prop · GG03126 · 1992-12-31 00:00:00 — Deär reglerande till sin karaktär genom att de innebär att kan gesfullmakt att direkt föreskriva hur kreditinstitutens balansräkningar skallvara sammansatte eller vilka räntevillkor kreditinstituten får tillämpa.Tidigare behandlades även kassakrav i LKM, men de är inkluderadebland styrmedlen i riksbankslagen. Riksbankenfår te dessa styrmedel i anspråk först efter förordnande av regeringen. Lagenär vidare tidsbegränsad till att gälla . Den har dock regelbundetförlängts av och är i kraft till utgången av . Frånlagens införande och fram till mitten av 1980-tolet var många av dessa sfyrmedelmer eller mindre regelmässigt i brak. Genom omläggningen av penningpolitiken iriktning mot marknadskonforma styrmedel kom emellertid LKM:s betydelse attminska successivt. Det sisto styrmedel som tillämpades var ränteregleringavseende försäkringsbolagens utlåning i syfte att förhindra utlåning i indexrelateradeformer. Tillämpningen av denna reglering upphörde i september 1991.Regeringens förordnande vad gäller ränteregleringen upphörde vidare vidutgången av 1991. är således ingen del av LKM i kraft. 2.2 Närmare om kreditreglering LKMär som nämnts utformad som en fullmaktslag. I 3 § stedgas: "Om det behövsför att uppnå de mål som fastställts för penningpolitiskaverksamhet, kan regeringen på framställning av fullmäktige i riksbankenförordna att får använda kreditpolitiskt medel." Tillde kreditpolitiska medlen räknas likviditetskrav, utlåningsreglering, emissionskontroll,allmän och särskild placeringsplikt samt räntereglering. Lihidiretskravkan tillämpas på bankinstitut. Det anger en lägsto kvot mellan en banks innehavav "likvida medel", vilka bl.a. innefattor stots-och bostedsobligationer,och dess inlåning och övriga förbindelser, definierade på sätt som bestäms avRiksbanken. Likviditetskravet får högst sättes till . Utlåningsregleringkan avse bankinstitut, försäkringsföreteg med svensk koncession ellerfinansbolag. Med hjälp av dette medel kan fastställamaximibelopp för utlämnade lån, beviljade men ej Prop. 1992/93:126 utlämnadelån, garantiförbindelser som är knutna till kreditgivning eller för värdet avlös egendom som finansbolag för att medverka till finansiering upplåtit tillnyttjande (leasingobjekt) sedan ett förordnande om utlåningsreglering trätt ikraft. Med lån jämställs likvider för fordringar som finansbolag förvärvar föratt medverka till finansiering (dvs. Regleringen kanbegränsas till att omfatte utlåning till vissa ändamål, dvs. det är möjligt attprioritera vissa typer av krediter och därigenom söka påverka allokeringen avkreditvolymen. Einissionskonii-ollinnebär att obligationer eller andra för den allmänna rörelsen avseddaskuldebrev inte får utges utan tillstånd av . Detta gäller för allaföretag och kreditinstitut. Däremot är upplåning för stetensräkning undantagen, liksom obligationer med löptid på högst utgivna avbankinstitut. Allmänplacei-ingspUkt kan tillämpas på bank- eller försäkringsinstitut. Det imiebäratt ökningen av institutets innehav av .s.k. prioriteradetillgångar, främst stats- och bostadsobligationer, skall utgöra en viss andelantingen av de totala placeringaraa (totelkrav) eller av ökningen av dessa(marginalkrav). Såväl proportionell som marginell placcringsplikt kan såledesinföras, vilket kan sägas vara den viktigaste skillnaden mellan placeringspliktoch likviditetskrav. Särskildplaceringsplikt innebär skyldighet för bankinstitut att lämna byggnadskrediter tillett särskilt angivet byggnadsföretag. Ränteregleringkan riktas mot alla kreditinstitut utom finansbolag. Med stöd av detta medelkan fastställa högste eller lägste ränta för inlåning och/ellerhögsta ränta för utlåning. 