prop · GF0338 · 1992-01-01 00:00:00 — I praktiken är det svårt att starta privata företag inom de verksamheter där den offentliga sektorn producerar tjänster. gäller det kvinnodominerade yrken inom vård och omsorg. Det är viktigt att släppa fram småföretagen också här. Det är av betydelse för alla människors valfrihet, inte bara de som då får chansen att starta eget, utan också alla konsumenter och offentliganställda som får chansen att välja alternativ till den offentliga sektorns tjänster och alternativ till dagens offentliga arbetsgivare. Regeringen kommer att lägga fram förslag bl.a. på grundval av konkurrenskommitténs betänkande och expertrapporter för att avskaffa hinder för privat företagande inom den skattefinansierade sektorn. Regeringen lägger i en separat proposition fram en rad förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av näringspolitiken till gagn för ny- och småföretagandet. Förslagen innebär både sänkta skatter och avregleringar för de mindre företagen. föreslås i det följande att vissa selektiva branschstöd avvecklas. På så sätt förbättras företagens ekonomiska situation utan att konkurrenssnedvridande branschstöd - som tenderat att frysa en existerande näringsstruktur i stället för att bidra till nödvändig förnyelse och omvandling - hämmar utvecklingen för vissa till förmån för andra. Försörjningen av riskkapital har stor betydelse. har svårt att hävda sig på aktiemarknaden. Det finns därför anledning att bl.a överväga en ordning där företag och privatpersoner kan lämna villkorslån, som är skattepliktiga för mottagaren och avdragsgilla för långivaren. Regeringen återkommer i vår till med ytterligare förslag till förbättrad riskkapitalförsörjning för de mindre och nystartade företagen. Dessa förslag kommer inte att ta sin utgångspunkt i statliga styrningar utan tvärtom basera sig på marknadsbedömningar av riskprojekt. Det statliga engagemanget på riskkapitalmarknaden skall successivt avvecklas och ersättas med mer marknadsinriktade former, där en bättre skattemässig behandling av enskilda personers placeringar i form av ägarkapital i småföretag kan utgöra ett alternativ. Konkurrens och avreglering Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en effektiv och fungerande konkurrens. Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra den. Europaintegrationen kommer att öka konkurrensen för många företag och branscher i . Redan ikraftträdande innebär stora förändringar för branscher som vant sig vid att på sin hemmamarknad agera i skydd av nationella regleringar. Regeringen avser att lägga fram förslag om en ny och förstärkt konkurrenspolitik. Förslagen kommer att vara inriktade på konkurrensfrämjande insatser som ger dynamik och effektivitet i såväl den privata som den offentliga sektorn. Förslagen kommer att omfatta skärpt konkurrenslagstiftning som avses träda i kraft och avregleringar av branscher som är så hårt styrda att konkurrensen i praktiken inte fungerar. Vissa delar av verkar hämmande på den fria etableringsrätten. föreslås ändrad fr.o.m . Ändringen innebär att näringsfrihet och konkurrens främjas. Det tydligaste exemplet på konkurrensbegränsningar finns inom den offentliga sektorn, särskilt inom vård, omsorg och utbildning. Den offentliga sektorn skall reformeras och dess tjänsteproduktion utsättas för konkurrens. Förslag till lagändringar som undanröjer hinder för konkurrens i den offentliga sektorn kommer att läggas fram . kommer regeringen att lägga fram förslag som ökar konkurrensen i offentlig upphandling. Avskaffande av hinder för utländska investeringar leder till ökad konkurrens. Regeringen har beslutat att till lagrådets granskning överlämna förslag till upphävande av regler om utländska företagsförvärv och planerar att förelägga en proposition i ärendet . Den marknadsmässiga upphandlingen av kollektivtrafiken i länen har medfört inte oväsentliga kostnadssänkningar. De positiva erfarenheterna av denna avreglering bör tillämpas för att även i övrigt särskilja beställarrollen från utförarrollen. Arbetet med att utreda förutsättningarna för konkurrens inom järnvägssektorn pågår. Beträffande flygtrafiken anser regeringen att arbetet med att skapa en avreglerad marknad med konkurrens måste intensifieras. Regeringen har därför för avsikt att klarlägga möjligheterna till ytterligare avreglerande steg inom inrikesflyget. Detta arbete måste ske med en utblick mot EGs flygmarknad, som kommer att vara en del av enligt det avtal i luftfartsfrågor mellan , och EEG som förelagts för godkännande. Som ett led i avregleringspolitiken avser regeringen att förelägga förslag om att avskaffa registret för fritidsbåtar. Regeringen avser vidare att tillsätta en utredning angående ett slopande av det statliga monopolet på kontrollbesiktningen av