prop · GF0352 · 1992-01-01 00:00:00 — Där på detta sätt leder polisverksamhet skall vad som föreskrivs i lag eller annan författning om polismyndighet i tillämpliga delar gälla för . När det gäller formerna för utövande av uppgifter som högsta polisorgan i länet förekommer som tidigare framhållits två olika organisationsmodeller, länspolischefsmodellen och länspolismästarmodellen. Båda modellerna bygger på att uppgifter på polisområdet i regel fullgörs av den regionala polischefen (länspolischefen respektive länspolismästaren). De skiljer sig åt bl.a. när det gäller den regionala polischefens organisatoriska hemvist och beträffande formerna för ledning av den regionala polisverksamheten. Oavsett vilken organisationsmodell som tillämpas, ankommer beslutanderätten i vissa polisfrågor på landshövdingen eller styrelse. I de län där länspolischefsmodellen tillämpas utövas funktionen som regional polischef av en länspolischef. Denne är tjänsteman vid och chef för den arbetsenhet där, som benämns länspolischefsexpeditionen. Länspolischefen är också beslutsfattare i de flesta ärenden vid som rör polisverksamheten samt föredragande inför landshövdingen och styrelsen i de polisärenden som skall avgöras av dem. Vid några länsstyrelser finns under länspolischefen en biträdande länspolischef, som är länspolischefens ställföreträdare. Den biträdande länspolischefen utövar länspolischefens tjänst när denne har förhinder och biträder i övrigt länspolischefen enligt vad denne bestämmer. Länspolismästarmodellen innebär att funktionen som regional polischef förenas med chefskapet för en av de lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästaren är alltså inte organisatoriskt knuten till utan är tjänsteman vid polismyndigheten. När länspolismästaren utövar sin funktion som regional polischef sker detta emellertid på vägnar och i dess namn. I några län finns också en biträdande länspolismästare, vilken är länspolismästarens ställföreträdare såväl när det gäller regionala frågor som i funktionen som lokal polischef. Också den biträdande länspolismästaren ingår i den polismyndighet för vilken länspolismästaren är chef. Länspolischefsexpedition saknas i de län där länspolismästarmodellen tillämpas. Den personal som biträder länspolismästaren i regionala frågor ingår i länspolismästarens egen myndighet. I den mån regionala polisenheter såsom regional trafikavdelning och regionala kriminalpolisenheter ingår i länspolismästarens egen myndighet, vilket vanligen är fallet, disponerar länspolismästaren över dessa enheter liksom över polismyndighetens resurser i övrigt (s.k. direkt ledning). I vissa fall ingår dock regionala enheter i andra polismyndigheter. Över dessa utövar länspolismästaren s.k. indirekt ledning med stöd av de tidigare berörda bestämmelserna i polislagen, vilket bl.a. innebär att länspolismästaren generellt eller för ett särskilt fall får bestämma över verksamheten vid enheterna. Länspolischefen, som inte disponerar över några polisstyrkor, är normalt hänvisad till indirekt ledning när det gäller samtliga enheter med regionala uppgifter. Den direkta ledningen utövas i detta fall av polischefen i det distrikt där respektive enhet ingår organisatoriskt. En annan punkt där länspolischefs- och länspolismästarmodellen skiljer sig åt är handläggningen av vissa slag av ärenden där det typiskt sett har ansetts föreligga en jävssituation för länspolismästaren vid handläggning på vägnar. Det gäller bl.a. ärenden om tillsyn över länspolismästarens egen myndighet och överprövning av beslut som meddelats av en polismyndighet i länet. Dessa ärenden får enligt förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion inte handläggas av länspolismästaren. De handläggs istället vid någon av enheter. I län där länspolischefsmodell tillämpas handläggs dessa liksom andra regionala polisärenden i regel vid länspolischefsexpeditionen. skall enligt länsstyrelseinstruktionen avgöra viktigare frågor avseende polisverksamheten. Dock gäller på samma sätt som för den lokala polisstyrelsen den begränsningen att styrelsen inte får fatta beslut i frågor som avser polisverksamhet i särskilt fall. Enligt länsstyrelseinstruktionen är det landshövdingen som efter föredragning fattar beslut i ärenden som rör polisens verksamhetsformer, polisförstärkning eller ledningsfrågor när det är fråga om allvarliga ordningsstörande händelser som kräver extraordinär polisverksamhet eller fordrar särskilda överväganden om användningen av polisstyrkorna eller när omständigheterna i övrigt kräver det. Det har uttryckligen föreskrivits i instruktionen att ärenden som avses i 11 § allmänna ordningsstadgan (1956:617) eller 2 § lagen (1956:618) om allmänna sammankomster skall avgöras av landshövdingen. Närmare föreskrifter om den regionala polisorganisationen