prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — De principiella överväganden som redovisades för proposition leder till att tillstånd inte bör beviljas för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, stat som har inre väpnade oroligheter eller stat som kan komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter. Enligt utförsellagen är tillverkare av krigsmateriel skyldiga att kvartalsvis redovisa den marknadsföring de bedriver utomlands. Underrättelse måste även lämnas till regeringen innan ett anbud lämnas eller ett avtal ingås om försäljning eller annat tillhandahållande av krigsmateriel till någon utom riket. Underrättelse skall också lämnas innan anbud lämnas om rätt att utom riket tillverka krigsmateriel. I enskilda fall får regeringen förbjuda att anbud lämnas eller att avtal ingås. Lagen ålägger tillverkare av krigsmateriel en skyldighet att till regeringen lämna uppgift om ägande i utländska rättsubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av krigsmateriel. Den som fått tillstånd att föra ut krigsmateriel ur landet, liksom den som har fått tillstånd att till utländsk part upplåta eller överlåta rättigheter för tillverkning av krigsmateriel skall lämna uppgifter till regeringen om utförd krigsmateriel och om upplåten eller överlåten tillverkningsrätt avseende krigsmateriel. Tillstånd får förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Tillstånd får återkallas av regeringen, om tillståndshavaren åsidosatt föreskrifter, villkor eller kontroll- eller ordningsbestämmelser eller om det finns andra särskilda skäl. 3.2 Internationell reglering på krigsmaterielområdet Efter det har flera försök gjorts att genom FN reglera den internationella vapenhandeln. Generalförsamlingen har antagit ett antal resolutioner, framför allt med anledning av olika studier av denna handel. I enskilda fall, där brott eller hot mot freden konstaterats, har FN agerat genom beslut om sanktioner. Så skedde bl.a. gentemot , där säkerhetsrådet fattade ett bindande beslut om förbud mot all vapenexport. Efter invasion av fattades bindande beslut om handelsembargo, som givetvis även omfattade krigsmateriel, gentemot och . Förbudet mot vapenexport till kvarstår även ockupation av upphört. har säkerhetsrådet fattat beslut om vapenembargo mot , och . Jag kommer senare (avsnitt 6) att närmare redogöra för min bedömning av konsekvenserna för svensk del av FN:s befattning med dessa frågor. En väsentlig fråga, som har kommit att uppmärksammas allt mer , gäller s.k. transparens och öppenhet vad avser den internationella vapenhandeln. Det har tidigare visat sig svårt att definiera och vinna gehör för en klar FN-roll på vapenhandelns område. Detta hänger delvis samman med många länders, inte minst i den tredje världen, starkt kända beroende av vapenimport för sin nationella säkerhet. Bl.a. till följd av händelserna kring det s.k. , liksom utvecklingen i det forna och avvecklingen av den tidigare Warszawa- pakten, har dock förutsättningarna för FN:s roll på området förändrats. har antagit en resolution som ställer långtgående krav på medlemsländerna att redovisa såväl sin import som export av tyngre konventionella vapen. Härigenom torde öppenheten i fråga om internationella vapenöverföringar komma att öka i väsentlig grad. Regeringens skrivelse till om krigsmaterielexporten överlämnades till FN i engelsk översättning. Även årets redogörelse överlämnas till FN som ett led i vår strävan efter ökad öppenhet. KMI kommer, i samråd med försvarets myndigheter, att sammanställa de uppgifter som i enlighet med den nämnda FN-resolutionen skall överlämnas till FN:s generalsekreterare. 3.3 Europaintegrationen, GATT-förpliktelser, m.m. Min bedömning: deltagande i den europeiska integrationen ändrar inte behovet av eller förutsättningarna för en på grundval av vår egen utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik utformad reglering och kontroll på krigsmaterielområdet men bör ge ökade möjligheter till samverkan, bl.a. vad avser forskning och utveckling inom detta område. Utredningarna: utredningar om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet har redovisat översikter vad gäller regler och riktlinjer för krigsmaterielexporten i olika länder, främst i och (se bl.a. utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet, SOU 1987:8, s. 25ff och medborgarkommissionens , s. För samtliga redovisade stater gäller att tillstånd krävs för export av krigsmateriel. Det stora flertalet har ungefär samma typ av reglering som i fråga om export. En helt rättvisande jämförelse mellan olika länders vapenexportpolitik är emellertid knappast möjlig. Även om reglerna formellt är likartade kan nämligen den praktiska tillämpningen vara