prop · GG03101 · 1992-12-31 00:00:00 — Det gäller mindreobjektivitet och beroende i stetistikframställningen, minskad kvalitet i stetistiken,mindre överblick och samordning av stetistiken, minskad tillgänglighet till stetistik,svårigheter att bygga upp erforderlig kompetens hos stetistikansvariga, ökadekostnader för stetistiken ra.ra. Uten att närmare gå in på de olika frågomaframhåller dessa remissinstanser att de behöver utredas närmare. Andraremissinstenser hyser mera långtgående farhågor för de konsekvenser som delegeringoch decentraUsering av ansvar och uppgifter för den stetliga stetistikframställningenkan innebära. De framhåller att dessa raåste uppraärksammas och motverkas påolika sätt eller är av sådan karaktär att ett genoraförande av förslagen måste avvisas.Det gäller frärast stefistikens kvalitet och oberoende, ändamålsenliga ochnödvändiga samband i stetistikframställningen, belastning på uppgiftslämnare,skydd för sekretess och integritet, stetististisk kompetens hos stetistikansvarigaoch kostnader för stetistikframställning. Idet följande anförs några exempel på de synpunkter som har förts fram i dessafrågor. Vivill sterkt understryka att kvalitetsaspekten är mycket väsentlig i den officiellastetistikproduktionen. Vid allt arbete med organisationen av stetistikverksamhetenmåste god kvalitet och god effektivitet beaktes. Bland delegenskaper somtillsammans ger god kvalitet finns till exempel, objektivitet, pålitlighet,tillgänglighet järaförbarhet, kontinuitet och aktualitet. Det är oerhörtviktigt att man i produktionen har kvalificerad personal, sora har bra kontekt raedundervisning och forskning både inom statistikområdet och de feckområden inomvilka stetistiken produceras. Färre större enheter med flera stetistiker är iallmänhet mycket bättre än flera sraå när det gäller sådana kontakter och möjlighetemaatt upprätthålla en god orientering om utvecklingen av ämnesområdet. Man får ocksåett mycket bättre innovationsklimat. Jämförbarheten i stetistikuppgiftertillgodoses säkerligen bättre ora en central stetistisk myndighet, efter att habeaktet flera användares önskemål, bestämmer vilken stetistik, som skallproduceras, än om detta bestäms av en enskild användare, som rimligen harsnävare syn. Det är också viktigt att bibehålla långa tidsserier för framtiden. Bilaga1.2 anser att offentlig stafistik skall vara objekfiv, tillgodose användamas och det allmännas behov av insyn i olika samhällssektorers förhållandensamt stå för kvaUtet och kontinuitet i syfte att vara den mesttillförlitliga källa som går att firma. Utredningensförslag att delegera ansvaret för s.k. basstatistik till ett antal rayndigheteroch i förlängningen sprida produktionsansvaret till såväl offentliga somprivate institutioner innebär en risk att kvaliteten på offentlig stetistikförsämras. Inspektionen finner en rad skäl till varför ansvaret för den s.k. basstetistikeninte bör splittras. definierar som basstetistik skall inte enbart tjäna som underlagför information till allmänna intressen uten basstetistiken skall stå förkontinuitet så att uppgifter för skall kunna återfinnas ioffentliga publikationer och vara underlag för bl.a. forskningsändamål. Vidareutgör delar av basstatistiken underlag för SCB:s sammanställningar av finans-och nationalräkenskaperaa. Närdet gäller s.k. basstetistik är det viktigt att enhetliga definitioner användssåväl vid inhämtandet av statistik som vid dess publicering. beror på attenskilda uppgifter eller stefistikgrenar ofta utgör byggstenar i annan stetistik.Ett flertel krav måste därför tillgodoses när man definierar värden som skallinräknas i basstatistiken. SCB har ansvaret för national- och finansräkenskaperaaoch tillser att uppgiftema för dessa tillgodoses. Inomkapitalmarknadsstatistikens område är dessutom föreskrifterpå redovisningsområdet styrande för statistikens utformning. Om ansvaret förden offentliga statistiken delas på flera myndigheter innebär det en risk attden överblick som krävs, för