prop · GF03133 · 1992-01-01 00:00:00 — Den kostnadspress i elsystemet som utvecklats i produktionssam- arbetet bör kunna bli än effektivare om kraftföretagen konkurre- rar i försäljningen. Genom konkurrensen bör dessutom en bättre anpassning kunna ske av försäljningen till kundernas önskemål. Konkurrens leder till större valfrihet och ett effektivt resurs- utnyttjande. En elmarknad som möjliggör en omfattande internationell handel med elkraft leder till bl.a. att de samlade produktionsresurser- na kan utnyttjas bättre. Ett vattenkraftdominerat system har även under normalår ett överskott på elenergi. Detta bör ge goda förutsättningar för ett ökat kraftutbyte med kontinenten där pr- oduktionen i huvudsak är baserad på värmekraft. En konkurrensut- satt hemmamarknad främjar effektiviteten. Jag vill understryka att de principer som jag här har redovisat ligger väl i linje med det arbete som pågår inom Europeiska ge- menskapen och som syftar till att införa en inre energimarknad. Den inre elmarknaden skall skapas genom bl.a. ökad pristranspa- rens, minskad diskriminering vid anbudsförfarande, rätt till tr- ansitering av el och gas genom medlemsland, borttagande av mono- pol på import och export samt harmonisering av normer och säker- hetsbestämmelser. Ett aktuellt förslag till direktiv om gemen- sam lagstiftning för den interna elmarknaden innefattar bl.a. icke-diskriminerande bestämmelser för investeringar i kraftpro- duktion och eldistributionsledningar, skyldighet att under vissa villkor ombesörja transitering på högspänningsnäten (TPA) samt åtskillnad av produktions-, överförings- och distributionsverk- samheterna i vertikalt integrerade elföretag. 3.2 En handlingsplan för elmarknadens reformering En omstrukturering i riktning mot en öppnare elmarknad med ökad konkurrens och högre effektivitet har inletts i . blev huvuddelen av ett statligt ägt ak- tiebolag medan verksamheten med storkraftnätet togs över av Af- färsverket . Detta omstruktureringsarbete bör fortsätta och intensifieras. Den handlingsplan som jag förordar innebär att åtgärder bör genomföras så att kraftproducenter, eldistributörer och elanvän- dare ges största möjliga frihet att sluta kontrakt med varandra om leveranser och samarbete på . Elmarknaden bör organiseras så att den uppmuntrar etablerade och nya aktörer till lönsamma investeringar och affärsuppgörelser till fördel för svenska hushåll och svensk industri. En ökad konkurrens leder till att producenter och återdistribu- törer stimuleras att effektivisera sina verksamheter och hålla låga priser. Den ökade konkurrensen skapar förutsättningar för nya kontraktsformer för elleveranser, där kundernas behov i stö- rre utsträckning kan bli styrande, och underlättar tillträdet på marknaden för nya aktörer. Ledningsnäten skapar s.k. naturliga monopol. Nyckeln till ökad konkurrens på elmarknaden ligger i att öppna ledningsnäten så att kraftproducenter, distributörer och kunder kan sluta kon- trakt om leveranser. Storkraftnätet som förbinder landets delar samt de ledningsnät som når kunderna i distributionsledet och de som förbinder distributionsområden med storkraftnätet bör på ett icke-diskriminerande sätt vara tillgängliga för andra än ägarna för inmatning och uttag av kraft. Det är statens uppgift att skapa och upprätthålla ramar för effektivt fungerande marknader. För elmarknaden bör staten ga- rantera tillgängligheten till ledningsnäten så att konkurrensen om kunderna stärks och en effektiv prisbildning möjliggörs. En fri handel med el över gränserna bör eftersträvas. Målet bör vara att svenska kraftkonsumenter kan träffa avtal om elleveran- ser direkt med utländska producenter eller andra säljare av kraft utan att först behöva sluta kontrakt med svenska producen- ter. Svenska kraftproducenter och andra skall också kunna sluta avtal med användare och andra aktörer utomlands. Tillgänglighe- ten till de svenska överföringsförbindelserna är därför av stor betydelse för marknadens effektivitet. Arbetet med