prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — ökningen av kostnaderna för skatteutjämningsbidragen, som följer av att de beskattningsbara inkomsterna ökar, bör finansieras genom att antingen den allmänna sjukvårdsersättningen eller nivån på grundgarantierna i skatteutjämningssystemet minskas. Jag instämmer i princip i kommitténs förslag. Om de kvittningar som kommittén föreslår och dessutom den av mig tidigare av samhällsekonomiska skäl föreslagna bidragsminskningen görs genom att beloppet för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. minskas, skulle det återstående beloppet att fördela med dessa bidrag uppgå till ca 2 700 milj.kr. Som chefen för anför uppstår emellertid problem om kvittning görs på detta sätt. Det belopp som vissa sjukvårdshuvudmän blir berättigade till skulle understiga de ersättningar som lämnats till privata vårdgivare inom huvudmannens område och som enligt nuvarande regler dras av från ersättningen till sjukvårdshuvudmannen. Jag har därför - trots mitt principiella instämmande i kommitténs förslag - prövat att göra en del av kvittningen genom att sänka grundgarantierna i skatteutjämningssystemet. Jag har emellertid funnit att skatteutjämningsbidragen skulle behöva minska i sådan omfattning att ogynnsamma omfördelningseffekter skulle uppstå mellan sjukvårdshuvudmännen. Bl.a. skulle ytterligare landsting, utöver de tre som inte får några skatteutjämningsbidrag, falla ur systemet. Systemets inkomstutjämnande syfte skulle därmed undergrävas. Detta är enligt min mening inte acceptabelt. Mot denna bakgrund föreslår jag som en temporär lösning att skatteutjämningsavgiften får finnas kvar . Jag är medveten om den olägenhet som detta medför beträffande målsätt- ningen att slopa transfereringarna från landstingen till staten. För att minska denna olägenhet föreslår jag emellertid att den tillfälliga indragning från landstingen som har beslutat 1992 (prop. 1990/91:100 bil. 9, FiU 29, rskr. 248) återbetalas genom att skatteutjämningsavgiften för minskas motsvarande 1 500 milj.kr. För att skatteutjämningsavgiften skall kunna tas bort måste nuvarande system för ersättningar till sjukvårdshuvudmännen göras om. Erforderliga förändringar måste kunna träda i kraft . Vid beräkning av skatteutjämningsavgiftens storlek har alltså min utgångspunkt varit att statens nettokostnad för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. och skatteutjämningsbidragen skall vara nominellt oförändrad jämfört med . Jag har därvid också tagit hänsyn till att specialdestinerade statsbidrag och avräkningsskatten avvecklas. Vidare ingår också den föreslagna bidragsminskningen på 2 250 milj.kr. från landstingen i beräkningarna. Mitt förslag: Sex specialdestinerade statsbidrag avvecklas. Motsvarande belopp förs över till utgiftsramen för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kom- mittén föreslår att även bidragen till regionala och lokala teater-, dans-och musikinstitutioner, regionala museer, regional musikverksamhet samt regional biblioteksverksamhet läggs in i ett generellt bidrag. Vidare föreslår kommittén att bidrag till insatser mot AIDS delvis läggs in. Remissinstanserna: och Svenska kommunförbundet anser att bidraget till insatser mot AIDS skall behållas. Flera remissinstanser bl.a. , flertalet landsting, och avstyrker eller har synpunkter på att statsbidragen till de regionala kulturinstitutionerna läggs in i ett generellt bidrag. Bl.a. anför att dessa bidrag inte ges till alla kommuner och landsting. Bidragen ges dessutom ofta till fristående kulturinstitutioner. Skälen för mitt förslag: Syftet med att avveckla specialdestinerade bidrag är att genom minskad statlig reglering bidra dels till att landstingen får bättre förutsättningar att effektivisera och planera sin verksamhet, dels till att landstingens ansvar för ekonomi och verksamhet blir tydligare. Vid bedömningen av vilka bidrag som kan slopas har i huvudsak samma principer tillämpats som för kommunerna. Specialdestinerade bidrag