prop · GG03169 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:169 om högre utbildning för ökad kompetens Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokoll för de åtgärder och de ändamål somframgår av föredragandens hemställan. Högreutbildning präglad av kvalitet, effektivitet och förnyelseförmåga är enförutsättning för öppenhet, tolerans och välstånd. Att stärka somkunskapsnation är en av regeringens huvuduppgifter. Att öka antelet högreutbildade och att höja kvaliteten i utbildningen är avgörande för Sverigeskonkurrenskraft och framtida välfardutveckling. 1princippropositionen Universitet och högskolor - Frihet för kvalitet (prop.1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) lades regeringensreformstrategi fast: (1) frihet och incitament för utveckling och kvalitetinom statliga universitet och högskolor; (2) fasta och entydiga regler förrelationerna mellan staten och fristående universitet och högskolor; och (3)förändrat, icke-statligt huvudmannaskap för vissa universitet och högskolor. Genomriksdagens beslut med anledning av regeringens förslag ges destatliga universiteten och högskolorna fr.o.m. ökad frihetbl.a. när det gäller studieorganisation, utbild- 1 saml Nr 169 ningsutbud, antagning avstudenter och disposition av resurser. I lag Prop. och förordning angesgarantier för kritiskt tänkande, forskningens frihet och rättssäkerhet, liksomprinciper för funktionella beslutsformer och En internationellt gångbar examensordning Meddenna proposition fullföljer regeringen det första steget i reformstrategingenom att föreslå ett nytt resurstilldelningssystem samt angeutbildningsuppdrag för respektive universitet och högskola. Dessutompresenteras förslag när det gäller internationalisering, avskaffande av kårobligatorietoch formerna för fristående högskolors examensrätt. Meddessa förslag kombineras den ökade friheten för universitet och högskolor medstimulans till nytänkande, kvalitetskonkurrens och ett effektivt utnyttjande avresurser. Principernaför det nya resurstilldelningssystemet har redan godkänts av . Enligtdessa skall statsmakternas beslut om omfattningen av den högre utbildningengöras i mer översiktliga termer, svarande mot olika utbildningsområden.Regeringen föreslår att dessa i stort sett motsvarar de traditionellafakultetsområdena. Varjeuniversitet och högskola ges ett treårigt utbildningsuppdrag som innehållerramar för verksamheten, ersättning för utförda prestationer och krav påkvalitetssäkringssystem. Dessutom anges vilka examina som ellerhögskolan har rätt att utfärda. Dennya studieorganisationen bygger på kurser som kombineras till utbildningar. Detresurstilldelningssystem som regeringen föreslår innebär att ersättningbetalas ut dels i form av en "rörlig resurs" baserad på anteletregistrerade studenter på respektive kurs, kallad studentpeng, dels i relationtill de studieprestationer som studenterna uppnår. ochhögskolor erhåller lika stor tilldelning för alla kurser inom sammautbildningsområde. Härtill kommer ett särskilt anslag i syfte att främja högkvalitet. Iutbildningsuppdraget anges det högsta antal helårsstudenter och helårsprestationersom kan ge ersättning samt den samlade högsta ersättningenför dessa. Detta takbelopp är lägre än summan av de maximalaersättningsnivåerna inom respektive utbildningsområde, för att stimulera tillprioriteringar dem emellan. Studentpengoch ersättning för helårsprestationer beräknas på grundval av det antalhelårstudenter och helårsprestationer som eller högskolanuppvisar. De medel som tilldelas universiteten och högskolorna får emellertidanvändas på det sätt som universiteten och högskolorna finner långsiktigt meständamålsenligt för att fullgöra sina respektive utbildningsuppdrag. Det gerutrymme för att organisera verksamheten på ett sätt som tillgodoser såvälintresset av en god användning av tillgängliga resurser som behovet aveftertanke och kritisk skolning. Regeringoch riksdag avgör inte längre hur många studenter som skall antes tiU