prop · GG03210 · 1992-12-31 00:00:00 — Sålunda bör det enligt min mening i den nyaordningslagen på samma sätt som tas in en bestämmelse där regeringenbemyndigas att meddela lokala ordningsföreskrifter. För att de lokalaföreskriftema skall kunna anpassas till behovet av en reglering av meradetaljbetonade ordningsfrågor inom varje enskUd kommun eller del av en kommunär det enligt min mening också nödväncUgt med ett bemyndigande för regeringenatt överlåta på kommunerna att meddela lokala ordningsföreskrifter. Ett sådantbemyndigande bör således tas in i ordningslagen. Attsom JO föreslår överlämna åt länsstyrelsema att meddela lokala ordningsföreskrifterför en kommun eller del av en kommun anser jag av principiella skäl mindrelämpligt. En sådan ordning skulle enligt min mening med fog kunna sägas stridamot grunderna för den kommunala självstyrelsen. Vidare torde de enskildakommunema bättte än länsstyrelsema kunna avgöra behovet av lokala föreskrifter. Vidutformningen av ett bemyndigande måste man enligt min mening beakta attsamhällsutvecklingen kan komma att medföra krav på nya lokalaordningsföreskrifter som man inte har något behov av. Bemyndigandet bördärför utformas så att kommunerna med stöd av detta kan meddela föreskrifter somtillgodoser såväl dagens behov som ett eventuellt framtida behov av sådanaföreskrifter. Därtill kommer som jag har pekat på att de lokalaordningsstadgorna innehåller bestämmelser i ämnen av vitt skilda slag. Dettaleder enligt min mening till att ett bernyndigande måste bli så vittgående attdet ger uttymme för lokal reglering i alla de skilda frågor där en sådanreglering kan behövas. måste emellertid bemyndigandet vara såavgränsat och preciserat att det inte kommer i konflikt med intentionernabakom om normgivningsmakten. Vidden nya RF:s tillkomst förutsattes att ett bemyndigande som var så allmänthållet att det inte nämnvärt avvek från gmndlagstextens beskrivning av ämnet ifråga inte skulle få förekomma. Föredragande statsrådet uttalade emellertid(prop. 1973:90 s. 209) att från fall till fall fick avgöra hurdetaljerade bemyndigandena borde vara. Enligt föredraganden borde det varamöjligt att ge tämligen vidsttäckta bemyndiganden i de fall då det var fråga omfrån medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter. Enligt 8 kap. 7 § förstastycket 5 RF får delegation tiU regeringen av rUcs dagens normgivningsmakt ske bettäffande frågor som rör ordningen på all män plats. Som jag har konstaterat i det föregående (avsnitt 4.1) ger motiven till RF inte någon klai- ledning om vad som avses med allmän plats i RF. Jag har emellertid där kommit till den ståndpunkten att med allmän 140 plats i den nyssnämndabestämmelsen bör förstås områden utomhus eller Prop. 1992/93:210 inomhus som ärupplåtna för eller som annars frekventeras av allmänheten, dvs. för allmänhetentillgängliga områden utom skog och mark. Med ett sådant synsätt lägger RF:sregler inte hinder i vägen för att låta bemyndigandebestämmelsen omfattaföreskrifter som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen påoffentlig plats. Jag vill i detta sammanhang också peka på att det genom denlokala förordningsmaktens långa historiska tradition i vårt land kommit attutbildas en relativt fast praxis i fråga om vilka ordningsföreskrifter somkommunerna får meddela och om hur långtgående föreskrifterna får vara. Deninskränkning i den kommunala norm-givningskompetensen som ligger i att lokalaordningsföreskrifter inte får avse förhållanden som är reglerade eller kan blireglerade genom andra föreskrifter är också av betydelse i sammanhanget. Imotiven till den nya RF uttalade föredragande statsrådet (a. prop. s. 320) att,även om någon uttrycklig föreskrift om detta inte fanns i RF, regeringen till förvaltningsmyndigheteroch kommuner borde överlåta endast en del av den förordningsmakt som regeringenfick genom ett bemyndigande. En strikt tillämpning av uttalandet medför attlokala ordningsföreskrifter av mera ingripande natur eller av principiell räckviddmåste