prop · GF0353 · 1992-01-01 00:00:00 — Det har emellertid visat sig att nätinnehavarna, trots att de är tvungna att ha tillstånd för att vidaresända program från satelliter inte har begärt att få sina tillstånd återkallade. Därmed omfattas de formellt även av skyldigheten att se till att de som bor i anslutna fastigheter har tillgång till vissa rundradiosändningar samt att tillhandahålla en kanal för det lokala kabelsändarföretaget. En annan sak är att det knappast längre är möjligt att effektivt sanktionera dessa skyldigheter, eftersom sanktionen, att återkalla tillståndet, inte skulle få P r o p . någon verkan i fråga om rätten att sända ut satellitprogram. P r o p . 2.6 Den nya yttrandefrihetsgrundlagen Regeringen har lagt fram ett förslag till ny grundlag, en yttrandefrihetsgrundlag, som avses träda i kraft (prop. 1990/91:64). har (1991/92:KU1, rskr.2) antagit regeringens förslag. Yttrandefrihetsgrundlagen gäller till skydd för yttrandefriheten i bl.a. ljudradio och television. Dess ändamål är att bereda friheten att yttra sig i nyare medier ett konstitutionellt skydd som är likvärdigt med det som finns för det tryckta ordet. Den nya grundlagen bygger på samma grundsatser som tryckfrihetsförordningen. Det innebär bl.a. att var och en har rätt att sända radioprogram genom tråd. Vidare föreslås ett grundlagsskydd för anläggande av trådnät för ljudradio- och televisionsverksamhet m.m. I fråga om trådsändningarna genomförs sålunda den tryckfrihetsrättsliga principen om etableringsfrihet. Beträffande radiosändningar har grundlagsförslaget som utgångspunkt att tillgången på radiofrekvenser inte är obegränsad. Grundlagen medger därför att genom lag meddelar föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända radioprogram till allmänheten på annat sätt än genom tråd. Vidare föreskrivs att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 2 § andra stycket). Den nya grundlagen innebär i övrigt att samma tryckfrihetsrättsliga principer, som har gällt för rundradion genom bl.a. radiolagen och radioansvarighetslagen (1966:756), nu i princip blir gällande över hela massmedieområdet. Det gäller de grundläggande principerna om censurförbud, ensamansvar och källskydd, begränsning av möjligheterna till kriminalisering och andra inskränkningar samt en särskild rättegångsordning med tillgång till jury. Yttrandefrihetsgrundlagen tillåter lagstiftning om skyldighet för en nätinnehavare att ge utrymme i nätet för vissa program. Grundlagsförslaget hindrar inte heller att den rätt att få tillgång till en kostnadsfri kanal som tillkommer ett lokalt kabelsändarföretag begränsas till att gälla ett mindre område. 2.6.2 Vilka radioprogram som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens ansvarighetssystem Den föreslagna yttrandefrihetsgrundlagen tillförsäkrar inledningsvis (1 kap. 1 §) varje svensk medborgare rätt att i ljudradio, television m.m. offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. När det i yttrandefrihetsgrundlagen talas om "radioprogram" avses även television m.m. Vidare föreskrivs i 1 kap. 6 § första stycket första meningen att "grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel". Med radioprogram avses även s.k. enkla meddelanden som inte räk-nas som radioprogram enligt radiolagen. I specialmotiveringen till nämnda paragraf (prop. 1990/91:64 s. 110) hänvisas till lagrådsremiss och prop. 1986/87:151 beträffande vad som åsyftas med uttrycken "riktade till allmänheten" och "avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel". P r o p . Härav framgår bl.a. att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det är den som sänder som står för den huvudsakliga aktiviteten, medan mottagaren varken kan eller behöver påverka sändningen. Hans medverkan begränsas till att koppla på mottagarapparaten och välja kanal. Grundlagens huvudregel om radioprogram gäller alltså inte s.k. interaktiva medier. Genom en