prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — som avreglering och decentralisering naturligtvis i viss mån försvårar långsiktiga bedömningar på den nationella nivån är det uppenbart att behovet av sådana ökar kraftigt. Detta gäller inte minst för verksamheten inom skolsektorn, där besluten av regering och riksdag till sin karaktär vanligen är långsiktiga. Underlaget för regeringens ställningstagande måste hålla hög kvalitet för att det skall vara möjligt att bedöma om målen uppfylls. I detta sammanhang har statens skolverk en nyckelroll, inte bara genom det uppföljningssystem som jag i det följande kommer att lämna en redogörelse för, utan även på grund av sin allmänna uppgift att följa utvecklingen i den svenska skolan. I enlighet med vad jag har framhållit i avsnittet om sanktioner i skollagen har staten också ett viktigt ansvar att värna om och följa de svagaste elevernas rätt till en god och likvärdig utbildning. Som stöd i det arbetet har staten de utvärderande och stödjande myndigheterna på skolans område, skollagens be- stämmelser och ytterst sanktionsrätten. 3.1 Uppföljning Jag delar kommitténs uppfattning att den sektorsvisa uppfölj- ningen bör utformas efter varje sektors särart. När det gäller skolverksamheten får tillämpningen av dessa principer en särskild prägel. Verksamheten i den svenska skolan styrs av de nationella mål som har beslutats av regering och riksdag. Bland dessa mål utgör kravet på nationell likvärdighet ett av de främsta. Detta gäller inte enbart resultatet av under- visningen, utan även formerna för undervisningen skall i någon mening vara likvärdiga. Frågor om klass-torlek och utbildningens tillgänglighet utgör exempel på uppgifter som kan behöva vägas in när graden av måluppfyllelse diskuteras. Det är också angeläget att det statliga uppföljningssystemet även innefattar olika mått på kostnadseffektiviteten inom sko- lan. Detta är betydelsefullt för att jämförelser skall kunna göras både inom landet och internationellt. I sammanhanget bör även beaktas det förhållandet att större delen av den svenska skolan är obligatorisk och inte i samma utsträckning som andra kommunala verksamheter beroende av kommunala beslut. Den kommu- nala självstyrelsen på skolans område är således mindre än vad som gäller för övrig verksamhet. Jag anser att det mot denna bakgrund är självklart att den statliga uppföljningen av skolverksamheten även beaktar vissa förhållanden beträffande undervisningens organisation. Regeringen har i beslut uppdragit åt statens skolverk att med promemorian (Ds 1991:43) Ett resultato- rienterat uppföljningssystem för skolan som grund utforma ett uppföljningssystem. Uppdraget skall fullgöras efter samråd med . I det nya uppföljningssystemet ges ett beställaransvar, ett producentansvar och kommunerna ett ansvar för att ta fram de Huvudtanken med det nya uppföljningssyste- met är att det skall utgöra ett verksamt medel i styrsystemet. Genom uppföljningssystemet skall såväl kommunerna som staten ges ett så gott beslutsunderlag som möjligt. Uppföljningssystemet bör därför så långt möjligt utformas med den utgångspunkten att statsmakterna kan använda samma måttstock som kommunerna internt mäter verksamheten med. En annan självklar utgångspunkt bör vara att skall begränsa antalet uppgifter som begärs in. 3.2 Ingen uppföljning av sektorsbidraget Skälen för min bedömning: beslutade (1990/91:UbU4,Min bedömning: Beslutet att tillkalla en särskild kommitté för uppföljning av sektorsbidraget upphävs. 76) att ge regeringen tillkänna att en parlamentarisk kommitté skulle anförtros uppgiften att följa konsekvenserna av det nya sektorsbidraget för skola och vuxenutbildning m.m. som infördes . På förslag av min företrädare, stats- rådet , utfärdade regeringen direk- tiv för en sådan kommittés arbete. Avsikten var att kommittén skulle vara verksam . Några ledamöter har emeller- tid inte tillkallats och mot bakgrund av de förändringar som regeringen föreslår i föreliggande proposition anser jag att det knappast är meningsfullt att så sker. Insatserna bör i stället koncentreras på att följa upp effekterna av det nya statsbi- dragssystemet. Jag föreslår således att det bemyndigandet som finns för mig att tillkalla en särskild parlamentarisk kommitté för uppföljning av sektorsbidraget upphävs och att meddelas detta förhållande. I enlighet med vad jag anfört har inom upprättats förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100). Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga II:x.x. 5 Hemställan Jag hemställer att regeringen föreslår dels att 1. antaga förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100), dels att 2. godkänna vad jag har för- eslagit om att sektorsbidraget till det kommunala offentliga skolväsendet samt statsbidragen till särskolan, särvux och undervisning av invandrare i svenska språket slopas per i enlighet med vad som tidigare redovisats, dels att 3. med ändring av beslut (1991/92:UbU10, rskr. 190) till Bidrag till driften av det kommunala offentliga skolväsendet för /93 under åttonde huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag på 21 , 4. med ändring av beslut (1991/92:UbU11, rskr. 193) till Bidrag till driften av särskolor m.m. för /93 under åttonde huvudti- teln anvisa ett förslagsanslag på , 5. med ändring av beslut (1991/92:UbU11, rskr. 193) till Bidrag till driften av särvux för /93 under åttonde huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag på . samt 6. med ändring av beslut (1991/92:UbU11, rskr. 193) till Bidrag till under- visning av invandrare i svenska språket under åttonde huvud- titeln anvisa ett förslagsanslag på , dels 7. bereder tillfälle att ta del av vad jag anfört om förekomsten av en särskild parlamentarisk kommitté för uppföljning av sektorsbidraget. Förslag till Lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs att det i skollagen (1985:1100)1 skall införas en ny paragraf, 15 kap. 15 §, av följande lydelse Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 15 kap. 15 § Har en kommun grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen, får rege- ringen meddela de föreskrif- ter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Har staten haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten eljest skulle ha betalt ut till kommunen. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1991:1111. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Anmälan till proposition med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /93, m.m. såvitt avser ekonomi 1 föreslår att följande bidrag på kultur-området skall ingå i det generella systemet, nämligen bidragen till regional musikverksamhet, regionala och lokala teater-, dans- och musikinstitutioner, regionala museer, regional biblioteksverksamhet och folkbibliotek. Min bedömning: Statsbidragen till den regionala kulturverksamheten bör inte inordnas i det generella statsbidragssystemet. Skälen för min bedömning: En viktig del i den statliga kulturpolitiken har varit att medverka till att det på regional nivå byggs upp ett nät av professionellt drivna teater-, musik-, biblioteks- och museiinstitutioner. I första hand landsting, men också kommuner och en del hembygdsförbund, är huvudmän för dessa institutioner. De regionala kulturinstitutionerna är oftast organiserade som stiftelser men några drivs även som aktiebolag eller inom ramen för den kommunala förvaltningen. Den statliga kulturpolitiken syftar till att stimulera och stödja huvudmännens egna satsningar på sina kulturinstitutioner. Statens stöd till dessa institutioner utgår huvudsakligen i form av s.k. grundbelopp. Ett grundbelopp motsvarar i princip en genomsnittslön vid institutionen. Statsbidrag utgår normalt av grundbeloppet. Statligt stöd utgår till länsmuseer eller motsvarande museer och länsbibliotek i samtliga län samt till 23 lokala och regionala teatrar. Vidare erhåller 12 symfoni/kammarorkestrar statsbidrag. Den nyorganiserade regionala musikverksamheten finns i samtliga län och får bidrag enligt ett system som bygger på förhandlingar mellan staten och . har föreslagit att statsbidragen till den regionala kulturverksamheten skall ingå i det generella systemet. I avvaktan på den översyn och utvärdering av formerna för det statliga stödet till kulturen som kommer genomföras bör det nuvarande systemet inte förändras. Med hänvisning till detta skäl föreslår jag att statsbidragen till den regionala kulturverksamheten behålls i deras nuvarande form. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bereder tillfälle att ta del av vad jag har anfört om statsbidrag till den regionala kulturverksamheten Sammanfattning av utredningens betänkande (SOU 1991:98) har haft mycket omfattande direktiv för utredningsarbetet i förhållande till den tid som stått till buds. Kommittén har därför koncentrerat arbetet på tre frågor. Dels att se över hur finansieringen av den kommunala verksamheten kan utvecklas med hänsyn till kravet på samhällsekonomisk balans, dels att utarbeta nya system för de statliga bidragen till landsting och kommuner och dels att se över de ekonomiska relationerna mellan statlig och sektor. Kommittén har därvid varit tvungen att lämna en del frågor för ytterligare utredning och analys, t.ex. den administrativa hanteringen och vissa beräkningar av övergångseffekterna. De grundläggande motiven och förutsättningarna för kommitténs förslag är dock väl analyserade och övervägda. Kommittén har under utredningsarbetet utgått från två grundläggande förhållanden. För det första är kravet på