prop · GF03161 · 1992-01-01 00:00:00 — I propositionen föreslås vissa ändringar i minerallagen (1991:45). Den första ändringen innebär att då tillåtligheten av ett mineralföretag prövas enligt de lagar som är anknutna till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL) skall en intresseavvägning enligt NRL endast ske i ärendet om bearbetningskoncession enligt minerallagen. Vidare föreslås en möjlighet att förordna om utredning då ett mineralföretag kan leda till väsentliga skador på jord- eller skogsbruket. Lag om ändring i minerallagen (1991:45) Härigenom föreskrivs i fråga om minerallagen (1991:45) dels att 4 kap. 2 § och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 kap. 6 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Koncession skall meddelas, om 1. en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad, 2. sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten och 3. fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I ärenden om beviljande av koncession skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Om ett ärende om beviljande av koncession avser ett företag vars tillåtlighet skall prövas enligt flera av de lagar som anges i 1 kap. 2 § lagen om hushållning med naturresurser m.m., skall 2 och 3 kap. samma lag tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. I ärenden om beviljande av koncession skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. fogas till ansökan. Denna beskrivning skall även ligga till grund för tillämpningen av 2 och 3 kap. samma lag enligt andra och tredje stycket. Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Söker någon koncession på en fyndighet, får förordnande om behövlig utredning meddelas, om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket och om frågan inte kan bedömas på annat sätt. Förordnande meddelas av beträffande jordbruket och av beträffande skogsbruket. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med . Sökanden i koncessionsärendet skall ersätta kostnaderna för utredningen. Om det finns särskilda skäl får han befrias från ersättningsskyldigheten helt eller delvis. Ersättningen för utredningen bestäms av den myndighet som har förordnat om utredningen. I fråga om överklagande av beslut enligt denna lag gäller följande. Beslut av bergmästaren i frågor som gäller undersökningstillstånd Kammarrätten Beslut av bergmästaren i frågor som gäller meddelande av bearbetningskoncession, tillstånd till överlåtelse av koncession eller ändring av villkoren för en koncession Regeringen av bergmästaren i frågor om förlängning av giltighetstiden för en bearbetningskoncession enligt 4 kap. 10 § Regeringen av bergmästaren i andra frågor som gäller bearbetningskoncession Kammarrätten Tillstånd av bergmästaren till byggande av väg enligt 3 kap. 3 § andra stycket geologiska undersökning Beslut av bergmästaren i fråga som avses i 3 kap. 7 § Förhandsbesked av bergmästaren enligt 4 kap. 9 § tredje stycket geologiska undersökning Tillstånd av bergmästaren att lägga igen utfraktsväg, ort eller borrhål enligt 5 kap. 8 § eller 13 kap. 6 § geologiska undersökning Beslut av bergmästaren i ärende om ersättning enligt 7 kap. 1 § Den fastighetsdomstol inom vars område marken som tvisten gäller eller större delen därav är belägen Beslut av förrättningsmyndigheten i 8 kap. 7 § Den fastighetsdomstol inom vars område marken som tvisten gäller eller större delen därav är belägen Beslut av förrättningsmyndigheten i ärende om markanvisning Den fastighetsdomstol inom vars område marken som tvisten gäller eller större delen därav är belägen Tillstånd av bergmästaren att lägga ned gruva eller motsvarande anläggning enligt 14 kap. 4 § tredje stycket geologiska undersökning Beslut av bergmästaren i andra frågor enligt denna lag Kammarrätten Beslut av i frågor som avses i 3 kap. 6 § Regeringen av i frågor om prövande av säkerhet enligt 17 kap. Kammarrätten Beslut av eller enligt 8 kap. 6 a § första eller fjärde stycket. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Föredragande: statsrådet . Proposition om ändringar i minerallagen Regeringen lade i propositionen (prop. 1988/89:92) om ny minerallagstiftning m.m. fram förslag till dels en ny minerallag, dels förslag till vissa därav föranledda lagändringar. En av dessa föreslagna lagändringar avsåg en ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL). Ändringen innebar att om ett exploateringsföretag skall prövas enligt flera av de lagar som är anknutna till NRL skall en avvägning enligt NRL bara ske vid den första prövningen. antog huvuddelen av de förslag som lades fram i propositionen men beträffande den föreslagna ändringen i NRL ansåg att frågan borde övervägas ytterligare varför regeringen borde förelägga ett nytt förslag i detta hänseende. Dessutom ansåg att det i minerallagen borde införas en möjlighet för lantbruksstyrelsen att i vissa fall förordna om särskild utredning av ett större mineralföretags konsekvenser för jord- eller skogsbruket. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över ett förslag till ändringar i minerallagen. Lagförslaget och lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1 resp. bilaga 2. Lagrådet har i sak godtagit de framlagda förslagen. Beträffande det föreslagna nya tredje stycket i 4 kap. 2 § minerallagen har dock lagrådet riktat kritik mot att bestämmelsen placeras i minerallagen i stället för i naturresurslagen. Med hänsyn till dels att bestämmelsen endast skall vara tillämplig beträffande exploateringsföretag som kräver koncession enligt minerallagen, dels att bestämmelsen är av utpräglad undantagskaraktär föreslår jag emellertid att bestämmelsen tas in i minerallagen. I förhållande till lagrådsremissen har några redaktionella ändringar vidtagits i den föreslagna lagtexten till 4 kap. 2 § minerallagen. 2 Prövning enligt naturresurslagen Minerallagen (1991:45), som träder i kraft , innebär i korthet följande. Lagen gäller undersökning och bearbetning av fyndigheter av ett antal i lagen angivna mineraliska ämnen, s.k. koncessionsmineral. Med undersökning avses arbete i syfte att påvisa en fyndighet av ett koncessionsmineral och att utröna fyndighetens sannolika ekonomiska värde och dess beskaffenhet i övrigt. Med bearbetning avses utvinning och tillgodogörande av ett koncessionsmineral. För att få bedriva undersökningsarbete krävs undersökningstillstånd. Sådant skall meddelas om det finns anledning att anta att undersökning i det aktuella området kan leda till fynd av koncessionsmineral och sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Om arbetet avser olja, gasformiga kolväten eller diamant krävs dessutom att sökanden visar att han är lämplig att bedriva sådant arbete. För att få bedriva bearbetning krävs bearbetningskoncession. Sådan skall meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad, om sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten och om fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren. I ärenden om bearbetningskoncession skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL) tillämpas. I den delen skall bergmästaren samråda med . I regeringens proposition (prop. 1988/89:92) om ny minerallagstiftning m.m., som ligger till grund för minerallagen, berördes frågan om NRL:s tillämpning i ärenden om mineralexploatering ganska ingående av föredraganden. Inledningsvis konstaterade han att den föreslagna minerallagen måste anknytas till NRL och föreslog därefter att anknytningen sker på det sättet att en avvägning enligt 2 och 3 kap. NRL görs i ärenden om bearbetningskoncession. Härefter tog departementschefen upp en för mineralindustrin viktig fråga, nämligen NRL-avvägningens bindande verkan vid senare prövning av en mineralexploatering enligt andra NRL-anknutna lagar. Inledningsvis konstaterade departementschefen att mineralföretag inte bara kräver koncession enligt minerallagen utan att det också i de allra flesta fall krävs tillstånd enligt miljöskyddslagen, vattenlagen, samt naturvårdslagen. Samtliga dessa lagar är knutna till NRL, vilket innebär att en avvägning enligt NRL skall ske i ärenden om tillstånd enligt dessa lagar. Sådana återkommande intresseavvägningar då ett mineralföretag prövas enligt olika lagar var dock enligt departementschefen inte acceptabelt och han anförde i den delen i huvudsak följande. Prospekteringsverksamheten är en i tiden utdragen process, som kan pågå från den första prospekteringsåtgärden till dess gruvan öppnas. Arbetet kräver avsevärda investeringar och det ekonomiska utfallet är alltid osäkert. Endast cirka en procent av prospekteringsinsatserna leder till bearbetning, vilket innebär att intäkterna från en fyndighet skall täcka inte bara kostnaderna för prospektering av fyndigheten utan också kostnaderna för all prospektering som inte leder fram till bearbetning. Med hänsyn till de förhållanden som sålunda gäller inom mineralindustrin är det av största vikt att en prospektör får så säkra garantier som möjligt för att han får bearbeta de fyndigheter han påträffar. Sedan naturresurslagen nu har införts måste självfallet mineralindustrins verksamhet prövas utifrån de förutsättningar som anges i den lagen. Sett ur den enskilde prospektörens synvinkel innebär dock detta att han inte längre har samma garantier som tidigare för att han får bearbeta en påträffad fyndighet. Han