prop · GF03127 · 1992-01-01 00:00:00 — Har vid förrättning Har vid förrättning enligt enligt fastighetsbildningslagen fastighetsbildningslagen (1970:988) eller lagen (1970:988) eller lagen (1987:11) om (1987:11) om exploateringssamverkan exploateringssamverkan bestämts att ägare av bestämts att ägare eller fastighet skall utge tidigare ägare av fastighet ersättning till annan skall utge ersättning till sakägare och har fordran annan sakägare och har på ersättning icke fordran på ersättning förfallit till betalning icke förfallit till tidigare än betalning tidigare än ett före utmätning eller år före utmätning konkursansökan, skall med eller konkursansökan, skall fordringen följa med fordringen följa förmånsrätt enligt 6 förmånsrätt enligt 6 § 1 § 1 förmånsrättslagen förmånsrättslagen (1970:979). (1970:979). Samma förmånsrätt tillkommer fordran på ersättning i pengar enligt 5 kap. 31 § tredje stycket fastighetsbildningslagen för skog som ej kunnat uttagas inom föreskriven tid. Angående skyldighet för Angående skyldighet för ägare av fastighet att utge ägare eller tidigare ersättning som avses i 1 ägare av fastighet att utge § första stycket samt ersättning som avses i 1 angående rätt enligt 5 § första stycket samt kap. 31 § tredje stycket angående rätt enligt 5 fastighetsbildningslagen kap. 31 § tredje stycket (1970:988) att uttaga skog fastighetsbildningslagen skall anteckning göras i (1970:988) att uttaga skog fastighetsboken när skall anteckning göras i beslutet vunnit laga kraft. fastighetsboken när beslutet vunnit laga kraft. Uppgår det sammanlagda kapitalbeloppet av de ersättningar för vilka fastighet svarar enligt 1 § första stycket icke till , skall anteckning dock ej ske. Bestämmelsen i första stycket tillämpas även på beslut enligt 5 kap. 12 a § första stycket fastighetsbildningslagen (1970:988). Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1987:130. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , P. , . tillkallade regeringen särskilda sakkunniga för att se över fastighetsbildningslagstiftningen. De sakkunniga antog namnet fastighetsbildningsutredningen (Ju 1979:11). Utredningen har avlämnat fyra betänkanden, Fastighetbildning 1, Avveckling av samfällda vägar och diken (SOU 1983:37), Fastighetsbildning 2, Ersättningsfrågor (SOU 1983:38), Fastighetsbildning 3, Plangenomförande genom inlösenförrättning (SOU 1984:72) och Fastighetsbildning 4, Förrättningsförfarande och boendeinflytande m.m. (SOU 1986:29). Betänkandena 1 och 4 har redan behandlats i annat sammanhang (se prop. 1988/89:77, BoU11, rskr. 255 och SFS 1989:724). Jag ämnar nu ta upp de lagstiftningsfrågor som utredningen har behandlat i betänkandena 2 och 3. I anslutning härtill kommer jag även att behandla vissa förslag som har utarbetats inom och redovisats i promemorian (Ds 1988:41) ''''''''Ersättning vid fastighetsreglering m m'''''''' samt förslag som lantmäteriverket har lagt fram i sin rapport (1988:28) ''''''''Markåtkomst och ersättning''''''''. Promemorian berör samma frågor som utredningen har behandlat i betänkandet 2, medan rapporten tar upp en del frågor som har behandlats i betänkandet 3. Slutligen kommer jag också att ta upp de förslag om ändringar i 4 kap. expropriationslagen (1972:719) som har lagts fram i en inom utarbetad promemoria (Ds Bo 1984:2) ''''''''Expropriationsersättning'''''''' och som inte har behandlats i propositionen med följdlagstiftning till (se prop. 1985/86:90 s.97). Såväl utredningens betänkanden som de båda promemoriorna och lantmäteriverkets rapport har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas dels sammanfattningen i utredningens betänkanden 2 och 3 som bilagorna 1 och 2 , dels sammanfattningen och lagförslagen i promemorian Ds 1988:41 som bilagorna 3 och 4 , dels sammanfattningen i promemorian Ds Bo 1984:2 som bilaga 5, dels lantmäteriverkets sammanfattning och lagförslag i rapporten och ersättning som bilagorna 6 och 7 samt dels förteckningar över remissinstanserna som bilagorna 8 -- 11. Sammanställningar av remissyttrandena har gjorts inom såvitt gäller promemorian 1984:2 (Dnr R 2450-83) och inom såvitt gäller betänkandena, promemorian 1988:41 och lantmäteriverkets rapport (Dnr 2583-83, 2474-83, 88-2412 och 89-642). Sammanställningarna finns tillgängliga i lagstiftningsärendet. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag som har utarbetats inom på grundval av tidigare förslag. Lagrådsremissens lagförslag och lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilagorna 12 och 13. Lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har några redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 2.1.1 Markåtkomst genom förrättning Fastighetsbildningslagen (1970:988) innehåller regler om förutsättningarna för ändringar i fastighetsindelningen. Fastighetsbildning sker genom fastighetsreglering, om den avser ombildning av fastigheter, och som avstyckning, klyvning eller sammanläggning, om den avser nybildning av fastighet. Genom fastighetsreglering kan vidare servitut bildas, ändras eller upphävas. För särskilda fall av fastighetsreglering finns regler om inlösen i 8 kap. fastighetsbildningslagen. En fastighetsbildningsåtgärd berör ofta såväl allmänna som enskilda intressen. Regelsystemet i fastighetsbildningslagen bygger på principen att fastighetsbildningen är en enskild angelägenhet. Det allmännas inflytande är emellertid i vissa lägen mycket starkt. har förbundits med vissa tvångsmoment som innebär att ägaren är skyldig att under vissa förutsättningar tåla att hans fastighet ändras i fråga om storlek och ägoanordning m.m. Fastighetsbildningsfrågor handläggs av särskilda fastighetsbildningsmyndigheter och prövas vid s.k. förrättning. Vid förrättningen utgörs fastighetsbildningsmyndigheten av en förrättningslantmätare och i vissa fall två lekmän, s.k. gode män. Förfarandet bygger på principen om officialprövning. Detta innebär att fastighetsbildningsmyndigheten har att på eget initiativ ta fram den utredning, t.ex. värderingsutlåtanden, som behövs för åtgärdens genomförande. har att se till samtliga sakägares intressen. Myndigheten skall också för sakägarna klargöra innebörden av vidtagna och planerade åtgärder. Som regel ingår det i förrättningen att det hålls ett sammanträde med sakägarna. Vid ett sådant sammanträde har sakägarna rätt att yttra sig och får också presentera egen utredning. Möjligheterna att förebringa utredning vid en förrättning är dock inte lika stora som i ett domstolsförfarande. Exempelvis saknar fastighetsbildningsmyndigheten möjlighet att hålla vittnesförhör. beslut kan överklagas till fastighetsdomstolen. Prövningen i fastighetsdomstolen sker som regel efter huvudförhandling. Fastighetsdomstolens utslag kan i sin tur överklagas till hovrätten och vidare till högsta domstolen. Vid sidan av fastighetsbildningslagen finns andra lagar som reglerar formerna för ianspråktagande av mark för skilda ändamål. Hit hör anläggningslagen (1973:1149), som innehåller bestämmelser om upplåtelse och inlösen av mark för gemensamhetsanläggningars behov. Hit hör även ledningsrättslagen (1973:1144), enligt vilken mark kan tas i anspråk för vissa slag av ledningar. Såväl anläggningsfrågor som ledningsrättsfrågor prövas av fastighetsbildningsmyndigheten vid ett förrättningsförfarande som i huvudsak överensstämmer med vad som gäller enligt fastighetsbildningslagen. kan även tas i anspråk genom inlösen enligt (1987:10) samt genom expropriation enligt expropriationslagen (1972:719). Vid sådant ianspråktagande tillämpas andra förfaranderegler. Någon förrättning inför fastighetsbildningsmyndigheten förekommer inte. Frågor om inlösen enligt prövas i stället direkt av fastighetsdomstolen. Frågor om tillstånd till expropriation handläggs av regeringen eller i vissa fall av , medan frågor om expropriationsersättning prövas av fastighetsdomstolen. De nu berörda lagarna överlappar i viss utsträckning varandra. Detta gäller