prop · GF03107 · 1992-01-01 00:00:00 — Detta behöver dock inte betyda att alla former av statligt inflytande på läkemedelspriserna upphör, utan att det får utformas på ett annat sätt än i gällande rätt. Samma konstruktion har valts inom EG (se direktiv /105/EEG). Alla länder där har dock inte någon sådan kontroll. Paragrafens första stycke, som till innehållet motsvarar 4 § LF, handlar om de krav som ställs på läkemedlens kvalitet, effekt och frihet från skadeverkningar. Med begreppet "god 1991/92:107kvalitet" i första meningen avses samma sak som med "fullgod beskaffenhet" i LF. Det tar sikte på de rent farmacevtisk- kemiska krav, som måste ställas på varor som skall tas upp av människokroppen. Det centrala kravet på moderna läkemedel avser avvägningen mellan läkemedlens positiva och negativa egenskaper. Ett läkemedel är enligt andra meningen ändamålsenligt om det är verksamt för sitt ändamål och vid normal användning inte har skadeverkningar som står i missförhållande till den avsedda effekten. I uttrycket "vara verksamt för sitt ändamål" ligger att ett läkemedel skall ha en terapeutisk eller jämförbar effekt när det används i enlighet med de indikationer som det är avsett för. Det betyder att läkemedel utan effekt inte kan godtas. Ett krav på sådan effekt finns i 15 § LF endast för de farmacevtiska specialiteterna. Det andra kravet i denna mening är i sak oförändrat överfört från LF. Med begreppet "skadeverkningar" avses biverkningar. Även om strävan måste vara att biverkningarna skall minimeras, visar erfarenheten att det sällan kan undvikas att ett läkemedel i sig kombinerar egenskaper av positiv effekt och biverkningar. Det får dock inte råda något missförhållande mellan den terapeutiska eller motsvarande effekten och skadeverkningarna. Frågan har behandlats utförligt i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6). Det bör också framhållas, att det måste vara fråga om en bedömning när läkemedlet kommer till normal användning. I detta ligger, förutom användning i enlighet med bl.a. de indikationer, kontraindikationer och doseringar som godkänts av läkemedelsverket även användning i andra fall, när användningen inte sker i strid mot vad som ligger i begreppet sakkunnig och omsorgsfull vård. Om ett läkemedel används felaktigt eller missbrukas föreligger med andra ord inte en normal användning. Den närmare innebörden av kravet på ändamålsenlighet får fastställas i rättstillämpningen. Det kan här bara nämnas att i gällande rätt har kravet ansetts uppfyllt bara av sådana läke- medel som totalt sett varit lika bra eller bättre än redan registrerade läkemedel. I andra stycket finns bestämmelser som i princip motsvarar 5 § LF och handlar om de uppgifter som skall finnas på läkemedlets förpackning. Kraven gäller innehållsdeklaration, benämning och märkning. När det här talas om märkning av läkemedel avses märkning på läkemedelsförpackningen. Bestämmelserna tar närmast sikte på tillfället när läkemedlet lämnas ut men gäller redan när läkemedelsverket gör sin bedömning enligt 6 §. Det öppnas dock en möjlighet att genom föreskrifter efterge kravet på fullständig deklaration. Det är självfallet väsentligt att såväl den som förskriver läkemedlet som användaren genom upplysningar på förpackningen får så fullständiga uppgifter som möjligt om vad läkemedlet Likaså är det viktigt att benämningen på läkemedlet inte kan föranleda att det förväxlas med något annat läkemedel. Det får inte heller ha en benämning som kan leda tankarna till något användningsområde som inte är avsett. Liknande överväganden ligger bakom kravet på märkning. Bestämmelserna i detta stycke är något mindre detaljerade än i 5 § LF. Ytterligare föreskrifter får - enligt vad som framgår av 29 § - beslutas av regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, av läkemedelsverket. I likhet med vad som gäller bör dessa föreskrifter i huvudsak beslutas av 1991/92:107läkemedelsverket. Behov av sådana föreskrifter finns främst i fråga om märkning. I LVFS 1990:30 