prop · GF0369 · 1992-01-01 00:00:00 — 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag, m.m. Regeringen föreslår att anta de förslag som tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen föreslås att regeringen får bemyndigande att sälja statens aktier i 35 aktiebolag eller delar av dessa. Aktiebolagen är upptagna i bilaga till propositionen. Vidare föreslås att Förvaltningsaktiebolaget avvecklas. omstruktureringskostnader i vissa företag inför försäljningen föreslås ett särskilt anslag liksom för direkta omkostnader i samband med försäljningen. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Föredragande: statsrådet . Proposition om privatisering av statligt ägda företag, m.m. 1 Den statliga företagssektorn Statligt ägda företag har funnits i . Den grundläggande idén var att staten skulle ha inflytande på industrier som grundade sig på landets basresurser såsom gruvor, skog och stål. Förutom av historiska och regionalpolitiska skäl har det statliga ägandet ökat som ett led i omstruktureringen samt am- bitionen att rädda krisdrabbade bolag och branscher. Som exem- pel på detta kan nämnas det statliga ägandet inom stål- och varvsindustrierna. Den statliga företagssektorn är av stor omfattning och representerar en mångfald olika verksamhetsinriktningar, alltifrån små bolag med speciell verksamhet till stora industriföretag med kommersiell inriktning. Till detta kommer ett antal affärsverk och finansinstitutioner. Totalt omfattar den statliga företagssektorn ett femtiotal aktiebolag som i flertalet fall är moderbolag i koncerner, sju affärsverk samt sex finansieringsbolag där staten äger av aktiekapitalet. De hel- eller delägda statliga företagen äger helt, delvis eller innehar minoritetsandelar i ca 450 bolag. Den sammanlagda omsättningen i den statliga företagssektorn uppgick till . Utlåningen för kreditinstituten var vid slutet av . Totalt sysselsatte den statliga företagssektorn ca 300 000 personer. Företagen är spridda över hela landet. I vissa regioner spelar de statliga företagen en särskilt stor roll för näringsliv och sysselsättning såsom i . Ägaransvaret för de statliga företagen är fördelat på tio departement inom . Merparten av de statliga företagen hör dock till närings-, finans- och kommunikationsdepartementen. Till ansvarsområde hör bl.a. Förvaltningsaktiebolaget samt affärsverken och domänverket. Till hör bl.a. Nordbanken, , och . Under ansvarsområde finns framför allt affärsverken (), postverket, luftfartsverket Under detta departements ansvar finns också statens 50-procentiga andel i AB Aerotransport (ABA) som i sin tur är delägare i SAS. bildades det statliga Förvaltningsaktiebolaget med uppgift att förvalta aktierna i vissa av staten ägda konkurrensutsatta industriföretag. Till Fortia överfördes statens aktieinnehav i tio hel- eller delägda företag verksamma inom bl.a. basnäringar såsom skog, stål och gruvor. Till Fortia överfördes bl.a. aktieinnehavet i , , , , AB (), och . Ytterligare uppgifter om den statliga företagssektorn återfinns i regeringens skrivelse 1991/92:20 med redogörelse för de statliga företagen som överlämnats till . I denna redogörelse (sid. 10-53) återfinns beskrivningar av företagen. I beskrivningarna ingår bl.a. uppgifter om omsättning, resultat, balansomslutning, sysselsatt kapital, justerat eget kapital, räntabilitet, soliditet och antalet anställda. Det justerade egna kapitalet kan sägas utgöra företagens förmögenhetsmassa och är beräknat såsom beskattat eget kapital plus av obeskattade reserver plus minoritetsandelar minus föreslagen utdelning. Statens förmögen- het är i princip företagens förmögenhetsmassa multiplicerat med statens ägarandel i företagen. Den statliga företagsverksamheten omfattar såväl konkurrensutsatt verksamhet som verksamhet av annan karaktär och inriktning. Jag kommer i det följande att föreslå att statens ägande av aktier m.m. minskas genom en successiv försäljning. Vidare kommer jag att redogöra för och lämna förslag om vilka principer som bör gälla vid denna försäljning. 