prop · GG0375 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:75 Satellitsändningar av TV-program p Regeringenöverlämnar denna proposition lill . Chefenfor har varit föredragande vid regeringssammanträdet. Ipropositionen behandlas frågan om en anpassning av svensk rätt till EG:sdirektiv (89/552/EEG) om TV-sändningar till allmänheten. Det föreslås att deregler som direktivet innehåller skall införlivas i svensk rätt dels genom enny lag om satellitsändningar av televisionsprogam till allmänheten, dels genomändringar i radiolagen (1966:755) och lagen (1991:1559) med tillämpningsföreskrifterpå tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, delsgenom ändringar i marknadsföringslagstiftningen. Förslagen innehåller bl.a.bestämmelser om ansvar för satellitsändningar, registrering avsatellitprogramföretag och satellitentreprenörer, vissa allmänna regler för programverksamhetenoch särskilda regler för reklamsändningar och sponsrade program samt andeleneuropeiska produktioner i sändningar. 1 1992/93. Regeringens proposition Prop. 1 Ärendet och dess beredning Regeringenbeslöt genom tilläggsdirektiv att uppdra åt (U 1985:05) att lägga fram förslag om bl.a. konsekvensema av ett svenskttillträde till konvention om gränsöverskridande television samtatt i övrigt se över lagstiftningen för vidaresändning i kabel av sateUitsändatelevisionsprogram. Utredaren, justitieombudsmannen , lade i april1992 fram delbetänkandet (SOU 1992:31) Lagsliftning om satellitsändningar avTV-program. Utredningens sammanfattning av betänkandet och dess lagförslagåterfinns i bilagoma I och 2 i denna proposition. En sammanställning av remissyttrandena återfinns som bilaga3. Den2 ingick EFTA-ländema, däribland , och EG samt dessmedlemsländer avtal om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inomvilket det skall råda fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital.Avtalet innebär också alt samarbetet skall utvecklas och breddas på angränsandepolilikområden, såsom miljö, forskning, utbildning och konsumentskydd.Enhetliga regler skall gälla inom hela EG-EFTA-området. Genom EES-avtaletförbinder sig EFTA-ländema att införhva relevanta delar av EGis regelverk(aquis communautaire) med sina rättsordningar. Avtaletom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avlalet) avses träda i kraft den1 , dvs. som EG:s inre marknad fullbordas. Regeringenavlämnade proposition (1991/92:170) om ett europeiskt ekonomisktsamarbetsområde. I propositionen föreslås bl.a. att godkännerEES-avtalet och anlar förslag till en lag om elt europeiskt ekonomisktsamarbetsområde (EES-lagen) med gmndläggande bestämmelser om införlivande avavialsåtagandena med svensk rätt. Avtalet innebär bl.a. att rådets direktiv89/552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser somfastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utövandet avsändningsverksamhet för television, ofta benämnt TV-direkiivet, föreslås bligiltigt för , med en mindre undantagsregel .som rör alkoholreklam.Direktivet återtlnns på engelska och i svensk översättning i bilaga 4. Radiolagsutredningenhar under sitt arbete med konvention även tagit upp frågor ominförlivande av EG-direktivet i svensk rätt. Frågorom marknadsföring i televisionssändningar behandlas även avMtirknadsföringsutredningen som överiämnade betänkandet (SOU1992:49) EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen till chefen förCivildepartementeL I della betänkande tas delvis upp samma frågor som i detförstnämnda betänkandet. sammanfattning av sittbetänkande återilnns i bilaga 5 och dess lagförslag i bilaga 6. Även betänkandetfrån har remissbehandlats. manställning avremissyttrandena över förslag Prop. 1992/93: 75såvitt avser TV-direklivet finns tillgänglig hos (ärendednr Ku92/2686/Me). Regeringen beslöt alt inhämta Lagrådets yttrandeöver bl.a. ett förslag lill lag om satellitsändningar av television tillallmänheten. De förslag som remitterades till Lagrådet är fogade tillpropositionen