prop · GG0354 · 1992-12-31 00:00:00 — Eftersom konventionen intehar trätt i kraft samt med beaktande av att två permanenta medlemmar i nämligen och inte har undertecknat konventionen, kan det inte heller hävdas att undertecknandet av konventionen är en omständighet som har inneburit att inrättandet av en ekonomisk zon utgör en del av folkrättslig sedvana. Likväl accepteras numera allmänt rätten att inrätta en ekonomisk zon som en del av folkrättslig sedvanerätt. 3 1992/93. Förklaringen till dettastår att finna i flera samverkande omständigheter. Dessa är bl.a. tillkomstenav konventionen och det stora antal länder, drygt 80, som inrättat ekonomiskazoner utan att mötas av protester. Rätten att inrätta en ekonomisk zon som endel av den folkrättsliga sedvanerätten har också godtagits av InternationellaDomstolen i i dess avgöranden. Det föreligger alltså inget folkrättsligthinder för att inrätta en ekonomisk zon. Däremot är frågan omomfattningen av kuststatens exklusiva rättigheter i zonen inte helt klar. Härpågår en utveckling av sedvanerätten. För svenskt vidkommande gäller att detförslag jag läranar håller sig inom ramarna för hur andra länder runt ,dvs. och , har reglerat de rättigheter som kan göras gällande izonen. 2,6 En svensk ekonomisk zon Mitt fiirslag: Enekonomisk zon inrättas runt Sveriges kuster. Departementpromemoriansförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna tillstyrker. anser att det ärangeläget att en svensk ekonomisk zon införs möjligt. Ett tungt vägandeskäl för detta är enligt att en sådan zon skulle medföra klarafördelar för den känsliga miljön i . Överbefälhavaren liksoraRikspolisstyrelsen tillstyrker att det inrättas en ekonoraisk zon runt Sverigeskuster. Med hänsyn till ovissheten när havsrättskonventionen kan träda i kraftoch till de obestridliga fördelar, särskih inom miljövårdsområdet, som en zonskulle innebära, tillstyrker Kammarrätten i förslaget. skulle en ekonomisk zon ge bättre möjligheter att reglera frågor ommiljöskydd och naturresurser i de områden där redan har rättigheter ifråga om fiske och kontinentalsockeln. avstyrkerförslaget och menar att det finns skäl att avvakta en harmonisering avreglerna inom detta område i vart fall när det gäller de nordiska länderna ochEG-ländema. Skälenfor mitt förslag: Som framgått av min redogörelse är part i mångakonventioner som rör havsrätten. har också undertecknat havsrättskonventionen,även om någon svensk ratificering ännu inte har skett. Detta förhållande berordock främst på den internationella osäkerhet som råder om konventionens reglerom djuphavsutvinning och har sålunda inget samband med de delar av havsrättskonventionensom rör den ekonomiska zonen och miljöskyddet. Denfolkrättsliga utvecklingen under har entydigt gått iriktning mot utvidgade rättigheter för strandstaterna. Ett territorialhav omtolv nautiska mil är accepterat som folkrättslig sedvana. En majoritetländer har bestämt omfattningen av sitt sjöterritorium i enlighet därmed. Ävenrätten att inrätta en ekonomisk zon utgör, som jag nämnde, numera en delav allmänt accepterad sedvana inom folkrätten. ter har också inrättatekonomiska zoner. I vår nära omgivning har t.ex. och inrättatsådana ekonomiska zoner. Utvecklingen går mot att fler stater i vår omgivninginrättar ekonomiska zoner. Jag återkommer till detta när jag redovisar hur mittförslag överensstämmer med andra konventioner som rör den miljön. Genom de sedan drygt 20 årtillämpade kontinentalsockelrättigheterna och genom föreskrifterna omfiskezonen, kan anses redan tillämpa väsentliga inslag av de förmånersom följer med inrättandet av en ekonomisk zon. Det finns inte heller någonanledning att avstå från de ytterligare rättigheter i fråga om skydd för ochutnyttjande av havets resurser som kan tillkomma som en följd av inrättandetav en ekonomisk zon. Detta säger jag särskilt med tanke på de möjligheter somfinns för kuststaterna att utvidga sin miljörättsliga lagstiftning. Fleraländer i omgivning har redan en egen ekonomisk zon och andra länderkan förväntas inrätta sådana zoner. Även den omständigheten att en ekonomiskzon ger möjlighet att säkerställa svenska intressen i vissaexploateringsfrågor, t.ex. när det gäller ökade möjligheter att utvinna energifrån vindkraft, talar för att en svensk ekonomisk zon bör inrättas. Det är motden nu angivna bakgranden jag föreslår att , såsom har föreslagits idepartementspromemorian, inrättar en ekonomisk zon i enlighet med de reglersom läggs fast i havsrättskonventionen. 