beslutas av regeringen medan kommunerna får meddela endast kompletterandeföreskrifter av lägre valör. Enligtmin mening bör föredragandens uttalande emellertid inte ges en så snäv tolkningi detta sammanhang mot bakgrund av att han förutsatte att den dittills gällandekompetensfördelningen mellan riksdag och regering inte skulle bli rubbad genomden nya RF (a. prop. s. 207). Enligt min mening torde avsikten inte heller havarit - även om detta inte direkt framgår av motiven - att den förordningsmaktsom före nya RF:s ikraftträdande tillkom kommunerna i nämnvärd utsträckningskulle beskäras genom nya RF. Tvärtom torde en önskan ha varit att genominförandet av möjligheten till vidaredelegation i 8 kap. 11 § RF gegrundlagsstöd åt den kommunala förordningsmakten och de med stöd av dennautfärdade lokala ordningsstadgorna m.m. (jfr a. prop. s. 319). Enligt minmening kan man sålunda med fog utgå från att avsikten var att kommunerna genombestäm-melseina i nya RF om vidaredelegation från regeringen skulle få sammanormgivningskompetens som förut. Jaganser sålunda att det inte finns något hinder mot att regeringen tillkommunerna överlåter hela den normgivningsbefogenhet som regeringen får genomett bemyndigande att meddela föreskrifter om ordningen på en offentlig plats.De skiftande lokala förhållandena är som jag ser det av avgörande betydelse förutformningen av en lokal ordningsföreskrift. Mot bl.a. den bakgrunden börenligt min mening utgångspunkten vara att regeringen i största möjliga utsttäckningskall vidaredelegera sin förordningsmakt till kommunerna. Påsamma sätt soin nu bör de framtida lokala ordningsföreskrifterna om ordningen på offentliga platser vara subsidiära inte bara till de allmänna ordningsföreskiifterna i ordningslagen utan också till andra författningar. Sålunda bör man enligt min inening inte genom en sådan lokal ordnings- 141 föreskriftkunna besluta angående frågor som är reglerade i någon annan Prop.1992/93:210 fölfattning eller som kan regleras med stöd av en sådan. Detta börliksom nu komma till uttryck i en bestämmelse. Ävenbettäffande användningen av pyrotekniska varor kan det finnas ett behov avkompletterande lokala föreskrifter. Det kan i vissa fall vara befogat attbl.a. förbjuda användningen av sådan varor inom ett visst område i en kommun,t.ex. i närheten av ett sjukhus eller våidhem. Föreskrifter av detta slag skallenligt 8 kap. 3 § RF i princip meddelas genom lag. Eftersom de avser skydd förliv, personlig säkerhet eller hälsa kan de enligt 7 § första stycket 1 sammakapitel meddelas också av kommunerna efter bemyndigande i lag. Enligt minmening bör i den nya ordningslagen sålunda tas in en bestämmelse medbemyndigande för regeringen och kommunerna att meddela de föreskrifter för enkommun eller del av en kommun som behövs för att förebygga att människors hälsaeller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor. Som jagser det har sådana föreskrifter ett så nära samband med de typiskaföi-eskrifterna att det inte finns något som hindrar att de tas in i den lokalaordningsförfattningen för kommunen. Enligtmin mening bör regeringen eller kommunerna med stöd av bemyndigandebestämmelsenkunna meddela endast föreskrifter som går längre än de allmänna bestämmelsernai ordningslagen. Lokala föreskrifter som i något hänseende begränsar deallmänna ordningsföreskrifterna i den tilltänkta lagen bör sålunda inte fåförekomma. Däremot ser jag inte något hinder mot att man genom lokalaordningsföreskrifter mera i detalj reglerar sådana frågor som behandlas ilagen. Jagvill här också betona vikten av att kommunerna meddelar endast sådana lokalaföreskrifter som verkligen behövs. Alltför långtgående föreskrifter som saknarstöd i allmänhetens rättsmedvetande leder enligt min mening lätt till attrespekten för bestämmelserna undergrävs. Det är således angeläget attkommunerna noga prövar vilka bestämmelser som behövs liksom bestämmelsernasgeografiska tUlämpningsområde inom kommunen. Sålunda bör förbud eller påbudbegränsas till att gälla endast