prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — En konsekvens av dagens system blir emellertid att kommunala nyckeltal såsom t.ex. "resultat efter skatteintäkter och finansnetto" och "soliditet" får ofullständiga värden. Det gäller framför allt när löne- och prisutvecklingen varierar mycket mellan olika år eller när t.ex. beskattningsreglerna ändras. Slutavräkningsförfarandet förstärker problemen. De slutliga regleringen av kommunalskatten sker med eftersläpning och att skillnaden mellan vad som har betalats ut och vad som borde ha betalats ut regleras . Stora skillnader kan därför uppstå mellan skatteinkomsternas utveckling och skatteunderlagets utveckling. Förändringar i skatteunderlaget slår inte bara igenom med eftersläpning, utan också med dubbel effekt efter genomförd reform. Detta leder till att regeländringar påverkar kommunerna, landstingen och staten på ett svåröverskådligt sätt. En förändring av beskattningen av löntagare och näringsidkare påverkar statens skatteutbetalningar och kommunsektorns skatteinkomster med en långsiktigt riktig effekt först , vilket bl.a. illustreras i promemorian (Ds 1991:59). Utbetalning av kommunalskattemedel - alternativa system. Min slutsats är att utbetalningssystemet för kommunalskatt måste ändras. Det är emellertid inte möjligt att ange hur det nya systemet bör se ut i detalj. Jag kommer däremot att lägga fram erforderliga förslag till författningsändringar, så att ett nytt system skall kunna tillämpas från . Jag skall dock redan nu ange hur ett förändrat system bör se ut. Krav på det nya utbetalningssystemet Det nya systemet för utbetalning av kommunalskattemedel bör utformas så att kommunens respektive skatteinkomster för ett visst kalenderår betalas ut på grundval av skatteunderlaget i kommunen , uppräknat med en faktor som motsvarar skatteunderlagets beräknade ökning i riket de två efterföljande åren. Det innebär att statsbudgetens inkomsttitel fysiska personers inkomstskatt, netto inte bör påverkas av uppbörd och utbetalning av kommunalskattemedel. En svårighet är att finna en uppräkningsfaktor som ger ett utfall som så nära som möjligt stämmer överens med det faktiska utfall, som blir känt först . Jag har övervägt olika metoder ett åstadkomma ett system som uppfyller följande krav: * De skatteinkomster som skall utbetalas till kommuner och landsting för ett visst budgetåret grundas på ett skatteunderlag som så nära som möjligt överensstämmer med de inkomster, som skall beskattas i kommunen respektive det aktuella året. * Kommuner och landsting skall ha goda planeringsförutsättningar för att i förväg kunna bedöma hur stora skatteinkomsterna kommer att bli det aktuella budgetåret. * Statsmakterna skall ha goda planeringsförutsättningar och möjlighet att ange de ekonomiska ramar inom vilka kommuner och landsting skall handha sina uppgifter. * Skatteunderlaget i den enskilda kommunen och medelskattekraften, dvs. den genomsnittligt beskattningsbara inkomsten per invånare i riket, skall påverka kommunens bidrag från det utjämningssystem för kommunerna som jag kommer att föreslå. För att sist nämnda krav skall kunna uppfyllas måste kommunalskatten beräknas på det skatteunderlag som är känt vid ingången av kommunens budgetår (år 0), dvs. år före budgetåret (år -2). Denna bas bör räknas upp med en faktor utifrån en prognos över skatteunderlagets utveckling de efterföljande två åren och ligga till grund för statens utbetalning av kommunalskattemedel år 0. 