olikautbildningar. Det blir istället universiteten, högskolorna och studenterna somgenom egna val och prioriteringar avgör detta. enda undantagen ärutbildningar till vissa viktiga yrken inom vilka sta- Prop. 1992/93:169 tenur ett nationellt perspektiv måste garantera ett visst antal examineradestudenter. Mindre, men väsentliga ämnen skyddas genom att vissa universitetåläggs att ordna utbildning i dessa. Inomdessa vida ramar har universiteten och högskolorna inte bara en rätt attbesluta om utbildningsutbudet utan också en skyldighet att genom en ständigpågående omprioritering förnya och utveckla den utbildning som erbjuds. Utbildningspolitikensmål är att föra upp universitetens och högskolornas utbildningsvolymerminst till jämförbara länders nivå. Regeringens ställningstaganden baseras delspå en analys av den inriktning och volym som dagens utbildningssystem har, delspå internationella jämförelser av de prioriteringar och satsningar som görs ivåra viktigaste konkurrentländer. En utförlig bakgrund presenteras i propostionen. Vissaomprioriteringar på nationell nivå föreslås. Denkraftiga utbyggnad som har gjorts av högre utbildning kommer attmotverka den kompetensminskning på den svenska arbetsmarknaden som tidigaredimensionering hotade att ge upphov till strax . Jämförtmed flertalet konkurrentländer är emellertid situationen allvarlig på så sättatt en mycket hög andel av våra studenter återfinns på korta utbildningar.Andelen studenter på långa utbildningar måste öka. Påsamma sätt måste utbildningar med inriktning mot den privata sektorn ochnäringslivet förstärkas. Särskiltvid de mindre och medelstora högskolorna är utbildningsutbudet i alltför höggrad inriktat mot den offentliga sektorn. Civilingenjörsutbildningenmåste byggas ut för att stärka näringslivets långsiktiga konkurrenskraft.Utbyggnaden av den tvååriga ingenjörsutbildningen bör bromsas upp. Detkraftigt minskade behovet av förskollärare och fritidspedagoger gör detnödvändigt att drastiskt minska dessa utbildningar. Sker inte detta hotararbetslöshet för stora grupper. En neddragning föreslås. Regeringenavser att återkomma till hur en del av resurserna till högre utbildning skallfördelas på grundval av i förväg fastställda och kända kv£ditetsindikatorer,liksom till hur kostnader för lokaler och resurser för inredning och utrustningskall inräknas i per capitatilldelningen. Resurser för de senare kostnadernaberäknas under särskilda anslag för /94. Dekonstnärliga utbildningarna ingår inte i det nya resurstilldelningssystemet.För dessa utbildningar tillämpas en för var och en av de berörda högskolornaindividuellt beräknad ersättning per helårsstudent. Särskilda medel föreslåsavsättas för att stödja internationellt lärarutbyte och nya samarbetsavtal medeuropeiska länder. I propositionen föreslårregeringen att tvånget för studenter att tillhö- Prop. 1992/93:169 rastudentkår, nation respektive studentföreningen för fakultet, det s.k.kårobligatoriet, upphör fr.o.m. den 1 juh 1995. Degrundläggande demokratiska principerna som bl.a. regeringsformen vilar påtillåts därmed slå igenom också för studentsammanslutningar. Prop- i992/93:i69 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:stetsministem Bildt, ordförande, och statsråden . , ,, , , , , , , ,, , , , , P. , Proposition om högre utbildning för ökad kompetens Enstegrad tillväxt av kunskapsbehoven för den enskilde, såväl i rollen somyrkesutövare som i rollen som medborgare har skett . Denindustriella produktionen bedrivs på en allt högre teknisk nivå. Inom privatoch offentlig tjänste- och serviceproduktion ställs krav på ökade teoretiskakunskaper. Deskärpta utbildningskraven är en utmaning för universiteten och högskolorna.Dessa har en nyckelroll i kunskapsutvecklingen. Regeringen har därför inlettett omfattande reformarbete inom den högre utbildningen. Den grundläggandeuniversitets- och högskoleutbildningen byggs ut kvalitativt och kvantitativt.Rätten att fatta viktiga beslut förläggs till universiteten och högskolorna.Därigenom