prop · GG03187 · 1992-12-31 00:00:00 — 1992:93/187 ringskapitalkan skattesatsen lämpligen bestämmas till . Minslutsats blir således att kapital knutet till de nu diskuterade personförsäkringamabör beskattas på motsvarande sätt som , dvs. enligt de regler somgäller för K-försäkring. Detta överensstämmer med vad som har föreslagits ipromemorian. Jag delar också slutsatsen i promemorian att beskattningen blirenklare på detta sätt än om flera olika beskattningssystem skall tillämpas hoslivförsäkringsföretagen. Detbör tilläggas att beskattning inte sker i ett livförsäkringsföretag avavkastning och kapital anknutet till AGB-försäkring. Även i det nyabeskattningssystemet bör sådan försäkring vara skattefri. Densammantagna effekten av mina förslag blir att beskattningen av i princip alltkapital som förvaltas för försäkringstagamas räkning kommer att ske enligtschablonmetoden. Beskattningsreglema bör tas in i lagen om avkastningsskatt påpensionsmedel. Det betyder att i stort sett all inkomstbeskattning avlivförsäkringsföretagen enligt SIL upphör. Det återstår emellertid att taställning till hur den del av verksamheten hos ett sådant företag som inte är hänförligtill förvaltning av kapital för försäkringstagamas räkning skall beskattas. Ipromemorian föreslogs att beskattningen av den egna rörelsen inomlivförsäkringsföretagen skulle ske enligt vanliga bolagsskatteregler. Den egnarörelsen i dessa företag avser förvaltning av det egna kapitalet samt utförandeav externa tjänster och förvaltningsuppdrag o.d. Det föreligger med andra ordinga principiella skillnader mellan en sådan rörelse och rörelsen i många andraföretag som är verksamma i den finansiella sektom. De senare beskattas enligtvanliga bolagsskatteregler. Enligt min uppfattning är den beskattningsmodellenvälmotiverad även i detta fall. Vadjag nu föreslagit iimebär således att den del av livförsäkringsföretagensförvaltning som avser den egna rörelsen kommer att ligga kvar underinkomstbeskattning enligt SIL och anslutande lagar. betyder detatt sådan konventionell inkomstbeskattning i praktiken enbart kommer att gällaför fondförsäkringsföretag. Endast för dessa företag är det enligtförsäkringsrörelselagstiftningen tillåtet att driva verksamhet för egenräkning. bör således ske enligt de bestämmelser som gäller förnäringsverksamhet i bolagssektom. I promemorian gjordes ingen närmareredovisning av vad denna förändring skulle innebära förfondförsäkringsföretagen med hänsyn till den översyn som då pågick beträffandeföretagsbeskattningen. I stället uttalades att detaljutformningen avregelsystemet borde anstå till dess att företags-skattefrågorna togs upp isamband med det lagstiftningsarbete på området som var aviserat till hösten1992. Dennämnda översynen resulterade i betänkandet Fortsatt reformering av företagsbeskattningen(SOU 1992:67), som lades fram . Som nämndes varavsikten att betänkandet skulle utgöra grand för en reformering avföretagsbeskattningen . Den överenskommelse som regeringen ingick med socialdemokratema medanledning av den ekonomiska krisen medgav Prop. emellertid inte att dettareformarbete fullföljdes på planerat sätt. visade sig såledesnödvändigt att skjuta på den planerade reformen. läge som föreliggerföreslår jag därför att fondförsäkringsföretagen integreras i det gällanderegelsystemet på bolagsområdet. reformen avbolagsbeskattningen kommer då att gälla även för dem. Iprincip bör inga särbestämmelser gälla för dessa företag inominkomstbeskattningen. Det fmns dock anledning att på några punkter närmarekommentera reglemas utfornming och innebörd. Jag åsyftar frågoma omlivförsäkringsföretagens inkomstskattemässiga ställning beträffande koncembidragoch deras skattskyldighet för utdelning samt deras rätt att göra avsättningtill skatteutjämningsreserv. Närdet gäller koncembidrag iimebär gällande rätt att ett livförsäkringsföretaginte med skattemässig verkan kan ge eller ta emot koncembidrag (2 § 3 mom.första stycket SIL). Livförsäkringsföretagen beskattas i stor utsträckningenligt