prop · GG03187 · 1992-12-31 00:00:00 — Jagkommer i det följande att översiktligt beskriva skattereglema för P-försäkring.Denna är en form av livförsäkring och omfattar normalt en försäkringsdel och enspardel som i strikt mening inte kan särskiljas. Försäkringsdelen kanexempelvis bestå av att försäkringstagaren erhåller ålderspension under helasin återstående livstid, även om de inbetalade premiema inte räcker till föratt betala hela ålderspensionen och av att en efterlevandepension tillfallerefterlevande vid försäkringstagarens dödsfall, oavsett om de inbetaladepremiema täcker denna pension eller inte. Spardelen kan sägas beståav den del av de inbetalade premiema, inkl. Prop. 1992:93/187 avkastningenpå dessa, som med stor sannolikhet kommer att återgå till spararen eller hansefterlevande som pensionsutbetalningar. Dentraditionella P-försäkringen utmärks av att försäkringsbolaget åtar sig attutbetala vissa periodiska belopp och att sparkapitalet minst kan förräntas meden på förhand bestämd räntesats. Överskott återgår till försäkringstagama iform av återbäring. Kapitalet förvaltas i försäkringsbolagets rörelse inomvissa i lag fastställda placeringsregler. Den enskilde försäkringstagaren har itraditionell P-försäkring inget inflytande över sparkapitalets placering ochavkastning. Livförsäkringmed fondanknytning (s.k. unit linked) tecknas i särskilda försäkringsbolag.Försäkringsformen utmärks av att försäkringstagaren själv kan påverka förvaltningenav sitt sparkapital. Detta möjliggörs genom att spardelen placeras som andelari särskilda värdepappersfonder, s.k. försäkringspremiefonder, förvaltade avfondbolag. Spararen kan välja vilken eller vilka fonder medlen skall placerasi. Det betyder att spararen själv bestämmer över den finansiella risken i sittsparkapital. Några utfästelser på förhand om storleken på kommandeutbetalningar kan således normalt inte lämnas. Tillgångama hänförs till denenskilde försäkringstagaren i och med att denne har inflytande överförvaltningen. Den s.k. ömsesidighetsprincipen i den traditionellalivförsäkringen, dvs. att allt överskott tillfaller försäkringstagamakollektivt, gäller därför inte i livförsäkring med fondanknytning. Ikommunalskattelagen (1928:370), KL, delas livförsäkringar in i tvåhuvudgrapper, pensionsförsäkring (P-försäkring) och kapitalförsäkring(K-försäkring). För att en försäkring skall behandlas som en P-försäkringuppställs ett antal s.k. kvalitativa villkor avseende i första hand olikapensionsförmåner. Livförsäkringar som inte uppfyller dessa kvalitativa villkoranses skattemässigt vara K-försäkringar. P-försäkringenhar varit skattemässigt gynnad. Denna särbehandling harsyftat till att underlätta uppbyggnaden av ett tillfredsställandepensionsskydd. De skattemässiga fördelama med P-försäkringar kan beskrivas påföljande sätt. Normaltsett sker en utjämning av beskattningen över tiden. Premie-inbetalningarna äravdragsgilla vilket innebär att sparandet sker med obeskattade pengar. Avdragenför premiema görs mot den årliga arbetsinkomsten, medanpensionsbeloppen faller ut och beskattas då arbetsinkomsterofta saknas. Det betyder att pensionen i många fall träffas av en lägre skattesatsän den mot vilken avdragen har gjorts. Progressiviteten i beskattningen lindrasalltså. Avsikten är att utjämna livsinkomsten och minska den genomsnittligaskattebelastningen över tiden. Denfördel den enskilde har av en lägre beskattning av utfallande pensionsbeloppjämfört med en omedelbar beskattning när inkomstema tjänades in har sedan längeansetts vara fullt acceptabel. allmänna skattekommitté uttalade i denfrågan att "man torde hava ansett det riktigt, att vid en skattskyldigsinplacering i den progressiva skatteskalan hans skattekraft mätes genom en pånämnt sätt i tiden utjämnad inkomst"(SOU 1948:22 s. 83). På ett annat ställe sägs att Prop. 1992:93/187 dennainkomstutjämning ger ett riktigt uttryck för skatteförmågeprincipen (a.a. s.109). Storlekenpå dessa skatteeffekter var tidigare