prop · GF03119 · 1992-01-01 00:00:00 — Dessa diskussioner har lett till att vissa justeringar av lagstiftningen och tillämpningen skett i riktning mot en breddning av hypoteksinstitutens verksamhetsområden. 2.3.3 Kapital- och skattesituationen Stadshypotekskassans eget kapital utgörs av en reservfond och en kapitaltäckningsfond. Dessa fonder bildar tillsammans med den statliga garantin - den s.k. grundfonden - basen för kassans upplåningsrätt. Upplåning får således ske med högst ett belopp som motsvarar tio gånger summan av fonderna. uppgår fonderna till sammanlagt ca och upplåningsrätten sålunda till ca , varav vid utgången av ca hade utnyttjats. Enligt 15 § stadshypotekslagen skall kassans behållna årsvinst avsättas till reservfonden. När denna uppgår till lägst ett belopp som svarar mot en procent av kassans skulder får kassan av sin årsvinst bevilja stadshypoteksförening bidrag utan återbetalningsskyldighet och göra avsättning till kapitaltäckningsfonden. Uppgår reservfonden till av kassans skulder får kassan använda vinstmedel för syfte som hänger samman med kassans ändamål. En stadshypoteksförenings eget kapital utgörs av en säkerhetsfond, som är motsvarigheten till kassans reservfond, och en kapitaltäckningsfond. Enligt 33 § stadshypotekslagen skall en förenings behållna årsvinst avsättas till säkerhetsfonden. När denna uppgår till en procent av föreningens skulder får avsättning göras till kapitaltäckningsfonden. Utöver det krav som gäller i fråga om reservfonden och säkerhetsfonderna gäller ett särskilt krav avseende kapitaltäckningsfonderna. Av 34 § stadshypotekslagen framgår att kassans och föreningarnas kapitaltäckningsfonder tillsammans skall uppgå till lägst ett belopp som motsvarar sammanlagt dels av föreningarnas fordringar med inteckningssäkerhet som ligger mellan och av den belånade egendomens uppskattningsvärde, dels av föreningarnas fordringar med pantsäkerhet i bostadsrätt. Belopp som har avsatts till kassans och föreningarnas kapitaltäckningsfonder får användas endast för överföring till reservfonden resp. säkerhetsfonderna. Kassan och föreningarna var i princip frikallade från skattskyldighet (skattskyldighet förelåg endast kommunalt för fastighet) men beskattas med vissa undantag som andra juridiska personer. En betydelsefull skillnad har dock varit att kassan och föreningarna inte varit skattskyldiga till vinstdelningsskatt. I det nya skattesystemet har den skillnaden eliminerats genom att vinstdelningsskatten slopats. har inte fått rätt att göra avsättning till skatteutjämningsreserv (surv) enligt lagen (1990:654) om skatteutjämningsreserv (survlagen). I stället har - med hänvisning till översynen av hypotekslagstiftningen (prop. 1989/90:110 s. 570) - avdragsrätten behållits för avsättning till reservfond eller säkerhetsfond, 2 § 8 mom. åttonde stycket lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt (SIL). Kassan medges avdrag tills reservfonden uppgår till av skulderna. Föreningarna har avdragsrätt för avsättning till säkerhetsfond tills fonden uppgår till av skulderna. Genom lagstiftning infördes bestämmelser om skatteplikt för upplösning av fonderna i den mån avdrag medgetts (prop. 1984/85:150, bil. 1, SkU 64, SFS 1985:470). I propositionen föreslogs inga särskilda övergångsregler beträffande äldre avsättningar. På skatteutskottets initiativ infördes en övergångsbestämmelse som innebär att skatteplikt för reservupplösning föreligger endast beträffande avsättningar i bokslut för och . Avsättningsmöjligheterna till reserv- resp. säkerhetsfond har ansetts motsvara den skattemässiga nedskrivningsmöjligheten för andra finansiella företag (prop. 1984/85:150, bil. 1 s. 64). En skillnad i förhållande till t.ex. värderegleringskonton är att fonderna inte återförs för att med avdragsrätt sättas av på nytt. En annan skillnad är att fonderna får användas endast för att täcka förlust på rörelsen i dess helhet samt - i fråga om kassan - för bidrag till förening för viss förlusttäckning. Kassans