olika. , , som refererar ovannämnda utredningar, anför att det sammantagna intrycket från de gjorda kartläggningarna är att har en mer rigorös tillämpning än de flesta andra länder. Bortsett från de största exportländerna är t.ex. i det närmaste ensamt om regler för upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter (licenser) och om marknadsföring utomlands. KMU har i sitt betänkande vidare berört den svenska krigsmaterielexporten mot bakgrund av åtaganden inom Allmänna tull- och handelsavtalet (), liksom inom den Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) och i förhållande till EG. KMU konstaterar att handel med krigsmateriel är undantagen från de generella förpliktelser som i övrigt följer av avtalen på det handelspolitiska området. Grunden för dessa undantag är medlemsstaternas egen bedömning av vilka åtgärder de anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, bl.a. avseende handel med vapen, ammunition och annan krigsmateriel. I begreppsutredningens betänkande konstaterar utredaren att det i görs uttryckligt undantag för krigsmateriel i principen om fri varucirkulation. Utredaren anför att vissa tecken tyder på att det nämnda undantaget till följd av en artikel i (European Single Act) kan komma att tillämpas mindre rigoröst . Han anför dock vidare, att inget har framkommit om någon framtida, gemensam EG-policy beträffande krigsmaterielpolitiken. Utredaren drar därav slutsatsen, att ingenting tyder på att ett genomförande av de förslag som ges i betänkandet på någon punkt skulle komma att försvåra deltagande i det fortsatta integrationsarbetet i . Remissinstanserna har endast i mindre utsträckning direkt tagit upp denna del av utredningarnas redovisning. FOA påpekar dock att omvärldsutvecklingen delvis sprungit ifrån krigsmaterielexportutredningen och dess beskrivning av dels struktur och samverkan inom försvarsindustrin, dels ''''''''den politiska kartan''''''''. EG-integrationens konsekvenser borde enligt FOA ha kunnat diskuteras mer ingående. KK påminner om att ett eventuellt kommande EES- avtal kan tänkas komma att påverka handelspolitiska åtaganden och om de undantag i säkerhetssyfte som internationella regelverk på detta område brukar innehålla. () betecknar det som en brist i KMU:s betänkande att ingen information där ges om de planer som finns inom EG. Skälen för min bedömning: bemyndigade regeringen att ansöka om medlemskap i . överlämnade sin ansökan om medlemskap. undertecknades avtalet mellan EG och dess medlemsstater och EFTA-länderna om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) där varor, kapital, tjänster och personer fritt skall kunna röra sig över gränserna. Avsikten är att skall träda i kraft . Genom övertar de delar av som har bedömts relevanta för att uppnå största möjliga cirkulation av varor, kapital och tjänster liksom personers fria rörlighet. Handel med och produktion av krigsmateriel är undantagna från de gemensamma reglerna enligt genom en särskild klausul i avtalet (artikel 123). Denna bestämmelse går tillbaka på det förhållandet, att det inte heller inom EG föreligger någon gemensam politik på krigsmaterielområdet. Enligt artikel 223 i har en medlemsstat rätt att vidta de åtgärder den finner nödvändiga för att skydda väsentliga säkerhetsintressen som har samband med produktion av eller handel med krigsmateriel. Det finns inget som tyder på att denna princip kommer att förändras . För regleringen på krigsmaterielområdet spelar deltagandet i det europeiska integrationsarbetet därför en underordnad roll jämfört med vår nationella lagstiftning. Däremot ser jag stora möjligheter för en fördjupad samverkan med länderna inom EG, bl.a. vad avser forskning och utveckling, till gagn för det svenska försvarets behov. Jag återkommer närmare till denna fråga under avsnitt 5. Inte heller i förhållande till övriga medlemsländer inom EFTA, eller i våra åtaganden inom , finns någon förändring i de förhållanden som utredningarna har redovisat. Jag konstaterar därför att dessa åtaganden saknar relevans för de frågor som innehålles i mina förslag till ny krigsmateriellag. Jag kommer i det följande (avsnitt 4) att närmare redovisa min bedömning vad avser krigsmaterielbegreppet och principerna för klassificering av materiel. Denna fråga har beröring med den praxis som finns hos . Även om det förutsätts att medlemsländerna själva vidtar de åtgärder de anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, finns det stora fördelar i att enighet i huvudsak föreligger om vilka produktslag som i praktiken skall omfattas av undantagsbestämmelserna enligt artikel 223 i . På detta område pågår inom EG ett omfattande utrednings- och samordningsarbete, vilket ännu inte är slutfört. Det finns