prop · GF0338 · 1992-01-01 00:00:00 — Detta hänger samman med att sambandet mellan avgifter och förmåner ofta är svagt. Vissa avgifter, som t.ex. den allmänna lönevgiften och folkpensionsavgiften, utgör i ekonomisk mening t.o.m. rena skatter, eftersom ökade avgifter inte medför några förmåner. En allmän sänkning av socialavgifterna är önskvärd för att reducera kostnaderna för svenska företag samt för att minska den sammanlagda beskattningen av extra arbetsinkomster i riktning mot en internationellt mera normal nivå. Det beloppsmässigt mest betydelsefulla anpassningsbehovet gäller mervärdeskatten och övriga indirekta skatter. När blir medlem i EG kommer det med största sannolikhet inte att finnas gränskontroller inom EG för skatteändamål. Den svenska mervärdeskatten samt en lång rad indirekta skatter kan då inte avvika alltför mycket från nivåerna i andra . I så fall skulle i högt beskattade varor i ökad utsträckning inköpas i andra länder och skulle då förlora såväl skatteintäkter som inkomster från försäljningen. En sänkning av de indirekta skatterna är angelägen även med hänsyn till att den sammanlagda beskattningen av en extra arbetsinsats bör reduceras. Anpassningskraven är av skilda slag. För det första finns formellt bindande krav på förändringar. Ett exempel på detta är ett slopande av kilometerskatten. För det andra kommer det att krävas anpassningar som inte följer av formella krav men där det istället är en samhällsekonomisk nödvändighet att anpassningen sker; ekonomiskt tvingande anpassningskrav. Det är t.ex. inte möjligt att bibehålla ett generellt mervärdeskatteuttag på nuvarande nivå utan att besvärande gränshandel uppkommer. De sammanlagda krav på skattesänkningar som kan bedömas bli nödvändiga till följd av den internationella integrationen och EG är betydande. De indirekta skatterna spelar störst roll från statsfinansiell synpunkt. Även kapitalbeskattningen måste dock göras mer konkurrenskraftig och anpassad till internationella förhållanden genom att förmögenhetsskatten slopas samt genom att arvs- och kapitalin- komstbeskattningen sänks. Det förtjänar att understrykas att flera av skattesänkningarna är av den art att anpassningen kan genomföras gradvis. Bedömningar av anpassningskraven ger vid handen att dessa är omfattande, men de kan i nuvarande läge bara vara preliminära. Det beror på att det ännu är oklart vilka krav EG kommer att ställa t.ex. när det gäller mervärdeskatt, energiskatt och andra indirekta skatter. Det är också osäkert vilka skattenivåer grannländer kommer att tillämpa. Särskilt när det gäller de indirekta skatterna kan detta vara väl så viktigt som de bindande kraven. De mest akuta anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där regeringen avser att föreslå skattesänkningar . Regeringen avser återkomma med en utförlig redovisning av anpassningskraven inom skattepolitiken . 2.7 Slutsatser för utvecklingen Det är troligt att den svenska ekonomin skulle kunna återhämta sig gradvis under 1992-1993 även om tillväxten förblir lägre än i omvärlden. Flera förutsättningar måste emellertid vara uppfyllda för att detta skall vara möjligt. Den internationella konjunkturen måste förstärkas. måste inflationsbekämpningen i vara framgångsrik. För att balansen i ekonomin skall kunna återupprättas krävs vidare bl.a. att återhämtningen sker genom att de konkurrensutsatta delarna av ekonomin, främst industrin, återvinner sin växtkraft. För att detta skall vara möjligt krävs i sin tur god lönsamhet i industrin. Endast då får investeringar och framtidssatsningar en tillräcklig omfattning. Oron för sysselsättningen och den ökande arbetslösheten får inte tillåtas motivera en svagare finanspolitik och ökade offentliga utgifter. Detta skulle visserligen kunna få kortsiktiga positiva effekter i form av en lägre arbetslöshet. Konsekvenserna skulle dock bli förödande. En exportledd tillväxtprocess skulle äventyras, inflationen öka och förutsättningar att bli en