prop · GF03133 · 1992-01-01 00:00:00 — Dels innebär europeiseringen av elmarkna- den att både utbud och efterfrågan breddas, dels är inte målet ur samhällsekonomisk synvinkel att få så låga priser som möjligt utan att prisbildningen leder till en rimlig resursanvändning. Vidare finner att tagit utvecklingen i till intäkt för att ny reglering krävs och att ett komplicerat regelverk måste skapas. Verket efterlyser en precisering av den- na bedömning, och framhåller att inget talar för att en regle- ring bättre fyller sin uppgift därför att den är omfattande el- ler komplicerad. Det väsentliga är att regleringen förmår att ta tillvara det allmännas intresse som den inte blir så detaljerad eller tar sådana former att interaktionen mellan mar- knadens aktörer störs. understryker de stora skillnaderna i utgångsförut- sättningarna hos de europeiska länderna, där utgångslä- ge är ett väl fungerande elsystem med konkurrensinslag. I rap- porten läggs, enligt mening, alltför stor vikt vid att förändringarna i leder till ökat samarbete mellan stora aktörer. Huvuddraget i utvecklingen är enligt inte ökad samverkan utan ökad konkurrens. anser att rapporten ger en nyanserad och så långt föreningen kan bedöma riktig bild av elmarknaderna i . Föreningen framhåller de jämförelsevis låga kostnader och priser som i rapporten redovisas för den svenska elmarknaden och understryker att den svenska modellen har bidragit till upp- byggnaden av en effektiv struktur. De svenska elkunderna har så- ledes ett bra utgångsläge och kan inte, enligt föreningen, vinna lika mycket på ökad konkurrens som elkunderna i många andra län- der. påpekar i anknytning till rapportens redo- visning av elförsörjningen i att de svenska kraftföre- tagen har stor kompetens på de områden som har behov av (modernisering, rening m.m. av kraftverk), och att det finns anledning att tillvarata denna kompetens i det stödprogram för som regeringen aviserat. Föreningen ser en utveckling som sannolik där svenska kraftför- etag tillsammans med utländska kraftföretag deltar i kraftut- byggnader i andra länder. Det blir också allt viktigare att fö- lja utvecklingen på elmarknaderna i . framhåller att rapporten utgör en bra samman- ställning över förhållandena på elmarknaderna i vad gäl- ler produktionsfrågorna och de internationella överföringssyste- men, men anser att de nationella marknaderna och deras organisa- tion kunde ha beskrivits mer ingående. Föreningen påpekar att förhållandena i och , som i rapporten redovisas som särskilda fallstudier, inte är represen- tativa för . Utvecklingen i dessa länder kan inte tas som intäkt för en allmän utveckling inom EG och/eller . framhåller vidare att behovet av nya över- föringsförbindelser och/eller förstärkning av befintliga system är en mycket stark restriktion för en öppnare internationell el- marknad. Det är redan nu stora svårigheter att få till stånd le- dningar för nationella behov och motståndet mot ledningar för internationellt utbyte är ännu större enligt föreningens mening. Föreningen framför slutligen att rapportering om de europeiska elmarknaderna bör begränsas till rapporteringar med längre tidsintervall än . Vertikal integration på elmarknaden Rapport från och (R 1991:31) Sammanfattning av rapporten och remissyttranden däröver Innehåll 1 Bakgrund 2 Sammanfattning av rapporten 3 Remissyttranden 3.1 Remissförfarandet 3.2 Allmänna synpunkter på utredningens arbete och slutsatser 3.3 Konkurrenslagstiftningen 3.4 Transiteringsrätt på elektriska nät 3.5 Förslag om försäljningskoncession i eldistributionen 3.6 Övriga frågor Regeringen uppdrog åt statens energiverk, fr.o.m. närings- och teknikutvecklingsverket (), och statens pris- och konkurrensverk (SPK) att utreda drivkraf- terna för och effekterna av en ökad vertikal integration på den svenska elmarknaden (regeringsbeslut nr 58). Verken överlämnade till regeringen rapporten (R 1991:3- 1) Vertikal integration på elmarknaden. 