har tagits in läkeme- delsverkets gällande föreskrifter om märkning av farmacevtiska specialiteter och i LVFS 1990:31 finns verkets allmännna råd om märkning av sådana läkemedel. Försäljning av läkemedel, m.m. 5 § Ett läkemedel får säljas först sedan det godkänts för försäljning. Sådant läkemedel som tillverkas på apotek för en viss patient får dock säljas utan godkännande. Efter tillstånd får ett läkemedel säljas även i andra fall, om det finns särskilda skäl. Paragrafen innehåller de centrala bestämmelserna för den statliga läkemedelskontrollen. Det slås där fast att försäljning av läkemedel som regel kräver särskilt tillstånd. Undantag utgör läkemedel som tillverkas på apotek för viss patient, dvs. Den allmänna bakgrunden till bestämmelserna framgår av avsnitt 2.7 i den allmänna motive- ringen. Bestämmelserna är förenliga med vad som gäller inom EG (se bl.a. direktiv /65/EEG). Paragrafen motsvarar 6 § i promemorieförslaget, även om andra stycket till följd av ett påpekande under remissbehandlingen getts en annan språklig utformning. Någon saklig ändring är med andra ord inte avsedd. finns i och jämförbara länder en kontroll av försäljningen av läkemedel. En modern läkemedelskontroll måste dessutom i princip bygga på en förhandskontroll av de läkemedel som tillverkaren eller någon annan avser att sälja. Denna kontroll tar sikte på de industriellt tillverkade läkemedlen, de farmacevtiska specialiteterna. Med farmacevtisk specialitet avses i LF ett standardiserat läkemedel som är avsett att tillhandahållas i tillverkarens originalförpackning. Med "standardiserat läkemedel" avses främst industriellt tillverkade läkemedel, som är framställda enligt en standardiserad komposition och avsedda för lagerhållning. En farmacevtisk specialitet bestäms inte bara av den verksamma substans som ingår i beredningen utan också av läkemedelsformen och styrkan hos den verksamma substansen. Däremot saknar andra tillsatsämnen oftast betydelse när det gäller att avgränsa en specialitet. Om en verksam beståndsdel t. ex. ingår i ett läkemedel i form av tablett och i ett annat i form av injektionslösning utgör dessa läkemedel olika farmacevtiska specialiteter. Detsamma gäller t.ex. tabletter med olika mängd verksam substans. I 15 § första stycket LF finns den bestämmel- se som reglerar tillstånd till försäljning. Det föreskrivs där, att en farmacevtisk specialitet får säljas först sedan den registrerats. I princip avses med begreppet farmacevtisk specialitet även läkemedel, som tillverkas på apotek eller i andra anläggningar som Apoteksbolaget driver och som inte är avsedda för en viss person eller ett visst tillfälle (s.k. lagerberedningar). Däremot utesluts läkemedel, som i egentlig mening tillverkas för en viss person eller ett visst tillfälle (s.k. extempo- reberedningar). Dessa läkemedel kan, som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.7), av praktiska skäl inte omfattas av ett förfarande med förhandskontroll. Genom att de till stor del utgörs av traditionella beredningar och att tillverkningen är förhållandevis begränsad och avtagande i omfattning, behövs 1991/92:107knappast heller ett godkännande av säkerhetsskäl. Man får dock räkna med att det även finns ett behov av dessa läkemedel. I första stycket första meningen i paragrafen, som har en viss motsvarighet i en del av 15 § första stycket LF, föreskrivs att försäljning av läkemedel kräver godkännande. Som nämnts görs i detta sammanhang inte någon skillnad på farmacevtiska specialiteter och övriga, industriellt tillverkade läkemedel. Lagerberedningarna måste - som inledningsvis framhållits - således i princip gå igenom en förhandskontroll för att få säljas. Det blir en uppgift för läkemedelsverket att fastställa kraven på dokumentation. För att uppnå en mer genomtänkt för- skrivning av sådan extempore - liksom för egentlig extempore - bör det kunna ställas krav på att indikationerna anges vid förskrivningen. Undantag från kravet i första meningen gäller för extemporeläkemedel i