prop · GF03174 · 1992-01-01 00:00:00 — Av de remissinstanser som yttrat sig i fråga om den del av utredningens förslag till nya riktlinjer som avser följdleveranser och reservdelar menar att hela detta stycke skall utgå. Föreningen ser detta som en mycket allvarlig liberalisering av den svenska vapenexportpolitiken. Inte heller SSKF och SSU säger sig kunna acceptera utredningens förslag vad avser följdleveranser. SSU ifrågasätter förenligheten med neutralitetsbestämmelser. FFV anser å andra sidan att även vissa underhållstjänster bör jämställas med följdleveranser. Av de remissinstanser som yttrat sig över frågan om utredningens förslag till riktlinjer för bedömningen av avtal om gemensam utveckling och tillverkning framhåller FFV att om den har synpunkter på samarbetslandets val av mottagarländer för vidareexport av gemensamt utvecklad/tillverkad krigsmateriel bör en regeringsöverenskommelse träffas härom. FFV förutsätter att hänsyn tas till inblandade parters nationella lagstiftning. påpekar vikten av en samlad bedömning i varje enskilt fall. i län framhåller att det vore av värde att göra en distinktion mellan olika avtalstyper. Här åsyftas skillnaden mellan samarbete som innebär gemensam nyutveckling och sådant samarbete som avser redan framtaget svenskt systemkunnande. Några remissinstanser, däribland kristna socialdemokraters förbund (SKSF) m.fl., vänder sig emot att samarbetsprojekt skall kunna leda till tredjelandsexport som inte överensstämmer med de svenska exportreglerna (se remissammanställningen, bilaga 1d, avsnitt 6). SSU framhåller att det bör vara ett absolut krav att vidareexport regleras i avtal mellan samarbetslandet och , och att den svenska utgångspunkten skall vara att de svenska riktlinjerna för vapenexport skall gälla. () anser att samarbetsavtal bör överensstämma med de svenska utförselriktlinjerna i dessa fall av utlandssamarbete. FPK säger sig vidare inte kunna acceptera att samarbetsavtal skall kunna komma till stånd primärt för att garantera leveranssäkerhet även i händelse av att samarbetslandet råkar i krig. I detta sammanhang åberopas de åtaganden som gjorts i regeringsöverenskommelsen med om fälthaubitsar. Riksåklagaren har liksom regionåklagarmyndigheten i anfört att ett åläggande bör övervägas för berörda svenska företag att underrätta regeringen i fall man misstänker att motparten inte följer samarbetsavtalets förpliktelser. Skälen för min bedömning: De element i utrikespolitik som av tradition ligger bakom det principiella förbudet mot vapenexport, nämligen en önskan att stå utanför andra länders konflikter, liksom arbetet för rustningskontroll, äger alltjämt full giltighet. Häremot står de säkerhets- och försvarspolitiska hänsyn som, i enlighet med vad jag har anfört i avsnitt 5, enligt min bedömning gör utlandssamverkan nödvändig. Frågan om riktlinjer för prövningen av ärenden om krigsmaterielexport och övrig utlandssamverkan är grundläggande för statsmakternas befattning med dessa frågor. Jag har tidigare (i avsnitt 3) redogjort för huvuddragen i de tillämpade riktlinjerna för regeringens prövning av ansökningar om undantag från förbudet mot export av krigsmateriel. Riktlinjernas innehåll är i sina huvuddrag detsamma som då de formulerades och grundar sig på principer som etablerats . Min uppfattning, som också delas av såväl medborgarkommissionen som KMU, är att riktlinjerna inte helt motsvarar dagens krav. Innebörden av riktlinjerna har heller inte i alla delar klargjorts med erforderlig tydlighet. Det finns därför, enligt min uppfattning, anledning att i samband med att jag nu lägger fram förslag till en ny lag om krigsmateriel göra en översyn av riktlinjernas innehåll och närmare förtydliga vad de i praktiken bör innebära för regeringens beslut i dessa frågor. Jag vill framhålla att det enligt min mening är av största vikt att regeringens politiska ansvar för de enskilda beslut som fattas står klart. Det är inte möjligt att i lag föra in alla