prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — Neutralitetsrättens regler blir tillämpliga först i och med ett krigsutbrott, såväl för de krigförande som för stater som proklamerat sig neutrala. Om en väpnad konflikt utbryter, bör den stat som önskar förhålla sig neutral i konflikten normalt notifiera de krigförande och andra stater om ett sådant ställningstagande. utfärdade i samband med de båda världskrigens utbrott formliga neutralitetsförklaringar. Det förekommer emellertid också, att en stat icke förklarar sig neutral men trots detta betraktar sig som icke-krigförande. Den berörs då inte av neutralitetsrättens rättigheter och förpliktelser. En icke- krigförande stat kan behålla speciella förbindelser med den ena krigförande parten och även lämna visst understöd till denna part. hade ställning som icke-krigförande under . om neutralitet, vilka har biträtt, innehåller vissa neutralitetsrättsliga restriktioner för tillhandahållande av krigsmateriel. Enligt dessa får en neutral stat inte förse en krigförande stat med örlogsfartyg, vapen eller annan krigsmateriel, men reglerna kräver inte att den neutrala staten förbjuder sina undersåtar att sälja krigsmateriel till en krigförande part. Beträffande kontroll av exporten sägs i V i art. 7 att ''''''''En neutral makt är icke pliktig att förhindra utförsel eller genomförsel för den ena eller andra krigförande partens räkning av vapen, ammunition och överhuvudtaget allt som kan vara till gagn för en armé eller flotta.'''''''' och i art. 9 att ''''''''Alla de av en neutral makt vidtagna åtgärder till inskränkning eller förbud i de hänseenden, som omförmälas i artiklarna 7 och 8, skola av densamma likformigt tillämpas gentemot de krigförande.'''''''' har i sitt betänkande Folkrätten i krig (SOU 1984:56) anfört att innebörden av dessa regler kan tolkas så, att opartiskheten endast skulle kräva att tillstånd till resp. förbud mot exempelvis vapenexport tillämpas lika för alla krigförande parter. säger dock vidare i sitt betänkande, att det är tveksamt om dessa liberala regler behållit sin giltighet i dagens läge. En neutral stats medborgare som exporterar vapen m.m. på egen köl gör detta på egen risk. Krigförande stater kan alltid beslagta s.k. absolut krigskontraband, dvs. varor som är direkt användbara för krigsbruk. Erfarenheterna från de två världskrigen visar, sägs i folkrättskommitténs betänkande, att neutrala stater knappast kan räkna med skydd för varor med fientlig destination. En fråga av särskild betydelse för tillämpningen av de ovillkorliga riktlinjerna i regeringens handläggning av ansökningar om utförseltillstånd är den gränsdragning som görs i mellan statligt och enskilt tillhandahållande. Det har i detta sammanhang ifrågasatts om det skulle anses rimligt att export från någon av de privata krigsmaterieltillverkarna till den ena sidan i en konflikt där har förklarat sig neutralt kan fortgå, medan export från något företag som på olika sätt har statligt majoritetsägande skulle innebära neutralitetsbrott av . Frågan har bl.a. aktualiserats mot bakgrund av att i vissa fall gjort utfästelser till annan stat -- exempelvis om leveransgarantier -- vars infriande enligt vad som gjorts gällande skulle kunna innebära brott mot reglerna. Min bedömning på denna punkt är, att det torde innebära ett brott mot neutralitetsreglerna om svenska staten i eget namn överlät eller försålde krigsmateriel i den situation som jag beskrev. Detsamma skulle gälla försäljning eller tillhandahållande genom en svensk statlig myndighet eller affärsverk. När det däremot gäller den krigsmaterieltillverkande industrin, som bedriver verksamhet i bolagsform, har denna i övrigt att verka under likartade förutsättningar oavsett ägarförhållanden. Att staten, eller för den delen andra offentliga institutioner, kan förekomma som ägare till industriföretag kan inte enligt min mening innebära att någon åtskillnad i behandlingen i detta avseende kan göras. Avgörande för bedömningen på denna punkt är, enligt min uppfattning, huruvida företaget i fråga utgör ett självständigt rättssubjekt och dess affärsmässiga verksamhet således inte står under regeringens kontroll. Det kan, enligt min bedömning, inte hävdas att de neutralitetsrättsliga restriktionerna för överlåtande av krigsmateriel från neutral stat bör tillämpas på olika sätt för företag med olika ägarstruktur. Om emellertid skulle komma att införa restriktioner med hänvisning till de neutralitetsrättsliga reglerna som jag här har redovisat, måste de tillämpas likformigt med avseende på de krigförande. Om däremot inte inför några sådana restriktioner, och då inte heller mot den part med vilken man har en tidigare