bl. a. beträffande sådan överföring av mark som är nödvändig för att genomföra kommunala planer, exempelvis mark som enligt planen skall användas för gatumark. Sådan marköverföring kan ske enligt bestämmelserna om inlösen i . Redan vid fastighetsbildningslagens tillkomst förutsattes emellertid att även fastighetsreglering skulle kunna komma till användning för marköverföring som behövs för att genomföra kommunala planer. Så har också skett i mycket stor utsträckning. I vissa situationer är dock fastighetsreglering inte någon användbar metod för plangenomförande. Det kan bero på särskilda bestämmelser i fastighetsbildningslagen, som inskränker möjligheterna att genomföra fastighetsreglering. Det har hävdats att de hinder som finns mot att genomföra kommunala planer med hjälp av fastighetsreglering bör undanröjas. Det brukar därvid särskilt framhållas att förfarandet vid fastighetsreglering är enklare, smidigare och billigare än det domstolsförfarande som byggnads- och expropriationslagstiftningen förutsätter. har i betänkandet 3 lagt fram förslag som syftar till att vidga möjligheterna att ta mark i anspråk genom förrättningsbeslut. Utredningen har sålunda föreslagit att frågor om inlösen enligt vissa bestämmelser i byggnadslagen (1947:385) skall prövas vid en av fastighetsbildningsmyndigheten handlagd förrättning (inlösenförrättning), vilken skall regleras i en särskild lag. Beträffande förfarandet vid sådan förrättning skall enligt förslaget bestämmelserna i fastighetsbildningslagen tillämpas utom i några avseenden där särskilda förfaranderegler föreslås, såsom exempelvis ifråga om kostnadsersättning. Byggnadslagen har numera ersatts av . Förslaget om en särskild lag om inlösenförrättning har avstyrkts av flertalet remissinstanser. Till de avstyrkande instanserna hör hovrätten för Nedre , , , samtliga kommuner som yttrat sig, och . Förslaget har tillstyrkts av bl.a. lantmäteriverket, och några länsstyrelser. För egen del vill jag först peka på vissa undersökningar som redovisas i betänkandet 3 (s. 53--56) och som visar bl.a. följande. Det sker cirka 3.000 fastighetsregleringar inom plan medan antalet fall av inlösen enligt byggnadslagstiftningen endast uppgår till omkring 25. Besvär över fastighetsbildningsmyndighetens ersättningsbeslut är mycket sällsynta. Detta får ses mot bakgrund av att parterna som regel är överens om ersättningen när regleringen begärs. Även i inlösenmål kommer parterna i stor utsträckning överens om ersättningen. Endast av målen prövas i sak av fastighetsdomstolen. De sakprövade målen överklagas i mycket stor utsträckning till hovrätten. utnyttjas således redan nu i det allt övervägande antalet plangenomförandefall. Att domstolsprövning sker är förhållandevis sällsynt. I fall då sådan prövning sker kan det enligt min uppfattning i vissa fall vara en fördel ur kostnadssynpunkt att förrättningsformen inte används utan att prövningen börjar i domstol. Förslaget att ta bort möjligheten att begära inlösen direkt vid domstol är alltså inte invändningsfritt. Jag befarar vidare att den föreslagna lagen om inlösenförrättning skulle komplicera handläggningen vid fall av plangenomförande som genomförs mycket smidigt med det nuvarande systemet. Mot bakgrund härav ansluter jag mig till flertalet remissinstansers uppfattning att utredningens förslag till lag om inlösenförrättning inte bör läggas till grund för lagstiftning. har i sin rapport lämnat några mindre långtgående förslag som syftar till att underlätta plangenomförande inom ramen för fastighetsregleringsinstitutet. har verket pekat på möjligheten att använda förrättningsförfarandet som medel för att fastställa den ersättning som en fastighetsägare kan vara berättigad till på grund av kommunala planbeslut och som annars skulle ha bestämts enligt plan- och bygglagens regler. Bl.a. i avsikt att underlätta användandet av förrättningsförfarandet för detta ändamål har lantmäteriverket föreslagit vissa ändringar i fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. Det mest betydelsefulla av lantmäteriverkets förslag innebär att sådan marköverföring som skulle kunna komma till stånd genom inlösen enligt 6 kap. 17 § -- dvs. vissa slag av marköverföring till kommun -- skall få ske genom fastighetsreglering utan hinder av de särskilda begränsningar som gäller enligt fastighetsbildningslagen. övriga förslag i denna del syftar till att göra det lättare för den enskilde att i vissa fall initiera ett förrättningsförfarande. Enligt min uppfattning bör förslagen i sina huvudsakliga delar genomföras. Jag kommer att redovisa skälen för min uppfattning i avsnitt 2.2. 2.1.2 Ersättning vid fastighetsreglering m.m. En fastighetsreglering innebär typiskt sett att mark överförs mellan fastigheter. För skillnaden mellan vad fastigheten tar emot resp. avstår i detta hänseende skall det betalas ersättning i pengar. Fastighetsbildningslagens ersättningsregler anknyter till det förhållandet att det -- för att fastighetsreglering skall få ske -- totalt sett alltid skall uppkomma en förbättring för de fastigheter som är berörda av en sådan reglering. Reglerna innebär att fastighetsägarna skall dela på denna regleringsvinst. Detta kan i ett enskilt fall exempelvis leda till att ägaren till en fastighet som avstår från ett markområde kompenseras med ett belopp som är större än som strängt taget föranleds av de skador som regleringen för med sig. Skälet till detta är då att det överförda området är särskilt värdefullt för grannfastigheten. Ersättningsreglerna i expropriationslagen är uppbyggda på ett annat sätt med en mera skadeståndsrättslig inriktning. Vad som ersätts är den minskning i sakägarens förmögenhet som uppkommer genom expropriationen. Expropriationslagens ersättningsregler tillämpas också vid inlösen enligt och i fråga om ersättning enligt anläggningslagen och ledningsrättslagen. Enligt fastighetsbildningsutredningen behövs en bättre samordning mellan ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen och i expropriationslagen. Denna uppfattning, som framförs också promemoria, delas i allmänhet av remissinstanserna. Jag har för egen del inte någon annan uppfattning. Bl.a. är det en brist att reglerna i fastighetsbildningslagen inte innehåller någon motsvarighet till expropriationslagens regel om ersättning för s.k. företagsskada och att fastighetsbildningslagens regler om ersättning för s.k. personlig skada ger mindre möjligheter till ersättning än motsvarande regler i expropriationslagen om ersättning för övrig skada. Som ett ytterligare skäl för en översyn av reglerna kan anföras att de principer som ligger till grund för ersättningsbestämmelserna bör komma till bättre uttryck i lagtexten än vad som är fallet. Jag förordar följaktligen att det vidtas lagstiftningsåtgärder för att knyta ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen närmare till motsvarande regler i expropriationslagen. och har i sina remissyttranden promemoria pekat på att det råder ett samband mellan fastighetsbildningslagens ersättningsregler och reglerna om sakägarens ställning vid förrättningen. Enligt deras uppfattning bör fastighetsbildningslagens ersättningsregler inte ändras innan man tar slutlig ställning till frågan om vad som bör gälla om den enskildes rätt till ersättning för kostnader under förrättningen. Den frågan behandlas i detta lagstiftningsärende och jag har beaktat den vid mina överväganden om hur ersättningsreglerna bör utformas. Dessa överväganden skall jag redovisa i avsnitt 2.3. 