finns i polisförordningen (1984:730). När det gäller uppgift som högsta polisorgan i länet föreskrivs bl.a. att skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om samverkan mellan polismyndigheterna inom länet samt mellan polisen i det egna länet och i andra län. Frågor som avser samverkan mellan polismyndigheter och som gäller polismyndigheter i skilda län får beslutas av länsstyrelserna i samråd. Polisförordningen innehåller också föreskrifter om utseende av regionala chefer. Länspolischef, länspolismästare, biträdande länspolischef och biträdande länspolismästare utses av regeringen. Tjänster som länspolischef tillsätts av regeringen efter förslag av . Länspolismästarna vid polismyndigheterna i , och förordnas av regeringen för högst . Tjänsterna som biträdande länspolismästare vid dessa myndigheter tillsätts av regeringen efter anmälan av landshövdingen. Andra tjänster som länspolismästare tillsätts av regeringen efter Tjänster som biträdande länspolischef tillsätts av . 4 Överväganden och förslag 4.1 Allmänna utgångspunkter Flertalet av de uppgifter som enligt 6 § polislagen (1984:387) ankommer på i egenskap av högsta polisorgan i länet handläggs av den regionala polischefen i enlighet med de föreskrifter som gäller i fråga om arbetsfördelning vid länsstyrelserna. Den organisatoriska hemvisten för den regionala polischefen är, som framgått, inte enhetlig i hela landet. I de flesta län tillämpas fortfarande den organisation för den regionala polisledningen som infördes i samband med förstatligandet av polisväsendet och som benämns länspolischefsmodellen. Den innebär att den regionala polischefen - länspolischefen - ingår organisatoriskt i som chef för en av enheter, länspolischefsexpeditionen. I samband med reformeringen av polisväsendet har, vid sidan av länspolischefsmodellen, införts den s.k. länspolismästarmodellen som innebär att funktionen som regional polischef är förenad med tjänst som chef för en av de lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästarmodellen har införts successivt och tillämpas i åtta län. Frågan om en generell övergång till länspolismästarmodell diskuterades bl.a. vid behandlingen av budgetproposition. Statsmakternas ställningstagande blev den gången att frågan borde anstå tills man hade vunnit tillräcklig erfarenhet av denna organisationsmodell. När regeringen nu föreslår en ändring av ledningsorganisationen på regional nivå inom polisen, finns ett omfattande erfarenhetsmaterial att stödja sig på. Länspolismästarmodellen har tillämpats i län av olika struktur. En ingående utvärdering av de bägge organisationsmodellerna har gjorts av och . Till detta kommer den beredning som skett i nu förevarande ärende och som bl.a. innefattar en utfrågning om övergång till en enhetlig regional polisorganisation i landet samt remissbehandling av en departementspromemoria i samma ämne. Som redan framhållits har också justitieutskott i samband med behandlingen av proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen uttalat att länspolismästarmodellen visat sig fungera väl och att den nu bör införas i hela landet. Också vid behandlingen av kompletteringspropositionen har uttalat sig för att länspolismästarmodellen bör införas generellt. Utöver det anförda finns emellertid ytterligare omständigheter som talar för, eller rentav gör det nödvändigt, att nu ta ställning till den framtida utformningen av den regionala polisorganisationen. Av betydelse i detta sammanhang är inte minst de strukturella förändringar som genomförs inom den offentliga sektorn som helhet för att bl.a. öka statsförvaltningens effektivitet. Strukturförändringarna har sin utgångs- punkt i en pågående utveckling mot europeisering, avreglering och decentralisering som påverkar alla delar av den offentliga verksamheten. Inom den statliga förvaltningen införs efter hand en mer resultatorienterad styrning som ger de direkt verksamhetsansvariga ett större utrymme att själva avgöra hur de skall lösa sina uppgifter som kraven på uppföljning och utvärdering stärks. Andra inslag i detta förändringsarbete är stimulering av ett effektivt resursutnyttjande samt stärkande av den lokala och regionala myndighetsnivån. En viktig del av utvecklingen av den statliga förvaltningen enligt de angivna riktlinjerna är övergången till den mål- och resultatorienterade styrningen (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 61 och prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 62). Som framhållits i det föregående kommer den mål och resultatorienterade styrningen för polisväsendets del att innebära en ökad frihet för polismyndigheterna att disponera över sina medel inom s.k. ramanslag som kraven på uppföljning och utvärdering stärks. Men detta ställer krav på en effektiv tillsyn av och stöd till verksamheten