2 Motiv för spridning av ägandet 2.1 Statens roll i näringspolitiken Statens främsta uppgift inom näringspolitiken är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa betingelser för långsiktig tillväxt. Staten bör inte styra utvecklingen i enskilda företag eller branscher. Om staten uppträder som företagsägare och själv agerar på den marknad staten har till uppgift att ange spelregler för, uppstår en uppenbar risk för osund konkurrens. En regering kan påverkas av motstridiga intressen, som medför risk för att konkurrensförhållanden mellan privata och statliga företag snedvrids. Risken för sådan sammanblandning försvagar spelreglernas trovärdighet och lägger en hämsko på företagande och riskvillighet. Rättviseaspekten och den fria konkurrensen kräver därför att staten står neutral mellan olika företag. Dessutom riskerar statligt ägda företag att bli redskap för politiska ambitioner. Företag som inte kan agera efter normala företagsekonomiska principer får betydligt svårare att utvecklas. Enbart lönsamma företag kan tillförsäkra sina anställda en reell anställningstrygghet. bör t.ex. ta ansvar för sysselsättningen på samma sätt och i samma omfattning som inom den privata företagsamheten. Så sker emellertid . Alltför ofta har politiska ambitioner negativt påverkat statliga företags långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Av föregående avsnitt framgår att staten äger en lång rad företag. Verksamheten spänner över vitt skilda fält alltifrån stålproduktion till omfattande skogs- och jordbruksegendomar samt investmentbolag och kreditinstitut. i företag måste i varje enskilt fall kunna motiveras med särskilda skäl. Det är angeläget att redovisa förutsättningarna för statligt ägande. För att svenskt näringsliv skall kunna återvinna konkurrenskraft krävs åtgärder på en rad olika områden. Marknadsekonomi är det enda ekonomiska system som kan skapa tillväxt och välståndsutveckling. Marknadsekonomi förutsätter att företagen kan verka utan direkt styrning från statens sida. Lagstiftningen skall ange nödvändiga ramar bl.a. för skydd av liv, hälsa, miljö, säkerhet och egendom. Inom dessa ramar skall sedan företagen verka fritt. Genom att företag och producenter tillverkar varor och erbjuder tjänster i fri och öppen konkurrens ökas möjligheten för konsumenterna att fritt kunna välja efter egna önskemål. Staten skall driva en näringspolitik som stärker marknadsekonomin och ökar näringsfriheten och konkurrensen. Detta kan inte åstadkommas genom ett omfattande statligt ägande av företag. Chefen för har i propositionen (1991/92:38) om den ekonomiska politiken berört strategin för statlig förmögenhetsförvaltning. Jag vill understryka vikten av att staten agerar som en aktiv ägare i företag. Jag vill även erinra om vad som där sagts om att staten bör ha en väl utvecklad strategi för ägandet av de statliga bolagen. Den verksamhet för vilken försäljningsbemyndigande begärs skall behandlas på samma sätt. I det följande föreslår jag att regeringen begär bemyndigande att sälja ett antal angivna statliga företag. Detta ställer i sig krav på fortsatt effektiv förvalt- ning. Till dess att staten har avvecklat sitt ägande bör ägan- det vara aktivt och professionellt. Ett bemyndigandet att sälja innebär inte att ägaransvaret upphör. I första hand bör de företagsenheter eller företagsgrupper inom den statliga sektorn som arbetar under kommersiella betingelser på konkurrensutsatta marknader successivt säljas. I ett längre perspektiv kan delar av verksamheter inom bl.a. affärsverken bli aktuella för försäljning sedan de utsatts för konkurrens. 