prop · GF0344 · 1992-01-01 00:00:00 — Jag har tidigare redovisat vissa överväganden kring fastig- hetsbolagens organisation. De finansiella förutsättningar som fastighetsbolagen erhåller är enligt min mening tillräckliga för att dels ge själva moderbolaget i fastighetskoncernen erforderlig finansiell styrka för att kunna agera flexibelt och affärsmässigt, dels förse de fastighetsägande dotterbolagen med tillräckligt riskbärande kapital. Det är styrelsens och företagsledningens uppgift att inom dessa ramar närmare utforma hur koncernen skall organiseras. I mina överväganden om bolagets finansiering har jag dock utgått från att frågor om koncernens likviditet och upplåning bör handläggas av en finansfunktion inom moderbolaget. Uppbyggnaden av en sådan resurs bör ges hög prioritet. Med utgångspunkt från att nuvarande verkskapital föreslås bli tillskjutet som apport kommer nuvarande fordran på statsverkets checkräkning att tillföras fastig- hetskoncernen. Dessa medel kommer således att disponeras av bolagen och överföras till disponibel likviditet placerad hos bank eller i annan form. Medlen krävs för att bolagen ska ha erforderlig likviditet för den löpande verksamheten. En översiktlig analys av hur likviditetsflödena inom varierar har gjorts och denna visar att en likviditet om av omsättningen torde vara tillräcklig. Fastighetsbeståndet bör direkt föras över till de dotterbolag som skall vara den slutlige ägaren inom fastighetskoncernen. Överföring av fastigheter från ett bolag till ett annat kan annars medföra att lagfartsstämpel tas ut inte enbart vid bolagsbildningen utan även vid efterföljande interna överföringar mellan bolag i fastighetskoncernen. För att undvika en sådan belastning bör bolagsbildningen genomföras på följande sätt. Staten bildar ett aktiebolag med ett lågt aktiekapital. Aktiebolaget bildar i sin tur erforderligt antal aktiebolag som är avsedda att bli de fastighetsägande dotterbolagen. Sistnämnda bolag köper därefter från staten fastigheterna till tidigare redovisade värden mot betalning i form av revers. Staten till- skjuter härefter nämnda reverser samt övriga tillgångar och skulder i den del av som skall bolagiseras som apportegendom till moderbolaget. Detta kommer därmed att redovisa ett eget kapital om ca . Moderbolagets tillgångar kommer initialt att i stor utsträckning bestå av fordringar på de fastighetsägande dotterbolagen. Dessa fordringar kan dock senare konverteras till aktier i dotterbolagen i den utsträckning som bedöms lämplig med hänsyn till behovet av riskkapital i dessa bolag. Baserat på de fastighetsvärden som tidigare angetts kan den totala lagfartskostnaden beräknas till ca 1 080 milj. kr. Beloppet belastar inte resultatet utan kommer att utgöra del av anskaffningsvärdet för fastigheterna. Likviditetsmässigt krävs dock upplåning av motsvarande belopp och åtföljande räntebe- lastning i storleksordningen drygt 100 milj.kr. 4.2.9 Fastighetskoncernens skattesituation Bolagiseringen av kommer att aktualisera ett flertal skattefrågor. Dessa kan indelas i tre grupper: trans- aktionsskatter, skatter som auktualiseras vid bolagisering samt frågor som rör fastighetsbolagets långsiktiga skattesituation. Transaktionsskatter kommer att uttas i form av stämpelskatt för aktier och som lagfartsstämpel för fastighet. Som jag redovisat ovan är det min bedömning, under antagande att den nya fastig- hetskoncernen skall ha en stark soliditet, att stämpelskatt för aktier kommer att tas ut med ca 290 milj. kr. och att kostnaden för lagfartsstämpel för fastigheter kommer att uppgå till ca 1 080 milj. kr. Formellt finns möjlighet att erhålla dispens från skyldigheten att betalda nämnda transaktionsskatter. Jag är dock av upp- fattningen att fastighetsbolagen inte bör ges sådan dispens av bl.a. konkurrensskäl. Jag har även gjort en genomgång av vilka skatter som kan komma att bli aktuella till följd av bolagiseringen. Det är fråga om löneskatt på pensionsmedel, avdrag för pensionsavsättningar