fullvärdig EG-medlem äventyras. Allt detta skulle långsiktigt undergräva förutsättningarna att uppnå full sysselsättning. Beräkningar av de offentliga utgifternas utveckling redovisades i den reviderade nationalbudgeten och långtidsbudgeten . Även om de utgiftsnivåer som där framkom är aktuella, på grund av den försvagning av statsfinanserna som skett , åskådliggör beräkningarna tydligt vikten av en god allmänekonomisk utveckling. Om en återhämtning i den svenska ekonomin sker kan den negativa utvecklingen för statens finanser hävas. Det förutsätter att problemet med transfereringarnas snabba tillväxt löses, att ökade resurser avsätts för framtidssatsningar på infrastruktur och utbildning samt att utgiftsnivån totalt sänks i takt med nödvändiga och önskvärda skattesänkningar. Också den kommunala verksamheten är väsentlig för att ekonomin skall återhämta sig och återvinna sin växtkraft. Under 1980- talet har kommunerna vuxit betydligt mer än vad ansett förenligt med samhällsekonomisk balans. Mycket talar för att detta mönster nu bryts till följd av de åtgärder som vidtas. Detta skapar bättre villkor för en framtida expansion i den konkurrensutsatta sektorn och gör det möjligt att åter få balans i samhällsekonomin. starkt underlättas av de lagändringar regeringen föreslår rörande friare former för kommunernas verksamhet. Uppgiften att bedriva en tillräckligt stram finanspolitik kompliceras av de krav på skattesänkningar som finns, både för att anpassa vissa av våra skatter till omvärldens och för att få den svenska ekonomin att strukturellt fungera bättre. Betydande neddragningar i de offentliga utgifterna kommer att vara ofrånkomliga för att finansiera skattesänkningarna. Att underlåta att sänka skatterna vore dock att äventyra den framtida tillväxten och välfärden och därmed även grunden för att få balans i statens budget. Även om en återhämtning är trolig är den inte säkerställd. Ett osäkerhetsmoment utgör den privata konsumtionen. Den förutsätts i de redovisade bedömningarna växa långsamt i förhållande till hushållens inkomster. Hushållens sparande ökar. Stabiliteten i detta mönster beror på den ekonomiska politiken. Den måste utformas så att hushållen, när den ekonomiska utvecklingen blir bättre, vill bibehålla ett högt sparande. Om så inte sker hotar en ny konsumtionsledd expansion i svensk ekonomi 1993-1994. De avtal som finns på arbetsmarknaden löper ut . Om löneökningarna därefter blir alltför höga kan detta helt omintetgöra återhämtningen. Också för att förhindra detta måste finanspolitiken vara stram. Därutöver krävs åtgärder av strukturell art för att förändra de villkor under vilka lönebildningen verkar. Ett tredje hot utgör utvecklingen på kreditmarknaden. Den bidrar nu till restriktivare utlåning och ökad osäkerhet i ekonomin. En fördjupad stagnation kan skärpa dessa problem som det även finns ett motsatt samband; problem på kreditmarknaden fördröjer återhämtningen. Hur besvärliga dessa problem är går ännu inte att helt överblicka. I industrin sker nu en mycket snabb och omfattande utslagning. Även om det är normalt att nedläggningar sker just i djupa lågkonjukturer finns det bedömare som menar att problemen är betydligt mer svårbemästrade än så. Dels kan kostnadsläget vara så dåligt att återhämtningen fördröjs av detta skäl. Dels kan utslagningen begränsa produktionsutvecklingen när efterfrågan åter växer. Den svenska ekonomin riskerar då att åter snabbt bli överhettad. Den omläggning av den ekonomiska politiken som sker skall bidra till att bryta nedgången i den svenska ekonomin. Det finns inga åtgärder som på kort sikt påtagligt kan förändra situationen till det bättre. Däremot måste åtgärder vidtas som långsiktigt förbättrar ekonomins funktionssätt och ökar den ekonomiska tillväxten. På så vis kan framtidstro och växtkraft återvinnas. För strävan att bli fullvärdig medlem i EG är den ekonomiska utvecklingen mycket väsentlig. För att vi fullt ut skall kunna tillgodogöra oss de möjligheter som det europeiska ekonomiska och monetära samarbetet erbjuder måste vi få bukt med våra långsiktiga ekonomiska problem, häva försämringen av statsfinanserna och säkra den låga inflationstakten. 