prop · GF03118 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringen föreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen läggs fram förslag som syftar till att skapa ett enhetligt regelsystem för den officiella statistiken. Officiell statistik är definitionsmässigt sådan statistik som framställs av myndigheter under regeringen med den närmare avgränsning som bestäms av regeringen. Den officiella statistiken används för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. På den officiella statistiken ställs kraven att den skall vara objektiv och allmänt tillgänglig. Den skall också framställas och offentliggöras med beaktande av skyddet för företag och enskilda. I förslaget samlas regler om vilka som är uppgiftsskyldiga till den officiella statistiken och vad uppgiftsskyldigheten omfattar. Uppgiftsskyldiga är näringsidkare, kommuner, kyrkliga kommuner och landsting. För stiftelser och sammanslutningar, som inte bedriver näringsverksamhet, föreslås viss uppgiftsskyldighet. Några andra enskilda än näringsidkare åläggs inte uppgiftsskyldighet. Uppgiftsskyldigheten för näringsidkare anges i elva punkter och omfattar bl.a. produktion av varor och tillhandahållande av tjänster, investeringar, intäkter, kostnader och vinster samt omsättning, tillgångar och skulder. Kommuner, kyrkliga kommuner och landsting är uppgiftsskyldiga endast för vissa av dessa uppgifter. För kommuner tillkommer andra uppgifter av samhällsekonomisk betydelse. m.fl. är uppgiftsskyldigheten begränsad till antalet anställda, löner och sysselsättning. Jämfört med nuvarande förhållanden blir uppgiftsskyldigheten i huvudsak oförändrad. I fråga om följderna av ett inom statistikområdet föreligger inget formellt åliggande för att samla in uppgifter med uppgiftsplikt. Däremot torde det inte vara möjligt att rapportera erforderliga statistikuppgifter med godtagbar kvalitet till EG:s statistiska kontor, , utan att inom vissa områden faktiskt ha uppgiftsskyldighet. En genomgång som mot denna bakgrund gjorts av de rättsregler som omfattas av EES- avtalet visar att nuvarande omfattning av uppgiftsskyldigheten är tillräcklig. Det nuvarande uppgiftsskyddet för företag och enskilda stärks genom ett förslag om förbud mot att sammanföra statistiska uppgifter i syfte att röja den enskildes identitet. Den som uppsåtligen bryter mot denna regel döms för olovlig identifiering. För att effektivisera uppgiftslämnandet och skapa klara regler för uppgiftslämnarna införs vite som tvångsmedel. Ett vitesföreläggande måste dock föregås av en anmaning att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Penningböter kan utdömas för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift eller som inte fullgör sin uppgiftsplikt. Den föreslagna lagen avses träda i kraft . Förslag till Lag om den officiella statistiken Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde m.m. 1 § Denna lag tillämpas när statliga myndigheter under regeringen framställer officiell statistik. Officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. 2 § Den officiella statistiken skall vara objektiv och allmänt tillgänglig. Den skall framställas och offentliggöras med beaktande av skyddet för enskilda. Definitioner 3 § Med varor avses i denna lag lösa saker, gas, elektrisk kraft och vatten. Med tjänst avses i denna lag verksamhet som någon utför självständigt för en annans räkning. Vid tillämpningen av lagen hänförs till tjänst upplåtelse av nytt- janderätt till fast och lös egendom. 4 § Näringsidkare är skyldiga att för den officiella statistiken lämna uppgifter om sin näringsverksamhet i fråga om 1. produktion av varor och tillhandahållande av tjänster, 2. förbrukning av varor och anlitande av tjänster, 3. antalet anställda, löner och sysselsättning, 4. lager- och förrådshållning, 5. investeringar, 6. beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster, 7. priser för varor och tjänster, 8. intäkter, kostnader och vinster, 9. omsättning, tillgångar och skulder, 10. sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden, 11. omfattning av upplåtelse av nyttjanderätt. Att särskild uppgiftsskyldighet föreligger för vissa näringsidkare framgår av lagen (1992:000) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område. Stiftelser m.fl. 5 § Stiftelser och sammanslutningar som inte bedriver näringsverksamhet är skyldiga att för den officiella statistiken lämna uppgifter om antalet anställda, löner och sysselsättning. Kommuner m.fl. 6 § Utöver vad som följer av andra lagar är kommuner, kyrkliga kommuner och landsting skyldiga att för den officiella statistiken lämna uppgifter enligt 4 § 1-6. Kommuner är dessutom skyldiga att lämna 1. sammandrag av sina räkenskaper såvitt avser kommunala ändamål, 2. andra uppgifter av samhällsekonomisk betydelse. Gemensamma bestämmelser 7 § Det finns ingen skyldighet att lämna uppgifter enligt 4 § första stycket eller 5-6 §§ när det förhållande som uppgiften avser är äldre än . 