enligt tryggandelagen samt inkomstskatt vid överföring av till- gångar och skulder. kommer, när gjorda pensionsutfästelser överlåts till fastighetskoncernen, att betala särskild löneskatt till staten. Löneskatten kommer att uppgå till ca 70 milj.kr. Beskattningsunderlaget kommer att motsvaras av den ersättning som utgetts för av fastighetskoncernen övertagen pensionsutfästelse. För det bolag som övertagit ansvaret för pensions- utfästelserna, kommer beskattningsunderlaget för löneskatt att bli skillnaden mellan å ena sidan ökningen av konto Avsatt till pensioner och å andra sidan den ersättning som bolaget erhållit för de övertagna pensionsutfästelserna. Dessa poster bör normalt balansera. Jag har även undersökt fastighetskoncernens långsiktiga skattesituation. De skattefrågor som jag främst avser är inkomstskatt, regler beträffande utdelning och koncernbidrag, Annellavdrag, skatteutjämningsreserv (SURV), fastighetsskatt och mervärdeskatt. Jag har tidigare redovisat att fastighetsskatt kommer att tas ut med ca 320 milj. kr. Fastighetskoncernen kommer i övrigt beträffande inkomstskatt inte att avvika från vad som är gängse för aktiebolag. Det saknas därför anledning att här närmare kvantifiera de olika skatteeffekterna. Det resultat som kommer fram i fastighetsbolagen kommer att bli föremål för inkomstbeskattning. Den effektiva skattesatsen kommer dock att understiga den nominella skattesatsen på genom de möjligheter som ges till Annellavdrag, avsättning till skatteutjämningsreserv SURV, m.m. Moderbolaget i koncernen kommer inte att betraktas som förvalt- ningsföretag, även om dess verksamhet uteslutande kommer att bestå av att förvalta aktierna i dotterbolagen. Detta kommer att medföra att moderbolaget är fritt från skattskyldighet för utdelning på aktierna i dotterbolagen samt att bolaget kan ge och ta koncernbidrag i förhållande till dotterbolagen. Koncernbidrag kan även lämnas mellan dotterbolagen inbördes. De bolag i fastighetskoncernen som kommer att svara för tek- nisk förvaltning kommer att vara skattskyldiga för mervärdeskatt. För de fastighetsägande bolagen föreligger inte automatiskt någon skattskyldighet för mervärdeskatt. Fastighetsägaren kan dock efter ansökan bli frivilligt skattskyldig, vilket innebär att bolaget får avdrag för ingående mervärdeskatt i fastighetsverksamheten och att mervärdeskatt skall läggas på hyran. Det kan noteras att merparten av fastigheterna hyrs av olika statliga myndigheter. Dessa har enligt gällande regler inte någon avdragsrätt för ingående mervärdeskatt. De kommer istället att kompenseras för den ingående skatten när denna förs mot separat inkomsttitel hos resp. myndighet. 4.2.10 Betalningsansvar för pensionsskulden I det statliga pensionssystemet har arbetsgivaren staten betalningsansvaret för pensioner till aktiva pensionstagare. Detta innebär att pensionsutfästelser inte skuldförs eller periodiseras i myndigheternas balansräkningar och att pensionskostnader belastar statens budget först i samband med pensionsutbetalning. För innebär således pensionsreglerna att pensionsskulden inte redovisas i balansräkningen. Ett pensionsinstitut har gjort en genomgång av de pensionsutfästelser som gjorts av . En preliminär bedömning av gjorda utfästelser visar att pensionsskuld vid utgången av /92 uppgår totalt till ca 400 milj. kr. Jag har redogjort för de skattemässiga effekterna av att fastighetsbolagen mot ersättning övertar betalningsansvaret för dessa utfästelser. Mot bakgrund av jag anfört anser jag att en slutlig beräkning av pensionsskulden bör tas fram för den del av verksamhet som skall överföras till bolag, att betalningsansvaret för dessa pensionsutfästelser övertas av fastighetsbolagen och att det övertagna betalningsansvaret för pensioner avräknas värdet av den tillskjutna apportegendomen. 5 Fastigheter som inte är lämpliga att förvalta i aktiebolagsform 5.1 Inledning Statens fasta egendom omfattar vissa fastigheter som enligt min mening inte är lämpliga att förvalta i aktiebolagsform. Detta gäller bl.a. fastigheter för utrikesförvaltningen, kungliga slott, vissa donationsfastigheter och monument. 