prop · GG03220 · 1992-12-31 00:00:00 — De flesta gör det iyrkeslivet och allt fler gör det som beslutsfattare med möjlighet att påverkaandras liv. Det är också en insikt om att en etisk kompass och moraliskkompetens är en av de viktigaste färdigheter med Uvslångt värde som skolan kange de unga. Även om etik alltid är en högst personlig och individuell dygd, såfinns det ett kollektivt ansvar för att förmedla och upprätthålla den. Eftersomde grundläggande värden som bildar etiken är sådana som omfattas av enöverväldigande majoritet av medborgama, kan en diskussion om dessa lättuppfattas som att slå in öppna dörrar. Det är dock viktigt att påpeka att ävenom etiska värden är ett arv, så är det för den skull inte ett genetiskt arv sominte behöver läras utan ett arv som alltid kan diskuteras. leder enökad invandring och mångkulturella inslag i samhället till att etiska frågorkräver större uppmärksamhet. Dels finns tendenser till främlingsfientlighet,som i grunden strider mot de mest fundamentala värden om alla människors rätttill värdighet, respekt och integritet och som måste bernötas. Dels kommermånga invandrare från kulturer som har en annan syn på många samhällsfrågor änflertalet svenskar. Spänningen- i ordets båda betydelser - i etiken kommer av det faktum att den, trotsvärdeaxiomen, inte alltid tillhandahåller det enda svaret. Därför uppstår enmål- och värdekonflikt. Detta gäller också de etiska krav som ställs på skolanoch dess undervisning. Skolanskall, enligt skollagen utformas på demokratins grund. Med demokrati kan menasett antal grundläggande värden nödvändiga för ett gott samhälle, men det kanockså snävt syfta på en beslutsform där en majoritets åsikt får råda. Men alltsom en majoritet bestämmer behöver inte vara gott. Demokratin blir tom ochinnehållslös om den inte vilar på grundläggande värden som respekt förminoriteten, för varje människas särart och för det individuella ansvaret förmedmänniskor. Påsamma sätt kan sägas att kravet på att skolans undervisning skall vara allsidigoch neutral i åskådningsfrågor, inte får innebära att varje åsikt ochståndpunkt är lika god som en annan. Tvärtom har skolan en uppgift i att aktivtmotarbeta åsikter och uttrycksformer som träder andra förnär och somstrider mot grundläggande värderingar kring Prop. 1992/93:220 människorslika värde och kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter. Frågorom etik och moral hör hemma inom i stort sett alla ämnen i skolan och ävenutanför lektionstiden. Ämnet religionskunskap har naturligtvis en särskiltviktig roll. Men etiska perspektiv bör läggas i mycket av undervisningen. Detgäller inte bara att undervisa om etiska frågor utan om att ta upp de etiskafrågor, som ligger i ämnenas förlängning. I Lgr 80 framhålls de globalafrågorna och att alla måste bli medvetna om vikten av att vårda jordensresurser av energi, vatten, skog och odlingsbar mark liksom om de kriser somkan hota världssamhället genom överbefolkning, fattigdom och vidgade klyftormellan länder. Detta äger fortfarande sin giltighet som en viktig etiskvärdegrund för skolans undervisning om globala fråjjor. Kunskaper ochperspektiv skall leda till en beredskap för ett ansvarsfullt och medvetethandlande. Enskolas förmåga att på ett bra sätt hantera mobbningsproblem är kanske det bästauttrycket för dess moraliska styrka. Aktuell forskning tyder på att ca 10procent av alla elever i är utsatta för mobbning. Det skullesåledes totalt röra sig om ca 100 000 bam . Några uppmärksammade fallhar lett till åtal om misshandel och därmed satt problemet i fokus. Forskningkring mobbning har avlivat flera myter kring mobbning och också kunnat peka påframkomliga vägar att komma åt problemen. En svårighet är att skolorna intealltid känner till den mobbning som förekommer i den egna skolan ellerförhåller sig passiva när den uppträder. Enligt aktuella undersökningar uppgerdrygt av alla elever i att de ibland eller ofta ärinblandade i mobbning. Enligt elevernas egna uppgifter vet ofta varkenföräldrar eller