prop · GG03101 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:101 om den statliga statistikens finansiering och Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för de åtgärder och de ändamål somframgår av föredragandens hemställan. Ipropositionen läggs fram principer och förslag som syftar till att göra stymingenav den statliga statistikproduktionen effektivare. Ansvarsfördelningenmellan () och andra myndigheter klargörs. Dennuvarande beslutsmodellen för styraing av statlig statistik slopas. Frågor omstatlig statistik bereds i anslutning till regeringens ordinarie arbete. Frågorrörande förfoganderätt till statistisk information samt sekretess ochintegritetsskydd utreds i särskild ordning. 1 1992/93. Rättelse: S, 2 rad 5 och 6 Står: --------------- AskRättat till; P'"°p-1992/93: loi Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministem Bildt,ordförande och statsråden . , ,, , , , , , , , ,, , , , , , P. Proposition om den statliga statistikens finansiering ochsamordning Statligstatistik har stor betydelse i ett modemt samhälle. Den används direkt ellerindirekt för en rad olika ändamål. Statistiken är ofta ett verktyg i offentligaverksamheter. Kraven på resultat i offentlig verksamhet ökar som ettalltmer decentraliserat verksamhetsansvar håller på att utvecklas.Myndigheternas uppgifter och roller är också under förändring. Kraven påkonkurrens och effektivitet skärps. Det är mot denna bakgrund som förslagen omen förändring av den statliga statistikens styming skall ses. Huvuddelenav den statliga statistiken framställs av ().Omkring två tredjedelar finansieras med ett särskilt statistikanslag. Resterandedelar finansieras med andra anslag på statsbudgeten och genom intäkter avuppdragsverksamhet. Fackdepartementen har visst inflytande överstatistikanslaget genom den delprogramindelning som finns och de programrådsom SCB har inrättat för vissa delprogram. Ett underlag för fackdepartementensställningstaganden till resursbehov etc. är de treårsplaner SCB utarbetar påolika statistikområden. 1 Statistik 96 redovisas förslagen för perioden1993/94 - 1995/96. Dennu tillämpade styrmodellen har emellertid inte varit tillräckligt effektivframför allt beroende på dess svaga koppling mellan användama ochstatistikproducenten. Med stöd av regeringens bemyndigande den 8 november 1990tillkallade dåvarande chefen för , statsrådet , ensärskild utredare med uppdrag att lägga fram förslag som gör stymingeneffektivare och ger användama ett större inflytande över statistiken. Utredarenhar lämnat betänkandet Effektivare statistikstyrning (SOU 1992:48).Betänkandet har remissbehandlats. Tillprotokollet i detta ärende fogas dels en sammanfattning av betänkandet sombilaga 1.1, dels en förteckning över remissinstansema och en sammanfattning avremissyttrandena som bilaga 1.2. 2 Överväganden och förslag Prop- 1992/93:lOi 2.1 Allmänna utgångspunkter och förslag Deförändringar som jag föreslår iimebär att principema för ansvarsfördelningmellan SCB, andra statistikansvariga myndigheter och användama klargörs. Imina avvägningar ställs kraven på långsiktighet, kontinuitet och objektivitetmot kraven på möjlighet till direkt styming, anpassning och flexibilitet. Jaghar härvid funnit att det fiims starka skäl att inte delegera ansvaret för och avgiftsfinansieraall statistik. Samtidigtstår det klart att staten i första hand bör engageras i den statistik som är avgmndläggande betydelse och där allmänintresset är stort. Detinnebär att fiera betydelsefulla förändringar behöver genomföras i dennuvarande beslutsmodellen för styming och finansiering av statlig statistik (Prop.1984/85:100 bil. 14, bet. 1984/85 FiU 16, rskr. 1984/85:115). Tillutgångspunktema för mina avvägningar hör vidare att en ny lag med gmndlägganderegler för den officiella statistiken träder i kraft (SFS1992:889). Lagen innehåller flera bemyndiganden för regeringen att i olikaavseenden besluta verkställighetsföreskrifter. Enligtmin bedömning är det den officiella statistiken som