prop · GF0338 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringen kommer att föreslå att kommunernas inkomster minskas, i förhållande till det utfall nu gällande regler skulle ge. Minskningen bör vara betydande. Enligt de bedömningar som gjordes i årets långtidsbudget och som görs i de kalkyler som är bilagda denna proposition kommer den kommunala sektorn att redovisa ett stort finansiellt sparande . Regeringen bedömer att indragningen bör uppgå till . Omfattande förändringar skall genomföras i de regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed skapas möjligheter för kommunerna att aktivt rationalisera och effektivisera sin verksamhet. Barnbidrag och studiebidrag Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har föreslagit betydande ökningar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i syfte att lindra effekterna av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är därför nödvändigt att i största möjliga utsträckning undvika andra ökningar av statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den tidigare av beslutade barnbidragshöjningen, liksom den därmed sammanhängande studiebidragshöjningen flyttas fram till . Detta innebär att statsbudgeten 1991/92 och 1992/93 engångsvis förstärks med med totalt . Regeringen avser också att återkomma till med förslag om ersättning till ensamstående föräldrar med barn för den avskaffade skattereduktionen på . Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på grundval av remissvaren på pensionsberedningens betänkande tillsätta en parlamentarisk arbetsgrupp för att behandla ATP- systemet och frågor i anslutning till detta. Arbetet bör vara inriktat på att stärka pensionssystemet. Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en reformering av pensionssystemet bl.a. finansplaner: - En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet måste vara långsiktiga och präglas av stabilitet. - En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är behovet av ett högre långsiktigt sparande. - En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är att det skall stimulera till ökat arbete och därmed till den ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera pensionerna. Regeringen instämmer i dessa utgångspunkter. Det finns starka skäl att överväga en successiv återgång till den tidigare pensionsåldern . En sådan reform skulle öka sparandet i ekonomin. skulle arbetskraftsutbud och tillväxt stimuleras. Dessutom minskar problemen med att finansiera pensionerna. En förändring av detta slag bör genomföras etappvis. Vad som här anförts bör vara utgångspunkten för det arbete med att reformera pensionssystemet som inleds . Regeringen eftersträvar bred politisk förankring i arbetet med att reformera pensionssystemet. Sjukförsäkringen Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har ökat i takt med löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av sjukfrånvaron och vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer generös praxis. Vissa åtgärder för att dämpa utgiftsexpansionen har vidtagits såsom sänkta ersättningsnivåer i sjukförsäkringen och en aktiv rehabilitering. Problem som finns i form av långa sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal förtidspensioneringar och utslagning på arbetsmarknaden är dock långtifrån lösta. För att komma till rätta med problemen och begränsa den offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i sjukförsäkringen. Inriktningen bör vara att skapa ett system som är rättvist. skall systemet, i enlighet med de principer som tidigare lagts fast, innehålla en självrisk för både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras åtgärder som leder till minskad frånvaro och sjukdom. Regeringen avser att låta utreda införande av karensdagar eller andra åtgärder för att åstadkomma en bättre fungerande sjukförsäkring och minskade utgifter på . och en bättre fungerande sjukförsäkring. Utredaren skall ha slutfört sitt uppdrag så att förändringarna kan genomföras . De förslag som läggs skall gälla alla lika och förenas med ett "högkostnadsskydd" för personer med särskilda hälsoproblem. I utredningsuppgiften skall vidare ingå att stämma av förslag om karensdagar med de åtaganden har enligt internationella konventioner. Arbetsskadeförsäkringen Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under det senaste årtiondet. Det är främst två faktorer som bidragit till detta. Antalet ärenden för prövning har ökat snabbt. Vidare har arbetsskadebegreppet fått en alltför vid tolkning genom en generös rättspraxis. Regeringen avser att skyndsamt ge direktiv för en genomgripande översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a. prövas möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för arbetsskador för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle kunna bidra till att stimulera företagen att förbättra sina arbetsmiljöer och på så vis förebygga arbetsskador. I samband härmed kommer även förutsättningarna för ett avgiftsuttag som differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskerna att prövas. Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp. Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag så att de nya bestämmelserna kan träda i kraft . Regeringen avser vidare att som ett första steg föreslå en förlängning av den tid under vilken samma ersättning utgår, oberoende av om frånvaron är en följd av arbetsskada eller sjukdom, från 90 fr.o.m. . Därmed minskar utgifterna för staten med 140 milj.kr. Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter har ett stort ansvar för samhällsekonomin. Statsmakterna skall inrikta sig på att skapa goda förutsättningar för en löneutveckling som är förenlig med ekonomisk tillväxt och samhällsekonomisk balans. Arbetsmarknadens parter bör i större utsträckning själva få bära ansvaret för alltför stora löneökningar. Staten bör emellertid indirekt underlätta avtalsförhandlingarna t ex genom att ändra arbetslöshetsförsäkringen så att parterna får ekonomiska incitament att motverka för höga avtal som urholkar konkurrenskraften. Regeringen föreslår att finansieringsavgiften i arbetslöshetsförsäkringen skall vara ett belopp som motsvarar av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i arbetslöshetskassan. Den föreslagna fördubblingen av egenavgiften är ett första steg mot en större reformering av arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att lägga förslag om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Utredningen skall vidare föreslå hur de försäkrade själva skall kunna stå för en större andel av finansieringen. Utredningen för arbeta skyndsamt. En förändring av nuvarande principer för arbetslöshetsförsäkringen bör genomföras . Då kan ytterligare höjningar av egenavgifterna från undvikas. Förändringar i bostadspolitiken Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal kostnadshöjande bestämmelser för bostadsbyggandet. För att underlätta byggandet avvecklas markvillkoret, den kommunala bostadsanvisningsrätten, produktionskostnadsprövningen och konkurrensvillkoret. Kommunernas inflytande över bostadsbyggandet kan fortsättningsvis utövas på ett tillfredsställande sätt genom gällande planlagstiftning. Regeringens avsikt är vidare att skyndsamt se över och kraftigt förenkla bestämmelserna om nybyggnad. Sammantaget bör dessa åtgärder kunna leda till betydande kostnadssänkningar för bostadsbyggandet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de betydande behov av utgiftsneddragningar som föreligger föreslår regeringen att procentsatsen för investeringsbidraget sänks från till , vilket beräknas motsvara minskade utgifter i statsbudgeten på ca . bör investeringsbidragen helt avvecklas. Denna fråga bör dock behandlas tillsammans med utformningen av ett nytt förslag till en långsiktig lösning av bostadsstödet. En proposition om bostadsstödet skall läggas fram med sikte på att förändringarna skall träda i kraft . En rad förändringar kommer att ge näringspolitiken ett nytt innehåll. Generella insatser för näringslivsklimatet, fasta spelregler, fungerande marknader, avreglering och konkurrens blir viktiga delar i en ny näringspolitik. Skattelättnader som påverkar företagande och ägande föreslås i en proposition om skattepolitik för tillväxt (prop. 1991/92:60). Förändringarna av skatterna görs enligt förslagen på ett sådant sätt att de ger bättre arbetsbetingelser särskilt för de mindre företagen. Förutom skattelättnader kommer även förenklingar av regelverket för de mindre företagen att föreslås (prop. 1991/92:51). Regeringen kommer också att föreslå att företagens tillgång till riskvilligt kapital förbättras genom att skattebelastningen minskar och vinstmöjligheterna på satsat kapital ökar. Risken för snedvridning av konkurrensen på grund av av olika former av stöd och selektiv beskattning är stor. Företagsstöd till vissa branscher konserverar befintliga strukturer och minskar dynamiken i näringslivet. Därför föreslås ett antal besparingar i existerande företags- och branschstöd: - Inom område omprövas statens stöd till Exportråd. Det statliga stödet reduceras /93. - Inom område avvecklas sjöfartsstödet och ersätts med ett internationellt register. Vidare föreslås att konsoliderings- och utvecklingsstödet till svenska rederier avvecklas redan innevarande budgetår. - Inom område kommer bl.a. bidraget till jordbrukets rationalisering att trappas ned redan under innevarande budgetår. Bidragen till fiskarorganisationerna och bidragen till fiskevård halveras /93 och fr.o.m. /94 avvecklas bidragen till fiskarorganisationerna. Skogsvårdsavgiften halveras och avvecklas helt . Åtgärder som finansieras med skogsvårdsavgiften avvecklas. - Inom område avvecklas bl.a. statens prospekteringsverksamhet samt engagemang i . Även statens engagemang i turistråd avvecklas /93. För /93 anvisas enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att näringen bidrar med samma belopp samt står för framtida kostnader. 