avdragsrätt för bidrag till föreningarna regleras i lagen (1976:225) om avdrag vid inkomsttaxering för bidrag till hypoteksförening m.m. och utgör ett slags motsvarighet till koncernbidragsreglerna för andra företag (prop. 1975/76:158 s.16). Bidraget är skattepliktigt för mottagaren. Per uppgick kassans reservfond till , varav avsatts med avdragsrätt . Föreningarnas säkerhetsfonder uppgick till , varav avsatts med avdragsrätt . Hur stor del av fonderna som utgörs av avsättningar för vilka avdrag medgetts t.o.m. är inte känt. För att fastställa detta skulle tillgång till deklarationsmaterialet taxeringar behövas. Ett rimligt antagande är att avsättningarna väsentligen gjorts med avdragsrätt. Avsättningar som gjorts eller tidigare utgör i sin helhet obeskattat kapital. För den statliga garantin (grundfonden), som uppgår till , betalar kassan en avgift till staten på . Avgiften är avdragsgill vid inkomsttaxeringen enligt generella regler. 2.4 Kapitaltäckningsregler för hypoteksinstituten gäller enhetliga kapitaltäckningsregler för banker, finansbolag, fondkommissionsbolag, kreditaktiebolag och hypoteksinstitut (prop. 1989/90:43, NU15, SFS 1989:1086 - 1095). Kapitalkravet har anpassats till en internationellt accepterad lägsta nivå. För hypoteksinstituten innebär bestämmelserna genomgripande förändringar. Anpassningen till internationella krav innebär bl.a. att de statliga garantiförbindelserna inte får beaktas vid beräkning av kapitalbasen. Vidare skall hypoteksinstitutens obeskattade fonder i den mån en upplösning är skattepliktig behandlas på samma sätt som värderegleringskonton, dvs. det primära kapitalet kommer att bestå av beskattade fondavsättningar och av obeskattade fondavsättningar. Avsättningar t.o.m. bokslut för får i sin helhet räknas som primärt kapital. Väsentligt skärpta krav ställs vad avser fastighetskreditgivningen. Kapitalkravet för lån till kontors-, affärs- och jordbruksfastigheter har höjts från , vilket alltså innebär att institutets kapitalbas, beräknat på det sätt som här anges, skall uppgå till av utlånat kapital. För bostadsfastigheter har kapitalkravet höjts till . Generellt kan sägas att hypoteksinstitutens verksamhetsförutsättningar påverkas väsentligt. Bestämmelserna trädde i kraft med ett successivt genomförande av kraven fram till utgången av . 3.1 Behovet av en reform bildades ursprungligen för att göra offentlig stödverksamhet möjlig, som statens risktagande hölls på en låg nivå. Ändamålet med stödverksamheten var att komma till rätta med bristen på kapital inom bostadssektorn, som av utvecklingsskäl ansågs behöva prioriteras. På en avreglerad kreditmarknad används emellertid inte samma teknik för fördelning av kapital och man är nu mer medveten än tidigare om de negativa effekter av olika slag som sådana stödåtgärder ofta för med sig. De skäl som tidigare fanns för att staten i fördelningssyfte och på ett specialiserat sätt skulle ställa garantier till institut inom olika sektorer på kreditmarknaden finns alltså inte längre. Avregleringen av kapitalmarknaden har också inneburit att frågan om konkurrensneutralitet kommit i förgrunden. Från en sådan utgångspunkt är det statens uppgift att se till att regelsystemet är ändamålsenligt och främjar en god utveckling på kreditmarknaden samt skapar lika förutsättningar för konkurrens mellan kreditinstituten. Däremot är det knappast förenligt med ett sådant förhållningssätt att staten ställer garantier för vissa kreditinstituts förbindelser. Den form av statliga garantiåtaganden som det är fråga om gentemot bör alltså avvecklas. infördes, som nämnts, internationellt anpassade kapitaltäckningsregler för banker och andra kreditinstitut. Reglerna, som även omfattar hypoteksinstituten, innebär bl.a. att endast inbetalt kapital får tas med vid beräkningen av kapitalbasen. Den garanti som staten ställt för stadshypotekskassan, och som uppgår till , får således inte räknas in i kapitalbasen. När det av kapitaltäckningsskäl behövs ett tillskott av externt