prop · GG03100 · 1992-12-31 00:00:00 — Organisation och finansiering av administrativt pp- 1992/93:ioo Stöd till myndigheterna ''a 8 I1992 års budgetproposition (bil. 8 s. 16 f) redogjorde jag för myndigheteraasbehov av stöd och angav skälen till varför frågan om stödet till myndigheteraaborde övervägas vidare. Myndigheteraa ges en stor handlingsfrihet genom dendelegering av finansiellt ansvar och den förändrade styrning som införs istatsförvaltningen. Deima nya situation för myndigheteraa påverkarmyndigheteraas stödbehov och efterfrågan. I betänkandet (SOU 1991:40 och 41)marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet tillmyndigheter och regeringskansli lämnades förslag om det framtida stödetsinriktning, omfettning, organisation och fmansiering. Enligt min uppfettninggav inte detma utredning då ett tillräckligt underlag för att fetta beslut omutformningen av stödorganisationerna till myndigheteraa. Bl.a. tog inteutredningens förslag hänsyn till de gemensamma behov som föreligger för densamlade statsförvaltningen och inte heller till de särskilda behov som fitmsunder den omställningsfes som statsförvaltningen nu genomgår. Frågan bordedärför övervägas ytterligare och jag anmälde att jag hade för avsikt attåterkomma till budgetproposition med förslag om hurmyndighetemas behov av administrativt stöd framgent borde organiseras ochfinansieras. Denbefintliga stödverksamheten fungerar i stora delar väl. Det fitms emellertidproblem som jag anser vara angelägna att redovisa och där åtgärder bör vidtasför att effektivisera och förbättra stödverksamheten. Det gäller bristande behovsanpassning, outnyttjadesamordningsvinster, otydliga regler och ansvarsfördelning mellan de myndighetersom tillhandahåller administrativt stöd. Befmtliga behov av stöd inom vissa områdentillgodoses å ena sidan enligt min bedömning inte fullt ut. Det ekonomiadministrativastödet är ett sådant område. Detfitms å andra sidan anledrung att anta att totalutbudet av administrativt stödär överdimensionerat. En behovsanpassning av det administrativa stödet böråstadkommas i en rad avseenden. Det fiims samordningsvinster inom detadministrativa stödet som enligt min mening inte tas tillvara fullt ut.Samordningen av det ekonomi- och personaladministrativa stödet bör kunnaförbättras. En bättre samordning skulle bl.a. ge användarna större möjligheteratt i sina lokala informationssystem integrera infonnation från EA- ochPA-systemen. De ekonomiadministrativa reglema förstödverksamheten bör utvecklas. Osäkerhet råder om hur långt en stödmyndighetkan gå då det gäller att ta på sig uppdrag från icke-statliga uppdragsgivareosv. I takt med att myndigheteraa kommersialiserar sinatjänster inom stödområdet kommer problemen att öka. Försäljning av tjänstertill utomstående kan ha nackdelar. Bl.a. kan de åtaganden som staten gör genom denna försäljning iogynnsanmia fell minska handlingsfriheten vid Prop. 1992/93: IOO strukturförändringar.Staten tar också en ekonomisk risk som kan bli Bilaga 8 besvärande om verksamhetenskulle visa sig olönsam. medför extera försäljningofta en kompetenstillväxt samt att kostnaderaa för statens egenproduktion sjunker. Detta kommer de statliga användarna Det fmns enligt min mening ett behov att preciserade ekonomiska spelregler som skall gälla för det administrativa stödet. Bl.a.fmns det anledning att ta fram tydligare regler för försäljning av stödtjänstertill brukare utanför statsförvaltningen. Ansvarsfördelningen mellan de myndigheter somtillhandahåller administrativt stöd är långt ifrån entydig. Verksamhetsinriktningen bör därför förtydligas förvissa av stödmyndigheteraa. Bl.a. bör klargöras vilken typ av stöd som skalltillhandahållas och hur detta stöd skall avgränsas från det stöd som lämnas avandra s.k. stabsmyndigheter. Sådana behov av avgränsning finns bl.a. vad gällerSPV, Statskontoret och Kammarkollegiet. Stödsom bör tillhandahällas i statlig regi Stödbör tillhandahållas på myndigheteraas villkor samt styras av myndigheteraasbehov