prop · GF0344 · 1992-01-01 00:00:00 — om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen Regeringen föreslår att anta de förslag som tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen föreslås nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen. Uppgiften att förvalta statens fastigheter skall enligt förslaget skiljas från myndigheternas ansvar för lokalförsörjningen. I propositionen föreslås vidare att delar av ombildas till en efterfrågestyrd stabs- och servicemyndighet, som bl.a. skall lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsörj- ningsfrågor. Det föreslås också att huvuddelen av fastighetsbestånd skall överföras till bolag och fortsättningsvis förvaltas i aktiebolagsform. Med hänsyn till verksamhetens omfattning föreslås en fastighetskoncern med ett statligt helägt moderbolag och ett antal dotterbolag, uppdelade sakområdesvis i bärkraftiga enheter. För fastighetsdriften föreslås ett särskilt dotterbolag. För den del av fastighetsbeståndet som av skilda skäl bedömts olämplig att föra över till aktiebolag föreslås att förvaltningen skall handhas av en nybildad statlig myndighet. Fastighetsbeståndet har ett beräknat marknadsvärde av . Den föreslagna fastighetskoncernen blir därmed en av de största i landet. Det egna kapitalet för koncernen kommer att uppgå till och koncernen kommer att få en soliditet på . Nuvarande upplåning genom är ca . Huvuddelen av dessa lån beräknas kunna ersättas med lån på kapitalmarknaden. Ombildningen av skall enligt förslaget påbörjas . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av , m.m. har godkänt regeringens förslag till riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen (prop. 1990/91:150, FiU30, rskr. beslut innebär att myndigheternas ansvar och befogenheter i fråga om lokalförsörjningen successivt kommer att vidgas och att de ges möjligheter att besluta om sin egen lokalförsörjning. Myndigheterna kommer således att överta nuvarande uppgift att svara för lokalförsörjningen. Jag återkommer med förslag till riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen som helhet och redogör även kort för innebörden av de redan beslutade riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen. Därefter redovisar jag de organisatoriska och finansiella konsekvenserna för och lämnar förslag till en ny associationsform för fastighetsförvaltningen. 2 Statlig fastighetsförvaltning 2.1 Inledning Begreppet fastighetsförvaltning innefattar ekonomisk, juridisk och teknisk förvaltning. Den ekonomiska förvaltningen inbegriper kapitalförvaltning, hantering av alla löpande inkomster och utgifter för lokalerna, budgetering, redovisning, fastighetsregisterhantering samt hyressättning. Den juridiska förvaltningen omfattar bl.a. avtalsfrågor (hyresavtal, upplåtelseavtal m.m.), fastighetsbildningsfrågor och garantibevakning. Den tekniska förvaltningen omfattar fastighetsdrift och fastighetsunderhåll. Driften omfattar tillhandahållande av t.ex. värme, vatten, el och materiel samt olika arbetsinsatser av driftpersonal och entreprenörer. Fastighetsunderhåll består dels av löpande mindre reparationer och justeringar, dels av mer omfattande byggnadsåtgärder för att bibehålla byggnadernas tekniska funktion och ekonomiska värde. När inte annat särskilt anges avser jag fortsättningsvis med begreppet fastighetsförvaltning såväl ekonomisk som juridisk och teknisk förvaltning. 2.2 Riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning Förändringarna inom den statliga fastighetsförvaltningen har - liksom beträffande lokalförsörjningen - två syften. Genom att skilja serviceuppgifterna från ägar- och förvaltaruppgifterna skall för det första myndigheternas helhetsanvar för verksamheten klargöras. Ett effektivare resursutnyttjande hos myndigheterna kan därmed nås. För det andra kommer staten som helhet att nå en effektivare fastighets- och förmögenhets- förvaltning genom att uppgiften att företräda staten som ägare och förvaltare renodlas. De statliga fastigheterna har ett mycket stort ekonomiskt värde. De representerar olika produktionskapacitet och därmed olika möjligheter till avkastning. Avkastningen på detta fastighetskapital bör mätas mot avkastning från alternativa kapitalplaceringar på ett bättre sätt än vad som gjorts. Fastighetsbeståndet är mycket blandat. En stor del består av s.k. placeringsfastigheter, dvs. En annan del består av s.k. ändamålsfastigheter, dvs. byggnader som saknar, eller har en mycket liten, alternativ användning och/eller har skräddarsytts för sitt ändamål. Staten äger även stora markområden för produktivt jord- och skogsbruk, men också lågavkastande mark som naturreservat och liknande. Staten äger slutligen fastigheter som av