prop · GF03139 · 1992-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av de kraftigt ökade utgifterna från lönegarantifonden är det angeläget att en beloppsgräns åter förs in i lönegarantilagen. En sådan gräns bidrar också till att minska möjligheterna till en felaktig användning av garantin. diskuterade i sitt andra delbetänkande frågan hur utbetalningsfunktionen kunde förbättras. Utredningen ansåg att funktionen borde finnas i nära anslutning till tillsynsmyndigheten i konkurs, men avstod från att lägga förslag i den delen på grund av det sätt på vilket ekonomiadministrationen var organiserad hos kronofogdemyndigheterna . Efter den omorganisation som därefter har skett av kronofogdemyndigheterna finns det inte längre några hinder mot att föra över utbetalningsfunktionen från länsstyrelserna till kronofogdemyndigheterna. En sådan överföring av utbetalningsfunktionen föreslogs kompletteringsproposition. Jag delar uppfattningen att utbetalningsfunktionen inte bör ligga kvar på länsstyrelserna. Av skäl som jag skall redogöra närmare för i det följande anser jag emellertid att man bör avvakta med att genomföra den lösning som min företrädare har föreslagit. Utredningen föreslog att statens regressfordran på utbetalt garantibelopp skulle falla bort till den del den inte täcktes av utdelning i konkursen. Förslaget kan sägas syfta till förenkling av statens hantering av lönegarantin. Flera skäl talar emellertid mot förslaget, såsom också har påpekats av remissinstanserna. Ett av dessa skäl, måhända det viktigaste, är strävan att begränsa utgifterna för lönegarantin. Att avhända staten möjligheten att kräva återbetalning av garantibelopp kan också sägas gå emot en önskan att hindra allt missbruk av garantin. Jag kommer därför inte att lägga fram något sådant förslag. Jag övergår nu till att beskriva lönegarantisystemet och något beröra lönegarantin i andra länder för att därefter återkomma med mina förslag till förändringar när det gäller hanteringen av lönegarantifrågor. Lönegarantireglerna innebär en statlig garanti för att en arbetstagare som har en löne- eller pensionsfordran mot en insolvent arbetsgivare får betalt för sin fordran vid arbetsgivarens konkurs. Att arbetsgivaren är försatt i konkurs är således en första förutsättning för att garantin skall träda i tillämpning (1 § LGL). Betalning enligt garantin utgår endast för fordran som har förmånsrätt enligt 12 § eller 13 § förmånsrättslagen (1970:979). (Se 2 § första stycket LGL.) Förmånsrättslagen reglerar den företrädesordning enligt vilken olika fordringar skall ha utdelning vid konkurs. Före lönegarantins införande skyddades arbetstagarnas fordringar av lönefordringarnas privilegierade ställning i förmånsrättsordningen. Privilegiet innebar att lönefordringarna hade rätt till utdelning före de flesta andra konkursfordringar, bl.a. före fordran på grund av inteckning i fast egendom eller företagsinteckning. Värdet av det skydd förmånsrätten ger är dock helt beroende av om det finns några tillgångar i arbetsgivarens konkursbo. Saknas tillgångar kan ingen utdelning ske, varför arbetstagarens fordran kan visa sig vara värdelös, trots förmånsrätten. Det var för att tillförsäkra att arbetstagare alltid skulle få någon betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försattes i konkurs som reglerna om lönegaranti infördes (prop. 1970:201, 1LU 79, rskr 450). Efter lönegarantireglernas tillkomst har lönefordringarnas plats i företrädesordningen ändrats . Första gången skedde det då fordran på grund av inteckning i fast egendom gavs bättre rätt än löne- och pensionsfordringar. Senaste ändringen gjordes då även fordran på grund av företagsinteckning och skattefordringar fick bättre rätt än löne- och pensionsfordringar. Lönegarantin omfattar alltså sådana löne- och pensionsfordringar som anses förtjäna det särskilda skydd förmånsrätten innebär. Begreppet lön har i lönegarantilagen samma innebörd som i 12 § förmånsrättslagen. Med lön avses allt som kan hänföras