prop · GG03210 · 1992-12-31 00:00:00 — Någon motsvarighettill denna regel fanns inte i fråga om offentliga tillställningar. På liknandesätt var förutsättningarna för att inställa eller upplösa en allmänsammankomst och för att förbjuda förnyande av sammankomsten snävare änbeträffande en offentlig tillställning. De möjligheter som förelåg att vägratillstånd och att ingripa mot en allmän sammankomst anslöt till de inttessenför vilka RF i dess nya lydelse tillät begränsning av mötesfriheten, medantillståndsvägran och ingripande i fråga om en offentlig tillställning kundeske även i andra fall. Enligt föredragandens mening borde därför den regleringav möten som LAS innehöll då göras tillämplig också på sammankomster förframförande av konstnärligt verk. Som en följd av det borde sådanasammankomster undantas från regleringen i AOst. Föredragandenförordade att den ändring i LAS som behövdes fick formen av ett tillägg tilluppräkningen av de sammankomster lagen var tillämplig på av innebörd att lagenskulle äga tillämpning också på allmän teaterföreställning, konsert,biografföreställning eller någon annan allmän sammankomst för framförande avkonstnärligt verk. Begreppet sammankomst för framförande av konstnärligt verkborde enligt föredraganden i detta sammanhang uppfattas på samma sätt somenligt RF. 1 denna fråga hänvisade han i övrigt till vad som anförts i dennyssnämnda propositionen. Vidarepekade föredraganden på att de dåvarande bestämmelsema i LAS var tillämpligaäven om det förekom ett minche inslag av underhållning eller försttöelse vidden allmänna sammankomsten. Så borde enligt honom vara fallet även ifortsättningen. Med anledning av att sådana inslag ofta kunde sägas utgöraframförande av konstnärligt verk och därmed falla in under den utvidgadehuvudregeln borde emellertid lagtexten jämkas något. Ienlighet med dåvarande principer för gränsdragningen mellan LAS och AOst:stillämpningsområden borde enligt föredraganden i de fall där tvekan råddehuruvida ett möte var en allmän sammankomst eller en offentlig tillställningLAS i regel anses tillämplig. Man borde utgå från en helhetsbedömning. Etttrollerinummer som ingick i en revy eller kabaré fick enligt föredragandensålunda anses vara en del av framförandet av det konstnärliga verk som densamlade sceniska framställningen utgjorde. En offentiig filmförevisning somingick som ett moment i en pornografisk föreställning borde åandra sidan inte bettaktas som en biografföreställning, utanAOst borde vara tillämplig också på sådan förevisning (offentliga Prop.1992/93:210 tillställningar som utgör pornografiska föreställningar får numeraenligt 10 § AOst inte anordnas). Föredragandenpekade på att med offentlig tiUställning förstods enligt 9 § första stycketAOst i dess då gällande lydelse bl.a. teaterföreställning, konsert ochbiografföreställning. Dessa sammankomster borde enligt föredraganden utgå uruppräkningen. Och i 21 § AOst gavs då regler som rörde bl.a. bams medverkan iteaterförestäUning m.m. Även här borde enligt förech-aganden denna typ avsammankomst utgå. Föredragandensuttalanden i det nu aktuella lagstiftningsärendet föranledde inte någraerinringar vid rUcsdagsbehandlingen. Lagändringama innebar sålunda att sådanateaterföreställningar, konserter och biografföreställ- ■ ningar somanordnas för allmänheten inte längre utgör offentliga tillställ-, ningar utanallmänna sammankomster. Skälenför mitt förslag: Utredningen har mot bakgrund av en av regeringen tillutredningen överlämnad skrivelse från om åtgärder för attunderlätta cirkusverksamheten i övervägt frågan omcirkusföreställningar bör behandlas som allmänna sammankomster i stället försom offentliga tillstälhiingar. I skrivelsen anförde en rad skälför att cirkusföreställningar i lagstiftningen bör behandlas som allmännasammankomster. Utredningen härefter en analys av ställningstagandena i denyssnämnda lagstiftningsärendena intagit ståndpunkten att cirkusföreställningarinte bör betraktas som grundlagsskyddade