prop · GG03135 · 1992-12-31 00:00:00 — har i enstaka fall, senast år1987, gått in med kapitalstöd eller subventionerade lån i syfte att underlättarekonstraktioner och fiisioner som rört problembanker. De totala kostnadema förNationalbanken är dock förhållandevis små; de understiger 1 miljard kronor.Regeringen har inte ingripit i något fall med finansiella åtgärder. Dedanska bankema har visserligen drabbats av omfattande kreditförluster ochintäktsbortfall, men problemen har inte fått samma omfattning som i , ochSverige. En förklaring till detta är att de Prop. 1992/93:135 danska bankemaenligt lag är tvingade att hålla en hög kapitaliserings-grad - högre än vad somär nödvändigt enligt de s.k. Baselkraven. De har därigenom haft lättare änandra nordiska banker att få kapitaltillskott som gjort det möjligt attupprätthålla en god kapitaltäckning. IUSA hanteras problem i banksystemet av en särskild offentlig myndighet.Federal Deposit Insurance Corporation (), som också utövar tillsyn över bankema.FDIC administerar två fonder, en för affårsbankema och en för sparbankema,vilka finansieras genom avgifter från bankema. Fondemas medel kan användas föratt säkra en banks fortlevnad eller för direkta utbetalningar till kontohavarevid en avveckling av en bank. FDICanvänder en rad olika tekniker för att hantera banker med problem, bl.a.garantier som täcker framtida värdeminskningar på bankers tillgångar,upprättande av särskilda banker, s.k. bad banks, där bankers "dåliga"tillgångar samlas, liksom olika former av lån och riskkapitaltillskott. 1många fall använder FDIC stödåtgärderaa för att åstadkomma omstraktureringargenom att krisdrabbade banker fusioneras med andra banker. Det är mer sällansom myndigheten låter avveckla banker. Myndighetenhar vidsträckta befogenheter att ingripa i enskilda banker; den kan exempelviskräva att ledningspersonal avskedas och förbjuda utdelning på aktier.Grandprincipen för FDIC:s verksamhet och för valet mellan olika åtgärder i ettspecifikt fall är att den totala kostnaden för staten, dvs. skattebetalama,skall minimeras. Pågrand av de stora förlustema i banksystemet uttömdes de två garantifondemaoch staten tvingades rekapitalisera dem. Avsikten är dock att dessa tillskottpå sikt skall återvinnas. Den avgift som bankema skall betala till fondema harhöjts. Bankemas försvagade finansiella ställning och de många bankfallissemangenhar lett till krav från den amerikanska kongressen på skärpt tillsyn och ökadebefogenheter för FDIC och andra tillsynsmyndigheter. Enligt ny lagstiftningskall myndighetema exempelvis få vidta åtgärder mot banker i förebyggande syfteför att förhindra att de hamnar i akuta finansiella svårigheter. Detförhållandet att FDIC har en mer självständig ställning än motsvarandemyndigheter i t.ex. och skall ses mot bakgrand av att detamerikanska banksystemet omfattar ca 10 000 banker. Det gör det både möjligtoch nödvändigt att ha ett mer fristående system med långtgående befogenheteratt ingripa i enskilda institut. Det stora antalet banker gör det också möjligtatt i större utsträckning tillämpa lösningar som bygger på att den krisdrabbadebanken fusioneras med en annan bank. Likaså ger det andra fömtsättningar vadgäller finansieringen av åtgärdema. 3 Statensansvar för betalningssystemet pp- 1992/93:135 3.1 Följdema av solvenspiroblem i banker och andra kreditinstitut Detegna kapitalet i en bank utgör - liksom i andra företag - en buffert som skyddarfordringsägare mot att drabbas av de förluster som kan uppstå i företagetsverksamhet. Följden av förluster är att bankens kapitalbas, som till stor delutgörs av det egna kapitalet, urholkas. Detta försämrar bankens kredilvärdighetoch därmed dess möjligheter att fortsätta att finansiera sin verksamliet.Banker befinner sig i detta avseende i en mer utsatt situation än flenaletandra företag. Detta hänger samman med att blotta misstanken att en. bankssituation har försvagats är ett hot mot dess fortlevnad. Grandentill detta problem ligger i att