kan inte heller genom egna åtgärder påverka utgången av den intresseavvägning som skall ske. Vid den NRL-prövning som görs i ärendet om bearbetningskoncession har prospektören i normalfallet inte lagt ner alltför stora kostnader inom undersökningsområdet, varför den förlust som uppstår vid ett eventuellt avslag trots allt bör kunna accepteras. Om en meddelad koncession inte blir bindande i markanvändningsfrågan och en osäkerhet kvarstår huruvida fyndigheten får bearbetas eller ej, ökar skadeverkningarna för den enskilde prospektören. De ekonomiska skadorna vid ett avslag på ett senare stadium blir av betydligt större omfattning. Även efter koncessionsbeslutet fortsätter undersökningsarbetet och det kan ta innan mineralutvinning påbörjas och behövliga tillstånd enligt annan lagstiftning söks. Den ekonomiska planeringen försvåras om man måste räkna med att gjorda investeringar plötsligt kan gå till spillo genom ett avslag. En rationell gruvdrift kräver ett visst mått av malmreserver i form av obearbetade fyndigheter. Dessa reserver kan inte betecknas som säkra om koncessionerna för dessa fyndigheter inte är bindande. Jag anser därför att det skulle påverka mineralindustrin negativt i en omfattning som inte är acceptabel om ytterligare en prövning av markanvändningen för det avsedda ändamålet måste göras utöver den som görs i koncessionsärendet. Jag föreslår därför att någon ytterligare intresseavvägning enligt naturresurslagen utöver den som görs i ärendet om bearbetningskoncession inte skall göras vid en efterföljande prövning av verksamheten enligt annan lagstiftning. Detta innebär alltså att då en tillämnad mineralbearbetning skall prövas enligt efterkommande lagstiftning, främst miljöskyddslagen, detta skall ske utan att man ånyo gör en intresseavvägning enligt naturresurslagen. Den avvägning som gjordes i koncessionsärendet skall alltså gälla alltjämt. I övrigt skall en fullständig prövning ske enligt all efterkommande lagstiftning. Avslutningsvis vill jag ånyo betona vikten av att all mineralbearbetning sker med beaktande av alla de krav som samhället har ställt upp till skydd för miljön och naturvården. Dessutom konstaterade departementschefen att sådana återkommande intresseavvägningar även kunde bli aktuella vid andra typer av exploateringsföretag än gruvor. Enligt hans mening fanns det inte heller i sådana fall några bärande skäl för att tillåtligheten från hushållningssynpunkt ställs under prövning. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslogs i propositionen att en bestämmelse skulle tas in i 1 kap. 2 § NRL som innebar att, om tillåtligheten av ett visst exploateringsföretag eller annat ingrepp i miljön skulle prövas enligt någon av de lagar som anges i paragrafen, bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skulle tillämpas endast vid den prövning som först äger rum. Under ärendets behandling i näringsutskott anförde och betänkligheter mot den föreslagna ändringen i NRL. Med anledning härav ombads bostadsutskottet att yttra sig i frågan. I sitt yttrande avstyrkte bostadsutskottet att den föreslagna ändringen i NRL genomfördes för tillfället och föreslog i stället att frågan utreddes ytterligare. Enligt bostadsutskottet borde regeringen kunna förelägga ett nytt förslag i detta hänseende i sådan tid att en ändring i NRL kan träda i kraft med den nya minerallagen. I sitt betänkande (1990/91:NU7) hänvisade näringsutskottet till bostadsutskottets yttrande och rekommenderade att den av bostadsutskottet anvisade handlingslinjen följs. uttalade näringsutskottet att det fann den av regeringen föreslagna nya bestämmelsen i NRL lämplig såvitt gäller exploateringsföretag på mineralområdet. ställde sig bakom näringsutskottets uttalande (rskr. I enlighet med uppfattning lägger jag nu fram ett förslag som innebär att, beträffande exploateringsföretag på mineralområdet, någon ytterligare intresseavvägning enligt naturresurslagen utöver den som görs i ärendet om bearbetningskoncession inte skall göras vid en efterföljande prövning av verksamheten enligt annan lagstiftning. Undantagskaraktären av regleringen bör komma till uttryck genom att bestämmelsen införs i minerallagen och inte i NRL. Däremot behövs enligt min mening ingen ändring i de andra lagarna som kan tillämpas vid prövning av mineralföretag. Detta följer av den allmänna grundsatsen om företräde för speciallagstiftning. Mitt förslag innebär en avvikelse i förhållande till förslaget i den ursprungliga minerallagspropositionen men förslaget innebär ändå att regeringen fullföljer det uppdrag som har lämnat. Den föreslagna regleringen innebär ett undantag, dikterat av mineralnäringens mycket