prop · GF03171 · 1992-01-01 00:00:00 — I propositionen föreslås att godkänner protokollet till konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP), angående kontroll av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden. Protokollet undertecknades av 21 stater vid ett sammanträde med konventionens styrelse i . Enligt protokollet åtar sig parterna att till utgången av vidta begränsningsåtgärder i enlighet med ett av tre alternativ. Det första alternativet innebär en 30-procentig reduktion av de årliga utsläppen av flyktiga organiska ämnen baserat nivå eller på något annat år . Till detta alternativ har vid undertecknandet och merparten av de västeuropeiska konventionsparterna anslutit sig. Det andra alternativet innebär att de årliga utsläppen begränsas endast inom särskilda kontrollområden för troposfäriskt ozon (s.k. , vilket står för tropospheric ozone management area), samt att de årliga nationella utsläppen skall frysas till nivå. har och framfört att de ansluter sig till alternativ två. För länder med i protokollet fastställda högsta utsläpp finns det ett tredje alternativ som innebär åtagande om en frysning av utsläppen nivå. Till detta alternativ anslöt sig flertalet länder i östra och centrala . Förhandlingar skall inledas om ytterligare minskningar, så att utsläppen reduceras till nivåer som motsvarar vad miljön tål och som är förenliga med hälsokrav. Protokollet om flyktiga organiska ämnen kommer att träda i kraft efter det att 16 länder ratificerat protokollet. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: Statsministern , ordförande, statsråden . , , , , , , , , , , , , , P. och . Proposition om godkännande av protokoll till konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP), angående reglering av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden har verkat för åtgärder på det internationella planet för att lösa problemen med luftföroreningar som sprider sig över längre avstånd och som orsakar miljöproblem i andra länder. Det internationella arbetet på detta område bedrivs främst inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP), som undertecknades i och som trädde i kraft . Konventionen har undertecknats av så gott som samtliga medlemsstater inom FN:s ekonomiska kommission för (ECE), som även omfattar och . Konventionen är av ramkaraktär och särskilda åtaganden fastställs genom protokoll till konventionen. Tre sådana protokoll har tidigare förhandlats fram. Det första gällde finansieringen av det internationella mätprogrammet, EMEP. Det trädde i kraft . Det andra protokollet undertecknades av 21 parter vid ett möte med konventionens styrelse (verkställande organ) i . Parterna förband sig att minska sina svavelutsläpp med , jämfört med nivå. Svavelprotokollet trädde i kraft . Det tredje protokollet om kväveoxider undertecknades av 25 parter, däribland , i . Parterna förband sig att till utgången av begränsa de årliga utsläppen av kväveoxider till att inte överskrida nivå eller nivån vid ett annat som anges vid undertecknande av protokollet. och elva andra länder utfäste sig i samband med undertecknandet av protokollet att minska sina utsläpp av kväveoxider , baserat på utsläppen under något av . Förhandlingar om minskningar så att utsläppen reduceras till nivåer som motsvarar vad miljön tål skall enligt protokollet inledas senast efter det att protokollet trätt i kraft. Kväveoxidprotokollet trädde i kraft . Vid ett möte på ministernivå med konventionens styrelse undertecknades i ett fjärde protokoll om en begränsning av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden. Protokollet undertecknades av 21 länder, däribland . Den engelska texten och en översättning till svenska av protokollet om flyktiga organiska ämnen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Innan ratificering sker bör protokollet underställas för godkännande. 