prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — RPS anser det viktigt att detta klargörs i de närmare föreskrifter som förutskickats. RPS delar emellertid utredningens bedömning att den där anbefallda redovisningsskyldigheten inte bör kombineras med någon sanktion eller förbudsmöjlighet, med hänsyn till de svårigheter som föreligger att exakt avgränsa ett straffbart område vid tillämpningen av den föreslagna nya 9 a §. anser RPS att det både av principiella skäl och med hänsyn till efterlevnaden kan vara diskutabelt att lagstifta om en skyldighet som inte är förenad med någon sanktion. Kammarrätten i finner förslaget till ändrad 17 § i utförsellagen mindre elegant i formellt hänseende och föreslår en viss omformulering. i föreslår att sista stycket i 16 § utförsellagen (''''''''I ringa fall skall inte dömas till ansvar'''''''') skall utgå. Enligt myndigheten medför ett sådant stadgande att möjigheterna att beivra överträdelse försvåras, särskilt som bagatellartade överträdelser ändå kan sorteras bort med hjälp av åtalsunderlåtenhetsbestämmelserna i 20 kap. 7 § . i finner ansvarsbestämmelserna i 16 § mindre väl utformade och föreslår att kravet på grov oaktsamhet tas bort, enär det straffbara utrymmet annars blir för litet, när det krävs kvalificerad oaktsamhet för straffbarhet och ansvarsbefrielse inträder vid ringa fall. i har ingen erinran mot de föreslagna författningsändringarna utan anser att de av utredningen föreslagna materiella förändringarna i prövningssystemet på ett adekvat sätt har transformerats till bindande handlingsnormer och infogats i gällande reglering. I anslutning till sitt förslag att införa tillståndsplikt för utländska samarbetsavtal har utredningen även diskuterat möjligheten och lämpligheten av att kontrollera och reglera olika former av kunskapsöverföring -- frånsett upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter till utländsk part som redan förutsätter tillstånd enligt utförsellagen -- såsom teknisk rådgivning och annat konsultarbete. Utredningen hänvisar till en tidigare utrednings (SOU 1987:8, Försvarsindustrins utlandsverksamhet) slutsats, att avgränsningssvårigheter och andra praktiska skäl talar emot en utvidgning av utförsellagens bestämmelser till att även omfatta sådan verksamhet. Den nu aktuella utredningen ansluter sig i allt väsentligt till den föregående utredningens resonemang härvidlag. Utredningen säger sig väl medveten om att en komplettering av reglerna i detta hänseende skulle göra lagstiftningen mera heltäckande men påpekar att möjligheterna att kringgå dem skulle vara betydande och att framför allt avgränsningen av ett straffbart område skulle vara problematisk. Detta låter sig enligt utredningen inte göra med erforderlig klarhet, vartill kommer att ett fullständigt kontrollsystem lätt kan överskrida vad som normalt kan accepteras i en rättstat. På grund härav avstår utredningen från att föreslå att kunskapsöverföring underkastas ytterligare reglering i annan mån än som kan bli följden av en eventuell utvidgning av krigsmaterielbegreppet i detta avseende. Utredningen finner det dock angeläget att främst KMI uppmärksamt följer utvecklingen och betonar önskvärdheten av att företagen rådgör med inspektionen även i frågor som faller utanför det formellt reglerande området. Endast ett fåtal remissinstanser har specifikt berört dessa frågeställningar. I detta sammanhang pekar FOA på att den ökade andelen av s.k. dual use-teknik samt av olika delsystem, komponenter och insatsvaror med s.k. dubbel användning utgör andra exempel på avgränsningsproblem, som berör regleringen av både samverkan och ren export. FFV anser att utredningen inte nöjaktigt klargjort gränserna mellan olika slag av kunskapsöverföring och efterfrågar närmare definitioner av begrepp som produktunderlag, produktionsunderlag eller licens. i anser att en sådan reglering torde vara i det närmaste ogörlig, främst på grund av att det förefaller svårt att etablera en effektiv kontroll och