prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Kommittén föreslår att alla skatteutjämningsavgifter slopas samt att avräkningsskatten upphör och att en nettoström av pengar från stat till kommun därmed åstadkoms. Kommittén anser att utjämning mellan kommuner bör vara en statlig uppgift och föreslår därför att den inomregionala skatteutjämningen i avvecklas. Kap.ll Allmänna överväganden kring statsbidragen till landstingen I syfte att underlätta framtida huvudmannaskapsförändringar och skatteväxlingar har kommittén prövat möjligheterna att införa en statsbidragsmodell där grundgarantier, eller motsvarande, är den sammanlagda effekten av grundgarantierna för kommunerna i länet. Detta har emellertid inte varit möjligt utan kraftiga omfördelningseffekter. Den största delen av bidragsgivningen till landstingen är redan behovsrelaterad genom den allmänna sjukvårdsersättningen. Den nuvarande fördelningen mellan landstingen av de statliga bidragen har heller inte ifrågasatts i någon större omfattning. Kommittén har mot bakgrund härav ansett att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå ett nytt statsbidragssystem, som ger så pass kraftiga omfördelningar. Kommittén har därför valt att föreslå ett antal mer begränsade förändringar av statsbidragsgivningen till landstingen. Kommittén föreslår således att tretton specialdestinerade statsbidrag slopas och att skatteutjämningsavgifter samt avräkningsskatt tas bort. Kap.12 Skattereformens effekter för kommuner och landsting Kommittén har gjort beräkningar av skattereformens effekter för enskilda kommuner och landsting. Kommittén har däremot inte ansett sig ha tillräckligt underlag för att göra en bedömning av effekten på totalnivån och har därför i beräkningarna utgått från den av fastställda nivån. Vissa tekniska justeringar av nivån har dock gjorts, som sammantaget innebär att nivån minskar med , från ca 24 till ca , jämfört med den tidigare fastställda nivån. Beräkningarna visar att avräkningsskatten i stort sett är ett neutralt regleringsinstrument för de flesta kommuner och landsting. För tio kommuner blir dock avräkningsskatten för hög och för 42 kommuner för låg samt för 13 kommuner mer än 50 för låg. För landstingen är avräkningsskatten som mest för hög respektive för låg. Kap.13 Statligt utjämningsbidrag till kommuner Kommittén föreslår, efter att ha övervägt och prövat flera alternativa modeller, ett nytt statsbidragssystem för kommunerna vid namn statligt utjämningsbidrag till kommuner. Det statliga utjämningsbidraget till kommunerna består av tre delar. - Utjämning av skatteinkomster upp till en för alla kommuner gemensam generell inkomstgaranti. - Utjämning av skillnader i strukturella förhållanden genom tillägg respektive avdrag. - Tillägg för befolkningsminskning. Utjämningsbidraget bygger i stor utsträckning på utjämning av kommunernas skatteinkomster. Kommittén anser att detta bäst bidrar till att jämna ut de ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna. Kommitténs förslag innebär också vissa incitament i inkomstutjämningen i syfte att stimulera kommunerna att öka sitt eget skatteunderlag och att göra bidraget oberoende av kommunernas utdebitering. Utjämningen av skillnader i behov sker genom ett för varje kommun fastställt indextal. Som grund för indextalen ligger resultatet av omfattande regressionsanalyser av samband mellan kommunernas kostnader för verksamheten och ett stort antal förklaringsfaktorer. Indextalet anger hur mycket över eller under genomsnittskostnaden per invånare för den kommunala verksamheten som respektive kommun bör ligga. Indextalen beräknas utifrån faktorerna klimat, åldersstruktur, glesbygdsgrad och social struktur, dvs. andelen förtidspensionärer och andelen barn med ensamstående föräldrar. Tillägg för befolkningsminskning utgår vid en minskning på . Utfallet av det nya utjämmningsbidraget bedöms sammantaget med utfallet av att KBT och bostadsbidrag lyfts bort från kommunerna, av att den mellankommunala kostnadsutjämningen