prop · GF03119 · 1992-01-01 00:00:00 — På en punkt har utredaren ansett sig kunna finna en principiell skillnad av betydelse i det att det inom skulle föreligga ett delägarskap från låntagarnas sida i föreningarna och från dessas sida i banken, vilket delägarskap i ekonomiskt hänseende skulle betyda något helt annat och mera långtgående än vad som följer av med- lemskapsreglerna i stadshypoteksförfattningarna. Detta har lett utredaren fram till helt olika lösningar för de båda institutionerna. Inspektionen anser att utredaren i hög grad överdriver betydelsen av de smärre formella och sakliga skillnader som finns mellan de båda regelsystemen. Enligt inspektionens uppfattning bör - med hänsyn till att de båda institutionernas uppbyggnad och verksamhetsorganisation i allt väsentligt är densamma - en given utgångspunkt vara att den ombildningsmodell som väljs bör tillämpas på båda institutionerna. För detta talar också att de båda institutens verksamhet kan antas bli i viss utsträckning överlappande. Till grund för en reformering av organisationsformen bör läggas främst följande principer. - Den låntagarkooperativa karaktären behålls. Av detta följer bl.a. att det även i fortsättningen bör finnas en stark förankring hos låntagarna på regional nivå. Mot bakgrund av den kooperativa karaktären är det inte nödvändigt att på det sätt som utredaren gjort i fråga om betona ett från början starkt avkastningskrav. (Här kan en jämförelse göras med sparbanker, föreningsbanker och ömsesidiga försäkringsbolag.) - Organisationsformen för rörelsen bör vara sådan att den ger möjlighet till nödvändig utveckling och även skapar en grund för konkurrens med andra institut på lika villkor. För rörelsen bör därför användas aktiebolagsformen. - Kopplingen mellan ägarfunktion och lånerörelsen måste vara sådan att förutsättning skapas för att föra ihop och olika delar till slagkraftiga koncerner. Det är helt nödvändigt, om instituten skall ha möjlighet att hävda sig i framtidens konkurrens, att en samordning och effektivisering sker inom resp. koncern för att fullt ut ta till vara fördelarna i en stordrift. Mot bakgrund av dessa utgångspunkter anser inspektionen att den lösning som utredaren föreslår för - bl.a. med en stiftelse som ägare av - inte är acceptabel. Inspektionen avstyrker därför det förslag som utredaren framlagt beträffande . Det är emellertid svårt att peka på en enkel ombildningsmodell som helt uppfyller de villkor som enligt ovan måste ställas på en reform och som dessutom i stor omfattning kan vinna gehör hos personal och förtroendemän i institutionerna. Mycket talar därför för att det första steget bör bygga på - förutom på att själva rörelsen drivs i ett aktiebolag - att ägarfunktionerna kopplas till en organisation som så nära som möjligt bygger på den nuvarande. Den skulle då t.ex. kunna innebära att aktierna fördelas på banken/kassan resp. på föreningarna på sådant sätt att banken/kassan i vart fall har majoritet i rösthänseende på aktiebolagets bolagsstämma, att föreningarna ombildas till ekonomiska föreningar - eller, om samtliga aktier läggs hos banken/kassan, valföreningar - med uppgift att utse ombud till kassans resp. bankens stämma och att i viss mån engageras i aktiebolagets organisation vad gäller låneverksamhet i regionen. Lösningen bör alltså så långt som möjligt tillvarata de fördelar som finns i den regionala låntagarförankringen som organisationen i väsentliga avseenden måste möjliggöra en nödvändig styrning av och kraftsamling i koncernens verksamhet. Inspektionen föreslår att i någon därför lämplig form tar upp överläggningar med företrädare för de båda institutionerna för att närmare klarlägga hur en ombildning utifrån vissa givna förutsättningar - enligt inspektionens mening de som angetts i det föregående - kan genomföras under bred förankring i institutionerna. Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) Betänkandet har av UHÄ remitterats till universiteten i , och . Inkomna remissyttranden bifogas. Sett utifrån de synpunkter, vilka UHÄ företrädesvis har att beakta finner ämbetet inget att erinra emot utredningens förslag i dess helhet. Enligt UHÄ:s mening hade det dock varit önskvärt om utredningen närmare hade redogjort för hur "till anknuten vetenskaplig forskning" skall få tillgodogöra sig avkastningen på stiftelsens Stadshypotekskassan innehav av aktier. I övrigt vill UHÄ hänvisa till vad som har anförts från universitetens sida. ställer sig, med följande påpekanden, positiv till förslaget. Beträffande Stadshypotekskassan och stadshypoteksföreningarna ("") vill nämnden understryka den allmänna synpunkten att det är väsentligt att , som kan sägas ha fungerat som en garant för prispressande konkurrens inom bostadskreditgivningen, också i fortsättningen kan behålla sin roll som en stark och självständig aktör på bostadskreditmarknaden. Nämnden vill också framhålla, att det är angeläget att förslaget är så utformat att det kan uppfattas om positivt även från stadshypoteksföreningarnas sida. Med nu gjorda påpekanden tillstyrker nämnden ett genomförande av betänkandets förslag. Fakultetsstyrelsen finner inte anledning att gå in på kredit- marknadssituationen och frågor kopplade till denna utan begränsar sitt yttrande till att avse synpunkter på dels utredningens resultat i vad avser ägarförhållandena i dagens situationen vad gäller de tre hypoteksinstituten med de till dem kopplade föreningarna, dels utredningens förslag till nya organisationsformer, dels föreslagna stadgar och bolagsordningar. Vad till att börja med gäller dagens ägarsituation har utredningen kommit till det resultatet, att såväl Stadshypotekskassan som de till denna kopplade stadshypoteksföreningarna är att betrakta som självägande juridiska personer sui generis, närmast av stiftelsekaraktär , med starkt offentligrättsligt inslag. Något anspråk på samlade kapital kan därför inte göras gällande från vare sig föreningarnas eller medlemmarnas sida. Inte heller staten kan enligt utredningen resa anspråk på förmögenhetsmassa. När det därefter gäller föreligger enligt utredningen den skillnaden, att hypoteksbankens delägare utgörs av landshypoteksföreningar och att låntagarna är delägare i föreningarna. Låntagarna genom föreningarna har därför, sägs det vidare, i egenskap av delägare ett rättsligt grundat anspråk på del i förmögenhetsmassan i och på de aktier som kan komma att uppstå vid en ombildning av till aktiebolag. Vad slutligen Skeppshypotek beträffar har utredningen kommit till det resultatet att staten ensam är ägare. Vad först stadshypoteksföreningarna beträffar kunde det som utredningen anfört tidgare möjligen sägas att de utgjorde en särform av ekonomiska föreningar, och även om låntagarna alltjämt kallas medlemmar kan det med visst fog ifrågasättas om de numera - sedan deras skyldighet att solidariskt svara för föreningarnas förbindelser 1970 upphörde - kan sägas träffa sådant avtal om samverkan för ett gemensamt ändamål som är en förutsättning för att en association och därmed en förening skall anses föreligga. Å andra sidan benämns som sagt låntagarna medlemmar, och som sådana har de vissa förvaltningsbefogenheter i föreningarna. Visst fog synes dock som sagt föreligga för ståndpunkten att det i detta fall närmast är fråga om en halvt offentligrättslig organisationsform med visst inflytande för dem som är låntagare. Fakultetsstyrelsen kan därför sammanfattningsvis acceptera det slutresultat till vilken utredningen kommit. De tekniker som föreslås för omvandlingen av finns i det stora hela inte något att invända mot. Ett par detaljer skall dock beröras. Vid ombildning till en aktieägande stiftelse uppkommer som utredningen konstaterat ett gäldenärsbyte. Utredningen är - säkert helt korrekt - av den uppfattningen att samtliga borgenärer inte kan nås för det samtycke som i princip krävs för gäldenärsbyten och föreslår i stället, att regeringen prövar tryggheten för fordringsägare men vidare, vilket är väl så centralt, att den av staten garanterade