som bilaga 7. Lagrådethar yttrat sig över förslagen. Lagrådets yttrande framgårav bilaga 8. Lagrådet har i huvudsak anslutit sig till förslagen men harframfört vissa ytterligare synpunkter. Lagrådet har främst uppehållit sig vidfrågoma om berikiigandc och om reklam riktad till bam. I fråga om beriktigandeifrågasätter Lagrådet om inle ytu-andefrihetsgrundlagen bör ändras så att detblir möjligt för den ansvariga myndigheten () att besluta att eltberiktigande skall ske i ett program som företaget sänder. Radiolagsutredningentorde få anledning återkomma till reglema om beriktigande i sitt arbete med enny radiolag. (se avsnitt 3.7.3). Beträffande frågan om reklam riktad till bamfinner Lagrådet att övervägande skäl talar för att bamreklamförbudet ärförenligt med EG-rätten. Regeringen delar denna uppfattning (se avsnitt 3.8.3).Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till remissensförslag. Enproposition (prop. 1992/93:110) om ändring av marknadsförings-lagstiftningenm.m. med anledning av har överiämnats tillriksdagen. Beredningen av förslagen från båda utredningarna har skett gemensamtmellan Kultur- och . När det i det följande hänvisas till"utredningen" avses . Hänvisningar lillMarknadsföringsutredningens förslag har på ett antal punkter tagits uppsärskilt eller tillsammans med förslag. Yttrandeom inrättande av ett personregister vid har enligt 2 a § datalagen(1973:289) inhämtats från Datainspektionen. 2.1 och EG:s TV-direktiv Radio-och TV-sändningar med hjälp av satellit går till så att en signal sänds ut frånen station på marken, den s.k. upplänksstalionen, till en satellit i enomloppsbana mnt jorden. befinner sig oftast i den s.k.geosta-tionära satelliibanan, dvs. de rör sig i jordens rotationsriktning påett avstånd av över ekvatorn. En satellit som rör sig på dettasätt befinner sig över samma punkt på jordytan. Närsignalen når satelliten förstärks den och sänds tillbaka tiU jorden på en annanfrekvens. De signaler som når jordytan kan täcka olika stora områden, bl.a.beroende på hur satellitens sändaranienner är utformade. Upplänksstalionen kanbefinna sig långt från det område där signalema tas emot Innehålleti de utsända signalema ändras inle i satelliten. Det är emellertid möjligt altmata en satellit med signaler från olika upplänksstationer vid olika tillfällen.Det som för TV-tittaren framstår som ett och samma program kan Prop.1992/93: 75 därtor ha sitt urspmng i olika upplänksstationer, ibland i olikaländer. Arbetet med Europarädskonventionen och EG:s TV-direktivhar pågått under omkring lio års tid. Utgångspunkten för konvenlionsarbeletvar främst att underiätta utbytet av TV-program emellan länder och att se tillatt varje TV-sändning lyder under något lands lagsliftning. Direktivets syfteär i första hand att .skapa en gemensam marknad för TV-program och att umyttjaTV-sändningar över gränserna för att främja europeisk integration. Konventionen öppnades för undertecknande den 5 maj 1989och direktivet aniogs av EG . 1 följande avsnitt (2.2.1-10) återges delar avRadiolagsutredningens sammanfattning av båda de intemationella dokumenten. 2.1.1 Huvuddragen i konventionen och direktivet I såväl konventionen som direktivet framhålls 1950 årsEuroparådskonvention om mänskliga rälligheter och särskilt dess anikel 10 omytuande-och informationsfrihet. 1 båda dokumenten nämns de regler sommedger att stater får besluta om vissa inskränkningar i yttrandefriheten,främst enligt artikel 10.2 i konvention om mänskliga rälligheter. 1 direktivets inledning konstateras att TV-sändningar äralt betrakta som en tjänst i enlighet med definitioner. 