prop · GF0341 · 1992-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i utredningens förslag att det är nödvändigt att förbättra organisation för regional ledning. Några av de länsstyrelser som har yttrat sig är dock kritiska till utredningens förslag att utse räddningsledare i huvudsak bland länets räddningschefer. Delade meningar råder även huruvida författningsreglering skall göras i räddningstjänstlagen eller räddningstjänstförordningen. Vidare råder det delade meningar om ett utökat samordningsansvar på central nivå skall läggas på en central myndighet eller, som utredningen föreslår, på en samordningsfunktion med företrädare för de myndigheter som är berörda. Skälen för min bedömning: I fråga om räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning finns det inte några bestämmelser som reglerar räddningsledarens kompetens. Jag delar utredningens mening att räddningsorganisationen på regional nivå bör vara densamma vid alla slag av allvarliga olyckor. För detta talar bl.a att de som ingår i organisationen i så fall får fler tillfällen till utbildning och övning, vilket är en förutsättning för en effektiv ledning. Jag återkommer i avsnitt 7 till frågan om förbättringar av utbildnings-- och övningsverksamheten. Jag anser det angeläget att räddningsledaren även vid räddningstjänst i samband med kärntekniska olyckor har den utbildning i och erfarenhet av ledning som fordras för att kunna bedöma behovet av åtgärder och beslut om verksamhetens inriktning. Praktiska erfarenheter av ledning är av stor vikt för att räddningstjänsten skall kunna genomföras effektivt. Flera remissinstanser betonar att det är viktigt att välja personer med lämpliga egenskaper och erfarenheter. Det kan från dessa synpunkter vara lämpligt att utse en erfaren räddningschef till räddningsledare även för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Jag vill emellertid framhålla att även andra med samma typ av utbildning och erfarenheter som räddningsbefäl bör kunna utses till räddningsledare vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Det kan gälla t.ex. polischefen i ett distrikt. En del remissinstanser anser att deras regionala organ eller andra skall vara representerade i räddningsledarens stab. Jag tar inte ställning till dessa bedömningar. Sammansättningen av den regionala räddningsledningen och de beredande funktionerna är en fråga för varje länsstyrelse att fatta beslut om och för som tillsynsmyndighet att bedöma. På central nivå är regeringen det ytterst ansvariga organet. En rad centrala myndigheter har ett sektoransvar men leder inte räddningstjänst. Vid allvarliga olyckor av det slag som här diskuteras kan förutses att åtgärder från regeringens sida snabbt blir aktuella. Det kan gälla att besluta om utrymning av större områden, anvisa medel för att täcka extraordinära utgifter, vidta brådskande författningsändringar, m.m. Det stöd och underlag för beslut som olika fackmyndigheter i kraft av sin reguljära kompetens då kan lämna regeringen kan, som utredningen påpekat, förbättras ytterligare genom en samordnad planering av informationsrutiner, sambandsvägar, m.m. Jag delar därför utredningens uppfattning att planeringen inför myndigheternas insatser vid allvarliga olyckor behöver utvecklas ytterligare. Detta bör ske samordnat och under ledning av , mot bakgrund av dess mycket breda kunskap om räddningstjänst vid olika typer av olyckor. När det gäller den samverkan mellan de centrala organen och den samordning som krävs när en allvarlig olycka har inträffat är det svårare att på förhand ange hur samarbetet bäst sker i det enskilda fallet. Det ankommer ytterst på regeringen att fatta nödvändiga beslut med stöd av kompetens och resurser som inhämtas på mest ändamålsenligt sätt. Jag bedömer att det i många fall kan visa sig lämpligt att på central nivå bistår regeringen med att samordnat inhämta expertbedömningar och annat underlag från myndigheter, regionala och lokala organ, etc. Verket bör därför få i uppdrag att planera även för en sådan roll. Det ankommer emellertid på regeringen att, när behovet uppkommer, besluta om tillfälligt ändrade ansvarsförhållanden och arbetsformer eller att själv ansvara för samordningsuppgiften. Däremot vill jag markera att jag anser det mindre lämpligt att, i linje med vad utredningen föreslagit, i ett sådant läge uppdra åt rådet för räddningstjänst att svara för samordningen på central nivå. Eftersom chefen för försvarsdepartementet är föredragande i regeringen i frågor om räddningstjänst, och ordförande i rådet, skulle detta kunna innebära konstitutionella svårigheter och oklara ansvarsförhållanden. Innebörden av vad jag nu har redovisat är att regeringen eller den myndighet regeringen utser -- sannolikt i många fall -- när en mycket allvarlig olycka inträffat kommer att samlat inhämta expertbedömningar och annat underlag från övriga myndigheter och från regionala och lokala organ som kan bidra. Tanken är dock inte att expertkunskaper skall föras över till eller någon annan instans från andra myndigheter. Berörda expertmyndigheter behåller sina arbetsuppgifter och kvarstår i lydnadshänseende på det sätt som departementsförordningen (1982:1177) anger och behåller sina ordinarie kontakter, t.ex. med regionala organ och andra staters myndigheter. I dessa frågor har samråd ägt rum med cheferna för kommunikations--, civil-- och miljödepartementen. Det är en uppgift för regeringen att besluta i dessa frågor. 