är av särskilt intresse närdet gäller ansvarsfördelning mellan myndigheter. Jaghar alltså i mina avvägningar att utgå från kraven på styming av dels den lagregleradeofficiella statistiken, dels övrig statistik. SCBföreslås få ansvar för sådan officiell statistik som griper över flera områden,som inte har någon naturlig myndighetsanknytning eller där förtroendet förstatistiken påtagligt gagnas av detta. Ansvaretför officiell statistik för avgränsade sektorsområden eller med enhuvudanvändare fördelas så långt som möjligt till sektorsmyndig-hetema. Utöverde skyldigheter som regleras i anslutning till lagen om officiell statistik äralla myndigheter med ansvar för officiell statistik även skyldiga att samordna statistikanvändamasbehov på sina resp. områden. Denofficiella statistiken kommer inte att omfatta all den statliga statistik somproduceras . Användama styr själva framställningen av statlig statistiksom inte klassificerats som officiell statistik. Jagtar inte ställning till hur statistikproduktionen skall organiseras. Detta ären fråga för de som är ansvariga för statistiken. Användamasinflytande stärks alltså dels genom ett ökat ansvar for officiell statistik,dels genom att bara en del av den statistik som tas fram kommer attdefinieras som officiell statistik när lagen träder i kraft. Ytterligareutgångspunkter för mina avvägningar har varit att åstadkomma en ökadflexibilitet i statistikproduktionen och ett ökat kostnadsmedvetande. Dettabör åstadkommas genom att användama skall ges möjlighet att påverka denstatistik de själva behöver i sin verksamhet samtidigtsom de måste ta ett större ansvar för kostnadema och väga dessa mot kostnaderför andra åtgärder Kostnadema kommer därmed att föras till den verksamhet somorsakar dem. Jag fömtsätter att detta resulterar i att kostnader för statistiki framtiden i högre grad planeras och beräknas i anslutning till den verksamhetstatistiken skall utnyttjas för. Till dessa utgångspunkterkommer att flera frågor behöver belysas ytterligare. Det gäller bl.a. frågorsom har att göra med förfoganderätt till data, integritet m.m. vilka jagföreslår skall utredas ytterligare. Dessutom föreslår jag att en genomförandekommittétillsätts för att i samråd med departement och myndigheter i detalj planera hurett genomförande av en ändrad ansvarsfördelning skall ske. Förändringama genomförssuccessivt fr.o.m. . Detinnebär att jag fär räkna med att de nya principer för styming av den statligastatistiken som jag nu lägger fram kan genomföras, i varje fall fullt ut, förstnär de kompletterande analysema har hunnit redovisas och regeringen och iförekommande fall kan ta ställning till dem. Ettresultat av förslagen är att det anslag SCB förfogar över kommer attbegränsas till att avse enbart sådan statistik som SCB ges ansvaret för. Demyndigheter och departement som är ansvariga för statistiken i övrigt svararför att anslagsmedel disponeras så att de täcker kostnadema för verksamheten.Vid genomförandet av den förändrade ansvarsfördelningen kommer en omfördelningav medel mellan berörda myndigheter och departement att bli nödvändig. 2.2 Förändrad ansvarsfördelning 2.2.1 Avgränsning av basstatistik Min bedömning: Basstatistik sammanfaller med den officiella statistikenenligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Utredarensförslag: Utredaren anger sju kriterier pä statistik som bör beaktas när manfastställer vilken statistik som bör hänföras till basstatistik. Kriteriemaöverensstämmer i princip med min avgränsning av officiell statistik. De tvåförsta kriteriema avser dels statistik som regleras i lag eller annanförfattning, dels statistik som behövs för obligatorisk intemationellrapportering. Övriga kriterier utgår från syftet med statistiken. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker att basstatistiken avgränsas enligtutredningens sju kriterier. Tolkningarna av vilken statistik som bör omfattasav dessa kriterier går dock starkt isär. Flera remissinstanser har pekat påbehovet av att basstatistiken preciseras. Remissinstansema har också olika uppfattningom hur mycket av dagens statistik som bör ingå i basstatistiken. Skälen för min bedömning:Mot bakgmnd av de redovisade svårig- Prop. 1992/93:101 hetema att tolkainnebörden av begreppet basstatistik och behovet av tydliga regler för derma statistikanser jag att det är en fördel om den sammanfaller med den officiellastatistiken enligt lag. Det irmebär att regeringen har fått riksdagensbemyndigande att i en förordning besluta verkställighetsföreskrifter somreglerar vilken statistik som skall vara officiell statistik, till vilkenmyndighet som uppgifter för statistiken skall lämnas m.m. Jag avser attåterkomma till regeringen med förslag till en sådan förordning . Detvå första kriterieraa i utredarens förslag är förekomst av bestämmelse i lag,myndighetsinstmktion, förordning eller andra föreskrifter samt statistik förobligatorisk intemationell rapportering. Jag anser att statistik som ärreglerad i någon av dessa former skall ingå i den officiella statistiken under fömtsättningatt det är frågan om statistik för samhällsplanering, forskning, allmäninformation och intemationell rapportering. Karaktären på övriga kriterierskiljer sig från de två första eftersom de avser syftet med statistiken. I 1 §i lagen regleras syftena med den officiella statistiken. 1 princip beaktassålunda alla utredarens kriterier i min bedömning. Genomatt sätta likhetstecken mellan officiell statistik och basstatistik konmierlagen om den officiella statistikens krav pä objektivitet, tillgänglighet,offentliggörande och beaktande av skyddet för enskilda att gälla alla som haransvar för sådan statistik. Det blir också enklare att överblicka vilkenstatistik som måste finnas. Enutgångspunkt för mitt förslag är att öka flexibiliteten i den statligastatistiken. Därför måste den regelstyrda officiella statistiken begränsas jämförtmed den stafliga statistik som produceras . Det handlar då inte bara omvilken statistik som ska tas fram utan också om dess periodicitet, spridning,redovisningsnivå m.m. Bearbetningar utöver basbehov bör användama i högre gradsjälva ansvara för. I propositionen som behandlar statistiklagen (prop.1991/92:118, bet. 1991/92:FiU23, rskr. 1991/92:316) har jag också framhållitatt den officiella statistiken naturligtvis inte kan tillgodose allastatistikbehov och att uppgifter från skilda källor som inhämtats för attframställa officiell statistik också bör kunna användas för framställning avannan statistik. Myndigheter med ansvar för officiell statistik bör medverkatill att underlätta sådan statistikframställning. Användamas möjlighet attutforma statistiken för de egna behoven ökar härmed. Mitt förslag: Ansvaret för och finansieringen av den statliga statistiken skallske enligt följande principer. Verksamhetsom SCB skall ansvara för och som skall anslagsfinansieras: Förvaltningsuppgifter såsom gmndläggandemetodutveckling, statistiksamordning, nomenklaturarbete, intemationelltstatistiksamarbete, publiceringsverksamhet och informationsservice samt biblioteks-och arkivservice. Officiell statistik som griperöver flera sektorer, som saknar en entydig huvudanvändare eller där detpåtagligt gagnar förtroendet för statistiken. Verksainhetsom sektorsmyndigheter och övriga användare skall ansvara för: Officiell statistik för avgränsadesektorsområden. Statistiken skall finansieras genom anslag hos berördasektorsmyndigheter. Övrig statistik och statistiskatjänster. Verksamheten skall finansieras av beställaren. Resursemaför statistik vid SCB och övriga berörda myndigheter anpassas till deförändringar som genomförs. Utredarensförslag: Överensstämmer bara delvis med mitt förslag. Enligt utredaren börendast SCB:s förvaltningsuppgifter anslagsfman-sieras. All övrig statistik avgiftsfmansieras.Så långt som möjligt skall särskilt utsedda myndigheter vara huvudansvariga förstatistiken. I övrigt skall departementen ha detta ansvar. Remissinstanserna:Remissutfallet är splittrat. De flesta