prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — Vad avser produkter som används såväl militärt som civilt, och som inte har särskilt utformats för militärt bruk, bör enligt min mening den allmänna principen vara att de inte skall utgöra krigsmateriel. För produkter med förstörelsebringande effekt bör klassificeringskriteriet vara kopplat till produktens militära användning. Jag menar därmed att ammunition, vapen, raketer, minor och andra liknande produkter som kan användas för militär stridsinsats samt de explosivämnen som erfordras för deras framställning bör klassificeras som krigsmateriel oavsett att också civil användning kan påvisas i det enskilda fallet. Däremot bör t.ex. inte andra explosivämnen för sprängningsarbeten med dominant civil användning klassificeras som krigsmateriel, även om en användning för samma ändamål i militära sammanhang förekommer. Jag vill också i detta sammanhang redovisa mina överväganden rörande en utvidgning av krigsmaterielbegreppet på området kunskapsöverföring i form av bl.a. konsultverksamhet och systemkunnande. I direktiven till krigsmaterielexportutredningen (Dir. 1988:41) angavs att utredningen borde överväga huruvida även annan kunskapsöverföring än sådan som ingår i begreppen upplåtelse och överlåtelse av tillverkningsrättigheter, liksom utveckling av krigsmateriel åt någon utom riket, m.m., borde regleras. I direktiven angavs därvid särskilt konsultverksamhet eller systemkunnande inom krigsmaterielområdet. I direktiven till utredningen om krigsmaterielbegreppet (Dir. 1988:42) angavs bl.a. att det borde utredas i vilken utsträckning datorer och datorprogramvara skall klassificeras som krigsmateriel. De båda utredningarna har i sina betänkanden redovisat överväganden härom. har i fråga om datorprogram kommit fram till att programvara i allmänhet inte kan betraktas vare sig som krigsmateriel eller som materiel i övrigt. Skälen bakom detta ställningstagande är att programvara dels inte är ''''''''materiel'''''''' och därmed inte möjlig att få och behålla säker kontroll över, dels inte har någon destruktiv vapenverkan. I den mån utförsel av programvara bör regleras, kan detta enligt utredaren ske på samma sätt som när det gäller tjänster och andra immateriella företeelser såsom tillverkningslicenser, ''''''''know-how'''''''' osv. KMU för i sitt betänkande (s. 150-152) ett resonemang kring begreppet kunskapsöverföring men avstår från att föreslå att kunskapsöverföring underkastas ytterligare reglering i annan mån än som kan bli följden av en utvidgning av krigsmaterielbegreppet i detta avseende. KMU finner det dock angeläget att främst KMI uppmärksamt följer utvecklingen, och betonar det önskvärda i att företagen rådgör med KMI i dessa frågor. I proposition (1990/91:97) med förslag till förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. anförde föredraganden beträffande utförselkontroll av programvara för vissa produkter som omfattas av bestämmelserna, att denna är så viktig för funktionen hos produkterna att en reglering inte skulle nå avsett syfte, om inte även särskild programvara reglerades. För egen del vill jag anföra följande. Kunskapsöverföring är ett vittgående begrepp som är svårt att avgränsa med erforderlig klarhet. verkar allmänt för att främja internationellt utbyte av kunnande och teknik samt att så långt som möjligt avskaffa restriktioner och hinder för detta. En utvidgad reglering av överföring av kunskap går i motsatt riktning. Detta hindrar inte, att det finns skäl att för vissa specificerade typer av kunskapsöverföring till annat land ha en kontroll inom krigsmateriellagstiftningens ram. Jag delar KMU:s bedömning att en reglering på detta område i första hand bör ske genom en utvidgning av krigsmaterielbegreppet. Jag återkommer närmare till dessa frågor senare under detta avsnitt (4.4). Internationaliseringen och teknikutvecklingen har gjort att kunskapsöverföring tar sig många olika former och ekonomiskt blir allt viktigare. Liksom