prop · GF0344 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringen har dock ett övergripande ansvar som innebär att de regelverk, system m.m. inom vilka myndigheterna tillåts agera skall ges en för staten som helhet effektiv lösning. är det viktigt att slå fast att de föreslagna förändringarna ger ökat ansvar och större befogenheter på en marknad som till övervägande del är en intern statlig marknad. Enligt de nya riktlinjerna för lokalförsörjningen kommer någon detaljerad prövning av myndigheternas lokalkostnader för den beslutade verksamheten inte att ske . Myndigheterna måste, inom ramen för den fortlöpande budgetprövningen, ges kompensation för prisutvecklingen i samhället, så även när det gäller lokalkostnaderna. Prisomräkning kommer att ske för en generell kostnadsutveckling på lokaler och inte som i förhållan- de till en hyresavisering i det enskilda fallet som varit baserad på statsmakternas eller beslut. Det ankommer på regeringen att närmare precisera utformningen av lokalkostnadsindex, kopplingen till regionala eller ortsvisa variationer etc. Till stöd för detta behöver regeringen en stabsfunktion som kan svara för utformningen och uppdateringen av prisomräkningsfaktorer. Regeringen har även behov av underlag för fördjupad prövning av myndigheternas verksamhet, som enligt den resultatorienterade budgetprocessen förutsätts ske . Vid denna prövning krävs ett riktningsgivande underlag i form av lokalprogram i fråga om lokalbehov för olika verksamheter m.m. För denna typ av utvecklingsarbete saknas kompetens inom , varför stöd kommer att behövas från en stabsfunktion. För statlig verksamhet finns som nämnts ett större antal s.k. ändamålsfastigheter. Behov av sådana fastigheter kommer att finnas även . För att stödja regeringen inför beslut om t.ex. anskaffning och dimensionering av ändamålsfastigheter krävs tillgång till sådan yrkesmässig kompetens, som inte finns - eller behöver finnas - inom . Det krävs också viss byggadministrativ kompetens, som kan biträda regeringen i värdering av olika lokalalternativ, fungera som projektledare i tidiga skeden, bedöma kostnader och fungera som kvalitetskon- trollant för statens räkning. Staten har ett antal löpande avtal med kommuner, landsting och enskilda som rör upplåtelser, nyttjanderätter m.m. För att klara bevakningen av dessa avtal och för att kunna möta anspråk på förhandlingskompetens m.m. krävs en organisation utanför . tidigare uppgift att för statens räkning svara för bevakning av effektiviteten i den statliga lokal- försörjningen bör däremot inte längre vara en särskild uppgift med hänsyn till att statsmakterna fortsättningsvis skall pröva verksamhet och resurstilldelning samlat. Detta bör i stället ingå i förvaltningsrevisionens inom uppgifter. Även inom försvarsdepartementets verksamhetsområde krävs tillgång till stabsfunktioner. Sammanfattningsvis anser jag därför att en stabsfunktion bör inrättas, som efter uppdrag förser regeringen med underlag för bedömning av myndigheternas resursanspråk såvitt avser lokalförsörjning, bistår regeringen med utredningar i lokalförsörjningsärenden samt svarar för viss byggadministrativ kompetens och för vissa förhandlingsuppgifter. Det ankommer på regeringen att ange uppgiftsfördelning, inriktning och dimensionering av stabsfunktionen inom de ramar som beslutas av . 3.3 Behovet av en servicefunktion De nya riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen får stor betydelse för myndigheterna. De skall fortsättningsvis själva bära ansvaret för och fatta beslut i lokalförsörjningsfrågor. Beroende på resurser och kompetens kommer myndigheternas behov av stöd att variera. Regeringen bör övergångsvis garantera ett utbud av tjänster till myndigheter som behöver sådant stöd. Vidare kommer det att finnas flera frågor av praktisk natur som inte kan ut och överföras till resp. myndigheter, t.ex. löpande hyresavtal, beslut i lokalförsörjningsärenden innan myndigheterna fått ramanslag, m.m. Det finns därför behov av en