prop · GF03113 · 1992-01-01 00:00:00 — I paragrafens första stycke anges bank- och försäkringsväsendena som generella områden medan den tredje delen - värdepappersmarknaden - numera definieras som vissa bolag och institut samt fondbörsväsendet. Den ursprungliga formuleringen "fondkommissions- och fondbörs väsendet" var mer i linje med lydelsen i övrigt. Enligt förslaget till börs-och clearinglag ersätts begreppet fondbörs av begreppen börs resp. auktoriserad marknadsplats. Enligt min mening är det nu lämpligt att i stället för att komplettera paragrafen med ytterligare institut såsom börs, auktoriserad marknadsplats och clearingorganisation, ange det generella området för finansinspektionens tillstånds- och tillsynsverksamhet, nämligen värdepappersmarknaden. Inom planeras en översyn av de bestämmelser för finansinspektionens tillsynsverksamhet som finns i olika lagar för instituten på finansmarknaden. Frågan om en sådan översyn har tagits upp i en skrivelse från finansinspektionen till . I skrivelsen påpekas bl.a. att det finns väsentliga formella och sakliga olikheter i de aktuella lagarna vad avser inspektionens befogenheter och att det föreligger behov av enhetligare regler. I skrivelsen anmäls också behov av en översyn av de bestämmelser enligt vilka inspektionen kan förordna revisorer i de finansiella instituten. I avvaktan på en översyn av reglerna inom hela tillsynsområdet bör de bestämmelser för finansinspektionens tillsyn som här föreslås inte avvika från det mönster som finns i tillkommen lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet, nämligen lagen om värdepappersfonder och lagen om värdepappersrörelse. Tillsynsbestämmelserna kan dock komma att ändras senare beroende på resultatet av den aktualiserade översynen. Mitt förslag: får beträffande en börs, auk- toriserad marknadsplats eller clearingorganisation 1. förbjuda att beslut verkställs, 2. förelägga företaget att göra rättelse, om detta är möjligt, 3. meddela varning, 4. återkalla auktorisationen eller tillståndet och beträffande en clearingorganisation förena återkallelsen med förbud att fortsätta verksamheten, 5. vid återkallelse av tillstånd till clearingverksamhet besluta om hur avvecklingen av rörelsen skall ske. Börsen och clearingorganisationen skall utesluta medlem som inte längre uppfyller förutsättningarna för medlemskap. I övrigt får företagets sanktionsmöjligheter mot en medlem regleras i avtal. En börs skall besluta om avregistrering av ett finansiellt instrument om utgivaren allvarligt brustit i sina förpliktelser och om det inte är olämpligt ur allmän synpunkt. Övriga sanktionsmöjligheter mot utgivare av inregistrerade fondpapper får regleras i avtal. Avförande av icke inregistrerade fondpapper från notering och andra sanktioner mot utgivare av sådana fondpapper får regleras genom avtal. Motsvarande skall gälla i fråga om fondpapper som är noterade vid en auktoriserad marknadsplats. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att sanktionsmöjligheterna även i fortsättningen skall regleras i lag och i stort överensstämma med de nuvarande. föreslås vid vite kunna förelägga den som driver börsverksamhet utan tillstånd att upphöra med detta. Börsstyrelsens sanktionsmöjligheter gentemot börsmedlemmar föreslås även innefatta en tidsbegränsad återkallelse och föreläggande av vite. Samma sanktioner föreslås gälla för clearingorganisationer. Kommittén föreslår att en disciplinnämnd tillskapas. Denna skall handlägga sanktionsfrågor som härrör från börser och clearingorganisationer. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. anser att det liksom enligt gällande rätt bör vara förenat med straffansvar att driva börsverksamhet utan tillstånd. Förslaget att inrätta en disciplinnämnd lämnas utan erinran eller tillstyrks av remissinstanserna. Ett flertal remissinstanser invänder mot de föreslagna reglerna för och sammansättningen av nämnden. Hovrätten pekar på den föreslagna nämndens domstolsliknande karaktär och vilka följder en tillämpning av förvaltningslagen kan få i olika hänseenden. Hovrätten och kammarrätten i är kritiska till att ärenden skall kunna föras till nämnden på initiativ endast av börs eller clearingorganisation. anser att varje börs bör ha sin egen disciplinnämnd. Hearingsynpunkter: framhåller att det bör övervägas ett krav på att varje börs eller marknadsplats där allmänheten handlar har någon form av klagomålsinstans. OM hävdar att en förutsättning för börsauktorisation bör vara att företaget har fungerande och tillförlitliga rutiner för hantering av klagomål från kunder och allmänheten. Skälen för mitt förslag Sanktioner mot börser m.fl. Det finns ingen anledning att ändra de sanktionsmöjligheter som finansinspektionen disponerar över. Om en ändring skall göras så bör den omfatta inspektionens hela tillsynsområde, och det är, som tidigare nämnts, inte aktuellt i detta ärende. Nuvarande sanktioner får enligt min mening anses vara väl lämpade även för tillsynen av börser och marknadsplatser. Eftersom jag föreslår att auktorisation skall kunna meddelas ett företag som organiserar regelbunden handel med finansiella instrument, ligger det i sakens natur att finansinspektionen kan återkalla en sådan auktorisation. Återkallelse bör kunna ske när företaget överträder börslagstiftningen eller föreskrift som meddelats med stöd av denna eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som auktorisationen avser. Återkallelse bör även kunna ske om företaget inte driver sådan verksamhet som auktorisationen avser. Inspektionen bör vid lindrigare överträdelser av reglerna i stället kunna meddela varning. Det ovan anförda gäller även beträffande tillstånd till clearingverksamhet. I fråga om sådan verksamhet bör ett beslut om återkallelse kunna förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Inspektionen bör vid återkallelse av tillstånd till clearingverksamhet också kunna besluta om hur avvecklingen av rörelsen skall ske. Den omständigheten att auktorisation som börs eller marknadsplats föreslås bli frivillig innebär inte att organiserad handel med finansiella instrument kan ske utan offentlig kontroll. Som jag har redogjort för (avsnitt 3.1.1) blir verksamhet av börskaraktär, för vilken auktorisa- tion inte erhållits, i grunden tillståndspliktig som förmedlingsverksamhet enligt lagen om värdepappersrörelse. får enligt 6 kap. 10 § denna lag ingripa mot den som organiserar tillståndspliktig handel med finansiella instrument genom att förelägga den ansvarige att upphöra med verksamheten. Sådant föreläggande får förenas med vite. Samma sanktion kan tillgripas mot värdepappersinstitut som i strid med 6 kap. 8 § samma lag deltar i uppenbart olämplig handel. Inspektionen kan även med stöd av 4 kap. 2 § 1 lagen om handel med finansiella instrument tillgripa samma sanktionsmöjligheter mot var och en, alltså inte bara värdepappersinstitut, som deltar i handel med ett finansiellt instrument, om handeln inte bedrivs så att allmänhetens förtroende för värdepappers- marknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras. Detta torde ge tillfredsställande möjligheter att stoppa en olämplig marknad. Här har förutsatts att tvekan inte råder om att verksamheten bedrivs i . Det är emellertid långt ifrån alltid självklart huruvida en viss verksamhet kan anses bedriven i . Detta gäller i första hand olika former av elektroniska handels- och clearingsystem, som inte behöver ha fastare anknytning till än en telefon- eller datalinje eller vilkas signaler sänds via satellit. Något generellt svar på när en verksamhet skall anses bedriven i kan inte lämnas, utan detta måste bedömas från fall till fall. I de fall verksamheten inte anses bedriven i får frågor om tillsyn lösas genom internationellt samarbete. Det kan anmärkas att möjligheten att förelägga ett värdepappersinstitut att upphöra med handeln på en marknad föreligger även beträffande en från utlandet bedriven verksamhet av olämpligt slag. Sanktioner mot medlemmar Jag har tidigare