prop · GF03113 · 1992-01-01 00:00:00 — I det senare fallet får offentliggörande inte underlåtas om detta skulle vilseleda allmänheten rörande förhållanden som är nödvändiga att känna till vid en uppskattning av aktiernas värde. Medlemsstaterna skall föreskriva adekvata sanktioner för överträdelse av direktivbestämmelserna. Skälen för mitt förslag: EG:s flaggningsdirektiv liksom NBK:s flaggningsrekommendation syftar till att öka genomlysningen när det gäller ägarförhållandena i börsnoterade bolag. Sådana regler anses befrämja placerarnas förtroende för en börs. NBK:s flaggningsrekommendation innehåller betydligt strängare regler än EG:s direktiv. Jag avser därvid de gränser vid vilka flaggning skall ske och den tidsfrist som gäller för offentliggörande. Därtill kommer att EG:s direktiv i huvudsak enbart avser aktier medan NBK:s rekommendation efter utvidg- ningen även omfattar sådana fondpapper och andra finansiella instrument som i ett senare steg kan leda till aktieägande. Reglerna i insiderlagen om anmälningsskyldighet för personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag uppfyller i princip kraven i EG:s flaggningsdirektiv. Bl.a. föreligger samma nedre gräns, nämligen för flaggnings- resp. anmälningsskyldighetens inträde. Enligt insiderlagen skall anmälan ske till värdepapperscentralen dagar efter förvärvet eller överlåtelsen. Direktivet föreskriver emellertid att anmälan skall ske till bolaget och den behöriga myndigheten från förvärvet eller överlåtelsen. Därefter skall bolaget som mottagit underrättelsen om förvärvet eller överlåtelsen möjligt och senast efter mottagandet offentliggöra dess innehåll i varje medlemsstat där dess aktier är officiellt börsnoterade. Den bärande tanken bakom anmälningsskyldigheten i insiderlagen är, förutom betydelse för kontrollen av förbuden i insiderlagens efterlevnad, att den förmodas minska intresset för otillåten handel. De svenska flaggningsreglerna skiljer sig från flaggningsdirektivet främst genom att de är bindande bara för bolag som är bundna av inregistreringskontrakt jämte OTC- och O-listebolagen. Rekommendationen är dessutom endast tillämplig på aktier i svenska bolag. Det innebär att förvärv och överlåtelser av utländska aktier som är inregistrerade på fondbörsen eller annars handlas i landet inte omfattas. För att uppnå en anpassning till är det inte tillräckligt att nöja sig med nuvarande rekommendation av NBK, vilket kommittén valt. Som tidigare nämnts överensstämmer reglerna i insiderlagen om anmälningsskyldighet för fysiska personer relativt väl med EG:s flaggningsdirektiv. Insiderlagens regler om anmälningsskyldighet har emellertid ett annat syfte än reglerna om flaggning och är dessutom i vissa avseenden strängare än . Insiderlagens regler bör därför hållas isär från bestämmelser om flaggning, även om EG:s direktiv i och för sig tillåter att strängare krav för flaggningsskyldighet får ställas om de tillämpas generellt. De flaggningsregler som jag föreslår bör omfatta alla fysiska och juridiska personer och avse aktier som är noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats. Med hänsyn till de goda erfarenheter som föreligger av självreglering på detta område genom NBK:s rekommendation bör utrymme även i fortsättningen föreligga för börser att uppställa strängare krav än enligt EG:s direktiv vad gäller flaggning i börsbolag. Jag anser därför att lagstiftningen bör anpassas till EG:s minimivillkor. Bestämmelserna om flaggningsskyldighet kan lämpligen tas in i lagen om handel med finansiella instrument. I likhet med den lagstiftningsteknik som valts tidigare bör i lag anges de grundläggande bestämmelserna om flaggningsskyldighet. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, finansinspektionen bör utforma de detaljföreskrifter som behövs för en harmonisering med flaggningsdirektivets regler. Aktielån En särskild fråga är, som finansinspektionen och har påpekat, om flaggningsskyldighet inträder vid s.k. värdepappers- eller aktielån. I samband med den nya lagstiftningen om handel och tjänster på värdepappersmarknaden upphävdes blankningsförbudet för fondkommissionärer, numera värdepappersbolag (se prop. 1990/91:142 s. 100-105 och beträffande begreppet aktielån s. 147). I avstämningsregistret hos värdepapperscentralen registreras ett aktielån på samma sätt som en överlåtelse av aktierna. Låntagaren registreras således som ny ägare av aktierna. Aktielånet innebär i realiteten att långivaren efter utlåningen inte kan göra gällande några ur ett aktieinnehav härflytande rättigheter, exempelvis rösträtt. Rätten att delta vid en bolagstämma i ett avstämningsbolag tillkommer den som upptagits i värdepapperscentralens utskrift av aktieboken, vilken avser förhållandena före stämman. Eftersom låntagaren hos värdepapperscentralen kommer att registreras som ägare till aktierna och således enligt registret förfogar över rösträtten bör flaggningsskyldighet inträda även vid s.k. aktielån. Det kan nämnas att enligt direktiven till utredningen om clearingverksamhet och kontosystem (Dir 1991:111) utredaren har fått i uppgift att bl.a. pröva om det finns skäl att registrera aktielån på särskilt sätt. 7 Ändring i 22 § skuldebrevslagen Mitt förslag: Ett värdepappersbolags eller ett utländskt värdepappersföretags försäljning av löpande skuldebrev och vissa andra värdepapper blir genom en ändring i skuldebrevslagen gällande mot överlåtarens fordringsägare även om skuldebrevet lämnas kvar hos värdepappersbolaget eller det utländska värdepappersföretaget för förvaring. Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 22 § första stycket lagen (1936:81) om skuldebrev krävs för att en överlåtelse av ett löpande skuldebrev skall vara giltig mot överlåtarens fordringsägare, att besittningen av skuldebrevet överförts till förvärvaren. I fråga om överlåtelse från en bank finns emellertid ett undantag i paragrafens andra stycke som innebär att sådan överlåtelse har verkan mot bankens fordringsägare även om skuldebrevet för förvaring har kvarlämnats hos banken. Bestämmelsen gäller enligt 10 § samma lag även i fråga om pantsättning och enligt 3 kap. 6 § aktiebolagslagen (1975:1385) också för aktiebrev, emissions- bevis och optionsbevis. I en framställning till regeringen (dnr 1163/91) har en arbetsgrupp med anknytning till penningmarknadscentralen hemställt om att ett motsvarande undantag från kravet på besittningsöverföring som gäller för banker införs även för fondkommissionsbolag. Grunden för framställningen var främst att man då planerade ett dokumentbaserat penningmarknadssystem och att det inom detta system skulle innebära en avsevärd nackdel från konkurrenssyn- punkt för fondkommissionsbolagen att i motsats till bankerna vara underkastade kravet i 22 § skuldebrevslagen på besittningsöverföring. Framställningen har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser har ställt sig positiva till förslaget eller lämnat det utan erinran. Riksbanksfullmäktige har ansett att frågan om ändring i skuldebrevslagen borde anstå till penningmarknadssystemet utvecklats ytterligare. Skälen för mitt förslag: Genom aktiekontolagen (1990:827) har ett kontobaserat värdepapperssystem införts för aktier i avstämningsbolag och vissa andra värdepapper. Den problematik som berörts i framställningen finns således inte beträffande dessa kontobaserade värdepapper. Det penningmarknadssystem som hänvisat till har inte införts. En stor del av handeln på den svenska värdepappersmarknaden i sker därför alltjämt med värdepapper i fysisk form. Såväl värdepappersbolag (tidigare fondkommissionsbolag) som bankinstitut uppträder som mellanhänder på värdepappersmarknaden och dessa säljer ibland egna värdepapper. Liksom bankerna skall värdepappersbolagen för verksamheten ha tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Förutsättningarna för att bedriva värdepappersrörelse är i princip desamma för dessa båda företagsformer. De måste ha finansinspektionens tillstånd och står