prop · GF0399 · 1992-01-01 00:00:00 — För att uppnå trovärdighet och acceptans hos allmänheten och politiska beslutsfattare beträffande den metod och plats för ett slutförvar för det använda kärnbränslet och kärnavfallet som slutligen väljs är det angeläget att det finns ett statligt organ med uppgift att övervaka, bedöma och yttra sig över det vetenskapliga innehållet i det arbete som pågår. Ett annat skäl för ett sådant statligt expertorgan är kravet på opartisk information till och öppen kommunikation med allmänheten. Frågorna om hantering och slutförvaring berör tekniska förhållanden som för icke- specialister är svåra att förstå. Den kommersiella partens information bör balanseras i syfte att göra en så saklig och objektiv information som möjligt tillgänglig. Det finns flera skäl som talar för att dessa frågor sköts av ett starkt statligt organ. Skälen är i hög grad av politisk natur och berör såväl intresset att utanför kärnkraftföretagens sfär ha en instans som bevakar att forskningsinriktning och planering inte snävas in för tidigt, som allmänhetens syn på hanteringen av det använda kärnbränslet och nedmontering av kärnkraftverk. SKN har myndigheten funnits successivt byggt upp den kompetens som erfordrats för att på ett bra sätt utföra de uppgifter som statsmakterna ålagt myndigheten. Det vetenskapliga rådet -- KASAM bestående av högt kvalificerade forskare och skriftställare som tillsätts av regeringen har genom sin oberoende ställning gentemot såväl SKN som övriga myndigheter och helt fristående från kärnkraftsindustrin spelat en viktig roll för verksamheten. KASAM har genom sin kompetens och integritet kompletterat SKN på ett avgörande sätt. Forskningen och utvecklingen inom kärnavfallsområdet har kommit in i en ny fas. Delar av forskningsresultaten skall snart omsättas i praktisk handling. Den process som leder fram till val av plats för slutförvar av använt kärnbränsle samt långlivat och högaktivt kärnavfall har påbörjats. Denna situation ställer krav på ytterligare organisatorisk styrka för att granskningen av kraftindustrins forsknings- och utvecklingsverksamhet skall kunna ske på samma höga kompetensnivå som varit fallet. Det är också viktigt att den kompletterande forsknings- och utvecklingsverksamhet som myndigheterna skall bedriva kan utföras av oberoende experter. Vid en genomgång av SKN:s fördjupade anslagsframställning har jag funnit att den organisation som nämnden utgör med sammanlagt nio personer knutna till verksamheten inte har förutsättningar att nå en sådan styrka till rimliga kostnader och att organisationen saknar den flexibilitet som krävs för att inte vara alltför sårbar för olika slag av störningar. Jag har därför låtit undersöka möjligheterna att ytterligare samordna verksamheterna inom kärnavfallsområdet mellan SSI, SKI och SKN. En intern beredande arbetsgrupp mellan finans- samt miljö- och naturresursdepartementen har redovisat förslag i en promemoria. Yttranden har inkommit från cheferna för , och statens kärnbränslenämnd. Promemorian och yttrandena finns tillgängliga i ärendet. Arbetsgruppen har funnit det vara mest rationellt att samordna verksamheten vid SKN med verksamheten vid SKI. Vid SKI finns redan kompetens att utföra flertalet av SKN:s uppgifter. En stor del av de uppgifter som i fortsättningen skulle åvilat SKN tar redan SKI:s verksamhet alltmer i anspråk. I syfte att bygga upp den egna kunskapen inom kärnavfallsområdet driver SKI forskningsprojekt som i storleksordning motsvarar ca 12 milj.kr. Ett viktigt led i denna kunskapsuppbyggnad är självfallet att följa SKB:s forsknings- och utvecklingsverksamhet. Kompetensen att följa den forsknings- och utvecklingsverksamhet SKB bedriver och att granska forsknings- och utvecklingsprogrammet finns alltså även inom SKI. Även när det gäller samhällsinformation finns där en betydande kompetens. Denna samhällsinformation omfattar även hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall. Arbetsgruppen