prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — Även den som genom vilseledande förmår tillståndsgivande myndighet att lämna tillstånd till utförsel och därigenom föranleder att tillhandahållandet kommer till stånd kan dömas för varusmuggling enligt varusmugglingslagen. Att olovlig utförsel liksom vilseledande under vissa omständigheter är att anse som grov varusmuggling och bestraffas enligt en strängare straffskala framgår av varusmugglingslagen. Straffbestämmelserna i 25 § avser brott mot förbuden mot att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel, mot att tillhandahålla krigsmateriel som finns utom landet till någon i utlandet eller tillhandahålla uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för tillverkning av sådan materiel till någon i utlandet, mot att ingå avtal om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt eller avtal om att gemensamt med någon i utlandet eller för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller gemensamt tillverka krigsmateriel eller att ändra ett sådant avtal samt att bedriva militärt inriktad utbildning utan tillstånd av regeringen liksom mot förbud att lämna anbud eller ingå avtal utan sådant tillstånd. I andra stycket har tagits in en bestämmelse om ansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet genom vilseledande förmår regeringen att lämna tillstånd enligt 3-- 5 §§ eller 7--10 §§ och därigenom föranleder att tillverkning, tillhandahållande, avtal eller militärt inriktad utbildning kommer till stånd. Straffskalan inrymmer böter eller fängelse i högst . Av tredje stycket i paragrafen följer att det i ringa fall inte skall dömas till ansvar. En särskild straffskala gäller om brott som avses i 25 § är att anse som grovt. En bestämmelse om detta finns i 26 §. Bestämmelsen tar sikte endast på uppsåtliga gärningar. Straffskalan inrymmer fängelse i lägst och högst . I bestämmelsen anges exempel på omständigheter som skall beaktas vid bedömande av om brottet är grovt. En gärning av särskilt allvarlig art får anses föreligga exempelvis om överlåtelse av en tillverkningsrätt har inneburit att materiel av utomordentligt kvalificerat slag kunnat komma att tillverkas i ett land till vilket utförsel av krigsmateriel från inte kan komma i fråga. Likartade synpunkter kan anläggas i fråga om kunskapsöverföring i form av t.ex. samarbetsavtal och militär utbildning. I 27 § föreskrivs straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att underrätta regeringen innan anbud lämnas eller avtal ingås eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden eller i övrigt i annat fall än som avses i 25 § eller 26 § lämnar oriktig uppgift i en ansökan om tillstånd eller i någon annan handling som är av betydelse för prövning av ett ärende enligt lagen eller som åsidosätter ett villkor eller som bryter mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av lagen. Med lämnande av oriktig uppgift jämställs förtigande av en uppgift. Bestämmelsen är subsidär till såväl varusmugglingslagen som till denna lags bestämmelser. Straffskalan inrymmer böter eller fängelse . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Straffbestämmelserna i denna lag är subsidiärt tillämpliga, om gärningen redan är belagd med straff i (BrB). En bestämmelse om detta finns i 28 §. Närmast kan det bli aktuellt att tillämpa bestämmelserna om osann försäkran eller osant intygande i BrB. Likaså kan bestämmelsen om spioneri komma att aktualiseras. Enligt 29 § skall utbyte av brottsligt förfarande som avses i 25 och 26 §§ kunna förklaras förverkat. När det gäller brottsligt förfarande som avses i 24 § medför hänvisningen till varusmugglingslagen att den lagens bestämmelser om förverkande blir tillämpliga på sådant förfarande. Med utbyte avses den nettovinst som kan bli följden av ett brottsligt förfarande. Förverkande kan underlåtas om det är uppenbart oskäligt. Detta undantag, som torde följa redan av 36 kap 16 § BrB, har för tydlighets skull förts in i lagen. 30 § innehåller en regel om att allmänt åtal vid brott mot 3 eller 4 § får väckas endast efter tillstånd av tillsynsmyndigheten. Vid tillsynsmyndighetens prövning kan hänsyn tas bl.a. till att lagföring skulle kunna te sig stötande eller att en gärning, som är förbjuden, i det enskilda fallet kan vara särskilt ursäktlig. 27.2 Förslaget till lag om ändring i vapenlagen (1973:1176) Hänvisningarna i 5 § vapenlagen till lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. ändras till att i stället avse den nya lagen (1992:000) om krigsmateriel. utvidgas undantaget från krav på tillstånd till att även avse införsel av den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla motsvarande materiel. Jag har redovisat detta förslag i avsnitt 25. Postens tjänst ''''''''assurerad'''''''' försändelse tillhandahålls inte längre. 