med anledning av äldrereformen upphör samt av att avräkningsskatten slopas. De långsiktiga effekterna av skattereformen för enskilda kommuner beaktas även. Utfallet visar inga tydliga mönster i effekterna för olika kommuntyper. Nedanstående tabell visar förändringar i bidraget till enskilda kommuner dels mätt i procent av respektive kommuns totala bruttokostnader för verksamheten, dels mätt i kronor per skattekrona. Tabell 13.2 Bidragsförändringar uttryckt i % av kommunens kostnader samt i kronor per skattekrona.Beräkningarna avser statsbidragen bostadsbidrag och avräkningsskatt. Förändring i % av totala kostnader Antal kommuner Bidragsminskn motsvarande 3 - " - 15 - " - 2 - 6 %62 _ " _ 51 Bidragsökning motsvarande 54 - " - 68 - " - 6 -10 %22 - " - 5 Förändringar i kronor per skattekrona Bidragsminskn motsvarande mer än /skkr 8 - " - 1 - 2 " 31 - " - 0,5 - 1 " 43 - " - 0 - 0,5 " 50 Bidragsökning motsvarande 0 - 0,5 " 50 - " - 0,5 - 1 " 40 - " - 1 - 2 " 45 - " - mer än 2 " 16 Kommittén föreslår särskilda övergångsregler för införandet av det nya systemet. Övergångsreglerna innebär att ingen kommun i normalfallet skall få en minskning respektive ökning av bidraget som motsvarar mer än högst av kommunens kostnader vid införandeåret. Övergångstiden bör sträcka sig över högst . De 18 kommuner som får minskningar som motsvarar av kommunens kostnader bör analyseras och respektive kommuns speciella behov och förhållanden läggas till grund för eventuella särskilda åtgärder. För de 27 kommuner som får en ökning av bidraget som motsvarar av kommunens kostnader, skall övergångstiden förlängas. Kommunen skall dock kunna få hälften av det överskjutande beloppet redan fr.o.m. införandeåret om kommunen sänker sin utdebitering med ett belopp som minst motsvarar hela det överskjutande beloppet. Kommittén anser att de föreslagna övergångsreglerna bör medverka till att den totala nivån på den kommunala utdebiteringen inte ökar i samband med införandet av ett nytt system. Kommittén vill också framhålla att av de 131 kommuner som får minskade bidrag får en minskning som understiger 5 %, mätt som andel av kommunens kostnader. En minskning i den storleksordningen bör till stora delar kunna täckas av de rationaliseringsvinster som kan göras vid införandet av ett generellt system. Kap.14 Förändringar i statsbidragen till landstingen Kommittén föreslår att den allmänna sjukvårdsersättningen reduceras med det belopp som motsvarar de ekonomiska effekterna av att tretton specialdestinerade statsbidrag slopas och av att skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt tas bort. Sammantaget innebär detta en reduktion av den allmänna sjukvårdsersättningen med . Reduktionen föreslås göras proportionellt, så att den nuvarande fördelningen mellan huvudmännen inte ändras. De ekonomiska effekterna av förslaget blir för landstingen endast marginella. För de tre landstingsfria kommunerna är effekterna något större. Om effekterna både för landstingsdelen och kommundelen av de landstingsfria kommunernas verksamhet läggs ihop får en minskning av bidragen motsvarande av de totala kostnaderna för hela kommunens verksamhet och en minskning motsvarande . får däremot en ökning motsvarande av kostnaderna. Kap.15 Nytt system för utbetalning av kommunalskatt Dagens system för utbetalning av kommunalskatt förorsakar stora problem. Det leder till att kommunernas och landstingens inkomster och utgifter inte redovisas i sammma löne- och prisnivå och att förändringar i beskattningsbara inkomster påverkar kommuner, landsting och stat på ett svåröverskådligt sätt. En särskild arbetsgrupp inom har med anledning härav utarbetat en promemoria (Ds 1991:59) Utbetalning av kommunalskatt - alternativa system. Promemorian har överlämnats till kommunalekonomiska kommittén. Kommittén föreslår att en förändring av nuvarande system för utbetalning av kommunalskatt genomförs i samband med att förändringarna av statsbidragssystemen införs. Det nya utbetalningssystemet innebär att