samhällsekonomisk balans överordnat andra krav och måste således styra bedömningen av det framtida ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Utan en sund samhällsekonomi kommer kommuners och landstings möjligheter att bedriva sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt att gradvis undermineras, till förfång för välfärden och den samhälleliga utvecklingen . Som framgår av betänkandet kommer kommuner och landsting härvid att ställas inför stora krav på förändring och anpassning av verksamheten till de ekonomiska förutsättningarna. Under 1980- talet har kommunsektorn delvis löst finansieringsproblemen genom att höja utdebiteringen och genom att ta lån och realisera kapital. måste finansieringen i första hand ske genom effektivisering och anpassning av verksamheten. För det andra vill kommittén framhålla att staten måste anpassa sitt agerande till denna situation. Kommuner och landsting måste få bästa möjliga förutsättningar för att effektivisera och förändra verksamheten. Framförallt måste staten föra en konsekvent politik gentemot den kommunala sektorn, där kraven på verksamheten står i proportion till de krav som ställs på ekonomin. De viktigaste punkterna är här följande. Staten måste minska sin reglering av den kommunala verksamheten och låta kommuner och landsting inom ramen för lagstiftningen fritt utforma och prioritera sin verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan den statliga och lokala politiska nivån måste vara tydlig. De krav som staten vill ställa på kommunsektorn bör i princip regleras genom lagstiftning. Staten måste ge långsiktiga och stabila besked till den kommunala sektorn om de ekonomiska förutsättningar som kommer att gälla. I detta ligger även att de ekonomiska relationerna mellan statlig och sektor måste bli tydligare och enklare att överblicka. Staten måste ta sitt ansvar för prioriteringen mellan verksamheter inom den offentliga sektorn genom att inte ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att dessa kan finansieras. Kommittén har vid utformningen av sina överväganden och förslag vägletts av ovanstående synsätt. Utgångspunkt för kommitténs förslag till statsbidragssystem har varit att minimera de penningströmmar som går mellan statlig och sektor på så sätt att en nettoström av pengar från stat till kommun införs, i första hand genom att skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt slopas. En annan utgångspunkt har varit att åstadkomma ett statsbidragssystem, som så långt möjligt utjämnar de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna och som ger största möjliga handlingsutrymme för kommuner och landsting att själva utforma sin verksamhet. I kort sammanfattning innebär kommitténs förslag - att regering och riksdag skall fatta långsiktiga och stabila beslut om vilken utveckling av den kommunala ekonomin som är förenlig med samhällsekonomisk balans - att en lag införs, som innebär att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter - att 24 specialdestinerade statsbidrag, som går till verksamheter för vilka kommunerna och/eller landstingen är ansvariga, slopas - att nuvarande skatteutjämningsbidrag till kommunerna slopas - att ett statligt utjämningsbidrag till kommuner införs, som syftar till att så långt möjligt ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar - att de allmänna och särskilda skatteutjämningsavgifterna slopas - att avräkningsskatten, som reglerar effekterna av skattereformen, slopas - att ansvaret för de kommunala bostadstilläggen (KBT) samt bostadsbidragen förs över till staten - att den mellankommunala kostnadsutjämningen med anledning av äldrereformen upphör - att det inomregionala skatteutjämningssystemet i upphör - att nuvarande bidragssystem för landstingen i sin grundstruktur är oförändrat med undantag av ovan nämnda förändringar - att ett nytt system för utbetalning av kommunalskatten införs, som innebär att kommunalskatten utbetalas utan eftersläpning. Det finns två olika synsätt vad gäller kommuners och landstings funktion och verksamhet. Enligt det ena utgår all offentlig makt från staten och i den utsträckning kommuner och landsting fattar beslut är det enligt en av staten delegerad beslutanderätt. Det andra synsättet innebär att kommunerna betraktas som grunden för folkstyret. har valt en kompromiss av dessa båda synsätt. Avvägningen mellan statligt och kommunalt måste ske fortlöpande och under ständig anpassning till nya förhållanden och bedömningar. har det funnits en strävan att minska den statliga detaljstyrningen. har regering och riksdag funnit det påkallat att vidta åtgärder för att dämpa den kommunala konsumtionsutvecklingen. En fortsatt avreglering av den kommunala verksamheten är nödvändig för att kommuner och landsting