prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — De propositioner innebärande anslagsförändringar som därefter förelagts motiverar ingen ändring av den beräkning som gjordes i budgetpropositionen. Därför räknar jag även nu med att anslagsbehållningarna minskar med 4 500 milj. kr. under /93. I syfte att förslaget till statsbudget så långt som möjligt skall visa en realistisk budgetbelastning förs på budgetens utgiftssida upp posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Vid beräkningen av denna post görs en uppskattning av sådana utgifts- och inkomstförändringar som inte förts upp på något annat ställe i budgeten. I budgetpropositionen beräknades denna post till -7 000 milj. kr. Jag beräknar nu denna post till -20 000 milj. kr. Denna förändring sammanhänger bl.a. med de förslag jag kommer att framföra i del II om kommunernas ekonomi. Statsbudgetens utgifter /93 Milj.kr. Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor 430 099 Statsskuldräntor 69 000Förändring av anslagsbehållningar4 500 Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto -20 000 Summa483 599 1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåren 1991/92 och 1992/93 Med hänvisning till redovisningen i det föregående beräknas utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för in- nevarande budgetår och i förslaget till statsbudget för /93 enligt vad som framgår av tabellerna 8 och 9. Beräkningen av budgetutfallet för innevarande budgetår ger vid handen att budgetunderskottet ökar med jämfört med vad som beräknades i budgetpropositionen. förutses ett underskott om ca . Statsinkomsterna för /93 uppskattas nu till . Detta innebär en minskning med jämfört med budgetpropositionen. Minskningen är i huvudsak en följd av en försämring i konjunkturutvecklingen jämfört med bedömningen i den preliminära nationalbudgeten samt effekter - av teknisk karaktär - enligt förslagen om den kommunala ekonomin. Utgifterna exkl. statsskuldräntor beräknades i budgetpropo- sitionen till . beräknas dessa utgifter till . Att utgifterna minskar sammanhänger med förslagen om den kommunala ekonomin. Sammanfattningsvis innebär beräkningarna att budgetsaldot för /93 försämras med jämfört med beräkningarna i budgetpro- positionen till ett underskott om . Förändringarna av inkomsterna och utgifterna i förslaget till statsbudget för /93 sedan budgetpropositionen har jag även sammanställt i en specifikation som bör bifogas till regeringsprotokollet i detta ärende. (Bil I:1.5). Statsbudgetens saldo budgetåren 1990/91-1991/ 1990/91 1991/92 Utfall Budget- RRV Ny be- propo- räkningsitionen Inkomster 403,5 433,5 416,5 416,5Utgifter exkl. statsskuldräntor377,0419,3423,6422,8 Statsskuldräntor 61,0 61,9 61,1 61,3 -34,5 -47,7 -68,2 -67,6 2 Underliggande budgetutvecklingTabell 9. Statsbudgetens saldo budgetåren 1990/91-1992/ 1992/93 Procentuell förändring Budget- Ny be- Från utfall Från ny be- propo- räkning 1990/91 tillräkning 1991/92sitionenny beräkningtill ny beräkning 1991/92 1992/93 Inkomster 418,7 381,8 3,2 -8,3 Utgifter exkl. statsskuldräntor 419,5 414,6 12,1 -1,9 Statsskuldräntor 70,0 69,0 0,5 12,6 -70,8 -101,8 Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls om det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller hänger samman med ändringar i redovis- ningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall gälla för /93. Detta innebär att den underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte kan jämföras med den i tidigare års budgetförslag. Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst/utgift eller som en extraordinär effekt. Trots att avgränsningen i det enskilda fallet inte är helt självklar anser jag det ändå angeläget att redovisa en beräkning där de extraordinära effekterna uteslutits, så att statsbudgetens underliggande utveckling framgår. På inkomstsidan har följande effekter betraktats som extraor- dinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot: - vissa engångsvisa höjningar/sänkningar av skatter eller avgifter - tillfälliga extra inleveranser från affärsverk till statsbudgeten - inkomster från sjukförsäkringsfonden och delpensionsfonden På utgiftssidan har bl.a. följande effekter betraktats som extraordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot: - valutaförluster/vinster som uppstår vid amortering av statens utlandslån - engångsvisa besparingar - kapitaltillskott till Nordbanken 10 visar statsbudgetens underliggande utveckling /91-1992/93. 