prop · GF0313 · 1992-01-01 00:00:00 — Genom den nya , som trädde i kraft , kom de flesta av frikommunernas önskemål att tillgodoses generellt. Den nya lagstiftningen innebär att det statliga regelsystemet förenklas och moderniseras. Ett genomgående drag i reformen är decentralisering av beslutsfattandet. Kommunerna får sålunda själva besluta om planer och de statliga myndigheternas plangranskning har begränsats till statliga och regionala intressen samt säkerhetsfrågor. Reglerna om bygglov har också förenklats. Kommunerna kan numera under vissa förutsättningar i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att vissa åtgärder får utföras utan bygglov. Detta gäller bl.a. för enklare fritidshus, kolonistugor och liknande, komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och vissa ändringar av byggnader. Även tillbyggnader och ändringar av befintliga industribyggnader skall kunna befrias från bygglovsplikt. Bygglovshanteringen har också förenklats genom att ansökningen kan ske muntligen och kraven på ansökningshandlingar gjorts mer flexibla. Möjligheterna att ge tillfälliga bygglov har också utökats. Förenklingar har vidare genomförts i fråga om verksamhet, besiktning m.m. Uppdrag till statens planverk Många av de problem som frikommunerna tagit upp har gällt byggnadslagstiftningens tillämpning. Regeringen beslutade därför 1985 ge statens planverk i uppdrag att i samverkan med , lantmäteriverket och länsstyrelsernas organisationsnämnd lämna särskild rådgivning till frikommunerna. utarbetade ett program för frikommunförsöket inom plan- och byggområdet. En speciell projektledare anställdes. "Frikommunarkitekten" besökte kommunerna varvid en inventering gjordes av problem, önskvärda förändringar och praktikfall. I planverkets rapport behandlas frikommunernas förslag till förenklat bygglovsförfarande, rationell hantering av arbetslokalfrågor, samordnad tillståndsgivning, flexiblare tillämpning av egenskapskrav, rationell planfastställelse samt flexiblare krav på kvalitet och detaljeringsgrad. I sin rapport (, 1986) redovisar planverket en rad slutsatser av studien. En är att oklarheter om tolkningsutrymmet i gällande lagstiftning skapar självpåtagna kommunala regelsystem. En annan är att kommunerna hellre vill ge råd än bygglovbefria för att förhindra byggfel och granntvister. Därigenom kan man också ha kvar uppsikten över miljöns förändring. I de fall flera myndigheter skall besluta är information till den bygglovsökande om ärendets gång och förväntat beslutsdatum särskilt viktigt. Handläggningen av bygglov och planer varierar mycket med kommunstorlek och tjänstemannakompetens samt med politisk sammansättning och engagemang. I rapporten konstateras också att kritiken mot gällande lagstiftning i regel inte kommer från de tjänstemän som använder lagarna. Kunnig personal anses väsentlig för hanteringen av bygglov. Studien visar slutligen att kommunerna är klart intresserade av ökad handlingsfrihet och att den kreativitet som frikommunförsöket skapat lett fram till förenklingar i arbetsrutiner. De framkomna erfarenheterna har därför förmedlats till alla landets kommuner. Byggnadsavgifter Från några frikommuner har framförts förslag om ändringar i lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande. Denna lag har numera inarbetats i PBL varvid önskemål har tillgodosetts så att alla landets kommuner har möjlighet att jämka eller efterge byggnadsavgifter som tas ut vid överträdelser av . Om överträdelsen är ringa kan sätta ned eller efterge byggnadsavgiften. Bostadssektorn Kommunerna har i stor utsträckning ansvaret för planering, byggande och förvaltning av bostäder. Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att kommunerna skall verka för att kommuninvånarna får tillgång till ändamålsenliga bostäder och en god boendemiljö. De statliga bostadslånen och bidragen har därvid stor betydelse. I frikommunförsöket har förslag förts fram om ett ökat kommunalt ansvar för besluten. Regeringen har även inom detta område gått kommunerna till mötes trots att det handlar om statliga medel. Beslut om bostadslån Frikommunerna har getts rätt att bedriva försök med beslutanderätt i fråga om bostadslån och bostadsanpassningsbidrag i vissa fall. Det gäller beslut om bostadslån för nybyggnad av småhus som skall bebos av lånesökanden. Det gäller vidare beslut om dels statliga s.k. bostadsanpassningslån, dvs. bostadslån till sådana anpassningsåtgärder som är standardhöjande och för vilka bostadsanpassningsbidrag lämnas, dels statliga bostadsanpassningsbidrag som lämnas i samband med bostadslån för nybyggnad av småhus. När det gäller bostadsanpassningsbidrag utan kombination med bostadslån eller förbättringslån har kommunerna redan beslutanderätten. Möjligheten att ta över beslutanderätten för flera bostadsfrågor har utnyttjats av , , , och kommuner. Beslut om statligt stöd Försök med beslutanderätt kan också bedrivas i fråga om statligt stöd till vissa förbättringsåtgärder i bostadshus. Det gäller bl.a. räntestöd vid förbättring av bostadshus. Försöksverksamhet på detta område pågår i , , , , , , och kommuner. 2.3.9 Försök inom ansvarsområde Lotterifrågor Frikommunerna har getts möjlighet att ta över och polismyndighetens beslutanderätt för tillstånd att anordna lokala bingospel och vissa andra lokala lotterier. Efter generella lagändringar som gett samtliga kommuner en vidgad beslutanderätt återstår numera endast bingotillstånden. näringslivspolitik i genomför en försöksverksamhet med intensifierad samordning av statliga och kommunala näringspolitiska insatser. 2.3.10 Försök inom ansvarsområde Som ansvariga för samhällsbyggandet och närmiljöns utformning är de kommunala insatserna på miljöområdet väsentliga. Kommunerna har successivt fått ett ökat ansvar på miljöskydds- och naturvårdsområdena. I frikommunförsöket har önskemål om dispenser och andra åtgärder i det statliga regelsystemet förts fram. Huvuddelen av kommunernas förändringsförslag har fått en positiv behandling. Flera frågor gäller ansvars- fördelningen mellan och kommunerna. Beslut om skyltar beslutar om skyltar i naturen. Det gäller tillstånd att sätta upp reklamskyltar och beslut om att ta bort anordningar som vanpryder landskapsbilden. Några av frikommunerna anser att de själva bör ha hand om den här tillståndsprövningen. Detta önskemål har regeringen tillgodosett genom att en särskild förordning utfärdats om försöksverksamhet. Undantag har dock gjorts för de fall där tillstånd även krävs enligt väglagen. Anmälan om miljöfarlig verksamhet Anmälningar om miljöfarlig verksamhet skulle vid frikommunförsökets start göras till . På förslag av frikommunerna gavs dessa möjlighet att bedriva försök som innebar att anmälningar istället skulle göras till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Denna förändring prövade Ale och kommuner. Lagstiftningen har sedermera ändrats så att anmälningar om miljöfarlig verksamhet skall göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Kommunerna utövar tillsynen av sådan miljöfarlig verksamhet som är anmälningspliktig eller som inte kräver vare sig anmälan eller tillstånd enligt miljöskyddslagen. Beslut om motorsport- och skjutbanor beslutade tidigare om tillstånd att anlägga motorsportbanor och vissa skjutbanor. En frikommun har ifrågasatt den här ordningen för tillståndsprövning. har därför beslutat om en försöksverksamhet med tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen. Även här har emellertid lagstiftningen ändrats så att denna tillståndsprövning numera generellt görs av kommunerna. 