prop · GF03118 · 1992-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig i denna del anser vissa att det behövs en närmare avgränsning av be- greppet "statlig statistikframställning". Posten är t.ex. medveten om att gränsen mellan vad som är driftsstatistik och vad som är "samhällsstatistik" inte alltid låter sig bestämmas exakt. Även anser att det behövs ett klargörande, eftersom en stor del av den löpande information, som SÖ behöver för sin tillsyn, samlas in av . Denna information är därmed också priori stati- stikframställning och omfattas av det aktuella förslaget. Mycket av den information SÖ och länsskolnämnderna själva samlar in beskriver också samhällsutvecklingen, såvitt avser skol- och ut- bildningsområdet, och publiceras för att bli allmänt tillgänglig för en intresserad allmänhet. För att underlätta en strikt tillämpning av lagstiftningen är det enligt önsk- värt att begreppet statistik definieras i lagen. Styrelsen menar att definitionen inte behöver vara allmängiltig utan endast tillämplig i denna lag. påpekar att definition- en av statlig statistikframställning medför att deras loggboksverksamhet skulle omfattas av de föreslagna reglerna, vilket bl.a. skulle medföra betydande tillämpningssvårigheter. anser att det finns risk för att en onödigt stor del av den interna statistiken kommer att falla inom lagens tillämpningsområde. Detta skulle innebära ett merarbete för myndigheterna, utan att man för den skull vinner något av värde för samhället. Skälen för mitt förslag: Statliga myndigheter framställer statistik för olika ändamål. Det gäller sådan statistik som tas fram genom sammanställning och bearbetning av uppgifter som myndigheterna förfogar över för att följa upp, bedöma och utvärdera sin egen verksamhet (driftsstati Det gäller också sådan statistik som framställs av SCB och vissa andra myndigheter och som har ett vidare syfte. Denna statistik bygger på uppgifter som antingen samlas in direkt från de enskilda fysiska eller juridiska personerna eller som inhämtas genom att man utnyttjar administrativa källor. Regeringens förslag är att endast den senare typen av statistikframställning - den officiella statistiken - skall omfattas av lagen. Som några remissinstanser framhållit är utredningens förslag till definition av vad som skall täckas av den nya lagstift- ningen tämligen oprecis. Det kan ge upphov till tolkningsproblem, inte minst när det gäller avgränsningen mot driftsstatistik. Enligt min uppfattning behövs en grundläggande statistisk information inom olika samhällsområden för samhällsplanering, forskning, allmän information och för den internationella rapporteringen. Förutom att det behövs vissa regler som skall följas vid framställningen av denna statistik finns det också ett intresse av att den statistik som kringgärdas av dessa regler intar en särställning jämfört med annan information inom resp. område. Det är alltså fråga om den officiella statistiska redovisningen. Utan att gå in på statistikens innehåll måste konstateras att det ur många synvinklar innebär stora fördelar att det inom samhällets olika sektorer framställs statistik baserad på en tydlig författningsreglering. För planeringsändamål blir statistiken ett väsentligt instrument för myndigheter, företag och organisationer att bedöma läge och utveckling inom sina respektive intresseområden. För forskningen är den officiella statistiken en viktig källa att hämta grundläggande information ur. Ofta används sådan statistik också som jämförelsematerial i olika specialunder- sökningar. Officiell statistik som allmän information är av stor betydelse när det gäller att ge allmänheten en rättvisande bild av läge och utveckling i samhället och för den allmänna debatten. Beträffande ändamålet "internationell rapportering" hänvisas till avsnitt 3 om internationella frågor. Här kan dock erinras att att enligt kommer att vara skyldigt att lämna statistiskt material till det gemensamma statistikkontoret för EG, . Utredningens lagförslag innebär att lagen blir tillämplig, om vissa förutsättningar är uppfyllda. På så vis täcker man in en okänd mängd statistikframställning, som skall följa bestämda regler. Detta är i och för sig en framkomlig väg. En annan metod är att peka ut viss statistikframställning och inordna den under de föreslagna reglerna. Jag har vägt dessa båda metoder mot varandra och har efter beaktande av remissinstansernas synpunkter gjort den bedömningen att den senare metoden är mer ändamålsenlig. Mitt förslag innebär att regeringen skall meddela föreskrifter om vilken statistik som myndigheter under regeringen skall framställa för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. har i sitt lagförslag använt termen "statlig