallgälla för utjämningsbidraget imder innebär visserligen attbidragets utjämnande effekt begränsas. Jag bedömer dock att en avräkning avbåde kommunalskattemedel och utjämningsbidrag ändå skall göras . Mittförslag innebär att det utjämningsbidrag som betalas ut under bidragsåret ärett preliminärt bidrag. En delavräkning av bidraget görs när det slutligaskatteunderlaget fÖr året före bidragsåret är känt. En slutavräkning avutjämningsbidraget görs sedan när det slutliga skatteunderlaget förbidragsåret är känt. Avräkningaraa sker enligt samma principer som beskrivitsnär det gäller avräkningaraa av kommunalskattemedel. Utgångspunkten för avräkningenär den fastställda ekonomiska ramen för bidraget det aktuella bidagsåret. Delavräkningenav bidraget skall regleras i januari året efter bidragsåret. Vid delavräkningenskall det preliminära utjämningsbidraget räknas om utifrån det slutliga skatteunderlagetför året före bidragsåret samt en reviderad uppräkningsfaktor för bidragsåret.Om det omräknade preliminära bidraget överstiger det preliminära, skallmellanskillnaden betalas ut till kommunen. Om det omräknade preliminärabidraget understiger det preliminära, skall kommunen betala tillbakamellanskillnaden. Denslutliga avräkningen av bidraget skall regleras efterbidragsåret. Den slutliga beräkningen av bidraget gmndas på det slutligaskatteunderlaget för bidragsåret. En avräkning görs av omräknat preliminärtbidrag mot slutligt utjämningsbidrag, enligt samma princip som delavräkningen. Detomräknade preliminära utjämningsbidraget, liksom det slutliga utjämningsbidraget,beräknas med utgångspunkt i en annan medelskattekraft än den urspmngliga,preliminära beräkningen. Detta kan innebära att garantinivån förändras. Vidomräkningen och vid den slutliga bidragsberäkningen skall dock sammabefolkningsunderlag och underlag för strukturtillägg och -avdrag användas somlåg till grund för den urspmngliga preliminära bidragsberäkningen förbidragsåret. Eftersom den bidragsramsom tidigare fastställts för bidragsåret skall 1992/93:36 ligga fest kommer avräkningaraaav utjämningsbidraget endast att resultera i en omfördelning av bidrag mellankommuner. Denna omfördelning blir beroende av de enskilda kommuneraas verkligaskatteunderlagsutveckling i förhållande till den prognos som legat till grundför de uppräkningsfaktorer som fastställts för uppräkning av skatteunderlagettill bidragsårets nivå. Av betydelse är också hur medelskattekraften harutvecklats i förhållande till prognosen. 2.2.2 Övergångsrler för uämningsbidraget Mittförslag: Ingen kommun skall , till följd av det statligautjämningsbidraget jämfört med ett referensbidrag, vidkännas enbidragsförändring överstigande 1,av summan av kommunens inkomster i form avkommunalskattemedel för och referensbidraget. Referensbidragetskall fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Förår 1994 fär skillnaden mellan en kommuns utjämningsbidrag för föreövergångsregler, och utjämningsbidrag för efter övergångsregler, uppgåtill högst av summan av kommunens inkomster i form av kommunalskattemedelför och utjämningsbidrag for efter övergångsregler. Bestämmelseraainförs i övergångsbestämmelseraa till lagen (1992:670) om statligtutjämningsbidrag till kommuner. Skälenför mitt förslag: Grundprinciperna för övergångsregleraa avseende åren 1993 och1994 godkändes av i samband med behandlingen av åretskompletteringsproposition. Dehuvudsakliga motiven för övergångsregleraa är dels att undvika alltför storaförändringar i enskilda kommuners bidrag, dels att åstadkomma en successiv infasningav det nya bidragssystemet. Övergångsregleraaskall således förhindra stora och plötsliga förändringar i enskilda kommunersbidrag när utjämningsbidraget införs. Att sådana stora förändringar uppstår harsin grund i de stora