servicefunktion för dessa uppgifter. Till den service som bör erbjudas myndigheterna hör lokalförsörjningsplaneringen, dvs. delvis den uppgift har . Vidare kan myndigheter behöva stöd vid hyresförhandlingar samt hjälp att anskaffa och förmedla lokaler. Framför allt mindre myndigheter kommer sannolikt att efterfråga olika former av stöd för arbetsgivar- och verksledningsuppgiften, samt för utformning av lokalförsörjningsplaner, lokalprogram, funktionsstudier, inredningsplaner m.m. Liksom regeringen kommer troligen vissa myndigheter att efterfråga underlag för genomförande av speciella lokalförsörjningsuppgifter, samt ha behov av någon som fungerar som projektledare och kontrollant mot entreprenörer, presumtiva hyresvärdar och leverantörer. Sammanfattningsvis anser jag därför att en efterfrågestyrd servicefunktion bör inrättas som kan tillhandahålla myndigheter tjänster inom lokalförsörjningsområdet och det byggadministrativa området. Det ankommer på regeringen att besluta om inriktning och dimensionering av servicefunktionen i avvaktan på att ansvar och befogenheter kan överföras till samtliga myndigheter. 3.4 En ny stabs- och servicemyndighet behov av stabsfunktioner och myndigheternas behov av service i lokalförsörjningsfrågor bör ges en samlad organisatorisk lösning. Jag föreslår därför att en statlig myndighet får i uppdrag att svara för dessa uppgifter. Enligt vad jag har anfört bör servicefunktionen hållas avskild från förvaltningsuppgiften. Den nya stabs- och servicemyndigheten skall därför inte ha förvaltningsuppgifter. har i flera frågor fungerat som en stabsmyndighet åt regeringen i lokalförsörjningsfrågor. Således har svarat för bedömningarna av myndigheternas lokalbehov, beslutat om förhyrning av kontorslokaler åt statliga myndigheter utan regeringens prövning, beslutat om vissa mindre ombyggnader m.m. Vidare har svarat för bevakningen av att myndigheternas, samt statens som helhet, lokalutnyttjande varit effektivt. I den senare uppgiften har legat att besluta om myndigheternas närmare lokalisering inom resp. stationeringsort. har därmed i praktiken svarat för allt det underlag i budgetprocessen som rört myndigheternas kostnader för lokaler. har också svarat för bevakningen av kostnadsutvecklingen för lokaler inom staten. har därutöver svarat för statens byggproduktion, dvs. I denna uppgift har legat att vara byggherre, projektadministratör, projektledare, byggadministratör och kontrollant för statens räkning. På grund av breda kunnande inom fastighets- och byggområdet anser jag att den nya stabs- och servicemyndigheten bör skapas genom ombildning av delar av nuvarande . 3.5 Dimensionering av den nya myndigheten Det är inte möjligt att nu bedöma hur stor servicefunktionen behöver vara , eftersom denna funktion förelås bli efterfrågestyrd och finansierad med avgifter. De uppgifter som kan förutses finns huvudsakligen samlade inom lokalförsörjningsfunktionen på . För lokalförsörjningsuppgiften avdelas ca 70 milj. kr. inom ramen för resultatbudget. Enligt min bedömning bör detta tjäna som ett riktmärke när det gäller resurstilldelningen till den nya stabs- och service- myndigheten . Ett särskilt anslag bör därför föras upp på statsbudgeten för detta ändamål fr.o.m. /93. Jag avser att återkomma till denna fråga i samband med förslag till statsbudget för nästa budgetår. 3.6 Lokalisering För att kunna fungera som stöd till regeringen bör den nya stabs- och servicemyndigheten lokaliseras till . För denna lokalisering talar även det faktum att merparten av de myndigheter som utgör de förväntade kunderna finns i . 