prop · GF03134 · 1992-01-01 00:00:00 — Efter omfattande försäljningar enligt skatteköpsförordningar kvarstod 1883 vid domänverkets förvaltningsövertagande ca 3 500 kronoegendomar, som -- sedan systemet med löneboställen avvecklats -- blev arrendegårdar. De ursprungliga kronoparkerna i och (utom ) var få och hade begränsad areal (35 000 ha) vid inrättandet av (domänverket) 1859. Mer omfattande skogsmarksarealer hörde till kungsgårdar och boställen -- 250 000 ha . Huvuddelen av denna skogsmark överfördes efter hand till kronopark. I brev 1542 sägs att de "ägor, som obyggde ligga höre , Oss och krona till". Detta var det första mera betydande uttrycket för dåtidens regalrättsliga strävanden. hänvisade skogsordning till brev och uttryckte i princip samma regalrättsanspråk men med tydligare formulering. förordning bildar utgångspunkten för avvittringarna i och och följdes av ett flertal författningar . Avvittringarna pågick in . Syftet med avvittringarna var att få till stånd en distinkt avgränsning mellan enskild mark och kronomark i och . Ur avvittringen utgick hemman och nybyggen med avgränsad tilldelning av skogsmark. Hemmanets eller nybyggets tidigare rättigheter på kronomarken utsläcktes i stort sett helt. Kronomarken redovisades vid avvittringen såsom kronopark, kronoöverloppsmark och oavmätt mark (ej kartlagd fjällmark). Förvaltningen av kronoparkerna lades under (domänverket) vid inrättandet 1859 samt kronoöverloppsmarkerna och de oavmätta markerna 1908. Åtskilliga nybyggen med skogsmark som tilldelats vid avvittringen har återfallit till kronan sedan innehavaren förverkat sin rätt genom att inte fullgöra odlings- och byggnadsskyldigheten. Dessa nybyggen har ställts under domänverkets förvaltning och införlivats med kronopark. Vissa sågverks privilegierade rätt till skogsfångst på kronoskogarna (stockfångstskogarna) avvecklades och . Ett mindre antal rekognitionsskogar -- till bergshanteringens understöd anslagna skogar -- som var oinlösta då skattelösningsrätten upphörde återföll till kronan. Vissa gruvskogar har på liknande sätt avvecklats. Stockfångst-, rekognitions- och gruvskogarna har omvandlats till kronoparker och ställts under domänverkets förvaltning. Förvaltningsansvaret för kronoholmar och avvittringsundantag har genom beslut och 1989 överförts från kammarkollegiet till domänverket. har kronoparkerna utvidgats genom inköp av skogsmark -- vissa år till betydande areell omfattning och av stora sammanhängande komplex (bruksskogar o. dyl.). av inköpta större bruksskogar uppgår till 250 000 ha -- de största var Kloten (1899), Villingsberg (1924), (1934), (1934), Karlsdal (1934), Färna (1934) och (1947). 400 000 ha skogsmark av annan karaktär än bruksskogar förvärvades . har förvärvats 400 000 ha skogsmark -- de största förvärven var (1968), MjölsefallTyllinge (1971, 1974), Striberg (1973), Pappersbruk (1974), Suraskog (1976), (1978, 1979), (1979, 1980), (1979), Södra (1981) och (1981). har förändringar av markinnehavet skett genom markbyten och minskningar genom markförsäljningar, som här ej redovisas. 3 Den berörda egendomen Jag lämnar först en redogörelse för den egendom som för statens räkning förvaltas av domänverket och hur denna förvaltning går till. 3.1 Regional fördelning och arrondering I övre förvaltar domänverket av regionens produktiva skogsmarksareal. Därtill kommer en betydande andel impediment och fjällmark. Innehavet i övre är välarronderat. Den produktiva skogsmarken har låg bonitet men hög virkeskvalitet. I nedre utgör den av domänverket förvaltade produktiva skogsmarken av all produktiv skogsmark i regionen. Innehavet är i relation till det som gäller för andra större skogsägare arronderingsmässigt sämre. Inom detta område ligger renbetesfjällen och av verket förvaltade samefondsskogar. I utgör domänverkets andel av den produktiva skogsmarksarealen. Större samlade innehav finns i Bergslagen, norra och nordvästra . I övrigt är skogsmarksinnehavet splittrat sett ur storskogsbrukssynpunkt men har inslag av tätortsnära långsiktigt värdefulla områden. I har domänverkets marker en sämre arrondering. Till en del kompenseras detta av högre bonitet och hitintills goda avsättningsmöjligheter för produktionen. Verkets areal utgör av den produktiva skogsmarken i regionen. Såväl arealmässigt som värdemässigt är huvuddelen av verkets jordbruksmark belägen inom detta område. Totalt förvaltar domänverket cirka 4,5 miljoner ha produktiv skogsmark eller av skogsmarksarealen i . 