7 Utbildning och övning Min bedömning: Det bör skapas ett sammanhängande utbildnings-- och övningssystem för den personal som på regional nivå skall ingå i räddningsorganisationen vid stora olyckor. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning. Remissinstanserna: I allt väsentligt har remissinstanserna varit positiva till utredningens förslag med undantag för utvärdering av totalövningar där delade meningar råder om vilket organ som bör ha ansvaret. Skälen för min bedömning: skall enligt beslut (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr. 389) svara för planering av utbildning och övning för räddningstjänsten i fred och krig. Det innefattar även att skall fördela anslagna medel för utbildning och övning mellan olika myndigheter. Det finns enligt min mening inga skäl att ändra på detta ansvar. Det är därför naturligt att , med utgångspunkt från mina förslag, ansvarar för att i samråd med de berörda organen utarbeta en verksamhetsplan som anger vilken utbildning och övning som skall genomföras på regional nivå för insatser vid stora olyckor. Verksamhetsplanen skall också visa när de olika slagen av utbildning och övning skall äga rum och i stora drag vilket innehåll verksamheten skall ha. Utvärdering av övningar (inkl. totalövningar) bör, mot bakgrund av att utvärdering är en så integrerad del av tillsynsansvaret, åligga . I dessa frågor har jag samrått med chefen för . Det är en uppgift för regeringen att besluta i dessa frågor. Min bedömning: bör tillse att länsstyrelsernas sambandsutrustning förbättras. Utredningens förslag: Överenstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag i denna del, har i huvudsak varit positiva. Skälen för min bedömning: skall enligt sin instruktion vara samordnande myndighet för räddningstjänsten och detta ger myndigheten en central roll också inom sambandsområdet. Det ankommer på att verka för att olika organ som kan komma att delta i räddningsinsatser har möjligheter att kommunicera så att de kan samverka effektivt. Jag vill därför understryka betydelsen av att på ett aktivt sätt tar sig an denna samordningsuppgift, som avser förhållanden både i fred och krig. Tillgången på resurser för samband varierar mellan länsstyrelserna. Bäst utrustade är länsstyrelserna i de fyra länen med kärnkraftverk. De har haft möjlighet att bygga upp ett fungerande sambandssystem. Dessa resurser kan naturligtvis också användas vid andra slag av olyckor. I likhet med utredningen anser jag att samtliga länsstyrelser bör ha en effektiv sambandsutrustning. Detta innebär att utrustningen måste vara anpassad till den tekniska utvecklingen i samhället. Jag förutsätter att tillser att länsstyrelserna i nödvändig utsträckning får sin sambandsutrustning kompletterad. Detta får anses ligga inom ramen för nuvarande ansvar. I denna fråga har samråd ägt rum med cheferna för civil-- och miljödepartementen. Det är en uppgift för regeringen att besluta i denna fråga. 9 Förvarning vid utsläpp av radioaktiva ämnen Min bedömning: Antalet mätstationer bör ökas med högst fem och placeras i första hand i norra . bör ges i uppdrag att överväga utformningen av varningssystemet för varning till allmänheten runt kärnkraftverken. Utredningens förslag: Överensstämmer med min bedömning utom i fråga om ökningen av antalet mätstationer som enligt utredningen bör ske med högst tio. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar i allt väsentligt utredningens uppfattning. Skälen för min bedömning: En grundläggande förutsättning för en effektiv beredskap mot utsläpp av radioaktiva ämnen är att det finns ett system för varning vid, i förhållande till den s.k. bakgrundsstrålningen, förhöjda nivåer av joniserande strålning. Nuvarande förvarningssystem -- 31 gammamätstationer med automatisk rapportering och försedda med larm -- har förstärkts genom placering i av fem nya stationer för varning vid radioaktiva nedfall i på grund av kärntekniska olyckor utomlands. Systemet tillgodoser behovet av varning även vid radioaktiva utsläpp från svenska kärnkraftverk. Enligt vad jag inhämtat