2 Tillkomsten av protokollet om flyktiga organiska ämnen Vid ett möte med konventionsstyrelsen då svavelprotokollet tillkom, tillsattes på förslag av bl.a. en arbetsgrupp med uppdrag att förbereda lämpliga internationella åtgärder syftande till en minskning av utsläpp av kväveoxider (NOX) eller dessas gränsöverskridande flöden. Arbetsgruppen skulle också överväga andra luftskyddande åtgärder, bl.a. med hänsyn till sambanden mellan utsläpp av kväveoxider och kolväten vid bildande av sekundära föroreningar som t.ex. ozon. Ett protokoll om kväveoxider antogs som tidigare nämnts . På fransk-schweiziskt-tyskt initiativ tillsattes vid konventionsstyrelsens möte även en arbetsgrupp för att utreda förutsättningarna för åtgärder i syfte att begränsa utsläpp av flyktiga organiska ämnen (VOC). Ett färdigt förslag till ett protokoll för flyktiga organiska ämnen kunde läggas fram till konventionsstyrelsens nionde möte i . Som jag har nämnt undertecknades protokollet då av 21 länder. Förhandlingsarbetets huvudsakliga stötestenar gällde bl.a. den möjliga ambitionsnivån för länder i Öst- och samt länder med stora landarealer eller vars utsläpp på annat sätt kan anses ge upphov till små gränsöverskridande utsläpp. I det första fallet var länder i östra och centrala endast beredda att förhandla om en frysning av utsläppen. Genom att introducera ett differentierat förfarande avseende åtaganden samt s.k. kontrollområden för troposfäriskt ozon (), kunde enighet nås. Konceptet med kritiska belastningsgränser (s.k. critical loads) för i regionen dominerande ekosystem fördes in i konventionen i samband med framtagandet av kväveoxidprotokollet. I det nu aktuella protokollet om flyktiga organiska ämnen är motsvarande begrepp kritiska nivåer. Förhandlingar om ett andra steg som skall sikta mot utsläppsminskningar som möjliggör nivåer som naturen tål och som är förenliga med hälsokrav skall påbörjas senast efter det att protokollet träder i kraft. och bl.a. och avgav ett gemensamt uttalande i anslutning till protokollets undertecknande, i vilket man bl.a. understryker behovet av ytterligare reduktioner av utsläppen av svavel, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. 3 Protokollets huvudsakliga innehåll Protokollet rörande reglering av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden består av en inledning och 18 artiklar, en bilaga avseende , två tekniska bilagor som redovisar tekniker för att minska utsläppen från fasta källor och motorfordon samt en bilaga om klassificeringen av flyktiga organiska ämnen baserat på deras ozonbildningspotential. De tekniska bilagorna och bilagan om ozonbildningspotential är av karaktären rekommendationer. I inledningen anges bl.a. att parterna är fast beslutna att vidta effektiva åtgärder för att reglera och minska flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden. Främst skall detta ske genom tillämpning av lämpliga nationella eller internationella utsläppsnormer på nya motorfordon och nya stationära anläggningar och genom ändring av befintliga större stationära anläggningar. Parterna är medvetna om att flyktiga organiska ämnen skiljer sig mycket åt bl.a. avseende förmågan att bilda oxidanter som t.ex. ozon, samt inser att sådana skillnader bör beaktas vid införandet av effektiva åtgärder. Rörande metan är parterna medvetna om att de bidrar till ozonbildning samt att metan väntas bli föremål för kontrollåtgärder inom andra organ. I artikel 1 definieras en rad begrepp. Parternas grundläggande skyldigheter framgår av protokollets artikel 2, uppdelat på tre alternativ. Enligt artikel 2 a skall, som ett första steg, den årliga nivån för utsläpp eller spridning av flyktiga organiska ämnen minskas med jämfört med utsläppsnivåerna eller något annat år som angetts i samband med undertecknadet av eller anslutningen till protokollet. I artikel 2 b (i) och (ii) anges skyldigheterna för de länder som specificerat en del av sitt territorium som kontrollområde för troposfäriskt ozon () i bilaga I att reglera de årliga utsläppen av flyktiga organiska ämnen. Från de i bilagan angivna områdena skall utsläppen minskas med jämfört med utsläppsnivåerna eller något annat år . Vidare skall länder med angivna områden säkerställa att de nationella årliga utsläppen av flyktiga organiska ämnen inte överskrider nivåer. Om en parts nationella årliga utsläpp av flyktiga organiska ämnen var lägre än och /invånare och /km2 skall, enligt artikel 2 c som ett första steg säkerställas att dess nationella årliga utsläpp av flyktiga organiska ämnen inte överskrider nivåer. Senast efter protokollets ikraftträdande skall parterna tillämpa lämpliga nationella eller internationella utsläppsnormer