prop · GF03130 · 1992-01-01 00:00:00 — Tillstånd till långväga busslinjetrafik får i princip ges bara om busstrafiken inte kan antas bli till skada för redan etablerad järnvägstrafik eller trafik som bedrivs av en trafikhuvudman. I propositionen föreslås, i avvaktan på en fullständig avreglering av den långväga busslinjetrafiken, att nuvarande skaderekvisit mjukas upp genom en omvänd bevisbörda. I fortsättningen skall det vara järnvägsföretaget eller trafikhuvudmannen som skall göra sannolikt att de ekonomiska förutsättningarna att driva den berörda trafiken skadas i betydande mån om det sökta tillståndet beviljas. Vidare föreslås att statens köp av interregional persontrafik på järnväg och därtill sådan kompletterande persontrafik på stomnätet som köps av trafikhuvudmännen bör ske i konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Detta innebär bl.a. att andra trafikutövare än SJ skall kunna få trafikeringsrätt på stomnätet. Lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263) Härigenom föreskrivs att 8 § yrkestrafiklagen (1988:263)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillstånd till linjetrafik Tillstånd till linjetrafik får ges endast om den får inte ges om det görs avsedda trafiken inte kan sannolikt att den avsedda antas bli till skada för trafiken i betydande mån redan etablerad skulle komma att skada järnvägstrafik eller förutsättningarna för trafik som drivs enligt lagen att driva järnvägstrafik (1985:449) om rätt att eller trafik enligt lagen driva viss linjetrafik. (1985:449) om rätt att Tillstånd får dock ges, driva viss linjetrafik. om sökanden gör Tillstånd får alltid sannolikt att en avsevärt ges, om en avsevärt bättre bättre trafikförsörjning trafikförsörjning därigenom skulle uppnås. därigenom skulle uppnås. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: statsministern , ordförande, statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , , P. , . Proposition om ökad konkurrens inom den kollektiva persontrafiken I årets budgetproposition, bilaga 7, anmäls att regeringen har för avsikt att återkomma till med två frågor som båda har att göra med ökad konkurrens inom den kollektiva persontrafiken. Den ena gäller en viss avreglering inom den långväga linjetrafiken med buss och vad detta kan innebära för resenärerna och berörda trafikföretag, liksom också för miljön och energiförbrukningen. Den andra frågan som anmäls gäller statens köp av interregional persontrafik. En långsiktig strävan bör vara att åstadkomma en avreglering av järnvägstrafiken. En särskild utredare bör således tillsättas för att föreslå åtgärder i denna riktning. Jag vill emellertid redan nu lämna vissa förslag som ökar konkurrensen redan från . Därvid redovisas förslag om formerna för upphandlingen av den interregionala persontrafiken för och framåt. budgetproposition aviserades att lagstiftningen rörande skadlighetsprövningen enligt 8 § yrkestrafiklagen (1988:263) skulle ses över. Vidare föreslogs att skadlighetsprövningen gentemot tågtrafik skulle avskaffas /92. Det konstaterades emellertid att avgränsningen av den interregionala busstrafiken gentemot den trafik, som drivs enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, ställde krav på särskilda överväganden. Ett lagstiftningsarbete i syfte att ytterligare avreglera busstrafiken skulle initieras. Förslag om ändring i yrkestrafiklagen har sedermera lagts fram i departementspromemorian (Ds 1991:24) Författningsändringar i anledning av transportrådets avveckling och fortsatt avreglering av linjetrafiken med buss, m.m. En sammanfattning av promemorian och den där föreslagna författningstexten bör fogas till protokollet i detta ärende som bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (K91/1007/RS). I anledning av vad beslutat vid sin behandling av järnvägsfrågor (1990/91:TU25, rskr. 325) har undersökts vilka effekter i form av ett förändrat resande med buss, tåg, flyg och personbil som kan