prop · GG03135 · 1992-12-31 00:00:00 — med statlig anknytning skall också omfattas av stödet, nämligenKonungariket stadshypotekskassa, Allmänna Hypoteksbank,. , , ABSvensk Exportkredit, AB Industrikredit och . När det gäller Stadshypotekskassanhar beslutat att kassan skall ombildas till ett kreditaktiebolag (prop.1991/92:119, bet. 1991/92:NU32,rskr. 1991/92:323). Även det nybildadekreditaktiebolaget skall omfattas av det statliga åtagandet. För Hypoteksbankensdel har något förslag om ombildning ännu inte presenterats. Någon anledning attha en annan uppfattning beträffande det institut som kan komma i Hypoteksbankensställe finns emellertid inte. Frågan får behandlas i samband med kommandebeslut om ombildning av landshypoteksinstitutionen. som jag nu har angett har en särskild roll att fylla när det gälleratt tillgodose samhällets behov av långsiktiga krediter. Detsamma gäller de bankägdabostadsfinansieringsinstituten. Dessa skall därför också omfattas av detstatliga åtagandet. Redanstatens generella åtagande gentemot bankema kommer att underlätta för en bankatt se till att bankens dotterföretag kan fullgöra sina förpliktelser. När detblir fråga om att utforma stödet till en bank bör också hänsyn tas till behovetav stöd för i första hand sådana dotterföretag i och utlandet somomfattas av kapitaltäckningsregler, såsom bostadsinstitut och finansbolag. Iundantagsfall kan det också visa sig lämpligt att stödet riktas direkt till ettdotterföretag. rekonstraktionsfas kan det vidare bli fråga om att rikta stödet till ettföretag som inrättats av ett stödberättigat ta hand om t.ex.nödlidande krediter. Det gäller även i de fall företaget får andra ägare än detstödberättigade institutet. , som exempelvis fristående finansbolag ochNäringslivskredit AB samt försäkringsbolagen, spelar en viktig roll i det finansiellasystemet. Deras verksamhet är dock inte av det slaget att exempelvis enbetalningsinställelse leder till allvarliga störningar ibetalningssystemet eller får vittgående konsekvenser för den långsiktigakreditförsörjningen. I stort sett samma resonemang kan föras beträffande HSB:ssparkasseverksamhet. Dessa institut bör därför inte omfattas av det nu aktuellaåtagandet. Medden utformning som stödet föreslås få, kommer inte sådana utländska företag somär moderföretag till en svensk bank att omfattas. Stödsystemet kommer inteheller omfatta företag som enligt dispensregeln i 1 kap. 4 § andra stycketbankaktiebolagslagen (1987:618) har rätt att vara moderföretag till en bank.Försäkringsbolag som äger bank skall heller inte omfattas. Som nämnts bör ettstödsystem göras så konkurrensneutralt som möjligt mellan de institut somomfattas av det statliga åtagandet. En sådan avvägning bör också göras mellaninstitut som omfattas av stödet och sådana som inte omfattas. De institut sominte kommer att omfattas av åtagandet, men som är verksamma inom samma sektorsom de institut som omfattas, kan av naturliga skäl få en sämre ställning påmarknaden. I den avvägning som således måste göras anser jag dock att frågan omatt begränsa det statliga åtagandet måste ha en större tyngd än frågan om attskapa en så konkurrensneutral situation som möjligt. De institut som inteomfattas av åtagandet kommer dessutom att allmänt sett få bättre föratsättningarför sin verksamhet än om åtagandet inte hade gjorts. 4.3Förpliktelser som omfattas av statens åtagande Mittförslag: Stödet utformas, så att ett instituts samtliga förpliktelser kaninfrias. Riskkapitali form av aktiekapital och eviga förlagslån omfattas inte. Detsamma gällerförpliktelser som uppenbarligen inte är förenliga med en sund bankverksamhet. Promemoriansförlag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesttiremissinstanser lämnar förslaget utan erinran. ,, Statens bostadsfinansieringsaktiebolag, , SverigesAllmänna Hypoteksbank och Lantbrukskredit anser att de s.k. eviga förlagslånenockså bör omfattas av det statliga åtagandet. Skälen för mitt förslag:De statliga åtgärdema skall utformas så att