prop · GF0338 · 1992-01-01 00:00:00 — Minskningen av statens utgifter skall för /93 uppgå till . Utgiftsminskningarna bör vara av samma storleksordning. 4.3 Kommunerna Kommuner och landsting har ett långtgående ansvar för att människornas behov av barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård, äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och effektivt sätt. Den kommunala sektorn förfogar nu över mer än en femtedel av totala resurser och kommunernas utgifter motsvarar av de offentliga utgifterna. Det betyder att utvecklingen inom den kommunala sektorn har stor betydelse för utvecklingen av den offentliga sektorn och också för den svenska ekonomin. Det betyder också att den kommunala sektorn måste inordnas i den långsiktiga utgiftsstrategi som regeringen lägger fast. Den kommunala verksamheten har expanderat snabbare än vad det från samhällsekonomiska utgångspunkter funnits utrymme för. har vid upprepade tillfällen uttalat att den årliga kommunala volymökningen måste begränsas till . Den genomsnittliga volymökningen har blivit högre än , även om ökningsstakten under senare delen av perioden legat på en något lägre nivå. Den kommunala sektorn har haft ett negativt finansiellt sparande. Underskottet har motsvarat av sektorns totala utgifter. har kommunernas nettosparande (dvs. det inom sektorn genererade finansiella utrymmet för nettoinvesteringar) successivt minskat och beräknas till och med vara negativt . Underskottet kan förklaras med att sektorns uppgifter och åtaganden successivt har ökat utan att kommuner och landsting har effektiviserat sin verksamhet i tillräcklig omfattning. En annan väsentlig förklaring till underskottet 1990 är att kommunalskatten utbetalas från stat till kommun med eftersläpning. De kraftiga kostnadsökningarna till följd av träffade löneavtal kunde då inte finansieras med lika snabbt ökande kommunalskatteinkomster. Mot denna bakgrund höjdes kommunalskatten med i genomsnitt per skattekrona och fastigheter och mark såldes till ett värde av . har situationen förändrats. Utgiftsökningarna begränsas till följd av relativt sett låga lönekostnadsökningar. ökar inkomsterna kraftigt när kommuner och landsting 1991 och 1992 får del av den kraftiga ökningen av de beskattningsbara inkomsterna . Ökningen av den kommunala konsumtionen exkl. sysselsättningsåtgärder, beräknas understiga och . förväntas den kommunala sektorn redovisa ett positivt finansiellt sparande. förutses överskotten bli mycket betydande. Enligt den bedömning som gjordes i långtidsbudgeten kan stora underskott åter väntas . Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i . För att tillväxten skall kunnna öka måste de reala resurserna i första hand tillföras den konkurrensutsatta sektorn. Regeringens bedömning är därför att den kommunala sektorn inte kan tillåtas expandera . Det är regeringens och uppgift att ge sektorn de nya förutsättningar som behövs för att en förnyelse, omstrukturering och omprövning av verksamheten skall kunna genomföras. Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka den kommunala sektorn. Det gäller t.ex. valfriheten inom barnomsorgen, äldreomsorgen och skolan. Åtskillnaden mellan offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter å den andra kommer att vara en grundläggande princip för förnyelse av de olika välfärdssystem som kommuner och landsting har ansvar för. Den kommunalekonomiska kommittén kommer att presentera sitt betänkande. Enligt sina direktiv skall kommittén redovisa sådana förslag att den kommunala verksamheten kan anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Kommittén skall också utarbeta ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting. Efter att kommittén har framlagt sitt betänkande kommer regeringen att föreslå att ett mer generellt statsbidragssystem införs . Konkurrens skall också införas och stimuleras i den kommunala sektorn. Enskilda initiativ skall uppmuntras. Privata alternativ och entreprenader bör få en mer framskjuten roll. I princip bör alla offentliga verksamheter som inte innehåller myndighetsutövning utsättas för ökad konkurrens. Hyresgästerna i de kommunala bostadsföretagen bör ges möjlighet att friköpa sina lägenheter. Den kommunala utdebiteringen får inte höjas. Den föregående regeringen och företrädare för har tidigare träffat en överenskommelse om ett frivilligt skattestopp. Regeringen kommer att ta ställning till formerna för att anpassa den kommunala verksamheten till de samhällsekonomiska förutsättningarna i anslutning till behandlingen av kommunalekonomiska kommitténs betänkande. Däri ligger bl.a. att pröva frågan om en förlängning av det kommunala skattestoppet. Regeringen kommer att föreslå att