prop · GF0313 · 1992-01-01 00:00:00 — 5 Förslag till Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1988: 23) om tillämpning av lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. vid viss försöksverksamhet, dels ändring i samma lag Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:23) om tillämpning av lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. vid viss försöksverksamhet, som gäller till utgången av , dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av , dels att lagen skall tillämpas även på läkemedel som har förskrivits före utgången av men som expedieras efter denna tidpunkt. Denna lag träder i kraft . 6 Förslag till Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1987: 442) om försöksverksamhet med tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980: 620), dels ändring i samma lag Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987: 442) om försöksverksamhet med tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980:620), som gäller till utgången av 1, dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av , dels att 1 § skall ha följande lydelse. 1 § 2 Med avvikelse från vad som föreskrivs i 69 § socialtjänstlagen (1980:620) får försöksverksamhet med tillståndsprövning bedrivas enligt bestämmelserna i denna lag. /kolumn1/Försöksverksamheten skall bedrivas i den eller de kommuner som får bedriva försöksverksamhet enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation och som skriftligen har underrättat om att de åtar sig att delta i denna verksamhet. /kolumn2/Försöksverksamheten skall bedrivas i den eller de kommuner som skriftligen har underrättat om att de åtar sig att delta i verksamheten. Denna lag träder i kraft . 7 Förslag till Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1986:99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (1988:534), dels ändring i samma lag Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen (1988:534)1, som gäller till utgången av år 19912 , dels att lagen skall fortsätta att gälla till utgången av , dels att 1-4 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en bilaga av följande lydelse. 1 §3 /kolumn1/Med avvikelse från vad som föreskrivs i 29, 31 och 32 §§ djurskyddslagen (1988:534) får försöksverksamhet enligt denna lag bedrivas i de kommuner som får bedriva försöksverksamhet enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation. /kolumn2/Med avvikelse från vad som föreskrivs i 29, 31 och 32 §§ djurskyddslagen (1988: 534) får försöksverksamhet enligt denna lag bedrivas i de kommuner som framgår av bilagan. 2 §4 /kolumn1/har samma befogenheter som enligt 29, 31 och 32 §§ djurskyddslagen (1988:534) tillkommer . /kolumn2/Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet har samma befogenheter som enligt 29, 31 och 32 §§ djurskyddslagen (1988:534) tillkommer . /kolumn1/Om en miljö- och hälsoskyddsnämnd beslutar om omhändertagande av djur, skall nämnden tillämpa 34 § djurskyddslagen. /kolumn2/Om en sådan nämnd beslutar om omhändertagande av djur, skall nämnden tillämpa 34 § djurskyddslagen. 3 § /kolumn1/Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut enligt 2 § gäller , om inte något annat beslutas. /kolumn2/En nämnds beslut enligt 2 § gäller , om inte något annat beslutas. 4 § /kolumn1/Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut enligt 2 § får överklagas hos genom besvär. /kolumn2/En nämnds beslut enligt 2 § får överklagas hos . Bilaga Kommuner Ale /kolumn2/Åmåls Kumla Denna lag träder i kraft . Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991:68) Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med avsteg från statlig reglering m.m. Utredningens huvuduppgifter har i denna del varit att dels föreslå författningsändringar som kan avlösa försöksverksamheten inom olika verksamhetsområden, dels belysa försöksverksamheten som metod att utveckla och förnya den kommunala verksamheten. har utredningen i betänkandet (SOU 1991:25) presenterat sin syn på försöksverksamheten med en friare nämndorganisation. I kapitel 1 beskrivs frikommunförsökets bakgrund samt dess genomförande och förlopp. Det konstateras bl.a. att antalet frikommuner ökat från nio primärkommuner och tre landsting vid starten till 36 primärkommuner och fyra landsting. Denna expansion av försöket hänger samman med att 1988 beslöt utvidga försöket till att omfatta i princip alla kommuner och landsting som var intresserade av att delta och att förlänga försöket till utgången av 1991. I ett jämförande perspektiv finner man att frikommunförsöken i representerar en ny reformstrategi med sin "nerifrån och upp"-modell. Som den viktigaste egenskapen framstår försöksverksamhetens funktion som murbräcka. I det andra kapitlet beskrivs de förslag till ändringar av statliga regler som frikommunerna lagt fram samt regeringens behandling av dessa. Av de nära 300 dispensansökningarna som lämnades in i försökets inledning tillgodosågs i olika avseenden tre fjärdedelar. Härutöver har regeringen fortlöpande beviljat ytterligare dispenser. I kapitlet redovisas översiktligt försöksverksamhetens omfattning och inriktning områdesvis. I kapitel 3 redovisas erfarenheter och utvärderingar av försöksverksamheten. Det gäller dels sådana studier och utvärderingar som utförts av andra än frikommunerna själva, dels frikommunernas egna erfarenheter. De pågående försöken med kommunalt driftansvar för primärvården i och kommuner har ännu inte hunnit utvärderas i egentlig mening. Endast mera övergripande studier eller förstudier i de enskilda försöken har genomförts. Enligt en lägesrapport har man bl.a. åstadkommit vissa vinster genom tjänstesamordning. Upplevelserna av s.k. kombinationstjänster har varit positiva. Samordningen mellan hemtjänst och hemsjukvård anses ha tagit att få till stånd. Försöket med utvidgad egen sjukskrivning har visat sig kostnadsdrivande. () säger sig ha vunnit ökad kunskap om sjukskrivningsbeteendet, en kunskap som betraktas som värdefull för att påverka attityderna till sjukskrivning. Ett samverkansprojekt mellan och socialförvaltningen i syftande till att förbättra administrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott har haft positiva resultat. RFV anser att hanteringen mycket väl lämpar sig för försäkringskassorna. Försöksverksamheten på skolans område har kvantitativt varit omfattande. Enligt en utvärderingsrapport har frikommunerna intagit två olika hållningar till försöket; en är att förändringarna anses spela en marginell roll, medan en annan är negativ och passiv. Det sistnämnda gäller främst kommuner som fått avslag på sökta dispenser. Trots detta finns tecken på omskapande av verksamheten som inte kommit till stånd utan frikommunförsöket, t.ex. en diskussion om och genomgång av kommunernas egna regelsystem. Inom lantbruksnämnden i har ett försök genomförts med en särskild delegation för kommun. En aktivering av de areala näringarna och en utveckling i övrigt av landsbygden rapporteras bland positiva resultat av försöket. Dessa effekter hänförs till de vidgade möjligheterna till meningsutbyte och information i mer principiella frågor. Enligt utvärderingen överväger dock inte de positiva effekterna de extra resurser som krävts för att administrera delegationen. När det gäller försöken på det arbetsmarknadspolitiska området, rapporteras positiva erfarenheter av s.k. sysselsättningskontrakt mellan ett frilandsting och länsarbetsnämnden samt att ett sektorsövergripande samarbete stimulerats i de kommuner där arbetsmarknads- och utbildningsfrågorna samordnats. Inom försöket med arbetsförmedlingsnämnder har få beslut fattats som har direkt med frikommunförsöket att göra enligt utvärderingsrapporten. I en annan rapport påvisas att det finns en konflikt mellan ökat kommunalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken och det nationella intresset. Det finns en risk för s.k. inlåsning av arbetskraften enligt rapporten, som också hävdar att idén om mer generella statsbidrag är tveksam