prop · GG03187 · 1992-12-31 00:00:00 — I detindividuella pensionssparandet skall värdet bestämmas med ledning av marknadsvärdenapå den egendom som är antecknad på pensionssparkontot. Förlivförsäkringsföretag m.fl. görs tillgångsvärderingen på samma sätt vareftervärdet av de finansiella skuldema avräknas från tillgångamas sammanlagdamarknadsvärde. Idet andra steget beräknas den schablonmässiga avkastningen genom attkapitalunderlaget multipliceras med den genomsnittliga statslåneräntan förkalenderåret närmast före beskattningsåret. Denframräknade avkastningen beskattas sedan med den skattesats på som skallgälla för P-försäkringskapital och därmed jämställt pensionskapital. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt med de undantagen att beskattningstidpunktenvar förlagd till beskattningsårets utgång, att den genomsnittligastatslåneräntan för beskattningsåret skulle användas och att skattesatsenföreslogs vara . Remissinstanserna: Principemaför fastställande av kapitalunderlaget godtas av det stora flertaletremissinstanser men flera av dem anser att kapitalunderlaget bör reduceras kvotdel av det framräknade värdet. föreslår en reduktion till30 %, medan förordar att underlaget skall halveras. Ettstort antal remissinstanser anser att beskattningstidpunkten skall flyttasfrån årets utgång till dess ingång. Det huvudsakliga argumentet för dennaändring är att det då på ett tidigt stadium av beskattningsåret står klart hurstort skatteuttaget blir. Några remissinstanser anser att denna lösning ärprincipiellt mest riktig med hänsyn till att avkastningen börberäknas på det kapital som finns vid beskattningsårets ingång. Stark kritikriktas mot skatteuttagets höjd från näringslivshåll. Man framhåller attpensionskapital utomlands har större skatteförmåner, antingen så att skattinte alls tas ut på avkastningen eller att en sådan skatt är låg. Den ipromemorian föreslagna beskattningens höjd anses av dessa instanser menligtinverka på de svenska livförsäkringsbolagens intemationella konkurrenskraft. Skälen för mitt förslag:Som jag tidigare nänmde har fiertalet remissinstanser tillstyrkt att enschablonmetod införs även om vissa av dem anmärker på olika detaljer ipromemorieförslaget. Sammantaget har metoden fått ett gott mottagande just vadgäller dess principiella utformning. Jag delar uppfattningen att metoden börutformas på det föreslagna sättet med fastställande av ett kapitalunderlag somi sin tur används vid beräkningen av den skattepliktiga avkastningen. Ipromemorian uttrycks den uppfattningen att avkastningen bör bestäm- Prop. 1992:93/187mas med beaktande av dels att en schablonskatt är effektiv, dels att det ärfråga om ett såväl privat- som samhällsekonomiskt betydelsefullt sparande ochdels att sparandet är långsiktigt bundet. Det sägs att dessa omständigheter börföranleda att såväl skattebas som skattesats bestäms så att någonöverbeskattning inte kommer till stånd. Det påpekas att en sådan målsättningvisserligen kan sägas innebära att en skicklig placerare ellerkapitalförvaltare får en fördel om den verkliga avkastningen är högre än denschablonmässigt beräknade, men att detta inte bör uppfattas som någon nackdelmed metoden utan som en fördel. Jag ansluter mig till dessabedömningar. Närdet gäller bestämningen av kapitalunderlaget finner jag en naturlig utgångspunktvara att beräkna värdet av tillgångama vid ett visst bestämt tillfälle och attdärefter i förekommande fall avräkna värdet av skuldema vid samma tillfälle.Jag delar den av många remissinstanser framförda uppfattningen attbeskattningsårets ingång är den lämpligaste beskattningstidpunkten. På detsättet får man en överensstämmelse med vad som redan gäller enligt lagen omavkastningsskatt och det blir som jag redan tidigare påpekat möjligt att påett tidigt stadium överblicka skattekonsekvenserna och därmed få en bättregrand för den ekonomiska planeringen för året. Jagdelar den i promemorian redovisade uppfattningen att tillgångamas marknadsvärdeskall utgöra granden för