prop · GF0313 · 1992-01-01 00:00:00 — /1/ 1 Lagens giltighetstid senast förlängd 1988:1414. /2/ 1 Senaste lydelse av lagen 1990:1170. /3/ 1 Lagens giltighetstid senast förlängd 1988:1416. /4/ 2 Senaste lydelse 1988:1416. /5/ 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:536. /6/ 2 Lagens giltighetstid senast förlängd 1988:1415. /7/ 3 Senaste lydelse 1988:1415. /8/ 4 Senaste lydelse 1990:629. Regeringens proposition 1991/92:13 Frikommunförsöket Regeringen överlämnar denna proposition till . Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för . På regeringens vägnar . huvudsakliga innehåll I propositionen redovisar regeringen en samlad bedömning av frikommunförsöket och lägger fram de förslag som föranleds av att nuvarande försöksverksamhet enligt beslut skall vara avslutad vid utgången av . Regeringens bedömning är att frikommunförsöket har spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Försöket har bidragit till nytänkande och omprövning inom den offentliga sektorn. Metoden med försöksverksamhet bör därför kunna användas även i fortsättningen för att stimulera och pröva förändringar i organisation och uppgiftsfördelning mellan olika samhällsorgan. Regeringen ser positivt på att det tas initiativ till försöksverksamhet inom olika områden. Frågan om en mera samlad ny försöksverksamhet och andra åtgärder som syftar till att minska den statliga detaljregleringen av den kommunala verksamheten kan bli aktuell när den kommunalekonomiska kommittén har avslutat sitt arbete. Förslagen i propositionen innebär i huvudsak följande. -- En fortsatt försöksverksamhet med ny organisation för hälso- och sjukvården i enligt den s.k. Dalamodellen möjliggörs. -- Försöksverksamheten med undantag från tillsynskravet för kommunala stiftelser får fortsätta i avvaktan på en ny stiftelselag. -- Alla kommuner ges möjlighet att på försök bedriva primärvård utan att huvudmannaansvaret övergår på kommunen. -- Försöksverksamheten med ett gemensamt ansvar för en kommun och ett landsting för socialtjänst och viss hälso- och sjukvård () får fortsätta . -- Försöksverksamheten med rätt för distriktssköterskor att förskriva vissa läkemedel förlängs. -- Kommunerna ges möjlighet att i stället för besluta i frågor om tillstånd för enskilda personer eller sammanslutningar att bedriva förskole- eller fritidshemsverksamhet. -- Försöksverksamheten med ökade kommunala befogenheter enligt djurskyddslagen förlängs. 1 Inledning beslöt att en försöksverksamhet med ökad självstyrelse -- det s.k. frikommunförsöket -- skulle inledas. Riksdagsbeslutet innefattade dels en lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation (omtryckt 1988:136, ändrad senast 1990:1169), den s.k. frikommunlagen, dels ett principiellt bemyndigande för regeringen att inom ramen för försöksverksamheten medge avsteg från vad beslutat i samband med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller liknande åtgärd. Verksamheten skulle bedrivas till utgången av (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr. Frikommunförsöket har därefter förlängts till utgången av (prop. 1986/87:91, KU 1987/88:23, rskr. 154; prop. 1988/89:1, KU 6, rskr. Avsikten med försöksverksamheten var att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar skulle ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Ett annat syfte har varit att utveckla formerna för samverkan mellan kommuner och landsting, liksom mellan kommunala och statliga organ. Frikommunförsöket var ursprungligen begränsat till nio kommuner och tre landsting. I samband med förlängningen av försöksverksamheten utvidgades den dock så att ytterligare kommuner och landsting gavs möjlighet att delta. Regeringen har utsett de kommuner och landsting som ingår i försöket. deltar 37 kommuner och fyra landsting. Vilka dessa är framgår av förordningen (1990:1182) om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation (ändrad senast 1991:176). Sålunda deltar följande kommuner och landsting i frikommunförsöket. Kommuner /kolumn1//kolumn2/Ale Åmåls /kolumn2/Kumla Landsting och läns läns läns läns Frikommunerna har genom frikommunlagen haft möjlighet att pröva nya organisationslösningar. De har också kunnat framföra sina önskemål om dispenser och andra åtgärder till regeringen. Sådana framställningar har lett till en rad regeringsbeslut om avsteg från gällande författningar m.m. I några fall har också beslutat om särskilda lagstiftningsåtgärder. I samband med att frikommunförsöket inleddes fick stat- kommunberedningen (C 1983:02) i uppdrag att svara för försöksverksamhetens genomförande och utvärdering (dir. 1984:28). Beredningen har fortlöpande följt och till regeringen redovisat försöksverksamhetens utveckling. Beredningen