att insamlad statistik skall vara jämförbar ochkunna utgöra underlag för national- och finansräkenskaperaa och förrapportering till interaationella organ, går förlorad. En splittrad fördelningav ansvaret för offentlig stetistik kommer enligt inspektionens mening attundergräva den kvalitet man kan kräva att offentlig stetistik skall stå för. Ettdelegerat statistikansvar till myndighetsnivå innebär att respektive myndighet,inom givna ramar, skall prioritera mellan myndighetens egen verksamhet ochproduktion av offentlig statistik. Det kommer, speciellt i besparingstider, attinnebära en stor risk att stetistikproduktionen får stå tillbaka för den egnaverksamheten vilket på lång sikt är till nackdel för kvaliteten på den stetligastetistiken. Beställarkompetenssamt stetistikens kvalitet och tillgänglighet är vikfiga frågor som delvis gårin i varandra. Om myndighetema får beställaran-s-var så måste de också hakompetens att kurma beställa stetistik av hög kvalitet och relevans samtidigtsom de måste ha en organisation för att kunna tillgodose även andra användarintressen.Olika myndigheter har här olika fömtsättningar och det finns en risk attmyndigheter med liten stetistikkompetens väljer stetistikproducent enbart ufifrånpris och inte beakter kvalitetsaspekteri fillräcklig utsträckning. Förslaget innebär dock Prop. 1992/93:101 i ettavseende att kvaliteten bör öka eftersora myndighetema bör ha större Bilaga1.2 kunskap om användamas behov. Därigenom kan stetistikens relevans öka. Rådetvill understryka att stetisfik är en kollektiv nyttighet på vilken man raåstekunna ställa höga krav om aktualitet, objektivitet, pålitlighet och tillgänglighet.Ur demokratisk synpunkt är det därför betänkligt om finansiering och beställaransvarläggs hos verksamhetsansvariga, så som utredaren föreslår. Det finns enavsevärd risk för dominerande inflytende från partsintressen och för icke-offentligpolitisk-administrativ styming. I ett demokratiskt och marknadsekonomiskt samhällekrävs att alla parter har samma tillgång till information för att systemetskall fungera effektivt. Det vore olämpligt om en part får bestämma vilkeninformation övriga parter skall få. Det är därför betydelsefullt att även ifortsättningen ha en oberoende stetistikproducent. Myndigheter med enbartutredande uppgifter, sora t.ex. , kan spela en sådan roll, men de flesteandra myndigheter har också en egen verksamhet som stetistiken skall belysa. förslag medför risker för stetistikens oberoende torde varatämligen uppenbart. Man måste kurma utgå från att de stetistikansvariga rayndigheteraa,beställarrayndigheteraa, norraalt är sådana rayndigheter sora har ettoperativt rayndighetsansvar på sina respektive områden. Därigenom har de ocksåett naturligt intresse av hurdan bild som stetistiken tecknar på dessa områden.Det kan för dem ligga nära till hands att i regel säkert uten ont uppsåt vilja "vinkla" stetistiken så att rayndighetens egna agerande fraraståri gynnsam dager. Denförste lösning på problemet som utredningen själv antyder, näraligen att riskeraafår beaktes av departementen vid fördelningen av beställaransvaret på olikamyndigheter, är föga övertygande. Man kan väl inte rimligen välja myndighetersom är okunniga om de sakområden på vilka de skall beställa stetistik. Är de åandra sidan kunniga om områdena så har de väl i regel ett operateivt ansvar pådessa, med åtföljande intresse sora hoter objektiviteten. Stetistikinom social sektor, inom ekonomisk sektor och på andra områden framställs iledande länder med hjälp av samordning dels inom. dels mellan de komponentersom stetistikproduktion omfatter. 