prop · GF0338 · 1992-01-01 00:00:00 — Inriktningen av den ekonomiska politiken Regeringen överlämnar denna proposition till . Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för ; vidare cheferna för social-, utbildnings- och arbets-marknadsdepartementen samt statsrådet . I propositionen behandlas inriktningen av den ekonomiska politiken. Regeringens syn på det ekonomiska läget redovisas. Mot denna bakgrund presenteras regeringens strategi för att bryta den ekonomiska stagnationen samt för att åter skapa tillväxt och balans i ekonomin. I propositionen aviseras ett antal kommande propositioner, utredningar etc. inom det ekonomiska-politiska området. Vidare läggs lagförslag rörande bl.a. kommunernas ekonomi och socialförsäkringssystemen. 1 Sammanfattning och slutsatser 1.1 Läget i den svenska ekonomin Allvarlig kris Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften har successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation. Den mest tydliga effekten är den drastiskt ökande arbetslösheten. Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt tydligare och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit alltmer negativa. Den s.k. tredje vägens politik, som huvudsakligen bestod av en stor devalvering 1982, ledde inte till nödvändiga strukturförändringar därför att den ekonomiska politiken inte lades om. Konkurrenskraften återställdes temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta att försvagas. Den djupa svacka svensk ekonomi nu befinner sig i är en följd bl.a. av dessa brister. Att fallet blivit så snabbt och kraftigt är emellertid också en följd av en tilltagande kostnadskris och av en försvagad internationell konjunktur. Krisen i den svenska ekonomin är i hög grad självförvållad. Medan den totala tillväxten i OECD-området bedöms öka med ca 3 1/faller den i med inemot . Än tydligare framgår problem när industriproduktionen jämförs. Den väntas öka med 3 1/i och med 2 1/i medan den i beräknas falla . Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har fått en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt konjunkturförlopp innebär att en uppgång kommer efter det att nedgången inletts. Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att fråga sig om ekonomin har tillräcklig utvecklingskraft för långsiktigt hållbar tillväxt i takt med omvärlden. Så är inte fallet . Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under 1991-1992 visar på en mycket svag utveckling. Problemen manifesteras inom alla delar av svensk ekonomi. Sysselsättningen minskar och arbetslösheten ökar. Antalet varsel ökar. Antalet konkurser ökar. Investeringarna rasar, särskilt inom industrin och byggnadsverksamheten. Lönsamheten i industrin sjunker. Bruttonationalprodukten beräknas minska eller mer. Även bedöms ekonomin utvecklas svagt. Gemensamt för alla prognoser är en total stagnation för . Alla bedömningar tyder också på att läget för den svenska ekonomin har försämrats . Den öppna arbetslösheten har fördubblats och väntas mot slutet av detta år bli . fortsätter den öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i närheten av framstår som trolig, men det går inte att utesluta att arbetslösheten blir ännu högre. Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med ca 100 000 . Inte heller i detta avseende är botten nådd. Investeringarna faller snabbt i det privata näringslivet. Därmed äventyras den framtida standardutvecklingen och välfärden. Försvagade finanser sker en mycket snabb försvagning av de offentliga finanserna. Den beror dels på den fallande aktiviteten i ekonomin, dels på löne- och prisnedväxlingen. Bakom de försämrade offentliga finanserna finns också långsiktiga och strukturella problem. Under en följd av år har transfereringarna till hushållen vuxit snabbare än andra offentliga utgifter. Dagens regelsystem ger upphov både till direkt stigande utgifter och till indirekta negativa effekter genom att de bidrar till den låga tillväxten. Det är de statliga finanserna som försämras. Statens finansiella sparande beräknas för visa ett underskott på ca . Underskottet i statens finansiella sparande ökar till ca . 