prop · GF03101 · 1992-01-01 00:00:00 — Propositionen innehåller förslag till ändringar i värnpliktslagen (1941:967), som innebär att det i lagen läggs fast att endast de värnpliktiga som behövs för försvarsmaktens krigsorganisation och fredstida beredskap skall tas ut till värnpliktsutbildning. De värnpliktiga som inte tas ut till utbildning föreslås tas ut till en utbildningsreserv. Sådana värnpliktiga får inte utan beslut av regeringen tas ut till värnpliktsutbildning. Propositionen innehåller också förslag till en lag om upphörande av försöken med förkortad grundutbildning av värnpliktiga. I lagen föreslås att de värnpliktiga som omfattas av försöken med förkortad grundutbildning och som vid lagens ikraftträdande inte slutligt fullgjort sin grundutbildning skall tas ut till den nämnda utbildningsreserven. En sådan värnpliktig skall dock ges möjlighet att fullgöra grundutbildning enligt 27 § 1 mom. värnpliktslagen, om det är av väsentlig betydelse för honom att fullgöra värnpliktsutbildning. Vidare innehåller propositionen förslag om ändringar i värnpliktslagen innebärande ändrade grundutbildningstider för vissa kategorier värnpliktiga. Den kortaste grundutbildningstiden för vissa meniga värnpliktiga i specialbefattningar (kategori E) vid armén minskas . Vissa gruppbefälsvärnpliktiga i särskilda befattningar i markförsvarstjänst vid flygvapnet får en grundutbildningstid om minst 260 och . Slutligen innehåller propositionen ett förslag om att förkorta grundutbildningen för vapenfria tjänstepliktiga . De nya reglerna avses träda i kraft . Proposition om värnpliktsutbildning 1 Ärendet och dess beredning Det svenska försvaret bygger på allmän värnplikt. Enligt 1 § värnpliktslagen (1941:967) är en svensk man värnpliktig från och med det kalenderår under vilket han fyller till och med det år under vilket han fyller . Den som är värnpliktig är skyldig att fullgöra värnpliktstjänstgöring enligt värnpliktslagen. Värnpliktstjänstgöringen utgörs av värnpliktsutbildning, beredskapsövning och krigstjänstgöring. Värnpliktsutbildningen utgörs av grundutbildning och repetitionsutbildning. Under vissa förutsättningar, t.ex nedsättningar i den fysiska eller psykiska prestationsförmågan, kan den värnpliktige bli befriad från värnpliktstjänstgöringen (4 §). En värnpliktig som inte blir befriad skrivs in och tas ut för utbildning till befattning eller till grupp av befattningar. Efter inskrivningen får uttagningen inte ändras till uttagning för annan befattning på så sätt att grundutbildningstiden blir längre, om inte den värnpliktige medger det (6 §). I 27 § 1 mom. värnpliktslagen regleras utbildningstiden för de olika befattningarna. Den kortaste tiden för grundutbildning enligt värnpliktslagen är -- frånsett för vissa särskilda befattningar -- . Enligt lagen (1989:402) om försök med förkortad grundutbildning av värnpliktiga får försöksvis grundutbildningen förkortas för vissa värnpliktiga som är inkallade eller som skall kallas in till grundutbildning med fastställd utryckning . Försöken omfattar dels befälsuttagna värnpliktiga vid armén och flygvapnet, dels meniga kategori E vid armén, dels meniga kategori G och F vid alla försvarsgrenarna. Grundutbildningen får enligt lagen omfatta minst (för meniga kategori G och F) och (för kompanibefäl vid armén). Den som hyser samvetsbetänkligheter mot värnpliktstjänstgöring kan i stället för sådan tjänstgöring få göra vapenfri tjänst enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst. Vapenfria tjänstepliktiga är skyldiga att fullgöra grundutbildning och repetitionsutbildning. Grundutbildningen skall vara minst 270 och . Den sammanlagda utbildningstiden skall vara minst 395 och . tillsattes en utredning (Fö 1991:02) om totalförsvarets personalförsörjning genom pliktsystem (pliktutredningen). I direktiven (dir 1991:40) anges att utredningen skall undersöka frågan om vilken åldersgräns som skall gälla för allmän värnplikt, utbildningstidens längd samt antalet värnpliktiga som