prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Detta innebär ett behov av en utvidgad lagreglering av kommunernas ansvar på detta område. Chefen för avser att återkomma till regeringen med förslag om en utvidgad lagreglering av barnomsorgsområdet med de syften som ovan angetts och ett förslag om vårdnadsbidrag. Utredningen med uppdrag att se över systemet med kommunala bostadstillägg till folkpension, (dir.1991:25), har bl. a. haft till uppgift att analysera lämpligheten av att staten helt eller delvis tar över ansvaret för bostadsstödet. Förutsättningen för ett statligt huvudmannaskap är att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun kan uppnås. Innebörden av detta är att statens eventuella merkostnader skall kunna finansieras genom att minska andra bidrag som utgår till kommunerna. En allvarlig kritik mot det nuvarande KBT-systemet gäller att förmånsnivåerna varierar avsevärt mellan olika kommuner. En huvuduppgift för utredningen är därför dels att analysera och förklara skillnader i förmånsnivåer mellan kommuner, dels att utarbeta ett enhetligare system för bidragen. tillsattes en utredning om bostadsbidragens administration (dir. 1992:5). Utredningens uppdrag syftar dels till att förbereda en överföring av bostadsbidragens administra- tion från kommunerna till försäkringskassorna, dels att föreslå vissa regeländringar inom bostadsbidragssystemet. I detta sammanhang skall utredningen överväga en anpassning av regelverket så att ett rikstäckande system för bostadsbidragen kan byggas upp. I uppdraget ingår också att överväga en samordning mellan bostadsbidrag och ensamförälderstöd. Chefen för och statsrådet avser att återkomma till regeringen med förslag till proposition för bostadsbidrag respektive KBT innebärande bl.a. att staten övertar hela ansvaret för de båda systemen. Förslaget skall vara budgetmässigt neutralt mellan stat och kommuner. område Kommittén föreslår att bidrag till drift och underhåll av statskommunvägar skall ingå i det generella systemet för statsbidrag till kommunerna. Staten svarar för de allmänna vägarna och har hand om väghållningen för statens räkning. Staten har hela det ekonomiska ansvaret för nationella gemensamma riksvägar och för merparten av de regionala vägarna. För delar av det lokala vägnätet i större tätorter, statskommunvägar m.m., har stat och kommun ett gemensamt ekonomiskt ansvar. Statsbidrag utgår till kommunerna för byggande, drift och underhåll av de vägar och gator för vilka kommunen är väghållare. Med anledning av beslut (prop. 1990/91:87, TU26, rskr.236) om en renodling av väghållaransvaret, bör arbetet med en klarare ansvarsfördelning mellan stat och kommun fortsätta. En samordning av hanteringen av de ekonomiska medlen tillsammans med den praktiska planeringen av vägnätet innebär en effektivisering av verksamheten. Ett första steg i en sådan effektivisering är att lyfta in fler bidrag till det generella statsbidragssystemet. Beträffande riksfärdtjänsten har tidigare ställt sig bakom uttalanden om att denna kommunaliseras. Om ansvaret överförs till kommunerna är det också naturligt att medel för detta ändamål överförs till det generella systemet för kommuner. Frågan om det framtida ansvaret för riksfärdtjänsten bereds i . Med hänvisning till vad chefen för senare kommer att anföra bör, utöver kommitténs förslag, även statsbidraget vad gäller byggande av länstrafikanläggningar i den del som avser byggande av cykelleder samt delar av bidraget till kollektivtrafikinvesteringar avvecklas och överföras till det generella systemet för statsbidrag till kommunerna. område Kommittén har föreslagit att både skatteutjämningsbidraget, det extra skatteutjämningsbidraget och bidrag med anledning av avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen skall ingå i det generella statsbidragssystemet. Mitt förslag innebär att det nya kommunala utjämningsbidraget ersätter bl.a. dagens skatteutjämningsbidrag för kommunerna. avskaffas skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten. Jag föreslår också att det extra skatteutjämningsbidraget samt bidraget med anledning av av- skaffandet av den kommunala företagsbeskattningen avvecklas. Kommittén har föreslagit att hela det extra skatteutjämningsbidraget skall avvecklas. Flera remissinstanser har avvisat kommitténs förslag att inordna den del av det extra skatteutjämningsbidraget som avser bidrag till förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor. Jag delar uppfattningen att denna del av bidraget bör kvarstå som ett specialdestinerat statsbidrag. Kommittén har föreslagit att sektorsbidrag till driften av det kommunala offentliga skolväsendet, bidrag till driften av särskolor m.m., bidrag till driften av särvux samt bidrag till undervisning av invandrare i svenska språket skall avvecklas och medel inordnas i det generella statsbidragssystemet. Det beloppsmässigt största statsbidraget inom område utgörs av sektorsbidraget till driften av skolväsendet. Genom detta statsbidrag får kommunerna ett finansiellt stöd till driften av det kommunala offentliga skolväsendet, som omfattar , gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Från och med /93 kommer även statsbidraget till flertalet fristående skolor på grundskolenivå att räknas in i sektorsbidraget. Regeringen har i en proposition om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux m.m. (prop. 1991/92:94) bl.a. föreslagit att ansvaret för särskolan och särvux förs över från landsting Överföringen kan ske successivt, men skall vara avslutad . Redan nu kan ett landsting överlåta ansvaret för särskola och särvux till en kommun. Jag kommenterar detta ytterligare under motsvarande avsnitt för landstingen. När det gäller statsbidragen inom område bör sektorsbidraget till driften av det kommunala offentliga skolväsendet, bidrag till undervisning av invandrare i svenska språket, bidrag till driften av särskolor m.m. avvecklas och ingå i det generella systemet. Med anledning av att bidraget till driften av det kommunala offentliga skolväsendet avvecklas kommer bestämmelser att föras in i skollagen som innebär att om en kommun grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får regeringen meddela de föreskrifter, eller på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. område Kommittén har föreslagit att följande bidrag inom område skall ingå i det nya statsbidrags systemet för kommunerna nämligen bidragen till regional musikverksamhet, regionala och lokala teater-, dans- och musik- institutioner, regionala museer, regional biblioteksverksamhet och folkbibliotek. Inom kulturområdet finns ett antal specialdestinerade statsbidrag vars gemensamma syfte i första hand är att bidra till att ett regionalt nät av kulturinstitutioner byggs upp. Flertalet regionala teatrar, orkestrar och museer drivs i form av aktiebolag, stiftelser eller föreningar. Landsting, kommuner och även andra delar ofta på huvudmannaskapet. Den regionala biblioteksverksamheten är . I avvaktan på den översyn och utvärdering av formerna för det statliga stödet till kulturen som kommer att genomföras bör det nuvarande systemet inte förändras. 6.2.3 Nytt totalt bidrag för kommunerna Nedan sammanfattas de ekonomiska effekterna av de redovisade förslagen om avveckling av specialdestinerade bidrag samt avskaffande av skatteutjämningsavgifter och avräkningsskatt. Beloppen avser verksamhet som bedrivs under . Statsbidrag som avvecklas: - Barnomsorg 13 961-Hemspråk40 - Social service 6 484 - Färdtjänst 552-Bostadsanpassning260 - Statskommunvägar 836 - Del av byggande av länstrafikanl. 