statistikframställning", något som i princip varje statlig myndighet kan sägas ägna sig åt som framställer statistik. Framför allt för att betona att det skall vara fråga om särskild i författning angiven statistik förordar jag att benämningen skall vara "officiell statistik". Detta rimmar även väl med tidigare tankar på ett sammanhållet system för Officiella Statistik (SOS). Se exempelvis Kungl. Maj:ts cirkulär (1969:145) till statsmyndigheterna om . Strävan bör vara att samla de närmare föreskrifterna om den officiella statistiken i en särskild förordning, med anknytning till den föreslagna lagen. På så sätt kan man åstadkomma flexi- bilitet genom att anpassa reglerna till de aktuella behoven. Den officiella statistiken kommer naturligtvis inte att tillgodose alla behov av statistik som kan finnas inom de områden som den skall omfatta. De uppgifter från skilda källor som inhämtats för att framställa officiell statistik bör därför också kunna användas för framställning av annan statistik. Detta kan göras för att fylla behov som den officiella statistiken inte täcker och ske inom ramen för myndighetens uppdragsverksamhet. En sådan statistik måste givetvis också framställas med beaktande av skyddet för enskilda, vilket bl.a. kräver att gällande regler om statistiksekretess för de uppgifter som används vid framställningen iakttas. Någon försäljning av personrelaterade uppgifter får givetvis inte förekomma. Detta säkerställs genom de regler som omger den officiella statistiken. 4.3 Uppgifter till statistiken Mitt förslag: Uppgiftsplikten för näringsidkare, kommuner, kyrkliga kommuner och landsting samt stiftelser som inte bedriver näringsverksamhet regleras i en lag om den officiella statistiken. Föreskrifter om kommunernas och landstingens uppgiftsskyldighet i fråga om specialreglerad verksamhet ges dock i den författning som reglerar respektive verksamhet. Utredningens förslag: Motsvarar i huvudsak mitt. Remissinstanserna: Yttranden i denna del rör dels kommunernas uppgiftslämnande, dels utformningen av uppgiftsskyldigheten. erinrar om pågående utredningar med anknytning till uppgiftslämnandet till statistikframställning. Informationsstrukturutredningarna för hälso- och sjukvården resp. kommer relativt snart att lägga fram förslag till hur informationsförsörjningen bör struktureras inom respektive område och vilka uppgifter som bör rapporteras på central nivå för statlig statistikframställning. I vad mån en uppgiftslämnarskyldighet därvid föreslås bygga på en frivillig medverkan eller på lagstadgad skyldighet återstår att se. anser att beskrivningen av uppgifter som skall kunna omfattas av uppgiftsskyldighet inte bör vara detaljerad. Den bör till och med kunna göras ännu grövre än i förslaget. framhåller att den omständig- heten att förslaget till stora delar bygger på gällande förordningar och praxis inte kan legitimera det kraftiga intrång i privat näringsutövning som förslaget möjliggör. Genom lagen ges staten möjlighet till total insyn i fastighetsägares och andra näringsidkares verksamhet. Som jämförelse kan t.ex. nämnas att enligt 4 § lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden har uppgiftsskyldigheten begränsats så att den uppgiftsskyldige inte är tvingad att röja yrkeshemlighet av teknisk natur. Sådana överväganden förekommer inte i föreliggande betänkande, vilket är anmärkningsvärt. Enligt förbundets uppfattning erfordras i vart fall en omarbet- ning av lagförslagets 7 § så att uppgiftskraven preciseras och begränsas till de konkreta behov av statistik som staten har för sin verksamhet. Skälen för mitt förslag: Den officiella statistiken baseras på uppgifter som samlas in från offentliga myndigheter, enskilda individer, näringsidkare och andra arbetsgivare. Bestämmelser om uppgiftsplikt för enskilda och kommuner måste enligt 8 kap. 3 och 5 §§ regeringsformen ges i lag. Uppgiftsskyldigheten måste ges en ändamålsenlig utformning. konstaterade att detaljnivån i den av utredningen föreslagna uppgiftsskyldigheten är tillräcklig för det krav på precision som får anses följa av 8 kap. 3 § regeringsformen. Jag kan i princip dela utredningens uppfattning i denna del. I lagen bör anges de förhållanden som omfattas av uppgiftsplikt. Det bör sedan ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas, liksom om sättet och tiden för uppgiftslämnandet. Beträffande uppgiftspliktens omfattning och behovet därav hänvisas till specialmotiveringen. En särskild fråga rörande uppgiftsskyldighet för den officiella statistiken gäller verksamheter som enligt lag bedrivs av kom- muner och landsting. Föreskrifter om uppgiftsskyldighet i sådan verksamhet finns i den författning som reglerar respektive verksamhet. Enligt min mening är denna ordning