prop · GF03133 · 1992-01-01 00:00:00 — Enligt 2 § 2 mom. i denna lag får ko- ncession ej meddelas med mindre anläggningen är behövlig och fö- renlig med en planmässig elektrifiering. Kraven på behövlighet och planmässighet bör, när det gäller utlandsförbindelserna, fr- ämst avse ledningarnas betydelse för infrastrukturen och för en elmarknad med konkurrens. För utlandsförbindelserna skulle detta innebära att möjligheterna för att utnyttja ka- paciteten för handel över storkraftnätet blir av stor vikt. Den- na fråga bör enligt min mening bli föremål för utredning. Jag vill framhålla att koncession kan medges även för utlands- förbindelse i vilken inte är delägare eller på annat sätt disponerar kapacitet. Principen bör vara att Svenska kraftnät skall äga och förvalta en tillräckligt stor del av ut- landsförbindelserna för att tillfredsställa svenska producenter och konsumenters möjligheter att sluta avtal om kraftaffärer med andra aktörer utomlands. Det finns anledning att understryka att avgiften för anslutning av en sådan utlandsförbindelse till sto- rkraftnätet bör sättas så att den täcker de merkostnader i sys- temet som anslutningen ger upphov till. Det direktiv om transitering av kraft som antagits av Europeis- ka gemenskapen förutsätter att storkraftsnätsoperatörerna i ski- lda länder skall kunna överföra kraft mellan sina nät. Innehavare av utlandsförbindelse bör vara skyldig att mot er- sättning tillåta bl.a. transitering om upplå- telse av kapaciteten inte blir alltför betungande för den egna verksamheten. Jag avser att inhämta regeringens bemyndigande att tillkalla en särskild utredare för att utreda bl.a. villkoren för koncession för kraftledningar, i enlighet med de riktlinjer som jag redovisat, och att lägga fram förslag till de ändringar av lagstiftningen som övervägandena föranleder. Jag kommer sena- re (avsnitt 5) att redovisa ytterligare uppgifter som också bör ingå i utredningsuppdraget. 4.2 Riktlinjer för Svenska kraftnäts verksamhet För information vill jag nu ta upp vissa riktlinjer för verksamhet. skall ansvara för driften av storkraftnätet och det svenska kraftsystemets övergripande driftsäkerhet. Rege- ringen har i förordningen (1991:2013) med instruktion för angivit att har till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssyste- met. Verket skall därvid främja konkurrens inom elöver- föringsområdet, främja forskning, utveckling och demonstration av ny teknik av betydelse för verksamheten samt svara för den operativa beredskapsplaneringen inom sitt verksamhetsområde un- der kris- eller krigsförhållanden. Enligt instruktionen skall verket i huvudsak självt besluta om sin organisation. Inledningsvis kommer verket att i huvudsak be- hålla den organisation som tidigare funnits för motsvarande ver- ksamheter vid , med komplettering av så- dana funktioner som ett självständigt verk skall svara för. Un- der bedöms vissa förändringar av verkets organisation komma att ske. Förslag till Svenska kraftnäts investerings- och finansierings- plan m.m. för /93 har av regeringen förelagts ri- ksdagen i budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100, bilaga 13). Som upplysning vill jag nämna att regeringen tillämpar sam- ma principer för den ekonomiska styrningen av som tidigare tillämpades mot . Dessa pri- nciper, som beslutades av (prop. 1987/88:87, NU41, rskr. 376), gäller bl.a. avkastningskrav, beloppsgränser för investeringar utan regeringens godkännande, m.m. år har regeringen fastställt avkastningskravet till på justerat eget kapital efter skatt och soliditetsmålet 38 pro- cent. Enligt dessa principer skall Svenska kraftnäts investe- ringar finansieras genom Svenska kraftnäts intäkter av verksam- het och genom upplåning. Investeringarna förutses därför inte belasta statsbudgeten. bör få möjlighet att självt fastställa tarif- fer för kraftnätsverksamheten utifrån de utgångspunkter som jag Kostnaderna för storkraftnätet bör täck- as av avgifterna