3 Budgetunderskott och statsskuld Tabell 10. Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1990/91-1992/, löpande priser 1990/911991/921992/93 Underliggande budgetsaldo -29,3 -81,6 -132,3Som andel av BNP (%)-2,1-5,7-9,0 Statens budgetsaldo utgör den viktigaste förklaringen till statsskuldens förändring och storlek. Statsskuldförändringen är lika med det totala, utifrån kommande lånebehov som staten har att finansiera samt effekterna av de tillfälliga bokföringstransaktioner av dispositiv karaktär som vidtar och som påverkar statsskuldens storlek. har till uppgift att låna för att finansiera utgifter som beslutats av och som inte täcks av statsinkomster. Budgetunderskottet utgör den viktigaste beståndsdelen i detta lånebehov (tabell 11). Det är emellertid inte det redovisade budgetutfallet baserat på inkomst/ut- giftsmässiga principer som är relevant i det här sammanhanget, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet som är utfallet på statsverkets checkräkning i . I tabellen är skillnaden mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets checkräkning angivet som kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när utfallen är kända. För prognoser antas att de kassamässiga flödena är lika med budgetsaldot. Avskattningen av företagens reserver i samband med att det re-Tabell 11. Lånebehov och statsskuldMiljarder kronor 1990/91 1991/92 1992/93 Budgetunderskott 34,5 67,6 101,8 Kassamässiga korrigeringar -0,1 - -Avskattning av företagens reserver -1,0 - - Avskrivning av statslån - -17,2 -Utlåning10,532,08,0 Arbetsmarknadsfondens underskott 9,8 Lånebehov 43,9 82,4 119,6 Skulddispositioner 0,3 -4,0 0,1 Statsskuldförändring 44,2 78,4 119,7 Statsskuld vid utgången av resp. budgetår 626,7 705,1 824,8 formerade skattesystemet trädde 1991 skedde inledningsvis på ett sådant sätt att de inbetalade medlen inte påverkade budgetsaldot utan enbart lånebehovet. Från och med /92 sker dock inbetalningen på sådant sätt att det ger effekter på statsbudgeten. I och med att ombildades till ett aktiebolag omvandlades verkets statslån till ett lån i . Detta skedde genom att övertog statslån på och avskrev detta lån. lämnade ett lån på samma belopp till och . Transaktionerna netto påverkade varken budgetutfall eller lånebehov. har, förutom denna speciella långivning, en omfattande utlåning till affärsverk och myndigheter, bl.a. till CSN för studielån. utlåning påverkar inte budgeten men väl statens lånebehov. Statsskuldens förändring påverkas därutöver av transaktioner av dispositiv karaktär som gör. Dessa transaktioner, eller skulddispositioner, är ofta betingade av tidsförskjutningar mellan de kassamässiga betalningar statsskulden ger upphov till och redovisningen av dessa. Som exempel kan nämnas utbetalningar och regleringar av förskott för inlösen av obligationer och premieobligationsvinster. Valutaomvärderingar utgör en annan betydelsefull del av skulddispositionerna. Valutaskulden värderas löpande till aktuella valutakurser som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferenserna. Redovisningen av uppköpta obligationer sker däremot numera på ett sätt som inte påverkar statsskuldens förändring. Prognosen för skulddispositionerna innehåller enbart beräknade realiseringar av valutadifferenser. Dessa utgör en del av förändringarna på valutaomvärderingskontot. De övriga skulddispositionerna prognostiseras inte. Upplåningsbemyndigande Liksom föregående år bör utfärda bemyndigande för regeringen enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning. 