prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — I syfte att inleda en avveckling av de generella bostadssubventionerna bör vidare, som utredaren har föreslagit, bidragsandelen för första året av bidragstiden sänkas för varje följande årgång av hyres- och bostadsrättshus. Det innebär att bidragsandelen blir för hus som påbörjas , för hus som påbörjas osv. I fråga om egnahem bör bidragsandelen på motsvarande sätt sänkas med sex och två tredjedels procentenheter för varje tillkommande årgång. Även här bör den årliga sänkningen av bidragsandelen för hyres- och bostadsrättshus upphöra när bidragsandelen har gått ned till . Räntebidrag bör som framgått normalt lämnas oberoende av den faktiska finansieringen av projektet. Vid nuvarande skatteregler för bostadsrätter måste emellertid i fråga om bostadsrättshus ett samband hållas kvar mellan räntebidrag och faktiska lån även i det nu föreslagna räntebidragssystemet. Den högre subventionsgrad som föreslås för hyres- och bostadsrättshus bör således bara gälla i den del bidragsunderlaget svarar mot de investeringslån som föreningen faktiskt har. Om räntebi- dragsunderlaget överstiger föreningens faktiska lån bör räntebidrag för den återstående delen av underlaget lämnas efter samma grunder som gäller i fråga om egnahem. Skälet är att medlemmarna i föreningen redan åtnjuter den skattelättnad som följer av kapitalbeskattningens regler för den del av investeringen som de själva svarar för. Jag vill erinra om att frågan om bostadsrätternas framtida beskattning övervägs inom på grundval av förslag i betänkandet (SOU 1992:8) Fastighetstaxering m.m. - Bostadsrätter. Beredningen kan leda till att föreläggs förslag om att bo- stadsrättsföreningars ränteutgifter alltid skall ge en skattelättnad på på det sätt som föreslås i betänkandet. Jag har inhämtat att statsrådet avser att i så fall föreslå att räntebidrag för bostadsrätter skall lämnas på samma nivå som för egnahem samt oberoende av faktisk finansiering. 2.4.4 Räntebidrag för ombyggnad m.m. Utredarens förslag: Utredarens förslag om hur bidraget skall beräknas överensstämmer med mitt förslag. Utredarens förslag omMitt förslag: Räntebidrag för ombyggnad lämnas enligt samma grunder som för nybyggnad, med följande undantag: - Bidragsunderlaget får uppgå till av den faktiska kostnaden för ombyggnadsåtgärderna till den del den överstiger . per projekt och kostnaden är skälig. - Bidragsunderlaget får inte överstiga av bidragsunderlaget för nybyggnad, minskat med värdet av byggnaden före ombyggnad. Med ombyggnad avses nyinvesteringar varigenom husets kvaliteter avsevärt förbättras i fråga om sådana grundläggande funktioner som krävs för att huset skall fungera tillfredsställande för bostadsändamål. Med nyinvesteringar jämställs åtgärder som syftar till att vidmakthålla eller förbättra husets huvudsakliga försörjningssystem för el, uppvärmning, VA, ventilation eller kommunikationer. för vilka ändamål som ombyggnadsstöd skall lämnas har i huvudsak samma utgångspunkter. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har särskilt berört stödet för ombyggnad och visat tveksamhet inför vilka effekter förslaget kan få. Några anser att de föreslagna reglerna kan komma att kraftigt minska ombyggnadsverksamheten. Andra anser att stödet för ombyggnad kan minskas ytterligare. Skälen för mitt förslag: De regler som gäller för att bestämma underlaget för statens stöd vid ombyggnad är uppbyggda på i huvudsak samma sätt som reglerna för nybyggnad. Inslaget av olika bedömningar är dock än större. Resultatet är därmed än svårare att förutse vid planeringen av arbetena. Behovet av förenklingar vid bestämningen av bidragsunderlaget vid ombyggnad framstår därmed som lika stort som vid nybyggnad. Förutsättningarna för ombyggnader är emellertid sådana att det är mycket svårt att generalisera. En ombyggnad kan avse allt från en total sanering till en komplettering med en hiss i en i övrigt väl fungerande byggnad. Det är