2.6.2Förhållandet till andra konventionsåtaganden på havsrättens område Min bedömning:Inrättandet av en svensk ekonomisk zon strider inte mot Sverigesinternationella åtaganden i övrigt. Promemoriansbedömning: Överensstämmer med min. Remissinstanserna: Deremissinstanser som har kommenterat frågan delar min uppfattning. Skälen för mittställningstagande: Jag har redogjort för olika konventioner tillskydd för den miljön. Jag återkommer till några av dessa utifrån fråganom deras förenlighet med inrättandet av en svensk ekonomisk zon. Bestämmelserna i /78 får anses vara väl förenliga med havsrättskonventionen och de utgör inteheller på annat sätt något hinder för ett framtida tillträde till havsrättskonventionen.Tvärtom har jag erfarit att den franska lagstiftningen som rör Frankrikesekonomiska zon bygger på - utöver artikel 56 i havsrättskonventionen - MARPOL:sinnebörd av begreppet jurisdiktion. Även ett påbörjat holländsktutredningsarbete har samma utgångspunkt. Helsingfors-konventionenär utformad på det sättet att den inte påverkar de fördragsslutande parternasrättigheter och skyldigheter i förhållande till ingångna eller framtida fördragsom syftar till att främja och utveckla havsrättens allmänna principer ienlighet med konventionens anda. utgör alltså ingethinder för i fråga om att inrätta en Som exempel på detta tjänar också dåvarande , sora är parttill Helsingforskonventionen, och som inrättade en ekonomisk zon . Ingreppskonventionen gerredan i dag rätt att göra ingripanden mot fartyg som utanförterritorialgränsen förorenar eller hotar förorena svenska intressen, främst denmarina miljön, genom oljeutsläpp eller utsläpp av vissa andra ämnen.Konventionen kan alltså tillämpas i den svenska ekonomiska zonen. Inte heller Sverigesinternationella åtaganden på fiskets område utgör något hinder för att inrättaen ekonomisk zon. förpliktelsergentemot andra länder lägger alltså inget hinder i vägen för inrättandet av ensvensk ekonomisk zon. I stället är det så att en ytterligare omständighet somtalar för ett inrättande av en svensk zon är det arbete som har skett inomramen för , dvs. de möten där miljöministrarna runt Nordsjönträffas. Vid den tredje ,som ägde rum i , beslöts nämligen att de deltagandeländerna skulle undersöka möjligheten att förstärka strandstaternasjurisdiktion i bl.a. genom inrättandet av ekonomiska zoner. Denholländska regeringen gavs i uppdrag att närmare utforma vilka förfarandenländerna skulle vidta för att genomföra en förstärkning av sin Nordsjöjurisdiktion.Sverige deltog tillsammans med övriga Nordsjöstater i en särskild arbetsgruppsom förberedde det arbete som har inletts. Syftet med det nu pågåendearbetet är att verka pådrivande för att utveckla samarbetet mellan Nordsjöstaternasärskilt vid misstänkta utsläpp i från fartyg. Inriktningen avarbetet och den höga ambitionsnivån talar tydligt för hur viktigt det är medgemensamma ansträngningar länderna emellan i judiciella frågor som rör detmarina miljöskyddet. 2.7 Lagen om ekonomiska zon Mitt förslag: Ensärskild lag om ekonomiska zon införs. Lagen skall ha karaktär avramlag. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt. anser att det skulle vara önskvärt att föra samman alla reglersom rör den ekonomiska zonen i en lag. Riksåklagaren har samma inställning.Han framhåller därvid att det kan finnas fördelar, när det gällersanktionssystemets utformning, att ha samma lag som reglerar utnyttjandet avhavet utanför territorialgränsen. har Riksåklagaren framhållit atten lagstiftning som den föreslagna innebär ökade möjligheter - jämfört med - att reagera mot åtgärder som skadar svenska intressen. vid har påpekat att lagförslagetskiljer sig från många andra länders lagar i fråga om den ekonomiska zonen idet att lagen inte utttyckligen anger att förbehåller sig alla derättigheter som havsrättskonventionen ger uttymme för. geologbkaundersökning, SGU, tillstyrker förslaget att behålla nuvarande Prop.1992/93:54 lagar om fiske och utvinning från kontinentalsockeln och att detillkomna rättigheterna skall regleras särskilt i en ny lag. Skälenför mitt forslag: I likhet med vad som gäller i fråga om utnyttjandet avkontinentalsockeln bör en svensk ekonomisk zon enligt min mening reglerasgenom lag. Några remissinstanser har menat att föreskrifterna om verksarahetpå kontinentalsockeln och fisket i den svenska fiskezonen kan inarbetas i enlagstiftning om en svensk ekonomisk zon i stället för att som för närvaranderegleras särskilt. För egen del anser jag att även om det kan finnas fördelaratt förfara på det sätt som remissinstanserna föreslagit, bör man hålla iminnet att t.ex. kontinentalsockelrättigheterna grandas på traktaträtten medandet förslag jag nu lämnar bygger på sedvanerätten, en sedvanerätt som dessutomkan antas bli mer preciserad i sina detaljer . Om havsrättskonventionenträder i kraft och ratificerar konventionen, kan det dock finnas skälatt på nytt pröva frågan om en mer övergripande lagstiftning av den typremissinstanserna antytt. Ilikhet med vad som gäller den svenska fiskezonen bör det ankomma på regeringenatt bestämma gränserna för ekonomiska zon. Genom detillämpningsföreskrifter som på olika sätt kommer att knytas till lagen, kommerdet att ankomma på , att på de allmänna sjökorten redovisagränserna för ekonomiska zon. vid konstaterar i fråga om lagensoinfattning att det i promemorieförslaget inte har framställts något utttyckligtanspråk på samtliga de rättigheter som havsrättskonventionen tillskriverkuststaten. Nämnden anser att det är rimligt att det av lagen framgår vilkarättigheter som staten gör anspråk på. Därigenom underlättas enligtfakultetsnämnden tolkningen av de rättigheter som konventionstexten inte utttyckligenger varken kuststaten eller övriga stater, de s.k. residuala rättigheterna. Föregen del kan jag konstatera att när det är fråga om att transformera internationellaavtal av olika slag till svensk rätt, särskilt när avtalet är omfattande ochkomplicerat, måste utgångspunkten vara att inte gå utöver eller vid sidan avden internationella överenskommelse som ligger till grand för lagförslaget. Vaddäremot gäller utformningen av den nationella lagstiftningen inom de givnaramarna stär det staterna fritt att ange eller beskriva de tillagdarättigheterna i enlighet med lagstiftningstraditionen i varje land. Ett sådantförfaringssätt är alltså naturligt även i detta sammanhang och bör enligt minmening inte föranleda några särskilda tolkningsproblem särskilt med beaktandeav att andra länder, t.ex. , i sin lagstiftning om den ekonomiska zonenpå ett relativt snävt sätt har angivit lagens fillämpningsområde. I den mån detskulle finnas behov av att utvidga lagens tillämplighetsområde i enlighet med havsrättskonventionen,kan jag alltså inte se att den valda lagstiftningstekniken skulle innebäranågot hinder för en sådan åtgärd. Nägra begränsningar i fråga om hur dennationella regleringen skall ske i detta hänseende ställs inte heller upp ikonventionen. 