prop · GF0383 · 1992-01-01 00:00:00 — Vidare finns en bestämmelse om straff för den som uppsåtligen använder vilseledande framställning i marknadsföringen (6 §). Oskäliga avtalsvillkor kan förbjudas enligt avtalsvillkorslagen (1971:112). Denna lag gäller även för konsumentkrediter. Lagens betydelse för kreditavtal är emellertid begränsad därigenom att den inte gäller i fråga om verksamhet som står under tillsyn av finansinspektionen. Därigenom ligger de flesta fristående krediter utanför lagens tillämpningsområde. I lagen (1988:606) om finansbolag finns regler om vilka företag som får ägna sig åt kreditgivning till konsumenter. I princip krävs det tillstånd för sådan verksamhet. Den som producerar eller säljer varor behöver dock inte tillstånd för verksamhet som avser finansiering i samband med avsättning av varorna. Detsamma gäller för den som säljer tjänster. Även vissa regler i bankrörelselagen (1987:617) har betydelse för konsumentkrediterna. I 2 kap. 13 § finns en regel om kreditprövning och i 2 kap. 19 § bestämmelser om förfallotider och uppsägningstider vid bankernas utlåning. Syftet med de sistnämnda reglerna är främst att tillgodose önskemålet om balans mellan inlåning och utlåning i bankerna. gällde särskilda bestämmelser om bl.a. kontantinsats enligt en tidsbegränsad förordning om betalningsvillkor vid kreditköp (senast SFS 1988:160). Giltighetstiden för förordningen gick ut i och med utgången av och förlängdes inte. Det ansågs att reglerna inte hade avsedd effekt och att de medförde vissa negativa konsekvenser. gäller dock en särskild lag (1986:1202) som bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om betalningsvillkor vid kreditköp. Regler av viss betydelse på konsumentkreditområdet finns även i kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182). EG-direktivet om konsumentkrediter (87/102/EEG) antogs och ändrades genom ett nytt direktiv (90/88/EEG) . Direktiven finns i bilaga 1 resp. bilaga 2. När här talas om "direktivet" avses det första direktivet, varvid dock reglerna beskrivs sådana de är efter ändringarna. I den artikel som bestämmer direktivets tillämpningsområde (Art. 2) undantas ett flertal typer av konsumentkrediter. Sålunda gäller inte direktivet för - fastighetskrediter (kreditavtal avsedda huvudsakligen för att konsumenten skall kunna förvärva eller behålla äganderätten till en fastighet eller en byggnad eller för renoverings- eller förbättringsarbeten på en byggnad), - hyresavtal (utom om hyresmannen enligt avtalet skall överta äganderätten), - krediter som är helt kostnadsfria, - krediter som, under förutsättning att konsumenten betalar hela sin skuld på en gång, löper utan ränta, - kredit i form av lyft på ett löpande konto som tillhandahålls av ett kredit- eller finansinstitut, om det inte är fråga om ett kredit- kortskonto, - kreditavtal avseende belopp som understiger 200 ECU (ca ) eller överstiger 20 000 ECU (ca ), - kreditavtal enligt vilka konsumenten skall återbetala hela krediten antingen eller i maximalt fyra betalningar , - kreditavtal för vilka lämnats säkerhet i fast egendom (i den mån dessa avtal inte är undantagna redan på grund av de tidigare punkterna). För ett par av de undantagna kategorierna gäller ändå vissa av direktivets regler. I övrigt gäller direktivet för alla konsumentkrediter. Det innehåller alltså inte den begränsning till kreditköp och vissa tjänster som görs i den svenska konsumentkreditlagen. Direktivet innehåller motsvarigheter till de flesta av de regler som finns i den gällande svenska konsumentkreditlagen och dessutom vissa bestämmelser som vi i inte har någon motsvarighet till. Här skall översiktligt anges vilka typer av regler som återfinns i direktivet. I de följande avsnitten kommer sedan de olika artiklarna i direktivet att behandlas mer ingående. I Art. 3 finns en bestämmelse om hur effektiv ränta skall anges vid marknadsföring av krediter. I Art. 1 a (som lagts till genom tilläggsdirektiv) finns detaljerade föreskrifter om hur