prop · GF03133 · 1992-01-01 00:00:00 — De s.k. specifika basavgifter som tas ut för kraftöverföring på stamnätet finns reglerade i stamnätsavtalet. Förutom en inträ- desavgift är avgifterna uppdelade i en fast årlig avgift, termi- nalavgifter, överföringsavgifter och värmekraftsanslutningsav- gifter. Företag som enbart har anslutningsabonnemang för större värmekraftsblock och inte själva överför kraft på storkraftnä- tet, betalar inte inträdesavgift eller fast årlig avgift. skilda avgifter tas ut för kortfristiga och tillfälliga abonnemang som inte anmälts i förväg. Transitörernas årliga avgifter och den andel av nätets kostna- der som skall täckas av vattenfallsverket, skall sammanlagt upp- gå till verkets kostnader för nätet. Med anledning av att statens avkastningskrav på vattenfallsver- ket ändrades (prop. 1987/88:87, NU41, rskr. 376) träffa- des ett tilläggsavtal (Tilläggsavtal 2) innebärande att tran- sitörerna accepterar att samma ekonomiska krav och mål som av staten ställs på Vattenfallkon- cernen också tillämpas för stamnätet. Enligt avtalet skall vida- re en ny organisation av stamnätet utredas av transitörerna och vattenfallsverket. Vidare står i tilläggsavtalet bl.a. att om utredningen "inte utmynnat i beslut om en ny organisation för stamnätsverksamheten, som kontrahenterna accep- terar, skall förhandlingar återupptagas mellan kontrahenterna angående anpassning av stamnätets ekonomisystem till statens då gällande ekonomiska krav på Vattenfallkoncer- nen." I en skrivelse till regeringen har transitörerna som sin uppfattning framfört att den utredning som förutsätts i til- läggsavtalet är genomförd och hemställer att förhandlingar om en ny organisationsform upptas . Vid inrättandet av träffades ett avtal, kraft- nätsavtalet, mellan staten och transitörerna. Avtalet gäller med möjlighet till förlängning. Inträdesavgiften och den fasta årliga avgiften är enligt Til- läggsavtal 2 till stamnätsavtalet ca respektive . Med kraftnätsavtalet har vissa av stamnätsavtalets avgifter tagits bort. 2.4 elmarknader På elområdet pågår en internationalisering. har markna- derna för el i huvudsak varit nationellt avgränsade. Handeln med el mellan kraftföretag i flera europeiska länder ökar , delvis på grundval av långsiktiga avtal. Det gäller såväl i som i övriga . De nordiska kraftföretagen har länge samarbetat inom ramen för Nordel. har regeringens uppdrag att i samråd med statens pris- och konkurrensverk (SPK) redovisa den aktuella utveck- lingen på de europeiska elmarknaderna. Verket överlämnade i no- vember 1991 rapporten i . Rapporten har re- missbehandlats. En sammanfattning av rapporten och remissinstansernas synpunkter återfinns i bilaga 2. Betydande omställningar sker på de europeiska elmarknaderna, bl.a. vad gäller ägarstrukturen i kraftindustrin. De går i rikt- ning mot såväl koncentration som spridning av ägandet. I många fall kan syftet antas vara en anpassning till en ny marknadssi- tuation med ökad internationell handel. Inom EG pågår en utveckling av en inre marknad som avses att även omfatta energiområdet. Som ett första steg på elförsörj- ningsområdet har antagit det s.k. transiteringsdirekti- vet (nr 90/547/EEC), som fastställer en transiteringsplikt på stamnät vid gränsöverskridande handel, och ett direktiv om pri- stransparens (nr 90/377/EEC), som ålägger elektricitets- och gasleverantörer att lämna upplysningar om priser och avtalsvill- kor för industriförbrukare. Dessa direktiv trädde inom gemenska- pen i kraft /92. Genom ett accepterar EFTA-länderna EG:s lagstiftning för handel och konkurrens. Det innebär att de ramar som gäller för de s.k. fyra friheterna - fri rörelse av varor, tjänster, kapital och personer - också kommer att gälla EFTA-länderna. De- tsamma gäller även tillämpningen av EG:s konkurrenslagstiftning på energiområdet. Förutom tillämpliga artiklar i kommer ett EES-av- tal även att gälla ett stort antal direktiv och regleringar som antagits av . Det gäller bl.a. de nämnda direktiven