beräknas uppstå vid en liberalisering av tillståndsgivningen av busstrafiken. En sammanfattning av undersökningen bör fogas till protokollet som bilaga 4. Innehållet i undersökningen har varit föremål för diskussioner med företrädare för . Vidare har statens väg- och trafikinstitut (VTI) i samråd med på uppdrag av regeringen genomfört en utredning angående miljö- och energieffekterna av den ändrade färdmedelsfördelning som beräknats i angivna undersökning. En sammanfattning av VTI:s rapport bör fogas till protokollet som bilaga 5. och ökade behovet av busslinjetrafik bl.a. på grund av ett ändrat bosättningsmönster med ökad arbetspendling och fler och längre serviceresor som följd. Det blev mera vanligt att samhället bekostade trafiken, dels genom statlig bidragsgivning, dels genom att kommunerna i allt större utsträckning täckte trafikföretagens underskott. Som en följd härav ökade det kommunala inflytandet över linjetrafiken. betecknades trafikförsörjningen som en viktig del av samhällsservicen. Kommunala organ fick bl.a. företrädesrätt till linjetrafiktillstånd om det innebar att trafikförsörjningen förbättrades. fanns det emellertid brister i samordningen av trafiken. Den kommunala trafikplaneringen bedrevs för sig och den regionala för sig. De skilda statsbidragssystemen var inte samordnade. För resenärerna försvårades byten mellan olika trafiklinjer av att någon gemensam taxa för trafikföretagen i länen inte fanns. Genom att de ekonomiska bidragen från staten och kommunerna till bussföretagen i allmänhet var utformade i syfte att täcka del av underskotten i rörelsen fanns heller inte några incitament till att effektivisera trafiken. länstrafikreform infördes begreppet trafikhuvudman. Huvudmannen fick det ekonomiska och politiska ansvaret för kollektivtrafiken på väg inom resp. län. Syftet var bl.a. att förbättra och samordna den kollektiva trafikförsörjningen i landets olika delar och att underlätta införandet av länskort eller andra former av gemensam taxa i länen. För att främja en tillfredsställande trafikförsörjning skall således enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik i varje län finnas en trafikhuvudman med ansvar för lokal och regional linjetrafik för persontransporter. Ansvaret omfattar numera också spårburen trafik. Genom lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik (LRL) har trafikhuvudmännen rätt att driva linjetrafik inom länen utan linjetrafiktillstånd. Denna fria trafikeringsrätt gäller också efter särskilda beslut av regeringen inom vissa särskilt avgränsade områden i grannlänet, s.k. säckar. I länet och i säckarna tidigare meddelade linjetrafiktillstånd upphörde vid utgången av . Syftet med den fria trafikeringsrätten för trafikhuvudmännen är att ge förutsättningar att långsiktigt trygga den fortsatta utbyggnaden av kollektivtrafiken och få till stånd en kostnadseffektiv trafik. Detta kan ske genom att trafiken kan planeras oberoende av de gamla linjetrafiktillstånden och genom att trafiken kan upphandlas under marknadsmässiga former. Kostnadssänkningar har också uppnåtts med i storleksordningen i de län där en mera fullständig upphandling skett. trafikpolitiska beslut innebar en fortsatt avreglering av den yrkesmässiga trafiken. Behovsprövningen slopades för beställningstrafiken med buss, för turisttrafiken samt för taxi. Behovsprövningen slopades också vad gäller linjetrafiken med buss med i princip fri konkurrens för de företag som driver sådan trafik som följd. Däremot infördes för denna trafik en skadlighetsprövning gentemot redan etablerad järnvägstrafik och trafik som trafikhuvudmännen driver enligt lagen om rätt att driva viss linjetrafik. Skälet var bl.a. att huvudmännen, som inom sitt ansvarsområde har att svara för en omfattande olönsam trafik, skall kunna minska behovet av tillskott av skattemedel genom bidrag från den lönsamma trafiken. Den tidigare strikta tillståndsprövningen mjukades dock upp. Om den som söker