prop · GG0378 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:78 Regeringen överlämnar denna proposition till . Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefenför Försvarsdepartementet. I propositionen föreslås en ny lag om undanförsel och förstöring.Den nya lagen ges en utformning som överensstämmer med modern beredskapslagstiftning.Karaktären av en ramlag medför att lagens detaljeringsgrad minskar lill förmånför mer generella och tidlösa bestämmelser. Lagen omfattar även undanförsel ochförstöring av informationssystem, eller ADB-baserade, varigenom de förslagsom lämnats av Sårbarhelsbered-ningen tillgodoses. Även brott mot ett beslut omförstöring blir i fortsättningen straffbart. Påföljderna vid brott mot beslutom undanförsel och förstöring sätts i nivå med påföljderna inom vissa andraberedskapsområden. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Räuelse: S. 1 rad 2 Står: 1991/92 Rättat till: 1992/93 Proposition om undanförsel och förstöring Prop. 1 Ärendet och dess beredning Medundanförsel avses i detta sammanhang att egendom av betydelse för totalförsvaret,för landets försörjning eller annars för det allmänna förflyttas från en plats tUlen annan plats för att förhindra att den förstörs eller annars går förlorad.Med förstöring avses att egendom förstörs eller på annat sätt görs obrakbar föratt förhindra att den faller i fiendens hand och därigenom underlättar hanskrigsansträngningar. IcivUförsvarslagen (1944:536) fanns regler för undanförsel och förstöring. Civilförsvarethade ansvaret för denna verksamhet. I samband med att civilförsvaretomorganiserades beslutades att ansvaret för planläggning och verkställighet av undanförseloch förstöring av egendora skulle överföras frän civilförsvaret till detekonomiska försvaret. Den nu gällande civilförsvarslagen (1960:74) ochcivilförsvarskungörelsen (1960:377) innehåller därför inte några föreskrifterom undanförsel och förstöring. Ar1961 utarbetade dåvarande ettförslag till en särskild lagstiftning om undanförsel och förstöring. Pågrandval av detta förslag anmälde dåvarande chefen för proposition tUl (prop. 1961:202) ett förslag till ny lag om undanförseloch förstöring. Lagförslagetbyggde väsentligen på den tidigare lagstiftningen i civilförsvarslagen menanpassades till nya förutsättningar som betingades av den vapentekniskautvecklingen och planerna på omfattande utrymningar. Lagen föreslogs ha karaktärav ramlagstiftning av beredskapsnatur, avsedd att kompletteras medtillämpningsföreskrifter. Lagen innehöll allmänna riktlinjer för undanförseloch förstöring i fråga om ändamål, förberedelser, genomförande och ersättning. Efterriksdagsbeslut (bet. 1961:L2U74, rskr. 1961:408) trädde lagen (1961:655) om undanförseloch förstöring i kraft . Vissa ändringar av huvudsakligenformell natur har vidtagits och . Den1 trädde också kungörelsen (1961:656) om undanförsel ochförstöring i kraft. utfärdades sju kungörelser (1970:644 - 650) om undanförseloch förstöring av järnvägs-, elkraft-, tele-, luftfarts-, väg-resp.sjöfartsanläggningar samt av egendom som tillhör eller innehaves av statligmyndighet. Dessa kungörelser trädde i kraft . InomFörsvarsdepartementet har utarbetats en promemoria (Ds 1992:27) Undanförsel ochförstöring med förslag till ny lagstiftning. Den i promemorian intagnasammanfattningen finns fogad till denna proposition som bilaga i. Promeraorianhar remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts iFörsvarsdepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 92/2160/RS).En förteckning över de remissinstanser som avgivit yttranden finns i bilaga 2. Regeringenbemyndigade chefen för att tillkalla en beredning för utredning om information och rådgivning i frägor rörande säkerhet och sårbarhet pä datorområdet. Beredningen som antog namnet Sårbarhetsberedningen (SÅRB) avgav är 1983 delbetänkandet (Ds 2 Fö1983:8) Undanförsel och förstöring av ADB-register. En sammanfattning Prop. 1992/93:78 av delbetänkandet finns i bilaga 3. Delbetänkandet har remissbehandlats.Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr 2037/83). I bilaga4 finns en förteckning över de remissinstanser som avgivit yttranden. Regeringenbeslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget.Det lagförslag som remitterades till Lagrädet är bifogat propositionen sombilaga 5. Lagrådethar yttrat sig över förslaget. Lagrådets yttrande framgårav bilaga 6. Lagrådet har föreslagit att föratsättningama för när denföreslagna lagen skall få tillämpas utformas pä det sätt som Lagrådetföreslagit i sitt yttrande med anledning av den lagrådsremiss om beredskapshöjningarsom föregick proposition 1992/93:76. Lagrådet har också föreslagit attmöjligheten att tillgripa förstöring inskränks något och att bestämmelser omöverklagande tas in i lagen. Dessa förslag berörs ytterligare i det följande.Lagrådet har vidare föreslagit att lagförslagets bestämmelse om förfogande gesen formulering som bättre återger den avsedda innebörden. TUl följd av dettaförslag har propositionens lagförslag omformulerats i denna del. Lagrådetsgranskning har också lett till vissa andra omformuleringar av lagförslaget iremissen. Bestämmelserom undanförsel och förstöring finns i lagen om undanförsel (xh förstöring. Medundanförsel avses där åtgärder för att förhindra att varaförråd, maskiner,boskap, fordon, fartyg, arkivalier, böcker, konstverk och kulturhistoriska föremålsamt annan egendom av betydelse för försvaret, för folkförsörjningen ellereljest för det allmänna, förstörs eller på annat sätt går förlorade. Förstöringinnebär att egendom - om hinder föreligger för undanförsel -skall förstöraseller på annat sätt försättas ur brakbart skick om trängande fara föreliggerför att egendomen skall falla i fiendens hand och därigenom väsentligenunderlätta hans krigsansträngningar. Lagengrandar sig på de principer som vid dess tiUkomst rådde vid planeringen förtotalförsvarets verksamhet och påverkades av massförstördsevap-nens utvecklingoch den därav föranledda planeringen av omfattande befolkningsomflyttningar ihändelse av krig. Dessa omständigheter medförde att planläggningen av undanförseli högre grad än tidigare måste beakta försörjningsproblemen. Med hänsyn tilleffekten av massförstörelsevapnen stod det klart att man inte kunde förväntas uppnänägon reell förbättring av skyddet för förnödenheter men däremot en frånberedskapssynpunkt mer ändamålsenlig geografisk fördelning. En betydelsefull faktoransågs vara tidpunkten för genomförandet av un- Prop. 1992/93:78 danförsel.Denna borde kunna ske . För att vidga möjligheterna att tidigareän vid krig och krigsfara vidta nödvändiga åtgärder föreskrevs därför attregeringen med samtycke kunde besluta om undanförsel även underandra utomordentliga förhållanden. I samma bestämmelse anges att egendom utantillstånd inte får fl)tas från plats dit den undanförts. Bestämmelsen har dock bl.a.den inskränkningen att den inte hindrar distribution i försörjningssyfte. Lagenger vidare möjlighet att förbjuda att sådan egendom som kan bli föremål för undanförselförs tiU viss del av landet. Härigenom kan en oönskad ansamling av egendomförhindras. Detär, i likhet med vad som föreskrevs i tidigare lagstiftning, i första hand ägareneller innehavaren av egendomen som skall genomföra undanförsel. Enligtförfogandelagen (1978:262) får regeringen eller myndighet som regeringenbestämmer ta i anspråk egendom eller tjänster för att tillgodose totalförsvaretseller folkförsörjningens ofrånkomliga behov. Förfogandelagen täcker emellertidinte hela undanförselområdet. Sålunda kan exempelvis förfogande enligtförfogandelagen inte användas i samband med beslut om undanförsel av arkivalieroch kulturhistoriska föremål. Särskilda förfoganderegler har därför tagits ini lagen om undanförsel och förstöring. De myndigheter som fått regeringensbemyndigande får sålunda ta i anspråk markområden, byggnader, utrymmen,transportmedel och materiel och vad som annars behövs för att kunna fullgörauppgifter enligt