bör utbildas för krigsplacering i det militära försvaret. Chefen för försvarsdepartementet har i kompletterande anvisningar för programplan för perioden /93-1996/97 för det militära försvaret anfört bl.a. att överbefälhavaren skall redovisa en krigs- och grundorganisation med tillräcklig kvalitet. En utgångspunkt skall härvid vara ett minskat värnpliktsuttag. I anvisningarna medges vidare överbefälhavaren att för planeringen undanta de värnpliktiga som är uttagna till fem månaders grundutbildning enligt lagen om försök med förkortad grundutbildning av värnpliktiga. I beslut avbröt regeringen försöken med förkortad grundutbildning av värnpliktiga och uppdrogåt överbefälhavaren att hemförlova de värnpliktiga som omfattas av försöken med förkortad grundutbildning och som då utbildades för vissa närmare angivna befattningar,åt värnpliktsverket att häva samtliga utfärdade inkallelseorder för värnpliktiga som omfattas av försöken med inryckning senare än samtåt värnpliktsverket att ändra uttagningen för de värnpliktiga som omfattas av försöken och som då hade en återstående grundutbildningstid som var eller längre. I beslutet angavs vidare att en värnpliktig som hade en kortare återstående grundutbildningstid än efter ansökan hos värnpliktsverket också -- om det var av väsentlig betydelse för honom att fullgöra sin grundutbildning -- kunde få en ändrad uttagning till utbildning enligt 27 § 1 mom. värnpliktslagen. En förutsättning för detta var dock att den värnpliktige godtog att tiden för grundutbildningen förlängdes. Som skäl för beslutet anförde regeringen dels behov av besparingar inom försvarsmakten, dels utvärderingar av verksamheten som visade på mindre goda resultat. Regeringen kommer i det följande att föreslå regler som gör det möjligt att minska antalet värnpliktiga som tas ut till värnpliktsutbildning. Förslag lämnas också om att försöken med förkortad grundutbildning skall upphöra varvid regler ges för vad som skall ske med de olika kategorier värnpliktiga som omfattas av försöken men som ännu inte slutligt fullgjort sin grundutbildning. Vidare föreslås i detta sammanhang en sänkning av grundutbildningstiden för vapenfria tjänstepliktiga. Regeringen kommer att i detta ärende även föreslå ändringar i 27 § 1 mom. värnpliktslagen om grundutbildningstiden för dels vissa meniga värnpliktiga i specialbefattningar (kategori E) vid armén, dels vissa gruppbefälsvärnpliktiga i särskilda befattningar i markförsvarstjänst vid flygvapnet. Visserligen behandlas dessa frågor av pliktutredningen, men med hänsyn till att ställningstaganden krävs redan i samband med att ett nytt försvarsbeslut fattas bör redan nu förslag lämnas i dessa delar. Andra större frågor som rör värnpliktiga m.fl. får dock anstå till dess att förslag föreligger från pliktutredningen. Under hand har i detta ärende, utom såvitt avser förslaget till ändring i 27 § 1 mom. värnpliktslagen, synpunkter lämnats från överbefälhavaren, chefen för armén, chefen för flygvapnet, värnpliktsverket, vapenfristyrelsen, totalförsvarets tjänstepliktsnämnd, utredningen (Fö 1991:02) om totalförsvarets personalförsörjning genom pliktsystem, centrala värnpliktsråd, vapenfria arbetsgruppen samt personalorganisationerna inom försvarsmakten. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över lagförslagen utom förslaget till ändring i 27 § 1 mom. värnpliktslagen. De lagförslag som remitterats till lagrådet är bifogade propositionen som bilaga 1. Lagrådet har yttrat sig över förslagen. Lagrådets yttrande framgår av bilaga 2. Lagrådet har ansett att ett beslut om uttagning till utbildningsreserven bör kunna överklagas men har i övrigt lämnat förslagen utan erinran. I det förslag som läggs fram har regeringen beaktat vad lagrådet har anfört (s. 7 och 8). Lagrådets granskning har också lett till vissa omformuleringar av lagförslagen i remissen, varvid bl.a. ett förtydligande gjorts i 3 § värnpliktslagen om skyldigheten att fullgöra värnpliktstjänstgöring. Förslaget