remissinstansema välkomnar ett ökat användarinflytande,men uppfattningarna om hur detta skall uppnås är delade. Som exempel kan nämnasRiksbanken som avstyrker förslaget till decentralisering men inte utesluter attdet genomförs för vissa särskilda sektorer. Fleraremissinstanser såväl bland de som tillstyrker som de som avstyrker förslagetställer villkor för sina ställningstaganden. Förslagettillstyrks i stor utsträckning av de myndigheter där statistiken har enoperativ roll i verksamheten. Det gäller tex , Statens skolverk.Statens jordbmksverk. Arbetarskyddsstyrelsen m.fl. Mer principiella skäl för endecentralisering och ett stöd för förslaget framförs av bl.a. Datainspektionen,, , . Företagens uppgiftslämnardelegation.Deras ställningstaganden motiveras Prop. 1992/93:101 med att man önskar enbegränsning av antalet integritetskänsliga register på SCB, att man tror attstatistiken kommer att bedrivas effektivare och bli relevantare och att manvill se en mer spridd statistikkompetens i samhället. industriförbundoch anser att utredningens förslag är ett steg irätt riktning, men att det dämtöver krävs en genomgripande omorganisation medmål att decentralisera såväl ansvaret för som produktionen av statistiken. Förslagetavvisas i allmäidiet av de remissinstanser som har tydliga sektorövergripandestatistikbehov. , och andra remissinstanser somföreträder ekonomisk-politiska intressen hör till denna gmpp. Dämtöver avvisasförslaget av forskarrepresentanter, universitet och högskolor samt arbetstagarorganisationeraa.Invändningar och tveksamheter gäller bl.a. att krav på statistikensobjektivitet, kvalitet och tillgänglighet inte anses tillgodosedda medförslaget. Men också de ekonomiska effektema av förslaget ifrågasätts och manbefarar en ökad byråkrati och ökade kostnader. Skälenför mitt förslag: Den statliga statistikproduktionen i är i huvudsakcentraliserad till SCB. Statistiken betjänar en rad olika ändamål i samhället både gmndläggande och mer operativa. En återkommande fråga i styraingen av denstatliga statistiken har varit hur anpassningen till användamas olika behovbäst skall tillvaratas i en starkt centraliserad verksamhet. Under senare århar denna fråga blivit alltmer accentuerad bl.a. genom att relationeraa mellanregering och myndigheter förändrats. Ökad decentralisering av beslutsfattandetoch mål- och resultatstyming av verksamhetema har gett myndigheteraa ensjälvständigare roll när det gäller genomförandet och vilka medel som behövsför att klara verksamheten. Kraven på att ta fram ny statistik har ökat, men möjlighetematill omprioriteringar har begränsats av det centrala styrsystemet. Samtidigthar resursema för offentlig verksamhet krympt. Det system som tillämpas ärinte tillräckligt flexibelt för en ny styrfilosofi. Det ställer inte hellerkrav på användama att ta de kostnadsmässiga konsekvensema av sina önskemål omny statistik och att väga behovet av ny statistik mot andra åtgärder. Fömtsättningaraaatt löpande ompröva statistiken underlättas om kopplingen mellan användare ochproducent stärks. Jag är dock medveten om att statistik i många fall inteenkelt kan hänföras till en enda eller ett fåtal användares behov. Kraven påobjektivitet, kvalitet och tillgänglighet är gmndläggande för den officiellastatistiken. Därför delar jag utredningens uppfattning om att det måsteställas särskilda krav på myndigheter med ansvar för officiell statistik. Deskall bevaka och samordna även andra statistikbehov än sina egna, de skall varaoch uppfattas som objektiva i sin statistikroll och de ska ha de praktiska och kunskaps-mässigamöjlighetema att irmeha statistikansvaret. Jag har beaktat remissinstansemassynpunkter och funnit att det föreligger betydande svårigheter att uppfylladessa krav om all officiell statistik avgiftsfinansieras och decentraliseras.Det finns risker för bristande samordning, dubbelarbete, ökat uppgiftslämnande,minskat förtroende för statistiken och mindre till-gängligstatistik. Utredarens förslag iimebär dessutom att