prop · GF03133 · 1992-01-01 00:00:00 — Enligt min bedömning bör den centrala konkurrensmyndigheten övervaka konkurrensen också på elmarknaden. Jag vill särskilt betona vikten av en kontinuerlig övervakning under den omställ- ningsperiod när nya villkor börjar gälla, vilka innebär att den tidigare ensamrätten till transitering av el upphör. Därmed öpp- nas elsektorn för konkurrens. Det är konkurrensmyndighetens upp- gift att tillse att de nya möjligheterna till konkurrens inte motverkas på ett otillbörligt sätt. Jag hemställer att regeringen dels föreslår att 1. godkänna de mål och strate- gier för elmarknadens reformering som jag har förordat (avsnitt 3.1), 2. godkänna de riktlinjer för verksamheten med storkraftsnätet som jag har förordat (avsnitt 4.1), dels bereder tillfälle att ta del av vad jag har an- fört om 3. riktlinjer för (avsnitt 4.2), 4. reformering av eldistribu- tionen (avsnitt 5), 5. konkurrensövervakning på el- området (avsnitt 6). Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och be- slutar att genom propositionen förelägga vad föredra- ganden har anfört för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandens hemställan. Elmarknad i förändring Rapport från (B 1991:6) Sammanfattning av rapporten och remissyttranden däröver 1 Sammanfattning och slutsater av rapporten 1.1 Uppdraget 1.2 Sammanfattning 1.3 Slutsatser 2 Remissyttranden 2.1 Remissförfarandet 2.2 Synpunkter på utredningen och dess direktiv 2.3 Allmänt - Synpunkter på utredningens allmänna slutsatser 2.4 Stamnätet inklusive utlandsförbindelserna 2.5 Förslaget om ett stamnätsverk 2.6 De regionala och lokala näten 2.7 De lokala näten 2.8 Koncessioner 2.9 2.10 Ellagstiftningen 2.11 Europeiska gemenskapen 2.12 Horisontell och vertikal integration 2.13 Övrigt 1 Sammanfattning och slutsatser 1.1 Uppdraget Riksdagsbeslutet (prop. 1990/91:87, NU 38, rskr. 318) om bolagisering innebar att frågan om stamnätets fr- amtida organisation skulle övervägas ytterligare. En permanent lösning avseende storkraftnätet beräknades enligt propositionen kunna träda i kraft . Regeringen uppdrog åt statens energiverk att i samband med en pågående studie av den svenska elmarknaden särskilt utreda vissa frågor avseende stamnätets framtida organisation. Dessutom borde den framtida elmarknaden utredas även i andra avseenden. Uppdraget övergick till närings- och teknik- utvecklingsverket (). överlämnade ra- pporten (B 1991:6) Elmarknad i förändring till regeringen. Till utredningen har utarbetats tio underlagsrapporter. Utredningen består av två delar. I den första delen beskrivs den svenska elmarknaden, utvecklingen inom EG och elhandeln inom No- rden, Väst- och . Vidare diskuteras handelns framtida utveckling. En detaljerad beskrivning ges av den svenska elmar- knadens aktörer och av handeln, lagstiftningen och överförings- systemet. Den pågående omstruktureringen och omregleringen av elmarknaden i några europeiska länder behandlas. Slutligen dis- kuteras om den svenska elmarknaden är effektiv och uppfyller de krav kunderna har rätt att ställa på sin elförsörjning. Inom kraftproduktionen dominerar med av produktionsresurserna. Det näst största produktionsföre- taget är , som ägs av kommunerna i och en del privata intressenter. Den tredje stora producenten är . Därutöver finns ca tjugo kraftföretag, av vilka flera är privatägda med förankring i den svenska basindustrin. De elva största kraftföretagen samarbetar genom den s.k. sam- körningen. Produktionsanläggningarna utnyttjas som om man vore ett enda företag. De anläggningar som har lägst rörliga kostna- der utnyttjas i första hand. Vinsten av samarbetet delas lika. , , och deltar också i en samkörning genom samarbetsorganisationen . De tolv största kraftföretagen har tillsammans ingått det s.k. stamnätsavtalet som reglerar utnyttjandet av stamnätet. Vatten- fall förvaltar och driver detta nät. Planeringen är mycket lång- siktig. Andra företag som önskar överföra kraft måste först sä- lja denna till ett av