prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — Utredningen har vidare funnit att -- med hänsyn till försvarsindustrins särdrag -- minskad produktion som följd av variationer i det svenska försvarets upphandling eller bortfall av export endast i begränsad mån kan mötas genom alternativ civil produktion. Ett företag i försvarsindustrin som till följd av minskande beställningar måste säga upp anställda möter i stort samma problem som företag i andra branscher när motsvarande situation inträffar. Utredningen vill dock understryka att staten, som ende inhemske köpare och som tillståndsgivare när det gäller utlandssamverkan, har ett särskilt ansvar för utvecklingen inom försvarsindustrin, bl.a. vad gäller sysselsättningen. Staten måste därför ha god beredskap att gå in med tillräckligt omfattande åtgärder om sysselsättningsproblem skulle uppstå. De medel som kommer i fråga är enligt utredningens mening de som man traditionellt förfogar över genom arbetsmarknads-, utbildnings-, industri- och regionalpolitiken. Utredningen ställer sig således inte bakom tanken på att söka få till stånd en omställning av försvarsindustrin på administrativ väg genom t.ex. omställningsfonder. I kapitel 6 diskuteras bl.a. riktlinjesystemet. Här kan erinras om att det generella förbudet mot krigsmaterielexport, med en dispensbefogenhet för regeringen, infördes samt att principerna för vapenexport i sina huvuddrag har varit oförändrade sedan de redovisades . Som en följd av tidigare översyner har medverkat dels 1971 genom att godkänna av regeringen förordade riktlinjer till ledning vid avgöranden i utförselärenden, dels 1982 då förbudet lagfästes och regleringen utsträcktes att bl.a. omfatta licenser, dels 1988 då en ny utförsellag antogs samt kontrollen över utlandssamverkan utvidgades. Utredningen konstaterar att såväl själva riktlinjerna och enskildheter däri som tillämpningen av riktlinjerna har diskuterats i olika sammanhang. Export av krigsmateriel aktualiserar ofta principiella problem och tillståndsprövningen är en grannlaga uppgift. Det kan bl.a. erinras om att medborgarkommissionen har haft kritiska synpunkter på riktlinjerna och deras tillämpning. Riktlinjernas sakliga innehåll är i sina grunddrag detsamma som 1971 -- då endast utförsel av krigsmaterielvaror var reglerad -- med påbyggnader och 1988. Det är därför naturligt att se över riktlinjerna. Enligt utredningens mening har inte riktlinjerna helt anpassats till utvecklingen och de motsvarar därför inte dagens krav. Utredningen instämmer i medborgarkommissionens åsikt att riktlinjerna och deras tillämpning har fört med sig trovärdighets- och informationsproblem. Innebörden av riktlinjerna har i den inhemska debatten inte klargjorts med erforderlig tydlighet. Detta har gett upphov till oklarheter och misstro, vilket tillsammans med ''''''''vapenaffärer'''''''' har skapat en atmosfär där det blivit lätt att angripa vapenexporten som sådan. I debatten har därvid väsentliga säkerhetspolitiska mål och den likaledes allmänt omfattade försvarspolitikens intressen kommit i bakgrunden. I den inhemska debatten har -- som medborgarkommissionen också varit inne på -- motsatsförhållandet mellan förbudet mot vapenexport samt en av säkerhets- och försvarspolitiska skäl betingad export, återhållen av utrikespolitiska hänsyn, uppfattats som präglat av dubbelmoral och hyckleri. Det beror enligt utredningens mening till stor del på att förbudet och de återhållande delarna av de utrikespolitiska aspekterna har setts isolerat. Eftersom export och övrig samverkan inte kan undvaras finns enligt utredningens mening fog för att i debatten också ge plats för motiven för en säkerhets- och försvarspolitiskt betingad utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. Det har i utredningens arbete inte funnits skäl att närmare diskutera om det finns anledning att upphäva det hävdvunna generella förbudet mot vapenexport. Den modell som är gängse i många andra länder och som bäst tillgodoser intresset av en kontrollerad vapenhandel är, som , ett lagfäst förbud med en dispensbefogenhet. På grund av regeringsformens bestämmelser kan inte besluta i utförselärenden. Dessa bör avgöras av regeringen under sedvanligt konstitutionellt ansvar. Det är angeläget att den valda regleringen tillgodoser två viktiga anspråk. Det ena är att regeringens ansvar görs tydligt. Det andra är att motiven och förutsättningarna för att ge dispenser är klarlagda så långt det går. Detta