redovisat vilka förutsättningar som bör gälla för medlemskap vid en börs eller clearingorganisation. Om en medlem inte längre uppfyller dessa förutsättningar, bör börsen eller clearingorganisationen vara skyldig besluta att medlemskapet skall upphöra. Återkallelse av medlemskapet skall också ske om medlemmen genom att bryta mot lag som är av betydelse för värdepappersmarknaden eller mot föreskrift som meddelats med stöd av den lagstiftningen eller på annat sätt visar sig olämplig. Sanktionen upphörande av medlemsskap bör komma till användning vid grova överträdelser. Om det fattats beslut om upphörande av medlemskap bör den som avses med beslutet ändå få vidta vissa åtgärder för att skydda uppdragsgivare mot förlust. Ett tillstånd att driva värdepappersrörelse upphör inte automatiskt vid ett återkallande av börsmedlemskap. Det får emellertid antas att finansinspektionen i sådana fall omprövar tillståndet. Det bör dock inte uteslutas att enbart en återkallelse av börsmedlemskap i vissa situationer kan vara en tillräcklig åtgärd. Eftersom medlemskap kan komma att föreligga vid flera börser och clearingorganisationer kan den situation uppstå att medlemmen överträtt regler vid t.ex. en börs men skött sig klanderfritt vid en annan. kan då komma att göra olika bedömningar. En börs vid vilken den aktuelle medlemmen skött sig klanderfritt kan t.ex. finna att det ifrågasatta beteendet saknar relevans i medlemmens förhållande till den börsen. Det bör liksom finnas utrymme att, vid överträdelser som inte är så allvarliga att medlemskapet skall upphöra, tillämpa andra sanktioner. Såväl börs som clearingorganisation bör tillförsäkra sig möjligheten att ingripa mot medlemmar som inte följer uppställda regler. Även en auktoriserad marknadsplats kan ha behov av att ha sanktions- möjligheter mot de aktörer som deltar i handeln även om de inte skulle vara medlemmar. Sådana sanktioner bör regleras i avtal mellan medlemmarna och den berörda börsen eller clearingorganisationen resp. i avtal mellan deltagande aktörer och marknadsplatsen. Det bör ankomma på finansinspektionen att vid sin auktorisations- eller tillståndsprövning granska utformningen av sådana sanktionsregler. Avregistrering m.m. Avregistrering av ett bolags aktier torde vara den allvarligaste sanktionen mot ett börsbolag. Sanktionen har endast tillämpats vid ett mindre antal tillfällen under det senaste årtiondet. Avregistrering innebär också i många avseenden en minskad insyn i bolaget genom att dess informationsskyldighet enligt inregistreringskontraktet upphör. Dessutom kan en legitim handel med aktien försvåras eller i praktiken helt upphöra. En avregistrering innebär i dessa avseenden en nackdel för aktieägarna och presumtiva köpare av aktier. Jag föreslår att det införs en lagstadgad skyldighet att vidta avregistrering för att de krav för inregistrering som ställs i lag skall kunna upprätthållas och för att hindra att aktier eller andra fondpapper utgivna av bolag eller andra som inte respekterar dessa regler blir föremål för organiserad handel. Avregistrering bör dock inte ske om det är olämpligt från allmän synpunkt. I övrigt kan ytterligare sanktioner regleras i avtal. Kommittén föreslår att en disciplinnämnd tillskapas. Denna skall enligt förslaget handlägga sanktionsfrågor som uppstår vid börser och clearingorganisationer. Härigenom uppnås enligt kommittén en renodling av beslutsfunktionerna och en minskad risk för misstanke att ovidkommande hänsyn till den egna verksamheten påverkat beslut i ett sanktionsärende. Vidare erhålls en prejudikatinstans vars avgöranden kan tjäna till ledning för den etikskapande verksamheten på hela värdepappersmarknaden. Kommittén föreslår en särskild lag som reglerar nämndens verksamhet. Som kommittén framför måste det krävas av sanktionssystemen på värdepappersmarknaden att de garanterar rättssäkerheten för marknadens aktörer. Marknaden måste präglas av förutsägbarhet och likabehandling både vad gäller handel och sanktioner. Att