prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — För att kunna bedriva samarbete med andra länder erfordras i många fall avtal och överenskommelser som reglerar förutsättningarna för samarbetet. Detta gäller inte minst samarbete av olika slag på krigsmaterielområdet. Jag vill här erinra om behoven och önskvärdheten av att i vissa fall ingå sekretess- och säkerhetsskyddsarrangemang liksom samarbetsavtal eller överenskommelser om ett bredare militärtekniskt samarbete. Jag vill också återknyta till vad jag har anfört (avsnitt 5) om det svenska intresset och behovet av ett utvidgat internationellt samarbete, inte minst med länderna inom EG. Inom ramen för sådana på regeringsnivå ingångna avtal eller överenskommelser kan myndigheter och företag inom försvarssektorn, efter regeringens godkännande, ingå de mer preciserade och omfattande avtal som det aktuella samarbetet kräver. Jag har tidigare angett att jag i detta sammanhang kommer att föreslå att avtal om utlandssamverkan, i form av gemensam utveckling och tillverkning av krigsmateriel mellan ett svenskt företag och någon i utlandet, endast skall få ingås med regeringens tillstånd. Jag återkommer närmare till denna fråga senare (avsnitt 13). Jag har också angett att de allmänna riktlinjer för utförsel och samverkan på krigsmaterielområdet, som jag behandlar under detta avsnitt, skall ligga till grund för regeringens prövning i dessa frågor. Vid prövningen av samarbetsavtal bör en helhetsbedömning göras med utgångspunkt från de riktlinjer jag här har angett. Valet av samarbetspartner och därmed samarbetsland bör prövas grundligt. Kretsen av länder som kan antas komma i fråga för det mest angelägna samarbetet är begränsad. Det rör sig till övervägande del om länder med vilka vi har långvariga relationer på krigsmaterielområdet, i de flesta fall inom den krets av länder där enligt vad jag har anfört inga utrikespolitiska skäl föreligger mot utlandssamverkan. Det finns i de flesta fall som torde bli aktuella lång erfarenhet av samarbete, och sekretess- och säkerhetsskyddsfrågor har regelmässigt diskuterats i myndighetskontakter och i flera fall reglerats i särskilda överenskommelser. Detta medför en ömsesidig förståelse för det andra landets syn på krigsmaterielfrågor, stadga i relationerna och ett gott underlag vid bedömningen av exportfrågor så att en praxis kan etableras. har ingående behandlat denna fråga ur olika aspekter. KMU har kommit till slutsatsen att villkoren för export från samarbetslandet av samproducerad krigsmateriel om möjligt bör regleras i samarbetsavtalet och därigenom underställas regeringens prövning. Utredningen pekar vidare på möjligheten att inom ramen för särskilda myndighetsöverenskommelser ta särskild ställning till sådana frågor om vidareexport, som kan uppkomma vid gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel. Jag ansluter mig till KMU:s bedömning att villkoren för export från samarbetslandet av samproducerad krigsmateriel i första hand bör regleras i de samarbetsavtal som ingås mellan berörda parter, t.ex. i form av en länderlista. Saken kommer därigenom att underställas regeringens prövning. Regeringen kan enligt de förslag jag kommer att lägga fram att kunna förena ett tillstånd med villkor, t.ex. om rapportering i anslutning till avtalets praktiska tillämpning (se avsnitt 18). Härigenom kan regeringen fortlöpande kontrollera att villkoren i avtalet, t.ex. om export från samarbetslandet, respekteras. Samarbetsavtal behöver inte alltid innebära att frågan om utförsel, upplåtelse av tillverkningsrättigheter eller annan liknande åtgärd från det svenska företaget blir aktuell. Fråga härom kan i vissa fall uppkomma först i ett senare skede. KMU anför i detta sammanhang att regeringen i sådant fall skall pröva fråga om sådan utförsel m.m. som senare kan uppkomma, i enlighet med riktlinjerna. Jag ansluter mig till denna bedömning, men jag bedömer att sådan utförsel till samarbetslandet för dess egen räkning, som är en