ändamålsenlig och bör behållas även för framtiden. Även det förhållandet att det här gäller mycket integritetskänslig information som kräver särskilda överväganden, talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ändamålen inte regleras i en annan lag. Det sagda innebär att viss justering gjorts i utredningens lagförslag i denna del. Det är självfallet av största vikt att de som omfattas av uppgiftsskyldighet besväras i så liten utsträckning som möjligt. Den som samlar in uppgifter måste se till att det blir så enkelt och så lite kostnadskrävande som möjligt för den som avkrävs uppgifter till statistiken. Av de skäl som anförts inledningsvis har lagförslaget begränsats till vad som i huvudsak kräver lagform och någon bestämmelse med denna innebörd motsvarande den som utredningen föreslagit återfinns inte i lagförslaget. På regeringen bör ankomma att meddela sådana föreskrifter som säkerställer att inhämtandet av uppgifter sker på detta sätt. En grundläggande bestämmelse om att enskilda personers integritet och motsvarande skyddsbehov hos företag o.d. skall beaktas bör dock ges i lag. Denna fråga behandlas i det följande (avsnitt 4.5). 4.4 Uppgiftsskydd, samråd och information Mitt förslag: Det nuvarande uppgiftsskyddet stärks genom ett särskilt förbud mot olovlig identifiering. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt med den skillnaden att jag föreslår att ett antal detaljbestämmelser tas in i förordning i stället för i lag. Utredningen har också föreslagit en särskild bestämmelse om samrådsskyldighet med företrädare för dem som berörs av en uppgiftsinsamling. Vidare har utredningen föreslagit en bestämmelse om informationsplikt rörande statistikanvändningen vid uppgiftsinsamling för annat ändamål. Utredningen har också föreslagit en regel om avidentifiering eller annat döljande av erhållna uppgifter. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna som yttrat sig före- kommer betydande invändningar mot vissa delar av förslagen. påpekar beträffande samrådsföreskriften att förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner (samrådsförordningen) inte bara omfattar statistikuppgifter utan även andra uppgifter som begärs av en statlig myndighet. tar upp samma fråga och konstaterar att följden med förslaget blir att det skulle finnas likartade men inte likalydande bestämmelser i en lag rörande statlig statistikframställning och i en förordning för statliga myndig- heters övriga uppgiftsinsamlingar. SÖ anser att den nämnda förordningen måste anpassas efter den nya lagen. Företagens uppgiftslämnardelegation (FUD) anför med instämmande av , , och att en hänvisning i verksförordningen är tillräcklig för att den före- slagna lagen i tillämpliga delar också skall gälla sådant upp- giftsinhämtande som inte rör statistik. Samrådsförordningen (1982:668) skulle därmed kunna upphävas. FUD anför att det är fullt klart att myndigheterna inte i alla delar följer nuvarande samrådsregler. En lagmarkering om samrådet är därför nödvändig enligt FUD. I fråga om utredningens förslag om information påpekar Datainspektionen att inspektionen i tillståndsbeslutet för ett personregister i datalagens mening regelmässigt meddelar en föreskrift om vilken information som skall ges till dem som kan komma att registreras. (), och här instämmer , framhåller att lagens krav på informationsplikt till uppgiftslämnare, i RFV:s fall de försäkrade, kan innebära att betydande kompletteringar blir nödvändiga på ett stort antal av de blanketter som används i försäkringskassornas verksamhet. Liknande synpunkter framförs också av () och Riksbank. förordar att det vid rutinmässig inhämtning av uppgifter enligt lag eller liknande bör kunna lämnas informa- tion i särskild ordning. En sådan ordning förordas också av . Statskontoret är tveksamt till informationsregelns konstruktion ur legal synvinkel. Om myndigheten följer bestämmelsen kan den också få konstiga konsekvenser, exempelvis vid brottsanmälan och i hela kriminalstatistiken. Därutöver framhålls att om regeln tillämpas formellt rätt av myndigheterna kan den komma att innebära avsevärda kostnader. Datainspektionen framhåller beträffande uppgiftsskydd att datalagens bestämmelser gäller för statistikregister som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgifter. Den i betänkandet föreslagna regeln om anonymisering av statistikregister utan dröjsmål, gäller således enbart för statistikregister som ej utgör personregister i datalagens mening. Detsamma gäller bestämmelserna i andra stycket om förbud mot att sammanföra en anonymiserad uppgift med andra uppgifter i syfte att återfinna den enskildes identitet. () anser att det skulle medföra orimliga arbetsinsatser och kostnader om uppgifterna ur de