prop · GF03139 · 1992-01-01 00:00:00 — Kraven enligt min mening för att förvaltarna besitter den kompetens som krävs för att besluta i frågor om lönegaranti i konkurser utan bevakning. När det gäller skälen för mitt förslag vill jag gärna först peka på att förvaltarna har de bästa förutsättningarna för att utreda lönegarantiärendena. Såsom kommer att framgå av det följande gör förvaltarna en stor del av utredningsarbetet i dessa ärenden. Det framstår därför som mest rationellt att förvaltarna också skall fatta beslut i ärendena. Detta innebär inte bara en effektivitetsvinst för samhället utan också förbättring för arbetstagarna vilka får sina lönefordringar snabbare ersatta. Förvaltaren skall utreda och avveckla konkursboet. En av hans första uppgifter blir därför att sammanträffa med konkursgäldenären och de anställda. För att undgå att konkursboet anses ha trätt in i anställningsavtalet som arbetsgivare i konkursgäldenärens ställe måste förvaltaren i allmänhet säga upp de anställda redan under den första konkursveckan. Förvaltaren måste därför ta upp förhandlingar med de fackliga företrädarna. Han måste också se till att konkursboet varslar länsarbetsnämnden i de fall detta krävs enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. För att kunna fullgöra dessa uppgifter måste förvaltaren sätta sig in i vilka anställningsvillkor som gäller för varje anställd. Han måste därför ta reda på bl.a. om de anställda har lönekrav mot konkursgäldenären, vilka löneförmåner de anställda har vid konkursutbrottet och hur lång uppsägningstid envar av de anställda har rätt till. I den mån uppgifterna inte framgår av konkursboets bokföring och annat skriftligt material får förvaltaren reda ut förhållandena vid sammanträffanden med de anställda och konkursgäldenären. Införskaffandet av dessa uppgifter ingår således i förvaltarens allmänna skyldigheter att utreda boet. Men det är också dessa uppgifter som ligger till grund för ett beslut i frågan om arbetstagarens fordran skall ersättas genom lönegarantin. Att ta fram underlag för beslut i lönegarantiärenden ingår därför i förvaltarnas uppgifter. Enligt nu gällande regler skall förvaltaren underrätta kronofogdemyndigheten i det län där konkursgäldenären är bosatt om sådana fordringar som garantin kan antas omfatta. Förvaltaren skall också till kronofogdemyndigheten sända en kopia av konkursbouppteckningen och av övriga handlingar som kan vara till ledning för myndighetens prövning av lönegarantifrågan (jfr 4 § LGK). Om det behövs skall kronofogdemyndigheten vid sin prövning höra arbetstagaren och arbetsgivaren. När det finns anledning till det skall myndigheten även höra annan som kan antas ha upplysningar av värde för prövning av lönegarantifrågan. får också bestämma att arbetstagaren skall på heder och samvete skriftligen bekräfta riktigheten av sådan uppgift om sina anställnings- och avlöningsförhållanden som har betydelse för myndighetens prövning (10 § LGK). Arbetsgivaren är skyldig att på kronofogdemyndighetens anfordran lämna uppgift om arbetstagarens anställnings- och avlöningsförhållanden. Om arbetsgivaren undandrar sig denna skyldighet kan han hämtas eller häktas. Beslut om hämtning eller häkning meddelas på kronofogdemyndighetens framställning av den tingsrätt som handlägger konkursärendet. Reglerna ger således goda möjligheter även för kronofogdemyndigheterna att utreda det enskilda lönegarantiärendet. Ärendena måste emellertid av hänsyn till arbetstagarna hanteras skyndsamt. Detta begränsar naturligtvis kronofogdemyndigheternas möjligheter att höra arbetstagaren och andra som kan lämna upplysningar av värde för prövningen. Enligt uppgift som jag har fått har man också vid 14 av landets kronofogdemyndigheter infört den ordningen att myndigheten fattar beslut på det utredningsmaterial som har inkommit från förvaltaren. Utifrån de nu gällande reglerna synes ett sådant förfarande också som mest rationellt då man därigenom undviker onödigt dubbelarbete. Det bör nämnas att i en enkät