möjligheterna att kringgå en reglering synes betydande. Myndigheten påpekar också att det finns viss reglering på området genom bestämmelserna i sekretesslagen och lagen om försvarshemligheter. i instämmer i utredningens bedömning att kunskapsöverföring inte bör underkastas ytterligare reglering, bl.a. med hänsyn till svårigheterna att avgränsa det straffbara området. Lagfäst exportförbud kompletterat med riktlinjer för dispensgivning Utredningen har efter ingående överväganden förordat att nuvarande ordning, som innebär ett lagfäst förbud mot export av krigsmateriel kombinerat med icke lagfästa riktlinjer för regeringens beslut om undantag från exportförbudet, måste bibehållas. Utredningen har till stöd för sin uppfattning härvidlag bl.a framhållit, att regeringens politiska ansvar i dessa sammanhang är av mer avgörande betydelse än det juridiska och att det politiska ansvaret på detta sätt görs tydligare än om normerna för tillståndsgivning skulle infogas i själva lagtexten. Det måste enligt utredningen överlämnas till regeringen att med ledning av inte alltför detaljerade riktlinjer ta ansvaret för att utforma politiken på detta området under sedvanligt konstitutionellt ansvar. Det stora flertalet av remissinstanserna har antingen framfört sitt uttryckliga gillande av bibehållandet av denna ordning eller förklarat sig icke ha några erinringar däremot. CKF har dock -- i anslutning till en till utredningen fogad reservation -- uttalat sig till förmån för lagfästning av kriterierna för dispens från exportförbudet. Utförsellagen bör enligt förbundet kompletteras med kravet att dispenser inte får stå i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Likaså har åklagarmyndigheten i uttalat sin sympati för en lagfästning av de av utredningen föreslagna två huvudkriterierna för tillståndsgivning. Härigenom skulle man erhålla en lättillgänglig bestämmelse med dignitet av lag, något som enligt åklagarmyndigheten på ett bättre sätt än om kriterierna blott återfinns i motivuttalanden skulle minska de oklarheter och den misstro som kan finnas på föreliggande område såväl inom som utom landet. Till dem som å andra sidan explicit uttalat sig till förmån för ett bibehållande av den hittillsvarande ordningen -- d.v.s lagfäst exportförbud kombinerat med riktlinjer som anger förutsättningarna för undantag från förbudet -- hör RÅ, FOA, statsåklagarmyndigheten för speciella mål, regionåklagarmyndigheterna i och , , kammarrätten i , och SF. FOA biträder utredningens principiella ståndpunkt vad gäller regelsystemets utformning, d.v.s. lämpligheten av lagfäst tillståndsplikt för utförsel i kombination med icke lagfästa riktlinjer för regeringens tillståndsgivning. Anstalten anmärker på utredningens beskrivning av regelverket i termer som ''''''''principiellt förbud mot krigsmaterielexport'''''''' men med dispensmöjligheter för regeringen. FOA påpekar i detta sammanhang att det för de flesta lekmän torde råda en klar känslomässig nyansskillnad mellan uttrycken ''''''''tillståndsplikt'''''''' och ''''''''principiellt förbud''''''''. FOA anser det olyckligt att man i den allmänna debatten använder uttryck som leder tanken fel i dessa komplicerade och känsliga spörsmål. , som uttalade sig för att principerna för tillståndsgivning åtminstone i sina huvuddrag skulle bli lagfästa, finner nu de skäl övertygande som anförts av den aktuella utredningen mot en lagreglering. Kammarrätten i är likaså ense med utredningen om att övervägande skäl talar för att riktlinjerna inte lagfästs. i anför att det finns klara risker för att lagfästa riktlinjer skulle kunna uppfattas som en rätt att få exportera vapen, när en affär synes falla under någon av riktlinjerna för tillstånd, och att det är viktigt att regleringen inte är sådan att den bidrar till en sådan syn. Reviderade riktlinjer för tillståndsgivning Utredningen har föreslagit reviderade och något utvidgade riktlinjer till ledning för regeringens prövning av tillståndsärenden enligt