prop · GF0393 · 1992-01-01 00:00:00 — Enligt UBL samt vissa andra författningar finns det möjlighet till befrielse helt eller delvis från restavgift och i förekommande fall tilläggsavgift. Vid kortare dröjsmål medges i allmänhet befrielse. Restavgiften liksom tilläggsavgiften är inte avdragsgill vid taxeringen. En fordran på avgift är inte heller förenad med förmånsrätt. Beslut om restavgift och tilläggsavgift fattas normalt av den myndighet till vilken skatten skall betalas (uppbördsmyndigheten). Betalas inte skatten efter förfallodagen överlämnar upp bördsmyndigheten fordringen till kronofogdemyndigheten för indrivning. Indrivningsförfarandet är oftast inte förenat med något särskilt åliggande för den betalningsskyldige att ersätta staten för förrättningskostnaderna hos kronofogdemyndigheten. På den punkten skiljer sig indrivningen av skatter och liknande medel från verkställigheten av privaträttsliga fordringar efter som det i de senare målen påförs en utsökningsavgift i form av grundavgift. Restavgiften skall bidra till att skatter och avgifter betalas i rätt tid. Samti digt finns det en rad andra faktorer som i skiftande grad gör det angeläget för den betalningsskyldige att betala . UBL innehåller exempelvis bestämmelser om kvarskatteavgift. En arbetsgivare som under låter att göra avdrag för skatt blir solidariskt ansvarig med arbetstagaren för skattebeloppet. Underlåter arbetsgivaren att inbetala skatt som han innehål lit kan han under vissa förutsättningar också drabbas av straffansvar. Ställfö reträdare för en juridisk person kan åläggas solidariskt betalningsansvar för skatter och avgifter som inte betalas . eller annan skatt som inte be talas till tullmyndighet i rätt tid kan också medföra att den betalningsskyldige förlorar rätten att vara kreditimportör och inneha hemtagningstillstånd. Vi dare är uppgifter om en enskilds obetalda skatter och avgifter i princip of fentliga hos kronofogdemyndigheten, vilket i sin tur kan påverka kreditbe dömningen av den betalningsskyldige. 3 Utgångspunkter för ett nytt avgiftssystem Det är av väsentlig betydelse för det allmännas verksamhet att skatter och liknande medel betalas inom föreskriven tid. Detta förutsätter en effektiv sanktion som inträder om betalningsskyldigheten inte fullgörs på avsett sätt. Utgångspunkten bör vara ett avgiftssystem som fyller flera funktioner. främja intresset av att betalning sker senast på förfallodagen, verka för en snabb betalning även efter förfallodagen, ge staten rimlig ersättning för de extra uppbörds- och indrivningskostna derna samt täcka statens ränteförlust och utgöra en affärsmässig kostnad för en faktiskt utnyttjad skattekredit. Den nuvarande restavgiften avser i och för sig att fylla olika funktioner men den har en konstruktion som medför att den tjänar nästan enbart ett syfte, nämligen att styra betalningen av skatter och liknande medel så att den görs senast på förfallodagen. De brister som sålunda åvilar restavgiften hänger samman med att den tas ut med ett och samma belopp oavsett hur länge ett betalningsdröjsmål pågår. En fast avgift som restavgiften har en direkt betalningshämmande effekt så snart förfallodagen är passerad; ju längre den betalningsskyldige kan skjuta upp sin betalning desto lägre blir hans kostnad för den kredit som han har tagit sig genom att inte betala. Vidare leder en avgift av restavgiftens storlek till mycket höga avgiftsuttag vid kortvariga dröjsmål. Detta kan motverkas genom att den betalningsskyldige medges befrielse, helt eller del vis, från skyldigheten att betala restavgift. Sådan befrielse förutsätter emel lertid normalt prövning i det enskilda fallet, vilket medför byråkrati och kostnader både hos den enskilde och hos berörda myndigheter. Det behövs alltså ett väsentligt förändrat avgiftssystem. För att tillgodose de syften som jag har angett krävs det att den avgift som tas ut vid betalnings dröjsmål på något sätt är relaterad till dröjsmålets längd. Det är också påkal lat att avgiften under