om transitering och pristransparens. Direktiven om transitering och pristransparens innebär inte några större krav på anpassningar för . Den framtida ut- vecklingen inom EG torde däremot komma att ställa större krav på förändringar. För förändringsprocessen mot en gemensam energimarknad inom Europeiska gemenskapen diskuteras bl.a. åtgärder för att öppna el- och gasnäten för konkurrens, förslag till revision av Rom- traktaten vad gäller energiområdet samt förslag till direktiv om upphandling av tjänster inom transporter, vatten, energi och te- lekommunikationer. Inom ramen för energihushållningsprogrammet syftar man till att bl.a. införa normer för energiförbruk- ning. Bland dessa åtgärder skulle främst ett beslut om att öppna el- näten för konkurrens kunna få en genomgripande inverkan på el- marknaden i . Direktiven om transitering och pri- stransparens utgör det första viktiga steget mot detta mål. EG- kommissionen har lagt fram ett förslag till ytterligare åtgärder. De kan sammanfattas under följande fyra punkter: - ökade möjligheter till och harmoniserade bestämmelser för investeringar i elproduktion, - icke-diskriminerande bestämmelser för att få tillstånd att uppföra kraftledningar, - skyldighet att under vissa villkor ombesörja transitering på högspänningsnäten för den som så begär, s.k. third party ac- cess (TPA), - åtskiljande av företagsledning och ekonomisk redovisning för produktions-, överförings- och distributionsverksamheterna i vertikalt integrerade elföretag. Direktivet ger enligt förslaget vissa ramar, varefter medlems- staterna själva skall kunna utforma sin lagstiftning på området inom dessa ramar. Kommissionen understryker att alltför omfat- tande regleringar bör undvikas och att reformerna bör införas gradvis. Den tidtabell som föreslås bygger på dessa principer. Som ett första steg skall de två direktiven om transiteringsrätt och pr- istransparens överföras till bestämmelser och tillämpning på na- tionell nivå. Detta steg är nu så gott som genomfört. Det andra steget innefattar de nya bestämmelserna för uppförande av kraft- verk och kraftledningar samt krav på separat redovisning av oli- ka verksamheter inom vertikalt integrerade kraftföretag. Dessa åtgärder skall ge möjlighet för nya aktörer att verka på el- marknaden. Kommissionen önskar se bestämmelserna träda i kraft . Ett tredje steg är introduktionen av TPA för större elkunder, vilket beräknas kunna ske . Kommissionens förslag är föremål för övervägan- den i medlemsländerna. Ett ställningstagande i väntas tidigast kunna ske . förslag har granskats ingående och utsatts för kritik av många berörda intressenter. Motståndet har varit kraf- tigt från några länder och från stora delar av kraftindustrin. Man har pekat på bl.a. befarade negativa effekter på leveranssä- kerhet och kapacitetsutbyggnad. Det är ännu för tidigt att säga i vilken utsträckning kommissionens förslag kommer att accepte- ras av rådet och . Jag vill dock understryka att oavsett den oenighet som i vissa frågor kan märkas bland EG:s medlemsstater, så sker en målmedveten utveckling mot en ökad konkurrens och en effektivare resursallokering inom Euro- peiska gemenskapen. Det gäller också inom elförsörjningen. Genom och genom vår ansökan om medlemskap i gemenskapen är dessa förändringar av högsta intresse för oss. har genom sin ansökan om medlemskap förklarat att vi tillsammans med de andra medlemsstaterna vill delta i detta förändringsarbete. I ett par europeiska länder har genomförts genomgripan- de förändringar av elmarknaderna i linje med förslag om en inre marknad på elområdet. I bolagiserades den större delen av den tidigare stats- ägda elindustrin och privatiserades sedan under . De tolv regionala distributionsföretagen privati- serades och det tidigare delades i ett av distributionsföretagen ägt stamnätsföretag och tre produktionsföretag, av vilka två har privatiserats. Kärn- kraftverken samlades i ett statsägt företag. Stamnätsföretaget har förutom att driva och förvalta