2 Sammanfattning av rapporten På dagens elmarknad finns det mycket begränsade inslag av kon- kurrens. I en viss begränsad omfattning kan återdistributörer och mycket stora slutförbrukare byta råkraftsleverantör men det förutsätter att ägarna till de regionala näten frivilligt upplå- ter sina nät för transitering. Mindre kunder saknar helt möjlig- het att välja leverantör. av den svenska elmarkna- den är vertikalt integrerad om man med vertikal integration me- nar att det finns starka band mellan producent, återdistributör och kund. Den viktigaste orsaken till dessa starka band är den begränsade transiteringsrätt som finns på de elektriska näten. En vanlig definition på vertikal integration utgår från de äga- rmässiga bindningar som finns mellan producerande enheter och andra led i förädlingskedjan. Från konkurrenssynpunkt är det dock i allmänhet den horisontella integrationen på en marknad som ifrågasätts och inte den vertikala. Det speciella med elmar- knaden är att det i sista ledet av förädlingskedjan finns ett legalt monopol, områdeskoncessionen. Ett lämpligt mått på den vertikala integrationens omfattning kan därför vara den andel av kraften som produceras och distribueras inom samma företag och som säljs till slutkunder inom en områdeskoncession. Ett unge- färligt mått på den vertikala integrationens omfattning på den svenska elmarknaden är med denna definition . Anledningen till att kraftproducerande företag också bedriver distributionsverksamhet är i första hand historisk. I samband med att produktionsresurserna utvecklades var det naturligt att också ombesörja detaljdistributionen. Det är snarare anmärk- ningsvärt att inte en större del av marknaden är vertikalt inte- grerad. Motiven bakom de förvärv som har skett eller som plane- ras är i allmänhet mycket komplexa. I flera fall bedriver köpare såväl som säljare både produktion och distribution av el. Utred- ningen pekar på tre skäl. - Kraftföretagen stärker sin marknadsposition genom uppköpen. Dagens struktur på elmarknaden i kombination med den överkapa- citet som finns har lett till att det är ekonomiskt fördelak- tigt att ha en stor andel säkra kunder. Kraftföretag som är nettosäljare inom samkörningen kan, genom att köpa återdistri- butörer, räkna med att få bättre betalt för den kraft man pro- ducerar. - Den ekonomiska situationen hos marknadens aktörer. I synnerhet de större kraftproducenterna har haft en god lönsamhet - till stor del betingat av den nya styrningen av i kombination med Vattenfalls prisledarskap - medan kommunernas ekonomi är svag. Kommunernas dåliga ekonomi är således en vanlig orsak till att distributionsrörel- ser bjuds ut till försäljning. - Genom köpen kan rationaliseringsvinster uppnås. I många fall bedriver såväl säljare som köpare både produktion och distribu- tion av el, och syftet kan då vara att nå samordningsvinster på båda dessa områden. Det är en allmän uppfattning att det finns betydande ekonomiska vinster att hämta genom en fortsatt struk- turrationalisering inom främst eldistributionsområdet. Inte minst staten har verkat för detta. Effekterna av vertikal integration på elmarknaden beror i hög utsträckning på vilken typ av elmarknad vi har. Risken med ver- tikala uppköp är ur konkurrenssynpunkt att producenterna köper distributionsnät för att få garanterad avsättning för kraft till priser som är högre än de priser som skulle råda på en konkur- rensutsatt marknad. Med de spelregler som gäller för elmarknadens aktörer innebär en ökad vertikal integrering inte någon avgörande skill- nad ur kundens perspektiv. Man kan inte heller generellt uttala sig om hur elpriserna kommer att påverkas av att en producent köper in sig på nätet. I vissa fall kan ett högre avkastnings- krav hos köparen leda till prishöjningar, men rationaliserings- vinster kan lika gärna leda till prissänkningar. På en konkurrensutsatt elmarknad där alla kunder kan välja le- verantör är riskerna med vertikal integration mindre. Denna slu- tsats bygger på analysen i . Köp och sammanslagningar