prop · GG0395 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringenöverlämnade för lagrådets yttrande förslag till lag ompaketresor, lag om ändring i resegarantilagen (1972:204) och lag om ändring isjölagen (1891:35 s. 1). Lagrådsremissens lagförslag bör fogas till protokolleti detta ärende som bilaga 7. Lagrådethar yttrat sig över förslagen och därvid i fråga om lagen om paketresorföreslagit vissa omformuleringar i förtydligande syfte och för att närmareansluta lagtexten till direktivets ordalag. Beträffande förslaget till lag omändring i resegarantilagen har lagrådet påpekat att tillämpningsområdet bör utvidgasför att det skall överensstämma med tillämpningsområdet för lagen ompaketresor. Detta leder enligt lagrådet till vissa följdändringar i övrigt iresegarantilagen. Lagrådethar vidare ifrågasatt om inte en erinran om sambandet med bör tasin i lagen. Därvid har lagrådet särskilt framhållit vikten av att lagstiftareni denna fråga följer en konsekvent och enhetlig linje. En vacklande praxis kan,enligt lagrådet, skapa osäkerhet och vålla missförstånd vid den praktiskatillämpningen. Lagrådetsyttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 8. Jaghar följt lagrådets förslag på alla punkter. Emellertid föreslår jag inte någonsärskild bestämmelse med en erinran om sambandet med . I fråga ombehovet och lämpligheten av sådana erinringar i lag uttalade föredragandestatsrådet i propositionen om europeiska ekonomiska samarbetsområdet(1991/92:170 s. 187) att man "i fall då det är möjligt och lämpligt bör... sträva efter att låta sambandet med EG-rätten komma till uttryck redan iförfattnings- texten".På civilrättens område är detta ofta mindre lämpligt. De civilrättsligaförfattningar varigenom EG-direktiv införlivas med svensk rätt innehållersålunda ofta en blandning av dels regler som härstammar från direktiv, delsandra regler (se t.ex. konsumentkreditlagen, 1992:830). I sådana fall kan enallmän hänvisning till direktiven bli missvisande. Härtill kommer att de reglersom kan härledas från ett direktiv ibland ges ett innehåll som delvis gårutöver vad som följer av direktivet. Vad jag nu har anfört gör sig gällande i fräga om lagen ompaketresor. Jag anser därför att den lagen inte bör innehålla någon särskildbestämmelse om sambandet med EG-rätten. Jag återkommer till lagrådets synpunkter ochändringsförslag i det följande (avsnitten 2.4, 2.5, 2.7, 2.9 och 2.11). Utöver de ändringar i lagförslagen som föranleds avlagrådets synpunkter har jag gjort ett antal redaktionella ändringar iförhållande till lagrådsremissen. 2 Allmän motivering 2.1 Allmänna utgångspunkter Mitt förslag: EG-direktivet om paketresor skall införlivasmed svensk rätt genom en särskild lag om paketresor, vilken ansluter nära tilldirektivet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mittförslag (se promemorian s. 29 f.). Remissinstanserna:Det råder enighet om att EG-direktivet bör införlivas med svensk rätt genom ensärskild lag om paketresor. Några remissinstanser, bl.a. , menardock att det vore att föredra om de Allmänna Resevillkoren arbetades in i lagenså att denna blev heltäckande på reseområdet. Flera anser att lagen, så som denutformats i promemorieförslaget, leder till betydande osäkerhet i tolkningen,vilket får starkt negativa konsekvenser. Ett par remissinstanser, bl.a.Sveriges Advokatsamfund, framhåller att det är möjligt för lagstiftaren attavvika från EG-direktivet till förmån för konsumentema, varigenom lagen kangöras tydligare och tolknings-svårigheterna mindre. Skälen för mitt förslag: åtaganden enligtEES-avtalet medför att EG-direktivet om paketresor skall införlivas med svenskrätt. Genom att motsvarande regler införs i en stor del av Europauppnås en harmonisering av lagstiftningen som är av stort Prop. 1992/93:95värde. Pä gmnd av rättsområdets ovanligt starka anknytning till intemationellaförhållanden torde vinstema av harmoniseringen vara större än på många andraområden. Också åtaganden enligt luftfartsavtalet med medför