1992 och än mer för /93. En förbättring i statens finanser är i första hand beroende av att vi på nytt får ekonomisk tillväxt i . Det räcker emellertid inte med detta. Förändringar av strukturell karaktär i de olika utgiftssystemen är också nödvändiga. Läget på den svenska kreditmarknaden har varit oroligt. Många kreditinstitut har ådragit sig betydande kreditförluster och har skärpt sin utlåningspolitik. De nuvarande problemen på kreditmarknaden beror i hög grad på två delvis samverkande faktorer, den ekonomiska stagnationen och en betydande nedgång i priserna på marknaden för kommersiella fastigheter. På en avreglerad marknad med fri konkurrens måste aktörerna själva ta ansvar för sitt agerande. Staten har tvingats ingripa i två fall . I fallet Nordbanken var staten ägare och hade i denna egenskap ett särskilt ansvar. I det andra fallet rörande Första fanns det en allvarlig risk för att stabiliteten på de finansiella marknader- na skulle kunna hotas. uttalade att ett EG-medlemskap låg i nationella intresse. En formell ansökan om medlemskap lämnades in . En stor del av det ekonomiska innehållet i ett EG-medlemskap omfattas redan av det heltäckande som blev klart . Som part i detta avtal kan delta fullt ut i den inre marknaden. är därför ett viktigt steg på vägen mot svenskt medlemskap i fullvärdigt svenskt deltagande i det europeiska ekonomisk- politiska samarbetet förutsätter vidare att vi varaktigt lyckas bringa ner inflationstakten. I diskussionen inom EG om en europeisk ekonomisk och monetär union används nivån på den långa räntan som en indikator på detta. Den fortfarande förhållandevis höga räntan är ett tecken på att ännu inte helt förmått bryta inflationsförväntningarna. Det är därför nödvändigt att i den ekonomiska politiken prioritera inflationsbekämpningen. Krav på skattepolitiken För att fullt ut kunna deltaga i det ekonomiska och monetära samarbete som växer fram krävs att de offentliga finanserna är i balans. Medlemskap innebär dessutom att inte kan ha ett skattetryck som avviker avsevärt från omvärldens. En anpassning nedåt av ett antal olika skattesatser är angelägen av dessa skäl men också därför att höga skattetryck bidragit till att försvaga den svenska ekonomins växtkraft. För det första finns formellt bindande krav på förändringar. Ett exempel på detta är ett slopande av kilometerskatten. För det andra kommer det att krävas anpassningar som inte följer av formella krav men där det i stället är en samhällsekonomisk nödvändighet att anpassningen sker; ekonomiskt tvingande anpassningskrav. Det är t.ex. inte möjligt att bibehålla kapitalbeskattningen på nuvarande nivå, eftersom det skulle leda till kapitalflykt. Inte heller ett generellt mervärdeskatteuttag på nuvarande nivå kan behållas utan att omfattande gränshandel uppkommer. Härtill kommer ytterligare krav på anpassningar där det är mera oklart om dessa bör karaktäriseras som bindande. Flera av skattesänkningarna är dock av den art att anpassningen kan genomföras gradvis och att de inte behöver vara fullt genomförda ens till mitten av . De mest akuta anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där regeringen avser att föreslå skattesänkningar . Regeringen avser återkomma med en mer utförlig redovisning . Regeringsarbetet kommer att domineras av fyra stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska politiken och arbetet med att ge en ny start. Den första uppgiften är att föra in i det europeiska samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska Gemenskapen. Det färdigförhandlade är ett betydelsefullt steg på vägen mot EG-medlemskap. Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i hela . Bara en ekonomisk politik som inriktas på tillväxt kan skapa full sysselsättning, stabila priser och sunda statsfinanser. Bara en sådan politik kan leda till ökat välstånd och ökad rättvisa. Den tredje stora uppgiften är att genomföra en valfrihetsrevolution inom välfärdspolitiken, liksom andra förbättringar inom välfärd och social omsorg. Välfärdspolitiken skall ges en ny inriktning där köerna kortas, servicen förbättras och valfriheten för den enskilde sätts i första rummet. Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder allra mest för för de ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem som inte själva kan skapa en rimlig standard och som inte har någon som bryr sig om dem eller tar ansvar för dem. En effektivare produktion av offentliga tjänster är därutöver nödvändig för att rätta till de strukturella obalanserna i ekonomin. Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är miljöpolitiken. Att skydda och förbättra miljön är en framtidsutmaning i allas intresse. Miljöpolitiken bör i första hand inriktas mot att förebygga miljöskador. Ett viktigt krav på den ekonomiska politiken är att den tillväxt som uppnås skall vara långsiktigt hållbar. 