kapital som får räknas som primärt kapital, finns följaktligen inte någon som kan ge sådana tillskott. Detta förhållande hämmar naturligtvis verksamhetens utveckling. Problemet kan lösas genom att staten betalar in delar av den utställda garantin. En sådan lösning är emellertid oförenlig med ställningstagandet att statens åtagande bör avvecklas. Det måste alltså på annat sätt öppnas en möjlighet att tillföra kapital av den nu behandlade arten. Denna omständighet talar för att organisation bör ändras. I jämförelse med andra kreditinstitut är hypoteksinstituten särpräglade på flera sätt. Varje hypoteksinstitut har sin reglering i särskild författning. Detta har medfört att hypoteksinstitutens handlingssfär i detalj är reglerad och kontrollerad i en utsträckning som i jämförelse med övriga institut inom det finansiella området är påfallande. Dessutom finns i förhållande till konkurrerande institut på marknaden vissa andra olikheter beträffande verksamhetsförutsättningarna som bör undanröjas. Det gäller t.ex. den skattemässiga behandlingen av . Vad nu anförts kan emellertid inte ensamt förklara hypoteksinstitutens särart. Av större betydelse - i ett historiskt perspektiv - är att hypoteksinstituten utgjort exklusiva redskap för att förverkliga målsättningar som ställts upp av statsmakterna. Av detta följer att staten har haft särskilda omsorger om hypoteksinstituten. Med hänsyn till den långa tid under vilken dessa förhållande varat är det naturligt att staten förknippas med ett huvudmannaskap för hypoteksinstituten. Den övergripande och främsta målsättningen för en förändring av organisation bör vara att föra över den nuvarande verksamheten i en organisationsform som ger varaktiga förutsättningar för att, på motsvarande villkor som övriga kreditinstitut, konkurrera på kreditmarknaden och som gör att kan bestå som en fristående och konkurrensfrämjande långivare på kreditmarknaden. Målsättningen förutsätter att den roll staten skall ha i verksamheten är klarlagd. Ombildningen bör ske i en sådan form att statens risktagande inte ökas. Inte heller obligationsinnehavarnas eller övriga fordringsägares intressen får åsidosättas. Det är särskilt viktigt att ombildningen sker så att utomstående intressenter, exempelvis fordringsägare i utlandet, utan svårighet kan bilda sig en uppfattning om vad ombildningen konkret innebär. 3.2 Utgångspunkter för en ombildning är uppbyggt på en organisatorisk princip om fördelning av ansvaret för ingångna förbindelser och inte, vilket är det brukliga för andra associationsformer, på en rätt till del i en förmögenhetsmassa i förhållande till gjorda insatser eller rätt till ägande i egentlig mening. Principen om fördelning av ansvaret för ingångna förbindelser framgår av nuvarande hypotekslagstiftning men var mer tydlig innan låntagarnas solidariska ansvar för föreningarnas förbindelser avvecklades. Organisationsformen utgår från att en ägarfunktion i traditionell mening saknas. Staten ställde ursprungligen en kostnadsfri garanti för upplåning. Den risk staten utsattes för genom garantin hölls på en låg nivå genom regleringen av organisationen. Detaljerade regler om samordning mellan kassans upplåning och föreningarnas utlåning, liksom låntagarnas ansvar utöver de egna lånen, reducerade statens risktagande. En låntagare i en förening iklädde sig enligt författningarna, i förhållande till sina förpliktelser, ansvar för andra låntagares bristande betalningsförmåga. I gengäld kunde låntagaren på grund av det statliga garantiåtagandet erhålla ett billigt lån under sådana förhållanden att åtagandet inte framstod som en verklig risk. När lånet var återbetalt och låntagaren slutligen tillgodogjort sig förmånen av det billiga lånet upphörde medlemskapet och åtagandet. Låntagarnas solidariska ansvar för en förenings förbindelser upphörde . Därefter har låntagarna, utan att ikläda sig någon förpliktelse utöver det egna lånet, tillgodogjort sig förmånen av den statliga garantiförbindelsen. saknar ett medlemskap