de kriterier som skall vägas in i en totalbedömning inför ett beslut om undantag från förbud mot utförsel eller annan samverkan med någon i utlandet. Jag vill erinra om att KMU har konstaterat att det på grund av stadgandet i 11 kap. 8 § regeringsformen (RF) inte är förenligt med vår grundlag att fullgör den förvaltningsuppgift som det innebär att besluta om utförseltillstånd. Med hänsyn till att avgörandena berör utrikes- och försvarspolitiska frågor kan inte heller annan ordning än den nuvarande komma i fråga, dvs. att regeringen skall fatta besluten. Det bör i detta sammanhang också erinras om föreskriften i regeringsformen att regeringen i utrikesärenden av större vikt före avgörandet skall överlägga med utrikesnämnden, om det kan ske (10 kap. 6 § RF), samt om den rådgivande nämnden i krigsmaterielexportfrågor. Jag återkommer till frågan om den rådgivande nämndens arbetsformer i avsnitt 23. Det är min bedömning att det finns mycket starka skäl, såväl inrikes- som utrikespolitiska, för att de allmänna, principiella övervägandena för att ge dispenser från förbuden skall vara klarlagda så långt det går. Dessa skall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utan även rikta sig till bedömare inom och utom landet. Jag ser därutöver en betydande styrka i att dessa grundläggande kriterier har bredast möjliga parlamentariska förankring. Tillsammans med de förslag till bestämmelser som jag nu lägger fram, finner jag det därför naturligt att inför i samlad form redovisa min syn på dessa riktlinjer. Riktlinjerna bör tillämpas vid bedömningen av sådana frågor som hänför sig till vad som enligt KMU samlat betecknats som försvarsindustriell utlandssamverkan. Detta innefattar export, upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter liksom samarbete avseende gemensam utveckling och produktion av materiel. Riktlinjerna bör också tillämpas vid bedömningen av frågor om tillstånd till militärt inriktad utbildning och i fråga om tillhandahållande som riktar sig mot utlandet. Jag anser, i likhet med KMU, att det finns skäl att förse riktlinjerna med två övergripande kriterier för när undantag från de generella förbuden kan medges: dels att utlandssamverkan är erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Som jag har framhållit under avsnitt 5 utgör en inhemsk försvarsindustri en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken. För att kunna upprätthålla för det svenska försvarsbehovet nödvändig kompetens bör möjlighet finnas till utlandssamverkan inom ramen för en försvars-, utrikes- och säkerhetspolitisk helhetssyn. Den ena övergripande principen när det gäller att inom ramen för regeringens dispensbefogenhet ta ställning till om sådan verksamhet kan medges bör därför vara att den kan anses erforderlig för att trygga det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande. Såväl lång- som kortsiktiga bedömningar bör göras. Frågan om utlandssamverkan bedöms nödvändig för att en livskraftig inhemsk försvarsindustri skall kunna bevaras och utvecklas är till stor del av långsiktig karaktär. Som jag anfört i avsnitt 5 är industrins kompetens och kapacitet beroende av att export, samarbete och annan utlandssamverkan kan komma till stånd. Vidare är det en ekonomisk förutsättning för betydande delar av industrin att den genom utlandssamverkan får möjligheter till en mer kontinuerlig beläggning. I sammanhanget vill jag erinra om vikten av att försvarsmaktens försörjning vid kris och krig säkras. Detta motiv har avgörande betydelse främst för kapaciteten när det gäller vissa materielslag, t.ex. ammunition, liksom för olika slags underhållsarbeten och kunnande i detta sammanhang. En faktor som enligt min mening också bör tillmätas betydelse är om export eller annan samverkan fordras för att i vid mening trygga import av materiel eller kunnande som den svenska försvarsmakten behöver. En sådan bedömning får inte ske på alltför kortsiktig grund. Jag vill i detta sammanhang gärna