prop · GG03230 · 1992-12-31 00:00:00 — Mitt förslag: Kommuner och landsting ges möjlighet attsluta avtal med enskilda fysiska och juridiska personer om att bedrivaundervisning i kommunens respektive gymnasieskola inomämnesblocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen. Kommuner och landsting ges även möjlighet att i andra fallgenom beslut av regeringen få tillstånd att sluta avtal om undervisning inomdet offentliga skolväsendet för barn och ungdom, om det finns särskilda skäl. För undervisning som lagts ut på entreprenad gäller istället för kravet på reguljär lärarutbildning att lärarna skall ha kompetensför den undervisning de skall bedriva. Bestämmelser om entreprenadförhållanden inom det offentligaskolväsendet för barn och ungdom tas in i en särskild lag. Regeringen eller denmyndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifterom undervisning som lagts ut på entreprenad. Arbetsgruppens forslag: Kommuner och landsting får slutaavtal med enskilda juridiska personer om att utföra vissa av de uppgifter somkommunerna och landstingen ansvarar för enligt skollagen. Möjligheten tillentreprenad skall gälla alla skolformer inom det offentliga skolväsendet förvilka kommunerna och landstingen är huvudmän. Uppgifter som ankommer påstyrelsen för utbildningen får dock inte överlämnas till annan. Om rektorinte är anställd hos en kommun eller ett landsting skall det finnas en hoskommunen eller anställd tjänsteman, en "inspektör", somsvarar för tillsynen över utbildningen och som dessutom svarar för vissauppgifter som innefattar myndighetsutövning. Remissinstanserna:Av de remissinstanser som yttrat sig om förslaget om ökade möjligheter attlägga ut utbildning på entreprenad har de flesta varit positiva tillentreprenadlösningar på skolområdet. Många av dem har dock avstyrkt vissa delarav förslaget, främst lösningen med en "inspektör" som deflesta anser vara alltför komplicerad och resurskrävande. Några remissinstansermenar att utbildning som bedrivs av flera anordnare kan leda till atthelhetssynen på utbildningen försvinner. Mångaremissinstanser anser också att innebörden av begreppet myndighetsutövningbehöver belysas ytterligare. Landstingsförbundetoch flera landsting anser att det även skall vara möjligt för en kommun attsluta entreprenadavtal med ett landsting. anser attförslaget om entreprenadlösningar borde analyseras ytterligare. Skolverketanser att starka skäl talar för att rektor alltid skall vara anställd avkommunen eller . Skälen förmitt förslag: Som jag redovisat finner jag det angeläget att Prop. 1992/93:230öka möjligheterna till entreprenad inom det offentliga skolväsendet. Förutomvuxenutbildningen, där detta är möjligt, anser jag att det störstabehovet av att anlita utomstående finns inom gymnasieskolan. Det område igymnasieskolan som jag framför allt tänker på är yrkesutbildningsområdet. Inomdetta område kan en del företag erbjuda mer kvalificerade och moderna resurseri form av teknisk utrustning och kompetens än skolan har möjUghet att göra. 1en del fall kan skolan helt sakna modern utrustning och också adekvatlärarkompetens. Att en kommun i ett sådant fall genom ett entreprenadavtal kanförlägga en del av gymnasieutbildningen till ett företag ger enligt min meningen möjlighet till en bättre utbildning för eleverna. Att på detta sätt meraktivt få en samverkan mellan skolan och arbetslivet kan innebära en vitaliseringav utbildningen i gymnasieskolan även på andra områden än inom det områdeentreprenaden omfattar. Det kan också vara mer ekonomiskt fördelaktigt för enkommun eller ett landsting att lägga ut viss undervisning på en entreprenör änatt själv bedriva den. Förutom inom ämnesblocket yrkesämnen finns detyrkesinriktade inslag även inom ämnesblocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnenoch tekniska ämnen. Inom nämnda ämnesområden bör det finnas ett generelltmedgivande att lägga ut undervisning på entreprenad. Jag förutsätter dock attendast sådana delar av undervisningen som har yrkesinriktad