prop · GF0316 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1991/92:16 Forskning om den offentliga sektorn Regeringen överlämnar denna proposition till . Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en fördelningsplan för de medel om . till forskning om offentlig sektor, som har anvisats för /92 under anslag Utredningar m.m. Vidare föreslås riktlinjer för resursförstärkningar till forskning om offentlig sektor under /93. Förslagen innebär att de resurser för forskning om offentlig sektor som anvisade i beslutet om forskningspolitiken (prop. 1989/90: 90 FiU 28, rskr 329) fördelas till -- Ett nytt forskningscentrum i . -- Ett nytt forskningscentrum i . -- Ett nationellt forskningsprogram administrerat av Humanistisk- samhällsvetenskapliga forskningsrådet () öppet för forskare vid samtliga universitet och högskolor. Vart och ett av centra föreslås för /93 få och . Regeringen anger att med förtur bör undersöka förutsättningarna för ett statsvetenskapligt forskningsprogram. 1 Bakgrund Regeringen konstaterade proposition om forskning (Prop. 1989/90: 90, s.90) att FoU för att utveckla den offentliga sektorn är mycket begränsad, bortsett från försvaret och det medicinska området, trots att forskning om den offentliga sektorn har varit ett prioriterat område i forskningspropositionerna . Det gäller särskilt FoU för att utveckla den kommunala sektorn. Insatserna är dessutom utspridda över olika discipliner, sektorsorgan och myndigheter. Regeringen ansåg att de ansvariga för produktionen inom tjänstesektorn -- privata och kooperativa företag, kommuner och landsting -- måste öka sina insatser kraftigt för forskning och utvecklingsarbete. Regeringen uttalade (s.452) att kommuner och landsting har ansvar för huvuddelen av den offentliga sektorns verksamheter. Detta talar för att de också tar ansvar för det utvecklingsarbete som syftar till att förbättra den egna verksamheten. Staten borde, enligt regeringen, liksom ta huvudansvaret för den mer grundläggande forskningen om den offentliga sektorns funktionssätt liksom för forskarutbildning inom relevanta vetenskapsområden. Regeringen förklarade sig ha för avsikt att under /91 låta utföra ett programarbete avseende forskning om den offentliga sektorn. Regeringen angav i propositionen att det föreslagna programarbetet i huvudsak skulle inriktas på grundläggande forskning och forskarutbildning som är relevant för den offentliga sektorn. Programarbetet skulle huvudsakligen gälla grundläggande forskning om den offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och utvärdering. I programarbetet skulle även undersökas om den statliga sektorforskningen kan ge större uppmärksamhet åt den offentliga sektorns allmänna förnyelse. För att bekosta programarbetet föreslog regeringen att under trettonde huvudtitelns reservationsanslag Utredningar m. m. skulle anvisas . utöver vad som föreslagits i budgetpropositionen (prop 1989/90: 100, bil.15) för /91. Regeringen förespråkade att ytterligare . 1991/92 för planering och inledande forskningsinsatser och för /93 ytterligare , dvs. ett sammanlagt belopp om . vid periodens slut. beslutade att bifalla finansutskottets hemställan att tillstyrka förslagen i propositionen. (1989/90: FiU28, rskr 329). 1991 (prop. 1990/91: 100, bil. 15) togs under anslaget Utredningar m. m. upp det belopp för forskning om offentlig sektor som för /92 angetts proposition om forskning. I det angivna beloppet på . ingår som en reservation de . som anvisats för /91. Regeringen förklarade sig ha för avsikt att återkomma till med förslag om hur dessa medel skulle fördelas. Efter bemyndigande av regeringen tillkallade chefen för en särskild utredare för att utreda forskningen om den offentliga sektorn. Utredaren överlämnade sitt betänkande (SOU 1991: 36) Ny kunskap och förnyelse. Utredarens sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna har lagts som bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning över dessa finns att tillgå i (Dnr C91/764/KO). Offentlig sektor som forskningsområde 2.1 Den offentliga sektorns kunskapsbehov Det pågår ett omfattande förändrings- och förnyelsearbete inom den offentliga sektorn. Detta arbete kan förväntas bli ännu intensivare under resten av 1990-talet. Förnyelsen påverkar direkt eller indirekt den politiska demokratin, de administrativa styrsystemen och välfärden. Den kännetecknas bl.a. av en strävan mot ökad individuell valfrihet, främjande av olika effektivitetsvärden och utveckling av nya modeller för politisk styrning. Förnyelsearbetet sker i en samhällsekonomisk situation där det ställs allt större krav på kreativitet för att uppnå de välfärdspolitiska målen. I det faktiska förändringsarbetet i kommuner, landsting och statliga verksamheter framträder också i allt större utsträckning nya former för att finansiera och producera tjänster. Det blir allt vanligare att privata och kooperativa institutioner medverkar i den offentliga sektorns tjänsteproduktion. För den offentliga sektorn gäller också alltmer marknadsliknande förutsättningar. Mycket talar för att de viktigaste förändringsimpulserna kommer ifrån den europeiska omgivningen. oklart vad anpassningen till EG exakt kommer att innebära för det politiska systemet och för den offentliga sektorn. Det är dock ingen tvekan om att generella förändringstendenser i också påverkar hur vi i utformar samhällsorganisationen och välfärdssystemen. Förändringarna och förnyelsen skapar ett kunskapsbehov, vilket till en del kan tillgodoses genom befintlig kunskap. Till betydande del handlar dock behovet om ny kunskap, vilken kan genereras genom ytterligare forskning. Denna forskning bör präglas av såväl inomvetenskaplig betydelse som samhällsrelevans. Forskningen skall kunna erbjuda problematiseringar och en fördjupad förståelse och därigenom bidra till att underlag skapas för lösningar av problem av olika slag. Det finns emellertid en viss konflikt mellan å ena sidan den offentliga sektorns behov av forskningsbaserad kunskap inför starka förändringskrav och å andra sidan grundforskningens behov av att vara fri och obunden. Det är viktigt att forskare garanteras en hög grad av frihet vid val av problemställningar, metoder och tolkningar av data. Men det hindrar inte att problemställningarna kan växa fram i en dialog med praktiker av olika slag. Med en sådan dialog är risken mindre för att den inomvetenskapliga styrningen leder forskningen för långt bort från de problemställningar som inte minst praktiker har att hantera. Dessutom kräver den snabba och dynamiska utvecklingen inom offentlig sektor tillämpning av andra forskningsmetoder än de som tidigare traditionellt har tillämpats. Förändringsarbetet får allt mer inslag av experimenterande och prövning av nya system för styrning och ledning av offentlig verksamhet. Det kräver bl.a. en kontinuerlig uppföljning av och samspel med den studerade verksamheten. Forskningen om den offentliga sektorn kan knappast täckas av ett enda program för grundforskning. Regeringen förutsätter därför att såväl grundforskning som tillämpad forskning om den offentliga sektorn kommer att bedrivas i betydande utsträckning även utanför ramen för det program som föreslås i propositionen, kanske med andra frågeställningar och vetenskapliga ansatser. 2.2 Forskningens organisation och finansiering Det finns en rad forskningsfinansierande organ som stöder forskning om offentlig sektor. Hit hör främst , statens råd för byggnadsforskning och arbetsmiljöfonden. Även och det nya socialvetenskapliga forskningsrådet är betydande finansiärer. Myndigheter som universitets- och högskoleämbetet, , och har också bidragit med begränsade insatser inom området. blev forskning om den offentliga sektorn ett av statsmakterna prioriterat forskningsområde. forskningsproposition uttalade det föredragande statsrådet (prop 1981/82: 106 s. 46) att forskning om den ofentliga verksamheten skulle komma att