prop · GF0352 · 1992-01-01 00:00:00 — däremot håller det inte för uteslutet att det kan krävas en lagändring eftersom polislagen tillkommit då såväl de regionala som lokala myndigheterna haft begränsad ekonomisk rörelsefrihet. Tillsyn: Flertalet remissinstanser instämmer i promemorieförslaget. samt länsstyrelserna i , , och anser att bör ansvara för tillsynen av länspolismästarens egen polismyndighet. i län förordar en ordning där den polisiära expertisen för tillsyn hämtas från annat län. föreslår vidare, att om tidsbegränsade förordnanden för polischefer införs, en kompetent och erfaren resurs bör frigöras ur denna grupp för inspektionsverksamhet. ST-Polisväsende anförde vid utfrågningen att bör ha det övergripande ansvaret för inspektionen av länspolismästarmyndigheterna. : Samtliga remissinstanser utom statskontoret och TCO- OF tillstyrker promemorians förslag. Statskontoret föreslår att delegering bör utnyttjas för att minska länspolismästarens arbetsbelastning istället för att inrätta nya chefstjänster. TCO-OF anser att behovet av biträdande länspolismästare bör prövas i varje län och inte införas med automatik. Föreningen anser däremot att biträdande länspolismästare behövs i alla län. Lokalisering av länspolismästarna: Samtliga remissinstanser samt deltagarna vid utfrågningen tillstyrker de principer som kommer till uttryck i promemorians förslag. i län, som tillstyrker principerna för länspolismästarens lokalisering, anser emellertid att bör få besluta om var i länet länspolismästarmyndigheten skall vara placerad. Skälen för regeringens bedömning: I det föregående har förordats att det i hela landet införs en i princip enhetlig regional ledningsorganisation inom polisen. Organisationen bör bygga på länspolismästarmodellen, med de modifieringar som kan behövas för att förbättra modellen mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter och de krav som kommer att ställas på den regionala polisorganisationen . Det finns givetvis inte skäl att i detta sammanhang ta ställning till alla detaljfrågor när det gäller organisation och verksamhet på regional nivå inom polisen . En del av dessa frågor hänger nära samman med utformningen av polisens nya budgetsystem, som - enligt vad som redan anförts - bereds inom med sikte på att föreläggas budgetproposition. handlas lämpligen i samband med budgetarbetet eller som följdåtgärder efter ställningstagande till det nya budgetsystemet. Redan nu finns det emellertid skäl att ta upp några följdfrågor som rör polisens regionala ledningsorganisation. Det gäller regionala befogenheter, tillsynen över länspolismästarens egen myndighet, den regionala ledningsorganisationen närmast under länspolischefen samt lokalisering inom länet av länspolismästartjänsten. Regionala befogenheter är enligt 6 § polislagen (1984:387) länets högsta polisorgan. Den ansvarar, enligt vad som föreskrivs i paragrafens första stycke, för polisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet. I paragrafens andra stycke föreskrivs att det ankommer på att bestämma i vilken utsträckning polispersonal skall ställas till förfogande för verksamhet som bedrivs gemensamt för flera polisdistrikt samt att för viss begränsad tid eller för särskilda fall i övrigt bestämma om sådan verksamhet. Den anförda regeln avser alltså s.k. regional polisverksamhet. I fråga om annan polisverksamhet får bestämma för att främja en effektiv verksamhet eller annars vid behov. Den regeln fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring som trädde i kraft (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuU1, rskr. Med stöd av denna regel kan exempelvis, efter framställning från lokala polismyndigheter eller på eget initiativ, bestämma om samordning av viss verksamhet eller om samarbete över distriktsgränserna. får vidare, i enlighet med vad som föreskrivs i tredje stycket av 6 §, besluta om polisförstärkning från ett polisdistrikt till ett annat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av polispersonalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller kraven på en enhetlig ledning inom länet är särskilt framträdande. Regeringen kan föreskriva att också i andra hänseenden skall leda polisverksamhet. Reglerna i polislagen bygger på att har uppgifter av huvudsakligen övergripande karaktär när det gäller polisverksamheten inom länet. Tyngdpunkten i polisverksamheten ligger istället på lokal nivå. Det är i princip en sak för polisstyrelserna och polischeferna vid de lokala polismyndigheterna att bestämma hur polisverksamheten där skall bedrivas, med utgångspunkt från såväl de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast som de skiftande lokala förutsättningarna inom polisdistrikten. I promemorian anförs att införandet av länspolismästarmodell självfallet inte bör få leda till att polisverksamheten förlorar sin lokala tyngdpunkt. Också i fortsättningen bör därför uppgifter som högsta polisorgan i länet vara av huvudsakligen övergripande karaktär. Att enligt polislagen ansvarar för polisverksamheten i länet får dock, enligt vad som anförs i promemorian, anses innebära att det ytterst är som svarar för att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer för polisverksamheten förverkligas samt att polisverksamheten i länet bedrivs säkert och effektivt. Frågor om samordning och samverkan, både mellan polismyndigheter inom länet och mellan polisen i skilda län, bör därvid vara en viktig uppgift för . I det sammanhanget bör enligt promemorian exempelvis kunna ta initiativ till, och vid behov besluta om, gemensam användning av administrativa resurser, olika former av stöd i operativt hänseende från en polismyndighet till en eller flera andra polismyndigheter eller samordnade polisinsatser mot brottslighet eller andra företeelser som berör fler än ett polisdistrikt. Till detta kommer ekonomiadministrativa uppgifter inom ramen för det nya budgetsystemet inom polisen. De uppgifter och befogenheter för den regionala polisorganisationen som har berörts ryms enligt promemorian inom polislagens nuvarande lydelse. De regler om fördelning av uppgifter och befogenheter mellan lokal och regional nivå som gäller enligt polislagen behöver därför inte ändras till följd av införandet av länspolismästarmodellen i hela landet. Däremot finns det enligt promemorian skäl att i författningar av lägre valör, bl.a. polisförordningen, precisera vilka krav som, inom ramen för lagens regler, i fortsättningen skall ställas på den regionala polisledningen, exempelvis när det gäller att tillse att statsmakternas prioriteringar för polisverksamheten genomförs. Också införandet av nytt budgetsystem och ett till det kopplat nytt planeringssystem för polisen kommer att kräva nya eller ändrade förordningsregler. Regeringen kan i allt väsentligt ställa sig bakom vad som anförs i promemorian om de regionala befogenheterna och som har godtagits av nästan alla instanser som uttalat sig i frågan. Det får således anses klart att reglerna i polislagen om befogenheter som högsta polisorgan i länet är tillräckliga även i fortsättningen som den lagliga grunden för att utöva det regionala chefskapet inom polisen. Med hänsyn till att det från några håll uttalats osäkerhet beträffande gränsdragningen mellan de lokala respektive de regionala polisorganens uppgifter kan det dock finnas skäl att utveckla detta ämne något mera än vad som gjorts i promemorian. En utgångspunkt för frågan om befogenhetsfördelningen inom polisväsendet är att tyngdpunkten i polisverksamheten ligger på lokal nivå. De bedömningar i denna fråga som gjordes i samband med polisreformen har fortfarande bärkraft. Det bör alltså även i fortsättningen vara den lokala polisstyrelsen som inom sitt distrikt svarar för att polisverksamheten fullgörs på avsett sätt och gör de prioriteringar som behövs med hänsyn till lokala förhållanden. är det klart att behovet av samverkan och samordning i fråga om polismyndigheternas verksamhet ökar. En nära samverkan mellan olika enheter inom polisen - och självfallet