och efterfrågan. Stöd som finns att köpa på marknaden bör normalt intetillhandahållas av staten. Min uppfettning är emellertid att det finnsadministrativt stöd som av olika skäl inte kan eller bör tillhandahållas av denprivata marknaden. Det står också klart att nyttoaspekter till slut måsteavgöra om en viss verksamhet skall bedrivas i statlig eller privat regi.Utgångspunkten måste således vara en bedömning av om en given lösning ärförmånlig eller inte för statsförvaltningen som koncera. Ett skäl till att bedriva en stödverksamhet istatlig regi kan vara ett missnöje med det sätt på vilket den privata marknadeninom ett visst område fungerar. Bristande konkurrens kan t.ex. driva uppprisnivån på en marknad på ett sådant sätt att det blir förmånligare för avnämare som staten att organisera produktionen i egen regi. Enligt minmening bör administrativt stöd i statlig regi tillhandahållas om en privatmarknad saknas eller om det finns sådana konkurrensbegränsnmgar på en befintligmarknad att det är oförmånligt för staten att utnyttja den. Ett annat skäl till att i vissa fell inte utnyttjaden privata marknaden är att en koncem som statsförvaltningen har ett behov avvissa gemensamma system som måste vara anpassade till den rollfördelning och deregler som gäller inom statsverksamheten. Att tillhandahålla dessa system istatlig regi kan vara ett sätt att försäkra sig om att konceragemensamma kravav detta slag tillgodoses. En viss enhetlighet i detta avseende torde vara enförutsättning för att verksamheteraa inom statsförvaltningen skall kunna följasupp, analyseras och styras effektivt. Men det kan också betraktas som enserviceåtgärd åt myndighetema att se till att det fmns system som är anpassadetill den speciella miljö som stotsförvaltningen utgör. Behovav detta slag finns bl.a. inom EA- och PA-området samt inom Prop. 1992/93:100det informationsteknologiska området. Inte minst EA-systemen har stor Bilaga 8betydelse för styraingen av statsförvaltningen. Inom dessa områden kan detdärför vara lämpligt att i statlig regi tillhandahålla bassystem som äranpassade till flertalet myndigheters behov och den speciella miljö sorastatsförvaltningen utgör. Däremot finns det åtskilliga kringtjänster inom EA-och PA-området som med fördel kan tillhandahållas av privata leverantörer. Demyndigheter som har krav som inte tillgodses av bassystemen bör ha möjlighet attanvända sig av något av de standardsystem som fitms på marknaden underförutsättning att de konceragemensamma kraven tillgodoses. kan eller bör den privata marknaden av olikaskäl inte utnyttjas. En sådan situation är då det inte finns någon privatmarknad och då någon sådan knappast kan tänkas uppstå. Det rör sig således omsituationer då den aktuella stödmyndigheten i praktiken har monopol på denberörda tjänsten. Det rör sig då vanligen om uppgifter som kräver en kompetenssora är specifik för statsförvaltningen. Denna situation är inte särskiltvanlig men förekommer bl.a. inom det rättsliga området. Enligt min mening bör den stödverksamhet, som tillsin karaktär är unik för statsförvaltningen och den stödverksamhet, som harstor betydelse för styraingen av statsförvaltningen och där krav ställs påenhetlighet, bedrivas i statlig regi. består av ett stort antalmyndigheter som har mycket olika förutsättningar och behov för sin verksainhet.Bl.a. har de sraå och medelstora myndighetema ofta speciella krav på detadministrativa stödet. Dessa myndigheter har också sämre möjligheter attöverblicka och rationellt utnyttja den privata marknad som kan fmnas inoraolika områden eller att tillgodose behovet i egen regi. Jag anser därför attdet kan finnas anledning att i statlig regi tillhandahålla ett stöd som ärsärskilt anpassat till dessa myndigheters behov. Verksamhetsformoch genereUa krav på stödet till myndigheterna Somjag har utvecklat fiims det situationer då det administrativa stödet börtillhandahållas i statlig regi. Det rör sig om stöd som är specifikt statligttill sin karaktär eller har en sådan