prop · GF03113 · 1992-01-01 00:00:00 — Härav följer bl.a. att det skall finnas ändamålsenliga regler för hur clearingen skall gå till. Sådana regler bör - utöver vad som framgått av vad som anförts be- träffande motsvarande regler för börs - innehålla föreskrifter om risk-och säkerhetshanteringen. Dessa regler bör vara tillgängliga för den som vill ta del av dem. Av samma skäl som anförts beträffande börsverksamhet anser jag att clearingverksamhet bör få bedrivas enbart av aktiebolag och ekonomiska föreningar. För en clearingorganisation bör tillämpas samma principer som för en börs vad avser sidoverksamhet och förvärv av organisationsaktier m.m. (se avsnitt 3.1.5). Det bör dock ägnas särskild uppmärksamhet åt att företag som bedriver clearingverksamhet inte bedriver annan verksamhet som kan riskera att kapitalet till skydd för clearingen går förlorat. Mitt förslag: Ett aktiebolag som bedriver clearingverksamhet skall ha ett aktiekapital som är tillräckligt stort med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. För ekonomisk förening gäller motsvarande krav summan av gjorda medlemsinsatser och förlagsinsatser. En clearingorganisation skall ha kapital, garanti, försäk- ring eller liknande som ger kunderna ett tillfredsställande skydd mot förluster som kan drabba dem till följd av clearingen. Kommitténs förslag: För andra än föreslår kommittén följande. Om clearingverksamhet bedrivs av ett aktiebolag skall detta ha ett aktiekapital på minst 25 milj.kr. Om verksamheten i stället bedrivs av en ekonomisk förening skall summan av gjorda medlemsinsatser och förlagsinsatser uppgå till samma belopp. I de fall ett bolag eller en ekonomisk förening driver både börs- och clearingverksamhet skall aktiekapitalet resp. insatserna uppgå till minst 35 milj.kr. Härutöver föreslår kommittén att en clearingorganisation skall ha ett eget kapital som motsvarar lägst av det sammanlagda behovet av säkerhet för samtliga kunder beräknat genomsnittligt för den senast förflutna . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna kommenterar inte förslaget eller lämnar det utan erinran. Bankorganisationerna och efterlyser dock, beträffande kravet på kapitaltäckning på av det totala säkerhetssaldot, en möjlighet för bankinspektionen att sätta ned kravet om det inte är sakligt motiverat i det enskilda fallet. Man framhåller dock att konkurrensneutraliteten måste upprätthållas. OM framför liknande synpunkter. Skälen för mitt förslag: Enligt 2 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument skall en clearingorganisation se till att betryggande säkerhet för gjorda åtaganden ställs och att sådan säkerhet vidmakthålls så länge åtagandet består. Säkerheten skall anses betryggande om det kan antas att åtagandet kan avvecklas utan att ytterligare kapital behöver tillskjutas. I lagen anges inte närmare hur stor säkerheten bör vara, utan det åligger clearingorganisationen att se till att säkerhetssystemet får en lämplig utformning. Det ankommer på finansinspektionen som tillsynsmyndighet att övervaka att detta följs. Lagen ger också möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, finansinspektionen att meddela föreskrifter om säkerhetskravets utformning. Säkerhetssystemet hos en clearingorganisation skall vara så betryggande utformat att risken för att organisationen skall behöva infria sitt garantiåtagande gentemot kunderna minimeras. Man kan emellertid aldrig helt utesluta att sådana situationer ändå uppstår. I dessa fall utgör clearingorganisationens eget kapital den yttersta säkerheten för att dess garantiåtagande uppfylls. kan också ådra sig ersättningsskyldighet för olika fel som uppstår i verksamheten. Det kan vara fel som begås av anställda eller tekniska fel för vilka clearingorganisationen inte kompenseras av någon utomstående. Sådan ersättningsskyldighet kan naturligtvis uppkomma i allehanda typer av verksamheter och är därför i och för sig inte något speciellt för clearingverksamhet. En statlig auktorisa- tion motiverar emellertid, enligt min mening, särskilda hänsynstaganden även i detta avseende. Ett auktoriserat företag bör ha större ekonomiska möjligheter att klara av ersättningskrav än vad som gäller företag i allmänhet. Visst reservkapital bör därför finnas hos clearingorganisationen även för angivna typer av anspråk. I analogi med vad som anförts beträffande börser finns det även från mer allmänna synpunkter skäl att ställa krav på god finansiell styrka hos företag som får tillstånd för clearingverksamhet. Detta bör bidra till att verksamheten får viss varaktighet och stabilitet. Därmed kan det allmänna förtroendet för clearingverksamhet också lättare upprätthållas. Det kapitalkrav som kommittén ställer upp för clearingorganisationer består av två