2.1.3 Sakägares ställning vid förrättning m.m. Det har i olika sammanhang hävdats att den enskilde sakägaren har en alltför svag ställning vid en förrättning, i synnerhet om den andra parten är en kommun eller något annat resursstarkt organ. Den nuvarande lagstiftningen ger inte den enskilde sakägaren någon rätt till ersättning för egna ombuds- och utredningskostnader vid förrättning. När motparten företräder ett allmänt intresse har den enskilde sakägaren inte heller någon obetingad rätt till ersättning för rättegångskostnader som uppkommer efter överklagande till fastighetsdomstolen av ett fastighetsbildningsbeslut. Denna ordning har kritiserats. Det har gjorts jämförelser med expropriations- och byggnadslagstiftningen, där den enskilde sakägaren normalt har rätt till ersättning för sina kostnader vid fastighetsdomstolen. Både fastighetsbildningsutredningen och lantmäteriverket har lagt fram förslag som innebär att den enskilde sakägaren i vissa fall skall kunna få ersättning för kostnader vid förrättningen och vid rättegången i fastighetsdomstolen. För egen del kan jag inte tillstyrka förslagen om ersättning för kostnader vid förrättning. Däremot delar jag uppfattningen att den enskilde sakägaren bör få vidgade möjligheter att erhålla ersättning för rättegångskostnader. Till dessa frågor återkommer jag i avsnitt 2.4. har lagt fram två andra förslag som också syftar till att minska skillnaderna mellan förrättningsförfarandet och förfarandet enligt byggnads- och expropriationslagstiftningen. Det ena förslaget berör möjligheten att skjuta upp prövningen av sådana frågor, som inte lämpligen kan avgöras vid tiden för förrättningen. Det andra förslaget gäller fastighetsbildningsmyndighetens möjligheter att pröva frågor som inte skall bedömas enligt den för förrättningen gällande lagstiftningen. Förslagen bör enligt min mening läggas till grund för lagstiftning. Detsamma gäller beträffande ett av lantmäteriverket framställt förslag om att förenkla förfarandet vid fastställande av ersättning i vissa fall samt om sakkunnigs ställning och medverkan vid fastighetsbildningsförrättning. Till alla dessa frågor skall jag återkomma i avsnitt 2.5. 2.2 Plangenomförande genom förrättning 2.2.1 Kommunens markåtkomst vid genomförande av en plan Mitt förslag : Om ett markområde enligt en beslutad detaljplan skall användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för, skall området kunna överföras till kommunen genom fastighetsreglering i större utsträckning än vad som gäller . förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. förslag innebär dock att möjligheterna att genomföra en fastighetsreglering blir större även i vissa andra fall (se rapporten s. 24--27). Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt lantmäteriverkets förslag eller lämnat det utan erinran. Till dem som tillstyrkt förslaget hör bl.a. hovrätten för Nedre , , ett par kommuner, , och . har avstyrkt förslaget, medan har ställt sig tveksamt till det. Kommunstyrelsen i har uttalat att förslaget kan hota den enskildes rätt. Bakgrund: För att fastighetsreglering skall få ske krävs dels att man uppnår en lämpligare fastighetsindelning eller en mera ändamålsenlig markanvändning, dels att fördelarna överväger kostnaderna och olägenheterna av regleringen (se 5 kap. 4 § fastighetsbildningslagen). Om dessa förutsättningar är uppfyllda, kan fastighetsreglering ske även om berörda fastighetsägare motsätter sig åtgärden. Det finns emellertid begränsningar i möjligheterna att genomföra fastighetsreglering mot fastighetsägares eller annan sakägares vilja (jfr 5 kap. 18 § fastighetsbildningslagen). Vid fastighetsreglering skall sålunda iakttas att varje däri ingående fastighet får en sådan sammansättning och utformning att den inte blir mindre lämplig än före regleringen för det ändamål som den skall användas till. Fastigheten får inte heller förändras så att dess graderingsvärde minskas väsentligt (se 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen; ''''''''fastighetsskydd''''''''). Normalt får fastighetsreglering inte heller ske så att mark tillsammans med byggnad som finns på marken överförs till annan fastighet (se 5 kap. 7 § fastighetsbildningslagen; ''''''''byggnadsskydd''''''''). Bestämmelserna fungerar som ett skydd för den enskilde mot alltför ingripande fastighetsregleringar. Vidare får mark där det finns elektrisk starkströmsledning, för