kommuninvånarnas kommunalskatt så snabbt som möjligt kommer kommuner och landsting till godo. Systemet utformas så att kommunens respektive skatteinkomster för budgetår noll utbetalas på grundval av de beskattningsbara inkomsterna i kommunen respektive innan, uppräknade med en faktor som motsvarar skatteunderlagets ökning i riket det aktuella året. Det av kommittén föreslagna systemet är en kombination av de två huvudmodeller som redovisas i ovan nämnda promemoria. Kommittén har inte haft möjlighet att kostnadsberäkna det föreslagna systemet eller att analysera de ekonomiska effekterna på kommunnivå. I promemorian finns dock vissa beräkningar redovisade. De ekonomiska effekterna bör regleras i samband med införandet av de nya statsbidragssystemen. Kap.16 Vissa direktiv för kommitténs arbete Kommittén har i likhet med andra kommittéer och särskilda utredare fått i uppdrag att dels beakta EG-aspekterna, dels följa vissa riktlinjer avseende de offentliga utgifterna. EG:s medlemsländers finansiella bidrag till den nivå, som motsvarar den kommunala och landstingskommunala nivån, ligger utanför kommissionens arbetsuppgifter. Finansieringen av den kommunala verksamheten betraktas som en nationell angelägenhet, som bestäms av respektive medlemsland. Kommittén drar bl.a. av detta slutsatsen att det inte finns några regler som direkt skulle kunna påverka utformningen av det svenska statsbidragssystemet eller kommuners och landstings rätt till inkomstbeskattning och avgiftsfinansiering. Kommittén konstaterar också att kommitténs förslag på många sätt ligger väl i linje med regeringens riktlinjer för de offentliga utgifterna. Förslagen innebär avsevärda förenklingar, minskad detaljstyrning och minskade administrativa kostnader samt bättre styrning av nivån på de offentliga utgifterna. Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över (SOU 1991:98) ekonomi i samhällsekonomisk balans- statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer Remissinstanser m.m. Efter remiss har yttranden över KEK:s betänkande avgetts av kammarrätten i , försvarets sjukvårdsstyrelse, överstyrelsen för civil beredskap, , , , , , , statskontoret, , , riks-skatteverket, , , statens skolverk, i skolan, i , i , i , , , närings- och teknikutvecklingsverket, länsstyrelserna i , , och län, kyrkofondens styrelse; följande kommuner, nämligen i : , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och , län: , , , , och Öst- , : , , , , , , och , : , , , , , , , , , , och , : , , , , , , , , , och , : , , , , , , och , län: , , , , , , , , , , och , : , : , , , och , län: , , , , , , , , , och , : , , , , , , , , , , , , , , , och , : , , , , och , : , , , , , , , , , , , , , och , : Ale, , , , , , , , , , , , , , , , och , : , , , , , , , , , , , , , , och , : , , , , , , , , , , , , , , och , län: , , , , , , , , och , : , , , ,, Sala, och , : , , , , , , , , , , , , och , : , , , , , , , , och , : , , , , , och , : , , , , , och , : , , , , , , , , , , , , , och , : , , , , , , , , , , , , och ; samtliga landsting utom ; , , , , (), (), akademikers centralorganisation (), i (LO) och (). På eget initiativ har följande instanser avgivit yttrande: AIDS- delegationen, , Bergslaget, , , , , Folkens Museum m.fl., Föreningen Kommunala Förmedlingsorgan, Föreningen , , , , , , KLYS, , , , , län, , , , , , län, , Länsbiblioteket , Länsmuseernas Samarbetsråd, i , , Länsteatern i , , , , , , , , allergi, , , (), Småkom, Socialdemokraterna i , , , , Socialdemokratiska Kvinnodistrikt, , Stiftelsen , , , Svenska Rikskonserter, , , , , , Talboks- och , , Museum, läns museum, , , och . Beräkningsförutsättningar för det nya utjämningsbidraget samt tabeller med kommunredovisningar I denna bilaga redovisas underlaget för beräkningarna av utfallet av det föreslagna utjämningsbidraget för kommuner. Jag redogör dels för hur det s.k. referensalternativet per kommun är framtaget och dels för vilka beräkningsförutsättningar som legat till grund för bidragsberäkningen totalt och i dess