dröjsmålets inledningsskede är betydligt lägre än den nuvarande restavgiften. SIU:s förslag innebär visserligen att den nuvarande restavgiften ersätts med avgifter som är bättre anpassade till tiden för den betalningsskyldiges dröjsmål. Det innebär emellertid inte den genomgripande konstruktions ändring som är en förutsättning för att man skall kunna råda bot på i huvud sak alla de brister som finns . Ett avgörande skäl till att inte tagit ett bredare grepp synes vara att det rått oklarhet om berörda myndigheter, främst skatte- och kronofogdemyndigheter, skulle kunna hantera ett system där avgiften successivt höjs med tiden för betalningsförseningen. är det emellertid klarlagt att skatte- och kronofogdemyndighe terna kan administrera ett avgiftssystem med differentierade avgifter. Mot den bakgrunden anser jag -- i likhet med vad också en del remissinstanser föreslagit -- att en konstruktionsändring i den riktningen bör komma till stånd. Även om det behövs en annan inriktning av avgiftssystemet än har föreslagit så har i sitt betänkande på många punkter redovisat övervä ganden och förslag som jag helt eller delvis kan ansluta mig till. ett avseende kommer jag emellertid att väsentligt avvika från SIU:s förslag. Det gäller frågan om hur staten skall få täckning för sina indrivningskostna der. För att ge staten ersättning för indrivningskostnader är en avgift av lik nande slag som restavgiften inte ändamålsenlig. Restavgiften är exempelvis inte på något sätt knuten till den faktiska kostnaden som uppkommer hos kronofogdemyndigheten. Den uttas för övrigt oberoende av om indrivning sker eller betalning görs . Funktionen att ersätta staten för indrivningskostnaderna bör tydliggöras vid en ny avgiftskonstruktion. Det är rimligt att kostnaderna för indrivning i första hand tas ut av den som förorsakat indrivningen. är det från rättvisesynpunkt angeläget att avgiftsuttaget inte överstiger de kostnader som verkligen uppkommer och att gäldenären ges möjlighet att hålla kostna derna nere genom att exempelvis betala efter anmaning. Här bör man kunna ansluta till hur motsvarande spörsmål hanteras på närlig gande områden. Jag tänker då på att det i enskilda utsökningsmål tas ut en utsökningsavgift i form av en grundavgift. 4 Dröjsmålsavgift vid betalningsförseningar 4.1 Dröjsmålsavgiftens konstruktion Mitt förslag: Restavgiften ersätts med en dröjsmålsavgift som stegvis ökar beroende på längden på betalningsdröjsmålet. En avgift på tas ut på skatte- och avgiftsbelopp som inte betalas men före utgången av den månad då skatten förfaller till betalning (förfallomånaden). För belopp som betalas under månaden efter förfallomånaden är -- under förutsättning att beloppet varit obetalt under minst -- avgiften . Betalningar som görs under andra kalendermånaden efter förfallo månaden påförs en dröjsmålsavgift på . Efter andra kalendermånaden efter förfallomånaden ökar dröjs målsavgiften med för varje påbörjad kalendermånad som betalningsskyldigheten inte har fullgjorts. Sker betalning i enlighet med en betalningspåminnelse som en myn dighet har skickat ut kort före ett månadsskifte, skall dröjsmålsavgift tas ut utan den höjning som annars skulle ha föranlett. Utredningens förslag: Ett avgiftssystem i tre steg om vardera , och . Den inledande avgiften är alltså och tas ut från förfallodagen. Av giften ökas till tidigast en månad . Om uppbördsmyndigheten har skickat ut en betalningspåminnelse inträder avgiftshöj ningen först om betalning inte sker enligt påminnelsen. efter det att fordringen har överlämnats för indrivning höjs avgiften på obetalt be lopp till . Det tredje steget skall tas ut endast om det leder till ett avgiftsuttag på , vilket innebär att obetalda belopp som understiger . undantas från den sista ökningen på . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar i huvudsak utredning ens förslag till principer för ett nytt avgiftssystem. avstyrker dock förslaget och anför att avgiften bör konstrueras med reglerna om dröjsmålsränta i räntelagen som förebild. RRV tar, utan att direkt avvisa utredningsförslaget, åter upp frågan om en avgift utformad som en löpande ränta. ser posi tivt på utredningsförslaget men anser att all avgift av det aktuella slaget bör ha karaktären av löpande ränta. anser att en ny avgift bör konstrueras som en kombination av dröjsmålsränta och tilläggsavgift i flera steg eftersom förfarandet vid uppbörd av tull, skatt och annan avgift i väsentligen avviker från andra uppbördsförfaranden. Skälen för mitt förslag: Svagheten hos det nuvarande restavgiftssystemet är främst att det inte verkar betalningsfrämjande när förfallodagen har pas serats och att det -- förutom vid kortare dröjsmål -- inte heller ersätter staten för ränteförlusterna. Ett effektivt avgiftssystem förutsätter därför att avgif tens storlek på något sätt kopplas till betalningsdröjsmålets längd. måste avgiften givetvis stimulera till betalning senast på förfallodagen. Båda dessa krav kan uppfyllas genom en konstruktion där avgiften höjs i flera steg med hänsyn till tidpunkten för betalningen. En sådan ny avgiftskonstruktion bör också leda till att avgiften ges en an nan benämning. Den kan lämpligen kallas dröjsmålsavgift. För att styra betalningen av skatter och avgifter så att den sker är det nödvändigt att för fall av betalningsförseningar påföra avgifter som i relation enbart till dröjsmålet är förhållandevis höga. Det finns emellertid inte anled ning att som första steg ta ut avgift av samma storleksordning som restavgif ten, dvs. efter på det obetalda beloppet. Avgiften bör i stället knyta an till den faktiska betalningstidpunkten och således nå den nämnda nivån först om betalning inte skett sedan ytterligare någon tid har gått. Jag delar utred ningens uppfattning att betalningar som inte görs på förfallodagen skall för anleda en avgift på . har av främst administrativa skäl avvisat varje avgiftskonstruktion som innebär att avgiften efter det inledande uttaget ökar vid mer än två till fällen och med täta intervall. Den enskilde skulle inte kunna följa och be räkna en avgift som ofta ökar. Risken skulle enligt vara stor att betalning gjordes med felaktigt belopp. Enligt min bedömning överdriver utredningen svårigheterna med en mera rörlig avgift. I exempelvis kan man enligt vad jag inhämtat utan svå righeter av den art som påtalat administrera ett avgifts- och räntesystem där räntan eller avgiften ökar . Även om en rörlig avgift som skall tillgodose de krav som jag tidigare re dovisat (avsnitt 3) kan konstrueras efter flera olika modeller ligger det när mast till hands att utforma dröjsmålsavgiften med bestämmelserna om dröjs målsränta i räntelagen (1975:635) som förebild, vilket skulle innebära en daglig ökning av avgiftsbeloppet. En avgift som knyts till räntelagen har emellertid flera nackdelar, som hänger samman med administrationen av avgiftssystemet. Den betalnings skyldige har inte samma möjligheter som uppbörds- och indrivningsmyndig heten att kontinuerligt följa skuldens totala belopp. Skulden skulle ju nor malt öka från dag till dag. Betalningspåminnelser som myndigheterna sänder ut skulle bli svåra att kontrollera och efterkomma för den enskilde. Därmed skulle risken för felaktiga betalningar öka vilket i sin tur skulle ställa krav på ökad administration hos de berörda myndigheterna. Om betalningen blir felaktig i sådana fall måste myndigheten tillgripa tidsödande ruti ner. I detta alternativ har således SIU:s farhågor relevans. De invändningar som sålunda kan riktas mot en daglig avgiftsjustering gör sig endast i mindre mån gällande om justeringen sker med längre tidsinter vall. Mycket talar för ett tidsintervall på en månad. Avgiften justeras då vid ett begränsat antal tillfällen, varigenom risken för felbetalningar som beror på felaktig avgiftsberäkning från den enskilde minskas. Detta påverkar också i hög grad myndigheternas möjligheter att på ett effektivt sätt admini strera avgiftssystemet. RSV har under hand också uppgett att såväl