3 Regeringens ekonomisk-politiska strategi 3.1 Fyra huvuduppgifter Regeringsarbetet kommer att domineras av fyra stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska politiken och arbetet med att ge en ny start. Den första uppgiften är att föra in i det europeiska samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska Gemenskapen. Det slutna är ett betydelsefullt steg på vägen mot EG-medlemskapet. skall bli delaktigt i det ekonomiska och kulturella samarbete som växer fram i . Målet är att blir fullvärdig medlem av EG 1995. Medlemskapet och den ökade internationella integrationen i övrigt leder till att den ekonomiska politiken måste inriktas på att ge de förutsättningar som behövs för att rätt kunna möta den nya europeiska utmaningen. Historiskt sett har svensk ekonomisk utveckling gått hand i hand med internationaliseringen. De högsta tillväxttakterna har noterats då världsekonomin också vuxit och det fria utbytet av varor och tjänster utvecklats. Den accelererande integrationsprocess som nu står inför kan således ses i ett större ekonomiskt historiskt sammanhang och är inte endast förknippad med det framtida EG-medlemskapet. har likaväl som andra utvecklade länder ett ansvar för att utvecklingsländerna får förbättrade förutsättningar att på likvärdiga villkor delta i den globala handeln. Att verkligheten utanför landets gränser ställer krav på den svenska ekonomin är inget nytt, utan har under många decennier levt med ett stort beroende av omvärlden och därav följande krav på inhemsk anpassning. Det som är nytt är däremot formerna för detta i och med EGs inre marknad, liksom förändringstakten och kraften i den europeiska integrationen. Därav följer att formerna för anpassningen också delvis måste ta sig nya uttryck. som internationaliserings- och integrationsprocessen öppnar nya möjligheter ställs större krav på den ekonomiska politiken. Det är inte, som var fallet , möjligt att försöka lösa de sysselsättningsproblem som en för snabb kostnadsutveckling leder till med en expansion av den offentliga sektorn. Inte heller går det att försöka hänskjuta problemen till andra länder, som var fallet genom devalveringarna . Båda dessa inriktningar av den ekonomiska politiken skapade fler problem än lösningar. Det är också uppenbart att devalveringar är uteslutna efter ecu-anknytningen av den svenska kronan och ansökan om medlemskap i . Det är viktigt att kommer med i EG-samarbetet och på alla sätt står väl rustat inför de krav som detta ställer. Som medlem i EG skall vara redo att spela en pådrivande roll i det europeiska samarbetet. Tillväxten åter Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i . Den ekonomiska politiken har , trots en ovanligt utdragen och stark högkonjunktur, misslyckats med att komma till rätta med de grundläggande strukturella problemen i den svenska ekonomin. har halkat efter. Det svåra ekonomiska läge som befinner sig i är som visats endast delvis en följd av en internationell lågkonjunktur. I många avseenden är nedgången djupare i än i omvärlden. Problemen är i stor utsträckning självförvållade. Den svenska ekonomin har haft en lägre tillväxt än omvärlden. På grund av de strukturella problemen har den svenska ekonomins växtkraft successivt försvagats. Denna utveckling måste brytas. Regeringen skall föra en ekonomisk politik som främjar marknadsekonomi, konkurrens och enskilt ägande, och som vidgar individens handlingsutrymme och släpper loss skaparkraft och enskilda initiativ. Avregleringar, åtgärder för effektivare konkurrens och alternativ till den offentliga sektorns produktion är omistliga inslag i en sådan politik. Enskilt sparande och ägande skall uppmuntras. Den ekonomiska politiken skall i alla sina beståndsdelar bygga på det