föreslår således att SKN läggs ned som egen myndighet och att verksamheten förs över till SKI. Jag delar arbetsgruppens bedömning att förslaget medför en organisatorisk förstärkning av uppgiften att granska kärnkraftföretagens forsknings- och utvecklingsverksamhet för hantering och slutlig förvaring av det använda kärnbränslet samt för rivning av kärnkraftverken samt att ge allmänheten information om detta arbete. En förutsättning för att genomföra en sådan ordning, som arbetsgruppen förordar, är emellertid att uppgiften att till regeringen lämna ett yttrande över SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram kan fullgöras av ett från SKI fristående organ. Jag anser, i likhet med arbetsgruppen, att det vetenskapliga rådet vid SKN -- KASAM -- har den kompetens och integritet som krävs för att göra en självständig bedömning och formulera ett sådant yttrande. Det vetenskapliga rådet för rådgivning och samråd inom kärnavfallsområdet -- KASAM -- bör emellertid ges en mer fristående ställning än vad nuvarande konstruktion medger. Jag föreslår att SKN läggs ned som egen myndighet och att verksamheten förs över till SKI. Jag föreslår vidare att KASAM knyts direkt till miljö- och naturresursdepartementet i stället för att i administrativt hänseende vara knuten till en myndighet. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag till ny instruktion för KASAM. För att förslaget skall kunna genomföras krävs att SKI ges nödvändiga resursförstärkningar. SKN använder ungefär fyra tjänster för den löpande tekniska granskningen. I samband med granskningen av programmet förstärker SKN resurserna med hjälp av konsultinsatser. Dessutom utgör KASAM en viktig resurs i sammanhanget. SKN:s egen kompletterande utredningsverksamhet inom det tekniska området motsvarar ca 5 milj.kr. Härtill kommer forskning och utveckling inom det samhällsvetenskapliga området motsvarande ca 2 milj.kr. och särskilda informationsinsatser motsvarande ca 0,5 milj.kr. Jag bedömer att SKI behöver en resursförstärkning för såväl den löpande tekniska granskningen av forsknings- och utvecklingsverksamheten som för granskningen av forsknings- och utvecklingsprogrammet . För att kunna föra över ansvaret för samhällsinformationen inom SKN:s nuvarande ansvarsområde till SKI krävs en resursförstärkning för att SKI skall kunna klara den ökade arbetsinsatsen. När det gäller forskning som rör hantering av använt kärnbränsle bedriver SKI, som jag tidigare nämnt, redan en relativt omfattande verksamhet. SKI:s forskning har emellertid delvis en annan inriktning än den som bedrivs på initiativ av SKN. För att skapa utrymme för nödvändiga kompletteringar inom forskningsprogrammet bör SKI:s forskningsbudget tillföras ytterligare medel. De arbetsuppgifter av ekonomisk natur som SKN ansvarar för kan föras över under förutsättning att SKI får en resursförstärkning för en sådan ekonomifunktion. Sammantaget krävs det en resursförstärkning till SKI motsvarande ca . för att SKI skall ta över ansvaret för SKN:s verksamhet. För de fall där arbetsuppgifter överförs från SKN till SKI avser jag föreslå regeringen besluta om en särskild förordning, som medger att personal som vid SKN innehade i huvudsak motsvarande arbetsuppgifter, erbjuds anställning vid SKI. De som på detta sätt får en ny anställning behöver inte sägas upp. Om övertalighet uppstår finns det statliga trygghetssystemet, som innebär att både tid och resurser avsätts för att lösa övertalighet i de enskilda fallen. Målet för verksamheten skall även i fortsättningen vara att tillse att kraftindustrins forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs i enlighet med de riktlinjer som anges i kärntekniklagstiftningen. I första hand skall verksamheten koncentreras till att granska SKB:s forsknings- och utvecklingsverksamhet, inkl. de treåriga forskningsplaner som bolaget har att presentera, samt till att säkra en tillräcklig bredd i forskningsarbetet bl.a. genom att initiera kompletterande