4 Statliga garanti- och pensionsåtaganden 4.1 Redovisning av statens garantiåtaganden budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1) redovisades att statens ram för garantiåtaganden per uppgick till ca , en ökning med ca jämfört med . Regeringen har efter lagt fram förslag till som berör omfattningen av den statliga ramen för garantiåtaganden. Förslagen redovisas i tabell 13. Ramen för statens samlade garantiåtaganden kommer därmed att uppgå till ca en ökning med ca jämfört med . Föreslagna förändringar för statliga garantiåtaganden som redovisades i prop. 1991/92:100 bil.1 Milj. kr. Proposition Garantins Nuvarande Föreslagen Tidpunkt förändamålgarantiramgarantiramFörändringför 1991/92:55 Första 0 3 800+ 3 8001991-10-16Sparbanken 1991/92:100 Central- och800 1 600+ 8001992-07-01bil. 1991/92:100 Lantbruks-3 917 3 905- 121992-07-01 bil. 10 krediter 1991/92:100 Svenska 75 175+ 1001992-07-01 bil. 13 Kraftnät 1991/92:100 Trollhätte 0 20+ 201992-07-01 bil. 13 Kanalverk 1991/92:125 Trafikleder 0 200+ 2001992-03-26 bil. 4 1991/92:125 Skeppshypo-167 350+ 1831992-03-26 bil. 10 tekskassan 1991/92:168 0 3 500+3 5001992-04-01 Därutöver har regeringen höjt garantiramen för med från till fr.o.m. . har beslutat om att lämna en garantiram för de lån som upptas för förbindelsen över och de svenska anslutningarna. Någon garantiram är dock ännu ej specificerad. 4.2 Statliga garantier för pensionsåtaganden i samband med överföring av statlig verksamhet till annan associationsform 4.2.1 Bakgrund De statliga pensionsavtalen, varav det senaste (PA91) godkänts av finansutskott , innebär att staten åtar sig att svara för en kompletteringspension utöver den generella lagstadgade pensionsnivån och för hela den pensions- kostnad som uppstår vid en lägre avtalad pensionsålder fram till den lagstadgade pensionsåldern på . Detta avtal, tidigare avtal samt i förekommande fall separata sidoavtal och förordningar innebär att staten har ett betydande samlat pensionsåtagande. Avtalet (PA91) innehåller även en individrelaterad premie- bestämd förmån, kompletterande ålderspension, som närmast motsvarar den privata sektorns ITP-K. Till denna skall staten från den fortlöpande avsätta medel i likhet med den privata sektorn. De utgiftsmässiga konsekvenserna av denna del av avtalet redovisas i prop. 1991/92:125 bil 5. Till skillnad från den privata sektorn - som normalt på annat sätt i takt med att pensionskostnaden uppstår, löpande avsätter och tryggar de medel som krävs för framtida pensionutbetalningar - har staten inga medel avsatta för framtida pensionsutbetalningar. För statens del redovisas istället de faktiska pensionsutbetalningarna direkt över varje års utgiftsbudget. Detta sker via ett system med lönekostnadspålägg (LKP) som redovisas netto på statsbudgeten under inkomsttitel Statliga pensionsavgifter. Den statliga pensionavgiftens andel av LKP fastställs i särskild ordning. För statliga myndigheter, SJ och icke statliga arbetsgivare med statlig tjänstepension, fastställs en generell avgift. Inkomsterna från avgifterna balanseras mot årets pensionsutbetalningar vilket ger ett under- eller överskott som redovisas på inkomsttiteln. exkl. SJ erlägger en avgift som är relaterad till pensionsutbetalningarna för verksamheten. I praktiken innebär systemet att myndigheternas anslag och affärsverkens intäkter för det innevarande året balanseras mot den historiska pensionskostnaden. Expansion av statlig verksamhet kan därigenom ske till en lägre utgiftsnivå än vad som är fallet om en periodisering av pensionsåtaganden tillämpas och den faktiska kostnaden redovisas. Det nya pensionsavtalets krav på avsättningar för framtida åtaganden samt det faktum att inga avsättningar gjorts tidigare innebär att staten, och , har utgifter både för historiska och framtida åtaganden. Vissa affärsverk redovisar i bokslutet för sina gjorda pensionsåtaganden. Övriga myndigheter och affärsverk redovisar inte de till verksamheten hänförliga pensionsåtagandena. Statens samlade pensionsskuld på grund av åtaganden i avtal och förordningar redovisas ej i något sammanhang. 