5.2.1 Den nya metoden att beräkna kommunalskatten Min bedömning: Beräkningarna för utbetalning av skatt till kommuner och landstingens görs i december året före (år -1) kommunens budgetår (år 0). Utbetalningarna skall grundas på skatteunderlaget i kommunen (år -2) uppräknat med en faktor som motsvarar den förväntade ökningen av skatteunderlaget i riket fram till och med år 0. De två prognosåren blir alltså år -1 och år 0. De i statsbudgeten beräknade beskattningsbara förvärvsinkom- sterna för fysiska personer bör ligga till grund för prognosen och därmed utbetalningen under kommunens budgetår (år 0). Mellanskillnaden mellan utfall och utbetalning bör regleras så att kommunalskattemedel inte tillgodoräknas statsbudgeten. Kommitténs förslag: Innebär att beräkningen av kommunalskatt för det aktuella budgetåret (år 0) grundas på skatteunderlaget uppräknat med en faktor som så nära som möjligt ansluter till det kommunala skatteunderlagets utveckling fram till och med budgetåret (år 0). Kommittén avsåg emellertid att den slutliga utbetalningen av kommunalskatt skulle grundas på kommunens skatteunderlag året före budgetåret (år -1) uppräknat med en faktor som motsvarar den beräknade ökningen av skatteunderlaget i riket under budgetåret (år 0). Kommittén har anfört att flera uppräkningsfaktorer kan övervägas men förordat nettoprisindex, eventuellt uppräknat med en volymkomponent. Remissinstanserna: De flesta har inte haft något att erinra emot kommitténs förslag. Några av remissinstanserna bl.a. och anser det vara nödvändigt att ett avräkningsförfarande på kommunnivå behålls. Av de remissinstanser som har kommenterat uppräkningsfaktorn anser de flesta att nettoprisindex inte på ett bra sätt återspeglar skatteunderlagets utveckling. De alternativ som har framförts är lönesumman och preliminärskatten. Några remissinstanser anser att preliminärskatten borde kunna gå direkt till kommunen. Skälen för min bedömning: Genom att fastställa det uppräknade skatteunderlaget för riket och per kommun i december året före budgetåret får kommunerna goda förutsättningar att beräkna sina skatteinkomster för det aktuella året (år 0). Det är också på denna grund som det nya statsbidraget skall beräknas. publicerar en beräkning av statsbudgetens inkomster. Denna prognos omfattar också de beskattningsbara förvärvsinkomster som beräknas ligga till grund för kommande utbetalningar av kommunalskatt. Det vore därför lämpligt att låta prognos ligga till grund för den preliminära utbetalningen av kommunalskatt. De korrigeringar som eventuellt kan bli nödvändiga till följd ändrade skatteregler etc. och som inte beaktats av RRV, redovisas normalt i budgetpropositionen. Korrigeringar bör diskuteras i de årliga överläggningarna mellan företrädare för regeringen och kommuner respektive landsting. Skatteunderlagets uppräkningsfaktor utgör därmed en sammanvägning av flera olika komponenter. Kommittén föreslår att nettoprisindex används som uppräkningsfaktor. Nackdelen med att använda enbart t.ex. nettoprisindex eller lönesumman som uppräkningsfaktor är att dessa inte innehåller alla komponenter som påverkar kommunernas skatteunderlag. Jag tänker t.ex. på utvecklingen av pensioner eller eventuella ändringar inom skattelagstiftningen. Det finns därför inte heller skäl att överväga om utvecklingen av preliminärskatteinbetalningarna hade utgjort ett bättre underlag för att räkna upp skatteunderlaget. Att tillföra kommunerna preliminärskatt direkt, så som vissa remissinstanser har förordat, går inte att förena med det uppbördsystem vi har . Några remissinstanser har framfört sin oro över att kommunerna inte kommer att få de skatteinkomster som de anser sig ha rätt till, om systemet med slutreglering slopas. Det är min ambition att åstadkomma ett system som innebär att kommunerna och landstingen får inkomster som baseras på det faktiska taxerings- utfallet. Utgångspunkten bör vara att inga kommunalskattemedel vid budgeteringstillfället skall tillgodoräknas statsbudgeten. Uppräkningsfaktorn bör därför motsvara mellanskillnaden mellan skatteunderlaget enligt det senaste taxeringsutfallet och det i statsbudgeten beräknade skatteunderlaget för det aktuella kalenderåret. I figuren illustreras dagens system och ett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel. I exemplet antas skatteunderlaget uppgå till avseende och . Uppräkningsfaktorn är 1,04 (1,03 x 1,01) och skattesatsen . Min bedömning: Vid utgången av kommunens budgetår (år 0) görs en första avstämning av prognosen. När taxeringen