prop · GG03159 · 1992-12-31 00:00:00 — Ijuni 1991 avlänmade sitt huvudbetänkande (SOU 1991:46)Handikapp - Välfärd - Rättvisa. 1 betänkandet lämnas en rad förslag som syftartill att förbättra det individuella stödet till bam, ungdomar och vuxna medomfattande funktionshinder. Bl.a. föreslås att en ny lagstiftning - lag omstöd och service till vissa funktionshindrade - skall införas. Betänkandet(SOU 1991:97) En väg till delaktighet och inflytande - Prop. 1992/93:159tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade Bilaga 1avlämnades . 1 betänkandet lämnas flera olika förslag som avseratt förbättra tillgången på tolktjänst för döva och dövblinda m.fl. gmpper. Handikapputredningenshuvudbetänkande, kartläggningsbetänkande och betänkande En väg till delaktighetoch inflytande utgör det huvudsakliga underlaget för det jag i det följandeanför. Till detta kommer även följande betänkande. Genombeslut tillkallades efter bemyndigande av regeringen en särskildutredningsman med huvudsaklig uppgift att kartlägga och analysera situationeninom hjälpmedelsområdet (dir. 1986:31). Till utredningsmannen knöts bl.a. eU antalsakkunniga och experter. Kommittén antog namnet Hjälpmedelsutredningen.Kommittén avlämnade betänkandet (SOU 1989:39) Hjälpmedelsverksamhetensutveckling - karfläggning och bedömning. Tillprotokollet i detta ärende bör som bilagorna 1.1 och 1.2 fogasHandikapputredningens sammanfattningar av huvudbetänkandet och betänkandet till delaktighet och inflytande. Som bilaga 1.3 bör fogasHjälpmedelsutredningens sammanfattning av betänkandet Hjälpmedelsverksamhetensutveckling. Handikapputredningenshuvudbetänkande och betänkandet En väg till delaktighet och inflytande har,liksom betänkande, remissbehandlats. Sammanställningarav remissyttrandena över dessa betänkanden bör fogas till protokollet i dettaärende som bilagorna 1.4, 1.5 resp. 1.6. Som bilaga 1.7 hör fogas en lista medförklaring av förkortningar. frågor som gäller hälso- och sjukvården har jag samrått med statsrådetKönberg. frågor som gäller sekretess har jag samrått med statsrådet . StatsrådetAsk kommer att lägga fram vissa förslag som syftar till att ökaantalet platser inom utbildningen för tolkar och tolklärare med inriktning pådöva och dövblinda m.fl. gmpper. Regeringenbeslöt att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagavseende dels stöd och service till vissa funktionshindrade och dels vissaandra åtgärder för aU förbäura funktionshindrades situation. De till Lagrådetremitterade lagförslagen bör fogas till detta protokoll som bilaga 1.8. Lagrådetyttrade sig över de remitterade förslagen . Yttrandet börfogas till protokollet i ärendet som bilaga 1.9. Lagrådethar i sitt yttrande föreslagit aU åtskilliga bestämmelser i lagförslagen fårändrad lydelse och att ett par av förslagen disponeras om, allt i förtydligandesyfte. I ett par paragrafer innebär Lagrådets förslag att något nytt tillförs.Det gäller dels förhandsbesked enligt den föreslagna lagen om stödoch service till vissa funktionshindrade där en Prop. 1992/93:159 begräsningav giltighetstiden föreslås bli införd, dels kommunens an- BUaga 1 mälantill för beslut om assistansersättning där derma anmälanformuleras som något kommunen skall göra. Lagrådets yttrande upptar i enbilaga en sammanställning av Lagrådets lagtextförslag. Jaggodtar i allt väsentligt Lagrådets förslag till ändringar i de remitteradelagförslagen. Jag återkommer i det följande till Lagrådets ändringsförslag iden allmänna motiveringen (avsnitt 3.1.4 och 3.3) samt i specialmotiveringenunder de lagmm som särskilt behandlats i Lagrådets yttrande. Efterlagrådsgranskningen har några frågor uppkommit som föranlett ändringar iförhållande till de remitterade förslagen. En begränsning till dem som inte harfyllt för rätt till personlig assistans har införts i förslaget till lagom stöd och service till vissa funktionshindrade. Insatsen "bostad medsärskild service till vuxna" i samma lagförslag har specifiserats ochbeskrivs numera som "bostad med särskild service för vuxna eller annansärskilt anpassad bostad för vuxna". Slutligen har tidpunkten för näravvecklingsplaner för vårdhem och specialsjukhus skall vara inlämnade tillSocialstyrelsen flyttats fram . Jag bedömer att ändringama inte ärav sådan beskaffenhet att lagrådet behöver höras särskilt om dessa. Hämtöverhar gjorts vissa redaktionella ändringar i förhållande till de remitteradeförslagen. Jaghar också i vissa avseenden kompletterat mina motivuttalanden sedanlagrådsremissen. 