utförsellagen. Till nyheterna i detta förslag om framtida riktlinjer för dispensgivningen hör två huvudkriterier, enligt vilka tillstånd till export av krigsmateriel eller annan tillståndspliktig utlandssamverkan förutsätter 1) att den bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, och 2) att den inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. I övrigt innebär de reviderade riktlinjerna bl.a. en strängare bedömning av stater där kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer och av mottagarländer som i strid med givna löften tillåtit vidareexport av svensk krigsmateriel. Huvuddelen av remissinstanserna ger sin anslutning till utredningens förslag till nya samlade riktlinjer för regeringens tillståndsgivning eller har inte haft några erinringar mot förslaget. FMV påpekar att bibehållandet av en livskraftig svensk försvarsindustri är starkt beroende av möjligheterna till utlandssamverkan, varför riktlinjerna avseende förutsättningarna för dylik samverkan borde ges en mer positiv utformning än som föreslagits i utredningen. I det första huvudkriteriet i de nya riktlinjerna föreslår FMV mot denna bakgrund att uttrycket ''''''''bedöms nödvändig'''''''' byts ut mot ''''''''bedöms angelägen''''''''. FFV säger sig kunna acceptera de båda portalkriterier som inleder de förslagna nya riktlinjerna, under förutsättningen att deras tillämpning inte blir alltför snäv. Vidare bör man enligt FFV ha i åtanke medborgarkommissionens uppfattning om hur vidareexportfrågor lämpligen löses, nämligen med beaktande av alla inblandade parters nationella lagstiftning och omständigheten att ett ensidigt hävdande av svensk lagstiftning skulle kunna göra samarbete i det närmaste omöjligt. Det är RRV:s uppfattning att riktlinjerna för krigsmaterielexport så långt som möjligt bör vara preciserade och entydiga. Krigsmaterielproducenterna kan då lättare bedöma sannolikheten för att få tillstånd för en tilltänkt exportaffär. Tydligare kriterier medför också enligt RRV att allmänheten bättre än kan förstå var gränserna går för tillåten export. I förlängningen innebär detta att allmänhetens förtroende för försvarspolitiken och krigsmaterielföretagen ökar som motsättningar mellan svensk vapenexport och svenska internationella fredssträvanden minskar. RRV anser emellertid att utredningens förslag till ändringar i hittillsvarande riktlinjer inte är så preciserade och entydiga som vore önskvärt. Bland annat hävdar RRV att de båda föreslagna nya huvudkriterierna för tillståndsgivning bör förtydligas, om de skall vara vägledande för tillståndsmyndighetens bedömningar. RRV påpekar att utredningen använt sig av uttrycket ''''''''utlandssamverkan'''''''' i en vidare bemärkelse än som täcks av den föreslagna tillståndsplikten. För att undvika tolkningssvårigheter borde enligt RRV de områden av utlandssamverkan som är avsedda att undantas från tillståndsplikt anges i riktlinjerna. RRV anser vidare att ''''''''nödvändighetskriteriet'''''''', dvs. det första huvudkriteriet, kommer att bli svårtillämpbart på myndighetsnivå, om det inte ges en mer preciserad innebörd. RRV finner det uppenbart att tillståndsprövning utifrån detta kriterium leder till ytterst intrikata allmänpolitiska överväganden och kräver såväl lång framförhållning vad gäller försvarets framtida materielbehov som stor kunskap om förhållanden inom krigsmaterielindustrin, särskilt som utredningen inte anger några metoder för hur sådana nödvändighetsbedömningar kan eller bör göras. Ett fruktbart tillvägagångssätt skulle enligt RRV:s mening vara att härvid utgå från regeringens prioriteringar såsom de uttrycks i ÖB:s perspektivplaner om försvarsmakten och dess olika behovsnivåer. Riktlinjerna bör enligt RRV i så fall innehålla en hänvisning till de instanser som KMI kan stödja sin nödvändighetsbedömning på. i understryker vikten av att regeringens ansvar görs tydligt och att motiven och förutsättningarna att ge dispenser blir så klara som möjligt. i framhåller att riktlinjerna