prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Vid revideringen fastställs riktlinjer för en ny treårsperiod, så att dessa löpande avser framåt. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min bedömning. Kommittén anser emellertid att riktlinjerna bör justeras endast vid större förändringar av de samhällsekonomiska förutsättningarna. Remissinstanserna: Många remissinstanser anser att det är viktigt att kommunerna ges stabila och långsiktiga planeringsförutsättningar. De tillstyrker att riktlinjerna omfattar en treårsperiod. anser dock att riktlinjer om utdebitering och statsbidrag som endast avser en treårsperiod inte ger tillräckligt stabila och långsiktiga planeringsförutsättningar. anser att staten bör ta ställning till det år som följer efter den behandlade treårsperioden och därigenom fastlägga förutsättningarna för en ny treårsperiod. Skälen för min bedömning: Kommuner och landsting ställs inför stora krav på förändring och anpassning av verksamheten på 1990- talet. Omfattande strukturella förändringar kommer att behövas. För att inom ramen för samhällsekonomisk balans göra det möjligt att möta medborgarnas behov av bl.a. viktiga sociala tjänster krävs betydande produktivitetsförbättringar. Om utrymme skall skapas för nya reformer eller skattesänkningar kan det också bli nödvändigt att minska eller avveckla verksamheter som skattefinansieras. Statsmakternas agerande gentemot kommuner och landsting bör vara sådant att det bidrar till att sektorn kan ha en rimlig planeringshorisont som ligger långt fram. På det sättet underlättas strukturella förändringar och undviks förhastade kortsiktiga lösningar. En utveckling av system med skolpeng, barnomsorgspeng etc. kommer att innebära att kommuninvånarna får rätt att använda en del av de finansiella resurser som består av kommunalskattemedel och statsbidrag. Dessa medel kommer att användas för skola, barnomsorg etc., men inte nödvändigtvis i verksamhet som kommunerna bedriver. Redan av detta skäl påverkas kommunernas planeringsförutsättningar. Riksdag och regering bör så långt möjligt med hänsyn till de krav som den ekonomiska utvecklingen i landet eller i vår omvärld ställer, ge kommunerna och landstingen de erforderliga planeringsförutsättningarna i samband med att tar ställning till regeringens ekonomiska politik på medellång sikt. Dessa riktlinjer bör grundas på den långtidsutredning som publiceras . De planeringsförutsättningar som kan komma ifråga är vilket finansiellt utrymme som genom kommunal- skatt och statsbidrag kommer att vara tillgängligt. Jag bedömer det emellertid inte möjligt för riksdag och regering att nu lägga fast dessa förutsättningar för en så lång De samhällsekonomiska förutsättningarna och bedömningen av den framtida utvecklingen kan i väsentliga avseenden förändras under denna jämförelsevis långa period. De riktlinjer som formulerar på medellång sikt bör därför revideras i samband med att tar ställning till regeringens ekonomiska politik . I kompletteringspropositionerna ingår numera beräkningar av den offentliga sektorns finansiella utveckling i ett femårsperspektiv. Dessa revideras och rullas då framåt. Det är min bedömning att dessa kalkyler kan ligga till grund för de riktlinjer statsmakterna bör ge kommuner och landsting. 4.2 Det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna Min bedömning: Det är i grunden kommunernas beskattningsrätt som motiverar en avgränsning av den kommunala sektorns samhällsekonomiska utrymme. Detta utrymme begränsas dels av att de för internationell konkurrens utsatta delarna av ekonomin skall ha tillgång till arbetskraft och andra resurser till konkurrenskraftiga löner och priser dels av kravet på långsiktig finansiell balans i den offentliga sektorn. Över en längre tidsperiod bör den kommunala sektorn som helhet uppvisa en finansiell balans i de delar av verksamheten som inte är affärsdrivande. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort sett med min bedömning. Remissinstanserna: och menar att den kommunala verksamheten måste få högre prioritet än vad kommittén förordat inom ramen för ett begränsat totalt skatteutrymme. De pekar vidare på att den finansiella restriktion som en reducerad skattekvot innebär kommer att medföra att den reala verksamhetsvolymen måste skäras ned och att någon restriktion därför inte kommer att behövas. menar att kommitténs analys inte tagit hänsyn till kommunernas betydelse för den samhälls- ekonomiska utvecklingen. Förbundet anser att en alltför kraftig begränsning av verksamheten i kommuner och landsting får en skadlig effekt på samhällsekonomin. anser att kommunernas finansiella sparandeunderskott bör begränsas till viss procent av skatteunderlaget. Skälen för min