prop · GG03150 · 1992-12-31 00:00:00 — Skälenför min bedömning: Saneringen av de offentliga finansema kan inte ske utan attockså de finansiella föratsättningama för kommunsektorn påverkas. De stora kravpå sanering av de offentliga finansema som jag tidigare redovisat i denreviderade finansplanen kommer således att få effekter även för den kommunalasektom. Det är därför av stor vikt att kommunföreträdarna känner ett ansvar förhelheten i den svenska ekonomin. /94 beräknas statsbudgetens underskott uppgå till 191,2miljarder kronor medan den kommunala sektoms finansiella sparande /94 visar på ett överskott på ca . Denkommunala sektom har således jämfört med staten fortfarande goda ekonomiskaförhållanden. De kan dock variera kraftigt inom sektorn. Frånoch med /95 försämras dock situationen. Med deberäkningsföratsättningar som ligger till grand för den långsiktiga konsekvenskalkylenuppvisar kommunsektom ett negativt finansiellt sparande på 5-16 miljarderkronor. Det är framförallt budgetåren 1993/94 -1995/96 som det sker en kraftigförsämring. Till stor del förklaras försämringen av skatteinkomsternasutveckling. Medhänvisning till vad jag har sagt om det ekonomiska läget anser jag attäven kommunsektorn bör delta i ansträngningama att eliminera det strakturellaunderskottet i de offentliga finansema . Det irmebär att det intefinns utrymme för någon uppräkning av statsbidragen för och de närmasteåren därefter. Jag finner således att nominellt oförändrad bidragsram tillkommuner och landsting, med undantag för regleringar med hänsyn tillfinansieringsprincipen, är den nivå som bör vara aktuell . Föratt underlätta en anpassning av den kommunala verksamheten när den ekonomiskasituationen snabbt försämras föreslås, som jag nämnde i inledningen, som enengångsåtgärd att finansieringsprincipen inte tillämpas för vad gällerden beslutade särUcningen av grandavdraget. Detta innebär att kommuner ochlandsting tillförs för som de annars inte skulleha erhållit. Jag utgår ifrån att detta tillskott skall medföra att de kommunalaskattesatserna inte höjs utan snarare i vissa fall borde kunna sänkas. Somvillkor för att få del av dessa medel bör för varje enskild kommun eller varjeenskilt landsting gälla att skattesatsen inte höjs för . 7.2.2 Den kommunala ekonomin budgetåren 1993/94-1997/98 1992/93:150 Bilaga 6 Minbedömning: Det kommer framgent att krävas en mycket stram prövning av denkommunala sektoms utgifter. Skälenför min bedömning: Försämringen i statens finanser har skett i snabb takt.Budgetunderskottet för innevarande budgetår beräknas uppgå till 190,1 miljarderkronor eller i förhållande till BNP. Underskottet för budgetåret1993/94 beräknas bli av motsvarande storleksordning. Jag baserar min bedömningpå den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK) som är ett av regeringens underlaginför beslut om utformningen av en långsiktig utgiftsstrategi. Beräkningama iLK:n visar bland annat hur stor del av samhällets resurser som beräknas tas ianspråk av staten och kommunsektorn och därmed hela den offentliga sektom underperioden /94 - 1997/98. Bedömningen överensstämmer med den som görs i denreviderade nationalbudgeten. Den revideradefinansplanens mål om realt oförändrade utgifter för offentlig konsumtioninnebär att utgiftema för den offentliga skattefinansierade konsumtionen fåröka högst i takt med den allmänna prisutvecklingen så som den mäts iförhållande till utvecklingen av BNP. För att den skattefinansierade kommunalakonsumtionen skall vara realt oförändrad krävs att volymen för de resurser somanvänds för skattefinansierad offentlig konsumtion minskar med lika mycket somdet relativa priset ökar, dvs. Jag har i min bedömningäven tagit hänsyn till ökade behov med anledning av demografiska förändringaroch medicinsk-teknisk utveckling. resp.Landstingsförbundet räknar med att demografiska förändringar samtmedicinsk-teknisk utveckling skulle leda till en årlig ökning av den kommunalakonsumtionen med för kommunerna och