3.2 Förvaltning av egendomen 3.2.1 Skogsmarken Av verkets produktiva skogsmarksareal är belägen i , i och i . av några mindre områden i tätortsnära lägen med stora naturvårdsinslag drivs skogsbruket på affärsmässig grund men med den långsiktighet och naturvårdshänsyn, som föreskrivs i skogsvårdslagen. förvaltar på uppdrag de skogar som ägs av verkets bolag. I anslutning till de koncentrerade innehaven i övre , Bergslagen och östra finns också verkets förädlingsindustrier med möjlighet till samverkansfördelar. Jag vill i detta sammanhang nämna domänverkets roll som betydelsefull råvaruleverantör till ett stort antal sågverk i privat ägo, inte minst i regional- och sysselsättningspolitiskt viktiga områden. 3.2.2 Jordbruksmarken förvaltar landets största samlade jordbruksinnehav. Det omfattar cirka 70 000 ha jordbruksmark, varav huvuddelen är belägen i och slättbygder. I innehavet finns bl. a. egendomar som säkerligen ingått i öd och varit i kronans och kungamaktens besittning . Här finns också de s. k. Bornholmska vederlagsegendomarna från freden i samt egendomar som indrogs till kronan genom och : s reduktioner. En egendom om cirka 1 200 ha åker driver domänverket i egen regi. Övrig areal är upplåten genom cirka 1 800 arrenden av vilka 600 utgör gårdsarrenden. Genom fortlöpande omstruktureringar utgör medelarealen numera cirka 80 ha per egendom. 3.2.3 Impediment och fjällmark Huvuddelen av dessa arealer är belägna i . Stora områden är avsatta till natur- och domänreservat. Fjällmarken används för renskötseln och tillåter endast begränsat nyttjande i övrigt. 3.2.4 Jakt och fiske Huvuddelen av den areal där domänverket har förvaltningsansvar är disponerad för jakt genom upplåtelser till jaktlag. Mellan av arealen arrenderas av personaljaktlag och resterande av utomstående. Där så är lämpligt disponeras jakträtten av jordbruksarrendatorer eller jaktvårdsområden. För att bredda jaktutbudet har ett antal korttidsjaktområden bildats. På vissa områden disponerar konungen jakträtten. Fisket i flertalet s. k. naturvatten görs tillgängligt för envar genom domänfiskekortet. Inom vissa delar av landet har genom särskilda fiskevårdsåtgärder -- t. ex. utsättning av laxartad fisk -- i vissa vatten bildats s. k. kronofisken. Inom verkets marker finns 730 000 ha vatten med ensamrätt. Därtill kommer strömmande vatten. Huvuddelen av dessa (540 000 ha vatten och 1 strömmande vatten) är belägna inom fjällområden där verket ej förvaltar fisket. 3.2.5 Byggnader och anläggningar Förutom byggnader som behövs för förvaltning och drift (kontor, förråd m. finns på markinnehavet cirka 1 000 permanentbostäder och 4 000 fritidsbostäder som hyrs ut på affärmässig basis. Dessa byggnader jämte ett antal lokaler och förråd som också hyrs ut har tidigare använts i jord- och skogsbruket, men har genom rationalisering av dessa näringar blivit överflödiga. På fastigheterna som förvaltas av domänverket finns ett flertal teleanläggningar av skilda slag. Dessa anläggningar, som hos är bokförda till ett värde överstigande , utgörs av teleledningar, i eller ovan jord, och cirka 300 byggnader och radioanläggningar. I innehavet finns också ett antal kulturhistoriskt värdefulla byggnader däribland slott belägna bl. a. på s. k. kungsgårdar och boställen. Dessa ingår oftast i gårdsarrenden. Anläggningar för kommersiell breddturism (s. k. KronoCamping) har tillkommit genom en målmedveten satsning från verket i för ändamålet attraktiva lägen. Dessa är utarrenderade till ett av domänverket helägt driftbolag. 