prop · GG03187 · 1992-12-31 00:00:00 — I stället torde det skydd för insättamas medelsom bedöms nödvändigt kommaatt bygga på någon form av inlåningsförsäkring. Sådana system Prop.1992:93/187 förekommeri andra länder, såväl inom som utanför EG. är det inte möjligt att ange vilka belopp eller vilken typ av inlåningskontonsom lämpligen bör omfattas av en sådan försäkring. Dettagäller även behandlingen av pensionssparmedel i ett sådant system. Dessaoch andra frågor rörande en inlåningsförsäkring bör prövas i ett Sammanfattningsvisanser jag mot bakgrand av det sagda att det från konkurrenssynpunkt inte finnsnågra avgörande skäl att hålla inlåning utanför pensionssparandet. Jag delarinte farhågor för att inlåning skulle komma att uppfattas som extraskyddad av staten enbart för att den ges samma skatteförmån som andrasparformer inom det individuella pensionssparandet. Allemanssparandetbyggdes upp som en del av ett sparsystem med bl.a. syftet att ökaRiksgäldskontorets upplåningsmöjligheter hos hushållen. Stora budgetunderskotthade ackumulerats och marknaden förstatsskuldsfinansieringen var ännu outvecklad. Sparandet sker genom insättningi bank och medlen slussas därefter till . Den gynnsammarebeskattningen av allemanssparandet har successivt urholkats. harunder beslutat att den skattemässiga särbehandlingen helt skallupphöra vid utgången av 1992 (prop. 1992/93:50 bil. 5, bet. 1992/93:FiU 1 och1992/93:SkU 18, rskr. 1992/93:158, SFS 1992:1488). Jag anser inte att dennaform av statsskuldsfinansiering nu skall utvidgas. Jag finner därför inte skälatt tillgodose önskemål i den delen. Sparandepå riksgäldskonto sker genom insättning på ett konto i medfast ränta under bestämd löptid. Räntan baseras på marknadsräntan förstatsobligationer vid insättningstillfället. Medlen kan lyftas även föreförfallodagen. Därvid sker en avräkning i förhållande till det då gällanderänteläget. Insättningar på riksgäldskonto är således inte att anse sominlåning. Det är i stället fråga om ett kontobase-rat låneinstrament.Riksgäldskontot faller emellertid inte heller in under definitionen avfondpapper, eftersom det i princip inte får överlåtas och då inte heller kanbli föremål för marknadsmässig handel. Placeringar på riksgäldskonto fallerdärmed utanför de ramar för tillåtna placeringar som jag anser bör gälla inomdet individuella pensionssparandet. Eftersom sparformen därtill är direktförknippad med möjlighet att verka som pensionssparinstitut,vilket jag tidigare bedömt vara en för mindrenaturlig verksamhet, anser jag inte att riksgäldskonto bör ingå bland detillåtna sparformema. 3.4.2 Värdepappersfonder och allemansfonder Mittförslag: Pensionssparmedel får placeras i svenska värdepappersfonder ochallemansfonder samt i utländska fondföretag som är underkastade lagstiftningeller annan offentlig reglering som motsvarar den som gäller i . Promemoriansförslag: Överenstämmer med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker eller kommenterar inte förslaget.Riksgäldskontoret anser att reglema för allemanssparandet bör ändras så attsärskilda konton kan öppnas inom allemansfonderna för pensionssparandet ochatt det bör specificeras hur övergången från premiegrandandeallemansfondssparande till pensionsanknutet allemansfondssparande skall gåtill. avstyrker sparande i fonder, och dåsärskilt i allemansfonder, med hänvisning att detta skulle öka den redanalltför stora maktkoncentrationen i svenskt näringsliv och medföra andranegativa effekter. Skälenför mitt förslag: Sparande i värdepappersfonder och allemansfonder har bliviten omtyckt sparform. Antalet sparare är mycket stort. Marknaden förlivförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder, s.k. unitlinked-försäkring, har också ökat snabbt sedan systemet infördes.Fondkonstraktionen möjliggör ett sparande i värdepapper till rimliga kostnaderoch med en betydande riskspridning även för den som inte disponerar ett störrekapital. Mot derma bakgrand är det enligt min mening naturligt