2.3 Närmare om valutareglering 1likhet med LKM är VRL en fullmaktslag som endast under vissa angivna förutsättningarkan bringas i tillämpning av regeringen. Villkoren för att valutaregleringskall kunna tillgripas är, enligt 1 §, att landet är i krig eller krigstara,eller att det räder "utomordentliga förhållanden som är föranledda av krigeller av krigsfara som landet befunnit sig i". Även i fredstid skallregeringen kunna förordna om valutareglering under fömtsättning att"valutemarknaden och valutapolitiken utsätts för allvarliga stömingar tillföljd av utomordentligt stora kortfristiga kapi tel rörel ser". Om landetkommer i krig får regeringen förordna om valutereglering efter samräd medRiksbanken. I annat fäll krävs att regeringen har fått en framställning frånfullmäktige i med begäran om förordnande om valutereglering. Förordnandetom valutareglering och vissa andra förordnanden till följd av dette skall inomen månad underställas för godkännande. VRL ger långtgåendebefogenheter att på ett flexibelt sätt utforma regleringen efter skiftendebehov. Valutereglering innebär att transaktioner "som är av sådan art attde kan ha betydelse för valutapolitiken (valutatransaktioner)" och somanges i förordnande om valutareglering inte får genomföras uten tillstånd avRiksbanken. Inom en ganska vid ram skall således regeringen i förordnandetprecisera vilka transaktioner som skallerfordra tillstånd. Om valutereglering förordnas Prop. 1992/93:126 i fredstidmed hänvisning till valutepolitiska skäl får regleringen dock bara avse "in-eller utförsel av pengar eller andra tillgångar". 1 förordnandet fårregeringen föreskriva att för ett tillstånd till en valutatransaktionfår te ut en avgift eller bestämma att ett visst belopp skallvara insatt på konto i , I krigsläge fitms dessutom möjlighet förregeringen att förordna om skyldighet för den som har vissa utländskatillgångar att låto dessa inlösas mot betolning i svenska kronor. Omvalutareglering införts med hänvisning till förhållanden på valutomarknadenfår endast vissa transaktioner regleras, närmare bestämt in-eller utförsel avpengar eller andra tillgångar. Lagens fullmakter är således mindre vidsträcktei fredstid än i en genuin beredskapssituation. Riksbankenmeddelar tillämpningsföreskrifter till regeringens förordnanden. Dessa beslutesav fullmäktige. beslutanderätt i övrigt enligt VRL utövas avvalutostyrelsen, valutedirektionen eller enskilda tjänstemän. Beslut omtillämpningsföreskrifter av mindre principiell betydelse får fullmäktige överiåtotill valutostyrelsen. 1Romfördraget togs ursprangligen in en allmän bestämmelse om att varje statskulle föra en sådan ekonomisk politik att förtroendet för dess valute upprätthölls.Det europeiska valutosamarbetet (EMS) irdeddes för att etablera enväxelkursmekanism () och främja samordning av ekonomisk-politiska åtgärder.Samtidigt introducerades valutoenheten ecu. Genom den Europeiska enhetsakten avår infördes i en föreskrift om skyldighet för medlemsstetemaatt samarbete för ekonomisk-politiskt närmande. Enligtdet s.k. slutliberaliseringsdirektivet 88/361/EEG, som antogs , skullealla hinder för fria kapitolrörelser mellan medlemsstotema vara borte den 1juli 1990. Endast i vissa extremsituationer får restriktioner tillgripas. Desnäva ramar inom vilka valutoreglering är möjlig framgår av artiklaraa 67, 73och 108 i och har närmare beskrivits i prop. 1989/90:135 om betelningartill och från utlandet (s. 20 f). Ministermöteti resulterade i överenskommelser om ändringar avRomfördraget med bl.a. den innebörden att ett europeiskt centralbankssystem ochen europeisk centralbank skall inrättas, med ansvar för enhetlig valute- ochpenningpolitik i gemenskapen. Den ekonomiska och monetära unionen skall bildasi tre faser av vilka den förste löper . Den andra skall böijaden . Den siste fasen skall inledas . Anmärkas kanatt Storbritennien och har förbehållits rätten att stå utanför denfullt utbyggda unionen. innebär alltså tills vidare inga förpliktelser för medlemsstetema attfullständigt samordna sin penningpolitik. Den danska lagstiftningen visar påatt en stet har viss möjlighet att ensidigt införa kreditrestriktionerpå penningpolitiska grander. I det andra banksamord- Prop. 1992/93:126 ningsdirektivet(89/646/EEG) anges för övrigt, i anslutning