tillstånd gör sannolikt att trafikförsörjningen avsevärt förbättras genom den sökta trafiken skall tillståndet således beviljas oavsett skada. Vidare gäller att tillstånd kan förenas med villkor såsom upptagningsförbud. Villkoren skall förebygga att den sökta trafiken drivs på annat sätt än som förutsatts vid tillståndsgivningen, t.ex. i fråga om tidtabeller. Linjetrafiktillstånd kan omprövas om eller en trafikhuvudman begär det. Se närmare prop. (1987/88:50) om trafikpolitiken inför 90-talet och prop. (1987/88:78) om avreglering av yrkestrafiken. Enligt transportrådets rapport (1990:13) Avreglering av busstrafiken har tillståndsgivningen vad avser linjetrafik varit för restriktiv. Få nya linjer har kunnat etableras. Skadlighetsprövningen gentemot järnvägen bör därför enligt rapporten slopas eller göras mindre restriktiv. 2.3 Överväganden och förslag Min bedömning: -- Den långväga busstrafiken kan få en viktig roll i många relationer där järnvägstrafik saknas eller järnvägen av olika skäl inte är ett realistiskt alternativ. -- bör en fullständig avreglering av linjetrafiken med buss genomföras. -- Det lagförslag som läggs fram ligger i linje med EG:s antagna direktiv för regler för internationell busstrafik. Mina förslag: -- Fram till att det sker en fullständig avreglering bibehålls skadlighetsprövningen, men med omvänd bevisbörda för järnvägsföretag och trafikhuvudmän. Om dessa kan visa att deras ekonomiska förutsättningar att driva trafik rubbas i betydande mån, skall tillstånd till linjetrafik inte meddelas. -- Om en avsevärt bättre trafikförsörjning uppnås genom den sökta trafiken, skall tillstånd ändock beviljas. -- Ändringen av 8 § yrkestrafiklagen (1988:263) bör träda i kraft . Promemorians förslag: Om en trafikhuvudman gör sannolikt att ett sökt linjetrafiktillstånd kommer att bli till skada för redan etablerad trafik som en huvudman bedriver på länsjärnväg eller för trafik enligt lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik, får tillstånd till linjetrafik inte meddelas. Tillstånd får dock ges, om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom (), i (LO) och har tillstyrkt förslaget om ett slopande av skadlighetsprövningen gentemot järnvägstrafiken eller lämnat det utan erinran. (), , , () och har ansett att avregleringen bör gå längre och därvid anfört att det skall fordras en avsevärd skada för huvudmannatrafiken för att en ansökan om linjetrafiktillstånd skall kunna avslås. För att få ekonomi i den långväga busstrafiken är det enligt SLTF oftast nödvändigt att även befordra resande inom länen, varför det är svårt att etablera ny interregional busstrafik utan samverkan med huvudmännen. Enligt näringsfrihetombudsmannen (NO), statens pris- och konkurrensverk (SPK) och bör eftersträvas att skadlighetsprövningen slopas helt. SPK menar att förslaget är ett steg i rätt riktning mot ökad effektivitet och låga respriser på persontrafikområdet. NO har anfört att det är möjligt att ett system med fri etablering och konkurrens på lönsamma delar skulle ge ett bättre resultat totalt sett. Ett eventuellt fortsatt skydd för den subventionerade länstrafiken i form av skadlighetsprövning bör i vart fall förutsätta att denna är konkurrensupphandlad. anser att en friare etablering av busslinjetrafik bör kunna öppna ökade möjligheter för sådan samverkan genom samordnade tidtabeller, biljettekniskt samarbete och bättre samlad allmän trafikinformation mellan tåg- och busstrafik som kan tillföra båda trafikslagen ökat resandeunderlag på den individuella trafikens bekostnad. SJ har anfört bl.a. följande. Genom trafikpolitiska beslut gavs SJ en rekonstruktionsperiod fram till utgången av . Utöver en finansiell rekonstruktion av SJ krävs ett internt åtgärdsprogram omfattande rationaliseringar, ökad affärsmässighet och bättre ekonomisk styrning. En av förutsättningarna för att nå SJ:s mål, en resultatförbättring på under den fyraåriga rekonstruktionsperioden, är att externa