införa ett för värdepappersmarknaden gemensamt organ för hantering av sanktionsfrågor skulle kunna vara ett sätt att säkerställa detta. Det är emellertid osäkert vilken omfattning verksamheten vid ett sådant organ skulle få. Medlemmarna får normalt antas ha ett intresse av att rätta sig efter gällande regler. Flertalet av de åtgärder och företeelser som skulle kunna leda till ett senare disciplinärende torde på ett tidigt stadium kunna lösas genom påpekanden eller i samförstånd mellan de berörda parterna. Det måste mot denna bakgrund ifrågasättas om det antal disciplinärenden som skulle aktualiseras motiverar skapande av ett nytt organ enbart för detta ändamål. Rent allmänt bör också försiktighet iakttas med inrättande av ytterligare nämnder och domstolsliknande organ för olika rättsområden. Dessutom kan ifrågasättas om kostnaden för en sådan organisation är försvarbar; i och för sig skulle kostnaden inte drabba staten men å andra sidan skulle värdepappersmarknadens totala kostnader öka och i slutändan drabba investerarna. Enligt min mening bör därför inte föreslås lagstiftning om inrättande av en disciplinnämnd. Det bör i stället ankomma på det berörda företaget att utforma en organisation för detta ändamål. Detta kan ske genom att varje företag, liksom , själv handlägger sådana frågor. Andra alternativ kan vara inrättande av enskilda fristående nämnder eller branschvisa organ. bör vid sin bedömning av frågor om auktorisation och tillstånd beakta hur företaget organiserat de regelskapande, utredande och ansvarsutkrävande funktionerna. Av företag som erhåller auktorisation eller tillstånd bör krävas att de har tillfredsställande rutiner för att ta hand om klagomål från kunder och allmänheten. Det ankommer på finansinspektionen att bedöma om företagen uppfyller detta krav. Överklagande m.m. beslut kan enligt nuvarande regler inte överklagas på administrativ väg. Beslut som en börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation fattar i en sanktionsfråga kommer inte heller enligt mitt förslag att kunna överklagas administrativt. Den som inte godtar ett beslut som fattats av en börs i fråga om avslag på ansökan om inregistrering av fondpapper eller om avregistrering föreslås dock med hänsyn till kunna klandra beslutet genom att väcka talan mot börsen vid allmän domstol. bör i egenskap av tillsynsmyndighet ingripa om ett beslut strider mot börs- eller clearinglagstiftningen eller mot andra författningar eller föreskrifter som styr verksamheten eller mot bolagsordningen. En medlem i ett nu aktuellt institut eller en emittent kommer liksom att kunna fästa finansinspektionens uppmärksamhet på ett beslut som uppfattas som felaktigt eller olämpligt. Givetvis kommer frågor rörande avtal med en börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation enligt allmänna regler att kunna göras till föremål för prövning i allmän domstol eller genom skiljeförfarande. 3.7 Avgifter till finansinspektionen Mitt förslag: För finansinspektionens prövning av ansökan om auktorisation av börs eller marknadsplats eller tillstånd för clearingverksamhet skall sökanden betala avgift. Om inspek- tionen för bedömning av viss fråga behöver anlita någon med särskild fackkunskap, skall kostnaden för detta ersättas av sökanden. Företag som fått auktorisation eller tillstånd skall med årliga avgifter bekosta finansinspektionens tillsyn. Avgifter för prövning av ansökan om auktorisation eller tillstånd och för den löpande tillsynen skall betalas enligt de närmare föreskrifter regeringen meddelar. Kommitténs förslag överensstämmer vad gäller avgifter för den löpande tillsynsverksamheten med mitt förslag. Kommitténs förslag, som innebär tillståndsplikt för såväl börs- som clearingverksamhet, innehåller inga regler om särskilda avgifter för tillståndsprövning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar kommitténs förslag utan erinran. och bankorganisationerna anger som sin principiella uppfattning att inspektionens verksamhet - även