prop · GF03139 · 1992-01-01 00:00:00 — Skälen för mitt förslag: När lönegarantilagen infördes var syftet att garantera att arbetstagarna alltid skulle få någon betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försattes i konkurs. Reglerna hade karaktär av social skyddslagstiftning på så sätt att löneborgenärerna genom garantin fick en gynnsammare behandling än andra fordringsägare i en konkurs. Skälen för denna särbehandling är uppenbara. För arbetstagarna utgör lönen oftast den enda inkomstkällan. För de flesta övriga konkursborgenärer torde situationen sällan vara jämförbar. Genom införandet av lönegarantin eftersträvade man inte att garantera lönefordringar i lika vid omfattning som vad som omfattades av förmånsrätt. Syftet var i stället att garantera ett belopp motsvarande lön för en eller före konkursbeslutet och för skälig uppsägningstid samt normala fordringar på ackordsersättning, provision m.m. Maximiersättningen enligt garantin bestämdes därför till det vid konkursbeslutet gällande basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (prop. 1970:201 s. 65). Maximibeloppet har därefter höjts . Första höjningen gjordes som lönegarantilagen infördes för att täcka eventuellt ökade fordringar på uppsägningslön på grund av den s.k. äldrelagen. Maximibeloppet ändrades då till fyra gånger basbeloppet. Andra höjningen -- till fem gånger basbeloppet -- företogs när fordran på grund av fastighetsinteckning fick bättre rätt än lönefordran och trädde i kraft . beslutades att fordran på framtida pension, motsvarande pension med förmånsrätt enligt 13 § förmånsrättslagen, inte skulle omfattas av begränsningsregeln. Senaste höjningen gjordes i samband med att även fordran på grund av företagsinteckning och skattefordringar sattes före lönefordran i förmånsrättshänseende. Höjningen var föranledd av en önskan att säkerställa att ändringen i förmånsrätten inte skulle försämra den tryggade ställning lönefordringar dittills hade haft. Maximibeloppet ökades då till nuvarande tolv gånger basbeloppet. Ändringen trädde i kraft . Maximibeloppet för uppgår till . Utredaren har påpekat att höjningens avsevärda storlek -- från fem till tolv basbelopp -- troligen grundades på i viss mån felaktiga antaganden. Lönefordringars placering i förmånsrättsordningen har betydelse endast i konkurser där utdelning kan ske. Ändring av förmånsrätten har därför ingen betydelse i det stora antalet konkurser med inga alls eller ringa tillgångar. Basbeloppet för var och maximibeloppet enligt lönegarantilagen uppgick därför till . Enligt en undersökning som utredaren har företagit avseende utbetalning av lönegaranti erhöll av arbetstagarna garantibelopp på . Såsom utredaren påpekar har den ram för garantin som bestäms av maximibeloppet i de flesta fall inte berörts. Någon beloppsbegränsning av lönegarantin har därför inte gällt i praktiken. Det bör påpekas att undersökningen inte omfattade samtliga utbetalningsmyndigheter. Resultatet är dock så entydigt att det får uppfattas som representativt för hela landet. Jag är medveten om att dessa siffror är gamla. Emellertid tyder uppgifter som jag har fått från i avseende utbetalning av lönegarantimedel på att samma förhållanden fortfarande råder. På grund av det stora antalet konkurser som inträffade överstiger antalet arbetstagare som erhöll garantimedel från i antalsmässigt det antal arbetstagare som under mera normala år totalt i hela landet erhåller lönegaranti. Den statliga lönegarantin har aldrig syftat till att ersätta samtliga löntagares alla lönefordringar i arbetsgivarens konkurs. Redan när garantin infördes talade kostnadsskäl för att garantin skulle vara beloppsbegränsad. Kostnadsskäl talar inte mindre starkt för en beloppsbegränsning . Utbetalningarna från lönegarantifonden uppgick förra budgetåret till . Kammarkollegiet, som förvaltar fonden, har beräknat att utbetalningarna under innevarande budgetår kommer att uppgå till mer än . Detta innebär en närapå femdubbling av