1 de fall det innebär sakliga förändringar i förhållande tilllagrådsremissen framgår detta av mitt anförande. 2 Allmänna utgångspunkter och överväganden Människormed handikapp har i allför liten grad fått del i välståndsutveckling.Många med funktionshinder saknar tillträde till arbetsmarknaden.Levnadsvillkoren för familjer med bam med handikapp är ofta svåra.Handikapputredningen har också dokumenterat bristfälliga förhållanden när detgäller svårt ftmktionshindrades möjligheter att bestämma över sin egensituation och påverka utformningen av service-och stödinsatser. Speciellt svåraförhållanden gäller för människor med allvarliga funktionsstömingar. Familjemassituation är ofta hårt ansträngd. Varannan familj med ett gravt ftiiUctionshindratbam får t.ex. nästan aldrig sova genom en hel natt. Jagkommer i det följande i samband med att jag lägger fram förslag tillförbättrade insatser inom olika områden, att mer ingående beröra resultaten avHandikapputredningens kartläggningsarbete. Denmiljörelaterade handikappsyn som präglat tänkandet ärväsentlig. Enligt denna är handikapp inte någon egenskap hos den enskilde, utanett förhållande mellan skadan eller sjukdomen och personens omgivning. Ettsådant synsätt ställer stora krav på omvandling av såväl den fysiska miljön somolika serviceåtgärder. Det är beklagligt att den miljörelaterade synen ialltför liten grad omsatts i praktisk handling. Densvenska ekonomin går igenom en av sina svåraste Prop. 1992/93:159perioder. Då sätts vår förmåga till solidaritet och inlevelse på specielltBilaga 1 hårda prov. förs den fördelningspolitiska debatten som om deflesta svenskar skulle vara "svaga". Det riskerar dränka kraven påangelägna förbättringar för dem som har de allra svårast. Det är sällan som destarkaste organisationerna företräder de mest utsatta människorna. Enligt minmening är det angeläget att vi även i svåra tider kan finna utrymme förförbättringar för de mest utsaua till vilka människor med grava funktionshinderhör. Enomfattande reformverksamhet genomförs redan i statsbudgeten för budgetåret1992/93. Viktigast är höjningen av vårdbidraget. Det kan också nämnas attbidragen till handikapporganisationema höjts, rikstolktjänsten fått ökade resurser,anhöriga till märmiskor med vissa handikapp fått möjlighet att kostnadsfrittfå texttelefon, resurserna ökat för bl.a. specialskolor och Statens institutför handikappfrågor i skolan liksom att anslagen till Särvux och tilldagstidningar för synskadade ökat. Arbetet för att skapa rimligarelevnadsvillkor för människor med funktionshinder måste nu fördjupas ochintensifieras. Somjag påpekade har mäimiskor med allvarliga funktionshinder sämrelivsvillkor än de flesta andra. Deras livsvillkor måste alltid jämföras medvillkoren för dem som inte är handikappade. Det är också motivet för att nugenomföra en lag om individinriktade rättigheter. Familjerna skall inte behövakämpa för det som borde vara en självklarhet. De skall inte vara prisgivna åtvad de uppfattar som myndigheters godtycke. Handikappolitikenhar mer varit honnörsord än praktiska handlingar, mer paroller än paragrafer.Enligt min mening är de två viktigaste begreppen inom handikappolitikenvalfrihet och integritet. Begreppen är sammanlänkade genom att valfrihetenstärker den enskildes integritet. Familjer och människor med funktionshinderskall inte behöva käima sig utlänmade ål beslut från myndigheter ochhandläggare. Denhumanistiska människosynen innebär att människan alltid