112 - Skolväsendet 30 270-Svenskundervisning214 - Skatteutjämn.bidrag 15 646 - Extra skatteutj-bidrag1 167-Komp. för beskattn jur personer879 SUMMA69 421 Kvittningar: - Allmän skatteutjämningsavgift -7 464 - Särskild skatteutjämningsavgift -663-Avräkningsskatt2-9 267 - Kostnader för bostadsbidrag3 -2 285 - Kostnader för kom. bostadstillägg4 -4 860SUMMA-24 539 NETTOBIDRAG 44 892 - Del av samhällsek, motivera besparing -5 183 NYTT TOTALT NETTOBIDRAG 1993 39 699 1 Exkl. jordskred 2 Långsiktig nivå /skr enligt kommitténs förslag 3 Kommunernas beräknade statsbidragsberättigade nettokostnader 4 Kommunernas beräknade statsbidragsberättigade nettokostnader 6.3 Förslag till nytt generellt statsbidragssystem för kommunerna Mitt förslag: Ett nytt generellt statsbidrag införs. Bidraget kallas statligt utjämningsbidrag till kommuner. Det statliga utjämningsbidraget består av tre delar: - ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå, uttryckt som andel av en uppräknad medel- skattekraft, - tillägg till respektive avdrag från bidraget på grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden samt - t i l l ä g g f ö r befolkningsminskning. Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Instämmer i stort sett i grundprinciperna om ett generellt statsbidrag. Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare redovisat de viktigaste skälen för att införa ett generellt statsbidrag som främst syftar till att jämna ut de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna. Med den minskade bidragsvolym, som mina förslag om att avskaffa skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten innebär, och ambitionen att styrningen med bidrag skall minska, är det naturligt att staten i första hand svarar för att jämna ut de ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna. sig ganska avsevärt mellan kommuner, både vad gäller inkomster och utgifter. Det system som jag nu föreslår uppfyller i huvudsak de krav som ställdes upp i direktiven för kommunalekonomiska kommittén. Dessa krav var att systemet skall bygga på generella principer och opåverkbara faktorer. Systemet skall syfta till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna att själva kunna styra utformningen av och ambitionsnivån för sin verksamhet. Detta bör bl.a. innebära en ökad flexibilitet i verksamheten och därmed också ett större utrymme för förnyelse och utveckling. Systemet bör leda till att skillnaderna i kommunernas skatteuttag minskar. Kommitténs förslag innebär att en total samhällsekonomisk ram för den kommunala sektorn bestäms. Med denna som utgångspunkt fastställs den totala statsbidragsvolymen. Detta innebär att en regelbunden prövning av den generella garantinivån måste göras utifrån de totala resurser som staten kan ställa till förfogande för kommunernas verksamhet. Det nya systemet uppfyller således kraven på flexibilitet när det gäller den totala bidragsvolymen. Genom att garantera kommunerna en lägsta nivå på skattekraften dvs. den beskattningsbara inkomsten per invånare, skapas likvärdiga förutsättningar mellan dem i ekonomiskt hänseende. Om en sådan garanti fixeras vid en fast nivå skulle det innebära en automatik i bidragssystemet vilken inte ligger i linje med att statsmakterna skall göra en total samhällsekonomisk avvägning mellan olika sektorer. I likhet med kommittén anser jag att det är den totala bidragsramen som skall fastställas och därmed styra garantins nivå. 6.3.2 Utjämning av inkomster Mitt förslag: Inkomstutjämningen innebär att kommunen får ett bidrag, s.k. grundbelopp, som beräknas utifrån ett tillskott av skatteunderlag för varje kommun och en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Tillskottet av skatteunderlag bestäms dels utifrån en generell garantinivå uttryckt i procent av en uppräknad medelskattekraft för bidragsåret, dels utifrån kommunens uppräknade skatteunderlag . De länsvisa enhetliga skattesatser som skall tillämpas skall motsvara av plus tillägg för den skatteväxling som skett till följd av äldrereformen och andra förändringar av huvudmannaskap mellan kommuner och landsting. Skattesatserna skall kunna justeras vid sådana huvudmanna- skapsförändringar. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt, bortsett från vissa punkter när det gäller utjämningens tekniska utformning. Kommitténs förslag innehåller, till skillnad från mitt, inte någon länsvis differentiering av den enhetliga skattesats som skall tillämpas. Remissinstanserna: Remissutfallet är till stora delar övervägande positivt. Flera kommuner i , och anser dock att inkomstutjämningen är för långtgående. Många kommuner kritiserar minskningen av tillskottet , med motiveringen att den strider mot utjämningstanken och att många kommuner inte anser sig kunna påverka sitt skatteunderlag särskilt mycket. Kommunerna menar att det redan finns tillräckliga incitament, som inte primärt har med bidragssystemet att göra, för att öka det egna skatteunderlaget. En del kommuner avstyrker att bidraget beräknas utifrån en enhetlig utdebitering. De menar att bidraget bör påverkas av de i vissa fall stora skillnader i den verksamhet som överförts genom äldrereformen och som också ledde till att olika skattesatser växlades. Skälen för mitt förslag: Övergång från prestationsbidrag till inkomstutjämning bedömer jag att den största och viktigaste skillnaden mellan kommunerna i fråga om ekonomiska förutsättningar är skillnaden i inkomster. Det primära syftet med ett nytt bidragssystem bör därför vara att jämna ut de stora inkomstskillnaderna. En bidragsfördelning efter kommunens ekonomiska bärkraft är enligt min bedömning den enklaste och mest objektiva metoden att bygga statsbidragssystemet på. Det finns emellertid också relativt stora skillnader i kostnader mellan kommunerna. Jag återkommer till detta . Mitt förslag om ett system med inkomstutjämning innebär att bidraget skall relateras till kommunens egen skattebas i stället för till den verksamhet som kommunen bedriver. Enligt min mening är detta den mest grundläggande förändringen när det gäller statsbidragen. Mitt förslag till inkomstutjämning innebär i princip att alla kommuner kan få en inkomst per invånare från skatt eller statsbidrag, vilken motsvarar en viss procent av den beskattningsbara inkomsten per invånare i riket multiplicerad med en länsvis enhetlig skattesats. Jag är medveten om de omställningsproblem som övergången till ett inkomstutjämningssystem kan komma att medföra. Detta gäller särskilt för kommuner som i hög utsträckning följt statsmakternas intentioner och byggt ut sådana verksamheter som de specialdestinerade bidragen riktas till. För många kommuner kommer dock inte övergången att innebära någon stor skillnad, eftersom det nya systemet innehåller en betydligt högre inkomstgaranti än nuvarande skatteutjämningssystem. En del kommuner har både hög skattekraft (egen eller garanterad) och/eller höga specialdestinerade bidrag. Dessa kommuner kan sägas ha gynnats av dagens system, och kommer i vissa fall att få vidkännas stora bidragsminskningar. Jag föreslår senare särskilda övergångsregler för att mildra effekterna av omläggningen till ett nytt system. Jag vill inledningsvis förklara några av de begrepp jag kommer att använda i den fortsatta redogörelsen. Kommunens skatteunderlag utgörs av summan av de till inkomstskatt beskattningsbara inkomsterna och uttrycks i skattekronor, vilket innebär att beskattningsbara inkomsterna divideras med 100. Med skattekraft avses skatteunderlaget per invånare. Med uppräknat skatteunderlag avses kommunens skatteunderlag före bidragsåret multiplicerat med en uppräkningsfaktor. Detta skatteunderlag överensstämmer med det som kommer att ligga till grund för statens preliminära utbetalning av kommunalskattemedel det aktuella året. Med uppräknad medelskattekraft avses det beräknade totala skatteunderlaget i riket vid ingången av bidragsåret (motsvarar skatteunderlaget före bidragsåret multiplicerat med en uppräkningsfaktor) fördelat per invånare i riket året före bidragsåret. Den generella garantinivån är en fastställd procentandel av den uppräknade medelskattekraften. När den generella garantinivån multipliceras med den uppräknade medelskattekraften och antalet invånare i kommunen året före bidragsåret, erhålls kommunens garantiskatteunderlag. Med tillskott av skatteunderlag avses det antal skattekronor varmed kommunens beräknade