prop · GF0331 · 1992-01-01 00:00:00 — Inträffar olyckan i en anläggning i en stat som är ansluten till blir, å andra sidan, den konventionen tillämplig. Tredje stycket innehåller en lagvalsregel för transportfallen som är mera komplicerad. Detta beror på att reglerna om ansvaret för olyckor under transport enligt konventionerna är detaljerade och delvis invecklade. Utgångspunkten för lagvalet är här artikel II. 1 (b) och (c) i resp. artikel 4 (a) och (b) i . Enligt lagvalsregeln i detta stycke skall ansvaret i transportfallen bestämmas av reglerna i den av konventionerna till vilken den stat är ansluten i vilken den anläggning finns vars innehavare bär ansvaret enligt de berörda reglerna i resp. . En närmare redogörelse för de effekter som dessa regler får -- sett ur svensk synvinkel -- har lämnats i promemorian Ds 1991: 6 s. 14-16. Jag får här hänvisa till den redogörelsen. Något förenklat kan reglerna sammanfattas på följande sätt. I förhållandet mellan en Parisstat som och en icke-konventionsstat (varmed likställs en Wienstat som inte har anslutit sig till det gemensamma protokollet) så får anläggningsinnehavaren i ett ansvar för en större del av transporten än om motparten varit en konventionsstat (inkl. Wienstater som anslutit sig till det gemensamma protokollet). Vid en transport från till en icke-konventionsstat övergår ansvaret senare till den mottagande anläggningsinnehavaren än det gör om mottagarstaten är en konventionsstat. Vid en transport från en icke-konventionsstat till övertar anläggningsinnehavaren i ansvaret i ett tidigare skede än om avsändarstaten är en konventionsstat. Mellan en anläggningsinnehavare i och en i en annan Parisstat (varmed likställs en Wienstat som har anslutit sig till det gemensamma protokollet) kommer däremot i princip avtalsfrihet att råda när det gäller ansvarets övergång. Artikel IV Bestämmelserna i denna artikel kompletterar reglerna i artiklarna II och III och innebär att den i det särskilda fallet tillämpliga konventionen skall tillämpas i förhållande till de till det gemensamma protokollet anslutna staterna som om dessa var anslutna till den konventionen. Att märka är att de artiklar i respektive konvention som uttryckligen omfattas av denna regel endast är de artiklar som innehåller den materiellt-rättsliga regleringen av skadeståndsansvaret. Procedurbestämmelserna i de båda konventionerna utesluts däremot från tillämpning. Artikel V -- XI Artiklarna V-XI innehåller slutbestämmelser, vilka är av sedvanligt slag. 3 Förslag 3.1 tillträde till det gemensamma protokollet {riksruta} Mitt förslag: skall ratificera det gemensamma protokollet. Promemorians förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Samtliga har tillstyrkt att tillträder det gemensamma protokollet. Skälen för mitt förslag: Som jag har nämnt tidigare är det övergripande syftet med det gemensamma protokollet att förbättra det ekonomiska skyddet för dem som lider skada till följd av en atomolycka. Genom den koppling som protokollet etablerar betraktas fler stater (28 i stället för de 14 som är anslutna till ) som konventionsstater. En skadelidande i en stat kan alltså med stöd av konventionerna få ersättning för skador till följd av atomolyckor, även om olyckan inträffar i en stat som är ansluten till det andra konventionssystemet. Genom att det geografiska tillämpningsområdet för var och en av konventionerna utvidgas kommer en skadelidande i att få bättre möjligheter än att få skadestånd vid en olycka. Någon förbättring av de materiella reglerna i konventionerna, t.ex. de som rör ansvarsbeloppens storlek, innebär dock inte protokollet. En i det gemensamma protokollet outtalad men under arbetet inom och starkt närd förhoppning är vidare att protokollet skall utgöra ett incitament för ett stort antal stater som står utanför konventionsregleringen att tillträda . Denna förhoppning avser särskilt staterna i . Först därigenom kan syftet med det gemensamma protokollet till fullo uppnås. Inom IAEAs ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid kärnkraftsolyckor pågår -- som jag redan har nämnt - ett arbete som syftar till en revidering av . Förhoppningsvis skall det arbetet inom en inte alltför avlägsen framtid leda till en modernisering av konventionen och en väsentlig höjning av ansvarsbeloppen. Det bör leda till ett ökat intresse för att tillträda denna konvention. Skulle detta inträffa ökar givetvis i motsvarande mån betydelsen av det gemensamma protokollet som en brobyggare mellan konventionssystemen. Efter tillkomsten av protokollet har tillträtts av fyra stater: , , och . Enligt min mening innebär en ratifikation av det gemensamma protokollet påtagliga fördelar för . Mina överväganden leder mig vidare till slutsatsen att en ratifikation inte kräver några lagändringar. Jag skall i fortsättningen närmare utveckla skälen för mitt förslag. När det gäller att bedöma, om ett svenskt tillträde till protokollet kan anses önskvärt och vilka fördelar eller eventuella nackdelar som en svensk ratifikation skulle medföra, finns det anledning att skilja mellan två huvudsituationer. Den första situationen avser det fallet att en olycka inträffar i en atomanläggning varvid man dessutom bör hålla i sär olyckor i och olyckor utom riket. Den andra situationen avser fall då en atomolycka inträffar under transport av atomsubstans mellan anläggningar i skilda länder. Jag behandlar de olika situationerna var för sig i det följande. Jag avser att i samband därmed också ta upp frågan om behovet av författningsändringar. Olyckor i en atomanläggning i en olycka inträffar i en atomanläggning, är det som jag tidigare nämnt territorialitetsprincipen, dvs. platsen för olyckan som enligt lagvalsregeln i artikel III andra stycket i det gemensamma protokollet avgör vilken konvention som blir tillämplig. Enligt , som har tillträtt, är huvudregeln att anläggningsinnehavarens ansvarighet endast gäller olycka som har inträffat i en konventionsstat och som ger upphov till skador i en sådan stat. Konventionen tillåter emellertid att en konventionsstat genom nationell lag utsträcker denna ansvarighet till att täcka skador även i icke-konventionsstater. När anslutning till och tilläggskonventionen om supplerande statsansvar övervägdes valde statsmakterna att utsträcka tillämpningsområde så att lagen täcker skador även i icke-konventionsstater i följd av en atomolycka för vilken en svensk anläggningsinnehavare är ansvarig (se prop. 1968: 25, 1LU 13, rskr. Föredragande statsrådet framhöll (se prop. s. 62) att en sådan regel följde av det folkrättsliga grannelagsansvar som ansågs föreligga på atomskadeområdet. Utvidgningen borde dock kunna begränsas enligt reciprocitetsprincipen. Atomansvarighetslagen innehåller följaktligen en sådan regel om reciprocitet (3 § tredje stycket), enligt vilken regeringen beträffande stat som ej är konventionsstat kan förordna att ersättning för atomskada som uppkommer i den staten inte skall lämnas i i vidare mån än ersättning i samma stat skulle lämnas för atomskada som uppkommer här. Ett sådant förordnande får dock inte tillämpas i den mån tillämpningen skulle vara oförenlig med förpliktelser enligt något internationellt fördrag. Något förordnande av detta slag har inte meddelats av regeringen. Skulle en olycka inträffa i en svensk atomanläggning gäller således att anläggningsinnehavarens ansvar täcker skador som uppstår i en stat som är ansluten till (trots att en sådan stat är att anse som icke-konventionsstat). Ett svenskt tillträde till det gemensamma protokollet -- vilket medför att en stat som är ansluten till och som också har tillträtt det gemensamma protokollet skall betraktas som en konventionsstat -- innebär därför inte några nya ekonomiska åtaganden för svenska anläggningsinnehavares del. Anläggningsinnehavaren kommer liksom att svara för en olycka intill gränsen för sitt ansvarsbelopp enligt 17 § atomansvarighetslagen. Detta belopp är nu 800 milj. kr. Som framgår av avsnitt 3.2 föreslår jag att det skall höjas till 1 200 