skillnader som finns mellan olika kommunersbidragsinkomster i utgångsläget. Förändringaraa kan sägas vara en naturligkonsekvens av övergången från ett bidragssystem som till stor del varit knutettill bedriven verksamhet, till ett bidragssystem vars viktigaste syfte är attutjämna ekonomiska fömtsättningar mellan kommuner. När effekten av övergångsregleraatrappas ner kommer skillnaderaa mellan olika kommuners bidrag att bli beroendeav enskilda kommuners skattekraft och struktur. En särskild utredare (dir.1992:77) har fatt i uppdrag att föreslå principer och metoder förkostnadsutjämning mellan kommuner. En parlamentariskt sammansatt referensgmpphar tillsatts för att följa arbetet. Detnya bidragssystemet fasas in stegvis, genom att övei;gångsregleraas maximigränsför storleken på bidragsförändringen höjs från 1,för tillytterligare för . Bidragsförändringenår 1993 utgörs av skillnaden mellan nytt utjämningsbidrag och ettreferensbidrag. Skillnaden fär uppgå till maximalt 1,av summan av kommunensreferensbidrag och inkomster av kommunalskattemedel för . Ettreferensbidrag per kommim skall fastställas. Detta skall motsvara det beloppsom kommunen skulle ha fått i det gamla systemet, minskat med den avsamhällsekonomiska skäl motiverade indragningen om sammanlagt 5,2 miljarderkronor för kommunerna. Referensbidraget per kommun skall fastställas avregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utgångspunkten är destatsbidrag som upphör och som kommunen får för verksamhetsåret 1992.Det sammanlagda bidraget minskas med de skatteutjämningsavgifter som kommunen betalarår 1992 och en del av kommunens avräkningsskatt för . Av den totala avräkningsskattenom per skattekrona för skall bidraget minskas med 1,09 kionorper skattekrona. Bidraget minskas också med en summa som motsvarar kommunens statsbidragsberättigadenettokostnader för bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg förpensionärer, eftersom dessa transfereringssystem fömtsattes komma att tas överav staten (se avsnitt 3.2). Det sålunda framräknade beloppet min-skassedan med ett nettobelopp som motsvarar dels kommunens andel av indragningenoch dels kommunens andel av den ökning av bidraget som skulle ha skett mellan åren1992 och 1993 till följd av beräknade volym-, pris- och löneökningar. Förår 1994 utgörs bidragsförändringen av skillnaden mellan utjämningsbidraget förår 1994 före öveigångsregler, och utjämningsbidrag för efterövergångsregler. Bidragsförändringen fär maximalt uppgå till av summan avkommunens inkomster av kommunalskatt för och utjänmingsbidrag efterövergångsregler för . Mittförslag: Vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting skall övergångsregleraaför utjämningsbidraget till kommuner tillämpas endast på den del av respektivekommuns bidrag som beräknas utifrån den enhetliga länsvisa skattesats somgällde före skatteväxlingen. Skälenför mitt förslag: Vid överflyttningar av huvudmannaskap mellan kommuner ochlandsting används skatteväxling som en metod i den ekonomiska regleringen avförändringen. 3 1992/93. En skatteväxling fåreffekter såväl i landstingens skatteutjämnings- 1992/93:36 system som iutjämningssystemet för kommuner genom att regeringen kan ändra den högstaskattesats som fär tillämpas vid beräkningen för landstingen respektive denlänsvisa enhetliga skattesatsen för kommuneraa. Skatteväxlingen leder därmedtill att bidragen i de båda systemen direkt påverkas. Om huvudmannaskapexempelvis flyttas från ett landsting till kommuneraa i länet och denekonomiska regleringen sker genom skatteväxling, minskar skatteutjämningsbidragmedan kommuneraas utjämningsbidrag ökar. Denna bidragsökning bör slå igenom isin helhet, utan hinder av övergångsregleraa i utjämningssystemet, varförtillämpningen av dessa bör begränsas. Öveigångs-regleraa