prop · GG03111 · 1992-12-31 00:00:00 — Det ankommerockså på varje land att avgöra på vilken konstitutionell nivå transformeringenskall ske. Enligt 7 § har de avtalsslutande parterna påmotsvarande sätt rätt att välja form och metod för hur direktiven skallinförlivas med nationell rätt. Den svenska lagstiftaren har således i principtämligen fria händer vid valet av transformeringsmetod. En annan sak är attdirektiven kan vara så detaljerade och tekniskt utformade att det i praktikenär svårt att vid transformeringen awika från deras ordalydelse. Detta kommeratt belysas i det följande. Vad så gäller frågan på vilken konstitutionell nivå nyaregler om leksakers säkerhet skall ligga, finns det skäl att peka på attleksaksdirektivet innefattar sådana åligganden för enskilda som enligt 8 kap. 3§ regeringsformen skall meddelas i lag. Enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 fåremellertid regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om skyddför liv, personlig säkerhet eller hälsa, och enligt första stycket 3 fårregeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om bl.a.näringsverksamhet. kan också enligt 11 § samma kapitel bemyndigaregeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter iämnet. Regleringen i leksaksdirektivet är detaljerad och i storutsträckning av teknisk karaktär. I promemorian föreslås därför att direktivetinförlivas med svensk rätt huvudsakligen genom föreskrifter som meddelas avregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Som har anförts (avsnitt 1.1) har genom EES-avtaletförbundit sig att överföra leksaksdirektivet till svensk rätt. Någotkonstitutionellt hinder mot att välja en lagstiftningsteknik av det slag somföreslås i promemorian finns inte. Direktivet är inte ett s.k. minimidirektiv, som kanfrångås till förmån för en högre skyddsnivå. Oavsett på vilken konstitutionell nivå som direktivet införlivas med svensk rätt, måste de föreskrivande organen hålla sig inom de ramar i fråga om krav på säkerhet m.m. som direktivet anger. Det synes re dan därför inte finnas någon grund för principiella betänkligheter mot att låta den huvudsakliga transformeringen ske på myndighetsnivå. Rikedomen på detaljer och direktivets i många stycken tekniska karaktär gör att det ocksä passar bättre att reglerna utformas där. Av betydelse är vidare att sä kerhetskraven i direktivet är avsedda att ges en mera specificerad innebörd genom standarder som utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen. Standardiseringsarbetet kan komma att medföra ändringar i direktivet och in därmed även i de svenska föreskrifterna. Ocksä det talarför en ordning med Prop. 1992/93:111 en fulimaktslag med bemyndiganden. Med hänvisning till det anförda föreslår vi att direkfivetom leksakers säkerhet införlivas med svensk rätt huvudsakligen genom föreskriftersom meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Mende grundläggande förutsättningarna för att leksaker skall få tillhandahållasbör tas in i lag. Produklsäkerhetslagen eller en särskild lag? Bemyndigandereglerna om leksakers säkerhet kan införasantingen i produktsäkerhetslagen eller i en särskild lag.Produktsäkerhetslagen kompletterar den speciallagsstiftning som finns om hurvaror och tjänster skall vara beskaffade. Den är i första hand avsedd atttillämpas på produkter för vilka det inte finns nägra särskildasäkerhetsbestämmelser. Det är visserligen lagtekniskt möjligt att kompletteraproduktsäkerhetslagen med de regler om leksakers säkerhet som behövs. Hittillshar dock speciallagstiftning tillämpats för produkter som är underkastade kravsom är likartade med dem som skall ställas. Enhetlighet i detta hänseendetalar därför enligt regeringens mening för att reglerna om leksakers säkerhetförs in i en särskild lag. Ett ytterligare skäl är att det ter sig lagteknisktmindre lämpligt att bland de generellt utformade bestämmelserna iproduktsäkerhetslagen införa regler som endast avser vissa slag av produkter.Med hänvisning till vad