1 konventionens artikel 4 slås fast en förbehållslös rätttill mottagning. Rätt till vidaresändning skall råda för alla sändningar somuppfyller konventionens krav. I direktivets inledning anges att direktivetgäller för alla medlemsstater och all en TV-.sändning därt"ör är lagligoch får las emot i alla medlemsländer om den är laglig i del land den utgårfrån. Dessa hänvisningar understryker ell gemensamt syfle förkonventionen och direktivet: TV-program skall inle stoppas av nationsgränser.Både konventionen och direktivet medger dock undanlagsvis under vissa fömtsättningaratt etl mottagarland tillfälligt hindrar vidaresändning av en TV-sändning omden innebär elt allvarligt och upprepat brott mot vissa delar av regelverket. Bestämmelserna i de båda dokumenten kan, när det gällersändningarnas innehåll, indelas i tre gmpper, med sinsemellan olika karaktär,som syftar till alt främja, reglera, respektive fiirbjuda vissa typer avprogram. Den första gmppen avspeglar etl av direktivets ochkonventionens huvudsyften, nämligen alt främja distribution och produktion aveuropeiska pro-grain. Dessa regler har utformats som bestämmelser omprogramandelar för europeiska program. Direktivet har också, till skillnad frånkonventionen, regler om att en viss andel av programutbudet skall varaframställt av fristående producenter. Den andra iir regleringen av reklamens utformning,omfattning och inplacering, där reglema är i ston sett likalydande i de tvådokumenten. ventionen har också enregel om att reklam som är särskilt riktad lill ett visst Prop. 1992/93: 75land inte får kringgå det landets reklamregler. Dentredje är förbud mot vissa typer av program. Det gäller pornografi, våld ochsändningar som kan framkalla hat på gmndval av ras, kön, religion ochnationalitet I direktivet kopplas restriktioner mot pomografi och våldsskildringartill behovet att skydda bam och unga. Enligt konventionen är dessarestriktioner kopplade till en allmän respekt för den mänskliga värdigheten. Dessutomfinns vissa ordningsregler och bestämmelser om rapportering och uppföljning. Förreglema om andel europeiska program och program från fristående producenterfinns för direktivets efterievnad rapporteringsplikt till EG. Konventionenålägger statema att inrätta eller utpeka en särskild myndighet med skyldighetatt ansvara för den information och det samarbete som krävs för attkonventionens regler skall kunna fungera. Bådekonventionen och direktivel föreskriver också att programbolag skall vara lättaalt identifiera och alt det måste framgå klart vad som är reklamprogram ochsponsrade program. Föralt göra det möjligt för individer och juridiska personer att få rättelse omderas namn och goda rykte skadats genom felaktiga påståenden, finns ocksåregler om beriktigande. Konventionen fömtsätter att de enskilda ländema löserdetla på lämpligt sätt, medan direktivet har mer detaljerade föreskrifter förhur det skall ske. 2.1.2 Huvudsakliga skillnader mellan och EG-direktivet Ävenom och EG-direktivet har många gemensamma drag, finnsockså viktiga skilbader. Engmndläggande skillnad mellan direktivet och konventionen är deras olikafolkrättsliga status. får framför allt konsekvenser när det gälleruppföljningsmaskineriet. En annan viktig skillnad är synen på vilket land somhar ansvaret för en sändning. Konventionenfömtsätter när det gäller uppföljningen en permanent kommitté med uppgift atttolka konventionen, verka för att lösa konflikter och behandla förslag omändringar i konventionen. När tvister inte går att lösa tillgrips ettskiljedomsförfarande där de tvistande partema utser var sin skiljedomare.Dessa utser sedan gemensamt en tredje ledamot som skall vara ordförande. Iövrigt fömtsätts att varje land inrättar eller utpekar en myndighet för deninformationsskyldighet och det samarbelsansvar som ländema har. FörEG gäller att fastställer tolkningen av EG-rätten. Direktivetinnebär en rapporteringsskyldighet till om de åtgärder somvidtagits för att implementera direktivets regelverk i den natio- nellalagstiftningen och om utvecklingen när det gäller t.ex. kvotbestämmel- Prop. 1992/93:75 sema. Påen viktig punkt skiljer sig direktivet och konventionen åt, nämligen när detgäller att fastställa ansvarigt land för sändningama. Konventionensregler innebär när del gäller marksändningar alt det land där den urspmngligasändningen