prop · GF0383 · 1992-01-01 00:00:00 — Skälen för min bedömning: Regeln i 24 § nuvarande konsumentkreditlag skiljer sig en del från de övriga bestämmelserna i lagen. Den är inte inriktad på kreditgivningen som sådan utan i stället på det hjälpmedel - kontokortet - som används för förmedling av betalningar från ett konto. Huruvida kontot är ett kreditkonto eller ett tillgångskonto borde egentligen sakna betydelse för frågan om vilka regler som skall gälla när kontokortet används obehörigen. Regeln i 24 § är emellertid avsedd att gälla enbart för sådana kontokort som är knutna till en kredit (se m.fl., Kommentar till konsumentkreditlagen s. 221 f.). Det huvudsakliga innehållet i bestämmelsen är att konsumenten/konto- havaren blir ansvarig för obehöriga uttag på kontot endast när han har hanterat kortet på vissa särskilt klandervärda sätt. Sålunda blir han ansvarig om han har lämnat ifrån sig kortet till någon annan, om han har förlorat det "genom grov oaktsamhet" samt om han har förlorat det på något annat sätt och inte "efter upptäckten anmält förlusten hos kreditgivaren". Om något belopp påförs kontot efter det att kreditgivaren har mottagit anmälan om att kortet har förlorats, blir kontohavaren ansvarig för beloppet i fråga endast om han har förfarit svikligt. Inom EG finns på detta område en s.k. rekommendation, utfärdad av . Rekommendationen avser "betalningssystem, särskilt relationen mellan kortinnehavare och kortutställare". Rekommendationen innehåller regler (punkterna 8.1 - 8.4) om förlust av kontokort. Reglerna är för de flesta fall något mindre fördelaktiga för konsumenten än de svenska reglerna. De stora bankorganisationerna inom EG har i sina förhållningsregler för bankerna i huvudsak anammat rekommendationen. Enligt uppgift betyder detta att det inte är aktuellt med något EG-direktiv på området. Obehöriga förfaranden med kontokort kan sägas i princip förekomma i två olika typer av fall. Den ena typen av fall är sådana då någon annan än kontohavaren har obehörigen använt kortet. Det är denna situation som behandlas i den nämnda 24 §. Den andra situationen är den att kontohavaren själv använder kortet på ett obehörigt sätt. Det vanligaste missbruket av detta slag är att kontohavaren övertrasserar sitt konto. För kontohavarens eget missbruk av kontokortet finns inga särskilda lagbestämmelser. På handelns och kreditkortsföretagens eget initiativ har emellertid införts s.k. spärrlistor där "spärrade" kort - dvs. sådana som inte får användas - förtecknas. I spärrlistorna antecknas även borttappade kort, varför listorna även motverkar att kontokorten kan användas obehörigen av någon annan än kontohavaren. En annan åtgärd som har tillkommit till förebyggande av missbruk är legitimationskontroll vid betalningar som överstiger ett visst belopp. Trots de åtgärder som har företagits förekommer ett visst missbruk av kontokorten, både från kredittagarna själva och från personer som har kommit över kort obehörigen. I har motionerats rörande dessa frågor, se /90:LU4, s. 5 f. och s. 16. I sitt av godkända betänkande hänvisade lagutskottet till en inom pågående kartläggning av de juridiska och tekniska spörsmål som kan tänkas uppkomma från konsumentskyddssynpunkt i samband med användande av olika elektroniska former för betalning, en kartläggning som då beräknades pågå . Vidare uttalade lagutskottet, i fråga om legitima- tionskontroll av kontokortsinnehavare, att utskottet utgick från att spörsmålet uppmärksammades i samband med den pågående översynen av konsumentkreditlagen. Den nämnda kartläggningen av spörsmål rörande olika frågor hänförliga till elektroniska betalningsformer sker i samarbete med det finska justitieministeriet. Analysen av olika problem som har kommit fram under kartläggningen pågår alltjämt. Resultatet av arbetet, som innefattar även frågor rörande legitimationskontroll vid användande av kontokort, kan väntas få betydelse för bl.a. frågan om hur betalningsansvaret vid förlust av kontokort bör regleras. I