en förpliktelse att införliva direktivet om paketresor med svenskrätt, här såvitt direktivet rör luftfarten. Direktivet innehåller en rad regler som är specifika förreseavtal. Av bl.a. den anledningen är det inte lämpligt att föra in de nödvändigareglema i svensk rätt genom ändringar i konsumenttjänstlagen (1985:716) ellernågon annan existerande lag. I stället bör det införas en särskild lag ompaketresor. På samma sätt avses direktivet bli införlivat med lagen i de övriganordiska ländema. Promemorieförslaget reglerar bara sådana frägor sombehandlas i EG-direktivet och ansluter nära till direktivet i fråga om detmateriella innehållet. Några remissinstanser, bl.a. , menar attdet vore att föredra om de Allmänna Resevillkoren arbetades in i lagen, så attden på det sättet kom att innehålla en heltäckande reglering av reseområdet.Ett par remissinstanser anser det naturligt att de Allmänna Resevillkorenanpassas till en ny lag om paketresor och att en sädan anpassning sker även iden mån det innebär försämringar för konsumentema. Såvitt framkommit finns det inte i Sverige- bortsett från att en reglering erfordras till följd av - någotframträdande behov av lagstiftning på reseområdet. Att de AllmännaResevillkoren finns och fungerar väl är ett viktigt skäl för detta. Attåstadkomma en "heltäckande" lagreglering är inte i sig något viktigtändamål. Självfallet kan inte en ny lag, som inför en miniminivå förkonsumentskyddet på delar av rättsområdet, tas till intäkt för att det i övrigtskulle vara fritt fram för vilka avtalslösningar som helst av frågor sominrymmer starka konsumentskyddsintressen. Jag instämmer med vad som sägs ipromemorian, att det kan finnas skäl att på nytt överväga en mer heltäckandeoch strängare lagstiftning på reseområdet, om det mot förmodan skulle visa sigatt den nya lagen leder till att konsumentskyddet i de Allmänna Resevillkorenförsämras. Jag menar alltsä att den nya lagen bör ges i princip sammaomfattning som EG-direktivet. Den bör också i väsentliga delar bli en ren"översättning" av EG-direktivet. Men den bör utformas på ett sådantsätt att den passar in i den svenska lagstiftningstraditionen. vissa mycket detaljerade bestämmelser i direktivet hållas utanför lagen.Dessa bestämmelser kan dock medföra behov av särskildaverkställighetsföreskrifter. Det fär ankomma på regeringen. 2 1992/93. eller någon annan myndighet som regeringen . 1992/93:95 bestämmeratt utfärda sådana föreskrifter. Genom att lagens bestämmelser skall utformas i näraanslutmng till EG-direktivet är det inte i alla delar möjligt att uppnå fullsystematisk harmoni med den svenska rättsordningen i övrigt. Detta är ennackdel som fär accepteras när olika länders rättssystem skall anpassas tillvarandra. Utgångspunkten bör vara att EG-reglema skall införas i dennya lagen med samma materiella innehåll som i direktivet. Flera remissinstanserinvänder emellertid att reglema i promemorieförslaget är svårtolkade ochmotivuttalandena alltför knapphändiga. Det framhålls att den osäkerhet som sägsuppkomma härigenom medför stora svårigheter för parter och berörda myndigheter. I fråga om innehållet i enskilda bestämmelser vill jagframhålla följande. Enligt EG:s rättsordning är exklusivt behörigatt göra auktoritativa uttalanden om innebörden av . Till EG:sdirektiv fmns därför inga förarbeten av den typ som vi är vana vid i Sverige.När EG-direktiv införlivas med de nationella rättsordningarna kan lagstiftarendärför inte vare sig precisera innebörden i direktivets bestämmelser i lageller göra motivuttalanden med anspråk på att auktoritativt uttolka innehålleti EG-rätten. innehåller föreskrifter om en enhetlig tolkning ochtillämpning av EES-regler som materiellt överensstämmer med motsvarandebestämmelser i . I den mån svenska regler fömtsätts ha samma innehållsom i EG-direktivet är det därför uteslutet för lagstiftaren att utformareglema på ett mer detaljerat sätt eller att göra motivuttalanden om hurreglema bör tillämpas. På många av de punkter där