ta fasta på de remissynpunkter som har framkommit, och understryka vikten av att regeringens bedömningar, som bör ske i samråd med försvarets myndigheter, ges en tillräcklig långsiktighet. I vissa fall framstår, till följd av klara prioriteringar i försvarsbeslut eller på annat sätt, skälen för att på grund av det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande tillstyrka export eller utlandssamverkan som självklara. I andra fall kan bedömningarna vara betydligt svårare. Det kan, för vissa materielslag eller inom ett särskilt teknikområde, förekomma situationer där begränsningar av utlandssamverkan avsevärt skulle försvåra möjligheterna att på upprätthålla en för försvarsbehov erforderlig tillverkning eller kompetens i den egna krigsmaterielindustrin. Till detta kommer allmänna säkerhetspolitiska överväganden. Att export eller annan utlandssamverkan kommer till stånd kan i sin tur i vissa fall påverka möjligheterna att göra utländsk kvalificerad försvarsteknologi tillgänglig för svenska försvaret. I sådana situationer kan, som ett led i försörjningen av det svenska försvaret, särskild tyngdpunkt behöva läggas vid det första huvudkriteriet. Om således regeringen för att bevara en livskraftig inhemsk försvarsindustri eller för att trygga försvarets försörjning med materiel eller kunnande bedömer att undantag bör medges från de principiella förbuden, måste detta vägas mot det andra villkoret. Ett tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan får inte stå i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Främst gäller, liksom tidigare, att utlandssamverkan inte bör äventyra att hålls utanför andra länders konflikter. Vid den sammanvägning av försvarspolitiska och utrikespolitiska hänsyn som skall ske inom ramen för en säkerhetspolitisk helhetssyn bör historiskt betingade nära och långvariga relationer till länderna i samt till de av tradition neutrala länderna i beaktas. Därtill kommer avsikt att fullt ut delta i det europeiska integrationsarbetet, vilket kommit till uttryck i den svenska ansökan om medlemskap i på krigsmaterielområdet med dessa länder, dvs. våra nordiska grannländer, , samt länderna inom EG, bör därför i princip anses stå i överensstämmelse med säkerhetspolitik. Flera skäl talar för att svensk utlandssamverkan på krigsmaterielens område kommer att ändra karaktär. En sannolik utveckling, som redan kan skönjas, är att merparten av utlandssamverkan kommer att koncentreras till ett mindre antal högt industrialiserade länder, samt att den efter hand kan komma att kännetecknas av minskad direkt export och mer inriktas på olika samarbetsformer. Det är i det nämnda perspektivet enligt min mening av särskild vikt att betona betydelsen av den utrikespolitiska bedömningen när det gäller samverkan med ett land med vilket sådan samverkan inte har ägt rum, eller inte har förekommit, och landet i fråga ligger utanför den krets av länder som jag har beskrivit. Detta anknyter till den tillämpade övergripande principen om särskild restriktivitet i bedömningarna i fråga om nya länder. Det kan ofta finnas skäl att ta upp ett sådant ärende i utrikesnämnden. Det bör också kunna komma i fråga att, till klargörande av olika förutsättningar, ställa som villkor att en mellanstatlig överenskommelse träffas mellan länderna. Jag återkommer senare till denna fråga. Jag vill i detta sammanhang framhålla att långvariga relationer på krigsmaterielområdet med ett land inte i sig självt regelmässigt bör anses medföra att det utrikespolitiska kriteriet är uppfyllt. Förutsättningarna för samverkan kan ändras över tiden. Ett givet land kan komma i fråga som mottagare av viss materiel från , medan andra materielslag bör undantas. Det bör understrykas att regeringens tillämpning av riktlinjerna sker vid det bedömningstillfälle då utförseln är aktuell. Jag vill här i korthet beröra frågan om regeringen bör upprätta och publicera förteckningar över länder till vilka export kan medges eller