beräkningen av kapitalunderlaget. Inom detindividuella pensionssparandet kan ingen annan skuld förekomma än enskatteskuld för avkastningsskatt, vilket betyder att beräkningen avkapitalunderlaget stannar vid att summera tillgångsvärdena och därifrån dra aven eventuell skatteskuld. För livförsäkringsföretagen och andra förvaltare avpensionskapital bör avräkning få ske för företagets finansiella skulder. Dettaöverensstämmer med vad som angetts i promemorian och jag ansluter mig såledestill det synsättet. Detåterstår därefter att ta ställning till frågan om beskattningens nivå.Frågeställningen består av två delfrågor, nämligen hur beräkningen avavkastningen skall ske och vilken skattesats som skall tillämpas. Dessa tvådelfrågor bör behandlas eftersom de var för sig påverkar storleken påskatteuttaget. De remissinstanser som kritiserar förslaget i promemorian harockså angripit endera av de båda faktorema eller deras sammantagna effekt. Enligtpromemorian erhålls en lämplig avvägning genom att bestämma den schablonmässigaavkastningen till pensionskapitalets värde vid utgången av året multipliceratmed den genomsnittliga statslåneräntan under beskattningsåret. Det framhöllsvidare att man genom valet av den genomsnittliga statslåneräntan undviker atttillfälliga förändringar i räntenivån får oföratsedda effekter påskatteuttaget. Slutligen hävdades att den genomsnittliga nivån påstatslåneräntan ger en god överensstämmelse mellan verklig och schablonberäknadavkastning, särskilt sett över en längre tidsperiod. Närdet gäller storleken på skatteuttaget vill jag framhålla följande. Vi befinneross i en mycket besvärlig samhällsekonomisk situationmed djupgående stmkturella obalanser. För att komma till rätta Prop.1992:93/187 med dessa problem träffaderegeringen en omfattande uppgörelse med densocialdemokratiska oppositionen. som målsättning att enårlig budgetförstärkning på i storleksordningen Detta sker genom såväl utgifts- Uppgörelsen omfattar inte någon ändring av skatteuttagetpå livförsäkringsföretag och andra förvaltare av Enofinansierad skattesänkning på det aktuella området kan under nuvarandeomständigheter inte komma ifråga. således konstatera att deti den uppkomna situationen inte finns något utrymme för att sänkaskatten på pensionskapitalet. Skatteuttagetbör således ligga på en nivå som motsvarar det nuvarande uttaget. Från vissaremissinstanser hävdas att förslaget i promemorian kommer att leda till etthögre skatteuttag än det nuvarande. Å andra sidan anges i promemorian attschablonmetoden kommer att leda till ett lägre skatteuttag såväl på kort som pålång sikt. Närman lägger fast en schablonmetod är det enligt min mening viktigt att beaktaatt pensionskapital normalt förvaltas . Det är därförnödvändigt att på ett realistiskt sätt försöka bedöma både den avkastning ochden värdestegring som tillgångama i pensionskapitalet ger på lång sikt. Det ärvidare viktigt att hålla i minnet att en schablonmetod tenderar att utjämnabeskattningen över tiden. Den schablonmässigt beräknade avkastningen kommeratt bli lägre än den verkliga i tider med god avkastning och värdestegring menhögre i tider då avkastningen är lägre och värdestegringen låg ellerobefintlig. Mitt intryck är att de kritiska remissinstansema överlag har tagiten alltför i beaktande när de hävdar att skatteuttaget kommeratt öka med schablonmetoden. I några fall torde deras bedömningar i huvudsakkoncentrera sig till den allra närmaste framtiden. Med ett sådant allt för korttidsperspektiv riskar man enligt min mening att slutsatsema om skatteuttag inteblir helt korrekta. Beräkningarav skatteutfall har gjorts inom (se avsnitt 6). Resultatetav beräkningama leder till slutsatsen att statslåneräntan kan fimgera som ettmått på den årliga avkastningen. Detta har ifrågasatts av någraremissinstanser, som hävdar att denna ränta inte är relevant vid en sådan beräkning.Man påpekar att statslåneräntan inte speglar kursutvecklingen på aktier och attvärdet av obligations-stockama tenderar att