milj. kr. Staternas åtaganden enligt tilläggskonventionen (det s.k. Brysselsystemet), däribland den svenska statens åtagande att gemensamt med övriga stater som är med i Brysselsystemet svara för ytterligare ersättning av statsmedel, påverkas inte direkt av det gemensamma protokollet. Ersättning enligt Brysselsystemet kan nämligen inte utgå för skador i andra stater än stater som är med i systemet. Det är endast anläggningsinnehavarens ansvar som enligt det gemensamma protokollet utnyttjas för att ersätta skador i Wienstater som är anslutna till det protokollet. Indirekt kan emellertid staternas åtaganden enligt tilläggskonventionen komma att påverkas. Vid en större olycka i som i stater anslutna till /Brysselsystemet föranleder skador som överstiger 800 milj. kr är tilläggskonventionen tillämplig, dvs. har rätt att begära bidrag från övriga stater anslutna till den konventionen för att täcka sådana skador. För olyckor i andra stater som är med i Brysselsystemet gäller det omvända förhållandet, dvs. att blir skyldigt att bidra. En anslutning till det gemensamma protokollet innebär att ett större antal tänkbara skadelidande skulle omfattas av . Det kan leda till att tilläggskonventionens ersättningssystem skulle kunna komma att behöva tas i anspråk i fler fall än . Anläggningsinnehavarens ansvar kan nämligen komma att tas i anspråk för att ersätta skador i stater som är anslutna till . Härigenom kan det inträffa att skador som inträffar i stater som är anslutna till /Brysselsystemet inte ryms inom ramen för anläggningsinnehavarens ansvar. Denna situation är förutsedd i tilläggskonventionen och uppmärksammades också vid arbetet med det gemensamma protokollet. Enligt artikel 14 (b) i tilläggskonventionen krävs samtycke för att den utvidgning som protokollet medför av tillämpningsområdet för skall bli gällande mot en medlemstat. Efter en rekommendation av styrkommittén för OECDs atomenergiorgan har den genom beslut (dnr 89-1722) lämnat samtycke enligt 14 (b) tilläggskonventionen. De flesta övriga Brysselstater har också lämnat sitt samtycke och det förväntas att samtliga skall ha gjort detta före utgången av . Ett svenskt tillträde till det gemensamma protokollet innebär således inte några nya åtaganden för svensk del, varken för anläggningsinnehavarna eller för den svenska staten, såvitt gäller atomolyckor som inträffar i . Frågan är då om det i denna del föreligger något behov av att ändra atomansvarighetslagen. Reciprocitetsregeln i 3 § atomansvarighetslagen innebär att efter ett tillträde till det gemensamma protokollet skulle vara förhindrat att gentemot stater som tillträtt och det gemensamma protokollet -- men inte gentemot andra icke-konventionsstater -- utnyttja möjligheten att begränsa svenska anläggningsinnehavares ansvar på reciprocitetsbasis. En sådan begränsning skulle ju stå i strid med åtagandena i det gemensamma protokollet. I promemorian diskuteras (se s. 29-31) om denna situation kräver ändring av atomansvarighetslagen genom att denna tillförs en uttrycklig föreskrift som begränsar möjligheterna att meddela ett reciprocitetsförordnande. Den ståndpunkt som intas i promemorian är att ett sådant förtydligande skulle vara överflödigt. Denna slutsats har emellertid ifrågasatts under remissbehandlingen. Hovrätten över och uttalar bl.a. att lagrummets formulering innebär att regeringen i förhållande till konventionsstat är förhindrad att meddela förordnande som inskränker svenskt ansvar. Ett tillträde till det gemensamma protokollet medför att åtar sig samma folkrättsliga förpliktelser i förhållande till Wienstater som gentemot konventionsstater i lagens mening. Med hänsyn härtill och i konsekvens med lagens nuvarande utformning kan det enligt hovrätten vara lämpligt att lagrummet ändras så att det av lagtexten framgår att förordnande om begränsning av svenskt ansvar inte heller får ges i förhållande till en Wienstat som tillträtt det gemensamma protokollet. Hovrätten förordar därför att detta uttryckligen anges i det