betydelse för statsförvaltningen sorakoncera att det inte kan eller bör överlåtas till den privata marknaden. Iregel har regeringen i egenskap av koncernledning då också anlednmg att utfärdariktlinjer för verksamheten. Dessa omständigheter medför att verksamhetsformenrayndighet bör väljas för det administrativa stöd sora skall tillhandahållas istatlig regi. Därigenom får regeringen möjlighet att styra verksamhetensorganisation, finansiering ra.m. har berörda myndigheter storhandlingsfrihet inom ramen för myndighetsformen genom den delegering avfinansiellt ansvar och den förändrade styrningen av statsförvaltningen sominförs. När det gäller generella krav på stödet tillmyndighetema i statlig regi bör enligt min uppfettning den grundläggandeprincipen vara att stödverksamheten är efterfrågestyrd och bygger på principenom en klar och entydig uppdelningmellan beställar- och producentroller. Efterfrågestyraing bör således vara styrande vidutformningen av den Bilaga 8 nya stödorganisationen. Denna princip garanterardock i sig inte att stödorganisationen blir effektiv. Enligt min mening finnsdet därför anledning att ställa ytterligare ett antal krav på dennastödorganisation. De kan betraktas sora generella principer för hur denaktuella verksaraheten bör fiingera. Stödverksamhet som är fullt konkurrensutsatt börnormalt inte tillhandahållas i statlig regi. Denna princip får dock inteförhindra att den stödproduktion som bedrivs i statlig regi i största möjligautsträckning konkurrensutsätts. Det bör därför så långt raöjligt inte finnasnågra formella eller andra hinder för myndighetema att välja icke-statligaleverantörer vid upphandling av administrativa stödtjänster. Konkurrensprincipenfår heller inte raedföra att statlig stödproduktion som blir tillräckligtframgångsrik automatiskt awecklas då en marknad med privata producenter harvuxit fram. Om så sker bortfeUer väsentliga incitament för de ansvariga inorastödmyndigheteraa att utveckla verksamheten. Enligt min uppfettning är det inte lämpligt attstödmyndigheteraa konkurrerar raed varandra. Konkurrensen bör i stället skemellan ett statligt produktionsalteraativ och en eller flera privafeproducenter. Grundregeln bör därför vara att en viss stödtjänst endastproduceras på ett ställe i stödorganisationen. Stödverksamheten bör täcka sina kostnader. Det rörsig ora en verksainhet som i princip inte har något egenvärde utan endast ärberättigad om den möjliggör annan sfetlig produktion som är till direkt nytfeför raedborgarna och samhället. Normalt finns det därför ingen anledning attsubventionera det administrativa stödet. Det är också väsentligt att den stödverksamhet soratillhandahålls av en myndighet som har andra uppgifter än stödverksamhet gåratt särredovisa eller särskilja från de övriga uppgifter sora rayndigheten har.Avgiftsbelagd stödverksamhet bör därför utgöra ett särskilt resul-fetområdeinom rayndigheten raed fullkostnadstäckning som ekonomiskt mål. Om myndighetenbedriver en omfettande stödverksamhet kan det finnas anledning att dela uppstödverksamheten i flera resulfetområden. Eventuell försäljning av stödtjänstertill kunder utanför sfetsforvaltningen bör redovisas särskilt. Administrativtstöd till rayndigheteraa lämnas av bl.a. (), Kammarkollegiet, Sfetens arbetsgivarverk (SAV),Stotskontoret, Stotens löne- och pensionsverk (SPV) och (). Enligt min mening fmns det inga avgörande skäl för att all administrativstödverksamhet skall koncentreras till en enda myndighet. Stöd bör därför tillhandahållas av flerarayndigheter sora i vissa fell även kan ha andra uppgifter än renstödproduktion. Detfe betyder inte att de myndigheter som förnärvarande tillhandahåller stöd till myndigheter- Prop. 1992/93: IOO naskall göra det även . Olika omständigheter kan medföra att Bilaga8 vissa av dessa myndigheter bör aweckla eller samordna sin stödproduktion. Skärpto resultotkrav och ökad konkurrens kan pånågra års sikt medföra betydande förändringar av stödproduktionen. Dessutom ärdet svårt att