bedömning: finansplan har jag angett att den ekonomiska politikens huvuduppgifter är att öka tillväxt- och utvecklingskraften i ekonomin och att lägga grunden för en god konkurrenskraft och en varaktigt låg inflationstakt. Denna inriktning av den ekonomiska politiken förutsätter att - de skyddade sektorerna hålls tillbaka så att det finns ett tillräckligt resursutrymme för de konkurrensutsatta delarna av ekonomin att växa - en rad skattesatser sänks och att politiken får en inriktning som möjliggör en reduktion av skattetrycket - en stram finanspolitik baserad på en restriktiv prövning av offentliga utgifter och målet att skapa finansiell balans i den offentliga sektorn under en konjunkturcykel. Kommuner och landsting finansierar en betydande del av produktionen i den skyddade sektorn. Finansieringen av den kommunala sektorns verksamhet tar i anspråk nära hälften av den offentliga sektorns skatteinkomster. kommunala sektorn spelar därför en viktig roll i den ekonomiska politiken. Avvägningen av hur resursutrymmet fördelas mellan de för inter- nationell konkurrens utsatta delarna av ekonomin och de icke- konkurrensutsatta sektorerna är en fråga som berör inte enbart kommunerna. Skälen för att strama åt eller stimulera den inhemska efterfrågan från hushåll och företag gör sig gällande även gentemot verksamhet. En alltför snabb expansion av de skyddade sektorerna riskerar att tränga undan de konkurrens- utsatta delarna, som inte har samma möjlighet att vältra över en kostnadsökning på konsumenterna. Det var i hög grad detta som skedde och som bidragit till de problem svensk ekonomi nu brottas med. Det är konsumenternas värderingar som skall styra resursfördel- ningen mellan olika sektorer i ekonomin. Skattefinansiering innebär emellertid att den direkta kopplingen mellan konsumenternas värdering av en tjänst och kostnaden för att producera den är bruten. Det finns därför anledning att särskilt uppmärksamma utvecklingen av den skattefinansierade konsumtionen. Det ökande internationella beroendet och den närmare anknytningen till den europeiska marknaden kommer att öka skattebasernas rörlighet. Om har markant högre skattesatser än omvärlden kan lättrörliga skattebaser eroderas genom utflyttning, gränshandel m.m. Skatteintäkterna blir lägre. Det innebär även beskattningens samhällsekonomiska kostnad blir högre än . En rad skatter har redan sänkts. Regeringen avser att föreslå ytterligare strategiska skattesänkningar. Kommunernas del av de sammanlagda skatteinkomsterna utgörs dels av kommunalskatten, dels av statsbidragen till kommunerna, eftersom dessa i sin tur finansieras av skattemedel. Summan av dessa båda delar av kommunernas intäkter motsvarade av BNP, vilket kan jämföras med att skatteinkomsterna för hela den offentliga sektorn motsvarade av BNP. Jag bedömer att det inte kommer att finnas förutsättningar att sanera de offentliga finanserna enbart genom en reduktion av statens konsumtion eller statens transfereringar till hushåll och företag. Detta innebär att statsbidragen till kommunerna måste utvecklas mycket restriktivt som kommunal- skatterna inte kan tillåtas öka. En restriktion på kommunernas intäkter måste kombineras med ett krav på kommunernas sparande. Enligt min mening bör detta sparkrav formuleras så att kommunsektorn över en längre tidsperiod skall uppvisa en finansiell balans vad avser de delar av verksamheten som inte är affärsdrivande. Med restriktionen på kommunernas möjligheter att höja skatten kommer kreditmarknadens bedömning rimligen att i huvudsak kunna svara för den erforderliga begränsningen av kommunernas upplåning. Finansiell balans innebär att kommunsektorns löpande intäkter även täcker investeringsutgifterna. En enskild kommun måste självfallet ha möjligheten att lånefinansiera en investering för att på det sättet periodisera utgiften. Likaså är en lånefinansiering motiverad för investeringar som ger kommunen avkastning som överstiger räntekostnaden för upplåningen. I det avseendet är det ingen skillnad mellan en kommun och ett företag. Det som däremot skiljer kommuner från företag är att kommunala investeringar ofta inte ger någon direkt avkastning som kommunerna har beskattningsrätten som yttersta säkerhet vid upplåning. Den restriktion som framgent måste ställas på skattefinansiering innebär att beskattningsrätten kan ha denna funktion. Finansiell balans bör därför eftersträvas för kommunsektorn som helhet. Konsekvensen därav blir att enbart investeringar som ger kommunen avkastning kan lånefinansieras utan att ränteutgifter tränger undan andra kommunala utgifter. Avkastning kan vara direkt knuten till investeringen eller indirekt ge kommunen ökade intäkter via ett större skatteunderlag. Till de delar kommunerna har en rent affärs- drivande verksamhet kan däremot finansiella underskott vara motiverade. 