konsekvens av samarbetsavtalet, alltid bör medges om inte ovillkorligt hinder uppstår. Om samarbetsavtalet emellertid förutsätter export från samarbetslandet till tredje land måste bedömningen enligt min mening ske med hänsyn till flera faktorer. Av avgörande betydelse är enligt min mening slutproduktens nationella identitet. Som har framhållits av utredningen, och ytterligare betonats av flera remissinstanser, bör en skillnad göras mellan fall där det svenska bidraget till samarbetet är av mer underordnad betydelse och sådant samarbete som innebär att slutprodukten har en utpräglad svensk identitet. Vid bedömningen kan sådana faktorer som patent och upphovsrätt till materielen tjäna som vägledning. Jag anser inte att det är möjligt att på förhand fastställa någon generell regel på denna punkt. Bedömningen måste göras med beaktande av alla relevanta omständigheter. I den mån slutprodukten i fråga bedöms ha en övervägande utländsk identitet bör export till tredje land medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. Om materielen däremot har en övervägande svensk identitet bör frågor om export till tredje land avgöras i enlighet med riktlinjerna för sådan export från . Undantag från denna senare huvudregel bör kunna göras för de fall att regeringen vid sin totalbedömning, och med beaktande av de grundläggande kriterierna för utlandssamverkan, kommer till slutsatsen att det är ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse att visst samarbete kommer till stånd. Det första huvudkriteriet, att det är försvars- och säkerhetspolitiskt önskvärt att utlandssamverkan kommer till stånd, bör i sådant fall ges en särskild tyngd i bedömningen. En förutsättning är att den samverkan det gäller i sig bedöms stå i samklang med egna utrikespolitiska principer och mål. Är det i ett sådant fall en förutsättning från samarbetspartnerns sida att viss export kan äga rum, bör i det enskilda fallet enligt min mening export till tredje land kunna medges av regeringen inom ramen för samarbetslandets exportregler, även om slutprodukten inte har en övervägande utländsk identitet. I de fall jag här anger kan det finnas skäl att ingå en särskild överenskommelse mellan svenska och utländska myndigheter, i viktigare fall mellan den svenska och den utländska regeringen. 7 Ny lag om krigsmateriel Mitt förslag: Bestämmelserna om krigsmateriel som finns i lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och i lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. samlas i en lag. I den nya lagen införs också vissa nya bestämmelser. Utredningarnas förslag: och förslag överensstämmer med mitt förslag såvitt gäller sammanläggningen. Remissinstanserna: Riksåklagaren ställer sig bakom KMU:s uttalande och understryker därutöver vikten av att enhetliga sanktionsregler kan skapas på krigsmateriellagstiftningens område och på angränsande områden. Även FOA förordar en samlad enhetlig reglering av utlandssamverkan, inhemsk tillverkning samt utförsel inom krigsmaterielområdet. FFV anser att de gällande lagarna är svåröverskådliga och i vissa fall svårtolkade och att en gemensam lag kanske skulle vara fördelaktig från denna utgångspunkt. Skälen för mitt förslag: Utförsel av krigsmateriel är underkastad kontroll . Regleringen har byggts ut . gällande lag (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. (utförsellagen) trädde i kraft . Enligt utförsellagen ankommer det på regeringen att meddela föreskrifter om vad som skall avses med krigsmateriel. I förordningen (1988:561) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. (utförselförordningen) anges att med krigsmateriel skall avses sådana varor som är upptagna i en bilaga till förordningen. I förordningen finns en förteckning över krigsmateriel som innehåller 16 grupper materiel, vilka inom sig innehåller undergrupper. I utförsellagen stadgas att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan tillstånd av regeringen. Regeringens prövning sker med utgångspunkt i de