egentlig bemärkelse. Detta framgår av första stycket andra meningen, där det föreskrivs att läkemedel som tillverkas på apotek för viss patient får säljas utan godkännande. Egentlig extempore omfattas sålunda av kraven i 4 § men får däremot säljas utan att vara godkänd eller på något annat sätt förhandskontrollerad enligt 5 §. I praktiken kan det vara svårt att bedöma om dessa krav är uppfyllda. Bedömningen får göras vid förskrivningen och utlämnandet. I den mån läkemedelsverket med stöd av bemyndigande beslutar om föreskrifter för bedömningen måste självfallet dessa följas. Kravet på godkännande omfattar även läkemedel som tillhandahålls efter s.k. parallellimport. Frågan om parallellimport berörs ytterligare under 17 §. Systemet med en förhandskontroll måste av olika skäl förses med några ytterligare undantag. Om det finns särskilda skäl får därför enligt andra stycket försäljning ske även i annat fall. En motsvarighet finns i 15 § första stycket LF med hänvisning till 11-13 §§ LK. I bestämmelsen åsyftas behovet av s.k. frilistning och s.k. licensgivning men även behovet av andra undantagsbeslut i fråga om icke godkända läkemedel när en oväntad epidemi inträffar. Det bör i allmänhet överlämnas till läkemedelsverket att fatta beslut i sådana frågor. 1991/92:107 har enligt 13 § LK rätt att medge försäljning av specialiteter som inte har registrerats. Med stöd av denna bestämmelse kan nödvändiga läkemedel som inte är godkända bli tillgängliga i vården och i vissa fall kliniska prövningar genomföras (se läkemedelsverkets föreskrifter /LVFS 1990:20/ om förordnande och licensförsäljning av oregistrerade farmacevtiska specialiteter /licensföreskrifter/). Av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.7) framgår att licenser bör meddelas i den omfattning som behövs för att en god hälso- och sjukvård skall kunna erbjudas. I vissa fall finns det dock anledning att meddela licenser relativt restriktivt. Detta kan gälla t.ex. fall när ett godkännande av en produkt har upphört att gälla på grund av att det brister i fråga om ändamålsenligheten. Likartad är situationen om en ansökan om godkännande avslagits. I princip är det då inte aktuellt att meddela licens för nya patienter. Ett annat fall gäller tiden efter det att en klinisk prövning avslutats och ansökan om godkännande prövas av läkemedelsverket. Patienter som inte deltagit i prövningen bör i allmänhet inte efter licens få tillgång till läkemedlet. De som deltagit i prövningen och an- ses vara i behov av medlet kan eventuellt få tillgång till fortsatt behandling genom att medverka i det fortsatta prövningsprogrammet. Vad som här anförts får dock ses bara som allmänna riktlinjer för rättstillämpningen och det ankommer på läkemedelsverket att från fall till fall bedöma behovet av licens. Av den allmänna motiveringen i avsnitt 2.7 och motiveringen till första stycket har framgått att det i den föreslagna läkemedelslagen - på motsvarande sätt som inom EG - inte görs någon skillnad på lagerberedningar och andra, industriellt tillverkade läkemedel. Regeln i andra stycket, som är mer generellt utformad än motsvarande regel i LF, skulle dock under kunna utnyttjas för att ge lagligt stöd även för lagerberedningstillverkningen. Vid sidan av de nuvarande licensformerna, som inriktas antingen på en viss patient eller en klinik, bör ett licensförfarande som tar sikte på lagerberedningarna utformas. Sådana licenser skulle kunna betecknas som rikslicenser. 