prop · GG03169 · 1992-12-31 00:00:00 — Sammanfattningsviskan sägas att anslagstilldelningen inklusive den årliga prisomräkningen avseratt täcka utgifterna för den hyra som fordras för att bevara befintligalokaler. Däremot ingår inte automatiskt medel som kan täcka utökningar ellerstandardhöjningar. Hyresmedel som sålunda fordras för att bestrida årskostnadenför större reinvesteringar utöver ursprunglig stendard eller betydande om- ochtillbyggnader ingår ej eftersom anslag till merkostnader för sådana åtgärder,som medför språngvisa kostnadsökningar, tilldelats efter ställningsteganden idet årliga budgetarbetet. Undersenare år har betydande belopp satsats på upprustningsåtgärder och på programför att rätta till underhållsbrister inom högskoleområdet. Vidare pågår ettomfattande åtgärdsprogram som i första hand avser reinvesteringar somersättning för omoderna eller otjänliga lokaler. Jag återkommer i det följandetill förslag om de ytterligare åtgärder som bör genomföras i samma syfte. Avsikten är att medel förlokaler skall ingå i de anstegsbelopp som an- Prop. 1992/93:169 visas genom denya anslagen till forskningen och till den grundläggande högskoleutbildningen.Vidare är avsikten att forskningsfinansierande organ som forskningråd m.fl.skall finansiera lokalkostnaderna för forskningsuppdragen, vilket fordraranslagsjusteringar. Jag har dock vid min prövning av dessa frågor nu stennatvid att en rent anslagsteknisk omläggning i angiven riktning bör anstå ett årså att ett ytterligare underlag kan tas fram. Enorsak till mitt ställningstagande är att lokalkostnaderna skiljer mellan olikauniversitet och högskolor beroende på lokalemas sammansättning, ålder ochstandard. Att infoga den del som avser grundläggande högskoleutbildning ienhetliga kostnadsramar för studentpeng och helårsprestationer fordrar därförett ytterligare utredningsarbete. Vidare behöver det uppdelningsarbete avseendelokalkostnaderna mellan grundläggande högskoleutbildning och forskning somgjorts inför den nu aktuella budgeten gås igenom ytterligare som enutgångspunkt inför omläggningen till det nya systemet. Det finns även anledningatt överväga hur budgetdialogen och uppföljningen bör utformas för att regeringenoch skall kunna ta ställning till resurstilldelningar som avses göradet möjligt att genomföra viktiga lokalförsörjningsprojekt. Jag avser att tainitiativ till ett fortsatt översynsarbete. Lokalkostnadsmedlenbör således för /94 tilldelas under ett särskilt anslag med ensumma avsedd för varje universitet och högskola. Medlen under anslaget börbetelas ut med en tolftedel till ett räntebelagt konto medtillhörande kreditutrymme i . De bör få användas med samma gradav frihet som övriga medel. Som jag nämnt blir dock i praktiken möjligheten attanvända medlen till annat än lokaler begränsad inledningsvis till följd avövertagandet av gällande avtal. Inte heller bör förekomsten av lokalkostnadsanslagbegränsa möjligheterna att använda även andra lokalt disponerade medel tilllokalkostnader om det befinns lämpligt. Vadjag nu har anfört medför sålunda inte någon ändring i fråga om de lokalamyndigheternas lokalförsörjningsansvar. Jagåterkommer i det följande till enskilda frågor och anslagsberäkningar. Defrågor och anslagsberäkningar som i huvudsak avser forskning ochforskarutbildning tas upp i forskningspropositionen senare denna dag. Ienlighet med vad regeringen har föreslagit i årets finansplan kommerkapitelförsörjningen vad gäller finansiering av investeringar ianläggningstillgångar vid statliga myndigheter att finansieras via lån iRiksgäldskontoret fr.o.m. . Amortering och ränta skall belastamyndigheternas anslag. För universitetens och högskolornas del görs dockundantag under /94. Orsaken härtill är att det är nödvändigt atttill dess åstadkomma en lösning på lånefrågan som tar hänsyn till de särskildaförhållanden vid högskolorna som skiljer dem Vidare saknas tillräckligt under- Prop.1992/93:169 lag för att pröva myndigheternas lånebehov. Iawaktan på lånesystemet anser