att reformera den svenska elmarknaden omfattar fle- ra steg. Handlingsplanen kan sammanfattas i följande tre punk- ter. - Organisationen av storkraftnätet. Driften och förvaltningen av det svenska storkraftnätet samt systemansvaret för det svenska elsystemet bör organiseras med syftet att dels säkerställa gru- ndläggande krav på stabilitet och säkerhet i det svenska elsys- temet, dels underlätta en fri handel mellan kraftföretag, åter- försäljare och industri inom landet samt med andra länder. Af- färsverket skall ansvara för planering, ut- byggnad, drift och förvaltning av det svenska storkraftnätet. En ombildning av till aktiebolag kan senare övervägas. Möjligheterna för en fri handel bör även i övrigt förstärkas, exempelvis genom etableringen av en kraftbörs öppen för alla aktörer. Jag kommer strax (avsnitt 4) att redovisa mina överväganden och lämna förslag till åtgärder avseende st- orkraftnätets organisation och Svenska kraftnäts uppgifter. - Åtgärder för att öppna de regionala och lokala näten. Den som har koncession för en elektrisk starkströmsledning eller för ledningsnätet inom ett visst område bör ha skyldighet att mot ersättning upplåta ledningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är koncessions- innehavaren eller någon annan som levererar den elektriska str- ömmen. Jag redovisar i avsnitt 5 mina bedömningar i denna fråga samt förslag till åtgärder. Den omställning av elmarknaden som jag före- slår förutsätter en aktiv konkurrensövervakning. Jag har för avsikt att föreslå regeringen att föreläg- ga ett förslag om en ny konkurrenslag. Den nya kon- kurrenslagen bör ge möjlighet att förbjuda missbruk av en domi- nerande ställning på marknaden och företagsförvärv som väsent- ligt hämmar konkurrensen. Jag kommer senare (avsnitt 6) att närmare redovisa vissa överväganden i denna fråga. 4 Storkraftnätet och Svenska kraftnäts uppgifter 4.1 Storkraftnätets organisation för- Mitt förslag: - Storkraftnätet har en avgörande bety- delse för en fungerande elmarknad. Det svenska storkraftnätet och de st- atligt ägda utlandsförbindelserna bör förvaltas av en från kraftproducen- terna fristående organisation. som in- rättades bör ha denna uppgift. amtida associationsform bör senare övervägas. - bör ansvara för pla- nering och drift av storkraftnätet samt för spännings- och frekvenshåll- ning m.m. i det svenska elsystemet. - bör ansvara för ut- byggnaden av storkraftnätet och bör uppföra de starkströmsledningar m.m. som krävs för en effektiv handel med Storkraftnätet bör byggas ut i en ekonomiskt lönsam omfattning för att möta efterfrågan på transmis- sionstjänster. - Reglerna för tillträde till och pris- sättning på storkraftnätet bör utfor- mas så att de främjar ett effektivt utnyttjande av nätet och konkurren- sen på elmarknaden. Nya aktörer bör stimuleras att utnyttja nätet. - Överföringsförbindelserna med utlan- det bör ses som en del av storkraft- nätet. Svenska konsumenter och produ- center bör ges möjligheter att sluta avtal om kraftaffärer med andra aktö- bör därför äga och förvalta en tillräck- ligt stor del av utlandsförbindelser- na för att tillfredsställa detta be- slag i rap- porten Elmar- knad i för- ändring över- ensstämmer i stort med mitt förslag. Utredningen föreslår att storkraftnä- tet skall förvaltas och drivas i af- färsverksfo- rm. Utred- ningen före- slår vidare att samtliga svenska ut- landsförbin- delser förs till för att möjlig- göra en utri- keshandel på icke-diskri- minerande vi- llkor och för att verket skall kunna disponera en ledningskapa- citet som är tillräcklig för bl.a. den nordiska sam- körningen. Remissinstan-serna: Sta- t e n s vattenfallsve r k(), S v e n s k a K r a f t -verksförening en och Syd- kraft AB fra- mför invänd- ningar mot utredningens förslag om storkraftnä- tets omfatt- ning. Vatten- fall anser att det skall vara fri etableringsrätt för utbyggnad av utlands- förbindelser. och framhåller vidare att stamnätsavtalet är civilrättsligt bindande fram . (), och