prop · GF03127 · 1992-01-01 00:00:00 — Beslutet bör därför antecknas i fastighetsboken. En bestämmelse om detta har införts i 2 §. Av 7 § lagen (1973:98) om inskrivningsregister följer att beslutet också skall antecknas i inskrivningsregistret. Några särskilda övergångsbestämmelser till ändringarna i förevarande lag behövs inte. Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen dels föreslår att anta förslagen till 1. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) 2. lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) 3. lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) 4. lag om ändring i lagen (1987:11) om exploateringssamverkan 5. lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning dels bereder tillfälle att ta del av vad jag anfört om 6. ersättning vid expropriation (avsnitt 2.3.1). Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om. Sammanfattningen i fastighetsbildningsutredningens betänkande Fastighetsbildning 2, Ersättningsfrågor (SOU 1983:38) skall enligt sina direktiv utföra en översyn av fastighetsbildningslagstiftningen. Inom ramen för detta uppdrag anges i direktiven vissa frågor som utredningen särskilt skall uppmärksamma. En av dessa, som rör sanering av fastighetsindelningen, har utredningen behandlat med förtur. Resultatet av det arbetet har lagts fram i delbetänkandet (SOU 1983:37) Fastighetsbildning 1, Avveckling av samfällda vägar och diken. En annan av de frågor som utredningen särskilt skall beakta har i direktiven redovisats under rubriken ''''''''Ersättningsfrågor''''''''. Det är utredningens förslag i dessa frågor som presenteras i det nu föreliggande andra delbetänkandet. Förslaget innebär vissa ändringar i de nuvarande ersättningsreglerna i 5 och 8 kap. FBL samt i 4 kap. ExL. I direktiven uttalas att utredningen i första hand bör överväga en ordning som innebär en anspassning till expropriationslagens ersättningsregler. Härvid bör övervägas om det är lämpligt att göra undantag för exempelvis större fastighetsregleringar inom jord- och skogsbruket vid vilka det vidtas värdehöjande åtgärder, exempelvis byggande av vägar. Utredningen har behandlat ersättningsområdet utifrån vissa typsituationer. Utredningen har härvid gjort följande överväganden. När mark tas i anspråk för tomtbildning enligt byggnadslagen eller expropriationslagen har i rättspraxis utbildats vissa ersättningsprinciper. Huvudregeln är att för mark som skall bilda en tomt för bebyggelse och som är i olika ägares hand skall varje område av tomten anses ha samma värde per kvadratmeter oavsett var på tomten bebyggelse skall ligga. Man söker alltså det totala marknadsvärdet för tomten och fördelar detta lika per kvadratmeter. Med ledning av ett på sådant sätt bestämt genomsnittsvärde erhålls värdet för det överförda området. Det förekommer emellertid situationer då en tillämpning av huvudregeln skulle ge ett stötande resultat. För dessa situationer har utbildats särskilda undantagsregler. När mark, som enligt stadsplan och tomtindelning skall utgöra tomt, överförs genom fastighetsreglering har nämnda ersättningsprinciper på byggnads- och expropriationslagstiftningens område kommit att tillämpas. Vid tomtbildning inom detaljplanelagt men ej tomtindelat område och inom område där varken detaljplan eller tomtindelning föreligger har det däremot inte varit lika självklart att tillämpa nämnda värderingsregler av hänsyn till den vid fastighetsreglering gällande vinstfördelningsprincipen. Utredningen föreslår emellertid att genomsnittsvärdeprincipen bör gälla som huvudregel även för sist nämnda tomtbildningsfall. Härigenom tillskapas enkla och enhetliga regler vid fastighetsreglering som avser överföring av mark som skall ingå i tomt. Dessa regler kommer därtill att stå i överensstämmelse med de i praxis på byggnads- och expropriationslagstiftningens område utbildade ersättningsprinciperna. Utredningens finner det otillfredsställande att de nu nämnda