prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Kommuner och landsting har därmed stått för en stor andel av tillväxten i produktion och sysselsättning. Kommunala monopol har förhindrat privata initiativ inom de sektorer som kommunerna svarar för. Bristen på konkurrens innebär att tillgängliga resurser i många fall inte tas tillvara på ett för samhället effektivt sätt. Under de närmaste decennierna kommer situationen för kommunerna - i likhet med övrig offentlig verksamhet - att vara en annan. Den kommunala verksamheten måste ställas om från expansion till konsolidering. För att göra detta möjligt som medborgarnas önskemål om service tillgodoses måste bl.a. konkurrensen inom det kommunala ansvarsområdet öka. Privata initiativ måste främjas. Hinder mot konkurrens måste undanröjas. Arbetet med att ta bort effektivitetshindrande regler måste målmedvetet bedrivas vidare. Det är av stor vikt att stärka den enskilde kommuninvånarens ställning och öka den enskildes valfrihet. Regeringen förbereder förslag som möjliggör för kommuninvånare som är berättigad till t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg att få del av de resurser som kommunen avsätter för dessa verksamheter. Den enskilde bör själv få välja omsorgsform. Regeringen har redan lagt ett dylikt förslag beträffande val av skola. Genom sådana vidgade valmöjligheter främjas efterfrågan på nya och alternativa omsorgs- och skolformer och skapas stimulans och möjligheter för nya producenter. Det är uppenbart att valmöjligheterna måste formuleras olika för olika områden. Förslag i sådana avseenden kommer att läggas successivt. Detta är den allmänna bakgrunden till de förslag som jag lägger fram i det följande. 2.2 Utgångspunkter för mina förslag Mina förslag utgår från två grundläggande förhållanden. Det första är att kravet på samhällsekonomisk balans är överordnat alla andra krav och därför måste styra bedömningar av det framtida ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Utan en sund samhällsekonomi kommer kommunernas och landstingens möjligheter att ta sitt ansvar för vård, omsorg, utbildning etc. att undermineras, till förfång för välfärden och den samhälleliga utvecklingen . Det andra är att rollfördelningen mellan staten respektive kommunerna och landstingen vad gäller uppgifter och ekonomi måste vara tydlig. Det ankommer på statsmakterna att föra en sådan politik gentemot den kommunala sektorn att kraven på verksamheten står i rimlig proportion till de restriktioner som den ekonomiska utvecklingen sätter. Kommuner och landsting måste också ges förutsättningar att förändra och effek-tivisera sin verksamhet. Utifrån detta betraktelsesätt har följande riktlinjer varit vägledande för mina förslag. - Statsmakterna skall ge tydligare ekonomiska ramar och så långsiktiga och stabila förutsättningar som den samhällsekonomiska situationen medger. - De ekonomiska relationerna mellan statlig och sektor skall bli tydligare och enklare att överblicka. - Den statliga regleringen av den kommunala verksamheten skall minska. De krav som statsmakterna ställer på kommunsektorn skall i princip regleras genom lagstiftning. - Det kommunala självbestämmandet stärks genom att kommuner och landsting ges ökad handlingsfrihet. - Reglerna utformas så att den enskilde kommuninvånarens valfrihet ökar. - Ökad konkurrens i den kommunala sektorn stimuleras och under- lättas. - Statsmakternas mål, liksom uppföljning och utvärdering av resultatet av den kommunala verksamheten skall utvecklas och göras tydligare. Mot denna bakgrund föreslår jag bl.a. en genomgripande förändring av statsbidragen till kommunerna. Stor samstämmighet råder bland remiss-instanserna om angelägenheten av att genomföra de tilltänkta systemförändringarna. Innan jag går in på mina överväganden och förslag vill jag särskilt uppmärksamma några angränsande frågor som är centrala för utveck-lingen inom den kommunala sektorn. Dessa gäller konkurrens, jämställdhet mellan kvinnor och män samt avreglering. Frågan om jämställdhet skall ses i perspektivet av att strukturer nu förändras inom en samhällssektor som är starkt kvinnodominerad. 