särskilda regler i lagen om avkastningsskatt. är deundantagna från möjligheten att ge och ta emot koncembidrag för den del avverksamheten som beskattas enligt SIL. Mitt förslag innebär att bolagen iframtiden kommer att avkast-ningsbeskattas. Det nu sagda gäller fullt ut förkonventionella livbolag men i allt väsentligt även förfondförsäkringsföretagen. skall den egna rörelsen ifondförsäkringsföretagen inkomstbeskattas enligt vanliga bolagsregler. Någotskäl att undanta livförsäkringsföretagen från rätten att ge och ta emot koncembidragföreligger enligt min mening inte. Den nuvarande regeln i 2 § 3 mom. förstastycket SIL bör därför ändras så att den åsyftade effekten uppnås. Jag villdock understryka att regelsystemet är så utformat att överföring av koncembidragendast kommer att kunna göras mellan sådana företag i en livförsäkringskoncemsom beskattas enligt SIL. Bestämmelseni 7 § 8 mom. tredje stycket SIL om skattskyldighet för erhållen utdelning på näringsbetingadeaktier är principiellt sett nära anknuten till systemet med koncembidrag. Tillden del en utdelning skulle kunna hävdas belöpa på den kapitalförvaltning somsker för försäkringstagamas räkning sker enligt mitt förslag ingen inkomstbeskattning.För den del som belöper på fondförsäkringsföretagets egen rörelse bör ingenskillnad göras gentemot vanliga rörelsedrivande företag. Slutsatsen blir därföratt utdelning på näringsbetingade aktier bör vara skattefri förfondförsäkringsföretagen på samma villkor som gäller generellt enligt dennämnda bestämmelsen. Inteheller i fråga om möjligheten till avdrag för avsättning tillskatteutjämningsreserv bör det gälla några särregler för livförsäkringsföretag.Avsättning kommer givetvis endast att kunna ske hos de företag som inkomstbeskattasoch hos dem på ett underlag som är hänförligt till den delen av verksamheten. Jagvill slutligen ta upp ett par frågor av övergångskaraktär. En av dem gäller dennu pågående återföringen av de obeskattade reserver som avsattes årsskattereform. Även livförsäkringsföretagen är skyldiga att återföra sådanareserver till beskattning. På grand av mitt förslagom avkastningsbeskattning av livförsäkringsföretagen uppkommer Prop.1992:93/187 spörsmålet om hur den återstående avskattningen av reservema skallgenomföras för deras del. Mitt förslag om ikraftträdande av de nya skattereglemaför livförsäkringsföretag innebär att taxering sker enligt nuvarandeskattebestämmelser. Återföringen av uppskovsbelopp har då skett till minst 75 %.Den sista Qärdedelen av uppskovsbeloppet kvarstår att återföra.Uppskovsbeloppet är hänförligt till K-försäkringskapitalet, som var den enda delav livbolagens verksamhet som beskattades i det gamla skattesystemet. Enlämplig lösning är därför att den återstående delen av uppskovsbeloppet läggstill skatteunderlaget för K-försäkring vid taxering. Det återfördauppskovsbeloppet kommer då att träffas av i princip samma skatt som skulle hautgått om de nuvarande bestämmelsema hade gällt. Någraremissinstanser har uttryckt farhågor för att retroaktivitets-effekter skalluppkomma vid övergången till schabloniserad skatt. Enligt denna uppfattning kansådana effekter uppkomma om de ingångsvärden som fick användas på tillgångarhänförliga till P-försäkring när skattskyldighet till avkastningsskatt infördesden inte kan utnyttjas för kvittning. Vad som åsyftas är att endel av dessa tillgångar har sjunkit i värde sedan övergångstillfället och attdet i vissa fall kan vara svårt att utnyttja förluster och potentiellaförluster för kvittning mot vinster innan schablonbeskattningen träder i kraft. Idenna fråga vill jag först slå fast att de av mig föreslagna skattereglemainte står i strid med retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen. Deflesta pensionsförvaltare redovisar dessa tillgångar obligationer, aktier ochfastigheter som omsättningstillgångar. Det betyder att de värdenedgångar somskett /91 slår igenom i det redovisade resultatet på grandav lagervärderingsreglemas utformning. Några problem