KMU finner jag det angeläget att KMI uppmärksamt följer utvecklingen inom detta område och att företagen rådgör med KMI i dessa frågor. Jag återkommer också härtill i samband med mina förslag i avsnitt 11 som även behandlar utförsel av programvara, i avsnitt 12 rörande bestämmelser om upplåtelse och överlåtelse av tillverkningsrätt samt under avsnitt 15 om militärt inriktad utbildning. Min bedömning: Vid fastställandet av krigsmaterielförteckningen bör hänsyn tas till det krigsmaterielbegrepp som tillämpas av länderna inom EG. Utredningarna har diskuterat krigsmaterielfrågorna i förhållande till EG men inte lämnat något förslag i denna del (jfr. Skälen för min bedömning: Jag har tidigare under avsnitt 3 redovisat min allmänna bedömning av bl.a. Europaintegrationens konsekvenser för regleringen på krigsmaterielområdet. Jag har också redovisat utredningarnas synpunkter liksom remissynpunkter på frågan. Jag har anfört som min bedömning, att deltagande i den europeiska integrationen inte ändrar behovet av eller förutsättningarna för en på våra egna utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska grunder utformad reglering och kontroll på krigsmaterielområdet, men att det närmare samarbetet bör ge ökade möjligheter till samverkan, bl.a. i fråga om forskning och utveckling på området. Någon gemensam politik eller reglering avseende krigsmateriel föreligger inte inom EG. Som jag har redovisat har en medlemsstat enligt artikel 223 i rätt att vidta de åtgärder den finner nödvändiga för att skydda väsentliga säkerhetsintressen som har samband med produktion av eller handel med krigsmateriel. Jag har tidigare redovisat min bedömning vad avser krigsmaterielbegreppet och principerna för klassificering av materiel. Denna fråga har beröring med den praxis som finns hos . Även om det förutsätts att medlemsländerna själva vidtar de åtgärder de anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, finns det stora fördelar i att enighet i huvudsak föreligger om vilka produktslag som i praktiken skall omfattas av undantagsbestämmelserna enligt artikel 223 i . På detta område pågår inom EG ett omfattande utredningsarbete, vilket ännu inte är slutfört. I EG finns olika förteckningar som tillämpas inom krigsmaterielområdet. definierades i en hemlig förteckning de krigsmaterielprodukter som medlemsländerna för skydd av sina nationella intressen enligt artikel 223 får undanta från EG-gemensamma bestämmelser för upphandling m.m. Denna förteckning betraktas dock numera som föråldrad. I stället tillämpas av berörda länder nationella förteckningar som i huvudsak baserar sig på COCOM-förteckningens ''''''''Munitions list'''''''' (ML)1. ML är föremål för kontinuerlig översyn och omfattar 24 olika materielgrupper vilkas definitition i förteckningen i vissa fall är mycket detaljerad. Listans tio första materielgrupper, som omfattar huvuddelen av den förstörelsebringande materielen, har i stort samma innehåll som de tio första grupperna i den nuvarande svenska krigsmaterielförteckningen. Ytterligare två positioner i ML avser förstörelsebringande vapensystem, nämligen strålvapen och kinetiska högenergivapen av typ elektromagnetiska kanoner. Resterande tolv materielområden omfattar icke förstörelsebringande produkter av vilka några även finns i den svenska förteckningen (störutrustning, fotografisk utrustning, hjälmar och skyddsvästar, utbildningsmateriel och produktionsutrustningar), medan andra inte återfinns i denna. Man kan således konstatera att medan stor överensstämmelse råder beträffande den förstörelsebringande materielen omfattar den nämnda förteckningen i övrigt många produkter som inte betraktas som krigsmateriel i . Häribland återfinns ett antal produkter som med utgångspunkt från tidigare angivna kriterier inte kan anses utgöra krigsmateriel. En sådan utvidgning av den svenska krigsmaterielförteckningen skulle, med oförändrade riktlinjer för tillståndsgivning, innebära en oönskad förändring av den svenska utförselpolitiken. Jag anser dock att det finns skäl att regeringen vid fastställandet av krigsmaterielförteckningen tar hänsyn till det krigsmaterielbegrepp som tillämpas av länderna inom EG. Detta utgör enligt min bedömning ett starkt skäl till en indelning av krigsmaterielen i två kategorier med utgångspunkt från dess förstörelsebringande verkan. 4.4 Kategoriindelning av krigsmateriel Min bedömning: Krigsmaterielen indelas i två kategorier, krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. finner det inte lämpligt att föreslå en kategoriindelning av krigsmaterielen med utgångspunkt i om dess karaktär är defensiv eller offensiv, med därtill kopplad differentiering av besluten i utförselärenden. Den föreslår däremot en indelning i två kategorier med hänsyn till materielens förstörelsebringande effekt, ''''''''Krigsmateriel'''''''' och ''''''''Med krigsmateriel jämställd materiel''''''''. Till den första gruppen hänförs härvid vapen och vapensystem, ABC-stridsmedel, vapenbärare, elektronisk utrustning för inriktning och styrning av militära vapen samt krut och sprängämnen. Till den andra gruppen, dvs. produkter jämställda med krigsmateriel, hänförs störnings- och röjningsmateriel, vissa fortifikatoriska anläggningar och tillverkningsanläggningar, vissa delsystem och insatsvaror samt viss övningsmateriel. Utredningen betonar att avsikten med denna indelning av krigsmaterielen i två huvudgrupper är att vid utformningen av det nya regelverket använda ord och beteckningar som i möjligaste mån ansluter till gällande språkbruk. Remissinstanserna: Frågan om kategoriindelning har kommenterats av FOA, FFV och försvarsindustriföreningen, som delar utredningens förslag att någon indelning som grundar sig på en bedömning av materielens defensiva/offensiva karaktär inte bör ske. 1 COCOM -- , se bl.a. betänkandena SOU 1989:102 s. 80 och SOU 1989:66 s. 29. Vad uppdelningen i de två grupperna ''''''''krigsmateriel'''''''' resp. ''''''''med krigsmateriel jämställd materiel'''''''' beträffar är reaktionen hos flertalet remissinstanser negativ. Det bör dock uppmärksammas att invändningarna delvis hänför sig till utredningens förslag att denna kategoriindelning även skall införas i lagen. påpekar således att lagtexten genom förslaget tyngs och förordar en grupp ''''''''krigsmateriel''''''''. RÅ delar denna uppfattning liksom FOA, som framhåller att begreppet ''''''''jämställd med krigsmateriel'''''''' i sig är mycket oklart och ifrågasätter om en indelning av denna art behövs, särskilt som den inte av utredningen föreslås vara kopplad till någon särskild princip för tillståndsprövning. Kammarrätten i är positiv till den föreslagna gruppindelningen liksom ÖB och . Skälen för min bedömning: Som begreppsutredningen har redovisat är den militärt använda materielen mångskiftande och sträcker sig från rent civila förnödenheter till mycket speciella förstörelsebringande vapensystem. Jag har tidigare redovisat min bedömning av de kriterier som bör tillämpas vid fastställandet av sådan materiel som skall anses utgöra krigsmateriel. Hithörande produkter kan naturligtvis uppdelas i undergrupper/kategorier efter olika kriterier. Utredningen har föreslagit att den icke direkt förstörelsebringande materielen skall särskiljas genom att den benämns ''''''''med krigsmateriel jämställd materiel''''''''. I har vi sedan utförselförbud för krigsmateriel infördes behandlat den i krigsmaterielförteckningen upptagna materielen som en kategori produkter. I den förteckning som gällde fram indelades materielen dock i undergrupper enligt den statistiska varuförteckningen eller teknisk samhörighet i övrigt. KMU påpekar i sitt betänkande avseende kategoriindelning att det i de rådande riktlinjerna har gjorts skillnad på offensiv och defensiv materiel. Utredningen föreslår att man som ett av flera led i bedömningen av ett enskilt land bör väga in materielens art och vilken betydelse den har för landets s.k. militära potential, dvs. dess rustningsnivå och sammansättning av krigsmateriel. Denna aspekt kan enligt utredningens mening även ha betydelse som ett komplement till slutanvändarintyg eller motsvarande när det gäller att förvissa sig om att materiel avses för mottagarlandets egna behov. KMU anser vidare att de utrikespolitiska skäl som kan anföras mot export av krigsmateriel torde ha mindre tyngd i fråga om viss materiel utan förstörelsebringande egenskaper. Vilken funktion den enskilda produkten har i det totala militära stridsförloppet bör, som jag har redovisat, utgöra en av bedömningsgrunderna för frågan om en produkt utgör krigsmateriel eller ej. En grundläggande bedömning bör avse frågan om hur aktivt en viss produkt medverkar till att uppnå stridsverksamhetens yttersta syfte, dvs. att åstadkomma förstörelse. Även inom de materielgrupper som med dessa och andra bedömningsgrunder utgör krigsmateriel, finns det skillnader i närheten till stridsförloppet. Detta motiverar enligt min uppfattning en indelning av krigsmaterielen i två kategorier. De förstörelsebringande vapnen och vapensystemen, deras omedelbara stödsystem samt de krut och sprängmedel och kemiska och biologiska substanser som kan utgöra verkansmediet för sådana vapen skulle då hänföras till en kategori ''''''''krigsmateriel för strid''''''''. Den andra kategorin, som bör benämnas ''''''''övrig krigsmateriel'''''''' kommer då att omfatta resterande materiel, som inte har förstörelsebringande egenskaper. Som jag har framhållit finns det praktiska skäl att vid fastställandet av krigsmaterielförteckningen också ta hänsyn till det krigsmaterielbegrepp som tillämpas i andra länder med vilka har mer omfattande samarbete, bl.a. inom EG. Flera , däribland , tillämpar en uppdelning av krigsmaterielen enligt motsvarande principer som jag här redovisat. En liknande uppdelning tillämpas också i , m.fl. länder. En kategoriindelning framstår också som önskvärd med hänsyn till den internationella registrering av vapenhandeln i FN-regi som införs under detta år. Enligt föreliggande resolution skall denna registrering inledningsvis omfatta vissa tyngre förstörelsebringande vapensystem. Jag anser mot denna bakgrund att krigsmaterielen bör indelas i två kategorier, krigsmateriel för strid resp. övrig krigsmateriel. Jag kommer i följande avsnitt att redovisa mina närmare bedömningar av vilka materielslag som bör hänföras till de olika kategorierna. Den kategoriindelning jag här föreslår skall också ses mot bakgrund av de förslag till riktlinjer, baserade på vad som anförts av KMU, som jag kommer att redovisa närmare i avsnitt 6. 4.4.1 Krigsmateriel för strid I kategorin krigsmateriel för strid bör enligt min mening ingå materiel, ammunition och explosiva varor som militärt kan utnyttjas för förstörelsebringande verkan i strid. Som jag har anfört innebär detta att huvuddelen av de produkter som upptas i de tio första positionerna i den nuvarande förteckningen bör ingå i denna kategori. Härutöver bör tillkomma strålvapen. Vad avser finkalibriga vapen bör halv- och helautomatiska gevär, kulsprutepistoler och kulsprutor ingå i denna kategori, medan pistoler samt jakt- och sportskyttevapen bör föras till kategorin övrig krigsmateriel. Positionerna artilleripjäser, ammunition samt robotar, raketer, torpeder, minor och bomber, ABC- stridsmedel och sprängämnen anser jag med smärre undantag bör föras till kategorin krigsmateriel för strid. För gruppen materiel för stridsledning anser jag att en uppdelning är motiverad. Denna bör innebära att eldledningsutrustningar och styrsystem för vapen och vapensystem förs till kategorin krigsmateriel för strid, medan övrig stridsledningsmateriel som inte står i samband med en förstörelsebringande verkan förs till kategorin övrig krigsmateriel. Uppdelningen bör i princip följa den av krigsmaterielbegreppsutredningen föreslagna definitionen. Också inom produktområdena fartyg, flygplan och fordon anser jag att en uppdelning bör ske. Till kategorin krigsmateriel