uppenbart att de enkla kvadratmeterschabloner som föreslås för nybyggnad inte utan vidare kan tillämpas vid ombyggnad. Utredaren - som avser att behandla vissa ytterligare frågor med anknytning till ombyggnadsfinansieringen i sitt fortsatta arbete med bl.a. skat- tefrågorna - konstaterar att ombyggnadsfrågorna kräver ytterligare överväganden. I avvaktan på de ytterligare utredningar som kan behövas bör sådana ändringar genomföras som innebär att stödreglerna anpassas till vad jag har föreslagit i fråga om nybyggnad. Jag förordar därför följande. Bidragsunderlaget bör tills vidare bestämmas på grundval av den faktiska kostnaden för åtgärderna, i den mån denna kostnad är skälig. Mina förslag i det föregående i fråga om schabloner för beräkning av bidragsunderlaget för nybyggnad utgår från att insatsen av eget kapital bör vara väsentligt högre än . Krav på eget kapital bör självfallet ställas även vid ombyggnad. Det bör komma till uttryck på så sätt att av den faktiska kostnaden får läggas till grund för bidragsunderlaget. Den yttersta ramen för det bidragsunderlag som kan fastställas för ombyggnad går vid det underlag som enligt gällande schablonmetod skulle ha beräknats för en motsvarande nybyggnad. Det bör gälla även med den nya, starkt förenklade schablonberäkningen. I nybyggnadsschablonerna ingår emellertid även kostnader för mark. Bidragsunderlaget vid ombyggnad bör därför inte få överstiga av schablonbeloppet för nybyggnad, vilket grovt får anses utgöra byggnadsdelen av nybyggnadsschablonen. Det hus som byggs om har även ett byggnadsvärde som beror av byggnadens skick och standard före ombyggnaden. Även detta värde bör beaktas vid bestämmandet av underlaget för ombyggnadssubventionen. Det bör ske på så sätt att den ram som ger den maximala omfattningen av bidragsunderlaget för ombyggnaden minskas med ett belopp som motsvarar detta värde. Normalt bör utgångspunkten för en sådan värdering kunna tas i det taxeringsvärde för byggnaden som hänför sig till bostäder. Av främst administrativa förenklingsskäl bör dessutom den begränsningen föras in att ombyggnadsstöd lämnas endast till den del den bidragsgrundande kostnaden för projektet överstiger . Beloppet bör räknas av när bidragsunderlaget fastställs. Som utredaren har föreslagit bör begränsningen inte gälla ombyggnadsåtgärder som avser bostadsanpassning för handikappade. På basen av det bidragsunderlag som på detta sätt har fastställts för ombyggnaden bör räntebidrag lämnas efter samma grunder som föreslagits i fråga om nybyggnad, såväl vad gäller bidragsandel första året efter färdigställandet och under efterföljande bidragsår som i fråga om beräkningen av räntekostnaden. Jag delar utredningsmannens uppfattning att begränsningen av bidragsunderlaget vid ombyggnad till av schablonbeloppet för nybyggnad bör gälla även vid ombyggnader som avser kulturhistoriskt värdefulla bostadshus. Som utredningsmannen framhåller bör generella bostadssubventioner i form av räntebidrag så långt som möjligt ges på villkor som är oberoende av den faktiska kostnaden. Frågan om finansieringen av kulturhistoriskt motiverade merkostnader bör bli föremål för ytterligare överväganden. Chefen för avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen i denna fråga. Jag övergår så till vilka åtgärder som ombyggnadsstödet bör omfatta. Stöd i form av räntebidrag lämnas för ombyggnadsåtgärder som innebär nyinvesteringar samt till underhållsåtgärder med 30-årig varaktighet och som inte utgör förtida underhåll. I fråga om hyres- och bostadsrättshus lämnas dessutom räntestöd motsvarande värdet av ränteavdrag för sådana reparations- och underhållsåtgärder som inte avser den enskilda lägenheten. Ombyggnadsstödet har begränsats i väsentliga avseenden i och med ingången av . Till ombyggnad hänfördes enligt tidigare gällande bestämmelser bl.a. åtgärder som medförde en väsentlig förbättring av husets tekniska eller funktionella kvalitet eller av boendemiljön. har tillförts