från SSI har systemen för förvarning i , och kraftigt förbättrats sedan utredningen avgav sitt betänkande. SSI bedömer därför att antalet mätstationer med placering i norra inte behöver ökas med fler än fem för att täcka behovet av tidig varning i landet. Jag delar den uppfattningen. Chefen för kommer i annat sammanhang att anmäla frågor om medelsbehov härför. I dessa frågor har samråd ägt rum med chefen för . Det är en uppgift för regeringen att besluta i dessa frågor. Enligt beslut (prop. 1980/81:90, bil. 2, JoU 24, rskr. 274) skall stora krav ställas på varningssystemen i områdena runt kärnkraftverken. Det skall finnas både tyfon-- och telefonlarm. De som hör varningssignalen skall också vara informerade om betydelsen av den så att de kan skydda sig. Förutsättningarna för att inomhus varna allmänheten runt kärnkraftverken vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen förändras nu succesivt genom att inför AXE-systemet. Regeringen har därför i regeringsbeslut lämnat i uppdrag åt att överväga en ny utformning av varningssystemen för varning av allmänheten runt kärnkraftverken. Uppdraget skall redovisas för regeringen . Min bedömning: SSI bör tillsammans med berörda myndigheter överväga möjligheterna till utveckling och förbättring av strålningsmätning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna stöder i allt väsentligt utredningens förslag. Skälen för min bedömning: Ansvaret för central rådgivning och samordning av strålskyddsverksamheten i landet ligger på SSI. SSI har därvid i uppgift att utarbeta bl.a. riktlinjer, mätprogram, åtgärdsnivåer och strategier för mätverksamhet samt genom samverkan med , , mejerierna, livsmedelsverket, FOA, universitetens radiofysiska eller radiologiska institutioner samt se till att mätresurser och mätexpertis finns inom . Vidare ansvarar SSI för samordning av strålningsmätningar vid olyckor som drabbar mycket stora områden i landet. Resurserna för strålningsmätning skall om möjligt vara användbara både i fred och krig. Den utvidgade verksamhet avseende strålningsmätning som utredningen har föreslagit bör i så stor utsträckning som möjligt komma till stånd. I dessa frågor har jag samrått med chefen för . Det är en uppgift för regeringen att besluta i dessa frågor. 11 Åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen Min bedömning: SSI ges i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta och på förhand fastställa åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Utredningens förslag: Överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: Beträffande frågan om åtgärdsnivåer skall bestämmas på förhand råder delade meningar. Skälen för min bedömning: Jag delar utredningens uppfattning att det behöver finnas på förhand fastställda nivåer på strålningsvärden som stöd för myndigheternas planering av olika slag av åtgärder. De skall ses som riktvärden och främst användas för att bedöma graden av farlighet och behovet av ingripanden. Vid en jämförelse mellan aktuella värden och den i förväg givna åtgärdsnivån skall följderna av åtgärderna vägas in i bedömningen. Flera myndigheter berörs, bl.a. , livsmedelsverket, jordbruksverket och . Inom det nordiska samarbetet har en expertgrupp avslutat ett projekt rörande förvaltning av livsmedel efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Expertgruppens rapport innehåller en modell för handlingsplan för de nationella administrationerna efter en olycka. Rapporten har förelagts samarbetsministrarna med uppmaning att dessa rekommenderar en implementering av förslaget nationellt. I dessa frågor har samråd ägt rum med cheferna för jordbruks-- och miljödepartementen. Chefen för kommer att återkomma till regeringen med förslag att SSI ges i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta och på förhand fastställa åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen. 12 Lantbruk och livsmedel Min bedömning: och jordbruksverket bör i så stor utsträckning som möjligt formalisera sin planering för åtgärder i samband med ett utsläpp av radioaktiva ämnen samt tillsammans med SSI utarbeta planer och metodbeskrivningar för provtagning och mätning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag i denna del, har i huvudsak varit positiva. Skälen för min bedömning: Det är angeläget att myndigheterna formaliserar sin planering för åtgärder vid stora olyckor och andra liknande händelser. Enligt vad jag erfarit har berörda myndigheter inlett ett arbete som syftar till höjd beredskap inför radioaktiva utsläpp. Vidare är det angeläget att ansvaret för att meddela föreskrifter och råd inom ett område vilar på en myndighet. Detta bör vara expertmyndigheten inom området. Inom lantbrukets och rennäringens områden bör detta ansvar ligga hos jordbruksverket och