8 § Uppgifter som avses i 4 § första stycket eller 5-6 §§ skall lämnas till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som skall lämnas samt om sättet och tiden för uppgiftslämnandet. 9 § Föreskrifter om sekretess finns i sekretesslagen (1980:100). Det finns också särskilda regler till skydd för den enskildes personliga integritet när fråga är om sådant personregister som anges i datalagen (1973:289). 10 § Uppgifter i den officiella statistiken får inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskildas identitet. Tvångsmedel 11 § Om den som är uppgiftsskyldig enligt 4 § första stycket eller 5 § inte fullgör uppgiftsskyldighet, får den myndighet som har begärt uppgiften anmana den uppgiftsskyldige att fullgöra skyldigheten. En uppgiftsskyldig som inte följer anmaningen får föreläggas att vid vite fullgöra uppgiftsskyldigheten. Ett sådant föreläggande meddelas av den myndighet som utfärdat anmaningen enligt första stycket. 12 § Frågor om utdömande av vite som har förelagts enligt 11 § andra stycket prövas av länsrätten i det län där uppgiftsskyldigheten skall fullgöras. 13 § Ett beslut enligt denna lag om anmaning eller vitesföreläggande får inte överklagas. Ansvar m.m. 14 § Till penningböter döms den som inte fullgör uppgiftsskyldighet enligt 4 § första stycket eller 5 § eller som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift. Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar för gärningar som omfattas av föreläggandet. Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av den myndighet som har begärt uppgiften. 15 § Den som uppsåtligen bryter mot 10 § döms för olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte är belagd med straff i eller datalagen (1973:289). Denna lag träder i kraft , då kungörelsen (1962:330) om skyldighet för kommun att avlämna finansstatistiska uppgifter och kungörelsen (1966:37) om statistiska uppgifter från rörelseidkare och ägare till flerfamiljshus skall upphöra att gälla. Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande i fråga om uppgifter som har eller skulle ha lämnats före utgången av . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, samt statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om förenklad statistikreglering Regeringen beslöt att göra en samlad regelöversyn inom statistikområdet. Syftet med denna översyn var att överväga behovet av lagstiftning samt i möjlig mån minska antalet regler och förenkla regelsystemet. En särskild utredare gavs i uppdrag att från formella utgångspunkter se över föreskrifterna på det statliga statistik- området och utarbeta ett förenklat regelsystem för den statliga statistikproduktionen (dir. 1987:53). Till särskild utredare förordnades överdirektören . Utredningen, som antog namnet statistikregelutredningen (C 1987:03), har avlämnat betänkandet (SOU 1990:43) Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. De lagförslag som betänkandet innehåller framgår av bilaga 4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 6. Med utredningens förslag och remissinstansernas yttranden som grund tar jag i det följande upp vissa frågor om den statliga statistikframställningen. I avsnitt 2 behandlas de allmänna utgångspunkterna för statistikframställningen. I avsnitt 3 avhandlas frågor om statistikframställningen i ett internationellt perspektiv och särskilt i förhållande till avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetet (EES). Rättsakter som berör statistikområdet framgår av bilaga 7. Frågor om lagstiftning om statlig statistikframställning be- handlas i avsnitt 4. Bilaga 2 innehåller det upprättade lagförslaget, vilket kommenteras i avsnitt 5. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 1. Jag återkommer till lagrådets yttrande i specialmotiveringen till det lagrum, 4 § i lagförslaget, som lagrådet lämnat synpunkter på. Lagrådets granskning har också lett till vissa redaktionella ändringar i lagtexten. 