effektiv ränta skall beräknas. Art. 4 innehåller ett krav på skriftlig form och föreskrifter om vilka avtalsvillkor som måste tas in i det skriftliga avtalet. Art. 6 innehåller föreskrifter om den information som skall lämnas till konsumenten i samband med s.k. löpande krediter. I Art. 7 finns en regel om återtagande av varor som köpts på kredit. En bestämmelse om rätt för konsumenten att säga upp krediten återfinns i Art. 8. Art. 9-11 innehåller regler om konsumentskydd i s.k. trepartsförhål- landen. I Art. 12 finns föreskrifter om bl.a. auktorisation och tillsyn. Medlemsländerna förpliktades att bringa sin lagstiftning i överens- stämmelse med direktivet . De flesta länder har genomfört lagstiftning på grundval av direktivet och i de övriga pågår arbetet. Reglerna i tilläggsdirektivet skall medlemsländerna ha infört i sin lagstiftning . EG-direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket här innebär att medlemsländerna måste uppnå minst den konsumentskyddsnivå som direktivet föreskriver men har frihet att behålla eller införa regler som ligger över denna nivå, dvs. som är förmånligare för konsumenterna (Art. 15). Den enda begränsningen härvidlag ligger däri att medlemsländerna måste följa sina åtaganden enligt . Det betyder att bestämmelserna inte får komma i konflikt med den grundläggande principen i EG om fri rörlighet av varor och tjänster. 2.1.4 Några huvudlinjer i en ny konsumentkreditlag De flesta remissinstanserna förefaller att vara införstådda med att det finns ofullkomligheter i den nuvarande konsumentkreditlagen. Däremot råder delade meningar om hur lagen bör ändras. Förslagen i promemorian har kritiserats från olika utgångspunkter. Kritiken föranledde inte den förra justitieministern att i lagrådsremissen avvika från huvudlinjerna i promemorieförslaget. På enskilda punkter valdes dock till följd av remissynpunkter andra lösningar än dem som föreslagits i promemorian. En del av den remisskritik som lämnats obeaktad i lagrådsremissen bör enligt min mening tillgodoses. Bl.a. anser jag, som jag redan har nämnt (se avsnitt 2.1.1), att det inte behövs några särskilda lagstiftningsåtgärder för att motverka s.k. överskuldsättning. Jag anser också att lagrådets kritik mot några av de remitterade lagförslagen väger tungt och bör föranleda ändringar. Jag har därför på viktiga punkter valt andra lösningar än dem som lagrådsremissen innehåller. Lagrådet har synpunkter på lagförslagets uppbyggnad. Lagrådet påpekar sålunda att en del av reglerna, liksom i den gällande lagen, är av marknadsrättslig art medan andra har civilrättslig karaktär. Vid den nuvarande lagens tillkomst anmärkte det då tjänstgörande lagrådet att det hade varit en fördel om det i lagen hade gjorts en klarare markering av reglernas olika natur. Lagrådet menar nu att denna invändning kan sägas få ökad betydelse när nu även de fristående konsumentkrediterna kommer in i bilden. Vidare anmärker lagrådet att inarbetandet av de fristående krediterna i lagen erbjuder också ett annat problem. Enligt lagrådet skiljer sig dessa krediter till typen avsevärt från krediter i samband med köp. Målsättningen att alla slags konsumentkrediter i möjligaste mån skall behandlas lika över hela fältet synes, enligt lagrådet, kunna ge upphov till vissa gränsdragningsproblem som vid tillämpningen av den nuvarande lagen saknar praktisk betydelse. Lagrådet pekar också på att regleringen på sina håll blivit ganska komplicerad. De motiveringar som lämnats till föreslagna bestämmelser är dock enligt lagrådet i allmänhet utförliga och vägledande. Med hänsyn härtill och då någon mera ingripande formell omarbetning enligt lagrådet inte kan komma i fråga i detta skede av lagstiftningsarbetet, får det framlagda lagförslaget enligt lagrådets mening godtas i nu berörda hänseenden. Jag instämmer till stor del i lagrådets synpunkter. Utan tvivel blir regleringen mer komplicerad när bestämmelserna skall gälla för alla konsumentkrediter. Vid tillämpningen uppkommer nya, ofta svåra