bör kunna tillämpas i situationer som inte kan förutses varför riktlinjerna inte bör vara alltför detaljerade. krigsvetenskapsakademien anför likartade synpunkter och föreslår att uttrycket ''''''''bedöms nödvändig för att tillgodose'''''''' ersätts av uttryck med mer konstruktivt innehåll, t.ex. ''''''''bedöms främja''''''''. anser att en bokstavlig tolkning av det första huvudkriteriet i den av utredningen föreslagna formuleringen skulle kunna omöjliggöra såväl export som annan utlandssamverkan. undrar hur nödvändigheten skall bedömas och i vilket tidsperspektiv bedömningen skall göras. SSKF anser, att de av utredningen föreslagna båda övergripande exportkriterierna inte kan godtas och därför bör slopas. Med utgångspunkt i det första huvudkriteriet ställer sig SSKF frågan, vad som avses med försvarets behov och om materiel och kunnande också avser underrättelsetjänsten. Enligt SSKF blir det uppenbara svårigheter för regeringen att bedöma vad som inte är nödvändiga eller önskvärda behov. Det mesta som bedöms nödvändigt för att bevara den svenska försvarsindustrin kan rymmas inom detta kriterium. Det andra huvudkriteriet betecknas av SSKF som otydligt och knappast ägnat att tillföra restriktivitet, med mindre ovillkorliga förbud tillämpas. säger sig icke helt övertygad om att den av utredningen föreslagna nya formuleringen av riktlinjerna är tillräckligt precis för att kunna eliminera en alltför generös tillämpning. Styrelsen yrkar i detta sammanhang på en regel, enligt vilken svensk vapenexport endast bör ske till demokratiska stater vars militärmakt ej befinner sig utanför det egna landets gränser, med undantag av dels trupper i FN-tjänst, dels trupper som finns stationerade i annat demokratiskt land efter överenskommelse med detta. I stort sett samma tilläggskriterium föreslås av . riktar kritik mot det första av de föreslagna två nya huvudkriterierna i riktlinjerna. Föreningen finner det anmärkningsvärt att utredningen ställt sig bakom denna nya riktlinje för regeringens prövning av all utlandssamverkan. En bokstavlig tillämpning av ifrågavarande huvudkriterium skulle enligt föreningen omöjliggöra en stor del av den svenska försvarsindustrins export av krigsmateriel och annan utlandssamverkan. Enligt föreningens bestämda uppfattning måste detta kriterium antingen utgå ur regelverket eller modifieras genom att uttrycket ''''''''bedöms nödvändig för att tillgodose'''''''' byts ut mot ''''''''bedöms främja'''''''' eller ''''''''bedöms önskvärd för att tillgodose''''''''. Enligt försvarsindustriföreningens uppfattning skulle nämligen ett införande av det föreslagna kriteriet på allvarligt äventyra överlevnaden för huvuddelen av svensk försvarsindustri till följd av att den skulle omöjliggöra många utländska engagemang, som långsiktigt är till godo för försvaret och försvarsindustrin men som kortsiktigt inte kan anses strikt nödvändiga (enligt uttryckssättet i den föreslagna regeln), eftersom behovet för prövningen ännu inte avspeglas i försvarets materielplaner. Ett införande av detta kriterium skulle enligt försvarsindustriföreningen kortsiktigt också hindra svensk försvarsindustri från att förbättra sin ekonomi genom att ta i anspråk tillfälligt underutnyttjade resurser med tillverkning och utveckling av materiel, som det svenska försvaret ännu inte har för avsikt att anskaffa i samma eller liknande utförande. FFV ansluter sig i princip till utredningens restriktiva inställning till tillståndsgivning avseende länder som inte godkänts som mottagarländer. Å andra sidan bör enligt FFV:s mening ett land inte vara diskvalificerat som köpare enbart på grund av att det inte mottagit leveranser från . I anslutning till det sist återgivna förslaget rörande stat som utan tillstånd vidare exporterat svensk krigsmateriel gör kammarrätten i påpekandet, att den principen inte bör tillämpas om det -- exempelvis som följd av ett regimskifte -- inte längre behöver befaras, att landet i fråga skulle bryta mot ett åtagande gentemot