att inkluderafondsparande bland sparformema i det individuella pensionssparandet. Under remissbehandlingenuttrycktes oro för att ett ökat fondsparande skulle medföra ökad maktkoncentrationoch bristande likviditet främst på aktiemarknaden. Jag kan i viss utsträckningdela denna oro. En väl fungerande värdepappersmarknad föratsätter att antaletaktörer inte är alltför litet. Detta är speciellt viktigt på en relativtbegränsad marknad som den svenska. Jag anser emellertid att det ökadefondsparande som kan bli en följd av förslaget uppvägs av möjligheten att inomdet individuella pensionssparandet placera i enskilda aktier. Detta gällersärskilt med tanke på att den modell för avkastningsskatt som föreslås innebäratt omplaceringar kan ske utan skattekonsekvenser. Härigenom ökar sparamasmöjlighet att bedriva en aktiv förvaltning och skapas föratsättningar för enförbättrad likviditet. Ettpensionssparande i form av andelar i värdepappersfonder kan ses som entillämpning av systemet med P-försäkring med fondanknytning. Fondema i detsystemet är underkastade samma lagstadgade placeringsregler som övrigavärdepappersfonder. Avsikten med reglema är främst att förhindra en kraftigkoncentration till enskilda papper. Ytterst kan placeringsreglema sägas varaett konsumentskydd motiverat av att spararen i en fond inte själv har någonkontroll över den enskilda fondens inriktning. Det finns ingen anledning attöverväga vare sig strängare eller liberalare placeringsregler för fondsparande inom det individuella Prop.1992:93/187 pensionssparandet. Antaletfonder på den svenska marknaden är relativt stort. Inte minst avkostnadsskäl bör en utgångspunkt vara att ett individuellt pensionssparandeskall kunna introduceras och vidareutvecklas inom ramen för befintligavärdepappersfonder. Med den föreslagna uppläggningen av sparandet bör dettavara det naturliga tillvägagångssättet. Det krav som ställs är att fondema isin förvaltning kan hålla isär pensionssparandet från det vanligafondsparandet så att en separat redovisning kan ske av de bundna andelar somtillhör pensionssparandet. Detta är nödvändigt för att säkra att fondandelarinte säljs vid andra tillfällen än då sparandet omplaceras eller dåutbetalningar får ske. Spararen skall kunna förfoga över andelarna endast genomsitt pensionssparinstitut och i enlighet med lagens regler. Allemansfondernaär särskilda fonder som förvaltar värdepapperssparandet inom ramen förallemanssparsystemet. Sparandet sker enligt särskilda regler ochplaceringsbestämmelsema är mer kringskurna än för vanligavärdepappersfonder. I huvudsak tillåts endast placeringar i svenskabörsföretag. Fondema har numera en dominerande position på fondmarknaden ochförvaltar mer än halva förmögenheten i aktieplacerande svenska fonder. De ärsom jag tidigare angett väl kända av allmänheten. Det fmns inte något avgörandehinder mot att tillåta att andelar i allemansfonder inryms i fondsparandet inomdet individuella pensionssparandet. Sedan beslutat att detpensionsanknutna premiegrandande allemanssparandet skall avbrytas (jfr prop.1991/92:133, bet. 1992/93:FiU9, rskr. 1992/93:135, SFS 1992:1325 och prop.1992/93:149) torde någon överflyttning av medel till pensionssparande intekomma att aktualiseras. Liksomför övriga värdepappersfonder krävs att allemansfondema redovisningsmässigtsärskiljer de andelar som ingår i pensionssparandet. Sådana andelar böromfattas av regelverket för det individuella pensionssparandet. Andelamakommer att vara undantagna från det ordinarie allemanssparandets regler omhögsta tillåtna månadsinsättning, avgifter och beskattning av avkastning, m.m. Mittförslag: Pensionssparmedel får placeras i andra fondpapper än andelar ivärdepappersfond, vilka är noterade vid en börs eller auktoriseradmarknadsplats eller som i utlandet är föremål för handel på en reglerad marknadsom är öppen för allmänheten. Promemoriansförslag: Överenstämmer med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker eller kommenterar