problem. Det vore dock enligt min mening inte lämpligt att - som lagrådet närmast tycks vara inne på - ha skilda regler för kreditköp resp. övriga konsumentkrediter. Flera skäl talar mot en sådan lösning. Ett är att EG-direktivet inte är uppbyggt på detta sätt. Ett annat är att skillnaden mellan köpkrediter och fristående krediter i praktiken ofta är enbart formell och att den knappast har någon betydelse när det gäller de avtalsrättsliga frågor som är aktuella. Ett tredje skäl, slutligen, är att det skulle medföra svårigheter att dra en skarp gräns i lagen mellan de olika kategorierna. Lagrådets synpunkter visar dock att konsekvenserna av att de fristående krediterna inarbetas i lagen måste övervägas noggrant. Jag har funnit att motivuttalandena på några punkter behöver byggas ut med klargöranden beträffande dessa krediter. På en punkt har jag funnit att de olika kategorierna av krediter bör hållas isär (se avsnitt 2.8). När det gäller lagens struktur och lagtekniska lösningar i övrigt har jag alltså inte funnit anledning att avvika från lagrådsremissen. Den nya regleringens tillämpningsområde bör sålunda omfatta i princip alla konsumentkrediter. Detta är en stor förändring jämfört med gällande lag. En anpassning till EG-direktivet innebär dessutom att vissa regler som inte har någon motsvarighet i den nuvarande lagen behöver läggas till. Ändringarna blir alltför omfattande för att det skall vara lämpligt att genomföra dem inom ramen för den gällande lagen. Denna bör i stället ersättas med en ny konsumentkreditlag. Den nya lagen bör dock vara uppbyggd på väsentligen samma sätt som den gamla. Det innebär att den bör inledas med vissa allmänna bestämmelser och att paragraferna därefter i huvudsak bör följa den ordning som ett händelseförlopp följer i verkligheten. Först bör sålunda komma regler om marknadsföring, information och annat som föregår kreditavtalet. Sedan bör följa regler om kreditavtalets innehåll, vissa regler om parternas befogenheter under avtalstidens gång samt civilrättsliga och exekutionsrättsliga regler avseende upplösning av avtalsförhållandet. Avslutningsvis bör liksom finnas bl.a. regler om tillsyn. Utgångspunkten i lagen bör vara att reglerna gäller för alla konsumentkrediter. Emellertid kan det finnas skäl att begränsa tillämpningsområdet i olika avseenden. Undantag bör dock göras endast när det finns särskilda och tungt vägande skäl. Om undantag görs, bör de i princip avse enskilda bestämmelser, inte hela lagen. Frågan huruvida vissa krediter bör undantas behandlas därför i första hand i samband med att de olika bestämmelserna diskuteras. I avsnitt 2.14 behandlas dock även frågan om det finns anledning att för vissa krediter göra generella undantag från lagens tillämpningsområde. Som sagts skall den nya konsumentkreditlagen anpassas till EG-direktivet om konsumentkrediter. Eftersom direktivet är ett minimidirektiv (se avsnitt 2.1.3) skall de svenska reglerna nå upp till minst samma konsumentskyddsnivå som direktivets. På flera punkter går dock redan den nuvarande konsumentkreditlagen längre än direktivet och det finns inte anledning att nu försämra konsumentskyddet på dessa punkter. Det finns inte heller i övrigt skäl att på grund av direktivet lägga konsumentskyddsnivån lägre än som anses befogat vid en ren ändamålsbedömning. Den enda inskränkning i handlingsfriheten som en EG-anpassning innebär i detta avseende är, som sagts, den begränsning som följer av den allmänna principen i EG om fri rörlighet för varor och tjänster. Det betyder att det inte får införas någon regel som innebär ett handelshinder i den meningen att den förhindrar en sådan fri rörlighet. Lagrådsremissen innehåller vissa förslag som innebär ett mera långtgående konsumentskydd än EG-direktivets miniminivå. Flera av dessa förslag har även jag funnit motiverade. Självfallet bör den nya konsumentkreditlagen liksom den nuvarande vara tvingande till konsumentens förmån. Närmandet till EG innebär en internationalisering på många