efter en utökning av densamma - bör finansieras över statsbudgeten. är av samma åsikt. Hearingsynpunkter: pekar på att kostnaderna för inspektionens auktorisations- och tillståndsprövning kan bli stora, att detta gäller särskilt om utomstående konsulter måste anlitas för granskning av datorsystem m.m. och att frågan om vem som skall betala dessa kostnader bör regleras i lagen. Skälen för mitt förslag: verksamhet finansieras enligt nu gällande regler genom årliga avgifter från tillsynsobjekten. Bestämmelser härom finns beträffande i 34 § lagen om och beträffande clearingorganisationer i 4 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument. Motsvarande bestämmelser finns bl.a. i insiderlagen och lagen om värdepappersrörelse. Avgifternas storlek m.m. regleras i förordningen (1991:1384) om finansiering av finansinspektionens verksamhet. En eventuell förändring av den nuvarande formen för finansiering av inspektionens verksamhet i enlighet med vad några av remissinstanserna förspråkat bör enligt min uppfattning omfatta hela tillsynsområdet vilket nu inte är aktuellt. Såvitt gäller kostnaderna för den löpande tillsynen innebär således mitt förslag ingen saklig ändring i förhållande till vad som gäller . Beträffande kostnaderna för auktorisations- och tillståndsprövning bör emellertid övervägas en annan ordning än den nuvarande. har fattat beslut om riktlinjer för ett nytt system för avgiftssättning i tillståndsärenden vid statliga myndigheter (prop. 1989/90:138, FiU38, rskr. Riktlinjerna innebär att full kostnads- täckning i princip skall gälla som ekonomiskt mål inom det område där avgiften tas ut och att avgifterna skall bestämmas med utgångspunkt i en schablonmässigt beräknad kostnad för handläggningen av ett tillståndsärende. Inom bereds denna fråga utifrån de riktlinjer beslutat om. Som underlag vid beredningen finns kostnadsberäkningar som utförts av i samråd med berörda myndigheter (Beräkning av ansöknings- och expeditionsavgifter vid statliga myndigheter, RRV , Dnr 20-90-1113). Nya regler för avgiftssättningen i tillståndsärenden vid statliga myndigheter beräknas kunna träda i kraft . Det kan förväntas att även finansinspektionens tillståndsverksamhet kommer att omfattas av dessa nya regler. Jag har tidigare redovisat (se avsnitten 3.1.3, 3.2.1 och 3.3.2) vilka formella och materiella krav som bör vara uppfyllda för att auktorisation som börs eller marknadsplats och tillstånd till clearingverksamhet skall beviljas. Kravens omfattning och arten av de överväganden som måste göras i dessa ärenden innebär att prövningen av om förutsättningar för auktorisation eller tillstånd föreligger, kommer att bli mycket arbetskrävande och medföra stora kostnader för finansinspektionen. De avgifter för beslut i tillståndsärenden som tas ut enligt expeditionskungörelsen är i storleksordningen några och täcker endast obetydligt kostnaden för tillståndsprövningen. Skillnaden mellan avgiftens storlek och den verkliga kostnaden för inspektionen skulle komma att bli ännu mycket större vid prövning av t.ex. en ansökan om auktorisation av en börs. Eftersom finansinspektionens verksamhet finansieras genom avgifter från tillsynsobjekten innebär en sådan ordning att kostnader som hänför sig till tillståndsprövning i realiteten kommer att betalas av samtliga avgiftspliktiga institut. Detta framstår enligt min mening som olämpligt, särskilt som t.ex. en befintlig börs skulle riskera att genom löpande avgifter få svara för en del av vad som egentligen är en etableringskostnad för en tillkommande konkurrerande börs. Jag föreslår i stället att den som ansöker om auktorisation som börs eller marknadsplats eller tillstånd för clearingverksamhet skall betala en ansöknings- avgift som motsvarar den faktiska kostnaden för prövningen. Närmare bestämmelser om sådana ansökningsavgifter bör meddelas av regeringen. auktorisations- och tillståndsprövning skall i enlighet med vad jag tidigare föreslagit i förekommande fall omfatta även granskning av datorsystem, bl.a. vad gäller säkerhet mot intrång och manipulationer, kapacitet och driftsäkerhet. För prövning av sådana och andra särskilda frågor som det inte rimligen kan krävas att inspektionen har detaljkunskaper om, kan inspektionen behöva anlita någon med särskild fackkunskap, t.ex. en datakonsult. I de fall detta blir aktuellt är det skäligt att kostnaden härför bör bäras av sökanden. Ett sådant kostnadsansvar är också ägnat att inskärpa vikten av att till ansökan fogas så komplett och överskådlig dokumentation rörande t.ex. datorsystem som möjligt. 