betydande men i samband med de senasteårens reformering av skattesystemet har de blivit väsentligt mindre. Det berorpå att progressiviteten i inkomstskatteskalan . numera är avsevärt lägre änförat. Enannan skattemässig fördel har varit att någon beskattning tidigare inte harskett av avkastningen på sparkapitalet. Detta har i stället kunnat tillväxa hosförsäkringsgivaren utan andra avbräck än dennes omkostnader för förvaltningen. Numerapåförs dock livförsäkringsföretagen, som tidigare alltså inte betalade någonskatt på P-försäkringskapitalets avkastning, en särskild avkastningsskatt. Denutgår av avkastningen på nämnda kapital, dvs. med enskattesats som är avsevärt lägre än den generella kapitalinkomstskattesatsen. Trotsutjämningen av skatteskaloma och avkastningsskatten kan dock skillnaden iavkastning efter skatt mellan sparande i P-försäkring och annat sparandealltjämt vara betydande. Görs t.ex. avdraget för inbetald försäkringspremie moten marginalskattesats på medan utbetalning av pension sker till enskattesats om blir, vid samma nominella avkastning, utfallet efter 30 årungefär dubbelt så stort för P-försäkring som för vanligt banksparande. Även omin- och utbetalning sker till samma marginalskatt blir behållningen större för P-försäkring beroende på den lägre skatten på avkastningen.Ytterligare en fördel är att förmögenhetsbeskattning inte sker av detsparkapital som är knutet till en P-försäkring. Dengynnsamma beskattningen har varit en stark drivkraft bakom den relativt högatillväxten i svenska hushålls försäkringssparande . Detta ståri kontrast till den svaga utvecklingen i stort för det finansiella sparandet.Under andra hälften av 1980-talet försämrades detta påtagligt från låga menpositiva tal i storleksordningen till negativa tal i storleksordningen av hushållens disponibla inkomster. En väsentlig orsak var en ökadskuldsättning. har emellertid en klar förbättring sketttill ett relativt högt positivt finansiellt sparande. Omsvängningen beror iallt väsentligt på att hushållens upplåning minskat kraftigt. Banksparandetutgör traditionellt ryggraden i hushållens finansiella sparande. Relativt dedisponibla inkomstema har banksparandet inklusive allemansspar dock stagnerat.Mot detta kan ställas en klart positiv trend för det frivilligaförsäkringssparandet. var bank-sparandet omkring sjugånger större, men har försäkringssparandet legat på enjämförbar nivå motsvarande . för P- och K-försäkringarsammantaget. Härav har P-försäkring svarat för omkring hälften.Under tioårsperioden 19781988 var den genomsnittliga ökningstakten inytecknade P-försäkringar så hög som . Antalet nyteckningar har ökat frånca 40 000 till över 500 1990. snittligapremien har med den kraftiga tillväxten naturligen minskat. Åren Prop.1992:93/187 1990-1991 uppgick den nytecknade premievolymen för P-försäkringtill . P-försäkring med fondanknytning utgör enmindre men växande del härav, ca . Tendensen ärdock en dämpning av sparandet i P-försäkring och har nyteckningenminskat relativt kraftigt jämfört med föregående år. Intresset för utländskalivförsäkringar har ökat. Inoihfondförsäkringen uppgick antalet försäkringspremiefonder vid slutet av år 1991till 67, antingen av blandad typ eller som rena aktie-respektive räntefonder.De rena aktiefonderna dominerar stort i antal följt av räntefonder.Fördelningen av det totala fondvärdet på olika fondtyper är däremot jämnare. BeträffandeP-försäkringens sammansättning har funnits två tendenser utöver det attfondförsäkringen vunnit insteg på marknaden. Antalet engångsbetaldaförsäkringar har ökat. I sparandetermer betyder det att det regelbundnasparandet fått stå tillbaka för engångssparandet, även om vissaengångsbetalningar kan vara en del av ett i övrigt regelbundet sparande. Vidarehar spardelen i försäkringama ökat. En inriktning har skett mot produkter medtyngdpunkt i det egna sparandet. Försäkringar med livsvarig ålderspension elleromfattande efterlevandeskydd har t.ex. fått stå tillbaka för altemativ medtemporär pension. I och med införandet av fondförsäkring torde tendensen mot enrelativt större sparandedel ha förstärkts. 