i en hypoteksförening numera reell innebörd i den meningen att en låntagare inte kan åläggas annat än att betala sina egna lån. I en situation där ansvar för andras lån kunde aktualiseras hade låntagarna ett berättigat krav på att få sin mening representerad vid överväganden om hur verksamheten skulle bedrivas. Denna formella rätt kvarstår fortfarande men har naturligtvis minskat i betydelse. Något som skulle tala för att staten haft också andra bevekelsegrunder för inflytande för låntagare genom medlemskap kan inte utläsas av författningarna eller av förarbetena. Inte heller finns det något stöd för att staten haft andra syften i fråga om låntagarna/medlemmarna än att tillhandahålla billiga krediter. Sammanfattningsvis ger medlemskapet i en stadshypoteksförening inte någon rätt till anspråk på föreningens förmögenhet. Dock kan inte bortses från att låntagarna alldeles självklart har ett intresse av att verksamheten bedrivs på ett för låntagarna gynnsamt sätt. Med hänsyn till bakgrund och statens garantiåtagande framstår det inte som rimligt att staten skulle vara beredd att medverka till att det egna kapital (fonderna), som via subventioner byggts upp till skydd för obligationsköparna och för att minska statens risktagande, hamnar utanför statens kontroll. Med subventioner avses i sammanhanget dels den skattebehandling har haft, dels den garanti staten, utan eller mot måttlig ersättning, har ställt till organisationens förfogande. Det kan alltså inte komma i fråga att utan vidare skingra organisationens samlade förmögenhet utanför statens kontroll. Slutsatsen blir att det inte finns något hinder för staten att ombilda på det sätt som befinns vara mest ändamålsenligt. Givetvis fordras för att en framgångsrik ombildningsprocess skall kunna genomföras att organisationen i sin helhet verkar för en gemensam sak. Genom den enighet som råder inom organisationen finns förutsättningar för en sådan ombildning. Något intresse för staten att i ett längre perspektiv ikläda sig rollen som ägare i ett ombildat finns inte. Under ombildningsprocessen har dock staten ett intresse av att den risk staten påtagit sig inte ökar. Staten bör även av det skälet tillförsäkra sig en tillfredsställande kontroll över ombildningsproceduren. Mitt förslag: rörelse förs över till ett för ändamåletbildat kreditaktiebolag. Utredningens, och förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet har, med några få undantag, varit positivt. () har som övergripande synpunkt framfört att utredningen alltför lättvindigt avfärdat möjligheterna att organisera hypoteksinstituten i form av ekonomiska föreningar. i (LO) anser att hypoteksinstituten inte skall ombildas till aktiebolag. Den konkurrensneutralitet som är nöd vändig för en effektiv, konkurrerande och avreglerad kreditmarknad måste åstadkommas på annat sätt än att i en väl fungerande verksamhet utan vinstkrav genom bolagsbildning införa externa avkastningskrav. Några särregler i beskattningen bör inte gälla utan den generella regleringen bör tillämpas fullt ut även för hypoteken. () menar att utredningen har brister genom att alternativa lösningar, t.ex. en kooperativ organisationsform, inte blivit tillräckligt analyserade. Skälen för mitt förslag: De kreditinstitut som konkurrerar med är aktiebolag. Från den synpunkten vore det naturligt om även kunde inordnas i aktiebolagsformen. Mot detta kan hävdas att det är en fördel om olika företagsformer konkurrerar på samma marknad. Det är emellertid inte möjligt att uppnå likhet i verksamhetsförutsättningarna med en bibehållen särreglering för eller genom att välja ett föreningsalternativ. I sammanhanget kan nämnas att inom föreningsbankrörelsen övervägs en ombildning av föreningsbankerna till ett bankaktiebolag. De nya kapitaltäckningsreglerna ställer skärpta krav på verksamheten. Om skall kunna expandera kan en förstärkning av kapitalbasen komma att behövas. Om institutet ombildas till aktiebolag öppnas den riskkapitalmarknad som konkurrerande