bör därför endastgälla för den del av utjämningsbidraget som beräknas utifrån den enhetligalänsvisa skattesats som gällde före skatteväxlingen. Vidskatteväxlingar avser regeringen, i enlighet med vad som beskrevs i åretskompletteringsproposition, att besluta om att flytta över bidragsmedel mellanutjämningssystemen. Överflyttningen skall ske så att förändringen inte innebärökade kostnader för staten. Ivissa län har ett högre garanterat skatteunderlag än kommuneraa ilänet sammantagna. I andra län gäller motsatsen. Detta är en följd av attlandsting och kommuner har olika utjämningssystem. Skillnaderaa i garanteratskatteunderlag mellan kommuner och landsting i ett län utgör en komplikationvid skatteväxlingar, eftersom de ekonomiska utfallen blir olika iskatteutjämningssystemet för landstingen respektive i kommuneraas utjämningssystem. Omlandstingets garanterade skatteunderlag är högre än kommuneraas, kommer dekommuner som skatteväxlar att få ut mindre bidrag totalt sett än vad somflyttas över från landstingssystemet. Överskottet kommer alla kommuner till deli form av en högre garantinivå. Om garanterade skatteunderlag istället är lägre än konununeraas, konuner de kommuner som skatteväxlar att fåut mer bidrag än vad som flyttas från landstingssystemet. Mellanskillnaden färbetalas av samtliga kommuner i form av en lägre garantinivå. Iskatteutjämningssystemet för landsting har den högsta skattesatsen somfär tillämpas vid bidragsberäkningen ändrats motsvarande skatteväxlingen. Iutjämningssystemet för kommuner tillämpas länsvisa enhetliga skattesatser,vilka har fastställts till av det tidigare utdebiteringstaket i skatteutjämningssystemetinklusive de skatteväxlingar som ägt mm . För kommuneraasdel kommer alltså den växlade skattesatsen att slå igenom med iutjämningssystemet. Detär angeläget att bidragssystemen inte motverkar önskvärda förändringar avansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner och därmed sammanhängandeekonomiska regleringar. En skatteväxling bör dock inte leda till snedfördelandeeffekter i bidragssystemen. Jag har övervägt olika metoder för att lösaproblemet. För att finna en tillfredsställande lösning krävs dock ytterligareöverväganden. Jag avser därför att senare återkomma till regeringen med förslagpå denna punkt. Jag vill i sammanhangetnämna att, när det gäller huvudmannaskaps- 1992/93:36 förändringar som äraktuella, det åtminstone övergångsvis är möjligt för kommuner och landsting attlämna bidrag sinsemellan som ett alternativ till skatteväxling. 2.2.4övriga frflgor rörande uämningsbidraget för kommuner Mittförslag: Vid beräkning av uppräknad medelskattekraft och garantiskatteunderlagskall antalet folkbokförda invånare året före bidragsåretanvändas. Förkommuner vara uppräknade skatteunderlag överatiger garantiskatteimderlagetskall beräknas ett negativt grundbelopp. I det fall en sådan kommun får etttillägg på grund av strukturella faktorer, skall tillägget vidbidragsberäkningen minskas med det negativa grundbeloppet. Statistiskacentralbyrån skall läinna uppgift om uppskattat statligt utjämningsbidrag till kommuneraasenast året före bidragsåret. Skälenför mitt förslag: För att fä en samordning mellan skatte- och bidragssystemenbör tidpunkten för befolkningsuppgiften ändras från till den 1november året före bidragsåret. Enligtfastställda regler för statligt utjämningsbidrag skall ett grundbeloppberäknas för de kommuner vars uppräknade skatteunderlag understiger detgaranterade enligt den garantinivå som fastställts för året. Grundbeloppetberäknas genom att tillskottet av skatteunderlag multipliceras med denlänsvisa enhetliga skattesatsen. Kommunens bidrag beräknas utifrångrundbeloppet, med tillägg eller avdrag för strukturella förhållanden ocheventuellt tillägg för