5.2 Fastigheter för utrikesförvaltningen Om de fastigheter som används av svenska utlandsmyndigheter skulle föras över till ett aktiebolag, måste bolaget registreras i det främmande landet för att kunna driva verksamhet där. Även om staten äger ett aktiebolag gäller resp. lands civilrättsliga regler om t.ex. bolags förvärv eller förhyrning av fastigheter. En ingående undersökning av och kunskap om resp. lands civilrättsliga lagstiftning på området skulle bli nödvändig. Ett sådant utredningsarbete skulle bli synnerligen omfattande. Den egendom det här är fråga om skulle också gå miste om den immunitet och de privilegier som tillförsäkras egendomen när den är i statens ägo. Sammanfattningsvis bedömer jag att det skulle uppstå åtskilliga svåröverskådliga problem och kanske även negativa ekonomiska effekter om statens innehav av fastigheter för utlandsmyndigheterna förs över i ett aktiebolag. Jag förordar mot denna bakgrund att förvaltningen av dessa fastigheter även fortsättningsvis skall ske i myndighetsform. Enligt vad jag har anfört skall brukandet av lokaler skiljas från förvaltandet. Utrikesfastigheterna kommer därför inte att förvaltas av utrikesförvaltningen eller tillhöra verksamhetsområde. 5.3 De kungliga slotten och De kungliga slotten ägs av staten och är redovisade i förmögenhetsredovisning. Den byggnadstekniska vården av slotten svarar för den dagliga förvaltningen och tillsynen, liksom vården av till slotten hörande parker och trädgårdar. Enligt beslut av riksdag disponeras de kungliga slotten av den regerande kungliga familjen. Slotten är till övervägande del att betrakta som kulturminnesmärken av museal karaktär. Alternativanvändningen är därmed mycket begränsad. Marken på utgör statens egendom. Konungen har för evärdlig tid enskild dispositionsrätt till marken. ingår i ståthållarämbetet men har i förhållande till slottsförvaltningarna av flera skäl en särställning. Förvaltningens verksamhet avser Konungens dispositionsrätt till . Denna rätt har i likhet med vad som gäller för de kungliga slotten senast reglerats genom överenskommelse åren 1809 - 1810 mellan dåvarande monark och rikets ständer. Dispositionsrätten utgår från förutsättningen att avkastningen av mark, byggnader och anläggningar m.m. (den s.k. Djurgårdskassan) får användas endast till underhåll, förbättring och förskönande eller enligt särskilda beslut för upprustningsarbeten vid de kungliga slotten. Djurgårdsförvalt- ningens verksamhet finansieras över Djurgårdskassan och av medel som tillförts Djurgårdsfonden i huvudsak vid försäljningar av mark från . Såsom dispositionen har tillämpats innebär den att Konungen har avstått sin dispositionsrätt dels till förmån för olika juridiska och fysiska personer, dels till olika ändamål (s.k. ändamålsupplåtelser). I de fall där Konungen till förmån för visst ändamål avstått från sin disposition har Konungen vid ändamålets upphörande återinträtt i dispositionsrätten. Mot bakgrund av vad jag nu anfört och av bl.a. historiska skäl bör de kungliga slotten och förvaltas enligt de principer som gäller . 5.4 Fästen, monument och statyer I finns upptagna slott, fästen, monument, statyer och en del andra historiska byggnader. Som exempel kan nämnas , och , och Nyköpingshus, Ornässtugan, samt . Objekten fyller i en del fall en lokalförsörjningsuppgift, medan det i de flesta fallen handlar om historiska minnesmärken utan några egentliga användningsmöjligheter. Gemensamt för objekten är att de har en sådan karaktär att de bör förvaltas i myndighetsform och följa de principer som gäller . sköter förvaltningen av ett antal egendomar som donerats till svenska staten. Om egendomen är testamenterad till staten med villkor att staten inte får avhända sig egendomen, är det inte möjligt att överföra den till bolag. Som exempel på sådana donationer kan nämnas , och . Mot bakgrund att detta föreslår jag att dessa donations- fastigheter även fortsättningsvis skall förvaltas i myndighetsform. 