kräva betydande insatser av framför allt samhällsvetenskaplig forskning. De satsningar som gjordes gällde främst inrättande av tjänster med inriktning på olika aspekter av den offentliga sektorns verksamhet Regeringen inrättade under den första halvan av flera organ för att stimulera forskning om offentlig sektor. Det gällde expertgruppen för studier om offentlig ekonomi () och delegationen för forskning om offentlig sektor. ESOs uppgift har främst varit att bevaka forskning och utveckling inom området, förmedla information t.ex. genom kunskapsöversikter, utföra mindre undersökningar i egen regi och ge impulser till forsknings- och utvecklingsinsatser rörande skilda offentligekonomiska Man har låtit genomföra en mängd kartläggningar och kunskapsöversikter och framfört idéer inom området offentlig ekonomi. Delegationen för forskning om den offentliga sektorn tillkom med stöd av beslut (prop. 1983/84: 107 bil.10, UbU28, rskr. Dess verksamhetsområde inriktades i första hand på övergripande frågor som rörde folkstyrelsen samt kommunernas, landstingskommunernas och den statliga sektorns roll i samhällsutvecklingen. Delegationen fick till en början inte några egna resurser att fördela utan prioriteringar och anslagsbeslut skulle liksom dittills ankomma på andra organ. Delegationen behandlades på nytt av i samband med forskningspolitiska beslut (prop. 1986/87: 80, bil.11, FiU 26, rskr 283). Delegationen fick nu möjlighet att finansiera forskning för att förbättra situationen inom eftersatta områden. En överenskommelse träffades mellan regeringen och de båda kommunförbunden om att man för olika forskningsinsatser tillsammans skulle anslå 10 milj. kr., varav regeringen och förbunden skulle svara för hälften var. Forskningsdelegationens verksamhet upphörde . Chefen för beslutade att inrätta en arbetsgrupp (C 1991: A) för samverkan mellan stat och kommun om forskningsfrågor. Till gruppens uppgift hör bl.a. att följa upp de forskningsprojekt som erhållit stöd från forskningsdelegationen. Arbetsgruppen skall särskilt uppmärksamma formerna för information om forskningsresultaten. Både och har kraftigt ökat sina forsknings- och utvecklingsinsatser. har inrättat ett särskilt FoU-råd och man har avsatt totalt 20 milj. kr till nya FoU-projekt. har beslutat att avsätta 15 milj. kr för FoU-ändamål. 2.3 Avgränsning av forskningsområdet Huvuddelen av forskningen om den offentliga sektorn bedrivs inom högskolan och då i huvudsak inom universitetens samhällsvetenskapliga fakulteter. Forskningen har särskilt byggts upp inom disciplinerna statsvetenskap, företagsekonomi, nationalekonomi och sociologi/socialt arbete. Men forskning av stor betydelse i detta sammanhang finns även inom juridiska, humanistiska och andra ämnesområden. När det gäller avgränsningen av vad forskning om offentlig sektor omfattar har utredaren delat in forskningsområdet i tre delområden; -- folkstyrelse, -- förvaltning och -- offentlig problemlösning. avses den demokratiska processen, dess strukturer och värdefundament. Frågor om konstitution, politiska konflikter, politiskt deltagande, representativitet, styrning och legitimitet är centrala. Med förvaltning åsyftas utformningen av politikens genomförande genom regler, organisation, ledning och materiella resurser. Frågan om bästa modell för att uppnå ett givet politiskt mål är central. Med problemlösning avses politikens roll i samhället för att lösa gemensamma problem och vilken framgång som uppnås. Metoderna kan vara service, transfereringar och regleringar. Mycket av detta faller inom sektoriella insatser. Inom detta område faller även utvärderingar av välfärdspolitiken. Enligt utredarens beräkningar finns det ett 50-tal professorer som helt eller delvis forskar om den offentliga sektorn. Inemot hälften av dessa professorer har sin forskning inriktad på förvaltning. Drygt en tredjedel studerar sektorsövergripande aspekter på offentlig problemlösning och drygt en fjärdedel arbetar med folkstyrelsefrågor. Det exakta antalet är svårt att ange eftersom delområdena överlappar varandra och en professor kan bedriva forskning inom flera av dessa. Därtill kommer de betydande forskningsinsatser som utförs av högskolelektorer och forskarassistenter. Till denna bild måste läggas de insatser som skett i stora program , vilka inte minst har fördjupat analysen av offentlig problemlösning och folkstyrelsen. Särskilt kan framhållas Kommunaldemokratiska forskningsgruppen, som utvärderade kommunindelningsreformen, och maktutredningen . 