prop · GF0392 · 1992-01-01 00:00:00 — Organisationerna ställer sig positiva till att en del av fondmedlen i detta fall används för forsknings- och utbildningsändamål med koppling till näringslivet. 15 Alltsedan löntagarfonderna inrättades har dåvarande och Småföretagens verkat för att löntagarfonderna skall avvecklas. Den nybildade har rest samma krav på att löntagarfonderna avvecklas. I samband därmed har olika förslag framförts om till vilka ändamål löntagarfondernas samlade tillgångar slutgiltigt skall utskiftas. tog initiativet till att Ägarfrämjandet bildades och har genom denna åtgärd skapat nya utredningsresurser. presenterade Ägarfrämjandet en skiss till pensionsreform med personliga pensionskonton. Mot bakgrund av att det råder en betydande enighet i vårt land om att ATP-systemet bör reformeras för att framtidens pensioner skall tryggas och att frågan aktualiserats om vad som skall hända med de som samlats i löntagarfonderna, förordar att löntagarfondsmedlen tillsammans med AP-fonderna skall utgöra grundplåten i ett reformerat pensionssystem som till en del bygger på individuella premiereserver. I remissen föreslås att avvecklingen av löntagarfonderna bör ske i två steg. I ett första steg skall löntagarfondstyrelserna avvecklas. Förvaltningen av löntagarfondernas tillgångar skall i detta första steg överföras till en avvecklingsstyrelse. Avvecklingsstyrelsens huvuduppgift skall vara att förbereda en total utskiftning av tillgångarna. Frågan om till vilka ändamål löntagarfondernas samlade tillgångar slutgiltigt skall skiftas bör bli föremål för fortsatt beredning, enligt vad som återges i remissen Ds 1991:85. föreslår att Ägarfrämjandets skiss till pensionsreform med personliga pensionskonton läggs till grund för avvecklingsstyrelsens beredning av hur löntagarfondernas samlade tillgångar slutgiltigt skall skiftas ut. I promemorian föreslås att ett premiegrundande allemanssparande införs och att en premie under vissa villkor tillförs spararens konto och att denna premie finansieras genom en andel av de förutvarande löntagarfondernas sammanlagda tillgångar. avstyrker detta förslag, enär löntagarfondernas tillgångar principiellt sett tillhör de företag som gjort inbetalningar till fonderna. Föreningen menar att de ifrågavarande löntagarfondsmedlen principiellt sett skall återbetalas till de företag som gjort inbetalningarna med belopp motsvarande företagets tillskott. inser att sådan återbetalning skulle kunna medföra stora problem ur rent administrativ synpunkt, är föreningen av den uppfattningen att löntagarfondernas tillgångar istället bör överföras till AP- fonderna för att därigenom säkra det allmänna pensionssystemets fortbestånd. Föreningen anser dock att det kan vara berättigat att innan en sådan överföring görs avskilja en viss del av löntagarfondsmedlen för att användas till främjande av de mindre och medelstora industriföretagens utveckling. 17 Enligt ligger det närmare till hands att löntagarfondsmedlen tillförs ett nytt pensionssystem byggt på premiereservprincipen och med ett individuellt ägande än att medlen används på det sätt som föreslås i den remitterade promemorian. har i yttrande till över pensionsberedningens huvudbetänkande (SOU 1990:76) Allmän pension framfört synpunkter på de väsentligaste problem som vidlåter dagens pensionssystem. Fördelningssystemets brister, individens bristande anknytning till systemet innebärande bl a avsaknaden av sparstimulans och engagemang är ett par av huvudfrågorna. I likhet med många andra remissinstanser framhöll att ett nytt pensionssystem bör grundas på premiereservprincipen och ett individuellt ägande, så att var och en bygger upp sitt eget pensionskapital. En övergång från dagens fördelningssystem till ett premiereservsystem är emellertid förenad med ansenliga och bestående övergångsproblem. Något tillspetsat kan man säga att en generation kommer i kläm och drabbas antingen av dubbla avgifter eller lägre pensioner. Ett sätt att klara dessa problem