speciella situation, från huvudregeln att NRL skall tillämpas även när ett projekt skall prövas enligt andra NRL-anknutna lagar. Därför är det viktigt att den avvägning som görs i koncessionsärendet enligt 2 och 3 kap. NRL är allsidig och övergripande. Det är viktigt att det finns ett ordentligt beslutsunderlag och, som framhållits tidigare, är det givetvis viktigt att även miljöaspekterna får en grundlig belysning och beaktas i beslutet. Därför bör föreskrivas att det i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession skall till ansökan fogas en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL. Detta överensstämmer med vad som uttalades i regeringens proposition (prop. 1990/91:90) En god livsmiljö, som ställde sig bakom (1990/91:BoU18, rskr. Denna beskrivning skall också ligga till grund för tillämpningen av 2 och 3 kap. NRL. 3 Utredning av ett mineralföretags konsekvenser I sitt remissyttrande över det utredningsbetänkande som låg till grund för regeringens proposition om ny minerallagstiftning m.m. framhöll lantbruksstyrelsen att gruvföretag är att jämföra med större vattenföretag. Enligt vattenlagen får lantbruksstyrelsen förordna om behövlig utredning om ett vattenföretag kan medföra väsentlig skada på rennäringen eller jordbruket. Lantbruksstyrelsen ansåg att en motsvarighet till denna möjlighet borde införas i den nya minerallagen med avseende på både rennäringen och jordbruket. I en motion i anfördes att lantbruksstyrelsen borde ges möjlighet att föranstalta om utredning om skadeverkningarna av ett större mineralföretag för jord- och skogsbruket och rennäringen. Vid behandlingen av regeringens proposition om ny minerallagstiftning m.m. ansåg näringsutskottet att de önskemål som framförts i motionen borde tillgodoses såvitt gäller jord- och skogsbruket. Utskottet ansåg därför att regeringen borde anmodas att med det snaraste föreslå erforderligt tillägg till den föreslagna minerallagen i nu angivet hänseende, så att bestämmelsen i fråga kan träda i kraft med lagen i övrigt. ställde sig bakom näringsutskottets uttalande. Jag lägger nu därför fram förslag om att utredning om skadeverkningarna av ett mineralföretag får företas om företaget kan leda till väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Sådan utredning bör få företas i ärendet om bearbetningskoncession eftersom man först då kan bedöma ett mineralföretags inverkan på omgivningen och det först då kan uppstå väsentliga skador på jord- eller skogsbruket. Om en sådan utredning genomförs bör den ligga till grund för den intresseavvägning enligt NRL som gör i koncessionsärendet. Förordnanden om utredning bör ges av när skogsbruket berörs. När jordbruket berörs bör förordnanden ges av , som ersatte lantbruksstyrelsen. Frågan om prövning av undersökningstillstånd i nationalparker, naturreservat och obrutna fjällområden har tidigare aktualiserats i . Eftersom prospektering i vissa fall kan innebära kraftiga ingrepp i den fysiska miljön utan att för den skull bearbetningskoncession senare kan meddelas finns det skäl att överväga en förstärkning av möjligheterna att reglera prospektering inom en del områden. Frågan bereds inom . I enlighet med vad jag nu har anfört har det inom upprättats förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45). Jag har i detta ärende samrått med statsråden och . 4 kap. 2 § I paragrafens andra stycke stadgas att i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL) tillämpas. Exploateringsföretag som kräver bearbetningskoncession enligt minerallagen kräver regelmässigt även tillstånd enligt annan lagstiftning, t.ex. miljöskyddslagen och vattenlagen. Nuvarande ordning innebär att vid prövning av företaget skall 2 och 3 kap. NRL tillämpas i såväl ärendet enligt minerallagen som i efterkommande prövningar enligt miljöskyddslagen, vattenlagen, etc. införs ett nytt tredje stycke enligt vilket prövningen enligt 2 och 3 kap. NRL skall göras endast en gång, nämligen i koncessionsärendet enligt minerallagen. Avgörandet i detta ärende blir bindande, såvitt avser tillämpningen av 2 och 3 kap. varför dessa kapitel i NRL inte skall tillämpas vid den prövning av exploateringsföretaget som därefter görs enligt annan lagstiftning. Vad som avgörs i koncessionsbeslutet enligt minerallagen torde normalt vara dels tillåtligheten av mineralutvinning av viss inriktning och omfattning, dels vissa mer övergripande villkor om hänsyn till allmänna intressen som skall uppfyllas i den fortsatta projekteringen. Den prövning som skall göras enligt annan lagstiftning torde normalt aktualiseras i ett senare skede av koncessionens giltighetstid och avse mer detaljinriktade frågor. Det