är att betrakta som enindivid med ett värde i sig. Ingen människa är mer värd än någon annan. Enovillkorlig rätt till respekt för människovärdet förändras inte av grad ellerart av funktionsnedsättning. Den människa som har ett svårt handikapp får aldrigbetraktas som "föremål för åtgärder", utan skall ses som en individmed rättigheter. Förhållanden och önskemål är olika i olika familjer. Fömtsättningarnaskiljer sig i olika delar av landet. Därför fungerar detaljregleringar dåligt. Ocksåmänniskor med funktionshinder går igenom olika skeenden i livet. Åtgärdemamåste kunna anpassas både till familjer med bam och ungdomar medfunktionshinder och till vuxenlivet för den som drabbats av funktionshinder. Deoffentliga åtgärdema måste vara inriktade på att människor med funktionshindereller familjer med eU funktionshindrat bam skall kunna leva ett så normalt livsom möjligt. Båda föräldrama skall, om de vill, kunna ha kvar sittförvärsarbete, skall ha samma möjligheter som andra familjer att ha kvarsina vänner och odla sina intressen utanför hemmet. 1992/93:159Strävan skall vara att människor med funktionshinder - precis som Bilaga 1andra medborgare - skall ges möjligheter att få en god utbildning, ha ettförvärsarbete, ha en trygg och värdig bostad, delta i olika kultur-ochfritidsaktiviteter. Målet för handikappolitiken är att uppnå full delaktighetoch jämlikhet. Denlagstiftning som föreslås är inte detaljstyrande, utan syftar till attdefiniera rättigheter för människor med funktionshinder. Den avser att ge denenskilde och i en del fall kommunema möjligheter att utforma servicen på bästamöjliga sätt. Handikapputredningenhar undersökt vilket inflytande människor med omfattande funktionshinder tyckersig ha över insatser. Svaren ger en bild av maktlöshet: Omring80 % av människor med funktionshinder tycker sig inte kunna påverkasocialtjänstens service vad beträffar ledsagarservice. ansåg sig hamöjligheter att själva avgöra vilka personer som skall ge stöd och service inomden sociala . intervjuundersökning som Centmm för handikappforskning vid Uppsalauniversitet utfört på uppdrag av handikapputredningen listas olika hinder förinflytande. Det rör sig om en professionalism som blir till förmynderi,regelsystem utan flexibilitet, själva organisationen av servicen och socialaföreställningar om handikapp. 1rapporten sägs som sammanfattning att genomfördes en radreformer av stor betydelse för människor med funktionshinder. "Mensamtidigt skapades en stmktur där strikta regelsystem, byråkratiskorganisation, centrala beslut och starka professionella gmpper skulle bidratill reformernas förverkligande. Gmnden lades till vad som i vår undersökningutkristalliserar sig som de främsta hindren för de enskilda människornasdirekta inflytande på sin livssituation." Detär uppenbart att välfärdsstaten ibland har tagit alltför liten hänsyn tillindividens önskemål. Också märmiskor med funktionshinder och deras familjermåste få större kontroll över sina egna liv. Under1980-talet kom frågan om inflytande att handla om hur de funktionshindrade viasina organisationer skulle kunna delta i den politiska debatten och blirepresenterade där politiska beslut fattades. Det är nu nödvändigt att vridaöver uppmärksamheten mot de individuella rättighetema och möjlighetema förenskilda människor att själva styra över sin vardag. Måletför insatsema enligt den nya lagen om stöd och service till vissafunktionshindrade (LSS) skall vara att främja människors jämlikhet ilevnadsvillkoren och fulla delaktighet i samhällslivet. Verksamheten skallenligt lagen vara gmndad på respekt för den enskildes självbestämmande ochintegritet. Ettavgörande beslut är att - som jag föreslår - förändra de offentligaregelsystemen, så att människor med mycket grava funktionshinder får rätt attsjälva välja personlig assistent. Den som har behov av ständig hjälp - medpåklädning och hygien, med kommunikation och vård - måste få denna rätt. Rentpraktiskt måste många olika lösningar kunna