kommunernas inkomster minskas, i förhållande till det utfall nu gällande regler skulle ge. Enligt de beräkningar som gjordes i årets långtidsbudget och de kalkyler som är bilagda denna proposition kommer den kommunala sektorn att redovisa ett stort finansiellt sparande . Regeringen bedömer att indragningen bör uppgå till . Omfattande förändringar skall genomföras i de regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed skapas möjligheter för de kommuner som aktivt vill rationalisera och effektivisera sin verksamhet. På är det önskvärt med en sänkning av kommunalskatten. Med hänsyn till stagnationen i den svenska ekonomin och behovet av att åstadkomma ett mer konkurrenskraftigt skattesystem måste dock en sänkning av andra skatter ges företräde. Åtgärder Vad som föreslagits är åtgärder avsedda att i första hand bidra till en effektivare service och till att begränsa tillväxten i den skattefinansierade kommunala verksamheten. Regeringen har därutöver funnit det angeläget att skyndsamt föreslå några lagändringar som direkt påverkar kommuner och landsting. I syfte att förhindra att vissa kommuner vid en ökning av skatteunderlaget får betala mer i skatteutjämningsavgift än vad skatteinkomsterna ökar, föreslår regeringen att lagen (1987:561) om särskild skatteutjämningsavgift ändras. Ändringen innebär att den särskilda skatteutjämningsavgiften blir högst . Därmed kommer det sammanlagda uttaget av allmän och särskild skatteutjämningsavgift inte att överstiga kommunens utdebitering. I syfte att utjämna de kortfristiga likviditetssvängningarna på penningmarknaden föreslår regeringen vidare att utbetalningsdag för kommunalskattemedel ändras något. gäller att skattemedel skall utanordnas den 20 . Regeringen föreslår att lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m., ändras så att skattemedel i stället utanordnas den tredje vardagen räknat från den 17 varvid dag som enligt lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Upprättade lagförslag Inom har upprättats förslag till 1. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuners och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 2. lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild skatteutjämningsavgift. Förslagen är av så enkel beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4.4 Barnbidrag och studiebidrag Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har föreslagit betydande ökningar av de arbetsmarknadspolitiska insatserna i syfte att lindra effekterna av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är därför nödvändigt att i största möjliga utsträckning undvika andra ökningar av statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den tidigare av beslutade barnbidragshöjningen framflyttas till . Därmed är det naturligt att också föreslå att den beslutade höjningen av studiebidragen på samma vis framflyttas till . Varken barnbidraget eller studiebidraget förändras således under . Detta innebär att statsbudgeten 1991/92 och 1992/93 förstärks med totalt . För barnfamiljerna innebär naturligtvis en utebliven höjning av barn-och studiebidragen en försämring av köpkraften jämfört med om besluten låg fast. sker emellertid en snabb förstärkning av hushållens disponibla inkomster bl.a. till följd av sänkningen av mervärdeskatten, inflations- och reallöneskyddet i skatteskalorna samt återbetalningen av det obligatoriska tillfälliga sparandet. Regeringen avser också återkomma till med förslag om ersättning till ensamstående föräldrar med barn för den avskaffade skattereduktionen på . Upprättade lagförslag Inom har upprättats förslag till 1. lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen (1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 2. lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag, Vidare har inom upprättats förslag till 3. lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring i studiestödslagen (1973:349). Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på grundval av remissvaren på pensionsberedningens betänkande tillsätta en parlamentarisk arbetsgrupp för att behandla ATP- systemet och frågor i anslutning till detta. Arbetet bör vara inriktat på att stärka pensionssystemet. Problem med nuvarande pensionssystem De offentliga pensionssystemen griper djupt in i flera av samhällsekonomins viktigaste funktioner. De har bl.a. en avgörande betydelse för sparande, kapitalbildning och arbetskraftsutbud. Därmed påverkar de i hög grad den ekonomiska tillväxten och välfärden för både nuvarande och framtida generationer. Också för de offentliga finanserna spelar pensionssystemen en avgörande roll. De nuvarande pensionssystemen medför flera olika typer av problem. Dessa skärps in på nästa sekel