prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — För att kunna upprätthålla för det svenska försvarsbehovet nödvändig kompetens bör möjlighet finnas till utlandssamverkan inom ramen för en försvars-, utrikes- och säkerhetspolitisk helhetssyn. Den pågående struktureringen av svensk försvarsindustri måste äga rum på samma villkor som inom andra branscher. Administrativa åtgärder, t.ex. omställningsfonder, bör avvisas. KMU konstaterar att bedömt att en livskraftig försvarsindustri är nödvändig för att fullfölja den svenska försvars- och säkerhetspolitiken, men att vi, i enlighet med våra strävanden att främja en fredlig utveckling i vår omvärld, skall eftersträva en restriktiv vapenexportpolitik. Utredningen gör bedömningen att internationell samverkan är nödvändig för att försvarsindustrins livskraft skall kunna vidmakthållas men anser att sådan samverkan inte bör få leda till utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska marknader. Det svenska försvarets utvecklingsuppdrag och seriebeställningar bör enligt KMU utgöra en regulator för verksamhetens storlek. Varken en begränsning av exportmarknaden, t.ex. till de nordiska länderna och de neutrala staterna i , eller av exporten av vissa kategorier krigsmateriel, är realiserbara lösningar. KMU konstaterar att så länge den traditionella inriktningen av försvars- och utrikespolitiken består, är den nuvarande avvägningen mellan skälen för och emot vapenexport rimlig och ändamålsenlig. Därför bör enligt utredningen mer omfattande ytterligare restriktioner för försvarsindustrins utlandssamverkan övervägas endast om kravet på upprätthållandet av en livskraftig inhemsk sådan industri ändras i grunden. Utredningen understryker att staten, som enda inhemske köpare och som tillståndsgivare när det gäller viss utlandssamverkan har ett särskilt ansvar för utvecklingen inom försvarsindustrin, bl.a. vad avser sysselsättningen. Utredningen konstaterar att den svenska vapenexporten av konkurrensskäl kommer att minska med undantag för tekniskt avancerad materiel, och att en sådan utveckling innebär ökade kostnader och behov av utländsk teknik. Man förutser därför att vapenexporten får ett ökat inslag av internationellt samarbete och annat kunskapsutbyte. Jämsides med krigsmaterielexportutredningen utarbetades, som inledningsvis angetts, på särskilt uppdrag två rapporter, ''''''''Företagsekonomiska effekter av svensk vapenexport'''''''' av professor samt ''''''''Samhällsekonomiska synpunkter på svensk vapenexport'''''''' av professor . Rapporterna redovisas i KMU:s betänkande. I rapporten ''''''''Företagsekonomiska effekter av svensk vapenexport'''''''' diskuteras dels bidragseffekten, dels priseffekten. Det konstateras att om man önskar upprätthålla en nationell försvarsindustri måste denna vara större än vad som kan beläggas med beställningar enbart från det svenska försvaret. Rapporten visar att det bidrag krigsmaterielexporten ger för att täcka kostnaderna för industrins upprätthållande är mycket stort, och att det inte vore möjligt att bibehålla industrin genom bidrag i denna storleksordning i stället för export. Detta skulle medföra en ''''''''drift i malpåse'''''''' och på lång sikt en avveckling av viktiga kompetenser. I rapporten diskuteras också om civil produktion inom försvarsindustrin skulle kunna vara ett alternativ till försvarsmaterielexport. Slutsatsen är att civil produktion bara kan utgöra ett marginellt alternativ till export. Effekten på det svenska försvarets upphandlingskostnader om vapenexporten minskar eller upphör är enligt rapporten svårbedömd. Denna priseffekt konstateras vara principiellt mindre viktig än bidragseffekten. Rapporten ''''''''Samhällsekonomiska synpunkter på svensk vapenexport'''''''' visar att skillnaden mellan företagsekonomiska och samhällsekonomiska kostnader för begränsningar i vapenexporten är mycket svår att uppskatta numeriskt men att den sannolikt är liten. Det framhålls att den omställning av produktionen som blir följden av ett exportförbud kan leda till höga kostnader i form av regional- och industripolitiska åtgärder. Beträffande de försvarsekonomiska kostnaderna av ett exportförbud konstateras i rapporten att det inte låter sig avgöra i vilken grad försvarets utveckling och ekonomi kommer att påverkas av variationer i storleken på den svenska vapenexporten och vapenproduktionen. Det existerar inget enkelt samband mellan försvarets ekonomi och den svenska vapenproduktionens