avvaktan på resultatet av det arbete som sålunda pågår saknas det anledning att nu gå närmare in på dessa frågor. Jag anser därför att reglerna i 24 § konsumentkreditlagen tills vidare bör behållas oförändrade i sak. 2.12 Handräckning och utmätning Promemorians bedömning: Överensstämmer med min (se promemorian s. 156 och 157). Remissinstanserna: Lämnar bedömningen utan erinran. Skälen för min bedömning: Vissa exekutionsrättsliga regler finns i den nuvarande konsumentkreditlagen i 20-23 §§. Dessa regler avser alla den situationen att konsumenten gjort sig skyldig till betalningsdröjsmål efter att ha köpt en vara på kredit med återtagandeförbehåll. I 20 - 22 §§ finns regler om förutsättningarna för handräckning för återtagande av varan och om förfarandet vid sådan handräckning. I 23 § finns en bestämmelse med den inne- börden att en vara som har sålts med förbehåll om återtaganderätt inte får utmätas för en fordran på grund av kreditköpet. Den sistnämnda bestämmelsen är till för att de konsumentskyddande reglerna om återtagandeförbehåll inte skall kunna omintetgöras genom att kreditgivaren i stället går vägen över utmätning för att tillgodogöra sig värdet av varan. Det har inte kommit fram något som ger anledning att ändra reglerna om handräckning och utmätning. Dessa bör därför - med ett tillägg som innebär en anpassning till de nya reglerna om återtaganderätt - överföras till den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt (se promemorian s. 157). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot förslaget om obegränsat vitesbelopp. menar att beslut bör överklagas till länsrätten i stället för kammarrätten. Någon remissinstans anser att all tillsyn enligt lagen bör anförtros åt . Skälen för mitt förslag: Tillsyn över efterlevnaden av konsument- kreditlagen utövas av . Verkets befogenheter omfattar dock inte sådan verksamhet som står under finansinspektionens tillsyn. Verksamhet hos riksbank och exekutiva myndigheter är undantagen från tillsyn. Med utformningen av den nya konsumentkreditlagen - som i betydligt större utsträckning än den gamla kommer att gälla för fristående krediter - blir finansinspektionens andel av tillsynsområdet betydande. Den nuvarande organisationen av tillsynen innebär visserligen dels en splittring av tillsynen, dels att resp. finans- inspektionens tillsyn överlappar varandra i vissa delar. De båda myndigheterna har emellertid kunnat lösa detta på ett praktiskt sätt genom olika former av samverkan. Jag utgår från att det kan ske även i fortsättningen. Enligt min mening finns det därför inte anledning att nu överväga någon ändring i fråga om organisationen av tillsynen. Här bör anmärkas att pantlåneverksamhet står under tillsyn. Jag kommer i det följande avsnittet att föreslå att denna verksamhet helt undantas från konsumentkreditlagens tillämpningsområde. Detta innebär bl.a. att verksamheten blir kvar under länsstyrelsernas tillsyn. Reglerna om tillsyn, bl.a. verkets befogenheter för att utöva denna tillsyn, finns i 25, 26 och 29 §§ i den gällande konsumentkreditlagen (27 och 28 §§ är upphävda). Det saknas anledning att nu överväga några ingripande ändringar i dessa bestämmelser. En ändring bör dock göras. Det vitesbelopp som kan tillgripa enligt 26 § andra stycket, , framstår numera som alltför lågt för att vara effektivt. Det synes över huvud taget inte nödvändigt att regeln innehåller någon beloppsbegränsning, särskilt som lagen (1985:206) om viten är tillämplig på myndigheters lagstadgade viten i den mån det inte finns särskilda föreskrifter. har anfört att det, bl.a. efter tillkomsten av lagen (1985:206) om viten, framstår som egendomligt att vitesförelägganden överklagas till kammarrätt, medan länsrätt skall pröva frågan om utdömande av samma vite. Med hänsyn till att det kan röra sig om affärshemligheter finns det, enligt domareförbundet, skäl att låta även länsrätten pröva krav från att få ut handlingar m.m. Frågan om besvärsordningen vid sådana myndighetsbeslut som