prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — redovisade även synpunkter och förslag rörande bl.a. klassificering av krigsmateriel, slutanvändarintyg, reglering av det försvarsindustriella samarbetet liksom i frågan om sammanslagning av tillverkningslagen och utförsellagen. KMU har i sitt betänkande delvis behandlat medborgarkommissionens förslag. Det förslag till ny lagstiftning på krigsmaterielområdet som jag nu lägger fram innebär att de nuvarande bestämmelserna i lagarna om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. förs samman i en lag i syfte att förtydliga de bestämmelser som skall gälla för den samlade kontrollen över tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel liksom med avseende på samverkan med utlandet på området. Därutöver föreslår jag ändringar i vapenlagen (1973:1176) och i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Regeringen har beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om krigsmateriel (1992:000), 2. lag om ändring i vapenlagen (1973:1176), 3. lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. De till lagrådet remitterade förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4. Lagrådet har avgivit yttrande. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5. Lagrådet har i allt väsentligt godtagit det remitterade förslaget till lag om krigsmateriel, men föreslagit en ändring av den inledande bestämmelsen, definitionsbestämmelsen och bestämmelsen om återkallelse av tillstånd samt föreslagit en övergångsbestämmelse. Lagrådets granskning har också lett till omdisponeringar och redaktionella ändringar i lagtexten. Övriga lagförslag har lämnats utan erinran. Efter sammanfattande synpunkter i avsnitt 2 kommer jag under avsnitt 3 att redogöra för gällande regelverk på krigsmaterielområdet. Jag kommer därvid också att lämna uppgifter om tillverkning och utförsel samt om den internationella regleringen av vapenhandeln. Under samma avsnitt gör jag också en utblick där den svenska regleringen sätts in i sitt internationella sammanhang. Här behandlas särskilt sådana frågor, som uppkommer i anledning av en kommande svensk anslutning till den Europeiska gemenskapen (EG). Under avsnitt 4 kommer jag att redovisa mina ställningstaganden och bedömningar med anledning av begreppsutredningens betänkande. Under avsnittet redovisar jag också de kompletterande analyser som på vissa punkter tett sig nödvändiga. Avsnitt 5 redovisar mina allmänna ställningstaganden och bedömningar i fråga om krigsmaterielindustrins utlandssamverkan mot bakgrund av krigsmaterielexportutredningens betänkande i dessa delar, inkl. de särskilda ekonomiska rapporterna. Frågan om riktlinjer för tillstånd till krigsmaterielexport och andra former av utlandssamverkan är grundläggande för statsmakternas befattning med dessa frågor. I avsnitt 6 kommer jag att redovisa mina ställningstaganden i detta hänseende och i samlad form redovisa de riktlinjer som enligt min bedömning bör ligga till grund för tillståndsprövningen. Behovet av en ny lag om krigsmateriel tas upp under avsnitt 7. Jag kommer i avsnitt 8 att närmare redovisa mina förslag rörande tillverkning av krigsmateriel inkl. statsmakternas kontroll över utländskt ägande i sådan industri. I avsnitt 9 kommer jag att redovisa mitt förslag till tillståndskrav för verksamhet avseende tillhandhållande av krigsmateriel och i avsnitt 10 tillstånd till tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel i enskilda fall. Mitt förslag till bestämmelse om förbud mot utförsel av krigsmateriel motsvarar den som finns i den nu gällande utförsellagen och redovisas i avsnitt 11, som också tar upp frågan om slutanvändaråtaganden från de länder som mottar svensk krigsmateriel och bestämmelser som hänför sig till överföring av programvara i vissa fall. I avsnitten 12 och 13 redovisar jag mina förslag till bestämmelser avseende dels teknologiöverföring i form av upplåtelse av tillverkningsrättigheter, m.m., vilka i huvudsak motsvarar bestämmelserna på detta område i den nuvarande lagstiftningen, dels de nya bestämmelser som jag vill föreslå för reglering av svenska företags utlandssamverkan beträffande gemensam utveckling och tillverkning av krigsmateriel. I avsnitt 14 behandlas förbud mot ändring m.m. av avtal. Bestämmelser rörande tillstånd för militärt inriktad utbildning tas upp i avsnitt 15, där förslag ges till en utvidgning och precisering av nuvarande reglering. I avsnitt 16 tar jag upp mina förslag rörande redovisning till regeringen av marknadsföring av krigsmateriel, vilka i huvudsak motsvarar de bestämmelser som återfinns i den nuvarande utförsellagen. Bestämmelser föreslås därtill rörande redovisning av sådana marknadsföringsåtgärder som syftar