har ägt mm ansvarar för att sändningen följer konventionens regler.För satellitsändningar är det i första hand del land som svarar för upplänktill satellit som bär ansvaret. I andra hand ansvarar det land somtillhandahållit frekvens eller sändningskapacitet från en satellit och därefterdet land där programföretaget har sitt säte. Konventionen medger att ländersinsemellan genom avtal kommer överens om vilket land som skall ansvara för ensändning, fömtsatt att detta inte påverkar andra konventionsstatersskyldigheter och rättigheter. Direktivetsansvarsregler utgår i stället i första hand från att det land som harjurisdiktion över programföretaget (den engelska termen är "thebroad-casier") skall se till att sändningama är i enlighet med direktivelsbestämmelser. I andra hand, om programbolagei inte är baserat i elt ,ansvarar det (genom även EFTA-land) som upplåtit frekvens,uppänk eller sateUidcapacitet. Tillföljd av gäller alltså direktivets regler för i förhållandetill EG- och EFTA-ländema. Konventionens regler är endast tillämpliga iförhållande till de länder som inte är medlemmar av EG eller EFTA och somtillträtt konventionen. Detfinns också ett anlal mindre skillnader mellan EG-direktivet och Europarådskonventionennär det gäller regelverkens utformning. Följande redovisning är en genomgångav de båda regelverken och de punkter där de skUjer sig åt. 2.1.3 Nationsgränser får inte stoppa TV-program Bådekonventionen och direktivet har tillkommit för att underlätta spridning avprogram mellan medlemsländema i och Medlemsländema förbindersig att inte hindra vidarespridning av TV-sändningar som följer konventionensoch direktivets bestämmelser. Detta innebär inte någon skyldighet alt sörja förvidarespridning i form av åtaganden när det gäller utbyggnad av kabelnät ellerliknande, utan är ett förbud mot att hindra mottagning där den annars voremöjlig. En sändning får dock under vissa omständigheter stoppas tillfälligt Konventionengår betydligt längre än direktivet när det gäller att medge tillfälligavstängning som sanktion för brott mot regelverket Enligtdirektivet får avstängning ske endast vid uppenbara, allvarliga kränkningar avartikel 22 om skydd för bam och ungdom, och de restriktioner mot pomografi,våld och rashets som återfinns under samma mbrik. Medlemsstatema fårtillfälligt stoppa vidaresändning av televisionssändningar omsateUitprogramföretaget under de senaste tolv månadema överträtt samma bestämmelse vid minst tvåtillfällen och den berörda slaten skriftligen under- Prop. 1992/93: 75rättal programföretaget och kommissionen om överträdelsema och avsikten althindra vidaresändning om överträdelsen upprepas. 1etl tillägg till medges också för EFTA:s medlemsländer att ett landfår ålägga kabeloperalörer inom landets gränser att stoppa alkoholreklam.Detta måste dock ske på sådant sätt att sändningen i övrigt inte hindras.Bestämmelsen skall omprövas . Avstängningfår ske om överläggningar med den sändande staten och kommissionen inte harresulterat i en uppgörelse i godo efter den skriftligaunderrättelsen och om överträdelsen fortsätter. Kommissionenskall övervaka att en inskränkning i rätlen att vidaresända en programtjänslsker i enlighet med och kan uppmana en medlemsstat att upphöra meden åtgärd som strider mot . Enligtkonventionen är de överträdelser som ger mottagarlandet rätt att tillfälligtstoppa vidarespridning indelade i två kategorier. Den ena är de allvarligarefall som, om överträdelsen fortsätter trots vaming, medför att avstängning fårske . Den andra är fall som medför att en program-tjänst fårslängas av om sändningama fortsätter trots tillsägelse. första kategorin återfmns bestämmelsema i artikel 7 om respekten för denenskilda människans värdighet och förbud mot pomografi, våld och ras-hal och omskydd för bam, samt bestämmelsema i artikel 13 om identifiering avreklamsändningar, i artikel 14 om reklaminslagens inplacering och i artikel 15om förbud mol lobaksreklam och reklam för receptbelagda mediciner. andra kategorin ingår brott mot övriga regler i konventionen med undantagför bestämmelser om nyhetspresenlation i artikel 7.3, rätt till beriktigande iartikel 8, regler om sändningar från större evenemang i artikel 9 och ochregler om viss andel europeiska program i artikel 10. Direktivelmedger alltså inle, till skillnad från konventionen, att vidaresändning av ensändning hindras vid brott mot de regler som gäller för reklam och sponsring. 