lagen. Lagenreglerar vidare frågor om ersättning av staten till ägare eller innehavare avegendom för dennes medverkan vid förberedande åtgärder eller biträde vidgenomförande av undanförsel eller förstöring. Redandet förhållandet att lagen om undanförsel och förstöring är en produkt från1950-talet motiverar en översyn för att ge den en utformning som överensstämmermed moderna fullmaktslagar. Denutveckling som skett under de som förflutit sedan lagens tUlkomst hardessutom medfört att lagen i flera avseenden måste anses föråldrad. TUldetta kommer de organisatoriska förändringar som skett främst inom totalförsvaretscivila del - särskilt tillkomsten av Överstyrelsen för civU beredskap ochcivilbefälhavarnas ökade lednings- och samordningsansvar. Efterlagens tillkomst har en mycket omfattande utveckling skett av samhälletsutnyttjande av system för automatisk databehandling. ADB-tekni-kens utvecklinghar i betydande grad bidragit till det modema samhällets sårbarhet. 1Sårbarhetsberedningens delbetänkande (Ds Fö 1983:8) Undanförsel och förstöringav ADB-register ingår bl.a förslag till särskild lag och förordning om undanförseloch förstöring av register. Ställningstagande tUl beredningens förslag börtill den del det avser undanförsel och förstöring av ADB-register samordnas meden revision av reglerna om undanförsel och förstöring. 4 Förslagtill ny reglering 4.1Allmänt Regeringensförslag: Den nuvarande lagen om undanförsel och förstöring ersätts med en nylag. All egendom som har betydelse för totalförsvaret eller har stor historiskeller kulturell betydelse skall kunna bli föremål för undanförsel. All egendomsom, om den faller i en angripares hand skulle underlätta denneskrigsansträngningar, skall kunna förstöras. Förstöring får tillgripas om undanförselinte anses tillräckligt eller inte rimligen kan genomföras. Den nuvarande bestämmelsenom att undanförsel kan användas för att åstadkomma en lämpligare geografiskfördelning av resurser fär ingen motsvarighet i de nya bestämmelserna. Promemoriansförslag: Överensstämmer med regen'ngens förslag. Särbar-hetsberedningen harföreslagit att undanförsel och förstöring av register skall regleras i enseparat lag. Remissinstanserna:Vid remissbehandlingen av promemorian kritiserar Kammarrätten i SundsvaU, ilikhet med Statens försvarshbtorbka museer och , att det avpromemorians lagförslag inte tillräckligt klart framgår att kulturhistoriskaföremål inte får förstöras. ombudsmän och Statens försvarshbtorbkamuseer anser att de folkrättsliga regler som förbjuder förstöring av vissegendom är av sådan art att de bör tas in i själva lagtexten och inte iförfattningar av lägre dignitet. bedömer det som nödvändigt attdet i ett krisskede finns möjligheter att göra en omfördelning avsjukvårdsförnödenheter. Remissinstanserna har i övrigt tillstyrkt förslageteller lämnat det utan erinran. Vidremissbehandlingen av Sårbarhetsberedningens delbetänkande har remissinstansernai huvudsak biträtt uppfattningen att frägan om undanförsel och förstöring av ADB-registerbör regleras. Ett antal remissinstanser har ifrägasatt om inte reglerna bordeinordnas i lagen om undanförsel och förstöring. Skälenför regeringens förslag: De lagändringar som behöver göras avseende undanförseloch förstöring är av sådan art och omfattning att det är lämpligast att ersättaden nuvarande lagen med en helt ny lag. När nu lagen om undanförsel ochförstöring ersätts med en ny lag finns det inte anledmng att reglera frågan om undanförseloch förstöring av register separat. Lagenbör disponeras pä det sätt som är brukligt för fullmaktslagar ochsålunda inledas med bestämmelser om när den skaU tUlämpas. nuvarande lagen finns en uppräkning av olika slag av egendom som kan bliföremål för undanförsel. En ny lag bör i stället utformas så att varje slag avegendom som har betydelse för totalförsvaret eller har stor historisk ellerkulturell betydelse kan bli föremål för undanförsel. En generell utformning avbestämmelsema om undanförsel och förstöring innebär att även olikainformationssystem, såväl som ADB-baserade, kommer att omfattas.Härigenom blir de förslag som tidigare lämnats av Sårbarhetsberedningentillgodosedda. 