2.3 Ökad konkurrens Den ökade konkurrensen inom offentlig sektor är en nyckelfaktor för att bryta köer och undanröja andra brister. Kostnads- effektivitet, serviceförmåga och förnyelse bör vara målen för den ökade konkurrensen. Det är framförallt genom att stimulera nya och fler externa entreprenader inom den kommunala sektorn som konkurrensen kan öka. I många kommuner och landsting sker också omfattande organisatoriska förändringar som skall stimulera en intern konkurrens mellan olika resultatenheter, så kallad intraprenad. Min uppfattning är att det pågår ett omfattande arbete med att få igång nya entreprenader samt intraprenader och därmed ökad konkurrens. Detta sker i samarbete med såväl den egna personalen som externa kooperativa föreningar och näringslivets organisationer. Jag anser det vara av stor vikt att denna utveckling mot ökad konkurrens påskyndas och underlättas. har i sitt betänk-ande (SOU 1991:104) Konkurrensen inom den kommunala sektorn lämnat förslag som syftar till att öka inslaget av konkurrens i den kommunala verksamheten. Betänkandet bereds i . Konkurrenspolitiken är ett viktigt inslag i stabiliseringspolitiken samt en förutsättning för god resurshållning, ekonomisk tillväxt och utveckling av den internationella konkurrenskraften. Det är därför väsentligt att även kommunernas och landstingens verksamhet utsätts för konkurrens. Ett starkt ökat inslag av privata entreprenader inom den kommunala sektorn kommer också att innebära en kraftfull stimulans åt det lokala näringslivet. Jag ser det som väsentligt att det lokala näringslivet får betydligt fler möjligheter att utföra uppdrag på områden där kommunerna driver verksamhet i egen regi. Det faktum att det helt saknas privat konkurrens till många kommunala verksamheter visar hur allvarlig situationen är. Det visar också på vikten av att de satsningar som kommuner och landsting gör stimuleras och underlättas. Detta har varit en viktig utgångspunkt för mitt arbete med att reformera det kommunalekonomiska stödet. har föreslagit åtgärder som syftar till att öka möjligheterna för kommuner och landsting att lägga ut verksamheter på entreprenad. Enligt kommittén är rättsläget på många områden oklart vad det gäller möjligheterna att lägga ut verksamhet på entreprenad. Rättsläget i denna fråga bör klarläggas . Regeringen avser att återkomma till med de förslag som krävs för att underlätta upphandling av kommunala tjänster i konkurrens. Frågan om konkurrens i verksamhet accentueras också av närmande till , i första hand genom , som i detta hänseende innebär att vi tar över på området. Detta regelverk bedöms öka konkurrensen i varje fall för de större upphandlingarna. Även för mindre upphandlingar bör möjligheter till konkurrens utnyttjas i minst lika stor utsträckning. Jag vill också peka på de incitament till att effektivisera den kommunala verksamheten som följer av att möjligheterna att göra kostnadsjämförelser mellan olika kommuner förbättras. och arbetar på att förbättra redovisningen av nyckeltal samt på att utarbeta underlag för kostnadsjämförelser mellan olika kommuner respektive landsting. har även lämnat andra förslag som syftar till att genom ökad konkurrens effektivisera den kommunala verksamheten. Ett sådant förslag berör sotningsmonopolet. Kommittén har föreslagit att försöksverksamhet med anbudskonkurrens vid upphandling av sotningstjänster inleds. Regeringen avser att redovisa sina ställningstaganden med anledning av konkurrenskommitténs förslag. 2.4 Utvecklingen i ett kvinnoperspektiv har, både i ett historiskt och ett internationellt perspektiv, kommit förhållandevis långt när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Ett viktigt mål för jämställdhetspolitiken är i det närmaste uppfyllt; nästan lika många kvinnor som män har ett eget förvärvsarbete och därmed också möjlighet till en egen försörjning. Kvinnors ökade förvärvsfrekvens har sammanfallit med den kraftiga utbyggnaden av den kommunala sektorn. Vård, barnomsorg, äldreomsorg och utbildning är traditionellt kvinnodominerade delar av arbetsmarknaden. Svenska kvinnors höga förvärvsfrekvens utgör, tillsammans med tillgång till bra barnomsorg till ett rimligt pris och möjligheter att vara hemma när barnen är små, en styrka i svensk ekonomi. Kvinnors höga förvärvsfrekvens är också en viktig konkurrensfördel, inte minst i ett internationellt perspektiv. Det är emellertid långt kvar innan jämställdhet mellan kvinnor och män har uppnåtts, både inom privat och offentlig sektor. är kvinnors och mäns villkor på arbetsmarknaden mycket olika. Kvinnor har t.ex. fortfarande generellt sett lägre lön än män. Forskningen visar att den könsuppdelade arbetsmarknaden och kvinnors deltidsarbete kan vara faktorer som har betydelse i detta sammanhang. Det finns emellertid också löneskillnader som inte kan förklaras av att en majoritet kvinnor arbetar inom den offentliga sektorn, av kvinnors deltidsarbete eller skillnader i utbildningsbakgrund m.m. Därtill kommer oroande uppgifter om att löneskillnaderna mellan kvinnor och män nu ökar. Dessa frågor studeras närmare av löneskillnadsutredningen (C 1991:05). Utredningen skall redovisa analys och förslag före utgången av . De arbeten som kvinnor har i den sociala tjänstesektorn är ofta fysiskt och psykiskt mycket krävande som arbetets konstruktion ofta inte ger möjlighet till eget inflytande och ansvar. Frågor om lön, arbetsmiljö och andra arbetsvillkor är här särskilt viktiga. En av de mest angelägna uppgifterna för jämställdhetsarbetet framöver är att på olika sätt uppvärdera det arbete som kvinnor utför, både inom offentlig sektor och i övrigt. Kvinnors erfarenheter, både som arbetstagare och som konsumenter av tjänster, måste på ett bättre sätt än tas tillvara i arbetslivet. Det gäller i synnerhet inom den verksamhet som bedrivs i den sociala tjänstesektorn. Kvinnor måste få ökade möjligheter att ta eget ansvar och få ge sitt bidrag till hur det arbete som de själva utför skall bedrivas och organiseras. En sådan utveckling underlättas när strukturerna förändras och konkurrensen ökar i kommuner och landsting. De förslag som regeringen lagt fram om ökad valfrihet i barnomsorgen samt om kommunala bidrag (s.k. skolpeng) till fristående skolor ökar, tillsammans med den avreglering som i övrigt pågår inom denna sektor, möjligheterna för den enskilde att välja alternativa driftsformer. En utveckling mot ett ökat inslag av privata alternativ inom den sociala tjänstesektorn skapar också, enligt min mening, ökade möjligheter att förbättra kvinnors villkor på arbetsmarknaden. I stället för att som vara hänvisade till en eller två dominerande arbetsgivare kan de nu välja mellan fler. De nya verksamhetsformerna kan väntas innebära mindre och mer flexibla organisationer, vilket underlättar för de anställda t.ex. att påverka sitt arbetsinnehåll och sina arbetstider. De kvinnor som arbetar inom denna sektor får på detta sätt också en vidgad arbetsmarknad och möjlighet till bättre arbetsvillkor i vid mening. Till detta kommer att kvinnor får en reell möjlighet att själva driva verksamhet inom t.ex. barnomsorgen. Med fler kvinnliga egenföretagare stärks kvinnors inflytande på arbetsmarknaden och deras kompetens och erfarenhet tas tillvara på ett bättre sätt. För att stödja dem som vill ta möjligheten att starta eget har i samarbete med gett ut tipsbroschyren Tankar och idéer om privata dag- och fritidshem. Jag kommer i det följande att föreslå ett nytt statsbidragssystem för kommunerna som bl.a. innebär att de stora specialdestinerade statsbidragen slopas. En avsikt med denna omläggning är att öka kommunernas och de enskilda människornas ansvar och frihet. Jag utgår från att kommunerna stödjer privata initiativ och att både kommuner och landsting riktar ökad uppmärksamhet mot arbetsvillkoren för de anställda kvinnorna samt uppmuntrar och stödjer de kvinnor som vill starta eget t.ex. för att driva entreprenader. Det är nödvändigt att utvecklingen på detta område uppmärksamt följs. 