prop · GF03123 · 1992-01-01 00:00:00 — om slopande av intresserepresentation i vissastatliga myndigheters styrelser Regeringen förelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet för de åtgärder och de ändamål som föredraganden har hemställt om. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att intresserepresentationen slopas i vissa statliga myndigheters styrelser främst inom arbetsmarknadsområdet. I stället skall för ledningen av dessa myndigheter gälla de allmänna riktlinjer för styrelsernas sammansättning i myndigheterna under regeringen som har godkänt genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr. Vidare föreslås vissa ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring i fråga om förfarandet vid utseende av ledamöter i socialförsäkringsnämnderna. De föreslagna ändringarna avses träda i kraft . Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs att 18 kap. 20 § lagen (1962:381) om allmän försäkring1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18 kap. 20 §2 En socialförsäkringsnämnd En socialförsäkringsnämnd skall bestå av sju ledamöter. skall bestå av sju ledamöter. Av dessa utses en ledamot, som Av dessa utses en ledamot, som skall vara nämndens ordförande, skall vara nämndens ordförande, av regeringen. Av de övriga av regeringen. Av de övriga ledamöterna utses tre av ledamöterna utses tre av efter och väljs förslag av organisationer på tre av . Om kassans arbetsmarknaden och väljs tre verksamhetsområde utgörs av en av . Om kassans kommun, skall tre ledamöter verksamhetsområde utgörs av en väljas av kommunfullmäktige i kommun, skall tre ledamöter stället för av . väljas av kommunfullmäktige i Nämnden utser inom sig en vice stället för av . Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För var och en av de av För var och en av de av utsedda utsedda ledamöterna skall, efter ledamöterna skall verket utse förslag i samma ordning som en suppleant. För de ledamöter enligt första stycket, en som har valts av suppleant utses. För de eller kommunfullmäktige skall ledamöter som har valts av lika många suppleanter väljas. eller kommunfullmäktige skall lika många suppleanter väljas. Bestämmelserna i 7 § fjärde stycket om val av ledamöter eller suppleanter i styrelse för allmän försäkringskassa skall tillämpas vid och kommunfullmäktiges val av ledamöter eller suppleanter i socialförsäkringsnämnd. Denna lag träder i kraft . 1Lagen omtryckt 1982:120.2Senaste lydelse 1986:140. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om slopande av intresserepresentation i vissa statliga myndigheters styrelser 1 Inledning I en promemoria daterad , Intresserepresentation i vissa verksstyrelser m.m., utarbetad inom , behandlas vissa frågor om slopande av intresserepresentation i verksstyrelser. Promemorian är närmast föranledd av (SAF) framställ- ning om avskaffande av intresserepresentationen i vissa verksstyrelser m.m. och SAF:s förklaring att man inte längre vill medverka i nominering av ledamöter i myndighetsstyrelser. I ett längre perspektiv bör enligt promemorian intresserepresentationen ses som en fråga rörande de allmänna principerna för myndigheternas ledning och som därför bör övervägas i den beslutade utredningen (Fi 1992:03) med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. På kort sikt bör, enligt promemorian, om regeringen redan nu önskar frångå principen om intresserepresentation i fråga om de aktuella verksstyrelserna m.m., frågan anmälas för med förslag att den huvudregel som ställde sig bakom för verksstyrelsernas sammansättning, nämligen att det inte skall finnas intresserepresentanter i verksstyrelserna, tillämpas också på de aktuella myndigheterna. Förfarandet vid utseende av ledamöter i socialförsäkringsnämnderna bör enligt promemorian inte ändras. Som en bakgrund till dessa överväganden innehåller promemorian följande. Först redovisas gällande ordning enligt verksledningsbeslutet för ledningsformer, verksstyrelsers sammansättning