prop · GG03139 · 1992-11-26 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:139 om olovligt bortförande och andra övergrepp mot barn Regeringen föreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen behandlas två frågor. Den ena frågan rör olovligt bortförda barn i internationella förhållanden. Det föreslås att det i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn införs särskilda regler beträffande förfarandet i mål om verkställighet eller överflyttning. Reglerna syftar till att - med bibehållande av skyddet för barnen - effektivisera förfarandet för att bättre uppnå syftet med om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn och om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Det föreslås vidare att särskilda regler införs i syfte att säkerställa verkställighet eller överflyttning. Den andra frågan rör umgängesreglerna i . Det föreslås att en uttrycklig bestämmelse förs in i för- äldrabalken om att domstolen när den bedömer en umgängesfråga skall beakta risken för att barnet i samband med utövande av umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflytt- ning av barn dels att nuvarande 16 och 17-19 §§ skall betecknas 17 respektive 21-23 §§, dels att 1 § samt den nya 21 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 16 och 18-20 §§, av följande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 18 § skall sättas närmast före den nya 22 §. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bestämmelserna i i 2-10, 13-17 och 19 2-10, 13-21 och 23 §§ tillämpas i §§ tillämpas i förhållande till förhållande till stater som har stater som har tillträtt den i tillträtt den i d. dagtecknade dagtecknade konventionen om konventionen om erkännande och erkännande och verkställighet av verkställighet av avgöranden rörande avgöranden rörande vårdnad om barn vårdnad om barn samt om samt om återställande av återställande av vård av barn vård av barn (Europarådskon- (Europarådskon- ventionen). Bestämmelserna Bestämmelserna tillämpas dock ej tillämpas dock ej i förhållande till i förhållande till , , , , eller eller i den mån sär- i den mån sär- skilda bestäm- skilda bestäm- melser gäller. Bestämmelserna i i 2-4 och 11-19 §§ 2-4 och 11-23 §§ tillämpas i tillämpas i förhållande till förhållande till stater som har stater som har tillträtt den i tillträtt den i d. 1980 dagtecknade 1980 dagtecknade konventionen om de konventionen om de civila aspekterna civila aspekterna på på Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse internationella internationella bortföranden av bortföranden av barn (Haagkon- barn (Haagkon- ventionen). Regeringen får, under förutsättning av ömsesidighet, föreskriva att lagens bestämmelser om erkännande och verkställighet av vårdnadsavgöranden m.m. eller lagens bestämmelser om över- flyttning av barn skall tillämpas även i förhållande till en stat som inte har tillträtt eller . Innan länsrätten förordnar om verkställighet eller över- flyttning får den uppdra åt en ledamot eller suppleant i socialnämnden eller en tjänste- man inom att verka för att den som har hand om barnet frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom eller henne. Ett sådant uppdrag får även lämnas åt någon annan lämplig person. Uppdrag får lämnas endast om det kan antas att detta kommer att leda till att barnet överlämnas utan att målets be- handling onödigt fördröjs. Nuvarande lydelse Den som har fått ett uppdrag enligt första stycket skall inom den tid som länsrätten be- stämmer lämna rätten en redo- görelse för de åtgärder som har vidtagits och vad som i övrigt har kommit fram. Tiden får inte sättas längre än . Om synnerliga skäl föreligger, får länsrätten dock bestämma eller förlänga en redan bestämd tid. Förordnar länsrätten om verkställighet eller överflytt- ning, får den förelägga vite, om detta kan antas komma att leda till att barnet överlämnas utan onödigt dröjsmål, eller besluta att barnet skall hämtas genom polismyndighetens Nuvarande lydelse försorg. Länsrätten kan i samband med förordnandet lämna uppdrag enligt 16 §. Är det fråga om en dom eller ett beslut om umgänge, får dock länsrätten besluta om hämtning av barnet endast om det finns särskilda skäl att anta att verk- ställighet annars inte kan ske. Frågor om utdömande av förelagt vite prövas av läns- rätten på ansökan av den part som har begärt verkställigheten eller överflyttningen. Om det i ett mål enligt denna lag finns risk för att barnet förs ur landet eller att verkställigheten eller överflytt- ningen på annat sätt försvåras, kan länsrätten förordna att barnet skall tas om hand på