ersättningsprinciperna saknar uttryckligt lagstöd. Det måste anses önskvärt att man i lagstadgande försöker ange huvuddragen av den praxis som kan anses föreligga. Utredningen föreslår därför -- med ett motsvarande förslag från (SOU 1979:65--66) som förebild -- att i 4 kap. ExL införs en ny 3 a § vari de ersättningsprinciper som tillämpas i praxis beträffande bebyggelsemark blir kodifierade. För att dessa principer skall komma till uttryck i fastighetsbildningslagen föreslår utredningen att i en ny 10 a § i 5 kap. FBL stadgas att ersättningsreglerna i 4 kap. ExL skall gälla i tillämpliga delar. Den förordade hänvisningen i fastighetsbildningslagen till ersättningsreglerna i 4 kap. ExL innebär att inte bara 4 kap. 3 a § blir tillämplig utan jämväl de övriga reglerna i nämnda kapitel. Utredningen har funnit hinder häremot föreligga bara i två hänseenden. Enligt utredningens uppfattning bör regeln om företagsnytta i 4 kap. 2 § och presumtionsregeln i 4 kap. 3 § gälla endast i de tomtbildningsfall då tillträdaren är expropriationsberättigad eller innehar motsvarande inlösenrätt. Ianspråktagande av mark som enligt stadsplan skall ingå i allmän plats kan alltid ske enligt reglerna om avstående av mark i byggnadslagen (41 §) men också genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. Detta har i praxis -- med stöd av uttalanden i förarbetena till fastighetsbildningslagen -- lett till att när fastighetsreglering tillämpas i detta sammanhang regleringslikviden skall bestämmas så att markägaren erhåller samma ersättning som om marken frångått honom genom avstående enligt byggnadslagen. Bland de värderingsregler på byggnadslagstiftningens område, som äger tillämpning, märks först och främst den -- likaledes i praxis utbildade -- regeln att ersättning för gator, parker och motsvarande anläggningar skall bestämmas med utgångspunkt i de planförhållanden, tillåten byggnadsrätt m.m. som gällde närmast före den plan varigenom marken lades ut till gata e.d. Vid inlösen av mark enligt byggnadslagen gäller härutöver expropriationslagens regler i tillämpliga delar. De nu nämnda värderingsreglerna på byggnadslagstiftningens område är således tillämpliga i nu ifrågavarande regleringsfall. I ett avseende föreligger emellertid osäkerhet om denna tillämpning. Genom det i utredningens direktiv omnämnda rättsfallet NJA 1976 s. 139 (det s.k. Ängelholmsfallet) har tveksamhet uppkommit om möjligheten att vid fastighetsreglering ersätta företagsskada. Tveksamhet råder också i fråga om vilken inverkan förekomsten av sådan skada har på regleringsåtgärdens tillåtlighet. Som utredningen ovan uttalat är det önskvärt att man i lagstadgande försöker ange huvuddragen av den värderingspraxis som råder. Detta kan ske genom att man beträffande nu avhandlade marköverföringssituationer i fastighetsbildningslagen föreskriver att 4 kap. ExL skall gälla. När det gäller ersättning för företagsskada finns det enligt utredningens mening inget bärande skäl för att göra skillnad mellan ett plangenomförande enligt reglerna om fastighetsreglering och ett sådant enligt byggnadslagens regler om inlösen. Utredningen föreslår därför att ersättning för sådan skada skall kunna utgå även i regleringsfallet. Hänvisningen till 4 kap. ExL skall således också gälla 2 §. Den ovannämnda på praxis vilande regeln om att gatumark m.m. skall ersättas efter dess värde enligt det användningssätt som gällde närmast före fastställandet av den plan varigenom marken lades ut till gata kommer inte att omfattas av en hänvisning i fastighetsbildningslagen till 4 kap. ExL. Eftersom regeln får anses vara en av de grundläggande när det gäller bestämmande av ersättning för mark som skall ingå i allmän plats förordar utredningen att även den får inflyta i fastighetsbildningslagen. Kvartersmark för allmänt ändamål och specialområden Liksom beträffande mark för allmän plats kan kvartersmark som lagts ut för allmänt ändamål och specialområden tas i anspråk