baserade på den bästa tillgängliga och ekonomiskt rimliga tekniken. Vidare skall parterna främja användningen av produkter som har låg eller ingen halt av flyktiga organiska ämnen, bl.a. genom märkning av berörda produkter med en innehållsdeklaration där halten av flyktiga organiska ämnen redovisas. Dessutom skall varje part, enligt samma artikel, senast efter protokollets ikraftträdande tillämpa den bästa tillgängliga och ekonomiskt rimliga tekniken på befintliga fasta anläggningar samt minska utsläpp av flyktiga organiska ämnen vid bensindistribution och bränslepåfyllning av motorfordon samt söka minska bensinens flyktighet. Detta åtagande gäller inom de områden där nationella eller internationella normer för troposfäriskt ozon överskrids eller där gränsöverskridande flöden uppkommer eller väntas uppkomma. Senast efter protokollets ikraftträdande skall, som ett andra steg, förhandlingar inledas om vidare åtgärder för att minska de nationella årliga utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden. Åtgärderna skall även syfta till att minska uppkomsten av s.k. sekundära fotokemiska oxidanter, t.ex. marknära ozon. Hänsyn skall bl.a. tas till den bästa tillgängliga utvecklingen inom vetenskap och teknik, till vetenskapligt fastställda kritiska nivåer och till internationellt antagna målnivåer samt andra resultat av det arbetsprogram som skall genomföras enligt artikel 5. Under förhandlingarna av det andra steget skall även övervägas huruvida åtgärderna bör kompletteras med åtgärder för att minska metanutsläppen (artikel 2 punkt 6 och 8). I syfte att uppnå enighet om ett andra steg skall parterna samarbeta för att fastställa mer detaljerade uppgifter om bl.a. de minskningar som krävs för att uppfylla de på grundval av kritiska nivåer antagna målen. Utformning av styrningsstrategier, t.ex. ekonomiska styrmedel skall ingå i samarbetet. Parterna skall vidare fastställa vilka åtgärder som krävs för att åstadkomma de minskningar som krävs för att uppfylla kritiska nivåer och en tidtabell för dessa åtgärder med början (artikel 2 punkt 7). Parterna får vidta strängare åtgärder än de nu nämnda (artikel 3 andra punkten). En mekanism för att övervaka efterlevnaden av detta protokoll skall upprättas enligt artikel 3 punkt 3. Kommersiellt utbyte av teknik, informationsutbyte samt tekniskt bistånd skall om möjligt främjas. Åtgärder för ett gynnsammare teknikutbyte skall börja övervägas senast efter det att protokollet trätt i kraft (artikel 4). Parterna skall prioritera sådan forskning och utveckling som syftar till att utveckla och tillämpa metoder för att åstadkomma nationella eller internationella gränsvärden för troposfäriskt (marknära) ozon och uppfylla andra mål när det gäller att skydda människors hälsa och miljön. Genom nationella forskningsprogram och internationellt samarbete skall parterna söka kartlägga och kvantifiera utsläppens effekter och bestämma den geografiska utbredningen av utsatta områden. Parterna skall bl.a. också söka förbättra prestanda och kostnadskalkyler beträffande reningsteknik och utveckla metoder för att samordna data som underlag för beslut om lämpliga strategier för att reglera utsläppen (artikel 5). Protokollet skall regelbundet granskas av parterna med hänsyn till den vetenskapliga och tekniska utvecklingen på området. Den första granskningen skall äga rum senast efter protokollets ikraftträdande (artikel 6). Ändringar i protokollet skall beslutas enhälligt av parterna (artikel 11 tredje punkten). Parterna skall utarbeta nationella program, riktlinjer och strategier för att reglera och minska utsläpp av flyktiga organiska ämnen eller spridning av sådana ämnen över gränserna (artikel 7). Parterna skall meddela konventionens styrelse om sådana nationella program, handlingslinjer och strategier som de utarbetar enligt artikel 7. Vidare skall de för konventionens styrelse redovisa de framsteg som har gjorts inom ramen för protokollets tillämpningsområde (artikel 8). Underlag för styrelsens ställningstaganden skall också tillhandahållas av EMEP (samarbetsprogrammet för övervakning och utvärdering av den långväga spridningen av luftföroreningar i ) (artikel 9). Protokollet innehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser om bilagor, tvistlösning, undertecknande, ratifikation och ikraftträdande m.m. (artiklarna 10--18). 