också andra sektorer av samhället - är en förutsättning för att polisen skall kunna arbeta effektivt och kunna bryta utvecklingen mot allt större brottslighet. Också de ökande kraven på effektivitet som ställs på statsförvaltningen i allmänhet gör det nödvändigt att polismyndigheterna finner ändamålsenliga och resursbesparande former för samverkan. En sådan samverkan innebär inte avsteg från principen att verksamhetens tyngdpunkt ligger på det lokala planet. bör i fortsättningen spela en mera aktiv roll när det gäller att utveckla samverkan och samordning av polismyndighetens verksamhet i syfte att länets samlade polisresurser skall kunna användas så effektivt som möjligt. Med sin överblick över både behov och resurser inom länet bör den regionala polisledningen ha goda förutsättningar för att kunna se på vilka områden samarbetsbehov kan finnas och hur samarbetet lämpligen bör läggas upp. arbete med att utveckla det polisiära samarbetet inom länet bör givetvis ske i nära samverkan med de lokala polismyndigheterna. Samtliga polischefer inom länet bör känna ett ansvar för att åstadkomma en effektiv polisiär samverkan inom länet och över länsgränserna. I många fall bör effektivitetsvinster kunna uppnås genom en samverkan i fasta, organiserade former mellan polismyndigheterna. Exempelvis kan polismyndigheter samarbeta i fråga om sådana funktioner som vakthavande befäl, beredskapstjänstgöring, utryckningsverksamhet, olika slag av specialistkompetens, vissa administrativa stödfunktioner, viss specialutrustning etc. Genom en sådan organiserad samverkan kan man frigöra resurser för angelägna ändamål som annars kan bli eftersatta. får, som framgått, med stöd av regler i 6 § andra stycket polislagen bestämma om sådan samverkan (prop. 1989/90:155 s. 55, 1990/91:JuU1, rskr. Det bör vara en viktig uppgift för den regionala polisledningen att verka för en ökad samverkan av detta slag. En delvis annan form av samverkan är att inrikta polisverksamheten inom länet mot gemensamma mål, t.ex. genom samordnade aktioner över distriktsgränserna mot narkotikabrott. Också detta kan öka verksamhetens effektivitet. Det gäller dock för att inte lägga upp denna samverkan så att man rubbar principen om att tyngdpunkten i polisverksamheten skall ligga lokalt. I första hand bör den regionala polisledningen genom ett fortlöpande samråd med de lokala polisledningarna söka åstadkomma en samsyn i fråga om länets polisverksamhet. Det bör särskilt understrykas att åklagarmyndigheterna bör ha en viktig roll i detta arbete. Samråd av detta slag bör kunna komma till uttryck i polismyndigheternas planeringsdokument (jfr 4 kap. 1 § polisförordningen) i form av gemensamma målformuleringar, resurser avsatta för gemensamma aktioner osv. Det bör alltså i första hand vara de lokala polismyndigheterna som tar ställning till samverkansfrågor av detta slag. Som framhållits i förarbetena till polislagen (prop. 1983/84:111 s. 68) är det inte en uppgift för att fortlöpande meddela direktiv om sådan polisverksamhet som primärt faller inom den lokala polisstyrelsens kompetensområde. har enligt polislagen tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet. Tillsynen kan sägas ha flera sidor. En sida är att tillse att verksamheten följer givna regler och att ingripa exempelvis om formellt felaktiga rutiner upptäcks eller om en befattningshavare vid en polismyndighet brutit mot gällande bestämmelser. I det sistnämnda fallet kan det bli aktuellt att tillämpa särskilda förfaranderegler, t.ex. reglerna i om förundersökning och i polisförordningen om utredning om misstanke mot polisman. En annan sida av tillsynen gäller uppföljning av polisverksamheten i länet för att kontrollera att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet med givna prioriteringar. Detta slag av tillsyn måste givetvis utövas med beaktande av att de lokala polismyndigheterna har en stor frihet att själva bestämma om sin verksamhet. Om uppmärksammar förhållanden som inte är godtagbara är det i många