prop · GG03101 · 1992-12-31 00:00:00 — Vidsidan av de resursförstärkningar sora sålunda kan fömtses för sektorsansvarigamyndigheter har utredningen också fiinnit nödvändigt att, såsora nämnts,föreslå inrättende av en ny myndighet, stetistikrådet, underFinansdepartementet. Dess uppgift skall bli "att bevaka att viktiga statistikbehovej blir eftersatta och att fungera såsom rådgivare till regeringen". på ett tillfredsställande sätt kunna täcka detta sitt ansvarsområde ochdärtill såsom föreslås "basera sitt inflytende på en bred och högkompetens" är uppenbart att nya myndigheten måste ges betydande resurser. Samtidigtunderstryker emellertid utredningen att "behov av SCB som central stetistikmyndighetoch stetistiksamordnare kvarstår och förstärks". Utredningen föreslårockså att skyldighet för rayndigheter att samråda med SCB beträffande stetistikproduktionenskall lagfästes och inskrivas i verksförordningen (1987:1100). Förslaget iimebärsålunda i derma del en kostnadskrävande dubblering av den centrala nationella stetistiskakorapetensen. Sannolikt dikteras förslaget om att inrätte en ny myndighet avatt den avsedda renodlingen av SCB ej längre kan betros med uppgiften attbevaka olika användare av stetistikbehov och därigenom påverka vilken stetistiksom skall produceras. Detkan sålunda konsteteras att även om besparingar kan göras genom delegering av beställaransvarmåste förslaget i andra delar innebära sådana uppmstningar av stetistikkorapetensenbåde hos beställarmyndigheter och kanske även hos SCB liksom genom inrättandeav det nya stetistikrådet att det är i hög grad ovisst hur den slutligasaideringen av reformens intäkter och kostnader kan komma att utfella. Oraansvaret för styraing av den stetliga stetistiken överförs till beställarmyndigheter,uppkommer ofrånkomligen ökade resursbehov och kostnader hos dessa myndighetenDels krävs insatser för prioritering, samråd och utvärdering frånkvalificerade handläggare med kunskap om stetistiken och dessanvändning. Dels krävs insatser av juridisk och Prop. 1992/93:101administrativt ekonomisk art i saraband med en omfattende upphandling. Fören bedömning av utredningsförslaget är det av stor vikt att kunna uppskattestorleken på dessa tillkommande kostnader och möjlighetema att uppnå enmotsvarande (eller större) resursbesparing hos SCB. Tyvärr har utredningen integått närmare in på denna centrala kostnadsfråga. Det är naturligtvis intemöjligt för institutet att överblicka kostaadskonsekven-seraa över helaområdet. Vi skall emellertid kortfettat beskriva det resursbehov, sora skulleuppkomma i det fall KI (eller en myndighet med likartade fömtsättningar) blev beställarmyndighetför hela, eller huvuddelen av, den ekonomiska statistiken. Institutetförfogar över sådan kompetens, och har sådant användarin-tresse av statistiken,som utredningen avser. Men det betyder inte denna kompetens är en "friresurs". Får vi ansvar för prioriteringar och samråd såväl med andrasvenska statistikanvändare som med intemationella organ så måste ett antelsektionschefer och handläggare avsatte delar av sin arbetstid för dessauppgifter. En del av deras uppgifter i vårt löpande analys- och prognosarbetemåste då övertes av annan personal. Det tillkommande resursbehovet motsvararminst en person på halvtid plus sex personer (områdesspecialister) påfjärdedels tid, fillsammans två arbetskrafter på nivån avdelningsdirektör ellerraotsvarande. KIär en liten myndighet raed en budgetomslutning i storleksordningen . perår och med mycket små personalresurser för administration. Beställaransvar förden ekonomiska stetistiken skulle innebär att vår budget ininst fyrdubblas.Institutet skulle få ansvar för en omfettande upphandling och mer allmänt ettväsentligt utökat ekonomiskt ansvan Vi bedömer att personalen då måstekompletteras med dels en jurist med erferenhet av liknande uppgifter, dels enkvalificerad företegseko-nom/administrativ ekonom. Utöverpersonalkostnaderaa tillkommer vissa resursanspråk för lokaler och för