prop · GF0371 · 1992-01-01 00:00:00 — Följande skyddsvärda intressen redovisades därvid:industri- och regionalpolitiska intressen (företag med betydande forskning och utveckling, marknadsposition, produktion eller sysselsättning m.m.),säkerhets- och beredskapspolitiska intressen (företag av betydelse för totalförsvaret),intresset av nationellt självbestämmande och oberoende (företag eller branscher, i vilka ett dominerande utländskt inflytande skulle kunna innebära svårigheter att hävda en oberoende svensk politik), nationella kulturella intressen och liknande (företag inom informations- och massmediaområdet). I vissa fall har förvärvet bedömts innebära sådana risker för berörda skyddsvärda intressen att förvärvet ansetts strida mot väsentligt allmänt intresse enligt lagen. I dessa fall förekommer det enligt praxis att det förvärvande företaget kunnat undanröja eller minska dessa risker genom åtaganden. Innebörden av sådana åtaganden har varit t.ex. att verksamheten kommer att utvecklas genom investeringar, få en självständighet i olika avseenden eller förändras både i omfattning och inriktning på ett balanserat sätt inom koncernen i samband med strukturella förändringar. Vid sidan av företagsförvärvslagen påverkas utlänningars möjligheter att etablera näringsverksamhet här i landet främst av bestämmelserna i lagen (1982:618) om utländska förvärv av fast egendom m.m. (fastighetsförvärvslagen). Enligt 1 kap. 1 § får kontrollsubjekt enligt företagsförvärvslagen inte utan tillstånd (förvärvstillstånd) för varje särskilt fall förvärva fast egendom här i landet. Enligt 1 kap. 8 § skall förvärvstillstånd meddelas om det inte möter hinder med hänsyn till landets försvar eller säkerhet, egendomens lämplighet för avsett ändamål eller andra allmänna intressen eller med hänsyn till förvärvarens förhållanden. Dessa förutsättningar för att få tillstånd bygger i stor utsträckning på de principer för tillståndsprövningen som gäller för företagsförvärvens del, men innebär därutöver vissa specialregler. Genom rekvisitet ''''''''andra allmänna intressen'''''''' tillgodoses i första hand det grundläggande syftet med lag nämligen att skydda våra värdefullaste naturtillgångar mot utländsk exploatering. Skyddet omfattar emellertid all fast egendom, och det är alltså principiellt möjligt att vägra ett kontrollsubjekt tillstånd att förvärva t.ex. en industrifastighet, om förvärvet är oförenligt med väsentliga inhemska intressen. Kontrollsubjekts förvärv av inmutningsrätt och rätt till utmål enligt gruvlagen (1974:342) regleras också i fastighetsförvärvslagen. Förutsättningar för tillstånd till sådana förvärv motsvarar i huvudsak de som gäller för kontrollsubjekts förvärv av fast egendom. Som jag nämnde inledningsvis strävar regeringen efter att föra in i EG, vilket bl.a. kräver att svenska bestämmelser på en rad områden anpassas till EGs bestämmelser. Jag lämnar därför nu en redogörelse för EGs bestämmelser såvitt de berör den nuvarande svenska förvärvslagstiftningen. Ett av EGs huvudmål är att upprätta en gemensam marknad (artikel 2 i , RomF). Medlet att uppnå detta mål är ''''''''de fyra friheterna'''''''', dvs. att inom Gemenskapen skapa fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital (artikel 3 RomF). Dessa fyra friheter uppnås främst genom att all diskriminering på grund av nationalitet förbjuds (artikel 7 RomF). Den gemensamma marknaden skulle, enligt artikel 8 RomF, införas successivt . Den nuvarande svenska förvärvslagstiftningen berör två av de fyra friheterna, nämligen den fria rörligheten för personer och för kapital. En av de fyra friheterna är alltså fri rörlighet för personer. Den friheten inbegriper ''''''''right to '''''''', etableringsrätt (artiklarna 52--58 RomF). Medlemsstaterna skall avskaffa alla diskriminerande bestämmelser vad gäller etableringsrätten (artikel 52 RomF) och får inte heller införa diskriminerande bestämmelser utan stöd i RomFs bestämmelser (artikel 53 RomF). Bestämmelserna om etableringsrätt