den bestämningen att ombyggnadsstöd lämnas bara för åtgärder som innebär nyinvesteringar. Därmed avskaffades möjligheten att få ombyggnadsstöd även för utfört underhåll. Om- byggnadsvillkoren gjordes i princip likvärdiga med villkoren för nybyggnad. Avsikten var att ge neutralitet mellan nybyggnadsvillkor och ombyggnadsvillkor i de delar ny- och ombyggnad är jämförbara. På samma sätt skall villkoren för stöd till reparationer och underhåll vara opåverkade av om arbetena utförs för sig eller i samband med mer omfattande åtgärder. Med ombyggnad jämställs dock fortfarande underhållsåtgärder med en varaktighet . När nu nybyggnadsstödet frikopplas från kostnaden för de olika åtgärder som faktiskt genomförs och i stället bestäms till avgränsade belopp, bör bestämningen av till vilka åtgärder ombyggnadsstöd lämnas delvis ändras. Det ger tillfälle att röja undan vissa oklarheter som rått om räckvidden av det nuvarande ombyggnadsstödet. De schabloner som föreslagits i det föregående för bestämningen av bidragsunderlaget för nybyggnad är beräknade mot bakgrund av de normala kostnaderna för att producera bostäder med den standard som är bruklig. Bestämmelserna hindrar sedan inte längre den byggande att själv tillföra bostaden de ytterligare kvaliteter i fråga om utrymme, utrustning eller annat som han finner önskvärda. Dessa utgångspunkter måste gälla även för ombyggnadsstödet. Det betyder att inte varje nyinvestering som görs i ett befintligt hus bör kunna subventioneras, men väl de nyinvesteringar som i väsentlig mån förbättrar sådana grundläggande funktioner som krävs för att huset skall fungera tillfredsställande som bostad. Med grundläggande funktioner bör avses de som normalt finns i en nybyggd bostad och där kan förutsättas rymmas inom vad som stöds med nybyggnadsstödet. Ombyggnadsstöd bör inte lämnas för att tillföra ytterligare kvaliteter över denna nivå eller för att dubblera eller ersätta funktioner som redan finns. I bestämningen nyinvestering ligger vidare att det inte får vara fråga om underhåll eller reparationer. Vissa genomgripande åtgärder av underhållskaraktär bör dock alltjämt ges samma stöd som ny- och ombyggnad och därför jämställas med nyinvesteringar. Den nuvarande avgränsningen till underhållsåtgärder med en varaktighet av är dock mindre lämplig. Förutom att den har visat sig vara oklar, medför den att underhållet av olika material eller konstruktioner med samma funktion ges kraftigt olika subventionsvillkor. Därmed griper stödreglerna in i prisbildningen på samma olyckliga sätt som jag har utvecklat i det föregående när det gäller dagens metod för beräkning av schablonkostnader. Avgränsningen bör därför göras sådan att den entydigt anger för vilka funktioner underhållet jämställs med nyinvesteringar. Med nyinvesteringar bör sålunda jämställas åtgärder som syftar till att vidmakthålla eller förbättra husets huvudsakliga försörjningssystem för el, uppvärmning, VA, ventilation och transporter eller andra kommunikationer. Att de jämställs med nyinvesteringar medför att det även i dessa fall skall handla om sådana grundläggande funktioner som är nödvändiga för att huset skall fungera tillfredsställande för bostadsändamål. Med begreppet huvudsakliga försörjningssystem avses att stödet inte avser underhåll eller utbyte av sådana apparater och reglerdon m.m. som är anknutna till systemen, exempelvis köksfläktar, värmeväxlare, värmepannor, termostatventiler eller tappkranar. Underhåll som med denna definition inte längre omfattas av om- byggnadsstöd kommer - om övriga förutsättningar är uppfyllda - i stället att falla in under tillämpningsområdet för förordningen (1983:974) om statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus. Mitt förslag: Statliga kreditgarantier erbjuds även fortsättningsvis för viss del av den slutliga finansieringen vid ny- och ombyggnad av bostäder. Garantibeloppet får utgöra högst av bidragsunderlaget för huset. Kreditgarantin ges formen av