4 Ombildning av delar av till aktiebolag 4.1 En ny organisation jag tidigare anförde måste statens roll som fastighetsägare renodlas och ges en mer marknadsmässig inriktning än . Vad gäller den del av statens fastighetsbestånd som förvaltas av anser jag detta bäst sker genom att verksamheten överförs till aktiebolag. Mot bakgrund av verksamhetens betydande omfattning bör en fastighetskoncern bildas. Koncernen bör bestå av ett moderbolag och ett antal dotterbolag. Dotterbolagen bör vara uppdelade sakområdesvis i bärkraftiga enheter. Koncernen bör kunna fungera som en gemensam statlig fastighetskoncern, till vilken fastigheter från skilda statliga verksamhetsområden successivt kan överföras. Motiven för att föra över ägandet och förvaltningen av fastighetsbeståndet till en koncernstruktur i aktiebolagsform är en strävan att åstadkomma en marknadsstyrd inriktning av verksamheten, en flexiblare hantering av det statliga fastighetsinnehavet och därmed för staten som ägare en effektivare förmögenhetsförvaltning. Samtliga aktier i moderbolaget bör ägas av svenska staten. Moderbolaget äger i sin tur aktierna i dotterbolagen. Statens ägande i dotterbolagen blir således endast indirekt. Ett av dotterbolagen bör förvalta främst s.k. placeringsfastigheter, dvs. generellt användbara fastigheter främst avsedda för kontorsändamål. Fastigheter som upplåts till universitet och högskolor utgör en betydande del av det statliga fastighetsbeståndet. Med hänsyn till dessa fastigheters särart bör dessa samlas i ett särskilt dotterbolag. Övriga s.k. ändamålsfastigheter bör föras över till ett tredje dotterbolag. Om en ytterligare uppdelning av detta bolag senare skulle visa sig ändamålsenlig bör en utgångspunkt vara att detta skall ske sakområdesvis. I koncernen bör en uppdelning göras mellan ägandet av fastigheterna resp. den tekniska förvaltningen av fastigheterna. Ett dotterbolag bör därför bildas för att sälja tekniska förvaltningstjänster till de fastighetsägande bolagen i koncernen. Dotterbolagen har självfallet att besluta om förvärv eller avyttring av enskilda fastigheter utifrån de företagsekonomiska överväganden som Omsättning av fastigheter torde främst kunna komma i fråga för s.k. placeringsfastigheter. Jag vill därvid framhålla att det är min principiella inställning att det inte är nödvändigt att staten, direkt eller indirekt, äger sådana fastigheter. Den föreslagna organisationen kan åskådliggöras genom följande skiss. Som jag tidigare nämnt bör svenska staten äga samtliga aktier i moderbolaget. bör som den yttersta företrädaren för staten ha möjlighet till inflytande i avgörande frågor. Därför bör t.ex. en eventuell avyttring av aktier - eller annan förändring av statens ägarandel - i moderbolaget underställas prövning. Moderbolaget bör inledningsvis äga samtliga aktier i koncernens dotterbolag. Efter det att koncernen bildats bör moderbolaget - utan och regeringens prövning - fritt få avyttra hela eller delar av sitt aktieinnehav i dotterbolagen, eller på annat sätt få förändra sin ägarandel i dessa. En eventuell förändring av det statliga ägandet bör ske - och i sådana former - att det är affärsmässigt lämpligt för moderbolaget och därmed för förvaltningen av den statliga förmögenheten. Moderbolaget i fastighetskoncernen bör formellt vara bildat och etablerat . Av praktiska skäl torde överföringen av verksamheten komma att behöva ske stegvis. Hela ombildningen bör dock i huvudsak vara avslutad . Räkenskapsår föreslås vara kalenderår, dvs. ett förkortat första räkenskapsår . Jag föreslår att moderbolaget skall ha sitt säte i . 4.2 Finansiella förutsättningar för fastighetskoncernen 4.2.1 Inledning En huvudmålsättning vid ombildandet av till aktiebolag är att verksamheten skall kunna bedrivas under samma konkurrensförutsättningar och med jämförbara avkastningskrav som privatägda fastighetsföretag. Ombildningen bör därför resultera i att den statliga fastighetskoncernen får en finansiell ställning som motsvarar den som väl fungerande börsnoterade fastighetsföretag har. Jag kommer i det följande att redovisa mina överväganden om de finansiella förutsättningar som bör ges den statliga fastighetskoncernen. En första utgångspunkt har härvid varit att bedöma marknadsvärdet för de fastigheter som ska ingå i koncernen. fastighetsbestånd har inte varit föremål för någon systematisk värdering. För ändamåls- fastigheterna förklaras detta bl.a. av att begreppet mark- nadsvärde delvis saknar relevans. Fastigheter som har en kommersiellt jämförbar användning har däremot värderats, men endast i samband med köp och försäljningar. 