inte förslaget.Riksbanken ställer sig tveksam till att tillåta placeringar i enskildavärdepapper. Som skäl härför anges att detta skulle vara kostsamt och innebärasvårigheter ur riskspridningssynpunkt samt Prop. ge möjlighet att genomhögriskplaceringar göra nästintill obeskattade avstyrker förslaget med hänvisning till att förvärv elleravyttringar enbart skall få ske över en börs eller sparandet bör kombineras med ett riskspridningsvillkor. Bank vill attplaceringar skall få ske också i derivatinstrament. Fondförsäkring,och Svenska Liyförsäkrings- bolagsAktuarienämnd anser att möjligheten att placera i enskilda värdepapperskall utvidgas till att omfatta även fondförsäkringsbolagens Skälenför mitt förslag: Sparande i enskilda aktier eller räntebärande värdepapperutgör en viktig del av hushållens sparmöjligheter. Räntebärande papper harunder senare år vunnit allt större intresse både som individuell placering ochi form av s.k. räntefonder. Orsakerna är främst lägre skatt på ränteinkomstersamt stigande realräntor som följd av kraftigt sjunkande inflationstakt. Detfinns skäl att anta att sparande i t.ex. obligationer successivt kommer attvinna terräng. Marknaden för hushållens obligationssparande är i Sverigetämligen outvecklad jämfört med en del andra länder, t.ex. . Sparande iindividuella aktier är historiskt sett en mer etablerad sparform men har underlång tid gått tillbaka relativt sett till förmån för fondsparandet. Ettindividuellt inriktat sparande i värdepapper inom pensionssparandets ram kanenligt min mening av flera skäl ses som ett viktigt komplement tillfondsparandet. Avgörande är att individen själv får möjlighet att bestämmasammansättningen av sitt sparande i värdepapper. Vidare har som nämnts detenskilda aktieägandet fått stå tillbaka för det mer kollektivtuppbyggda fondsparandet. En stimulans av det enskilda ägandet medför flerapositiva effekter. Kapitalmarknaden blir effektivare med fler självständigaaktörer. Med det privata ägandet följer en rösträtt och möjlighet att görasynpunkter hörda på ett mer direkt sätt än vid fondandelsägande. Vidare utgörett ökat enskilt ägande en motvikt till marknadens ofta naturliga utvecklingmot koncentration. Detfinns därför starka skäl att möjliggöra ett individuellt pensionssparande ienskilda värdepapper. Sparformen reser emellertid en del frågor av bådeprincipiell och teknisk art. Ett självständigt sparande i värdepapper av sammaslag som i nuvarande notariatdepåer, kan i princip innebära ett sparande imycket koncentrerade former. I extrema fall antingen ett utomordentligt säkertsparande, t.ex. i enbart statspapper, eller ett mycket riskfyllt i form avonoterade aktier i ett enda bolag. Däremellan finns alla tänkbarasammansättningar. Jag anser därför att vissa restriktioner i placeringsfrihetenbör finnas. Enviktig aspekt är grandad på frågor av teknisk art. Utbetalning frånpensionssparkonto skall ske enligt vissa regler i form av periodisk pension.Inom ett fondsystem sker detta genom att ett antal fondandelar, med vid varje tillfällegivet värde, inlöses eller säljs till andra sparare. Fondenföratsätts ha administrativ vana och beredskap för detta. fall har en fond ocksåmöjlighet att utjämna köp och försäljningar av andelar i syfte att minimerade praktiska problemen med utbetalningama. Ett individuellt sparandekan t.ex. bestå av få papper med höga valörer vilket kan görautförsäljningar problematiska både från likviditets- och Det iimebäratt tillgångar kan behöva omvandlas till mer likvida medelinom pensionssparandets ram som beredskap inför Med hjälp av flexibla omplacerings- eller flyttningsregler samt godlikviditet i värdepapperen anser jag emellertid att detta bör kunnahanteras och kunna ske utan negativa konsekvenser Självklartblir detta dock besvärligare om även onoterade En arman komplikation med onoterade papper skulle kunna uppstå isamband med uttag av avkastningsskatt. rättvisande marknadsvärdesom utgör underlag för skatten blir svårt att fastställa för värdepappersom sällan eller aldrig är föremål för handel. Medutgångspunkt i de regler som tillämpas för värdepappersfonder kanplaceringsreglema sägas fylla två funktioner, nämligen dels garantera en visskvalitet på värdepapperen, dels garantera en viss riskspridning. Enkvalitetsstämpel kan användas för att styra vilka slag av papper som får ingåbland placeringsmöjlighetema. För värdepappersfonder gäller att i huvudsak endastvärdepapper som är inregistrerade vid en börs eller som är föremål förregelbunden handel får ingå. Ordet kvalitet förknippas då med omsättningsbarhetoch krav på information och inte med värdebeständighet. Enriskspridningsregel kan, på liknande sätt som gäller för fondverksamhet,innehålla bestämda gränser för dels andelen medel placerade i enskildavärdepapper, dels fördelningen mellan olika sådana papper. Av kontroll- ochkostnadsskäl kan enklare varianter av en riskspridningsregel givetvis tänkas. Medhänsyn till arten av de olika komplicerande aspekter som ovan nämnts, anser jagdet ligga närmast till hands att ställa krav avseende information ochomsättningsbarhet av det slag som gäller för värdepappersfonder. Mindreavseende bör däremot av flera skäl fästas vid graden av koncentration isparandet. Varje riskspridningsregel kan sakligt sett kritiseras utifrån någonaspekt varför det är svårt att finna en välavvägd princip för en sådan regelinom det individuella pensionssparandet. Därtill kommer problem och kostnaderför kontrollen som i ett enskilt värdepapperssparande kan bli mycketbetungande. Fördelen av att den enskilde själv bestämmer om sparmedlensplacering får därför anses överväga. De risker som ett sparande i enskildavärdepapper kan innebära anser jag i stället bör motverkas genom informationoch rådgivning från pensionssparinstitutens sida. Behovet av sådan vägledningkan givetvis variera beroende på den enskilde spararens kunskaper ocherfarenhet. Upplysningar om riskspridningsprinciper bör alltid ingå i deninformation som spararen skall få del av vid tecknandet av ett pensionssparavtal.Instituten bör emellertid även under det fortlöpande sparandet inormalfallet uppmärksamma spararen på sådana frågor när tilltänkta Prop. 1992:93/187placeringar framstår som särskilt riskfyllda. Jaghar svårt att se att placeringar i enskilda värdepapper inom det individuellapensionssparandets ram skulle medföra vinstmöjligheter som framstår somobilliga i förhållande till annat värdepapperssparande. Möjligheten till vinstmotsvaras som annars av en risk att det satsade kapitalet går förlorat. Genomatt de belopp som lyfts i det individuella pensionssparandet blir föremål förinkomstbeskattning kommer enligt min mening vinster av detta slag inte helleratt medföra någon otillbörlig skatteförmån. Motdenna bakgrand föreslås att placeringsreglema för det enskildavärdepapperssparandet inom ramen för det individuella pensionssparandetbegränsas till att omfatta fondpapper som är noterade vid en börs ellerauktoriserad marknadsplats eller som i utlandet är föremål för handel på enreglerad marknad som är öppen för allmänheten. Däremot bör som jag tidigaremotiverat inte något formellt riskspridningskrav ställas upp. I begreppetfondpapper ingår aktie och obligation samt sådana andra delägar- ellerfordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i värdepappersfondoch aktieägares rätt mot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ettutländskt bolag (depåbevis). Ensärskild fråga är om derivatinstrament som optioner och terminer, vilka intefaller in under definitionen av fondpapper, bör vara tillåtna sparformer inomdet individuella pensionssparandet. Dessa instrament ställer krav på särskildakunskaper hos den enskilde spararen och är allmänt sett mer riskfyllda äninvesteringar i vanliga värdepapper. Konstraktionen av vissa instrament ärsådan att investeraren föratom risken att förlora det satsade kapitalet ävenkan ådra sig en i princip obegränsad betalningsförpliktelse. Å andra sidanförekommer