4.3 Riktlinjer för finansiering av den kommunala verksamheten har kommunalskattens andel av kom- munernas intäkter ökat medan statsbidragens betydelse minskat. Sammantaget svarar skatter och statsbidrag för av kom- munernas finansiering. (se tabell 4.2). Avgiftsfinansieringen av kommunalt producerade tjänster utgör, frånsett tekniska tjänster, en relativt liten del av kommunernas produktion. Avgiftsfinansierad verksamhet, som räknas till den privata konsumtionen, har ökat snabbare än den kommunala konsumtionen. har kommunernas intäkter från försäljning av mark och fastigheter utgjort en icke obetydlig inkomstkälla. Tabell 4.2 Den kommunala sektorns inkomster Procent av totala inkomster Kommunalskatt 62%Statsbidrag20% Avgifter Försäljning av mark och fastigheter 2%Övriga inkomster10% 4.3.1 Omfattningen av statsbidragen till kommunerna Min bedömning: Storleken på statens transfereringar till kommuner och landsting bör bestämmas av hur statsmakterna prioriterar den verksamhet som finansieras med kommunalskatt och statsbidrag till kommunerna i förhållande till annan skattefinansierad verksamhet, oavsett om denna produceras av kommuner eller privata tjänsteproducenter. Vidare måste statsbidragen anpassas så att denna verksamhet utvecklas i överensstämmelse med en balanserad samhällsekonomi. I konsekvens med vad jag anfört om kommunernas sam-hälls- ekonomiska utrymme bedömer jag att statsbidragens betydelse för kommunernas finansiering kommer att minska . Utvecklingen av statsbidragen måste dock bedömas samlat med kommunernas skatteintäkter. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min. Remissinstanserna: och anser, i konsekvens med sin bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna, att statsbidragens betydelse för kommunernas finansiering inte kan tillåtas att ytterligare reduceras. Skälen för min bedömning: Kommittén föreslår betydande föränd- ringar av statsbidragssystemet till kommunerna. En ambition har varit att åstadkomma ett statsbidragsystem som så långt som möjligt utjämnar de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna och som ger största möjliga handlingsutrymme för kommuner och landsting att själva utforma sin verksamhet. Jag återkommer till hur ett sådant system skall utformas (avsnitt 6). Ett generellt statsbidragssystem ger nya möjligheter att fastställa det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna. Om de statliga bidragen inte utgör ersättning för en viss prestation bortfaller också ett skäl för att räkna upp bidragen med hänsyn till kostnadsutvecklingen inom något visst område. Prioriteringen gäller således inte längre enskilda verksamhetsområden, utan skattefinansieringen i stort. Statsbidragens storlek blir då beroende av prioriteringen av den skattefinansierade verksamhet som kommunerna ansvarar för i förhållande till andra samhällssektorer. Staten har ansvaret för att detta sker i överensstämmelse med en balanserad samhälls- ekonomi. Jag har tidigare redovisat de restriktioner som måste läggas på den kommunala utdebiteringen och det finansiella sparandet. Det innebär att det är via statsbidragen som statsmakterna kan påverka utvecklingen av den skattefinansierade kommunala verksamheten. Med en oförändrad genomsnittlig skattesats medför kravet på ett sänkt kommunalt skattetryck att statsbidragen uttryckta i oförändrat penningvärde måste utvecklas långsammare än de samlade inkomsterna i ekonomin. En ytterligare restriktion, som jag skall redovisa, är de betydande finansiella obalanser som uppstår på den statliga sidan . Min bedömning: Kommunerna bör beakta möjligheterna till avgiftsfinansiering av sin verksamhet. Det gäller i synnerhet för verksamheter som medborgarna inte är skyldiga att utnyttja. Däremot bör avgift kunna tas ut för eventuell påbyggd service även inom den obligatoriska verksamheten. Vidare bör det finnas en faktisk eller potentiell konkurrens mellan olika producenter som alla bör ges samma subven- tionsgrad. Vid utformningen av hur avgifter tas ut måste även göras en bedömning av de fördelningsmässiga effekterna. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i stort sett med min. Kommittén tar dock inte ställning till vilka områden som kan avgiftsfinansieras eller till olika principer för avgiftssättning. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att såvitt gäller den basservice, som kommunerna bör lämna, vill kammarrätten mana till varsamhet med avgiftsfinansiering. Höjda avgifter kan drabba resurssvaga kommunmedlemmar hårt och medföra höjda kostnader för socialhjälp. Bl.a. och några landsting anser att ett högkostnadsskydd bör byggas in i ett utökat avgiftssystem. Landstingen anför att avgifter som inkomstkälla har på landstingssidan spelat en underordnad roll. Såväl som instämmer i att avgiftsfinansiering kan vara ett sätt att effektivisera resursanvändningen genom en bättre styrning av konsumtionen. Däremot menar förbunden att avgifter inte kan ge några större finansiella tillskott utan att innebära stora negativa fördelningsmässiga konsekvenser. Skälen för min bedömning: En begränsning av den kommunala verksamhetens bidrag till skattetrycket aktualiserar avgifternas roll som finansieringskälla för den kommunala verksamheten. Ett sätt att begränsa de finansiella obalanserna kan vara ökad avgiftsfinansiering. Det kan innebära möjligheter att förbättra kommunernas finanser genom att generera ökade intäkter och genom att dämpa eller styra efterfrågan på tjänster. Avgiftsfinansiering används i varierande omfattning som Olika principer och verksamheter är föremål för utredning. (SOU 1991:110) har lagt sitt slutbetänkande och beredning pågår inom . Utredningsarbete bedrivs dessutom om bl.a. avgifternas roll inom hälso- och sjukvården samt äldreomsorgen. Om avgifter skall få en ökad roll som finansieringskälla måste dock avgifter som egentligen är skatter undvikas. Det bör också finnas faktisk eller potentiell konkurrens mellan olika producenter och subventionsgraden bör vara densamma. Det är emellertid inte möjligt att utveckla generella principer för avgiftssättning. Olika principer kan tillämpas på olika områden. Även om det inte går att utveckla generella principer för avgiftssättning är det min bedömning att avgifter fyller en viktig funktion som effektivitetshöjande styrinstrument. Avgifter ger en mer korrekt signal om den faktiska resursuppoffringen och ger därför information om hur högt konsumenterna värderar olika tjänster. De kan därmed vara en hjälp för t.ex. kommunerna att prioritera mellan olika verksamheter. Avgifter kan också utnyttjas aktivt för att styra efterfrågan mellan olika lösningar för att tillgodose samma behov. Ökade avgifter får dock inte innebära att vissa individer av ekonomiska skäl i praktiken utestängs från service eller annan service som i huvudsak finansieras med offentliga medel. Kommittén pekar emellertid här på möjligheten att bygga in olika former av högkostnadsskydd i avgiftssystemen. Min bedömning: En aktiv kapitalförvaltning är ett viktigt sätt att effektivisera verksamhet. Enligt kommunallagen (1991:900) skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning och förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Enligt min mening bör detta normalt innebära att försäljningsvederlag eller försäkringsersättning för en anläggningstillgång används för investeringar i andra anläggningstillgångar eller för att amortera långfristiga skulder. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med min. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i princip inget att erinra. Skälen för min bedömning: Kommuner och landsting har stora kapitaltillgångar. Kommunsektorns anläggningstillgångar beräknas av ha uppgått till ett värde av . Frånsett har kommunsektorn haft en finansiell balans, dvs. investeringarna har finansierats med löpande intäkter. Det egna kapitalet motsvarar av de totala tillgångarna. har försäljning av tillgångar blivit en betydande inkomstkälla. gav nettoförsäljningen av mark och fastigheter kommunerna inkomster på ca . Genom kravet på en god avkastning på det egna kapitalet skapas förutsättningar för en effektiv kapitalförvaltning. Det kan bl.a. innebära att lokalytan utnyttjas effektivare. Det kan även innebära försäljning av fastigheter och andra tillgångar. Löpande utgifter bör emellertid finansieras med löpande inkomster. Inkomster från försäljning bör användas för att finansiera investeringar eller amortera av skulder. Vikten av att inte finansiera löpande utgifter med inkomster från försäljning förstärks av att kommunerna har stora pensionsåtaganden för sina anställda som kommer att öka belastningen på kommunernas utgifter. Pensionsåtagandena beräknas enligt kommittén motsvara av kommunernas totala tillgångar. 4.3.4 Kommunernas skatteuttag Den övervägande finansieringskällan för den kommunala verksamheten är beskattningen. I den delen innebär kommitténs förslag att man bör sträva efter frivilliga överenskommelser om skattesatsen. Staten har dock ett övergripande ansvar för den nationella ekonomin där den kommunala sektorn ingår. Regeringens förhoppning är att det nya utjämningssystemet skall medverka till en minskad spännvidd mellan kommuner med likartad ambitionsnivå men med stora skillnader i utdebitering. Det innebär att kommuner med hög skatt bör sänka sin utdebitering. Jag återkommer till frågan om skattestopp för i samband med att jag tar upp kommunalekonomiska frågor på område. Jag tar då också upp frågan om hanteringen av kommuner och landsting som kan hamna i en akut ekonomisk situation. 