28 a § har därför ändrats. Vapen, som omfattas av paragrafen, skall postbefordras genom att skickas som ''''''''Värde'''''''' eller, om den tjänsten inte tillhandahålls av postföretaget, på motsvarande lika säkert sätt. Uttrycket ''''''''kyrkobokförd'''''''' har i konsekvens med genomförda folkbokföringsreformen ändrats till ''''''''folkbokförd'''''''' i 46 §. Jag har i denna fråga samrått med chefen för . 27.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut I paragrafen görs undantag från lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut för beslut enligt den föreslagna lagen om krigsmateriel. Undantaget motsvarar de nu gällande undantagen för beslut enligt lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel och andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. än sådana som avser återkallelse av tillstånd. Jag har i denna fråga samrått med statsrådet . Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår att anta förslagen till 1. lag om krigsmateriel, 2. lag om ändring i vapenlagen (1973:1176), 3. lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Vidare hemställer jag att regeringen bereder tillfälle att ta del av vad jag i övrigt har anfört om bl.a. klassificering av krigsmateriel samt riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (avsnitten 3--6 och 22--24). Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om. 1991/92 174 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1989:102) Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet försvarsbeslut framhöll en enig riksdag att inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel är en för betydande säkerhetspolitisk tillgång. Samma breda uppslutning föreligger kring huvudlinjerna i svensk utrikespolitik, däribland att verka för fred och nedrustning. I förlängningen av denna politik ligger en restriktiv inställning till internationell handel med krigsmateriel. Denna kommer bl.a. till uttryck i ett principiellt förbud mot export av krigsmateriel. Av utförsellagen följer att export av krigsmateriel inte får ske utan regeringens tillstånd. Det finns också bestämmelser om marknadsföring samt om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter (licenser) m.m. när det gäller krigsmateriel. Till ledning för regeringens avgöranden finns riktlinjer som har godkänts av . Uppgifter om oegentligheter på vapenexportens område, vilket utretts bl.a. av medborgarkommissionen, har ställt krigsmaterielexporten och försvarsindustrins utlandsverksamhet i övrigt på krigsmaterielområdet -- av utredningen benämnd utlandssamverkan -- under debatt. Utredningen har haft tre huvuduppgifter: Analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export. Utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Pröva behovet av ändrade riktlinjer för krigsmaterielexporten. I kapitel 1-3 ger utredningen en bakgrund till sina närmare överväganden. Dessa redovisas i kapitel 4-10. Efter att i kapitel 4 och 5 ha funnit att upprätthållandet av en livskraftig inhemsk försvarsindustri förutsätter utlandssamverkan, tar utredningen i kapitel 6 och 7 upp de båda övriga huvudfrågorna. Vi föreslår att avtal med någon utom riket om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel blir tillståndspliktigt. Vidare föreslås reviderade riktlinjer för utlandssamverkan. I kapitel 8 redovisas ett samlat förslag till sådana riktlinjer. I kapitel 1 återges huvuddragen i utrikes- och försvarspolitiken. Vidare beskrivs principerna för försvarsplaneringen och försvarets materielanskaffning. Därvid berörs roll. Verket upphandlar i princip försvarsmateriel under konkurrens. importeras av denna materiel och lika mycket importeras av försvarsindustrin. självförsörjningsgrad är således förhållandesvis hög. Försvarsanslagen har, räknat i fasta priser, legat still och uppgår till cirka 28 000 milj. kr. Deras andel av bruttonationalprodukten har gått ned från efter att tidigare ha varit ännu högre. En följd av detta har blivit minskade beställningar hos försvarsindustrin, de har kommit glesare och gällt kortare serier. Dessa och andra ekonomiska svårigheter för det militära försvaret har lett till att nästa femåriga försvarsbeslut tidigarelagts. skall den försvarskommitté som arbetar avge sina förslag och då bl.a. prioritera de områden i försvarsindustrin där kompetenser och produktionsresurser skall upprätthållas inom landet. Under rubriken krigsmaterielexporten ger utredningen i kapitel 2 en bakgrund när det gäller den svenska tillverkningen och exporten av sådan materiel . Exportandelen har varierat över åren och beror mycket av det genomslag enskilda stora exportaffärer får. Den andel