1.5 Effekter på de offentliga finanserna De förslag till reformer och förändringar i de offentliga systemen som aviserats kommer, när de har genomförts fullt ut, att få mycket omfattande effekter på såväl samhällsekonomin som helhet som de offentliga finanserna. Särskilt gäller detta de förändringar som måste ske i kommunernas arbetssätt och i pensionssystemet. Även om syftet med de reformer som genomförs är betydligt vidare och mer långsiktigt än att åstadkomma besparingar i de offentliga budgetarna finns det anledning att belysa åtgärdernas effekter på den offentliga sektorns finanser. Detta framstår som särskilt angeläget mot bakgrund av att det kommer att genomföras betydande sänkningar av olika skatter och att det är regeringens avsikt att fullt ut finansiera de skattesänkningar som genomförs. Den offentliga sektorns inkomster påverkas av de olika förslag till förändringar i skattesystemet som regeringen avser att presentera (prop. 1991/92:60). Sammantaget beräknas dessa förslag innebära att inkomsterna under budgetåren 1991/92 och 1992/93 kommer att minska med ca 3 resp. . Den varaktiga effekten uppgår till ca . hänsyn tagits bl.a. till slopad skattereduktion för fackföreningsavgifter och motsvarande avdragsbegränsning för arbetsgivarna. innebär de förslag som läggs fram besparingar i statens budget vilka beräknas uppgå till ca . Till detta kommer förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som förstärker de offentliga finanserna med . Förutom de beräknade inkomst- och utgiftsminskningar som angetts förstärka budgeten tillfälligt. Statsbudgeten förstärks med . till följd av att höjningar av barnbidrag skjuts upp. bedöms också komma att tillföras statskassan 1993 genom den indragning av medel från kommunerna som aviseras. att inlevereras från fonder inom det näringspolitiska området. De förslag till utgiftsnedskärningar som aviseras skall ses som ett första steg i regeringens besparingsarbete. Regeringen avser att i budgetpropositionen redovisa ytterligare förslag till utgiftsminskningar. Avsikten är att förstärka statens finanser som utgifts- och skattetrycket minskar. 2 Läge och utgångspunkter 2.1 Bakgrunden Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften har successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation. Den mest tydliga effekten är den drastiskt ökande arbetslösheten. Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt tydligare och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit alltmer negativa. Den djupa svacka svensk ekonomi nu befinner sig i är en följd bl.a. av dessa brister. Att fallet blivit så snabbt och kraftigt är emellertid också en följd av en tilltagande kostnadskris och av en försvagad internationell konjunktur. Diagram 1 Produktiviteten inom industrin 1973-1990 i och 11 Källor: och De strukturella problemen har sin grund i många års försummelser inom den ekonomiska politiken. Den s.k. tredje vägens politik, som huvudsakligen bestod av en stor devalvering 1982, ledde inte till nödvändiga strukturförändringar därför att den ekonomiska politiken inte lades om. Det utrymme som skapades för en industriell expansion minskade successivt, eftersom riksdag och regering inte lyckades kontrollera utgiftsutvecklingen, vilket i sin tur ledde till ett stigande skattetryck och en överhettad arbetsmarknad. Konkurrenskraften återställdes temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta att försvagas. Den konkurrensutsatta sektorn minskade . Industrins andel av den totala bruttonationalprodukten är nu under detta sekel . Ett grundläggande problem är det låga totala sparandet och dess fördelning. har kännetecknats av alltför lågt totalt sparande, vilket visat sig i ständiga underskott i betalningarna gentemot utlandet. har lånat sig fram. Lika allvarligt är fördelningen av det finansiella sparandet. Den förda ekonomiska politiken ledde till att den privata sektorns sparande minskade och sparandet flyttades till den offentliga sektorn. Om en sådan utveckling tillåts fortsätta undermineras det privata ägandet och därmed en avgörande förutsättning för privat företagsamhet. Diagram 2 Sparkvoten i , EG och OECD-området 1960-1990 Källa: Diagram 3 Det finansiella sparandets fördelning på sektorer 1970-1990 Källa: Den ekonomiska politiken har försummat utvecklingsmöjligheterna hos de mindre och medelstora företagen. Därigenom har tillväxtkraften försvagats och möjligheterna att öka sysselsättningen inom den privata sektorn