3.2.6 Övrigt I arealredovisningen finns uppgift om annan mark. På denna finns genom markarrenden cirka 4 500 upplåtelser av skiftande slag. Som exempel kan nämnas tomträtter, bostadsarrenden, golfbanor, skjutbanor, elljusspår m. m. Materialtäkter på domänverkets marker disponeras huvudsakligen av ett antal av verket helägda grusbolag genom särskilt avtal mellan dessa och verket. Bolagen antingen förädlar täkterna eller upplåter i sin tur dessa till andra entreprenörer. 4 Överföring av fast egendom En viktig princip för regeringens politik är att staten inte skall ägna sig åt kommersiell verksamhet. Därför avser regeringen avyttra statens ägande i normala företag. Denna försäljning skall ske så att en ägandespridning uppnås. Regeringen har inlett detta arbete och i propositionen (1991/92: 69) om privatisering av statligt ägda företag, m. m. presenterat principerna för en privatisering av statliga företag. har ställt sig bakom dessa principer. Statens skogsmark är en annan del av dess kommersiella tillgångar. Regeringen inleder nu arbetet på att särskilja sådana skogs- och marktillgångar som är kommersiellt betingade från skog och mark som av olika orsaker bör förbli i statlig ägo. Försäljningen av statens skogs- och marktillgångar skall främja en ägandespridning. är det viktigt att försäljningen av tillgångar bidrar till effektiviteten inom skogsbruket och den skogsbearbetande industrin. Regeringen avser därför att genomföra en privatisering av skogsmark med två olika metoder. I ett första skede skall enskilda skogs- och jordbrukare få ökade möjligheter att förvärva statlig mark. I ett andra skede öppnas möjligheten för den breda allmänheten, anställda och andra att förvärva aktier i det nya bolag som kommer att överta stora delar av statens markinnehav. Jag har funnit att det härigenom kommer att vara möjligt att såväl förbättra förutsättningarna för många privata jord- och skogsbrukare i hela landet som utnyttja det skogliga kunnandet i domänverket. En alternativ möjlighet skulle vara att, efter att ha undantagit de områden där staten under alla omständigheter bör kvarstå som ägare, sälja resterande mark i större eller mindre arealer till privatpersoner och företag. Jag bedömer emellertid att en sådan modell skulle ha flera nackdelar. En sådan utförsäljning skulle troligen ta om försäljningen skall ske med utgångspunkt från nu rådande marknadspriser. Därtill skulle det värde som domänverkets personal och organisation utgör gå förlorat. Inom domänverket finns ett stort skogligt kunnande som innebär att man inom ramen för en sammanhållen organisation har förutsättningar att effektivt och miljömedvetet kunna utnyttja de svenska skogstillgångarna. Ett annat alternativ vore, att efter att ha undantagit de områden där staten under alla omständigheter bör kvarstå som ägare, behålla all annan mark i det nya bolaget och därefter sälja aktier i detta bolag. Jag anser emellertid att en sådan lösning skulle strida mot regeringens intentioner. Det är ett viktigt mål för regeringen att främja utveckling i alla delar av landet. I de flesta landsbygdsområden är det enskilda skogsbruket ett viktigt inslag i näringslivet. Skogs- och jordbruk möjliggör för familjer att bo kvar i sin hembygd. Enskilt ägande bidrar till att den svenska skogen brukas effektivt. Därför bör enskilda kunna köpa mark som ägs av staten. Privatisering av statliga skogstillgångar är en komplicerad process som kommer att ta att genomföra. Det är väsentligt att påbörja processen genom att överföra huvuddelen av statens markinnehav till ett bolag. Överlåtelse av egendom till bolaget I propositionen (prop. 1991/92: 44) om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m. m. lade regeringen fram förslag till de riktlinjer som i fortsättningen bör gälla för förvaltningen av statens mark och byggnader. Huvudinriktningen i dessa riktlinjer är att fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett -- så långt möjligt -- marknadsmässigt avkastningskrav. Vidare