är klar (+1) görs en andra avstämning. Om det beräknade skatteunderlaget för det första prognosåret (år -1) understiger det faktiska taxeringsutfallet bör kommunerna och landstingen erhålla kompensation motsvarande mellanskillnaden mellan prognos och utfall för detta prognosår. Hänsyn skall då också tas till den reviderade prognosen för det andra prognosåret (år 0). Vid det andra avstämmningstillfället sker en slutlig reglering. Om prognosen däremot har överskattat skatteunderlagets utveckling betalar kommuner och landsting tillbaka mellanskillnaden. Mellan- skillnaden regleras genom en 13:e och 14:e utbetalning/- återbetalning. Kommitténs bedömning: Det går inte att ändra utbetalningsförfarandet så att kommunerna under innevarande år får exakt de skatteinkomster som kommuninvånarnas beskattningsbara inkomster berättigar kommunen till. Skälen för min bedömning: Möjligheterna att göra en skatteunderlagsprognos som är hållbar över en så som två till är mycket begränsade. Förändringar i arbetskraften, nya löneavtal och beskattningsregler kan leda till stora avvikelser mellan prognos och utfall. Det är därför nödvändigt att den prognos som ligger till grund för utbetalningen följs upp kontinuerligt och att en slutavräkning kommer till stånd när utfallet är känt. Avstämning 1 (0) Det kommunala skatteunderlagets utveckling bör följas upp kon- tinuerligt, såväl under det aktuella budgetåret som i efterhand när utfallet blir känt. Senast vid slutet av kommunernas budgetår (år 0) skall en avstämning göras mellan den tidigare prognosen och det beräknade utfallet. Det kända taxeringsutfallet för det första prognosåret (år-1) bör ligga till grund för avstämningen. Om taxeringsutfallet för det första prognosåret (år -1) blir högre än den prognos (för år -1) som har legat till grund för utbetalningen under kommunens budgetår (år 0) bör kommunerna ha rätt att få kompensation för mellanskillnaden redan under det aktuella budgetåret, förutsatt att inte avvikelsen motverkas av en revidering av prognosen för det andra prognosåret (år 0). Mellanskillnaden mellan den nya prognosen för det totala skatteunderlaget budgetår (år 0) och det skatteunderlag som har legat till grund för de faktiskt, utbetalade kommunal- skattemedel (år 0) bör då ligga till grund för en kompletterande 13:e utbetalning till kommunerna. Utbetalningen bör om möjligt göras eller senast , så att kommunerna kan beakta denna utbetalning i sitt bokslut för år 0. Om taxeringsutfallet för det första prognosåret blir lägre än beräknat görs enbart en reglering om avvikelsen är så stor att taxeringsutfallet avseende år 0 också förväntas ge lägre skatteinkomster än vad som har utbetalats. Avstämning 2 (+1) I december året efter budgetåret görs en slutlig avstämning mellan det faktiska taxeringsutfallet och den prognos som legat till grund för statens utbetalning av kommunalskattemedel. Mellanskillnaden mellan prognosen och utfallet bör tillgodo- räknas kommunerna respektive landstingen genom en 14:e utbetalning av kommunalskattemedel avseende år 0. Om de kommunalskattemedel som har betalats ut i enlighet med prognosen visar sig vara högre än det faktiska utfallet skall kommunerna betala tillbaka mellanskillnaden. Mellanskillnaden mellan prognos och utfall kan fördelas mellan kommuner respektive landsting på olika sätt. Det alternativ som ligger närmast till hands är att reglera mellanskillnaden på samma sätt som genom en slutreglering i förhållande till taxeringsutfallet för varje enskild kommun och varje enskilt landsting. Ett annat alternativ kan vara att reglera mellanskillnaden så att kommunernas och landstingens bidrag från skatteutjämningssystemen beaktas. Det nya statsbidragssystemet för kommunerna innebär att alla kommuner garanteras en viss procent av den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per innevånare i riket (garantinivån uttrycks som ett procenttal i förhållande till medelskatte- kraften). Det nya bidragets storlek per kommun bestäms sedan av tre