förlandstingen. En årlig minskning av den kommunala konsumtionen kräversåledes årliga utgiftsminskningar, produktivitetsföbättringar eller höjdaavgifter motsvarande för kommunerna och för landstingen. Utvecklingen avkommunsektorns finansiella sparande förstärks då ettfinansiellt överskott på uppstår. De positivaresultaten är emellertid tillfälliga och förklaras till största delen av dennedväxling av pris- och löneökningstakten som ägde ram ikombination med ökade skatteintäkter till följd av den tvåårigaeftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. Itabell 2 redovisas den kommunala sektorns finansiella sparande budgetåren1993/94 - 1997/98. 1 dessa beräkningar har hänsyn inte tagits till dentillfälliga inkomstförstärkning på som den ej utfördaregleringen avseende det sänkta grandavdraget innebär 1994. Tabell 2 Den kommunala sektorns finansiella sparande (mdkr) Prop. Budgetär 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 Bilaga 6 sparande +2,1 -10,5 -15,5 -11,0 -5,4 /94 försämras det finansiella sparandet för kommunsektorn något,men är fortfarande positivt. Under resten av LK-perioden förväntas ett negativtfinansiellt sparande på per budgetår. Det är framföralltfrån budgetåren 1993/94 -1995/96 som det sker en kraftig försämring. Till stordel förklaras försämringen av skatteinkomstemas utveckling. Dengenomsnittliga kommunala utdebiteringen antas oförändrad . Skatteinkomsteraa har reducerats på grand av de förväntadeekonomiska regleringama mellan staten och kommunsektorn med anledning avfinansieringsprincipens tillämpning. Försämringenav det finansiella sparandet motsvaras inte av en ökad uppbyggnad av denkommunala sektoms reala tillgångar. Realinvestering-arna förväntas öka någotunder LK-perioden men inte lika snabbt som det finansiella sparandet försämras.Fortfarande är dock investeringama under hela LK-perioden större än detfinansiella sparandeunderskottet, dvs. brattosparandet är positivt. Förnärvarande pågår en omfattande korrigering av kommunemas och landstingensredovisning genom att allt fler redovisar pensionsskulden som en långfristigskuld. Pensionsskulden utgör värdet av kommunemas och landstingens beräknadeframtida åtaganden både till nuvarande och framtida pensionärer. För att täckaökningen av pensionsskulden och för att investeringar skall finansieras utanatt öka kommunemas nettoupplåning krävs ett finansiellt sparande som ärpositivt. Det innebär att kommunsektorn för att täcka sina kostnader förpensionskulden enligt och bör haett positivt finansiellt sparande på för attinte minska kommunsektoms eget kapital. Givetatt det kommunala skatteuttaget inte höjs och att de statliga överföringarnautvecklas restriktivt blir slutsatsen att den kommunala sektora står införbetydande krav på anpassning. En möjlighet är att effektivisera ochrationalisera och på så sätt öka produktiviteten i den konimunala verksamhetenoch därigenom minska kostnadema. I detta sammanhang kan en viss ökning av dekommunala avgiftema bidra till finansieringen av angelägen verksamhet och ocksåfungera som ett instrament för att minska efterfrågan på och därmed ocksåomfattningen av den konimunala verksamheten. 1992/93:150 Bilaga 6 Minbedömning: Det är rimligt att en del av den ökning av hushållens disponiblainkomster som kan förväntas vid en återhämtning av den svenska ekonomin tas ianspråk för en ökad grad av avgiftsfinansiering av den kommunala verksamheten.Varje kommun bör därför noga pröva och utveckla sin avgiftspolitik. I dettaarbete måste en avvägning mellan såväl fördelningspolitiska konsekvenser somsamhällsekonomiska effektivitetsaspekter göras. Ett utredningsarbete avsespåbörjas inom med inriktning mot att belysa möjligheten attöka avgiftsbeläggningen och höja de redan nu existerande avgiftema samt vilkafördelningspolitiska effekter som uppstår i samband med ett sådant förfarande. Skälenför min bedömning: Skattefinansiering kommer även att spela endominerande roll för finansieringen av den kommunala