prop · GF03127 · 1992-01-01 00:00:00 — Vid alla slag av fastighetsreglering skall expropriationslagens regler om annan ersättning gälla i stället för de nuvarande reglerna i fastighetsbildningslagen om ersättning för personlig skada. Förslaget promemoria: Överensstämmer med mitt förslag utom i fråga om vinstfördelningsregeln. Enligt promemorian skall vinstfördelning göras endast i sådana fall då ersättningen enligt expropriationslagens regler blir oskäligt låg med hänsyn till den vinst som uppkommer (se promemorian s. 28-37). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker allmänt att ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen knyts närmare till motsvarande regler i expropriationslagen och att expropriationslagens regler tillämpas fullt ut i den utsträckning som föreslagits i promemorian. Den i promemorian föreslagna vinstfördelningsregeln har kritiserats av många remissinstanser. Enligt bl.a. lantmäteriverket och lantbruksstyrelsen är regeln inte lämplig vid fastighetsregleringar som sker för att få till stånd omarronderingar inom lantbruket. Andra instanser anser att regeln ger alltför begränsade möjligheter till vinstfördelning. Bakgrund: Det nuvarande ersättningssystemet enligt fastighetsbildningslagen anknyter till det förhållandet att syftet med en fastighetsreglering är att förbättra de berörda fastigheterna. Regleringen skall leda till att det totalt sett uppkommer en nytta (båtnad). Vinsten vid regleringen är båtnaden minus kostnaderna för fastighetsregleringsföretaget (inklusive förrättningskostnaderna). Eftersom det är fastighetsägarna som är regleringsföretagare och bär huvudansvaret för verksamheten har det ansetts naturligt att fastighetsägarna också skall dela på regleringsvinsten. Fastighetsbildningslagen bygger på ett system med s.k. indirekt vinstfördelning. Systemet är uppbyggt enligt följande. För skillnaden mellan vad en fastighet å ena sidan tar emot i fråga om mark och andel i samfälld mark och å andra sidan avstår i sådant hänseende skall det utgå ersättning i pengar. Även sådan värdeförändring som föranleds av en servitutsåtgärd eller av att en byggnad eller annan anläggning genom regleringen övergår till annan ägare skall utjämnas genom ersättning i pengar (se 5 kap. 10 § fastighetsbildningslagen). Det värderingsförfarande genom vilket ersättningen beräknas kallas likvidvärdering. Varje område som ingår i regleringen åsätts ett likvidvärde som gäller för både den som avträder och den som tillträder egendomen. Vid likvidvärderingen fördelas båtnaden mellan den som skall tillträda området och den som skall avträda det. Denna vinstfördelning sker i praxis genom en indirekt metod som kan beskrivas på följande sätt. Man anknyter likvidvärderingen till det värde eller den värdenivå som är relevant för den som avträder eller för den som tillträder. Eftersom ett område som byter fastighetstillhörighet normalt har ett lägre marginellt värde för den som avträder än för den som tillträder, kommer båtnaden att tillföras den som tillträder om likvidvärderingen anknyts till det värde som är relevant för den som avträder. Om likvidvärderingen å andra sidan anknyts till det värde som är relevant för den som tillträder, kommer båtnaden att tillföras den som avträder. Anknyts likvidvärderingen till en mellanliggande nivå, kommer båtnaden att fördelas mellan dem. Fastighetsbildningslagen innehåller inte någon föreskrift om hur likvidvärderingen skall ske med hänsyn till fördelningen av båtnaden, men lagen syftar till att den skall ske så att ett skäligt resultat uppnås (jfr prop. B 409). Den berörda regeln kompletteras av vissa jämkningsbestämmelser i 5 kap. 11 § fastighetsbildningslagen samt av bestämmelser om ersättning för personlig skada i 5 kap. 12 § fastighetsbildningslagen. Med personlig skada avses ekonomisk skada som inte ersätts enligt reglerna om likvidvärdering. Rätt till sådan ersättning finns emellertid bara i vissa bestämda situationer, nämligen vid regleringsåtgärder som innebär ett ingripande beträffande byggnad eller annan anläggning och vid sådan åtgärd som medför att en arrenderätt upphör eller minskar i värde. Värderingsreglerna i 5 kap. gäller inte vid inlösen enligt 8 kap. fastighetsbildningslagen. Ersättningsbestämmelserna vid inlösen har i stället utformats med 4 kap. 1 § expropriationslagen som förebild. Någon fullständig anpassning av ersättningsreglerna vid inlösen till motsvarande regler i expropriationslagen har dock inte skett. Ersättningsreglerna i expropriationslagen har en skadeståndsrättslig inriktning. Vad som skall ersättas är den minskning i sakägarens förmögenhet som uppkommer genom expropriationen. Ersättning utgår i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada (annan ersättning). Löseskilling utgår vid expropriation av hel fastighet och skall i princip motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning utgår vid expropriation av del av fastighet och skall i princip motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommit genom expropriationen. Annan ersättning utgår för skada som inte skall ersättas enligt reglerna om löseskilling eller intrångsersättning. Principen att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde eller minskade marknadsvärde frångås i vissa fall. Har det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte hade förekommit. Detta gäller dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden. Om företaget har haft en sänkande inverkan på marknadsvärdet, brukar man tala om företagsskada. En inverkan i höjande riktning brukar kallas företagsnytta. Enligt den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen gäller vidare vid bestämmande av löseskilling att sådan ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse som har ägt rum före ansökningen om expropriation, dock högst före talans väckande vid domstol, skall räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir utrett att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Expropriationslagens ersättningsregler gäller inte bara vid expropriation utan också vid inlösen enligt t.ex. . Även ersättningsreglerna i anläggningslagen och ledningsrättslagen hänvisar till expropriationslagen. Skälen för mitt förslag: En grundläggande fråga är om det är godtagbart att ersättningen vid tvångsförfoganden i vissa fall (fastighetsbildningsfallen) bestäms efter en vinstfördelningsprincip och i andra fall (expropriationsfallen) efter en skadeprincip. Att ersättningsreglerna i expropriationslagen är utformade efter en skadeprincip ter sig naturligt mot bakgrund av reglernas syfte att ersätta förlorad egendom. En vinstfördelningsprincip i expropriationslagen skulle inte bara vara oacceptabel från rättspolitisk synpunkt. Den skulle också skapa praktiska värderingsproblem av en omfattning som knappast kan godtas. Även ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen framstår som naturliga om man ser till syftet med fastighetsregleringsinstitutet, som ju är att åstadkomma en förbättring av de berörda fastigheterna. Fastighetsbildningslagens ersättningsregler bygger som jag har nämnt på tanken att de berörda fastighetsägarna i egenskap av regleringsföretagare bör få dela på regleringsvinsten (se prop. B 383). Även andra omständigheter än de olika syftena med de båda instituten kan anföras för en ordning med delvis skilda ersättningsprinciper i expropriationslagen och fastighetsbildningslagen. För det första är det allmänna intresset av ett genomförande ofta starkare i expropriationsfallen än i fastighetsbildningsfallen. Det enskilda intresset är vidare så framträdande i fastighetsbildningsfallen att det kan sättas i fråga om en tvångsrätt skulle kunna accepteras såvida inte ersättningsbeloppet bestämdes under hänsynstagande till den vinst som uppkommer för den som tillträder marken. En sådan ordning leder till ersättningar som i praktiken motsvarar vad parterna skulle ha kommit överens om i normalfallet i en situation där någon tvångsrätt inte hade förelegat. I lagstiftningsärendet råder en bred enighet om att fastighetsbildningslagen liksom bör ge möjlighet till vinstfördelning. Av det anförda framgår att det i princip inte bör komma i fråga att ta bort vinstfördelningsprincipen ur fastighetsbildningslagen och helt ersätta den med expropriationslagens skadeprincip. En fördel med vinstfördelningsprincipen i dessa sammanhang torde vara att den främjar frivilliga uppgörelser. För vinstfördelningssystemet talar också att det ligger i linje med strävandena att fördela exploateringsvinsterna på ett skäligt sätt inom ett exploateringsområde (jfr lagen (1987:11) om exploateringssamverkan). Ersättningen i fall då expropriation eller annat liknande tvångsförvärv kan ske När förhållandena är sådana att det är möjligt att alternativt ta egendomen i anspråk genom expropriation eller något annat liknande förfogande anses i gällande praxis att expropriationslagens regler bör beaktas vid likvidvärderingen (jfr prop. B 547 och B 560). Det innebär att ersättning utgår med det belopp som motsvarar minskningen av den avstående fastighetens marknadsvärde. Den som avstår marken tillförs alltså inte någon del i den eventuella vinst som uppkommer genom regleringen. I brist på lagstöd torde dock presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen inte kunna beaktas vid värderingen. promemoria föreslås -- liksom i fastighetsbildningsutredningens förslag -- att