prop · GF0389 · 1992-01-01 00:00:00 — I propositionen föreslås att säger upp ILO- konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om uppsägning av internationella arbetsorganisationens (ILOs) konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. 1 Ärendet och dess beredning I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik anmälde regeringen att ett förslag förbereds att avskaffa det s.k. arbetsförmedlingsmonopolet . Vidare uppgavs att regeringen avsåg att utarbeta direktiv till en utredning med uppgift att lämna förslag till en avreglering. I anslutning härtill anmäldes att regeringen därför avsåg att ta initiativ till att säga upp den ILO- konvention (nr 96) som i princip förbjuder privat arbetsförmedling i förvärvssyfte och som ligger till grund för den svenska lagstiftningen. Konventionen anmäldes för genom prop. 1950:188 och ratificerades av . Mot denna bakgrund har inom upprättats en promemoria (R 22441/91) med förslag om uppsägning av ILOs konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. I promemorian lämnas en redogörelse för gällande rätt och de problem som är förknippade med nuvarande förhållanden när det gäller arbetsförmedlingsverksamheten. I promemorian föreslås att arbetsförmedlingsmonopolet avskaffas och att regeringen inhämtar godkännande till att säger upp den aktuella ILO- konventionen. Över promemorian har avgett yttrande. Promemorian bör fogas till protokollet som bilaga 1. Mitt förslag: (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer skall sägas upp. Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. : I yttrande lämnas bl.a. en redogörelse för en av internationella arbetsbyrån gjord översyn av tillämpningen av konventionen nr 96 i 25 medlemsländer. Översynen utvisar en alltmer bristande efterlevnad av konventionens bestämmelser i de olika medlemsländerna. har därefter bl.a. anfört följande. har i samband med ratifikationen av konventionen nr 96 åtagit sig att respektera dess del II som förbjuder avgiftskrävande arbetsförmedling. Om regering och riksdag önskar genomföra den i promemorian föreslagna avvecklingen av arbetsförmedlingsmonopolet bör säga upp konventionen nr 96. Som nämns i promemorian kan konventionen sägas upp -- . En uppsägning träder i kraft efter det den registrerats hos ILOs generaldirektör. Den föreslagna avregleringen bör inte genomföras förrän uppsägningen trätt i kraft. Kommittén vill påminna om att en uppsägning bör åtföljas av en redovisning för orsakerna till uppsägningen i enlighet med vad beslutade om . Konventionen nr 96 gör ett uttryckligt undantag för arbetsförmedling för sjömän. Bestämmelser härom återfinns däremot i konventionen (nr 9) om arbetsförmedling för sjömän, antagen och ratificerad av . Om den föreslagna avregleringen avses omfatta även sjömansförmedlingen, bör noga prövas om detta är förenligt med åtaganden enligt konventionen nr 9. För denna konvention gäller inga särskilda bindningstider. Även i detta fall gäller dock att en uppsägning träder i kraft efter det den registrerats. Ledamöterna (LO), () och (TCO) har i en särskild reservation anmält en från yttrandet avvikande mening. Enligt minoritetens mening bör konventionen nr 96 inte sägas upp. En uppdelning av förmedlingsverksamheten, och den försvagning av den offentliga förmedlingen som en sådan innebär, riskerar att försämra både arbetsmarknadens funktionssätt och effektiviteten i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Införande av arbetsförmedlingar i vinstsyfte medför, enligt minoriteten, en tendens till segregering av de arbetssökande särskilt vid ett försämrat sysselsättningsläge. Det kan också påverka förutsättningarna för att upprätthålla det nuvarande arbetskravet i arbetslöshetsförsäkringen. Anses det från svenskt håll tveksamt om ILO- konventionen helt uppfyller det moderna samhällets krav, bör enligt minoritetens mening den närmaste åtgärden vara att regeringen hos begär en översyn av konventionen. När ett högindustrialiserat land säger upp en konvention betraktas detta som särskilt allvarligt, sett ur ILO- perspektiv, eftersom en sådan handling anses bidra till att undergräva respekten för ILOs instrument. Väljer att säga upp konventionen nr 96 förlorar i trovärdighet. Skälen för mitt förslag: Av den i promemorian lämnade redogörelsen för gällande rätt och tillämpningen av den svenska lagstiftningen framgår att det nuvarande systemet inte har visat sig fungera. Det framgår också att den snabba utvecklingen av tjänsteföretag inom arbetsförmedlingsområdet har sin grund i att verksamheten uppfattas som både nyttig och önskvärd för såväl arbetstagare som för tjänsteföretagen och deras kunder. Av ILO-kommitténs yttrande framgår att även andra länder som ratificerat konventionen nr 96 haft