prop · GG03139 · 1992-11-26 00:00:00 — Liksom enligt nu gällande rätt bör polis- myndighetens åtgärd genast anmälas till länsrätten, som utan dröjsmål skall pröva om den skall bestå. Enligt 2 kap. 16 § första stycket punkt 7 polisförordningen (1984:730) skall beslut om åtgärd enligt 21 kap. 10 § andra stycket i princip fattas av en tjänsteman med polischefsut- bildning. Jag har för avsikt att föreslå regeringen att detta skall gälla även i fråga om polismyndighets beslut enligt lag om åtgärder för att säkerställa verkställighet eller överflyttning. Idégruppen för mansrollsfrågor har ansett att omhändertagandetiden skall tidsbegränsas. Omständigheterna i dessa fall är emellertid speciella så till vida att omhändertagandet sker för att säker- ställa kommande verkställighet eller överflyttning. Det är därför svårt att i förväg ange omhändertagandet skall få pågå. Det är emellertid ytterst angeläget att påskynda målets handläggning då barnet är omhändertaget. Som jag har sagt skall länsrätten bestämma att barnet skall vistas på lämpligt ställe, exempelvis hos en av föräldrarna. Det ankommer därmed på domstolen att se till att negativa verkningar av omhändertagan- det undviks så långt som möjligt. Även om barnet inte har tagits om hand tidigare under målets handläggning, kan det i vissa fall vara lämpligt att barnet i samband med länsrättens dom eller beslut om verkställighet eller överflyttning tillfälligt tas om hand på lämpligt sätt. Länsrätten bör kunna förordna om barnets omhändertagande, om det krävs för att underlätta att barnet överflyttas. Det kan annars finnas risk att barnet göms undan inför den kommande verkställigheten eller överflyttningen. Till skillnad från vad som gäller enligt motsvarande bestämmelse i 21 kap. 4 § andra stycket bör det inte ställas upp som förutsättning att det skall föreligga särskilda skäl för att barnet skall få tas om hand. I mål av förevarande slag bör länsrätten efter en helhetsbedömning ta ställning till vad som erfordras för att verkställighet eller överflyttning skall kunna genomföras. Om barnet skall tas om hand, får länsrätten avgöra hur barnet skall placeras med hänsyn till vad som är lämpligt med tanke på omständigheterna och de möjligheter som står till buds. 2.2 Regler om umgänge i Bestämmelserna i 6 kap. om vårdnad och umgänge sätter barnet i centrum. De avgöranden som fattas skall bygga på barnets bästa. Det råder stor enighet inom beteendevetenskapen om att det för ett barns utveckling är viktigt att barnet har nära och goda relationer till båda föräldrarna även om dessa är i konflikt med varandra. Under de olika faserna i barnets utveckling kan föräldrarna stå barnet olika nära och fylla skilda behov. En bristfällig kontakt med en av föräldrarna kan försämra barnets utveckling i olika avseenden. Genom ändringar i som trädde i kraft (prop. 1990/91:8, bet. 1990/91:LU13, rskr. 1990/91:53, SFS 1990:1526) betonas ytterligare det gemensamma föräldraansvaret och framhålls vikten av att barnet, även om föräldrarna bor på skilda håll, kan hålla kontakt med båda föräldrarna. Det slås uttryckligen fast att frågan om barnets behov av kontakt med båda föräldrarna skall ges en särskilt framträdande plats vid prövning- en av vad som är bäst för barnet (6 kap. 6 a §). Förutsättningarna för en nära och god kontakt mellan barnet och båda föräldrarna torde typiskt sett vara bättre om föräldrarna gemensamt utövar vårdnaden än om en förälder är ensam vårdnadshavare. Genom de nämnda lagändringarna ökades möjligheterna att få till stånd gemensam vårdnad (se a. prop. s. 31 f.). I de fall då vårdnaden om ett barn skall anförtros en av föräldrarna skall utgångspunkten vara att den av föräldrarna skall förordnas till vårdnadshavare som kan antas bäst främja ett nära och gott umgänge mellan barnet och den andra föräldern (jfr a. prop. s. 61). Bestämmelserna i 6 kap. 15 § om umgänge anknyter till det nu sagda. Enligt en uttrycklig föreskrift har barnets