prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Byggentreprenörerna föreslår också att det nuvarande stödet till ombyggnad tills vidare behålls på oförändrad nivå. Utredarens förslag beträffande kreditgarantins omfattning bör ses över ytterligare. Byggherreorganisationerna intar sinsemellan skilda ståndpunkter. konstaterar att förslagen överensstämmer med förbundets principiella syn på bostadsstödet och avregleringen på bostadsmarknaden. Förbundet anser att betänkandet kan läggas till grund för beslut om ett nytt system för statens stöd till bostadsbyggandet. Såväl som avstyrker genomförandet av utredarens förslag. anser att utredarens förslag kan bilda underlag för ett propositionsarbete först efter en omfattande fördjupning och breddning och en ny remissomgång. Sveriges Bostadsrättsföreningars tillstyrker i princip förslagen men vill att nuvarande villkor behålls . Även bland konsumentorganisationerna är remissutfallet delat. liksom i Småhus avstyrker förslaget, som man anser inte kan läggas till grund för ett riksdagsbeslut. anser att både avreglering och minskning av räntebidragen i huvudsak kan genomföras enligt förslaget, men bara under förutsättning att fastighetsskatten successivt minskas för att avskaffas. Förbundet redovisar ett antal förslag till förändringar av förslaget av främst teknisk karaktär. Remissutfallet bland de statliga myndigheter som yttrat sig i ärendet kan sägas vara i huvudsak positivt. tillstyrker huvuddragen i utredarens förslag. delar den principiella uppfattningen att räntestödet bör avregleras. , som begränsat sitt yttrande till utformningen av garantin, har inget att erinra mot huvuddragen i utredarens förslag i dessa delar. instämmer i stort sett i utredarens beskrivning av räntelägets och produktionskostnadernas betydelse för räntesubventionernas utveckling. Verket anser också att förslaget att införa ett subventionssystem som är mera kostnadskänsligt är riktigt. Det finns dock risk för att den förenklade schablonmetoden, så länge bidragsandelen är förhållandevis hög, kommer att missgynna projekt med en svårare konstruktion och en speciell utformning och utrustning. Projekt med en enkel utformning och en låg utrustningsstandard kan komma att överkompenseras. anför att de i princip inte avvisar förslaget att minska bostadssubventionerna och förenkla långivningen men riktar -från ett annat makroekonomiskt perspektiv än det utredaren anlagt - kritik mot utredarens analyser. myndigheterna framför på samma sätt erinringar i skilda detaljfrågor. Av de fackliga organisationerna har endast TCO inkommit med synpunkter på utredarens förslag. TCO anser att förslaget inte bör bli föremål för ställningstaganden . Förslagen är av så genomgripande karaktär och får sådana fördelningspolitiska effekter att det enligt TCO behövs ett bredare underlag och ytterligare överväganden innan man tar ställning. De kommunala remissinstanserna instämmer i behovet av en reformering. delar i princip utredarens grundsyn att bostadssektorn inte skall vara avskärmad från den ekonomiska politik som förs och från de ekonomiska förhållanden som gäller i samhället i övrigt. Förbundet påpekar att utredaren inte berört de föreslagna förändringarnas effekter på kommunerna och utgår från att bl.a. dessa frågor tas upp i det fortsatta utredningsarbetet. Förbundet anser vidare att det är tveksamt om det utökade stöd som föreslås för särskilda boendeformer är tillräckligt. tillstyrker den allmänna inriktningen att reglerna för statens stöd för bostadsfinan- sieringen ändras så att de statliga transfereringsutgifterna efter hand kan minska. Övriga remissinstanser är försiktigt positiva. tillstyrker att subventionerna minskas men har vissa synpunkter på bidragsunderlaget för ombyggnad. anser att förslaget ger en för liten besparing och att en snabbare upptrappningstakt bör väljas. noterar med tillfredsställelse att hanteringen av det statliga stödet förenklas. Genomförandet av förslagen kan dock enligt föreningen vålla vissa problem. Föreningen Kommunala Förmedlingsorgan delar principiellt utredarens uppfattning om behovet av avreglering av bostadsmarknaden och hur den bör genomföras. Föreningen anser dock att ett alternativ är att behålla nuvarande system och att endast genomföra de föreslagna administrativa förenklingarna. Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående (avsnitt 2.4.1) redovisat de allmänna utgångspunkterna för en reformering av bostadsstödet. Av dem följer att en genomgripande omläggning av bostadsstödet är nödvändig. Boendet kan lika litet som annan konsumtion fortlöpande stödjas med generella subventioner. Som också flera remissinstanser har framhållit måste avvecklingen ske i ordnade former och i en sådan takt att inte omställningen leder till sådana sociala effekter, förluster inom produktionen eller störningar på kreditmarknaden som framstår som oacceptabla. Utredarens förslag om en successiv avveckling av räntestödet för den kommande bostadsproduktionen är enligt min mening väl avvägt med hänsyn till dessa faktorer. Det ger både hushållen och producenterna tillfälle att anpassa sig till förändringarna i takt med att samhällsekonomin förbättras, inflationen bekämpas, skattetrycket minskar och produktiviteten utvecklas. Förslaget har också fått ett övervägande positivt mottagande av ett stort antal av remissinstanserna. En väsentlig förutsättning för att dessa förändringar i de omgivande betingelserna skall realiseras är att målet för omläggningen nu läggs fast. Som jag har utvecklat i det föregående är bostadssektorn så stor att den i sig påverkar förutsättningarna för de ekonomisk-politiska reformer inkl. skattesänkningar som på nytt skall ge landet tillväxt och utveckling och därmed trygga och stärka medborgarnas betalningsförmåga och välfärd. Många faktorer inverkar på möjligheterna att fullfölja den omläggning av den svenska ekonomin som har inletts. beroende av en positiv utveckling i fråga om både inhemska och utländska förhållanden. Jag vill här framhålla ränteläget såsom en av faktorer över vilken vi själva råder i endast begränsad utsträckning och som har särskild betydelse just för bostadssektorn. Det är därför nödvändigt att, sedan reformen varit i kraft , göra en avstämning inför den fortsatta avvecklingen av bostadssubventionerna. Jag delar uppfattningen att detta lämpligen bör göras . En sådan avstämning är nödvändig för att vid behov kunna ta hänsyn till utfallet. Jag vill i detta sammanhang också framhålla att regeringen kan komma att överväga ytterligare insatser i fråga om bostadsbidragen, om det skulle visa sig nödvändigt. Jag kommer i det följande att närmare gå in på detaljerna i omläggningen. Jag konstaterar emellertid redan här att det finns ett stort stöd även för enskildheterna i utredarens förslag. En reform bör bygga på att - räntebidragen avvecklas successivt för sådana ny- och ombyggnader av bostadshus som påbörjas efter utgången av , - kraftfulla förenklingar genomförs i stödreglerna, - en enkel schablonmetod används för att beräkna ett stöd som är lika för alla, oberoende av hur bostaden ser ut, vem som äger den, hur den upplåts och var i landet den ligger, - statliga kreditgarantier behålls för viss del av det lån som finansierar investeringen och att - möjligheter öppnas för en viss omfördelning av ränteutgifterna. I likhet med utredaren finner jag det inte möjligt att nu besluta om förändringar av subventionerna för redan byggda bostäder, utöver vad som följer av mina förslag i det följande. 2.4.3 Räntebidrag för nybyggnad Utredarens förslag: Förslaget skiljer sig från mitt förslag i fråga om dels bidragsandelen, dels schablonbeloppet för ytor . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker att bidragsunderlaget bestäms av enkla schablonbelopp, liksom att räntebidrag lämnas för en andel av den beräknade räntekostnaden. Några är tveksamma till att schablonbeloppen inte anpassas till regionala kostnadsskillnader eller till kostnadsutvecklingen. Ett par remissinstanser förordar att större bostadsytor skall få räknas in i bidragsunderlaget. Flera remissinstanser framhåller risken för att komplicerade eller speciellt utformade och därmed dyra projekt blir svåra att genomföra. Några remissinstanser har anfört kritik mot bidragsnivån och den takt varmed räntebidragen föreslås minska. Skälen för mitt förslag: I det nu gällande subventionssystemet bestäms bidragsunderlaget för hyres- och bostadsrättshus i huvudsak av den faktiska produktionskostnaden för projektet. Underlaget för fullt räntebidrag begränsas emellertid till vad som ryms inom en schablonberäknad kostnad för projektet med tillägg för skäliga kostnader för vissa nyttigheter och tjänster som inte omfattas av schablonerna. För återstoden av den faktiska produktionskostnaden lämnas ett reducerat räntebidrag, som motsvarar värdet av ränteavdrag vid beskattning. I fråga om egnahem lämnas räntebidrag uteslutande på grundval av en på så vis i huvudsak schablonberäknad produktionskostnad. Räntebidrag för egnahem och andra småhus lämnas inte för en högre räntekostnad än vad som kan beräknas med utgångspunkt iMitt förslag: Räntebidrag lämnas med en andel av en beräknad räntekostnad för den del av investeringen som svarar mot ett fastställt bidragsunderlag. Bidragsunderlaget bestäms av schablonbelopp som knyter an till bostadsutrymmenas storlek. Två schablonbelopp används, ett på /m2 - definierat som bruksarea för bostadsändamål ovan mark (BRA) - upp t.o.m. per lägenhet och ett på /m2 för återstående yta inom per lägenhet. I fråga om specialbostäder för dem som behöver tillsyn eller vård kan vissa avsteg göras. Bidrag lämnas på grundval av den beräknade räntekostnaden för ett kapital som motsvarar bidragsunderlaget. Räntesatsen - den s.k. subventionsräntan - bestäms med ledning av marknadsräntan för bostadsobligationer med en återstående löptid av . För hyres- och bostadsrättshus som påbörjas lämnas räntebidrag av den så beräknade räntekostnaden efter färdigställandet. För varje tillkommande årgång sänks bidragsandelen för första året . För varje följande år av bidragstiden efter det första bidragsåret sänks bidragsandelen , fram till den tidpunkt då andelen har sjunkit till . För egnahem som påbörjas lämnas räntebidrag med 42 2/av den beräknade räntekostnaden efter färdigställandet. För varje tillkommande årgång sänks bidragsandelen för första året med 6 2/. För varje följande år av bidragstiden sänks bidragsandelen med 5 1/. I den del bidragsunderlaget för ett bostadsrättshus överstiger föreningens faktiska lån beräknas räntebidraget som för egnahem. bidragsunderlaget för ett hus i ett plan utan källare och med förrådsutrymmen . Metoden bygger på ett förhållandevis stort antal schabloner som skall fånga upp de normala kostnaderna för olika utföranden av skilda detaljer i byggnaden. Det innebär att bidragsunderlaget - och därmed subventionens storlek - påverkas av bl.a. vilka material som väljs, hur fasader och planlösning utformas och med vilken utrustning byggnaden förses. Särskilda tillägg kan vidare göras bl.a. för åtgärder som begränsar kostnaderna för drift och underhåll eller medför en högre standard på lägenheterna samt för särskilt kostnadskrävande utformning av huset eller den yttre miljön. Denna ordning medför att omfattningen av statens subventioner i stor utsträckning påverkas av den byggande själv. Som utredaren påpekar kräver dagens system särskilda bedömningar av vad som i det enskilda fallet skall ingå i bidragsunderlaget, från uppmätningar till skälighetsbe- dömningar. Denna ordning förlänger ofta byggprocessen, eftersom resultatet av de skilda bedömningar som skall göras kan vara avgörande för om projektet kan utföras på avsett sätt eller om det måste modifieras. I ett högt ränteläge har det stor inverkan på byggkostnaderna. Sammantaget medför dagens system att både reglerna och utfallen av dem är svåra att förstå för dem för vilka stödet