verksamheten. Detbegränsade resursutrymmet för den kommunala verksamheten aktualiserar dockfrågan om avgiftemas roll som finansieringskälla. Avgiftsfinansiering kan påen del områden ha vissa fördelar som komplement till skattefinansiering.Konsumenten avgör själv om hon vill betala för tjänsten eller avstå från den.Därmed kan efterfrågan påverkas av medborgarnas betalningsvilja.Avgiftssättningen kan därigenom bli ett instrament för att genomföra de omprioriteringarinom den kommunala verksamheten som är samhällsekonomiskt önskvärda. Avgifter kan också fungerasom styrmedel genom att avgiftsnivån sätts så att den avspeglar kostnaden förolika tjänster. Därmed kan en överkonsumtion av vissa kostsamma tjänster förhindras.Ett exempel är att ett högre avgiftsuttag inom den dyra akutsjukvårdenuppmuntrar patienten att i första hand söka sig till den billigareprimärvården. En ökad grad avavgiftsfinansiering kan också iimebära nackdelar, främst fördelningspolitiska.Ökade avgifter får inte iimebära att vissa individer i praktiken utestängs frånkommunal service. Ett sätt att lösa detta problem är t.ex. användningen avhögkostnadsskydd. Fråganom en pålaga skall anses utgöra en skatt eller en avgift är av betydelse för ivilken grad enligt regeringformen kan delegera kompetensen attbesluta om skatten eller avgiften. Skatter kännetecknas främst av attbetalningen är obligatorisk samt att någon motprestation inte lämnas närskatten betalas. Avgifter utmärks i allmänhet av att de är frivilliga och får en bestämd tjänst eller prestation för den summa pengar man betalar. Omen avgift innefattar en vinst eller ett överattag kan den ur statsrättsligsynpunkt vara att betrakta som en skatt. Ett utredningsarbete avsespåbörjas inom med inriktning mot att belysa möjligheten attöka avgiftsbeläggningen och höja de redan nu existerande avgiftema samt vilkafördelningspolitiska effekter som uppstår i samband medett sådant förfarande. Utredningen skall Prop. 1992/93:150 bland annatbelysa vilka effekter som kan uppstå i de fall kraftiga Bilaga 6avgiftshöjningar kombineras med sänkt utdebitering inom den kommunala sektom,samt vilken effekt en sådan åtgärd kan få på efterfrågan och behovet avkommunala tjänster. 7.3 Behov av förändringar i nuvarande skatte- och bidragssystem 1föregående avsnitt har jag redovisat min uppfattning och bedömning när detgäller det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektom för de närmasteåren. Sammanfattningsvis kan sägas att det kommer att ställas stora krav påkommunsektorns anpassningsförmåga. Det är därför av stor vikt att skatte- ochbidragssystemen fimgerar på ett ändamålsenligt sätt. Frånoch med gäller ett nytt system för statsbidrag till kommuner samt förutbetalning av kommunalskattemedel till kommuner och landsting. Statsbidragettill kommuner innebär en relativt långtgående inkomstutjämning. Systemetomfattar dock inte de kommuner som har högst skattekraft.Skatteutjämningssystemet för landsting omfattar inte heller alla landstingrespektive kommuner utanför landsting. Statsbidragssystemen är därför, mednuvarande konstraktion och omfattning, otillräckliga för att klara både enutjämning av ekonomiska föratsättningar mellan kommuner respektive landstingoch behovet av sådana generella ekonomiska regleringar mellan staten ochkommunsektorn som följer av finansieringsprincipens tillämpning. År1993 görs en sådan ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektom, vilkeninnebär att ca återförs från kommunsektom till staten.Metoden för att göra denna reglering är ett avdrag från konununalskattemedlen. 