den . FPK ansluter sig helt och hållet till utredningens förslag, att en stat som utan tillstånd vidareexporterat krigsmateriel i princip inte vidare skall komma i fråga som mottagare av sådan materiel från . FFV har noterat utredningens synpunkter på följdleveranser av reservdelar och ammunition med tillfredställelse. Dock anser FFV att vissa underhållstjänster bör jämställas med dylika följdleveranser. SSKF säger sig inte kunna acceptera utredningens förslag i de reviderade riktlinjerna vad beträffar följdleveranser. SSKF betecknar förslaget som en liberalisering av gällande riktlinjer, som kan leda till att mer än nu dras in i andra länders stridigheter. SSU säger sig heller inte kunna biträda utredningens förslag om riktlinjer avseende följdleveranser. SSU ifrågasätter också denna riktlinjes förenlighet med neutralitetsbestämmelser. vill att hela det stycke i förslaget till reviderade riktlinjer som handlar som s.k. följdleveranser (reservdelar, ammunition m.m.) stryks. Stycket om följdleveranser beskrivs som en mycket allvarlig liberalisering av den svenska vapenexportpolitiken, som om den genomförs, kommer att öka bidrag till krig runtom i världen. akademikers centralorganisation () ironiserar i sitt yttrande över förslaget till skärpning av ifrågavarande villkorliga exportförbud för stater där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer och säger sig utgå ifrån att den nya formuleringen innebär att ingen export av något slag till sådan stat skall förekomma, dvs. att ingen åtskillnad görs mellan krigsmateriel och exempelvis livsmedel. Export av livsmedel kan enligt organisationens yttrande vara av större värde än vapen när det gäller att konservera en regim som brutalt undertrycker mänskliga rättigheter. Enligt mening bör man därför inte generellt koppla samman vapenexport med frågan om mänskliga rättigheter. välkomnar de reviderade riktlinjernas skärpta formulering beträffande export till länder som kränker mänskliga rättigheter men betonar att det som följd härav också måste komma till en reell skärpning i fråga om ländervalet. och betecknas av föreningen som exempel på länder där omfattande och grova kränkningar förekommer. 5.5 Sambandet mellan krigsmaterielexport och det svenska försvarets egna behov Om det nära samband som enligt utredningen bör råda mellan krigsmaterielexporten och det svenska försvarets egna behov på kortare eller har några instanser yttrat sig mer utförligt. Detsamma gäller uttalandet i utredningen att någon utveckling eller tillverkning av krigsmateriel, som är inriktad enbart på utländska marknader, inte bör förekomma. Enligt FMV:s uppfattning finns ingen onödig utvecklingskapacitet inom den svenska försvarsindustrin, men ändå måste en långsiktig anpassning ske till framtida försvarsekonomiska förutsättningar. FFV säger sig länge ha arbetat i enlighet med de av utredningen framförda grundsatserna, att den krigsmaterieltillverkade industrin inte bör vara större än som är säkerhets- och försvarspolitiskt motiverat och att någon utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska marknader sålunda inte bör förekomma. FFV är därför berett att acceptera principen, men endast under förutsättningen att inte ett alltför snävt betraktelsesätt blir vägledande för tillståndsgivningen. Inte enbart materiel upptagen i försvarets fastställda anskaffningsplaner bör enligt FFV sålunda utgöra förutsättning för exporttillstånd. Vid sidan om beslutad anskaffning måste det kunna ligga i försvarets intresse att viss materiel utvecklas och/eller tillverkas för export. Det svenska försvaret kan ju vilja ha en beredskap för att sådan materiel senare blir upptagen i planerna eller anse att viss verksamhet och förkovran inom ett produktområde senare kan komma försvaret till godo beträffande samma eller likartad produkt. FFV önskar i sammanhanget också betona att en alltför restriktiv svensk behandling av utvecklingsuppdrag från utlandet kan medföra en motsvarande behandling av dylika