prop · GG03100 · 1992-12-31 00:00:00 — De generella iakttagelsema från RRV:s granskningvad gäller resultatredovisningen är att verksamhetsbeskrivningama är ambitiösaoch att myndighetema i huvudsak klarat att till regeringen avrapportera desärskilda uppdrag som länmats i regleringsbreven. Innehållet i årsredovisningamakan betecknas som ett framsteg i förhållande lill det underlag som tidigarefunnits tillgängligt i budgetberedningen. Sammantaget har de årsredovisningarsom inkommit tillfört regeringen värdefull resultatinformation som tidigareinte furmits tillgänglig. De brister i resultatredovisningama som kankonstaleras är att myndighetema i många fall ännu inle har en ändamålsenligverksamhetsindelning på vilken resultatredovisningen kan byggas upp. Så längedetta består föreligger stora hinder för att redovisa kostnader förslutpres-lationer vilket innebär all nyckeltal som speglar produktivitet ochstyckkostnader blir svåra all få fram. Man kan däratöver konstatera allkvalitetsmätningar oftast inte utförs och att jämförelser och medandra "producenter" ofta saknas. Vad gäller årsredovisningama är också erfarenhetenatt endasl ett begränsat antal personer inom myndighetema deltagit i arbetetmed denna. Vissa av RRV:s iakttagelser är av central betydelse.Emellertid har RRV:s revision detta första år valt all göra uttalanden avbegränsad natur i revisionsberättelsema. Det som inte har varittillfredsställande i resultatredovisningama har behandlats i särskildarevisionsrapporter som länmats till myndighetemas styrelser och till regeringenför kännedom. RRV:s iakttagelser pekar på tre viktiga slutsatserför att mål- och resultatstymingen ytterligare skall kunna utvecklas: Regeringen måste ange tydligaoch verksamhelsrelaierade mål och resultatkrav. Myndighetema måste ha en godintern verksamhelsslyming för att kunna lämna den resultatinformation somregeringen efterfrågar. Ändamålsenliga intema slymings-och uppföljningssystem måste därför utvecklas på myndighetema. Inriktningen på detfortsatta arbetet Prop. Bilaga 1 Jag berörde de utgångspunkter som börgälla för utvecklingsarbetet i min Deninriktning för det fortsalla arbetet som jag då anmälde har resulterat i ettförändringsarbete med bl.a. följande inslag. Statskontoret har fått iuppdrag att medverka i arbetet med att utveckla meioder för sektorsövergripandeanalyser i . Myndighetema utvecklarverksamhetsanpassade resultatmått, resultatanalys och resultatredovisning samlär i färd med att ytterligare stärka sin ekonomiadministrativa kompetens. RRVarbetar med att implementera de nya reglema och metodema. Dessa åtgärder avseratt höja informationsvärdet av myndighetemas ekonomiska rapporteringväsentligt. Årsredovisningen kommer att få en vidgad roll i budgetprocessen,vilket kommer alt ge resultatredovisningen en ökad vikt och ställa högre kravpå myndigheteraa att utveckla sin resultatuppföljning. 1 samband därmed bör envolymmässig ökning av redovisningsrevisionens insatser aktualiseras i syfte attfå en ökad kunskap om tillförlitligheten i myndighetemas resultatinformation. Budgetcykelindelningen hargjorts mer flexibel. Verksamhetsmässiga skäl och statsmakteraas bedömning måsteavgöra ell område skall bli föremål för regeringensfördjupade prövning. Samtliga revisionsberättelseröver myndighetemas årsredovisningar ställs till regeringen som underlag förprövning och ställningstagande till myndigheteraas verksamhet. En översyn av de s.k.budgetförordningama görs. Den nya förordningen, som avses gälla för samtligamyndigheter, inkl. myndigheter inom försvarsdepartementets område, beräknasträda i krafl . RRV vidareutvecklarvägledningama för budgetprocessen. En budgetberedning med ramteknikhar genomförts under i . Tekniken innebäratt regeringen gör en bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för deoffentliga utgiftema, gör en prioritering mellan olika ändamålsområden ochfördelar tillgängligt utgiftsutrymme på departementsvisa budgetramar. Vissa organisatoriskakonsekvenser för har utretts. I