prop · GF03133 · 1992-01-01 00:00:00 — om en elmarknad med konkurrens Regeringen förelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandens hemställan. I propositionen läggs fram förslag till mål och strategier för en reformering av den svenska elmarknaden. I ett internationellt perspektiv anses den svenska elmarknaden fungera väl när det gä- ller att utnyttja de sammantagna produktions- och distributions- resurserna samt att leverera el med god leveranssäkerhet till abonnenterna. Målet är att genom ökad konkurrens nå ett än mer rationellt utnyttjande av resurserna och att tillförsäkra kun- derna flexibla levereransvillkor till lägsta möjliga priser. Storkraftnätet är av avgörande betydelse för en fungerande kra- ftmarknad. Driften och förvaltningen av det svenska storkraftnä- tet samt systemansvaret för det svenska elsystemet bör organise- ras med syftet att dels säkerställa grundläggande krav på stabi- litet och säkerhet i det svenska elsystemet, dels underlätta en fri handel mellan kraftföretag, återförsäljare och industri inom landet samt med andra länder. Storkraftnätet och de statligt äg- da utlandsförbindelserna bör förvaltas av en från kraftproducen- terna fristående organisation. som inrättades bör förvalta storkraftnätet. Sven- ska kraftnäts framtida associationsform bör senare övervägas. Reglerna för tillträde till och prissättning på storkraftnätet bör utformas så att de främjar ett effektivt utnyttjande av nä- tet och konkurrensen på elmarknaden. Nya aktörer bör stimuleras att utnyttja nätet. Den som har koncession för en elektrisk starkströmsledning el- ler för ett ledningsnät inom ett visst område bör ha skyldighet att mot ersättning upplåta ledningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är konces- sionsinnehavaren eller någon annan som levererar, utnyttjar el- ler återförsäljer den elektriska strömmen. Nätverksamhet bör dr- ivas och ekonomiskt separerade från annan verksamhet enligt pri- nciper som är lättöverskådliga och gemensamma för dem som bedri- ver sådan verksamhet. För att uppnå och upprätthålla konkurrens krävs också en effek- tiv konkurrensövervakning. Den centrala konkurrensmyndigheten bör övervaka konkurrensen också på elmarknaden. En kontinuerlig övervakning är av särskild vikt under den omställningsperiod när nya villkor börjar att gälla på marknaden. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , statsråden . , Fri- ggebo, , , , , , Thu- rdin, , , , , , , Lund- gren, , P. , Föredragande: statsrådet . Proposition om en elmarknad med konkurrens Ett starkt näringsliv är en förutsättning för en hög sysselsättning och skapar resurser för en utveckling av välfärden i hela landet. Grunden härför är ett ekonomiskt system som bygger på marknadsekonomins principer och som präglas av so- cialt ansvar, god resurshushållning och god miljö. Marknadseko- nomin är en förutsättning för allmän välfärd, god ekonomisk ut- veckling och social trygghet. Näringspolitiken anger de ramar för näringsverksamheten inom vilka företagen fritt bedriver sin verksamhet. Fri företagsam- het, sund konkurrens och privat ägande ger de bästa förutsätt- ningarna för ekonomiska framsteg. Fasta spelregler ger närings- livet långsiktigt stabila planeringsförutsättningar. är en öppen och starkt exportberoende ekonomi som be- finner sig förhållandevis långt från stora befolknings- koncentrationer. Detta ställer stora krav på svenska företag i konkurrensen på den europeiska marknaden. Konkurrensstarka före- tag är en förutsättning för att det svenska välståndet skall kunna utvecklas. Regeringens politik syftar till att skapa goda konkurrensförutsättningar i . Ett medlemskap i är ett viktigt inslag i denna politik. Endast som medlem kan vi i Sve- rige fullt ut dra nytta av och delta i den dynamiska utveckling som pågår i . För att lösa den svenska ekonomins problem krävs bl.a. ökad produktivitet i näringslivet och i den offentliga sektorn. In- satser krävs från såväl statsmakternas som från