faktorer; garantinivån, kommunens eget skatteunderlag och den beskattningsbara inkomsten per invånare i riket. Garantinivån kan emellertid inte fastställas förrän det slutliga skatteunderlaget i riket är fastställt. Detta är ett annat viktigt skäl till att också skatteunderlaget för att beräkna kommunalskatten måste fastställas före budgetårets ingång. Jag kommer senare (avsnitt 6.3.2) att mer ingående beskriva inkomst- utjämningens syfte och hur det nya statsbidraget beräknas. Sammanfattningsvis bör utbetalningen av kommunalskattemedel grundas på det senast kända taxeringsutfallet, uppräknat med en faktor som skall motsvara den i statsbudgeten beräknade ökningen av skatteunderlaget, fram till och med det aktuella budgetåret. införs två avstämningstillfällen, en slutreglering och en budgeteringsprincip som innebär att kommunalskattemedel beräkningsmässigt inte påverkar statsbudgeten. Det nya systemet för utbetalning av kommunalskattemedel skulle innebära små skillnader jämfört med dagens system, om de beskattningsbara inkomsterna ökade i samma jämna takt år . Så är emellertid inte fallet. Variationer med någon procentenhet uppåt och nedåt leder till stora avvikelser när man jämför det nya systemet med dagens system. De beräkningsförutsättningar som har legat till grund för den långsiktiga konsekvenskalkylen visar att statens utbetalningar ökar med 8 - . i löpande priser . 5.1 Utveckling av kommunernas och landstingens skatteunderlag och skatteinkomster enligt preliminära beräkningar som legat till grund för den långsiktiga konsekvenskalkylen i kompletteringspropositionen (prop. 1991/92:150) Belopp i miljarder kr. Skatteunderlag1 765,0787,4802,7843,8892,9953,11017,4 Årlig förändring 2,9%1,9%5,1%5,8%6,7%6, Skatter dagens system - förskott 214,5231,8238,6243,2255,7270,6 - slutavräkning 44,140,120,9 8,113,623,7 Summa skatt 258,6271,9259,5251,3269,3294,3 Skatter nytt system 239,9252,2266,9284,9304,1 Tillkommer vid fast slutavr. 40,120,9 -- - Differens exkl. slutavräkning -32,0-7,315,615,69,9 inkl. slutavräkning 8,113,615,615,69,9 1 Beskattningsbar inkomst vid taxering, exklusive gemensamma distrikt. Trots detta är jag beredd att föreslå denna systemomläggning. Min bedömning är att såväl statsmakterna som kommuner och landsting får väsentligt bättre planeringsförutsättningar när omläggningen är genomförd. De stora avvikelserna mellan det nya systemet och dagens system är i första hand en effekt av att skatteunderlaget utvecklas olika snabbt olika år. Vid en jämn utvecklingstakt på exempelvis skulle skillnaden mellan det nya systemet och dagens system bli väsentligt lägre. Om det nya utbetalningssystemet leder till att kommunerna med automatik får större inkomster än vad det samhällsekonomiska utrymmet tillåter finns det andra instrument för att senare reglera detta. Det kan t.ex. ske genom att ändra storleken på statsbidraget eller genom att ändra definitionen på det kommunala skatteunderlaget. Min bedömning: Det nya utbetalningssystemet för kommunalskatt bör införas . De slutavräkningar som avser inkomståren 1991 och 1992, och som enligt dagens regelsystem skall utbetalas , skall i första hand avräknas mot de ökade kommunalskatteutbetalningar som följer av att utbetalningssystemet läggs om samt mot att avräkningsskatten helt slopas . Från slutavräkningen skall också den periodiseringseffekt som uppkommer till följd av omläggningen av statsbidragssystemet räknas av. Kommitténs förslag: Kommittén har inte lämnat något förslag på denna punkt, men konstaterar att om ett nytt utbetalningssystem skall införas och om slutavräkningen avseende dessutom skall betalas ut i enlighet med gällande bestämmelser, så uppkommer en väsentlig belastning på statsbudgeten. Remissinstanserna: De remissinstanser som har tagit upp denna fråga anser att om ett nytt utbetalningssystem skall införas skall dock först slutavräkningen avseende utbetalas enligt gällande bestämmelser. Flera remissinstanser bl.a. statskontoret påpekar att omläggningseffekterna