av i tillverkad krigsmateriel som exporterats ökade från och har efter en nedgång ökat även . Något mer än hälften av den inhemska tillverkningen exporterades 1988. Utförseln hade ett värde av 6 150 milj. kr. och svarade därmed för av hela den svenska varuexporten. Under senare årtionden har detta tal fluktuerat omkring en procentenhet, men ökat på grund av exporten till av fälthaubitsar. Utan dessa leveranser, som 1988 utgjorde nära hälften av utförseln, skulle den svenska vapenexporten ha legat på ungefär samma nivå som 1979 och 1980 räknat i fasta priser. Vapen och ammunition, däribland granatgevär, fältartilleri, luftvärnspjäser, robotar, torpeder och minor, har successivt ökat sin andel av krigsmaterielexportens värde till drygt tre fjärdedelar. En annan produktgrupp, militära flygplan m.m., har minskat sin exportandel . Merparten av den svenska exporten av krigsmateriel har gått till , men exporten till länder i har, bl.a. till följd av Indienordern, ökat kraftigt . Ett sextiotal länder har tagit emot export från 1979-1988; de främsta mottagarländerna , räknat i fasta priser, är , , , , , , , , och . Utredningen konstaterar i kapitel 2 också att även om de flesta länder som framställer vapen och annan militär utrustning har någon form av kontroll över försäljningen till andra länder, är en helt rättvisande jämförelse mellan olika länders vapenexportpolitik knappast möjlig. Även om regler är formellt likartade kan nämligen den praktiska tillämpningen skilja sig åt. Det sammantagna intrycket är emellertid att har en jämfört med andra länder mer rigorös tillämpning. När det gäller de internationella förhållandena noteras att en tidigare snabb ökning av världshandeln med vissa tyngre vapen har övergått i en mer långsam ökningstakt . Till detta bidrar bl.a. en ökad efterfrågan på andra vapen och vapensystem än de mest dyrbara, många vapens ökade livslängd samt en alltmer utvecklad försvarsindustri i olika länder. Detta för med sig ett ökat inslag av licenstillverkning och teknologiöverföring på bekostnad av rena exportaffärer. En allmän trend är också att äldre vapen och vapensystem moderniseras i allt större omfattning. Dessa omständigheter leder till ökad långsiktighet i utlandssamverkan, t.ex. inom ramen för försvarsindustriellt samarbete vid utveckling och produktion. I kapitel 2 redovisar utredningen vidare huvuddragen i den rådande regleringen och hur den har vuxit fram. Avslutningsvis finns i kapitlet ett avsnitt om folkrättsliga regler och handelspolitiska aspekter när det gäller krigsmaterielexport. I kapitel 3 ges en orientering om den svenska försvarsindustrin och dess betingelser. Efter en allmän beskrivning av de större försvarsindustriföretagen uppmärksammas särskilt internationaliseringen och utlandsberoendet. Den snabba utvecklingen av modern högteknologi kännetecknas av höga kostnader och minskande skillnader mellan militär och civil teknologi. Högteknologisk kompetens har internationellt alltmer kommit att tillmätas säkerhetspolitisk betydelse. torde endast vara självförsörjande vad gäller högteknologi och därmed också försvarsteknologi. Övriga nationer -- även -- är för sin teknologiförsörjning hänvisade till olika former av internationellt samarbete. Satsningen på olika civila och militära utvecklingsprogram främst mellan olika europeiska länder är ett uttryck för detta. En förutsättning för deltagande i sådant samarbete är att varje part förmår tillföra kompetens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet. Behovet av teknologiförsörjning är en viktig orsak till internationaliseringen inom den högteknologiska industrin. Andra motiv är delad risktagning och ökad produktionsbas för komplicerade och kostnadskrävande projekt. Internationellt sett knyts därmed export och annan samverkan samt import samman i olika gemensamma projekt i växande grad, såväl inom militära som civila teknik- och produktområden. Den svenska försvarsindustrins import av kunskap, komponenter och delsystem blir därmed i ökande grad beroende av dess utlandssamverkan. är nettoimportör inom aktuella tekniska områden. Försvarsindustrin är beroende av kvalificerade utländska underleverantörer för sin försörjning med olika komponenter och delsystem. Totalt sett är dock försvarsindustrin inte mer importberoende än verkstadsindustrin i allmänhet. Det totala importinnehållet i det svenska försvarets upphandling är alltså . Därav är hälften försvarets direkta upphandling hos utländska leverantörer, medan lika mycket upphandlas av försvarsindsutrin hos underleverantörer utomlands. Industrins största leverantör är , som svarar för knappt hälften av den svenska importen, följt av de europeiska NATO-länderna. Från de nordiska länderna kommer endast