nya tredje stycket innebär att någon omprövning därvid inte skall göras av företaget med tillämpning av 2 och 3 kap. NRL. Däremot är det avsett att de övergripande villkor till skydd för motstående intressen som uppställts i det ursprungliga koncessionsbeslutet skall kunna ges en mer preciserad utformning. Dessa mer preciserade villkor måste dock ligga inom ramen för de ursprungligen uppställda villkoren. Om ytterligare mark eller vatten senare behöver tas i anspråk för företaget blir det fråga om ett nytt företag i NRL:s mening. En förnyad intresseavvägning med tillämpning av 2 och 3 kap. NRL får då göras beträffande det begärda områdets användning. Om man, inom det ursprungliga området, vill utöka sin verksamhet på ett sådant sätt att omgivningen påverkas, kan detta bara ske inom ramen för de villkor som ställts upp i tillståndet till skydd för de motstående intressena. Vill man gå utöver dessa villkor måste villkoren ändras. I ett ärende om ändring av villkoren skall 2 och 3 kap. NRL tillämpas. Det är alltså viktigt att notera att den bindande verkan som prövningen enligt minerallagen får endast gäller det företag som prövats i ärendet, dvs. ett företag förlagt till ett visst område och med en viss medgiven inverkan på motstående intressen. Bestämmelserna i det nya tredje stycket gäller inte om företaget skall prövas av regeringen enligt 4 kap. NRL. I ett nytt fjärde stycke föreskrivs att i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession skall till ansökan fogas en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL. Av 5 kap. 3 § NRL framgår att en sådan beskrivning skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Frågan har också behandlats i regeringens proposition (prop. 1990/91:90) En god livsmiljö s. 186 ff. Miljökonsekvensbeskrivningen utgör alltså en väsentlig och viktig del av beslutsunderlaget vid den tillämpning av 2 och 3 kap. NRL som avses i paragrafens andra och tredje stycke. Det är givetvis angeläget att prövningsmyndighetens avgörande utformas så att det tydligt framgår hur bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL har beaktats. 8 kap. 6 a § Efter mönster från 11 kap. 10 § vattenlagen införs i paragrafen en möjlighet att förordna om behövlig utredning när ett mineralföretag kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Förordnande får meddelas i ärenden om beviljande av bearbetningkoncession. I koncessionsärenden skall göra en avvägning enligt NRL mellan intresset att bearbeta fyndigheten och motstående intressen, exempelvis jord- och skogsbruket. Därvid kommer att från berörda myndigheter inhämta de uppgifter som behövs för att bedöma den inverkan mineralföretaget kan få på andra intressen som skall beaktas enligt NRL, däribland jord- och skogsbruket. Först om de uppgifter som har inhämtat i ärendet inte ger tillräckligt underlag för att göra en avvägning enligt NRL får förordnande om utredning meddelas. En förutsättning för att förordnande skall få meddelas är att mineralföretaget kan leda till väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Förordnande meddelas av såvitt gäller skador på jordbruket och av såvitt gäller skador på skogsbruket. Om förutsättningar finns för att förordna om utredning beträffande både jordbruket och skogsbruket bör utredningsarbetet samordnas för att nedbringa kostnaderna. I andra stycket stadgas att samråd skall ske med innan förordnande om utredning meddelas. Syftet med detta samråd är att utröna huruvida har ett tillräckligt underlag för intresseavvägningen enligt NRL. Om så är fallet får, som nämndes, förordnande inte meddelas. Enligt huvudregeln i tredje stycket skall sökanden svara för kostnaderna för undersökningen. Om det föreligger särskilda skäl kan han dock befrias från ersättningsskyldigheten helt eller delvis. Särskilda skäl kan vara att kostnaderna väsentligt överstiger vad sökanden kunde förutse vid förordnandet eller att kostnaderna har blivit orimligt stora till följd av det sätt på vilket utredningen har bedrivits. 16 kap. 1 § Genom ett tillägg i paragrafen förordnas att jordbruksverkets och beslut enligt 8 kap. 6 a § får överklagas hos kammarrätten. De beslut som får överklagas är dels myndigheternas beslut att förordna om utredning enligt första stycket, dels myndigheternas beslut enligt fjärde stycket om sökandens ersättningsskyldighet för utredningen, varvid jämkningsregeln i tredje stycket kan komma att tillämpas. har i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106), som avlämnades till regeringen , bl.a. föreslagit att i princip alla mål där kammarrätten är första instans i fortsättningen skall prövas av länsrätten som första instans.