befolkningsminskning. Kommunersom har ett skatteunderlag som understiger det garanterade iinkomstutjämningen, och som således får ett grundbelopp, kan ändå bli utanbidrag om de har ett avdrag för strukturella faktorer som är större ängrundbeloppet. På motsvarande sätt bör kommuner med ett skatteunderlag somöverstiger det garanterade, och som således inte fär något gmndbelopp, ändåkunna fä bidrag om de på grund av en ogynnsam struktur är berättigade till etttillägg. Tillägget skall dock minskas med det belopp varmed kommunens egnainkomster överstiger inkomstgarantin. Detta senare belopp benänms negativtgrundbelopp och beräknas som det antal skattekronor varmed kommunensskatteunderlag överstiger garantiskatteunderlaget, multiplicerat med denlänsvisa enhetliga skattesatsen. Detberäkningsunderlag som ligger till grund för den information som ges tillkommunerna om uppskattat statligt utjämningsbidrag tas fram avStatistiska centralbyrån (SCB). De nu gällande regleraa bör av administrativaskäl ändras så att det är SCB, och inte som i nuvarande lagstiftning skattemyndigheteraa,som ger denna information till kommuneraa. Mittförslag: Utbetalningen av såväl preliminära kommunalskattemedel sompreliminärt utjämningsbidrag skall ske med en tolftedel av beräknat beloppvarje månad. Denekonomiska regleringen till följd av den första delavräkningen avkommunalskattemedel och utjämningsbidrag skall dock ske i januari året efterbeskattnings- respektive bidragsåret. Denekonomiska regleringen till följd av slutavräkningen av konununalskattemedeloch utjämningsbidrag skall ske andra året efter beskattnings-respektive bidragsåret. Skälenför mitt förslag: Utbetahiingen av kommunalskattemedel och utjämningsbidrag börliksom handhas av skattemyndigheteraa. Närdet gäller utbetalningstillfällen m.m. för kommunalskattemedel och utjämningsbidrag,bör minsta möjliga förändring göras i förhållande till vad som gäller . Denekonomiska regleringen som följer av del- respektive slutavräk-ningaraa avkommunal skattemedel och utjämningsbidrag bör dock ske vid endast ett tillfällevardera. Regleringen bör därför ske i januari året efter den taxering somligger till gmnd för respektive avräkning. 3 Ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn Detfinns ett återkommande behov av ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom(kommuner, landsting och kyrkokommuner), bl.a, till följd avfinansieringsprincipens tillämpning. Riksdagensbeslut med anledning av årets kompletteringsproposition innebär bl.a. att mndgångenav pengar mellan stat och kommunsektor minskar, framför allt genom att skatteutjänmingsavgifteroch avräkningsskatt slopas. Detta leder till att de totala statsbidragen blirlägre. Det nya utjämningsbidraget omfattar inte alla kommuner. Vidtillämpningen av finansieringsprincipen är statsbidragssystemet således inte ialla lägen lämpligt som regleringsinstrament. Om utjänmingsbidraget minskasytterligare, ökar antalet kommuner utanför systemet. Behovet av andra typer av regleringsinstramentkan till följd av detta komma att öka. Den regleringsmetod som skall användasbör omfatta alla kommuner, landsting och kyrkokommuner. Den bör också kuimaanvändas för att reglera den fmansiella ramen för konununsektom. Riksdagensbeslut om att schablonavdraget m.m. skall slopas kräver enekonomisk reglering mellan stat och kommunsektor som innebär att totalt ca 6miljarder kronor skall föras från kommunsektora till staten. Jag tar nu upp frågan omsådana ekonoiniska regleringar mellan stat och kommun som följer av redanfattade eller aviserade beslut. De regleringar som kan komina att behöva göras t.ex.till följd av den uppgörelse som träffats mellan regeringen och socialdemokrateraabehandlas dock inte i denna proposition. Jag anvisar vidare en metod för ekonomiskaregleringar . 