komponenter, dels ett fast minimibelopp för bolagets eller den ekonomiska föreningens aktiekapital resp. medlems- och förlagsinsatser (25 milj.kr. ), dels ett krav på att företagets egna kapital skall motsvara en viss minsta andel () av det genomsnittliga säkerhetsbehovet per dag för samtliga kunder . Metoden är utformad efter mönster i finländsk lagstiftning. Tanken med det senare ledet är naturligtvis att kapitalkravet löpande skall anpassas till volymförändringar i verksamheten. Därvid har kommittén valt en genomsnittsmetod för att inte clearingorganisationens kapital skall behöva höjas vid enbart tillfälliga variationer och för att organisationen vid bestående förändringar skall få rimlig tid på sig att vidta erforderliga åtgärder för att höja kapitalet. Kravet på ett visst minsta aktiekapital kan ses som ett uttryck för att vissa av de risker som belastar clearingorganisationen är oberoende av omfattningen av verksamheten. Detta förslag är enligt min bedömning inte helt tillfredsställande. Jag anser att kravet på kapitalstyrka bör, som redan tidigare framhållits, sättas med utgångspunkt från de risker som verksamheten faktiskt belastas av. Det är nödvändigt att beakta både de risker som uppkommer till följd av att clearingorganisationen står som garant för avtalen och sådana risker som är förenade med själva verksamheten. Omfattningen av dessa risker är inte bara beroende av omfattningen av verksamheten, utan också verksamhetens art, liksom förekomsten av olika säkerhetsarrangemang, försäkringar och andra avtal som bidrar till att begränsa clearingorganisationens risktagande. Det är därför nödvändigt att anpassa kapitalkraven till verksamhetsförhållandena i varje enskilt fall. För att få en uppfattning om omfattningen av de risker clearingen belastas med till följd av sitt garantiåtagande, är det till att börja med nödvändigt att försöka bedöma sannolikheten för att någon clearingmedlem inte förmår att infria sina förpliktelser mot clearingorganisationen. Det förutsätter bl.a. en bedömning av clearingdeltagarnas finansiella Den får sedan vägas samman med en bedömning av omfattningen och värdet av de säkerhetskrav clearingorganisationen tillämpar visavi clearingmedlemmarna. På samma sätt krävs det en systematisk genomgång av de risker som är förbundna med den operativa verksamheten. Det gäller att identifiera vilka risker det finns för att det uppstår fel som kan leda till att det uppkommer ersättningsanspråk och försöka bedöma storleken på dessa risker. Denna bedömning får sedan kompletteras med en bedömning av i vilken utsträckning ansvarsförsäkringar och liknande avtal täcker eventuella ersättningsanspråk. När så en samlad bild av alla typer av risker erhållits är det möjligt att göra en bedömning av vilken kapitalstyrka som krävs i det enskilda fallet. Det är naturligtvis inte tillfyllest att det görs en sådan bedömning endast i samband med tillståndsprövningen, utan den erforderliga kapitalstyrkan måste bli föremål för en återkommande granskning allteftersom verksamheten ökar eller minskar i volym eller förhållandena ändras i övrigt. Det förhållandet att kraven skall baseras på en individuell prövning gör det olämpligt att i lagen försöka ange hur kraven skall utformas. I stället bör det överlåtas på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, finansinspektionen att meddela närmare föreskrifter om vilka krav på aktiekapital resp. medlems- och förlagsinsatser som skall tillämpas för företag som bedriver clearingverksamhet i optioner och terminer. En clearingorganisation bör ha kapital, garanti, försäkring eller liknande som ger kunderna ett tillfredsställande skydd mot förluster som kan drabba dem till följd av clearingverksamheten. Mitt förslag: Medlemskap i en clearingorganisation får endast beviljas den som har betryggande kapitalstyrka och som i övrigt bedöms vara lämplig att delta i clearingen. Kommitténs förslag innebär att medlemskretsen begränsas på samma sätt som för börs (se avsnitt 3.1.6). Remissinstanserna lämnar kommitténs förslag utan erinran. Hearingsynpunkter: OM efterlyser en ändring av sekretesslagen som skulle möjliggöra för börser och clearingorganisationer att av finansinspektionen erhålla upplysningar om sina medlemmar rörande deras förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot börsen resp. clearingorganisationen. Härvid anförs att det är särskilt viktigt att en clearingorganisation som inträder som motpart och kontraktsgarant får reda på när en medlem har svåra ekonomiska problem. Skälen för mitt förslag: Vid clearing av optioner och terminer åligger det clearingorganisationen att se till att det ställs betryggande säkerhet för gjorda åtaganden och att sådan säkerhet vidmakthålls så länge åtagandet Bestämmelser härom finns