historiska och/eller andra skäl har ansetts böra vara i statlig ägo. Fastigheterna måste kunna vårdas så att värdet inte urholkas. För att detta skall vara möjligt måste fastighetsförvaltarens kostnader inkl. reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av intäkter. Dessa intäkter motsvarar vanligtvis kostnaderna hos de lokalbrukande myndigheterna (hyresgästerna). De nya riktlinjerna för lokalförsörjningen bör rimligen medföra att de lokalbrukande myndigheterna fortsättningsvis, utifrån behov och ekonomiska ramar, kommer att välja de mest prisvärda lokalerna. För staten som ägare av fastighetskapital är det viktigt att intäkterna från fastighetsförvaltningen kan bära kostnaderna. För lokalhyresmarknaden gäller i stort sett marknads- prissättning. Den skiljer sig därmed från bostadsmarknaden, som är reglerad. För gäller att hyressättningen på statliga lokaler så långt möjligt skall följa marknadspriset. Följsamheten mot marknaden, dvs. vilken investering som kan förräntas till marknadspris, har därmed varit vägledande för prövningen av vad staten skall investera och vad som kan förhyras. Inom försvarsdepartementets område utgår man enbart från fastigheternas drift- och underhållskostnader som grund för hyressättning. Frågan om införande av kapitalkostnader i försvaret har utretts. ställde sig vid behandling av propositionen om verksamhet och anslag inom totalförsvaret (prop. 1990/91:102, FöU8, rskr. 285) bakom förslagen att dels införa kapitalkostnader, dels ge möjlighet till lånefinansiering och reinvestering av försäljningsinkomster. Utskottet anförde dock (FöU8, s. 44) att tidpunkten för ett införande kunde behöva övervägas ytterligare samt att kapitalkostnader och möjligheter till lånefinansiering borde införas i ett tempo som harmonierar med behovet att bearbeta, konkretisera och öka förståelsen för förslagen. I många fall saknas egentliga lokalhyresmarknader. Detta gäller för t.ex. ändamålsfastigheterna. Som exempel på sådana kan nämnas vissa av rättsväsendets lokaler, vissa byggnader för högskolan och inom kulturområdet samt delar av det militära försvarets bestånd. I dessa fall har balanserade kostnadshyror tillämpats. En jämförelse har därmed kunnat göras med vad en privat fastighetsägare skulle kunna kräva i intäkter från staten i förhållande till avtalstider osv. En fastighetsägare kommer alltid att sträva efter att få avkastning på sitt kapital och detta måste betalas av hyresgästen på det ena eller andra sättet. Detta bör även gälla staten som fastighetsägare. Staten måste därför skaffa sig intäkter som minst motsvarar fastighetsförvaltningens kostnader. I annat fall skall staten avstå från att investera i en fastighet, alternativt avyttra redan befintlig fastighet. Detta innebär å andra sidan att staten såsom verksamhetsansvarig måste vara beredd att i vissa fall betala den lokalhyra som marknaden kräver även för ändamålsfastigheterna, annars kommer statsbudgeten att visa en oriktig kostnadsbild. En mindre del av statens fastigheter ger små eller inga intäkter. Dit hör slotten och monumenten, som kan betraktas som rena underskottsfastigheter. Dessa fastigheter utgör en del av kulturarvet och en avyttring är därför inte aktuell. Det är emellertid viktigt att kostnaderna för drift och underhåll även av sådana objekt klart visas i statsbudgeten. Vad jag här anfört om fastighetsförvaltning gäller också för statens innehav av mark. En stor del av skogs- och jordbruksmarken kan åsättas avkastningskrav på liknande grunder som vissa lokaler resp. ändamålsfastigheter. Större delen av marken är dock lågavkastande eller rena underskottsfastigheter, t.ex. de svenska fjällen och vissa kronoholmar. Även för dessa fastigheter är det emellertid viktigt att visa kostnaderna för skötsel m.m. på motsvarande sätt som för slotten och monumenten. Mot bakgrund av vad jag nu anfört anser jag att följande riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen bör läggas fast. Riktlinjerna bör tillämpas inom hela statsförvaltningen. Den statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från brukandet av lokaler och mark. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten, både vad avser fastighetsförvaltarnas resultat- och balansräkningar och de nyttjande myndigheternas eller uppdragsgivarens/statens utgifter. bör bedrivas med ett - så långt möjligt - marknadsmässigt avkastningskrav. För förvaltning av ändamålsfastigheter bör som ett minimum ställas sådana krav på avkastning som inkluderar täckning av kapitalkostnader, dvs. huvudsakligen anskaffningskostnad, samt på att det skapas utrymme för uppbyggnad av eget kapital motsvarande reinvesteringar m.m. så att förmögenhetens värde bevaras under fastighetens ekonomiska livslängd. Därmed uppnås högre effektivitet såväl hos myndigheterna som brukare, som hos staten som fastighetsförvaltare. bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Marknadsmässiga redovisningsprinciper bör därför tillämpas. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen bör ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. Regeringen skall företräda staten som ägare i denna typ av bolag. De fastigheter som av historiska och/eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör - oavsett nuvarande förvaltare - läggas under samordnad förvaltning i myndighetsform. 2.3 Riktlinjer för statlig lokalförsörjning Jag har i det föregående redovisat att uppgiften att förvalta statens fastigheter bör skiljas från uppgiften att svara för lokalförsörjningen. Jag har även redovisat att statens fastighetsförvaltning bör samordnas efter gemensamma riktlinjer i en ny organisation. Jag vill nu kort redovisa vad de av redan godkända riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen kommer att innebära för myndigheternas ansvar och befogenheter på det området. Varje myndighet har ett helhetsansvar för sin verksamhet. Detta innefattar krav på att lokalförsörjningsfrågorna skall hanteras på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna kommer därför att åläggas att fortlöpande upprätta lokalförsörjningsplaner som kan tjäna som underlag för både budgetprocessen och den egna planeringen. Det kommer att slås fast att myndigheterna så långt möjligt skall eftersträva samordning med andra myndigheter, t.ex. ortsvis. Det kommer vidare att slås fast att myndigheterna bör utgå från en generell standard, utrymmesmässigt och tekniskt, vid prövningen av lösningar på olika lokalproblem. Myndigheterna skall, som jag redan framhållit, inte förvalta fastigheter, dvs. företräda staten som ägare. Myndigheterna kommer således att vara hyresgäster hos olika hyresvärdar i såväl statliga som kommunala eller privata fastigheter. Myndigheterna bör ges möjlighet att träffa hyresavtal med upp till löptid. För att myndigheterna skall kunna träffa affärsmässiga hyresavtal bör de kunna upphandla biträde från en särskild stabs- och servicemyndighet, som jag anser bör inrättas. I de fall hyresavtal avser längre löptid än bör beslut alltid fattas i samråd med stabs- och servicemyndigheten. Vid längre löptider än bör alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen, så att den långsiktiga bindningen kan tydliggöras för statsmakterna. Jag återkommer till stabs- och servicemyndigheten i det följande. Myndigheterna kommer vidare att ges möjligheter att svara för fastighetsdrift inom ramen för sin verksamhet. En förutsättning för detta är dock att ansvarsfördelningen godkänns av resp. fastighetsägare. 2.4 Riktlinjernas tillämpningsområde Det jag nu har anfört bör i princip tillämpas inom hela statsförvaltningen. Nuvarande fastighetsförvaltande myndigheters uppgifter är eller kommer därför att bli föremål för översyn och förändringar. Detta gäller , myndigheterna inom försvarsdepartementets område, domänverket, riksantikvarie- ämbetet, m.fl. myndigheter. Däremot förutser jag inga principiella förändringar i regeringens syn på hur affärsverken skall bedriva sin fastighetsförvaltning. En sådan omprövning kommer att ske inom ramen för en fortlöpande översyn av affärsverken. Vad jag nu anfört innebär således en uppstramning av uppgiften att företräda staten som ägare. Riktlinjerna innebär att myndigheterna inte skall representera staten som ägare av fastigheter och inte heller förvalta fastigheter. Riktlinjerna innebär vidare att myndigheterna inte skall företräda staten som ägare av fastighetsaktiebolag eller motsvarande. Denna funktion skall istället samordnas av regeringen. Riktlinjerna innebär slutligen att fastighetsförvaltningen inom ett antal departements områden kommer att samordnas och ges enhetliga krav på avkastning, redovisning m.m. Efter att ha samrått med berörda statsråd vill jag här lämna en översiktlig redovisning av beredningsläget inom resp. område. 