prop · GG0323 · 1992-12-31 00:00:00 — På de fastigheter, som ingäri överlåtelserna till resp. Do män AB, finns ocksä ett stort antal anläggningar för försvarsändamål. Det kan vara fräga om skyddsvärn, bergmm, förrådsbyggnader, militära led ningar eller liknande. En del används av försvarsmakten, medan annat är avsett för civilförsvaret eller någon annan del av totalförsvaret. Även dessa anläggningar och ledningar torde regelmässigt utgöra tillbehör till fast egen dom. Avsikten är inte att överföra äganderätten till dylika anläggningar och ledningar till de nybildade bolagen. I överlåtelseavtalen mellan staten och bolagen kommer det därför att tas in bestämmelser som innebär att egendom av detta slag förbehålls staten. Ett sådant avtal upphäver dock inte den för behållna egendomens tillbehörsegenskap. Det ger inte heller staten nägon mot tredje man tryggad rätt till den förbehållna egendomen. Enligt gällande rätt fordras dämtöver att anläggningarna flyttas. Något sådant är av prak tiska skäl helt omöjligt. Hämtöver finns det på deberörda fastigheterna ytterligare byggnader och anläggningar som betjänar någotallmänt intresse och bör kvarbli i statens ägo men som inte kan flyttas. Detkan vara fråga om fyrar, andra säkerhetsanordningar för luft- och sjöfartensamt olika anordningar för radiosändning m.m. Ett sätt att förbehållastaten ledningar och andra anläggningar av de nu aktuella slagen skulle varaatt undanta de berörda fastigheterna i deras helhet från bolagiseringen elleratt avstycka och undanta de markområden som berörs. Att undanta alla defastigheter som berörs av dylika ledningar eller anläggningar skulle emellertidinnebära en mycket stor inskränkning i den av beslutade bolagiseringenav och . Att lösgöra de berörda markområdena från restenav fastigheten genom avstyckning eller annan fastighetsbildningsätgärd skullemedföra ett omfattande och kostsamt förrättningsarbete. Med hänsyn till deallmänna krav pä ändamålsenlig fastighetsbildning som uppställs i 3 kap.fastighetsbildningslagen torde dessutom de lagliga fömtsättningama för avstyckningeller annan fastighetsbildning i mänga fall saknas. De nya fastigheternaskulle nämligen fä en från allmänna utgångspunkter olämplig storlek och arrondering.I fråga om militära ledningar och andra anläggningar, som i stor utsträckningär hemliga, talar under alla förhållanden sekretesskäl mot såväl att statenförbehåller sig enskilda fastigheter som att avstyckning sker. Avstyckningeller andra fastighetsbildningsåtgärder torde därför kunna komma tillanvändning endast i fråga om vissa större anläggningar, beträffande vilka detinte råder sekretess. Vidsidan av de fastighetsöverlåtelser, som direkt sammanhänger med bolagiseringenav och , genomför omfattande avyttringarav mark till enskilda. Denna försäljningsverksamhet är inriktad på mindreskogsfastigheter och jordbruksmark (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr.1990/91:318). Även bland dessa överlåtelser kan det givetvis förekomma fall, dåstaten måste förbehållas ledningar eller andra anläggningar. 3.2 En särreglering vid överlåtelser från staten Mitt förslag: Omstaten överlåter fast egendom och därvid förbehåller sig äganderätten tillvissa slag av anläggningar, skall ett sådant förbehåll gälla mot tredje manäven om föremålen inte flyttas från fastigheten. Detsamma skall gälla omstaten överlåter vissa sädana föremål utan att överiäta fastigheten. Promemoriansförslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstansema:Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat detutan erinran. Tvä remissinstanser har varit negativa till förslaget. Juridiskafakulteten vid har sålunda ifrågasatt behovet ochlämpligheten av den föreslagna lagstiftningen, medan iJönköpings län har avstyrkt förslaget under hänvisning till att en annanlösning bör väljas. 