instämmer i utredningens förlag beträffande storkraftnätets omfattning. Flertalet remissinstanser förordar att storkraftnätet skall förvaltas och drivas i aktiebolagsform. Beträffande ägarstruktu- ren är dock meningarna starkt delade. NO, statens pris- och kon- kurrensverk (SPK), Riksförbundet Energileverantörerna (REL), Tj- änstemännens (), () och poängterar vikten av ett statligt ägande. anser att det under en över- gångsperiod kan vara nödvändigt med ett statligt ägande, men att ett bolag med neutralt sammansatta privata ägare är att föredra. anser att det inledningsvis kan vara ändamålsenligt med affärsverksformen men att ett blandat ägande bör övervägas . , och Syd- kraft AB anser att aktiebolaget bör ägas av nyttjarna av nätet. Staten kan som delägare tillförsäkra sig nödvändig insyn i bola- get. () anser att utredningen inte till- räckligt belyst konsekvenserna av olika organisations- och ägar- former. De flesta remissinstanserna är positiva till de föreslagna hu- vudprinciperna för Svenska kraftnäts verksamhet. och anser att principerna för nyttjande och pr- issättning på stamnätet bör utarbetas i samråd mellan nätföreta- get och nyttjarna av nätet. , och pekar på den betydelse värderingen av elnäten och avkastningskraven har för prisnivån på el. Flera re- missinstanser understryker vikten av att utarbetandet av tarif- fer, tillträdesregler m.m. sker med öppenhet och med inflytande från elmarknadens aktörer. Skälen för mitt förslag: Till storkraftnätet brukar räknas samt- liga överföringsledningar i på spänningsnivåerna 220-400 kV. Den totala ledningslängden uppgår till drygt 15 000 kilome- ter. Till storkraftnätet räknas även de utlandsförbindelser som ansluter till det svenska systemet. Stamnätet är den del av st- orkraftnätet som ligger söder om och . Denna del av storkraftnätet har en särskild ställning genom sta- mnätsavtalet. Den nordligaste delen av storkraftnätet, det s.k. Norrbottennätet, har endast utnyttjats av . Storkraftnätet är i huvudsak statligt ägt och förvaltades tidi- gare av affärsverket . I samband med bolagiseringen av avskildes storkraftnätet och förvaltas från och med årsskiftet av . De delar av stor- kraftnätet () som inte ägs av staten disponeras av Sv- enska kraftnät genom avtal. Storkraftnätet är ett naturligt monopol. Det är det svenska elsystemets huvudled. av den svenska elproduktionen öve- rförs längre eller kortare sträckor på stamnätet. Genom storkra- ftnätet binds landet samman. Nätet skapar förutsättningar för handel mellan kraftproducenter eller med större kunder och är därför av avgörande betydelse för den svenska elmarknadens ef- fektivitet. Genom stamnätsavtalet regleras de tekniska och ekonomiska vill- koren för kraftöverföringen på stamnätet. Enligt avtalet har af- färsverket det direkta ansvaret för att planera, fi- nansiera, driva och förvalta överföringssystemet och skall där- vid samråda med transitörerna. Avtalet gäller t.o.m. . Jag har tidigare (avsnitt 2.3) redogjort för avtalets innehåll. är i viktiga avseenden konkurrenshämmande. Min- dre kraftproducenter och eldistributörer med viss egen elproduk- tion har förklarat att stamnätsavtalets villkor i praktiken ut- gör ett kraftigt hinder för dem att etablera verksamhet på stam- nätet. Dels är inträdesavgiften för en transitör hög vilket krä- ver ett stort utnyttjande för att göra ett inträde lönsamt, dels blir de faktiska överföringskostnaderna högre för dem som ut- nyttjar nätet i mindre omfattning. Det senare gäller, menar man, också för de företag med ett s.k. värmekraftsabonnemang som inte betalar någon inträdesavgift. Även i andra avseenden är avtalet konkurrenshämmande. Enligt avtalet tas exempelvis särskilda avgifter ut för abonnemang som inte anmälts i förväg. Sådana tillkommande avgifter kan i vissa fall fördubbla den totala avgiften. Vid inrättandet av träffades ett avtal, kraft- nätsavtalet, mellan staten och transitörerna. Avtalet gäller med möjlighet till förlängning. I kraftnätsavtalet har, jämfört