prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Det som är av särskilt intresse för denna utredning är just reglerna för nedsättning av den energiintensiva industrins energibeskattning, vilka kan uppfattas som subventioner via avvikelser från en generell skattenorm. En subvention föreligger i allmänhet då viss verksamhet åtnjuter en skattenedsättning i förhållande till vad som gäller generellt (tax concession). Undantag från generella skatter är att betrakta som subventioner och därmed otillåtna och oförenliga med våra handelspolitiska förpliktelser. Analysen i utredningen visar att de nuvarande svenska nedsättningsreglerna, såvitt man nu kan bedöma, kommer att falla inom definitionen av otillåtna stödåtgärder såväl vad gäller som EG. Enligt utredningens uppfattning kan man således inte längre bibehålla nuvarande system för nedsättning av energiskatter. Dessa nedsättningsregler har också alltmer kommit att uppmärksammas i viktiga konkurrentländer, och inom vissa branscher är oron djup för vad ett bibehållande av nuvarande nedsättningsregler skulle kunna komma att innebära i form av handelspolitiska motåtgärder från andra länders sida. När nu energibeskattningen måste reformeras är det angeläget att ett nytt skattesystem är förenligt såväl med GATT-reglerna som med utvecklingen inom EG. Detta gäller i första hand industrin (SNI 2 och 3), men kan också gälla jordbruket inkl växthusnäringen (SNI 1). Även om växthusnäringen ännu inte erfarit några handelspolitiska problem med nuvarande nedsättningsregler kan sådana mycket väl uppstå . Harmoniseringen av energibeskattningen inom EG Ett huvudkrav på ett nytt energiskattesystem är att det ansluter till utvecklingen inom EG. Inom EG bedrivs f n ett omfattande arbete med att samordna de indirekta skattesystemen och, åtminstone delar av, miljöpolitiken. Arbetet vad gäller den indirekta beskattningen, som resulterat i direktivförslag från kommissionen samt vissa principbeslut men utan bindande direktiv, omfattar såväl skattesystemens utformning, vad gäller skattebaser och system för uppbörd, kontroll m m, som förslag på miniminivåer för mervärdeskatten liksom för vissa skattebelagda varugrupper. För hela det indirekta skatteområdet, dvs mervärdeskatt, punktskatter och vägtrafikskatt, finns nu direktivförslag från kommissionen och en kompromissuppgörelse mellan finansministrarna om harmonisering av de indirekta skatterna (). För punktskatterna föreslås inte någon övergångsperiod (som för mervärdeskatten), utan tanken är att ett definitivt system ska träda i kraft . När det gäller det aktuella arbetet inom EG på harmoniseringen av punktskatterna enades ministerrådet om att överge idén om skatteintervall för diesel och eldningsoljor och istället låta kommissionen utarbeta direktiv som enbart innehåller minimiskattesatser för alla mineraloljeprodukter. För bensin finns även de föreslagna målskattesatserna, som länderna bör sträva efter att anpassa sig till. En minimiskattenivå för tung eldningsolja på ca per m3 kommer därvid att etableras. En viktig fråga är hur olika miljöskatter ska kunna tillämpas inom ramen för den gemensamma marknaden. Här föreligger nu ett första förslag, som har lämnats till ministerrådet, om åtgärder mot klimatpåverkan, som kommissionen enades om . Även om motsättningarna inom EG är stora synes en viss konsensus föreligga om en kombinerad energi- och CO2-beskattning med en skattenivå på per fat olja (motsvarande ca . per m3) att införas . Enligt förslagstexten ska skatten sedan höjas successivt till nivån (ca .) Energiskattedelen anges till högst . Eftersom det endast föreligger ett första principförslag är osäkerheten stor, och förslaget är på många punkter oklart exempelvis vad gäller behandlingen av den energiintensiva industrin. principförslag om energi- och CO2-skatter tar nämligen upp möjligheten till skydd för vissa konkurrensutsatta energi- intensiva branscher, samt skattebefrielse för förnybara