prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — 13 Samarbete med utländsk part om gemensam tillverkning eller utveckling av krigsmateriel Mitt förslag: Avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om gemensam tillverkning av krigsmateriel får inte ingås här i landet utan tillstånd av regeringen. Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller i utlandet ingå ett sådant avtal utan regeringens tillstånd. KMU anser att regeringens tillstånd skall krävas även för ingående av avtal med någon i utlandet om att för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av krigsmateriel. Mot bakgrund av den förväntade utvecklingen av försvarsindustrins utlandssamverkan anser KMU att tiden nu är mogen att även reglera avtal med en utländsk part om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel. Utredningen uttalar sig för att det bör övervägas att samordna 5 § utförsellagen med den föreslagna bestämmelsen. Villkoren för export från samarbetslandet bör om möjligt regleras i samarbetsavtalet och därigenom underställas regeringens prövning. Om det svenska bidraget är av mer underordnad betydelse bör slutprodukten enligt KMU kunna disponeras fritt av samarbetspartnern. Om det är ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse att samarbete kommer till stånd, skall regeringen också i övrigt kunna medge export till tredje land i enlighet med samarbetslandets exportregler. KMU har föreslagit att undantag från tillståndskravet skall göras för avtal som uteslutande avser utveckling eller tillverkning av krigsmateriel som skall införas till . Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till utredningens förslag. FMV betonar dock att det föreslagna förbudet inte bör tolkas så att erforderlig anpassning till köparens behov av modifieringar inkluderas, vilket helt skulle omöjliggöra export. FFV accepterar i princip den i utredningen föreslagna uppläggningen, men inte den uppdelning i materiel av svenskt ursprung och materiel som är en följd av gemensamt utvecklingsarbete som utredningen föreslår som grund för vilket lands exportregler som skall tillämpas. FFV anser vidare att utredningens inställning att vidareleverans av svensk materiel skall få ske utan hänsynstagande till svenska restriktioner endast i fall när detta är ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse kommer att upplevas som en diskriminering av ett land som missgynnas. Slutligen anser FFV att i den mån den har synpunkter på samarbetslandets val av mottagarländer, bör i förekommande fall en regeringsöverenskommelse omfatta bestämmelser om detta. Krigsvetenskapsakademien förutser svårigheter vid tillämpningen avseende t.ex. huruvida engagemanget är av sådan art och omfattning att tillstånd krävs. Kritiken avser främst att lagtexten inte tar upp graden och sättet av engagemang vid gemensam utveckling eller tillverkning. RPS påpekar att säkerhetsskyddsfrågorna måste beaktas noga, vilket skulle kräva en ökad kompetens inom säkerhetspolisen. Skälen för mitt förslag: Genom utförsellagen infördes det nu gällande förbudet mot att träffa avtal med någon i utlandet om att för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Föredraganden konstaterade (prop 1987/88:154) att dåvarande regler inte täckte alla former av överföring av tekniskt kunnande på krigsmaterielområdet och anförde att överföring av kunnande efter beställning eller uppdrag av någon utom riket att utveckla viss krigsmateriel för dennes räkning är en form av kunskapsöverföring som låg nära det då gällande förbudet mot upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt. Detsamma gällde utveckling av en metod för framställning av krigsmateriel som är avsedd att inpassas i den utländska kundens produktion. Föredraganden fann det lika angeläget i dessa fall som i fråga om kunskapsöverföring genom t.ex. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt att en prövning kan ske beträffande omständigheter som bl.a. mottagarland och mottagarens möjligheter till export. I detta sammanhang anförde föredraganden också att sådan verksamhet inte bör äga rum, om den inte främjar den tekniska utveckling som kan nyttiggöras för vår försvarskraft (s. 37-39). I avsnittet om riktlinjer för krigsmaterielexport och utlandssamverkan (avsnitt 6) har jag som ett av de två grundkriterierna för att utlandssamverkan skall tillåtas angivit att den skall vara erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt vara säkerhetspolitiskt önskvärd. Jag har i samma avsnitt redogjort för min bedömning av hur detta kriterium bör tolkas och understrukit vikten av att såväl lång- som kortsiktiga bedömningar görs avseende försvarets behov. Industrins kompetens och kapacitet är enligt min mening beroende av att export, samarbete och annan utlandssamverkan kan komma till stånd. En annan faktor som bör tillmätas betydelse för om utlandssamverkan skall tillåtas är om denna fordras för att i vid mening trygga import av materiel eller kunnande som den svenska försvarsmakten behöver. I likhet med KMU anser jag att avtal med någon i utlandet om att gemensamt eller för annans räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel liksom gemensam tillverkning skall kräva regeringens tillstånd. Utan ett tillståndskrav finns risk för kringgående av bestämmelserna om förbud mot upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt och om avtal om utveckling av krigsmateriel för annans räkning. En oönskad kunskapsöverföring till andra länder skulle härigenom kunna komma till stånd. Vidare har, som KMU konstaterat, regeringen anledning att styra svenska företags internationella samarbete till produktslag som har eller kan få betydelse för vår försvarsmakt. Vid gemensam tillverkning kan det röra sig om projekt som sträcker sig långt i tiden, och det finns därför anledning att göra en noggrann bedömning av det presumtiva samarbetslandet. Frågan om vidareexport till följd av gemensam tillverkning bör också bli föremål för regeringens prövning. Med utveckling avses ett konstruktionsarbete som syftar till att åstadkomma ett produktionsunderlag för en krigsmaterielprodukt. Sådan modifiering och anpassning av en tidigare utvecklad produkt till annan standard som inte innebär en väsentlig förändring av produktens prestanda bör dock i detta avseende inte betecknas som utveckling. Den föreslagna regleringen bör enligt min uppfattning inarbetas i den nu gällande bestämmelsen om avtal om att för annans räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Det bör vara förbjudet att utan regeringens tillstånd ingå avtal med någon i utlandet om att gemensamt med eller för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller gemensamt tillverka krigsmateriel. KMU har föreslagit att undantag från tillståndskravet skall göras för avtal som uteslutande avser utveckling eller tillverkning av krigsmateriel som skall införas till . Jag har i avsnitt 6 redogjort för de utrikespolitiska överväganden som bör göras i samband med utlandssamverkan. Valet av samarbetspartner och därmed samarbetsland är härvid av avgörande betydelse. Det är min uppfattning att också samverkan avseende materiel som uteslutande skall införas till bör bedömas med utgångspunkt från samma typ av överväganden och att detta område därför inte bör falla utanför regeringens prövning. En samverkan som inledningsvis består i en gemensam utveckling för svensk räkning kan också senare övergå till att bli tillverkning för samarbetslandets eller tredje lands räkning. Däremot bör dock inte sådana avtal som en svensk tillverkare sluter med underleverantör i utlandet för medverkan i utveckling eller tillverkning av komponenter omfattas av bestämmelsen. 14 Avtal om ändring av eller tillägg till avtal Mitt förslag: Avtal som innebär tillägg till eller ändring av avtal av det slag som kräver tillstånd enligt 7 eller 8 § i förslaget till ny lag om krigsmateriel skall inte heller få ingås utan tillstånd av regeringen, om tillägget eller ändringen avser 1. den materiel som omfattas av avtalet, 2. vidareupplåtelse eller vidareöverlåtelse av rätt enligt avtalet, 3. rätt att tillhandahålla krigsmateriel till mottagare som inte har angivits tidigare, 4. förlängning av avtalets giltighetstid, eller 5. bestämmelser om sekretess. Bestämmelserna skall tillämpas på avtal av det slag som angivits, även om avtalet på grund av äldre bestämmelser inte krävt tillstånd. KMU föreslår att ändringar i avtal om att gemensamt utveckla eller tillverka krigsmateriel skall införas i den nu gällande bestämmelsen om förbud mot ändring av avtal om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt. Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för mitt förslag: krävs enligt 6 § utförsellagen regeringens tillstånd vid ändring av ett avtal om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet men inte för ändring av avtal med någon utom landet om att för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Vid prövningen av tillstånd till avtal om upplåtelse och överlåtelse av tillverkningsrätt, liksom till avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning utveckla eller tillverka krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller gemensamt tillverka krigsmateriel, skall i huvudsak samma riktlinjer tillämpas som vid utförsel av krigsmateriel. Vid prövningen bör regeringen lägga särskild vikt vid vad parterna har kommit överens om i fråga om bl.a. rätten till export av tillverkad materiel, möjlighet till vidareupplåtelse eller vidareöverlåtelse av tillverkningsrätt, avtalets giltighetstid samt bestämmelser om sekretess. Som jag redan har anfört i avsnittet 6 bör export av samproducerad krigsmateriel i första hand regleras i samarbetsavtalet. Mot bakgrund av att dessa faktorer tillmäts stor vikt vid regeringens prövning av en ansökan, är det naturligt att ändringar härav skall anmälas till regeringen. Det förtjänar att påpekas att regeringens tillstånd även skall inhämtas för ändring i sådana äldre avtal, som har ingåtts utan regeringens ursprungliga prövning, dvs. innan krav på tillstånd för ingående av avtal om upplåtelse och överlåtelse av tillverkningsrätt infördes genom utförsellag eller innan krav på tillstånd infördes för avtal om att gemensamt eller för annans räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om gemensam tillverkning enligt detta förslag. I enlighet med vad lagrådet anfört föreslår jag att detta skall anges i en särskild övergångsbestämmelse (se avsnitt 25). Mitt förslag går utöver KMU:s förslag genom att även vissa ändringar i avtal om att för annans räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel skall kräva regeringens tillstånd. 15 Militärt inriktad utbildning Mitt förslag: Militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare skall inte heller få bedrivas här i landet utan tillstånd av regeringen. Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här skall inte heller utom landet yrkesmässigt få bedriva sådan utbildning utan tillstånd av regeringen. Undantag från tillståndskravet skall gälla för utbildning som anordnas av statliga myndigheter som inte är affärsverk eller i samband med försäljning av krigsmateriel eller för de anställda i sådana företag som har tillstånd att tillverka krigsmateriel. Utredningarna har inte lämnat något förslag i denna del. Skälen för mitt förslag: Enligt nuvarande bestämmelse förbjuds militärt inriktad utbildning av utländska medborgare inom landet. Med sådan utbildning avses utbildning i handhavande av krigsmateriel som har samband med en möjlig stridsinsats eller som syftar till att möjliggöra utveckling eller tillverkning av krigsmateriel. Förbudet gäller inte utbildning som anordnas av staten och inte heller utbildning som har direkt samband med försäljning av krigsmateriel och utbildning vid ett företag av dess egen personal. Vid införandet anförde föredragande statsrådet (prop. 1981/82:196 s. 21) att för den händelse utvecklingen skulle visa att det uppställda syftet inte helt kan nås med regleringen och den i något hänseende behöver kompletteras, får detta tas upp mot bakgrund av gjorda erfarenheter. Sedan bestämmelsen infördes har ett fåtal ansökningar behandlats. Bestämmelsen har inte medfört några egentliga tillämpningsproblem. En av de grundläggande principerna bakom regleringen av utlandssamverkan på krigsmaterielområdet är emellertid att skall stå utanför andra länders konflikter. Detta är motivet till att i detta sammanhang också reglera militärt inriktad utbildning i utlandet. Vid den översyn av lagstiftningen på krigsmaterielområdet jag nu föreslår finner jag det lämpligt föreslå att också militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare i utlandet skall kräva regeringens tillstånd i vissa fall, nämligen när ett svenskt företag, en svensk myndighet eller någon som är bosatt eller stadigvarande vistas här avser att yrkesmässigt bedriva militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare. En sådan reglering skulle motsvara förbudet mot att i utlandet tillhandahålla produkter som inte finns i och också i övrigt korrespondera med bestämmelserna om kunskapsöverföring, dvs. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt och samverkan med någon i utlandet om att utveckla eller tillverka krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Jag menar att det är lämpligt att begränsa förbudet avseende militärt inriktad utbildning utom landet till utbildning som anordnas yrkesmässigt. 16 Marknadsföring m.m. Mitt förslag: Den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och svenska statliga myndigheter som bedriver motsvarande verksamhet skall även i fortsättningen i den ordning regeringen föreskriver lämna redovisning till regeringen om marknadsföring av krigsmateriel som bedrivs utom landet. Därutöver skall motsvarande redovisning lämnas om åtgärder som syftar till avtal med någon i utlandet av det slag som kräver tillstånd enligt 7 eller 8 § i förslaget till ny lag om krigsmateriel. Regeringen skall få meddela närmare föreskrifter om redovisningsskyldighet och om undantag från sådan skyldighet. Regeringen får också i det enskilda fallet medge undantag från redovisningsskyldigheten. KMU:s förslag överensstämmer i sak med mitt i denna del. Remissinstanserna: KMU:s förslag har lämnats utan erinran. Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om redovisning och underrättelse till regeringen finns i 8 § utförsellagen under rubriken marknadsföring av krigsmateriel. Enligt denna bestämmelse skall den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och statliga myndigheter som bedriver motsvarande verksamhet bl.a. vara skyldig att i den ordning regeringen föreskriver lämna redovisning till regeringen om de länder utanför i vilka marknadsföring av krigsmateriel bedrivs, vilka bestämda mottagare marknadsföringen riktar sig till och vilken materiel den avser. Bestämmelserna syftar till att ge regeringen en bild av pågående marknadsföringsaktiviteter. Redovisningen utgör också ett underlag för de informella kontakter som sker mellan industrin och KMI. Erfarenheterna av denna form för redovisning är enligt min bedömning goda. KMI kan i kontakter med företagen lämna upplysningar om regeringens aktuella syn på ett visst land som mottagare av svensk krigsmateriel. Jag anser därför att bestämmelserna i sak bör överföras till den nya lagen. KMU har föreslagit att redovisning också skall lämnas till regeringen om åtgärder som syftar till ett samarbetsavtal som är tillståndspliktigt. Enligt KMU skulle detta ge regeringen dels en bild av den pågående utvecklingen, dels möjlighet att i förekommande fall föra fram synpunkter på det tänkta samarbetet. Jag delar utredningens uppfattning och föreslår i konsekvens härmed att även åtgärder som syftar till ingående av avtal om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt skall omfattas av bestämmelsen. Redovisningen bör göras på ett tidigt stadium, dvs. redan när de första kontakterna har tagits. På detta stadium motsvaras sådana kontakter av allmänna marknadsföringsåtgärder, som inte innefattar några bindande åtaganden för någon av parterna. Detta ger KMI möjlighet att i sina informella kontakter med företaget, på motsvarande sätt som i fråga om marknadsföring enligt nuvarande bestämmelser, lämna upplysningar om regeringens syn på det presumtiva samarbetslandet. Som jag anförde inledningsvis preciseras i lagen vilka uppgifter redovisningen av marknadsföring skall innehålla, nämligen vilken materiel marknadsföringen avser och vilka bestämda mottagare den riktar sig till. Utöver de uppräknade uppgifterna kan det dock finnas andra upplysningar som det kan vara av betydelse för regeringen att få kännedom om. Jag föreslår därför att regeringen får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighetens omfattning. För planerad gemensam utveckling eller tillverkning är exempelvis inriktningen av samverkan och eventuell export till tredje land av betydelse. 17 Anbudsgivning m.m. Mitt förslag: Den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och svenska statliga myndigheter som bedriver motsvarande verksamhet skall underrätta regeringen innan anbud lämnas, eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås om 1. tillhandahållande av krigsmateriel till någon i utlandet, 2. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt som avses i 7 § i förslaget till lag om krigsmateriel, eller 3. tillverkning eller utveckling av krigsmateriel eller metod för framställning av krigsmateriel som avses i 8 § i samma lagförslag. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om senaste tidpunkt för underrättelse och om undantag från underrättelseskyldigheten. Regeringen får också i enskilda fall medge undantag från underrättelseskyldighet. I ärenden som inte är av större omfattning eller som i övrigt inte är av större vikt, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utförsel av krigsmateriel medge undantag i det enskilda fallet från föreskrifter om tid för lämnande av underrättelse. Regeringen får i det enskilda fallet förbjuda att sådant anbud lämnas eller avtal ingås som avses i första stycket. Utredningarna har inte lämnat något förslag i denna del. Skälen för mitt förslag: Skyldighet att lämna underrättelse till regeringen innan anbud lämnas om tillhandahållande av krigsmateriel till någon utom landet eller om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt eller avtal ingås om tillhandahållande av krigsmateriel eller upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt finns i 8 § utförsellagen, medan regeringens rätt att förbjuda sådant anbud eller avtal finns i 9 § samma lag. Bestämmelserna infördes med anledning av att det i några fall hade förekommit att företag hade gått längre i sin marknadsföring i vissa länder än vad som från allmänna synpunkter ansågs vara lämpligt. Föredragande statsrådet motiverade förslaget med att det måste ligga i statsmakternas intresse att ha ökad kännedom om industrins marknadsföring i utlandet och om åtgärder som planeras i fråga om utbjudande av krigsmateriel och kunnande samt att regeringen i vissa avseenden borde ha möjlighet att ingripa på ett tidigare stadium än vad som då var fallet (prop. 1987/88:154 s.32). Föredraganden anförde också att det även måste ligga i företagens eget intresse att hålla tillståndsgivande myndighet underrättad om sin verksamhet på utländska marknader, detta inte minst för att undvika investeringar i marknadsföring i länder till vilka tillstånd enligt lagen inte kan komma att medges. Den nuvarande ordningen har enligt min uppfattning fungerat väl. Den bör nu kompletteras med en skyldighet att underrätta regeringen även innan avtal ingås om att gemensamt med någon i utlandet eller för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel. Underrättelsen bör också kunna leda till förbud från regeringen i det enskilda fallet. Utredningens argument att underrättelseskyldigheten, med hänvisning till att ett följande avtal skulle kräva regeringens godkännande, inte behöver vara förenad med förbudsmöjlighet och sanktionsbestämmelser finner jag inte väga särskilt tungt, om man beaktar att underrättelser om anbud och avtal avseende tillhandahållande av krigsmateriel resp. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt enligt nuvarande regler kan leda till ett sådant förbud. Jag finner det önskvärt att de olika formerna av utlandssamverkan ges en likartad hantering och kan inte se något skäl att särbehandla denna typ av utlandssamverkan. För att företagen skall kunna veta när underrättelse skall lämnas krävs att detta tillfälle är klart avgränsat i lagen. Jag föreslår därför att underrättelse skall lämnas till regeringen innan anbud lämnas eller avtal ingås. Med avtal skall i detta avseende förstås även sådana gemensamma avsiktsförklaringar, exempelvis s.k. Letter of Intent, som ofta föregår ett senare fullständigt avtal. I förslaget ges regeringen rätt att meddela närmare föreskrifter om senaste tidpunkt för underrättelse och om undantag från underrättelseskyldigheten. Jag har i avsnitt 11 föreslagit att det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utförsel av krigsmateriel alltjämt skall få pröva frågor om utförsel som inte är av större omfattning eller i övrigt av större vikt. Denna delegationsmöjlighet bör nu också införas beträffande regeringens rätt att medge undantag från skyldigheten att lämna underrättelse till regeringen med avseende inom vilken underrättelse skall ske. Enligt 13 § utförselförordningen skall underrättelse lämnas till regeringen senast anbudet beräknas avges eller avtalet beräknas ingås. Jag kommer senare att föreslå regeringen en motsvarande föreskrift. Ansökan om undantag från underrättelseskyldigheten avser i allmänhet en begäran om förkortning av denna tidsfrist. Genom ett sådant beslut ges företaget därigenom en möjlighet att lämna anbudet än . Dessa beslut är ofta rutinartade och i materiellt hänseende av liten vikt. Det bör därför öppnas en möjlighet för det föredragande statsrådet att fatta beslut i stället för regeringen i ärende rörande nedsatt tidsfrist avseende ett anbud som inte är av större omfattning eller som i övrigt inte är av större vikt. 18 Villkor och återkallelse av tillstånd m.m. 18.1 Villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser Mitt förslag: Tillstånd skall även få förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. KMU har inte lagt fram något förslag i denna del. Skälen för mitt förslag: Beslut enligt lagen måste kunna förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Jag har i avsnitt 9 om tillverkningstillstånd redogjort för min inställning till statsmakternas inflytande över utländskt ägande i krigsmaterieltillverkande företag. Resonemanget utmynnade i att jag inte anser att det behöver slås fast i lagen att det svenska ägandet måste utgöra en viss andel för att tillverkningstillståndet skall bestå och att erforderlig kontroll kan erhållas genom bestämmelserna om villkor för tillverkningstillstånd. Denna möjlighet finns även om det inte uttryckligen anges i lagen att villkor avseende ägandet är möjliga. Som jag redovisade i avsnitt 9 är det viktigt att det framgår att denna förutsättning beträffande ägarförhållandena i stället kan ges som ett villkor i det enskilda fallet när den uttryckliga begränsningen tas bort ur bestämmelsen om tillstånd. Regeringens villkorskrav på svenskt ägande kan ställas högre eller lägre än vad som anges i 2 § tillverkningslagen.