och intresserepresentation samt en närmare genomgång av förarbetena till verksledningsbeslutet. Vidare redovisas vissa senare beslut i verksledningsfrågor. Direktiven för den översyn av förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. som regeringen har beslutat redovisas (dir. 1992:10). Vidare behandlas framställningen från SAF och frams- tällningarna från Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) respektive Ar- betsmarknadsstyrelsen (AMS) om förordnande av ledamöter i anledning av att SAF inte längre lämnar förslag till ledamöter i vissa statliga myndigheters styrelser samt regeringens beslut i anledning av framställningarna från ASS och AMS. Resultatet av en genomgång av verksinstruktioner och andra för- fattningar för att kartlägga den nuvarande omfattningen av intresserepresentationen redovisas. Vidare redovisas vissa delar av (nr 88) angående den offentliga arbetsförmedlingens organisation. Efter remiss av promemorian har yttrande avgetts av följande: , , Statskontoret, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , Universitets- och högskoleämbetet, AMS, AMU-styrelsen, ASS, Arbetslivscentrum, Arbetslivsfonden, Arbetsmiljöfonden, , , , , , , , , , , i (LO), () och akademikers centralorganisation (). 2.1 Ledningsformer Det finns tre grundmodeller för ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder. Den enklaste formen är att verkschefen är den högsta beslutande instansen i myndigheten, enrådighetsverk. Vid vissa myndigheter, främst de s.k. stabsmyndigheterna, finns det vid sidan av verkschefen ett råd, som endast har en rådgivande funktion. Den dominerande ledningsformen vid medelstora och större myndigheter är emellertid att det förutom verkschefen även finns en verksstyrelse. Styrelsens uppgifter anges i verksförordningen (1987:1100, ändrad 1991:1027) och i resp. myndighetsinstruktion. Styrelsen skall i regel fatta beslut om - myndighetens anslagsframställning och årsredovisning, - åtgärder med anledning av revisionsberättelser och revisionsrapporter samt - sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. I övrigt skall styrelsen pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Vidare är det styrelsens uppgift att allmänt ha insyn i verk- samheten och biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme och föreslå honom de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Därutöver kan styrelsen ha vissa beslutsfunktioner enligt myndighetens instruktion. Den nuvarande ordningen för verksstyrelsernas befogenheter och ansvar fastställdes av genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr. ansågs det angeläget att behålla lekmannainflytandet i myndigheternas ledning. betonades att det i en förvaltningsmyndighet är verkschefen som skall vara ansvarig för verksamheten och som regel också ordförande i styrelsen. skall således besluta endast i vissa frågor som anges i myndighetens instruktion. Verksledningsbeslutet blev i vissa avseenden en kompromiss mellan alternativen enrådighetsverk och verksstyrelse som högsta ledningsorgan. Detta innebär bl.a. att verkschefen och styrelsen har ansvar inför samma instans, nämligen regeringen. har vissa verksstyrelser avskaffats, t.ex. vid Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och även i samband med att ersattes av . Bakgrunden var att ändrade myndighetsuppgifter lett till att behovet av lekmannainflytande i berörda myndigheters ledning bedömts vara mindre angeläget. 