för deras del kan därförknappast föreligga. För de pensionsstiftelser som redovisar tillgångama somanläggningstillgångar bör möjlighetema vara goda att utnyttja eventuellaförluster, inte minst med hänsyn till att värdenedgångama kan beaktas även vid1994 års taxering. Något behov av särskilda regler på detta område anser jagdärför inte påkallade. Jagär naturligtvis medveten om att de nu föreslagna reglema om beskattning avfondförsäkringsföretag kan komma att ändras i vissa avseenden inom en relativtsnar framtid. Med hänsyn till det ikraftträdande jag föreslår (se avsnitt 7)torde detta dock inte behöva medföra några egentliga problem. Denschabloniserade avkastningsskatten innebär att en viss skatt kommer att belastaföretaget vid ingången av beskattningsåret. Denna skattekonstraktion leder tillatt problemet med fördelningen av bolagens skattekostnad på försäkringstagamabör kunna lösas på ett enklare och rättvisare sätt än vad nu är fallet. Dettagäller främst fondförsäkringsbolagen men även i övriga livförsäkringsföretagtorde skatteövervält-ringen kunna göras på ett rättvisare sätt. Bl.a. behöverhänsyn vid fördelningen inte längre tas till latenta skatteskulder på tillgångama. Mitt förslag omschablonbeskattning innebär att det av Finansinspek- Prop. 1992:93/187 tionenpåtalade problemet med beskattning av orealiserade värdestegringar bortfaller.Den av inspektionen påtalade oklarheten i beskattningen avfondförsäkringsföretagens egna rörelse får också sin lösning. Närdet gäller den tredje frågeställningen som tar upp i sinskrivelse, dvs värderingen av fondandelama i olika situationer framhöllsföljande i promemorian (s. 160 - 161): Denskuld som fondförsäkringsföretaget har till försäkringstagama skall givetvisvärderas med ledning av marknadsvärdet på fondandelama. På tillgångssidan skallnormalt en försiktigare värdering göras, vilket betyder att anskaffningsvärdetpå andelama i princip skall användas. I sina föreskrifter (FFFS 1991:19) harFinansinspektionen uttalat att värderingen även på tillgångssidan bör ske tillmarknadsvärde. En sådan värdering torde vara fullt godtagbar i den faktisktföreliggande situationen. I fondförsäkringsbolagets tillgångar ingår ju alltidde andelar som på skuldsidan redovisas till sitt marknadsvärde. En vissvärdemässig avvikelse kan dock förekomma i fråga om försäkringsersättningar förinträffade försäkringsfall och sjukräntor på grand av premiebefrielseförsäkringardär försäkringsgivaren ofta lämnar en nominell utfästelse. Vid beräkning avmotsvarande försäkringstekniska skulder ingår antaganden om en framtidaförräntning. I det fallet uppstår en marknadsrisk som täcks avförsäkringsföretagets egna tillgångar. I det stora hela är det alltså så, attdet i princip finns en tillgångsmassa i bolaget sommotsvarar skuldbeloppet. Tillgångsvärderingen framstår därför som ett problemmest på grand av utformningen av värde-ringsreglema. Detnu sagda innebär att den av inspektionen anvisade lösningen får anses varafullt tillfredsställande. Någon åtgärd med anledning av inspektionens skrivelsei deima del torde därför inte vara nödvändig. Någonkritik har inte riktats mot denna bedömning av situationen och den redovisadeslutsatsen. Jag delar uppfattningen att denna lösning är fullt godtagbar. Någonytterligare åtgärd i frågan från min sida är därför inte påkallad. Pensionskapitalkan också förvaltas genom en pensionsstiftelse. Den schabloniseradeavkastningsskatten bör omfatta också dessa stiftelser, som alltså börjämställas med livförsäkringsföretagen i detta avseende. Pensionskapitalkan även förvaltas inom ramen för ett företags vanliga verksamhet. Det sker ompension tryggas genom avsättning till kontot "Avsatt till pensioner"i företagets räkenskaper. På detta område tillämpas en schabloniseradavkastningsskatt. I promemorian föreslås att denna pensionsform bör inordnasunder den föreslagna schablonmetoden med bibehållande av nuvarande skattebasmen med tillämpning av nya regler för fastställande av avkastning och förskattesats. Förslaget har godtagits eller lämnats utan erinran av remissinstansema.