med stamnätsavtalet, inträdesavgiften, de fasta år- liga avgifterna och den fasta delen av terminalavgifterna tagits bort för nya företag som önskar överföra kraft. Genom inrättandet av har det enligt min upp- fattning skapats förutsättningar för en fristående nätorganisa- tion på nationell nivå som kan garantera såväl nätets drifts- säkerhet som goda möjligheter för nya transitörer att ansluta sig. Jag har för avsikt att föreslå regeringen att lå- ta uppta överläggningar med transitörerna syftande till att nå en överenskommelse om bl.a. stamnätsavtalet som står i linje med de här föreslagna förändringarna av elmarknaden. Svenska kraftnäts associationsform och ägandeförhållanden Det nationella kraftnätet bör ges en organisationsform som möj- liggör att en successivt ökande effektivitet i det svenska kraf- tsystemet kan förenas med en fortsatt hög leveranssäkerhet. Hit- tills har relationerna mellan kraftproducenter och kraftkonsu- menter präglats av stabilitet och kontinuitet. Avgörande för mö- jligheterna att uppnå konkurrens på elmarknaden är att ingen sä- ljare eller köpare kan utöva ett dominerande inflytande över st- orkraftnätet. För framtiden bör syftet vara att stärka kraftkon- sumenternas ställning genom åtgärder som bl.a. ökar konkurrensen mellan producenter i samt mellan svenska och utländska producenter. Svenska kraftkonsumenter bör kunna sluta kontrakt direkt med producenter i andra länder. Dessutom bör små produ- center tillförsäkras goda möjligheter att sälja el till markna- den. Målet om en effektiv elmarknad talar för att nätverksamhe- ten skall bedrivas som en i förhållande till de övriga marknadsaktörerna fristående verksamhet. Det är viktigt att också systemansvaret åläggs en neutral aktör. Frekvens- och spänningshållningen m.m. är gemensamma an- gelägenheter för konsument- och producentintressena på elmarkna- den. Ansvaret för den operativa nätdriften och systemansvaret för det svenska storkraftnätet bör därför enligt min mening inte ligga hos aktörer som domineras av exempelvis de större kraft- producenterna. bör ges en i förhållande till övriga intressenter fristående ställning och bör utföra sina åt- aganden på ett sådant sätt att handeln med el utvecklas och st- orkraftnätet blir tillgängligt för en större krets av aktörer. Det är väsentligt att verksamheten inte kan styras av de större kraftproducenterna. Kraftproducenterna förordar att de som utnyttjar storkraftnätet också skall äga det. I Kraftsams rapport konkurrens och min- dre reglering i elförsörjningen föreslås att nätverksamheten or- ganiseras som ett privatägt bolag med kraftföretag, distributör- er och större konsumenter som huvudägare. Enligt min uppfattning är det starkaste skälet för en sådan lösning den företagsekono- miska effektiviteten. Ett privatägt bolag har normalt starka in- citament att effektivisera sin verksamhet. Det som främst talar mot förslaget är att såväl distributörer som större konsumenter sannolikt kommer att sakna både incitamenten till och de ekono- miska möjligheterna att köpa andelar i det föreslagna nätbola- get. Jag ställer mig vidare tveksam till att industriföretag och mindre kraftproducenter skulle behöva investera i infrastruktu- ren för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt. Enligt min mening är dessa invändningar av avgörande vikt. Det finns risk för att normala konkurrensmekanismer sätts ur spel om elmarknadens infrastruktur skulle kontrolleras av ett fåtal en- skilda aktörer. bedrivs i affärsverksform. Därigenom upp- fylls de krav på offentlighet och insyn som bör ställas på för- valtningen av ett naturligt monopol. Affärsverksformen medför att nödvändig styrning från staten vad gäller bl.a. tariffsätt- ning och investeringsprinciper kan ske på ett enkelt sätt. Af- färsverksformen ger möjligheter till en konkurrensneutral be- handling av alla aktörer på elmarknaden och ger goda förutsättningar för en samhällsekonomiskt effektiv elmarknad. Affärsverksformen har emellertid också