fall lämpligt att söka åstadkomma rättelse genom påpekanden eller anmaningar. Om inte detta är tillräckligt har i många fall möjlighet att själv göra behövliga ändringar i polismyndighetens beslut med stöd av polislagen (prop. 1983/84:111 s. 68). En alternativ åtgärd kan vara att anmäla förhållandet till , som är central tillsynsmyndighet för polisväsendet (7 § polislagen). Frågan om formerna för tillsyn över länspolismästarens egen polismyndighet behandlas längre fram. De uppgifter och befogenheter för som grundas på polislagen kommer alltså att vara desamma efter införandet av en generell regional ledningsorganisation. Skillnaden blir att det skapas bättre organisatoriska och andra förutsättningar för att utöva uppgifterna än vad som varit fallet. En nyhet som torde införas med den nya organisationen är däremot det nya budgetsystemet för polisväsendet. Ett införande av mål- och resultatorienterad styrning inom polisväsendet kommer bl.a. att innebära en betydelsefull delegering av ekonomiadministrativa uppgifter från central till lokal och regional nivå. Det innebär att de lokala polismyndigheternas stora självständighet kommer att bli än större. De ekonomiadministrativa uppgifter som kommer att läggas på regional nivå kommer i princip att gälla sådant som sköts på central nivå och kommer alltså inte att innebära att det lokala självbestämmandet inskränks. En förutsättning för att införa en ny styrning är att det finns ett välfungerande system för planering och uppföljning. har utarbetat ett sådant system som redovisats i en rapport till regeringen . Det bygger bl.a. på att verksamhetsmål formuleras av de lokala polismyndigheterna respektive, när det gäller de regionala enheterna, av länsstyrelserna. Uppföljningen ordnas så att verksamheten redovisas i såväl verksamhetstermer som ekonomiska termer. Planerings- och uppföljningssystemet utgör en förutsättning för att kunna följa upp och utvärdera verksamheten bl.a. för att kunna förse statsmakterna med ett beslutsunderlag samt för att ge ett underlag till polismyndigheternas egna ledningsfunktioner. Också för länsstyrelserna kommer det dock att medföra förbättringar. Bl.a. kommer den regionala polisledningen att få en bättre grund att stå på när det gäller att samordna länets polisverksamhet och att utöva tillsyn över att statsmakternas intentioner för verksamheten förverkligas. Tillsyn har, som redan nämnts, tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet (6 § polislagen). Det är i princip en uppgift för länspolischefen respektive länspolis- mästaren att fullgöra tillsynsfunktion på polisområdet (se 3 kap. 6 § polisförordningen). För länspolismästarmyndigheten gäller emellertid enligt länsstyrelseinstruktionen, att länspolismästaren på grund av jäv inte får utöva tillsyn över den polismyndighet, för vilken han eller hon själv är chef. Vid införandet av länspolismästarmodellen förutsattes att tillsyn över länspolismästarens egen myndighet skulle kunna fullgöras genom att anlitade biträde av utomstående polisiär expertis, exempelvis från . I praktiken har emellertid denna lösning endast sällan kommit till användning. Tillsynen över länspolismästarens egen polismyndighet har därför kommit att bli eftersatt. ombudsmän (), som tillstyrkt att länspolismästarmodell införs generellt, har betonat vikten av att man finner lämpliga lösningar på de jävsfrågor som är förenade med modellen. Tillsynen över länspolismästarnas egna myndigheter har enligt JO inte fungerat tillfredsställande. Frågan om formen för tillsyn över de polismyndigheter där länspolismästaren är chef bör givetvis lösas med det snaraste. I promemorian har förordats att man även i fortsättningen skall bygga på principen att svarar för tillsynen och att skall ställa biträde till förfogande. Med hänsyn till att den ordningen inte har fungerat särskilt väl anser vi emellertid att en annan lösning bör väljas. Enligt vår mening bör istället vid sidan av tillsynsansvar ges ett särskilt ansvar när det gäller tillsynen