4.2.2 Reglering av pensionsåtaganden i samband med överföring av statlig verksamhet till annan associationsform Min bedömning: I samband med överlåtelse av statlig verksamhet skall avtal träffas mellan staten och motparten om att betalningsskyldigheten för de upparbetade pensionsåtagandena i verksamheten skall överföras till motparten. Avsikten är att teckna motsvarande avtal även om det enbart är delar av verksamheter som övergår till aktiebolagsform eller om verksamheten överförs till annan associationsform än aktiebolag. Skälen för min bedömning: Regeringens långsiktiga ekonomiska politik syftar bl.a. till att begränsa den offentliga sektorns storlek och det statliga ägandet av verksamhet med kommersiella förutsättningar. Ett utryck för detta är de riktlinjer för den statliga förmögenhetsförvaltningen som redovisats i prop. 1991/92:38 om den ekonomiska politikens inriktning. och i prop 1991/92:69 om utförsäljningen av statliga företag. Riktlinjerna innebär bl.a. att statlig verksamhet som är konkurrensutsatt och kommersiellt bärkraftig skall bolagiseras och privatiseras. Det är av stor vikt att de i verksamheten uppsamlade pensionsåtagandena följer med verksamheten i samband med överlåtelsen. Överlåtelsen av pensionsåtagandena skall ske för att bl.a. uppnå en rättvisande bild av kapitalstruktur och kostnader i verksamheten och därmed en ökad jämförbarhet och konkurrens- neutralitet med likartade verksamheter. Det är även viktigt att en minskad statlig förvaltning - bl.a till följd av bolagiseringar - inte tvingas bära mer än sin del av kostnaderna för pensionsåtaganden i staten vad avser förfluten tid. Sammantaget ger detta att statliga verksamheter som ombildas till annan associationsform eller på annat sätt överlåts alltid bör bära ansvaret för de pensionsåtaganden som har upparbetats i verksamheten inom ramen för det statliga pensionssystemet. I princip innebär detta att de i verksamheten upparbetade pensionsåtagandena nuvärdeberäknas och överförs till det nybildade bolaget som en pensionsskuld. Övertagandet av pensionsåtagandet bör regleras i avtal mellan bolaget och staten. Betalningskyldigheten för statens pensionåtagande övergår därmed till bolaget. Avtalet skall innebära att bolaget åtar sig att betala de pensioner som härrör från den tid under vilken verksamheten bedrevs i staten. I samband med bolagiseringen av har staten och tecknat ett avtal med följande innebörd: övertar ansvaret för pensionsåtaganden vad gäller: - i affärsverket anställda vid bolagiseringstillfället; - i affärsverket tidigare anställda som var anställda i affärsverket vid sin pensionering; - i affärsverket tidigare anställda som lämnat sin anställning före uppnådd pensionering och som före bolagiseringen inte har tagit statlig eller statligt reglerad anställning. Regeringens avser att teckna avtal med motsvarande innebörd i samband med att statliga verksamheter övergår till aktie- bolagsform. Utgångspunkten är att motsvarande avtal tecknas även vid övergång till annan associationsform eller när delar av statliga verksamheter överlåts. Det kan i vissa fall, främst i verksamheter med begränsad omfattning, vara svårt att exakt beräkna den pensionsskuld som härrör från verksamheten. I andra fall står den administrativa merkostnaden för en beräkning inte i rimlig proportion till skuldens storlek. I dessa särskilda fall bör det vara möjligt att låta pensionsåtagandet ligga kvar i staten och att avtala att staten antingen ges en rätt att löpande återkräva bolaget för av staten gjorda pensionsutbetalningar - hänförliga till verksamheten - upp till ett visst belopp eller att ersättning till staten utgår i form av ett schablonberäknat engångsbelopp. 