till att till-synsbefogenheteraaför hemlands- respektive värdlandsmyndighetema för bankfilialer preciseras, attvärdländema skall ha rätt att vidte permingpolitiskt betingade åtgärder, somdock inte får verka diskriminerande. EES-avteletomfatter inga artiklar om samarbete på det ekonomisk-politiska området som gårutöver informationsutbyte och icke-förplikti-gande diskussioner. Romfördragets- tills vidare begränsade - regler om samordnad politik har alltså ingen direktrelevans för EFTA-steteraa. Det får dock hållas i minnet att alla åtgärder som itmebärdiskriminering av andra avtelsparters rättssubjekt är i princip oförenliga med avtelet. PåEuropeiska rådets möte i enades man om nya bestämmelser omkapitalrörelserna som preciserar möjlighetema till undanteg och som skall fogastill . Dessa skall ersätto det s.k. slutliberaliseringsdirektivet.Dessa nya bestämmelser som skall träda i kraft irmebär attvalutoreglering inte får tillämpas mot övriga utan endast mot tredjeland. EES-avtelet omfatter emellertid inte dessa regler. Vid ett svensktmedlemskap aktualiseras däremot förändringar i dette avseende även för svenskdel. 3 Grundläggande överväganden rörande valutareglering ochkreditreglering Förändringaraaunder 1980-tolet, i form av intemationalisering av den svenska finansiellamarknaden och pågående finansiell integration inom EG, har gjort det nödvändigtatt göra en översyn av regelsystemet för valute- och penningpolitiken. Gmndprincipeni den svensk valute- och penningpolitiken är att den skallbedrivas med marknadskonfbrma medel. skall, med hjälp avmarknadsoperationer på perming- och valutemarknaden, försvara den fastoväxelkursen. Regleringsingripandenpå valute- och penningmarknaden får äga mm endast under mycket speciellaförhållanden. grandsynsätt präglar också den proposition som låg tillgrand för VRL (prop. 1989/90:135). Det konsteteras i all korthet att:"Även under allvarliga fredskriser på det ekonormska området börvaluteregleringen kunna få tes i anspråk för att stödja riksbankensvalutopolitik på motsvarande sätt som man i andra beredskapslagar låtit olikatyper av kriser under fredstid utlösa möjlighet till reglering." (Ds1989:74, s. 63). Dessa strikte rekvisit för lagens tillämpning förordas ävenav utredningen om Ekonomisk politik under kriser och i krig. 1ett land med fäst växelkurs och med fria kapitelrörelser, såsom , måsteden inhemska räntenivån anpassas till de krav som placerama ställer för atthålla räntebärande värdepapper noterade i den inhemska valuten. Hur hög räntanskall vara i förhållande till omvärlden är, på kort sikt, beroende på placeraraasförväntningar om landets avsikt och möjlighet att hålla en fast växelkurs. Enmarknadskonform penning- och valutepolitik irmebär att valute- Prop.1992/93:126 utflöden stoppas genom att de inhemska räntoraa höjs. Ett alteraativtsätt att söka stoppa ett valuteutflöde vore att förordna om valutereglering.Ett tillfälligt stopp för alla valutatransaktioner skulle kunna gecentralbanken och/eller regeringen respit för att kunna vidto de nödvändiga åtgärderaaför att återställa förtroendet för valutopolitiken. Envalutoreglering kan åtminstone i teorin användas för att förhindra att envalutokris skall framtvinga en kraftig ränteuppgång. Det sker genom attinhemska placerare förhindras att köpa tillgångar noterade i utländsk valuto. 1avsaknad av alteraativ tvingas de behålla sina kron-placeringar. Det börpåpekas att en valutereglering i emellertid inte kan förhindra enränteuppgång för de krontillgångar som handlas utanför landets gränser. Sarmoliktär det i praktiken omöjligt att, med kort varsel och uten utomordentligtlångtgående maktbefogenheter, bygga upp ett så heltäckande system förvalutakontroll att alla kringgåendemöjligheter elimineras. Tidigareerfarenheter från 1970-telet och 1980-telet har visat att läckoma i systemetkan vara betydande. Ävenom valutaregleringen är i kraft kan omfattende valuteflöden äga rum till följdav exempelvis förskjutningar i export- och