kreditinstitut redan nu har tillgång till. Kapitalbasen kan då förstärkas genom nyemission av aktier. Ett annat vägande skäl som talar för en aktiebolagsbildning är behovet för institut som verkar på den internationella marknaden att ha en etablerad och för alla aktörer på marknaderna välkänd företagsform. Valet av associationsform är också av betydelse för verksamheten och effektiviteten inom organisationen. Aktiebolagsformen möjliggör ett väldefinierat ägande i kombination med klara väldefinierade verksamhetsmål på olika nivåer i organisationen. Kombinationen av en välkänd form för ägande och klara verksamhetsmål torde långsiktigt främja effektivitet och utvecklingsförmåga. De nämnda omständigheterna talar med styrka för att ombildas till aktiebolag och inordnas i den lagstiftning som reglerar kreditaktiebolagens verksamhet. Mitt förslag: -Kassan och föreningarna fusioneras. -Kassans rörelse, utom låneskulden, överlåts till ett av kassan bildat aktieboalg. Grundfonden ligger kvar i kassan. -Regler införs för att undvika att fusionen leder till skattekonsekvenser. -Obeskattade reserver i kassan och föreningarna återförs till beskattning. Återföringen av kassans och föreningarnas obeskattade reserver får ske i aktiebolag. I detta sammanhang behandlas också de obeskattade reserverna i , . -Kassans och avdragsrätt för avsättning till reservfond slopas. -Aktiebolaget och får rätt till surv. För aktiebolaget begränsas underlagen för K-surv och Annell-avdrag för att mot- verka att obeskattat kapital ingår i underlagen. -Kassan skall avveckla sitt aktieinnehav. Bland annat skall låntagarna erbjudas att förvärva aktier så att av organisationen substansvärde vid ombildningstillfället fördelas på låntagarna. skall bolagets kapitalbas förstärkas. Förmånen för låntagarna att förvärva aktier till ett pris som undersitger marknadsvärdet skall beskattas först då låntagaren säljer sina aktier. -Kassan likvideras när det sista obligationslånet som kassan svarar för är avvecklat. Kassans innehav av aktier i bolaget skall avvecklas senast i samband med likvidationen. -Frågan om hur överskottet i kassan skall fördelas skall underställas för prövning så snart det är praktiskt möjligt. Utredningens förslag: Skiljer sig främst från mitt förslag genom att utredningen föreslår att, sedan rörelsen förts över till ett aktiebolag, kassan skall få ställning som en permanent stiftelse med ändamål att stödja vetenskaplig forskning. förslag: Skiljer sig från mitt förslag genom att aktierna efter nyemission till skall vara fördelade på låntagarna och på vardera kassan och staten. Promemorieförslaget: Överensstämmer i stort med mitt förslag. Remissinstanserna (utredningen): Riksbanksfullmäktige tillstyrker i huvudsak ombildningsmodellen men föreslår vissa modifikationer av storleken och sammansättningen av stiftelsens styrelse. avstyrker utifrån ett principiellt resonemang om likabehandling av lands- och stadshypoteksorganisationerna utredningens Övervägande skäl talar för att det första steget i ombildningen bör bygga på - förutom att själva rörelsen bedrivs i aktiebolagsform - att ägarfunktionerna kopplas till en organisation som så nära som möjligt bygger på den nuvarande organisationen. Så skulle exempelvis aktierna kunna fördelas på kassan resp. föreningarna på sådant sätt att kassan i vart fall har majoritet i rösthänseende på aktiebolagets bolagsstämma. Föreningarna skulle kunna ombildas till ekonomiska föreningar - eller, om samtliga aktier läggs hos kassan, valföreningar - med uppgift att utse ombud till kassans stämma och i viss mån engageras i aktiebolagets organisation vad gäller låneverksamhet i regionen. Enligt inspektionens mening bör således lösningen så långt som möjligt tillvarata de fördelar som finns i den regionala låntagarförankringen som organisationen i väsentliga avseenden måste möjliggöra en nödvändig styrning av och kraftsamling i koncernens verksamhet. Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) framhåller det angelägna i att förslaget är så utformat att det även kan uppfattas som positivt från stadshypoteksföreningarnas sida. UHÄ finner det tveksamt om de nuvarande fordringsägarna erhåller ett erforderligt skydd genom den föreslagna modellen. Stadshypotekskassan menar att i stället för att bilda en stiftelse skall Stadshypotekskassan vara kvar och dess verksam- het regleras i särskild författning. Föreningarna, utom läns stadshypoteksförening, motsätter sig förslaget till ombildning av och förordar i stället en alternativ modell där kassan och de 20 föreningarna i proportion till sitt egna kapital (resp. ) representerar aktiekapitalet och den enda funktionen blir att äga och förvalta aktierna. finner beträffande fusionen av kassan och föreningarna, vilken leder till en upplösning av föreningarna, att detta är en för långtgående omdaning såvida föreningarnas stöd för denna inte kan erhållas. Om så inte blir fallet förordas en lösning där kassan och föreningarna erhåller aktier i förhållande till respektive juridisk persons tillskjutna behållna förmögenhet. Flera remissinstanser hävdar att den av utredningen föreslagna ordningen på ett inte rättvist sätt reducerar låntagarnas inflytande i verksamheten. Remissinstanserna (förslag): Stadshypotekskassan finner sig kunna godta förslaget med vissa modifikationer och kompletteringar beträffande ägarfördelningen, emissionstidpunkt och emissionsvillkor samt vissa övergångsfrågor m.m. Stadshypoteksföreningarna vidhåller i allt väsentligt sin tidigare uppfattning. Riksbanksfullmäktige tillstyrker en ombildning av den nuvarande , innefattande både byte av associationsform och introduktion av en ny ägarstruktur. Fullmäktige har inget att erinra mot det alternativ till en formell stiftelsebildning som förs fram och som bygger på en förlängning av gällande hypotekslagstiftning men även innefattar förslag om ägarfördelning mellan Stadshypotekskassan, staten, resp. låntagarna. En viktig uppgift för statsmakterna är att ta ansvar för ombildningsprocessen och bolagsbildningen. Genom statligt delägarskap kan detta syfte uppnås men även ett alternativ där staten förstärker inflytandet via kan övervägas. ningen att ombildningsarbetet bör komma igång så snabbt som möjligt och ser därför vissa fördelar i den förenklade övergångslösning som föreslås. Preciseringar krävs dock på flera punkter, bl.a. för att närmare klargöra Stadshypotekskassans ställning och uppgifter som ägare under ombildningsprocessen och statens ansvar och agerande vid ett eventuellt likvidationsförfarande. Bestämmelserna om likvidation bör kunna utnyttjas under vissa förutsättningar, då främst i syfte att avsluta den planerade ombildningen och etablera som ett självständigt, börsnoterat bolag. Fullmäktige anser att Stadshypotekskassans aktier bör avyttras på marknaden i en dylik situation. Bankinspektionen tillstyrker en ombildning enligt förslaget. Enligt inspektionen bör dock ombildningstiden relateras till takt i vilken den gamla obligationsskulden avvecklas och därför inte i förväg vara tidsmässigt beslutad. Synpunkter vid hearingen: (kassan och föreningarna) anser att ombildningen inte nödvändigtvis måste genomföras som en apportemission. Av praktiska skäl bör även möjligheten till en kontantemission stå till buds. - Enligt och Svenska Bankmannaförbundets Centrala Företagsklubb för saknas det - med hänsyn till omfattningen av den skatt som faktiskt har betalats - anledning att göra inskränkningar i det blivande AB:s möjligheter till avdrag för survavsättning och till Annell- avdrag. Avskattningsperioden bör av likviditetsskäl liksom för andra företag vara . - och Svenska Bankmannaförbundets Centrala Företagsklubb för anser att överskottet vid kassans likvidation skall tillfalla det nya aktiebolaget. Skälen för mitt förslag: Den ombildningsprocess det här är fråga om är förenad med vissa särskilda svårigheter. Ombildningen får inte äventyra vare sig verksamhetens marknadspositioner, rättighetshavarnas säkerhet eller statens ställning.