för transmissions-och andra tjänster. Arbetet med att utforma nya tariffer bör ske i nära kontakt med de nuvarande och framtida nyttjarna av nätet. Som jag tidigare nämnt bör stor öppenhet visas och kontakterna med tiden organiseras i form av ett nyttjar- eller brukarråd. Verket bör vidare formulera tekniska krav på anslutna företag och anlägg- ningar. Det är väsentligt för möjligheterna att främja konkurrensen på elmarknaden att det tariffsystem som tillämpas är öppet, förut- sägbart och enkelt att överblicka och använda. Tarifferna bör vara icke-diskriminerande. De bör dock återspegla de kostnader som en anslutning till och en överföring av el ger upphov till. Tarifferna bör således så långt det är möjligt vara kostnadsrik- tiga. Syftet att främja en öppen och väl fungerande elmarknad måste därvid beaktas. bör i första hand upphandla reglerarbete och kapacitet för reservändamål. Om så är lämpligt bör Svenska kraf- tnät ha möjlighet att äga nödvändiga anläggningar. Anläggningar för spänningsreglering på storkraftnätet bör som ägas av . Svenska kraftnäts verksamhet är lokaliserad till . Tekniska anläggningar som tidigare utnyttjades av statens vat- tenfallsverk överfördes vid verkets bolagisering till . Det gäller bl.a. anläggningar och utrustning för den operativa nätdriften som är strategisk för Svenska kraftnäts ve- rksamhet och som finns i . bör därför även i fortsättningen vara lokaliserat till . 5 Reformering av eldistributionen Bakgrund: Med Min bedömning: Den som har koncession för en elektrisk starkströmsledning eller för ett led- ningsnät inom ett visst område bör ha skyldig- het att mot ersättning upplåta lednings- kapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är koncessio- nsinnehavaren eller någon annan som levererar, utnyttjar eller återförsäljer den elektriska strömmen. Nätverksamhet bör drivas och ekono- miskt redovisas separerat från annan verksamhet enligt principer som är lättöverskådliga och gemensamma för dem som bedriver sådan verksam- Förändringarna kräver lagändringar. En särskild utredare bör utarbeta förslag till ny lagstift- ning i enlighet med dessa principer. regionala nät avses över- föringsled- ningar för elektrisk ström som ut- gör förbin- delser mellan storkraftnä- tet och de lokala näten. Huvuddelen utgörs av tr- ansforme- ringsanlägg- ningar 400/1- och 220/samt ledning- ar för och en mindre del för . De ägs till största delen av kra- ftproducen- terna. Innehavare av överföringsledningar med en spänning som översti- ger måste i normalfall söka linjekoncession, som ges av regeringen eller av den myndighet som regeringen utser. Rege- ringen har bemyndigat att besluta i flertalet konces- sionsärenden. Linjekoncessioner finns utfärdade för storkraftnä- tet och för de regionala näten från uttagspunkter på storkraft- nätet till industrier, storkonsumenter och eldistributörer. Linjekoncessionerna innehas normalt av de stora kraftproducen- terna som äger och driver de regionala näten. Högspänningskun- der, dvs. eldistributörer och industrier, som inte själva är ägare till eller har avtal om utnyttjande av regionala nät sak- nar därför förutsättning att transitera på storkraftnätet och deras möjligheter att välja mellan kraftleverantörer är starkt begränsade. Innebörden av den nuvarande linjekoncessionen är att konces- sionsinnehavaren ges rätt att bygga eller förvalta en elledning med en bestämd sträckning. Koncessionsinnehavaren har skyldighet att förse de konsumenter eller återdistributörer som är anslutna till ledningen med kraft eller, om detta inte är möjligt, att upplåta ledningen för transitering. En elkund har däremot ingen självskriven rätt till transitering. Koncessionsinnehavarens sk- yldighet att upplåta ledningen gäller endast då koncessionsinne- havaren inte själv kan eller vill leverera kraften. Däremot kan frivilliga avtal slutas om transitering mellan koncessionsinne- havaren och andra kraftproducenter, distributörer eller