prop · GG03210 · 1992-12-31 00:00:00 — Iförarbetena till AOst diskuterades ingående om tillstandsgivningen enligt 2 §borde ankomma på polismyndigheten eller på en myndighet (prop.1956:143 s. 83 f). Föredragande statsrådet framhöU att, eftersom gator ochandra allmänna platser i regel ägdes eller förvaltades av kommunema, det varbefogat att kommunema fick ett avgörande inflytande på frågan om vem som skullefå nyttja marken. Å andra sidan utgjorde den omständigheten att framför alltordnings- och ttafikförhållandena skulle beaktas ett skäl för att läggabeslutanderätten hos polisen. Hänsynen till allmänheten talade för attförfarandet skulle vara enkelt, och nrian borde om möjligt undvika att krävatillstånd av flera myndigheter. Den lämpligaste lösningen var därför enligtföredraganden att låta avgörandet ankomma på polismyndigheten men att samtidigtge kommunen en vetorätt. lämnar tillstånd att använda allmän plats, skall myndighetensålunda enligt 2 § andra stycket AOst inhämta ytttande i fiågan från denkommunala nämnd som kommunen har bestämt. avstyrkeransökan får polismyndigheten inte meddela tillstånd. Kommunen Prop.1992/93:210 har således en vetorätt i fråga om platsupplåtelser enligt 2 §AOst. Polismyndighetenskall enligt 2 § ttedje stycket AOst vid tillståndsprövningen ta särskildhänsyn till gångttafUcens inttesse och, om tillstånd beslutas, meddela deföreskrifter som behövs för att förhindra olyckshändelser. kanenligt 8 § AOst också meddela de föreskrifter för särskilda fall som behövs ifråga om handel och därmed jämförlig verksamhet på eller invid allmänna platserutomhus eller för någon annan verksamhet på allmän plats, om verksamheten inteär att hänföra till allmän sammankomst eller offentiig tillställning. Vidarekan polismyndigheten förbjuda sådan verksamhet samt bestämma attförsäljningsstånd, ställningar o.d. som utan tillstånd har ställts upp på ellerinvid allmän plats skall tas bort. Polismyndighetensbeslut i tillståndsfrågan får överklagas hos (27 § förstastycket AOst). Kommunens beslut får överklagas genom kommunalbesvär (numeralaglighetsprövning; 27 § andra stycket AOsO. Grundtankenbakom bestämmelsema i 2 § AOst är att allmänna platser regelmässigt är upplåtnaeller anvisade för något visst ändamål - i huvudsak för den allmännasamfärdseln - och att platserna därför inte utan särskilt tillstånd meravaraktigt bör få användas för något annat ändamål. Om allmänna platser frittskulle få användas för olika ändamål, skulle nämligen allvarliga störningar itrafiken eller av den allmänna ordningen kunna uppkomma. Somhar nämnts är tillämpningsområdet för bestämmelserna i 2 § AOst om tillståndför att få ta i anspråk allmän plats begränsat till områden inom stadsplanelagtområde. För områden utanför tätortema har bestämmelserna i väglagstiftningenansetts tillräckliga. Bestämmelsemas tillämpningsområde kan emellertid enligt 7§ AOst genom föreskrifter i en lokal ordningsstadga utvidgas till att avseockså andra områden än allmänna platser inom stadsplanelagt område. Bestämmelsernai 2 § AOst med krav på tillstånd utgör enbart en offentligrättslig regleringvid vilken i huvudsak ordnings- och ttafiksyn-punkter skall beaktas. Den gersåledes inte kommunerna rätt att genom civilrättsliga avtal upplåta allmännaplatser för skilda ändamål. Enligt 1 § lagen (1957:259) om rätt för kommun attuttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m. (avgiftslagen) har enkommun, under förutsättning att tillstånd lämnats för att få ta i anspråk enplats som är allmän enligt 1 § AOst för något ändamål som sägs i 2 § stadganoch att platsen står under kommunens förvaltning, rätt att ta ut viss avgiftför upplåtelsen. Härigenom anses uttymme saknas för en kommun att ingåcivilrättsliga nyttjanderättsavtal i fråga om sådan mark. 1 2 § AOst ges exempel påolika former av tillståndskrävande verk samhet. Uppräkningen är emellertid inte uttömmande. Som försäljnings stånd bettaktas kiosker, korv- och glasstånd, lotteristånd m.m. Andra anordningar som