prop · GG0354 · 1992-12-31 00:00:00 — En reviderad Helsingforskonventionhar undertecknats tidigare . Denna revidering innebär attkonventionen har utökats och moderniserats så att frågor somförsiktighetsprincipen och skyddet för den biologiska mångfalden numera kommertill uttiyck i konventionen. Deglobala internationella reglema om skydd för havsmiljön mot vattenföroreningarfrån fartyg finns i MARPOL 73/78, dvs. internationella konventiontill förhindrande av förorening från fartyg i den lydelse konventionen harerhållit genom ändringsprotokoll och senare ändringar, (SÖ 1980:7).Dessa regler avser förbud mot eller begränsning av utsläpp från fartyg avolja, kemikalier och fast avfall. Förbekämpning av föroreningar i samband med olyckor deltar genom det s.k.Bonnavtalet (SÖ 1984:13 och 1986:51), ett avtal som främst omfattar ländernakring . De nordiska länderna har också ett sär skilt samarbete i frågaom åtgärder mot oljeföroreningar genom det s.k. (SÖ1971:23). Dessutom har bilaterala avtal med bl.a. , ochPolen i frågor om miljösamarbete som rör den miljön i Östersjön.Civilrättsliga ersättningsanspråk på grund av oljeutsläpp regleras som redanframgått av ansvarighetskonventionen med till-läggsprotokoll (SÖ 1975:46 och1978:17). Enkonvention som också har betydelse i detta sammanhang är intemationellakonvention om ingripande på det fria havet vid olyckor som är ägnade att ledatill förorening genom olja, den s.k. ingreppskonventionen (SÖ 1973:2).Konventionen reglerar rätten för en stat att vidta åtgärder för att skydda sinakuster och därmed sammanhängande intressen, om en sjöolycka inträffar på detfria havet och den är ägnad att leda till allvarlig och överhängande fara förförorening genom olja. Genom tilläggsprotokoll utvidgades konventionentill att omfatta andra föroreningar än sådana som härrör från olja. Denämnda konventionerna återspeglas i flera svenska lagar. Särskilt kan nämnas dumpningslagen och de beskrivna lagarna om vattenförorening och om ansvarighet för oljeskada till sjöss. En inte obetydlig del av interaationella åtaganden i frågor som rör sjöfart kommer också till uttryck genom föreskrifter. 2.4 Havsrättskonventionen Prop. Havsrättskonventionenkodifierar i vissa delar redan gällande rätt och folkrättslig sedvana medanden i andra delar kan sägas vara nyskapande. Till viss del, särskilt i de delarsom rör den ekonomiska zonen, har konventionen bidragit till den folkrättsligautvecklingen. Konventionenär uppdelad i 17 avdelningar, numrerade med romerska siffror, och med nioannex. De mer omfattande avdelningarna är i sin tur indelade i kapitel. Innanjag övergår till att mer i detalj redogöra för konventionens regler om denekonomiska zonen, vill jag i korthet något mera allmänt beröra den nyahavsrättens huvudinnehåll, såsom detta kommer till uttiyck i havsrättskonventionen. Varjestat har rätt till ett territorialhav på högst , som beräknasefter vissa s.k. baslinjeprinciper. De vatten som finns innanför baslinjenkallas för inre vatten. I frågor om inre vatten har kuststaten sanuna suveränitetsom över sitt landterritorium. Området mellan baslinjen och territorialgränsenkallas för territorialhavet. Kuststaten har suveränitet över sitt territorialhav,men främmande fartyg har rätt till s.k. oskadlig genomfart. För undervattensfartyggäller särskilda regler. Reglerna om territorialhavet är i havsrättskonventioneni huvudsak desamma som fastställdes vid den första havsrättskonferensen genom1958 års Genevekonvention om territorialhavet. Även havsrättskonventionensregler om det fria havet överensstämmer i stora delar med den vid samma havsrättskonferensantagna konventionen om det fria havet. En viktig nyhet i havsrättskonventionenjämförd med den sistnämnda konventionen är dock att det fria havet enligt havsrättskonventioneninte längre omfattar havsbottnen. I fråga om havsbottnen gäller nämligen enligthavsrättskonventionen att den antingen utgör nationell sockel eller tillhördet internationella