7.3.2 Problemi nuvarande skatte- och bidragssystem Jaghar redogjort för den restriktivitet som framöver bör gälla i fråga omstatsbidragen till kommunsektorn. Utjämningsbidragettill kommuner uppgår till för . Med dennaram tillförsäkras alla kommuner en garantinivå på av den uppräknademedel skattekraften. är det två kommuner som inte omfattas av systemet.Särskilda övergångsregler gäller . Fler kommuner kommeratt hamna utanför bidragssystemet när övergångsreglema upphör. Detgrandläggande problemet för inkomstutjämningen är att skillnaderna iskattekraft mellan kommunema är så stora att det skulle krävas en betydligtstörre bidragsvolym för att utjämna skattekraftsskillnadema helt. Alternativtskulle nivån på de tillämpade länsvisa enhetliga skattesatserna isystemet kunna sänkas. Nivån är nu fastställd tfll av utdebite- Prop.1992/93:150 ringstaket i det tidigare skatteutjämningssystemet, plusden Bilaga 6 länsvisa skatteväxlingssatsen till följd avhuvudmannaskapsförändringar, främst äldrereformen. En sänkning från 95 %skulle innebära en sänkning av systemets kompensationsgrad och därmed enförsvagning av inkomstutjämningen. Detta skulle dock möjliggöra en höjning avgarantinivån varmed fler kommuner skulle ingå i systemet. Inkomstutjämningenför kommuner har kritiserats för att den inte ger tillräckliga incitament attbehålla eller öka det egna skatteunderlaget. Bakgranden till kritiken är främstnivån på de tillämpade länsvisa enhetliga skattesatserna och den därmed högakompensationsgraden. För vissa kommuner är de länsvisa enhefliga skattesatsemahögre än den utdebitering som gäller för det egna skatteuttaget. En sänkt nivåpå de länsvisa enhetliga skattesatsema skulle kuima stärka incitamenten menskulle kunna ge andra, negativa effekter, t.ex. att kommuner medmycket låg skattekraft, främst kommuner med ett svagt näringsliv och ettvikande befolkningsunderlag, skulle kunna få ekonomiska problem. Denutjämning av stmkturellt betingade kostnadsskillnader som sker inom ramenför utjämningsbidraget till kommuner grandas på ett förslag som lades avKommunalekonomiska kommittén (se SOU 1991:98). Förslaget blev utsatt föromfattande kritik under remissbehandlingen, både när det gäller denberäkningsmetod som används och de strakturfak-torer som utjämningen baseraspå. Mot denna bakgrand tillkallades en särskild utredare (dir. 1992:77), meduppgift att utveckla principer och metoder för utjämning av straktureUt betingadekostnadsskillnader mellan kommuner. Utredningen, till vilken bl.a. knutits enparlamentarisk referensgrapp, beräknas vara klar under juni månad 1993.Förslaget skall remitteras. Ett reviderat system för kostnadsutjämning avseskunna träda i kraft . Avsamma skäl som för kommunema kan nuvarande statsbidragssystem för landsting ochkommuner utanför landsting sägas vara otillräckligt för att klara både enutjämning av ekonomiska föratsättningar och generella ekonomiska regleringarmellan staten och landstingen till följd av finansieringsprincipen. Statsbidragtill landsting och landstingsfria kommuner utges dels i form avskatteutjämningsbidrag till landsting, dels i form av vissa ersättningar frånsjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen. Sammanlagt uppgår statsbidragentill utan hänsyn tagen tillskatteutjämningsavgiftema och återbetalningen av den tillfälliga indragningenunder . Av landstingen och kommuner utanför landsting omfattas alla utomfyra av skatteutjämningssystemet . Vissa ersättningar frånsjukförsäkringen utgår till alla sjukvårdshuvudmän. Omläggningen år 1993syftade till att åstadkomma en nettoström av pengar från staten tillkommunsektom. var det inte möjligt när det gäller landstingen, varfören reducerad skatteutjämningsavgift finns kvar för dessa även under detta år. Detfinns även ett antal problem förknippade med det faktum att de Prop.1992/93:150 nuvarande utjämningssystemen för kommuner respektive landsting ärBilaga 6 olika utformade. Det fiims också skillnader mellan länen när detgäller fördelningen mellan kommuner och landsting av ansvaret för vissaverksamheter. Det gäller främst kollektivtrafiken samt vården och omsorgen omäldre. En förändring av ansvarsfördelningen pågår också när det gällersärskolan och omsorgema om psykiskt utvecklingsstörda. Den ekonomiskaregleringen vid sådana huvudmannaskapsförändringar försvåras av att olikabidragssystem tillämpas. Problemen har framför allt kommit till uttryck