till ingående av samarbetsavtal på krigsmaterielområdet. Avsnitt 17 innehåller bestämmelser om underrättelse till regeringen om avsikten att lämna anbud resp. ingå avtal i vissa fall samt om regeringens rätt att förbjuda sådana åtgärder. Avsnitten 18 och 19 behandlar villkor och återkallelse av tillstånd resp. regeringens tillsynsverksamhet och tillståndshavares uppgiftsskyldighet. En redovisning av mina ställningstaganden i frågan om revisorers ansvar enligt nu gällande utförsellagstiftning finns i avsnitt 20. Ansvarsbestämmelser m.m. behandlas i avsnitt 21. Avsnitt 22 behandlar vissa organisatoriska frågor rörande berednings- och tillsynsorganisationen inom regeringkansliet liksom KMI:s verksamhet och finansiering. Avsnitten 23 och 24 behandlar arbetsformerna i den rådgivande resp. det teknisk-vetenskapliga rådet för klassificering av krigsmateriel. Avsnitt 25 behandlar bl.a. övergångsbestämmelser och ikraftträdande. Specialmotiveringen till lagförslagen återfinns i avsnitt 27. säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och nationella oberoende. Denna säkerhetspolitik formas väsentligen i ett samspel mellan utrikespolitiken och försvarspolitiken. Ett viktigt inslag i säkerhetspolitiken är, som regeringen fastslagit, att utåt verka för avspänning, nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling. Den svenska utrikes- och säkerhetspolitikens utformning förändras i ett som förändras. Det europeiska samarbetet visar sin livskraft inte bara genom att åstadkomma ekonomiska framsteg utan också genom att verka som en motor för frihet och demokrati i hela . Den nya politiska situationen skapar nya möjligheter för att delta i utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra europeiska stater. Regeringen har tidigare gjort klart att vi fullt ut vill delta i den kommande Europeiska unionen. I avtecknar sig ett dynamiskt mönster av multilaterala och bilaterala kontakter som kan utgöra basen för den framtida europeiska samarbets- och säkerhetsstrukturen. Utgångspunkten för vår säkerhetspolitik är fortfarande, som regeringen tidigare fastslagit, den militära alliansfriheten med skyldighet att upprätthålla en betryggande självständig försvarsförmåga för att vi skall kunna vara neutrala i händelse av ett krig i vårt närområde. Denna utgångspunkt, jämte de strategiska realiteterna i vårt geografiska närområde, innebär att den svenska säkerhetspolitiken förblir inriktad på att vi på egen hand skall försvara vårt territorium. Denna säkerhetspolitiska inriktning förutsätter ett starkt försvar. tar i särskild ordning ställning till regeringens förslag i dessa frågor i propositionen (prop. 1991/92:102) om totalförsvarets utveckling till och med /97 samt anslag för /93. Omsorgen om de grundläggande principerna om mänskliga rättigheter, frihet och demokrati i alla världens delar är en integrerad del av vår utrikespolitik. () förblir en hörnsten i den svenska utrikespolitiken. När jag nu lägger fram förslag till ny lag om krigsmateriel är det mot bakgrund av att svensk försvarsindustri enligt min mening bör ges förutsättningar att kunna delta i sådant utlandssamarbete och kunna genomföra sådan export, som tillgodoser angelägna svenska försvarspolitiska mål och är i linje med de utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. Förslaget innebär bl.a. att bestämmelserna i nu gällande lag angående kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m., jämte lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. samordnas i en lag i syfte att förtydliga de bestämmelser som skall gälla för den samlade kontrollen över tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel inom riket och med avseende på samverkan med utlandet på området. Försvarsindustrins internationella verksamhet -- för vilken jag använder den samlade beteckningen utlandssamverkan -- har många olika former. Export är en form av utlandssamverkan, licensgivning en annan. För att tillförsäkra industrin och försvaret information om teknikutveckling och teknologi som annars inte skulle vara tillgänglig inom landet importeras komponenter, delsystem och komplett utrustning. Vidare samarbetar svensk industri med industrier och myndigheter i utlandet. Det kan gälla t.ex. gemensam utveckling och produktion av materiel. Jag kommer därför att nu föreslå bestämmelser som gör det möjligt för regeringen att pröva också sådan gemensam utveckling och produktion, utgående från en försvars-, säkerhets- och utrikespolitisk helhetssyn. Regeringen har fastslagit att den svenska utrikespolitiken skall vara en klar röst för mänskliga rättigheter, frihet och demokrati i världens alla delar. Beslut om undantag från det principiella förbudet mot export av krigsmateriel, eller