riktlinjer som har godkänts av . Förutom utförsel regleras upplåtelse och överlåtelse av tillverkningsrätt samt bedrivande av militärt inriktad utbildning av utländska medborgare. Genom nu gällande lag infördes också krav på tillstånd för att ingå avtal med någon utom landet om att för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Slutligen är även marknadsföring av krigsmateriel reglerad i lagen. Tillverkning av krigsmateriel och därmed sammanhängande förfaranden är under statsmakternas kontroll . En revision av bestämmelserna gjordes genom den nu gällande lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. (tillverkningslagen). Den grundläggande bestämmelsen innebär att det krävs regeringens tillstånd för att få tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel. I förordningen (1983:1036) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. (tillverkningsförordningen) har regeringen föreskrivit att i tillverkningslagen skall tillämpas i huvudsak samma krigsmaterielbegrepp som i utförsellagen. De två ursprungsförfattningarna resp. reglerade olika sidor av krigsmaterielområdet. Utvecklingen har därefter varit sådan att de båda lagarna allt mer har kommit att gå in i varandras områden. För en sammanslagning av lagarna talar det förhållandet att de med två undantag tillämpar samma krigsmaterielbegrepp och att ärenden enligt båda lagarna bereds av krigsmaterielinspektionen. Vidare bygger båda lagarna på principiella förbud som det huvudsakligen ankommer på regeringen att meddela undantag från. Vidare talar det förhållandet att lagarna går in i varandras tillämpningsområden för en gemensam reglering. Exempelvis regleras tillverkning i utlandet i form av upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt i utförsellagen (4 §) medan bestämmelser om tillstånd att tillhandahålla krigsmateriel i utlandet återfinns i tillverkningslagen (3 §). Med hänsyn till vad jag nu har anfört samt för att öka åskådligheten och klarheten med beaktande av att lagarna huvudsakligen har en gemensam målgrupp föreslår jag att tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel samt utlandssamverkan på krigsmaterielområdet skall regleras i en lag som har avseende på vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel, benämnd lagen om krigsmateriel. Till den nya lagen förs med vissa ändringar gällande bestämmelser i tillverknings- resp. utförsellagen samt tillkommande bestämmelser om överföring av programvara och samarbetsavtal. Den nya lagen är i stora drag uppbyggd enligt följande. Efter en inledande bestämmelse om lagens tillämpningsområde och ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om vad som skall avses med krigsmateriel samt vissa definitioner återfinns bestämmelser som huvudsakligen rör nationella förhållanden, dvs. tillverkning av krigsmateriel och tillhandahållande av krigsmateriel, tillverkningsrätt eller metod för framställning av krigsmateriel. Härefter följer bestämmelser om utlandssamverkan. Som sådan samverkan betecknas dels utförsel av krigsmateriel inkl. överföring av programvara genom telekommunikation etc. och tillhandahållande av krigsmateriel som finns i utlandet, dels upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt, samarbetsavtal och militärt inriktad utbildning av utländska medborgare. Av bestämmelserna är endast bestämmelserna om överföring av programvara och om samarbete med någon i utlandet nya. Beträffande andra bestämmelser har i en del fall gjorts vissa jämkningar. Därpå följer bestämmelser som har till syfte att möjliggöra kontroll av efterlevnaden av lagen och meddelade tillstånd. Dessa bestämmelser överensstämmer i huvudsak med gällande rätt. Avslutningsvis innehåller lagen ansvarsbestämmelser. 