områden. På konsumentkreditområdet kan det förutses att internationella aspekter även i övrigt kommer att spela en alltmer framträdande roll. Inte minst det allt flitigare bruket av kontokort för handel i utlandet pekar i den riktningen. Detta aktualiserar vissa frågor av internationellt privaträttslig art. I den översyn av konsumentkreditlagen som genomförts har det inte varit möjligt att beakta andra internationella aspekter än förhållandet till EG-rätten. Sålunda finns inte några internationellt privaträttsliga regler i förslaget till ny konsumentkreditlag. Som har sagts kommer inte frågan om en utvidgning av konsumentskyddet vid leasing att diskuteras här. På detta område bör leasingutredningens arbete avvaktas. Den avgränsning i förhållande till hyresavtal som finns i 3 § andra stycket bör därför behållas tills vidare. Detta är samma avgränsning som den som görs i EG-direktivet (Art. 2.1 b). I det följande behandlar jag i avsnitten 2.2 - 2.14 vissa sakfrågor som det kan finnas anledning att överväga vid utformningen av en ny konsumentkreditlag. I avsnitt 2.15 tar jag upp frågan om den nya lagens ikraftträdande m.m. och i avsnitt 2.16 behandlar jag reformens kostnadseffekter. Specialmotiveringen till den föreslagna lagen finns i avsnitt 4. 2.2 Näringsidkarens allmänna skyldigheter Promemorians förslag: Överensstämmer väsentligen med mitt (se promemorian s. 43-45). Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. , och avstyrker dock. Skälen för mitt förslag: Krediter av olika slag har blivit ett vanligt och viktigt inslag i många hushålls ekonomi. De villkor som gäller för krediterna har stor betydelse för den enskilde. Bankers och andra kreditgivares bedömningar och handlande i olika sammanhang kan påverka kredittagarnas ekonomiska förhållanden avsevärt. blev den s.k. överskuldsättningen ett stort problem. En viktig orsak till problemet var en rik tillgång på krediter och en ofta skarp konkurrens kreditgivarna emellan. Krediter marknadsfördes aktivt på ett sätt som inte hade förekommit tidigare och många konsumenter föll för de frestelser som var förenade med de lätt tillgängliga krediterna. Kreditgivarnas bedömningar av kundernas återbetalningsförmåga var inte sällan alltför lättsinniga. Marknadsläget är nu ett annat, krediter är inte längre lika lättill- gängliga och hushållens skulder har börjat minska. Det är inte motiverat att nu göra omfattande ingrepp i kreditmarknaden för att stävja en alltför expansiv kreditgivning. Jag kommer bl.a. därför inte att lägga fram några förslag som innefattar sådana ingrepp (se närmare nedan i avsnitten 2.3 och 2.4.1). Men erfarenheterna visar att kreditgivarnas handlande är en viktig faktor för hushållens skuldsättning. Det gäller särskilt marknadsföringen och kreditbedömningarna. Kreditavtalens stora betydelse för hushållens ekonomiska förhållan- den medför att det måste fordras av kreditgivarna att de känner ett visst ansvar gentemot låntagarna och tar tillvara deras intressen med tillbörlig omsorg. De flesta kreditgivare svarar mot detta krav, men det förekommer också undantag. För att betona näringsidkarnas skyldigheter vid kreditgivning bör det införas en allmän bestämmelse härom i konsumentkreditlagen. En motsvarande allmän bestämmelse finns redan i konsumenttjänstlagen (4 § första stycket). Regler av detta slag har, även om de inte är förenade med någon direkt sanktion, en positiv betydelse dels för att markera ett ansvar som annars kanske inte är en självklarhet för alla näringsidkare men dels också för att utgöra en grundval för lagens mer konkreta regler och en utfyllande norm när det gäller kraven på näringsidkarens handlande i situationer som inte närmare har reglerats i lagen eller i avtalet mellan parterna. Regeln om näringsidkarens allmänna skyldigheter kan utformas i huvudsak efter mönster av den nämnda regeln i konsumenttjänstlagen. Det finns anledning att i regeln särskilt framhålla att kreditgivaren skall ta till vara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg. I