prop · GG03210 · 1992-12-31 00:00:00 — En förutsättning förett sådant bemyndigande är emellertid att begreppet allmän plats i RF har enmera vidsttäckt innebörd än begreppet offendig plats i den nya ordningslagen.Det finns annars inte något utrymme för lokal normgivning, eftersom kommunernasbefogenheter inte kan omfatta andra områden än sådana som utgör allmän platsenligt RF. Somjag inledningsvis har nämnt ger motiven till RF inte någon klar ledning om vadsom avses med allmän plats i RF. Enligt min mening saknas det anledning attanta att uttrycket har annan innebörd i RF än i TF och YGL, där detuppenbarligen sammanfaller med BrB:s begrepp. Detta innebär att med allmänplats i bestämmelsen i 8 kap. 7 § första stycket 5 RF skall förstås områdenutomhus eller inomhus som är upplåtna för eller som annars frekventeras avallmänheten, dvs. för allmänheten tillgängliga områden utom skog och mark. Ensådan tolkning stämmer också överens med ställningstagandet beträffande dennuvarande delegationsmöjligheten. En bestämmelse med bemyndigande för kommunemaatt föreskriva en utvidgning av tillämpningsområdet för vissaordningsföreskrifter utöver vad som följer av ordningslagen kommer därför somjag ser det inte att komma i konflikt med om normgivningsmakten, ombemyndigandet begränsas till att gälla bettäffande områden som är att anse somallmän plats enUgt BrB. Uttedningen,som förordar att begreppet allmän plats behålls i ordningslagstiftningen,anser att ordningsföreskriftema i ordningslagen och en lokal ordningsstadgagenom ett beslut på lokal nivå bör kunna göras tillämpliga också på anchaområden än sådana som generellt är att anse som allmän plats enligt uttedningensförslag. Ävenjag anser att det på motsvarande sätt som finns behov av att kunna utsträckade bestämmelser om ordning och säkerhet i ordningslagen och de lokalaordningsföreskrifter som gäller bettäffande offentiig plats till att omfatta ävenandra områden. Som jag har angett måste det emellertid vara fråga omområden som är tillgängliga för allmänheten. Och i likhet med vad som gällerenligt nuvarande ordning bör möjligheterna att på detta sätt utsttäckaregleringen bettäffande offentlig plats till andra områden inte omfatta t.ex.reglerna om krav på tillstånd för att få anordna allmänna sammankomster elleroffentiiga tillställningar på offentliga platser. Som jag sttax skall återkommatill (avsnitt 4.2) innebär mitt förslag till ny ordningslag att dessa reglerförs samman i ett särskilt kapitel i ordningslagen. Med hänsyn till bl.a. dettabör enligt min mening i linje med nuvarande ordning den lösningen väljas att denu aktuella områdena jämställs med offentliga platser vid tillämpningen avbestämmelsema i lagen om ordning och säkerhet och av lokalaordningsföreskrifter. Motbakgrund av vad jag nu har sagt bör det i ordningslagen tas in en bestämmelsemed bemyndigande för regeringen att föreskriva att andra områden än offentligaplatser och som är tillgängliga för allmänheten skall jämställas med offentiigplats. På samma sätt som enligt nuvarande ordning kan behov av ett sådantbemyndigande tänkas uppkomma i fråga om t.ex. anläggningar för lek, idrott ochcamping eller för badplatser, järnvägsområden och begravningsplatser.Regeringen skall enligt bestämmelsen kunna överlämna sina befogenheter enligtbemyndigandet till kommunerna. Jagavser att efter samråd med chefen för återkomma tillregeringen i fiågan om föreskrifter i förordning om sådana befogenheter förkommunerna. 4.2 Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar 4.2.1 Regleringen av allmänna sammankomster och av offentliga tillställningar förssamman Mitt förslag:Reglema om allmänna sammankomster och om offentiiga tillställningar förs sammani ett särskilt kapitel i ordningslagen. Utredningensförslag innebär att reglerna om allmänna sammankomster och offentiigatillstälbingar förs samman till en särskild lag. Remissinstanserna: Deinstanser som har behandlat förslaget i denna del anser genomgående att detinnebär en förbättting att föra samman reglerna om allmänna sammankomster ochoffentliga tillställningar. Bakgrunden till mittförslag: Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmännatillförsäkrad bl.a. mötesfrihet och demonsttationsfri-het. Med mötesfrihetavses enligt RF frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning,meningsyttting eller något annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligtverk och med demonsttationsfrihet friheten att anordna och delta idemonsttation på allmän plats. 