remissinstansema efterlyserklargörande uttalanden kan, på grund av det anförda, önskemålet intetillgodoses. Det medför att vi i , på samma sätt som inom EG, fär levamed en viss osäkerhet om reglemas innebörd intill dess att denna preciserasgenom domstolsavgöranden eller på annat sätt. Det betyder dock inte attmotivuttalanden helt kommer att saknas till sådana lagbestämmelser somöverensstämmer med EG-regler. Det torde även fortsättningsvis vara av värde attdet i förarbetena görs beskrivningar av reglemas bakgmnd, inbördes förhållandeoch dylikt. Även sådana uttalanden kan i många fall ge vägledning för tillämpningen. Det är dock givet att ett osäkert rättsläge medföravsevärda nackdelar. När utrymme finns för det - såsom när de svenska reglemaavviker från EG-direktivet - bör därför remissinstansemas önskemål om fylligaremotivuttalanden tillgodoses i lämplig utsträckning. På några punkter har jagfunnit det möjligt att på det sättet tillmötesgå Advokatsamfimd torde det, eftersom EG-direktivet endast angeren miniminivå, vara möjligt för lagstiftaren att åstadkomma tydligarelagbestämmelser än enligt promemorieförslaget. Detta är ett i och för sig riktigtpåpekande. Det skulle dock inte stämma väl med ländemas strävandena attharmonisera sina rättsordningar om varje enskilt land valde att i storomfattning avvika från direktivets regler enbart för att möjliggöra enprecisering av de egna regleraa. På enpunkt menar jag dock att det är befogat att delvis frångå direktivets innehålljust för att möjliggöra en precisering. Det gäller uttrycket"paketresa", som är av helt gmndläggande betydelse för lagenstillämpningsområde. Tolkningen av uttrycket är också, med de förslag som jaglägger fram, helt avgörande för var gränsen kommer att gå för skyldigheten attställa resegaranti. Vidare kommer tolkningen av begreppet paketresa att få storbetydelse för de Allmänna Resevillkoren, vilka måste delvis revideras på gmndav den nya lagen. Det måste på gmnd av det anförda anses utomordentligtangeläget att begreppet paketresa ges ett någorlunda väl preciserat innehåll.Så länge preciseringarna innebär en vidgning av lagens tillämpnings område iförhållande till direktivet, eller i vart fall inte en inskränkning, utgördirektivet inte något hinder. Jag har därför valt att föreslå vissapreciseringar, vilka torde tillgodose de flesta av remissinstansemas önskemål idenna del. Mitt förslag: Imagen skall gälla för paketresor somarrangörer, själva eller genom återförsäljare, säljer eller marknadsför. Föratt säkerställa konsumentskyddet och möjliggöra lämpliga preciseringar, skallbegreppet paketresa ges ett något vidare innehåll än motsvarande uttryck iEG-direktivet. Lagen skall, liksom EG-direktivet, gälla även utanför dettraditionellt konsumenträttsliga området. Den skall vara tvingande när enresenär ingår avtal för huvudsakligen enskilt ändamål med en näringsidkare idennes yrkesmässiga verksamhet. I övrigt skall lagen vara dispositiv. Promemorians förslag: Lagen skall tillämpas enbart påpaketresor som näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet säljer eller marknadsförtill konsumenter för huvudsakligen enskilt ändamål. paketresages samma innehåll som i direktivet (se promemorian Prop. 1992/93:95 s. Remissinstanserna:Åtskilliga remissinstanser anser att tillämpningsområdet i promemorianpreciserats pä ett alltför otydligt sätt, framför allt genom att begreppetpaketresa är oklart i flera hänseenden. Flera, bl.a. vid , menar att det strider motEG-direktivet att avgränsa tillämpningsområdet på det sätt som görs ipromemorian. Skälenför mitt förslag: Tillämpningsområdet for direktivet framgår primärt avartiklama 1 och 2. I artikel 1 anges syftet med direktivet vara attmedlemsstatemas lagar och andra författningar om "packages" (i denengelska versionen), som säljs eller marknadsförs inom gemenskapen skall närmastill varandra. I artikel 2.1 definieras sedan dels uttrycket"package", dels några andra centrala begrepp, nämligen (i