prop · GF03127 · 1992-01-01 00:00:00 — Ett sätt att få till stånd ett konsekvent ersättningssystem synes vara att utforma reglerna så att ledningsrättslagen inte blir tillämplig på ledningar som kan inrättas med stöd av undantagsbestämmelsen i 7 kap. 2 § fastighetsbildningslagen. En sådan ordning motsvarar vad som gäller enligt ledningsrättslagen i fråga om ledningar som kan inrättas enligt anläggningslagen och har bl.a. den fördelen att ledningsrättslagens ersättningsregler kan behållas oförändrade. Det synes inte föreligga något hinder mot en sådan ordning. Jag föreslår därför att vatten- eller avloppsledning som endast tillgodoser enstaka fastighets husbehov inte skall få inrättas enligt ledningsrättslagen. 2.4 Sakägares ställning vid marköverföring genom förrättning 2.4.1 Kostnader vid förrättning Min bedömning: Regler om rätt för sakägare att erhålla ersättning för kostnader som har uppkommit vid en förrättning bör inte införas. förslag: skall i vissa fall kunna besluta om ersättning till sakägare för kostnader för ombud eller biträde och för utredning. Detta skall gälla vid inlösen enligt 8 kap. fastighetsbildningslagen och vid åtgärder som avser ianspråktagande av mark eller rättighet som kunnat inlösas enligt eller tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Ersättning skall dock utgå endast om det är befogat med hänsyn till partsförhållandena och intrångets art. Beslutad ersättning skall anses som förrättningskostnad och normalt bäras av den som har nytta av förrättningen (se rapporten s. 65--93). Remissinstanserna: Förslaget har avstyrkts av bl.a. hovrätten för Nedre , , i , , och . Flera av dem har hävdat att förslaget skulle beröva förrättningsförfarandet dess smidighet. En av de avstyrkande instanserna har i stället föreslagit att den enskilde sakägaren skall få rätt till ersättning för egen inställelse. Till dem som tillstyrkt förslaget hör länsstyrelserna i och . Några remissinstanser, bl.a. och , har förordat att sakägaren ges en ännu vidare rätt till ersättning. Bakgrund: Vid en handläggning hos fastighetsbildningsmyndigheten saknar den enskilde sakägaren möjlighet att få ersättning för sina egna kostnader vid förrättningen. Han kan sålunda inte få ersättning för egen inställelse vid förrättningssammanträde, för eget ombud eller biträde eller för egna utredningar. Enligt fast praxis beviljas sakägaren inte heller rättshjälp med biträdesförordnande i ärenden vid fastighetsbildningsmyndigheten. Vid förrättningsförfarande gäller inte heller de vanliga rättsskyddsförsäkringarna. Att sakägaren inte har rätt till ersättning för egna kostnader har föranlett kritik från skilda håll. Det har därvid hävdats att den enskilde sakägarens rättsställning behöver förstärkas, inte minst vid förrättningar med expropriativa inslag. Kritiken har bl.a. kommit till uttryck i en skrivelse från till chefen för (Dnr 87-3825) samt i ett flertal remissyttranden i detta lagstiftningsärende. Det har därvid påtalats att parterna vid förrättningen inte alltid är jämbördiga, i synnerhet inte om ena parten är en kommun, en kraftintressent eller ett liknande resursstarkt organ. Sådana organ har ofta tillgång till egna experter, som utför egna utredningar, vilka sedan åberopas vid förrättningen. Det har hävdats att den obalans som i sådana fall kan föreligga mellan sakägarna inte alltid i tillräcklig grad uppvägs av fastighetsbildningsmyndighetens utredningsplikt. Skälen för min bedömning: Att en sakägare vid en förrättning -- till skillnad mot vad som gäller vid ett domstolsförfarande enligt och expropriationslagen -- inte är berättigad till ersättning för egna kostnader sammanhänger med förrättningsförfarandets särskilda karaktär. Förfarandet skiljer sig i avgörande hänseenden från vad som gäller vid domstol. Medan ansvaret för processföringen och utredningen i en rättegång helt vilar på parterna, präglas förrättningsförfarandet av fastighetsbildningsmyndighetens skyldighet till officialprövning. har sålunda till uppgift att aktivt verka