lärare att en elev är mobbare eller mobbad. Ett stort antalelever på mellanstadiet och ännu fler på högstadiet säger att lärarna"aldrig" eller bara "någon enstaka gång" gör något för attstoppa mobbning. Skolanhar självklart ett stort ansvar för att ingripa mot alla slags trakasseriereller kränkande behandling av såväl elever som personal i skolan. Passiviteteller tolerans kan i dessa sammanhang aldrig accepteras. Skolans vuxna måstesätta klara jp-änser för vad som är tillåtet och icke tillåtet beteende och vadsom är rätt och vad som är fel. Förekomsten av mobbning kan minska avseviirtgenom olika slags insatser i skolan och i hemmen. tar för närvarandefram modeUer och metoder för hur mobbning kan hanteras. Uppmärksamhetmåste också riktas mot rasistiska och främlingsfient-liga tendenser, som kanförekomma i skolan. Uttryck för rasism och etnisk förföljelse måste alltid tasupp och bekämpas. Konflikter och motsättningar mellan grupper med olika etniskbakgrund får aldrig negligeras och aktiva insatser bör göras för att närmasådana grupper till varandra. Vikommer senare (avsnitt 3.7) att föreslå en ändring i skollagen för att markeraansvaret som vilar på skolans personal när det gäller att förhindra mobbning. Som vi tidigare framhållitskall den nya läroplanen tydligt markera Prop. 1992/93:220 elevernasInflytande. Ett inflytande måste alltid vara knutet till ett ansvar. Elevernaskall givetvis sköta sitt skolarbete, sina hemuppgifter, passa tider och följade regler i övrigt som man kommer överens om i skolan. Detär viktigt att ansvaret och inflytandet inte bara kommer de elever till del,som är vana att hävda sin rätt och sina synpunkter. Med utgångspunkt i denforskning, som utförts kring könsskillnader i klassrumsmiljön, är detväsentligt att pojkar inte får tillåtas att dominera på flickornas bekostnad.Regeringens uppfattning är att den del av läroplanen, som rör elevernas ansvaroch inflytande, skall utformas från bl.a. dessa utgångspunkter. Elevernabör också få ett större utrymme än att forma sin egen skolgång,såväl genom val av kurser och ämnen, som genom ett större deltagande iplanering och utvärdering av den dagliga undervisningen. Varje lärare skallutgå från att eleverna - med hänsyn till vad som är rimligt att begära - villoch kan ta ansvar för sina studier och sin skolsituation. Att eleverna kanutöva ett reellt ansvar och inflytande är av stor vikt både för utvecklingen avskolans arbetsklimat och för utbildningens kvalitet. Läroplanen bör utformasmed hänsyn härtill. Denbetydelse, som skolan har, för att skapa de förhållningssätt och vanor somkommer att prägla det framtida livet i vårt samhälle, är fundamental. Skolankan inte garantera en vidareutveckling av demokratin. Det vore att lägga enalltför stor uppgift på den. Men skolans bidrag för att skapa förutsättningarför en gemensam värdekultur, som innefattar aktning och respekt för andra ochandras åsikter, förmåga att ta ansvar för sig själv och sina medmänniskor,förmåga till lyhördhet och förmåga att hävda en egen uppfattning - ärbetydande. AcademiaEuropaea har i en rapport till , Schooling in Modern EuropeanSociety, beskrivit och analyserat skolans nutida situation och uppgifter i etteuropeiskt perspektiv. Några av de slutsatser som dras i rapporten är attskolan aldrig kan ersätta hemmen och att ansträngningarna att bygga upp ettförtroendefullt samarbete med hemmen är den väg som skolan måste fortsätta attfölja. Det poängteras också - mot bakgrund av bl.a. de allt större problemenmed "dropouts" i många länder - att skolan måste försöka utvecklastill en plats där barn och ungdomar gärna vistas. Vitror att detta är viktigt att påpeka när skolans fostrande roll diskuteras.Skolan varken kan eller skall ta över hemmens ansvar för barnens fostran ochutveckling. Att ens ge hemmet intryck av något sådant vore att göra bamen otjänst. Däremot kan och skall skolan vara ett stöd för hemmen och därmedför den vidare uppgiften att vårda och utveckla vårt samhälles grundläggandevärden. Närde framtida