ekonomi. I rapporten skisseras två scenarier i ett läge där huvuddelen av svensk vapenindustri har lagts ner. I det ena, där försvaret kan upphandla i fri internationell konkurrens, kan de försvarsekonomiska effekterna bli positiva och därmed uppväga andra negativa effekter. I det andra, där den kvarvarande vapenindustrin skall subventioneras via försvarsanslagen, blir effekterna för försvarets ekonomi negativa. Frågan om omställning av försvarsindustrin till civil produktion har under det senaste årtiondet behandlats i flera utredningar och rapporter. I detta sammanhang har KMU enligt sina direktiv bl.a. behandlat rapporten ''''''''En politik för nedrustning och utveckling'''''''' (Ds 1988:19). Där framlades förslag till åtgärder för bl.a. en omställning från militär till civil produktion som förberedelse till ett beslut om begränsning av krigsmaterielexporten, med målet att skapa en alternativ civil produktion som kan tillgripas när försvarsbeställningarna inte är tillräckliga. KMU har ingående behandlat frågeställningarna i rapporten och tagit ställning till dess viktigare förslag. Förslaget att företag inom försvarsindustrin skulle tvingas avsätta medel till en strukturomvandlingsfond avvisas av KMU, som hävdar att en strukturomvandling inom denna industrisektor bör bedrivas på samma sätt som för annan svensk industri. KMU påpekar att företagen här själva har ett ansvar och goda möjligheter att bedöma marknadsförutsättningarna. KMU ställer sig tveksam till förslag om att med statliga bidrag stödja en alternativ civil/militär produktion och pekar på att industriell verksamhet måste bedrivas kontinuerligt, att det tar tid att etablera sig på en marknad, samt att förutsättningarna för att vara kvar där är kontinuerlig produktutveckling, marknadsbearbetning och produktion. Detta innebär enligt KMU att den civila produktionen därför normalt inte ens planenligt kan överges för att tillverka krigsmateriel och sedan återupptas. KMU kommer till slutsatsen att anpassningar i försvarsindustrin -- vare sig de beror på teknisk utveckling eller förändringar när det gäller svensk upphandling, internationella marknads- och konkurrensförhållanden eller svensk exportreglering -- inte kan betraktas annorlunda än motsvarande situation i andra branscher. Utredningen ställer sig därför inte bakom tanken på att få till stånd en omställning av försvarsindustrin på administrativ väg genom t.ex. omställningsfonder. I den reservation av som har fogats vid betänkandet anför hon, mot bakgrund av att hon anser att staten har ett särskilt ansvar för de anställda inom försvarsindustrin, att samhället tillsammans med berörda företag bör utarbeta konkreta handlingsalternativ och skapa instrument för en stegvis genomförd omställning. Reservanten föreslår även att omställningsfonder inrättas som stöd för de företag och orter, där exporten har stor betydelse, genom att viss procent av värdet av företagets krigsmaterielexport avsätts för detta ändamål. Statens ansvar skall, enligt reservantens förslag, manifesteras genom ett kraftigt budgetanslag till dessa fonder. Remissinstanserna: Till utredningens uppfattning att upprätthållandet av en livskraftig svensk försvarsindustri förutsätter olika former av utlandssamverkan, inkl. export, ansluter sig ett stort antal remissinstanser. FOA, och ett antal länsstyrelser delar således denna uppfattning liksom ÖB, som pekar på försvarsindustrins betydelse för den svenska säkerhetspolitiken. ÖCB betonar försvarsindustrins betydelse även för den civila beredskapen och FMV hävdar att pågående omstrukturering och den ökade komplexiteten hos moderna försvarssystem ökar behovet av utlandssamverkan. Även , , och KK betonar behovet av utlandssamverkan. Andra remissinstanser intar en mer kritisk hållning. vid anser bl.a. inte att argumenteringen kring det säkerhetspolitiska behovet av export är övertygande. SSKF och SSU hävdar att utredningen inte följt det mer restriktiva synsätt som angetts i direktiven, utan att betänkandet andas en vilja till ökad export. SSU anser att utredningens förslag i detta avseende kommer att få en internationalisering av den svenska försvarsindustrin som oönskad effekt. SSU anser därför inte att utredningen kan ligga till grund för ett ställningstagande rörande inriktningen av den svenska vapenexporten. FPK och IKFF anser att den svenska krigsmaterielexporten bör minska och upphöra. IKFF och anser, i motsats till utredningen, att