också instrament där riskema är betydligt mindre. Olika typer avderivatinstrament kan också användas för att skydda en värdepappersportföljmot bl.a. kursförluster och således minska risknivån i sparandet. Etttillåtande av sådana instrament i det individuella pensionssparandet skullesåledes kunna medföra både ökade och minskade risker. En kompromisslösningkunde vara att tillåta endast vissa typer av instrament. Vid en samladbedömning finner jag emellertid att övervägande skäl talar för att tills vidareundanta derivatinstramenten från de tillåtna sparformema. Jag är dock intefrämmande för att ta upp denna fråga till fömyad prövning när viss erfarenhetvunnits av det individuella pensionssparandet. Placeringsregelnkan sammanfattningsvis sägas begränsa de typer av instrament som tillåts, mensamtidigt ge full placeringsfrihet inom den givna ramen. En eventuell framtidautveckling mot auktoriserade marknadsplatser av regional karaktär skulle kunnainnebära att även aktier i bolag som inte är aktuella för notering kommeratt kunna ingå i sparsystemet. Även sådana aktier skall emellertid uppfylla desärskilda krav i fråga om information och aktiespridning som den enskildamarknadsplatsen ställer upp. Dessa krav skall anmälas till isamband med ansökan om auktorisation som marknadsplats. Detbör nämnas att sparandet i värdepapper inom ramen för det Prop. 1992:93/187individuella pensionssparandet normalt får antas komma att ske genom attspararen använder en värdepappersdepå eller liknande i det institut somtillhandahåller sparformen. Detta torde vara det enklaste sättet att inompensionssparandet åstadkomma en okomplicerad och rationell förvaltning av sparande i enskilda värdepapper. Ensärskild fråga vid sidan av placeringsreglema gäller humvida värdepapperenmåste förvärvas på marknaden eller på annat sätt kan lyftas in i den enskildesvärdepappersdepå, t.ex. från tidigare iimehav. Med hänsyn dels tillpensionssparandets allmänna karaktär av omfördelning av inkomst över tiden,dels till skattemässiga komplikationer anser jag att sparandet skall ske genomatt pengar betalas in på pensionssparkontot. Någon rätt att skjuta till egnavärdepapper bör således inte finnas. Däremot torde det inte alltid vara nödvändigtatt göra transaktionema över en börs. Jag ser således inte något hinder mot ettförfarande som innebär att en sparare först sätter in pengar på sittpensionssparkonto och därefter via exempelvis pensionssparinstitutet förvärvaraktier som han redan äger. Det måste dock i det fallet gälla att försäljningenav aktieposten till institutet och förvärvet därifrån till pensionssparandetskall ske till marknadsmässigt pris. Denmöjlighet som föreslås att spara i enskilda värdepapper inom detindividuella pensionssparandet reser frågan huravida motsvarande sparande börinföras även inom det fondanknutna försäkringssparandet. Motivet härför skullei huvudsak vara likformiga konkurrensvillkor. Jag är emellertid inte beredd attnu föreslå någon utvidgning av fondförsäkringens placeringsramar.Fondförsäkringen är en intemationellt vedertagen försäkringsform medplaceringsregler i god överensstämmelse med dem som gäller i . Ändringari dessa avseenden bör därför ske med försiktighet. De organisatoriska ochinstitutionella lösningar som lagstiftningen numera medger på det finansiellaområdet torde delvis kunna uppväga de konkurrensskillnader som kan uppstå.Beroende på den framtida utvecklingen av marknaden för pensionssparande villjag emellertid inte ställa mig avvisande till att denna fråga på nytt tas underövervägande . Mittförslag: Ett pensionssparavtal skall vara skriftligt. I avtalet skall angesspartidens längd samt när utbetalningama skall börja och det antal år de skallpågå. Avtalet skall även innehålla fullmakt för pensionssparinstitutet attförfoga över tillgångar på pensionssparkonto för betalning av avkastningsskatt.Villkor som inte tagits in i avtalet är utan verkan mot kontoinnehavaren. Ilagen om individuellt pensionssparande