prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — När det gäller mer omfattande och för viktigare samarbete bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan och samarbetslandet. Innan överenskommelsen ingås bör utrikesnämnden höras. Förteckning över remissinstanser och sammanställning av remissyttranden över betänkandet (SOU 1989:102) Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet (utredning om krigsmaterielexporten) Efter remiss har yttranden över betänkandet i fråga avgetts av justitiekanslern (), riksåklagaren (), folkrättsdelegationen (UD 1972:02), kommerskollegium (KK), överbefälhavaren (), (), överstyrelsen för civil beredskap ( CB), (), generaltullstyrelsen (GTS), statens industriverk (SIND), styrelsen för teknisk utveckling (STU), affärsverket FFV, (), (), , kammarrätten i , exportråd, forskningspolitiska institutionen vid , i , i , i , i län, i , i län, i , , Kungl. krigsvetenskapsakademien, , Föreningen (), akademikers centralorganisation (), (), (), (), (), försvarskommitté (Fö 1988:04), frikyrkoråd (i samverkan med De fria kristna samfundens råd), kristna socialdemokraters förbund (SKSF), och . i (LO) och i har anmält att de avstår från att yttra sig. RÅ har bifogat yttranden från statsåklagarmyndigheten för speciella mål, från åklagarmyndigheten i samt från regionåklagarmyndigheterna i , och . LO har bifogat yttrande från (). Yttranden har dessutom inkommit från svenska sektionen av för fred och frihet (IKFF), från och från folkrättsforskaren . Utredningen har haft tre huvuduppgifter, nämligen 1) att analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export, 2) att utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet samt 3) att pröva behovet av ändrade riktlinjer för krigsmaterielexporten. Utredningen har funnit att upprätthållandet av en livskraftig inhemsk försvarsindustri förutsätter olika former av utlandssamverkan, inklusive export. Utredningen har föreslagit att avtal mellan svenska och utländska försvarsindustriella företag om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel skall bli tillståndspliktiga, analogt med vad som redan gäller beträffande utförsel av krigsmateriel och avtal om upplåtelse eller överlåtelse av rätt att utom riket tillverka krigsmateriel m.m. Utredningen har vidare föreslagit reviderade riktlinjer för tillståndsgivningen i frågor som rör utlandssamverkan. Vidare har utredningen anlagt vissa synpunkter på bl. a. principerna och formerna för regeringsöverenskommelser rörande krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan på detta område, revisionskontrollen, finansieringen av krigsmaterielinspektionens verksamhet och arbetsformerna för den rådgivande parlamentariska nämnden i krigsmaterielexportfrågor. JK har begränsat sig till att uttala att de förslag som framförts i utredningen inte föranleder någon erinran. RRV instämmer i allt väsentligt med utredningens förslag och slutsatser men påpekar att de säkerhetspolitiska förutsättningarna förändrats i betydande grad sedan utredningens tillkomst. ÖB tillstyrker utredningens förslag och generaltullstyrelsen har ingen erinran mot dessa. SIND har heller inte något att invända mot utredningens förslag och anser att betänkandet omfattar en allsidig och nyanserad analys. STU tillstyrker de föreslagna ändringarna. RPS har inget att erinra mot grundläggande tankar, idéer och överväganden i betänkandet men fäster uppmärksamheten på ett antal frågeställningar som enligt styrelsens uppfattning inte belysts tillräckligt. FMV säger sig i allt väsentligt dela utredningens syn på utlandssamverkan. FOA anser att utredningen ger en förtjänstfull och ovanligt tydlig beskrivning och klar analys av motiven för svensk försvarsindustris utlandssamverkan inom ramen för och som ett väsentligt led i den svenska säkerhetspolitiken. FOA anser det angeläget att vad utredningen i dessa delar anfört slås fast och hävdas konsekvent. Det hade dock varit önskvärt med en analys av de avtal som svenska