forskning. SKI skall vidare informera sig om de förberedelser som kraftindustrin gör för val av plats för slutförvaring av använt kärnbränsle. SKI skall förse regeringen med underlag för dess årliga beslut om avgifter enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) . För att självständigt kunna bedöma och verifiera de kostnadsberäkningar som SKB lämnar till SKI bör myndigheten försäkra sig om att ha tillgång till erforderlig teknisk och vetenskaplig kompetens. Inriktningen på SKI:s information om hantering och slutförvar av kärnavfall bör vara att komplettera informationen från kärnkraftindustrin för att undvika att allmänheten får en alltför ensidig bild av ställningstaganden och beslut i dessa frågor. När det gäller frågan om finansiering och kapitalförvaltning delar jag SKN:s uppfattning att möjligheterna till en bättre förräntning av fonderade medel bör utredas. En översyn av finansieringslagen bör därför ske i syfte att undersöka möjligheterna att förändra formerna för kapitalförvaltningen så att en hög och säker avkastning på fonderade medel kan tryggas. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag om hur utredningsarbetet bör bedrivas. Vissa ändringar i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. krävs som en följd av mitt förslag att SKI skall överta de uppgifter som fullgörs av SKN enligt lagen. Jag kommer att föreslå regeringen att besluta om de förordningsändringar som därutöver behövs. I enlighet med vad jag nu anfört har inom miljö- och naturresursdepartementet upprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. 6 Hemställan Jag hemställer att regeringen föreslår att 1. anta förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall, 2. statens kärnbränslenämnd upphör som statlig myndighet fr.o.m. och att verksamheten förs över till , 3. godkänna att verksamheten inom kärnbränslenämndens nuvarande ansvarsområde i huvudsak skall bedrivas i enlighet med vad jag förordat. 7 Anslagsfrågor för /93 C. Strålskydd, kärnsäkerhet m.m. I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 15) har regeringen föreslagit att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för /93 under angivna anslagsrubriker beräkna följande belopp. : Uppdragsverksamhet, ett förslagsanslag på , Bidrag till , ett reservationsanslag på , : Förvaltningskostnader, ett reservationsanslag på , : Kärnsäkerhetsforskning, ett reservationsanslag på , , ett reservationsanslag på . Visst internationellt samarbete i fråga om kärnsäkerhet m.m., ett förslagsanslag på . Jag tar nu upp dessa anslag och frågor i anslutning till dem. () är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke- joniserande strålning. Institutet leds av en generaldirektör med en planeringschef som ställföreträdare. Styrelsen får bestå av högst tio personer, generaldirektören medräknad. Inom institutet finns vidare en rådgivande forskningnämnd med generaldirektören som ordförande samt högst tio andra ledamöter. SSI har indelat sin verksamhet i de fyra huvudprogrammen allmän tillsyn, kärnenergitillsyn -- normaldrift, kärnenergitillsyn -- olycksberedskap samt forskning och utveckling. Huvudprogram 1, allmän tillsyn, omfattar all verksamhet med joniserande strålning (utom kärnkraft) och icke-joniserande strålning. Det innehåller allt från stora medicinska strålkällor och acceleratorer för medicinskt-, industriellt eller forskningsändamål till medelstora strålkällor inom industrin och mycket små strålkällor i brandvarnare o.d. Programmet omfattar också naturligt radioaktiva ämnen och naturlig strålning som t.ex. radon i bostäder. Exempel på icke-joniserande strålning är laserstrålning, mikrovågor, elektromagnetiska fält samt den ultravioletta solstrålningen. Huvudprogram 2, kärnenergitillsyn -- normaldrift, omfattar all verksamhet på kärnkraftområdet (utom beredskap mot kärnenergiolyckor). Det avser frågor om kärnkraftens normala utsläpp av radioaktiva ämnen till luft och vatten, kontroll och beräkning av konsekvenser