indu- strier. Villkoren för transiteringen omfattas av ellagen och kan prövas hos . Den som innehar områdeskoncession för yrkesmässig distri- bution är skyldig att, med vissa undantag, tillhandahålla ström åt var och en som inom området behöver den för normala förbruk- ningsändamål. Elprisets skälighet kan prövas. Koncessionsinneha- varen är vidare skyldig att om det inte finns särskilda undan- tag, köpa ström från elproducentanläggning som är belägen inom området och som kan leverera en effekt om högst 1500 kW. Den lokala eldistributionen styrs inte endast av ellagen utan berörs också av flera andra lagar. För kommunala eldistributörer är kommunallagen och annan lagstiftning som berör verk- samhet viktig. Jag har tidigare (avsnitt 2.2) lämnat en översikt av lagstiftningen på elområdet. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna är positiva till att de regionala näten öppnas och görs tillgängliga för al- la transitörer. Flera instanser, bl.a. , poängterar att verksamheten i näten regle- ras genom bindande koncessioner. Flera remissinstanser tillstyrker att också de lokala näten öppnas. Samtliga instanser som yttrat sig i frågan har dock fra- mfört reservationer. Man pekar bl.a. på befarade kostnadsökning- ar för administration, mätning, etc. Statens pris- och konkurrensverk (SPK) betonar risken för följdeffekter i form av en ökad horisontell integration inom eldistributionen. Några remissinstanser, bl.a. , Riksförbundet Energi- leverantörerna (REL), , och Sveriges Bostadsrättsföreningars Ce- ntralorganisation (SBC), befarar att de mindre kunderna kommmer att utsättas för kraftiga elprishöjningar och avstyrker försla- get eller förordar en kraftigare reglering. Skälen för min bedömning: Utöver dagens stamnätstransitörer är det endast ett fåtal aktörer som har möjlighet att ansluta sig direkt till storkraftnätet. För att återdistributörer och större kunder skall kunna välja leverantör krävs därför att också de regionala näten öppnas. Kraftindustrin har, som jag redan nämnt (avsnitt 3.2), lämnat ett förslag till en sådan omstrukturering av elmarknaden. Tillgång till de regionala näten också för dem som inte är ägare till eller har avtal om utnyttjande av led- ningarna ligger i linje med de omstruktureringar av elmarknader- na som diskuteras inom Europeiska gemenskapen. Eftersom näten har karaktären av monopol måste ett särskilt regelverk skapas för nätverksamheten för att tillgängligheten till näten skall bli reell. Det är väsentligt att nätverksamhe- ten drivs skild från andra aktiviteter, som exempelvis försälj- ning av kraft, så att överföringskundernas villkor inte påverkas av andra hänsyn än kostnaderna för deras utnyttjande av näten. Tariffer och villkor för att utnyttja näten skall vara så utfor- made att alla som utnyttjar näten för överföring behandlas lika, oavsett storlek och eventuell affärsmässig anknytning till nä- tinnehavaren. Ett öppnande av näten ställer stora krav på öppenhet från nä- tinnehavaren och på möjligheterna att kunna bedöma skäligheten i tariffer och leveransvillkor. Det bör därför krävas att nätverk- samhet drivs och ekonomiskt redovisas separat från annan verk- samhet enligt lättöverskådliga principer. Det bör även kunna kr- ävas att redovisningsprinciperna skall vara gemensamma för dem som bedriver sådan verksamhet. Det finns enligt min mening starka skäl att också överväga för- ändrade villkor och regler för verksamheten inom eldistributio- nen. Reformeringen av elmarknaden bör leda till en ökad konkur- rens och större valfrihet för kunderna att välja elleverantör, också inom distributionsområdena. utredning är mycket översiktlig vad avser de förslag som berör de lokala näten. Remissinstanserna har pekat ut speci- fika problem som skulle kunna uppstå till följd av för- eslag och redovisat vissa farhågor beträffande effekterna därav. Förutsättningarna för och konsekvenserna av ett fullständigt öp- pnande av de lokala näten för transitering