4.2.2 Tillämpliga värderingsmetoder De marknadsvärden som redovisats i årsredo- visning baseras på överslagsberäkningar i form av kapitalisering av utgående hyresintäkter resp. driftöverskott med för branschen sedvanliga nyckeltal. Denna metod - avkastningsmetoden - är en av de tre vanligaste värderingsmetoderna i branschen. Principen vid avkastningsvärdering är att beräkna det diskonterade nuvärdet av dels förväntade driftnetton över en vald period på ofta , dels restvärdet vid slutet av perioden. Den naturliga utgångspunkten vid fastighetsvärdering är den marknadsorienterade metoden - ortprismetoden. Metoden innebär att noterade priser för jämförbara fastigheter används som värderingsunderlag. En värdering av kommers- iella fastighetsbestånd kan emellertid inte ske enligt ortprismetoden, eftersom denna metod förutsätter tillgång till faktiska avslut i en omfattning som inte föreligger. En tredje värderingsmetod som tillämpas i vissa sammanhang är att beräkna fastigheternas återanskaffningsvärde - produktionskostnadsmetoden. Denna metod torde vara mest tillämplig beträffande vissa ändamålsfastigheter. 4.2.3 Värdering av placeringsfastigheter Inför den föreslagna bolagiseringen har tre värderingsinstitut värderat merparten av placeringsfastigheterna. I samråd med har instituten valt att tillämpa avkastningsmetoden, varvid utgående eller antagna hyror kapitaliserats med en nettokapitaliseringsprocent, efter avdrag för drift- och underhållskostnader. Metodens tillförlitlighet bygger på riktigheten i bedömningen av hyrornas marknads- mässighet samt på att nettokapitaliseringsfaktorn speglar marknadens aktuella avkastningskrav. Även balansen mellan utbud och efterfrågan på fastighetsmarknaden inverkar. I beräkningarna har värderingsinstituten använt en kapitaliseringsprocent som för kommersiella fastigheter i medelstora regionstäder ligger kring , att jämföra . Avkastningskraven i bästa läge i är lägre. Som jämförelse kan nämnas att från och med 1980-talets början sjönk marknadens direktavkastningskrav för kommersiella fastigheter, till vilken kategori placeringsfastigheter till stor del kan hänföras, från i genomsnitt till vid ingången av . Det bör observeras att värderingsinstituten beaktat den ökade vakans grad som uppstått i många städer liksom att utgående hyror, som för vissa fastigheter avtalats på nivåer som synes överstiga vad marknaden är beredd att betala, nedjusterats till långsiktigt försvarbara nivåer efter avtalsperiodens utgång. 4.2.4 Värdering av ändamålsfastigheter Värderingen av ändamålsfastigheterna får delvis ske efter andra utgångspunkter än för placeringsfastigheter. Att åsätta samtliga ändamålsfastigheter ett marknadsvärde i betydelsen det mest sannolika priset vid en försäljning saknar egentlig relevans. Fastigheterna representerar huvudsakligen kollektiva tjänster och det finns ingen kommersiell marknad med efterfrågan på denna typ av fastigheter. Dessutom blir en avyttring sällan aktuell. Undantag gäller dock för t.ex. vissa högskolor där ett alter- nativutnyttjande kan finnas i form av upplåtelse till exempel- vis kontor. För ändamålsfastigheter bör, som jag nämnt ovan, huvudsakligen den s.k. produktionskostnadsmetoden användas. En bedömning av ändamålsfastigheternas återanskaffningsvärde kräver emellertid en detaljerad planering och en inte oväsentlig genomförandetid. I avvaktan på resultatet av en sådan genomgång bör ändamålsfastigheterna åsättas värden som motsvarar vad som kan förräntas på basis av utgående hyror. Jag har beräknat direktavkastningskravet till . Med detta förfaringssätt undviks att bolagsbildningen leder till omgående diskussioner om förändrade hyror för berörda myndigheter. torde dock de verkliga kostnaderna motivera viss uppjustering av utgående hyror. En effektiv styrning av fastighetsbolaget