det sätt som länsrätten finner lämpligt. Länsrätten kan därvid meddela föreskrifter om villkor eller tidpunkt för um- gänge med barnet. För att underlätta att barnet överflyttas kan länsrätten i sam- band med dom eller beslut om verkställighet eller över- flyttning föreskriva att barnet tillfälligt skall tas om hand på lämpligt sätt. Har talan enligt denna lag inte väckts eller kan ett beslut enligt 19 § första stycket inte avvaktas, får polismyndigheten genast omhänderta barnet eller vidta andra omedelbara åtgärder som kan ske utan skada för barnet. När en sådan åtgärd vidtas skall om möjligt en läkare samt en före- trädare för eller i före- kommande fall en sådan kon- taktperson för barnet som avses i socialtjänstlagen (1980:620) vara närvarande. Åtgärden skall genast anmälas till länsrätten, som utan dröjsmål prövar om den skall bestå. 17 § 21 § Beträffande Beträffande förfarandet i förfarandet i övrigt i mål om övrigt i mål om verkställighet av verkställighet av ett avgörande som ett avgörande som avses i 5 § eller avses i 5 § eller om överflyttning om överflyttning av barn enligt 11 av barn enligt 11 § tillämpas 21 § tillämpas 21 kap. 2 och 3 §§, 4 kap. 9 och 11-16 § första och andra §§ . styckena samt 9-16 Vad som föreskrivs §§ . i 21 kap. 13 § om Nuvarande lydelse kostnader för utförande av Föreslagen lydelse uppdrag skall gälla i fråga om uppdrag enligt 16 § första stycket andra meningen. Denna lag träder i kraft . Lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 6 kap. 15 § föräldrabalken1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Barnets vårdnadshavare har ett ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som inte är vårdnadshavare eller med någon annan som står barnet särskilt nära så långt möjligt tillgodoses. Vårdnadshavaren skall, om inte särskilda skäl talar mot det, lämna sådana upplysningar rörande barnet som kan främja umgänget. Motsätter sig barnets vårdnadshavare det umgänge som begärs av en förälder som inte är vårdnadshavare, beslutar rätten på talan av denna förälder i frågan om umgänge efter vad som är bäst för barnet. Motsätter sig barnets vårdnadshavare det umgänge som begärs av någon annan än en förälder, beslutar rätten på talan av socialnämnden i frågan om umgänge efter vad som är bäst för barnet. Vid beslut enligt andra och tredje styckena skall rätten beakta risken för att barnet i samband med utövande av um- gänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa. Denna lag träder i kraft . 1 Balken omtryckt 1990:1526. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om olovligt bortförande och andra övergrepp mot barn Genom lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn införlivades två konventioner med svensk rätt, nämligen om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn och om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Lagen trädde i kraft delvis och i övrigt . Konventionerna har kungjorts genom publicering i överenskommelser med främmande makter (SÖ 1989:7 och 8) i sin lydelse på originalspråken engelska och franska. En översättning av konventionerna till svenska finns intagen i bilaga till prop. 1988/89:8 om olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden. För del är i kraft i förhållande till , , , , , , , , , , , och , samt . är i kraft mellan och Förenta Stater, , , , , , , , , , , , , , , , , , och , , samt . Som ett första led i en översyn av lag anordnade en hearing angående olovligt bortförda barn i internationella förhållanden. I hearingen deltog företrädare för , , , Kam- marrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, samt . Vid hearingen framfördes synpunkter framför allt på de förfarande- regler som skall tillämpas i mål och ärenden enligt lagen. I en inom upprättad departementspromemoria, Ds 1992:39, Olovligt bortförande och andra övergrepp mot barn, föreslås ändringar i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn. I promemorian föreslås också att det genom ett tillägg i uttryckligen skall slås fast att domstolen när den bedömer en umgängesfråga skall beakta risken för att barnet i samband med utövande av umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa. Promemorian har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av promemorian som bilaga 1, dels promemorians lagförslag som bilaga 2, dels en förteckning över remissinstanserna som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 91-3333). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till dels lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsav- göranden m.m. och om överflyttning av barn, dels lag om ändring i . Lagförslagen bör fogas till protokollet som bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5. Jag har gjort några redaktionella ändringar i det remitterade lagförslaget. 2.1 Olovligt bortförande av barn i internationellaförhållanden Med olovligt bortförande av barn avses framför allt fall då en förälder utan lov för med sig sitt barn till ett annat land i syfte att undanhålla den andra föräldern vårdnaden om barnet. Hit hör också fall då en förälder olovligen håller kvar barnet i ett annat land efter utgången av en umgängestid eller efter det att en domstol har anförtrott vårdnaden om barnet åt den andra föräldern. Barnet som bortförs kan även vara omhändertaget för vård efter ett beslut av ett barnavårdande organ. I FN:s konvention om barnets rättigheter stadgas i artikel 11 att konventionsstaterna skall vidta åtgärder för att bekämpa olovligt bortförande och kvarhållande av barn i utlandet. För detta ändamål skall konventionsstaterna främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelser eller anslutning till befintliga överenskommelser. Genom att har anslutit sig till kan avgöranden om vårdnad, umgänge eller rätten att ta vård om barn som har meddelats i en konventionsstat erkännas och verkställas i . På motsvarande sätt kan avgöranden av detta slag som har meddelats här i landet få verkan i de andra konventionsstaterna. Även i de fall då en förälder har vårdnaden om sitt barn direkt på grund av lag och barnet olagligen förs bort till en annan konventionsstat kan det komma i fråga att flytta över barnet från den staten. Anslutningen till innebär att det är möjligt mellan konventionsstaterna att få överflyttat ett barn som olovligen har förts bort från den stat där barnet hade sitt hemvist vid bortförandet eller som olovligen hålls kvar i en annan konven- tionsstat. är centralmyndighet när det gäller frågor om bortförda barn (se förordningen, 1989:177, om erkännande och verk- ställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflytt- ning av barn). skall ta emot och förmedla framställningar om åtgärder enligt konventionerna, hjälpa till med att leta efter barn som olovligen har förts till eller som olovligen hålls kvar här, söka få till stånd lösningar på frivillighetens väg samt samarbeta med central- myndigheterna i de andra konventionsstaterna. Ansökan om verkställighet av ett avgörande som avses i 5 § lag eller om överflyttning av barn enligt 11 § samma lag görs hos länsrätten. Dessa mål skall handläggas skyndsamt. Om ett mål om överflyttning av barn enligt 11 § lag inte har avgjorts från det att ansökan gjordes om överflyttningen, måste rätten på sökandens begäran redogöra för orsaken till dröjsmålet. Förfarandet inför länsrätten följer i stora delar reglerna i 21 kap. . Detta innebär att rätten har möjlighet att lämna medlingsuppdrag enligt 21 kap. 2 § för att få den som har hand om barnet att frivilligt fullgöra vad som åligger honom eller henne. Om rätten förordnar om verkställighet, får den enligt 21 kap. 3 § förelägga vite eller besluta att barnet skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Är det fråga om dom eller beslut om vårdnad eller överlämnande av barn, får rätten besluta om hämtning av barnet endast om verkställighet annars inte kan ske eller om hämtning är nödvändig för att undvika att barnet lider allvarlig skada. När det gäller dom eller beslut om umgänge mellan barnet och en förälder som inte är vårdnadshavare, får rätten besluta om hämtning av barnet endast om verk- ställighet annars inte kan ske och barnet har ett särskilt starkt behov av umgänge med föräldern. Hämtning får inte ske när det är fråga om umgänge mellan barnet och annan än förälder. När rätten förordnar om verkställighet, kan den även lämna medlingsuppdrag. Ett sådant uppdrag skall enligt 21 kap. 4 § lämnas när rätten beslutat att barnet skall hämtas genom polismyndighetens försorg, om inte särskilda skäl talar mot det. Om det i ett verkställighets- eller överflyttningsmål föreligger fara för att barnet förs ur landet eller om saken av annan anledning brådskar, kan länsrätten enligt 21 kap. 10 § första stycket förordna att barnet skall tas om hand på lämpligt sätt. Om ett sådant beslut inte kan avvaktas, får polismyndigheten enligt 21 kap. 10 § andra stycket , oavsett om något mål pågår, vidta sådana omedelbara åtgärder som kan ske utan skada för barnet. Vidare har polisen enligt allmänna regler befogenhet och skyldighet att förebygga och hindra brott samt att ingripa när brott har begåtts. Allmänna bestämmelser härom finns i polislagen (1984:387) och i polisför- ordningen (1984:730). I samband med att rätten förordnar om verkställighet kan den enligt 21 kap. 4 § , om det finns särskilda skäl för att under- lätta att barnet överflyttas, föreskriva att barnet tillfälligt skall tas om hand på lämpligt sätt. Av 21 kap. 14 § följer att länsrätten kan förordna att ett beslut om vite eller hämtning skall gälla . I förhållande till de övriga nordiska länderna gäller vissa särskilda regler i fråga om erkännande och verkställighet av nordiska avgöranden rörande vårdnaden om eller umgänge med barn (se förordningen, 1931:429, om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap samt lagen, 1977:595, om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område). Denna reglering innebär i huvudsak att ett avgörande av detta slag som har meddelats i ett nordiskt land har samma verkan i ett annat nordiskt land som om det hade meddelats i det landet. Den nordiska regleringen är emellertid inte heltäckan- de. Sålunda är det bara vissa avgöranden som erkänns; utanför regleringen i denna del faller bl.a. avgöranden rörande vårdnaden om barn till ogifta föräldrar. Av 1 § första stycket lag framgår att de bestämmelser som grundas på inte skall tillämpas i förhållande till de övriga nordiska länderna i den mån särskilda regler gäller mellan dessa länder. regler skall däremot tillämpas vid sidan av den särskilda nordiska regleringen (se prop. 1988/89:8 s. 22 f.). Även i förhållande till gäller särskilda regler i fråga om erkännande och verkställighet av vårdnadsavgöranden e.d. (se lagen, 1936:79, om erkännande och verkställighet av dom som meddelats i ). Såväl Europaråds- som gäller vid sidan om den särskilda regleringen mellan och (se prop. 1988/89:8 s. 23 f.). 2.1.2 Utgångspunkter för en reform Den ökande rörligheten över gränserna har medfört ett allt större behov av samarbete mellan länderna för att motverka att föräldrar eller andra personer obehörigen för med sig barn till ett annat land eller olovligen håller kvar dem där och på så sätt skiljer barnen från deras vårdnadshavare. Det är därför angeläget att anslutningen till Haag- och Europarådskonventionerna blir så stor som möjligt. Det är också väsentligt att lever upp till de folkrättsliga förpliktelser som vi har åtagit oss genom ratificeringen av de båda konventionerna. Från svensk sida förutsätter vi att andra konven- tionsstater medverkar till att barn som olovligen har förts bort från snabbt återförs hit. På motsvarande sätt förutsätter givetvis andra stater att vi från svensk sida medverkar till att snabbt återföra barn till andra konven- tionsstater. En bärande tanke bakom de båda konventionerna är att hänsynen till barnets bästa skall sättas främst när man bedömer frågor rörande vårdnaden. har enligt sin preambel till syfte att ge barnen ett skydd på internationell nivå mot de skadliga effekterna av ett olovligt bortförande eller kvarhållande av dem, att fastställa förfaranden i syfte att säkerställa ett snabbt återförande av dem till den stat i vilken de har sitt hemvist samt att säkerställa ett skydd för rätten till umgänge. I konventionen betonas att man skall söka få barnet återlämnat på frivillig väg. I sägs på motsvarande sätt att man genom att träffa överenskommelser för att säkerställa att avgöranden rörande vårdnaden om barn blir mer allmänt erkända och verkställda kommer att ge ett bättre skydd för barnens bästa. Det framhålls också att föräldrars rätt till umgänge är en naturlig följd av vårdnadsrätten. har även till syfte att åstadkomma en lämplig ordning för att göra det möjligt att återställa vården av barn som egenmäktigt har avbrutits. Huvudprincipen enligt konventionerna är att det inte skall löna sig för en förälder eller någon annan person att föra bort ett barn från dess hemland eller hålla kvar ett barn i ett främmande land. Ett beslut om vårdnad i barnets hemland skall därför normalt verkställas och barnet skall enligt huvudregeln flyttas över dit. Avsikten är att barnet snabbt skall få komma tillbaka till sin hemvanda miljö. En vårdnadsprocess skall äga rum under ordnade former. I de båda konventionerna framhålls vikten av snabb handläggning. Enligt art. 2 skall staterna använda de snabbaste förfaranden som finns tillgängliga. Om ett avgörande inte har fattats från den dag då förfarandet inleddes, har sökanden eller centralmyndigheten enligt Haagkon- ventionen art. 11 rätt att kräva en redogörelse för orsakerna till dröjsmålet (se även 15 § lag). Detta innebär visserligen inte en absolut skyl- dighet att målet skall vara slutligt avgjort , men härigenom understryks