kompetenskraven på arbetskraften diskuteras - bl.a. inom -ställs förmågan att samarbeta och att ta initiativ och ansvar i fokus. Attkunna arbeta tillsammans mot olika mål är en förutsättning för såväleffektivitet som för tillfredsställelse för den enskilde., Det handlar också om attkunna samverka med de avnämare eller mål- Prop. 1992/93:220 grupper, somorganisationen är till för att betjäna. Man kan tala om social kompetens somen alltmer C(;ntral faktor i hela arbetslivet. Den nya läroplanen kommer attutformas i medvetenhet om detta. Dendåvarande regeringen lade fram sin proposition om läroplan förgrundskolan m.m. (prop. 1978/79:180, bet. 1978/79:UbU45, rskr. 1978/79:422).Propositionen omfattade förslag till ny läroplan för , förslag somberörde sambandet mellan och gymnasieskolan samt förslag ombetygssättningen i . Den nya läroplanen trädde i kraft läsåret1982/83 efter en förberedelsetid av . Förspecialskolan fastställde dåvarande () 1983 kompletterandeföreskrifter till Lgr 80. Förden obligatoriska särskolan; fastställdes en ny läroplan (Lsä 90) av SÖ i april1990. Ansvaret för särskolan har, efter beslut i enlighet med förslag i propositionen(1991/92:94) om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux m.m., förts överfrån landstingen till kommunerna. Överföringen sker successivt, men skall varaavslutad före utgången av . tillsattes hade det reformskede som i grundenändrat den svenska skolans organisation och styrning redan inletts. Efter årav diskussioner, utredningar och försök lades ettnytt styrsystem för hela det offentliga skolväsendet fast efter förslag ipropositionerna 1988/89:4 om skolans utveckling och styrning, 1989/90:41 omkommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare ochsyofunktionärer samt 1990/91:18 om ansvaret för skolan. Inågra etapper genomfördes en ny ansvarsfördelning mellan stat och kommun ochett nytt system med en mål- och resultatorienterad styrning av skolan. Riksdagoch regering skall i enlighet härmed svara för den övergripande styrningen ochlägga fast generella och riksgiltiga mål för skolan, medan det fulladriitsansvaret för verksamheten ligger på primärkommuner och landsting.Statsbidraget till skolan ingår numera i det kommunalekonomiskautjämningsbidraget och har inte någon som helst styrfunktion. Staten har kvarhuvudmannaskapet för specialskolan och sameskolan. Detgrundläggande styrdokumentet är skollagen. Regeringen skall fastställaläroplaner, och, för del, kursplaner. I anslutning till denstatliga budgetprocessen, med en prövning av verksamheten i treårsintervaller, kommerfortlöpande underlag och riktiinjer för ut- Prop. 1992/93:220 vecklingen påskolområdet att tas fram i en särskild nationell utvecklingsplan förskolområdet. Destatliga målen och riktlinjerna för utbildningen skall vara tydliga ochutvärderingsbara. För att regeringen skall kunna avgöra hur målen uppfylls ochkunna göra långsiktiga bedömningar av skolpolitisk art, krävs dessutom underlagav uppföljnings- och utvärderingskaraktär av hög kvalitet. Regeringen har iflera sammanhang, bl.a. i prop. 1991/92:150 bil. 11:5, framhållit att de kravpå nationell likvärdighet som gäller för skolan, gör det särskilt angeläget attkunna följa skolans resultat. Statenskall emellertid inte reglera på vilket sätt kommunerna skall organisera sinskolverksamhet, det är en fråga för de lokala myndigheterna. Staten skall inteheller föreskriva vilka arbetssätt, metoder och arbetsformer som skallanvändas för att nå målen. Det skall lärare och rektorer i skolan ta ett ansvarför. Den beslutade ansvarsfördelningen för skolan innebär en tydligarefördelning av ansvaret mellan den centrala och den lokala nivån och mellan demsom skall besluta om verksamhetens mål och inriktning, dvs. politikerna, ochdem som skall arbeta för förverkligandet, främst lärare och skolledare. Detnya styrsystemet var ett av skälen för att ersätta Lgr 80. Den är utformad ienlighet med ett annat styrsystem, och tar upp frågor som i hög grad rör organisation,arbetsplanering, metoder