havsbottnenområdet. Med dessa begränsningar kvarstår dockrätten att utnyttja det fria havets havsbottnen som tidigare, t.ex. när detgäller fiske och nedläggning av rörledningar och kablar. En särskild avdelningav konventionen, avdelning 7, rör det fria havet. Till denna avdelning hörartikel 87, som särskilt reglerar de rättigheter jag nänmde. Frågornaom det internationella havsbottnenområdet liksom reglerna om internationellasund och om arkipelagstater saknar relevans för inrättandet av en svenskekonomisk zon. Detsamma gäller möjligheten att utvidga de områden som kanräknas till kontinentalsockeln. AvdelningV i konventionen behandlar den ekonomiska zonen (art. 55-75). Avdelning XII rörskydd och bevarande av den miljön (art. 192-237). Avdelning XIII avsermarinvetenskaplig forskning (art. 238-265) och knyter an till frågor om denekonomiska zonen. Dessa avdelningar av konventionen är av särskilt intresse idetta sammanhang. Av intresse är också de delar av havsrättskonventionen somkodifierar folkrättsliga principer som kan göras gällande i den ekonomiskazonen, t.ex. rätten till s.k. oskadlig genomfart. 2.4.1 Den ekonomiska zonenm.m. AvdelningV (artiklarna 55-75) innehåller bestämmelser som särskilt gäller för denekonomiska zonen. I andra delar av konventionen återfinns kompletteranderegler och regler som också kan tillämpas inom den ekonomiska zonen, t.ex. ifråga om marinvetenskaplig forskning och skydd och bevarande av den marinamiljön. Föratt närmare beskriva en ekonomisk zon och vad detta innebär är det nödvändigtatt i detta sammanhang något uppehålla sig vid de viktigaste artiklarna om denekonomiska zonen. För att göra redogörelsen tydligare behandlar jag frågornaom zonen och marinvetenskaplig forskning i ett sammanhang. För en inofficiellsvensk översättning av artiklarna 55-75 hänvisas till departementspromemorian. Begreppetekonomisk zon definieras i artikel 55 som ett område beläget utanför och ianslutning ttll territorialhavet. Området skall vara underkastat den rättsligareglering som följer av konventionen. Artikel 56 ger ramen för kuststatensrättigheter i den ekonomiska zonen. I denna zon har kuststaten suveränarättigheter till utforskning och utvinning av naturtillgångarna på havsbottnenoch därunder samt i överiiggande vatten (vattenpelaren). Även i fråga om andraverksamheter som rör ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, t.ex.när det gäller framställning av energi från vatten, strömmar och vindar, harkuststaten denna suveräna rätt. Kuststatens rättigheter kombineras med enskyldighet att bevara och förvalta naturtillgångarna. Kuststatens jurisdiktioninom zonen omfattar vid sidan av dessa ensamrättigheter också uppförandet ochanvändningen av konstgjorda öar, anläggningar och andra inrättningar,bedrivande av marinvetenskaplig forskning samt skyddet av den miljön ochandra rättigheter och skyldigheter inom ramen för vad som anges i konventionen.I artikeln anges sålunda utttyckligen att kuststaten vid utövandet av sinarättigheter enligt konventionen också skall ta vederbörlig hänsyn till andrastaters intressen. Denekonomiska zonen får enligt artikel 57 ha en bredd av högst . Andrastater än kuststaten åtnjuter också rättigheter och skyldigheter i denekonomiska zonen. Sålunda har enligt artikel 58 alla stater rätt att i en ekonomiskzon komma i åtnjutande av folkrättsligt erkända principer om sjö- och luftfartliksom rätt att lägga ut kablar och rörledningar samt vidta åtgärder med direktanknytning till dessa verksamheter i enlighet med havsrättskonventionen ochmed iakttagande av gängse folkrättsliga principer. Dendel av konventionen som direkt behandlar den ekonomiska zonen innehåller ocksåregler om konstgjorda öar m.m. En kuststat har enligt artikel 60 ensamrätt närdet gäller att uppföra och använda en sådan ö liksom att uppföra och användaanläggningar och andra inrättningar i zonen för de ändamål som avses i artikel56 och andra ekonoiniska ändamål. Kuststaten har också ensamrätt