övrigt kan kraven på näringsidkarens handlande uttryckas med en hänvisning till "god kreditgivningssed". Det har invänts mot en regel av detta slag att den inte medför någon förändring i förhållande till de allmänna krav på "god sed" som institut under finansinspektionens tillsyn måste uppfylla . Att sådana allmänna krav upprätthålls i fråga om vissa kreditgivares verksamhet utgör dock enligt min mening inte något vägande argument mot en regel som särskilt avser kreditgivning till konsumenter och som skall gälla och ha samma innehåll för alla kreditgivare. En särskild lagregel innebär dessutom en markering som bör medföra att genomslagskraften blir större än annars. Vidare har det invänts att god sed vid kreditgivning är starkt föränderlig i tiden och att det därför finns en risk att det leder till stelbenthet om man drar upp riktlinjer i lag och motiv. För min del anser jag denna risk obetydlig. För det första torde det principiella synsätt som ligger till grund för begreppet god sed vara väsentligen detsamma oavsett förändringar på marknaden. För det andra bör det, som framhålls i specialmotiveringen, finnas utrymme för att utveckla begreppets innehåll allt eftersom förhållandena ändras. Det har också hävdats att det åligger bankerna att i första hand bevaka insättarnas intressen och att en konfliktsituation kan uppstå, om även låntagarnas intressen skall tillvaratas. För min del har jag svårt att se att det skulle ligga någon motsättning i att bankerna med tillbörlig omsorg värnar om båda dessa gruppers intressen. Begreppet god kreditgivningssed får sitt innehåll till stor del genom de etiska regler som branschföreträdare och tillsynsmyndigheter har kommit överens om. Vidare kan uttalanden av tillsynsmyndigheterna ge vägledning vid begreppets tolkning. När det gäller marknadsföringsåtgärder kan innebörden av begreppet god kreditgivningssed i viss utsträckning bestämmas inom ramen för det marknadsrättsliga regelsystemet. En näringsidkare som vid sin marknadsföring bryter mot god kreditgivningssed torde nämligen ofta göra sig skyldig till otillbörlig marknadsföring enligt 2 § marknadsföringslagen. på och finansinspektionen att genom förhandlingar och överenskommelser med näringsidkarsidan få till stånd riktlinjer för vad som skall anses vara god kreditgivningssed i detta hänseende. Myndigheterna kan också ensidigt utfärda allmänna råd eller riktlinjer. I sista hand kan det bli en uppgift för att avgöra vad som skall anses vara god kreditgivningssed vid marknadsföring av krediter till konsumenter. Lagrådet har inte haft något att erinra mot att en grundläggande bestämmelse av angivet slag tas in i lagen. Men lagrådet har på en punkt anmärkt på bestämmelsens innehåll i lagrådsremissen. Där föreskrivs särskilt att näringsidkaren skall "lämna konsumenten information i den utsträckning som behövs och är möjligt". Lagrådet anmärker att regler om information finns i andra paragrafer i lagen och att det därför är något osäkert vilken räckvidd som den nu angivna bestämmelsen har i fråga om kravet på information. Lagrådet föreslår att den särskilda föreskriften om information tas bort ur bestämmelsen. Jag instämmer i lagrådets synpunkter. Regeln bör formuleras i enlighet med lagrådets förslag. I specialmotiveringen (avsnitt 4.1) diskuteras begreppet god kreditgivningssed något ytterligare. Promemorians förslag: Innan en kredit beviljas skall kreditgivaren normalt vara skyldig att särskilt pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att klara åtagandet. Kreditprövning skall dock inte krävas vid vanliga fakturakrediter, inte heller när krediten är högst eller när lån lämnas i pantlånerörelse. Vid bristfällig kreditprövning kan fordringen jämkas efter vad som är skäligt (se promemorian s. 45-58). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker promemorieförslaget - bl.a. datainspektionen, och flertalet organisationer på näringslivssidan - eller riktar invändningar mot det. Bland de remissinstanser som tillstyrker förslaget eller förklarar sig inte ha några invändningar finns , , kommunförbundet och de fackliga organisationerna. Skälen för min bedömning: I lagrådsremissen föreslås kreditpröv- ningsregler motsvarande dem i promemorian, varvid dock tillämpningsområdet begränsats avsevärt bl.a. genom att alla krediter undantas från kravet på kreditprövning. Vidare har regeln om jämkning gjorts mera restriktiv bl.a. för att minska tillämpningssvårigheterna. Lagrådet godtar förslaget såvitt gäller föreskriften om att kredit- prövning skall ske. Men lagrådet riktar allvarlig kritik mot den föreslagna jämkningsregeln. Enligt lagrådet kan en jämkningsregel av föreslaget innehåll befaras vålla avsevärda problem i den praktiska tillämpningen. Lagrådet framhåller också att jämkningsmöjligheten kan få negativa effekter i olika hänseenden, t.ex. i form av illojala utnyttjanden. Vidare anmärker lagrådet att det inte finns någon motsvarande regel i EG-direktivet eller i andra länder. Lagrådets slutsats är att övervägande skäl talar mot att en sanktionsbestämmelse av detta innehåll upptas i lagen. Jag instämmer i lagrådets kritik mot den föreslagna jämkningsregeln och anser att en sådan regel inte bör komma i fråga. Förslaget om lagstiftning angående kreditprövning motiveras i lagrådsremissen främst med att det behövs regler för att motverka en fortsatt s.k. överskuldsättning. Som jag redan har nämnt i avsnitt 2.1.1 anser jag att det inte bör införas några särskilda regler för att motverka överskuldsättning. Däremot råder det ingen tvekan om att kreditprövning normalt bör göras innan en kredit beviljas. Det ligger i kreditgivarnas eget intresse att göra en i förhållande till omständigheterna i det enskilda fallet lämplig kreditprövning, inte minst i syfte att undvika framtida kreditförluster. Visserligen kan det utan tvekan konstateras att många kreditgivare underskattat betydelsen av en kreditprövning och beviljat krediter alltför lättvindigt. De omfattande kreditförluster som drabbat en del kreditgivare har emellertid - tillsammans med andra omständigheter - medfört att man från kreditgivarhåll numera fäster stort avseende vid en kreditprövning innan kredit beviljas. Att avstå från varje form av kreditprövning måste för övrigt i de flesta fall enligt min mening anses stå i strid med god kreditgivningssed (jfr föregående avsnitt). Det ankommer på tillsynsmyndigheterna att i detta avseende liksom i övrigt övervaka att god kreditgivningssed iakttas. En särskild regel om kreditprövning av det slag som lagrådsremissen innehåller medför, som många remissinstanser påpekar, nackdelar av inte obetydligt slag. Jag vill särskilt framhålla svårigheterna att anpassa en sådan regel tillräckligt väl till de verkliga behoven i det enskilda fallet. Regeln blir lätt alltför stelbent. De detaljerade motivuttalanden som lagrådsremissen innehåller avslöjar enligt min mening tydligt detta problem och visar vilka svårigheter som uppkommer vid tillämpningen av en sådan regel. Det jag nu sagt leder mig till slutsatsen att det inte bör införas någon särskild regel om kreditprövning i konsumentkreditlagen. 2.4 Marknadsföring och information 2.4.1 Tillhandahållande av ansökningsformulär Promemorians förslag: Handling för ansökan eller avtal om kredit skall få tillhandahållas, förutom i lokaler som disponeras av kreditgivaren eller den som förmedlar krediten, endast om konsumenten efterfrågar krediten. Den som bryter mot regeln skall kunna åläggas att betala en avgift, lägst och högst (se promemorian s. 59-68). Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Ungefär hälften av de remissinstanser som uttalar sig om förslaget tillstyrker det eller lämnar det utan erinran. Övriga avstyrker eller framför invändningar. Många av de remissinstanser som är kritiska har invändningar mot den föreslagna sanktionen. Skälen för min bedömning: Lagrådsremissen tar upp promemorians förslag om ett marknadsföringsförbud, varvid dock sanktionsregeln ändrats.