2.2 Verksstyrelsernas sammansättning och frågan om intresserepresentation Enligt verksledningsbeslutet ligger det inget allmänt intresse i att eftersträva representativitet i verksstyrelserna för olika grupper i samhället. Enligt huvudprincipen skall därför ledamöterna utses med hänsyn till sina personliga förutsättningar för att fullgöra sina uppgifter. De skall alltid ha sitt uppdrag från regeringen. I vissa undantagsfall, där det är stora fördelar i att intresseavvägningar och samförstånd uppnås på myndighetsnivå, finns det enligt verksledningsbeslutet skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanseras. Det gäller t.ex. AMS, AMU-styrelsen och ASS. I dessa fall regleras nomineringsförfar- andet, som i regel innebär att ledamöterna utses efter förslag av t.ex. arbetsmarknadens parter, i respektive myndighets instruktion. Även i dessa fall gäller dock att sådana ledamöter har sitt uppdrag av regeringen och tillsätts på personliga meriter. Regeringen är inte skyldig att utse de ledamöter som föreslås. En organisation är inte heller skyldig att föreslå ledamöter. 2.3 Verksledningsbeslutet och intresserepresentationen - en närmare genomgång av förarbetena 2.3.1 uttalade sammanfattningsvis (SOU 1985:40 s. 20): Vissa myndigheter verkar inom sektorer inom vilka det finns motstående och väldefinierade partsgrupperingar. Det gäller framför allt vissa myndigheter inom jordbruks- och ar- betsmarknadssektorerna. sådana myndigheters verksamhet kan det ligga i statsmakternas intresse att de motstående intressena genom förhandlingar bryts mot varandra och jämkas samman inom myndighetens ram. Eftersom partsintressen inte bör vara företrädda i en myndighets styrelse och eftersom den här typen av arbetsuppgifter oftast inte ligger i linje med vad en styrelse i vår bemärkelse bör ägna sig åt, anser vi att myndigheter av det här slaget, efter statsmakternas prövning, under ledningsfunktionen bör förses med en särskild partssammansatt förhandlingsdelegation. Besluten är det dock myndigheten som skall fatta efter förslag av delegationen. Kommittén var enhällig. 2.3.2 Remissinstanserna Remissutfallet innebar enligt redovisningen i propositionen bl.a. att många remissinstanser motsatte sig att särskilda förhandlingsdelegationer inrättades. Intresseorganisationernas principiella syn skilde sig i flera fall från kommitténs när det gällde de egna representanternas roll i myndigheternas ledningsorgan. De myndigheter som hade intressegruppsrepresen- tanter i lekmannastyrelserna kritiserade, med få undantag, kommitténs analys i denna del. Övriga instanser delade i allmänhet kommitténs bedömning. Bl.a. anförde SAF att företrädare för intresseorganisationer inte borde medverka i myndigheternas beslutsfattande, medan de väl skulle kunna framföra krav och synpunkter på en myndighets verksamhet i rådgivande organ som skulle knytas till myndigheten och vara sammansatta av ett litet antal representanter för de närmast berörda intresseorganisationerna. Sådana rådgivande organ borde, enligt SAF, ledas av myndighetens chef och ges ingående information om mål, resurser och verksamhet före myndighetens beslut. Ledamöterna i råden borde även ges rätt att själva ta upp frågor och i skälig omfattning få utredningsarbete utfört av myndigheten. I propositionen gjorde föredragande statsrådet följande bedömning (prop. 1986/87:99 s. 93). Ledamöterna bör utses efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgifterna. Nomineringsförfarandet bör inte regleras, men regeringen bör då det är lämpligt använda sig av bl.a. riksdagspartiernas och intresseorganisationernas personkännedom och utse ledamöter efter deras förslag. I vissa speciella undantagsfall bör styrelserna sättas samman så att intressena balanseras. I skälen för sin bedömning anförde föredraganden bl.a. följande: I vissa speciella undantagsfall, där det ligger stora fördelar i att intresseavvägningar och samförstånd kan uppnås på myn- dighetsnivån, finns emellertid skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanseras. Jag vill således vad gäller arbetsmarknadsområdet slå vakt om den ordning som gäller för främst , arbetarskydds styrelsen och AMU-styrelsen. Detta medför i och för sig en form av intresseavvägning, som skiljer sig från andra myndigheters, genom att regeringen lämnar delar av den beslutskompetens som myndigheten förfogar över öppen för överläggningar mellan dem som berörs. Men eljest skulle de oundvikliga intressekonflik- terna inom myndigheternas