8 Tillverkning av krigsmateriel 8.1 Tillstånd att tillverka krigsmateriel Mitt förslag: Det skall även i fortsättningen krävas tillstånd av regeringen för att få tillverka krigsmateriel, och ett sådant tillstånd skall även i fortsättningen kunna förenas med villkor avseende ägandet. Till skillnad från gällande rätt skall det inte anges några begränsningar i lagen för erhållande av tillstånd. Regeringen skall liksom kunna meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för ändring eller ombyggnad av skjutvapen som avses i 24 § vapenlagen och tillverkning av enstaka skjutvapen och ammunition för tillverkarens eget bruk. Krav på tillverkningstillstånd gäller inte för statliga myndigheter som inte är affärsverk. Utredningarna har inte lämnat något förslag i denna del. Bakgrunden till mitt förslag: Jag vill redan inledningsvis framhålla att jag bedömer det som väsentligt att regeringen även har möjlighet att ingripa om det utländska inflytandet i ett svenskt krigsmaterieltillverkande företag riskerar att överstiga vad som regeringen i det enskilda fallet anser förenligt med svenska nationella säkerhetspolitiska intressen. Jag vill härvid erinra om att artikel 223 i tillåter att en medlemsstat vidtar åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda egna väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. Vid ett svenskt medlemskap i skulle bestämmelser som inskränker utländskt ägande i krigsmaterieltillverkande företag inte vara i strid med . I sitt betänkande över totalförsvarspropositionen har försvarsutskottet uttalat att det är viktigt att erforderlig kontroll över denna del av industrin kan upprätthållas från svensk sida (prop. 1991/92:102, FöU 12). regleras rätten att tillverka krigsmateriel i 2 § tillverkningslagen. Bestämmelsen innebär att krigsmateriel inte får tillverkas här i landet utan tillstånd av regeringen. Sådant tillstånd får som huvudregel endast meddelas svensk myndighet, svensk medborgare, svenskt handelsbolag i vilket inte någon av bolagsmännen är kontrollsubjekt enligt den upphävda lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag (företagsförvärvslagen) och svenska aktiebolag som har utlänningsförbehåll i sin bolagsordning. Även om dessa förutsättningar inte är uppfyllda, kan tillstånd att tillverka krigsmateriel meddelas, om det föreligger särskilda skäl härför. Regeringen får också meddela undantag från tillståndskravet för vissa typer av tillverkning. I 4 § tillverkningslagen anges att ett tillverkningstillstånd får förenas med villkor. har tillverkningstillstånd regelmässigt förenats med villkor avseende ägandet. Vanligen anges att tillståndet gäller under förutsättning att det i bolagsordningen finns ett utlänningsförbehåll som inte är mindre strängt än det som anges i företagsförvärvslagen. Alltsedan de första bestämmelserna om tillverkningstillstånd infördes , har det ansetts vara betydelsefullt att utländska intressen inte får ett avgörande inflytande över den svenska krigsmaterieltillverkningen. förordning om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m.m. innehöll därför begränsningar av möjligheterna för företag med ett utländskt inflytande att få tillverkningstillstånd. Denna typ av begränsningar fanns i tillverkningslagen fram till införandet av företagsförvärvslagen . Enligt föredraganden var det då inte längre nödvändigt att vidmakthålla ett absolut förbud mot tillverkningstillstånd för bolag utan utlänningsförbehåll, eftersom en betryggande ordning ansågs kunna uppnås inom tillståndsprövningens ram. ändrades emellertid åter 2 § och tillfördes föreskrifter om begränsningar avseende ägandet. Ändringen motiverades med att regeringen regelmässigt villkorade tillverkningstillstånden för krigsmaterieltillverkning i aktiebolag såtillvida att det i bolagsordningen skulle finnas ett utlänningsförbehåll som inte är mindre strängt än det enligt företagsförvärvslagen. Att detta krav utgjorde tillämpad praxis borde enligt föredraganden avspegla sig i reglerna för tillståndsgivningen. Härmed har regeringen inte längre någon möjlighet att förbjuda att utländska rättssubjekt förvärvar aktier i svenska företag. I samband med upphävandet infördes i tillverkningslagen den definition av utlänningsförbehåll som då fanns