prop · GG031 · 1992-12-31 00:00:00 — innebar automatiksystemet en ur statsfinansiell synpunktmycket oberäknelig utgiftspost. Debudgetmässiga konsekvenserna i förening med ett allmänt ökat krav på effektiviteti universitetsstudierna vid framför allt de så kallade fria fakulteterna leddetill att universitets- och högskolekommitté (U 63), förutom förslagom utbyggnad av högskoleorganisationen, framförde propåer om enstudieorganisation som ansågs leda till en ökad genomströmning av studenter. Kravetpå genomströmning och effektivitet var ett ledmotiv i den studieordning som1969 genomfördes vid de filosofiska fakulteterna efter förslag av en särskildarbetsgrupp för fasta studiegångar (UKAS). Ett antal utbildningslinjer medföregivet yrkesinriktade mål och med stränga villkor för studiernas bedrivandeinrättades. byggdes en omfattande administrativ organisation uppkring dessa linjer, bl.a. i syfte att lotsa studenterna igenom utbildningen påföreskriven tid. Defasta studiegångarna med tillhörande normalstudietider och normalstudieplanerinnebar i många fall en sänkning av tidigare akademiska krav, vilka i och försig hade varit mycket varierande mellan olika universitet. innebar deen stark centralisering av vissa beslut kring studieorganisationen. Kravenpå yrkesinriktning och effektivitet var ledande principer också bakom 1968 årsstora högskoleutredning (U 68). Förutom förslag om ett enhetligthögskolebegrepp och en fortsatt geografisk utbyggnad presenterade U 68 en studieorganisatoriskmodell som byggde vidare på den linjestruktur som redan introducerats 1969.Genom utredningens förslag vidgades också - bl.a. genom anslagssystemetskonstruktion -den redan tidigare öppnade klyftan mellan grundutbildning ochforskning. Utbildningsplaneringenpå central nivå tillmättes stor betydelse högskolebeslut. Dessutominrättades en regional planeringsnivå. Även om vissa beslut decentraliseradesoch fördes ned på det lokala planet uppfattades reformen bland flertaletverksamma inom universitet och högskolor som ett inkräktande på dentraditionella akademiska friheten. Som det skulle visa sig ledde detcentraliserade planeringstänkandet heller inte till effektivitet, vare sig förstudenterna eller för högskoleorganisationen som sådan. Underde som gått sedan högskolereformen genomfördes har många av dessmest omstridda detaljer modifierats. En successiv decentralisering hargenomförts. Den regionala nivån har avskaffats och den centrala nivån är understark förändring. Detsom nu tycks uppfattas som det mest positiva med högskolereform ärden utbyggnad av högskolesystemet som den kom att innebära. Demindre och medelstora högskolorna i landet har under sin hittillsvarandeverksamhet i många fall inneburit en vitalisering av både regio- nalt näringsliv ochkulturliv. Närheten till högskoleutbildning har ska- Prop. 1992/93:1 patnya möjligheter för innovation och utveckling och har dragit till sig studenterfrån icke studievana miljöer. De mindre högskolornas flexibilitet och öppenhetför nytänkande har också varit en positiv faktor för en ökad samverkan mellannäringsliv och högre utbildning. Trotsde successiva reformerna kvarstår dock grundläggande problem som de senastedecenniernas högskolepolitik fört med sig. Som en bakgrund till det fortsattareformarbetet och till mina förändringsförslag är det angeläget att i korthetberöra några av de akuta problem för universitet och högskolor som bl.a.beskrivits i tidigare nämnda betänkande. MKlyftan mellan grundutbildning och forskning Ettnära samband mellan grundutbildning och forskning har varit ett av de viktigastedragen i den klassiska universitetsideologin. Redan genom beslutet att i detsvenska systemet införa universitetslektorstjänster som renaundervisningstjänster slogs en första kil in mellandessa båda huvudfunktioner. Klyftan vidgades successivt genomförändringar av såväl forskarutbildningen som lärar-strukturen. Den fick enstark markering högskolereform där såväl anslagssystemet somhögskolornas inre