grundfonden inte avvecklas snabbare än de skulder som föreligger. För att skydda nuvarande fordringsägare får dock den av staten garanterade grundfonden bara användas till skyddan det av dessa och inte dem som tillkommer som fordringsägare. Med hänsyn till de jämfört med dagens situation utökade risker, som fordringsägarna generellt sett kan komma att utsättas för genom AB:s verksamhet, finner fakultetsstyrelsen det trots allt vara tveksamt om de nuvarande fordringsägarna erhåller ett erforderligt skydd genom den föreslagna modellen. - Till förslaget på s. 150 att Stiftelsen skall få en styrelse om tolv personer vill fakultetsstyrelsen göra det påpekandet, att all erfarenhet entydigt synes utvisa att stora styrelser inte fungerar effektivt. Fråga är om inte styrelsen för stiftelsen i likhet med t.ex. kunde bestå av sex ledamöter men med rätt för olika akademiska kollegier att med ensamrätt bestämma hur de medel som skall tillfalla forskningen enligt förslaget till stadgar § 2 (s. 231) skall fördelas. Komplikationerna är delvis desamma och delvis andra vad gäller - enligt förslaget ett kreditmarknadsaktiebolag med ekonomiska föreningar som delägare. Man kan till en början ställa frågan i vilken mån det bör tillkomma statsmakterna att besluta att ett privaträttsligt organ skall omvandlas till ett aktiebolag (ss 155 och 197). Å andra sidan kan statsmakterna inom vida ramar göra sådana ändringar i gällande regler att fysiska och juridiska personer för att fortsätta viss typ av verksamhet tvingas in i nya verksamhetstyper. Fakultetsstyrelsen nöjer sig därför i detta sammanhang med detta påpekande. - Vad därefter skyddet för Hypoteksbankens fordringsägare beträffar är problement detsamma som ovan berörts i vad gäller fordringsägare. Förslaget i betänkandet är i vad gäller identiskt med förslaget i vad gäller skyddet för fordringsägare. Fakultetsstyrelsen vill även i detta fall uttala sin tveksamhet inför frågan om fordringshavarna erhåller erforderligt skydd. - Påpekandet på s 158 m att föreningarnas verksamheter kommer att regleras av stadgar medan Landshypoteksrörelsen regleras av aktiebolagslagen, kredit- aktiebolagslagen och bolagsordning måste kompletteras med påpekandet, att föreningarna även blir bundna av lagen om ekonomiska föreningar (om inte särreglering ges), vilket har viss praktisk betydelse. Lagen om ekonomiska föreningar är nämligen tillämplig på föreningar som genom ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen. Vidare skall medlemmarna vara aktiva i föreningarna som konsumenter, leverantörer eller liknande - föreningarna skall med andra ord vara kooperativa. De framtida föreningarna skall väl ha till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen, men hur mycket av ekonomisk verksamhet blir kvar hos dem? Skall aktieägande anses konstituera ekonomisk verksamhet? Och kan man rimligen säga att medlemmarna som ju får sina lån beviljade av hypoteksaktiebolaget är låntagare hos föreningen? Däremot skulle väl rekvisitet ekonomisk verksamhet kunna komma att uppfyllas om föreningarna som ombud för kreditaktiebolaget har att bevilja medlemmarnas lån och då blir väl föreningarna även kooperativa. - En grundläggande princip i vad gäller aktiebolag och ekonomiska föreningar är att de inte får tömmas på eget bundet kapital genom utbetalning till föreningens medlemmar. I strid mot denna princip innehåller förslaget att utan att ta hänsyn till de enskilda föreningarnas ekonomi föreskriva, att föreningarna själva skall erlägga insatserna för dagens medlemmar med rätt för samma medlemmar att lämna föreningarna och därvid lyfta samma insatser. Det må så vara att medlemmarna är delägare i hypoteksföreningarna och att de, om föreningarna skulle likvideras, skulle kunna dela på likvidationsöverskottet - en annan sak är att föreslå en konstruktion som går stick i stäv med associationsrättens borgenärsskyddsregler vid fortsatt verksamhet. - Slutligen skall här pekas på den latenta konfliktrisk som ligger däri, att lån