till avlöningsförmån på grund av anställningen. Det har ingen betydelse i vilken form lönen utgår. Lönen kan sålunda betalas i form av tidlön, ackordsersättning, arvode, provision, tantiem eller annan andel i vinst, tillägg av olika slag såsom risktillägg eller kallortstillägg, naturaförmån eller på annat sätt. Även avtalsenliga omkostnader i tjänsten omfattas, såsom resekostnadsersättning och traktamente samt hållande av egen bil eller annan utrustning. Också gratifikationer som arbetsgivaren utfäst sig att betala med anledning av arbetstagarens insats hör hit. Förmånsrätten och därmed den ersättning som kan utgå från lönegarantin är tidsbegränsad. När det gäller lön eller annan ersättning på grund av anställningen omfattas endast fordringar som inte har förfallit till betalning tidigare än före konkursansökan samt under skälig uppsägningstid, dock . Om arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären omfattar förmånsrätten endast sådan inkomst som överstiger vad arbetstagaren lönen eller ersättningen avser förvärvat i en annan anställning eller uppenbarligen borde ha kunnat förvärva i en anställning som han skäligen borde ha godtagit. Med inkomst från annan anställning jämställs utbildningsbidrag som utgår vid arbetsmarknadsutbildning om bidraget avser som lönefordran och har beviljats efter uppsägningen. Förmånsrätten kan emellertid i vissa fall omfatta också fordran som har förfallit till betalning tidigare än före konkursansökan. Så är förhållandet om fordran har varit föremål för tvist och talan har väckts, eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal har begärts, från förfallodagen och konkursansökan görs från det att tvisten har slutligt avgjorts. Även semesterlön och semesterersättning som har intjänats före konkursansökan omfattas av förmånsrätten för vad som står inne för det löpande och de två föregående intjänandeåren. Paragraf 12 i förmånsrättslagen omfattar också fordran på pension som tillkommer arbetstagare eller dennes efterlevande för högst före konkursansökan och de nästkommande sex månaderna. När det gäller lönefordringar i konkurs finns en generell begränsning av innebörd att man inte får göra gällande fordran på lön, arvode eller pension i den mån fordran uppenbart överstiger vad som kan anses skäligt med hänsyn till gjord arbetsinsats, verksamhetens lönsamhet och omständigheterna i övrigt [5 kap. 2 § första stycket konkurslagen (1987:672)]. Vissa arbetstagare är dock undantagna även förmånsrätten för sina löne- och pensionsfordringar. Detta gäller arbetstagare som själv eller jämte närstående ägde väsentlig andel i företaget och hade väsentligt inflytande över dess verksamhet. Då lönegarantin endast ersätter fordringar som omfattas av förmånsrätt ersätts dessa arbetstagares fordringar inte heller från garantin (12 § tredje stycket FRL). Ersättning för fordringar som omfattas av 12 § förmånsrättslagen kan utgå från lönegarantin med ett maximalt belopp per anställd motsvarande tolv gånger det basbelopp som gäller vid konkursbeslutet (2 § tredje stycket LGL). Maximibeloppet utgör för år . När lönegarantin infördes utgjorde den maximala ersättningen från garantin basbeloppet. Höjningen till nuvarande tolv basbelopp har skett successivt och föranletts i första hand av ändringar i lönefordringarnas förmånsrätt. infördes lagen om anställningsskydd för vissa äldre arbetstagare, den s.k. äldrelagen, som medförde att äldre arbetstagare fick upp till sex månaders uppsägningstid. För att täcka eventuellt ökade fordringar på uppsägningslön ändrades lönegarantilagens maximiersättning till fyra basbelopp (prop. 1971:107, InU 18, rskr 221). Nästa höjning skedde då fordran på grund av inteckning i fast egendom fick förmånsrätt före löne- och pensionsfordringar. Den försvagning av skyddet för lönefordringar i konkurs som ändringen innebar kompenserades genom att maximibeloppsgränsen enligt lönegarantilagen höjdes till fem gånger basbeloppet. Fordran på framtida pension skulle fortsättningsvis