fordrar att fastig- heternas aktuella värde beräknas genom värdering eller indexering med syfte att mäta den orealiserade värdeförändring som inte framgår av redovisningen. Värderingsinstituten har med de metoder som jag redogjort för åsatt placeringsfastigheter ett värde om ca . För ändamålsfastigheterna har byggnads- styrelsen beräknat ett värde enligt ovan angivna principer om ca . Det sammanlagda värdet uppgår således till , vilket överstiger det värde till vilket fastigheterna bokförts i räkenskaper med . I förhållande till de hyror som tas ut av erhålls en direktavkastning på det åsatta värdet inom intervallet . 4.2.6 Fastighetskoncernens finansiering Jag föreslår att fastighetskoncernen bildas genom att fastigheter och till verksamheten hörande övriga tillgångar och skulder tillförs genom apport i nybildade aktiebolag. Det är angeläget dels att bolagen får en stark soliditet, dels att fastigheterna vid apporttillfället upptas till ett värde som möjliggör en enkel och rättvisande uppföljning av bolagens lönsamhet . Jag har funnit att dessa mål bäst uppnås om fastigheterna åsätts det bedömda marknadsvärdet, . Detta leder till att bolaget erhåller en synlig soliditet som väl motsvarar den verkliga soliditeten inkl. dolda reserver i finansiellt starka börsnoterade fastighetsföretag. Någon dold reserv i fastighetsbeståndet kommer således inte att föreligga vid bolagens bildande. finansierar sin löpande verksamhet med hyresmedel, som transfereras via statsverkets checkräkning, och sina investeringar genom lån hos . finansierades investeringarna genom investerings- anslag. Kvarvarande investeringslån (ackumulerade investeringsanslag minus amortering) uppgår i bokslutet /91 till ca . På investeringslånet betalar ränta som motsvarar statens avkastningsränta. Lånet amorteras i takt med avskrivningarna för berörda fastigheter. Fr.o.m. finansieras investeringar med lån hos till marknadsmässig ränta. Riksgäldslånet uppgår i bokslutet /91 till ca 860 milj. kr. Jag anser att ansvaret för återbetalning av investeringslån samt riksgäldslån, som belöper på verksamhet som skall överföras till aktiebolag, bör övertas av bolagen. Återbetalning bör ske som regeringen bedömer som lämplig och ersättas med motsvarande lån som upptas på kapitalmarknaden. Vid värdering av apportegendomen bör beaktas att underhållet för vissa delar av det fastighetsbestånd som tillförs bolagen är eftersatt. Det eftersatta underhållet avser främst fastigheter inom universitets- och högskoleområdet. Även andra delar av fastighetsbeståndet uppges vara i behov av vissa underhållsåtgärder. har upprättat ett upprustningsprogram för de kommande tre åren. För att inte initialt belasta den nya fastighetskoncernen med extraordinära underhållskostnader bör koncernen vid bildandet erhålla en reserv som möjliggör att fastighetsbeståndet kan återställas i fullgott skick. pensionsskuld bör överföras på fastig- hetskoncernen. Pensionsskulden, som av ett pensionsinstitut beräknats till ca 400 milj. kr., kommer således att reducera värdet av den tillskjutna apportegendomen. Pensionsåtaganden bör redovisas som långfristig skuld i fastighetsbolagens balansräkning. Under antagande att fastigheterna åsätts ett värde om efter avdrag för lagfartskostnader, att betalningsansvaret för investeringslån om och riksgäldslån om övertas, att koncernen tillförs en underhållsreserv, att pensionsskulden på ca 400 milj. kr. övertas samt att till den bolagiseringsbara delen hörande övriga tillgångar och skulder tillförs till ett nettovärde om , kommer koncernen att erhålla ett eget kapital om . Detta skulle motsvara en synlig soliditet på . Av kapitalet bör utgöra aktiekapital och resterande del , reservfond. 