överklagas till kammarrätt övervägs av domstolsutredningen. I avvaktan på ett brett ställningstagande till denna fråga, bör de nuvarande reglerna i konsumentkreditlagen behållas. Promemorians förslag: Överensstämmmer med mitt såvitt gäller författningsreglerade lån som lämnas av statsmedel (se promemorian s. 158- 160). Remissinstanserna: Endast en remissinstans har ifrågasatt förslaget i promemorian. Skälen för mitt förslag: I avsnitt 2.1.4 har jag lagt fast några huvudlinjer för den nya konsumentkreditlagens tillämpningsområde och de lagtekniska lösningarna. Beträffande några frågor rörande lagens tillämpningsområde har jag där hänvisat till senare ställningstaganden. Jag återkommer till dessa ställningstaganden. Ytterligare någon fråga som rör tillämpningsområdet behöver dessutom beröras. Jag återkommer först till frågan huruvida vissa konsumentkrediter bör undantas helt eller delvis från lagens tillämpningsområde. I denna fråga har jag i avsnitt 2.1.4 uttalat att utgångspunkten bör vara att reglerna skall gälla för alla konsumentkrediter, att undantag skall göras endast i den mån det finns speciella och tungt vägande skäl samt att eventuella undantag i princip bör avse enskilda bestämmelser, inte hela lagen. Jag har sedan berört frågan om undantag i samband med att jag har diskuterat de olika bestämmelserna. Enligt min mening bör man alltså vara restriktiv när det gäller generella undantag från lagens tillämpningsområde. Sådana undantag är förenade med avgränsningssvårigheter och medför tröskeleffekter som framstår som oacceptabla. Även rättslikhetsprinciper och intresset av en effektiv konkurrens talar mot generella undantag. Vidare har genomgången av de olika bestämmelserna i lagen inte gett mig anledning att överväga generella undantag, utom på någon punkt som jag strax skall återkomma till. Det sagda betyder att det enligt min mening inte bör göras några vidsträckta undantag från tillämpningsområdet av det slag som görs i EG- direktivet (Art. 2, jfr avsnitt 2.1.3). Sådana undantag skulle för övrigt på vissa punkter innebära inskränkningar i det nuvarande svenska konsumentskyddet. I promemorieförslaget görs ett enda generellt undantag från tillämpningsområdet, nämligen för "författningsreglerade lån som lämnas av statsmedel". Skälen för att uttryckligen undanta dessa krediter är, enligt promemorian, att det utan ett sådant uttryckligt undantag skulle kunna uppstå tvekan om lagens tillämplighet, att det uppkommer vissa komplikationer om även konsumentkreditlagen är tillämplig på lånen samt att konsumentskyddsbehovet får anses tillräckligt tillgodosett genom lånens ändamål och innehållet i de särskilda författningarna. Endast en remissinstans har ifrågasatt detta undantag. Jag instämmer för min del i promemorians ståndpunkt. När jag har gått igenom de olika bestämmelserna har jag kommit till slutsatsen att flera av reglerna inte bör tillämpas på pantlånerörelse. Detta hänger samman dels med de speciella förhållandena vid den typen av kreditgivning, dels också med den omständigheten att verksamheten är reglerad genom en särskild lag, lagen (1949:722) om pantlånerörelse. I den lagen är bl.a. tillsynen ordnad på ett sätt som inte har någon motsvarighet i fråga om annan kreditgivning till konsumenter. På grund av det sagda, och då det såvitt framkommit inte uppdagats några anmärkningsvärda konsu- mentskyddsproblem vid denna typ av verksamhet, är det enligt min mening lämpligast att pantlånerörelse undantas helt från konsumentkreditlagens tillämpningsområde. I övrigt bör det alltså inte göras några generella undantag från lagens tillämpningsområde. Ett par remissinstanser menar att den nya konsumentkreditlagen bör göras generellt tillämplig på tjänster. På denna punkt instämmer jag i slutsatsen i promemorian (s. 159 f.), nämligen att förnyade överväganden kring konsumentskyddet i samband med tjänster inte bör göras nu utan under en kommande översyn av konsumenttjänstlagen. Jag vill understryka att den stora utvidgningen av