vilken koncession erfordras, inte överföras, såvida inte ledningens ägare tillförsäkras rätt att behålla ledningen på marken (se 5 kap. 7 § tredje stycket fastighetsbildningslagen). Det skydd, som dessa bestämmelser ger, är emellertid inte absolut. Fastighetsreglering kan i viss begränsad utsträckning ändå ske genom bestämmelserna om inlösen i 8 kap. fastighetsbildningslagen. Dessa bestämmelser är avsedda att tillämpas vid sådana regleringar som syftar till en allmän förbättring av fastighetsbeståndet (omarronderingar) eller till att sammanföra områden som enligt fastighetsplan skall bilda en enda fastighet. Bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen gäller även vid marköverföring som syftar till att genomföra en plan, t.ex. gatumarksreglering. De begränsar således möjligheterna att i sådana fall tillgripa fastighetsreglering. Begränsningarna gäller också vid fastighetsreglering för bildande eller upphävande av servitut. När den avsedda marköverföringen omfattar mark som enligt detaljplan är avsedd för annat än enskilt bebyggande och fastighetsreglering inte kan komma till stånd på grund av bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen, kan ett tvångsvis överförande av marken i stället komma till stånd genom inlösen enligt 6 kap. 17 § . Kommunen har rätt att lösa mark, som enligt detaljplan skall användas för allmänna platser som kommunen är huvudman för (se 6 kap. 17 § första stycket ). Kommunen får också lösa annan mark, som enligt planen skall användas för annat än enskilt bebyggande, under förutsättning att markens användning för avsett ändamål inte ändå kan anses säkerställd (se 6 kap.17 § andra stycket ). Skälen för mitt förslag: För kommunen kan det vara en nackdel att tvingas använda plan- och bygglagens inlösenregler. Ett inlösenförfarande enligt är i flertalet fall långsammare och mera kostsamt än förrättningsförfarandet enligt fastighetsbildningslagen. Frågor om inlösen skall prövas av domstol. Kommunen får därvid normalt bära såväl sina egna som motpartens rättegångskostnader. Det kan inträffa att kommunen gentemot en av flera fastighetsägare som berörs av samma plan är tvingad att anhängiggöra talan om inlösen vid domstol, medan fastighetsreglering kan genomföras gentemot övriga. Det kan också inträffa att marköverföringen visserligen i huvudsak kan komma till stånd genom förrättning enligt anläggningslagen men i någon mindre del -- där anläggningslagen inte är tillämplig och hinder mot fastighetsreglering föreligger enligt 5 kap. 7 eller 8 § fastighetsbildningslagen -- måste ske genom inlösen enligt . Osäkerhet huruvida fastighetsreglering är möjlig kan också leda till att markåtkomstfrågan avgörs först efter två processer, den ena rörande tillämpningen av 5 kap. 7 eller 8 §§ fastighetsbildningslagen och den andra rörande ersättningsfrågan. Uppenbarligen kan sådana svårigheter fördröja plangenomförandet. Ofta väljer kommunen i stället att få till stånd fastighetsägarens medgivande till fastighetsreglering genom att erbjuda en högre ersättning än som måhända motiveras av en objektiv värdering av fastigheten. I det stora flertalet fall kommer parterna visserligen överens och några problem uppstår inte eftersom bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen då inte utgör hinder mot fastighetsreglering. Likväl är de olägenheter som jag har beskrivit så stora att det för övriga fall finns anledning att ändra lagen beträffande situationer där fastighetsreglering används i plangenomförande syfte. Fastighetsreglering innehåller två olika moment. Det ena är frågan om själva marköverföringens tillåtlighet och omfattning. Det andra är frågan om den ersättning som skall lämnas. Bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 §§ fastighetsbildningslagen tar primärt sikte på det första momentet och kan föranleda att marköverföringen inte anses tillåtlig. Visserligen torde bestämmelserna åberopas främst då mera betydande värden berörs.