prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — I fram-tiden blir det därför kommunerna och landstingen som kommer att prioritera de verksam- heter som är mest angelägna, med ledning av de bestämmelser samt mål och riktlinjer som riksdag och regering utfärdar. Min bedömning: Finansieringsprincipen behöver inte lagfästas. Kommitténs förslag: Finansieringsprincipen skall lagfästas. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Flera kommuner påpekar att det är viktigt att principen lagfästs. Några remissinstanser bl.a. kammarrätten i och statskontoret avstyrker att principen lagfästs. Skälen för min bedömning: Kommittén har pekat på uttalanden från och regeringen om att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med andra medel än höjda skatter. Utvidgade åligganden som medför utgiftsökningar för kommunsektorn bör, menar kommittén, finansieras genom att staten antingen ökar statsbidragen eller genom att staten fattar beslut som möjliggör besparingar. Enligt kommitténs bedömning är denna finansieringsprincip av central betydelse för att åstadkomma stabila och långsiktiga planeringsförutsättningar för kommunsektorn. Med tanke på vikten av att finansieringsprincipen tillämpas på ett konsekvent sätt finner kommittén att principen skall lagfästas. För min del ansluter jag mig i allt väsentligt till kommitténs uppfattning om finansieringsprincipen. Jag anser emellertid att det saknas skäl att i lag uttryckligen lägga fast denna princip. Kommittén pekar också på det ovanliga i en sådan lagstiftning, bl.a. att endast lagstiftaren själv skulle vara adressat. Som kammarrätten i också framhållit är ämnet inte heller lämpat för lagstiftning. Enligt min mening är det i stället fråga om att inom ramen för regeringsformen på ett ansvarsfullt sätt förvalta den fördelning av ansvar för uppgifterna som gäller mellan stat och kommun. Jag har tidigare i avsnittet om förhållandet medborgare - stat -kommun angett vad jag anser vara statens främsta ansvarsområden och jag har där hänvisat till regeringsformens föreskrifter i denna fråga. Regeringsformens regler om den kommunala självstyrelsen innebär att det åvilar riksdag och regering ett mycket stort ansvar för att de ekonomiska ramarna för den kommunala verksamheten fastställs och utformas med urskillning och varsamhet. Tillämpning I likhet med kommittén anser jag att finansieringsprincipen endast bör tillämpas för bindande statliga beslut. Ny prövning eller omprövning bör inte göras efter det att beslutet har trätt i kraft. Det innebär att principen den inte bör tillämpas retro- aktivt. Om en uppenbar felbedömning uppmärksammas eller prejudi- cerande beslut ändrar förutsättningarna för den ekonomiska regleringen kan det dock vara rimligt att ta upp frågan till förnyad prövning i samband med överläggningarna om det samhälls- ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Finansieringsprincipen måste tillämpas så att ett effektivt resursut-nyttjande stimuleras. Det innebär att det kan vara rimligare att beräkna effekterna utifrån en marginalkostnad i stället för en genomsnittskostnad. När finansieringsprincipen tillämpas skall det generella statsbidraget ökas eller minskas på samma sätt som när bidraget anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Fördeln- ing av ökade/minskade statsbidrag per kommun respektive landsting sker därigenom enligt de fördelningskriterier som kommer till uttryck i det nya regelsystemet. I de fall regel- eller verksamhetsförändringarna berör verksam- heter som är att betrakta som t.ex. tjänsteköp (exempelvis läkarutbildning) kan det vara mer naturligt att reglera det specialdestinerade bidrag som finns kvar för detta specifika ändamål. 