livskraftiga institut kan fortsättamed en normal verksamhet. För andra institut kan omfattande rekonstraktionerkomma i fråga. Ett instituts verksamhet kan också komma att avvecklas. I enavvecklingssituation ställs frågan om vilka förpliktelser som omfattas av det statligaåtagandet på sin spets. Aktiekapitaletär ett rent risklcapital. En aktieägare riskerar alltid att förlora sittsatsade kapital. Aktieägama kan inte ställa krav på att återfå sina satsademedel annat än i samhand med en likvidation av bolaget. Det statliga åtagandetskall därför inte omfatta aktiekapitalet. Utöver aktiekapitaletfinns olika slags lån som har karaktären av riskkapital. En form är sådanakapitaltillskott som enligt föreskrifter till 2 kap. 9 a §bankrörelselagen (1987:617) får ingå i en banks kapitalbas som supplementärtkapital av det primära kapitalet, i första hand s.k. evigaförlagslån. För att klassas som sådant kapitaltillskott krävs enligtFinansinspektionens föreskrifter att beloppetär kontant betalt, att det tagits upp utan säkerhet, att löptiden är Prop.1992/93:135 obegränsad, att lånet är ouppsägbart från långivarens sida och intefår återbetalas utan medgivande av , att räntebetalningar kanskjutas upp om bolagets resultat inte medger räntebetalning, att lånet har efterställdbetalningsrätt samt att lånet kan tas i anspråk för förlusttäckning underlöpande verksamhet, dvs. utan att bolaget måste träda i likvidation. Detförhållandet att lånen har en obegränsad löptid och kan användas förförlusttäckning gör att de har karaktär av riskkapital. Visserligen kvarstårlåntagarens fordran med det urspmngliga beloppet vid en eventuell likvidation,men det faktum att lånen kan skrivas ned för att täcka förluster gör detmöjligt att undvika eller skjuta upp en likvidation. Lånen fyller därigenom ien förlustsituation i princip samma funktion som fritt eget kapital och bördärför inte omfattas av det statliga åtagandet. Vanligaförlagslån skall däremot omfattas, liksom övriga i balansräkningen upptagnaförpliktelser. Häri inbegrips inte bara lån och liknande förpliktelser utanockså förpliktelser gentemot borgenärer i största allmänhet, såsom leverantöreroch producenter av varor och tjänster. kan vidare ha mer eller mindre vittgående latenta åtaganden som inteavspeglas i balansräkningen. Här kan bl.a. förekomma olika slags garanti- ochborgensåtaganden och åtaganden i form av t.ex. termins- och optionskontrakt ochs.k. Sådana åtaganden är en naturlig del av verksamheten och bördärför innefattas i det statliga åtagandet. Detstatliga åtagandet är synnerligen långtgående och innebär att berörda instituterbjuds ett omfattande stöd. För att förhindra ett otillbörligt utnyttjande böråtagandet inte omfatta förpliktelser som uppenbarligen strider mot vad som ärförenligt med sund bankverksamhet. Förpliktelsersom har tillkommit på ett lagstridigt sätt skall givetvis inte omfattas avåtagandet. Det skall inte heller gälla förpliktelser där villkoren på ettotillbörligt sätt innebär ett gynnande av institutets motpart eller nägonannan. Ett exempel på ett sådant otillbörligt förfarande är att ett statligtgaranterat institut övertar en förpliktelse på icke affärsmässiga grander ochatt det framstår som uppenbart att skälet för övertagandet är att förpliktelsenskall komma i åtnjutande av det statliga åtagandet. Sådana icke affärsmässigaåtaganden och förpliktelser som innebär ett otillbörligt gynnande av en partsamt skada för institutet strider, enligt min mening, uppenbarligen mot vad somär förenligt med en sund bankverksamhet och bör därför inte omfattas av ettstatligt åtagande. Det finns dock skäl att tro att sädana förpliktelser intekommer att förekomma aimat än i rena undantagsfall. Mittförslag: Stödet skall kunna ges i form av t.ex. - Garantier som täcker framtida kreditförluster ochutebliven avkastning på vissa tillgångar - Olika typer av lån - Garantier som skyddar värdet på nyemitterat kapital Promemoriansförlag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:De flesta