3.2 En metod för ekonomiska regleringar Minbedömning: En metod för regleringar mellan stat och kommunsektor av ekonomiskaeffekter av beslut som rör bör vara att reducera de preliminärakommunalskattemedlen för för kommuner och landsting med ett visst antalkronor per invånare i kommunen respektive . Denna metod bör användasbl.a. för att reglera effekten av att schablonavdraget tas bort. Förkyrkokommuneraa bör skattemedlen reduceras på motsvarande sätt, men först underår 1995. Skälenför min bedömning: beslutade med anledning av åretskompletteringsproposition att schablonavdraget vid inkomst av tjänst skall tasbort fr.o.m. . Avdrag skall då endast medges för de kostnaderför resor mellan bostad och arbetsplats som överstiger och förövriga kostnader som tidigare omfattades av schablonavdraget till den del deöverstiger . När schablonavdraget m.m.tas bort ökar underlaget för beskattning, vilket motsvarar ökadeinkomster av kommunalskatt om totalt ca . Som jag anförde ikompletteringspropositionen bör inte denna inkomstökning få slå igenom för kommunsektora,eftersom sektora inte fär några ökade kostnader till följd av förändringen. Föratt åstadkomma en sådan neutralisering krävs en regleringsmetod som omfattarhela kommunsektora. Ikompletteringspropositionen beskrev jag en regleringsmetod som skulle innebäraen procentuell reduktion av skatteunderlaget för kommuner, landsting ochkyrkliga kommuner. efterlyste en mer uttömmande redovisning av alteraativalösningar. Jaghar övervägt olika metoder för reglering. Min utgångspunkt har därvid varit attden valda metoden bör vara administrativt enkel, ge en rimlig fördelning ochkunna tillämpas vid kommande regleringar främst till följd avfinansieringsprincipens tillämpning. Demetoder för neutralisering som jag har övervägt är följande: att reducera skatteunderlaget med vissprocentandel, att reducera skatteunderlaget med ett visst antalskattekronor per invånare, att förändra den statliga inkomstbeskattningen, alteraativtinföra ett fiktivt grundavdrag. att slopa den kommunala beskattningsrätten påinkomst av närings- Prop. 1992/93:36 verksamhet samt att reducera skatteinkomsteraa med ett visst beloppper invånare i kommunen respektive . Denförsta metoden, som således är den som förespråkades i årets kompletteringsproposition,innebär att det skatteunderlag som skall ligga till grund för beräkning av kommuneraasoch landstingens skatte- och bidragsinkomster reduceras med en viss procent.Metoden är enkel. Den skulle innebära att avdraget ökar nominellt i takt medskatteunderlagsutvecklingen. Om skatteunderlaget ökar snabbare än denreglering som skall göras, leder det till en budgetförstärkning för staten ochvice versa. Denandra metoden innebär att skatteunderlaget för varje kommun och landsting reducerasmed ett läst antal skattekronor per invånare i kommunen respektive landstinget.Metoden är enkel, liksom den föregående. Ett nytt beslut om reduktionensstorlek per invånare bör i princip tas , eftersom en real urholkningeller förstärkning av avdraget annars kan ske beroende på skatteunderlagetsutveckling. Metoden innebär att kommuner med en hög skattesats fär betalarelativt sett mer än kommuner med en låg skattesats. Dentredje metoden innebär att det lägsta intervallet i varje inkomsttagaresskatteunderlag till inkomstskatt antingen skulle beskattas statligteller att kommunalskattemedlen i detta intervall skulle överföras till staten.Att ändra reglema för inkomstbeskattningen kräver emellertid en omfattandeomarbetning av skattelagstiftningen. DenQärde metoden skulle innebära att den kommunala beskattningsrätten slopas förinkomstslaget näringsverksamhet. Metoden är dock inte genomförbar på kort sikt,eftersom den kräver stora ingrepp i skattelagstiftningen. Metoden skulledämtöver ge en