föreslås avvecklas inom följande verksamhetsområden: - beredskapsplanläggning - färdtjänst - omsorger om psykiskt utvecklingsstörda - särskola - särvux - kollektiv landsbygdstrafik (extra skatteutjämningsbidrag). Av de skäl som anfördes beträffande bidragen till kommunerna bör inte bidraget till insatser mot AIDS läggas in i ett generellt bidrag. Chefen för anser att bidragen till kulturverksamheten inte bör förändras i avvaktan på den översyn och utvärdering av formerna för det statliga stödet till kulturen som kommer att genomföras. Jag delar denna uppfatt- ning. I övriga delar av förslaget hänvisas till vad övriga statsråd anför inom sina respektive ansvarsområden och till vad jag tidigare framförde om bidragen till landstingen i anslutning till ställningstagande angående de specialdestinerade bidragen till kommunerna. Det sammantagna beloppet för de bidrag som föreslås avvecklas beräknas till 1 308 milj.kr. Detta belopp förs över till utgiftsramen för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. Regeringen har föreslagit (prop. 1991/92:94) att ansvaret för särskolan och särvux förs över från landsting till kommuner. Överföringen kan ske successivt, men skall vara avslutad . Vidare har handikapputredning i sitt huvudbetänkande (SOU 1991:46) föreslagit att ansvaret för omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda i huvudsak skall föras över till kommunerna. Regeringen avser att avge proposition på grundval av detta betänkande. I vissa län har redan överföring av särskolan och/eller omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda genomförts eller planeras att genomföras . För dessa verksamheter utgår vissa statsbidrag, som föreslås ingå i den generella bidragsgivningen. Bidragen kommer alltså i fortsättningen inte att vara identifierbara. Någon successiv överföring av bidragen från landstingens bidragsram till kommunernas är alltså inte möjlig. Av detta skäl anser jag att bidragen nu i sin helhet bör föras till landstingens bidragsram. De landsting och kommuner som redan gjort eller har för avsikt att göra huvudmannaskapsförändringar har möjlighet att komma överens om eventuella bidrag från landstingen till kommunerna utöver vad en skatteväxling ger. Mitt förslag: Nuvarande skatteutjämningsbidrag för landstingen behålls. De ändras dock på så sätt att en renodlad landstingskommunal åldersfaktor tillämpas för de landstingsfria kommunerna. Vidare skall liksom för kommunerna ett tillägg för befolkningsminskning göras om folkmängden har minskat med av folkmängden vid femårsperiodens början. Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. anser att en lösning bör åstadkommas som innebär att de landstingsfria kommunerna behöver ingå endast i kommunernas bidragssystem. Skälen för mitt förslag: Det nuvarande skatteutjämningssystemet är principiellt lika för kommuner och landsting. Systemet omfattar allmänna och extra skatteutjämningsbidrag samt allmänna och för kommunerna även särskilda skatteutjämningsavgifter. Bruttobeloppet för skatteutjämnningsbidragen till landstingen uppgår till 7 094 milj.kr. Skatteutjämningsavgifterna är 4 328 milj.kr., sedan reducering gjorts för den tillfälliga höjningen på . beräknar jag skatteutjämningsbidragen till 7 921 milj.kr. inkl. bidragen till de landstingsfria kommunerna. Med utgångspunkt i mitt förslag om ändrad nivå för skatteutjämningsavgifterna beräknar jag dessa avgifter till 2 792 milj.kr. Som jag har redogjort för slopas skatteutjämningssystemet helt och hållet för kommunerna. För landstingen behålls de allmänna skatte-utjämningsbidragen med i princip oförändrade regler. För de landstingsfria sjukvårdshuvudmännen - , och - innebär förslaget dock vissa ändringar. Innan jag går in på dessa skall jag kortfattat beskriva efter vilka regler de allmänna skatteutjämningsbidragen till landstingen fördelas. har för varje landsting fastställt en grundgaranti som anges i procent av medelskattekraften. Grundgarantierna varierar och kompletteras med en