avses komma att ges till vissa personer som genom sina föreningar är aktieägare i och att dessa låntagares intressen kan tänkas komma att gå stick i stäv med intressena hos de aktieägare, som tecknar eller köper aktier i bolaget utan att vara låntagare. En grundläggande princip inom associationsrätten är att aktieägare skall behandlas lika. ansluter sig till utredningens förslag att de tre hypoteksorganisationerna ombildas till aktiebolag. Vidare anser kontoret i likhet med utredningen att det föreslagna skall vara ett bankoberoende institut, som alltfort kan värna om konkurrensen på svensk kreditmarknad. Kontoret finner det dock tveksamt att låta en stiftelse äga . Denna tveksamhet grundas på att den förslagna stiftelseformen kan leda till ett oklart ägarintresse. I den mån stiftelseformen väljs bör dock ett privat delägande i åstadkommas genom en aktieemission till allmänheten. Vidare anser kontoret att, om stiftelseformen väljs, stiftelsens avkastning inte bör specialdestineras till forskning. Enligt kontorets principiella uppfattning vore en sådan specialdestinering olycklig. Behovet av medel till forskning har självfallet inte något samband med hur avkastningen utvecklas i det föreslagna nya bolaget. Ifrågavarande behov bör, om ett samhällsintresse bedöms föreligga, i stället tillgodoses genom medel som anslås av . Enligt utredningens förslag skall grundfonden för stadshypotekskassan och hypoteksbanken respektive garantifonden för avveckas i takt med inlösningen av institutens redan ingångna förbindelser enligt gällande ordning. Denna successiva minskning av grundfondernas respektive garantifondens omfattning bör emellertid enligt uppfattning på ett tydligare sätt än i utredningens förslag komma till uttryck i övergångsbestämmelserna till upphävandet av lagarna om respektive institut. har redan enligt sina direktiv haft att inrikta arbetet på att främja förutsättningarna för en effektiv konkurrens på kredit Utredarens mål har varit att åstadkomma en moderniserad organisationsform för hypoteksinstituten som gör det möjligt för dessa att verka och utvecklas på en avreglerad kreditmarknad. Utredaren har också i ett flertal avseenden klart uttalat att en utgångspunkt för förslagen är att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan hypoteksinstituten och andra kreditinstitut, såväl svenska som utländska. Dessa utgångspunkter för utredningen ligger väl i linje med de intressen som konkurrenslagstiftningen vill främja. NO anser i allt väsentligt att utredaren på ett förtjänstfullt sätt genom inriktningen av sina förslag tillgodoser och främjar en effektiv konkurrens på så långt möjligt lika villkor mellan olika aktörer på kreditmarknaden. Det gäller bl.a. förslagen att ombilda hypoteksinstituten till aktiebolag och inordna dem i den lagstiftning som reglerar liknande kreditinstitut, att avveckla de statliga garantierna, att införa incitament för att ställa marknadsmässiga lönsamhets- och avkastningskrav på kapitalet i dessa institut samt att även i övrigt avskaffa särbestämmelserna för hypoteksinstituten. NO har mot denna bakgrund inte funnit skäl att mera detaljerat kommentera förslagen. I anslutning till några punkter som tas upp i särskilt yttrande av experterna vill NO emellertid framföra följande. I punkt 6 tas frågan upp vilket avkastningskrav som skall ställas på . NO vill framhålla att det inte föreligger någon motsättning mellan ett försiktigt avkastningskrav i början och en långsiktigt marknadsmässig avkastning. Det krav som bör ställas är att avkastningen är attraktiv för en tänkt investerare. En sådan kan mycket väl tänka sig en lägre avkastning i början eller kanske inledningsvis ingen avkastning alls under förutsättning att den lägre avkastningen kompenseras av en förhållandevis hög avkastning i ett senare skede. Tolkat på detta vis stöder No målet att utvecklas till en långsiktigt lönsam organisation. I punkt 7 tas frågan upp vad som skall gälla i kapitaltäckningshänseende beträffande fonder. NO kan, mot