1992/93:101 ningen ledertill att flera stetistikprodukter effektivt betjänas av samma Bilaga 1.2teknologi. När ett antel stetistikprodukter framställs och kontinuerligtunderhålls av en och samraa organistion, t.ex. SCB, realiseras vinster genora generell,saraverkande teknik. Några av komponentema är: system för saraspelurval raedfördelning av upgiftslämnarbörda intervjuarkårens utbildning, styming,koordination former för datorstödd och annaninsamling av primärdata systera för tillvarategande avinformation i register teknik för höjande avmätvärdeskvalitet databearbetning inklusive metodsystem för editing, imputering, estimation, analys Utredningendiskuterar inte dessa aspekter och tycks omedveten om att "economies of scale"realiseras när effektiva system byggs upp, utnyttjas och underhålls avspecialister som verkar tillsammans utifrån ett och sainma ställe. Statistiskacentralbyrån (SCB) SCBvill för sin del speciellt framhålla följande problem som skulle uppstå isaraband med en långt driven delegering: Utredningens förslag kan skapa mycket besvärliga problem när det gällerjämförbarheten och samordningen. I SCB:s treårsrapport beskrivs hur de olika statistikgrenamahänger ihop. Det gäller både produktionssamband t.ex. hur olika registeranvänds för urvalsdragning och innehållsliga saraband hur olikastatistikprodukter tillsammans ger den efterfrågade informationen. De bildartillsammans ett stafisfiksystem. En delegering till olika myndigheter avansvaret för statistiken kan leda till att viktiga länkar i statistiksystemetförsvinner eller allvarligt försvagas. Statistiken raåste byggas upp på ettenhetligt sätt med en viktig utgångspunkt i aktuella och ftillständigaregister för individer och före-tag/arbetställen för att den skall kunnaintegreras i stetistiksystemet. Vidare fömtsätts att stetistiken framställskontinuerligt eller med intervall sora möjliggör jämförbarhet. Soraexempel kan nämnas att den ekonoiniska stetistiken behöver omfatte långa,sammanhängande och över tiden jämförbara tidsserier, ju längre desto bättre.Kraven är också höga när det gäller jämförbarhet mellan olika stetistikprodukter.Jämförbarhet är en fömtsättning för att erhålla tillfredsställande tillförligligheti bl.a. national- och finansräkenskaper och är väsentlig för att korrekt kunnafestställa sambanden mellan olika makroekonomiska storheter. För att fulljämförbarhet skall kunna uppnås måste stetistiken samordnas redan på mikronivå,dvs. variabelmässigt för enskilda företeg och arbetsställen. jämförbarhetengeraensamma begreppsdefinitioner, klassifikationer och Prop. 1992/93:101 indelningar. kallar delegering eller decentralisering av ansvaret för stetistikenkan i förlängningen korama att innebära något annat: att stetistikproduktionen spUttras.Dette kan skapa problem, medan däreraot en sammanhållen stetistikproduktion gördet möjligt för en bred krets av användare att utnyttja de stetistiska resultetenför analys. SCB kan sålunda te fram det underlag från olika stetistikgrenar somenskilda användare behöver för sin analys. SCB har i treårsrapporten beskrivitde framkomstvägar som finns för att göra stefisfiken mer tillgänglig för denenskilde stetistikanvändaren. SCB avser att intensifiera arbetet med attutveckla datebaser som ger användama stor frihet vid de stetistiska bearbetningama,som de skyddar de enskilda uppgifter som ligger bakom stetistiken. Detär viktigt att ansvaret inte delas upp på flera myndigheter då det gäller stetistiksom utgör underlag för sammanhållna system, t.ex. nationalräkenskapema. Medhänsyn till den ekonoiniska forskningens och den ekonomiska politikensinformationsbehov är det ett huvudintresse att bevaka kraven på kvaUtet,kontinuitet och jämförbarhet i den ekonomiska stetistiken i vid raening.Särskilt gäller dette den steUstik som ligger till gmnd för nafionalräkenskaperaa,inklusive stetistik rörande arbetsmarknad, löner och priser. Vianser däremot att handlingsutrymmet är mycket begränsat då det gäller attflytte stetistikproduktion utanför SCB och åstedkoraraa en fungerandekonkurrenssituation. I fråga om basstetistik enligt utredningens definition eller officiell stetistik enligt lagen (1992:889) finns mycket sterka skälför kontinuitet och samordning. Riskema för tidsseriebrott och för bristendejämförbarhet mellan olika delar av sammanhållna stetistiksystem ökar markant,om