prop · GG03112 · 1992-12-31 00:00:00 — För att i enlighet med överföra direktivet ompersonlig skyddsutrustning till svensk rätt måste, med hänvisning till vad somhar anförts här, särskilda regler införas för sådan personlig skyddsutrustningsom inte omfattas av arbetsmiljölagen. Det bör ankomma på någon annan myndighetän Arbetarskyddssfyrelsen att utöva tillsyn enligt dessa regler. Det måste understrykas att det givetvis är avstörsta vikt att de myndigheter som har att utöva tillsyn över efterlevnaden avde olika regelsystemen rörande personlig skyddsutrustning nära samarbetar ifrågor som gäller säkerhetskrav m.m. Denna fråga behandlas utförligare längrefram (avsnitt 3.9). Det kan inledningsvis erinras om att direktiven inom EGinte har allmän giltighet och inte är till alla delar bindande och direkttillämpliga i varje stat som har att följa dem. Direktiven binder ländernaendast i vad avser det resultat som skall uppnås. De överlåter i princip till vaijestat att välja tillvägagångssätt och medel för detta. Det befyder bl.a. att deberörda staterna själva får avgöra exempelvis vilken lagstiftningsmetod somskall användas, säsom om ett direktiv mer eller mindre ordagrant skallöverföras till nationell rätt eller i stället delvis omformas - transformeras- för att passa bättre ihop med den nationella rättsordningen. Det ankommerockså på varje land att avgöra på vilken konstitutionell nivå transformeringenskall ske. Enligt 7 § har de avtalsslutande parterna påmotsvarande sätt rätt att välja form och metod för hur direktiven skall införlivas med nationell Densvenska lagstiftaren har således i princip tämligen fria händer vid va- Prop.1992/93:112 let av transformeringsmetod. En annan sak är att direktiven kanvara så detaljerade och tekniskt utformade att det i praktiken är svårt attvid transformeringen awika frän deras ordalydelse. Detta kommer att belysas idet följande. Vad så gäller frågan på vilken konstitutionell nivå nyaregler om personlig skyddsutrustning på konsumentområdet skall ligga, finns detskäl att peka pä att direktivet om personlig skyddsutrustning innefattar sådanaåligganden för enskilda som enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall meddelas ilag. Enligt 8 kap. 7 § första sfycket 1 får emellertid regeringen efterbemyndigande i lag meddela föreskrifter om skydd för liv, personlig säkerheteller hälsa, och enligt första sfycket 3 fär regeringen efter bemyndigande ilag meddela föreskrifter om bl.a. näringsverksamhet. kan också enligt11 § samma kapitel bemyndiga regeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighetatt meddela föreskrifter i ämnet. Regleringen i direktivet är detaljerad och i storutsträckning av teknisk karaktär. I promemorian föreslås därför att direktivetinförlivas med svensk rätt huvudsakligen genom föreskrifter som meddelas avregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Som har anförts (avsnitt 1.1) har genom EES-avtaletförbundit sig att överföra direktivet om personlig skyddsutrustning tillsvensk rätt. Något konstitutionellt hinder mot att välja en lagstiftningsteknikav det slag som föreslås i promemorian finns inte. Direktivet är inte ett s.k. minimidirektiv, som kanfrängås till förmån för en högre skyddsnivå. Oavsett på vilken konstitutionellnivå som direktivet införlivas med svensk rätt, måste de föreskrivande organenhälla sig inom de ramar i fräga om krav på säkerhet m.m. som direktivet anger.Det synes redan därför inte finnas någon grund för pricipiella betänklighetermot att låta den huvudsakliga transformeringen ske på myndighetsnivå. Rikedomenpå detaljer och direktivets i mänga stycken tekniska karaktär gör att det ocksåpassar bättre att reglerna utformas där. Av betydelse är vidare att säkerhetskraveni direktivet är avsedda att ges en mera specificerad innebörd genom standardersom utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen. Standardiseringsarbetetkan komma att medföra ändringar i direktivet och därmed även i de svenskaföreskrifterna. Också det talar