prop · GG03169 · 1992-12-31 00:00:00 — Prmcipemaför statens resurstilldelnmg måste vara enkla, generella och fömtsebara (dvs.relativt konstanta över tiden); de måste försfås, och helst också accepteras,av högskolorna. Det är väsentligt att ett nytt resurstilldelningssystemutformas så att det inte råder någon tveksamhet om hur tilldelningen till denenskilda högskolan är beräknad. Attgöra detaljerade beräkningar av behovet av lärarstöd inom varjeutbildningsområde är emellertid varken teoretiskt möjligt eller praktisktgenomförbart. Det är nödvändigt att utgå från tämligen grova, schablonmässigauppskattningar när kostnadsramarna skall fastställas. En utgångspunkt för våraöverväganden har därför varit att kostnadsramarna för statsmakternasresurstilldelning bör uttryckas som ett belopp per student (percapita-tilldelning). Andrasystem för resursberäkning - t.ex. det s.k. automatiksystemet, som tillämpadesvid de filosofiska fakulteterna - förutsätter encentral styrning och kontroll som inte är förenlig med dagens, och än mindremed morgondagens, decentraliserade högskolesystem. Statens beslut omresurstilldelning och dimensionering av utbildningen måste ske ibetydligt mer översiktliga termer än . Detaljbesluten om antaletplatser på olika utbildningar och om fördelningen av resurserna kommer attfattas av de enskilda högskolorna själva. I ett sådant system är enligt vårbedömning resursramar per capita den enda praktiskt användbara principen förstatsmakternas resursfördelningsbeslut. Men det bör samtidigtframhållas att den lokala fördelningen av re- Prop. 1992/93:169 surser inomvarje högskola måste ta hänsyn till att varje ämne och varje Bilaga 3 kurs- även om antalet studenter är litet - måste ha en basal resursnivå omundervisning alls skall bedrivas. Vi understryker därför att det inte äravsikten att de kostnadsramar per student som vi diskuterar skall varanormerande för den lokala budgeteringen. Vihar utgått från att basen för resurstilldelningen bör vara antalet utnyttjade årsstudieplatserper utbildningsområde, vilket är en betydande förändring jämfört med i dag.Denna princip har dock bl.a. den fördelen att den tar hänsyn tiU studenternasval av utbildning och studieort. Vi understryker vidare att tilldelningen måsteske före budgetperiodens (budgetårets) början. Enalltför stark betoning av utbildningens resultat kan medföra risker förförsämrad kvalitet. I vårt huvudbetänkande konstaterade vi att det är naturligtatt den löpande resultatuppföljningen koncentreras på kvantitativt mätbararesultat - t.ex. genomströmning mätt som antalet helårsprestationer - men viframhöll att ett sådant resultatmått måste kompletteras med enbetryggande kvalitetskontroll. Annars finns det uppenbara risker för attkvaliteten påverkas negativt, särsldlt om resurstilldelningen baseras påredovisade resultat. Vi hänvisar i kapitel 3 till de förslag beträffandemekanismer för kvalitetssäkring som vi lagt fram i huvudbetänkandet. Vårprincipiella utgångspunkt är att all utbildning på högskolenivå, oavsettämnesområde, skall ha karaktären av självstudier med lärarstöd. Det är därför rimUgtatt söka fastställa en "basnivå" - dvs. en lägsta nivå av lärarstödoch resurser i övrigt som inte bör underskridas om man skall kunna bedrivameningsfull utbildning på högskolenivå. Ävenom det kanske är omöjligt att definiera den optimala undervisningsorganisationenmenar vi dock att det är möjligt att konstatera att den undervisningsvolym somerbjuds studenterna i humaniora, juridik och flera samhällsvetenskapliga ämnenär mindre än vad som rimligen bör betraktas som en rimlig basnivå för akademiskundervisning. Omman inom oförändrad total resursram skall förstärka resurserna för dessa ämnen,måste detta emellertid innebära en minskning av resurserna per student i andrautbildningar. Detta skulle i och för sig kunna vara försvarligt eftersom vi harkunnat konstatera att spännvidden mellan "billiga" och"dyra" utbildningar i är större än i andra jämförbara länder. Detär emellertid inte enbart den stora spännvidden mellan olika utbildningar sommotiverar att basnivån sätts högre än den lägsta resursnivå som förekommer . Kritiken mot grundutbildningen i högskolan har pekat på en radförhållanden som motiverar en förstärkning av lärarstödet (förutom att dekräver både attitydförändringar och förstärkt kompetens hos lärarna). Vibetonar framför allt följande faktorer som skäl för en höjning av basnivån: Aktiv inlärning och problemlösning Förvissa ämnen eller utbildningsområden måste behovet av lärarstöd och andraundervisningsresurser anses ligga över denna basnivå. De resursskillnader somskall förekomma bör i princip vara tydligt pedagogiskt motiverade - t.ex. avföljande skäl: - att ämnets eller utbildningens karaktär är sådanatt särskilda insatser i lärartid eller kostnadskrävande fårdighetsträningkrävs för att studenten skall kunna tillgodogöra sig de kunskaper ellertillägna sig de fårdigheter som behövs; - att samhällets utbildningsuppdrag innebär atthögskolan skaU garantera en viss kompetensnivå hos dem som examineras (som underlagför legitimation eller motsvarande); - att utbildningen avser att förändra studentensattityder på ett så genomgripande sätt att det inte kan ske utan särskiltintensiva lärar-studentkontakter. Det sistnämnda kan gälla för utbildningar motklientcentrerade yrken som t.ex. psykologutbildning. Meddessa utgångspunkter diskuterar vi i kapitel 4 de oUka faktorer som kan inverkapå behovet av lärarstöd och undervisningsresurser. Ikapitel 5 redovisar vi ett räkneexempel med utgångspunkt i följande grupperingav högskolans utbildningar: 1Humanistisk,teologisk och juridisk utbildning 2Utbildningarmed vissa laborativa inslag (samhällsvetenskaplig utbildning utom psykologi) 3Barnomsorgsutbildningar(förskollärar- och fritidspedagogutbildning) 4Övriglärarutbildning (främst grundskole- och gymnasielärarutbildning) 5Kortare laborativutbildning (ingenjörsutbildning, teknikerutbildning, farmaceutisk utbildning) 6Kvalificerad laborativutbildning - i första hand naturvetenskaplig och teknisk-vetenskapligutbildning 7Klientrelateradutbildning - t.ex. psykologutbildning och de kortare vårdutbildningarna 8 Både laborativ och klientrelaterad utbildning: (a) tandläkarutbildning (b) läkarutbildning Utanför denna grupperingfaller de konstnärliga utbildningarna. 1992/93:169 sa utbildningarär sinsemellan ganska olikartade, och deras resursbehov Bilaga 3 måste bedömasockså med hänsyn till en rad historiska faktorer. Ett skäl till att vi valt attinte gå närmare in på de konstnärliga utbildningarna är dessutom att derasorganisation och resurser har varit föremål för en särskild utredning, i varsuppdrag även ingick att behandla behovet av lärarstöd. Ikonsekvens härmed ligger också de lärarutbildningar som har anknytning till dekonstnärliga utbildningarna (musik- och bildlärare) utanför denna gruppering. Ivårt räkneexempel har vi jämställt dessa utbildningar med läkarutbildningen ifråga om resursbehov. Vihar gjort en beräkning av vilken effekt de kostnadsramar vi här redovisatskulle få om de hade tillämpats på de statliga högskoleenheternas budget för1991/92. Vi har härvid utgått från det av UHÄ beräknade antalet planerade årsstudieplatseroch räknat med en utnyttjandegrad som motsvarar genomsnittet för åren1987/88-1989/90 inom respektive ämnesområde. Avden tabell som redovisas i kapitel 5 framgår att det totala resursbehovet skuUebli oförändrat jämfört med . Detta är enligt direktiven en av de förutsättningarvi haft att utgå från. Vi understryker emellertid att det i första hand är ifråga om basnivån som vi menar att det från pedagogisk synpunkt finns goda skälför en förändring av resursnivån i förhåUande till . Attundervisningsresurserna för t.ex. teknisk och medicinsk/odontologisk utbildningsamtidigt minskar är en nödvändig följd av att förslaget skall innebäraoförändrad total resursnivå. Att genomföra den föreslagna resursförstärkningenför de utbildningar som har den lägsta resursnivån - utan att minskaresurserna för de dyrare utbildningarna - skulle innebära en kostnadsökning avtotalt ca 130 milj.kr. (vilket motsvarar något av dagensanslag till grundläggande utbildning). Närman skall bedöma effekterna av detta förslag bör hänsyn också tas till attkostnadsramarna avses innefatta även medel för inredning och utrustning. Somframgår av kapitel 6 medför detta att inget utbildningsområde får minskaderesurser totalt. Lokaler,inredning och utrustning Avuttalandena i departementspromemorian "och högskolor"(Ds 1992:1) framgår tydligt att det förväntas att alla kostnadsslag - ävenkostnaderna för lokaler, inredning och utrustning - skall ingå i vårabedömningar av resursbehovet för grundutbildningen. I det nya budgetsystemetkommer resurserna för dessa ändamål, som tidigare alltid beräknats i särskildordning, att ingå i anslagen för utbUdning och forskning. Inomramen för utredningens arbete har gjorts en noggrann beräkning av såvällokalbehovet som resursbehovet för inredning och utrustning för deämnesgrupper som definierats i kapitel 5. Som resultat får vi följande förslagtill kostnadsramar för de olika ämnesgrupperna: Utrustning Lokal-och inredning kostnader Prop.1992/93:169 Bilaga 3 1 Humanistisk,teolosk och juridisk 2Utbildningarmed vissa laborativa inslag (samhällsvetenskap utom psykologi)8 000kr 3Barnomsorgsutbildningar(förskollärar- och fritidspedagogutbildning) 5Kortare laborativutbildning (ingenjörsutbildning, teknikerutbildning, farmaceutisk 6 Kvalificerad laborativ utbildning (naturve tenskaplig och teknisk-vetenskaplig 7Klientrelateradutbildning - t.ex. psykologutbildning och de kortare vårdutbildningarna 4 000kr 8Både laborativoch klientrelaterad utbildning: (a) tandläkarutbildning (b) läkarutbildningl 1 Beträffande läkarutbildningen har hänsyn tagits tillhögskolans driftanslag endast bekostar lokaler och utrustning under de förstatvå studieåren (4 av 11 terminer). I fråga om inrednings- och utrustningskostnadernaredovisar vi en beräkning av utfallet /92 - med samma förutsättningari fråga om studentantal och utnyttjandegrad som anges i kapitel 5. Med deföreslagna rambeloppen blir resultatet att det totala resursbehovet för inredningoch utrustning /92 skulle uppgå till drygt 785 milj.kr. Grundutbildningensandel av det särskilda anslaget för inredning och utrustning (I 2) kan beräknastill knappt 241 milj.kr. Behovet av resurstillskott blir därmed ca 545 milj.kr. Härtill kommer emellertid att utrustning fn. ävenfinansieras av grundutbildningsanslagen. Underlag för att beräkna detta beloppkommer emellertid att finnas först när högskolornas fördjupade anslagsfram-stäUningarför 1993/94-1995/96 föreligger . När det gäller lokalkostnaderna har vi inte kunnat göramotsvarande beräkningar. De schablonbelopp för lokalkostnader som vi redovisaravser marginalkostnaderna vid nyproduktion och är därför väsentligt högre änden genomsnittliga hyresnivån för det befintliga lokalbeståndet. Dessaschabloner är enbart avsedda att användas vid beräkningen av kostnaderna förnytillkommande utbildningsplatser. Vi föreslår att hela frågan omlokalkostnadernas relation till övriga utbildningskostnader blir föremål för enmer ingående utredning än vad vi haft möjlighet att göra, så att ett fullgottunderlag föreUgger inför budgetperioden /96-1997/98. 17 1992/93. 1 samL Nr 169 Den lokalaresursfördelningen Prop. Vårtutredningsuppdrag gäller uttryckligen principerna för statsmakter- ° nasfördelning av resurser till högskolorna, inte formerna föf högskolomas internabudgetering. Vi vill understryka att de kostnadsramar för olika ämnesgruppersom vi här har skisserat inte är avsedda att vara helt styrande för den lokalamedelsfördelningen och än mindre för den pedagogiska uppläggningen avundervisningen. Vidden lokala budgeteringen måste hänsyn tas till en rad faktorer som inte kanbeaktas vid resursfördelningen på central nivå. Bl.a. är det klart att de genomsnittUgakostnadsramarna för de olika ämnesgrupperna inte är tillämpliga för allaenskilda ämnen och utbildningsprogram inom det berörda området ellerfakulteten. Även vid fördelningen av resurser mellan olika områden inom enhögskola kan det dessutom ofta vara motiverat att tilllämpa andraberäkningsgrunder än dem som legat till grund för statens tilldelning tillhögskolan. 1kapitel 7 redovisar vi en del synpunkter på principerna för den lokalabudgeteringen. Som bakgrund ger vi en sammanfattning av svaren på en enkät omlokala budgetprinciper som gjordes . En utförligare redogörelseför enkätsvaren finns i bilaga 3. Delokala normer för resursfördelningen som måste utvecklas kan i många fall byggapå principer som redan' tillämpas. Men det är nödvändigt att ta hänsyn tillatt varje ämne och varje kurs måste ha en basal resursnivå, även om antaletstudenter är litet, om undervisning alls skall kunna bedrivas. Envanlig praxis vid den lokala resursfördelningen har varit att utgåenbart från föregående års budget och endast justera för av statsmakternabeslutade dimensioneringsförändringar. Vid övergången till det nyabudgetsystemet kommer detta inte längre att vara möjligt, dels eftersomstatsmakterna inte kommer att ange dimensioneringen per linje ellermotsvarande, dels därför att tilldelningen från staten kommer att baseras påantalet utnyttjade studieplatser i stället för det planerade antalet. Attenbart utgå från de belopp per årsstudieplats som använts vid statsmakternasresurstilldelning kan inte ge en tillfredsställande resursfördelning till detenskilda ämnet eUer utbildningsprogrammet, eftersom denna utgår från ettgenomsnittligt beräknat resursbehov för hela landet inom ett större utbildningsområde.Vid den lokala resursfördelningen är det nödvändigt att differentiera mellanolika ämnens resursbehov. Hänsyn måste också tas till lokala förutsättningarav olika slag. Attlägga antalet schemalagda lärartimmar till grund för fördelningen kan innebäraatt man konserverar undervisningsstrukturen och blockerar förändringar. Resursfördelningenmellan ämnena på den lokala nivån bör enligt vår uppfattning normalt baseras påett system med kursbudgetering, som bygger på en resursram per kursgrupp, sominte är knuten till en bestämd uppläggning av undervisningen. térnä och humanistiskafakulteten i , som redovisas i bilagan, Prop. 1992/93:169 erbjuder goda exempel på detta slag av budgetering. Resursgarantiför utbildningar med få studenter Etttilldelningssystem som bygger på resursramar per capita måste kompletteras medvissa garantier för att även utbildningar och ämnen med litet antal studenterfår en rimlig minsta resursnivå om ämnet alls skall finnas vid en visshögskola. Enligtvår uppfattning måste statsmakterna ta ett ansvar för att garantera att vissaämnen som bedöms som omistliga från nationell synpunkt kan fortleva även omstudenttillströmningen i sig inte skulle motivera det. När det gällergrundutbildningen bör detta som innebära att regeringen fastställer enförteckning - en "krysslista" - över sådana ämnen. Denna förteckningskall innebära ett åliggande för den berörda högskolan att tilldela ähinetresurser som motsvarar minst en fastställd miniminivå. Denna"garantitilldelning" bör ligga utanför de resurser som beräknas pågrundval av högskolans utbildningsuppdrag, och dessa ämnen bör heller inteinräknas i det antal årsstudieplatser som den berörda högskolan förväntasfylla. Andrafaktorer som påverkar resurstilldelningen Dendiskussion vi för i detta betänkande utgår från en generell bedömning avbehovet av lärarstöd och undervisningsresurser i övrigt. I statsmakternasställningstagande till resursfördelningen kan också behöva beaktas attkostnaderna för att åstadkomma denna resursnivå kan variera något mellan olikahögskolor och olika orter. i kapitel 8 några exempel på faktorer som ofta åberopas i detta sammanhang.Att närmare precisera dessa faktorer ingår emellertid inte i vårt uppdrag, somär att från pedagogiska utgångspunkter diskutera hur olika ämnens ochutbildningsområdens karaktär påverkar behovet av lärarinsatser och resurser iövrigt. De andra faktorer som vi nu diskuterar är av en annan art, och demåste bedömas från andra - administrativa eller politiska - utgångspunkter.Vår bestämda uppfattning är dock att avvikelser från den "normala"resursberäkningen måste motiveras med särskilda skäl i varje enskilt fall. Sådanaavvikelser bör rimligen också vara relativt små i förhållande till den berördahögskolans totala anslag. Förvårt utredningsarbete har gällt de allmänna direktiven att förslagen inte fåröka de offentliga utgifterna och att förslag till utgiftsökningar skallmotsvaras av konkreta förslag till rationaliseringar eller besparing- Det räkneexempel förundervisningsresurserna som vi redovisar byg- Prop. 1992/93:169 ger på dennaförutsättning. Det innebär därför att de föreslagna resurs- Bilaga 3förstärkningarna för de utbildningsområden som har den lägsta resursnivånbalanseras av motsvarande resursminskningar för andra områden. Att genomföradessa resursförsfårkningar utan reduktioner för andra utbildningar skulleinnebära en merkostnad av ca 130 milj.kr. (vilket motsvarar avutbildningsanslagen). Utrustningskostnadernahar dock - i enlighet med ett uttalande av - undantagits från detgenerella kravet att våra förslag beträffande resurstilldelningen skall rymmasinom samma ekonomiska ramar som . Deprinciper för beräkning av resursbehovet för inredning och utrustning som viredovisat i det föregående innebär enligt vår uppfattning en så rimlig awägningsom över huvud taget är möjlig att göra. De bör därför kunna läggas till grundför den bedömning som efterlyst. Somframgår av kapitel 6 kan det sammanlagda resursbehovet för inredning ochutrustning för grundutbildningen beräknas till ca 785 milj.kr. med utgångspunkti studerandeantalet 1991/92. De resurser som f n står till förfogande för dessaändamål kan beräknas tUl ca 240 milj.kr. Behovet av resurstillskott blir därmedca 545 milj.kr. Hänsyn bör dessutom tas till att viss utrustning bekostasav grundutbildningsanslagen. Underlag för att bedöma detta belopp kommeremellertid att föreligga först när högskolornas anslagsframställningar för1993/94-1995/96 kommit in. Deschablonbelopp för lokalkostnader som vi föreslår är avsedda som underlag förkostnadsberäkningen av nytillkommande utbildningsplatser. De kan däremot inteanvändas för att fördela lokalkostnaderna för befintliga utbildningsplatser inuvarande lokaler. Sammanfattningsviskan man räkna med följande kostnader - beräknade i 1991/kostnadsläge -för de kvalitetsfrämjande åtgärder som vi föreslagit. Kostnader för externa examinatorer: 32 milj.kr. Resurser för kompetensutveckling för högskolanslärare: minst 40 milj.kr. första året (1993/94) och successivt ökande till 120 milj.kr. (eller minst 65 milj.kr) i ett fortvarighetstiUstånd. Sammantagetmotsvarar detta av de nuvarande anslagen till grundläggande utbildningunder för att sedan öka till av anslagen. Medlenför externa examinatorer bör i princip ingå i de reguljära utbildningsanslagen.Under ett inledningsskede (förslagsvis den första tre- årsperioden) torde detdock vara lämpligt att de hålls samman och för- Prop. 1992/93:169 delas mellan högskolorna efter ansökan. Resursernaför kompetensutveckling bör likaså håUas samlade. Fråganom storleken och finansieringen av denna resurs bör bli föremål för samrådmellan staten som arbetsgivare och högskolelärarnas fackliga organisation.Avvägningen mellan generella löneökningar och åtgärder för personalutvecklingbör t.ex. kunna diskuteras i anslutning till de centrala löneförhandlingarna. Sammanställningav remissyttranden över Pop- i992/93:i69 slutbetänkande (SOU ®" 1992:44) Resurser för högskolans grundutbildning Yttrandeöver betänkandet har avgivits av , , ,, Tekniska högskolan i , . Högskolan för lärarutbildning. , i , ,i , , Högskolan iEskilstuna/, /, /,, , ,, , , Högskolan iKristianstad, , /, Universiteteti , , , Högskolan iKarlstad, , /, Universiteteti , , /, Högskolan iÖstersund, Högskoleutbildning på , ,Akademikers , i (LO),(), (). Dessutomhar särskilda yttranden inkommit från Universitets Studentkår,Tekniska Högskolans Studentkår i , , SverigesSocionomers, , , , , , Prefekterna på journalistik ochkommunikationsvetenskapliga institutionerna i , och Sundsvallsamt medicinska fakulteter. Majoritetenav remissinstanserna tillstyrker huvudprinciperna i utredningens förslag tillny resursfördelning. I stort sett alla remissinstanser delar utredningensuppfattning att principerna för statens resurstilldelning måste var enkla,generella och förutsebara och att resursfördelningen skall utgå frånutnyttjade årsstudieplatser. Flera remissinstanser har uppmärksammat attförutsättningarna för utredningens förslag väsentligt förändrats med denförstärkning om till humaniora, samhäUsvetenskap ochjuridik som regeringen föreslog i proposition 1992/93:44. Högskolestyrelsen iKalmar anger i inledningen till sitt yttrande "vikten av att inte försämranuvarande utbildningsstandard för s.k. "dyra ämnen" och att denmerkostnad på som redovisas för en resursförstärkning utanreduktion för "dyra" utbildningar bör täckas genom en förstärkningav högskolornas grundutbildningsanslag". Flera remissinstanseranmärker på utredningens klassificering av oii- Prop. 1992/93:169 kautbildningar i ämnesgrupper och föreslår alternativa härtill. Exem- Bilaga 4 pelvisanser att den systemvetenskapliga utbildningen inte är en samhällsvetarutbildningutan borde ha förts till kortare laborativ utbildning. Högskolan iFalun/anser att lärarutbildningarna inte bör delas i två grupper medolika per capitatilldelning. skriver att förekomstenav klientinriktad utbildning inom det beteendevetenskapliga området(socionomutbildningen) bör brytas ut ur samhällsvetenskapliga området på sammasätt som för psykologutbildningen. Många remissinstanser anser att prislappenför ingenjörsutbildning bör var lika stor som på civilingenjörsutbildningen. Slutligenpekar de flesta remissinstanser på behovet av bättre underhåU av högskolefastighetema.SFS anser att underhållet är så eftersatt att bör avsättasför att åtgärda detta. Avremissinstanserna har endast SAF och LO avstått från att svara. Sammanfattningav betänkandet (SOU 1992:12) Pop. 1992/93:169 Konstnärlig högskoleutbildning '' Utredningenom översyn av den konstnärliga utbildningen i högskolan överlämnade sittbetänkande (SOU 1992:12) Konstnärlig högskoleutbildning till utbildningsministerPer . Särskildutredare har varit professorn . Utredningenhar haft till uppgift att sammanställa en utvecklingsplan rörandeutbildningslinjer, deras mål och inriktning, studietid samt utbildningensdimensionering och lokalisering. Utredningen har också haft till uppgift attlämna förslag rörande den institutionella organisationen för den konstnärligautbildningen i . Utredarenanser att omsorgen om kvaliteten på den högre konstnärliga utbildningen skallgå före mål om kvantitativ utbyggnad. - Allmän behörighet, dvs. genomgången gymnasieskola,skall gälla för samtliga högre konstnärliga utbildningar. - I skall de åtta konstnärliga högskolornaminskas till fyra enheter. och kvarstår somsjälvständiga hökolor. i och Dramatiska institutetslås samman till Scen/mediehögskolan. i , Operahögskolani och slås samman till Musik/ opera/danshögskolan.Grafiska institutet och kommunikations- ochreklamutbildning (GI/IHR) föreslås ingå i . - får en ny och mer flexibel strukturmed möjlighet att genomföra avslutande studier vid skolan omfattande ett . Några av de fasta professurerna dras in till förmån förgästprofessurer. En ny pedagogisk påbyggnadsutbildning, kombinerad med amanuenstjänst,föreslås. - får en ny utbUdning i scenografioch utställningsgestaltning. - utbildning i måleri och skulptur slåssamman till en utbildning i miljögestaltande konst. - En ny utbildning i fri konst inrättas vid Lundsuniversitet. - Resursförstärkningar för undervisning ochutrustning på datorområdet till landets utbildningar i industri- och grafiskdesign. - En ny utbildmng i klädformgivning inrättas vidKonstfack. - En ny dansarutbildning med tonvikt på fri dansinrättas vid .