energikällor och för bränslen som används som råvaror, utan att i detalj gå in på hur sådana avsteg ska konstrueras. Kommissionen har av miljöministrarna fått i uppdrag att utarbeta ett mer utförligt förslag om en kombinerad energi- och koldioxidskatt till ministerrådet års utgång. Utredningens överväganden Enligt min uppfattning måste energiskattepolitiken ses som en del av den långsiktiga tillväxtpolitiken, och reformeringen av denna bör således inte leda till att ytterligare förvärra långsiktiga produktivitetsproblem. Detta innebär att samhällsekonomiska effektivitetsaspekter bör ges stor tyngd vid en reformering av energibeskattningen. Denna tillhör enligt utredningens uppfattning de för samhällsekonomin mest skadliga skatterna. Att klara konkurrensen om investeringarnas lokalisering i en framtida integrerad världsekonomi med stor rörlighet för realkapital, teknologi och management kommer att vara av avgörande betydelse för den långsiktiga produktivitetsutvecklingen och därmed löne- och standardutvecklingen för ett enskilt land eller - i ett framtida gränslöst - enskilda regioner. Denna konkurrens utgör en stark begränsning på enskilda länders möjligheter att beskatta näringslivet. Möjligheterna till "skatteflykt" genom omlokalisering av realkapital ökar successivt. Tillkomsten av nya "NIC-länder" i skärper ytterligare konkurrensen om realkapitalet - och försämrar konkurrensläge också när det gäller arbetsintensiv produktion. Arbetskraften är i hög grad regionalt bunden och är den som får bära bördan av en misslyckad konkurrens- eller skattepolitik, medan realkapitalet söker sig till de områden där avkastningen efter skatt är högst. Enligt min uppfattning har den svenska energibeskattningen nått en sådan nivå att den, i kombination med en mobilitetshöjande strukturomvandling på ägarsidan, kan förväntas leda till gradvis utflyttning från av såväl delar av den tunga industrin som kostnadskänsliga företag inom andra branscher. En ökad internationalisering och utländskt ägande i företagen leder till ökad information om relativa produktivitets- och kostnadsskillnader och underlättar omlokaliseringar av produktion mellan länder. Vilka tänkbara modeller kan då övervägas när det gäller den framtida energibeskattningen? Det är främst fyra modeller som a priori framstår som aktuella: 1) Att behålla nuvarande skattesatser men avskaffa nedsättningsreglerna. 2) "Växthusmodellen" med generell nedsättning med viss procentsats för vissa branscher. 3) Att avskaffa nuvarande energibeskattning för industri och växthusnäring. 4) EG-harmonisering med låga bränsleskatter och ingen elskatt. Ett isolerat avskaffande av nedsättningsreglerna i energibeskattningen framstår enligt utredningens uppfattning som orimligt medhänsyn till de sannolikt mycket höga kostnaderna för samhällsekonomin som en sådan åtgärd skulle leda till i form av utslagning och omlokalisering till andra länder av tung svensk Energisparandet i skulle visserligen stimuleras men på bekostnad av en god hushållning såväl med energi som andra resurser. Globalt skulle koldioxidutsläppen sannolikt öka - om än marginellt. De inhemska snedvridningseffekterna skulle ytterligare förstärkas, och strävandena att förbättra produktivitetsutvecklingen i den svenska ekonomin motverkas. Detta alternativ kan därför avföras från fortsatta överväganden. "Växthusmodellen" uppfyller kraven på administrativ enkelhet, men den har flera nackdelar. Ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt har den en hög grad av godtycke över sig. Vidare är en modell med differentierad nedsättning mellan olika branscher inom industrin inte förenlig med våra handelspolitiska förpliktelser. Eftersom växthusmodellen så tydligt anknyter till dagens system, och eftersom det är enkelt att förändra procentnivåer, skulle den knappast bidra till att stabilisera förväntningsbildningen. Den skulle i hög grad representera en fortsättning på den diskretionära energiskattepolitik som kännetecknat under . Industri- och handelspolitiskt har detta förslag uppenbara nackdelar. Enligt min uppfattning bör därför även detta förslag avföras från diskussionen. Det tredje alternativet med ett fullständigt avskaffande av beskattningen av energi (dock utan att detta berör svavelskatten eller kväveoxidavgiften) som insatsfaktor i industrin och växthusnäringen, framstår däremot ur samhällsekonomisk synvinkel som mycket attraktivt med klart positiva effekter på tillväxttakten i den svenska ekonomin. Administrativt skulle det innebära en stor förenkling. Statsfinansiellt innebär det ett bortfall av energi- och koldioxidskatt på . (Netto blir dock bortfallet för statskassan mindre när man beaktar effekterna på andra skattebaser samt dynamiska effekter.) Modellen med fullständig nedsättning är dock inte helt förenlig med EG:s krav på minimiskattesatser och heller inte förenlig med EG:s aviserade särskilda energi- och koldioxidbeskattning. Det skall dock noteras att en fullständig nedsättning skulle innebära en anpassning såväl till dagens danska förhållanden som till skatteförhållandena i vissa andra konkurrentländer. EG-harmonisering En EG-harmonisering framstår, av givna orsaker, också som ett mycket attraktivt alternativ. Huvudproblemet med detta alternativ är att dess exakta innebörd ännu är oklar. Med hänsyn till att stor oklarhet råder om när denna osäkerhet kommer att upplösas (enligt vissa bedömare kan det dröja ), och med beaktande av det angelägna i en skyndsam reformering av energibeskattningen utifrån bl a handelspoli- tiska motiv, anser jag det i denna modell rimligt att föreslå alternativet med en reformerad bränslebeskattning motsvarande, initialt, per fat olja, dvs 1993-nivån i EG-förslaget i avvaktan på utvecklingen inom EG. Jag förutsätter att skattenivån sedan anpassas till utvecklingen inom EG. De utifrån EG-förslaget beräknade skattenivåerna anges i tabell 8.1. Jag har här utgått från att alla fossila bränslen, dvs eldningsoljor, kol, naturgas och gasol, belastas med skatt. Statsfinansiellt innebär förslaget ett skattebortfall på totalt ca . Fossilbaserad elproduktion kan komma att beskattas , men formerna för detta, bl a med hänsyn till kravet på öppnare elmarknader, är mycket oklara. Detsamma gäller för den diskuterade beskattningen av kärnkraft och vattenkraft. I avvaktan på att utvecklingen inom EG klarnar föreslår jag därför ingen speciell skatt på el. Detta är också konsistent med förhållandena i de flesta konkurrentländer såväl inom som utom EG. För att undgå snedvridningar inom industrin bör motsvarande skattenivå tillämpas på bränsleinsatsen i fjärrvärmen för den fjärrvärme som levereras till industrier och växthus. I EG-förslaget lämnas utrymme för att vissa undantag kan komma i fråga. Det torde bl a gälla att energi som råvara inom industrin skulle undantas från beskattning, vilket jag här utgår ifrån. Konsekvenserna för t ex den petrokemiska industrin och stålindustrin skulle eljest bli orimliga. Under förutsättning att energi- och koldioxidbeskattningen verkligen införs inom EG, och att den (vilket inte är självklart) tillämpas på växthusnäring och industri, är det utredningens uppfattning att denna modell leder till rimliga internationella konkurrensvillkor för den svenska industrin och växthusnäringen - även om det kvarstår en viss snedvridning visavi andra handelspartners. Eftersom växthusnäringen utgör en del av jordbrukssektorn är denna sektor mindre problematisk ur handelssynpunkt, och en skattebefrielse av växthusnäringen torde i varje fall inte, , leda till några problem när det gäller GATT-reglerna. Däremot kan problem komma att uppstå i samband med ett EG-medlemskap. Enligt utredningens uppfattning finns det starka skäl att överväga att inkludera hela sektorn jordbruk m m (SNI 1) i en nyenergiskattemodell. Jordbrukets avreglering och sänkta gränsskydd utgör ett motiv för att inkludera hela jordbrukssektorn, även om nedsättningen