3 Mångvetenskapliga forskningsmiljöer Regeringens förslag: Medel ställs till förfogande för två forskningscentra i respektive vilka skall organisera tematiskt koncentrerad och mångvetenskaplig grundforskning. Forskningen skall avse olika aspekter på styrning, ledning, organisation samt utvärdering av offentlig sektor. För /92 bör vart och ett av dessa centra få disponera . För /93 bör vart och ett av dessa centra få disponera ytterligare , dvs. en total ram på . Utredarens förslag: Överensstämmer med vårt förslag utom vad gäller finansieringen. Utredaren föreslår att en större andel av de totala resurserna för forskningsprogrammet anslås direkt till centra. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget om att inrätta två mångvetenskapliga forskningscentra i och av . Bara avstyrker utredarens förslag. Verket pekar i stället på möjligheten att lägga medlen på ett nytt forskningsinstitut eller på att göra forskningsprogrammet till en självständig enhet med eget råd och projektanställda forskare. Styrelsen för teknisk utveckling och LO anser att innan två mångvetenskapliga forskningscentra tillskapas bör humanistiskt- samhällsvetenskapliga forskningsrådet () ges i uppdrag att i fortsatt dialog med andra forskningsfinansierande organ och med forskare successivt utforma planer och ta ställning till om och i så fall vilka centra som skulle behöva tillskapas. Även om de flesta remissinstanserna är positiva till utredarens förslag har flera remissinstanser förslag på ytterligare centra. Några remissinstanser har också synpunkter på den av utredaren föreslagna forskningsinriktningen vid centra. Några pekar i allmänna ordalag på andra angelägna forskningsbehov inom den offentliga sektorn. Andra är tveksamma till den inriktning mot grundforskning som föreslås. Några remissinstanser är kritiska mot den starka inriktningen på statsvetenskap och företagsekonomi vid de föreslagna centrumbildningarna. Skälen för regeringens förslag: Utbyggnaden av forskningen om den offentliga sektorn har inneburit att det har blivit en god spridning av grundforskning till de olika universiteten. De rörliga resurserna via forskningsråd och sektorforskningsorgan har ökat och spridits till de olika forskningsmiljöerna. Det innebär att den långsiktiga kompetensuppbyggnaden inom forskningsområdet har fått en betydande förstärkning. De satsningar som har gjorts innebär att grunden har lagts för att kunna gå vidare och bedriva s.k. spjutspetsforskning inom vissa områden. Den kartläggning som utredaren har låtit göra visar att forskningen om offentlig sektor kännetecknas av spridning över många problemfält och många mindre projekt. Kartläggningen visar också att den samhällsvetenskapliga grundforskningen har präglats av en tydlig disciplinbundenhet i sina analyser av den offentliga sektorn. Spridningen av de tillgängliga forskningsresurserna och uppdelningen av forskningen om den offentliga sektorn i många kunskapsområden talar för att det bör ske en viss koncentration av resurserna. Vi delar därför utredarens uppfattning att en sådan koncentration bör åstadkommas genom ett samarbete mellan forskare inom olika kunskapsområden i form av mångvetenskapliga forskningscentra vid ett par universitet. Vi föreslår i enlighet med utredarens förslag att ett forskningscentrum lokaliseras till vardera i och i . Verksamheten i skall bedrivas i samverkan med i . Flera remissinstanser