prop · GF03126 · 1992-01-01 00:00:00 — I propositionen läggs fram förslag till en ändring i datalagen (1973:289) som innebär att arbetsgivare utan tillstånd från datainspektionen skall kunna använda ADB- baserade löne- och personaladministrativa register för att bedöma när en rehabiliteringsutredning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall påbörjas. Lagändringen avses träda i kraft . Lag om ändring i datalagen (1973:289) Härigenom föreskrivs att 2 a § datalagen (1973:289)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillstånd av datainspektionen behövs inte för personregister vars inrättande beslutas av eller regeringen. Innan sådant beslut fattas skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen i fråga om register som skall innehålla uppgifter som avses i 2 § andra stycket. Tillstånd behövs inte heller för personregister som har tagits emot för förvaring av en arkivmyndighet. Utan hinder av 2 § andra stycket 1 får 1. sammanslutningar inrätta och föra personregister som innehåller sådana uppgifter om medlemmars politiska uppfattning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt som utgör grunden för medlemskapet i sammanslutningen, 2. myndigheter inom hälso- och sjukvården för vård- eller behandlingsändamål inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om någons sjukdom eller hälsotillstånd i övrigt, 3. myndigheter inom inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom , 4. läkare och tandläkare 4. läkare och tandläkare inrätta och föra inrätta och föra personregister som personregister som innehåller sådana innehåller sådana uppgifter om någons sjukdom uppgifter om någons sjukdom eller hälsotillstånd i eller hälsotillstånd i övrigt som de har erfarit i övrigt som de har erfarit i sin yrkesverksamhet. 5. arbetsgivare inrätta och föra personregister för löne- och personaladministrativa ändamål, som innehåller sådana uppgifter om arbetstagares sjukdom som avser tid för sjukfrånvaro. Denna lag träder i kraft . Den nya bestämmelsen skall även tillämpas på sådana personregister för löne- och personaladministrativa ändamål som inrättats före ikraftträdandet. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet . , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om ändrade tillståndsregler för personaladministrativa personregister Från har arbetsgivarens skyldigheter i samband med arbetstagares sjukdom utvidgats. Enligt lagen (1991:1047) om sjuklön är arbetsgivaren skyldig att av en arbetstagares sjukperiod betala s.k. sjuklön. Den nya lagen innebär att arbetstagaren sjukanmäler sig hos arbetsgivaren, som i sin tur har rapporteringsskyldighet till . Genom ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring infördes regler om arbetslivsinriktad rehabilitering och om ersättning vid sådan rehabilitering. Ändringarna innebär att arbetsgivaren fått ett ökat ansvar för de anställdas rehabilitering. Datainspektionen har i en framställning till regeringen föreslagit en ändring i datalagen (1973:289) som undantar arbetsgivarnas personregister för löne- och personaladministrativa ändamål från tillståndsplikt även i de fall arbetsgivaren använder tidsuppgifter om arbetstagares sjukfrånvaro i registren för att bedöma om en rehabiliteringsutredning enligt lagen om allmän försäkring skall påbörjas. Framställningens lagförslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Framställningen har remissbehandlats. Yttranden har avgivits av justitieombudsmannen (JO), justitiekanslern (), , kammarrätten i , , , , , , (), akademikers centralorganisation (), i (LO), () och Företagens uppgiftslämnardelegation. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr 91--3903). Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över ett förslag till ändring i datalagen vilket upprättats på grundval av datainspektionens framställning. Det förslag som remitterats till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Lagrådet har i princip godtagit förslaget men föreslagit ändringar av lagteknisk natur. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 3. Datalagen (1973:289, omtryckt 1982:446, ändrad senast 1991:1958) syftar till att skydda den enskilde mot sådant intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av att personuppgifter registreras med hjälp av ADB. Genom ändringar i datalagen (prop. 1981/82:189, KU 33, rskr. 349, SFS 1982:446) slopades det generella tillståndskravet för att inrätta och föra personregister med hjälp av ADB. I stället infördes en skyldighet för dem som vill föra personregister att anmäla dessa till datainspektionen för att få licens. Tillståndskravet begränsades till register som innehåller uppgifter av känslig art, avser personer som saknar anknytning till den registeransvarige eller uppgifter som hämtas från annat personregister. Ett exempel på när anknytning anses föreligga mellan den registeransvarige och den registrerade är anställning. Detta innebär att arbetsgivares personregister över sina anställda i stor utsträckning undantogs från det tillståndskrav som tidigare gällde. De flesta arbetsgivare torde föra någon form av löne- och personalregister för att sköta administrationen av arbetstagarnas löner och andra anställnings förmåner. Registreringen kan då ske på olika sätt. Löne- och personalregister kan bestå av ett sammanhängande register eller av flera delregister, som tillsammans bildar det personregister som förs i arbetsgivarens verksamhet för löne- och personaladministration. Registreringen kan skötas manuellt eller med hjälp av ADB. I den mån registreringen görs med hjälp av ADB är datalagens regler tillämpliga, eftersom registren så gott som undantagslöst torde vara att anse som personregister i datalagens mening. Innehållet i registren kan variera beroende på förhållandena i de olika verksamheter, där sådana register förs. Gemensamt för många löne- och personalregister är dock att de innehåller uppgifter som direkt berör förhållandet mellan arbetsgivaren och hans anställda och att uppgifterna inte är av särskilt integritetskänslig natur. Detta gäller bl.a. uppgifter för beräkning, redovisning och utbetalning av lön och andra förmåner eller motsvarande, t.ex. rätt till sjuklön, semester eller pension samt för framställning av meddelanden eller underlag för meddelanden, vilka arbetsgivaren är skyldig att lämna enligt författning, kollektivavtal eller andra avtal med arbetstagarna. Registrering i anställningsförhållanden är inte särreglerad i datalagen. Merparten av de löne- och personalregister arbetsgivare för med hjälp av ADB och som innehåller uppgifter om arbetstagarna torde vara sådana register som på grund av innehållet i 2 § andra stycket 3 datalagen får föras utan tillstånd. De flesta löne- och personalregister är alltså sannolikt av det slaget att de får föras med stöd av enbart licens. Utöver licens krävs dock tillstånd enligt 2 § andra stycket datalagen bl.a. om ett register skall innehålla känsliga uppgifter såsom uppgifter om sjukdom eller hälsotillstånd. Tillstånd att inrätta och föra ett personregister som skall innehålla sådana uppgifter får endast ges om särskilda skäl föreligger (4 § andra stycket datalagen). Löne- och personalregister är normalt inte av den arten att de anses tillståndspliktiga på den nu angivna grunden. Registren innehåller visserligen uppgifter om tidpunkten för arbetstagarnas sjukfrånvaro. Dessa uppgifter används emellertid endast i löneadministrativt syfte. Enligt den praxis som utbildats betraktas därför inte en sådan uppgift som en uppgift om den registrerades sjukdom och hälsotillstånd utan som en frånvarouppgift som behövs för löne- och sjuklöneberäkning. 