framförallt har betydelse för växthusnäringen. Gränsdragningsproblemen mellan jordbruks- och livsmedelssektorn kan också förväntas öka i samband med jordbrukets fortsatta avreglering och avmonopoliseringen av livsmedelsindustrin. Denna kan förväntas resultera i mera småskalig livsmedelsproduktion i direkt kombination med jordbruksdrift med ökade gränsdragningsproblem mellan jordbruk och industriell verksamhet. Dessa gränsdragningsproblem kan t ex gälla klassificeringen av gårdstorkar, gårdsslakterier, gårdsmejerier och gårdssågverk och kanske också intensiv kött- eller äggproduktion. Med en kraftig skillnad i energibeskattningen för jordbruk och livsmedelsindustri ökar incitamenten att få verksamhet klassificerad som industriell tillverkning. Utredningen har också övervägt möjligheterna att inkludera el- och värmeproduktionssektorn (SNI 4) i modellen, men avstått härifrån. Även om en översyn av beskattningen för denna sektor kan synas mycket angelägen, finns det starka skäl att avvakta utvecklingen mot en avreglerad energimarknad inom EG, samt vad som händer beträffande skatteförslag, ytterligare någon tid. Snedvridningseffekterna i andra delar av näringslivet torde vara av relativt begränsad omfattning, varför jag avstår från att förorda någon förändring härvidlag, bl a med hänsyn till de statsfinansiella konsekvenserna. Med undantag för transportsektorn, som knappast berörs av förslaget, är de aktiviteter det här gäller relativt hårt nationellt bundna, varför effektivitetsförlusterna inte torde skilja sig så mycket från de som uppstår i hushållssektorn. En EG-harmonisering skulle med stor sannolikhet bidra till en påtaglig stabilisering av förväntningsbildningen ifråga om den framtida energiskattepolitiken, bromsa utflyttningen och gynnsamt påverka företagens incitament att investera i . Stabiliteten i spelreglerna torde härvidlag vara av större betydelse än mindre variationer i skattenivåerna. Det är försäkringar om att den framtida energiskatteutvecklingen kommer att följa utvecklingen inom EG som bidrar till att stabilisera förväntningarna och påverka industriklimatet. Jag ser en sådan stabilisering av förväntningsbildningen som mycket angelägen efter de senaste decenniernas kortsiktiga svängningar och frekventa politikomläggningar, vilka lett till många investeringsmisslyckanden såväl inom energiproduktionssektorn som inom övriga delar av näringslivet. Medan kostnaderna för sådana felinvesteringar inom energiproduktionssektorn i många fall kunnat övervältras på konsumenterna genom högre energipriser gäller inte detta inom konkurrensutsatta sektorer. Enligt min uppfattning bör valet av modell baseras på de långsiktiga konsekvenserna av respektive alternativ och speciellt alternativens effekter på förväntningsbildningen. Med det senare avser jag framförallt alternativens grad av robusthet med avseende på tillfälliga svängningar i energi- och miljöpolitiken. En reformerad energibeskattning kommer också att kunna bidra till att mildra den dagsaktuella kostnadskrisen inom svensk industri. Jämfört med en sänkning av arbetsgivaravgifterna, har en sänkning av energiskatterna inte endast kortsiktigt gynnsamma effekter utan därtill mycket påtagligt långsiktiga sådana, medan det senare inte på samma sätt är fallet med sänkta arbetsgivaravgifter. Med avseende på såväl långsiktiga som kortsiktiga effekter framstår EG-modellen som mycket attraktiv. Denna utgör alltså mitt huvudförslag. Administrativa aspekter Den av mig förordade modellen innebär att punktskatter på bränslen kommer att vara kvar och därmed också de skatteadministrativa problem som är förknippade med redovisning, uppbörd och kontroll. Det existerar för vidkommande två tänkbara administrativa modeller, dels särskilda energiskattesatser, dels direkt eller indirekt återföring av energiskatterna. Den första av dessa båda modeller innebär helt enkelt att skattesatserna för industri och växthusnäring särskiljs från