som leder till koncentra- tion på produktions- och försäljningssidan men inte vertikala uppköp är då ett hot mot konkurrensen. Elmarknaden kommer från konkurrenssynpunkt inte att avvika väsentligt från andra markna- der. Sannolikt kommer inte alla kunder att ha möjlighet att välja leverantör. Inom varje område kommer det att finnas en huvudle- verantör som förser mindre kunder med kraft. För att byta leve- rantör behöver man som kund t.ex. byta elmätare. De mindre kun- derna riskerar att få betala oskäligt mycket för sin el eftersom de inte utan vidare kan byta leverantör. Detta är ett problem för dem vare sig marknaden är vertikalt integrerad eller ej. Om det är en producent som är huvudleverantör bortfaller dock ett konkurrenssnitt dvs. handelsledet mellan återdistributör och pr- oducent. Detta kan vara till nackdel för marknadens funktions- sätt, speciellt om en stor del av produktionen på detta sätt sk- yddas för konkurrens. För att stärka de små kundernas ställning på marknaden föreslår i utredningen att en försäljningskoncession införs. För att få vara huvudleverantör i ett område skall det enligt för- slaget krävas en försäljningskoncession. Denna koncession behö- ver inte geografiskt sammanfalla med en områdeskoncession. För- säljningskoncessionen skall innebära en leveransskyldighet och en möjlighet för anslutna abonnenter att få elpriset prövat. Genom att ge kunden möjlighet att få sitt elpris prövat bort- faller en risk med vertikalt integrerade företag på elmarknaden; prisregleringen förhindrar för stora påslag i försäljningsledet. För att denna prisprövning i praktiken ska fungera förutsätts dock att endast en begränsad del av landets elproduktion un- danhålls konkurrens på detta sätt. En prisprövning, aldrig så effektiv, kan dock inte ersätta konkurrens, vilket betyder att fristående huvudleverantörer kommer att vara viktiga för elmar- knadens funktionssätt. Mot de befarade nackdelarna med vertikal integration måste dock fördelarna ställas: - Genom förvärv och sammanslagningar kan i vissa fall mer ratio- nella företagsstrukturer och högre effektivitet åstadkommas. - För kapitalsvaga ägare - t.ex. vissa kommuner - kan försälj- ningen av rörelsen innebära att den nya ägaren kan genomföra upprustning och underhåll av eftersatta distributionsnät. En ökad vertikal integration leder till minskat konkurrenstryck på marknaden. Nackdelarna av minskad konkurrens sammanfattas i följande punkter: - Möjlighet till monopolprissättning, dvs. inkomstöverföring från konsumenter till företag. - Effektivitetsförluster till följd av brist på dynamik genom företagets marknadsmakt och sämre incitament att hålla kostna- derna nere. och drar slutsatsen att vertikal integration kan in- nebära både för- och nackdelar från samhällssynpunkt. Såväl ka- raktären hos som de möjliga effekterna av olika förvärv varie- rar. Det kan därför ifrågasättas om det är önskvärt med generel- la åtgärder mot vertikala förvärv på elmarknaden. I har man konkurrensrättsligt sett mindre all- varligt på vertikala förvärv än på horisontella förvärv. föreslår dock i förslaget till ny konkurrenslag- stiftning att även vertikala förvärv bör kunna prövas, bl.a. med hänsyn till den viktiga roll som innehavet av ett distributions- nät spelar för ett företags möjligheter att framgångsrikt kon- kurrera på en marknad. och tillstyrker kommitténs för- slag i denna del. Avgörande för hur skadligt ett vertikalt förvärv kan bedömas vara från konkurrenssynpunkt är dock hur regleringen av elmar- knaden utformas. Den reformering av elmarknaden som föreslagits i rapporten i förändring undanröjer delvis de negativa effekterna av vertikala förvärv genom att många kunder skulle kunna välja elleverantör. Från konkurrenssynpunkt är det således angeläget att de föreslagna förändringarna genomförs i sin hel- het, dvs. att även de lokala näten öppnas. Möjligheten för producenterna att förhindra att kraftproduktio- nen blir konkurrensutsatt - genom att förvärva distributionsan- läggningar med stor andel små kunder - kommer dock att finnas även efter en avreglering. Vid prövning av försäljningskonces- sionen bör därför konkurrensaspekten beaktas. Krav bör också st- ällas på särredovisning för att prisprövningen ska vara effek- tiv. Försäljningskoncessionen bör också ges för en kortare tids- period, maximalt . Även överlåtelse av en försäljningskon- cession skall kunna prövas ur konkurrenssynpunkt. bör man också överväga att låta kunderna i ett område själva välja huvudleverantör, t.ex. genom att försäljningskon- cessionen auktioneras ut för en begränsad tidsperiod. Omständigheterna varierar starkt mellan olika förvärvssituatio- ner på elmarknaden. Medan vissa förvärv sannolikt kan medföra risker för monopolmissbruk torde andra förvärv i huvudsak ha po- sitiva effekter, även från konkurrenssynpunkt. Vidare är det in- te självklart vad som skall menas med ett vertikalt förvärv. De flesta förvärvssituationer är komplicerade och innehåller drag av såväl horisontell som vertikal karaktär. De har ofta även ko- nglomeratkaraktär exempelvis genom att annan energianknuten ve- rksamhet ingår. Det är också av vikt att analysera vilka alter- nativ som står till buds för t.ex. ett kommunalt distributions- företag om det inte tillåts sälja rörelsen till en kraftprodu- cent. Mot denna bakgrund är det, enligt SPK:s och mening, olämpligt att införa en speciell lagstiftning på elområdet. I första hand bör de föreslagna generella reglerna om förvärvskon- troll skyndsamt införas och ges en sådan utformning att de kan användas även för ingripanden mot oönskade vertikala förvärv. De föreslagna förändringarna i konkurrenslagstiftningen och i ellagstiftningen bör, om de genomförs och därefter utnytttjas på ett ändamålsenligt sätt, vara tillräckliga för att värna om kon- kurrensen vad avser vertikal integration. Ett större problem ur konkurrenssynpunkt är omfattningen av horisontell integration, främst i produktionsledet. dominans på den svenska kraftmarknaden är ur konkurrenssynpunkt ett stort problem. och har också analyserat frågan om hur en ökad verti- kal integration kan påverka möjligheterna till en effektiv ener- gitjänst- verksamhet. Slutsatsen är att det är svårt att se någ- ra fördelar med att samma företag förfogar över produktion, för- säljning till direktkunder och nätverksamhet när det gäller att bedriva effektiv energitjänstverksamhet. 3.1 Remissförfarandet Rapporten har remissbehandlats. Yttranden har avgivits av nä- ringsfrihetsombudsmannen (NO), , , riks- revisionsverket (RRV), , , , Svenska Kraftverksföre- ningen, , , , , Riksförbundet Energi- leverantörerna (REL), , och Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisa- tion (SBC). 3.2 Allmänna synpunkter på utredningens arbete och slutsatser NO och instämmer med de slutsatser som redovisas i rap- porten. anger som förbundets principiella ut- gångspunkt att vertikal integration bör motverkas för att stimu- lera konkurrens i branschen. instämmer i ut- redningens förslag i det inledningsskede till en friare elmar- knad som vi nu befinner oss i, men framhåller att utredningen även borde ha behandlat andra möjliga åtgärder på olika ambi- tionsnivåer än de som presenterats. konstaterar att de enskilda hushållens intres- sen och praktiska förutsättningar inte i tillräcklig omfattning uppmärksammats i utredningen. REL anser att utredningens slutsatser i huvudsak utgår ifrån en branschbild med en avreglerad elförsörjningsmarknad. Dessa förhållanden är ännu inte för handen, menar REL, och det rådet stor osäkerhet om när och hur en sådan marknadsbild kan etable- ras . Flertalet remissinstanser delar utredningens uppfattning att åt- gärder bör vidtas för att motverka vertikal integration på el- marknaden i syfte att värna konkurrensen. anser att det finns en väl funge- rande konkurrens på elmarknaden och att en fortsatt strukturrationalisering gynnar elkunderna och därför inte bör motarbetas. understryker att energi- och