företag har ingått med utländska företag inom olika områden, liksom av vad EG:s inre marknad kan få för konsekvenser inom högteknologiområdet. FOA påpekar också att omvärldens utveckling delvis sprungit ifrån utredningen och dess beskrivning av dels struktur och samverkan inom försvarsindustrin, dels ''''''''den politiska kartan''''''''. Utredningen har enligt FOA tydligt slagit fast att utlandssamverkan inte bara är förenlig med utan i ökande grad nödvändig för genomförandet av säkerhetspolitiska linje. anser att utredningen har lagt fram förslag som i allt väsentligt bedöms kunna bilda en god grund för fortsatt utlandsverksamhet. har genom sitt forskningspolitiska institut kritiserat utredningen för bl.a avsaknad av en klar och åskådlig presentation av hur total produktion, leveranser till det svenska försvaret och export förhåller sig till varandra inom olika industrier och produktområden. Institutet anser också att det föreligger en betydande brist i faktaredovisningen och analysen vad beträffar den s.k. grå vapenhandeln. I utredningens avsnitt om motiven för utlandsverksamhet saknar institutet konklusioner om varför huvuddelen av den svenska försvarsindustrin -- och till yttermera visso de mest FoU- intensiva delarna -- så gott som helt kan sakna exportberoende och ändå kunna anses vara av vital säkerhetspolitisk betydelse. Institutet anser att utredningen på denna punkt i alltför hög grad har fastnat i ett relativt ytligt resonemang om det säkerhetspolitiska behovet av utlandssamverkan, i stället för att kritiskt granska under vilka betingelser och på vilka områden detta verkligen gäller och var det säkerhetspolitiska behovet i stället kan komma att utgöra en legitimering för affärsverksamhet som i realiteten tjänar andra syften. Institutet har även svårt att dela utredningens föreställning om en okomplicerad koppling mellan politiska intressen, försvarsindustrins behov och den framtida vapenmarknaden. För institutet framstår de ändringar i lagstiftning och riktlinjer som utredningen föreslagit därför som otillräckliga och baserade på en i flera avseenden ofullständig analys. i har inga erinringar mot utredningens förslag, och länsstyrelserna i och tillstyrker i allt väsentligt utredningens förslag. i anför att samverkan med andra länder framstår som en nödvändighet. En sådan samverkan måste grundas på både ett givande och tagande, och måste därför acceptera att en reell överföring av teknologisk kompetens sker till företaget i det andra landet, för att den svenska samarbetspartnern själv skall kunna bli mottagare. SSKF hävdar i sitt yttrande att utredningen inte följt sina direktivs mer restriktiva synsätt, att den inte gjort någon förutsättningslös ekonomisk bedömning av följderna av en begränsning eller ett avbrytande av vapenexporten samt att utredningens förslag tvärtemot intentionerna är ägnade att snarare öka än minska den svenska vapenexporten. SSKF påminner om sitt kongressuttalande , enligt vilket det bästa vore om ingen vapenexport alls förekom men att den annars borde inskränkas till de nordiska länderna och till alliansfria och neutrala länder, främst i . SSU anser på likartat sätt att utredningen, i motsats till den restriktiva syn som präglade dess direktiv från regeringen, andas en vilja till ökad export. En annan viktig effekt av utredningens förslag skulle enligt SSU bli att svensk krigsmaterielindustri ytterligare internationaliseras, vilket försvårar en politisk styrning från riksdag och regering och kan innebära att svenska vapen skulle kunna hamna i länder som är otänkbara för svensk krigsmaterielexport. SSU anser att utredningen inte har följt det uppdrag den fått från regeringen och att utredningsbetänkandet därför inte kan ligga till grund för ett ställningstagande om den svenska krigsmaterielproduktionen och -exporten. SSU påtalar vidare att regeringen tillåtit krigsmaterielexport till en rad länder som enligt SSU:s mening agerat på ett sätt som klart strider mot de svenska