som har sagts nu bör de lagregler som har diskuteratshär tas in i en särskild lag. I promemorian föresläs att lagen om leksakers säkerhetskall heta "Lag mot farliga leksaker". Några remissinstanser harkritiserat denna beteckning. Det har bl.a. anförts att namnet inte är i linjemed direktivets rubrik och att det torde ge ett onödigt negativt intryck.Regeringen föreslår därför att lagen skall heta "Lag om leksakerssäkerhet". Hänvisning till lagens syfte och bakomliggande rättsakter Några remissinstanser efterlyser en hänvisning i lagtextentill och de bakomliggande EG-rättsakterna. Vissa anser också attsyftet med direktivet - och lagstiftningen - bör framgå. Den lag om leksakers säkerhet som vi föreslår härinnehåller till stora delar bemyndiganden. Men den innehåller också betydelsfullamateriella regler. Det ligger därför i linje med vad som uttalas i prop.1991/92:170 (bilaga 1 s. 187) om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet att ilagen ange att den meddelas till uppfyllande av förpliktelser enligtavtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Vad sä gäller syftet medlagen kan hänvisas till specialmotiveringen. 4.4Begreppet "leksaker" Regeringens förslag: Lagen om leksakers säkerhet bör gällaleksaker som är utformade för eller annars klart avsedda att användas av barnunder . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens, sepromemorian s. 38. Remissinstansernahar, med ett undantag, tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. KonsumentgiUesförbundetanser att åldersgränsen i definitionen av leksaker har satts för lågt.Förbundet påpekar att vissa "leksaker", såsom rullbräden ochrullskridskor, används även och är mycket farliga. Förbundet anservidare att undantaget i en bilaga till direktivet i fråga om lekplatsleksakerär diskutabelt. Vidare motsätter sig förbundet, som dess yttrande mästeförstås, marknadsföring av krigsleksaker. Skälen för regeringens förslag: 1 direktivet (artikel 1.1)definieras leksak som "alla produkter eller material som utformats ellerär klart avsedda som leksaker för barn ". Vissa produkter skalldock inte betraktas som leksaker i direktivets mening (artikel 1.2 och bilaga 1till direktivet). Sverigehar åtagit sig att överföra leksaksdirektivet till svensk rätt. Direktivet ärinte något minimidirektiv, som medger avvikelser för andra eller strängaresäkerhetskrav. Det gäller också i fråga om avgränsningen i övrigt avdirektivets tillämpningsområde. Detta innebär att en lag om leksakers säkerhetbör ges samma tillämpningsområde som direktivet. Leksaker bör därfördefinieras på samma sätt som i direktivet, och samma undantag bör göras frånlagens tillämpningsområde som där. Det börframhållas att leksaker som är undantagna från leksaksdirektivets och dentilltänkta lagstiftningens tillämpningsområde kan vara underkastade andrasäkerhetsnormer. Således kan speciallagstiftning av det slag som har redovisatstidigare (avsnitt 4.1) vara tillämplig på dem. Och oavsett hur det förhållersig med den saken gäller produktsäkerhetslagen - med ett undantag som straxskall beröras - även på sådana leksaker. Den avgränsning av leksaksdirektivetstillämpningsområde som görs genom definitionen av "leksaker" ochundantagslistan i bilaga 1 till direktivet innebär således inte någonförsämring av de säkerhetsnormer som gäller i . Det stär dessutomSverige fritt att införa de säkerhetskrav som man önskar i fräga om produktersom faller utanför direktivet, förutsatt att kraven inte kommer i konflikt medandra EG-rättsakter som omfattas av . Enremissinstans har krifiserat undantaget i direktivet för lekplatsleksaker. Detkan då påpekas att sådana normalt inte heller omfattas av produktsäkerhetslagen.Inom EG bereds emellertid ett direktiv om säkerhetskrav för bl.a.utrustning på nöjesfält och lekplatser. 4.5Kraven på leksakers säkerhet m.m. Regeringens förslag: Leksaker som omfattas av lagen måsteuppfylla de krav som föreskrivs i fråga om skydd för hälsa och säkerhet, utformningsamt märkning och annan produktinformation. Kraven skall vara uppfyllda när leksakerna tillhandahållsav en näringsidkare. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak medregeringens, se promemorian s. 38 ff och 60 ff. Enligt promemorian skall kravendock också kunna avse "tillverkning". Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någonprincipiell invändning mot att ett kommersiellt tillhandahållande av leksakerfår ske bara om dessa uppfyller vissa krav. betonar att EG-anpassningeninte får innebära en försämring för , med ökade risker päleksaksområdet. Liksom flera andra instanser framhålls betydelsen av ettsnabbt och smidigt system för skaderapportering. Vidare anförs att deskillnader som finns när det gäller kemiska produkter bör ut i tid.Konsumentverket, , , KonsumentgiUesförbundetsamt Handlingsplan mot buller (M 1992:02) anser att vissa av leksaksdirektivetssäkerhetsnormer ligger på en för låg nivå. SWEDAC och Kooperativa Förbundetanser inte att kraven också skall avse tillverkning. och anser att uttrycket"släppa ut på marknaden", som används i direktivet, bör användas istället för ordet "tillhandahålla" (som används iproduktsäkerhetslagen). Bland annat anförs att, om man använder samma begrepp ilagstiftning som följer av och i rent nationell lagstiftning,begreppet kan komma att få olika betydelser i olika lagar, eftersom de tolkasav olika domstolar. , ochSveriges tillstyrker däremot en terminologi somanknyter till produktsäkerhetslagens. Kemikalieinspektionenoch anser att lagen ocksä bör gälla leksaker som hyrsut. Enligt leksaksdirektivet får leksaker släppas ut påmarknaden bara om de inte innebär risk för användarens eller någon annanpersons säkerhet och hälsa när de används på avsett eller förutsebart sätt medtanke på barns normala beteende (artikel 2.1). En leksak skall, i det skicksom den har när den släpps ut på marknaden, uppfylla de hälso- ochsäkerhetskrav som har fastställts i direktivet. Den förutsebara och normalatidsperioden för leksakens användning måste därvid beaktas (artikel 2.2).Direktivet kräver att medlemsstaterna vidtar alla nödvändiga åtgärder för attsäkerställa att leksaker endast kan släppas ut på marknaden om de uppfyllervissa i bilaga 2 till direktivet närmare angivna s.k. väsentligasäkerhetskrav. Dessa är angivna som allmänna principer och särskilda risker. Allmänna principer Prop. I de allmänna principema uttalas bl.a. att den som använderleksaker skall skyddas mot hälso- och säkerhetsrisker som har samband medleksakers utformning, konstruktion och sammansättning eller som är förenademed leksakers artvändn/("Allmänna principer" 1 a) ochb))..Vidare uttalas att graden av risk som användaren utsätter sig för skallstå i rimlig proportion till den förmåga att hantera risken som barnet ellerden som ser till barnet har. Detta gäller särskilt för leksaker som på grund avsin funktion och storlek och sina särskilda egenskaper är avsedda för barnunder . För att denna princip skall kunna efterlevas, måste det itillämpliga fall särskilt anges en lägsta åldersgräns för den som använderleksaken och om det behövs tillsyn av en annan person för att leksaken skallkunna användas säkert. Etiketter som åsatts en leksak eller dess förpackning,samt medföljande bruksanvisning, skall utförligt och effektivt fästaanvändarens eller tillsynshavarens uppmärksamhet på de risker som är förbundnamed användning av leksaken samt hur dessa risker skall undvikas ("Allmännaprinciper" 2 a) och b) samt 3)). Under rubriken risker anges att vissa egenskaperhos leksaker skall ha närmare angiven beskaffenhet. Leksaker skall exempelvisha erforderlig mekanisk hållfasthet (1 a). De skall bestå av material som inteär eldfarligt (2 a). De skall i fråga om kemiska egenskaper vara så utformadeoch tillverkade att de inte medför hälso- eller skaderisker vid nedsväljning, utandningeller kontakt med hud, slemhinnor eller ögon (3.1). Elektriska leksaker skallinte drivas med en märkspänning som överstiger och ingen del avleksaken