överenskommelse om försäljning av t.ex. reservdelar, berättigar detta inte någon annan part att utan vidare få köpa krigsmateriel från . Den kan ha andra skäl, baserat på riktlinjerna för krigsmaterielexporten, för att inte tillåta försäljning till landet i fråga. Det kan enligt min mening inte anses utgöra ett brott mot de folkrättsliga reglerna om , med iakttagande av Haagkonventionerna, fortsätter att tillämpa sin traditionella krigsmaterielexportpolitik i landets intresse. Jag vill i detta sammanhang också peka på det förhållandet, som jag har berört , att i vissa situationer kan komma att fatta beslut som innebär en uppmaning till medlemsstaterna att med olika medel bistå en annan medlemsstat som utsätts för aggression. Detta inträffade i samband med ockupation av . Det ligger i sådana fall som detta i vårt FN- medlemsskap och i vår skyldighet att följa säkerhetsrådets beslut att vi skall efterkomma sådana uppmaningar på ett lojalt sätt. Jag vill här, i anslutning till vad jag anfört om de neutralitetsrättsliga reglerna om export, konstatera att motiv och förutsättningar för att i en sådan situation förklara sig neutralt inte föreligger, varför de nämnda reglerna inte heller kan göras tillämpliga. Artikel 103 i anger uttryckligen att medlemsstaternas förpliktelser enligt denna gäller före varje annan internationell förpliktelse. Det kan i sammanhanget erinras om att dåvarande utrikesministern , när han föredrog frågan om anslutning till FN i första kammare sade: ''''''''-- Vid ett krigsfall, som föranleder ett beslut av säkerhetsrådet om sanktioner, finns för medlemsstaterna ingen rätt att föra neutralitetspolitik. Den konsekvensen tar alltså genom ett inträde. I själva verket tog samma steg vid anslutningen till .'''''''' Övriga hinder mot utlandssamverkan och export Utöver de ovillkorliga hinder mot utlandssamverkan och utförsel av krigsmateriel från , som jag har redogjort för, finns det ytterligare faktorer som enligt min bedömning bör utgöra hinder för att medge tillstånd till samarbete eller export som gäller krigsmateriel. Sådana hinder kan föreligga om det avser en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer, stat som har väpnade inre oroligheter, stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt. Främjandet av respekten för mänskliga rättigheter är inte enbart humanitärt betingat utan har också säkerhetspolitiska bevekelsegrunder. Sambandet mellan respekt för de mänskliga rättigheterna och en fredlig utveckling erkänns numera allmänt. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i den europeiska säkerhets- och samarbetskonferensens (ESK) behandling av frågan. Även om sanktionsbeslut i enligt stadgans kapitel VII inte kan fattas enbart på grundval av konstaterade kränkningar av de mänskliga rättigheterna är det numera internationellt accepterat att kritik mot kränkningar av de mänskliga rättigheterna inte utgör en otillåten inblandning i en stats inre angelägenheter. Detta är ett uttryck för insikten att omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter kan utgöra ett hot mot stabiliteten såväl inom ett land som i dess omgivning. I de hittillsvarande riktlinjerna sägs, att tillstånd inte bör beviljas för utförsel till stat som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållanden kan antas använda den aktuella materielen för att undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i . I praktiken har, vid regeringens totalbedömning av förhållandena, den del i de nuvarande riktlinjerna som utgör en bedömning av om just den aktuella materielen kan antas kunna användas tillmätts mindre vikt. Väsentligt är, anser jag, att med utgångspunkt i de förslag till grundläggande kriterier som jag har föreslagit, bedöma huruvida tillstånd kan medges utan att detta står i strid med utrikespolitiska mål och principer. Det får enligt min mening betraktas som klart, att det inte står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta på krigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sätt förtrycker de mänskliga rättigheterna. Det står på samma sätt klart att det inte är ett svenskt utrikespolitiskt intresse att bedriva ett aktivt samarbete på krigsmaterielområdet med länder som befinner sig i inre eller yttre väpnad konflikt, eller som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt. Det finns också i många fall skäl att vara särskilt återhållsam då det gäller samarbete med eller leveranser av krigsmateriel för strid till länder som befinner sig i konfliktfyllda regioner, om det finns skäl att befara att ett sådant land kan komma att dras in i konflikterna. De här angivna hindren för krigsmaterielexport från , och annan utlandssamverkan