frigörs deras förmåga till kreativitet och nyskapande. Samtidigtleder det ökade ansvarstagandet till ett mera rationellt beslutsfattande ochtill ökad effektivitet. Riksdagensbeslut med anledning av regeringens proposition Universitet och högskolor -frihet för kvaUtet (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103)utgör första steget i en omfattande reform. Med stöd av den nya högskolelagen(SFS 1992:1434) och de i propositionen föreslagna och av accepteradeprincipema har regeringen utfärdat en nyhögskoleförordning. Utbyggnadenav den högre utbildningen måste fortsätta såväl kvalitativt som kvantitativt.Sverige har en förhållandevis låg andel av varje ungdomsgeneration i längreakademiska utbildningar. Den nödvändiga utbyggnaden måste emellertid ske på ettsätt som säkerställer kvaliteten. Utbyggnadens takt och inriktning måsteanpassas till detta. Studenterna och reformen Prop. Jagvill inledningsvis uppehålla mig något vid det nu pågående reformarbetetsbetydelse för studenterna vid universitet och högskolor. Drivkraften bakom ochmotiveringarna för reformeringen av den högre utbildningen utgår frånstudenternas intressen. Det är deras efterfrågan på en högkvalitativ utbildningsom skall säkerställas. Utbildningsdepartementethar mot denna bakgrund låtit () undersöka vad ettrepresentativt urval av studenter anser om den högre utbildningen och hur manskulle vilja förändra den. Undersökningen gjordes med tanke på att de enskildastudenternas intressen i högre grad än nu kommer att vara avgörande föruniversitetens och högskolornas utbildningsutbud. Dagensstudentgeneration anses ofta vara självständig och målinriktad. Det stämmer välöverens med den bild som framträder i enkätsvaren. Studenterna ärkvalitetsmedvetna och vill att undervisningen skall vara både mer pedagogiskoch bättre kopplad till den vetenskapliga verksamheten än vad den förnärvarande är. Ettviktigt sätt att förbättra kvaliteten i undervisningen är att lägga in mer avfördjupade ämnesstudier. Hos studenterna finns det en önskan att både få mer avsådan ämnesfördjupning och att få större möjligheter att själv fritt kombineraämnen till en examen. Närstudenterna uttalar sig om värdet av en högre utbildning är resultatetblandat. De anser att utbildning ger ett bättre liv och ett intressantarearbete, men är mindre hoppfulla om att utbildningen även skall ge dem en bättreinkomst än vad de skulle få utan en högskoleutbildning. Studenternavill också att utbildningen skall bli mer internationell, vilket ligger väl ilinje med det allt mer omfattande samarbete över gränserna som kan väntas bådeinom utbildningsområdet och inom samhället i stort. Studenternaefterlyser vidare mer information om utbildningsutbudet vid olika universitetoch högskolor, men vill inte ha ett komplicerat antagningssystem som gör detsvårt att söka till olika utbildningar. Det finns behov av en väl fungerandeteknisk samordning av ansöknings-och antagningsförfarandet. Det är mot dennabakgrund en viktig uppgift inte bara för universiteten och högskolorna utanockså för de centrala myndighetema att förmedla information. Särskilt börbeaktas studenternas behov av att kunna göra jämförelser meUan olikauniversitet och högskolor och deras utbud. Slutligenfinns det visst stöd hos studenterna för uppfattningen att deras inflytandeblir starkare om deras val av utbildning eller utbildningsort tillåts påverkauniversitetens och högskolornas resurser. Det ökade inflytande, som följer avdet resursfördelningssystem jag i det följande föreslår, kan sägas varauppskattat av studenterna trots att modellen är oprövad inom den högre utbildningensområde. Sammantagetvisar studenternas svar att de stöder den inriktning på ökad kvalitet ocheffektivitet som präglar reformarbetet. En ny studieorganisation . Detkanske viktigast inslaget i det nu igångsatta reformarbetet är den nyastudieorganisationen. Den innebär ett radikalt brott mot gällandeordning. Linjesystemet som grundläggande element i statens inflytande överuniversitet