2.1.4 Främjande av europeisk produktion Såvälkonventionen som direktivet behandlar frågan om ökad europeisk programproduktionoch ökat programutbyte. Efteren kritisk debatt om behovet av mångfald kom betoningen inom EG att läggas påett ökat TV-utbyte mellan ländema i stället för en strävan att skapa gemensammaeuropeiska program. I konventionen uttrycks motsvarande ambition som enkulturell målsättning. Metodenatt främja produktion och distribution av europeiska program är främstbestämmelser om särskilda kvoter för europeisk produktion i programbolagenssändningar och i direktivet också bestämmelser om andel program frånfrislående producenter. 2.L5 Bestämmelser om andel europeiska program Följandebestämmelser återfmns i direktivets artikel 47 och i konventionens artikel 10. Medlemsländemaskall där så är möjligt och på lämpligt sätt se till att programföretagensänder europeiska program, sedan nyheter, sport, tävlingar, reklamoch teleiext-service frånräknats. Regeln medger viss fiexibilitet, t.ex. förspecialiserade kanaler, där kravet kan vara svårt att förena med kanalenskaraktär. I sådana fall kan i stället en kompletterande regel tillämpas, somsäger att andelen europeiska program inte får understiga den nivå som man hadeår 1988. Denna regel överensstämmer med konventionens (10.1). Medlemsländemaskall rapportera programstatislik för varje programbolag separat och, i den månen kanal inte uppnått föreskrivna andelar, redovisa skälen för detla och vilkaåtgärder som planeras. EG-kommissionenskall bedöma medlemsländemas redovisningar och rapportera till EG-parlamentetKommissionen kan vid sin bedömning ta hänsyn till förändringar i förhållandetill , andelen originalverk, nya kanalers situation och de speciellaförhållandena i länder med liten produktionsvolym och i små språkområden. EG:sministerråd skall senast efter ikrafiträdandet ta ställning till omdenna regel behöver revideras. Kommissionens rapport till rådet skall därförsärskilt uppmärksamma utvecklingen inom EG-marknaden och n:laiionen till denövriga världen. Konventionensbestämmelser om andel europeisk produktion följs upp i den permanentakommittén. (Artikel 10.2.) 2.1.6 Andel program från fristående producenter Medlemsländemaskall också enligt direktivets artikel 5 på lämpligt sätt se till attprogrambolagen, där så är möjligt reserverar av sändningstiden föreuropeiska program av fristående producenter, undantaget sammaprogram-kategorier som för europeiska program. För att möjliggöra satsningar pådyrare produktioner, som ger få sändningstimmar, finns också en möjlighet att istället för av programtiden avsätta av programbudgeten för europeiskaprogram från fristående producenter. Av dessa program skall en rimlig andelvara nyare produktion, vilket innebär att de inte bör vara med än . Ikonventionen fmns inte någon motsvarande regel om fristående produktion. Direktivetsartikel 8 säger att länder som av språkpolitiska skäl finner del nödvändigt kanfastställa striktare och mer detaljerade regler för vissa eller allaprogramföretag under sin jurisdiktion. Denna paragraf har främst tillkommitför att förtydliga att små länder och små språkområden inte skall behöva oroasig för att kvotreglema skulle innebära ett hinder för en aktiv språk- ochkulturpolitik. I såväl regeln om andeleuropeisk produktion som regeln om andel frilans- Prop. 1992/93: 75produktion finns också en formulering om alt hänsyn får tas lill ett programbolagssärskilda ansvar alt förse publiken med information, utbildning, kultur