är avsett. Enligt min mening bör det bidragsunderlag som bestämmer storleken av en generell subvention till boendet snarare vara ett uttryck för vad som bör grunda ett skäligt bidrag till boendet än spegla de faktiska produktionskostnaderna för den standard som ger ett optimalt utbyte av statens stöd. Bostadsbyggandets inriktning kommer då i högre grad att bestämmas av de bostadssökande hushållens önskemål än av bidragsreglernas utformning. Om subventionerna helt frikopplas från de faktiska produktionskostnaderna kommer byggherren nämligen att få naturliga incitament att utforma bostaden på det sätt som möter de boendes önskemål. Dessutom kommer den som bygger att eftersträva bästa möjliga avvägning mellan investering och framtida driftkostnader. Från vissa remissinstanser har anförts att schabloner som inte täcker de fulla priserna för dyrare men beständigare eller mindre underhållskrävande byggprodukter skulle diskriminera sådana produkter i förhållande till andra. Jag delar inte den uppfattningen. När subventionen inte beror av hur huset utförts kan byggherren förväntas väga det fulla priset för två alternativa produkter mot värdet av de tillkommande fördelar som kan finnas i den dyrare av dem. Om subventionen skulle vara högre för den dyrare produkten finns någon garanti för att denna produkt faktiskt har ett mervärde som minst svarar mot prisskillnaden. Det jag nu har sagt har enligt min mening relevans också när det gäller kostnader för att anskaffa och exploatera mark för bebyggelsen. Det generella bidragsunderlaget bör täcka en skälig kostnad för sådana ändamål. Om ytterligare subventioner skulle lämnas för särskilt höga exploateringskostnader eller för mark med särskilt gott läge skulle sådana subventioner i det enskilda fallet enbart bidra till att hålla markpriset eller andra åtaganden för exploateringen uppe på en högre nivå än vad byggherren skulle vara beredd att ta på sig om subventionen inte lämnades. Det är inte till fördel för vare sig fastighetsägarna eller de boende. Jag delar således utredarens uppfattning att bidragsunderlaget bör beräknas med ledning av några få, enkla schablonbelopp. Ett sådant beräkningssätt leder till en önskvärd press nedåt på produktionskostnaderna. Investeringar i fastigheter kommer att göras med ett långsiktigare synsätt. En subvention, som på detta sätt är frikopplad inte bara från den faktiska finansieringen utan också från den faktiska produktionskostnaden, kommer att fungera som ett driftbidrag under ett kortare inledande skede, där vinsten av varje åtgärd som görs för att förbättra totalekonomin i projektet i sin helhet kommer att tillföras fastighetsägarna och de boende. Inte minst härigenom kommer kostnadspressen att bli effektiv. Jag förordar mot denna bakgrund att bidragsunderlaget utformas som ett belopp som är helt oberoende av hur huset utformas, med vilka material det byggs, med vilken utrustning det förses, var det är beläget och på vilket sätt det upplåts. Det enda som bör tillmätas betydelse är vilken bostadsyta som tillförs bostadsmarknaden för de boendes behov. Förslaget om en i huvudsak schablonberäknad produktionskostnad medför att vissa delar av den detaljstyrning av byggandet som tidigare ansetts väsentlig bortfaller. Vad gäller t.ex. bostadsmiljöfrågorna kommer dessa att beaktas vid den översyn av byggnormer som sker och som avser bl.a. säkerhets- och hälsoaspekter. En utgångspunkt för översynen av statens stöd till bostadsbyggandet är att en större andel av produktionskostnaden än vad som gäller bör finansieras med eget kapital. Som jag har redovisat i det föregående bygger dagens subventionsregler på i vissa fall mycket låga kapitalinsatser. Det är olämpligt av flera skäl. Den höga grad av extern finansiering som nödvändiggörs av en låg kapitalinsats exponerar fastighetsägare och boende för mycket kraftiga genomslag av räntehöjningar, särskilt i den del man tvingas finansiera investeringen med lån mot rörlig ränta. Ökade egna