med vilka samverkan på krigsmaterielområdet är möjlig. Frågan har rests i KMU:s betänkande och i reservation till detta. KMU avvisar en sådan länderlista, medan reservanten anför att en sådan lista bl.a. skulle tjäna till ledning för företagens agerande och minska risken för att ett företag igångsätter marknadsföring i ett land, till vilket utförseltillstånd eller motsvarande senare inte skulle beviljas. Jag delar reservantens uppfattning, att sådana situationer i möjligaste mån bör undvikas. Jag anser emellertid att de regler för företagens marknadsföring, som bl.a. innebär en redovisning till regeringen av sådana aktiviteter, som återfinns i den nuvarande utförsellagen och som jag kommer att föreslå ingå även i den nya lagen om krigsmateriel, är tillräckliga. Jag bedömer, i likhet med KMU, att en länderförteckning snarare riskerar att föregripa regeringens politiska ansvar för de enskilda beslut den har att fatta. Jag har därför inte för avsikt att föreslå att någon sådan förteckning upprättas. I detta sammanhang vill jag föra fram frågan om materielens tekniska karaktär. I de rådande riktlinjerna görs en skillnad mellan defensiv och offensiv materiel. Denna skillnad har i praktiken visserligen utgjort en av flera bedömningsgrunder vid beredningen av utförselärenden, men har inte haft någon avgörande betydelse vid regeringens totalbedömningar. Jag föreslår inte att denna skillnad i sig skall ges någon utökad vikt i dessa bedömningar. Det saknas däremot inte fog att, som ett av flera led i bedömningen av ett enskilt land, väga in materielens art och vilken betydelse den skulle ha på landets s.k. militära potential, dvs. dess rustningsnivå och sammansättning av krigsmateriel. Denna aspekt kan även, som KMU påpekar, ha betydelse som ett komplement till slutanvändaråtaganden när det gäller att förvissa sig om att materielen är avsedd för mottagarlandets egna behov. I vissa fall kan det vara motiverat att även väga in rustningsnivån i regionen. Därutöver anser jag att det i fråga om sådan materiel, som klassificeras som övrig krigsmateriel enligt de bedömningsgrunder jag tidigare redovisat (avsnitt 4), i vissa fall inte kan sägas stå i strid med principerna och målen för svensk utrikespolitik att exportera materielen i fråga, även om hinder mot export av krigsmateriel avsedd för strid bedöms föreligga. Detta gäller t.ex. viss radio- och telekommunikationsutrustning och annan elektronisk utrustning, fordon som inte är avsedda för stridsinsatser, övningsmateriel, skyddsutrustning och annan materiel utan förstörelsebringande egenskaper. I vissa fall, exempelvis i fråga om skyddsutrustning, kan tvärtom humanitära skäl för att medge export anses överväga. KMU har som sin mening gett till känna att det andra huvudkriteriet, dvs. den utrikespolitiska bedömningen, i fråga om materiel utan förstörelsebringande egenskaper torde ha mindre tyngd än annars. Det skulle enligt KMU svårligen kunna anses vara en utrikespolitisk belastning att exportera materiel av en sådan beskaffenhet. Jag delar utredningens bedömning. Enligt min mening kan således de utrikespolitiska skälen mot export inte göras gällande med samma tyngd när det gäller sådan materiel som klassificeras som övrig krigsmateriel som när det gäller utförsel av krigsmateriel avsedd för strid. Export av övrig krigsmateriel bör därför kunna medges, enligt min mening, om de försvars- och säkerhetspolitiska skälen talar för detta, om mottagarlandet inte befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller har väpnade inre oroligheter, eller omfattande och grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna förekommer, och ovillkorligt hinder mot export inte föreligger. Jag avser att nu övergå till att redovisa min bedömning av hur de riktlinjer bör fastställas som i övrigt skall tjäna som vägledning för regeringen i dess överväganden, i samband med den sammanhållna helhetsbedömning som skall äga rum under beaktande av de övergripande