4.2.7 Förväntad resultatutveckling Fastighetskoncernens verksamhet bör starta . I nuvarande organisation har tidigare prognostiserat resultatet för /93 till . Som jämförelse kan nämnas att /91 nåddes ett resultat på och att /92 budgeteras ett resultat på . Resultatnivån för fastighetskoncernen kommer initialt att påverkas dels av vissa omställningskostnader av engångskaraktär vid bolagsbildningen, dels av ökade avskrivningar med ca 470 milj. kr. till följd av att fastigheterna åsatts ett högre värde vid bolagsbildningen än det tidigare bokförda värdet. Resultat- nivån kan således i utgångsläget beräknas till ca 900 milj. kr. efter avskrivningar enligt plan och räntor. Härtill bör dock beaktas den betydande potential till resultatförbättring som bolagiseringen förväntas medföra, bl.a. genom ökad effektivitet, viss ytterligare marknadsanpassning av hyror för vissa pla- ceringsfastigheter, bortfall av förluster på inhyrda lokaler, vilka får bäras av nyttjarna, samt genom att viss värdestegring bör kunna realiseras genom omsättning av placeringsfastigheter i en omfattning som kan vara marknadsmässigt lämpligt. tillkommer dock vissa kostnader, i första hand fastighetsskatt, med ca 320 milj. kr. till följd av bolagsbildningen. Fastighetskoncernen kommer under det första verksamhetsåret att belastas av vissa omställningskostnader. Dessa utgörs bl.a. av stämpelskatt för aktier, ca 290 milj. kr., eventuella kostnader för att ta upp lån på kapitalmarknaden samt kostnader för omorganisation. Vidare kommer att tas ut stämpelskatt vid ansökan om lagfart om ca 1 080 milj. kr., vilken kommer att behandlas som del av anskaffningsvärdet för fastighet. Likväl bör resultatpotentialen vara sådan att koncernen redan det första hela verksamhetsåret, , kan möta ett rimligt och marknadsmässigt krav på utdelning. Detta kan uppskattas till av eget kapital, dvs. ca 440 milj. kr. Koncernens finansiella förutsättningar bör även i övrigt möjliggöra att marknadsmässiga krav nås i fråga om kortsiktig direktavkastning samt långsiktig totalavkastning innefattande värdestegring på fastighetsbeståndet. Det bör ankomma på bolagens styrelser att i samverkan med ägarna närmare precisera avkastningskraven. De särskilda förutsättningar som gäller för ändamålsfastigheter bör härvid särskilt beaktas. Avkastningen av dessa fastigheter måste självfallet vara tillräcklig för att täcka kapitalkostnaderna under en livslängd. Däremot bör inte krav på avkastning i form av värdetillväxt ställas på dessa fastigheter. Direktavkastningen på nuvarande bestånd av placeringsfastigheter kan förväntas uppgå till av marknadsvärdet. För ändamålsfastigheter bör avkastningskravet motsvara genomsnittliga kostnader för lånat och eget kapital, efter beaktande av viss riskpremie för bortfall av hyresintäkter etc., beräknat på fastigheternas nyanskaffningsvärde. innebär detta ett avkastningskrav om . På den del av fastigheternas värde som avser mark med bestående realt värde bör avkastningskravet kunna begränsas till i genomsnitt nominellt . Sammanvägt för fastighetsbestånd föreligger således ett direktavkastningskrav i storleksordningen av fastigheternas marknadsvärden. Beaktas orealiserad värdestegring på placeringsfastigheter samt att avkastningskravet på ändamålsfastigheter baserats på nyanskaffningsvärde och inte enbart på anskaffningskostnad bör bolagen kunna uppnå en långsiktig räntabilitet före skatt på det egna kapitalet inkl. dold reserv i fastigheter som motsvarar vad som i genomsnitt gäller för börsföretag i allmänhet. 4.2.8 Investeringar, likviditet, m.m. Enligt anslagsframställning för /93 planeras en investeringsvolym uttryckt i prisläge om , resp. för åren 1992/93 till 1994/95. Genom av- skrivningar kommer fastighetsbolagen att internt tillföras medel om ca . Härtill kommer vinstmedel utöver vad som åtgår till utdelning. Bolagens ställning är sådan att resterande belopp naturligen kan lånefinasieras utan att soliditeten minskas i nämnvärd omfattning. I nuvarande rutin fakturerar hyrorna en gång i efterskott. Fakturering sker /mars med förfallodag . Privata hyresgäster faktureras eller kvartalsvis i förskott. Jag är av uppfattningen att fastighetsbolagen , på sätt som är gängse för marknaden, bör tillämpa principen att debitera hyror i förskott.