särskild regel (1 kap. 9 §) skyddas användning av interaktiva medier för förmedling av information från redaktioner och nyhetsbyråer. Genom att ange att de sändningar som omfattas av grundlagsskyddet skall vara avsedda att tas emot av allmänheten med tekniska hjälpmedel särskiljs de skyddade sändningarna från t.ex. användning av högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor och användning av TV-monitorer för att en estraddebatt eller ett scenframträdande skall kunna följas av en publik också utanför det rum där framträdandet äger rum. Sådana sändningar har inte en sådan karaktär av massmedium att de behöver skyddas av ett detaljerat grundlagssystem med utgivaransvar. Den typiska form av sändning som grundlagens huvudregel gäller för är rundradiosändningar genom etern samt likvärdiga sändningar genom tråd. Bestämmelsen är tillämplig oavsett om sändningen är avsedd att tas emot i eller utomlands. Från huvudregeln ges (1 kap. 6 § tredje stycket) möjlighet till avsteg genom lagstiftning i två fall, nämligen för radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och för radioprogram som sänds i små trådnät och inte är avsedda för någon större allmänhet. I sådan lagstiftning får dock inte göras avsteg från yttrandefrihetsgrundlagens principer om meddelarskydd och censurförbud. Även satellitförmedlade sändningar av radioprogram vilka utgår från faller under grundlagens skydd (1 kap. 6 § andra stycket). En sändning utgår, enligt vad som uttalas i motiven till bestämmelsen, från om upplänkningen äger rum från svenskt jurisdiktionsområde eller från utlandet efter programtransport genom tråd eller radiolänk. Den bör också efter omständigheterna kunna anses ha utgått från om programtransporten avser ett färdiginspelat program i form av en upptagning som inte är avsedd för mångfaldigande eller eljest för spridning i annan form än genom upplänkning och den efterföljande utsändningen. Yttrandefrihetsgrundlagen omfattar satellitförmedlade sändningar av det slag som anges i 1 kap. 6 § andra stycket, oavsett om de är avsedda för den svenska allmänheten eller skall tas emot på annat håll. Ett begränsat skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen tillkommer -dels samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som kommer från utlandet, -dels radioprogram som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från . Det begränsade skyddet innebär bl.a. att yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud och förbud mot hinder mot spridning av programmen gäller, att ingripanden inte får ske annat än då grundlagen tillåter det samt att lagstiftning och rättslig prövning skall ske i vissa former. Vid tillämpningen av det begränsade skydd som gäller för dessa radioprogram skall 1 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen iakttas, dvs. den nya grundlagens motsvarighet till tryckfrihetsförordningens s.k. instruktion. Har godkänt en internationell överenskommelse om radioprogram får föreskrifter i svensk lag om reklam inte i strid med överenskommelsen hindra vidaresändning av radioprogram. Det kan även påpekas att meddelarskyddet och rätten till anonymitet enligt 10 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen även gäller radioprogram som sänds från sändare utanför . P r o p . 2.6.3 Reklam och annan kommersiell verksamhet i radioprogram är endast delvis yttrandefrihetsrättsligt skyddade I 1 kap. 12 § yttrandefrihetsgrundlagen uttalas uttryckligen att grundlagen inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radioprogram och villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis har bekostats av annan. Genom yttrandefrihetsgrundlagens avfattning öppnas en möjlighet att genom lag avgöra om reklam skall få förekomma i inhemsk radio och TV och att reglera villkoren för sådan reklam inom de ramar som bestäms av grundlagens syfte. Bestämmelsen i grundlagen innebär att utrymme lämnas för en sådan reglering av reklam i TV som införts genom lagen (1991:1066) om ändring i radiolagen, dvs. en marknadsrättslig ordning lik den som gäller för övriga medier. 