prop · GG031 · 1992-12-31 00:00:00 — Det som inteuttryckligen är reglerat är följaktligen varje universitet och högskola frittatt inrätta och organisera efter eget beslut. Stora variationer, nya initiativoch omprövningar är både önskvärda och sannolika med tanke på skildauniversitets och högskolors olikartade inriktning och förutsättningar. Studenternabör i sina studier själva fritt kunna kombinera olika ämnen. Jag förordarinförandet av en internationellt gångbar examensordning. Examina är magister-eller kandidatexamen respektive högskoleexamen, vid sidan av vissayrkesexamina. Examensordningen reglerar varje universitets eller högskolas rättatt utdela en viss examen. Sådan rätt förutsätter att vissa kvalitetskravuppfylls. Rätten kan såväl inskränkas som utvidgas. Samtidigtär det min uppfattning att den ökade friheten för de statliga universiteten ochhögskolorna också måste kombineras med en incitamentsstruktur som gerstimulans till nytänkande, kvalitetskonkurrens och ett effektivtresursutnyttjande. Frihet dem förutan kan ge rent kon-traproduktiva resultat iett skattefinansierat system. Detfrån nyinrättade utvärderingssekretariatet har här en väsentligroll att fylla. Dess uppgifter är att själv initiera, utföra och beställautvärderingar och internationella jämförelser av kvaliteten i undervisningenoch forskningen, att granska lokala system för kvalitetssäkring, att svara förnödvändig uppföljning av utvärderingarna samt att sprida information omresultaten. Inte minst har studenterna, men na- Prop. 1992/93:1 turligtvisäven skattebetalarna i allmänhet, rätt att få tillgång till information avdenna typ. Dessutomkrävs att anslagssystemet ges en sådan utformning att friare studentval,effektivare resursutnyttjande och förbättrad kvalitetssäkring befordras.Förutom att detta måste vara enkelt, generellt och överskådligt, för att geförutsägbarhet och förhindra ökad administration och byråkrati, är detnödvändigt att tydliga signaler som främjar de avsedda målen byggs in isystemet. Pågrundutbildningens område kommer jag därför i propositionen att förorda attdimensionering i treåriga utbildningsuppdrag till universiteten ochhögskolorna sker i mer övergripande termer, normalt kopplade till fakultets-eller bredare utbildningsområden. Vidare anges såväl metoder förkvalitetssäkring som ersättning för antalet helårsprestationer och examina förolika utbildningsområden inom ramen för dessa treårs-uppdrag. En del avgrundutbildningsanslaget kommer dessutom att fördelas på grundval av i förvägfastställda och kända kvalitetsindikatorer. Vissa "rörliga" resurserkan komma att följa studenterna. Meddetta system stimuleras lärare, forskare, institutioner och högskoleledningaratt bli lyhörda för studenternas önskemål och krav på en internationelltkonkurrenskraftig utbildning av hög kvalitet. På så vis kommer också klyftanmellan forskning och grundutbildning att överbryggas. Sammantagetbetyder dessa förändringar väsentligt förbättrade förutsättningarna förförnyelse, ökad rörlighet och kvalitet samt ett effektivt resursutnyttjandeinom det statliga universitets- och högskolesystemet. 3.2 Fasta regler för relationerna mellan stat ochfristående universitet och högskolor finns ett fåtal fristående högskoleutbildningar, med varierande kvalitetoch inriktning, vid sidan av det statliga högskolesystemet. Dessa arbetar medmycket olikartade förutsättningar, delvis beroende på de mycket oklara reglersom gäller i förhållandet till staten. Vissa får statsbidrag, andra inte,vissa har rätt att utfärda examina, andra inte, hos vissa får studenternastudiemedel, hos andra inte osv. Iett fritt system är det nödvändigt med etableringsfrihet enligt klara regler.Det är en förutsättning för att nytänkande och privata initiativ skall kunnatas till vara ocb utvecklas till en pådrivande kraft i förändringsprocessen. Denandra generella metod som bör ingå i en strategi för förändringen av detsvenska universitets- och högskolesystemet är därför att skapa fasta ochentydiga regler i