stamnätet också som uppgift att handha systemoptimeringen och att administrera kraftbörsen (the pool). För att övervaka den nya marknaden inrättades en sä- rskild myndighet, Office of Electricity Regulation. Grundtanken i det nya engelska systemet är att införa konkur- rens på de delar av elmarknaden, som inte är naturliga monopol, och att reglera och kontrollera de delar där detta inte är möj- ligt. En viktig del av systemet är kraftbörsen där utbud och ef- terfrågan på el koordineras och ett pris på tillfällig kraft fa- stställs. I det nya systemet baseras den turordning efter vilken anläggningarna tas i bruk på de priser som producenterna bjuder, och inte som tidigare på deras produktionskostnader. Inom dis- tributionen måste elöverföring och försäljning skötas separat. Ledningsinnehavare måste inneha särskild licens som medför leve- ransplikt inom området. Kunder med en elefterfrågan på 1 MW el- ler mer kan fritt välja leverantör. Avsikten är att alla kunder skall ha denna möjlighet. Priserna för elö- verföring på stamnätet och på distributionsnäten är kontrolle- rade av regleringsmyndigheten. Det är ännu för tidigt att dra några definitiva slutsatser om hur den nya brittiska elmarknaden fungerar. Det har endast för- flutit systemet etablerades och finns ett an- tal övergångsbestämmelser i kraft. Marknaden arbetar därför inte helt under de villkor som avses att gälla . Enligt har en märkbar effekt varit en press nedåt på elpriserna för den del av marknaden som öppnats för konkurrens i försäljningsledet, dvs för de större elkunder- na. Bland dessa har dock de allra största kunderna, den elinten- siva industrin, fått något sämre villkor. De små elkunderna som är hänvisade till distributionsföretagens tariffer har också fått ökade priser. I gäller en ny energilag från . Enligt lagen är en nätägare skyldig att mot godkända överföringstarif- fer ställa ledig överföringskapacitet till förfogande för andra aktörer. Innehavare av områdeskoncession har skyldighet att inom området ansluta dem som så begär till nätet. Vidare gäller skyl- dighet att ekonomiskt separatredovisa olika resultatenheter. Det statligt ägda företaget har omstrukturerats och delades /92 i två enheter, ett produktions- företag (Statkraft) och ett stamnätsföretag (Statnett). Företa- gen drivs som s.k. statsföretag, vilket närmast motsvarar den svenska affärsverksformen. Statkraft kommer att behålla sin dominerande roll inom kraft- produktionen och kommer också tillsvidare att, på ett gentemot övriga kraftföretag neutralt sätt, handha utrikeshandeln med el. Statkraft har dock inte medgivits möjlighet att självständigt besluta om priser och villkor i nya kontrakt gentemot större in- dustrikunder. Genom Statkrafts dominerande ställning torde det innebära att staten behåller ett väsentligt inflytande över den norska elprisnivån. Statnett har bildats i avsikt att skapa ett oberoende och neu- tralt nätföretag som inte har ekonomiska intressen vare sig i kraftproduktion eller i försäljning av el. Prissättningen av nä- tföretagets tjänster skall ske med målsättningen att uppnå ett optimalt utnyttjande av näten. Intäkterna skall täcka drifts- kostnader och ge avkastning på investerat kapital. Ansvaret för driftkoordinationen ligger också hos Statnett. Den sköts tills- vidare av den norska samkörningen som är en ren producentorgani- sation. Också i sker arbete med syftet att omstrukturera elsek- torn. Den finländska regeringen väntas att avge en proposition till riksdag med förslag om ändring av den finländska ellagens stadganden om elförsörjningen. Syftet är att bl.a. bringa lagstiftningen i samklang med EG:s nuvarande och planerade bestämmelser på området. 