prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för /93, m.m. (kompletteringsproposition) Regeringen förelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandenas hemställan. Det förslag till statsbudget för /93 som lades fram i årets budgetproposition kompletteras med hänsyn till senare inträffade förändringar rörande såväl inkomst- som utgiftssidan av budgeten. I samband därmed redovisas en förnyad beräkning av budgetutfallet för innevarande budgetår. Beräkningarna visar att budgetunderskottet för /92 försämras med jämfört med vad som beräknades i årets budgetproposition. Alltså förutses nu ett underskott om . För /93 beräknades i budgetpropositionen ett underskott på statsbudgeten om . De nya beräkningarna visar ett underskott på . I propositionen redovisar regeringen i en reviderad finansplan sin bedömning av hur den ekonomiska politiken bör utformas. Ett antal åtgärder för att främja sysselsättningen föreslås. Inom skatteområdet föreslår regeringen att den högsta nivån i mervärdeskatten sänks från till . Vidare föreslås en ändrad energibeskattning och en ny utformning av schablonavdraget. Slutligen föreslås omfattande förändringar inom det kommunal- ekonomiska området. Riktlinjer ges för den kommunala skattesatsen och för de statliga transfereringarna. Ett lagfäst kommunalt skattestopp föreslås för . Ett antal specialdestinerade statsbidrag bl.a. till skolan ochA I stället föreslås att ett nytt generellt statsbidragssystem för kommunerna införs . Skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten tas bort. En reducerad skatteutjämningsavgift kvarstår övergångsvis för landstingen . Systemet för hur staten betalar ut kommunalskattemedel till kommuner och landsting läggs om. Som särskilda bilagor till propositionen har fogats bl.a. en reviderad nationalbudget för med en prognos för den svenska ekonomin och en långsiktig konsekvenskalkyl för budgetåren 1992/93-1996/97. Årets kompletteringsproposition består av två delar, var och en i ett band. Den första delen innehåller regeringens syn på den ekonomiska politiken och förslag till slutregleringen av statsbudgeten för nästa budgetår. Där redovisas förslag av finanspolitisk natur som hör samman med budgetförslaget. Den andra delen innehåller allmänna riktlinjer för den kommunala ekonomin och förslag till en omläggning av statsbidragssystemet för kommunerna. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , Föredragande: statsråden , , B. , Kön- berg, , , , , , , Proposition med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /93, m.m. (kompletteringsproposition, del I) Statsrådet anför: Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100) förelagt ett förslag till statsbudget för /93. I de delar där förslaget innehöll endast beräknade anslagsbelopp har regeringens förslag därefter redovisats i särskilda propositioner. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall regeringen - förutom förslaget till statsbudget i budgetpropositionen - avge ett särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för det kommande budgetåret i den s.k. kompletteringspropositionen. Detta förslag bör nu lämnas till . I samband därmed bör regeringen redovisa sin bedömning av den ekonomiska politiken i en reviderad finansplan. Likaså bör en reviderad nationalbudget tillställas . I kompletteringspropositionen bör också tas med vissa frågor som har klara samband med den ekonomiska politiken och budgetpolitiken m.m. och som bör behand-las av under det innevarande . I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 8) angavs att den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04) hade avlämnat sitt betänkande (SOU 1991:98) ekonomi i samhällsekonomisk balans. Betänkandet innehåller bl.a. förslag om nytt generellt stats-bidragssystem för kommunerna. Jag och övriga berörda statsråd åter-kommer senare denna dag till detta. Statsrådet föredrar den reviderade finansplanen samt redogör för statsbudgetens utgifter och beräknade inkomster under nästa budgetår, m.m. , B. , , , , , , , och föredrar de ifrågavarande förslagen inom utrikes- , social-, kommunikations-, utbildnings-, jordbruks-, arbetsmarknads-, kultur-, närings-, civil- samt miljö- och naturresursdepartementens områden. Anförandena redovisas i underprotokollet för resp. departement. Statsrådet hemställer att regeringen i en gemensam proposition förelägger vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som de hemställt om. Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition förelägga vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om. Regeringen beslutar vidare att de anföranden som redovisas i underprotokollen skall bifogas propositionen enligt följande: Reviderad finansplan Bilaga I:1 Bilaga I:2 Bilaga I:3 Bilaga I:4 Bilaga I:5 Bilaga I:6 Bilaga I:7 Bilaga I:8 Bilaga I:9 Bilaga I:10 Bilaga I:11 Miljö- och naturresursdepartementetBilaga I:12 Sammanfattning Regeringen fullföljer den ekonomiska politik som framlades i den ekonomisk-politiska propositionen och i finansplanen 1992. Målet för den ekonomiska politiken är att skall bli en ekonomiskt stark medlem i EG och att inflationen varaktigt skall hållas låg. 1 Regeringens strategi för den ekonomiska politiken erbjuder stora möjligheter. En rad underliggande förändringar i den ekonomiska utvecklingen tyder på att kommer att lyckas återställa utvecklingskraften i ekonomin. Förutsättningarna är goda att förvandla till ett land med god tillväxt, låg inflation, en dynamisk arbetsmarknad och lönsamma företag. Då kan också välfärden tryggas och utvecklas och ytterligare utrymme skapas för nödvändiga miljösatsningar. har halkat efter utvecklingen i viktiga konkurrentländer. Kombinationen av djupgående strukturella problem och en misslyckad stabiliseringspolitik förde vid 1980- talets slut in i den svåraste ekonomiska krisen sedan med en negativ tillväxt, snabbt stigande arbetslöshet, kraftigt sjunkande industriproduktion och betydande problem på de finansiella marknaderna. Regeringens ekonomiska politik syftar till att bryta denna nedgång och återskapa förutsättningarna för en uthållig tillväxt i hela landet. Detta kräver målmedvetenhet, systematik och långsiktighet. Svårigheterna kan bara övervinnas genom en långsiktig förändring av strukturen i svensk ekonomi. Det finns inga snabba klipp i den ekonomiska politiken. Den akuta krisen liksom den strukturella obalansen kan bara hävas genom ett systematiskt reformarbete som frigör enskilda människors kreativitet. Politiken skall fullföljas med konsekvens och uthållighet. Internationaliseringen har varit och kommer för framtiden att vara själva förutsättningen för det svenska välståndet. Kraven på konkurrenskraft och beredskap för anpassning till förändringar i omvärlden följer av att vi deltar i den internationella arbetsfördelningen. har tillväxten i allt väsentligt varit exportledd. Detta har varit särskilt påtagligt efter det , dvs. under det moderna samhällets och välfärdsstatens uppbyggnad. Industraliseringen lyfte ur fattigdomen. På liknande sätt vill vi delta i den integrationsprocess som pågår i för att nå möjligheter till ökad välfärd. Den fasta växelkursen är en avgörande och definitiv norm för den ekonomiska politiken. Fixeringen av kronans kurs till ecun är en avgörande del av regeringens ekonomiska strategi. Den fasta växelkursen ställer särskilda krav på långsiktighet och konsekvens. Strukturpolitiken har därmed en avgörande roll. Konjunkturpolitiken måste utformas så att den bidrar till - inte motverkar - de strukturförändringar behöver. Nödvändiga stabiliseringspolitiska åtgärder måste inordnas i den långsiktiga strategin. Svensk ekonomi genomgår en smärtsam desinflations- process. Det finns ingen anledning att tona ner de påfrestningar detta innebär för enskilda människor, företag, finansiella institutioner och offentlig sektor. Men måste genomgå desinflationsprocessen för att den ekonomiska stagnationen skall