jag att några principiella förändringar avfinansieringssättet såvitt gäller inredning och utrustning inte bör vidtas förhögskolans del. Detta innebär att i anslagen bör på motsvarande sätt somtidigare beräknas medel för nämnda ändamål. Medel till att bekostakapitalinsatsen i samband med större enskilda satsningar och till särskildersättningsanskaffning bör som anvisas i särskild ordning. Jagåterkommer i det följande till enskilda frågor och anslagsberäkningar. Defrågor och anslagsberäkningar som i huvudsak avser forskning ochforskarutbildning tas upp i forskningspropositionen. Medhänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen dels berederriksdagen tillfälle att 1. tadel av den närmare utformningen av resurstilldelningssys temet för grundläggande högskoleutbildning, 2. godkänna de belopp för studentpeng och ersättning för helårsprestationersom jag förordat för de olika utbildningsområdena under /94, 3. bemyndiga regeringen att besluta om angivna tekniska justeringar avde per capitabelopp som avser grundläggande högskoleutbildning, 4. bemyndiga regeringen att besluta om att anslagsmedel till universitetoch högskolor får omfördelas till andra universitet och högskolor om detta ärbefogat med hänsyn till de prestationer som utförts, 5. godkänna att reservationer på de nuvarande reservationsanslagen förgrundläggande högskoleutbildning får föras till respektive universitets ochhögskolas konto i . 4 Långsiktig inriktning av utbildningen vid universitetoch högskolor Utbildningspolitikenär inriktad på att stärka som kunskapsnation. Det ställer krav påsåväl kvalitativa insatser som åtgärder för att ge flera möjlighet till högreutbildning. Ettmål för utbildningspohtiken är att med förstärkt kvalitet föra uppuniversitetens och högskolornas utbildningsvolymer till minst samma nivå somgäller i jämförbara länder. Sverigeskonkurrensförmåga gentemot utlandet skall stärkas. Den högre utbildningen har härvid en nyckeluppgift. grundutbildningen skallklara att tillgodose forskningens behov av en Prop. 1992/93:169 bredarerekryteringsbas. krävs ett ökat tillflöde av kvalificeradarbetskraft, som är inriktad på näringslivets behov. Vårt lands samspel medomvärlden kräver hög kompetens. Genomförslagen i propositionen Universitet och högskolor - frihet för kvalitet(prop. 1992/93:1), som godkände och förslagen i åretsbudgetproposition har en första grund lagts för att hävda kvaliteten iutbildningen. En utbyggnad av den högre utbildningen har genomförtsunder de gångna ett och ett halvt åren. Denna utbyggnad måste nu föras vidare. Sedanhösten 1991 pågår en kraftig utbyggnad av den högre utbildningen. /93 har drygt 20 000 fler studenter än /91 kunnaterbjudas en nybörjarplats. Vid fullt genomslag /98 innebär denu beslutade ökningarna att 45 000 - 50 000 fler helårsstudenter bereds platsinom universitet och högskolor. Ökningenupp till 1992/kapacitetsnivå för högre utbildning kommer att motverkaden kompetensminskning på den svenska arbetsmarknaden strax efter sekelskiftetsom tidigare dimensionering hotade att ge upphov till. riskerade atthamna i en situation där tillväxten av universitets- och högskoleutbildadetotelt sett skulle komma att stagnera. Antalet examina från längreutbildningsprogram skulle till och med bli fårre än pensionsavgångarna irespektive utbildningsgrupp strax . Flertaletkategorier av utbildade från universitet och högskolor kommer istället attöka även på lång sikt. Det historiskt och intemationeUt sett unika trendbrottsom på grund av tidigare försummelser inom utbildningspolitiken hotade attinträffa har därmed motverkats. Enligt minbedömning är emellertid dessa förändringar inte tillräckliga. Årsstudieplatser /86-1997/98 enligt Itcsliit l.o.m.decenilier 1992 Arestudieplalser (tillhandatiällna) nya universitets- och högskolcorgaiiisalioncn avstår regeringen, som jagtidigare nämnt, från att i detalj ange hur många sludcnlcr som skall utbildaspå respeklive område vid varje universitet och högskola. Det blir iställetstudenterna, universiteten