skall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utan även rikta sig till bedömare inom och utom landet. Det måste därför finnas kriterier för när dispens kan meddelas. Utredningen har till en början haft att överväga om dessa kriterier skall lagfästas eller inte. För lagfästa kriterier talar enligt medborgarkommissionen att de annars inte är rättsligt sett bindande, utan endast uttalanden i en proposition, om än godtagna av . Vidare framhålls särskilt att sådana riktlinjer ofta uppfattas som lagregler. Även om s.k. lagstiftning genom motivuttalanden kan kritiseras i andra sammanhang, gör sig enligt utredningens mening här andra skäl gällande med större styrka. För det första är i detta fall uppenbart regeringens politiska ansvar av mer avgörande betydelse än det juridiska ansvaret. En strävan bör, som nämnts, vara att göra regeringens politiska ansvar tydligare. Vidare skulle i författning reglerade undantag bli upphöjda till norm, vilket åter kan uppfattas som en rätt att få köpa vapen enligt undantaget. Det måste framhållas att inget land kan åberopa riktlinjerna för att kräva rätt att importera från eller i övrigt samverka med på krigsmaterielområdet. Utredningen har således stannat för att den nuvarande principen med ett lagfäst förbud, kompletterat med riktlinjer, bör bestå. Det bör vara regeringens ansvar att med två övergripande kriterier som grund -- dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik -- göra en totalbedömning i enskilda ärenden. Genom överläggningar med utrikesnämnden och samråd med den rådgivande nämnden i krigsmaterielfrågor kan underlaget för att ta ställning breddas. Det är enligt vår mening av särskild vikt att regeringen -- dock under beaktande av den sekretess som måste gälla -- i de fall då utlandssamverkan kommer upp till allmän debatt söker göra klart de motiv som finns bakom dess ställningstaganden. Regeringen kan därigenom inte minst inom landet skänka stadga åt en på de nämnda två huvudkriterierna grundad vapenexportpolitik. som det är av vikt med stadga i vapenexportpolitiken skall emellertid riktlinjerna kunna tillämpas i situationer som inte kan förutses fullt ut . De kan därför inte vara alltför detaljerade. Utredningen vill stryka under några av de generella förutsättningar som bör gälla för utförsel av krigsmateriel. För det första skall den avse en stat, statlig myndighet eller av mottagarlandet godtagen mottagare. För det andra skall så långt det är möjligt, genom s.k. slutanvändarintyg eller på annat sätt, skapas visshet om att det är mottagarlandets egna behov som skall tillgodoses. För det tredje skall utlandssamverkan och efterlevnaden av bestämmelserna även i övrigt vara noggrant kontrollerad.Utredningen vill också stryka under att utlandssamverkan inte bör få äga rum med mindre den främjar försvarsförmåga och våra säkerhetspolitiska intressen. Utgångspunkten för den inhemska krigsmaterielindustrin måste vara att den är anpassad efter det svenska försvarets behov. Utredningen föreslår att de för regeringen folkrättsligt bindande ovillkorliga hindren -- internationella avtal, beslut av och folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig, dvs. Haagkonventionerna -- består oförändrade. Även de s.k. villkorliga hindren kvarstår, dock med en annan utformning av det hinder som beror av att mänskliga rättigheter kränks. Eftersom nya åtaganden kan skapa bindningar betonar utredningen särskilt betydelsen av försiktighet när fråga uppkommer om att inleda samverkan med ett nytt land. De två huvudkriterierna ger, tillsammans med de ovillkorliga och villkorliga hindren, den restriktiva prövningen av nya mottagarländer samt den förväntade utvecklingen när det gäller utlandssamverkans art och inriktning, en ram för regeringens prövning. Det finns anledning erinra om att något hinder inte möter för regeringen att tillämpa riktlinjerna på ett än mer restriktivt sätt. Riktlinjerna bör, som , också innehålla uttalanden till ledning i ärenden om utförsel som har samband med tidigare leveranser, t.ex. reservdelar, och om återkallelse av utförseltillstånd. Vidare bör det anges att en stat, som trots ett åtagande gentemot den har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel, i princip inte vidare skall komma i fråga som mottagare av sådan materiel från . De av utredningen förordade riktlinjerna skall, förutom för tillstånd till utförsel, i tillämpliga delar tjäna till ledning också vid andra överväganden enligt utförsellagen. Vad särskilt angår avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel (samarbetsavtal) som inte uteslutande avser import till föreslår utredningen i kapitel 7 en underrättelse- och en tillståndsplikt. Om ett sådant avtal förutsätter export från samarbetslandet skall huvudprincipen vara att det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag kan dock göras i den mån svensk materiel endast ingår i ringa omfattning eller i övrigt inte är ägnad att påverka slutproduktens egenskap av utländsk. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd och är det en förutsättning från motpartens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. När det gäller mer omfattande och för viktigare samarbete bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör utrikesnämnden höras. Ett samlat förslag till riktlinjer finns i kapitel 8. I kapitel 7 tar utredningen också upp frågan om att ytterligare reglera olika former av kunskapsöverföring till andra länder. Flera skäl talar emot detta. En komplettering av reglerna skulle visserligen göra lagstiftningen mer heltäckande, men möjligheterna att kringgå dem vore betydande. Det gäller här framför allt att avgränsa ett straffbart område. Detta låter sig inte utan vidare göra med erforderlig klarhet, vartill kommer att ett fullständigt kontrollsystem lätt kan överskrida vad som normalt kan accepteras i en rättsstat. Utredningen har också övervägt dels ett förbud för vissa tillverkare eller personer att t.ex. sälja konsulttjänster, dels ett förbud som gäller viss teknik. Även mot sådana förslag kan resas enahanda invändningar. Alternativet att reglera all export av högteknologi som har strategisk betydelse, således inte bara försvarsteknologi, skulle innebära en reglering som faller utanför utredningens ram. Utredningen avstår från att föreslå att kunskapsöverföring underkastas ytterligare reglering. I kapitel 9 tas fyra olika frågor upp, nämligen den rådgivande nämndens arbetsformer, principer och former för regeringsöverenskommelser, revisorernas uppgifter enligt utförsellagen samt krigsmaterielinspektionens finansiering. Utredningen lämnar en redogörelse för den rådgivande nämndens rutiner och arbetsformer, vilka förändrades . Vi konstaterar att nämndens verksamhet tillgodoser intresset av en bred politisk förankring av besluten om vapenexport. Med det nya arbetssättet har nämnden kunnat fungera mer effektivt och dess ställningstaganden har fått ökad tyngd. Även om regeringen har ansvaret för besluten i utförselärenden har enligt utredningens mening nämnden en betydelsefull uppgift när det gäller samråd och för att främja insyn. Regeringsöverenskommelser kan vara ett sätt att skänka stadga och klarhet åt mellanhavanden i samband med t.ex. långtgående försvarsindustriellt samarbete, export m.m. till ett land och i andra mer särpräglade situationer. Det finns, utöver vad som följer av regeringsformen, särskilda skäl att när det gäller för vapenexportpolitiken viktiga frågor hålla utrikesnämnden underrättad och överlägga med den. 1988 fick revisorer i bl.a. krigsmaterielexporterande företag en informationsplikt, nämligen att fästa regeringens uppmärksamhet på anmärkning i en revisionsberättelse i fråga om efterlevnaden av utförsellagens bestämmelser. Utredningen anser att syftet med regeln i än högre grad skulle tillgodoses om dessa revisorer alltid delger regeringen sina revisionsberättelser, således även när de inte innehåller någon anmärkning av angivet slag, och föreslår därför en sådan bestämmelse. KMI:s verksamhet finansieras främst genom särskilda avgifter från dem som har tillstånd att tillverka krigsmateriel, oavsett om de exporterar den eller inte. Utförselärenden tar emellertid i anspråk huvuddelen av inspektionens resurser. Till detta kommer att det enligt utredningens mening inte får finnas utrymme för misstankar om att inspektionen inte är oväldig. På grund härav -- och med hänsyn till vikten av såväl tillsynen enligt tillverkningslagen som inspektionens mest omfattande uppgift, den grannlaga och från många synpunkter politiskt känsliga beredningen av regeringens avgöranden i utförselärenden -- anser utredningen att kostnaderna, till den del de måttliga expeditionsavgifterna inte förslår, i princip borde finansieras över budgeten. lag om ändring i lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. dels att 1, 6, 11-12, 14 och 16-17 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 8 § skall lyda ''''''''Marknadsföring