insatser ger vidare ett kraftfullt bidrag till strävandena att hålla de initiala utgifterna nere. Kravet på direktavkastning av eget kapital som investeras i realtillgångar kan hållas väsentligt under utlåningsräntorna på kreditmarknaden. Slutligen är det ett rimligt krav, inte minst i fråga om ägare av hyreshus, att den som beslutar att genomföra en fastighetsinvestering är beredd att själv sätta in ett inte oansenligt riskkapital i projektet. Jag vill i sammanhanget erinra om att i utredarens fortsatta uppdrag ingår att överväga hur ett ökat bosparande kan utnyttjas för att möta behovet av ökat eget kapital i boendet. Utredaren har utgått från att schablonerna bör sättas så att den egna insatsen vid ett väl genomfört projekt skall kunna hållas kring av investeringen. Man bör därvid förutsätta att det utrymme för rationaliseringar och andra kostnadsminskande åtgärder som finns i byggandets alla led skall tas tillvara. Schablonerna bör därför bestämmas så att de tillsammans med det förutsatta egna kapitalet ligger i underkant av de produktionskostnader som man har att räkna med. Utredaren har föreslagit att bidragsunderlaget beräknas efter /m2 upp till och därefter /m2 upp till högst per bostadslägenhet. I fråga om vissa specialbostäder för dem som behöver tillsyn eller vård bör det högre beloppet kunna tillämpas för en större yta än . Jag finner utredarens förslag i huvudsak väl avvägda. Med hänsyn till vad som har framkommit bl.a. i samband med remissbehandlingen i frågan om marginalkostnaden för tillkommande ytor i bostäder anser jag dock att schablonen för ytor utöver lämpligen bör bestämmas till /m2. I likhet med utredaren finner jag att det högre belopp som avser bostadens grundläggande funktioner bör kunna tillämpas för något större ytor än för övriga bostäder när det gäller särskilda bostäder för dem som behöver tillsyn eller vård. Bidragsunderlaget bör i likhet med vad som gäller relateras till den yta - bruksarea (BRA) - ovan mark som används för bostadsändamål, inkl. sådana uppvärmda utrymmen i form av lägenhetsförråd, trapphus och andra gemensamma utrymmen som disponeras av de boende. Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att ge de närmare föreskrifter som behövs för att bi- dragsunderlaget skall kunna bestämmas på ett entydigt och enkelt sätt i enlighet med de riktlinjer som jag nu har förordat. I likhet med utredaren anser jag också att schablonbeloppen bör ligga fast och således inte automatiskt följa prisutvecklingen. Därmed förstärks det grundläggande kravet på att arbetet nu riktas in på rationaliseringar och andra kostnadsminskande åtgärder i alla utvecklingsled inom byggsektorn. Den långvariga och från konsumentsynpunkt negativa prisutveckling som det hittillsvarande systemet har medverkat till måste brytas. Jag är alltså inte beredd att tillmötesgå de krav som har förts fram om en metod för en mer kostnadsanpassad beräkning av bi- dragsunderlaget för det fortsatta räntebidragsstödet. Jag utgår från att frågor om omprövning av bidragsunderlaget över huvud taget inte skall behöva vara aktuella före avstämnings- tillfället. Regeringen kommer senare att ges tillfälle att ta ställning till formerna för omprövningen. Jag övergår så till frågan om bidragets storlek. Jag har i det föregående redovisat att räntebidrag lämnas för av räntekostnaden mellan en garanterad ränta och den marknadsrelaterade subventionsräntan. I två avseenden slår variationer i marknadsräntorna igenom också för bidragsmottagaren. Det ena är att den - positiva eller negativa - räntemarginal som kan föreligga mellan subventionsräntan och den utlåningsränta som den aktuella långivaren betingar sig helt återfaller på bidragsmottagaren. Det andra är att underlaget för fullt räntebidrag vanligtvis inte täcker hela det finan- sieringsbehov som föreligger för projektet. I övrigt är bidragsmottagaren helt skyddad mot varje förändring av marknadsräntorna, förutsatt att mottagaren - vilket vanligen är