2.2 Ny lagstiftning om arbetstagares sjukdomsfall m.m. Lagen (1991:1047) om sjuklön, som trädde i kraft , skall utgöra grunden för sjukersättning framför allt vid korta sjukdomsfall (prop. 1990/91:181, SfU18, rskr. Enligt lagen ges arbetstagare en lagstadgad rätt att av varje sjukdomsfall (sjuklöneperioden) behålla viss del av den lön och andra anställningsförmåner, som han skulle ha fått, om han fullgjort sina arbetsuppgifter. Andelen skall vara av med sjuklön och återstående dagar av sjuklöneperioden. Arbetstagarnas rätt till sjuklön bygger på att anmälan av sjukdomsfallet görs hos arbetsgivaren. Denna skall i sin tur till anmäla sjukdomsfall som har givit arbetstagare hos honom rätt till sjuklön och som fortsätter efter sjuklöneperiodens utgång. Vidare skall arbetsgivaren lämna uppgift till -- eller under vissa förutsättningar till -- om sjukdomsfall som föranlett sjuklön. Genom en ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), som trädde i kraft , infördes regler om ansvar för arbetslivsinriktad rehabilitering och om ekonomisk ersättning vid sådan rehabilitering (prop. 1990/91:141, SfU16, rskr. 303, SFS 1991:1040). Innebörden är att arbetsgivaren fått ett ökat ansvar för de anställdas rehabilitering. Arbetsgivaren svarar för att behovet av rehabiliteringsåtgärder utreds när den anställde på grund av sjukdom har varit borta från arbetet längre än , när den anställde haft upprepade korta sjukdomsfall eller när den anställde själv begär det (22 kap. 3 § andra stycket AFL). En sådan rehabiliteringsutredning skall ske i samråd med den anställde. Utredningen skall tillställas . Arbetsgivaren svarar vidare för att sådana arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder vidtas som kan genomföras inom eller i anslutning till den egna verksamheten. Inriktningen skall därvid vara att den anställde skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren och att andra alternativ prövas först när dennes åtgärder är uttömda. Föredragande statsrådet underströk i propositionen vikten av att arbetsgivaren har en ändamålsenlig organisation för rehabiliteringsarbetet och ett system för att tidigt fånga upp behovet av rehabilitering (prop. 1990/91:141 s. 42). Även i arbetsmiljölagen (1977:1160) har ändringar gjorts som kan påverka arbetsgivaren i nu berörda avseenden. Enligt ändringar i lagen, som trädde i kraft , har arbetsgivaren en skyldighet att systematiskt planera, leda och kontrollera arbetsmiljön, att utreda arbetsskador och vidta de åtgärder som behövs för att följa upp dessa och att upprätta handlingsplaner för de åtgärder som inte kan vidtas genast (prop. 1990/91:140, AU22, rskr. 302, SFS 1991:677). Vidare infördes en skyldighet för arbetsgivaren att se till att en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet bedrivs på arbetsstället. I sin framställning anför datainspektionen att ändringen i lagen om allmän försäkring, varigenom arbetsgivarna ålagts ett ansvar för att behovet av rehabilitering av arbetstagare utreds, med största sannolikhet kommer att medföra att arbetsgivarna vill använda de personregister de redan för i sin löne- och personaladministrativa verksamhet bl.a. för att ta fram uppgifter om de är skyldiga att påbörja en rehabiliteringsutredning. En sådan användning av registren innebär att dessa blir tillståndspliktiga och inspektionen förväntar sig därför ett stort antal ansökningar från arbetsgivare om tillstånd att få använda sina löne- och personalregister även för detta ändamål. Datainspektionen har gjort den bedömningen att tillstånd undantagslöst skulle beviljas för denna typ av register. Handläggningen av tillståndsansökningarna hos inspektionen skulle komma att ta i anspråk en avsevärd del av de resurser som används för andra arbetsuppgifter som är till större nytta för integritetsskyddet. I framställningen föreslås därför att en ändring görs i datalagen som undantar arbetsgivares löne- och personalregister från tillståndsplikt även när de används för ifrågavarande ändamål. Jag återkommer till denna fråga under avsnitt 3. Datainspektionen har i sin framställning även tagit upp frågan om bestämmelserna i den nya lagen om sjuklön kommer att medföra några förändringar i arbetsgivares användning av löne- och personalregistren. Enligt