syfte all stärka kompetensenoch uppfylla de krav på fortbildning som bör ställas på tjänstemän iregeringskansliet inleddes elt program för utbildning påområdet finansiell styming. Som jag nämnde pågår ett arbetemed en ny budgelförordning. Den nya förordningen beräknas träda i krafl den 1juli 1993. Strävan är att förtydliga föratsättningama för mål- och resultatstymingen.Innehållet i årsredovisningen ges en mer central ställning i förordningen.Kraven på resultatredovisningen i årsredovisningen preciseras. En tydligare fokusering görs på resultatanalysen i den En annan förändring är all den Prop. 1992/93:100fördjupade anslagsframställningen bör lämnas till regeringen tidigare i Bilaga 1 budgetberedningen än vad som är fallet. En vidgning bör ske av mål- och resultatstymingen.Tillämpning bör ske för all statligt finansierad och reglerad verksamhet. Denbör även omfatta den av myndigheterna bedrivna sakverksamhelen. Uppföljningenav statligt finansierade och reglerade transfereringar och verksamheter ikommuner och landsting bör vidareutvecklas. Vidare bör en förstärkning ske av resultatstymingenpå myndighetsnivå. Det är myndighetemas uppgift som huvudansvariga förverkställigheten att även på eget initiativ göra fördjupningar för atttillgodose sitt behov av kunskap om verksamhetsområdet. Resullatel avuppföljningen bör redovisas i koncentrerad form på en relevant nivå lillregeringen. Därutöver behöver regeringen underlag från kommittéer, stabsorganm.fl. för sin omprövning och åtgärder för effektivisering av offentlig verksamhet För att motverka alltför standardiseradebeställningar av resultatinformation från regeringens sida måste iregeringskansliet finnas goda kunskaper om verksamheters särart och för attspecifika krav skall kunna ställas i beställningen. I sin rapport till regeringenom vissa fördjupade anslagsframställningar i budgetcykel 3 har t.ex.Statskontoret skisserat sex kategorier av myndigheter som vardera ställer olikakrav på resultatinformation. Etl arbete bör påbörjas som anknyter till dennaidé från Statskontoret. Jag har också för avsikt att verka för attåstadkomma en modemiserad grandutbildning för tjänstemän i regeringskanslietmed betoning på resultatstyming och en fortsatt utbildning på områdetfinansiell styming. Uppföljningav organisations- och struktutförändringar inom statsförvaltningen Isamband med ställningstagande lill det program för minskning av denstatliga administrationen som presenterades i 1991 årskompletteringsproposition (prop. 1990/91:150del 11, bet. 1990/91 :FiU37, rskr.1990/91:390) uttalade att borde ges möjlighet till enkontinuerlig och samlad uppföljning av programmets effekter. En sådanuppföljning borde innehålla en närmare precisering av de besparingseffekter somkommer all uppnås. Vidare borde de verksamhetsmässiga och personalmässigakonsekvenseraa analyseras. kompletteringsproposition (1991/92:150bU. 1:5, bet. 1991/92: FiU30, rskr. 1991/92:350) redovisades regeringensbedömning av personalkonsekvenseraa av de strakturförändringar som pågår istatsförvaltningen inte bara lill följd av det s.k. administrationsprogrammetutan också till följd av andra riksdagsbeslut. Däremot gjordes ingen bedömningav andra effekter av strakturförändringama. Jag anser mot denna bakgrand all Statskontoret börges i uppdrag att följa upp organisations- och strakturförändringama inomstatsförvaltningen. 2.1.3 Detekonomiadministrativa läget och revisionens resultat 1992 Prop. Bilaga 1 RRV har avlämnat sin årligarapport till regeringen om det ekonomiadministrativalägel och revisionens resultat. Av rapporten framgår att antalelrevisionsberättelser med invändningar har minskat från 33 1991 till 11 1992.Detta är en indikation på att antalet otillfredsställande förhållanden har minskat.Antalet kan komma att öka då revisionen ännu inle kunnat avslutas för fyramyndigheter. Revisionen har dock resulterat i betydligt fler revisionsrapporterlill myndigheteraas ledning och styrelse med anledning av att den löpanderedovisningen