1" 1992/93. Skälenför mitt förslag: Som framgår av redogörelsen i avsnitt 2.2 finns det Prop. 1992/93:23starka skäl som talar för att de ledningar och anläggningar som berörs av bolagiseringenenligt gällande rätt i allmänhet är att anse som tillbehör till de fastigheterpå vilka de är anbragta. Som har framhållits av vissa remissinstanser finns detvisserligen även skäl som talar i motsatt riktning. Alla remissinstanser somhar uttalat sig i frågan är emellertid ense om att rättsläget inte är heltklart. För egen del anser jag att behovet av lagstiftning måste bedömas medutgångspunkten att de aktuella ledningarna och anläggningarna är att anse somtillbehör till fast egendom. Såsom Lagrådet har påpekat är emellertid avsiktenmed lagförslaget inte att slå fast någon viss uppfattning i frågan om 2 kap. 1§ jordabalken förutsätter ett ändamälssamband mellan fastigheten och föremålet. Medden nu angivna utgångspunkten i fråga om innebörden i gällande rätt finns detanledning att överväga om det bör vidtas särskilda lagstiftningsåtgärder somger staten möjlighet att upplösa det rättsliga sambandet mellan fastigheten ochdess tillbehör utan att häva det yttre samband som riilbehörsegenskapengrundar sig pä. Härvidmåste man givetvis beakta de ändamålssynpunkter som bär upp tillbehörsreglerna.En sådan synpunkt är att egendom som i ekonomiskt avseende hör ihop bör ingå isamma egendomsslag. Det är naturligt att föremål som har ett ekonomiskt ochfunktionellt samband med fastigheten följer med denna vid försäljning ellerpantsättning. Detta ökar bl.a. möjligheterna att använda egendomen somkreditunderlag. En dylik synpunkt har emellertid inte nägon större bärkraft ifråga om tillbehör som - såsom ofta är fallet med de nu aktuella ledningarnaoch anläggningarna - saknar funktionellt samband med fastigheten. I sådana fallskulle det i stället vara ganska naturligt att äganderätten till tillbehörenfår skiljas från äganderätten till fastigheten även i sådana fall då föremåletavses bli kvar på fastigheten. Ävenandra omständigheter mäste emellertid beaktas. Tillbehörsreglerna har betydelseockså när det gäller att avgränsa obligationsrättsliga rättigheter ochskyldigheter. Ett exempel på detta är att gränsdragningen mellan lös egendomoch tillbehör till fast egendom kan fä betydelse som tolkningsprincip mellanavtalsparterna vid en fastighetsförsäljning. Tillbehörsreglerna -framför alltbestämmelsen i 2 kap. 7 § jordabalken - har också betydelse för hur olikasakrättsliga konflikter skall lösas. Det gäller främst konflikter mellan å enasidan den som träffat avtal om förvärv av föremål som hör till fastigheten ochå andra sidan en ny ägare av fastigheten, en innehavare av panträtt ifastigheten, en nyttjanderättshavare eller en annan förvärvare av samma föremål.Särskilt väsentligt är att reglerna begränsar fastighetsägarens möjligheteratt förfoga över föremål som hör till fastigheten till skada för en panthavareeller annan tredje man. De mest värdefulla tillbehören - byggnader ochliknande anläggningar - kan vanligtvis inte flyttas och kan på grund därav överhuvudtagetinte undandras panthavarna. Möjligheterna att förhindra förfoganden överflyttbara föremål är visserligen mera begränsade. Kravet på att föremålet måsteflyttas för att en sakrättslig verkan skall uppkonuna innebär emellertid attåtgärden måste komma till ett yttre synbart uttryck. Även detta är ägnat attskydda tredje mans rätt. Motbakgrund av vad jag nu har sagt kan det i förstone synas rimligt att det 12 rättsligasambandet mellan en fastighet och ett tillbehör, som skall kvarbli Prop.1992/93:23 på fastigheten, skall kunna upphävas endast om det efter en prövningi det särskilda fallet konstateras att tredje man inte lider någon skada. Dettatalar för att tillbehörsegenskapen bör kunna upphävas endast efter enförrättning eller liknande förfarande. Enligtmin mening är emellertid lösningar av detta slag inte lämpliga i fråga omledningar och anläggningar som av försvarsskäl måste vara hemliga. Beträffandedet alldeles särskilda slag av egendom som det här är fråga om - tele- ochkraftledningar, anordningar för radiosändning, säkerhetsanordningar för luft-och