att utövajurisdiktion över sådana konstgjorda öar, anläggningar och inrättningar.Rätten att utöva jurisdiktion inom området omfattar också författningar omskatter, tullar, hälsovård, säkerhet och invandring. Kuststatenmåste i förväg meddela sin avsikt att uppföra en konstgjord ö ellerannan inrättning och anläggningen bör avlägsnas då användningen av Prop.1992/93:54 den upphör. En säkerhetszon med en radie av högst fårupprättas runt anläggningen. Särskildaartiklar i avdelning V reglerar fiske och andra frågor om utnyttjande av delevande tillgångarna i zonen. Då denna reglering i konventionen inte kommer attföranleda någon ändring i fiskelagstiftningen hänvisas för en närmarebeskrivning av de särskilda artiklarna till proraemorian. 1artikel 56 finns också bestämmelser om marinvetenskaplig forskning i den ekonomiskazonen. Det är kuststaten som har ensamrätt att med iakttagande av konventionenbestämma om den marinvetenskapliga forskningen i zonen. I avdelning XIII, somhandlar om marinvetenskaplig forskning, finns de artiklar som är av särskiltintresse i detta sammanhang. Marinvetenskaplig forskning i den ekonomiskazonen regleras särskilt i artikel 246. Enligt punkt 3 i denna artikel skall enkuststat normalt godkänna att andra stater eller behöriga internationellaorganisationer får bedriva marinvetenskaplig forskning i vetenskapens tjänstför fredliga syften inom zonen. Det ankommer på kuststaten att lägga fast deregler som skall föregå ett godkännande så att detta inte utan rimliganledning blir fördröjt eller förvägras. Det finns också i artikel 247särskilda regler om rätten att bedriva marinvetenskaplig forskning i den ekonomiskazonen. Om kuststaten är medlem i en internationell organisation eller har ettbilateralt avtal med en sådan organisation och organisationen i fråga önskarbedriva marinvetenskaplig forskning inom zonen, skall kuststaten anses hatillåtit denna forskning, om den har godkänt projektet när det beslöts eller ärberedd att delta i projektet. Ett sådant ttllåtande gäller dock underförutsättning att kuststaten inte på angivet sätt har rest invändningar motforskningsprojektet. Omett annat land eller en internationell organisation marinvetenskapligforskning inom den ekonomiska zonen, anges i artikel 249 vilka skyldigheter somåvilar den som bedriver forskningen att bereda kuststaten tillfälle att påolika sätt tillgodogöra sig forskningsprojektet. Kuststaten har sålunda alltidrätt att delta i projektet eller vara närvarande på fartyget ellerforskningsstationen. Kuststaten har också rätt att efter begäran få tillgångtill forskningsresultaten. Kuststatenkan, med stöd av artikel 253 och på grundval av de omständigheter som däranges, begära att forskningen skall upphöra. Detta kan vara fallet, omforskningsprojektet inte överensstämmer med vad som angavs när godkännandetlämnades, eller om kuststaten nekas att efter begäran få delta iforskningsprojektet eller att erhålla vetskap om resultat därifrån. 2.4.2Slgrdd för och bevarande av den miljön AvdelningXII i konventionen innehåller regler om skydd för och bevarande av den marinamiljön, också i den ekonomiska zonen. Avanikel 192 framgår att stater är förpliktade att skydda och bevara den miljön. I artikel 193 slås fast att stater har suverän rätt att utvinna 29 sina naturtillgångar ienlighet med sina miljövårdssträvanden och sina för- Prop. 1992/93:54 pliktelseratt skydda och bevara den miljön. Artikel194 behandlar frågan om åtgärder för att motverka, minska och kontrolleraföroreningar i den miljön. Artikeln är indelad i fem punkter. I denförsta punkten ålägger sig varje stat att med lämpliga metoder och i enlighetmed sin förmåga vidta alla nödvändiga åtgärder som är förenliga med havsrättskonventionenför att motverka, minska och kontrollera föroreningar av den miljön frånalla slags källor. Den andra punkten handlar om staters skyldighet att i frågaom verksamheter under en stats jurisdiktion eller kontroll se till attverksamheten