attbygga upp tekniska kontroll- och uppföljningssystem m.m. Sammanlagt kan merkostnaderaaför beställamppgiften uppskattes till ca . börbesparingsmöjligheter uppkomina i SCB:s styrfunktioner, centralt och påavdelningsnivå, men det har inte varit möjligt för oss att uppskatte storlekenpå dessa besparingar. Flertaletremissinstenser tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget omuppdragsfinansiering. Några framhåller dock att en fullständiguppdragsfinansiering behöver utredas ytterligare och pekar på olika problem ochoklarheter. Det gäller sådant som finansieringen av sådan stetistik som inte enbeställarmyndighet men väl andra är intresserade av, formeraa för beställarmyndighetemasdisposition av medel för uppdragen, ansvarsfördelningen mellan beställare ochproducent och förhållandet mellan de uppdrags- och anslagsfinansierade delamaav SCB:s verksamhet. () Prop. Bilaga1.2 Frågan ora anslag eller uppdrag beror på vilka implikationer dessa finansieringsformer får.Man kan som utredningen betrakte SCB:s anslag som ett regeringsuppdragtill SCB. Det irmebär att uppdragsfinansiering från olika departeraent inoraregeringskansliet iiite skulle innebära någon väsentlig förändringjämfört raed nuläget. SCBanser att effekteraa av en övergång till fullständig uppdragsfinansiering börutredas ytterligare och att den översynen måste samordnas med övrigtutvecklingsarbete inom området för ekonomistyrning som sker inomregeringskansliet. Vidare anser SCB att det bör ytterligare utredas hurriksdagens insyn i prioriteringen av stetistiken skall tryggas. SCB ser detdäremot som svårt att identifiera en entydig beställare som kan ikläda sig beställaransvaretför ett stetistiksystem på ett sådant sätt att nackdelaraa med raodellenneutraliseras. Enändring av finansieringsformen för enskilda stetistikprodukter kan dockövervägas inom ramen för nuvarande beslutsmodell. Ytterligare stetistikprodukterskulle därvid kunna uppdragsfinansieras. Enviktig fråga sora det inte finns ett klart svar på i utredningens förslag ärhur finansieringen skall ske av stetistik som den utpekade beställarrayndigheteninte är intresserad av raen väl andra användare, inora och utora landet. Dennafråga berör inte enbart vilka stetistikprodukter sora skall tes fram, utenockså enskilda stetistikgrenars deteljut-formning och kvalitet beträffande t.ex.variabelinnehåll, klassificeringar, urvalsstorlekar och periodicitet; i dessafrågor kan olika användare ha olika behov. Stetistikens kvalitet kan sålundakomma att försämras på ett oacceptebelt sätt för samhället som helhet. Detteunderstryker även SCB:s uppfattning att utredningens förslag, om det skallgenomföras, bör tes i etepper så att frågan hur ansvaret för att tillgodoseövriga användares behov skall utformas i praktiken kan utredas i varje enskiltfell. Ettproblem av något annorlunda karaktär, som kan uppstå om utredningens förslag genoraförs,är att de beställningar som skulle ges till SCB från beställarrayndighetenriskerar att få kraftiga variationer över tiden av olika slag. Det kan innebäratidsseriebrott, problem med jämförbarhet mellan olika statistikgrenar och andratyper av luckor i de stetistiska redovisningaraa. Dessa problera raåste mötesmed långsiktiga avtel mellan SCB och beställarrayndigheten. Rimligt är attsådana avtel åtminstone motsvarar treårsbudgeteringen. SACO-föreningenvid SCB ställer sig inte principiellt avvisande till uppdragsfinansiering avden officiella stetistiken. Under rätt fömtsättningar, vilket sterkt raåstebetonas, bör en uppdragsfinansiering kurma fungera och även ge fördelar. Denofficiella stetistikens karaktär av kollektiv nyttighet, som utredningennoterar (jfr avsnitt 3.5), medför att uppdragsfinansiering här med nödvändighetfår en något speciell innebörd. Naturligtvis är det redan av praktiska skälomöjligt te betelt i anslutning till varje enskild användningav officiell stetistik. Utredningen tänker sig därför ett system Prop.1992/93:101 med "beställarmyndigheter", sora på sina