2.5 Översyn av fastighetsförvaltningen inom försvarsdepartementets område Inom det militära försvaret tillämpas ett särskilt planerings- och ekonomisystem (FPE) med en ansvars- och rollfördelning som anpassats till statsmakternas och försvarets behov. De allmänna riktlinjerna för fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen skall tillämpas även inom försvarsdepartementets område men måste preciseras och anpassas så att de överensstämmer med utvecklingen av ansvars- och rollfördelningen inom försvaret. Detta innebär för det första att förvaltningen av mark, anläggningar och lokaler som upplåts till försvaret även fortsättningsvis skall vara skild från brukandet. Rollen som företrädare för ägaren/fastighetsförvaltaren måste utvecklas medan myndigheterna skall vara lokalbrukare med bibehållet ansvar för den tekniska fastighetsförvaltningen. För det andra måste kostnaderna för fastighetsförvaltningen visas även inom försvarsdepartementets område. Ett system där kapitalkostnader beaktas och med möjligheter till lånefinansie- ring av investeringar bör genomföras. Intäkterna och kostnaderna bör redovisas i resultat- och balansräkningar. På motsvarande sätt bör kostnaderna för myndigheternas försörjning med mark, anläggningar och lokaler redovisas. För det tredje skall fastighetsförvaltningen enligt de allmänna riktlinjerna bedrivas i särskilda resultatenheter. En strävan skall därvid vara att söka en samordning med likartade funktioner inom övriga delar av statsförvaltningen. Detta gäller för fortifikationsförvaltningens fastighetsförvaltning och för försvarsmyndigheternas nuvarande egenregiverksamhet inom den tekniska fastighetsförvaltningen. Redan nu kan slås fast att vissa fastigheter som inte är specifika för totalförsvaret skall läggas under samma förvaltning som liknande fastigheter inom nuvarande ansvarsområde. Till dessa räknas kontorsfastigheter, vissa byggnadsminnen utan militär användning, monument samt viss mark. För den dominerande andelen fastigheter som upplåts till myndigheterna inom försvarsdepartementets område måste dock associationsformerna övervägas ytterligare med hänsyn till övriga förändringar inom försvarets lednings- och myndighetsstruktur. Dessa överväganden bör lämpligen ske inom ramen för den pågående översynen av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstruktur inom försvarsdepartementets område (Fö 1991:04). Utredaren skall redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter inom verksamhetsområdet. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag till en rationell och effektiv myndighetsstruktur för stödmyndigheterna, dit fortifikationsförvaltningen räknas. En av flera utgångspunkter för utredaren är att behov inom försvarsdepartementets område skall tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt. Enligt direktiven skall särlösningar och dubbleringar av kompetens undvikas. Roll- och ansvarsfördelning betr. verksamhet, lokalförsörjning och fastighetsförvaltning kommer att beredas slutligt inom ramen för denna utredning. Jag har i dessa frågor samrått med chefen för försvars- departementet. 2.6 Översyn av delar av fastighetsförvaltningen inom område beslutade (prop. 1990/91:87, NU38, rskr. 318) bl.a. att domänverket skall ombildas till aktiebolag som ett led i en effektivisering av den statliga förmögenhetsför- valtningen. Ombildningen beräknades ske omkring /92. I propositionen angavs att en ombildning omfattar många detaljfrågor och är i olika avseenden komplex till sin natur. Till de mer komplexa frågorna angavs de särintressen som är kopplade till det stora markinnehavet. Regeringen ansåg därför att den tekniska lösningen för dessa frågor behövde analyseras ytterligare innan bolagiseringen och avsåg återkomma till i dessa frågor. Underlag för beslutet kommer att presenteras i en särskild proposition i Inriktningen är att den produktiva skogs- och jordbruksmarken skall överlåtas till ett aktiebolag. Användningen av en avsevärd del av marken är skyddad genom författningar, avtal eller sedvanerätt. Dessa intressen bör så långt möjligt skyddas vid överlåtelsen. I vissa fall uppnås detta bäst genom att den berörda marken stannar i statens ägo. Framför allt gäller detta markområden, anläggningar och byggnader där en effektiv förmögenhetsförvaltning inte kan vara det enda kriteriet vid förvaltningen, exempelvis i fråga om vissa kulturhistoriskt värdefulla objekt av särskilt värde och en del av totalförsvarets anläggningar. De fastigheter som kvarblir i statens ägo bör förvaltas av den särskilda fastighetsförvaltande myndighet som jag föreslår skall bildas. Denna myndighet kan upphandla skötsel och tillsyn från "domänbolaget" eller annan driftorganisation. I en del fall kan det vara lämpligt att genom fastighetsbildning avskilja den del av fastigheten som berörs av särintressen. Resterande del kan därefter överlåtas till "domänbolaget". I andra fall kan det finnas anledning att överlåta ett markområde till bolaget trots att det berörs av ett särintresse. En förutsättning för detta bör dock normalt vara att bolaget i överlåtelseavtalet gör sådana åtaganden att särintresset även kan åtnjuta ett fullgott skydd. I vissa avseenden kan särintresset i stället skyddas genom ändringar i lagstiftningen. Om det inför bolagiseringen inte går att säkert bedöma om en viss fastighet bör vara kvar i statens ägo eller om den bör överlåtas till bolaget får fastigheten stanna i statens ägo i avvaktan på slutligt ställningstagande i frågan. Bolaget kan dock av praktiska skäl få i uppdrag att tills vidare svara för den tekniska förvaltningen. bör - fr.o.m. den nybildade fastighetsförvaltande myndigheten - företräda staten som ägare i ekonomiskt och juridiskt avseende. Detta gäller även fastigheter inom övriga departements områden. Jag har i dessa frågor samrått med chefen för . 