inte är tillräckligt belysta och att det därför saknas underlag för bedömning av hur och när en omläggning bör ske. Skälen för min bedömning: Det är inte rimligt att belastningen på statsbudgeten ökar till följd av att systemet för utbetalning av kommunalskattemedel läggs om. I förhållandet mellan staten och den kommunala sektorn bör omläggningen ge ett för båda parter budgetmässigt neutralt utfall. Detta kan endast åstadkommas om slutavräkningen de aktuella åren inte betalas ut till sitt fulla belopp. Jag vill i sammanhanget nämna att kommunerna inte på gällande lagstiftning kan grunda någon rätt till visst framtida avräkningsbelopp. Storleken på slutavräkningen uppgår till ca . med nu gällande beräkningsförutsättningar som grund. Detta belopp bör minskas motsvarande nivåhöjningen i det nya systemet. Slutavräkningen skall också minskas med ett belopp som motsvarar effekten av att avräkningsskatten helt slopas och att en periodiseringseffekt uppkommer till följd av omläggningen av statsbidragssystemet. Det belopp som då återstår att betala ut motsvarar av den beräknade slutavräkningen för . Med nu gällande beräkningsförutsättningar kommer ingen slutavräkning att utbetalas för . 5.4 Neutralisering av förslag om slopat schablonavdrag m.m. Min bedömning: Förslagen att införa karensdagar och slopa schablonavdragen leder sammantaget till att kommunernas skatteunderlag ökar. Denna inkomstökning för kommuner och landsting bör neutraliseras genom en minskning av kommunernas skatteunderlag alternativt en motsvarande minskning av stats- bidragen. Skälen till min bedömning: Jag har föreslagit att schablonavdraget i inkomstslaget tjänst slopas och ersätts med regler om begränsad avdragsrätt. Denna förändring innebär att den kommunala sektorns skatteunderlag ökar, vilket i sin tur leder till att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner får ökade skatteinkomster på sammanlagt . Statsrådet kommer senare att föreslå att två karens- dagar införs i sjukförsäkringen. Denna förändring innebär att den kommunala sektorns skatteinkomster minskar. Nettoeffekten av dessa åtgärder bör regleras mellan staten och kommunerna. De metoder som står till buds är att minska stats- bidragen eller att reducera kommunernas och landstingens skatteunderlag. Men om det nya statsbidraget till kommunerna minskas genom att den generella nivån minskas, kommer fler kommuner att hamna utanför det nya statsbidrags- systemet, och därmed inte heller omfattas av statliga åtgärder. För landstingens del måste skatteutjämningsavgifterna höjas för att inte den s.k. Dagmarersättningen skall bli 1993. Jag anser därför att det alternativ som ligger närmast till hands är att reducera kommunernas skatteunderlag genom en (procentuell) nedräkning. För att åstadkomma ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan staten och den kommunala sektorn bör skatteunderlaget minskas med . Jag avser att återkomma till med förslag på denna punkt i samband med höstens kommunalekonomiska proposition. Jag kommer i det sammanhanget även att överväga om nedräknings- faktorn bör vara högre för de kommuner som inte omfattas av det nya statsbidragssystemet. Skälet till detta är att även dessa kommuner bör omfattas av de övergångsregler som begränsar effekterna av omläggningen till ett nytt statsbidragssystem. Dessa kommuner omfattas inte heller av den indragning på . som jag föreslår . 6 Ett nytt statsbidragssystem för kommunerna Den kommunala verksamheten måste bättre anpassas till såväl med- borgarnas behov och önskemål som till de samhällsekonomiska ramarna. Det kommunala självstyret måste utvecklas. Starka skäl talar för att ett generellt statsbidragssystem bättre befrämjar det lokala självbestämmandet och anpassningen av den kommunala verksamheten än vad de specialdestinerade bidragen gör. 6.1 Principiella utgångspunkter Det kommunala ansvaret Mitt förslag: Kommunerna ges ett ökat ansvar för sin verksam- het. Detta sker genom att kommunerna ges större hand- lingsfrihet när det gäller verksamhetens utformning samt prioriteringen mellan olika verksamhetsområden. Den kommunala verksamheten kan därmed bedrivas på ett effektivare sätt. En stor del av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen till olika kommunala verksamheter avvecklas och ersätts av ett generellt bidrag till kommuner. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks av en stor majoritet av remissinstanserna. Det avstyrks dock av flera kommuner bl.a. i . Några kommuner anser att ytterligare analyser och utredningar krävs innan ett nytt statsbidragssystem kan införas. Dessa analyser skulle främst gälla effekterna för olika delverksamheter av det nya systemet. Några kommuner anser att statsbidragen för utbildning, barnomsorg respektive äldreomsorg i princip bör fördelas utifrån antalet skolpliktiga, barn respektive äldre i kommunerna. Statsbidrag för sådan service där behoven varierar mellan kommunerna bör även fortsättningsvis vara prestationsrelaterade. SAF och anser att kommitténs förslag har stora tekniska brister. Organisationerna föreslår att staten ger bidragen direkt till medborgarna i form av rättigheter till i första hand utbildning och barnomsorg. Skälen för mitt förslag: Syftena med statens nuvarande bidragsgivning kan i huvudsak sägas vara att ge ett finansiellt stöd, att utjämna skillnader i skattekraft och kostnader mellan kommuner respektive landsting och att stimulera utbyggnad och tillhandahållande av viss service. Statsbidrag till kommuner och landsting utgår i två olika former. De specialdestinerade bidragen ges för både drift- och investeringsändamål och syftar till att finansiera service på bestämda områden. Skatteutjämningsbidragen utgör ett allmänt finansiellt stöd med syfte att jämna ut skillnader i skattesats. Systemet med specialdestinerade statsbidrag har antagits bidra till att jämna ut servicenivåer mellan kommuner och att säkerställa en grundläggande trygghet och rättvisa för medborgarna. Detta har varit viktigt som den kommunala verksamheten byggts ut. Systemet har dock skapat en viss stelhet i den kommunala verksamheten. Detta kan försvåra den omställning från expansion till konsolidering som är nödvändig. har flera studier av effekterna av specialdestinerade statsbidrag genomförts. Studierna har omfattat både svenska och internationella förhållanden. De slutsatser som kan dras av de olika studierna sammanfaller ofta på viktiga punkter. Studierna har bl.a. visat att specialdestinerade statsbidrag troligtvis inte främjar en effektiv resursfördelning. Bidragen kan enligt studierna hindra kommuner och landsting från att förutsättningslöst genomföra nödvändiga omprövningar och omprioriteringar efter vad de egna behoven eller de lokala förhållandena kräver. Specialdestinerade statsbidrag har också visat sig kunna förhindra samordning och flexibilitet på lokal nivå. Administrationen av statsbidragen medför dessutom kostnader för både stat, kommuner och landsting. Statsbidragen kan emellertid också sägas utgöra en typ av garanti från staten till medborgarna för en viss standard i olika verksamheter och är därmed även ett uttryck för en samhällelig prioritering. Detta är kanske särskilt tydligt för sådan verksamhet som är angelägen från allmän samhällssynpunkt men där strikt kommunalekonomiska överväganden kan innebära en direkt risk för samhällsekonomiskt felaktiga prioriteringar. Det viktigaste exemplet är barnomsorgen, för vilken kommunerna bär en stor kostnad men endast får en mindre del av intäkterna. Ur statens synvinkel är barnomsorgen strategisk, både för dess betydelse för barnens utveckling och för att den är en viktig förutsättning för föräldrarnas - hitintills inte minst mödrarnas - förvärvsarbete och inkomster. En viktig utgångspunkt för ett generellt system är därför att kommunerna, vid utformning och dimensionering av verksamheten, gör både resurs- och effektivitetsmässiga överväganden och lägger vikt vid just den bredare samhällsnytta som bl.a. barnomsorgen leder till.