brytas och basen för den svenska välfärden stärkas. Denna ekonomiska politik är därmed en offensiv investering . För att kunna utnyttja internationaliseringens möjligheter måste svensk produktion vara konkurrenskraftig. Detta ställer krav på den ekonomiska politiken. Även utan och EG- medlemskap skulle internationaliseringen ställa krav, och troligen betydligt hårdare sådana. måste delta i den inre marknadens utveckling för att framgent vara en livskraftig industrination. Svenska varor och tjänster måste kunna hävda sig i internationell konkurrens. Kostnaderna kan inte öka snabbare än produktiviteten utan att detta leder till inflation. Inflationsbekämpning är den centrala uppgiften. För att värna sysselsättning och välfärd krävs att inflationsbekämpningen överordnas andra ambitioner och krav. Regeringens främsta uppgift är att hålla nere inflationen samt att göra det möjligt för att med ekonomisk styrka bli medlem i EG och i övrigt delta i den internationella ekonomiska integrationen. Strategin har tre inslag: * Ökade förutsättningar för varaktig ekonomisk tillväxt i hela genom strategiska skattesänkningar, infrastrukturinvesteringar, satsning på forskning och utbildning och andra åtgärder som främjar investeringar och sysselsättning. * Sanering av de offentliga finanserna för att säkra en låg inflation och låg ränta, bereda utrymme för näringslivets investeringar och uppfylla . * Skärpt konkurrenstryck och förändringstryck i den svenska ekonomin. Det innebär en valfrihetsrevolution för medborgarna. Genom denna strategi skapas goda förutsättningar för att vinna kampen mot arbetslösheten och trygga en sådan ekonomisk utveckling att hela kan växa. Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Bara ekonomisk tillväxt gör det i längden möjligt att bedriva en effektiv fördelningspolitik. En sådan motverkar också kompensationstrycket i ekonomin. Det största hotet mot alla fördelningspolitiska ambitioner är hög och långvarig arbetslöshet. Lika uppenbart är att en hög inflation skapar ökade inkomst- och förmögenhetsklyftor. Framgång i kampen mot strukturfelen i svensk ekonomi är därför av avgörande fördelningspolitisk betydelse. Med utgångspunkt i att kampen mot arbetslösheten måste lyckas blir strukturreformerna särskilt viktiga. Ytterst är det fråga om att skapa expansionsutrymme för de konkurrensutsatta sektorerna i svensk ekonomi. Det är bara genom en uppgång som leds av den konkurrensutsatta sektorn som en långsiktig tillväxt i hela landet kan säkras. Resursanvändningen i sektorer skyddade från utländsk konkurrens måste hållas tillbaka till förmån för den konkurrensutsatta delen av ekonomin. Lönebildningens effektivitet är avgörande för både konkurrenskraften och utvecklingskraften. Löneökningarnas storlek bestämmer företagens möjligheter att få framgång i tävlan med konkurrenter i andra länder. Regeringen avser inte att bedriva inkomstpolitik. Dess uppgift är inte att medverka i avtalsförhandlingarna utan att skapa goda allmänna förutsättningar för dessa. Sådana förutsättningar finns , före nästa avtalsrörelse. Skattereformen har fullföljts och ligger fast. Regeringen föreslår en förlängning av det kommunala skattestoppet. Inflationen har nedbringats till en låg nivå. Regeringens ekonomiska politik syftar till att säkerställa en ökande sysselsättning på den ordinarie arbetsmarknaden. En avgörande förutsättning för att inflationen skall kunna hållas tillbaka när tillväxten ökar är att arbetsmarknaden fungerar väl. Arbetslösheten får aldrig bli ett medel i den ekonomiska politiken. Hela landet skall ha möjlighet att utvecklas. Arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken ligger fast. Det krävs därför aktiva insatser som lindrar och motverkar de negativa effekterna av arbetslöshet. Det gäller särskilt ungdomar, invandrare och arbetshandikappade. Insatser mot långtidsarbetslöshet måste prioriteras. De arbetsmarknadspolitiska insatserna måste ges en sådan utformning att