prop · GF03113 · 1992-01-01 00:00:00 — Visserligen får man ta i beaktande att det säkert kommer att föreligga en potentiell inhemsk konkurrens och ett konkurrenstryck från utländska marknadsplatser som verkar återhållande på avgiftssättningen, men det går inte att blunda för att oskäliga avgifter ändå kan komma att tas ut. Detta kan hämma effektiviteten på marknaden. Jag anser emellertid att det, innan man sett hur utvecklingen gestaltar sig, inte finns skäl att införa en formaliserad kontroll av företagens avgiftssättning, varken för börs- eller clearingverksamhet. bör som tillsynsmyndighet följa utvecklingen inom detta område vad gäller den allmänna konkurrenssituationen och därvid särskilt uppmärksamma avgiftssättningen. Vidare bör påpekas att konkurrenslagens möjligheter till ingripande mot skadliga konkurrensbegränsningar omfattar även börsverksamhet. Skärpningar av konkurrenslagstiftningen med utgångspunkt i de förslag som finns i konkurrenskommitténs huvudbetänkande (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd kan dessutom förutses. 3 Börs- och clearingverksamhet 3.1 Börs Mitt förslag: Företag som driver verksamhet i syfte att åstad- komma regelbunden handel med finansiella instrument mellan till verksamheten anslutna medlemmar och som uppfyller vissa kvalitetskrav skall kunna få auktorisation som börs. Något auktorisationstvång skall inte föreligga. Frågor om auktorisation skall prövas av finansinspektionen. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår ett system med tillståndsplikt för den som driver verksamhet som omfattas av kommitténs definition av börsverksamhet. Endast viss mindre, lokal börsverksamhet som avser fondpapper utgivna av aktiebolag med anknytning till den ort där verksamheten bedrivs undantas från tillämpningsområdet. Tillstånd för börsverksamhet skall enligt kommittén meddelas av regeringen. Remissinstanserna: Bl.a. bankinspektionen, riksbanksfullmäktige, bankorganisationerna och kritiserar den av kommittén föreslagna definitionen av börsverksamhet. De uttrycker farhågor för att den skall ge upphov till gränsdragningsproblem. Bankorganisationerna och framhåller att det i lagstiftningen måste göras en klar åtskillnad mellan informationssystem och börsverksamhet. De anser det vara nödvändigt förknippat med börsverksamhet att någon form av avslutsfunktion är kopplad till handelssystemet eller marknadsplatsen. De anmärker vidare att det kan uppstå problem med att avgöra om en verksamhet har sådan begränsad omfattning och lokal anknytning att den faller utanför tillämpningsområdet. Riksbanksfullmäktige framför liknande synpunkter och menar att definitionen kan komma att hämma utvecklingen av handeln i räntebärande värdepapper. Även andra remissinstanser hävdar att kommitténs börsdefinition är oklar och synes kunna omfatta även system för marknadsinformation. ifrågasätter om något koncessionsförfarande för börsverksamhet behövs, eftersom konkurrensen på marknaden medför att börser som inte uppfyller aktörernas krav snabbt försvinner. Stadshypotekskassan förordar en fri etableringsrätt - utan koncessionsförfarande - för börsverksamhet i räntebärande värdepapper. Skälen för mitt förslag: Kommittén ansluter sig till den tidigare i olika sammanhang uttalade uppfattningen att fondbörsverksamhet, med hänsyn till de betydande ekonomiska värden det rör sig om, bör bedrivas i former som ger den enskilde kapitalplaceraren och allmänheten bästa möjliga skydd i samband med börstransaktioner och att sådan verksamhet därför endast får äga rum med statlig auktorisation och under statlig kontroll (jfr SOU 1973:60 s. 48, prop. 1978/79:9 s. 161 och 162 och SOU 1988:13 s. 26). I kommitténs lagförslag intar definitionen av börsverksamhet en central roll. Med hjälp av denna drar kommittén en skiljelinje mellan verksamheter som är tillståndsbundna - och därmed underkastade lagens olika krav - och sådana som inte är det. Med börsverksamhet skall, enligt kommittén, avses "att köp- och säljanbud