prop · GG03104 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:104 Godkännande av konvention om p utlänningars delaktighet i samhällslivet på 1992/93:104 Regeringenöverlämnar denna proposition till . Föredragandevid regeringssanunanträdet har varit chefen för , statsrådetDavidson. Ipropositionen föreslås att godkänner konvention omutiänningars delaktighet i samhällslivet på nivå. Konventionenssyfte är att lägga fast grundläggande krav för att trygga att utlänningar medlaglig hemvist i ett konventionsland dels tillförsäkras rösträtt och valbarheti kommunala val i det landet, dels tillförsäkras yttrandefrihet, mötesfrihetoch föreningsfrihet på nivå. Syftetär vidare att säkra möjligheter att på nivå inrätta rådgivande organför utlänningar med hemvist där. I konventionen uppställs också en delgrundläggande krav på hur delaktigheten utformas. Tillträdettill konventionen kan ske utan lagändringar. 1 1992/93. Godkännande av konvention om Prop. utlänningars delaktighet i samhällslivet på nivå har utarbetats en konvention om utiänningars delaktighet isamhällslivet på nivå (Convention on the Participation of Foreignersin Public Life at Local Level). Initiativ till konventionen togs avEuroparådets styrkommitté för kommunala och regionala frågor (CDLR).Konventionen antogs av ochlades fram för undertecknande . Konventionens engelska textoch en svensk översättning återfinns i bilaga 1. I anslutning till konventionen finns en förklarande rapport med bl.a.en redovisning av hur arbetet med konventionen har bedrivits samt konunentarertill de olika artiklarna. Rapportens engelska text och en svensk översättningåterfinns i bilaga 2. Konventionenhar undertecknats av fyra av medlemsstater. Sverigeundertecknade för sin del konventionen . Ingen medlemsstathar ännu ratificerat den. Konventionen har därför inte trätt i kraft.Konventionen träder i kraft i den månad som följer efterutgången av en period från den dag då fyra medlemsstaterratificerat eller godkänt den (artikel 12). Detsvenska rättssystemet uppfyller enligt regeringens mening de krav somkonventionen ställer. Ett svenskt tillträde till konventionen kan därför skeutan några lagändringar. Ämnesområdet är emellertid sådant att frågan omgodkännande bör underställas . 2 Konventionens innehåll och det svenska rättssystemet Konventioneninnehåller tre kapitel med sammanlagt 19 artiklar och totalt 31 punkter. Om enstat inte vill ansluta sig till alla kapitel, finns möjlighet att undanta vissa(artikel 1). Idet följande redovisas översiktligt artiklarnas innehåll och hur de förhållersig till det svenska rättssystemet. Vad som sägs om kommuner gäller, om inteannat framgår av sammanhanget, även landsting och kyrkliga kommuner. Avartikel 2 framgår att konventionens krav endast tar sikte på utlänningar somhar laglig hemvist i landet. Definitionenav uttrycken "utlänning" och "hemvist" stärruner överensmed den terminologi som används i den svenska utlänningslagstiftningen och ifolkbokföringslagen. Iartikel 3 anges det gmndläggande kravet på att utlänningar med laglig hemvisti ett konventionsland inte får diskrimineras i förhållande till landets medborgaresåvitt avser yttrande-, församlings- och föreningsfrihet. Avden svenska regeringsformen framgår att etniska, språkliga och religiösaminoriteters möjligheter att behålla och utveckla sitt eget kultur- ochsamfundsliv bör främjas (1 kap. 2 §). Enligt 2 kap. 20 § är en utiänning här ilandet likställd med en svensk medborgare, om något annat inte följer avsärskilda föreskrifter i lag. Ttyckfrihetsförordningenoch yttrandefrihetsgrundlagen samt kommunallagstiftningen bygger också påhuvudregeln att utlänningar och svenska medborgare skall behandlas lika. Den i2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900, ändrad senast 1992:355) inskrivnalikställighetsprincipen omfattar alla kommunmedlemmar, oavsett om dessa är svenskamedborgare eller inte. Artikel4 innehåller ett grundläggande krav på att även utlänningars åsikter ochintressen skall fångas upp vid folkomröstning, opinionsundersökning ellernågot liknande förfarande i kommunerna. Densvenska kommunallagens regler om opinionsundersökningar och liknandeförfaranden (5 kap. 34 och 35 §§) och likställigheten mellan kommunmedlemmarna(2 kap. 2 §) samt kyrkolagens (1992:300) regler om opinionsundersökningar (13kap. 23 §) ligger helt i linje med konventionens krav. Detsamma gäller t.ex.folkomröstningsreglerna i 1 kap. 24 § lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i konununer och landsting (omtryckt 1988:198, ändrad senast1991:1693) och reglerna i (1987:10, omtryckt 1987:246,ändrad senast 1992:75) om utstäUning m.m. vid planläggning av mark. Artikel5 innehåller de grundläggande kraven på att medlemsstatema skall säkramöjligheterna