inspektionen innebär de nya bestämmelserna inte att arbetsgivaren behöver registrera fler uppgifter eller uppgifter av annan art än vad som redan sker. Lagens regler medför inte heller att arbetsgivaren behöver använda de registrerade uppgifterna för andra ändamål än . Den omständigheten att arbetsgivaren enligt 12 § lagen om sjuklön är skyldig att anmäla sjukdomsfall till eller att lämna uppgift om sjukdomsfall till påverkar enligt inspektionen inte frågan om tillståndsplikt för registren. Mitt förslag: Datalagen ändras så att tillstånd från datainspektionen inte längre skall krävas för att en arbetsgivare skall kunna använda tidsuppgifter om anställdas sjukfrånvaro i ADB-baserade löne- och personalregister för att bedöma när en rehabiliteringsutredning enligt lagen om allmän försäkring skall påbörjas. Framställningen från datainspektionen överensstämmer i princip med mitt förslag. Remissinstanserna: Alla remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. JO, som i sak inte har något att erinra mot förslaget, föreslår att lagtexten får en annan utformning som bättre ansluter sig till konstruktionen av bestämmelsen i övrigt. anser att en särskild övergångsbestämmelse bör övervägas för de fall där datainspektionen redan beviljat tillstånd för arbetsgivaren att använda sitt löne- och personalregister för visst rehabiliteringsändamål. Kammarrätten i ifrågasätter om inte regleringen bör utformas så att det klart framgår av datalagen att tillstånd inte behövs för ifrågavarande register vare sig de skall användas i löneadministrativt syfte eller för att tjäna som underlag för att arbetsgivaren skall kunna fullgöra sitt rehabiliteringsansvar. förutsätter att datainspektionen i lämplig form aktualiserar sin information till arbetsgivarna om att dessa bör informera de anställda om sina personregister och det huvudsakliga ändamålet med dessa. LO framför liknande synpunkter. Företagens uppgiftslämnardelegation och tillstyrker förslaget mot bakgrund av de skyldigheter som ålagts företagen enligt lagen om allmän försäkring. SAF anför liknande synpunkter som Företagens uppgiftslämnardelegation. Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare nämnt torde merparten av de löne- och personalregister arbetsgivare för med hjälp av ADB kunna föras utan tillstånd av datainspektionen. Dessa register innehåller normalt bl.a. uppgifter om tidpunkter beträffande arbetstagarnas sjukfrånvaro för att arbetsgivaren på ett riktigt sätt skall kunna beräkna de ekonomiska konsekvenserna, t.ex. i form av löneavdrag. Då dessa uppgifter används i löneadministrativt syfte och inte för att skapa en bild av den registrerades hälsotillstånd, anses de av datainspektionen inte som sådana uppgifter om den registrerades sjukdom eller hälsotillstånd som enligt 2 § andra stycket 1 datalagen jämfört med 4 § andra stycket gör ett personregister tillståndspliktigt. Enligt datainspektionen innebär inte heller de bestämmelser som gäller huvudsakligen inom den offentliga sektorn om s.k. arbetsgivarinträde och enligt vilka bestämmelser arbetsgivare redan nu betalar ut sjuklön till sina arbetstagare, att tillståndsplikt inträder för den registrering om sjukfrånvaron som arbetsgivarna gör för administrativa ändamål. De nya bestämmelserna om arbetsgivares rehabiliteringsansvar i lagen om allmän försäkring innebär i och för sig inte att personregistren behöver tillföras några nya uppgifter eller uppgifter av annan art. Däremot skulle en användning av löne- och personalregistren för att ta fram uppgifter om att arbetsgivaren är skyldig att påbörja en rehabiliteringsutredning kunna sägas innebära att ändamålet med registren ändras. Ändamålet med att lagra uppgifter om tidpunkter för sjukfrånvaro blir då inte längre enbart en fråga om löneadministration. Uppgifterna får genom den nya användningen ett nytt syfte, nämligen att söka fram eventuella rehabiliteringsfall och skulle på grund därav kunna anses vara uppgifter inte endast om frånvaro