vårdnadshavare ett ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som inte är vårdnadshava- re tillgodoses. Den omständigheten att lagstiftningen utgår från att det är viktigt för ett barn att få umgås med båda sina föräldrar, även om dessa bor på skilda håll, innebär naturligtvis inte att det alltid är bäst för barnet att ett umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med kommer till stånd. I förarbetena till de ovan nämnda lagänd- ringarna framhålls vikten och betydelsen av att umgänget blir individuellt anpassat och flexibelt och att domstolars beslut om umgänge också i övrigt utformas så att de beaktar de skilda aspekter som kan förekomma i sammanhanget och svarar mot barnets behov. Det sägs vidare (a. prop. s. 38): "En schabloniserad bedöm- ning av umgängesfrågor kan leda inte bara till stereotypa umgängesmodeller utan också till att en förälders talan om umgänge bifalls trots att det vore bäst för barnet om något umgänge inte alls förekom. Det kan i ett enskilt fall förhålla sig på det sättet att det ur barnets synvinkel är bäst om något umgänge inte alls äger rum eller om umgänge kommer till stånd först när barnet har nått en mogen ålder. Så kan vara fallet exempelvis om föräldern har gjort sig skyldig till ett allvarligt övergrepp mot barnet. Därmed är dock inte sagt att umgänge bör uteslutas i alla sådana fall. Det måste som alltid bli beroende av en individuell prövning." 2.2.2 Beaktande av risk för övergrepp m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt (se promemorian s. 29 ff). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. , har avstyrkt förslaget och anfört att det kan leda till en upptrappning av umgängeskonflikterna. En del har också ansett att gällande rätt ger utrymme för att beakta de omständigheter som omfattas av förslaget. har framhållit att domstolarna inte gör schabloniserade bedömningar i umgänges- frågor. Hovrätten för har understrukit att umgängesfrågor skall avgöras efter en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och att det därför är mindre lämpligt att i lagtexten framhålla vissa av de omständigheter som skall beaktas. Skälen för mitt förslag: Som jag har nämnt tidigare (se avsnitt 2.1.2) har den ökande rörligheten över gränserna medfört ett behov av en fungerande internationell reglering i syfte att motverka att föräldrar, som inte har vårdnaden om sina barn, obehörigen för med sig barnen till ett annat land eller olovligen håller dem kvar där och på så sätt skiljer barnen från deras vårdnadshavare. Detta utesluter naturligtvis inte att det finns ett behov av att också på det rent nationella planet finna en ordning som motverkar att barn olovligen förs ut ur landet. Tvärtom bör ambitionen vara att de nationella reglerna skall vara utformade så att behovet av att använda konventionerna blir så litet som möjligt. I det sammanhanget kan jag peka på straffbestämmelsen i 7 kap. 4 § om egenmäktighet med barn. Den bestämmelsen innebär att det är brottsligt att obehörigen skilja ett barn från någon som har vårdnaden om barnet. Också reglerna i 21 kap. om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge m.m. är av betydelse. Reglerna innebär att en länsrätt, om det föreligger fara för att ett barn förs ut ur landet, kan förordna att barnet tas om hand på sätt som länsrätten finner lämpligt (10 § första stycket). Kan ett beslut av detta slag inte avvaktas, får polismyndigheten vidta sådana omedelbara åtgärder som kan ske utan skada för barnet (10 § andra stycket). I polisens allmänna uppgifter ingår naturligtvis också att söka förebygga brott (se bl.a. 2 § polislagen, 1984:387). Även de grundläggande reglerna i om vårdnad och umgänge är, genom att de utgår från barnets bästa, ägnade att motverka att barn olovligen förs bort av en förälder i samband med utövande av umgänge. I den praktiska tillämpningen tycks emellertid utgången i umgängesmål tendera att följa vissa modeller (se redovisar 1988:11). Det