att inrätta särskilda rådgivande organ eller att vidta andralämpliga arrangemang för att fånga upp utlänningarnas åsikter och önskemål.Vidare sägs att lämpliga åtgärder skall vidtas för att säkra utlänningarsrepresentation i kommunen och att utlänningarna själva på något sätt skallkunna välja sina representanter. Kbmmunallagstiftningenställer inte upp några begränsningar för konununemas möjligheter attorganisera sin utlänningsverksamhet. Konununalla-gens regler i 2 kap. om dekonununala befogenheterna (den kommunala kompetensen) sammantagna med de ökademöjligheterna till fri nämndorganisation ger i stället kommunerna i stort settfull frihet att bilda särskilda invandrarnämnder eller andra organ för attfånga upp utlänningarnas åsikter och önskemål. Utlänningar,som uppfyller kravet i 4 kap. 2 § andra stycket kommunallagen och i 12 kap. 2§ andra stycket kyrkolagen (treårsregeln), är valbara till kommunalaorgan på samma villkor som svenska medborgare. Treårsregeln Prop.1992/93:104 kommenteras under artikel ö. Närdet gäller utlänningars representation i icke-korrununallagsreglerade organsåsom intressentsammansatta organ, t.ex. invandrarråd, finns inga regler omderas sammansättning, uppgifter eller funktioner. Det står således kommunernafritt att bilda sådana organ. Regeringen ser positivt på att en rad kommunerinrättat sådana organ för olika ändamål. Härkan också nämnas kommunallagens regler om s.k. brukarinflytande (ö kap. 8 och38 §§). Syftet med dessa regler är just att fånga upp åsikter och intressen hosolika grupper av brukare av service. Iartiklarna ö och 7 behandlas utlännings rätt att rösta och kandidera i kommunalaval. Denna rätt förutsätter enligt konventionen att utlänningen uppfyller delegala krav som gäller för medborgarna i respektive konventionsland. I artikelö sägs att utlänning skall tillförsäkras rättigheterna under förutsättning attdenne lagligen och stadigvarande haft sin hemvist i landet under de före valetfem föregående åren. Enligt artikel 7 kan en stat välja att i sina nationellaregler bestämma . Densvenska vallagstiftningen, kommunallagens (4 kap. 2 - 4 §§) och kyrkolagensregler (12 kap. 2 - 4 §§) om rösträtt i kommunala val och valbarheten tillkommunala förtroendeuppdrag (4 kap. 5 och ö §§ kommunallagen respektive 12 kap.5 - 7 §§ kyrkolagen) ligger helt i linje med konventionens krav, I 4 kap. 2 §andra stycket kommunallagen och i 12 kap. 2 § andra stycket kyrkolagen angesatt utländska medborgare har rösträtt när de varit folkbokförda i den 1november de tre åren närmast före valåret. Eftersom valbarheten enligt 4 kap.5 § kommunallagen och 12 kap. 5 § kyrkolagen är kopplad till rösträtten,gäller samma hemvistkrav för utlänningarnas valbarhet som för deras rösträtt. Artikel8 innehåller ett krav på att staterna skall sträva efter att säkerställa attinformation finns tillgänglig för utlänningarna om deras rättigheter ochskyldigheter i det kommunala samhällslivet. Densvenska kommunallagstiftningen innehåller inga regler om kommunernasskyldigheter att informera om sin verksamhet eller om kommunmedlemmarnasrättigheter och skyldigheter. Det får dock anses ligga inom den kommunalakompetensen att ge ut blanketter, broschyrer och annat informationsmaterial päutländska språk. Så sker också i stor utsträckning i kommunerna . Förvaltningslagen(198ö:223, senast ändrad 1991:1059) innehåller dock de grundläggande reglerna om myndigheternas serviceskyldighet (4 och 5 §§). Dessa grundläggande regler styr den service och information myndigheterna skall lämna inte bara till parter och andra intressenter utan också till allmän heten. Här kan också nämnas lagens regler om motivering av och underrät telse om innehållet i beslut och skyldigheten att informera om hur beslut 4 överklagas (20 och 21 §§).I lagen föreskrivs också att myndigheterna vid behov bör anlita tolk när de haratt göra med någon som t.ex. inte behärskar det svenska språket. Regeringen vill i dettasammanhang också peka på de möjligheter att på ett mer samlat sätt spridainformation som ges vid olika former av centrala informationskontor ikommunerna, t.ex. vid medborgarkontor. Artikel9 innehåller regler om när de i konventionen uppställda kraven kan frångås. Detär främst i krigslägen och i andra nödlägen detta kan godtas. Här föreskrivsockså att generalsekreterare skall underrättas både när en statinför begränsningar och när dessa upphävs. Vårregeringsform, tryckfrihetsförordning och yttrandefrihetsgrundlag innehållerinskränkande regler som ligger i linje med konventionens. Enligtartikel 10 skall vaije part till generalsekreterare överlämna allinformation av betydelse rörande lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder somhar vidtagits för att uppfylla konventionens bestänunelser. Något