fyllnadsborgen. För garantins giltighet krävs att kreditgivaren har säkerhet för det garanterade lånet i form av panträtt i fastigheten eller tomträtten inom av pantvärdet. Som pantvärde används bidragsunderlaget med vissa tillägg. Tilläggen får avse värdet av vissa lokaler samt värdet av de nyttigheter som ingick i eller hörde till fastigheten innan projektet påbörjades, om värdet av lokalerna eller nyttigheterna inte ingår i bidragsunderlaget. Säkerheten för det garanterade lånet skall i förmånsrättshänseende alltid ligga närmast efter säkerheten för den kredit som långivaren lämnar mot säkerhet endast av panträtt i fastigheten. Kommunalt förlustansvar krävs inte för garantins giltighet. För lån eller lånedel som har bättre förmånsrätt än den garanterade lånedelen får inte ha lämnats annan säkerhet än panträtt i fastigheten. I fråga om avgift för och administration av garantin samt eftergift av statens regressfordringar som en följd av att garantin infrias skall nuvarande regler fortsätta att gälla. Kreditgaranti erbjuds även för omfördelningslån, dock högst med ett belopp som motsvarar av bidragsunderlaget. Regeringen bemyndigas att besluta om ytterligare former för statlig kreditgaranti för bostäder inom ramen för ett i huvudsak oförändrat statligt risktagande i förhållande till vad som gäller för kreditgarantier enligt huvudreglerna. Utredarens förslag: Utredarens förslag om kreditgarantins omfattning överensstämmer med mitt. Utredaren har inte behandlat frågor om pantvärdetillägg. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som berört frågan godtar i huvudsak utredarens förslag vad gäller kreditgarantins konstruktion. Flera av dem - bl.a. och statens bostadskreditnämnd - har påtalat behovet av pantvärdetillägg för sådana nyttigheter som inte ingår i bidragsunderlaget. Skälen för mitt förslag: finansieras - som framgått tidigare - bostadsbyggandet i sin helhet på den öppna kreditmarknaden. Härigenom har det bl.a. blivit möjligt för fastighetsägaren att ordna en sammanhållen finansiering genom avtal med endast en kreditgivare. Denna ordning bör tillämpas även . Fastighetskreditgivningen i har av tradition skett i första hand genom särskilda bostadslåneinstitut. Genom sina bolagsordningar eller motsvarande har instituten i fråga om långivning mot pantsäkerhet i allmänhet varit begränsade till lån mot säkerhet inom av en fastighets värde. I den tidigare statliga reglerade bostadslångivningen förutsattes instituten svara för lån inom av ett fastställt låneunder- lag, medan staten - senare , - svarade för det återstående kreditbehovet inom låneunderlaget upp till den gräns om som gällde i ärendet. För krediter med sämre säkerhet än lån var låntagaren hänvisad till den övriga En förutsättning för att bostadslåneinstituten skulle kunna ta över den tidigare statligt reglerade långivningen var att instituten kunde få statliga kreditgarantier för långivningen i de högre risklägen som därigenom blev aktuella. Sådana kreditgarantier måste kunna erbjudas även i fortsättningen för att kreditförsörjningen för bostadsbyggandet skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Även om det reella kravet på egeninsats från fastighetsägarnas sida ökas i enlighet med vad jag har förordat i det föregående, kommer krediter under en relativt att behöva lämnas i högre risklägen än de där instituten kan gå in enbart mot pant i fastigheten. En fungerande konkurrens på bostadskreditmarknaden understöds av att andra kreditgivare än de traditionella bo- stadslåneinstituten erbjuds kreditgarantier för samma ändamål. En sådan breddning av den krets av kreditinstitut som är berättigade till statlig kreditgaranti har beslutats av regeringen. Statliga kreditgarantier bör således erbjudas för viss del av den slutliga finansieringen vid ny- och ombyggnad av bostäder med stöd av räntebidrag. Underlaget för kreditgarantin bör motsvara räntebidragsunderlaget för huset. Kreditgaranti bör lämnas högst för ett belopp som