stamnätsföretagen för att sedan köpa till- baka den på någon annan plats. Kraftföretagen har sina egna regionala nät. De förbinder in- dustrikunderna och distributionsområdena med stamnätet. Kraft- företagen har i praktiken delat upp marknaden mellan sig. Dis- tributionen sker i de lokala näten, som sköts av elverken. Varje elverk har monopol inom sitt område genom en s.k. områdeskonces- sion. Antalet elverk var ca 2000 men är knappt 300. Även kraftindustrin tar aktiv del i omstruktu- reringen av branschen. Det har främst skett genom vertikala uppköp. Även om de flesta elverken är kommunalt ägda förekommer också andra associationsfomer. Elmarknaden har varit utbyggnadsinriktad. Huvudproblemen har varit att bygga ny kapacitet för att möta efterfrågan och att tillse att anläggningar och överföringssystem har fungerat tek- niskt. har dock intresset på grund av en bety- dande överkapacitet på produktionssidan fokucerats mot marknads- föring och tariffer. Kraftindustrin möter nu krav från alltmer krävande kunder på anpassningsförmåga och större öppenhet. Rapportens andra del behandlar elmarknaden ur ett konkurren- sperspektiv. Enligt utredningen finns det två viktiga skäl för att införa regler som gör det möjligt för elkunden att fritt välja leverentör: - ökad konkurrens leder till att producenter och distributörer tvingas effek tivisera verksamheten, vilket pressar priset. - det skapas förutsättningar för andra kontraktsformer där kun- dens behov blir styrande, vilket bör leda till lägre totalkostnader. Därutöver blir det på en konkurrensutsatt marknad lättare för nya aktörer att komma in. Konkurrens är framför allt möjligt att åstadkomma i produk- tionsledet och i försäljningsledet. I överföringen av elkraft är det i praktiken omöjligt att uppnå en konkurrenssituation. Led- ningsnäten utgör naturliga monopol. Eftersom ledningsnäten är monopol måste regler skapas som skyddar nyttjarna av näten mot ägarnas eventuella missbruk. Grundförutsättningen för konkurrens är att näten öppnas. Däri- genom blir det möjligt för producenter, distributörer och kunder att fritt sluta kontrakt med varandra. Tariffer och villkor för anslutning till näten måste vara utformade så att näten kan fun- gera som marknadsplatser. Tarifferna skall vara öppna och enkla och baseras på de kostnader som uppstår i systemet vid inmatning eller uttag. Den svenska elmarknaden har fungerat tillfredsställan- de. Kraven på kostnadspress och anpassning mot kunderna ökar em- ellertid och krav på större dynamik och öppenhet kan förväntas. I andra industriländer kräver framförallt industrin att markna- derna för den ledningsbundna energin öppnas. Kunderna vill köpa energin där den är billigast. Den långa eran av internationellt sett låga elpriser i är enligt utredningen slut. Nya kraftverk har högre produktions- kostnader än befintliga. Då ny elproduktionskapacitet behövs ko- mmer detta att leda till höjningar av elpriset. Detta kan komma att medföra anpassningsproblem för industrin. Det är utredningens uppfattning att regler som möjliggör för kunderna att välja leverantör är en nödvändig förutsättning för att uppnå lägsta möjliga produktionskostnad och för att garante- ra industrin och hushållen att kraftföretagen gör sitt yttersta för att anpassa leveransvillkor och kontraktsformer till kunder- nas krav. 1.3 Slutsatser Den svenska elmarknaden bör öppnas för fri konkurrens. Ett re- gelverk bör skapas som ger största möjliga frihet för producen- ter och elanvändare att sluta kontrakt. Elmarknaden skall orga- niseras så att den uppmuntrar till lönsamma investeringar och affärsuppgörelser. All produktion, försäljning och användning av el skall vara öppen för konkurrens. Alla elektriska nät skall vara tillgängli- ga på ett icke-diskriminerande sätt. Det åligger staten att via lagstiftning och tillsyn av lagen garantera denna tillgänglig- het. Avgifterna till nätföretagen skall betalas i anslutning till abonnemangen och de kostnader som in- och/eller utmatning faktiskt