prop · GF03173 · 1992-01-01 00:00:00 — Kommunerna bör också pröva att i ökad utsträckning lösa djurskyddstillsynen genom mellankommunal samverkan. Detta bör kunna vara en lösning framför allt i mindre, närliggande kommuner. Som det pekades på i den tidigare propositionen om tillsyn enligt djurskyddslagen, m.m. bör veterinär anlitas i vissa fall vid djurskyddstillsynen. Det kan gälla i ärenden som rör omhändertagande av djur, när det i övrigt finns anledning att befara missförhållanden eller när det annars finns särskilda skäl att anlita veterinär sakkunskap. Som framgår av jordbruksverkets rapport anlitas i stor utsträckning distrikts- och länsveterinär när det gäller anmälningsfall, ovanlig och komplicerad djurhållning samt vid vanvård av djur. Detta är i hög grad positivt men bör i vissa kommuner utvecklas ytterligare eftersom den veterinära sakkunskapen är mycket viktig i tillsynsarbetet. I propositionen om tillsyn enligt djurskyddslagen framhölls att en grundförutsättning för en meningsfull tillsyn är att den som utövar tillsynen har tillräckliga kunskaper för sin uppgift. Bristande kunskaper hos den som skall utföra tillsynsarbetet kan i många fall medverka till att tillsynen över djurskyddet inte prioriteras. Som framgår av jordbruksverkets rapport utövas djurskyddstillsynen i flertalet kommuner av miljö- och hälsoskyddsinspektörer. utbildas miljö- och hälsoskyddsinspektörer vid . Miljö- och hälsoskyddsinspektörer genomgår miljö- och hälsoskyddslinjen som omfattar sammanlagt 120 poäng. Av dessa 120 poäng omfattar utbildningen i djurskydd och djurhållning 1,5 poäng och ingår i kursen Livsmedelshygien och djurskydd. Kursens mål är att ge grundläggande kunskap i djurhållning, djurskydd och djurskyddslagstiftning. Kursen omfattar en genomgång av lantbrukets animalieproduktion med särskild betoning på djurskyddslagstiftningens bestämmelser om djurhållning, stallmiljö och djurskydd. Sällskapsdjurens plats och förhållanden i en urbaniserad miljö behandlas. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas roll i tillsynen av djurexperimentell verksamhet samt hållandet av försöksdjur tas också upp. Mot bakgrund av bl.a. det ökade behovet av personal för miljöskydd beslutade regeringen att ge universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) i uppdrag att göra en översyn av utbildningen inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Detta har bl.a. resulterat i att intagningen till miljö- och hälsoskyddslinjen fr.o.m. har utökats från 32 till 45 studerande per termin. har angett att utbildningens innehåll och struktur kommer att förändras och att utbildningen i djurskydd med stor sannolikhet kommer att utökas från 1,5 poäng till att omfatta 2 poäng. Grundutbildningen för flertalet av de tjänstemän som utövar lokal djurskyddstillsyn är således miljö- och hälsoskyddslinjen. Det är viktigt att denna utbildning ger en god baskompetens också i djurskydd. För att täcka kommunernas behov av utbildad personal är det också viktigt att tillräckligt många miljö- och hälsoskyddsinspektörer utbildas. Jag anser därför att det är ett steg i rätt riktning att intagningen till miljö- och hälsoskyddslinjen har utökats och att utbildningen i djurskydd ses över. Som angavs i den tidigare propositionen om tillsyn enligt djurskyddslagen var vidareutbildningen för befintlig tillsynspersonal inte tillräcklig. har i , förutom grundutbildningen för miljö- och hälsoskyddsinpektörer, anordnat fort- och vidareutbildning för yrkesverksamma inom miljö- och hälsoskydd. Utbildningsprogrammet omfattade tidigare bl.a. en kurs på fem poäng i djurskydd. Kursen erbjöd emellertid i genomsnitt bara tio platser . För att åstadkomma en snabb förbättring av kunskaperna hos befintlig tillsynspersonal behövdes därför extra insatser. Vidareutbildningen behövde både utökas och förbättras. redovisade därför på regeringens uppdrag ett förslag till grundkurs i djurskydd för befintlig tillsynspersonal hos kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Regeringen uppdrog därefter till att anordna sådan utbildning. Medel för denna utbildningsinsats har anvisats under nionde huvudtitelns anslag Djurhälsovård och djurskyddsbefrämjande åtgärder. Utbildningen, som är förlagd till och administreras från , startade och omfattar sammanlagt tio veckors heltidsstudier med 20 platser vid varje kurstillfälle. Utbildningen omfattar grundläggande djurskyddsutbildning om lantbrukets djur och om sällskapsdjur, fördjupningskurser för djurslagen idisslare, häst, fjäderfä och svin samt juridisk utbildning i frågor som rör djurskydd. Utbildningen baseras på att tillsynsarbetet skall ha sin tyngdpunkt i informations- och rådgivningsarbete och till sin inriktning vara förebyggande. Detta innebär att kursdeltagarna efter genomgångna kurser skall ha kunskap om normal hantering inom resp. djurhållning, vara orienterade om såväl gamla som nya djurhållningssystem och hur dessa sköts samt ha kunskap om väsentliga samband mellan djurhälsa å ena sidan och miljöfaktorer och skötsel å andra sidan. Med hänsyn till den korta tid som den förstärkta utbildningen har funnits anser jag att det är för tidigt att utvärdera utbildningens omfattning och innehåll. De delkurser som har genomförts har dock fått ett mycket bra mottagande och positiva omdömen. Genom att utbildningen är uppdelad på olika delkurser är det också möjligt för deltagarna att komponera en vidareutbildning som bäst motsvarar den egna kommunens behov. En viss vidareutbildning sker också i kommunförbundets regi. Bl.a. bedriver i samarbete med kommunförbundet en uppdragsutbildning i och för miljö- och hälsoskyddsinspektörer i regionens kommuner. I den utbildningen ingår ett särskilt moment om rennäring och hjorthägn. F.d. lantbruksstyrelsen och jordbruksverket har också startat och genomfört ett omfattande kursprogram för att förbättra kunskaperna hos tillsynspersonalen. Myndighetens kurser har i första hand avsett den regionala personalen. I varje region har därefter i samarbete med kommunförbundets länsavdelning givit kurser för miljö- och hälsoskyddspersonalen. Kommunerna har skyldighet att ha tillgång till djurskyddsutbildad personal i den omfattning som behövs för att kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Det är mycket angeläget att det arbete som har påbörjats både i fråga om förbättrad grundutbildning och förbättrad utbildning av befintlig tillsynspersonal fortsätter. För att kommunerna skall kunna fullgöra sina skyldigheter och ha en bra tillsyn krävs att de också kan få tillgång till välutbildad personal. Enligt min mening är den utbildning som har tagits fram ett stort steg på vägen. Det är emellertid väsentligt att utvecklingen följs fortlöpande så att åtgärder vid behov kan vidtas för att förändra t.ex. utbildningens innehåll eller struktur. Jag har därför för avsikt att föreslå regeringen att jordbruksverket får i uppdrag att fortlöpande följa frågan och i anslutning till myndighetens anslagsframställning till regeringen redovisa djurskyddsutbildningens utformning och innehåll. Enligt 57 a § djurskyddsförordningen får kommunen ta ut avgift enligt taxa som kommunen bestämmer för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet enligt djurskyddslagen och djurskyddsförordningen. har föreslagit att avgifterna för djurskyddstillsynen utformas på samma sätt som för livsmedelstillsynen. Det skulle innebära att avgifterna fastställdes centralt med belopp bestämda med hänsyn till tillsynsobjektets storlek och karaktär. framhöll vid införandet av avgifter för djurskyddstillsyn att utgångspunkten för införande av tillsynsavgifter av ifrågavarande slag är att avgiften inte får täcka mer än kostnaderna för tillsynen. Avgiften skall även vara utformad på ett sådant sätt att den som betalar avgiften erhåller en motsvarande prestation från myndigheternas sida. Enligt jordbruksverkets redovisning tas avgifter ut i av de 277 kommuner som besvarat verkets enkät. avvisar