svensköversättning) arrangör, återförsäljare, konsument och avtal. "Package"definieras - enligt den preliminära svenska översättningen - som "en iförväg ordnad kombination av minst två av nedanstående komponenter som säljseller bjuds ut till försäljning till ett totalpris, om tjänsten varar änett dygn eller inkluderar övemattning; a)transport; b)inkvartering; c)andra turisttjänster som inte ärdirekt knutna till transport eller inkvartering och som utgör en väsentlig delav resepaketet." Direktivetsdefinition täcker som synes även arrangemang som inte innefattar transporter.En fråga är då om det, som i promemorieförslaget, är lämpligt att användauttrycket "paketresa" som motsvarighet till package och därmed dencentrala termen i lagen. Det står klart att det finns åtskilliga"paket" som inte innefattar någon transport. Beträffande dessa är detuppenbarligen något oegentligt att tala om en "resa". Emellertidfinns det klara nackdelar även med andra möjliga uttryck, såsom paket,resepaket, turistpaket och paketarrangemang. Till skillnad från dessa ärpaketresa en relativt väl inarbetad term för de allra flesta av de företeelsersom den är tänkt att omfatta. Bland remissinstansema har bara en endaifrågasatt det lämpliga i att använda den. Härtill kommer att man i danska ochfinska lagförslag arbetar med termen "pakkerejse" resp. "paketresa"och att denna term torde komma att användas även i och . Det börtilläggas att "sällskapsresa" framstår som alltför inadekvat för attvara ett möjligt altemativ. Entänkbar möjlighet är att - som i EG-direktivet - använda flera Även om den tekniken används behövs det dock, av Prop. 1992/93:95praktiska skäl, en samlingsbeteckning. "Paketresa" kommer därvid attvara fullt relevant för de allra flesta fall. Det kan då konstateras att maninte vinner särskilt mycket med att använda flera termer. Min slutsats är - särskilt med hänsyn till att börha en gemensam term - att uttrycket "paketresa" trots allt böranvändas i den svenska lagen. Det bör sägas uttryckligen i lagen att en bestämmelsesom innehåller ordet "resa" eller avledningar av ordet - när detförekommer i lagen är avsett att omfatta även arrangemang där nägon resa inteingår. I promemorian diskuteras endast mycket kortfattatinnebörden i uttrycket paketresa. Den definition som lagförslaget innehåller ären översättning från direktivet. Direktivets regel bör också varautgångspunkten. Remissinstansemahar emellertid angripit definitionen ipromemorieförslaget och pekat på en rad exempel där tvekan kan uppstå omhumvida lagen gäller eller inte. Sålunda föreligger tolkningssvårigheterbeträffande exempelvis uttrycken "i förväg planerat","inkvartering", "annan turisttjänst som utgör en väsentlig delav arrangemanget" och "för ett gemensamt pris". Som jag tidigare varit inne på (avsnitt 2.1) ärosäkerheten i promemorians lagförslag i denna del olycklig. Det gäller inteminst med tanke på att motsvarande terminologi bör användas i resegarantilagen.Där stadgas straff för den som bryter mot vissa av lagens bestämmelser, varviduttrycket "paketresa" blir ett brottsrekvisit. Då är det givetvisangeläget att det inte råder stor osäkerhet om begreppets innebörd. Begreppet paketresa bör därför preciseras i lagen. Detsker lämpligast genom att definitionen byggs ut på några punkter. Därvid måsteman dock hålla i minnet att tillämpningsområdet inte fär bli mindre vidsträcktän EG-direktivets. Det talar för att vissa företeelser som kan betraktas somgränsfall förs in under tillämpningsomrädet. Utgångspunkten är att en paketresa är ett arrangemang somnäringsidkaren har utformat i förväg, dvs. innan han fär kontakt med kunden.