medför. Ökad konkurrens och frihet i produktions- och försäjningsleden ställer större krav på regler för att hålla nä- ten öppna. De lokala näten De lokala näten bör öppnas för fri konkurrens om kunderna som själva skall kunna välja leverentörer. Den områdeskoncession som krävs bör därför ändras. En ny nätkoncession bör innebära anslutningsskyldighet för nätägaren. Koncessionsinnehavaren skall även ha skyldighet att upplåta nätet för leveranser till ansluten abonnent. Priser och övriga villkor skall kunna prövas av en tillsynsmyndighet. Nätägaren skall bedriva sin nätverksamhet skild från annan ver- ksamhet. Tillgänglighet och tariffer skall skötas enligt före- skrifter i lag. Tarifferna skall vara öppna och icke-diskrimine- rande. Verksamhetens kostnadseffektivitet skall kunna bedömas med hjälp av jämförelsetal, tillhandahållna av en tillsynsmyn- dighet. En försäljningskoncession som medför leveransplikt skall inför- as i varje distributionsområde för att skäliga villkor skall kunna garanteras små kunder. Priserna skall kunna överklagas till den prisreglerande myndig- heten. För att förhindra verti- kal integration bör förvärv eller försäljningskoncession kunna vägras företag med en stor andel egen produktion. Förslaget innebär således att en återdistributör skulle behöva en nätkoncession och en försäljningskoncession. Den kund som lämnat försäljningskoncessionären har ingen ovill- korlig rätt till återanslutning, och återfår inte heller rätten till leverans eller priskontroll. Däremot skall nya kunder inom ett område omfattas av koncessionen. I takt med den tekniska utvecklingen för elmätare, debiterings- system etc. väntas även mindre kunder bli intressanta att kon- kurrera om för leverantörerna. Försäljningskoncessionen garante- rar i en övergångsfas att främst mindre kunder kan få rimliga villkor och priser. Innebörden av dagens linjekoncession bör ändras. De regionala näten skall öppnas för kraftleveranser av annan än ägaren. Ta- rifferna skall vara öppna, kostnadsbaserade och i sin konstruk- tion enkla. Priserna och nätets tillgänglighet skall kunna prö- vas i efterskott. Nätverksamheten skall bedrivas åtskild från annan verksamhet. Stamnätet skall möjliggöra fri handel med elektrisk kraft såväl inom som utom landet. Stamnätet skall omfatta det nuvarande nä- tet, Norrbottennätet och de utlandsförbindelser och andelar av dessa som förvaltas av vattenfallsverket. bör samtliga utlandsförbindelser ingå. Stamnätet skall vara ekonomiskt självbärande. Tarifferna skall vara öppna och icke-diskriminerande. Dessa och tillgängligheten skall kunna prövas av en tillsynsmyndighet. Stamnätet bör förvaltas av ett statligt affärsverk. Verket skall vara affärsdrivande och i lag tillförsäkras rätten till en ända- målsenlig kapitalhantering. Merparten av verkets inkomster bör utgöras av fasta element i tariffer som avspeglar in- och utmat- ningsabonnemang. Kravet på öppenhet och neutralitet leder till att affärsverksformen är att föredra. Styrelse och ledning skall väljas med denna utgångspunkt. Den kompetens och representativi- tet som finns i stamnätsnämnden bör återfinnas i verket. bör svara för planering, utbyggnad och drift av stamnätet. Utbyggnad skall ske efter samhällsekonomiska bedöm- ningar. Verket bör också ansvara för spännings- och frek- venshållning och förfoga över relevanta övervakningssystem, t.ex. driftdata och drifttelenät. Verket får normalt endast äga anläggningar för reaktiv drift. Transiteringstjänsterna skall vara kostnadsbaserade. Tarifferna skall vara öppna och icke-diskriminerande. Tariffer och rätten till abonnemang skall kunna prövas av tillsynsmyndigheten. Tek- niska specifikationer för anslutning till stamnätet meddelas av verket. Anläggningsägare bör ha rätt att få anläggningar prövade enligt dessa specifikationer. huvudsakliga uppgift skall vara att tillförsäkra producenter, återförsäljare och kunder rätten att fritt utnyttja de elektriska näten. Myndigheten skall vidare följa den nya