enda ekonomiska system, marknadsekonomi, som visat sig framgångsrikt när det gäller att skapa resurser och som utgör grunden för demokrati och individuell frihet. I denna politik utgör de mindre och medelstora företagen en strategisk resurs. Bara en ekonomisk politik som inriktas på tillväxt kan skapa riktiga jobb, stabila priser och sunda statsfinanser. Bara en sådan politik kan leda till ökat välstånd och ökad rättvisa. Den tredje stora uppgiften är att genomföra en valfrihetsrevolution inom välfärdspolitiken, liksom andra förbättringar inom välfärd och social omsorg. Välfärdspolitiken skall ges en ny inriktning där köerna kortas, servicen förbättras. Valfriheten och delaktigheten för den enskilde sätts i första rummet. Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder allra mest för de ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem som inte själva kan skapa en rimlig standard och som inte har någon som bryr sig om dem eller tar ansvar för dem. För många kan livskvaliteten förbättras. En väl fungerande ekonomi förutsätter fri konkurrens. Genom fri konkurrens pressas kostnader som utveckling och nya idéer främjas. Den offentliga sektorn har stora resurser till sitt förfogande. Många tjänster produceras och självfallet är mycket av denna produktion också bra. Men stora problem återstår att lösa. Konkurrensen är dålig inom den offenliga sektorn. Den samhällsekonomiska kostnaden för den offentliga sektorn tjänsteproduktion är för hög i förhållande till resultatet. människor känner maktlöshet när det gäller sjukvården, äldreomsorgen, barnomsorgen och skolan därför att de inte i tillräcklig utsträckning kan påverka och därför att det finns köer och andra problem. Regeringen avser att föra en politik som ger större makt och inflytande till de enskilda människorna. Med utgångspunkt från system med gemensam finansiering bör utbetalningen av det offentliga stödet i högre grad följa de val som individerna själva träffar. Ett självklart inslag i en politik för avreglering av den offentliga sektorn är att bidragsvillkor och andra regler utformas så att de inte diskriminerar utan uppmuntrar tillkomsten av privata alternativ. Regeringen har beslutat proposition med förslag om ökad valfrihet i barnomsorgen (prop. 1991/92:65). Pensionssystemet utgör en central del av välfärden och är betydelsefullt för det totala sparandet i ekonomin. Det har därmed såväl samhällsekonomiska som välfärdspolitiska uppgifter. Alla har rätt till en trygg pensionering. Regeringen kommer att inbjuda till brett samråd om det fortsatta arbetet med att stärka pensionssystemet. bör en kartläggning göras av pensionärernas levnadsvillkor. Den skall ge underlag för att förbättra situationen för de sämst ställda pensionärerna. Offensiv miljöpolitik Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är miljöpolitiken. Att skydda och förbättra miljön är en framtidsuppgift i allas intresse. Miljöpolitiken bör i första hand inriktas mot att förebygga miljöskador. Ett viktigt krav på den ekonomiska politiken är därför att den tillväxt som uppnås skall vara långsiktigt hållbar. Inom alla samhällssektorer måste verksamheten anpassas till de ramar som anges av människans och naturens toleransgränser. Hushållning med naturresurser måste prägla allt nyttjande av mark och vatten så att förnybara resurser utnyttjas inom ramen för ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och användningen av icke förnybara resurser karakteriseras av ansvarsfull hushållning. När så är fallet är det även från miljösynpunkt önskvärt med en snabb ekonomisk tillväxt. Då ökar också möjligheterna att bedriva en ambitiös och offensiv miljöpolitik. Sambandet mellan tillväxt och god miljö är komplicerat, men oomtvistat är att många önskvärda och nödvändiga miljöpolitiska satsningar är mycket kostsamma. Miljövänliga drivmedel skall gynnas särskilt. I en särskild proposition föreslås att punktskatten på etanol vid ren etanoldrift avskaffas. vidgas