mycket ojämn fördelning, eftersom den andel av inkomstema somutgörs av inkomst av näringsverksamhet varierar kraftigt mellan kommunerna. Denfemte metoden är administrativt enkel och innebär att kommunernas ochlandstingens skatteinkomster, inte deras skatteimderlag, reduceras med ett fästavdrag i kronor per invånare. Den ekonoiniska effekten kan sägas bli lika föralla kommuner och landsting, oberoende av skattekraft och skattesats. Det nyautjämningssystemet för konununer bygger på att kommunen garanteras en visslägsta skattekraft och i princip också en viss lägsta inkomst per invånare ikommunen. Ett avdrag i kronor per invånare är mot denna bakgrund följdriktig. Ingenav de metoder som jag har övervägt uppfyller emellertid helt de krav som enligtmin mening bör ställas på en mer långsiktigt hållbar regleringsmetod. Ettproblem är t.ex. hur det ekonomiska utfallet vid en reglering fördelar sigmellan olika typer av kommuner med hänsyn till skattekraft, skattesats ete. Denna.frågarymmer principiellt viktiga ställningstaganden och bör därför övervägasytterligare. Jag avser att återkomma till regeringen med förslagom en metod för ekonomiska regleringar mellan stat och kommunsektor. anvisar jagemellertid följande regleringsmetod. Kommuneraas och landstingens preliminärakommunalskattemedel skall detta år reduceras med ett visst antal kronor perinvånare i kommunen respektive . Jag avser att senare återkomma medförslag om belopp, då en sammanvägning kan göras av de ekonomiska effekteraa avolika förslag som rör den kommunala sektom. Om enbart schablonavdragetskulle neutraliseras, skulle reduktionen uppgå till per invånare förkommuner och per invånare för landsting. För landstingsfria kommimerskulle reduktionen uppgå till per invånare. Eftersomutbetalningssystemet för kommunalskattemedel till de kyrkliga kommuneraa intehar ändrats, kommer ökningen av skatteinkomsteraa för dessa till följd av attschablonavdraget m.m. tas bort inte att slå igenom , närtaxeringen avseende års inkomster är slutförd. Då kommer å andra sidanen dubbel effekt att uppstå, eftersom både förskott och slutavräkning påverkasdetta år. Jag avser att återkomma med förslag om hur den ekonomislcaregleringen bör göras för de kyrkliga kommuneraa. 3.3 Förstafligande av kommunala bostadstillägg till pensionärer()och bostadsbidrag Minbedömning: Det belopp som har avsatts för ett förstatligande av KBToch bostadsbidrag bör återföras till kommuneraa fram till den tidpunkt dåförstatligande sker. Skälenför min bedömning: I årets kompletteringsproposition fömtsattes att systemenför kommunalt bostadstillägg till pensionärer () samt bostadsbidrag tillbarafamiljer och hushåll utan bara skulle föras över till statligthuvudmannaskap fr.o.m . För att ekonomiskt reglera dennareform minskades den totala statsbidragsramen för med ett belopp sommotsvarade kommuneraas beräknade statsbidragsberättigade nettokostnader förhela året för de båda systemen, eftersom kommuneraa skulle lyftas av dessakostnader. För KBT får kommuneraastatsbidrag upp till en viss högsta nivå. Statsbidrag betalas utlöpande via , och slutregle-ras i efterskott. När det gällerbostadsbidrag lämnar staten bidrag motsvarande av kostnaden. Statsbidragetbetalas ut kalenderårsvis i efterskott. har i sittbetänkande (SOU 1992:21) föreslagit ett förstatligande av KBT fr.o.m. den 1juli 1993. Beredningen av utredningens betänkande pågår . Ettförstatligande bedöms mte kunna ske . Förstatligandet avbostadsbidragen bedöms inte heller kunna ske . Till följd av den reglering som beskrivits ovan bör statsbidragsregleraaför KBT och bostadsbidrag kompletteras för . Det belopp som har lyf av kommuneraaför dessa verksamheter uppgår till vilket motsvarar etthelt års beräknade nettokostnader. Beloppet bör återföras till konununeraa.