ofta har betydande svagheter. RRV bedömer att de externa krav somställs på redovisningen av bättre än tidigare, men att myndighetema iallmänhet ännu inte har en kvalitativt god nivå på den löpande redovisningenoch resultatredovisningen. RRV konstaterar dock all myndigheternas ledningarägnar allt större uppmärksamhet åt ekonomifrågor och att intresset för dessafrågor inom myndigheterna har ökat. Detta intresse har bl.a. visats i en ökadefterfrågan på utbildning, rådgivning och stöd i ekonomislyrningsfrågor samt iform av myndighetsegna insatser för utveckling av ekonomiadministrativa systemoch redovisningsratiner. Jag har i det föregående redovisat RRV:siakttagelser i granskningen av myndighetemas årsredovisningar och utvecklingenav resultatstyrningen inom myndigheterna samt vilka åtgärder jag anser börvidtas med anledning av detta (avsnitt 2.1.2). Andra viktiga iakttagelser äratt respekten för god redovisningssed och intemkontroll generellt fortfarandeinte är på en godtagbar nivå. Detta visar sig bl.a. i form av att anslagsöverskridandefortfarande förekommer i stor utsträckning. Riskema för en icke avseddanvändning av statliga medel har också ökat genom att internkontrollen i flerafall försvagats i samband med decentralisering och delegering inommyndigheterna. Vidare har RRV funnit att affärsmässigheten i anskaffningen avvaror och tjänster generellt sett inte är tillfredsställande, vilket äroroande med hänsyn till upphandlingens omfattning i staten som helhet. Det ärockså vanligt att redovisningen av s.k. blandfinansierad verksamhet, inkl.externfinansierad verksamhet vid universitet och högskolor, inte är upplagd såatt redovisningen ger en rättvisande bild av utfallet. RRV pekar även på attett antal myndigheter inte har färdigställt sina bokslut i rätt tid. Jag anser att de brister RRV funnit inte äracceptabla. En utökad delegering inom myndigheterna får inte leda till attkvaliteten på ekonomiadministrationen eftersatts. Att myndigheter intefärdigställer bokslut i rätt tid försämrar inte bara RRV:s möjligheter attgranska bokslutet utan kan också innebära att regeringen inte får ettbeslutsunderlag . Ansvaret för att upprätta redovisningen, att se tillatt regler följs och alt förhindra brister ligger hos den enskilda myndigheten.För att möta de höga krav som ställs på myndighetema genom de utökadefinansiella befogenheterna krävs att myndighetema har en hög ambitionsnivå vadgäller ekonomiadministrativ kompetens, ändamålsenligt utnyttjande avekonomiadministrativa system samt den egna intema resultatstyrningen ochuppföljningen. Det ankommer på myndighetsled- ningama alt se till alt såsker. Del är därför positivt att myndighets- Prop. 1992/93:100 ledningar i allt större utsträckning engagerat sig i ekonomi- och Bilaga 1redovisningsfrågor för all öka myndighetens ekonomiadministrativaförmåga. Många förvaltningsmyndigheter genomför förnärvarande stora insatser för all lägga om sin redovisning och förbättra sinresultatuppföljning. För att möta myndighetemas behov av råd och stöd iomläggningsarbetet genomför RRV och Kammarkollegiet samt omfattande insatser. De system, metoder och ratiner som nutillhandahålls myndighetema ger föratsättningama för en ekonomi- och resultatstyrningav god kvalitet. 2.1.4 Renodling av verksamhetsformer inom statsförvaltningen Tillämpningav verksamhetsformer i staten behandlades budgetproposition. Härkonstaterades att myndighetsformen är den verksamhetsform som bör väljas förstatlig verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skältalar för det, inte bedrivas i myndighetsform och, i normalfallet, inte avslaten. Bolag under myndigheters förvaltning bör inte förekomma, ej heller börstatlig verksamhet bedrivas i stiftelseform om inte särskilda skäl föreligger.Jag kommer i det följande alt presentera etl antal åtgärder i det fortsattaarbetet med all tillämpa dessa principer på den statliga verksaniheten. Regeringenpresenterade i prop. 1991/92:38 Den ekonomiska politiken en strategi förstatens