olika delar. Med referensalternativet avses det beräknade nettobidrag per kommun, mot vilket utfallet av det nya bidragssystemet skall jämföras. Referensalternativet skall motsvara det bidrag som kommunen skulle få med nuvarande bidragsregler, minskat med de kvittningar som föreslås (skatteutjämningsavgifter etc.) Det referensalternativ som här beräknas är inte direkt jämförbart med det som kommittén använde som utgångspunkt för sina jämförelser. Konstruktion av ett referensalternativ per kommun De specialdestinerade statsbidrag som ingår i referensalternativet har fördelats på kommuner enligt följande. För flera av statsbidragen är den preliminära fördelningen och de preliminära beloppen per kommun för i huvudsak redan kända, men vissa justeringar av fördelningen kan komma att göras fram . Det gäller bidragen till äldreomsorg (6,4 mdr), färdtjänst (0,5 mdr), skolväsendet (28,6 mdr), svenskundervisning (0,2 mdr) och statskommunvägar (0,8 mdr). Därtill kommer också de extra skatteutjämningsbidragen (0,2 mdr) och kompensation för beskattning av juridiska personer (0,9 mdr). För några av statsbidragen finns ännu inte varken preliminära eller slutliga uppgifter om belopp och fördelning . De har därför i detta sammanhang lagts ut på kommunerna med samma relativa fördelning (procent av det totala bidraget) som , med den beräknade totalram som gäller . Det gäller statsbidragen till barnomsorg (13,4 mdr), hemspråksträning (0,04 mdr), bostadsanpassning (0,3 mdr) samt del av byggande av länstrafikanläggningar (0,1 mdr). För samtliga bidrag skall en revidering av siffrorna per kommun göras , då ett bättre underlag finns tillgängligt. Skatteutjämningsbidragen (14,7 mdr) har lagts in med faktiska belopp per kommun , vilka bygger på skatteunderlaget enligt slutliga taxering. För de landstingsfria kommunerna har beloppen rensats från den del av bidraget som avser landstingsverksamheten. Denna del tas upp vid beräkning av utfallet av bidragssystemet för landstingen. Någon revidering av beloppen för skatteutjämningsbidrag krävs inte. Den mellankommunala omfördelningen (totalt +-0) inom ramen för den ekonomiska regleringen till följd av äldrereformen föreslås avvecklas. De omfördelade beloppen kvittas bort i utgångsläget genom att de som skulle få tillägg i systemet får ett högre utgångsvärde och de som skulle få avdrag får ett lägre utgångs- värde. Värdena har tagits upp med de belopp per kommun som fastställdes i samband med reformens genomförande. Beloppen har räknats upp till nivå enligt gällande regler. En revidering av värdena för respektive kommun kan komma att krävas till följd av regeringens beslut med anledning av ställningstagandena i den av regeringen inrättade särskilda delegationen för korrigering av den ekonomiska regleringen av äldrereformen (S 1991:G). Delegationens arbete skall vara slutfört . De kommunvisa kvittningarna för KBT och bostadsbidrag har jag beräknat på följande sätt. Kvittningarna skall i princip motsvara den minskning av kommunernas kostnader som blir resultatet när staten tar över ansvaret för systemen. Kommunens totala statsbidrag skall således minskas med motsvarande belopp. Eftersom det slutliga förslaget om förstatligande ännu inte är utformat, har jag valt att i detta sammanhang endast kvitta bort den statsbidragsberättigade delen av kommunernas kostnader för de aktuella systemen. Detta är dock inget ställningstagande till hur stor den slutliga kvittningen faktiskt blir eller efter vilka principer den skall göras. Den statsbidragsberättigade kostnaden har beräknats utifrån bidragets storlek. Den gjorda kvittningen bygger på bidragsfördelningen och på totalbelopp som är framskrivna till 1992 (5,1 mdr kr för KBT, 2,3 mdr kr för bostadsbidragen). Dessa siffror kommer att revideras när de slutliga förslagen läggs och när fördel- ningen av och storleken på bidrag och kostnader är kända. Kvittningen av allmän och särskild skatteutjämningsavgift (totalt 7,0 mdr) har gjorts med de faktiska belopp som kommunerna erlägger