har framfört önskemål om ytterligare centrumbildningar. Vi anser att den ram som angavs forskningsproposition för forskning om offentlig sektor inte medger någon satsning på ytterligare centra. Vi anser i likhet med utredaren att satsningen på de båda centrumbildningarna bör vara långsiktig. Härigenom kan slagkraftiga enheter skapas som tar ett långsiktigt ansvar för kunskaps- och kompetensutveckling inom forskningsområdet och som ger goda möjligheter till forskarutbildning. En forskningsmiljö måste enligt vår mening skapas som möjliggör ett samarbete mellan företrädare för flera vetenskapliga discipliner. Den studie som utredaren har låtit göra om forskningscentra vid svenska universitet och högskolor visar att mångvetenskap är på frammarsch i , liksom internationellt. En god forskningsmiljö är dock inte liktydigt med ett antal forskningsprojekt under samma tak. De skisserade forskningscentras viktigaste uppgift måste vara att verka för och utgöra kreativa och klart identifierbara mångvetenskapliga forskningsmiljöer för forskningsprojekt av mer långsiktig karaktär. Vi utgår i likhet med utredaren ifrån att dessa forskningscentra blir en mellanform mellan det löst uppbyggda nätverket och det permanenta forskningsinstitutet. Det är universiteten själva som bestämmer hur man organiserar sin verksamhet. Vi utgår dock ifrån att universiteten i och samt i kommer att använda de medel som anslås på det sätt som man har angett i sina skrivelser till utredaren. I skrivelserna anges att om och när har tagit ställning i frågan kommer särskilda organisatoriska enheter att inrättas och styrelser för dessa att utses. Vi utgår ifrån att arbetsformerna inom centra blir sådana att samverkan främjas mellan centra, institutioner och forskare såväl vid berörda universitet/högskola som vid andra universitet och högskolor och att forskningsresultaten sprids via såväl grundutbildning som olika påbyggnadsutbildningar. Vi vill särskilt understryka behovet av en nära samverkan mellan centret i och i , som är ett stimulera och underlätta kvalitetsutvecklingarbete i det svenska samhället. När det gäller inriktningen på forskningen vid de båda centra angavs i direktiven till utredaren att programarbetet huvudsakligen skulle gälla grundläggande forskning om den offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och utvärdering. Det var också en av utgångspunkterna i den förfrågan som gick ut till samtliga universitet och till i . har i sin skrivelse till utredaren formulerat ett övergripande principprogram med följande teman som skall ligga till grund för forskningen vid centrat i : 1 Den offentliga sektorn i ett makroperspektiv, 2 Den offentliga sektorns inre organisering samt 3 Den offentliga sektorn och medborgarna. har i sin skrivelse till utredaren formulerat ett principprogram med följande teman för centrat i : 1 De offentliga transfereringssystemen, 2 Utvärdering av offentlig verksamhet samt 3 Den offentliga sektorns ledning, styrning och organisation. Det sistnämnda temat skall bedrivas i samarbete med i , som i sin skrivelse till utredaren har formulerat ett program med temat: Ledning och organisation inom offentlig sektor. Det som utredaren har presenterat i denna fråga bör betraktas som en utgångspunkt för det fortsatta programarbetet. Det ankommer på respektive centrumledning att precisera och fördjupa innehållet i principprogrammen. Regeringen anser att centra bör tillföras tillräckliga resurser för att till respektive centrum kunna knyta vetenskaplig ledning och för att kunna skapa en stabil infrastruktur. När det gäller forskningsverksamheten anser vi att projekt vid centra till övervägande del bör finansieras genom att respektive centrums forskare söker och tilldelas forskningsbidrag från andra källor än centrets egen budget. Vi tar upp frågan om finansiering från forskningsråd och sektorsforskningsorgan i avsnitten 4 och 6. Därigenom skapas enligt vår mening de bästa förutsättningarna för en kontinuerlig extern kvalitetsprövning av den forskning som bedrivs vid centret. Det får också den önskvärda effekten att respektive centrums utveckling kommer att bestämmas av hur goda projekt som centrets forskare initierar. Regeringen föreslår att de båda forskningscentra vardera bör få disponera . för /92 och ytterligare . fr. o. m. /93. Den totala basen för vardera centret skulle därmed uppgå till . 