för utredningen, om nödvändigt med hjälp av sakkunniga. Till myndighetens uppgifter hör även att -- i en omfattning som saknar motsvarighet i domstolsprocessen -- bistå sakägarna med råd och upplysningar. Vidare är möjligheterna att förebringa utredning väsentligt olika i de båda typerna av förfarande. Vid en förrättning kan det inte förekomma någon muntlig bevisning. Vidare kan personlig inställelse inte åläggas och editionsföreläggande inte meddelas. I vissa fall kan alltså en mera fullständig utredning inte läggas fram vid förrättningen utan först vid fastighetsdomstolen efter överklagande. Dessa förhållanden övervägdes vid fastighetsbildningslagens tillkomst och ansågs godtagbara med hänsyn till intresset av att förfarandet inför fastighetsbildningsmyndigheten skulle vara enkelt (jfr prop. B 191). De nu angivna dragen i förrättningsförfarandet innebär att det normalt skall vara möjligt för sakägarna att föra sin talan vid förrättningen utan juridiskt biträde eller expertmedverkan. Systemet kan sägas förutsätta att sakägarnas egna utredningar koncentreras till fastighetsdomstolen. Enligt min mening är det inte lämpligt att ge förrättningsförfarandet någon annan karaktär än det har haft. Förfarandet bör således även i fortsättningen präglas av en strikt och aktiv officialprövning. Det är inte minst detta som gör förfarandet så smidigt. förslag skulle enligt min uppfattning kunna leda till att förrättningen får en mera rättegångsliknande karaktär. Detta skulle minska snabbheten och smidigheten. Jag är inte heller övertygad om att det från rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt att införa de föreslagna ersättningsreglerna. Sakägarnas behov av ombud är ju inte lika stort vid en förrättning som vid en domstolsförhandling. De beslut som fattas vid förrättningen kan överprövas i två eller tre domstolsinstanser. Sakägarnas ställning vid en förrättning kan alltså inte jämföras med deras ställning i exempelvis ett expropriationsmål. Med en aktiv officialprövning bör också obalansen mellan sakägarna i huvudsak kunna elimineras. Detta gäller i synnerhet om fastighetsbildningsmyndigheten genom förordnande av sakkunnig enligt 4 kap. 34 § fastighetsbildningslagen utnyttjar den omfattande specialistkompetens som finns inom lantmäteriorganisationen. har gjort gällande att det i vissa fall finns en risk för att fastighetsbildningsmyndigheten inte förmår göra en fullt opartisk värdering. Förbundet har härvid hänvisat framför allt till sådana fall då det statliga lantmäteriet i sin uppdragsverksamhet har tagit fram en utredning åt en part och denna utredning sedan åberopas vid en förrättning. Jag delar givetvis Lantbrukarnas Riksförbunds uppfattning att det är angeläget att säkerställa att värderingarna görs på ett opartiskt sätt. Enligt uppgift från lantmäteriverket torde det dock endast vara i ett fåtal fall som det har inträffat att en part vid en förrättning åberopar en utredning som lantmäteriet har utfört i sin uppdragsverksamhet. Även om så skulle vara fallet, finns det enligt min mening anledning att vidta åtgärder för att undanröja risken för att värderingarna inte görs på ett opartiskt sätt. Enligt vad jag har erfarit avser lantmäteriverket att precisera och skärpa de riktlinjer som i detta hänseende gäller för lantmäteriets uppdragsverksamhet. Arbetet med dessa riktlinjer kommer att följas med uppmärksamhet från sida. Bland annat mot denna bakgrund anser jag att det som i denna del har framfört inte bör inverka på frågan om kostnadsersättning. förslag om ersättning till sakägare för kostnader skulle enligt min bedömning också leda till ökade kostnader för samhällsekonomin i en omfattning som inte låter sig försvaras. har beräknat de direkta kostnaderna till sammanlagt . Jag befarar att kostnaderna skulle bli högre än så. Enligt min bedömning skulle förslaget inte heller medföra några mera påtagliga besparingar på andra områden. Vad gäller sakägarens kostnader för egen inställelse har det länge ansetts naturligt att en