samt uppgifter om betalkurs beträffande fondpapper och andra finansiella instrument regelbundet genom automatisk databehandling eller vid auktion eller på annat liknande sätt sammanförs och att på grundval härav information ges om marknadsläget i syfte att åstadkomma handel, allt under förutsättning att verksamheten inte endast är knuten till viss ort och drivs i mindre omfattning samt avser fondpapper utgivna av aktiebolag med anknytning till orten". Detta skall jämföras med den nuvarande definitionen av fondbörsverksamhet i 1 § lagen om som säger att med sådan verksamhet förstås "att köp- och säljanbud beträffande fondpapper regelbundet vid offentligt upprop eller på liknande sätt samman- förs för handel och notering av kurs". Enligt den av kommittén föreslagna definitionen fordras inte att avsluten sker på börsen utan det är tillräckligt att kursinformation, som inkluderar betalkurser, sammanförs för information i syfte att åstadkomma handel. Kommittén har fäst särskild vikt vid förhållandena på Londonbörsen. Där sker insamling och spridning av information om handeln via datorsystem, medan avsluten sker vid sidan av datorsystemet. Londonbörsen administrerar således inte själva sammanförandet av köp-och säljanbud. Kommittén anser att en sådan verksamhet som drivs av Londonbörsen, dvs. löpande information om förekommande anbud och avslut på en marknad, skall vara tillräckligt för att börsverksamhet skall anses föreligga. Enligt kommittén bör dessutom krävas att insamling och spridning av informationen sker i syfte att åstadkomma handel. Låt mig till en början konstatera att förhållandena i andra länder inte ger någon tydlig vägledning när det gäller att klargöra innebörden av börsbegreppet. Det existerar inte någon internationell enighet om hur en börs bör definieras eller vilka regler som bör omgärda denna verksamhet. Härtill kommer att de legaldefinitioner som finns i vissa av de länder som har en betydande värdepappershandel är föga upplysande. En orsak till denna oklarhet kan naturligtvis vara att det faktiskt är problematiskt att åstadkomma en adekvat utformad definition som är användbar. På det nationella planet kan det också förhålla sig så att lagstiftningen på denna punkt ej anpassats till den tekniska utvecklingen och den globalisering av värdepappershandeln som skett . inom börsområdet ger ej heller något svar på vad som konstituerar en börs (stock exchange). Det är dock knappast förvånande eftersom EG-reglerna över huvud taget inte behandlar frågor som rör organisation och auktorisation av börser. Som jag tidigare varit inne på går utvecklingen på börsområdet mot en allt högre grad av datorisering av handel och marknadsinformation. Datorsystemens funktioner kan också i ständigt ökad omfattning anpassas efter individuella önskemål och behov. Dessa faktorer försvårar avsevärt möjligheterna att i en lagtext åstadkomma en precis och funktionell avgränsning av börsverksamhet. Riskerna är enligt mitt förmenande uppenbara att, oberoende av hur förfinad en sådan avgränsning görs, så kommer möjligheterna att sätta den ur spel ändå att vara betydande. Möjligheterna härtill lär inte heller bli mindre om den tekniska utvecklingen av handeln fortskrider i samma takt som . Det finns också risk för att en alltför tekniskt betingad definition av börsverksamhet kan medföra att handeln tar former som är mindre effektiva eller säkra än vad de annars skulle behöva vara. Redan av nämnda skäl finns anledning att ifrågasätta om den av kommittén valda metoden för att skilja ut sådan verksamhet som skall omfattas av lagstiftningen är lämplig. Det finns andra faktorer som också är av betydelse för avgränsningsfrågan. En sådan omständighet är vilken typ av auktorisationssystem som skall gälla, ett som är baserat på tillståndstvång eller ett som bygger på frivillighet. Med den senare lösningen minskar uppenbarligen behovet av en tydlig definition och avgränsning av börsverksamhet. Detta har också anmärkts av bankorganisationerna och i deras gemensamma remissvar. Enligt lagen om värdepappersrörelse (1 kap. 3 § 2) fordras tillstånd för sådan yrkesmässig verksamhet som består i förmedling av kontakt mellan köpare och säljare av finansiella instrument eller medverkan i annat fall vid transaktioner avseende sådana instrument. Denna definition är så vitt utformad att den även inrymmer typisk börsverksamhet som består i att sammanföra säljare och köpare av finansiella instrument, vare sig detta sker på traditionellt sätt i en börslokal eller i ett datoriserat handelssystem. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1990/91:142 s. 108 och 109) finns inget som motsäger denna tolkning även om tillståndskravet naturligtvis i första rummet är tänkt för sådan mer utpräglad förmedlingsverksamhet som bedrivs av interbank-brokers och andra liknande mäklare. Om inte bestämmelsen i lagen om om ensamrätt för fondbörsen att driva börsverksamhet med fondpapper fanns, skulle tillståndsplikt enligt lagen om värdepappersrörelse föreligga för var och en som driver en marknadsplats för handel med finansiella instrument, oavsett vilka slag av sådana instrument som handlas där. Som jag kommer till föreslås i detta ärende att om- bildas till aktiebolag och att lagen om upphävs. Med utgångspunkt i att verksamhet av börskaraktär, oavsett vilka slag av finansiella instrument den avser, i grunden är tillståndspliktig enligt lagen om värdepappersrörelse tillgodoses det allmänna intresset av att sådan verksamhet inte skall kunna bedrivas i former som står helt utanför insyn och kontroll. Jag ser det därför inte som nödvändigt att i den nya börslagstiftningen införa auktorisationsplikt, utan auktorisation bör ske på frivillig basis. Därmed minskar, i enlighet med vad jag sagt, behovet av en otvetydig börsdefinition. Företag som får auktorisation enligt den nya börslagstiftningen bör inte vara skyldiga att ha tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Att definitions- och gränsdragningsfrågorna inte sätts i förgrunden på det sätt som följer av kommitténs förslag kan också ha en del allmänna positiva effekter. En av grundtankarna med den lagstiftning som föreslås är, som tidigare anförts, att stimulera nyetableringar och därmed främja en ökad konkurrens på börsområdet. Incitamentet för den som avser att bedriva börsverksamhet bör därför vara att skaffa sig auktorisa- tion och därmed få en värdefull kvalitetsstämpel på verksamheten. Det finns också faktorer utanför börslagstiftningens ram som ger incitament att få en värdepappersbörs auktoriserad. Många av de stora investerarna är på grund av författningsregler eller bestämmelser i annan form, t.ex. stadgar, hänvisade att göra alla eller betydande delar av sina placeringar i sådana värdepapper som noteras på börs eller annan reglerad marknadsplats. Detta gäller bl.a. de s.k. institutionella placerarna till vilka räknas försäkringsbolag, AP-fonden och värdepappersfonderna. För dessa är de angivna placeringsbegränsningarna tillkomna i syfte att skydda dem för vilka tillgångarna förvaltas. Motsvarande gäller ofta också för utländska investerare av denna typ. För att locka till sig denna betydelsefulla kategori av investerare måste marknadsplatsen därför vara auktoriserad. Med de angivna utgångspunkterna är det enligt min mening tillfyllest att den verksamhet som skall kunna bli föremål för auktorisation anges i tämligen vida termer. Sådan verksamhet som i andra länder betraktas som börsverksamhet bör därmed också i princip kunna auktoriseras här i landet. Mitt förslag är att den auktoriserbara verksamheten anges som verksamhet som drivs i syfte att åstadkomma regelbunden handel med finansiella instrument mellan till verksamheten anslutna medlemmar. Den nya lagstiftningen bör erbjuda två auktorisationsformer för företag som organiserar handel med finansiella instrument, varav börs skall vara den som underställs de strängaste kraven. Det förhållandet att verksamhet av börskaraktär, för vilken auktorisation