1 2 kap. 12 och 14§§ finns bestämmelser om i vilken form och inom vilka ramar som mö- Prop.1992/93:210 tes- och demonsttationsfriheterna får begränsas. Ilagen (1956:618) om allmänna sammankomster (LAS), som bl.a. innefattar sådanabegränsningar som avses i 2 kap. 12 och 14 §§ RF, regleras sådana sammankomstersom omfattas av om mötes- och demonsttationsfriheterna. Lagenär tillämplig på en allmän sammankomst som håUs för överläggning,opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet eller somär att hänföra till föreläsning eller föreckag för undervisning ellermeddelande av allmän eller medborgerlig bildning eller religionsutövning. Dengäller också beträffande allmänna teaterföreställningar, konserter,biografföreställningar och ancka allmänna sammankomster för att framförakonstnärliga verk. LASinnehåller bestämmelser om krav på polisens tillstånd för att få anordna enallmän sammankomst på allmän plats, om anmälningsskyldighet i ancha fall, ominnehållet i en ansökan eller anmälan, om ordningshållning, om inställande,upplösning och förbud mot förnyande av allmän sammankomst samt om sttaff ochöverklagande. Bestämmelserom offentiiga tillställningar finns i AOst. Med offentlig tillställning avsestävling eller uppvisning i sport och idrott, danstillställning,cttkusföreställning, tivolinöjen, festtåg, marknad och mässa samt tillställningav något annat slag som anordnas för allmänheten och som inte avses i LAS. Enoffentlig tillställning har således typiskt sett nöjeskaraktär. Föreskrifternaom offentliga tillställningar gäller i övrigt krav på polisens tillstånd föratt få anordna tUlställningar i vissa fall, anmälningsskyldighet, innehållet iansökan eller anmälan, ordningshåUning och kostnader för ordningshållning samtinställande, upplösning eller förbud mot förnyande av offentlig tillställning.Vidare finns bestämmelser om sttaff, förverkande och överklagande. Regleringeni AOst av offentliga tillställningar sammanfaller i stort med vad som enligtLAS gäller bettäffande allmänna sammankomster. Föreskrifterna om offentligatillställningar är emellertid pä flera punkter mera långtgående. Som tidigarehar angetts är AOst beslutad av regeringen efter hörande med stöd avden s.k. ekonomiska lagstiftningsmakten enligt regeringsform. I1868 års ordningsstadga, som föregick AOst och LAS, gjordes inte någongrundläggande skillnad mellan allmänna sammankomster och offentligatillställningar. Sammankomster hänfördes sålunda under tillställningsbegreppet.Även ett uttedningsförslag (SOU 1944:48) utgick från attbestämmelser om församlingsfriheten, dvs. rätten för medborgama att hållasammankomster för överläggning om allmänna eller enskilda angelägenheter, bordetas in i en ny ordningsstadga. 1 direktiven för en ny uttedning, somresulterade i det förslag som låg till grund för AOst och LAS (SOU 1954:37),framhöll emellertid föredragande statsrådet att församlingsfriheten var ett såväsentiigt element i en demokratisk samhällsordning att dess huvudgrunderborde slås fast i lag. 1 enlighet med det förordades betänkande attförsamlingsfriheten skulle omgärdas meddet skydd som följde av en reglering i lag medan tillställningarna Prop.1992/93:210 lUcsom tidigare skulle regleras i en ordningsstadga. Uttedningsförslagetföljdes i det lagstiftningsärende varigenom AOst och LAS infördes (prop. 1956:143,bet. 1956:1LU37, rskr. Föredragande statsrådet ansåg (a. prop. s.152) att som allmänna sammankomster borde betecknas vad som med hänsyn tillförsamlingsfrihetens gmndsatser krävde reglering i