karaktär läggs utpå entreprenad. Undervisning inom andra områden än de nu nämnda bör integenerellt få läggas ut på entreprenad. För sådan undervisning bör det däremotfinnas en möjlighet för regeringen att om särskilda skäl finns i det enskildafallet medge entreprenaddrift. Särskilda skäl kan finnas om en entreprenör -utöver att undervisa i sådana ämnen som generellt får läggas ut på entreprenad- har kompetens att bedriva viss undervisning i ett ämne som har nära anknytningtill exempelvis ett yrkesämne. Jag är inte beredd att nu föreslå någon generell möjlighettill entreprenad inom och särskolan. Däremot bör det finnas enmöjlighet för regeringen att på ansökan ge en kommun eller i förekommande fallett landsting rätt att inom dessa skolformer lägga ut undervisning påentreprenad. Ett sådant beslut bör bara meddelas om det finns särskilda skäl.Det jag här framför allt tänker på är att det i vissa fall kan finnas önskemålfrån ett föräldrakooperativ att bedriva t.ex. undervisning i ett hemspråk iegen regi. Det kan även finnas andra sådana fall där någon annan än en kommunhar kompetens att bedriva en del av undervisningen i ellersärskolan. Jag är inte beredd att nu i detalj redovisa vilka delar avundervisningen och hur stora delar som kan tänkas bedrivas av annan änkommunen. Det bör få ankomma på regeringen att bedöma detta i det enskildafallet. Självklart måste kvaliteten i undervisningen garanteras. Det är viktigtatt säkerställa likvärdigheten och en helhetssyn på utbildningen. Det är viktigt att huvudmannen, kommunen ellerlandstinget, har det övergripande och sammanhållande ansvaret för eleverna ochför utbild- Rektors uppgifterbör därför inte få läggas ut på entreprenad. 1992/93:230 Det somskall få läggas ut på entreprenad är själva undervisningen och vad som direkthör ihop med den, exempelvis betygsättning. Denundervisning som läggs ut på entreprenad skall ingå i det offentligaskolväsendet. Elevernas rättigheter och kommimernas och landstingensskyldigheter skall vara desamma som om undervisningen bedrivs av kommuneneller i egen regi. Kommunen eller skall ansvara för attundervisningen bedrivs enligt de bestämmelser som följer av skollagen ochandra författningar på skolområdet, exempelvis läroplaner och kursplaner. Bestämmelserom entreprenadlösningar inom det offentliga skolväsendet för bam och ungdomkräver lagreglering. Det bör ske genom en särskild lag. De olika former aventreprenadlösningar som kan komma att anordnas bör noga följas och utvärderaspå såväl lokal som nationell nivå i syfte att utveckla denna verksamhet vidare. Förvuxenutbildningens del finns bestämmelser om att låta annan anordna utbildningi skollagen. Regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådantuppdrag och om villkor för det. Jag finner inte skäl att ändra dessabestämmelser. Detfinns enligt min mening skäl för att göra undantag från skollagens bestämmelserom lärare. Enligt 2 kap. 3 § skollagen är skolhuvudmännen skyldig att användalärare som har en utbildning avsedd för den undervisning som de i huvudsakskall bedriva. Vissa möjligheter till undantag finns. Inomframför allt yrkesämnen, men också inom ekonomiska ämnen, tekniska ämnen ochestetiska ämnen ställs speciella krav på kompetens inom fackområdet. Det ärinte realistiskt att tro att företag inom t.ex. yrkesutbildningsområdet kantillhandahålla personal som till alla delar förutom ett aktuellt, adekvatyrkeskunnande också har en fullständig formell lärarutbildning. Självklartmenar jag att den personal som anlitas genom ett entreprenadavtal skall kunnastyrka att de har en relevant utbildning och pedagogisk insikt. Det är dockinte nödvändigt att all personal som kan tänkas komma att undervisa hos enentreprenör har en fullständig lärarutbildning. Mot denna bakgrund anser jagatt lärares kompetens bör regleras särskilt, så att man kan ta tillvara en godkunskap inom ämnesområdet. Det måste dock understrykas att även om man göravkall på kravet om reguljär lärarutbildning, måste kompetensen hosentreprenörens