sammankomster för att framförakonstnärligt verk och att de som en följd av det inte heller kan utgöraallmänna sammankomster enligt LAS. Utgångspunktenför utredningens överväganden är således att vad som utgör allmän sammankomstenligt ordningslagstiftningen i sak bör överensstämma med den typ avsammankomster som omfattas av grundlagsskyddet. Även för egen del anser jagatt det är ytterst angeläget att försäkra sig om att grundlagsskyddadesammankomster faller in under regleringen av allmänna sammankomster iordningslagstiftningen. Däremot bör det enligt min mening inte anses uteslutetatt sammankomster som inte faller in under grundlagsskyddet eller som det ärtveksamt om de faller in under detta i ordningslagstiftningen uttryckligenlUcställs med en allmän sammankomst. Detta bör emellertid endast komma i frågaom det finns mycket starka skäl för en sådan ordning. En faktor som måstebeaktas i det sammanhanget är att omfattningen av gmndlagsskyddet inte i sigpåverkas av om lagstiftningen om allmänna sammankomster förändras. Detutesluter dock inte att det kan finnas starka skäl för att iordningslagstiftningen ge vidare eller mer preciserade regler än de som finns iRF. Vadangår frågan om cirkusföreställningar bör behandlas som allmänna sammankomstervill jag först erinra om föredragande statsrådets uttalanden i detlagstiftningsärende varigenom skyddet för mötesfriheten enligt 2 kap. 1 § förstastycket 3 RF fick sin nuvarande utformning (prop. 1975/76:209 s. 143). Avuttalandena framgår att detta skydd är avsett att generellt omfattasammankomster för att framföra ett konstnärligt verk. Om ändamålet medsammankomsten är att framföra ett verk som till sin typ kan hänföras tillnågon konstnärlig uttrycksform, skall sammankomsten normalt anses Prop.1992/93:210 omfattad av RF:s skydd för mötesfriheten. Verk avsedda för sceniskframställning nämndes av föredraganden som exempel på en konstnärlig uttrycksform.Av hans uttalanden framgår emellertid att gmndlagsskydd inte föreligger, om detframstår som helt främmande för vanligt språkbruk att i något hänseende tala omframförande av konstnärligt verk. Fråganom den rättsliga behandlingen av cirkusföreställningar bör bedömas mot dennabakgrund. Det står klart att sceniska framställningar som t.ex.balettföreställningar och varitéer generellt omfattas av skyddet förmötesfriheten och också utgör allmänna sammankomster enligt LAS.Cirkusföreställningar måste enligt min uppfattning typiskt sett anses ha sästora likheter med sådana sammankomster att det saknas tillräckliga skäl föratt i ordningslagstiftningen behandla dem på något annat sätt. Tillbilden hör också att cirkusverksamheten bettaktas som en konstart somstatsmakterna i flera olika sammanhang förklarat sig vilja stödja. Jag vill härpeka på Kulturatskottets uttalanden i sitt av riksdagengodkända betänkande (bet. 1986/87:KrU4) om vikten av att insatser görs för attfrämja cirkuskonsten. Ett annat exempel är föredragande statsrådets uttalande imotiven till djurskyddslagen (1988:534), som skäl för att något förbud mot attförevisa vissa djur på cirkus inte borde införas, att cirkus är en mycketgammal kultuiform som det är viktigt att bevara (prop. 1987/88:93 s. 61).Slutligen vill jag här peka på att cirkusföreställningar jämte konserter samtbiograf-, teater-, opera- och balettföreställningar undantagits från dengenerella mervärdesskatteplikten (se bet. 1989/90:SkU31 s. 106). Motdenna bakgrund delar jag den uppfattning som bl.a. ochkommunförbundet framfört vid remissbehandlingen att cirkusföreställningar i dennya ordningslagen bör behandlas som allmänna sammankomster och inte somoffentiiga tillställningar. Med hänsyn till kopplingen mellan begreppet allmänsammankomst och den grundlagsskyddade mötesfriheten bör de dockdefinitionsmässigt också fortsättningsvis anses utgöra en form av offentligatillställningar. Mitt förslag i fråga om regleringen av allmänna sammankomsteroch offentliga tillställningar har utformats i enlighet med detta. Jagåterkommer i det följande (avsnitt 4.2.5) till frågan om säkerhetskravbettäffande tält som används vid cirkusföreställningar. 