försvars-, utrikes- och säkerhetspolitiska kriterier som jag har redovisat. Jag redogör inledningsvis för min bedömning avseende de ovillkorliga hindren, vilka utgörs av folkrättsliga förpliktelser för . Folkrättsdelegationen har i sitt remissvar med anledning av KMU:s betänkande som sin mening anfört, att betänkandets analys av de folkrättsliga aspekterna är bristfällig. Delegationen pekar framför allt på frågan om de neutralitetsrättsliga reglerna liksom på folkrättsliga regler. Jag har tagit fasta på delegationens synpunkter i denna viktiga fråga. Jag kommer därför i det följande ge en utförlig redovisning av såväl bakgrunden som mina ställningstaganden i frågorna. Internationella överenskommelser m.m. Genom att ansluta till en internationell överenskommelse förpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som följer av överenskommelsen. De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa av en överenskommelse som har biträtt iakttas i praktiken genom att regeringen inte medger undantag från lagens förbud i berörda delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör således en erinran om att regeringen alltid måste fullgöra sina internationella förpliktelser. Jag tänker här framför allt på kärnvapenområdet, där genom sin anslutning till icke- spridningsavtal har åtagit sig att medverka till att förebygga spridningen av kärnvapen och att främja internationellt samarbete för kärnenergins fredliga utnyttjande. Genom anslutningen till avtal om förbud mot utveckling, tillverkning och lagring av biologiska stridsmedel föreligger en förpliktelse också på detta område. Jag vill i sammanhanget också nämna att deltar i arbetet inom den s.k. Australien-gruppen för begränsning av spridningen av kemiska prekursorer m.m. samt i Missile Technology Control Regime (MTCR) för kontroll av missilteknologi. De exportbegränsningar som ligger till grund för vår anslutning till dessa överenskommelser regleras i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. Beslut av Den viktigaste uppgiften för FN är, enligt dess stadga, att verka för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Inom FN-systemet är det säkerhetsrådet som enligt stadgan bär huvudansvaret för detta. Om säkerhetsrådet konstaterar förekomsten av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling, ger kapitel VII rådet möjlighet att fatta beslut om tvångsåtgärder mot vederbörande stat. Tvångsåtgärderna skall i första hand vara av en art, som inte innebär bruk av vapenmakt (art. 41). I den mån dessa åtgärder bedöms eller redan har visat sig vara otillräckliga, har rådet rätt att även besluta om militära sanktioner (art. 42). Verkliga tvångsåtgärder enligt stadgans kapitel VII har inte kommit till användning mer än vid ett fåtal tillfällen. Så skedde gentemot efter det folkrättsstridiga angreppet på . De ekonomiska sanktioner som därvid beslutades, och som även innefattade embargo mot vapenexport i form av ett allmänt handelsembargo mot , gäller i huvudsak fortfarande. Det första bindande beslutet av om ekonomiska sanktioner, som gällde , fattades . fattade säkerhetsrådet det första bindande beslutet om ett vapenembargo mot ett medlemsland, vilket gällde . Härutöver har säkerhetsrådet vid olika tillfällen utfärdat rekommendationer -- utan hänvisning till stadgans kapitel VII -- om mer eller mindre omfattande sanktioner av ekonomisk natur, bl.a. mot , och två gånger -- i frågan 1950 och -- av militär art. har säkerhetsrådet fattat beslut om vapenembargo mot (), () och (). Bindande beslut om sanktioner har alltså förekommit i relativt begränsad omfattning. En anledning härtill är givetvis, att de fem ständiga medlemmarna av säkerhetsrådet har vetorätt vid omröstningarna. För svenskt vidkommande är det värt att erinra om att stormakternas vetorätt i fråga om sanktionsbeslut var en förutsättning för vårt medlemskap i . Inställningen får ses mot bakgrund av den dåvarande svenska säkerhetspolitiska huvudlinjen