i 2 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument men föreslås bli överflyttade till nu aktuell lagstiftning. I regel är det clearingmedlemmen som gentemot en clearingorganisation bär ansvaret för krav på säkerhet som ställs i clearingen. Ansvaret kan vara mer eller mindre långtgående. Det kan innebära en fullständig garanti gentemot clearingen med avseende på samtliga affärer som clearas via medlemmen. Ansvaret kan också vara begränsat på så sätt att garantin endast avser att slutkunden initialt ställer föreskriven säkerhet. Uppkommer därefter ytterligare krav på säkerhet är i sådant fall endast slutkunden ansvarig härför. Även olika mellanformer kan tänkas. Oavsett hur ansvaret är utformat är det för stabiliteten i clearingen angeläget att det ställs krav på god soliditet hos den som är medlem hos en clearingorganisation. De aktörer för vilka börsmedlemskap skall kunna komma ifråga, nämligen - förutom - vissa värdepappersinstitut och utländska företag som har börstillträde i hemlandet och som där står under tillsyn, har naturligtvis ofta erforderliga finansiella resurser för att kunna delta i clearing av det slag som här avses, men man kan inte utgå från att så alltid är fallet. Oavsett hur det förhåller sig med detta saknas enligt min mening skäl för att, på det sätt kommittén föreslagit, i lagen begränsa medlemskretsen till de nu angivna aktörerna. Den internationella aspekten gör sig här ej gällande på samma sätt som för del- tagande i börsverksamhet. Det behöver knappast befaras att en utvidgning av medlemskretsen skulle leda till komplikationer i det internationella samarbetet på clearingområdet. Det bör därför överlåtas till varje enskild clearingorganisation att avgöra vilka som skall få delta i den clearing som organisationen anordnar. Vid beviljande av medlemskap måste dock prövas huruvida den som ansöker om medlemskap har betryggande kapitalstyrka och om han i övrigt är lämplig att delta i clearingen. En sådan prövning ligger givetvis också i clearingorganisationens eget intresse om verksamheten skall kunna bedrivas effektivt och säkert. Några särskilda bestämmelser för utländska rättssubjekts deltagande i clearingverksamhet här i landet erfordras inte. I principen om fritt tillträde ligger att utländska rättssubjekt som söker medlemskap skall prövas efter samma grunder som svenska subjekt. Med anledning av OM:s önskemål om ändring i sekretesslagen vill jag anföra följande. Börs- eller clearingmedlem som står under finansinspektionens tillsyn omfattas av sekretesskyddet i 8 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om hans affärs- och driftförhållanden som finns hos inspektionen, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också för uppgift om ekonomiska och personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med den som står under tillsyn av inspektionen. Enligt min mening finns inte skäl att begränsa det sekretesskydd som sekretesslagen ger den som står under tillsyn av finansinspektionen enbart för att tillgodose börsers eller clearingorganisationers - i och för sig berättigade - intresse av att få veta om en börs- resp. clearingmedlem befinner sig i ekonomiskt trångmål. I första hand bör i stället väljas möjligheten att enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen inhämta samtycke från den som sekretesskyddet gäller till förmån för. Av förarbetena till lagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 331) framgår nämligen att ett samtycke kan ges i förväg med tanke på en kommande situation även om ett sådant samtycke inte får ges ett så generellt innehåll att den enskilde allmänt förklarar sig avstå från sekretessen hos en viss myndighet. 3.4 Utländska företags verksamhet i Mitt förslag: Utländska företags filialer i kan få auktorisation som börs eller marknadsplats. Utländska företag kan också få tillstånd att bedriva clearingverksamhet via filial här i landet. Kommitténs förslag bygger på tillståndskrav för börs- och clearingverksamhet. Sådant tillstånd föreslås kunna beviljas endast svenskt aktiebolag eller svensk ekonomisk förening. Remissinstanserna berör inte frågan. Skälen för mitt förslag: Enligt lagen om värdepappersrörelse kan utländskt företag få tillstånd att från filial bedriva värdepappersrörelse i . Motsvarande ordning gäller också beträffande t.ex. utländska banker och finansbolag. Allmänna bestämmelser om utländska företags etablering i och om formerna för detta finns i lagen (1968:555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket. Regeringen har i en proposition till (prop. 1991/92:88) föreslagit att det nuvarande kravet på näringstillstånd avskaffas och ersätts av ett registreringsförfarande. Alla utländska företag och utomlands bosatta svenska eller utländska