vägtrafikfordon. Skattepolitik för tillväxt höga skattetryck är en viktig orsak till ekonomins försämrade utvecklingskraft. Politiken skall därför inriktas på en successiv sänkning av det totala skattetrycket. Sänkningarna skall ske på ett sådant sätt att ekonomins utvecklingskraft och konkurrenskraft stärks. Som tidigare redovisats skapar dagens höga skatter snedvridningar i användningen av resurser. Ett viktigt skäl att sänka skatterna är därför att få ekonomin att fungera bättre. Dessutom ställer internationaliseringen och det framtida medlemskapet i EG krav på sänkta skatter. Preliminära bedömningar tyder på skattesänkningsbehov av i storleksordningen . Regeringen skall återkomma med en utförlig redovisning av skattepolitiken i perspektivet av EG-medlemskap. Arbetet med att sänka skatterna skall påbörjas genast. De skatter som är mest skadliga skall sänkas först. Som redovisats ovan kommer regeringen att lägga fram förslag om sänkta skatter för sparande och företagande. Fler förslag kommer att presenteras successivt. Med hänsyn till rådande obalanser både i samhällsekonomi och statsbudget måste skattesänkningarna finansieras med minskade utgifter. Sådana förändringar kräver en genomtänkt strategi där inte minst fördelningspolitiska effekter redovisas och beaktas. Regeringen avser återkomma i budgetpropositionen med en utförlig sådan analys. Det står emellertid redan nu klart att starkt negativa effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen skulle uppkomma om nuvarande höga skatter på sparande och företagande kvarstod. Kapitalet skulle fortsätta att drivas ur landet, liksom företag och investeringar. Än fler arbetstillfällen skulle flyttas utomlands. Arbetslösheten skulle fortsätta att stiga, löntagarnas realinkomster skulle sjunka och grunden för välfärden undermineras. De största förlorarna av en sådan politik skulle bli de som i utgångsläget har låga inkomster och en svag position på arbetsmarknaden. Preciserade förslag om den framtida skattepolitiken redovisas i en särskild proposition. Inflationsbekämpning och stram finanspolitik Det är glädjande att notera att prisökningstakten i den svenska ekonomin avtagit . Tyvärr är dock den främsta orsaken till detta inte att vi undanröjt de grundläggande orsakerna till den höga inflationen, utan att den samlade produktionen minskar på grund av lågkonjunktur och strukturella obalanser. Icke desto mindre finns nu ett unikt tillfälle att åstadkomma en mer varaktig nedväxling av inflationstakten. Till detta kan den sänkning av mervärdeskatten på mat, turism och transporter som regeringen föreslagit bidra (prop. 1991/92:50). En stram finanspolitik är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att uppnå detta angelägna mål. Historiskt har inflationstakten alltid varit lägre när finanspolitiken varit stram. Ofinansierade skattesänkningar är därför nu uteslutna. Bestående underskott i de offentliga finanserna är inte acceptabelt. Detta bör vara en norm i den ekonomiska politiken. måste försvagningen av de offentliga finanserna motverkas med all kraft med hänsyn till i första hand inflationsbekämpningen. kan situationen vara något annorlunda. När hushållen har byggt upp ett eget stabilt sparande är stora finansiella överskott i den offentliga sektorn vare sig önskvärda eller nödvändiga. Penningpolitikens överordnade uppgift är att upprätthålla den fasta växelkursen. Finanspolitiken måste hållas stram för att vara förenlig med växelkurspolitiken. att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta ligger fast. Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur lönebildningen fungerar. har arbetsmarknadens parter slutit avtal som inte haft täckning i produktivitetsutvecklingen och därför tenderat att skapa svåra kostnadsproblem och konkurrensnackdelar för svenska produkter på de internationella marknaderna. Den lägre inflationstakten i kombination med den nya inkomstskatteskalan och reallöneskyddet i skatteskalan skapar goda förutsättningar för att bryta denna trend. Om så inte sker nu finns en allvarlig risk för svåra problem när nuvarande avtalsperiod löper ut . Det är därför viktigt att redan nu lägga grunden till de strukturförändringar som skall skapa de rätta incitamenten att avtal sluts på en samhällsekonomiskt ansvarsfull nivå. Av avgörande betydelse är den fasta växelkursen och arbetet med det fortsatta samarbetet inom EMU. Detta förtydligar kraven på arbetsmarknadens parter liksom på att regeringen för en ekonomisk politik som lägger grunden för en förändrad och bättre fungerande lönebildning. Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas uppgift är att skapa sådana villkor att parterna kan sluta samhällsekonomiskt motiverade avtal, inte att lägga sig i själva förhandlingarna. Den viktigaste förutsättningen är att det finns något realt löneökningsutrymme alls att förhandla om. Regeringen återkommer i budgetpropositionen med förslag till en bättre fungerande lönebildning. Redan nu slås emellertid fast att arbetsmarknadens parter själva måste bära konsekvenserna av för höga avtal. Politik för en effektivare arbetsmarknad Den ekonomiska kris som svensk ekonomi befinner sig mitt uppe i manifesterar sig på många sätt. Ett av de allvarligaste är den stigande arbetslösheten och de mycket snabbt stigande antalen varsel om uppsägningar. står inför den svåraste arbetslöshetskrisen . Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska politiken. Detta ställer krav på en aktiv arbetsmarknadspolitik. Den skall lindra arbetslöshetens sociala konsekvenser. Dessutom skall den skapa en bättre beredskap för den uppgång i sysselsättningen som kommer. Regeringen har för avsikt att utnyttja varje effektiv och ändamålsenlig del i den samlade arbetsmarknadspolitiska arsenalen, åtgärder som får arbetsmark- naden att fungera bättre och därmed också bidrar till inflationsbekämpningen. I detta syfte tillförs sysselsättningspolitiken ytterligare resurser. Möjligheterna att tidigarelägga nödvändiga investeringar i bland annat vägar och järnvägar kommer att tillvaratas. Arbetsmarknadspolitiken har två huvudsyften. Dels skall den lindra effekterna av arbetslöshet för den enskilda individen och förbättra möjligheterna för denne att snabbt återvända till arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. Dels skall den underlätta rörligheten och tillse att arbetssökande med rätt kompetens och arbetsgivare snabbt finner varandra så att inga trögheter uppstår. Det nuvarande arbetsförmedlingsmonopolet kommer att avskaffas. Regeringen kommer inte att genomföra några industripolitiska räddningsaktioner för att hålla liv i företag som inte klarar marknadens krav. Erfarenheterna visar att sådana insatser från statens sida normalt inte ger annat än ett mycket temporärt andrum, alltid kostar skattebetalarna stora summor och i många fall bidrar till att motverka en framtidsinriktad strukturomvandling och att frysa felaktiga industristruturer. Arbetsmarknadspolitiken skall stödja särskilt utsatta grupper som handikappade och ungdomar. För unga människor kan arbetslöshet vara dubbelt destruktivt. Enskilda individer förlorar tron på sin egen förmåga, tappar kunskaper som är viktiga för att kunna få ett nytt jobb och förlorar i värsta fall fotfästet på arbetsmarknaden. En sådan utveckling kan inte accepteras. Förbättrad infrastruktur och utbildning Infrastrukturen och utbildningsväsendet har under en följd av år blivit eftersatta. Den snabba offentliga utgiftsexpansionen har istället kanaliserats till de stora bidragssystemen. Försummelser på infrastrukturens område hämmar tillväxtmöjligheterna i den svenska ekonomin. Regeringen avser därför att öka medelstillförseln till investeringar i bl. a. järnvägar och vägar. Som grund för investeringsbesluten bör i första hand ligga den analys som den statliga produktivitetsdelegationen presenterat. Regeringen avser att återkomma med förslag om utbyggd infrastruktur. Investeringar i infrastruktur som ger hög avkastning kan finansieras av inkomster från försäljningen av statliga företag i kombination med en motsvarande höjning av hushållssparandet. Därvid måste också effekterna på samhällsekonomin beaktas. På så sätt uppnås flera angelägna syften - staten skall inte driva företag, ägandet sprids och privatiseras och staten kan finansiera angelägna satsningar för vilka den bär det yttersta ansvaret. Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och forskning utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk tillväxt. En tillväxtfrämjande ekonomisk politik kräver därför offensiva satsningar på utveckling av utbildningssystemet. Regeringen har för avsikt att föra en sådan utbildningspolitik att vid decenniets slut intar en tätposition i . För en dynamisk utveckling av högre utbildning och forskning krävs att universiteten ges en i förhållande till statsmakterna mer fristående ställning. Regeringen avser att föreslå att en del av avkastningen på det kapital som finns hos löntagarfonderna används för långsiktiga satsningar inom forskning och högre utbildning. Fördelningspolitik och regional balans Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla måste garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp mot inflation och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste utsatta och glömda grupper värnas. Det ställer stora krav på förmågan att prioritera. Arbetslöshet och inflation omfördelar inkomster och resurser på ett godtyckligt sätt, i regel bort från dem som är minst resursstarka. En rättvis fördelning måste därför bygga på en framgångsrik ekonomisk politik som skapar goda