2 Allmänna utgångspunkter Den statliga statistiken är en viktig del av den information som skall ge underlag för medborgarnas, företagens, organisa- tionernas och samhällsorganens bedömningar av utvecklingen inom olika samhällsområden. Statistiken är också av stor betydelse sett i ett internationellt perspektiv. Exempel på detta förhållande är det stora antal rättsakter inom statistikområdet som omfattas av (se vidare avsnitt 3 och bilaga 6). Med hänsyn till den vikt som tillmäts den statliga statistiken är det också av betydelse att regelverket kring den ges en ändamålsenlig utformning. Det gäller att skapa regler som inger förtroende för den verksamheten. För att statistiken skall kunna användas som underlag vid bedömning av utvecklingen i samhället måste användarna kunna utgå från att statistiken är korrekt och objektiv. Förtroendet skall också omfatta hanteringen av de uppgifter som lämnas för att framställa statistiken. De rättsliga skyddsbarriärerna kring de enskilda uppgifterna spelar här en avgörande roll. Givetvis är det den enskildes rättmätiga krav att de uppgifter han lämnar skall skyddas. Det är också ett intresse i sig för den statliga statistikframställningen att vidmakthålla ett sådant förtroende eftersom det ökar viljan att medverka i statistiska undersökningar och att lämna fullständiga och korrekta uppgifter, vilket är avgörande för framställning av en statistik av hög kvalitet. Det är också av vikt att en myndighet som samlar in uppgifter från enskilda fysiska och juridiska personer ser till att be- lastningen för dessa blir så liten som möjligt. Bestämmelser i det syftet, vilka gäller generellt för myndigheternas uppgiftsinhämtande, finns både i verksförordningen (1987:1100) och i begränsningsförordningen (1987:1347). Med hänsyn till att uppgiftslämnarna inte kan avläsa någon direkt eller omedelbar nytta med sitt uppgiftslämnande och till att det utgör en direkt kostnad för den enskilde måste uppgiftslämnandet vara så begränsat som möjligt. Jag avser därför att föreslå att regeringen i en till den föreslagna lagen anslutande förordning ger ytterligare föreskrifter som går ut på att en myndighet skall se till att uppgiftslämnandet inte blir onödigt betungande. Det kan t.ex. innebära att begäran om uppgifter riktar sig till så få enskilda som möjligt och att samma enskilda fysiska eller juridiska personer om möjligt inte blir belastade gång på gång. Särskilt när det gäller de små och medelstora företagen är det väsentligt att frågan om belastningen att lämna statistik- uppgifter noga uppmärksammas. Regeringen har i propositionen (1991/92:51) om en ny småföretagspolitik pekat på vikten av att inhämtandet av uppgifter från denna grupp begränsas så långt som möjligt. Regeringen avser att ge ett särskilt uppdrag till () att lägga fram förslag med denna inriktning. I arbetet bör bl.a. övervägas hur frekvensen, tidpunkten och formen för insamlandet av uppgifter skulle kunna begränsas och förändras för att underlätta uppgiftslämnandet för de små och medelstora företagen. När det gäller utformningen av den statliga statistiken pågår en översyn av den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning m.m. (dir. 1990:68) av en särskild utredare. Detta arbete bör enligt direktiven vara avslutat i sin helhet . I en revisionsrapport (dnr 1988:1424) Statlig statistik -produktion, styrning och roller belyser riksrevi- sionsverket frågor om prioriteringar av statistik inom respektive departements område. De innehållsmässiga frågorna kring statistiken har varit föremål för olika genomlysningar . Senast genom den s.k. statistikutredningen som lade fram resultatet av sitt arbete i betänkandet (SOU 1983:74) Framtida statlig statistik. Även SCB svarar för sådana genomgångar med rapporter inför nya treårsperioder av budgetprocessen. Med hänsyn till att statistiken skall spegla samhällssituationen och utvecklingen i samhället kan statistiken inte vara statisk. För att man skall få en användbar statistik måste den kontinuerligt anpassas till samhällsutvecklingen. hade att överväga behovet av lagstiftning samt i möjlig mån minska antalet regler och förenkla regelsystemet. Det är främst de formella - rättsliga - frågorna kring den officiella statistiken som skall behandlas i denna proposition. När det gäller behovet av lagstiftning och förenkling av regelsystemet belyses dessa frågor i det följande. I detta sammanhang kan dock nämnas att den föreslagna lagen och därpå grundad författningsreglering bör leda till att ett antal otidsenliga regler kan slopas. 