en mindre del. För flygplans- och elektronikområdena gäller höga importandelar främst från . Importen inom områdena vapen och ammunition har däremot en europeisk prägel. Exporten har stor betydelse för företagen inom vapen-, ammunitions- och elektronikområdena. Dessa företag exporterar mellan hälften och två tredjedelar av produktionen av krigsmateriel. Inom fartygs-, fordons- och flygplansområdena gäller väsentligt lägre exportandelar. Huvuddelen av exporten går till utländska försvarsmyndigheter, men en viss del är underleveranser till utländsk industri. Den undersökning utredningen genomfört av samarbetsavtal som ingåtts mellan svenska och utländska försvarsindustriföretag ger vid handen att antalet har ökat kraftigt . Företagen som tillverkar vapen och ammunition svarar för de flesta avtalen. Samarbetspartnerna finns främst i . Också amerikanska företag spelar en stor roll. Den helt övervägande delen av avtalen gäller gemensam utveckling. Tillverkning och marknadsföring i gemensamma former har också betydelse, företagen uppger att drygt hälften av avtalen syftar till att öka försäljningen. Det förekommer också att ett annat lands regering ställer krav på samarbete för att det svenska företaget skall få leverera materiel. I andra fall har brist på kunnande eller kapacitet eller möjligheten till kostnadsbesparingar varit en drivfjäder för det svenska företaget. I några fall har också svenska myndigheter krävt att en utländsk leverantör skall samarbeta med en svensk tillverkare. I kapitel 4 ger utredningen sin syn på försvarsindustrins utlandssamverkan. Vi konstaterar att har en särskilt för en liten nation avancerad krigsmaterielindustri. Dess verksamhet kommer i blickpunkten i tider av minskade resurser för det militära försvaret och dess materielanskaffning. Den inhemska försvarsindustrin omfattar flertalet materielområden. Olika faktorer, främst kostnadsökningar, teknisk utveckling och internationell specialisering, har emellertid successivt lett till ändrade förhållanden. Försvarsindustrin synes stå inför anpassningar och strukturförändringar, där inriktningen av nästa försvarsbeslut blir avgörande. Utredningen avstår från att föregripa försvarskommittés arbete, men anser att -- vilken bredd och volym den inhemska försvarsindustrin än kommer att få -- den bibehåller en viktig säkerhetspolitisk roll för . Här kan särskilt nämnas elektronikindustrin, ammunitionsindustrin och erforderliga underhållsresurser. Vidare är det angeläget att den svenska försvarsindustrin åtminstone på några områden kan behålla en så hög nivå att den är intressant som samarbetspartner internationellt; därigenom ökar möjligheterna att delta i det internationella teknikutbytet. Även om utlandsberoendet till följd av såväl teknisk nödvändighet som medvetna val med hänsyn till kostnader tenderar att öka, är det avgörande att hålla beroendet under kontroll och att självständigt kunna säkerställa att materielen fungerar i krig och krislägen. Särskilt på elektronikens område är få länder oberoende av omvärlden. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan går enligt utredningens mening inte att förena med kravet på en livskraftig sådan industri. Motiven för utlandssamverkan står främst att finna i behovet av kompetens och kapacitet inom landet att utveckla och tillverka materiel för det svenska försvaret. Den svenska försvarsindustrins konkurrensförmåga, sådan den kommer till uttryck i viss export i internationell konkurrens, är vidare en positiv faktor vid bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmågan. På grundval av två rapporter, utarbetade av särskilt förordnade experter, kan utredningen konstatera att såväl det samhällsekonomiska värdet av krigsmaterielexport som kostnaderna för att begränsa denna export svårligen kan beräknas. Exporten ger emellertid ett täckningsbidrag till upprätthållandet av försvarsindustrin. Detta belopp var 1987 i storleksordningen 2 500 milj. kr. Det avgörande är dock att denna industri har kontinuerlig beläggning genom att svackorna mellan det svenska försvarets utvecklings- och produktionsuppdrag fylls ut. I detta sammanhang har utredningen också uttalat att det är angeläget att en översyn av systemet med royalties fullföljs. Utredningen, som finner att konsekvensen av att avstå från vapenexport är att betydande delar av krigsmaterielindustrin läggs ned, vill framhålla att motivet för att bevara försvarsindustrin är säkerhetspolitiskt, inte ekonomiskt. Med stöd av rapportering från bedömer utredningen att volymen, inriktningen och arten hos den svenska krigsmaterielexporten inte i sig är sådan att trovärdigheten i den svenska utrikespolitiken sätts i fråga på grund av denna export. Förekomsten av en