i företagsförvärvslagen. Begreppet utlänningsförbehåll är utgångspunkt såväl för den nu gällande bestämmelsen om vem som kan meddelas tillverkningstillstånd som för de villkor som anges för tillstånden. Ett utlänningsförbehåll förutsätter att aktier kan förklaras bundna, vilket innebär att de inte kan förvärvas av andra än vissa i bolagsordningen angivna grupper. Bestämmelser om bundna och fria aktier finns i 17 kap. aktiebolagslagen (1975:1385). Aktiebolagslagen är föremål för en utredning. I delbetänkandet ''''''''Bundna aktier'''''''' (SOU 1992:13) föreslår aktiebolagskommittén att 17 kap. aktiebolagslagen skall upphävas. Kommittén avvisar alla tankar på att behålla systemet med bundna och fria aktier enbart på krigsmaterielområdet. Däremot finns det enligt kommittén inte något hinder mot att ha bestämmelser om förvärvskontroll för aktier i denna typ av företag. Om kommitténs förslag leder till lagstiftning, kan en eventuell lagreglering av vem som kan medges rätt att tillverka krigsmateriel inte bygga på begreppet utlänningsförbehåll. Skälen för mitt förslag: Att statsmakterna även bör ha kontroll över vem som tillverkar krigsmateriel i har inte satts i fråga. Med hänsyn till de nationella säkerhetsintressen som är förenade med krigsmaterieltillverkning bör sådan tillverkning liksom som huvudregel kräva regeringens tillstånd. I den nu gällande bestämmelsen om tillverkningstillstånd (2 § tillverkningslagen) begränsas regeringens möjlighet att meddela sådant tillstånd till att avse svensk myndighet, svensk medborgare, handelsbolag i vilket inte någon av bolagsmännen är kontrollsubjekt och aktiebolag som har utlänningsförbehåll i bolagsordningen. Jag anser att det skall överlåtas åt regeringen att utan begränsningar i lagen besluta om vem som kan betros med tillverkningstillstånd. Statsmakternas intresse av att krigsmaterielindustrin förblir i svenska händer betingas enligt min mening bl.a. av det aktuella företagets strategiska betydelse. I normalfallet torde regeringens inställning vara att tillverkningstillstånd endast kan meddelas ett företag som har ett stabilt nationellt ägande. Beträffande några av de strategiskt mindre viktiga företagen bör regeringen i enskilda fall kunna acceptera att meddela tillverkningstillstånd till ett företag som har ett utländskt bestämmande inflytande. Regeringen bör i sådana fall inte vara begränsad av inskränkningar i lagen. I andra fall kan det vara ett nationellt intresse att få in ett utländskt ägande i ett krigsmaterieltillverkande bolag, om alternativet är nedläggning av den svenska försvarsindustrin i fråga. En kontroll av det utländska ägandet i svenska krigsmaterieltillverkande företag, som enbart består i att regeringen har kännedom om och kan ta hänsyn till förhållandena vid ansökningstillfället, är inte tillräcklig. Regeringen måste enligt min mening därutöver ha en möjlighet att ingripa om aktier övergår i utländsk ägo i en omfattning, som regeringen anser ger ett i det enskilda fallet oacceptabelt utländskt inflytande i företaget. Detta bör kunna tillgodoses genom att regeringen när den ger tillverkningstillstånd, i fall där ett svenskt ägande är påkallat, villkorar tillståndet såtillvida att de intressen som dominerar företaget skall vara svenska. Jag kommer att utveckla detta närmare i det följande avsnittet. Enligt 2 § tillverkningslagen får regeringen meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för tillverkning av krigsmateriel som bedrivs på uppdrag av den som har tillstånd att tillverka ifrågavarande krigsmateriel. Bemyndigandet har inte utnyttjats och jag kan inte förutse ett utnyttjande, varför bemyndigandet enligt min mening bör utgå. Regeringen får också meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för ändring eller ombyggnad av skjutvapen i fall som avses i 24 § första stycket vapenlagen (1973: 1176) och för tillverkning av enstaka vapen och ammunition för tillverkarens eget bruk. I denna del föreslår jag inte någon ändring. Med