ändras på ett mot statslåneräntansförändring omvänt sätt. Förmin del kan jag instämma i iakttagelsema om statslåneräntans förändring jämförtmed värdeändringar på olika tillgångsslag. Jag menar emellertid attstatslåneräntan trots detta förhållande på lång sikt ger en bra ledning när detgäller att beräkna avkastningen på ett pensionskapital. Jag kan därför intefinna någon anledning att frångå den tidigare bedömningen på denna punkt. Somföreslås i promemorian bör man dock använda en genomsnittlig ränta beräknadöver . Med anledning av mitt förslag att beskattningstidpunktenskall vara årets ingång är det emellertid nödvändigt att ändrapromemorieförslaget att det är den genomsnittligaräntan under beskattningsåret som skall användas. föreslåri stället att den skattepliktiga avkastningen skall bestämmas med ledning av den genomsnittliga statslåneräntan för året före beskattningsåret.Detta har också föreslagits av fiera remissinstanser som begärtatt beskattningstidpunkten skall fiyttas. De påpekar att en sådan ändring torde vara utanreell betydelse med hänsyn till att den skall tillämpas på kapital somförvaltas . Jag ansluter mig till den Närden sedan gäller skattesatsen gör jag följande bedömning. I promemorianföreslogs att skattesatsen skulle sättas till och det angavs attskatteuttaget därmed skulle komma att ligga på en något lägre nivå i framtidenän vad som gäller . Sedan dessa bedömningar gjordes haremellertid skatteutfallet vid taxering blivit känt. Detta utfallligger på ca , vilket är mindre än hälften jämfört med det iskattereformen beräknade utfallet. Att det faktiska skatteutfallet blivitbetydligt lägre än det beräknade torde bero på flera olika faktorer, bl.a. dendåliga konjunkturen för aktier och fastigheter och den övergångsregel som togsin i lagen om avkastningsskatt när denna skatt infördes. Övergångsregeln varavsedd att undanta sådan värdestegring på värdepapper och fastigheter somuppkommit från beskattning. Sedan konjunkturen vänt har emellertidregeln använts av livförsäkringsföretagen för att skapa fiktiva förluster. Denu nämnda faktorema leder till slutsatsen att skatteuttaget med nuvarandeskattebas och skattesats normalt ligger på en betydligt högre nivå än den somanges av utfallet vid taxering. Enligt min uppfattning kan dessafaktorer emellertid inte helt förklara diskrepansen mellan faktisk och beräknadskatt. I ljuset av skatteutfallet vid taxering torde därför en någotlägre skattesats än den i promemorian föreslagna bättre svara mot det faktiskaskatteuttag som syftade till när skattesatsen under hösten 1991bestämdes till . 1991/92:60, bet. 1991/92:SkU10, SFS1991:1847). Enligt min bedömning bör därför skattesatsen sänkas något. En skattesatspå torde medföra ett skatteuttag som över tiden är väl balanserat ijämförelse med det nuvarande uttaget. Vadjag nu sagt leder till slutsatsen att schablonmetoden bör utformas på följandesätt. Ett kapitalunderlag beräknas med ledning av marknadsvärdena på detillgångar som ingår i pensionskapitalet vid beskattningsårets ingång. Detsammanlagda tillgångsvärdet minskas med värdet av de finansiella skuldema hoslivförsäkringsföretagen medan någon annan skuldavräkning inte görs i detindividuella pensionssparandet än för en eventuell skatteskuld. Denschablonmässiga avkastningen framräknas därefter genom att kapitalunderlagetmultipliceras med den genomsnittliga statslåneräntan förebeskattningsåret. Skatten tas därefter ut på det framräknadeavkastningsbeloppet. Denschabloniserade avkastningsskatten har karaktär av definitiv källskatt förskattskyldiga som sparar i det individuella pensionssparandet. Det är därförnödvändigt att för dem införa nya bestämmelser om taxerings- ochuppbördsförfarandet. Någon särskild lag föreslås inte Det kanemellertid finnas skäl att överväga en sådan Prop. 1992:93/187 ordning. Omde fömyade övervägandena leder fram till slutsatsen att en särskild lag är bättrelämpad för taxerings- och uppbördsförfarandet avser jag att senare återkommatill i den frågan. Ipromemorian