miljöriktig kraftvärmeutbyggnad inte får hindras på den framtida elmarknaden. Ett företag som distribuerar både el och fjärrvärme måste kunna bygga kraftvärmeverk utan att det betraktas som en oönskad vertikal integration. NO, , , Kraftverksföre- ningen, , , och delar utredningens uppfattning att generella konkurrensreg- ler bör tillämpas för att motverka skadlig vertikal integration och är att föredra framför en speciallagstiftning mot vertikala förvärv på elmarknaden. , och understryker att en förutsättning därför är att de för- eslagna generella reglerna om förvärvskontroll införs. HSB instämmer i att även vertikala förvärv skall kunna prövas enligt konkurrenslagstiftningen och tillstyrker utredningens fö- rslag om ändringar i konkurrens- och ellagstiftningen. Det är dock enligt HSB tveksamt om åtgärderna räcker. tillräcklig styrkebalans mellan producentintresset och konsumen- tintresset. REL understryker att det är utomordentligt viktigt att hindra vidare utveckling mot vertikalt integrerade elföretag. Det är möjligt att åstadkomma genom en förstärkning av lagstiftning på området men då formerna för en framtida avreglerad elmarknad in- te är kända kan behoven av en särskild lagstiftning mot vertikal integration på elmarknaden inte bedömas. 3.4 Transiteringsrätt på elektriska nät NO, och framhåller att det från konkurrenssynpunkt är mycket viktigt att såväl de regionala som lokala elnäten öppnas för transitering. tillägger att om näten ändå skulle öppnas i steg är det viktigt hur gränserna för dessa steg väljs. Stegen måste baseras på kundspecifika upp- gifter. och betonar vikten av ökad konkur- rens inom elförsörjningen. NO påpekar att om hela elnätet öppnas för konkurrens kommer horisontell integration på elmarknaden sannolikt att kunna med- föra större problem än vertikal. Detta talar enligt NO:s mening för att integration på elmarknaden bör prövas enligt den allmän- na konkurrenslagstiftningens regler. framhåller att den tekniska vidareutvecklingen av elmätare bör stödjas och eventuellt påskyndas av samhället. Då skulle även hushållen kunna skaffa mätutrustning till en rim- lig kostnad och kunna byta leverantör och träda in på den kon- kurrensutsatta delen av marknaden. framhåller att den nuvarande ellagen (§ 2 mom 4 och § 2 mom 7) anger vissa skyldigheter vad avser transite- ring för linjekoncessionsinnehavare. Lagtexten pekar enligt Sve- nska kraftnät mot att transiteringsplikt för innehavare av lin- jekoncessioner föreligger inom relativt vida ra- mar. Denna plikt har emellertid ej prövats rättsligt. Stöd för en restriktiv tolkning av den återgivna lagtexten kan man finna i den offentliga utredning som har legat till grund för den be- rörda lagstiftningen. 3.5 Förslag om försäljningskoncession i eldistributionen HSB delar utredningens uppfattningen att konkurrensaspekten skall beaktas vid prövning av ärenden rörande försäljningskon- cession. Koncessionstiden bör sättas till längst och öve- rlåtelse av försäljningskoncession bör prövas ur konkurrenssyn- punkt. För att prisprövningen skall bli effektiv bör dessutom krav ställas på särredovisning. och framhåller att konkurrens- frågor inte skall behandlas av koncessionsmyndigheten för el utan av de myndigheter som anges i den generella konkurrenslag- stiftningen. menar att omfattande skyldigheter och priskontroll tillsammans med kundernas rätt att välja annan le- verantör bör vara tillräckligt för att koncessionsinnehavaren inte skall kunna missbruka sin ställning. Därmed saknas motiv för att försäljningskoncession, till skillnad från nätkonces- sion, skall underkastas en särskild prövning ur konkurrenssyn- punkt. Några remissinstanser framför detaljerad kritik av förslaget om försäljningskoncession. invänder mot att försälj- ningskoncession skall innebära en leveransskyldighet som inte motsvaras av någon leveransrätt, samt att priskontrollen avser hela priset och därmed även de delar som motsvarar kostnader för konkurrensutsatt verksamhet såsom produktion