Även arrangemang som innehåller altemativa kombinationsmöjligheter och där denslutliga utformningen bestäms i samråd med kunden fär därvid anses utformade"i förväg". För tydlighets skull bör lagtexten förses med ett tilläggsom klargör detta. Remissinstanseraa tar upp flera exempel på kombinationerav tjänster där tolkningen av begreppen "arrangemang" och "iförväg" aktualiseras. Bl.a. nämns resor som specialkomponeras för en gmpppå så sätt att olika tjänster sätts samman efter gmppens önskemål. Ispecialmotiveringen går jag in på en diskussion om vissa gränsfall. Jag vill nubara betona att uttrycket "arrangemang" givetvis fömtsätter vissplanläggning och organisation från näringsidkarens sida. Att flera tjänstersäljs till kunden i ett sammanhang kan inte i sig vara ett kriteriumpå en paketresa. Har näringsidkaren däremot förberett Prop. 1992/93:95"paketet" genom att tillhandahålla fiera olika tjänster, som när desätts samman kommer att framstå som en enhet, är det normalt fråga om ettarrangemang i lagens mening. En typ av resor som också diskuteras av remissinstanseraaär kortvariga kryssningsresor med båt. Utgör dessa - under fömtsättning att deomfattar överaattning - paketresor? Här råder inte någon tvekan om att det ärfiråga om ett i förväg utformat arrangemang. Frågan är i stället närmast omöveraattning på båten kan betraktas som "inkvartering" i lagensmening. Enligt promemorian (s. 59) bör en forutsättning vara att övernattningensker någon annanstans än på transportmedlet. I den frågan har jag emellertid enannan uppfattning än promemorians. Det finns inte något i direktivet som talarför en så snäv tolkning. Det fär vidare anses stämma väl med normalt språkbmkoch en naturlig uppfattning att se övemattning på ett kryssningsfartyg som"inkvartering". Dessa resor bör därför betraktas som paketresor ilagens mening. Däremot kan inte exempelvis en tågresa i sovvagn betraktassom en paketresa. Det skulle för det första strida alltför mycket mot normaltspråkbmk. Det finns också en relativt tydlig skillnad mellan sådana tågresoroch kryssningsresor med båt. Medan inkvarteringen på båten framstår som ihuvudsak åtskild från själva resan - främst eftersom den sker på en annan platsän den där resenären i övrigt avses befinna sig under transporten - ter sigövemattning i sovvagn som en del av transporten. Det bör tilläggas atttransporter med båt inte alltid har karaktär av kryssningsresa. En båtresa medövemattning kan på samma sätt som en resa i sovvagn framstå som en endatransporttjänst. Begreppet inkvartering bör för tydlighets skull preciserasi lagen i linje med vad jag nu har sagt. Ett annat rekvisit som diskuteras av remissinstansema är"för ett gemensamt pris" (2 § första stycket 3 ipromemorieförslaget). Det ifrågasätts om det skall vara möjligt att komma undande krav som lagen ställer genom att i prissättningen hålla i sär de olikatjänster som kombinerats. I promemorieförslaget sägs uttryckligen (2 § andrastycket) att det saknar betydelse att olika tjänster debiteras för sig. Men detmåste också sakna betydelse om näringsidkaren i ett tidigare skede delar upppriset i två eller flera komponenter. Är priskomponentema beroende av varandra,eller är de annars knutna till varandra genom det samband som finns mellantjänstema, kan inte konstmktionen med flera belopp ges någon självständigbetydelse. Jag utgår från att direktivets uttryck, i den engelskaversionen, "at an inclusive price" skall tolkas pä detta sätt. Såväldirektivets bestämning som promemorieförslagets "för ett gemensamtpris" är docknågot otydliga och kan föranleda missuppfattningar. I lagen bör Prop.1992/93:95 därför göras ett tillägg som ger uttryck för vad jag anfört. Flera remissinstanser berör vidare frågan om tolkning avuttrycket "annan turisttjänst som utgör en väsentlig del avarrangemanget" (2 § första stycket 1 i promemorieförslaget). Särskiltframhålls att det är osäkert när en tjänst skall anses utgöra en väsentlig delav det samlade arrangemanget. Även jag menar att uttrycket "väsentlig del" ärpåtagligt oprecist. Det fär anses mindre bra i detta sammanhang. Det är bl.a.osäkert om det är en kvalitativ eller en kvantitativ bedömning som åsyftas.Därtill kommer att det är tveksamt om bestämningen tillgodoser EG-direktivetskrav, som innebär att de nationella bestämmelsemas tillämpningsområde måstevara minst lika omfattande som direktivets. Direktivets