successivt blivit allt sämre. Det är i de små och medelstora företagen som en stor del av det nytänkande sker som leder till nya produkter, tjänster och produktionsprocesser. Inte minst skulle små och medelstora företag kunna spela en väsentlig roll i produktionen av en del av de tjänster som produceras i offentlig sektor. Ekonomins funktionssätt är starkt beroende av förekomsten av konkurrens mellan olika producenter. Väsentliga delar av den svenska ekonomin har tillåtits leva med skyddande regleringar. Detta gäller delar av det privata näringslivet men i än högre grad den offentliga sektorn. I alltför stor utsträckning har politiken gått ut på att slå vakt om de offentliga monopolen. Det finns många tecken på att detta har lett till en svag produktivitetsutveckling i den offentliga sektorn. Socialförsäkringssystemen har i ökad utsträckning kommit att dominera de offentliga utgifterna. Det har blivit alltmer uppenbart att reglerna inom en del av dessa system inte är utformade på ett ändamålsenligt sätt. I vissa avseenden har de kommit att motverka arbetskraftsutbud och sparande och leder därmed till både stigande offentliga utgifter och låg ekonomisk tillväxt. Eftersom utgifterna inom transfereringssystemen har stigit så snabbt har nödvändiga insatser inom offentlig konsumtion och investeringar trängts ut. Statens insatser för en väl fungerande infrastruktur och för forskning och högre utbildning har eftersatts. Därigenom har förutsättningarna för näringslivets utveckling gradvis försämrats. Skattepolitiken var rent destruktiv. Höga marginalskatter och bristande symmetri inom kapitalbeskattningen motverkade arbete och sparande. Ständiga skattehöjningar skapade betydande negativa effekter på ekonomins utvecklingskraft. Skattereformen medförde väsentliga förbättringar men ett centralt problem kvarstår, nämligen att alltjämt har världens högsta skattetryck. Ytterligare en orsak till de långsiktiga problemen var den osäkerhet som länge rådde om energipolitiken och relationer till den Europeiska Gemenskapen. Denna osäkerhet skapade en negativ förväntningsbild för lönsam produktion i och medverkade till att företagens investeringar i allt högre grad kom att förläggas till utlandet. Detta påverkar nu negativt sysselsättningen i svensk ekonomi. Till detta kommer ett stabiliseringspolitiskt misslyckande. Det tog sig uttryck i en överhettning i den svenska ekonomin och . Finanspolitikens inriktning var inte tillräckligt stram. Inflationen steg till följd av detta till tvåsiffriga tal. Därmed adderades till de långsiktiga problemen också mer akuta stabiliseringspolitiska svårigheter. I några avseenden skedde i slutet av den förra regeringsperioden förbättringar. Skattereformen, ansökan om medlemskap i , energiuppgörelsen, regelförändringen inom sjukförsäkringssystemet samt prioriteringen av inflationsbekämpningen undanröjde några viktiga brister. kvarstår emellertid merparten av de strukturella problemen. Sammanfattningsvis står det klart att den svenska ekonomin kännetecknas av allvarliga produktivitetsproblem. Dessa hotar den ekonomiska tillväxten och välfärden. drabbas också av mycket stora sysselsättningsproblem. Resultatet av många års misslyckanden inom den ekonomiska politiken är allvarliga statsfinansiella och samhällsekonomiska obalanser. 2.2 och utsikterna Den ekonomiska bilden har kännetecknats av en ovanligt snabb och kraftig nedgång i aktivitetsnivån. Den internationella konjunkturförsvagningen har bidragit till nedgången. Dessutom har flera för viktiga länder fått vidkännas en särskilt stark nedgång, nämligen , och inte minst . Därtill kommer att efterfrågefallet inledningsvis var särskilt kraftigt i flera av de för svensk ekonomi viktigaste sektorerna. Som framgått av det föregående räcker det dock inte med yttre faktorer för att förklara krisen i den svenska ekonomin. Den är i hög grad självförvållad. Medan den ekonomiska tillväxten i OECD-området som helhet bedöms öka med ca 3 1/1990-1992 faller den i med inemot . Än tydligare framgår problem när industriproduktionen jämförs. Den väntas öka med 3 1/i och med 2 1/i medan den i beräknas falla . Tabell 1 Förändringar av BNP och industriproduktion samt nivå för arbetslöshet i , och totalt 1990 - 1992. BNP -0,7 3,5 3,5 Industriproduktion -4,0 2,6 3,3 Arbetslöshet 3,2 9,0 7,2 Problemen manifesteras inom alla delar av svensk ekonomi. Sysselsättningen minskar och arbetslösheten ökar. Antalet varsel ökar. Antalet konkurser ökar. Investeringarna rasar, särskilt inom industrin och byggnadsverksamheten. Lönsamheten i industrin sjunker. Den öppna arbetslösheten har fördubblats och väntas mot slutet av detta år bli . fortsätter den öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i närheten av framstår som trolig, men det kan inte att uteslutas att arbetslösheten blir ännu högre. Om man räknar in även antalet personer som sysselsätts genom konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgår antalet arbetssökande till av arbetskraften. Därutöver beräknas ca 85 000 personer vara sysselsatta genom de speciella insatserna för arbetshandikappade. Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med mer än 100 000 och utslagningen av arbetstillfällen i industrin fortsätter. faller investeringarna snabbt i det privata näringslivet. Därmed äventyras den framtida standardutvecklingen och välfärden. I denna situation drabbas utsatta grupper, arbetslösa och hushåll med låga inkomster och små marginaler hårdast. Diagram 4 Arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1985-1992 Källor: , och (prognos 1991 och 1992) har pris- och löneökningstakten i genomgående varit högre än i konkurrentländerna. har produktivitetstillväxten varit lägre. Den förbättring i konkurrenskraften som devalveringarna skapade har försvunnit. Lönsamheten i industrin försvagas nu snabbt, se diagram 5. Orsaker till den höga inflationen finns att söka såväl i strukturella brister och snedvridningar som i efterfrågeläget i den svenska ekonomin. Den försummade utbudspolitiken har skapat successivt växande strukturella problem. Därtill kom att den ekonomiska politiken medförde att efterfrågan försköts från export mot konsumtion. Kraven på finanspolitiken accentuerades genom den avreglering på kreditmarknaden som genomfördes . Finanspolitiken var inte tillräckligt stram för att motverka en överhettning och hade dessutom en felaktig inriktning på höjning av skatter i stället för minskning av utgifter. Särskilt den del av de offentliga utgifterna som går till transfereringar till hushållen tilläts växa alltför snabbt. har en snabb nedgång i inflationen skett till följd av främst det försvagade efterfrågeläget i ekonomin. Den ekonomiska stagnationen och den snabbt stigande arbetslösheten har förändrat förutsättningarna för pris- och lönebildningen. Närmandet till EG och den svenska kronans anknytning till ecun har också bidragit till att minska inflationsförväntningarna. Diagram 5 Industrins vinstmarginal i och i 11 OECD- länder 1973-19901) 1) Jämförelser av vinstmarginaler mellan länder måste av statistiska skäl göras med stor försiktighet. Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har fått en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt konjunkturförlopp innebär att en uppgång kommer efter det att nedgången inletts. Det finns nu ingen anledning att förvänta sig något annat heller. Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att fråga sig om ekonomin är tillräckligt flexibel och anpassningsbar. Annars finns en betydande risk för att en kommande uppgång bromsas, att produktionstillväxten blir svag och att kostnadstrycket åter ökar. Uppmärksamheten i politiken bör därför förflyttas från frågan om vändpunktens förläggning i tiden till ekonomins förmåga att utnyttja en positiv utveckling i omvärlden. Det är därför viktigt att bryta den nuvarande utvecklingen med omfattande utslagning av industriell kapacitet och bristande framtidstro. Regeringen avser därför lägga om den ekonomiska politiken så att utvecklingskraften i näringslivet stärks och förutsättningar skapas för en stabil och högre tillväxt. Den nuvarande utvecklingen mot ökad arbetslöshet måste brytas. En varaktigt låg inflation är nödvändig för att den svenska ekonomin skall kunna återhämta sig. Det kommer att ta tid innan effekterna av en ny politik syns. Det närmaste året kommer därför att präglas av sviterna av tidigare misslyckanden. I bilaga 1 redovisas en bedömning av den ekonomiska utvecklingen . I den har ingen hänsyn tagits till de förändringar i den ekonomiska politiken som regeringen nu aviserar. I denna mening ger den alltså en bild av vad den förra regeringens ekonomiska politik bedöms leda till. Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under 1991-1992 visar på en mycket svag utveckling. Bruttonationalprodukten beräknas minska eller mer. Även är bedömningarna att ekonomin utvecklas svagt. Gemensamt för alla prognoser är en total stagnation . Alla bedömningar tyder också på att läget för den svenska ekonomin har försämrats . En gradvis återhämtning i den svenska ekonomin framstår som trolig i takt med att den internationella konjunkturen förstärks. Både styrka och uthållighet i en kommande konjunkturuppgång är dock osäkra. Som särskilt svårbedömda framstår de amerikanska konjunkturutsikterna. De stora skillnader som finns i bedömningarna för hänger delvis samman med den förskjutning av tyngdpunkten mot utlandet som skett inom svensk industri . Därigenom ökar osäkerheten i fråga om vilka produktionsanläggningar - svenska eller utländska - som först drar nytta av en kommande efterfrågeuppgång.