isamband med fastställandet av skatteväxlingsnivåer. Jag återkommer senare dennadag till frågan om skatteväxlingar vid huvudmannaskapsförändringar. Ytterligareett problem på grand av olika huvudmannaskap och olika bidragssystem uppstårvid utformningen av den tidigare nämnda stmkturkostnadsutjamningen. Ekonomiskaregleringar mellan staten och kommunsektorn Underhösten 1992 beslutade om ett antal större förändringar inom skatte-och transfereringssystemen för och framåt. Eftersom dessa förändringarpåverkar underlaget för den kommunala beskattningen, och i vissa fall ävenkommunernas övriga intäkter samt kostnader, görs en ekonomisk reglering mellanstaten och kommunema, vilken för innebär att ca 10 miljarder kronoråterförs från kommunsektom till staten. Det kommer även framöver att fimias ettbehov av ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom till följd avfinansieringsprincipen. Statsbidragssystemennår, med nuvarande konstraktion och omfattning, inte alla kommuner ochlandsting. Det är därför förenat med problem att använda dem för generellaekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom. För att denna regleringskall omfatta alla kommuner och landsting har för valts en metod sominnebär att skatteinkomsterna minskas med ett visst belopp per invånare. Förkyrkliga kommuner minskas den vid ingången av ingåendeskattemedelsfordran med en viss procentsats. Jaganförde i min föredragning till prop. 1992/93:123 att den valda regleringsmetodeninte är långsiktigt hållbar och att jag avsåg att återkomma med förslag tillregeringen om en permanent metod för ekonomiska regleringar mellan staten ochkommunsektom. Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1992/93:123 uttaladefinansutskottet att den nu gällande metoden är acceptabel under enövergångsperiod (bet. 1992/93:-FiU2). Enpermanent metod bör uppfylla krav på rättvisa, enkelhet och hållbarhet på sikt.Med rättvisa avses i detta sammanhang bl.a. att alla kommuner och landstingskall omfattas och att metoden inte får innebära att kommunen eller landstingetkan påverka regleringsbeloppet genom ett visst beteende. Regleringsmetoden börheller inte ha karaktären av avgift. Dessa krav skulle kunna uppfyllas om deekonomiska regleringama kunde ske genom anpassning av statsbidragen, underföratsättning att dessaomfattade alla kommuner och landsting. För att statsbidragen skall Prop.1992/93:150 omfattaalla kommuner och landsting krävs antingen en betydligt större Bilaga 6 bidragsvolymän den nuvarande eller en lägre kompensationsgrad i bidragssystemen.En annan möjlighet är att modifiera det kommunala skatteunderlagetför att därigenom åstadkomma en större utjämning av skattekraftenmellan kommuner respektive landsting och därmed också minskabehovet av utjämning genom statsbidrag. Statenanger riktlinjer för omfattningen på kommunsektoms skattefinansieradeverksamhet. Detma påverkas dels av det kommunala skatteunderlaget ochkommunsektoms skatteuttag och dels av de statliga bidragen till sektom. Omskatteuttaget ökar vid en given ram så borde i princip statsbidragen minskas. Förår 1993 gäller, liksom , ett kommunalt skattestopp.Utdebiteringen för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner får inte överstigaden utdebitering som gällde . Skälen till att skattestoppet förlängdestill att gälla även var främst att det samhällsekonomiska läget intemedger en ökning av den skattefinansierade verksaniheten samt att denkonimunala sektorn är inne i en mycket intensiv och genomgripande omdaning. Skillnadernai utdebitering mellan olika kommuner och landsting är stora.Dessutom har av medborgama en sammanlagd kommunalskatt på mer än30 kronor, vilket var den högsta nivå som angavs som önskvärd i samband medskattereformen. Statensbidrag till kommuner och landsting syftar till att jämna ut sådana skillnader iutdebitering som beror på skillnader i skattekraft och strakturellaförhållanden. Dennu pågående kommunalekonomiska reformen innebär inkomstförändringar för