1.3 Den ekonomisk-politiska strategin Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi. Var för sig kan inte de åtgärder som föreslås lösa problemen men sammantaget lägger de en grund för en återhämtning i ekonomin och framtida stabil tillväxt. Den väg regeringen anvisar är den enda som kan återupprätta som industrination och komma till rätta med såväl de samhällsekonomiska som de statsfinansiella obalanserna. Detta är en förutsättning för att bevara och utveckla välfärden. Avgörande är att den ekonomiska politiken ges en långsiktig inriktning i syfte att förbättra utvecklingskraften. De åtgärder som sätts in mot kortsiktiga stabiliseringsproblem måste stå i samklang med vad som är långsiktigt nödvändigt. Detta innebär att regeringen avvisar åtgärder som skulle medföra en generell efterfrågeökning. En sådan skulle skapa större underskott i såväl bytesbalans som statsbudget och skulle leda till högre inflation och högre ränta. Detta skulle i sin tur försämra ekonomins långsiktiga utvecklingskraft. En internationell konjunkturuppgång ger viss draghjälp men är inte lösningen på ekonomiska problem. Den politik som här beskrivs är nödvändig oavsett när den internationella konjunkturen vänder. Ägandespridning och enskilt sparande En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande och därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett fritt näringsliv och därmed för framgångsrika företag. Därför måste den ekonomiska politiken inriktas på att göra enskilt ägande och sparande lönsamt och attraktivt. Regeringen avser att stärka det enskilda ägandet bl.a. genom att föreslå förbättrat skydd i grundlagen. avser regeringen att förelägga en proposition rörande principer för privatisering av statligt ägda företag. Privata sparmedel och det enskilda ägandets ställning har inte respekterats till fullo. Regeringen har dragit tillbaka propositionen om AP-fonderna och lagt fram förslag om avveckling av löntagarfonderna (prop 1991/92:36). Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är bra för hela samhället. Därför skall de skatter som belastar sparande sänkas. Regeringen har redan förelagt förslag om att omsättningsskatten på aktier tas bort. I en separat skattepolitisk proposition (prop. 1991/92:60) lägger regeringen fram förslag om bl.a. sänkt kapitalbeskattning. Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall kunna ha ett sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen för en industriarbetare. Detta skulle skapa ökat oberoende för enskilda individer gentemot myndigheter och arbetsgivare, och inför oväntade ekonomiska förändringar. De främsta sparmålen är den egna bostaden och pensionen. Bostadsfinansieringssystem och pensionssystem måste därför utformas så att sparandet uppmuntras. Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att närmare undersöka olika metoder för att stimulera sparandet. Bättre villkor för småföretag att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små och medelstora företag. Utvecklingskraften och mångfalden hos småföretag är oerhört viktig för svensk ekonomi och för en sund konkurrens. Det är i de mindre företagen som en stor del av det nytänkande sker som leder till utveckling av produkter, produktionsprocesser och tjänster, vilket i sin tur är en förutsättning för hela näringslivets framgång. De mindre företagen är en bra miljö för nya idéer. I praktiken råder stora svårigheter att starta privata företag inom de verksamheter där den offentliga sektorn producerar tjänster. gäller det kvinnodominerade yrken inom vård och omsorg. Det är viktigt att släppa fram småföretagen också här. Det är av betydelse för alla människors valfrihet, inte bara för dem som då får chansen att starta eget, utan också för alla konsumenter och offentliganställda, som får chansen att välja alternativ till den offentliga sektorns tjänster och alternativ till dagens offentliga arbetsgivare. En sådan förändring leder också till förbättrad produktivitet i tjänstesektorn. Regeringen lägger i en separat proposition fram en rad förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av näringspolitiken till gagn för ny- och småföretagandet. Förslagen innebär både sänkta skatter, t.ex. slopad förmögenhetsskatt på arbetande kapital, och avregleringar för de mindre företagen. föreslås i det följande att vissa företags- och branschstöd avvecklas. Regeringen skall i vår också återkomma till med konkreta förslag till förbättrad riskkapitalförsörjning för de mindre och nystartade företagen. Skärpt konkurrens och avreglering Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en effektiv och fungerande konkurrens. Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra den. integrationen kommer att öka konkurrensen för många företag och branscher i . Redan ikraftträdande innebär stora förändringar för branscher som vant sig vid att på sin hemmamarknad agera i skydd av nationella regleringar. Medlemskap i förstärker denna utveckling. Regeringen avser att lägga fram förslag om skärpt konkurrenslagstiftning, som avses träda i kraft samt förslag om avregleringar av branscher som är så hårt styrda att konkurrensen i praktiken inte fungerar. föreslås ändras fr.o.m så att näringsfrihet och effektiv konkurrens främjas i planering. Den offentliga sektorn skall reformeras och dess tjänsteproduktion utsättas för konkurrens. Ytterligare förslag till lagändringar som undanröjer hinder för konkurrens i den offentliga sektorn kommer att läggas fram . Lagregler som ökar konkurrensen i offentlig upphandling kommer också att läggas fram . Avskaffande av hinder för utländska investeringar i företag och fast egendom leder till ökad konkurrens. Regeringen har beslutat att till lagrådets granskning överlämna förslag till upphävande av regler om utländska företagsförvärv. En proposition planeras att föreläggas . Skattepolitik för tillväxt Skattepolitiken skall inriktas på en successiv sänkning av det totala skattetrycket. Sänkningarna skall ske på ett sådant sätt att ekonomins utvecklings- och konkurrenskraft stärks. De mest skadliga skatterna sänks först. Dit hör som redan nämnts de skatter som hämmar sparande och företagande. Förutom den internationella integrationen i allmänhet ställer också det framtida EG-medlemskapet krav på den svenska skattepolitiken. Regeringen kommer att redovisa en samlad uppfattning om vilka krav som ställs på den svenska skattepolitiken för att skall kunna bli medlem av EG. Inflationsbekämpning och åtgärder mot arbetslösheten En stram finanspolitik är nödvändig för att säkra en varaktigt låg inflation. Därför måste skattesänkningarna finansieras. Underskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel är inte acceptabla. Detta bör vara en norm i den ekonomiska politiken. måste försvagningen av de offentliga finanserna motverkas med all kraft med hänsyn till i första hand inflationsbekämpningen. kan situationen förhålla sig något annorlunda. När hushållen har byggt upp ett eget stabilt sparande är stora finansiella överskott i den offentliga sektorn vare sig önskvärda eller nödvändiga. Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur lönebildningen fungerar. har arbetsmarknadens parter slutit avtal som inte haft täckning i produktivitetsutvecklingen och därför tenderat att skapa svåra kostnadsproblem och konkurrensnackdelar för svenska produkter på de internationella marknaderna. Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas uppgift är att skapa sådana villkor att parterna kan sluta samhällsekonomiskt motiverade avtal, inte att lägga sig i själva förhandlingarna. Arbetsmarknadens parter måste själva bära ansvaret för utfallet av löneförhandlingarna. Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska politiken. Regeringen har för avsikt att utnyttja varje effektiv och ändamålsenlig del i den samlade arbetsmarknadspolitiska arsenalen. bl.a. som ett stöd för den anpassning som svensk ekonomi nu måste genomgå. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken, vars syfte är att åstadkomma en effektiv arbetsmarknad och skapa förutsättningar för tillväxt och full sysselsättning. Arbetsmarknadspolitiken skall också hjälpa människor att klara omställningar och perioder av arbetslöshet. Regeringen kommer inte att genomföra några industripolitiska räddningsaktioner för att hålla liv i företag som inte klarar marknadens krav. Förbättrad infrastruktur och utbildning Infrastrukturen och utbildningssystemet har under en följd av år blivit eftersatta. Försummelser på infrastrukturens område hämmar tillväxtmöjligheterna i den svenska ekonomin. Regeringen avser därför att öka medelstillförseln till investeringar i bland annat järnvägar och vägar. Regeringen avser att återkomma med förslag om infrastrukturen. Investeringar i infrastruktur som ger hög avkastning kan finansieras via inkomster från försäljningen av statliga företag. Därvid måste också de reala effekterna på samhällsekonomin beaktas. Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och forskning utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk tillväxt. En tillväxtfrämjande ekonomisk politik kräver därför offensiva satsningar för att utveckla utbildningssystemet. Regeringen har för avsikt att föra en sådan utbildningspolitik att vid decenniets slut intar en tätposition i . För att skapa en dynamisk utveckling i utbildning och forskning ges universiteten en i förhållande till statsmakterna mer fristående ställning. Regeringen avser föreslå att en del av avkastningen på det kapital som finns hos löntagarfonderna används för långsiktiga satsningar inom forskningen. Fördelningspolitik och regional balans Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla måste garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp mot inflation och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste utsatta och glömda grupper värnas. Fördelningspolitiken måste bygga på en analys av både kortsiktiga och långsiktiga