stetistikframställning sprids ut på och flyttes mellan myndigheter. Enviktig aspekt på stetistikproduktion som aldrig får åsidosattes är det tvångsom lägges på uppgiftslämnama. Hänsyn måste tes både till den börda som framtegandetav uppgiftema innebär för dessa och till den välbekante och ofte uttelade olustde kan känna inför tvånget att läinna ut intema uppgifter. Också härvidlagriskerar reformen att medföra försämringar. genora SCBger möjlighet fill samordning så att samma uppgiftslämnare inte belästesalltför ofte. Bördan för uppgiftslämnama lindras också om uppgiftsinsamlandethanteras av en central expertinstens raed upparbeted metodkompetens. Genomavancerade urvalsmetoder kan t.ex. antelet uppgiftslämnare, Prop. 1992/93:101väsentligt begränsas bl.a. genom att sådana kan uteslutes vilkas uppgifterBilaga 1.2 blir av mindre betydelse på gmnd av deras inindre storlek ellerandra förhållanden. En central uppgiftsinsamling kan också begränsa frågeställandetgenom att undersökningen delvis kan baseras på förefintliga centrala registereller på speciella enkäter. Naturligtvis kan motsvarande metodkompetens upparbetespå andra håll och register överföras och lagras i datebaser vid ett flertelmyndigheten fömtsätter dock ytterligare resursinsatser. Ensådan utveckling vore knappast heller försvarbar ur uppgiftsskyddssynpunkt.Motstånd mot att länma ut uppgifter dikteras nämligen inte sällan av motviljajust mot att lämnade uppgifter lämnas vidare och osäkerhet om var de dåslutligen hamnar och hur de där kan komma att användas. En spridning av t.ex. företegsinleraauppgifter till ett antel olika dateregister hos ett flertel myndigheter voredärför en olycklig utveckling. Enuppsplittring av uppgiftsinsamlandet på olika användarmyndigheter är även ägnatatt medföra praktiska olägenheter för sådana uppgiftslämnare från vilkauppgifter inhämtes till olika stetistikområden. Detkan gälla sådana saker sora begreppsbildningen i insamlingsanvisningar, vilkakan bli avvikande raellan olika myndigheter, liksom teknikema för rapporteringoch besväret att hålla kontakt med olika uppgi ftsinhämtere. Olägenheter av detteslag raå förefalla obetydliga raen är erfarenhetsmässigt ägnade att skapabetydande irritetion och kan bilda besvärliga hinder för eljest möjligarationaliseringar av uppgiftsinsamlandet. Skyddetför sekretess och integritet Utredningenter heller inte upp den konflikt som kan uppstå mellan myndighetens roll som stetistikansvarigoch myndighetsutövande vad beträffar uppgifter sora insamlats för stetistiskaändamål. Det är inte orealistiskt att fömtsatte att gränsen mellan de tvåansvarsområdena i vissa fall kan komma att överskridas. Idette sammanhang vill också peka på att det finns enpotentiell risk för konflikt raellan den sekretess som omgärdar stetistikproduktionenoch målsättningen med tillsynsroll. Naturvårdsverketredovisar i sina sammanställningar bl.a. de enskilda källorna till utsläpp. SCBfår med sin statistikproduktion inte göra detta. Uppgiftsskyddetkan förtjäna att uppraärksammas också från en mera formell synpunkt. Uppgiftersom lämnas fill en myndighet för stetistikän-damål åtnjuter s.k. absolutsekretess. De får inte länmas ut oavsett om offentliggörande raedför risk förskada eller ej (sekretesslagen /1980:100/ 9 kap. 4 §). Sekretessbestäramelsemafungerar på samma sätt antingen uppgiftema samlas av SCB eller annan myndighet.Men skulle en sektorsansvarig rayndighet välja att, såsom fömtses ibetänkandet, lägga ut stetistikproduktion med uppgiftsinsamling på ett privatföreteg blir läget annorlunda. Sekretess kan då ej längre garanteras, vilketavsevärt torde begränsa möjlighetema att utnyttja dette handlingsalternativ. Centraliseringenav stetistikproduktionen till SCB har bl.a. medfört behov av att uppgifterlämnas till SCB från så gott som alla områden i samhället, även sådana som ärmycket känsliga från integritetssynpunkt som t.ex. socialtjänst, hälso- ochsjukvård, rättsväsende och skatteförvaltning. Uppgifteraa härrör i regel frånpersonregister enligt datelagen (1973:289) sora förs av rayndigheter ochenskilda för administrativa ändaraål. Det orafattende uppgiftslämnandet gmndasi stor utsträckning på den uppgiftsskyldighet till SCB som har föreskrivits förmyndigheter och enskilda i lagar och andra författningar. Centraliseringenav statistikproduktionen till SCB har också medfört att centralbyrån förett mycket stort antal personregister med hjälp av automatisk datebehandling(ADB). Många av registren omfetter hela befolkningen och innehåller mycketintegritetskänsliga uppgifter. Genora centraliseringen av stetistikproduktionenhar också tekniska fömtsättningar skapats för en omfattende samköming avpersonregister. Till bilden hör också att flera av SCB:s mera omfattendepersonregister är av permanent slag raedan andra lämnas över till Riksarkivetför förvaring när bearbetningen är klar. Dessa register kan senare användas somunderlag för forskning och stetistikframställning. har inrättets efter beslut av regeringen eller , s.k. stetsmaktsregister,eller tillstånd av Dateinspektionen. I samband därmed har meddelatsföreskrifter enligt datelagen ora bl.a. ändaraål, innehåll, information till deregistrerade, gallring och bevarande sora bedömts vara nödvändiga för att förebyggarisk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Uppgifteraahos SCB skyddas av en mycket sterk sekretess genora bestämmelsen i 9 kap. 4 § sektoresslagen(1980:100). Dateinspektionenhar i olika sammanhang, senast i ett yttrande fill regeringen den 11 november1991 (Fi dnr 2850/91, Dateinspektionens dnr 3538-91) pekat på att regleringenav flera känsliga register hos SCB har blivit mycket svåröverskådligoch framhållit behovet av en författningsreglering av registren. Vidare har Dateinspektioneni sitt remissyttrande över betänkande (SOU 1990:43) Förenkladstetistikreglering ansett att en decentralisering av stetistikpro- duktionenär önskvärd från integritetsskyddssynpunkt, i vart fell när det Prop.1992/93:101 gäller känsliga uppgifter. Slufligen har Datainspektionen i en tillBilaga 1.2 regeringen översänd granskningsrapportavseende personregister (Datainspektionens dnr 2366-88)ansett, när det gäller uppgiftsläranande till SCB för rättsstatisUken, att detär betänkligt att en icke polisiär myndighet har ett brottsbelastningsregister.Enligt inspektionens mening borde det övervägas om inte Rikspolisstyrelsensjälv kan svara för framställningen av statistiken. Motdenna bakgmnd tillstyrker Datainspektionen förslag attansvaret för den stetliga stetistikverksamheten delegeras så långt möjligt tillanvändarmyndigheter. En sådan delegering eller decentraUsering skulle enligtinspektionens uppfettning medföra en förstärkning av integritetsskyddet isamhället framför allt genom att behovet av centrala personregister raed integritetskänsligtinnehåll skulle minska. Därigenom skulle också spridningen av sekretesskyddade uppgifterom enskilda ininska väsentligt vilket rimmar bättre med den gmndlägganderegleringen i sekretesslagen (1980:100). Det finns också skäl att tro att denenskilde skulle uppleva det som mer acceptebelt att uppgifter om användsför stetistikframställning i den verksainhet i vilken de har registrerats änatt uppgiftema lämnas till en central myndighet för stefistikframställning. Viden totel decentralisering måste åtskilliga myndigheter skapa egna stetistikenheteroch fylla dem med kvalificerad personal för att klara av uppgiften attvidmakthålla en god stetisfikproduktion. är det viktigt att SCB fårbehålla sin korapetens med tenke på samordningsansvar, deltagande i dennödvändiga europeiska statistikverksamheten m.m. En decentralisering skaparinte bara en efterfrågan på kvalificerad stetitisk kompetens som sannolikt ärsvår att tillgodose, den innebär också ett ineffektivt utnyttjande av SCB:skompetens och ökar i praktiken byråkratin i samhället. Utredningensförslag innebär således att flera myndigheter kommer att behöva bygga upp egenkompetens på det stetistiska