2.7.1 Aktsamhetskrav i denekonomiska zonen Mitt förslag: Densom färdas eller bedriver verksamhet i den ekonomiska zonen skall vidtanödvändiga åtgärder för att skydda och bevara den miljön. Regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om detta. Promemorian:I promemorian föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer får meddela föreskrifter om skydd för och bevarandet avnaturtillgångar i den ekonomiska zonen. Remissinstansema: vid framhåller att det är nödvändigt -med tanke på den ekonomiska zonens legala status och dess sui generis karaktär- att lagens substans stäiruner med andan i de nu aktuella delarna av havsrättskonventionen.Naturskyddsföreningen i anser att naturvårdslagstiftningen bör gällai den aktuella zonen. Ett stort antal remissinstanser understtyker förtjänstenav att föreskrifter till skydd för den miljön kan införas med stöd aven lag om en svensk ekonomisk zon. Skälen för mitt förslag:Att kuststaterna stärker sin jurisdiktion utanför territorialgränsen bör varaett verksamt instrament för att förbättra den miljön. Som exempel pådet internationella samarbete som pågår inom detta område vill jag ytterligareredogöra för det arbete som utförs inom ramen för och sompresenterades i . De deltagande länderna i denarbetsgrupp som behandlar frågan om förstärkt kuststatsjurisdiktion och ökatinternationellt samarbete, dvs. , , , ,, , och , samt därjämte företrädareför , har studerat hur införandet av en ekonomisk zon skullekunna förbättra den lagliga grand som erfordras för att genomföra åtgärder påNordsjön i enlighet med folkrättens regler. I detta sammanhang har slagits fastatt det är av största vikt, med hänsyn till att föroreningarna i första handkommer från fartyg, att de berörda länderna samarbetar med varandra. En arbetsgrapphar tillsatts som skall utveckla och verka pådrivande för att öka det judiciellasamarbetet mellan Nordsjöstaterna i frågor om föroreningar. När det gällerjust föroreningar från fartyg utgör den av mig refererade artikel 220 i havsrättskonventionengranden för ingripande utanför det egna territoriet. Om ländema rant ,i den utsträckning och de flesta andra länder rant Nordsjönförespråkar, inför en egen ekonomisk zon, skulle stora delar av liggaunder en kuststatsjurisdiktion. Ur miljösynpunkt vore detta mycket bradärigenom att den miljömedvetenhet som håller på att växa sig stark i Europakan komma till utttyck också genom nationell miljölagstiftning som kantillämpas i . Vad jag sagt om förorening från fartyg gäller också ifråga om dumpning. Det internationella miljösamarbetet måste följas upp med attde övervakande och rättsvårdande myndigheterna i de olika länderaa ocksåförstärker sitt samarbete så att eventuella överträdelser kan beivras. Denbeskrivna utvecklingen av vad som sker mellan länderna rant Nord- sjön borde också kunnatjäna som föredöme när det gäller samarbetet kring . Försvenskt vidkommande innebär vad jag sagt att det är viktigt att markera bådenationellt och internationellt, att de viktiga biologiska värden som Sverigesekonomiska zon innehåller är värda att skydda och bevara. De akt-samhetsföreskriftersora särskilt skall gälla inom zonen kommer därför i mycket att vara följden avgemensamma åtaganden med de andra länder i vår omgivning som delar Sverigesambitionsnivå, när det gäller den miljön. Detär alltså enligt min mening naturiigt att i en lag om ekonomiska zoninföra en allmän aktsamhetsregel som rör skydd för och bevarande av den marinamiljön i zonen. En sådan övergripande regel återfinns också i artikel 192 i konvenfionen.I den lagstiftning som rör särskilda verksamheter på havet bör, som jag straxskall redogöra för, den allmänna akt-sarahetsregeln kompletteras med särskildaföreskrifter för verksamheten i fråga. I lagen om Sverigesekonomiska zon bör det finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter till skydd för ochbevarande av den miljön. Att det finns ett behov därav har visat siginte bara när det gäller att bekämpa föroreningar utan också i samband med attSverige träffat överenskommelse med andra länder t.ex. i frågor om jakt ochnaturvård. Som exempel på detta kan nämnas den överenskommelse om skydd försmåvalar i och som träffades inom ramen förBonnkonventionen. Genom överenskommelsen åtar sig parterna att inom ramen förrespektive landsju-risdiktion och i överensstämmelse med dess folkrättsligaåtaganden, iaktta vissa regler för att skydda småvalarna