inte heller omfattas av begränsningsregeln. Ändringen trädde i kraft (prop. 1971:178, LU 26, rskr 353). Senaste ändringen av lönegarantilagens maximibelopp gjordes i samband med att fordran på grund av företagsinteckning och skattefordringar fick förmånsrätt före löne- och pensionsfordringarna. Den omflyttningen var i sin tur föranledd av införandet av lag om anställningsskydd. Lagen innebar att alla tillsvidareanställda fick uppsägningstider på . Detta medförde en ökning av företagens latenta löneskulder och ansågs i motsvarande mån försämra värdet av säkerhet genom företagsinteckning. För att stärka företagsinteckningarnas kreditvärde gavs fordran på grund av företagsinteckning bättre förmånsrätt än lönefordringarna. Lönegarantins maximibelopp höjdes till tolv basbelopp för att skydda arbetstagarna. Då lönefordringarnas förmånsrätt därefter ansågs sakna betydelse för de flesta löntagare gavs också skattefordringarna en bättre förmånsrätt än lönefordringarna (prop. 1975/76:12, LU 5, rskr 115). Om en arbetstagare vill försätta arbetsgivaren i konkurs på grund av en fordran som omfattas av lönegarantin betalas ersättning från garantin även för den kostnaden samt vissa kostnader arbetstagaren kan åläggas om konkursen avskrivs (2 § andra stycket LGL). Dessa kostnader ersätts av garantin även om den sammanlagda summan därigenom skulle komma att överstiga tolv basbelopp. Enligt den nuvarande konkurslagen handläggs alla konkurser efter samma huvudlinjer. Efter att tingsrätten har beslutat om konkurs förordnar rätten en konkursförvaltare och bestämmer tid för ett edgångssammanträde. Förvaltaren övertar därefter handhavandet av konkursboet, vilket innebär att han sätter sig in i konkursboets förhållanden och påbörjar dess avveckling. I normalfall uppsägs de anställda redan under den första konkursveckan. Vid edgångssammanträdet skall av förvaltaren upprättad bouppteckning över gäldenärens tillgångar och skulder föreligga färdig och uppgifterna i den beedigas av gäldenären. Förvaltaren skall också upprätta en skriftlig berättelse om konkursboets tillstånd och om orsakerna till obeståndet om dessa har kunnat kartläggas. I berättelsen skall bl.a. anges eventuella misstankar om gäldenärsbrott och om förfaranden som kan föranleda näringsförbud. Räcker konkursboets tillgångar inte till betalning av konkurskostnader och andra skulder som boet har ådragit sig avskrivs konkursen. Vanligen har konkursboet tillgångar som medger i vart fall någon utdelning till borgenärer med förmånsrätt för sin fordran. I så fall upprättar förvaltaren ett utdelningsförslag som, om ingen invändning görs mot förslaget, fastställs av rätten efter ett kungörelseförfarande. Förvaltaren utdelar därefter tillgängliga medel enligt förslaget och avger slutredovisning. Konkursen anses avslutad i och med att utdelningsförslaget har fastställts. Om ytterligare tillgångar skulle bli tillgängliga för utdelning får det upprättas ett förslag till efterutdelning. I de fall att boets tillgångar räcker till betalning av även fordringar utan förmånsrätt förordnar rätten om bevakningsförfarande. Rätten beslutar om en sista dag när bevakning av fordringar skall få äga rum och om tid för ett förlikningssammanträde. När borgenärerna har lämnat in sina bevakningsinlagor granskas dessa av förvaltaren, som kan rikta anmärkning både mot den bevakade fordrans betalningsrätt och dess förmånsrätt. Samtliga borgenärer som har bevakat fordran i konkursen och konkursgäldenären har rätt att rikta anmärkning mot bevakningarna. Tvistefrågor som uppkommit genom anmärkning handläggs vid förlikningssammanträdet. Kan frågorna inte avgöras genom förlikning, skall de prövas av rätten vid en förhandling. Ett sådant avgörande kan överklagas till hovrätten och högsta domstolen enligt vad som gäller för tvistemål i allmänhet. Även då bevakning har förekommit avslutas konkursen genom att förvaltaren upprättar ett utdelningsförslag som fastställs av tingsrätten, varefter utdelning av medlen sker till