4.2.3 Den skattemässiga situationen vid övertagande av statliga pensionsåtaganden Min bedömning: Den särskilda löneskatt på pensionskostnader som utlöses i samband med övertagande av statliga pensionsåtaganden bör alltid belasta den från staten avskilda verksamheten. Det faktiska ansvaret för skattens betalning skall regleras i avtalet mellan staten och motparten i samband med övertagandet av verksamheten och pensionsåtagandet. Skälen för min bedömning: En fråga som aktualiseras i samband med att ett statligt verk övergår till att bli ett aktiebolag är hur gjorda pensionsåtaganden kommer att behandlas skattemässigt vid övergången. Allmänt sett kan konstateras att de statliga verkens historiska pensionsåtaganden inte har skuldförts i bokföringen och inte heller tryggats i rättslig mening. För aktiebolag är situationen en annan. Hos dessa bokförs värdet av åtagandena i takt med att de uppstår. För att pensionskostnader skall vara avdragsgilla vid inkomstbeskattningen fordras bl.a. att pensionsåtagandet är tryggat. Till frågan om skattemässig avdragsrätt är ytterligare en del villkor kopplade. Särskild löneskatt utgår numera i samband med avsättningen och tryggandet av pensionsåtagandet. Följande situation kan skisseras. Det statliga verket har ett pensionsåtagande. Verksamheten skall övergå till ett bolag. Om överförandet av pensionsåtagandet till bolaget sker utan att någon särskild ersättning utgår kan detta överförande göras utan vare sig inkomstskatte- eller löneskattekonsekvenser för verket. Bolaget å sin sida bokför värdet av pensionsåtagandena som skuld. Pensionsskulden ökar sålunda. Denna skuldökning sker utan att någon motsvarande avräkningspost i avräkningsschemat uppkommer vid beräkning av löneskatteunderlag, vilket alltså föranleder att löneskatt utgår hos bolaget. Inkomstskattemässigt uppkommer följande situation. Vid det tillfälle då bolaget betalar ut ett belopp till en f.d. anställd på grund av det övertagna pensionsåtagandet kommer denna utbetalning att betraktas som en utbetalning av pension med avdragsrätt för bolaget. med utbetalningen sjunker pensionsskulden med motsvarande belopp. Om denna skuld är avsatt med avdragsrätt uppkommer därigenom ett disponibelt belopp som återförs till beskattning hos bolaget. Detta beskattningsbara belopp motsvaras då av det utbetalade beloppet och kvittas mot det avdragsgilla utbetalade beloppet. Utbetalningen föranleder därför inga inkomstskattemässiga konsekvenser hos bolaget. Hos mottagaren av beloppet beskattas det som inkomst av tjänst. Ur löneskattesynvinkel utgör det utbetalade beloppet en pluspost i avräkningsschemat men den motsvaras av minskningen av pensionskontot. Sålunda utgår inte heller någon löneskatte. Om verket i stället överlåter pensionsskulden till bolaget och bolaget betingar sig ett särskilt vederlag för övertagandet kommer verket att vara betalningsskyldigt för löneskatt på ersättningen, eftersom detta belopp kommer att tas upp som en pluspost i avräkningsschemat, men inte motsvaras av någon minus- post. Ersättningen skall tas upp som en intäkt hos bolaget. Normalt bör dock bolaget kunna undvika omedelbara inkomstskatteeffekter genom att trygga pensionsskulden och därmed få avdrag med motsvarande belopp. I löneskatteschemat kommer den mottagna ersättningen hos bolaget att bli en avräkningspost vid beräkning av löneskatte- underlaget. Om bolaget inte har någon pluspost vid löneskatte- beräkningen kommer det negativa beloppet att kunna föras över som en avräkningspost när löneskatteunderlaget skall beräknas. Bolaget kommer dock normalt att ha en pluspost på grund av att skuldkontot ökar med den övertagna pensionsskulden. Vilket av ovanstående alternativ som blir aktuellt vid överföringen av statens pensionåtagande avgörs av lösningen i det enskilda fallet. Det finns dock skäl att slå fast att den särskilda löneskatt som utlöses vid övertagandet är hänförlig till den överlåtna verksamheten på samma sätt som gjorda pensionsåtaganden. Skatten betalas av staten i takt med pensionsutbetalningarna. Det faktum att den löpande utbetalningen i stället nuvärdeberäknas och skuldförs bör inte innebära att verksamheten till följd av vald metod för övertagandet undgår en belastning motsvarande skatten. Det bör därför i avtalet mellan staten och motparten alltid anges att motparten skall bära det faktiska ansvaret för betalningen av den särskilda löneskatten. Motsvarande princip bör gälla även vid överlåtelse till annan associationsform. 