utbetalningarna jämfört med budgetåret innan. Mot bakgrund av vad som här har redovisats anser jag det angeläget att en beloppsbegränsning åter förs in i lönegarantilagen. En sådan begränsning bidrar också till att minska möjligheterna av en felaktig användning av garantin. Den bör genomföras enligt de av utredaren anvisade vägarna, nämligen genom att lönegarantiersättningens koppling till basbeloppet slopas och att maximibeloppet bestäms till krontal i lönegarantilagen. Genom denna konstruktion uppnås också att statens åtaganden enligt garantin inte ökas automatiskt, vilket redan i sig är värt att eftersträva. Utredaren föreslog att maximibeloppet skulle bestämmas till . Maximibeloppet enligt lönegarantilagen uppgick till . Jämfört med dagens maximibelopp om motsvarar det av utredaren föreslagna beloppet en nedsättning till ca . Med hänsyn till att enligt tillgängliga siffror allt talar för att endast en eller ett par procent av arbetstagarna har erhållit garantibelopp överstigande innebär en så bestämd beloppsgräns ingen verklig begränsning av lönegarantin. Enligt min mening bör maximibeloppet bestämmas till . En sådan begränsning kan vid jämförelse av maximibeloppet -- -- anses mycket stor. Av siffrorna från i kan emellertid utläsas att endast av arbetstagarna erhöll garantimedel med belopp överstigande . Om man vill stävja utgifterna från lönegarantifonden och bekämpa missbruk och icke avsedd användning av garantin är det enligt min mening ofrånkomligt att beloppsgränsen måste bestämmas på ett sådant sätt att den kommer att drabba arbetstagare med höga lönefordringar mot arbetsgivaren. Även om maximibeloppet enligt lönegarantilagen bestäms till får garantins sociala syften anses tillgodosedda. innebär beloppet en markering av att staten inte avser att garantera lönefordringar utöver det rimligas gräns. Det bör observeras att begränsningen inte berör fordran på ersättning från lönegarantin för framtida pension med förmånsrätt enligt 13 § förmånsrättslagen. Inte heller berörs möjligheten att få ersättning från garantin för kostnader som hänför sig till gäldenärens försättande i konkurs och för kostnad som arbetstagaren kan åläggas att utge enligt 14 kap. 3 § konkurslagen (1987:672). Utredaren har även föreslagit att förmånsrätten enligt 12 § förmånsrättslagen begränsas för fordringar som har förfallit före konkursen till sådana som har förfallit före konkursansökan. I detta sammanhang får emellertid ihågkommas att förmånsrätten enligt 12 § förmånsrättslagen har betydelse även utanför lönegarantilagens tillämpningsområde. Det är också så att den relativt långa tid som förmånsrätten omfattar har sitt särskilda värde för arbetstagare som arbetar hos mindre arbetsgivare där den fackliga bevakningen är otillräcklig. Såsom LO har påpekat i sitt remissvar kan det ibland uppstå svårigheter när en sådan arbetsgivare skall nås för att inleda förhandlingar eller för att delges en stämning. LO har också framhållit att det inom vissa branscher förekommer att rörelse byter ägare onormalt ofta vilket kan medföra svårigheter när det skall klarläggas vem som har varit arbetsgivare en uppkommen lönefordran avser. Enligt den undersökning som utredaren företagit avser endast ca en procent av lönefordringar som har ersatts av lönegarantin fordringar som har förfallit till betalning tidigare än före konkursansökan. Den föreslagna begränsningen skulle därför innebära en mycket måttlig besparing. I beaktande av detta och de svårigheter den föreslagna begränsningen skulle kunna innebära i vissa fall finner jag i detta sammanhang inte motiverat att också avkorta förmånsrätten för lönefordringar. Inte heller finner jag skäl för att nu föreslå en sådan utvidgning av förmånsrätten för tvistiga fordringar som utredaren har förordat. 