och försäljning. menar att en rätt för elkonsumenter och kraft- företag att få transitera elkraft mer än bör markeras och framhållas i den framtida ellagstiftningen. Enligt utred- ningens förslag skall innehavare av försäljningskoncessioner ha skyldighet att leverera elenergi åt anslutna elkonsumenter, me- dan elkonsumenter som köper elenergi från annan skall skall för- lora sin lagstadgade leveranssäkerhet. Enligt Svenska kraftnäts bedömning skulle ett sådant system vara förknippat med flera pr- aktiska svårigheter och gränsdragningsproblem. förordar i stället att alla kraftleverantörer skall ha leveransplikt gentemot sina elkonsumenter. Vid övergång till en annan kraftleverantör skall den lagstadgade leverans- plikten automatiskt övergå till den nye kraftleverantören. I det nuvarande systemet med linjekoncessioner föreligger leverans- plikt för koncessionsinnehavaren utan några speciella undantags- regler. anser att tillräckligt skydd för mindre kon- sumenter erhålls om den som får nätkoncession åläggs leverans- plikt till kunder som använder el huvudsakligen för enskilt bruk. För sådan leveransplikt, med tillhörande regler om skälig- hetsprövning av pris och övriga villkor, finns inget skäl att införa annan tidsbegränsning än den som gäller för nätkoncessio- nen i övrigt. REL framhåller att den koncessionsbeviljande myndigheten bör medverka till att underlätta de mindre företagens verksamhets- förutsättningar genom långsiktiga koncessioner. , , och framhåller behovet av en effektiv prisprövning inom eldistribu- tionen och en kontinuerlig marknadsgranskning i samband med en avreglering av elmarknaden. Enligt är det väsentligt att abonnentsidan får inflytande och full insyn i den föreslagna ti- llsynsmyndigheten, att konsumentskyddet för energiområdet ses över och vid behov kompletteras, att lagliga möjligheter för ko- llektiva förhandlingar om avtal och villkor skapas i övergångs- skedet mot en avreglerad energimarknad samt att statliga medel avsätts för abonnenternas kunskapsuppbyggnad. SBC hyser stark oro för att en förändrad elmarknad med öppen konkurrens innebär att industrin i kraft av stor förhandlings- vana tecknar fördelaktiga avtal på de betydligt mindre och sva- gare hushållens bekostnad. SBC önskar till de föreslagna kraven för försäljningskoncession lägga att koncession endast bör be- viljas om leverantören även för hushållens räkning kan garantera villkor som överensstämmer med de bästa villkoren i industriav- talen och i övrigt inte för en diskriminerande prispolitik. Vi- dare framhåller SBC att då lagstadgat konsumentskydd saknas inom området måste ett införande av försäljningskoncession ytterliga- re förtydligas och utvecklas i syfte att stärka hushållsförbru- karens ställning. 3.6 Övriga frågor REL framhåller att nuvarande lagstiftning behöver anpas- sas till EG:s krav, men att det finns skäl att avvakta med stör- re förändringar till dess att kravanpassningen bland medlemssta- terna kan överblickas. RRV framhåller att en vidare definition av begreppet vertikal integration hade kunnat övervägas av utredningen. Denna defini- tion skulle innebära att alla kunders beroende av en kraftprodu- cent som äger distributionsnätet som kraften levereras på beaktas. Med denna vidare definition hade enligt RRV vissa problem som endast översiktligt analyserats i rapporten kun- nat studeras mer ingående. invänder mot utredningens åsikt att do- minans på den svenska elmarknaden är ett stort problem ur kon- kurrenssynpunkt. anser att utvecklingen inom EG mot en europeisk elmarknad innebär att ställning på den europeiska elmarknaden är mer relevant. som svarar för av den svenska elförsörjningen representerar på Europamarknaden. anser att på en öppen europeisk elmarknad är företag av storlek inget problem ur ko- nkurrenssynpunkt. instämmer i utredningens slutsatser om ener- gitjänst- företag och utgår från att fortsättningsvis inte behöver lägga in krav på energitjänstverksamhet i sin konces- sionsgivning.