4.2.3 Krav påtillstånd eller anmälan för att få anordna allmänna sammankomster ochoffentliga tiUstäUningar Mitt förslag: Denuvarande kraven på tillstånd eller anmälan för att få anordna en allmänsammankomst eller offentiig tillställning behålls i huvudsak oförändrade.Anmälningsskyldigheten utvidgas emellertid till att generellt omfatta allmännasammarUcomster inomhus inom områden som redovisas i detaljplan och offentligatiUstäUningar som anordnas utomhus utom detaljplanelagt område, om det på gmndav det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställningenfinns risk för att ordningen störs eUer säkerheten äventyras vid den eller föratt ttafUcen störs. avskaffas de nuvarande befogenheterna förlänsstyrelsen att utvidga anmälningsskyldigheten beträffande sammankomster ochtillställningar. Utredningensställningstagande överensstämmer i huvudsak med nuvarande ordning. Remissinstanserna:Uttedningens ställningstagande i den generella frågan om krav på tillståndeller anmälan för att få anordna alhnänna sammankomster eller offentiigatillställningar har inte närmare kommenterats av remissinstansema. Uttedningens uppfattningatt det inte åter bör införas ett generellt krav på tillstånd för sådana formerav gatumusik som är undantagna från kravet på tillstånd för att få anordnaen allmän sammankomst på allmän plats får kritik på några håll.Polismyndigheten i anser att det enligt lagen inte bör varapresumtion för att gatumusik utgör allmänna sammankomster. Några remissinstanseranser att kommunema genom lokala föreskrifter bör få införa tillståndskravbettäffande framförande av konstnärligt verk på vissa platser. Ett relativt stort antalinstanser inom polisväsendet pekar på att s.k. rockgalor och liknande typer avinomhuskonserter kan ge upphov till ordnings-hållningsproblem. Dessaremissinstanser anser därför att konserter av detta slag som kan förväntassamla ett så stort deltagarantal att fara för ordning och säkerhet kan uppkommabör omfattas av krav på anmälningsskyldighet. i anseremellertid att anmälningsskyldighet bör föreskrivas genereUt för allmännasammankomster som hålls inomhus inom numera detaljplanelagt område; anordnareav andra sammankomster än konserter som saknar inttesse från ordningssynpunktkan därvid av polisen befrias från anmälningsskyldigheten. Ungefär sammaremissinstanser som behandlar problemet med inomhuskonserter pekar på att detsedan AOst infördes har tillkommit stora evenemang, t.ex. orienterings- ochpimpelfisketävlingar, som med hänsyn till behovet av polisiära insatser ittafikh än seende m.m. bör omfattas av anmälningsskyldigheten bettäffandeoffentliga tillställningar. Dessa remissinstanser föreslår att även evenemangav detta slag, som anordnas utanför numera detaljplanelagda områden, skallomfattas av krav på anmälan. Bakgrundentill mitt förslag: Prop. Detkrävs tUlstånd av polisen för att få anordna allmänna sammankomster ochoffentliga tillställningar på ställen som utgör allmän plats enligt AOst (3 §första stycket LAS resp. 12 § första stycket AOst). Ifråga om vissa offentliga tillställningar, nämligen offentliga danstillställningar,cirkusförestäUningar, tivolinöjen, marknader och därmed jämförliganöjestillställningar samt tävlingar och uppvisningar i motorsport ochprofessioneU brottning, krävs det emellertid alltid tillstånd, alltså oavsettvar tillstälhiingen äger mm (12 § andra stycket AOst). Om det kan ske utan faraför ordning och säkerhet, får emellertid poUsen i sådana fall medge befrielsefrån skyldigheten att söka tillstånd bettäffande tillställningar av ett visstslag (12 § tredje stycket AOst). Vidarefår en allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk hållas på allmänplats utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntade deltagarantalet, denutvalda platsen och tiden för sammankomsten och de anordningar som avsesförekomma kan antas äga rum