4 FRIKOMMUNFÖRSÖK I 4.1 Frikommunförsöket i startade med att 22 kommuner och 5 amtskommuner (landsting) utsågs till frikommuner av regeringen. Det danska antog en lag om frikommuner som gällde till utgången av . I lagen angavs generella bestämmelser Lagen gav också frikommunerna möjlighet att genomföra försök inom social- och undervisningsområdena. antog en ny frikommunlag som väsentligt utökade frikommunernas möjligheter till försök inom en rad verksamhetsområden. Då förlängdes också frikommunperioden till . utökades antalet frikommuner med åtta kommuner och ett amt. Totalt är alltså 30 kommuner och 6 amt frikommuner i . Syftet med det danska frikommunförsöket är att ge regering och folketing upplysning om vilka uppgifter kommunerna kan påta sig, och hur kommunerna bäst utifrån egna förutsättningar kan bedriva den verksamhet som man har ålagts. Från regeringens sida betonas att det finns intresse för att få fram en mer nyanserad lagstiftning för kommunerna, som i högre grad än den nuvarande ger den enskilda kommunen möjlighet att välja en lösning som passar de lokala behoven. I likhet med vad som gäller för det svenska frikommunförsöket finns vissa begränsningar i den danska frikommunlagen. Försök, vilka har till syfte att göra ingrepp i löne- och anställningsförhållanden, kan inte godkännas. Detsamma gäller försök som går emot den ekonomiska politik som riksdag och regering för. En annan förutsättning för godkända försök är att de är utgiftsneutrala mellan stat och kommun liksom även mellan kommunerna inbördes. För övrigt står det kommunerna fritt att föreslå försök som man finner lämpliga. Försök, som har godkänts för en kommun, kan efter godkännande av vederbörande minister även genomföras av andra frikommuner. Till hade 803 förslag inkommit inklusive s.k. kopieförsök, dvs. pågående försök som andra frikommuner vill adoptera. 337 av dessa är godkända eller förhandsgodkända. 64 förslag har kunnat genomföras med hjälp av annan lagstiftning/regler, dvs. 127 förslag var föremål för fortsatt behandling i fackdepartementen och/eller frikommunerna. 73 förslag har avslagits, i de flesta fall till följd av att förslaget strider mot rättssäkerheten, att avsikten har varit att göra ingrepp i löne- och anställningsvillkor eller att förslaget inte varit utgiftsneutralt mellan stat och kommun eller mellan kommunerna inbördes. 202 förslag har dragits tillbaka främst p.g.a. att politisk majoritet saknats för försökets genomförande. Försöken fördelar sig ojämnt bland frikommunerna. De kommuner som har flest försök igång har 18-20 godkända försök medan vissa kommuner bara har ett fåtal försök. Även beträffande försökens omfång är skillnaderna stora. Försöken spänner över ett brett område. Särskilt stort har intresset varit på området skola/fritid. Grunden för försöksverksamheten är i de flesta fall att kommunerna vill öka effektiviteten i administrationen och att förbättra servicen till medborgarna. Ett annat motiv är decentralisering av beslutskompetensen, t.ex. från staten till primär- eller amtskommunerna och från kommunstyrelsen till facknämnder eller institutioner. Skol- och fritidsområdet är det största försöksområdet med 143 försök, vilket motsvarar av alla försök. Huvuddelen av dessa försök gäller folkskoleområdet med inriktning på försök med ändring av skolans styrning eller med skolans innehåll och form. Under rubriken miljö och teknik finns områdena miljö, boende, energi, trafik och lantbruk. Inom dessa områden pågår ett hundratal försök. Försök som berör kommunens styrning och ekonomi utgör av det totala antalet försök. På social- och hälsoväsendets område finns 35 försök, som främst avser regler för socialbidrag (kontanthjälp). På sysselsättnings- och näringspolitikens område pågår ett trettiotal försök. av samtliga frikommunönskemål har kunnat genomföras efter gällande regler, vilket tyder på att kommunerna i viss utsträckning har svårigheter att orientera sig i den gällande lagstiftningen. Mot bakgrunden av positiva erfarenheter av frikommunförsöket har flera fackdepartement tagit in generella försöksbestämmelser i sin lagstiftning, bl.a. i lagen om planläggning och i hälsolagen. En allmän tendens i kommunernas erfarenheter av försöksverksamheten är att frikommunerna har uppnått resultat som administrativa förenklingar, kortare handläggningstider, bättre service, ökat brukarinflytande och ökad tillfredsställelse hos de anställda, brukarna och politikerna. Dessa resultat har uppnåtts utan