prop · GF03137 · 1992-01-01 00:00:00 — För att främja en reell överföring av tidigare tillståndsgivna men numera endast anmälningspliktiga företag till anmälningspliktsnivån, ligger det nära till hands att överväga en möjlighet för en tillståndshavare att kunna göra en framställning till tillståndsmyndigheten om att få ett tillstånd upphävt, under förutsättning att verksamheten är tillsståndspliktig enligt bilagan till MF. Såvitt härefter gäller frågan om möjligheterna att skapa en för vissa fall smidigare prövningsordning för ändringar än vad som f.n. gäller finns det anledning att pröva ett flertal tankar. Först kan erinras om det inte bara från enskild utan ofta även från allmän synpunkt otillfredsställande förhållandet att det enligt nuvarande omprövningsregler inte är möjligt för en tillståndshavare att påkalla omprövning av ett villkor, om det inte är fråga om ett mildrande av villkoret (27 § ML). Som framhållit bl.a. i en skrivelse till miljöskyddskommittén bör möjlighet skapas för en tillståndshavare att få till stånd en omprövning av villkor även under andra förutsättningar, som t.ex. när detta är motiverat för att kunna använda en ny och lämpligare analysmetod för ett utsläpp. Ett sätt att undvika en fullständig tillståndsprövning av en ändring i fall där en sådan prövning inte framstår som sakligt motiverad, kan vara att införa en bestämmelse i ML om möjlighet för en tillståndshavare att på begäran få ett medgivande (dispens), av den myndighet som vid tillfället i fråga är tillståndsmyndighet för en anläggning enligt bilagan till MF, att i visst hänseende avvika från ett erhållet tillstånd eller däri meddelat villkor. En sådan dispensprövning borde kunna övervägas framförallt för sådana fall, där avsteg från ett tillstånd eller villkor kan finnas motiverat för en begränsad tid. En dispensmöjlighet av detta slag kan bli aktuell som en form för myndighetsprövning av sådana haverier som inte leder till avsevärda olägenheter i miljön och som inte beror på försummelse från verksamhetsutövarens sida. Härutöver skulle kunna övervägas att införa en möjlighet att ansöka om dispens från skyldigheten att ansöka om tillstånd till ändring enligt 3 § 2 st MF i dess nu föreslagna lydelse. Som förutsättning för en sådan dispens skulle kunna anges att frågan är om en mindre ändring som saknar betydelse från störningssynpunkt (jfr 10 § 1 st 4 ML) eller att tillståndsprövning av annat skäl är uppenbart onödig. Uttrycket ''''''''saknar betydelse från störningssynpunkt'''''''' får i sådant fall tolkas snävt. Bestämmelser om dispens från förprövningsplikt enligt ML har tidigare funnits i denna lag. Om ett dispensinstitut ånyo skulle införas i lagen kan en särskild markering behöva göras beträffande skillnaden mellan de två typerna av dispens. De möjligheter som diskuterats förutsätter att den myndighet, som är eller varit tillståndsmyndighet för en viss anläggning enligt bilagan till MF, kopplas in på något sätt (genom återkallelse av tillstånd, omprövning av villkor eller dispens i någon form). Vid överväganden om förenklade former för förprövning av ändringar finns det emellertid skäl att undersöka om inte ett ställningstagande av tillsynsmyndigheten ibland skulle kunna räcka i sådana fall. Som jämförelse kan här pekas på den nuvarande anmälningsprövningen enligt 19 § 1 st 3 jämfört med 3 § 2 st MF. Men MLs regler medger f.n. inte, som förut har framhållits, att meddelade tillstånd ''''''''urholkas'''''''' genom anmälningsprövningar av ändringar. En lösning enligt de sistnämnda linjerna skulle alltså förutsätta ändringar i MLs regler om tillstånds rättskraft, straffansvar m.m. I detta sammanhang kan erinras om den funktion i sin egenskap av tillsynsmyndighet har enligt de ganska många tillståndsbeslut av koncessionsnämnden, där nämnden i det s.k. allmänna villkoret om överensstämmelse med ansökan och åtaganden skrivit in följande: ''''''''Mindre ändring får dock vidtas efter godkännande av . Som förutsättning för