sjöfarten samt flertalet försvarsanläggningar - kan det dessutom hävdas atten skadeprövning normalt inte fyller något syfte. Ett upphävande avtillbehörsegenskapen torde nämligen inte beröra nägra bestående rättigheter.Eftersom fastigheterna har ägts av staten, belastas de inte av någrainteckningsskulder. I den män fastigheterna är upplåtna med nyttjanderätt tillannan än en statlig myndighet eller ett affärsdrivande verk, omfattarupplåtelserna inte ledningar och anläggningar av det nu aktuella slaget. Deändamälssynpunkter som i normala fall bär upp tillbehörsreglerna gör sig därförinte i samma utsträckning gällande när staten överlåter ledningar och andraanläggningar av de aktuella slagen eller när staten i samband med överlåtelserav fastigheter förbehåller sig äganderätten till sädana föremål. Jaganser emellertid inte att det kan komma i fräga att generellt ändra pä deprinciper som kommer till uttryck i 2 kap. jordabalken. Det finns såledesenligt min mening inte skäl att förändra de gmndläggande rekvisiten för vad somutgör tillbehör till fast egendom. En remissinstans -vidLunds universitet - har förordat att frågan löses genom att ett ändamålssamband"tolkas in" i 2 kap. 1 § jordabalken. Jag delar dock promemorians bedömningatt en sådan lösning - införandet av ett rekvisit om ändamälssamband - skulleleda till avgränsningssvårigheter. Härtill kommer att en del av de föremål somdet här är fråga om, t.ex. en del försvarsanläggningar, också efter en sådanlagändring skulle vara att anse som tillbehör till fast egendom. En annanlagstiftningsmodell som kan synas ligga nära till hands är att vid bedömningen av om ett föremål hör till fastigheten jämställa statliga myn digheter med vanliga självständiga rättssubjekt. Detta kan synas naturligt mot bakgrund av att myndighetema ofta i det praktiska rättslivet har uppfat tat sig som självständiga rättssubjekt och "sålt" och"köpt" egendom av var andra. Om lagstiftningen skulle utformas i enlighet med ett sådant betrak telsesätt - det torde närmast fömtsätta ett tillägg i 2 kap. 4 § jordabalken - skulle en ledning eller en annan anläggning som har förvaltats av inte utgöra fastighetstillbehör om den är belägen på mark som förvaltas av . Modellen har förordats av en remissinstans. Den skulle emel lertid inte alltid ge den eftersträvade effekten. Exempel på detta är de fall då både ledningen och den fastighet till vilken ledningen hör har för valtats av och där fastigheten skall överföras till men ledningen tills vidare skall kvarbli i statens ägo. Härtill kommer att för delningen av förvaltningsansvaret mellan olika myndigheter inte alltid är lika klar och otvetydig som när det gäller enskilda rättssubjekts äganderätt. kandärför vara svårt att med säkerhet avgöra vilken myndighet som skall anses"äga" ett visst föremål eller en viss fastighet. Jag delar därförpromemorians bedömning att denna lagstiftningsmodell är mindre ändamålsenlig. Enligtmin mening bör det i stället införas ett begränsat undantag från vad som iövrigt gäller om upphävande av det rättsliga sambandet mellan en fastighet ochdess tillbehör, dvs. ett undantag från den princip som kommer till uttryck i 2kap. 7 § jordabalken. Övervägandeskäl talar för att en sädan undantagsregel enbart bör avse överlåtelser fränstaten. Det kan visserligen synas principiellt tveksamt att införa en särskildcivilrättslig reglering enbart för avtal, där staten utgör part. Lagstiftningeninnehåller emellertid exempel på detta. Tomträtt kan i huvudsak upplåtasenbart i statlig eller mark. För staten gäller särskilda maximitiderför upplåtelse av nyttjanderätt. Även expropria-tions- ochförvärvslagstiftningen kan anföras som exempel pä att staten har givits en särställning. Om det finns sakliga skälför att begränsa undantagsregeln till överlåtelser frän staten, synes detdärför inte föreligga nägot principiellt hinder mot detta. Det finnsuppenbarligen sädana skäl. För det första är olägenheterna med den nuvarandeordningen särskilt påtagliga för