då den demografiska utvecklingen leder till en långsammare tillväxt i befolkningen i arbetsför ålder, som kraven på överföringar från yrkesaktiva till äldre i form av bl.a. pensioner, äldreomsorg och sjukvård ökar. Ett av problemen är att möjligheterna att finansiera pensionsutfästelserna inom ramen för ett oförändrat avgifts- och skattetryck är starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. En god och stabil ekonomisk tillväxt förutsätter i sin tur bl.a. ett högt och stabilt sparande och ett ökande arbetskraftsutbud. Sparande till ålderdomen är ett av de naturligaste motiven för sparande. Sedan ATP-systemet infördes har motiven för enskilt sparande minskat. Det totala sparandet är för lågt för de omfattande investeringsbehov som finns. Pensionsberedningens betänkande visar att AP-fondens bidrag till sparandet successivt minskar . Det är därför angeläget att utveckla ATP-systemet så att det stimulerar till ökat enskilt sparande som andra sparstimulerande åtgärder vidtas. Ytterligare en faktor som talar för ett reformerat pensionssystem är det svaga sambandet mellan avgifter och förmåner i dagens ATP-system. Det får bl.a. negativa effekter på arbetskraftsutbudet. Kritik har t.ex. framförts mot att ATP- avgifter tas ut även för inkomstdelar som inte ger någon rätt till motsvarande pensionsförmåner. Denna kritik gäller också det faktum att 15- och 30-årsreglerna vid beräkning av ATP innebär att endast inkomsterna under ett relativt begränsat antal år påverkar den slutliga pensionen för en ATP-pensionär. Eftersom övriga pensionspoäng inte påverkar pensionen utgör avgiftsuttaget i dessa sammanhang en ren skatt. Produktivitetsutvecklingen påverkas också av pensionssystemets konstruktion. Om den ekonomiska tillväxten blir så låg som den varit under och om inga förändringar i utgiftsbesparande riktning görs i det nuvarande systemet kräver det höjda pensionsavgifter. Det innebär i praktiken ett ökat skatteuttag, vilket inte är förenligt med regeringens målsättning att sänka skattetrycket. Det skulle försvåra finansieringsproblemet eftersom ett högre skattetryck negativt påverkar tillväxten. Utgångspunkter för förändringar Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en reformering av pensionssystemet bl.a. finansplaner: - En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet måste vara långsiktiga och präglas av stabilitet. Detta för att de som är i yrkesaktiv ålder skall ha möjlighet att anpassa sig till nya förutsättningar och ha en reell möjlighet att påverka sin situation. - En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är behovet av ett högre långsiktigt sparande. För att stimulera till ett högre sparande behövs ett större inslag av fonderat pensionssparande i mer individuella och försäkringsmässiga former än vad som är fallet i AP-fonderna. - En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är att det skall stimulera till ökat arbete och därmed till den ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera pensionerna. Genom att en större andel av de samlade inkomsterna under den förvärvsaktiva åldern för pensionsförmånerna stärks motiven för arbete. Regeringen instämmer i dessa resonemang. De förändringar som genomförs bör också bidra till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner. Detta är ett sätt att minska det faktiska skattetrycket och att lindra finansieringsproblemen i det nuvarande pensionssystemet. - En bred kartläggning av pensionärernas levnadsvillkor bör ske. I det sammanhanget bör möjligheterna att höja grundpensionen utredas. Det finns också starka skäl att överväga en successiv återgång till den tidigare pensionsåldern . I detta sammanhang finns skäl att beakta både att medellivslängd och hälsotillstånd har förbättrats avsevärt sedan reglerna för ATP lades fast och att den faktiska genomsnittliga pensionsåldern, bl.a. till följd av omfattande förtidspensioneringar, har reducerats till . En sådan reform skulle öka sparandet i ekonomin. skulle arbetskraftsutbud och tillväxt stimuleras. Dessutom minskar finansieringsproblemen. En förändring av detta slag bör genomföras etappvis. Vad som här anförts bör utgöra utgångspunkten för det arbete med att reformera pensionssystemet som inleds . Regeringen eftersträvar bred politisk förankring i arbetet med att reformera pensionssystemet. 