skatteunderlag understiger garantiskatteunderlaget. Om kommunens beräknade skatteunderlag understiger garantiskatteunderlaget, beräknas ett grundbelopp som motsvarar tillskottet av skatteunderlag multiplicerat med en enhetlig skattesats för kommunerna inom respektive län. Garantinivån i inkomstutjämningen uttrycks som procenttal i förhållande till den uppräknade medelskattekraften i riket och fastställs i taget. Den enskilda kommunens grundbelopp beräknas på följande sätt: (Generell garantinivå i % / 100) x uppräknad medelskattekraft x x antal invånare i kommunen) - kommunens eget uppräknade skatteunderlag) x länsvis enhetlig skattesats Exempel: Den generella garantinivån uppgår till 127,och den uppräknade medelskattekraften till 926,79 skattekronor (skr). Kommun A har 22 464 invånare och ett eget uppräknat skatteunderlag om 21 882 400 skr, dvs. en skattekraft om 974 skr per invånare. Den enhetliga länsvisa skattesatsen som tillämpas för kommun A är . Kommunens grundbelopp blir: ((127,26/100) x 926,79 x 22 464 - 21 882 400) x 18,38 = 84 775 544 Begreppet medelskattekraft har jag utgått ifrån begreppet medelskattekraft i det nya bidragssystemet. Fördelarna med detta begrepp är dels att det innebär att alla kommuners inkomster sätts i relation till den genomsnittliga tillväxten av skatteinkomster i riket, dels att de samlade inkomsterna relateras till antalet invånare, som har stor betydelse för kommunens kostnader. För beräkning av det nya utjämningsbidraget används begreppet uppräknad medelskattekraft. Ordet medelskattekraft kan emellertid vara svårt för många att förstå. SCB och RRV har föreslagit att detta begrepp utmönstras och ersätts av begreppet genomsnittlig, för taxering, beskattningsbar inkomst per invånare i riket. Begreppet skattekraft ersätts av genomsnittlig beskattningsbar inkomst i kommunen. Jag kommer i ett senare sammanhang att återkomma med förslag till följdändringar i övrig lagstiftning. Uppräknat skatteunderlag Som tidigare framgått anser jag att systemet med utbetalning av kommunalskatt bör ändras på så sätt att utbetalningarna baseras på ett mer aktuellt skatteunderlag än vad som är fallet . Eftersom inkomstutjämningens syfte är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar bör grundbeloppet beräknas utifrån samma skatteunderlag som kommunernas egna skatteinkomster. Av samma skäl föreslår jag att den uppräknade medelskattekraften skall beräknas utifrån ett så aktuellt befolkningsunderlag som möjligt. Den mest aktuella uppgiften vid beräkningstillfället är befolkningen i kommunen året före bidragsåret. Detta innebär att kommunernas inkomster från skatt och statsbidrag sammantaget så långt möjligt svarar mot det antal invånare som bor i kommunen vid ingången av budgetåret. Kommunerna får enligt förslaget ett tillskott av skatteunderlag som motsvarar skillnaden mellan det garanterade och det egna skatteunderlaget. Kommittén föreslår att detta tillskott skall minskas , i syfte att markera att det skall vara mer lönsamt med egna skatteinkomster än med bidrag. Kommittén föreslår vidare att bidraget skall fastställas utifrån en enhetlig skattesats om . Ett stort antal remissinstanser har haft kritiska synpunkter på förslaget om att minska tillskottet, bl.a. eftersom man inte tror på incitamentseffekten. Man anser att de flesta kommuner har små eller obetydliga möjligheter att på kort sikt påverka sitt skatteunderlag. Jag kan delvis instämma i dessa synpunkter. Det finns därutöver tekniska skäl till att inte minska till- skottet. En minskning tillsammans med den enhetliga skattesatsen på . ger samma resultat som en enhetlig skattesats på . utan minskning av tillskottet. Frågan om att minska tillskottet av skatteunderlag eller den enhetliga skattesatsen måste emellertid också ses i perspektivet av modellens hållbarhet över tiden. En avvägning måste göras mellan storleken på garantinivån respektive på den enhetliga skattesatsen. Ju lägre kompensationsnivå systemet ger, dvs. ju lägre