2.6.4 Möjlighet till ingripanden Yttrandefrihetsgrundlagen lämnar i vissa fall utrymme för föreskrifter om ingripanden mot den som gör sig skyldig till missbruk av yttrandefriheten eller som i andra avseenden åsidosätter sina skyldigheter. När det är fråga om trådsändning kan sådana föreskrifter meddelas: -dels i fråga om yttrandefrihetsbrott, -dels i fråga om ingripanden mot fortsatt sändning med anledning av av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp, -dels i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program. I 3 kap. 5 § första meningen yttrandefrihetsgrundlagen fastslås att rätten att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Gäller saken fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten, skall frågan enligt andra stycket samma paragraf prövas av domstol under medverkan av jury enligt de närmare bestämmelser som meddelas i lag. Vad som avses med ingripande är t.ex. förbud mot fortsatt vidaresändning av radioprogram från satellit i trådsändningar. Bestämmelsen innebär att alla sådana ingripanden skall prövas av domstol i yttrandefrihetsrättsliga processformer om de grundas på missbruk av yttrandefriheten. Denna regel gäller, som tidigare nämnts, inte bara de radioprogram som faller under yttrandefrihetsgrundlagens fullständiga system utan även dem som har tillförsäkrats ett begränsat skydd. Det innebär att varje ingripande som görs i mot något radioprogram på grund av missbruk av yttrandefriheten, oavsett distributionsform och distributionsort, skall beslutas av domstol i yttrandefrihetsrättsliga processformer. Regeln att prövning skall ske av domstol under medverkan av jury gäller emellertid inte i fråga om överträdelse av föreskrifter eller villkor i fråga om kommersiell reklam eller annan annonsering eller sändning av radioprogram som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten. Denna bestämmelse är ett uttryck för att reklam och annan kommersiell verksamhet i radioprogram har ett svagare yttrandefrihetsträttsligt skydd än andra yttranden. P r o p . Regeringen har i prop. 1990/91:179 om följdlagstiftning till yttrandefrihetsgrundlagen m.m. föreslagit en ny lag med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Vissa andra lagändringar föreslås också. Bl.a. föreslås att ansvarighetslagarna på det radiorättsliga området upphävs. I den nya lagen används uttrycket radioprogram på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen. Det innebär att även televisionsprogram och vissa andra överföringar avses. Den nya lagen innehåller bl.a. föreskrifter om utgivare i fråga om olika slag av radiosändningar eller trådsändningar (3 kap.). I fråga om andra trådsändningar än vidaresändningar anges att den som utser utgivare skall anmäla vem som har utsetts till patent- och registreringsverket. Om den som är utsedd till utgivare är behörig eller hans uppdrag upphör skall en ny utgivare utses och anmälas. (3 kap. 13 §). En ställföreträdare för utgivaren skall vara godkänd av den som har utsett utgivaren. Utgivaren skall anmäla vem som är ställföreträdare till patent- och registreringsverket (3 kap. 14 §). Till en anmälan skall fogas bevis att utgivaren eller ställföreträdaren uppfyller de behörighetskrav som anges i yttrandefrihetsgrundlagen och att han åtagit sig uppdraget. Om en ställföreträdare anmäls, skall det dessutom visas att han är godkänd av den som har utsett utgivaren (3 kap. 15 §). De behörighetskrav för utgivare och ställföreträdare för utgivare som anges i yttrandefrihetsgrundlagen är att ha hemvist här i riket, inte vara underårig eller i konkurs och inte ha förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag (4 kap. 2 § andra stycket). I yttrandefrihetsgrundlagen anges också att en utgivare skall vara svensk medborgare. I lag får dock föreskrivas att även utlänningar får vara utgivare (4 kap. 2 § första stycket). I förslaget till följdlagstiftning anges att utlänningar får vara utgivare av radioprogram på samma villkor som svenska medborgare (3 kap. 19 §). Varje program i trådsändning skall avslutas med en uppgift om vem som har utsett utgivare. Om en ställföreträdare för utgivaren tjänstgör skall det lämnas uppgift om vem ställföreträdaren är (3 kap. 16 §). Om ett program i trådsändning direktsänds får den som skall utse utgivare besluta att, i stället för utgivaren, var och en som framträder i programmet själv skall svara för yttrandefrihetsbrott som han begår. Den som bedriver sändningsverksamheten skall föra ett särskilt register över sådana förordnanden. Ett utdrag ur registret skall genast sändas till patent- och registreringsverket varje gång ett beslut har antecknats i det (3 kap. 17 §). Om programföretag med tillstånd enligt 5 § första stycket radiolagen att sända radioprogram också bedriver trådsändningar till allmänheten, tillämpas de regler om antecknande av utgivare m.m. som enligt lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttranderfrihetsgrundlagens områden föreslås gälla för de sändningar som bedrivs med stöd av tillstånd enligt radiolagen även för trådsändningarna (3 kap. 12 §). De angivna reglerna är straffsanktionerade. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som föreskrivs om skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare skall dömas till böter eller fängelse i högst . För uppsåtlig eller oaktsam underlåtenhet att lämna uppgift om utgivare eller ställföreträdare för utgivare är straffet penningböter (3 kap. 20 §). Den föreslagna lagen innehåller också bestämmelser om bevarande av exemplar och inspelningar (5 kap.). Den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in. Inspelningen skall bevaras från sändningen. Skyldigheten gäller inte samtidig och oförändrad P r o p . vidaresändning av radioprogram genom trådnät (5 kap. 3 §). Skyldighet att tillhandahålla inspelningar, utskrifter m.m. gäller dels gentemot justitiekanslern, dels i princip i fråga om en enskild som anser att ett yttrandefrihetsbrott har begåtts mot honom i ett radioprogram eller att han har lidit skada på grund av ett sådant brott i programmet. Även reglerna om bevarande och tillhandahållande av exemplar och inspelningar är straffsanktionerade. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som föreskrivs döms till böter eller fängelse i högst . Om brottet är ringa skall han inte dömas till ansvar. Lagförslaget innehåller också vissa bestämmelser om utgivare för radiotidningar. Till den del en radiotidning innehåller en version av en förlaga skall utgivaren för den tidning som utgör förlagan vara utgivare också för radiotidningen. I den tidigare nämnda propositionen om yttrandefrihetsgrundlagen föreslås nämligen (1 kap. 7 § andra stycket) att en sådan radiotidning skall jämställas med en bilaga till tidningen vid tillämpning av tryckfrihetsförordningens regler. För s.k. sammanställda radiotidningar, dvs. radiotidningar som, förutom att de innehåller en version av en förlaga också innehåller en sammanställning av material ur denna förlaga och ur ytterligare en eller flera förlagor, skall utgivaren för den del av radiotidningen som utgörs av en sammanställning, utses av de samverkande ägarna till de periodiska skrifter ur vilka materialet hämtas (3 kap. 7 § första stycket). Lagförslaget innehåller också regler om bl.a. ställföreträdare för utgivare och om hur utgivare och ställföreträdare skall anmälas. I propositionen om följdlagstiftning till yttrandefrihetsgrundlagen diskuteras vidare (s. 34-35) frågan om överprövning av beslut om tillstånd att sända radiotidningar. Denna fråga behandlas i det följande (avsnitt 3.3.8). P r o p . 3.1 Allmänt De ändringar som här läggs fram är sådana som är betingade av den nya grundlagsregleringen eller har klart praktiska skäl. Det begränsade syftet till trots föreslås en helt ny lag om kabelsändningar. Den hitintills gällande kabellagen är inte uppbyggd så att den längre kan användas som grund för regleringen. Kabellagen bygger sålunda på principer som är främmande för den nya grundlagen. Den nya lag som föreslås utgår från yttrandefrihetsgrundlagens princip om etableringsfrihet när det gäller trådsändningar. Kravet på tillstånd för sådana sändningar försvinner därmed helt, liksom begränsningar i nätinnehavarnas rätt att bedriva sändningar. Med denna frihet följer att lagen inte heller kan ange trådsändningar som lokalt begränsade verksamheter, vilket de hitintills har varit. Till de delar som fått göras om i grunden hör också sanktionsbestämmelserna. I den gällande lagstiftningen är återkallelse av tillstånd en praktiskt viktig sanktion. Den formen av sanktioner blir givetvis inte möjlig, när verksamheten får bedrivas fritt. Utöver de grundläggande förändringar som yttrandefrihetsgrundlagens ram för trådsändningarna sålunda för med sig, uppstår konsekvenser även för andra regler, som f.n. finns i kabellagen. Några av dem är mindre väl förenliga med principen om etableringsfrihet, några förlorar sina motiv och några framstår som föga praktiskt betingade i fortsättningen. En genomgång av regler som till följd av sådana medelbara inverkningar från den nya grundlagen bör försvinna, görs i följande avsnitt. I detta sammanhang bör också erinras om att en del regler i kabellagen i vissa hänseenden har förlorat sin betydelse till följd av den tekniska utvecklingen. Det gäller den reglering som en gång avsetts vara tillämplig på vidaresändning av satellitsändning. Såsom tidigare beskrivits har de satellitsändningar som är aktuella i vårt land fått karaktär av rundradiosändning och därmed fallit utanför tillståndssystemet och kabellagens övriga regler för trådsändningar. Där rättsläget sålunda rent faktiskt har ändrats utgår förslagen från det numera faktiskt rådande rättsläget. På två punkter innefattar förslaget dock en ändring som innebär att en skyldighet, som f.n. inte gäller för nät med enbart vidaresändning av satellitsändningar av rundradionatur, skulle komma att gälla även beträffande sådana nät. Det rör först skyldigheten för nätinnehavaren att se till att de boende i anslutna fastigheter har tillgång till sådana etersändningar som sker med stöd av 5 § första stycket radiolagen, i praktiken f.n. sändningarna från . Den andra punkten gäller en skyldighet att upplåta kanalutrymme för lokala sändningar. Förslagen skall behandlas mer ingående längre fram, men här kan sägas att denna avvikelse från huvudprincipen grundas på att vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen sådana skyldigheter ansågs vara av vikt för allmänheten och yttrandefriheten. Som tidigare nämnts innehåller nu föreliggande förslag inte något generellt förbud mot reklam i egensändningar. I stället föreslås regler för sådana reklamsändningar. För lokala kabelsändarföretag som skall ges kostnadsfri tillgång till sändningsutrymme gäller dock reklamförbud. Reklamfrågan behandlas längre fram (avsnitt 3.3.6). Den nu föreslagna lagstiftningen torde under /93 kunna följas av ett förslag till en mer varaktig reglering av trådsändningarna. väntas sålunda komma att avge förslag till den lagstiftning som behövs med anledning av anslutning till konvention om gränsöverskridande television samt ett förslag till ny kabellagstiftning. P r o p . 3.2 Vissa regler som bör försvinna till följd av de nya grunderna för lagstiftningen 3.2.1 Utlännings rätt att bedriva sändningar Innebörden av 5 § 1 och 2 samt 16 § andra stycket lagen om lokala kabelsändningar är att en utländsk juridisk person eller en utlänning utan hemvist i riket inte kan ges rätt att bedriva sändningar. Enligt yttrandefrihetsgrundlagen (11 kap. 1 § tredje stycket) är utlänningar likställda med svenska medborgare i fråga om yttrandefriheten enligt grundlagen, om inte något annat följer av lag. Grundlagen tillåter alltså särreglering. När det är fråga om utgivare eller ställföreträdare för utgivare gäller emellertid enligt yttrandefrihetsgrundlagen att de utan undantag skall ha hemvist här i riket (4 kap. 2 och 5 §§). Med hänsyn till detta krav rörande den ansvarige utgivaren synes det inte i förevarande sammanhang finnas anledning att föreslå en reglering som, med avvikelse från grundlagens huvudregel, diskriminerar utländska subjekt när det är fråga om att bedriva sändningsverksamhet här. 3.2.2 Begränsning av sändningsområdet Enligt 12 § kabellagen skall sändningstillståndet begränsas till en kommun. Om det finns särskilda skäl får kabelnämnden dock besluta att ett tillstånd skall avse två eller flera kommuner eller delar av dem. Enligt 22 § andra stycket får egensändningar inom ett tillståndsområde inte innehålla vidaresända radioprogram som vid samma tillfälle vidaresänds inom ett annat tillståndsområde utanför kommunen eller det större tillståndsområde som kabelnämnden kan ha fastställt. Yttrandefrihetsgrundlagen ger inte möjlighet att begränsa trådsändningarnas räckvidd. Både satellitsändningar och egensändningar kommer att kunna spridas över hur stora områden som helst. Det nuvarande förbudet mot att i egensändningar vidaresända radioprogram i mer än ett tillståndsområde kan givetvis inte heller finnas kvar. 3.2.3 Sammankoppling av olika kabelnät I 18 § kabellagen finns en regel som säger att viss del av överföringen får ske genom radiosändning inom en kommun eller det större tillståndsområde som kabelnämnden kan ha bestämt. Bestämmelsen innebär att överföringen till eller mellan olika delar av ett kabelnät får ske genom trådlös sändning. Däremot medger den inte att enskilda bostäder ansluts genom radiosändning. Genom att inget särskilt kan föreskrivas om kabelsändningarnas räckvidd saknas anledning att i fortsättningen i lagstiftningen särskilt ange att olika kabelnät får bindas samman genom radiosändning. För sådan radiosändning kommer liksom att krävas tillstånd enligt 2 § radiolagen. Ett tekniskt möjligt alternativ till att ansluta enskilda till ett kabelnät skulle kunna vara att överföra ett stort antal TV-kanaler genom P r o p . Det som i första hand kan bli aktuellt är yttäckande sändningar i det s.k. mikrovågsbandet, dvs. frekvenser över 3 GHz. Sådana sändningar utgör dock rundradiosändningar och kräver med nuvarande lagstiftning tillstånd av regeringen enligt 5 § första stycket radiolagen. Att ge sådana tillstånd torde emellertid i praktiken inte f.n. vara möjligt när det är fråga om vidaresändning, eftersom den som erhåller tillstånd är skyldig enligt 5 § tredje stycket att iaktta radiolagens regler om sändningarnas innehåll, något som knappast låter sig genomföras när det är fråga om oförändrad och omedelbar vidaresändning. Enligt vad som har uppgetts arbetar radiolagsutredningen med ett förslag som skulle göra det möjligt att använda radiosändning för vidaresändning på ungefär samma villkor som trådsändning. I nu förevarande sammanhang föreslås emellertid inte några sådana regler. 3.2.4 Regler om kanalblandning m.m. I 22 § första stycket kabellagen finns restriktioner mot blandning av olika slags innehåll i samma kanal. Satellitsändningar och egensändningar får sålunda inte förekomma i samma kanal eller i en kanal där vidaresändningar med stöd av 5 a § första stycket radiolagen förekommer. I den paragrafen stadgas att radioprogram i rundradiosändning som har tagits emot i centralantennanläggning utan särskilt tillstånd får sändas vidare till mottagare inom fastighet som är ansluten till anläggningen. Vidare stadgas i 22 § första stycket att ett lokalt kabelsändarföretag och envar som har fått sändningsrätt genom upplåtelse skall bedriva sina egensändningar i särskilda kanaler.