tillverkning av krigsmateriel skall förstås framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel. 8.2 Kontroll över det utländska inflytandet i krigsmaterieltillverkande företag genom villkor för tillverkningstillstånden Mitt förslag: Det skall i lagen uttryckligen anges att tillstånd för aktiebolag att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel skall få förenas med villkor om att endast en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska rättssubjekt. Tillstånd skall vidare även få förenas med villkor om att styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget skall vara svenska medborgare och bosatta i . Även för handelsbolag skall det av lagen framgå att tillstånd till tillverkning och tillhandahållande får förenas med villkor avseende ägandet. Utredningarna har inte lämnat något förslag i denna del. Skälen för mitt förslag: Som jag har anfört bör kontrollen över utländskt ägande av den svenska krigsmaterielindustrin tillgodoses genom att tillverkningstillstånd förenas med villkor avseende ägandet. Enligt tillverkningslagen har regeringen en möjlighet att förena ett tillverkningstillstånd med villkor. Att åsidosätta ett villkor utgör grund att återkalla ett tillstånd. Jag har i föregående avsnitt redogjort för att tillverkningstillstånd regelmässigt förenas med villkor avseende ägandet. Normalt föreskrivs i villkoret att tillståndshavaren skall ha ett utlänningsförbehåll i sin bolagsordning som inte är mindre strängt än det som stadgas i företagsförvärvslagen. Om en tillståndshavare med ett sådant villkor inför ett mindre strängt utlänningsförbehåll eller helt upphäver detta, utgör åtgärden ett sådant åsidosättande av villkoret som utgör grund för återkallelse av tillverkningstillståndet. Jag anser att denna nuvarande ordning skall bestå. Villkoren bör dock ges en mera individuell utformning än . Ett villkor skall exempelvis kunna ange att det för tillverkningstillståndets bestånd krävs att det bestämmande inflytandet över ett bolag innehas av svenska rättssubjekt, medan det för ett annat bolag kan anges att tillståndet gäller under förutsättning att ett och samma utländska rättssubjekt inte äger ett bestämmande inflytande i bolaget. Olika villkor skall naturligtvis kunna förenas i ett tillstånd. Utländskt ägande kan vara direkt genom innehav av aktier i det krigsmaterieltillverkande företaget eller indirekt genom innehav av aktier i ett sådant företags moderbolag. De flesta av de krigsmaterieltillverkande företagen ingår i koncerner där de är helägda dotterbolag. Aktierna är därför normalt inte föremål för allmän handel. Ett villkor som endast tar sikte på vem som äger aktierna i det krigsmaterieltillverkande företaget blir enligt min mening verkningslöst i ett sådant fall. Villkoret bör därför även avse aktierna i moderbolaget eftersom moderbolaget har det totala inflytandet över det krigsmaterieltillverkande företaget. Ett villkor som inskränker utländska rättssubjekts direkta inflytande i ett krigsmaterieltillverkande företag kan i annat fall lätt kringgås genom att ett utländskt rättssubjekt för detta ändamål bildar ett aktiebolag i . Ett sådant bolag utgör ett svenskt rättssubjekt och kan köpa aktier i det krigsmaterieltillverkande företaget utan att föranleda att detta åsidosätter det meddelade villkoret. En kontroll genom meddelande av villkor för tillverkningstillstånd måste alltså kunna inbegripa aktier i andra bolag i en koncern i vilket ingår ett krigsmaterieltillverkande företag. Detta kan ske genom att regeringen anger att tillståndet gäller under förutsättning att ett utländsk rättssubjekt varken direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande i det krigsmaterieltillverkande företaget. Om förvärvet avser aktier i moderbolag kan förvärvaren vara okunnig om att hans förvärv kan komma att leda till att tillverkningstillståndet för ett krigsmaterieltillverkande företag i koncernen kan komma att återkallas på grund av att villkoret har åsidosatts.