för sådana områden där ett verkligt behovföreligger. För att klargöra betydelsen av att onödiga föreskrifter intemeddelas bör enligt min mening på samma sätt som tas in en bestämmelse i dennya ordningslagen om att en kommun genom lokala föreskrifter inte får läggaonödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i denenskildes frihet Den närmare avgränsningen av vad som skall anses utgöraonödigt tvång eller obefogad inskränkning bör överlämnas åt rättstillämpningenatt avgöra. Vid den avgränsningen bör man kunna hämta ledning ur denrättspraxis som redan finns på området. Motbakgi-und av de övei-väganden jag har gjort här skall jag nu något beröra vilkaföreskiifter om allmän ordning och säkerhet som enligt min mening kan tänkasförekomma som lokala ordningsföreskrifter. 1 det av upprättade normalförslaget till lokal oi-dningsstadga finns bl.a. en bestämmelse som rör penninginsamling. Be hov av lokala bestämmelser som reglerar penninginsamling på offentlig plats kan tänkas finnas även . Undantag från tillståndskrav för 142 sådanverksamhet bör emellertid regelmässigt göras i de fall då penningin- Prop. 1992/93:210 samlingen är ett led i en allmän sammankomst eller offentiigtillställning som i sig är tillståndskrävande. Någon prövning frånordningssynpunkt utöver den som görs i tillståndsärendet rörande sammankomsteneller tillställningen behövs enligt min mening inte. Penninginsamlingi samband med framförande av gatumusik är något som är vanligt förekommande.Vanligt är att musikanten ställer fram en insttumentlåda eller lägger framnågot klädesplagg där åhörarna kan lämna sina penningbidrag. Enligt min meningbör ett sådant förfarande inte bettaktas som en penninginsamling som omfattasav kravet på tillstånd. Annorlunda förhåller det sig om musikanten går mntbland publiken och samlar in pengar. Ett sådant tillvägagångssätt torderegelmässigt vara att bettakta som en penninginsamling som kan omfattas avtillståndskrav genom en lokal ordningsföreskrift. Enligt1982 års förordning med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddelalokala ordningsföreskrifter får lokala föreskrifter inte innebära att denenskildes frihet att framföra ett musikaliskt eller något annat konstnärligtverk begränsas. Motsvarande inskränkning i rätten att meddela lokalaordningsföreskrifter bör föreskrivas också . Som jag straxåterkommer till anser jag att alla nu gällande lokala ordningsföreskrifter börupphävas. Således kommer det inte att finnas några lokalaföreskrifter om gatumusik. Jag vill i det här sammanhanget framhålla att lokalaföreskrifter om penninginsamling givetvis inte får ges en sådan utformning därigenom reglerar gatumusiken. Således bör det inte förekomma lokalaordningsföreskrifter som uteslutande tar sikte på penninginsamling i sambandmed gatumusUc. Beträffandelotterier som anordnas i samband med en allmän sammankomst eller offentligtillställning bör enligt min mening samma synsätt anläggas som beträffandepenninginsamling som utgör ett led i en sådan sammankomst eller tillställning.Den prövning från ordningssynpunkt som görs i tillståndsärendet rörande denallmänna sammankomsten eller offentliga tillställningen torde därför varatilhäcklig. 1ett flertal lokala ordningsstadgor finns, enligt den sammanstälhiing som utredningen har gjort av dessa, föreskrifter om tillståndskrav för att sätta upp markiser, banderoller, juldekorationer, reklam m.m. Ett behov av sådana ordningsföreskrifter kan enligt min mening finnas även . Jag vill emellertid stryka under att rätten att sätta upp affischer o.d. anslag på offentlig plats utgör en del i den grundlagsskyddade ytttandefriheten. Sådana anslag kan också falla under regleringen i TF. Sålunda får lokala ordningsföreskrifter som rör bl.a. affischer och banderoller och liknande anslag inte ta sikte på något annat än ordningen på den offentiiga platsen. Jag återkommer till den här frågan i specialmotiveringen i samband med att jag behandlar reglerna för polisens tillståndsprövning av en ansökan att få ta i