importbetol-ningaraa. Valutaflödensom uppkommer till följd av sådana tidigare- eller senareläggningar avbetalningar kan också förstärkas om möjligheteraa att utnyttja kreditmarknadenutnyttjas. En importör kan ta upp lån för att tidigarelägga importbetalningar. Föratt en valutareglering skall vara effektiv, om den skulle sättes i kraft, kanden behöva kompletteras med andra restriktioner på kreditmarknaden. Genomutlåningsreglering (lånetak) skulle investerare som förväntar sig ennedskrivning av kronans värde kunna förhindras att skaffa sig större skulder ikronor och, i den utsträckning valutoregleringen kan kringgås, tillgångar iutländsk valute. För att inte endast framkalla ytterligare räntehöjningar måstedetto kombineras med räntereglering. Debidrag som ränte- och utlåningsreglering kan lämna i samband med en valutakrisär dock sannolikt relativt begränsade. Är valutoregleringen inte effektiv finnsdet sannolikt så stora okontrollerbara tillgångsstockar att en kreditregleringmitt i en akut valutekris endast i begränsad utsträckning skulle bidra till attminska flödenas storlek. Räntereglering är vidare ett något tveeggat vapen isamband med en valutekris. Kombinerad med icke bindande restriktioner påutlandstransaktioner kan den späda på utflödena genom att höjningen av inhemskaräntor begränsas. Humvida inhemskaregleringar på kreditmarknaden utgör ett nödvändigt eller tillräckligt stödför en valutoreglering är svårt att bedöma. Dessa reservationer till trots kandet vara motiverat att bevara regleringsmöjligheter för situationer, varsegenskaper inte låter sig beskrivas i förväg. Handlingsfrihet har ett värde.Det uppstår dock olika typer av kostnader, vilka är s\'åra att kvantifieramen ändå måste vägas in vid en bedömning av om en fullmaktslag av dennakaraktär bör införas eller ej och hur den i så fäll bör utformas. En fullmaktslag på det fmansiellaområdet kan sägas innebära att stetsmakteraa förbehåller sig rätten att underexceptionella omständigheter (temporärt) ändra spelregleraa på marknaden.Finansiella transaktioner och tillämpning av avtol som normalt är tillåtna kanmed mycket kort varsel förbjudas. Situationens extraordinära karaktär gör attåtgärder kan tillgripas uton den ingående (och ofte utdragna) prövning ochdiskussion som är nödvändig i samband med en reguljär lagändring. Detär denna egenskap som gör fullmaktslagar till potentiellt mycket kraftfullastyrmedel. Det går emellertid inte att bortse ifrån att de långtgåendebefogenheter som stotsmakteraa på dette sätt får ger upphov till osäkerhet omframtida ekonomiska spelregler, vilket i likhet med arman osäkerhet kan hanegativa effekter på ekonomins funktionssätt. Fullmaktslagar kan såledesförväntes påverka beteendet hos både private och offentliga beslutsfattare.Även från rättssäkerhetssynpunkt kan mycket vidsträckta fullmaktslagar skapaproblem. gör att fullmakts-lagars tillämpbarhet måste begränsas avvillkor som gör att det inte är möjligt att ändra spelreglema uten att sterkaskäl telar för så långtgående ingrepp. Användandet av fullmaktslagar föratsätterockså en mycket noggrann avvägning mellan kortsiktiga fördelar och merbestående negativa effekter. 4 Överväganden och förslag 4.1 Möjligheterna att tillämpa valutareglering och kreditregleringbehålls Mittförslag: Möjligheten att tillämpa valutareglering och kreditreglering bör fiimaskvar. bör det närmare avgränsas och preciseras när valutaregleringoch kreditreglering får tillämpas i fredstid. Promemoriansförslag: Överensstämmer i stort med mitt förslag. Remissinstanserna:Samtliga remissinstenser tillstyrker eller lämnar uten erinran attvalutereglering och kreditreglering firms kvar. , , och anser att utrymmet för att tillämpakreditreglering i fredstid bör skärpas ytterligare. Kammarrätten i Sundsvallanser att ett förordnande om kreditreglering i fredstid bör göras tidsbegränsattill . anser att det bör undantas från lagenstillämpningsområde. och anser att bestämmelseraaom hur valutereglering resp. kreditreglering