godkännande skall gälla att ändringen bedöms inte kunna medföra ökning av förorening eller annan störning till följd av verksamheten''''''''. Frågan om hur sådana förändringar i ML som ovan berörts närmare bör utformas är inte helt okomplicerad. Närmare överväganden i de berörda avseendena bör enligt verkets mening göras inom eller miljöskyddskommittén. De i början av denna skrivelse föreslagna ändringarna i MF bör emellertid genomföras , och utan att några ändringar av de slag som skisserats i senare delen av skrivelsen behöver ske. Detta synes nödvändigt för att förebygga en oklar utveckling, grundad på den oriktiga uttolkningen av nu gällande rätt att tillstånd successivt skulle kunna ''''''''upplösas'''''''' genom ändringsanmälningar. Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av remissyttrandena över statens naturvårdsverks förslag om ändring i miljöskyddsförordningen (1989:364) m.m. 1. Efter remiss har yttranden inkommit från länsstyrelserna i , , , , län, , , , , , , , kommun, , kommun, , kommun, , Falu kommun, kommun, kommun, och delar uppfattning att miljöskyddsförordningen bör ändras och förtydligas i de delar som avser ändring av tillståndspliktiga anläggningar (3 och 19 §§) samt att punkt 4 i övergångsbestämmelserna medfört en viss osäkerhet vid rättstillämpningen. har, både som tillstånds- och tillsynsmyndighet samt som rådgivare åt länets kommuner uppmärksammat de problem som beskriver. Vad gäller övriga av antydda frågeställningar är dessa delvis av komplicerad art och kräver överväganden av mer principiell natur. utgår från att miljöskyddskommittén i sin allmänna översyn av prövningssystemet bl.a. beaktar de synpunkter som framförts av . föreslår att hanteringen av miljöskyddsärenden renodlas på så sätt att ändringar av verksamheten m.m. på A- och B-listan alltid behandlas som tillståndsärenden av . skall ha möjlighet att överlämna ärendet till . Även smärre ändringar borde således behandlas av som tillståndsärenden, men handläggningen av ärendet kan anpassas efter omständigheterna. anser att det är angeläget att inte gällande tillstånd urholkas genom ett antal anmälningsärenden varigenom villkoren ersätts med råd eller t.o.m. upphävs. Fabriker, inrättningar och verksamheter som ligger på C-listan, men som i ett tidigare skede tillståndsprövats av bör alltjämt stå under prövning. Önskar tillståndshavaren att verksamheten behandlas som anmälningsärende föreslås att tillståndshavaren ges möjlighet att få sitt tillstånd återkallat och ställt under anmälningsplikt. Motsvarande bör gälla för tillstånd som erhållits genom frivillig prövning. För att bringa ytterligare reda i miljöskyddsförordningen förordas att anmälningsparagraferna flyttas från rubriken ''''''''tillsyn'''''''' till rubriken ''''''''tillståndsprövning'''''''', vilken rubrik lämpligen bör ändras till ''''''''förprövning''''''''. Bestämmelsen i punkt 4 i övergångsbestämmelsen till miljöskyddsförordningen stämmer väl för sådana verksamheter som visserligen varit tillståndspliktiga men av någon anledning inte haft tillstånd. I sådana fall är det praktiskt att fortsättningsvis kunna reglera verksamheten genom tillsynsbestämmelserna. Möjligen är övergångsbestämmelsen överflödig eftersom tillståndsplikten nu har upphört. För verksamheter som redan omfattas av ett tillstånd stämmer regleringen mindre väl med innehållet i 22 § miljöskyddslagen. Genom övergångsbestämmelsens utformning blir reglerna i 19-24 §§ miljöskyddsförordningen tillämpliga även för verksamheter som redan omfattas av tillstånd. Enligt 24 § skall den myndighet som handlägger ärendet meddela råd eller föreläggande om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöskyddslagen om det behövs. Formellt ger dock miljöskyddslagen inte utrymme att meddela föreläggande beträffande verksamheter som omfattas av tillstånd annat än i de två fall som anges i 40 § resp. 3 st miljöskyddslagen. Det vore därför logiskt att ändra miljöskyddslagens bestämmelser så att utrymme finns