under tillsyn. Även utländska företag kan få tillstånd att bedriva värdepappersrörelse i . Verksamheten är ingående reglerad i nämnda lag, bl.a. vad avser kapitalkrav och handel med finansiella instrument för egen räkning. Sådana företag får som ett led i rörelsen ta emot värdepapper för förvaring. Enligt min mening finns det i fråga om borgenärsskyddet vid överlåtelse av företagets egna värdepapper inga skäl att göra skillnad mellan banker och andra företag som bedriver tillståndspliktig värdepappersrörelse. Tvärtom finns det anledning att sträva mot ett regelsystem som befrämjar konkurrens i handeln med värdepapper. Jag anser därför att skuldebrevslagen bör ändras så att även värdepappersbolag och utländska värdepappersföretag undantas från kravet på besittningsöverföring. 8 Ändringar i lagen om värdepappersfonder Mitt förslag: Ett förbud införs för fondbolag som handlar för en värdepappersfonds räkning att sälja fondpapper som fonden inte för- fogar över. Bestämmelsen innebär en anpassning till EG:s direktiv för kollektiva investeringar i värdepappersfonder. Bakgrunden till mitt förslag: trädde lagen (1990:1114) om värdepappersfonder i kraft vilken ersatte aktiefondslagen (1974:931). Ett av lagens huvudsyften angavs vara en anpassning till minimikraven i det inom EG antagna direktivet om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (s.k. Ucits-direktivet; Council Directive of on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities, UCITS, 85/611/EEC). Frågan om ett fondbolags möjligheter att för en värdepappersfonds räkning utföra s.k. blankning berördes i prop. 1989/90:153 om värdepappersfonder. Föredragande statsrådet ansåg emellertid att den frågan skulle avgöras i samband med den slutliga beredningen av förslag (prop. s 60). Skälen för mitt förslag: I EG:s Ucits-direktiv föreskrivs i artikel 42 att varken förvaringsinstitut eller vissa andra företag som handlar för en värdepappersfonds räkning får sälja överlåtbara värdepapper som fonden inte innehar. I lagen om värdepappersfonder bör därför införas ett förbud för ett fondbolag att sälja fondpapper som en värdepappersfond inte innehar, dvs. Förbudet bör tas in i 13 § lagen om värdepappersfonder som en ny punkt. I lagrådsremissen angavs i detta avsnitt att förbudet att sälja fondpapper som fonden inte förfogar över bör omfatta såväl oäkta som äkta blankning. Som lagrådet påpekat innebär äkta blankning en försäljning av värdepapper som man fått med förfoganderätt genom en försträckning, medan en oäkta blankning avser försäljning av värdepapper som man över huvud taget inte innehar. I fråga om den äkta blankningen har lagrådet anmärkt att uttalandet om förbudets omfattning i allmänmotiveringen torde strida mot den föreslagna lagtexten (13 §). Lagrådets påpekande är riktigt. Jag vill därför klargöra att förbudet inte träffar äkta blankning. skall således för en värdepappersfonds räkning kunna utföra försäljning av fondpapper - exempelvis aktier - som erhållits genom en försträckning. Även om blankningsaffärer av detta slag således ej är förbjudna, är viss försiktighet i fråga om sådana affärer påkallad. Vid ett köp av värdepapper måste fonden erlägga vederlag motsvarande fondpapperens värde. Vid en blankningsaffär däremot kan fonden förfoga över värdepapperen genom en betydligt mindre kapital insats, nämligen den avgift som erläggs till den som försträcker (lånar ut) värdepapperen. Därigenom kan fonden komma att utsättas för risker som är jämförbara med dem som kan föreligga vid handel med optioner och terminer. I fråga om sådan handel gäller särskilda restriktioner för värdepappersfonderna. anser jag det inte erforderligt att införa liknande restriktioner för fondernas blankningsaffärer. Emellertid bör finansinspektionen vid sin tillsyn av fonderna ägna sådana transaktioner särskild uppmärksamhet. Om det skulle visa sig att blankningsaffärer hos värdepappersfonderna får sådan utbredning och inriktning att en sund utveckling av fondverksamheten