relationen mellan staten och de fristående universiteten ochhögskolorna. Jaganser att regeringens erkännanden av dem bör kunna göras i två kategorier,nämligen desom får rätt att utfärda examina enligt högskoleförordningen. desom dessutom får statsbidrag för driften av verksamheten. Ibåda dessa fall kommer regeringens ställningstagande att innebära att statensluter ett civilrättsligt avtal som reglerar vissa villkor och skyldigheter,med avseende bl.a. på eller högskolans rätt att utfärda examina,deltagande i uppföljning och utvärdering, statens krav på insyn i driften och,när statsbidrag utgår, statsbidragets storlek samt avtalad utbildningsvolym ochutbildningsresultat. För att studenterna skall tillerkännas rätt tillstudiemedel, krävs att eller högskolan har erhållit rätt attutfärda examen. Somunderlag för regeringens ställningstagande skall bl.a. följande uppgifterfinnas med i ansökan: - kraven på behörighet till utbildningen, - utbildningens mål, utbildningsplan, kursplan ochkurslitteratur, - lärarnas utbildnings- och forskningsmeriter, - /högskolans ägandeförhållanden,ledningsstruktur och ekonomi, samt - övrig information, såsom utförda utvärderingar. Ansökanremitteras till utvärderingssekretariatet innan regeringen tar ställning. 3.3 Icke-statligt huvudmannaskap för universitet ochhögskolor Statligthuvudmannaskap i myndighetsform är bara en av många möjliga verksamhetsformerför universitet och högskolor. Det behövs emellertid också alternativ till denstatliga verksamheten om mångfald och konstruktiv konkurrens skall befordras. Parallelltmed de förslag som presenteras i denna proposition prövar därför regeringen depraktiska och principiella frågorna för att överföra vissa StatUga universitetoch högskolor till privaträttslig form. En sådan form är att skapauniversitetsstiftelser. Jämförtmed de statliga universiteten och högskolorna skulle dessa ges en väsentligtutökad autonomi, bl.a. med avseende på inriktning och dimensionering avgrundutbildning och forskning, organisations- och ledningsfrågor,tjänsteorganisation och medelsförvaltning. Högskolelag och förordning avsesinte gälla. Enrad intressanta profileringar kan i förlängningen förutses. Det kan exempelvishandla om nya och förbättrade samarbetsformer med näringslivet och detomgivande samhället, mångvetenskapliga forskningsarrangemang eller förbättradeinternationella kontakter och studentutbytesprojekt. Inte minst kommer dettaatt verka vitaliserande även på de helt statliga universiteten och högskolorna. Jagavser att återkomma i denna fråga . Meddessa tre generella metoder skapas en kraftfull strategi för förnyelse,nytänkande, förbättrat resursutnyttjande och höjd kvalitet inom svenskforskning och högre utbildning med sikte . Idet följande kommer jag att närmare utveckla de förändringar som föreslås inomdet statliga universitets- och högskolesystemet. 4 Grundläggande mål och förutsättningar för statligauniversitet och högskolor Mittforslag: I en högskolelag anges de grundläggande målen och förutsättningarnaför utbildning och forskning. Huvuduppgifterna samt sambandet dem emellananges inledningsvis liksom kraven på kvalitet och effektivitet samtjämställdhet. Skälenför mitt förslag: Ett högskoleväsende som har stat eller kommun som huvudmankräver från strikt konstitutionell synpunkt inte någon reglering i lag. Medtanke på att de statliga universiteten och högskolorna är skattefinansieradesamt deras betydelse för landet bör emellertid de grundläggande målen ochvillkoren för verksamheten fastiäggas av . Detta sker enklast ochtydligast i form av en lag, högskolelagen. Vilkamål och framför allt vilka villkor som skall fastställas av riksdag ochregering har varit föremål för livlig diskussion i samband med remissbehandlingenav departementspromorian. Mot bakgrund av min grundinställning att universitetoch högskolor skall ges så stor självständighet som möjligt bör regleringen ilag och förordning begränsas till dels de för utbildning, forskning ochkonstnärligt utvecklingsarbete specifika målen, dels de organisatoriskabestämmelser som behövs för att garantera rättssäkerheten för enskilda ochkvaliteten i verksamheten samt fastlägga principerna för ledningsansvaret.Därutöver finns också ett visst behov av att möjliggöra särlösningar för högskoleverksamheti förhållande till andra statliga föreskrifter, t.ex. vad gäller tjänsteorganisationen. Inledningsvisvill jag kommentera några av de förutsättningar för verksamheten som jag anserbör slås fast i den nya högskolelagen. 