att meddela förelägganden och förbud även i andra fall än de två som nämns ovan. Från lagteknisk synpunkt är emellertid en sådan lösning sämre eftersom man då kommer i konflikt med tillståndets rättskraft. Det är därför lämpligt att inte längre göra övergångsbestämmelsen tillämplig på verksamheter som redan omfattas av tillstånd. Detta kommer att innebära att frågor om ändring av verksamheten i dessa fall handläggs som tillståndsärenden. Eftersom dessa verksamheter har beteckningen C och inte heller är frivilligt tillståndsprövade utgår ingen avgift enligt avgiftsförordningen för statliga myndigheters verksamhet med ärendena. Det kan vara lämpligt att, även om de nu aktuella verksamheterna tillståndsprövas, behålla avgiftsfriheten för de statliga myndigheternas verksamhet med ärendena. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett tillstånd återkallas på begäran av tillståndshavaren. Från praktisk synpunkt kan de ovan nämnda formella problemen därför ofta lösas så att tillståndshavaren begär att tillståndet återkallas. Eftersom verksamheten är tillståndspliktig kan frågor om begränsningar av verksamheten, försiktighetsmått, förbud m.m. behandlas enligt tillsynsbestämmelserna. Förslaget att överväga vissa ytterligare ändringar av miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett tillstånd återkallas på begäran av tillståndshavaren. Den föreslagna regeln är därför inte nödvändig. har ingen invändning mot att frågan om tillståndshavares möjligheter att begära ändring av villkor för ett tillstånd utreds. anser det olämpligt att på nytt införa ett dispensförfarande i miljöskyddslagen och avstyrker därför förslaget. tillstyrker förslaget till ändrad lydelse i 3 och 19 §§ MF samt upphävandet av punkt 4 i övergångsbestämmelserna till förordningen. Ändringen innebär ett förtydligande och är helt i linje med den praxis som tillämpas vid . tillstyrker också att det i miljöskyddslagen införs en möjlighet att på begäran av tillståndsinnehavaren upphäva ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet som inte längre omfattas av tillståndsplikt. bedömer det angeläget att denna ändring görs och utan avvaktan på miljöskyddskommitténs slutbetänkande. I annat fall kommer resurser att behöva utnyttjas för omprövningar enbart av formella skäl. Lagregeln bör dock utformas så att den även kommer att omfatta dispensbeslut enligt äldre lagstiftning. Dessa beslut är bl.a. avgörande för omfattningen av den kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätort som skall ske enligt generella föreskrifter (SNFS 1990:14). Detta orsakar kommuner stora kostnader i onödan i de fall då den faktiskt anslutna belastningen av avloppsvatten kraftigt understiger den dispensgivna. tillstyrker förslaget om vidgade möjligheter för en tillståndsinnehavare att få till stånd en omprövning av villkor även i de fall det inte är fråga om ett mildrande av villkoret. är däremot mycket tveksam till tanken på att genom någon form av dispensmöjlighet skapa en enklare prövningsordning. Att en tillståndsmyndighet utan hörande av berörda sakägare och myndigheter skulle kunna medge tillfälliga avsteg från tillstånd eller däri meddelade villkor torde knappast kunna ske utan risk för att sakägare lider rättsförlust. Den alternativa lösning som verket skisserat, nämligen att det inom ramen för ett anmälningsförfarande skulle bli möjligt att pröva sådana mindre ändringar som med nuvarande regler skulle behöva tillståndsprövas ter sig ur denna synvinkel lika svårframkomlig. Lösningen står nog istället att söka i utformningen av tillståndsbesluten. Härvid kan den praxis som utvecklats vid koncessionsnämnden tjäna som förebild. Nämnden anger ofta i det allmänna villkoret att mindre ändringar som inte ökar störningsnivån kan ske efter godkännande av tillsynsmyndigheten. föreslår en kodifiering genom att det i 20 § ML införs en uttrycklig möjlighet för prövningsmyndigheten att förfara på detta sätt. Något behov av undantag från villkor vid