området, innefetten-de såväl stetistisk teori somkunnande om stetistikens innehåll, produktionsmetoder, ADB-bearbetning av stetistikmaterial,stetistisk presentetion m.m. Denna kompetensspridning är en av förslagetshuvudförtjänster. Den kan få viktiga effekter genom att göra användningen av stetistikeffektivare och verka för att stetistik kommer till ökad nytte. Föratt nå dithän fordras dock ett inte ringa uppbyggnadsarbete, något somutredningen inte närraare berör. Tillgången på stetistisk kompetens i landet äridag begränsad. Vid universiteten har under en lång följd av år endast få studenterläst steUstik utöver nybörjamivå. Därtill kommer Prop. 1992/93:101 att detför arbete med officiell stetistik behövs viss ytterligare stetistisk Bilaga1.2 kunskap, utöver den som universitetsutbildningen ger. Följden av dette äratt landets kompetens inom officiell stetistik till stor del finns koncentreradtill SCB, och i någon mån spridd till andra offentliga organ, såsom störreregionala planeringsorgan och universitet. Medtenke på dette utgångsläge är det ofrånkomligt att kompetensuppbyggnaden på destatistikansvariga myndighetema måste te tid och dra vissa kostnader. Dessakostnader bör ses som en investering i ett framtida effektivare stetistiksystem.Det vore ohållbart att blunda för kostnadema, eftersom ett eftersättende av dennödvändiga kompetensen skulle vålla skador som vore desto mera kostsamma. Enviktig uppgift i den fortsatte beredningen av förslaget måste bli att göra uppen "fälttågsplan" för hur kompetensuppbyggnaden skall gå till. Manmåste se till att det inte blir till priset av en åderlåtning av SCB:s kompetens,vilket vore ohållbart. Till de stetistikansvariga myndighetema raåste etttillräckligt antel personer med god stetistisk utbildning rekryteras. Utöveruniversitetsutbildning torde korapletterande utbildning rörande officiell stetistikbehövas. På det senare området bör SCB:s kompetensresurser utnyttjas förlärarinsatser m.m. och SCB få en roll som stetistiskt kompetenscentmm. Det ärvidare vikfigt att insikt i den stetistiska problematiken blir väl förankrad iledningen hos de stetistikansvariga rayndigheteraa. Behovetav kompetensuppbyggnad på de stetistikansvariga myndigheteraa sätteruppenbarligen vissa restriktioner på genomförandet av förslaget. Resurseraaräcker knappast till för ett utspridande av stetistikansvaret till alltförmånga olika myndigheten man skall hantera övergången, innan full kompetenshunnit byggas upp, måste också utredas. Kostnadernaför den statliga statistikframställningen Effektivitetanger relationen mellan nyttan/måluppfyllelsen och resursup-poffringen/kostnademaför stetistiken. tror inte att man skall förvänte sig att stetistikutredningensförslag leder fill totelt lägre kostnader för den stetliga stetistiken. I tektmed den pågående internationaliseringen och närmandet till EG, decentraliseringav beslut och ansvar, ökat utbud av private eller offentliga vårdproducenteretc. så kommer behoven och kraven på stetistik, åtminstone inom det sociala området,att öka. För att kunna utnyttja den offentliga sektoms begränsade resurser såeffektivt som möjligt blir det allt viktigare att ha en organisationsneutralinformation och kunskap om effektema och kostnadema av olika insatser Ökadvalfrihet i vården ställer också krav på att patienteraa får mer kunskap omkvaliteten i den vård de skall välja. BUaga1.2 Ett huvudsyfte bakora reformen är, såsom framhållits, att genom det fördeladekostnadsansvaret uppnå bättre kostnadseffektivitet. nog också att vinnahärvidlag. Men det finns även motposter som bör Sålundafömtsätter utredningen att "i vissa fell stetistisk kompetens och upphandlarkompetens(måste) byggas upp på myndighetsnivå" för att myndighetema skall kunna tesitt beställaransvar Någon uppskattning av i vilken utsträckning sådanaresursförstärkningar kan bli nödvändiga göres ej, men att sådana raåste till iicke oväsentlig utsträckning förefaller bekräftes av de erfarenheter som gjortsinom .