prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Expertgruppen får i uppgift att utreda vilken modell för strukturkostnadsutjämning som bör användas och vilka strukturella faktorer som bör beaktas en sådan modell. Den modell som expertgruppen föreslår skall i likhet med den modell som jag föreslår bygga på att staten inte finansiellt medverkar i kostnadsutjämningen. Gruppen bör också utreda och föreslå andra förändringar som gruppen bedömer bör göras med hänsyn till de förändringar i modellen för strukturkostnadsutjämning som 6.4 Effekter för kommunerna av ett nytt statsbidragssystem 6.4.1 Referensalternativet för kommunerna Mitt förslag: Till grund för den beräknade fördelningen av nettobidrag, mot vilken utfallet av det nya bidragssystemet skall jämföras, skall fördelningen av nettobidrag ligga, sedan hänsyn tagits till indragningen på (det s.k. referensalternativet). Skälen för mitt förslag: Beräkningsförutsättningar på riksnivå I avsnitt 6.2.3 har jag redovisat de sammantagna ekonomiska konsekvenserna av att avveckla ett antal specialdestinerade statsbidrag och skatteutjämningsbidragen samt att kvitta bort skatteutjämningsavgifterna, avräkningsskatten, den mellankommunala omfördelningen till följd av äldrereformen och kommunernas beräknade kostnader för bostadsbidrag och KBT. Det sålunda framräknade bidraget för , som skall utgöra ramen för det nya utjämningsbidraget, uppgår till . Från detta belopp skall först dras den av samhällsekonomiska skäl motiverade besparingen om totalt . Den totala bidragsramen uppgår därmed till för . En närmare redovisning framgår av tabell 6.4.1. Konstruktion av ett referensalternativ per kommun I det följande redogör jag för hur referensalternativet per kommun är framtaget. Med referensalternativ avser jag det bidrag mot vilket utfallet av det nya systemet skall jämföras. Referensalternativet skall således motsvara det bidrag som kommunen skulle fått enligt nuvarande bidragsregler, minskat med de kvittningar som föreslås när det gäller skatteut- jämningsavgifter m.m.. Jag vill i detta sammanhang påpeka att det referensalternativ som används här inte är direkt jämför- bart med det referensalternativ (utgångsläge 4) som kommittén presenterade i sina beräkningar. Referensalternativet som presenteras i det följande bygger helt på faktiskt eller prognostiserat utfall av nuvarande bidrags- och avgiftssystem för , vilket inte var fallet i kommitténs alternativ. Som utgångspunkt för de kommunvisa beräkningarna av såväl statsbidrag som avgifter och andra kvittningar har jag använt nivå och fördelning och inte beräknade bidrag för . Det viktigaste skälet till detta är att värden redan nu är kända eller kan prognostiseras med relativt stor säkerhet. kommer dessutom ett betydligt bättre underlag att finnas tillgängligt, varvid de nu använda värdena kan följas upp och korrigeras inför de slutliga beräk- ningarna av bidraget för . Hur de specialdestinerade bidrag som ingår i referensalternativet har beräknats per kommun redovisas närmare i bilaga 9 "Beräkningsförutsättningar för det nya utjämningsbidraget samt tabeller med kommunredovisningar". Summan av beräknade statsbidrag och avgifter m.m. för , enligt gällande regler, bildar nivån för det totala statsbidraget . Detta har redovisats i avsnitt 6.2.3. För att skapa ett referensalternativ fördelat per kommun används fördelning av bidrag och avgifter m.m.. I tabell 6.4.1 redovisas i stora drag dels underlaget för den totala bidragsnivån, dels underlaget för referensalternativet. Tabell 6.4.1 Sammanfattning av underlaget för att bestämma dels bidragsramen för , delsreferensalternativet för milj. Underlag för Underlag för nivå (1993) fördelning (1992) Bidrag som avvecklas: 69 42165 965 - Skola 30 27028 574 - Skatteutjämning 15 64614 660-Barnomsorg13 96113 368 - Äldreomsorg 6 4846 368 - Övriga bidrag 3 0602 995 Kvittningar: 24 53922 978 - Bostadsbidrag 2 2852 300-KBT4 8605 070 - Skatteutjämninsavg. 