i sitt yttrande bestämt jordbruksverkets förslag om en central styrning av avgifterna för djurskyddstillsynen. Förbundets inställning är att varje kommun själv skall besluta om avgifterna. En kommun skall kunna införa avgifter efter sitt behov och också kunna bestämma kostnadstäckningen med hänsyn till hur stor del av verksamheten som man anser att näringen skall täcka. Vid avgiftens utformning skall kommunallagens självkostnadsprincip gälla. När möjligheten att ta ut avgift infördes användes miljöskyddslagens avgiftssystem som förebild, dvs. kommunerna skulle själva få fastställa avgiftens storlek. Departementschefen framhöll det lämpliga i att kommunerna tillämpade en likartad nivå på avgifterna. Det förutsattes också att kommunförbundet skulle lämna rekommendationer för kommunernas avgiftsuttag. Sådana rekommendationer finns nu utarbetade. Enligt min mening finns det inte nu tillräckliga skäl att ändra avgiftssystemet för djurskyddstillsynen. Stall för vissa djurslag skall enligt 5 § djurskyddsförordningen på förhand godkännas från djurhälso- och djurskyddssynpunkt av , innan de får uppföras, byggas till eller byggas om. Enligt jordbruksverkets rapport har det i flera fall uppförts sådana stall utan att de har förprövats. Flera remissinstanser har också pekat på det problemet. har dock angett att verket har för avsikt att ytterligare utreda de problem som finns när det gäller stall som inte förprövats. Jag ser därför ingen anledning att nu föreslå några åtgärder på det området. uppger att verket informerats om brister i djurhållningen på cirkusar. Verket anser att lantbruksstyrelsens förslag avseende tillsyn av djurhållningen på cirkusar skulle medföra en avsevärd förbättring. Förslaget innebär att länsveterinär eller gränsveterinär inför varje säsong företar en s.k. inbesiktning av alla cirkusar som skall ut på turné, varefter jordbruksverket utfärdar tillstånd. Krav på sådant tillstånd bör enligt jordbruksverket införas i djurskyddsförordningen. Av jordbruksverkets rapport framgår emellertid inte vilka brister som den nuvarande organisationen av tillsynen medför avseende djurhållningen på cirkusar. Av enkätsvaren framgår att 55 kommuner har utövat tillsyn av cirkusar, dvs. av de kommuner som besvarat enkäten. Det framgår dock inte av jordbruksverkets rapport i hur många kommuner som cirkusföreställningar anordnats. har uttalat sitt stöd för cirkuskonsten och framhållit betydelsen av att insatser görs för att främja cirkuskonstens fortlevnad i . beslut med anledning av regeringens proposition om tillsyn enligt djurskyddslagen innebär att den lokala tillsynen av cirkusdjur undantas från tillsynsavgift. Av jordbruksverkets rapport framgår inte på vad sätt och i vilket avseende som det skulle föreligga missförhållanden på cirkusar. Jag anser att det är viktigt att cirkusverksamheten underlättas. Det har i rapporten inte framkommit något som visar att djurhållningen på cirkusar generellt är dålig. Mot den bakgrunden är jag inte beredd att föreslå att det införs något sådant tillståndstvång för cirkusar som jordbruksverket förordar. anser att kommunerna inte bör ha ansvaret för tillsyn av tävlingshästar eftersom endast ett fåtal kommuner har bedrivit sådan tillsyn. Verket bedömer att det är angeläget att lantbruksstyrelsen förslag om en särskild veterinärorganisation för tillsyn av tävlingshästar, bestående av ca 15 veterinärer underställd styrelsen, utreds ytterligare. Enligt min mening är det en fördel att ha ett samlat kommunalt ansvar för djurskyddstillsynen. Det är emellertid som jag tidigare anfört viktigt att erforderlig kompetens finns för denna tillsyn som kan vara mycket komplicerad. Det är bl.a. av det skälet som kommunerna i ökad utsträckning bör anlita veterinär vid sådan tillsyn. När det gäller tävlingshästar är ofta stora ekonomiska intressen involverade i minst lika hög grad som när det gäller lantbrukets djur. Jag anser därför att sådana hästar i djurskyddslagstiftningen skall jämställas med lantbrukets djur när det gäller de grundläggande kraven på djurhållningen. Jag kommer i det följande att föreslå en ändring i djurskyddslagen som bl.a. innebär att jordbruksverkets bemyndigas att utfärda föreskrifter om hur tävlingsdjur skall hållas och skötas. Jag delar således jordbruksverkets uppfattning att insatser på området är angelägna. Med hänsyn till vad jag anfört om fördelen med ett samlat kommunalt ansvar för tillsynen är jag inte beredd att genomföra verkets förslag vad avser en särskild tillsynsorganisation för tävlingshästar. Med bindande föreskrifter för hur sådana hästar skall skötas och hållas ökar förutsättningarna för en effektiv tillsyn. Det finns enligt min mening anledning att särskilt följa vilka förbättringar som den åtgärden innebär för tillsynen. Jag har därför för avsikt att senare föreslå regeringen att jordbruksverket ges i uppdrag att göra en sådan utvärdering när effekterna kan avläsas. 3.1 Skärpta djurskyddskrav när det gäller tävlingsdjur Mitt förslag: Tillämpningsområdet för 4 § djurskyddslagen utvidgas så att de krav på djurhållningen som följer av bestämmelsen också kommer att omfatta djur som föds upp eller hålls för att användas i tävlingar. Därmed kommer skötselföreskrifter att kunna utfärdas även för sådana djur. Lantbruksstyrelsens förslag: Författningsändringar bör göras så att myndigheten kan utfärda skötselföreskrifter även för hästar. förslag: Bristerna när det gäller tillsyn över tävlingshästar gör det motiverat att särskilt utreda frågan om sådan tillsyn. Skälen för mitt förslag: Enligt 4 § första stycket djurskyddslagen skall djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar, dvs. djur inom husdjursskötseln, hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Bestämmelsens andra stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, jordbruksverket att meddela ytterligare föreskrifter om hur sådana djur skall hållas och skötas, s.k. skötselföreskrifter. Bestämmelsen anger vissa grundläggande krav på djurhållningen såvitt avser djur inom husdjursskötseln och kan sägas utgöra en precisering av den grundläggande princip för djurskyddet som kommer till uttryck i 2 § i lagen, nämligen att djur skall behandlas väl och att de skall skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Bestämmelsen infördes genom den nu gällande djurskyddslagen. Motivet för att paragrafen begränsades till att gälla endast djur inom husdjursskötseln var att dessa djur utgör en särskilt utsatt grupp på grund av de ekonomiska intressen som ligger i djurhållningen. Regeringen uppdrog åt lantbruksstyrelsen att utvärdera och utarbeta ett förslag till ett sammanhållet program för hästavel, hästuppfödning och hästsport samt utbildning och forskning på området. lämnade lantbruksstyrelsen vissa förslag i sin rapport (Lantbruksstyrelsens rapport 1991:4). Styrelsen föreslog bl.a., såvitt avsåg djurskyddsområdet, att författningsändringar borde ske för att göra det möjligt för myndigheten att utfärda skötselföreskrifter för hästar. I ett beslut om rapporten anför regeringen att den avser att ta upp frågan om en ändring i 4 § djurskyddslagen i samband med överväganden i fråga om en utvärdering av djurskyddstillsynen. Syftet med en sådan ändring skulle vara att ge jordbruksverket rätt att meddela föreskrifter för hur hästar skall hållas och skötas. I lantbruksstyrelsens rapport framhölls särskilt de problem som är förknippade med att många hästägare har dåliga kunskaper när det gäller hästens skötsel och vård. har i sin rapport om tillsynen ifrågasatt om det inte behövs en särskild organisation med veterinärer som skall ansvara för tillsynen av tävlingshästar. Enligt min mening kan också med nuvarande tillsynsorganisation en effektivare tillsyn åstadkommas om tillsynsmyndigheten som stöd för sin verksamhet har tillgång till bindande föreskrifter. När det gäller tävlingshästar är ofta ekonomiska intressen involverade i minst lika hög grad som när det gäller lantbrukets djur. Jag tänker då på hästar inom trav- och galoppsporten. Mot bakgrund av vad jag nu anfört om de ekonomiska intressena när det gäller tävlingshästar finns det starka skäl för att i djurskyddslagstiftningen jämställa sådana hästar med lantbrukets djur i fråga om de grundläggande kraven på djurhållning. Jag förordar därför att 4 § djurskyddslagen ändras. Med hänsyn till paragrafens uppbyggnad bör den lämpligen göras tillämplig inte bara på hästar utan på alla djur som föds upp eller hålls för tävling. Därigenom får visserligen tillämpningsområdet för paragrafens första stycke en något otydlig avgränsning. Exempelvis kan det, både när det gäller hästar och hundar, diskuteras vilka krav som skall ställas på en verksamhet för att den skall räknas som tävling. Att tillämpningsområdet blir något oklart bör emellertid i det här fallet inte innebära några olägenheter. Som konstateras i motiven (prop. 1987/88:93 s. 52) är bestämmelsen i paragrafens första stycke i princip en precisering av den allmänna skyldigheten enligt 2 § djurskyddslagen att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Det innebär att de krav som anges i 4 § första stycket i och för sig kan ställas på all djurhållning. Nämnas bör också att det inte finns någon sanktion knuten direkt till bestämmelsen. Jag föreslår följaktligen att 4 § första stycket djurskyddslagen ändras så att den blir tillämplig också på djur som föds upp eller hålls för att användas i tävling. Genom denna ändring kommer bemyndigandet i paragrafens andra stycke om rätt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, jordbruksverket att meddela skötselföreskrifter att omfatta också tävlingsdjur. Med hänsyn till vad jag har anfört om paragrafens tillämpningsområde är det självfallet angeläget att det i föreskrifterna preciseras för vilka djurslag dessa skall gälla. 3.2 Förbudet att ha hand om djur skärps Mitt förslag: Bestämmelserna i 29 § djurskyddslagen om förbud att ha hand om djur skärps. I fortsättningen skall förbud meddelas när det förekommit missförhållanden av det slag som anges i paragrafen. Från förbud undantas bara sådana fall då det kan antas att ett upprepande inte kommer att inträffa. förslag: Om det är nödvändigt från djurskyddssynpunkt, skall förbud att ha hand om djur kunna meddelas trots de verkningar beslutet kan få för den enskilde i fråga om bl.a. försörjningsmöjligheterna. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig i frågan ansluter sig till jordbruksverkets förslag. Kammarrätten i pekar på att det prejudikat som finns på området visar att ett avgörande skall ske utifrån den prognos angående fara för upprepad vanvård som kan göras med ledning av utredningen i målet. , som delar jordbruksverkets uppfattning, anser att uppenbara förbättringar skulle uppnås med en mera offensiv handläggning av djurskyddsärendena. Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Enligt 29 § djurskyddslagen får meddela ett förbud att ha hand om djur för den som antingen inte följer ett föreläggande eller förbud som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt eller som allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur eller som har misshandlat ett djur. Enligt motiven till bestämmelsen får förbud tillgripas bara i särskilt kvalificerade fall med hänsyn till att ett sådant beslut är mycket ingripande för den som drabbas. I praxis har det ansetts att bestämmelsen för att kunna tillämpas förutsätter att upprepad vanvård kan befaras och att det bedöms utsiktslöst att försöka åstadkomma rättelse på annat sätt. De nuvarande förutsättningarna för ett förbud skall gälla oförändrade även i fortsättningen. En viktig skillnad är emellertid att ett beslut inte bara får meddelas utan skall meddelas när det är fråga om allvarlig vanvård eller försummelse eller när ett djur har misshandlats. Endast om det kan antas att en sådan omständighet eller händelse inte kommer att upprepas får förbud underlåtas. Skälen för mitt förslag: Jag vill inledningsvis något uppehålla mig vid bakgrunden till den förbudsbestämmelse som finns i 29 § djurskyddslagen. I det betänkande som låg till grund djurskyddslag föreslogs en ny strafflagsbestämmelse som skulle göra det möjligt för domstol att förbjuda den som dömts för djurplågeri att ta befattning med djur. Förslaget avvisades med hänvisning bl.a. till att ett sådant förbud skulle utgöra ett alltför stort ingrepp i den dömdes försörjningsmöjligheter. I ett betänkande med förslag till nya bestämmelser mot djurplågeri förordades en liknande förbudsregel. Också den här gången avvisades förslaget. Dels ifrågasattes om bestämmelsen skulle få önskvärd effekt, dels hänvisades på nytt till djurhållarens försörjningmöjligheter. Frågan aktualiserades på nytt och då fördes en förbudsbestämmelse in djurskyddslag. Enligt motiven till bestämmelsen (prop. 1968:170, 3LU 72, rskr. 383) skulle förbud få tillgripas bara i särskilt kvalificerade fall. Detta med hänsyn till de avsevärda ingrepp i den drabbades försörjningsmöjligheter som ett förbud kunde innebära och de verkningar i övrigt som detta kunde få för den enskilde. Detta borde komma till uttryck i lagtexten. Förbud skulle i regel få tillgripas först sedan vederbörande hade underlåtit att efterkomma tidigare meddelad föreskrift, som var av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. Med ''''''''föreskrift'''''''' avsågs vad som i den nya djurskyddslagen motsvaras av tillsynsmyndighetens föreläggande. Men även om något föreläggande inte utfärdats borde förbud kunna meddelas i sådana fall då konstaterade missförhållanden i fråga om djurens vård och behandling var av allvarlig natur. I dessa fall borde krävas att omständigheterna var sådana att det framstod som utsiktslöst att försöka åstadkomma rättelse på något annat sätt. Detta krav fick anses följa av den allmänna rättsgrundsatsen att strängare medel får användas bara om mindre ingripande åtgärder inte kan förväntas leda till åsyftat resultat. Kravet behövde därför inte uttryckligen anges i lagtexten. Förutsättningarna för förbud enligt bestämmelsen lag har prövats av regeringsrätten (RÅ 1983 s. 407). Vad som förekommit i fallet bedömdes vara ett sådant allvarligt missförhållande som enligt bestämmelsen utgör grund för förbud mot fortsatt djurhållning. Det måste emellertid enligt regeringsrätten också prövas om övriga förutsättningar för förbud förelåg, dvs. om i enlighet med uttalandena vid lagens tillkomst upprepad vanvård kunde befaras, och i sådant fall, om det framstod som utsiktslöst att söka åstadkomma rättelse på annat sätt. Efter att ha övervägt vad som uppgivits om den dittillsvarande djurhållningen och djurhållarnas planer för framtiden fann regeringsrätten övervägande skäl tala för antagandet att en upprepad vanvård inte var att befara. Vid sådant förhållande förelåg inte anledning att meddela något förbud. Med vissa jämkningar fördes förbudsbestämmelsen över års lag till den nuvarande djurskyddslagen. Det tillägget gjordes att också den som har misshandlat ett djur skall kunna åläggas ett förbud. Vidare arbetades lagtexten om för att klarlägga att förbud kan meddelas även om det missförhållande som föranleder beslutet har upphört då skall fatta sitt beslut. Departementschefen (prop. 1987/88:93) erinrade om uttalandet i propositionen att förbud bara skall få tillgripas i särskilt kvalificerade fall med hänsyn till de avsevärda ingrepp i den drabbades försörjningsmöjligheter som ett förbud kan innebära och de verkningar i övrigt som detta kan få för den enskilde. Detta borde enligt departementschefen gälla även i fortsättningen. Från den tid då det fanns ett motstånd mot att över huvud taget kunna förbjuda någon att ha hand om djur och fram till har det skett en utveckling som innebär att allt större vikt läggs vid djurskyddsintresset. Det framgår bl.a. av de reaktioner som följt på vissa domstolsavgöranden liksom av jordbruksverkets förslag och remissinstansernas uttalanden.