områdenbeställer stetistik Bilaga 1.2 utifrån såväl sina egna som andra användaresbehov. Hur denna nya modell kommer att fungera i praktiken är ännu oklart.Först efter en tids förberedelser och försök kan den nya modellen fmna sinaformer, förhoppningsvis börja fungera smidigt och i vart fell dess funktionsduglighetnärmare bedöraas. Enfråga som behöver redas ut är hur ansvarsfördelningen skall vara mellanbeställare och producent av stetistiken. Meningen är naturligtvis attbeställaren som användare, och som kärmare av andra användare, skall ges meradirekta möjligheter att styra stetistiken. måste även SCB, utifrånsitt samordningsansvar och sin korapetens, alltjärat ha ett avgörande inflytendeöver de officiella stetistikproduktemas utformning. En ändamålsenligansvarsfördelning mellan beställare och producent är något man i första handfår söka sig fram till en praxis för genom förhandlingar och försöksverksamhet.Eventuellt kan det dock visa sig vara behov av särskild lagstiftning, vilket såsmåningom bör övervägas. Förslagettill fmansiering av basstetistiken skapar inte eftersträvade incitement tillprioritering. Förflertelet av de myndigheter som, fömtom SCB, producerar officiell stetistikgäller enligt utredningen att produktionen är mer eller inindreintegrerad i myndighetemas övriga verksamhet. Särskilda resurser tilldelas iallmänhet inte, utan stetistikproduktionen fullgörs inom ramen för tilldeladeförvaltningsmedel. Kostnadema för stetistik är härigenom otydligt redovisade. Isyfte att tydliggöra stetistikproduktionens kostnader och förbättra myndigheteraasmöjligheter att prioritera mellan olika verksamheter föreslår utredningen attmedel motsvarande SCB:s särskilda stetistikanslag ska överföras till deföreslagna beställarmyndigheteraa. Hur stora belopp det rör sig om ska beräknasutifrån vilken basstetistik respektive myndighet ska beställa. För atttillförsäkra att beställning och produktion verkligen kommer till ståndföreslår utredningen att det i myndighetens instmktion fastslås vilka produktersom ska beställas. Av utredningen fraragår eraellertid inte hur pass deteljeratbeställaransvaret bör forrauleras i instmktionen. är otydlig i dette avseende pekar enligt Stetskontorets mening påatt förslaget har inneboende intressemotsättningar, vilka gör det svårt att ipraktiken uppnå den möjlighet att prioritera som utredningen eftersträvar.Förslaget torde resultera i endera av följande ofördelaktiga situationer: *att produkteraa preciseras i detelj och medel öronmärks för dette. I sådanafall blir det enligt vår raening svårt för rayndigheteraa att relatera stetistikbehoven mot övrig verksamhet. kommersannolikt inte själva att ifrågasatte anslagens storlek, utan Prop. 1992/93:101risker fmns för att stetistikproduktionen i stället permanentas, eller Bilaga1.2 * att produkteraa å andra sidan inte deteljregleras och myndighetema istället ges möjligheter att relativt fritt väga statistikens kostnader motkostnader för övrig verksamhet. I sådana fell uppstår i gengäld risker för attmedel överförs till sakverksamheten och att samhällsviktig statistik intebeställs. 1 altemativet2 som är utredningens förslag och där så långt möjligt olika huvudansvariga myndigheter ges beställaransvaret för stetistiken anges som en fördel att stetistiken kan vägas mot andra behov hos myndig heten. Det är inte givet att dette är en fördel eftersom det kanske varken är lärapligt eller raöjligt att göra en sådan awägning. Det kan likaväl utgöra en nackdel eftersom, som utredningen själv påtelar, en myndighet inte kan ha samma överblick av stetistikbehoven allmänt. Det framgår för övrigt inte av betänkandet vilken anslagskonstmktion som är avsedd att användas, t.ex. om avsikten är att stetistikkostnadema skall avvägas mot myndighetens förvaltningskostnader eller mot sakanslag. Generellt sett kan ifrågasattes varför en myndighet skall få göra dessa avvägningar just på stetistikområdet. Vidare kan påpekas att beskrivningen av altemativ 2 (s.83) innehåller