anspråk en offentlig plats. Jag vill emellertid peka på att om affischtavlor o.d. ställs upp på en offentlig plats på ett sådant sätt att platsen mera vaiaktigt tas i anspråk det enligt min mening följer ett krav på tillstånd för att få utnyttja platsen. Bettäffandebanderoller m.m. som sätts upp i samband med en allmän Prop. 1992/93:210sammankomst eller offentiig tillställning och endast utgör ett mindre inslag isammankomsten eller tillställningen bör detsamma gälla som för penninginsamlingoch lotterier. Sålunda bör också i förevarande fall den prövning frånordningssynpunkt som görs i tillståndsärendet vara tilhäckUg. som förbjuder förtäring av alkoholdiycker pä allmän platsförekommer på många håll. I linje med vad regeringen har uttalat i någraenskilda fall där sådana föreskrifter har prövats bör ett förbud motalkoholförtäring inte meddelas annat än för sådana särskilt angivna platser ien kommun där det finns starka skäl för det. Ett förbud mot förtäring avalkoholdrycker bör sålunda inte omfatta samdiga offentliga platser inom enkommun utan endast de platser där ett sådant förbud är särskilt motiverat frånordningssynpunkt, t.ex. området kring ett torg eller någon annan offentiigplats som är livligt u-afikerad. Alkoholdrycker som anttäffas hos den sombryter mot ett förtäringsförbud enligt det sagda bör kunna tas i beslag ochförverkas. Till den frågan återkommer jag i det följande (avsnitt 8.6). Iett flertal lokala ordningsföreskrifter finns bestämmelser som förbjuderstörande btdler av dygnet. Enligt min mening bör sådana föreskrifteri framtiden förekomma endast i de fall då de störningar som föreskriften avseratt förebygga mera direkt riktar sig mot eller skulle chabba trafikanter på enoffentlig plats. Sådana föreskrifter torde sålunda inte kunna utfäidas i syfteatt i första hand freda de omkringboendes nattro. Jag har i det föregående(avsnitt 4.2.4) konstaterat att störande gatumusik kan vara att betrakta som ensanitär olägenhet. Mot bakgrund av Regeringsrättens i det föregående nämndaavgöranden är det sålunda möjligt att med stöd avhälsoskyddslagens bestämmelser begränsa gatumusik på sådana platser där sådanmusik kan ge upphov till sanitär olägenhet. Regeringenhar i olika sammanhang gjorts uppmärksam på att billarm som ofta till följd avokynneshandling utlöses stör de omkringboende. Föreskrifter i ämnettorde kunna meddelas genom en lokal ordningsföreskrift. Självklart uppkommerdet svårigheter i bevishänseende när det gäller att försöka klargöra orsakentill att ett billarm har utlösts. Mot den bakgrunden bör enligt min meninglokala ordningsföreskrifter i det ämnet användas mycket resöiktivt. Jagvill också peka på att den som uppsåtligen utlöser ett billarm i avsikt attstöra andra i vissa fall kan dömas för ofredande enligt 4 kap. 7 § BrB. Kringföringshandel ochannan tillfällig försäljning regleras i lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning, som ttädde i kraft (prop. 1990/91:17, bet. 1990/91:NU14, rskr. 1990/91:69). Lagen reglerar emellertid den tillfälliga försäljningen från endast näringsrättslig synpunkt. De ordningsinttessen som kan göra sig gällande när tillfällig försäljning bedrivs på en offentlig plats beaktas således inte vid tUlståndsprövningen enligt lagen. Som jag ser det kan kringföringshandel och lUcnande för säljning i åtskilUga fall bedrivas utan att särskild prövning från ord ningssynpunkt behövs. I andra fall, t.ex. beträffande livligt ttafikerade offentliga platser, kan en sådan prövning framstå som nödvändig. nernabör således även kunna meddela lokala föreskrifter om förbud moteller krav på tillstånd till tillfällig handel på en offentlig plats. får emellertid inte vara påkallade av något annat än den allmännaordningen på den offentliga platsen. För att inte inkräkta på näringsfrihetenbör enligt min mening föreskrifter om förbud mot tillfällig försäljning utfärdasendast när starka skäl gör det motiverat. Om det inom någon kommunfrån ordningssynpunkt behövs allmänna bestämmelser för en campingplats kansådana meddelas genom lokala ordningsföreskrifter för områden som kommunen harbestämt skall jämställas med offentiig plats (jfr avsnitt 4.1). Jag villemellertid peka på att polisen på motsvarande sätt som enligt nuvarande ordningavses i ett särskilt fall kunna ge anvisningar eller tillsägelser för attförebygga oordning eller för att förhindra att människors hälsa eller egendomskadas. Till detta återkommer jag strax (avsnitt 4.3.9). 