remissinstansema tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.Riksbanken avstyrker användningen av garantier för värdet och avkastningen pånyemitterade aktier. Skälenför mitt förslag: Enligt de fömtsättningar som angetts skall det statligaåtagandet fullgöras genom att regeringen beslutar om olika stödåtgärder.Stödet kan i princip ges på två sätt, även om det inom dessa ramar kan finnasåtskilliga variationer. Fördet första kan staten köpa eller garantera värdet av tillgångar som ärbehäftade med osäkerhet och ger dålig avkastning. I praktiken rör det sig omtillgångar i form av fordringar för vilka låntagama inte kan betala ränta elleramorteringar, s.k. nödlidande lån, och tillgångar som institutet tagit övertill skyddande av fordran. Fördet andra kan staten ge stöd genom att garantera eller ge kapitaltillskott somökar institutens kapitalbas och därmed deras förmåga att bära förluster. skulle drabbas civ likviditetsproblem innan det fått stöd, harRiksbanken möjlighet att ingripa i egenskap av "lender of last resort". Vissaav de stödformer som kan komma i fråga, t.ex. garantier av tillgångar ochvissa typer av lån, bygger på att mottaget stöd kan intäktsföras trots att detskall betalas tillbaka. Om stödet måste skuldföras, fyller det inte den avseddafunktionen. Det finns därför anledning att närmare redovisa vilka fömtsättningarsom måste vara uppfyllda för att stödet skall kunna intäktsföras. I anslutninghärtill tar jag även upp den skattemässiga behandlingen. I promemorian lämnades enredogörelse för dessa frågor. 1 redogörelsen anförs bl.a. attBokföringsnämnden (BFN) har lämnat rekommendationer om redovisning av statligtstöd (R 5). Rekommendationen är generell till sin omfattning och kan tillämpasför stöd som ges på olika sätt, t.ex. som bidrag, lån och gar medhög grad av sannolikhet kan bedömas att stödet inte kommer att Prop.1992/93:135 återkrävas. Stöd som är förenat med återbetalningsskyldighet skall intäktsförasom återbetalningsskyldighet uppkommer endast i de fall näringsidkaren inteiakttar de villkor och föreskrifter som gäller för stödet eller det aimarsinträffar något oväntat som uppenbarligen rabbar föratsättningama för stödet(jfr punkt 9 av anvisningama till 22 § kommunalskattelagen (1928:370), KL. Stödsom inte skall intäktsföras skall skuldföras. En slutsats av det anförda var att stöd från staten som är förenat medvillkor att det mottagande företaget skall betala tillbaka vad som erhållits närframtida vinster medger det skall skuldföras. Det innebär att stöd som skallvidmakthålla eller stärka kapitalbasen inte kan ha något återbetalningskrav somriktas mot företaget. 1 stället bör - i likhet med vad som gäller för villkoradeaktieägartillskott - villkor om återbetalning uppställas i förhållande till aktieägama.Villkoret om återbetalning uppställs då mot aktieägama så att återbetalningendast får ske ur bolagets disponibla vinstmedel, dvs. i enlighet med bestämmelsemaom vinstutdelning i 12 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) eller 9 kap. bankaktiebolagslagen(1987:618). Villkoret blir därmed inte bindande för bolaget (jfrrättsfallet NJA 1988 s. 620 och SvJT 1992 s. 609 ff.). Först när bolagsstämmanfattat beslut om återbetalning i enlighet med bestämmelsema om vinstutdelningföreligger en återbetalningsförpliktelse för bolaget. Omåterbetalning av stödet villkoras i enlighet med det anförda borde enligtpromemorian stödet således redovisningsmässigt inte skuldföras. I likhet medvad som gäller för villkorade aktieägartillskott ansågs stödet kunna intäktsföras(jfr uttalande nr 10 av ). Nuvarandebestämmelser om den skattemässiga behandlingen av statligt stöd infördes genomlagstiftning (prop. 1982/83:94, bet. 1982/83:SkU44, rskr. 1982/93:281,SFS 1983:311) och återfinns 1990 i punkt 9 av anvisningamatill 22 § KL. Genom lagstiftningen anpassades skattereglema till gällanderedovisningsprinciper. Detinnebär att statligt stöd till näringsidkare ofta inte föranleder några beskattningsåtgärder.Det gäller t.ex. i