statistiska registren försvinner och ÖCB därmed måste samla in dem på egen hand. anser att bestäm- melsen är överflödig. Bankinspektionen anser att det bl.a. med hänsyn till användarnas behov av statistik av flera skäl vore olämpligt att direkt låta anonymisera insamlade uppgifter. Arbetarskyddsstyrelsen understryker vikten av att bevara material som kan vara intressant ur forsknings- och ut- redningssynpunkt på ett för dessa ändamål så lättillgängligt sätt som möjligt. påpekar bl.a. att statistikregis- ter med bibehållna identifieringsmöjligheter i vissa fall kan ha ett värde för vetenskaplig forskning genom att möjliggöra s.k. longitudinella studier, även efter det att föreskriven statis- tik har framställts. Vidare nämns att det faller inom riksarki- vets sektorsansvar att bevaka att samhällsforskningens materi- altillgång, även inom statistikområdet, är tillräcklig och adekvat. Riksbank anser att regeln om anonymisering är värdefull, men för del förefaller allt för kategorisk med hänsyn till att behöver bevara visst material för skattekontroll. TCO understryker beträffande anonymiseringskravet i 12 § att personrelaterade register över tiden (för longitudinella studier) i högsta grad är väsentliga och menar att faran för den enskildes integritet uppstår först när man skall lämna ut individuppgifter. Skälen för mitt förslag: Det är mycket väsentligt att uppgifter som används i den officiella statistiken har ett högt skydd. Reglerna i sekretesslagen (1980:100) med bl.a. bestämmelser om tystnadsplikt och de regler som finns i datalagen (1973:289) är viktiga delar i skyddet av dessa uppgifter. Dessa regler gäller av naturliga skäl inte för de statistiska resultaten i form av tabeller och andra redovisningar. Med tillgång till flera olika tabeller och annan bakgrundsinformation finns risken att någon uppsåtligen försöker avslöja en enskild fysisk eller juridisk person. Jag anser mot denna bakgrund att det finns skäl för utredningens förslag att införa ett förbud mot olovlig identifiering. Som datainspektionen påpekar finns det bestämmelser om detta i datalagen. Det kan emellertid finnas situationer som går utanför datalagens räckvidd där olovlig identifiering bör förebyggas. För att säkerställa att skyddet blir heltäckande föreslår jag att det i lagen förs ett straffsanktionerat förbud mot olovlig identifiering. Flera remissinstanser är kritiska mot utredningens förslag om anonymisering. Frågan om hur statistikuppgifterna skall bevaras efter det att statistiken framställts är komplex. Det har också framförts skäl som tyder på att det kan finnas behov av att behandla olika typer av register på skilda sätt i detta avseende. Detta leder till att jag i detta lagstiftningsärende inte är beredd att föreslå en så långtgående regel som utredningens förslag inne- bär. Det är, som ett par remissinstanser framhållit, naturligare att dessa frågor behandlas inom ramen för datalagens och arkivlagens regler, särskilt som har till uppgift att gå igenom denna fråga. I ett delbetänkande från denna utredning (SOU 1991:21) Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena behandlas också registrering för statistikändamål och sådana skyddsåtgärder som avidentifiering och kryptering. För att möjliggöra en ökad användning av kryptering avser datalagsutredningen att återkomma med förslag till hur registerutdragsskyldigheten skall lösas för sådana register. Frågan om bevarande, avidentifiering eller kryptering får således avgöras för varje personregister för sig. Den av utredningen föreslagna samrådsregeln med dess bestämmelse om överklagande i utredningsförslaget har mött invändningar från remissinstanserna. Som framhålls från något håll innebär förslaget en dubbelreglering eftersom bestämmelser med motsvarande innehåll redan finns i den nuvarande samråds- förordningen (1982:668). Regleringen av samrådsskyldigheten bör därför kvarstå i den nuvarande samrådsförordningen. Behov av ändringar i samrådsförordningen och begränsningsförordningen av de skäl som FUD anfört får tas upp i annat sammanhang bl.a. med hänsyn till hur det framtida författningsskyddet för enskilda kommer att uformas. Likaså får frågan om möjlighet för organisation som företräder uppgiftslämnarna att överklaga ett beslut, vilket också låg i utredningens förslag, tas upp i annat sammanhang. har i sitt lagförslag angett vissa förhållanden som en myndighet skall upplysa om när den samlar in uppgifter till statistiken. Förslaget i denna del bygger enligt utredningen på en yrkesetisk deklaration som () antagit. Enligt min uppfattning är det självklart att den från vilken en uppgift till den officiella statistiken kommer att begäras skall upplysas om de förhållanden som är av betydelse i