utomstående aktörer, t.ex. långivare elleraktieägare utan direkt insyn i verksamheten, har svårt att värdera en bankstillgångar. Det är i stor utsträckning fråga om lån till enskilda hushåll ochföretag vars kreditvärdighet är svårbedömda, både i det enskilda fallet ochsett över kreditportföljen i stort. Detta för banker och andra kreditinstitut gmndläggandeinformationsproblem gör att enbart farhågor om stora förluster kan leda tillatt insättare och andra långivare överger banken. I en bank som i huvudsakfinansierar sig med inlåning som är uppsägningsliar kan detta skemed mycket kort varsel, och det kan uppstå en s.k. ran eller uttagsanstormning.För institut som förlitar sig på upplåning på värdepappersmarknader blirprocessen något mer utdragen, men i takt med att utestående värdepapperförfaller och inte kan fömyas växer likviditetsproblemen. Avsamma skäl som utomstående finansiärer har svårt att värdera kreditportföljenkan det vara sviirt att med kort varsel sälja tillgångar till priser sommotsvarar deras verkliga värde. Banken får därmed, om den alls lyckas säljatillgångar ur sin låneportfölj, vidkäimas kapitalförluster. På så sätt kanlikviditetsproblemet förvandlas till ett verkligt solvensproblem,även om banken var solvent när misstron uppstod. Förväntningarom förluster och framtida solvensproblem kan således bli självuppfyllande äveni fall då den inledande misstron var helt ogmndad. Detta förhållande gör attproblem i enskilda institut kan få spridningseffekter. En banks verkliga ellerförmodade problem kan bidra till att skapa misstro mot andra banker så att dedras med i fallet. Därigenom kan i sista hand förtroendet för hela detfinansiella systemet undergrävas. Ettsådant förlopp får utomordentligt allvarliga följder såväl för enskildamedborgare och företag som för ekonomins funktionsduglighet i stort. Denyttersta konsekvensen är en kollaps av betalningssystemet. Det får till följdatt möjlighetema att genomföra betalningar genom överföringar mellan bankkontonförsvinner. Ett fungerande betalningssystem är en föratsättning för att detnormala utbytet av varor och tjänster skall kunna fortgå. Det är därmed avvitalt samhällsekonomiskt intresse att stömingar somrabbar förtroendet för betalningssystemet Prop. 1992/93:135 förhindras. Debetalningstjänster som banker tillhandahåller ger dessa institut en särställning.Samtidigt spelar bankema, tillsammans med andra kreditinstitut, en viktig rolli ekonomin genom att de tillhandahåller krediter. För stora grapper, i syimerhethushåll och mindre och medelstora företag, är lån i bank eller i specialiseradekreditinstitut den avgjort viktigaste, och i många fall den enda, källan förkrediter. Därigenom får tillståndet i kreditgivande företag samhällsekonomiskbetydelse. Eneffekt av förluster är att bankemas utlåningskapacitet krymper. En banksverksamhet påverkas av kapitaltäckningsregler, som anger relationstal mellanbankens kapital och dess tillgångar. Minimikrav på kapitaltäckningen finnsangivna i lagstiftningen, men även om sådana regler inte funnits skulle bankensfinansiärer ställa krav på en viss kapitalbuffert som skydd mot förluster irörelsen. Ju mindre denna buffert är, desto högre räntor kommer långivama attkräva för att ställa medel till bankens förfogande. Bedöms bufferten somotillräcklig kan banken inte längre finansiera sig på värdepappers- och interbank-marknader.Banken måste då minska sin låneverksamhet. Bankemakan utöka sitt riskkapital genom emissioner av t.ex. aktier. Möjlighetema atterhålla nytt kapital är dock begränsade i perioder då bankema har problem.Omfattande förluster i banker och andra kreditinstitut leder därför till atttillgången på kredit i ekonomin i stort minskar och att lånevillkorenförsämras. Om möjlighetema att lånefinansiera konsumtion och investeringarförsämras, minskar efterfrågan från både hushåll och företag. Därigenomförsvagas konjunktumtsiktema ytterligare. Lönsamheten i näringslivet falleroch arbetslösheten ökar, med än större kreditförluster som följd. Ekonominriskerar att hamna i en nedåtgående spiral, där finansiella problem försvagarekonomins reala sida, med en ytterligare fördjupad finansiell kris som följd. Slutsatsenär därmed att stömingar i bank- och kreditsystemet måste motverkas och att detär nödvändigt att staten tar ett ansvar för att se till att systemetsgrandläggande stabilitet och funktionsförmåga bevaras. 