har också initierat olika utvärderingsinsatser. I betänkandet (SOU 1988:26) Frikommunförsöket har beredningen gjort en samlad redovisning av försöksverksamheten fram . uppdrog regeringen åt en särskild utredare (riksdagsledamoten ) att göra en sammanfattande redovisning av erfarenheterna av frikommunförsöket. Utredningen, som arbetat under namnet frikommunutredningen, har överlämnat betänkandena (SOU 1991:25) Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation och (SOU 1991:68-69) Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöksverksamheten med avsteg från statlig reglering m.m. Det förstnämnda betänkandet har legat till grund för de förslag om en friare nämndorganisation som presenterats i regeringens proposition (1990/91:117) om en ny kommunallag och som numera antagit (KU38, rskr. Sammanfattningen i det sistnämnda betänkandet återfinns i bilaga 1. De beskrivande avsnitten om försöksverksamhetens innehåll samt om frikommunförsöken i , och har lagts som bilaga 2. När frikommunförsöket inleddes begärde att den fortlöpande skulle hållas informerad om försöksverksamheten. Regeringen har i olika sammanhang lämnat sådana redovisningar till . Det skedde senast budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 39-40). Regeringen kommer i denna proposition dels att för redovisa en samlad bedömning av frikommunförsöket, dels att lämna förslag till åtgärder som föranleds av att frikommunförsöket skall vara avslutat vid utgången av . 2 Allmän bakgrund Den kommunala verksamheten har stor betydelse för samhällsekonomin, sysselsättningen och de enskilda människornas välfärd. De kommunala organen tillgodoser viktiga behov av service, trygghet och omsorg. Under har den kommunala verksamheten utvecklats kraftigt. Det har varit en medveten strävan från statens sida att decentralisera och lägga uppgifter lokalt i så stor utsträckning som möjligt. Denna utveckling har accentuerats . hanterar kommuner och landsting av den offentliga sektorns utgifter för konsumtion och investeringar. Ca 1,1 miljon är anställda hos kommuner och landsting och uppskattningsvis ca 70 000 personer har kommunala förtroendeuppdrag. Den offentliga verksamheten bör ses som en helhet där staten, kommunerna och landstingen har olika roller. För att den samlade offentliga verksamheten skall fungera effektivt och tjäna medborgarna på ett bra sätt krävs ett väl fungerande samspel mellan stat och kommun. Staten har det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och medborgarnas trygghet och välfärd. Det innebär att riksdag och regering på olika områden anger mål och riktlinjer för den kommunala verksamheten. På vissa områden kan det också krävas att staten mer ingående reglerar verksamheten för att garantera medborgarna likvärdig service, rättssäkerhet och skydd för liv och hälsa. Å andra sidan ökar medborgarnas möjligheter till inflytande om kommuner och landsting har stor frihet att själva utforma verksamheten efter lokala förhållanden. Den pågående utvecklingen, där och regeringen i större utsträckning styr den kommunala verksamheten genom att uttala vilka resultat som skall uppnås i stället för att genom regler styra produktionsprocessen i detalj, leder till att kommunernas och landstingens handlingsutrymme avsevärt ökar. kommer detta att ställa krav på att statens mål inom olika områden görs mer konkreta. I ett system som kännetecknas av mål- och resultatstyrning krävs också en mera samlad och systematisk uppföljning och utvärdering av olika verksamheter från statens sida. Detta område kommer att ägnas stor uppmärksamhet , bl.a. som ett led i utformningen av ett nytt, mera generellt, statsbidragssystem. Utvecklingsarbete i dessa frågor pågår också inom olika sektorsområden. Härigenom kommer bl.a. de statliga myndigheternas roll att förändras så att de mer kommer att syssla med uppföljning och utvärdering av kommunala verksamheter och mindre med detaljstyrning och medelstilldelning. Sedan frikommunförsöket startade har stora förändringar skett inom den offentliga sektorn. Situationen är därför inom många områden en annan än då frikommunerna förde fram huvuddelen av sina förändringsönskemål. Mål- och resultatstyrningen har börjat ersätta regelstyrningen. Decentraliseringen av ansvar och uppgifter från stat till kommun har skett i en ökande takt. Som viktiga exempel kan nämnas den nya , kommunernas ökade ansvar inom miljöområdet samt de genomförda förändringarna på skolområdet. står kommuner och landsting inför nya problem och utmaningar. Den ekonomiska situationen kräver att olika verksamheter omprövas och att prioriteringar görs. Nya verksamhetsformer måste prövas. Regeringens strävan är att underlätta förändringsprocessen på olika sätt. Den