6 § Ett läkemedel skall godkännas om det uppfyller kraven enligt 4 §. Godkännande av ett läkemedel och tillstånd enligt 5 § får förenas med särskilda villkor. Ett godkännande gäller . Ett godkännande får förnyas för femårsperioder. I paragrafen finns bestämmelser om de förutsättningar som gäller för att ett läkemedel skall godkännas, om möjligheten att förena godkännandet med särskilda villkor och om godkännandets giltighetstid. Där finns inte någon motsvarighet till läkemedelsutredningens förslag om godkännande med substansnamn. Regleringen är förenlig med vad som gäller inom EG. I departementspromemorian har det dessutom i motsvarande paragraf (7 §) tagits in en bestämmelse som tar sikte på godkännande enligt det förfarande för samordnade nationella beslut som avses komma att tillämpas inom EES. Denna bestämmelse har förts över till 20 § i lagförslaget och givits ett något annorlunda innehåll. Bortsett från några redaktionella juste- ringar överensstämmer i övrigt paragrafen med promemorieför- 1991/92:107slaget. I avsnitt 2.7 i den allmänna motiveringen har bakgrunden till bestämmelserna i paragrafen redovisats. I förhållande till lagrådsremissens förslag har en smärre, redaktionell jämkning gjorts i lagtexten. Förutsättningarna för godkännande av läkemedel anges i första stycket första meningen. Lagtekniskt har paragrafen en motsvarighet i 15 § första stycket första meningen LF. Till skillnad från denna bestämmelse i LF sägs det dock här klart att ett läkemedel skall godkännas, om det uppfyller kraven i lagen (4 §). Det blir enligt 7 § en uppgift för läkemedelsverket att pröva om så är fallet. Av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.7) framgår, att den svenska läkemedelskontrollen bygger på en förhandsprövning av de produkter som tillverkarna avser att sälja. Prövningen grundas till stor del på uppgifter och dokumentation som tillverkarna lämnar. Materialet måste avse läkemedlets beskaffenhet, dvs. läkemedlets sammansättning, läke- medelsform och hållbarhet. Det måste också avse läkemedlets positiva och negativa egenskaper när det används på det sätt som är avsett. Sådana uppgifter av särskild betydelse för användningen är farmakologiska, toxikologiska och terapeutiska egenskaper samt indikationer och kontraindikationer. Uppgifter måste dessutom lämnas om tillverkningen och märkningen. Vad som närmare skall läggas in i de olika kraven i ett visst fall måste avgöras vid rättstillämpningen. Särskilt kravet på ändamålsenlighet kan vara svårt att fastställa. Här bör läke- medelsverkets omfattande praxis i registreringsärenden i stor utsträckning även kunna ge ledning. Man måste dock vara uppmärksam på rättsläget inom EES, t.ex. när det gäller bedömningen av kombinationspreparat och preparat för jämförelse av klinisk effekt. Det är knappast nödvändigt med hänsyn till syftet med läkemedelskontrollen att ställa lika höga krav på alla grupper av läkemedel. Kontrollen enligt LF har därför anpassats till vad en viss grupp av läkemedel kräver. Olikheter i sådana krav för själva läkemedlet måste dock skiljas från olikheter i kraven på dokumentation för ett läkemedel. Det finns alltså ett visst utrymme för att differentiera kraven på olika grupper av läkemedel. Många av de läkemedel som enligt vår nuvarande terminologi hänförts till fria läkemedel kommer att falla in under varugrupper som kosmetika m.m. De som blir kvar bör kunna godkännas med i vissa avseenden lägre krav och undantas från apoteksmonopolet (se motiveringen till 18 §). Detsamma gäller de nuvarande naturmedlen. Det är dock oklart i vilken omfattning EG:s krav på dokumentation ger utrymme för en särbehandling av andra naturprodukter än dem som har ursprung i växter, s.k. herbals. Även om kraven på dokumentation i och för sig kan ställas lägre, är det dock ofrånkomligt att till- verkningen sker under likartade kvalitetsmässiga förhållanden som för andra läkemedel och att de vanliga kraven på märkning upprätthålls. Vad som sagts om fria läkemedel och naturmedel bör kunna gälla även för många av de produkter som utgör lagerberedningar. Extemporeberedningar i egentlig bemärkelse måste - som framgått av motiveringen till 5 § - också uppfylla de grundläggande kraven på läkemedel men den faktiska kontrollen av att kraven uppfylls blir svårare att genomföra. I första hand ankommer det på den läkare som förskriver dessa läkemedel att göra bedömningen. Ett ansvar måste också ligga på den som lämnar 1991/92:107ut läkemedlet. Det är lämpligt att läkemedelsverket anger riktlinjer för hur bedömningen