arbetskraften inte låses fast i åtgärder utan står till arbetsmarknadens förfogande när efterfrågan ökar. Målmedvetna insatser krävs för att stärka ekonomins möjlighet att fungera väl för att förhindra att hög arbetslöshet permanentas. Finanspolitiken skall vara stram och baseras på neddragning av de offentliga utgifterna. Skattepolitiken innebär ett successivt sänkt skattetryck. Skattekvoten sänks till . Omläggningen av de stora offentliga utgiftssystemen sker i syfte att varaktigt minska utgifterna och göra det lönsamt att arbeta, spara och driva företag. En systematisk reformering krävs av ekonomins spelregler för att stärka konkurrensen och effektivisera marknaderna. Ett etiskt förhållningssätt hos ekonomins aktörer bör främjas. Hederlighet, rättssäkerhet och långsiktigt hållbara spelregler har även ekonomiskt gynnsamma effekter. För att trygga välfärden och utveckla den måste vi använda resurserna effektivare och genom valfrihet och konkurrens försäkra oss om att produktionen sker på medborgarnas villkor. Den omvandlingsprocess som befinner sig mitt uppe i handlar således också om att genomföra ett brett reformprogram. Inget område undgår att påverkas av de närmaste årens stora förändringar. Det blir följaktligen en mödosam process och det kommer att ta tid innan har återvunnit sin ekonomiska styrka. Men alternativet är inte lättare att bära med fortsatt stagnation, hundratusentals människor utan arbete och välfärdssystem som gradvis vittrar sönder. Hoten mot en framgångsrik anpassning utgörs i första hand av de akuta krissymptomen: det växande budgetunderskottet, arbetslösheten och oron i det finansiella systemet. Den gemensamma orsaken till dessa symptom är realräntechocken i övergången från hög inflation till låg inflation. Den nedgång som följer av desinflationsprocessen kan inte överbryggas med en generell expansiv politik. Däremot har vi goda möjligheter att genom en effektiv inhemsk anpassning förkorta den period då vi tvingas leva med höga räntor. Finans- och penningpolitisk disciplin är ett grundläggande villkor för att pressa ned räntan. Lika betydelsefullt är att kombinera den strama finans- och penningpolitiken med åtgärder för att undanröja institutionella hinder och därmed motverka uppkomsten av flaskhalsar och överhettningstendenser. Ett viktigt mål är att öka hushållens och företagens totala sparande. Det ökar tillgången på riskkapital och medger en fördelning av sparandet som befrämjar tillväxten. Regeringens insatser för att sanera de offentliga finanserna och ta kontroll över de snabbast växande utgiftssystemen har stor betydelse för att skapa förutsättningar för en låg ränta. Som framgår av den reviderade nationalbudgeten är utgiftsutvecklingen under kontroll. Budgetunderskottets utveckling inger emellertid oro. motsvaras det lägre sparandet i den offentliga sektorn av en ökning av det enskilda sparandet. Redan syns tecken på att politiken ger resultat. Tilltron återvänder till som företagarnation. börjar åter bli ett konkurrenskraftigt produktionsland med en exportledd tillväxt. Även internationellt inger utvecklingen förhoppningar om att skall bli ett årtionde med växande välstånd. Den viktigaste enskilda faktorn är den ekonomiska och politiska integrationen i vårt eget närområde. I fullföljs EG:s inre marknad. Förhoppningar finns att GATT-förhandlingarna leder till positivt resultat. Betydelsen därav har ökat efter den stora frigörelsen i Öst- och . Svensk industri skall vara väl att tillgodose den nya efterfrågan som kan förutses i integrationens och frigörelsens spår. Den svenska välfärden kräver en stark ekonomisk bas. Bara om ekonomin kan få ny växtkraft kan denna bas tryggas, välfärden stärkas och arbetslösheten pressas ned. Att avstå från att angripa de grundläggande strukturfelen i svensk ekonomi för att undvika kortsiktigt smärtsamma åtgärder vore att avstå från möjligheterna att slå vakt om och utveckla den sociala tryggheten i . Inget skulle vara allvarligare för de svaga och utsatta grupperna i vårt samhälle än en fortsatt ekonomisk nedgång. Omvänt kan en varaktig återhämtning med förnyad ekonomisk tillväxt bl.a. skapa utrymme för sociala reformer som ger ett mjukare och mer solidariskt samhälle och för långsiktigt angelägna insatser i syfte att rädda miljön. Regeringens ekonomisk-politiska strategi skall ses mot denna bakgrund. 