2.4.2 Krav på anknytning till Mitt förslag: Garantin skall gälla om arbetsgivaren har försatts i konkurs i eller i ett annat nordiskt land. Den skall gälla endast för en fordran som avser anställning med övervägande anknytning till eller svenska förhållanden. Dessa regler har i praxis gällt även tidigare men blir nu lagfästa. Ansökan om betalning enligt garantin för fordran mot en arbetsgivare som har försatts i konkurs i något annat nordiskt land skall prövas av tillsynsmyndigheten för det län där arbetstagaren vistas. Utredarens förslag: Motsvarar när det gäller kraven på konkurs i eller annat nordiskt land samt anknytning till mina förslag. Utredaren har dock föreslagit att i förhållande till andra nordiska länder skall den svenska lönegarantilagens tillämplighet avgöras med ledning av den nordiska socialkonventionen av . En ansökan om betalning enligt garantin skall enligt utredaren prövas av tillsynsmyndigheten i . Om tillsynsmyndigheten finner att fordran inte omfattas av garantin skall myndigheten, på arbetstagarens begäran, anmäla ärendet till den tingsrätt där arbetstagaren har att svara i tvistemål i allmänhet. Målet skall handläggas med tillämpning av reglerna för prövning av tvistiga fordringar i en bevakningskonkurs. skall därvid fullgöra de uppgifter som annars ankommer på en förvaltare. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig i frågan har varit positiva till att lönegarantilagens tillämpning i s.k. internationella fall regleras i lag. Några har dock ansett att förslaget inte är tillräckligt klargörande. RSV har framhållit att prövningen av hänsyn till arbetstagarna inte bör koncentreras till tillsynsmyndigheten i . Skälen för mitt förslag: Den nu gällande lönegarantilagen innehåller inga bestämmelser om hur lagen skall tillämpas i s.k. internationella fall. Frågan berörs inte heller i lagens förarbeten (prop. Med internationella fall avser jag dels den situationen att en konkurs visserligen har inträffat i men arbetstagaren som fordrar ersättning från garantin har arbetat utomlands, dels också den situationen att en konkurs har inträffat i ett annat land och arbetstagaren gör gällande rätt till ersättning från den svenska lönegarantin. Enligt vad utredaren har funnit har antalet internationella fall varit tämligen begränsat . Om konkursen har inträffat i har anspråk på garantimedel från en anställd som har arbetat utomlands handlagts enligt reglerna i lönegarantilagen allt efter konkursformen. Om anspråket däremot har framställts i anledning av en konkurs som har inträffat utomlands har det vanligtvis handlagts av kronofogdemyndigheten med tillämpning av vad som gäller för konkurs utan bevakning. Det är, såsom också remissinstanserna har påpekat, otillfredställande att frågorna om när lönegarantilagen är tillämplig och vilka förfaranderegler som gäller om konkursen har inträffat utanför inte är reglerade. Utredaren har ansett att det, utom när det gäller konkurs som har beslutats i något av de övriga nordiska länderna, skall krävas att konkursen har inträffat i . Detta är också enligt min mening en nödvändig begränsning av garantins tillämpningsområde. En sådan begränsning står enligt min bedömning i överensstämmelse med de internationella åtaganden som kan komma att följa av det nu slutförhandlade avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Att ersättning från den svenska lönegarantin kan utgå endast om konkursen har inträffat i eller i ett annat nordiskt land bör, som lagrådet har påpekat, komma till uttryck i lagtexten. När det gäller en konkurs som har inträffat i något av de övriga nordiska länderna har utredaren föreslagit en specialregel innebärande att frågan om lönegarantilagen skall tillämpas skall avgöras med ledning av den nordiska konventionen om social trygghet av mellan , , , och . Enligt denna konvention skall en arbetstagare som är anställd i ett annat nordiskt land än där han är bosatt, i fråga om rätt till förmåner som är beroende av förvärvsarbete eller inkomst av sådant arbete, omfattas av sysselsättningslandets lagstiftning om sociala förmåner. Det föreskrivs vidare att avgifter för förmåner som regleras genom konventionen skall erläggas i det