1* 1992193. Enligtden nuvarande lagen kan undanförsel tillgripas för att åstadkomma Prop.1992/93:78 en mer ändamålsenlig geografisk fördelning av olika slag avresurser. Ett skäl för denna regel var tanken att mycket stora delar avcivilbefolkningen skulle utiymmas i händelse av krig. Detta synsätt harövergivits och planläggs inte utrymningar i den omfattningen. Härigenomhar behovet av att kunna använda undanförsel för att omfördela egendomgeografiskt kommit att minska och det bör fortsättningsvis kunna tillgodosesdels genom att marknadskrafteraa tar hänsyn till ändrade geografiska behov,dels genom att man i vissa underskottsomräden ökar uthålligheten genom lagerappbyggnadsom sker efter överenskommelse med vissa företag. En sådan lagerappbyggnad kanför övrigt ske redan innan reglerna om undanförsel trätt i tillämpning.Möjligheten att besluta ora undanförsel för att uppnå lämpligare geografiskfördelning bör därför inte tas in i en ny lag om undanförsel och förstöring.Socialstyrelsens möjligheter att omfördela sjukvårdsresurser regleras i denkommunala beredskapskungörelsen (1964:722) och påverkas inte av dennaförändring. Dennuvarande regeln om att egendom som förts undan inte utan tillstånd får flyttasfrån den plats dit den förts hänger samman med den nämnda möjligheten attbesluta om undanförsel för att uppnå lämpligare geografisk fördelning. Regelnbör därför inte tas in i en ny lag. Denregel i den nuvarande lagen som ger regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer möjlighet att förbjuda att egendom förs till en viss delav landet är nödvändig som ett komplement till reglerna om undanförsel. Enmotsvarande regel bör därför tas in i en ny lag. ny lag om undanförsel och förstöring bör, liksom i den nuvarande lagen,enbart sådan förstöring av egendom som sker med viss planmässighet regleras.Uppenbarligen kan det i stridssituationer förekomma att en militär chef även påförhållandevis låg nivä av taktiska skäl beslutar att förstöra sådan egendomsom avses i lagen. Ett sädant handlande saknar positivt stöd i lag. Någotsådant stöd bör inte heller skapas utan åtgärder av det slaget får bedömas iefterhand med utgångspunkt i de allmänna regleraa om nöd. Denuvarande reglerna om förstöring gäller all egendom som, om den kommer i enangripares hand, väsentligt skulle underlätta dennes krigsansträngningar.Bestämmelsen bör emellertid göras något vidare så att den omfattar all egendomsom är sädan att den skulle underlätta en angripares krigsansträngningar.Ordet väsentligt bör därför utgå. LUcsomi nuvarande lag bör förstöring vara en åtgärd som får tUlgripas först sedan manövervägt undanförsel. Kravet att hinder skall möta mot undanförsel bör dockmjukas upp nägot. Det bör inte krävas att det föreligger ett absolut hinderutan bestämmelsen bör utformas så att förstöring får tillgripas om undanförselinte bedöms tillräcklig eller inte rimligen kan genomföras. Lagrådethar i fråga om föratsättningama för när förstöring får tillgripas påpekat att den nuvarande lagens krav att det skall föreligga "trängandefara för" att egendomen skall falla i fiendens hand i lagrådsremissenslagförslag ersatts med "risk för". Lagrådet anser att denna förändring,tillsammans med övriga ändringar i samma bestämmelse, innebär en möjlighet att till gripa förstöring på alltför svaga grander och föreslår därför att uttrycket 6 "risk för"ersätts av "betydande risk för". Regeringen delar Lagrådets upp- Prop. 1992/93:78 fattning att den föreslagna formuleringen kan möjliggöra en alltförvid tilllämpning av bestämmelserna om förstöring och godtar därför Lagrådetsförslag. Vidutformningen av regler om undanförsel och förstöring måste hänsyn tas tillfolkrättens krav. Några remissinstanser har anfört att införlivande avfolkrättsliga regler i en svensk författning bör ske i