framhölls att även om den föreslagna schablonmetoden föravkastningsbeskattningen har betydande fördelar det naturligtvis fanns anledningatt noga följa utvecklingen och den praktiska hanteringen om metoden skulleinföras. De därvid vunna erfarenhetema borde enligt promemorian kunna föranledaen omprövning av metoden om en sådan tedde sig påkallad. Det påpekades ocksåatt en omprövning kunde bli aktuell även i samband med en större översyn av beskattningsreglemapå pensionsområdet. Dessauttalanden har föranlett viss remisskritik. Den grandas på uppfattningen attbeskattningen av pensionskapital bör vara långsiktigt stabil och att ettuttalande av detta slag är ägnat att inge oro för framtida förändringar. Jaghar förståelse för den kritiken. Det är dock viktigt att påpeka att den nuföreslagna schablonmetoden har goda föratsättningar att utgöra ett långsiktigtoch stabilt altemativ för avkastningsbeskattningen. Jag anser det emellertidockså uppenbart att möjligheter måste finnas att ompröva metoden om den skullevisa sig fungera mindre väl eller om större ändringar görs av försäkringsskatte-eller pensions-reglema i övrigt eller i det generella systemet förinkomstbeskattningen. Jagskall slutligen ta upp några frågor med intemationell anknytning, nämligenskattskyldighet till avkastningsskatt för utomlands bosatta, kupongskatt ochavräkning för erlagd utländsk skatt. Somframgått av vad jag sagt bör skattskyldigheten till avkastningsskattknytas till pensionsspararen, även om det är pensionssparinstitutet som sköterden praktiska hanteringen av skattefrågan för spararens räkning och ocksåbetalar in skatten. Avkastningsskatten är en skatt på pensionskapitaletsavkastning. Skatten är visserligen schabloniserad men är avsedd att ersättaskatt på faktiskt utgående ränta, utdelning och reavinst. Idubbelbeskattningsavtalens mening torde avkastningsskatten ses som en skatt påfaktisk avkastning. I våra avtal med andra stater förbehåller vi ossregelmässigt rätten att beskatta utdelning och i vissa fall också reavinstermedan beskattningsrätten till ränteinkomster endast undantagsvis förbehålls. Detföreligger i och för sig inte några hinder mot att ta ut avkastningsskatt avutomlands bosatta personer. Vad jag nu sagt innebär emellertid att det förutomlands bosatta personer torde bli nödvändigt att i varje enskilt fallundersöka skattesituationen med hänsyn till faktiskt erhållen avkastning. Dettaskulle vara fullt möjligt att utföra med den administrativa ordning som jagföreslår skall gälla för det individuella pensionssparandet. Det är emellertiduppenbart att hanteringen av dessa frågor skulle bli betungande. Som jag nyssanförde torde avkastningsskatten i dubbelbeskattningsavtalens mening anses varaen skatt på faktisk avkastning, dvs. jämförbar med en inkomstskatt. Det kanemellertid inte uteslutas att avkastningsskatten idubbelbeskattningssammanhang skulle kunna hävdas vara en förmögenhetsskatt. omfattas av dubbelbeskattningsavtal föreligger nästan aldrig svensk Prop.1992:93/187 beskattningsrätt till detta slags tillgångar i det fall de tillhörnågon person med hemvist i den andra avtalsslutande staten. Föratt undvika administrativt krångel och risken att komma i konflikt medåtaganden i dubbelbeskattningsavtalen och då det får föratsättas attskattskyldighet föreligger i en ny bosättningsstat föreslår jag att enbestämmelse införs i avkastningsskattelagen som fritar personer som inte ärbosatta i från skattskyldighet. En sådan ordning tordestats-finansiellt sakna betydelse. Enfråga som sammanhänger med den nu diskuterade frågan rör skattskyldigheten förkupongskatt. Med den lösning jag föreslår vad avser skattskyldighet föravkastningsskatt finns det ingen anledning att inskränka skattskyldigheten tillkupongskatt. En i utlandet bosatt person som är befriad från skyldigheten attbetala avkastningsskatt bör således vara skattskyldig till kupongskatt enligtnu gällande regler. Någraremissinstanser har tagit upp frågan om avräkning för erlagd utländsk