berörda lagrummet. har anfört liknande synpunkter. För egen del menar jag att den ståndpunkt som intas i promemorian har goda skäl för sig. Som jag har nämnt anges det särskilt i 3 § atomansvarighetslagen att ett förordnande om begränsning av svenskt ansvar inte får tillämpas i den mån tillämpningen skulle vara oförenlig med förpliktelser enligt något internationellt fördrag. Det gemensamma protokollet är just ett sådant internationellt fördrag som avses i bestämmelsen. Enligt min mening finns det därför inte något behov av någon särskild reglering av detta fall i lagtexten. Jag finner mot bakgrund av det sagda att en ratifikation av det gemensamma protokollet inte gör det påkallat med någon lagändring i den nu aktuella delen. Olyckor i en atomanläggning utom riket Fördelarna med ett svenskt tillträde till det gemensamma protokollet visar sig främst då det gäller en olycka som inträffar i en atomanläggning utom riket i en stat som är att betrakta som en icke-konventionsstat i förhållande till . Om en sådan olycka får effekter som drabbar svenskt territorium och svenska skadelidande, får dessa skadelidande inte någon ersättning , i varje fall inte på konventionsrättslig grund. Som bekant har ingen ersättning av detta slag utgått till svenska skadelidande efter olyckan 1986 i Tjernobyl i (jfr dock prop. 1986/87: 18 s. 5). Av geografiska skäl är risken visserligen inte så stor att en olycka i en atomanläggning i en stat som är ansluten till skulle komma att drabba . Endast tre av de stater som är anslutna till är europeiska stater. kan ett svenskt tillträde till det gemensamma protokollet kanske anses vara av begränsat intresse. Betydelsen av det gemensamma protokollet kan dock snabbt växa, om som en följd av det pågående revisionsarbetet skulle komma att få ökad attraktivitet bland stater i vårt geografiska närområde, t.ex. de östeuropeiska staterna. Det finns också klara tecken på att en sådan utveckling är på gång. Både och har som jag har nämnt tillträtt (jfr avsnitt 2.4.1). Om många stater i vårt närområde anser det förenligt med sina intressen att tillhöra och det gemensamma protokollet, skulle svenska skadelidande till skillnad från få ersättning vid atomolyckor i dessa länder under förutsättning att ansluter sig till det gemensamma protokollet. Skulle t.ex. ratificera dessa instrument vore svenska skadelidande berättigade till skadestånd vid en olycka i liknande den i Tjernobyl. De ökade möjligheterna för svenska skadelidande att få ersättning för skador till följd av atomolyckor som inträffar i stater som är anslutna till och det gemensamma protokollet talar enligt min mening starkt för ett tillträde till detta protokoll. Inte heller i detta avseende kräver en svensk ratifikation någon ändring av svensk lagstiftning. Det blir i stället en fråga för andra stater som tillträder det gemensamma protokollet att göra erforderliga ändringar i sina regelsystem för att tillförsäkra andra kontraherande stater de rättigheter som följer av protokollet. Olyckor under transport av atomsubstans När det gäller ansvaret under transportsituationer är bilden mer komplicerad och det står inte utan vidare klart att en ratifikation av det gemensamma protokollet innebär fördelar för svenska skadelidande. Problematiken har utförligt belysts i promemorian Ds 1991: 6 s. 23-27. Jag får här hänvisa till den redogörelsen, men vill för egen del framhålla följande. Som jag har nämnt tidigare gäller i förhållandet mellan en Parisstat och en icke-konventionsstat att anläggningsinnehavaren i Parisstaten har ett ansvar för en större del av transporten än vad som är fallet vid transporter mellan konventionsstater. Detta är givetvis av betydelse om anläggningsinnehavaren i Parisstaten har ett högre ansvarsbelopp än innehavaren i en Wienstat (vilket normalt är fallet med de nuvarande ansvarsnivåerna i de olika konventionerna). Att anläggningsinnehavaren i en Parisstat är ansvarig medför vidare att tilläggskonventionens regler om supplerande statsansvar normalt