skulle enligt vad bland andra framhållit vara att omvandla AP-fondens medel till individuella andelar i det nya pensionssystemet eller använda medlen för finansiering av redan gjorda pensionsåtaganden inom ATP- systemets ram. Även om AP-fondens medel utnyttjas för övergången till ett premiereservsystem kvarstår vissa finansieringsproblem. Enligt ligger det mot bakgrund av detta närmare till hands att även löntagarfondsmedlen tillförs det nya pensionssystemet än att medlen används på det sätt som föreslås i den remitterade promemorian. En överföring av löntagarfondsmedlen till ett nytt pensionssystem är naturligtvis förenad med tekniska problem. Dessa bör dock i huvudsak kunna tas om hand av den parlamentariska arbetsgruppen som har i uppgift att utarbeta förslag till förändringar i systemet för den allmänna pensioneringen. I promemorian utvecklas förslaget i motionen 1990/91:Fi213 om att överföra en del av löntagarfondernas tillgångar som sparpremie till dem som deltar i allemanssparandet. Bakom detta förslag ligger en ambition att öka det enskilda sparandet och därmed stimulera tillväxten i den svenska ekonomin. instämmer i denna målsättning. Som förslaget har utformats får det emellertid fördelningsmässigt olyckliga effekter. De som kan komma i åtnjutande av en sparpremie om högst är personer som förmår spara i allemansfond under viss angiven tid. Medlen i löntagarfonderna har arbetats ihop av alla förvärvsarbetande i . Man bör då inte låta dem tillfalla enbart dem som har möjlighet att avstå pengar till sparande . Men förslaget har utformats på så sätt att löntagarfondsmedlen medverkar till att öka klyftan mellan de ekonomiskt välbeställda och dem som har det sämre ställt. Förslaget innebär också att en sparform gynnas på ett omotiverat sätt framför andra. Enligt mening bör löntagarfondernas medel även fortsättningsvis tjäna till att säkerställa pensionerna för alla förvärvsarbetande utan något diskriminerande urval av den typ som föreslås här. Vid en översiktlig granskning har vi inte funnit några juridiskt-tekniska brister i det framlagda förslaget. 19 har sedan löntagarfondernas uppkomst ansett att fonderna och vinstdelningsskatten var en oberättigad företeelse som berövade näringslivet viktiga resurser för investeringar och utveckling. Därför anser vi i första hand att löntagarfondernas medel skall återbetalas till de beskattade företagen och offentliga förvaltningarna, t ex enligt den av föreslagna modellen. Om däremot regeringen och ledande grupper, med hänsyn till sina entydiga och säkert vinnande löften under tre valrörelser, skulle välja en annan form för fondavveckling så anser Aktiefrämjandet att den som beskrivs i promemorian på det hela taget är mycket bra. Det innebär att vi under sådana förhållanden förordar att fonderna upplöses medelst till de som nysparar i allemansfond. Det nämns inte i promemorian, men vi förutsätter att premien är skattefri, inte minst med tanke . Under inga förhållanden får löntagarfondernas medel tillgodogöras statskassan. () har sedan löntagarfondernas tillkomst ansett att fonderna och vinstdelningsskatten skadat aktiemarknaden och berövat näringslivet viktiga resurser för investeringar och utveckling. SARF välkomnar därför avvecklingen av löntagarfonderna. Det är viktigt att avvecklingen görs definitiv. Ett regeringsskifte får inte innebära att fonderna lätt kan rekonstrueras. SARF har förordat en avveckling av löntagarfonderna genom inrättandet av personliga pensionskonton. Man kan då uppnå en successiv frigörelse av de bundna medlen. Problemen för det vacklande ATP-systemet lättar och en länge efterlängtad form för direktägande av aktier skapas som ger rättvisa åt personligt aktieägande. Ett skissartat förslag kan se ut på följande sätt: * Som alternativ till vanlig allemansfond erbjuds alla att skaffa sig ett pensionssparkonto. Den som sparar på detta konto, får samma sparpremie insatt på kontot som allemansfondspararen, dvs 1994. * Till skillnad från allemansfond får