faller under bestämmelsen är t.ex. ttottoarserveringar, soffor, cykelställ, annonspelare, montrar, skyltar och avfallsbehållare. Tillstånd enligt paragrafen behövs så snart en anordning inkräktar på själva den allmänna platsen. Bestämmelsema blir följakdigen inte tillämpliga, om 100 en anordning sätts upp it.ex. en port som gränsar tiU en allmän plats. heller skyltar, antennerm.m., som har anbringats på sådan höjd över marken att de inte utgörhinder för att använda platsen för avsett ändamål, faller under paragrafen.Av avgörande betydelse för bedömningen om tillstånd enligtparagrafen behövs blir således om platsen genom olika åtgärder tas i anspråk påett sådant sätt att ttafiken eller den allmänna Stömingari ttafiken eller av den allmänna ordningen uppkommer främst när en plats meravaraktigt tas i anspråk genom olUca anordningar. TiUstånd enligt paragrafenbehövs därför inte för ett mera tillfälligt ianspråktagande av platsen (prop.1956:143 s. 82). har också i rättsfallet NJA 1975 s. 563slagit fast att kringföringshandel på allmän plats som sker utan ett meravaraktigt ianspråktagande av området inte faller under tillståndskravet enligt2 § AOst. Torghandelhar undantagits från kravet på tillstånd enligt nyssnämnda paragraf. Det harnämligen ansetts onödigt att kräva tillstånd för försäljnmg på platser som harupplåtits för just detta ändamål. Upplåtelse av allmän plats till salutorgeller någon annan allmän försäljningsplats är en angelägenhet, ochupplåtelsen sker genom beslut av en myndighet. Konsekvensemaav att mark som är allmän plats enligt AOst också är enskild mark har intenärmare berörts i förarbetena till AOst. Polisens tillståndsprövning avser ihuvudsak att tillgodose det allmänna inttesset av att ordning och säkerhetupprätthålls. Någon annan markägare än kommunen, som i 2 § AOst tillagts envetorätt, har inte något inflytande över tillståndsprövningen.Polismyndighetens tillstånd att ta i anspråk allmän plats ersätter emellertidinte det samtycke på civilrättslig grund från vederbörande markägare som kanbehövas för att området skall få utnyttjas. Att ägaren till en fastighet hargodtagit att denna används för allmän ttafUc innebär nämligen inte att hanmåste finna sig i att området disponeras också för något annat ändamål. Polisenhar inte någon skyldighet att i tillständsärendet kontakta markägaren för attfråga om denne lämnar sitt tillstånd till det begärda ianspråk-tagandet avområdet. JO har emellertid i olUca sammanhang uttalat att det är lämpligt attpolismyndigheten i sitt beslut tar in en erinran om att markägarens samtyckekan behövas (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1975 s. 88 ff). Men polismyndighetenkan inte, om markägarens inställning är känd för myndigheten, vägra tillståndmed motiveringen att markägaren inte har lämnat sitt samtycke till den aktuellaaktiviteten. Myndigheten skall inte heller lämna biträde åt en markägare, som harvägrat att tillåta en sådan aktivitet på sin mark, i något annat fall än dåingripande krävs för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för attbeivra brott (jh JO:s ämbetsberättelse 1975 s. 99). Skälenför mitt förslag: Som jag har redogjort för (avsnitt 4.1) föreslår jag att AOst:s utttyck allmän plats ersätts med uttrycket offentiig plats i den nya ordningslagen. Mitt förslag innebär att offentlig plats har en något vidare innebörd än allmän plats i AOst. Offentiigaplatser är regelmässigt upplåtna eller anvisade för ett visst ändamål. Vägar,gator och torg är upplåtna för allmän ttafik och hamnområden för skilda slagav hamnverksamhet. Även om en offentlig plats på detta sätt genom beslut i endetaljplan eller i någon annan ordning är upplåten för ett visst ändamål är detnaturligt och ofta ofrånkomligt att platsen nyttjas också för andra syften,t.ex. för uppställning eller för servering. Kraveti 2 § AOst på tillstånd till markutnyttjande har motiverats av att ettobegränsat användande av marken för något annat ändamål än det för vilket den iförsta hand