sätts i fara, bör inspektionen fästa regeringens uppmärksamhet på detta. Ett alltmer vanligt sätt för kapitalförvaltare att öka avkastningen på sina värdepapper är att låna ut värdepapper till andra aktörer. Sådan utlåning kan ske i former som i princip är riskfria, bl.a. genom krav på säkerhet, och bör därför kunna bedrivas även av värdepappersfonder. Denna placeringsform aktualiserar emellertid en lagteknisk fråga i 13 §. Enligt punkt 2 i paragrafen råder ett förbud för ett fondbolag att i fondverksamheten "ta upp eller bevilja lån". För att undvika eventuella tolkningsproblem bör den bestämmelsen förtydligas så att ordet "lån" ersätts med "penninglån". Detta är också i överensstämmelse med EG:s Ucits-direktiv. Vidare föreslås en ändrad lydelse av 18 § lagen om värdepappersfonder som en följd av att den nya börslagstiftningen inrymmer en alternativ auktorisationsform till börs. Den ändringen behandlas närmare i special- motiveringen. 9 Ändringar i insiderlagen m.m. Mitt förslag: Definitionen i insiderlagen av aktiemarknadsbolag ändras så att begreppet omfattar bolag som har aktier noterade på en börs eller auktoriserad marknadsplats. Tidsfristen i 13 § 1 insiderlagen för anmälan av aktieinnehav skall räknas från tidpunkten för notering. Kommitténs förslag: I förslaget till lag om insynshandel på värdepappersmarknaden, vilket låg till grund för insiderlagen (1990:1342), användes inte begreppet aktiemarknadsbolag. Enligt förslaget skulle kretsen av personer med skyldighet att anmäla aktieinnehav omfatta personer med insynsställning i svenska aktiebolag vars aktier var allmänt spridda. Samma avgränsning skulle gälla i fråga om vilka bolag som skulle vara skyldiga att göra anmälan om personer med insynsställning i bolaget. "Allmänt spridda" aktier definierades som aktier som innehas av minst tvåhundra ägare. Remissinstanserna lämnade förslaget i huvudsak utan erinran. Hearingsynpunkter: noterar med tillfredsställelse att begreppet aktiemarknadsbolag utvidgas. ifrågasätter om uttrycket "annan organiserad marknadsplats" i 2 § första stycket 1 insiderlagen skall bibehållas vid genomförande av förslaget till lag om börs- och clearingverksamhet. Skälen för mitt förslag: Den ändring av definitionen av aktie- marknadsbolag som jag föreslår är en följd av att ensamrätten för att bedriva fondbörsverksamhet upphör och att notering av icke inregistrerade fondpapper tillåts vid börser och auktoriserade marknadsplatser. Ändringen av innebörden i begreppet aktiemarknadsbolag påverkar emellertid också omfattningen av den straffsanktionerade anmälningsskyldigheten enligt insiderlagen. Även vissa andra lagar där begreppet förekommer får ett något ändrat tillämpningsområde. Min redovisning av skälen för mitt förslag skall ses mot denna bakgrund. Insiderlagen innehåller dels regler om förbud i vissa fall mot handel med fondpapper på värdepappersmarknaden, vilka även gäller t.ex. O-listeaktier, dels regler om skyldighet för aktiemarknadsbolag att anmäla vilka personer som har insynställning i bolaget och för sådana personer att anmäla aktieinnehav. Vid utarbetandet av lagen frångicks kommitténs förslag i fråga om avgränsningen av anmälningsskyldighetens omfattning. I stället användes det från den då gällande lagen om värdepappersmarknaden hämtade begreppet aktiemarknadsbolag, dvs. bolag vars aktier är inregistrerade vid samt OTC-bolag. I förarbetena till insiderlagen (prop. 1990/91:42 s. 53 och 54) angavs som motiv för denna lösning bl.a. att kommitténs förslag skulle kunna medföra svårigheter att bedöma vilka personer och bolag som vid varje tid omfattades av anmälningsskyldigheten. Definitionen av aktiemarknadsbolag har inneburit att s.k. O-listebolag och vissa andra bolag samt aktieägare i sådana bolag inte omfattas av anmälningsskyldighet enligt insiderlagen. har i en framställning till (dnr 2638/91) betecknat detta förhållande som otillfredsställande och hemställt om lagändringar så att alla bolag som har allmänt spridda