motsvarar av bidragsunderlaget. Kreditgarantin bör, liksom , ha formen av en fyllnadsborgen. Det innebär att det för att kreditgarantin skall gälla bör krävas att långivaren också har säkerhet i form av panträtt för det garanterade lånet. Som utredaren har föreslagit bör det i fråga om säkerheten krävas att den ligger inom högst av fastighetens pantvärde. Vad sedan gäller frågan hur pantvärdet skall bestämmas, vill jag med hänsyn till de framförda remissynpunkterna föreslå följande. Pantvärdet bör motsvara bidragsunderlaget med tillägg för värdet av sådana lokaler som är avsedda att användas av de boende i huset eller området, vissa kommersiella lokaler samt värdet av de nyttigheter som ingick i eller hörde till fastigheten innan projektet påbörjades, om värdet av lokalerna eller nyttigheterna inte ingår i bidragsunderlaget. Har en bostads värde före ombyggnaden begränsat det möjliga bidragsunderlaget, bör tillägg göras även med det beloppet. Vidare bör, för att de nya bestämmelserna inte i praktiken skall få retroaktiv verkan, tillägg övergångsvis fortfarande få göras för markvärde som beror på särskilt gott bostadsläge. bör dock detta tillägg avvecklas vid nybyggnad, eftersom kreditgarantiordningen annars skulle motverka den prispressande effekt som eftersträvas med mina övriga förslag. Det bör ankomma på regeringen att besluta om takten i en sådan avveckling. För sammanhangets skull vill jag dock anmäla att såvitt jag nu kan bedöma bör avvecklingen kunna slutföras före utgången av . Som jag har redovisat i det föregående har i fråga om flertalet småhus krav ställts på kommunalt förlustansvar för viss del av den förlust som kan uppkomma för staten om låntagaren inte fullgör sina förpliktelser enligt låneavtalet. Det har inneburit att staten och långivarna oftast inte har gjort någon kreditriskprövning av det enskilda objektet. Jag anser i likhet med utredaren att en ordning med kommunalt förlustansvar för sådana hus inte behövs för att kunna hantera kreditgarantier i fortsättningen. Jag vill erinra om att kreditgarantin vid nybyggnad varken till beloppet eller i fråga om säkerhetens läge kommer att knyta an till den faktiska produktionskostnaden. I mitt förslag ingår vidare att säkerheten för det garanterade lånet skall ligga närmast efter säkerheten för det lån eller den lånedel som lämnas utan annan säkerhet än panträtt i fas- tigheten. Sammantaget begränsas härigenom statens förlustrisk jämfört med nuvarande ordning i sådan utsträckning att det enligt min mening inte längre finns skäl att behålla kravet på borgen. Kreditgarantierna knyter med den föreslagna ordningen således an till den marknadsmässiga värdering som långivaren lägger till grund för sitt erbjudande om krediter utan annan säkerhet än panträtt i fastigheten. Det finns därför inte längre något behov av att fördjupa kreditgarantin. Om kreditgivaren inte är beredd att lämna underliggande kredit av pantvärdet, kan det med den nya ordningen uppkomma ett behov av ytterligare toppfinansiering. Om detta inträffar finns det i princip två vägar för låntagaren att gå. Den ena är att han går in med en högre egen insats. Den andra är att han i denna del erbjuder kreditgivaren ytterligare säkerhet, exempelvis i form av panträtt i annan fastighet, borgen eller bankgaranti. Jag vill erinra om att mitt förslag innebär att kommunerna i fråga om den fortsatta bostadsproduktionen befrias från det förlustansvar som är obligatoriskt och som medför att kommunen i fråga om egnahem och småhus som upplåts med bostadsrätt före staten får bära av förlusten på statligt garanterade lån. Kommunens möjlighet att ställa borgen för det byggande den finner önskvärt står emellertid kvar. I fråga om avgift för och administration av garantin samt eftergift av statens regressfordringar som en följd av att garantin infrias bör nuvarande regler fortsätta att gälla. Jag har inhämtat att statsrådet avser att föreslå regeringen att även övriga nu gällande