2.5 utredning om den framtida elmarknaden Riksdagsbeslutet (prop. 1990/91:87, NU 38, rskr. 318) om bolagisering innebar att frågan om stamnätets fr- amtida organisation skulle övervägas ytterligare. En permanent lösning avseende storkraftnätet beräknades enligt propositionen kunna träda i kraft . Regeringen uppdrog åt statens energiverk att i samband med en pågående studie av den svenska elmarknaden särskilt utreda vissa frågor avseende stam- nätets framtida organisation. Dessutom borde den framtida elmar- knaden utredas även i andra avseenden. Uppdraget övergick till närings- och teknik- utvecklingsverket (). överlämnade ra- pporten Elmarknad i förändring till regeringen. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och remissin- stansernas synpunkter redovisas i bilaga 1. Enligt rapporten finns det två viktiga skäl för att införa reg- ler som gör det möjligt för elkunder att fritt välja leverantör. Det första skälet är att ökad konkurrens leder till att produ- center och distributörer tvingas effektivisera verksamheten, vi- lket pressar priset. Det andra skälet är att förutsättningar sk- apas för andra kontraktsformer där kundens behov blir styrande, vilket bör leda till lägre totala kostnader. På en konkurrensut- satt marknad blir det också lättare för nya aktörer att komma in. Den svenska elmarknaden har enligt fungerat til- lfredsställande i många avseenden. Kraven på kostnadspress och anpassning mot kunderna ökar emellertid. Krav på större dynamik och öppenhet kan förväntas. I andra industriländer kräver fram- förallt industrin att få tillträde till marknaderna för den led- ningsbundna energin. En ökad konkurrens på elmarknaden är enligt framför allt möjlig att åstadkomma i dess produktions- och försäljningsled. En viktig slutsats i utredningen är att all produktion, försälj- ning och användning av el bör vara öppen för konkurrens. I över- föringen av elkraft är det däremot i praktiken omöjligt att få en konkurrenssituation. Ledningsnäten utgör naturliga monopol. De elektriska näten bör fungera som marknadsplatser för kraftaf- färer och vara tillgängliga på ett icke-diskriminerande sätt. Statens uppgift är att genom lagstiftning och tillsyn av lagen garantera denna tillgänglighet. Ökad konkurrens och frihet i pr- oduktions- och försäljningsleden ställer krav på regler för att hålla näten öppna. Storkraftnätet bör möjliggöra fri handel med elektrisk kraft såväl inom landet som med utlandet. Det bör vara ekonomiskt sjä- lvbärande och omfatta det nuvarande stamnätet, Norrbottennätet och de utlandsförbindelser och andelar av dessa som tidigare fö- rvaltades av . bör samtliga ut- landsförbindelser ingå. Storkraftnätet bör enligt förvaltas av ett statligt af- färsverk, som skall vara affärsdrivande. Verket skall svara för planering, utbyggnad och drift av nätet. Utbyggnad bör ske efter samhällsekonomiska bedömningar. Verket bör även ansvara för spä- nnings- och frekvenshållningen i det svenska elsystemet. främsta motiv för att förorda verksamhetsformen var behovet av offentlig insyn i denna typ av monopolverksamhet. Prissättningen av transiteringstjänsterna bör vara kostnadsba- serad, och tarifferna bör vara öppna och icke-diskriminerande. Tarifferna, rätten till abonnemang och tillgängligheten till nä- tet bör kunna prövas av en tillsynsmyndighet. Också de regionala och lokala näten bör öppnas för fri konkur- rens så att kunderna själva kan välja leverantör. Näten bör öpp- nas för kraftleveranser av annan än ägaren och nätverksamheten skall då bedrivas åtskild från annan verksamhet. Tarifferna för nättjänster bör vara öppna, icke-diskriminerande, kostnadsbase- rade och i sin konstruktion enkla. Priserna och nätets tillgäng- lighet bör kunna prövas i efterhand. Villkoren för såväl linje- koncession som områdeskoncession måste därför ändras. föreslår två slag av koncessioner på områdesnivån, nät- koncession och försäljningskoncession. Nätägaren bör ha skyldig- het att ansluta kunder inom området och att upplåta nätet för andra företags leveranser till ansluten abonnent. Tillgänglighet och tariffer utformas enligt föreskrift i lag. Verksamhetens ko- stnadseffektivitet bör kunna bedömas med hjälp av s.k. jämförel- setal som tillhandahålls av tillsynsmyndigheten. Nätverksamhet måste bedrivas skild från annan