prop · GF0399 · 1992-01-01 00:00:00 — I propositionen föreslås medel för /93 avseende fjortonde huvudtitelns anslag till strålskydd, kärnsäkerhet m.m. Därvid föreslås att statens kärnbränslenämnd upphör som egen myndighet och att verksamheten förs över till . Lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. dels att i 3-6 och 8 §§ orden ''''''''statens kärnbränslenämnd'''''''' skall bytas ut mot '''''''''''''''', dels att i 5 och 6 §§ ordet ''''''''kärnbränslenämnden'''''''' i olika böjningsformer skall bytas ut mot ''''''''kärnkraftinspektionen''''''''. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet . , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , och Proposition om vissa anslagsfrågor för /93 samt om ändringar i den statliga organisationen på kärnavfallsområdet. Under anslagen C 1 -- C 5 under fjortonde huvudtiteln för innevarande budgetår redovisas de samlade kostnaderna för kontroll och säkerhetsåtgärder m.m. med hänsyn till statens övergripande ansvar för strålskydd och för säkerhet i kärnteknisk verksamhet. () har lämnat en fördjupad anslagsframställning för budgetåren 1992/93-1994/95. Särskilda rapporter som belyser prioriterade verksamheter och finansieringsfrågor m.m. har utarbetats. Yttranden har efter remiss inkommit från , , arbetarskyddsstyrelsen, , , naturvetenskapliga forskningsrådet, och statskontoret, , , , samt länsstyrelserna i och . () har överlämnat en fördjupad anslagsframställning, benämnd Kärnsäkerhet för 90-talet, för budgetåren 1992/93 -- 1994/95. Till anslagsframställningen har fogats en rapport över SKI:s egen utvärdering av det kärnsäkerhetsforskningsprogram som myndigheten ansvarar för. Yttranden har efter remiss inkommit från , , , och . () har lämnat en fördjupad anslagsframställning för budgetåren 1992/93- 1994/95. Yttranden har efter remiss inkommit från , , , och . Regeringen uppdrog genom beslut åt statskontoret att utreda vilka ytterligare rationaliserings- och samordningseffekter som kan uppnås vid en samlokalisering av de nu aktuella myndigheterna i kvarteret i . I en särskild rapport till regeringen , benämnd Säkerhets- och strålskyddsläget vid de svenska kärnkraftverken (SKI Teknisk rapport 90:1, 90- 1, ), har SKI och SSI redovisat situationen vid de svenska anläggningarna inför 1990-talet. En uppdaterad rapport (SKI Teknisk rapport 91:30) kom in till regeringen . Rapporter och remissyttranden finns tillgängliga på miljö- och naturresursdepartementet. En arbetsgrupp i har undersökt möjligheterna att ytterligare samordna verksamheter inom kärnavfallsområdet mellan SSI, SKI och SKN. Arbetsgruppen har redovisat förslag i en promemoria. Yttranden har inkommit från cheferna för , och statens kärnbränslenämnd. Synpunkter på den statliga organisationen på kärnavfallsområdet har även inkommit från Folkkampanjen mot kärnkraft--kärnvapen och från allmänheten. Promemorian, yttrandena och övriga skrivelser finns tillgängliga i ärendet. Det svenska kärnkraftsprogrammet aktualiserades , en period då den tekniska utvecklingen av den fredliga användningen av kärnenergin gick mycket snabbt. har vid ett flertal tillfällen tagit ställning till frågor om kärnenergins utnyttjande i . Ett återkommande skäl till detta har, förutom energiförsörjningsaspekter, varit frågor som aktualiserats kring säkerheten vid reaktordrift och vid hantering av radioaktivt avfall i ett övergripande miljö- och strålskyddsperspektiv. beslutade (prop. 1979/80:170, NU 1979/80:70, rskr. 410) att ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad skall förekomma utöver de tolv reaktorer som då var i drift, färdiga eller under byggnad. Beslutet innebar vidare att kärnkraften skall avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elenergi för att upprätthålla sysselsättning och välfärd samt att säkerhetsskäl bör vara avgörande för i vilken ordning reaktorerna skall tas ur drift. fastslog att den sista reaktorn i skall stängas . senaste behandling av energifrågor (prop. 1990/91:88, NU40, rskr. 373,374) baserades på en överenskommelse mellan socialdemokraterna, liberalerna och . angav då att omställningen av energisystemet måste ske med hänsyn till, förutom säkerhetskraven, behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Frågan om när kärnkraften skall vara avvecklad blev inte föremål för ny prövning eller nytt ställningstagande. 