blir tillämpliga (på skador i sådana Parisstater som är med i Brysselsystemet) eftersom samtliga Parisstater utom tre också har tillträtt tilläggskonventionen. Reglerna i det gemensamma protokollet får formellt den effekten att nyssnämnda bestämmelser om ansvaret vid transporter till eller från icke- konventionsstater inte blir tillämpliga i förhållandet mellan stater som tillträtt det gemensamma protokollet. Protokollet kan då i vissa fall leda till dels att ett lägre ansvarsbelopp står till förfogande för att täcka eventuella skador under transporten, dels att tilläggskonventionens regler om supplerande statsansvar inte är tillämpliga där detta hade varit fallet om inte det gemensamma protokollet hade funnits. Det kan alltså tänkas fall -- åtminstone teoretiskt -- då skyddet för skadelidande här i landet skulle bli sämre vid en svensk anslutning till det gemensamma protokollet än vad som gäller. Att låta en anläggningsinnehavare utanför /Brysselsystemet ansvara för en sådan transport -- med lägre ansvarsnivåer och bortfall av tilläggskonventionens supplerande ersättningsregler som konsekvens -- kan enligt min mening inte komma ifråga, såvitt svenskt territorium och svenska intressen skulle bli berörda därav. De problem som jag här kortfattat har berört och som avser hur man kan bevara effekterna av det skydd som tilläggskonventionen normalt erbjuder även i här avsedda transportsituationer har uppmärksammats inom NEAs expertgrupp för atomansvarighetsfrågor och övervägts under arbetet där. Som en följd härav har inom antagits en rekommendation som syftar till att komma till rätta med dessa problem. Rekommendationen innebär att stater som är anslutna till tilläggskonventionen och som ansluter sig till det gemensamma protokollet skall se till att innehavare av en anläggning i stater som tillhör /Brysselsystemet tar på sig ansvar för skador som kan uppstå under transporter mellan hans anläggning och anläggningsinnehavaren i en Wienstat, om tilläggskonventionen skulle ha gällt för skadan i fall det gemensamma protokollet inte hade funnits. Som jag har nämnt tidigare är det en förutsättning för tillämpningen av tilläggskonventionen att en anläggningsinnehavare i en stat som tillhör /Brysselsystemet är ansvarig för skadorna. På vilket sätt staterna skall se till att så sker anges inte närmare i rekommendationen utan det lämnas öppet för skilda lösningar i nationell rätt. Klart är emellertid att en svensk anläggningsinnehavare måste kunna hållas ansvarig i nuvarande omfattning även i de transportfall som jag här har berört. Det sagda innebär att så länge det är fråga om skador som enligt nuvarande regler inte faller under , t.ex. transporter med anknytning bara till en Wienstat, innebär en anslutning till det gemensamma protokollet en fördel från svensk synpunkt. Frågan är då om de olägenheter när det gäller som jag redogjort för kan undvikas som protokollet ratificeras. Det torde enligt min mening inte med utgångspunkt endast i det gemensamma protokollet föreligga något hinder mot att ålägga svenska anläggningsinnehavare större ansvar än som följer av det protokollet. Det problem som finns gäller i stället våra åtaganden gentemot Parisstaterna. Genom den nämnda rekommendationen får detta problem anses undanröjt. Om följer rekommendationen, kan således svenska anläggningsinnehavare behålla det ansvar för transporter av atomsubstans som de har enligt 6 och 7 §§ atomansvarighetslagen. Det gäller även i förhållande till stater som har tillträtt och det gemensamma protokollet. För anläggningsinnehavare i sådana stater uppstår därmed, i den mån den svenska lagen är tillämplig, en motsvarande lättnad i deras ansvar jämfört med vad som följer av artikel IV i det gemensamma protokollet. Vad jag nu har anfört talar starkt för att i samband med en ratifikation av det gemensamma protokollet -- för att inte försämra de skadelidandes ställning -- bör följa rekommendationen. Det innebär att det inte heller för transportfallen bör göras några ändringar i atomansvarighetslagen. Med konventionsstat bör i den lagen således även i fortsättningen avses endast stat som har tillträtt . Stater som har tillträtt och det gemensamma protokollet skall alltså vid tillämpningen av atomansvarighetslagen i transportfallen även i fortsättningen betraktas som icke-konventionsstater. 