har i skilda sammanhang gjorts gällande att umgänge bestäms på ett schablonartat sätt också i fall där det finns risker för att barnet kan komma till skada, exempelvis genom att olovligen föras från landet eller utsättas för övergrepp. Det har därvid hävdats att domstolarna avviker från standardnormen endast om det kan ledas i bevis att den förälder som inte är vårdnadshavare är olämplig att umgås med barnet. Som jag har beskrivit (se avsnitt 2.2.1) har i förarbetena till de lagändringar som vidtogs betonats vikten av att umgängesbeslut inte fattas efter schabloner utan grundas på om- ständigheterna i det enskilda fallet. Den debatt som har förts om umgängesfrågor i vid bemärkelse har dock inte avstannat efter de nämnda lagändringarna. Kritiken mot reglernas praktiska tillämpning, med udden riktad mot schabloniseringar, är fortfarande stark. Det för-hållandet att den praktiska tillämpningen av umgänges- reglerna av många inte upplevs som tillfredsställande trots de uttalanden om önskvärdheten av en individualiserad prövning som gjordes i propositionen till de nyssnämnda lagändringarna talar för att lagreglerna bör förtydligas. Visserligen torde det inte stå att få någon enkel och för alla fall giltig lösning på de problem som hänger samman med att barn kommer till skada i samband med utövande av umgänge. Tvärtom måste, som jag har framhållit, varje fall bedömas utifrån de omständigheter som föreligger i just det fallet. Detta utesluter emellertid inte att en lag- bestämmelse som mera direkt fäster upp- märksamheten på de aktuella problemen kan fylla en funktion. På sina håll har den nya bestämmelsen i 6 kap. 6 a § kommit att uppfattas så att vårdnadshavaren skulle vara skyldig att medverka till umgänge även när detta riskerar att skada barnet. Detta är naturligtvis inte fallet. Ett klarläggande är därför på sin plats. Även om det är viktigt för ett barn att ha nära och goda relationer till båda föräldrarna fastän dessa bor isär, är det givetvis också viktigt för barnet att inte fara illa när barnet umgås med en förälder som det inte bor tillsammans med. Intresset av att förhindra det senare får inte offras för intresset av att kunna tillgodose det förra. Bedömningen skall inte utgå från att en förälder i princip har rätt till umgänge med mindre det kan slås fast att föräldern är olämplig därtill. Det är barnets och inte förälderns bästa som skall vara avgörande (jfr prop. 1981/82:168 s. 41 f.). Detta betyder att det inte kan vara enbart i sådana fall där det måste hållas för visst att exempelvis en förälder kommer att olovligen föra ett barn ut ur landet som detta spörsmål bör få inverka på umgängesbeslutet. Också i de fall där det annars finns en risk för ett olovligt bortförande e.d. bör umgängesbeslutet utformas med beaktande av denna risk för att barnets bästa skall kunna tillgodoses. Rätten kan då föreskriva exempelvis att umgänge skall få utövas endast i eller att umgänget bara skall få utövas i närvaro av en socialtjänsteman eller annan person. Det kan också förekomma att risken för att barnet olovligen förs utomlands är så påtaglig att rätten över huvud taget inte bör förordna om umgänge eller kringgärda detta med även andra försiktighetsmått än som sagts. Självklart är det inte bara i de fall som har berörts som barnet kan råka illa ut i samband med utövande av umgänge. Barnet kan olovligen föras bort eller hållas kvar inom landets gränser, kanske på en för vårdnadshavaren okänd ort. Barnet kan också, vilket sannolikt torde vara mera vanligt än de förut nämnda fallen, utsättas för andra former av övergrepp, t.ex. misshandel eller sexuella förgripelser. Ett barn kan även fara illa genom att exempelvis behöva vistas i olämpliga miljöer när det umgås med en förälder som har missbruksproblem. En bestämmelse som mera direkt fäster uppmärksamheten hos domstolar, föräldrar och andra inblandade på betydelsen av att barn inte kommer till skada i samband med utövande av umgänge