väljas: kooperativa, enskilda ochoffentliga. Sannolikt leder de här framlagda förslagen till att ett merdifferentierat serviceutbud växer fram. Principen om kontinuitet innebär attden enskilde eller hans eller hetmes familj skall kunna känna säkerhet i attstödet inte plötsligt upphör eller förändras. Ett intressant försök attskapa altemativ till och öka valfriheten för människor medfunktionshinder startades på privat initiativ av Independent Living(STIL) . Projektet innebär att de resurser som används till hemtjänst,ledsagarservice och annat läggs i en pott som disponeras av defunktionshindrade för anställning av egna assistenter. Därmed blir beroendetav myndigheter, och ofta stela mtiner, mindre och den funktionshindrade fårmöjlighet aU själv bestämma över servicens utformning. Ingaföräldrar önskar ett bam med fuiUctionshinder, ingen önskar sig själv ensjukdom eller skada som leder till funktionshinder. Men livet kan utveckla sigså att var och en kan få en familjemedlem med funktionshinder eller själv fåett funktionshinder. Jag delarhandikapprörelsens uppfattning att funktionsnedsättningar skall betraktas somen av flera naturliga och oundvikliga variationer hos en befolkning. Mångfalden- och människors funktionsnedsäUningar -finns alltid att räkna med. Dennavetskap skall vara en utgångspunkt för välfärdspoUtiken. Alla människor måstefå chans au leva ett gott liv. HandikappoUtiken måste präglas av flexibilitet ochinriktas på att skapa möjligheter. 1992/93:159 Bilaga 1 3 Stödoch service till vissa funktionshindrade Mittförslag: En ny lag införs för att garantera personer med omfattande ochvaraktiga funktionshinder stöd som kan undanröja svårigheter i den dagligalivsföringen. Lagen skall ersäUa nuvarande omsorgslag och elevhemslag förrörelsehindrade. Dennya lagen skall innehålla bestämmelser om särskilt stöd och särskild servicesom personer som ingår i lagens personkrets behöver utöver vad de får enligtannan lag. Den nya lagen skall inte innebära någon inskränkning i derättigheter som den enskilde kan ha enligt andra lagar. Särskiltstöd och särskild service skall vara en räuighet. Verksamhetenenligt lagen skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet isamhällslivet, för de personer som omfattas av lagen. Målet skall vara au denenskilde får möjlighet att leva som andra. Handikapputredningensforslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansema:En majorUet av landstingen är liksom Landstings- Prop. 1992/93:159 förbundetpositiva till en särskild rättighetslag. En tredjedel av kommu- Bilaga 1 nemaoch två av stödjer förslaget om enrättighetslag. Knappt hälften av de statliga myndighetema, däriblandSocialstyrelsen, , Försäkringsöverdomstolen liksomLänsrätten i , stödjer förslaget. Också en majoritet avhandikapporganisationema stödjer utredningens förslag om en särskild rättighetslagpå handikappområdet. anser inte att förslaget om den nya lagen är förenligt medkommunalt självstyre och förordar i stället preciserade rättigheter förhandikappade och en individuell behovsprövning i socialtjänstlagen. Ocksåflertalet av och elva kommuner hänvisartill socialtjänsflagen. Statskontoretanser att problemen med nuvarande lagstiftning mer hör samman med bristandetillsyn än oklar lagstiftning. Bl.a. Kammarrätten i ochJustitieombudsmannen pekar på gränsdragningsproblem som kan uppstå iförhållandet mellan socialtjänstlagen och den föreslagna lagen. Skälenför mitt förslag: Välfärdspolitikenhar sin utgångspunkt i människors skilda fömtsättningar och behov.Levnadsvillkoren för personer med fuiUctionshinder är i hög grad beroende avhur det omgivande samhället är utformat i förhållande till ftmktionshindradesfömtsättningar och behov. Genom generella åtgärder kan levnadsvillkoren förpersoner med funktionshinder förbättras som behovet av särskildaåtgärder minskas. Dämtöver behövs individuella insatser med inriktning på denenskildes funktionshinder och behov. Ansvaret för dessa individuellt inriktadeinsatser