2.3 Motiv för ett individuellt pensionssparande Detlångsiktiga, bundna sparande som sker inom ramen för de skatteregler somgäller för P-försäkring har således avgränsats till att avse enbartden sparform som försäkringsbolagen kan erbjuda i kombination med ettförsäkringsmoment av större eller mindre betydelse. I promemorian Individuelltpensionssparande (Ds 1992:45) framhålls att ett regelverk avgränsat på dettasätt beskär mångfalden i utbudet av sparformer och motverkar en önskvärdkonkurrens. Ett rent pensionssparande i traditionella sparformer utan försäkringskulle öka tillgängligheten till sparande för pensionen. Därmed skapas ocksåföratsättningar för att sparandet totalt sett kan öka, även om det totalaskattegynnade pensionssparandet för varje enskild individ ocksåfortsättningsvis föreslås ske inom samma utrymme som gäller förP-försäkringar. Motdenna bakgrand har i promemorian prövats om det finns några omständigheter somär så specifika för sparandet i P-försäkringar att särskilda skatteregler börförbehållas denna typ av sparande eller om dessa skatteregler även kan omfattaett pensionssparande utan försäkringsinslag. Utgångspunkten för denna prövningär att den enskildes sparande för pension är ett önskvärt, långsiktigt uppbyggtmålsparande som av tradition är gynnat med särskilda skatteregler. Någonomprövning av skälen för skattereglema för detta sparande har däremot integjorts. Avpromemorian framgår att det huvudsakliga motivet till att i geskattelindring för P-försäkringar var, som det framställdes av 1944 års allmänna skattekommitté,att medborgarna skulle stimuleras att själva Prop. 1992:93/187 trygga sinålderdom och sina efterlevandes ekonomiska förhållanden. Skälenför att endast ett sparande i kombination med försäkring berättigar tillskatteförmåner kan enligt promemorian ifrågasättas. Av sociala skäl ochtrygghetsskäl kan själva sparandet i sig vara väl så viktigt som försäkringen.Denna synpunkt har fått ökad aktualitet eftersom P-försäkringarofta kommit att innehålla mer av sparande och mindre av försäkring.Försäkringsavtal kan numera utformas så att försäkringsinslaget trots ett kravpå visst minsta riskinnehåll får sägas vara av marginell betydelse sett ur denenskilde försäkringstagarens synvinkel. En ålderspension kan t.ex. utformas somen temporär pension utan dödsfallsskydd resp. premiebefrielse vid sjukdom. Detutbetalda årsbeloppets storlek beror i sådana fall, efter avdrag föromkostnader, endast på hur mycket försäkringstagaren sparat, avkastningen häravsamt uppkomna arvsvinster i försäkringstagarkollektivet. Försäkringsdelen kan idessa fall sägas bestå av uppkomna arvsvinster, dvs. det sparande somackumulerats av "för tidigt" avlidna försäkringstagare. Slutsatsen ipromemorian är att detta från allmän synpunkt knappast är ett skydd som i sigmotiverar en skattemässig särbehandling. Ipromemorian framhålls att motiven för den skattemässiga särbehandlingen avförsäkringsbolagens förvaltning av försäkringstagarnas sparande ytterligareförsvagades i och med att livförsäkring med fondanknytning infördes. Detprincipiellt viktiga med denna försäkringsform är att placeringen av sparmedelinte sker i enlighet med de placeringsregler som de traditionellaförsäkringsbolagen är underkastade. Försäkringstagaren får själv väljainriktning av sparandet inom det utrymme som de olika fondernas egnaplaceringsstrategier skapar. Den finansiella risken är således i hög gradöverförd till den enskilde och beror på hans egna beslut. Den garanti om enlägsta nivå på avkastningen som återfinns i den traditionella P-försäkringenförekommer därför normalt inte. Enslutsats i promemorian är att P-försäkringens starka sociala anknytning ochtrygghetsmotiv inte är lika framträdande som . Avde argument som förts fram till förmån för en gynnsamskattemässig behandling av P-försäkringssparandet är det enligt