och högskolor avskaffas. Linjerna ersätts med antingen avstudenterna fritt valda kombinationer av kurser eller av vid varje universiteteller högskola beslutade sammanhållna utbildningsprogram. Dessutom införs eninternationellt gångbar examensordning, som reglerar vilka examina som fårförekomma, vad som krävs för att få utfärda en examen och var en examen fårutfärdas. Detär möjligt att effekterna av den nya studieordningen inledningsvis inte blirdramatiska. Skillnaderna kommer emellertid att framträda och blir alltmerbetydelsefulla efterhand. Utbildningsutbudet på kommer att präglasav ökad mångfald och flexibilitet. och högskolor kommer attvälja utbildningsprofiler anpassade till de egna förutsättningarna.Konkurrensen om studenterna kommer att leda till lösningar som bättretillgodoser olika krav som kommer att finnas i den framtida mycket heterogenastudentpopulationen. Utbildningsprofiler av helt nya och vitt skilda slag kanförväntas växa fram. Dennya studieordningen och överföringen av beslutsbefogenheter till varjeuniversitet och högskola får som en naturlig och nödvändig följd att helaansvaret för studentrekryteringen ligger på det enskilda ellerhögskolan. Frågor om behörighet, urval och antagning får lösas inom ramen förmycket allmänna riktlinjer som anges i högskoleförordningen. Dessafrågor är av central betydelse för den högre utbildningens framtidautveckling. För att hålla hög kvalitet och hög effektivitet är det nödvändigtför universiteten och högskolorna att rekrytera studenter som är välmotiveradeoch i övrigt väl förberedda för utbildningen. Det är också viktigt att depresumtiva studentema får rimliga möjligheter att förbereda sig förantagningen. Detta kräver att universitet och högskolor har en väl fungerandestudieinformation. Det krävs vidare att det finns en rimlig permanens ochöverskådlighet när det gäller de specifika behörighets- och urvalsreglerna. Universitetenoch högskolorna svarar själva för besluten om antagning av studenterna ochsätter förkunskapskraven. Verket för högskoleservice (VHS) erbjuder en teknisksamordning av antagningen till betydande delar av den högre utbildningen utanatt inkräkta på den eftersträvade friheten för universiteten och högskolorna.Därmed kan betydande fördelar för studentema vinnas. VHS kommer innevarandebudgetår att tillföras vissa resurser för att möjliggöra en systemutvecklingsom innebär att man kan tillhandahålla tjänster anpassade till de krav somställs vid antagningen till varje universitet och högskola. Idet nya systemet för högre utbildning kommer den centralt beslutadedimensioneringen av utbildningen att vara av mycket övergripande natur. Mål förantalet examinerade kommer i vissa fall att ges av regering och riksdag. Iövrigt ges stora möjligheter för universiteten och högskolorna att själva prioriterainom och mellan utbildningsområde- Prop. 1992/93:169 na. Denna frihet att fattabeslut om omfattning och inriktning av utbildningsutbudet medför naturligtvisockså ett ökat ansvar för universiteten och högskolorna. Statsmakternas kommeri huvudsak att svara för att tillräckliga resurser ställs till förfogande ochför att göra mer övergripande prioriteringar mellan olika utbildningsområden. Jagvill i detta sammanhang framhålla att studenternas val måste få stor betydelseför universitetens och högskolornas utbildningsutbud. Det måste också vara ensträvan att tillse att studenterna är så välinformerade att de själva kan taansvar för sina utbildningsval och därmed för sin framtida yrkesverksamhet. Detnu avskaffade linjesystemet byggde på en orealistisk tilltro till att det genomcentral planering i allt var möjligt att förutse samhällets och individernasbehov av utbildning för ett framtida arbetsliv. Enligt min mening var detta enorimlig förutsättning. De kommande förändringarna av samhället kommer att skesnabbt och vara stora. En central planering av innehåll och omfattning av denhögre utbildningen kan motverka framtida studentgenerationers möjligheter attutveckla