därav för människa och miljö samt frågor om personalstrålskydd, transporter av radioaktiva ämnen och det radioaktiva avfallets uppkomst, hantering, omhändertagande och slutförvar. Huvudprogram 3, kärnenergitillsyn -- olycksberedskap, omfattar beredskap mot olyckor i kärnkraftverk och mot andra olyckor med strålning. Det innefattar frågor om SSI:s egen beredskap, kärnkraftverkens beredskap samt länsstyrelsernas beredskap mot olyckor. Det avser också SSI som expertmyndighet för utbildning, övningar, råd i mättekniska frågor, motåtgärder för skydd av människor vid olycka, information samt frågor om strategi och organisation. Huvudprogram 4, forskning och utveckling, omfattar såväl internt som externt bedriven forskning och utveckling. Programmet syftar till att ge underlag för SSI:s ställningstaganden och söka finna de nya problem som kan dyka upp och motmedlen mot dessa. En del av den interna forskningen drivs integrerat i huvudprogrammen 1 -- 3. Programmet omfattar frågor kring mätteknik, övervakning, underlag för information samt forskningsprojekt för att vinna ny kunskap inom t.ex. stråldosbestämning, radioekologi och radiobiologi. SSI begär för perioden /93 -- 1994/95 resursökningar med sammanlagt 4,9 milj.kr. inom de olika huvudprogrammen. Därutöver har särskilda medel begärts för beredskapen mot kärnenergiolyckor. Erfarenheterna från visade dels att risken är större än man tidigare bedömt att utsätts för radioaktivt nedfall efter en olycka utomlands, dels att riskerna inte är begränsade till ''''''''kärnkraftlänen''''''''. Därmed ändrades delvis förutsättningarna för inriktningen av olycksberedskapen. berör beredskapen samtliga länsstyrelser och kommuner. Beredskapen inriktas också mot nedfall från störtande satelliter med kärnreaktorer, fredstida kärnvapenolyckor, transportolyckor etc. För att bibehålla beredskapen på efter uppnådd nivå krävs enligt SSI:s bedömning ett resurstillskott på . För att utveckla beredskapen i den riktning som utredningen om kärnkraftsberedskapen angett i betänkandet (SOU 1989:86) Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor behöver ytterligare resurser tillföras. Resursbehovet kan indelas i angelägenhetsgrader. 1) Med en resursökning på 6,2 milj.kr. förhindras att SSI, om en olycka inträffar, står sämre rustat i fråga om tillgång till mätkompetens än vid tiden för . Detta är en följd av att verksamhet som rör känsliga och kvalificerade mätningar och bedömningar vid såväl () som () har krympt kraftigt . Vidare behövs tillgång till forskare dels för att vidmakthålla mätkompetens dels för rådgivning och analyser i händelse av en olycka. 2) Ett ytterligare tillskott på 6,6 milj.kr. motverkar den allmänna nedrustning som pågår inom strålningsmätning och forskning. 3) 4,6 milj.kr. därtill ger samma kapacitet som efter . Detta är enligt SSI en mycket hög ambitionsnivå. Institutet hemställer vidare att medel i fortsättningen anvisas via ramanslag,att avgifter enligt förordningen (1976:247) om vissa avgifter till inlevereras direkt till inkomsttitel i statsbudgeten och att motsvarande utgifter täcks från ramanslaget,att statskapitalet behålls för finansiering av investeringar,att tillsynsverksamhet utanför kärnenergiområdet riktad till tillståndshavare får bedrivas med full kostnadstäckning, att SSI medges rätt att ta ut avgifter på basis av full kostnadstäckning för hanteringen av tillstånd för strålningsanvändning och för att upprätta register över starka strålkällor. Sammanfattningsvis innebär institutets förslag en total resursram för de tre åren på , varav . för /93. Förslag Mål och inriktning Verksamheten bör bedrivas i enlighet med mitt förslag i det följande. Resurser m.m. C 1. , ramanslag 1992/93 . Anslagen : Uppdragsverksamhet och Bidrag till sammanförs fr.o.m. /93 inom ett nytt ramanslag C 1. Övrigt Avgifterna enligt förordningen (1976:247) om vissa avgifter till skall inlevereras till statsverkets checkräkning och redovisas under inkomsttitel på statsbudgeten. Motsvarande utgifter täcks från ramanslaget. Statskapitalet avvecklas och ersätts med lån i . Tillsynsverksamhet utanför kärnenergiområdet riktad till tillståndshavare enligt strålskyddslagen (1988:220) skall bedrivas med full kostnadstäckning. SSI medges rätt att ta ut avgifter för hantering av tillstånd för strålningsanvändning och för registerhållning av industriella strålkällor. Avgifterna skall medge full kostnadstäckning. Planeringsramen för perioden /93-1994/95 beräknar jag till . Kostnadssammanställning (1 000-tal kr.) 