över länspolismästarnas myndigheter. Den lösningen är organisatoriskt enkel och säkert den mest effektiva. Därigenom uppnår man också att på ett naturligt sätt kan följa verksamheten vid de regionala ledningsfunktionerna, vilket är viktigt med hänsyn till deras nyckelställning inom den lokala polisorganisationen. Det finns inte skäl att befara att - som anförs i promemorian - en sådan tillsyn skulle urholka ställning som högsta polisorgan i länet. Tvärtom framstår det som naturligt att den myndighet i vilken polisiära ledningsfunktion har sin organisatoriska bas också står under tillsyn av det centrala tillsynsorganet inom polisväsendet. En sådan tillsynsuppgift för står inte i någon motsatsställning till den tillsyn som utövar gentemot polisväsendet som helhet, bl.a. i form av funktionsvis tillsyn när det gäller exempelvis ekonomi- och personaladministration eller dataverksamhet. uppgifter när det gäller tillsyn över länspolismästarnas myndigheter bör regleras i förordningsform. I tre av de län där länspolismästarmodellen tillämpas finns en biträdande länspolismästare. Det gäller , och län samt . Den biträdande länspolismästaren är länspolismästarens ställföreträdare både som regional och som lokal polischef. Den biträdande länspolismästaren utövar länspolismästarens tjänst när denne har förhinder och biträder i övrigt länspolismästaren enligt vad denne bestämmer (se 3 kap. 5 och 6 §§ polisförordningen). När det gäller frågan om den närmare arbetsfördelningen mellan länspolismästare och biträdande länspolismästare anfördes polisproposition (prop. 1983/84:89) att de regionala frågorna borde ses som länspolismästarens primära uppgift. Självfallet kunde, enligt vad som vidare anfördes, även större lokala frågor av såväl operativ som administrativ natur falla på denne. Med denna utgångspunkt borde den biträdande länspolismästaren förutom de löpande frågorna i distriktet även förutsättas ta befattning med vissa rutinärenden av regional natur. Av den utvärdering som gjorts av länspolismästarmodellen framgår att organisationen med en biträdande länspolismästare har fallit väl ut. Den har inneburit en välbehövlig förstärkning av den regionala polisledningen. Erfarenheterna har dock visat att det inte alltid är möjligt att dra den inbördes gränsen mellan länspolismästarens och biträdande länspolismästarens arbetsuppgifter så entydigt som antogs när den nya organisationen infördes. Redan i samband med den nämnda utvärderingen framfördes från många håll att det fanns behov av en biträdande länspolismästare i alla län där länspolismästarmodellen tillämpas. Vid den nu pågående översynen av organisationsstrukturen inom polisen har i linje härmed framförts, att övergången till länspolismästarmodell i hela landet bör kombineras med att biträdande länspolismästare införs i alla eller åtminstone de flesta län. Denna uppfattning har framförts av de flesta som yttrat sig i frågan vid utfrågning och i samband med remissbehandlingen. Det kan i vissa fall vara svårt för en länspolismästare att hinna med både sina regionala arbetsuppgifter och de uppgifter som hänför sig till rollen som lokal polischef. kommer trycket på länspolismästaren att öka med hänsyn till de nya uppgifter som torde komma att anförtros den regionala ledningsorganisationen, inte minst inom det nya budgetsystemet. Det är uppenbarligen av stor betydelse att länspolismästaren kan ägna de regionala frågorna den uppmärksamhet som erfordras, utan att ledningen av den egna polismyndigheten eftersätts. Det är också viktigt för kontinuiteten i den regionala ledningen att länspolismästaren har en kvalificerad ställföreträdare, som är väl insatt i de regionala frågorna och som vid behov kan rycka in i länspolismästarens ställe, inte bara vid förfall för länspolismästaren utan också annars då länspolismästaren inte lämpligen själv kan svara för handläggningen. Såväl i ett regionalt perspektiv som när det gäller verksamheten vid den egna myndigheten finns det alltså ett behov av en kvalificerad