aktier kommer att omfattas av insiderreglerna. Den nya definitionen av aktiemarknadsbolag som är en konsekvens av ny börslagstiftning innebär att den tidigare begränsningen till börsbolag och OTC-bolag försvinner och att i stället alla bolag med aktier noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats kommer att innefattas i begreppet. I praktiken innebär detta vid nuvarande förhållanden att det femtiotal bolag som noteras på den s.k. O-listan blir att anse som aktiemarknadsbolag och att sådana bolag och personer med insynsställning i dessa kommer att omfattas av insiderlagens regler om anmälningsskyldighet. Beroende på hur marknaderna utvecklas kan detsamma komma att gälla andra bolag; i första hand kanske sådana som noteras på "inofficiella listan", "C- listan" etc. Självfallet kommer också alla onoterade bolag vars aktier blir föremål för notering vid en börs eller auktoriserad marknadsplats att falla in under definitionen. Genom att definitionen av aktiemarknadsbolag ändras kommer tillämpningsområdet för vissa andra författningar där detta begrepp förekommer att utvidgas. Detta gäller aktiebolagslagen (1975:1385), aktiebolagsför ordningen (1975:1387), försäkringsrörelselagen (1982:713), försäkringsrörelseförordningen (1982:790), lagen (1987:464) om vissa riktade emissioner i aktiemarknadsbolag, m.m. (den s.k. LEO-lagen), bankaktiebolagslagen (1987:618) och bankrörelseförordningen (1987:647). Utvidgningen ställer krav på följdändringar i bl.a. kommunalskattelagen (jfr avsnitt 12). Enligt 13 § 1 insiderlagen skall anmälan om aktieinnehav eller ändring i innehavet anmälas senast efter det att aktie i bolaget inregistrerats vid eller antecknats hos finansinspektionen. Utgångspunkten för denna tidsfrist bör i enlighet med förslaget till lag om börs- och clearingverksamhet ändras till tidpunkten för notering vid en börs eller auktoriserad marknadsplats. Uttrycket "annan organiserad marknad" i den definition av "handel på värdepappersmarknaden" som finns i 2 § första stycket 1 insiderlagen är avsett att träffa all organiserad handel på värdepappersmarknaden som inte sker på en börs eller genom en mellanhand som yrkesmässigt bedriver handel med fondpapper. Det har ifrågasatts om inte i konsekvens med förslaget till lag om börs- och clearingverksamhet i stället ett annat begrepp borde användas. Närmast till hands ligger då uttrycket "auktoriserad marknadsplats". Därvid måste emellertid beaktas att de två uttrycken inte har helt överensstämmande betydelse. Det är i och för sig ett krav för auktorisation att marknaden i fråga är organiserad i den mening som avses i insiderlagen. Auktorisation är däremot inte en förutsättning för en organiserad marknad. Auktorisation är enligt lagförslaget frivillig. Därtill kommer att en verksamhet som saknar en egentlig huvudman inte kommer att kunna auktoriseras. Om begreppet auktoriserad marknadsplats användes i definitionen av handel på värdepappersmarknaden skulle viss handel som omfattas av insiderlagen falla utanför lagens tillämpningsområde. Ett exempel på en sådan marknad är den svenska penningmarknaden såsom den nu är organiserad. Jag anser mot denna bakgrund att lagens nuvarande uttryck "annan organiserad marknad" bör behållas. 10 Emissionsmedverkan av advokater och revisorer Min bedömning: Den medverkan vid emissioner av fondpap- per eller erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument som lämnas av advokater och revisorer omfattas normalt inte av tillståndsplikt enligt lagen om värdepappersrörelse. Någon lagändring behövs därför inte. Skälen för min bedömning: Enligt 1 kap. 3 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse får värdepappersrörelse drivas bara efter tillstånd av finansinspektionen. Tillstånd får ges bl.a. för sådan verksamhet som avser "garantigivning eller annan medverkan vid emissioner av fondpap per eller erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument som är riktade till en öppen krets". Under beredningsarbetet