3.2 Statliga ingrepp för att säkerställa stabiliteten i betalningsystemetoch trygga kreditförsörjningen Insiktenatt finansiella stömingar kan få allvarliga samhällsekonomiska följder är inteny. Det är överväganden av det slag som redovisats som ligger bakom att bankeroch andra kreditinstitut är underkastade särskilda verksamhetsregler och ärföremål för offentlig tillsyn. Syftet med dessa åtgärder är att förhindrauppkomsten av stora stömingar som kan skada det finansiella systemetsfunktionsduglighet. Staten har således tagit på sig en roll som övervakare avdet finansiella systemet. Därtill har statsmaktema - formellt genom Riksbankensroll som "lender of last resort" - tagit eU ansvar för attupprätthålla likviditeten i det finansiella systemet. Detgällande regelsystemet är således präglat av grandsynen att stabili- Prop.1992/93:135 teten i det finansiella systemet, i synnerhet i den del som rörbetalningstjänster, är ett så vitalt samhällsekonomiskt intresse att statenmåste ta ett långtgående ansvar härför. Av det skälet kan staten också tvingasge stöd till enskilda krisdrabbade institut ifall det finns en risk för attförtroendet för andra banker och kreditinstitut rabbas om det krisdrabbadeinstitutet hamnar på obestånd. Ettfallissemang i ett enstaka institut kan, som tidigare framhållits, fååterverkningar för hela det finansiella systemet. Detta gäller särskilt i ett landdär det finansiella systemet är så starkt koncentrerat som i . Riskenför att utländska och inhemska långivare och insättare skall förloraförtroendet för andra banker om en enskild bank drabbas av problem ärnaturligtvis beroende av tillståndet bland bankema. 1 ett läge där stora delarav banksystemet är försvagat till följd av omfattande kreditförluster är riskenpåtaglig för att det skall uppstå allvarliga stömingar om staten inte vidtarerforderliga åtgärder. Flera banker skulle kunna drabbas av en akutlikviditetskris om en enskild banks långivare på t.ex. den intemationella interbankmarknadenfick vidkäimas förluster. Detär mot bakgrand av de faktorer jag nu redovisat som regeringen funnit detnödvändigt att ingripia när enskilda banker hamnat i enakut kris. Det vai' då fråga om ingripanden i de enskilda fallen. Man kundedock fömtse; en utveckling som skulle göra mer omfattande, generella åtagandennödvändiga. Sådana åtgärder borde emellertid inte tillkärmages förrän de varoundgängligen erforderliga för att inte leda till en allmän oro på definansiella marknadema. Problemeni banksystemet har, som tidigare beskrivits, successivt förvärrats till följdav ökande kreditförluster och en försämrad intjäningsförmåga. Detta beror iviss utsträckning på att konjunkturläget försämrats, och det är också en orsaktill att även andra kreditinstitut drabbats av problem under det senaste åiet.I den nuvarande situationen finns det en risk för att det skall uppståallvarliga stömingar på hela kreditmarknaden. Detfirms stabiliseringspolitiskt präglade motiv för att staten också skall ta ettansvar för att kreditmarknaden fungerar tillfredsställande. Generellt minskadtillgång till kredit eller påtagligt höjda räntekostnader för låntagama tillföljd av osäkerhet om kreditinstitutens solvens håller tillbaka efterfrågan iekonomin och riskerar att fördjupa lågkonjunkturen. Detta gäller såväl vid enakut kris, då kreditinstitut hotas av konkurs, som då kreditutrymmet gradvis krym])sav att förluster urholkar institutens kapitalbas. I en redan svag ekonomi blirdet med nödvändighet en viktig stabiliseringspolitisk uppgift att se till attnormala kreditströmmar kan upprätthållas. Dettaleder fram till slutsatsen att det i nuvarande situation är nödvändigt attvidta omfattande åtgärder som både garanterar stabiliteten i betalningssystemetoch säkrar samhällets kreditförsörjning. Den nuvarande situationen ärexceptionell och ställer därmed krav på åtgärder av exceptionell karaktär. Normidaprinciper för statens roll i ekonomisk verksainhet måste under dessaförhållanden stå tillbaka. stöd till finansiellaföretag kommer att krävas, och fall där statligt övertagande av kreditinstitutblir nödvändigt kan inte uteslutas. 