s.k. haverier, som verket pekat på, finns inte eftersom ett haveri per definition inte kan ske med uppsåt eller av oaktsamhet och följaktligen inte heller leda till ansvar. Såsom framhållit i sin framställning råder vissa oklarheter hur miljöskyddsförordningens reglering av ändringar av verksamheter skall tolkas. I synnerhet torde detta vara fallet i fråga om verksamheter som tidigare tillståndprövats, men som enligt miljöskyddsförordning omfattas av anmälningsplikt. finner det angeläget att dessa oklarheter undanröjes och finner de av föreslagna ändringarna ändamålsenliga. För att miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen skall kunna uppfattas som en genomtänkt och juridiskt stringent lagstiftning och för att det dagliga praktiska miljöskyddsarbetet med tillståndsgivning och tillsynsärenden inte skall försvåras är det av stor betydelse att miljöskyddslagstiftningen får en sådan utformning att tveksamheter i fråga om lagtolkningen inom vanligt förekommande frågeställningar undviks i största utsträckning. Enligt råder det inget motsatsförhållande mellan å ena sidan bemyndigandet i 10 § 4 miljöskyddslagen om att ändringar av inrättningar i vissa fall inte får ske utan att ändringen har förprövats genom tillståndsprövning eller anmälan och å andra sidan föreskrifterna i 3 § andra stycket och 19 § första stycket miljöskyddsförordningen. Ett tillståndsbeslut med villkor gäller ju för en viss verksamhet i dess utformning vid tillståndsprövningen. Så länge verksamheten inte ändras i förhållande till sin omfattning, miljöeffekter m.m. vid prövningstillfället är bestämmelserna i bl.a. 22 § miljöskyddslagen, som konstituerar ett tillstånds rättskraft, fullt tillämpliga på verksamheten. Men när det sker en ändring av verksamheten som leder till ökade utsläpp från ett exempelvis tidigare tillståndsprövat företag som är anmälningspliktigt föreligger inget formellt hinder mot att villkor upphävs och ersätts med råd och föreläggande om försiktighetsmått m.m. anser inte att de av föreslagna ändringarna i 3 § andra stycket, 19 § andra stycket eller övergångsbestämmelserna till miljöskyddsförordningen bör genomföras. Även om det inte finns anledning att ompröva nuvarande regler för ändring av tillståndsbeslut med villkor med hänvisning till motsägelser i gällande regelsystem finns det ändå skäl att överväga ändringar av regelsystemet. Tillståndsbeslutet med dess villkor utgör grunden för mycket av tillsynsverksamheten och företagens skyldighet att lämna rapporter enligt kontrollprogram och att avge särskilda miljörapporter. Noggrant formulerade villkor som dessutom är lätta att finna för varje enskilt företag är en av grundstenarna i tillsynsverksamheten. Allteftersom villkor till följd av gällande regelsystem kommer att ändras genom råd och förelägganden försvåras möjligheten att kontrollera att gällande tillståndsgränser, villkor, föreskrifter och råd verkligen följs och att förprövningspliktiga ändringar faktiskt blir prövade. Av åtminstone dessa skäl vore det önskvärt att ändringar av villkor endast får ske efter en ny tillståndsprövning. Såsom framhåller i sitt förslag föreligger det behov av en förenklad prövning av ändringen i förhållande till vad som gäller enligt redan meddelat tillstånd i de fall där det från allmän miljövårdssynpunkt inte är påkallat med en fullständig tillståndsprövning. Eftersom erforderliga författningsändringar enligt mening inte kan ske annat än efter ändringar även i miljöskyddslagen och ändringarna dessutom kan få stora konsekvenser för ärendemängden hos myndigheterna finns det skäl att överlämna dessa frågor till miljöskyddskommittén för fortsatta överväganden. instämmer i vad anfört om behovet av att tillståndsbeslut bör kunna upphävas. Ett fall från detta län som belyser det angelägna i åtgärden är ett jordbruksföretag som har tillståndsprövats hos koncessionsnämnden men som inte längre har utrymme för mer än 100 djurenheter. Villkoren för tillståndet stämmer inte överens med