lag. Det är framför aUt frägaom huruvida sjukvårdsmateriel får förstöras. I artikel 33 i Genéve-kon-ventionenden angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vidstridskrafterna i fält (I) finns ett förbud mot att avsiktligt förstöra bl.a. sjukvårdsmateriel.Detta förbud anses allmänt gälla även förstöring av egen materiel. Iförfattningarna om undanförsel och förstöring bör ges uttryck för dennauppfattning. Det är emellertid inte fråga om ett mot gemene man riktat förbudmot att förstöra sjukvårdsmateriel utan om en handlingsregel för de myndighetersom har att fatta beslut om förstöring. Det möter därför, enligt regeringensmening, inte något hinder att ta in förbudet i de verkställighetsföreskriftersom regeringen avser att utfärda till den nya lagen om undanförsel ochförstöring. Ettnärbesläktat problem som berörs av några remissinstanser är frågan omförstöring av egendom av stor historisk eller kulturell betydelse. Remissinstansernaanför att det av promemorian inte tillräckligt klart framgår att sädan egendominte får förstöras. Regeringen anser att ett rekvisit för att egendom överhuvud taget skall få förstöras bör vara att egendomen, om den faller i enangripares hand skulle underlätta dennes krigsansträngningar. Redan härigenomtorde den aUra största delen av den egendom som är av stor historisk ellerkulturell betydelse falla utanför tillämpningsområdet för förstöring. Tankenatt vissa föremål - fanor, riksregalier o.dyl. - har ett symbolvärde som gördem värdefulla för en angripare måste anses främmande för vår tid. Skulle någotkulturhistoriskt föremål ändå anses ha ett sädant värde bör detta givetvis intevara tillräckligt skäl för att föremålet skall få förstöras. Inte hellermöjligheten att en angripare skulle sälja kulturhistorisk egendom och därigenomfå ekonomiskt bidrag till sin krigföring utgör skäl för att förstöra egendomen.Ett sådant bidrag kan för övrigt, sett mot kostnaderna för ett modemt krig,aldrig bli annat än synnerligen marginellt. Utgångspunkten är således attegendom av historisk eller kulturell betydelse inte får förstöras. Det äremellertid inte en gäng för alla givet vilken egendom som skaU anses höra tilldenna grupp. Man kan exempelvis, vilket något berör i sittremissvar, tänka sig register som innehåller uppgifter av historiskt ellerkulturellt värde som de innehåller aktuell information som skullekunna vara till nytta för en angripare. I en sådan situation måste det ytterstankomma på den myndighet som beslutar om förstöring att väga olika intressenmot varandra. En ny lag bör därför inte innehålla ett ovillkorligt förbud motatt förstöra egendom av stor historisk eller kulturell betydelse. Medförstöring avses åtgärder som gör att en anläggning eller ett föremål inte går att använda för avsett ändamål utan betydande reparationsinsatser. Försvarsmaktens system för fördröjande fältarbeten bygger på tre nivåer, nämligen spärrning, blockering och förstöring. Fördröjande fältarbeten an- 7 vänds för att hindra enangripare att utnyttja vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och liknandeanläggningar. Spärrning innebär att anläggningen tillfälligt blir obrakbarexempelvis genom att flyttbara hinder ställs ut. Blockering innebär attanläggningen blir obrakbar exempelvis genom att svårröjdahinder skapas eller genom att väsentliga delar av anläggningen demonteras.Förstöring innebär att anläggningen blir obrakbar genom att denexempelvis sprängs, bränns eller raseras. I begreppet förstöring i lagensmening ingår nivåerna blockering och förstöring, eftersom det i dessa fallinnebär att betydande resurser måste avsättas för att äter göra anläggningen brakbar. 