bedöma vilken efterfrågan sora fektiskt finns påolika typer av stöd. Det finns därför anledning att noga följa utvecklingen ochatt vid behov återkomma till med förslag till de strukturförändringarsom kan vara påkallade. Finansieringoch styrning av myndighetsstödet 11992års budgetproposition (bil. 8 s. II f) redogjorde jag förprinciperna för styrning av avgiftsfmansierad verksamhet. Avgiftsförordningen (1992:191) baseras på dessaprinciper. I avgiftsförordningen finns således de riktlinjer och regelverk somgäller för avgiftsfmansierad verksamhet. () har uppgifter av myndighetsstödjande karaktär. FCF:sverksamhet har utretts i särskild ordning inom ramen för utredningen (Fö1991:04) ora lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO).Chefen för har föreslagit att FCF läggs nedden och att verksamheten överförs till försvarsmakten och andra rayndighetereller awecklas senast den . FCF utvecklar och förval tor ett antal ekonorai-och personaladministrativa system, bl.a. ekonomisystemen F/S Lokal och F/SKoncera och de personaladministrativa systemen F-SLÖR, VAS, HvFri, ra.fl. FCF:ssystemverksamhet har en speciell profil såtillvida att verksamheten i storutsträckning är inriktod på att utveckla egna systemlösningar. FCF:s systerainnebär till viss del en integrering av ekonomiadministrativ ochpersonaladministrativ infonnation. Detto gör det bl.a. raöjligt att koppla ihoppersonaladministrativ och ekonomisk information vilket möjliggör en raerheltäckande koncerninformation och bättre möjligheter till uppföljning. Inom övriga delar av stotsförvaltningen ärtendensen en stegvis övergång från egenutvecklade system till köp avstandardsystem med smärre kompletteringar sora anpassning till stotiigasärkrav. Ett exempel på detto är ekonomisystemet AGRESSO, som erbjuds av RRV.Orsaken till deima förändring är att egenutveckling av system inom detekonomi-och personaladministrativa orarådet är resurskrävande och kräver ettmycket stort kundunderlag för att vara ekonomiskt försvarbart. Den dåvarande regeringen uppdrog den 18 oktober1990 åt RRV att fortsätto utvecklingen av systemlösningar för den statliga,såväl den civila som den militära,ekonomiadministrationen. Utgångspunkteraa för det fortsatta arbetet var atttillgodose de krav Bilaga 8 sora utvecklingen av styraingen av den statligaverksaraheten och den nya budgetprocessen ställer på ekonomisystem och de behovsora riksredovisningen har av sådana system. RRV skall enligtregeringsuppdraget ansvara för att system tillhandahålls och kontinuerligtvidareutvecklas för hela stotsförvaltningen. SPV fick den dåvarande regeringensuppdrag att vidareutveckla systemlösningar för personaladministrationen. RRV:soch SPV:s utvecklingsarbeten skulle samordnas. Jag delar denna grundsyn. För att skapaföratsättningar för ett effektivt informationsutbyte raellan EA- och PA-områdetskall RRV i samråd med SPV gå vidare med att samordna inforraationens förra ochinnehåll. Som jag har redovisat fmns det dessutom outnyttjade samordningsvinsterinom bl.a. EA- och PA-området. Om försvaret upphör med att utveckla egnasystera inora EA- och PA-området och i stället övergår till att använda sig avnågot av de standardsystem som finns att köpa på marknaden kan icke oväsentligabesparingar göras. Detto bör därför vara den långsiktiga lösningen vad och . Försvaret bör således ansluto sig till degrundprinciper som gäller för EA- och PA-verksamhet inom den övrigastotsförvaltningen. Några särlösningar bör alltså inte finnas för försvarets område. är det nödvändigt att uppnå en större samordningav det EA-och PA-stöd som ges av SPV och RRV. Resultotorienterade styrsystem kräver att dato omverksamhet, ekonomi och personal kan kopplas samman. Enligt min uppfettning ärdet nödvändigt att RRV och SPV fäster stor uppmärksamhet vid en sådansamordning. Jag avser därför att noga följa det arbete som RRV och SPVtillsaramans bedriver i syfte att uppnå en ökad integration av EA- ochPA-informationen hos användarna. FCF:s EA- och PA-systera är