tillämpningsområdet som görs i den nya konsumentkreditlagen, dvs. att lagen i princip görs tillämplig på alla typer av konsumentkrediter, får stor betydelse för konsumentskyddet även när det gäller tjänster. Jag vill också framhålla, liksom har gjorts i promemorian, att lagens regler om kreditköp i stor utsträckning torde kunna tillämpas analogt. Jag har för övrigt nämnt detta även i samband med genomgången av de regler där en sådan tillämpning kan komma att aktualiseras. Lagrådet har - mot bakgrund av att den nya lagen avses få ett betydligt vidare tillämpningsområde än den nu gällande - pekat på vissa tillämpningsproblem. Fråga uppkommer, påpekar lagrådet, om uttrycket "för enskilt bruk" kan anses innefatta den begränsningen att krediten skall avse något som kan brukas av konsumenten. Tvekan kan enligt lagrådet uppstå exempelvis om en enskild person avser att använda ett lån för inköp av aktier eller andra värdepapper. Vad särskilt gäller aktier kan det vidare diskuteras, anför lagrådet, om ett köp, som görs i syfte att den nye ägaren skall bli företagsledare i bolaget, är enskilt eller hänförligt till förvärvarens näringsverksamhet. Med hänsyn inte minst till att krediter för förvärv av detta och liknande slag kan avse mycket stora belopp är det enligt lagrådets mening önskvärt att tillämpningsområdet för den nya lagen preciseras ytterligare. De tillämpningsproblem som lagrådet pekar på har inte tillräckligt uppmärksammats i promemorian eller lagrådsremissen. Jag återkommer till dem i specialmotiveringen (1 §). Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt utom på en punkt. I promemorian föreslås att konsumenten skall ha rätt att lösa lån enligt bestämmelserna i den nya lagen även om kreditavtalet ingåtts före ikraftträdandet (se promemorian s. 160-162). Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att ikraft- trädandetidpunkten inte bör ligga för nära inpå att lagen antagits. I övrigt görs inga erinringar. Skälen för mitt förslag: Den nya konsumentkreditlagen bör träda i kraft och måste vara i kraft för att skall uppfylla sina förpliktelser enligt det blivande . En del av de föreslagna lagändringarna förutsätter dock betydande omläggningar av avtalstexter och rutiner hos kreditgivarna. De medför också en del förberedelsearbete för de berörda myndigheterna. Det bör vidare gå , inte understigande , mellan riksdagsbeslutet om den nya lagen och lagens ikraftträdande. Mot denna bakgrund förordar jag att den nya lagen får träda i kraft . Den nya lagen skall tillämpas på alla kreditavtal som ingås efter ikraftträdandet och på marknadsföring och information efter denna tidpunkt. På avtal som har träffats före ikraftträdandedagen bör, i enlighet med vad som är normalt inom avtalsrätten (även i konsumentförhållanden, se bl.a. prop. 1989/90:89, Ny konsumentköplag, s. 58), den gamla konsu- mentkreditlagen tillämpas. Det innebär att kreditgivarna i fråga om sådana avtal får fortsätta att tillämpa gamla avtalsvillkor om bl.a. ränta, avgifter och rätt till återtagande av varor. Ett undantag från det sist sagda bör dock gälla beträffande regler- na om trepartsförhållanden för de fall då dessa handlar om övergång av fordringsrätten. I dessa fall handlar reglerna om en intressekollision mellan konsumenten å ena sidan och en kreditgivare som övertagit fordringsrätten å den andra. Då är det naturligt och rimligt att tidpunkten för övergången av fordringsrätten blir avgörande för vilket regelsystem som skall tillämpas. Detta får betydelse när konsumenten har köpt en vara före ikraftträdandet men kreditgivaren förvärvar fordringsrätten efter denna tidpunkt. Då blir de nya reglerna om bl.a. rätt för konsumenten att tillgodoräkna sig en betalning till säljaren gällande. I sådana trepartsförhållanden som uppkommer på grund av låneköp eller kontoköp bör dock de gamla bestämmelserna tillämpas om kreditavtalet ligger i tiden före ikraftträdandet. Tidpunkten för köpet bör alltså inte bli avgörande. Man bör nämligen utgå från