ingen anledning att förvänta att en sådan anpassning, som för svensk del kan bli önskvärd, kommer att innebära några principiella förändringar i den syn på klassificeringsfrågorna som jag närmare redovisar i avsnitt 4. Som kommer att framgå av redovisningen av mina överväganden förutser jag dock att krigsmaterielförteckningen kan komma att behöva ses över med kortare mellanrum än vad som har varit fallet. Detta motiveras dels av den snabba tekniska utvecklingen, dels -- och inte minst -- av de hänsyn i fråga om anpassning till som jag har nämnt. Mitt förslag: I lagen anges att denna har avseende på vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. Regeringen får således -- liksom nu -- föreskriva vad som skall avses med krigsmateriel enligt lagen om krigsmateriel. Utredningarna: erinrar om att den nuvarande utförsellagen inte närmare anger vilka varuslag regleringen avser utan ger ett bemyndigande åt regeringen att lämna föreskrifter om detta. Utredningen föreslår en ändring på så sätt att lagen byggs ut med en beskrivning i klartext av vilka materielslag som omfattas av regelsystemet. Härigenom, menar utredningen, får en mer ingående befattning än tidigare med avgränsningen av lagens tillämpningsområde. Den mer detaljerade förteckningen över berörda varuslag bör det dock liksom ankomma på regeringen att fastställa. Härvid får regeringen enligt utredningens förslag undanta enstaka produktslag som annars skulle ha omfattats. KMU har i sitt betänkande tagit upp begreppsutredningens förslag. KMU anför att den respekterar motiven bakom utredarens förslag i dessa delar, nämligen att skall få en mer ingående befattning med bestämmelsernas materiella innehåll men ifrågasätter förslaget att inkludera kategorierna i lagtexten. KMU anser att syftet kan uppnås genom att beskrivningen av vilka materielslag som omfattas av regelsystemet delges , exempelvis i samband med förslag till ändringar i utförsellagen. Utredningen anser således att den nuvarande ordningen bör bibehållas, dvs. att regeringen meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigsmateriel enligt utförsellagen. Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat begreppsutredningens förslag i denna del delar i stort sett dess synpunkter. Kammarrätten i påpekar dock att effekten av förslaget skulle urholkas av den nämnda undantagsbestämmelsen. RÅ anför att det skulle förtydliga reglerna om lagen innehåller en översiktlig uppräkning av vad som innefattas i begreppet krigsmateriel, men anser det mindre lämpligt att föra in själva förteckningen i lagtexten. erinrar om att definitionen av krigsmateriel enligt utförselförordningen (1988:561) åberopas i förordningen (1988:563) i fråga om vad som avses med krigsmateriel i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar. Nämnden anser att den krigsmateriel som skall hänföras till försvarsuppfinningar därför, om utredningens förslag godtas, bör tas upp i en egen förordning med den avgränsning och omfattning som gäller. Skälen för mitt förslag: gällande lagar om tillverkning resp. förbud mot utförsel av krigsmateriel innehåller ett bemyndigande för regeringen att bestämma vad som skall avses med krigsmateriel enligt lagen. I enlighet härmed anges i den förteckning, som är fogad som bilaga till förordningen (1988:561) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m., vilken materiel som utgör krigsmateriel och som därmed omfattas av utförsellagens bestämmelser. Förteckningen upptar 16 huvudgrupper av materiel. Dessa är i sin tur indelade i undergrupper. (Se bilaga 3.) I förordningen (1983:1036) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. ( i dess lydelse efter ändring SFS 1988:562) anges att med krigsmateriel i tillverkningslagens mening skall avses sådana varor, som är upptagna i den nyssnämnda förordningen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. med undantag för två av förteckningens materielgrupper. Dessa två undantag utgörs av för militärt bruk utformade kameror m.m. (position 12 i förteckningen) samt maskiner, verktyg och utrustningar, m.m. (position 16). Det saknas såvitt jag bedömer skäl att ha skilda definitioner av krigsmateriel vad gäller utförsel resp. tillverkning. Samma krigsmaterielbegrepp bör tillämpas i alla de avseenden som berörs av mitt förslag till ny lag om krigsmateriel. En förteckning som den förevarande kan aldrig göras fullständig och entydig. Detta hänger delvis samman med svårigheterna att exakt definiera gränsdragningen mellan civil och militär materiel. Den nu gällande förteckningen omfattar produkter som inte under alla förhållanden är att betrakta som krigsmateriel och som har större eller mindre användning även inom civila verksamhetsgrenar. För att