förmögenhetsförvaltning. En av utgångspunktema är att statens ägandebör begränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapade bästa föratsättningaraa för en fungerande samhällsekonomi. Detta innebär attstaten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägareav verksamheter med kommersiella föratsättningar. RRV har på regeringens uppdrag gjort en översyn avvissa konkurrensutsatta verksamheter. Uppdraget innefattade principer förbolagisering och när en bolagiserad verksamhet inte kan bedömas lämplig altdrivas i privat ägo. RRV redovisar i översynen ett antal olika kriterierför när en affärsverksamheten inom en myndighet kan bedömas lämplig attbolagisera och senare övergå lill privat ägo. Regeringen har, utifrån RRV:sanalysmodell, utarbetat följande generella kriterier för när enaffärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform: verksamheten är av betydandeomfattning verksamheten styrs inte primärtav politiska uppgifter och mål verksamheten bedrivs underfungerande konkurrensvillkor verksaniheten har kommersiellaföratsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel Regeringen har presenterat riktlinjemaför en bolags- Prop. 1992/93:100 bildning av verksamheten vid Statensbakteriologiska laboratorium. Bilaga 1 denna dag lägger regeringenförslag om bolagisering av AMU. Olika utredningar har också lagt förslag omylterligare bolagiseringar. Regeringen kommer att arbeta vidare med flertaletav de verksamheter som RRV bedömer aktuella för en bolagisering samt vidtanödvändiga strakturella åtgärder. Kriterier för när ett statligt bolag kan bedömaslämpligt all kvarstå i statlig ägo bedömer jag, utifrån RRV:s analysmodell,främst vara: hög effektivitet ochaffärsmässighet saknas Vad gäller det första kriteriet ligger ansvaret föratt utforma väl fungerande konkurrensvillkor på statsmaktema. har isamband med prop. 1992/93:56 (bet. 1992/93:NU17, rskr. 1992/93:144) fattatbeslut om en ny konkurrenslag. På en rad områden, t.ex. el- och teleområdet,utarbetas förslag till förändrad lagsliftning.Konkurrensvillkoren skall utformas på ett sådanl sätt att kraven på mångfaldoch samhällsekonomisk effektivitet tillgodoses. När del gäller det andra kriteriet är det av slorvikt att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar förregelverk och konkurrens inom en sektor. Särskilda krav på en korrekt ochkonkurrensfrämjande upphandling bör ställas på berörda myndigheter. Detstatliga ägaransvaret för ett aktiebolag bör bl.a. därför ej ligga på enmyndighet utan på regeringen med aktieinnehavet formellt redovisat hosKammarkollegiet. Staten som ägare bör ställa höga krav på lönsamhet iverksamheten. Det värde som det statliga ägandet representerar är medutgångspunkt i statens balansräkning helt intecknat genom statsskulden. Detla innebäralt varje statlig tillgång belastar statsbudgeten med sin del avstatsskuld-räntan minus inlevererad utdelning. Statliga tillgångar som har ensamhällsekonomisk avkastning som understiger statsskuldräntan är en årligstatsfinansiell belastning. Verksamheter som bedöms möjliga att bedriva ibolagsform men där effektivitet och affärsmässighet bedöms förhindra enprivatisering bör därför i normalfallet avvecklas. Regeringens fortsatta arbete med att minska denstatliga balansomslutningen genom bolagiseringar och privatiseringar ochdärmed bl.a. minska statsbudgetens underskott bör utgå från här presenteraderiktlinjer. Omprövningav statliga stiftelser och myndighetsbolag RRVhar i två olika rapporter granskat bolag under myndigheter och statliga stiftelser.Regeringen har, liksom den förra regeringen, intagit en mycket restriktivhållning till all bedriva statlig verksamhet i stiftelseform resp. i bolagdirekt under myndigheter (prop. 1991/92:100 bil.l, bet. 1991/92:FiU20, rskr.1991/92:128). Ett skäl för den restriktiva inställningen till stiftelser ochbolag under myndigheter är att staten avhänds egendom samtidigtsom svårigheter föreligger för statsmaktema Prop. 1992/93:100 att fåändamålsenlig