åtgärder inte tillåts ändra rekonstruktionsprogrammet. De ekonomiska förutsättningarna genom den moderna trafikförsörjning som planeras i , t.ex. genom och , kommer radikalt att försämras. Intäktsbortfallet på grund av en avreglering av busstrafiken bedöms uppgå till minst 400 milj.kr. LO har anfört att den föreslagna ändringen för den interregionala trafiken torde medföra fördelar för trafikanterna, genom att samverkan kan ske mellan olika huvudmän och trafikföretag men att på kort sikt den oönskade effekten kommer att uppstå att ett antal trafikrelationer som ingår i SJ:s järnvägsnät kommer att överges, vilket medför minskade möjligheter till sammanhållna resor. har anfört bl.a. följande. Under har investeringarna i järnvägens infrastruktur eftersatts medan en omfattande utveckling har skett av vägar och fordon. I och med järnvägspolitiska beslut och trafikpolitiska beslut samt den s.k. tillväxtpropositionen har järnvägspolitiken fått en ny inriktning med en återhämtning av tidigare försummelser, något som kan göra järnvägen till ett konkurrenskraftigt alternativ. Förbundet anser att det är ytterst olyckligt att i detta läge avveckla den skadlighetsprövning som syftar till att skydda järnvägen mot konkurrerande linjetrafik med buss och i dess förlängning eliminera effekterna av statsmakternas ansträngningar inom järnvägspolitikens område. Man riskerar att hamna i en situation där ''''''''kon dör medan gräset gror''''''''. Skälen för mina förslag och min bedömning: budgetproposition (s. 173) förordades att lagstiftningen om skadlighetsprövning skulle ses över samt att skadlighetsprövningen gentemot SJ:s tågtrafik skulle slopas . Det uttalades emellertid också att avgränsningen av den interregionala (länsgränsöverskridande) trafiken gentemot huvudmannatrafiken ställde krav på särskilda överväganden. I sammanhanget bör nämnas att den långväga linjetrafiken med buss inte är särskilt omfattande i . Den svarar för av persontransportarbetet. Om man inbegriper även beställningstrafiken och turisttrafiken blir andelen högst . Det sammanlagda antalet bussar i landet är 13 300. Av fig. 1 framgår på vilka avstånd som den långväga busstrafiken har sitt underlag. Diagrammet avspeglar färdmedelsfördelningen . Fördelningen torde dock inte ha ändrats nämnvärt på annat sätt än att flygtrafiken under expanderade kraftigt. En fördubbling av marknadsandelen till kanske för busslinjetrafiken skulle, som framgår av diagrammet, inte påverka de andra trafikslagen särskilt mycket, sett över hela landet. På enskilda sträckor skulle självfallet konkurrensen öka och skapa fler resmöjligheter för den som tidigare färdats med tåg, flyg eller personbil. För den som inte alls rest på sträckan skulle en nyinrättad linjetrafik med buss kunna innebära nya resmöjligheter. Det finns därutöver ett allmänt önskemål att medborgarna skall kunna välja ett mera prisbilligt alternativ än att resa med tåg eller flyg. Busstrafik har dessutom den fördelen att det i allmänhet går att bedriva trafik med fler avgångar per dag än vad som normalt gäller för tågtrafik. Färdmedelsfördelning beroende på avstånd (1980) Målet för trafikpolitiken är en tillfredsställande trafikförsörjning i hela landet till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Ansvarsfördelningen inom den kollektiva persontrafiken på väg och järnväg för att nå detta mål är den följande. Trafikhuvudmännen har som nämnts ett i lag bestämt ansvar för trafikförsörjningen inom sina resp. län. Den trafiken, vare sig den bedrivs på länsjärnväg eller som busslinjetrafik, är i princip skyddad mot konkurrens från andra utövare av busslinjetrafik. Anledningen till detta är, som framgått av det tidigare anförda, att trafiken som helhet är olönsam och att förlusterna måste täckas genom tillskott av skattemedel. När det gäller den interregionala busslinjetrafiken råder fri konkurrens mellan busstrafikföretagen. Några skattesubventioner förekommer inte och