2 Finanspolitikens inriktning Målet för finanspolitiken är att varaktigt hålla nere inflationen och avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna. Finanspolitiken och penningpolitiken skall samverka för att hålla inflationen på en nivå som inte överstiger våra viktigaste konkurrentländers. Finanspolitiken måste ha en långsiktig inriktning. De kortsiktiga åtgärder som vidtas skall vara förenliga med de långsiktiga målen. Konjunkturläget påverkar i vilken takt och i vilken ordning olika ekonomiskpolitiska åtgärder genomförs. för finanspolitiken är att den totala offentliga sektorns sparande skall vara i balans över en konjunkturcykel. Denna norm skall upprätthållas genom en stram utgiftspolitik. De sänkningar av skadligt höga skatter som vidtas skall vara finansierade. Uppfylls den finanspolitiska kommer också att klara . Dessa gäller bl.a. räntan och inflationen. Vidare får den offentliga sektorns underskott ej överstiga av BNP. Att uppfylla EMU:s konvergenskrav bör således betraktas som ett etappmål på väg mot att avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna. Det är dock förenat med betydande svårighet att bestämma storleken på det strukturellt betingade underskottet. Först och främst måste budgetsaldot rensas från rena cykliska effekter, men bilden kompliceras ytterligare av desinflationsprocessen. försvagas de offentliga finanserna, eftersom inkomsterna växer långsammare när inflationen sjunker. Utgifterna däremot bestäms av den tidigare högre inflationstakten och växer således snabbare än inkomsterna. För statsbudgetens del blir dessa effekter betydande i första hand på grund av den tvååriga eftersläpningen av utbetalningen av kommunalskattemedel. Efter skattereformen med den minskade progressiviteten i skatteskalorna stiger inte skatteintäkterna automatiskt med inflationen. Indexeringen leder tvärtom till en viss skattesänkning när realinkomsterna växer långsammare än indexeringen förutsatte. Dessutom har hushållssparandet ökat kraftigt, delvis på grund av skattereformen. Eftersom konsumtion är en av de viktigaste skattebaserna leder ett ökat hushållssparande, och därmed långsammare konsumtionsutveckling, på kort sikt till en försvagning av skatteinkomsterna. På innebär dock ett ökat sparande att tillväxten och därmed skattebaserna växer snabbare än vad de annars skulle ha gjort. Statens inkomster försvagas därmed både av strukturella och konjunkturella skäl. För innevarande budgetår beräknas underskottet i statsbudgeten nu till , en försämring med . sedan beräkningen i finansplanen 1992. För /93 beräknas underskottet bli . Detta innebär en försämring på . Försämringen som i första hand återfinns på inkomstsidan är huvudsakligen av teknisk karaktär. Tabell 2.1 Förändring i beräkningen av statsbudgetens inkomster / Förändrat utgångsläge -10 Avräkningsskatt slopas -12 Skatteutjämningsavgift slopas -5 Lägre löner och priser -12 Lägre real tillväxt -3 Övrigt 5 Försvagningen av inkomsterna uppgår till ca . Det finns en rad skäl till detta. För det första beror den på att det faktiska utfallet av olika skatter visat sig vara sämre än vad som antogs i finansplanen. Denna basförändring svarar för ca . För det andra innebär det kommunalekonomiska förslaget att slopandet av avräkningsskatten och skatteutjämningsavgifterna svarar för en minskning av inkomsterna på ca . sker en nettoberäkning av bidragen till kommunsektorn och statens intäkter av avräkningsskatt och skatteutjämningsavgifter faller bort. En liknande förändring sker på utgiftssidan. En tredje orsak är den betydligt långsammare