skatte myndigheterna som kronofogdemyndigheterna kan hantera ett sådant sy stem. En månatlig förhöjning av avgiften kan göras antingen med utgångspunkt i förfallodagen eller vid månadsskiftena. Man bör därvid beakta att den som står i skuld för skatter eller avgifter ofta har skulder som förfallit vid skilda tillfällen. Exempelvis förfaller skatt enligt UBL normalt den 18, mervärde skatt den 5 och punktskatter den 25 i betalningsmånaden. För den enskilde bör det underlätta om avgiftshöjningen sker vid ett och samma tillfälle obe roende av vad hans skuld avser. Även vid indrivningen är det en fördel om avgiftshöjningen inträder vid en och för samtliga utestående skatter och avgifter. För min del anser jag att avgiften -- med två undantag som jag strax åter kommer till -- bör höjas vid varje månadsskifte efter förfallodagen, alltså även närmast efter förfallodagen. Om en höjning inte kan göras efter ganska skulle det -- med hänsyn till att avgiften i det första steget endast är -- i en del situationer rent av kunna vara ekonomiskt lönsamt att vänta med betalningen till i omedelbar anslutning till den då en avgiftshöjning aktualiseras. Den föreslagna lösningen innebär bl.a. att man kan ha en i princip enhetlig reglering på hela skatte- och avgiftsområdet. Det innebär visserligen att det kommer att gå olika mellan den första och den andra avgiftspåföringen beroende på vilket skatteslag och därmed vilken förfallodag som det är fråga om. Enligt min mening är det emellertid av mindre betydelse att fordringar på olika skatter inte behandlas på exakt samma sätt vid betalningsdröjsmål. En del skatter har en ordinarie betalningsdag som kan ligga mycket nära ett månadsskifte. Det gäller bl.a. vägtrafikskatt som förfaller den . Även i fall där anstånd med betalningen medges, kan förfalloda gen vara i anslutning till ett månadsskifte. För att inte dröjsmålsavgif tens andra steg skall aktualiseras alltför snabbt i de nu angivna fallen föreslår jag att förhöjd avgift skall få tas ut först om skatten inte har betalats sedan minst förflutit från förfallodagen. Den avgiftshöjning som bör göras i anslutning till närmast följande må nadsskifte är i första hand avsedd att ha en betalningsfrämjande funktion. Enligt min bedömning bör detta avgiftssteg överensstämma med det inle dande steget efter förfallodagen. Avgiften bör således öka av det belopp som är obetalt. I förhållande till vad har föreslagit om att avgiften skall höjas första gången efter minst en månad innebär mitt förslag att avgiftshöjningen inträf far . Vad gäller krav på skatter enligt UBL kommer avgiften att höjas efter 12 eller medan höjningen i fråga om mervärdeskatt kommer att inträffa efter den dubbla tiden. Å andra sidan blir avgiftshöj ningen , att jämföras med SIU:s förslag om en höjning på . har i sitt förslag om det nyssnämnda andra avgiftssteget knutit an till de rutiner avseende betalningspåminnelser som är vanligt förekommande. I fråga om huvuddelen av obetalda skatter skickar sålunda beskattningsmyn digheten ut en betalningspåminnelse ungefär efter förfallodagen. Påminnelserna spelar en viktig roll. Av de skatter som är obetalda på förfal lodagen betalas 30--efter uppmaning från skattemyn digheten. Av flera anledningar bör man, som jag ser det, sträva efter att yt terligare utveckla påminnelseförfarandet. Alla medelsslag bör omfattas. En påminnelse bör skickas ut före det att fordringen överlämnas för indrivning. Myndigheten bör få underlåta att påminna endast när det är mo tiverat att skyndsamt överlämna fordringen för indrivning, t.ex. när avräk ning aktualiseras i samband med återbetalning av skatt, jfr lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. I påminnelsen bör sättas ut en bestämd dag som senaste tidpunkt för betalning. Denna frist bör givetvis vara ganska kort. Påminnelsen bör också ange storleken på dröjs målsavgiften och följderna av en fortsatt utebliven betalning. Föreskrifter om detta kan lämpligen ges i förordningsform. Enligt min mening