från effektivitetssynpunkt. () utvärdering av försöket med beslutanderätt om bostadslån visar att kommunerna är positiva till att få besluta om lån till låntagarbyggda småhus. Snabbare handläggning och bättre service framhålls som positiva effekter. Även länsbostadsnämnderna är allmänt positiva till försöket. RRV anser att beslut om lån i kombination med bidrag till bostadsanpassning inte är lämpliga för kommunalt beslutsfattande. De mätbara administrativa vinsterna av beslutanderätt i fråga om statligt stöd till vissa förbättringsåtgärder i bostadshus har gjorts vid länsbostadsnämnderna, främst i storstadslänen. I två studier har frikommunförsöket analyserats i ett övergripande perspektiv. Vad beträffar utfallet av försöksverksamheten med avreglering menar , att försöket urvattnades till följd av dels motståndet från starka sektorsintressen i fackdepartement, ämbetsverk och fackliga organisationer, dels att utrymmet för dispensansökningarna snävades in på olika sätt. framhåller vissa positiva bieffekter av försöket, t.ex. avreglering inom frikommunerna själva samt ökat samarbete inom kommunerna, över sektorsgränserna och mellan statliga och kommunala organ. Härtill kommer en attitydmässig påverkan och en stimulans till en lokal diskussion om förändring av den kommunala verksamheten. har i sin studie bl.a. framhållit att det pågår ett omfattande utvecklings- och förnyelsearbete vid sidan av det formella frikommunförsöket. En slutsats av detta är att det inte alltid är uppifrån kommande projekt som ger bäst resultat i fråga om innovationer och förnyelse. Av 21 frikommuner som tillfrågats har sju rapporterat att de endast utnyttjat möjligheten till att skapa en friare nämndorganisation och således inte utnyttjat de särskilda dispenserna. Frikommunernas egna omdömen om försöksverksamheten är relativt kortfattade och allmänt hållna och, i de allra flesta fall, positiva. I kapitel 4 beskrivs frikommunförsöken i , och . Den mest utförliga dokumentationen av försöket finns i , där verksamheten utvärderats i ett omfattande forskningsprojekt som gett upphov till ett tjugotal rapporter. Dessutom har kommunaldepartementet utförligt avrapporterat frikommunförsöket till . Av en nordiskt jämförande studie framgår bl.a. att frikommunförsöken innebär ett nära samspel mellan staten och kommunerna och att initiativet i stor utsträckning lagts på kommunerna själva, en avvikelse från en mer traditionell förändringspraxis i . och representerar enligt studien varandras motpoler när det gäller den politiskt-administrativa sakbehandlingen av dispensansökningarna; i har behandlingen varit mera omständlig, i har kommunaldepartementet haft vittgående befogenheter. Studien framhåller tre viktiga erfarenheter på övergripande nivå: det har tagit att komma i gång med försöken; försöken har medfört värdemässiga konflikter; värdet av försöken från spridnings- och innovationssynpunkt är oklart. I kapitel 5 summeras och värderas frikommunförsöket som metod för utveckling och förnyelse. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis, att frikommunförsöket har en relativt tydlig, positiv sida som representeras av den friare nämndorganisationen. Försöket har också en mindre tydlig, mera svårbedömd sida som representeras av dispenseringen från statliga regler. I anslutning till dessa synpunkter diskuterar utredningen principiellt avvägningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas frihetsönskan. Till de tidigare redovisade positiva bieffekterna av frikommunförsöket lägger utredningen vissa dynamiska effekter av försöksverksamheten. Det gäller försöksverksamhetens positiva bidrag till bl.a. skolans avreglering. Även det s.k. , innebärande en ny modell för samverkan inom vård och omsorg, och Dalamodellen inom sjukvården framhålls som intressanta i detta sammanhang. Utredningens avslutande omdöme är att frikommunförsöket spelat en inte oväsentlig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten, även om det inte kunnat leva upp till de kanske alltför högt ställda förväntningar som skapades vid dess tillkomst. I det avslutande sjätte kapitlet lämnar utredningen sina förslag till åtgärder beträffande de gällande dispenserna inför frikommunförsökets avslutning /92. Den s.k. frikommunlagen, dvs. lagen om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation, föreslås avvecklas. En avveckling kräver att frågan om överförmyndarnämnder löses, vilket kan ske genom en generell ändring i . föreslår även att möjligheten att bedriva försök med närvarorätt för pensionärs- och handikapporganisationer enligt Dalamodellen får fortsätta. Lagstiftningen om undantag för kommuner och landsting från tillsynskravet enligt lagen om tillsyn över stiftelser föreslås ändras så att den får generell verkan och att värdegränsen höjs till . Utredningen föreslår att frågan om beslutanderätt beträffande vissa skyddsrumsärenden blir föremål för överväganden inom ramen för den pågående översynen av civilförsvaret. När det gäller försöken med primärvård i regi föreslår utredningen en ändring i lagstiftningen som skall möjliggöra fortsatt försöksverksamhet med kommunalt driftansvar, även om försök med kommunalt huvudmannaskap blir möjliga . Utredningen föreslår att den lagstiftning som ligger till grund för Brunflo- projektet i får fortsatt giltighet samt att försöksperioden förlängs . Försöksverksamheten med enhetliga patientavgifter för läkarvård och annan sjukvårdande behandling föreslås förlängas i en reducerad form, föranledd av den slopade regleringen av patientavgifter . Utredningen föreslår, att lagen om försöksverksamhet med tillståndsprövning för vissa hem för vård och boende enligt socialtjänstlagen skall upphöra och att socialtjänstlagen ändras så att tillstånd generellt skall sökas hos socialnämnden i den aktuella kommunen. Försöksverksamheten med avvikelser från föreskrifterna om prao i bör enligt utredningens mening fortsätta i avvaktan på en översyn av läroplanen. Utredningen föreslår, att försöksverksamheten med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen förlängs i avvaktan på den pågående översynen av den lokala djurskyddstillsynen. Utredningen anser även att den särskilda delegationen vid lantbruksnämnden i avvecklas . På arbetsmarknadspolitikens område föreslår utredningen, att möjligheten övervägs att låta ordförandeposten i de lokala arbetsförmedlingsnämnderna besättas av en representant för kommunen. Utredningen föreslår, att dispenseringen beträffande möjligheten att placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare förlängs för de kommuner som har dispens i avvaktan på en utvärdering av verksamheten. På bostadspolitikens område föreslår utredningen, att frågan om försöksverksamheten med både de stödformer som berörs av omläggningen av bostadsfinansieringssystemet och de stödformer som inte direkt berörs bör övervägas i anslutning till det fortsatta arbetet med omläggningen av finansieringssystemet. Utredningen föreslår, att lagstiftningen om tillståndsprövning av lotterier upphör med utgången av frikommunsförsöket. Generella ändringar av lagstiftningen på området har skett . Utredningen föreslår slutligen, att naturvårdsförordningen kompletteras så att det blir möjligt för länsstyrelserna att till kommunerna delegera tillståndsprövning vad gäller skyltar i naturen. Bilaga 2 Utdrag ur betänkandet (SOU 1991:68) Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med avsteg från statlig reglering m. m. -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- --2 ÄNDRINGSFÖRSLAG OCH FÖRSÖKSVERKSAMHET Som framgått ovan har antalet frikommuner och frilandsting successivt ökat. När vi i fortsättningen talar om ändringsförslag/dispensansökningar respektive dispenser/försöksverksamhet är det främst de ursprungliga nio frikommunerna och de tre frilandstingen som åsyftas. Det är på denna grund de studier och utvärderingar gjorts som redovisas i det följande. Som nämnts ovan har dock senare tillkomna frikommuner möjlighet att utnyttja den frihet som tidigare beviljade, generella dispenser ger. Även dessa kommer att redovisas nedan. 2.1 Ändringsförslagen: fördelning på kommuner och sakområden Frikommunernas dispensansökningar lämnades i huvudsak in till regeringen -- . Totalt kom det in 284 förslag . Aktiviteten när det gäller antalet förslag har varit olika i frikommunerna. Mer än en tredjedel av de aktualiserade frågorna kom från och kommuner. Antalet förslag från landstingen var lägre än för merparten av kommunerna. Förklaringen till detta är att den helt dominerande verksamheten i landstingen, hälso- och sjukvården, regleras av en ramlag som ger landstingen ett stort mått av frihet. Även inom andra landstingsområden har nya lagar antagits som öppnar nya vägar för landstingen att själva avgöra arbetsformer och organisation. Förändringsförslagens fördelning på de olika frikommunerna framgår av den följande sammanställningen. Antal förändringsförslag från frikommunerna Kommun Antal Ale 25 23 32 46 23 11 16 8 51 Landsting läns 18 och läns 15 läns 16 Summa 284 Källa SOU 1988:26 De mest framträdande motiveringarna till dispensansökningarna var (enl. Bartholdsson, 1987) i nämnd ordning bättre resursutnyttjande ökad effektivitet bättre service decentralisering helhetssyn/avsektorisering ekonomi/finansiering Man kan alltså konstatera att överensstämmelsen är god mellan de för frikommunförsöket uppsatta målen/syftena och de motiv frikommunerna anfört i sina ansökningar. Frikommunernas ansökningar var av skiftande omfattning. I några fall har en genomgång gjorts av hela det kommunala verksamhetsområdet. I andra fall har vissa begränsande frågor tagits upp. cirka 280 olika förslag om dispenser och andra åtgärder som förts fram gällde nästan två tredjedelar områdena planering och bebyggelse samt skola och arbetsmarknad. Frikommunernas förändringsönskemål fördelade på olika ämnesområden redovisas i den följande tabellen. Frikommunernas förslag fördelade på verksamheter Verksamhet Antal Skolfrågor 72 Plan- och byggområdet 64 Hälso- och sjukvård, social omsorg m.m. 39 Arbetsmarknadsfrågor 32 Miljöskydd och naturvård m.m. 25 Kommunikationer 17 Kommunallagsfrågor 13 Bostadssektorn 11 Övriga frikommunförslag 11 Summa 284 Källa SOU 1988:26 Mönstret för frikommunernas ansökningar varierar från koncentration på något eller några sakområden till spridning över i stort sett hela fältet. Som exempel kan nämnas att cirka 30 ansökningar nästan helt låg på plan- och byggområdet. koncentrerade sig på skolfrågor i motsvarande mån. med ett femtiotal ansökningar har en spridning över alla sakområden. Landstingens ansökningar är koncentrerade till hälso- och sjukvårdsfrågor, skolfrågor och arbetsmarknadsfrågor. I hälften av fallen har man i ansökningarna angett till vilken beslutsnivå de sökta dispenserna är knutna. Den helt dominerande nivån är länsnivån, dvs. och andra statliga länsorgan, t.ex. länsskolnämnden, länsbostadsnämnden och länsarbetsnämnden. Därnäst nämns lokal nivå och i nästan lika mån central nivå. Det är alltså beslutsbefogenheter på länsnivå som frikommunerna i främsta rummet har velat ta över. 2.2 Regeringens behandling av frikommunernas framställningar Frikommunernas förändringsönskemål behandlades av stat-kommunberedningen. I yttranden till regeringen har beredningen i stor utsträckning ställt sig bakom kommunernas och landstingens förslag. Detta har lett till att dispensönskemål tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis. I vissa fall har dispens lämnats från en författningsbestämmelse eller annan åtgärd vidtagits som möjliggör att frågan prövas i försöksverksamheten. En annan form av positivt beslut är att förändringsönskemålet genomförs generellt för hela landet utan föregående försök. För vissa frågor har klargjorts att några formella hinder inte föreligger för en förändring. För den enskilda försökskommunen innebär "förändringspaketet" att man i regel utöver de "egna" frågorna får möjlighet att också pröva förändringsförslag som aktualiserats av de övriga frikommunerna. I vissa fall har försöksprojekt möjliggjorts speciellt för en kommun eller ett landsting. En del framförda förändringsförslag ryms dock inte inom försöksverksamhetens ram och har därför inte kunnat tillgodoses. Det gäller här förslag som bedömts leda till ökade kostnader för staten eller få negativa effekter när det gäller rättssäkerheten. Omfattande huvudmannaskapsförändringar har heller inte bedömts vara lämpliga att pröva i frikommunförsöket. Exempel på frågor som avstyrkts är ändringar i besvärsrätten i vissa naturvårdsärenden samt i rätten att bestämma i frågor om transport av farligt gods. Andra exempel gäller förändringar i ansvarsfördelningen för arbetsmarknadspolitiken samt för fastighetsregistrering och fastighetsbildning. Av de 284 framförda förändringsönskemålen har mer än en tredjedel tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet. I ett 40-tal fall har klargjorts att förslagen kan genomföras utan ändringar i statliga regler. Därtill kommer att vissa frikommunfrågor fått sin lösning helt, i huvudsak eller delvis genom generella åtgärder. Sammantaget har således frikommunerna haft framgång med tre fjärdedelar av sina önskemål. En förklaring till att en fjärdedel av frikommunförslagen behandlats i samband med generella åtgärder är att frikommunerna tagit upp frågor som varit aktuella i statliga utredningssammanhang. Den stora mängden förändringsförslag på plan- och byggområdet var sålunda redan föremål för beredning inför en ny lagstiftning. Detsamma gällde olika önskemål beträffande omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Avsikten från frikommunernas sida var här att bedriva försök fram till dess den generella lagen trädde i kraft. Frikommunförslag som tillgodosetts genom försöksverksamhet eller generella åtgärder Åtgärd Antal Procent Tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet 99 Framförda förslag som kan genomföras utan ändring av regler 43 76 Tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis genom generella åtgärder 73 Förslag som ej tillgodosetts 59 21 Förslag som bereds 10 3 Summa 284 100 Källa SOU 1988:26 I en studie av dispensansökningarna utförd vid (Bartholdsson, 1987) har en analys gjorts av fördelningen mellan "reella" och "onödiga" dispensansökningar. Med reell dispens menar ett faktiskt avsteg från en bindande lagregel som inte varit eller är på väg att förändras och därmed kommer att gälla generellt för alla kommuner. Med onödig dispens menas de fall där en kommun begär dispens utan att egentligen behöva det. Enligt analysen var antalet onödiga dispensansökningar betydande. Tillkommande försök 1988-91 och omsorg--(); regeringsbeslut Beredskapsarbete hos privata arbetsgivare (, , , ); 1988-91 Statsbidrag för stöd och hjälp i boendet (, , , ); 1989-90 Dispenser från krav på att ha skolchef (, ), särskolechef () och skolledare inom gymnasieskolan (); 1989- 90 Ny organisation för hälso- och sjukvården -- Dalamodellen ( läns landsting); 1990 Intensifierad samordning av statliga och kommunala näringspolitiska insatser (); 1990 Statsbidrag för barnomsorg i öppen förskola (); 1990 2.3 Försöksverksamhetens omfattning och inriktning 2.3.1 Försök inom ansvarsområde Frikommunerna har undantagits från lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser om förmögenheten i stiftelse som förvaltas av kommunen är . 2.3.2 Försök inom försvarsdepartementets ansvarsområde har på försök tagit över beslutanderätten i vissa skyddsrumsfrågor från . 2.3.3 Försök inom ansvarsområde Landstingens och kommunernas ansvar för människornas sociala välfärd är omfattande och mångfasetterat. Det är därför inte överraskande att ett stort antal frågor aktualiserats i frikommunförsöket. En del av dessa har gällt förändringar i lagar och andra författningar som gett frikommunerna möjlighet att bedriva försök. I ett flertal fall har dock förändringsförslagen tagits upp i samband med generella reformer.