särskiltkontroll- eller sanktionssystem som i den sociala stadgan och i konventionen ommänskliga rättigheter finns dock inte. Konventioneninnehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser om undertecknande, ratifikation,ikraftträdande och anslutning till konventionen (artiklama 11-14). Enligtartikel 15 kan staterna vid anslutning till konventionen, med principen om denlokala självstyrelsen som grund, bestämma på vilka lokala eller regionalasamhällsorgan som konventionen skall vara tillämplig. Härigenom kan vissakommuntyper uteslutas från tillämpningen. Vidarefinns möjligheter att begränsa tillämpningen till visst eller vissa territorierinom en stat (artikel 16). Slutligen finns regler om reservationsrätt (artikel17), uppsägning (artikel 18) och om olika underrättelser till Europarådetsgeneralsekreterare (artikel 19). 3 Svenskt tillträde till konventionen Regeringensförslag: godkänner konvention om utlänningarsdelaktighet i samhällslivet på nivå. Skälenför regeringens förslag: Konventionen har undertecknats av 4 av rådets 22medlemsstater. Ingen medlemsstat har ännu ratificerat den. Konventionen träderi kraft i den månad som följer efter utgängen av en period från den dag då fyra medlemsstater ratificerat eller godkänt den. Konventionens syfte är attlägga fast grundläggande krav för att trygga att Prop. 1992/93:104utlänningar med laglig hemvist i landet ges möjligheter att delta i de offentligakonununala angelägenheterna på ett sådant sätt att deras integration isamhällslivet på nivå underlättas. Det får anses vara en viktiggmndsten i ett demokratiskt styrelseskick. Konventionenbör ses som ett led i strävandena att stärka bofasta utlänningars situation.Härigenom underlättas även rörligheten av personer mellan staterna i Europaoch världen. Dessa strävanden bör som nation självfallet ställa sigbakom. Regeringen anser således att bör ratificera konventionen. ISverige har utlänningars grundläggande rättigheter varit grundlagsfästa underlång tid. De principer som konventionen ger uttryck för är sedan längeinförlivade med det svenska rättssystemet eller i den allmänna förvaltningstraditionen.Det saknas därför anledning att undanta någon punkt vid ratificeringen.Konventionen bör därför tillämpas fullt ut på våra svenska kommunala nivåer,dvs. på kommuner, landsting och kyrkliga kommuner. Etttillträde till konventionen torde inte få några nämnvärda administrativa ellerekonomiska konsekvenser för vare sig staten eller kommunsektorn. Det börnoteras att konventionsförpliktelserna inte är förenade med något särskiltkontroll- eller sanktionssystem. Tillämpningen kommer dock att följas avEuroparådets kommunalkonferens (CLRAE) och styrkommitté för konununala ochregionala frågor (CDLR). Isammanhanget kan också nämnas att ett tillträde till konventionen även ligger ilinje med det förslag till direktiv om rösträtt som EG-kommissionenhar lagt fram (EGT, nr C 24ö). godkännerden av antagna konventionenom utlänningars delaktighet i samhällslivet på nivå. The member States of , signatoryhereto, Consideringthat the aim of is to achieve a greater unity between itsmembers for the purpose of safeguarding and reaiising the ideals and principleswhich are their common heritage, and facilitating their economic and socialprogress while respecting human rights and fundamental freedoms; Reaffirmingtheir commitment to the and indivisible nature of human rights andfundamental freedoms based on the dignity of all human beings; Havingregard to Articles 10, 11, 16 and 60 of the Convention for the Protection of HumanRights and Fundamental Freedoms; Considering that the of foreigners on thenational territory is now a permanent feature of European societies; Considering that foreign residents generaUy have the sameduties as citizens at local level; Aware of the participation of foreign residents inthe life of the local community and the development of its prosperity, andconvinced of the need to improve their integration into the local community,especially by enhan-cing the possibilities for them to participate in localpublic affairs, agreed as follows: 1992/93:104 Bilaga l Signatärstatema, medlemmar av , sombeaktar att syfte är att uppnå en fastare enhet mellan sina medlemmarför att skydda och förverkliga de ideal och principer som utgör derasgemensamma arv och för att underlätta deras ekonomiska och sociala utvecklingmed respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som på nytt bekräftar sin tro på de mänskligarättigheternas och de grundläggande friheternas universella och odelbaranatur, som grundar sig på alla människors värdighet, som tar hänsyn till artiklarna 10, 11, 16 och 60 ikonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna, som beaktar att utlänningars