bör därför övervägas mer noggrant. Villkoren för eldistribution, som är en stor del av den lokala eldistributionen, regleras förutom i ellagen också i den lagstiftning som gäller verksamhet. De principer som utvecklats i praxis vid tillämpningen av kommunallagen bör särskilt nämnas. Ett omfattande arbete pågår som avser att leda till ändrade principer för avgiftsbelagd verksamhet i syfte att erhålla ökad konkurrens och effektivitet i den kommunala sektorn. överlämnade betänkandet (SOU 1991:104) Konkurrensen inom den kommunala sektorn till re- geringen. Kommittén lämnade där förslag som syftar till ökad ko- nkurrens inom den kommunala sektorn, varav flera berör tillämp- ningen av kommunal- och konkurrenslagstiftningen. Jag återkommer strax (avsnitt 6) till dessa frågor. överläm- nade betänkandet (SOU 1991:110) Effektivaavgifter - resursstyrning och finansiering till regeringen. Där föreslås bl.a. nya principer för avgiftssättningen inom s.k. na- turliga monopol (exempelvis eldistributionen) samt att en ny sp- ecialdomstol för prövning av avgifter inrättas. Utredningens fö- rslag bereds inom . Jag avser att föreslå regeringen att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till ny lagstift- ning på elområdet. För information vill jag här nämna huvudpunkterna i dennes uppdrag. Utredaren skall lämna förslag som avser en reformering av hela elmarknaden. Arbetet skall dock genomföras i etapper. I en för- sta etapp skall främst frågor som gäller de nationella och re- gionala kraftnäten behandlas. Vissa frågor som gäller enbart den lokala eldistributionen, exempelvis behovet av en särskild för- säljningskoncession i enlighet med förslag, bör inte ingå i den första etappen av arbetet. Utredaren skall dock vara oförhindrad att förbereda arbetet genom åtgärder som man redan nu kan förutse behovet av. I denna etapp bör utredaren således bl.a. lägga fram förslag till de ändringar av lagstiftningen som krävs för att införa en skyldighet för innehavare av s.k. linjekoncession att utföra tr- ansitering av el åt annan i enlighet med de riktlinjer som jag har redovisat. I uppdraget ingår också att föreslå hur villkor om bl.a. icke-diskriminerande tillträde till näten skall överva- kas. Vidare skall utredaren se över villkoren för koncession för kraftledningar enligt de i avsnitt 4 lämnade riktlinjerna och lämna förslag till ändringar av lagstiftningen i detta avseende. Därvid skall bl.a. övervägas om ägandeförhållandena bör ingå som prövningsgrund för koncession och om i övrigt särskilda krav bör införas avseende anläggningarnas betydelse för infrastrukturen och för en elmarknad med konkurrens. Förbindelser med utlandet skall i sammanhanget särskilt uppmärksammas. En viktig fråga som måste övervägas i samband med att nya bestämmelser utformas är vad en rätt för en icke koncessionsin- nehavare att få transitering utförd skulle komma att innebära för de nuvarande koncessionsinnehavarna. Till uppdraget hör att lämna förslag hur en ökad transiteringsskyldighet skall utformas så att rimlig hänsyn tas till koncessionsinnehavarnas egen verk- samhet. Utredaren skall i denna etapp dessutom överväga förutsättning- arna för att, utöver transiteringsskyldighet på de regionala nä- ten, också införa en skyldighet för innehavare av områdeskonces- sion att överföra annans leveranser på de ledningar med högre spänningsnivåer som omfattas av områdeskoncessionen. En sådan möjlighet är motiverad bl.a. av att stora elkunder vars verksam- het är belägen inom en områdeskoncession bör ha samma möjlighet att välja elleverantör som en kund med liknande leveransbehov som erhåller sina leveranser direkt över en regional kraft- ledning. I den första etappen skall vidare utredas om det finns skäl att införa en särskild koncession för innehav och drift av ett na- tionellt transmissionssystem där nätverksamheten är förbundet med elsystemets produktions- och frekvensreglering och drifts- säkerhet. De krav bör därvid beaktas