finns det skäl att efter mönster från SIU:s förslag låta en avgiftshöjning vara beroende av huruvida en uppmaning i en betalnings påminnelse har följts eller inte. Konstruktionen måste emellertid delvis av vika från vad föreslagit bl.a. med hänsyn till att jag föreslår att avgiften i princip skall höjas vid varje månadsskifte. Den betalningsskyldige får oftast del av påminnelsen i sådan tid att han, om han iakttar den betalningsfrist som anges i påminnelsen, kommer att be tala sin skuld före nästa kalendermånad. I så fall kommer han att undvika den avgiftshöjning som bör ske vid ingången av den andra kalender månaden efter förfallomånaden, eftersom betalningen ju erläggs före må nadsskiftet. En påminnelse kan emellertid sändas ut så sent under den kalen dermånad som följer efter förfallodagen att betalning enligt uppmaningen i påminnelsen görs under andra kalendermånaden efter förfallomånaden. I en sådan situation är det enligt min mening inte tilltalande att den som följer uppmaningen drabbas av en ytterligare avgiftshöjning. Jag föreslår därför att betalning som görs i enlighet med denna typ av påminnelse inte skall för anleda den högre avgift som annars skulle ha följt av att ytterligare ett må nadsskifte passerats. Om betalning inte sker före utgången av efter förfallo månaden eller, när betalningspåminnelse med något utsträckt tidsfrist har sänts ut, enligt påminnelsen, bör dröjsmålsavgiften höjas med . Dröjsmålsavgiften kommer således att beräknas efter på sådana skat ter eller avgifter som varit obetalda under minst en kalendermånad. För skatter med ordinarie betalningsdag den 18 har förflutit sedan förfallodagen och för mervärdeskatt, som normalt skall beta las den 5 , har gått. Det föreslagna undantaget från avgiftshöjning när betalning sker enligt en påminnelse bör inte begränsas till påminnelser som uppbördsmyndigheten sänder ut i slutet av kalendermånaden efter förfallodagen. Även i andra fall bör betalning enligt en påminnelse som sträcker sig över ett månadsskifte innebära att den höjning uteblir som enligt huvudregeln skulle inträda . Vad som sagts bör således också gälla sådana påminnelser där en senaste betalningsdag har angetts som kronofogdemyndigheten skickar ut under indrivningen, under förutsättning att myndigheten inte medgett uppskov med betalningen. Betalning till kronofogdemyndigheten efter betalningserinran om uppgjord avbetalningsplan i samband med upp skov bör självfallet inte omfattas av det nu berörda undantaget från avgifts höjning vid betalning enligt betalningspåminnelse. Förutom att verka betalningsfrämjande syftar dröjsmålsavgiften, som jag tidigare nämnt, också till att ersätta staten för ränteförluster som uppkom mer genom att skatter och avgifter inte betalas . Av det följer att avgiften bör fortsätta att öka även efter de inledande avgiftsuttagen, i likhet med vad som gäller för dröjsmålsräntor på privaträttens område. Därigenom kom mer avgiften att ha en viss påtryckningseffekt även sedan fordringen lämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning, vilket normalt sker under andra kalendermånaden efter förfallodagen, dvs. efter det att avgiften har höjts till på belopp som inte har betalats. Avgiftens storlek efter den inledande uppräkningen till kan lämpligen bestämmas med hänsyn till nivån på dröjsmålsräntan enligt räntelagen. Denna beräknas efter diskonto () med till lägg av , dvs. Hänsyn måste också tas till att dröjsmålsavgiften inte skall vara avdragsgill vid inkomsttaxeringen. Jag anser att avgiften efter de inledande påslagen bör öka per påbörjad kalendermånad till den del fordringen står kvar. Dröjsmålsavgiften i denna del motsvarar då en årlig avgift beräknad efter , vilket i sin tur -- i ett läge där kapitalinkomster beskattas efter en skattesats om -- motsvarar en årlig avdragsgill ränta på . Att beräkna avgiftshöjningar som grundas på bereder knappast några svårigheter. Av bl.a. det skälet anser jag att man inte bör justera procentsatsen endast på grund