fallet - väljer att binda räntan på lånen för samma femårsperiod som gäller i fråga om räntebidraget. Som har angetts i de direktiv som regeringen har lämnat för utredningsarbetet måste räntekänsligheten hos låntagarna ökas i förhållande till vad som gäller inom det nuvarande systemet. Utredaren framhåller att fastighetsägarna måste ha rimliga möjligheter att bedöma sina utgifter på någon sikt. Han föreslår därför att räntebidraget lämnas som en viss andel av den beräknade räntekostnaden för investeringen. Fastighetsägaren kommer därigenom att påverkas av det allmänna ränteläge som råder då han genomför investeringen, även om han inte träffas av det fulla priset på kapitalet. Intresset av att kunna överblicka åtminstone de närmaste årens utgifter talar för att det även i fortsättningen är lämpligt att binda lånen . Sådana överenskommelser underlättas om den subventionsränta som används för att beräkna räntebidraget läggs fast i taget på samma sätt som . Även de övriga grunder som gäller för fastställandet av subventionsräntan bör behållas. Om subventionsandelen fortlöpande minskas av bidragstiden kommer fastighetens ägare att successivt bära en allt större andel av den verkliga räntekostnaden för investeringen. Utredaren föreslår mot denna bakgrund att räntebidraget för nybyggnad av bidragstiden lämnas den beräknade räntekostnaden för ett kapital som motsvarar det fastställda bidragsunderlaget i ärendet. Bidragsandelen för projektet bör därefter minskas för varje följande år av bidragstiden. Detta gäller i fråga om hyres- och bostadsrättshus. Utredaren föreslår för egnahem räntebidragsandelar som är avvägda i förhållande till dessa tal. Som framgått har flera remissinstanser kritiserat de föreslagna reglerna med hänvisning till bl.a. att de skulle försvåra ett nödvändigt bostadsbyggande. Man har därför krävt bl.a. en högre subventionsnivå. Utredarens förslag får emellertid stöd av ett stort antal remissinstanser. Med hänsyn till de överordnade problem som jag har redovisat i det föregående och som måste lösas, finner jag för egen del utredarens förslag i huvudsak väl avvägt. Jag har emellertid i det föregående förordat att bidragsunderlaget begränsas något i förhållande till vad utredaren har förutsatt. Det följer av mitt förslag att schablonen för tillkommande ytor bestäms till /m2. Ett syfte härmed är att ytterligare förstärka kravet på rationalisering och effektivitet i bostadsbyggandet. För att detta inte skall leda till påtagligt ökade ränteutgifter också för det byggande som redan uppfyller sådana krav, förordar jag att räntebidrag vid nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus av bidragstiden lämnas av den beräknade räntekostnaden för ett kapital som motsvarar det fastställda bidragsunderlaget. Bidragsandelen bör därefter, som utredaren har föreslagit, minskas för varje följande år av bidragstiden. För egnahem kan ägaren tillgodogöra sig effekten av skatteavdrag för utgiftsräntor. Vid en kapitalskattesats om medför det i allmänhet en skatteminskning motsvarande av det som återstår av ränteutgiften sedan räntebidraget räknats av. För att neutrala förhållanden skall råda mellan upplåtelseformerna bör därför bidragsandelen för egnahem vara 42 2/och den årliga minskningen uppgå till fem och en tredjedels procentenhet. Av samma skäl bör den årliga sänkningen av bidragsandelen för hyres- och bostadsrättshus upphöra när bidragsandelen har sjunkit till . Den vidare frågan huruvida ett sådant s.k. skattekompenserande stöd för hyres- och bostadsrättshus senare kan avlösas genom åtgärder direkt inom skattesystemet kommer att behandlas av utredaren inom det fortsatta utredningsarbetet. De nu föreslagna reglerna bör tillämpas i fråga om hus som påbörjas . Bidragstiden bör räknas från tidpunkten för färdigställandet. För hus som påbörjas skall enligt beslut (prop. 1991/92:56, BoU9, rskr. 75) nu gällande regler tillämpas. Med påbörjande avses här påbörjandet av de egentliga byggnadsarbetena.