1departementspromemorians förslag till högskolelag angavs i första paragrafenatt det allmänna skulle anordna en högskola med uppgift att bedriva forskning,utbildning på vetenskaplig grund och utvecklingsarbete. I remissvarenframhålls i allmänhet det viktiga i att utbildningen vilar på vetenskapliggrund, men flera remissinstanser påpekar att högskoleutbildning ocksä ivarierande utsträckning vilar på beprövad professionell erfarenhet. Dessutompekar bl.a. i på att de konstnärliga utbildningarnavilar på konstnärlig grund och feitt detta konsekvent borde införas i alla författningpförslag.Ordningen mellan de tre huvuduppgifterna ifrågasatts också, liksom huruvidautvecklingsarbete är en särskild från forskningen avskild huvuduppgift. Frånfrämst de konstnärliga högskolorna framhålls att konstnärligtutvecklingsarbete bör jämställas med forskning. Men även i : "Konstnärligt utvecklingsarbete bör jämställas med forskning, medanutvecklingsarbete i meningen utnyttjande och tillämpning av vetenskap och annankunskap inte är en primär uppgift för högskolan." För egen del anser jag attall högskoleutbildning - i varierande utsträckning - vilar såväl påvetenskaplig eller konstnärlig grund som på beprövad erfarenhet. Dettaförhållande kan illustreras med en schematisk figur: Inom traditionellaakademiska ämnen och utbildningar bör självfallet undervisningen baseras påvetenskaplig grund för att ett nära samband mellan utbildning och forskningskall kunna garanteras. Likaledes bör de konstnärliga utbildningarna vara fastförankrade i det konstnärliga synsättet. Inom många praktiskayrkesutbildningar är det lika viktigt att undervisningen också tillstor del baseras på beprövad erfarenhet. Sådana kunskaper och färdigheter harinom dessa områden ett självständigt värde. Enligt min mening bördärför i högskolelagen finnas en grundläggande föreskrift om universitetensoch högskolornas uppgifter. Dessa uppgifter kan lämpligen där anges omfatta 1. utbildning, på vetenskaplig eller konstnärlig grundsamt på beprövad erfarenhet, och 2. forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samtannat utvecklingsarbete. I forskning ochutvecklingsarbete ingår, som , att informera om verksamheten samt dekunskaper och erfarenheter som vunnits. Detär givetvis inte ett krav att alla former av de nämnda verksamhe- Prop.1992/93:1 terna bedrivs vid varje enskilt lärosäte. Meddetta sätt att ange universitetens och högskolornas uppgift understryks attinom det breda begreppet högre utbildning och forskning ryms verksamheter medmycket olika inriktning och krav. Formerna och villkoren för verksamhetensbedrivande måste därför tillåtas variera inom vida ramar. Sambandmellan forskning och utbildning Ihögskolelagen bör vidare anges att verksamheten skall bedrivas så att ett närasamband finns mellan forskningen och utbildningen. Det önskvärda sambandetmellan forskning och grundutbildning framhölls tydligt i högskoleutredningensbetänkande och det stryks också under av så gott som samtliga remissinstanser. Jagerinrar om vad jag anfört om grunderna för utbildningen. Ett närasamarbete med forskning inom ett område som är av betydelse förgrundutbildningen bör självfallet eftersträvas. Verksamhetenskall också avpassas så att en hög kvalitet nås. Vidare bör det i lagen angesatt det är ett ansvar för lärare, övrig personal och studenter atttillgängliga resurser utnyttjas effektivt. Kvalitetskraveti lagen är grunden dels för den utvärderingsverksamhet som jag kommeratt dra upp riktlinjerna för, dels