fråga om återbetalningspliktiga lån, vid garantiåtagandeneller vid insats av ägarkapital. Stöd utan återbetalningsskyldighet till ennäringsidkare för näringsverksamheten (näringsbidrag) är däremot i princip -direkt eller indirekt - skattepliktigt. Näringsbidrag som avser utgifter sominte är avdragsgilla vare sig direkt eller genom värdeminskningsavdrag ärskattefritt. Återbetalas ett näringsbidrag som intäktsförts medges avdrag fördet återbetalade beloppet. Återbetalning av bidrag som är indirektskattepliktiga dras av genom en indirekt metod. Eftergesåterbetalningsskyldighet för stöd (stöd med återbetalningsskyldighet är intenäringsbidrag enligt KL:s terminologi) gäller bestämmelsema om näringsbidragpå motsvarande sätt för den eftergivna delen. Omvillkoren om återbetalning inte uppställs mot bolaget som sådant Prop.1992/93:135 utan mot aktieägama och görs beroende av framtida beslut om vinstutdelningskulle stödet enligt promemorian komma att behandlas som näringsbidrag. Medhänsyn härtill och då det nu aktuella stödet till kreditinstituten avser direktavdragsgilla utgifter i form av främst nedskrivning på fordringar drogs denslutsatsen att stödet skulle intäktsföras såväl redovisningsmässigt som skattemässigt. Avremissinstansema är det endast BFN som närmare gått in på frågan om hurredovisningen av stödet bör göras. BFN:s bedömning är att det kan framstå somnaturligt att vid den redovisningsmässiga bedömningen utgå från principema omvillkorliga aktieägartillskott i stället för att tillämpa BFN R 5 om enåterbetalning fömtsätter tillgång på disponibla vinstmedel och beslut på bolagsstämman.Ett stöd som behandlas enligt dessa principer skulle då, om clet avser atttäcka en förlust, i sin helhet redovisas som intäkt hos mottagaren.De särskilda periodise-ringsreglema i BFN R 5 blir då inte tillämpliga. Detsynsättet leder enligt nämnden till att reglema i punkt 9 av anvisningama till22 § KL inte kan tillämpas. Enligt BFN torde ett tillskott inte varaskattepliktigt och en återbetalning å andra sidan inte avdragsgill såvida intesärskilda omständigheter föreligger. () har i sitt yttrande förordat att frågan om beskattningen av stödetlagregleras för att ingen oklarhet skall föreligga. Föregen del vill jag anföra följande. För att syftet med stödet skall uppnås måstedet tas upp som e:n intäkt i redovisningen. 1 promemorian har uttalats att ettsådant synsätt är förenligt med gällande rätt om återbetalningen fömtsättertillgång på disponibla vinstmedel och beslut på bolagsstämma. Den slutsatsen synesligga i linje med vad BFN anfört. Någon avvikande mening i det Eivseendet harinte framförts under remissbehandlingen. Mot bakgrand av det anförda är detmin bedömning att stöd som ges under sådana föratsättningar kanredovisas som intäkt hos det mottagande kreditinstitutet. Ifråga om beskattningen gjordes i promemorian den bedömningen att gällande rätt iimebäratt stödet skulle intäktsföras och att en återbetalning skulle varaavdragsgill. De synpunkter som framförts vid remissbehandlingen visar attolika uppfattningar kan göras gällande. Mot den bakgmnden delar jag RSV:suppfattning att frågan uttryckligen bör regleras. Medhänsyn till att det aktuella stödet kommer att avse direkt avdragsgillautgifter i form av främst nedskrivningar på fordringar bör stödet vara på engång skattepliktigt. Å andra sidan bör en återbetalning vara avdragsgill.Regleringen bör göras i en särskild lag. Stödav aktuellt slag kan behöva lämnas omgående. bör därför medtillämpning av undantagsbestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycketregeringsformen besluta att de nya reglema skall gälla i fråga om stöd somlämnas fr.o.m. dagen efter beslut. Detkan tilläggas att ytterligare redovisningsfrågor kan uppkomma, t.ex. frågan omhur garanterade; fordringar bör redovisas. Ett ställningstagande till bl.a.den frågan mås;te anstå till dess de närmare villkoren för stödformemapreciserats (jfr avsnitt 4.1 och 4.6). Tankenbakom att staten garanterar värdet på vissa riskabla