8 1277 032 - Avräkningsskatt /skr 9 2678 575Summa nettobidrag44 88242 987 Bidragsminskning1 -5 183-3 288 Summa bidrag totalt 39 69939 699 1 Samhällsekonomiskt motiverad indragning. Indragningen för uppgår till . Omräknad skulle den uppgåt till . Här redovisas endast . för eftersom beloppet skall ge samma totalram som . Summan av referensalternativen för samtliga kommuner uppgår enligt mina här redovisade beräkningar till . Referensalternativet kan därmed sägas uttrycka hur stora nettoinkomster som kommunerna skulle ha fått i form av sådana statliga bidrag (efter avdrag för avgifter m.m.) som skall inordnas i ett generellt statsbidrags- system, korrigerat med en del av den bidragsminskning som av samhällsekonomiska skäl genomförs . Utslaget per invånare varierar referensalternativet för kommunerna mellan och . Två kommuner, och , får ett negativt bidrag på grund av att kvitt- ningarna för skatteutjämningsavgifter m.m. är högre än bidragen. Det innebär att dessa kommuner vinner betydligt mer på de genomförda kvittningarna än de förlorar på uteblivna statsbidrag. De omfattas inte heller av indragningen. Det beräknade negativa bidraget uppgår för del till totalt ca , och för till ca . Jag åter- kommer till denna fråga under avsnittet om övergångsregler. I tabell 1 bilaga 9 redovisas referensalternativet per kommun i kronor per invånare; totalt och uppdelat i olika delkomponenter. 6.4.2 Utfall av det nya statsbidragssystemet Min bedömning: Med en total ram för utjämningsbidraget om och med nuvarande skatteunderlagsprognoser som grund beräknas garantinivån uppgå till . Skälen för min bedömning: I bilaga 9 redovisas också vilka förutsättningar som ligger till grund för beräkningen av det preliminära utfallet per kommun av det nya bidragssystemet. Dessutom redovisas utfallet i bidragssystemets olika delar, samt det totala utfallet jämfört med referensalternativet. Beräkning- arna bygger f.n. på prognoser när det gäller skatteunderlaget. Det bör även här noteras att det redovisade utfallet för kommunerna inte är helt jämförbart med kommitténs beräknade utfall. Detta beror dels på skillnader i beräkningen av utgångsläget, dels på skillnader i den föreslagna modellen och dels på skillnader i skatteunderlagets nivå och garantinivån. I tabell 2 i bilaga 9 redovisas utjämningsbidraget i dess samtliga komponenter för varje kommun. Av tabellen framgår antal invånare, skattekraft i procent av uppräknad medelskattekraft, enhetlig länsvis skattesats, strukturindex samt totalt utjämningsbidrag per invånare, totalt och uppdelat i komponenterna inkomstutjämning, strukturtillägg/avdrag för de olika strukturfaktorerna och tillägg för befolkningsminskning. Utfall av inkomstutjämningen Av den totala bidragsramen om . ut genom inkomstutjämningen. Den garanterade beskattningsbara inkomsten per invånare blir således, som tidigare angivits, 127,av den genomsnittliga, vilken uppgår till . Med nu föreliggande underlag motsvarar detta en garanterad beskattningsbar inkomst om per invånare. Variationen mellan kommunerna när det gäller egen skattekraft uttryckt som procent av den uppräknade medelskattekraften ligger mellan och . Spridningen framgår av följande sammanställning. Antal kommuner i olika skattekraftsintervall, % av uppräknad medelskattekraft: - 35 kommuner har en skattekraft - 103 kommuner har - 89 kommuner har - 35 kommuner har - 24 kommuner har eller högre, varav 3 ligger över garantinivån på 127, Variationen i egna skatteinkomster ligger mellan ca 11 600 och ca per invånare. Medelvärdet är ca per invånare. Variationen beror både på skillnader i kommunernas skatteunderlag per invånare och på skillnader i skattesats. Grundbeloppet i inkomstutjämningen varierar mellan 0 och ca per invånare. Medelvärdet är per invånare. En kommun som har i egen skattekraft och en genomsnittlig länsvis enhetlig utdebitering på 18,30 får ett grundbelopp i inkomstutjämningen om ca per invånare. Med nu gällande antaganden som grund kommer alla kommuner efter inkomstutjämning