inte erhållits, i grunden blir tillståndspliktig som förmedlingsverksamhet enligt lagen om värdepappersrörelse innebär att finansinspektionen kan ingripa med vitesföreläggande mot den som bedriver sådan verksamhet utan tillstånd. som fått tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse för börsliknande verksamhet kan inspektionen ingripa med stöd av bestämmelserna i den lagen. Detta gäller bl.a. om rörelsen inte bedrivs på ett sunt sätt. Vad som skall betraktas som sund verksamhet får därvid naturligtvis bedömas utifrån de verksamhetsregler som finns i nämnda lag. Det finns också indirekta vägar att komma till rätta med osunda marknadsplatser. Enligt 6 kap. 8 § lagen om värdepappersrörelse kan finansinspektionen förelägga ett värdepappersinstitut att upphöra med verksamhet som innefattar handel med finansiella instrument på en marknad, om det med hänsyn till reglerna för eller tillsynen över marknaden framstår som uppenbart olämpligt att institutet bedriver handel där. Av motiven framgår att bestämmelsen avser handel på såväl utländska som svenska marknadsplatser (se prop. 1990/91:142 s. 173 och 174). I 1 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument finns en allmänt utformad förhållningsregel som föreskriver att handel med finansiella instrument skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras. kan förelägga den som deltar i handel som inte uppfyller nämnda krav att upphöra med detta. Till skillnad från kommittén anser jag det inte vara nödvändigt att auktorisation meddelas av regeringen, utan den uppgiften bör ligga på finansinspektionen. Hos inspektionen finns den kompetens och de resurser som krävs för att göra den aktuella prövningen. Det är också inspektionen som skall utöva tillsynen över börserna. Några invändningar mot den föreslagna ordningen har inte framförts vid hearingen. I det följande tar jag bl.a. upp de grundläggande krav som bör ställas på den som vill ha koncession att driva börsverksamhet och vilka krav som bör ställas på sådan verksamhet. Mitt förslag: En börs skall drivas i någon av associations- formerna aktiebolag och ekonomisk förening. Kommitténs förslag avviker från mitt endast på så sätt att kommittén vill tillåta att behålla sin nuvarande associationsform. Remissinstanserna: De invändningar remissinstanserna har gäller särbehandlingen av . Skälen för mitt förslag: Den enda börs som regleras i den nuvarande börslagstiftningen är . Fondbörsens rättsliga status är inte så enkel att fastslå. 1978/79:9 s. 301 har fondbörsen karakteriserats som en privaträttslig sammanslutning som har fått en alltmer offentligrättslig karaktär till följd av ingripanden från det allmännas sida. I den lagstiftning som reglerar de företag som agerar på kapitalmarknaden finns föreskrifter om i vilken associationsform verksamheten får bedrivas. Aktiebolagsformen är därvid den dominerande. Sålunda skall bl.a. finansbolag och värdepappersbolag vara aktiebolag. Föreskrifter om associationsform motiveras ofta av att endast sådana företagsformer som innebär någon garanti för viss varaktighet vad gäller kapitalinsats, tillfredsställande revision och en rimlig tillsyn bör få användas. I grunden syftar sådana regler till att tillvarata allmänhetens intressen. Vad som sagts bör i lika hög grad gälla en börs. Detta talar för att någon eller några av de associationsformer som regleras i särskild lagstiftning bör väljas. Härigenom vinner man också fördelen att den lag som reglerar själva börsverksamheten kan inskränkas till vissa specialbestämmelser som har direkt samband med sådan verksamhet, medan de grundregler som gäller för associationsformen i fråga anges i den särskilda lagstiftningen. Några skäl som talar emot att börsverksamhet drivs i aktiebolagsform eller av ekonomisk förening kan inte anses föreligga. När det däremot gäller handelsbolag och kommanditbolag finns en del bestämmelser i lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag som ter sig vanskliga, om dessa företagsformer