utan fara för ttafik eller allmän ordning (3 §ttedje stycket LAS). Tillståndtill en allmän sammankomst får vägras bara om det är nödvändigt med hänsyntill ttafiken eller den allmänna ordningen (3 § andra stycket LAS). Någonmotsvarande bestämmelse finns inte beträffande offentliga tillställningar. Föratt inom stads- eller byggnadsplanelagt område få anordna en allmän sammankomstpå en annan plats utomhus än som utgör allmän plats enligt AOst krävs attanmälan görs till polisen (4 § första stycket LAS). Samma skyldighet gällerbettäffande den som vill anordna en offentiig tillställning - vare sig utom-eller inomhus - inom stads- eller byggnadsplanelagt område för vilken intekrävs tillstånd (13 § första stycket AOst). Länsstyrelsenfår, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen, utvidgaanmälningsskyldigheten bettäffande allmänna sammankomster och offentligatillställningar till att gälla även för andra områden (4 § andra stycket LASresp. 13 § andra stycket AOst). Tillställningar som hålls inomhus får därvidundantas (13 § andra stycket AOst). Och beträffande allmänna sammankomster,med undantag för sådana som är att hänföra till religionsutövning ellerföreläsning eller föredrag av visst slag, får utvidgaanmälningsskyldigheten tUl att omfatta sammankomster som hålls inomhus (4 §andra stycket LAS). Omdet kan ske utan fara för ordning och säkerhet, får polisen i fråga omsammankomster eller tillställningar av visst slag medge en anordnaie befrielsefrån anmälningsskyldigheten (4 § ttedje stycket LAS resp. 13 § tredje stycketAOst). Regeringeneller, efter legeringens bemyndigande, får föreskriva attallmänna sammankomster eller offentliga tillställningar inte får hällas inomvisst län eller del av län, om det är påkaUat med hänsyn tiU krig, krigsfaraeller andra sådana utomordentliga förhållanden eller farsot (2 § LAS resp. 11 §AOst). Ställningstagandeni ett tidigare lagstiftningsärende Prop. Sedanuttedningens förslag lades fram har frågan om regleringen av allmännasammankomster behandlats i ett annat sammanhang, nämligen i lagstiftningsärendetmed anledning av Yttrandefrihetsuttedningens (YFU) betänkande (SOU 1983:70)Väma ytttandefriheten (prop. 1986/87:151, bet. 1987/88:KU36, rskr. 1987/88:290,prop. 1987/88:32, bet. 1987/88:KU33, rskr. 1987/88:314, bet. 1988/89:KU2, rskr.1988/89:11). YFU:s ställningstaganden i dessa frågor innebar i huvudsakföljande. YFUansåg att kravet på tillstånd för att få anordna en sammankomst eller endemonsttation var otillfredsställande från principiell synpunkt. Blottamöjligheten att på förhand förbjuda en sammankomst eller en demonstrationkunde inbjuda till en tvivelaktig tiUämpning. YFU föreslog däiför atttillståndsreglerna avskaffades. Intresset av allmän ordning och säkerhet bordeenligt utredningen i stället kunna tillgodoses genom regler om anmälningsskyldighetoch lätt för myndigheterna att ge föreskrifter i ordningsfrågor, t.ex.tilldelning av tid och plats för sammankomster. I fråga om rätten förmyndigheterna att upplösa allmänna sammankomster eller demonstrationer var detenligt utredningen uppenbart att sådana sammankomster måste kunna upplösas, omde hölls under krig eller under andra liknande utomordentliga förhållanden istrid med ett förbud. Överträdelser av ordningsföreskrifter för en sammankomsteller demonstration borde däremot inte utgöra grund för upplösning. Attanmälningsplikten hade försummats borde inte heller vara en tillräcklig grundför upplösning. I övrigt drog uttedningen den slutsatsen att LAS i stortinnebar en rimlig avvägning. YFU förordade att bestämmelserna i utformades ienlighet med utredningens ställningstaganden. uttalade i lagstiftningsärendet (prop. 1986/87:151 s. 74) att hanför sin del såg ett betydande värde i YFU:s förslag i syfte att förebygga etttvivelaktigt handhavande av myndigheternas befogenheter gentemot medborgare somvill utöva sin frihet att ordna och delta i demonstt-ationer och sammankomster.Den faktiska innebörden av vad som redan gällde