att uppnå en sammantagen skatteinkomst på per invånare (skatteinkomster samt inkomst- utjämning exklusive tillägg/avdrag för struktur) och maximalt per invånare. Spännvidden mellan lägsta och högsta skatteinkomst per invånare kan därmed sägas ha minskat från ca till . Den genomsnittliga totala inkomsten av skatt och grundbelopp uppgår till ca per invånare. I diagrammet nedan redovisas några kommuners inkomster från skatter och inkomstutjämningsbidrag i kronor per invånare. Utfall av strukturutjämningen Enligt tabell 2 i bilaga 9 varierar strukturkostnadsindex med nuvarande beräkningsförutsättningar mellan kommunerna från 88,2 till 150,3. Avrundning till 1 decimal har tillämpats. En kommun som exempelvis har indextalet 103,4 förväntas ha 3,högre kostnader på grund av sin struktur än genomsnittskommunen. Det högsta strukturtillägget är ca /inv och det högsta strukturavdraget är ca /inv. 140 kommuner har tillägg eller avdrag som överstiger per invånare. Det tillägg eller avdrag som varje faktor ger beräknas utifrån kommunens värde på faktorn, riksgenomsnittsvärdet på faktorn och befolkningsmängden i kommunen. Av tabellen framgår det maximala tillägg eller avdrag i kr/inv (prisnivå) någon kommun har för respektive faktor. ÅlderSocial GleshetKlimat tillägg 8712182 6723 5155 avdrag -738-1531 -94 -1104 Skillnad 16093713 6818 6259 Störst skillnader i tillägg och avdrag ger gleshetsfaktorn där skillnaden mellan de kommuner som har lägst respektive den som har högst värde på faktorn är . Lägst skillnad mellan kommunerna ger åldersfaktorn. Samtliga kommuners tillägg respektive avdrag för de fyra faktorerna i kronor per invånare framgår av tabell 2 i bilaga 9. Totalt beräknas tilläggen till 4 658 milj.kr. och fördelas på 126 kommuner. Avdragen utgör tillsammans 4 634 milj.kr. och fördelas på 156 kommuner. Skillnaden på 24 milj.kr. beror på att indextalet har avrundats till en decimal. Fyra kommuner erhåller varken avdrag eller tillägg. Sju kommuner som skulle fått avdrag erhåller inget grundbelopp eller erhåller ett så lågt grund- belopp att avdraget inte kan tas ut. De omfattas därför inte av strukturkostnadsutjämningen. De avdrag som på detta sätt inte kan tas ut uppgår till 260 milj.kr. Totalt tar struktur- utjämningen därför i anspråk 284 milj.kr. (24 + 260) av den totala bidragsramen om . När det gäller utfallet av strukturutjämningen kan bl.a. följande konstateras. Bland de kommuner som finns i mellan- och är det en stor del som får avdrag i strukturutjämningen, medan kommunerna norrut i hög grad får tillägg i systemet. Detta beror i stor utsträckning på klimatfaktorn. till olika typer av kommuner kan man konstatera att förortskommuner nästan genomgående får avdrag i systemet, vilket bl.a. beror på att de har en mer gynnsam åldersstruktur och social struktur än genomsnittet. Särskilt den sociala faktorn har stor betydelse. För förortskommunerna i betyder även klimatfaktorn mycket. Av glesbygdskommunerna får en mycket stor andel tillägg i systemet. Detta beror dels på att en stor del av dessa kommuner ligger i de klimatmässigt mindre gynnade delarna av landet och dels på att många av dem har ett högt värde på gleshetsvariabeln. Utfall av tilläggen för befolkningsminskning Reglerna för kompensation för befolkningsminskning innebär att de kommuner, vars befolkning har minskat med får kompensation av den uppräknade medelskattekraften för den del av befolkningsminskningen som överstiger de två procentenheterna. medför reglerna att 45 kommuner får tillägg. Dessa varierar per invånare. Huvuddelen av de kommuner som får tillägg för befolkningsminsk- ning ligger i norra . Många av dessa har en hög skattesats. Totalt uppgår tilläggen för befolkningsminskning till 76 milj.kr. Totalt utfall av det nya systemet jämfört med referensalternativet Jag gör i detta avsnitt en kortfattad genomgång av det totala utfallet av det nya systemet jämfört med referensalternativet. Redovisningen i det följande utgår främst från