vikten av ett snabbt och effektivt förfarande. Riktpunkten bör därför vara att ett mål om verkställighet eller överflyttning i normalfallet skall kunna avslutas . Till skydd för barnet finns det emellertid vissa möjligheter att vägra att erkänna och verkställa ett avgörande eller att vägra att besluta om överflyttning av barn. Dessa förutsättningar, som givetvis är av grundläggande betydelse, regleras i 6-9 och 12 §§ lag. Erkännande och verkställighet eller överflyttning skall således under vissa förutsättningar vägras, om ändrade förhållanden inträtt, om barnet riskerar att ta skada av verkställigheten eller överflyttningen eller om barnet självt motsätter sig verkställighet eller överflyttning och har nått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas. Dessutom finns ordre public-regler. Vissa formella krav beträffande den utländska domstolens behörighet m.m. ställs också upp. Vid tillämpningen av lag har det emellertid visat sig att vissa problem har uppstått i . Det gäller främst fall där barn olovligen har förts till eller kvarhållits i och där verkställighet av vårdnads- avgöranden eller återförande till utlandet har begärts, men det gäller också fall avseende verkställighet av um- gängesavgöranden. har i sin egenskap av centralmyndighet - handlagt 37 ärenden (beträffande sammanlagt 52 barn) avseende överflyttning av barn enligt . Därav avser 18 ärenden (sammanlagt 25 barn) fall där barn har förts till eller kvarhållits i . Av de ärenden som avser barn som har förts till har överflyttning kunnat ske endast i fem fall (åtta barn) och då först efter avsevärd tidsutdräkt. Förlikning har träffats i fem fall, fyra ärenden pågår, i ett fall har ansökan avvisats och i två fall har barnen förts till ett annat land. När det gäller barn som har förts från har överflytt- ning skett i tio fall (14 barn), förlikning har träffats i tre fall, överflyttning har vägrats i ett fall och förfarandet pågår i sju fall. Antalet ärenden enligt är mycket litet såväl när det gäller barn som har förts till som när det gäller barn som har förts från . Förfarandet i mål om verkställighet av vårdnads- eller umgängesavgöranden och om överflyttning av barn följer, som jag tidigare nämnt, i stora delar reglerna i 21 kap. . Hand- läggningstiden i förvaltningsdomstolarna kan ofta bli lång med skriftväxling, eventuellt inhämtande av barnpsykiatriskt utlåtande, medling, ett eller flera vitesförelägganden samt hämtningsbeslut. Därutöver följer tidsutdräkt på grund av överklaganden, inhibitionsbeslut och prövning av frågor om utdömande av försuttna viten. Ett ärende kan på detta sätt passera de olika instanserna . Den långa handläggningstiden kan komma i konflikt med syftet med konventionerna samt kravet på snabb handläggning (se art. 1, 2 och 11, art. 14 samt 15 § lag). Det finns därför anledning att överväga om förfarandereglerna, med beaktande av skyddet för barnen, kan göras effektivare. Vid den hearing som höll framfördes också uppfattningen att förfarandet borde effektiviseras. I promemorian föreslås lagändringar som syftar till att dessa önskemål skall tillgodoses. Förfarandet bör enligt vad som sägs i promemorian inriktas på att - med beaktande av skyddet för barnen - så fort som möjligt nå ett avgörande i sak, ett avgörande som i förekommande fall verkligen kan verkställas. I första hand bör man givetvis försöka få barnet överlämnat på frivillig väg, men om detta inte kan antas leda till önskat resultat måste enligt promemorian möjligheter till ett effektivt ingripande med tvångsmedel finnas. Promemorian tar upp några särskilda inslag i förfarandet enligt 21 kap. som har visat sig ge upphov till problem när de skall tillämpas lag. Främst gäller det reglerna om medling och om hur tvångsmedel (vitesföreläggande och polishämtning) skall användas. Ett annat problem är att verkställighet av ett vårdnads- eller umgängesavgörande samt överflyttning av barn kan försvåras eller omöjliggöras genom att en förälder eller någon annan person innan, under eller efter domstolsförfarandet gömmer undan barnet. I flera fall har polisen aldrig kunnat verkställa ett hämtningsbeslut. Promemorieförslaget innebär att särskilda regler i dessa hänseenden skall införas lag och att motsvarande bestämmelser i 21 kap. inte längre skall tillämpas på förfarandet vid mål om verkställighet eller överflyttning enligt lag. Denna uppläggning godtas genomgående av remissinstanserna, som allmänt vitsordar att förfarandet behöver stramas upp. Även jag delar uppfattningen att förfarandet vid tillämpningen av lag måste bli effektivare än det nu är.