uppdrag i motsatt riktning, varigenom risk för isolering av svensk försvarsindustri skulle uppstå. FFV framhåller vidare att ammunitionsindustrins betydelse för produktion i kris- och kristider är stor och att industrin bör få klara besked om de verksamhetsgrenar som prioriteras av staten i dess egenskap av beställare. FFV understryker också att när det talas om det svenska försvarets behov, så är det dess behov i såväl fred som kris och krig som avses. Det är enligt FFV med andra ord kris- och krigsproduktionen som blir storleksnormerande även för försvarindustrins utlandssamverkan. RRV erinrar om att utredningen i sina direktiv anmodats att även överväga om exportbehovet med hänsyn till det svenska försvarets intressen är större eller mindre beträffande olika materielkategorier men anser att utredningen avstått från att göra sådana bedömningar. Enligt RRV hade en sådan analys varit värdefull, eftersom ett av de föreslagna huvudkriterierna bland annat går ut på att exporten skall bedömas nödvändig för det egna försvarets behov. RRV anser det möjligt att dra vissa slutsatser redan av de i utredningen framlagda statistiska uppgifterna. Verket ser i dessa två trender, som kan innebära att värdet av att upprätthålla en inhemsk försvarsindustri av beredskapsskäl minskar. Dels har försvarsindustrins export ökat både generellt och som andel av företagens totala produktion, dels har importandelen för både förvarsindustrin och försvaret ökat över en längre tidsperiod, vartill kommer att exportandelarna i hög grad varierar mellan olika kategorier av krigsmateriel. Om svensk försvarsindustri alltmer exporterar sin produktion som försvaret och försvarsindustrin alltmer blir beroende av utländska komponenter, kan man enligt RRV ifrågasätta om det finns något samband mellan försvarets behov och krigsmaterielexporten. Om dessa trender fortsätter, måste det föreligga särskilda utrikespolitiska förhållanden för att motivera en inhemsk försvarsindustri på nuvarande nivå, framhåller RRV. 5.6 Utveckling inriktad enbart på utländska marknader Utredningens konstaterande, att någon utveckling och tillverkning enbart inriktad på utländska marknader inte bör få förekomma, har föranlett vissa kritiska påpekanden. FOA anser att detta uttalande från utredningen kan leda till allvarliga missförstånd och därför behöver omformuleras. Om t.ex. en viktig svensk kompetens riskerar att gå förlorad men kan vidmakthållas genom att berörd industri går in som underleverantör till ett ''''''''godkänt'''''''' lands försvarsindustri i ett av dess projekt, så bör detta enligt FOA:s tolkning av utredningens egentliga intentioner ändå vara tillåtet. En mera adekvat formulering hade därför enligt FOA varit: ''''''''Andra kompetenser och resurser för utveckling och produktion av krigsmateriel än de som bör finnas för den svenska försvarsmaktens behov och därför inriktade på enbart utländska marknader bör sålunda inte förekomma.'''''''' Också Krigsvetenskapsakademien anmärker på nu ifrågavarande uttalande i utredningsbetänkandet och påpekar att endast i undantagsfall, och då oftast mindre utvecklade länder, godtar mottagarlandet utan vidare en befintlig konstruktion eller produkt. Anpassningar måste då göras till förhållandena hos köparen. Regelsystemet och tillämpningarna måste därför enligt mening kunna medge sådant som anpassningar, vidareutveckling och utveckling av nya generationer av svenska lösningar i syfte att tillmötesgå mottagarlandets önskemål eller krav. anser att det ligger en riskabel motsägelse i den nu aktuella utredningstesen. Organisationen frammanar antagandet att ett vänskapligt och stabilt land -- såsom ett nordiskt grannland -- vill uppdra åt svensk försvarsindustri att utveckla och producera ett nytt vapensystem, som inte har råd med eller kortsiktigt behov av. Genom att avstå från en sådan eventuell beställning, skulle vårt land kunna gå miste om möjligheterna att vidmakthålla kompetens som i ett senare skede kan behövas, påpekar .