3.8 Ingripanden mot den som saknar tillstånd, m.m. Mitt förslag: får vid vite förelägga den som driver clearingverksamhet utan tillstånd att upphöra med verksamheten. Den som i handel med finansiella instrument använder någon av beteckningarna börs eller auktoriserad marknadsplats utan att vara auktoriserad som sådan, får föreläggas att upphöra med detta. Kommitténs förslag överensstämmer med mitt såvitt gäller rätt för finansinspektionen att ingripa med vitesföreläggande mot den som driver clearingverksamhet utan tillstånd. Eftersom kommittén föreslår tillståndstvång för börsverksamhet, omfattar den nämnda möjligheten att ingripa - i kommitténs förslag - även sådan verksamhet. Kommittén föreslår att den som erhållit tillstånd till börs- eller clearingverksamhet skall vara skyldig att i sin firma använda ordet börs eller clearing eller avledning därav eller utländsk form av ordet börs. Annan som vid verksamhet på värdepappersmarknaden använder någon av de nämnda beteckningarna skall kunna drabbas av straffansvar. Remissinstanserna: pekar på att tillämpningsproblem kan uppstå vad gäller vissa av de nästan 200 bolag i aktiebolagsregistret som har ordet börs i sin firma. Enligt verket finns ett ganska stort antal bolag som har sin huvudsakliga verksamhet klart utanför området värdepappersmarknaden men som ägnar sig även åt att äga och förvalta aktier. anser att det bör vara förenat med straffansvar att driva koncessionspliktig verksamhet utan tillstånd. Riksåklagaren ifrågasätter nödvändigheten av att ha straffansvar för den som vid verksamhet på värdepappersmarknaden bryter mot namnskyddet. Skälen för mitt förslag: anser jag att finansinspektionen bör ha möjlighet att genom vitesföreläggande stoppa den som bedriver clearingverksamhet utan tillstånd. En motsvarande rätt för inspektionen finns i 44 § lagen om värdepappersfonder och 6 kap. 10 § lagen om värdepappersrörelse. Eftersom jag inte föreslår något tillståndstvång för den som organiserar handel med finansiella instrument, är det inte aktuellt att förse inspektionen med en rätt att ingripa med vitesföreläggande i syfte att stoppa sådan verksamhet. Om verksamheten är att anse som tillståndspliktig förmedlingsverksamhet enligt 1 kap. 3 § 2 lagen om värdepappersrörelse kan dock ingripande ske med stöd av den lagen (se även avsnitt 3.1.1). I motsats till kommittén anser jag det inte nödvändigt att föreskriva en skyldighet för börser och clearingorganisationer att i sin firma använda orden börs resp. clearing. Ej heller bör en auktoriserad marknadsplats vara skyldig att använda orden auktoriserad marknadsplats i firmanamnet. Företagen i fråga får alltså själva bestämma ett lämpligt namn för sin verksamhet. Däremot bör den som saknar auktorisation som börs eller auk- toriserad marknadsplats inte få använda sig av dessa beteckningar vid handel med finansiella instrument, eftersom detta skulle kunna ge sken av att verksamheten är auktoriserad. Inspektionen bör ha rätt att ingripa med vitesföreläggande. För ordet clearingorganisation ser jag emellertid inte något motsvarande behov av ensamrätt, bl.a. därför att det kan finnas företag som - utanför det tillståndsbundna området - sysslar med clearing av finansiella instrument. Ordet får på grund därav inte samma särskiljande betydelse som börs och auktoriserad marknadsplats. 4 4.1 Behov av en ombildning och utgångspunkter för denna Mitt förslag: ombildas till aktiebolag.