inom livsmedelsområdet bör livsmedelsverket vara det beslutande centrala organet. På regional nivå bör vara den ansvariga myndigheten. I likhet med utredningen anser jag att jordbruksverket tillsammans med livsmedelsverket bör formalisera sin planering och tillsammans med SSI utarbeta metoder för provtagning och mätning. Vidare bör jordbruksverket ha ansvaret för planering av provtagning och laboratoriekapacitet vid friförklaring av betesmark. Länsstyrelserna skall biträda jordbruksverket vid provtagning, transporter, rapportering m.m. Planläggning av laboratoriernas arbete med strålningsanalyser är en viktig del av beredskapen inför utsläpp av radioaktiva ämnen och bör ingå i myndigheternas ordinarie verksamhet. Framförallt gäller det bedömningen av behovet av laboratoriekapacitet. och jordbruksverket bör i denna fråga samordna sina bedömningar. Det ankommer vidare på SSI att formulera kvalitetskraven på strålningsmätning. Beträffande frågan om åtgärdsnivåer vid utsläpp av radioaktiva ämnen samt de förslag som en expertgrupp inom det nordiska samarbetet har lämnat rörande förvaltning av livsmedel vid utsläpp av radioaktiva ämnen hänvisar jag till vad som anförts under avsnitt 11. I denna fråga har samråd ägt rum med cheferna för jordbruks-, civil- och miljödepartementen. Det är en uppgift för regeringen att fatta de beslut som kan erfordras. 13 Strålskyddsforskning m.m. Min bedömning: Förstärkningar bör göras av såväl den grundläggande som den målinriktade forskningen främst vad gäller kompetensen vid strategiska forskningsinstitutioner och säkerställande av kvalificerade mätresurser i olika regioner. Utredningens förslag: Utredningen konstaterar att visade på behovet av att det inom landet kontinuerligt bedrivs strålskyddsforskning speciellt om radioaktiva ämnens uppträdande i naturen. Enligt utredningen fordras förstärkningar av både den grundläggande och den målinriktade forskningen. Remissinstanserna: Remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget. Skälen för min bedömning: Effekterna av i och andra länder visade att forskningen om hur radioaktiva ämnen uppträder i naturen måste bedrivas fortlöpande oavsett om ett land har egna kärnkraftverk eller inte. I annat fall kan inte en tillräcklig beredskap upprätthållas. Förstärkningar av såväl den grundläggande som den målinriktade forskningen behövs såväl för att öka kompetensen som för att säkerställa behovet av kvalificerade mätresurser i olika regioner. Kunskapsbasen vid ett antal centrala institutioner är tunn och framför allt sårbar till följd av små basresurser. Inträffar en olycka som leder till utsläpp av radioaktiva ämnen bör vetenskaplig expertis finnas att tillgå för hela landet. Chefen för kommer senare att föreslå regeringen att instruera strålskyddsinstitutet att samråda med naturvetenskapliga forskningsrådet (NFR) om fördelningen av institutets strålskyddsforskningsmedel. När det gäller säkerställande av kvalificerade mätresurser i olika regioner är det nödvändigt att se till att tillräckliga resurser finns. Utöver den enklare mätapparaturen behövs mer kvalificerad utrustning och kompetens på ett mindre antal orter, förslagsvis i , och . Genom koncentration av den mer kvalificerade mätverksamheten uppnås såväl stabilitet som möjlighet att genomföra den utvecklingsverksamhet som fordras. I denna fråga har jag samrått med cheferna för miljö- och industridepartementen. Det är en uppgift för regeringen att besluta i dessa frågor. 14 Hälso- och sjukvård Hälso- och sjukvården har en given roll vid alla slags allvarliga olyckor och katastrofer. Det är hälso- och sjukvårdshuvudmännen som har att planera för beredskapen för allvarliga olyckor och som också måste ansvara för de direkta åtgärderna vid sådana olyckor. Även kommunernas socialtjänst och miljö- och hälsoskydd har viktiga uppgifter i samband med allvarliga olyckor. Inom ramen för detta ansvar skall styrelsen följa upp och stödja katastrofverksamheten hos huvudmännen, vara en kunskapsmyndighet inom sitt ansvarsområde och en expertmyndighet för andra myndigheter. För detta ändamål har styrelsen inrättat en katastrofkommitté. Utredningen har i fråga om hälso- och sjukvårdens ansvarsområde föreslagit dels att en ökad samordning genomförs framför allt på regional nivå mellan den medicinska katastrofberedskapen och räddningstjänsten, dels att en utvärdering görs av katastrofverksamhet, dels att tar initiativ till att upprätta ett register över medicinska experter. Utredningen påtalar också vikten av att kunna möta psykiska reaktioner vid olyckor av olika slag. Efter samråd med chefen för vill jag anföra följande. Det är nödvändigt att sjukvårdsorganens arbete i anslutning till räddningstjänsten utvecklas i takt med övriga räddningstjänstorgan