prop · GF03137 · 1992-01-01 00:00:00 — Propositionens huvudsakliga innehåll. I fråga om miljöskyddslagen (1969:387) föreslås att uppgiftsskyldigheten i en miljörapport får utvidgas för att underlätta att de av fastlagda nationella miljömålen skall kunna uppnås. Vidare föreslås att en tillståndshavare skall kunna begära ändring av villkor i tillståndsbeslutet även i skärpande riktning. Lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel utvidgas till att omfatta spindeldjur. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) Härigenom föreskrivs att 27, 38 b och 48 §§ miljöskyddslagen (1969:387)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Efter ansökan av Efter ansökan av tillståndshavaren kan tillståndshavaren kan koncessionsnämnden koncessionsnämnden upphäva eller mildra upphäva, ändra eller villkor i tillståndsbeslut, meddela nya villkor i om det är uppenbart att tillståndsbeslut. Villkor villkoret ej längre får dock upphävas eller behövs eller är mildras endast om det är strängare än uppenbart att villkoret inte nödvändigt eller om längre behövs eller ändringen påkallas av är strängare än omständighet som icke nödvändigt eller om förutsågs när ändringen påkallas av tillståndet meddelades. omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. Den som utövar Om en miljöfarlig miljöfarlig verksamhet som verksamhet är av sådant omfattas av tillstånd slag att den är enligt denna lag skall varje tillståndspliktig enligt år avge en särskild denna lag, skall den som miljörapport till utövar verksamheten varje eller till en år avge en särskild nämnd som avses i miljörapport till 38 §. eller till en nämnd som avses i 38 §. I skall de I skall de åtgärder redovisas som åtgärder redovisas som vidtagits för att uppfylla vidtagits för att uppfylla villkoren i villkoren i ett tillståndsbeslutet och tillståndsbeslut och resultaten av dessa resultaten av dessa åtgärder. Regeringen eller den myndighet som eller den myndighet som regeringen bestämmer får regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskriva att en föreskrifter om denna miljörapport skall redovisning. innehålla en redovisning av anläggningens miljöpåverkan även i annat avseende än vad som omfattas av villkor i ett tillståndsbeslut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om hur uppgifterna i en miljörapport skall redovisas. får får förelägga en förelägga den som är tillståndshavare som skyldig att avge en underlåtit att avge en miljörapport och som miljörapport att underlåtit att avge en fullgöra sin skyldighet. I sådan rapport att beslut om föreläggande fullgöra sin skyldighet. I får tillsynsmyndigheten beslut om föreläggande sätta ut vite. får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Om inte något annat Om inte något annat framgår av andra-femte framgår av andra-femte styckena, får beslut enligt styckena, får beslut i denna lag överklagas särskilda fall enligt denna lag eller enligt föreskrift som beslutats med stöd av lagen överklagas 1. hos , om 1. hos , om beslutet har meddelats av en beslutet har meddelats av en sådan nämnd som avses i sådan nämnd som avses i 38 §, 38 §, 2. hos koncessionsnämnden, 2. hos koncessionsnämnden, om beslutet har meddelats av om beslutet har meddelats av eller , eller , 3. hos regeringen, om 3. hos regeringen, om beslutet har meddelats av beslutet har meddelats av koncessionsnämnden. beslut i ett dit överklagat ärende får inte överklagas. beslut i frågor som avses i 8 a § andra och tredje styckena får överklagas hos regeringen. Beslut i fråga om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra meningen eller 43 § tredje stycket eller beslut i fråga om förbud vid vite enligt 51 § får överklagas hos kammarrätten. Särskilda bestämmelser om överklagande av beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns i 59-62 §§. Denna lag träder i kraft . Lag om ändring i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Med biologiskt Med biologiskt bekämpningsmedel avses i bekämpningsmedel avses i denna lag mikroorganismer, denna lag mikroorganismer, virus, nematoder eller virus, nematoder, insekter insekter, som framställts eller spindeldjur, som särskilt för att framställts särskilt förebygga eller motverka för att förebygga eller att sanitär olägenhet motverka att sanitär eller skada på egendom olägenhet eller skada på förorsakas av djur, egendom förorsakas av djur, växter, mikroorganismer växter, mikroorganismer eller virus. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , P. Proposition om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m. 1 Inledning inkom till regeringen med förslag om ändringar i miljöskyddsförordningen (1989:364) m.m. Förslaget har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av förslag som bilaga 1, dels en förteckning över remissinstanserna och en sammanfattning av remissyttrandena som bilaga 2. inkom till regeringen med förslag om ändring i miljöskyddslagen. Förslaget har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av förslag som bilaga 3, dels en förteckning över remissinstanserna och en sammanfattning av remissyttrandena som bilaga 4. Kemikalieinspektionen inkom till regeringen med förslag till ändring i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Kemikalieinspektionens förslag framgår av den allmänna motiveringen. 2.1 En utvidgad miljörapport Mitt förslag: Alla som bedriver miljöfarlig verksamhet skall avge en miljörapport, om verksamheten finns angiven som tillståndspliktig i bilagan till miljöskyddsförordningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att uppgiftsskyldigheten i en miljörapport också skall avse sådana utsläpp till omgivningen som inte regleras av villkor i tillståndsbeslutet. Skälen för mitt förslag: har antagit ett antal s.k. nationella miljömål som innebär att utsläppen främst till luft och vatten av miljöstörande ämnen skall minska avsevärt. Svavelutsläppen till luft skall minska . Ett annat miljömål är att utsläppen till vatten av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas . Utsläppen till vatten av andra miljöstörande metaller skall halveras . Att begränsa utsläpp av skadliga föroreningar och att avveckla användningen av farliga kemikalier är en viktig del i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden, skydda människors hälsa och hushålla med naturresurserna. Myndigheterna på miljöområdet har till uppgift att vidta en rad åtgärder för att dessa av fastlagda miljömål skall uppnås. Bl.a. skall de ha en god överblick över tillståndet i miljön och se till att tillsynen upprätthålls i enlighet med miljöskyddslagens bestämmelser. Ett värdefullt hjälpmedel för myndigheterna i detta arbete är de miljörapporter som alla företag med tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387), ML, är skyldiga att lämna . Miljörapporterna underlättar för tillsynsmyndigheterna att få kunskap om hur en verksamhet har bedrivits och hur företagen lever upp till sina villkor. Genom att har rätt att meddela föreskrifter i fråga om redovisningen av de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbeslutet och resultaten av dessa åtgärder, kan en enhetlig information samlas in och bearbetas. Det är naturligt att miljömyndigheterna utnyttjar miljörapporterna också för att få en bild av de samlade utsläppen av industriell verksamhet särskilt när det gäller utsläpp av sådana ämnen för vilka har tagit ställning för en utsläppsreducering. För att få en samlad bild av utsläppen med hjälp av miljörapporterna är det dock angeläget att uppgifterna i rapporten blir bättre och att uppgiftsskyldigheten utvidgas. Syftet med är dels att förstärka verksamhetsutövarens egenkontroll, dels att förbättra myndigheternas tillsyn över verksamheten. En effektiv tillsyn över tillståndet i miljön förutsätter dock att innehåller uppgifter som gör det möjligt att vid sidan av villkorskontrollen också bedöma belastningen på miljön. Det är viktigt att med hjälp av tillförlitlig statistik kunna bedöma om utsläppen minskar och pröva om de av fastlagda miljömålen kan uppnås. Uppgifterna i skulle enligt min mening kunna utgöra ett gott statistiskt underlag för detta syfte. Det finns många företag som har förhållandevis stora utsläpp, vilka inte redovisas i någon miljörapport. har uppskattat att mer än hälften av de företag som är förprövningspliktiga inte har tillstånd enligt ML. Detta kan bero på att verksamheten fanns före ML:s tillkomst och därefter inte har ändrats, vilket innebär att den inte är tillståndspliktig. En annan orsak kan vara att verksamheten har prövats med hjälp av dispensordningen, en ordning som upphörde . Om verksamheten inte omfattas av tillstånd enligt ML föreligger inte heller någon skyldighet för verksamhetsutövaren att avge miljörapport. Det stora antalet verksamheter som inte har tillståndsprövats innebär alltså att stora utsläppsmängder inte redovisas till myndigheterna. finns i miljöskyddslagen föreskrifter om upplysningsplikt. I 43 § första stycket framgår det t.ex. att innehavaren av en anläggning som kan befaras vara miljöfarlig har en upplysningsplikt i fråga om anläggningen. För att förbättra tillsynen och få ett bättre statistiskt underlag för bedömningen av totala utsläppsmängder och liknande bör det införas ett generellt