verksamhet, exempelvis försälj- ning av el. Ett distributionsföretag skall därför vara uppdelat i nät- respektive försäljningsverksamhet så att ett särskilt nä- tbolag skapas. En försäljningskoncession som medför leveransplikt införs en- ligt förslaget för varje distributionsområde i syfte att garan- tera skäliga villkor för små kunder. Priserna bör kunna överkla- gas till den prisreglerande myndigheten. För att förhindra ver- tikal integration bör förvärv av distributionsföretag eller för- säljningskoncession kunna vägras företag med en stor andel egen kraftproduktion. förslag innebär således att en återdistributör skulle behöva såväl en nätkoncession som en försäljningskoncession och att nät- och försäljningsverksamheterna bedrivs åtskilda. En tillsynsmyndighet bör meddela koncessioner och överlåtelser och pröva tariffer och tillgänglighet till näten. Myndighetens utslag bör kunna överklagas i domstol. Den bör vidare ha att ut- arbeta jämförelsetal för nät-och försäljningsföretagen och att ge anvisningar för redovisningen i nätföretagen. Vidare bör myn- digheten föreslå ändringar i ellagen eller andra berörda för- fattningar och ge ut tillämpningsföreskrifter. Kraftindustrins samarbetsorganisation har i rapporten konkurrens och mindre reglering i elförsörjningen presente- rat ett alternativt förslag till stamnätsorganisation och regle- ring av elsektorn. Förslaget överensstämmer i flera avseenden med förslag, bl.a. vad gäller skyldighet att upplåta le- dningsnät för transitering av el och separat ekonomisk redovis- ning för nätverksamheten. Det skiljer sig från förslag beträffande bl.a. stamnätsorganisationen, där man förespråkar ett av elproducenter, eldistributörer och större industrikunder ägt företag, och lokaldistributionen där man föreslår en områ- deskoncession utan leveransskyldighet men med skyldighet att up- plåta nätet för leverans åt annan. 3 Mål och strategier för elmarknadens reformering 3.1 En effektiv elmarknad Skälen för Min bedömning: I ett internationellt perspektiv anses den svenska elmarknaden fungera väl när det gäller att utnyttja de sammantagna produk- tions- och distributionsresurserna samt att le- verera el med god leveranssäkerhet till abon- nenterna. Målet för reformeringen av den sven- ska elmarknaden är att genom ökad konkurrens nå ett än mer rationellt utnyttjande av produk- tions- och distributionsresurserna och att ti- llförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Det bör ske genom att - konkurrensen om kunderna skärps så att förutsättningar skapas för en ef- fektiv prisbildning på elmarknaden. Kraftföretag och kunder skall kunna välja vilka de handlar med. Prisbild- ningen skall anpassas till kundernas behov och förutsättningar. - möjligheterna till export och import av el ökas. som andra företag skall kunna köpa och sälja el över den svenska gränsen. - konkurrensen på elmarknaden övervakas med stöd av en skärpt konkurrenslag- stiftning. Inget företag skall tillå- tas att genom sin storlek eller på grund av andra orsaker styra pris- sättningen på el. min bedöm- ning: har en ut- byggnad av den svenska elförsörjnin- gen skett från lokala produktions- och distribu- tionsområden till ett lan- dsomfattande integrerat elsystem. De speciella te- kniska vill- koren för produktion och distribu- tion av el har i stor utsträckning betingat ut- byggnaden som har skett i samverkan me- llan produ- center, dis- tributörer, stat och kom- muner. I såväl pro- duktionen som distributio- nen och an- vändningen av el krävs ofta stora, kapi- talintensiva och långsik- tiga investeringar. Samarbetet mellan kraftföretagen har under utbyggnadsskedet möjliggjort investeringar som inget enskilt fö- retag ansett sig kunna bära. Därigenom har stordriftsfördelar kunnat utnyttjas i produktionen och transmissionen. Det finns också betydande osäkerheter som komplicerar såväl investeringsbesluten som driften av anläggningarna. Genom samar- betet mellan främst kraftföretagen har osäkerheterna och därmed