taxesättningen är fri. Den interregionala järnvägstrafiken däremot är i princip skyddad mot konkurrens från den interregionala busslinjetrafiken. Detta gäller all järnvägstrafik oavsett om trafiken är lönsam eller inte. All erfarenhet talar för att en friare konkurrens medför lägre kostnader för resenärerna. En ökad konkurrens mellan den interregionala järnvägstrafiken och den långväga busslinjetrafiken skulle dessutom kunna medföra ökad turtäthet, särskilt i relationer där det inte finns förutsättningar för ökad järnvägstrafik. Fördelarna vid interregional busstrafik av lägre biljettpris och ökad turtäthet får dock vägas mot de skäl som finns att åtminstone under ett övergångsskede ge SJ tillräckliga förutsättningar för sin verksamhet så att inte värdet av gjorda investeringar i bana och i rullande materiel minskar. I det följande diskuteras en ändrad ordning för skadlighetsprövningen såväl gentemot huvudmannatrafiken som gentemot järnvägstrafiken. Det finns också anledning att söka belysa i vad mån ett ändrat resbeteende får miljö- och energieffekter inom trafiken och hur en ändrad skadlighetsprövning förhåller sig till på området. För trafikhuvudmännen är det främsta medlet att nå lägsta möjliga kostnader en marknadsmässig upphandling av trafiken från fritt konkurrerande trafikföretag. Den samordnade upphandlingen av trafik som huvudmännen bedrivit har bidragit till inte oväsentliga resultatförbättringar. Upphandling av trafik under konkurrens är möjlig att bedriva i första hand i de 20 län i landet där trafikhuvudmännen inte bedriver trafik i egen regi utan i stället har entreprenadavtal med ett antal trafikföretag. I övriga län är tendensen att trafikhuvudmännen och deras driftföretag alltmer skils åt. En sådan åtskillnad har genomförts i län och håller på att genomföras i bl.a. och . SL och spårvägar skall således utsättas för konkurrens vid upphandlingen av trafiken. Målet är att kostnadssänkningar på skall kunna uppnås. Några huvudmän driver emellertid trafik i egen regi som inte är konkurrensutsatt. En omorganisation pågår dock även i dessa län som möjliggör anbudsupphandling. Trafikhuvudmännen torde även fortsättningsvis behöva ett visst skydd för sådan trafik som har ett stort resandeunderlag så att denna kan bidra till att täcka kostnaderna för den starkt olönsamma trafiken, som de anser måste bibehållas av regionalpolitiska skäl. För en bibehållen skadlighetsprövning talar således att prövningen bidrar till lägre kostnader för huvudmännen som är samhällets stora persontransportköpare och därmed också för skattebetalarna och deras transporter. Genom en marknadsmässig upphandling av trafik från huvudmännens sida tillgodoses regelmässigt kravet på konkurrens mellan trafikutövarna med kostnadssänkningar som följd. Det finns alltså ett behov av en fortsatt skadlighetsprövning för huvudmannatrafiken. Den påbörjade avregleringen av linjetrafiken bör emellertid fortsätta och den fria konkurrensen begränsas endast i den omfattning som verkligen behövs för att uppnå de trafikpolitiska målen. Huvudmannatrafiken bör, som bland andra SLTF anfört, skyddas bara i de för trafiken verkligt väsentliga fallen. 1 Lagen omtryckt 1988:1499. Enligt förordningen (1988:1379) om statens spåranläggningar har SJ trafikeringsrätten i fråga om persontrafik på stomnätet och trafikhuvudmännen på länsjärnvägarna. SJ bedriver förutom egen trafik även trafik på entreprenad på stom- och länsjärnvägar åt huvudmännen. SJ skall inrikta sin verksamhet på affärsmässig utveckling av järnvägstrafiken. SJ har i detta syfte i uppdrag att rekonstruera verksamheten t.o.m. . En av SJ:s stora satsningar är snabbtågen X 2000. SJ:s kostnader för utbyggnaden är avsevärda. Ett snabbtåg kostar ca 100 milj.kr. Snabbtågstrafiken byggs nu ut successivt. Stora satsningar skall som SJ och påpekat göras i fråga om infrastrukturinvesteringar i järnvägsnätet. Investeringarna enbart för snabbtågen uppgår till i flerårsplan för