för strid bör föras sådana farkoster som är beväpnade eller bepansrade för strid. Farkoster för andra militära uppgifter såsom underhållstransporter, bärgning etc. förs därmed till kategorin övrig krigsmateriel. Likaså bör dit föras lättare beväpnade kustbevakningsfartyg m.m., som inte är utformade för militära stridshandlingar. I krigsmaterielförteckningar utförselkontrolleras för vissa produktkategorier också ''''''''härför särskilt utformad programvara''''''''. Programvara har inte specifikt angetts i vår nuvarande krigsmaterielförteckning. I samband med propositionsarbetet avseende utförselkontroll av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte (prop. 1990/91:97) togs emellertid frågan om programvara upp till behandling. Då gjorda överväganden resulterade i att utförselkontroll infördes för viss programvara. Det finns enligt min uppfattning inte anledning att välja en annan väg när det gäller krigsmateriel. I remissbehandlingen av begreppsutredningen har anfört att frågan om datorprogram bör uppmärksammas i den fortsatta beredningen. Jag anser mot denna bakgrund att särskilt utformad programvara för förstörelsebringande produkter som missiler, bomber, granater och för vapensystem bör utförselkontrolleras. Även för programvara för vissa produkter inom gruppen ''''''''övrig krigsmateriel'''''''' kan en utförselkontroll vara aktuell. Jag återkommer närmare till denna fråga under avsnitt 11. Till denna kategori anser jag bör hänföras övrig krigsmateriel enligt nuvarande krigsmaterielförteckning. Den kommer därmed att förutom pistoler och icke automatiska gevär för jakt och sportskytte omfatta bl.a. följande produkter, i den mån de är utformade för militärt bruk, nämligen: viss utrustning för operativ och taktisk ledning, materiel för störning och röjning, ubåtsbatterier, ubåts- och torpednät, markutrustning och förarutrustning för stridsflygplan, utrustning för flygburen trupp, militära fordon andra än sådana som är beväpnade eller bepansrade samt IR-utrustning (infrarött ljus), ljusförstärkare och laseravståndsmätare som inte ingår i eldledningsutrustning, viss fotomateriel, viss personlig skyddsutrustning mot stridsmedel, viss övningsmateriel samt övningsammunition och viss annan, icke förstörelsebringande ammunition. Till kategorin övrig krigsmateriel bör också föras vissa utrustningar för produktion m.m. av krigsmateriel liksom flertalet delar och komponenter till krigsmateriel. Produktområdet broar m.m. bör utgå helt ur förteckningen. Endast tar specifikt upp denna produktgrupp i sin förteckning. har föreslagit att också vissa fortifikatoriska anläggningar skall utgöra krigsmateriel. (FortF) har i sitt remissyttrande anfört att en åtskillnad bör göras mellan fastighetskomponenten i en fortifikatorisk anläggning och de vapen, maskiner och utrustningar som ingår där. Endast de senare bör enligt FortF kunna utgöra krigsmateriel. FortF framhåller bl.a. att den s.k. fastighetskomponenten i en fortifikatorisk anläggning inte primärt är konstruerad för vapeninsats, utan för att skydda och ge uthållighet. Utredningens förslag avser vissa men inte alla typer av fortifikatoriska anläggningar. Det gäller de som primärt är konstruerade för vapeninsats eller direkt ledning av sådan insats. Enligt förslaget faller däremot inte t.ex. ledningscentraler för taktisk ledning, skyddsrum för personal och materiel eller lagringsanläggningar in under denna definition. Det ligger i sakens natur att det i praktiken knappast kan bli aktuellt med fysisk utförsel av en anläggning av här definierat slag. Klassificeringen kan däremot få betydelse i den mån ett svenskt företag t.ex. skulle vilja etablera licenssamarbete, genomföra konstruktionsuppdrag eller ingå metodutvecklingsavtal eller liknande med en part i annat land. Utredningen menar att regeringen härigenom skulle beredas möjlighet att tillståndspröva konstruktionsverksamhet avseende sådana anläggningar utförda i landet för någon i utlandet. I den typ av