krav att miljöfarliga verksamheter som finns upptagna som tillståndspliktiga i bilagan till miljöskyddsförordningen skall omfattas av kravet på miljörapport, detta oavsett om verksamheten har underkastats tillståndsprövning enligt ML eller ej. En annan fråga i detta sammanhang är att uppgiftsskyldigheten som sådan också behöver utvidgas. Det förekommer inte sällan, särskilt i äldre beslut, att villkoren inte omfattar utsläpp av sådana miljöfarliga ämnen, om vilka uttalat, att utsläppen skall minskas avsevärt. Sådana riksdagsbeslut utgör en del av de nationella miljömålen. I fråga om dessa utsläpp finns det alltså fog för att de skall omfattas av uppgifterna i en miljörapport, inte minst för att säkerställa statistiskt underlag för en bedömning av förutsättningarna att nå de nationella miljömålen. En föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om skyldighet att lämna uppgifter till tillsynsmyndigheten utöver de som rör villkoren bör därför fogas till 38 b §. I samband med att sådana föreskrifter meddelas bör givetvis berörda myndigheter och organisationer ges tillfälle att yttra sig. 2.2 Ändring av villkor efter ansökan av tillståndshavaren Mitt förslag: skall efter tillståndshavarens ansökan kunna ändra villkor även i skärpande riktning. och förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget. anser dock att frågan inte är helt okomplicerad och att den bör överlämnas till miljöskyddskommittén för övervägande. Skälen för mitt förslag: Enligt 27 § ML kan koncessionsnämnden efter ansökan av tillståndshavaren upphäva eller mildra villkor i tillståndsbeslut, om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. har i sin framställning till regeringen framhållit att det finns fall där tillståndshavaren har intresse av att få villkoren ändrade även i skärpande riktning. Som exempel nämner att villkoren har blivit otidsenliga. Det förfarande som kan tillämpas , att tillståndshavaren hos eller begär att myndigheten skall initiera en omprövning, är onödigt omständligt enligt , som anser det angeläget med en förenkling av den nu gällande ordningen. anser att det är otillfredsställande att en tillståndshavares rätt att begära omprövning av villkor är begränsad på det sätt som framgår av 27 § ML. Enligt kan det finnas andra fall när det är motiverat också för tillståndshavaren att söka ändring av villkor, också i skärpande riktning, exempelvis i fråga om användningen av en ny och lämpligare analysmetod för ett utsläpp. För egen del anser jag att 27 § ML bör ändras i enlighet med vad och har begärt. Den föreslagna ändringen innebär en utvidgning av tillståndshavarens möjligheter att efter ansökan få andra villkor för verksamheten. Ändringen påverkar inte bestämmelserna i 22 §, som reglerar miljömyndigheternas möjligheter att meddela ålägganden för tillståndshavaren. Jag vill i detta sammanhang något beröra förslag till ändringar i miljöskyddsförordningen, MF, m.m. i de delar som inte behandlas här. har pekat på att MF i sin nuvarande utformning kan föranleda tillämpningsproblem för tillsynsmyndigheterna i fråga om tillståndshavare som ändrar sin miljöfarliga verksamhet. Problemen som nämns är bl.a. att 22 § ML, som ger ett tillståndsbeslut en betydande rättsverkan, i praktiken innebär att tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa, även i de fall tillståndsplikten för verksamheten har upphört genom förordning, i praktiken är mycket begränsade. Vidare påpekar att MF:s utformning i fråga om tillståndsplikt för ändring av verksamheten kan komma i konflikt med villkor i givna tillståndsbeslut. Jag är medveten om dessa problem. I viss utsträckning kan problemen lösas genom ändringar i MF. Jag kommer därför att återkomma till regeringen med förslag till ändringar i MF. Fråga om tillståndsbeslutens rättsverkan enligt miljöskyddslagen bör dock lösas i ett annat sammanhang. 2.5 Ändring i lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel Mitt förslag: Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel utvidgas till att också omfatta spindeldjur. Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer med mitt. Skälen för mitt förslag: Med biologiskt bekämpningsmedel avses enligt lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel mikroorganismer, virus, nematoder eller insekter som framställts särskilt för att förebygga eller motverka att sanitär olägenhet eller skada på egendom förorsakas av djur, växter, mikroorganismer eller virus. De skäl kemikalieinspektionen har redovisat för en utvidgning av lagens tillämpningsområde kan sammanfattas enligt följande. Kvalster av många släkten är rovlevande och livnär sig på många olika sorters små insekter och kvalster. Den främsta användningen i fråga om biologisk bekämpning med hjälp av kvalster sker i växthus. Rovkvalster används t.ex mot växthusspinnkvalster. Rovkvalster används även mot trips. Användningen av rovkvalster utomhus, bl.a. för biologisk bekämpning av spinnkvalster i jordgubbsodlingar, kan förväntas öka. Kvalster hör till ordningen spindeldjur. Denna ordning omfattas inte av lagen. För att kemikalieinspektionen efter ansökan skall kunna pröva godkännande av kvalster för biologisk bekämpning krävs alltså att lagens tillämpningsområde utvidgas. Jag har ingen annan uppfattning än kemikalieinspektionen i denna fråga. Lagens tillämpningsområde bör därför utvidgas i enlighet med inspektionens förslag. I enlighet med vad jag nu anfört har inom miljö- och naturresursdepartementet upprättats förslag till 1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387), 2. lag om ändring i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Genom den föreslagna ändringen ges tillståndshavaren rätt att ansöka om nya eller ändrade villkor även i skärpande riktning och i de fall det inte klart framgår om det är fråga om mildring eller skärpning av villkoren. Om prövningen sker efter ansökan av tillståndshavaren och ansökan innebär en förmodad skärpning av gällande villkor för verksamheten, kan prövningsmyndigheten i beslutet inte ställa upp längre gående villkor än vad tillståndshavaren själv har ansökt. Om miljöhänsynen kräver längre gående villkor än sökanden yrkat, skall prövningsmyndigheten i stället avslå ansökningen. Vill eller ha en skärpning får myndigheten i sådant fall utnyttja möjligheten enligt 26 § att med åberopande av någon av grunderna i 23 -- 25 §§ påkalla ändring. Av första stycket framgår att om verksamheten som sådan är tillståndspliktig enligt vad regeringen föreskriver med stöd av 10 §, dvs. i bilagan till miljöskyddsförordningen är den som utövar verksamheten skyldig att avge en miljörapport. I andra stycket föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att en miljörapport skall innehålla en redovisning av anläggningens miljöpåverkan i annat avseende än vad som omfattas av villkor i ett tillståndsbeslut. finns i ML föreskrifter om upplysningsplikt. I 43 § första stycket ML framgår det t.ex. att innehavaren av en anläggning som kan befaras vara miljöfarlig har en upplysningsplikt i fråga om anläggningen. Av den allmänna motiveringen framgår skälen till att upplysningsplikten föreslås kunna ingå som en del av den obligatoriska rapporteringen. Tredje stycket utgör andra styckets andra mening. Ändringen är enbart av redaktionell karaktär. Ändringen i fjärde stycket , nuvarande tredje stycket, föranleds av att skyldigheten att avge miljörapport har utvidgats på sätt framgår av första stycket. Genom den föreslagna ändringen framgår det att instansordningen överensstämmer för beslut som i särskilda fall har meddelats enligt ML och sådana beslut som har givits med stöd av en föreskrift enligt ML. Av 30 § verksförordningen (1987:1100) framgår att myndighets beslut om föreskrifter får överklagas hos regeringen. 4.2 Lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel Till lagens tillämpningsområde har också förts spindeldjur. Skälen för detta framgår av den allmänna motiveringen. Jag hemställer att regeringen föreslår att anta förslaget till 1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387), 2. lag om ändring i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagt fram. Sammanfattning av statens naturvårdsverks förslag om ändringar i miljöskyddsförordningen (1989:364) m.m. Enligt 3 § 2 st miljöskyddsförordningen, MF, (1989:364) gäller tillståndsplikt vid ändring av en tillståndspliktig inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebär att ett utsläpp eller störning kan ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kan uppstå. Problem har uppstått särskilt i sådana fall där en ändring synes gå fri från tillståndsplikt enligt 3 § 2 st och därför kunna anmälningsprövas enligt 19 § 1 st 3 MF, men ändringen likväl skulle innebära att verksamheten efter ändringen skulle strida mot produktionsgränser, särskilda villkor i ett tidigare meddelat tillståndsbeslut eller ett s k ''''''''allmänt villkor'''''''' i ett sådant beslut om överensstämmelse med ansökan och åtaganden. Ett annat typfall, där oklarhet råder om innebörden i ändringsregleringen, rör situationen när likaså ett tillstånd har meddelats, men verksamheten är av sådant slag som omfattas av anmälningsplikt. Vad gäller i denna situation i fråga om förprövning av en ändring? Författningstexten (19 § 1 st 1 och 2 MF) tycks innebära att miljö- och hälsoskyddsnämnden kan pröva ändringen inom ramen för ett anmälningsförfarande. Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till MF torde ha tillkommit i avsikt att förtydliga förordningen i detta avseende. Denna punkt har följande lydelse: I fråga om miljöfarlig verksamhet, som enligt äldre bestämmelser har omfattats av tillståndsplikt, gäller det som i den nya förordningen har föreskrivits om anmälningsskyldighet, om verksamheten har beteckningen C i bilagan till denna. Men kan miljö- och hälsoskyddsnämnden genom sitt ställningstagande i det aktuella anmälningsärendet kräva eller medge något som skulle strida mot vad som föreskrivits i det för verksamheten gällande tillståndet? Den ifrågavarande punkten i övergångsbestämmelserna kan inge den föreställningen att det inte skulle föreligga några hinder häremot. Det förefaller som om avsikten med bestämmelsen faktiskt varit att möjliggöra en övergång i de konkreta fallen från tillståndsplikts- till anmälningspliktsnivån. Utan en sådan övergång skulle den lagstiftningsärende avsedda avlastningen av länsstyrelserna bli ganska begränsad. Enligt mening är det i båda de ovan berörda typfallen emellertid med hänsyn till innebörden i miljöskyddslagens nuvarande regler ofrånkomligt att tillmäta redan meddelade tillstånd större betydelse än som framgår av de nuvarande reglerna i MF. Enligt 22 § ML kan den som fått tillstånd enligt ML inte på grund av någon bestämmelse i denna lag eller i vissa andra lagar åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseende på denna vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i tillståndsbeslutet, om ej annat följer av 23-25 §§, 29 § 2 st eller 40 § 2 st ML. I 24 och 27 §§ ML anges under vilka förutsättningar som villkor kan ändras. Enligt 45 § kan följa straff och enligt 52 § miljöskyddsavgift om villkor åsidosätts. Varken i 45 eller 52 § anges något undantag för den situationen att en tillsynsmyndighet genom råd eller föreläggande krävt eller medgett något annat än som gäller enligt villkor för verksamheten. Det anförda innebär alltså enligt mening att redan meddelade tillstånd och däri angivna villkor inte kan åsidosättas genom ställningstaganden av tillsynsmyndigheterna i anmälningsärenden. Eftersom punkt 4 i övergångsbestämmelserna till MF egentligen inte säger annat än vad som redan följer av 19 § 1 st 1 och 2 MF, men kan inge den felaktiga föreställningen att en anmälningsprövning är tillräcklig även när verksamheten efter ändringen skulle strida mot ett tidigare meddelat tillstånd, bör vidare denna punkt upphävas. Ändringar i anmälningspliktiga verksamheter skall enligt 19 § 1 st 1 MF anmälas i fall där ändringen är av betydelse från störningssynpunkt. Motsvarande rekvisit saknas i 19 § 1 st 2 och 3. Enligt 10 § 1 st 4 ML gäller generellt, som förutsättning för av regeringen särskilt föreskriven förprövningsplikt för ändringar, att ändringarna är av betydelse från störningssynpunkt. Det ifrågavarande störningsrekvisitet bör med hänsyn härtill skrivas in även i 19 § 1 st 2 och 3 MF. 19 § 1 st 1 bör vidare omformuleras så att störningsrekvisitet i enlighet med lydelsen av 10 § 1 st 4 ML knyts inte bara till verksamheten utan även till inrättningen i sig. Det kan nämnas att har fått kännedom om flera fall, där en ändring prövats anmälningsvägen, trots att ändringen i fråga har inneburit en avvikelse från ett tidigare meddelat tillstånd. Fall har förekommit där miljö- och hälsoskyddsnämnden i ställningstagandet i anmälningsärendet uttryckligen beslutat att ett visst koncessionsnämndsbeslut ''''''''skall upphöra att gälla''''''''. Från vissa synpunkter kan det anses otillfredsställande att tidigare tillståndsprövade företag, som är endast anmälningspliktiga enligt bilagan till MF, skall vara ''''''''låsta'''''''' vid sin tillståndsplikt. När de begränsningar vad gäller överföringen av åtskilliga verksamhetsslag från tillståndsplikts- till anmälningspliktsnivån som följer av rättskraftsregeln i 22 § ML sålunda inte synes ha beaktats tillräckligt lagstiftningsärende, får en lösning på det berörda problemet nu sökas i särskild ordning. Särskilda lagstiftningsåtgärder är motiverade även för att tillgodose behovet i övrigt av en förenklad men med miljöskyddslagen förenlig prövning av ändringar i förhållande till vad som gäller enligt redan meddelat tillstånd, i de fall där det från allmän miljövårdssynpunkt inte är påkallat med en fullständig tillståndsprövning. anger i det följande några handlingslinjer som bör kunna komma i fråga vid arbete för att tillgodose de här berörda behoven.