verksamhetsområde ständigt föras till regeringsnivån för avgörande där. Trepartssamverkan på myndighetsnivån erbjuder i dessa speciella fall mycket stora fördelar både när det gäller möjlighet till förankring av beslut och när det gäller administrativ smidighet. Även för statens jordbruksnämnd bör liksom nu är fallet en sådan ordning tillämpas som innebär att olika berörda intressen blir representerade i nämnden. Jag förutsätter att instruktionerna för de berörda myndigheterna kan få en utformning som i stort överensstämmer med dem som gäller och innebär att beslutsfördelningen mellan resp. verkschef och lekmannastyrelse blir tydlig och klar. Klarheten är motiverad av att det även i dessa myndigheter är verkschefen som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet. Sammansättningen av styrelserna bör enligt min mening inte regleras, men antalet ledamöter skall framgå av resp. myndighets instruktion. Normalt bör därvid inte föreskrivas att ersättare för ordinarie ledamöter skall utses. För detta finns i allmänhet inga skäl eftersom det inte är fråga om att upprätthålla någon balanserad representativitet. I de angivna undantagsfallen kan dock denna grundprincip brytas och ersättare förordnas. Där är intresserepresentationen medvetet vald som princip för sam- mansättningen. Jag menar således, att regeringen alltid bör vara fri att avgöra en styrelses sammansättning. Därför bör inte heller nomineringsförfarandet regleras. Nuvarande praxis med att regeringen i vissa fall inhämtar förslag från riksdagspartier och intresseorganisationer bör däremot bestå. 2.3.4 Utskottet (KU 1986/87:29), som avstyrkte förslag i fp- och m-motioner i fråga om lekmannastyrelsernas roll, förordade att man inte generellt skulle införa enrådighets- modellen och stannade i stället för att lekmännen skulle få ta del i visst beslutsfattande i myndigheterna. I fråga om intresserepresentation förelåg två motioner, K112 (vpk) och K115 (m). I motion K112 stöddes den parlamentariska lekmannastyrelsens princip men tanken på intresseföreträdare avvisades. I motion K115 uttalades att det saknades fog för en särlösning avseende arbetsmarknads- och jordbruksområdena. Även på dessa områden borde enrådighetsmodellen användas och styrelsen endast ha en rådgivande funktion. Utskottet uttalade i fråga om intresserepresentation (s. 32): Enligt utskottets uppfattning måste lekmannastyrelsens sammansättning bestämmas av regeringen från fall till fall med beaktande av de uppgifter som myndigheten i fråga har. Beträffande vissa styrelser på arbetsmarknads- och jordbruksområdena bör, som föreslås i propositionen nuvarande form för intresserepresentation finnas kvar. Även i andra styrelser kan det bli aktuellt att hämta styrelseledamöter från intresseorganisationer på grund av den sakkunskap som är representerad där. Utskottet förutsätter att det allmänna medborgerliga omdöme som företräds av personer i de folkvalda församlingarna får en stark represen- tation i lekmannastyrelserna. Utskottet hemställde (mom. 33) beträffande styrelsernas samman- sättning att godkände propositionens förslag till riktlinjer. beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1986/87:226). I utskottets betänkande redovisas flera reservationer angående lekmannainflytandet inom myndighetsledningarna och en m- resp. en vpk-reservation i fråga om styrelsernas sammansättning. Reservationerna ger sammantaget uttryck för att intresserepresentationen i myndigheternas ledning bör undvikas. Enligt m-reservationen saknas det fog för sådana särlösningar på arbetsmarknads- och jordbruksområdena som innebär avsteg från enrådighetsmodellen. I vpk-reservationen förordas den parlamen- tariska lekmannastyrelsen som den bäst skickade modellen. 