4.6 Sjukförsäkringen Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har ökat i takt med löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av högre sjukfrånvaro och vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer generös praxis. Vissa åtgärder för att dämpa utgiftsexpansionen har vidtagits såsom sänkta kompensationsnivåer i sjukförsäkringen och en aktiv rehabilitering. De problem som finns i form av långa sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal förtidspensioneringar och utslagning på arbetsmarknaden är dock långtifrån lösta. För att komma till rätta med problemen och begränsa den offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i sjukförsäkringen. Inriktningen bör vara att skapa ett system som är rättvist. skall systemet, i enlighet med de principer som tidigare fastlagts, innehålla en viss självrisk för både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras åtgärder som leder till minskad frånvaro och sjukdom. Det s.k. ohälsotalet ökade med 1989. har ett antal åtgärder vidtagits för att dämpa den motsvarande utgiftsexpansionen. hade ohälsotalet fallit till 46,0. Kompensationsnivåerna inom sjukpenningförsäkringen sänktes och dag 4- 90. Vidare införs ett system med 14 dagars sjuklöneperiod, vilket bl.a. kommer att innebära ett ökat ansvar och ekonomiskt intresse för arbetsgivarna att förbättra arbetsmiljön och arbetsvillkoren för de anställda. genomförs en rad förbättringar vad gäller den enskildes möjlighet till rehabilitering och arbetsgivarens ansvar för rehabilitering. En rehabiliteringsersättning på införs och försäkringskassorna får ett tydligt samordningsansvar. Ökningstrenden för sjukfrånvaron och ohälsotalet verkar nu vara på väg att brytas. Regeringens mål är att återföra ohälsotalet till samma låga nivå som . Under en stor del av var ohälsotalet i huvudsak runt . Regeringen avser att låta utreda frågan om en bättre fungerande sjukförsäkring och införande av karensdagar eller andra åtgärder för att åstadkomma minskade utgifter på . ha slutfört sitt uppdrag så att förändringarna kan genomföras . De förslag som läggs skall beröra olika grupper på ett likartat sätt och förenas med ett "högkostnadsskydd" för personer med särskilda hälsoproblem. I utredningsuppgiften skall vidare ingå att stämma av förslag om karensdagar med de åtaganden har enligt internationella konventioner. 4.7 Arbetsskadeförsäkringen Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under det senaste årtiondet. ökade utgifterna från . Det är främst två faktorer som påverkat den kraftiga ökningen av utgifterna. Antalet ärenden för prövning har ökat från drygt 64 1985 till ca 114 1990. Vidare har arbetsskadebegreppet fått en alltför vid tolkning genom en generös rättspraxis. Den ökade ärendemängden har medfört administrativa påfrestningar för försäkringskassorna som trots resurstillskott ändå inte har kunnat avgöra ärendena i den takt som de kommer in. revisorer har framhållit att väntan på beslut samt arbetsskadeförsäkringens högre ersättningsnivå utgör ett hinder i rehabiliteringsarbetet. Den anställde önskar i många fall få arbetsskadan prövad innan han är beredd att medverka i en rehabilitering. Det är djupt otillfredsställande att arbetsskadeförsäkringen anses utgöra ett hinder i rehabiliteringsarbetet. Vidare inger utvecklingen av försäkringens kostnader och det växande underskottet i arbetsskadefonden oro. Regeringen avser att skyndsamt ge direktiv för en genomgripande översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a. prövas möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för arbetsskador för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle kunna bidra till att stimulera företagen att förbättra sina arbetsmiljöer och på så vis förebygga arbetsskador. I samband härmed kommer även förutsättningarna för ett avgiftsuttag som differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskerna att prövas. Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp. Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag så att de nya bestämmelserna kan träda i kraft . Regeringen kommer senare denna dag att föreslå en förlängning av samordningstiden i arbetsskadeförsäkringen dvs. den tid under vilken samma ersättning utgår, oberoende av orsaken till frånvaron, från 90 fr.o.m. . Därmed minskar utgifterna för arbetsskadeförsäkringen med 140 milj.kr. En sådan förlängning av samordningstiden begränsar försäkringens negativa effekter på rehabiliteringen. Om det står klart att arbetsskadeprövning inte blir aktuell förrän tidigast efter det att skadan visat sig, som kan erbjuda rehabilitering med en ersättning på samma höga nivå som arbetsskadesjukpenningen, bör motivationen för rehabilitering öka i väsentlig grad. 4.8 Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter har ett stort ansvar för samhällsekonomin. Statsmakterna skall inrikta sig på att skapa goda förutsättningar för en löneutveckling som är förenlig med ekonomisk tillväxt och samhällsekonomisk balans. De institutionella ramarna för lönebildningen måste vara sådana att konsekvenserna