Även jag ansluter mig till förslaget. Jaghar tidigare föreslagit att särskilda regler skall gälla för taxerings- ochuppbördsförfarandet inom det individuella pensionssparandet. detgäller livförsäkringsföretagen och företag som är jämställda med dem beträffandeavkastningsskatt bör nuvarande taxerings- och uppbörds- Prop. 1992:93/187bestämmelser behållas. Jagvill slutligen understryka att mitt förslag om ändrad beskattning avlivförsäkringsföretagen inte är avsett att till någon del beröra skadeförsäkringsföretagen.Det gäller således även gränsdragningen mellan de båda slagen avförsäkringsbolag. 6 Ekonomiska aspekter och finansiella konsekvenser fördet allmänna Genomindividuellt pensionssparande skapas ett regelsystem med skatteförmåner somvanliga sparformer saknar. öppnas möjlighet att avsätta medel förpensionsändamål helt utan försäkringsinslag. Ett av motiven för skatteförmånemaär att långsiktigt sparande är av stor samhällsekonomisk betydelse. Incitamentför individema att själva ta ett större ansvar för sin försörjning efter denaktiva yrkestiden kan skapas genom att skattebelastningen på arbetsinkomsterutjämnas över större delen av livscykeln. Detta sker genom att avdrag medgesför sparpremiema, dvs. sparandet sker med obeskattade medel. En annan förmånär den lägre skatten på pensionskapitalets avkastning. Dessa förmåner kanmotiveras dels med intemationella konkurrensaspekter, dels som selektiv sparstimulans. Jagskall nu närmare diskutera dessa skatteförmåner från ekonomisk synvinkel. Densparpremie en individ har betalt under inkomståret är avdragsgill vidinkomsttaxeringen. Detta betyder alltså att sparandet sker med ej inkomstbeskattademedel. Avdragsrätten vid inbetalning balanseras dock i princip av att premiemainkl. avkastningen på dem inkomstbeskattas vid utbetalning. Värdetav denna skatteförmån kan givetvis diskuteras. Det är emellertid helt klart attmed nuvarande skattesystem med betydligt lägre progressivitet än tidigare är förmånen mindre än i det gamla skattesystemet. Med färre antalmarginalskattenivåer kommer fler pensionssparare, kanske t.o.m. flertalet, attmöta samma marginalskatt under aktiv yrkestid som efter pensioneringen. Om såär fallet begränsas skatteförmånen i systemet till den lägre beskattningen avavkastningen på sparandet. Fördet allmänna är fömtom den lägre beskattningen av avkastningen ocksådifferensen mellan genomsnittlig marginalskatt vid avdrag för sparpremiema ochgenomsnittlig marginalskatt på inkomster från pensionssparandet av intresse. Så länge denna differens är positiv kommer omperiodiseringenav skatteuttaget kombinerat med den lägre Prop. 1992:93/187 skatten påavkastningen att medföra lägre skatteintäkter. Differensenmellan marginalskattema vid in- och utbetalning kan i princip beräknas påstatistiskt material. Förändringar främst skattesystemetsreformering men även tillkomsten av nya grapper pensionssparare med lägreinkomster innebär emellertid att informationsvärdet i beräkningar på sådanthistoriskt material är av begränsat värde. Detär rimligt att anta att en inte oväsentlig del av det individuellapensionssparandet åstadkoms genom växling från annat sparande, antingen köp av P-försäkringeller annat sparande utan avdragsrätt. Till den del det nya pensionssparandet, bl.a.som en följd av den ökade konkurrensen på området, ersätter köp av P-försäkringuppkommer inget skattebortfall för det allmänna. Intemationella erfarenhetertalar för att även nysparande tillkommer. Detta ger åtminstone på kort sikt ettskattebortfall. Bortfallet bör emellertid bedömas i relation till att detökade hushållssparandet är högst angeläget i ett långsiktigt tidsperspektiv ochi samhällsekonomiskt avseende utgör en balanserande faktor. Till den del detindividuella pensionssparandet ersätter annat sparande utan avdragsrätt måsteytterligare faktorer beaktas. Som tidigare påpekats finns det skäl att ävenfortsättningsvis ha ett system med skatteförmåner