annan samverkan med utlandet på området, får inte stå i strid med principerna eller målen för utrikespolitik. Om således regeringen bedömer att utlandssamverkan på krigsmaterielområdet är angelägen för att bevara en livskraftig inhemsk försvarsindustri eller för att trygga försvarets försörjning med materiel eller kunnande, är det en principiell förutsättning för tillstånd att sådan utlandssamverkan inte möter hinder av utrikespolitisk natur. De riktlinjer som skall ligga till grund för regeringens ställningstaganden bör utformas med hänsyn härtill, liksom till våra allmänna utrikespolitiska värderingar och inte minst kravet på respekt för de mänskliga rättigheterna. När det gäller samverkan med eller export till de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i och länderna inom EG saknar dessa skäl betydelse. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med säkerhetspolitik. har varit en aktiv deltagare i det internationella arbetet för fred och avspänning. Det internationella nedrustningsarbetet bedrivs numera i en förändrad atmosfär. Även på detta område är det regeringens strävan att förankra arbetet för rustningskontroll i ett ökat samarbete i . Arbetet inom FN förblir en väsentlig del i den svenska utrikespolitiken. Detta gäller inte minst arbetet för att ytterligare utveckla FN:s fredsskapande och fredsbevarande verksamhet. I detta sammanhang fyller också det multilaterala nedrustningsarbetet inom FN:s ram en väsentlig uppgift. har en rad viktiga initiativ tagits i fråga om icke-spridning såväl rörande kärnvapen och andra massförstörelsevapen som beträffande konventionella vapen. Förutsättningarna för ett konstruktivt arbete inom FN:s ram i dessa frågor har ökat väsentligt. I detta sammanhang bör särskilt nämnas arbetet för en ökad öppenhet i den internationella handeln med konventionella vapen som ett led i ansträngningarna att förhindra en okontrollerad spridning av vapen och militär teknologi. stöder aktivt detta arbete, tillsammans med många andra stater, bl.a. länderna inom EG. Vårt defensivt inriktade försvar, liksom det svenska värnpliktssystemet, geografiska och klimatiska förhållanden, m.m., ställer särskilda krav på vapensystemen. Vi måste under kris och krig själva kunna tillverka, anpassa och underhålla vapen och annan materiel. En inhemsk försvarsindustri utgör en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken. är för sin teknologiförsörjning på många områden, inte minst på det försvarsteknologiska området, hänvisat till olika former av internationellt samarbete. har enligt regeringens bedömning ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta i det internationella forsknings- och utvecklingssamarbete som härvid pågår, inte minst mellan länderna i EG. I den proposition som låg till grund för nu gällande lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. (prop. 1987/88:154), uttalade föredraganden att en närmare analys borde göras av sambandet mellan den svenska försvarsindustrins förmåga att tillgodose kravet på en ur neutralitetspolitisk synvinkel acceptabel självförsörjning av försvarsmateriel och denna industris beroende av exportmöjligheter. Analysen borde genomföras i syfte att ge underlag för en bedömning av möjligheterna att ytterligare begränsa eller helt avbryta den svenska krigsmaterielexporten. En analys av detta slag skedde inom ramen för den utredning som tillkallades, och som avgav sitt betänkande (SOU 1989:102) Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. Utredningen har, i likhet med flera tidigare utredningar på försvarsmaterielområdet, pekat på sambandet mellan försvarsindustrins förmåga att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel och industrins möjligheter att kunna exportera. Endast härigenom kan kompetens och kapacitet att inom landet utveckla och tillverka materiel för det svenska försvaret säkerställas. Jag delar helt denna uppfattning. Jag vill därtill understryka att upprätthållandet av den svenska försvarsindustrins kompetens är en viktig faktor för att denna industri skall kunna utgöra en intressant partner för sådant internationellt samarbete som är av vikt för våra egna försvarsbehov. Den svenska försvarsindustrins internationella konkurrensförmåga ingår i bedömningen utomlands av den svenska försvarsförmågan. Steget in i det europeiska samarbetet, genom arbetet för att möjligt blir medlem av EG och den blivande Europeiska Unionen, påverkar snart sagt alla samhällsområden. På krigsmaterielområdet ändrar dock inte denna strävan behovet av eller förutsättningarna för en på våra egna utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska grunder utformad reglering och kontroll. Denna reglering förutsätter en tydlig