för de regler om bl.a. tjänsteorganisationoch institutionell organisation som jag kommer att förorda för attgarantera vissa kvalitetsaspekter. Påmotsvarande sätt utgör effektivitetskravet en grund för uppföljningen avverksamhetens resultat och för principerna för resurstilldelningssystemet tillgrundutbildning (avsnitt 11.2). Iremissvaren framförs kritiska synpunkter mot att inga särskilda bestämmelserfanns i det remitterade lagförslaget för att motverka den bristandejämställdheten, framför allt inom forskarutbildningen och forskningen. Jaganser därför att det av högskolelagen bör framgå att verksamheten skallbedrivas så att jämställdheten mellan kvinnor och män alltid iakttas. Förutomde självklara rättviseaspekter som kan anföras härför, anser jag det varanödvändigt att såväl kvinnliga som manliga erfarenheter och begåvningar tastill vara i både utbildning och forskning. tas, till följd av denbristande jämställdheten, inte utbildnings- och forskningsförmåga till varainom många områden. Jagser det som väsentligt att det regelverk som styr högskoleverksamheten är såutformat att det inte skall kunna missgynna kvinnor. Om kvinnor ändå riskeraratt missgynnas beror det antingen på att reglerna om meritvärdering etc.inte följs eller - vilket tyvärr är troligare - på attityder och värderingarinom universitet och högskolor. Attityder och värderingar kan inte ändras genomlagstiftning. Dock vill jag gärna påpeka att förekomsten av regler i sig är enviss garanti för att inte godtycke och personliga värderingar skall bliutslagsgivande vid tjänstetillsättningar och antagning till grund- ellerforskarutbildning. För tjänstetillsättningargäller samma regler som för samhället i övrigt. Jag tänker då särskilt påjämställdhetslagen (SFS 1991:433). Jag vill också understryka attjämställdhetsaspekten skall beaktas vid utseende av ledamöter i olikabeslutsorgan samt sakkunniga. Jag vill slutligen erinraom den särskilda grupp för jämställdhetsfrågor inom universitet och högskolorsom jag tillsatt. En viktig uppgift för gruppen blir att överväga vilkaytterligare åtgärder som kan vidtas för att förändra respektive förbättrarekryteringen av kvirmor till grundutbildning och forskarutbildning. Gruppenbör särskilt följa utvecklingen av högskoleprovet, som i sin hittillsvarandeutformning tycks ha gynnat män. 4.2Grundläggande mål för utbildning Mittförslag: I högskolelagen anges vissa grundläggande mål för allhögskoleutbildning, såväl för den grundläggande högskoleutbildningen som förforskarutbildningen. Skälenför mitt forslag: Enligt lagförslaget i promemorian angavs att högskoleutbildningomfattar såväl grundläggande högskoleutbildning som forskarutbildning. Medhänsyn till påpekanden som gjorts från flera remissinstanser bör bestämmelsenom vad som ingår i utbildning utformas så att det klart framgår att i dengrundläggande utbildningen ingår dels utbildning med sikte på examen, delsfortbildning och vidareutbildning. Jag anser, i likhet medvad som angavs i promemorian, att den grundläggande högskoleutbildningenväsentligen skall bygga på den kunskaps-grund som treårig utbildning i den nyagymnasieskolan ger. Jag återkommer senare till vilka konsekvenser detta fårför behörighetsreglerna (avsnitten 6.1-6.2). Vidare anser jag att detav lagen skall framgå att forskarutbildningen skall bygga på en grundläggandehögskoleutbildning. Av förordningen bör framgå att den allmänna behörighetentill forskarutbildning normalt skall bygga på en grundutbildning omfattandeminst 120 poäng, vilket är en skärpiung i förhållande till nuvarandebestämmelse som stipulerar 80 poäng. Jag återkommer senare till detta (avsnitt7.2). Den eftersträvade frihetenför universitet och högskolor när det gäller uppläggningen av och innehållet iutbildningen bör utgå från vissa övergripande mål som anges i högskolelagen. Målen bör avse dels grundläggandehögskoleutbildning, dels forskarutbildning. Med utgångs- Prop. 1992/93:1punkt i de allmänna målen i lagen kommer sedan mer preciserade mål att