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1. Mynd.uppgifter 27 709 + 420 of of 2. Tillsyn kärnenergi 15 234 +1 478 of of 3. Olycksberedskap 7 387 +6 049 of of 4. Forskning 15 612 + 315 of - 2 800 65 942 +8 262 of - 2 800 En uppföljning av strålskyddsinstitutets verksamhet på olika områden visar följande: Regleringen av marknadsföring och av användning av starka, icke-joniserande strålningskällor såsom lasrar och solarier har bidragit till att minska antalet akuta skador från sådan utrustning betydligt. Insatser i fråga om bildskärmars farlighet har bidragit till att begreppet ''''''''lågstrålande bildskärm'''''''' är vedertaget. Uppdragsverksamheten, i första hand mät- och provuppdrag, har mött stor efterfrågan. Höjd kvalitet och bättre optimering av strålskyddet inom sjukvården och hos andra användare har konstaterats. Ett lungröntgenprojekt visar att patientdoserna kan sänkas på ett enkelt sätt. Inom den odontologiska röntgendiagnostiken har patientdoserna sänkts . Strålningshygienen är god bland dem som utnyttjar SSI:s persondosimetriservice. På många områden finns dock behov av strålskyddsutbildning. Verksamheten vid kärntekniska anläggningar, vad gäller stråldoser till såväl personal som kringboende, fyller högt ställda krav på en god strålmiljö. I ett internationellt perspektiv är den kollektiva yrkesmässiga stråldosbelastningen i låg. Utsläppen från de svenska kärnkraftverken är små med endast en bråkdel av tillåtet värde till omgivningen som följd. Läget är även gott då det gäller hantering och deponering av radioaktivt avfall. Utsläpp från förvar till omgivningen är låga. Effekterna av SSI:s insatser på beredskapsområdet är svåra att mäta eftersom de svenska kärnkraftverken inte har drabbats av några olyckor. Genomförda övningar tyder på att resultatmålet beredskap för rådgivning samt för samordning av resurser i huvudsak har nåtts. Vad gäller utbildning och samordning avseende mätresurser återstår dock arbete att göra. SSI:s normaler för såväl dos som aktivitet (radon, radondöttrar) stämmer väl med de internationella. Institutets kalibreringsverksamhet är väl etablerad och efterfrågan från mätföretag m.fl. på dessa tjänster ökar. Insatserna på radonsidan har lett till att tidigare än något annat land inrättade gränser och åtgärdsprogram. Med detta som grund vidtar kommuner, företag och enskilda nu åtgärder i fastighetsbeståndet för att bl.a. sänka radonhalterna. Prioriterade informationsinsatser har avsett radon och solstrålning. Denna information har nått en stor spridning och fått ett gott genomslag. Som exempel kan nämnas att projektet för att förhindra solstrålningens skadeverkningar, dvs. uppkomsten av malignt melanom, varit framgångsrikt. I samarbete mellan Arbetsgruppen för Förebyggande av Strålskador från Solstrålning (AFSS) och Cancerfonden samt landets hud- och cancerkliniker genomfördes -- söndag projekt hus på ett 40-tal kliniker. Sammantaget besökte ungefär 20 000 personer de öppna klinikerna. Preliminära undersökningar tyder på att ett hundratal fall av malignt melanom diagnosticerades. Även om det är för tidigt att utvärdera projektet kan nämnas att under normala förhållanden skulle 100 upptäckta melanomfall leda till några tiotal dödsfall. Förebyggande och tidig diagnostik på detta område betyder att många människor besparas onödigt lidande. De minskade kostnaderna för samhället kan beräknas till mellan några miljoner och ett par