prop · GF0366 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1991/92: 66 Kommunalt partistöd Regeringen överlämnar denna proposition till . Vid regeringssammanträdet har chefen för varit föredragande. På regeringens vägnar huvudsakliga innehåll I propositionen lägger regeringen fram förslag till ändringar i kommunallagens (1991: 900) regler om kommunalt partistöd. Förslaget innebär att den kommunala kompetensen att besluta om partistöd ges en friare utformning. Bland annat blir det möjligt att dela upp partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Det är fullmäktige som får reglera stödets utformning närmare. Det föreslås också att stöd övergångsvis skall kunna ges till ett parti som upphört att vara representerat i fullmäktige. Den nya lagstiftningen avses träda i kraft . Regeringens proposition Kommunalt partistöd 1 Inledning Enligt lagen (1969: 596) om kommunalt partistöd (partistödslagen) får kommuner och landsting lämna ekonomiskt bidrag till partier som är representerade i fullmäktige. Partistödslagen upphör att gälla vid utgången av , men motsvarande regler har arbetats in i den nya kommunallag (1991: 900) som träder i kraft . Reglerna finns i 2 kap. 9 §. I samband med behandlingen av förslaget till kommunallag begärde hos regeringen en översyn av lagstiftningen om det kommunala partistödet (1990/91:KU38, rskr. Med anledning härav bemyndigade regeringen dåvarande civilministern att tillsätta en kommitté för översyn av reglerna om kommunalt partistöd. Kommittén, som antog namnet partistödsutredningen (ordförande: landshövding ), har överlämnat betänkandet (SOU 1991: 80) Kommunalt partistöd. Sammanfattningen av betänkandet framgår av bilaga 1 och kommitténs lagförslag av bilaga 2. I bilaga 3 har kommitténs redovisning av rättsläget och nuvarande förhållanden tagits in. Kommittén har varit parlamentariskt sammansatt med företrädare för samtliga dåvarande riksdagspartier. I kommittén har representanter för och ingått som sakkunniga. Ett utredningsarbete om det kommunala partistödet har också tidigare bedrivits av förtroendeuppdragsutredningen. Det har redovisats i betänkandet (SOU 1988: 47) Kommunalt stöd till politiska partier. Enligt uttalande skulle beredningsarbetet bedrivas skyndsamt med inriktning på att skall fatta beslut i frågan . Mot denna bakgrund och med hänsyn till kommitténs sammansättning och tidigare utredningsarbete har någon remissbehandling av betänkandet inte ansetts nödvändig. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till nya regler om det kommunala partistödet. 2 Partistödet och andra former av stöd Ett statligt stöd till riksdagspartierna har funnits . Målet med partistödet är att stärka de politiska partiernas ställning i opinionsbildningen och därigenom att stärka demokratin (prop. 1965: 174). Det statliga partistödet består dels av ett stöd som ges som ett mandatbidrag, dels av ett kanslistöd som ges i form av ett grundstöd och ett tilläggsstöd. Det totala stödet har ökat från 24,4 milj. kr. till 131 milj. kr. under /91. Dessutom utgår ett särskilt stöd till partigrupperna i samt kontorshjälp till riksdagsledamöterna. De två sistnämnda stöden uppgick /91 till sammanlagt drygt 42 milj. kr. På det kommunala området infördes möjligheten att ge stöd åt politiska partier (prop. 1969: 126, KU 36, rskr. Reglerna innebär att kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till politiska partier som beslutet om bidrag avser är representerade i fullmäktige. Sådant bidrag skall utgå till varje stödberättigat parti med samma belopp för varje mandat. Partistödet i kommunerna har ökat från 28,4 milj. kr. till nära 240 milj. kr. Det lägsta utgående beloppet per mandat var . hade det ökat till . Det högsta beloppet per mandat ökade från . Högsta stöd per invånare uppgick till , medan det lägsta uppgick till . Partistödet i landstingen har ökat från 9,3 milj. kr. till 129,5 milj. kr. Det utgående stödets storlek per landsting är i stort sett relaterat till befolkningsmängden i respektive landstingsområde. Vid sidan om det kontanta, mandatbundna stödet lämnar kommunerna och landstingen stöd i andra former till partierna. Det gäller t. ex. tillhandahållande av fria möteslokaler, AV-hjälpmedel och kontorsutrustning samt viss kontorsservice. Dessa stödformer har ingen förankring i partistödslagen. En särskild form av stöd till partierna är de tjänster som politiska sekreterare som kommuner och landsting kan inrätta för att biträda de förtroendevalda. Regler om detta finns i 4 kap. 35 § i den nya kommunallagen. finns det sammanlagt 180 sådana tjänster inrättade. Stödet till de politiska ungdomsorganisationerna, vilket