ochunderhållning. kommenterande promemoria som hör tiU konventionen, nämns med anledning avdessa formuleringar särskilt vikten av att även beakta nord-syd-aspekier iutformningen av TV-utbudets sammansätming. Idirektivels artikel 9 sägs att reglema om kvoter för europeiska program och förfrilansproduktion inte gäller för lokala programföretag som inte ingår inationella nätverk. Bådedirektivet (artikel 7) och konventionen (artikel 10:4) har en bestämmelse omatt programbolagen inte får sända film tidigare än efter biografpremiärenom inte annat överenskommits mellan rättighetshavama och programbolaget Ikonventionen finns också en uppmaning (artikel 9) till signatärerna att prövavilka åtgärder som kan vidtas för att undvika alt allmänhetens rätt till informationurholkas genom etl TV-företags exklusiva rättighet till sändning ellervidaresändning av en händelse av stort allmänt inusse. 2.1.7 Regler reklam och sponsring Direktivetsartikel 10-21 och konventionens artikel 11-18 innehåller regler om reklamensutformning och inplacering. Där sägs att reklamen skall vara lätt attidentifiera som reklam och skiljas från andra program med bild- ellerljudsignal. Tvåviktiga skillnader mellan definitionerna av reklam i direktivet ochkonventionen skall nämnas. I direktivet ingår inte åsiktsreklam och s.k.tele-shopping i reklamdefinitionen (leleshopping dock när del gäller reglemaför omfatmingen av reklam), medan konventionen har med båda dessa former i sindefinition. Korta,isolerade reklaminslag får bara förekomma undantagsvis. Dold, s.k. subliminalreklam och smygreklam får inte förekomma. Reklaminslagenskall placeras mellan program. Program som beslår av självständiga delar ellerhar naturiiga pauser som sportprogram eller liknande evenemang, får ha reklammellan programdelama och i pausema. Övriga program, bortsett från spelfihn, fåravbrytas Spelfilmoch liknande produktioner får om de är brytas av reklam engång per 45-minuteravsnitl och ylterligare en gång om det är minst 20 minuterlängre än två eller flera kompletta 45-minutersperioder. Reklamfår inte placeras i utsändningar av religiösa ceremonier. Nyheteroch aktualitetsprogram, dokumentärer, religiösa program och bamprogram får intebrytas med reklam när de är kortare än . Dessa regler har sammainnebörd i konventionen och direktivet. I konven- Prop. 1992/93:75 tionenfinns dessutom en bestämmelse om att nyhetsuppläsare och programledare inyhetsprogram inte får uppträda i reklaminslag. Reklamenfår enligt direktivet inte vara kränkande för den mänskliga värdigheten,diskriminera på gmnd av ras, kön eller nationalitet, såra religiösa ellerpoUtiska övertygelser, uppmuntra till handlingar som kan äventyra hälsa ellersäkerhet eller uppmuntra handlingar som skadar miljön. Motsvaranderegler återfinns i konventionens artikel 7:1 som gäller alla inslag i etlprogramutbud och därmed också reklamsändningama. I konventionen finns dockinte någon särskild referens till handlingar som kan äventyra hälsa ochsäkerhet eller skada miljön. Reklamför tobak och mediciner som är receptbelagda i programbolagets hemland får inteförekomma. Reklamför alkohol skall inte rikta sig till minderåriga, inte kopplas till föreställningarom förbättrad fysisk prestation, till bilkörning, till föreställningar omsamband mellan alkohol och social eller sexuell framgång eller att alkohol harterapeutisk eller lugnande verkan eller kan lösa personliga konfiikter.Alkohoh-eklamen skall inte uppmunua lill omåtllig konsumtion eller framställanykterhet och måttlighet i negativ dager. Hög alkoholhall hos drycker får inteframställas som en positiv kvalitet Konventionensregler om alkoholreklam har samma innebörd, bortsett från vad som sägs omsocial eller sexuell framgång. Fråganom alkoholreklam har varit kontroversiell. I konventionen finns därför enmöjlighet att, i samband med att ett land ratificerar konventionen, göra enreservation som innebär att landet förbehåller sig rätten att stoppa sändningarmed alkoholreklam.