organisation präglades av en klar boskillnad i dettaavseende. Detär framför allt inom de humanistiska och samhällsvetenskapliga områdena somproblemen framstår som mest akuta, även om likartade tendenser finns inom andraområden. Delarav högskoleutbildningen har alltid varit linjeorienterad i den meningen attden syftat till utbildning för vissa yrken som präst, lärare, läkare,sjuksköterskor, sjukgymnaster etc. Det centrala linjesystem som från slutet av1960-talet infördes, och som ökade i omfattning i och med 1975 årshögskolebeslut, inom det som tidigare kallades för de fria fakulteterna haremellertid visat sig praktiskt otjänligt och principiellt betänkligt. Inomdetta område har utbildrung och forskning traditionellt haft sin bas i deenskilda ämnena och änmesinstitutionerna. Linjesystemet har tenderat att slåsönder ämnesinstitutionerna eller hotat att utplåna vissa ämnen. Sedermerakonstruerades en del linjer om, bl.a. med syfte att ge vissa enskilda ämnen enstörre roll. Det blev dock i många fall en dålig kompromiss mellanämnesstudier och en konstruerad yrkesinriktning. Den föregivna anpassningentill arbetsmarknaden var också tvivelaktig ur studentsynpunkt. Staten gavintryck av att kunna förutse arbetsmarknadens krav på ett sätt som inte ärmöjligt. Ettlinjesystem med små avsnitt i många ämnen och med korta orienterande kursergår också stick i stäv mot det akademiska kravet på äm- nesfördjupning,självständig problemlösning och kritisk analys. Det cen- Prop. 1992/93:1 traliseradelinjesystemet påverkade därmed universitetens och högskolomas kanskeviktigaste uppgift negativt. ■k Den inre organisationen Successivareformer har inneburit ett ökat inflytande för studenteroch fackliga organisationer i högskolornas beslutsprocesser på olika nivåer.Genom högskolebeslut tillkom också ett omfattande regelverk när detgäller representation av externa intressen i olika organ inom universitet ochhögskolor. Tillviss del har de externa representanterna bidragit till att utveckla denakademiska verksamheten. Systemet har dock blivit tungrott och verkatsnedvridande på universitetens och högskolornas uppgifter. Mängden av organ meddelvis överlappande uppgifter, svårigheterna för externa representanter atthelhjärtat engagera sig i verksamheten, de bundna formerna för beslutsorganenoch det faktum att lärarna har varit i minoritet har medfört problem. Dessabeslutsformer har dessutom bidragit till att vidga klyftan mellan forskning ochutbildning. Frånuniversitet och högskolor har röster ofta höjts för en mindre regleradorganisation med större lokal frihet och flexibilitet. Det har ofta ocksåframhållits att samverkan med det omgivande samhället och yrkeslivet medfördel kan ske i andra och mindre reglerade former. Ettinslag tro på den centrala planeringens möjligheter var tanken påen totaldimensionering i termer av antalet nybörjarplatser inom den grundläggandehögskoleutbildningen. Den tog sig uttryck i detaljerade riksdagsbeslut omlokalisering och antalet platser på olika linjer. Enfast dimensionering av vissa högskoleutbildningar har i och för sig alltidbedömts som nödvändig. Det har gällt sådana utbildningar som kräver dyrbarainvesteringar i laborativa lokaler eller som är beroende av avtal med andrahuvudmän, t.ex. på vårdområdet. De detaljerade dimensioneringsbesluten förandra utbildningar har dock i flera avseenden skapat svårigheter för universitetoch högskolor och omöjliggjort ett effektivt utnyttjande av tillgängligaresurser. Inomdelar av grundutbildningen redovisas en stor andel studieavbrott och dåligexaminationsfrekvens. Även inom forskarutbildningen -främst inom humanistisk,samhällsvetenskaplig och teologisk fakultet -är studietiderna fortfarande långaoch antalet avlagda doktorsexamina få. Det förefaller som om inte ens de syftensom styrt de senaste 20 årens högskoleförändringar har kunnat förverkligas. Beslut om utbyggnad ochresurstilldelning av utbildning har fattats Prop. 1992/93:1 och med hänsyn till olika undervisningstraditioner. Detta innebär attsamma typer av utbildningar kan ha olika resurstilldelning beroende påvid vilket universitet eller vilken högskola den ges. Dessutomsaknas ofta resurser för ersättningsanskaffning av den utrustning som tidigareanskaffats och som i allt snabbare takt blir omodem. Detta har framför alltblivit ett problem för grundutbildningen. Dåresurser för lokaler, inredning och utrustning anvisats genomsärskilda anslag har dessa resurser inte balanserats mot övriga resurser. 