bör därför ges en vid ram. Det kan dock finnas anledning att uttryckligen peka på övergreppsfallen och inte minst då de olovliga bortförandena och kvarhållandena. Med hänvisning till det nu anförda anser jag att det i 6 kap. 15 § föräldra- balken bör tas in ett nytt fjärde stycke av innehåll att rätten vid beslut om umgänge skall beakta risken för att barnet i samband med utövande av umgänge kan komma att utsättas för övergrepp, olovligen bortföras eller kvarhållas eller annars fara illa. Till den närmare innebörden av en sådan bestämmelse återkommer jag i specialmotiveringen (avsnitt 4.2). Den föreslagna bestämmelsen syftar till att i vissa avseenden precisera när umgänge bör komma till stånd. Den kan därmed bidra till att undanröja missförstånd om räckvidden av be- stämmelsen i 6 kap. 6 a § . Som jag har framhållit måste dock en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet göras när en umgängesfråga skall avgöras. Den möjlighet till samarbetssamtal som infördes bör kunna utnyttjas för att motverka upptrappning av konflikter i samband med um- gängestvister. 2.3 Kostnader och resursbehov De föreslagna ändringarna i förfarandereglerna syftar till att - med bibehållande av skyddet för barnen - göra förfarandet snabbare och mer effektivt. Länsrätten får större möjligheter att pröva om en föreslagen åtgärd verkligen kan antas leda till att barnet överlämnas eller om någon annan mer verkningsfull åtgärd bör sättas in. Detta torde leda till att långvariga processer undviks. Dessa mål är inte så många. De besparingar som kan uppstå torde därför bli marginella. Vidare torde de föreslagna åtgärderna för att säkerställa att en kommande verkställighet eller överflyttning inte saboteras komma att medföra att polisens kostnader för eftersökning och hämtning av barn minskar. tas mycket av centralmyndighetens tid i anspråk för att förklara handläggningen för berörda parter och försöka skynda på förfarandet samt att efterforska barnen. Om förfarandet effektiviseras och handläggningstiden för ärendena förkortas, torde arbetsbelastningen på centralmyndigheten därför komma att minska. För de enskilda parterna kan de nya reglerna medföra lägre processkostnader. I den mån processandet bedrivs med stöd av allmän rättshjälp kan även statens kostnader komma att minska. Det tillägg i som föreslås innefattar en markering av att rätten vid bedömningen av en umgängesfrå- ga skall väga in förekommande risker för att barnet i samband med utövande av umgänge kan komma att fara illa. Detta kan inte antas leda till några ökade kostnader för domstolsväsendet. För det allmännas del torde snarare en viss besparing vara att räkna med. Ett noga övervägt och individuellt utformat umgängesbeslut är ägnat att motverka att barnet kommer till skada och kan därmed i en del fall bespara samhället kostnader för hjälp- och biståndsinsatser som annars skulle ha blivit nödvändiga. Samtliga nu berörda besparingar torde bli marginella. De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Detta bör kunna ske . Det torde inte vara påkallat med några övergångsbestämmelser till de föreslagna ändringarna lag. Också i mål som har inletts vid ikraftträdandet bör de nya reglerna kunna tillämpas. Det är nämligen angeläget att möjligt kan leva upp till konventionernas krav på att dessa mål skall avgöras snabbt. Detta betyder bl.a. att om domstolen före ikraftträdandet har lämnat ett medlingsuppdrag, de nya reglerna beträffande förutsättningarna för att förlänga tiden för uppdraget skall gälla efter lagändringens ikraftträdande. På samma sätt skall de nya reglerna beträffande vite och hämtning tillämpas. Även reglerna som syftar till att säkerställa en kommande verkställighet eller överflyttning skall tillämpas i pågående mål. Inte heller när det gäller det föreslagna tillägget i 6 kap. 15 § är det påkallat med några övergångsbestämmelser. Också i mål som har inletts vid ikraftträdandet bör domstolen kunna tillämpa den nya regeln. I enlighet med vad jag har anfört har inom upprättats förslag till 1. lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn, 2. lag om ändring i . Lagrådet har granskat lagförslagen. 