inte räknas in i partistödet i egentlig mening, har reglerats i särskild ordning. Bestämmelser som ger kommuner och landsting befogenhet att lämna sådant stöd finns i lagen (1989: 977) om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer. Redan vid tillkomsten av det kommunala partistödet var meningarna delade i fråga om principerna för hur stödet skulle fördelas. I debatten har det bl.a. hävdats att en proportionell fördelning diskriminerar de mindre partierna, eftersom alla partier oavsett storlek anses ha likartade om än inte identiska behov av stöd för sin grundverksamhet. Från denna utgångspunkt har ett stort antal motioner väckts i med förslag om införande av någon form av grundstöd som komplettering till det mandatbundna stödet. Mot denna bakgrund fick den tillsatta förtroendeuppdragsutredningen i uppdrag att redovisa och bedöma konsekvenserna av olika sätt att konstruera det kommunala partistödet. Utredningen föreslog bl. a. att en generell regel om kommunalt partigruppsstöd skulle införas. Det nya stödet avsågs täcka alla former av biträde till de förtroendevalda som förekommer liksom andra former av stöd till partierna vid sidan om det lagreglerade stödet. Partigruppsstödet föreslogs bestå av dels ett grundstöd, dels ett mandatbundet stöd. betänkande har legat till grund för överläggningar mellan riksdagspartierna under den förra mandatperioden, men överläggningarna har inte lett fram till något ändringsförslag. 3 Ett vidgat partistöd Regeringens förslag: Kommuner och landsting får ökad frihet att utforma stödet till de politiska partierna. Partistödet får ges till politiska partier som är representerade i fullmäktige. Det får också ges till ett parti, vars representation i fullmäktige har upphört, efter det att representationen upphörde. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Det innebär att det i regel inte är tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat. Det blir en uppgift för fullmäktige att bestämma de närmare formerna för partistödet. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Skälen för regeringens förslag: Kommunernas och landstingens nuvarande kompetens att ge partistöd har framstått som alltför begränsad. Åtskilliga kommuner och landsting har beslutat om stöd vid sidan om det mandatbundna i form av t. ex. särskilt stöd för informations- och mötesverksamhet samt fria lokaler och annan kostnadsfri service. Det är tveksamt om sådana stödformer är förenliga med partistödslagen. Vid sidan om det lagreglerade stödet har således andra stödformer växt fram. De kompletterande stödformerna har ofta syftat till att garantera även mindre partier tillräckligt stöd för information och opinionsbildande verksamhet. I förarbetena till partistödslagen betonades att stödet främst skulle främja partiernas informationsverksamhet. Utvecklingen under de gångna 20 åren har emellertid lett till att stödet bör ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom att stärka den kommunala demokratin. Regeringen anser i likhet med partistödsutredningen att den kommunala kompetensen att besluta om partistöd nu bör ges en friare utformning. En sådan ordning skulle bättre stämma överens med den allmänna synen på hur staten bör reglera den kommunala verksamheten. Vidare skulle en friare reglering göra det möjligt att dela upp partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Det skulle också innebära en önskvärd renodling av nuvarande stödformer. Det bör vara en uppgift för kommunerna och landstingen själva att närmare besluta om utformningen av stödet utifrån de lokala förhållandena och förutsättningarna, t. ex. att bestämma storleksrelationen mellan ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. En fullständig frihet för kommuner och landsting att besluta om partistödets utformning kan emellertid få ogynnsamma effekter för ett eller flera partier. Starka rättvisekrav och även grundläggande demokratiska krav gör det därför enligt vår mening nödvändigt att föreskriva en viss restriktion i fråga om partistödets utformning. Det bör uttryckas på så sätt att partistödet inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett visst parti. En regel av detta slag bör innebära att det i allmänhet inte kan vara tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat. Vi kommenterar detta närmare i specialmotiveringen. Vi föreslår att partistöd får ges som ett parti är representerat i fullmäktige samt för året efter det att representationen har upphört. Den första delen av regeln innebär i sak ingen förändring i förhållande till vad som gäller. Möjligheten att övergångsvis ge stöd även till ett parti, vars