till ändring i 27 § 1 mom. värnpliktslagen är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 2 Minskat uttag av värnpliktiga Regeringens förslag: Värnpliktslagen ändras så att endast de värnpliktiga som behövs för försvarsmaktens krigsorganisation eller fredstida beredskap tas ut till värnpliktsutbildning. De värnpliktiga som inte tas ut till utbildning föreslås bli uttagna till en utbildningsreserv. Sådana värnpliktiga får inte utan beslut av regeringen tas ut till värnpliktsutbildning. De hörda instanserna: De flesta instanser som under hand lämnat synpunkter på förslaget har i huvudsak lämnat det utan erinran. centrala värnpliktsråd har tillagt att förslaget innebär en urholkning av den allmänna värnplikten, vilket man motsätter sig. Skälen för regeringens förslag: Som anförts tidigare skall den som är värnpliktig och inte befriats från värnpliktstjänstgöring tas ut för värnpliktsutbildning. Av den allmänna värnplikten följer att var och en efter förmåga skall genomgå en utbildning som ger honom förutsättningar att delta i det militära försvaret av landet. Grundutbildningen skall därvid resultera i att den värnpliktige krigsplaceras i något krigsförband. Den allmänna värnplikten utgår från att försvarsmaktens krigsorganisation har behov av samtliga värnpliktiga som tas ut för utbildning. Tillgången på värnpliktiga bestäms av födelsetalen och antalet naturaliserade medborgare. Befrielsebestämmelsen och andra regler i värnpliktslagen, som t.ex bestämmelser om anstånd med grund- och repetitionsutbildning, liksom lagstiftningen om vapenfria tjänstepliktiga har också betydelse för tillgången på värnpliktiga. Dessa faktorer påverkar den militära utbildningsorganisationen och ytterst också krigsorganisationen. råder det alltså inte alltid balans mellan krigsorganisationens behov av värnpliktig personal och tillgången på värnpliktiga. Detta medför att olika åtgärder måste vidtas på kort sikt. I 6 § värnpliktsutbildningsförordningen (1980:1035) ges därvid en möjlighet att vänta med att kalla in värnpliktiga till grundutbildning t.o.m. det utbildningsår som inleds tredje året efter inskrivningen. Detta innebär således att vissa värnpliktiga kan få vänta upp till efter inskrivningen med att börja sin grundutbildning. En följd av detta blir att det bildas en s.k. puckel med värnpliktiga, som väntar på att kallas in till grundutbildning. Storleken på puckeln varierar under olika tidsperioder med hänsyn till försvarsmaktens förmåga att utbilda och till de krigsdugliga värnpliktskullarnas storlek. De värnpliktigas önskemål om tidpunkt för inryckningen kan också påverka storleken på puckeln. Av de av chefen för försvarsdepartementet utfärdade kompletterande anvisningarna för programplanen för det militära försvaret framgår att en utgångspunkt för planeringen inför ett nytt försvarsbeslut skall vara en minskning av antalet värnpliktiga med ca 6 000 . Överbefälhavaren har därefter i kompletterande underlag års försvarsbeslut angett utbildningsbehovet avseende de värnpliktiga för krigsorganisationen till 35 000-38 000 . Enligt överbefälhavarens bedömning kommer behovet av värnpliktiga för utbildning att understiga den årliga krigsdugliga värnpliktskullen. Regeringen tar denna dag i en proposition om ett nytt försvarsbeslut ställning till hur den nya krigsorganisationen bör se ut. Man bör därvid kunna räkna med att den organisationen inte har behov av att alla värnpliktiga som finns att tillgå tas ut till värnpliktsutbildning. Enligt regeringens mening bör det vara främst krigsorganisationens behov av värnpliktiga som skall styra hur många värnpliktiga som skall utbildas. Därutöver bör ett antal värnpliktiga utbildas för att medverka till att lösa försvarsmaktens beredskapsuppgifter i fred. Detta betyder inte att den allmänna värnplikten luckras upp. Syftet med den allmänna värnplikten är att förse försvarsmakten med den personal som behövs. Det får därvid inte bli ett självändamål att alla värnpliktiga skall