bör ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Därför bör förvaltningen företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. I förslaget till riktlinjer angavs dessutom att vissa fastigheter inte lämpar sig för förvaltning i aktiebolagsform. Det gäller framför allt fastigheter som av historiska eller kulturella skäl bör kvarstanna i statens ägo. Sådana fastigheter bör, enligt förslaget till riktlinjer, läggas under samordnad förvaltning i myndighetsform. I propositionen föreslogs också att en ny myndighet tillskapas för denna samordnade fastighetsförvaltning. godkände i huvudsak de förslag som regeringen hade lagt fram (FiU8, rskr.107). I fråga om bl. a. fastigheter gjorde emellertid uttalanden som har betydelse för hur den framtida förvaltningen skall ske av de fastigheter som disponeras av men som är bokförda på domänfonden. angav också vissa kompletterande riktlinjer beträffande egendom av betydelse för det nationella kulturarvet. Då domänverkets verksamhet överförs till det nya bolaget blir en av de stora frågorna som måste avgöras hur stor del av den mark som domänverket förvaltar för statens räkning som skall överlåtas till det nya bolaget. De nyssnämnda riktlinjerna kommer därvid att bli vägledande. Som huvudprincip bör därför gälla att den fasta egendom som domänverket förvaltar för statens räkning skall överlåtas till det nya bolaget. Därigenom uppnås att fastighetsförvaltningen bedrivs med ett marknadsmässigt avkastningskrav. Det sagda gäller framför allt den produktiva skogs- och jordbruksmarken, som utgör huvuddelen av den berörda marken, dock med de undantag som jag redovisar. Principen gäller också t. ex. tätortsnära, kommersiellt utvecklingsbara områden. uppgift som affärsdrivande verk har i första hand varit att förvalta statens marktillgångar på ett sådant sätt att staten kunnat erhålla en god avkastning. haft andra intressen som t. ex. inneburit att domänverket på vissa markområden inte kunnat bedriva normalt skogsbruk. En avsevärd del av marken på domänfonden berörs av olika intressen, som är skyddade genom författning, avtal, sedvanerätt eller eget åtagande. Dessa intressen bör så långt möjligt skyddas vid överlåtelsen. I vissa fall uppnås detta bäst genom att den berörda marken undantas från överlåtelsen och alltså kvarblir i statens ägo. Framför allt gäller detta markområden och byggnader där, till följd av något intresse, ett marknadsmässigt avkastningskrav inte kan vara det enda kriteriet vid förvaltningen, exempelvis vissa kulturminnesskyddade områden och byggnader av särskilt värde eller riksintresse. Ofta -- men mera sällan i fråga om kulturhistoriskt värdefulla områden och byggnader -- berör emellertid ett intresse bara en viss del av en fastighet. Fastigheten bör då överlåtas till bolaget med undantag för det berörda området. Detta område får därefter utbrytas från bolagets fastighet genom avstyckning eller fastighetsreglering. I andra fall kan det finnas anledning att överlåta en fastighet till bolaget trots att den berörs av ett intresse. I dessa fall bör bolaget i det överlåtelseavtal som måste träffas mellan staten och bolaget åta sig att skydda detta intresse. I andra fall åter kan intresset skyddas genom ändringar i lagstiftningen. Då det nya bolaget bildas och då övertar domänverkets verksamhet kommer inte hela det berörda fastighetsinnehavet att kunna överlåtas till bolaget. Ett omfattande arbete återstår nämligen beträffande en del av fastighetsinnehavet innan överlåtelsen kan äga rum. Som exempel kan jag nämna följande. Försvarsmakten har t. ex. ett stort antal anläggningar på domänverkets mark. En inventering av omfattningen av dessa anläggningar pågår men kommer sannolikt inte att hinna avslutas före bolagiseringen. I många fall kommer det att krävas ingående överväganden dels för att avgöra om vissa markområden skall kvarbli i statens ägo eller överlåtas till bolaget, dels för att dra upp gränsen mellan mark som skall överlåtas till bolaget och mark som