4 Godkännande av protokollet om flyktiga organiska ämnen Mitt förslag: godkänner protokollet angående kontroll av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden. Skälen för mitt förslag: Flyktiga organiska ämnen är ett samlingsnamn för en stor mängd ämnen med olika kemiska egenskaper. Vissa är av naturligt ursprung. I detta protokoll behandlas med undantag av metan, enbart flyktiga organiska ämnen som tillförs miljön genom människans aktiviteter, vilka i närvaro av solljus kan bilda ozon eller andra fotokemiska oxidanter genom reaktioner med kväveoxider. Ett exempel är användningen av bensin och organiska lösningsmedel. Flyktiga organiska ämnen som släpps ut i luften har stor betydelse för de allvarliga hälso- och miljöproblem vi nu upplever bl.a. i form av luftvägsproblem och odlingsskador. Den samlade förekomsten av flyktiga organiska ämnen i stadsluft svarar för en avsevärd del av de förhöjda cancerriskerna i tätorterna. Kostnaderna för skördeminskningar på grund av luftföroreningar i har uppskattats till sammanlagt (1986--1988). Ozon påverkar troligen även skogen negativt och är dessutom en effektiv växthusgas. Enligt det av antagna programmet mot luftföroreningar (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. 338) skall de svenska utsläppen av flyktiga organiska ämnen ha minskat vid utgången av jämfört med nivå. I nämnda proposition redogörs för de åtgärder som har vidtagits och som kommer att vidtas för att minska de inhemska utsläppen. En stor del av de flyktiga organiska ämnen som bidrar till ozonbildningen kommer från trafiken, . Utsläppen av flyktiga organiska ämnen är dock i hög grad en regional fråga, där påverkas av utvecklingen i övriga . Ozon transporteras långa sträckor. I uppmäts de högsta halterna vid högtryck när förorenad luft transporteras hit från kontinenten. Medelvärdet under den svenska odlingssäsongen ligger /m3. I den nordiska handlingsplanen mot luftföroreningar anges som högsta acceptabla halt /m3 . För att undvika skador behöver medelvärdet för markozon i , minskas med omkring 10-- . I södra och bör de episodvis höga halterna av ozon minska med . För att uppnå detta behövs långtgående minskningar av de europeiska utsläppen av såväl flyktiga organiska ämnen som kväveoxider. I södra delen av landet har den helt övervägande delen av nedfallet sitt ursprung utanför gränser. En del av utsläpp faller i gengäld ner i andra länder. Det är mot den bakgrunden betydelsefullt att internationella åtgärder vidtas för att begränsa och minska utsläppen. verkar därför pådrivande för att sådana åtgärder skall komma till stånd. Protokollet om flyktiga organiska ämnen är ett viktigt första steg i riktning mot en begränsning av de internationella utsläppen till nivåer som är ofarliga för hälsan och miljön även på . Det är angeläget att ratificerar protokollet. Åtgärder för att uppfylla åtagandet om en 30-procentig reduktion, enligt alternativ ett i artikel 2, omfattas av det av antagna programmet för att begränsa de svenska utsläppen av flyktiga organiska ämnen. Som jag har nämnt kommer protokollet att träda i kraft efter det att 16 länder har ratificerat. Ännu har inget land ratificerat protokollet. Det är min förhoppning att de förhandlingar som kommer att inledas som ett andra steg enligt protokollet kan resultera i en överenskommelse om ytterligare minskningar av utsläppen. kan i den process avseende teknikutbyte som behandlas i protokollet bidra med sådana kunskaper och erfarenheter som har vunnits och kommer att vinnas i vårt arbete för en bättre miljö. Konventionens artiklar medför inte några problem när det gäller förhållandet till svensk rätt. De insatser i form av utbyte av teknik som förutsätts i protokollet bör enligt min mening kunna utföras inom ramen för den verksamhet som redan bedrivs på detta område av berörda myndigheter och organisationer och med anlitande av de anslag som står till förfogande. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår att godkänna protokollet till konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående reglering av utsläppen av flyktiga organiska ämnen eller dessas gränsöverskridande flöden. Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.