självständig svensk försvarsindustri med förmåga att ta fram komplicerade vapensystem som stridsflygplan och ubåtar har snarare förstärkt intrycket av beslutsamhet att fullfölja neutralitetspolitiken. Tanken att utlandssamverkan när det gäller krigsmateriel skulle skada den svenska utrikespolitikens strävan att aktivt verka för internationella överenskommelser om fred och nedrustning bekräftas inte heller av erfarenheterna. Utredningen ansluter sig till den av bl.a. medborgarkommissionen framförda uppfattningen att försvarsindustriell utlandssamverkan inte kan tilllåtas med mindre den tillgodoser väsentliga försvarspolitiska mål och står i samklang med de utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. En av restriktivet och omsorg om det egna oberoendet betingad export m.m. av krigsmateriel omfattas av omvärldens respekt och förståelse. Under betoning av de utrikespolitiska skäl som allmänt sett talar för restriktivet vid vapenexport vill utredningen därför slå fast att med en återhållsam syn på sådan utlandssamverkan denna står i överensstämmelse med utrikespolitik. Däremot får den inte motiveras med sysselsättningsskäl eller andra ekonomiska skäl utan säkerhetspolitisk grund. Det principiella förbudet mot export av krigsmateriel är i sig ett ställningstagande som dels ger uttryck åt en grundsyn, dels ger möjlighet att utöva en ingående kontroll. En reglerad och noga övervakad handel med vapen av modell står således enligt utredningens mening inte i strid med freds- och nedrustningspolitik. Den export och den utlandssamverkan i övrigt som är nödvändig ger upphov till en skenbar motsägelse mellan olika inslag i säkerhets- och utrikespolitik. Detta, som ibland uppfattas som ett moraliskt dilemma, löses emellertid inte om skulle gå över till import i stället för att så långt som möjligt inom landet tillverka sin krigsmateriel. Enligt utredningens mening ger den nuvarande regleringen en i huvudsak tillfredställande balans mellan olika hänsyn. Detta utesluter inte ytterligare kontroll, t.ex. av samarbete. För att underlätta för att föra en restriktiv vapenexportpolitik bör den krigsmaterieltillverkande industrin inte vara större än vad som är säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat. Det är en del av försvarskommitténs uppdrag att ange de kompetenser och produktionsresurser som bör finnas inom landet. För utredningens del finns det dock skäl stryka under vikten av att resurserna för utveckling och tillverkning anpassas till försvarsmaktens behov. Någon utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska marknader bör således inte förekomma och verksamheten skall i övrigt främja den tekniska utveckling som kan nyttiggöras för vår försvarsförmåga. Av detta följer att försvarets utvecklingsuppdrag och seriebeställningar hos försvarsindustrin är en regulator för verksamhetens storlek. De prioriteringar som görs av den sittande försvarskommittén kan komma att leda till en minskning av den nuvarande kapaciteten. Vad angår möjligheterna att främst geografiskt begränsa vapenexporten -- varvid och neutrala stater i nämnts särskilt -- har utredningen funnit att denna tanke inte är realiserbar. Det finns två skäl för detta. Det ena är dessa länders utom för vissa materielslag begränsade import från , det andra att de inte kan tillföra oss all den teknik och det kunnande som vi behöver. Mer omfattande ytterligare restriktioner för försvarsindustrins utlandssamverkan bör övervägas endast om kravet på upprätthållandet av en livskraftig inhemsk sådan industri ändras i grunden. Beträffande den internationella bilden kan noteras att vapenhandeln är köparens marknad. Det minskade utrymmet för militär materiel i många avancerade industriländers budgetar är en orsak, importländernas ökade benägenhet att få till stånd egen produktion en annan. Vidare har ett flertal länder etablerat sig som exportörer av den inte mest kvalificerade men av många importländer efterfrågade krigsmaterielen. För del kan detta leda till minskad export av annat än tekniskt avancerad krigsmateriel. Där styr i sin tur ökade kostnader och behov av utländsk teknik utvecklingen mot samarbete med andra framstående industrinationer. Dessa omständigheter och en därav förändrad struktur på den inhemska försvarsindustrin kommer enligt utredningens åsikt sammantaget att föra med sig förändringar av vapenexport, bl.a. genom att den får ett ökat inslag av internationellt samarbete och annat kunskapsutbyte. Vad gäller frågan om omställning av försvarsindustrin till civil produktion konstaterar utredningen i kapitel 5 att den från sina utgångspunkter inte har anledning att närmare diskutera en fullständig nedläggning av försvarsindustrin, dvs. en permanent omställning.