till viss delintegrerade. Det är viktigt att den kompetens och erferenhet som FCF har avintegrerad information till användaraa fes till vara när FCF läggs ned. Chefenför Försvarsdepartementet har i samråd raed mig föreslagitföljande principer för ansvarsfördelningen mellan RRV och rayndigheteraa inomFörsvarsdepartementets område. Försvarsmakten och övriga myndigheter sora förnärvarande utnyttjar FCF:s systera skall ansvara för användningen av egnaekonomi- och personaladministrativa systera. I detto ingår att anskaffe systeratill en rimlig kostnad, att gentemot leverantören ställa krav på systemensfunktion, kvalitet och användarvänlighet m.m. Vidare ingår ansvar för attsystemen utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Myndigheteraa inomFörsvarsdeparteraentets område skall ha ansvar för att anpassa systemen tillinre föratsättningar i fråga om bl.a. ekonomistyrning, organisation, verksamhetoch ADB-struktur samt interat kunna ge användarstöd i detto avseende. RRV ansvarar för regler, system och metoderför resultot- och ekonomistyrning samt för uppföljning. RRV bör ha samraarelationer till försvarsmakten och övrigamyndigheter under Försvarsdepartementet som Prop. 1992/93: IOO till andra myndigheterinom stotsförvaltningen. Det innebär, att de Bilaga 8 generella regler, raetoder och system sora är giltiga för den civila sektom, också börtillämpas för försvaret. RRV skall därför svara för de ekonomi- ochpersonaladministratriva systemens anpassning till yttre fömtsättningar och i dettoavseende ge användarstöd till de myndigheter som utnyttjar systemen.Vidare bör RRV svara för normering beträffende Slutligen bör RRV svara för systemut- FCF:s ansvar för bl.a.systemutvecklingsverksaraheten bör således överföras till RRV. De organisatoriska och resursraässigakonsekvenseraa av denna ansvars- och uppgiftsfördelning bör bli föreraål föröverväganden i den organisationskommitté. Chefen för till regeringen i samråd med mig till denna fråga. Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan RRV ochSPV påverkas inte av den föreslagna förändringen. Jag återkommer till denna fråga vid min anmälan avanslaget E 4. Detfinns åtskilliga beröringspunkter mellan delar av den juridiska verksamhet sombedrivs vid FCF och den rättsliga verksarahet som Kammarkollegiet bedriver.Chefen för har föreslagit att FCF skallläggas ned och att delar av FCF:s juridiska verksamhet skall övertas avKammarkollegiet. Utredningen om försäkring av statens egendora (SOU1992:40) har bl.a. föreslagit att den försäkringsliknande verksamhet som FCFbedriver inom trafikskadeområdet skall utvidgas till att omfetta samtligastatliga motorfordon. (C 1990:06) har övervägtbehovet av en tjänstereseförsäkring för statligt anställda. Utredningenföreslår att ett försäkringsskydd vid tjänsteresor skapas och att det bl.a. kanorganiseras vid FCF. Jag har (bil. I) redovisat mittställningstagande till de båda utredningaraa. Den försäkringsliknande verksamhet som är knutentill FCF och de uppgifter som de båda utredningaraa föreslår skall kunna knytastill FCF:s verksamhet om inte den allmänna försäkringsmarknaden anlitas, börmot bakgmnd av att FCF föreslås läggas ned övertas av Kammarkollegiet. Små och medelstora myndigheter har speciellastödbehov och dessa stödbehov kan endast delvis tillgodoses av den privatakonsultmarknaden. Det fmns därför anledning att organisera ett särskilt stödtill denna kategori av myndigheter. Kammarkollegiet tillhandahåller ekonomi- ochpersonaladministrativt stöd till små och medelstora myndigheter. Verksamhetenär helt avgiftsfmansierad. Detta stöd har i stort en lämplig inriktning. firms emellertid också ettbehov av juridiskt stöd till små och medelstora Prop. myndigheter.Kammarkollegiet bör ges möjlighet att utveckla ett sådant Bilaga 8 Chefen för återkommer till defrågor som rör Kammarkollegiet vid sin anmälan av anslagen B 2. Kammarkollegiet:Myndighetsutövmng och B 3. Kammarkollegiet:Uppdragsverk-samhet under trettondehuvudtiteln. Riksdagenhar