underlätta klassificeringen i sådana fall används i förteckningen ofta uttrycket ''''''''för militärt bruk utformad''''''''. Därmed anges att materielen för att falla under lagens bestämmelser skall ha konstruerats, utrustats eller ändrats på sådant sätt att den påtagligt avviker från motsvarande civila materiel. Andra i förteckningen förekommande uttryck är ''''''''speciella delar till'''''''' eller ''''''''speciella tillbehör till''''''''. Dessa bestämningar anger att materielen inte skall ha civil användning utan vara särskilt konstruerad eller ändrad för att infogas i en slutprodukt som är krigsmateriel. Det anförs i begreppsutredningen att sådana allmänna bestämningar kan lämna alltför stort utrymme för varierande tolkningar. Strävan bör därför vara att definiera produkterna i så konkreta termer som möjligt. Det är dock enligt utredarens mening inte möjligt att helt undvika specifikationer av mer allmän art. Jag delar utredarens uppfattning och anser att sådana bestämningar bör kunna användas där så är ändamålsenligt. Som skäl för att införa en närmare beskrivning av vilka materielslag som skall utgöra krigsmateriel i lagen anför begreppsutredningen främst att tyngden i det samlade regelverket ökar, om den lagstiftande församlingen i mer konkreta termer anger vilket produktkollektiv som omfattas. Jag delar utredningens bedömning, som också understryks av KMU, att det ligger en styrka i att ges en mer ingående befattning än tidigare med avgränsningen av lagens tillämpningsområde. Det finns därför starka skäl för att de principiella övervägandena för klassificering av krigsmateriel redovisas klart och ges en bred parlamentarisk förankring. Jag bedömer dock att det inte är möjligt att i lagen införa sådana klara definitioner att alla svårigheter vid gränsdragningen mellan civil och militär materiel undanröjs. Det är enligt min bedömning en uppgift som inte bör ankomma på att göra de tekniska bedömningar som leder fram till fastställandet av en krigsmaterielförteckning. Mot bakgrund av de svårigheter som kan uppkomma vid gränsdragningen mellan civil och miltär materiel använder sig krigsmaterielinspektören -- inom vars ansvarsområde det ligger att göra bedömningar i klassificeringsärenden -- av möjligheten att inhämta synpunkter och råd från teknisk- vetenskaplig expertis på skilda områden. Sedan mitten av har denna ordning fått fastare form genom att regeringen utsett sex fristående experter med erfarenhet från skilda tekniska och vetenskapliga områden. Dessa experter -- det s.k. tekniskt-vetenskapliga rådet -- står till KMI:s förfogande vid bedömningen av de avgränsningsproblem som kan uppstå vid klassificeringen av materiel. Jag återkommer (avsnitt 24) till min bedömning av arbetsformerna inom det tekniskt-vetenskapliga rådet. Jag vill dock redan nu säga att jag finner nuvarande ordning väl motiverad och ändamålsenlig. Jag föreslår mot denna bakgrund att det av lagens inledande bestämmelse skall framgå att den har avseende på vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. Därmed uppnås en ökad tydlighet i lagens tillämpningsområde, som jag således föreslår att regeringen ges bemyndigande att även i fortsättningen utfärda föreskrifter om vad som skall avses med krigsmateriel enligt lagen om krigsmateriel. Samma definition av krigsmaterielbegreppet bör därvid gälla för samtliga moment som lagen omfattar. Liksom bör sådana varor som har tillverkats inte utgöra krigsmateriel. Jag avser att i följande avsnitt för information redovisa de principiella överväganden som regeringen bör iaktta vid utfärdandet av dessa föreskrifter. Vad beträffar begreppet krigsmateriel i vissa andra sammanhang, bl.a. i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar samt i luftfartslagen (1957:297) och dithörande förordningar och kungörelser bör i särskild ordning föreskrivas vilken typ av produkter som bör omfattas av bestämmelserna. Frågan om prövning av försvarsuppfinningar är vidare föremål för översyn (se Ds 1991:60 Granskning av försvarsuppfinningar). 