1 det följande (avsnitt4.3.13) avser jag att närmare behandla frågan om möjligheten att ingripa motcontainrar som har ställts upp på en offentlig plats utan tillstånd eller istrid med meddelat tillstånd. Som kommer att framgå där anser jag att det i enlokal ordningsföreskrift vid behov bör kunna tas in en bestämmelse om märkningav containrar med ägarens namn, adress, telefonnummer m.m. Jaghar i det föregående tagit upp frågan om behovet av lokala föreskrifter föratt förebygga att människors hälsa skadas till följd av användningen avpyrotekniska varor. Enligt min mening kan det ibland finnas anledning attlokalt skärpa tillståndskravet så att krav på tillstånd ställs upp i andra fallän de som omfattas av den föreslagna bestämmelsen i ordningslagen (jfr avsnitt4.3.3). Om det behövs för att förhindra att människors hälsa eller egendomskadas till följd av användningen av pyrotekniska varor bör det enligt minmening vara möjligt att genom lokala föreskrifter begränsa användningen avsådana varor på dessa platser. Endast i undantagsfall bör emellertid etttotalförbud kunna komma i fräga. Ett sådant förbud bör emellertid ges ettmycket begränsat geografiskt tillämpningsområde, t.ex. ett område kring ettsjukhus, våidhem e.d. Mitt förslag:Någon möjlighet för kommunen att bettäffande plats som kommunen har upplåtittill allmän försäljningsplats meddela andra föreskrifter än sådana som ärpåkallade av ordnings- eller säkerhetsskäl införs inte. Utredningens förslaginnebär att kommunema med stöd av ett bemyndigande i ordningslagen fårmöjlighet att i lokala föreskrifter besluta om begränsningar i varusortimentetvid torghandel samt om tiden för försäljningen även när andra skäl änordnings- och säkerhetsskäl talar för en sådan begränsning. 10 1992/93. Remissinstanserna: Ettflertal kommuner och länsstyrelser tillstyrker Prop. 1992/93:210 ellerlämnar uttedningens förslag utan erinran. Ett stort antal instanser avstyrkeremellertid förslaget främst på grund av den begränsning av närings-ochkonkurrensfriheten som det innebär. Norrköpingstingsrätt anser att det inte finns något reellt behov av en reglering i linjemed uttedningsförslaget. PoUsmyndigheteni anser att näringspolitiska eUer konkurrensbegränsande hänsyn kankomma att påverka förbuden. Enligt myndigheten skulle polisens roll isammanhanget - att tillse efterlevnaden av begränsningar som eventueUt intehar sin gmnd i ordningsskäl - utsätta polisen för risken att i allmänhetensögon ta ställning i sak och därigenom tappa i opartiskhet och som en följd avdet även i förtroende. i anser att det är fullttillräckligt om kommunerna får föreskriva de begränsningar i varusortimentetsom betingas av hänsynen till allmän ordning. NOanser att torghandeln är betydelsefull när det gäller att få en effektiv ochfungerande konkurrens. En reglering i linje med utredningens förslag medförenligt NO negativa effekter för konsumentemas ekonomiska inttessen. Vidareanser NO att förslaget innehåUer alltför skönsmässiga bedömningsgmnder ochdärmed kan leda till olikformig behandling. DåvarandeStatens pris- och kartellnämnd (SPK) pekar på att närings-och etableringsfrihetutgör grundstenar i en marknadsekonomi. Enligt SPK utgör torghandeln på mångahåll en positiv konkuiTensfaktor i förhållande till befintliga butiker, vilketfår till följd att priskonkurrensen skärps och konsumenterna får tillgång tillett störte och mera differentierat vamutbud. () anser att den ökadekommunala konttoUen som utredningens förslag innebär inte är till någon nyttaför vare sig konsumenterna eller samhället i stort. Enligt TOMER