lag. TillstäUningsbegreppetskulle användas i de fall då erforderliga föreskrifter i ordningens ochsäkerhetens intresse borde tas upp i den nya allmänna ordningsstadgan. Fråganom att införa grundlagsskydd för församlingsfriheten borde emellertid enligtföredraganden (a. prop. s. 43) inte tas upp till prövning i samband med denreglering från ordnings- och säkerhetssynpunkt som det då var fråga om. Uttryckligtgrundlagsstöd fick församlingsfriheten först genom nya RF:s ikraftttädande år1975. Församlingsfriheten kommer i RF till uttryck genom bestämmelsema ommötes- och demonsttationsfriheterna. Möjligheterna att inskränka rätten attanordna möten och demonsttationer är starkt begränsade genom dessabestämmelser. Enligt 2 kap. 14 § första stycket RF får mötes-ochdemonsttationsfrihetema begränsas endast av hänsyn till ordning och säkerhetvid sammankomsten eller demonsttationen, till ttafiken eller till riketssäkerhet eller för att motverka farsot. Vidare gäller de mera allmännabestämmelsema i 2 kap. 12 § andra stycket RF om att begränsningar i bl.a.opinionsfriheterna får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbarai ett demokratiskt samhälle och att begränsningama alch-ig får gå utöver vadsom är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inteheller så långt att de utgör hot mot den fria åsiktsbildningen. De särskildabegränsningsändamålen i 2 kap. 14 § första stycket RF har utformats främst medtanke på att regleringen i LAS om bl.a. tillståndskrav ochanmälningsskyldighet, upplösning m.m. skulle få grundlagsstöd (SOU 1975:75 s.131, prop. 1975/76:209 s. Förde skilda opinionsfriheterna, dvs. yttrande- och informationsfriheterna,mötes- och demonsttationsfrihetema, föreningsfriheten och religionsfriheten,gäller enligt RF olika regler om begränsningsändamålen. I motiven till deändringar i RF som trädde 1977 uppmärksammades att de olikafrihetema ofta griper in i varancha. Sammanfattningsvis innebär deställningstaganden som då gjordes av inttesse i detta sammanhang (prop.1975/76:209 s. 104 och 114) att bestämmelser som tar sUcte på endast attbegränsa själva mötessituationen eller rätten att anordna ett gmndlagsskyd-datmöte (eller en demonsttation) skall ses som en begränsning enbart av mötes-eller demonsttationsfriheten enligt RF. Om bestämmelsen dessutom syftar tillatt reglera t.ex. de ytttanden som får förekomma vid en sammankomst, måsteemellertid även RF:s krav för begränsningar av ytttandefriheten varauppfyllda. Enligt2 kap. 12 § första stycket RF får begiänsningama i opinionsfrihetema ske i lageller, i vissa angivna undantagsfall, efter bemyndigande i lag genom någonannan författning. Ett av undantagen gäller begränsning av mötes- ochdemonstrationsfrihetema av hänsyn till rikets säkerhet eller för OffentUgatillställningar enligt AOst anses inte omfattas av Prop.1992/93:210 om mötes- och demonstrationsfrihet. Det innebär att rätten attanordna offentiiga tillställningar kan underkastas längre gåendeinskränkningar än de som enligt RF gäller i fråga om allmänna sammankomster.Det är vidare möjligt att med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 1 och 5 RFreglera offentliga tillställningar i annan författning än lag. Skälenför mitt förslag: Uttedningens uppdrag har, med undantag för några speciellafrågor som jag sttax återkommer till, inte omfattat någon allmän översyn avreglema om allmänna sammankomster och offendiga tillställningar. Med hänsyntill det har uttedningen här begränsat sitt arbete till i huvudsak enlagteknisk översyn av bestämmelsema och en anpassning av dessa till RF:s reglerom normgivningsmakten och om medborgerliga fri-och rättigheter. Jagvill till en början slå fast att det även i fortsättningen krävs en regleringav de företeelser som enligt nuvarande lagstiftning utgör allmännasammankomster och offentliga tUlställningar. Den begränsade översyn på områdetsom uttedningen har företagit gör det emellertid inte motiverat att i dettasammanhang vidta några väsendiga sakliga ändringar i regleringen. Mittställningstagande