skatt,som kan komma att påföras en pensionssparare som placerat i utländskatillgångar. I den frågan gör jag följande bedömning. Om en pensionssparareväljer att placera sitt sparande i svenska tillgångar kommer den löpandeavkastningen liksom reavinster på dessa tillgångar att undantas frånkapitalinkomstbeskattning genom en särskild bestämmelse i SIL. Sparkapitaletträffas i dessa fall endast av avkastningsskatt. I den mån placeringar görs iutländska värdepapper eller fonder kan utländsk skatt komma att påföraspensionsspararen på den löpande avkastning eller värdestegring som är hänförligtill egendomen. Det betyder att sådana investeringar skulle missgynnas iförhållande till investeringar i svenska värdepapper om avräkning inte får skeför den utländska skatten. Enligt min uppfattning bör därför en rätt till sådanavräkning finnas. Pensionskapital i livförsäkringsföretagen och pensionsstiftelsemakommer liksom pensionskapitalet i det individuella pensionssparandet attbeskattas med den schablonmässiga avkastningsskatten. Detta medför att reglemaom avräkning av utländsk skatt måste ändras även för livförsäkringsföretagenoch pensionsstiftelsema. Avräkningav utländsk skatt bör högst få ske med belopp motsvarande den svenskaavkastningsskatt som kan anses hänförlig till de utländska tillgångama enligtsamma principer som i andra fall gäller för avräkning av utländsk skatt. Föratt inte avkastningsskatt på avkastning som erhållits på i placeradetillgångar skall komma att tas i anspråk för avräkning bör dock vidbestämmandet av detta belopp, det s.k. spärrbeloppet, endast värdet av detkapital som under hela kalenderåret närmast före beskattningsåret varitplacerat i utländska tillgångar beaktas. Dennakonstraktion iimebär emellertid att den skattskyldige dåpensionssparandet påbörjas eller då placeringen i utländska tillgångarökar antingen på grand av insättningar i pensionssparandet eller på grand avomplaceringar av tillgångar, kommer att få ett alltför lågt beräknatspärrbelopp. I vissa fall, t.ex. det år då pensionssparandet påbörjas, kommerspärrbeloppet t.o.m. att bli noll. Denna nackdel är emellertid svår att kommaifrån om man vill undvika att avkastningsskatt på svenska tillgångar tasi anspråk för avräkning. Jag vill emellertid i detta sammanhang särskiltframhålla möjligheten att avräkna dessa utländska skatter ett senare år (carryforward) om utrymme då finns och att denna eftersläpning i avräkningen avutländska skatter ändå framstår som acceptabel med hänsyn tillpensionssparandets långsiktighet. Mittförslag: Beskattningen av livförsäkringsföretagen skall ske enligt schablonmetodenoch omfatta allt kapital som företagen iime-har för försäkringstagamas räkning. Föravkastning på kapital hänförligt till P-försäkring tas avkastningsskatt ut med9 % medan avkastning på kapital hänförligt till K-försäkring beskattas med enskattesats på . Avkastningenpå kapital hänförligt till andra personförsäkringar än P-försäkring beskattaspå samma sätt som K-försäkringskapitalet, dvs med en skattesats på . skall också tillämpas på pensionsstiftelser ochunderstödsföreningar. För företag som gör avsättning till kontot "Avsatttill pensioner" i sina räkenskaper anpassas de nuvarande bestämmelsematill den nya schablonregeln. Detkapital som livförsäkringsföretagen förvaltar för egen räkning skall beskattasenligt de vanliga bestämmelsema för näringsverksamhet. Tills vidare kommerdetta slag av beskattning endast att gälla för den egna rörelsen ifondförsäkringsbolag. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt bortsett från att skattesatsema föreslogs vara10 resp. . Remissinstanserna:Flertalet tillstyrker att beskattningen utformas på föreslaget sätt ellerlämnar förslaget utan erinran. Främst remissinstansema på försäkringssidanuttrycker farhågor för att beskattningen av K-försäkringskapitalet skall blirså ogynnsam att de svenska livbolagen inte förmår konkurrera intemationellt pådet området. TCO anför att försäkringar som saknar sparmoment bör undantas heltfrån beskattning medan , Försäkringsjuridiska Föreningenoch hävdar att förslaget inte tar hänsyn till sådana försäkringar.Industriförbundet och befarar att kostnadema för arbetsgivama kan öka omförslaget genomförs. De framhåller även att det är felaktigt att beskatta FPG/PRI-försäkringaroch försäkringar utan sparmoment med samma skattesats som gäller för andraförsäkringar. Skälen för mitt förslag:Ett livförsäkringsföretag definieras i 2 § 6 mom. SIL som ett företag varsförsäkringsrörelse uteslutande eller så gott som uteslutande avserpersonförsäkring. Med personförsäkring avses livförsäkring, sjuk- ocholycksfallsförsäkring, avgångsbidragsförsäkring (AGB) och arbetslöshetsförsäkring.Försäkringsföretag som inte uppfyller denna definition anses skattemässigt utgöra skadeförsäkringsföretag. Livförsäkringsföretagbeskattas för avkastningen av den kapital- och Prop. 1992:93/187fastighetsförvaltning som drivs medan skadeförsäkringsföretag beskattas enligtvanliga regler för inkomst av näringsverksamhet. Understödsföreningarbeskattas som livförsäkringsföretag för den del av verksamheten som avserlivförsäkring. Min diskussion av livförsäkringsföretagens beskattning omfattarockså understödsföreningarna. Somframgår av vad jag tidigare anfört bör den schabloniserade avkastningsskattenomfatta allt pensionskapital. Innebörden av detta är att även avkastningen påkapital knutet till K-försäkringar bör beskattas enligt schablonmetoden. Ensådan lösning medför en betydligt högre grad av neutralitet mellan olika pensionsaltemativi skattehänseende än vad som är fallet. Som framgått är dennalösning också förenad med andra betydelsefulla fördelar. Jagövergår nu till frågan om vilka förändringar som aktualiseras i beskattningenav livförsäkringsföretag med anledning av förslaget om schablonbeskattning avpensionskapital. Diskussionen blir i princip också tillämplig för utländskaförsäkringsföretag som kan komma att driva livförsäkringsrörelse i . Detär lämpligt att börja med att ta ställning till frågan om övergången fråninkomstskatt till schabloniserad avkastningsskatt bör omfatta inte barapensionskapitalet utan också övrigt kapital i livförsäkringsföretagen. Det ärhär frågan om kapital knutet till grappliv-, sjuk- och olycksfallsförsäkringarsom i stor utsträckning tecknats i kollektiva former genom överenskommelsermellan arbetsmarknadens parter. Några remissinstanser har motsatt sig den ipromemorian föreslagna lösningen och hävdat antingen att dessa försäkringarinte alls borde beskattas eller att skatten borde vara lägre än den som gällerför P-försäkringskapital. Det huvudsakliga argumentet är att dessaförsäkringar inte innehåller någon spardel. Deförsäkringar det här är fråga om beskattas enligt gällande rätt på samma sättsom K-försäkringar. Det betyder att beskattningen sker inom ramen för denstatliga inkomstbeskattningen och att skatt tas ut på avkastningen avförsäkringskapitalet. Vid övergång till en schabloniserad avkastningsskattkommer det kapital som finns vid beskattningsårets ingång att ligga till grandför beskattningen. Framför allt är det denna omständighet som väckt farhågor omett förhöjt skatteuttag. Med hänsyn till att premiema torde kunna fördelas såatt de inflyter relativt jämnt bör rimligtvis uttaget av skatt meden schablonmetod inte komma att bli högre än vad som är fallet. Jag kanalltså inte dela de farhågor om att skatteuttaget skulle bli för högt medschablonmetoden som några remissinstanser har uttryckt. Som jag tidigareframhållit finns det inte något utrymme att sänka skatteuttagetpå försäkringskapital. Något principiellt skäl för att nu genomföra en skattesänkningpå kapital knutet till vissa slag av försäkringar kan jag heller inte finna.Även vid tillämpning av den schabloniserade beskattningsmetoden bör därförskillnaden i skatteuttag bibehållas mellan de båda ifrågavarande försäkringskategoriema.Jag har tidigare föreslagit att P-försäkringskapitalet skall beskattas meden Medett motsvarande resonemang för övrigt försäk- Prop.