gäller för såväl fysiska som juridiska personer (artikel 58 RomF). Detta innebär alltså att också juridiska personer omfattas av kravet på att inte diskrimineras p g a nationalitet. Etableringsrätt innebär rätt att påbörja och bedriva självständig näringsverksamhet och att sätta upp och driva företag, speciellt i bolagsform. Den svenska förvärvslagstiftningens krav på tillstånd för utlänningar att förvärva fast egendom, rörelser samt aktier och andelar i inhemska bolag står alltså i strid med EGs bestämmelser om etableringsrätt. Av ordalydelsen av artikel 52 framgår att bestämmelsen är utformad som en målsättning. Som jag nämnde skulle, enligt RomFs ursprungliga intentioner, den gemensamma marknaden successivt införas . Artikel 52 innebar därför ursprungligen en skyldighet för medlemsstaterna att successivt avskaffa alla diskriminerande bestämmelser . I två rättsfall har förklarat att, sedan övergångsperioden nu gått till ända, bestämmelsen i artikel 52 har direkt effekt i medlemsstaterna. Detta innebär att diskriminerande bestämmelser angående etableringsrätten, som exempelvis den svenska förvärvslagstiftningen, står i direkt strid med EGs bestämmelser. I artiklarna 55--56 RomF anges vissa undantag från bestämmelserna om etableringsrätt. Enligt artikel 55 gäller inte bestämmelserna om etableringsrätt sådan verksamhet som är förenad med myndighetsutövning. Enligt artikel 56 utgör inte bestämmelserna om etableringsrätt hinder mot nationella bestämmelser som är föranledda av ''''''''public policy, public security or public health'''''''', allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Vad gäller tolkningen av artikel 56 har Rådet antagit ett direktiv (64/221/EEG) om samordning av de olika bestämmelser om utlänningars inresa och vistelse i ett annat land som grundar sig på hänsynen till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Innebörden av direktivet är i huvudsak följande. Diskriminerande åtgärder får inte vidtas av ekonomiska skäl utan de måste motiveras av utlänningens personliga uppförande i det enskilda fallet. Åtgärderna får inte vara av generell natur och får inte basera sig på omständigheter som inte föreligger i det aktuella fallet. Direktivets innebörd torde vara att åtgärderna bara får rikta sig mot fysiska personer och alltså inte mot juridiska personer och att åtgärderna bara får motiveras av utlänningens personliga uppförande (kriminalitet, drogmissbruk etc.). En generell förvärvslagstiftning kan alltså inte upprätthållas under hänvisning till kraven på allmän ordning, säkerhet och hälsa. Den andra berörda friheten är den fria rörligheten för kapital. Enligt artikel 67.1 RomF skall medlemsstaterna successivt avskaffa alla restriktioner vad gäller kapitalets fria rörlighet, dock bara i den utsträckning det är nödvändigt för den gemensamma marknadens funktion samt all diskriminering som baserar sig på vederbörandes nationalitet eller bosättning. För att förverkliga artikel 67 i RomF har Rådet antagit ett direktiv (88/361/EEG), det s.k. kapitalliberaliseringsdirektivet. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall avveckla eventuellt kvarstående restriktioner på området till . Några medlemsstater har dock medgivits anstånd t.o.m. . Som exempel på kapitalrörelser kan nämnas förvärv av aktier i ett bolag utan att kontrollen av bolaget övertas, s.k. portföljinvesteringar. Vår nuvarande förvärvslagstiftning med dess krav på tillstånd för utlänningar att förvärva aktier strider därmed även mot den fria rörligheten för kapital. Utan hinder av RomFs bestämmelser får en medlemsstat vidta de åtgärder den anser nödvändiga för att skydda väsentliga säkerhetsintressen som sammanhänger med produktionen av och handeln med vapen, ammunition och krigsmateriel. Sådana åtgärder får inte negativt påverka konkurrensförhållandena inom den gemensamma marknaden vad avser produkter som inte är avsedda för specifika militära ändamål (artikel 223.1 b RomF). Detta innebär att möjligheterna att