lärare alltid vara sådan att kvaliteten i undervisningen hållersamma nivå som annars krävs inom det offentliga skolväsendet. Ett sådant kravkan i lagtexten uttryckas med att lärare hos en entreprenör skall ha kompetensför den undervisning de skall bedriva. Som jag tidigare anfört skall rektor alltid vara anställdhos kommunen eller och ha samma uppgifter oavsett om undervisningenbedrivs i sin helhet av kommunen eller eller till en del är utlagdpå en entreprenör. Detta innebär framför allt att rektor har det pedagogiskaledningsansvaret men också att rektor ansvarar för bl.a. schema och för denövergripande planeringen av läsåret, vilket innefattar exempelvis utläggning avlovdagar för eleverna. 1 viss utsträckning kommer, som jag tidigare nämnt,entreprenadutbildningarna sannolikt att ha färre formellt lärarutbildadelärare än vad som är vanligt i skolan i övrigt. Detta ställer speciella krav påskolledningen, rektorn. Det gäller för denne att faktiskt förvissa sig om attundervisningen håller en godtagbar standard från pedagogisk utgångspunkt.Rektor måste i högre grad än vanligt engagera sig i den direkta pedagogiskaledningen av lärarens praktiska arbete. Låt mig dock understryka att det härär fråga om en gradskillnad - inte en artskillnad. De flesta rektorer måste, omän i mindre utsträckning, ta på sig de här arbetsuppgifterna gentemot skolanslärare. Mot bakgrund av det anförda anser jag att det ligger isakens natur att en kommun eller ett landsting som ingår avtal medentreprenörer förvissar sig om att de berörda rektorerna har de resurser sombehövs för tillsynen av verksamheten. Mitt förslag innebär att en inte oväsentlig del av elevensundervisning även fortsättningsvis kommer att bedrivas av kommunen ellerlandstinget. På detta sätt ges rektor en reell möjlighet till en kontinuerlighelhetssyn på varje elevs utbildning. Inte annat än undantagsvis bör en elevsutbildning splittras på flera entreprenörer. Det saknas en legaldefinition av begreppetmyndighetsutövning. Beträffande innebörden av uttrycket myndighetsutövning i11 kap. 6 § regeringsformen har i förarbetena hänvisats till den definitionsom fanns i den tidigare förvaltningslagen (1971:290). Enligt denna lag avsågsmed myndighetsutövning "utövning av befogenhet att för enskilda bestämmaom förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annatjämförbart förhållande" (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 330 ff.). Begreppetmyndighetsutövning förekommer också i 20 kap. (jfr prop. Exempel på åtgärder inom skolväsendet som utgör myndighetsutövning ärexamination, betygsättning, utfärdande av avgångsbetyg och andrabetygsdokument samt disciplinära åtgärder. De lärare, som är verksamma hos en entreprenör, bör hasamma uppgifter som lärare anställda hos kommunen eller . Ilärarnas uppgifter ingår att sätta betyg. Som jag nämnt är betygsättningen ettexempel på en åtgärd som innefattar myndighetsutövning. Även åtgärder sominnefattar myndighetsutövning bör kunna överlämnas till en entre- prenör.De åtgärder som kan bli aktuella är sådana som vidtas av lärare /93:230 inom det offentliga skolväsendet. Frågorom betyg regleras i förordningarna för de olika skolformerna. Enligtbestämmelserna i dem sätts betyg av läraren i ämnet. Encfest i vissa fallsätter rektor betyget. Terminsbetyg, avgångsbetyg och andra betygsdokumentutfärdas däremot av rektor eller den rektor bestämmer. Eftersom rektor alltidskall vara anställd hos kommunen eller kommer betygsdokumenten attutfärcfes i kommunens eller namn. Rektor kan inte bestämma att enföreträdare för entreprenören skall utfärda t.ex. ett avgångsbetyg. Föratt överlämna myndighetsuppgifter till en enskild krävs lagstöd. En uttryckligbestämmelse om rätt att överlämna den myndighetsutövning som hör tillundervisningen bör därför tas in i lagen. Entreprenaderenligt de nu föreslagna principerna torde i första hand vara intressanta förenskilda fysiska och juridiska personer. Genom dessas inträde i undervisningenges ökade möjligheter till