på området, har till syfte att säkerställa att ett av de huvudsakliga ändamålen med den lagstiftning jag nu föreslår tillgodoses, nämligen att hålla utanför andra länders inre och yttre stridigheter. I bedömningen av tillståndsärenden som avser sådan övrig krigsmateriel som inte har förstörelsebringande egenskaper bör dock, som jag har anfört, de försvars- och säkerhetspolitiska skälen kunna ges en större vikt än de utrikespolitiska. Det kan finnas skäl att i detta sammanhang också understryka den generella förutsättning som bör gälla för utförsel av krigsmateriel, nämligen att mottagaren är en stat, en statlig myndighet eller en av mottagar- eller samarbetslandet godkänd mottagare, t.ex. ett krigsmaterieltillverkande företag. Det får således icke förekomma att tillstånd ges till utförsel av krigsmateriel till gerillarörelser i en stat. Vid utförsel av krigsmateriel från bör slutanvändarintyg eller motsvarande (s.k. bearbetningsintyg) föreligga. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 11. Det ligger i sakens natur att ett tillstånd till utförsel till en viss stat innebär att denna stat ges fri förfoganderätt över den aktuella materielen, med de begränsningar som följer av de åtaganden som staten ikläder sig i slutanvändarintyg. Det betyder bl.a. att krigsmateriel som anskaffats från kan medföras av den mottagande statens väpnade styrkor vid gruppering t.ex. på en militär bas i annat land, så länge detta inte innebär någon överlåtelse till annan part i strid med gällande slutanvändaråtagande. Det är enligt min uppfattning en självklarhet att krigsmateriel avsedd för strid inte bör säljas till länder som begår folkrättsstridiga angrepp mot andra stater. Jag har tidigare, under avsnittet om de folkrättsliga reglerna om export av krigsmateriel, berört frågan om beslut i om gemensamma aktioner för att upprätthålla fred och säkerhet, t.ex. genom att bistå en medlemsstat som utsätts för aggression av annan stat. Sådana beslut eller rekommendationer från säkerhetsrådet om hjälp till en stat i konflikt kan innefatta beslut om militära sanktioner mot den angripande staten. Ett sådant beslut eller rekommendation, som härrör från , tar i princip över de angivna skälen mot export beträffande fortsatt tillståndsgivning till länder som deltar i den typ av gemensamma aktioner som kan bli aktuella. En annan sak är vilken form bidrag till militära sanktionsåtgärder bör få. Sådana avgöranden kan endast fattas mot bakgrund av säkerhetsrådets faktiska beslut i det enskilda fallet och regeringens totalbedömning av alla relevanta omständigheter. Jag kommer senare (avsnitt 18) att närmare beröra frågan om återkallelse av givna tillstånd. Sådan återkallelse bör enligt mitt förslag, som i huvudsak överensstämmer med gällande rätt, kunna ske om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrift i lagen eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallande. Sådana särskilda skäl kan vara att något av de ovillkorliga exporthindren inträder. I övrigt bör ett meddelat tillstånd endast återkallas om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör i sådana fall indragning av tillståndet enligt min bedömning kunna underlåtas, om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för utrikespolitik. Frågan om indragning av utfärdat exporttillstånd togs upp riktlinjer för krigsmaterielexporten. Föredraganden anförde i denna del bl.a. att de svårigheter som uppstår i företagens planering, om påbörjade eller kontrakterade leveranser måste avbrytas, måste beaktas. Föredraganden anförde i sammanhanget också att man borde beakta de konsekvenser för sysselsättningen som kan uppstå, även om sådana skäl inte borde anses avgörande. Föredraganden anförde vidare att en utfärdad exportlicens bör indragas, förutom vid ovillkorligt exporthinder, endast om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med en annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör, enligt föredraganden, indragning av licensen kunna underlåtas, om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. I propositionen (prop. 1987/88:154) med förslag till nu gällande utförsellag citerade föredraganden vad som i denna del anfördes proposition och angav att hon i princip delade vad som där anförts som skäl för indragning av ett givet exporttillstånd. Hon framhöll att sysselsättningskonsekvenser inte borde hindra ett återkallande, om skäl för återkallelse annars skulle föreligga. KMU har i sitt samlade förslag till riktlinjer på denna punkt angett att ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas om ovillkorligt hinder inträder samt om mottagarlandet kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt, sägs