är avsedd skulle kunna orsaka påtagliga stömingar i trafiken ellerav den aUmänna ordningen eller säkerheten. Detta bettak-telsesätt har enligtmin mening fortfarande giltighet. Mot den bakgmnden anser jag att det iflertalet fall är ofrånkomligt att det också i fortsättningen skall krävastillstånd för att få använda ett område av det aktuella slaget för andraändamål än det som området har upplåtits för. Fråganom krav på tillstånd ställer sig emellertid annorlunda när en plats tas ianspråk på ett sätt som stämmer överens med det ändamål för vilket den harupplåtits. I dessa situationer saknas det enligt min mening skäl att företa enprövning enligt ordningslagstiftningen. Så måste anses vara fallet även omianspråktagandet sker genom någon åtgärd som skulle kräva tUlstånd enligt någonannan lagstiftning. Regleringen i den nya ordningslagen om tillståndskrav bördärför utformas i linje med nuvarande ordning så att det som en huvudregelanges att offentiiga platser får användas endast på ett sätt som stämmeröverens med det ändamål för vilket platsen har upplåtits eller som annars ärallmänt vedertaget. Upplåtelse för andra ändamål skall enligt min mening få skeendast efter tillstånd i varje enskilt fall. Enligt2 § AOst är allmänna platser inom ett byggnadsplanelagt område undantagna fråntillståndskravet I övergångsbestämmelserna till PBL (17 kap. 4 §) föreskrivsbl.a. att stadsplaner och byggnadsplaner enligt byggnadslagen ellerstadsplanelagen skall gälla som detaljplaner enligt PBL. Mot denna bakgmndföreslår uttedningen att kravet på tillstånd skall gälla inom detaljplanelagtområde enligt PBL. Planverketkonstaterar att kommunema enligt nuvarande ordning inte har någon skyldighetatt upplåta allmänna platser inom områden med byggnadsplan. Enligt verket börett krav på tillstånd för markupplåtelser inom sådana områden inte införas utanen närmare uttedning. hävdar att behovet av tillståndskrav inte kanvara lika stort för områden med fritidsbebyggelse som för tätorter medpermanentbebyggelse. Vidare pekar verket på att den dåvarande byggnadslageninte innehöll någon föreskrift om att allmänna platser i områden med byggnadsplanskulle upplåtas till allmänt begagnande utan endast "för samfärdsel inomområdet" (112 §) resp. "för områdets ändamålsenliga användning"(113 §). anser därför att vad som gällde för byggnadsplaner förePBL:s ikraftttädande skall gälla sådana detaljplaner där kommunen inte ärhuvudman för allmänna platser. För egen del anser jag attdet inte finns något behov av att göra en sådan Prop. 1992/93:210 åtskiUnad somPlanverket har föreslagit. Redan före PBL:s ikraftttädande omfattade tillståndskravetåtskilliga allmänna platser inom byggnads-planelagda områden till följd avföreskrifter i lokala ordningsstadgor. Den ordning som jag här föreslår och somöverensstämmer med uttedningens förslag kommer således i praktiken inte attinnebära någon nämnvärd utvidgning av tillståndskravet i förhållande tillnuvarande ordning. Tillståndskravetbör enUgt min mening i första hand gälla bettäffande sådana platser som enligtden nya ordningslagen alltid skall vara offentiiga platser. Därutöver bör etttillståndskrav gälla även för andra områden som är tillgängliga för allmänhetenoch som enligt vad jag har föreslagit i det föregående (avsnitt 4.1) skallkunna jämställas med offentiig plats i vissa hänseenden genom föreskrifter avregeringen eller en kommun. Vadgäller krav på tillstånd för att få ta i anspråk allmän väg föreslår jag intenågon ändring av den nuvarande ordningen. Således föreslår jag att det även ifortsättningen skall krävas tillstånd endast för sådana åtgärder som inte ärreglerade i väglagen. EnligtAOst krävs inte tillstånd för ett tillfälligt ianspråktagande av allmän plats.Det är i dessa fall fråga om ett sådant nyttjande av platsen att störningar itrafiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten inte kan påräknas,vilket tillståndsprövningen syftar till att förhindra. Uttedningenföreslår att undantaget från krav på tillstånd