förutsättningar för företagande och sysselsättning i hela . Tillväxt, strukturomvandling och rörlighet är de faktorer som visat sig vara mest avgörande för en positiv utveckling av fördelning av ekonomiska resurser. En ekonomisk politik som leder till god tillväxt är således ytterst angelägen också från fördelningssynpunkt. Inga omfördelningssystem eller bidrag kan i längden uppväga skillnaden mellan att ha ett arbete och att vara arbetslös. Därför måste fördelningspolitiska effekter analyseras både i ett kortsiktigt statiskt perspektiv och i ett långsiktigt, mera dynamiskt perspektiv, där hänsyn tas även till effekter på individens beteende av de olika åtgärderna. framgått ovan fäster regeringen vikt vid fördelningspolitiska analyser av sådant slag. En utförlig redovisning kommer att ges i budgetpropositionen. Inflationen omfördelar inkomster och förmögenheter mycket godtyckligt och orättvist. Historiskt har de med reala tillgångar och stora lån vunnit på inflationen medan t ex småsparare utan större skulder har blivt förlorare. En kraftfull antiinflationspolitik är därför av stor fördelningspolitisk betydelse. Den ekonomiska tillväxten bör komma alla delar av vårt land till godo. Utbyggd infrastruktur och modern kommunikationsteknik minskar betydelsen av geografiska avstånd. Den produktionsförmåga som finns i alla delar av landet måste tillvaratas. Här spelar inte minst de små företagen en central roll. Bättre regional balans minskar risken för överhettningssituationer i tider av högkonjunktur och kan därvid också bidra till att hålla nere inflationen. 4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna 4.1. Inledning De offentliga utgifterna uppgår till av den samlade produktionen i . Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är sysselsatta i offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är således av stor betydelse i den svenska ekonomin. De offentliga systemen har byggts upp av många olika skäl, för att säkra rättstrygghet och försvar, för att bygga ut infrastrukturen och snabbt få en skola som omfattade alla, för att få till stånd god sjukvård och äldrevård i hela landet, för att garantera ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom, ålderdom etc. Denna utveckling har förändrat det svenska samhället och förbättrat välfärden för medborgarna. Den har haft många positiva effekter för samhällsekonomin. Regeringen vill vidareutveckla denna generella välfärdspolitik. Utvecklingen för emellertid också med sig problem. De offentliga systemen är inte sällan tungrodda och dyra. Effektiviteten och förmågan till förnyelse brister ofta, vilket framför allt är en följd av att inslagen av konkurrens är få. är valfriheten begränsad. De offentliga transfereringarna (sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, pensioner etc.) har ofta icke önskvärda effekter på ekonomin. De system som byggts upp är i en del fall så generösa att utgiftsutvecklingen hotar de offentliga finanserna och därmed balansen i samhällsekonomin. I flera av transfereringssystemen ökar utgifterna automatiskt i takt med bl.a. löne- och inflationsutvecklingen. I en del fall är systemens konstruktion sådan att den minskar medborgarnas motiv för arbete och sparande. Negativa sociala effekter förekommer också. Utslagningen från arbetslivet har ökat . En anledning till detta är att socialförsäkringssystemet inte konsekvent bidrar till att människors förankring i arbetslivet bibehålls. Regelsystemen har i en del fall t.o.m. direkt försvårat en återgång till arbetslivet. Så har t.ex. varit fallet inom arbetsskadeförsäkringen, där rehabilitering försvårats av de långa handläggningstiderna och den högre ersättningsnivån. Konsekvenserna för den enskilde blir mycket allvarliga när delar av välfärdssystemen konstruerats så att de dels inte uppnår sina sociala syften, dels hotar den produktion som är grunden för välfärden. Arbetslinjen skall hävdas. En konsekvens av de omfattande offentliga åtagandena är att skattetrycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av BNP, är högre i än i något annat OECD-land. Skillnaderna är mindre om andra beräkningssätt används, men problemen med det höga skattetrycket är likväl betydande. Skatter driver normalt in kilar mellan det som är lönsamt för individer och företag och det som är lönsamt för samhället som helhet. Därmed uppstår samhällsekonomiska förluster. En skattefinansierad ökning av de offentliga utgifterna är motiverad endast om nyttan överstiger summan av skattehöjningen och de indirekta merkostnaderna till följd av ökade snedvridningar i ekonomin. Det är mot denna bakgrund - och mot bakgrund av de ökade krav att begränsa de offentliga utgifterna som följer med internationaliseringen och närmandet till EG - som man skall se de förslag till åtgärder