prop · GF0352 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1991/92:52 Regional ledningsorganisation inom polisen Regeringen föreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen föreslås att en enhetlig ledningsorganisation på regional nivå införs inom polisen. Förslaget innebär att den s.k. länspolismästarmodellen, som finns i åtta län, införs generellt. Länspolismästarmodellen bygger på att den regionala polischefen är chef för en av polismyndigheterna i länet. Utvärderingar har visat att denna organisation från flera utgångspunkter är överlägsen den i övriga län tillämpade s.k. länspolischefsmodellen, som innebär att den regionala polischefen ingår organisatoriskt i . Förslaget medför ingen ändring av ställning som högsta polisorgan i länet. Den nya organisationen föreslås träda i kraft . är högsta polisorgan i länet. finns två olika organisationsmodeller för ledning av polisverksamheten på regional nivå. Den ena, som benämns länspolischefsmodellen, tillkom i samband med förstatligandet . Den andra, benämnd länspolismästarmodellen, infördes efter godkännande av riktlinjer härom första gången genom riksdagsbeslut (prop. 1983/84:89, JuU16, rskr. 182) och är nu genomförd i åtta län. I samband med förstatligandet och tillskapandet av nuvarande regionala organisation förutsattes det att polisverksamheten skulle vara föremål för återkommande organisationsöversyner allt eftersom kraven på polisen förändrades. I regeringens proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen (förnyelsepropositionen) togs frågan upp om en översyn av den regionala polisorganisationen. I propositionen formulerades detta så att den regionala polisverksamheten också kommer att vara av väsentlig betydelse för arbetet på det lokala planet. Behovet och utformningen av en regional polisorganisation är i hög grad beroende av myndighetsstrukturen centralt och lokalt. Vidare anfördes att det både bör finnas möjligheter att på regional nivå samordna vissa arbetsuppgifter inom polisen, t.ex. av administrativ art. Det underströks också i propositionen att det är rimligt att anta att utrymmet för regionala insatser på skilda områden inom polisverksamheten kommer att öka, särskilt mot bakgrund av att befogenheter på olika områden begränsas. pågår en omläggning av budgetprocessen inom det statliga området (se bl.a. prop. 1987/88:150 bil. 1, KU 1986/87:29, rskr. 26, FiU 1987/88:30, rskr. Det nya styr- och budgetsystemet som efter hand införs vid de statliga myndigheterna bygger på mål- och resultatstyrning. För polisens del avses det nya styrsystemet att bli infört med början /93. Som framhölls i förnyelsepropositionen kommer detta system bl.a. att innebära en ökad frihet för polismyndigheterna att disponera över de medel som statsmakterna anvisat som kraven på uppföljning och utvärdering stärks. I den propositionen anfördes vidare att det i ett system med ramanslag och ökad frihet och uppföljningskrav i ekonomiska och andra hänseenden för de lokala polismyndigheterna finns behov av en funktion som fortlöpande och nära följer verksamheten vid myndigheterna och som kan ingripa med stöd eller andra åtgärder som behövs för att polisverksamheten skall svara mot de krav som ställs på den. Något direkt ledningsansvar för på det ekonomiadministrativa området kunde knappast komma i fråga, eftersom det skulle strida mot principen att tyngdpunkten i polisverksamheten skall ligga lokalt och regionalt. Istället bör, framhölls det i propositionen, de regionala polisorganen ges en ökad roll. Mot bakgrund bl.a. av det anförda förutskickade chefen för i propositionen, att han avsåg att låta se över den regionala polisorganisationen. Därvid betonades vikten av att de riktlinjer fullföljs som redan i samband med polisreform fastslagit om att tilldela de regionala polischeferna en starkare ställning inom polisorganisationen (prop. 1980/81:13, JuU24, rskr. hade ingen erinran mot vad departementschefen uttalat i förnyelsepropositionen (bet. 1990/91:JuU1, rskr. När det gäller länspolismästarmodellen uttalade justitieutskottet särskilt att modellen hade fungerat väl där den införts och att det därför fanns anledning överväga att införa denna modell också för övriga län. I sammanhanget kan nämnas att vid behandling av kompletteringspropositionen på nytt uttalat sig för en övergång till länspolismästarmodellen (prop. 1990/91:150, FiU23). Innan den aviserade översynen av den regionala polisorganisationen kom till stånd, aktualiserade den dåvarande regeringen i en skrivelse till åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. I denna skrivelse behandlades bl.a. behovet av strukturella förändringar som både på kort och på lång sikt påverkar utvecklingen av utgifterna inom den offentliga sektorn. På grund härav framhölls