skall kunna förnya och effektivisera den kommunala verksamheten. Den kommunala sektorn har dock en sådan omfattning och betydelse för utvecklingen av samhällsekonomin att staten vid behov måste kunna vidta åtgärder som påverkar kommunernas och landstingens finansiering av sin verksamhet, framförallt genom att fastställa finansiella ramar. Staten måste också följa upp hur den kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till av riksdag och regering uppsatta mål. Statens ansvar för samhällsekonomin och verksamheten i stort inom kommunsektorn måste kombineras med största respekt för den Av det följer att regering och riksdag bör använda sig av sådana stabiliseringspolitiska åtgärder som begränsar den kommunala självstyrelsen så lite som möjligt. Kap.3 Kommunernas och landstingens verksamhet och ekonomi Kommunernas och landstingens finanser kännetecknas av att både intäkter och utgifter ökat realt . Skatteunderlaget har vuxit betydligt, vilket i kombination med en ökning av utdebiteringen inneburit att kommunsektorns skatteintäkter ökat. De ökade skatteintäkterna har möjliggjort en ökning av konsumtionen trots att statsbidragen varit realt oförändrade . Eftersom konsumtionen stadigt ökat har statsbidragen dock minskat som andel av finansieringen. En allt mindre del av utgifterna används till nettoinvesteringar, vilket främst beror på att nettoförsäljningen av mark och fastigheter har ökat i omfattning. Denna försäljning har bidragit till att det finansiella sparandet förbättrats . Landstingens och kommunernas finanser har utvecklats på likartat sätt. Några skillnader finns dock. Intäkter och utgifter har ökat snabbare i landstingen än i kommunerna. Skatteintäkterna har ökat mer i landstingen därför att utdebiteringen höjts kraftigare. Landstingen har heller inte nettoförsålt mark och fastigheter i samma utsträckning. I gengäld har landstingens finansiella sparande utvecklats sämre . Kap.4 De samhällsekonomiska förutsättningarna för verksamheten i kommuner och landsting En av kommitténs uppgifter är att utreda hur kommuners och landstings verksamhet och ekonomi kan anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Kommittén har när de gäller de reala restriktionerna gjort bedömningen att de konkurrensutsatta delarna av den svenska ekonomin måste förstärkas, för att det skall vara möjligt att förena balans i utrikesbetalningarna med en ekonomisk tillväxt som är lika hög som i övriga industriländer. För att den konkurrensutsatta sektorn skall kunna växa måste tillväxten i övriga delar av ekonomin begränsas. Den kommunala sektorn spelar i detta sammanhang en central roll, bl.a. därför att den sysselsätter en stor del av arbetskraften. När det gäller de finansiella restriktionerna anser kommittén att det dels krävs åtgärder för att förstärka hushållens sparande, dels krävs en betydande återhållsamhet med offentliga utgifter. Det senare är nödvändigt för att förstärka det offentliga sparandet i en situation där skattetrycket bör sänkas. Tillväxten av de skattefinansierade delarna av den kommunala verksamheten måste bromsas. Ökad avgiftsfinansiering kan vara en möjlighet för kommunsektorn att bedriva en mer omfattande verksamhet än vad sparkrav och minskande skattekvot kommer att medge. Baskalkyler, som gjorts av respektive , visar på ett ökande behov av den service som kommunsektorn erbjuder. Produktivitetsförbättringar och effektiviseringar av den kommunala verksamheten måste därför ske. Det kan även bli nödvändigt för kommuner och landsting att välja bort viss service eller att införa respektive höja avgifter för vissa verksamheter. Kap.5 utveckling i samhällsekonomisk balans Kommittén konstaterar att det samhällsekonomiska utrymmet för den offentliga sektorn begränsas både av reala och finansiella faktorer. Den offentliga sektorn, inklusive den kommunala, måste begränsas så att den konkurrensutsatta sektorn får tillgång till arbetskraft och andra resurser. Staten bör ange riktlinjer för den samlade kommunala utdebiteringen. Storleken på statens transfereringar till kommuner och landsting bör bestämmas med hänsyn till dels det samhällsekonomiska utrymmet, dels vilken prioritering den kommunala verksamheten bör ges i förhållande till andra delar av den offentliga sektorn. Enligt kommittén är det emellertid inte tillräckligt att staten fastlägger mål för den kommunala ekonomin. Statens måste också bidra till att kommuner och landsting får reella möjligheter att anpassa sin verksamhet till de ekonomiska ramarna. Kommittén anser att tre faktorer därvid är av grundläggande betydelse. För det första måste kommuner och landsting få långsiktiga och stabila planeringsförutsättningar. Kommittén föreslår därför att regering och riksdag i början av varje mandatperiod fattar