inga medel tas ut förrän vid ägarens pensionering. I gengäld får pengarna fram till dess växa med skattefria utdelningar och reavinster. Kontot är ej belåningsbart. * Man får också nyspara på kontot med samma regler, upp till ett basbelopp . Kontoformen liknar i mycket gamla förslag om "personligt investeringskonto". * Kontots medel får endast placeras (och omplaceras) i börsföretags aktier. Avsikten är att ge enskilda människor möjlighet att göra sådana satsningar som annars bara fonder kan göra, med kvittnings-och skattefördelar. har många oroats av att institutionerna växt och andelen personligt och direkt ägda aktier minskat på börsen, nu till . Människorna "alieneras" från börsföretagens faktiska verklighet, när de i sitt aktieägande tvingas ha en fond som mellanled mellan sig och företagen. Ingen följer så aktivt med i näringslivets med- och motgångar som den som har aktier i bestämda bolag. Det vore en stor för sparandet, näringslivet, aktieägandet och en smidig fondavveckling om man kunde erbjuda detta alternativ när reglerna skapas. Skulle det i promemorian föreslagna avvecklingsalternativet väljas förutsätter SARF att premien är skattefri, inte minst med tanke . Under inga förhållanden får löntagarfondernas medel tillgodogöras statskassan. 21 ekonomisk synvinkel finns det enligt Kooperativa institutets mening skäl till att avstå från tillfälliga och riktade sparstimulanser. * Om det enskilda sparandet ska gynnas är det rimligt att förbättra de allmänna villkoren för detta, snarare än att konstruera särskilda och tillfälliga bidrag som skapar obalans och ryckighet för hushållens placeringar. * Det nysparande som ett tillfälligt bidrag åstadkommer är sannolikt varken stort eller permanent. * Snedvridning av kapitalmarknaden kan uppstå på grund av bidrag till endast en sparform. * Det föreligger en uppenbar risk för att medlen släpps fria i en olämplig fas av konjunkturförloppet. Ekonomiska argument talar således emot det föreslagna bidraget till allemansfondsparare. Skulle regeringen ändå, av andra skäl, önska genomföra något liknande vill med eftertryck framföra följande. Motiven till att ge t.ex. . till de som sparar i allemansfonder sägs vara: a. att tillföra näringslivet riskkapital och bredda ägandet b. att stimulera hushållens sparande Punkt a. Näringslivet består inte enbart av aktiebolag. Den kooperativa sektorn är en viktig del av svenskt näringsliv, inte minst vad gäller mångfalden. Den samlade konsumentkooperationen har över fyra miljoner medlemmar och ca 85 000 anställda. Kooperationen bedriver en viktig och omfattande ekonomisk verksamhet som på ett påtagligt sätt vitaliserar och förbättrar marknadsekonomin. I propositionen om avveckling av löntagarfonderna menar statsrådet att ett av felen med dem var att av placeringarna användes för att köpa gamla aktier av gamla aktieägare. Därigenom tillförs inte företagen några pengar. Exakt detsamma gäller för en allemansfond. Däremot kan kooperationens medlemssparande användas oavkortat i verksamheten. De kooperativa företagen levererade in medel till löntagarfonderna, men de fick sannolikt ingen del alls av placeringarna. Det är inte rimligt att denna diskriminering fortsätter, om än i ny form. Det kooperativa medlemskapet innebär ett ägande av ekonomisk verksamhet. I konsekvensens namn måste då detta gynnas i samma omfattning som ägande av aktier. Rätten att fritt placera sina sparmedel är en grundbult i marknadsekonomin. Ett ökat hushållssparande (dvs avstående från konsumtion) kan naturligtvis uppnås i andra former än aktier. Är man villig att spara, enligt de föreslagna reglerna, bör individen själv ha valfrihet att välja sparform. Vill man sätta sitt sparande direkt i näringslivet behöver det inte ske i aktier. De kooperativa medlemmarnas sparande inom kooperationen kommer näringslivet tillgodo på ett betydligt mer direkt sätt än köp av andelar i en aktiefond. Det är inte rimligt att staten kraftigt skulle gynna de som satsar sitt sparande i