som sammanfattats i uttrycket ''''''''alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig''''''''. Det är från svensk synpunkt både naturligt och nödvändigt att aktivt och solidariskt delta i det mellanstatliga samarbetet inom FN och andra internationella organisationer. Genom de permanenta medlemmarnas vetorätt i säkerhetsrådet har vi ansett oss ha en garanti för att inte tvingas medverka i tvångsåtgärder mot en stormakt eller dennes intressen. Därutöver har det från svensk sida alltid ansetts vara av grundläggande betydelse att de beslut som fattas inom FN skall ha utsikter att bli effektiva, detta med hänsyn både till själva sakfrågornas behandling och till organisationens eget anseende. Endast säkerhetsrådet har bedömts ha förutsättningar att skapa detta utgångsläge i fråga om internationella sanktioner. Det förekommer också att generalförsamlingen antar resolutioner som uppmanar medlemsländerna till sanktioner av olika slag. Eftersom generalförsamlingen till skillnad från säkerhetsrådet inte har befogenhet att fatta några för medlemsstaterna bindande beslut, har en resolution av den aktuella typen närmast en moralisk verkan. Praxis för svenskt vidkommande har varit att deltaga i diskussioner i generalförsamlingen om frågor rörande internationell fred och säkerhet och att deltaga i uppmaningar till säkerhetsrådet att verka i dessa frågor i enlighet med . Uppmaningar till sanktioner från generalförsamlingen har dock avvisats på FN- konstitutionella och effektivitetsmässiga grunder. För att ovillkorligt hinder för export av krigsmateriel eller annan samverkan som avser sådan materiel skall föreligga bör, enligt min uppfattning, principen att beslut av eller rekommendation i är en förutsättning ligga fast. Detta hindrar icke, att situationer kan uppträda där säkerhetsrådet av olika skäl inte har anledning att behandla frågan, men där förhållandena är sådana att annat hinder för krigsmaterielexport eller annan samverkan enligt regeringens bedömning föreligger. Även FN-beslut som inte innebär sanktioner kan i vissa fall utgöra hinder mot export. Jag syftar här på artikel 2.5 i , som förpliktigar medlemsstaterna att inte lämna bistånd till stater mot vilka FN vidtar förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder. Det kan också förekomma att beslut eller rekommendationer om vapenembargo fattas inom andra organisationer än FN. Sådana beslut eller rekommendationer har bl.a. fattats inom ramen för Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) och inom EG. Även om sådana beslut eller rekommendationer enligt min bedömning inte kan utgöra ovillkorliga hinder för svensk krigsmaterielexport eller samverkan, måste givetvis en bedömning ske av om det av andra skäl skulle anses stå i strid med principerna och målen för svensk utrikespolitik att bevilja ett tillstånd i sådana fall. På grund av det nära utrikespolitiska samråd som föregår beslut i ESK, resp. nära relationer till länderna i EG, torde för svenskt vidkommande i regel redan föreligga utrikespolitiska hinder mot krigsmaterielexport, om dessa organisationer fattar beslut om vapenembargo mot ett visst land. Regeringen har alltid skyldighet att mot bakgrund av gällande riktlinjer göra en totalbedömning av alla relevanta omständigheter innan beslut fattas i ett enskilt exportärende. Jag återkommer till detta i det följande. Det tredje elementet i de ovillkorliga hindren mot svensk export av krigsmateriel utgörs av de folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig. De folkrättsliga regler som här åsyftas är de som följer av Haagkonventioner. Neutralitet är ett begrepp som för sin formella tillämpning förutsätter krigstillstånd. Den svenska militära alliansfriheten har av tradition syftat till att i fredstid skapa så goda förutsättningar som möjligt för att skall kunna upprätthålla neutralitet vid krig i vår del av världen. Genom alliansfrihet i fred skall vår strävan att vara neutrala i krig göras trovärdig.