att kreditgivaren vid avtalstidpunkten handlar med utgångspunkt från de då gällande reglerna och således inte har anledning att vidta de åtgärder för sitt eget rättsliga skydd som de nya reglerna aktualiserar. Då bör inte heller de nya reglerna tillämpas. I lagrådsremissen föreslås också ett annat undantag från huvud- regeln att den gamla lagens bestämmelser skall tillämpas på avtal som ingåtts före ikraftträdandet. Det gäller konsumentens rätt att säga upp lånet . Enligt förslaget i lagrådsremissen skall konsumenten ha rätt att säga upp även gamla lån , dvs. sådana lån som tagits innan den nya lagen trätt i kraft. Lagrådet ställer sig tveksamt till detta förslag. Lagrådet fram- håller att konsumentens uppsägningsrätt enligt de föreslagna nya reglerna kan medföra beaktansvärda ränteförluster för kreditgivaren. Enligt lagrådets mening ger grundsatsen, att ny civillagstiftning inte skall rubba innehållet i avtal som träffats innan lagen trätt i kraft, uttryck för en viktig rättssäkerhetsprincip. Avsteg från denna bör enligt lagrådet komma i fråga endast om starka skäl talar därför. Den allmänna hänvisningen i remissen till konsumentskyddsintresset kan enligt lagrådet knappast utgöra ett skäl av sådan natur. Med tanke på frågans principiella vikt anser lagrådet att ett slopande av punkten 4 i övergångsbestämmelserna bör övervägas. Jag instämmer i lagrådets kritik även på denna punkt. Det ifråga- varande undantaget från huvudprincipen att nya regler skall gälla endast för avtal som har träffats efter ikraftträdandet bör slopas. Den nya konsumentkreditlagen medför också behov av följdändringar i vissa lagar. har nämnts (avsnitt 2.8) lagen (1968:576) om stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar samt reglementet (1968:654) för stadshypotekskassa och för stadshypoteksföreningar. Ifrågavarande bestämmelser i reglementet är sådana att de skall ändras genom beslut av . Till dessa kommer lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl., utsökningsbalken och lagen (1968:430) om mervärdeskatt. Jag återkommer till dessa lagändringar i specialmotiveringen (avsnitt 4.2). 2.16 Förslagens kostnadseffekter Det är att räkna med att den föreslagna nya konsumentkreditlagen kommer att medföra en del initialkostnader för företagen inom konsumentkreditbranschen, t.ex. i samband med att standardavtal behöver ändras. Dessa initialkostnader är dock av engångskaraktär och torde inte bli betungande. Genom de regler som föreslås i den nya lagen försämras kredit- givarnas ställning i vissa hänseenden. Detta verkar i höjande riktning på det pris konsumenterna får betala för krediterna. Å andra sidan syftar reglerna till att främja konkurrensen på marknaden för konsumentkrediter, varigenom priserna hålls nere. Det går inte att säga vilken av dessa varandra motverkande effekter som kommer att ge kraftigast utslag. Genom de förändringar av reformen som mitt förslag innebär jämfört med promemorians och lagrådsremissens förslag torde risken för kostnadsökningar ha minskat väsentligt. Allmänt sett finns det inte anledning att befara någon nämnvärd prisökning. Som tillsynsmyndigheter kommer och finansinspek- tionen att få spela betydelsefulla roller när den nya lagen införs. Deras medverkan kommer att krävas bl.a. när det gäller information om de nya reglerna och vid förhandlingar om avtalsvillkor m.m. Härvidlag är det dock inte fråga om uppgifter som är nya för dessa myndigheter. När den nya lagen har trätt i kraft kommer tillsynsmyndigheterna - liksom - att ha viktiga uppgifter i samband med lagens tillämpning. Exempelvis ankommer det på dem att övervaka de nya reglerna om ränteänd- ringar och avgiftsändringar. Inte heller detta är uppgifter som innebär principiella nyheter för myndigheterna. Uppgifterna ryms inom befintliga organisatoriska och ekonomiska ramar. I övrigt torde de framlagda förslagen inte komma att medföra några beaktansvärda kostnadsef2fekter för det allmänna. 3 Upprättade lagförslag I enlighet med vad jag har anfört har inom upprättats förslag till 1. konsumentkreditlag, 2. lag om ändring i utsökningsbalken, 3. lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt, 4. lag om ändring i lagen (1968:576) om stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar, 5. lag om ändring i reglementet (1968:654) för stadshypotekskassa och för stadshypoteksföreningar, 6. lag om ändring i lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl. Lagrådet har granskat förslagen under punkterna 1-3 och 6. Samråd har skett med chefen för och statsrådet . 4.1 Förslaget till ny konsumentkreditlag En ny konsumentkreditlag föreslås ersätta den nu gällande. Den nya lagen är i stora delar uppbyggd som den tidigare men har ett betydligt vidare tillämpningsområde. Medan den nuvarande lagen nästan enbart avser kreditköp, gäller de allra flesta bestämmelserna i den nya lagen för i princip alla konsumentkrediter. Dessutom finns vissa nya regler om det materiella avtalsinnehållet i kreditavtal, bl.a. regler som begränsar kreditgivarens rätt att höja ränta och avgifter under löpande avtalstid. Först i den nya lagen finns inledande bestämmelser som nästan helt motsvarar de gamla reglerna samt en regel om näringsidkarens allmänna skyldigheter. Därefter följer paragraferna i huvudsak den ordning som ett händelseförlopp följer i verkligheten. Först kommer regler om marknadsföring och information, därefter regler om vad kreditavtalet skall resp. får innehålla, vissa regler om parternas befogenheter under avtalstidens gång samt civilrättsliga och exekutionsrättsliga regler avseende upplösning av avtalsförhållandet. Avslutningsvis finns en regel om förlust av kontokort m.m. samt regler om tillsyn. Många av bestämmelserna i den nya lagen är identiska med de gamla reglerna eller ändrade enbart språkligt. När det gäller dessa bestämmelser lämnas i specialmotiveringen i regel enbart hänvisningar till de uttalanden som gjordes när de gamla bestämmelserna tillkom. Som bilaga 8 till protokollet i detta ärende bör fogas en samman- ställning där det kan utläsas vilka bestämmelser i den gällande resp. den föreslagna lagen som närmast motsvarar varandra och hur dessa förhåller sig till artiklarna i EG-direktivet om konsumentkrediter. Inledande bestämmelser Under rubriken inledande bestämmelser finns fyra paragrafer. Den första behandlar lagens tillämpningsområde. Därefter följer en paragraf med vissa definitioner (2 §) och en som klargör innebörden av begreppet kreditköp (3 §). I 4 § anges att lagen är tvingande till konsumentens förmån. 1 § Denna lag gäller kredit som är avsedd huvudsakligen för enskilt bruk och som lämnas eller erbjuds en konsument av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet.Lagen gäller under motsvarande förutsättningar även i fråga om kredit som lämnas av någon annan än en näringsidkare, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren. Lagen gäller inte författningsreglerade lån som lämnas av statsmedel och inte heller lån som lämnas i pantlånerörelse enligt lagen (1949:722) ompantlånerörelse. (Jfr 1 § i promemorians lagförslag) Paragrafen, som anger lagens tillämpningsområde, är jämfört med den gamla lagen (1 §) i sak oförändrad bortsett från att ett nytt tredje stycke med generella undantag från tillämpningsområdet har lagts till. Den tidigare i första stycket inom parentes angivna definitionen på kredit ("betalningsanstånd eller lån") har slopats. Att så skett beror på att uttrycket kredit i dagligt tal används även för s.k. löpande kredit, dvs. en rätt för kredittagaren att fortlöpande utnyttja ett kreditutrymme som kreditgivaren ställer till förfogande. Lagen gäller även för löpande krediter och det finns ett behov av att kunna använda uttrycket kredit i denna vidare mening i lagtexten. Det har därför ansetts olämpligt att behålla den tidigare definitionen. I lagtexten har alltså ordet kredit i princip en mer vidsträckt betydelse och omfattar även löpande krediter. I tredje stycket anges två undantag från tillämpningsområdet.