budgetproposition (1990/91:100 bil. 15) att chefen för avsåg att ta initiativ till en översyn av organisationsstrukturen inom polisväsendet. Målet för översynen skulle vara att föreslå de förändringar i fråga om organisation och uppgifter på alla nivåer som krävdes för att kunna fortsätta decentraliseringsarbetet och som behövdes för att polisen skulle kunna fungera effektivt under de förändrade krav som mål- och resultatstyrning innebär. På grundval härav igångsattes inom en översyn av organisationsstrukturen inom polisen. Organisationsförändringarna skall så långt det är möjligt vara genomförda i samband med övergången till mål- och resultatorienterad styrning . Översynen bedrivs som ett projekt inom . Till projektet är knutet ett antal referenspersoner bestående av företrädare för polisväsendet och de fackliga organisationerna. Arbetet med översynen har till en början inriktats på den regionala ledningsorganisationen inom polisen. Till grund för arbetet har bl.a. legat en rapport som redovisats av och länsstyrelsernas organisationsnämnd () på regeringens uppdrag. Som ett led i arbetet har vid hållits en utfrågning angående övergång till länspolismästarmodell i hela landet. Vid utfrågningen deltog bl.a. företrädare för polisen och myndigheter som samarbetar med polisen. Med ledning bl.a. av vad som sålunda framkommit har inom upprättats en promemoria med förslag till förändringar i fråga om polisens regionala ledningsorganisation. En sammanfattning av promemorian bifogas som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bifogas som bilaga 2. En sammanställning över remissyttrandena har gjorts inom och finns tillgänglig i ärendet (C91/443/PO). I det följande behandlas frågan om övergång till en principiellt enhetlig regional ledningsorganisation inom polisen. Övervägandena bygger i allt väsentligt på den inom upprättade promemorian och på vad som kommit fram vid remissbehandlingen av denna. Redan här kan framhållas att promemorian fått ett mycket positivt mottagande vid remissbehandlingen. Nästan alla remissinstanser har uttalat sig för en generell övergång till länspolismästarmodell. Utformningen av den regionala ledningsorganisationen inom polisen regleras av författningar som kan ändras genom beslut av regeringen. Frågan bör dock underställas med hänsyn till de riktlinjer som har slagit fast för utformningen av den regionala polisorganisationen (se avsnitt 2.2). 2 Bakgrund 2.1 Förstatligandet Polisväsendet fick en ny organisation genom att polis-, åklagar- och exekutionsväsendet förstatligades genom beslut av 1962 och riksdagar (SOU 1961:34, prop. 1962:148, SU183, rskr. 387; prop. 1964:100, SU114, rskr. Den nya organisationen trädde i kraft . I fråga om den regionala polisorganisationen utgick man vid reformen från att även efter förstatligandet borde som högsta polismyndighet i länet ha ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. Länspolischefen inordnades organisatoriskt i som chef för arbetsenheten länspolischefens expedition. Med hänsyn till de speciella förhållandena i , och fick polismästarna vid dessa polismyndigheter också den funktion som i övrigt tillkom länspolischeferna. Länspolischeferna i de län där dessa polismyndigheter finns fick alltså inte några ledningsuppgifter i förhållande till de tre största polismyndigheterna. Frågorna om den regionala polisverksamhetens uppgifter och organisation behandlades av polisutredning (SOU 1979:6). framhöll att länspolischefen i samband med förstatligandet tilldelades långtgående befogenheter i fråga om polisledningen inom länet. En bakgrund till detta var att den operativa ledningsfunktionen för det centrala organet, , gjordes mycket begränsad. Ledningslinjerna i övrigt inom polisväsendet utformades på skilda sätt för de tre storstadsdistrikten, för och för övriga län. Mellan på ena sidan och , , och på den andra var linjerna i stort sett direkta. För landet i övrigt avsågs i princip linjerna gå från över länspolischefen i till polisdistriktet. Utvecklingen hade emellertid delvis blivit en annan. Det var enligt utredningen i praktiken inte så vanligt att länspolischefen ledde och samordnade polisverksamheten i länet enligt de ursprungliga avsikterna. En orsak till detta var enligt en enkät som polisutredningen lät göra bl.a. resursbrist hos den regionala organisationen. Mot denna bakgrund och med stöd av direktiven sökte polisutredningen vägar för att stärka den regionala polisledningens ställning. En enhetlig regional ledning kunde enligt utredningen åstadkommas antingen genom att länspolischefen fick ett samordningsansvar som även omfattade stor- stadsdistriktet eller genom att befattningarna som länspolischef och chef för residensortsdistriktet förenades till en funktion (länspolismästare). Den första lösningen bedömde