förnyelse. Det kan emellertid inte uteslutas attstatliga myndigheter eller landsting i vissa fall skulle kunna vara intressantasom entreprenörer. Entreprenör-skap för dessa reser dock en del grannlagafrågor med hänsyn bl.a. till deras uppgifter och ansvar. I lagen bör därförrätten att direkt lägga ut entreprenader begränsas till att avse entreprenaderför enskilda fysiska och juridiska personer. Regeringen bör därtill få ettbemyndigande att medge entreprenad även för andra om det finns särskilda skäl.Regeringen får då i det enskilcfe fallet pröva de rättsliga förutsättningarnaför och lämpligheten av ett entreprenörskap. harpresenterat ett delbetänkande (SOU 1992:128) rörande kommunaluppdragsverksamhet. Betänkandet är på remiss. Frågan kommerdärefter att beredas vidare. I vart fall såvitt gäller landstingens roU bör denberedningen avvaktas innan ytterligare steg tas i entreprenadfrågan. Huvudmannenmåste försäkra sig om att entreprenören inte bara har kompetens utan också denstabilitet som måste krävas med hänsyn till eleverna. Det är viktigt atthuvudmannen i avtalen tillförsäkras insyn och kontrollmöjlighet och möjligheteratt ingripa vid eventuella brister hos entreprenören. Deflesta frågor som rör entreprenader skall lösas i avtalen mellan huvudmannenoch entreprenören. Dit hör bl.a. eventuella anspråk från kommunen påansvarsförsäkringar hos entreprenören. Det kommer ändå att finnas visst behovav närmare föreskrifter för sådan verksamhet. Det bör ankomma på regeringeneller den myndighet regeringen bestämmer att ge de ytterligare föreskriftersom kan behövas. Ipropositionen (prop. 1990/91:85) Växa med kunskaper har frågan omskadeståndsansvaret vid arbetsplatsförlagd utbildning behandlats. Bl.a.anfördes att det råder en betydande oklarhet om hur långt skolans ochföretagets ansvar går när elever vållar skador på arbetsplatser. 3Riksdagen 1992/93. positionen hänvisas tillatt frågan om skadeståndsansvar för elever i arbetsplatsförlagd utbildning börlösas genom en frivillig försäkringsordning. Även när det gäller undervisningsom kommer att bedrivas av en entreprenör kan komplicerade frågor om ersättningför skador uppkomma. Det är därför viktigt att kommunerna och landstingen, ilikhet med vad som gäller annan utbildning som kommunerna och landstingenansvarar för, ser till att frågor av denna art löses på ett tillfredsställandesätt. Jag vill erinra om lagen(1992:1528) om offentlig upphandling som har antagit med anledning avde krav som ställer. Lagen - som träder i kraft den dag regeringenbestämmer - reglerar bl.a. kommunernas och landstingens upphandling av tjänstersom avser utbildning. Mittförslag: Den som är eller har varit verksam inom enskild verksamhet som bedrivsmed stöd av lagen skall inte obehörigen få röja vad han i den elewårdandeverksamheten har fått veta om någons personliga förhållanden. Han skall inteheller obehörigen få röja uppgift i ärende om tillrättaförande av en elev ellerom skiljande av en elev från vidare studier. Arbetsgruppensförslag: De regler som gäller i fråga om handlingars offentlighet och sekretessinom det kommunala skolväsendet skall också gälla utbildning som bedrivs påentreprenad. Remissinstanserna:De remissinstanser som berört sekretessfrågor har i huvudsak ansett att sammaregler bör gälla oavsett vem som bedriver undervisningen. Skälenfor mitt förslag: I tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om allmännahandlingar och om allmänhetens rätt att ta del av sådana hos bl.a. kommunalamyndigheter, däribland kommunala skolor. Vidare gäller enligt 7 kap. 9 §sekretesslagen (1980:100) sekretess inom det offentliga skolväsendet för vissauppgifter om i huvudsak enskildas personliga förhållanden. Medden modell som jag nu föreslår konuner alla övergripande beslut att fattas avkommunala förtroendemän eller anställda hos kommunen eller , främstav rektor. Vidare kommer ansvaret för elevvårdsfrågor alltjämt att ligga kvarhos kommunen eller . Alla viktigare handlingar kommer att inges myndighet och förvaras där. De