åldersfaktor som tar hänsyn till hur åldersberoende verksamheter påverkas av åldersstrukturen. Beroende på det enskilda åldersstruktur beräknas tillägg eller avdrag, som också uttrycks i procent av medelskattekraften. Dessutom kan landsting som har haft en stor befolkningsminskning få tillägg för detta. Genom att summera grundgarantin och tilläggen/avdragen får man fram garanterade skattekraft eller, uttryckt i skattekronor, garanterade skatteunderlag. Om det garanterade skatteunderlaget överstiger det egna skatteunderlaget får mellanskillnaden som ett tillskott av skattekronor. Vid beräkning av skatteutjämningsbidragets storlek multipliceras sedan detta tillskott med skattesats, såvida denna inte överstiger det s.k. taket, dvs. en för varje län fastställd högsta skattesats. Taket var ursprungligen . per skattekrona för alla landsting. På grund av skatteväxlingar, t.ex. för äldrereformen, tillämpas numera efter särskilda regeringsbeslut länsvisa tak. De nu för varje landsting gällande taken har fastställts av regeringen med stöd av 6 § andra stycket lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag. Jag anser att regeringen även i fortsättningen bör få ändra den högsta skattesats, som får tillämpas vid beräkning av skatteutjämningsbidrag till landstingen. Detta bör ske om ett landsting och kommunerna inom landstingsområdet kommer överens om en ändrad fördelning av uppgifter och landstings- respektive För de landstingsfria kommunerna beräknas åldersfaktorn genom en sammanvägning av indextalen för de åldersberoende primärkommunala respektive landstingskommunala verksamheterna. Som en följd av att det nu blir helt olika utjämningssystem för kommuner och landsting bör bidragen till de landstingsfria kommunerna från de olika systemen räknas var för sig. Därför kommer en renodlad landstingskommunal åldersfaktor i fortsättningen att tillämpas för dessa kommuner. Som en konsekvens av att åldersfaktorn bara skall omfatta landstingsverksamhet, måste ett nytt utdebiteringstak fastställas för beräkning av det landstingskommunala skatteutjämningsbidraget till de landstingsfria kommunerna. Jag föreslår att detta tak fastställs till . Beloppet har räknats fram med utgångspunkt i det ursprungliga taket om . per skattekrona för landstingen. En minskning har sedan gjorts med ett belopp som motsvarar det sammanvägda genomsnittet (2,. per skattekrona) av den skatteväxling som genomfördes i samband med att ansvaret för äldreomsorgen fördes över till kommunerna. Som jag har redovisat beträffande förslaget om statliga utjämningsbidrag till kommunerna kommer vid fastställandet av den länsvisa enhetliga skattesats, som skall användas vid beräkning av bidragen, en femprocentig nedjustering att göras. Nuvarande tak för de landstingsfria kommunerna är . I och med att "landstingstaket" för dessa kommuner fastställs till . per skattekrona skulle alltså resterande belopp, . per skattekrona, avse den primärkommunala delen. Även detta belopp bör minskas och blir då avrundat . Summan av detta belopp och "landstingstaket" blir . Om en landstingsfri kommuns verkliga skattesats understiger . per skattekrona skall skatteutjämningsbidraget beräknas på en reducerad skattesats på så sätt att taket . per skattekrona minskas av skillnaden mellan . per skattekrona och den landstingsfria kommunens verkliga utdebitering. Procentsatsen har räknats fram genom nämnda schablonmässiga antagande om den landstingskommunala andelen av det sammanlagda taket (11,20/28,60 = ). Förutsatt att mina förslag godtas i denna del, avser regeringen att i enlighet med vad jag nu har sagt förordna om de högsta skattesatser som skall tillämpas för landstingen och de landstingsfria kommunerna vid beräkning av skatteutjämningsbidrag. Ett tillägg för befolkningsminskning bör enligt samma regler som föreslås för kommunerna även fortsättningsvis kunna ges till landsting vars folkmängd har minskat väsentligt. Samma skäl som jag anförde för kommunerna gäller för landstingen. Tillägget motsvarar av medelskattekraften för varje person som befolkningsminskningen överstigit av folkmängden vid femårsperiodens början. I nuvarande skatteutjämningssystem ges motsvarande tillägg till den del befolkningen minskat med . 