får beslutas bör göras enhetliga.Allmänna Pensionsfonden, andra och tredje fombtyreberna anser attlagstiftningen bör avvakte dels beredningen av betänkandet Ekonomisk politikunder kriser och krig, dels behandlingen av den svenska ansökan om medlemskap iEG och de förpliktelser som ett anser att beredningen Prop. 1992/93:126 av det nämndabetänkandet bör avvaktes. Skälenför mitt förslag: Svensk penning- och valutepolitik bedrivs numera i alltväsentligt via de finansiella marknaderaa. Det innebär att sökerpåverka marknadsräntoma genom köp och försäljningar av värdepapper, vilkaändrar bankemas fillgång fill likvida medel (reserver). På motsvarande sättanvänder köp och försäljningar av valute för att påverkautvecklingen på valutemarknaden och kronans värde. Utvecklingenpå de finansiella marknadema innebär att det under normala förhållanden inte ärmeningsfullt att tela om en avskild inhemsk kreditmarknad. I avsaknad avvalutereglering är den svenska kreditmarknaden i allt väsentligt en integreraddel av ett interaationellt system. Detta förhållande måste tes som utgångspunktför utfonnningen av en fullmaktslag för kreditmarknaden. Ioch med att en inhemsk marknad gentemot vilken reglerande åtgärder kan riktesinte låter sig avgränsas med mindre än att valutereglering är i kraft måstevillkoren för när reglerande styrmedel skall kutma tillgripas anpassas till dekrav som uppställs i VRL. Från den synpunkten framstår situationer som irmebärkrig eller krigsfara som relativt okomplicerade och villkoren i valutaregleringslagenär i detto hänseende desamma som i arman beredskapslagstiftning. Depåfrestningar som ekonomi i ett sådant beredskapsläge kommer attställas inför kommer att vara av helt arman art och omfattning än vad vi ärvana vid under fredstida förhållanden. Beredskapen på den ekonomiska politikensområde måste därför vara sådan att regeringen och förfogar över demedel som kan behövas i en sådan situation. gäller också de kreditpolitiskainstramenten. Under en allvarlig säkerhetspolitisk kris kan störningarna bli såallvarliga att extraordinära medel måste tillgripas. Impulserna tillstörningarna kommer såväl utifrån och påverkar svensk ekonomi via valuteflödenasom inifrån genom svenska aktörers förändrade beteende på kreditmarknaden. Alltdette pekar på att det kan komma att krävas regleringsåtgärder påkreditmarknaden för att resursema skall kunna allokeras efter situationens kravi krig eller krigsfara. Äveni fredstid kan det uppstå störaingar som ger upphov till omfattondepåfrestningar på valutereserven. Dessa kan t.ex. härröra från händelser på de intemationellaeller de inhemska fmansmarknaderaa. I de allra fleste fall kan och bör sådana stömingarmötes med hjälp av reguljära styrmedel och motiverar således interegleringsåtgärder. De medel som nu med stöd av riksbankslagenförfogar över torde vara fullt tillräckliga för att hantera även allvarliga makroekonomisktbetingade petming- och valutepolitiska störaingar. Det är därför intetillfredsställande att rekvisiten för att använda valutereglering inte på ettentydigt sätt utesluter situationer då andra och icke reglerande åtgärder ärbåde möjliga och mer ändamålsenliga. Det är angeläget att utforma ramaraa förden ekonomiska politiken så att inte misstro skapas mot stobiliteten i deekonomisk-politiska spelreglema. valutoreglering utnyttjas,kan det rabba förtroendet för de Prop. 1992/93:126 normala ekonoiniskaspelregleraa. Vissamöjligheter att använda valutoreglering även vid andra situationer än i krigoch krigsfara bör emellertid ändå fiimas kvar. Det kan nämligen uppstå extremasituationer, som är svåra att föratse, där ekonomin drabbas av stömingarsom leder till extraordinära förhållanden liknande dem som kan uppstå i krigeller vid krigsfara och som inte kan hanteras med de medel som riksbankslagentillhandahåller. Föratt markera att valutoreglering endast får tillämpas i extrema situationerföreslås att kriteriet för när regeringen får förordna om valutoreglering iandra situationer än i krig eller krigsfara avgränsas och preciseras. Sålundaföreslås att valutoreglering får tillämpas endast om det råder sådanautomordentliga förhållanden som är föranledda av en allvarlig olycka,våldshandling, epidemi eller liknande eller av utomordentligt stora kapitolrörelser.Valutereglering bör dock inte användas innan andra åtgärder först prövats ellerdå sådana medel uppenbart inte är tillräckliga eller möjliga. 