och förnya sina kunskaper i takt med samhällsförändringarna.Fördjupade kunskaper inom av studenterna fritt valda områden är den bästaförberedelsen för framtiden. Inom vissa områden, t.ex. läkarutbildningen, finnsdock överordnade behov av att säkerställa en viss minsta omfattning. Jagkommer senare att redovisa mitt förslag till ett nytt resursfördelningssystemför den grundläggande högskoleutbildningen. Det nya systemet kommer att geincitament för såväl effektivitet och god omvårdnad av studenterna som högkvalitet på utbildningen. Dethuvudsakliga ansvaret för dessa frågor förläggs därmed till universiteten ochhögskolorna. Ett gott utnyttjande av resurserna och ett väl fungerandekvalitetssäkringssystem är nödvändigt. Överföringen av ansvaret förstudenternas hälsovård till universiteten och högskolorna som skedde redan ioch med förra årets budgetbehandling bör ses som ett första steg i enlångsiktig process för att betona läroanstalternas ansvar för sina studenter. Detnya resursfördelningssystemet kommer ocksä att kräva en förstärkning av denekonomiska kompetensen inom universiteten och högskolorna. Jag har noterat attdet på flera håll redan pågår en satsning på detta område. Behovet av bättrefungerande ekonomisk uppföljning och kontroll accentueras också av den ökadefriheten. Såvälplaneringsverksamheten som den ekonomiska förvaltningen vid universiteten ochhögskolorna är utomordentligt omfattande och komplex. somverksamheten till sin natur är långsiktig utgör de medel som tilldelas via dereguljära anslagen i många fall endast en del av den totala finansieringen. Detnya systemet för resurstilldelning innebär att ytterligare moment tillkommersom ställer ännu större krav på universiteten och högsko- Vidare medför detlokaiförsörjningsansvar som tilldelas myn- Prop. 1992/93:169 digheterna, attdessa får ett stort ansvar för långsiktiga ekonomiska åtaganden. Förmågan attplanera för osäkerhet måste vara stor. Studenternas efterfrågan på utbildningkan t.ex. bli en annan än vad som förutsatts vid ingåendet av långsiktigahyreskontrakt. Det primära ansvaret för att hantera situationer av nämnt slagåvilar universiteten och högskolorna. Förregeringens del finns ett generellt ansvar och en skyldighet att följa destatliga myndigjieternas verksamhet. Formerna för regeringskanslietsuppföljning av och stöd till myndigheterna i deras arbete med ekonomiskförvaltning och planering behöver utvecklas. En sådan verksamhet bör bedrivasi dialogform mellan och universitet och högskolor samt medövriga berörda myndigheter. Det är viktigt att notera att jag här inte talar omuppföljning av kameral natur utan om en uppföljning inriktad på förväntade ochuppnådda resultat. Dialogens huvudsakliga innebörd bör vara kvalificeradrådgivning och informationsutbyte. Idet följande ger jag därutöver en relativt detaljerad översikt över deekonomi-administrativa aspekterna på de föreslagna förändringarna. Den samladeeffekten av dessa bedömer jag vara klart till läroanstalternas fördel jämförtmed nuläget. Atthävda kvaliteten inom den högre utbildningen är nödvändigt för Sverigesmöjligheter att göra sig gällande i en hårdnande internationell konkurrens.Denna uppfattning bildar den viktigaste utgångspunkten årsuniversitets- och högskolereform. 1propositionen Universitet och högskolor - Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1,bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) redovisades regeringens uppfattning attansvaret för kvalitetsfrämjande åtgärder i första hand åligger universitetenoch högskolorna. Den ökade friheten tillsammans med den kvalitetskonkurrens somsäkras genom det system för resurstilldelning som där skisseras är denviktigaste förutsättningen för en förstärkt utbildningskvalitet. Stimulanstill förnyelse kan även ske genom Rådet för grundläggande högskoleutbildning. 