land vars lagstiftning gäller i fråga om rätten till förmånerna. En motsvarande lösning av nordiska lönegarantifall har föreslagits i en rapport som har utarbetats av en arbetsgrupp under det nordiska arbetsmarknadsutskottet inom (1985:8). Förslaget bör ses mot bakgrund av att en konkurs i ett av de nordiska länderna i princip utesluter konkurs i ett annat nordiskt land. Detta följer av den nordiska konventionen av om konkurs. I konventionen, som har reviderats , föreskrivs att en konkurs i något av de nordiska länderna omfattar även konkursgäldenärens egendom i de övriga nordiska länderna. Enligt lagen (1981:7) om verkan av konkurs som inträffat i annat nordiskt land fortgår dock en konkurs som redan har beslutats här i landet utan hinder av att det beslutas om konkurs i ett annat nordiskt land. Den av utredaren föreslagna specialregeln innebär att ersättning från den svenska lönegarantin kan utgå även om arbetsgivaren har försatts i konkurs i något av de övriga nordiska länderna, om arbetstagarna har varit sysselsatta i . Mot bakgrund av den nordiska konkurskonventionen är en sådan bedömning av nordiska lönegarantifall lämplig även enligt min uppfattning. Som jag ser det är det emellertid inte nödvändigt att skapa en specialregel för de nordiska lönegarantifallen. Även dessa bör kunna avgöras med ledning av en regel som anger vad som i allmänhet skall krävas för att den svenska garantin skall vara tillämplig. Jag delar utredarens uppfattning att en sådan regel bör innehålla ett krav på att anställningen har övervägande anknytning till eller svenska förhållanden. En sådan anknytning kan enligt min mening anses föreligga om konkursen visserligen har inträffat i något av de övriga nordiska länderna men de arbetstagare som gör anspråk på ersättning från lönegarantin har sysselsatts här i landet. När det gäller en konkurs som har inträffat i kan en sådan anknytning anses föreligga om en utländsk arbetstagare som är bosatt i utlandet har varit sysselsatt i . Har arbetet däremot utförts utomlands av en arbetstagare som är bosatt i utlandet torde tillräcklig anknytning sällan föreligga. Har arbetstagaren i vart fall sysselsatts även i kan detta tala för att anknytning ändå skall anses föreligga. I samma riktning talar enligt min mening att arbetstagaren är en svensk medborgare och bosättningen utomlands har skett på grund av anställningen. Vid bedömning av om tillräcklig anknytning till eller svenska förhållanden föreligger bör vidare, såsom har skett i praxis, beaktas om arbetsgivaren har varit skyldig att betala lönegarantiavgift för arbetstagaren och om denne har varit skattskyldig här i landet. Om konkursen har inträffat i bör de internationella fallen handläggas i enlighet med lönegarantilagens regler allt efter konkursformen. När det gäller anspråk på lönegaranti i anledning av en konkurs i de övriga nordiska länderna bör ansökan prövas, såsom också utredaren har föreslagit, av tillsynsmyndigheten. Utredaren har ansett att prövningen i dessa fall bör göras av tillsynsmyndigheten i . RSV har i sitt remissyttrande framhållit att prövningen av hänsyn till arbetstagarna inte bör koncentreras till en tillsynsmyndighet. Jag delar denna uppfattning. För att underlätta arbetstagarnas möjligheter att nå den myndighet som beslutar i ärendet bör prövningen i stället handhas av tillsynsmyndigheten för det län där arbetstagaren vistas. Utredaren har föreslagit att om arbetstagaren är missnöjd med tillsynsmyndighetens beslut skall myndigheten, på arbetstagarens begäran, anmäla ärendet till den tingsrätt där arbetstagaren skall svara i tvistemål i allmänhet. Domstolsprövningen är tänkt att ske med tillämpning av reglerna för prövning av tvistiga fordringar i konkurs. Jag delar utredarens uppfattning att lönegarantifrågan bör prövas av den tingsrätt där arbetstagaren skall svara i tvistemål i allmänhet. Emellertid anser jag att arbetstagaren skall kunna väcka talan vid tingsrätten själv, utan anmälan från tillsynsmyndigheten. Med hänsyn till att arbetsgivaren har försatts i konkurs utomlands har ett sådant mål enligt min mening inte heller en sådan anknytning till det svenska konkursförfarandet att det finns anledning att tillämpa reglerna för prövning av tvistiga fordringar i konkurs på målets handläggning. Målet bör därför handläggas enligt de regler som gäller för tvistemål i allmänhet. Arbetstagaren bör naturligtvis ha möjlighet att få allmän rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429). Statens talan skall i tingsrätten föras av tillsynsmyndigheten. 