mångakommuner i både positiv och negativ riktning till följd av det nyautjämningssystemet. En anpassning av utdebiteringen borde därför kurma ske.Några skattesänkningar har inte gjorts . Till följd av gällandeskattestopp har kommuner och landsting inte heller kunnat höja skatten. Utgångspunktenför bör vara att den sammantagna kommunala utdebiteringen intefår öka. Ett utrymme för omfördelning av det kommunala skatteuttaget bördäremot finnas. Föratsättningamaför en minskning av spännvidden i utdebitering mellan kommuner och landstingskulle kunna förbättras genom en jämnare fördelning av det kommunalaskatteunderlaget. Kommuner med en låg egen skattekraft har i genomsnitt högreutdebitering än kommuner med en hög egen skattekraft. För landstingen gällerett liknande samband. Den utjämning som sker genom statsbidragen kompenserarinte skattekraftsskillnader fullt ut. Den sänkning av bidragssystemenskompensationsgrad som kan vara angelägen av andra skäl försämrar dockfömtsättningarna för en minskning av spännvidden i utdebitering. Med en jämnare fördelningav det kommunala skatteunderlaget och med ett förbättrat system förkostnadsutjämning skulle skillnaderna i utdebitering kunna begränsas tillsådana som i första hand beror på skillnader i effektivitet samt service- ochavgiftsnivå, dvs. sådant som varje enskild kommun och varje enskilt landstingmera påtagligt rår över. 7.3.3 Förändring av skatte- och bidragssystemet 1992/93:150 Bilaga 6 Minbedömning: Mer stabila skatte- och bidragssystem bör eftersträvas, vilkamöjliggör en långsiktigt hållbar nettoström av pengar från staten tillkommunsektorn och därigenom ger utrymme för framtida ekonomiska regleringartill följd av finansieringsprincipen. Ett utredningsarbete har påbörjats isyfte att förbättra fömtsättningarna för detta i nuvarande system. En särskildutredare bör tillkallas för att se över utjämningssystemet för landsting.Förslag i dessa frågor avses kuima föreläggas ochförändringama skulle i så fall kunna träda 1995. Skälenför min bedömning: Med utgångspunkt i vad jag redovisat i det föregående kankonstateras att det finns ett antal problem förknippade med de ekonomiskarelationerna mellan staten och kommunsektorn och även inom kommunsektorn. Dessaproblem kräver en långsiktigt hållbar lösning. Det kan behövas mer änmarginella förändringar för att lösa dem. De viktigaste problemen är följande. Somett led i saneringen av landets ekonomi måste utrymmet för bl.a. den kommunalaskattefinansierade verksamheten begränsas. Staten måste därvid förfoga övergenerella instmment för att reglera den kommunala sektorns inkomster, utanomotiverade ingrepp i den enskilda kommunens självstyre. Det är således frågaom att göra en avvägning mellan å ena sidan statens rätt att fastställa detsamhällsekonomiska utrymmet och skattetrycket och å andra sidan den kommunalasjälvstyrelsen, främst beskattningsrätten. När skattestoppet upphörfinns det risk för en höjning av kommunsektoms genomsnittliga utdebitering somkan leda till att det samhällsekonomiskt motiverade skattefinansieradeutrymmet för kommunsektom överskrids. Någon form av åtgärder kan därför behövaövervägas. En omfattande ekonomisk reglering mellan kommunsektom och statengörs i form av en omvänd penningström från kommunsektorn eftersomstatsbidragen med nuvarande omfattning och konstraktion är otillräckliga somregleringsinstrament. Dessutom motverkas önskvärda huvudmannaskapsförändringarav att olika bidragssystem gäller för kommuner respektive landsting. Enförändring av skatte- och bidragssystemen bör göras mot denna bakgrand. Ettsyfte bör vara att åstadkomma en långsiktigt hållbar nettoström av pengar frånstaten lill kommunsektorn vilken ger staten möjlighet att göra de generellaekonomiska regleringar som krävs till följdav finansieringsprincipen och det samhällsekonomiskt tillgängliga Prop.1992/93:150 utrymmet. Ett annat syfte bör vara att skapa bättre föratsättningarför Bilaga 6 tillväxt och för en minskad spännvidd i utdebiteringen.