utredaren gjort till kronofogdemyndigheterna hade 49 av landets dåvarande 81 kronofogdemyndigheter uttalat sig spontant i frågan vilket organ som borde sköta prövningen av lönegarantianspråk. Av dessa hade en stor majoritet, 39 myndigheter, förordat att prövningen borde skötas av konkursförvaltarna. Resultatet ligger i linje med vad som framkom vid enkät , som jag har redogjort för tidigare. Enligt den enkäten ansåg 19 av landets 24 kronofogdemyndigheter att utredningens förslag att förvaltaren skall bedöma lönegarantianspråk borde genomföras. Utredaren har anfört som skäl för sitt förslag att det innebär en rationellare och snabbare hantering av lönegarantiärendena. Även jag anser att en överflyttning av rätten att fatta beslut i lönegarantifrågor från kronofogdemyndighet till förvaltare innebär betydande effektivitetsvinster. När förvaltaren har tagit fram behövliga uppgifter om arbetstagarens anställningsförhållanden kan dessa genast läggas till grund för ett beslut i lönegarantiärendet. Det är inte oväsentligt för den anställde om ett beslut kan fattas genast när utredningen är komplett eller om handlingarna först måste sändas till en kronofogdemyndighet. Även om myndigheten skulle fatta sitt beslut på det föreliggande materialet innebär själva översändandet och den dubbla kontrollen minst tre-fyra dagars fördröjning av beslutet. Jag vill i detta sammanhang även lyfta fram den effektivitetsvinst som ligger i förvaltarens nära kontakter med de anställda. Värdet av detta har också betonats av utredaren och framhållits i bl.a. LO:s remissyttrande. Förvaltaren sammanträffar personligen med de anställda och konkursgäldenären varvid eventuella frågor och missuppfattningar enkelt och smidigt kan redas ut. På samma sätt tillför kontakter med de fackliga företrädarna förvaltaren kunskaper om arbetstagarnas anställningsförhållanden. Dessa kontakter ger naturligtvis ett bättre beslutsunderlag än det mestadels helt skriftliga material kronofogdemyndigheterna har att grunda sitt beslut på. Denna redogörelse för mina skäl för att föreslå att beslut i lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning skall fattas av förvaltarna innehåller också en genomgång av på vilka sätt en förvaltare får fram underlag för sitt beslut. Utredaren har inte föreslagit en särskild regel för att ange när förvaltaren är skyldig att ta upp frågan om garantins tillämplighet. Inte heller jag anser en sådan regel behövlig. Utredning om förekomsten av eventuella lönefordringar ligger i förvaltarens allmänna skyldigheter vid hans förvaltning av boet. Det får emellertid anses som naturligt att arbetstagarna, själva eller genom sina fackliga företrädare, liksom är verksamma för att informera förvaltarna om anspråk enligt garantin. gäller garantin i bevakningskonkurser för fordringar som har bevakats och i konkurser utan bevakning för fordringar som blir kända för kronofogdemyndigheten från det att konkursen avslutades eller beslut om dess avskrivning vann laga kraft. Utredaren har ansett att denna olikhet skall finnas kvar även om bedömning av lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning skall göras av en förvaltare. Utredaren har därför för konkurser utan bevakning föreslagit en regel av innehåll att garantin skall gälla fordringar som blir kända för förvaltaren eller för den som har varit förvaltare senast efter det att ett beslut om avskrivning av konkursen har vunnit laga kraft. Denna olikhet är enligt min mening inte motiverad i ett regelsystem där alla anspråk på ersättning enligt lönegarantin kommer att bedömas eller avgöras av förvaltare. Att garantin i bevakningskonkurser endast omfattar fordringar som har bevakats följer av lönefordringars likställighet med andra konkursfordringar. Jag anser inte att möjligheten att få sin lönefordran ersatt av lönegarantin bör vara öppen än konkursen varar. När garantin infördes var syftet med den särbehandling av löneborgenärerna som reglerna innebar främst att trygga arbetstagarnas försörjning även