skattesatserna för övriga sektorer så att något kompletterande system för nedsättning inte krävs. Den andra modellen innebär att skatten avräknas inom ramen för ett förfaringssätt som är generellt i sin tillämpning, t ex av den typ som tillämpas i . Ett system baserat på att olika skattesatser tas ut för energileveranser till olika kundkategorier har den fördelen att skattebördan direkt drabbar rätt skattesubjekt, utan att några skattemedel måste avräknas eller återföras via den statliga skatteadministrationen. Detta system förutsätter dock att leveranserna till industri och växthusnäringen å ena sidan och övriga konsumenter å andra sidan kan särskiljas med en tillräckligt hög grad av precision. När det gäller elenergi fungerar uppbörden så att skatten differentieras av elleverantören beroende på verksamhetsområde. Ett motsvarande förfaringssätt vad gäller naturgas är också tänkbart, medan olika alternativ för skatteuppbörden på andra bränslen diskuteras i kapitel 8. När det gäller indirekt återföring har utredningen funnit det intressant att undersöka det system som tillämpas i , och som innebär att energiskattenedsättningen görs inom ramen för mervärdeskattesystemet. Den allmänna uppfattningen om detta system i tycks vara att det fungerat väl. Utredningen har studerat den danska nedsättningsmodellen i relation till de krav som ställs på skattesystemet vad gäller systemets omfattning och rätten till nedsättning av de generella skattesatserna. Vidare har utredningen inhämtat RSV:s synpunkter på hur ett system efter dansk förebild skulle fungera i . Därvid har vissa skillnader påtalats, som övergångsvis skulle försvåra, men inte omöjliggöra, en tillämpning i . För det första hanteras punktskatterna på energi resp mervärdeskatten av två olika myndigheter i , till skillnad från av en gemensam i . För det andra skulle ett system i avgränsas till att enbart gälla växthusnäring och industri, till skillnad mot i där (i stort sett) hela näringslivet är berättigat till nedsättning. För det tredje skulle avdragsrätten begränsas till att endast gälla den del av energiskatten som överstiger "den konkurrensneutrala nivån" och inte vara fullständig som i . RSV:s uppfattning om dessa faktorer är att de utgör klara invändningar mot ett snabbt införande av ett avräkningssystem av dansk modell i , medan däremot inga väsentliga hinder finns för ett snabbt genomförande av en beskattningsmodell baserad på ett system med särskilda energiskatter. Till detta måste läggas den stora osäkerhet som finns om huruvida "momsmodellen" är förenlig med EG:s regelsystem framöver. Jag vill därför förorda att ett system med särskilda energiskatter för industriell verksamhet samt växthusnäring införs baserat på nuvarande organisering av skatteadministrationen. Statsfinansiella konsekvenser För staten innebär förslagets genomförande ett direkt bortfall av skatteintäkter som beräknas till ca . När det gäller de totala effekterna på statsbudgeten är problemen att beräkna dessa effekter stora. Kortsiktigt finns en osäkerhet som ligger i att bedöma hur stor del av de sänkta energiskatterna som återförs till statskassan i en annan form, som skatt på lön, vinst eller konsumtion. Det beror på hur de "frigjorda" medlen kommer att utnyttjas ute på företagen. Med gällande vinstskatt etc skulle man överslagsmässigt kunna anta att återkommer till statskassan i en eller annan form. Till detta ska läggas s.k. dynamiska effekter som här ej beaktas. I diskussionen nedan utgår jag emellertid i mina finansieringsförslag från ett behov, kortsiktigt, motsvarande ca . Utredningen har studerat vilka förändringar inom energiskattesystemet som skulle kunna vara aktuella i syfte att finansiera förslaget. Här vill jag peka på tre möjliga finansieringskällor: i) höjning av elskatten för bostäder, service, m m ii) höjning av skatten på eldningsolja för bostäder, service, m m iii) höjning av bensinskatten I tabell 1 redovisas överslagsmässigt vilka