utbildas inom försvarsmakten. Däremot är det av största betydelse att hela svenska folket är delaktigt i landets totalförsvar. En sådan delaktighet kan dock komma till stånd på annat sätt än inom ramen för värnpliktstjänstgöring, t.ex. genom tjänstgöring inom totalförsvarets civila del. Dessa frågor utreds av pliktutredningen. Frågan är då i vilken utsträckning det gällande regelsystemet ger förutsättningar för att till utbildning ta ut endast de värnpliktiga som fortsättningsvis kommer att behövas i krigsorganisationen eller för den fredstida beredskapen. Det kan då först konstateras att befrielseparagrafen i värnpliktslagen tar hänsyn till en mängd olika förhållanden som hänför sig till den värnpliktige som individ, t.ex. sjukdom. Befrielse från värnpliktsutbildning skall därför alltid ses som ett undantag grundat på förhållanden som hänför sig till den värnpliktige personligen och kan inte användas för att reglera det antal värnpliktiga som skall utbildas. Regeln i 6 § värnpliktsutbildningsförordningen kan endast på kort sikt användas för att påverka antalet värnpliktiga som skall utbildas . I och för sig kan regeringen ändra regeln så att den tid förlängs inom vilken en värnpliktig senast skall kallas in till grundutbildning. En sådan lösning framstår emellertid som mindre lämplig med hänsyn till de värnpliktiga. En värnpliktig bör ju för att kunna planera sitt liv kunna räkna med att fullgöra värnpliktsutbildningen inom en inte alltför avlägsen tid efter inskrivningen. En lång väntetid för också med sig andra negativa konsekvenser såsom att värnpliktsutbildningen blir mer kostsam för samhället. Den nuvarande värnpliktslagstiftningen tillhandahåller således inte några instrument som gör det möjligt att anpassa antalet värnpliktiga som utbildas till de behov som krigsorganisationen har eller som föranleds av försvarsmaktens beredskapsuppgifter i fred. För att möjliggöra en sådan anpassning av värnpliktsuttaget bör det i värnpliktslagen slås fast att endast de värnpliktiga som behövs för försvarsmaktens krigsorganisation och beredskap i fred skall tas ut till utbildning enligt 27 § 1 mom. värnpliktslagen. Detta innebär att för utbildning bör tas ut så många värnpliktiga som det finns befattningar i krigsorganisationen. Därutöver bör ett visst antal värnpliktiga tas ut för att täcka de luckor som uppstår till följd av avgångar samt för att tillgodose behovet av en personalreserv i krigsorganisationen och av personal för den fredstida beredskapen. Målsättningen bör vara att för varje befattning den skall utbildas, som är bäst lämpad för befattningen. Alla värnpliktiga bör därför inskrivningsprövas och efter samma bedömningsgrunder som gäller tas ut till olika befattningar. De värnpliktiga som inte behövs för krigsorganisationen eller för den fredstida beredskapen bör inte tas ut för utbildning utan i stället föras till en utbildningsreserv. Den slutliga benämningen på denna reserv bör bestämmas först sedan pliktutredningen har lämnat sina förslag. Det föreslagna systemet innebär att en värnpliktig väl kan motsvara de krav som ställs för att genomgå utbildning till en befattning utan att tas ut till utbildning, om det finns tillräckligt många andra värnpliktiga som är mer lämpade för samma befattningstyp. Om en värnpliktig har särskilda skäl för att tas ut till utbildning enligt 27 § 1 mom. värnpliktslagen, bör detta självfallet vägas in vid bedömningen av hans lämplighet. Sådana särskilda skäl kan vara att han vill utbilda sig till yrkes- eller reservofficer eller till något annat yrke där det är en viktig merit att ha fullgjort värnpliktsutbildning. De nya reglerna om uttagning av värnpliktiga ställer särskilda krav på personalen hos värnpliktsverket, i första hand inskrivningspersonalen. Regeringen räknar med att den erfarenhet och yrkesskicklighet som finns hos värnpliktsverket är tillräcklig för att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av de nya reglerna i värnpliktslagen och