utövas på ett sådant sätt att andra stater skyddas frånföroreningar som kan vålla skada. Motsvarande gäller också i fråga omförorening efter en olycka. Den tredje punkten anger att de åtgärder som vidtasskall omfatta alla källor som medför föroreningar i den miljön. I punkt3 exemplifieras också vilka typer av källor och föroreningar som så långt sommöjligt skall minskas. Där anges bl.a. utsläpp från landbaserade källor avskadliga ämnen, föroreningar från fartyg och föroreningar från anläggningar ochanordningar som används vid utforskning eller utvinning av naturtillgångar påhavsbottnen och dess underlag. Punkt 4 understtyker att staterna i samband medatt man motverkar, minskar eller kontrollerar föroreningar av den marinamiljön skall avhålla sig från oberättigade ingrepp i de verksamheter som ienlighet med havsrättskonventionen bedrivs av andra stater. Den avslutandefemte punkten i artikeln tar sikte på att åtgärder till skydd för den marinamiljön skall innefatta sådana åtgärder som är nödvändiga för att skydda ellerbevara sällsynta eller känsliga ekosystem liksom hotade arter och lokaler. Staternaär enligt artikel 195 bl.a. skyldiga att - i samband med åtgärder för attmotverka, minska och kontrollera förorening i den miljön -handla påsådant sätt att en skada eller risk inte överförs från ett område till ett annat. Anikel196 rör användningen av teknik eller införande av främmande eller nya arter iden miljön. Enligt artikeln skall staterna vidta alla nödvändigaåtgärder för att motverka, minska och kontrollera sådana föroreningar av denmarina miljön som härrör från utnyttjande av teknik som äger rum under en statsjurisdiktion eller kontroll. Varje stat skall också på motsvarande sätt ochunder motsvarande förhållanden kontrollera avsikfligt eller oavsiktligtinförande av sådana nya eller främmande arter som kan medföra betydande ochskadliga förändringar i den miljön. Femtekapitlet av avdelningen XII i havsrättskonventionen innehåller närmarebestämmelser om interaationella regler och nationell lagstiftning i syfte attmotverka, minska och kontrollera föroreningar i den miljön. Artiklarna208, 210 och 211 är här av särskilt intresse. Artikel208 innehåller regler för sådana föroreningar från verksamheter på havsbottnen som är underkastade nationell jurisdiktion. Arttkeln är uppde lad i fem punkter. I den första punkten stadgas att strandstaterna skall med dela lagar och andra författningar för att motverka, minska och kontrollera sådana föroreningar av den miljön som uppstår på grand av eller i samband med verksamheter på havsbottnen under nattonell jurisdiktion lik som i fråga om verksamheter på konstgjorda öar, anläggningar och kon- 30 struktioneri enlighet med artiklarna 60 och 80 i havsrättskonventionen. Sta- Prop.1992/93:54 terna skall också enligt punkt 2 vidta andra åtgärder som ärnödvändiga för att motverka, minska och kontrollera föroreningar i den marinamiljön. Den lagstiftning och de åtgärder staterna vidtar skall leva upp tillinternationella regler och rekommendationer enligt punkt 3. Punkterna 4 och 5handlar om att staterna skall samarbeta med varandra för att harmonisera sinpolitik och för att fastställa regionala eller globala regler ochrekommendationer för att förhindra, minska och kontrollera utsläpp avföroreningar i den miljön. Artikel210 behandlar förorening genom dumpning. Artikeln är uppdelad i sex punkter. Detvå första punkterna överensstämmer i huvudsak med vad som gäller enligtartikel 208, nämligen att staterna genom nationell reglering skall motverka,minska och kontrollera förorening av den miljön som förorsakas avdumpning och vidare att staterna skall vidta andra åtgärder som kan varanödvändiga för detta syfte. De sålunda genomförda åtgärderna skall enligtpunkt 3 säkerställa att någon dumpning inte sker utan vederbörligt tillstånd.Punkt 4 ålägger staterna att samarbeta för att finna globala och regionalaregler och rekommendationer. Dumpning i terrritorialha-vet och den