i avgifter , vilka grundas på skatteunderlaget enligt den slutliga taxeringen 1991. De allmänna skatteutjämningsavgifterna som kvittas bort innefattar dock inte den extra skatteutjämningsavgiften om per skattekrona , eftersom denna endast gäller detta år. Den avräkningsskatt som kvittas bort motsvarar den långsiktiga nivå som beräknats av kommunalekonomiska kommittén, nämligen per skattekrona (8,6 mdr). Även avräkningsskatten baseras på skatteunderlaget enligt den slutliga taxeringen . Totalsumman för samtliga kommuner av här redovisade bidrag och kvittningar uppgår till 43,1 mdr kronor. Därtill skall i princip läggas den av samhällsekonomiska skäl motiverade indragningen av statsbidrag på 5,2 mdr kr nivå, vilken omräknad till 1992 kan uppskattas till 4,8 mdr kronor. Om denna dras från det totala bidraget återstår en totalsumma av 38,3 mdr kronor. För att inte bidragsminsknigen skall påverka jämförelsen mellan referensalternativet och utfallet av det nya bidragssystemet har jag dock valt att endast justera det totala bidraget i de kommunvisa referensalternativen med ett belopp om 3,3 mdr kr. Totalramen i detta alternativ blir därvid densamma som den ram som fördelas ut med det nya bidragssystemet, nämligen 39,7 mdr kronor. Bidragsminskningen fördelas på kommu- nerna efter deras andel av det totala skatteunderlaget; såväl eget skatteunderlag som tillskott av skatteunderlag från det nuvarande skatteutjämningssystemet. Referensalternativet per kommun redovisas i tabell 1. Tabellen innehåller kommunernas värden i kronor per invånare på totala specialdestinerade statsbidrag och skatteutjämningsbidrag samt kvittningar av mellankommunala utjämningen p.g.a. äldrereformen, av KBT och bostadsbidrag, av skatteutjämningsavgifter, av avräkningsskatt och av indragningen. Förutsättningar för beräkning av det nya statsbidraget Den totala bidragsram som ligger till grund för denna beräkning uppgår som sagts till 39,7 mdr kr. Med de modifieringar av bidragsmodellen i förhållande till kommitténs förslag som jag tidigare beskrivit innebär denna ram att den generella garantinivån uppgår till 127,av den uppräknade medelskatte- kraften. De kommunvisa beräkningarna av utfallet av det nya bidragssystemet grundar sig på ett av RRV prognostiserat skatteunderlag som fördelats mellan kommunerna utifrån kommunalekonomiska kommitténs utvärdering av skattereformens effekter för kommunerna. Bidragsberäkningarna baseras på ett prognostiserat De slutliga beräkningarna kommer att grundas på den verkliga befolkningen i varje kommun . Med det redovisade skatteunderlaget och den angivna befolkningen blir den uppräknade medelskattekraften för i riket 926,49 skattekronor (skr) per invånare, vilket motsvarar en beskattningsbar inkomst om per invånare. Den generella garantin om 127,innebär att alla kommuner garanteras ett skatteunderlag om 1 179,05 skr per invånare, eller en beskattningsbar inkomst per invånare om . Kommunernas verkliga skattesatser varierar mellan och , exklusive de landstingsfria kommunerna. Vid beräkningen av bidraget tillämpas länsvisa enhetliga skattesatser som motsvarar av plus skatteväxlingen till följd av äldrereformen i samtliga län, samt ytterligare växlingar för andra huvudmannaskapsförändringar i fyra län. De tillämpade länsvisa skattesatserna varierar mellan 16,91 () och 18,72 (). Nya strukturindex har tagits fram, vilka bygger på åldersstrukturen befolkning och på uppdaterade värden på de sociala faktorerna. I modellberäkningen har en restriktion på lagts på klimatfaktorn (se särskilt avsnitt om strukturutjämning nedan). Den genomsnittliga folkmängdsvägda nettokostnaden som ligger till grund för beräkning av tillägg och avdrag har här räknats upp med hjälp av nettoprisindex (prognos ), och uppgår till 24 per invånare. I tabell 2 redovisas utjämningsbidraget per kommun i dess samtliga komponenter. Av tabellen framgår för varje kommun antal invånare, skattekraft i procent av den uppräknade medelskattekraften enhetlig länsvis skattesats, strukturindex