verkställighetsföreskrifterna till dessa. Det bör inte vara något hinder att genom en ändring av uttagningen ta ut en värnpliktig, som tidigare tagits ut till utbildning enligt 27 § 1 mom. värnpliktslagen, till utbildningsreserven. Ett sådant beslut bör dock fattas innan han har påbörjat sin grundutbildning. Ett beslut om uttagning till värnpliktsutbildning kan enligt 29 § värnpliktslagen överklagas till totalförsvarets tjänstepliktsnämnd. Regeringen har i lagrådsremissen föreslagit en regel om att ett beslut om uttagning till utbildningsreserven inte skall kunna överklagas. Som skäl anförde regeringen bl.a. att ett bifall till ett överklagande i princip måste leda till att någon annan värnpliktig som enligt värnpliktsverkets bedömning fyller kraven för uttagning till utbildning får föras till utbildningsreserven. Vidare framhölls att det torde vara närmast omöjligt för en överinstans att jämföra en värnpliktig som överklagar ett sådant beslut med alla andra värnpliktiga som har tagits ut till utbildning för samma befattning eller tjänst. Lagrådet har anfört att det måste ses som ett betydande rättssäkerhetsintresse att den enskilde har möjlighet att få sin sak prövad även i en högre instans. Enligt lagrådet är de motiv som i lagrådsremissen har åberopats till stöd för det föreslagna fullföljdsförbudet inte tillräckliga för att rättssäkerhetskravet skall åsidosättas. Lagrådet har också anfört att de praktiska svårigheter som i remissen har anförts mot att tillåta den fullföljdsrätt som normalt gäller i andra inskrivningsärenden ter sig något överdrivna. Mot denna bakgrund har lagrådet föreslagit att ett beslut om uttagning till utbildningsreserven skall få överklagas hos totalförsvarets tjänstepliktsnämnd. En förutsättning för att en rätt att överklaga ett beslut skall kunna vara av betydelse för rättssäkerheten måste vara att det är möjligt för överinstansen att ändra beslutet. Regeringen är alltjämt av den uppfattningen att det föreslagna systemet för uttagning av värnpliktiga innebär avsevärda svårigheter för en överinstans att få underlag för ett beslut av innehåll att en värnpliktig som tagits ut till utbildningsreserven skall anses lämpligare för en befattning än dem som tas ut till utbildning. Med hänsyn till lagrådets bedömning att det är motiverat av rättssäkerhetsskäl med en rätt till överklagande trots det begränsade utrymmet för ändring, stannar regeringen dock för att inte föreslå något fullföljdsförbud. En värnpliktig får således rätt att överklaga även ett beslut om uttagning till utbildningsreserven till totalförsvarets tjänstepliktsnämnd. Den värnpliktige som tas ut till utbildningsreserven skall under normala förhållanden inte fullgöra någon värnpliktsutbildning. Han kommer dock även han placeras i utbildningsreserven att vara värnpliktig och skyldig att fullgöra tjänstgöring under krig eller beredskap. Självfallet kan man dock inte ta i anspråk värnpliktiga för sådan tjänstgöring utan att de först fått den utbildning som behövs. Regeringen bör därför bemyndigas att, om det behövs med hänsyn till landets krigsberedskap, föreskriva att värnpliktiga i utbildningsreserven skall genomgå utbildning. Den nya principen för uttagning av värnpliktiga bör inte innebära någon ändring i förhållande till den vapenfria tjänsten. På samma sätt som får en värnpliktig ansöka om vapenfri tjänst efter det att han har tagits ut till värnpliktsutbildning. Även en värnpliktig som tagits ut till utbildningsreserven bör kunna ansöka om vapenfri tjänst. I samband med att ställning tas till pliktutredningens kommande förslag får närmare övervägas hur den vapenfria tjänsten fortsättningsvis skall förhålla sig till värnpliktstjänstgöringen. Endast för den som har tagits ut och kallats in för värnpliktstjänstgöring aktualiseras plikten att fullgöra sådan tjänstgöring. Innebörden av denna plikt är densamma som med nuvarande regler. Den som vägrar att fullgöra plikten gör sig därför liksom skyldig till värnpliktsbrott. De nya reglerna motiverar alltså inte någon förändring av sanktionssystemet. De värnpliktiga som placeras i den militära utbildningsreserven bör inte så länge de ingår i den tas i anspråk för t.ex. civilförsvarsutbildning, eftersom de i en krigssituation kan komma att åläggas värnpliktstjänstgöring. De bör således i detta hänseende betraktas på samma sätt som värnpliktiga som tagits ut till utbildning. Detta hindrar dock inte pliktutredningen att överväga om dessa värnpliktiga skall tas i anspråk för den civila delen av totalförsvaret. 