skulle tillåtas; enligt huvudregeln skall t.ex. ett handelsbolag träda i likvidation om en bolagsman går i personlig konkurs eller dör. Vidare saknar denna lag särskilda regler om styrelse. Den tar dessutom närmast sikte på företagsformer som kännetecknas av fåtalsägande. Företagsformerna handelsbolag och kommanditbolag bör därför inte accepteras för börsverksamhet. Mitt förslag: För att få auktorisation som börs skall företagets verksamhet kunna antas komma att uppfylla vissa grundläggande kvalitetskrav som kännetecknar en sund handel med finansiella instrument. Detta innebär bl.a. att det skall finnas ändamålsenliga regler för hur handeln vid börsen skall gå till och att börsen skall ha nödvändiga säkerhets- och kontrollsystem för handeln. För att en börsverksamhet skall anses sund skall också iakttas principerna om fritt tillträde, neutralitet och god genomlysning. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna reser inga invändningar mot de aktuella kraven. Hearingsynpunkter: framhåller att det av en börs bör krävas att allmänheten skall kunna utföra sina värdepappersaffärer där till rimliga kostnader; om allmänheten av kostnadsskäl hindras att delta i börshandeln leder detta till en sämre likviditet. Skälen för mitt förslag: Granskningen av företag som söker auktorisation för börsverksamhet bör avse förhållanden av såväl formell som materiell natur. I den på formalia inriktade granskningen ingår att undersöka bl.a. att bolagsordning eller stadgar överensstämmer med lagens krav, att företaget har en styrelse och en organisation som uppfyller i lagen angivna formella krav och att rätta och formellt riktiga handlingar fogats till ansökan. Den materiella prövningen innebär en bedömning av huruvida i lagstiftningen angivna kriterier för verksamhetens innehåll och inriktning kan anses uppfyllda. Enligt min mening bör vid denna prövning avgöras om verksamheten kan förväntas komma att uppfylla de krav på en sund verksamhet som är rimliga att ställa. Granskningen bör omfatta företagets organisatoriska uppbyggnad samt företagets ledning, dvs. styrelsen och verkställande direktören. Kraven på företagets organisation bör vara flexibla i den mening att de sätts i relation till den planerade börsverksamhetens omfattning och art. Det faller sig t.ex. naturligt att ställa större krav i fråga om tydlig organisationsstruktur på en börs i den storleksklass som representerar än på en mindre börs som kanske bara organiserar handel med vissa typer av obligationer eller ett relativt litet antal bolags aktier. Höga krav ställs på verksamheten i en börs och därför bör styrelsen bestå av minst fem personer och företaget ha en verkställande direktör. När det gäller sakkunskapen hos företagsledningen bör inte några formella krav på kunskap eller erfarenhet ställas upp i lagen. Det får prövas från fall till fall om företagsledningen, med hänsyn till kravet på att verksamheten bedrivs på ett korrekt och omdömesgillt sätt, har den erfarenhet som behövs. Naturligtvis ingår också ett krav på att personalen på lägre nivåer har erforderlig utbildning och erfarenhet. Auktorisationsprövningen bör även inrymma en bedömning av ägarnas lämplighet. Det faller sig naturligt att den prövningen utifrån ett sundhetskrav endast behöver avse ägare som kan ha ett icke oväsentligt inflytande i företaget. När det sedan gäller krav på själva verksamheten bör till en början krävas att det finns ändamålsenliga regler för hur handeln vid börsen skall gå till. Dessa regler bör i skriftlig form finnas tillgängliga för dem som önskar att få veta hur handeln, inkl. betalning och leveranser för utförda affärer, är organiserad. Jag ser det inte som lämpligt att i lagen närmare ange hur ett sådant regelsystem skall vara utformat. Den för- hållandevis öppna beskrivning av en börs som jag föreslår innebär att det inte finns några fasta gränser för vilka uppgifter som skall ligga på medlemmarna eller en clearingorganisation. Redan av nämnda skäl finns det en