nackdelar jämfört med aktiebolagsformen. Bolagsformen underlättar bl.a. effektivise- ring och rationalisering. Bolagsformen är också den organisa- tionsform som ger de bästa möjligheterna att agera affärsmässigt och flexibelt i kontakterna med företag i andra länder. Förutsättningarna för en ombildning till i första hand statligt bolag är emellertid ännu inte klarlagda. Svenska kraftnäts framtida associationsform bör därför senare övervägas. bör finna former för sin verksamhet som ger kunderna insyn och möjlighet att påverka investeringar, tarif- fer, m.m. Ett effektivt utnyttjande av nätkapaciteten och en ef- fektiv anpassning av kapaciteten till kundernas behov är av vä- sentlig betydelse. Jag utgår från att det samråd som skett genom stamnätsnämnden kommer att ersättas med någon form av nyttjar- eller brukarråd. Denna fråga bör lämpligen tas upp i de förhandlingar med transitörerna på stamnätet som jag tidigare nämnt. skall ha som uppgift att på ett affärsmässigt sätt tillgodose behoven av överföringskapacitet och att svara för den övergripande driftssäkerheten i storkraftnätet och där- med i landet. Producenterna har liksom ansvar för att det egna produktionssystemet är tillräckligt i förhållande till deras tecknade leveranskontrakt. bör planera, bygga ut, driva och underhålla storkraftnätet i egen regi eller genom konsult- och entrepre- nadavtal. Mindre delar av storkraftnätet ägs av privata kraft- företag men disponeras av . Med dessa lednings- innehavare bör även fortsättningsvis sluta de avtal som krävs för att storkraftnätet skall kunna drivas på ett effektivt sätt. Om den existerande kapaciteten är otillräcklig bör verket tillse att behövliga anläggningar uppförs. Jag förut- sätter att utarbetar kriterier för investeringar i storkraftnätets utbyggnad. I förslag till direktiv om en inre elmarknad förutsätts att transmissionsenheter bildas som är fristående från producentintressen. Kommissionen anger att nätansvariga på nationell nivå skall svara för den löpande produktions- och fr- ekvensregleringen och iaktta såväl driftssäkerhetskrav som eko- nomisk neutralitet. Det finns anledning att överväga behovet av att genom lagstiftning fastställa de skyldigheter som bör följa med nätansvaret och om ett sådant ansvar bör vara förbundet med en särskild koncession. Jag återkommer strax (avsnitt 5) till denna fråga. Den ansvarsfördelning som tillgodoser de nämnda förutsättning- arna för ett fristående företag med driftssäkerhetsansvar på na- tionell nivå bör utformas så att har ansvaret för den löpande momentana elbalansen. Under normala driftsför- hållanden med avseende på frekvens, spänning och överföringar kan detta ansvar utövas så att reglering av aktiv produktion öv- erlåts till lämpliga produktionsföretag. Detta bör regleras i avtal mellan och kraftproducenterna. Under onormala förhållanden bör ha ansvaret att med insatser av störningsreserver och andra medel återföra systemet till normal drift. Då inte bör ha någ- ra egna större produktionsresurser erfordras avtal med produk- tionsföretag för att fullfölja detta åtagande. Därtill bör Sven- ska kraftnät ha ett ansvar för att träffa överenskommelser om fördelning och utnyttjande av störningsreserv med samverkande grannländer. bör utforma kriterier och riktlinjer som un- derlättar det tekniska utnyttjandet av överföringssystemet. Svenska kraftnäts roll blir härmed att genom avtal eller på annat sätt svara för att ansvarsfördelningen för kraftsystemets balans och reglering klarläggs och att en lämplig kostnads- fördelning uppnås. bör ha i uppgift att aktivt främja konkurren- sen mellan aktörerna på elmarknaden. Genom att storkraftnätet blir tillgängligt för fler aktörer utvecklas handeln med el. NU- TEK pekar i rapporten i förändring på möjligheten att en kraftbörs som är öppen för såväl kraftproducenter som kunder kan komma att organiseras för handel med el. bör, som jag anfört, ansvara för nätdrift och för elsystemets balans. Svenska kraftnäts verksamhet kommer