4 Statensåtaganden gentemot banker och vissa andra kreditinstitut 4.1 Stöd till banker och vissa andra kreditinstitut Mittförslag: Staten garanterar att banker och vissa andra kreditinstitut kanfullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Regeringen bemyndigas att besluta omstödåtgärder som säkerställer detta åtagande. Staten fullgör sitt åtagandegenom att - lämna stöd till fortsatt verksamhet i livskraftigainstitut, varvid stödet förenas med krav på åtgärder från institutets sida, - lämna stöd till rekonstraktion eller avveckling iordnade former av institut som inte kan förväntas uppnå lönsamhet på lång sikt. Stödåtgärderaaskall utformas på ett affärsmässigt sätt och så att statens långsiktigakostnader för stödet minimeras. Staten skall inte eftersträva att bli ägaretill banker eller andra kreditinstitut. Om det i något fall bedöms lämpligt medhänsyn till ett instituts kapitalbehov och statens affärsmässiga intresse bördock aktiekapitaltillskott kunna väljas som stödform. En strävan skall i såfall vara att avyttra aktiema när det är affärsmässigt lämpligt. Stödetskall ges en konkurrensneutral utformning. En mångfald på marknaden skallfrämjas. Stödsystemetskall kvarstå så länge det behövs. Systemet skall inte avvecklas förrän det kanske utan att fordringsägaraas intressen riskeras. En avveckling skall kunnagenomföras först efter ett nytt beslut av . Promemoriansförlag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag. Remissinstanserna:Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget i stort eller lämnar det utanerinran. , Statens bostadsfinansieringsaktiebolag, , ochFinansbolagens Förening anser dock att stödåtgärderaa bör ges stöd i en lag.Flera remissinstanser, däribland LO, och 1-3 fondstyrelserna, vill attförslaget skall ges en mer precis utformning vad gäller kostnadema för atterhålla stöd, upprätthållandet av konkurrensneutralitet och formema föravveckling av stödsystemet. Skälenför mitt förslag: Som framgått av den tidigare beskrivningen har problemen ibanksystemet förvärrats som flera andrakreditinstitut drabbats av problem. Det har också efter hand blivit uppenbartatt problemen i banker och andra kreditinstitut Det bör därför nu genom beslut av riks- Prop.1992/93:135 dagen slås fast att staten tar ansvar för betalningssystemet ochkreditförsörjningen. bör ge regeringen ett generellt bemyndigandeatt - i överensstämmelse med vad som aviserades i ett pressmeddelande frånFinansdepartementet - vidta stödåtgärder som garanteraratt banker och vissa andra institut kan fullgöra sina förpliktelser. På gmnd avstatens åtagande får möjlighet att i sin egenskap av "lender oflast resort" förse instituten med likvida medel i svensk eller utländskvaluta, vilket i sin tur innebär att instituten kan infria sina förpliktelser irätt tid. Vidare får instituten möjlighet att åta sig nya förpliktelser påsedvanliga villkor. Ettsådant statligt åtagande kommer samtliga institut som omfattas av åtagandettill godo, i så måtto att instituten - oavsett om stödåtgärder satts in ellerinte - kan förlita sig på att få det stöd som behövs. Jag föreslår följanderiktlinjer. Institutsom bedöms vara livskraftiga får möjlighet att under en övergångsperioderhålla stöd från staten. Stödet skall vara frivilligt och anpassas till föratsättningamai det enskilda institutet. Stöd skall ges i den utsträckning som krävs för attinstitutet skall kunna fortsätta verksamheten. Institut som har fått stöd ochsedan drabbas