tas in i lagen. Ett stort antalremissinstanser anser att det i förhållande till förslaget krävs preciseringarav de situationer då tillstånd inte krävs. Föregen del anser jag att det bör finnas ett visst uttymme för att i vissasituationer efterge kravet på tillstånd. För att inte stömingar skall uppkommai ttafiken eller av den allmänna ordningen eller säkerheten bör dock dettiUståndsfria utrymmet begränsas såväl rent fysiskt som tidsmässigt. Vidare börden som utan tillstånd nyttjar en offentiig plats genom sitt ianspråktagandeinte få inkräkta på någon annans rätt att nyttja platsen, om den sistnämnde harfått tillstånd att ta platsen i anspråk. Jag tar i specialmotiveringen närmareupp fömtsättningama för att utan tillstånd tiUfälUgt få nyttja offentlig plats. Avredogörelsen för nuvarande ordning har framgått att polismyndigheten ärtillståndsmyndighet vid prövningen enligt AOst och att kommunens intressen hartillgodosetts genom en vetorätt. Utredningens ställningstagande innebär attnuvarande ordning i detta avseende behålls. Några remissinstanser anseremellertid att tillståndsförfarandet enligt ordningslagen bör bli det omvändai förhållande till vad som gäller. Dessa instanser förordar således attkommunema blir tillståndsmyndigheter och att polismyndigheterna får yttta sig itillståndsärendena. Föregen del vill jag först peka på att i ärenden om markupplåtelser bådepolismyndigheten och, bettäffande mark, kommunen har betydandeinttessen att tillvarata. 1 den reglering från ordningssynpunkt som det härär fråga om måste emellertid den grundläggande prövningen ske utifrån Prop.1992/93:210 vikten av att allmän ordning och säkerhet upprätthålls och attttafiken inte onödigtvis hindras eller störs. Uppgiften att förebygga ochingripa mot ordningsstömingar och att övervaka trafiken ankommer på polisen.Kommunema har inte några sådana uppgifter. Det är därför naturligt attprövningen av olika ärenden där avgörande vikt måste tillmätas allmän ordningoch säkerhet läggs på polisen. Desynpunkter som en kommun har att beakta i ärenden rörande markupplåtelserhänger delvis samman med kommunens ställning som ägare av marken i många falloch till intresset av att kommunen kan fullgöra de uppgifter som ankommer påden i fråga om t.ex. renhållning, snöröjning och underhåll. Kommunen harsålunda att ta ställning till om den tilltänkta markanvändningen kan medföraskador på marken eller på olika anordningar på eller under denna eller om denkan inkräkta på skilda kommunala uppgifter. Detta är i huvudsak synpunkter somvarje markägare beaktar innan han ger sitt tillstånd till en upplåtelse avmarken. Att kommunerna har viktiga uppgifter på byggnads-, plan-, miljö- ochtrafiklagstiftningens område och att synpunkter på dessa områden kan habetydelse i ett upplåtelseärende utgör emellertid inte enligt min mening skälatt anförtto en prövning som främst skall göras från ordningssynpunkt påkommunema. Detsagda gäller naturligtvis särskilt i de fall då ansökan avser mark som ägs avenskilda och det kommunala inttesset i saken är uttunnat. Som jag ser detskulle ett system med kommunen som tillståndsmyndighet endast i ärenden rörandekommunal mark och polismyndigheten som tillståndsmyndighet i övriga ärendenbli alltför komplicerat. Enligt min mening talar således övervägande skäl föratt polismyridigheten också i fortsättningen skall vara tillståndsmyndighet isamtliga tillståndsärenden. Mitt förslag har utformats i enlighet med dettaställningstagande. Kommunernasbefogenheter vid tillståndsprövningen, m.m. Mittförslag: Liksom nu skall polisen innan frågan om tillstånd att ta i anspråkoffentlig plats prövas inhämta yttrande från kommunen. Ordningen med vetorättför kommunen behålls. Yttrande skall emellertid - med undantag för kvartersmarksom upplåtits för hamnverksamhet -inte inhämtas i de fall det är fråga om attenligt överenskommelse med kommunen ta i anspråk kvartersmark som står underkommunens förvaltning eller att ta i anspråk mark som inte står underkommunens