för en ordning med en fullmaktslag med bemyndiganden. Vi föreslår därför att direktivet om personligskyddsutrustning - i vad gäller dess tillämplighet på kon.sumentområdet - införiivasmed svensk rätt huvudsakligen genom föreskrifter som meddelas av regeringeneller av den myndighet som regeringen bestämmer. Men de grundläggande förutsättningarnaför att personlig skyddsutrustning skall få tillhandahållas bör tas in i lag. Produktsäkerhetslagen eller en särskild lag? Bemyndigandereglerna om personlig skyddsutrustning kaninföras antingen i produklsäkerhetslagen eller i en särskild lag. Produktsäkerhetslagen kom pletterar den speciallagsstiftning som finns om hur varor och tjänster skall 20 Den är iförsta hand avsedd att tillämpas på produkter för vilka det inte finns någrasärskilda säkerhetsbestämmelser. Det är visserligen lagtekniskt möjligt attkomplettera produktsäkerhetslagen med de regler om personlig skyddsutrustningpå konsumentområdet som behövs. har dock speciallagstiftningtillämpats för produkter som är underkastade krav som är likartade med dem somnu skall ställas. Enhetlighet i detta hänseende talar därför enligt regeringensmening för att reglerna om personlig skyddsutrustning för privat bruk förs ini en särskild lag. Ett ytterligare skäl är att det ter sig lagtekniskt mindrelämpligt att bland de generellt utformade bestämmelserna iproduktsäkerhetslagen införa regler som endast avser vissa slag av produkter.Med hänvisning till vad som har sagts nu bör de lagregler som har diskuteratshär tas in i en särskild lag. Hänvisningtill lagens syfte och bakomliggande rättsakter Någraremissinstanser efterlyser en hänvisning i lagtexten till och debakomliggande EG-rättsaktema. Vissa anser också att syftet med direktivet -och lagstiftningen - bör framgå. Denlag om personlig skyddsutrustning för privat bruk som vi föreslår här innehållertill stora delar bemyndiganden. Men den innehåller också befydelsefullamateriella regler. Det ligger därför i linje med vad som uttalas i prop.1991/92:170 (bilaga 1 s. 187) om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet att ilagen ange att den meddelas till uppfyllande av förpliktelser enligtavtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Sammanfattningsvisföreslås alltså att det aktuella direktivet, i vad avser dess tillämplighet påkonsumentområdet, i huvudsak införlivas med svensk rätt genom föreskrifter sommeddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I ensärskild lag bör ges de bemyndiganden för regeringen som behövs. Den särskildalagen bör benämnas "Lag om personlig skyddsutrustning för privatbruk". 3.5 Tillämpningsområdet för lagen om personlig skyddsutrustningför privat bruk Regeringensförslag: Lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk bör gälla sådanskyddsutrustning som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter iinte obefydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för privatbruk. Den bör också gälla utrustning som hyrs ut. Begreppetpersonlig skyddsutrustning bör ges samma innebörd som i direktivet. Promemorians forslagskiljer sig från regeringens genom att formellt ha ett något mindretillämpningsområde än regeringens. Enligt promemorian skulle lagen gälla sådanskyddsutrustning som i huvudsak är avsedd att användas av konsumenter förenskilt bruk (se promemorian s. 35). Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna har tillsfyrkt förslaget el- Prop. 1992/93:112 lerlämnat det utan erinran. Konsumentverketanser att lagen bör ha samma tillämpningsområde som produktsäkerhetslagen. Kommerskollegiumanser att utttycket "släppa ut på marknaden", som används idirektivet, bör användas i stället för ordet "tillhandahålla" (som användsi produktsäkerhetslagen). Bland annat anförs att, om man använder samma begreppi lagstiftning som följer av och i rent nationell lagstiftning,begreppet kan komma att få olika befydelser i olika lagar, eftersom det tolkasav olika domstolar. , och tillstyrker däremot en terminologi som anknyter