3 Upphörande av försöken med förkortad grundutbildning av värnpliktiga Regeringens förslag: Försöken med förkortad grundutbildning skall upphöra. En värnpliktig som omfattas av försöken och som inte slutligt fullgjort sin grundutbildning skall tas ut till en utbildningsreserv. Om det är av väsentlig betydelse för den värnpliktige att fullgöra värnpliktsutbildning, skall han dock ges möjlighet att fullgöra grundutbildning enligt 27 § 1 mom. värnpliktslagen. De hörda instanserna: De instanser som under hand har lämnat synpunkter på förslaget har i huvudsak lämnat det utan erinran. Överbefälhavaren har dock anfört att de värnpliktiga som omfattas av försöken och som inte har påbörjat tjänstgöringen bör få en ny uttagning. Skälen för regeringens förslag: I propositionen om verksamheten och anslag för det militära försvaret m.m. under /90 (prop. 1988/89:80, FöU 14, rskr. 294) anfördes som skäl för att införa försöken med förkortad grundutbildning att det fanns behov av att reducera arméns krigsorganisation för att återstående delar skulle kunna ges en erforderlig förmåga. Som ytterligare skäl anfördes att det fanns brister i förmågan att bevaka och skydda för totalförsvaret viktiga skyddsobjekt. Försöken syftade till att de värnpliktiga efter fullgjord grundutbildning skulle krigsplaceras i försvarsområdesförband (försvarskompanier och förvarsbataljoner). Försöken avsåg ursprungligen endast meniga och skulle avslutas . Genom riksdagsbeslut (prop. 1989/90:100 bil. 6, FöU 7, rskr. 226) utökades försöken till att också avse befälsuttagna värnpliktiga och förlängdes . möjliggjordes en utökning av antalet värnpliktiga som kunde omfattas av försöken. Genom riksdagsbeslut (prop. 1990/91:102, FöU 8, rskr. 285) möjliggjordes en ytterligare utökning av försöken. Enligt de av chefen för försvarsdepartementet utfärdade kompletterande anvisningarna för programplanen för det militära försvaret skulle överbefälhavaren redovisa en ny krigs- och grundorganisation, som förutsätter bl.a. ett minskat värnpliktsuttag . Utbildningen av värnpliktiga skall enligt anvisningarna syfta till krigsplacering inom fältförbanden. Territorialförsvaret förutsätts därvid personellt försörjas genom överföring av värnpliktiga från fältförbanden. Något behov av de korttidsutbildade värnpliktiga i territorialförsvaret finns då inte längre. Det bör också nämnas att överbefälhavaren i sin programplan bl.a. har lämnat förslag om att ca 14 000 värnpliktiga undantas från värnpliktsutbildning för att ge så stora besparingar som möjligt. Förslaget tar närmast sikte på de värnpliktiga som omfattas av försöken med förkortad grundutbildning. Överbefälhavaren har efter hörande av försvarsgrenscheferna redovisat en första utvärdering av försöksverksamheten. Chefen för armén har redovisat resultatet av verksamheten. Redovisningarna av verksamheten har visat mindre goda resultat. Överbefälhavaren har därefter som inledningsvis nämnts hemställt om att försöken avbryts. Med hänsyn till det anförda bör försöken med den förkortade grundutbildningen upphöra. Som inledningsvis också anförts har regeringen redan vidtagit åtgärder för att avbryta försöken. Det ligger dock inte inom regeringens behörighet att föreskriva att de berörda värnpliktiga inte skall genomgå någon ytterligare värnpliktsutbildning. Det bör därför i en ny lag anges hur man skall förfara med de värnpliktiga som omfattas av försöken och som ännu inte fullgjort sin grundutbildning.