förvaltning. Ett yttrande av enkommun i ett tillståndsärende skall kunna förenas med de villkor som behövs föratt tillgodose kommunens inttessen som ägare eller förvaltare av den offentligaplatsen eller de inttessen som kommunen har att bevaka i fråga ommarkanvändning, stadsbilden och trafiken. Ett tillstånd skall förenas med devillkor som kommunen kan ha ställt upp. Utredningensförslag motsvarar i huvudsak mitt. Utredningsförslaget saknar dock motsvarighettill undantaget från skyldigheten för polisen att inhämta ytttande av kommunendå ansökan avser mark som inte står under kommunens föivaltning. Remissinstanserna: Flerainstanser ifrågasätter om en kommun skall ha ytttande- och vetorätt beträffandemark som är i privat ägo. Från en del håll föreslås att markägaren i sådanafall ges vetorätt vid tillståndsprövningen eller att en förutsättning förtillstånd skall vara att sökanden kan visa att markägaien har lämnat samtycketill användningen eller att sådant samtycke är villkor för tillståndet. Någrainstanser betonar i stället att polisen skall ha skyldighet att vid tillstånderinra om att det även krävs medgivande av markägaren för att få användamarken. EnUgt i , som anser att markägaren böravgöra frågan om medgivande att disponera marken, bör denne i sin tur åläggasatt inhämta polisens medgivande. i och Karlskronakommun anser att undantaget från yttrande- och vetorätt för kommunen skallgälla beträffande kvaitersmark som står under kommunens förvaltning och som harupplåtits med nyttjanderätt. JO anser att en vetorätt för kommunen blir överflödig,om tillståndsprövningen enligt ordningslagstiftningen renodlas på det sätt somhan föreslår (se föregående avsnitt). anser att upplåtelse avallmän plats skall bettaktas som lägenhetsarrende. Stockholmskommun (juridiska avdelningen) avstyrker förslaget att kommunen inte skall gesyttrande- och vetorätt, om ansökan avser kvartersmark som står under kommunensförvaltning. Enligt avdelningen är kommunens befogenheter att i ett sådant fallförhindra användningen av marken begränsade, även om det skulle krävastillstånd av kommunen som markägare. Förslagetatt kommunen, när den tillstyrker en ansökan om tillstånd till användning avallmän plats, fåi' meddela de föreskrifter för användningen sombehövs tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissin- Prop.1992/93:210 stanserna. i pekar på att kommunensmöjligheter att ge utttyckliga föreskrifter för markens användning underlättarför polisen att bedöma en ansökan från ordnings- och säkerhetssynpunkt. NOpekar på att möjligheten att förena ett yttrande med villkor kan skapaosäkerhet för näringsidkare med försäljningsstånd på allmän plats; denmarkutnyttjare som sluter ett civilrättsUgt avtal med en kommun kan enligt NOhär komma i ett bättre läge än den som får nyttja mark genom ettoffentligrättsligt tillstånd enligt det nu aktuella systemet. NO är därför inteövertygad om att förslaget i denna del tillgodoser inttesset av rättssäkerhetoch konkurrens på lika villkor. JO ansluter sig inte till utredningensuttalanden om att polisen skall avslå en ansökan när kommunen har lämnatföreskrifter som går längre än vad lagen medger. Enligt honom bör polisen iförsta hand ta upp frågan med kommunen och se om den går att lösa på annatsätt. Först därefter bör polisen meddela beslut i saken. anser att vilUcor från en kommun, som det inte ankommer på enkommun att föreskriva, skall kunna leda till att polisen avslårtillståndsansökan med hänvisning till att befogenhetsöverskridanden frånkommunen utgör en grund som kan angripas av sökanden genom förvaltningsbesvär.Någon bedömning från polisen om att kommunen måste anses ha avstyrkt ansökanskall enligt förbundet däremot inte förekomma vid prövningen. Frän något hållpekas på behovet för en kommun av att kunna uppställa villkor som rör ävensanitära eller omgivningshygieniska krav. Med hänsyn till att brott motföreskiifter som en kommun har ställt upp kan leda till bötesstraff enligtförslaget är det enligt