avvika från RomFs bestämmelser under åberopande av väsentliga säkerhetsintressen är begränsade till vad som anges i artikel 223, dvs. Man kan alltså inte vidta skyddsåtgärder som syftar till att säkra en viss grad av självförsörjning av vissa råvaror eller andra icke-militära förnödenheter. Skyddsåtgärder får bara vidtas beträffande de produkter som tagits upp på en lista, vilken skall upprättas av Rådet (artikel 223.2 RomF). Listan har upprättats men inte publicerats. Om en medlemsstat vidtar åtgärder med stöd av artikel 223 och åtgärderna stör konkurrensvillkoren inom den gemensamma marknaden skall Kommissionen, tillsammans med den berörda staten, undersöka hur de vidtagna åtgärderna kan anpassas till RomFs bestämmelser (artikel 225 första stycket RomF). Kommissionen kan också dra staten inför om den anser att staten missbrukar de befogenheter som följer av artikel 223. Samma rätt tillkommer också övriga medlemsstater. Domstolens avgörande meddelas då bakom lyckta dörrar (artikel 225 andra stycket RomF). 1 Senaste lydelse av 2 kap. 1 § 1991:48 2 kap. 5 § 1991:48 3 kap. 5 § 1991:48. 2 Senaste lydelse 1985:944. 3 Senaste lydelse 1990:1389. 1Senaste lydelse 1989:504. 1Lagen omtryckt 1981:737. 2Senaste lydelse 1982:622. 1Senaste lydelse 1982:629. 1Senaste lydelse 1987:645. 1Senaste lydelse 1982:627. 2Senaste lydelse 1987:809. Det torde alltså vara förenligt med EGs bestämmelser att beträffande krigsmaterielindustrin bibehålla en generell kontroll av utländska förvärv under åberopande av väsentliga säkerhetsintressen. 2.4 förslag till ändringar i förvärvslagstiftningen I departementspromemorian (Ds 1989:57) Ändrade regler om utländska företagsförvärv, som har remissbehandlats, föreslogs vissa ändringar i företagsförvärvslagen, som innebar att tillståndsprövningen skulle bibehållas men inskränkas till vissa förvärv, som skulle prövas enligt ett snävare prövningskriterium. Investeringsvolymen i är låg, vilket hämmar ekonomisk tillväxt. Investeringar i landet måste därför stimuleras. har de svenska investeringarna utomlands varit sex gånger större än de utländska investeringarna i . En ökning av direktinvesteringar från utlandet skulle förbättra kapitalförsörjningen för näringslivet och också vår bytesbalans. Ett ökat utländskt ägande skulle också kunna skärpa konkurrensen inom områden där denna är bristfällig. Ett upphävande av förvärvslagstiftningen bidrar till att stimulera det utländska intresset för investeringar i . Detta i sin tur har stor betydelse i regeringens strävan att bryta den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i . Ett upphävande av lagstiftningen innebär också en anpassning till internationella strävanden att avskaffa restriktioner vad gäller etableringsrätt och kapitalrörelser. Dessutom kräver en svensk anpassning till EGs regler på området att förvärvslagstiftningen upphävs. Frågor som rör företagsetableringar och förvärv tas upp i flera internationella överenskommelser. I det följande redovisar jag kortfattat de för svenskt vidkommande mest betydelsefulla. Kapitalliberaliseringsstadgan inom reglerar bl.a. internationella direktinvesteringar varmed avses bl.a. förvärv av äganderätten till ett bestående företag. Stadgan ålägger medlemsstaterna att sinsemellan fortlöpande avskaffa restriktioner för kapitalrörelser i den utsträckning det är nödvändigt för ett effektivt ekonomiskt samarbete. I detta syfte skall varje tillstånd lämnas som behövs för att slutföra eller verkställa bl.a. ingående direktinvesteringar. Stadgan medger undantag med hänsyn till bl.a. allmän ordning, säkerhet m.m. Vidare behöver tillstånd inte lämnas när en investering ''''''''med hänsyn till beloppet eller andra faktorer skulle ha en utomordentligt skadlig effekt på landets intressen'''''''', den s.k. andra anmärkningen fogad till posten direkta investeringar i OECDs kapitalliberaliseringsstadga. Därutöver kan medlemsländerna göra särskilda reservationer. har gjort en sådan reservation när det gäller den nu aktuella