4.2 Kriterier för klassificering Min bedömning: Klassificering av krigsmateriel bör ske med utgångspunkt i materielens funktion och konstruktion. Produkter med såväl civil som militär användning bör klassificeras som krigsmateriel när de i sin militära funktion har en förstörelsebringande effekt. anför att valda klassificeringskriterier skall resultera i korrekta och konsekventa klassificeringar. Korrekta i den meningen att de skall ge den tillämpande myndigheten tillräcklig vägledning om lagstiftarens intentioner. Konsekventa såtillvida att de skall innebära samma klassificering för likartad materiel när t.ex. beslut har fattats liksom för principiellt likartad materiel inom olika produktgrupper. Materielen bör primärt identifieras med utgångspunkt i dess potentiella användning i en process vars operativa slutmål är att åstadkomma förstörelsebringande vapenverkan. Ett funktionskriterium blir därför den överordnade principen. Därtill bör ett konstruktionskriterium tillämpas och klassificeringen sålunda även grundas på produktens tekniska sammansättning och prestanda. Mot utnyttjandet av ett köparkriterium talar bl.a. att detta skulle leda till att samma produkt klassificeras på olika sätt vid leverans till olika köpare med åtföljande problem för de kontrollerande myndigheterna och risk för bulvanaffärer. Utredningen anför i frågan om vilken hänsyn till en produkts civila användning som skall tas vid klassificeringen, att nästan all teknik kan användas för militära syften och att kopplingen mellan teknisk utveckling för civila och för militära ändamål är och alltid har varit stark. Detta exemplifieras inom områdena datorer, kärnteknik, reamotorer, elektroniska komponenter, bioteknik, rymdteknik m.m. och leder till bl.a. slutsatsen att militära produkters prestanda och innehåll av högteknologi framgent inte blir lika specifika för dessa produkter som . Det anförs också att egenskaper och funktion för ett antal produktgrupper i ökande omfattning bestäms mer av den ingående programvaran än av det materiella innehållet. Detta utgör enligt utredningen ett starkt motiv för att koppla krigsmaterielbegreppet starkare till den destruktiva vapenverkan hos materielen. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i fråga om klassificeringskriterier förordar huvuddelen användandet av funktions- och konstruktionskriterier enligt utredningens förslag. RÅ, regionsåklagaren i , KK, FFV och FIF avstyrker således ett köparkriterium. För ett utnyttjande av ett sådant kriterium uttalar sig SSU som anser att det är viktigt att ''''''''på något sätt kunna ingripa om det är uppenbart att köparen använder svenska produkter (underförstått som utförts som ej krigsmateriel) i direkt stridsverksamhet.'''''''' SSU anför som ett alternativ till ett köparkriterium ett förslag som har anförts av medborgarkommissionen, nämligen att ge regeringen befogenhet att tillfälligt förordna att en vara som inte klassificerats som krigsmateriel men som fått militär användning skall omfattas av bestämmelserna. Flera remissinstanser har yttrat sig avseende principen för klassificering av materiel med såväl civil som militär användning (dual use). FOA framhåller att det bör göras tydligare att produkter av denna typ måste omfattas av lagstiftningen om de har prestanda av väsentlig betydelse för stridsförloppet. tekniska fredsgrupp menar att den politiska hanteringen av exportfrågor försvåras av att viss ''''''''militärt relevant materiel'''''''' på grund av civilt bruk klassificeras som ej krigsmateriel. påpekar att proportionerna mellan det militära och det civila användandet av en produkt bör utnyttjas vid klassificeringen och att vid prövningen av utförselärenden såväl köpare, presumtiv användare som teknisk utformning bör utgöra kriterier. Skälen för min bedömning: Jag delar utredningens uppfattning att klassificeringen av krigsmateriel bör grundas på ett funktionskriterium jämte ett konstruktionskriterium, samt på en anknytning av funktionskriteriet till en förstörelsebringande vapenverkan. Jag återkommer senare till mina bedömningar av hur olika produkters närhet till det förstörelsebringande vapnet skall återspeglas i krigsmaterielförteckningen. Ytterligare två grunder för klassificering har varit föremål för diskussion, nämligen dels om civil användning av en produkt generellt skall innebära en klassificering som ej krigsmateriel, dels om utnyttjandet i strid av en produkt som klassificerats som ej krigsmateriel skall medföra omklassificering. I den senare frågan har medborgarkommissionen i sin rapport (SOU 1988:15) föreslagit att man bör överväga att ge regeringen befogenhet att tillfälligt förordna att en viss produkt omfattas av bestämmelserna i utförsellagen. avvisar en sådan utvidgning av utförsellagen bl.a. på grund av risken för påtryckningar på den från utländskt håll i fall då det skulle vara av intresse för någon part att åstadkomma inskränkningar i den fria handeln med en viss förnödenhet. Jag delar utredningens bedömning som jag finner väl motiverad och kommer inte att föreslå någon utvidgning av lagens bestämmelser i detta avseende. Jag förutser dock att krigsmaterielförteckningen kan komma att behöva ses över med kortare mellanrum än vad som varit fallet. Detta motiveras dels av den snabba tekniska utvecklingen, dels och inte minst av de hänsyn i fråga om anpassning till bl.a. regelverk som jag kommer att redovisa närmare i det följande.