tillproduktsäkerhetslagens. Idirektivet definieras personlig skyddsutrustning som "varje utrustning,som är avsedd att bäras eller hållas av en person till skydd mot en eller flerahälsooch säkerhetsrisker". Enligt direktivet skall personlig skyddsutrustning"även täcka" vissa närmare angivna "enheter","komponenter" och "anordningar" (artikel 1 punkt 2 andrastycket). Å andra sidan görs också vissa undantag från tillämpningsområdet. Sverigehar åtagit sig att överföra direktivet om personlig skyddsutrustning tillsvensk rätt. Direktivet är inte något minimidirektiv, som medger avvikelserför andra eller strängare säkerhetskrav. Det gäller också i fråga om avgränsningeni övrigt av direktivets tillämpningsområde. Detta innebär att en lag om personligskyddsutrustning för privat bruk bör ges samma tillämpningsområde somdirektivet. Personlig skyddsutrustning bör därför definieras på samma sätt somi direktivet, och samma undantag bör göras från lagens tillämpningsområde somdär. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör ges rätt attföreskriva om sådana undantag. Enligtdirektivet (artikel 2.1) skall de berörda staterna vidta alla nödvändiga ätgärderför att säkerställa att personlig skyddsutrustning kan släppas ut på marknadenoch tas i bruk endast om den "ger skydd i fråga om användarnas hälsa utanatt det inverkar negativt på hälsa och säkerhet för andra människor, husdjureller varor." Å andra sidan får en medlemsstat inte "förbjuda, begränsaeller hindra" att utrustning som uppfyller bestämmelserna i direktivetoch som bär EG-märket "släpps ut pä marknaden" (artikel 4.1). Ipromemorian används inte uttrycket "släppa ut på marknaden" utan or det tillhandahålla. Ordet förekommer också i produktsäkerhetslagen. Där täcker det närmast överlåtelse eller erbjudande om överlåtelse. Enligt pro memorian skall "tillhandahälla" ha samma innebörd som i produktsäker hetslagen, liksom utttycket "släppa ut på marknaden" i direktivet omper sonlig skyddsutrustning. Avvikelsenfrän ordalydelsen i direktivet har ifrågasatts av en remissin- Prop.1992/93:112 stans. Man pekar bl.a. på risken att ordet"tillhandahålla" i lagen om personlig skyddsutrustning för privatbruk i rättstillämpningen kan komma att ges en annan innebörd än det har iproduktsäkerhetslagen. Detär onekligen en fördel om samma utttyck i olika författningar också ges sammainnebörd. Det ligger även ett värde i att, så långt möjligt, en enhetligterminologi används i författningar som har ett nära samband. Vi föreslår endirekt koppling mellan lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk ochproduktsäkerhetslagen genom en utttycklig hänvisning i den förra lagen till densenare (avsnitt 3.7). Syftet med hänvisningen är att därmed överföradirektivets om personlig skyddsutrustning s.k. säkerhetsklausul (artikel 7 idirektivet) till svensk rätt. Det talar för att produktsäkerhetslagensterminologi i tillämpliga delar bör användas även i lagen om personlig skyddsutrustningför privat bruk. Det kan tilläggas att denna terminologi har en allmäntvedertagen innebörd. Det är ett ytterligare skäl för denna hållning. Lösningenkan dock te sig mindre lämplig om det står klart att utttycket inte kommer attha samma innebörd i de båda lagarna. Produktsäkerhetslagen kan tillämpas påvarje tillhandahållande av en farlig konsumentprodukt, oavsett i vilketdistributionsled det sker. Frägan är då hur direktivet skall tolkas i dettaavseende. Detkan dä konstateras att utttycket "släppa ut pä marknaden" inte definierasi direktivet om personlig skyddsutrustning. Av detta framgär inte utttyckligenom bara den som första gången överlåter viss skyddsutrustning pä marknaden ärden som "släpper ut" den där, eller om det tvärtom är ett utsläppandepå marknaden först dä utrustningen när den som slutligen skall använda den. Ettannat tänkbart alternativ är att en utrustning skall anses bli utsläppt påmarknaden varje gång den överlåts, oavsett i vilket led det sker. Fördet senaste alternativet talar direktivets syfte att främja den fria