2.2 Fördelar förenade med ägarspridning har merparten av sparandet och förmögenhetsuppbyggnaden ägt rum inom den offentliga sektorn. Denna utveckling har fortgått . Bl.a. har AP- fondsystemet expanderat kraftigt. Löntagarfonderna har etablerats och byggts upp. Vidare har det institutionella ägandet ökat kraftigt, till stor del av skatteskäl. finns det ett betydande intresse bland enskilda människor för ett ökat aktiesparande. har det förekommit ett ökat enskilt sparande bl.a. i olika fonder, konvertibellån och aktieförsäljningar riktade till de anställda i olika företag etc. Detta stora intresse bland allmänheten bör respekteras och tas till vara. Det är bra för vitaliteten i svensk ekonomi om många människor såsom ägare engagerar sig i hur det går för företagen och strävar efter att påverka deras utveckling. När fler låter sitt sparande förvandlas till ett aktivt ägande får detta positiva effekter även för tillgången på riskvilligt kapital. Försäljningen av statliga företag bör därför ta sikte på att ge många människor möjligheter att spara i aktier och bli delägare i dessa företag. Erfarenheten visar att och regeringen huvudsakligen varit beredda att tillskjuta kapital till företag som befinner sig i akut kris. Därför har expansiva företag som har staten som ägare i allmänhet inte alltid kunnat räkna med ägartillskott för sina framtidsinriktade investeringar. Ett expansivt privat företag som behöver öka sitt kapital för en framtidssatsning har ofta större möjligheter att göra detta t.ex. genom en nyemission. Företaget kan därigenom på ett smidigt sätt få medel till de investeringar och därmed den tillväxt som krävs för framtiden. Företag som inte kan agera efter normala företagsekonomiska principer får betydligt svårare att tillförsäkra sina anställda en verklig anställningstrygghet. En överföring av de statliga företagen till privat ägo är därför väsentlig för de enskilda företagens utveckling. Erfarenheter i andra länder, bl.a. och har visat att privatiserade företag i allmänhet expanderar betydligt snabbare efter privatiseringen. 2.4 Frigörande av kapital Försäljning av statliga företag eller delar därav frigör kapital. Intäkterna från försäljningen kan utnyttjas på olika sätt. En utförsäljning av statliga tillgångar inbringar betydande belopp. För att inte minska statens förmögenhet bör dessa medel användas till investeringar i infrastruktur som skapar förutsättningar för tillväxt, dvs. har en hög samhällsekonomisk avkastning, till investeringar i verksamheter som ger minst lika bra avkastning som de sålda verksamheterna eller för att amortera statsskulden. 3 Erfarenheter av försäljning av statligt ägda företag i andra länder Internationellt används begreppet privatisering av statlig verksamhet vid försäljning av statliga företag. I en internationell studie gjord har konstaterats att huvudmotiven för den privatiseringspolitik som bedrivits i många länder har varit att - öka marknadsmässigheten och minska statens inflytande över eko- nomin för att därigenom få en sammantaget bättre effektivitet - få bättre effektivitet inom de sålda företagen - minska statens skuldsättning - sprida ägandet i företag och därigenom uppnå större effektivitet i det ekonomiska systemet. Bland länder som drivit en omfattande privatiseringsverksamhet bör först och främst nämnas och . Andra länder där privatisering genomförts i stor utsträckning är , , och . I andra länder såsom t.ex. övervägs en privatisering av statliga företag. I privatiseras nu näringslivet i snabb takt. Medan var det land som först började med att i större omfattning sälja statliga företag startade 1980-talets våg av privatisering i . I har regeringen hävdat att medan landet hade den största samhällssektorn i något västeuropeiskt land så kommer det att ha den minsta . Privatiseringsverksamheten i har drivits med full kraft . I däremot genomfördes en omfattande försäljning endast . ser i stora drag positivt på att statliga företag genom försäljning till privata intressen görs mer Kommissionen har emellertid menat att de rekonstruktioner som föregått privatiseringen i vissa fall inneburit alltför kraftigt statligt stöd. Försäljning av statliga företag i Privatiseringen av statliga företag i inbringade ca . I början