4.5 Den kommunala ekonomin Min bedömning: Jag har redogjort för min bedömning av den offentliga sektorns finansiella utveckling under förutsättning att inga åtgärder vidtas. Det framgick därvid att den offentliga sektorns inkomster kommer att utvecklas betydligt svagare än den utgiftsökning som följer med automatik. Trots en förhållandevis god tillväxt beräknas den konsoliderade offentliga sektorn uppvisa ett finansiellt underskott på . Detta underskott belastar i första hand den statliga sektorn. Min slutsats av dessa beräkningar är att det kommer att krävas en mycket stram prövning av både statens och den kommunala sektorns utgifter. Enligt min bedömning måste en prövning inkludera statens nettobidrag till kommunsektorn. Kommitténs bedömning: Kommittén baserade sina slutsatser på den prognos som gjordes i samband med regeringens proposition om inriktningen av den ekonomiska politiken (prop. 1991/92:38) som lades fram . Enligt den bedömning som görs i den reviderade nationalbudgeten kommer den makroekonomiska utvecklingen att i flera avseenden bli sämre än vad som förutsågs . Skälen för min bedömning: Jag baserar min bedömning på finans- departementets långsiktiga konsekvenskalkyl (LK) för perioden och långtidsutredning. LK:n visar de finansiella konsekvenserna för den offentliga sektorn av existerande regelsystem och redan fattade beslut, inklusive de som läggs i denna proposition, givet en prognos över den samhällsekonomiska utvecklingen. Årets LK bygger på antagandet om en gradvis återhämtning av den inhemska konjunkturen . Bedömningen överensstämmer med den som görs i den reviderade nationalbudgeten för perioden . Tabell 4.3 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1992/93 - 1996/, löpande priser 1992/931993/94 1994/95 1995/96 1996/97 Staten-134,4 -139,2-122,3 -118,2-110,5 AP-fonden 36,532,9 30,7 29,629,5 Kommunala sektorn1 13,70 -12 -12,6-11,2 Offentliga sektorn -84,2-106,3 -103,6 -101,2-92,2Andel av BNP -5,7%-7,-6,4%-5,-5,1 Avser kommuner, landsting, kyrkokommuner och kommunalförbund. Kyrkokommuner och kommunalförbund beräknas uppvisa ett positivt finansiellt sparande på 1-2 miljarder . Trots förhållandevis goda samhällsekonomiska förutsättningarna uppstår betydande underskott i den offentliga sektorn under hela LK-perioden. /97 uppgår underskottet i den samlade offentliga sektorn till . Tabell 4.3 visar det finansiella sparandets utvecklingen i den offentliga sektorns olika delar . För den kommunala sektorns del baseras kalkylen på antagandet om oförändrad konsumtionsvolym , utom vad gäller då en minskning på 0,förutses. Även den kom- munala sektorns transfereringar till hushåll och företag antas förbli realt oförändrade , utom vad gäller bostadsbidrag och KBT. I beräkningarna har antagits att ansvaret för dessa bidrag kommer att överföras från kommunerna till staten . Överföringen har dock inte antagits påverka kommunernas finansiella sparande. Antagandet om oförändrad konsumtionsvolym skiljer sig från de s.k. baskalkyler som kommunförbunden gjort till årets långtidsutredning. Enligt långtidsutredningen bedömer förbunden att det behövs en genomsnittlig ökning av konsumtionsvolymen med under 1992-97 för att möta den ökning i efterfrågan på verksamhet som följer när gjorda åtaganden infrias och befolkningens storlek och ålders- sammansättning förändras. Det bör dock betonas att baskalkylerna inte beaktar möjligheten att möta en ökande efterfrågan på service med effektivisering av verksamheten, utom vad gäller den kommunala skolan där kommunförbundet räknat med en viss produktivitetsökning. Antagandet om oförändrad konsumtionsvolym kan alltså sägas innebära ett krav på effektivisering i den kommunala sektorn motsvarande av konsumtionen i förhållande till förbundens baskalkyler. Det bedöms att en ökning av den kommunala konsumtionsvolymen på drygt 0,kan motiveras med rent demografiska förändringar. Resterande del av den volymökning som förbunden förutser förklaras i huvudsak av höjda ambitionsnivåer och medicinsk-teknisk utveckling. I LK-beräkningarna har hänsyn tagits till effekterna av det nya statsbidragssystem som föreslås införas fr.o.m . Det statliga utjämningbidraget till kommunerna har beräkningsmässigt antagits ligga på nominellt oförändrad nivå under hela LK-perioden. Detsamma gäller