en oklarhet där utredningen anger att stetistiken skall beställas som uppdrag eller produceras i intem regi som man anger att beställarrollen skiljs från producentrollen. Utredningenkunde även ha belyst några andra tänkbara problemsituationer om beställa-utföramodellen genomförs. En möjlig utveckling är t.ex. att vissa myndigheter använderdelar av stetistikanslaget som ett sätt att finansiera andra intemaverksamheter eller behålla personal utan att stetistikprodukfionen utvecklas. Dettekan leda till att myndighetsinformationens kvalitet, volym och spridningförsämras, med sämre beslutsunderlag och medborgarinformation som en ytterstekonsekvens. Här borde utredningen ha skisserat några mekanismer för attutvärdera den stetistikproduktion och -distribution som beställarmyndigheteraakommer att ägna sig åt om förslaget genomförs. Flerteletremissinstenser ansluter sig till eller har inte något att erinra eller anföraangående den föreslagna ordningen för att trygga behovet av basstetistik. Fleraframhåller dock att de föreslagna sju kriterieraa för basstetistik är alltförallmänna och kräver preciseringar för att kunna läggas till gmnd för avgränsningoch fördelning av ansvar för denna SteUstik. Detstora flertelet instanser betonar betydelsen av att andra stetistikan- Prop.1992/93:101 vändare än huvudanvändaraa kan få sina anspråk tillgodosedda. MångaBilaga 1.2 frarahåller att det är en svår och grannlaga och även resurskrävandeuppgift för beställarmyndigheteraa att samordna användarintressena. Denföreslagna ordningen innebär bl.a. betydande risker för att huvudanvändaraasom beställarmyndigheter prioriterar sina egna behov på andra användaresbekostnad och t.ex. sätter kortsiktiga önskemål framför krav på kontinuitet iviss stetistikframställning. I dessa sammanhang kan olika slag av forskning hasärskilda behov att beakta. Några instanser tar också upp frågan om i vilkenmån den föreslagna regleringen av vad som skall vara basstatistik och avfördelningen av ansvar för denna ger beställarmyndigheteraa densjälvständighet och valfrihet i fråga om statistikframställning som åsyftas. Flerainstanser ansluter sig till att det föreslagna statistikrådet kan ha enfunktion för samordning av olika användarintressen. Flera framhåller också attrådet då måste ha en stor och bred kompetens på skilda områden och få ettvaraktigt inflytende över stetistikframställningen. Andraär mera tveksamma till fömtsättningaraa och möjlighetema för samordning av stetistikbehovenoch den roll som det föreslagna stetistikrådet skulle kunna få i dettesammanhang. Ett par instanser förordar att SCB skall ha ett samlat ansvar för basstetistik.Ett par anser att dette ansvar bör mera direkt ankomma på departementen. Somexempel på de synpunkter som förts fram i de berörda frågoma anförs följande. Avgränsningav basstatistik och officiell statistik Statistiskacentralbyrån (SCB) Iutredningen gör man en åtskillnad mellan basstetistik och officiell stetistik. Basstetistikenär den statistik som uppfyller någon av de angivna kriterieraa och medofficiell stetistik torde avses den stetistik som kommer att anges i en tillden nya lagen om den officiella stetistiken anslutende förordning. Den nyalagen (1992:889) om den officiella stetistiken träder i kraft den 1 januari1993. Enligt 1 § är officiell statistik sådan stetistik för"samhällsplanering, forskning, allmän information och interaationellrapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar".Det är SCB:s bestämda upfattning att den basstetistik som utredningen åsyfterär sådan stetistik sora också bör utgöra officiell statistik. De kriterier somutredningen räknar upp synes motsvara den definition som finns i lagens 1 §.Genom att sätte likhetstecken mellan basstetistik och officiell stetistikskulle man få en överskådlig bild av stetistiken i den kommande förordningen.Man slipper också att reglera vissa delar av stetistiken i instmktioner ochregleringsbrev som utredningen annars har fömtsatt. Detkanske vikUgaste med