aktiebolag, medan de som satsar på kooperativ verksamhet inte alls skulle få denna belöning. vill därför framföra att sparande inom de kooperativa organisationerna i nu behandlat avseende jämställs med sparande i allemansfonder. När ATP-systemet infördes fanns det två syften med att skapa en pensionsfond (AP-fonden). Det ena syftet var att skapa en buffert i systemet för att undvika tillfälliga kraftiga höjningar av avgifterna. Det andra syftet var att en fondering skulle bidra till sparandet i samhällsekonomin och tjäna som ersättning för det bortfall av privat sparande som antogs följa av ATP-systemets införande. För att förstärka AP-fonden och därmed hela ATP-systemet infördes enligt beslut fem nya fondstyrelser, benämnda löntagarfondstyrelser, inom ramen för AP-fonden fr o m (prop. 1983/1984:50, FiU 1983/1984:20). Av den av godtagna propositionen framgick klart att fem löntagarfondstyrelser skulle inrättas inom ATP-systemet och att de nyinrättade löntagar- fonderna skulle ingå i AP-fonden. De medel som dessa fondstyrelser skulle förvalta kom från en speciell vinstdelningsskatt och från en lönebaserad avgift. Medlen skulle användas till att köpa aktier i svenska företag och avkastningen skulle tillföras ATP-systemet. Löntagarfondstyrelserna skulle överföra avkastning på det förvaltade kapitalet till de pensionsutbetalande fondstyrelserna. Avkastningen skulle motsvara 3 procents real förräntning, d v s räknat på det förvaltade kapitalet sedan inflationen avräknats. Det framgår alltså klart av förarbetena till riksdagsbeslutet att löntagarfonderna är en del av AP-fonden och ingår i AP- fonden. Till sin rättsliga karaktär är AP-fonden en särskild institution vars organisation och verksamhet är enbart reglerad i lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden (1983:1092). I konstitutionellt hänseende utgör AP-fondens tillgångar statliga medel som i lag avsatts till särskild förvaltning (jfr 9 kap. 8 § sista meningen regeringsformen). Detta sammanhänger med att ATP-avgifterna, trots beteckningen avgifter, får anses ha karaktären av skatt och att förvaltningen av medlen är offentligrättsligt reglerad. Fondens tillgångar får alltså användas endast på det sätt som föreskrivs i den nämnda lagen om reglemente för AP-fonden. De kan inte tas i anspråk av staten för något annat ändamål än som anges där. 22.2 Pensionärernas () synpunkter Som framgår av vad ovan nämnts knöts löntagarfonderna till ATP- systemet och utgör en del av AP-fonden redan från införandet 1984. PRO motsätter sig därför på det bestämdaste varje förslag som innebär att löntagarfondernas ca bryts loss från ATP-systemet. PRO är medvetet om att ATP-systemet kommer att utsättas för påfrestningar när pensionen ökar. Vi vet också att andelen pensionärer i förhållande till andelen yrkesverksamma kommer att öka . Därför måste AP- fondens alla tillgångar användas enbart inom ATP-systemet. Förslaget i promemorian att en del i löntagarfondernas tillgångar ska delas ut till den lilla grupp medborgare som sparar i allemansfonder är både orimligt och orättfärdigt. Det är också enligt PROs mening en oroande signal att man från regeringens sida - genom att ta medel ur AP-fonden för andra ändamål än pensioner - inte är beredd att värna om ATP. Enligt PROs mening behöver ATP-systemet förstärkas - inte försvagas. Av pensionsdebatten kan man ibland få intrycket att olika avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar skulle kunna ersätta ATP. Detta är emellertid inte fallet. Ty alla befintliga avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar bygger på förutsättningen att det finns ett väl fungerande ATP- system. Det är därför både i pensionärernas och löntagarnas intresse att man även kan ha ett stabilt ATP-system. Även mot den bakgrunden anser PRO att det är helt felaktigt att använda löntagarfondernas tillgångar till andra ändamål än pen- sioner. Enligt PROs uppfattning är allemanssparandet tillräckligt väl gynnat genom skattereglerna. Någon ytterligare premiering är enligt PROs mening inte erforderlig. PRO avstyrker därför den föreslagna premieringen av allemanssparandet. PRO har dock inga invändningar emot att den högsta tillåtna månadsinsättningen i allemanssparandet höjs från till och att maximigränsen för den samlade nettoinsättningen i allemanssparandet slopas. 