skall kvarbli i statens ägo. För de fastigheter som sålunda inte kan överlåtas vid bolagiseringen utan som bör kvarbli i statens ägo bör eller den senare bildade fastighetsförvaltande myndigheten utöva ägarrollen. Bolaget bör -- om inte särskilda skäl talar för en annan lösning -- lämpligen få uppdraget att förvalta dessa fastigheter tills osäkerheten undanröjts och överlåtelsen kan ske. Ägarrollen för de områden som definitivt skall kvarbli i statens ägo bör tills vidare övertas av i avvaktan på att den nya fastighetsförvaltande myndigheten bildas eller om naturreservat inrättas överföras till naturvårdsfonden. För de områden som under närmaste åren omvandlas till naturreservat och som definitivt skall kvarstå i statens ägo bör marken i samband med naturreservatsbildningen föras till naturvårdsfonden, som redan utövar äganderollen för statlig mark med speciellt stora naturvårdsvärden, främst nationalparker och ett antal naturreservat. Om det från arronderingssynpunkt dock är lämpligt bör ägarrollen för de nybildade naturreservaten dock kunna utövas av eller den nya fastighetsförvaltande myndigheten. De slutliga formerna för ägande och förvaltande av statens fastigheter, inklusive naturvårdsfondens markinnehav kommer senare att fastställas. Därvid kommer det att avgöras vilken eller vilka myndigheter som skall utöva statens ägarroll. Den faktiska förvaltningen och skötseln skall naturligtvis ske på det mest effektiva sättet. Den bör därför efter sedvanligt anbudsförfarande läggas ut på entreprenad. Med hänsyn till att vissa frågor av övergångskaraktär behöver lösas när domänverket skall lämna ifrån sig förvaltningen av de områden som skall vara kvar i statens ägo anser jag dock det vara lämpligt med en viss övergångsperiod innan åtgärder vidtas för att skapa nya förvaltningsformer. , under vilken alltså bolaget kan fortsätta att förvalta områdena i fråga, bör uppgå till högst . Vad jag nu föreslagit bör gälla med de inskränkningar som föranleds av mina förslag om rennäringens åretruntmarker och den pågående utredningen om förvaltningen av universitetens fastigheter. Inom de områden som i enlighet med vad jag föreslår skall kvarbli i statens ägo har domänverket anläggningar som i vissa fall bör få disponeras även efter bolagiseringen. Detta kan åstadkommas genom fastighetsbildning och överlåtelse eller genom långsiktiga upplåtelser från staten till bolaget. Staten saknar lagfart på en del av sina fastigheter. Detta beror på att före ikraftträdandet av lagfartsförordning gällde sedan gammalt att de publika egendomarna var undantagna från lagfartsplikt. Så kan förhållandet vara t. ex. för fastigheter i inland, som tillkommit genom avvittringsförordningarna, och för gamla militära och civila boställen. I sådana fall skall staten, med stöd av 60 a § lagen (1970: 995) om införande av nya jordabalken, anses ha lagfart om dess äganderätt styrks. Utredning för att styrka äganderätten hämtas i första hand ur jordeböckerna på kammarkollegiet. Jag lämnar i avsnitten 4.1--4.5 en redogörelse för berörda intressen och förslag till hur dessa intressen skall skyddas i samband Försäljning av mark till enskilda Som jag ovan framhållit är det ett väsentligt intresse att landsbygden kan utvecklas och att en differentierad arbetsmarknad kan vidmakthållas. För många jordbrukare är skogsbruk en värdefull och nödvändig kompletteringsverksamhet. Även för många andra på landsbygden är det väsentligt att kunna komplettera andra inkomster med intäkter från skogsbruk. Även småskaligt skogsbruk kräver dock ofta allt större enheter. Många är därför intresserade att komplettera existerande markinnehav med mera mark. Den förra regeringen beslutade om en särskild inleverans från domänverket /92 på 1 450 milj. kr. I syfte att underlätta för domänverket att klara av denna inleverans beslutade också med anledning av regeringens proposition om näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91: 87, NU28, rskr. 318) att bl. verket att inom en ram av 950 