de berättigade. Det bör nämnas här att till konkursförvaltare får utses endast personer som uppfyller mycket högt ställda krav på kunskap och erfarenhet. Normalt utses endast advokater som specialiserat sig på konkursförvaltning. står under tillsyn av tillsynsmyndigheten (TSM). Tillsynsverksamheten handhas av 22 kronofogdemyndigheter i landet. TSM kontrollerar att förvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt och att konkurskostnaderna hålls nere. Förvaltaren skall också i viktigare frågor höra TSM. Lönegarantifrågor i konkurser med bevakning Som tidigare nämnts avgörs frågan om lönefordringars -- liksom övriga konkursfordringars -- betalningsrätt och förmånsrätt genom bevaknings- och anmärkningsförfarandet. Lönegaranti kan utgå endast för fordringar som har bevakats (3 § LGL). När det gäller frågan om lönegaranti kan utgå skall förvaltaren underrätta , som är utbetalningsmyndighet, om de lönefordringar som enligt hans bedömning är klara. Förvaltaren bevakar också dessa fordringar för arbetstagares räkning. Om förvaltaren skulle finna att en lönefordran inte är klar får den bevakas av arbetstagaren själv. I så fall lämnar förvaltaren uppgift till först sedan fordran efter bevakning har blivit utdelningsgill (7 § första och tredje stycket LGL). Förfarandet får anses präglat av muntlighet. Förutom att förvaltaren har tillgång till företagets bokföring träffar han konkursgäldenären/arbetsgivaren och de anställda och har kontakt med de fackliga företrädarna. Eventuella oklarheter kan på så vis snabbt redas ut på ett informellt sätt. Lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning I konkurser där bevakning inte förekommer avgörs lönegarantifrågorna av kronofogdemyndigheten (KFM) i det län där konkursgäldenären är bosatt i ett från konkursen fristående förfarande. Ärendena anhängiggörs vanligtvis genom att förvaltaren underrättar KFM om sådana fordringar som kan omfattas av lönegarantin (6 § första stycket LGL). KFM är dock skyldig att självmant pröva frågan om lönegarantin är tillämplig så snart en fordran i konkursen blir känd för myndigheten (8 § första stycket LGL). När det gäller lönegarantifrågor som avgörs av KFM kan garantin ersätta fordringar som blivit kända för KFM från att konkursen avslutades eller beslut om avskrivning av konkursen vann laga kraft (3 § LGL). KFM skall göra sin prövning skyndsamt och därefter utan dröjsmål underrätta om fordringar som har funnits betalningsgrundande (8 § första och fjärde stycket LGL). För sin utredning av om lönegaranti skall utgå har KFM möjlighet att höra arbetstagaren och arbetsgivaren och även andra som kan ha upplysningar av värde för prövningen. KFM kan också hos tingsrätten begära hämtning och, i sista hand, häktning av arbetsgivaren för fullgörande av uppgiftsskyldighet avseende arbetstagarens anställnings- och avlöningsförhållanden [8 § andra och tredje stycket LGL och 10 § lönegarantikungörelsen (1970:745)]. Förfarandet hos KFM är dock vanligtvis helt skriftligt och beslutet grundas huvudsakligen på de uppgifter som har inkommmit från förvaltaren. Finner KFM att fordran inte omfattas av lönegarantin kan arbetstagaren anföra besvär över avslagsbeslutet till hovrätten. I det helt övervägande antalet fall avgörs målet där efter ett skriftligt förfarande. Mot hovrättens beslut får talan inte föras utom i särskilda av hovrätten medgivna fall (9 § LGL). LGL innehåller inga bestämmelser om överklagande av KFM:s beslut om myndigheten har beviljat utbetalning av garantimedel där sådana inte skulle ha utgått. Utbetalning av lönegarantimedel handhas av i det län dit konkursdomstolen hör (5 § första stycket LGL och 1 § första stycket LGK). Enligt huvudregeln får garantibelopp inte betalas ut innan konkursbeslutet har vunnit laga kraft och aldrig innan fordran har förfallit till betalning. Utbetalning för klara fordringar får dock ske trots att konkursbeslutet inte ännu vunnit laga kraft (5 § andra och tredje stycket LGL). Om konkursbeslutet senare skulle