riktlinjerna. Utredningen borde enligt SSU ha slagit fast att denna dissonans mellan riktlinjerna och deras tillämpning skadat anseende. SSU anser att den merkostnad som inhemskt producerade vapen belastas med till följd av minskad export bör bestridas genom budgetmedel. För SKSF, som av den starka ökningen av vapenexporten säger sig ha fått intryck av en ytterst splittrad och motsägelsefull politik, framstår utredningens betänkande som både principiellt betydelsefullt och problematiskt. SKSF finner hela utvecklingen i riktning mot storskaliga högteknologiska system av typ JAS 39 och därmed sammanhängande satsningar på utlandssamverkan betänklig, både från kontrollsynpunkt och utifrån säkerhetspolitiska överväganden. SKSF hänvisar till ett av en arbetsgrupp inom förbundet framlagt freds- och säkerhetspolitiskt program, där det föreslås en omläggning till ett försvar med s.k. icke-provocerande profil. I avvaktan på en sådan omläggning bör enligt SKSF utlandssamverkan på krigsmaterielområdet bedrivas på gällande villkor. Synpunkter sammanfallande med SKSF:s i detta spörsmål har även framförts av frikyrkoråd tillsammans med De fria kristna samfundens råd (SAMRÅD). Ett par remissinstanser har vänt sig emot att utredningen inkluderar vapenexport i begreppet ''''''''utlandssamverkan''''''''. Detta betecknas som missvisande både av FPK och av IKFF och som ett försök att åstadkomma mer positiva attityder till vapenexporten. FPK anser att förståelsen av utredningsbetänkandet försvåras av dess vidlyftiga användning av begreppet utlandssamverkan. Både FPK och IKFF-sektionen deklarerar för övrigt som sin grundåsikt att den svenska krigsmaterielexporten bör minska och upphöra. Detsamma gör kristna fredsrörelsen liksom i sina yttranden. FPK anger som alternativ till upphörande att exporten begränsas till de nordiska länderna. I motsats till utredningen hävdar några av remissinstanserna att krigsmaterielexporten skadar trovärdighet inom nedrustningsarbetet. ser med speciell oro på att exporthandeln till tredje världen ökar och förespråkar ett krympt militärt försvar, som skulle omöjliggöra en omfattande svensk försvarsindustri och därmed annat än en mindre krigsmaterielexport. Rörelsen ser det också som rimligt att på kort sikt acceptera höjda kostnader som följd av minskad export. IKFF säger sig inte kunna dela utredningens uppfattning att en livskraftig egen försvarsindustri kan ses som ett led i alliansfriheten och finner det allt svårare att försvara svensk vapenexport som ökat, främst dess andel till . Exportens betydelse för försvarsindustrin KK påminner om att ett kan komma att påverka handelspolitiska åtaganden och om de undantag i säkerhetssyfte som internationella regelverk på detta område brukar innehålla. KK instämmer i utredningens bedömningar vad gäller effekterna av integrationen över gränserna på företagsnivå, främst i . Särskilt i fråga om modern högteknologi blir , enligt KK, för sin försörjning successivt alltmer beroende av olika former av långsiktigt internationellt samarbete, varvid det är av avgörande betydelse att även den svenska parten aktivt kan bidra med kunnande. ÖB biträder utredningens bedömning av exportens betydelse för försvarsindustrin och därmed även för den svenska säkerhetspolitiken. Basen för denna industris beläggning utgörs av det svenska försvarets beställningar, men som komplement därtill behövs enligt ÖB en export och ett internationellt samarbete av ungefär dagens omfattning. FMV anser att den pågående omstruktureringen av svensk försvarsindustri och den ökade komplexiteten hos moderna försvarssystem och därmed sammanhängande vapenexport är ett mycket viktigt led i strävan att upprätthålla försvarets tekniska kvalitet. Från FMV:s sida erinras vidare om att , i kraft av egna resurser och egen kompetens, kan ställa villkor vid import och utlandssamarbete, men bedömer att denna möjlighet kommer att minska , om inte tillräckliga åtgärder vidtas för att säkerställa utlandssamverkan i ordnade