tillgångar är att skyddainstitutens kapitalbas. Förluster som uppkommer på dessa tillgångar bärs dåtill en del av staten i stället för att belasta institutens resultat ochkapitalbas. En garanti kan utformas såatt den täcker en viss andel av kreditförluster som uppstår på en avskild delav ett instituts tillgångsmassa. De tillgångar som omfattas av garantin bör iförsta hand vara nödlidande lån och tillgångar som tagits över för att skyddafordran. Garantin kan omfatta bådebefarade kreditförluster, som institutet är skyldigt att ta upp som en kostnadnär låntagama inte fullgjort sina förpliktelser inom , ochkonstaterade förluster som inte tidigare kostnadsförts. Garantin skall dockinte föranleda någon utbetalning förrän kreditförlustema konstaterats. Det ärdå möjligt att undvika att de befarade kreditförlustema belastar institutensresultat, till den del de täcks av garantin, utan att det ställer krav på någraomedelbara utbetalningar från staten. Statsbudgeten belastas först när kreditföriustemakonstaterats. Garantin kan utformas såatt den även täcker förluster till följd av uteblivna räntebetalningar ochränteeftergifter på nödlidande lån. Dessa förluster bör kunna ersättasfortlöpande av staten. Det är också möjligt att utforma liknande garantier förmotsvarande förluster som hänför sig till sådana tillgångar som institutentagit över för att skydda fordran. Institutenfår på detta sätt en buffert som gör det möjligt för dem att under enövergångsperiod bära de risker och förluster som är förknippade med vissatillgångar. Garantier av detta slagkan även ges i samband med att ett institut får nya ägare, eller vid enförsäljning av vissa tillgångar i ett institut. Garantier med ettförsäkringsinslag, s.k. finansiella försäkringar, kan också komma tillanvändning. Oberoende av vilken formen garanti får bör den vara utformad så att institutet får bära en del av deförluster som uppkommer på de tillgångar som omfattas av garantin. På så sättfår institutet ett intresse av att begränsa förlustema på tillgångama. Kapitaltillskotti form av lån Garantierför tillgångar skyddar institutens riskbärande kapitalbas men de kan inte bidratill att öka den. Institut som har en bristfällig kapitaltäckning måste fåmöjlighet att erhålla direkta kapitaltillskott i form av förlagslån elleraktiekapitaltillskott. Vanliga lån utgör inte någon lösning eftersom de intekan räknas in i institutens kapitalbas. Däremot ingår olika former avförlagslån, med eller utan slutlig förfallodag, i kapitalbasen somsupplementärt kapital, dock bara upp till vissa gränser. Förlagslån kan varakonvertibla till aktier, som utgör primärt kapital. Sådana förlagslån utanslutlig förfallodag som kan användas för förlusttäckning, ibland benämndavillkorslån, kvalificerar inte, vare sig enligt EG:s eller Baselkommitténsrekommendationer, som primärt kapi- tal.Genom att de kan användas för förlusttäckning har de emellertid Prop.1992/93:135 ansetts kunna utnyttjas för att skydda det existerande primärakapitalet. Det bör framhållas att det råder oklarhet kring detta förhållandeoch har därför funnit anledning att utreda frågan närmare.Staten bör kunna garantera eller ge förlagslån under fömtsättning att lånen kanutnyttjas till att stärka eller vidmakthålla institutets kapitalbas. Statligagarantier för vanliga obligationslån och andra former av lån som inte fyllernågon av dessa funktioner bör däremot normalt inte konuna i fråga som delar avett stödprogram. Däremot omfattar det statliga åtagandet naturligtvisinstitutens möjlighet att fullgöra också sådana skyldigheter i rätt tid. Pågrand av de krav som gäller för relationen mellan primärt och supplementärtkapital är det i vissa fall inte möjligt att stärka ett instituts kapitalbasgenom förlagslån. Det är då nödvändigt att institutet får ett tillskott avaktiekapital. Om det inte är möjligt för institutet att utan statlig medverkanerhålla erforderligt aktiekapital kan en tänkbar lösning vara att staten lämnargarantier i samband med en nyemission. Engaranti