skattefriheten för vindkraftverk som ett led i arbetet för att främja förnybar energi. Det är främst i samband med investeringar som möjligheter finns att radikalt förändra produktionstekniken i miljövänlig riktning. Det går därför inte att bortse från behovet av tillväxt för att skapa en bättre miljö. Med en dålig ekonomisk utveckling hotas däremot även viktiga miljömål. Principen om förorenarens betalningsansvar skall hävdas. Det innebär att förorenaren själv skall bära den samhällsekonomiska kostnad som miljöförstöringen medför. Därigenom ökar förutsättningarna för en prissättning, som reflekterar de verkliga kostnaderna. Användningen av icke förnybara resurser skall karakteriseras av ansvarsfull hushållning. Inriktningen skall vara att avfall kan återföras till naturens kretslopp, återvinnas eller återanvändas. Miljöproblemen känner inga gränser. De kräver internationellt samarbete för att lösas. Ett aktivt arbete i skilda internationella fora och ett svenskt medlemskap i ger oss medinflytande på hela miljöpolitik och därmed större möjligheter att föra fram sådana förslag och krav som också förbättrar vår egen miljö. Ett vidgat miljösamarbete med de nordiska länderna samt strandstater har stor betydelse. Regeringen återkommer med förslag om utökat samarbete med bl.a. de baltiska staterna. 3.2 Åtgärder för att ge en ny start Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi för att lösa såväl de långsiktiga som de kortsiktiga problem som redovisas i propositionens inledande avsnitt. Var för sig kan inte de åtgärder som föreslås lösa problemen men sammantaget lägger de grunden för en återhämtning i ekonomin och framtida stabil tillväxt. Den väg regeringen anvisar är den enda som kan återupprätta som industrination och komma till rätta med såväl de samhällsekonomiska som de statsfinansiella obalanser- na. Detta är en förutsättning för att bevara och utveckla välfärden. En internationell konjunkturuppgång ger viss draghjälp men är inte lösningen på de ekonomiska problemen. Den politik som här beskrivs är nödvändig oavsett om vändpunkten i den internationella konjunkturen är nära förestående eller ej. Ägandespridning och enskilt sparande En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande och därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett fritt näringsliv och därmed för framgångsrika företag. Därför måste den ekonomiska politiken inriktas på att göra enskilt ägande och sparande lönsamt och attraktivt. Regeringen avser att stärka det enskilda ägandet, bl.a. genom förbättrat skydd i grundlagen. Beredningsarbetet för en sådan lagstiftning påbörjas . avser regeringen vidare att förelägga en proposition rörande principer för privatisering av statligt ägda företag. Huvudmotiv för förslagen är att åstadkomma ökad ägandespridning. Förslag som möjliggör ökat privat ägande av bostäder kommer att föreläggas . Privata sparmedel och det enskilda ägandets ställning har inte respekterats till fullo. Politiken har varit alltför kortsiktig och grundad på statiska omfördelningsaspekter. Detta har på många sätt skadat tilltron till sparpolitiken. Till de negativa och osäkerhetsskapande åtgärder som vidtagits hör införandet av löntagarfonder och förslag om att använda AP-fonderna för att socialisera stora delar av svenskt näringsliv. Dit hör också den s k engångsskatten. Regeringen avser ersätta en sådan negativ politik med en långsiktig, uppbyggande sparpolitik. Sålunda har regeringen dragit tillbaka propositionen AP-fonderna och lagt fram förslag om avveckling av löntagarfonderna (prop. 1991/92:36). Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är bra för hela samhället. Detta kräver både vissa generella skattesänkningar och - framför allt - en målmedveten inflationsbekämpning. En förutsättning för att det skall löna sig att spara är att inflationen bringas under kontroll och att en långsiktigt trovärdig antiinflationspolitik förs. Den svenska inflationen är låg. Detta är främst en effekt av den svaga ekonomiska utvecklingen. Ett fortsatt konsekvent arbete för att hålla en låg inflationstakt även när den ekonomiska aktiviteten och sysselsättningen ökar är ett nödvändigt inslag i en sparstimulerande ekonomisk politik. Skattereformen har medfört att hushållens negativa sparande, det vill säga låntagande, har upphört. Beskattningen av sparande är emellertid alltför hög. kan inte ha så höga skatter att kapital och företagande drivs ur landet. De skatter som belastar sparande måste därför sänkas. Regeringen har redan förelagt förslag om att omsättningsskatten på aktier tas bort (prop. 1991/92:34). I en separat skattepolitisk proposition (prop. 1991/92:60) lägger regeringen fram förslag om sänkt kapitalinkomstskatt och slopande av förmögenhetsskatten på arbetande kapital. Det föreslås att hela förmögenhetsskatten avskaffas och att arvsbeskattningen sänks kraftigt. Den allmänna löneavgiften försvinner . De sociala avgifterna på individuella vinstandelar i företag föreslås tas bort. En annan central aspekt på sparpolitiken är att hushållen känner sig förvissade om att sparmedlen inte går förlorade på en osäker kreditmarknad. För att eliminera en oönskad osäkerhet och anpassa det svenska kreditsystemet till EG avser regeringen att senare lägga fram ett förslag med lagstiftning om insättarskydd för banksparande. I syfte att säkerställa att kreditmarknader och banksystemet fungerar har regeringen föreslagit att staten garanterar Nordbankens nyemission på och tecknar sin andel därav samt att staten genom en garanti medverkar till en rekonstruktion av Första . Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall kunna ha ett sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen för en industriarbetare. Detta skulle skapa ökat oberoende för enskilda individer gentemot myndigheter och arbetsgivare, och inför oväntade ekonomiska förändringar. De främsta sparmålen är den egna pensionen och bostaden. Det är därför särskilt viktigt att pensionssystem och bostadsfinansieringssystem utformas så att sparandet uppmuntras. Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att närmare undersöka olika metoder för att stimulera sparandet. Regeringen kommer också att ta bort hinder och öka möjligheterna för boende att omvandla hyresrätt till bostadsrätt. Småföretag att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små och medelstora företag. Utvecklingskraften och mångfalden hos småföretag är oerhört viktiga för svensk ekonomi och för en sund konkurrens. En flora av småföretag sprider det ekonomiska inflytandet, motverkar maktkoncentration och kartellbildningar, samt främjar konkurrens. I finns ca 390 000 företag (exklusive jord- och skogsbruk) och av dessa är småföretag. De utgör alltså en betydande del av näringslivet. De små privata företagen sysselsätter närmare en och en halv miljon människor. Av största vikt för ekonomiska utveckling under 1990- talet blir att små- och nyföretagandet får en renässans. Det är i dessa företag som de nya möjligheterna och de nya jobben finns. Det är nyföretagandet som måste bli ekonomins spjutspets mot framtiden. Det är i de mindre företagen som en stor del av det nytänkande sker som leder till utveckling av produkter och produktionsprocesser, vilket i sin tur är en förutsättning för hela näringslivets framgång. De mindre företagen är en bra miljö för nya idéer. Av de mindre och medelstora företagen är den övervägande delen familjeföretag, där familjemedlemmarna är direkt engagerade i verksamheten. Ansvaret och intresset för företagets framtid och det personliga risktagande det innebär att driva företag är av stor betydelse för näringslivets utveckling. Många människor drivs av ambitionen att skapa något eget, att utveckla och pröva en idé. Den fria företagsamheten är därför viktig inte bara för ekonomin som helhet utan också för ett gott samhällsklimat där individerna får chans att pröva sina krafter och ta egna risker.