föreskrifterna i förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark. Tillståndsbeslutet med villkoren behövs inte längre för att tillgodose miljökraven men det medför en del kostnadskrävande restriktioner för företagaren. För att förslagen skall kunna genomföras torde ändringar och tillägg behöva göras i både miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen. anser att förslag till förändringar av miljöskyddsförordningen måste accepteras, så länge texten i miljöskyddslagen inte ändras. För att minska arbetsbelastningen på länsstyrelserna när det gäller förprövning av ändringar av C-anläggningar, vilket vi uppfattat varit lagstiftarnas mening, bör ändringar i miljöskyddslagen övervägas. Därvid bör också som föreslår utredas om inte en smidigare prövning av ändringar av tidigare tillståndsprövade A och B-anläggningar kan komma till stånd. delar uppfattning att de förprövningsregler som gäller är svåra att tillämpa och att en ändring är nödvändig. De av föreslagna ändringarna i miljöskyddsförordningen bör kunna underlätta vid förprövningen av både tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter samt hindra att tillstånd med tiden ''''''''urholkas''''''''. Utan att gå in på de lagtekniska lösningarna stöder således framställning till regeringen. har inte haft några särskilda tolkningsproblem med ändringsföreskrifterna i 3 och 19 §§ miljöskyddsförordningen. delar grunduppfattning att redan meddelade tillstånd och däri angivna villkor inte kan åsidosättas genom ställningstaganden av tillsynsmyndigheterna i anmälningsärenden. Mot den bakgrunden är det riktigt att 3 och 19 §§ miljöskyddsförordningen ändras samt att punkt 4 i övergångsbestämmelserna till förordningen upphävs. I detta sammanhang kan det emellertid vara på sin plats att ytterligare kommentera frågan om vilken myndighet eller miljö- och hälsoskyddsnämnden -- som ska pröva villkorsändringar i de fall tillståndet är och verksamheten numera -- förändringar i lagstiftningen -- endast är anmälningspliktig. Beslutet att till miljö- och hälsoskyddsnämnderna överföra tillsynsansvaret för ett antal branscher, inkl. handläggningen av anmälningsärenden, måste rimligtvis ha grundats på bedömningen att nämnderna har förutsättningar att ta detta ansvar fullt ut. Sådana inskränkningar i detta ansvar som saknar berättigande från miljöskyddssynpunkt bör därför undanröjas. bör således samma regler gälla för alla verksamheter som är hänförliga till samma punkt på C-listan, oberoende av om vissa råkar ha varit tillståndspliktiga och tillståndsprövats enligt äldre bestämmelser. Det är inte rimligt att i all framtid skall ansvara för omprövningen av villkor i gamla tillstånd för verksamheter som ligger under miljö- och hälsoskyddsnämnden tillsyn och för vilka tillståndsplikt inte längre föreligger. Som påpekat föreligger en osäkerhet om vad som gäller när en ändring inte är prövningspliktig enligt 3 § andra stycket miljöskyddsförordningen, men strider mot ett tidigare meddelat tillståndsbeslut. Gäller förordningen före tillståndsbeslutet eller gäller tillståndsbeslutet före förordningen? Osäkerheten om tillämpningen gäller således enbart om den verksamhet/anläggning som skall ändras redan är tillståndsprövad. Det första typfallet, som diskuterar, gäller en ändring som går fri från prövningsplikten enligt 3 § andra stycket, men som på något sätt strider mot ett tidigare tillståndsbeslut. delar bedömning att tillståndsbeslutet med de villkor och föreskrifter som anges i det gäller framför miljöskyddsförordningen. Det betyder att verksamhetsutövaren måste begära ändring av själva tillståndet innan åtgärden får vidtas, trots att ändringen går fri från prövning enligt miljöskyddsförordningen. Konsekvensen av detta är att 3 § andra stycket miljöskyddsförordningen får störst betydelse för verksamheter som inte tillståndsprövats. För verksamheter som tillståndsprövats finns emellertid ändå ett visst utrymme att göra ändringar utan förprövning genom att nämnden