5.6 Tomträtter förvaltar ett mindre antal fastigheter som är upplåtna med tomträtt. Enligt nu gällande lagstiftning får tomträtt endast upplåtas i fastighet som tillhör staten eller kommun eller som eljest är i allmän ägo. Med det sistnämnda avses exempelvis kyrklig jord och universitetens donationsfastigheter, däremot inte fastigheter som ägs av statliga aktiebolag. Härutöver får, om regeringen i särskilt fall medger det, tomträtt även upplåtas i fastighet som tillhör stiftelse. Lagstiftaren avsåg därvid främst stiftelse som står det allmänna nära. Jordabalken innehåller inget stadgande som hindrar att äganderätten till en med tomträtt upplåten fastighet övergår på ett annat rättssubjekt än sådant som får upplåta tomträtt. Detta innebär således att det i och för sig är lagligen möjligt att överlåta även dessa fastigheter till ett aktiebolag. Bolaget skulle emellertid enligt gällande lagstiftning vara förhindrat att upplåta nya tomträtter, vari även innefattas att ändra villkoren i gällande tomträttsavtal (jfr. 13 kap. 21 § jorda- balken). Huruvida sådana möjligheter bör öppnas för andra än staten och kommunerna är en fråga som övervägs i annat sammanhang. Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör de fastigheter som är upplåtna med tomträtt inte överlåtas. De bör tills vidare fortsätta att förvaltas i myndighetsform. Vissa anläggningar är en integrerad del av en statlig myndighetsverksamhet som omfattas av en särskilt hög grad av sekretess och säkerhetsskydd. Verksamheten och fastighetsförvaltningen kan därför inte skiljas åt. Ett fortsatt statligt ägande är därför nödvändigt. 6 Ny myndighet för fastighetsförvaltning Jag har ovan redovisat att det för vissa delar av det statliga fastighetsinnehavet är lämpligt att bibehålla förvaltningen i myndighetsform. Utifrån de tidigare angivna utgångspunkterna att man bör skilja förvaltningen av fastigheterna från stabs- och servicefunktionen bör en särskild myndighet inrättas, som skall ha som uppgift bl.a. att förvalta de fastigheter som inte bör överföras till aktiebolag. Därigenom kan stabs- och servicemyndigheten agera utan bindningar till ett eget fastighetsbestånd i sitt arbete med att bistå myndigheterna vid utvärdering av olika lokalför- sörjningsalternativ. Som jag framhållit ovan kommer samtliga nuvarande fastighetsförval tande myndigheters uppgifter att ses över. Dessa översyner kan medföra att den nya förvaltningsmyndigheten kommer att tillföras fastigheter från ett flertal myndigheter. Den nya myndigheten bör även överta vissa andra uppgifter från nuvarande . Jag återkommer till detta i det följande. Det är inte möjligt att nu bedöma storleken av den nya myndigheten. Allmänt kan dock förutses att, i den mån förvaltningsuppgifter överförs från andra myndigheter, motsvarande personalresurser också kommer att överföras till förvaltningsmyndigheten. Jag anser att den nya myndigheten bör lokaliseras till . 7 Viss övrig verksamhet driver byggproduktion, indelad i verksamhetsområdena byggadministration och byggande i egen regi. 1972 (prop. 1972:1, bil 2, FiU11, rskr. 81) fick i uppdrag att svara för effektivisering och rationalisering inom lokalvården i den statliga sektorn. har vidare /80 ansvar för inköpssamordningen av städnings- och rengöringsmateriel för statliga myndigheter och bedriver /89 försöksverksamhet med lokalvård i egen regi i . svarar /72 även för gemensam kontorsdrift för hyresgästerna i kvarteret . Verksamheten omfattar bl.a. telefonväxel, lokalvård, bevakning, inredning och reproduktionsservice. Samtliga nu nämnda verksamheter bör enligt min mening överföras till det eller de bolag som kommer att svara för den tekniska förvaltningen. Inom ramen för bolagens verksamhet får omfattning och inriktning av dessa verksamheter prövas. Den rådgivning i transportfrågor som bedrivs av fr.o.m. /77 och som omfattar rådgivning till statliga myndigheter i samband med flyttningar, medverkan vid upphandling, m.m. innefattar även rätten att sluta avtal om sådana transporter av bohag för statsanställda som bekostas av arbetsgivaren. Enligt förordningen (SFS 1978:899) om statliga parkeringsplatser skall statliga parkeringsplatser avgiftsbeläggas. ansvarar därvid för avgiftssättningen av parkeringsplatser m.m. Jag anser att dessa verksamheter bör omprövas. I avvaktan på denna omprövning bör verksamheten bedrivas av den nya stabs- och servicemyndigheten. 