av perioden såldes endast företag med konkurrensutsatt verksamhet. Denna första omgång genomfördes snabbt. Därefter har regeringen gått in för att sälja även företag som har visst inslag av naturliga monopol t.ex. telekommunikationer, elektricitets- och vattenföretag. När det gäller de konkurrensutsatta företagen har försäljningen föregåtts av en omstrukturering eller förstärkning av företaget i den mån det be- hövts. Vid själva försäljningen har de anställda fått en preferensbehandling. Därefter har allmänheten fått möjlighet att teckna aktier. Omstruktureringskostnaderna har varit betydande och enligt uppgift uppgått till ca . De privatiserade företagen har i allmänhet expanderat snabbt och förbättrat sin lönsamhet efter privatiseringen. har naturligtvis högkonjunkturen inverkat positivt. Skatteintäkterna har ökat från de sålda företagen som behovet av kapitaltillskott från ägaren/staten har fallit bort. , innan privatiseringen inleddes, var behovet av tillskott . De privatiserade företagens resultat har fördubblats . Skatteintäkterna från de privatiserade företagen uppges vara i stor- leksordningen . Privatiseringarna har inneburit att nya grupper av befolkningen har blivit aktieägare. har antalet aktieägare tredubblats och uppgår numera till av den vuxna befolkningen. Försäljning av statliga företag i Den franska industrin har alltsedan slutet på haft en hög andel statligt ägda företag. Under början av 1980- talet nationaliserades en rad företag i . Det gällde stora industriföretag och kreditinstitut. I samband med regeringsskiftet beslöt regeringen om ett omfattande privatiseringsprogram för industri, bankverksamhet och försäkringsverksamhet. Privatiseringen pågick fram till börsnedgången och har därefter i stort sett upphört, främst av politiska skäl. Privatiseringsprogrammet gav inkomster som gjorde det möjligt att minska statsskulden. hade staten registrerat inkomster på ca efter att ha genomfört 12 försäljningar. Av inkomsterna avsattes ca till att minska statsskulden och ca i kapitaltillskott och investeringar i de åter- stående statliga företagen. Formerna för besluten i har visst intresse i detta sammanhang. Frågan behandlades av parlamentet . I en bilaga till den lag där parlamentet bemyndigade regeringen att sälja ut statliga företag fanns en lista på de 65 företag som skulle privatiseras . I listan ingick de stora industriföretagen, de tre största försäkringsbolagen samt ett fyrtiotal banker och finansbolag. Inga monopol- eller public serviceföretag ingick, ej heller företag med svag ekonomisk ställning. Lagen föreskrev vidare tillvägagångssättet vid värdering och försäljning. En kommission med sju medlemmar utsågs för en period av för att leda värderingsarbetet. Medlemmarna valdes efter kompetens och integritet. På kommissionens inrådan fastställde finansministeriet försäljningsvillkoren, varvid hänsyn togs till den rabatt som inom lagens ramar kunde ges vid försäljning av aktier till anställda. Utförsäljning till ett pris under det värde som kommissionen förordat förbjöds uttryckligen i den ovan nämnda lagen. Det viktigaste förbehållet i lagen gällde utländskt ägande. Det begränsades till av kapitalet, med möjlighet för finansministern att reducera andelen om skydd av de nationella intressena så krävde. Det bedömdes att var tillräckligt för att intressera utländska placerare. Vidare gavs finansministern möjlighet att ge en enskild intressent, fransk eller utländsk, tillstånd att förvärva av kapitalet, vilket annars var maximigränsen för förvärv vid emissionstillfället. Enskilda placerare, företrädesvis småsparare och anställda i företagen, gynnades vid försäljningarna. 