för pensionskapital. Jaganser därför att reglema måste utformas så att maximal konkurrens inom dettasystem uppnås. Med detta synsätt får man acceptera det skattebortfall somuppstår genom växling från annat sparande till pensionssparande. Sammanfattningsvisgäller att den utvidgade avdragsrätten kan medföra ett skattebortfall.Bortfallet är emellertid svårt att kvantifiera. Ökad konkurrens inom sektom förpensionskapital och ett långsiktigt högre hushållssparande måste dock isamhällsekonomiskt avseende tillmätas större betydelse än skattebortfallet. Denföreslagna omläggningen av avkastningsskatten iimebär att ett system medbeskattning av faktisk avkastning ersätts med beskattning av en schablonmässigtuppskattad avkastning på pensionskapitalet. Det budgetmässiga utfallet av ensådan omläggning är av olika skäl svårbedömbart, särskilt vad gäller effektemapå kort sikt. Pensionskapitalförvaltas genom placeringar i olika slag av tillgångar, huvudsakligen aktier,fastigheter och räntebärande värdepapper. En bedömning av den långsiktigabudgeteffekten vid den föreslagna omläggningen kan baseras på historiskauppgifter över fördelningen mellan olika tillgångsslag och genomsnittliga iimehavstiderför dessa. På grandval av en sådan bedömning redovisades i promemorian ettskattebortfall med anledning av förändrat avkastningsskattesystem om 890miljoner kronor, vid en skattesats på . Samma bedömning gjordes i dentidigare lagrådsremissen. Vid bedömningen ipromemorian och lagrådsremissen fanns inga utfallsdata från någon taxeringenligt nu gällande regler. Det nu tillgängliga utfallet års taxering där inkomstema från avkastningsskatten på pensionsmedel uppgick till 3,1miljarder kr ligger på en lägre nivå än vad som föratsågs i den tidigarebedömningen. Till betydande del beror den låga nivån vid denna taxering på lågkonjunkturen,som dels allmänt sett sänkt avkastningsnivåema, dels möjliggjort kvittning avvinster på vissa tillgångar mot förluster på andra tillgångar. kommen skattenivåemavid nu gällande regler att betydligt överstiga utfallet vid taxering.Det förefaller emellertid mindre sannolikt att den varaktiga nivån skulle kommaatt ligga så högt som vid schablonmässig avkastningsskatt på . För att geen skattebelastning på pensionssparande på samma nivå som vid gällande reglerhar jag därför tidigare föreslagit att det i lagrådsremissen föreslagnaprocenttalet justeras ned något, nämligen till , vilket kan beräknas geskatteintäkter på ca . Med den valda nivån kommeromläggningen av avkastningsbeskattningen inte att ha några varaktigabudgetmässiga konsekvenser. 7 Marknadseffekter och ikraftträdande Mittförslag: Lagstiftningen om det nya individuella pensionssparandet skall trädai kraft . Detsamma gäller de nya bestämmelserna omavkastningsskatt på pensionskapital. Promemoriansförslag: Ikraftträdande . Remissinstanserna: Deflesta godtar förslaget om ikraftträdande. Remissinstansema påförsäkringsområdet menar dock allmänt att förslagets ikraftträdande bör skjutasupp så att de krav som framförts om ändringar i bl.a. reglema om P-försäkringhinner utredas och göras till föremål för lagstiftning med samtidigtikraftträdande som det individuella pensionssparandet. anseratt ikraftträdandet kan skjutas upp till . Inspektionen får dåbättre möjligheter att innan ikraftträdandet behandla ansökningama om att fåbedriva pensionssparverksamhet och kan även meddela samtidiga tillstånd förflera sökande. Min bedömning och skälenför mitt förslag: Huvudsyftena med det nya sparförslaget är som jag tidigarenämnt att bredda möjlighetema att pensionsspara samt öka konkurrensen, delsmellan det nya pensionssparandet och det traditionella sparandet i P-försäkring,dels inom det nya sparsystemet. Ett nytt konkurrensläge bör även stimuleraförsäkringsbolagen att marknadsföra nya produktkombinationer och ökainformationen om bl.a. P-försäkringens innebörd och användningsområden.Styrkan i marknadseffektema blir beroende av inte bara de olikasparformemas relativa attrakfivitet utan även av det