kommunallag (SFS 1991:900) som nu har antagit bör på ett verksamt sätt kunna bidra till detta. Den nya lagen ger kommunerna stor frihet att välja lämpliga organisationsformer samt former för ekonomisk styrning och förvaltning. Samspelet mellan stat och kommun intar således en central plats när förändringar i samhällsförvaltningen övervägs. Regeringen fäster stort avseende vid dessa frågor och har därför tillsatt en särskild beredning (C 1990:B) om samverkan mellan stat och kommun. Ledamöter i beredningen är civilministern (ordförande), finans- och socialministrarna samt ordförandena i de båda kommunförbunden. Olika metoder har använts för att förenkla relationerna mellan statlig och verksamhet. Det vanliga tillvägagångssättet har varit att genom utredningsarbete finna generella lösningar. Frikommunförsöket innebär att en ny metod har valts för förändringsarbetet. 3 Allmänna erfarenheter av frikommunförsöket Regeringens bedömning: Frikommunförsöket har spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Försöket har bidragit till nytänkande och omprövning inom den offentliga sektorn. Metoden med försöksverksamhet bör kunna användas även i fortsättningen för att stimulera och pröva förändringar i organisation och uppgiftsfördelning mellan olika samhällsorgan. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Utredningen har dock inte särskilt behandlat frågan om försöksverksamhet som metod för förändringsarbetet . Skälen för regeringens bedömning Frikommunförsökets syfte och begränsningar En bedömning av frikommunförsöket som metod för utveckling och förnyelse bör i första hand göras utifrån de mål som ställdes upp när försöket initierades. Syftet med försöksverksamheten har varit att pröva möjligheten att avsevärt öka den kommunala självstyrelsen. Frikommunerna skulle enligt regeringens proposition om försöksverksamheten (prop. 1983/84:152) ha möjlighet att göra avsteg från statlig reglering i syfte att bättre kunna anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Försöksverksamheten skulle huvudsakligen avse sådana föreskrifter som åsyftas i 8 kap. 5 § regeringsformen, dvs. kommunalrättsliga föreskrifter om bl.a. kommunernas organisation och uppgifter. En viktig utgångspunkt var att kommunerna och landstingen själva skulle anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen. Detta ansågs nödvändigt för att skapa ett brett engagemang i frikommunerna. Några huvudområden angavs dock i propositionen. Det gällde bl.a. möjligheten att slopa den traditionella sektorsindelade nämnd- och förvaltningsorganisationen, att använda statsbidragen friare samt att finna nya vägar för nära samverkan mellan kommuner och landsting liksom mellan kommunala och statliga organ. Vissa begränsningar lades fast för försöksverksamheten med hänsyn till skyddet för vitala samhällsintressen. En grundläggande begränsning har följt av att de centrala politiska organen -- regering och riksdag -- måste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet. Försöksverksamheten har heller inte fått innebära att grundläggande krav åsidosätts när det gäller -- likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice, -- skydd för medborgarnas liv och hälsa, -- skydd för särskilt utsatta grupper, -- rättssäkerhet och -- samhällsekonomi. Frikommunförsökets genomförande och förlopp Den försöksverksamhet som möjliggjorts inom ramen för frikommunförsöket kan indelas i två huvuddelar. Den ena gäller möjligheten att fritt få utforma en nämndorganisation anpassad till de lokala förhållandena. Den andra avser de möjligheter som i övrigt öppnats för dispenser och avsteg från statliga regler för den kommunala verksamheten. Frågan om en friare nämndorganisation har gradvis kommit att utvecklas till den mest betydelsefulla delen av frikommunförsöket. I inledningsskedet var det bara några av frikommunerna som utnyttjade de möjligheter som frikommunlagen öppnade. Efter förlängningen och utvidgningen av försöksverksamheten blev dock den fria nämndorganisationen den centrala delen av försöket och frikommunlagen tillämpas nu av flertalet av de deltagande kommunerna och landstingen. Den fria nämndorganisationen har på detta sätt blivit en väsentlig del i den omstrukturering och förnyelse som pågår i kommuner och landsting. Genom de beslut som har fattat i samband med den nya kommunallagen kommer de möjligheter som frikommunlagen öppnar att i allt väsentligt göras tillämpliga för alla kommuner och landsting från . Möjligheterna i övrigt till dispenser och avsteg från statliga regler har lett till ett stort antal framställningar från frikommunerna till regeringen. Totalt har ca 300 förslag förts fram. Fördelat på frikommunerna har ansökningarna varit av