från arbetet utan även om arbetstagares hälsotillstånd. En sådan användning av registren skulle med det synsätt som ligger bakom den nuvarande lagtillämpningen göra att de blir tillståndspliktiga enligt 2 § andra stycket 1 datalagen. Enligt 4 § andra stycket datalagen krävs i så fall särskilda skäl för att datainspektionen skall ge tillstånd för ett sådant register. Den nya användningen av tidsuppgifter för arbetstagares sjukfrånvaro innebär visserligen att uppgifter med större fog skulle kunna anses vara sådana som nämns i 4 § andra stycket datalagen, men uppgifterna kan ändå inte sägas vara av särskilt integritetskänsligt slag, eftersom de endast skall kunna utnyttjas för att se om det finns anledning att utreda om ett faktiskt rehabiliteringsbehov föreligger eller inte. Med hänsyn till den nya lagstiftningen om arbetsgivares rehabiliteringsansvar och de överväganden som lett fram till denna anser jag i likhet med datainspektionen att datalagens krav på särskilda skäl för tillstånd skulle anses vara uppfyllda, om registren faller under tillståndsplikten. Som jag har nämnt har datainspektionens förslag fått ett enbart positivt mottagande av remissinstanserna. Jag anser därför i likhet med remissinstanserna att det finns skäl att justera datalagen så att det slås fast att arbetsgivarna utan tillstånd kan använda tidsuppgifter om arbetstagares sjukfrånvaro i sina löne- och personalregister för ifrågavarande ändamål. Regleringen bör ges formen av ett undantag från tillståndsplikten genom en ny femte punkt i 2 a § tredje stycket. Lagrådet har föreslagit att undantaget i datalagen bör utformas så att det framgår att en arbetsgivare utan tillstånd får inrätta och föra personregister för löne- och personaladministrativa ändamål, såvida registret inte innehåller andra uppgifter om en arbetstagares sjukdom än tidsuppgifter om hans sjukfrånvaro. Denna formulering passar enligt lagrådet bättre in i lagens systematik och den tar även hänsyn till att undantagen från tillståndsplikten i 2 a § tredje stycket har sin utgångspunkt i vad ett personregister innehåller. Jag godtar med viss justering lagrådets förslag till formulering. Med denna utformning av lagtexten uppstår inte, som JO påtalat, några tvivelsmål om att en arbetsgivare utan tillstånd får inrätta och föra ett löne- och personalregister i syfte att redan från början använda registret för att fullgöra sitt rehabiliteringsutredningsansvar. Den föreslagna utformningen av lagtexten tillgodoser även uppfattningen hos kammarrätten i , nämligen att det bör framgå av datalagen att tillstånd inte behövs för att registrera tidsuppgifter om arbetstagares sjukdom vare sig uppgifterna används i löneadministrativt syfte eller för att tjäna som underlag för att arbetsgivaren skall kunna fullgöra sitt rehabiliteringsansvar. En negativ effekt som slopandet av tillståndskravet skulle kunna medföra är att datainspektionen inte har möjlighet att med stöd av 6 § datalagen meddela särskilda föreskrifter för den registeransvarige. Datainspektionen har emellertid i sin framställning anfört att de föreskrifter som skulle kunna komma i fråga i ett tillståndsbeslut är bestämmelser om ADB-säkerhet och information till arbetstagarna. Inspektionen uppger att den normalt inte meddelar några föreskrifter i dessa frågor utan i stället hänvisar till sina allmänna råd om ADB-säkerhet. Enligt min mening utgör därför avsaknaden av möjligheten att meddela särskilda föreskrifter för registren inte något hinder mot att göra undantag från tillståndskravet. Enligt vad jag erfarit har datainspektionen beslutat utfärda allmänna råd om tillståndsfria personregister med uppgifter om arbetstagare. Den av och LO väckta frågan om vikten av att arbetsgivarna lämnar arbetstagarna information om personregistren och om registrens huvudsakliga innehåll behandlas i dessa allmänna råd. Jag vill poängtera att den föreslagna ändringen i datalagen inte medför att arbetsgivaren får registrera andra uppgifter