i utredningens förslag, bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. Min bedömning sammanfaller med KMU:s utom vad avser formuleringen av det senare ledet i riktlinjen. Som jag anfört kan det förhållandet att en stat deltar i av FN beslutade gemensamma aktioner för att upprätthålla fred och säkerhet inte i sig innebära att hinder föreligger mot fortsatt tillståndsgivning till denna stat. På motsvarande sätt föreligger i sådant fall inte heller skäl för återkallelse av tillstånd, även om staten i fråga faktiskt deltar i en väpnad konflikt. Jag anser att det står i bättre överensstämmelse med de situationer som sannolikt kan uppstå att därför ange att det är de folkrättsliga reglerna som bör vara avgörande. Jag anser vidare att frågan om en stat deltar i en given konflikt endast symboliskt torde vara svår att bedöma utifrån några objektiva kriterier. Enligt min bedömning är det avgörande huruvida det kan anses vara förenligt med våra utrikespolitiska mål och principer att i ett enskilt fall avstå från att återkalla ett givet tillstånd. Jag vill avslutningsvis i denna del säga, att jag instämmer i vad som anfördes proposition om att det är nödvändigt att beakta de svårigheter som uppstår för företagen om avbrott inträder i löpande affärer. Vad särskilt angår utförsel av reservdelar återkommer jag i det följande. Jag instämmer också i vad föredraganden av 1987/proposition anfört om att sysselsättningskonsekvenser eller andra liknande skäl inte borde hindra att återkallelse sker, om skäl i övrigt talar för att så bör ske. Om återkallelsen föranleds av att tillståndshavaren har åsidosatt någon föreskrift eller något villkor får sådana omständigheter anses betydelselösa. När det gäller sådana andra grunder för återkallelse, som jag har redogjort för, vill jag understryka att beslut bör fattas först efter noggranna överväganden, som särskilt tar fasta på den utrikespolitiska bedömningen av omständigheterna i ärendet. KMU föreslår att reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad materiel, bör kunna få exporteras om inte ovillkorligt hinder möter. Utredningen ställer sig därmed bakom vad som i detta avseende sägs i de nu gällande riktlinjerna och nämner därutöver särskilt ammunition. Detsamma gäller enligt utredningen i många fall beträffande dels s.k. följdleveranser, dels utrustning för att modernisera och förbättra äldre materiel som har exporterats från . Utredningen tar också upp frågan om leveransgarantier. Det framhålls att när det i särskilda fall finns skäl för sådana garantier på bör frågan regelmässigt tas upp i utrikesnämnden och regleras mellan de båda regeringarna i en särskild överenskommelse. Som jag har redovisat har det under remissbehandlingen framkommit kritik från flera håll mot denna del av utredningens förslag. Det hävdas bl.a. från att detta skulle utgöra en väsentlig liberalisering av exportreglerna. Några remissinstanser ifrågasätter ingåendet av mellanstatliga avtal för att garantera leveranser . Jag delar utredningens uppfattning i denna fråga av de skäl som jag kommer att redovisa i det följande. Varje utförselärende skall prövas för sig av regeringen med ledning av de riktlinjer som ställt sig bakom. Någon allmän skyldighet att ge tillstånd till nya leveranser till ett land finns givetvis inte. Även med en sorgfällig prövning i enlighet med riktlinjerna kan ändrade förhållanden inträda. Undantagsvis kan dock en situation uppstå där det, som en följd av tidigare leveranser eller av andra skäl, vore obilligt att inte medge begränsade engagemang, även om nya åtaganden inte kan komma i fråga. Jag vill här erinra om att föredraganden proposition (1971:146) uttalade att det i fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel föreligger särskilda förhållanden. Med en sträng restriktivitet för urvalet av de stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt, framhölls i propositionen, att tveksamhet uppstår i fråga om export av reservdelar till materiel, för vilken licens en gång lämnats. Skulle detta ändå inträffa, bör enligt dåvarande departementschefens mening avgörande vikt fästas vid att reservdelarna är ett komplement till materiel, som exporterats med vederbörligt tillstånd. Jag delar denna bedömning. För att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom de ramar som jag har angivit är det angeläget att köparna har goda garantier för att de får reservdelar till inköpt materiel. Följdleveranser av reservdelar m.m. till tidigare inköpt materiel bör därför få ske oavsett förhållanden som jag har angivit som hinder för export, med undantag för de hinder som kan föranledas av internationella avtal, beslut av eller de folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig, dvs. de ovillkorliga hindren. Återkallelse av ett givet tillstånd till export av reservdelar m.m. bör ske endast om ovillkorliga hinder uppträder. Jag vill i sammanhanget nämna det specialfall av följdleveranser, som kan uppstå då viss materiel som har levererats till ett land återsänds till den svenske tillverkaren för reparation eller annan motsvarande åtgärd. Det rör sig i det fallet om materiel som befinner sig i köparlandets ägo. Icke desto mindre medför bestämmelserna i den nuvarande utförsellagen att regeringen måste pröva återutförsel av sådan materiel efter att reparationen eller åtgärden har skett. Jag föreslår ingen ändring av bestämmelserna. Regeringen bör dock enligt min mening alltid bevilja tillstånd till återutförsel av materiel i sådana fall, med mindre något av de ovillkorliga hindren har uppstått. I praktiken har regeringen bedömt utförsel av ammunition till tidigare utförda pjäser m.m. på motsvarande sätt som reservdelar. Jag bedömer att det av riktlinjerna bör framgå att sådana leveranser jämställs med reservdelsleveranser. Detta innebär ingen liberalisering utan en bekräftelse av rådande praxis . Motivet för att jämställa ammunition med reservdelar ligger bl.a. i det förhållandet, att det till ett antal typer av pjäser m.m. krävs speciell ammunition. Utan tillgång till denna ammunition är den levererade materielen i princip obrukbar. Det vore enligt min mening oskäligt att inte medge rimliga leveranser av såväl reservdelar som ammunition i sådana fall som här angetts, även om förhållandena i övrigt skulle innebära hinder för annan utförsel. Vad beträffar frågan om s.k. leveranssäkerhetsavtal, dvs. regeringsöverenskommelser i anslutning till avtal mellan svensk och utländsk part om leveranser från av krigsmateriel, vill jag till att börja med erinra om att svenska regeringar i vissa fall har ansett det motiverat att ingå sådana överenskommelser. Det rör sig sammantaget om ett begränsat antal åtaganden under en lång följd av år, i samtliga fall i anslutning till affärer som har eller skulle ha inneburit mycket stora leveransåtaganden för den svenska parten. KMU har i sitt betänkande noterat dessa åtaganden, och också återgett de synpunkter i dessa frågor som anfört i sitt betänkande (1987/88:40, s. 38f), främst med anledning av den regeringsöverenskommelse som ingicks med i anslutning till avtal om leverans av fälthaubitsar (KMU s. 69). Enligt min mening bör denna typ av överenskommelser ingås endast efter synnerligen noggranna överväganden och med stor urskiljning. Av avgörande betydelse för regeringens ställningstagande skall självfallet vara bedömningen, att de åtaganden som aktualiserat frågan om en överenskommelse är i full överensstämmelse med de riktlinjer som gäller för svensk krigsmaterielexport. Om det finns önskemål om leveransgarantier, och regeringen i sin totalbedömning finner att detta önskemål kan tillgodoses inom ramen för de övergripande kriterierna, ser jag ingen motsättning i att sådana överenskommelser kan ingås. Även i sådana fall måste självfallet de ovillkorliga exporthindren hävdas. Jag kommer senare under avsnitt 11 att redovisa regeringens praxis vad avser bruket av slutanvändarintyg. Bruket av slutanvändarintyg har sedan den nu gällande lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel beslutades, och i anslutning till vad föredraganden då anförde (prop. 1987/88:154), byggts ut och effektiviserats. Som ett komplement till slutanvändarintyg, och i synnerhet då det gäller mycket omfattande leveranser av svensk krigsmateriel, kan det i vissa fall finnas skäl att i en särskild regeringsöverenskommelse med motparten bekräfta de åtaganden som här är aktuella. Detta kan således vara ett betydelsefullt element i den typ av regeringsöverenskommelser som jag har nämnt. Det torde ha framgått av vad jag har anfört, att frågan om ingående av regeringsöverenskommelser normalt endast blir aktuell i ärenden som gäller endera utlandssamarbete eller leveranser från till utlandet av större omfattning. I sådana utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med utrikesnämnden, om så kan ske. I de frågor som här är aktuella sker också ett löpande samråd med den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor. Samarbete med utländsk part Som jag har framhållit torde frågor om samarbete med utländsk part om såväl utveckling som tillverkning av krigsmateriel komma att öka i betydelse. Denna utveckling bör bejakas, när det rör sig om samarbete för att tillgodose väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska intressen och det sker i enlighet med våra allmänna utrikespolitiska mål.