8 Personalfrågor budgetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 2) redovisade regeringen sin syn på utvecklingen av den offentliga sektorn. Därvid framhölls bl.a. att omställningen av den statliga administrationen - till vilken den nu aktuella ombildningen av hör - kommer att ställa krav på både arbetsgivare och arbetstagare. En utgångspunkt för det kommande organisationsarbetet bör vara att personalen vid de två statliga myndigheterna (stabs- och servicemyndigheten samt fastighetsförvaltningsmyndigheten) skall dimensioneras utifrån det långsiktiga behov som kan förutses. Det utgör enligt min bedömning en mindre del av det antal personer som är anställda vid . Huvuddelen av arbetstagarna vid bör därför beredas anställning hos de olika aktiebolagen. De anställda vid omfattas av de kollektivavtal som gäller på den statliga arbetsmarknaden. De omfattas således av det statliga trygghetssystemet som gör det möjligt att lösa trygghetsfrågor i samband med omställningar inom statsförvaltningen. Detta kommer också att gälla för de anställda hos såväl den ombildade (stabs- och servicemyndigheten) som hos den nybildade fastighetsförvaltande myndigheten. Vad beträffar den blivande bolagskoncernen förhåller det sig emellertid annorlunda. Vilka kollektivavtal som skall gälla inom bolagskoncernen beror på vilken arbetsgivarorganisation man väljer att ansluta sig till. Det kan därvid vara lämpligt att man inom koncernen väljer en och samma arbetsgivarorganisation och därmed samma avtalsområde. Det ankommer dock på parterna på arbetsmarknaden att ytterst avgöra vilka arbetsgivar-resp. arbetstagarorganisationer som de väljer att tillhöra, och därmed vilket avtalskomplex som kommer att gälla för arbetstagarna. - är lokalhållare för fler- talet förvaltningsmyndigheter. Som jag redovisat tidigare kommer förvaltningsmyndigheterna successivt att överta ansvaret för den egna lokalförsörjningen i takt med att de får ramanslag. Förändringarna kan således inte genomföras i ett sammanhang. Jag räknar därför med att den nya stabs- och servicemyndigheten övergångsvis får till uppgift att fungera som lokalhållare för myndigheter enligt den nu gällande handläggningsordningen för lokalförsörjning . - Som lokalhållare tecknar för statens räkning hyresavtal samt vissa avtal om hyrköp av fastigheter. står i utgångsläget således som hyresgäst i förhållande till en utomstående hyresvärd. upplåter därefter lokaler i andra hand till de lokalbrukande myndigheterna. Vid ombildningen av måste vissa avtalsfrågor ges en övergångslösning innan myndigheterna kan träda in i ställe. Jag förordar mot denna bakgrund att den nya stabs- och servicemyndigheten ges till uppgift att bevaka dessa hyresavtal och får befogenhet att företräda staten i kommande förhandlingar. - De avtal om lokalupplåtelser som träffats mellan som företrädare för fastighetsägaren staten och myndigheterna utgör inte nyttjanderättsavtal i jordabalkens mening eftersom staten är såväl upplåtare som brukare. När dessa fastigheter överförs till aktiebolag måste följaktligen nya avtal tecknas mellan resp. bolag och den lokalbrukande myndigheten. Fastigheterna bör därför överföras till bolagen med förbehåll för att den rätt som tillkommer de lokalbrukande myndigheterna skall bestå till dess bolagen och myndigheterna träffat nya avtal. På grund av det stora antalet avtal kan detta arbete förväntas bli tidskrävande. Det ligger dock i