beslut om vilken utveckling av den kommunala ekonomin, som är förenlig med en samhällsekonomi i balans. Besluten skall innehålla riktlinjer för den kommunala utdebiteringen och för de statliga transfereringarna till kommunsektorn. För det andra skall staten inte ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att anvisa finansieringsmöjligheter. Kommittén föreslår att denna princip uttrycks i en särskild lag. För det tredje måste kommuner och landsting få större frihet att själva utforma sin verksamhet. Införandet av ett generellt statsbidragssystem är här betydelsefullt. Kap.8 Specialdestinerade statsbidrag Kommittén konstaterar, bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna av nuvarande statsbidragssystem, att ett generellt bidragssystem förstärker den kommunala självstyrelsen samt förbättrar kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Kommittén anser att alla specialdestinerade statsbidrag, som går till sådan verksamhet för vilken kommuner eller landsting är ansvariga, bör slopas och i stället inordnas i ett generellt och behovsrelaterat system. Kommittén föreslår med utgångspunkt i denna princip att 24 av nuvarande ca 65 specialdestinerade bidrag slopas, däribland bidrag inom , skolväsendet och kulturområdet. Sammanlagt motsvarar detta tillsammans med nuvarande skatteutjämningsbidrag av de statliga bruttobidragen till den kommunala sektorn. Kommittén föreslår också att ansvaret för de kommunala bostadstilläggen (KBT) och bostadsbidragen överförs till staten. Kap.9 Målstyrning, uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten Kommittén konstaterar att kommitténs förslag angående de specialdestinerade statsbidragen inte innebär någon förändring av rådande ansvarsfördelning mellan statlig och nivå eller att nuvarande mål för verksamheten förändras. Eventuella behov av förändringar i lagstiftningen med anledning av att vissa specialdestinerade statsbidrag försvinner bör bedömas av statsmakterna i andra sammanhang. Enligt kommitténs uppfattning är det därvid viktigt att ansvarsfördelningen mellan den statliga och den lokala politiska nivån är tydlig, både av demokratiska skäl och av effektivitetsskäl. Ett generellt bidragssystem bör förenas med ett system för statens uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. Uppföljningen och utvärderingen bör i princip inriktas på hela det kommunala verksamhetsområdet och således inte specifikt på de verksamheter som är statsbidragsberättigade. Den statliga uppföljningen bör avse resultaten av verksamheten och inte metoderna för att uppnå resultaten. För detta kan en precisering av de resultatkrav som ställs på verksamheten krävas. Kommittén avvisar s.k. sektorsbidrag till olika delar av den kommunala verksamheten. Kommittén anser också att stimulandsbidrag bör undvikas. Kap.l0 Allmänna överväganden kring ett nytt statsbidragssystem för kommunerna Kommittén konstaterar att omläggningen till ett statsbidragssystem, som bygger på generella kriterier och objektiva faktorer för att mäta behov och struktur, kommer att innebära omfördelningar mellan kommunerna. Detta förklaras främst av att de specialdestinerade bidragen, som utgör av de totala bidragen, fördelas efter faktiskt bedriven verksam- het och inte efter behov. Fördelningen av nuvarande skatteutjämningsbidrag går inte heller att översätta i objektiva, mätbara faktorer. Enligt kommitténs bedömning kommer en minskad spännvidd i de kommunala skattesatserna att möjliggöras genom att kommunerna får mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten. Kommittén anser att statsbidragssystemet bör ta hänsyn till regionala förhållanden i den mån de innebär opåverkbara kostnader för att bedriva verksamhet. Regionala förhållanden som inte påverkar kommunens kostnader bör däremot inte påverka fördelningen av bidrag. De ekonomiska effekterna av vissa andra reformer, med stor betydelse för kommunernas ekonomi, bör bedömas sammantaget med effekterna av det nya statsbidragssystemet. Det gäller skattereformen, äldrereformen samt det nya sektorsbidraget till skolväsendet. Kommittén har gjort en beräkning av skattereformens långsiktiga effekter för enskilda kommuner och landsting. Kommittén föreslår också att den mellankommunala kostnadsutjämningen med anledning av äldrereformen upphör i samband med att ett nytt statsbidragssystem införs. Kommittén föreslår att nuvarande överföringar av medel från till statlig nivå skall upphöra och att den totala ramen för de statliga bidragen minskas i motsvarande mån. Detta kommer att underlätta kommunsektorns möjligheter att överblicka och planera sin verksamhet och ekonomi. Det kommer också att bli lättare för kommuninvånarna att urskilja det lokala politiska ansvaret för hur de kommunala skattemedlen används.