och högskolorna som genom sina egna val ochprioriteringar avgör detta. De enda undantagen är utbildningar till vissaviktiga yrken för vilka staten ur ett nationellt perspektiv måsle garantera etlvisst antal examinerade studenter samt vissa mindre, men väsentliga ämnen.Dessutom anges övergripande mäl för den långsiktiga inriktningen avexaminationen. Jag skall nu redogöra förmina forslag till åtgärder för att möjliggöra en utbyggnad av de längreutbildningsvägarna och dc bedömningar som ligger bakom dessa förslag. Detkommer emellertid att finnas skäl att återkomma till den långsiktigautvecklingen, inte minst mol bakgrund av den internationella utvecklingen. Enav utgångspunkterna för dc krav den svenska högre utbildningen ställs inför ärutvecklingen i den internationella omgivningen. måste vara minst likaförutseende ifråga orn kompetensutveckling som andra länder. Internationellajämförelser av utbildningsandelar på arbetsmarknaden, Prop. 1992/93:169 somStatistiska centralbyrån (SCB) genomfört i ett begränsat urval av 10länder, visar att i jämförelse med exempelvis f d. har enhögre andel personer med kortare högskoleutbildningar inom såväl utbildning ochsjukvård som övrig offentlig verksamhet. har emellertid en lägre andelmed längre unversitets- eller högskoleutbildningar inom samtliga dessaområden. Inombank- och försäkringsbranschen och andra tjänstenäringar har igenomsnitt akademiker med längre utbildning. I ,, f d. , , m.fl. är motsvarande andelmellan . Inomtransport- och kommunikationsväsendet har i vårt land ungefår enlängre akademisk utbildning. I , , , f.d. ,, m.fl. är denna andel något högre. Totaltsett har en lägre andel personer med längre universitets- ellerhögskoleutbildning på arbetsmarknaden än 8 av de 10 länder som ingick i SCB:sinventering. och utgjorde undantagen. har ungefärhälften av dessa länder en lägre andel personer med kortare eftergymnasialutbildning. Avandra studier, exempelvis från , framgår att situationen blir ännu merofördelaktig ur svensk synvinkel vid motsvarande jämförelser med andra ochstörre konkurrentländer, t.ex. , och . Sverigehade ett relativt högt studiedeltagande i högre utbildning under 1970-taletjämfört med övriga länder i . På grund av en i stort sett oförändradtotalvolym under en lång följd av år passerades emellertid av fleraandra länder . INorden har framför allt ett högt studiedeltagande. varandelarna för relativt likartade dem i och . senarehade även dessa båda länder passerat med god marginal. Enförhållandevis stor andel av de examinerade i kommer, som nämnts, frånkortare utbildningsprogram. I detta avseende har vårt land enligtinternationella jämförelser upprätthållit en relativt hög nivå på examenstalen.I mitten av 1980-talet var det i genomsnitt per årskull iSverige som examinerades från en kortere eftergymnasial utbildning. En någotlägre andel examinerades från längre utbildningsprogram. Jämfört med övrigaOECD-länder betydde detta en relativt hög nivå av examinerade från de kortareutbildningarna, men en låg nivå med avseende på de längre utbildningarna. Denkraftiga tillströmningen av studenter till universiteten i under 1970-och 80-talen bidrog till att examinerade från de längre utbildningsprogrammenökade relativt kraftigt . Det gäller t.ex.Västtyskland, , , , m.fl. länder. Så skedde intei vårt land. Anledningentill detta var att som den högre utbildningen expanderade i andraländer i lades den totala kapaciteten för 3 1992/93. 