el- marknaden och rapportera och utvärdera utvecklingen till regeringen. Koncessioner och överlåtelser skall meddelas av myndigheten. Den skall kunna pröva tariffer eller tillgänglighet på näten. Utslag skall kunna överklagas i domstol. Det nuvarande förlik- ningsförfarandet med bör så- ledes reformeras. Myndigheten skall åläggas att utarbeta s.k. jämförelsetal för nät- och försäljningsföretagen och att ge anvisningar för redo- visningen i nätföretagen. Den bör föreslå nödvändiga ändringar i ellagen eller andra berörda författningar och ge ut tillämp- ningsföreskrifter. Myndighetens organisation och självständighet bör utredas. Ellagen måste ändras i överensstämmelse med de nya kraven. Det gäller bestämmelser om nätkoncession, försäljnings- koncession, nätverksamheten och dess bokföring, tillgänglighet och tarifffer m. m. (B 1991:6) Elmarknad i förändring överlämnades till regeringen . Rapporten blev därefter fö- remål för remissbehandling. Yttranden har lämnats av (), (), (), kon- sumentverket, statens pris- och konkurrensverk (SPK), , , , , Riksförbundet Energileveran- törerna (REL), (), Lands- organisationen (LO), , Hyresgästernas riksför- bund, och Bostads- rättsföreningars (). På eget initiativ har dessutom yttranden lämnats av , STOSEB (exkl ), Ener- gikonsortium AB, SSÅS, docent vid /, NVSH gruppen (Bjäre Kraft, AB, Södra Kraft, och ), () samt Eldi- stributörer . 2.2 Synpunkter på utredningen och dess direktiv Samtliga remissinstanser ger positiva omdömen om utredningens första del och påpekar att utredningen där har gjort ett mycket gott arbete. Flera instanser har däremot principiella invänd- ningar mot utredningens andra del. Gemensamt för dessa invänd- ningar är att mer ingående analyser och konsekvenser av utred- ningens förslag efterlyses. anser att förändringar i ett väl fungerande system inte bör framtvingas innan analysen av konsekvenserna är klar. Flera oklarheter kvarstår att reda ut och utredningen bör därför kompletteras. RRV påpekar att utredningens ambitionsnivå borde ha omfattat ett tydligare utpekande om vilka konkreta åtgärder som bör vidtas av statsmakterna. påpekar, i lik- het med flera instanser, att utredningen ej behandlar konsekven- serna för de enskilda hushållen. LO anser att analysunderlaget är bristfälligt och efterlyser konkreta förslag. LRF konstaterar att betänkandet saknar en ana- lys av konsekvenserna för olika konsumentkategorier. Det är en- ligt LRF anmärkningsvärt då utredningens syfte torde vara att genom avreglering gynna slutkonsumenterna i form av bättre ser- vice och lägre priser. LRF hämställer att betänkandet komplette- ras med en sådan analys som sedan bör remissbehandlas av berörda intressenter. 2.3 Synpunkter på utredningens allmänna slutsatser Samtliga remissinstanser delar utredningens uppfattning att kon- kurrensen bör ökas på elmarknaden även om flera instanser utta- lar en stor skepsis beträffande utredningens mer konkreta för- slag. framhåller vikten av att samtliga nät öppnas samti- digt. anser att det system som föreslås är ko- nsistent och heltäckande. tillstyrker försla- get. konstaterar att utredningens förslag i stort överensstämmer med tankegångarna i förbundets energipolitiska program. Det är dock nödvändigt att kommunägda företag ges för- utsättningar att konkurrera på lika villkor som andra företag. är angelägen om att en samordning sker som in- nefattar ändrade regler för kommunala verk så att dessa kan upp- träda på marknaden under samma villkor som aktiebolag. 