väsentligt ökade kostnader, ett uttryck för bättre resursutnyttjande. Även de fackdepartement som är involverade i frikommunförsöket har en övervägande positiv inställning till försöket, speciellt de departement som har en tradition av försöksverksamhet. Flera departement har dragit nytta av och hämtat inspiration från försöksverksamheten i sitt lagstiftningsarbete. En del frikommuner har tillkännagivit att de är intresserade av en generell förlängning av försöksperioden eller en förlängning av enskilda försök. I är det i första hand kommunen som ansvarar för utvärderingen av det enskilda försöket. Fackdepartementen skall vid godkännande av försöken tillse att det kommer till stånd en sådan utvärdering. För försök som påverkar centrala politiska, juridiska och/eller ekonomiska beslut, är regeringen beredd att ställa ekonomiska resurser till förfogande för utvärdering. Sådana har också beviljats i ett flertal fall. Inrikesministern har tillsatt en arbetsgrupp som skall lägga fram förslag om grunderna för utvärderingen av frikommunprojektet avseende insamling av resultat från enskilda försöksprojekt och frikommunprojektet i dess helhet. Arbetsgruppen skall också lägga fram förslag om säkerställande av att en värdering sker av om de enskilda försöken skall ge anledning till ny eller ändrad lagstiftning. Dessutom skall arbetsgruppen utarbeta modeller för möjliga försöksarrangemang efter . Arbetsgruppen skall avsluta sitt arbete . (Källor till detta avsnitt: Ahlbaek, 1990; , 1990; , 1990). 4.2 Frikommunförsöket i är i likhet med motsvarande försök i de övriga nordiska länderna ett led i den pågående moderniseringen av den offentliga förvaltningen. Relationen mellan staten och kommunerna är ett huvudområde. Även strävan efter ökad effektivitet och bättre service är framträdande i frikommunförsöket. Frikommunförsöket inleddes , då lagen om försök med frikommuner trädde i kraft. Den gäller till utgången av 1992. Lagen innehåller stadganden om försökets mål och innehåll samt om val av frikommuner och övervakning av försöket. Försöket är tudelat i den meningen att det består av ett egentligt frikommunförsök med ett begränsat antal deltagande kommuner och ett förvaltningsförsök, där alla kommuner kan delta. utsågs till frikommuner samtliga 56 kommuner som hade anmält sitt intresse för deltagande i försöket. 29 av frikommunerna är städer och 27 kommuner. I frikommunerna bor totalt cirka 2,2 miljoner invånare. Den största frikommunen är med nästan en halv miljon invånare och den minsta är Velkua med 200 invånare. Cirka 200 kommuner har anmält sig som intresserade av att delta i det begränsade förvaltningsförsöket. Enligt frikommunlagen får frikommunerna med avvikelse från speciallagstiftningen ordna sin förvaltning på ett ändamålsenligt sätt. Denna frihet har även de kommuner som deltar i förvaltningsförsöket. Frikommunerna är med vissa undantag befriade från att underställa beslut för fastställelse av statliga myndigheter. En särskild lag om rätt att avvika från vissa stadganden utvidgar försöksmöjligheterna. I frikommunförsöket ingår även försök med friare användning av statsbidrag. Enligt lagen om rätt att avvika från vissa stadganden får frikommunerna ansöka om befrielse från vissa lagar och förordningar inom skolans område. De kan också själva bestämma om administrativa rutiner och hur arbetet skall organiseras när det gäller behandling om bygglovsansökningar. Frikommunerna får även avvika från bestämmelserna i bl.a. bibliotekslagen och ta betalt för all annan service än utlåning av böcker. Enligt särskild lagstiftning är det möjligt för frikommunerna att avvika från bestämmelser som kan påverka storleken på statsbidraget. Inledningsvis har frikommunerna arbetat med att utveckla sin nämndorganisation. Denna är jämfört med övriga nordiska länder ganska omfattande och antalet förtroendevalda är stort. Några få kommuner har på ett mera genomgripande sätt rationaliserat sin nämndorganisation och på det sättet minskat antalet nämnder till mindre än