1promemorian föreslogs att valutareglering skulle få tillgripas om inte andra peimingpolitiskaåtgärder var tillräckliga. Denna formulering har kritiserats av fleraremissinstanser som anser att även andra åtgärder först borde vara prövade,eller åtminstone övervägda, såsom allmänt verkande ekonomisk-politiska åtgärderetc. Jag instämmer i den uppfattningen. För att valutareglering skall fåtillgripas måste således övriga tänkbara åtgärder först vara övervägda. Detligger i sakens natur att endast åtgärder som objektivt sett framstår somrimliga behöver övervägas. Åtgärder som skulle få oacceptebla följder förövriga delar av samhället behöver således inte prövas. Ett beslut att tillgripavalutereglering kommer alltid att ytterst vara ett politiskt beslut. Enfaktor vid ställningstegandet till behovet av en fullmaktslag som möjliggörreglering av den inhemska kreditmarknaden vid fredstida kriser är om det finnsskäl som telar för att denna kan komplettera VRL och i kritiska situationerbidra till att begränsa störaingama. I det fall valuteregleringen kunde görasfullständigt bindande skulle något sådant behov inte uppstå. I realiteten tordedet dock vara utomordentligt svårt att införa bindande regleringar avvalutetransaktioner. Följaktligen skulle bestämmelser som t.ex. viakreditreglering begränsar inhemska aktörers möjlighet att med lånade medelbidra till valuteutflöden kunna fungera som ett stöd för en valutereglering sominte är helt effektiv. Jaganser att övervägande skäl telar för att möjlighetema att användakreditpolitiska regleringar skall finnas kvar även fortsättningsvis, men reserverasför krissituationer av annan art än petming- och valutepolitiska kriser av makroekonomiskkaraktär, då inga andra utomordentliga förhållanden som motiverarvalutereglering och kreditreglering råder. En föratsättning för att Riksbankenefter regeringens förordnande skall få tillgripa sådana medel bör vara attvaluteregleringen är i kraft. De rekvisit som skall föreligga för attde reglerande åtgärdema skall kunna sättes i kraft blir därmed desamma som förvalutereglering. I det fall regeringenförordnat om valutereglering föreslås sålunda att , efter förordnandeav regeringen, även skall få använda kreditreglering. Liksom i LKM börkreditreglering tillämpas på kreditinstitut och andra som i vissa fall skalljämställas med kreditinstitut. innebär emellertidinte att kreditreglerande medel bör användas automatiskt eller regelmässigt ide fall då valuteregleringen är i kraft. Ett förordnande om att fåranvända kreditreglering bör ges endast om det är väsentligt för att stärkavaluteregleringens effektivitet i de fall när andra åtgärder prövats och befuimitsotillräckliga eller när det redan på förhand är uppenbart att marknadskonformaåtgärder inte är möjliga, eller för att klara den fördelning av krediter sombehövs i en krigssituation eller då det råder andra utomordentligaförhållanden. VRL föreslås ersättos meden ny lag om valutereglering och kreditreglering, där huvuddelen av denuvarande regleringsinstmmenten i LKM ingår som komplement till envalutoreglering. Flera remissinstonser harförordat ett enhetligt förfarande för beslut om valutoreglering resp.kreditreglering. Enligt promemorian skall regeringen förordna omvalutoreglering efter samråd med , medan ett förordnande omkreditreglering föreslås kräva en framställiUng från . Ett sådantförordnande skall också ligga inom ramen för vad begärt. Denföreslagna skillnaden bottnar egentligen i att två lagkomplex sammanförts i enlag. För egen del vill jag föreslå följande lösning.