klar risk att en lagreglering av själva handeln skulle skapa onödiga låsningar för framtiden. För att auktorisation som börs skall få beviljas bör av det sökande företaget också krävas att det kommer att iaktta vissa allmänna principer som kännetecknar en sund handel med finansiella instrument. Jag avser här principerna om fritt tillträde, neutralitet och god genomlysning. Dessa begrepp har tidigare förklarats (avsnitt 2.3.1). Jag vill här endast göra några tillägg och poängtera att de angivna principerna bör vara tillämpliga i all börsverksamhet oavsett vilka finansiella instrument som noteras på börsen. I principen om god genomlysning ligger att en börs måste se till att dess medlemmar och allmänheten får en korrekt, samtidig och snabb information om handeln vid börsen. En viktig förutsättning för att uppnå en tillfredsställande genomlysning av handeln är att avslut i de värdepapper som noteras på börsen inrapporteras dit. Denna fråga tar jag upp särskilt i ett senare avsnitt (se avsnitt 3.1.12). Det viktiga är att det skapas garantier för att man från börsen lämnar relevanta uppgifter om handeln till samtliga medlemmar . Datatekniken är sådan att det inte är nödvändigt att befinna sig på ett börsgolv för att veta vad som händer på börsen. Därför torde det vanliga bli att olika elektroniska informationssystem utnyttjas. Används sådana system måste även på dessa ställas krav på säkerhet och tillgänglighet så att flödet av information inte avbryts. Även allmänhetens behov av information måste tillgodoses av börsen. Detta kan tillfredsställas genom att allmänheten får tillträde till börsen eller genom att börsen tillhandahåller en effektiv information via media eller elektroniska system. Frågan om när och i vilken omfattning börsen bör sprida information till börsmedlemmar och allmänheten om handeln vid börsen behandlas utförligare i ett senare avsnitt (3.1.12). Kravet på kursövervakning på börs och andra marknadsplatser ut- vecklades i samband med tillkomsten av insiderlagen. I propositionen som föregick insiderlagen beskrevs det samarbete som sker mellan finansinspektionen, åklagare och i syfte att upptäcka och beivra insiderbrott (prop. 1990/91:42 s. 60-65). I samband därmed anfördes bl.a. följande. Liknande kursövervakning som den som har bör kunna anordnas på andra börser och marknadsplatser. Naturligtvis bör omfattningen av den löpande övervakningen anpassas till varje marknadsplats unika förhållanden och det får ankomma på inspektionsmyndigheten att med varje marknadsplats komma fram till en lämplig organisation av kursövervakningen. En av dess viktigaste funktioner bör vara att snabbt få kännedom om onaturliga kursrörelser. Jag delar denna uppfattning. I kursövervakningen får också anses ingå att till finansinspektionen rapportera fall där misstanke om otillåten insiderhandel föreligger. Det ankommer sedan på inspektionen att avgöra vilka vidare åtgärder som skall vidtas. Inom en börs bör det också finnas ett säkerhets- och kontrollsystem som bl.a. motverkar möjligheterna till prismanipulation och andra otillbörliga beteenden i handeln. Vid datoriserad handel är säkerhets- och sårbarhetsfrågorna av vitalt intresse. Bl.a. måste krävas att tillfredsstäl lande skydd finns för att förhindra att obehöriga ingrepp sker i datasystemen och att kapaciteten och driftssäkerheten hos dessa är tillräcklig för att hålla riskerna för driftsavbrott och andra störningar i handeln på en låg nivå. Vid auktorisationsprövningen bör även kontrolleras att företaget har ställt upp regler om sanktioner mot medlemmar och andra som deltar i börshandeln. har framhållit att värdepappersaffärer över en börs måste kunna utföras till en rimlig kostnad. Frågan om kostnaden för att genomföra en affär över en börs har samband med dels avgifter som börsen tar ut, dels courtage hos mellanhanden. Jag har tidigare (avsnitt 2.3.5) anfört att det inte finns skäl att införa sådan kontroll av börsföretagens avgiftssättning som kommittén föreslagit.