samt totalt utjämningsbidrag per invånare uppdelat i komponenterna inkomstutjämning, strukturtillägg/avdrag totalt och per delfaktor och slutligen tillägg för befolkningsminskning. Utfall av inkomstutjämningen Av den totala bidragsramen om 39,7 mdr kr fördelas 39,3 mdr kr ut genom inkomstutjämningen. Med den givna bidragsramen och med de fastställda enhetliga, länsvisa skattesatserna uppgår garantinivån till 127,av den uppräknade medelskattekraften. Grundbeloppet i inkomstutjämningen, vilket utgörs av skillnaden mellan eget och garanterat skatteunderlag multiplicerat med den enhetliga skattesatsen, varierar mellan 0 och 9 ca per invånare. Medelvärdet uppgår till per invånare. Jag beskriver i detta avsnitt metoden för och utfallet av utjämningen p.g.a. skillnader i kommunernas strukturella förhållanden. Beskrivningen är förhållandevis detaljerad, men det är enligt min mening viktigt att klart redovisa hur beräkningarna har gjorts. Genom multipel regressionsanalys har sambandet mellan ett antal strukturfaktorer (oberoende variabler) och kommunernas nettokostnader (beroende variabel) beräknats. Den modell som erhålls genom regressionsanalysen används för att beräkna kommunens strukturkostnadsindex. Detta sker genom att de värden på parametrarna som regressionsanalysen resulterar i utgör strukturfaktorernas vikter i indexet. Den förväntade kostnad modellen ger kan tolkas som kommunens strukturkostnad. Indexet ligger till grund för beräkning av tillägget eller avdraget. Tillägg till eller avdrag från grundbeloppet görs för de kommuner som erhåller grundbelopp i inkomstutjämningssystemet. Kommunens förväntade kostnad = + kommunens åldersfaktor x parameter + kommunens socialfaktor x parameter + kommunens gleshetsfaktor x parameter + kommunens klimatfaktor x parameter Kommunens förväntade kostnad Strukturindex = 100 x ---------------------------------------- ----- Riksgenomsnittskostnaden Tillägg/avdrag = (Strukturkostnadsindex / 100 x Riksgenomsnittskostnaden) - Riksgenomsnittskostnaden Strukturkostnadsindex varierar mellan 88,2 och 150,3. Avrundning till en decimal har tillämpats. De fyra strukturfaktorer som används som oberoende variabler i regressionsanalysen är åldersstruktur, social struktur, befolkningsgleshet och klimat. Vid regressionsanalysen har de senast tillgängliga värdena på dessa faktorer använts. Det åldersindex som använts i modellen bygger på räkenskapsdata och befolkningsdata. Befolkningen har delats in i 12 åldersgrupper. Genomsnittskostnaden i riket för varje åldersgrupp har tagits fram och de verksamheter som inte är åldersrelaterade har fördelats lika per invånare. Kostnaden för har använts som referenskostnad och kostnadsvikten för respektive åldersgrupp har beräknats som kvoten mellan kostnaden för åldersgruppen och referenskostnaden. Åldersindex har skapats genom att den enligt ovan konstruerade kostnadsvikten för varje åldersgrupp multiplicerats med befolkningsandelen för varje åldergrupp i kommunen. Produkterna för varje åldersgrupp har summerats. Summan har därefter dividerats med riksgenomsnittet och multiplicerats med 100. De åldersgrupper och kostnadsvikter som legat till grund för beräkningarna är : Åldersgrupp Kostnadsvikt 0 1,16 1- 6 6,11 7- 9 9,71 10-12 7,56 13-15 7,19 16-18 6,23 19-64 1,00 65-74 2,33 75-79 4,71 80-84 9,04 85-89 14,74 90-w 20,90 Den faktor som mäter social struktur har definierats som summan av befolkningsandelen barn till ensamstående föräldrar och befolkningsandelen förtidspensionärer. Gleshetsfaktorn har definierats som kvadratkilometer per invånare multiplicerat med befolkningsandelen boende utanför tätort med minst 500 invånare. Mot bakgrund av vad som tidigare anförts om klimatfaktorn har faktorns parametervärde justerats ned genom en restriktion. Vid regressionsanalys utan restriktion antar denna faktors parameter värdet 13207. Restriktionen innebär att klimatfaktorns parameter antar värdet 10000 i regressionsanalysen medan de övriga parametrarna tillåts variera.