former. ÖCB konstaterar att den svenska försvarsindustrin har betydelse även för den civila delen av totalförsvaret, dels som direkt leverantör, dels som kund till underleverantörer främst inom verkstadsindustrin. Ur försörjningsberedskapssynpunkt är det enligt ÖCB positivt om de av utredningen anvisade vägarna kan bidra till bibehållandet av en inhemsk försvarsindustri. FFV hävdar att svensk försvarsindustri inte kommer att kunna överleva, om inte det svenska försvarets minskade beställningar kan kombineras med export. Export av försvarsmateriel kommer därför att i högre grad än tidigare vara en förutsättning för att svensk säkerhetspolitik skall kunna upprätthållas. Ett avstående från utlandssamverkan skulle enligt FFV leda till att på betydande områden inte längre skulle ha någon krigsmaterielindustri kvar. i anser att den svenska försvarsindustrin bör ses som en positiv faktor vid bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmågan och att industrins förmåga att ta fram komplicerade vapensystem förstärker intrycket utomlands av vår beslutsamhet att fullfölja den svenska neutralitetspolitiken. i län instämmer i utredningens allmänna bedömningar av den svenska försvarsindustrins avgörande betydelse för landets försvars- och säkerhetspolitik. Ett bevarande av den svenska säkerhetspolitikens trovärdighet inför omvärlden kräver helt enkelt att vårt land bibehåller kapacitet att konstruera och producera egna vapensystem. Enligt finns det emellertid faktorer som talar för att svensk försvarsindustri mer eller mindre tvingas att söka samarbete med företag i andra länder för att kunna överleva. i förutser ökade bedömningssvårigheter vid tillståndsgivningen i takt med att den för traditionella marknaden i politiskt stabila länder krymper och marknaden i tredje världen blir alltmer betydelsefull. i län understryker vikten av fortsatta samarbets- och exportmöjligheter för att den svenska försvarsindustrins konkurrensförmåga skall kunna bibehållas och utvecklas. ansluter sig till utredningens förslag till klarare riktlinjer, tydligare ansvarslinjer, bättre uppföljning och restriktivare hållning men konstaterar att det grundläggande problemet, huruvida politiska trovärdighet låter sig förenas med en omfattande vapenexport, direkt eller via ett utvecklings- och produktionssamarbete med andra länder, kvarstår. Krigsvetenskapsakademien understryker att export och övrigt utlandssamarbete är avgörande för att svensk försvarsindustri skall hålla sig vital, få möjligheter till utveckling och nå en beläggning som ekonomiskt gör verksamheten möjlig. En livskraftig försvarsindustri gör enligt svensk neutralitets- och säkerhetspolitik trovärdig. tror att exportens totala volym kommer att minska och produktsortimentet att förändras samt att import och utlandsberoende till följd därav kommer att öka. De framtida reglerna för utlandssamverkan bör enligt möjliggöra överlevnad och utlandssamarbete för i sammanhanget väsentliga industrier. delar utredningens uppfattning att utlandssamverkan är en förutsättning för bevarandet av en livskraftig svensk försvarsindustri. Dess höga tekniska kompetens och stora bredd väcker respekt i vår omvärld och det är enligt förbundet av stor betydelse att försvarets beställningar och försvarsindustrins export- och samarbetsmöjligheter är sådana att denna industris kompetens kan bevaras. SF ställer sig helt bakom utredningens uppfattning att upprätthållandet av en livskraftig svensk försvarsindustri förutsätter export till och samverkan med andra länder. påpekar bl.a att det svenska försvaret och försvarsindustrin är på väg in i en mycket svår ekonomisk situation, varför det inte synes vara i nationens intresse att i detta läge snäva in ett redan snävt område. Om nya riktlinjer för prövning av utlandssamverkan införs, måste de enligt försvarsindustriföreningen ge förutsättningar för försvarsindustrins långsiktiga överlevnad inom de av det svenska försvaret prioriterade teknik- och produktområdena. Ny