torde emellertid i självaverket inte ligga långt från vad YFU hade föreslagit. Utredningen ansåg självatt föreskrifter i ord-ningsfrågor kunde behövas för att tillgodose allmänordning och säkerhet vid demonstrationer och sammankomster. Underremissbehandlingen av YFU:s förslag hade påpekats att sådana ordningsreglermåste kunna avse t.ex. tid och plats för en demonstration. Den reellainnebörden av en sådan reglering låg i praktiken mycket nära en ordning medkrav på tillstånd. Någonkritik av den dittillsvarande tillämpningen av de regler som gällde i fråga omdemonstrationer och allmänna sammankomster hade inte kommit fram ilagstiftningsärendet. Det fanns enligt föredraganden goda skäl som talade förden nuvai'ande ordningen med krav på tillstånd - skäl som inte kunde avfärdasutan vidaie. De skulle komma att prövas ytterligaie vid den fortsattaberedningen av ärendet om en översyn av AOst och angränsande författningar pågrundval av betänkande. Frågan huruvidatillståndskravet skulle upprättas i vanlig lag borde prövas i det sammanhanget.1 det aktuella lagstiftningsärendet ville föredraganden endastgöra det ställningstagandet att han ansåg att övervägande skäl talade Prop. 1992/93:210 mot att man i grundlag införde ett förbud mot krav påtillstånd för demonstrationer och allmänna sammankomster. Enligtföredraganden borde inte heller YFU:s övriga förslag om ändringar av demateriella reglema i RF om mötes- och demonsttationsfriheterna genomföras. Debegränsningar i fråga om inskränkningsändamålen som framgick av 2 kap. 14 § RFfick anses tilhäckliga. Den närmare regleringen inom dessa ramar borde lUcsomdittills göras i vanUg lag. Förechagandensuttalanden föranledde inga erinringar vid riksdagsbehandUngen (jfr bet1987/88:KU36 s. 117). Skälenför mitt förslag: Enligtnuvarande ordning gäller krav i vissa fall på tillstånd eller anmälan för attfå anordna allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar.Ordningsstadgeuttedningens ställningstaganden innebär att detta system behållsi huvudsak oförändrat. Jag tar först upp frågan om krav på tillstånd för att fåanordna allmänna sammankomster pä offentlig plats. Somjag ser det har tillståndsprövningen vid allmänna sammankomster sannolikt haftavgörande betydelse för att mötes- och demonsttationsfrihetema under desenaste årtiondena i allmänhet har kunnat utövas under fredliga och ordnadeförhållanden i vårt land även om det ibland har förekommit beklagansvärdaundantag. Prövningen i tillståndsärendet ger polisen en möjlighet att se tillatt sammankomster och demonsttationer inte kolliderar utan att varje möte kangenomföras utan stömingar från ancha tillstånds-krävande aktiviteter. Detta harsom uttedningen pekar på fått särskilt stor betydelse sedan de politiskapartiernas verksamhet för propaganda och opinionsbildning alltmer förskjutitsfrån stora enstaka demonstrationer till täta och ofta korta s.k. torgmöten påsärskilt atttaktiva platser och tider. Självfallet är det från ordningssynpunktangeläget att större demonsttations-tåg o.d. kan skiljas åt på ett effektivt sätt,särskilt om de förettäder skilda meningsriktningar. Somuttedningen anför ger ett anmälningsförfarande i kombination med möjligheteratt utfärda ordningsföreskrifter inte tillräckliga garantier för att allmännasammankomster skall kunna hållas på offentiig plats utan fara för ordning ochsäkerhet. Det är visserligen mycket sällan som tillstånd tiU en allmänsammankomst vägras. Detta förhållande skall emellertid ses mot bakgrund av attpolisen vid sin behandling av tillståndsärendet som en sista utväg kan vägraatt ge det begärda tillståndet, om en överenskommelse med sökanden om t.ex. tidoch plats för sammankomsten inte kan uppnås. Att polisen enligt nuvarandeordning (10 § LAS) har befogenhet att upplösa en sammankomst som anordnas ttotspolisens avslagsbeslut, oavsett om sammankomsten har medfört ordnings- ellersäkerhetsproblem eller inte, är sannolikt väl känt bland dem som ombesörjertillståndsansökningar för