bestämmelser i huvudsak skall tillämpas . Utredaren föreslår att kreditgaranti skall erbjudas även för omfördelningslån högst intill ett belopp som motsvarar av bidragsunderlaget. Inom denna ram föreslås den årliga ökningen av kreditgarantin få uppgå högst till ett belopp som svarar mot av bidragsunderlaget. För egen del ställer jag mig tvekande till att omfördelning skall kunna göras med så förhållandevis stora belopp - för ett egnahem upp mot . - under ett så kort inledande skede som det i så fall skulle bli fråga om. Risken är stor att hushållen förleds att ta på sig bo- stadskostnader som de, när omfördelningsutrymmet är helt utnyttjat, inte längre klarar av. Jag förordar i stället att utrymmet för kreditgaranti vidgas med ett belopp som motsvarar av bidragsunderlaget och att det därigenom tillgängliga utrymmet får utnyttjas när som helst under de som kreditgaranti lämnas. I fråga om pantsäkerhet m.m. som villkor för kreditgaranti för omfördelningslån bör gälla samma som i fråga om kredigarantin i övrigt. Säkerheten bör ligga i omedelbar anslutning till säkerheten för de ny- eller ombyggnadslån som omfattas av kreditgaranti. Statens åtaganden genom kreditgarantisystemet är ett affärsmässigt åtagande. Det har dock särdraget att andra aktörer än staten inte har förutsättningar att ta de risker som följer av svårigheterna att kortsiktigt balansera avgifter och kostnader. Bl.a. mot denna bakgrund är det väsentligt att även garantiprodukterna kan utformas i ett marknadsorienterat perspektiv. Enligt min mening är det önskvärt att det förutom kreditgarantier enligt den ordning jag har förordat kan erbjudas alternativa garantiordningar för att tillgodose skillnader i preferenser mellan kreditinstituten i fråga om riskprofil m.m. Det ligger i sakens natur att inriktningen på alternativa garantiordningar kan behöva förändras över tiden och att det bör finnas en betydande flexibilitet att genomföra nödvändiga anpassningar. Jag förordar därför att regeringen bemyndigas att besluta om ytterligare former för statlig kreditgaranti för bostäder inom ramen för ett i huvudsak oförändrat statligt risktagande i förhållande till vad som gäller för kreditgarantier enligt huvudreglerna. Det innebär bl.a. att kraven på kreditprövning bör vara desamma. Om regeringen får ett sådant bemyndigande avser enligt vad jag har inhämtat statsrådet att - sedan frågan beretts vidare - återkomma till regeringen med förslag om en alternativ garantiordning som i huvudsak innebär att en utökad kreditgaranti för ny- och ombyggnadslån kombineras med en självriskandel för långivaren. Möjligheterna att erbjuda en på detta sätt utökad kreditgaranti ökar om sådana kreditgarantier inte förenas med kreditgarantier för omfördelningslån. En sådan alternativ ordning kan underlätta finansieringen på orter med mer osäker värdeutveckling för fastigheter. 2.4.6 Administrativa konsekvenser av förslagen beslut om grunderna för bostadsbyggandets finansiering innebär att länsbostadsnämndernas arbetsuppgifter nu successivt minskar. Det gäller bl.a. nämndernas befattning med utbetalningar av bostadslån för ny- och ombyggnad av bostäder som i huvudsak kan förväntas upphöra . Övrig låneförvaltning avseende sådana lån och vissa andra lån kommer successivt att föras över till , . Denna överföring skall vara genomförd . Regeringen har lämnat riktlinjer för hur organisationen successivt skall anpassas till de minskande arbetsuppgifterna. Riktlinjerna innebär att organisationen i princip halveras fram till utgången av . Minskningen medför enligt min bedömning att flertalet länsbostadsnämnder blir så små att det inte kommer att vara rationellt att utforma dem som självständiga myndigheter. Mina förslag om statens stöd för bostadsfinansieringen för tiden efter innebär att bostadsadministrationen kan minskas ytterligare. Speciellt gäller detta hanteringen av nybyggnadsärenden, där bidragsunderlaget kommer att beräknas enligt en kraftigt förenklad schablonmetod.