fastighetsägare har att bevaka sina intressen i ett förrättningssammanhang utan någon särskild kompensation. Normalt är kostnaderna för inställelsen förhållandevis små och en rätt till ersättning för sådana kostnader skulle alltså få liten betydelse. Den skulle emellertid leda till ett inte oväsentligt merarbete för fastighetsbildningsmyndigheten. Mot bakgrund av vad jag nu har sagt anser jag att förslagen om rätt till ersättning för kostnader vid förrättning inte bör genomföras. Enligt min mening är det mera angeläget att förstärka den enskilde sakägarens ställning i rättegången vid fastighetsdomstolen. Till detta återkommer jag i nästa avsnitt. 2.4.2 Rättegångskostnader vid överklagande av fastighetsbildningsmyndighetens beslut Mitt förslag: Om ett fastighetsbildningsbeslut överklagas till fastighetsdomstolen skall den sakägare, som genom beslutet avstått eller upplåtit mark eller rättighet, kunna få ersättning för sina rättegångskostnader i fastighetsdomstolen, hovrätten och högsta domstolen i större omfattning än som varit fallet. I fastighetsdomstolen skall han sålunda oberoende av utgången i målet ha rätt till ersättning för rättegångskostnader inte bara om målet gäller ersättning för inlösen enligt 8 kap. fastighetsbildningslagen utan också om det gäller ersättning för sådant ianspråktagande av mark eller rättighet som skulle ha kunnat ske enligt 14 kap. 1 och 2 §§ eller som uppenbarligen skulle ha kunnat komma till stånd genom expropriation eller annat liknande tvångsförvärv. Om han fört saken till fastighetsdomstolen utan tillräckliga skäl, skall domstolen dock kunna förordna att han skall bära sina egna kostnader. Har han uppenbarligen inlett rättegången i fastighetsdomstolen utan skälig grund, skall domstolen dessutom kunna förplikta honom att ersätta motparten för rättegångskostnader. Även beträffande rättegångskostnadsreglerna i överrätt görs i motsvarande fall en anpassning till de för den ersättningsberättigade sakägaren mera förmånliga regler som gäller i mål om inlösen enligt fastighetsbildningslagen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt (se rapporten s. 96--99). Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran. har dock i annat sammanhang motsatt sig förändringar av rättegångskostnadsreglerna. Skälen för mitt förslag: Om ett fastighetsbildningsbeslut överklagas kommer saken att prövas vid fastighetsdomstolen. Enligt 16 kap. 14 § första stycket fastighetsbildningslagen kan fastighetsdomstolen i sådant mål förordna, efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna, att sakägare som förlorar målet skall ersätta annan sakägare för rättegångskostnader. Bestämmelsen ger domstolen en betydande frihet men torde normalt föranleda att förlorande part förpliktas ersätta vinnande part för rättegångskostnader. Vid överklagande av beslut om inlösenersättning enligt fastighetsbildningslagen och flertalet beslut enligt ledningsrättslagen gäller andra regler. Sakägare som avstår mark eller särskild rättighet har då enligt reglerna i 16 kap. 14 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen rätt till ersättning för sina kostnader i fastighetsdomstolen oberoende av utgången i målet. Samma regler anses gälla vid överklagande av beslut om inlösen eller upplåtande av utrymme enligt anläggningslagen (se prop. 1973:160 s. 556 och 599 samt RH 81:84). Dessa regler motsvarar i huvudsak vad som gäller vid expropriation och vid inlösen enligt . I förarbetena till fastighetsbildningslagen diskuterades inte särskilt vad som skulle gälla vid en tvångsvis fastighetsreglering som inte skedde genom inlösen. Det har senare ifrågasatts om inte de regler som gäller i mål om inlösenersättning skulle kunna tillämpas även i andra mål om ersättning i samband med en tvångsvis fastighetsreglering. har emellertid i rättsfallet NJA 1983 s. 367 funnit att reglerna inte bör ges en så vidsträckt innebörd. Domstolen hänvisade därvid bl.a. till att frågan om en förändring av reglerna var under utredning. Enligt min mening