beslutat om RRV:s inrrktning för treårsperioden /93 -1994/95. Beslutet iimebär att RRV även i fortsättningenskall vara den centrala förvaltningsmyndigheten för statlig revision ochredovisning. Den ekonomiadministrativa stödverksamheten skall ligga kvar vidRRV. Mot bakgmnd av de riktlinjer som formulerades budgetpropositionoch som har beslutat om har RRV genomfört en organisationsförändring.Den nya organistionen trädde i kraft . Jag har konstaterat att detekonomiadministrativa stödet till myndighetema inte tillgodoses fullt ut. RRVbör därför bygga ut stödet till en sådan nivå att det motsvarar efterfrågan.Det är också angeläget att RRV tydligare än nu markerar att stödet äravgiftsbelagt och tillhandahålls på myndigheteraas villkor. Jag har också uttolat att det finns outnyttjadesamordningsvinster inom EA- och PA-området. Samarbetet mellan RRV och SPV bördärför utvecklas ytterligare i syfte att tillgodose myndigheteraas efterfråganpå integrerad inforraation från de ekonomi- och personaladministrativasystemen. Jag har redogjort för den ansvarsfördelningsom bör gälla mellan RRV och myndighetema inom Försvarsdepartementets område.Den föreslagna ansvarsfördelningn innebär bl.a. att FCF:s nuvarande ansvar försystemutvecklingsverksamhet överförs till RRV. Jag återkommer till dessa frågor vid min anmälan avanslagen E 4. Stotens löne- och pensionsverk. Denstolliga tjänstepensioneringen irmehåller en mindre del, kompletterandeålderspension, som handhas av en särskild förening. fördet stotiiga området. Eftersom det är föreningen som fattor beslut omadministration av den kompletterande ålderspensionen, kommer jag ifortsättningen endast att tola om de övriga delama av de statligatjänstepensionerna. Huvudelen av pensioneraa inklusive administrationenfmansieras med fördelningssystem. Systemet för administrationen liksomfmansieringen måste vara sådana att de fungerar även vid förändringar i myndighetsstmkturen.Det måste t.ex. finnas någon instans som är ansvarig för att en pension betalasut även om den myndighet där pensionären var anställd lagts ned. Det är därförinte lämpligt att administrationen av den statligatjänstepensioneringen delegeras till myndighetema så länge som Prop.1992/93:100 finansieringen sker medett fördelningssystem. Dessa överväganden leder Bilaga 8 till att administrationenbör ske samlat för hela statsförvaltningen. av hurpensionsadministrationen för staten bör ske har jag tagit hänsyn till att staten har eneffektiv administration i form av SPV. uppfettning är det därförför närvarande en lämplig lösning att SPV fortsätter att handha densfetiiga tjänstepensioneringen. ett annat om man skulle gåöver till ett premiereservsystera. situation kommer privata pensionsinstitut att kunna konkurrera om administrationen av denstatliga tjänstepensioneringen. att en sådan utvecklingkan bli aktuell på . såledesenligt min bedömning inga möjligheter att överlåta SPV:s uppgifter inom detpensionsadministrativa området till aktörer på den SPV:s verksamhet inom det personaladministrativaorarådet är och bör vara konkurrensutsatt. De statliga myndigheteraa är därförinte tvungna att välja det lönesystem som tillhandahålls av SPV. Som jagtidigare har konstaterat är det väsentligt att det inom en koncem somstatsförvaltnigen finns ett standardsystem för löneadrainistration som äranpassat till den speciella miljö som statsförvaltningen utgör och somhärigenora bör kunna användas av flertalet myndigheter. SPV:s verksainhet inomdet personaladministrativa området bör därför fortsätta enligt nuvarande riktlinjer. SPV:s huvuduppgifter bör alltså även ifortsättningen vara pensions-och gmpplivadministration samt produktion avpersonaladministrativa systemtjänster. SPV:s verksamhet har beröringspunktermed flera andra stabsmyndigheter, främst RRV och FCF. Jag har tidigareunderstrakit vikten av att samarbetet utvecklas ytterligare i syfte atttillgodose myndighetemas efterfrågan på integrerad information från deekonomi-och personaladministrativa systemen.