åvilar främst kommunema och landstingen. Sådana insatser regleras iett flertal lagar. Kommunemasoch landstingens skyldigheter gentemot personer med funktionshinder finns idaghuvudsakligen reglerade i socialtjänstlagen (1980:620), hälso- ochsjukvårdslagen (1982:763), lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykisktutvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) och lagen (1965:136) om elevhem förvissa rörelsehindrade m.fl. (elevhemslagen). Socialtjänstlagen och hälso- ochsjukvårdslagen är avsedda att omfatta samtliga i samhället. De är målinriktades.k. ramlagar, dvs. de anger vissa mål för verksamheten men överlåter åt demsom tUlämpar lagen att med ledning av förarbetena ge lagen ett närmareinnehåll. Lagamaär konstmerade för att fånga upp individens alla behov, även sådana som inte ärdefinierade i förväg. Vård och omsorg skall ges på lika villkor medutgångspunkt från varje enskild persons behov. Omsorgslagen tillkom medanledning av att det fanns behov av att lyfta fram och särskilt reglerasamhällets skyldigheter gentemot en begränsad gmpp människor. Bl.a.utvecklingsstörda personer har genom denna lag givitsrätt till vissa preciserade insatser. Ett avslagsbeslut enligt om- Prop.1992/93:159 sorgslagen kan överklagas. På samma sätt har elevhemslagen tillkommitBilaga I för att på ett speciellt område närmare precisera samhällets skyldigheter.De två senare lagama är s.k. pluslagar som är avsedda att ge utsatta, närmareavgränsade, gmpper en starkare ställning. Andra lagar av betydelse för personermed funktionshinder är bl.a. lagen (1962:381) om allmän försäkring, plan- ochbygglagen (1987:10) och skollagen (1985:1100). Socialtjänstlagenålägger varje kommun aU svara för inom sitt område. Kommunen hardet yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och denhjälp som de behöver. 21§ socialtjänstlagen ålägger socialnämnden att verka för att människor som avfysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sinlivsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva somandra. skall verka för att den enskilde får en meningsfullsysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behovav särskilt stöd. Vissa andra allmänt hållna regler som har betydelse förfunktionshindrade finns också i lagen. Enrättighet, i betydelsen aU den enskilde kan överklaga ett avslagsbeslut ochdärmed få rättelse i högre instans, finns också i socialtjänstlagen. Denenskilde har, enligt 6 §, rätt till bistånd för sin försörjning och sinlivsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Denenskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Regelnpreciserar dock inte vilka slags insatser man har rätt till och hur långtkommunens biståndsskyldighet sträcker sig. Dessutom fömtsätter rätten tillinsats att sökanden själv saknar möjlighet att skaffa sig vad han eller honbehöver. Tillsynsmyndigheteröver är och länsstyrelserna. Av1 § hälso- och sjukvårdslagen framgår att med hälso- och sjukvård avsesåtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar ochskador. Till hälso- och sjukvården hör enligt bestämmelsen ocksåsjuktransporter. Habilitering, rehabilitering och uppgiften att tillhandahållatekniska hjälpmedel till personer med funktionshinder har knutits till dettasjukvårdshuvudmännens allmänna sjukvårdsansvar, utan au det ftmnits någonsärskild bestämmelse om detta (jfr prop. 1981/82:97). Måletför hälso- och sjukvården är en god hälsa och en god vård på lika villkor förhela befolkningen. Lagen innehåller vidare vissa allmänt hållna krav på hälso-och sjukvården, bestämmelser om organisation m.m. I och med de förändringar somträdde i kraft den avseende ansvaret för vård och service tilläldre och handikappade m.m. har ansvaret enligthälso- och sjukvårdslagen delats upp mellan Prop. 1992/93:159 landsting ochkommuner. Kommunemas hälso- och sjukvårdsansvar Bilaga 1 gäller i förstahand personer boende inom särskilda boendeformer för service och omvårdnad, vidbostäder med särskild service och kommunala