effekter. Sänkta kapitalskatter och minskade bidrag till hushållen kan i ett statiskt perspektiv framstå som fördelningspolitiskt Men om perspektivet vidgas till att inkludera även dynamiska effekter på sysselsättningen blir resultatet det omvända - det skulle vara fördelningspolitiskt fel att inte vidta åtgärderna. En rättvis fördelning måste bygga på en framgångsrik ekonomisk politik, som skapar förutsättningar för företagande och därmed sysselsättning i hela . Tillväxt, strukturomvandling och rörlighet tillhör de faktorer som är mest avgörande för en positiv utveckling av fördelning av ekonomiska resurser. Den ekonomiska tillväxten skall komma alla delar av vårt land till godo. Utbyggd infrastruktur och modern kommunikationsteknik minskar betydelsen av geografiska avstånd. Den produktionsförmåga som finns i alla delar av landet måste tillvaratas och ges förutsättningar att utvecklas. Här spelar inte minst de små företagen en central roll. Bättre regional balans minskar risken för överhettningssituationer i tider av högkonjunktur och kan därvid också bidra till att hålla nere inflationen. 1.4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna De offentliga utgifterna uppgår till av den samlade produktionen i . Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är sysselsatta i offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är således av stor betydelse i den svenska ekonomin. En konsekvens av de omfattande offentliga åtagandena är att skattetrycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av BNP, är högre i än i något annat OECD-land. Detta skadar ekonomins utvecklingskraft. Det är mot denna bakgrund - och de ökade krav att begränsa de offentliga utgifterna som följer med internationaliseringen och närmandet till EG - som man skall se de förslag till åtgärder som regeringen nu lägger fram. Förslagen utgör ett första steg i en politik för att återställa balansen i den svenska ekonomin och bidra till ekonomins framtida växtkraft. Ytterligare förslag med denna inriktning kommer att presenteras i budgetpropositionen . Regeringen anser att en långsiktig strategi för de offentliga utgifternas utveckling bör läggas fast. Förslaget om en utgiftsstrategi bygger på övertygelsen att det behövs en systematisk och långsiktig plan för att minska de offentliga utgifterna som andel av BNP. Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi som föreslås bör avse resten av . Utgiftsutrymmen och besparingskrav bör läggas fast för en treårsperiod i taget. Det är viktigt att poängtera att det bör vara en rullande process med årliga avstämningar. Stabiliseringspolitiska överväganden bör inte beaktas när målet fastställs, eftersom långsiktigheten då skulle gå förlorad. Regeringen har för avsikt att för redovisa effekterna av utgiftsstrategin och de korrigeringar som bör göras. bör politiken rörande de offentliga utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på anpassningar av skattesystemet som följer av den internationella integrationen. Av vad som sagts framgår att stora skattesänkningar kommer att bli nödvändiga . Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att gradvis förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess växtkraft. Minskningen av statens utgifter för /93 skall uppgå till . på helår räknat. Utgiftsminskningarna bör vara av samma storleksordning. Kommunerna Kommuner och landsting har ett långtgående ansvar för att människornas behov av barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård, äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och effektivt sätt. Den kommunala verksamheten har expanderat snabbare än vad det samhällsekonomiska utrymmet har medgett. Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i . För att balans i ekonomin skall kunna skapas parallellt med tillväxt måste de reala resurserna i första hand tillföras den konkurrensutsatta sektorn. Regeringens bedömning är därför att den kommunala sektorn inte kan tillåtas expandera . Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka den kommunala sektorn. Det gäller t.ex. valfriheten inom barnomsorgen, äldreomsorgen och skolan. Åtskillnaden mellan offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter å den andra kommer att vara en grundläggande princip för förnyelse av de olika välfärdssystem som framförallt kommuner och landsting svarar för. Den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04) kommer att presentera sitt betänkande . På grundval av kommitténs betänkande kommer regeringen att föreslå att ett mer generellt statsbidragssystem införs . Ytterligare åtgärder som begränsar den kommunala sektorns inkomster kommer att vidtas. Det genomsnittliga kommunalskatteuttaget kommer inte att tillåtas öka.