som EG kan komma att stäl- las på en sådan funktion i samband med beslut om direktiv för en gemensam elmarknad. Jag har tidigare berört denna fråga (avsnitt 4). Elmarknadens funktionssätt kan få betydelse för den regionala utvecklingen. Utredaren bör därför bedöma hur elförsörjningen och elpriserna i olika delar av landet kan påverkas. Vidare bör utredaren bedöma hur utredningens förslag skulle påverka bered- skapsverksamheten på elområdet och lämna de förslag till föränd- ringar av elberedskapens organisation som övervägandena föranle- der. Min bedömning: Den generella konkurrenslag- stiftningen bör vara vägledande vid utformning- en av reglerna för en elmarknad med ökad kon- kurrens. En ny konkurrenslagstiftning förbereds inom . Den centrala konkurrensmyndigheten bör övervaka konkurrensen också på elmarknaden. En kontinu- erlig övervakning är särskilt viktig under den omställningsperiod när nya villkor börjar att gälla på marknaden. tens uppgift att skapa och upprätthålla spelregler för effektivt fungerande marknader. För elmarkna- den bör, som jag tidigare framhållit, staten garan- tera till- gängligheten till led- ningsnäten så att konkur- rensen om ku- nderna stärks och en effektiv prisbildning möjliggörs. Ledningsnäten bör bli tillgängliga för andra än ägarna på ett icke-diskriminerande sätt. I den av mig förordade översynen av lagstiftningen på elo- mrådet bör ingå att bl.a. lämna förslag till lagstiftning som ger tillgänglighet till näten för andra än nätinnehavarna. Ett viktigt inslag i det regelverk som bör utformas är att för- etag åläggs att ekonomiskt särredovisa sin transmissionsverksam- het. Ett sådant krav framstår som särskilt väsentligt när samma företag är vertikalt integrerat inom elsektorn, dvs. när det är verksamt inom såväl produktionen, överföringen och distributio- nen av el. Den vertikala integrationen på elmarknaden har ökat under sena- re år genom att flera distributionsföretag helt eller delvis har köpts av kraftproducerande företag. De senare erhåller därigenom med nu gällande regelverk för elmarknaden ensamrätt till hela nätverket för kraftöverföring till de enskilda konsumenterna inom distributionsområdet. De lokala är i flera fall också producenter och distributörer av fjärrvärme, varför den horisontella integrationen inom energisektorn också för- stärks genom detta slag av företagsförvärv. och statens pris- och konkurrensverk (SPK) har på reger- ingens uppdrag utrett drivkrafterna för och effekterna av en ökad vertikal integration på den svenska elmarknaden. De två ve- rken överlämnade rapporten integration på elmarknaden till regeringen. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och remissinstansernas synpunkter återfinns i bilaga 3. och konstaterar i rapporten att det finns ett mycket begränsat inslag av konkurrens inom elförsörjningen. av den svenska elmarknaden är vertikalt integrerad om man med vertikal integration menar att det finns starka band mellan producent, återdistributör och kund. Den viktigaste orsaken till dessa starka band är den begränsade transiteringsrätt som finns på de elektriska näten. Den vertikala integrationen i betydelsen integration inom samma företag omfattar av den svenska elmarknaden. En minskad konkurrens till följd av en ökad vertikal integra- tion ger möjligheter till monopolprissättning och effektivitets- förluster i verksamheten till följd av sämre incitament att hål- la kostnaderna nere. Mot de befarade nackdelarna måste, enligt och , ställas ökade möjligheter till kostnadsbesparing- ar genom rationaliseringar och upp- rustningar av eftersatta di- stributionsnät. och understryker att med de spelregler som finns för elmarknadens aktörer innebär en formellt ökad vertikal integration inte någon avgörande skillnad ur kundens perspektiv; en monopolist ersätts med en annan monopolist. Verken påpekar att på en reformerad elmarknad i linje med förslag i rapporten i förändring är riskerna med vertikal