efterlystes från advokat- och revisorshåll ett klargörande av att tillståndsplikten inte omfattar rådgivning eller annat biträde som advokater och revisorer lämnar klienter som förbereder emissioner eller erbjudanden om köp eller försäljning. Det är inte ovanligt att sådant biträde i vissa fall utgör en stor del av åtminstone advokaters verksamhet. Några uttalanden som direkt tog sikte på sådan verksamhet gjordes emellertid inte i lagstiftningsärendet. Det har därför ifrågasatts om det behövs ett undantag i lagen för dessa yrkeskategorier. I förarbetena till lagen (prop. 1990/91:142 s.107) uttalades att verksamhet som består i att erbjuda allmänheten tjänster på värdepappersmarknaden bör bedrivas så att allmänhetens förtroende för marknaden inte rubbas och att aktörer som bedriver yrkesmässig verksamhet som kan påverka allmänhetens intressen inom handeln bör stå under det allmännas tillsyn och kunna bli föremål för korrigerande ingripanden från en statlig myndighets sida. I fråga om medverkan i samband med emissioner uttalades (s. 112) att det behövs ett utökat skydd för investerarna och att det inträffat att erbjudanden till allmänheten saknat de mest grundläggande uppgifter som bör ingå i ett prospekt, trots att en emissionsförmedlare medverkat. Enligt förarbetena tar lagens regler alltså sikte på företag som genom sin medverkan i emissioner och andra erbjudanden utåt framstår som garanter för att de till allmänheten riktade erbjudandena är utformade i enlighet med gällande normer. Den gransknings- och rådgivningsverksamhet som revisorer och advokater bedriver gentemot sina klienter är normalt av en annan typ. När ett företag som skall upprätta ett prospekt anlitar en advokat eller revisor, uppträder denne som konsult på före- tagets sida, inte som en oberoende mellanhand i förhållande till allmänheten. Mot denna bakgrund står det enligt min mening klart att tillståndskravet i värdepappersrörelselagen inte tar sikte på advokaters eller revisorers verksamhet som den här är beskriven. Saken kommer i ett annat läge om en advokat eller revisor i ett prospekt framhålls som medverkande vid emissionen eller erbjudandet och kanske rent av undertecknar prospektet. En regelbunden verksamhet av det slaget omfattas - och bör omfattas -av tillståndskravet. Någon lagändring är således inte påkallad. 11 Ekonomiska effekter av mitt förslag Mina framlagda förslag innebär bl.a. att etableringsfrihet i princip införs för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Clearingverksamheten lagregleras, vilket innebär ökad säkerhet i handeln eftersom en stor del av de potentiella riskmomenten är koncentrerade till clearingledet. Dessa förändringar får förväntas leda till en ökad konkurrens och till att värdepappersmarknaden blir mer effektiv. Det är emellertid svårt att i mer exakta termer förutsäga de ekonomiska effekterna av dessa reformer. åläggs nya och delvis arbetskrävande uppgifter. Kostnaderna för dessa bör täckas av att nya tillsynsobjekt blir tillståndspliktiga. Även i övrigt bör inspektionens kostnader såsom föreslås täckas av avgifter. Mitt förslag innebär också att nuvarande ansvarsregel ersätts med ett vitesförfarande. Sådant vite döms ut av länsrätt. Mot vissa beslut av en börs skall klandertalan kunna föras vid allmän domstol. Vidare föreslås att finansinspektionens beslut skall kunna överklagas till kammarrätten i stället för som enligt gällande rätt regeringen. Nämnda lagändringar torde medföra endast obetydlig ökning av domstolarnas arbetsbelastning. För denna bedömning talar de erfarenheter som vunnits av motsvarande ändringar i annan lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet, nämligen de för värdepappersfonder och värdepappersinstitut. Lagen om värdepappersfonder trädde i kraft och lagen om värdepappersrörelse . dessa lagar varit i kraft har inga överklaganden av finansinspektionens beslut förekommit. Ej heller har några mål om utdömande av vite anhängiggjorts av inspektionen.