prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Erfarenhet från länder som gått över till ett generellt statsbidragssystem tyder på att en sådan omläggning inte har inneburit några stora förändringar för verksamheten. Det kan bero på att styreffekterna av specialdestinerade bidrag har överskattats, och att den verksamhet som bidraget en gång skulle stimulera efterhand har blivit en naturlig del av kommunernas och landstingens verksamhet. Av betydelse är självfallet också de kommunalt förtroendevaldas intresse och förmåga att tillgodose medborgarnas krav och intressen. Analysen av de framtida samhällsekonomiska förutsättningarna för den kommunala verksamheten visar att de resurser som står till kommunernas förfogande inte kommer att kunna växa i takt med efterfrågan på den verksamhet som kommunerna svarar för. Stora krav kommer att ställas på anpassning och omdaning av verksamheten. Det är därför av stor vikt att kommuner och landsting får en ökad handlingsfrihet och därmed större möjligheter att rationalisera och effektivisera sin verksamhet. Att ersätta nuvarande specialdestinerade statsbidrag med ett generellt system innebär ett förändrat synsätt när det gäller statsmakternas styrning av kommunerna. Genom att ett antal specialdestinerade bidrag slopas försvinner även de bestämmelser som varit knutna till bidragen. Också kopplingen mellan prestationer och finansiellt stöd kommer att försvinna. Detta innebär att kommunerna får ett ökat ansvar när det gäller att prioritera mellan olika verksamheter som statens ansvar för att lägga fast det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna blir tydligare. Syftet med det nya statsbidragssystemet är därför att ge kommunerna möjlighet att inom ramen för den kommunala själv- styrelsen bestämma om utformningen och prioriteringen av de verksamheter som man har ansvaret för. Bidragssystemet skall således öka det lokala ansvaret för verksamheten, vilket också kan bidra till ett ökat medborgerligt engagemang. Därigenom skapas bättre förutsättningar för en nödvändig utveckling och förnyelse i kommunerna och för en effektivisering och samordning mellan olika verksamheter. De krav och önskemål som staten vill ställa på verksamheten bör i första hand uttryckas i lagstiftning eller genom andra ställningstaganden från statsmakternas sida, exempelvis i samband med uppföljning och utvärdering av kommunernas och landstingens verksamhet. Jag kommer senare att närmare redogöra för min syn på hur statens styrning av verksamheten genom bidragsregler istället skall ersättas av en övergripande mål- och resultatorienterad styrning och uppföljning. Min bedömning: Ett viktigt syfte med att införa ett nytt statsbidragssystem är att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Bidraget bör därför utgöra ett komplement till kommunernas skatteinkomster och inte göras beroende av vilken verksamhet kommunen bedriver. Skillnader i skattesats bör spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min. Kommittén har givit högst prioritet åt målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i bedömningen. Skälen för min bedömning: Den roll som kommunerna med tiden har fått innebär att alla kommuner, oavsett storlek, struktur osv., har en omfattande kärna av grundläggande service som torde vara relativt lika för alla. Alla kommuner bör därför garanteras vissa grundläggande ekonomiska förutsättningar för att klara den verksamhet som medborgarna i kommunen bör kunna kräva. Detta motiverar en utjämning av skillnaderna i ekonomiska förutsättningar. Ett uttryck för de stora skillnaderna mellan kommunerna är skillnaderna i skattesats. Kommuner med låg egen skattekraft har ofta en högre skattesats än kommuner med hög egen skattekraft. Det finns inget som talar för att kommuner med högre skattesats generellt också skulle ha en högre servicenivå. Kommuner med höga tillskott av skattekraft har emellertid trots detta ofta en hög skatt. Till en del har konstruktionen