prop · GF0397 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1991/92:97 om främjande av biobränsleanvändningen Regeringen föreslår att anta de förslag som tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . På regeringens vägnar huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att 625 milj. kr. anvisas för främjande av ökad användning av biobränslen. Medlen skall finansiera olika statliga stöd till bl.a. demonstrationsanläggningar och utvecklingsarbete. Avsikten är att en särskild programstyrelse inom närings- och teknikutvecklingsverket () skall administrera stödet. Därigenom markeras insatsernas särställning som en effektiv samordning med andra insatser på detta område uppnås. Underlag för ytterligare beslut om åtgärder kommer att presenteras av biobränslekommissionen (I 1991:01) . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , : statsrådet Proposition om främjande av biobränsleanvändningen 1 Inledning I anslutning till regeringens proposition om energipolitiken (prop. 1990/91:88) tillkallades en kommission, biobränslekommissionen (I 1991:01), för att analysera de långsiktiga förutsättningarna för en ökad kommersiell användning av biobränslen samt lämna förslag till åtgärder för att stärka biobränslenas konkurrenskraft. Kommissionen skulle med förtur redovisa överväganden och förslag om samordning och förstärkning av pågående utvecklingsinsatser för biobränslen. Kommissionen (generaldirektören , ordförande, f. d. riksdagsledamoten samt riksdagsledamöterna ) har överlämnat delbetänkandet (SOU 1991:93) El från biobränslen. Kommissionens sammanfattning av betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och kopior av remissyttrandena finns tillgängliga i . Kommissionens arbete fortsätter och skall vara avslutat före . I delbetänkandet föreslår kommissionen bl. a. att medel för att stimulera vissa åtgärder på biobränsleområdet anvisas redan fr. o. m. för att underlätta och påskynda planeringen av den föreslagna verksamheten. Jag har för avsikt att nu ta upp den frågan. 2 Allmänna utgångspunkter Energipolitikens mål är att trygga tillgången på energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. skall utgå från vad natur och miljö kan bära. Detta framgår av beslut om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, NU40, rskr. Ett viktigt inslag i energipolitiken är omsorgen om miljön. Energiförsörjningen måste av den anledningen utformas så att de negativa effekterna på miljön minimeras. Så t. ex. påverkar utsläpp av koldioxid vid förbränning av fossila bränslen klimatet. Det är därför angeläget att i största möjliga utsträckning undvika eldning med fossila bränslen. Detta kan ske genom en aktiv energihushållning och genom att utnyttja förnybara energislag som inte ger något nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Biobränslena uppfyller detta krav. De ger dessutom i andra avseenden mindre miljöstörningar än flertalet fossila bränslen, t. ex. när det gäller utsläpp av svavel. Biobränslen som redan spelar en väsentlig roll i den svenska energiförsörjningen har mot denna bakgrund en stor betydelse i omställningen och förnyelsen av energisystemet. Användningen av biobränslen i energiproduktionen är sålunda av flera skäl fördelaktig från miljösynpunkt. Men också sett från resurshushållningssynpunkt framstår biobränslen från förnybara källor som fördelaktiga. Insikten härom är inte ny. Utvecklingen av biobränsleanvändningen har dock hämmats av billiga fossila energikällor. i ett längre perspektiv är dessa källor begränsade. Därför är en ökande användning av biobränslen angelägen. och avfall räknas här inte som biobränslen. Användningen av biobränslen uttryckt som tillförd energi uppgick till ca . Det motsvarar av landets användning av primärenergi. Den största användaren av biobränslen var skogsindustrin med ca . Näst störst var vedeldning i främst småhus med 10. Därnäst kom de kommunala värme- och kraftvärmeverken. Endast en mindre del av den samlade energiproduktionen med biobränslen utgjordes av elproduktion. Tillgången på biobränslen har uppskattats till dubbelt så stor som dagens användning. Bristen på ekonomiskt konkurrenskraftiga energianvändnings- och hanteringsmetoder har begränsat en utveckling av biobränsleanvändningen. Stora insatser har därför gjorts på forskning och utveckling. I enlighet med energipolitiska beslut har dessa insatser förstärkts ytterligare. Det bedömdes emellertid att underlag saknades för beslut i vissa avseenden. Mot bakgrund av att möjligheten till elproduktion baserad på biobränslen är av särskilt intresse inför omställningen av energisystemet tillkallades biobränslekommissionen. Den skulle såvitt nu är i fråga värdera möjligheten till elproduktion med biobränslen i större skala och därvid särskilt bedöma behovet av forskning och teknikutveckling för att uppnå en hög elverkningsgrad i biobränslebaserade anläggningar. Vidare fick kommissionen i uppdrag att behandla vissa angelägna samordningsfrågor när det gäller olika insatser på detta område. I enlighet med sina direktiv har biobränslekommissionen med förtur lämnat vissa förslag om elproduktion med biobränsle. Förslagen har med något undantag mottagits positivt av remissinstanserna. För egen del anser jag att det är viktigt att effektiva insatser görs för att möjliggöra en ökad energiproduktion med förnybara biobränslen. Detta bör ske genom samlade och samordnade insatser från energibranschens och statens sida. Kommissionens nu lämnade förslag bedömer jag som ett viktigt bidrag härtill. Förslagen bör därför i huvudsak genomföras. För en helhetsbedömning av biobränslefrågan är det dock, som flera remissinstanser har påpekat, nödvändigt att bredda beslutsunderlaget bl. a. med kommissionens återstående planerade arbete. 3 Ett stöd till utveckling av teknik för elproduktion med biobränslen Mitt förslag: Ett tidsbegränsat statligt stöd införs för utveckling av teknik för elproduktion med biobränslen. Kommissionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som har yttrat sig om kommissionens förslag i denna del är positiva. Ett par anser att insatser bör göras även för småskalig teknik. Flera kommenterar frågor som kommissionen ännu inte har behandlat och efterlyser en helhetsbehandling av biobränslefrågorna. Skälen för mitt förslag: Som jag nämnt i det föregående har biobränslekommissionen haft i uppdrag att med förtur redovisa överväganden och förslag som rör samordning och förstärkning av pågående utvecklingsinsatser för biobränslen. I direktiven anges att möjligheten till elproduktion baserad på biobränslen är av särskilt intresse inför omställningen av energisystemet. Enligt den s. k. energiöverenskommelsen som redovisades 1990/91:88 om energipolitiken skulle 625 milj. kr. sammanlagt avsättas till särskilt stöd för utveckling av biobränsleteknik. Kommissionen föreslår att detta stöd till allra största delen bör inriktas på teknik för elproduktion, i första hand genom kraftvärme. Något preciserat förslag om hur medelsramen skall fördelas lämnas inte i delbetänkandet. Kommissionen avser att återkomma till detta i sitt slutbetänkande. Kommissionens förslag motiveras av önskan om en tidig start av stödprogrammet. Kommissionen ser en fortsatt utveckling av omvandlingsteknik som avgörande för att få i gång processen mot ökad användning av biobränslen för elproduktion. När väl kraftproducenterna är beredda att besluta om kommersiella anläggningar kommer enligt kommissionen teknikutvecklingen också i andra led av biobränslekedjan att få en kraftig stimulans. Kommissionen utesluter därmed inte att det kan finnas anledning att lämna visst ytterligare stöd till insatser inom dessa led. Logistiken vid försörjning med biobränslen av stora kraftproducerande anläggningar innebär betydande problem. Utveckling av teknik på områden som t. ex. bränsleförädling kan komma att få betydelse för att sänka kostnaderna för biobränslen i elproduktionen. Kommissionen har emellertid ännu inte haft möjlighet att identifiera och värdera stödbehovet inom hela biobränslekedjan. För egen del har jag ingen erinran mot utredningens grundläggande förslag. De frågor som flera remissinstanser efterlyser behandling av utgår jag från kommer att tas upp av kommissionen i dess slutbetänkande. En helhetsanalys är givetvis viktig inte bara när det gäller den närmare fördelningen av nu aktuell stödram utan också av övrigt stöd på energiområdet. Vad så gäller den närmare inriktningen av stödet på det behandlade området anför kommissionen bl. a. följande. Den givna utgångspunkten för kommissionens förslag har varit att biobränslena skall lämna ett betydande bidrag till elproduktionen redan från omkring och att detta bidrag därefter skall kunna öka successivt. Sådan teknikutveckling skall enligt kommissionen främjas som medger att de möjligheter som kan finnas till kommersiell produktion blir optimalt utnyttjade. Under de närmaste 10--15 åren är dessa möjligheter sannolikt i första hand knutna till värmeunderlaget för kraftvärmeproduktion i kommunerna, men även till mottrycksproduktion inom främst skogsindustrin. Beräkningar som kommissionen redovisar tyder på att huvuddelen av det tillgängliga värmeunderlaget för ökad biobränsleanvändning finns i ett trettiotal medelstora kommunala fjärrvärmenät i intervallet 20--100 MW värme. Det finns också ett stort antal små värmeunderlag som sammantagna svarar för en betydande del av det totala underlaget. Kommissionen påpekar dock att så länge småskalig produktionsteknik ger en relativt låg elverkningsgrad blir bidraget till elproduktionen från sådana små värmeunderlag begränsat. Det finns enligt kommissionen också ett visst värmeunderlag för ökad industriell mottrycksproduktion, framför allt inom skogsindustrin. Betydande tillskott bedöms sannolika endast i samband med ombyggnader av processer eller vid kapacitetsutbyggnader. a. denna bakgrund anser kommissionen att det särskilda stödet bör inriktas främst på utveckling av sådan teknik som är lämpad för anläggningar i de storleksintervall där huvuddelen av potentialen för kraftvärmeproduktion från biobränslen finns. Stöd bör enligt förslaget kunna lämnas till projekt i form av antingen hela anläggningar eller anläggningsdelar. Med hänsyn till det långsiktiga intresset av att också kondensproduktion med biobränslen skall kunna möjliggöras bör en viktig bedömningsgrund vara att tekniken har förutsättningar att skalas upp. Några bestämda storleksgränser bör enligt kommissionen inte sättas som villkor för utvecklingsstöd. Småskalig teknik kan utnyttjas också för relativt stora produktionsenheter genom uppbyggnad Ny teknik bör kunna demonstreras i liten skala innan den tillämpas i större skala. Avgörande för stödet bör enligt kommissionens förslag vara teknikens potential för elproduktion med god ekonomi och hög elverkningsgrad, inte den aktuella anläggningens storlek. En annan viktig bedömningsgrund är att det bör finnas tillgång till kommersiell teknik som är lämpad för de olika effektintervall där det finns värmeunderlag av någon betydelse. Den teknik som står i förgrunden när det gäller större anläggningar är trycksatt förgasning med kombicykel. För mindre och medelstora anläggningar kan atmosfärisk förgasning vara ett intressant alternativ. Det är önskvärt att sprida de ekonomiska riskerna genom att fördela stödet på mer än en teknisk lösning. En sådan riskspridning förutsätter enligt kommissionen sannolikt att någorlunda lika konkurrensvillkor skapas för utvecklingsprojekt baserade på de aktuella teknikerna. förslag till närmare inriktning av stödet finner jag väl avvägt. Det är angeläget att stödinsatser koncentreras till ett mindre antal projekt. För stark uppsplittring försvagar effekten av stödet och hindrar en positiv utveckling. Det måste emellertid stå klart att det är det aktuella företaget som måste svara för huvuddelen av den totala projektkostnaden. I likhet med kommissionen anser jag att det nu aktuella särskilda stödet skall begränsa risktagandet främst för de delar av ett projekt som innebär introduktion av oprövad teknik och som anses särskilt betydelsefulla. Det är angeläget att basen för teknikutveckling breddas t. ex. till kommunala energiverk och skogsindustrin. Men dessutom behövs för en ökad biobränsleanvändning bl. a. sänkta kostnader i flera led. Kommissionen anger att den återkommer till dessa frågor i sitt slutbetänkande. Detta är angeläget så att en helhetsbedömning kan göras i fråga om prioriteringar och samordning av det totala statliga stödet. Det nu föreslagna stödet bör begränsas i tiden till högst . Därmed kommer det i huvudsak att sammanfalla med den särskilda femåriga insatsen som gäller investeringsstöd till anläggningar för kraftvärmeproduktion med biobränslen. Sammanlagt för femårsperioden bör anvisas ett belopp på 625 milj. kr. Hela beloppet bör anvisas redan för /93. I likhet med kommissionen anser jag att stödet bör utformas på ungefär samma sätt som stödet från energiteknikfonden. Det innebär bl. a. att stöd bör kunna lämnas som bidrag eller lån. Det bör kunna lämnas såväl till enskilda projekt som till programorienterad verksamhet och kollektivforskning. förutsättningar som gäller kan motivera att statens kostnadsandel i kollektivt finansierad verksamhet i vissa fall blir större än vad som är normalt. Kommissionen har föreslagit att större delen av tillgängligt anslag utnyttjas för nu ifrågavarande stöd. Kommissionen har för avsikt att i sitt slutbetänkande lämna ett förslag till hur medelsramen skall fördelas. Jag har för avsikt att senare, när kommissionens förslag föreligger, återkomma till regeringen i denna fråga. 4 Administration av stödet Min bedömning: Administrationen av det nya stödet för att stimulera ökad användning av biobränsle bör knytas till närings- och teknikutvecklingsverket (). Stödinsatserna bör utgöra ett eget program. Beslut i stödärenden bör fattas av en programstyrelse som är fristående från övriga beslutande instanser i . Ledamöterna i styrelsen bör utses av regeringen. Kommissionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning. Remissinstanserna: De flesta som har yttrat sig över förslaget har ingen erinran mot det. anser dock att det inte kan vara effektivt och rationellt att införa en ny och separat beslutsgång. Skälen för min bedömning: Enligt direktiven skall kommissionen lämna förslag till samordning av utvecklingsinsatserna på biobränsleområdet. Som exempel nämns i direktiven att samordningen kan ske genom bildande av ett industriellt utvecklingsbolag. Kommissionens förslag innebär att en särskild, beslutande programstyrelse inrättas hos för det nya stödet. Jag delar i huvudsak kommissionens uppfattning om hur stödet bör administreras. Genom att inrätta en särskild programstyrelse som har ansvaret för att göra en plan för användning av stödet och besluta om stöd markeras insatsens särskilda ställning och avgränsning. Programstyrelsen som bör utses av regeringen bör vara sammansatt så att den representerar hög teknisk och industriell kompetens och har god kontakt med den verksamhet som pågår hos olika intressenter på området. Det bör ankomma på programstyrelsen att besluta om hur redovisningen av stödverksamheten skall ske, så att resultaten av den kan följas upp och analyseras. bör tillhandahålla de kanslifunktioner och övriga administrativa funktioner som behövs. Härigenom skapas också förutsättningar för den samordning som är nödvändig mellan detta särskilda utvecklingsstöd och det stöd i övrigt med anknytning till biobränsleområdet som administrerar. 5 Hemställan Jag hemställer att regeringen föreslår att godkänna vad jag har förordat om ett stöd för utveckling av teknik för elproduktion med biobränslen m. m. 6 Anslagsfråga för /93 NIONDE HUVUDTITELN J. Biobränslen J 3. Främjande av biobränsleanvändningen Nytt anslag (förslag) 625 000 000 Med hänvisning till vad jag har anfört i det föregående bör 625 milj. kr. anvisas över ett nytt reservationsanslag. Anslaget bör benämnas Främjande av biobränsleanvändningen. Jag hemställer att regeringen föreslår att till Främjande av biobränsleanvändningen för /93 anvisa ett reservationsanslag på . 7 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagt fram. Bilaga Sammanfattning av delbetänkande (SOU 1991: 93) El från biobränslen I detta betänkande redovisas den del av kommissionens arbete som rör samordning och förstärkning av pågående utvecklingsinsatser för elproduktion med biobränslen. Däri innefattas också utveckling av teknik för el- och värmeproduktion i kraftvärme- eller mottrycksanläggningar. Sådan kombinerad produktion bedöms vara en förutsättning för att el skall kunna framställas från biobränslen till konkurrenskraftiga kostnader. En huvuduppgift för kommissionen i denna etapp av arbetet är att föreslå riktlinjer för användningen av de särskilda medel för utvecklingsinsatser för biobränslen -- 625 milj. kr. -- som beräknades i den s. k. energiöverenskommelsen . Kommissionen har utgått från att merparten av resurserna skall användas för insatser i omvandlingsledet, med särskild inriktning på demonstration av anläggningar för elproduktion. Frågan om behovet av utvecklingsinsatser inom andra led av biobränslehanteringen kommer att behandlas i kommissionens slutbetänkande, som skall lämnas . I delbetänkandets kapitel 1 redogörs för uppläggningen av arbetet. Kommissionen har haft utfrågningar med företrädare för myndigheter, organisationer och företag som arbetar med frågor om forskning och utveckling på biobränsleområdet. Översiktliga studier har genomförts av tekniken för elproduktion med biobränslen. Kommissionen har på detta stadium av sitt arbete inte gjort någon egen bedömning av tillgången på biobränslen och potentialen för ökad användning på den svenska energimarknaden. I kapitel 2 redovisas dock vissa tillgängliga uppgifter på området. Intresset riktas framför allt mot frågan om utrymmet för biobränsleanvändning inom kraftvärmesektorn, där den största potentialen finns. Kommissionen anser sig kunna dra vissa preliminära slutsatser av materialet. En sådan slutsats är att den fysiska tillgången på biobränslen i inte utgör något hinder för en betydande ökning av biobränsleanvändningen under . Behovet av bränsle för de utbyggnader av kraftvärme som kan bli aktuella kan sannolikt tillgodoses med god marginal. Incitamenten för utbyggnad av ny produktionskapacitet är emellertid svaga, och det råder stor osäkerhet om de ekonomiska villkoren för biobränslebaserad kraftvärmeproduktion på något . Kommissionen avser att i sitt fortsatta arbete analysera frågan om den framtida marknaden för biobränslen närmare. Därvid måste bl. a. effekterna av en svensk EG-anslutning uppmärksammas. I kapitel 3 ges en kort översikt av teknik och kostnader för elproduktion med biobränslen. Av de tekniker som väntas bli kommersiellt tillgängliga synes teknik baserad på förgasning av biobränslet vara mest betydelsefull. Gasen kan då användas för att driva en gasturbin eller förbränningsmotor, vilket möjliggör högre verkningsgrad vid elproduktion än dagens ångturbinteknik. Ingen av de nya tekniker som kan bli aktuella för elproduktion med biobränslen har dock passerat demonstrationsstadiet. Också ett antal tekniker som befinner sig i ett tidigare utvecklingsskede beskrivs. I kapitel 4 redogörs för pågående forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet av betydelse för tekniken för elproduktion med biobränslen. Sådan verksamhet bedrivs eller finansieras av ett antal aktörer: universitet och högskolor, , de två största kraftföretagen , samt flera organ med anknytning till kraftindustrin och de kommunala . Också den utrustningstillverkande industrin bedriver visst utvecklingsarbete på området. Några aktuella pilot- och demonstrationsprojekt beskrivs, bl. a. en anläggning för kraftvärmeproduktion som uppförs av i . Inom pågår förprojektering av en betydligt större demonstrationsanläggning, benämnd , med en beräknad investeringskostnad av . Båda dessa anläggningar baseras på teknik med s. k. trycksatt förgasning och kombicykel. Vidare pågår i Studsvik projekt baserade på förgasning vid atmosfärstryck med inriktning både på biobränslen och avfall som bränsle. Andra utvecklingslinjer som studeras i landet är direkteldning av gasturbiner eller dieselmotorer med träpulver. Dessa tekniker är lämpade för tillämpningar i mindre skala än tekniken för trycksatt förgasning. I kapitel 5 redogörs för det nuvarande statliga stödet på biobränsleområdet. Stöd till grundläggande forskning och till långsiktigt utvecklingsarbete rörande bl. a. förbränning och förgasning samt bränsleteknik och elproduktionsteknik lämnas inom ramen för energiforskningsprogrammet, som löper i perioder . Stöd till den senare delen av utvecklingsprocessen lämnas från energiteknikfonden, t. ex. för uppförande av demonstrationsanläggningar. infördes ett särskilt stöd till kraftvärmeproduktion med biobränslen. Stödet lämnas i form av ett investeringsbidrag relaterat till den installerade effekten. För detta stöd har avsatts . De här angivna stödsystemen administreras av närings- och teknikutvecklingsverket (). I kapitel 6 redovisas kommissionens överväganden och förslag. Kommissionen anser att det särskilda utvecklingsstöd som ingick i energiöverenskommelsen skall inriktas främst på utveckling av teknik för elproduktion med biobränslen, i första hand för kraftvärmeproduktion men med sikte även på ren kondenselproduktion. Det kommer att krävas avsevärda insatser innan förgasningstekniken och andra tekniker som är aktuella för 1990-talet når mognad. Hög tillgänglighet och möjligheter till framtida kostnadssänkningar utgör förutsättningar för att dessa tekniker skall accepteras av marknaden. Genom ett särskilt utvecklingsstöd kan staten lyfta av en del av risken för de företag som är beredda att satsa på oprövad teknik för elproduktion. Härigenom bör tekniken kunna kommersialiseras snabbare än vad som vore möjligt utan stöd. är beredda att besluta om kommersiella anläggningar kommer teknikutvecklingen också inom andra led av biobränslekedjan, framför allt försörjningen med bränsle, att få en kraftig stimulans. Kommissionen vill dock hålla öppen möjligheten att använda en viss del av det särskilda statliga stödet för insatser inom dessa led tills stödbehoven har kunnat värderas. Detta kommer att ske i kommissionens fortsatta arbete. Kommissionen diskuterar härefter principerna för fördelningen av stödet till utveckling av teknik för elproduktion med biobränslen. Utgångspunkten är att biobränslena skall kunna lämna ett betydande bidrag till elproduktionen redan från omkring . Sådan teknikutveckling skall främjas som innebär att de möjligheter till kommersiell elproduktion som kan finnas blir optimalt utnyttjade. Kommissionen anser att dessa möjligheter är knutna framför allt till underlaget för kraftvärmeproduktion i kommunernas fjärrvärmesystem. Det har gjorts beräkningar som tyder på att huvuddelen av detta underlag finns i ett trettiotal medelstora fjärrvärmenät i intervallet 20--100 MW värme. Kommissionen drar därav slutsatsen att det särskilda stödet bör inriktas främst på utveckling av sådan teknik som är lämpad för anläggningar i dessa storleksintervall. Med hänsyn till det långsiktiga intresset av att också kondensproduktion med biobränslen skall kunna möjliggöras bör en viktig bedömningsgrund vid stödgivningen vara att tekniken har förutsättningar att skalas upp. Kommissionen anser emellertid inte att några bestämda storleksgränser bör sättas upp som villkor för utvecklingsstöd. Avgörande bör vara teknikens potential för elproduktion med god ekonomi och hög elverkningsgrad, inte den aktuella anläggningens storlek.