ekonomiskazonen eller på kontinentalsockeln får inte genomföras utan kuststatens utttyckligagodkännande enligt punkt 5. Arttkelns avslutande punkt, punkt 6, slår fast attnationella regler inte får vara mindre långt gående än globala regler ochnormer. Anikel211 reglerar frågor om förorening från fartyg. Artikeln innehåller sju punkter.Den är tillsammans med artiklarna 208 och 211 av central betydelse när detgäller åtgärder mot föroreningar i den miljön. Artikeln kan i korthetsägas betona vikten av samarbete mellan länderna för att etablerainternationella regler och rikflinjer som den ger strandstaternamöjlighet att införa egna regler till skydd mot förorening från fartyg. Sådanaregler kan kuststaten göra gällande både i sitt territorialhav och i den ekonomiskazonen. Artikeln anger alltså hur kuststaten kan förfara för att införa egnaregler. Strandstaternas beslut förutsätter - i syfte att inte motverka denfria sjöfarten - samordning med ett övergripande internationellt organ, närmastIMO (). I artikeln anges också att denåsyftade internationella regleringen bör innefatta regler om rapportering tillberörda strandstater i fråga om s.k. incidenter, dvs. händelser som innebäreller kan innebära förorenande utsläpp i den miljön. Sjättekapitlet av avdelning XII (artiklarna 213-222) behandlar frågan hur staternaskall genomföra åtgärder för att uppfylla sina i avdelningen angivna förpliktelser. Genomartikel 213 åtar sig staterna att anta lagar och tillämpa dessa för attgenomföra internationellt antagna regler för att motverka, begränsa och kontrolleraföroreningar i den miljön från landbaserade källor. Artikel216 rör staternas ansvar i fråga ora dumpning. Kuststaten svarar för att lagstiftningeni fräga om territorialhavet, den ekonomiska zonen och sin kontinentalsockelskall genomföras enligt konventionen och att den också skall tillämpas.Flaggstaten å sin sida svarar för fartyg som för dess flagg och sådana som ärregistrerade hos flaggstaten. Vidare svarar varje stat för lagstiftning ochtillämpning av lagarna i fråga om lastning av avfall och Prop. 1992/93:54 annatinom sitt territorium eller vid sin off-shore terminal. Kuststaternasmöjligheter att göra ingripanden framgår av artikel 220, som är uppdelad i åttapunkter. Punkt 1 anger att när ett fartyg frivilligt befinner sig i en statshamn eller off-shore terminal, får staten, med vissa inskränkningar, inledarättsliga förfaranden beträffande varje överträdelse av dess lagar och andraförfattningar som tillkommit i enlighet med havsrättskonventionen ellertillämpliga internationella regler för att motverka, begränsa och kontrolleraförorening från fartyg, när överträdelsen har ägt rum i statens territorialhaveller i dess ekonomiska zon. Ifräga om fartyg under genomfart i en stats territorialhav gäller enligt andrapunkten, att, om det föreligger uppenbara skäl att anta att fartyget i frågahar överträtt statens lagar och andra författningar, vilka har tillkommit ienligt med havsrättskonventionen eller tillämpliga intemationella regler för attmotverka begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg, får staten, utanatt kränka reglema om oskadlig genomfart, företa en fysisk inspektion avfartyget med anledning av överträdelsen. När bevisen berättigar till detta, färstaten också inleda rättsliga förfaranden - inklusive kvarhållande av fartyget- i enlighet med statens lagar, men med beaktande av skyddsreglerna i kap. 7. Omdet enligt punkt 3 föreligger uppenbara skäl att anta att ett fartyg somnavigerar i en stats territorialhav eller ekonoiniska zon har överträtt tillämpligainternationella regler eller nationell lagstiftning om att motverka föroreningar,får den berörda staten begära att fartyget lämnar uppgifter om sin identitetoch registreringshamn samt sin senaste och näst följande anlöp-ningshamn. Denberörda staten får även begära annan sådan relevant information som krävs föratt fastställa om en överträdelse har ägt rum. Det ankommer på varje statenligt