skiftande omfattning. I några fall har en genomgång gjorts av hela det kommunala verksamhetsområdet. I andra fall har vissa begränsade frågor tagits upp. Av olika uppgiftsområden har områdena planering och bebyggelse, skola samt arbetsmarknad varit de mest framträdande. Regeringens ställningstaganden innebär att omkring tre fjärdedelar av förslagen har fått en positiv behandling. Detta har lett till att dispensönskemål har tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis. Mer än en tredjedel av förslagen har tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet. En annan form av positivt beslut är att förändringsönskemålet genomförts generellt för hela landet utan föregående försök. För vissa frågor har kunnat konstateras att några formella hinder inte föreligger för en önskad förändring. En förklaring till att en stor del av frikommunernas förslag direkt har fått sin lösning genom generella åtgärder är att frikommunerna tagit upp frågor som varit aktuella för förändringar. Den stora mängden förslag på plan- och byggområdet är ett exempel på detta. Anledningen till att vissa förslag inte har kunnat tillgodoses är i första hand att de inte har rymts inom försöksverksamhetens ram. Detta gäller förslag som bedömts leda till ökade kostnader för staten eller som kunnat få negativa effekter för rättssäkerheten. Omfattande huvudmannaskapsförändringar har inte heller ansetts vara lämpliga att pröva i samband med frikommunförsöket. En närmare redovisning av frikommunförsökets genomförande och förlopp görs i bilaga 2. Erfarenheter Erfarenheterna av försöksverksamheten visar tydligt att ett fortlöpande och ömsesidigt samspel behövs mellan stat och kommun. Försöksverksamheten kom därför med tiden att förskjutas från ett projekt -- med förenkling av det statliga regelsystemet i centrum -- till en väsentlig del i en process med ett ständigt pågående utvecklingsarbete. När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för frikommunerna är erfarenheterna i allt väsentligt goda. De utvärderingsstudier som gjorts har påvisat positiva effekter både när det gäller den kommunala verksamhetens form och dess innehåll. Frikommunlagen har framstått som ett kraftfullt instrument för förändringsarbetet. Dessa erfarenheter har varit av stor betydelse för de beslut om en friare nämndorganisation som fattats i anslutning till den nya kommunallagen. Det är avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunförsöket som gäller avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt. Skiftande omdömen förekommer i de utvärderingsstudier som har gjorts. Enligt vår mening bör man dock inte underskatta den betydelse som möjligheten att få dispens från statliga regler har haft för att underlätta och stimulera ett nytänkande inom den offentliga sektorn. Det är i detta sammanhang också viktigt att se frikommunförsöket som en del i en större förändringsprocess. Att konflikter mellan lokala intressen och centrala sektorsintressen uppstår i enskilda frågor under en sådan process är naturligt. Vi anser dock att försöksverksamheten på ett positivt sätt har bidragit till att reducera sektorstänkandet till förmån för ett mera helhetsbaserat synsätt. Vi vill här också peka på att situationen inom flera viktiga kommunala områden i stor utsträckning är en annan än när frikommunförsöket startade. Det kommunala ansvaret har vidgats och statliga regler har tagits bort. Reformer har genomförts bl.a. på plan- och byggområdet, miljöpolitikens område, arbetsmarknadsområdet och skolområdet. Enligt regeringens mening har det förändringsklimat som skapats genom frikommunförsöket i hög grad bidragit till dessa reformer. Genomförda reformer på olika områden innebär att frikommunernas önskemål om förändringar och den försöksverksamhet som har bedrivits i stor utsträckning redan har fått en generell lösning som gäller för alla kommuner och landsting. Vi har tidigare pekat på beslutet om en friare nämndorganisation i anslutning till den nya kommunallagen. Den ändrade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna på skolområdet är ett annat viktigt exempel där den ganska omfattande försöksverksamhet som bedrivits i frikommunerna redan i allt väsentligt har fått sin generella lösning. Även inom miljöpolitikens område innebär den ändrade ansvarsfördelningen mellan stat och kommun att försöksförfattningar har kunnat ersättas av generella regler. Ytterligare exempel kan nämnas. Vi vill betona betydelsen av att frikommunförsöket på detta sätt har blivit en integrerad del av förändringsarbetet inom olika områden. Det var också avsikten när frikommunförsöket påbörjades att försök som slagit väl ut borde beredas för generellt avgörande utan att försöksperiodens utgång avvaktades. Det som sagts innebär att de förslag till åtgärder som regeringen kommer att ta upp i det följande är starkt begränsade i förhållande till den försöksverksamhet som har bedrivits. En viktig erfarenhet av försöksverksamheten är att det inte bara är statliga regler som kan utgöra hinder för önskvärda förändringar och en mera effektiv verksamhet. Även regler som kommunerna och landstingen själva beslutat om kan innebära problem. En regelreformering är därför angelägen även på den kommunala nivån. Denna fråga har behandlats av en särskild arbetsgrupp inom stat-kommunberedningen. Gruppen har överlämnat rapporten (Ds 1991:32) Regelreformering. I rapporten redovisas hur ett arbete med att reformera reglerna i kommuner och landsting kan bidra till att verksamheten blir effektivare och bättre anpassad till tidens krav och människornas behov. De modeller för regelreformering som presenteras i rapporten bör kunna utgöra ett underlag för ett fortsatt arbete i kommuner och landsting med att se över, systematisera och reformera de egna reglerna. Det finns anledning att i detta sammanhang också peka på betydelsen av ett fortsatt regelreformeringsarbete när det gäller de statliga reglerna. Försöksverksamheten har tydligt visat att det finns tveksamhet och missuppfattningar om vilka regler som faktiskt gäller. Av de förslag som frikommunerna fört fram till regeringen har således en inte obetydlig andel kunnat genomföras utan förändringar i lagar eller andra författningar. Regeringen kommer även i fortsättningen att lägga stor vikt vid arbetet med att begränsa reglerna i samhället och höja reglernas kvalitet. Sammantaget anser vi att frikommunförsöket som helhet spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Försöket har också bidragit till den omprövning och det nytänkande som sker inom hela den offentliga sektorn. Försöksverksamhet Frikommunförsöket har visat att metoden med försöksverksamhet kan vara ett bra sätt att arbeta med förändringar inom den offentliga sektorn. Försöket har också visat att statliga organ på olika sätt kan medverka i och stimulera förnyelsearbetet i kommuner och landsting. I de fall föreskrifter i lagar eller andra författningar lägger hinder i vägen för en önskvärd utveckling i den kommunala verksamheten är det väsentligt att former finns för att praktiskt pröva förändringar och föra en diskussion om den fortsatta utvecklingen. Regeringen anser därför att metoden med försöksverksamhet bör kunna användas även i fortsättningen för att pröva förändringar i organisation och uppgiftsfördelning mellan olika samhällsorgan. Vi ser därför positivt på att det tas initiativ till försöksverksamhet inom olika områden. Viktiga frågor om statens relationer till kommunerna behandlas av kommunalekonomiska kommittén (dir. 1990:20). Enligt direktiven skall kommittén bl.a. redovisa hur de specialdestinerade statsbidragen kan generaliseras. En sådan utveckling innebär att statens detaljreglering av den kommunala verksamheten begränsas. Detta kan vara ett motiv för att starta en mera samlad ny försöksverksamhet. Det kan finnas anledning att återkomma till detta efter det att kommittén har redovisat sina förslag. Vi anser således att frikommunförsöket i den form som det har bedrivits inte bör fortsätta längre utan avslutas som tidigare bestämt, dvs. vid utgången av . Beträffande vissa frågor som prövas i frikommunförsöket finns det emellertid anledning att bedriva försöken ytterligare någon tid. Detta innebär dock inte att frikommunförsöket består. Vi återkommer till de frågor där fortsatta försök bör möjliggöras. 4 Försöksverksamheten med en friare nämndorganisation : I samband med att lagen om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation upphör att gälla möjliggörs fortsatt försöksverksamhet med en ny organisation för hälso- och sjukvården i enligt den s.k. Dalamodellen. En bestämmelse som ger möjlighet för att medge närvarorätt för representanter för pensionärs- och handikapporganisationer i vissa nämnder tas in i en särskild lag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Skälen för regeringens förslag Frikommunlagens möjligheter blir generella Lagen om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation, den s.k. frikommunlagen, har utgjort en central del av frikommunförsöket. Lagen innebär följande möjligheter för de kommuner och landsting som ingår i frikommunförsöket. Kommunerna har getts möjlighet att göra avsteg från de krav på obligatoriska nämnder som finns i vissa speciallagar. Kommuner och landsting har getts i huvudsak full frihet när det gäller fördelningen av uppgifter mellan olika nämnder. Kommunerna får inrätta institutionsstyrelser inom det specialreglerade området.