avgränsning av sådan materiel som bör omfattas av bestämmelserna. I den nämnda propositionen (prop. 1987/88:154) uttalade föredraganden att en översyn av krigsmaterielbegreppet borde ske med syftet att genomföra de utvidgningar som kunde behövas för att åstadkomma en korrekt klassificering av civil resp. militär materiel. Föredraganden konstaterade också att den gällande förteckningen varit i princip oförändrad under en lång följd av år. Den utredare som senare tillkallades har lagt fram sitt betänkande (SOU 1989:66) Begreppet krigsmateriel. Utredningen framhåller att de klassificeringskriterier som väljs skall resultera i korrekta och konsekventa klassificeringar och föreslår att denna klassificering bör ske med materielens funktion och konstruktion som grund. Produkter med såväl civil som militär användning bör klassificeras som krigsmateriel när de i sin militära funktion har en förstörelsebringande effekt. Utredningen har därutöver föreslagit en indelning av krigsmaterielen i två kategorier med hänsyn till dess förstörelsebringande effekt. Jag delar i stort den uppfattning som utredningen har gett uttryck för. Med utgångspunkt i utredningens förslag har en fortsatt analys skett, bl.a. i ljuset av motsvarande regler i . Jag kommer att föreslå att regeringen, liksom , skall föreskriva vad som skall utgöra krigsmateriel. De bedömningar jag redovisar i denna del bör utgöra utgångspunkter för regeringens arbete med att fastställa en förteckning över vad som i lagens mening skall utgöra krigsmateriel. Hänsyn måste därvid tas till såväl våra nationella krav på en sådan förteckning som de som gör sig gällande med hänsyn till vår strävan efter medlemskap i . Det leder till att fler försvarsrelaterade produkter än kan komma att klassificeras som krigsmateriel. Jag förutser att denna förteckning kan komma att ses över med tätare mellanrum än vad som har varit fallet. Med den lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. som antog skärptes reglerna för krigsmaterielexporten på en rad punkter, liksom systemet för kontroll av reglernas efterlevnad. Min bedömning är att dessa regler i huvudsak har visat sig väl fungerande och ändamålsenliga, och jag föreslår därför att de i huvudsak överförs till den nya lag jag här presenterar. På några punkter kommer jag dock senare att föreslå regeringen vissa förenklingar i föreskrifterna som gäller företagens deklarationsskyldigheter i ljuset av de erfarenheter som har vunnits den nuvarande regleringen har varit i kraft. Samverkan med andra länder på krigsmaterielområdet förutsätter bl.a. en stadga i relationerna och en ömsesidig förståelse för det andra landets syn i dessa frågor, som måste bygga på ett förtroende länderna emellan. På motsvarande sätt har krigsmaterielindustrin ett ansvar inför det svenska samhället som bygger på dess ställning som huvudsaklig försörjare av materiel för den svenska försvarsmakten. De förslag jag nu lägger fram syftar till att skapa en ram för att denna verksamhet kan äga rum i former som står i samklang med de försvars- och utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn. De skall därtill också tillhandahålla ett lämpligt och effektivt kontrollsystem för att tillämpningen sker i den ordning som riksdag och regering föreskriver. 3.1 Uppgifter om tillverkning och utförsel I finns ca. 160 tillverkare av krigsmateriel. Krigsmaterielinspektionen (KMI) har hand om tillsynen över de företag som fått regeringens tillstånd att tillverka sådan materiel. Statliga myndigheter omfattades tidigare inte av kravet på tillverkningstillstånd, medan de däremot måste ha tillstånd enligt utförsellagen för export av krigsmateriel och därmed sammanhängande verksamhet. Efter en lagändring inbegrips även statliga myndigheter som är affärsverk i kontrollen av tillverkare. Bland de företag som har tillstånd att tillverka krigsmateriel finns åtskilliga som inte är aktiva eller enbart är underleverantörer till större tillverkare. Några som främst handlar med jakt- och sportskyttevapen har tillverkningstillstånd för s.k. handladdning av jakt- och sportskytteammunition. har ett tjugotal företag svarat för den absoluta huvuddelen av den svenska krigsmaterielexporten. I propositionen (1984/85:82) om ökad insyn och samråd i frågor som rör krigsmaterielexport uttalade regeringen sin avsikt att lämna en redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten. Härigenom skulle förses med en samlad information om krigsmaterielexporten som underlag skulle ges för en bredare allmän debatt. I enlighet härmed har regeringen förelagt en årlig skrivelse med redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten. Den senaste skrivelsen (Skr. 1991/92:145) som avser den svenska