2.2 Säkerhets- och strålskyddsläget vid de svenska kärnkraftverken Bland de slutsatser SKI och SSI drog i rapporten och strålskyddsläget vid de svenska kärnkraftverken (SKI Teknisk rapport 90:1, 90- 1, ) var att inga skillnader förelåg mellan verken när det gällde risken för eller konsekvenserna av en allvarlig reaktorolycka. SKI fann också att det inte fanns något som talade mot att samtliga reaktorer, om de underhålls väl, kan ges en teknisk livslängd som sträcker sig och även längre. SKI påpekade emellertid att en del större renoveringar skulle kunna bli nödvändiga. Sammanfattningsvis konstaterade tillsynsmyndigheterna att inga förändringar förelåg i den riskbild och de säkerhets- och strålskyddsbedömningar som gjorts . I en uppdaterad rapport (SKI Teknisk rapport 91:30), som kom in till regeringen , framhåller SKI att ingenting framkommit som gått sedan förra rapporten skrevs som gjort att den övergripande bedömningen av säkerheten vid de svenska kärnkraftverken ändrats. I denna övergripande bedömning anger SKI att man har vägt in såväl vidtagna säkerhetshöjande åtgärder som de behov av ytterligare säkerhetsförbättringar som uppmärksammats . Med anledning av några inträffade händelser har SKI sålunda funnit att ökad uppmärksamhet måste ägnas åt frågor om säkerhetskultur. Såväl svenska som internationella erfarenheter visar att ökad uppmärksamhet också måste riktas mot andra drifttillstånd än normaldrift, bl.a. under de årliga avställningsperioderna. Enligt SKI har kraftbolagen beaktat detta i sitt interna säkerhetsarbete. SKI framhåller också att heller inget har framkommit som ändrar den övergripande bedömningen av åldrande och livslängdsfrågor. Något ökade analys- och kontrollinsatser kan dock bli nödvändiga bl.a. när det gäller att övervaka materialförändringar i vissa system hos de äldre reaktorerna. Såväl de radioaktiva utsläppen till omgivningen från kärnkraftverken som stråldoserna till personalen har, enligt SSI:s bedömning, legat på en tillfredsställande låg nivå. En given förutsättning för att tillåta drift av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar är att alla rimliga åtgärder vidtas för att upprätthålla säkerheten och strålskyddet. Vidare måste frågorna om hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt med hänsyn till säkerhet och strålskydd. Därvid är frågan om val av lämpligaste metod för omhändertagande och slutförvaring samt val av plats för slutförvaring av det använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet av betydelse för de långsiktiga beslut som skall tas för att uppfylla dessa förutsättningar. Utgångspunkten för kärnsäkerhetsarbetet och därmed sammanhängande strålskyddskrav i landet är att den som ges tillstånd till kärnteknisk verksamhet också åläggs det direkta ansvaret för att säkerhet och strålskydd upprätthålls, både i verksamheten och gentemot omgivningen. I detta ansvar ligger även att på ett säkert sätt omhänderta och slutförvara i verksamheten uppkommet avfall. De säkerhetsvillkor som därvid skall gälla uppställs med stöd av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Villkoren beträffande strålskyddet uppställs med stöd av strålskyddslagen (1988:220). Genom tillståndsgivningen har staten påtagit sig ett övergripande ansvar för den kärntekniska verksamheten. Detta innebär också att staten tagit på sig att svara för den uppföljning