och arbetssätt i skolan. Kommunernahar numera det fulla ansvaret för skolans organisation och drift och därmedockså, i sin egenskap av huvudmän, det fulla arbetsgivaransvaret för samtligaanställda i skolan. Det är nu kommunernas sak att se till attdecentraliseringen inte stannar vid kommungränsen, utan att beslut och ansvarförs ut till dem som skall genomföra verksamheten, dvs. till skolledarna ochlärarna. Det är också en uppgift för skolans anställda att åstadkomma en dialogmed föräldrarna. Flexibelskobtart och integrerad skolbarnsomsorg Eftersomsåväl och särskolan som barnomsorgen kommer att ha kommunerna somhuvudmän, försvinner en del av de hinder som funnits för en nära samverkanmellan förskolan och skolan. Frågan om en tidigare skolstart aktualiserades islutet av och ledde fram till ett riksdagsbeslut om flexibelskolstart . Enligt nu gällande bestämmelser skall föräldrar, som såönskar, kunna ansöka om att få skriva in sina barn i skolan det år de . Fr.o.m. /98 har kommunerna en skyldighet att ta emot allasexåringar som anmäls. Endast ett litet antal sexåringar, ungefär tre /93, har dock börjat skolan, men en viss ökning kaniakttas. Kommunerna har genomfört stora förändringar i sin organisation avskola, förskola och skolbarnsomsorg. Förändringarna rör såväl den kommunalanämndorganisationen, som hur verksamheten bedrivs och hur t.ex. lokalernaanvänds. Många kommuner har startat en särskild sexårsverksamhet i näraanslutning till skolan eller har infört andra samarbetsformer mellanskola och förskola. Fritidsverksamheten för Prop. 1992/93:220 skolbarn harpå många håll integrerats i skolan. Personalen samverkar på olika sätt och påmånga håll genomför man gemensam fortbildning. Debattenom den flexibla skolstarten har också aktualiserat frågan om en sänktskolpliktsålder och i samband därmed en eventuell förlängning av grundskolan.Regeringen har, bl.a. mot denna bakgrund, tillsatt en särskildutredningsman (dir. 1993:39) för att utreda frågan om skolstarten ochskoltidens längd. (DEELSA/ED(92)5)) påpekade de granskande experternaatt de såg föirhållandevis lite av pedagogiskt utvecklingsarbete vid sinaskolbesök i svenska skolor. Dåvarande SÖ:s granskning av skolutvecklingenunder som publicerats i rapporten (R 91:14) Bilder från skola ochvuxenutbildning visar bl.a. att studiedagar, som ett instrument förskolutveckling, har haft mycket begränsade effekter. Regelstyrningenav skolan blir nu minimal och många möjligheter öppnas för att utforma ochvariera skolan på det sätt man lokalt finner bäst. Föräldrar och elever skall;äktivt ta ställning till vilken skola de föredrar. Med allt detta följerrimligen ett ökat engagemang för pedagogiskt utvecklingsarbete. Underde senaste årens decentralisering och övergång från detaljreglering tillmålstyrning har tidigan; centrala regler och beslut blivit ett lokalt ansvar.Det kan därför finnas skäl att närmare beröra frågan om vad som avses medlokalt. Lokaltbehöver inte nödvändigtvis vara liktydigt med kommunalt. Tvärtom är ett syftemed decentralisering att den spridning av beslut och ansvar som har skett ochsker från staten till kommunema, skall motsvaras av en fortsattdecentralisering inom kommunerna till de enskilda skolorna. Huvudprincipenmåste vara att besluten skall fattas på den nivå som är den närmast möjliga deneller de som berörs. Det innebär att en rad beslut bör kunna fattas av lärarei samråd med hemmen och eleverna, andra på skolnivå och några i kommunen. 1984/85 beslöt om en nygrundskollärarutbildrung med två inriktningar, en för årskurserna 1-7 och enför årskurserna 4-9. /93 tillkom en med grundskollärarutbildningenför årskurserna 4-9 parallell lärarutbildning, som bygger på fritt valda ämnenoch fördjupade ämneskunskaper. 