bakgrund av vad utredaren anfört i denna fråga, ansluta sig till de bedömningar som denne gör. Det synes svårt att exakt väga och kvantifiera de för- respektive nackdelar som historiskt sett har haft av gällande lagstiftning. Då också kreditmarknadskommittén synes ha kommit fram till att en reducering av fonderna i kapitaltäckningshänseende inte skulle få någon större praktisk effekt och med hänsyn till den osäkerhet som fortfarande råder beträffande vilka fördelar som har haft av särbehandlingen av fondavsättningarna instämmer NO i att det väsentliga är en likabehandling mellan de kreditinstitut som konkurrerar med varandra. I punkt 8 tas upp vilken garantiavgift som bör betala för grundfonden. NO anser att bör betala en marknadsmässig avgift. Enligt vad som framgår av yttrandet synes denna avgift ligga på en väsentligt högre nivå än den av utredaren föreslagna oförändrade avgiften på . NO kan i övrigt tillstyrka förslagen och vill ansluta sig till bedömningen att det, bl.a. av konkurrensneutralitetsskäl, är angeläget att förslagen genomförs skyndsamt. ansluter sig till betänkandets särskilda yttrande av experterna . vill framhålla följande synpunkter avseende framtid. Modell för en ny organisationsform (Kapitel 5.2) Utredningens utgångspunkt är att de åtgärder som föreslås skall medföra konkurrensmässig neutralitet mellan och övriga bostadsinstitut. För att uppnå bl a neutralitet från beskattningssynpunkt föreslår utredningen att ombildas till aktiebolag (sid 113). delar utredningens uppfattning att det är viktigt att det nya bolaget kommer att konkurrera på lika villkor med övriga bostadsinstitut. Om rörelsedrivande verksamhet läggs i kreditaktiebolaget , uppnår man den fördelen att detta institut framöver får samma skatteregler som övriga bostadsinstitut. Det innebär vidare att de skatteförslag, som URF (SOU 1989:34) föreslagit för finansiella företag, kommer att omfatta både och övriga bostadsinstitut. URF avstod från att framlägga särskilda skatteförslag för hypoteksinsitutten, med hänvisning till den pågående hypoteksutredningen. Bolagsbildning (Kapitel 5.4.1.2) Utredningen föreslår att det statliga grundfonden avvecklas i takt med att utelöpande obligationer och andra förbindelser inlöses. vill framhålla att det är synnerligen viktigt för konkurrensneutraliteten mellan och övriga bostadsinstitut att detta förslag genomförs. Utredningen avstår å ena sidan från att föreslå någon förändring av avgiften på för grundfonden. Å andra sidan framhålls att avgiftens storlek "kunde i och för sig sättas till en marknadsmässig nivå" (sid 137). vill påpeka att de två ståndpunkterna i föregående stycke är oförenliga. Utredaren borde ha föreslagit en konkret höjning av garantiavgiften till marknadsmässig nivå. Vissa andra bostadsinstitut betalar för sina garantiförbindelser en avgift på 1,0 - . (SOU 1989:71) har beträffande sitt system med statliga garantier föreslagit en avgift i intervallet 0,5 - . anser därför att en höjning av garantiavgift till fonder (Kapitel 5.4.1.3) Utredningen föreslår att i kapitalbasen för skall inkluderas med fullt belopp de obeskattade reserveringar som gjorts t o m (sid 140). anser att detta förslag i högsta grad strider mot principen om konkurrensneutralitet. Till följd av nuvarande skatteregler har överfört obeskattade vinstmedel till eget kapital (reservfond respektive säkerhetsfond). Övriga bostadsinstitut har däremot varit tvungna att under en lång följd av år successivt ta fram vinstmedel till beskattning för att överföra medel till eget kapital. Vidare har , till skillnad från övriga bostadsinstitut, inte haft skyldighet att betala vinstdelningsskatt. Vid beräkning av underlag för denna skatt återförs avsättning till värderegleringskonto. Detta innebär att för övriga bostadsinstitut även avsättningar till värderegleringskonto delvis är beskattade. En grundläggande princip för de framtida reglerna måste vara att i sin kapitalbas inte får medräkna större belopp än vad som hade blivit fallet om under