kan utformas så att den skyddar värdet av nyemitterat kapital genomatt placerama får rätt att sälja de nyemitterade aktiema till staten till ettvisst pris eller om institutet kommer på obestånd. Sådanagarantier är emellertid behäftade med problem. SomRiksbanken framhåller i sitt remissyttrande imiebär en statlig garanti förvissa aktiers framtida värde att andra emittenters tillgång till riskkapitalmarknadenförsvåras. Marknaden för riskkapital är synnerligen svag, vilketinnebär att endast begränsade belopp kan erhållas ens med generösa garantier.Av detta skäl avstyrker att garantier av detta slag skall få lämnas. Jaginstämmer i bedömning av dessa problem såvitt avser den svenskamarknaden, men anser inte att möjligheten att lämna sådana garantier helt skalluteslutas, (jarantier av nyemissioner av begränsad storlek bör undantagsviskunna komma ifråga om särskilda skäl talar för det, men villkoren måste i dessafall utformas med omsorg. Kravetpå affärsmässighet mÉiste ställas högt, så att staten får marknadsmässigersättning för att ta på sig kursfallsrisken. De institut som kan komma atterhålla garantier av detta slag bör betala en garantiavgift. Därigenom får garantiemaen marknadsmässig form vilket reducerar risken för att det uppstår stömingar påkapitalmarknaden. Även en traditionell emissionsgaranti kan komma i fråga,varvid staten tecknar och i vart fall temporärt innehar de aktier som inte kanplaceras på marknaden. Omen lösning med ett kapitaltillskott direkt från staten bedöms ha fördelar kansom nämnts den lösningen väljas. I de fall en statiig insats i första handsyftar till att fcTse institutet med eget kapital kan en möjlighet vara attstaten tecknar stamaktier. En annan möjlighet är att de aktier som statentecknar förses med en begränsad rösträtt. Om staten förvärvarröstsvaga aktier bör staten tillförsäkra sig en rätt till utdelning föreexisterande aktieägare, vilket innebär att aktiema bör ha formen avpreferensaktier. Det kan också bli aktuellt att begränsa möjlighetema tillutdelning till andra aktieägare liksom att tillämpa olika former avvinstdelningsarrangemang. Staten kan tillförsäkrasig rätt genom en föreskrift i bolagsordningen att konvertera röstsvagapreferensaktier till stamaktier. Rätten att konvertera aktiema bör i förstahand utnyttjas om institutet inte fullgör de förpliktelser som är förbundna medpreferensaktiema eller i samband med att staten avyttrar sitt innehav. Syftetmed konverteringen skulle i det senare fallet vara att underlätta enförsäljning av aktiema på marknaden, vilket också kan vara till fördel förinstituten. Deformer för stöd som redovisats ovan kan lämnas inom ramen för gällandelagstiftning. Det kan dock finnas anledning att överväga om stödet skulle kuimagöras mer effektivt om vissa aktiebolagsrättsliga bestämmelser modifierades.Det är främst följande frågor jag anser bör övervägas närmare: preferensaktierutan rösträtt, aktier emitterade i utländsk valuta samt aktier förenade med återköpsrättför det emitterande bolaget. Alla tre frågoma hanteras avaktiebolagskommittén (Ju 1990:08). 4.5 Villkor för stödet Mittförslag: De institut som söker stöd skall underkastas en noggrann granskningsom skall ligga till gmnd för bedömningen av om något stöd behövs och hur det iså fall skall utformas. Omstaten garanterar vissa av ett instituts tillgångar bör dessa föras över särskild enhet inom institutet, eller till ett särskilt bolag, där denmyndighet som administrerar stödet skall ha insyn. Ivissa fall måste institutet förbinda sig att utarbeta planer för och genomförarationaliseringar av verksaniheten som skall rapporteras till staten. Villkorenför stödet skall utformas så att statens kostnader kan återvinnas så långt detär möjligt. Institutsom erhåller stöd skall i hel- och delårsbokslut lämna information omintäktsbortfall, kreditförluster och rörelseresultat exklusive vidtagnastödåtgärder. Promemoriansförslag: Överensstämmer i stort sett med mitt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran.