prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — genomförda undersökningar visar att dessa avsedda effekter numera uppnås endast delvis och med bristande precision (DsBo 1989:39 Studier av bostadssektorn 1989, m.fl.). lämnas räntebidrag i princip oberoende av den faktiska belåningen bl.a. för att främja sparandet inom bostadssektorn. Räntebidrag lämnas således även om investeringen är finansierad med eget kapital. Räntebidrag lämnas för en beräknad räntekostnad som svarar mot skillnaden mellan den garanterade räntan och en subventionsränta. Subventionsräntan är den räntesats som för färdigställandet - eller den dag från färdigställandet som låntagaren väljer - tillämpas på den allmänna kreditmarknaden vid köp av bostadsobligationer med en återstående löptid av . Den subventionsränta som fastställts för lånet gäller , dvs. fram till den tidpunkt då villkoren på ett antaget lån med räntebindningstid omsätts. Subventionsräntan kan beskrivas som en upplåningsränta. Den ränta en låntagare får betala beror av långivarens faktiska upplåningskostnader och den räntemarginal denne betingar sig. De nuvarande beräkningsgrunderna för räntebidragen syftar till att upprätthålla en reell räntekonkurrens mellan kreditinstituten och undvika snedvridande effekter av statliga subventioner. Därmed säkras en totalt sett effektiv kreditförsörjning. Räntebidrag lämnas endast för bostäder. Underlaget beräknas på i huvudsak samma sätt som underlaget för kreditgaranti. Underlaget begränsas på olika sätt. För småhus lämnas sålunda inte räntebidrag för kostnader som överstiger den beräknade kostnaden för ett hus . I fråga om hyres- och bostadsrättshus lämnas fullt räntebidrag endast för kostnader som ligger inom av en schablonberäknad kostnad för samma hus. För samtliga ägarkategorier och upplåtelseformer gäller att fullt räntebidrag lämnas för av det så beräknade bidragsunderlaget. För överskjutande kapitalkostnader får en egnahemsägare skattelindring genom ränteavdrag alternativt, om investeringen i denna del finansieras med eget kapital, utebliven beskattning av avkastningen. Av neutralitetsskäl lämnas därför till ägare av hyres- och bostadsrättshus ett reducerat räntebidrag, motsvarande värdet av egnahemsägarens ränteavdrag, för den del av kreditgarantiunderlaget för bostäder som överstiger av underlaget för fullt räntebidrag. Den garanterade räntan är för egnahem och för hyres- och bostadsrättshus , vilket motsvarar nettoräntan efter skatt för egnahem vid en kapitalskattesats om . Den garanterade räntan för egnahem höjs därefter och för hyres- och bostadsrättshus . Den garanterade räntan har emellertid av främst statsfinansiella skäl justerats för olika årgångar inom beståndet genom extra upptrappningar. Senast detta skedde var . Reducerat räntebidrag lämnas för hyres- och bostadsrättshus av den del av den beräknade räntekostnaden för vilken fullt räntebidrag inte lämnas. Den sammanlagda effekten av att fullt räntebidrag inte lämnas för hela räntebidragsunderlaget och av att långivaren ofta betingar sig en räntemarginal som överstiger vad som följer av subventionsräntan blir att den faktiska ränteutgiften för bostadskrediter är inte oväsentligt högre än vad som framgår av den gällande garanterade räntesatsen. Räntebidrag är skattepliktig inkomst hos mottagaren. medges avdrag för hela ränteutgiften, inkl. den del som täcks av räntebidrag. De nu redovisade principerna för räntebidragets beräkning gäller i huvudsak också i fråga om räntebidrag för bostadshus som har uppförts eller byggts om med statligt stöd . Reducerat räntebidrag lämnas dock endast i fråga om hus eller . Räntebidrag enligt de nu redovisade principerna kan förekomma i fråga om hyres- och bostadsrättshus som byggts eller byggts om eller senare och egnahem som byggts eller byggts om eller . Utöver räntebidrag för ny- och ombyggnad lämnas också räntebidrag för vissa s.k. förvärvslån till egnahemsägare samt för vissa underhålls- och reparationsåtgärder i hyres- och bostadsrättshus. Räntebidrag för förvärvslån är konstruerade på i huvudsak samma sätt som räntebidrag för ny- och ombyggnad av egnahem. Räntebidrag för underhåll m.m. är ett skattekompenserande bidrag konstruerat på i huvudsak samma sätt som det reducerade räntebidraget för ny- och ombyggnad. 2.2.3 Statens kostnader för räntestödet Med det givna regelsystemet för statens räntestöd för bostäder påverkas kostnaderna för räntebidragen av tre skilda faktorer: produktionsvolymen, produktionskostnaderna och räntenivån. Bostadsproduktionen har ökat mycket kraftigt . påbörjades ca 27 500 lägenheter, fem år senare hade antalet ökat till över 67 000 lägenheter. I fråga om ombyggnad avtog däremot aktiviteten - antalet påbörjade lägenheter sjönk från ca 27 000 till ca 20 000 lägenheter. Anbudspriserna steg kraftigt i löpande priser under femårspe- rioden. För flerbostadshus ökade anbudspriserna för bostäder med samma kvaliteter med i genomsnitt . För s.k. gruppbyggda småhus var motsvarande årliga ökning . Det kan ställas mot att den genomsnittliga årliga ökningen av konsumentprisindex var . Den uppgivna produktionskostnaden för en lägenhet med preliminärt beslut om statligt bostadslån steg med i genomsnitt i flerbostadshus och i fråga om gruppbyggda småhus. Marknadsräntan - uttryckt som säljräntor för bostadsobligationer med återstående löptid - har varierat kraftigt , vilket framgår av följande diagram. Diagram Säljräntor för bostadsobligationer med löptid På grund av regelverkets utformning ger även en tillfälligt hög räntenivå långvariga effekter beträffande statens kostnader för räntebidrag för de lån som binds eller omsätts . Effekten kvarstår i princip av fram till nästa omsättning av lånen. I sammanhanget kan nämnas att även räntemarginalen - dvs. skillnaden mellan den nu redovisade upplåningsräntan och den ränta långivaren begär vid återutlåningen - har ökat. Denna kostnadsökning bärs helt av låntagaren. Statens utgifter för räntebidrag m.m. har av de orsaker som jag nu beskrivit ökat mycket kraftigt , trots de besparingar som har genomförts vid skilda tillfällen. Det framgår av följande sammanställning. Budgetår Räntebidrag m.m. enligt stats- budgeten (miljarder kr., löpande priser) 1985/86 (utfall) 11,0 1986/87 (utfall) 14,5 1987/88 (utfall) 13,3 1988/89 (utfall) 15,2 1989/90 (utfall) 20,5 1990/91 (utfall) 23,1 1991/92 (prognos) 28,9 1992/93 (enligt budgetförslaget) 29,3 2.3 Utredarens förslag 2.3.1 Huvuddragen i omläggningen av det statliga stödet Den utgångspunkt som anges i direktiven är att belastningen på statsbudgeten från bostadssektorn måste minska. I uppdraget ingår att pröva olika möjligheter att lägga kostnaderna helt utanför statsbudgeten. Den grundläggande frågan gäller att fördela kapitalkostnaderna över tiden på sådant sätt att de inledande årens utgifter hålls på en rimlig nivå. I direktiven framhålls särskilt att behovet av statligt stöd kan minskas om ett ökat sparande byggs upp av fastighetens ägare eller de boende. Endast i den omfattning som andra åtgärder inte är tillräckliga bör ett fortsatt generellt statligt räntestöd komma i fråga. Utredaren konstaterar att problemet i grunden är ett likviditetsproblem. Räntebidragen enligt nuvarande system har emellertid inte bara löst likviditetsproblemet, utan även sänkt kostnaderna och därmed förbättrat lönsamheten i bostadsinvesteringar. Det har gett tidigare led tillfälle att genom högre priser ta del av det ökade lönsamhetsutrymmet. En avveckling av det statliga stödet förutsätter att man accepterar att lönsamhet i fastighetsinvesteringar i högre grad skall byggas på fastighetens värde än på statliga bidrag. Statligt stöd till det framtida bostadsbyggandet bör utgå från att det är likviditetsproblemet som skall lösas. Man bör därför eftersträva en ordning som kan leda till en bättre fungerande kreditmarknad med låneformer som löser detta problem på ett godtagbart sätt. Utredaren har studerat olika förslag med detta syfte. Ett av dem bygger på att staten även ger bidrag för ny- och ombyggnad av bostäder. Enligt detta förslag skall bidragen emellertid finansieras genom en specialdestinerad bostadsfinansieringsskatt, som delvis ersätter nuvarande fastighetsskatt. Skatten tas ut av de fastigheter som inte har rätt till räntebidrag. I övrigt innebär förslaget följande. På grundval av ett schablonmässigt bestämt bidragsunderlag lämnas räntebidrag dels som en skattekompenserande bassubvention, dels som en toppsubvention för en beräknad räntekostnad. Bidragsunderlaget förutsätts minskas på visst sätt, så att bassubventionen upphör och toppsubventionen . Skattesatsen bestäms så att intäkterna finansierar toppsubventionen. Utredaren konstaterar att en sådan ordning inte innebär att de statliga räntesubventionerna avvecklas och att kostnaderna torde bli åtminstone lika höga som med nuvarande system. Vidare bör en konstruktion med specialdestinerade skatter undvikas av principiella skäl. Förslaget om en schablonmässig bestämning av bidragsunderlaget bör dock tas tillvara. Utredaren har vidare övervägt möjligheten att snabbt avveckla räntesubventionerna genom att avsevärt begränsa bidragen och i stället omfördela ränteutgifterna över tiden med hjälp av lån. Med nuvarande höga realränta och förhållandevis låga inflation torde problemen med statens höga kostnader för räntebidragen enligt utredarens uppfattning knappast kunna lösas genom omfördelning på kreditmarknadens normala villkor. Det skulle leda till betydande merkostnader för låntagaren under en följd av år. Eftersom en sådan omfördelning skulle ställa krav på omfattande statliga kreditgarantier riskerar dessutom staten betydande kostnader genom de kreditförluster som kan uppkomma. Det utesluter emellertid inte en omfördelning i mer begränsad omfattning, vilken i vissa situationer kan medföra fördelar för Mot denna bakgrund konstaterar utredaren att möjligheterna att åstadkomma en omedelbar avveckling av stödet för det framtida bostadsbyggandet är begränsade, såvida man inte är beredd att acceptera dramatiska effekter både för dem som efterfrågar bostäder och för den del av näringslivet som är verksam inom sektorn. Utredaren finner därför att en ordning med fortsatta statliga bidrag - om än i minskande omfattning - för bostadsbyggandet är ofrånkomlig även . Huvuddragen i utredarens förslag kan sammanfattas i följande punkter. - En avveckling av räntebidragen inleds . - Takten för avvecklingen bör nu läggas fast . Därefter bör en avstämning göras. - Under avvecklingsskedet bör räntebidrag lämnas för de inledande årens kapitalutgifter. De statliga kreditgarantierna bör behållas. - Reglerna för bidragen bör förenklas kraftigt. - I syfte att pressa ned produktionskostnaderna bör stödet inte längre följa kostnadsutvecklingen. - Den som investerar i bostäder bör förutsättas bidra i större utsträckning med eget kapital. - Boendeutgifterna bör i högre grad än påverkas av förändringar i ränteläget. 2.3.2 Stödet för nyproduktion av bostäder Avreglering och minskad detaljstyrning Utredaren föreslår att dagens detaljerade regelverk kring räntebidragen avskaffas. Underlaget för räntebidrag bör i fortsättningen beräknas efter en enkel schablonmetod, relaterad enbart till den yta som används för bostadsändamål. Det bör vidare förutsättas att den som genomför en bostadsinvestering är beredd att bidra med en kapitalinsats på i normalfallet åtminstone av produktionskostnaden och att bidrag inte skall lämnas i den delen. Schablonen föreslås med hänsyn härtill uppgå till dels ett lägenhetsbelopp om , beräknat efter . /m2 bruksarea ovan mark för bostadsändamål upp till , dels ett belopp för tillkommande yta om /m2 upp till högst . Bidragsunderlaget - som således är frikopplat från produk- tionskostnaden - föreslås uppgå till samma belopp oavsett om det är fråga om småhus eller flerbostadshus. Inte heller bör läget i landet eller på orten leda till skilda bidragsunderlag. Endast två av de förutsättningar som gäller föreslås stå kvar för rätten till räntebidrag. Det skall vara fråga om en permanentbostad och villkoren i för en sådan bostad skall vara uppfyllda. Det senare prövas av kommunen vid bygglovprövningen. Räntebidrag under avveckling Utredaren föreslår att räntebidrag skall lämnas - inte som för räntekostnader över en viss nivå - utan med en viss andel av den beräknade räntekostnaden för ett kapital som motsvarar räntebidragsunderlaget. Räntekostnaden bör beräknas på samma sätt som , dvs. med ledning av den s.k. subventionsräntan. Subventionsräntan bestäms med utgångspunkt i den räntesats som för färdigställandet tillämpas på den allmänna kreditmarknaden vid köp av bostadsobligationer med en återstående löptid av . Den subventionsränta som därmed kommer att gälla för projektet tillämpas av , varefter subventionsräntan för nästa femårsperiod bestäms på samma sätt. Räntebidraget för av bidragstiden för de hyres- och bostadsrättsbostäder som byggs med stöd av de nya bestämmelserna bör enligt utredaren lämnas av den på så vis beräknade räntekostnaden. För egnahem bör bidraget reduceras motsvarande värdet av den avdragsrätt om som föreligger vid beskattningen. Bidragsandelen för egnahem blir därmed . Bidragsandelen för av bidragstiden bör successivt sänkas för varje följande produktionsårgång. I fråga om hyres- och bostadsrättshus bör bidraget sänkas för varje följande årgång, dock inte lägre än till , vilket motsvarar värdet av den avdragsrätt som alltid står kvar för ägare av egnahem. En motsvarande sänkning bör göras av räntebidragen för tillkommande årgångar av egnahem. av bidragstiden efter det första bör bidragsandelen minskas för hyres- och bostadsrättshus och med däremot svarande tal för egnahem. Med denna avvecklingstakt kan räntesubventioner utöver skattekompenserande bidrag vara avvecklade för bostäder som byggs . För de bostäder som byggts kommer bidrag i begränsad omfattning att lämnas under ytterligare . Med hänsyn till den osäkerhet om framtiden som är ofrånkomlig bör man nu i första hand lägga fast en avveckling för den närmaste treårsperioden. Inför den fortsatta avvecklingen bör en avstämning göras, vars resultat får avgöra om avvecklingsplanen skall ändras i någon del. Utredaren föreslår att en statlig kreditgaranti motsvarande av bidragsunderlaget skall erbjudas kreditgivaren för krediter för investeringen. Detta bör gälla lika för alla typer av hus och alla ägarkategorier. Säkerheten för kreditgarantin bör ligga i direkt anslutning till de lån som ett kreditinstitut ger utan andra säkerheter än panträtt i fastigheten. För att begränsa statens risktagande bör dock säkerheten för kreditgarantin ligga inom det säkerhetsläge i fastigheten som motsvaras av av bidragsunderlaget. Även det bör gälla lika för alla. Kreditgarantin bör gälla under . Kravet på borgen som förutsättning för kreditgaranti bör tas bort. Den statliga kreditgarantin bör lämnas på sådana grunder och med så avvägda avgifter att statsbudgeten inte belastas av kostnader eller eventuella kreditförluster. 2.3.3 Ombyggnadsstödet Utredaren framhåller att prövningen av vad som skall ingå i bi- dragsunderlaget för stöd vid ombyggnad m.m. enligt dagens regler förutsätter ett stort antal skilda bedömningar från lånemyndigheternas sida. Det gör det svårt att under planeringen förutse myndigheternas beslut. Behovet av förenklingar vid bestämningen av bidragsunderlaget är därför stort. är det svårt att finna enkla schabloner utan prövningsförfarande som inte, i frånvaron av kontroll, leder till att stöd lämnas till åtgärder som inte är bidragsberättigade. Vid en övergång till konventionell beskattning av de kommunala bostadsföretagen kommer rätten till omedelbara skatteavdrag för underhålls- och reparationsåtgärder att gälla alla hyreshus. Enligt direktiven skall vidare särskilt utredas om en möjlighet bör öppnas att göra skattefria avsättningar för framtida sådana åtgärder. Mycket talar mot denna bakgrund för att stödet vid ombyggnad och underhåll bör ses över. Frågan om mer långtgående förenklingar av detta stöd kräver emellertid ytterligare överväganden. infördes inte oväsentliga begränsningar av vilka åtgärder som kan få stöd. De nya reglerna bör enligt utredaren kompletteras så att det framgår att en förutsättning för bidrag är att nyinvesteringarna medför en väsentlig förbättring av husets tekniska eller funktionella kvalitet eller av boendemiljön. Bidrag bör dock inte lämnas för åtgärder som medför att bostäderna får en standard som överstiger normal standard i nyproducerade bostäder. Enligt utredaren bör vidare följande gälla. - Bidragsunderlaget bör bestämmas till av den faktiska kostnaden för de bidragsberättigade åtgärderna. - Bidragsunderlaget bör inte få överstiga av det schablonmässigt bestämda bidragsunderlaget för motsvarande nybyggnad. - I bidragsunderlaget bör inräknas endast kostnader som överstiger . Denna begränsning bör dock inte gälla ombyggnadsåtgärder som avser att åstadkomma ökad tillgänglighet för handikappade. I övrigt föreslår utredaren inga avvikelser i förhållande till vad som har föreslagits i fråga om det statliga stödet vid nybyggnad av bostäder. 2.3.4 Omfördelningslån Utredaren framhåller att lån för omfördelning av ränteutgifter över tiden är acceptabla endast om det höga ränteläget beror på en hög inflation. Möjligheterna att sänka de inledande årens ränteutgifter är däremot begränsade när ränteläget bestäms av en hög real ränta, såvida man inte är beredd att acceptera fortsatt stigande reala utgifter . Det nuvarande realränteläget tillåter inte att staten baserar en avveckling av räntebidragen på en ökad omfördelning genom lån. Det kan ändå finnas skäl att staten ger låntagarna en viss möjlighet att omfördela ränteutgifter under de inledande åren. Det kan ske genom en utvidgad kreditgaranti för sådana lån. Om den möjliga kreditgarantin för omfördelningslån begränsas till sammanlagt av bidragsunderlaget - vilket svarar mot den förutsatta ursprungliga egna insatsen - kommer den garanterade låneskulden inte att växa utöver en rimlig produktionskostnad för huset. Detta omfördelningsutrymme bör endast få tas i anspråk successivt och med högst en femtedel . Säkerheten för kreditgarantin för omfördelningslånet bör ligga i direkt anslutning till säkerheten för kreditgarantin för investeringslånet. 2.4 Ett reformerat bostadsstöd 2.4.1 Utgångspunkter för reformen De allmänna utgångspunkterna för den reformering av bostadsstödet som jag föreslår i det följande har angetts av regeringen i direktiven för den utredning som jag just har redovisat. Regeringens ekonomiska politik är inriktad på att bryta den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i hela landet. För det måste den ekonomiska politiken ges en långsiktig inriktning. En grundläggande förutsättning för en sund utveckling som ger tillväxt och full sysselsättning är en varaktigt låg inflation. Ekonomins växtkraft är vidare beroende av successivt sänkta skatter och fortsatta avregleringar. Kravet på stabilitet förutsätter i sin tur att skattesänkningar åtföljs av varaktigt minskade anspråk på statsutgifter. Det nu sagda får stor betydelse för bostadspolitiken. De hittillsvarande regelsystemen har motverkat sparande och avskärmat aktörerna på bygg- och bostadsmarknaderna från effekterna av den ekonomiska politik som faktiskt förts. Det har försenat nödvändiga strukturförändringar och lett till att kostnaderna för staten och medborgarna har accelererat på ett närmast okontrollerbart sätt. En av de mest betydelsefulla faktorerna bakom de nuvarande svårigheterna inom bostadsfinansieringen är det höga ränteläget. Ansträngningarna har riktats in på att genom kostsamma och instabila stödsystem hindra marknadsräntornas genomslag i boendekostnaderna. De omfattande subventionerna har dolt de kraftiga prisökningarna i byggproduktionen. Ett fortsatt generellt räntestöd måste utformas på ett sådant sätt att låntagarna själva i ökande omfattning träffas av positiva och negativa effekter av förändringar av kostnaderna för det kapital som finansierar bostadsinvesteringen. Den anpassning till förändrade förhållanden som är nödvändig när priset på kapital ändras måste göras inom hela samhället. Bostadskonsumtionen kan inte avskärmas från sådana förändringar. Redan sektorns storlek - bostadssektorn svarar för nära hälften av den totala byggproduktionen - gör detta uppenbart. Bördan kan inte vältras över på staten och ytterst på andra delar av samhället utan allvarliga skadeverkningar för dessa. Den omläggning av bostadsstödet som är nödvändig måste utgå från att bostadssektorn inordnas under de förutsättningar som gäller för den allmänna ekonomiska politiken. Bostadspolitiken skall alltså medverka till att inflationen bekämpas, sparandet främjas och statens utgifter minskas. Det skall ske på ett sätt som ger alla möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris, med ökad valfrihet och stärkt inflytande över sitt eget boende. 2.4.2 Huvuddragen i ett reformerat stödsystem Min bedömning: Räntebidragen för ny- och ombyggnad av bostadshus bör avvecklas successivt. Det skall ske med hänsynstagande till de skatteregler som gäller för egnahem. För projekt som påbörjas lämnas räntebidrag för en stegvis minskande andel av räntekostnaderna. För varje tillkommande årgång påbörjas bidragsgivningen på en lägre utgångsnivå än för föregående årgång. Bidragssystemet förenklas och underlaget för räntebidrag bestäms helt efter schabloner. Statliga kreditgarantier behålls för en del av finansie- ringen. Kreditgarantier kan även lämnas för viss omfördelning av ränteutgifterna. Ingen omläggning görs nu i fråga om räntebidragen för hus som har byggts eller byggts om med stöd av nuvarande bestämmelser. görs en avstämning inför det fortsatta genomförandet av avvecklingen. Utredarens förslag: Överensstämmer i princip med min bedömning. Remissinstanserna: Förslaget om ändrade finansieringsregler har fått ett blandat mottagande bland remissinstanserna. Huvudtankarna att bidragsunderlaget skall bestämmas schablonmässigt och att räntebidraget skall bestämmas som en andel av en beräknad räntekostnad liksom förslaget att avvecklingen av räntebidrag läggs fast får i princip stöd hos majoriteten av remissinstanserna. Även förslaget till uppläggning av kreditgarantin har i huvudsak mottagits positivt. Jag redovisar här en kort sammanfattning av remissinstansernas synpunkter. och banker är i huvudsak positiva till förslagen. instämmer i stor utsträckning i gjorda bedömningar och förslag. Föreningen framhåller vikten av att finansieringsreglerna är långsiktigt bestämda. finner för sin del att förslaget utgör ett starkt incitament till kostnadsminskningar och låg räntenivå. Bland investerarna på obligationsmarknaden ställer sig positivt till utredningsförslagets inriktning liksom till att en avreglering sker även på bostadsmarknaden. Allmänna Pensionsfonden konstaterar att om effekten blir en kraftig minskning av bostadsbyggandet och därmed en kraftigt minskad emissionsvolym av bostadsobligationer kommer fondens placeringspolitik att påverkas. Bland producentorganisationerna är reaktionerna mer avvaktande. räntesubventionerna får minskas endast i den takt som skatter, avgifter och räntor sjunker samt att det är angeläget att de boendes ekonomiska förutsättningar inte förändras. Förbundet har också vissa invändningar mot metoden för beräkning av räntebidragsunderlaget liksom beträffande bidragsnivån och avtrappningen av bidraget m.m. Byggentreprenörerna framhåller att de stödjer strävandena att avreglera bo- stadsmarknaden och att avveckla de generella räntebidragen. De betonar dock vikten av att avregleringen sker under ordnade former. Byggentreprenörerna konstaterar att den föreslagna metoden för beräkning av bidragsunderlaget är föredömligt enkel, vilket också gäller metoden för avveckling. Man tillstyrker schablonbeloppens nivå och att kraven på egen insats ökar, men föreslår en väsentlig höjning av bidragsnivån liksom en långsammare avtrappning av räntebidragen under de inledande åren.