företagens och organisationernas sida. Statsmakternas uppgift är att skapa de allmänna betingelserna för en långsiktig ekonomisk tillväxt. Sä- rskilda åtgärder bör vidtas för att modernisera infrastrukturen. Dessa åtgärder skall vara systematiskt inriktade på att höja pr- oduktiviteten. Ansvaret för en modern och effektiv nationell in- frastruktur är i huvudsak statens. Detta gäller i hög grad för energiområdet. En tryggad energi- försörjning är en förutsättning för en utvecklad industrination. Energipolitiken är av stor betydelse för en hållbar ekonomisk tillväxt. Statens ansvar kan ta sig olika uttryck. Inom de områden av energiförsörjningen där ledningssystemen utgör naturliga monopol måste konkurrensaspekterna bevakas. Konkurrens är ett grundläg- gande villkor för effektivitet inom energisektorn. Det gäller inte minst för elförsörjningen. Oavsett ägandeform måste de na- turliga monopolen vara reglerade för att tillgången till markna- den skall säkras, monopolistiskt beteende motverkas och ett ef- fektivt utnyttjande erhållas. Det är av stor vikt att inget för- etag tillåts att genom sin storlek eller på grund av andra orsa- ker styra prissättningen av el. Konkurrensvillkoren skall vara icke-diskriminerande och baserade på marknadsekonomiska grund- principer. En betydelsefull omstrukturering av elmarknaden har inletts. överfördes huvuddelen av verksamheten i det tidigare till ett aktiebolag, (prop. 1990/91:87, NU38, rskr. 318 samt prop 1991/92:49, NU10, rskr. Verksamheten i storkraftnätet har avskiljts från och ingår i som inrättades . ansvarar för storkraftnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna. Organisationen omfattar för närva- rande tidigare affärsområde samt den operativa nätdriften och kontrollsystemverksamheten. Personal- styrkan uppgår till ca 150 personer. Dessa åtgärder är ett första steg i omvandlingen av det svenska elförsörjningssystemet mot ökad konkurrens och en förberedelse för en alltmer internationell elmarknad med ökade möjligheter för export och import. Storkraftnätet bör kunna vara en mark- nadsplats där aktörerna på en fri elmarknad kan mötas. En elmar- knad med ökad konkurrens och goda förutsättningar för en omfat- tande handel med elkraft leder bl.a. till att de samlade produk- tionsresurserna kan utnyttjas bättre. En väl fungerande el- marknad bidrar till den ekonomiska utvecklingen. 2.1 Den svenska elförsörjningen I producerades enligt preliminära uppgifter el . Elkraft framställs i vatten- och kärnkraftverk, i kraf- tvärmeverk och i industrins mottrycksturbiner. Dessutom finns vindkraftverk samt oljeeldade kondenskraftverk och gasturbiner, av vilka de senare huvudsakligen svarar för reservkraftsproduk- tion i situationer när elsystemet är ansträngt. Vattenkraften svarar jämte kärnkraften för huvuddelen av den svenska elkraft- sproduktionen. Tabell 2.1 visar den svenska elproduktionen åren 1970, 1980, 1988, 1990 och 1991 fördelad på kraftslag. Tabell 2.1 Elproduktion exkl. egenförbrukning åren 1970, 1980,1988, 1990 och 1991 (TWh). 1970 1980 1988 1990 1991 Vattenkraft 41 58 69 72 62 Kärnkraft - 25 66 65 74 Konventionell värmekraft Ind. mottryck 5(* 10(* 3 3 3 Kraftvärme 3 2 3 Kondenskraft 13(** 1(** 0 0 0 Gasturbin/Dieselkraft 0 0 0 Netto elproduktion 59 94 141 142 143 Nettoimport av el 4 1 - 3 - 2 - 1 (* Inkl. kraftvärme (** Inkl. gasturbin/dieselkraft Källa: , Kraftsam och VVF Såväl produktionen som användningen av el ökade snabbt och åttiotalets första hälft. Därefter har tillväxten varit förhållandevis låg. Kraftföretagens samarbetsorganisation räknar i rapporten med en fortsatt måttlig tillväxt för den sv en . Orsaken är främst att man förutser en stagnerande el- värmeanvändning, strukturändringar inom industrin samt en ökad eleffektivise- ring. De kraftslag som ingår i det svenska elproduktionssystemet har sinsemellan väsentligt olika kostnadsstruktur. För att hela produktionssystemet skall ut- nyttjas optimalt samkörs praktiskt taget all elproduktion i . Vattenkraften som har lägst rörlig kostnad används inte bara som basproduktion utan också som regulator i elsystemet. Därigenom minimeras åtgången av bränsle och tillrinningen till vattenmagasinen utnyttjas effektivt. Kärnkraften har den näst lägsta rörliga produktionskostnaden. Den används som basproduktion . Härigenom uppnås den bästa totala ekonomin i kärnkraftverken och för elsystemet. Säkerhetsskäl talar för att man bör driva kärnkraften så jämnt som möjligt . Kraftvärmen är beroende av efterfrågan på fjärrvärme och utnyttjas främst , vinter och tidig vår. När inte vatten- och kärnkraft samt kraftvärme räcker för att täcka elefterfrågan tas allt dyrare kraftslag i bruk. Beroende på hur välfyllda vattenmagasinen är, kan viss konventionell värmekraft användas före den reglerbara vattenkraften. Den rörliga kostnaden för mottryckskraften, där den tillförda bränsleenergin utnyttjas till både elproduktion och fjärrvärme eller industriella processer, är låg jämfört med kondensproduktion av elkraft som baseras på samma bränsle. Inom förekommer samkörning mellan större elproducenter samt mellan de större elproducenterna och vissa av deras kunder som täcker en del av sina elbehov med egen produktion (industrier, kommuner). Genom samkörningen sker ett utbyte av tillfällig kraft mellan kraftföretagen i syfte att utnyttja det totala produktionssystemet effektivt. Tillfälliga kraftutbyten blir lönsamma genom att produktionsanläggningarnas rörliga kostnader skiljer sig och genom att företagens kundstrukturer och belastning varierar. De elva största kraftföretagen har bildat en samkörnings- organisation, samkörningsgruppen, vars verksamhet regleras av ett samkörningsavtal. För att ett kraftföretag skall kunna delta i samkörningen krävs att det kan uppvisa leveranssäkerhet gentemot sina kunder i både effekt och energi. Företagens leveranssäkerhet skall godkännas av den samkörningsnämnd som tillsätts i enlighet med samkörningsavtalet. Tillsammans svarar samkörningsgruppens företag för större delen av elproduktionen i . Kraftproducenter som inte kan eller vill delta direkt i samkörningsgruppen kan ha ett separat avtal med ett av företagen i gruppen. utbyttes mellan av landets totala elproduktion som tillfällig kraft inom samkörningsgruppen. Samkörning av elproduktionen sker också i (utom ). Villkoren för den nordiska samkörningen avhandlas i stor utsträckning bilateralt mellan svenska och utländska kraft- företag. Ett kompletterande forum är de nordiska kraftföretagens samarbetsorganisation . Kraftsystemen i , , och är hopkopplade för att möjliggöra överföring av tillfällig och fast kraft mellan kraftföretagen. Genom dessa förbindelser kan hela Nordel-systemet utnyttjas för produktion- soptimeringen. Via är det nordiska systemet samman- bundet med det västeuropeiska kraftsystemet. finns 22 växelströms- och likströmsförbindelser till grannländerna. De nio samkörningsförbindelserna med samt förbindelserna med norra är samtliga friledningar. Förbindelserna mellan och samt mellan södra land och är sjökablar. Det finns åtta sådana kablar mellan och grannländerna. Den totala överföringsförmågan mellan och grannländerna är ca 5 000 MW. exporterades ca el medan importen uppgick till ca . var handeln mer omfattande, export och import. Merparten av handeln avsåg s.k. tillfällig kraft, dvs. leveranser på mycket kortsiktig basis. och det tyska kraftföretaget har träffat en överenskommelse om att bygga en förbindelse mellan och . Förhandlingar mellan , och har sedan resulterat i bildandet av i syfte att projektera, upphandla och driva en likströmskabel mellan och . Större delen av den svenska kraftproduktionen sker i vatten- och kärnkraftverk. Vattenkraft produceras huvudsakligen i medan kärnkraftverken är lokaliserade till mellersta och kuster. Kraften måste överföras till elkonsumenterna eftersom den normalt inte används i direkt an- slutning till kraftstationerna. Kraftledningar på spänningsnivåerna 30-400 kV indelas efter sin