4.2 Medverkan vid planläggning Regeringensförslag: Ägare och innehavare av egendom som kan antas konuna i fråga för undanförseleller förstöring kan föreläggas att medverka vid planläggning m.m. Promemoriansförslag: Överensstänuner med regeringens förslag. Remissinstansema:Riksdagens ombudsmän och anser att den ram inom vUken föreläggandeatt medverka vid planläggning kan meddelas är alltför obestämd.Remissinstanserna har i övrigt tillstyrkt förslaget eller lämnat det utanerinran. Skälenför regeringens förslag: Beslut om undanförsel eller förstöring kan gälla enmängd olika typer av egendom. Det kan vara fräga om allt frän stora ochkomplicerade anläggningar till varalager och andra lösa föremål. Det är uppenbartatt en effektiv planläggning av undanförsel eller förstöring i många fallkräver kunskaper som bara ägaren eller innehavaren har. Eftersom huvudregelnär att ägaren eller innehavaren skall verkställa beslut om undanförsel ellerförstöring, är det naturligt och nödvändigt att han medverkar även påplanerings- och förberedelsestadiet. Med hänsyn tUl att de åtgärder som krävsav ägaren eller innehavaren kan vara av mycket skiftande slag är det intemöjligt att närmare ange dem i lagtext. Som framgår av avsnittet 4.4 bör densom medverkar enligt dessa regler däremot få full ersättning för de kostnaderhan har haft för sin medverkan under förutsättning att kostnaderna inte ärringa. 4.3 Beslut och verkställighet Regeringensförslag: Liksom enligt nuvarande lagstiftning skall beslut om undanförsel ochförstöring fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.Huvudregeln skall vara att det är ägaren eller innehavaren av egendomen somansvarar för att beslut om undanförsel eller förstöring verkställs. Det skalldock finnas möjlighet att besluta att åtgärden i stället skall genomföias av enstatlig myndighet. I det fallet skall ägaren eller innehavaren vara skyldigatt lämna den hjälp som behövs. Promemoriansförslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:Kammarrätten i påpekar att ägaren eller innehavaren av egendom somskall undanföras eller förstöras ibland kan sakna faktiska möjligheter attmedverka vid ett genomförande av åtgärden. Vidare ifrägasätter kammarrättenlämpligheten av att såväl ägare som innehavare kan åläggas skyldigheter.Kammarrätten anför att moderna avtalsformer som t.ex. leasing medför att detnumera är vanligt att det inte föreligger identitet mellan ägare ochinnehavare. Remissinstanserna har i övrigt tillstyrkt förslaget eller lämnatdet utan erinran. Skälenför regeringens förslag: Beslut om undanförsel och förstöring bör även ifortsättningen, på samma sätt som , fattas av regeringen eller den myndighetsom regeringen bestämmer. situation dä undanförsel och förstöring skall verkställas befinner sig landeti en situation som till det yttersta anstränger olika resurser. Myndigheternasmöjligheter att avsätta resurser för att verkställa undanförsel eller förstöringkoramer att vara begränsade. Det är då en praktisk ordning att ansvaret förgenomförandet av dessa ätgärder vilar på den - ägaren eller innehavaren - somhar egendomen i sin besittning. Denne har ju oftast den bästa kunskapen om egendoraenoch bör därför vara den som snabbast kan vidta den beslutade åtgärden. SomKammarrätten i påpekat kan det vara så att den som förelagts attvidta åtgärder för undanförsel eller förstöring saknar faktiska möjligheteratt genomföra åtgärden. Det bör därför, som föresläs i proraemorian, finnas enbestämmelse som ålägger den som inte kan verkställa ett föreläggande om att undanföraeller förstöra egendom att genast anmäla detta till den som utfärdatföreläggandet. En sådan bestämmelse ger den som utfärdat föreläggandetmöjlighet att vidta andra dispositioner för att få åtgärden genomförd. Detkan emellertid vara så att den som beslutar om undanförsel eller förstöringanser det vara lämpligare att åtgärden genomförs av en statlig myndighet.Skälet kan vara att det redan från början står klart att ägaren eller innehavarensaknar möjlighet att genomföra åtgärden, att åtgärden måste genomföras raycketsnabbt eller att den har så stor taktiskt eller strategisk betydelse att manvill ha full kontroll över verkställandet. En ny lag bör därför innehålla enmöjlighet att besluta att undanförsel eller förstöring skall genomföras av enstatlig myndighet.