tas in en hänvisning till ytterligarevillkor som enligt kommunalskattelagens bestämmelser skall tas in i ettpensionssparavtal. Dessa regler innebär bl.a. förbud mot överlåtelse av pensionssparavtal. Promemoriansförslag: I promemorian föreslås som obligatoriska uppgifter endast tidpunktendå utbetalningama skall börja och den tid under vilken dessa skall pågå.Beträffande avtalets innehåll i fråga om institutets förfoganderätt över tillgångarpå pensionssparkontot finns en hänvisning till lagen (1990:661) omavkastningsskatt på pensionsmedel. Promemorians förslag överensstämmer i övrigtmed mitt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran eller kommenterar detinte. anser att pensionssparavtalet bör innehålla regler omhur pensionsbeloppen skall bestämmas samt att det bör föreskrivas att sparareninnan ett pensionssparavtal sluts skall få information om villkoren och deekonomiska konsekvensema, att sådan information särskilt skall framhållas iavtalet och att också avtalsvillkor som skriftligen meddelats spararen innanhan fått del av det slutliga avtalet skall vara gällande mot honom. framhåller vikten av att spararen får information om att hanstår den finansiella risken i sparandet. framföratt det av bestämmelsema om pensionssparavtal bör framgå att villkoren fårändras inom den ram som lagstiftningen medger samt att det för rättsverkanskall vara tillräckligt med en hänvisning till allmänna villkor. Förbundetefterlyser också förtydliganden i fråga om vilka uppgifter som skall varaobligatoriska; dit bör höra tidpunkten då utbetalningama tidigast får börja,spartidens längd och sparandets nivå. Enligt förbundet bör det slutligenframhållas att tillståndsprövning skall omfatta engranskning med avseende på kraven på information till spararen. Skälen för mitt förslag:Som jag tidigare angett föreslås spararen kunna utnyttja de tre sparformema ochfördela sparandet mellan dem efter eget önskemål. Därvid skall ett eller flerapensionssparavtal upprättas med ett eller flera pensionssparinstitut. mellanspararen och institutet måste innehålla ett antal obligatoriska uppgifter. Tilldessa hör enligt promemorians förslag tidpunkt för första utbetalning samtantal utbetalningsår. beaktande av vadremissinstansema framfört att till sådana villkor bör Prop. höra även spartidenslängd. Denna uppgift är bl.a. av betydelse för frågan om utmätning ivisst fall får ske. Någon obligatorisk reglering av sparbeloppens storlekfinner jag däremot inte skäl för, även om det är naturligt att en sådanuppgift kommer att ingå. Avtalet bör i dessa avseenden kunna ändrasinom den ram som lagstiftningen medger. Avvikt är också att avtalet innehåller uppgifter om de spärregler ochskatteregler som gäller för pensionssparandet. Härigenom delges med säkerhetspararen dessa olika villkor på samma sätt som gäller för P-försäkring. Jaganser det i detta avseende inte vara tillräckligt med endast en hänvisning tillallmänna villkor utan de regler som skall gälla för sparandet bör tas in iavtalet antingen direkt eller genom att standardvillkor fogas till avtalet somen bilaga. Övrigafaktorer av intresse för partema såsom storiek på inbetalningarna (periodvisaeller engångsbetalningar), val av sparformer, inbetalningssätt, avgifter m.m.bör också lämpligen regleras i samband med att ett avtal ingås ompensionssparande. Inget hindrar dock att inbetalningsreglema görs mycketflexibla så att spararen ges möjlighet att sätta in medel när det passar honom. Lagrådethar i sitt yttrande påtalat det lagtekniskt otillfredställande att splittracivilrättsliga bestämmelser och placera en del av dem i skatteförfattningar.Enligt Lagrådets mening bör det därför övervägas om inte i varje fall dettämligen kortfattade villkor som föreslås i lagen om avkastningskatt påpensionsmedel i stället borde tas in i lagen om individuellt pensionssparande.Jag delar Lagrådets allmänna uppfattning. Motsvarande uppdelning avbestämmelsema föreligger emellertid redan i fråga om P-försäkring.