betydelse i två kategorier, stamledningar och regionalledningar. driver från det s.k. storkraftnätet med kraftledningar på spänningsnivåerna 220-400 kV för överföring av större energikvantiteter över långa avstånd. hade denna uppgift. Storkraftnätet består av kraftledningar samt därtill hörande ställverk, transformatorer m.m. Planering och drift av storkraftnätet handhas av . Det svenska storkraftnätet utgör en central del i det samkörande Nordel-systemet. De nordiska kraftföretagen har enats om kriterier för nätens dimensionering, stabilitet och frek- vensreglering. Utifrån dessa kriterier bestämmer bl.a. överföringsbegränsningar och den erforderliga momentana störningsreserven i . I Svenska kraftnäts arbetsområde ingår även mätning och avräkning av överförd elenergi, överföringsförluster och resulterande kraftleveranser mellan kraftföretagen. De stora svenska kraftföretagen utnyttjar storkraftnätet för kraftöverföring. Bestämmelser gällande transitering på stamnätet regleras i ett avtal - kraftnätsavtalet - mellan , och ett antal kommunala och enskilda kraftföretag. Avtalet gäller t.o.m. , med möjlighet till förlängning t.o.m. . ersätter kraftnätsavtalet det stamnätsavtal som träffades mellan staten (genom ) och elva stora kraftföretag, de s.k. transitörerna. Jag kommer strax (avsnitt 2.3) att närmare redovisa stamnätsavtalets innehåll. I transformatorstationer transformeras kraften från storkraftnätets spänningsnivåer ned till nivåerna 30-130 kV (regionalledningar). Vid dessa spänningsnivåer försörjs större kunder som återdistributörer och vissa elkrävande industriföretag. Den regionala kraftöverföringen från kraftverk och från uttagspunkter på storkraftnätet (stamstationer) till storkonsumenter och återdistributörer ombesörjs av såväl som kommunala och privata kraftföretag. Före leverans till hushållskunder och övriga mindre förbrukare sker ytterligare nedtransformering. De totala förlusterna vid överföring och distribution uppgår till ca vid en årlig elproduktion på drygt . var samlade elförbrukning - exklusive förlusterna på överföringsnätet - ca . I förbrukningen inräknas då konsumtionen av ca i s.k. avkopplingsbara elpannor. Det finns ca 100 kraftproducenter i . Kraftproduktionen domineras dock av omkring tio större företag. svarar för ungefär hälften av den totala produktionen. Sju ägare eller grupper av ägare kontrollerar av av den elproduktion som sker utanför (den s.k. enskilda kraften). Kraftproducenterna levererar kraft till stora industrikunder och till eldistributionsföretag. storkraftsnätet och de regionala näten. De senare förvaltas och drivs huvudsakligen av kraftföretagen själva. Det finns ca 290 eldistributionsföretag i landet som tillsammans har ca 4,9 miljoner abonnenter. Kommunala energiverk svarar för leveranserna till av landets lågspän- ningskunder. Kommunala bolag står för , privata bolag för , statliga bolag eller verk för samt ekonomiska föreningar för av leveranserna. Flertalet av de större kraftproducenterna svarar också för en viss distribution av lågspänd el. levererade exempelvis ca el till lågspänningskunder inom egen distributionsverksamhet, vilket var ungefär en sjättedel av verkets totala elförsäljning. egen distribution motsvarar av den egna produktionen. svarar för såväl produktion av el och fjärrvärme som distributionen av el och fjärrvärme i och är nästan fullständigt vertikalt integrerat. 2.2 Lagstiftningen på elområdet De grundläggande bestämmelserna på elområdet återfinns i lagen (1902:71 s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska an- läggningar, vanligen kallad ellagen. Lagens bestämmelser kan de- las upp i tre grupper: 1. 1-3 §§ med vissa definitioner samt bestämmelser om koncession för att dra fram eller begagna elektrisk starkströmsledning, sk- yldighet att leverera och köpa elström, reglering av pris och övriga villkor m.m. 2. 4-13 §§ om skadestånd m.m. 3. 