1 samL Nr 169 högre utbildning i Sverigepå en jämförelsevis låg och dessutom kon- Prop. 1992/93:169 stant nivå. Internationellajämförelser pekar således framför allt på nödvändigheten av att bygga ut delängre utbildningsprogrammen. Det gäller särskilt program inriktade påindustrins behov. För att exempelvis nå den examinationsvolym i relation tillarbetskraftens storlek vad gäller längre tekniska, datavetenskapliga ochnaturvetenskapliga utbildningar som i genomsnitt gäller för Tysktend, ,, och , skulle det årliga tillskottet av nyexaminerade fråndessa utbildningsområden behöva öka med uppskattningsvis 25 till 30 procentjämfört med /examinationstal. Modernekonomisk forskning pekar på två fundamentala lärdomar förutbildningspolitiken. Den ena är att utbildning är ett redskap att höjavälståndsnivån, den andra att medborgarnas benägenhet att utbilda sig påverkasav i vilken mån detta lönar sig för den enskilde. En framgångsrik politikmåste utgå från båda dessa iakttagelser. NobelpristagarenGary har utvecklat teorier om humankapitalets betydelse för denekonomiska tillväxten. Andra ekonomer har byggt vidare på dessa teorier ochpåvisat vilka faktorer som skapar välstånd och främjar ett lands utveckling. Iett historiskt perspektiv är det uppenbart att ökade kunskaper hos befolkningenleder till välståndsökning. Genom forskningen görs upptäckter som kan omsättasi nya och effektivare produkter. En välutbildad arbetskraft kan dra fördel avframstegen och föra utvecklingen vidare. Omvänt gäller att de länder som intelyckas höja utbildningsnivån inte heller kommer att kunna öka den ekonomiskatillväxten. Dettasamband gäller för såväl u-Iänder som för moderna industriländer. Skillnader imedborgarnas utbildningsnivå kan förklara skillnader i tillväxt och ekonomisktvälstånd. I en rapport till Produktivitetsdelegationen (SOU 1991:82) drar JohnBishop slutsatsen att en höjning av den allmänna teoretiska kunskapsnivån hosbefolkningen har djupgående effekter på konkurrensförmågan och produktiviteten.Det bör dock tilläggas att det inte existerar något enkelt linjärt sambandmellan utbildningsnivån och prestationerna i ett land. Myckettyder enligt andra ekonomer på att mängden humankapital, ellerutbildningsinvesteringar per capita, har ett starkare samband med dengenomsnittliga inkomstnivån i olika länder än mängden fysiskt kapital, dvs.andra investeringar per capita. Stora investeringar i fysisk kapitalbildningriskerar att ge låg tillväxt om de inte åtföljs av ökade utbildningsinvesteringar. Setti ljuset av dessa samband är de tidigare redovisade uppgifterna omutbildningsnivån i i jämförelse med förhållandena i andra länder mycketallvarliga. Ett fortsatt högt välstånd förutsätter att den negativautvecklingen inom utbildningsområdet kan vändas. Iakttagelsen omdrivkraften för individers benägenhet att utbilda sig Prop. 1992/93:169förvärrar problemet. Den enskildes intresse att satsa tid och resurser på attöka sina kunskaper påverkas av om det lönar sig eller inte. Givetvis finns detmånga andra skäl för att utbilda sig än den ekonomiska avkastningen. Ändå ärvärdet av utbildningen av stor betydelse för många som är osäkra. Statistikfrån bland andra visar att det lönar sig dåligt i ekonomiskatermer att satsa på en högre utbildning i . I en annan rapport tillProduktivitetsdelegationen visar att lönsamheten är "lågeller till och med negativ för grupper som humanister, religionsvetare ochpsykologer". Detekonomiska värdet av att skaffa sig ytterligare utbildning, det som ofta kallasutbildningspremien, har halverats och är väsentligtlägre i än i andra jämförbara länder. Särskiltför dem som vuxit upp i miljöer där akademisk utbildning inte är tradition kanman vänta sig att dålig ekonomisk utdelning gör en akademisk utbildning mindreintresssmt. Den utbildning som faktiskt bedrivs kan komma att genomförasineffektivt om det för den enskilde inte lönar sig att lägga ner mesta möjligaenergi på studierna. Även valet av kurser och utbildningsinriktning kanpåverkas av bristande lönsamhet. Lönsamhetsproblemetinnebär annorlunda uttryckt att det som är bra för individen inte sammanfallermed det som är bra för samhället. När den enskilde väljer hur just han ellerhon skall göra, finns det en stor risk att han eller hon väljer ett alternativsom är sämre i ett större perspektiv. Och uppnås inte det som är bra i ettstörre perspektiv kommer individen själv att drabbas av detta. Sammanfattningsvisvisar de internationella jämförelserna och forskningen kringhumankapitalinvesteringar på behovet av en fortsatt