betygskataloger, som satta betygskall införas i, kommer inte heller att förvaras hos en entreprenör. Det finnssåledes enligt min mening inte något behov av att reglera frågan om handlingarsoffentlighet hos en entreprenör. Däremotbör det i lagen finnas en bestämmelse om tystnadsplikt. Den bör i alltväsentligt motsvara vad som gäller i det allmännas verksamhet Den som är eller har varit verksam inom enskild verk- Prop.1992/93:230 samhet som bedriver undervisning på entreprenad bör därför inte obehörigenfå röja vad han i den elewårdande verksamheten har fått veta om någonspersonliga förhåUanden. Han bör inte heller obehörigen få röja uppgift i ärendeom tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidarestudier. 4 Fristående skolor på grundskolenivå 4.1 Bakgrund Genom riksdagsbeslutet med anledning av regeringensproposition (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346) omvalfrihet och fristående skolor har fristående skolor på grundskolenivå fåttmöjlighet att verka på i stort sett samma villkor som de kommunala skolorna. Efter riksdagsbeslutet har antalet fristående skolor ökatkraftigt. startade 24 nya skolor. Sedan reformens införande harantalet fristående skolor fördubblats. Denna snabba tillväxt visar, att det finns ett stortintresse för altemativa skolformer och pedagogiska metoder, som intehaft tillräckliga möjligheter att utvecklas. Även om tillväxten är notabel ärdock de fristående skolornas andel av skolväsendet fortfarande ytterst liten iSverige jämfört med de flesta andra europeiska länder. Därför finns det skälatt tro att den snabba tillväxten kommer att fortsätta , innan defristående skolornas andel av skolväsendet nått en mer stabil nivå. Under dennatid kan säkerligen den snabba tillväxten i enskilda fall vålla administrativa,organisatoriska och ekonomiska problem för kommunerna, som det förföräldrar och elever skapas nya och större möjligheter. kan dock detökade inslaget av fristående skolor verka berikande, kvaUtetshöjande och bidratill kostnadseffektivise-ring inom hela skolväsendet. Enligt min mening måste kostnadsutvecklingen i det nyasystemet ägnas stor uppmärksamhet. De ekonomiska konsekvenserna för kommuneroch fristående skolor av den ökade valfriheten måste noggrant följas upp. Frågan om elevavgifter m.m. vid fristående skolor, har somjag redan anfört, utretts av en särskild utredare. Jag kommer i det följandeatt redovisa mina förslag med anledning av utredningen. Mittförslag: Nuvarande bidragsprocent bibehålls, dvs. av kommunensgenomsnittskostnad per elev och stadium. Föratt en nystartad fristående skola skall ha rätt till bidrag, skall skolan haansökt om att bli godkänd för vanlig skolplikt före året innanbidragsåret börjar. Beräkningsårför tilldelning av medel skall vara innevarande år och inte föregående år. Utredarensforslag: Den lagfästa bidragsprocenten bör inte överstiga av kommunensgenomsnittskostnad. Remissinstanserna:Flertalet stöder utredarens förslag och anser att den beslutade nivån, , ärför hög. Flera instanser pekar vidare på de konkurrensnackdelar som blirföljden av att besparingar inom det kommunala skolväsendet inte slår igenom ibidragen till de fristående skolorna förrän kommande år. Skolverketföreslår att en bestämmelse införs med innebörden att huvudmannens ansökan omgodkännande av en fristående skola skall göras före beräknad start.Även kommun påpekar att en tidsfaktor bör införas, så att en kommunges möjlighet att planera sin budget efter de nya förutsättningarna. Skälenför mitt förslag: Målet med ökade bidrag till de fristående skoloma var attåstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar med de kommunala skolorna ochdärmed en konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat verksamhet. Enligt min mening är detför tidigt att dra några alldeles säkra slutsatser av den nuvarandebidragsnivån. Erfarenheterna ger inte tillräckligt stöd för enförändring. Bestämmelserna om ersättning till fristående skolor har ännu inteverkat . Det innebär att varken