är de nuvarande rättegångskostnadsreglerna i fastighetsbildningslagen inte helt tillfredsställande. Om parterna i ett fastighetsbildningsärende har olika ekonomiska förutsättningar att anlita ombud eller göra egna utredningar, får detta större genomslag i fastighetsdomstolen än vid förrättningen. I domstolen är det nämligen -- som tidigare berörts -- parterna som har huvudansvaret för utredningen. Parterna kan inte heller påräkna att domstolen tillhandahåller information och rådgivning i den utsträckning som fastighetsbildningsmyndigheten har gjort. Detta kan leda till en viss obalans i rättegången. En sådan obalans framstår som särskilt otillfredsställande om det rör sig om fastighetsbildningsåtgärder med expropriativa moment. Jag tänker på fall där en och samma åtgärd kan genomföras såväl genom fastighetsreglering som genom inlösen enligt eller expropriation. Om en kommun väljer att begära inlösen eller expropriation, har den enskilde sakägaren rätt att få full ersättning för sina rättegångskostnader. Om kommunen i stället ansöker om fastighetsreglering, har den enskilde sakägaren endast begränsade möjligheter att få ersättning för rättegångskostnader. Det är svårt att motivera denna skillnad. Vad jag nu har sagt talar för att rättegångskostnadsreglerna på fastighetsbildningslagens område bör vara mera förmånliga för den enskilde. Det finns visserligen inte anledning att ge varje sakägare, som avstår mark eller rättighet till kommun eller liknande organ, rätt till ersättning för rättegångskostnader. Däremot bör -- såsom lantmäteriverket har föreslagit -- den enskilde ges rätt att erhålla ersättning för rättegångskostnader i fall då den aktuella fastighetsregleringsåtgärden framstår som ett alternativ till expropriation, inlösen enligt eller annat sådant förfogande. Liksom i expropriations- och inlösenmål bör denna rätt till ersättning inte vara beroende av utgången i målet. Genom en sådan reglering kommer den enskilde fastighetsägarens ställning i fastighetsdomstolen att vara densamma oavsett vilket förfarande -- inlösen eller fastighetsreglering -- som kommunen väljer. Enligt min mening bör dessa för den enskilde sakägaren förmånliga rättegångskostnadsregler utformas så att de inte missbrukas eller föranleder onödiga överklaganden. gäller enligt fastighetsbildningslagen att en part, oberoende av utgången i målet, kan förpliktas att betala en kostnad som han har vållat motparten genom vårdslöshet eller försummelse (se 16 kap. 14 § fastighetsbildningslagen och 18 kap. 6 § ). Vidare gäller att part kan få ersättning endast för sådana kostnader som varit skäligen påkallade för tillvaratagandet av hans rätt (se 16 kap. 14 § fastighetsbildningslagen och 18 kap. 8 § ). I den förstnämnda regeln avses dock huvudsakligen kostnader som en part har förorsakat i en redan inledd rättegång. Den senare regeln är främst avsedd att reglera vilka kostnader som överhuvudtaget kan ersättas inom ramen för reglerna om rättegångskostnader. Dessa regler torde därför inte kunna tillämpas enbart därför att en part har fört talan mot fastighetsbildningsmyndighetens beslut utan tillräckliga skäl. Bland rättegångskostnadsreglerna i finns en mera långtgående bestämmelse som är avsedd att utgöra en spärr mot okynnestalan. Om en fastighetsägare har väckt talan utan tillräckliga skäl, kan domstolen enligt denna regel förordna att han skall bära sina egna kostnader. Har rättegången uppenbart inletts utan skälig grund, får domstolen dessutom förplikta honom att ersätta motparten dennes kostnader (se 15 kap. 6 § ). Någon motsvarande bestämmelse finns varken i fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen eller anläggningslagen. Enligt min mening bör fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen och anläggningslagen även i detta avseende innehålla samma reglering som . Bestämmelsen i ger på ett tydligt sätt uttryck för att en fastighetsägare inte kan påräkna ersättning för kostnader i samband med överklagande som sker utan tillräckliga skäl och