1 propositionen (1991/92:75) om lärarutbildningmarkerades läramas nyckelroll i arbetet med att förbättra kvaliteten i skolan. Linjesystemet har numeraavskaffats och fr.o.m. gäller Prop. 1992/93:220 nya regler förden högre utbildningen. En examensordning införs (högskoleförordningen1993:100), som reglerar vilka examina som får avläggas, vilka krav som skallvara uppfyllda samt vilka universitet och högskolor som har rätt att utfärdaolika examina. Följande lärarexamina finns upptagna i högskoleförordningen;grundskollärarexamen med olika inriktning och gymnasielärarexamen med olikainriktning samt följande praktiskt/estetiska examina, bildlärar-,hushållslärar-, idrottslä-rar-, musiklärar- och slöjdlärarexamen samtspecialpedagogikexamen. Det ankommer på universitet och högskolor att avgörahur studierna skall organiseras. Utgångspunkten är skolans behov och destuderandes valfrihet. Itidigare nämnda proposition om skolans utveckling och styrning behandladesfrågor som rörde skolans personal och utveckling. Bl.a. decentraliseradestillsättningen av skolledartjänsterna till nivå och lärarnasarbetstider och åligganden förändrades. Vidare behandlades behovet av enförnyelse av specialundervisningen och en förbättrad specialpedagogiskpåbyggnadsutbildning inrättades. Alla lärare skall också, efter beslut medanledning av propositionen, i sin allmänna lärarkompetens ha grundläggandekunskaper i specialpedagogik. Efterpropositionen om ansvaret i skolan fortsatte en successiv reformering avskolväsendet. Förändringarna av gymnasieskolan ledde, efter flera utredningaroch en omfattande försöksverksamhet, till en reformering av gymnasieskolan ochden kommunala vuxenutbildningen efter förslag i propositionen (1990/91:85, bet.1990/91:UbU16, rskr. 1990/91:356) Växa med kunskaper - om gymnasieskolan ochvuxenutbildningen. 1 den nya gymnasieskolan organiseras utbildningen i ett antaltreåriga nationella program med ett antal gemensamma kärnämnen. Utrymmet förpersonliga val och lokal profilering har ökat väsentligt. Samverkan mellangymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen har uppmuntrats och en radhinder för en sådan samverkan har avlägsnats. Alltfler kommuner inrättar ocksås.k. kunskapscentra med en långtgående samordning av resurserna för olikautbildningsformer i kommunen. Enav regeringens viktigaste ambitioner är att öka mångfalden och valfriheten iskolan. beslöt att fristående skolor på grundskolenivåskulle ges möjlighet att verka på i stort sett likvärdiga villkor somkommunala skolor. Beslutet innebär att kommunerna är skyldiga att lämna bidragtill godkända fristående grundskolor för de elever som går där. Måletär att ge föräldrar och elever en stor valfrihet när det gäller att välja intebara mellan fristående skolor och kommunala skolor, utan ocksåmellan skolor inom det offentliga skolväsendet. Regeringen har Prop.1992/93:220 också i propositionen (1992/93:230) Valfrihet i skolan lagt förslagom att kommunerna i vissa fall skall kunna lägga ut undervisning på entreprenad.Härigenom kan skolväsendet erbjuda en större variation i utbudet och därmedåstadkomma den flexibilitet, som inte minst snabbheten i samhälletsförändringstakt kräver. Skolväsendethar således genomgått en omfattande förändring och reformering sedan Lgr 80infördes. De nya förutsättningarna ställer nya och förändrade krav påläroplanerna för hela skolväsendet. Den fick efter regeringsskiftethösten nya direktiv och en delvis ny sammansättning. Uppdraget kom enligtde nya direktiven att omfatta läroplan, timplan och kursplaner för grundskolansamt läroplan för gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (komvux).Det nya uppdraget omfattade, till skillnad från det första, inte mål ochriktlinjer för barnomsorgen, sameskolan, specialskolan och särskolan. Enarbetsgrupp inom har, som tidigare nämnts, lämnat ettförslag till en gemensam läroplan för , specialskolan och särskolan.Vidare har företrädare för haft överläggningar medförettädare för Sameskolstyrelsen om en gemensam läroplan, som också omfattarsameskolan. Härigenom kan regeringen, i denna proposition och i den samma dagpresenterade propositionen om ny läroplan och nya betyg för ungdomar och vuxna,förelägga förslag till riktlinjer för nya läroplaner för helaskolväsendet, där dessutom stora delar är gemensamma. Det ligger självklart fördel i att ge läroplanerna en enhetlig och samstämmig utformning när detgäller det offentliga skolväsendets mål, ansvar och uppgifter. 