2.5 Fortsatt avreglering En fortsatt avreglering av den kommunala verksamheten är nödvändig för att kommunerna och landstingen skall kunna anpassa sin verksamhet till rådande ekonomiska förhållanden och lokala förutsättningar. Erfaren-heterna från frikommunförsöket visar att det finns tveksamheter och missuppfattningar om vilka regler som faktiskt gäller. Av de förslag frikommunerna förde fram till regeringen kunde en inte obetydlig andel genomföras utan förändringar i lagar eller andra författningar. Ett flertal centrala statliga myndigheter har genom lag getts möjlighet att utfärda föreskrifter som riktar sig till den kommunala nivån. Från kommunalt håll har viss kritik riktats mot föreskriftsrätten. Det har bland annat hävdats att myndigheternas föreskrifter i alltför hög utsträckning är utformade med hänsyn till den nämndorganisation som tidigare fanns i alla kommuner. Även de förändringar som föreslås i fråga om statsbidragens utformning torde påverka utformningen av myndigheternas föreskrifter. Det är angeläget att den avreglering som riksdag och regering genomfört även avspeglas i myndigheternas föreskrifter. Myndigheterna bör se över den regelgivning som riktar sig till kommunerna och landstingen. Myndigheterna bör dels gå igenom vilka föreskrifter som måste finnas kvar, dels ompröva dessa så att de både till form och innehåll anpassas till de förändringar som skett i fråga om nämndorganisation och statsbidragssystem. Begränsningsförordningen (1987:1347) innebär att statliga myndigheter skall utreda kostnadsmässiga och andra konsekvenser av de regler som man avser att utfärda. Syftet är att begränsa beståndet av sådana regler som medför ökade kostnader för staten, kommuner, näringsliv, organisationer och enskilda. () har i rapporten (Dnr 1988:508) Regelekonomi - begränsningsförordningen i praktiken redovisat erfarenheterna av förordningens tillämpning. RRV anser att situationen inte är helt tillfredsställande vad det gäller de utredningar som myndigheterna är skyldiga att göra för att belysa konsekvenserna av en ny föreskrift. Mot bakgrund av dagens ekonomiska förhållanden är det rimligt att ha en hög ambitionsnivå när det gäller konsekvensutredningar. som fortfarande finns är otillfredsställande. Inom civildepar- tementet kommer ett arbete att initieras som syftar till att se över begränsningsförordningen i syfte att pröva möjligheterna till en bättre efterlevnad av förordningen. Det finns anledning att i detta sammanhang också peka på betydelsen av ett fortsatt regelreformeringsarbete när det gäller regler som är beslutade av kommuner och landsting. Jag anser det vara av stor vikt att kommuner och landsting aktivt inventerar de regelsystem som man själv förfogar över i syfte att finna möjligheter att avreglera verksamhet. Ett underlag för ett sådant arbete är t.ex. promemorian (Ds 1991:32) Regelreformering, som publicerats av . 3 Förhållandet medborgare - kommun - stat 3.1 Den kommunalekonomiska kommittén Kommitténs uppdrag berör i hög grad förhållandet mellan medborgare, stat och kommun. Kommittén har därför ägnat ett kapitel åt denna fråga. Den kommunala självstyrelsen utgör en självskriven utgångspunkt för analysen. Kommittén redovisar två olika synsätt vad gäller den kommunala funktionen och den kommunala verksamheten. Det ena synsättet innebär att man anser att den offentliga makten utgår från staten och att därmed kommunala beslut sker med utnyttjande av en delegering av denna makt till kommunerna. Det andra synsättet är att kommunernas befogenhet att fatta egna beslut för sin verksamhet m.m. utgör grunden för det folkstyre som slås fast i regeringsformen. Med det synsättet utövas inte den kommunala makten på grund av delegation från statens sida. Dessa två synsätt är varandras motsatser. När kommittén analyserar hur den statliga och kommunala makten