23 "De skatteinbetalningar som byggt upp löntagarfonderna har levererats av företagen. Det rätta vore enligt min mening att dessa återbetalades till företagen." Så skriver departementschefen i propositionen 1991/92:36 om avveckling av löntagarfonderna. Han tillägger att det emellertid av praktiska skäl inte är möjligt att göra en sådan avveckling. Någon vidare utveckling av vilka praktiska skäl som hindrar den rätta avvecklingen görs inte i propositionen. I det följande kommer jag, med utgångspunkt i det anförda, söka visa att i den mån några sådana praktiska skäl existerar, dessa inte är av sådan omfattning att de omöjliggör en utskiftning av löntagarfondernas medel på det rätta sättet dvs till det företag som levererat skatteinbetalningarna. Av inledningen framgår att detta yttrande inskränker sig till den, enligt min mening, centrala frågeställningen för vilket framtida ändamål löntagarfondernas medel skall avsättas och därmed lämpligheten av att avsätta dessa medel till premiegrundande allemanssparande. Yttrandet innehåller således inte några synpunkter på den rent tekniska utformningen av de föreslagna sparstimulerande åtgärderna. Enligt departementschefen (proposition 1991/92:36 sid 14) har de skiftande motiv som anförts för löntagarfonderna haft funktionen av att dölja kärnfrågan, att inrättandet av fonderna inneburit en socialisering av delar av näringslivet. Den avsedda effekten har varit att flytta makt och inflytande över från företagen till staten och de fackliga organisationerna. Detta uttalande kan inte gärna tolkas på annat sätt än att regeringen anser att införandet av löntagarfonderna innebar en sådan kränkning av den enskilda äganderätten som anges i . Att staten överväger att vidareflytta tillgångarna till någon annan grupp i samhället minskar inte den kränkning som företagen utsatts för. Det förändrar bara gruppen som gynnas av den. Makten över förmögenhetsmassan flyttas från de tidigare fondförvaltarna till nya sådana. Det enda rätta är därför att tillgångarna går åter genom att de återbetalas till dem varifrån de en gång tagits. Departementschefen har vidare som motiv för förslaget om sparstimulans anfört att näringslivets behov av riskvilligt kapital av allt att döma kommer att vara stort och att det därför är viktigt att öka det enskilda sparandet. För mig förefaller det dock som en onödig omgång att medel- läs löntagarfondsmedel - som rätteligen borde åter föras direkt till företagen istället används som för enskilt sparande vilket i sin förlängning ger företagen bättre möjligheter att låna. Det framstår tvärtom som självklart att den kraftigare och framförallt snabbaste stimulansen för näringslivet skulle uppnås om medlen återbetalades direkt till näringslivet. Vilka är då de praktiska skäl som omöjliggör en återbetalning till de företag som levererat de skatteinbetalningar som byggt upp löntagarfonderna. Då varken den tidigarenämnda propositionen eller promemorian om premiegrundande allemanssparande ger svar på denna fråga kan jag bara anta att det kan vara rena hanteringsproblem som t ex att de belopp som skall återbetalas inte går att räkna fram eller att de företag till vilka återbetalningarna skall ske inte längre existerar. Jag kan vidare anta att de praktiska skälen är att en avveckling i form av omedelbar utförsäljning allvarligt skulle kunna skada den svenska finansmarknaden. I trepartismotionen 1990/91:213 har vidare som exempel på de praktiska problemen angivits att ett stort antal företagsdeklarationer måste göras om eftersom hela bolagsskatten påverkas. Jag kan dock inte tro att departementschefen med de praktiska skälen menar att en utbetalning till ursprungliga