promemorianendast några som kan sägas vara knutna till själva försäkringsmomentet.Utmärkande för en P-försäkring är att ett kapital står tillförfogande efter det att försäkringen tecknats och försäkringsfalletinträffar. Även om den försäkrade avlider efter ingåendet av ettförsäkringsavtal skyddas därför hans efterlevande ekonomiskt just genom dettaförsäkringsmoment. Liknande argument kan anföras i invaliditetsfallen. Även desom tecknar livsvarig ålderspension får ett skydd som för den enskildeinnehåller ett tydligt försäkringsmoment. Avdragsrättenför P-försäkringspremie omfattar, som påpekas i promemorian, emellertid såvälsjälva riskpremien som sparpremien. Även det rena sparandet omfattas alltså avgynnsamma skatteregler. Som framhållits förekommer dessutom P-försäkringar sominnefattar endast ett litet riskskydd. Avdraget för en sådan försäkringomfattar således i stort settbara dess sparpremie. I de nu nämnda fallen föreligger enligt prome- Prop.1992:93/187 inte tillräckliga skäl för att skattemässigt särbehandlaP-försäkringar jämfört med ett pensionssparande utan försäkringsinslag. Ettannat förhållande som lyfts fram i promemorian är att endast livförsäkringsföretagenkan samla upp det långsiktigt bundna, skattemässigt gynnade sparandet. Detanses inte finnas några samhällsekonomiska skäl för detta. Det tidigare starkasambandet mellan långsiktigt bundet sparande och lagstadgade placeringsreglerhar luckrats upp i och med fondförsäkringen. Utvecklingen av P-försäkringen moti första hand förvaltning av ett långsiktigt sparande tenderar vidare attförsvaga livbolagens försäkringsmässiga roll i sammanhanget. Detframhålls i promemorian att en likabehandling av försäkringsbolag och andrafinansiella institut har sina gränser. Skyddsintressen och grandläggandeuppgifter är i vissa hänseenden olika. Stora delar av verksamheterna äremellertid närbesläktade såsom att förvalta sparkapital och hantera risker.Numera finns möjligheter till en betydande ägar-mässig integration avförsäkrings- och annan finansiell verksamhet, inte minst inom fondförsäkringen. Ipromemorian framhålls slutligen att fier hushållsgrapper sannolikt kan engagerasi ett sparande för den egna ålderdomen om det kan erbjudas i fler former och avfler institut än försäkringsbolag. Det anses också vara av betydelse attsparandevillkoren är relativt enkla att förstå. Försäkringssparande har oftasvårförståeliga inslag där spar- resp. riskkomponenter framstår som mer ellermindre sammanflätade. En för försäkringstagaren lättbegriplig information frånbolagens sida kan enligt promemorian vara svår att ge. Jaginstämmer i allt väsentligt i promemorians bedömningar och slutsatser att detinte finns något avgörande skäl som talar för att endast försäkringssparandetbör gynnas av de särskilda skattereglema. I granden är det också fråga om atttillämpa en bärande princip vid beskattning av medel avsatta för pension,nämligen att de skall beskattas först när de faller ut som pension vilket t.ex.sker inom ATP-systemet. Enligt min mening kan fördelar vinnas på flera olikaområden om dessa regler också kan omfatta ett pensionssparande utanförsäkringsanknytning. Genom att utvidga befintliga stimulanser till attomfatta flera slag av institut och sparformer skapas en mer pluralistisksparmiljö. I termer av generella resp. riktade sparstimulanser kan det ses somen breddning av en tidigare alltför snäv institutionell avgränsning. Konkurrensenom pensions-sparandet kan stärkas och hushållens valfrihet främjas. En sådanutveckling är positiv för avkastningen på sparandet för den enskilde och ökarmöjlighetema att anpassa sparproduktema till hushållens skilda önskemål. Enökad tillgänglighet bör även leda till att fler deltar i sådantpensionssparande. Enligtmin mening finns det således starka skäl för en utvidgning av det befintligasystemet för pensionssparande. En viktig utgångspunkt bör vara att reglema förett sådant pensionssparande skall anknyta till dem som gäller förP-försäkring, såväl vad avser regler för insättning och uttag somcivilrättsliga och skattemässiga regler. Den nya sparformen bör ses som både altemativ ochkomplement till P-försäkringen. Det bredare system som föreslås föranlederinte någon utökad avdragsrätt. 