av större förluster än som fömtsetts kan erhålla utökat stöd.Stödet kan då komma att få en annan utformning och förenas med mer långtgåendekrav på åtgärder från institutets sida. Institutsom inte kan förväntas uppnå långsiktig lönsamhet skall antingen rekonstmerasså att de blir livskraftiga eller avvecklas i sådana former att institutetsförpliktelser kan infrias i rätt tid. Detär nödvändigt att staten försäkrar sig om att instituten använder stödet på etteffektivt sätt. Staten måste därför kunna ställa krav på åtgärder fråninstitutens sida och få insyn och kontroll över hur de statliga stödmedlenanvänds. Stödåtgärdernaskall utformas så att statens långsiktiga kostnader för stödet minimeras.Statens kostnader skall i princip bäras av det institut som erhåller stödet.För livskraftiga institut som endast är i behov av temporärt stöd innebär detatt stödet skall återvinnas när det är möjligt med hänsyn till institutets ekonomiskasituation. Även i övriga fall skall stödet utformas så att statens lånigsiktigakostnader minimeras. Eventuella statliga kapitaltillskott skall återvinnas. Detär också rimligt att staten kräver ersättning för den risk som kan varaförknippad med olika stödåtgärder om de institut som med hjälp av stödåtgärderåterfår sin intjäningsförmåga och lönsamliet. Sådana institut kan komma attåter representera ett betydande värde. Det är i dessa fall också rimligt att statenfår del i den värdestegring som då uppkommer och som inte hade varit möjligutan statens medverkan. Stödåtgärdernaskall ges en så konkurrensneutral utformning som möjligt. Detta befrämjar denlångsiktiga effektiviteten på marknaden. Konkurrensneutralitet uppnås genomatt stöd inte ges i större utsträckning än nödvändigt och genom att återvinningav stöd säkerställs. En konkurrensneutralutformning av stödet behöver inte iimebära att Prop. 1992/93:135 dennuvarande strakturen på kreditmarknaden bibehålls. Rekonstraktion såväl somavveckling av enskilda institut kan bli aktuella. Det är viktigt atten mångfald på marknaden främjas, så att en effektiv konkurrens kanupprätthållas. Idetta sammanhang bör det också framhållas att tillämpningen av gällande kapitaltäckningsregleri ett enskilt institut självfallet inte skall påverkas av det statligaåtagandet. Inte heller skall tillämpningen av placeringsreglementen som lagtsfast av statsmaktema påverkas. Det är naturligt med hänsyn till att detstatliga åtagandet skall vara temporärt. Det är också nödvändigt med hänsyntill konkurrensneutraliteten att de stödberättigade instituten inte gynnas otillbörligen. Detsvenska bank- och kreditväsendet bör vara privatägt. Staten bör alltså inteeftersträva att bli ägare till sådana institut. Det statliga stödet måsteemellertid så långt det är möjligt också präglas av affärsmässighet. 1 de fallett aktiekapitaltillskott bedöms ha fördelar framför andra stödåtgärder, bör ensådan lösning kunna väljas. Staten har då möjlighet att återvinna sinakostnader vid en framtida försäljning. En strävan skall därvid vara att avyttraaktiema när det är affärsmässigt lämpligt. Detjag nu har sagt gäller inte bara ägande i instituten som sådana utan ocksåägande av institutens tillgångar i form av exempelvis s.k. dåliga lån ellerfastigheter som har tagits över för att skydda fordran. Ensärskild fråga är hur länge den nu föreslagna möjligheten för regeringen attbesluta om stödåtgärder skall fiimas. Jag gör följande bedömning. Detär i varje utvecklad ekonomi en viktig uppgift för staten att se till att detfinns ett fungerande betalningssystem. I den bemärkelsen kan det alltså intebli fråga om att statens ansvar skulle vara tidsbegränsat. Däremot är detviktigt att betona att det nu aktuella statliga åtagandet, som är avextraordinär natur, är temporärt. Förekomsten av ett sådant åtagande befrämjarinte en effektivt fungerande marknad, även om åtagandet är nödvändigt . Ävenkonstitutionella skäl talar för en avveckling inom överskådlig tid. Åtagandetoch stödsystemet skall dock kvarstå så länge