företagsförvärvslagstiftningen. Det finns även möjlighet till temporärt undantag, derogation, vid störningar men denna har föga intresse särskilt i fråga om ingående direktinvesteringar. OECDs deklaration om internationella investeringar och multinationella företag innehåller bl.a. riktlinjer om medlemsstaternas behandling av utlandsägda företag. Riktlinjerna är en rekommendation till medlemsstaterna att dessa bör ge utlandskontrollerade bolag en behandling som i motsvarande situationer ges inhemska bolag, s.k. nationell behandling. Deklarationen avser förhållandena efter etableringstillfället. Också dessa riktlinjer medger undantag med hänsyn till allmän ordning och säkerhetsintressen. Lagstiftning som innebär undantag från nationell behandling skall meddelas . har notifierat den gällande etableringsrätten och har rekommenderat några länder, däribland , att se över sin lagstiftning på området i syfte att avskaffa lagstiftningen eller begränsa tillämpningen. I etableringsartikel (16) erkänner medlemsstaterna att restriktioner i fråga om etablering och drift av ekonomiska företag inom deras områden av andra medlemsstaters rättssubjekt inte bör tillämpas på sådant sätt att dessa behandlas mindre gynnsamt än vederbörande medlemsstaters egna rättssubjekt om detta går ut över fördelarna med undanröjande eller frånvaro av tullar och kvantitativa restriktioner i handeln mellan medlemsstaterna (moment 1). I de tillämpnings- och tolkningsregler som man enade sig om vid tillkomsten av konventionen anses etableringsartikeln inte hindra en medlemsstat att utöva kontroll över tillträdet till dess kapitalmarknad, investeringar i existerande inhemska företag eller äganderätten till naturtillgångar. I propositionen (prop.1960:25) angående tillträde till konventionen uttalades att de svenska restriktionerna på detta område inte kunde anses vara betydande. I stor utsträckning var de så utformade att praxis i tillämpningen var avgörande. Eftersom gällande praxis som regel var liberal, syntes några mer besvärande hinder för utlänningars möjligheter att driva ekonomisk verksamhet i inte föreligga. Enligt utkastet till , som det nu föreligger, har möjlighet att behålla en företagsförvärvslagstiftning från det att ett avtal trätt i kraft. För att understryka regeringens önskan att underlätta investeringar i bör dock denna möjlighet inte utnyttjas. Emellertid har i samband med förhandlingarna om stor vikt fästs vid att kunna utnyttja övergångstiden för företag som bedriver fiske. En reglering av denna fråga sker lämpligen med stöd av lagen (1950:596) om rätt till fiske. Av 4 § fiskerättslagen följer att den som inte är svensk medborgare får bedriva fiske i svenskt allmänt vatten endast i den utsträckning som regeringen eller annan myndighet bestämmer. Med stöd av detta bemyndigande bör fiskeriförordningen kompletteras med ett tillståndskrav som omfattar företag som ägs av utländska medborgare. Chefen för har för avsikt att återkomma till regeringen i den frågan. Enligt EGs regler finns det möjligheter att upprätthålla regleringar av det slag företagsförvärvslagen representerar gentemot länder utanför EG. Med hänsyn till åtaganden inom finns det inte skäl att behålla ett tillståndsförfarande för investerare från länder inom OECD-området. Med hänsyn till att ett väsentligt motiv för att ta bort företagsförvärvlagen är att ge en signal om en önskan att öka investeringarna i så finns det heller inte skäl att upprätthålla ett tillståndsförfarande för investeringar från länder utanför OECD-området. Jag föreslår därför, mot bakgrund av min nu lämnade redogörelse, att företagsförvärvslagen upphävs. Tillståndsprövningen bör upphöra och jag föreslår att lagen upphör att gälla vid utgången av . Eftersom företagsförvärvslagen har nära samband med annan lagstiftning uppkommer vissa rättsliga frågor i samband med lagens upphävande. I det följande tar jag upp dessa frågor och föreslår vissa lagändringar. Som jag nämnde inledningsvis påverkas utlänningars