tio. Merparten av kommunerna har gjort mindre radikala förändringar. Bland dessa kan nämnas att man ofta slopat personal- och anskaffningsnämnderna liksom nykterhetsnämnderna och att brand- och befolkningsskyddsnämnderna slagits samman till räddningsnämnder. har i flera fall slagits samman med någon annan nämnd, och ännu oftare har man slagit samman biblioteksnämnden med en annan nämnd. Inom kultursektorn experimenterar man med nämnder med ganska omfattande spännvidd, t.ex. kultur-, fritids- och ungdomsfrågor. Ofta har grundskolornas direktioner slopats. självstyrelseprojekt har ansvaret för uppföljningen av frikommunförsöket. I ledningsgruppen är inrikes-, finans-, utbildnings- samt social- och hälsovårdsministeriet representerade tillsammans med kommunernas centralorganisationer. En sakkunniggrupp, som bistår ledningsgruppen, har bl.a. genomfört en enkätundersökning om frikommunförsökets inledningsskede. Den har även tagit på sig uppgiften att söka initiera forskningsprojekt med anknytning till försöket. Ett projekt med inriktning på kommunernas social- och hälsovårdsförvaltning har initierats och finansierats i samarbete med kommunernas centralorganisationer och socialministeriet. Uppföljningsprojekt pågår även vid flera universitetsinstitutioner, och även de deltagande kommunerna har själva eller i samarbete med universiteten startat uppföljningsprojekt. (Källor: , 1990; inrikesministeriet, 1989) 4.3 I startade frikommunförsöket då antog lagen om försöksverksamhet i kommuner och fylkeskommuner. 20 kommuner och 6 fylkeskommuner (landsting) har efter ansökan hos regeringen givits status som frikommuner. Dessa valdes ut bland ett 40-tal kommuner och ett tiotal fylkeskommuner. Försöket i syftar till att bättre anpassa den kommunala förvaltningen till lokala behov, ge bättre service till invånarna samt att effektivare utnyttja befintliga resurser. Detta skall ske genom att kommunerna ges dispens från lagar och förordningar som fastlägger hur uppgifter skall lösas och verksamheten organiseras. Frikommunerna skall i stället besluta om egna regler. Dessa skall godkännas av Konungen. Liksom i tillåter inte frikommunlagen att den enskildes rättssäkerhet sätts i fråga. Frikommunlagen i omfattar hela den kommunala verksamheten. Meningen är att kommunerna själva skall lägga fram förslag om förändringar. Det kan gälla hur uppgifter skall lösas eller hur den kommunala organisationen skall utformas. Hela ansvaret för både idé, utformning av konkret förslag och genomförande ligger lokalt. Frikommunförsöket är ett led i förnyelsen av den offentliga förvaltningen i . Arbetet med att vidareutveckla den kommunala självstyrelsen förs vidare i frikommunförsöket. Man har genom försöket öppnat för en kritisk granskning av existerande lagar och föreskrifter för att få dem anpassade till dagens behov i skilda kommuner. Projektförslagen innehöll många önskningar om frihet från gällande regler (260 dispensansökningar från cirka 80 olika regelverk) men också många element som det står frikommunerna fritt att genomföra inom ramen för gällande regler. Försöksönskemålen utgjordes ofta av hela projekt, där dispenser från regelverk och förändringar inom befintliga ramar kombinerades. Cirka två tredjedelar av de framlagda projektskisserna har realiserats som frikommunförsök, dvs. ett drygt sextiotal av etthundra. Av de 63 genomförda projekten ligger tre fjärdedelar på kommuner och en fjärdedel på fylkeskommuner. Frikommunförsöket har medfört dispenser från cirka 90 lagar, föreskrifter m.m. Det har givits drygt 220 olika dispenser från dessa regelverk. Cirka hälften av dispenserna ryms inom 13 lagverk, av vilka kommunallagen, jordlagen och grundskolelagen är de mest frekventa. Innehållsmässigt ryms försöken inom tre huvudområden: Hela kommunen/centrala organ, t.ex. försök inom ekonomi- och personalförvaltning, försök med ny organisation och styrsystem Närings- och sysselsättningsfrågor Skolsektorn Kommunaldepartementets utvärdering av frikommunförsöket baseras huvudsakligen