7.3 Bedömning av utfall De förändringar jag i denna del har föreslagit för landstingen och de landstingsfria kommunerna innebär att nu gällande system i princip bibehålls . Jag ser därför inte något behov av att på grund av dessa förslag införa speciella övergångsregler av det slag som föreslås med anledning av det nya statsbidragssystemet för kommunerna. 8 Målstyrning, uppföljning och utvärdering Min bedömning: De åtaganden som statsmakterna anser att kom- munerna har gentemot sina innevånare bör läggas fast i lag, eller regleras med stöd av lag. De mål och krav på den kommunala verksamheten som fastställs av statsmakterna bör innebära en tydlig ansvarsfördelning mellan statlig och nivå. Den service som erbjuds medborgarna bör inte variera alltför mycket mellan regionerna i riket. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort sett med mitt. Kommittén anser emellertid inte att de mål som finns i dagens lagstiftning och som kommer att kvarstå oförändrade är så oklart uttryckta att det hindrar att ett generellt statsbidragssystem kan införas. Remissinstanserna: De remissinstanser som tar upp denna fråga anser att ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna måste vara tydlig och att de statliga kraven på den kommunala sektorn måste regleras genom lagstiftning. Flera remissinstanser bl.a. många kommuner och betonar dock vikten av att inte ersätta den ekonomiska styrningen via specialdestinerade statsbidrag med mer detaljreglering av verksamheten i ny speciallagstiftning. Skälen för min bedömning: Jag delar den uppfattning som har framförts av många remissinstanser att dagens styrning via statsbidrag inte bör ersättas av annan detaljreglering av verksamheten. Som jag har nämnt anser jag att det ligger i statens ansvar för fördelningspolitiken att garantera en viss servicenivå till alla invånare oavsett var i landet de är bosatta. Grundtanken med det statsbidragssystem som jag har presenterat är att ge kommunerna likvärdiga förut-sättningar att bedriva sin verksamhet. De områden som regleras genom statsbidragen blir i många delar oreglerade. Jag anser att det inom framför allt dessa områden är viktigt att statsmakterna nu preciserar kommunernas uppgifter. Det kan därför bli nödvändigt att komplettera dagens lagstiftning så att det inte skall råda någon oklarhet om kommunernas grundläggande skyldigheter att bl.a. erbjuda sina invånare valmöjlighet i skolan, barnomsorgen etc. Målstyrning Min bedömning: Övergripande nationella mål syftar till en allmän riktningsgivning för den kommunala verksamheten. Inom ramen för dessa bör mer specifika mål formuleras som är möjliga att konkret följa upp och utvärdera. Dessa mål kan avse såväl kvantitativa som kvalitativa förhållanden. Kommitténs bedömning: Det är tveksamt om statens mål för den kommunala verksamheten kan bli tillräckligt konkreta för att uppföljning och utvärdering av måluppfyllelsen skall vara möjlig. Vissa element i målstyrningen bör emellertid utgöra kärnan också i statens styrning av den kommunala verksamheten. Styrningen bör bli mer resultatinriktad och allt mindre inriktad på detaljer, resursinsatser och processer. Remissinstanserna: Flera remissinstanser delar kommitténs bedömning att styrningen av kommunerna bör bli mer Några remissinstanser anser att formuleringarna av mål och resultatkrav bör göras av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. Den styrning som anses böra ske bör grundas på politiskt fattade beslut. Skälen för min bedömning: Jag delar kommitténs uppfattning att dagens inriktningsmål är för allmänna och att det krävs en precisering av de resultatkrav som staten ställer på verksamheten. Kommittén pekar på det arbete som har inletts inom skolan och barnomsorgen i syfte att se över mål och riktlinjer för respektive verksamhet. Även om det kan vara svårt att formulera uppföljningsbara mål så bör en strävan vara att åstadkomma sådana. Det är viktigt att målen formuleras av regering och riksdag så att styrningen av den kommunala verksam- heten grundas på politiskt fattade beslut. 