av det tidigare skatteutjämningssystemet bidragit till detta. är det önskvärt att skillnaderna i skattesatser minskar. Ett nytt bidragssystem bör leda till en sådan utveckling. Nuvarande statsbidrag utgör sammantaget en blandning av inkomst-och strukturkostnadsutjämning, kompensation för olika behov samt prestationsbaserade bidrag för stimulans av vissa verksamheter. Den beloppsmässigt största delen av statsbidragen, dvs. bidragen till skatteutjämning och skolväsendet, är främst inriktade på inkomst- och strukturutjämning. Kommuner med hög skattekraft synes i större utsträckning ha fått del av prestationsrelaterade bidrag med stimulansinslag. Detta kan förklaras av att dessa kommuner har större behov av t.ex. barnomsorg, och en struktur som innebär att man i första hand valt att organisera barnomsorgen i former som relativt sett haft en hög subventionsgrad. Det kan också vara så att dessa kommuner faktiskt har haft bättre ekonomiska möjligheter att satsa på bidragsberättigade verksamheter än kommuner med sämre skattekraft och därför har kunnat tillgodogöra sig en relativt sett större del av bidragen. Jag kommer i det följande att föreslå att statens bruttotransfereringar till kommunerna skall minska. Detta sker genom att avräkningsskatten och skatteutjämningsavgifterna tas bort. Med en minskad volym på de statliga transfereringarna och med ett ökat kommunalt ansvar för utformning och prioritering av verksamheten, bör statsbidragens huvudsyfte vara att jämna ut inkomster mellan kommunerna. Med det föreslagna utjämningssystemet försvinner sambandet mellan bidrag och faktiskt bedriven verksamhet. Detta kan innebära att verksamheter som uppbär en stor andel specialdestinerade statsbidrag kan komma att bli föremål för en mer ingående effektivitetsgranskning än tidigare, och i vissa fall också överväganden om ökad avgiftsfinansiering. Detta ligger i linje med statsbidragsreformen. Det kan också bidra till att öka medborgarnas intresse för att ta reda på vad man får ut av sina skattepengar. Avgifter kan därmed bli ett viktigt styrinstrument för att höja effektiviteten i verksamheten. Det kan emellertid också finnas risker, t.ex. för att avgifter blir ett instrument som utestänger hushåll med svag ekonomi från att ta del av vissa kommunala tjänster. Det är inte meningen att ökade avgifter skall leda till att vissa grupper av ekonomiska skäl får svårt att ta del av sådan service som endast delvis finansieras med offentliga medel. Det nya statsbidragssystem som jag kommer att föreslå innebär att kommunerna i högre utsträckning får disponera över sina egna inkomster och bestämma hur de skall användas. Det innebär också att flertalet kommuner med hög egen skattekraft kommer att få lägre bidrag totalt sett. Enligt min mening har kommuner med hög egen skattekraft trots allt bättre förutsättningar att klara en anpassning av sin verksamhet. Visserligen har dessa kommuner ofta stora behov och medborgarna har höga krav på service, men de har också en större bas i utgångsläget både verksamhetsmässigt och ekonomiskt (skatteintäkter, avgiftspotential etc.). Det har uttryckts vissa farhågor för att det nya statsbidragssystemet kan komma att få direkt negativa effekter för vissa verksamheter som uppbär specialdestinerade bidrag och där vinsten eller nyttan framför allt står att finna i det samhällsekonomiska och inte i det kommunalekonomiska perspektivet. Några viktiga exempel på sådana verksamheter är barnomsorgen och gymnasieskolan. Med det föreslagna statsbidragssystemet kommer t.ex. kommunens "vinst" av att lägga ner en barnomsorgsplats att på marginalen kunna överstiga kostnaden i form av skattebortfall (förutsatt att föräldern slutar arbeta), eftersom detta bortfall till stor del kompenseras av det nya systemet. Detta gäller särskilt den dyrare omsorgen för de yngre barnen. Denna effekt finns redan i dagens system, men är där svagare. Å andra sidan får många kommuner i det nya systemet totalt sett ett bättre