2.4 Stamnätet inklusive utlandsförbindelserna Utredningen anser att utlandsförbindelserna skall ingå i stamnä- tet. anser att utredningen inte tillräckligt har belyst konsekvenserna av förslaget. är civilrättsligt bindande fram . En förbindelse är resultatet av en affärsuppgörelse mellan minst två parter varav en inte är sven- sk. Beträffande de icke statligt ägda förbindelserna är situa- tionen ännu svårare ur juridiskt synpunkt. liknar fö- rslaget vid expropriation. Vidare anser det vara helt oacceptabelt att det nya stamnätsverket skall ha monopol på att bygga nya utlandsförbindelser. Det bör gälla en fri etablerings- rätt. NO, och instämmer i utredningens förslag om stamnätets omfattning. Industriförbun-det anser att i de nationella delarna av stamnätet bör det vara tillåtet för andra aktörer att bygga nya ledningar. anser att de svenska delarna av luftled- ningarna i utlandsförbindelserna , Västsveri- ge-Sydnorge och skall ingå i stamnätet. Övriga utlandsförbindelser kan ägas av och de privata kr- aftföretagen. Inget monopol bör finnas på att bygga nya ledning- ar till utlandet. Upplåtelse av överföringskapacitet på utlands- förbindelserna skall följa reglerna inom EG. Det finns ingen an- ledning att föregå de regler som kan komma att gälla inom EG. REL anser det vara självklart att alla utlandsförbindelser skall ingå i stamnätet. De delar som inte ingår från starten bör lösas in. framhåller att gällande avtal rörande ägande och sam- körning är civilrättsligt bindande och inte tvångsmässigt kan överföras på annan part. framhåller vidare att tvångs- avlösning av stamnätsavtalet innebär ett avtalsbrott och utgör en de facto expropriation. Om inte full kompensation lämnas str- ider detta mot regeringsformen och . Utred- ningens förslag om monopol på utlandsförbindelser anser strider mot principerna om fri konkurrens och EG:s strävan att åstadkomma en ökad handel med el över gränserna. 2.5 Förslaget om ett stamnätsverk finner det svårt att förstå utredningens slutsats att stamnätet måste ägas av ett statligt affärsverk. Verksamheten bör enligt bolagiseras när den definitiva lösningen skall gälla . Aktiebolagsformen är att föredra ur effektivitetssynpunkt. Nyttjarna bör vara ägare av bolaget för att det skall få den långsiktiga syn på systemet som är nödvän- digt för att säkerställa högt ställda krav på effektivitet i nä- tdriften. Enligt skall även staten kunna vara deläga- re. RRV är tveksam till att den föreslagna organisationsformen är den mest lämpliga. RRV anser att utredningens diskussion om oli- ka ägarformer är väl summarisk, och anser sig inte ha möjlighet på basis av rapporten värdera hållbarheten i utredningens avfär- dande av ett privat ägande. Det är enligt RRV svårt att med rap- porten som utgångspunkt värdera den föreslagna lösningen, och likaså vilka risker som finns för effektivitetsproblem med de alternativa lösningarna. RRV anser vidare att om den slutliga lösningen blir ett statligt bolag bör det också, mot bakgrund av bolagets monopolställning, övervägas att ge RRV rätt att revidera bolaget. NO och SPK delar utredningens uppfattning att stamnätsföretaget bör vara statligt. anser att det inled- ningsvis kan vara ändamålsenligt att driva stamnätet i den af- färverksform som utredningen föreslår. kan dock ett bla- ndat ägande av stamnätet övervägas. anser att stamnätet bör vara ett bolag med privata ägare med neut- ral sammansättning. Under en övergångstid kan det enligt förbun- det vara nödvändigt med statligt ägande. anser att stamnätet bör organiseras som ett aktiebolag, ägt av de företag som vill använda stamnätet och som också önskar vara ägare. Staten kan vara delägare. Förening- en påpekar vidare att kraftindustrin lagt fram ett organisation- sförslag som beskrivs i rapporten men som inte har beaktats i utredningens förslag till permanent organisation för stamnätet. är övertygad om att ett aktiebolag är en ef- fektivare form av ägande än ett statligt affärsverk. Dessutom medger bolagsformen att ägarkretsen kan utvidgas. accepterar att stamnätet i ett inledningsskede drivs som ett statligt affärsverk, men förordar bolagsformen . REL stödjer utredningens förslag och förordar ett statligt af- färsverk framför ett partsägt bolag. TCO instämmer i utredning- ens förslag och anser det rimligt att stamnätet ställs under sa- mhällelig kontroll. LO stödjer utredningens förslag. Ett skräd- darsytt affärsverk kan enligt LO bäst hantera de nödvändiga för- ändringar som en ökad internationalisering kan innebära. En så- dan lösning förhindrar också att en aktör diskrimineras. framhåller att stamnätet bör vara statligt styrt. NVSH gruppen stödjer utredningens förslag. motsätter sig starkt ett statligt affärsverk. Man an- ser att det inte är en tillfällighet att i princip all affär- sverksamhet av betydelse bedrivs i aktiebolagsform. fr- amhåller att staten som delägare i ett aktiebolag kan tillför- säkra sig nödvändig insyn. 