upphävas av högre rätt skall arbetstagaren återbetala beloppet. Återbetalningsskyldigheten kan efterges helt eller delvis om särskilda skäl föreligger (12 § andra och tredje stycket LGL). Som villkor för utbetalning av uppsägningslön får föreskriva att arbetstagaren skall avge en försäkran på heder och samvete om sina anställnings- och avlöningsförhållanden (15 § LGK). Det är som vid utbetalning får bevaka att maximigränsen om tolv basbelopp inte överskrids. gör också skatteavdrag och avdrag på grund av beslut om införsel eller utmätning samt ombesörjer kontrolluppgift (5 § första stycket LGL och 18 § första stycket LGK). I fråga om utbetalt garantibelopp träder staten in i arbetstagarens ställe mot konkursgäldenären. Utdelning som belöper sig på arbetstagarens fordran som har ersatts genom lönegaranti tillfaller därför staten (10 § LGL). Lönegarantilagen innehåller en regel om återbetalningsskyldighet för den som genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har föranlett att betalning av lönegarantimedel har utgått obehörigen eller med ett för högt belopp. Även den som i annat fall har uppburit garantimedel obehörigen eller med ett för högt belopp och skäligen borde ha insett detta skall återbetala vad som utbetalats för mycket (12 § första och andra stycket LGL). Återbetalningsskyldigheten kan efterges helt eller delvis om särskilda skäl föreligger (12 § tredje stycket LGL). 2.3 Lönegaranti i andra länder Lönegarantisystem i någon form förekommer numera i de flesta västeuropeiska länder. Regler om lönegaranti infördes först, , i , i och i alla nordiska länder samt i , och . Därefter har lönegarantisystem införts i , , , , och samt bl.a. i och . Utformningen av lönegarantisystem i de olika länderna skiljer sig naturligen från varandra beroende på den nationella lagstiftningen och övriga förhållanden. Huvuddragen är emellertid likartade och innebär garanti för betalning av arbetstagares lönefordran mot en insolvent arbetsgivare. De Europeiska Gemenskapernas råd har antagit direktiv om tillnärmning av medlemstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG). Det skydd direktivet föreskriver är, liksom hos oss, anknytet till begreppet insolvens. Enligt artikel 2 skall en arbetsgivare anses vara insolvent när det i enlighet med respektive medlemsstats lagar har lämnats in en ansökan om att inleda ett förfarande som syftar till ett kollektivt tillgodoseende av fordringsägarna, när behörig myndighet antingen har beslutat inleda förfarandet eller fastställt att verksamheten har upphört och att tillgångarna inte räcker för att inleda förfarandet. Medlemsstaterna skall säkerställa betalning genom lönegarantin för lönefordringar för tiden före ett visst datum, som kan varadagen för insolvens; i detta fall skall garantin omfatta lönefordringar om anställningsförhållandet har pågått före insolvens inträdde,dagen då uppsägning skedde på grund av insolvens; i detta fall skall garantin omfatta lönefordringar för tre sista anställningsmånaderna, ellerdagen för insolvens eller uppsägning på grund av insolvens; i detta fall skall garantin omfatta lönefordringar som har uppstått före insolvens eller uppsägning. När detta alternativ har valts får betalningsansvaret begränsas till fordringar avseende . Medlemstaterna får sätta en övre gräns för garantiansvaret. De är också fria att vidta åtgärder för att förhindra missbruk av garantisystemet. Frågan om skydd av arbetstagarens fordran i händelse av arbetsgivarens insolvens har också varit föremål för en förstaårsbehandling vid internationella arbetskonferens 78:e möte i . Syftet är att arbeta fram en konvention och en rekommendation som tar sikte på både lönefordringars företrädesrätt och införandet av lönegarantisystem. Lönegaranti i andra nordiska länder Även de nordiska ländernas lönegarantisystem skiljer sig från varandra. Ser man först på frågan i vilka situationer lönegaranti kan utgå gäller att garantin är begränsad till konkurssituationer endast enligt svensk