möjlighet att etablera näringsverksamhet i av vissa bestämmelser i fastighetsförvärvslagen. Enligt den lagen krävs tillstånd för kontrollsubjekt att förvärva fast egendom. Inom pågår en översyn av lagen, vilken dock inte torde bli färdig . I avvaktan på att denna översyn blir färdig föreslår jag att ett generellt undantag från lagens tillståndskrav införs för fast egendom som är taxerad som hyreshusenhet eller industrienhet. Ändringen innebär att förvärv av framför allt fabrikslokaler och kontorslokaler som en utländsk näringsidkare behöver för sin näringsverksamhet inte längre kräver förvärvstillstånd. Vidare innehåller lagen ett kapitel som stadgar att kontrollsubjekt behöver tillstånd för att förvärva vissa gruvrättigheter. Det kapitlet bör upphävas. Dessutom blir vissa redaktionella ändringar i lagen nödvändiga. 3.3 Kontroll av krigsmaterielindustrin Som jag nämnt medger RomF att en medlemsstat, utan hinder av fördragets övriga bestämmelser, vidtar åtgärder den anser nödvändiga för att skydda väsentliga säkerhetsintressen som sammanhänger med produktionen av och handeln med vapen, ammunition och annan krigsmateriel. Det finns således möjligheter att bibehålla eller införa kontrollbestämmelser till skydd för den svenska krigsmaterielindustrin. Regler om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel infördes ursprungligen genom Kungl. Maj:ts Förordning (1935:395) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m.m. förordning ersattes av lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. (tillverkningslagen). Den nuvarande lagens bestämmelser innebär i huvudsak följande. Krigsmateriel får inte tillverkas här i riket utan tillstånd av regeringen. Tillstånd får enligt huvudregeln endast meddelas svensk medborgare, svensk myndighet, svenskt handelsbolag i vilket inte någon av bolagsmännen är kontrollsubjekt enligt företagsförvärvslagen och svenskt aktiebolag som i sin bolagsordning har intagit ett utlänningsförbehåll enligt företagsförvärvslagen. Motivet till denna begränsning i möjligheten att meddela tillstånd, som funnits , är att begränsa utländska intressen i den svenska krigsmaterielindustrin. I samband med införandet av företagsförvärvslagen togs begränsningen bort. Därmed avsågs inte någon ändring av grunderna för prövningen. Saken togs upp på nytt i regeringens proposition (prop. 1986/87:74) om näringspolitik inför 1990-talet, där föredraganden anförde bl.a. att det självfallet är viktigt att utländska intressen inte får inflytande över den svenska krigsmaterielindustrin samt redovisade att regeringen, sedan företagsförvärvslagen trätt i kraft, villkorat flertalet tillstånd för krigsmaterieltillverkning i aktiebolag på så sätt att det i bolagsordningen skall finnas intaget ett förbehåll som inte är mindre strängt än det som avses i 4 § företagsförvärvslagen. Enligt föredraganden borde denna praxis avspegla sig i de regler som gäller för tillståndsgivningen och detta ledde till att begränsningar för tillståndsgivningen åter infördes i lagstiftningen. Om det föreligger särskilda skäl kan även annan meddelas tillstånd. Sådana särskilda skäl kan föreligga om omständigheterna är sådana att syftet med regleringen inte äventyras och förutsättningar för tillstånd i övrigt föreligger, även om ett bolag har ett mindre strängt utlänningsförbehåll i sin bolagsordning. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för vissa typer av tillverkning. Om tillstånd meddelas ett svenskt aktiebolag, kan tillståndet förenas med villkor om att styrelseledamot och verkställande direktör i bolaget samt suppleanter för dem skall vara svenska medborgare och bosatta i . Även denna möjlighet motiveras av behovet att kunna begränsa det utländska inflytandet i den svenska krigsmaterielindustrin. Tillstånd kan också förenas med andra villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Ett tillstånd kan meddelas eller tills vidare och kan av regeringen återkallas om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrift i lagen eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det i annat fall föreligger skälig anledning till återkallelse. Lagen innehåller också bestämmelser om tillsyn, avgifter och straff. Kontroll över efterlevnaden av lagens bestämmelser utövas av krigsmaterielinspektionen inom . Enligt tillverkningslagen meddelar regeringen föreskrifter om vad som skall avses med krigsmateriel. 