1skoldiskussionen har betygsfrågan ständigt varit aktuell.I regeringsförklaringen aviserades en kommande analys av betygensbetydelse i och gymnasieskolan och en expertgrupp tillsattes avregeringen . I direktiven framhölls behovet av ett bredareperspektiv på betygsfrågan med tanke på den nedtoning som skett av betygensroll som urvalsinstrument till högre utbildning, särskilt i ljuset avförändringar inom gymnasieskolan och ändrade tillträdesregler för högskolan. Expertgruppenlämnade sina förslag i betänkandet Betygens effekter på undervisningen (Ds1990:60) . Expertgruppen var överens om att de grupprelaterad(;betygen spelat ut sin roll i den svenska skolan. För del lämnadestvä förslag. Hälften av ledamöterna föreslog att elever, som lämnadegrundskolan, skulle få ett kompetensbevis med en samlad bedömning inte bara avkunskaps- och färdighetsresultat utanockså av egenskaper. Den andra hälften av leda- Prop. 1992/93:220 möternaföreslog målrelaterade betyg i två steg i årskurserna 8 och 9. Eleverna igymnasieskolan föreslogs få målrelaterade betyg i tre steg varje termin. Föratt utarbeta förslag till ett nytt betygssystem för såväl somgymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen beslöt regeringen år 1990att tillkalla en parlamentariskt sammansatt beredning. Utgångspunkterna förberedningens arbete var enligt direktiven (Dir. 1990:62) att de relativabetygen skulle avskaffas och att ett nytt betygssystem skulle fungera bättresom informationsgivare till elever och hem och inte enbart som urvalsinstrumentför fortsatta studier. I och med regeringsskiftet slogs ännu engång huvudinriktningen fast; det nuvarande relativa betygssystemet skulleavskaffas och ersättas med målrelaterade betyg. I tilläggsdirektiven (Dir. 1991:104)framhölls därutöver att betyg skulle ges tidigare och i fler steg än tidigaresamt att betyg skulle vara möjliga att komplettera. Medkommunaliseringen av verksamhetsansvaret för skolan, den nyamyndighetsstrukturen, den treåriga gymnasieskolan och kommunbidraget har fyraviktiga steg tagits mot en helt ny rollfördelning mellan stat och kommun ochmellan politiker och professionella. Enkelt uttryckt är principen att: -riksdag och regering anger iförfattningar de grundläggande dragen i det offentliga skolväsendet, så sommotiveras av att skolväsendet är en nationell angelägenhet, -viss minimireglering avrättigheter och skyldigheter skall garantera likvärdighet mellan olikakommuner och mellan olika elever samt ge garantier för rättssäkerheteninomskolväsendet, -klara och definierade mål ochkrav från staten skall ge den ram inom vilken den enskilda kommunen och ytterstskolpersonalen har frihet att välja arbetsformer och prioriteringar. Detnya styrsystemet skapar självklart en viss oro och osäkerhet i början, menviktigare är att det öppnar nya möjligheter. I kommunerna öppnas t.ex. storamöjligheter att rationalisera och få samordningsfördelar personellt,ekonomiskt och lokalmässigt genom att man numera ansvarar för t.ex. både barnomsorgoch skola och både skolverksamhet och fritidsverksamhet inom områden som idrottoch musik, för att bara ta några exempel. Iläraryrket finns möjlighet att utveckla en kvalitetsdimension, som är viktigareän tidsdimensionen. Det är inte längre timplanen och ett tungt regelverk somskall styra arbetet i skolan, utan skollagen, läroplanen och kursplanerna.Dessa ger i sin tur stort utrymme för att lägga upp undervisningen, väljaarbetsmetoder, stoff m.m. Allt detta gör naturligtvis lärararbetet svårare,men rimligen också intressantare och mer givande. germålstyrningen hemmen och eleverna större möjligheter Prop. 1992/93:220 ochskyldigheter att såväl ta akdv del i skolan och utbildningen, som att göraställningstaganden vad gäller barnens skolgång. Målstyrninginnebär att politikerna i många frågor lämnar ifrån sig makt.