på data från två håll: dels försöksenheternas egna värderingar tillsammans med centrala myndigheters uppföljning och utvärdering, dels resultaten av en forskningsbaserad utvärdering. Kommunaldepartementet bad frikommunerna att rapportera sina erfarenheter av försöksverksamheten. Bland de generella synpunkterna kan nämnas följande. Många försök har pågått endast , och en del kommuner vill fortsätta försöken tills mer systematiska resultat föreligger. Ingen kommun önskar sig tillbaka till utgångspunkten, dvs. det regelverk eller den organisation man hade före försöket. Flera kommuner funderar över vilka möjligheter till bl.a. organisatorisk frihet den nya kommunallagen, som träder i kraft , kommer att ge. I flera fall vittnar man i frikommunerna om den allmänna stimulansen till kreativitet och synliggörandet av de faktiskt föreliggande frihetsgrader som frikommunförsöket fört med sig. Forskningsprogrammet har varit organiserat och styrt av en särskild underkommitté under den s.k. (ledning, organisation och styrning) i råd för tillämpad samhällsforskning () i samråd med och kommunaldepartementet. Programmet startade och avslutades /91. Programmet har omfattat inalles 15 forskningsprojekt som avkastat tillsammans 20 rapporter. En sammanfattning av rapporterna har getts ut i en bokserie i fyra volymer, som behandlar samspelet mellan staten och kommunerna (Baldersheim, 1991); styrningsmodeller (Bukve & , 1991); näringsutveckling (Lesjö, 1991) och försök, omorganisering och ledning (, 1991). Frikommunförsöket har avrapporterats till i skrivelse (St. meld. nr 38, 1990/91) från kommunaldepartementet. I rapporten ger departementet ett sammanfattande omdöme om försöksverksamheten som metod i förvaltningsutveckling och regelförenkling. Bland positiva erfarenheter anförs: -- Försök med ökad lokal handlingsfrihet har bidragit till engagemang och stimulerat till ökat lokalt ansvar. Frågan är hur man kan överföra sådana effekter till att skapa en bättre förvaltning utan särskilda försök som mobiliseringsfaktor. -- Förändringsaktiviteter har generellt stimulerats i frikommunerna. En tydlig symbolmarkering av både lokal handlingsfrihet och lokalt ansvar har skett, och detta har främjat utvecklingsinitiativ och lokala förnyelseinsatser rent allmänt. -- Valmöjligheterna för lokal anpassning inom gällande regelverk har tydliggjorts genom frikommunförsöket. -- Enskilda försök kan ha bidragit till att ge underlag för en kvalitativt annorlunda debatt om de frågor försöket aktualiserat. -- Försöken har stimulerat till frivilligt samarbete över förvaltningsgränserna. -- Frikommunförsöket har i sig själv antagligen påverkat förändringsprocesser som annars skulle tagit och/eller gått i andra riktningar. Även arbetet med den nya kommunallagen har påverkats. -- Frikommunförsöket har bidragit med kunskap om det komplicerade samspelet mellan skapande av regler och användningen av dessa. -- Försöksverksamhet kan ha bidragit till att övervinna motstånd och bereda marken för förändringar i den stela offentliga sektorn. De mindre lyckade delarna av frikommunförsöket hänger enligt rapporten främst samman med problem i läroprocessen och överföringen av erfarenheter till förändringsåtgärder. Möjligheterna att säkra orsakssamband mellan modeller/försök och deras resultat är begränsade. Härtill kommer svårigheten att generalisera erfarenheter från några få försök. Det finns även en risk för att man underskattar kostnaderna för förändringar. En annan tänkbar negativ sida av försök är att det uppstår en tröghet i förändringsprocesserna genom en tendens till att vänta ut försök i enskilda kommuner, innan man är beredd att vidta åtgärder. I rapporten annonserar departementet att ett förslag kommer att läggas fram för om en förlängning av frikommunlagen med , till utgången av 1992, med hänvisning till att den nya kommunallagen kommer att träda i kraft . Därmed undviker man avbrott i pågående försök inom frikommunförsöket, som tidigare förlängts med , till utgången av 1991.