rörlighetenför sådan skyddsutrustning som uppfyller kraven på säkerhet m.m., liksom attskydda dem som använder personlig skyddsutrustning från skade-och hälsorisker.Det ligger bäst i linje med dessa syften att tolka direktivet sä, att den friarörligheten för sådan utrustning inte får inskränkas i något distributionsled -inte bara i det första eller det sista. Och det överensstämmer ocksä bäst meddirektivets syften - liksom med regeln att personlig skyddsutrustning som inteuppfyller kraven inte skall fä "tas i bruk" - att personligskyddsutrustning skall uppfylla säkerhetskraven varje gäng den överlåts. Ensådan tolkning synes också ligga väl i linje med vad som sägs i artikel 2.1 omatt medlemsstaterna skall "vidta alla nödvändiga åtgärder" för attförhindra att farlig skyddsutrustning släpps ut på marknaden och tas i bruk.För att kunna uppfylla det kravet borde, kan det hävdas, en medlemsstat få ingripamot den näringsidkare i distributionskedjan - tillverkare eller importör,grossist eller detaljist - som bäst bedöms kunna uppfylla ändamålet medingripandet. Medhänvisning till vad som har anförts här - och i avsaknad av ett rättsligt avgörande av ett behörigt organ inom EES om innebörden av utttycket "släppa ut på marknaden" i förevarande direktiv - anser vi attövervägande 23 skältalar för att utttycket "släppa ut pä marknaden" väl svarar motordet Prop. 1992/93:112 "tillhandahålla" i produktsäkerhetslagen. Detsenare ordet bör därför användas i en lag om personlig skyddsutrustning förprivat bruk som en motsvarighet till direktivets utttyck "släppa ut påmarknaden". Tillhandahållaomfattar inte uthyming och andra upplåtelser. Av direktivet synes dock framgå(tillägget "och tas i bruk") att detta också avser bl.a. uthyrning.En lag om personlig skyddsutrustning för privat bruk bör därför även avseuthyrning. En sådan lösning stämmer också överens med produktsäkerhetslagen. Av direktivet framgår att detta reglerar ett kommersiellt utsläppandeav personlig skyddsutrustning på den gemensamma marknaden. I lagen bör samma avgränsninggöras. Denna skall således vara tillämplig när skyddsutrustning tillhandahållsi näringsverksamhet. Skyddsutrustningsom bör omfattas av lagen Somhar framgått tidigare (avsnitt 3.2) införlivas direktivet om personlig skyddsutrustning,i vad avser dess tillämplighet på arbetsmiljöområdet, genom ändringar iarbetsmiljölagen. Den lagstiftning som vi föreslär här skall därför endast avsepersonlig skyddsutrustning för privat bruk. Detta skapar vissagränsdragningsproblem, som också berörs i promemorian. Det hänger samman medatt det finns personlig skyddsturustning som används såväl i arbetslivet som iprivatlivet. Exempel på detta är ögonskydd vid bruk av borrmaskiner ellerandningsskydd för måleriarbeten. Enligt promemorian bör en lag om personligskyddsutrustning för privat bruk vara tillämplig bara på sådan skyddsutrustningsom i huvudsak är avsedd att användas av konsumenter för enskih bruk. Konsumentverkethar kritiserat denna avgränsning. Verket anser att avgränsningen bör göras påsamma sätt som i produktsäkerhetslagen. Ingen annan remissinstans har behandlatfrågan. Som har framgått (avsnitt 3.4) anser dock attall personlig skyddsutrustning bör behandlas i en lag för attgränsdragningsproblem skall undvikas. Produktsäkerhetslagenhar, liksom den lag som detta förslag avser, till syfte att skydda konsumenterna mot farliga varor. Också utanför området för personlig skyddsutrustning finns varor som används bäde yrkessmässigt och privat. Gränsen för produktsäkerhetslagens tillämpningsområde dras genom att lagen endast gäller en sådan vara "som konsumenter i inte obetyd lig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk". I detta ligger enligt förarbetena att mer än någon enstaka privatperson använ der varan i fråga i privatlivet. Det måste vara fråga om ett antal konsumen ter, sägs det, men antalet behöver inte vara särskilt stort. För att produktsä kerhetslagen skall kunna tillämpas på en vara är det tillräckligt att det inte