sammanhanget. Det bör emellertid ankomma på regeringen att meddela närmare föreskrifter om detta. När en myndighet samlar in uppgifter primärt för annat ändamål än statistik skall den enligt utredningens förslag lämna information också om tilltänkt statistisk användning. Jag ansluter mig till den principiella uppfattningen att information bör lämnas om att uppgifterna skall användas även för detta ändamål. Utredningens förslag till lagreglering har emellertid kritiserats av vissa remissinstanser och i synnerhet av dem som har omfattande kontakter med allmänheten. Jag anser att det finns visst fog för de kritiska synpunkter som anförs av dessa myndigheter som de motiv som utredningen anfört för att införa en dylik upplysningsplikt har en betydande tyngd. I sammanhanget bör erinras om att utredningens förslag till informationsplikt inte är att jämställa med s.k. informerat samtycke, som i vissa fall är ett villkor för användning av uppgifter för andra ändamål än det ursprungliga - den primära användningen. Min uppfattning är således att uppgiftslämnare i allmänhet bör erhålla information om alla de ändamål som lämnade uppgifter kommer att användas till. Information om att uppgifterna även kommer att användas till den officiella statistiken bör lämnas på den blankett som sänds ut, i en medföljande broschyr eller något på annat lämpligt sätt. Det bör också här ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om detta. 4.5 Framställningsmetoder och offentliggörande Mitt förslag: Den officiella statistiken skall vara objektiv och allmänt tillgänglig. Den skall framställas och offentliggöras med beaktande av skyddet för enskilda. Utredningens förslag: Överensstämmer i princip med mitt. Utredarens förslag innebär dock lagreglering i större utsträckning än som motsvaras av regeringens förslag. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som yttrat sig anser , med hänvisning till att lagen en- ligt direktiven bör utformas så att överreglering undviks, att bestämmelserna i detta avsnitt strikt sett är överflödiga. Liknande tankegångar framförs av , som menar att bestämmelserna väl täcks in av förvaltningslagens regler. Kravet att all statlig statistik - med undantag av den som skyddas enligt sekretesslagen - skall offentliggöras är enligt skogs- styrelsen inte heller rimlig framför allt med hänsyn till att begreppet statistik inte definierats. Arbetarskyddsstyrelsen, och AB har invändningar mot bestämmelsen, som innebär att statistiken skall framställas och offentliggöras "under beakt- ande av den enskildes integritet och så att han inte vållas skada eller men". SCB anser nämligen att man vid tillämpningen av regeln kan komma i konflikt med den föreslagna bestämmelsen om publiceringskrav. När det gäller enskilda individer skyddas de av regeln om statistiksekretess i 9 kap. 4 § sekretesslagen, som är av grundläggande betydelse för integritetsskyddet. Den här aktuella bestämmelsen tar sikte på andra integritetsaspekter än de som omfattas av statistiksekretessen. Enligt SCB:s upp- fattning kan den föreslagna regeln få till konsekvens att viktig statistik, bl.a. sådan som syftar till att belysa sociala förhållanden för utsatta grupper i samhället, måste under- tryckas. Arbetarskyddsstyrelsen hänvisar på motsvarande sätt till att man via arbetsskadestatistiken kan peka ut ett visst företag, vilket då inte skulle kunna publiceras. Skälen för mitt förslag: Den officiella statistiken skall användas för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. För att kunna användas för dessa ändamål är det ett grundläggande krav att statistiken håller en hög kvalitet och därmed också är objektiv. Den måste också vara allmänt tillgänglig för att kunna tjäna sitt ändamål. Principen måste vara att den officiella statistiken skall vara tillgänglig för alla och envar. Det räcker då inte att enbart hänvisa till offentlighetsprincipen så som den framträder i tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingar; det krävs därutöver aktiva åtgärder för att i lämplig form sprida statistiken till allmänheten. Det bör ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om vilka åtgärder som därvid bör vidtas. Av betydelse är också att den officiella statistiken framställs och offentliggörs på ett sådant sätt att skyddet för enskilda beaktas. Sekretesslagens bestämmelser ger i och för sig ett starkt skydd för enskilda när statistik offentliggörs. Beträffande offentliggörandet kan man emellertid tänka sig situationer där sekretesslagen inte är tillämplig, men där skyddsintresset aktualiseras och bör ha företräde framför intresset av offentliggörande. Det är därför viktigt att ha en regel som innebär att enskildas intressen skall beaktas även i sådana situationer.