medborgare som lämnar begärda uppgifter blir registrerade och får driva näring i . Utländska företag får således möjlighet att fritt välja etablering genom svenskt dotterföretag eller genom filial. I en föreslagen ny lag om utländska filialer m.m. finns bestämmelser som främst gäller hur verksamhet genom filial skall bedrivas. Dessa bestämmelser innebär inga större förändringar i förhållande till gällande rätt. Det saknas anledning att göra andra överväganden i dessa avseenden beträffande utländska företag som genom filialetablering här i landet vill bedriva börs- eller clearingverksamhet. Auktorisation som börs eller marknadsplats eller tillstånd till clearingverksamhet bör beviljas om företaget bedriver samma slags verksamhet i hemlandet och där står under tillsyn av myndighet eller annat behörigt organ, och den planerade verksamheten här i landet kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet på det berörda området. En förutsättning är således att det finns en tillfredsställande tillsyn och kontroll i hemlandet och att finansinspektionen har möjlighet att samarbeta med tillsynsorganet där. För en utländsk filial bör de bestämmelser som gäller för svenska företag gälla i tillämpliga delar. Filialer bör stå under finansinspektionens tillsyn. I likhet med den lösning som valts beträffande utländska banker och värdepappersföretag anser jag att det inte bör ställas krav på ett särskilt avskilt kapital för de i etablerade filialerna. Emellertid bör auktorisation eller tillstånd ges bara till företag som är underkastade ett regelsystem som ger väsentligen samma garantier för företagets soliditet som de svenska reglerna. Utländska börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer som bedriver verksamhet här i landet bör, utöver reglerna i börs- och clearinglagen, liksom tidigare omfattas av de generella bestämmelserna om utländska företags etablering i . 3.5 Tillsyn och sekretess Mitt förslag: Börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer skall stå under tillsyn av finansinspektionen och skall lämna inspektionen de uppgifter om verksamheten som inspektionen begär. får förordna revisor samt sammankalla styrelse eller stämma i en börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation. Företrädare för finansinspektionen får också närvara vid sådan sammankomst och delta i överläggningarna. Möjligheten till sekretess för uppgifter från utlandet utvidgas. Sekretess skall, i den utsträckning regeringen föreskriver det, gälla för uppgifter som finansinspektionen erhåller enligt avtal med utländska tillsynsorgan. Kommitténs förslag överensstämmer vad gäller informationsskyldighet och insynsmöjligheter i allt väsentligt med mitt förslag. I fråga om sekretess för uppgift från utländsk myndighet är kommitténs förslag begränsat till sådan uppgift som erhållits i enlighet med ett av godkänt avtal med främmande stat. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar förslagen utan erinran eller avstår från att kommentera dem. Bankinspektionen betonar vikten av att vid samarbete med utländska tillsynsmyndigheter kunna garantera sekretess för erhållna uppgifter. Skälen till mitt förslag: svarar för tillsynen över olika institut inom den finansiella sektorn, bl.a. på värdepappersmarknaden. Denna marknad är ett område där den internationella utvecklingen går mycket snabbt, såväl på den tekniska sidan som när det gäller offentliga regleringar. Det senare gäller inte minst utvecklingen inom EG. Handeln med värdepapper blir mer och mer internationell genom utländska företag som etablerar sig här i landet, svenska företag som söker sig utomlands samt en ökad handel över gränserna. Denna utveckling medför att regleringen särskilt på värdepappersmarknaden måste utformas med hänsynstagande till vad som händer utomlands. Som jag tidigare föreslagit skall börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer auktoriseras resp. erhålla tillstånd av finansinspektionen samt stå under dess tillsyn. I fråga om auktorisationsprövningen ger den föreslagna lagstiftningen finansinspektionen förhållandevis vida ramar att hålla sig inom. Avsikten är att inspektionen skall göra en individuell bedömning av sökanden utifrån arten och omfattningen av den aktuella verksamheten. Den valda lagstiftningstekniken att i föreskrifter - utfärdade av regeringen eller finansinspektionen - meddela de detaljregler som följer bl.a. av EG:s direktiv, ger enligt min mening önskvärd flexibilitet. Härigenom blir det möjligt att snabbt anpassa nödvändiga detaljregler till internationella krav. Det kan förutses att finansinspektionen genom den nu föreslagna lagstiftningen kommer att få till uppgift att meddela föreskrifter på värdepappersmarknaden i större utsträckning än vad som är