8.2 Uppföljning och utvärdering Min bedömning: Statsmakternas uppföljning och utvärdering bör i huvudsak omfatta det ansvar statsmakterna har lagt på kommuner och landsting. Den statliga uppföljningen bör avse resultaten av verksam- heten och inte metoderna att uppnå resultaten. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort med min. Remissinstanserna: Flera remissinstanser påpekar att den nationella uppföljningen och utvärderingen av kommunernas verksamhet måste begränsas till nationellt relevanta områden och endast inriktas på resul-taten av den kommunala verksamheten. En del remissinstanser anser att kraven på uppföljning inte får innebära stora administrativa kostnader eller styrning av organisationerna. Flera remissinstanser anser att förslaget om målstyrning, uppföljning och utvärdering bör vidareutvecklas och fördjupas. Skälen för min bedömning: anser jag att det är nödvändigt att begränsa kommunernas uppgiftsskyldigheter till vad som är rimligt med utgångspunkt från statsmakternas behov. Eftersom många verksamheter har den karaktären att de inte kan utvärderas enbart genom resultatmått kan det bli nödvändigt att belysa måluppfyllelsen och resultat genom att också följa upp metoder och processer. Den information som statsmakterna samlar in bör dock i allt väsentligt vara sådan som kommu nerna och landstingen själva har intresse av för sin egen uppföljning och utvärdering av verksamheten. Jag instämmer i vad flera remissinstanser har framfört att kommitténs förslag om målstyrning, uppföljning och utvärdering bör vidareutvecklas och fördjupas. Inom pågår utvecklingsarbete i dessa frågor. Det befinner sig på olika stadier inom olika verksamhetsområden. Arbetet kommer att intensifieras och få följande inriktning. Sektorsvis och övergripande uppföljning och utvärdering Skälen för min bedömning: Ansvaret för den sektorsvisa up- pföljningen och utvärderingen ligger naturligt på berörda statliga myndigheter i samarbete med huvudmännen. Det ankommer på regeringen att finna formerna för en återkommande avrapportering till . Berörda statsråd kommer senare (bilaga II: 2 och 5) att närmare redovisa inriktningen på den sektorsvisa uppföljningen och utvärderingen. finns ingen sektorövergripande uppföljning där måluppfyllelse, prioriteringar, resursförbrukning, produktivitet, effektivitet etc. redovisas samlat för . Visserligen redovisar , Landstingsförb-Min bedömning: Statsmakterna bör följa upp och utvärdera verk- samheten inom olika sektorer såsom hälso- och sjukvård, äldre- omsorg, barnomsorg, skola, etc. Statsmakterna behöver ett underlag för att bedöma graden av måluppfyllelse för den samlade verksamheten i kommunen, liksom att skillnaderna i de obligatoriska delarna inte varierar alltför mycket över landet. De viktigare uppgifterna från den sektorsvisa uppföljningen och utvärderingen bör också sammanfattas och ingå som en del i den övergripande uppföljningen. undet, RRV, SCB m.fl. uppgifter av denna karaktär men målgruppen är sällan regering och riksdag. Regeringen bör med jämna mellanrum ge en samlad genomlysning av den verksamhet som finansieras av kommuner och landsting. Ett sådant material behövs inför statsmakternas prioriteringar av hur resurserna skall fördelas mellan olika samhällssektorer, t.ex. som ett ingångsvärde för att bestämma en långsiktig utgiftsstrategi. Ett sådant material bör innehålla uppföljning av såväl ekonomiska mål som, verksamhetsmål och verksamhetsutveckling. Vad gäller uppföljningen av de ekonomiska målen bör den bl.a. omfatta kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning, riks-dagens krav på anpassning av den kommunala verksamheten till de samhällsekonomiska förutsättningarna, och hur produktiviteten