skatteutjämningsbidraget till landstingen. Dessa belopp innefattar en indragning från den kommunala sektorn till staten på 7,5 miljarder . I beräkningarna av den kommunala sektorns skatteinkomster har antagits att den genomsnittliga kommunala skattesatsen ligger oförändrad på under hela LK-perioden. Hänsyn har tagits till effekterna av det nya system för utbetalning av kommunernas och landstingens skatteinkomster som enligt min bedömning bör införas fr.o.m. . Efter att ha uppvisat ett underskott på mellan mellan och förbättrades den kommunala sektorns finansiella sparande kraftigt . Med ovanstående antaganden förstärks denna positiva effekt då ett finansiellt överskott på drygt 16 miljarder uppstår. De positiva resultaten är emellertid tillfälliga och förklaras till största delen av den nedväxling av pris- och löneökningstakten som ägde rum i kombination med det nuvarande systemet för utbetalning av den kommunala sektorns skatteinkomster. Den underliggande finansiella utvecklingen är bekymmersam. försämras det finansiella sparandet något, men är fortfarande positivt. Under resten av kalkyl- perioden uppvisar kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande kring . Eftersom kyrko- kommunerna uppvisar ett positivt sparande i storleksordningen 2 miljarder är alltså siffrorna för kommuner och landsting i motsvarande grad sämre. Det är framförallt som det sker en kraftig försämring. Till stor del förklaras försämringen av skatteinkomsternas utveckling. I tabell 4.4 redovisas den kommunala sektorns finansiella sparande 1991-97 enligt LK:n. Tabell 4.4 Den kommunala sektorns finansiella sparande 1991-1997Miljarder kronor, löpande priser 1992 1993 1994 199519961997 Finansiellt sparande -1,81611,3-11,2 -12,9 -12,3 -10,2 Källa: Summan av kommunalskatter och statsbidrag till kommunsektorn räknat som andel av BNP sjunker från en topp på 23,. Detta innebär att den ökning som noterades första år nu bryts. Nedgången är i huvudsak en återgång till de förhållanden som rådde under slutet av 80- talet. Den förklaras till mer än hälften av de effekter som den nuvarande eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskatten får när löne- och prisökningstakten minskar. ökar skatteinkomsterna mycket kraftigt jämfört med föregående år till följd av eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskatten. minskar däremot skatteinkomsterna nominellt. Minskningen av statsbidragen svarar för resterande del av minskningen i kvoten mellan kommunalskatter plus statsbidrag och BNP. Transfereringarna från staten och socialförsäkringssektorn minskar realt med . Detta innebär en fortsättning av den minskning av statsbidragens andel i den kom- munala sektorns inkomster som inleddes . utgör transfereringarna från staten och socialförsäkringssekt- orn av den kommunala sektorns totala inkomster jämfört 1992 och . Tabell 4.5 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter Procent av BNP 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Kommunalskatt 16,2 18,7 18,0 16,7 16,8 16,9 16,9Kom.skatt + statsbidrag21,9 23,6 22,6 20,7 20,4 20,2 20,1Utgifter25,4 26,4 25,7 25,3 24,9 24,6 24,2 Utgifter - Övr. 22,022,521,821,4 21,1 20,9 20,7 Kalkylerna visar också att de kommunala utgifternas andel av BNP sjunker från en topp på 26,till 24,. minskar den kommunala konsumtionens andel av BNP från 19,till 18,. Trots en konjunkturvändning kvarstår ett betydande finansiellt sparandeunderskott i den offentliga sektorn under hela LK-perioden. Resultaten från LK:n tyder på att de totala offentliga utgifterna måste utsättas för en mycket stram prövning . Denna prövning måste innefatta statens nettobidrag till den kommunala sektorn, vilket inte kan förväntas öka . En anpassning av statsbidragen till den kommunala sektorn innebär emellertid endast en förskjutning av underskottet mellan staten och kommunsektorn, om inte de kommunala utgifterna begränsas. För att eliminera de underskott som uppstår i LK-beräkningarna krävs en minskning av de kommunala utgifterna. Det