denna praxis skall lagfästas. När förhållandena vid en fastighetsreglering är sådana att det är möjligt att alternativt ta egendomen i anspråk genom expropriation eller något annat sådant förfogande skall ersättningen enligt förslaget bestämmas fullt ut enligt reglerna i 4 kap. expropriationslagen. Förslaget promemoria har godtagits eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. För egen del vill jag framhålla att det inte torde föreligga några principiella hinder mot att införa ett system där expropriationslagens regler, däribland presumtionsregeln, tillämpas av fastighetsbildningsmyndigheten vid fastighetsregleringar. Myndigheten har redan nu att hantera presumtionsregeln vid förrättningar enligt anläggningslagen och ledningsrättslagen. Till förmån för att göra presumtionsregeln tillämplig även vid vissa fastighetsregleringar talar också praktiska skäl och önskvärdheten av att lika fall behandlas lika. Om presumtionsregeln inte kan tillämpas i fastighetsregleringssammanhang, kommer ju ersättningen till markägaren i vissa fall att bli lägre om mark inlöses enligt än om marken överförs genom fastighetsreglering. En sådan ordning kan upplevas som orättvis, och den kan också leda till att förrättningsförfarandet utnyttjas i en mindre utsträckning än vad som är önskvärt. Även om presumtionsregeln i praktiken inte torde komma att tillämpas så ofta, bör det med hänsyn till det anförda finnas en möjlighet att tillämpa den även i fastighetsregleringssammanhang. Över huvud taget talar enligt min uppfattning starka rättviseskäl för att expropriationslagens regler tillämpas fullt ut i sådana fall då det föreligger alternativa möjligheter till tvångsförfoganden. Annars kan i likvärdiga fall ersättningen komma att bli olika beroende på vilken lagstiftning som tillämpas. Att expropriationslagens ersättningsregler tillämpas fullt ut innebär inte -- som en remissinstans har varit inne på -- någon försvagning av det starka rättsskydd som markägaren är tillförsäkrad vid expropriation eller andra tvångsförfoganden. Markägaren skyddas av den allmänna begränsningen enligt 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen i fråga om möjligheterna att genomföra fastighetsregleringar tvångsvis. I fall då regleringen kan genomföras tvångsvis innebär förslaget i vissa hänseenden en utvidgning av fastighetsägarens möjligheter att få ersättning. När presumtionsregeln är tillämplig begränsas visserligen fastighetsägarens rätt till ersättning i förhållande till vad som gäller . Begränsningen är dock skenbar eftersom den ersättningsskyldige kan få till stånd en tillämpning av presumtionsregeln genom att väcka talan om inlösen vid domstol. Av betydelse är också mitt förslag om att markägarens ställning i fastighetsdomstolen skall förstärkas i de aktuella ärendena (se avsnitt 2.4.2). Sammantaget innebär mina förslag en inte oväsentlig förstärkning av markägarens ställning. I praktiken torde det komma i fråga att tillämpa 4 kap. expropriationslagen fullt ut främst vid fastighetsreglering av mark som kan bli inlöst enligt . Om inlösen här kan komma i fråga kan enkelt bedömas med ledning av detaljplanen. Kommunen är skyldig att lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman samt annan mark som enligt planen skall användas för annat än enskilt bebyggande. Även väghållare och huvudmän för allmänna trafikanläggningar kan åläggas att lösa mark enligt (se 14 kap. 1 och 2 §§ , jfr 6 kap. 17 § samma lag). Andra situationer då 4 kap. expropriationslagen bör kunna tillämpas fullt ut är då egendomen alternativt kunnat tas i anspråk genom expropriation eller något annat liknande tvångsförvärv. Mot bakgrund av det anförda förordar jag att expropriationslagens ersättningsregler skall gälla fullt ut dels vid fastighetsregleringar av egendom som skulle ha kunnat tas i anspråk enligt 14 kap. 1 eller 2 §§ , dels vid andra fastighetsregleringar om det är uppenbart att den berörda egendomen i stället skulle ha kunnat tas i anspråk genom expropriation eller något annat liknande tvångsförvärv. Ersättning i andra fall Vid andra fastighetsregleringar än sådana som har särskilt berörts bör, som sagts, ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen bygga på principen om vinstfördelning. bör man dock, som jag har framhållit, knyta reglerna närmare till innehållet i 4 kap. expropriationslagen. Likvidvärderingen bör enligt min mening grundas på värderingsreglerna i 4 kap. expropriationslagen. Reglerna om företagsnytta i 4 kap. 2 § och presumtionsregeln i 4 kap. 3 § kan dock av naturliga skäl inte tillämpas vid fastighetsregleringar i allmänhet. Dessa regler bör kunna gälla endast i de tidigare nämnda fallen då 4 kap. expropriationslagen