SCB:s förslag är dock att de regler som i övrigt fmns iden nya lagen kommer att bli tillämpliga på all den stafistik som här är ifråga. Det innebär att det ställs krav på att stetistiken skall vara objektivoch allmänt tillgänglig. I den kommande förordningen kommer vissa preciseringaratt ske. Ytterligare synpunkter i dette Prop. 1992/93:101 avseende lämnas i följande avsnitt. Lagenom den offentliga stetistiken bygger på att viss stetistikframställning somges beteckningen "offentlig stetistik" skall särskilt avgränsas. Lagensregler tillämpas "när stetliga myndigheter under regeringen framställer offenUigstetistik" (1 § förste stycket). Offentligstetistik är enligt 1 § andra stycket "sådan stetistik församhällsplanering, forskning, allmän information och intemationell rapporteringsom en myndighet framställer enligt föreskrifter sora regeringen raeddelar".I lagmotiven framhålles att dette lagmm skall få sitt innehåll genom särskildaföreskrifter om den offentliga steUstiken vilka skall ges i en förordning raedanknytning till den föreslagna lagen. Härigenom kan tillämpningsområdetanpassas till aktuella behov och genom att förordningen anger vad somskall hänföras till offentlig stetistik uppstår ej heller problem med att festställalagens tillämpningsområde. Någon tillärapningsförordning till lagen om denofficiella stetistiken har ännu ej utfärdats. Men av lagens defmition och avlagmotiven fraragår att lagen komraer att omfette den gmndläggande samhälleligastetistiken. I stort sett lär det bli samma staUstikprogram som utredningenbetecknar såsora basstatistik. RFVstöder förslaget att genora föreskrifter utforma ansvarsområden för varjemyndighet för att skapa tydliga gränser. SCB bör ha ansvaret för områden därlämplig områdesansvarig myndighet saknas. RFV ser dette som en fömtsättning förett bibehållande av den nationellt och internationellt höga nivå som svenskoffentlig statistik han Utan en sådan avgränsning och konkretisering i närasamarbete med departement, myndigheter och andra användare finns risk att vissaområden hamnar utanför all statistikproduktion. Statskontoretanser emellertid att dagens modell bättre än utredningens förslag kanupprätthålla en hög statistisk kompetens och väma stefistikens kvalitet. Att SCBhar fått en för sterk ställning gentemot stefistikan-vändama bör vara möjligtatt komma till rätte med inom ramen för den rådande gmndmodellen. Denofficiella stetistikens gränser bör diskuteras och bassteUsUken så långtmöjligt definieras. En sådan diskussion bör i sig skapa bättre balans mellan deolika intressenteraa, men bör även kunna bilda utgångspunkten för en utvecklingav samverkansforraeraa mellan SCB och stetistikan-vändaraa. I diskussionenkring basstetisfik bör även övriga intressenter (departement, uppgiftslämnarföreträdarem.fl) deltega. Basstetistikär dock inget statiskt begrepp. Rutinerna för att kontinuer- Prop.1992/93:101 ligt inventera stetistikbehoven måste således fortlöpandeförbättras. SCB Bilaga 1.2 bör kunna åläggas ett återkommande ansvar för attutveckla samverkansformeraa. Myndigheteraas intresse för att engagera sig i diskussioneraamåste också ökas och eventuellt bör i dette avseende myndigheteraa kunnaåläggas ett liknande ansvar för att förbättra saraordningen. Beträffendedenna, den mest centrala samhälleliga stetistiken kan konsteteras att ett avutredningens huvudargument för ansvarsöverföring över huvud teget ej kommer attfå avseende på denna. En gmndtenke i utredningens förslag är ju nämligen att ensektorsansvarig myndighet skall inom ramen för sina totela anslagsmedel avgörahur mycket som skall läggas ned på stetistikproduktion och vilka program som iså fell skall tes fram. Väljer då myndigheten att låte producera stetistikskall denna kunna upphandlas där det blir billigast. Men den officiella stetistikenskall enligt lag och förordning produceras och den skall därtill produceras aven myndighet. Eftersom resursuppbyggnad härför vid den egna rayndigheten lärbli alltför dyrbar kommer