2.5 Enhetlig handläggning och förbättrad tillsyn 2.5.1 Förvaltarbeslut i lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning Mitt förslag: Beslut i lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning skall fattas av förvaltare. Det nuvarande från konkursen fristående prövningsförfarandet av lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning avskaffas. Utredarens förslag: Förvaltare skall bedöma om lönefordran skall omfattas av garantin i konkurser utan bevakning. Bedömningsskyldigheten omfattar fordringar som blir kända för förvaltaren från det att beslut om avskrivning av konkursen vunnit laga kraft. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget att förvaltarna skall bedöma lönegarantianspråken. Skälen för mitt förslag: Den nuvarande ordningen med två separata former för hantering av lönegarantifrågor i konkurs har, såsom jag har redovisat tidigare, en historisk förklaring. När lönegarantilagen infördes förordnades inte konkursförvaltare i s.k. fattigkonkurser, som omfattas av gruppen konkurser utan bevakning. Det rådde en allmän enighet om att förvaltare var bäst skickade att påkalla betalning enligt garantin i konkurser i vilka bevakning förekom. Men för övriga konkurser, som inte handhades av en förvaltare, fick skapas en särskild ordning för hantering av lönegarantifrågor. Prövning och beslut i lönegarantifrågor anförtroddes i dessa fall kronofogdemyndigheterna. Att beslut av lönegarantifrågor i vissa fall skulle fattas av en särskild, från konkursen fristående, myndighet medförde inte endast att frågan om vem som bedömde om garantin var tillämplig blev beroende av i vilken form konkursen handlades. Också handläggningen av lönegarantiärendena påverkades av uppdelningen. I bevakningskonkurser utreds frågan om garantins tillämplighet inom den normala förvaltningen av konkursboet och i de fall tvist uppstår om lönefordrans betalnings- eller formånsrätt genom jävsprocessen. Förfarandet präglas av muntlighet. handläggning är däremot i huvudsak skriftlig och tvister löses efter en skriftlig process i hovrätten. Vidare fick garantin i viss mån olika omfattning i de olika fallen. I bevakningskonkurser omfattar garantin endast fordringar som har bevakats i konkursen. I de konkurser i vilka lönegarantifrågorna avgörs av en kronofogdemyndighet omfattar garantin fordringar som blir kända för myndigheten från det att konkursen avslutades eller ett beslut om dess avskrivning vann laga kraft. Rättsäkerhetsskäl talar för att en garantiförmån av det slag det här är fråga om bör handläggas enligt ett så enhetligt förfarande som möjligt. Hanteringen av lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning bör därför nu förändras i linje med det förslag som utredaren har lämnat. Jag har däremot inte funnit skäl för att föreslå ändringar i lönegarantihanteringen i bevakningskonkurser. I dessa konkurser skall lönegarantifrågorna såsom bedömas av förvaltare för att i sista hand avgöras genom bevaknings- och anmärkningsförfarandet. En förändring av lönegarantihanteringen i enlighet med mitt förslag medför också en inte oväsentlig besparing för statsverket. Den skärpning av tillsynsmyndighetens kontroll av lönegarantihanteringen som jag föreslår kommer visserligen att kräva en viss förstärkning av tillsynsmyndigheternas resurser. Kostnaden för detta blir dock begränsad jämfört med kostnaden för de resurser som kronofogdemyndigheterna måste