tiotal samt mellan några hundra och ett par tusen förhindrade sjukskrivningsdagar inom den närmaste tioårsperioden. Det internationella samarbetet är viktigt och tar en femtedel av SSI:s samlade resurser i anspråk. Härigenom kan SSI bidra till att påverkar internationella normer, kartlägger internationella miljöbelastningar och får bättre utbyte av forskningsmedlen. Dessutom ökar institutets egen kompetens. SSI har inga problem med att styra omfattningen av det internationella samarbetet. Min sammantagna bedömning när det gäller SSI:s verksamhet är att myndigheten arbetar målinriktat och ambitiöst samt med hög kompetens. Ett antal omvärldsanalyser visar också att myndigheten anses kompetent och trovärdig. Arbetet har bedrivits effektivt och rationellt inom ramen för anvisade resurser. Verksamhetens mål och inriktning Jag stöder i huvudsak SSI:s förslag beträffande prioriteringar av verksamhetens mål och inriktning. Detta innebär följande. Verksamheten skall inriktas på attförhindra akuta dödsfall och andra allvarliga akuta skador till följd av strålning,förhindra olyckor till följd av användning av acceleratorer och andra starka strålkällor,endast tillåta en medeldos till personal i verksamhet med strålning som är mindre än 5 mSv ,endast tillåta en maximidos till allmänheten från en given källa på grund av utsläpp av radioaktiva ämnen som är mindre än 0,1 mSv ,se till att mängden radioaktivt avfall minimeras och att sådant avfall kan tas om hand på ett godtagbart sätt,förebygga eller minska strålningens skadliga sena effekter på stora folkgrupper,uppmärksamma andra strålskyddsproblem som berör stora samhälleliga värden ochytterligare förebygga strålningens skadliga sena effekter för särskilt utsatta individer. För följande verksamheter skall gälla: Mål och inriktning av SSI:s verksamhet inom detta område skall vara att bidra till att bryta den allvarliga utvecklingen av malignt melanom genom att bistå och sjukvårdens huvudmän med vetenskapligt underlag för deras informationskampanjer och andra insatser. Den normala driften av kärntekniska anläggningar i skall vara förenad med en säker strålmiljö för människor som arbetar vid anläggningarna eller bor i dessas närhet, liksom för djur och natur. Verksamhetens mål och inriktning skall vara att i stort sett bibehålla olycksberedskapen på den nivå som uppnåtts efter olyckan i Tjernobyl och att därutöver utveckla den i enlighet med statsmakternas beslut. Två övergripande mål för beredskapsverksamheten gäller, nämligenatt inom strålskyddsområdet upprätthålla och vidareutveckla en samordnad, nationell beredskap mot utsläpp av radioaktiva ämnen ochatt åstadkomma förståelse för denna beredskap hos såväl allmänhet som berörda myndigheter och organisationer. Målet för informationsverksamheten skall vara att sprida sådan kunskap om strålning att befogad respekt skapas som obefogad oro undanröjs. För att nå målen prioriteras i första hand arbetet med sådana insatser som syftar till att minska ökningstakten i antalet cancerfall, nämligen att sänka radonhalten i bostäder, att bidra till ökad kunskap om solstrålningens skadeverkningar och att minska stråldoserna från röntgenundersökningar. Parallellt härmed skall riskerna med elektroniska och magnetiska kraftfält kartläggas närmare. SSI skall se till att uttjänta starka radioaktiva strålkällor omhändertas som radioaktivt avfall. Inom kärnenergiområdet skall i första hand prioriteras att bibehålla beredskapen mot kärnenergiolyckor på den nivå som uppnåtts efter olyckan i Tjernobyl och därutöver utveckla den enligt statsmakternas beslut. Tillsyn över kärntekniska anläggningar skall bedrivas på minst nuvarande ambitionsnivå. Kriterier för omhändertagande av högaktivt avfall skall i samarbete med SKI tas fram för vidare praktisk tillämpning. För att nå målen skall SSI:s myndighetsutövning förbättras genom ökad effektivitet, produktivitet och kvalitet, genom att kunskapen om strålning i samhället höjs på ett mätbart sätt,