tabell 3 i bilaga 9. Det bidrag som fördelas uppgår till 39,7 milj.kr., varav 39,3 avser inkomstutjämning, . Skillnaden mellan det nya bidraget och referensalternativet har relaterats dels till antal invånare, dels till respektive kommuns totala beräknade inkomster (summan av skatt och referensalternativ). Skillnaderna redovisas sedan i procent av inkomsterna. Jag redovisar här de effekter som det nya systemet skulle få när det slagit igenom fullt ut. Jag anser emellertid att det är nödvändigt att införa regler, som innebär att effekterna av det nya systemet övergångsvis begränsas. Vid ett fullt genomslag av det nya bidragssystemet skulle ett stort antal kommuner få vidkännas stora förändringar av sina statsbidrag. I följande tabell redovisas antalet kommuner efter förändringarnas storlek mätt i procent av inkomsterna i respektive kommun. Tabell 6.4.2 Antal kommuner fördelade efter storleken på bidragsförändringarna uttryckt i procent avinkomsterna Minskning > av ink76-10 "25 2- 6 "54 1- 2 "21 0- 1 "281Ökning0-1" 17 1- 2 "25 2- 6 "696-10"30 > 10 "10 1 Inkl. och som i princip har förändring. Skillnaderna mellan nytt bidrag och referensalternativ varierar mellan ca +3 500 kronor och -per invånare. Det är 172 kommuner som kommer i intervallet +-1 000 kronor per invånare. För dessa kommuner motsvarar alltså inkomstminskningen eller -ökningen av inkomsterna. Variationen i bidrag per invånare är ungefär lika stor som i nuvarande system. varierar bidraget mellan 0 och ca per invånare. I det nya systemet varierar bidraget mellan 0 och ca per invånare. Profilen blir dock annorlunda i det nya systemet. Sju kommuner beräknas inte komma att omfattas av systemet. Kommunerna är , , , , , och . Tre av dessa har en skattekraft som ligger över garantinivån. För de övriga är strukturavdraget större än grundbeloppet, varmed bidraget totalt sett blir noll. Många av de kommuner som får bidragsökningar har en låg egen skattekraft, medan det bland dem som får lägre bidrag återfinns en stor andel av kommunerna med högst skattekraft i landet. När det gäller den egna utdebiteringen kan konstateras att många av de kommuner som får bidragsökningar i det nya systemet har en hög utdebitering. Bland dem som får minskningar finns en hel del lågskattekommuner. Mitt förslag: Ingen kommun skall till följd av det nya statsbidragssystemet vinna eller förlora bidrag överstigande 1,av kommunens beräknade sammantagna inkomster av skatt och bidrag enligt referensalternativet. får skillnaden mellan bidraget för och utbetalade utjämningsbidrag uppgå till högst av sum-man av skatteinkomsterna och utbetalat utjämnings- bidrag . Min bedömning: Specialdestinerade statsbidrag som avser verksamheter som bedrivits och som enligt det nuvarande systemet skall slutregleras bör slut- regleras enligt de gamla reglerna. Ett belopp motsvarande slutregleringen kvittas mot kommunens återstående slutavräkning av kommunalskattemedel avseende . Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med mitt. Kommittén föreslår dock att den årliga ökningen eller minskningen av bidraget högst får uppgå till ett belopp motsvarande av kommunens bruttokostnader, och att övergångstiden bör sträcka sig . Remissinstanserna: Många kommuner och delar kommitténs bedömning att övergångstiden bör vara relativ kort. Flera kommuner anser dock att övergångstiden bör förlängas till . En del kommuner anser att införandet bör skjutas upp . Några kommuner anser att övergångsreglerna bör kombineras med en mellankommunal utjämning som helt uppväger förslagets omfördelningseffekter. Bl.a. påpekar att speciella regler måste gälla för kommuner som får mycket stora bidragsförändringar. Skälen för mitt förslag och min bedömning: När det gäller effekterna för enskilda kommuner av det nya bidragssystem som träder 1993 vill jag särskilt ta upp två frågor. Den ena gäller hur stort genomslag det nya systemet skall få utan att omställningsproblemen blir alltför stora. Den andra gäller de