och övervakning som behövs för att tillse att till tillstånden knutna föreskrifter och villkor efterlevs. Uppföljning och övervakning av strålskyddet i kärnteknisk verksamhet ingår som en del i statens strålskyddsinstituts (SSI) uppgifter med avseende på skydd mot joniserande strålning. SSI svarar också i samverkan med för beredskapen mot kärnenergiolyckor. SSI har därutöver betydande uppgifter avseende strålskydd utanför det kärntekniska området innefattande all verksamhet med joniserande strålning och icke- joniserande strålning. Exempel på icke-joniserande strålning är ultraviolett strålning i solstrålningen, laserstrålning, mikrovågor och elektromagnetiska fält från bildskärmar. Verksamheten omfattar bl.a. godkännande av och tillsyn över stora medicinska strålkällor och acceleratorer för medicinskt och industriellt bruk eller forskningsändamål, medelstora strålkällor inom industrin och mycket små strålkällor i brandvarnare o.d. Vidare ingår råd och anvisningar beträffande naturligt radioaktiva ämnen och naturlig strålning som t.ex. radon i bostäder. Uppgiften att följa och övervaka säkerheten i kärnteknisk verksamhet i landet har lagts på (). SKI:s ansvarsområde avser huvudsakligen den tekniska säkerheten hos kärnkraftverk och hos anläggningar och utrustning för förvaring, hantering och bearbetning av kärnämne, använt kärnbränsle och högaktivt kärnavfall. SKI:s uppgifter omfattar också att handha och fullgöra de kontrolluppgifter som följer av åtaganden om icke-spridning av kärnvapen. När det gäller omhändertagande och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall är den som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skyldig att dels svara för en allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet dels i samråd med övriga tillståndshavare periodiskt upprätta och redovisa ett långsiktigt program för denna forskning och utveckling. Reaktorinnehavaren har även skyldighet att avsätta medel för finansiering av det framtida omhändertagandet av det använda kärnbränslet samt för avveckling och rivning av reaktoranläggningen enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Kärnkraftföretagen har för detta ändamål bildat ett särskilt bolag, (). SKB har till uppgift att utanför kärnkraftverken ta hand om använt kärnbränsle och radioaktivt avfall m.m. Verksamheten omfattar bl.a. drift av mellanlagret för använt kärnbränsle, CLAB, slutförvaret för låg- och medelaktivt avfall, SFR, ett transportsystem för använt kärnbränsle samt forsknings- och utvecklingsverksamhet avseende slutförvaring av använt kärnbränsle. Uppgiften att övervaka och bedöma allsidigheten i forsknings- och utvecklingsprogrammet, att utvärdera SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram samt att bedöma det framtida medelsbehovet för omhändertagande av använt bränsle och rivning av kärnkraftverk har lagts på statens kärnbränslenämnd (SKN). Vid SKN finns även ett vetenskapligt råd KASAM - med uppgift att bl.a. lämna råd inom kärnavfallsområdet samt beträffande avställning och rivning av kärntekniska anläggningar. KASAM skall vidare till regeringen redovisa sin självständiga bedömning av kunskapsläget på kärnavfallsområdet. Ledamöterna i rådet tillsätts av regeringen och består av personer på högsta vetenskapliga nivå inom områdena hydrologi, kemi, geologi, materialteknik, teologi och offentlig rätt. Både SKI och SSI har viktiga roller när det gäller att initiera och driva på forskning och utveckling inom kärnsäkerhets- och strålskyddsområdena. SSI bedriver också strålskyddsforskning i egna laboratorier. SKN:s roll är i första hand att ta initiativ till forskning som kompletterar SKB:s verksamhet. Verksamheten inom strålskydds-, kärnteknik- och kärnavfallsområdet är till mycket stor del grundad på internationellt samarbete och informationsutbyte. På strålskyddsområdet bedriver SSI ett