och att på annat sättsom forskning och information bidra till att detta skydd kan upprätthållas.Genom att den ekonomiska zonen i nu aktuellt avseende läggs under svenskjurisdiktion kan alltså överenskommelser av den typ jag nämnde regleras iden ekonomiska zonen genom föreskrifter, utfärdade av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer. En sådan teknik används i andra sammanhangför att genomföra internationella åtaganden. Som exempel kan nämnaskemikalielagstiftningen, där awecklingen av ozonnedbrytande ämnen regleras medstöd av lagen (1985:426) om kenuska produkter och en särskild förordning(1988:716) om CFC och halon m.m. Mitt förslag: Ilagen införs en bestämmelse, att regeringen får meddela särskilda föreskrifterom tillstånd till viss verksamhet som rör utvinning av naturtillgångar m.m. iden ekonomiska zonen. Promemorian: I promemorianföreslås att regeringen genom föreskrifter närmare anger vilka regler som skallgälla för vissa verksamheter i den ekonomiska zonen. Remissinsanserna:Riksåklagaren påpekar att promemorieförslaget ger möjlighet för regeringeneller tillsynsmyndighet att meddela föreskrifter för utvinning i zonen, men attnågon ttllståndsphkt inte utttyckligen angivits i förslaget. Enligtriksåklagaren kan en sådan lagteknisk utformning föranledatillämpningssvårigheter när det gäller att beivra viss verksamhet, eftersomdet enligt promeraorieförslaget för straffbarhet i vissa fall krävs att föreskrifterhar meddelats för just det fall som är i fråga. Övriga remissinstanser har intesärskilt kommenterat den lösning som valts i promemorian. Skälen för mitt förslag:Jag delar Riksåklagarens åsikt, att det är lämpligt att införa entillståndsplikt som tydligt kommer till utttyck i lagen och att knyta vissarättsverkningar till tillståndet. Vad så ytterligare rörfrågan om tillståndsgivning bör ett tillstånd förenas med de villkor som behövsfrån allmän synpunkt som att främja den miljön och hushållningen mednaturresurser. Den närmare preciseringen av de rättigheter och skyldigheter somskall vara förenade med ett tillstånd bör bestämmas genom villkor i samband medprövning av varje särskild ansökan. Av avgörande intresse vid en sådan prövningär hur motstående intressen vägs mot varandra. För att få ett brabeslutsunderlag bör den myndighet som lämnar tillstånd inhämta yttrande frånövriga berörda myndigheter och från dem som besitter särskilda kunskaper ellerpå annat sätt berörs av frågan. Utan att detta särskilt behöver anges måstesjälvfallet givna villkor stå i överensstäraraelse med havsrättskonventionen,internationella åtaganden i övrigt och allmänna folkrättsligaprinciper. Ett tillstånd bör iprincip vara tidsbegränsat. I beslutet bör anges när tillståndet senast skallha tagits i anspråk. Det är dock inte nödvändigt att i övrigt i lagen närmarereglera frågan om ansökan och prövning av tillstånd, utan denna fråga liksomandra frågor av mer praktisk natur kan närmare regleras i en förordning knutentill lagen. Mitt förslag:Tillsynen över den ekonomiska zonen delas mellan olika myndigheter.Sjöfartsverket och ansvarsområden utvidgas. Samråd skall skemed andra berörda myndigheter. Promemorians förslag: Ipromemorian konstateras att tillsynen kan komma att delas mellan olikamyndigheter däribland . Remissinstanserna:Kustbevakningen finner tillsynsuppgifter som rör ekonomiska zon varaen naturlig fortsättning av det arbete man redan utför i fräga om bevakning av territorialhavetoch fiskezonen. anser att det i första hand bör ankomma påKustbevakningen att övervaka vad som sker i den ekonomiska zonen.