periodiseringseffekter som uppstår vid övergången till det nya systemet. Maximering av bidragsförändringen i det nya systemet Jag har föreslagit att ett helt nytt statsbidragssystem för kommunerna träder i kraft . Jag har vidare redovisat det beräknade ekonomiska utfallet för kommunerna vid fullt genomslag av det nya systemet. Utfallet innebär kraftiga bidragsförändringar för många kommuner. Dessa förändringar kan inte rimligen tillåtas slå igenom från till ett annat eftersom de ekonomiska effekterna då skulle bli mycket dramatiska. Jag vill därutöver peka på att ytterligare förändringar i bidragssystemet kan komma att genomföras bl.a. till följd av arbetet i den expertgrupp som jag tidigare anmält. Sammantaget talar detta för att bidragsförändringarna måste begränsas. Kommittén bedömer i sitt betänkande att en bidragsförändring som motsvarar av de totala bruttokostnaderna i den enskilda kommunen är rimlig i ett ettårsperspektiv. Jag delar i huvudsak kommitténs bedömning, men vill göra vissa modifieringar. Jag väljer att relatera bidragsförändringen till kommunernas sammanlagda inkomster i form av skatt och bidrag i stället för till de totala bruttokostnaderna som kommittén använt. Det främsta skälet till detta är de skillnader i kommunernas redovisning som påverkar räkenskapsunderlagen, vilka ligger till grund för kostnadsuppgifterna. De sammanlagda inkomsterna är ett mer neutralt mått. Eftersom basen till vilken jag relaterar bidragsförändringarna är lägre än i kommitténs förslag, bör maxgränsen för bidragsförändringen från det ena året till det andra i princip kunna sättas snarare på än . kommer stora krav att ställas på kommunerna i olika avseenden. Den maximala bidragsförändringen bör begränsas i förhållande till kommitténs förslag. Jag bedömer att för är en bidragsförändring om maximalt av inkomsterna mer rimlig. föreslår jag en övergångsregel som innebär att ingen kommun till följd av det nya bidragssystemet skall vinna eller förlora bidrag motsvarande mer än 1,av summan av skatt och referensalternativ. Det motsvarar i genomsnitt ca . Som redovisats i tabell 6.4.2 beräknas endast 43 kommuner få förändringar som ligger inom detta intervall. Övriga 243 kommuner kommer således att omfattas av övergångsregeln. föreslår jag en motsvarande övergångsregel. Den innebär att bidragsförändringen maximalt får uppgå till av summan av de totala skatteinkomsterna för och utfallet av utjämningsbidraget för . De två kommuner som vinner betydligt mer på de genomförda kvitt- ningarna m.m. än de förlorar på uteblivna statsbidrag, dvs de redovisar ett negativt referensalternativ för , bör i princip omfattas av samma övergångsregler som gäller för de kommuner som berörs av det nya utjämningssystemet. Eftersom skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt slopas måste övergången till det nya systemet regleras i särskild ordning för dessa kommuner. Exempelvis bör övervägas att reducera kommunernas skatteunderlag eller den slutreglering av kommunalskattemedel som avser . I tabell 3 i bilaga 9 redovisas per kommun dels vilket utfall det nya utjämningsbidraget ger, dels vilket det faktiska utfallet blir för till följd av den ovan nämnda övergångsregeln. Utifrån tabellen kan konstateras att den maximala differensen uppåt eller nedåt för samtliga kommuner efter övergångsregeln varierar mellan + 500 och - per invånare. Många får en förändring på per invånare. Den föreslagna övergångsregeln innebär att kostnaden för systemet ökar med ca för . Periodiseringseffekter I nuvarande bidragssystem finns både sådana bidrag som betalas ut under löpande verksamhetsår (t.ex. skatteutjämningsbidragen) och sådana som betalas ut helt eller delvis i efterskott (t.ex. bidraget till barnomsorg). Det nya systemet bygger på principen att kommunerna skall få bidraget löpande under det aktuella verksamhetsåret, dvs. det år som de bidragsgrundande faktorerna avser. De förändringar i statsbidragssystemet som jag föreslår kommer för att få