ekonomiskt utgångsläge, vilket ger förutsättningar för en mer likvärdig standard inom barnomsorgen. Dessutom ges kommunerna frihet att välja de verksamhetsformer för barnomsorg som bäst passar de lokala förutsättningarna. Detta är emellertid inte tillräckligt. Jag delar chefen för mening att förändringen bör föranleda en utvidgad lagreglering av barnomsorgsområdet. I det förslag till omfördelning för strukturella skillnader som jag presenterar, finns ingen särskild faktor som beaktar behovet av barnomsorg utöver antalet barn i kommunen. I den vidareutveckling som skall göras av strukturutjämningen bör dock denna fråga särskilt uppmärksammas. Utgångspunkten för mitt förslag om ett nytt statsbidragssystem är att kommunerna skall få likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Förändringen är också ett led i att stärka den kommunala självstyrelsen. Det medborgerliga inflytandet i de enskilda kommunerna innebär att angelägna verksamheter inte rustas ned på ett oacceptabelt sätt. Det pågår också en utveckling mot större mångfald i verksamhetsformerna, bl.a. genom att kommunerna ändrar sina styrsystem (resultatenheter etc.) och att enskilda tar initiativ till att bedriva verksamhet inom traditionellt kommunala områden. Detta leder bl.a. till att konkurrensen successivt ökar, vilket förbättrar möjligheterna att möta angelägna behov. Mot bakgrund av vad jag nu sagt är det av stor vikt att utvecklingen inom olika verksamheter följs upp. Jag återkommer till detta i avsnitt 8. 6.2 Bidrag och avgifter som avvecklas 6.2.1 Rundgången av medel mellan stat och kommuner upphör Mitt förslag: Såväl den allmänna som den särskilda skatteutjämningsavgiften samt avräkningsskatten avskaffas . Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker att nuvarande överföringar av medel från till statlig nivå skall upphöra. Kommitténs förslag om att skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten skall slopas tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Många remissinstanser påpekar dock att storleken på den avräkningsskatt som skall kvittas bort måste bestämmas utifrån nya beräkningar av skattereformens långsiktiga effekter. Många remissinstanser anser att staten har överskattat skattereformens positiva effekter för kommunerna. Skälen för mitt förslag: Av de nuvarande skatteutjämnings- bidragen till kommunerna finansieras närmare hälften med den allmänna skatteutjämningsavgiften, som betalas av samtliga kommuner i relation till eget skatteunderlag. Särskild skatte- utjämningsavgift betalas av kommuner med särskilt hög skattekraft. betalar kommunerna också en avräkningsskatt på sitt totala skatteunderlag, i syfte att neutralisera effekterna av skattereformen. De specialdestinerade bidragen fördelas enligt andra kriterier, främst behov och prestationer. Den nuvarande rundgången av bidrag och avgifter har bl.a. skapat oklarhet för kommunerna om de ekonomiska villkoren. Dagens system har också blivit svåröverskådligt och kan därmed sägas försvåra prioriteringarna mellan olika verksamheter. Enligt min mening bör överföringar av medel från kommunerna till staten i princip inte förekomma. Skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten bör därför avskaffas i samband med att ett nytt statsbidragssystem träder i kraft. Genom att resurser överförs i endast en riktning skapas en tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar för den kommunala ekonomin. Det blir också tydligare hur stora de statliga transfereringarna är och att de utgör ett allmänt finansiellt stöd. Kommunernas överblick och planering underlättas, vilket också innebär en administrativ förenkling. Jag återkommer med lagförslag i samband med att jag tar upp frågan om ekonomi såvitt avser område. 