framstår som direkt ovanligt att konsumenter använder eller kan komma att använda den. Lagen kan då tillämpas på alla exemplar av varan, oavsett om exemplaren används av konsumenter eller av andra, exempelvis yrkesut övare. Ett säkerhetsingripande (dvs. säljförbud eller återkallelse) kan dock tänkas bli selektivt i vissa fall och sålunda ta sikte på att skydda endast en 24 visskategori av brukare (prop. 1988/89:23 s. 77, jfr s. 34). Av samma skäl som tidigarehar anförts för att ansluta lagen om personlig skyddsutrustning för privat brukterminologiskt till produktsäkerhetslagen anser vi att det finns anledning attgöra en anslutning i fråga om den föreslagna lagens tillämpningsområde.Tillämpningsområdet för lagen blir därmed något större än enligt promemoriansförslag. Även detta inrymde dock att lagen skall kunna vara tillämplig på varorsom används både yrkesmässigt och privat. Den praktiska skillnaden mellan debåda förslagen vad gäller tili-lämpningsområdet torde vara liten. En lag om personligskyddsutrustning på konsumentområdet bör således vara tillämplig på sådanskyddsutrustning som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar ellerkan komma att utnyttja för privat bruk. Det är med andra ord barai fråga om sådan utrustning som föreskriftsrätten får utnyttjas och somingripanden får ske med stöd av lagen och föreskrifter som grundas på den.Tveksamhet om huruvida en viss personlig skyddsutrustning i inte obetydligomfattning utnyttjas eller kan komma att utnyttjas av konsumenter för privatbruk bör i första hand kunna undanröjas i tillsynsarbetet genom samråd med demyndigheter inom som svarar för tillsynen enligtarbetsmiljölagen eller med andra myndigheter med tillsynsansvar i fråga omsärskilda kategorier av varor. Vi återkommer till frågan om samarbete mellantillsynsmyndigheter (avsnitt 3.9). Har ett ingripande i frågaom en viss personlig skyddsutrustning gjorts i ett visst fall, får frågan omlagen är tillämplig eller ej i sista hand prövas i rättstillämpningen. Detta utvecklasnärmare i specialmotiveringen till 2 §. 3.6Kraven på säkerhet m.m. Regeringensforslag: Personlig skyddsutrustning som omfattas av lagen får tillhandahållaseller hyras ut bara om den uppfyller krav som föreskrivs i fråga om skydd förhälsa och säkerhet, utformning samt märkning och annan produktinformation. Promemoriansförslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, se promemorian s. 49 ff.Enligt promemorian skall kraven dock också kunna avse "tillverkning". Remissinstanserna: Ingenremissinstans har någon principiell invändning mot att ett kommersiellttillhandahällande av personlig skyddsutrustning får ske bara om utrustningenuppfyller vissa krav. betonar vikten av attföreskrifter som utfärdas med stöd av lagar harmoniserar med direktivet ochinte går längre än detta. uttalar sig i sammariktning. Förbundet anser också att berörda parter, bl.a. branchorganisationerna,bör få möjlighet att delta i utformningen av föreskrifterna. Skälenfor regeringens forslag Prop. Somredan har nämnts (bl.a. avsnitt 2) ställer direktivet om personlig skyddsutrustningupp ett antal krav, som sådan utrustning måste uppfylla för att få släppas utpå marknaden. Förutsattatt utrustningen underhålls på rätt sätt och används för avsett ändamäl, mästeden således ge skydd för brukarnas hälsa och säkerhet, utan att skada andramänniskor, husdjur eller varor (artikel 2). AU personlig skyddsutrustning måsteuppfylla vissa gmndkrav för hälsa och säkerhet (artikel 3 och bilaga 2 tilldirektivet). Skyddsutrustningen måste således motsvara "allmännakrav" (t.ex. att material och delar som ingår i personlig skyddsut-rustnigskall vara lämpliga, liksom att information skall lämnas om förvaring, användning,rengöring och underhåll m.m.). För flera typer av personlig skyddsutrustningställs "kompletterande krav" upp (exempelvis i fräga om utrustningsom skall skydda ansikte, ögon och andningsorgan). Slutligen anges"speciella ytterligare krav för särskilda risker" (såsom skydd motmekaniska