kraft för att avlasta länspolismästaren arbetsuppgifter. Det är viktigt att befattningen som länspolismästarens ställföreträdare har en så hög tjänsteställning att den lockar kvalificerade polischefer. Detta är en förutsättning för att ställföreträdaren skall kunna uppträda med tillräcklig auktoritet både på det regionala och på det lokala planet. Med hänsyn till det nu anförda bör som ett riktmärke gälla, att det närmast under länspolismästaren skall finnas en biträdande länspolismästare. Från detta bör undantag kunna göras exempelvis i fråga om de minsta länen. Det bör vara en sak för regeringen att ta ställning till dessa organisationsfrågor. I övrigt bör statsmakterna inte detaljreglera organisationen av de regionala ledningsorganen inom polisen. På detta område liksom i allmänhet inom den statliga förvaltningen bör myndigheterna själva bestämma om sin närmare organisation. Uppenbarligen kan behov och förutsättningar i övrigt variera från län till län när det gäller lämplig organisation för de regionala ledningsorganen under länspolismästaren. Det är också viktigt att det finns möjlighet för myndigheten att göra försök med nya organisationsformer. Dock bör framhållas vikten av att den regionala ledningsorganisationen ges en egen identitet utåt. I detta ligger att det inom länspolismästarens myndighet alltid bör finnas ett organ, eller åtminstone en befattningshavare, som har överblicken över de regionala ärendena och till vilken tjänstemän vid de lokala polismyndigheterna eller andra kan vända sig i regionala angelägenheter. En annan organisatorisk fråga som måste beaktas är att sådana ärenden som inrymmer en intressekonflikt mellan den lokala och den regionala nivån inom polisen hanteras så att det inte föranleder misstankar om partiskhet i handläggningen. Lokalisering av länspolismästarna är, i de län där sådana förekommer , utan undantag stationerade i respektive läns residensstad. I dessa län är residensstaden centralort för den största polismyndigheten i länet, för vilken länspolismästaren följaktligen är chef. Bland övriga län finns emellertid några, där inte är belägen i den största polismyndighetens distrikt. Det gäller , , , och . Vid en övergång till länspolismästarmodell blir det nödvändigt att, när det gäller dessa län, ta ställning till om länspolismästaren skall vara chef för det polisdistrikt där är belägen eller för det distrikt där den största polismyndigheten i länet finns. Argument kan anföras till stöd för bägge lösningarna. Att länspolismästaren utövar sin regionala funktion på vägnar talar för en lokalisering till residensstaden. En sådan lokalisering underlättar givetvis kontakterna både med och med andra regionala organ som är lokaliserade till samma ort. Däremot talar vikten av att länspolismästaren disponerar effektiva ledningsorgan och en utbyggd polisiär organisation i övrigt inom sin egen myndighet för att denne bör vara chef för den största polismyndigheten i länet. Vid bedömning av denna fråga bör särskild vikt fästas vid att länspolismästaren förfogar över resurser, med vars hjälp en effektiv regional verksamhet kan utövas. Det gäller naturligtvis i första hand funktioner för den regionala ledningen och för sådan operativ verksamhet som bedrivs regionalt, t.ex. av regionala trafikavdelningar eller av regionala kriminalrotlar. Det kan dock även vara fråga om resurser för att stödja andra polismyndigheter genom polisförstärkning eller på annat sätt. Att länspolismästaren förfogar över en större sammanhållen polisstyrka inom länet utgör en förutsättning för att fullt ut kunna uppnå de organisatoriska och operativa fördelar som länspolismästarmodellen erbjuder. Naturligtvis är det också viktigt att länspolismästaren har goda kontakter med och andra regionala organ i residensstaden. Dessa kontakter behöver emellertid inte alltid ske i form av personliga sammanträffanden utan kan, åtminstone i mera rutinmässiga frågor, ofta ske enklare och snabbare på telefon eller med andra telekommunikationer.