och isländsk lagstiftning. I , och kan garantimedel utgå även utan att arbetsgivaren är försatt i konkurs, om verksamheten har upphört och det visas att arbetsgivaren inte kan betala lönefordringar. I omfattar garantin också andra situationer då arbetsgivaren har svårt att betala lönefordringar, t.ex. när arbetsgivaren vid utmätning har funnits sakna medel för löner. I samtliga länder gäller att garantin omfattar endast lönefordringar som har eller skulle ha haft förmånsrätt i en konkurs. I alla länderna finns också en beloppsmässig begränsning för hur stort belopp som maximalt kan utbetalas per arbetstagare. uppgick maximibeloppet i till 75 000 DKR och i till 75 000 FMK. I dessa länder är maximibeloppet inte kopplat till någon form av index eller basbelopp och därmed förekommer inte heller automatiska höjningar av beloppet. I uppgick maximibeloppet till 103 000 NKR, beloppet höjs med viss automatik. Som jämförelse kan nämnas att maximibeloppet enligt den svenska lönegarantilagen uppgick till . Också administrationen av lönegarantifrågor skiljer sig avsevärt mellan de olika länderna. I har L nmodtagernes Garantifond hand om prövning och utbetalning av garantimedel. Finner fonden att utredning avseende fordran är otillräcklig kan arbetstagaren hänvisas att föra talan vid en domstol för att få kravet fastställt. Fonden handlägger ärenden från hela landet. I handhas prövningen av Direktoratet for arbeidstilsynet. Även här gäller att arbetstagaren kan hänvisas att föra talan mot arbetsgivaren om kravets riktighet. Direktoratets beslut om lönegaranti kan överklagas till Kommunal- och arbeidsdepartementet. Utbetalning av garantimedel ombesörjs i konkursfall av förvaltaren som också verkställer skatteavdrag. Det finska lönegarantisystemet administreras av tolv arbetskraftsdistriktsbyråer. Byråerna sköter både prövning och utbetalning av garantimedel. Dessa byråer avgör också om arbetsgivarens situation är sådan att garantimedel skall utgå utan att arbetsgivaren är försatt i konkurs. Arbetskraftsdistriktsbyråernas beslut kan i vissa fall överklagas till arbetskraftsministeriet, som också sköter indrivning av utbetalda garantimedel hos arbetsgivaren. Mitt förslag: Det maximala garantibeloppet som kan utgå för fordran med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979) bestäms i lönegarantilagen till krontal. Beloppets koppling till basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring tas således bort. Den maximala ersättningen för fordringar enligt 12 § förmånsrättslagen bestäms till . Förslaget berör inte ersättning enligt lönegarantin för fordran på framtida pension med förmånsrätt enligt 13 § förmånsrättslagen. Inte heller berörs möjligheten att få ersättning från garantin för kostnader som hänför sig till gäldenärens försättande i konkurs och för kostnad som arbetstagaren har ålagts att utge enligt 14 kap. 3 § konkurslagen (1987:672). Utredarens förslag: Utredaren har föreslagit att maximalt garantibelopp för fordran med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979) bestäms till . Han har också lämnat två förslag till ändringar i förmånsrätten enligt 12 § förmånsrättslagen. Det ena förslaget innebär att förmånsrätten begränsas för fordringar som har förfallit före konkursen till sådana som har förfallit före konkursansökan. Det andra förslaget medför en utvidgning av förmånsrätten för fordringar som har varit föremål för tvist genom att kravet på att förhandling som föreskrivs i kollektivavtal skall ha begärts från förfallodagen föreslås bli ersatt av en hänvisning till fall som avses i 35 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget att maximibeloppet bestäms till krontal och sätts ned. Även förslaget om begränsning av förmånsrätten tillstyrks av flertalet. Båda förslagen avvisas dock av bl.a. LO, TCO och . Förslaget att utvidga förmånsrätten för fordringar som har varit föremål för tvist har berörts endast av ett fåtal remissinstanser, däribland AD och LO, som båda avvisar förslaget.