enligt regler om avstående av mark i byggnadslagen. De värderingsprinciper som därvid gäller torde i stort sett stämma överens med dem som tillämpas vid värdering av mark för allmän plats. Beträffande kvartersmark för allmänt ändamål tillämpas dock i vissa situationer andra, på praxis grundade, ersättningsprinciper. Sker plangenomförandet avseende mark som utlagts till kvartersmark för allmänt ändamål eller specialområde genom fastighetsreglering anses -- liksom beträffande mark för allmän plats -- de värderingsregler som gäller på byggnadslagens område tillämpliga. I stort sett ersätts således nu avhandlad mark efter samma principer som mark för allmän plats. Mot bakgrund härav föreslår utredningen, av samma skäl som anförts beträffande mark för allmän plats, att man i fastighetsbildningslagen föreskriver att 4 kap. ExL skall tillämpas vid likvidvärderingen i samband med överföring av mark som skall utgöra kvartersmark för allmänt ändamål eller ingå i specialområde. Utredningen har inte funnit tillräckliga skäl för att i fastighetsbildningslagen lagfästa de särskilda, i praxis utbildade, värderingsregler som i vissa situationer gäller när kvartersmark för allmänt ändamål tas i anspråk. Med utredningens lagförslag åsyftas dock inte någon ändring i denna praxis. som skulle ha kunnat tas i anspråk genom expropriation eller motsvarande inlösenförfarande i stället för genom fastighetsreglering När förhållandena är sådana att det är möjligt att ta marken i anspråk genom expropiation eller motsvarande inlösenförfarande, t.ex. enligt inlösenreglerna i anläggningslagen, ledningsrättslagen, vattenlagen m.fl. i stället för genom fastighetsreglering anses i praxis att reglerna i 4 kap. ExL bör beaktas vid likvidvärderingen. Denna praxis torde i viss mån stödja sig på uttalanden i fastighetsbildningslagens förarbeten. Utredningen föreslår att nu nämnda praxis lagfästes genom att man i fastighetsbildningslagen hänvisar till 4 kap. ExL. Vid regleringsföretag inom jordbruks- och skogsbruksområden uppkommer ofta en ganska betydande vinst, beroende på den båtnad i brukningshänseende som vinns. Denna vinst skall fördelas mellan avträdare och tillträdare. Bestämmer man sig för en anpassning till expropriationslagens ersättningsbestämmelser blir konsekvensen att tillträdaren i princip alltid kommer att förbehållas hela regleringsvinsten. Utifrån en strävan att åstadkomma enkla och enhetliga ersättningsregler för alla regleringssituationer har utredningen vägt olika skäl för och emot en anpassning till expropriationslagen. Utredningen har därvid funnit att de nuvarande ersättningsreglerna bör behållas. Det avgörande för detta ställningstagande har främst varit följande. Det skulle framstå som stötande om ägaren till en fastighet, från vilken mark tas i anspråk för genomförande av ett från rationaliseringssynpunkt angeläget företag och som inte ökar i värde genom regleringen, inte får del i regleringsvinsten. En anpassning till expropriationslagen skulle sannolikt göra det svårt att få till stånd frivilliga överenskommelser. Den avstående fastighetens ägare skulle förmodligen bli mindre benägen att medverka till en önskvärd fastighetsreglering, om vid bestämmande av regleringslikviden inte skall beaktas den värdeökning den mottagande fastigheten undergår. De nuvarande reglerna i fastighetsbildningslagen om bestämmande av regleringslikvid, vilka utredningen således föreslår alltjämt skall gälla i omarronderingsfallen, innehåller inget om att en uppkommen vinst skall fördelas och än mindre hur en sådan fördelning skall gå till. För att avhjälpa denna brist föreslår utredningen i en ny 10 b § i 5 kap. FBL att vinstfördelning skall äga rum samt att denna som huvudregel skall ske enligt proportionalitetsprincipen. Principen innebär att båtnaden eller nyttan av regleringen och de gemensamma kostnaderna fördelas mellan de i regleringsföretaget deltagande fastigheterna i förhållande till vardera