stomjärnvägar för åren 1991--2000. Härutöver finns beslut om byggande av bl.a. och för ca . SJ befinner sig i ett omstruktureringsskede, som bl.a. innebär stora satsningar på snabbtågstrafik och väsentligt förbättrad tågtrafik även i övrigt. De omfattande ekonomiska satsningar som pågår bör medföra, att en fullständig avveckling av skadlighetsprövningen gentemot järnvägstrafiken på stomnätet får anstå någon tid. Effekterna för resandefördelningen av en avreglering Som tidigare nämnts har låtit göra en undersökning om effekterna av en avreglering av busstrafiken för resandet med buss, tåg, flyg och personbil. Till grund för analyserna ligger det modellsystem för persontrafik som utvecklats genom TPR:s försorg. Modellsystemet är det enda tillgängliga för analyser av allt resande inom landet. Genom avtal finns systemet också tillgängligt för och SJ och har använts vid beräkningar av lönsamheten för nya järnvägsinvesteringar. Rådets prognoser har tidigare använts i trafik- och energipolitiska undersökningar, särskilt när det gällt riksövergripande analyser. Av undersökningen framgår bl.a. att med en mera fullständig avreglering av busslinjetrafiken skulle resandet med tåg, sett över hela landet, minska med , förutsatt att tågtrafiken inte skulle förbättras efter . I ett scenario med snabbtåg mellan -- , -- och -- samt väsentligt förbättrad tågtrafik även i övrigt skulle resandet med tåg i stället öka . Resandet med buss skulle också öka men bara hälften så mycket, räknat i absoluta tal. Den stora minskningen skulle ske av bilresandet. Av de ''''''''nya'''''''' bussresenärerna skulle vara f.d. bilresenärer. Av särskilt intresse är att jämföra den minskning, som sker i bilresandet om enbart tågtrafiken byggs ut, med motsvarande minskning om både busstrafik och järnvägstrafik förbättras. Det visar sig då att resandet med bil minskar mindre i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. För att få ett ökat resande inom kollektivtrafiken som ersättning för bilresandet är det alltså viktigt att både busstrafiken och järnvägstrafiken ges förutsättningar för att kunna byggas ut. Det är naturligtvis också viktigt att de båda trafikgrenarna samverkar sinsemellan i form av t.ex. goda anslutningsmöjligheter för resenärerna. Från SJ har hävdats att en avreglering av busstrafiken skulle innebära en så kraftig förändring för busstrafiken, t.ex. med avseende på fordon och service, att bussen skulle upplevas som ett helt nytt resalternativ. Till detta skall sägas att även tågtrafiken genomgår stora förändringar i form av förbättrad vagnkvalitet och åkkomfort som kan vara väl så stora som inom busstrafiken. Förändringarna i standardkvalitet hos både buss- och tågtrafiken får dock bedömas vara långt mindre betydelsefulla för det beräknade resandet i kollektivtrafiken än de variabler som redan ingår i modellen och som där beräkningsmässigt påverkar valet av färdmedel:kostnad för bil, tåg, flyg och buss,restid för bil, tåg, flyg och buss,biltillgång i hushållet,turtäthet för tåg, flyg och buss,förekomst av veckoslutsbuss, avstånd till station/flygplats. Genom att arbeta med förändringar i variablerna turtäthet, restid och respris för buss- och tågtrafik har effekterna på persontransportmarknaden kunnat beräknas. Med reservation för en del osäkerheter i prognosmodellen visar undersökningen att med en utbyggd järnvägstrafik och en avreglerad busstrafik ökar resandet med båda slagen av färdmedel. Minskningar sker däremot i resandet med personbil och i någon mån också med flyg. Om både busstrafiken byggs ut och tågtrafikens utbud moderniseras blir, som nämnts, förändringarna för bilåkandet och flygresandet större än om enbart tågtrafiken förbättrar sitt utbud. I ett övergångsskede, innan tågtrafiken hunnit förbättras i mera väsentlig utsträckning, kan den dock på åtskilliga sträckor i landet få så starkt minskat resande att de ekonomiska förutsättningarna för fortsatt tågtrafik skulle påverkas.