gynnar enbegränsning av det sortiment som fritt får saluföras på torgen enbart de lokalaköpmännen. TOMER anser att det inte är lagstiftarens uppgift att gynna enhandelsform framför någon annan. Bakgrundentill mitt förslag: genomfördes olika partiellareformer för att öka näringsfriheten i landet. En genomgripande revision aväldre författningar skedde och resulterade iförordningen (1864:41 s. 1) ang. utvidgad näringsfrihet(näringsfrihetsförordningen). Utgångspunkten i näringsfrihetsförordningen varatt all näringsverksamhet i princip skulle vara fri. Enligt förordningen varsvensk man eller kvinna berättigad att idka bl.a. handels- och fabriksrörelse,hantverk eller någon annan hantering. Från denna grundprincip gjordes iförordningen åtskilliga undantag i fråga om olika yrken eller för försäljningav olika varor. Näringsfrihetsförordningenupphävdes genom lagstiftning (prop. 1968:98, bet. 1968:3LU63, rskr.1968:333) och ersattes av vissa andra författningar. Någon motsvarighet tillnäringsfrihetsförklaringen i förordningen infördes inte. Enligt motiven tillden aktueUa lagstiftningen (a. prop. s. 34) ansågs emellertid principen om fullfrihet för svenska medborgare att driva näringsom självklar, om inte uttryckUgt hinder för detta hade föreskrivits i Prop. 1992/93:210 grundlagsenlig ordning. Näringsfrihetsförordningeninnehöll inte några utttyckliga bestämmelser om torghandel. Detta skapade enviss osäkerhet i frågan om förordningen var tillämplig på torghandel och omtorghandelns rättsliga ställning över huvud. Man synes emellertid allmänt hautgått från att torghandeln i vart fall i den meningen var fri att det förhandelns utövare inte gällde några särskilda kvalifikationskrav ellertillstånds- eller anmälningskrav. Däremot gällde för handeln åtskilliga andragenerella eller individuella begränsningar enligt lag eller någon annanförfattning. Iprincip är torghandeln alltjämt fri. Givetvis gäller även för torghandel denreglering som generellt gäller för handel av visst slag eller för viss typ avutövare, t.ex. handel med livsmedel, alkoholdrycker, guld, silver ellerexplosiva varor eller näringsverksamhet som drivs av utiänning. Uttryckligabestämmelser om upplåtelse av område för torghandel saknas i gällande rätt.Befogenhet för kommunema att upplåta visst område till allmän försäljningsplatsanses emellertid följa av gruncheglerna i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900)om den kommunala kompetensen. Det föreligger således ingen skyldighet för enkommun att upplåta platser för torghandel. Sålunda ankommer det på kommunenatt själv avgöra om sådan handel skall få förekomma i kommunen eller inte. Förupplåtelse av plats på salutorg får kommunen enligt 1 § första stycket andrameningen avgiftslagen ta ut avgift. I tredje stycket i före-varande paragrafföreskrivs att grunderna för beräkningen av avgiften skall beslutas avkommunfullmäktige. Enligt andra stycket i 1 § får avgiften tas ut med detbelopp som kan anses skäligt med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen,nyttjarens fördel av denna, kommunens kostnader med anledning av upplåtelsenoch övriga omständigheter. Upplåtelseav ett ormåde till allmän försäljningsplats brukar ske genom att kommunen i enlokal ordningsstadga anger vilken eller vilka platser inom kommunen som skallvara allmänna försäljningsplatser. På dessa platser gäller inte något krav påtillstånd för att få ta platsen i anspråk för försäljning. Torghandel har nämligeni 2 § första stycket tredje meningen AOst utttyckligen undantagits från kravetpå tillstånd. Atttorghandeln är fri medför att den enskildes rätt att driva handel på torget kanbegränsas endast i lag eller någon annan författning. Enligt 7 § AOst fårkommunema meddela föi-eskrifter om ordningen vid bl.a. torghandel. Kommunernahar också i stor utsträckning antagit torghandelsstadgor medordningsföreski-ifter för torghandeln. En torghandelsstadga är från formellsynpunkt en lokal ordningsstadga, och den skall antas och fastställas i sammaordning som en sådan.