vid arbetsgivarens konkurs. Genom garantin trädde staten in för att ersätta arbetstagarnas lönefordringar om dessa inte kunde betalas av arbetsgivaren. Om en arbetstagare dröjer med att framställa sin lönefordran så länge att den inte uppdagas ens under utredning av konkursboet kan man enligt min mening med fog fråga sig om fordran fortfarande omfattas av garantins sociala syfte. Det ligger i sakens natur att den tid som förflyter från konkursutbrottet till dess att konkursen är avslutad varierar avsevärt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Denna tid torde dock endast i undantagsfall understiga . Mera vanligt förekommande är nog handläggningstider upp till och även därutöver. Jag anser mer än tillräcklig för att en arbetstagare som har en lönefordran som bör ersättas genom garantin skall ha tid att framställa sina anspråk till förvaltaren i de fall fordran inte har uppdagats redan under boutredningen. Såsom framgått tidigare innebär mitt förslag att förvaltare skall fatta ett beslut i lönegarantifrågan. Beslutet bör vara skriftligt och vid avslag innehålla en motivering för förvaltarens ställningstagande. Naturligtvis bör beslutet också innehålla en upplysning om vad den har att iaktta som är missnöjd med förvaltarens avgörande. Jag föreslår också en regel som möjliggör rättelse av ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av ett skrivfel, ett räknefel eller annat liknande förbiseende. kommer väl ett eventuellt behov av en rättelse att uppmärksammas vid utbetalningsmyndighets kontrollräkning innan garantibeloppet översänds till arbetstagaren. De flesta sådana felaktigheter bör normalt kunna rättas till utan onödig omgång. Jag tänker här på möjligheten att en förvaltare som exempelvis vid ett telefonsamtal från utbetalningsmyndigheten övertygats om en felräkning anförtror åt myndigheten att teckna rättelsen på beslutet. Det kan i normalfall inte heller anses nödvändigt att teckna rättelsen på varje exemplar av beslutet. Lönegarantilagens sociala syfte ställer särskilda krav på att ärendena handläggs skyndsamt. Det finns därför enligt min mening inte skäl att formalisera förvaltarens hantering av lönegarantifrågorna genom att införa särskilda föreskrifter om handläggningen i lönegarantilagen. När så är erforderligt kan ledning i stället sökas i vad som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). Som JK har påpekat i sitt remissvar innebär förslaget att även förvaltarnas handhavande av lönegarantifrågor i konkurser utan bevakning kommer att utgöra sådan myndighetsutövning som medför att förvaltarna beträffande denna del av sin verksamhet står under tillsyn av justitiekanslern och ombudsmän. Vidare kommer det skadeståndsrättsliga ansvaret för denna del av förvaltarnas verksamhet att åvila staten. 2.5.2 Överprövning av förvaltares beslut Mitt förslag: Arbetstagare som är missnöjd med förvaltares beslut får från det att han fick del av beslutet väcka talan mot staten. Målet skall handläggas enligt vad som i allmänhet gäller för tvistemål och arbetstagaren skall ha rätt till allmän rättshjälp. Talan skall väckas vid den tingsrätt som handlägger konkursärendet. Statens talan förs av tillsynsmyndigheten. som finner att förvaltares beslut är oriktigt får väcka talan mot arbetstagaren. Utredarens förslag: Tveksamma lönegarantiärenden skall efter anmälan från förvaltare prövas av den tingsrätt som handlägger konkursen. Prövningen skall ske endast på arbetstagares begäran. Tingsrättens handläggning skall följa reglerna för prövning av tvistiga fordringar i konkurs. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har godtagit förslaget att tveksamma fall skall prövas av tingsrätten. De har emellertid ansett att förslaget inte ger staten tillräckliga möjligheter till kontroll. Flertalet av remissinstanserna har föreslagit att staten ges rätt att föra talan i lönegarantiärenden. Skälen för mitt förslag: Enligt den ordning som gäller kan en kronofogdemyndighets beslut i ett lönegarantiärende överprövas endast på arbetstagares begäran. Arbetstagare som är missnöjd med beslutet kan överklaga det genom att anföra besvär i hovrätten. Besvärsinlagan skall ges in till kronofogdemyndigheten från det att arbetstagaren fick del av beslutet. Arbetstagarens motpart i målet i hovrätten är staten genom . Handläggningen i hovrätten är skriftlig. Hovrättens beslut får inte överklagas. Hovrätten får dock tillåta att beslutet överklagas om det finns särskilda skäl att med hänsyn till ledningen av rättstillämpningen högsta domstolen får möjlighet att pröva målet. Utredaren har framhållit att det bl.a. från fackligt håll har riktats kritik mot den ordning som gäller . Man har menat att ett skriftligt besvärsförfarande inte är ändamålsenligt för prövning av lönegarantibeslut som har meddelats av en kronofogdemyndighet. Målen skulle behöva förberedas ytterligare vid ett sammanträde inför en domstol. Därigenom skulle parterna också få större möjlighet att reda ut eventuella missförstånd och komma överens i vissa tvistefrågor. För att bl.a. komma till rätta med dessa problem och anknyta så nära som möjligt till vad som gäller i bevakningskonkurser har utredaren föreslagit att tveksamma lönegarantiärenden skall prövas av konkursdomstolen efter en anmälan från förvaltaren. I förslaget förutsätts att arbetstagaren meddelar till förvaltaren om han önskar att en sådan prövning skall komma till stånd. Med tveksamma ärenden åsyftar utredaren alla de fall där förvaltaren har bedömt att fordran inte omfattas av lönegarantin. Som arbetstagarens motpart i processen föreslås förvaltaren såsom företrädare för konkursboet. Beträffande handläggningen i tingsrätten föreslår utredaren att vad som gäller för prövning av tvistiga fordringar i en bevakningskonkurs med vissa undantag skall bli tillämpligt även i dessa fall. Enligt utredningsförslaget skall en särskild domstolsprövning sålunda endast kunna komma till stånd på arbetstagares begäran. Visserligen föreslås att tillsynsmyndigheterna framgent bör ägna tillämpningen av lönegarantilagen större uppmärksamhet än vad som sker . Granskningen föreslås emellertid även fortsättningsvis få en generell inriktning utan en ambition att ingripa i de enskilda fallen. Det är framför allt i denna fråga om utformning av statens insyn i lönegarantihanteringen som utredarens förslag har utsatts för en omfattande kritik av remissinstanserna. Flertalet remissinstanser har menat att förslaget inte tillräckligt beaktar statens intressen av insyn i lönegarantihanteringen. Man har också vänt sig mot förslagets utformning av tillsynsmyndighetens verksamhet när det gäller lönegarantiärendena. Förslaget har i denna del inte ansetts tillräckligt preciserat. Merparten av remissinstanserna har ansett att staten genom tillsynsmyndigheten bör ges ställning som part i en process om garantins tillämplighet och också ges möjlighet att påkalla tingsrättens prövning. Jag vill redan nu framhålla att jag delar remissinstansernas kritik av utredningsförslaget i dessa delar. Såsom framgår av det följande skiljer sig därför mitt förslag när det gäller utformning av prövningsförfarandet för tvistiga lönegarantifrågor från vad utredaren har föreslagit. Vid utarbetandet av mitt förslag har jag i möjligaste mån tagit till vara de synpunkter som har lämnats av remissinstanserna. När det gäller frågan om i vilken instans tvistiga lönegarantiärenden lämpligen skall prövas delar jag utredarens uppfattning att det bör göras av tingsrätten. En muntlig handläggningsform får anses ge de bästa förutsättningarna för den ytterligare utredning i ärendet som kan visa sig behövlig. Det ger också en möjlighet att åberopa muntlig bevisning i form av parts- eller vittnesförhör. Denna möjlighet finns i och för sig redan enligt de regler som gäller . Det torde emellertid vara ovanligt att hovrätten håller förhör i lönegarantimål. Utredaren har föreslagit att tingsrättens handläggning i huvudsak skall ske efter samma regler som gäller för tvistiga fordringar i en bevakningskonkurs. Även jag anser att det är önskvärt att handläggning av lönegarantiärenden sker efter så likartade regler som möjligt oavsett konkursformen. Enligt min mening framstår det emellertid inte som nödvändigt att göra reglerna för jävsprocess direkt tillämpliga på tvistiga lönegarantiärenden i konkurser utan bevakning. Som jag ser det uppnås den önskvärda likabehandlingen i tillräcklig grad genom att dagens skriftliga hovrättsprocess ersätts av ett muntligt förfarande i tingsrätten, med samma möjligheter till fullföljd av talan som gäller för tvistiga fordringar i bevakningskonkurser. Såsom framgått tidigare föreslår jag att förvaltarens prövning skall utmynna i ett beslut i lönegarantifrågan. På grund av detta finner jag inte heller skäl för den av utredaren föreslagna ordningen att prövning i tingsrätten skall komma till stånd först efter en anmälan som förvaltare ger in på arbetstagares begäran. Även jag anser att det är arbetstagaren själv som skall bestämma om lönegarantifrågan skall prövas av tingsrätten. Emellertid synes det onödigt att tillskapa regler som medför att arbetstagaren först skall vända sig till förvaltaren. Processen i tingsrätten bör därför kunna inledas genom att arbetstagaren själv väcker talan. När det gäller frågan om vem som skall vara arbetstagarens motpart i en process vid tingsrätten anser jag att dagens ordning bör behållas på så sätt att arbetstagarens talan skall riktas mot staten. bör föra statens talan i dessa fall. Jag föreslår också att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att i de fall myndigheten anser att förvaltares beslut är oriktigt väcka talan mot arbetstagaren. Utredaren har avvisat tanken på att staten ges talerätt med hänvisning främst till att en sådan ordning skulle kunna medföra att förvaltaren alltid inhämtade tillsynsmyndighetens godkännande innan han tog ställning till om löneanspråket borde ersättas av garantin. Detta skulle enligt utredaren kunna medföra en fördröjning av handläggningen. Vidare befarar utredaren att det skulle försämra förutsättningarna för förvaltarens förhandlingar med de fackliga företrädarna. Dessa farhågor är enligt min mening i viss mån överdrivna. Förvaltare skall visserligen höra tillsynsmyndigheten i viktigare frågor enligt vad som stadgas i 7 kap. 10 § konkurslagen (1987:672). I förarbeten till stadgandet hänvisas till proposition 1978/79:105 s. 273 angående vad som skall anses vara viktigare förvaltningsfrågor. Enligt vad som där sägs skall till sådana frågor räknas t.ex. fråga om den vidare driften av gäldenärens rörelse, om försäljning av värdefull egendom eller om väckande av återvinningstalan eller annan talan angående ej obetydligt belopp (prop. 1986/87:90 s. 264). Ett beslut i en lönegarantifråga kan därför i allmänhet inte anses höra till de frågor angående vilka förvaltare har anledning att inhämta tillsynsmyndighets synpunkter före prövningen. Enligt min mening kan de skäl utredaren har anfört därför inte tillmätas en sådan vikt att de bör hindra att staten ges ställning som motpart i en tvist om garantins tillämpning. Jag delar inte heller utredarens syn på förvaltarnas ställning i en sådan process. Utredaren har menat att förvaltaren bör inta ställning av motpart på grund av att han företräder konkursboet. Emellertid kommer dessa tvister att i första hand handla om rätten till ersättning från lönegarantin. Det synes därför mest rationellt att staten, som vid bifall till arbetstagarens talan skall utbetala beloppet, också intar ställning som arbetstagarens motpart i målet. Visserligen kommer prövningen ofta att indirekt omfatta även ett ställningstagande i frågan om den åberopade lönefordran också utgör en fordran i konkursen. Denna fråga har dock betydelse endast för de konkursbon som har tillgångar som medger utdelning även till löneborgenärer. Inte heller i dessa fall är det emellertid givet att konkursboet och arbetstagaren har motstående intressen i saken. Om förvaltaren bedömer att utgången av tvisten är av sådan betydelse för konkursboet att det bör föra talan i målet bör han enligt vad som gäller för förening av mål i allmänhet kunna inträda i rättegången på statens sida. Utredaren har föreslagit att tillsynsmyndighetens granskning av lönegarantihanteringen endast skall ha en generell inriktning. Flertalet av remissinstanserna har ansett en så utformad tillsyn vara otillräcklig och ansett det nödvändigt att staten ges möjlighet att ingripa även i enskilda lönegarantiärenden. Jag delar remissinstansernas uppfattning. En effektiv kontroll av lönegarantihanteringen kan enligt min mening komma till stånd endast om staten har möjlighet att ingripa mot en felaktig tillämpning av lönegarantilagen. bör därför kunna väcka talan mot arbetstagaren i de fall myndigheten anser att förvaltarens beslut är oriktigt. Med hänsyn till lönegarantilagens sociala syfte bör en prövning på tillsynsmyndighetens initiativ endast komma till stånd i de fall där detta framstår som angeläget ur allmän synpunkt. Så är naturligtvis oftast fallet om tillsynsmyndigheten misstänker att lönegarantin missbrukas. Den praxis som bildas till följd av tillsynsmyndighetens talerätt kommer att vara av värde för att åstadkomma enhetliga bedömningar av lönegarantiärenden i alla konkurser. Jag har föreslagit att talan vid tingsrätten skall väckas från det att arbetstagaren fick del av beslutet. Detta väcker frågan om det bör införas en generell skyldighet för förvaltare att delge arbetstagare beslut i lönegarantiärenden. Enligt min mening är detta inte nödvändigt. De allra flesta lönegarantiärendena är klara i den meningen att arbetstagarens fordran skall ersättas genom garantin. I dessa fall synes det mig inte nödvändigt att beslutet delges arbetstagaren. Annorlunda förhåller det sig om förvaltarens prövning resulterar i ett avslag, helt eller delvis, på om garantimedel skall utgå. I dessa fall bör förvaltaren genom mottagningsbevis eller på annat sätt förvissa sig om att arbetstagaren har fått del av beslutet för att risken för eventuella rättsförluster för arbetstagaren skall kunna elimineras. Det mål som sålunda anhängiggörs vid tingsrätten skall handläggas enligt de regler som gäller för tvistemål i allmänhet. Såsom framgår av det följande föreslår jag dock en specialregel om kvittning av rättegångskostnader för den situationen att en arbetstagare förlorar målet. Jag återkommer till denna fråga i samband med genomgången av rättegångskostnaderna. Arbetstagaren bör naturligtvis, i enlighet med vad som gäller vid besvär över kronofogdemyndighetens beslut i hovrätten, ha möjlighet att erhålla allmän rättshjälp. Det bör betonas att tvister om lönegaranti mot bakgrund av lagstiftningens sociala syfte bör handläggas med skyndsamhet. Jag skall något beröra förhållandet mellan avgörandet i lönegarantifrågan och bedömning av arbetstagarens fordran i konkursen. Det ställningstagande förvaltaren gör beträffande fordrans betalningsrätt i konkursen vid sin prövning av en lönegarantifråga bör bli bestämmande för om fordran tas upp i utdelningsförslaget. Tingsrättens prövning i ett lönegarantimål kommer att avse frågan om fordran som arbetstagaren åberopar skall ersättas av garantimedel. I de fall förvaltarens avslagsbeslut har grundat sig på att förvaltaren har ansett att fordran saknar betalningsrätt i konkursen kommer rättens prövning indirekt att även omfatta ett ställningstagande till fordrans existens. Detta blir också fallet om tillsynsmyndigheten grundar sin talan på en sådan omständighet. Om ett lönegarantimål avgörs före utdelningsförslaget upprättas bör avgörandet också bli bestämmande för om fordran tas upp i förslaget och vem som i så fall är berättigad till utdelning för den. Avgörs lönegarantimålet först efter att utdelningsförslaget har fastställts får förvaltaren ta ställning till om eventuell efterutdelning bör ske. Så kan vara fallet om staten har fått utdelning för lönegarantimedel och den rättsliga prövningen resulterar i att arbetstagaren inte anses berättigad till garantimedel.