innebär bl.a. att den nuvarande avgränsningen av allmännasammankomster och offentiiga tillställningar i huvudsak bör behållasoförändrad. Jag återkommer emellertid sttax (avsnitt 4.2.2) till den ändringsom i detta avseende bör göras i fråga om cirkusföreställningar. Närdet sedan gäller den lagtekniska utformningen vill jag peka på att dennuvarande regleringen av allmänna sammankomster och offentliga tillställningari skilda författningar med olika statsrättslig valör gmndas på attsammankomsterna med hänsyn till församlingsfrihetens särskilda betydelseansetts kräva ett starkare rättsligt skydd än de rena nöjestillställningarna.Genom om normgivningsmakten och om medborgerliga fri- ochrättigheter, som har behancUats i det föregående (avsnitt 2.2), har emellertidfrågan om författningamas konstitutionella beskaffenhet kommit i ett delvisnytt läge. 1 LAS regleras i princip sådana sammankomster som omfattas av degmndlagsskyddade mötes- och demonsttationsfrihetema. Regleringen i RF innebäratt begränsningar i bl.a. dessa opinionsfriheter med vissa undantag, endast fårgöras genom lag. Bestämmelser som på olika sätt inskränker rätten att anordnaallmänna sammankomster kräver således även i princip lagform. Deoffentiiga tillställningarna har inte motsvarande grundlagsskydd. Flertaletbestämmelser i om offentUga tUlställningar hör emellertid enligt RF tilldet primära lagområdet genom att de är "betungande" och skall därförmeddelas i lagform. Om bestämmelsema rör ordningen på allmän plats eller skyddför liv, personlig säkerhet eller hälsa eller något annat delegeringsbart ämne,kan de efter bemyncUgande i lag meddelas i en regeringsförfattning eller iföreskrifter beslutade av en förvaltningsmyndighet eller kommun (8 kap. 11 §RF). Jag vUl emellertid peka på att bestämmelser motsvarande åtskilliga av denuvarande i AOst om begränsningar på olika sätt av rätten att anordnaoffentiiga tillställningar inte får delegeras på detta Detta gäller iförsta hand föreskrifter som syftar till att upprätthålla ordningenvid en tillställning som inte hålls på allmän plats och bestämmel- Prop.1992/93:210 ser om annan brottspåföljd än böter. Mot bakgrund av att flertaletav de bestämmelser om offentUga tillställningar som bör finnas också ifortsättningen kräver lagform anser jag i lUchet med uttedningen attregleringen av de offentiiga tiUställningama bör ske i lag. Närpå detta sätt såväl de allmänna sammankomsterna som de offendigatillställningarna avses bli reglerade i lag delar jag uttedningens uppfattningatt det kan ifrågasättas om regleringen även bör ske i skilda författningar.Som utredningen anför måste likartade bedömningar från ordnings- ochsäkerhetssynpunkt göras i ärenden om sammankomster och i ärenden som rörtillställningar. Detta gäller inte minst sedan teaterföreställningar,varitéer, konserter och ancha konstnärliga uttrycksformer tillerkäntsgrundlagsskydd och som en följd av det skall anses som allmänna sammankomsteri stället för offentiiga tillställningar. Jagvill vidare peka på att regleringen av sammankomsterna från systematisksynpunkt inte nämnvärt skiljer sig från regleringen av tillställningarna. Äveni sakligt hänseende visar bestämmelsema tämligen stor överensstämmelse. Motdenna bakgmnd anser jag i linje med utredningens uppfattning att det skulleinnebära en betydande förenkling att föra samman bestämmelserna i enförfattning. Den omständigheten att sammankomstema till skillnad fråntillställningarna i princip omfattas av RF:s fri- och rättighetsskydd har somuttedningen anför inte någon avgörande betydelse i detta avseende. Den skillnadi regleringen av sammankomster och av tillställningar som är motiverad av attsammankomsterna har ett starkare rättsligt skydd kan sålunda liksom nuupprätthållas, även om det sker inom ramen för en och samma förfatming. Jaganser dessutom att regleringen av allmänna sammankomster och offentligatillställningar, med hänsyn till den sakliga anknytningen till de övrigabestämmelser som är avsedda att tas in