skall göras. Det är naturligt att ett läkemedel som t.ex. befunnits inte uppfylla kraven när det tillverkats som lagerberedning därefter i princip inte får tillhandahållas som extemporeberedning. har genom LVFS 1991:4 förordnat att de allmänna råden "Registrering av farmacevtiska specialiteter", som publicerats i särtryck som bilaga till med- delande (SOSFS 1980:90), skall tillämpas fr.o.m. vid ansökan om registrering av farmacevtiska specialiteter. förordnade verket där att några av Nordiska läkemedelsnämndens publikationer som har karaktären av allmänna råd även skall tillämpas. Sådana allmänna råd är inte bindande för den enskilde men kan ändå få en sty- rande effekt på rättstillämpningen. Dessa regler behöver omarbetas sedan en ny läkemedelslag antagits av . Godkännandet får förenas med villkor. Detta framgår av paragrafens första stycke andra meningen, som motsvarar 15 § första stycket tredje och fjärde meningarna LF. Med villkor avses såväl villkor som förbehåll enligt LF:s terminologi. Registrering med förbehåll infördes genom en ändring i LF (prop. 1978/79:118, SoU 1979/80:11, rskr. Bestämmelsen är förenlig med de förslag till EG-regler som föreligger och som tillåter villkor som bedöms som nödvändiga till skydd för folk- hälsan. De nuvarande möjligheter som finns att med förbehåll godkänna ett läkemedel har enligt uppgift från läkemedelsverket bara tillämpats i några fall sedan bestämmelsen trädde 1980. Den bör dock behållas mot bakgrund av att förhållandena ofta ändras snabbt på läkemedelsområdet och att ett godkännande med villkor kan ge verket ett instrument som behövs i läkemedelskontrollen. Bestämmelsen utgör också ett alternativ till licensgivning. Ett läkemedel bör godkännas med särskilda villkor endast i det fall då det bedöms som angeläget från sjukvårdssynpunkt att läkemedlet snabbt kommer ut i användning, t.ex. när ett läkemedel för svåra sjukdomar ännu inte är tillräckligt dokumenterat. Denna form av godkännande bör alltså användas i undantagsfall. Om ett läkemedel har godkänts med villkor skall villkoret upphöra att gälla när det blivit uppfyllt. Är det fråga om en tidsbegränsning av godkännandet, och tillverkaren inte lämnat nödvändiga uppgifter när tiden har gått till ända, förfaller godkännandet. Om ett uppställt villkor inte följs har läkemedelsverket möj- 1991/92:107lighet att med stöd av 12 § andra stycket 2 i lagförslaget besluta att godkännandet inte längre skall gälla. De närmare villkoren bör kunna utformas på olika sätt och bör ske med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Ett villkor måste dock alltid ha ett bestämt innehåll. Läkeme- delsverket får avgöra hur ett villkor skall utformas och hur länge ett tidsbegränsat villkor skall bestå. I många fall kan det kanske vara lämpligt att t.ex. utforma villkoret så att ett läkemedel får användas endast av vissa specialistläkare. Andra och tredje styckena, som inte har någon motsvarighet i LF, innehåller bestämmelser som tidsbegränsar godkännandet. De är förenliga med (se direktiv /65 och 83/570/EEG). Det är dock inte självklart hur dessa regler skall tillämpas på det svenska sortiment som redan registrerats av läkemedelsverket när den föreslagna lagen träder i kraft. Inom EG har kravet på förnyelse av godkännande gällt och införts under en lång övergångstid. I det förslag till som föreligger finns inte någon motsvarande övergångstid. En möjlighet är därför att de läkemedel som har registrerats före den dag avtalet träder i kraft bör anses godkända nämnda dag. Det betyder att godkännandet i sådant fall gäller därefter. Någon egentlig olägenhet medför inte detta, eftersom den gällande efterkontrollen i stort sett redan har ett sådant innehåll att syftet med förnyelsen uppfylls. Med ett mer formellt betraktelsesätt kommer emellertid då krav på förnyelse att tillämpas först efter det att genom åtagit sig att genomföra ett sådant krav. Kravet på förnyelse i EG-direktiven bör i stället genomföras på det sättet att alla produkter, som varit