fastighetens värdeförändring. Skulle en på detta sätt utförd fördelning ge ett uppenbart oskäligt värderingsresultat får fördelningen ske på annat sätt. I de fall där det inte praktiskt går att med någon större säkerhet beräkna de berörda fastigheternas värdeförändring kan principen naturligtvis inte heller tillämpas. Nuvarande ordning om bestämmande av endast en likvidvärdenivå när frågan är om större omarronderingsföretag rubbas således inte av utredningens förslag. Utredningen är medveten om att det kan uppkomma svårigheter att avgöra om en regleringsåtgärd skall bedömas enligt expropriationslagen eller betraktas som omarrondering och därmed bedömas enligt den föreslagna 10 b §. Denna gränsdragning torde med nödvändighet få överlämnas åt rättstillämpningen. Vägledande för denna måste i första hand vara det övervägande syftet med fastighetsbildningsåtgärden. som tas i anspråk enligt reglerna om inlösen i 8 kap. FBL Fastighetsbildningslagen behandlar två fall av inlösen, nämligen inlösen i allmänhet som gäller oberoende av planförhållanden och inlösen av tomtdel som gäller endast inom områden med fastställd tomtindelning. Ersättningsreglerna i 8 kap. FBL har inte samma innehåll som ersättningsreglerna i 5 kap. FBL. Vid tillämpning av de olika reglerna uppnås emellertid i praktiken samma ersättningsresultat. Med hänsyn härtill och eftersom 8 kap. FBL är inordnat i fastighetsbildningslagens tredje avdelning som har rubriken ''''''''Fastighetsreglering'''''''' har utredningen funnit det överflödigt att ha två uppsättningar värderingsregler för fastighetsreglering. Utredningen förordar därför att ersättningsreglerna i 8 kap. FBL får utgå och att ersättning för mark som inlöses bestäms enligt reglerna i 5 kap. FBL. Vid inlösen av tomtdel skall därvid, såsom för motsvarande markavstående enligt 5 kap., de nya reglerna i 5 kap. 10 a § tillämpas. När det gäller inlösen enligt 8 kap. 1 § torde den vanligaste typsituationen vara den där inlösen sker för att åstadkomma storleksrationaliseringar inom jord- och skogsbruket. Vid motsvarande markavstående enligt 5 kap., som för övrigt ofta sker i kombination med inlösen, har förordats att ersättningen skall bestämmas enligt 5 kap. 10 b §. Samma ersättningsregel bör därvid helt naturligt gälla vid det sist nämnda slaget av inlösen. Vid sidan av de nu behandlade inlösenfallen -- för genomförande av storleksrationaliseringar inom jord- och skogsbruket samt för bildande av tomt -- kan det givetvis finnas andra situationer där det blir aktuellt med inlösen. Utredningen har den uppfattningen att sådana fall i värderingshänseende skall låta sig inrymmas under någon av de tidigare beskrivna typsituationerna. Regleringslikvid vid servitutsåtgärd m.m. Servitutsåtgärder kan företas antingen enligt fastighetsbildningslagen eller enligt exempelvis expropriationslagen, byggnadslagen och anläggningslagen. Vid tillämpning av sist nämnda tre lagar gäller i värderingshänseende att ersättning för servitutsåtgärden skall bestämmas enligt reglerna i 4 kap. ExL. När en servitutsåtgärd sker enligt fastighetsbildningslagen men alternativt skulle ha kunnat företas enligt expropriationslagen m.fl. finns stöd i fastighetsbildningslagens förarbeten för att vid regleringslikvidens bestämmande tillämpa ersättningsreglerna i expropriationslagen. I praxis har sådan rättstillämpning ägt rum i stor utsträckning. Utredningen har tagit fasta på denna praxis och anser sig kunna föreslå att denna lagfästs i fastighetsbildningslagen. Utredningen har emellertid kommit fram till att det är möjligt att gå längre och alltid tillämpa expropriationslagens ersättningsregler när servitutsåtgärden företas enligt fastighetsbildningslagen. Utredningen föreslår därför att hänvisningen i den nya 5 kap. 10 a § FBL till 4 kap. ExL skall gälla också vid bildande, upphävande och ändring m.m. av servitut. Vad utredningen nu föreslår för servitutsfallen skall enligt förslaget gälla också vid