utbyggnad av den högreutbildningen i . Det gäller särskilt längre akademiska utbildningar. Jagövergår nu till att diskutera några möjliga slutsatser av det som just harsagts. Jag redovisar också några preliminära bedömningar av hur utbyggnaden avden högre utbildningen bör fortsätta. Regeringensmål när det gäller forskarutbildningen är att fördubbla antalet doktorsexaminatill . Rekryteringsunderlaget till forskarutbildningen kommer med dennaambition att bli otillräckligt om inte nuvarande examenstal från längreutbildningsprogram vid universitet och högskolor kan höjas. Tendensensedan början av 1970-taIet har varit att antalet utbildade från längreutbildningar minskat något, medan antegna till forskarutbildningen ökat. Är1990 fanns det strax över fem nyexaminerade från längre program inomgrundutbildningen per nyantagen i forskarutbildning året därpå. Under börjanav var detta relationstal cirka sex och under början av1970-talet cirka sju. Antalet nyexaminerade per Prop. 1992/93:169 antegen iforskarutbildning har således haft en tendens att minska. Förutsättningarnaär olika för skilda utbildningsområden, men för att säkra tillgången påforskarbehöriga krävs enligt min bedömning en ökning av antalet examineradefrån de längre utbildningsprogrammen i grundutbildningen med i genomsnitt 10-15procent. För naturvetenskapliga och tekniska utbildningar bör ökningen helstbli större än . Att så sker är väsentligt för såväl undervisningenssom forskningens kvalitet och förnyelse. Universitetenoch högskolorna har historiskt sett varit inriktade på att försörja områden somhuvudsakligen hör hemma inom den offentliga sektorn med välutbildadarbetskraft. Successivt har denna roll förändrats. återfinns drygt 40procent av landets akademiker inom privata näringsgrenar. Däremot är andelenuniversitets- och högskoleutbildade fortfarande blygsam inom industrin. Där harandelen legat på under en lång följd av år. Ettstort antal utredningar har analyserat industrinsutbildningsbehov på och varnat för riskerna med denna relativtlåga kompetensnivå och de komparativa nackdelar för svensk ekonomi som den förmed sig. Exempelvishar analyser gjorts vid för Ekonomisk Forskningsom visar att kompetensutvecklingen har varit betydligt sämre inom exporterandeän inom importerande industri . Den svenska utrikeshandelnsstruktur har blivit allt mindre specialiserad på kunskapsintensiv produktion,vilket speglar en försvagning av det svenska näringslivets tUlgång påkvalificerad arbetskraft i jämförelse med konkurrentländemas. Iaugusti 1992 presenterade () en analys avingenjörsbehovet i inför 2000-talet och förordade en ökning med 50procent av det årliga tillskottet av nyexaminerade civilingenjörer. Samtidigtmenade att den tidigare planerade utbyggnaden av ingenjörsutbildningarnavid de tekniska högskolorna borde begränsas. Jag återkommer strax till dessafrågor (avsnitt 4.2). IFinansdepartementets långtidsutredning (LU-92) görs bedömningar som liknarIVA:s. I utredningens tiUväxtscenario, som utgår från en produktivitetstillväxtpå inom industrisektorn, blir behovet av civilingenjöreravsevärt högre än vad dimensioneringen av utbildningen i början av 1990-taletskulle kunnat tillgodose. För att stärka industrins konkurrensförmåga skulleäven tillskottet av antalet examinerade från de naturvetenskapliga, ekonomiskaoch juridiska områdena behöva öka enligt Långtidsutredningenstillväxtalternativ. Enligtmin mening kräver de här redovisade tendenserna en förstärkning av deutbildningar som först och främst vänder sig till näringslivet. Särskilt gällerdetta civilingenjörsutbildningen. Jag skall strax redovisa mina förslag tillpreciserade examenstal för civilingenjörsutbildningen Prop. 1992/93:169(avsnitt 4.2). Ävenandra områden än industrin har ett långsiktigt ökat behov av kvalificeradpersonal. Inomskolans område riskerar lärartillgången att bli otillräcklig mot slutet av1990-talet. En viss ökning av nuvarande examenstel är nödvändig för attlångsiktigt och på ett tillfredsställande sätt