2,2 Värdet av högre utbildning Deproblem inom universiteten och högskolorna som jag har beskrivit påverkarnegativt förutsättningarna för att klara en i internationellt hänseendetillräckligt hög och kvalitativt konkurrenskraftig utbildningsnivå. Dessasvårigheter förstärks av det alltför låga värde som i åsatts den högreutbildningen. 1många ledande industriländerna är den andel av arbetskraften som harhögskoleexamen betydligt högre än i . Medan andelen i vårt land i slutetav låg på uppgick den i till 17, i USAtill 23 och i till . Ser man till andelen akademisktutbildade i industrin är siffror ännu mer ofördelaktiga. Detär viktigt för vårt lands konkurrenskraft att antalet högskoleutbildade stigerså att vi åtminstone når samma nivå som andra ledande industriländer. Dettaförutsätter i sin tur att ungdomar i - liksom för övrigt de redanyrkesverksamma - stimuleras att söka sig tUl högre utbildning. Påkort sikt utgör den otillräckliga tillgången på disputerade lärare en flaskhalsi en angelägen utbyggnad av den högre utbildningen. Långsiktigt är problemetmed utbildningsinvesteringarnas låga avkastning avgörande. En förutsättningför en ökad tillströmning till många högskoleutbildningar är att utbildningenupplevs som en angelägen och lönsam investering av den enskilde. På dennapunkt dras med betydande problem. Det illustreras av den låga nivån påden så kallade utbildningspremien i vårt land. Denna är i sin tur en avgörandeförklaring till bristen på disputerade lärare. Medbegreppet utbildningspremie avses den ökning i livsinkomsten som ett årsytterligare utbildning ger. Denna premie har i halverats sedan slutetav och uppgår till i genomsnitt , medan den iövriga är . *, Hans T:son m.fl., Tillväxt utan gränser, Enligtberäkningar gjorda inom ramen för produktivitetsdelegatio- Prop. 1992/93:1 nensarbete är den individuella avkastningen inom vissa områden av såvälgrundutbildning som forskarutbildning t.o.m. negativ, även innan hänsyn tagitstill olika skatteeffekter. 1en situation av ökad konkurrens och rörlighet över nationella gränser kommervärdet av en högre utbildning i högre grad än tidigare att påverkas av detframtida ekonomiska värdet på en internationell arbetsmarknad. Om avkastningenpå en högskoleutbildning är väsentligt lägre i än i andra länder kandet komma att leda till en ökad ström av högskoleutbildade svenskar som sökersig ut för anställning utomlands. 2.3 Konsekvenser av den ökade rörligheten i Ettcentraliserat högskolesystem och en otillräcklig avkastning på investeringar ihögre utbildning är viktiga inhemska faktorer som hämmar den högreutbildningens utveckling. Effekterna härav blir särskilt allvarliga när deninternationella påverkan ökar och konkurrensen skärps. Den ökade rörligheten -framför allt inom - får konsekvenser också för den svenska högreutbildningen och forskningen. InomNorden finns en fri arbetsmarknad och ett konstruktivt samarbeteinom forskning och högre utbildning. Exempelvis kan studier vid nordiskauniversitet tillgodoräknas i . Dessutom erkänns nordiska examinaömsesidigt. Samma möjligheter är på väg att öppnas äveni resten av . Deeuropeiska universiteten och högskolorna står därför inför en period full avförändringar och nya möjligheter. Den västeuropeiska integrationen skapar nyaformer för samarbete på lika villkor mellan högskolesystemen i många länder.Redan innan EG beräknas bli utvidgat med nya medlemsländer under mitten av1990-talet kommer ett ökal utbyte av lärare och studenter samt samarbete attske