bosättning på det nationellaterritoriet nu är ett permanent inslag i europeiska samhällen, sombeaktar att utlänningar i allmänhet har samma skyldigheter som medborgare påkommunal nivå, som ärmedvetna om att utlänningar aktivt deltar i det kommunala samhällslivet och iutvecklingen av dess välstånd och är övertygade om behovet att förbättra derasintegrering i kommunen, särskilt genom att öka möjligheterna för dem att deltai de kommunala angelägenheterna, har kommit överens om följande. Each Party shall apply the provisions of Chapters A, B and C. However,any may declare, when depositing its instrument of ratification,acceptance, approval or accession, that it reserves the right not to apply theprovisions of either Chapter B or Chapter C or both. Each Party which has declared that it will apply one or two chapters only may, at any subsequent time, notify the Secretary General Varje part skall tillämpa bestämmelserna i kapitel A, B och C. Varjefördragsslutande stat kan emellertid vid deponering av sitt ratifikations-,godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument förklara att denförbehåller sig rätten att inte tillämpa bestämmelserna i antingen kapitel Beller C eller i båda. Varjepart som har förklarat att den kom mer att tillämpa endast ett eller två kapitel kan underrätta generalsekreteraren vid en senare that itagrees to apply the provisions of the chapter or chapters which it had notaccepted at the moment of depositing its instrument of ratification,acceptance, approval or accession. tidpunktom att den samtycker till att tillämpa bestämmelserna i det eller de kapitelsom den inte har godtagit vid deponeringen av sitt ratifikations-,godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument. For the purposes of this Convention, the term"foreign residents" means persons who are not nationals of the Stateand who are lawfully resident on its territory. I denna konvention avses med "utlänningar"personer som inte är medborgare i den staten och som har laglig hemvist på dessterritorium. Chapter A - Freedoms of expression, assembly andassociation Each Party undertakes, subject to the provisions ofArticle 9, to guarantee to foreign residents, on the same terms as to its ownnationals; a) the right to freedom of expression; this right shallinclude freedom to hold opinions and to receive and impart information andideas without interference by public authority and regardless of frontiers.This article shall not prevent States from requiring the licensing ofbroadcasting, television or cinema enterprises; ■ b)the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association withothers, including the right to form and to join trade unions for theprotection of their interests. In particular, the right to freedom ofassociation shall imply the right of foreign residents to form localassociations of their own for purposes of mutual assistance, maintenance andexpression of their cultural identity or defence of their interests inrelation to matters falling within the province of the local authority, aswell as the right to join any association. Kapitel A - Yttrande-föreningsfrihet Varje part åtar sig att med förbehåll för bestämmelsernai artikel 9 tillförsäkra utlänningar, på samma villkor som dess egna medborgare. a)rätt tillyttrandefrihet; denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att motta ochsprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet ochoberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat attkräva tillstånd för radio-, televisions-eller biografföretag, b)rätt tillfrihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däriinbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för attskydda sina intressen. Särskilt rätten till föreningsfrihet innebär rätt för utlänningaratt bilda egna lokala föreningar för att ge ömsesidig hjälp, vidmakthålla ochuttrycka sin kulturella identitet eller för att försvara sina intressen isamband med frågor som ligger inom kommunens verksamhetsområde, liksom rätt attansluta sig till vilken förening som helst. Each Party shall endeavour to ensure that reasonableefforts are made to involve foreign residents in public inquiries, planningprocedures and other processes of consultation on local matters. Varje part skall sträva efter att se till att rimligaansträngningar görs för att få med utlänningar i offentliga undersökningar, iplanerings- och andra samrådsprocesser vad gäller kommunala angelägenheter. ChapterB - Consultative bodies to represent foreign residents at local level Each Party undertakes, subject to the provisions of Article 9, paragraph 1: a) toensure that there are no legal or other obstacles to prevent local authorities in whose area there is a significant number of foreign re sidents from setting up consultative bodies or making other appropriate institutional arran gements designed: i) to forma link between themselves and such residents, ii) toprovide a forum for the discussion and formulation of the opinions, wishes andconcerns of foreign residents on matters which particularly affect them inrelation to local public life, including the activities and responsibilitiesof the local authority concerned, and iii) to their general integration into the life ofthe community; b) toencourage and facilitate the establish ment of such consultative bodies or the ma king of other appropriate institutional arran gements for the representation of foreign resi dents by local authorities in whose area there is a significant number of foreign residents. Each Party shall ensure that representati ves of foreign residents participating in the consultative bodies or other institutional ar rangements referred to in paragraph 1 can be elected by the foreign residents in the local au thority area or appointed by individual associ ations of foreign residents. Kapitel B - Rådgivande organ som företräder utlänningarpå nivå Varje part åtar sig, med förbehåll för be stämmelserna i artikel 9, punkt 1 a) att säkerställa att det inte finns några le gala eller andra hinder för kommuner, inom vars område det finns ett betydande antal ut länningar, att inrätta rådgivande organ eller vidta andra lämpliga institutionella arrange mang avsedda i) att utgöra en förbindelselänk mellan kommunerna ochsådana utlänningar, ii) att vara ett forum för diskussion och formulering avutlänningarnas åsikter, önskemål och intressen i frågor som särskilt berör demvad gäller det kommunala samhällslivet, däri inbegripet den berörda kommunensverksamheter och skyldigheter, och iii) att främja deras allmänna integrering i samhället, b) att uppmuntra och underlätta inrättandet av sådana rådgivande organ eller vidtagandet av andra lämpliga institutionella arrangemang för att utlänningar skall kunna företrädas i kommuner, inom vars område det finns ett be tydande antal utlänningar, Varje part skall säkerställa att företrädare för utlänningar, som deltar i de rådgivande or ganen eller i andra institutionella arrange mang som avses i punkt 1, kan väljas av utlän ningar inom kommunens område eller utses av enskilda invandrarföreningar. ChapterC - to vote in local authority elections Each Party undertakes, subject to the provisions ofArticle 9, paragraph 1, to grant to every foreign resident the right to voteand to stånd for election in local authority elections, provided that hefulfils the same legal requirements as apply to nationals and furthermore hasbeen a lawful and habitual resident in the State concerned for the five yearspreceding the elections. Kapitel C - Rätt att rösta i kommunala val Varje part åtar sig att med förbehåll förbestämmelserna i artikel 9, punkt 1 medge varje utlänning rätt att rösta ochatt ställa upp i kommunala val, under förutsättning att han eller hon uppfyllersamma legala krav som gäller för medborgare och dessutom har varit lagligenoch stadigvarande bosatt i den berörda staten under de före valet 5 föregåendeåren. I* 1992/93. 2.However, a may declare, when depositing its instrument ofratification, acceptance, approval or accession, that it intends to confinethe application of paragraph 1 to the right to vote only. Enfördragsslutande stat kan emellertid för deponering av sittratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentförklara att den avser att begränsa tillämpningen av punkt 1 till endast rättenatt rösta. Each Party may, either unilaterally or by bilateral ormultilateral agreement, stipulate that the requirements laid down inArticle 6 are satisfied by a shorter period of . Varje part kan antingen unilateralt eller genom bilateraleller multilateral överenskommelse bestämma att de hemvistkrav som anges iartikel 6 uppfylls genom en kortare hemvistperiod. Each Party shall endeavour to ensure that information isavailable to foreign residents concerning their rights and obligations in relationto local public life. Varje part skall sträva efter att säkerställa attinformation finns tillgänglig för utiänningar om deras rättigheter ochskyldigheter vad gäller det kommunala samhällslivet. In time uf war or other publie emergency threatening the life of the nation, the rights ac corded to foreign residents under Part I may be subjected to further restrictions to the ex tent strictiy required hy the exigencies of the situation, provided that such restrictions are not inconsistent with the Party"s other obliga tions under intemational law. As the right recognised hy Article 3.a car ries with it duties and responsibilities. it may be subject to such formalities, conditions.