kommer att ställas stora krav på förändring av verksamheten i kommuner och landsting så att de utgifter som finansieras med skatter och statsbidrag minskas. Förändringskraven kan delas upp i tre delar: För det första krävs åtgärder för att komma tillrätta med de underliggande underskotten i kommunsektorn. Dessa underskott beräknas enligt LK:n uppgå till i storleksordningen 1994-97. Detta motsvarar av de beräknade totala utgifterna eller av de utgifter som finansieras med skatt eller statsbidrag. Enligt Svenska kommun- förbundet och är dessa underliggande underskott väsentligt större. För det andra krävs åtgärder för att möta den ökning i efterfrågan på service som följer av att befolkningens storlek och ålderssammansättning förändras . Befolkningsförändringar bedöms kräva en ökning av den kommunala konsumtionsvolymen på i genomsnitt . Det motsvarar utgifter på . För det tredje krävs åtgärder för att ta tillvara den medicinsk-tekniska utvecklingen och för att fullfölja de åtaganden om verksamhetsökningar som har gjorts. Enligt förbundens bedömning kräver den medicinsk-tekniska utvecklingen och fullföljandet av gjorda åtaganden en årlig ökning av konsumtionsvolymen på , utöver vad som krävs för befolkningsförändringar. I den mån kommuner och landsting vill genomföra nya reformer krävs ytterligare minskningar i utgifterna för den nuvarande verksamheten för att finansiera dessa reformer. En känslighetsanalys visar bl.a. att 1 procents minskning av den kommunala sektorns skattefinansierade utgifter betyder ca med utgångspunkt siffror. Det motsvarar för kommunerna exempelvis - En minskning av konsumtionsutgifterna - En minskning av lönekostnaderna - En minskning av transfereringarna till hushållen - En minskning av investeringarna - En ökning av avgiftsinkomsterna Mitt förslag: Statsbidragen till kommuner och landsting minskas med sammanlagt . Kommittén: Kommittén har inte preciserat det samhällsekonomiska utrymmet 1993 och därmed inte heller angivit hur stora bidragen till kommuner och landsting bör vara . Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det är olyckligt att kommunalekonomiska kommitténs förslag kopplas ihop med förslag till besparingar i kommunsektorn. De påpekar att de positiva effekterna av ett nytt statsbidragssystem kommer att förtas när en indragning av pengar sker från kommunsektorn. Skälen till mitt förslag: Av min tidigare redovisning framgår att den svenska ekonomin nu genomgår en omställningsperiod vilken är nödvändig för att skapa förutsättningar för en långsiktigt uthållig tillväxt. Den reviderade nationalbudgeten visar för bugdetår 1992/93 ett underskott i den konsoliderade offentliga sektorn på ca medan den kommunala sektorn visar ett överskott på ca . Den kommunala sektorn har, sett som en enhet, således goda ekonomiska förhållanden under innevarande år och . Förhållandena kan dock variera kraftigt mellan enskilda kommuner och landsting. försämras emellertid situationen kraftigt. Med de beräkningsförutsättningar som ligger till grund för bl.a. den långsiktiga konsekvenskalkylen försämras det finansiella sparandet med . Hela försämringen kan i princip förklaras med att slutavräkningen för kommunalskattemedel då halveras. Dagens system för att betala ut kommunalskatt innebär stora olägenheter i en ekonomi som går över från hög årlig löne- och prisutveckling till en låg inflation. Jag ser därför en omlägg- ning av systemet för att betala ut kommunalskattemedel som en viktig förutsättning för att ge kommuner och landsting goda planeringsförutsättningar. Jag har prövat de krav som har framförts från respektive förbund vad gäller bl.a. justering av avräkningsskatten, regleringen av skolstatsbidragen, den s.k. Ädel- reformen inom äldreområdet och kompensationen för förändringarna inom sjukför- säkringen. Avräkningsskattens nivå har minskats på grund av tidigare beslut om ändrade regler för bl.a. beskattning av pensionärer. Denna inkomstminskning för staten behöver kommuner och landsting inte finansiera genom minskade stats-bidrag. Det finns inget samhällsekonomiskt utrymme för att i någon del tillmötes-gå kraven på ytterligare resurser till den kommunala sektorn. Statsbidragen bör av samhällsekonomiska skäl till och med minskas med sammanlagt , jämfört med vad dagens regelsystem skulle ge för utfall. Indragningen bör fördelas på kommunerna och på landstingen (inklusive de landstingsfria kommunerna). Detta har beaktats i de statsbidrag som jag uppfört under huvudtitel (bilaga II:4). Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget anser jag att det inte finns utrymme för att utlova någon uppräkning av statsbidragen . Jag avser att återkomma med en bedömning på bl.a. denna punkt, i samband med att jag redovisar mitt förslag till inriktning av den ekonomiska politiken på medellång sikt. Kommuner och landsting kan dock utgå från att det nya statsbidraget kommer att utvecklas mycket restriktivt . Som en ytterligare åtgärd kommer jag (bilaga II:4) att föreslå att skattestoppet förlängs till att omfatta även . Det bör leda till att kommuner och landsting anstränger sig ytterligare för att åstadkomma den nödvändiga omställningen inom den offentliga sektorn. Min sammanfattande bedömning är att det för finns ett finansiellt utrymme för kommunerna att bibehålla en oförändrad real nivå på de totala utgifterna jämfört med . För landstingen finns det till och med utrymme för en viss ökning av utgifterna. Med hänsyn till de väntade finansiella underskotten bör emellertid kommunsektorn utnyttja alla tillfällen till effektiviseringar i syfte att kunna erbjuda en oförändrad eller bättre verksamhet till en lägre kostnad. De nya statsbidragsreglerna, avregleringen, omfattande utnyttjande av anbudskonkurrens m.m. erbjuder möjligheter till ökad produktivitet. Med hänsyn till svårigheten att genomföra strukturella förändringar som resulterar i omedelbara utgiftsminskningar kan också övergångsvis vissa tillgångar säljas för att finansiera investeringar. Jag räknar med att det blir både nödvändigt och möjligt med betydande produktivitetsförbättringar för att minska de skattefinansierade utgifterna. I några fall finns möjligheter för kommuner och landsting att i stället för att avveckla verksamheter delvis ersätta skattefinansieringen med avgiftsfinansiering. I det perspektivet ser jag sparkravet på den kommunala sektorn som helhet som rimligt. Min bedömning grundas på de tidigare redovisade behoven av att öka verksamhetsvolymen med hänsyn till befolkningsförändringar. Om kommuner och landsting har för avsikt att öka ambitionsnivån på vissa områden jämfört med krävs omprioriteringar och/eller ytterligare produktivitetsökningar. 5 Kommunernas och landstingens skatteinkomster 5.1 Beräkning av kommunalskatt Kommunernas och landstingens skatteinkomster är beroende av två faktorer, dels den kommunala skattesatsen, dels det kommunala skatteunderlaget. Utgångspunkten är att det är kommunen och som själv bestämmer skattesatsen. har emellertid kommunerna inte haft möjlighet att höja skattesatsen på grund av lagen (1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt. Det är statsmakterna som avgör vilken typ av inkomster som skall ingå i det kommunala skatteunderlaget. Fr.o.m. inkomst- och (dvs. kommunernas och landstingens budgetår 1993) beräknas kommunalskatt enbart på inkomst av tjänst och näringsverksamhet. låg också inkomst av kapital och fastigheter och, ännu tidigare, inkomster från juridiska personer till grund för den kommunala beskattningen. Statsmakternas ändringar i skattereglerna och i regler avseende bl.a. pensionssystemet och sjukförsäkringen påverkar kommunernas skatteinkomster lika väl som förändringar i arbetskraften eller i den kommunala skattesatsen. Kommunernas och landstingens skatteinkomster baserar sig huvudsakligen på de inkomster som invånarna i kommunen har intjänat och beskattats . När den slutliga taxeringen är klar görs en slutavräkning. Med dagens regelsystem som grund beräknas alltså skatteinkomsterna