därraed i praktiken inget annat att återstå för denupphandlande myndigheten än att köpa produktionen hos SCB. Statistiskacentralbyrån (SCB) kommer myndighetema att hos SCB beställa dels stetistik sora omfattesav begreppet basstetistik, dels annan stetistik som myndighetema också harbehov av. Stetistik av den förra kategorien kommer sålunda att vara fixerad i instmktionerm.ra. "Basstefistik" skall avgöras i dialog mellan departement ochmyndigheter. Redan dette imiebär att den självständiga ställning och valfrihetsom är tänkt för beställarmyndigheteraa generellt kraftigt begränsas. Vidarekommer det inte att bli möjligt för ett departement att uten samråd med andradepartement bestämma vad som är "basstetistik". Det torde i det sammanhangetvara både ofrånkomligt och nödvändigt att SCB delter i denna dialog. Detfiims fördelar både med centraliserad och decentraliserad stetistikframställning.Argument för båda systemen kan raan hämte i tidigare stetistikutredningar ochdebatten kring dem. Utredningen föreslår ett mellanting där en ansvarsmyndighetskall förhandla om statistikens pris och utformning med SCB eller annanstatistikproducent, och sedan själv betela den ur sitt eget anslag. Förslaget innebärstora risker för administrativt krångel eftersom beslutsgången kommer att bli:1) inhämtar synpunkter och önskemål från andra berörda stetistikanvändare.2) Myndighet och stetistikproducent förhandlar fram ett icke-bindande avtel. 5 1992/93. 3) Myndigheten äskaranslag från departementen. 4) P.g.a. utfellet i Prop. 1992/93:101 budgetpropositionen kan avtalet behöva omförhandlas. Manmåste konstetera att det system för statistiken som utredningen skisserar tillslut blir ganska komplicerat. Vi får ett spel mellan inte inindre än fyraparter, nämligen användaren, beställaren, producenten och . Meninte nog med det. Många användare kommer att behöva stetistik från mer än enbeställare , vilket utredningen synes ha glömt, och då växer anteletaktörer ytterligare. Det började så vackert, raed den enkla tvåpartsmodellenbeställare-leverantör, raen till slut blir det ett koraplicerat spel raed mångainblandade. Iett så komplext system blir det helt uppenbart en risk för byråkratisering,stor ineffektivitet och onödiga kostnader. Det enda raka niåste vara attmodifiera förslaget så att denna risk motverkas. Förstbör framhållas att praktiskt teget all stetistik som belyser förhållanden ochförändringar i samhället kan vara av betydelse för forskning inom rådetsansvarsområde. Stetistikproduktionensomfattning är givetvis av betydelse. En förändrad ansvarsfördelning för stetistikproduktionenbör inte få leda att informationen om viktiga förhållanden i samhället blirbristfällig eller alltför begränsad. Det är ett samhällsintresse att den stetligastetistiken ger opartisk och mångsidig inforraation för beslutsfattende ochsamhällsdebatt och det är också vilket rådet vill understryka ett samhällsintresseatt forskning med tillgång till sådan information bedrivs. För forskningensbehov blir det viktigt att begreppet basstetistik ges en vid innebörd. Det är idette sammanhang av stor betydelse att stetistiskt material som används i forskningendast undantegsvis kan beställas specifikt för forskningsändamål. Forskningenär i stor utsträckning beroende av att kunna använda stetistik, sora primärttes fram av stetliga myndigheter för att direkt användas i den egnaverksamheten eller därför att den ger information som bedöms vara av allraäntsamhälleligt intresse. Någon skarp gräns mellan basstetistik och annan stetistikkan i själva verket inte dras; det är därför av stor vikt att dengränsdragning, som kanske i praktiken ändå måste göras, inte gmndar sig på enalltför snäv definition av basstetistikens område. Föratt kunna göra en korrekt bedöraning av samhällsutvecklingen och för att kunnagöra en vetenskapligt tillförlitlig analys av vad som påverkat denna utvecklingkrävs jämförbara mått från olika tidpunkter. För forskare är det viktigt attkunna följa en företeelse .