periodiseringseffekter. Dessa innebär bl.a. att det kommer att ske en slutreglering av tidigare specialdestinerade statsbidrag avseende . Enligt min uppfattning bör alla bidrag avseende verksamhet som bedrivs slutregleras enligt de gamla reglerna även om det sker först . Det innebär att kommunerna kommer att kunna få bidrag både från det nya systemet och från det gamla i form av slutregleringar av tidigare specialdestinerade bidrag. Detta leder till en tillfälligt kraftigt ökad bidragsvolym. En sådan är av samhällsekonomiska skäl inte rimlig. Jag avser därför att senare lägga ett förslag som innebär att de slutregleringar av statsbidrag avseende , som görs , helt eller delvis kvittas mot den slutavräkning som görs avseende kommunalskatt för . Denna slutavräkning kommer också att minskas till följd av det nya utbetalningssystemet för kommunalskattemedel samt ändringen av schablonavdragen (avsnitt 5.3 resp. 5.4). Vad jag nu sagt innebär för de enskilda kommunerna i princip att slutregleringen av kommunalskatte- utbetalningarna avseende kan minskas med ett belopp som motsvaras av slutregleringen av statsbidragen avseende . Något underlag för att beräkna effekter finns emellertid inte . 7 Förändringar i statsbidragen till landstingen Min bedömning: Vissa förändringar bör göras av statsbidrags- systemet för landstingen. Några specialdestinerade statsbidrag, skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten bör avvecklas. Kommitténs bedömning: Överensstämmer principiellt med min. Remissinstanserna: Några principiella invändningar mot kommitténs förslag i dessa delar har inte framförts. Skälen för min bedömning: Den nuvarande statliga bidragsgivningen till landstingen innebär inte samma detaljstyrning som bidragsgivningen till kommunerna. De största bidragen - vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. och skatteutjämningsbidragen - är redan i stort att betrakta som generella bidrag. Fördelningen som görs i dessa bidragssystem har inte ifrågasatts i någon större utsträckning. har en utredning (dir. 1992:30) tillsatts som skall se över hälso-och sjukvårdens framtida organisation och finansiering samt bedöma resursbehoven fram . Utredningsuppdraget skall vara slutfört . Mot denna bakgrund begränsar jag mina förslag avseende bidrags- systemet till landstingen till sådana förändringar som krävs för att skapa en ström av pengar enbart från staten till landstingen. Ett antal specialdestinerade statsbidrag bör dock redan nu kunna avvecklas och ersättas med en generell bidragsgivning. Vidare bör skatte-utjämningsavgiften och avräkningsskatten avvecklas även för landstingen. Av skäl som jag återkommer till bör dock skatteutjämningsavgiften för landstingen finnas kvar även . 7.2 Förändringar i bidragssystemet Rundgången av medel mellan stat och landsting upphör Mitt förslag: Avräkningsskatten avskaffas och skatteutjämningsavgiften avskaffas . föreslås att skatteutjämningsavgiften för landstingen sänks till . Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt men kommittén har föreslagit att även skatteutjämningsavgiften slopas . Vidare föreslår kommittén att kvittning av avräkningsskatten och skatteutjämningsavgiften skall göras mot den allmänna sjukvårdsersättningen. Remissinstanserna: Alla remissinstanser tillstyrker principen om att rundgången av tranfereringar mellan statlig och sektor slopas. Ett antal landsting och anser att nivån på den avräkningsskatt som kvittas är för hög. Skälen för mitt förslag: Av samma skäl som jag anförde för kommunerna skall nuvarande överföringar av medel från landstingen till staten upphöra. Nivån på statsbidragsramen skall minskas i motsvarande mån. Kommittén föreslår att den allmänna sjukvårdsersättningen skall minskas med det belopp som motsvarar de ekonomiska nettokonsekvenserna av att specialdestinerade statsbidrag slopas och av att skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatter tas bort. Vidare föreslår kommittén att den årliga automatiska