i den nya ordningslagen, också bör tasin i denna lag och bilda ett särskilt kapitel i den. Jag vill här peka på attde nuvarande reglema om offendiga tillställningar finns i AOst, vars bestämmelseri övrigt ju enligt mitt förslag skall tas in i ordningslagen. Regleringen av deallmänna sammankomstema är betingad av i stort sett samma intressen som deoffentiiga tillställningarna, nämligen i första hand ordnings- ochsäkerhetshänsyn. Vidare vill jag peka på att begreppet offentlig plats, somenligt mitt förslag i det föregående (avsnitt 4.1) motsvarar det nuvarandebegreppet allmän plats och skall föras in i den nya ordningslagen, påmotsvarande sätt som kommer att användas för att avgränsa krav på tillståndeller anmälan för den som anordnar allmänna sammankomster eller offentligatillställningar. Ocksåmed hänsyn till inttesset att i en sammanhållen lag samla den centralaordningslagstiftningen bör regleringen av allmänna sammankomster ochoffentiiga tillställningar tas in i den nya ordningslagen. Som jag harangett anser jag att en ordningslag med ett sådant samlat innehåll skulle haklara fördelar med hänsyn till den praktiska tillämp- ningen, inte minst förpolismyndigheter och övriga berörda myndigheter som har att tillämpa lagen. Jag förordar alltså attreglema om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar förs sammanoch får bilda ett särskilt kapitel i den nya ordningslagen. 4.2.2Cirkusföreställningar - allmänna sammankomster eller offentligatillställningar? Mitt förslag:Cirkusföreställningar skall i ordningslagen behandlas som allmännasammankomster och inte som offentliga tUlstäUningar. Utredningensställningstagande innebär att cirkusföreställningar även i fortsättningen skallanses utgöra offentiiga tillställningar. 1 syfte att underlätta förcirkusverksamheten föreslår uttedningen i stället bl.a. att undantag görs frånnuvarande tUlståndskrav när det gäller cirkusföreställningar. Remissinstanserna har iallmänhet inte berört denna fråga. Bl.a. , , och för cirkuskonstensbevarande i kritiserar emellertid utredningens ställningstagande ochföreslår att cirkusföreställningar fortsätt-, ningsvis skall utgöra allmännasammankomster. Bakgrundentill mitt förslag: Enligt 9 § AOst utgör cirkusföreställningar offentligatillställningar. Enligt 12 § första stycket AOst krävs tillstånd av polisenför att få anordna offentiiga tillställningar på allmän plats. Enligt andrastycket i pai-agrafen krävs det sådant tillstånd även för att få anordna bl.a.cirkusföreställningar på andra stäUen än allmän plats. Äventeaterföreställningar, konserter och biografföreställningar utgjorde tidigareoffentliga tillställningar men fördes med verkan fr.o.m över från AOsttill LAS (prop. 1976/77:39, bet. 1976/77:KU16, rskr. 1976/77:56). Det skeddesom en följd av den förstärkning av bl.a. mötesfriheten som gjordes genomändringar i RF, som ttädde i kraft (prop. 1975/76:209, bet.1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:29). Enligt 1§ första stycket andra meningen LAS har sålunda LAS tillämpning även på allmänteaterföreställning, konsert, biografföreställning eller någon annan allmänsammankomst för att framföra konstnärligt verk. Genomde nämnda ändringama i RF fick grundlagsskyddet för mötesfriheten sinnuvarande utformning. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 RF är sålunda varjemedborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet. Mötesfriheten utgörenligt bestämmelsen frihet att anordna och bevista en sammankomst förupplysning, meningsyttring eller något annat liknande syfte eller förframförande av konstnärligt verk. Idet aktuella lagstiftningsärendet uttalade föredragande statsrådet bl.a.följande (prop. 1975/76:209 s. 110 t). Enligt hans uppfattning borde utgångspunktenvid avgränsandet av det område som skulle skyddas genom 5 1992/93. bestämmelsemaom mötesfriheten vara att denna frihet i största möjliga ut- Prop. 1992/93:210sträckning skulle korrespondera med ytttande- och informationsfrihetema.Principen borde vara att sammankomster