företagens kostnader kunnat nedbringas betydligt. För den enski- lde kraftproducenten kan den faktiska produktionskapaciteten va- riera betydligt till följd av nederbördsvariationer eller större tekniska fel. Konsumenterna bestämmer i hög grad själva sin kon- sumtion vad gäller såväl den totala efterfrågans storlek som dess fördelning över tiden. Producentens möjligheter att påverka konsumtionen är således små. El kan i praktiken inte lagras, utan produktion och förbrukning sker momentant. Elsystemet tål dock inte överbelastning. Produktionen måste motsvara förbrukningen för att inte hela elsystemet skall have- Genom samverkan i produktionen kan sådana osäkerheter mö- tas till lägre kostnader för de enskilda kraftproducenterna. Ex- empelvis kan behovet av reservkapacitet minskas så att den tota- la kostnaden därigenom sänks. Även inom distributionen måste en beredskap finnas för att möta högbelastningar. Det kan dock inte ske genom att fördela risker och kostnader på andra distributörer. I stället måste en god sä- kerhetsmarginal finnas för överföringskapaciteten. Om kapaci- tetsbrist ändå skulle uppstå i någon del av nätet kan det bli nödvändigt att koppla bort delar av överföringssystemet för att undvika större driftsstörningar. Kraftföretagen har utvecklat ett ingående samarbete bl.a. för att optimera det integrerade produktionssystemet, men också vad gäller prissättning, marknadsbedömning, teknisk utveckling m.m. Ett nära samarbete finns också mellan distributionsföretagen. Sammantaget har detta samarbete tagit sig uttryck i bl.a. att kraft- och distributionsföretagen inte konkurrerar nämnvärt ge- nom prissättningen, vilket i sin tur har inneburit en prisstel- het mot kunderna. Denna struktur kan sägas ha blivit godkänd och förstärkt av staten genom bl.a. långfristiga koncessioner, som i praktiken har givit företagen monopolställning inom vissa områ- den. Konsumenterna är vanligen genom ledningsbundenheten hänvi- sade till en enda leverantör. Marknaden är så gott som fullstän- digt geografiskt uppdelad. Inslagen av konkurrens inom dagens elförsörjningssystem är så- ledes små. Marknaden domineras av de största kraftföretagen, och även om det händer att större kunder vänder sig till en ny leve- rantör är det inte vanligt. Det lokala eldistributionsföretaget har en monopolställning. Marknadsmekanismerna har i stor ut- sträckning varit satta ur spel inom elförsörjningen. Det har funnits skäl att särbehandla elsektorn då landet elektrifierades. Genom producenternas samarbete har de samlade kostnaderna för elproduktionen kunnat nedbringas. Lång- fristiga koncessioner som innebar ensamrätt att leverera kraft var sannolikt nödvändiga för att säkerställa omfattande investe- ringar i nya distributionsnät. Följderna av den marknadsdomi- nans, som systemet givit vissa aktörer möjlighet att utöva, har statsmakterna sökt att motverka genom viss styrning av , som har varit den största aktören på marknaden, och med administrativa medel, t.ex. genom priskontroll. har förutsättningarna för verksamheten på elmarknaden förändrats. Det finns behov av massiva utbyggnader i elförsörjningen. Efterfrågan på el växer numera långsamt och så gott som alla områden av landet är elektrifierade. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att till låga kostnader tran- sitera kraft inom landet och till och från utlandet. Det finns nu tekniskt avancerade system för kommunikation och distansstyr- ning. Kraftutbytet mellan företagen behöver inte i samma ut- sträckning som tidigare bygga på långsiktig planering. Sammanta- get gör detta att förutsättningar har skapats för en fri och ef- fektiv handel med el utan att andra grundläggande krav på elför- sörjningen hotas. har en ökad konkurrens kunnat märkas inom elförsörjningen. Ett antal distributionsföretag har tecknat kon- trakt med nya leverantörer och nya typer av överenskommelser har träffats om leveranser. De senare årens starka elbalans har san- nolikt stimulerat till ökad konkurrens.