1min anmälan till propositionen erinrade jag om de förslag för att förbättrakvaliteten som framlagts av i betänkandet (SOU 1992:1)Frihet, Ansvar, Kompetens. Vidare anvisades vissa riktlinjer förutvärderingsverksamheten, i första hand genom att jag angav de huvudsakligaarbetsuppgifterna för Sekretariatet för utvärdering av universitet ochhögskolor, som enligt vad jag (avsnitt 6.1) kommer att föreslå, börbenämnas (prop. 1991/92:76, bet. 1991/92:UbU18, rskr.1991/92:195). föreslogregeringen i propositionen 1992/93:42 Prop. 1992/93:169 Förstärkning av dengrundläggande högskoleutbildningen m.m. att skulle anvisaytterligare resurser till grundutbildningen för att göra särskilda insatserför kvaliteten, vilket möjliggjorde en volymmässig ökning. I enlighet härmedhar anvisat anslagsmedel för dels höjda per capitautgifterför vissa utbildningar, dels tidsbegränsade stimulansåtgärder, såsom externaexaminatorer, pedagogisk utbildning och forskarutbildning av lärare (bet.1992/93:UbU5, rskr. 1992/93:159). Därmed möjliggörs flertalet av dekvalitetshöjande åtgärder som föreslog. Regeringensgrundläggande inställning till hanteringen av kvalitetsfrågorna och deåtgärder som statsmakterna redan vidtagit bildar enligt min mening en fastgrund för de stora förändringar som börjar genomföras för universitet ochhögskolor . Jagvill dock peka på vissa kompletterande åtgärder, som behöver vidtas för attytterligare understryka betydelsen av att kvaliteten måste stå i centrum föralla som är involverade i högre utbildning. Vidutformningen av den nya högskoleförordningen, som beslutades iår, har regeringen uttryckt de principställningstaganden som redovisades iproposition 1992/93:1 i författningstext. Många av de bestämmelser som såledeskommer att börja tillämpas har tillkommit för att säkrakvaliteten i verksamheten. Exempel på sådana bestämmelser är föreskrifterna omsammansättning av vissa organ samt olika tjänstetillsättningsprocedurer. Det ärenligt min mening viktigt att dessa intentioner fullföljs när föreskrifternatillämpas. Isamband härmed vill jag också informera om att f.d. universitetskanslernCarl-Gustaf på regeringens uppdrag prövat om Högskolorna i ,, samt SundsvaU/och (beträffande sammanslagningav de två senare se avsnitt 6.1) borde få rätt att ge magisterexamen. Utredaren hade tillsammans med enexpertgrupp bedömt om högskolorna uppnår tillräcklig kvalitet i de ämnen desjälva önskat kunna ge magisterexamen i. 1 vissa fall farm han att så varfallet, i andra inte. De rekommendationer som utredaren lämnade har regeringenredan tagit fasta på vid utarbetandet av den examensordning som ingår i dennya högskoleförordningen. Ifortsättningen kommer motsvarande bedömning av huruvida universitet ellerhögskolor bör ha rätten att utfärda vissa examina att göras genomKanslersämbetets försorg. Sådana bedömningar kommer även att göras avfristående högskolor. Jag återkommer i det följande med förslag tilllagreglering av rätten att utfårda akademiska examina och till en mer utförligbeskrivning av den framtida prövningen av rätten att utfärda examina (avsnitt6.3). Jag räknar med attKanslersämbetet också i övrigt finner formerna för Prop. 1992/93:169 sinverksamhet. Även om förväntningarna på dess verksamhet är - och bör vara -stora, vill jag påminna om att det inte är helt realistiskt att räkna med attdet kan verka med full styrka förrän under senare delen av treårsperioden. Detär speciellt viktigt att resultaten av utvärderingar kan börja publiceras såsnart som möjligt, så att de kan utgöra underlag för studenternas val avutbildning och utbildningsort. Resultaten kommer naturligtvis också att utgöraunderlag för statsmakternas prövning av verksamhetens fortsatta inriktning.Jag vill för tydlighetens skull framhålla att ansvar ävenomfattar statsunderstödd, men från staten fristående högskoleutbildning. Detnya resurstilldelningssystemet för grundutbildningen, vilket jag återkommertill i det följande (avsnitt 3), bör enligt min mening innehålla följande tvåkomponenter för att säkra kvaliteten. Fördet första bör varje universitet och högskola inför aktuell treårsperiod angevilka åtgärder de avser att vidta för att säkra kvaliteten.