kommuner eller fristående skolor harhunnit arbeta ett fuUt verksamhetsår med dessa nya förutsättningar. Jag villockså erinra om vad jag framhållit i inledningen; i såväl kommuner somfristående skolor sker nu en snabb utveckling av ekonomiskaredovisningsmetoder, styr- och informationssystem och samarbetsformer. Jaganser att det är önskvärt att detta arbete får fortsätta med rimligt stabilaförutsättningar ett tag, innan några definitiva slutsater dras. Det är dockviktigt att följa utvecklingen med stor uppmärksamhet för att åstadkomma ettsäkert underlag för senare bedömningar härvidlag. Skolverketskall i den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1994/95-1996/97,som skall lämnas , bl.a. redovisa effekterna av det nyabidragssystemet och skolornas avgiftsuttag. Verket skall vidare göra enbedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna . 1avvaktan på redovisning är jag inte beredd att nu föreslå enändring av den lagfästa bidragsnivån. I flera remissvar harockså påpekats, att de fristående skolorna inte, i Prop. 1992/93:230 motsatstill de kommunala skolorna, är momsbefriade. Detta ger konkurrensnackdelar förden fristående skolan, vilket också framhållits av några remissinstanser.Frågan om momsbeläggning för fristående skolor får beaktas vid beredningen avdelbetänkandet angående vissa mervärdesskattefrågor (SOU 1992:121). Mångaremissinstanser har menat att kostnaderna under pågående läsår borde varautgångspunkten för fördelning av resurser till en fristående skola. I annatfall kan bidraget bli för högt, eftersom kommunens rationaliseringar underpågående läsår inte får effekt på bidraget till den fristående skolan förränåret efter. Det omvända förhållandet gäller när en kommun ökar resurserna förkommunens skolor. Då får den fristående skolan del av detta först året därpå.Enligt min mening är det rimligt att beräkningsåret för fördelning av resurserär detsamma för såväl kommunala skolor som fristående skolor. Många kommunerhar redan infört eller planerar att införa ett system med s.k. skolpeng. Ettsådant system underlättas om beräkningsåret är detsamma för kommunala ochfristående skolor. Jag förordar därför att kostnaderna under pågående läsår skallutgöra underlaget för fördelningen av resurser till den fristående skolan.Eftersom dessa inte är slutligt fastställda under pågående år, får utbetalningske på budgeterad genomsnittskostnad. Om det slutliga utfallet skulle blihögre än det i budgeten fastställda, bör skolan ha rätt att fåmellanskillnaden. Jag finner det däremot inte rimligt att en fristående skolaskall betala tillbaka om det erhållna bidraget blivit för högt i förhållandetill utfallet. Någraremissinstanser påpekar att det råder stor oklarhet om vad som ingår ibegreppet "genomsnittlig kostnad" och efterlyser en precisering.Enligt vad jag erfarit har det i många fall varit svårt för den friståendeskolan att få veta vad som ingår i kommunens beräkningar. Enligt min meningskall kommunens samtliga kostnader för ingå i beräkningunderlagetför genomsnittskostnaden. Inga skolkostnader skall således uteslutas. Vidareanser jag i likhet med några remissinstanser att det är angeläget att kommunenfår en rimlig planeringsperiod när fristående skolor inrättas. Jag föreslårdärför att ansökan om godkännande av en fristående skola skall lämnas senastden året innan bidragsåret börjar för att skolan skall ha rätt tillbidrag. En skola, som efter detta datum kommer in med ansökan, kan givetvisstarta utan bidrag påföljande år, om beslut om godkännande föreligger. Denangivna tidpunkten bör gälla generellt. Om en kommun har för avsikt att lägganed en grundskola, bör den informera om detta så att andra har möjlighetatt - med god planering - i stället starta en fristående skola. Självklart böri sådana fall en kortare ansökningstid kunna accepteras av kommunema. Jag serdet som naturligt att en kommun ger sina invånare lika godaplaneringsförutsättningar som kommunen själv har, varför jag inte finneranledning att särskilt lagreglera detta.