därför att på centrala områden ha en stor betydelse för en even- tuell kraftbörs. Jag avser därför att föreslå regeringen att uppdra åt att utreda förutsätt- ningarna för en för producenter och konsumenter allmänt till- gänglig kraftbörs och att lämna förslag till organisationen av en sådan. Jag förutsätter att uppdraget kommer att utföras i nä- ra samarbete med elmarknadens nuvarande och framtida aktörer. På en konkurrensutsatt hemmamarknad främjas effektiviteten. Om någon eller några kraftproducenter har exklusiv rätt till ut- landsförbindelserna för el innebär det en risk för snedvridning av konkurrensen. har på regeringens uppdrag utrett frågan om svenska högspänningsförbindelser med utlandet och överlämnade rapporten av alternativa elkabelförbindelsertill kontinenten m.m. I rapporten redovisar de utlandsförbindelser som finns mellan och grannländerna samt kapacite- ten för kraftöverföring på dessa förbindelser under olika be- tingelser. Aktuella planer på nya förbindelser med utlandet be- skrivs och verkets bedömningar av vilka utlandsförbindelser som kan vara tekniskt och kommersiellt möjliga att uppföra redovisas. Vidare ger sin syn på de konsekvenser som olika modeller för ägande av utlandsförbindelser kan få för producenterna och elkunderna. Det nordiska elkraftssystemet är sammanknutet med 22 förbindel- ser. Systemen i , , och är hopkopp- lade med växelströmsförbindelser och har därmed samma frekvens. Växelströmsförbindelserna har ett direkt inflytande på hela sys- temets och delsystemens funktion, och är därför ur system- synpunkt inte lika enkla att hantera som likströmsförbindelser. Att fastställa överföringsförmågan på en växelströmslänk är ett komplext problem som nätoperatörerna i respektive land tillsam- mans bör ansvara för. Svenska producenter har börjat planera för direkta förbindelser med kontinenten under . Av tekniska skäl måste sådana förbindelser bli likströmsförbindelser. Ett projekt är under ge- nomförande. Det är förbindelsen mellan och L beck i Tysk- land som projekterats av och som beräknas bli tagen 1994 eller . I övrigt har flera projekt diskuterats, exempelvis likströmsförbindelser med och f.d. . Aktuella projekt som skulle öka överföringsmöjlig- heterna mellan det nordiska systemet och andra länder är en likströmskabel mellan och samt en förstärkning av den existerande likströmsförbindelsen mellan och Rys- sland. Vidare diskuteras likströmsförbindelser mellan och och mellan och samt en ytterligare utökning av förbindelsen mellan och . Kraftproducenterna har enligt sett utlandsförbindelserna som en del av sitt produktionssystem och optimerat utnyttjandet av dem efter förutsättningarna i de egna produktionssystemen och på sina egna marknader. Utlandsförbindelserna kan emellertid betraktas på två sätt - som länkar i ett kraftproduktionssamarbete eller som handelsför- bindelser. Det bör enligt gå att förena de två betraktelsesätten. Det bör vara fullt möjligt att bygga utlands- förbindelser och utforma avgiftssystem och regler för utnyttjan- de på ett sådant sätt att de tillgodoser såväl behovet av fast- kraftaffärer som behovet av affärer rörande kompensationskraft, torrårssäkring, m.m. En förutsättning är dock att näten i till- räcklig omfattning går att utnyttja för tredje part och därmed ingår i en fri elmarknad. I nya utlandsförbindelser bör därför enligt åtminstone en kanal hållas öppen för andra aktörer än de stora kraftproducenterna. Detta kan åstadkommas genom att en neutral part genomför eller deltar i nya projekt för att sedan kunna hy- ra ut överföringskapacitet för tidsbegränsade perioder. Därmed skapas en flexibilitet inom kraftöverföringen till utlandet. Enligt min mening bör utlandsförbindelserna ses som en viktig del av storkraftnätet. Principen bör därför vara att utlandsför- bindelserna ägs och förvaltas av . Villkoren för att upprätta bl.a. nya utlandsförbindelser bör ses över. För utlandsförbindelser, liksom för andra kraftledningar, krävs koncession enligt ellagen.