integ- ration mindre. Elmarknaden skulle då inte avvika väsentligt från andra marknader. och anser att det är olämpligt att införa en speciell lagstiftning på elområdet i syfte att hindra konkurrensskadliga företagsförvärv. I första hand bör generella regler om förvärvskontroll införas i konkurrenslagstiftningen och ges en sådan utformning att de kan användas även för in- gripanden mot oönskade vertikala förvärv. En majoritet av remis- sinstanserna instämmer med och i denna fråga. Det är min åsikt att ett regelverk för en elmarknad med ökad konkurrens måste utformas under beaktande av bl.a. den generella konkurrenslagstiftning som kommer att gälla . Inom bereds flera förslag till änd- rad lagstiftning som berör för elmarknaden viktiga områden. överlämnade sitt huvudbetänkan- de (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd till regeringen med bl.a. förslag till en ny konkurrenslag. Betänkandet har remiss- behandlats. överlämnade betänkandet (SOU 1991:104) Konkurrensen inom den kommunala sektorn till re- geringen. Betänkandet innehåller ett antal förslag som syftar till ökad konkurrens inom den kommunala sektorn, varav flera be- rör tillämpningen av kommunal- och konkurrenslagstiftningen. I departementspromemorian (Ds 1992:18) En ny konkurrenslag presenteras ett lagförslag som bygger vidare på och delvis er- sätter det förslag till ny konkurrenslag som konkurrenskommittén presenterade i sitt huvudbetänkande. Remisstiden löper ut . Promemorieförslaget innefattar konkurrensregler som i materi- ellt avseende är utformade på samma sätt som EG:s konkurrensreg- ler i artiklar 85 och 86 och därmed också på samma sätt som konkurrensregler. Detta innebär dels ett förbud mot samarbete mellan företag som har till syfte eller re- sultat att konkurrensen på den svenska marknaden hindras, in- skränks eller snedvrids på ett märkbart sätt, dels ett förbud mot varje missbruk från ett eller flera företags sida av en do- minerande ställning på marknaden. Promemorieförslaget är inte komplett och innehåller t.ex. inte frågor som rör kontroll av företagsförvärv. I den delen kommer den fortsatta beredningen inom att grundas på konkurrenskommitténs förslag och tidigare avgivna remissvar. Jag har för avsikt att återkomma till re- geringen med förslag till proposition om en ny konkurrenslag och en ny förstärkt konkurrenspolitik. Enligt min mening bör t.ex. ett sådant förbud mot missbruk av dominerande marknadsställning som föreslås i departementsprome- 1992:18 kunna utgöra grund för ingripande av konkur- rensmyndigheten om ett eller flera företag med dominans på el- marknaden missbrukar sin ställning gentemot kunderna. Det för- eslagna förbudet omfattar bl.a. sådant missbruk som består i att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller för- säljningspriser eller andra affärsvillkor. Därmed avses fall där ett dominerande företag utnyttjar sin ställning genom att hålla sådana höga priser som inte hade varit möjliga att hålla på en marknad där det råder normal och effektiv konkurrens. Den möj- lighet att förbjuda företagsförvärv som innefattas i konkur- renskommitténs förslag bör kunna användas om en ökad vertikal eller horisontell integration inom elsektorn bedöms skapa eller förstärka en dominerande ställning som väsentligen hämmar före- komsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på markna- den. För att uppnå och upprätthålla konkurrens behövs en effektiv konkurrensövervakning. Regeringen har budgetproposi- tion (prop. 1991/92:100 bilaga 13) föreslagit att en ny central konkurrensmyndighet inrättas genom att uppgifter från nuvarande () och statens pris- och konkurrensverk (SPK) förs samman. Huvuduppgifter för den nya konkurrensmyndigheten bör enligt förslaget vara att tillämpa konkurrenslagen samt att ta fram förslag till avregleringar. En särskild utredare har tillkallats för att svara för det för- beredande arbete som behövs för att omorganisationen skall kunna genomföras .