enhetlig skattesats, desto högre kan garantinivån sättas med samma bidragsram, varmed fler kommuner kan omfattas av systemet. Om statsbidragen skall ses som ett samhällsekonomiskt regleringsinstrument är det önskvärt att så många kommuner som möjligt omfattas. Detta talar för högsta möjliga garantinivå. Om målet är en långtgående utjämning så skall i stället kompensa- tionsnivån sättas så högt som möjligt. Detta ger en lägre garantinivå. Kommitténs förslag om en minskning av tillskottet till och en enhetlig skattesats om skulle 1991 givit en garantinivå på av medelskattekraften. Två kommuner skulle hamnat utanför systemet. som gäller för kommer garantinivån att bli betydligt lägre, särskilt om minskningen av tillskottet till tas bort. Ett större antal kommuner kommer då att falla ur systemet. Den utveckling av statsbidragen som kan förutses innebär att garaninivån kan komma att sjunka ytterligare och fler kommuner hamna utanför. Detta talar för att modellen kan behöva anpassas på så sätt att en sänkt bidragsnivå också kan komma att tas ut i form av en sänkning av den enhetliga skattesats som skall tillämpas och inte i form av en minskad garantinivå. Genom att hålla garantinivån intakt kan fler kommuner omfattas av utjämningsbidraget. Mot bakgrund av detta föreslår jag att de enhetliga skattesatser som skall tillämpas i statsbidragssystemet fastställs på en nivå som innebär en minskning . Länsvisa enhetliga skattesatser Jag delar kommitténs mening att en enhetlig skattesats bör ligga till grund för kommunens bidrag. Därigenom kan en kommun inte påverka bidragets storlek genom egna åtgärder. Bidraget blir relativt sett mer rättvist mellan kommuner. Vissa remissinstanser har farhågor för att kommuner där kommunalskatten är lägre än den enhetliga skattesats som ligger till grund för utjämningsbidraget, skulle kunna eftersträva en minskning av sitt eget skatteunderlag eftersom det är mera "lönsamt" att få tillskott. Denna risk finns naturligtvis. Jag delar dock kommitténs uppfattning att risken måste bedömas som liten. Kommittén föreslår en enhetlig skattesats på , vilket motsvarar det tidigare utdebiteringstaket i skatteutjämningssystemet plus genomsnittet av de skatteväxlingssatser som blev en följd av äldrereformen. tillämpas länsvisa differentierade tak. Tanken med en enhetlig skattesats i bidragssystemet har inte ifrågasatts av remissinstanserna. Däremot har många kommuner haft synpunkter på nivån. Skatteväxlingssatserna till följd av äldrereformen varierar mellan 1,80 och i olika län. Variationerna har flera orsaker dels att verksamhetens fördelning mellan kommuner och landsting historiskt sett har varit olika i olika län, dels att omfattningen på den övertagna verksamheten i samband med reformen varierar och dels att den ekonomiska regleringen har påverkats av förhållandet mellan nuvarande inkomster och skatteutjämning. Ett viktigt led i den ekonomiska regleringen av äldrereformen är också den mellankommunala omfördelningen, som föreslås avskaffas. Mot denna bakgrund kan jag i vissa delar instämma i kritiken mot att den enhetliga skattesatsen skulle sättas lika för alla kommuner. Jag föreslår därför att den enhetliga skattesatsen differentieras mellan länen med hänsyn till den faktiska skatteväxlingssatsen som följde av äldre-reformen samt skatteväxlingar som ägt rum med anledning av andra huvudmannaskapsförändringar. Jag återkommer senare till frågan om kommande huvudmannaskapsförändringar. Detta förslag innebär en större samstämmighet mellan utjämningssystemen för kommuner respektive landsting jämfört med kommitténs förslag. Regeringen avser att i förordning fastställa de länsvisa enhetliga skattesatser som skall tillämpas för beräkning av det statliga utjämningsbidraget till kommunerna. Den länsvisa enhetliga skattesatsen kommer till följd av mitt förslag att variera mellan 16,91 och . I figuren illustreras skillnaderna mellan de länsvis enhetliga skattesatserna och de egna skattesatserna för tre olika kommuner.