krigsmaterielexporten skadar trovärdighet inom nedrustningsarbetet. Vad avser omställning till civil produktion ansluter sig och till utredningens synpunkter. Flera länsstyrelser liksom betonar statens särskilda ansvar för de anställda inom försvarsindustrin. CKF, FPK, SSKF, SSU, IKFF, , , frikyrkoråd och uttalar sig för etablerandet av omställningsfonder och för en omställning av försvarsindustrin. SSKF anser inte att utredningen i detta avseende följt sina direktiv och i tillräcklig utsträckning beaktat de förslag som framförts i ''''''''En politik för nedrustning och utveckling''''''''. Man kräver att av vapenexportens värde avsätts till fonder för utveckling av civil produktion. SSU motsätter sig att staten ger stöd till försvarsmaterielföretagen i händelse av en sviktande vapenmarknad. Skälen för min bedömning: har en avancerad krigsmaterielindustri som omfattar flertalet materielområden. självförsörjningsgrad med försvarsmateriel har av tradition varit hög. Försvarsindustrin genomgår en period av anpassningar och strukturförändringar. Regeringen har lagt fram en proposition om totalförsvarets utveckling till och med /97 (prop. 1991/92:102). tar i särskild ordning ställning till vad som i propositionen redovisas om bl.a. regeringens syn på försvarsindustrins betydelse för den svenska säkerhetspolitiken. Mot bakgrund av vad som har anförts i nämnda proposition, och med hänsyn till vad utredningen har kommit fram till i fråga om behovet av export och annan utlandssamverkan på krigsmaterielområdet, liksom vad remissinstanserna anfört, vill jag för egen del anföra följande. En inhemsk försvarsindustri utgör en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken. En hög egen förmåga att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel bidrar till att skapa respekt för vilja och förmåga att föra en fast och konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik. Den nya politiska situationen i ett och en omvärld i övrigt som förändras skapar nya möjligheter för deltagande också i utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra europeiska stater. Regeringen har understrukit att skall föra en politik med klar europeisk identitet. kommer den svenska säkerhetspolitiken att behöva inriktas på att vi på egen hand skall försvara vårt territorium. Vårt defensivt inriktade försvar, liksom det svenska värnpliktssystemet, geografiska och klimatiska förhållanden m.m. ställer särskilda krav på vapensystemen. Vi måste också under kris och krig själva kunna tillverka och underhålla vapen och annan materiel. Den snabba utvecklingen av modern högteknologi kännetecknas av höga kostnader och minskande skillnader mellan militär och civil teknologi. En stark kompetens på det högteknologiska området måste tillmätas stor säkerhetspolitisk betydelse. är för sin teknologiförsörjning på många områden emellertid hänvisat till olika former av internationellt samarbete. Detta gäller inte minst på det försvarsteknologiska området. har enligt regeringens bedömning ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta i det internationella forsknings- och utvecklingssamarbete som härvid pågår, inte minst mellan länderna i EG. Här bör också erinras om vårt betydande samarbete på teknologiområdet med . En förutsättning för deltagande i internationellt samarbete torde vara att varje part förmår tillföra kompetens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet. Den svenska försvarsindustrin måste därför ges förutsättningar att kunna upprätthålla en så hög kompetens att den är intressant som samarbetspartner. Det föreligger dock enligt min mening inte skäl för svensk försvarsindustriell utlandssamverkan med mindre denna tillgodoser väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska mål och behov. Det ligger inte inom mitt ansvarsområde inom regeringen att ange de kompetenser och produktionsresurser som bör finnas inom landet. tar i särskild ordning ställning till de förslag i detta hänseende som regeringen har lagt fram (prop. 1991/92:102). Jag vill i detta sammanhang dock understryka, att den svenska krigsmaterielindustrins tillverkning och utveckling, antingen den sker på egen hand eller i samverkan med utlandet, skall främja den tekniska kompetens och kapacitet som kan nyttiggöras för vår egen försvarsförmåga. Flera tidigare utredningar på försvarsmaterielområdet har, i likhet med vad som kommer till uttryck i nu föreliggande betänkande, pekat på sambandet mellan