skall tillämpas fullt ut vid likvidvärderingen. Däremot bör regeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen om företagsskada kunna användas när likvidvärdet bestäms. Om det företag som föranlett fastighetsregleringen har medfört sänkande inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, bör alltså ersättningen bestämmas på grundval av det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte hade förekommit, dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena på orten m.m. Vid fastighetsregleringar i allmänhet bör man -- som jag redan har framhållit -- emellertid inte bara ta hänsyn till de nämnda bestämmelserna i expropriationslagen i samband med likvidvärderingen. Den vinst som regleringen ger upphov till skall också beaktas när ersättningen bestäms. Regeln om vinstfördelning bör omfatta alla nu ifrågavarande regleringsfall. Regeln bör, liksom , inte närmare ange hur vinstfördelningen skall ske. Den bör i princip endast innebära att den som avträder egendom skall få en skälig del av regleringsvinsten. Vinstfördelningsregeln synes lämpligen kunna utformas så att den anger att man -- vid sidan av de angivna bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen -- vid likvidvärderingen också i skälig utsträckning skall beakta det särskilda värde som egendomen har för den tillträdande fastigheten. För fastighetsreglering som sker utan inlösen gäller att personlig skada kan ersättas bara i vissa bestämda situationer, nämligen vid regleringsåtgärder som innebär ett ingripande beträffande byggnad eller annan anläggning och vid sådana åtgärder som medför att en arrenderätt upphör eller minskar i värde (se 5 kap. 12 § fastighetsbildningslagen). promemoria har föreslagits att reglerna om ersättning för personlig skada utvidgas så att de kommer att motsvara vad som gäller om ersättning för övrig skada enligt 4 kap. 1 § första stycket tredje meningen expropriationslagen. Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. Personlig skada kan uppkomma vid fastighetsreglering även i andra fall än de som avses med ersättningsbestämmelserna. Ett exempel är att personlig skada drabbar en annan nyttjanderättshavare än en arrendator. Ett annat exempel är att en ändrad ägoanordning framtvingar en ändrad produktionsinriktning för ett jordbruksföretag. I sistnämnda fall torde de nuvarande reglerna innebära att ersättning skall utges till en arrendator, men inte till den fastighetsägare som själv brukar sin fastighet. Ett ytterligare exempel är det fallet att en fastighetsreglering innebär att en nyttjanderätt -- t.ex. en jakträtt -- upphör. I ett sådant fall föreligger inte enligt gällande regler någon skyldighet att lämna ersättning. Detta synes mindre väl förenligt med 2 kap. 18 § regeringsformen (jfr NJA 1989 s. 20). Av det anförda framgår att det finns skäl att utvidga möjligheterna till ersättning för personlig skada. De nya bestämmelserna om det kan lämpligen utformas på samma sätt som reglerna om övrig skada i expropriationslagen. De ändringar i 5 kap. fastighetsbildningslagen som jag nu har förordat innebär att de särskilda ersättningsreglerna i 8 kap. fastighetsbildningslagen blir obehövliga. Dessa regler bör därför upphävas. Detta föranleder en följdändring i 16 § lagen om exploateringssamverkan. Vidare bör det göras en anpassning av ränteregeln i 5 kap. 15 § tredje stycket fastighetsbildningslagen till vad som gäller enligt expropriationslagen. 2.3.3 Ersättning vid förrättning enligt anläggningslagen Mitt förslag: Vid förrättningar enligt anläggningslagen skall ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen tillämpas i stället för, som , ersättningsreglerna i expropriationslagen. Förslaget promemoria överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 38-40). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorieförslaget eller lämnar detta utan erinran. Förslaget avstyrks bl.a. av de hörda domstolarna, vilka menar att den nu gällande ordningen fungerar tillfredsställande. Skälen för mitt förslag: Ändamål som kan tillgodoses genom en servituts- eller samfällighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen kan i vissa fall också tillgodoses genom att en gemensamhetsanläggning inrättas enligt anläggningslagen. Med gemensamhetsanläggning avses en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål som är av stadigvarande betydelse för dem. I fråga om en enskild väg gäller dock inte kravet på att vägen skall vara gemensam för flera fastigheter. Enligt anläggningslagen kan nämligen upplåtas rätt att bygga väg för att tillgodose även en enstaka fastighets behov (se prop. 1973:160 s. 282). Också ett tillfälligt vägbehov kan tillgodoses (se 47 § anläggningslagen). I fråga om ersättning för upplåtelse eller inlösen av mark för en gemensamhetsanläggning gäller som har nämnts expropriationslagens ersättningsregler (se 13 § anläggningslagen). Det innebär att vinstfördelning inte kan ske, om t.ex. en utfart ordnas enligt anläggningslagen. Hade samma utfart däremot ordnats genom en servituts- eller samfällighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen, hade vinstfördelning kunnat tillämpas. Enligt min mening saknas det godtagbara skäl för en sådan skillnad. Att ersättningsreglerna i anläggningslagen har anknutits till expropriationslagen och inte till fastighetsbildningslagen synes ha haft sin grund väsentligen i att förhållandet mellan ägaren till den av anläggningen belastade fastigheten och deltagarna i anläggningen har ansetts förete större likhet med situationen vid expropriation än med situationen vid fastighetsreglering (jfr prop. 1973:160 s. 546). I förarbetena underströks också att tillkomsten av gemensamhetsanläggningar ofta betingas av hänsyn till allmänna intressen (se prop. s. 592). Hållbarheten i de redovisade resonemangen kan enligt min mening diskuteras. Även en fastighetsreglering företer ju likheter med expropriation. Detta gäller särskilt vid ensidiga markavståenden. De allmänna intressena vid förrättningar enligt anläggningslagen torde vidare inte vara starkare än vid förrättningar enligt fastighetsbildningslagen. Liksom fastighetsbildningslagen har anläggningslagen i huvudsak en privaträttslig karaktär (prop. 1973:160 s. 151). De ändamål som skall tillgodoses enligt anläggningslagen torde som regel inte berättiga till expropriation (se 1 § anläggningslagen och 2 kap. 1-3 §§ expropriationslagen). Däremot kan utrymmen för gemensamhetsanläggningar tas i anspråk i vissa fall, om markens ägare begär det (se 14 kap. 1 och 2 §§ ). Av det anförda framgår att vinstfördelning bör ske vid vissa förrättningar enligt anläggningslagen för att ersättningssystemet inte skall bli inkonsekvent. Det synes vara en rimlig ordning att vinstfördelning kan ske vid alla förrättningar enligt anläggningslagen utom i sådana fall då marken skulle ha kunnat tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant tvångsförfogande. En sådan ordning kan åstadkommas genom att de nya ersättningsregler i fastighetsbildningslagen som jag har förordat i avsnitt 2.3.2 tillämpas även vid anläggningsförrättningar. Med hänvisning till vad jag nu har anfört förordar jag att den nuvarande hänvisningen i anläggningslagen till expropriationslagens ersättningsregler ersätts med en hänvisning till ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen. 2.3.4 Ersättning vid förrättning enligt ledningsrättslagen Mitt förslag: Den nuvarande hänvisningen i ledningsrättslagen till ersättningsreglerna i expropriationslagen behålls, men ledningsrätt enligt ledningsrättslagen skall inte längre få upplåtas för en vatten- eller avloppsledning som tillgodoser endast en enstaka fastighets husbehov. Förslaget promemoria motsvarar mitt förslag (se promemorian s. 41-42). Remissinstanserna: Promemorieförslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av praktiskt taget samtliga remissinstanser. Förslaget avstyrks av bl.a. , som uttalar att lagstiftningen har fungerat väl. Skälen för mitt förslag: Ledningsrättslagen gäller för flera olika slags ledningar, bl.a. allmänna teleledningar och andra allmänna svagströmsledningar, allmänna starkströmsledningar, vatten- och avloppsledningar samt ledningar för gas. Ledningsrättslagen gäller inte om utrymme för ledningen kan upplåtas med stöd av anläggningslagen (se 2 § ledningsrättslagen). Enligt 7 kap. 2 § fastighetsbildningslagen får servitut som avser rätt att dra ledning enligt ledningsrättslagen inte bildas genom fastighetsreglering. Genom fastighetsreglering får dock bildas servitut som avser avloppsledning för en fastighet eller ledning för vatten till husbehovsförbrukning. De ledningar som omfattas av ledningsrättslagen är av stort allmänt intresse. Vanligen kan expropriation äga rum i fråga om sådana ledningar (se 2 kap. 3 § expropriationslagen). Mot bakgrund härav synes följdriktigt att ersättningsreglerna i ledningsrättslagen hänvisar till expropriationslagen. Den enda punkt där hänvisningen synes kunna diskuteras gäller ledningar som kan inrättas med stöd av undantagsbestämmelsen i 7 kap. 2 § fastighetsbildningslagen. har föreslagits att vinstfördelning skall ske vid servitutsbildningar enligt fastighetsbildningslagen som avser t.ex. vattentäkt eller utfart för enstaka fastighets behov. Genom hänvisningen i ledningsrättslagen till expropriationslagens ersättningsregler blir vinstfördelning inte möjlig om ledningen inrättas med stöd av ledningsrättslagen.