15-32 §§ om elsäkerhet, kontroll av elektrisk materiel, an- svar, överklagande m.m. Lagens 14 § är upphävd. De avslutande 33 och 34 §§ innehåller en upplysning om att vissa frågor regleras i annan lagstiftning. Utöver ellagen finns andra lager som berör elförsörjningen, t.ex. lagen (1977:439) om energiplanering, lagen (1981:599) om utförande av eldningsanläggningar för fastbränsle (fastbränslelagen) och lagen (1987:142) om förvärv av eldistri- butionsanläggningar. För de eldistributionsföretag som drivs i regi är kommunallagen (1991:900) med dess regler om bl.a. likställighet och förbud mot att driva näringsverksamhet i vinstsyfte, samt den rättspraxis som därvid utvecklats, viktig. Planeringen och möjligheterna till utbyggnad av elektriska an- läggningar beror av bl.a. (1987:10, PBL) och vad gäller produktionsanläggningar av lagen (1987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m. (NRL). Genom denna lagstiftning har föreskrifter införts om att koncession enligt ellagen inte får strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prö- vning av frågor om tillstånd till koncession skall NRL tilläm- pas. Härutöver har regeringen utfärdat ett antal förordningar som berör området. Som exempel kan nämnas elförordningen (1982:548) samt förordningen (1957:601) om elektriska starkströmsledningar. För att dra fram eller begagna en elektrisk starkströmsledning erfordras tillstånd (koncession) enligt ellagen. Koncession ges av regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar. Rege- ringen har bemyndigat närings- och teknikutvecklingsverket () att besluta i flertalet koncessionsärenden. Koncession kan lämnas för viss ledning med en i huvudsak be- stämd sträckning (linjekoncession) eller för ledningsnät inom ett visst område (områdeskoncession). Utöver ellagen finns i el- förordningen närmare bestämmelser om koncession. Linjekoncession beviljas för stamledning (220-400 kV), regionledning (20-130 kV) och fördelningsledning (3-20 kV). Den som har linjekoncession är skyldig att, om det är förenligt med koncessionens ändamål, le- verera ström till bl.a. innehavaren av områdeskoncession för att denne skall kunna fullgöra sina leveransförpliktelser. Områdeskoncession beviljas för hög- och lågspänningsledningar och andra närdistributionsledningar inom ett geografiskt begrän- sat område. Med stöd av en områdeskoncession kan koncessionsin- nehavaren inom området dra fram de hög- och lågspänningsledning- ar upp till en viss spänning som är nödvändiga för att förse om- rådet med erforderlig kraft. Områdeskoncession innebär i princip ensamrätt till eldistribution inom området, men också en skyl- dighet att om det inte finns särskilda skäl till undantag till- handahålla elektrisk ström åt envar som inom området har behov därav för normala förbrukningsändamål. Detta hindrar dock inte att exempelvis ett industriföretag med stort kraftbehov kan få linjekoncession för en ledning genom området, om företagets kra- ftbehov inte kan tillgodoses från de ledningar som omfattas av områdeskoncessionen. Koncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen el- ler den regeringen bemyndigar. Den meddelas , upp till . Områdeskoncessioner beviljas numera vanligen , medan linjekoncessioner vanligen meddelas för längre ti- der. Kund eller blivande kund hos en eldistributör kan begära pröv- ning av elprisets skälighet hos statens ström. Prövningen gäller främst om elpriset är skäligt i förhållande till företagets kostnader. För kommunala el- distributörer gäller dessutom kommunallagens regler om likstäl- lighet och förbud mot att driva näringsverksamhet i vinstsyfte. Utbyggnad av ett 220-400 kV överföringssystem för överföring av större elenergimängder över längre avstånd påbörjades av Kungl. , Krångede aktiebolag, och Sydsvenska kraftaktiebolaget. Samtliga företag var redan från början införstådda med att pla- nering, utbyggnad och utnyttjande av ett landsomfattande över- föringssystem måste baseras på ett nära samarbete mellan alla berörda företag. Samarbetsavtal mellan och de övriga kraftföretagen slöts