regelmässigt i det s.k. allmänna villkoret anger att verksamheten skall bedrivas i ''''''''huvudsaklig överensstämmelse med'''''''' vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet. För att undanröja den osäkerhet som föreligger beträffande tolkningen av 3 § andra stycket miljöskyddsförordningen tillstyrker koncessionsnämnden att paragrafen ändras. Det andra typfallet som diskuterar gäller verksamheter/anläggningar som övergått från att vara tillståndspliktiga till att vara anmälningspliktiga. Även här bör naturligtvis gälla i fråga om tidigare tillståndsprövade anläggningar att tillståndet gäller framför förordningen under förutsättning att ändringen strider mot tillståndet eller villkoren/föreskrifterna i det. Det betyder att den lättnad i prövningsplikten som statsmakterna velat införa genom att göra ett antal tillståndspliktiga verksamheter anmälningspliktiga i stor utsträckning går förlorad. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande. tillstyrker därför att bestämmelserna ses över så att den avsedda lättnaden kan uppnås. Eftersom detta torde kräva ändring av centrala bestämmelser i miljöskyddslagen vad gäller tillståndsbesluts rättskraft m.m. bör frågeställningen lämnas över till miljöskyddskommittén för övervägande. vill redan nu anmäla att nämnden är mycket tveksam till att man återinför någon typ av dispensförfarande. Styrelsen anser i likhet med att det är angeläget att klarlägga rättsläget vid förprövning i samband med ändringar av miljöfarlig verksamhet. Det slag av verksamheter som berörs är sådana som har beteckningen C i bilaga till miljöskyddsförordningen och är anmälningsskyldiga till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Oklarheten gäller förprövning av ändring av miljöfarlig verksamhet som har äldre tillstånd enligt miljöskyddslagen och där verksamheten numera återfinns under beteckningen C i förordningen. Enligt styrelsens mening behövs ett förtydligande. Det är emellertid viktigt att förslag inte leder till ökad byråkrati och förlängd handläggningstid. De föreslagna reglerna kan förmodas bli svåra att tolka och tillämpa. Syftet med att föra över förprövningen av vissa verksamheter till miljö- och hälsoskyddsnämnderna var att förbättra och effektivisera miljövårdsarbetet. Att nu återinföra -- om än i begränsad omfattning dispensförfarandet får sannolikt motsatt effekt och bör om möjligt undvikas. har inga principiella invändningar mot de ändringar i 3 och 19 §§ MF som föreslår. Särskilda lagstiftningsåtgärder är dessutom påkallade för att tydliggöra begränsningar vid överföring av verksamhetsslag från tillståndspliktsnivå till anmälningspliktsnivå. Lagstiftningsåtgärder är även motiverade för att tillgodose behovet i övrigt av en förenklad prövning av ändringar där det inte är påkallat med en fullständig tillståndsprövning. Kommunen anser att möjlighet för en tillståndshavare att begära att tillståndet upphävs, när verksamheten numera endast är anmälningspliktig, är nödvändig om byråkratin ska kunna begränsas. Kommunen är tveksam till en möjlighet att erhålla dispens från skyldigheten att söka tillstånd enligt § 3 MF. De föreslagna inskränkningarna, som är nödvändiga, gör att det blir fråga om tolkningar som kan skapa onödiga konflikter. Om man dessutom ska tolka begreppen ''''''''saknar betydelse ur störningssynpunkt'''''''' och ''''''''av annat skäl är uppenbart onödig'''''''' så blir den byråkratiska vinsten liten. Kommunen vill bl.a. framhålla vikten av att den praktiska ärendehanteringen genom en snäv tolkning av tillståndsplikten inte försvåras. För tidigare tillståndsgivna anläggningar som är anmälningspliktiga måste en enkel ärendehantering eftersträvas. Det framstår inte som motiverat att, vid en ändring av en tidigare tillståndsgiven men numera anmälningspliktig anläggning, en tillståndsprövning måste genomföras, när nyanläggning av motsvarande anläggning endast behöver anmälas. uppfattning att bestämmelserna i § 3 och § 19 i MF ändras tillstyrks.