mellan EG- och EFTA-länderna inom ramen för . Dessutom har enrad av EG:s olika program på den högre utbildningens och forskningens område -t.ex. , COMETT och SCIENCE - redan öppnats för deltagande frånutomstående länder, bl.a. . Tilldetta kommer att den nya demokratiska utvecklingen i Central-och Östeuropaockså medför en ökad internationell rörlighet på den högre utbildningensområde. I de östra delarna av byggs högskolesystemet ut och manräknar med en relativt snabb anpassning till den nivå som råder i de västligadelstaterna. Ett akademiskt samarbete mellan länderna kring är redanigångsatt och det kommer säkert att få en allt större betydelse i takt med attuniversiteten i och konsolideras. internationella akademiska kontakterna med övriga handlar det förSveriges del om såväl givande som tagande. har det mest varit fråga omsvenska studenter som sökt sig till universitet på kontinenten eller iStorbritannien. Enligt uppgifter från Centrala 2 1992/93. studiestödsnämndenbeviljades under innevarande läsår ca 14 000 stu- Prop. 1992/93:1 denterstudiemedel för studier utomlands, vilket är mer än en fördubblingjämfört medföregående läsår. Utbytetmåste dock vara ömsesidigt. förekommer en betydande internationellefterfrågan på forskarutbildning i inom områden som medicin och teknik.Svenska universitet och högskolor måste emellertid vara attraktiva förstudenter från andra europeiska länder också på grundutbildningsnivå och inomen rad olika ämnesområden. En markant efterfrågan kommer också attkomma från olika östeuropeiska stater i samband med kommande förändringar ifråga om utresetillstånd och valutaregler. Svenskhögre utbildning och forskning kommer att befinna sig i en fulltutvecklad internationell konkurrenssituation. Kvaliteten på vår egen högreutbildning kommer att av svenska ungdomar jämföras med motsvarande alternativinom andra europeiska länder. Omvänt gäller att vi på en ökande och rörligeuropeisk "utbildningsmarknad" måste kunna visa på de kvalitativafördelarna i vår egen högskoleutbildning, en kvalitet som också måste kunnaförmedlas på andra språk än svenska. Denhögre utbildningen har globalt expanderat kraftigt. I de industrialiseradeländerna var ökningen mest dramatisk under 1960- och 70-ta-len. I andra delarav världen har antalet studenter stigit snabbt under de två senastedecennierna. Enligt statistik har antalet högskolestuderande iOstasien ökat sexfaldigt . I har antalet fördubblatsmedan det i övriga utvecklingsländer hcir tredubblats. Industriländernasexpansion har legat kring . IEuropa ledde 1960-talets starkt ökade tillströmning av studenter - ikombination med en allmän politisk radikalisering - till de välbekantastudentoroligheterna, främst i och . Regeringarna i deberörda länderna försökte att med olika reformer skapa lugn i den tidviskaotiska situationen. En betydande demokratisering av universitetensförvaltning genomfördes med bl.a. ett ökat inflytande för studenter ochanställda i olika beslutande organ. Deproblem och framtidsperspektiv som präglar dagens högskolepolitik är dockdelvis annorlunda. Kvalitetsfrågorna som tidigare ansetts vara en inreangelägenhet för universiteten ges numera ökad tyngd. I finns sedan längeutvecklade ackrediteringssystem för utvärdering av universitet och"colleges". I har frågorna kring kvalitetssäkring ochredovisning av prestationer vad gäller forskning och utbildning ägnats alltstörre uppmärksamhet . Detfinns flera anledningar till det ökade intresset. Forskning och utbildning harinte bara ökat i betydelse för samhälle och näringsliv utan också i kostnader.Slutligen ställer det ökande internationella samarbe- tet och utbytet krav påjämförande information om den högre utbild- Prop. 1992/93:1 ningen. Ävenom skälen till kraven på utväfdering av kvaliteten var ungefär desamma har deutvärderingssystem som utvecklats kommit att skilja sig åt beroende på attolika länder hade olika förutsättningar genom uppbyggnaden av sina universitetoch högskolor. IStorbritannien har