representation har upphört, innebär däremot en utökning av kompetensen. Motivet för detta är att ett parti som går kraftigt tillbaka i ett val kan drabbas av ekonomiska svårigheter. Det kan t. ex. gälla behovet av att snabbt avveckla anställd personal och förhyrda lokaler, något som försvåras av reglerna om anställningsskydd och ingångna hyresavtal. Mot denna bakgrund har förslag väckts i om att, i likhet med vad som gäller inom det statliga partistödet, införa någon form av utjämningsregel för att motverka de beskrivna olägenheterna. föreslog för sin del en relativt långtgående form av utjämning, som skulle innebära ökade kostnader för kommunerna och landstingen. Vårt förslag är väsentligt mindre långtgående och medför därför endast marginella kostnadsökningar. Enligt 4 kap. 35 § kommunallagen får kommuner och landsting anställa politiska sekreterare för att biträda de förtroendevalda i deras politiska arbete. En sådan hjälp kan ha stor betydelse för ett partis möjligheter att agera och verka i det kommunalpolitiska arbetet. Vi anser därför att man bör ta hänsyn till denna särskilda form av stöd när partistödet utformas. 4 Ekonomiska konsekvenser Regeringen har övervägt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vi har därvid kommit fram till att dessa inte behöver medföra några kostnadsökningar vare sig för staten eller för kommunerna och landstingen. Den föreslagna ändringen av reglerna för fördelning av partistödet är nämligen i sig inte kostnadsdrivande. Förändringar av partistödets former i enlighet med förslaget kan därför enligt vår mening genomföras inom i stort sett oförändrade kostnadsramar. 5 EG-konsekvenser Enligt regeringens bedömning i propositionen om ny kommunallag ligger den nya lagen på de punkter som den kunde komma att beröras av ett kommande eller ett svenskt medlemskap i i linje med EGs regelsystem. har inte haft något att erinra mot denna bedömning. Vårt förslag i denna proposition berörs inte av några gemensamma regler inom EG och ger således inte anledning till någon annan bedömning i denna fråga. 6 Upprättat lagförslag I enlighet med vad som har anförts har inom upprättats förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991: 900). 7 Specialmotivering 2 kap. 9 § Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. Paragrafen reglerar kommunernas och landstingens befogenheter att ge kommunalt partistöd. I första stycket uttrycks den grundläggande regleringen av kompetensen. Begreppet stöd markerar att syftet med partistödet är inte att helt avlasta partierna deras eget ansvar för finansieringen av verksamheten. Partistödet avser uteslutande den partiverksamhet som är anknuten till kommunen respektive . Rätten att utge stöd är begränsad till de partier som genom representation i fullmäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive självstyrelse. För att ha rätt till stöd måste ett parti således ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige. Med politiskt parti menas enligt vedertagen praxis varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under en särskild partibeteckning. För att ett parti skall kunna uppbära bidrag måste det emellertid vara en juridisk person, dvs. partiet måste kunna förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Det är enligt fast rättspraxis fallet om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen antagit stadgar och valt en styrelse. Beslut om partistöd kan alltså bara avse ett parti som är att betrakta som en juridisk person. Om två eller flera partier samverkar vid ett val genom att använda gemensam partibeteckning utan att skapa en juridisk person för denna samverkan, måste därför beslutet om partistöd avse de samverkande partierna var för sig. I paragrafens andra stycke medges att stöd även får ges till ett parti, vars representation i fullmäktige upphört. Stöd på denna grund får dock ges endast efter det att partiets representation i fullmäktige upphört. Motiven för detta framgår av avsnitt 3. 