av krigsmateriel, m.m.'''''''', dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 5 a § och 9 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I denna lag finns föreskrifter om förbud mot 1. utförsel av krigsmateriel, 2. upplåtelse och överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmateriel, 3. avtal med någon utom riket om utveckling av krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel, 4. bedrivande av militärt 4. avtal med någon utom inriktad utbildning inom riket riket om att gemensamt av utländsk medborgare, och utveckla eller tillverka 5. marknadsföring av krigsmateriel, 5. bedrivande krigsmateriel. av militärt inriktad utbildning inom riket av utländsk medborgare, och 6. marknadsföring av krigsmateriel. I lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. finns föreskrifter om kontroll över tillverkning av krigsmateriel och tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinning avseende krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel. Regeringen meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigsmateriel enligt denna lag. Avtal med någon utom riket om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel får inte utan tillstånd av regeringen ingås här i riket och inte heller utom riket av svensk myndighet, svenskt företag eller den som är bosatt eller stadigvarande vistas här. Detta gäller dock inte sådana avtal som uteslutande avser utveckling eller tillverkning av krigsmateriel som skall införas till . Avtal om tillägg eller Avtal om tillägg till eller ändring av avtal som ändring av avtal som avses innebär upplåtelse eller i 4 eller 5 a § får inte överlåtelse av rätt ingås utan tillstånd av att utom riket tillverka regeringen, om tillägget krigsmateriel får inte eller ändringen avser ingås utan tillstånd av regeringen, om tillägget eller ändringen avser 1. den materiel som får tillverkas, 2. rätt att vidareupplåta eller vidareöverlåta rätten att tillverka krigsmateriel till någon annan, 3. rätt att tillhandahålla krigsmateriel till mottagare som inte angivits i det ursprungliga avtalet, 4. förlängning av avtalets giltighetstid, eller 5. bestämmelser om sekretess. Den som har tillstånd enligt 2 eller 3 § lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. samt svensk statlig myndighet som bedriver motsvarande verksamhet skall, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, lämna redovisning till regeringen om åtgärder som syftar till avtal som är tillståndspliktigt enligt 5 a §. Tillstånd enligt 2, 4, 5, 6 Tillstånd enligt 2, 4, 5, eller 7 § får förenas 5a, 6 eller 7 § får med villkor samt med kontroll- förenas med villkor samt och ordningsbestämmelser. med kontroll- och ordningsbestämmelser. Regeringen får meddela föreskrifter om att 1. den som har tillstånd enligt 2 § skall lämna uppgifter rörande utförd krigsmateriel, 2. den som har tillstånd 2. den som har tillstånd enligt 4 § skall lämna enligt 4 § skall lämna uppgifter om upplåten eller uppgifter om upplåten eller överlåten rätt att överlåten rätt att utom riket tillverka utom riket tillverka krigsmateriel. 3. den som har tillstånd enligt 5 a § skall lämna uppgifter om den verksamhet som regleras i avtalet. Om en revisor i sin Revisor i aktiebolag eller granskningsverksamhet har företag som omfattas av framfört någon bestämmelserna i denna lag anmärkning i en sådan skall till regeringen sända revisionsberättelse som in en kopia av sådan sägs i 10 kap. 10 § revisionsberättelse som aktiebolagslagen (1975:1385) sägs i 10 kap. 10 § eller 4 kap. 10 § lagen aktiebolagslagen (1975:1385) (1980:1103) om eller 4 kap. 10 § lagen årsredovisning m.m. i vissa (1980:1103) om företag i fråga om årsredovisning m.m. i vissa företagets efterlevnad av företag. Motsvarande bestämmelserna i denna lag, skyldighet åligger en skall han genast sända in revisor vid en svensk statlig en kopia av myndighet. revisionsberättelsen till regeringen. Motsvarande 16 § skyldighet åligger en revisor vid en svensk statlig myndighet. Den som bryter mot 4, 5 ,6 Den som bryter mot 4, 5, 5a, 6 eller 7 § eller förbud eller 7 § eller förbud som har meddelats med stöd som har meddelats med stöd av 9 § döms, av 9 § döms, 1. om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst , 2. om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Om brott som avses i 16 § första stycket 1 är att anse som grovt, döms till fängelse lägst och högst . Vid bedömande om brottet Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt är grovt skall särskilt beaktas, om det avsett beaktas, om det avsett tillverkningsrätt av tillverkningsrätt av betydande värde, betydande värde, utveckling, utbildning eller utveckling, gemensam marknadsföring av betydande utveckling eller tillverkning, omfattning eller varaktighet utbildning eller eller om gärningen annars marknadsföring av betydande varit av särskild allvarlig omfattning eller varaktighet art. eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art. Denna lag träder i kraft den Lag om ändring i lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. Härigenom föreskrivs att 1 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I denna lag finns föreskrifter om kontroll över 1. tillverkning av krigsmateriel och 2. tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinning avseende krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel. I lagen (1988:558) om I lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. finns krigsmateriel, m.m. finns föreskrifter om förbud föreskrifter om förbud mot utförsel av mot utförsel av krigsmateriel, upplåtelse krigsmateriel, upplåtelse och överlåtelse av och överlåtelse av rätt att utom riket rätt att utom riket tillverka krigsmateriel, avtal tillverka krigsmateriel, avtal med någon utom riket om med någon utom riket om utveckling av krigsmateriel utveckling av krigsmateriel och metod för och metod för framställning av sådan framställning av sådan materiel, bedrivande av materiel, avtal med någon militärt inriktad utom riket om att gemensamt utbildning inom riket av utveckla eller tillverka utländsk medborgare samt krigsmateriel, bedrivande av mot marknadsföring av militärt inriktad krigsmateriel. utbildning inom riket av utländsk medborgare samt mot marknadsföring av krigsmateriel. Denna lag gäller inte för sådana statliga myndigheter som inte är affärsverk. Regeringen meddelar föreskrifter om vad som skall avses med krigsmateriel enligt denna lag. Denna lag träder i kraft den Utredningens förslag till riktlinjer Riktlinjer till ledning vid prövning av frågor om tillstånd m.m. enligt lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Tillstånd förutsätter att den utlandssamverkan det gäller 1. bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd; 2. inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Vid prövningen av ett tillståndsärende skall en totalbedömning göras av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Tillstånd får inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt, mot beslut av eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). Tillstånd bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter. Tillstånd bör inte heller lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Utlandssamverkan förutsätter ett förtroendefullt förhållande till det andra landet. Övervägandena bör därför vara särskilt ingående innan samverkan inleds med ett nytt land. Utförsel bör, om annat inte avtalats, endast medges till ett land vars regering har åtagit sig att se till att materielen inte vidareexporteras och avse en stat, statlig myndighet eller av landet godtagen mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) föreligga. 1 Senaste lydelse 1989:504 Reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad materiel, bör kunna få exporteras om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore obilligt att inte ge tillstånd. Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas om ovillkorligt hinder inträder samt om mottagarlandet kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. Stat som trots åtagande gentemot den har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall i princip inte vidare komma i fråga som mottagare av sådan materiel från . De angivna riktlinjerna gäller, förutom för tillstånd till utförsel, i tillämpliga delar andra överväganden enligt utförsellagen. Vad särskilt angår avtal om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel (samarbetsavtal) gäller följande. Förutsätter ett samarbetsavtal export från samarbetslandet skall huvudprincipen vara att det inte får ske i strid med riktlinjerna. Undantag kan dock göras i den mån svensk materiel endast ingår i ringa omfattning eller i övrigt inte är ägnad att påverka slutproduktens egenskap av utländsk. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd och är det en förutsättning från motpartens sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för samarbetslandets exportregler.