vid myndigheterna. Det finns annars en risk för att standarden på polisverksamheten kan komma att utvecklas i olika riktning i olika delar av landet och att särskilt de mindre polismyndigheterna kan få svårigheter när det gäller att uppfylla kraven på en säker ekonomiförvaltning, med negativa följder för polisverksamheten. Det är knappast önskvärt eller ens möjligt att ges rollen att nära följa och stödja verksamheten vid landets alla polismyndigheter. Ett försök i den riktningen skulle motverka den decentralisering av ansvar och befogenheter, som är avsikten med den nya styrningen, och skulle ligga mindre väl i linje med inriktningen av mot mera övergripande frågor inom polisen (jfr prop. 1989/90:155). Istället bör de regionala organen inom polisen ges en ökad roll i detta hänseende. Detta ligger också i linje med de riktlinjer som fastslog i samband med polisreformen om att tilldela de regionala cheferna en starkare ställning inom polisorganisationen (prop. 1980/81:13, JuU24, rskr. Mot bakgrund av vad som anförts får tiden nu anses vara mogen för att gå över till en enhetlig regional ledningsorganisation för polisverksamheten. Särskilt bör man ta till vara de erfarenheter som vunnits både av länspolischefsmodellen och av länspolismästarmodellen. En annan utgångspunkt är att den regionala organisationen måste utformas så att den kan uppfylla de krav som ställs på en effektiv och kompetent administration, inte minst inom ramen för den mål- och resultatorienterade styrningen. Såväl förändring av styrning som organisationsstruktur och verksamhetsformer inom polisen är inne i ett intensivt utvecklingsskede. Att mera i detalj ange vilka uppgifter som kommer att åvila den regionala polisledningen är inte möjligt. Att uppskjuta en reform av den regionala polisorganisationen tills alla detaljer i förändringsarbetet kan överblickas är emellertid varken önskvärt eller försvarligt. Tvärtom är en sådan organisatorisk reform en viktig förutsättning för det fortsatta utvecklingsarbetet inom polisens område. Inriktningen bör istället vara att på regional nivå inom polisen skapa en ledningsorganisation som är tillräckligt flexibel för att kunna ta på sig de uppgifter i fråga om ledning av polisverksamhet och i fråga om ekonomiskt ansvar och annat, som kommer att decentraliseras dit eller som annars kan komma att anförtros den regionala polisorganisationen. De förändringar av polisens regionala organisation som här föreslås gäller inte de rent operativa funktioner som finns på regional nivå i form av trafikavdelningar, regionala kriminalrotlar m.m. Operativa organ med regionala uppgifter kommer givetvis att behövas inom polisväsendet även i fortsättningen. En annan utgångspunkt är att hålla fast vid den principproposition (prop. 1980/81:13) intagna ståndpunkten att länen även skall utgöra basen för den regionala polisorganisationen. Det är viktigt att polisverksamheten är integrerad med samhällsverksamheten i övrigt och har en bred förankring både i förhållande till medborgarna och deras valda företrädare och i förhållande till andra myndigheter. Anknytningen till länsnivån uppfyller dessa krav. Det anförda hindrar självfallet inte att vissa funktioner organiseras med flera län som bas, om detta är effektivt och i övrigt lämpligt. bedrivs bl.a. sjöpolisens verksamhet i sådana former. Verksamhet i interregionala former har också diskuterats när det gäller en del andra funktioner inom polisen, exempelvis utbildning och kriminalteknisk verksamhet. Dessa frågor får uppmärksammas i det fortsatta förnyelsearbetet inom polisen. 4.2 En enhetlig ledningsorganisation på regional nivå Regeringens förslag: En enhetlig regional ledningsorganisation som bygger på länspolismästarmodellen införs i hela landet./ru/ Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag utom vad avser införande av länspolismästarmodellen i . Remissinstanserna m.m.: Samtliga remissinstanser utom , länsstyrelserna i och län samt två reservanter i i är i princip positiva till promemorians förslag. anför att det är oklart vilka uppgifter samt vilket ansvar som kommer att åvila den regionala nivån, varför verket anser att det inte är möjligt att ta ställning till vilken organisationsmodell som är lämpligast. Statskontoret diskuterar i sitt yttrande en lösning med länsmyndigheter och en med storregioner men tillstyrker ändå promemorians förslag. Också i län diskuterar frågan om länsmyndigheter men tillstyrker promemorians förslag. Även flertalet deltagare vid utfrågning (se avsnitt 1) förordade en övergång till länspolismästarmodell. Skälen för regeringens förslag: Under det utredningsarbete inom 1975 års polisutredning och polisberedning, som ligger bakom införandet av länspolismästarmodellen i vissa län, har länspolischefsmodellen och länspolismästarmodellen