politiska partiers eller andra organisationersräkning. Liksom uttedningen anserjag sålunda att man inte kan bortse från att po- Prop. 1992/93:210 lisensmöjlighet att ytterst "sätta kraft bakom orden" har bidragit till attmötes- och demonstrationsfriheterna i allmänhet har kunnat utövas på ettsmidigt och friktionsfritt sätt. En ordning som innebär att en tillståndsprövninginte kommer till stånd kan därför som jag ser det snarare befaras motverka deintressen som ligger till gmnd för ytttande- och mötesfriheterna. Jagvill också peka på att ett förfarande i linje med YFU:s förslag, som innebäratt polisen i stället för att besluta om tillstånd skulle kunna meddela villkorom t.ex. tid och plats för sammankomsten, mera i teorin än i praktiken skiljersig från den nuvarande regleringen. Som jag ser det innefattar nämligen ettvillkor om att en sammankomst - efter föreskriven anmälan -får hållas bara påviss plats och ett förbud för anordnaren att hålla sammankomstenpå någon annan tid och plats, t.ex. just den tid och plats som anmälan avser.Att överträdelse av ett sådant villkor inte skall medföra att polisen fårupplösa sammankomsten innebär inte någon avvikelse i förhållande tillnuvarande ordning, enligt vilken den omständigheten att en sammankomst hållsutan att föreskrivet tiUstånd har sökts eller anmälan gjorts inte anses kunnamedföra att sammankomsten får upplösas. Jag återkommer sttax till frågan ommöjligheterna att upplösa en sammankomst (avsnitt 4.2.4). Närdet sedan gäller undantaget från kravet på tillstånd för att få anordna enallmän sammankomst på offentlig plats, om det är fråga om att framföra ettkonstnärligt verk och sammankomsten med hänsyn till det väntade deltagarantalet,den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avsesförekomma kan antas äga rum utan fara för ttafik eller allmän ordning, vill jagpeka på att denna fråga sammanhänger med ett problem som jag strax återkommertill, nämligen möjligheterna att ingripa mot störande gatumusik (avsnitt4.2.4). Som kommer att framgå innebär mitt förslag för att komma till rätta meddet problemet att en sammankomst för att framföra ett musikaliskt eller någotannat konstnärligt verk får upplösas, om sammankomsten genom störande ljudeller på något annat sätt vållar allvarlig olägenhet för den närmasteomgivningen. Jag anser därför att det med hänsyn till problemet med störandegatumusik inte är påkallat att, som några remissinstanser varit inne på, slopabegränsningen av tillståndstvånget för konstnärliga framträdanden på offentiigplats. Enligt min uppfattning är det inte heller av något annat skäl motiveratatt nu ompröva lämpligheten av denna begränsning, som infördes . Mittställningstagande i denna fråga överensstämmer med uttedningens. Jagåterkommer i specialmotiveringen till den justering som bör göras i den nuvarandebestämmelsen. Beträffandeoffentliga tillställningar som anordnas på offentlig plats anser utredningenatt det nuvarande tillståndskravet skall behållas. Detsamma gäller enligtuttedningens uppfattning, utom bettäffande cirkusföreställningar som harbehandlats (avsnitt 4.2.2), i fråga om det generella tillståndskrav som ärföreskrivet bettäffande nöjestillställningar och vissa andra typer avoffentliga tillställningar. Mitt ställningstagande här, med un- dantagför frågan om cirkusföreställningar, överensstämmer med utted- Prop.1992/93:210 ningens, som inte mött någon erinran vid remissbehandlingen. Närdet så gäller den nuvarande ordningen med anmälningsskyldighet bettäffandevissa allmänna sammankomster och offentiiga tillställningar anser uttedningenatt bestämmelserna i 4 § andra stycket LAS resp. 13 § andra stycket AOst äröverflödiga och inte bör ges någon motsvarighet i den nya ordningslagen. Enligtbestämmelsema ges befogenhet att föreskriva attanmälningsskyldigheten skall gälla också för områden utanför stads- ellerbyggnadsplan och att sådan skyldighet - med vissa undantag -skall gälla ävenför sammankomster som hålls inomhus inom sådana områden.