sätta in för prövning av lönegarantifrågor. En annan möjlighet för att uppnå ett enhetligare prövningsförfarande vore att låta kronofogdemyndighet fatta beslut i lönegarantifrågor i alla konkurser. Jag delar utredarens uppfattning att en sådan lösning med hänsyn till lönefordringars anknytning till bevaknings- och anmärkningsförfarandet i bevakningskonkurser rent praktiskt knappast vore genomförbar. Mot bakgrund av de svårigheter ett sådant förslag skulle innebära, bl.a. risk för att en bevakad lönefordran skulle komma att bedömas olika inom konkursförfarandet och av kronofogdemyndigheten, ser jag inte heller skäl för att ytterligare överväga ett sådant alternativ. Mitt förslag skiljer sig emellertid från utredarens på en väsentlig punkt. Jag föreslår att förvaltare i konkurser utan bevakning skall fatta ett formligt beslut i lönegarantifrågan. Det främsta skälet för detta är en önskan att skapa bättre möjligheter för kontroll och tillsyn av förvaltarnas hantering av lönegarantifrågor än vad utredaren har föreslagit. Det är också på denna punkt som utredningsförslaget har bemötts av remisskritik. Jag återkommer till denna fråga vid genomgång av mina förslag till förfarande vid missnöje med förvaltares beslut. Innan jag går närmare in på mina skäl för förslaget om förvaltarbeslut vill jag beröra frågan om förvaltare kan anses besitta den kompetens som krävs för att fatta beslut i lönegarantifrågor. Lönegarantifrågorna är komplexa ur rättslig synpunkt. Tillämpning av lönegarantilagen förutsätter mycket goda kunskaper om arbetsrättslig och konkursrättslig lagstiftning. Dessutom krävs goda kunskaper om annan lagstiftning med anknytning till förhållandena i en konkurs. konkurslagsreform anförtros förvaltaruppdrag i princip endast till advokater som har specialiserat sig på konkursförvaltning. I propositionen som låg till grund för reformen underströk föredragande departementschef att utvecklingen i näringslivet och samhället i övrigt gjort att stora krav i allmänhet måste ställas på en konkursförvaltare. Förvaltaren behöver ha, förutom allmänna juridiska kunskaper, även insikter i företagsekonomi och kunskaper om bokföring och redovisning. Han skall också vara väl förtrogen med arbetsrättsliga och arbetsmarknadspolitiska frågor (prop. 1978/79: 105 s. 157). Genom reformen skärptes de allmänna kompetenskraven på förvaltarna. begränsades borgenärernas inflytande över valet av förvaltare. hade förvaltare utsetts av borgenärerna vid första borgenärssammanträdet. I fortsättningen skulle förvaltare utses av konkursdomaren. Borgenärernas inflytande inskränktes till att i vad som då kallades ordinära konkurser framföra sina synpunkter på valet av förvaltare till konkursdomaren. I s.k. mindre konkurser skulle förvaltare utses av domstolen utan att borgenärerna hördes. skulle däremot alltid höras när förvaltare utsågs. I den nu gällande konkurslagen (1987:672), som trädde i kraft , har borgenärernas möjlighet att påverka valet av förvaltare begränsats ytterligare genom att de inte längre behöver höras innan förvaltare utses av tingsrätten. ställning har stärkts genom att kravet att höra myndigheten i förvaltarfrågan framgår direkt av lagen. De krav som ställs på en förvaltare uttrycks i 7 kap. 1 § konkurslagen (1987:672) så att det krävs att en förvaltare skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget. För att ytterligare understryka den självständiga ställning förvaltare innehar har frågan om förvaltarjäv fått en utrycklig reglering genom en lagändring som trädde i kraft . Till paragrafen lades då ett tredje stycke där det stadgas att en förvaltare inte får stå i ett sådant förhållande till gäldenären, en borgenär eller någon annan att det är ägnat att rubba förtroendet för hans opartiskhet i konkursen. Inte heller i övrigt får det finnas någon omständighet som medför att förtroendet för förvaltares opartiskhet rubbas. Högt ställda krav gäller för att en advokat skall kvalificera sig för förvaltaruppdrag.