3 Internationella frågor I ett internationellt perspektiv är den europeiska integrationen i blickpunkten. I första hand berörs statistiken av konsekvenserna av ett , men får också ett medlemskap för i EG betydelse för statistiken. Ett innebär för den statliga statistiken att skall delta i uppbyggnaden av ett statistiskt system som ger jämförbar statistik inom de ekonomiska och sociala områdena och inom miljöområdet i de länder som omfattas av avtalet. Med 1995 som första referensår skall kunna leverera statistiska uppgifter till , som är EG:s statistiska kontor, från åtskilliga statistiska undersökningar. Vilka dessa under- sökningar är preciseras i ett antal rättsakter som gäller för EG:s medlemsländer och som är uppräknade i en bilaga till . Huvuddelen av dessa anges i bilaga 6. Den genomgång som gjorts av dessa rättsakter visar att de statistiska undersökningar som genomförs i i huvudsak motsvarar de krav som ett kommer att ställa. Den anpassning av statistiken som krävs består av vissa mindre förändringar i de undersökningar som redan nu löpande genomförs. En förutsättning för att skall kunna leva upp till avtalet i dessa delar är alltså en fortsatt tillgång till sådana statistiska uppgifter som hämtas För att uppfylla bestämmelser angående statistik blir det aktuellt att i svensk rätt inkorporera de rättsakter inom statistikens område som motsvarar EG- förordningar. Vad gäller de rättsakter som motsvarar EG-direktiv är form och medel för införlivandet fritt. Däremot är de resultat som skall uppnås genom direktivet bindande för som avtalspart. Om den svenska rätten på statistikområdet inte stämmer överens med bestämmelserna i de refererade EG-direktiven måste alltså den svenska rätten ändras. I åtnjuter de statistiska uppgifterna ett mycket starkt skydd när de tas om hand för statlig statistikframställning. Den s.k. statistiksekretessen (9 kap. 4 § sekretesslagen; 1980:100) är enligt huvudregeln absolut. Även vid finns en lång erfarenhet av att handskas med konfidentiella data och en särskild rättsakt finns också som rättesnöre för dess tjänste- män och som även innehåller bestämmelser om tystnadsplikt (Council Regulation /EEC/ No 1588/90 of 11 1990 on the transmission of data subject to statistical confidentiality to the Statistical Office of Communities). åtagande inom ramen för innebär, som tidigare nämnts, att statistiska uppgifter kontinuerligt kommer att översändas till . Denna överföring behöver inte i något fall omfatta uppgifter med namn, personnummer eller andra identitetsbeteckningar. Inte heller får använda dessa uppgifter till annat än statistiska ändamål. Dessa båda begränsningar följer av den nyssnämnda rättsakten om obehörig insyn. Förutom den officiella statistiken från kommer de uppgifter som skall lämnas till till en stor del att bestå av anonymiserade uppgifter, s.k. avidentifierat material. Sådant material kan under vissa betingelser vara omfattat av sekretess enligt den s.k. statistiksekretessen i sekretesslagen (9 kap. 4 §). Statistiksekretessen innehåller för sådant material en möjlighet till utlämnande efter en skadeprövning. åtagande kan emellertid inte villkoras av en sådan skadeprövning, även om man allmänt sett kan konstatera att skadeprövningen skulle leda till att utlämnande kan ske. Avtalet innehåller således ingen klausul som möjliggör en prövning i enskilda fall för eller något annat lands del. Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen kan uppgift för vilken gäller sekretess röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning. I enlighet härmed har jag för avsikt att föreslå att det skall föras in en regel i statistikförordningen som slår fast att statistiska upp- gifter skall lämnas enligt gjorda åtaganden. Det är knappast möjligt att nu ge en fullständig bild av vad ett medlemskap i kan komma att betyda för den statliga statistiken. Därmed är också sagt att det kan behövas vissa justeringar i det nu framlagda förslaget i anledning av ett medlemskap. Med utgångspunkt i vad som är känt, ligger emellertid det förslag som läggs fram väl i linje med de villkor som kan komma att gälla för del. deltar aktivt internationellt både i utbyte av statistik och med metodutveckling och annat kunskapsuppbyggande. Även de nomenklaturer och klassificeringsnormer som används i är resultatet av internationella överenskommelser och rekommendationer, t.ex. av FN. Sett ur ett historiskt perspektiv har det nordiska samarbetet haft stor betydelse för utveckling av statistiken och för arbetet med att framställa statistik som är jämförbar länder emellan. Inom ramen för deltar i utskottsverksamhet på olika statistikområden och om metodfrågor. Ett samarbete har också inletts med och de övriga baltiska länderna i syfte att göra det möjligt för dem att bl.a. framställa internationellt jämförbar statistik. Det är således inte endast som gör den statliga statistiken betydelsefull utanför gränser. Utvecklingen mot en ökad internationalisering har lett fram till ett behov av internationellt jämförbar statistik. Det är därför också av den anledningen viktigt att skapa ett förenklat, modernt och adekvat regelsystem för den officiella statistiken. 