stötar, drunkning, buller, kyla och elektriska chocker). Förden övervägande delen av personlig skyddsutrustning krävs vidare att denutformas antingen i enlighet med en harmoniserad europeisk standard ellerenligt andra tekniska specifikationer som har kontrollerats av ett godkäntkontrollorgan. Personlig skyddsutrustning av enkelt slag behöver i principbara uppfylla de grundläggande säkerhetskraven. Innanpersonlig skyddsutrustning får släppas ut på marknaden måste tillverkareneller den som företräder honom inom gemenskapen vidare ha viss i direktivetnärmare angiven dokumentation tillgänglig för kontroll. Direktivetuppställer utöver detta mer eller mindre långtgående krav pä att tillverkarenskall bekräfta - certifiera - att personlig skyddsutrustning motsvararuppställda säkerhetsnormer. Vilka krav som måste uppfyllas är beroende av vadslags personlig skyddsutrustning det gäller (se avsnitt 2 och specialmotiveringentill 4§ samt bilaga 2 till denna lagrådsremiss). Enligtpromemorian skall de krav som en personlig skyddsutrustning skall uppfylla föratt få tillhandahållas kommersiellt kunna avse inte bara hälsa och säkerhetsamt produktinformation utan även tillverkning. Med detta torde ha åsyftats detförhållandet att direktivet kräver att annan än enkel personligskyddsutrustning skall typprovas och komplicerad utrustning dessutomunderkastas antingen ett s.k. kvalitetskontrollsystem för färdiga produktereller ett system med tillverkning under övervakning (se artikel 8.4 och 11 idirektivet). Avsikten har knappast varit att föreskrifter skulle kunna meddelasom tillverkningen i andra avseenden än som avses där. För att undanröjamissförstånd på denna punkt bör inte ordet tillverkning användas i lagen. Avdenna bör däremot framgå att krav skall kunna ställas på utformningen av enpersonlig skyddsutrustning. Sverigesanslutning till innebär att personlig skyddsutrustning för privatbruk skall få tillhandahållas bara om den uppfyller krav som föreskrivs ilinje med direktivet om personlig skyddsutrustning och som avser skydd förhälsa och säkerhet, utformning samt märkning och annan produktinformation. Regeringensförslag: Produktsäkerhetslagen bör också i fortsättningen vara tillämplig påpersonlig skyddsutrustning på konsumentområdet. Promemoriansförslag överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 36 f.). Remissinstanserna:De flesta ansluter sig till förslaget eller lämnar det utan erinran.Konsumentverket föreslår att produktsäkerhetslagen ändras så att återkallelsekan ske inte bara som hos brukarna. En tillverkare, importör eller grossistmåste också kunna åläggas att återkalla farlig personlig skyddsutrustning frånett senare led i distributionen. Ettpar remissinstanser pekar på risken att en skiftande tillämpning av säkerhetsklausuleni olika länder kan leda till en snedvridning av konkurrensen. Kommerskollegiumframhåller vikten av att den tillgrips restriktivt och att användningen av denutvecklas i harmoni med övriga länder på den gemensamma marknaden.Konkurrensverket betonar vikten av att produktsäkerhetslagen tillämpas i harmonimed direktivet. Direktivetom personlig skyddsutrustning uppställer inte bara krav på att de stater därdet är tillämpligt föreskriver om säkerhetskrav m.m. på personlig skyddsutrustningsom släpps ut på marknaden. Direktivet innehåller ocksä en s.k.säkerhetsklausul (artikel 7; jämför avsnitt 2), som innebär att ett ingripandeskall kunna göras i fråga om bl.a. sådana personlig skyddsutrustning som redanhar släppts ut pä marknaden. Det gäller även om utrustningen överensstämmermed säkerhetskraven och bär EG-märket. Ett ingripande skall kunna ske om denna"skulle kunna medföra en säkerhetsrisk för människor, husdjur elleregendom". Staten i fräga skall då vidta alla nödvändiga åtgärder för attta bort utrustningen från marknaden eller för att förbjuda utsläppandet påmarknaden och fri röriighet för den. Staten skall underrättakommissionen. För EFTA-länderna kommer att gälla att de skall underrättamotsvarande EFTA-organ.