inbetalarna inte skulle verka tillräckligt positivt på den ekonomiska tillväxten i landet. Reglerna om fribelopp har inneburit att endast ett begränsat antal företag inbetalat vinstdelningsskatt. Vid skattens införande uppskattades antalet skattepliktiga företag till cirka 5 000. Då inbetalningarna har skett under mindre än och då de inbetalade beloppen som överförts till löntagarfonderna inte förräntats utöver vad som kan anses vara normalt utgör det nu förvaltade beloppet i stort sett samma förmögenhetsmassa som den som ursprungligen rekvirerats från företagens skatteinbetal- ningar. Detta förhållande innebär att det fortfarande finns en tydlig relation mellan de inbetalningar som gjorts och de tillgångar som förvaltas i fonderna. Underlag för vinstdelningsskatt har deklarerats i samband med den årliga självdeklarationen. Uppgifterna har sedan prövats av taxeringsnämnderna och uppbörden av vinstdelningsskatten har därefter skett i samma ordning som den vanliga inkomstskatten. Uppgifterna om storleken på varje enskilt företags inbetalningar finns således i skattelängderna hos lokala skattekontoren. Genom gällande regler om arkivering samt det faktum att vinstutdelningskatten infördes kan någon utgallring av uppgifterna om inbetalade belopp inte ha skett. Uppgifterna finns i register och det synes för mig vara fullt möjligt att med utgångspunkt från dessa göra en sammanställning av varje enskilt företags samlade inbetalningar. I vart fall har företagen själva en skyldighet att bevara det material som uttrycker underlag för vinstdelningsskatten varför det för dessa är både möjligt och säkert också välkommet att deklarera ett underlag för återbetalning av vinstdelningsskatt. Kontroll- material i form av skattelängder finns då som tidigare nämnts, hos de lokala skattekontoren. I deklarationerna kan också hänsyn tas till att inbetalad vinstdelningsskatt varit avdragsgill. Löntagarfondernas medel är huvudsakligen placerade i värdepapper, däribland börsnoterade aktier. En snabb utförsäljning av dessa tillgångar skulle kunna ge en mycket negativ effekt på den svenska finansmarknaden och är därför olämplig. En lösning av detta problem kan nås genom att löntagarfondernas samlade tillgångar placeras i någon form av holdingbolag och att de företag som inbetalat de ursprungliga medlen tilldelas andelar i bolaget i en utsträckning som motsvaras av storleken på de inbetalningar de gjort. För de företag vilka avvecklats genom konkurs eller likvidation finns redan regelsystem för hur tillkommande tillgångar skall fördelas. Trots att företagen tillsammans levererat totalt i vinst- och vinstdelningsskatt men att endast rekvirerats av löntagarfonderna och att mellanskillnaden återfinns i pensionsfonderna, anser jag det rimligt att de medel som härrör från den löneavgift om som inlevererats till löntagarfonderna avsätts i någon form av pensionsfond. Sammanfattningsvis kan sägas att det rätta, eller rättare sagt, det enda rätta är att löntagarfondernas medel återbetalas till de företag som levererat de skatteinbetalningar som byggt upp dem och att några praktiska skäl som omöjliggör en sådan återbetalning inte torde existera. Något anspråkstagande av löntagarfondsmedel för premiegrundande allemanssparande får således inte ske. 24 , , anser det vara principiellt riktigt och rättvist att anställda och företagare som varit med om att finansiera löntagarfonderna genom vinstdelningsskatten och den särskilda delen av tilläggspensionsavgiften får del av den utskiftning av löntagarfonderna som planeras. Den föreslagna åtgärden om premiegrundande allemanssparande som aviserats i promemoria gynnar endast den sannolikt begränsade grupp som har råd att deltaga i sparandet och kommer följaktligen inte huvudsakligen dem till del som bidragit till fondernas uppbyggnad. Därutöver vill LRF påpeka att sparandet i fonder endast kan komma aktiebolag till del. Lantbrukskooperationen kan således inte komma i åtnjutande av fondmedel som satsas i aktieköp.