staten. Visserligen kan -säsom ett parremissinstanser har påpekat - även enskilda rättssubjekt ibland ha ett intresseav att rättsligt skilja en fastighet från dess tillbehör utan att samtidigtflytta på föremålet. Behovet härav är dock mindre starkt än i fräga om denstatliga egendom som det här gäller. Vidare gör sig tredjeman-sintresset på etthelt annat sätt gällande i fräga om enskilt ägda fastigheter. Sådanafastigheter är ofta belånade och ett rättsligt skiljande av tillbehören frånfastigheten skulle innebära att inteckningshavarnas säkerhet äventyrades. Enligtmin mening bör därför lagstiftningen nu begränsas till överlåtelser fränstaten. Det får övervägas i annat sammanhang huruvida det bör vidtaslagstiftningsåtgärder som tillgodoser även enskilda rättssubjekts intresse avatt upphäva det rättsliga sambandet mellan fastighet och tillbehör. Tredje-mansintressetmedför dock att en sådan lagstiftning måste få en annan karaktär än den nuaktuella. Jagförordar därför en särreglering som kan tillämpas när staten överiåter ettfastighetstillbehör separat eller när staten avyttrar en fastighet men förbehållersig äganderätten till något visst tillbehör. Mittförslag: Undantagsregeln bör avse endast allmänna tele- och starkströmsledningaroch därtill knutna anläggningar, radioanläggningar som ingär i det allmännatelenätet, vissa andra anläggningar för radiosändning, säkerhetsanordningar förluft- och sjöfarten samt byggnader, ledningar och andra anläggningar somuteslutande är avsedda för totalförsvaret. Promemoriansförslag överensstänuner i huvudsak med mitt förslag men Prop. 1992/93:23 omfattarnågot färre slag av föremål. Remissinstansernahar i huvudsak inte haft några erinringar mot promemorians förslag. Fleraremissinstanser har dock förordat att bestämmelsen utvidgas till att gälla ävenvissa andra föremål än dem som har angivits i promemorian. Skälenför mitt förslag: Den nya undantagsregeln bör inte omfatta alla slag avtillbehör. Tvärtom bör utgångspunkten liksom vara att ett föremålförblir tillbehör till fastigheten till dess att det samband som konstituerartillbehörsegenskapen har brutits. Undantagsregeln bör i huvudsak gälla endast ledningaroch anläggningar av det slag som har angivits tidigare. Eftersomdet kommer att gälla olika rättsregler beroende på om ett föremål efter överlåtelsenförblir tillbehör eller övergår till att vara lös egendom, är det självfalletväsentligt att avgränsningen mellan det ena och det andra slaget av föremål ärklar och otvetydig. Detta talar för att lagtexten bör ange vilka slag avföremål som det gäller. Någon fullständig uppräkning av de föremålstyper sombör omfattas av bestäirunelsen är dock självfallet inte möjlig. I vissutsträckning måste avgränsningen överlämnas till praxis. Denförsta gmppen av föremål som bör omfattas av lagen utgörs av ledningar ochdärtill hörande anläggningar som förvaltas av . Vid sidan avallmänna teleledningar och därtill hörande anläggningar bör undantagsregelnäven omfatta radioutmstning som ingår i det allmänna telenätet. Denandra gruppen av föremål som bör omfattas av undantagsregeln utgörs avstarkströmsledningar jämte anläggningar som hör till sädana ledningar. Underremissbehandlingen av promemorian har påtalats att undantagsregeln även böromfatta vissa anordningar för radio- och telekommunikation som inte ingår i detallmänna telenätet men ändå tillgodoser något allmänt intresse. Jag delar dennauppfattning. Undantagsregeln bör alltså omfatta anordningar för radiosändningoch telekommunikation som ingår i luftfartens och järnvägamas drifts- ochsäkerhetssystem samt anordningar för rundradiosändning. Vidare börundantagsregeln omfatta fyrar och andra säkerhetsanordningar för sjöfarten. Även i fråga omanläggningar som förbehålls staten av försvarsskäl är det givetvis väsentligt att undantagsregeln ges en så klar avgränsning som möj ligt. Här uppkommer emellertid särskilda avgränsningssvårigheter. Behovet av att rättsligt skilja anläggningen från fastigheten utan att