som det behövs och avvecklas förstnär förhållandena är sådana att det inte längre föreligger något hot motstabiliteten i det finansiella systemet. Det kan redan nu föratses att det kanta . Avvecklingen skall ske utan att fordringsägaraas intressenriskeras. En avveckling kan genomföras bara efter ett nytt beslut av . Detjag nu har sagt har avsett stödsystemet som sådant. En annan sak är attstödåtgärder som beslutats inom ramen för systemet - och som i flertalet fallkommer att ha dokumenterats i avtal mellan staten och det berörda institutet -naturligtvis kommer att fullföljas även efter det att regeringens generellabemyndigande att besluta om stödåtgärder har upphört att gälla. Statensåtagande är ett kraftigt ingrepp i marknadens normala funktionssätt. Försöktill missbrak kan inte uteslutas. andraoönskade effekter av åtagandet måste uppmärksammas via tillsynen så tidigt sommöjligt. Några remissinstanser harifrågasatt om inte det statliga åtagandet borde ges stöd i en lag. De hardärvid hänvisat till bl.a. åtagandets generella karaktär och varaktighet samtstödets omfattning. Jag håller med om att stödåtgärderaa borde regleras i lag,om avsikten var att åtagandet skulle gälla . Så är emellertidinte fallet. Något formellt krav på lagform finns inte heller för den typ avåtagande från statens sida som det här är fråga om eftersom åtagandet fallerinom ramen för finansmakten enligt 9 kap. regeringsformen och inte inom normgivningsmaktenenligt 8 kap. Däremot kan lämplighetsskäl tala för att huvuddragen av åtgärdemaskrivs in i instraktionen för den myndighet somjag föreslår skall inrättas föratt administrera stödet. Jag återkommer till den frågan i det följande (avsnitt4.6). Flera remissinstanseranser att de principer som i promemorian läggs till gmnd för det statiigastödet inte är tillräckligt preciserade. Detta gäller särskilt principen om attstaten skall återvinna de kostnader som stödåtgärderna ger upphov till ochprincipen om att stödet skall vara konkurrensneutralt. LO vill att det påförhand skall slås fast vilka betalningsvillkor som skall gälla förinstituten. Det är uppenbart att detav många skäl skulle vara en fördel om det på förhand gick att exakt ange vilkcibetalningsvillkor och andra villkor som skall gälla. Stödet måste emellertidanpassas till förhållandena i de enskilda instituten och till den allmännaekonomiska utvecklingen för att det skall vara möjligt att uppnå deövergripande målen - säkerställandet av stabiliteten i betalningssystemet ochtryggandet av kreditförsörjningen - till så låga kostnader som möjligt. Det ärdärför inte möjligt att i förväg mer precist ange hur villkoren för stödetskall utformas. Av samma skäl är det inte heller möjligt att tillmötesgå vissaremissinstansers önskemål om en precisering av formerna för avvecklingen avstödsystemet. 4.2Institut som kan erhålla stöd Mittförslag: Stöd länmas till banker och till kreditinstitut med statliganknytning. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser, däribland och , läitnnarförslaget utan erinran. , , och anser att stödet bör utsträckastill att omfatta alla institut som agerar på samma marknad som bankema och dekreditinstitut som namngivits i promemorian, eller till alla institut somomfattas av kapitaltäckningsregler. NäringslivskredU och HSB (sparkasseverksamheten),anser att de bör omfattas av de statliga stödåtgärderaa. Allmänna Hypoteksbank villatt det klargörs att landshypoteksföreningar- Prop. 1992/93:135 na skallingå i den krets som kan erhålla stöd. vill att omfattas. Skälenför mitt förslag: Syftet med stödet är att garantera stabiliteten ibetalningssystemet och att trygga kreditförsörjningen. är det nödvändigtatt statens åtagande avgränsas. Det är naturligt att stödet i första handriktas mot banker. Samtliga banker med svensk oktroj skall omfattas, alltsåäven de utlandsägda bankema. Däremot ligger det i sakens natur att ett svensktstödsystem inte kan omfatta sådana utländska banker som är etablerade här ilandet genom filial.