effekterna är för statskassan av att höja dessa skatter. Tabell 1 Ökade statsinkomster till följd av förändringar i energiskattesatser för bostäder, service m m samtför bensin Energislag Höjning av skattesats Effekter för statskassan El /kWh Eo /m3 Bensin /l Enligt min uppfattning har samtliga dessa skatter små snedvridande effekter på resurshushållningen. Regionalpolitiska och fördelningspolitiska skäl kan dock tala emot höjningar av bensinskatten. För likformiga höjningar av el- och oljeskatt torde fördelningseffekterna vara små. Som diskuteras i avsnitt 4.2 har man inom EG för avsikt att arbeta för höjda bensinskatter genom att målskattesatser angivits som referenspunkter. Ett införande av bensinskatter motsvarande EG:s målskattenivåer skulle generera skatteintäkter i storleksordningen 2 miljarder (beroende på vilken anpassning som skulle uppstå när det gäller val av bensintyp och total bensinförbrukning) och alltså till stor del kunna finansiera utredningens förslag. Enligt min uppfattning bör dock en eventuell förändring av bensinskattens nivå ske i samband med en, sannolikt nödvändig, översyn av hela drivmedelsbeskattningen. Som huvudalternativ till finansiering föreslår jag därför en likformig höjning av skatten på el och olja. El och olja konkurrerar inom värmeförsörjningen, och korspriskänsligheten mellan el och olja är relativt hög. Det finns enligt min uppfattning mycket starka skäl att inte nu förändra konkurrensförhållandet mellan el och olja, speciellt som energiomvandlingssektorn (SNI 4) lämnats utanför utredningens överväganden. En eventuell relativprisförskjutning bör därför anstå till en översyn av beskattningen för denna sektor genomförs, vilket lämpligen bör ske när utvecklingen inom EG klarnat. Dessutom skulle en förskjutning i relativpriset mellan el och olja återigen förändra lönsamheten för ett stort antal investeringar i uppvärmningssystem i hushåll och service m m. Konkret skulle detta innebära en höjning av elskatten med ca per kWh och oljeskatten med . Slutligen vill jag påpeka att en finansiering utanför energiskattesystemet, liksom besparingar, givetvis, skulle kunna utgöra ett fjärde alternativ. Sammanfattningsvis föreslår jag att ett system med särskilda energi- och koldioxidskatter för industri (SNI 2 och 3) och växthusnäring ersätter gällande nedsättningsregler. Jag föreslår vidare att de särskilda energi- och koldioxidskatterna anpassas till kommande förhållanden inom EG. EG:s särskilda energi- och koldioxidbeskattning är emellertid ännu inte specificerad vad avser skattesatser eller skattebaser. En fullständig anknytning till dessa nivåer kan därför inte ske innan dessa skattesatser och skattebaser är fastlagda. Mot bakgrund av dagens europeiska skattenivåer, förslag, förestående förhandlingar om svenskt EG-medlemskap och kravet att åstadkomma rimliga konkurrens-villkor och tillväxtförutsättningar för svensk industri föreslår jag att skatterna inledningsvis sätts till de skattesatser som anges i tabell 2. Skatt på fordonsbränslen berörs inte av utredningens förslag. Tabell 2 Utredningens förslag till energiskattesatser för industri och växthusnäring (kronor) Bränsleslag Enhet Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt Eldningsolja 1-5 m365 65 130 Kolton45 55100 Naturgas 65 45 110 Gasol ton 75 65 140 El kWh0 0 0 Utredningens förslag innebär förändringar i de nuvarande reglerna för avdrag, undantag och nedsättning som har sin tillämpning på industriell verksamhet och växthusodling. Dessa förändringar framgår av bilagda författningsförslag. Utredningens lagförslag i betänkandet Konkurrensneutral energibeskattning 1 Förslag till Lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1957:262) om allmän energiskatt1 dels att nuvarande 10 § skall betecknas 9 §, dels att den nya 9 § samt 2, 2 a, 6, 7, 10, 11, 12, 14, 24, 25 och 26 §§ skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §2 Skatt utgår icke för inhemska fasta bränslen.