gångna år haft samma skatteregler som övriga bostadsinstitut. En matematisk beräkning härav kan naturligtvis endast göras approximativt; utgångspunkten härvid skulle kunna vara en schablonmässig effektiv skattebelastning på , vilket torde vara generöst för . föreslår att konkurrensneutralitet åstadkommes genom följande "neutralisering": De "övervärden", som finns i till följd av de förmånliga skattereglerna, överförs till särskilt värderegleringskonto - t e x benämnt "Värderegleringskonto 1" - som inte alls får inräknas i kapitalbasen. I "Värderegleringskonto 2" ingår medel som har samma skattebelastning som övriga bostadsinstituts värderegleringskonton; dessa värderegleringskonton behandlas på sinsemellan likartat sätt i kapitalbashänseende. vill starkt understryka - för att undvika missuppfattningar - att dess förslag inte innebär någon "avskattning" eller "retroaktiv beskattning" för . Alla ackumulerade vinstmedel bibehålls i institutet, men en del av fondavsättningarna t o m får inte medräknas i kapitalbasen. Utredningens argument mot en neutralisering är bl a att bo- stadsinstituten "konkurrerat på marknaden under kända betingelser och villkor" och att det därför inte finns anledning att "i efterhand försöka tillskapa ett ... jämbördigt utgångsläge". vill gentemot detta framhålla att effekten av kända icke-neutrala konkurrensvillkor givetvis inte bör föras vidare in ett nytt system, som syftar till konkurrensneutralitet. I så fall bygger man in en konkurrensolikhet även i det nya systemet. Detta skulle bli fallet om de här diskuterade reserverna i till fullo får inräknas i kapitalbasen. vill vidare erinra om att vid sin diskussion om en eventuell neutralisering av viss del av reserver ansåg att den av KMK föreslagna hypoteksutredningen borde "vara oförhindrad att i detta vidare sammanhang beakta dessa fondavsättningarns förutsättningar vid regleringen av institutens kapitalbas enligt en ny lagstiftning". Föreningen anser inte att utredaren har fullföljt uppdraget i detta hänseende. Utredningen anser att "vissa verksamheter som faller utanför det av KMK beskrivna finansieringsverksamhetsbegreppet" bör kunna bedrivas i ett till sidoordnat bolag, varför det kan finnas anledning att tillskapa ett holdingbolag kan behöva tillskapas mellan och stiftelsen (sid 144). mening är att verksamhet bör begränsas till finansiering av bostads-, affärs- och kontorsfastigheter, på samma sätt som för övriga bostadsinstitut. Vidare bör samtliga dessa institut ha rätt att ge krediter till jordbruksfastigheter. Om ett holdingbolag tillskapas mellan och stiftelsen, kommer koncernens verksamhet sannolikt att breddas till andra områden än fastighetsfinansiering - i strid mot utredningens direktiv. anser därför att ett holdingbolag mellan och stiftelsen inte bör tillåtas. Detta skall inte tolkas som ett försök till konkurrensbegränsning för i förhållande till övriga bostadsinstitut. Det står självfallet fritt att bilda dotterbolag för olika verksamheter inom fastighetsfinansieringsområdet. Ägarrollen (Kapitel 5.4.1.4) Utredningen föreslår att aktierna i skall tillfalla en stiftelse med "samhällsnyttigt ändamål" (sid 147). Denna - Stiftelsen - skall, åtminstone inledningsvis, inte ha andra tillgångar än dessa aktier och en reversfordran på . Inom överskådlig framtid bör ägaransvaret för förbli hos stiftelsen, även om denna inte bör vara bunden att delta i nyemissioner i . anser att det klart bör uttalas i propositionen att Stiftelsen inte skall vara bunden att behålla aktiemajoriteten i . För att tillgodose stiftelsens syfte - understöd till vetenskaplig forskning - bör stiftelsen vara oförhindrad att optimera avkastningen på kapitalet genom alternativa placeringsmöjligheter. Utredningen anser "från konkurrensneutralitetssynpunkt och för att uppnå effektivitet på kreditmarknaden är det nödvändigt att lönsamhets- och avkastningskrav ställs på kapitalet i " (sid 124). Huvudaktieägaren, dvs stiftelsen, måste resa krav på avkastning på sina aktier i .