uttryck är på engelska"a significant proportion". För att kraven i EG-direktivet säkert skall blitillgodosedda bör i stället uttrycket "en inte oväsentlig del avarrangemanget" användas i lagen. Därmed vidgas tillämpningsområdet jämförtmed promemorieförslaget. Bestämningen får därtill anses lättare att tolka. Jagåterkommer i specialmotiveringen till vissa tolkningsfrågor. Promemorieförslaget innebär att lagen om paketresor gesett tillämpningsområde - vad gäller avtalets parter - som i allt väsentligtöverensstämmer med tillämpningsområdet för andra lagar på konsumenträttensområde. I 1 § i förslaget sägs att lagen gäller paketresor "somnäringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet säljer eller marknadsför tillkonsumenter för huvudsakligen enskih ändamål". Jag skall återkomma tillavgränsningen på näringsidkarsidan strax och först diskutera frågan om lagenbör gälla endast paketresor som säljs eller marknadsförs "till konsumenterför enskilt ändamål". Denna avgränsning kritiseras av Juridiska fakultetsnämndenvid . Nämnden menar att avgränsningen strider motdirektivet, där det inte finns någon motsvarighet till begränsningen "förenskilt ändamål". I promemorian hävdas att det måste antas att begreppetkonsument i EG-direktivet används på i huvudsak det sätt som i övrigt synesvara det normala i EG. Vidare sägs att det inte kan vara avsett att direktivetskall vara tillämpligt på exempelvis konferensresor som näringsidkare företar itjänsten och andra tjänsteresor. Det hänvisas också till uttalanden ipreambeln. Jag menar att direktivet primärt måste tolkas efter sittegentliga innehåll. Det finns därvid inte något som visar att tillämpningsområdetär så begränsat som promemorieförslaget fömtsätter. Det fiims därmed en klarrisk att ett införlivande i enlighet med promemo- rieförslaget kommer att stå i strid med direktivet.Avgränsningen av Prop. 1992/93:95 tillämpningsområdet i denna del bör i ställetske på så sätt att lagen tillämpas på alla avtal där den som förvärvar enpaketresa passar in på direktivets definition av "consumer" i denengelska versionen. Det sagda betyder att även andra än privatpersoner kommeratt omfattas av definitionen och av lagen. Lagen om paketresor blir därmedinte, som den är enligt promemorieförslaget, en traditionell konsumentskyddslag. Enligt vad jag inhämtat bygger även de lagförslag som ärunder utarbetande i och på den avgränsning som jag föreslår.Enligt min mening bör det eftersträvas att tillämpningsområdena för denordiska länderaas paketreselagar överensstämmer så långt som möjligt. Frågan är då om uttrycket "konsument" ändå böranvändas i lagen for den som förvärvar en paketresa. Enligt min mening är dettaolämpligt. Begreppet konsument är djupt rotat i svensk lagstiftning och avser ialla andra sammanhang en privatperson. Vilket ord bör då användas i stället? Lämpligast är, menarjag, det neutrala "resenär". Detta uttryck passar väl in på alla somingår ett reseavtal. Ordet har den nackdelen att det framstår som inadekvat ide fall då arrangemanget inte innehåller någon resa. Jag har emellertid fuimitatt uttrycket paketresa bör användas som en samlingsbeteckning i lagen, trotsatt det inte passar in på sådana arrangemang. Då är det naturligt att ocksåvälja ordet resenär. Uttrycket kommer för övrigt att vara ftillt adekvat i deallra flesta fall då det används. För EG-direktivets engelska ord "consumer" börsåledes användas "resenär" i den svenska lagen. Några remissinstanser har invänt att ordvalet ipromemorieförslaget medför att definitionen på konsument - resenär enligt mittförslag - är for inskränkt i förhållande till direktivet. Definitionen"den som själv eller genom någon annan köper en paketresa" innebäratt man utesluter alla de fall då paketresan förvärvas på något annat sätt ängenom köp. Jag delar dessa remissinstansers uppfattning. Saken kan åtgärdasgenom att ordet "förvärvar" används i stället för ordet"köper". Avgränsningen av tillämpningsområdet på näringsidkarsidan