lagstiftning och nya riktlinjer för utlandssamverkan måste enligt föreningen vara stödjande och icke begränsande för svensk försvarsindustris säkerhetspolitiskt motiverade verksamhet. Reglering av samarbetsavtal, kunskapsöverföring 3.1 Tillståndsplikt för samarbetsavtal, ändringar därav liksom redovisningsplikt Utredningen har föreslagit att avtal mellan svenska och utländska företag om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel skall vara tillståndspliktiga, på samma sätt som export av krigsmateriel eller avtal om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättighet till utländsk part förutsätter regeringens tillstånd enligt utförsellagen. Dessutom har utredningen föreslagit en skyldighet att för regeringen redovisa åtgärder som syftar till sådant samarbetsavtal. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot utredningens förslag att tillståndsplikt införs även för samarbetsavtal med utländsk industri om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel. FMV anser att utredningens förslag innebär att ÖB och FMV ges viktiga uppgifter avseende bedömning av de länder mot vilka industrin riktar sin marknadsföring samt bedömning av sekretessfrågor, upprättande av sekretessavtal för exporterade system m.m. Enligt FMV löses dessa uppgifter i nära samverkan med KMI, dock utan direkt koppling till KMI:s generella utrikespolitiska bedömning. FMV påpekar att det för utlandssamverkan avseende utveckling av gemensamma projekt fordras ett till tid och målsättning sammanfallande behov, samarbetande industrier i berörda länder och reglerat myndighetssamarbete som underlag för politiskt ställningstagande i varje enskilt fall. FOA anser den väsentliga och viktiga effekten av utredningens förslag vara att ett nytt och för framtiden allt viktigare instrument ställs till regeringens förfogande, nämligen en samlad prövning av samarbetsavtal som ofta är kopplade till någon form av avtal rörande framtida produktion. FOA anser dock att uttrycket ''''''''utveckling och/eller tillverkning'''''''' vore en rimligare formulering än ''''''''utveckling eller tillverkning'''''''', som det står i utredningen. FFV understryker att behovet av samarbete med utländska företag har ökat och fortsätter att öka. Svenska företags systemsammanhållande kompetens måste, för att kunna förnyas, fortlöpande nyttiggöras genom nya projekt. Vad beträffar utredningsförslagen om tillståndsplikt m.m för nya samarbetsavtal påpekar FFV, att man bör skilja mellan två slag av samarbetsformer med olika integrationsgrad, nämligen dels underleveranser av komponenter och delsystem, dels gemensam framtagning och exploatering av den slutliga produkten. Den förstnämnda samarbetsformen har att göra med den specialisering som utbildat sig mellan företag i branschen i och . Denna specialisering är enligt FFV till fördel för alla tillverkare. Om ett svenskt deltagande i ett sådant samarbete skulle hindras av en alltför restriktiv tillämpning av reglerna för vidareexport, skulle detta enligt FFV komma att få en hämmande inverkan på svensk industris möjligheter även att importera dylik materiel. Vad beträffar den andra och mer integrerade samarbetsformen, dvs. gemensam utveckling och produktion, säger sig FFV inse nödvändigheten av att överenskommelser med utlandet av denna dignitet blir prövade av regeringen och accepterar i princip den av utredningen förordade uppläggningen. En förutsättning för ett lyckat samarbete är emellertid, enligt FFV:s uppfattning, att det utländska företaget inte betraktar det förhållandet att partnern är svensk som ett hinder för ett utnyttjande av marknadens möjligheter. RPS påpekar att säkerhetsskyddsfrågorna noga måste beaktas i samband med samarbetsavtal, något som också sägs ha vitsordats av . Detta förutsätter dock en ökad kompetens inom säkerhetspolisen. RPS erinrar också om vikten av att det skapas klara regler beträffande de åtgärder -- säkerhetsskyddsöverenskommelser m.m. -- som behöver vidtagas. Det