formulerasdels av regeringen i en examensordning, dels av övriga nivåer ihögskolesystemet. Jagvill framhålla att det är viktigt att målen på alla nivåer formuleras så att dekan ligga till grund för utvärdering och bedömning av utbildningens kvalitet,såväl nationellt som internationellt. Idetta sammanhang vill jag återigen erinra om mitt tidigare resonemang (avsnitt4.1) att all högskoleutbildning - i varierande utsträckning - harinslag av såväl vetenskapligt eller konstnärligt grundade kunska per och färdigheter som kunskaper och färdigheter grundade på beprö vad erfarenhet. Detta synsätt får konsekvenser dels för den praktiska tillämpningen av den gemensamma målparagrafen, dels för behörighets villkoren för olika lärartjänster. Högskolelagensmål för grundutbildningen föreslogs i promemorian vara gemensamma för allgrundutbildning. Frågan ställdes dock till remissinstanserna om det med hänsyntill den stora spännvidden i verksamheten var realistiskt att uppställa engemensam målformulering. Ävenom de flesta remissinstanserna inte svarat explicit på denna fråga gäller desynpunkter som framförs önskemål om tillägg till förslaget till mål förgrundutbildningen, t.ex. attden skall leda till personlig utveckling och bildning (TCO, SFS), attden skall förbereda för arbetslivet (Universitet i ), attden skall syfta mot demokrati (TCO), attden skall lyfta fram jämställdhetsaspekter (, , universiteten iUppsala, , och samt av jämställdhetsansvariga viduniversiteten och vissa högskolor), och attden skall ge ett internationellt perspektiv (, , universiteten iLinköping, och ). Jaganser att det ligger ett stort värde i att målparagrafen formuleras så att denuppfattas som relevant för all grundläggande högskoleutbildning. Den bör ocksåfånga in högskoleutbildningens särart, det som skiljer den från andrautbildningar. Iförsta hand skall naturligtvis studenten förvärva kunskaper och färdigheter -vetenskapliga, konstnärliga eller professionella - inom det aktuellautbildningsområdet. Förmågan till självständig och kritisk bedömning, förmågantill självständig problemlösning samt förmågan och intresset att följakunskapsutvecklingen - nationellt och internationellt - börenligt min uppfattning vara centrala mål för all högskoleutbild ning. Sådan förmåga kommer på ett naturligt sätt att bidra till en per sonlig och intellektuell utveckling hos studenten, varför detta enligt min mening inte behöver framhållas särskilt. Högskoleutbildningenskall vidare utveckla studentens förmåga till informationsutbyte påvetenskaplig nivå. Detta leder givetvis till krav på goda kunskaper i muntligoch skriftlig framställning på såväl svenska som främmande språk. Den ökandeinternationaliseringen kommer att StäUa ökade krav på såvälspråkkunskaper som att utbildningen sätts in Prop. 1992/93:1 i sittinternationella sammanhang. Gradenav språkträning måste naturligtvis avvägas mot andra mål för den aktuella utbildningen,vilket innebär att sådana moment t.ex. får en mindre framskjuten plats ikortare kurser eller utbildningar med mer specifika mål i övrigt. Imitt förslag till målformulering nämns inte explicit att högskoleutbildningenutgör grund för framtida yrkesverksamhet. Jag anser - liksom mångaremissinstanser - att den student som genomgått högskoleutbildning somuppfyller de här föreslagna målen har tillägnat sig ett aktivt och kritisktförhållningssätt till kunskap. Detta är enligt min mening den bästaförberedelsen för kommande yrkesverksamhet av skilda slag, och vars krav vi inte kan förutsäga i detalj. i propositionen (avsnitt 4.4) kommerjag att föreslå att de mer specifika målen för utbildningar som leder tilltydliga yrkesroller skall anges i den examensordning som avses ingå ihögskoleförordningen. Ipromemorian angavs att det grundläggande syftet med forskarutbildningen varatt utbilda dem som självständigt skulle kunna ta fram ny kunskap genom attbedriva forskning på internationell nivå. Vidareangavs att forskarutbildningen skulle ge förmåga till kritisk granskning, tilleget