4 Lagstiftning om statlig statistikframställning 4.1 Behovet av lagstiftning Mitt förslag: Grundläggande regler om den statliga statistik- framställningen ges i lag. Utredningens förslag: Motsvarar i huvudsak mitt (betänkandet s. 20 f.). Remissinstanserna: Nästan alla instanser är positiva till en lag om den statliga statistikframställningen. och arbetarskyddsstyrelsen anser dock att lagen med sina få paragrafer är alltför allmänt hållen och kräver ytterligare preciseringar. Datainspektionen anser att effekterna av en decentralisering av den statliga statis- tikframställningen noga borde belysas av en utredning innan det slutligt avgörs hur statistikproduktionen skall bedrivas. anser att lagstiftningen på stati- stikområdet bör samordnas med en framtida datalag. anser att lagstiftningsärendet bör anstå till dess att en analys gjorts av konsekvenserna av internatio- naliseringen på statistikområdet. Statskontoret avstyrker lag- förslaget och vill att utredningens material läggs till grund för en ny utredning som ges direktiv att lagreglera utifrån ett vidare perspektiv. Skälen för mitt förslag: Statistikframställning bygger alltid på individuella uppgifter. De kan vara identifierbara eller avidentifierade uppgifter om skilda förhållanden som samlas in från fysiska eller juridiska personer. Uppgifter kan ha samlats in bara för statistiska ändamål eller för tillsyn eller andra administrativa ändamål. Föreskrifter om de statistikproducerande myndigheternas uppgiftsinhämtande finns i ett stort antal lagar och andra författningar. Med regeringsform krävs det numera i princip föreskrifter i lag för att statliga förvaltningsmyndigheter skall kunna kräva in uppgifter från andra än statliga myndigheter, t.ex. enskilda, företag och kommuner. I viss utsträckning kan dock i lag bemyndiga regeringen att besluta sådana föreskrifter. Enligt punkt 6 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen har dock föreskrifter som har beslutats före fortsatt giltighet, även om de inte har tillkommit i den ordning som den nya regeringsformen föreskriver. En genomgång av de författningar som reglerar upp- giftsinhämtandet för statistiska ändamål visar att det finns flera regeringsförfattningar som lever i kraft av den nämnda övergångsbestämmelsen, exempelvis kungörelsen (1962:330) om skyldighet för kommun att avlämna finansstatistiska uppgifter samt kungörelsen (1966:37) om statistiska uppgifter från rörelseidkare och ägare till flerfamiljshus. Detta är en ordning som får ses som tillfällig. bemyndigande bör därför inhämtas för att statliga myndigheter skall kunna ålägga enskilda, kommuner m.fl. att lämna uppgifter för den statliga statistikframställningen. Föreskrifter om enskildas m.fl. uppgiftsskyldighet för den officiella statistiken bör så långt det är möjligt samlas i en särskild lag. I en sådan lag bör också tas in de grundläggande regler som i övrigt skall gälla för statistikframställningar. Andra föreskrifter bör meddelas av regeringen och i huvudsak samlas i en statistikförordning. Uppgiftsskyldigheten inom jordbrukets område regleras i förordningen (1968:111) om uppgifter för lant- bruksstatistiken och lantbrukets företagsregister. Även denna författning fortlever med stöd av den ifrågavarande övergångsbestämmelsen. Med hänsyn till att den uppgiftsskyldighet som föreskrivs enligt förordningen inte enbart gäller statistiska ändamål utan även avser viss administrativ verksamhet har denna uppgiftsplikt inte förts över till det föreliggande lagförslaget. Ett särskilt förslag till en ny lag om uppgiftsskyldighet inom jordbrukets område bereds inom . 4.2 Tillämpningsområdet för en ny lagstiftning Mitt förslag: Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen bör vara den statistik som behövs för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. Denna statistik skall benämnas officiell statistik och precis- eras i föreskrifter som regeringen meddelar. Utredningens förslag: Lagstiftningen skall tillämpas i verksamhet som en statlig myndighet bedriver när den själv eller genom annan samlar in och bearbetar uppgifter i syfte att i statistisk form belysa förhållanden och utveckling i samhället. I tillämpliga delar skall den också gälla när underlaget för statistikframställningen utgörs av uppgifter, vilka finns hos en myndighet för andra ändamål (s. 57). Utredningen har inte ansett att en definition av begreppet statistik behövs för tillä- mpningen. Det centrala begreppet är i stället enligt utredningens uppfattning om syftet är att "belysa förhållanden och utveckling i samhället". Detta begrepp skall ställas i relation till den s.k. driftsstatistik som myndigheter för som ett led i uppföljningen av den egna verksamheten.