omfattande samarbete bl.a. inom (), den internationella () och FN:s vetenskapliga kommitté rörande atomstrålningens verkningar (UNSCEAR). Vidare deltog SSI under kalenderåren 1990 -- 1991 i EG:s program för strålskyddsforskning och planerar ett fortsatt samarbete. Strålskyddsfrågor behandlas också i ett nordiskt strålskyddssamarbete och i ett forskningssamarbete med och . SKI medverkar inom sina verksamhetsområden i ett flertal arbetsgrupper inom och . SKI deltar vidare i en av EG:s arbetsgrupper inom reaktorsäkerhetsområdet och har ett avtal om informationsutbyte med EG på kärnavfallsområdet. SKI har också samarbetsavtal med säkerhetsmyndigheter i bl.a. de nordiska länderna, , , och . SSI och SKI svarar tillsammans för tillämpningen av ett antal avtal som regeringen träffat beträffande varsel vid kärnenergiolyckor, informationsutbyte om kärnteknik m.m. SKI svarar också för de uppgifter som följer av åtaganden under icke-spridningsfördraget när det gäller kontroll av det svenska kärnenergiprogrammet för att verifiera att det endast utnyttjas för fredliga syften. SKN har inlett ett samarbete med den amerikanska granskningsmyndigheten Board (NWTRB). Den avsevärt sämre säkerhetsnivå som föreligger vid flera sovjetiskbyggda kärnkraftverk och som avslöjats i samband med de stora förändringar som ägt rum i har drivit fram olika internationella bistånds- och stödprojekt inom kärnsäkerhets- och strålskyddsområdena. SKI och SSI har med särskilt anvisade medel inlett ett samarbete inom och med de baltiska staterna för att medverka till att förbättra anläggningssäkerhet samt strålskydd och att bistå vid uppbyggnaden av myndigheter och tillsynsorgan. beslutade regeringen om sammanlagt 15 milj.kr. från tredje huvudtitelns reservationsanslag C 1. Bidrag till internationella biståndsprogram för att inleda detta samarbete. SKI:s och SSI:s insatser samordnas med andra projekt som initierats bl.a. inom EG och bland OECD- länderna. 3 Samordning av verksamheter I regeringens direktiv till fördjupade anslagsframställningar för myndigheterna inom det kärntekniska området anmodades SSI, SKI och SKN bl.a. att redovisa hur samordning med de övriga myndigheterna kan utvecklas . I det sammanhanget skulle särskilt samordning av forskning och utveckling inom kärnavfallsområdet samt av information behandlas. Avsikten med myndighetssamordning på kärnavfallsområdet är bl.a. att undvika onödiga överlappningar i tillsynsarbetet samt att harmonisera forsknings- och utvecklingsprogrammen med inriktning på att högaktivt avfall tas om hand i enlighet med samhällets krav. SKN:s uppgift är att granska inriktning och innehåll i SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram inför kommande beslut om förvaringsmetod och förläggningsplats. SSI:s och SKI:s kärnavfallsforskning är till största delen koncentrerad till frågor kring slutförvaring av använt kärnbränsle. SSI:s arbete inriktas därvid på studier av biosfären (luft, mark och vatten) och överföringen av radioaktiva ämnen till människan medan SKI behandlar frågor om säkerhet i de tekniska och geologiska barriärerna. SSI:s och SKI:s forskning syftar till att skapa underlag för granskning av SKB:s redovisningar av slutförvaringens strålskydds- och säkerhetsegenskaper. SKN har på eget initiativ introducerat ett brett samhällsvetenskapligt perspektiv på den kärnavfallsrelaterade forskningen. Erfarenheter från olika länder visar att information om kärnenergifrågor till allmänheten är av mycket stor betydelse. Kärnenergin som sådan liksom kärnkraftens och kärnavfallets potentiella risker innefattar tekniska frågor och bedömningar som är komplicerade. Det är därför viktigt att skapa en så saklig och objektiv informationsbas som möjligt och att kärnkraftföretagens och SKB:s informationssatsningar kan balanseras med information kring strålskydds- och säkerhetsbedömningar, avfallshanteringen