anläggningar som åsyftas är de skydds- och uthållighetsfaktorer som FortF angett i sitt remissvar enligt min mening en väsentlig del. Jag delar därför utredningens uppfattning och anser att sådana anläggningar bör hänföras till kategorin övrig krigsmateriel. I föregående avsnitt har en EG-anpassning av krigsmaterielförteckningen diskuterats. I avvaktan på en slutlig gemensam EG-förteckning bör viss utrustning, som inte utgör krigsmateriel enligt vår nuvarande förteckning, men som ingår i förteckningar, tillföras i förteckningen över övrig krigsmateriel. I första hand berör detta materiel inom områdena elektronik och fordonsmateriel, där gränsen mellan civil utrustning och krigsmateriel är diffus och där den norm som tillämpas bland flertalet är mer restriktiv än den svenska. Även inom några andra områden bör en vidgning av krigsmaterielbegreppet övervägas. Således bör enligt min uppfattning för militärt bruk utformad elektronik och elektro-optisk materiel för observation, igenkänning och identifiering samt utrustning för integrering av sådana sensorer utgöra krigsmateriel och föras till kategorin övrig krigsmateriel. För militärt bruk utformad materiel kännetecknas inom detta område härvid bl.a. av att den är skyddad mot avsiktlig elektromagnetisk störning eller att särskilda åtgärder vidtagits för att minska risken för upptäckt av den emitterade elektromagnetiska strålningen. Inom fordonsområdet skiljer sig inte definition nämnvärt från den nuvarande svenska. Tillämpningen synes dock i synnerhet ha blivit striktare. För svenskt vidkommande bör detta enligt min uppfattning innebära att en klarare produktdefinition på fordonsområdet bör eftersträvas som grund för klassificeringen. Enligt min bedömning bör produktgruppen beskrivas som för militärt bruk utformade eller modifierade fordon, varvid med modifierad menas att en strukturell, mekanisk eller elektrisk ändring skett som inneburit att åtminstone en militär komponent tillförts. Andra områden inom vilka en vidgning av krigsmaterielbegreppet bör övervägas är:utrustning för försvar mot biologiska och kemiska stridsmedel och för upptäckt och identifiering av sådana stridsmedel. Häri inbegrips bl.a. varnings- och identifieringsutrustningar och motmedel mot nervgaser;kemiska produkter inom krut-, sprängämnes- och det pyrotekniska området vilka har militär använding eller utgör väsentliga halvfabrikat för tillverkning av militära produkter inom området;viss ubåtsutrustning, bl.a. ubåtsmotorer särskilt utformade för militärt bruk samtviss övrig elektronisk utrustning utformad för militärt bruk, bl.a. störutrustning inom radioområdet, och viss kryptoutrustning för datorer och signalverksamhet. I samtliga här uppräknade materielgrupper bör sådan materiel som klassificeras som krigsmateriel hänföras till kategorin övrig krigsmateriel. Utformningen av den slutliga förteckningen bör beslutas av regeringen. En sådan förteckning kan komma att ytterligare anpassas t.ex. till EG:s normer, om gemensamma sådana skulle beslutas. Med de föreslagna nya klassificeringsreglerna kommer vissa produkter, som ej varit klassificerade som krigsmateriel, att kräva utförseltillstånd. Jag anser att regeringen vid sin handläggning av ärenden rörande tillstånd till utförsel av krigsmateriel och annan utlandssamverkan därvid bör ta hänsyn till de affärskontrakt som kan ha ingåtts före de nya klassificeringsreglerna och att, där så är skäligt, tillstånd övergångsvis beviljas till fortsatt utförsel enligt gällande kontrakt, även om utförsel av ny materiel till vederbörande mottagarland i övrigt inte kommer i fråga enligt de utrikespolitiska riktlinjerna. Jag förutser att sådana övergångsvisa hänsyn kommer att aktualiseras endast i begränsad omfattning. hänsyn kommer att aktualiseras endast i begränsad omfattning. 5 Den svenska krigsmaterielindustrin och behovet av utlandssamverkan Min bedömning: En inhemsk försvarsindustri utgör en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken.