prop · GF03173 · 1992-01-01 00:00:00 — Enligt min mening är det uppenbart att tillämpningen av förbudsbestämmelsen inte stämmer överens med den allmänna uppfattningen om den vikt som bör läggas vid djurskyddsintresset. Enligt min mening har den tillämpning som uppfattas som otillfredsställande inte sin grund i motivuttalandena om att förbud bara skall komma i fråga i särskilt kvalificerade fall. Ett förbud att ha hand om djur rör på ett särskilt sätt enskildas integritet och i vissa fall begränsar det deras möjligheter att fritt välja näringsverksamhet. Förbud att hålla djur är därför ett så långtgående ingripande att det bör användas endast i sådana fall då djurhållaren på ett allvarligt sätt brustit i sina skyldigheter. Jag är inte beredd att föreslå någon ändring av bestämmelsen i det nu berörda avseendet. Förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur bör följaktligen även i fortsättningen kunna meddelas endast för den som antingen inte följer ett meddelat föreläggande eller förbud som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt eller allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur eller har misshandlat ett djur. En ändring av bestämmelsen bör enligt min mening i stället ha som utgångspunkt den omständighet som låg till grund för regeringsrättens avgörande rättsfall. Där konstaterades att den nuvarande bestämmelsen för att förbud skall kunna meddelas förutsätter att upprepad vanvård kan befaras och att det bedöms utsiktslöst att försöka åstadkomma rättelse på något annat sätt. Med hänsyn till vikten av att tillräckliga medel finns tillgängliga att på ett effektivt sätt förhindra fortsatt allvarlig vanvård av djur finns det enligt min uppfattning anledning att skärpa förbudsbestämmelsen i det här avseendet. I fortsättningen bör därför följande gälla. I stället för att som undersöka vilka omständigheter som talar för en upprepning av missförhållandena och eventuellt också vilka andra medel som står till buds för rättelse, får i fortsättningen de tillämpande myndigheterna inrikta sig på att undersöka om det finns någon eller några omständigheter som talar för att missförhållandena inte kommer att upprepas. Finns det inte någon sådan påtaglig omständighet skall förbud meddelas. När det är fråga om en så allvarlig vanvård eller försummelse att det finns förutsättningar för ett förbud skall alltså enligt min mening ett sådant också meddelas, om det inte finns anledning anta att ett upprepande inte kommer att inträffa. När det gäller den redaktionella utformningen av den lagändring som mitt förslag föranleder, har jag anslutit mig till vad lagrådet har förordat. En omständighet som kan utgöra grund för att underlåta att meddela förbud kan vara redan gjorda eller i varje fall påbörjade förändringar i djurhållningen. Det kan gälla besättningens storlek eller förhållandena för djuren vad beträffar stallbyggnader eller annat. Ett ytterligare exempel på fall då det kan finnas anledning anta att något upprepande inte kommer att ske, är när missförhållandena berott på sjukdom som sedan övervunnits eller ett inträffat olycksfall. Avslutningsvis vill jag ta upp ytterligare en fråga som rör tillämpningen av förbudsbestämmelsen. i har i sitt remissyttrande efterlyst ett klarläggande huruvida den nu aktuella förbudsbestämmelsen eller bestämmelsen i 26 § djurskyddslagen om förelägganden eller förbud skall tillämpas när djurskyddet kräver att en besättning minskas med ett antal djur. I propositionen uttalade departementschefen att det enligt hans mening inte förelåg något hinder mot att begränsa ett förbud att ha hand om djur på det sättet att djurhållaren förbjuds att hålla djur utöver ett visst antal. Den skärpning av förbudsbestämmelsen som jag föreslår innebär att bestämmelsen kan anses tillämplig i andra fall än när det är befogat att meddela ett förbud som omfattar antingen djur över huvud taget eller alla djur av ett visst slag. Om det inte är aktuellt att meddela ett sådant förbud men djurskyddet kräver att en besättning minskas, bör i fortsättningen föreläggande meddelas med stöd av 26 § djurskyddslagen. Med en sådan avgränsning av tillämpningsområdet för förbudsbestämmelsen i 29 § bör det inte finnas något hinder mot att med stöd av 26 § vid vite förelägga en djurägare att minska sitt djurantal (Jfr RÅ 1983 s. 550). När det råder sådana missförhållanden att förbudsbestämmelsen i 29 § är tillämplig kan det vara nödvändigt att fatta beslut om att djuren i fråga skall omhändertas. Något behov av att till följd av de föreslagna ändringarna i 29 § göra ändringar även i bestämmelserna om omhändertagande i 31 och 32 §§ finns enligt min mening inte. De sistnämnda bestämmelserna är så utformade att de är väl förenliga med bestämmelsen i 29 § också i dess nya föreslagna lydelse. 3.3 Ny beslutsordning vid omhändertagande av djur Mitt förslag: Det skall i fortsättningen inte krävas att i ett beslut om omhändertagande av djur tar ställning till vad som skall ske med djuret. Det skall vara tillräckligt att fastställer om ett omhändertaget djur skall säljas eller avlivas. förslag: beslut vid omhändertagande av djur föreslås uppdelat på ett interimistiskt beslut och ett slutligt beslut. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan ansluter sig till jordbruksverkets förslag. Kammarrätten i förklarar sig dela uppfattningen att lagen bör ändras så att beslut om omhändertagande kan fattas utan att beslut måste fattas angående avlivning eller försäljning av djuren. Skälen för mitt förslag: Enligt 31 § djurskyddslagen får besluta att ett djur skall tas om hand genom polismyndighetens försorg. Ett sådant beslut kan meddelas när någon underlåter att följa ett föreläggande eller förbud eller, när ett djur utsätts för otillbörligt lidande, rättelse inte sker efter tillsägelse av tillsynsmyndigheten. När ett djur är utsatt för lidande kan enligt 32 § ett omhändertagande beslutas under vissa angivna förutsättningar. Beslut om sådant omhändertagande kan meddelas av , en tillsynsmyndighet eller polismyndigheten. Om det är någon annan myndighet än som fattar beslutet, skall detta underställas som skall avgöra om det skall fortsätta att gälla. I 34 § djurskyddslagen föreskrivs att när beslutar om omhändertagande av djur, skall det i beslutet fastställas om djuret skall avlivas eller säljas. I motiven till bestämmelserna (prop. 1987/88:93) hänvisas till att motsvarande förfarande enligt lag var alltför komplicerat och i vissa fall tog onödigt i anspråk. Enligt den gamla lagstiftningen ankom det på polismyndigheten att föranstalta om värdering av ett omhändertaget djur. Det förhållandet att polisen inte hade någon veterinär sakkunskap knuten till sig orsakade i många fall en fördröjning av ärendets handläggning. För att komma till rätta med dessa problem skall , som genom länsveterinären förfogar över veterinärmedicinsk expertis, enligt 34 § redan i beslutet om omhändertagande fastställa hur det skall förfaras med det omhändertagna djuret. I den utredning som behöver för att kunna avgöra om djuret skall säljas eller avlivas ingår en undersökning och i regel också en värdering av djuret. I jordbruksverkets rapport har påpekats att den föreskrivna handläggningsordningen skapar problem, närmast i det fall fattar beslut om omhändertagande av ett djur som är utsatt för lidande. När , utan något föregående beslut av tillsynsmyndighet eller polismyndighet, beslutar att ett djur skall tas om hand finns inte den utredning som behövs för att ta ställning till vad som skall ske med djuret. Vanligen bör också djurhållaren få del av liksom tillfälle att yttra sig över den utredningen innan beslut fattas om försäljning eller avlivning. Följaktligen är det i vissa fall svårt för att uppfylla kravet att redan i beslutet om omhändertagande bestämma vad som skall ske med djuret. Mot den angivna bakgrunden föreslår jag att 34 § djurskyddslagen ändras så att det lämnas öppet i vilken ordning beslut om försäljning eller avlivning skall fattas. Det krav som bör gälla är att så snabbt som möjligt tar ställning i frågan. Beslutet skall alltså fattas men allt efter omständigheterna får välja om beslutet skall sammanföras med beslutet om omhändertagande eller om avgörandet av vad som skall ske med djuret skall få formen av ett särskilt efterföljande beslut. Ändringen i 34 § föranleder en konsekvensändring i 39 §. Enligt 35 § djurskyddslagen får kostnader som uppkommer på grund av åtgärder enligt 31 eller 32 § förskotteras av allmänna medel. Om ett djur omhändertagits enligt någon av dessa paragrafer, skall kostnaden slutligt betalas av den mot vilken åtgärden har riktats, om det inte finns särskilda skäl till annat. Det förslag som jag nu lägger fram kan medföra en ökad förskottering av allmänna medel i de fall beslutar om omhändertagande av djur. Det kan således också leda till något ökade kostnader för den enskilde. Som jag anfört bör därför gälla att så snabbt som möjligt skall fatta beslut om att djuret skall säljas eller avlivas. 3.4 Försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen Mitt förslag: Försöksverksamheten med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (1988:534) förlängs till utgången av . förslag: Befogenheterna för andra kommuner än frikommuner bör ligga kvar på eftersom det där finns både veterinärmedicinsk och juridisk expertis. Remissinstanserna: anser att en kommun efter samråd med frivilligt skulle kunna överta befogenheter enligt djurskyddslagen att besluta om förbud att ha djur och omhändertagande av djur. Därmed skulle beslut kunna fattas med den snabbhet som krävs i sådana fall. Statskontoret anser att förutom frikommuner bör andra kommuner som efter hand kan bedömas ha erforderlig kompetens på området kunna ta över beslutsbefogenheterna från . Enligt i uppfattning är det önskvärt att kommunerna utnyttjar befogenheterna. Länsstyrelserna i , , och , försvarets sjukvårdsstyrelse och anser att befogenheterna bör ligga kvar på eftersom det där finns veterinärmedicinsk och juridisk expertis. , och kommuner och anser att befogenheterna bör ligga på kommunen. anser att försöksverksamheten bör ersättas med en permanent verksamhet. Skälen för mitt förslag: I samband med försöksverksamheten med ökad självstyrelse, det s.k. frikommunförsöket, har försökskommunerna getts ökade befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen. Försöksverksamheten på detta område innebär bl.a. att den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet i försökskommunerna har samma befogenheter som att i vissa situationer meddela förbud att ha hand om djur och besluta att djur skall omhändertas (29, 31, 32 §§ djurskyddslagen). Lagen om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen gällde intill utgången av . I avvaktan på jordbruksverkets utvärdering av djurskyddstillsynen förlängdes dock försöksverksamheten till utgången av (prop. 1991/92:13, KU6, rskr. Av de 37 kommuner som har möjlighet att bedriva försöksverksamheten har 28 kommuner besvarat jordbruksverket enkät. Av enkätsvaren framgår att endast 4 kommuner har utnyttjat de ökade befogenheterna. De ärenden som omfattas av de ökade befogenheterna är dessutom inte särskilt ofta förekommande vilket sammantaget innebär att kommunernas erfarenheter av försöksverksamheten är ytterst begränsade. De erfarenheter som finns är emellertid i allt väsentligt positiva. Mot bakgrund härav anser jag att det är för tidigt att nu utvärdera frikommunförsöket på detta område. Jag anser att det är viktigt att försöksverksamheten får fortsätta eftersom de erfarenheter som finns är positiva. Enligt min mening bör därför försöksverksamheten förlängas till utgången av för de kommuner som har haft möjlighet att delta i verksamheten. I enlighet med vad jag har anfört har inom upprättats förslag till 1. lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534), 2. lag om fortsatt giltighet av lagen (1986:99) med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (1988:534). Lagförslaget under 1 har granskats av lagrådet. Lagförslaget under 2 är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Jag hemställer att regeringen dels föreslår att anta förslagen till 1. lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534), 2. lag om fortsatt giltighet av lagen (1986:99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (1988:534), dels bereder tillfälle att ta del av vad jag anfört om den lokala djurskyddstillsynen (avsnitt 2.2 och 3). Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärder och de ändamål som han har hemställt om. förslag i fråga om författningsändringar 9.5 Omhändertagande av djur Enligt 34 § djurskyddslagen skall när de fattar beslut om omhändertagande av djur fastställa om djuret ska säljas eller avlivas. Detta innebär svårigheter vid beslut om omhändertagande. Det är nästan utan undantag frågan om ett brådskande beslut och beslutsfattandet måste kunna ske i två led. Ett interimistiskt beslut (föregånget av kommunicering eller ej beroende på omständigheterna i det enskilda fallet) samt ett slutligt beslut, när alla fakta föreligger. anser att lagstiftningen bör förtydligas så att ovanstående förfaringssätt kan tillämpas. 9.6 Förbud att ha hand om djur I propositionen till ny djurskyddslag m.m. (1987/88:93) finns följande motivuttalande till 29 §: ''''''''Förbud får tillgripas endast i särskilt kvalificerade fall med hänsyn till de avsevärda ingrepp i den drabbades försörjningsmöjligheter som ett förbud kan innebära och de verkningar i övrigt som detta kunde få för den enskilde. Detta bör gälla även i fortsättningen.'''''''' Detta motivuttalande begränsar starkt möjligheten att meddela förbud om handhavande av djur. Kammarrätten har i flera fall upphävt beslut om förbud att ha hand om djur med motiveringen att förbudet ingriper i den enskildes försörjningsmöjligheter. Djurskyddsskälen för förbudet har i dessa fall åsidosatts. Regeringsrätten har inte gett prövningstillstånd med motiveringen att frågan har prövats tidigare (1983). Detta var dock innan den nya djurskyddslagen trädde i kraft. anser det angeläget att förbud att ha hand om djur kan meddelas, om det är nödvändigt från djurskyddssynpunkt. I dessa fall bör inte försörjningsmöjligheter och övriga verkningar för den enskilde få inverka på beslutet. 1 Senaste lydelse 1991:404. 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:536. 2 Lagens giltighetstid senast förlängd 1991:1594. 1991/92 173 Sammanställning av remissyttrandena över statens jordbruksverks rapport (1992:3) Tillsyn enligt djurskyddslagen 1991 Efter remiss har yttranden över rapporten avgetts av , universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), , (), statskontoret, (), Kammarrätten i , (), statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), centrala försöksdjursnämnden (CFN), länsstyrelserna i , , , och , , , , , och kommuner, , AB Trav och Galopp (ATG), Cirkusakademien, Föreningarna djurens vänners riksorganisation, (SjvS), (), (), , (), (), , (), , . Universitets- och högskoleämbetet har bilagt yttrande av universiteten i , , , , och , och . Härutöver har yttrande inkommit från och . 1.1 : Eftersom de remitterade handlingarna strikt rör djurskyddsfrågor avstår från att yttra sig. I djurskyddsärenden är det dock inte ovanligt att hälsoskydds- och smittskyddsfrågor förekommer. vill därför framhålla betydelsen av samarbete mellan kommunernas tillsynsmyndighet, länsveterinären och smittskyddsläkaren. 1.4 begränsar sitt svar till animalieproduktionens djur. Dessa blir genom livsmedelsverkets besiktningsveterinärorganisation föremål för besiktning efter ankomst till slakteri och vidare efter uppslaktning vid köttbesiktningen. Vid dessa besiktningar görs en systematisk kontroll dels av djurens hantering under transporten till slakteriet, uppehåll på slakteristall och under avlivning, dels av förhållanden som kan härledas till vård och hantering under uppfödningen. Genom dessa besiktningar och den s.k. sjukdomsregistreringen vid besiktningen efter slakt upptäcks besättningar med onormalt hög sjuklighet eller skador som kan vara betingade av vanvård. Sjukdomsregistreringen lämnar således de grunddata, som djurhälsovården använder för att finna de mest belastade besättningarna. Hög sjukdomsfrekvens som inte blir föremål för åtgärder är brott mot djurskyddslagstiftningen. vill framhålla önskvärdheten av utvidgad kommunikation mellan de olika personalgrupper som utövar tillsyn över djurs hälsa och omvårdnad. Det kan omnämnas att internationellt betonas alltmer vikten av ''''''''besiktning före slakt'''''''' på djurens uppfödningsplatser. Med utökad information om djurs uppfödningsförhållanden, kliniska sjuklighet och företagna läkemedelsbehandlingar har besiktningsveterinären bättre underlag i köttbedömningen. Allmänt kan också sägas att konsumenter ofta inbegriper slaktdjurs omvårdnad i begreppet etisk livsmedelskvalitet. instämmer med jordbruksverket i att det mellankommunala samarbetet måste förbättras så att en kompetent, effektiv tillsyn av djurskyddet tillgodoses samt att förbud om djurhållning skall vara möjligt att meddela när det är nödvändigt från djurskyddssynpunkt. anser vidare att jordbruksverkets djurskyddsråd bör kompletteras med representant från slakterisektorn och då lämpligen från besiktningsveterinärorganisationen. Slutligen måste betonas att djurskyddstillsyn är en synnerligen svår och ofta grannlaga uppgift. Uppgiften kräver för meningsfullhet djupa kunskaper på många olika områden. Därför föreligger stora utbildningsbehov. 1.5 Statskontoret arbetar som regeringens organ för att höja produktiviteten och effektiviteten i den offentliga sektorn. Vi begränsar vårt yttrande till att gälla härmed sammanhängande frågor. Effektiviteten i djurskyddstillsynen är beroende såväl av att gällande lagar och förordningar kan tillämpas på ett smidigt och riktigt sätt som på att organisationen för beslut och tillsynsarbete är ändamålsenligt utformad. pekar i sin rapport på flera faktorer i den nuvarande lagstiftningen som medför svårigheter för tillsynsmyndigheten att på ett effektivt sätt kunna uppfylla intentionerna i djurskyddslagen. Utan att ta ställning till hur lagstiftningen bör utformas vill statskontoret framhålla vikten av att det fortsatta arbetet härvidlag leder till ökad tydlighet avseende ansvarsförhållanden, befogenheter m.m. -- -- -- Statskontoret anser det angeläget att ta till vara de möjligheter till effektivisering av tillsynen som ligger i samarbete och samordning mellan olika aktörer inom djurskyddsområdet. Flera synpunkter och förslag som förts fram bör direkt kunna utgöra grund för konkreta åtgärder från jordbruksverkets sida, vilka kan leda till förbättringar av djurskyddet och effektivare tillsyn. 1.6 har från sin utgångspunkt ingenting att erinra mot de framförda förslagen i rapporten. 1.9 : Djurskyddstillsynen måste vara ett offentligt ansvar. För att denna princip skall kunna tillämpas fullt ut synes ett system med mellankommunal samverkan med gemensam tillsynsman för flera kommuner vara ett steg i rätt riktning. Även om det offentliga ansvaret skall gälla som princip, finns stora möjligheter till effektivisering och rationalisering av djurskyddstillsynen genom en samverkan mellan den offentliga tillsynen och den mycket betydande egenkontroll och egentillsyn, som utföres i regi av husdjursnäringens egna organisationer. Inom egenkontrollen finns förtroendeskapande bred och djup kompetens, som den offentliga tillsynen skulle kunna repliera på. Visst dubbelarbete vid exempelvis regelbundna inspektioner bör också kunna undvikas med nämnt arrangemang och kostnaderna därmed hållas nere. Naturligtvis måste egenkontrollen utformas under beaktande av konkurrensneutralitet. Anslutningen till egenkontrollen bör vara obligatorisk för besättningar över en viss storlek. Efterfrågan på tilläggsutbildning i djurskydd har varit större än tillgången på sådan utbildning. En balans kommer sannolikt att infinna sig . Vissa vid förekommande yrkesutbildningar synes med specifika kompletteringar i hög grad vara lämpade som grundläggande utbildningar för djurskyddsinspektörer. Det är viktigt att en blivande tillsynsperson har praktisk erfarenhet av djurhållning och är väl förtrogen med flertalet produktionsinriktningar och djurslag. En god kontakt med den vid ett flertal SLU- institutioner pågående forskningen är viktig för såväl den grundläggande utbildningen av djurskyddsinspektörer som för dessas fortbildning. Djurskyddstillsynen skulle underlättas om 4 § i djurskyddslagen utökades till att omfatta samtliga djurslag. har tillsatt ett djurskyddsråd med representanter från en rad myndigheter (bl.a. SLU) och organisationer för att ge berörda intressenter möjlighet att redovisa sina erfarenheter, synpunkter och förslag på djurskyddets område. Rådet tycks ännu ej ha funnit sina slutliga arbetsformer. I det fortsatta arbetet bör rådets kompetens enligt jordbruksverkets egna intentioner utnyttjas som ett forum och ej fungera som beslutande organ. 1.10 vill allmänt framhålla att tillgången på specialutbildad personal inom djurskyddsområdet synes vara otillräcklig. Behovet av kompetens i djurskyddstillsynen bedöms därför ej vara täckt. Det är vidare angeläget att den rättsliga handläggningen av anmälda fall står i överensstämmelse med det allmänna rättsmedvetandet. Samhället bör därför stödja ansvariga i deras känsliga uppgift att ingripa där brister i skötsel och handhavande av djur så påfordrar. Mindre än en tredjedel av ansvariga har deltagit i någon djurskyddskurs. Detta är otillfredsställande. SVA vill i detta sammanhang framhålla den resurs som regionalt verksamma veterinärer kan utgöra. SVA vill framhålla vikten av att kommuner som saknar expertis anlitar utomstående veterinär experthjälp. I djurskyddsrådet bör enligt SVA ingå även djurskyddskunnig representant på länsnivå. SVA anser att förslaget, om att veterinärer inom den organiserade djurhälsovården engageras i den rutinmässiga djurskyddstillsynen, bör utredas. SVA ser allvarligt på dagens situation med de uteblivna subventionerna till nödslakt och obduktioner samt följderna av detta. Som en följd av dagens system kan inte uteslutas att sjuka djur blir stående alltför länge obehandlade eller oslaktade, vilket kan misstänkas ibland leda till oacceptabelt lidande. 1.12 i : De förslag som framförs i rapporten tillgodoser i huvudsak de önskemål på ändringar och tillägg som framkommit under de år som den nya djurskyddslagen tillämpats. anser dock att förprövningen av djurstallar inte fungerar tillfredsställande. Alltför många djurägare underlåter att ansöka om förprövning. vill i detta sammanhang aktualisera frågan om jordbruksverkets bemyndigande att utfärda föreskrifter för djurhållning och skötsel, borde utvidgas till att omfatta även hästar och vissa sällskapsdjur. I överväger de senare djurslagen i djurskyddsärendena och påtagliga missförhållanden -- som ofta är svåra att komma till rätta med utan stöd av uttryckliga föreskrifter -- konstateras ofta i tillsynsarbetet. har i rapporten uppmärksammat problemet med att djurägare underlåter att anmäla planerat djurstall till förprövning. Verket kommer inte med något förslag till ändringar men avser att ytterligare utreda frågan. anser att detta är angeläget. Enligt erfarenhet är det i många fall svårt att nå ut med information om prövningsskyldigheten till djurägare som planerar att bygga stall. anser att det primära ansvaret för djurskyddstillsynen skall ligga på kommunerna. Samverkan mellan djurskyddsinspektör och olika veterinärkategorier måste dock förstärkas. Även samarbetet såväl internt i kommunen som externt med andra myndigheter, exempelvis polismyndigheter och sociala myndigheter, måste ske i större utsträckning. Detta är särskilt viktigt när det gäller omhändertagandet av djur, eftersom dessa ärenden är av så komplicerad natur.