som avsåg framförande eller del-fåendeav ytttanden som skyddades av reglerna om ytttande- och informationsfriheternaskulle omfattas av RF:s skydd för mötesfriheten. Detta innebar bl.a. attsammankomster för att framföra konstnärliga verk borde beredas samma skydd somt.ex. politiska eller religiösa sammankomster. Föredraganden ansåg av dennaanledning att den av ifrågavarande uttedning föreslagna utvidgningen av detskyddade området till att omfatta också opinionsbildande teater m.m. inte gicktilUäckligt långt. Det var knappast möjligt att i rättstillämpningen dra engräns mellan opinionsbildande teater, å den ena, och andra former av sceniskframställning, å den andra sidan. Grundlagsskyddet borde därför enligtföredraganden utformas så att det i princip omfattade alla former av sceniskframställning. Han ansåg vidare att det inte fanns någon anledning att från detskyddade området undanta t.ex. sådana konserter och sammankomster förhögläsning ur litterära verk eller för förevisning av film som inte kundebettaktas som medier för opinionsyttring. Föredraganden påpekade attutvidgningen av det skyddade området gjorde det nödvändigt med vissa ändringari LAS och AOst. Ispecialmotiveringen till bestämmelsen i 2 kap. 1 § första stycket 3 RF uttaladeförechaganden bl.a. följande (prop. 1975/76:209 s. 143). Den föreslagnadefinitionen innebar en viss utvidgning av det skyddade området i förhållandetill uttedningsförslaget. Denna utvidgning hade skett främst genom attsammankomster för framförande av konstnärligt verk generellt omfattades avskyddet. Härigenom hade detta kommit att avse också sådana teater- ochbiografföreställningar, konserter, recitationsaftnar etc. som inte kundeuppfattas som medier för opinionsyttring. Bestämningen "konstnärlig"borde enligt föredraganden i detta sammanhang uppfattas som beteckning påvissa former av ytttanden, inte i första hand som ett kvalitetskrav. Omändamålet med en sammankomst var framförande av ett verk som till sin typ kundehänföras till någon konstnärlig uttrycksform, t.ex. film, musik eller ett verkavsett för scenisk framställning, borde sammankomsten normalt anses omfattas avRF:s skydd för mötesfriheten, även om det framförda verkets konstnärliga värdei ett visst fall inte skulle vara särskilt framträdande. Enligt föredragandenförelåg grundlagsskydd däremot inte, om det framstod som helt främmande förvanligt språkbruk att i något hänseende tala om framförande av konstnärligtverk. Föredragandensuttalanden i lagstiftningsärendet föranledde inga erinringar vidriksdagsbehandlingen. Idet nämnda lagstiftningsärendet om ändringar i bl.a. LAS och AOst med anledningav de nya reglerna i RF om medborgerliga fri- och rättigheter pekadeföredragande statsrädet bl.a. (prop. 1976/77:39 s. 6 ff) på att mötesfrihetenenligt de nya grundlagsreglerna kom att omfatta - förutom som då sammankomsteri opinionsbildnings- eller undervisningssyfte eller för religionsutövning -även sammankomster för framförande av konstnärligt verk, t.ex. konserter,teater- och biografföreställningar. dessutom att förstärkasbl.a. genom att mötesfriheten fick begränsas endast avhänsyn till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet vid samman- Prop. 1992/93:210 komsten eller tUl trafiken eller för att motverka farsot. Föredragandenpekade också på att det på vanlig författningsnivå fanns regler om mötenhuvudsakligen i två författningar, LAS och AOst. LAS var enligt en uppräkning i1 § första stycket tillämplig på sammankomster som dittills hade varitomfattade av mötesfriheten enligt RF. 1 AOst fanns föreskrifter om offentiigatillställningar, bl.a. teaterföreställningar, konserter ochbiografföreställningar. Föredraganden anförde vidare att väsendigen likartadebestämmelser gällde för möten enligt de två författningama. I vissa hänseendenhade emellertid allmänna sammankomster ett starkare skydd än offentligatiUstäUningar. Tillstånd till en allmän sammankomst fick vägras endast om detvar nödvändigt med hänsyn till ttafik eller allmän ordning.