för så här: Förskott för : Antal skattekronor1 (enligt taxering uppräknat med hänsyn till befolkningsökning) x fastställd skattesats för . Slutavräkning för : a. Slutlig skatt för Antal skattekronor (enligt taxering) x skatte- satsen b. Avräknat förskott Antal skattekronor (enligt taxering uppräknat med hänsyn till befolkningsökning) x skattesatsen för Punkt I och II utgör tillsammans kommunens fordran på staten vid ingången av . Systemet för statens utbetalning av kommunalskattemedel bör ändras så att den tvååriga eftersläpningen upphör utan att nuvarande uppbördssystem ändras. Inte heller utbetalningen av skatt till kyrkliga kommuner bör förändras. 1 Med skattekronor avses summan av den till inkomstskatt beskattningsbara inkomsten för samtliga skattskyldiga inom kommunen, eller riket dividerat med 100. 5.2 Ett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel Min bedömning: Kommunernas och landstingens skatteinkomster bör beräknas i samma års löne- och prisnivå som utgifterna. Det innebär att dagens system för att betala ut kommunalskatt bör ändras. Statens utbetalning av kommunalskattemedel bör grundas på det senast kända skatteunderlaget i kommunen respektive . Skatteunderlaget uppräknas sedan med en faktor som motsvarar den beräknade ökningen av skatteunderlaget i riket de två efterföljande åren. Den prognostiserade utvecklingen följs upp och när taxeringsutfallet är känt görs en slutreglering. Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med vad jag anget, men kommittén har föreslagit att utbetalningen grundas på de beskattningsbara inkomsterna före budgetåret, uppräknat med en faktor som motsvarar skatteunderlagets ökning i riket under själva budgetåret. Remissinstanserna: Remissinstanserna anser att det är angeläget att ändra utbetalningssystemet för kommunalskatt. Flera remissinstanser har haft synpunkter på hur ett nytt system bör utformas. Skälen för min bedömning: Dagens system för att betala ut kommunalskattemedel har betydande brister som gör sig gällande både för den kommunala sektorn och för staten, vilket illustreras särskilt tydligt . Kommunernas skatteinkomster ökar mycket kraftigt dessa år till följd av de höga löneavtal som träffades och av skattereformen som genomfördes . De stora utbetalningarna belastar statsbudgeten som inkomster i form av preliminärskatteinbetalningarna ökar i långsammare takt än tidigare till följd av att löne- och prisökningstakten har dämpats och att konjunkturläget har försämrats. Även skatteinkomsterna från fysiska personers statliga inkomstskatt minskar till följd av skattereformen. Dagens system försvårar kommunernas och landstingens ekono- miska planering. Det beror på att skatteinkomsternas utveckling i hög grad bestäms av den allmänna löne- och prisutvecklingen . Utgifterna påverkas däremot av aktuella förändringar av löner och priser. Eftersom utgifter och inkomster inte ligger i fas så blir kommunernas beslutsunderlag missvisande. År när utgifterna ökar väsentligt snabbare än inkomsterna kan kommunerna tvingas till långsiktigt mindre ändamålsenliga åtgärder, t.ex. en mer omfattande utförsäljning av tillgångar eller kraftigare upplåning. År när kommunernas inkomster ökar snabbare än utgifterna kan den tillfälliga inkomstförstärkningen leda till att kommunerna tar på sig ytterligare åtaganden som kan vara svåra att finansiera . Från kommunalt håll hävdas också att ett stort problem med dagens system för utbetalning av kommunalskattemedel är att kommunernas och landstingens resultat inte blir rättvisande. Skatteinkomsterna beräknas nämligen inte i samma års prisnivå som utgifterna. Jag har erfarit att flera kommuner och landsting periodiserar eller överväger att periodisera sina skatte- inkomster i syfte att åstadkomma en förbättring därvidlag. I formell mening har kommunerna inte något stöd för att fordringsföra det slutavräkningsbelopp som i dagens system betalas ut när taxeringen för det aktuella inkomståret är avslutat. Staten skuldför inte heller beloppet.