säkra ochgymnasieskolans rekrytering av lärare. Vetenskapligt skolade lektorer behövsdessutom i växande grad för att säkerställa kvaliteten i skolans undervisning. Antaletsocionomer, psykologer, läkare, tandläkare, humanister och examinerade frånkonstnärliga högskolor i arbetsför ålder väntas med nuvarande examenstal ökarelativt svagt . Tio till in på nästa århundradeblir pensionsavgångarna större än nytillskottet i samtliga dessautbildningsgrupper. Samhällsvetarnaförväntas dock sammantaget bli en stor grupp på arbetsmarknaden, vilketförklaras av att tillväxten av ekonomer och andra samhällsvetare blirförhållandevis stark. Detminskade antalet utbildade på arbetsmarknaden på grund av storapensionsavgångar, som väntas ske , kan i vissa grupper helteller delvis komma att uppvägas av tillskottet av personer med grundexamen frånutländska universitet. Antalet personer med kandidat- och magisterexamina kanockså bli större än vad som har antegits. Detär därför mycket svårt att bedöma utvecklingen vad gäller t.ex. antelet utbildadefrån de matematisk-naturvetenskapliga områdena. återfinns ungefår hälftenav dem som examinerades under 1970-och 80-talen inom offentlig sektor.Tillväxten av antalet utbildade från dessa ämnesområden blir mycket långsamefter med nuvarande examenstal, men kan eventuellt komma attstiga om intresset för dessa utbildningar ökar. Juristernautgör också en svårbedömd grupp. Hälften av dem som examinerats efter 1969 ärsysselsatta inom offentliga sektom. Tillväxten av antalet jurister kommer, mednuvarande examenstel, också att bli förhållandevis långsam på , menför närvarande går det inte att bedöma hur studenternas intresse för dennautbildning i praktiken kommer att påverka utvecklingen av examina. Vadgäller antalet utbildade från universitetens och högskolornas kortareutbildningsprogram gör jag följande bedömning. För flertalet av dessautbildningsområden kommer troligen de examenstal som kan förväntas med dagenskapacitetsnivåer och utbildningsinriktningar att väl tillgodosearbetsmarknadens efterfrågan . Vissaområden är till och med överdimensionerade. Exempelvis är risken stor för attnuvarande utbildningskapacitet på det barn- och ungdomspedagogiska områdetkommer att generera ett kraftigt överskott av Om dagens examenstal för vårdutbil- Prop. 1992/93:169 dadefrån den bibehålls kan detta likaledes medföraövertalighet på arbetsmarknaden. Jag skall strax redovisa mina förslag tillåtgärder för dessa båda utbildningsområden, samt mina förslag till preciseradeexamenstal för grundskollärar-, gymnasielärar-, tandläkar- ochläkarutbildningarna (avsnitt 4.3 och 4.4). Inriktningav antalet examinerade på Denhär beskrivna intemationeUa och nationella utvecklingen av kompetensnivåer ochutbildningsinriktningar leder enligt min mening fram till följande slutsatser. Föratt förbättra möjligheter att hävda sig väl i den internationellakonkurrensen, för att tillgodose forskningens behov av en bred rekryteringsbas,för att säkra tillgången på välutbildad arbetskraft i svensk industri och föratt säkra kvaliteten också inom andra samhällssektorer måste den högreutbildningen byggas ut. Strävan skall vara att skall ha en minst likastor andel av varje ungdomsgrupp i högre utbildning som i jämförbara länder. Dekvalitetsmässiga brister som finns måste dessutom avhjälpas. Ensådan ambition innebär att antalet examinerade från längre universitets- ochhögskoleutbildningar måste öka. En förstärkning av de tekniska ochnaturvetenskapliga områdena är särskilt viktig. Samtidigtsom jag betonar betydelsen av en fortsatt utbyggnad av den högre utbildningenär det angeläget att understryka de hinder som finns för att snabbt realiseradessa planer. Lärare, lokaler och utrustning måste finnas till hands för attsäkerställa kvaliteten. I alla dessa hänseenden finns tydliga brister. Särskiltgäller detta tillgången på disputerade lärare. Regeringen har åtskilliga gångerslagit fast att akademisk utbildning skall förmedlas av lärare med egenvetenskaplig utbildning.