samt andra aspekter från de kärntekniska myndigheternas sida. Var och en av myndigheterna informerar normalt inom sitt eget verksamhetsområde. Samordning av informationsinsatserna genomförs när så är möjligt. SSI och SKI har t.ex. tillsammans anordnat informationsmöten och presseminarier om utsläppsbegränsande åtgärder, slutförvaret för låg- och medelaktivt avfall i Forsmark och om den internationella skalan för klassificering av tillbud och olyckor i kärntekniska anläggningar. Inom beredskapsorganisationen finns också organiserat en särskild informationsavdelning som sätts upp och bemannas gemensamt av SSI och SKI. De tre myndigheterna planerar att tillsammans producera ett studiepaket om hela kärnbränslecykeln för användning i högstadieskolor, gymnasieskolor och inom studieförbund. I sina resp. redovisningar har myndigheterna beskrivit en långt gående samordning av insatserna inom forskning och utveckling på kärnavfallsområdet. Den löpande samordningen torde inte kunna rationaliseras ytterligare med nuvarande ansvars- och kompetensfördelning mellan myndigheterna. Behovet av information från myndigheterna om avfallet samt val av plats och metod för slutförvar kommer att öka. Efterfrågan på information kring säkerhet och strålskydd i samband med driften vid svenska och utländska kärnkraftverk kommer att bestå. Informationssatsningarna utgör en viktig del av verksamheten och bör även omfatta sådana insatser som det planerade läromedelspaketet utgör. Den typ av samordning som redan nu fungerar bör ytterligare kunna vidareutvecklas. De överväganden jag gjort i detta sammanhang utgör också en grund för de förslag jag kommer att redovisa. 4 Samordning av myndighetsstrukturen inom kärnavfallsområdet Den arbetsgrupp i som undersökt möjligheterna att ytterligare samordna verksamheter inom kärnavfallsområdet mellan SSI, SKI och SKN föreslår i sin promemoria att SKN upphör som egen myndighet och att verksamheten förs över till SKI. De berörda myndighetscheferna har underhand beretts tillfälle att ta del av arbetsgruppens förslag. Synpunkter på förslaget har därvid inkommit till miljö- och naturresursdepartementet. () har tre huvuduppgifter: 1. att granska kärnkraftföretagens forsknings- och utvecklingsprogram för hantering och slutlig förvaring av det använda kärnbränslet samt rivning av kärnkraftverken, 2. att handlägga frågor som rör finansiering av omhändertagande av kärnavfall samt rivning av kärnkraftverken (inkl. att förvalta de medel för framtida utgifter för avfallshanteringen som kärnkraftsindustrin betalar in) och 3. att ge allmänheten information om det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs för att slutförvara det använda kärnbränslet på ett säkert sätt. SKN:s verksamhet leds av en överdirektör. Styrelsen får bestå av högst tio personer, överdirektören medräknad. för kärnavfallsfrågor -- KASAM -- med en ordförande och högst nio andra ledamöter, är knutet till SKN för rådgivning och samråd. Ledamöterna av KASAM är högt kvalificerade forskare och skriftställare med en oberoende ställning gentemot den svenska kärnkraftsindustrin och dess avfallsprogram. I den fördjupade anslagsframställningen begär SKN nya resurser för att kunna klara verksamheten på ett sätt som överensstämmer med de mål för verksamheten som SKN föreslår skall gälla. Anspråken på nya resurser omfattar såväl den tekniska granskningen, forsknings- och utvecklingsverksamheten som informationsverksamheten. Under /93 skall nämnden granska SKB:s förslag till forsknings- och utvecklingsprogram för nästkommande treårsperiod. För denna granskning av engångskaraktär hemställer SKN om . För den teknisk-naturvetenskapliga utredningsverksamheten m.m. samt för en rad samhällsvetenskapliga forskningsprojekt med anknytning till etiska och politiska aspekter har SKN begärt ytterligare . SKN har vidare hemställt att bemyndigar regeringen att vid behov ställa högst 5 milj.kr. till SKN:s förfogande för analys av alternativa förvaringsmetoder. För informationsinsatser har SKN begärt en höjning med . Frågorna om val av metod och plats för slutförvaring kommer att få hög aktualitet under senare delen av den nu aktuella treårsperioden. För att kunna bemöta de ökande kraven på information framför allt från berörda kommuner begär nämnden för /95 ett resurstillskott på 5 milj.kr. för gemensamma insatser från SSI, SKI och SKN. började SSI, SKI och SKN att planera ett projekt som syftar till att gemensamt producera ett läromedelspaket för högstadiet och gymnasiet. Läromedelspaketet skall behandla hela kärnbränslecykeln från uranbrytning till slutförvaring. SKN har för detta projekt begärt ett resurstillskott på 1 milj.kr. /93--1994/95 för att kunna genomföra projektet. I anslagsframställningen framhåller SKN beträffande KASAM att det fordras, för att rådet skall kunna fungera effektivt, att särskilda insatser utförs av ledamöterna eller anlitade konsulter också mellan sammanträdena. För att finansiera sådana insatser begär nämnden ytterligare . för rådets verksamhet. Sammanfattningsvis innebär SKN:s förslag en total resursram för de tre åren på , varav . för /93. 4.3 Finansiering och kapitalförvaltning För att täcka kostnaderna för avfallshantering och rivning av kärnkraftverk tar staten ut en avgift av kärnkraftföretagen. Avgiften skall tas ut så länge reaktorerna är i drift. Regeringen beslutar om storleken på den avgift som skall tas ut för det nästkommande året. SKN:s uppgift är att förvalta och administrera det fondkapital som skapas. De inbetalda avgifterna sätts in på räntebärande konton på och fonderas. För varje kraftföretag finns ett konto. På fonderade medel i utgår s.k. statslåneränta. Räntan fastställs av och gäller för en kalendermånad i taget. Statslåneräntan baseras på räntan på statsobligationer med en löptid . Av redovisningen för framgår att avgifterna uppgick till 1 236 milj. kr. (1 187 milj.kr. Utbetalade ersättningar uppgick till 481 milj.kr. (627 milj.kr.). Ränteintäkterna uppgick till 829 milj.kr. (569 milj.kr.) och överskottet till 1 572 milj.kr. (1 119 milj.kr.). Behållningen var 7 757 milj.kr. (6 185 milj.kr.). Den reala avkastningen på fonderade medel har varit 3,. Sedan finansieringssystemet trätt i kraft har ca 7 000 milj.kr. utbetalats till reaktorägare i ersättning för kostnader för hantering av använt kärnbränsle. I fråga om finansiering och kapitalförvaltning inriktas SKN:s arbete bl.a. på att kvalitetssäkra avgiftsberäkningarna och att säkerställa att medlen förvaltas så att de ger högsta möjliga reala avkastning. SKN anser att förräntningen kan förbättras om nuvarande regler för placering av avgiftsmedlen ändras. Därmed skulle nivån på avgiftsuttagen kunna påverkas. Nämnden föreslår därför att finansieringslagen ändras så att andra placeringsformer än i tillåts. Uppdelningen i tre övervakande myndigheter inom kärnavfallssektorn har fungerat väl och medgett en heltäckande insyn i alla de verksamhetsgrenar inom området där staten har ett övergripande ansvar. De uppgifter som SKN fått i uppdrag att sköta är enligt min uppfattning grundläggande för en ansvarsfull hantering av kärnavfallsfrågorna. I första hand är det nödvändigt att det finns ett statligt organ med uppgift att tillse att alternativa hanterings- och förvaringsmetoder beaktas i det forsknings- och utvecklingsarbete som kärnkraftföretagen enligt kärntekniklagen är ålagda att utföra. Ett sådant statligt organ har också till uppgift att ta initiativ till att kompletterande forsknings- och utvecklingsarbete kommer till stånd. Någon bindning till en viss bestämd hanterings- eller förvaringsmetod bör, enligt min uppfattning, inte ske förrän de säkerhets- och strålskyddsproblem som kan föreligga kan överblickas.