4.4 Modell för anpassning Min bedömning: De kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningar mellan företrädare för regeringen och för kommuner och landsting. Kommittens förslag: Överensstämmer i stort sett med min bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser bl.a. anför dock att detta förslag måste utredas på grund av att det finns flera oklarheter om t.ex vilken konstitutionell status överläggningarna skall ha och hur skall kommunföreträdarna utses. Skälen för min bedömning: Den kommunala sektorn ansvarar för verksamheter som omfattar av BNP, av de totala offentliga utgifterna och av den offentliga konsumtionen. Sektorns utgifter för utbildning utgör så mycket som av de offentliga utgifterna för utbildning. När det gäller hälso- och sjukvård utgör sektorns andel , exkl. transfereringar. Sektorns bruttoutgifter finansieras till med kommunalskatt medan statsbidragen svarar för . Eftersom skattefinansieringen av den verksamhet som bedrivs av kommunerna bör minska är det angeläget att riksdagsbeslut som innebär nya åtaganden för kommuner och landsting också finansieras med andra medel än höjda skatter. Jag anser i likhet med kommittén att det är angeläget att kommuner och landsting får klart för sig vilka förutsättningar som gäller . Förslag till reformer, regeländringar etc. som har att ta ställning till måste grundas på väl underbyggda ekonomiska konsekven- sanalyser. Eftersom kommuner och landsting i så hög grad berörs av besluten bör deras företrädare beredas större möjligheter att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslag som regeringen har för avsikt att presentera för . Överläggningarna bör ske i två olika sammanhang. * Inför regeringens förslag till om hur den kommunala verksamheten i stort skall anpassas till det samhällseko- nomiska utrymmet. * Inför regeringens förslag till nya reformer, besparingar, omprioriteringar eller andra konkretiserade förändringar inom sektorn. Formerna överensstämmer i stort med hur det i praktiken har fungerat även om överläggningarna inte har varit formaliserade. Avsikten med överläggningarna är att regering och riksdag skall få ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Det bör således inte ställas något krav på att parterna skall komma överens. Överläggningarna bör enbart omfatta de områden där kommuner och landsting har ett särskilt ansvar, dvs. inte frågor där de kan likställas med t.ex. övriga arbetsgivare. Det är enligt min mening inte nödvändigt att i regeringens kommande propositioner dokumentera de synpunkter kommmunföreträdarna har framfört i överläggningarna. I de fall överläggningarna resulterar i en överenskommelse är det emellertid naturligt att överenskommelsen dokumenteras i någon form. Jag är klar över att dessa överläggningar inte kan resultera i överenskommelser som är bindande i någon avtals- rättslig mening. De berörda bör emellertid verka för att överenskommelserna efterlevs. Några remissinstanser bl.a. har haft synpunkter på hur kommunernas företrädare skall utses. Av praktiska skäl kan företrädare för regeringen inte överlägga med varje enskild kommun. Det får ankomma på kommunerna och landstingen själva att utse sina företrädare vid överläggningarna. Min bedömning: Kommuner och landsting bör inte åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort sett med min bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i princip. Skälen för min bedömning: Inom ramen för det samhällsekonomiska utrymmet som fastställs för den kommunala sektorn finns det stora möjligheter för kommuner och landsting att besluta om förändringar och omprioriteringar i verksamheten. Om däremot statsmakterna vill ge kommuner och landsting nya uppgifter, avveckla uppgifter eller ändra ambitionsnivåer eller regler för befintliga åtaganden bör finansieringsprincipen tillämpas. Det innebär att statsmakterna bör anvisa hur kostnadskrävande förändringar skall finansieras. Det kan ske genom minskade krav inom obligatoriska eller reglerade områden eller genom ökade statsbidrag. Finansieringsprincipen innebär också att statsbidragen bör minska om kommunerna fråntas skyldigheter eller om de till följd av regeländringar får möjlighet att bedriva en effektivare verksamhet. En stor del av den verksamhet som bedrivs inom den kommunala sektorn regleras genom författningar och föreskrifter som ger kommunerna stor frihet att själva utforma sin verksamhet. Genom att införa ett nytt statsbidragssystem och stimulera konkurrens inom den kommunala sektorn etc. avregleras nu verksamheten ytterligare.