liknande problem. genomförde internationella arbetsbyrån en översyn av tillämpningen av konventionen i 25 medlemsländer. Resultatet sammanfattades i en rapport som förelades . Rapporten ger i en historisk återblick olika skäl för och emot offentliga arbetsförmedlingsmonopol resp. privata arbetsförmedlingsföretag. och 1960-talen var majoriteten länder för principen om arbetsförmedlingsmonopol. Åren därefter präglas av tilltagande avvikelser från principen om monopol. Arbetsbyrån redovisar en rad exempel på detta. Arbetsbyrån refererar också till en dom avkunnad av EG- domstolen , som avgjorde att det nationella arbetsförmedlingsmonopolet i såvitt gäller chefsrekrytering inte var förenligt med /Enhetsaktens konkurrensregler, och konstaterar att domen sannolikt kommer att påskynda utvecklingen mot en uppmjukning eller t.o.m. ett avskaffande av principen om monopol. En genomgång av regeringarnas rapporter enligt ILO- stadgans artikel 22 om tillämpningen av konventionen 96 visar, enligt arbetsbyrån, på en alltmer bristande efterlevnad. Medan regeringar som antagit konventionens del II åtagit sig att avskaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer har den faktiska utvecklingen gått i motsatt riktning, mot en avtagande dominans för den offentliga förmedlingen och en gradvis utveckling av privata förmedlingar. Regeringarna har emellertid i sina rapporter valt att tona ner eller skyla över dessa förändringar. Arbetsbyrån föreslog i sin rapport att den komplicerade och ständigt förändrade situationen blir föremål för en omfattande och allsidig granskning och allmän diskussion i syfte att fastställa hur arbetsmarknadens funktionssätt kan förbättras. I detta sammanhang borde även övervägas, enligt arbetsbyrån, om det vore lämpligt att revidera konventionen nr 96, anta ett helt nytt instrument eller bibehålla den nuvarande situationen. Det kan tilläggas att i valet mellan sju aktuella förslag beslöt att på dagordningen för internationella arbetskonferensen föra upp två andra ämnen (deltidsarbete resp. och den tekniska biståndsverksamheten) Enligt min mening är det uppenbart, vilket också redovisningen av tillämpningen av konventionen utvisar, att statligt monopol på arbetsförmedlingsområdet är något som spelat ut sin roll. Inte desto mindre är det viktigt att vi i har en heltäckande offentlig arbetsförmedling men det finns inget som talar för att arbetsförmedling bedrivs bäst och mest rationellt enbart i form av ett offentligt monopol. Privata eller andra fristående förmedlingar innebär goda alternativ i många fall. Servicen till såväl arbetssökande som arbetsgivare skulle kunna förbättras. Mot den nu angivna bakgrunden och av de skäl som i övrigt redovisas i promemorian är det enligt min uppfattning nödvändigt att säger upp den aktuella konventionen för att arbetsförmedlingsmonopolet skall kunna avskaffas. Som framhålls i promemorian är det ofrånkomligt att utvecklingen i samhället ibland leder till att bestämmelser som framstod som progressiva när de antogs, senare ter sig föråldrade eller t.o.m. hindrande. Den nu aktuella konventionen är -- utifrån svenska förhållanden -- ett exempel på detta. När det gäller frågan om en översyn av konventionen har, enligt vad tidigare redovisats, tagit ställning i denna fråga och därmed valt att inte föra upp frågan på den internationella arbetskonferensens dagordning för . Någon revidering av konventionen synes därför inte kunna bli aktuell . Mot denna bakgrund kan det därför inte uppfattas som ett avsteg från det internationella samarbetet att konventionen sägs upp med utnyttjande av den uppsägningsklausul som finns. Jag delar därför inte heller de farhågor som minoritet anfört, nämligen att skulle förlora i trovärdighet om väljer att säga upp konventionen i stället för att arbeta för en översyn av densamma. Som tidigare nämnts kommer en utredning att tillsättas med uppgift att lämna förslag till avregleringen. Inom ramen för den utredningen kommer de övriga frågor som minoritet tagit upp att behandlas. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår att godkänna att ILO- konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer sägs upp. Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att godkänna det förslag som föredraganden har lagt fram. Förslag om uppsägning av internationella arbetsorganisationens () konvention nr 96 angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer I regleras privat arbetsförmedling genom lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling (arbetsförmedlingslagen). Arbetsförmedlingslagen innebär i korthet följande. Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssyfte. Det enda undantaget härifrån avser förmedling till och från utlandet av musiker och sceniska artister. Tillstånd till sådan verksamhet kan beviljas för högst i sänder. Även den som vill bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning måste ha tillstånd. () är tillsynsmyndighet enligt lagen och den myndighet som prövar frågor om tillstånd till arbetsförmedling. När AMS meddelar ett tillstånd skall AMS också fastställa den högsta ersättning som får tas ut och meddela de villkor och bestämmelser för verksamheten som bedöms nödvändiga. Arbetsförmedlingslagens bestämmelser är straffsanktionerade. Den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte eller anlitar sådan olagligt förmedlad arbetskraft kan dömas till böter eller fängelse . AMS beslut i ärenden enligt lagen kan överklagas till regeringen. Till grund för den svenska lagstiftningen ligger en av antagen konvention om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer (nr 34). Konventionen innehöll bestämmelser som syftade till att inskränka och reglera privat arbetsförmedlingsverksamhet. Enligt konventionen förband sig ratificerande stat att från konventionens ikraftträdande avskaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som bedrevs i vinstsyfte. Nya sådana fick inte upprättas . skulle de stå under myndighets uppsikt och fick endast uppbära avgift och ersättning för kostnader enligt taxa som myndighet fastställt. Redan befintliga byråer kunde dock få tillstånd av myndighet att under vissa förutsättningar fortsätta sin verksamhet. Undantaget gällde sådana i lag noggrant angivna kategorier av arbetare som tillhörde yrken där arbetsförmedlingen ägde rum under sådana särskilda förhållanden som gjorde avvikelsen berättigad. För dessa byråer kunde tillstånd beviljas i taget under högst tio år Avgiftskrävande byråer som bedrevs utan vinstsyfte skulle ha tillstånd av myndighet att bedriva sin verksamhet. De fick inte ta ut högre ersättning än enligt en av myndigheten fastställd taxa, beräknad efter självkostnadsprincipen. Konventionen ratificerades av och trädde i kraft för del . Endast ett fåtal länder, förutom även , , , och , kom att ratificera konventionen. Vid ILOs konferenssammanträde antogs ett förslag till reviderad konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Frågan om en revision hade väckts av , närmast för att aktualisera ett underlättande av möjligheterna till internationell arbetsförmedling inom musiker- och artistbranschen. Konventionsförslaget, som innebar att de svenska revisionskraven tillgodosågs, innehöll en uppmjukning av vissa grundläggande artiklar i konventionen. Den reviderade konventionen gav medlemmarna möjlighet att ratificera ettdera av två olika alternativ. Enligt det alternativ som har valt (del II) skall, liksom konvention, avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med vinstsyfte successivt avskaffas (i motsats till del III som endast föreskriver vissa villkor för sådana byråer). Någon bestämd tid för avvecklingen föreskrevs emellertid inte. Inte heller förbjöds inrättandet av nya sådana byråer . Vidare medgavs under vissa förutsättningar avvikelser från avvecklingskravet. ratificerade konventionen nr 96 , varför denna trädde i kraft . uppsades ratifikation av nr 34. Konventionen nr 34 är nu stängd för ratifikation. Till har konventionen nr 96 ratificerats av 39 stater (och sagts upp av en, nämligen ). Flertalet stater har accepterat konventionens del II. Detta gäller bl.a. och samt , , , , , och . Bl.a. och har avstått från att ratificera konventionen. Konventionen nr 96 kan sägas upp vid utgången på varandra följande tioårsperioder räknat från den tidpunkt då konventionen först trädde i kraft. Detta innebär att konventionen kan sägas upp . Sägs inte konventionen upp är bundet under ytterligare en tioårsperiod. En gjord uppsägning träder i kraft efter det att uppsägningen registrerats hos . Tillämpningen av konventionen och den svenska lagstiftningen Frågan om konventionens och därmed också den svenska arbetsförmedlingslagens tillämplighet och räckvidd har länge diskuterats och varit kontroversiell. Uppfattningarna om vad som är lagens rätta innebörd går ofta starkt isär och antalet vägledande domstolsavgöranden är ganska få. Ett stort problem i detta sammanhang har varit avgränsningen mellan arbetsförmedling och andra liknande verksamhetsformer. Det har då främst gällt olika former av förmedlingsverksamheter inom kultur- och kontorsområdena, samt inom varvs- och verkstadsindustrin. En fråga som här tilldragit sig särskild uppmärksamhet är i vad mån s.k. uthyrning av arbetskraft skall anses innebära arbetsförmedling. En annan fråga är lagligheten av den verksamhet som bedrivs av s.k. head- hunting-företag. Trots ett antal fällande domar inte minst inom skrivbyråbranschen har exempelvis uthyrningsverksamheten inte upphört utan snarare ökat i omfattning. De straffskärpningar som har införts i lagen har inte kunnat hejda denna utveckling. AMS traditionella tillsynsverksamhet med lagföring och straff som sista utväg har helt enkelt inte visat sig fungera. Den snabba utvecklingen av tjänsteföretag torde i själva verket ha sin grund i att verksamheten uppfattas som både nyttig och önskvärd för såväl arbetstagare som tjänsteföretagen och deras kunder. De nu berörda frågeställningarna har också utretts upprepade gånger och berörts i olika lagstiftningssammanhang utan att någon tillfredsställande lösning har kunnat nås. Vid den senaste översynen av lagen (prop. 1990/91:124, AU20, rskr.304) beslutades visserligen en helt ny lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Denna lag, som träder i kraft , innebär vissa uppmjukningar i förhållande till lag, främst när det gäller möjligheten att bedriva uthyrningsverksamhet och förmedling av arbetskraft i företags- eller verksledande ställning. kan konstateras att reglerna omgärdades av alltför många begränsningar, varför de aktuella företagen alltjämt kommer att ha stora svårigheter att fungera tillfredsställande. En mer övergripande fråga som växt sig allt starkare är frågan om de övergripande skäl som låg bakom förbudet mot förvärvssyftande arbetsförmedling enligt konventionen och lag alltjämt föreligger. Främst två skäl låg bakom förbudet mot att bedriva privat arbetsförmedling och arbetsförmedlingsmonopolet. Det ena var att missförhållanden rådde inom området för den yrkesmässigt bedrivna arbetsförmedlingen och att de övervakande myndigheterna haft svårt att komma tillrätta med dessa missförhållanden. Det andra var att staten kommit att utöva en alltmer omfattande, reglerande och understödjande verksamhet, varför behov hade uppstått av en vidgad och mer ingående kännedom om det aktuella läget på arbetsmarknaden. För att kunna tillgodose detta behov ansågs det önskvärt att samla förmedlingsverksamheten på så få händer som möjligt (prop. 1935:83 s. 22 f.). Det första av dessa skäl torde närmast vara av historiskt intresse. Framväxandet av starka fackliga organisationer och en omfattande arbetsrättslig- och social skyddslagstiftning är tillräckliga garantier för att missförhållanden av de slag som förelåg vid tiden lag inte skall behöva uppkomma. Inte heller det andra skälet har någon större relevans. finns en väl utbyggd offentlig arbetsförmedling. Med stigande arbetslöshet kommer arbetsförmedlingens insatser att bli ännu viktigare. Om man upprätthåller förbudet mot fristående arbetsförmedlingar begränsas de tillgängliga resurserna till den av staten finansierade förmedlingen. Det finns anledning att ställa sig kritisk till detta. Det finns ingenting som talar för att arbetsförmedling bedrivs bäst och mest rationellt i form av ett offentligt monopol. Utvecklingen går mot en allt större efterfrågan på differentierade tjänster. Här liksom på andra offentliga områden innebär en ökad mångfald och konkurrens större flexibilitet och anpassningsförmåga, vilket bör skapa en totalt sett bättre fungerande arbetsmarknad. Privata eller andra fristående förmedlingar innebär flera fördelar. Servicen till såväl arbetssökande som arbetsgivare skulle kunna förbättras och därmed innebära en stimulans för de offentliga förmedlingarna. Argumenten för ökad mångfald och valfrihet inom den offentliga sektorn är relevanta även på detta område. En avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet skulle vidare stimulera till ökad tillväxt bland småföretagen och underlätta nyetableringar inom förmedlingsverksamheten. Mot den nu angivna bakgrunden bör arbetsförmedlingsmonopolet avskaffas. Detta förutsätter ändringar i den svenska lagstiftningen. Det kan i sammanhanget övervägas om det över huvud taget krävs någon särskild lag som reglerar arbetsförmedlingen. En ändring av principerna för arbetsförmedling kräver emellertid att säger upp nr 96. Det är relativt ovanligt att sägs upp. Det är dock ofrånkomligt att utvecklingen i samhället ibland leder till att bestämmelser, som framstod som progressiva när de antogs, senare ter sig föråldrade eller t.o.m. hindrande. Den nu aktuella konventionen är -- utifrån svenska förhållanden -- ett exempel på detta. Det kan därför inte uppfattas som ett avsteg från det internationella samarbetet att konventionen sägs upp med utnyttjande av den uppsägningsklausul som finns. Det föreslås därför att regeringen inhämtar godkännande till att nr 96 sägs upp. är bunden av konventionen under efter det att uppsägningen registrerats hos . bör en särskild utredning undersöka hur en avreglering bör genomföras under beaktande av den offentliga arbetsförmedlingens roll och funktion. Utredningen bör även lämna förslag till lagändringar.