4 Bemyndigande att genomföra en privatisering av vissa statliga företag Mitt förslag: Regeringen bör inhämta bemyndigande att genomföra försäljning helt eller delvis av statens aktier i 35 i bilaga angivna aktiebolag eller att sälja delar av företag i vilka staten äger samtliga aktier. Bemyndigandet bör även avse möj- lighet för regeringen att verka för en minskning av statens äga- randel t.ex. genom att tillstyrka en nyemission till andra än staten. Regeringen bör ha möjlighet att välja lämplig tidpunkt att genomföra försäljningarna i den takt som är affärsmässigt fördelaktig. Det praktiska genomförandet av försäljningarna måste anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet och de aktuella förhållandena i omvärlden. Försäljningen bör genomföras enligt de riktlinjer som anges i det följande. 4.1 Försäljningens inriktning och omfattning Vid val av köpare bör följande inriktning gälla. Allmänheten och de anställda bör ges bred möjlighet att teckna aktier m.m. De anställda bör få möjlighet att bli delägare i de företag där de arbetar. Detta gäller självfallet även anställda utomlands. Därmed får de anställda också möjligheter till ett ökat medinflytande. Ett decentraliserat ägande är väsentligt. Därför bör allmänheten ges tillfälle att teckna aktier. Det är viktigt att företagets ägare känner ett engagemang i företagets verksamhet. Detta engagemang är också en viktig faktor när det gäller att ge stimulans till enskilt aktieägande i företag. När det gäller försäljning av mark bör arrendatorer i vissa fall få förköpsrätt till den mark de brukar. och skog bör även kunna säljas till företag i branschen. Företag och kapital- marknadens ordinarie aktörer kan medverka till att en stabil ägarstruktur etableras. Denna inriktning bör i flertalet fall kunna tillgodose kravet att försäljningarna leder till industriellt riktiga lösningar. I några fall kan, av detta skäl, ett annat försäljningssätt behöva väljas. För att uppnå en industriellt riktig struktur kan en direkt försäljning till ett annat företag i vissa fall vara lämpligast. Olika köpare bör ges likartade villkor inom ramen för de marknadsmässiga hänsyn som måste tas. försäljning av aktier m.m. i samma företag kan av affärsmässiga skäl självfallet innebära olikheter i villkoren för olika köpare. Jag har tidigare denna dag föreslagit att reglerna för utländska företagsförvärv upphävs. Därigenom väntas intresset för utländska investeringar i öka. Någon gräns för utländskt ägande vid försäljning av statens aktier som i bör inte sättas. I och med att ett spritt ägande ef- tersträvas i de företag som säljs är risken liten för ett dominerande utländskt ägande med negativa effekter. I vissa av de företag för vilka försäljningsbemyndigande begärs ingår tillverkning av krigsmateriel. För sådan tillverkning gäller särskilda regler i enlighet med vad som sagts i den beslutade propositionen om upphävande av företagsförvärvslagen. Företag som i första hand bör bli föremål för försäljning som bedriver kommersiell verksamhet och som arbetar på konkurrensutsatta marknader bör bli föremål för försäljning. Verksamhet som bedrivs på marknader med bristfällig konkurrens bör utsättas för konkurrens eller förändras strukturellt innan försäljning blir aktuell. För att precisera de företag där ett försäljningsbemyndigande begärs har jag i samråd med cheferna för kommunikationsdepar- tementet, , , , , och statsrådet upprättat en lista på företag som skulle vara aktuella för försäljning. Listan upptar de företag för vilka regeringen begär bemyndigande att helt eller delvis för- sälja statens aktier eller delar av verksamheten. I vissa särskilda fall kan det dock vara motiverat att staten behåller ett minoritetsintresse för att i någon mån kunna påverka företagens verksamhet. Listan bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga. Motiv kan finnas att överväga försäljning av ytterligare statlig verksamhet. Viss kommersiell verksamhet som bedrivs inom myndigheter, affärsverk eller aktiebolag under monopol eller andra former av betydande konkurrensbegränsning kan sedan verksamheten utsatts för konkurrens övervägas för försäljning. Därför bör en fortsättning planeras och initieras med inriktningen att statlig verksamhet omformas till kon- kurrensutsatt verksamhet. När konkurrens etablerats bör en försäljning prövas. Jag föreslår nu ett bemyndigande att helt eller delvis sälja domänverket och efter genomförd bolagsbildning. Som andra exempel där en försäljning kan bli aktuell på kan nämnas delar av , postverket, SJ och luftfartsverket. Bland affärsverken kan även finnas delar som lämpar sig för en relativt snar försäljning. Fråga om försäljning av dessa verksamheter får tas upp . Generellt bör dock gälla att endast verksamheter som arbetar på konkurrensutsatta marknader skall säljas. Målet är att fortsätta arbetet med att sprida ägandet i de företag som ägs av staten. Val av tidpunkt för försäljning, prissättning m.m. Tidpunkten för försäljning av enskilda försäljningsobjekt bör som jag nämnt väljas med omsorg. Försäljning av statens innehav i ett så stort antal företag som det är fråga om kräver betydande tid att genomföra. Många statligt ägda företag behöver omstruktureras innan de kan säljas. Detta är också en internationell erfarenhet. Särskilt i nu rådande lågkonjunktur är behovet av att strukturera om företagen stort. Statens ägande av företag representerar ett betydande kapital. Generellt bör gälla att statens tillgångar bör säljas till ett marknadsmässigt pris och vid en kommersiellt riktigt vald tidpunkt. När försäljning skall ske till ett större antal köpare genom t.ex. prospekt, börsintroduktion eller på annat sätt bör företagen givetvis uppfylla de krav marknaden ställer eller kan ställa på struktur, strategi, intjänandeförmåga och ekonomisk stabilitet. I vissa situationer kan det som jag nämnt bli aktuellt att sälja företag eller verksamheter till andra företag t.ex. av strukturskäl eller på grund av ett behov att finna en stark och handlingskraftig ägare. Försäljningen blir då en direkt uppgörelse mellan berörda parter. Vidare finns det anledning att ta hänsyn till om en försäljning av företaget skulle inverka negativt på andra företags verksamheter. Jag tänker t.ex. på att en försäljning av kreditinstitut till företag inom den finansiella sektorn kan innebära att det totala utbudet av krediter i landet minskar. Vidare bör vid försäljningar förvärvsreglerna i konkurrenslagen beaktas. För kreditinstitut måste försäljningen ske på ett sådant sätt och till sådana köpare att institutets kreditvärdighet inte försämras. Ett kreditinstitut är för sin verksamhet starkt beroende av trovärdighet bl.a. från långivare och insättare. Staten äger andelar i ett antal regionala investmentbolag som tillskapats i regionalpolitiskt syfte. Vid beslut om försäljning av dessa andelar är det viktigt att se till att syftet med det statliga engagemanget inte går förlorat. En annan väsentlig faktor att ta hänsyn till vid val av försäljningstidpunkt är riskkapitalmarknadens situation. Regeringen kommer att föreslå särskilda åtgärder för att stimulera enskilt sparande. Det kan finnas anledning att välja försäljningstidpunkt och metod för försäljning med anknytning till de åtgärder för att stärka det enskilda sparandet som vidtas. Den av regeringen föreslagna avvecklingen av företagsförvärvslagen och omsättningsskatten på aktier kommer att inverka positivt på möjligheten att placera ut ägandet av de statliga företagen genom att den svenska aktiemarknaden blir mer intressant. Det är viktigt att försäljningen av statliga företag genomförs så att inte övriga företags möjligheter att skaffa kapital förhindras. Jag vill understryka att den i bilaga redovisade listan inte innebär något förslag om när eller i vilken form försäljning bör vidtas. Det bör ankomma på regeringen att från fall till fall avgöra detta med hänsyn till de mål för försäljningen som jag tidigare redovisat samt med hänsyn till de enskilda företagens situation och riskkapitalmarknadens förutsättningar. har tidigare beslutat (prop. 1985/86:150 bil. 1, NU 1986/87:17, rskr. 114) att ge regeringen till känna vad näringsutskottet anfört om försäljning av aktier i statligt ägda bolag.