3 Ett system för individuellt pensionssparande 3.1 Allmänna principer för sparandet Mittförslag: Ett nytt system för individuellt pensionssparande införs med reglersom väsentligen motsvarar dem som gäller för sparande i P-försäkring. Tillåtnasparformer skall vara de allmänt förekommande på de finansiella marknadema,nämligen andelar i värdepappersfonder, enskilda värdepapper samt inlåning påkonto. Sparmedlen skall kunna fördelas och flyttas mellan de olika sparformema. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Enmajoritet är positiva till utökade möjligheter att pensionsspara ochtillstyrker förslaget i sina huvuddrag. Hit hör , ,, , , ,, , , Aktiespararna,Aktiefrämjandet, , , och . Vissaav de nämnda instansema har dock invändningar mot delar av förslaget, i förstahand vad gäller tillåtna sparformer. är positivt men villskjuta på förslaget tills klarhet nåtts om det framtida offentligapensionssystemet. , Riksgäldskontoretoch Obligationsfrämjandet är negativa till en fortsatt användning av selektivastimulanser vilka inte anses bidra till ett högre nettosparande i ekonomin.Därtill är de kritiska mot några av de föreslagna sparformema. Av dessa skälavstyrker de förslaget. hyser även farhågor att statensupplåning kan fördyras om sparandet införs. Obligationsfrämjandet anser attinlåsning av sparmedel kan motverka ett högre totalt sparande och menar attdet bundna sparandet bör ske inom ramen för det allmänna pensionssystemet. Istället efterlyses en utredning om motiven för det avdragsgilla sparandet iP-försäkring. och ytterligare några organisationer inomförsäkringssektom avstyrker förslaget i första hand på gmnd av attförsäkringssparandets konkurrensvillkor i olika avseenden anses bliotillräckliga. Flera av remissinstansema på försäkringsområdet är annarspositiva till ökad konkurrens om pensions-sparandet. Även LO är negativ tillförslaget. Skälen för mitt förslag:Som jag redovisat instämmer jag i promemorians slutsats att det intefinns sakliga skäl att avgränsa gällandeskatteregler för pensionssparande till att enbart gälla P- Prop. 1992:93/187försäkringar. Jag anser det därför väl motiverat att införa ett mer renodlatindividuellt pensionssparande i huvudsak inom ramen för de skatteregler somgäller för P-försäkring. En sådan breddning av det privata pensionssparandetbör enligt min bedömning kunna genomföras även i beaktande av att detoffentliga pensionssystemets framtida utformning är under prövning och atthushållen därför inte kan ges fullständig information om vilka pensionsvillkorsom totalt sett kommer att råda. Jag vill här erinra om att det nu föreslagnasystemet skall rymmas inom ramen för gällande avdragsrätt för P-försäkring. Tillden mer övergripande kritiken mot förslaget i promemorian hör frågan omselektiva sparstimulanser. Som jag tidigare framhållit har de generellaåtgärder som vidtagits lagt granden till ett förmånligare sparklimat. Jaganser dock att det alltjämt finns skäl att behålla en viss extra stimulans fördet bundna pensionssparandet. Det är ett sparande byggt på långsiktighet ochtradition som därtill är allmänt förekommande internationellt. Denintemationella aspekten blir allt viktigare i takt med den ökade integrationenoch öppnare konkurrensen. Mitt förslag innebär att pensionssparandet i fleraavseenden blir mindre selektivt. Den tidigare snäva avgränsningen tillförsäkringsbolag luckras upp. Om fler sparformer tillkommer tonas detselektiva inslaget ner. En minskad grad av selektivitet i systemet kan ocksåsägas ha följt av den genomförda förändringen i skattesystemet med lägreskattesatser i allmänhet och lägre marginalskatter i synnerhet. Därigenom hareffekten av de särskilda skattereglerna för P-försäkringssparandet blivitmindre kraftfull . Sammanfattningsvis kommer således mer generellaoch flexibla regler att gälla inom pensionssparandets ram. Vadgäller eventuella effekter på statens upplåningskostnader hänvisar jag till deallmänna budgeteffektema av förslaget, som jag återkommer till (avsnitt6). Obligationsfrämjandetvill utreda effektema av att de särskilda skattereglema i stället helt slopas.Enligt min mening bör dock pensions-sparandet i ske på villkor liknandedem som vanligen gäller i jämförbara länder. Även den tidigare nämndasparatredningen anser det välmotiverat att se över regelverket för privatpensionssparande. Utredningen konstaterar dock att en avvägning måste görasmot förhållandena i andra länder. Skulle den intemationella utvecklingen gå motatt stimulanser för pensionssparande alltmer ifrågasätts anser jag att ävendet svenska systemet kan behöva granskas. Min bedönming är emellertid att inteminst EG-ländema under överblickbar framtid kommer att behålla särskildaskatteregler för hushållens pensionssparande. Någon utredning av de särskildaskattereglemas effekter kan därför inte nu anses motiverad. Denkritik som riktats mot förslaget från försäkringsbranschen är i huvudsak attdet nya sparandet inte är konkurrensneutralt mot sparande i P-försäkring. Vissaregler av såväl civilrättslig som skatterättslig natur anses ha utformats påett enklare och mindre restriktivt sätt än motsvarande bestämmelser förP-försäkring. Som jag tidigare angett har för- slageti promemorian utformats i direkt anslutning till reglema för P- Prop.1992:93/187 försäkring. Enligt min mening är detta en nödvändig utgångspunktför att få ett så långt möjligt konkurrensneutralt system. Här måste dock uppmärksammasatt vissa bestämmelser om P-försäkring tillkommit och utformats med hänsyn tillde särskilda förhållandena på försäkringsområdet. I några av de fallen är detinte möjligt att upprätthålla neutralitet mellan systemen, i andra är det inteönskvärt eller lämpligt att göra det. Det förhållandet framhålls också av fleraremissinstanser som betonar att systemen inte kan jämföras i alla avseendenbl.a. eftersom försäkringar innehåller en riskdel som saknas i det individuellapensionssparandet. krävs på andra grander en långtgående neutralitetmellan de båda systemen. Kraven från försäkringssidan blir därmed i viss månsinsemellan motstridiga. Attdet fiims skillnader i detaljer mellan systemen är ostridigt, men detta kanenligt min mening inte vara av avgörande betydelse. I stället måste enövergripande bedömning av konkurrensneutraliteten göras. Vid en sådan bedömningkommer jag till slutsatsen att förslagen i promemorian inte skulle innebäraotillbörliga konkurrensfördelar för det nya pensionssparandet. Det innebäremellertid inte att de problem försäkringsbranschen fört fram saknar grand. Ivissa fall framstår kraven som väl värda en närmare prövning främst avseende endel skatteregler som kan framstå som något föråldrade eller onödigtkomplicerade. Jag delar därför uppfattningen att det finns anledning göra enöversyn av olika skattebestämmelser som rör försäkring. De önskemål som förtsfram är emellertid omfattande och kräver delvis betydande förändringar både vadgäller P-försäkringsreglema och på andra näraliggande områden, t.ex.beträffande avdragsregler och bestämmelser om tjänstepensionering; Regelverket äremellertid i många avseenden komplext varför eventuella ändringar enligt minmening måste bli föremål för mer ingående överväganden. För detta krävs ettutredningsarbete som inte ryms inom ramen för det nu aktuellalagstiftningsärendet. Formerna och tidsperspektivet för det arbetet återkommerjag till längre fram i samband med att jag diskuterar ikraftträdandet av detnya individuella pensionssparandet (avsnitt 7). Idetta sammanhang vill jag även behandla de allmänna synpunkter som Lagrådet tarupp i sitt yttrande. Lagrådet anför att regleringen i den föreslagna lagen omindividuellt pensionssparande i flera hänseenden är komplicerad och som helhetinte särskilt lättillgänglig.