fallet. Självfallet är det viktigt att sådana föreskrifter utformas med beaktande av såväl lagstiftningens syften som marknadens villkor. Det ter sig därför naturligt att inspektionen vid utarbetandet av föreskrifter normalt inhämtar synpunkter från berörda företag och branschorganisationer. Tillsynen över instituten på värdepappersmarknaden förutsätter att inspektionen har möjlighet att fortlöpande följa verksamheten och får den information som behövs. aktuella institut - börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer - bör därför vara skyldiga att, i likhet med vad som gäller enligt bl.a. lagen om värdepappersrörelse, i föreskriven omfattning hålla handlingar tillgängliga för inspektionen och även i övrigt lämna de upplysningar inspektionen begär. Dessutom bör inspektionen ha rätt att kalla till styrelsemöte eller stämma i ett företag av berört slag, om detta behövs för att vinna klarhet i något förhållande som rör verksamheten och detta inte kan ske i andra former. Vid sådana sammanträden får företrädare för inspektionen närvara och delta i överläggningarna. Värdepappersmarknadens internationalisering ställer som nämnts nya krav på tillsynens inriktning och utformning. En effektiv tillsyn förutsätter vid dessa förhållanden ett utökat och väl fungerande samarbete mellan tillsynsorgan i olika länder. En viktig del i ett sådant samarbete är möjligheten att utbyta information mellan myndigheterna. I bilaga 10 har som bakgrund lämnats en redogörelse för internationellt samarbete i tillsynsfrågor (se avsnitt 1.2.8 i bilagan). Det bör betonas att de EG-direktiv som är aktuella på detta område föreskriver samarbete mellan tillsynsorganen i medlemsländerna. Direktiven innehåller i anslutning härtill även regler om sekretess i mottagarlandet för lämnade uppgifter. gällande sekretessregler, bl.a. 8 kap. 5 § sekretesslagen, är utformade så att de vid ikraftträdande av ett eller ett svenskt medlemskap i , ger sådant sekretesskydd som är en förutsättning för ett samarbete i förhållande till de andra stater som omfattas av sådana avtal eller som är medlemmar i gäller även i förhållande till andra stater med vilka träffat av godkända avtal om utbyte av information i de fall sekretess föreskrivs i avtalet. För fram- tiden föreligger emellertid ett behov av att i smidigare former kunna utsträcka ett sådant informationssamarbete även till andra stater. Detta sker normalt genom upprättande av ett s.k. Memorandum of Understanding () men kan också ske genom mer informella kontakter. Dåvarande bankinspektionen betonade i sitt remissvar vikten av att kunna bedriva ett sådant samarbete och påtalade att, om inspektionen skall kunna erhålla information från ett annat land, det normalt är en förutsättning att erhållna uppgifter behandlas konfidentiellt. Som inspektionen anfört är det med den ökande internationaliseringen av de finansiella marknaderna av stor vikt att inspektionen i sitt tillsynsarbete inte utestängs från möjligheten att erhålla uppgifter från myndigheter och organ med motsvarande uppgifter i andra länder. Härvid måste beaktas att flertalet andra länder har strängare sekretessregler än de svenska. Mot denna bakgrund är enligt min mening de nu gällande reglerna om sekretess för uppgifter från utlandet alltför begränsade. Det kan enligt min mening inte anses rubba den svenska offentlighetsprincipen eller stå i strid med något annat väsentligt svenskt intresse, om uppgifter som finns i ett annat land och där inte är tillgängliga för allmänheten inte heller blir offentliga här i landet om de som ett led i ett tillsynssamarbete lämnas till svensk myndighet. Jag är emellertid inte beredd att föreslå ett absolut sekretesskydd för alla utländska uppgifter. Sekretesskyddet borde dock under vissa förutsättningar kunna utsträckas till uppgifter som erhållits enligt avtal, även om detta inte har godkänts av . Jag avser då i första hand sådana avtal som finansinspektionen med bemyndigande av regeringen enligt 10 kap. 3 § regeringsformen kan träffa med tillstånds- eller tillsynsorgan i främmande stat. Det bör ankomma på regeringen att med stöd av bemyndigande enligt 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen genom förordning meddela närmare föreskrifter om sekretessbestämmelsens tillämplighet. Sekretess bör således gälla endast i den mån regeringen föreskriver det beträffande ett visst avtal. Jag föreslår därför sammanfattningsvis att uppgift om affärs- eller driftförhållanden eller ekonomiska och personliga förhållanden som finansinspektionen erhåller enligt avtal med ett tillstånds- eller tillsynsorgan i en främmande stat, i den mån regeringen föreskriver det, skall omfattas av sekretess här. Jag vill här även beröra en annan fråga rörande 8 kap. 5 § sekretesslagen.