Prop. 1992/93:101departementens arbetsbörda kan komma att öka väsentligt i de fåll det inte ärmöjligt att utse en ansvarig sektormyndighet. Motden bakgmnden och med hänsyn till att officiell statistik kommer att förändrasmycket lite över tiden talar såväl praktiska som principiella skäl för att SCBtilldelas ansvar för delar av denna statistik. Genommitt förslag att ge SCB anslag för att hålla vissa centrala statistikdatabasertillgängliga kan användama själva finansiera och avgöra vilken statistik somskall tas fram från de statistiska dafabasema utöver den statistik som SCB tarfram. Dethar från flera remissinstanser framförts farhågor för att ett decentraliseratansvar för statlig statistik får till följd att den inte blir lika tillgängligsom . Jag anser dock inte att ett mera spritt ansvar för den statligastatistiken innebär någon risk för en sämre tillgänglighet än i dag.Offentlighetsprincipen så som den kommer till uttryck i tryck-frihetsförordningensreglerom allmänna handlingar gäller oavsett hur statistikansvaret är placerat. Mensom jag redan anförde i propositionen om förenklad statistikreglering (prop.1991/92:118 s.20) är dessa principer otillräckliga för att göra statistikentillgänglig för alla och envar. Det behövdes aktiva åtgärder från regeringenssida för att sprida statistiken. om sådana åtgärder kommer jag ocksåatt föreslå regeringen, dessa föreskrifter skall självfellet också gälla för sektorsmyndigheteraa. Officiellstatistik som någon annan myndighet än SCB föreslås få ansvar för är sådanstatistik som har en huvudanvändare och är starkt sektoranknuten. Vidare måstede praktiska fömtsättningama att ta över ansvaret för statistiken finnas.Sådana områden finns inom t.ex. arbetsmiljöstatistiken, jordbmksstatistiken,utbildningsstatistiken och viss statistik inom socialsektom. Vilken statistiksom i övrigt bör komma ifråga får ut i en genomförandeprocess medberörda intressenter. I detta sammanhang vill jag även fästa uppmärksamheten påde särskilda krav som ställs på statistikuppgifter vid kris- ochkrigsförhållanden och SCB:s uppgifter att säkerställa statistikproduktioneninom bl.a. försörjningsområdet. Jagräknar med att de principer som redovisas här kommer att leda till att SCB:s anslagsfinansieradeverksamhet minskar till av nuvarande verksamhets volym. Huromfördelningen av medel bör ske i samband med att statistikansvaret överförstill annan myndighet kommer att föreslås i särskild ordning. I avsnitt 2.2.6redovisar jag hur genomförandet av förändringaraa bör ske. Somen följd av förslaget kan delprogramindelningen av SCB:s anslag slopas. Ilikhet med utredaren tar jag inte ställning till om de delar av SCB:s statistiksom föreslås bli avgiftsfinansierade skall produceras av SCB eller annanstatistikproducent. Detta blir en uppgift för ansvariga myndigheter. Hänsynmåste dock tas till de synpunkter som bl.a. Datainspektionen fört fram omregisteransvar och behovet av författningsreglering av integritetskänsligaregister. Dessa frågor redovisas närmare under punkt 2.2.7. Minbedömning: SCB bibehåller sin statistiska förvaltningsfunktion, dvs. ansvaretför gmndläggande metodutveckling, samordning, spridning ochinformationsservice. Verksamheten anpassas till en mer decentraliseradansvarsfördelning. Utredarensförslag: Överensstänuner i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna:Inga remissinstanser har ifrågasatt derma roll for SCB. Flera har understmkitett ökat behov av samordningsinsatser både vad gäller statistikens innehåll ochdess uppgiftsinsamling. , ,och är kritiska till att SCB föreslås fåhela ansvaret för den intemationella statistiksamordningen. De anser att dennabör handhas av sektorsansvarig myndighet. Skälenför min bedömning: Förvaltningsfunktionen blir viktigare vid en mer decentraliseradstatistikmodell. Behov av samordningsinsatser för att stärka statistikenskvalitet och underlätta uppgiftslänmandet kan förväntas öka. Särskilda insatserkan också behövas för att öka statistikens tillgänglighet och