än vad som gällt vid användningen av sitt tillståndsfria löne- och personalregister. Lagändringen innebär bara att den nya användningen av tidsuppgifter om arbetstagares sjukfrånvaro inte längre omfattas av tillståndsplikt. I den mån en arbetsgivare vill tillföra registren uppgifter om hälso- eller sjukdomstillstånd, såsom t.ex. diagnosuppgifter, blir registren även fortsättningsvis tillståndspliktiga och arbetsgivaren måste söka tillstånd för registreringen hos datainspektionen. Exempelvis kan en arbetsgivare i löne- och personalregistret vilja föra in de nya uppgifter som kommer fram vid rehabiliteringsutredningen om arbetstagaren. Det kan vara uppgifter som arbetsgivaren finner anledning att dokumentera som underlag för rehabiliteringsutredningen, uppgifter om utredningen liksom om de åtgärder denna resulterat i. Dessa uppgifter får då antas bli uppgifter om diagnos, vidtagna rehabiliteringsåtgärder, åtgärdernas resultat och liknande. Uppgifterna är av den arten att de uppenbarligen är att anse som sådana uppgifter om arbetstagares sjukdom eller hälsotillstånd som inte gäller tidpunkter för sjukfrånvaro, vilket medför att de inte får registreras utan tillstånd enligt datalagen. Tillståndsplikt inträder även i de fall när sådana känsliga uppgifter i och för sig hålls utanför löne- och personalregistren men någon uppgift eller markering tillförs registren som utvisar att arbetstagaren uppfyller kriterierna för rehabiliteringsutredning eller att frågan om en sådan utredning väckts. har ifrågasatt om det inte behövs en särskild övergångsbestämmelse i de fall datainspektionen före lagändringen meddelat tillstånd att använda ett personaladministrativt register för ifrågavarande ändamål och förenat tillståndsbeslutet med särskilda föreskrifter. Som jag tidigare nämnt har datainspektionen i sin framställning uppgivit att den i dessa tillståndsbeslut inte brukar meddela några föreskrifter enligt 6 § datalagen, utan i stället hänvisar till de allmänna råd som finns. Något skäl att införa en övergångsbestämmelse av den nämnda anledningen torde därför inte föreligga. Däremot bör den av mig föreslagna lagtexten för tydlighetens skull kompletteras med en övergångsbestämmelse som klargör att det föreslagna undantaget från tillståndsplikt även omfattar de personregister för löne- och personaladministrativa ändamål som inrättats före lagändringens ikraftträdande. Datainspektionen har, som jag tidigare nämnt under avsnitt 2.3, i sin framställning anfört att bestämmelserna i lagen om sjuklön inte innebär att arbetsgivaren behöver använda sitt löne- och personaladministrativa personregister för nya ändamål eller att arbetsgivaren behöver registrera andra uppgifter eller uppgifter av annan art . Den omständigheten att arbetsgivaren enligt lagen om sjuklön är skyldig att rapportera sjukdomsfall till och påverkar enligt inspektionen inte frågan om tillståndsplikt för registren. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot dessa bedömningar av datainspektionen. Jag har heller inget att tillägga i denna del. I enlighet med vad jag nu anfört har inom upprättats förslag till lag om ändring i datalagen (1973:289). Förslaget har granskats av lagrådet. Jag hemställer att regeringen föreslår att anta förslaget till lag om ändring i datalagen (1973:298). Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå att anta det förslag som föredraganden har lagt fram. Lag om ändring i datalagen (1973:289) Härigenom föreskrivs att 2 a § datalagen (1973:289)2 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillstånd av datainspektionen behövs inte för personregister vars inrättande beslutas av eller regeringen. Innan sådant beslut fattas skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen i fråga om register som skall innehålla uppgifter som avses i 2 § andra stycket. Tillstånd behövs inte heller för personregister som har tagits emot för förvaring av en arkivmyndighet. Utan hinder av 2 § andra stycket 1 får