finns enligt RPS risk för dubbelarbete mellan berörda myndigheter. RPS betecknar det som viktigt att rollfördelningen mellan ÖB, och blir helt klar och att samspelet mellan dessa myndigheter och i förhållande till KMI kommer att fungera på ett smidigt och resurseffektivt sätt. för speciella mål betecknar förslaget som ett viktigt komplement till utförsellagen. ansluter sig till den del av den till utredningen fogade reservationen, där det föreslås att en icke offentlig lista upprättas -- av regeringen efter samråd med den rådgivande nämnden -- över möjliga samverkansländer, en tanke som utredningen diskuterat men förkastat. Enligt åklagarmyndigheten i torde man vid ett förverkligande av utredningens förslag klart markera att alla former av samarbetsavtal kräver tillstånd och även vinna fördelen att regeringen kommer in på ett tidigare stadium av förhandlingarna och därmed på ett bättre sätt kan kontrollera försvarsindustrin. Samma åtgärder betecknas av regionåklagarmyndigheten i som lämpliga. i betecknar det som angeläget att frågor rörande export eller reexport från samarbetspartnerns land noga regleras i samarbetsavtalen. Enligt myndighetens uppfattning borde det svenska företaget även åläggas att underrätta regeringen, om företaget får anledning misstänka att motparten inte följer avtalet i dessa avseenden. anser det vidare självklart att ändringar i och tillägg till samarbetsavtal också bör underställas regeringen för prövning och att underlåtenhet att göra detta bör straffbeläggas, något som torde kräva ett tillägg till föreslagen ny punkt i utförsellagen 1 §. Enligt åklagarmyndigheten måste regeln emellertid avgränsas på ett lämpligt sätt, så att den tar sikte på ändringar och tillägg till avtalet som är av betydelse utifrån de intressen som tillståndsplikten anses tillgodose. RÅ hänvisar till samme regionåklagares synpunkter och anser själv att ett åtagande av angivet slag bör övervägas. Krigsvetenskapsakademien påpekar att den föreslagna nya 5 a § i utförsellagen inte tar upp graden och sättet av engagemang vid gemensam utveckling och tillverkning, något som kan innebära praktiska svårigheter vid tillämpningen, t.ex. då det gäller att bedöma huruvida engagemanget är av sådan art och omfattning att tillstånd krävs. SF ansluter sig till att samarbetsavtal med utländsk partner för gemensam utveckling och tillverkning skall prövas av regeringen. FPK konstaterar att vårt land, som redan i hög grad är beroende av andra stater för sin krigsmaterielförsörjning, genom utbyggd samverkan framgent gör sig än mer beroende. Det blir enligt FPK därför allt svårare att hävda självförsörjning i detta avseende, och pågående anpassning till EG:s inre marknad pekar i samma riktning. FPK betecknar det som en brist i utredningsbetänkandet, att ingen information där ges om de planer som finns inom EG. 3.2 Författningsmässiga synpunkter på utredningens förslag till reglering av samarbetsavtal FMV påpekar att det i lagförslagets 5 a § angivna förbudet att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel inte bör tolkas så att erforderlig anpassning till köparens specifika behov av modifieringar inkluderas. Eljest skulle export helt omöjliggöras, framhåller FMV. RRV ställer sig tveksam till att kunskapsöverföring genom konsultverksamhet skall kunna undandras från tillståndsplikt eftersom båda ofta nog tangerar grundläggande säkerhetspolitiska förutsättningar. RPS hänvisar till den redovisningsplikt om åtgärder syftande till tillståndspliktiga samarbetsavtal (enligt föreslagen ny 5 a §) om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel som utredningen har föreslagit. RPS erinrar om att redovisningsplikten varken är sanktionsbelagd eller förenad med förbudsmöjlighet, under det att skyldigheten att ansöka om tillstånd att ingå avtalet är straffsanktionerad. Såsom regeln om redovisningsskyldighet presenteras i förslaget, synes det RPS oklart i vilket skede av ett påbörjat samarbete som redovisningsskyldigheten inträder.