insyn i och möjligheter att påverka och kontrollera Bilaga 1användningen av de insatta statliga medlen. Å andra sidan fiimsverksamheter som även fortsättningsvis bör bedrivas i privaträttsliga former,t.ex. inom det kulturella området. Jag anser därför att statens engagemang i de stiftelsersom slaten medverkat i som stiftare fortlöpande bör ses över för att tillse allde insatta statliga medlen används på ett effektivt och ändamålsenligt säll. RRV har i flera granskningar funnit attmyndigheter, i strid med regeringsformens bestämmelser, medverkat i bildandeav stiftelser och bolag genom avsättande av statliga medel utan alt inhämtatillstånd från statsmakterna. Ett sådant förfarande kan inte accepteras ochmåste enligt min uppfattning föranleda att åtgärder vidtas av berörda myndigheteroch statsmakterna genom omprövning av statens åtaganden i dessa verksamheter. Mot denna bakgrand bör en särskild utredaretillkallas med uppgift att göra en översyn av befintliga bolags- ochstiftelsebildningar och lämna förslag till åtgärder. En utgångspunkt förutredaren bör, mot bakgrand av den restriktiva synen på statliga stiftelser ochmyndighetsbolag, vara att det statliga huvudmannaskapet begränsas. 1 de fallverksamheten som bedrivs är av centralt statligt intresse bör myndighetsformenvara den verksamhetsform som skall tillämpas. RRV har i en rapport lill regeringenföreslagit att RRV bör ges rätt alt revidera samtliga av myndigheter bildadebolag och till myndigheter knutna stiftelser. Bakgranden till förslaget ärinte bara de svårigheter revisionen haft all få insyn i de i bolag ellerstiftelser avknoppade verksamhetema, utan också att frånvaron avgransknings-rätten försvårar för revisionen att verifiera hur de statligamedlen används av berörda myndigheter. Jag anser att det är viktigt att statsmakternagaranteras insyn i olika verksamheter när stora befogenheter har delegeratstill myndigheterna. Jag avser att återkomma till regeringen i frågan i sambandmed prövningen av hur det statliga ekonomiadministrativa regelverket skall tillämpas. Tillämpningav del statliga ekonomiadministrativa regelverket Detstatliga ekonomiadministrativa regelverket och de finansieringsformer somtillkommer statliga myndigheter tillämpas även av icke-statligaorganisationer, dvs. organisationer som inte ingår i den juridiska personenstaten. Således förekommer det att t.ex. en stiftelse inplacerats i systemetmed budgeicykler, har krav på sig alt lämna formella anslagsframställningar ienlighet med vad myndigheterna har att lämna, har egen dragningsrätt påstatsverkets checkräkning eller har ålagts krav på att den statligabokföringsförordningen skall tillämpas. Delegeringen av finansiella befogenheter tillmyndigheterna innebär att myndighetema kommer all ges större möjligheter allgöra bindande ekonomiska åtaganden över . Ramanslag iimebär att densom disponerar anslaget har möjlighet att "låna" upp till en vissnivå på det efterföljandebudgetårels anslag genom utnyttjande av anslagskredit. 1992/93:100 Vidareföreslås dels ett system med generell räntebeläggning av statliga Bilaga 1medelsflöden, dels lån för finansiering av anläggningstillgångar förförvaltningsändamål. 1 den mån dessa generella finansiella befogenheter ävenges icke-statliga organisationer, kan staten hamna i en situtation som innebäratt slaten får stå riskema vid en eventuell försämrad betalningsförmåga inomorganisationen eller vid en nedläggning av verksamheten. Enligt min mening bör statsmaktemas krav påunderlag för prövning av resurstillskott och på kontroll av medlens användanderegleras i särskild ordning. RRV har mot denna bakgrand fått regeringens uppdragatt identifiera vilka organisationer som, utan att vara statliga myndigheter,anvisas anslag på statsbudgeten och därmed, eller på grand av andra bestämmelser,kommit att omfattas av det ekonomiadministrativa regelverk som gäller förmyndigheter under regeringen. RRV skall lämna förslag till vilka bestämmelsersom behöver ändras för att de skall omfatta endasl ställiga myndigheter och hurberörda organisationer bör hanleras i budgetprocessen vad gällerfinansieringsform och krav på beslutsunderlag samt återrapporteringskrav. Iuppdraget ingår även att lämna förslag till hur statsmaktemas behov av insynoch kontroll av hur de statliga medlen används genom revision skalltillgodoses. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag lill vilkatekniker som bör tillämpas för finansiering m.m. av organisationer som inte ärstaUiga myndigheter men som erhåller statliga bidrag för sin verksainhet. Ettintensivt utvecklingsarbete har pågått i syfte alteffektivisera den statliga medelshanteringen. Arbetet har koncentrerats på attskapa så marknadslika och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt i den statligaverksamheten samt att ge myndighetema större frihet att, inom ramen förtillgängliga resurser, själva göra avvägningar i finansiella frågor. För allskapa föratsättningar för rationellt beslutsfattande på myndighetsnivån är detväsentligt all samtliga kostnader staten har för verksaniheten beaktas vidmyndighetens beslut om utformning av verksamheten. Denna utveckling ställerhöga krav på myndighetens redovisning. 1 budgetproposition redovisade jag ettantal förändringar i detla syfle. Jag kommer i det följande att presenteravilka åtgärder regeringen vidtagit på området samt lämna förslag tillutveckling av den finansiella styrningen av myndighetema med syftet att eneffektivare medelshantering erhålls. Förslagen innebär dels effektivare systemför den statliga medelshanteringen på "koncemnivå", dels utökademöjligheter att delegera finansiella befogenheter till myndighetema. Förslagenbör i de flesta fall kunna genomföras på samtliga myndigheter vid ingången /94. 7 1992/93. Ramar för myndigheternasförvaltningskostnader Prop. Riksdagenhar godkänt riktlinjerna beträffande ramar för myndigheternasförvaltningskostnader (prop. 1991/92:100 bil.l s. 46-48, bet. 1991/92: FiU20,rskr. 1991/92:128). Nya riktlinjer för budgetering av myndigheternasförvaltningskostnader har därför tillämpats i årets förslag till statsbudget. De nya riktlinjerna för budgetering innebär att ettutrymme för förväntade kostnadsökningar /94 för samtligaresursslag har beaktats. Myndigheternas anslag motsvarar således detlikviditetsutrymme som resp. myndighet totalt disponerar och är ett uttryckför regeringens bedömning av vilka resurser som sammantaget skall stå till budsför all de verksamhetsmässiga målen skall kunna uppfyllas under budgetåret1993/94. Samtliga löne- och prisökningar under nästa budgetår skall finansierasinom denna ram samt det utrymme som anslagssparandet resp. anslagskreditenmedger. Vidare kommer kompensation för kostnadsökningar inom samtligaresursslag att fastställas med utgångspunkt i den allmänna prisutvecklingeninom den konkurrensutsatta sektorn. Myndigheterna får genom detta förslag informationom vilket handlingsutrymme som ges i finansiellt avseende. Därigenom ökarmöjligheterna att vidta åtgärder för att kunna uppnå de av statsmaktemauppställda målen för verksaniheten. En omläggning av detta slag medför omfattandeförändringar av teknisk natur. Jag återkommer till detta och vissaövergångsfrågor i det följande (avsnitt 2.2). Ettav de främsta verktygen statsmakterna har för den finansiella styrningen avden statliga verksaniheten är, vid sidan av att anvisa anslag på statsbudgetenför ett visst ändamål, att ange hur dessa medel får disponeras. genom val av anslagstyp, dvs. vilken beteckning de anvisade anslagen ges.De anslagstyper som används är obetecknat anslag, förslagsanslag,reservationsanslag och ramanslag. Jag kommer i det följande (avsnitt 2.7) att närmareredogöra för vilka villkor som gäller för de olika anslagstyperna samt lämnavissa förslag till förändringar. Jag föreslår här en effektivare rutin föråterförande av återstående reservationer på reservationsanslag, vilket innebärförändrade villkor i förhållande till nuvarande regler för dispositionsrätttill reserverade medel.