ett omfattande arbete lagts ner på utveckling av s.k. "performanceindicators" för såväl produktivitet som kvalitet i forskning ochutbildning. Såledesbelönas nu universitet som bedöms producera god forskning genom ökadeforskningsanslag, medan universitet som har god utbildning men dålig forskningfår mer pengar till grundutbildning och realt minskade anslag till forskning.Denna utvärdering i regj av () görs av sakkunnigaforskare som granskar grupper av ämnen. Kvalitetsindikatorerstyr alltså i betydande utsträckning förändringarna i anslagstilldelningen.Utvärdering av såväl grundutbildning som forskning ses som viktiga inslag i ettsystem som dels slår vakt om universitetens autonomi, dels vill främja eninbördes konkurrens mellan olika högskolor. Numerabetonas emellertid också universitetens ansvar för kvalitetssäkringsåtgärder.En "Academic Audit Unit" har t.ex. satts upp av det brittiskaakademiska rektorskonventet. Den har bl.a. till uppgift att granskauniversitetens kvalitetssäkringssystem. INederländerna har ett samarbetsorgan för universiteten tagit på sig uppgiftenatt systematiskt granska universitetetens verksamhet. Den sker genomexpertgrupper ("peer reviews") som gör sin granskning disciplinvisöver hela landet. Efteramerikansk modell har man utvecklat ett tillvägagångssätt där beskrivning och själwärdering,åtföljd av utvärdering av de externa sakkunniga ingår. Ett litet inspektoratinrättat av regeringen har till uppgift att övervaka att universitetens egnakvalitetssäkringssystem fungerar. IFrankrike inrättades en central utvärderingskommitté av presidenten med uppgiftatt på universitetens beställning genomföra utvärderingar av hela universitet.Även här är sakkunnigbedömning det väsentligaste instrumentet. intensiva uvecklingsfas som utvärderingssystem för forskning och utbildningjust nu genomgår i olika länder kan vissa grundläggande drag urskiljas. Näruniversitets och högskolors autonomi ökar blir deras ansvar för kvalitet ocheffektivitet större. Metoder och modeller för denna kvalitetssäkring behöverbyggas upp. Det innebär att ansvaret för utbildningens och forskningenskvalitet inte bara måste tas av den enskilde läraren/forskaren utan avansvariga på olika nivåer och i sista hand av styrelserna. Alltstarkare krav ställs på att även resultatet av de interna utvärderingarnaskall göras offentliga för studenter och andra intressenter. ta innebär ökadekrav på att åtgärder och resultat skall kunna Prop. 1992/93:1 redovisas påett för utomstående tillgängligt sätt. Deninternationella tendensen är således att universiteten och högskoloma har ettbetydande eget ansvar för kvalitetssäkringen. Någon form av överordnad kontrollav att enheterna har eller håller på att bygga upp fungerande kvalitetssäkringinrättas dessutom ofta. Det interna utvärderingsarbetet, som ofta sker enligtden nederländska modellen, kompletteras vidare med olika typer av externautvärderingar på olika intressentgruppers initiativ - från regeringsorgan till avnämargrupper,yrkesförbund och studentkårer. Iett skede då blir en alltmer aktiv partner i den europeiskaintegrationen måste vårt högskolesystem reformeras så att det står sig väl ikonkurrensen med de system som tillämpas i andra jämförbara länder i . Engrundsten i detta system är universitetsautonomi med en stor inre frihet förbeslut grundade på vetenskap och beprövad erfarenhet. Denna frihet förenas medkvalitetskontroll för att säkerställa att utbildningsnivån upprätthålls. Deförändringar av villkoren för den högre utbildningen och forskningen somgenomförts under har präglats av en tro på centralplanering med dålig förankring i den verklighet i vilken universiteten ochhögskolorna skall fullgöra sina uppgifter. förändring som måste till är det enligt min mening nödvändigt attersätta tron på värdet av en detaljerad central planering med ett klarterkännande av att universitet och högskolor bäst utvecklas i ett system somgaranterar dem stor inre frihet. måste incitament skapas som främjaren