pris- och löneutvecklingen vilken på kort sikt sänker statsinkomsterna med ca . För det fjärde väntas nu en något svagare real utveckling av ekonomin än vad som antogs , huvudsakligen på grund av en dämpad internationell utveckling. Detta svarar för ca . Vidare påverkas inkomsterna av den snabba lönsamhetsökning i näringslivet som väntas ske successivt, främst . Eftersom vinster beskattas lägre än löneinkomster leder en ökad vinstandel till att statens inkomster utvecklas svagt. Storleken är svår att fastställa. Planerade skattesänkningar motsvaras av skattehöjningar, besparingar och andra inkomstförstärkningar på statsbudgetens inkomstsida. I den reviderade nationalbudgeten redovisas beräkningar över hur stor del av förändringen i statens och socialförsäkringssektorns finansiella sparande som beror på Av tabell 2.2 framgår att den stora försämringen i sparandet inträffade . Siffrornas jämförbarhet med motsvarande beräkningar i den preliminära nationalbudgeten påverkas både av att det faktiska utfallet nu är känt och av viss metodutveckling . Tabell 2.2 Konjunkturens inverkan på statens och socialförsäkringssektorns finansiella sparande 1991-1993 Miljarder kronor Total förändring -80,7 -53,3 -11,8 därav konjunkturberoende -40,0 -32,0 -16,9 konjunkturrensat -40,8 -21,0 5,0 Andel av BNP i procent Total förändring -5,6 -3,7 -0,8 därav konjunkturberoende -2,8 -2,2 -1,1 konjunkturrensat -2,8 -1,5 0,3 Anm.: Den konjunkturrensade förändringen beror främst av gällande regelsystem och direkta politiska beslut. Konjunkturnedgången svarade för hälften av ökningen av underskottet. Den försvagning som sker är totalt sett betydligt mindre, och dessutom beror en större del, närmare två tredjedelar, av konjunkturen. Vidtagna och aviserade åtgärder, främst arbetsmarknadspolitiska insatser, innebär att finanspolitiken är väsentligt stramare än under tidigare konjunkturnedgångar. Analysen och jämförbarheten bakåt i tiden försvåras av de omfattande förändringar som sker i samband med desinflationsprocessen, liksom den mycket genomgripande förändring som följer av skattereformen. Desinflationsprocessen innebär i sig att statsfinanserna tillfälligt försämras genom att inkomsterna försvagas först, medan utgifterna påverkas . Den svaga konjunkturen medför vidare att dynamiska effekter av skattereformen blir försenade. Det är därför svårt att med säkerhet avgöra när, och i hur hög grad, den exportledda tillväxt som väntas kommer att förstärka inkomstutvecklingen. De beräkningar som redovisas i det följande visar emellertid att även när inkomsterna ökar är fortsatt kraftfulla åtgärder nödvändiga för att avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna. Det är särskilt angeläget att åtgärder sätts in tidigt för att snabbt få till stånd en utveckling i rätt riktning. Regeringen har därför i årets budgetproposition lagt fram förslag om omfattande neddragningar av de offentliga utgifterna. Regeringen har därutöver lagt fast en långsiktig utgiftsstrategi. Den redovisas utförligt nedan (i kapitel 4). Ett fullföljande av denna leder till att de offentliga utgifterna minskar med . De åtgärder som aviseras i det följande får effekter . Till sin huvuddel inträffar dessa emellertid samt åren därefter. Detta belyser den positiva effekten av att reformera de stora och snabbast växande Automatiken medför att besparingarna växer över tiden. Genom att besparingarna blir större de år konjunkturuppgången väntas infalla får dessa strukturellt motiverade åtgärder också en stabiliseringspolitiskt lämplig utformning. Finanspolitiken hålls stram, och stramheten ökar när tillväxtprocessen tilltar. Genom denna inriktning bidrar finanspolitiken till inflationsbekämpningen. Som framgår av tabellen 2.3 nedan innebär de aviserade förslagen att de offentliga utgifterna för transfereringar sänks 1993, med undantag för pensioner och arbetsmarknadsersättningar. De totala offentliga utgifterna är praktiskt taget oförändrade realt sett.