som presenteras i följande avsnitt. Förslagen utgör ett första steg i en politik för att återställa balansen i den svenska ekonomin och bidra till ekonomins framtida växtkraft. Ytterligare förslag med denna inriktning kommer att presenteras i budgetpropositionen. Resursutnyttjandet i ekonomin förbättras om enskilda och företag ges större möjligheter att själva förfoga över sina tillgångar. Av samma skäl måste detaljstyrningen av myndigheter och kommuner minska. Den offentliga verksamheten måste utsättas för ökad konkurrens. Företagens skatter skall sänkas parallellt med att ett antal olika stöd till företagssamheten dras in. I vissa socialförsäkringar bör självrisker införas. De stora transfereringssystemen måste utformas så att de både uppfyller högt ställda fördelningsambitioner och bidrar till att stimulera den ekonomiska tillväxten. 4.2 Långsiktig utgiftsstrategi Regeringen har i det föregående framhållit att det i de offentliga utgiftssystemen finns inslag som tenderar att öka vissa utgifter i snabbare takt än den totala inkomstutvecklingen i samhället. Regeringens prövning av de offentliga utgifterna kommer att utgå från en strategi som innebär att utgifterna skall minska som andel av landets samlade produktion. Inom ramen för en stram finanspolitik skall skattetrycket sänkas för att utvecklingskraften i ekonomin skall återvinnas. En sänkning av utgifterna måste ske parallellt med att skatterna sänks. Om utgifterna inte skulle sänkas i motsvarande grad blir effekterna på den reala ekonomin försvagade offentliga finanser. Detta skulle med ett i nuvarande situation lågt privat sparande i sin tur innebära inflationstryck och stigande räntor med åtföljande negativa effekter för investeringar, ekonomisk tillväxt och välfärd. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en långsiktig strategi för de offentliga utgifterna läggs fast. Förslaget om en utgiftsstrategi bygger på övertygelsen att det behövs en systematisk och långsiktig plan för att minska de offentliga utgifterna som andel av BNP. Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi som föreslås bör avse resten av . Utgiftsutrymmen och besparingskrav bör läggas fast för en treårsperiod i taget. Det är viktigt att poängtera att det bör vara en rullande process med årliga avstämningar. Stabiliseringspolitiska överväganden bör inte beaktas när målet fastställs, eftersom långsiktigheten då skulle gå förlorad. Däremot kan de påverka vägen dit vad avser t.ex. val och kombinationer av olika åtgärder och val av tidpunkt. Regeringen har för avsikt att för redovisa effekterna av utgiftsstrategin och de korrigeringar som kan behöva göras. För att skattetrycket skall kunna minskas i önskvärd utsträckning kommer betydande utgiftsnedskärningar att behöva göras. åstadkommas genom strukturella ingrepp, framför allt i de stora transfereringssystemen men också i konsumtionsutgifterna. Sådana ingrepp kan bara göras efter väl genomförda analyser av stabiliserings-, allokerings- och fördelningseffekter. Utgiftsstrategin bör omfatta hela den offentliga sektorn och sparkraven kan därmed komma att beröra även kommunerna och socialförsäkringssystemet. En utgiftsstrategi med det klara och långsiktiga målet att sänka budgetens löpande utgifter bör också kunna medverka till att skapa ett ökat utrymme i den offentliga sektorn för inves- teringar. Detta är nödvändigt för att nå en stabil och hög tillväxt. Ökade utgifter i samband med ett EG-medlemskap utgör också motiv för en långsiktighet i utgiftspolitiken. En långsiktig strategi för de offentliga utgifterna kräver tre viktiga ställningstaganden: Att bedöma den långsiktiga utgiftsutvecklingen. Bedömningen bör ta sin utgångspunkt i behovet att sänka skattetrycket för att förbättra ekonomins funktionssätt och åstadkomma ett i förhållande till omvärlden konkurrenskraftigt skattesystem. Att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela detta dels över tiden, dels enligt politiska prioriteringar på sek- torer. Därmed krävs även ett ställningstagande till inom vilka områden besparingar skall ske. Att genomföra processen , göra avstämningar och därmed bestämma utgiftsutrymme för en ny treårsperiod. Långtidsbudgetens beräkningar bör tas som utgångspunkt för att fastställa det totala utgiftsutrymmet. Långtidsbudgeten visar vilka konsekvenser redan fattade beslut och gjorda åtaganden får för inkomster och utgifter . bör politiken rörande de offentliga utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på anpassningar av skattesystemet som följer av den internationella integrationen. Av vad som sagts framgår att stora skattesänkningar kommer att bli nödvändiga . Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att gradvis förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess växtkraft.