2.5.2 Roll, uppgifter och finansiering anser att principerna för nyttjande och prissättning på stamnätet bör utarbetas i samråd mellan nätföretaget och de olika nyttjarna av nätet. Det av utredningen skisserade försla- get anser man vara oklart och inte genomtänkt. Kraftverksföre- ningen framför liknande synpunkter och anser att de prissätt- ningsprinciper som tas fram skall godkännas av regeringen eller av regeringen anvisad myndighet. Enligt utredningens förslag skall stamnätsinvesteringar baseras på samhällsekonomiska kalkyler. RRV anser frågan vara komplice- rad. Affärsverksformen medför att felinvesteringar belastar ska- ttekollektivet. RRV efterlyser en belysning av ett alternativ där aktörerna själva ansvarar för finansieringen, och anser vi- dare att en redovisning av för- och nackdelar med olika modeller för etablering på marknadsplatsen hade varit intressant. förutsätter att utarbetandet av tillträdesreg- ler, tillämpningsbestämmelser etc. sker under stor öppenhet och med stort inflytande från elmarknadens aktörer. Elverksförening-en är positiv till de huvudprinciper utredningen föreslår för att göra stamnätet öppet för transitering med kostnadsbaserade icke-diskriminerande tariffer. REL konstaterar att uppbyggnaden av tariffstrukturer, regler m.m. måste studeras noggrannare. Enligt bör avkastningskravet vara lågt efter- som storkraftnätet kännetecknas av en verksamhet med låg risk. Företaget bör få stor frihet i resursanskaffningen vad gäller kapital. anser att värderingen av stamnätet måste ske med syftet att nya aktörer ges reella möjligheter att nyttja överföringarna. Värderingen bör göras på ett sådant sätt att de därav följande avgifterna inte utgör ett hinder för nya aktörer att använda nätet. Föreningen delar vidare utredningens uppfatt- ning att merparten av det arbete som återstår avses leda till en konkurrensstyrd marknad återstår. Marknadens aktörer måste ges tid och möjlighet att påverka den slutgiltiga lösningen. Ett an- tal kontrollstationer bör läggas in. förutsätter att stamnätsavtalet måste kunna omförhandlas utan att de äganderättsliga principerna åsi- dosätts. Värderingen av stamnätet måste vara sådan att de värden som byggts upp av elabonnenterna skall kunna tillgodogöras nätet och indirekt dess abonnenter och inte överföras till ett produk- tionsbolag. STOSEB stödjer den diskuterade modellen för avgiftssystem men med förbehållet att transiteringsavgifterna blir realt oförän- drade. En förutsättning för detta är att värdet på stamnätet in- te sättes orimligt högt. Även NVSH påpekar vikten av att utred- ning och analys angående anläggningsvärderingen föreligger innan överlåtelsebeloppen fastställs. Transiteringstjänsterna bör en- ligt NVSH vara kostnadsbaserade med en öppen redovisning. 2.6 De regionala och lokala näten har en positiv inställning till att de regionala och lokala näten öppnas och understryker vikten av att näten kan öp- pnas på alla nivåer. anser inte kravet på separata bolag vara nödvändigt och menar att separata redovis- ningar är ett tillräckligt villkor. framhåller att det är lika viktigt att hålla isär andra delar av verksamheten. T.ex. bör el och fjärrvärme separeras vad gäller den ekonomiska redovisningen. NO instämmer i utredningens krav på att alla nät skall öppnas för transitering. Detta är enligt NO sannolikt helt avgörande för möjligheterna att få en effektiv konkurrens. För att minska risken för säljarmakt är det viktigt att många elproducenter kan spelas ut mot varandra. NO delar uppfattningen att det skall rå- da avtalsfrihet.