faktiskt utövas konstaterar man att de svenska förhållandena innebär en kompromiss, en pragmatisk tillämpning av båda synsätten. Man konstaterar att den kommunala självstyrelsen är en del av den offentliga makten och att avvägningen mellan stat och kommun varierar över olika tider. Kommittén slår fast att den kommunala självstyrelsen inte är total utan begränsad. Jag delar kommitténs uppfattning. Det är emellertid inte möjligt att dra en skarp gräns för den kommunala självstyrelsens omfattning. Omfattningen måste enligt min mening avvägas med utgångspunkt i de uppgifter som åvilar staten ensam, men som ändå har kommunala återverkningar. Kommittén har angett tre olika uppgifter som ankommer på staten ensam. Jag delar kommitténs uppfattning. De tre uppgifterna är följande. 1 Offentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, infrastrukturuppbyggnad, rättsordningen och skolans innehåll. Denna uppgift avser vad jag tidigare nämnde, nämligen önskemålet om att servicenivån inte varierar alltför mycket mellan kommunerna. 3 Överordnat ansvar för samhällsekonomin och stabiliseringspolitiken. Denna uppgift innebär att staten måste ha möjlighet att med bindande verkan kunna fastställa finansiella ramar, inte endast för den statliga sektorn utan också för den kommunala sektorn. Staten har sålunda ett övergripande ansvar för den offentliga sektorns utveckling. 3.2 Den kommunala självstyrelsen Med utgångspunkt i kommitténs analys kan man konstatera att det inte är möjligt att dra någon skarp gräns för vad den kommunala självstyrelsen närmare bestämt innebär. Kommittén har anfört att utrymmet för självstyrelsen har ökat genom att den statliga detaljregleringen har minskat. Kommittén menar vidare att förhållandet stat - kommun inte kännetecknas av principiellt olikartade intressen utan av ett gemensamt ansvar för medborgarnas bästa genom samarbete i olika former. För egen del vill jag anföra följande. Jag delar kommitténs uppfattning att utrymmet för den kommunala självstyrelsen ökat i samma takt som den statliga detaljstyrningen minskat. Emellertid har staten otvetydigt det övergripande ansvaret för samhällsekonomin och har att se till att resurserna används på ett för hela ekonomin rationellt sätt. För att denna uppgift skall kunna utövas på ett praktiskt genomförbart sätt är det nödvändigt att det finns ett utrymme för normgivning gentemot kommunerna utan att självstyrelsen kränks. Sådan normgivning gentemot kommunerna skall ske genom lag (RF 8:5). Det är emellertid inte möjligt att exakt bestämma var gränsen går för vad som kan vara en tillåten normgivning i detta hänseende. Hur den kommunala handlingsfriheten påverkas är också en fråga om sammanvägning av flera olika åtgärder, där effekten av ett åtgärdspaket sammantaget kan innebära att bedömningen skulle bli annorlunda än om varje åtgärd bedömdes för sig. Av regeringsformen kan inte någon exakt vägledning hämtas. Tvärtom anges i förarbetena att bedömningen av arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste "i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen" (prop. 1973:90 s. 90). Att sådana sammanvägningar måste göras visas också av den debatt som ibland blossar upp. Den senaste gällde den särskilda frågan om möjligheten att införa det tvååriga skattestoppet. 3.3 Sammanfattande synpunkter För egen del vill jag anföra att man kan betrakta samspelet mellan stat och kommun från den enskilde medborgarens synpunkt. Med den utgångspunkten är det självklart att den dagliga tillvaron påverkas av såväl statliga som kommunala beslut. Det är enligt min mening inte rimligt att se de två sektorerna som helt åtskilda från varandra. Staten har - och måste ha - det övergripande ansvaret för hur resurserna fördelas inom riket men har också ett motsvarande ansvar för att den service som erbjuds medborgarna inte varierar alltför mycket mellan kommuner i riket. Kommittén betonar de positiva värden en självstyrelse vill främja. Grundvalen är de riktlinjer för