sökande efter ny kunskap med vetenskapliga metoder samt fördjupad kunskapinom specialområdet. Remissinstansernahar i stort sett inga invändningar mot dessa utgångspunkter. Jagåterkommer också senare till forskarutbildningen och de föreskrifter rörandedenna som jag anser att det bör få ankomma på regeringen att meddela iförordningsform (avsnitten 7.1-7.4). Jag vill emellertid redan nu nämna attmin principiella inställning är att forskarutbildningen skall vara så utformadatt den kan genomföras inom ramen för vad som motsvarar fyra årsheltidsstudier. En sådan föreskrift bör ses som ett uttryck för statsmakternassträvanden att effektivisera forskarutbildningen. Fleraremissinstanser förordar att en rad allmänna mål såsom jämställdhet, ettinternationellt perspektiv, demokrati, etisk medvetenhet och en god miljö skallgälla för utbildningen. Jagkänner för min del stark sympati för det förhållningssätt dessa förslag geruttryck för. De mål som förts fram i diskussionen är på olika sätt avfundamental betydelse för vårt samhälle. Jag tänker då bl.a. på demokratinscentrala principer och den respekt för människors lika värde de bygger på, menockså på omsorgen om vår livsmiljö. Friauniversitet och högskolor bör utgöra en pådrivande kraft till stöd för sådana ivårt samhälle grundläggande värderingar. Denna ambition hänger nära samman medden strävan efter personlig utveckling i form av kunskapssökande, kritiskttänkande och förmåga till självständig problemlösning som har centralbetydelse i all högre utbildning. Lika uppenbart är det att i egentlig meningfria universitet och högskolor inte kan existera och verka i samhällen somförnekar dessa värden. Jag anser det såledessjälvklart att verksamheten vid universitet och högskolor skall främja sådanavärden. står det klart att dessa värden som är grundläggande för helavårt samhälle - och inte specifika för universitet och högskolor - knappastskulle få ytterligare tyngd genom att skrivas in i högskolelagen. Mot den bakgrunden har jagbegränsat mig till att i lagtexten knyta an till den målformulering som gäller i fråga om det internationella perspektivet. Jag föreslår såledesatt det i högskolelagen skall anges att verksamheten vid universitet ochhögskolor bör främja förståelse för andra länder och för internationellaförhållanden. En sådan ambition har avsevärd betydelse för många utbildningar.Det skulle också vara svårt att motivera att ett sådant mål ströks urhögskolelagen som behovet av ökad internationalisering är en starkdrivkraft bakom reformarbetet inom utbildningsväsendet. En bestämmelse somanbefaller det internationella perspektivet bör lämpligen placeras så att dettaperspektiv inte begränsas till utbildningen utan kommer att gälla för helaverksamheten. Jag vill slutligen erinra om vad jag redan anfört beträffandejämställdhet i avsnitt 4.1. 4.3Grundläggande mål för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annatutvecklingsarbete Mittförslag: Forskningens frihet slås liksom nu fast i lagen. Skälenfor mitt förslag: I gällande högskolelag lyder § 3: "Forskningen inomhögskolan skall syfta till att vinna ytterligare kunskap och till att finnavetenskaplig grund för utbildning och annan verksamhet." Någon motsvarandeparagraf fanns inte i promemorians lagförslag. Under remissbehandlingenhar framförts önskemål dels om en liknande paragraf angående syftet medforskning, dels att det i lagen också skall anges vad som är syftet medkonstnärligt utvecklingsarbete. Enligt min mening tordedet inte vara behövligt att på det sättet i lagtexten definiera vad som ärsyftet med forskning respektive konstnärligt utvecklingsarbete. Sådanakortfattade defiiutioner torde inte tillföra något av sådant värde att detmotiverar lag. En kärnpunkt iuniversitets och högskolors verksamhet är att vidga vårt vetande i vidbemärkelse. Inom det svenska universitets- och högskolesystemet samlasverksamheter som av hävd haft skilda kunskapstraditioner, kort sammanfattade iorden vetenskap, konst och beprövad erfarenhet.