allmäne- Prop.1992:93/187 Som tidigare beskrivits har nyteckningen av P- Danmarkvisar att ett pensionssparande vid sidan om försäkringsbolagen inledningsviskan fömtses ta en betydande andel av nysparandet för pensionsändamål.Utöver nyteckningen eller nysparandet kan en viss annullering av redan ingångna försäkringskontrakt inte uteslutas. allmänhetär det emellertid ganska kostsamt för den enskilde att avbryta Dessutom gäller i princip att återköp av en P- försäkringendast kan ske efter dispens. Omsåledes försäkringsbolagen kommer att få vidkännas konkurrens på pensionssparområdetmed vad det innebär av ökad ekonomisk press på bolagen, uppvägs detta enligtmin mening av de positiva effekter som det individuella pensionssparandet iolika avseenden kommer att leda till. Det nya sparsystemet kan vidare fömtsesbidra till fortsatta stmkturella förändringar av skilda slag. Konkurrensbildeni stort för försäkringsbolagen är komplicerad och påverkas av en radomvärldsförändringar. Hit hör de nya integrationsmöjlighetema mellan främstbank och försäkring. Den s.k. branschglidningen ger möjligheter förförsäkringsbolagen att inom koncembildningar eller på annat sätt delta i bl.a.det breddade pensionssparandet. Vidare ställer den fortgående integrationen medEG banker, värdepappersbolag och försäkringsbolag inför nya utmaningar ochmöjligheter. Även inom ramen för def individuella pensionssparandet kan t.ex.utländska etableringar komma att konkurrera med inhemska sparinstitut. Sammanfattningsvisanser jag att förslaget till individuellt pensionssparande är ett välkommetsteg på vägen mot en mer öppen och konkurrensutsatt marknad för långsiktigtsparande och för försäkringsbolagen. Som jag tidigare framhållit är detemellertid viktigt och nödvändigt att också följa upp och pröva vilka ändringari reglema för försäkringsbolagens verksamhet som utvecklingen motiverar. Remissinstansemapå i första hand försäkringssidan har väckt ett antal frågor av mergenomgripande karaktär beträffande såväl försäkringsbolagens verksamhetsområdesom reglema för olika försäkringsprodukter. Vissa av dessa frågor kan sägasfalla inom ramen för den sittande försäkringsutredningens arbete, medan andrabör bli föremål för ■ prövning på annat sätt, bl.a. i samband med denfortlöpande anpassningen av de svenska försäkrihgsrörelsereglema till de kravsom ställs av integrationen med EG. Till dessa senare frågor får jag därföranledning att återkomma. Beträffandekraven på ändringar i skattereglema för P-försäkring har jag redan tidigareredovisat den bedömningen att reglema kan framstå som något föråldrade ochonödigt komplicerade. Som exempel kan nämnas bestämmelsema omefterlevandepension och försörjningsränta. De begärda ändringama är delvis avbetydande svårighetsgrad och fordrar ytterligare överväganden. Jag har därförtagit initiativ till att en översyn nu görs inom av deaktuella bestämmelsema på skatteområdet. Det är naturligtvis eftersträvansvärtatt eventuella nya skattereglerför P-försäkring skall kunna träda i kraft i så nära anslutning Prop.1992:93/187 som möjligt till införandet av det individuella pensionssparandet. Vadgäller tidpunkten för det nya pensionssparandets införande vill jag framhållanågra omständigheter som särskilt, bör beaktas. Sparsystemet bygger på enomfattande lagstiftning av såväl civilrättslig som skatterättslig natur. Ettstort antal regler och bestämmelser skall tillämpas av olika slag av sparinstitut.Finansinspektionen men även andra remissinstanser har framhållit betydelsen avatt instituten är väl förberedda att inte bara administrera och förvaltasparandet enligt givna regler utan också att ge sparama en fullständiginformation om de olika slag av regler som är förbundna med sparandet. Detta ärnaturligtvis av största vikt. Önskemål har också framförts frånFinansinspektionen att rimlig tid skall stå till buds för att ge tillstånd attdriva pensionssparrörelse med tanke på de omfattande krav som måste ställas påinstituten samt att ett antal tillstånd bör kunna ges .