punkt 4 att anta lagar och andra författningar så att fartyg som förlandets flagga uppfyller kraven på information enligt punkt 3. Närdet föreligger uppenbara skäl att anta att en i punkt 3 avsedd överträdelsehar ägt rum ombord på ett farfyg som navigerar i en stats territorialhav ellerekonomiska zon och överträdelsen har föranlett utsläpp som medfört eller hotatmedföra betydande förorening av den miljön, får den berörda statenföreta fysisk inspektion av fartyget i fråga om förhållanden som röröverträdelsen. Förutsättningen för en sådan inspektion är dock att man frånfartyget vägrat lämna information eller lämnat sådan information som klartavviker från vad som är uppenbart och omständigheterna i övrigt är sädana attde berättigar till en inspektion. Omdet finns klara bevis för att ett fartyg under gång i en stats ekonomiska zoneller territorialhav har begått en överträdelse i den ekonomiska zonen, ochdenna överträdelse har föranlett utsläpp som har inneburit betydande skadaeller hot om sådan skada på kuststatens kuster eller dänned sammanhängandeintressen eller på tillgångar i territorialhavet eller den ekonomiska zonen,får kuststaten inleda rättsligt förfarande mot fartyget enligt punkt 6. Ettsådant förfarande inbegriper kvarhållande av fartyget. I punkt 7 föreskrivs atten kuststat, som har kvarhållit ett fartyg med stöd av punkt 6 skall tillåta fartyget att fortsätta sin färd, om säkerhet ställs i enlig- 32 hetmed vissa regler som behörig internationell organisation (IMO) faststäl- Prop.1992/93:54 ler. Kapitel7 i avdelning XII innehåller regler om skydd (safeguards) för den som blirföremål för åtgärder för verkställighet. Artikel224 reglerar utövandet av verkställighetsmakten gentemot utländska fartyg.Denna makt får utövas endast av offentliga tjänstemän, örlogsfartyg, militäraluftfartyg eller andra fartyg eller luftfartyg, som är försedda med tydligakännetecken och kan identifieras att vara i offentlig tjänst. Artikel225 anger att den som utövar verkställighetsmakten skall förfara på ett sådantsätt att skadliga verkningar av verkställigheten undviks. Artikel226 ger en relativt ingående beskrivning av de regler som skall iakttas vid enundersökning av fartyg. Artikel228 reglerar den delade befogenhet som finns mellan kuststat och flaggstat ifråga om inledande av ett rättsligt förfarande. Kuststatens straffrättsligaförfarande skall sålunda inställas, om flaggstaten från detatt ett rättsligt förfarande har inletts påbörjar ett eget motsvarande rättsligtförfarande. Ifråga om straffrättsliga sanktioner följer av artikel 230 att endast böter kankomma i fråga när det gäller överträdelser av främmande fartyg i den ekonomiskazonen, om brottet utgörs av åsidosättande av föreskrifter som avser attmotverka, begränsa eller kontrollera förorening i den miljön. 2.5 Folkrätten och den ekonomiska zonen Rättenatt inrätta en ekonomisk zon ges i havsrättskonventionen. Denna konvention harännu inte trätt i kraft. har inte ratificerat konventionen. Frågan äralltså om det är i överensstämmelse med folkrätten, att inrättar enekonomisk zon. Detfolkrättsliga regelsystemet består av två komponenter nämligen traktaträtt ochsedvanerätt. Traktaträtten grandas på avtal som ingås mellan två eller flerastater eller internationella organ. Sedvanerätten däremot utvecklas genom attstater handlar på ett visst sätt så att en statspraxis etableras. Havsrättskonventionenger exempel på regler som redan etablerats i traktaträtten och som förekommeri sedvanerätten. Konventionen har också kommit att spela en viktig roll vidtillskapandet av ny sedvanerätt. Det är en sålunda en allmän uppfattning, attvid tiden för påbörjandet av de förhandlingar som ledde fram till havsrättskonventionen,dvs. , hade rätten att inrätta en egen ekonomisk zon inte utvecklatstill att utgöra en folkrättslig sedvana. Stadgandena i artikel 56 och följandekan därför inte ursprangligen sägas ha varit en kodifiering av redan erkändafolkrättsliga principer.