såväl bolagens som myndigheternas intresse att arbetet bedrivs skyndsamt. De lokalbrukande myndigheterna bör fullgöra sina skyldigheter enligt nu gällande upplåtelser gentemot det bolag som övertagit fastigheten. De bör därvid åläggas att, på det sätt som är brukligt på hyresmarknaden, betala aktuell hyra kvartalsvis i förskott. - svarar för avisering och debitering av lokalkostnader till myndigheterna. Hyresaviseringen sker i ett beräknat prisläge vid debiteringstillfället. För det icke- statliga lokalbeståndet innebär detta att står för eventuella skillnader, till följd av den allmänna prisutvecklingen, mellan aviserad och debiterad hyra. En liknande ordning måste av praktiska skäl tillämpas för de hyresavtal och för de myndigheter för vilka den nya stabs- och servicemyndigheten övergångsvis skall svara. För detta ändamål bör ett särskilt anslag uppföras på statsbudgeten fr.o.m. nästa budgetår. Jag återkommer till denna fråga i samband med förslag till statsbudget för /93. - Merparten av nuvarande fastighetsbestånd kommer att överföras till bolag. Överlåtelsen omfattar ett stort antal fastigheter. I de fall där det kan visa sig svårt att praktiskt klara av fastighetsbildning, skyddsföreskrifter för byggnadsminnen och liknande frågor före bör den nya fastighetsförvaltande myndigheten övergångsvis kunna förvalta dessa fastigheter. Det bör ankomma på regeringen att närmare besluta i dessa frågor. - har ansvaret för planering och anskaffning av inredning inom högskole- och kulturområdet. har även fått ansvar för enstaka byggnadsprojekt genom särskilda uppdrag, exempelvis inom specialskolan och när det gäller landshövdingarnas tjänstebostäder. För dessa ändamål disponerar normalt medel på särskilda anslag på statsbudgeten. Med den nya ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan myndig- heterna och bör ansvar för inredning inom högskole- och kultursektorn överföras till resp. myndigheter. Denna förändring bör samordnas med genomförandet av ett nytt anslagssystem m.m. för högskolan. Den nya stabs- och servicemyndigheten bör övergångsvis svara för nuvarande uppgifter. Motsvarande förändringar bör genomföras för övriga berörda myndigheter och övergångsvis hanteras inom den nya stabs- och servicemyndigheten. Jag har i dessa frågor samrått med cheferna för berörda departement. Regeringen återkommer till de nu nämnda frågorna i samband med förslag till statsbudget för nästa budgetår. - Med stöd av skilda regeringsbeslut har vissa fastigheter förvärvats av domänverket för annans räkning. Dessa fastigheter har tagits upp på domänverkets fastighetsfond, men disponeras av andra myndigheter, bl.a. . I de fall markupplåtelser skett till för ändamål att uppföra lokaler för t.ex. kriminalvården bör i anslutning till bolagiseringen av domänverket och en reglering ske på så sätt att fastigheterna förs över till den myndighet alternativt det bolag som bäst motsvarar fastigheternas ändamål. I samband med överföringen kan det bli aktuellt att berört markområde avskiljs genom fastighetsbildning. 10 Övriga frågor 10.1 Arkivfrågor är en myndighet och dess handlingar omfattas av offentlighetsprincipen. De handlingar som inkommer eller upprättas när verksamhet bedrivs i bolagsform omfattas däremot inte av denna princip. Enligt arkivlagen (1990:782) skall en statlig myndighets arkiv, sedan myndigheten upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan statlig myndighet, överlämnas till arkivmyndighet, vilken för är . När det gäller kommer delar av verksamheten att fortsätta, dels i myndighetsform, dels i form av aktiebolag. Oavsett verksamhetsformen kommer de nya organisationerna att vara beroende av tillgång till handlingar ur arkiv. Det ankommer på att besluta om överlämnande av arkiv till de nya myndigheterna och att utforma närmare föreskrifter om detta. kan också besluta om lån till eller deposition hos bolagen och närmare utforma de föreskrifter och villkor som de nya myndigheterna skall iaktta i sådana fall.