för att han i mera kvalificerade fall av onödigt processande också kan bli skyldig att betala motpartens kostnader. Det anförda har endast tagit sikte på förhållandena i fastighetsdomstolen. De nuvarande bestämmelserna om rättegångskostnaderna i överrätt anknyter i huvudsak till vad som gäller vid fastighetsdomstolen. Överrätten kan alltså, efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna, förordna att sakägare, som förlorar målet, skall ersätta annan sakägare för rättegångskostnad. De för den enskilde sakägaren mera förmånliga bestämmelser, som skall tillämpas vid fastighetsdomstolen i mål om inlösenersättning och mål enligt anläggningslagen och ledningsrättslagen, gäller även i hovrätten och högsta domstolen, dock med den skillnaden att den enskilde sakägaren själv får svara för sina egna kostnader om han överklagar och förlorar målet. Den sistnämnda bestämmelsen överensstämmer med den motsvarande regleringen i expropriationslagen och . De skäl som talar för en förändring av reglerna om rättegångskostnader vid fastighetsdomstolen gör sig i samma utsträckning gällande beträffande rättegångskostnaderna i överrätt. I mål om ersättning för ianspråktagande av mark eller rättighet, som hade kunnat tas i anspråk enligt eller genom expropriation eller liknande förfogande, bör därför i hovrätten och högsta domstolen gälla samma bestämmelser om fördelning av rättegångskostnaderna som gäller i mål om ersättning vid inlösen enligt fastighetsbildningslagen. Givetvis finns det anledning att förhindra okynnesprocessande även i överrätt. Den spärregel som jag berört i det föregående och som har hämtats från 15 kap. 6 § bör därför gälla även i hovrätten och högsta domstolen. 2.5 Vissa frågor angående förfarandet vid förrättning m.m. 2.5.1 Prövningen av svårbedömda skador Mitt förslag: Uppkommer det vid en fastighetsreglering eller vid en förrättning enligt anläggningslagen eller ledningsrättslagen ersättningsfrågor, som är svåra att bedöma vid förrättningstillfället men som kan antas bli lättare att utreda längre fram, får fastighetsbildningsmyndigheten, om det är lämpligt, undanta frågorna från ersättningsbeslutet. skall i så fall hänvisa sakägare att senare, inom högst , ansöka om att frågorna tas upp på nytt. Om sådan ansökan görs, skall de tidigare undantagna ersättningsfrågorna prövas vid en ny förrättning. förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Enligt lantmäteriverket skall dock, om sakägarna är ense om det, en ersättningsfråga kunna skjutas upp . har dessutom förordat att möjligheten att skjuta ersättningsfrågor skall stå öppen i några situationer som inte kommer att omfattas av mitt förslag, främst frågor om framtida skador intill ledningsgator (se rapporten s. 45--59). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har varit positiva till lantmäteriverkets förslag. har avstyrkt det, såvitt gäller ledningsrättslagen, under hänvisning till att det skulle urholka det skydd som ledningsrätten ger ledningshavaren. och Samfundet för fastighetsvärdering har uttalat sig för att frågor om löseskilling och intrångsersättning inte skall kunna skjutas . Ytterligare ett par remissinstanser har ställt sig tveksamma till förslaget. Skälen för mitt förslag: I 5 kap. 27 § expropriationslagen finns en bestämmelse som ger domstolen möjlighet att skjuta upp frågor om ersättning för skada och intrång som inte lämpligen kan prövas i expropriationsmålet. Om domstolen fattar ett sådant beslut, anger den , högst , inom vilken berörda sakägare kan få den uppskjutna ersättningsfrågan återupptagen. Övriga ersättningsfrågor avgörs genast av domstolen. Om någon sakägare sedermera begär att den uppskjutna ersättningsfrågan skall återupptas, prövas den av domstolen i ett nytt mål. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i fastighetsbildningslagen, anläggningslagen eller ledningsrättslagen. Enligt dessa lagar gäller i stället att fastighetsbildningsmyndigheten har att ta ställning till alla uppkommande ersättningsfrågor inom ramen för förrättningen. I flertalet fall är detta säkert också det mest praktiska förfarandet. kan det emellertid vara svårt att vid förrättningstillfället bedöma alla effekter av förrättningsbeslutet. Det kan till följd därav också vara besvärligt att uppskatta i vilken omfattning beslutet kommer att medföra skador eller intrång. Framför allt kan det uppstå svårigheter att bestämma ersättning för den förlust och kostnad som regleringen vållar fastighetsägaren utöver förlusten av eller värdeminskningen på fastigheten, s.k. övrig skada. Det kan röra sig om kostnader med anledning av att en på fastigheten bedriven rörelse måste läggas ner, flytta eller byta inriktning. Ett annat exempel är kostnader att anskaffa en ersättningsfastighet. Ofta kan sådana kostnader bestämmas till ett visst belopp först har förflutit. Även vissa andra skador, som ännu inte har kommit till synes, men som är att förvänta, kan vara svåra att uppskatta vid förrättningstidpunkten. Även s.k. företagsskador, dvs. negativ inverkan som den verksamhet för vilken mark tas i anspråk kommer att få på restfastigheten, kan vara svåra att uppskatta vid förrättningstidpunkten. kan det först långt efter förrättningen framgå vilka störningar som en väg eller en flygplats för med sig. har särskilt påtalat svårigheterna att fastställa ersättning för avverkning av s.k. kantträd, dvs. träd som växer på marken närmast intill en ledningsgata och som med tiden måste avverkas eller beskäras. Kantträdsproblemet är emellertid delvis av annat slag än de problem som sammanhänger med övriga svårbedömda skador och jag kommer att ta upp det särskilt längre fram. I de situationer som jag nämnt -- från kantträdsproblemet bortses alltså i det följande -- kan bristen på en formell möjlighet att skjuta upp bestämmandet av ersättning föranleda problem. I praktiken hanteras detta på olika sätt. Det förekommer t.ex. att parterna i samband med förrättningen kommer överens om att ersättningsfrågan skall prövas längre fram. Skulle det emellertid då uppstå tvist mellan parterna, kan denna endast prövas av domstol. Det förekommer också att fastighetsbildningsmyndigheten håller ett förrättningsärende vilande till dess att svårbedömda frågor kan besvaras med tillräcklig säkerhet. Att hålla ett förrättningsärende oavslutat kan emellertid vara förenat med olägenheter. Det är alltså angeläget att finna ett annat sätt att komma till rätta med problemet. Det ligger då nära tillhands att införa en bestämmelse av det slag som finns i 5 kap. 27 § expropriationslagen. Detta skulle också ligga väl i linje med min strävan att närma expropriationslagens och förrättningslagarnas regelsystem till varandra. För en sakägare skulle det visserligen kunna vara en olägenhet att ersättningsfrågorna inte genast får en slutlig prövning. Bland annat skulle det kunna medföra ökade kostnader. Det skulle också i vissa fall kunna vara olämpligt att inte bedöma samtliga ersättningsfrågor i ett enda sammanhang. Det gäller inte minst i sådana fall då vinsten av en reglering skall fördelas mellan flera sakägare. I många fall torde emellertid ett framskjutande av skadeprövningen inte vara förenat med några mera betydande olägenheter. Det gäller bl.a. en del situationer där det tillämpas olika praktiska lösningar, delvis utanför förrättningens ram. Det bör i sådana situationer kunna överlåtas till fastighetsbildningsmyndigheten att avgöra om det är lämpligt att skjuta upp en ersättningsfråga och, om så är fallet, inom hur som frågan måste tas upp på nytt. I en sådan lämplighetsprövning bör ligga att bestämmelsen tillämpas med försiktighet och att fastighetsbildningsmyndigheten tar skälig hänsyn till en sakägares intresse av att få ett snabbt och slutligt avgörande av en ersättningsfråga. Jag föreslår mot denna bakgrund att bestämmelser motsvarande 5 kap. 27 § expropriationslagen förs in i fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen och anläggningslagen. har föreslagit att ersättningsfrågan normalt skall kunna skjutas upp .