6.2.2 Statsbidrag som avvecklas Principer för vilka bidrag som avvecklas Mitt förslag: Statliga bidrag som utgår till verksamhet för vilken kommuner är ansvariga samordnas i ett generellt system för de statliga bidragen. - ersättningar för utförd tjänst åt staten - investeringsbidrag, tidsbegränsade stimulansbidrag o.d. - arbetsmarknadspolitiska bidrag - bostadspolitiska bidrag - bidrag som utgår till andra bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner - bidrag till förnyelse och utvecklingsverksamhet Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med mitt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget till principer eller lämnar det utan erinran. Statskontoret anser dock att bidrag som kan utgå till annan bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner skall ingå om bidragen avser verksamhet som kommunen svarar för. Vidare bör bidrag till utvecklingsarbete inordnas. Skälen för mitt förslag: Huvudprincipen vid prövningen av vilka specialdestinerade statsbidrag som skall läggas samman i de generella systemen har varit att statsbidrag till sådan verksamhet, för vilken staten redan överlåtit verksamhetsansvaret till kommunen bör ingå. Förslaget som jag nu presenterar innebär därför ingen förändring av ansvars- fördelningen mellan den statliga och kommunala nivån. Många av bidragen är föremål för omprövning. Jag anser inte detta vara ett skäl för att lämna sådana bidrag utanför mitt förslag. Dessa har därför i regel prövats utifrån gällande regler. Undantagen utgörs av kommunala bostadstillägg till folkpension, bostadsbidrag, bidrag till missbrukarvård och ungdomsvård och bidrag inom kulturområdet. Vissa statliga bidrag är att betrakta som ersättningar till kommunerna för tjänst som dessa utfört åt staten. Staten har således ansvaret för verksamheten. Detta gäller till exempel när staten ger ersättning till vissa landsting enligt det s.k. LUA- avtalet och när ersättning utgår till kommuner enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Vad som är statligt bidrag till verksamhet respektive ersättning för utförd tjänst kan vara svårt att avgöra i de fall som ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inte klart framgår av lagstiftning, avtal eller på annat sätt. Det är angeläget att ansvarsförhållandena förtydligas. Sådana klarlägganden kan leda till att ytterligare bidrag senare kan läggas in i det generella systemet. Tillfälliga investeringsbidrag och tidsbegränsade stimulansbidrag bör inte ingå i det generella systemet. Denna typ av bidrag finns inom försvaret, äldreomsorgen samt hälso- och sjukvården. Jag anser dock att strävan bör vara att undvika stimulansbidrag. Om det är frågan om permanenta insatser där kommunerna berörs över , bör stimulans- och investeringsbidrag införas i ett generellt system. En annan typ av specialdestinerade statsbidrag är bidraget som utgår till kommunen i dess egenskap av arbetsgivare. exempel är de arbetsmarknadspolitiska bidragen. Arbetsmarknads- politik är primärt ett statligt ansvar. Bostadspolitiska bidrag såsom bostadsbidrag och kommunalt bostadstillägg (KBT) bör inte heller ingå i ett generellt statsbidragssystem. Dessa avses till sin helhet bli en statlig angelägenhet. Statliga bidrag som utgår till kommuner och landsting på samma villkor som till andra bidragsmottagare bör också hållas utanför det generella systemet. proposition om forskning (prop. 1989/90:90, FiU28, rskr.329) uttalade den dåvarande regeringen att kommuner och landsting har ansvar för huvuddelen av den offentliga sektorns verksamheter. Detta talar också för att de har ansvar för det utvecklingsarbete som syftar till att förbättra den egna verksamheten. Jag delar i princip denna bedömning Det bör således inte vara statens ansvar att bevilja medel till projekt, som syftar till att utveckla och förnya verksamhet för vars utformning den kommunala sektorn ansvarar. Staten bör av samma skäl inte heller bidra till kostnader för utbildningsinsatser för kommunalt anställd personal. I likhet med flera remissinstanser anser jag att en särskild genomgång bör göras av hur de medel som anslagits till förnyelse- och utvecklingsarbete kan ställas till den kommunala sektorns