av mindre variationer i det allmänna ränteläget. Den angivna procentsatsen bör alltså tills vidare kunna ligga fast. En konsekvens av en regelbundet återkommande avgiftshöjning i fall där fordringen inte betalas blir att dröjsmålsavgiften kommer att kraftigt överstiga vad som kan tas ut genom restavgift. Den kommer att uppgå till ungefär samma belopp som i motsvarande situation tas ut på förmögenhetsrättens område enligt bestämmelserna i räntelagen. Man kan därför säga att fordringar på skatter m.m. närmast likställs med fordringar av annat slag såvitt gäller följderna vid långa betalningsdröjsmål. Den olikheten kommer emellertid att stå kvar att det för bl.a. skatter finns en gräns för hur länge dröjsmålsavgiften får fortsätta att stiga. En fordran på bl.a. skatt preskriberas ju normalt efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning. 4.2 Dröjsmålsavgiftens tillämpningsområde m.m. Mitt förslag: Dröjsmålsavgiften skall omfatta -- med undantag för stu diemedelsavgifter -- de skatter och andra medel som kan förenas med restavgift. Lägsta dröjsmålsavgift skall vara . Den lägsta avgiften får dock inte överstiga det ursprungligen obetalda beloppet. Tilläggsavgiften för arbetsgivare avskaffas. Utredningens förslag: Överensstämmer i stora delar med mitt. Med utred ningens förslag finns dock tilläggsavgiften kvar. Remissinstanserna: anser att minimibe loppet inte bör tas ut om betalning sker före det att påminnelse har sänts ut. RSV föreslår att avgiften inte skall få överstiga skattebeloppet. Skälen för mitt förslag: Systemet med avgiftsuttag vid betalningsförsening omfattar ett mycket stort antal skatter, avgifter och andra statliga ford ringar. Alla skatter av betydelse kan således förenas med avgift. Även i fråga om arbetsgivaravgifter kan avgift tas ut om betalning inte sker i rätt tid. Med stöd av 64 § UBL kan avgift också påföras när statliga fordringar som får verkställas utan föregående dom överlämnas för indrivning. Således kan restavgift tas ut om exempelvis rättshjälpsavgifter, studiemedelsavgifter och lantmäteriavgifter inte betalas innan indrivning begärs. Enligt särskilda före skrifter är dock bl.a. TV- och felparkeringsavgifter undantagna från restav gift. För dessa är betalningsförseningar i stället förenade med särskilda till- läggs- eller påminnelseavgifter. Det har inte framkommit några skäl som talar för en förändring av kretsen av skatter och liknande medel som kan förenas med avgift. Liksom före slår jag därför att de skatter, avgifter och andra statliga fordringar för vilka restavgift nu kan tas ut också skall inbegripas i det nya avgiftssystemet. Jag vill dock göra undantag för avgifter enligt studiestödslagen (1973:349) efter som dessa vid betalningsförsening redan påförs en särskild avgift. I likhet med föreslår jag att det nya avgiftssystemet i princip skall vara enhetligt för alla berörda skatter, avgifter och andra medel. Mot bakgrund av dagens situation kan det antas att de beloppsmässigt största medelsslagen som kommer att påföras dröjsmålsavgift är preliminär B-skatt, kvarstående skatt, tillkommande skatt, mervärdeskatt samt innehållen skatt och arbetsgi varavgifter. Med ett enhetligt avgiftssystem bör också den lägsta avgiften vara den samma för alla medelsslag. Frågan om lägsta avgift har beröringspunkter med frågan om avgiftens funktion att ersätta staten för de bevaknings- och påminnelserutiner som måste finnas för att fånga upp uteblivna skattebetal ningar. Dessa rutiner medför betydande kostnader för staten, kostnader som i första hand den som inte betalar sin skatt bör stå för. Restavgiften tas ut med lägst . Med hänsyn bl.a. till att även små obetalda skatte- och avgiftsbelopp förorsakar kostnader på uppbördsstadiet bör även dröjsmålsavgiften ha ett lägsta belopp som kan tas ut även om den procentuella avgiftsberäkningen utvisar ett lägre belopp. Jag delar SIU:s uppfattning att det är dags att höja det lägsta beloppet till . Från den regeln bör emellertid ett undantag göras.