milj. kr. sälja staten tillhörig fast egendom. sålde domänverket skogs- och jordbruksfastigheter för 500 milj. kr. inom denna ram. Det var den största markförsäljningen i verkets historia. erbjuder svenska folket att köpa flera hundra skogs- och jordbruksfastigheter över hela landet. Köpintresset är fortfarande stort. Det finns över 250 000 privata skogsägare i landet av vilka en stor del kan tänka sig att köpa skog. Nya intressegrupper har också tillkommit. Jag anser att försäljning av mark till enskilda är viktig och bör fortsätta under ytterligare . har av naturliga skäl i första hand avyttrat fastigheter som verket upplevt som ekonomiskt mindre lönsamma. Sådan försäljning av mark kommer det nya bolaget att ha full frihet att göra och jag har erfarit att det fortfarande finns ett stort antal fastigheter där det kommer att föreligga ett ekonomiskt intresse för bolaget att sälja. Jag utesluter emellertid inte att det även finns mark som bolaget utifrån sina egna intressen skulle vilja behålla men där staten har intresse av att ägandet övergår till privata jord- och skogsbrukare. Givetvis måste även i dessa fall försäljningspriserna utgå från marknadsvärdet men det kan inte undvikas att bolaget i samband med dessa försäljningar kan få bära en viss marginell extra börda. En sådan särskild utförsäljningspolicy måste vara tidsbegränsad. Jag föreslår att bolaget under de allra närmaste åren skall följa en sådan policy. Denna tid kommer att sammanfalla med det komplicerade arbetet med att särskilja bolagets mark från den mark som skall kvarstå i statlig ägo. Så länge denna process pågår är det svårt att göra en ordentlig värdering av företagets tillgångar. Därför bedömer jag det som mindre troligt att det är möjligt att genomföra en försäljning av aktier i bolaget . Att ställa särskilda krav på det nya bolaget innebär således inte något hinder för en senare försäljning av aktier i bolaget. I regeringens proposition (1991/92: 69) om privatisering av statligt ägda företag, m. m. fastslog regeringen att bl. a. allmänheten och de anställda bör ges bred möjlighet att teckna aktier m. m. Vidare anfördes att ett decentraliserat ägande är väsentligt. Dessutom sades det att när det gäller försäljning av mark bör arrendatorer i vissa fall få förköpsrätt till den mark de brukar. Detta är utgångspunkten för de principer för försäljning av mark till enskilda som jag nu föreslår. Syftet med försäljningarna bör vara att stärka det enskilda jord- och skogsbruket. Det är väsentligt för den svenska jordbruks- och skogspolitiken att skapa en pluralitet i ett stort antal enskilt ägda företag. Ett livskaftigt privatskogsbruk är också till stort gagn för en levande landsbygd. Det leder också i många fall till en effektivare användning av jordbruks- och skogsbruksmarken. är det helt i linje med statens strävan i det nu föreliggande förslaget till bolagisering av domänverket att skapa ett bärkraftigt, effektivt och välstrukturerat skogsföretag av domänverket. Syftet bör vara att senare när försäljningarna i huvudsak genomförts sälja aktier i bolaget. I fråga om försäljning av mark bör därför följande riktlinjer gälla. Beträffande jordbruk och jordbruksmark bör inriktningen vara att den helt övervägande delen av jordbruksmarken avvecklas. Till jordbruken bör läggas skogsskiften där så är lämpligt. Detta medverkar till att skapa effektiva jordbruksföretag. till redan etablerade jord- och skogsbrukare kan givetvis också vara aktuell. Jag förutsätter att ett privatägt jordbruk har större förutsättningar att genom flexibilitet och omställningsförmåga på ett effektivare sätt klara den anpassning till förändrade förutsättningar som den förändrade jordbrukspolitiken och anpassningen till EGs jordbrukspolitik kommer att kräva. Ett statligt ägande av jordbruksmark kan här innebära en större stelhet och mindre möjlighet till omställning. Staten bör i princip inte äga och förvalta produktiv skogsmark i områden där det finns ett enskilt privat brukande av skogen.