fastighetsreglering för byggnad eller annan anläggning på annans mark. Ersättning för personlig skada Den begränsning av möjligheten till ersättning för personlig skada vid fastighetsreglering som föreligger i förhållande till motsvarande möjlighet vid expropriation har utredningen ej funnit motiverad. Utredningen förordar att det vid fastighetsreglering liksom vid expropriation skall gå att få ersättning för sådan skada fullt ut. Vid förrättning enligt fastighetsbildningslagen ankommer det på förrättningsmannen såsom en officialplikt att utföra värdering och bestämma ersättning. En generell rätt till ersättning för personlig skada skulle därför kunna leda till ett mera omständligt och tyngande förrättningsförfarande. För att motverka sådana olägenheter föreslår utredningen att ersättning för personlig skada skall bestämmas endast efter yrkande vid förrättningen. Trots kravet på yrkande skall det dock ankomma på förrättningsmannen att aktivt verka för att upplysa om möjligheten till ersättning för personlig skada och höra efter bland sakägarna om det finns någon som yrkar sådan ersättning. Utredningen föreslår en ändring av räntebestämmelsen i 5 kap. 15 § FBL. Förslaget innebär att bestämmelsen överensstämmer med vad som gäller enligt 6 kap. 16 § ExL. Utredningen föreslår vidare en ändring av 4 kap. 4 § ExL som innebär att begreppet värdetidpunkt förs in i lagtexten och att den tidigare underförstådda huvudregeln, att tidpunkten för expropriationsmålets avgörande skall vara värdetidpunkt, kodifieras. Förslaget bygger på ett motsvarande förslag av . I övrigt har utredningens överväganden i värderingshänseende inte föranlett andra förslag till ändringar än en smärre justering i regeln om gradering i 5 kap. 9 § FBL. Sammanfattningen i fastighetsbildningsutredningens betänkande Fastighetsbildning 3, Plangenomförande genom inlösenförrättning (SOU 1984:72) skall enligt sina direktiv se över fastighetsbildningslagstiftningen. Inom ramen för detta uppdrag anges i direktiven vissa frågor som utredningen särskilt skall uppmärksamma. En av dessa har i direktiven redovisats under rubriken ''''''''Plangenomförande genom fastighetsreglering m.m.'''''''' Utredningen har valt att behandla denna fråga i delbetänkande. I stor utsträckning sker i praktiken det rättsliga genomförandet av fastställda planer vid lantmäteriförrättningar med användande av fastighetsbildningslagstiftningen. Utvecklingen synes gå mot ett ännu större användningsområde för förrättningsförfarandet. Här åsyftas bl.a. regeringens lagrådsremiss med förslag till lag om exploateringssamverkan. Enligt förslaget skall frågor om exploateringssamverkan prövas vid förrättning -- exploateringsförrättning -- som handläggs av fastighetsbildningsmyndigheten. Av genomförandeinstrumenten har fastighetsregleringsinstitutet i fastighetsbildningslagen kommit att inta en framträdande plats. Fastighetsreglering har alltmer kommit att användas i situationer, där tidigare det normala varit att vidta de rättsliga genomförandeåtgärderna enligt expropriationslagstiftningen. har emellertid ett visst begränsat tillämpningsområde, vilket till en del hämmar dess användbarhet som genomförandemedel. I praktiken gäller detta främst vid genomförande av stadsplan i de avseenden kommunen är huvudman. Fastighetsreglering kan sålunda användas för att tvångsvis minska en fastighet endast i den begränsade omfattning som är tillåten enligt 5 kap. 8 § FBL. För användande av fastighetsreglering fordras också att den som tar mark i anspråk äger en lämplig fastighet till vilken marköverföringen kan ske. Även i andra avseenden kan begränsningar av institutets användningsområde föreligga. har i det s.k. Ängelholmsmålet (NJA 1976 s. 139) funnit att fastighetsreglering för överföring i enlighet med stadsplan och tomtindelning av del av tomt till gatumark inte kan tillåtas när avsevärda buller- och andra miljöstörningar kan väntas uppstå på restfastigheten till