flytta anläggningen gör sig nämligen i denna del gällande i fråga om anläggningar av mycket olika slag. Det kan vara fräga om bergrum, förrådsbyggnader, ledningar m.m. Det gemensamma för dem är att de är av betydelse för total försvaret, främst för det militära försvaret, för civilförsvaret eller förriksled ningen i krig. I flertalet fall torde det vara fråga om sä speciellaanläggningar att det normalt står helt klart för omgivningen att de inte tillhörfastigheten. I andra fall kan det vara mindre klart. Det gäller särskilt för civilförsvaret, som innefattar byggnader, ledningar eller anläggningar som är byggda för fredsändamäl men som har stor befydelse för totalförsvaret i en kris- eller krigssituation. Att - såsom Översfyrelsen för civil beredskap har förordat - låta undantagsregeln omfatta alla byggnader, ledningar eller andra anlägg- 15 ningarav befydelse för totalförsvaret skulle emellertid enligt min mening in- Prop.1992/93:23 nebära en alltför oklar avgränsning. Detta skulle i sin tur kunnaleda till osäkerhet om den rättsliga giltigheten i gjorda förbehåll och riskerför att tredje man drabbas av rättsförluster. Jag anser därför att bestämmelseni denna del bör avse endast föremål som är avsedda uteslutande för totalförsvarsända-mäl, Ilagrådsremissen föreslogs att särregleringen skulle bli tillämplig på totalförsvarsanläggningarbåde i fråga om förbehåll vid fastighetsöverlåtelser och i fråga om separataöverlåtelser. Anledningen till att särregleringen borde omfatta även den senaresituationen var att utvecklingen gär mot att kommunerna får ett större ansvarför civilförsvaret och att detta längre fram kan motivera överlåtelser avtotalförsvarsanläggningar från staten till kommunerna. Lagrådet har i dennadel haft en annan mening. Lagrådet har framhållit att det är angeläget att denundantagsreglering som lagen innefattar görs tillämplig endast pä omräden därett påtagligt behov av regleringen föreligger. Mot bakgrund av attöverlåtelser av totalförsvarsanläggningar inte är aktuella harLagrådet förordat att separata överlåtelser av sådana anläggningar inteomfattas av särregleringen. Jag kan godta Lagrådets uppfattning. Frågan omsärregleringen bör omfatta även separata överlåtelser av sådana byggnader,ledningar och andra anläggningar som är avsedda för totalförsvaret bör alltsåanstå till dess att sådana överlåtelser aktualiseras. VattenfallAB har ifrågasatt om inte undantagsregeln även bör omfatta vissa byggnader ifjällvärlden som används av fjällräddningen och hydrologiskainstitut. Enligt min mening bör emellertid statens fortsatta dispositionsrätttill sådana byggnader i stället tryggas genom fastighetsbildning eller nyttjanderättsavtal. Luftfartsverkethar förordat att undantagsregeln även får omfatta vissa flygplatsanläggningar.Bakgrunden härtill är önskemålet att vid en eventuell kommande bolagisering avflygplatsverksamheten behålla marken i statens ägo och överiäta tillbehör, säsomrallbanor och inflygningshjälpmedel, till ett konmiersiellt bolag. För egen delanser jag inte att det finns tillräckliga skäl att låta lagstiftningen omfattadenna fyp av anläggningar. Här är en mera naturlig lösning att de berördamarkområdena avsfyckas eller att nyttjanderättsavtal upprättas. Anordningarför radiosändning och telekommunikation som betjänar luftfartens drifts- ochsäkerhetssystem bör däremot, såsom jag har sagt, omfattas avundantagsregeln. Sådana anordningar torde som regel inte lämpa sig för avsfyckning. StatensJärnvägar (SJ) har förordat att även järnvägsanläggningar får om fattas av undantagsregeln. SJ har härvid särskilt framhållit att har beslutat om att SJ skall avyttra fastigheter och att det till dessa fastigheter hör järnvägsanläggningar som inte kan överlåtas till enskilda. Det rör sig här om anläggningar av mycket skiftande slag, såsom järnvägsspår, ledningar, stationsbyggnader och maskinhallar m.m. Frågan om alla sädana anlägg ningar bör omfattas av den nu aktuella lagstiftningen bör enligt min mening behandlas