krigsmaterielexporten överlämnades till . Av redovisningen framgår bl.a. att utförseltillstånd för försåld krigsmateriel lämnats till ett värde av 2 559 milj. kr. jämfört med 2 980 milj. kr. Detta innebär räknat i fasta priser en minskning . skedde en minskning i förhållande till värdet av utförseltillstånd som meddelats . Svenska tillverkares faktiska krigsmaterielexport uppgick till 2 705 milj. kr. mot 3 327 milj. kr . I fasta priser motsvarar detta en minskning . Värdet av krigsmaterielexporten för ligger därmed på den nivå som förelåg under den första delen av . Skrivelsen innehåller därutöver en redovisning av den svenska krigsmaterielexportens fördelning på länder och regioner liksom på materielkategorier, jämte vissa uppgifter om upplåtelse av tillverkningsrättigheter m.m. Jag får i dessa delar hänvisa till den nämnda skrivelsen. 3.1.1 Tillverkning av krigsmateriel -- nuvarande reglering Den svenska tillverkningen av krigsmateriel hade ett saluvärde av ca. Den svenska försvarsindustrin levererade dessutom en betydande mängd utrustning som inte är krigsmateriel men som ingår i det vidare begreppet försvarsmateriel. En mindre del av krigsmaterielproduktionen -- skattad till 5 à av den fakturerade volymen -- utgör leveranser mellan de svenska försvarsindustriföretagen och räknas av det skälet två gånger. Tillverkning av krigsmateriel liksom verksamhet som består i förmedling och försäljning av krigsmateriel är underkastad tillsyn och kontroll från statsmakternas sida genom lagen (1983:1034, ändrad senast SFS 1991:1896) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och förordningen (1983:1036, ändrad senast SFS 1989:565) i samma ämne. Båda författningarna trädde i kraft . Enligt tillverkningslagen fordras regeringens tillstånd för tillverkning av krigsmateriel. Regeringen får meddela undantag från tillståndskravet i vissa fall. Tillstånd fordras också för yrkesmässig försäljning och förmedling av krigsmateriel, uppfinning avseende krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel. Tillstånd behövs dock inte för bl.a. försäljning enbart till statliga myndigheter eller till tillverkare med tillverkningstillstånd för materielen i fråga. Ett tillstånd får förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Tillstånd kan meddelas eller tills vidare och kan återkallas bl.a. om givna villkor har åsidosatts eller om det i annat fall finns skälig anledning till det. Tillståndshavare står under kontroll av KMI. Tillståndshavare är skyldig att, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, till kontrollmyndigheten lämna deklaration om sin verksamhet liksom bl.a. om inneliggande beställningar, samt avseende tillverkad och levererad krigsmateriel. I förekommande fall skall även uppgifter lämnas om importerad materiel. Tillståndshavare är skyldig att på anmodan av KMI också lämna andra upplysningar och handlingar som kan behövas för kontrollen. 3.1.2 Utförsel av krigsmateriel -- nuvarande riktlinjer och reglering I råder ett förbud mot utförsel av krigsmateriel utan regeringens tillstånd. Regler om krigsmaterielexport finns i lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. (utförsellagen) och dithörande förordning (1988:561, ändrad senast SFS 1992:215). Båda författningarna trädde i kraft . Enligt utförsellagen krävs tillstånd till utförsel av varor som utgör krigsmateriel. Tillstånd krävs vidare för att till någon utom riket upplåta eller överlåta tillverkningsrätt avseende krigsmateriel samt att utveckla krigsmateriel åt någon i utlandet. Bestämmelser om vad som avses med krigsmateriel finns i den nyssnämnda förordningen. Tillstånd enligt utförsellagen krävs även, med vissa undantag, för att inom riket bedriva militärt inriktad utbildning av utländska medborgare. Beslut i ärenden rörande undantag från utförsellagens förbud fattas av regeringen. Prövningen sker med utgångspunkt i de riktlinjer som har godtagits av (prop. 1971:146, UU 21, rskr. 343 och prop. 1981/82:196, UU 26, rskr. Riktlinjerna kan delas upp i ovillkorliga och villkorliga exporthinder. De ovillkorliga exporthindren är förpliktelser enligt internationella avtal, beslut av och folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. När hinder mot export av denna art föreligger skall självfallet exporttillstånd vägras. Riktlinjerna innebär i övrigt i korthet att utrikes- och neutralitetspolitiska skäl saknar betydelse i fråga om krigsmaterielexport till de nordiska staterna och till de neutrala staterna i . I fråga om andra stater måste, enligt riktlinjerna, från fall till fall bedömas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen har så ringa vikt att export bör tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om restriktivitet.