2.4 beslut i verksledningsfrågor I budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100 bil. 11 s. 24) tog regeringen ånyo upp frågan om intresserepresentation i en myndighets styrelse i samband med att lades ner och inrättades. Den partssam- mansatta styrelsen i skulle enligt förslaget ersättas av en lekmannastyrelse för det nya jordbruks- verket, i förekommande fall kompletterad med rådgivande organ. Enligt föredragande statsrådet fanns det inte längre något som motiverade en partssammansatt styrelse där olika intressen balanserar varandra. Utskottet tillstyrkte att en lekmannastyrelse skulle leda det nya verket (1990/91:JoU 22). beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 3 Framställningar från SAF samt Arbetarsskyddstyrelsen och , m.m. SAF har i en skrivelse hemställt att regeringen vidtar åtgärder för att förändra sammansättningen av statliga myndigheters styrelser så att SAF är företrädd i sådana styrelser. I framställningen upplyses om att beslutat att hemställa hos regeringen att intresseorganisationer inte bör representeras i beslutande myndighetsstyrelser utan enbart ha en rådgivande funktion. I skrivelsen anges ett antal myndighetsstyrelser i vilka SAF inte skall företrädas års ingång. Vidare framgår av skrivelsen att SAF inte avser att nominera kandidater till dessa styrelser. SAF har, i överensstämmelse med vad som framgår av dess skrivelse, inte nominerat några styrelseledamöter till de platser som skulle återbesättas . Platserna är nu tills vidare vakanta. Vad gäller regionala och lokala styrelser har AMS och ASS ansett sig med hänvisning till vad som föreskrivs i deras instruktioner förhindrade att i avsaknad av namnförslag från SAF utse ledamöter till dessa platser. I en skrivelse till regeringen har ASS hemställt att regeringen beslutar att medge att styrelsen, med avsteg från instruktionen, får förordna lämpliga personer som ledamöter och suppleanter i yrkesinspektionsnämnderna utan hinder av att förslag från SAF saknas. AMS har i en skrivelse till regeringen anhållit att regeringen ändrar verkets instruktion så att ledamöter som representerar det privata näringslivet kan utses av AMS utan förslag från SAF. 4 Regeringens ställningstagande till skrivelserna från ASS och AMS Regeringen har tagit ställning till skrivelserna från ASS och AMS genom beslut . I besluten konstaterar regeringen att ASS och AMS enligt sina instruktioner utser ledamöter och ersättare för ledamöterna, efter förslag av angivna organisationer. Det förhållandet att förslag inte lämnats hindrar emellertid inte att ASS och AMS utser andra personer i yrkesinspektionsnämnderna resp. länsarbetsnämnderna. Regeringen beslöt därför att inte vidta någon åtgärd med anledning av framställningarna. Ställningstagandet utgår från följande synsätt. Den intresseavvägning som verksledningsbeslutet förutsätter för ett antal myndigheters styrelser har inneburit att vissa ledamöter utses efter förslag av någon intresseorganisation. Detta framgår vanligtvis av myndighetens instruktion. Regleringen i instruk- tionen innebär emellertid ingen skyldighet för vare sig intresseorganisationen att lämna ett förslag eller för rege- ringen eller myndigheten att utse den som har föreslagits. Bestämmelsen betyder egentligen endast att regeringen åtagit sig resp. ålagt berörd myndighet att, innan styrelseledamöter utses, ge berörda organisationer möjlighet att nominera lämpliga per- soner. Själva uppdraget som styrelseledamot kommer alltid från den som beslutat om uppdraget, dvs. regeringen eller aktuell central myndighet, t.ex. ASS eller AMS. Det är alltså ASS och AMS uppgift att se till att yrkesinspektionsnämnderna resp. länsarbetsnämnderna tillsätts med personer som är lämpliga för uppdragen. Med den önskade trepartssamverkan i styrelserna är det emellertid i praktiken inte möjligt att utse några andra än dem som föreslås av organisationerna, under förutsättning att någon person över huvud utses. Om något förslag inte lämnas innebär detta emellertid inte att någon styrelse inte skall utses eller att någon styrelsepost måste hållas vakant. 