bl.a. . Båda dessa avtal godkändes av såväl som regeringen. redovisade i en skrivelse till regeringen två alternativ för en fortsatt utveckling av det fra- mtida överföringssystemet. Styrelsen förordade det alternativ som innebar att ett särskilt aktiebolag bildades som skulle byg- ga och äga samtliga nya stamnätsanläggningar för eller högre spänning. Skrivelsen föranledde dock inte någon åtgärd från regeringens sida. I samband med behandlingen av regeringens statsverksproposition för /47 och därtill hörande motioner hemställde statsutskott att måtte bifalla en motion innebärande att bildandet av ett stam- linjebolag togs under förnyat övervägande. Till utskottets utlå- tande avgavs en reservation där det hemställdes att motionen in- te måtte föranleda någon åtgärd. biföll reservationen och beslöt således att förslag om bildande av ett stamlinjebolag inte skulle genomföras (prop 1946:1, SU 54, rskr. uttalade därvid bl.a att de hit- tillsvarande stamlinjeavtalen fungerat tillfredställande, att den föreslagna organisationen inte var nödvändig för att säker- ställa ett ändamålsenligt fortsatt utbyggande av stamlinjenätet, att departementschefen därvid funnit lämpligt att samtliga nya stamlinjer för och högre spänning borde ägas av staten samt att erforderligt samarbete liksom borde kunna eta- bleras mellan därav berörda parter. Med anledning av riksdagsbeslutet tillställde regeringen en skrivelse. Enligt skrivelsen ankommer det på att efter erforderliga ut- redningar i vanlig ordning yrka anslag för nya kraftledningar för och högre spänning samt att, sedan anslag beviljats, bygga och förvalta ledningarna. Styrelsen borde därvid träffa lämpliga avtal om transitering med de kommunala och enskilda kr- aftföretag som kunde anses ha ett berättigat behov av att över- föra kraft på stamlinjenätet. Där tvekan kunde råda om transite- ring borde medges skulle frågan underställas regeringen. Det första kompletta avtalet mellan och övriga berörda kraftföretag för överföring av elkraft via 220- 400 kV-systemet undertecknades och trädde i kraft . Detta avtal gällde med smärre revider- ingar . Avtalet underställdes inte regeringen för godkännande. ersattes med ett nytt och omarbetat avtal. Detta avtal tillämpades under tid- . Inte heller detta avtal underställdes rege- ringen för godkännande. Befintliga avtal gällande stamnätsavtal träffades mellan statens vat- tenfallsverk och elva kraftföretag, de s.k. transitörerna. Avta- let gäller . Enligt avtalet har affärsverket Vat- tenfall det direkta ansvaret för att planera, finansiera, driva och förvalta överföringssystemet. Verket skall därvid samråda med transitörerna. Detta samråd skall ske i stamnätsnämnden, som består av nio ledamöter. skall tilllsätta en planeringskommitté, en dri- ftkommitté och en allmän kommitté. skall vidare medverka vid och yttra sig över den granskning som enligt avta- lets allmänna bestämmelser skall ske av transitörernas anmälnin- gar av överföringsbehov och av motsvarande uppgifter för vatten- fallsverket. Ett villkor för att enligt avtalet få överföra kraft på stam- nätet är att överföringen skall avse egenproducerad kraft eller kraft som disponeras genom långfristiga avtal eller genom till- fälligt kraftutbyte i grannland. Den transiterade kraften skall användas för företagens egna behov eller säljas inom företagens avsättningsområden. I samband med att ett företag ansöker om att få överföra kraft på stamnätet skall det lämna uppgifter om ef- fekt- och energibalanser i sina avsättningsområden. I effektba- lansen måste företaget kunna redovisa en reserveffekt som är minst lika stor som företagets största aggregat i området. Ansö- kan om överföring av kraft skall göras i förväg. För överföring på stamnätet kan tecknas bl.a. terminalabonne- mang, överföringsabonnemang och värmekraftsanslutningsabonne- mang. Dessa abonnemangstyper ligger sedan till grund för avgif- terna på stamnätet. får enligt avtalet dispo- nera kapacitetsmarginalerna på stamnätet.