2.7 Översyn av fastighetsförvaltningen inom övriga departe- ments områden Ytterligare ett tjugotal myndigheter förvaltar fastigheter för statens räkning. Fastighetsbeståndet är av blandad karaktär. Störst bland fastighetsförvaltarna är , , (skogsvårdsstyrelserna). Några myndigheter förvaltar fastigheter av speciell karaktär, t.ex. . Dessa myndigheters fastighetsförvaltning bör nu omprövas mot bakgrund av de nya riktlinjer som jag har redovisat. Jag har för avsikt att återkomma med förslag till översyn av dessa myndigheters fastig- hetsförvaltning. 2.8 Nytt regelverk för statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning En ny förordning med bestämmelser angående förvaltningen av statliga fastigheter är under utarbetande. Den skall bygga på befintliga myndigheters uppgifter och organisation, men kommer i allt väsentligt att tillämpas efter ombildningen av och efter beslut om förändringar inom försvarsdepartementets m.fl. områden. Regeringen har genom förordningen (1991:896) om ändring i förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m. beslutat om utökade bemyndiganden i fråga om försäljning av fast egendom m.m. i enlighet med vad som har redovisats för . I princip gäller tidigare begränsning, att myndigheter inte får sälja fast egendom om värdet överstiger 1 milj. kr. Den huvudsakliga förändringen gäller myndigheternas utökade bemyndiganden att sälja statlig egendom om intäkterna kan användas för andra investeringar. Genom detta har bemyndiganden utvidgats till att gälla försäljningar upp till 10 milj. kr. i det enskilda fallet. En ny förordning som skall reglera myndigheternas ansvar och befogenhet i lokalförsörjningsfrågor är också under utarbetande. Förordningen skall i princip gälla alla statliga myndigheter inkl. affärsverken och myndigheterna inom försvarsdepartementets område. Det skall därvid läggas fast att det är myndigheterna själva som beslutar, beställer och betalar för sin lokalförsörjning. Den nya handläggningsordningen kommer att genomföras successivt i takt med att de myndigheter, för vilka är lokalhållare får ramanslag. Lokalkostnaderna kommer därmed inte längre att prövas separat utan kommer att ses som en del av kostnaderna för myndighetens verksamhet. Myndighetens totala kostnad för lokaler, liksom de relativa förändringarna över budgetåren, kommer därmed att prövas på liknande sätt som övriga resursslag. För denna prövning kommer det att krävas ett särskilt underlag. Jag återkommer senare till denna fråga. Eftersom alla förvaltningsmyndigheter ännu inte har ramanslag kommer till en början den nuvarande handläggningsordningen att gälla parallellt med den nya. Jag räknar dock med att förändringarna i huvudsak skall vara genomförda fr.o.m. /94. Inom försvarsdepartementets område kommer den nya handläggningsordningen att kunna införas inom ramen för försvarets planerings- och ekonomisystem. 3 Ombildning av delar av till en stabs- och servicemyndighet 3.1 Inledning Förändringarna inom den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen, som skall gälla inom hela statsförvaltningen, syftar både till att uppnå ett effektivare resursutnyttjande hos förvaltningsmyndigheterna och till att få en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvalt- ning för statens del. Den ändrade ansvars- och befogenhetsför- delningen skapar nya behov av stabsfunktioner till regeringen. Vidare kommer myndigheterna sannolikt att efterfråga en ny typ av stöd och service. Även behovet av stabs- och service- funktioner kommer således att föreligga inom hela statsför- valtningen. är en central förvaltningsmyndighet, vars verksamhet är uppdelad på tre huvudområden; lokalförsörj- ning, fastighetsförvaltning och byggproduktion. De nya riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning och statens fastighetsförvaltning innebär genomgripande förändringar bl.a. av uppgifter. I följande avsnitt behandlas ombildningen av delar av till en stabs- och servicemyndighet. 3.2 Behovet av en stabsfunktion Jag vill inledningsvis stryka under att regeringen inom många områden decentraliserar ansvar och befogenheter. Regeringens detaljstyrning minskar och myndigheterna ges ett ökat finansiellt ansvar för sin verksamhet.