utredningen som orealistisk. Därmed återstod endast länspolismästarmodellen, som också förordades av utredningen. förslag behandlades i proposition /81:13 om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. (princippropositionen). I fråga om den regionala polisorganisationen framhöll chefen för bl.a. att mycket talade för att behovet av regional samordning skulle komma att öka samt att länen skulle vara den regionala indelningsgrunden. Departementschefen konstaterade att det även i fortsättningen behövdes regionala enheter för att förstärka de enskilda polisdistrikten. Enligt departementschefen hade det visat sig vara förenat med svårigheter att finna den lämpligaste formen för ledning av polisverksamhet som berör flera polisdistrikt inom ett län. Vid polisväsendets förstatligande hade det slagits fast att det skulle ankomma på länspolischefen att leda polisverksamheten i sådana fall. Denna organisationsform hade dock visat sig medföra problem. Departementschefen ansåg att de övergripande planerings- och tillsynsfunktionerna borde renodlas. I enlighet härmed borde riktlinjerna för de regionala enheternas verksamhet samt dimensioneringen av dem bestämmas av med länspolischefen som ansvarig handläggare. Länspolischefen borde också tillfälligt kunna överta även den direkta ledningen av enheternas arbete när särskilda förhållanden påkallade det. För det löpande arbetet borde enheterna emellertid kunna organisatoriskt inordnas i de polisdistrikt där de är stationerade och stå under omedelbar ledning av den lokala polischefen. borde dock behålla sin befogenhet att helt eller delvis överta ledningen av polisdistriktens polisstyrkor när särskilda förhållanden krävde detta. För var det enligt departementschefen nödvändigt att välja en ny lösning i enlighet med länspolismästarmodellen. Under länspolismästaren borde det inrättas en tjänst som biträdande polischef. För samt var departementschefen, mot bakgrund av remissutfallet, inte beredd att förorda någon mera ingripande ändring. Vid behandlingen av princippropositionen fann justitieutskott (JuU 1980/81:24, rskr. 210) att förslagen i propositionen i princip var väl ägnade att höja effektiviteten och undanröja oklarheterna i organisationsstrukturen. Utskottet anslöt sig till förslaget om att införa länspolismästarmodellen i . De omständigheter som talade för en särlösning för talade enligt utskottets mening - om än med mindre styrka - också för en annan organisation i de båda övriga storstadsområdena än den som avses för länen i allmänhet. För borde en ordning liknande den som avsetts för införas. beträffande avvakta erfarenheterna från den nya regionala organisationen i de bägge andra storstadslänen. När det gällde ifrågasatte utskottet om en ordning med en länspolischef och två polisdistrikt kunde vara ändamålsenlig och menade att denna fråga närmare borde övervägas av polisberedningen. polisberedning Genomförandet av beslutade reformer angående polisens uppgifter, organisation och utbildning m.m. uppdrogs åt polisberedning (Dir. 1981:27). Genom tilläggsdirektiv (Dir. 1983:68) fick polisberedningen i uppdrag att län för län pröva förutsättningarna för att i hela landet genomföra en organisation i linje med vad som tidigare föreslagits för de båda storstadsregionerna. Polisberedningen redovisade sina ställningstaganden i fråga om den regionala polisorganisationen bl.a. i betänkandena (SOU 1982:62) Polislag, (DsJu 1983:10) och (DsJu 1984:11) Den regionala polisorganisationen, länspolischefsalternativet eller länspolismästarmodellen. Beredningen behandlade utförligt frågorna om en ny modell för den regionala polisorganisationen och föreslog bl.a. att den regionala organisationen i skulle utformas i enlighet med den som föreslagits för och . Fördelarna med att den regionala ledningsfunktionen förenades med chefskapet över den resursstarkaste polismyndigheten i länet var enligt beredningen störst i fråga om utövandet av ledningen av den permanent organiserade regionala verksamheten. Även när det gällde övriga på ankommande lednings- och samordningsuppgifter var enligt beredningen emellertid ett sammanslaget regionalt och lokalt chefskap förenat med fördelar. Länspolismästarmodellen erbjöd också enligt beredningen fördelar när det gällde möjligheterna för den regionala chefen att i denna sin egenskap fullfölja sina operativa funktioner. Att länspolismästaren i normalfallet skulle komma att förfoga över merparten av regionens polisresurser borde också stärka länspolismästarens ställning i samverkanssituationer och rent allmänt skapa förutsättningar för en ökad effektivitet. Länspolischefsalternativets fördelar var, framhöll beredningen, att detta bättre tillgodoser de regionala inspektions- och tillsynsuppgifterna samt samarbetet mellan den regionala