2 kap. 10 § Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Om det med stöd av 4 kap. 35 § har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms. Av första meningen i första stycket följer att fullmäktige i princip uttömmande skall reglera partistödets omfattning och former. I lagen regleras inte formerna för partistödet. Stöd kan alltså utgå i olika former som kompletterar varandra. Andra meningen i första stycket ger uttryck för den rättviseprincip som bör gälla för partistödets utformning (jfr avsnitt 3). Den innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas enbart per mandat. Detta bör dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige. Den naturliga principen för bestämmande av grundstöd är lika fördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna. En helt konsekvent tillämpning av en sådan princip framstår dock inte alltid som ett självklart rättvisekrav. De allra minsta partierna kan i vissa fall anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Om stödet sätts till lägre nivå för ett litet parti -- dvs. ett parti som har ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingens storlek ringa antal mandat -- bör detta därför inte i sig uppfattas som otillbörligt missgynnande. Däremot bör inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd och självfallet heller inte när det gäller mandatbundet stöd. Oavsett vilka former av partistöd som används i en kommun eller ett landsting skall det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen om kraven i paragrafens andra mening uppfylls. Härvid skall hänsyn tas också till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service som kommunen eller lämnar. Det är emellertid inte nödvändigt att det genom interndebitering eller på annat vis sätts ett exakt pris på denna typ av stöd. Paragrafens andra stycke erinrar om den särskilt reglerade form av stöd som inrättande av tjänster som politiska sekreterare utgör. Sådant stöd skall beaktas vid beslut om annat stöd. Det innebär att ett parti som får stöd i form av politiska sekreterare måste acceptera reducering av kontant bidrag. Omvänt gäller att ett existerande stöd genom en politisk sekreterare kan avlösas genom ökat kontant bidrag. Ikraftträdande De nya föreskrifterna om partistöd i 2 kap. 9 och 10 §§ bör träda i kraft . Den ikraftträdandebestämmelse som finns i kommunallagen kommer att omfatta även dessa föreskrifter. Någon särskild bestämmelse om ikraftträdande behövs därför inte. De beslut om partistöd som kommuner och landsting har fattat med stöd av nu gällande regler kan givetvis tillämpas under det året utan någon särskild övergångsreglering. Det bör också vara möjligt att i förväg besluta om stöd enligt de nya reglerna, om i beslutet klart anges att det skall tillämpas bara ifall dessa regler träder i kraft . 8 Ärendet till Regeringen föreslår att antar förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991: 900). Propositionenslagförslag Propositionens lagförslag Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1991: 900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991: 900) dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 10 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 9 § /kolumn1/ Kommuner och landsting får /kolumn2/ Kommuner och landsting får ge lämna ekonomiskt bidrag till de po- /kolumn2/ekonomiskt bidrag och annat stöd litiska partier som är representera- /kolumn2/(partistöd) till de politiska partier de i fullmäktige som /kolumn2/som är representerade i fullmäkti- avses i bidragsbeslutet. /kolumn2/ge. /kolumn1//kolumn1/ Bidraget skall fördelas så, att var- /kolumn2/ Partistöd får ges också till ett par- je parti får ett lika stort belopp för /kolumn2/ti som har upphört att vara represen- varje plats som partiet har i full- /kolumn2/terat i fullmäktige, dock endast un- mäktige. /kolumn2/der efter det att representa- /kolumn2/tionen upphörde. 10 § Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Om det med stöd av 4 kap. 35 § har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms. Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991: 80) Kommunalt partistöd Genom lagen (1969: 596) om kommunalt partistöd får kommuner och landsting lämna ekonomiskt bidrag till partier som beslutet avser är representerade i fullmäktige. Bidraget skall fördelas i proportion till partiernas mandattal i fullmäktige. Det kommunala partistödet har senast varit föremål för utredning , då förtroendeuppdragsutredningen överlämnade betänkandet (SOU 1988: 47) Kommunalt stöd till de politiska partierna. har legat till grund för överläggningar mellan riksdagspartierna om eventuella förändringar av det kommunala partistödet. Överläggningarna har inte resulterat i några förslag till ändringar. I samband med behandlingen av förslaget till ny kommunallag har hos regeringen begärt en översyn av lagstiftningen om det kommunala partistödet. har inte angett några närmare riktlinjer för denna översyn. I anledning av begäran har regeringen tillsatt denna kommitté, som har antagit namnet partistödsutredningen. Enligt direktiven bör kommittén ta del av förtroendeuppdragsutredningens betänkande och lämna förslag till hur det kommunala partistödet bör vara utformat. I detta betänkande lämnas förslag till ny lagstiftning om det kommunala