hög effektivitet och kvalitet i såväl utbildning som forskning. Studenternasval måste bli vägledande för den högre utbildningens inriktning. Den enskildesutbyte av högre utbildning kan inte tillåtas väsentligt avvika från vad som ärnormalt i omvärlden. Angelägenhetenav att ge högre utbildning och forskning i bättre arbetsförutsättningarunderstryks av den tilltagande internationella konkurrensen. Sverigesintegrering i det europeiska samarbetet skärper kvalitetskraven på allutbildning och forskning. Mittforslag: För att förändra det svenska universitets- och högskolesystemetanvänds följande tre generella metoder: k Ökad frihet för och skapande av incitament för utveckling och kvalitet inomstatliga universitet och högskolor. * Införandetav fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och fristående universitet och högskolor. * Förändrat,icke-statligt huvudmannaskap för vissa univer sitet och högskolor. Skälenfor mitt förslag: Den analys av dagens sitiiatipn och de internationellaförändringstendenser som har redovisats leder till slutsatsen att detsvenska universitets- och högskolesystemet är behäftat med likartade problemsom centralplanerade system i allmänhet: stelhet, likformighet, bristanderörlighet och otillräckligt resursutnyttjande. Trots engagemang och hängivnainsatser från studenter, lärare och forskare blir resultatet på grund avsystemets utformning otillfredsställande. framtida välfärd gör enförändring nödvändig. Deövergripande motiven för de förändringar av det svenska universitets- ochhögskolesystemet som föreslås är således att stärka utbildningens ochforskningens kvalitet, att förbättra resursutnyttjandet och att stimulera tillrörlighet, förnyelse och nytänkande; allt för att svensk högre utbildning ochforskning skall kunna hävda sig väl i den internationella konkurrensen. Frihet,flexibilitet och institutionell mångfald kombineras med incitament,utvärderingar och kvalitetskonkurrensi. Studenternas egna val måste tillåtaspåverka såväl utbildningarnas utformning och inriktning som universitetens ochhögskolornas resurstilldelning. Den mångfald ochåtföljande konkurrens som de tre delarna i den föreslagna reformstrateginsammantaget skapar kommer att ge förbättrade förutsättningar för att uppnå demål som jag angett som motiv för förändringarna. God och kvalitativtframstående utbildning och forskning kan lika lite som innovationer ochkritiskt tänkande planeras fram ovanifrån. Statens uppgift är att bidra tillatt skapa förutsättningarna för dessas framväxt. Inomforskningen är frihet, mångfald, utvärderingar, internationalisering ochkonkurrens etablerade företeelser, om än i varierande grad påolika områden och inom olika ämnen och fakulteter. De skapar den process somleder till hög kvalitet. Jag anser att det är angeläget att samma mekanismerinförs även för grundutbildningen. 3.1 och högskolor Prop. Förde statliga universiteten och högskolorna betyder den ökade autonomin dels enbetydande avreglering, dels en kraftigt minskad detaljeringsgrad istatsmakternas framtida budgetbeslut. Jagkommer således i denna proposition förorda att de statiiga universiteten ochhögskolorna ges större frihet vad gäller - antagning av studenter, - inrättande och tillsättning av professurer, - skapande av karriärvägar för lärare, - institutionell organisation, - disposition av resurser till grundutbildning, och - omfördelning mellan anslag till forskning. Statenanger i lag och förordning vissa reglerade gränser inom vilka denna frihetskall få utövas. Skälen för detta är nödvändigheten av - grundläggande garantier för det kritiska tänkandetoch den fria forskningen, - rättssäkerheten för enskilda studenter och lärare, - fungerande former för kvalitetssäkring, - funktionella beslutsformer och ett tydligtledningsansvar - undantag från annan lagstiftning för att medge ettsmidigare och till verksamheten mer anpassat arbetssätt, samt - klara och grundläggande mål för verksamheten. Varje reglering kräver sin egen motivering.