3.2 Ansvarsbeloppet höjs för svenska anläggningsinnehavare {riksruta} Mitt förslag: Ansvarsbeloppet höjs från 800 milj. kr till 1 200 milj. kr. Remissinstanserna: Den berörda industrin och dess försäkringsgivare har tillstyrkt den av mig förordade höjningen. Skälen för mitt förslag: Som jag har nämnt tidigare höjdes ansvarsbeloppet för svenska anläggningsinnehavare från 500 milj. kr till 800 milj. kr. Denna nivå innebär i sig att ansvarsbeloppet ligger relativt högt vid en internationell jämförelse. Det är dock inte något skäl att inte gå högre om förutsättningar visar sig finnas för det. Avgörande för ansvarsnivån är enligt vad har slagit fast (jfr NU 1986/87: 12 s. 33 och 1989/90: LU29) att ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin men att ansvarsbeloppet inte kan sättas högre än att det kan täckas av försäkring. slutfördes överläggningar mellan socialdemokraterna, liberalerna och angående utformningen av energipolitiken. I den överenskommelse som slöts mellan partierna , benämnd Partiledaröverenskommelse om energipolitiken, uttalas i avsnitt 5 "Vissa kärnsäkerhetsfrågor" bl.a. att en höjning av ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavare bör genomföras. konstateras att det inte torde vara förenligt med att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Denna och andra frågor som berörs av överenskommelsen har därefter följts upp inom . I den proposition om energipolitiken som avlämnades till (se prop. 1990/91: 88 s. 33 och 34) förutskickades att frågan skulle komma att tas upp inom justitedepartementet. Enligt uppgifter som den svenska atomförsäkringspoolen har lämnat till har kapaciteten på försäkringsmarknaden avseende ansvarsförsäkring ökat med och kan även väntas utvecklas gynnsamt. Enligt poolen finns det därför utrymme för en höjning av anläggningsinnehavarnas ansvarsbelopp till högst 1 200 milj. kr. Vid de överläggningar som därefter har hållits mellan företrädare för justitedepartementet, kärnkraftsindustrin och atomförsäkringspoolen har dessa uppgifter bekräftats. Ett belopp om 1 200 milj. kr skulle alltså nu kunna ansvarsförsäkras med bibehållande av försäkringsskyddet på egendomssidan. En höjning av ansvarsbeloppet kommer givetvis att föranleda en ökning av utgående för ansvarsförsäkring. Företrädarna för kärnkraftsindustrin har vid överläggningarna förklarat att den accepterar en höjning av ansvarsbeloppet till föreslagen nivå. Jag kan alltså konstatera att det föreligger enighet mellan den berörda industrin och dess försäkringsgivare om att ansvarsbeloppet nu kan höjas till 1 200 milj. kr. OECDs atomenergiorgan har antagit en rekommendation enligt vilken staterna bör sträva efter att höja ersättningsnivåerna i sin interna lagstiftning avseende anläggningsinnehavarnas ansvar. Enligt rekommendationen bör en höjning ske till en enhetlig nivå om 150 milj. SDR (motsvarande ca 1 200 milj. kr). Rekommendationen har tillkommit mot bakgrund av att ersättningsnivåerna i de olika Parisstaterna har kommit att variera kraftigt under de år som har gått sedan trädde i kraft. Vissa stater har höjt nivåerna med betydande belopp medan andra har kommit att ligga kvar i närheten av de miniminivåer som konventionen ställer upp (jfr avsnitt 2.2). Det har inom ansetts önskvärt med en mer enhetlig ersättningsnivå. Enligt undersökningar som har företagits av den internationella försäkringsindustrin har också kapaciteten på försäkringsmarknaden utvecklats så gynnsamt att en höjning av ansvaret till en nivå om 150 milj. SDR är möjlig i de flesta medlemsstaterna. Med hänsyn till vad jag nu har anfört förordar jag att ansvarsbeloppet för svenska anläggningsinnehavare höjs till 1 200 milj. kr.