dagcenterverksamheter.Tillsynsmyndighet över hälso- och sjukvården är . Omsorgslageninnehåller föreskrifter om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda,såsom exempelvis rådgivning, kontaktperson, daglig verksamhet och gmppbostad.Med psykisk utvecklingsstöming avses en intellektuell funktionsnedsättning. Densammanhänger med en under individens utvecklingsperiod inträffad brist ellerskada. Omsorgslagen jämställer med psykiskt utvecklingsstörda dels personersom efter utvecklingsperioden hjämskadats genom yttre våld eller kroppsligsjukdom med betydande och bestående begåvningshandikapp som följd, delspersoner med bamdomspsykos. Med sistnämnda begrepp avses bam, ungdomar ochvuxna med autism eller autismliknande tillstånd. Varje landsting skall svaraför de särskilda omsorgema åt psykiskt utvecklingsstörda som är bosatta inomlandstinget. Beslut om särskilda omsorger får överklagas hos länsrätten.Socialstyrelsen utövar tillsynen över verksamheten. Ianslutning till beslutet om ny omsorgslag (prop. 1984/85:176, bet.1984/85:SoU27, rskr. 1984/85:386) uttalade att den utvidgning avpersonkretsen som då skedde borde ses som ett första steg i reformarbetet ochatt alla handikappade bam och ungdomar borde ges samma stöd som omsorgslagenspersonkrets. Med anledning härav tillkallade regeringen ensärskild arbetsgmpp för att utreda dessa frågor. Arbetsgmppen överlämnade iapril 1988 sin slutrapport till regeringen. Enligt arbetsgmppens bedömning vardet inte möjligt att utan vidare åtgärder utvidga personkretsen i omsorgslagen.De lagändringar som arbetsgmppen diskuterade innebar bl.a. att vissa särskildaomsorger skulle föras över från omsorgslagen tUl socialtjänstlagen. Ansvaretför dessa särskilda omsorger skulle således föras över från landstingen tillkommunema. Slutrapportenöverlämnades emellertid till regeringen utan några egna ställningstaganden frånarbetsgmppens sida. Den fortsatta beredningen borde enligt arbetsgmppen görasav den handikapputredning som aviserats budgetproposition (prop.1987/88:100 bil. I direktiven till handikapputredning (dir.1988:53) fick utredningen i uppdrag att behandla bl.a. frågoma om omsorgslagensframtida personkrets och ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting ifråga om stödet till bam och ungdomar med funktionshinder. Bilaga1 Enligt elevhemslagen skall landstingen sörja för att rörelsehindrade bam ivissa fall erhåller inackordering i särskilt elevhem. 3.1.2Behovet av en utvidgad rättighetslagstiftning Människormed omfattande funktionshinder saknar ofta mycket av det som är självklart förandra människor i det dagliga livet. Bl.a. harkonstaterat att det kvarstår betydande klyftor på olika områden mellanmärmiskor med funktionshinder och andra människor (SOU 1990:19). Det har t.ex.visat sig aU och hälso-och sjukvårdens insatser inte alltidräcker till för aU skapa levnadsförhållanden som är jämförbara med andramänniskors. Det finns fortfarande många vuxna personer med omfattandefunktionshinder som saknar egen bostad och därför är hänvisade till au bo påinstitution eller i sitt föräldrahem. För många familjer med ett barn medfunktionshinder fungerar inte samhällsstödet tillfredsställande. Möjlighetenför svårt funktionshindrade att få personligt stöd är ofta begränsad och de kani regel inte själva bestämma vem som skall ge det personliga stödet. Personermed omfattande funktionshinder är också sällan delaktiga i arbetslivet ochmånga saknar annan daglig sysselsättning. Allapersoner med funktionshinder måste enligt min mening kunna tillförsäkras engod service och ett gott stöd oavsett var de bor. Den pågående utvecklingenmot att överföra ansvaret för offentliga verksamheter från central till lokalnivå och att uppgifter i vissa kommuner hänskjuts till lokala nämnder, kangagna möjlighetema till en lokal anpassning av olika verksamheter.Utvecklingen har emellertid också visat sig leda till olikheter i kvaliteten påbl.a. stöd och service till personer med funktionshinder.