relationerna medborgare -kommun - stat som kommer till uttryck i subsidiaritetsprincipen. Från demokratisk synpunkt är det viktigt att medborgarna styr sig själva och svarar för administrationen på den lokala nivån vilket stimulerar samhällelig pluralism. Då beslut fattas och samhälleliga uppgifter löses på lägsta effektiva nivå, dvs. av dem eller nära dem vilka besluten berör, tillvaratas också viktiga effektivitetsvärden. Jag delar kommitténs uppfattning om utvecklingen av den kommunala självstyrelsen och att en fortsatt avreglering är nödvändig. Stora krav kommer att ställas på omdaning och effektivisering av den kommunala verksamheten på grund av att de resurser som inom överskådlig kan ställas till förfogande är begänsade. Jag delar också uppfattningen att och regeringen på grund av sitt övergripande ansvar för den ekonomiska utvecklingen skall kunna vidta åtgärder som påverkar kommunernas och landstingens verksamhet och också deras möjligheter att finansiera verksamheten. Det är synnerligen angeläget att ekonomiska ramar fastställs och att det därmed klart anges vilket utrymme som finns. Det åvilar därmed riksdag och regering ett mycket stort ansvar att dessa ramar fastställs och utformas med urskillning och varsamhet. 4 Kommunernas anpassning till den samhällsekonomiska utvecklingen Den kommunala sektorn spelar en viktig samhällsekonomisk roll. Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och tjänsteproducenter. En femtedel av den totala bruttonationalprodukten används till konsumtion och investeringar i den kommunala sektorn. Tabell 4.1 Kommunernas ekonomiska betydelse - några nyckeltal - sysselsättning av totalt antal sysselsatta - konsumtion av BNP - Kommunala investeringar " - produktion " - Kommunala utgifter av totala offentliga utgifter - konsumtion av total offentlig konsumtion Källa: Under har den kommunala verksamheten expanderat mycket kraftigt. Kommuner och landsting har därmed stått för en mycket stor andel av tillväxten i produktion och sysselsättning. Kommunernas verksamhet är mycket arbetskraftsintensiv. svarade kommunerna för över hälften av den totala sysselsättningsökningen trots att den kommunala konsumtionen växte något långsammare än BNP. Den kommunala sektorn svarar för en stor del av det totala skattetrycket i ekonomin. Kommunernas intäkter från kommunalskatt motsvarar av BNP. Tillsammans med statsbidragen, som finansieras med statliga skatteintäkter, svarade finansieringen av den kommunala verksamheten 1991 för av en total skattekvot på av BNP. Kom- munala monopol har förhindrat privata initiativ att växa fram inom de sektorer kommunerna ansvarar för. Bristen på konkurrens har i många fall inneburit att tillgängliga resurser inte tagits till vara på ett effektivt sätt. Under de närmaste decennierna kommer situationen för kommunerna, i likhet med övrig offentlig verksamhet, att vara en annan. Den offentliga verksamheten måste ställas om från expansion till en stagnerande verksamhetsvolym. De skattemedel som står till kommunernas förfogande kommer inte att kunna växa i samma takt som efterfrågan på den typ av verksamhet som kommunerna ansvarar för. Organisation och finansieringsformer inom dessa verksamhetsområden kommer att genomgå betydande förändringar. 4.1 Kravet på statsmakterna Min bedömning: Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten i vid mening utvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekonomisk balans. Statsmakternas riktlinjer för den kommunala ekonomin bör ange omfattningen av den skattefinansierade verksamheten i den kommunala sektorn. Det innebär att riktlinjer främst bör ges för den totala finansiella ramen genom riktlinjer för den kommunala skattesatsen och de statliga transfereringarna. Statsmakterna bör redovisa vilken utveckling av den kommunala ekonomin som bedöms förenlig med samhällsekonomisk balans. Riktlinjerna bör översiktligt omfatta en treårsperiod och bör revideras med hänsyn till förändringar i det samhälls- ekonomiska läget.