och att erforderlig samordning genomförs. De frågor som utredningen har tagit upp i fråga om ingår som en naturlig del i styrelsens verksamhet. Betydelsen av psykiskt och socialt omhändertagande av dem som drabbas vid olyckor och katastrofer har alltmer uppmärksammats. Försvars- och trafikutskotten har i skilda betänkanden (1989/90:FöU 2 och 1989/90:TU 23) behandlat denna fråga och hänvisat bl.a. till det då pågående arbete inom med att ta fram allmänna råd. Sådana råd har numera publicerats (1991:2) ''''''''Psykiskt och socialt omhändertagande vid stora olyckor och katastrofer''''''''. Utredningen har föreslagit att och skall genomföra en översyn av frågan om utrymning vid allvarliga olyckor och ge ut allmänna råd som kan utgöra ett underlag för planering av en flexibel utrymningsverksamhet i kommunerna. Efter samråd med chefen för vill jag anföra följande. Utrymning kan vara en av de mest effektiva skyddsåtgärderna vid flera slag av olyckor. Jag delar därför utredningens uppfattning att det är angeläget att räddningsorganen och polisen i ökad utsträckning förbereder sig för att kunna genomföra utrymningar. har tillsammans med och övriga berörda myndigheter och organ påbörjat ett projekt för översyn av principer för utrymningsverksamhet i fred och krig. Allmänna råd m.m. planeras finnas klara . 16 Kostnader och finansiering Förslagen i denna proposition medför vissa kostnader som för /93 avses för försvarsdepartementetets myndigheter finansieras genom omprioriteringar inom anvisade anslag. För del kommer föreslagna åtgärder /92 att finansieras via reserverade medel inom nuvarande anslag samt genom en viss höjning av kärnkraftstaxan fr.o.m. /93. Chefen för kommer i budgetpropositionen 1992 att anmäla frågor om resurser för för treårsperioden /93--1994/95. Kostnaderna avser endast de förberedelser som fordras för att samhället skall kunna vidta effektiva åtgärder mot allvarliga olyckor. De föreslagna åtgärderna kommer dock att medföra ett effektivare resursutnyttjande i de fall en allvarlig olycka inträffar. På lång sikt kommer åtgärderna således kunna innebära besparingar för både stat och kommun vid allvarliga olyckor. De kostnader som kan komma att uppstå i samband med de insatser som genomförs när en allvarlig olycka har inträffat behandlas inte i detta sammanhang. I enlighet med det anförda har inom försvarsdepartementet upprättats förslag till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102). Förslaget har upprättats i samråd med cheferna för civil-, jordbruks- och miljödepartementen. Lagrådet har granskat lagförslaget. Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102) I andra stycket har tagits in en bestämmelse om att det i lagen finns regler också om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. I paragrafen, som är ny, definieras i första stycket begreppet sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Av definitionen framgår att med sådan sanering avses i lagen endast sanering som staten skall svara för. Enligt bestämmelsen skall saneringsåtgärderna syfta till att göra det möjligt att åter använda mark, vatten, anläggningar och annan egendom. Bestämmelserna om räddningstjänst innebär att samhället skall hålla en organisation som kan gripa in, när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation. Detsamma har, som framgått av avsnitt 5, ansetts böra gälla vid sanering. I paragrafens andra stycke har därför angetts under vilka förutsättningar det föreligger skyldighet för staten att ingripa. Var och en av de angivna förutsättningarna måste föreligga för att staten skall vara skyldig att göra en saneringsinsats. Omfattningen av utsläppet är inte avgörande för statens ansvar. Exempelvis kan ett litet utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning få svåra följder för den närmaste omgivningen. Det är därför i stället följderna av ett utsläpp som avgör, om det är motiverat för staten att ingripa. Den förutsättning som måste föreligga för att staten skall vara skyldig att göra en räddningsinsats i räddningstjänst, nämligen att det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande krävs en sådan insats, föreligger inte när det gäller statens ansvar vid sanering. 21 och 22 §§ Som framgått av den allmänna motiveringen har bestämmelserna om vad räddningstjänstplanen skall innehålla kompletterats med en skyldighet för kommunerna att redovisa hur allmänheten skall varnas och informeras vid olyckshändelser. Vidare har kommunerna ålagts att informera allmänheten om denna planering. Den förstnämnda skyldigheten har tagits in i en ny sjunde punkt i andra stycket i 21 §. Informationsskyldigheten för kommunerna har reglerats i ett nytt fjärde stycke i 22 §. Paragrafens nuvarande andra stycke har förts över till 28 a §.