förfogande för sådan verksamhet. I den mån staten vill använda utvecklingsarbete eller personalutbildning som styrmedel måste emellertid möjligheterna därtill fortfarande stå öppna. Samma principer för vilka bidrag som avvecklas bör tillämpas inom såväl kommunernas som landstingens område. Specialdestinerade statsbidrag som slopas Mitt förslag: Tolv av de nuvarande specialdestinerade statsbi- dragen samt skatteutjämningsbidraget, extra skatte- utjämningsbidraget och bidrag med anledning av avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen avskaffas. Det särskilda systemet för mellankommunal kostnadsutjämning, som infördes med anledning av äldrereformen bör upphöra som ett nytt statsbidragssystem träder i kraft. Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har i princip tillstyrkt förslaget om vilka bidrag som skall ingå i det nya statsbidragssystemet. Bl.a. överstyrelsen för civilberedskap och avstyrker dock att statsbidrag till beredskaps- planläggning skall inordnas. , , statens geotekniska institut och flera kommuner avstyrker att den del av det extra skatteutjämningssystemet som avser bidrag mot jordskred och andra naturolyckor skall inordnas. kommun avstyrker att bidraget till barnomsorg skall inordnas. Några kommuner, m.fl. avstyrker att statsbidragen för insatser mot AIDS och drift och underhåll av statskommunvägar skall ingå. och Pensionärenas () avstyrker att bidragen till social hemhjälp, ålderdomshem m.m. inordnas. , (), PRO m.fl. avstyrker att bidraget till färdtjänst skall inordnas. , HCK m.fl. avstyrker vidare att bostadsanpassningsbidraget, bidraget till att återställa handikappanpassade lägenheter och återanvändning av lyftanordningar skall inordnas i det nya systemet. HCK avstyrker att sektorsbidraget till skolan och bidraget till särskolan skall inordnas. , riksantivarieämbetet, flera länsbibliotek och många kommuner m.fl. avstyrker att bidragen till kulturinstitutionerna skall ingå i det nya systemet. Talboks- och avstyrker att bidraget till länsbiblioteksverksamheten skall inordnas. föreslår att statsbidrag som utgår till organisationer inom missbrukarvården samt ersättning för läkemedel bör utredas med inriktning mot ett kommunalt eller regionalt övertagande. föreslår att bl.a. att statsbidragen till investeringar i cykelleder och kollektivtrafikanläggningar inordnas. Statskontoret föreslår att flera bidrag bör ingå i det nya systemet, framförallt inom skolans område. Några landsting anser att bidrag till utbildning som bedrivs av landstingen bör ges direkt till landstingen och inte gå via kommunerna. En majoritet av remissinstanserna föreslår att staten skall ta över ansvaret för kommunala bostadstillägg och bostadsbidrag. Flera kommuner bl.a , , och avstyrker att den mellankommunala kostnadsutjämningen skall upphöra i och med införandet av det nya statsbidraget. Skälen för mitt förslag: Med de ovan redovisade principerna som utgångspunkt har jag tillsammans med övriga berörda statsråd prövat vilka statsbidrag som bör avvecklas. De bidrag som bör ingå i det generella systemet framgår närmare av tabell 6.2.2. Frågorna om vilka statsbidrag som skall inordnas i det nya statsbidragssystemet föredras av det statsråd som har ansvar för respektive statsbidrag. Förslagen redovisas i underprotokoll för berörda departement. Jag kommer emellertid att kort sammanfatta vad förslagen innebär. Bidragen till landstingen behandlas delvis också i avsnitt 7. Försvarsdepartementets område Kommittén har föreslagit att statsbidraget till beredskapsplanläggning bör ingå i det generella statsbidragssystemet för kommunerna. I allt väsentligt bör den inriktning som kommittén föreslagit för statens bidragsgivning till kommunerna också tillämpas på försvarsdepartementets område. En avreglering bör genomföras i syfte att förbättra kommunernas möjlighet att själv utforma sin verksamhet inom det civila försvaret enligt de förutsättningar som finns lokalt i varje kommun. Med anledning av