5 En översyn av verksledningsbeslutet Regeringen har genom beslut bemyndigat finansministern att tillkalla en kommitté med uppgift att se över myndigheternas ledningsformer m.m. (Fi 1992:03). I direktiven (dir. 1992:10) anförs bl.a. följande: En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att myndighetsledningarnas befogenheter och ansvar anpassas till de nya förutsättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett . Härvid bör kommittén även förutsättningslöst pröva behovet av lekmannainflytande i verksamheten. En annan utgångspunkt för kommittén skall vara att intresse- representation inte bör förekomma på ledningsnivå utan i förekommande fall i rådgivande organ. För vissa domstolsliknande eller rättstillämpande organ m.m. kan dock, om särskilda skäl föreligger, intresserepresentation likväl övervägas att behållas. Kommittén bör även överväga om en återgång till kolle- gium som ledningsform i vissa myndigheter kan vara ändamåls- enligt. I frågan om verksstyrelsernas sammansättning anförs bl.a., i anslutning till en redogörelse för förekomsten av intresserepresentation, att det förekommer att förslagsordningar regleras i myndighetsinstruktioner. Även här gäller dock enligt direktiven att sådana ledamöter har sitt uppdrag av regeringen och tillsätts på personliga meriter. Regeringen är enligt direktiven inte skyldig att utse de ledamöter som föreslås. En organisation är inte heller skyldig att föreslå en ledamot. 6 Nuvarande omfattning av intresserepresentation En genomgång har gjorts av de författningsbestämmelser där ordningen med intresserepresentation eller annan medverkan i nomineringsförfarande för arbetsmarknadens parter finns inskrivna. Sammanfattningsvis blev resultatet följande. I 21 författningar, varav sju är lagar, finns sådana be- stämmelser. Av dessa rör flera domstolar eller andra, i vissa fall domstolsliknande, organ med rättstillämpande funktioner. Dessa bedöms inte aktuella i det här sammanhanget med undantag av socialförsäkringsnämnderna. Dessa nämnder regleras i lagen (1962:381) om allmän försäkring (ändrad senast 1991:1977). En socialförsäkringsnämnd avgör främst frågor om - förtidspension - särskild efterlevandepension - handikappersättning - vårdbidrag - bilstöd till handikappade - arbetsskadeersättning. Det rör sig om beslut i ärenden, som har det gemensamt att utgången har stor betydelse för den försäkrade från trygghets- och försörjnings synpunkt, som ärendena ofta inrymmer betydande inslag av skälighetsbedömningar. Nämndernas uppgift är alltså rättstillämpning i individärenden. En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter. En ledamot, som också skall vara nämndens ordförande, utses av regeringen. Tre ledamöter utses av (), efter förslag av organisationer på arbetsmarknaden. Tre ledamöter väljs av alternativt kommunfullmäktige. För de sex sistnämnda ledamöterna utses i samma ordning lika många suppleanter. RFV har inhämtat förslag från centrala organisationer på arbetsmarknaden, nämligen SAF, och samt LO, TCO och . Fördelningen av platser mellan sammanslutningarna har skett länsvis, med utgångspunkt i antalet anställda i anslutna företag resp. antalet medlemmar. Av de ledamöter som RFV utser skall enligt förarbetena till lagen en komma från arbetsgivarsidan och två från arbetstagarsidan. Den nuvarande mandatperioden går ut . är ett tiotal platser för ledamöter och suppleanter vakanta i anledning av att RFV inte har utsett ersättare på grund av att SAF inte har föreslagit nya ledamöter i stället för dem som avgått . SAF har i sin skrivelse särskilt nämnt socialförsäk- ringsnämnderna som exempel på organ i vilka SAF inte önskar vara representerad. Av de 21 angivna författningarna har 14 bedömts falla utanför det område som behandlats i promemorian. Sju förordningar bedöms dock vara relevanta i sammanhanget. Dessa förordningar förtecknas här med angivande av de organ där intresserepresentation förekommer: 1. Förordningen (1988:730) med instruktion för arbetarskyddsverket (arbetarskyddsstyrelsen, arbetstidsnämnden och yrkesinspektionsnämnderna) 2.