Överbefälhavaren påpekar att det åligger försvarsmakten attmedverka vid tillsynen av utländskt fiske och i övrigt biträda civilamyndigheter vid ingripanden mot fartyg. Genom en utvidgning av reglerna fördenna medverkan kan försvarsmakten också på motsvarande sätt lämna biträde iden ekonomiska zonen enligt Överbefälhavaren. Skälen för mitt Térslag: Närdet gäller tillsynen över ekonomiska zon kommer denna uppgift attfördelas mellan olika myndigheter. Det framstår som naturligt attKustbevakningen i den ekonomiska zonen har motsvarande uppgifter i fråga omtillsyn och annan övervakning som man har i den svenska fiskezonen. Attutöva tillsyn utanför svenskt territorium är alltså en normaluppgift för . I fråga om sjösäkerhetenbör det ankomma på att meddela nödvändiga föreskrifter för attupprätthålla sådan säkerhet i den ekonomiska zonen. Här bör också ettsamarbete med komma till stånd i frågor som rör den marinamiljövården. Som flera remissinstanser, däribland Överbefälhavaren, framhållit,påkallar införandet av en svensk ekonomisk zon en utvidgning av förordningen(1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sverigesterritorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Avsikten äratt bestämmelserna om biträde i denna förordning skall utvidgas så att denkommer att omfatta också den ekonomiska zonen. I fråga om räddningstjänsthar ansvar för sjöräddningstjänsten. förflygräddningstjänsten och för miljöräddningstjänsten tillsjöss. De statliga myndigheternas ansvar bör utsträckas till att omfatta denekonomiska zonen. Hur det statliga ansvaret fördelas myndigheterna emellan ifråga om en inrättning som är belägen inom den ekonomiska zonen, har regeringenbefogenhet att bestämma, om frågan skulle bli aktuell. Eftersom den ekonomiskazonen av naturliga skäl aldrig kan kommunin-delas, är det som Kommunförbundetoch andra framhållit inte rimligt att kommunerna skall ansvara förräddningstjänsten i den ekonomiska zonen. Vid anläggningar i den ekonomiskazonen kommer beredskapen i viss utsträckning att bekostas av anläggningensinnehavare eller ägare i enlighet med 43 § räddningstjänstlagen. Därutöverkommer alltså räddningstjänsten att vara ett statligt ansvar. Inte heller iövrigt är det aktuellt att lägga något särskilt ansvar påkommunerna för verksamhet i den ekonomiska zonen. 2.7.4Användning av tvångsmedel m.m. Mitt förslag:Rätten att använda tvångsmedel i den ekonomiska zonen bör följa vad som gällerenligt internationell rätt. Detsamma bör gälla den straffrättsliga regleringen.Detta innebär att ett brott mot lagen om ekonomiska zon inte kanstraffas strängare än med böter. Promemorians förslag: Ipromemorian föresläs att i lagen om ekonomiska zon skall införas deregler som finns i havsrättskonventionen om ingripande mot fartyg som förorenari den ekonomiska zonen. I promemorian föreslås vidare att brott mot lagen omSveriges ekonomiska zon skall kunna bestraffas med böter eller fängelse . Remissinstanserna:Kammarrätten i anmärker att promemo- riansstraffbestämmelse inte är i överensstämmelse med havsrättskonventio- Prop.1992/93:54 nen. Sarama anmärkning riktar Riksåklagaren mot förslaget. Denneanser också att promemorians förslag i fräga om rätt till tvångsingripandesaknar väsentliga inslag om hur reglerna om kvarhållande skall tillämpas vidett tvångsvis ingripande mot ett fartyg. Hovrätten för harförklarat sig inte ha några invändningar mot förslaget. Gotlandsmilitärkommando anmärker att promemorian inte behandlar frågan hur denekonomiska zonen hävdas i händelse av t.ex. krig eller neutralitetskränkning. Skälenför mitt förslag: I fråga om rätten att använda tvångsmedel i den ekonomiskazonen vid överträdelse eller misstänkt överträdelse av i zonen gällandeföreskrifter bör beaktas, att havsrättskonventionen, som i artikel 220 gerkuststaten en omfattande rätt att tillgripa tvångsåtgärder, ännu inte har trätti kraft. Konventionen bör alltså i dessa delar ligga till grund för lagstiftningoch tillämpning endast i den utsträckning åtgärderna står i överensstämmelsemed gällande sedvanerätt eller utgör en kodifiering av redan gällande rätt. Enligtmin mening kan man komma till en tillfredsställande lösning av frågan omanvändning av tvångsmedel i den ekonomiska zonen genom att i redan befintiiglagstiftning och med stöd av gällande konventioner utvidga vissa föreskriftertill att gälla den ekonomiska zonen.