får ge en spänning över (4 a). En leksak måste vara så utformadoch konstruerad att den uppfyller kraven på hygien och renlighet för attinfektion, sjukdom och smitta skall undvikas (5). Leksaker får inte innehållaradioaktiva delar eller ämnen i sådana former eller mängder att de kan varaskadliga för barns hälsa (6). I direktivet anges vidare hur det skall styrkas att enprodukt uppfyller säkerhetskraven. Sammanfattningsvis innebär det att leksakenantingen skall ha tillverkats i enlighet med en harmoniserad standard (artikel8.1 a) eller överensstämma med en prototyp som har godtagits av ett godkäntkontrollorgan (dvs. ett anmält organ, artikel 8.2 a). Tillverkaren eller hansauktoriserade representant skall hålla viss information tillgänglig förkontroll av att leksakerna överensstämmer med standarden i fråga (artikel 8.1b) eller prototypen (artikel 8.2b). Enligt direktivet skall vidare vamingar och information omförsiktighetsåt gärder vid användningen av vissa leksaker lämnas i en utsträckning som 23 framgår av bilaga 4 till direktivet (artikel 11.5). Somexempel kan nämnas Prop. 1992/93:111 att leksaker som kan vara farliga förbarn skall vara försedda med viss varningstext (bilagan p 1).Likaså skall rullbrädor och rullskridskor för barn vara försedda medvarningstext (punkt 5). Av remissinstanserna betonar att en EG-anpassninginte får innebära en försämring för med ökade risker på leksaksområdet.Liksom flera andra instanser framhålls betydelsen av ett snabbt och smidigtsystem för skaderapportering. Vidare anförs att de skillnader som finns mellansvenska regler och EG-direktivet i fråga om kemiska produkter bör av itid. Även andra remissinstanser anför liknande synpunkter ochpekar ut risker för vilka säkerhetskraven är högre ställda i än idirektivet. nämner säledes elektriska risker, liksom risker medstrålning från radioaktiva ämnen. Enligt råder detdock ingen motsättning mellan nuvarande svensk praxis och direktivet angåendeinnehåll av radioaktiva ämnen i leksaker. På några punkter ligger direktivet på en lägresäkerhetsnivå än som gäller i . införs genomlagstiftningen bindande föreskrifter om leksakers egenskaper, om informationoch kontroll m.m., som inte har någon motsvarighet . Till dettakommer attregeringen längre fram i detta lagstiftningsärende (avsnitt 4.6) föreslår attproduktsäkerhetslagen även i fortsättningen skall vara tillämplig på leksaker,vid sidan av lagen om leksakers säkerhet. Sammantaget innebär den nyaregleringen att strängare krav kommer att ställas på leksaker. Det finns ocksåskäl att framhålla att inom ramen för arbetet i de europeiskastandardiseringsorganen även i fortsättningen kan verka för att hälso- ochskyddskrav införs på områden där sådana saknas, men ter sig önskvärda, liksomför att existerande krav höjs där de ter sig för låga. Enligt promemorian skall de krav som en leksak skalluppfylla för att få tillhandahållas kommersiellt kunna avse inte bara hälsaoch säkerhet samt produktinformation utan även tillverkning. Detta harkritiserats av ett par remissinstanser. När det i promemorian talas om att en leksak kan varaunderkastad krav med avseende på tillverkning, torde därmed ha åsyftats detförhållandet att direktivet kräver att leksaker skall tillverkas antingenenligt harmoniserade standarder eller så att de överensstämmer med godkändaprototyper (artikel 8). Avsikten har knappast varit att föreskrifter skullekunna meddelas om tillverkningen i andra avseenden. För att undanröjamissförstånd på denna punkt bör inte ordet tillverkning användas i lagen. Avdenna bör däremot framgå att krav skall kunna ställas på en leksaks utformning. Tillhandahållas av näringsidkare Prop. Enligt leksaksdirektivet (artikel 2.1) får en leksaksläppas ut på marknaden bara om den inte innebär en risk för någons säkerhetoch hälsa. Å andra sidan får en medlemsstat inte förhindra att leksaker somuppfyller kraven i direktivet "släpps ut på marknaden" (artikel 4). 1promemorian används inte utttycket "släppa ut på marknaden" utanordet tillhandahålla. Ordet förekommer ocksä i produktsäkerhetslagen. Därtäcker det närmast överJäteJse eller erbjudande om överlåtelse. Enligtpromemorian skall "tillhandahålla" ha samma innebörd som iproduktsäkerhetslagen, liksom utttycket "släppa ut på marknaden" idirektivet om leksakers säkerhet. Avvikelsen från ordalydelsen i direktivet har ifrågasattsav några remissinstanser. Man pekar bl.a. på risken att ordet"tillhandahålla" i lagen om leksakers säkerhet i rättstillämpningenkan konuna att ges en annan innebörd än det har i produktsäkerhetslagen. Enremissinstans har pekat på att det inom EG råder viss oklarhet om huruvida detär fråga om ett "utsläppande på marknaden" redan när en varadistribueras första gången eller om det blir ett "utsläppande" förstdå varan når detaljistledet. Det är onekligen en fördel om samma uttiyck i olika författningarockså ges samma innebörd. Det ligger även ett värde i att, så långt möjligt, enenhetlig terminologi används i författningar som har ett nära samband. Vi föreslåren direkt koppling mellan lagen om leksakers säkerhet och produktsäkerhetslagengenom en uttrycklig hänvisning i den förra lagen till den senare (avsnitt 4.6).Syftet med hänvisningen är att därmed överföra leksaksdirekti-véts s.k.säkerhetsklausul (arfikel 7 i direktivet) till svensk rätt. Det talar för attproduktsäkerhetslagens terminologi i tillämpliga delar bör användas även ilagen om leksakers säkerhet. Det kan tilläggas att denna terminologi har enallmänt vedertagen innebörd. Det är ett ytteriigare skäl för denna hållning. Lösningen kan dock te sig mindre lämplig om det står klartatt utttycket inte kommer att ha har samma innebörd i de båda lagarna.Produktsäkerhetslagen kan fillämpas på varje tillhandahållande av en farligkonsumentprodukt, oavsett i vilket distributionsled det sker. Frågan är då hurleksaksdirektivet skall tolkas i detta avseende. I avsaknad av vägledning i form av ett rättsligt avgörandeav behörigt organ inom EES, får tolkningen göras med utgångspunkt i direktiveti dess helhet, inklusive dess ingress. Frågan blir således vad som därvidframstår som den mest rimliga tolkningen. Det kan då inledningsvis konstateras att direktivetinnehåller en definition av utttycket "släppa ut på marknaden". Iartikel 2.3 sägs således att utttycket i detta direktiv avser "bådeförsäljning och gratisutdelning". Dock sägs inget om vilketförsäljningsled som avses. Men att gratisutdelning utttyckligen nämns kan tydapå att man har haft det sista distributionsledet - överiåtelse fill de slutligabrukarna - i tankarna. Gratisutdelningar av enklare leksaker till barn ellerderas föräldrar - säsom reklamballonger eller plastfigurer i flingpaket- är på sina håll en ganska vanlig företeelse. Något utttyckligt stöd Prop.1992/93:111 för att det är sädana gratisutdelningar som åsyftas ges dock inte idirektivet. Direktivet innehåller i övrigt vissa andra - i och för signågot motstridiga -tolkningsdata av intresse. I ingressen talas således om"marknadsföring" av leksaker. Det sägs att bl.a. marknadsföringen avleksaker bör göras till föremål för enhetliga regler, som grundas på demålsättningar för skyddet av konsumenters hälsa och säkerhet som anges i enviss angiven EG-rådsreso-lution. Att man nämner marknadsföring skulle kunna tyda på attavsikten har varit att krav på säkerhet m.m. skall vara uppfyllda närhelst -och oavsett i vilket led - som en leksak saluförs. Möjligen fär en sådantolkning stöd i artikel 3, som säger att medlemsstaterna skall vidta allanödvändiga åtgärder för att säkerställa att leksaker endast kan släppas ut påmarknaden om de uppfyller de väsentliga säkerhetskraven. Detta skulle kunnainnebära att en medlemsstat får ingripa mot den näringsidkare idistributionskedjan -tillverkare eller importör, grossist eller detaljist -som bäst bedöms kunna uppfylla ändamålet med ingripandet. Man kan å andra sidan finna stöd för slutsatsen att det ärden som först överlåter leksaken på marknaden som är den person som"släpper ut den". Vad som sägs i direktivet om systemet med kontrollav att en leksak stämmer överens med säkerhetskraven och standard ellerprototyp pekar i den riktningen. Enligt artikel 8.1 a och 8.2 a måste en leksak förses medett EG-märke innan den släpps ut på marknaden. Med åsättandet av märketbekräftar tillverkaren eller dennes representant inom gemenskapen, sägs det, attleksaken överensstämmer med standarden eller prototypen. Tillverkaren ellerhans representant inom gemenskapen skall enligt artikel 8.1 b och 8.2 b hållaviss information om förhållanden rörande själva produkfionen tillgänglig förkontroll. Det sägs vidare att, om varken fillverkaren eller hans auktoriseraderepresentant är representerad inom gemenskapen, informationsskyldighetenligger på "den person som släpper ut leksaken på den gemensammamarknaden". Den mest rimliga innebörden av detta synes vara att det är denperson som inom gemenskapen först tar befattning med varan och överlåter densom skall kunna uppvisa dokumentation om varans egenskaper och tillkomsthistoria. Det är således i viss mån oklart vad utttycket"släppa ut på marknaden" innebär. Det ligger emellerfid bäst i linjemed direktivets konsumentskyddande syfte att uppfatta direkfivet så att kravenpå säkerhet m.m. gäller vid varje tillhandahållande av en leksak på marknaden,oavsett i vilket led det sker. Uttrycket "släppa ut på marknaden"synes därmed - och i ljuset av den definition som finns i direktivet -välsvara mot ordet "tillhandahålla" i produktsäkerhetslagen. Lagrådethar också instämt i denna bedömning. Det kan tilläggas att man varken i eller Storbritannieni sin lagstiftning använder ord som ordagrant motsvarar "släppa ut på markna den". I används således utttycket "supply", som idetta sam- 26 manhangnärmast torde kunna översättas med just tillhandahålla, medan Prop.1992/93:111 man i använder det vidare begreppet "markedsf0re",dvs. Medhänvisning till vad som har anförts föreslår vi att ordet "tillhandahålla"används i lagen om leksakers säkerhet som en motsvarighet fill leksaksdirektivetsutttyck "släppa ut på marknaden". Enligtpromemorian skall en lag om leksakers säkerhet vara tillämplig endast påsådana leksaker som tillhandahålls av en näringsidkare i hans rörelse. Somnärmare utvecklas i promemorian (s. 58) har denna avgränsning klart stöd idirektivet. Även regeringen anser därför att den bör göras. Ordet"tillhandahålla" avser överlåtelse och erbjudande om överlåtelse mendäremot inte uthyrning. I promemorian föreslås inte att uthyrning av leksakerskall omfattas av lagen. Denna inställning har kritiserats av ett par remissinstansermed hänvisning bl.a. till att produktsäkerhetslagen är tillämplig på varor somhyrs ut. Ävenregeringen anser att det skulle vara lämpligt att göra en lag om leksakerssäkerhet tillämplig också på uthyrning. Såväl säkerhetsskäl som värdet av ättlagen överensstämmer med produktsäkerhetslagen talar för en sådan lösning.Något utttyckligt stöd för att direktivet skulle vara tillämpligt även påuthyrning får man emellertid inte i detta. Utttycket"släppa ut på marknaden" används också i EG-direktivet (89/686/EEG)om personlig skyddsutmstning. har hänvisat till att utttycketi departementspromemorian (Ds 1992:64) Personlig skyddsutrustning påkonsumentområdet - en EG-anpassning till följd av har ansettsomfatta både överiåtelser och upplåtelser (s. 45 f.). Enjämförelse mellan direktiven visar emellerfid att dessa, trots att de båda ärdirektiv enligt den s.k. nya metoden (vilken har berörts tidigare i avsnitt1.2), skiljer sig från varandra i viktiga avseenden. I direktivet om personligskyddsutrustning föreskrivs nämligen inte bara - som i leksaksdirektivet - atten medlemsstat skall vidta åtgärder för att säkerställa att sådana varor somomfattas av direktivet kan "släppas ut på marknaden" endast om de ärofarliga. I direktivet om personlig skyddsutrustning heter det nämligen attvarorna i fråga kan släppas ut på marknaden "och tas i bmk" bara omde är säkra.