4.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:14) omerkännande och verk- ställighet av utländska vårdnads- avgöranden m.m. och om överflyttning av 1 § Bestämmelserna i 2-10, 13-21 och 23 §§ tillämpas i förhållande till stater som har tillträtt den i d. dagtecknade konventionen om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn (). Bestämmelserna tillämpas dock ej i förhållande till , , eller i den mån särskilda bestämmelser gäller. Bestämmelserna i 2-4 och 11-23 §§ tillämpas i förhållande till stater som har tillträtt den i d. 1980 dagtecknade konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföran- den av barn (). Regeringen får, under förutsättning av ömsesidighet, föreskriva att lagens bestämmelser om erkännande och verkställighet av vårdnadsavgöranden m.m. eller lagens bestämmelser om över- flyttning av barn skall tillämpas även i förhållande till en stat som inte har tillträtt eller I paragrafen anges i förhållande till vilka stater de olika bestämmelserna i lagen skall tillämpas. Eftersom vissa förfaranderegler nu införs lag har hänvisningen till olika paragrafer i första och andra styckena anpassats härtill. 16 § Innan länsrätten förordnar om verkställighet eller överflyttning får den uppdra åt en ledamot eller suppleant i socialnämnden eller en tjänsteman inom att verka för att den som har hand om barnet frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom eller henne. Ett sådant uppdrag får även lämnas åt någon annan lämplig person. Uppdrag får lämnas endast om det kan antas att detta kommer att leda till att barnet överlämnas utan att målets behandling onödigt fördröjs. Den som har fått ett uppdrag enligt första stycket skall inom den tid som länsrätten bestämmer lämna rätten en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits och vad som i övrigt har kommit fram. Tiden får inte sättas längre än . Om synnerliga skäl föreligger, får länsrätten dock bestämma eller förlänga en redan bestämd tid. Paragrafen innehåller bestämmelser om medling i mål om verkställighet eller överflyttning. Första stycket Som har framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1.3) är det i hög grad önskvärt att barnet överlämnas frivilligt. Med beaktande av konventionernas krav på kort handläggningstid har bestämmelsen utformats så att medling skall komma till stånd i de fall där detta snabbt kan leda till ett frivilligt överlämnande. Det är inte meningen att rätten rutinmässigt skall besluta om medling i alla mål om verkställighet eller överflyttning. I stället skall det i varje enskilt fall prövas huruvida omständigheterna är sådana att det framstår som lämpligt att försöka få till stånd ett frivilligt överlämnande. Om det således kan antas att medling kan komma att leda till att barnet överlämnas frivilligt, bör ett sådant uppdrag lämnas. Vid den bedömning som länsrätten därvid skall göra har det tidigare handlandet av den person som har fört bort eller hållit kvar barnet liksom dennes inställning i målet naturligtvis stor betydelse. Länsrätten måste därför noga pröva hur stora motsättningarna mellan parterna är samt om medling kan antas leda till önskat resultat. Som har nämnts är det väsentligt att handläggningen av målen - med beaktande av skyddet för barnen - är snabb och effektiv. Ett medlingsuppdrag får därför inte lämnas, om det kan antas att uppdraget medför att ärendets behandling onödigt fördröjs. I annat fall finns det risk för att medlingen leder till sådan tidsutdräkt att målet inte kan avgöras inom den korta tid som konventionerna förutsätter. Även om länsrätten inte skulle lämna ett medlingsuppdrag, finns det emellertid inom ramen för en pågående process normalt tid och utrymme för frivilliga överenskommelser i saken. Kretsen av de personer till vilka länsrätten kan lämna ett medlingsuppdrag överensstämmer med vad som gäller enligt 21 kap. 2 § första stycket . Av 17 § framgår att länsrätten kan lämna medlingsuppdrag också i samband med att den förordnar om vite eller polishämtning. Andra stycket Om länsrätten beslutar om medling, skall den också bestämma den tid inom vilken medlingsuppdraget skall vara avslutat. Tiden skall bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och får inte utan synnerliga skäl sättas längre än . I vissa fall kan det vara lämpligt att tiden för uppdraget sätts till för att undvika onödig tidsutdräkt. Visar det sig under medlingsarbetets gång att det finns mycket goda förutsättningar att åstadkomma ett frivilligt överlämnande, kan länsrätten förlänga tiden. Ett utdraget förfarande måste dock undvikas. I likhet med vad som gäller enligt 21 kap. 2 § andra stycket skall medlaren till länsrätten lämna en redogörelse för medlingsuppdraget. 18 § Förordnar länsrätten om verkställighet eller överflyttning, får den förelägga vite, om detta kan antas komma att leda till att barnet överlämnas utan onödigt dröjsmål, eller besluta att barnet skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Länsrätten kan i samband med förordnandet lämna uppdrag enligt 16 §. Är det fråga om en dom eller ett beslut om umgänge, får dock länsrätten besluta om hämtning av barnet endast om det finns särskilda skäl att anta att verkställighet annars inte kan ske. Frågor om utdömande av förelagt vite prövas av länsrätten på ansökan av den part som har begärt verkställigheten eller överflyttningen. Paragrafen innehåller bestämmelser om tvångsmedel i de fall då verkställighet eller överflyttning har beslutats. Första och andra styckena Jämfört med nu gällande regler i 21 kap. 3 § första och andra styckena innebär bestämmelsen bl.a. att möjligheterna att förordna om polishämtning ökas. När länsrätten i samband med att den förordnar om verkställighet eller överflyttning beslutar om tvångsmedel skall den av hänsyn till barnets bästa tillgripa den minst ingripande åtgärd som kan antas leda till att domen kan verkställas. Om vite kan antas vara tillräckligt effektivt för att verkställighet eller överflyttning skall komma till stånd, bör länsrätten inte besluta om polishämtning. På grund av risken för förhalning är det dock en förutsättning för att vite skall få meddelas att vitesföreläggandet kan antas leda till att barnet överlämnas utan onödigt dröjsmål. Länsrätten måste därför göra en noggrann prövning av omständig- heterna i det enskilda fallet. I de fall där medling eller vite inte har lett till att verkställighet eller överflyttning har kommit till stånd återstår endast polishämtning. I andra fall kan länsrätten redan från början ha gjort den bedömningen att varken medling eller vite kan antas leda till att barnet överlämnas utan onödigt dröjsmål. I de fallen kan länsrätten direkt förordna om polishämtning. Vissa inskränkningar beträffande polishämtning av barn gäller dock då det är fråga om verkställighet av dom eller beslut om umgänge med barn. Så långt det är möjligt bör ansträngningar göras för att få barnet överlämnat på annat sätt än genom polismyndighetens försorg. Det kan emellertid inträffa fall då vite redan har förelagts utan att detta har lett till att barnet har överlämnats. Vårdnadshavaren kan vidare ha vägrat att överlämna barnet för umgänge. Vårdnadsha- varen kan också ha gjort sådana uttalanden att det klart framgår att han eller hon inte godvilligt kommer att överlämna barnet. Om det på grund av sådana eller andra omständigheter i det enskilda fallet finns särskilda skäl att anta att verkställighet annars inte kan ske, bör rätten kunna förordna om polishämtning. Barnets egen inställning till umgänget har naturligtvis stor betydelse för länsrättens prövning. Barnets mening skall enligt den nya 18 § (tidigare 16 §) inhämtas, om det inte är omöjligt med hänsyn särskilt till barnets ålder och mognad.