följd av den överförda delens användning. I målet uttalar högsta domstolen att ''''''''kostnad till förebyggande av s.k. företagsskada ej lärer kunna ersättas vid fastighetsreglering''''''''. Detta uttalande har uppfattats så att det förhållandet att ersättningsbestämmelserna i fastighetsbildningslagen inte gör det möjligt att ersätta företagsskada, var en av anledningarna till att fastighetsreglering inte kunde genomföras i målet. Utredningens uppgift har i första hand varit att finna en lösning som leder till att de nu nämnda begränsningarna elimineras i så stor utsträckning som möjligt. En sådan reform av regleringsinstitutet skulle göra detta till ett effektivare instrument för genomförande av stadsplan. Utredningen har emellertid gått längre i sitt arbete. Ett medel vid sidan om fastighetsreglering, som dagens lagstiftning erbjuder för att till kommunen överföra mark eller rättigheter som kommunen får ta i anspråk, är inlösen enligt byggnadslagen. I många fall kan de båda instrumenten vara alternativ till varandra. Kommunen kan sålunda ofta välja vilket genomförandemedel den vill tillämpa. Det är emellertid inte utan betydelse vilket medel kommunen väljer. Fastighetsreglering påkallas genom ansökan till fastighetsbildningsmyndigheten som avgör frågan genom ett förrättningsförfarande, medan inlösen innebär att kommunen väcker talan mot fastighetsägaren vid fastighetsdomstolen. Förrättningsförfarandet skiljer sig från domstolsförfarandet i flera viktiga hänseenden. Förrättningsförfarandet bygger på officialprincipen, dvs. fastighetsbildningsmyndigheten har att sörja för att ärendet blir i alla avseenden ordentligt utrett. Denna princip ligger bakom det förhållandet att fastighetsbildningslagen inte ger möjlighet att tillerkänna sakägare ersättning av motpart för hans egna kostnader med anledning av förrättningen. Förutom olikheter på den processuella sidan skiljer sig de båda genomförandemedlen även åt i materiellträttsligt avseende. Härvid märks särskilt att vid fastighetsreglering måste en prövning ske med hänsyn till villkoren i 3 och 5 kap. fastighetsbildningslagen, medan däremot kommunens inlösenrätt enligt byggnadslagen i princip är ovillkorlig. En reform av fastighetsregleringsinstitutet på sätt ovan nämnts -- och som i visst avseende kommer till stånd om utredningens förslag till ändrade ersättningsregler i 5 kap. FBL, framlagt i delbetänkandet (SOU 1983:38) Fastighetsbildning 2, Ersättningsfrågor, genomförs -- skulle förbättra regleringsinstitutet som plangenomförandemedel. Stora olikheter skulle emellertid fortfarande komma att bestå mellan fastighetsreglering och inlösen. Utredningen har mot nämnda bakgrund ställt sig frågan om det är nödvändigt att i rättsordningen behålla två skilda förfaranden för i princip samma ändamål. Av skäl som är närmare redovisade i den allmänna motiveringen har utredningen funnit det tillräckligt med enbart ett förfarande, nämligen förrättningsförfarandet. Utredningen har därför löst förevarande uppgift genom att föreslå att fråga om inlösen enligt byggnadslagen, skall prövas vid särskild förrättning (inlösenförrättning), som handläggs av fastighetsbildningsmyndigheten, oavsett om inlösenåtgärden påkallats av kommunen eller den enskilde fastighetsägaren. De regler som skall gälla beträffande inlösenförrättning har lagts fram i en ny lag kallad lagen om inlösenförrättning med en tillhörande förordning. Lagförslaget, vilket i vissa hänseenden utformats med den finska lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter som förebild, innehåller i huvudsak följande. Lagen skall äga tillämpning i fråga om inlösen enligt 18, 18 a, 22, 41, 41 a, 47 eller 48 § byggnadslagen. Beträffande förfarandet vid inlösenförrättning äger huvuddelen av bestämmelserna i 4 kap. FBL tillämpning. Vidare skall bestämmelserna i 5 kap. 15--17, 19, 21--23, 25--33 och 35 §§ FBL tillämpas. I några avseenden gäller emellertid särskilda förfaranderegler.