försvarsindustrins förmåga att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel och industrins möjligheter att kunna exportera. Endast härigenom kan kompetens och kapacitet att inom landet utveckla och tillverka materiel för det svenska försvaret säkerställas. Jag finner inte skäl att göra någon annan bedömning. Export av krigsmateriel och annan utlandssamverkan bör kunna ske i den omfattning som är betingad av våra försvars- och säkerhetspolitiska mål och behov och inom ramen för allmänna utrikespolitiska principer. Jag kommer senare (avsnitt 6) att närmare redovisa min bedömning av de riktlinjer som bör iakttas. Det kan konstateras att KMU, som därvid har beaktat de särskilda ekonomrapporterna, har avvisat åtgärder för att via förtida statliga åtgärder förbereda en omställning av försvarsindustrin. KMU anser, med ett betonande av statens särskilda ansvar för denna industrigren, att försvarsindustrin vid behov skall strukturrationaliseras efter samma principer som annan svensk industri. Jag delar den uppfattning som utredningen gett uttryck för. Som framgår av bl.a. regeringens proposition om försvarets framtida inriktning, som har nämnts, pågår en omfattande strukturering av den svenska försvarsindustrin. Den anpassning som kommer att bli nödvändig -- till följd av teknisk utveckling, förändringar när det gäller svensk upphandling, internationella marknadsförhållanden eller regleringen av denna industris utlandssamverkan -- sker på samma villkor som inom andra branscher. Även med beaktande av att staten har ett särskilt ansvar för denna industrigren måste åtgärder för att på administrativ väg, genom t.ex. omställningsfonder, styra denna strukturering avvisas. 6 Riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan Min bedömning: Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan 1. bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt 2. inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Vid prövningen av ett tillståndsärende ankommer det på regeringen att göra en totalbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter med utgångspunkt från de angivna grundläggande principerna. Utrikespolitiska hinder föreligger inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i och länderna inom den Europeiska Gemenskapen. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med säkerhetspolitik. Tillstånd får endast avse stat, statlig myndighet eller av staten auktoriserad mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) föreligga. En stat som trots åtagande gentemot den har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall i princip inte komma i fråga som mottagare av sådan materiel från så länge omständigheterna kvarstår. Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen skall inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt, mot beslut av eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter. Tillstånd bör ges till utförsel av materiel som klassificerats som övrig krigsmateriel, förutsatt att mottagarlandet inte befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller har inre väpnade oroligheter, eller det i landet förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter och om inte ovillkorligt hinder möter. Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas, förutom vid ovillkorliga exporthinder, om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör, i de två senare fallen, återkallande av tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för utrikespolitik. Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Vad särskilt angår avtal med utländsk part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel skall tillståndsbedömningen utgå från de angivna grundläggande kriterierna. Utförsel till samarbetslandet, som följer av avtalet, bör medges om inte ovillkorligt hinder uppstår. Om ett samarbetsavtal med utländsk part förutsätter export från samarbetslandet till tredje land bör fråga om sådan export, i den mån slutprodukten i fråga har en övervägande svensk identitet, bedömas i enlighet med riktlinjerna för sådan export från . Beträffande materiel som har övervägande utländsk identitet bör export från samarbetslandet till tredje land medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd, och det är en förutsättning från samarbetspartnerns sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. När det gäller mer omfattande och för viktigare utlandssamverkan på krigsmaterielområdet bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan och samverkanslandet. Innan överenskommelser av detta slag ingås, bör utrikesnämnden höras. Utredningarna: föreslog att det principiella förbudet mot krigsmaterielexport skulle bibehållas och att de hittillsvarande riktlinjerna skulle ersättas med två allmänna kriterier, vilka båda måste vara uppfyllda för att undantag från exportförbudet skall kunna medges. Till skillnad från riktlinjerna borde dessa kriterier enligt medborgarkommissionens uppfattning intas i lag. förslag till kriterier var att export av krigsmateriel bör kunna tillåtas förutsatt att 1) den bedöms nödvändig för att trygga en erforderlig försörjning med materiel till det svenska försvaret, 2) den är förenlig med principerna och målen för svensk utrikespolitik. KMU, som i denna fråga har tagit upp medborgarkommissionens förslag till behandling, föreslår två grundläggande kriterier, som till sitt sakinnehåll överensstämmer med medborgarkommissionens förslag (se betänkandet SOU 1989:102 s. 153). KMU anser dock inte -- till skillnad från medborgarkommissionen -- att dessa kan ersätta de hittillsvarande riktlinjerna, även om kriterierna i fråga återger två element som bör vara grundläggande i den svenska krigsmaterielexportpolitiken. KMU kommer till slutsatsen att ett principiellt förbud, kompletterat med riktlinjer för tillståndsprövningen, bör bibehållas. KMU påpekar i detta sammanhang att regeringens politiska ansvar är av mer avgörande betydelse än ett juridiskt ansvar och att det bör vara en strävan att göra det politiska ansvaret tydligare. Enligt KMU bör förutsättningarna för undantag från lagens förbud om utförsel mot denna bakgrund inte lagfästas. I den till betänkandet fogade reservationen av anför hon att de två övergripande kriterierna bör tas in i utförsellagen. Reservanten finner att dessa därigenom bl.a. ges ökad tyngd, och hänvisar vidare till vad uttalat beträffande kriterier för vapenexport (se betänkandet ss.170-171). KMU finner vidare anledning att se över riktlinjerna och på vissa punkter omformulera och precisera dessa. Utredningens förslag till riktlinjer innehåller bl.a. en strängare bedömning av stater där mänskliga rättigheter kränks. Utredningens förslag överensstämmer i sina huvuddrag med min bedömning. Utredningen har tagit upp frågan om indelning av krigsmaterielen i två kategorier men i övrigt huvudsakligen utgått från det gällande krigsmaterielbegreppet. Utredningen har dock anfört att i fråga om viss materiel utan förstörelsebringande egenskaper torde det utrikespolitiska huvudkriteriet ha mindre tyngd. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt KMU:s förslag till nya samlade riktlinjer för regeringens tillståndsgivning eller lämnat detta utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. RRV, har dock framhållit att de föreslagna huvudkriterierna kan vara svåra att tillämpa, om de inte preciseras. Några remissinstanser, bl.a. FMV, Kungl. krigsvetenskapsakademien och försvarsindustriföreningen anser att det första av de av KMU föreslagna huvudkriterierna -- bedöms nödvändigt för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd -- är för snävt formulerat. Dessa remissinstanser framför att det svenska försvarets behov måste bedömas på lång sikt. SSKF anser att utredningens föreslagna huvudkriterier inte kan godtas eftersom de är otydliga. Även finner formuleringen av riktlinjerna oprecis. Liksom yrkar styrelsen på en regel om att svensk vapenexport endast bör ske till demokratiska stater vars militärmakt inte befinner sig utanför det egna landets gränser, med vissa undantag. Remissinstanserna har huvudsakligen ställt sig bakom utredningens förslag att inte införa riktlinjerna i lagen. har dock anfört att lagen bör förses med kravet att dispenser från förbud mot utförsel m.m. inte får stå i strid med principerna och målen för svensk utrikespolitik. Även åklagarmyndigheten i har uttalat att en lagfästning kunde minska risken för oklarheter (se vidare remissammanställningen, bilaga 1d, avsnitt 4). Folkrättsdelegationen har anfört att betänkandets analys av de folkrättsliga aspekterna är bristfällig. Delegationen pekar framför allt på frågan om de folkrättsliga krav som ställs på en neutral stats vapenexport i krig liksom på konsekvenserna av folkrättsliga regler. Delegationen utgår från att regeringen under propositionsarbetet kommer att närmare behandla de frågeställningar som är relevanta i ett folkrättsligt perspektiv.