i ett annat sammanhang. Jag är därför inte beredd att nu förorda att lagstiftningen inbegriper andra järnvägsanläggningar än de tidigare nämnda ledningarna och radio- och telekonmiunikationsanläggningarna. Min bedömning: Detbör inte krävas registrering av sådana ätgärder som upphäver ett föremålsegenskap av att vara tillbehör till en fastighet. Promemorianinnehåller inte heller nägot förslag om registrering. Remissinstanserna:Några remissinstanser har förordat nägon form av offentlig registrering av deföremål som i rättsligt avseende har skilts frän fastigheten utan att haflyttats därifrån. Skälenför min bedömning: Mot bakgrund av tillbehörsreglernas befydelse för tredjemansskyddetkan det förefalla naturligt att ett upphävande av tillbehörsegenskapen fårverkan mot tredje man endast om det pä något sätt manifesteras utåt att deträttsliga sambandet mellan fastigheten och föremålet har upphört. Detta talarför nägot slag av registrering eller annan publici-tetsätgärd. Enmodell för detta återfinns i 2 kap. 3 § jordabalken. Denna paragraf gör detmöjligt för en fastighetsägare att skilja en fastighet från dess industritillbehör.Detta sker genom att fastighetsägaren avger en förklaring om att egendom, somannars skulle ha utgjort industritillbehör, inte tillhör fastigheten.Förklaringen mäste för att fä verkan skrivas in i fastighetsboken enligt 24kap. Sädan inskrivning förutsätter i sin tur bl.a. att alla borgenärermed inteckning i fastigheten har lämnat sitt samtycke. En registreringsåtgärd avdetta eller liknande slag torde emellertid normalt inte vara behövlig i de nuaktuella fallen. Tele- och kraftledningar, säkerhetsanordningar för luft- ochsjöfarten, anordningar för radiosändning samt flertalet försvarsanläggningartorde, när de är belägna pä fastigheter som i huvudsak används för andraändamål, allmänt inte uppfattas som funktionella delar av fastigheterna. Detkan antas att en presumtiv köpare av en fastighet, där sådana föremål finns,inte räknar med att förvärvet kommer att omfatta även föremålen annat än omdetta särskilt avtalas. Från dennes synpunkt torde det därför normalt inte varanödvändigt med någon särskild manifestation av att föremålen har upphört attvara tillbehör till fastigheten. Motsvarande gäller i fråga om framtida nyttjanderättshavaretill fastigheten. Vid framtida belåning av fastigheter, som staten har sålt medförbehåll för ledningar och andra anläggningar, kan det visserligen synas varaav värde för inteckningshavama att kunna skaffa sig kännedom om att deförbehållna ledningarna och anläggningarna inte ingär i underlaget förkrediten. Med hänsyn till den nu aktuella egendomens särskilda karaktär fär detemellertid antas att inteckningshavama regelmässigt kommer att vara medvetna omatt ledningarna och anläggningarna inte omfattas av inteckningar i fastigheten.Det kan möjligen hävdas att nägon form av publicitetsätgärd skulle vara avvärde för att förhindra dubbelöverlåtelser och lösa konflikter mellan/örvär-vareav samma föremål. Här rör det sig emellertid enbart om egendom som hartillhört staten. Risken för dubbelöverlätelser från staten är försumbar. I deallra flesta fall framstår därför behovet av registrering som litet. Beträffande en visskategori av anläggningar kan det visserligen hävdas att bristen på publicitetinnebär en större risk för tredje man. Det gäller sädana försvarsanläggningarvars avsedda användningssätt inte är synbart utåt. Beträffande andraförsvarsanläggningar kan det tänkas att de längre fram byter användningssätt säatt det inte längre framgår att de omfattas av undantagsbestämmelsen. Jaganser emellertid att det av sekretesskäl inte kan komma i fräga att registreraförbehåll eller överlåtelser som avser försvarsanläggningar. Ettregistreringsförfarande beträffande övriga föremål som bör omfattas avregleringen skulle innebära avgränsningsproblem och kostnader som inte skullestå i rimlig proportion till värdet av registreringen. Risken för framtida rättsförlustertorde vara begränsad.