4.2.4 Skyldighet att trygga övertagna pensionsåtaganden Skälen för min bedömning: Det finns ingen generellMin bedömning: Från staten till annan associationsform överförda pensionsåtaganden bör alltid tryggas. Motparten bör i överlåtelseavtalet med staten förpliktigas att göra detta möjligt efter övertagandet. lagstadgad skyldighet att trygga gjorda pensionsåtaganden. Tryggandet är dock oftast reglerat i olika former av avtal mellan arbetsmarknadens parter. För de uppsamlade statliga pensionsåtagandena sker inget tryggande och det finns inget avtal som anger att ett tryggande måste ske. Vid en betalnings- inställelse i ett bolag med ett från staten övertaget icke tryggat statligt pensionsåtagande skulle detta med stor sannolikhet medföra att åtagandet skulle återgå till staten med åtföljande belastning på statsbudgeten. För verksamheter utanför offentlig sektor gäller att gjorda pensionsåtaganden måste tryggas på visst sätt för att vara avdragsgilla vid inkomstbeskattningen. Det skapas därigenom ett klart incitament för ett tryggande av pensionsåtagandet oavsett om det är angivet i avtal eller ej. För de pensionåtaganden som övertas av de bolagiserade statliga verksamheterna är grunderna för ett tryggande av åtagandena däremot i viss mån oklar. Detta främst beroende på att denna typ av överföring av statliga pensionsåtaganden ej har förekommit i någon större omfattning tidigare. Det är av stor vikt att ingen oklarhet på detta område uppstår eftersom det gäller stora belopp som skall utbetalas över . Det bör därför alltid ske ett tryggande i bolagen av dessa åtaganden. Jag anser därför att verksamheter som övertar statliga pensionsåtaganden i samband med överlåtelseavtalet bör förpliktigas att trygga de från staten övertagna åtagandena. de fall där överlåtelse redan skett bör staten verka för att ett tryggande sker. 4.2.5 Statlig borgen för överlåtna pensionsåtaganden Mitt förslag: bör bemyndiga regeringen att uppdra åt att inom ramen för dess ordinarie verksamhet med statliga garantier vid behov utfärda statlig borgen till de verksamheter som övertar statliga pensions- åtaganden. Skälen för mitt förslag: Överföringen av de statliga pensions- åtagandena till annan associationsform medför att betydande belopp blir aktuella för tryggande. Det finns begränsad praktisk erfarenhet av tryggande av denna typ av stora engångsbelopp för statens räkning. har i en skrivelse till regeringen i samband med genomförandet av bolagiseringen framfört önskemål om att erhålla en statlig garanti för de övertagna pensionsåtagandena. Jag bedömer att det kan föreligga ett behov av att underlätta för de verksamheter som övertar statliga pensionsåtaganden att trygga dessa. Statens ansvar för de överlåtna pensionsåtagandena är även fortsättningsvis stort. Det är därigenom naturligt för staten att underlätta ett tryggande. Tryggandet kan ske genom att verksamheten erhåller en statlig borgen motsvarande de från staten övertagna pensionsåtagandet. Denna borgen bör enbart omfatta ett tryggande av den historiska delen av skulden, de nya åtaganden som uppstår i verksamheten bör tryggas på sedvanligt sätt. Det statliga borgensåtagandet skall vara belagt med en avgift som motsvarar risken och kostnaderna i verksamheten. Avgiften bör vara baserad på en marknadsmässig bedömning och även vara konkurrensneutral i relation till de avgifter som konkurrerande verksamheter erlägger. Den statliga garantin skall ses som ett alternativ till de befintliga möjligheterna att trygga pensionsåtaganden. Det bör uppdras åt att utreda behovet och utformningen av ett system med en statlig borgen för det övertagna statliga pensionsåtagandena inom ramen för de statliga garantisystemet.