inom sektorn utvecklas. En annan viktig uppgift för den ekonomiska uppföljningen blir att bedöma om kommuner och landsting genom det nya statsbidragssystemet verkligen får likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva en likvärdig verksamhet. Vid uppföljningen bör det bl.a. framkomma om skillnader i kommunernas och landstingens servicenivå, avgiftspolitik och effektivitet också återspeglas i de kommunala skattesatserna. En sammanställning av hur de övergripande målen liksom delmålen inom olika verksamheter uppfylls är ett viktigt komplement till den ekonomiska uppföljningen. Detsamma gäller uppgifter om verksamheternas utveckling. Av denna bör bl.a. framgå hur olika verksamhetsområden har utvecklats i förhållande till andra (har de prioriterade verksamheterna också fått ökade resurser). Den övergripande informationen bör kompletteras med uppgifter som belyser verksamhetens kvantitetsutveckling (t.ex. antal barnomsorgsplatser i privat respektive offentlig regi), effektivitet (t.ex. medelvårdtid per färdigbehandlad per patient), kvalitetsförändringar (t.ex. personaltäthet) eller mått som indikerar produktivitetsutveckling (kostnad per utskriven patient). I vissa fall är enhetskostnader (t.ex. kostnad per skolelev) värdefull information när bättre mått saknas. Dessa uppgifter bör hämtas från den sektorsvisa uppföljningen och utvärderingen. En rent siffermässig uppföljning och utvärdering är inte tillfyllest för att ge uttömmande svar på frågor om måluppfyllelse och effektivitet i kommunernas verksamhet. Den sektorsvisa uppföljningen och utvärderingen måste också innehålla en kvalitativt inriktad del. Denna del av uppföljnings- och utvärderingssystemet kan ges formen av en särskild uppföljnings- och utvärderingsinsats som riktas till ett slumpmässigt, representativt urval av kommuner. En annan metod kan vara att följa upp beslutade förändringar. Ett exempel på detta är regeringens beslut att inrätta en särskild delegation för att pröva behovet av korrigeringar i förhållande till den ekonomiska regleringen till följd av Krav på den kommunala redovisningen En proposition om förenklad statistikreglering (1991/92:118) har lämnats till . I denna föreslås en ny lag om den officiella statistiken, som bl.a. reglerar kommunernas uppgiftsskyldighet. För att förbättra den statliga uppföljningen och utvärderingen bör statsmakterna definiera vilka uppgifter som skall redovisas. Om jämförelser mellan olika kommuner och olika landsting skall bli meningsfulla måste uppgifterna bygga på en gemensam grund. Regeringen bör bl.a. att i anslutning till behandlingen av konkurrenskommitténs betänkande (SOU 1991:104) överväga om särskilda krav bör ställas på den kommunala redovisningen. Genom uppföljning och utvärdering skall brister uppmärksammas. Jag utgår ifrån att kommuner och landsting inom ramen för sitt ansvar åtgärdar eventuella brister och försummelser. Statsmakternas sanktionsmöjligheter är mycket begränsade. Jag har övervägt metoden att hålla inne eller minska de nya statsbidragen till kommuner och landsting. Min bedömning är att detta inte är någon konstruktiv metod för att komma tillrätta med problemen. Jag delar emellertid den bedömning som chefen för utbildnings- departementet gör (bilaga II:5), vad gäller sanktioner inom skolområdet. Eftersom statsmakterna har det yttersta ansvaret för skolväsendet finns det skäl att inom detta område ge regeringen rätt att vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna. Detta bör ske med stöd av skollagen. 9 Ekonomiska effekter m.m. 9.1 Summering av förslag med ekonomiska effekter Jag summerar avslutningsvis de förslag som får mer betydande ekonomiska effekter för kommuner och landsting. Tolv av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen till kommunerna slopas. Dessa skulle med oförändrade regler haft en omfattning på ca . Även skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten avskaffas. Därmed upphör rundgången av pengar mellan stat och kommuner.