partistödet. I kapitel 1 redovisas översiktligt bl. a. problemställningen beträffande det kommunala partistödet, där grundproblemet anges vara hur man ska finna ändamålsenliga och rättvisa principer för fördelningen mellan partierna. I kapitlet beskrivs även tillkomsten av det statliga (1965) och det kommunala (1969) partistödet samt de ändringar som skedde 1972 och de förslag till ändringar som lagts fram i . Ändringsförslagen har främst gått ut på att införa någon form av grundstöd som komplettering till det mandatbundna, proportionellt fördelade stödet. I slutet av kapitlet jämförs det svenska partistödet i olika avseenden med främst de övriga nordiska ländernas. I det andra kapitlet redogör kommittén för rättsläget på området i kortfattad form. De frågor om tillämpningen av lagen om kommunalt partistöd som regeringsrätten avgjort har huvudsakligen gällt rätten till stöd när partier splittrats eller utbrytning skett från parti under pågående mandatperiod; vidare avvikelser från lagens strikta mandatbundna fördelningsgrund samt andra stödformers förenlighet med lagen. När det gäller andra former av stöd än kontantstöd och politiska sekreterare konstaterar kommittén bl a att särskilt stöd åt partierna för informations- och mötesverksamhet samt fria lokaler och annan kostnadsfri service utanför det lagreglerade stödet i princip torde strida mot partistödslagen och innebära befogenhetsöverskridanden. Kommittén finner även att rättsfallsmaterialet är tämligen rikligt när det gäller kommunernas och landstingens förhållande till det politiska livet i kommunen/i allmänhet och där de överklagade besluten innebär stöd för eller diskriminering av olika politiska organisationer eller meningsyttringar. I kapitel 3 redovisas omfattningen och utvecklingen av det statliga och det kommunala partistödet. Det statliga partistödet uppgick /91 till totalt inklusive bidrag till partigrupperna i . partistödet har ökat från 1971 till nära 1991. 1989 varierade stödet per mandat . Högsta stödet per invånare i kommunen uppgår till och det lägsta till . Kommuner med vänstermajoritet ger i allmänhet ett högre stöd än kommuner med borgerlig majoritet eller där majoritetsförhållandena är oklara. Det landstingskommunala partistödet har ökat från 1970 till 1991. Storleken av partistödet är i stort sett proportionell mot folkmängden i landstingen. 1989 fanns det 573 heltidsengagerade förtroendevalda och 286 deltidsengagerade (av heltid) i kommunerna. Motsvarande siffror för landstingen var 135 respektive 52. I kommunerna och landstingen finns totalt 180 tjänster inrättade enligt lagen (1983: 565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner. Även andra liknande former av biträde till de förtroendevalda förekommer. En majoritet av kommunerna betalar genom partierna ut ersättning till förtroendevalda som deltar i utbildning med anknytning till kommunen. Många kommuner och landsting ger stöd till partierna i form av fria möteslokaler, utskrift och kopiering av partimaterial, disponering av AVhjälpmedel och annan kontorsutrustning samt kostnadsfri spridning av partiinformation till hushållen. 36 kommuner anslog 1989 till de politiska ungdomsorganisationernas verksamhet. I kapitel 4 redovisas olika beräkningar av ekonomiska konsekvenser av att införa ett grundstöd. Ett grundstöd på av totalbeloppet skulle, om det införts , lett till en betydande omfördelning från de största partierna, främst (s), till de mindre partierna. Förlusten för (s) i kommunerna och landstingen uppgår till jämfört med fördelningen enligt nuvarande regler. Vinsten för (kds) i kommunerna skulle uppgå till , medan vinsten för (mp) i landstingen skulle bli . Beräkningar av konsekvenserna av grundstöd på 5, baserat på mandatställningen val och det 1989 utgående partistödet visar att främst (s) men även (m) skulle förlora i förhållande till nuvarande system för fördelning i samtliga fall utom vid förekomst av reduceringsregler för de minsta partierna. I det sistnämnda fallet skulle (m) göra en mindre vinst. Övriga partier skulle vinna i varierande grad. Förlusten för de största partierna skulle reduceras dels vid en sänkning av grundstödets andel av det totala stödet, dels vid införande av regler för reducering av grundstödet för de mindre partierna, vilkas vinst i de flesta fall skulle minska något genom reduceringsreglerna. Beräkningar på nivå av konsekvenserna av att införa grundstöd redovisas även. Av denna redovisning framgår bl a olika tröskeleffekter av grundstöd, med eller utan regler för reducering av stödet för de mindre partierna. I det femte kapitlet redovisas kommitténs överväganden och förslag.