analyserats ingående och vägts mot varandra från principiella och teoretiska utgångspunkter (se bl.a. SOU 1979:6 och DsJu 1984:11). De erfarenheter som vunnits under de år som länspolismästarmodellen tillämpats i praktiken har i stora delar bekräftat de förväntningar som ställdes på modellen vid införandet. Det föreliggande erfarenhetsmaterialet, som bl.a. finns tillgängligt i den tidigare berörda rapporten med utvärdering av länspolismästarmodellen, ger ett fylligt och tämligen entydigt underlag för bedömning av de båda modellerna för den regionala polisorganisationen. Förhoppningarna om att länspolismästarmodellen skulle ge den regionala chefen en starkare ställning inom polisorganisationen har i allt väsentligt infriats. Från både länsstyrelser och polismyndigheter med erfarenhet av länspolismästarmodellen har framhållits att det är en fördel från verksamhetssynpunkt att den regionala chefen tar del i den dagliga polisverksamheten. Det har också framhållits att länspolismästarmodellen för med sig att kontakt- och beslutsvägar mellan den regionala chefen och den lokala polisorganisationen har blivit kortare samt att administration och byråkrati har minskat. De nämnda fördelarna med länspolismästarmodellen har ställts emot länspolischefsmodellen, där avsaknaden av egna operativa resurser och liten kontakt med den vardagliga polisverksamheten har framstått som några av bristerna. Som en nackdel med länspolismästarmodellen har åberopats att det visat sig svårt att lösa frågan om tillsyn över polisorganisationen på ett alltigenom tillfredsställande sätt. En farhåga som angavs när länspolismästarmodellen infördes var att länspolismästaren skulle kunna misstänkas att vilja favorisera sin egen polismyndighet på bekostnad av övriga polismyndigheter inom länet. Det föreliggande materialet ger emellertid inte något stöd för att det i praktiken har förekommit att länspolismästarna missgynnat de polismyndigheter där de inte själva fört det direkta befälet. Även om länspolismästarmodellen innebär att länspolismästaren förenar rollen som regional polischef med rollen som myndighetschef i den lokala polisorganisationen, finns det alltså fog för att påstå att de bägge rollerna kunnat förenas väl i det praktiska arbetet. De invändningar mot länspolismästarmodellen som går ut på att modellen skulle innebära en sammanblandning av två oförenliga roller får därmed anses vederlagda. De svårigheter som kan hänföras till länspolismästarens dubbla roller har i de flesta fall varit av rent praktisk natur, såsom att det ibland varit svårt för länspolismästaren att få tiden att räcka till för både de regionala och de lokala uppgifterna eller att inte alltid kunnat få det stöd i form av polisiär expertis som den ansett sig behöva för handläggningen av vissa ärenden. Som anförs i promemorian erbjuder länspolismästarmodellen stora fördelar när det gäller att samordna verksamheten vid flera polismyndigheter och att bedriva polisverksamheten inom ett län så att de samlade resurserna utnyttjas på bästa sätt. Behovet av en sådan ökad samverkan och samordning när det gäller polismyndigheternas verksamhet kommer att öka inom polisväsendet som helhet med hänsyn bl.a. till de ökade effektivitetskrav som ställs, både till följd av brottsutvecklingen och av det statsfinansiella läget (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 11). När man skall ta ställning till den framtida ledningsorganisationen på regional nivå inom polisen finns det skäl att framhålla att den regionala polisledningen har många och delvis olikartade uppgifter: ledning av polisverksamhet, tillsyn, administration, tillhandahållande av polisiär expertis åt , samverkan med andra myndigheter etc. Det ligger i sakens natur att det kan vara svårt att finna en organisationsform som är idealisk för var och en av dessa uppgifter. Klart är emellertid att utvecklingen går emot att ökade krav ställs på polisens regionala ledningsfunktioner i vid mening, även om den gällande principen om att tyngdpunkten i polisverksamheten skall ligga på lokal nivå givetvis ligger fast. Det innebär att man kan förvänta att det delegeras ytterligare uppgifter från central nivå och att den regionala ledningen får ett ökat ansvar för sådana uppgifter som samordning och samverkan i fråga om polisverksamhet inom länet och mellan länen, ekonomisk förvaltning och annat administrativt stöd samt uppföljning av verksamheten. Avgörande för hur den regionala polisledningen bör organiseras bör vara vilken organisationsform som skapar de bästa förutsättningarna för att utöva en effektiv regional polisledning i vid mening. Först därigenom skapas förutsättningar för att ge den regionala ledningen inom polisen den ökade styrka som förutsatts från statsmakternas sida i skilda sammanhang (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 66) och som är en förutsättning för att kunna fortsätta arbetet med att decentralisera uppgifter från statsmakterna och från den centrala nivån inom polisen. Övriga funktioner som ankommer på den regionala polisorganisationen är i många fall också av stor betydelse men behöver inte vara avgörande för valet av organisationsform för den regionala polisledningen. När det gäller sådana regionala funktioner bör man inrikta sig på att finna en effektiv och i övrigt lämplig ordning inom ramen för den organisation som är den bästa med hänsyn till kravet på en effektiv polisledning. De omfattande erfarenheter som har vunnits av de organisationsformer som förekommer på regional nivå inom polisen visar att länspolismästarmodellen är överlägsen länspolischefsmodellen när det gäller att leda polisverksamheten i vid mening. Länspolismästaren har inom sin egen myndighet en fullt utbyggd polisledningsorganisation, något som länspolischefen saknar. I motsats till länspolischefen tar länspolismästaren del i den dagliga polisverksamheten och förfogar normalt över den största polisstyrkan i länet. Dessa förhållanden ger länspolismästaren goda förutsättningar att i både kort och långt perspektiv överblicka polisverksamheten i hela länet och vid behov lämna det stöd eller de anvisningar som kan behövas för att polisverksamheten i länet skall bedrivas effektivt och även i övrigt i enlighet med de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast. Det finns inte någon anledning att genom organisatoriska och andra åtgärder försöka skapa motsvarande goda förutsättningar för ledning av polisverksamheten inom ramen för länspolischefsmodellen. En sådan lösning skulle fordra en resursförstärkning på regional nivå som inte framstår som realistisk, varken med hänsyn till länens storlek eller med hänsyn till de resurser som totalt sett står till polisväsendets förfogande. Det nu anförda leder till att vi anser att den regionala ledningsorganisationen inom polisen i fortsättningen skall bygga på länspolismästarmodellen. Befattningen som regional polischef skall alltså vara förenad med befattningen som polischef i den lokala organisationen. Vi föreslår att länspolismästarmodellen införs i alla län. Även om förutsättningarna för polisverksamheten varierar med hänsyn till yta, befolkningsunderlag m.m. i olika län finns det inga avgörande skäl som talar mot vad som rimligen är den naturliga ordningen, nämligen att man har en enhetlig regional polisorganisation i hela landet. Tvärtom går, som nämnts, utvecklingen mot att ökade krav ställs på den regionala polisledningen, och med den förutsättningen är länspolismästarmodellen generellt den lämpligaste lösningen. I promemorian har, utan närmare motivering, förordats att också i fortsättningen skall stå utanför länspolismästarorganisationen. Vi ser dock inget skäl till detta. Av remissyttrandet från i framgår att den nuvarande ordningen, enligt vilken polischefen i det enda polisdistriktet i länet är en polismästare, visat sig ha vissa praktiska olägenheter. Bl.a. har polismästaren hamnat vid sidan av informationsflödet till den regionala polischefskretsen. Vi föreslår att också denna polischef skall var en länspolismästare. Vad som har sagts innebär inte att länspolismästarmodellen bör införas utan modifieringar. Erfarenheterna från tillämpningen av denna organisationsform visar att det finns utrymme för förbättringar av den regionala organisationen inom länspolismästarmodellens ram. Det gäller bl.a. formerna för tillsynen och utformningen av ledningsorganisationen närmast under länspolismästaren. Dessa och andra följdfrågor behandlas i närmast följande avsnitt. 4.3 Följdfrågor Regeringens bedömning: Nuvarande föreskrifter i polislagen om befogenheter som högsta polisorgan i länet är tillräckliga även . Tyngdpunkten i polisverksamheten skall också i fortsättningen ligga på det lokala planet. bör få till särskild uppgift att ha tillsyn över de polismyndigheter där länspolismästare är chef. Under länspolismästaren bör det i regel finnas en biträdande länspolismästare. Den regionala ledningsfunktionen under länspolismästaren bör organiseras så att den har en egen identitet inom myndigheten. Länspolismästaren bör i princip vara chef för den största polismyndigheten i länet, även om polisdistriktet inte omfattar residensstaden. Till följd härav bör den regionala polisledningen omlokaliseras, i till , i till , i till och i till ./ru/ Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentlig med regeringens bedömning utom såtillvida att det i promemorian förordas att tillsynen över länspolismästarens egen myndighet skall utövas av . Regionala befogenheter: De flesta remissinstanserna anser att nuvarande föreskrifter i polislagen avseende befogenheter är tillräckliga.