att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är oklar vad gäller bidragen inom försvarsdepartementets område och i avvaktan på det reformarbete som pågår inom total- försvarets civila del avser regeringen att senare återkomma till med förslag om vilka bidrag som skall avvecklas och lyftas in i det generella statsbidragssystemet för kommunerna samt tidpunkten för genomförandet. Införandet av det nuvarande statsbidraget till beredskapsplanläggning bör därför anstå. Kommittén föreslår att statliga bidrag som utgår till verksamheter för vilka kommuner och landsting är ansvariga skall avvecklas och motsvarande medel inordnas i det generella systemet för de statliga bidragen. Bidrag inom verksamhetsområde som omfattas av denna princip är bidrag till barnomsorg, invandrar- och flyktingbarn i förskolan, missbrukarvård och ungdomsvård, beredskapsplanläggning, insatser mot AIDS (den del som avserTabell 6.2.2 Statsbidrag som skall avvecklas fr.o.m. BidragMottagare belopp Medel upptagna på anslag /93 budget- som avser propositionen 1992 1993 barnomsorg Kommuner13 690 11 166 2 524 Invandrar och flykting- Kommuner40 40 0 barn i förskola BeredskapsanläggningLandsting 69 66 3 Bidrag till service Kommuner7 979 6 381 1 595 och vård Färdtjänst, service-Kommuner 797 1 552 0 linjer m.m. Landsting 245 0 Viss omsorg om psyk-Landsting 46 46 0 iskt utvecklingsstörda Bostadsanpassningsbidrag Kommuner264 264 0 Bidrag till drift och Kommuner836 0 836 underhåll av kommunvägar Byggande av läns- Kommuner1 trafikanläggningar Skatteutjämningsbidrag Kommuner23 100115 21817 882 Landsting 0 Extra skatte- Kommuner 230 1 251 168 utjämningsbidrag Landsting 37 Avskaffande av den Kommuner 879 439 440 kommunala företags- beskattningen Driften av det kommunala Kommuner32 01721 45210 565 offentliga skolväsendet; sektorsbidraget Undervisning av invand- Kommuner279 139 140 rare i svenska språket Driften av särskolor m.m. Landsting1 000 775 225 Driften av särvux Landsting 54 35 19 1 Gemensamt för Kommuner och Landsting. bidrag till vissa kommuner), bidrag till social hemhjälp, ålderdomshem m.m., färdtjänst och servicelinjer m.m., viss omsorg av psykiskt utvecklingsstörda m.m., bostadsanpassning, återställande av handikappanpassade lägenheter och återanvändning av lyftanordningar. Jag kommenterar enbart de bidrag som föranleder särskilda överväganden. Kommittén har föreslagit att det extra bidraget vad gäller insatser mot AIDS skall ingå i det generella systemet. Med tanke på att bidraget har avsetts att utgå endast under en övergångstid bör det inte läggas in i det generella systemet. Den mellankommunala kostnadsutjämningen med anledning av äldre- reformen utgörs i princip av ett särskilt utjämningssystem inom varje län. Utjämning mellan kommuner bör vara en statlig uppgift och ske i ett sammanhang. Det är därför angeläget att i samband med införandet av ett nytt statsbidragssystem också avveckla den mellankommunala kostnadsutjämningen. När det gäller bidrag till missbrukarvård och ungdomsvård har (prop. 1990/91:96, SoU14, rskr.267) konstaterat att det krävs en samordning på riksnivå av vårdresurserna för missbrukare och vissa ungdomar. uttalade att staten är mer lämpad som huvudman för tvångsvården i de särskilda ungdomshemmen och att en huvudmannaskapsförändring bör ske och vara genomförd . I betänkandet (SOU 1992:18) Tvångsvård i - ansvar och innehåll, har förslag lagts fram om en sådan förändring av huvud- mannaskapet. Betänkandet har remitterats. En proposition planeras att läggas till . I avvaktan på ett slutligt ställningstagande till utredningens förslag bör hela statsbidraget till missbrukarvården hållas utanför det generella systemet. Statsbidraget till barnomsorg skall inordnas i det generella statsbidragssystemet för kommuner. Det är nödvändigt att säkerställa ett tillräckligt stöd för enskilda alternativ. Det är också viktigt att skapa förutsättningar för att efterfrågan på barnomsorg utanför hemmet skall tillgodoses.