3.3.2 Fortsatt kontroll av krigsmaterielindustrin Krigsmateriellagstiftningen har varit föremål för flera utredningar. lade medborgarkommissionen fram sin rapport (SOU 1988:15) om svensk vapenexport. Betänkandena (SOU 1989:66) Begreppet krigsmateriel och (SOU 1989:102) Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet är föremål för beredning inom . I samband med att förslag om en ny krigsmateriellagstiftning läggs fram bör även kontrollen av det utländska ägandet i den svenska krigsmaterielindustrin behandlas. Förslaget om upphävande av företagsförvärvslagen medför emellertid att vissa bestämmelser avseende kontrollen över utländskt inflytande i svensk krigsmaterieltillverkning måste överföras till krigsmateriellagstiftningen /92. Bestämmelserna bör införas i tillverkningslagen. Kraven enligt 2 § tillverkningslagen på att handelsbolagsman inte får vara kontrollsubjekt och att aktiebolag har utlänningsförbehåll bör behållas. Begreppen kontrollsubjekt och utlänningsförbehåll definieras i företagsförvärvslagen. I viss utsträckning bör dessa definitioner överföras till tillverkningslagen. Med utlänningsförbehåll avses enligt företagsförvärvslagen (4 § första stycket) ett i bolagsordningen för ett svenskt aktiebolag intaget förbehåll enligt vilket kontrollsubjekt genom teckning eller överlåtelse endast får förvärva en viss del av aktierna i bolaget, motsvarande av och mindre än tjugo procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Med utlänningsförbehåll avses också förbehåll enligt vilket strängare föreskrifter i dessa hänseenden gäller. Bestämmelsen bör i sin helhet införas i tillverkningslagen. Detta gäller även andra stycket i nyssnämnda paragraf. Enligt detta kan det genom särskilt tillstånd medges att även andra förbehåll skall kunna anses som utlänningsförbehåll enligt lagen. Med denna bestämmelse avses t.ex. fall där det finns ett utlänningsförbehåll av nämnt slag men som gör undantag för aktier som ägs av ett namngivet moderbolag. Det kan också tänkas att det i utlänningsförbehållet görs undantag för aktier som ägs av en namngiven stiftelse. Tillstånd bör meddelas av regeringen. Även i fortsättningen skall som huvudregel endast företag som har utlänningsförbehåll av angivet slag ges tillstånd att tillverka krigsmateriel. Huvuddelen av bolagets aktier kommer att vara bundna, vilket innebär att aktierna inte får förvärvas av kontrollsubjekt genom överlåtelse eller teckning. Detta ger automatiskt en kontroll över det utländska ägandet. Beträffande definitionen av begreppet kontrollsubjekt föreslår jag att den nuvarande hänvisningen till företagsförvärvslagen i 2 § tillverkningslagen bibehålls men att den begränsas till att avse 3 § första och andra styckena i den upphävda lagen. Bestämmelserna i tredje stycket i 3 § blir således inte längre tillämpliga. Enligt dessa kan genom särskilt tillstånd medges att en svensk stiftelse eller en svensk ekonomisk förening inte skall vara kontrollsubjekt. Den utredning som måste göras i samband med en sådan tillståndsprövning är resurskrävande. I avvaktan på en ny krigsmateriellagstiftning anser jag det därför tillräckligt med den nämnda möjligheten för ett krigsmaterieltillverkande bolag att efter tillstånd av regeringen ha ett från huvudregeln avvikande utlänningsförbehåll. För att upprätthålla kontrollen över det utländska inflytandet över krigsmaterielindustrin bör, liksom , gälla att ett bolag inte får upphäva eller ändra sitt utlänningsförbehåll utan regeringens godkännande. Denna regel bör endast gälla de bolag som har tillstånd enligt tillverkningslagen.