chefen och olika organ. Även när det gällde frågor om polisväsendets anknytning till annan samhällsverksamhet låg länspolischefsalternativet enligt beredningen närmast till hands. Från skilda utgångspunkter, såväl sakliga som ekonomiska, fann beredningen vid en samlad bedömning att länspolismästarmodellen var att föredra som typlösning. Mot bakgrund av sitt uppdrag prövade beredningen län för län frågan om den regionala organisationen. Beredningen stannade för att förorda att länspolismästarmodellen skulle införas också i län, län, och . För övriga län föreslog beredningen inte någon förändring. Ett slutligt ställningstagande till organisationsfrågan ansåg beredningen borde anstå till dess att ytterligare praktiska erfarenheter hade vunnits av den nya ordningen. Polisreformens genomförande Förslag till riktlinjer för en reform av polisväsendet förelades i prop. 1983/84:89 om polisens organisation m.m. Propositionen byggde på de förslag som polisberedningen hade lagt fram. justitieutskott (JuU 1983/84:16, rskr. 182) anslöt sig till departementschefens uppfattning att de regionala frågorna borde ses som länspolismästarens primära uppgift. Självfallet kunde även större lokala frågor av såväl operativ som administrativ och organisatorisk natur falla på denna. Med denna utgångspunkt skulle den biträdande chefen förutom de löpande frågorna i distriktet även förutsättas ta befattning med vissa löpande ärenden av regional natur. I linje med tidigare ställningstagande i ämnet (JuU 1980/81:24) framhöll utskottet det angelägna i att den regionala polisverksamheten i landet gavs en effektivare och mera rationell organisation. Ett viktigt steg i den riktningen hade också tagits i och med att organisationsformerna för de båda storstadslänen och för hade lagts fast. Utskottet ansåg sig inte ha anledning att närmare ta ställning vare sig till frågan om det beträffande övriga län kunde behöva göras förändringar eller till frågan vilka förändringar som i sådant fall kunde vara ändamålsenliga. Utskottet erinrade vidare om att i sitt beslut dragit upp riktlinjer för den framtida regionala polisorganisationen. Dessa riktlinjer innebar att den regionala polisorganisationen skulle behålla sin anknytning till länsstyrelserna och att länspolischeferna skulle förbli tjänstemän där. De tilläggsdirektiv i ämnet som hade utfärdats till polisberedningen kunde enligt utskottet leda till att man sökte åstadkomma en regional polisorganisation som avvek från de beslutade riktlinjerna. Utskottet framhöll vidare att det inte hade anledning att ta ställning till frågan om den regionala polisorganisationens närmare utformning. Utskottet ansåg emellertid att, om någon avvikelse från beslutade riktlinjer befanns erforderlig, frågan borde underställas prövning. Länspolismästarmodellen infördes i , samt . På grundval av polisberedningens förslag togs frågan om ett införande av länspolismästarmodellen i hela landet upp till prövning budgetproposition (prop. 1985/86:100, bil. En utgångspunkt var att länspolismästarmodellen utgör en mera direkt och effektivt verkande ledningsfunktion för de regionala frågorna. Också den förstärkta lokala anknytningen av polisverksamheten talade, enligt vad chefen för framhöll, med ökad styrka för länspolismästarmodellen. Denna var dessutom enligt departementschefen fördelaktig från statsfinansiell synpunkt. Departementschefen ansåg att länspolismästarmodellen borde genomföras i hela landet men först efter det att ytterligare erfarenheter vunnits av Han ansåg i likhet med polisberedningen att länspolismästarmodellen borde införas i ytterligare ett begränsat antal län, i första hand . Som beredningen ansåg han det vidare naturligt att införa lösningen i de län som hade få polisdistrikt, dvs. län, och (tre distrikt). I dessa län fanns också en polismyndighet som storleksmässigt dominerade. Därutöver borde länspolismästare införas i . Departementschefen uttalade vidare att hans avsikt var att , då tillräckliga erfarenheter hade vunnits av den nya regionala organisationen, återkomma till frågan om en fortsatt regional reform. Han var övertygad om att erfarenheterna då var så goda att modellen borde kunna införas i hela riket. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anförde justitieutskottet (JuU 1985/86:19, rskr. 163) att erfarenheterna från de län där länspolismästarmodellen hade införts måste tillmätas särskild vikt när det gällde att finna de mest ändamålsenliga lösningarna i fråga om den regionala polisorganisationen. Utan ytterligare ställningstaganden till saken ansåg utskottet därför att ett allmänt ställningstagande till frågan om en fortsatt reform av landets regionala polisverksamhet borde anstå till dess att tillräcklig erfarenhet hade vunnits av den nya länspolismästarmodellen. Utskottet ansåg dock inte att man borde avvakta att ta ställning till frågan om en ändrad regional polisorganisation för enskilda län där skäl för en ändring redan kunde anföras. Utskottet godtog därvid förslaget om ny regional organisation i , län, , och . Länspolismästarmodellen infördes i , och , i län och i . Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på har under ett särskilt avsnitt i sin rapport 1988:18 behandlat frågan om tillsynen över polisväsendet. Kommissionen fann att de händelser som var föremål för kommissionens granskning inte gav anledning till att överväga en ändring av roll inom polisväsendet. Istället borde roll och funktion definieras bättre. Kommissionen anförde vidare att frågan om tillsyn i distrikt med länspolismästare borde ses över. Regeringen uppdrog åt och att tillsammans utvärdera de genomförda reformerna av polisväsendets regionala organisation. Den regionala polisorganisationens roll har behandlats i proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen. Som anförts i avsnitt 1 framhölls i propositionen att den regionala polisorganisationen bör ges en ökad roll i skilda hänseenden, särskilt när det gäller införande av mål- och resultatstyrning och därmed budgettekniska frågor. 3 Nuvarande ordning har sedan länsorganisationens tillkomst haft ansvar för polisväsendet. Även efter förstatligandet av polisväsendet har ansvaret för och ledningen av polisverksamheten i länet tillkommit i egenskap av högsta polisorgan på regional nivå. Detta kommer i nuvarande lagstiftning till uttryck i 6 § polislagen (1984:387). I paragrafens första stycke sägs att är länets högsta polisorgan samt att den ansvarar för polisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet. Enheter för trafikövervakning, kriminalteknisk verksamhet, sjöpolisverksamhet, polishundverksamhet, bekämpning av narkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet är exempel på regionala verksamheter. I andra stycket av samma paragraf anges att om annat inte har beslutats av regeringen, ankommer det på att besluta i vilken utsträckning polispersonal skall ställas till förfogande för verksamhet som bedrivs gemensamt för flera polisdistrikt samt att för viss begränsad tid eller för särskilt fall i övrigt bestämma om sådan verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser bestämmer i vad mån en polismyndighet skall bedriva sådan s.k. regional polisverksamhet (4 § polislagen). I 6 § andra stycket föreskrivs vidare att för att främja effektiv verksamhet eller annars vid behov får bestämma även om annan polisverksamhet inom länet. Också detta gäller under förutsättning att annat inte har beslutats av regeringen. Denna föreskrift ger möjlighet att meddela direktiv även för annan polisverksamhet än sådan som har regional inriktning, eller med andra ord för den lokala polisverksamheten. På detta område är det visserligen i första hand en uppgift för den lokala polismyndigheten att förverkliga statsmakternas intentioner och att därutöver göra de prioriteringar som föranleds av lokala förhållanden. I lagmotiven har dock förutsatts att direktivrätt kan komma till användning bl.a. om polisverksamheten i ett eller annat avseende har bedrivits fel eller på ett sätt som inte stämmer med statsmakternas intentioner (prop. 1983/84:111 s. 68). kan också regionalpolitiska hänsynstaganden av överordnad karaktär tänkas motivera att ändrar en lokal polisstyrelses beslut på det område som avses. Föreskriften att har direktivrätt för att främja en effektiv verksamhet infördes i paragrafen genom en ändring som trädde i kraft (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuU1, rskr. Avsikten med ändringen var att klargöra länsstyrelsernas ansvar för att utveckla samordning och samarbete mellan polismyndigheterna med syfte att verksamheten skall bedrivas mera rationellt. I detta sammanhang betonade departementschefen (a. prop. s. 55 ff) vikten av samverkan också utanför det polisoperativa området, såsom rörande ekonomihantering, personaladministration och utbildning. Initiativ i fråga om samverkan mellan polismyndigheter bör, framhölls det, kunna tas upp av om berörda polismyndigheter begär att få samordna viss verksamhet eller på eget förslag. Vid sidan av denna möjlighet för att fatta beslut som är bindande för polismyndigheterna finns givetvis möjligheter för att meddela rekommendationer i olika former. får enligt 6 § tredje stycket besluta om polisförstärkning från ett distrikt till ett annat inom länet eller begära förstärkning från ett annat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av polispersonalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller när enhetlig ledning annars är särskilt framträdande. Regeringen kan föreskriva att skall leda polisverksamhet även i andra fall.