4 Disciplinforskningsprogram Regeringens förslag: () tilldelas under /92 . för att finansiera -- dels disciplinforskningsprogram, varav ett skall avse statsvetenskap. -- dels ett gästforskarprogram vid Kollegiet för samhällsforskning (SCASSS) i . För /93 bör anslaget Humanistisk samhällsvetenskapliga forskningsrådet ökas med ytterligare . Den totala ramen blir således . Utredaren: () ges långsiktiga resurser för att kunna organisera högst femåriga stora forskningsprogram. De första programmen bör ha karaktär av disciplinprogram i statsvetenskap och i företagsekonomi. Disciplinprogrammen föreslås bli samordnade med uppbyggnaden av de båda centra och vetenskapligt prövade av . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har allmänt tillstyrkt utredarens förslag utan att närmare gå in på de tekniska lösningarna av programmen eller kopplingen mellan programmen och centra. Några remissinstanser invänder emot att : s prövning av disciplinforskningsprogrammen i den första omgången begränsas till enbart statsvetenskap och företagsekonomi. Program även inom andra discipliner föreslås. föreslår att medlen för de stora programmen bör ställas till förfogande för forskare från hela landet med inriktning mot de principprogram som föreslås för de båda centra. Enligt () och Universitetsoch högskoleämbetet (UHÄ) bör det ankomma på att med det framtagna materialet som underlag och i dialog med forskare från en rad discipliner successivt utforma dessa program. Liknande synpunkter framförs även av LO. och betonar att alla forskningsinstitutioner som vill och kan delta i programmen skall erbjudas möjlighet att göra det. () anser att uppläggningen av det företagsekonomiska programmet bör omprövas. När det gäller det statsvetenskapliga programmet föreligger det enligt en ganska detaljerad organisationsplan med specificerade delprojekt och planer för forskningsledning. Ett av disciplinprogrammen bör enligt därför få denna huvudsakliga inriktning. När det gäller förslaget att finansierar ett gästforskarprogram vid SCASSS tillstyrks förslaget av bl.a. och . Skälen för regeringens förslag: De kunskapsområden, som har utvecklats nära knutna till enskilda vetenskapliga discipliner, bör förstärkas i form av disciplinforskningsprogram. Därigenom kan forskare inom hela högskolan erbjudas möjlighet att delta i kunskapsutvecklingen, liksom att behandla andra forskningsproblem än de som är aktuella vid de båda centra. Regeringen föreslår därför att fr.o.m. /93 bör få disponera . för att finansiera dels disciplinforskningsprogram, dels ett gästforskarprogram vid Kollegiet för samhällsforskning (SCASSS) i . Ett viktigt skäl för att bör ges en central roll vad gäller forskningsprogrammets genomförande är att har givits ett särskilt ansvar av statsmakterna för att stimulera och stödja detta forskningsområde. Bland disciplinerna som faller inom : s ansvarsområde finns också kärnämnena när det gäller forskning om den offentliga sektorn. Regeringen föreslår att ett av de stora programmen bör avse statsvetenskap. Svensk statsvetenskap har tidigare genomfört två stora forskningsprogram om demokrati och självstyrelse vilka är internationellt unika. Inom ramen för utredarens uppdrag har ett förslag till ett statsvetenskapligt program för fortsatt forskning utarbetats under ledning av professor . Programmet bör vara en värdefull utgångspunkt för : s fortsatta arbete. Det bör dock, vilket också varit utredarens mening, stå rådet fritt att lägga upp verksamheten på det sätt som man bäst finner lämpligt.