angeläget att dessa får en klaroch otvetydig utformning; enligt tingsrätten gäller detsamma självfalletbeträffande föreskrifter som meddelats av polisen. Stockholmskommun (fritidsnämnden och juridiska avdelningen) anser att en kommun bör kunnaställa upp föreskrifter med hänsyn till andra inttessen än vaduttedningsförslaget innebär. Kommunen föreslår sålunda att föreskrifter fårmeddelas om bl.a. begränsning av de varuslag som får säljas på enförsäljningsplats och om tiden för försäljningen. Juridiska avdelningen anservidare att en kommun skall ha möjlighet att ställa upp föreskrifter ommöjlighet för kommunen att undersöka om den som ansöker om tillstånd haruppfyllt sina skyldigheter mot skattemyndigheterna liksom att ett tillståndskall kunna återkallas vid mer kvalificerade överträdelser på skatteområdet.Karlskrona kommun, som anför liknande synpunkter som , anseratt en kommun bör få utöva sin vetorätt i det fall en sökande tidigare inte hargjort rätt för sig i ekonomiskt avseende gentemot kommunen och även ha rätt attkräva att sökanden ställer godtagbar säkerhet innan kommunen tillstyrkeransökan. NOanser att kommunerna beträffande handel på allmän plats inte bör ges merlångtgående befogenheter enligt ordningslagen än vad som gäller enUgt PBL. Bakgrundentill mitt förslag: En ansökan om tillstånd enligt 2 § AOst skall ges in till polismyndigheten. Polisens prövning är begränsad till frågan 106 omhinder möter från ordnings- och säkerhetssynpunkt (prop. 1956:143 Prop.1992/93:210 Om några sådana hinder inte möter, skaU polismyndigheten inhämta Kommunen har att avgöra om den aktuella platsen allsskall få användas för det tilltänkta ändamålet och även viUcen av flera sökandesom skall ges tillstånd. Om kommunen avstyrker ansökan får Varken själva bestämmelsema i AOst eller motiven tilldessa innehåller några riktlinjer för hur en kommun får utöva sin vetorätt.Enligt den praxis som har utvecklats på området anses emellertid kommunensprövningsrätt vara mera vidsträckt än polismyndighetens. Kommunensprövningsrätt är sålunda inte begränsad till enbart hänsynen tiU allmänordning och säkerhet. En kommun har ansetts vara berättigad att t.ex.anlägga sociala synpunkter vid valet mellan flera sökande. Kommunensyttrande bör utmynna i ett klart avstyrkande eller tillstyrkande. Det haremellertid ansetts att ett tillstyrkande ytttande kan förenas med olika villkorsom har ett direkt samband med upplåtelsen. Sådana villkor kan rörarenhållning, snöröjning, ledningsdragning och över huvud vård och underhåll avden allmänna marken och vad som finns på denna. Villkor som angår skyldighetför tillståndshavaren att betala avgift för markanvändningen eller att ta påsig ekonomiska förpliktelser utöver vad som följer av allmänna regler om t.ex.skadeståndsskyldighet är emellertid inte tillåtna. Polismyndighetenstillstånd kan förenas med de villkor för platsens användande som myndigheteneller kommunen ansett påkallade. Tillståndet kan också innehålla en erinran omatt tillstånd kan behövas också av någon annan myndighet eller medgivande avmarkägaren, om denne är någon annan än kommunen. Skälenför mitt förslag: Kommunernasuppgifter inom byggnads-, plan-, miljö- och ttafikområdet medför att de harviktiga inttessen att bevaka när det gäller att upplåta offentliga platser förandra ändamål än de som området har avsatts för. Som jag harframhållit (se föregående avsnitO är polismyndighetens huvudsakliga uppgift attbevaka ordningssynpunkter i samband med användningen av offentiiga platser.Kommunen å sin sida har mera övergripande samhällsinttessen att bevaka i dettasammanhang. Vidare måste de politiska målsättningarna i en kommun tillåtasspela roll för kommunens ställningstagande till ianspråktagande av offentligplats för något annat ändamål än det för vilket området avsatts. Mot bakgrundav det sagda bör den ordningen behållas att polismyndigheten innan tillståndges skall inhämta kommunens yttrande i frågan och att tillstånd inte får ges omkommunen avstyrker ansökan.