underlättaanvändning och framtagning av statistik. I detta sammanhang bör forskningensspeciella behov särskilt uppmärksammas. Möjligheter att ställa statistiskadatabaser till användamas förfogande bör utvecklas inom ramen för de rättsligafömtsättningar som föreligger enligt bl.a. datalagen och sekretesslagen. SCBhar i sin treårsrapport föreslagit en omfettande satsning på att öka tillgängligheteni dessa avseenden. Detta ligger således i linje med min bedömning. Vadgäller spridning av och information om officiell statistik avser jag attföreslå regeringen att reglera detta närmare i förordningen med verkställighetsföreskriftertill lagen om den officiella statistiken. De mtiner som hänger samman med enändrad ansvarsfördelning för spridning av och information om officiellstatistik bör behandlas av den kommitté för genomförandet somjag nedan föreslårskall tillkallas. SCBhar en självklar ställning i det intemationella statistiksamarbetet genom EES-avtaletoch samarbetet med , Europeiska gemenskapemas statistikkontor. Dennaroll kvarstår och kan komma att förstärkas med ett ev. framtida svensktmedlemskap. SCB har också ett etablerat och omfattande statistiksamarbete medandra interaationella organ. Detta bör dock inte utesluta att i störreutsträckning än involvera sektormyndigheteraa i detta samarbete. Jaganser att det är av stor vikt att sektorsmyndigheteraa blir mer delaktiga istatistikbesluten också på det intemationella planet. Särskilt viktigt är dettanaturligtvis på områden där statistiken utnyttjas för intemationella bidrags-och övervakningssystem. I enlighet härmed bör de myndigheter som har ansvarför officiell statistik också ha huvudansvaret för det interaationellastatistiksamarbetet inom sitt område. Det är dock viktigt att SCB:s roll närdet gäller att bevakakvalitetskontroll och interaationell jämförbarhet bibehålls. Jag vill i dettasammanhang också understryka vikten av att berörda myndigheter förmedlar enenhetlig uppfettning från svensk sida i det interaationella samarbetet. Ett syfte med en merdecentraliserad statistikverksamhet är att sprida den statistiska kompetensenutanför SCB. är det viktigt att det kvalificerade statistiskametodarbetet ges goda utvecklingsmöjligheter. Den kompetens SCB har byggt upppå metodsidan bör hållas samman även fortsättningsvis. Resultaten av dettaarbete bör genom olika åtgärder spridas och komma fler myndigheter till godo. Minbedömning: Myndigheter med ansvar för officiell statistik skall samordna användamasbehov av statistik på sitt område. Ansvaretför bevakning och samordning av den statliga statistiken på nationell nivåinriktas på de övergripande och långsiktiga frågoma och bereds inomregeringskansliet i anslutning till regelbundna översyner av författningsregleringenoch det årliga budgetarbetet. Utredarensförslag: Överensstämmer till vissa delar med mitt. Utredaren föreslår ettsärskilt statistikråd knutet till fmansdepartementet. Vidare föreslår utredarenen översyn av förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande avuppgifter från näringsidkare och kommuner, i vad avser regleraa om samråd viduppgiftsinsamling samt en prövning av att införa en föreskrift om samråd istatistikfrågor i verksförordningen (1987:1100). Remissinstanserna: Endastett fatal remissinstanser tar explicit ställning till förslaget att samordnaandra intressenters statistikbehov. Av de som varit positiva till en ändradansvarsfördelning är flertalet beredda att också ta över samordningsansvaret.De som är negativa till förslaget befarar att det kan bli mycket betungande ochkostsamt. Remissinstansema är inteöverens i fråga om behovet av ett särskilt statistikråd. Många beferar att detinte blir tillräckligt starkt. Flera instanser anser att statistikrådets uppgifterbör åläggas SCB som central förvaltningsmyndighet. Andra som t.ex.Kemikalieinspektionen pekar på behovet av sektorvisa statistikråd. Ytterligareandra ställer krav på att rådets uppgifter preciseras och att det ges en starkrepresentation.