för arbetsmarknaden och ekonomin i stort av slutna avtal är tydliga för parterna. Löneökningar som försvagar konkurrenskraften leder till ökad arbetslöshet. Därmed ökar samhällskostnaden för både aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för arbetslöshetsersättning. Exempelvis beräknas kostnaderna för arbetslöshetsersättningar innevarande budgetår överstiga fjolårets med . Arbetsmarknadens parter bör i större utsträckning själva få bära ansvaret för alltför stora löneökningar. Staten bör emellertid indirekt underlätta avtalsförhandlingarna, t.ex. genom att ändra arbetslöshetsförsäkringen så att parterna får ekonomiska incitament för att motverka för höga avtal som urholkar konkurrenskraften. I det nuvarande systemet för arbetslöshetsförsäkring utbetalas till arbetslöshetskassorna ett statsbidrag som utgör av utbetalad arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna har ålagts att till staten betala en avgift för finansieringen av kostnaderna för arbetslöshetsersättningarna. Varje arbetslöshetskassa skall för varje medlem som finns i kassan vid utgången av det senaste förflutna verksamhetsåret betala ett belopp som motsvarar av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen i arbetslöshetskassan. Denna avgift benämns finansieringsavgift eller i dagligt tal egenavgift. Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassorna skall täcka nämnda finansieringsavgift, en särskild utjämningsavgift samt kassornas administrationskostnader. Med finansieringsavgiften finansieras endast en mindre del av den arbetslöshetsersättning som arbetslöshetskassorna betalar ut under ett verksamhetsår. finansierade medlemmarna i samtliga arbetslöshetskassor i genomsnitt av den utbetalade arbetslöshetsersättningen. Varje medlem betalade 1990 en finansieringsavgift om . Finansieringsavgiften är oberoende av arbetslöshetsens omfattning. Detta innebär att när arbetslöshetskassornas utbetalningar ökar på grund av stigande arbetslöshet minskar den andel av utbetalad arbetslöshetsersättning som finansieras via finansieringsavgiften. Vid sjunkande arbetslöshet blir förhållandet det motsatta. kompletteringsproposition (prop. 1989/90:150) föreslog den dåvarande regeringen en fördubbling av egenavgiften från till . Regeringen föreslår nu att finansieringsavgiften i arbetslöshetsförsäkringen skall uppgå till ett belopp som motsvarar av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i arbetslöshetskassan. Den föreslagna fördubblingen av finansierings avgiften är endast ett första steg mot en större reformering av arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lägga förslag om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Utredningen skall vidare föreslå hur de försäkrade själva skall kunna stå för en större andel av finansieringen. Om en sådan förändring av nuvarande principer för arbetslöshetsförsäkringen kan genomföras går det att undvika ytterligare höjningar av finansieringsavgifterna från . Den nu föreslagna förändringen av finansieringsavgiften kan träda i kraft . För arbetslöshetskassorna kan det emellertid medföra problem om förändringen träder i kraft så snart. Ett flertal kassor kan vara i behov av att höja sina medlemsavgifter, vilket förutsätter att föreningsstämmor sammankallas. Därför bör kassorna ges ett skäligt rådrum för att kunna vidta de åtgärder som höjningen av finansieringsavgiften föranleder. Regeringen föreslår därför att uppbörden av den nya högre finansieringsavgiften skall ske på ett sådant sätt att arbetslöshetskassorna åläggs att betala den högre finansieringsavgiften fr.o.m. , men att uppbörden av själva höjningen av finansieringsavgiften för januari, sker först . Genom förslaget tillförs arbetsmarknadsfonden ca 600 milj.kr. Förslaget förutsätter ändring i 57 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Lagändringen bör träda i kraft . Med hänsyn till att beslutat om ändringar i samma lag som skall träda i kraft (prop. 1990/91:160, AU 24, rskr. 306, SFS 1991:744) förutsätter förslaget en ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Lagförslaget faller inom lagrådets granskningsområde. Förslaget är emellertid av sådan beskaffenhet att regeringen anser att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Upprättade lagförslag Inom har upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. 4.9 Förändringar i bostadspolitiken Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal kostnadshöjande bestämmelser för bostadsbyggandet. Förslaget att bidragstiden för räntebidrag skall räknas från husets färdigställande - och inte som från bostadslånets utbetalning - kommer att minska produktionskostnaderna . Effekterna blir störst i storstadsregionerna.