registrerade eller när träder i kraft, måste förnyas inom viss, räknat från ikraftträdandet. I övergångsbestämmelserna har det därför tagits in en föreskrift med innebörden att registreringen (godkännandet) gäller efter ikraftträdandet av den nya lagen utan hinder av föreskriften i andra stycket. Det är dock önskvärt att läkemedelsverket inte heller då omgående behöver handlägga det stora antal ansökningar om förnyelse som det blir fråga om, utan kan göra förnyelseprövningen på sådant sätt att syftet med prövningen uppnås och att varje läkemedelsgrupp så långt det är möjligt kan behandlas i ett sammanhang. Möjligheten till frilistning enligt 5 § andra stycket bör därför kunna utnyttjas analogt. I praktiken kan det följaktligen bli så att kravet på förnyelse under en övergångstid kommer att tillämpas med en viss flexibilitet. 7 § prövar frågor om godkännande enligt 5 § första stycket. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt 5 § andra stycket. Ansökan om förnyelse av ett godkännande skall ha kommit in till läkemedelsverket senast godkännandet upphör att gälla. Ett godkännande gäller för prövning av ansökan om förnyelse. I paragrafen finns vissa föreskrifter i fråga om ansökan om godkännande för försäljning m.m. Där regleras vem som prövar frågor om godkännande m.m., sökanden och förnyelse av ansökan. 1991/92:107Dessa frågor har behandlats i avsnitt 2.7 i den allmänna motiveringen. De gällande, närmast motsvarande föreskrifterna om ansökan finns till viss del i 15 § LF men framför allt i LK. Regleringen i lagförslaget är förenlig med (se särskilt direktiv /65 och 75/319/EEG). Lagtexten i paragrafen avviker i några avseenden från promemorians lagförslag. Till skillnad från promemorieförslaget har det föreskrivits att regeringen eller, efter bemyndigande, läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt 5 § andra stycket. Föreskriften i andra stycket i promemorieförslaget om den dokumentation som skall bifogas ansökan har förts över till en ny paragraf (8 §), som handlar om bevisbördan för de omständigheter som åberopas till stöd för ansökan och om dokumentation. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa, redaktionella jämkningar gjorts i lagtexten. Dessa framgår av den följande motiveringen. I första stycket, som motsvarar 15 § första stycket första meningen LF, anges att läkemedelsverket prövar frågor om godkännande enligt 5 § första stycket. Frågor om tillstånd i andra fall när det finns särskilda skäl prövas av regeringen eller, efter bemyndigande, läkemedelsverket. Det är lämpligt att i mycket stor utsträckning överlåta till verket att pröva sådana frågor. är enligt 1 § förordningen (1990:434) med instruktion för läkemedelsverket central förvaltningsmyndighet för kontroll och tillsyn av bl.a. läkemedel, i den utsträckning sådana frågor inte skall handläggas av någon annan myndighet. Inom verket finns enheter för registrering av läkemedel, farmaci, farmakologi, farmakoterapi, läkemedelsepidemiologi, information och inspektion samt administration. I frågor som t.ex. kräver ytterligare eller annan vetenskaplig kompetens kan det behövas en förstärkning av de resurser som finns hos myndig- heten. Den kan därför inrätta rådgivande eller beredande organ i mån av behov och tillgång på medel. Verket har inrättat bl.a. en läkemedelsnämnd, som har till uppgift att vara rådgivande i läkemedelsfrågor. Nämnden består av ledamöter med hög vetenskaplig kompetens i olika ämnen med anknytning till läkemedelsområdet. Den tillför styrelsen värdefull kunskap och fungerar som en internkontroll vid bedömningen av sökandenas dokumentation om produkterna. Ärenden om godkännande skall beredas i enlighet med de föreskrifter som finns i förvaltningslagen (1986:223). kan därefter inhämta den rådgivande läkemedels- nämndens yttrande över ansökan. Av 28 § i lagförslaget framgår att verkets beslut kan överklagas hos kammarrätten. I EG-direktiven har vissa längsta handläggningstider för prövning av ansökan om godkännade angetts.