prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Motionen avslogs med hänvisning till det åtgärdsprogram som tagits fram för (1990/91:FiU30, rskr. Både vinstskatten och investeringsskatten var utformade som allmänna skatter. Intäkterna av skatterna flyter in bland övriga allmänna skatteintäkter. Det innebär att det vid den ordinarie budgetregleringen prövas till vilka syften som medlen skall användas. Riksdagsskrivelserna 1988/89:304, 1988/89:329 och 1989/90:207 får härmed anses slutbehandlade. Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen bereder tillfälle att ta del av vad jag har anfört om 1. personalkonsekvenser vid strukturförändringar, (avsnitt 7.1), 2. den särskilda vinstskatten och investeringsskatten på byggnadsarbeten, (avsnitt 7.2). Utredningens sammanfattning av betänkandet Konkurrensneutral energibeskattning Bakgrund och direktiv beslöt regeringen att en särskild utredare skulle få i uppdrag att se över frågan om energibeskattningen av industrin och växthusnäringen, speciellt nedsättningsreglerna. Bakgrunden till uppdraget var framförallt strävan att etablera rimliga konkurrensvillkor för svensk industri, samt att nuvarande nedsättningsregler riskerar att komma i konflikt med handelspolitiska åtaganden i gällande frihandelsavtal liksom i framtida avtal med EG. De senaste årens omfattande förändringar i den svenska energibeskattningen motiverar också en översyn. I enlighet med direktiven ska utredningen pröva om, det med hänsyn till framför allt industrins internationella konkurrensförutsättningar, kan anses motiverat att ha kvar någon form av nedsättningsregler. Förslagen bör utformas mot konkurrensneutralitet och icke-diskriminering och vara förenliga med våra handelspolitiska förpliktelser och de regelsystem som gäller inom , EFTA och EG. Vidare bör förslagen utformas så att de stimulerar till energihushållning och minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen och så att reglerna blir administrativt mer lätthanterliga. Sedan utredningen påbörjade sitt arbete har dock förutsättningarna kraftigt förändrats. har ansökt om medlemskap i , som EG-diskussionen bidragit till ökad förståelse för att även vissa för konkurrenskraften centrala skatter måste anpassas till nivån i konkurrent- länderna, om inte den ekonomiska aktiviteten ska förskjutas från till andra länder. Vidare har en trepartiuppgörelse träffats om den framtida energipolitiken, vilken bl a innebär att kärnkraftsavvecklingen skjutits . Den långsamma ekonomiska tillväxten och produktivitetsfrågorna har allt mer hamnat i fokus för det politiska intresset liksom kostnadskrisen i industrin. Förslag Huvudförslaget från utredningen är att * Gällande nedsättningsregler för industrin och växthusnäringen tas bort. * Ett system med särskilda energi- och koldioxidskatter införs för industri (SNI 2 och 3) och växthusnäring. * Energi- och koldioxidskatterna för industri och växthusnäring anpassas till EG:s punktbeskattning och framtida energi- och miljöbeskattning. Vidare föreslås att energivaror som utgör råvaror i processer ej heller fortsättningsvis beskattas. Utredningen föreslår också, för att undvika snedvridningar i värmeproduktionen, en nedsättning av skatten på ingående bränsle i fjärrvärmeproduktionen beräknad utifrån dels den värme som levereras till industri och växthusnäring, dels de skattesatser som ska gälla för industri och växthusnäring. Skatten på bränslen för drift av motorfordon berörs inte av utredningens förslag. Reformen innebär att skattesatserna differentieras mellan växthusnäring och industri å ena sidan och övriga energiförbrukare å den andra. Som alternativ har utredningen undersökt förutsättningarna för att göra vissa delar av energiskatterna avlyftbara (analogt med ingående mervärdeskatt) inom ramen för mervärdeskattesystemet enligt den modell som tillämpas i . Utredningen pekar även på möjligheterna att inordna hela jordbrukssektorn (SNI 1) i området för särskild energi- och koldioxidbeskattning. Utredningen föreslår vidare att lämpligaste teknik för att skilja mellan eldningsolja och dieselolja (färgning eller annan märkning) utreds i särskild ordning. Reformen medför ett skattebortfall på ca brutto som, om det finansieras inom energiområdet, lämpligen finansieras genom en likformig höjning av den allmänna skatten på elenergi och (i första hand) eldningsolja som förbrukas utanför industri och växthusnäring. Detta skulle innebära ca /kWh i elskattehöjning respektive /m3 i oljeskattehöjning. En sådan finansiering skulle inte medföra förändrade relativpriser mellan el och olja och alltså inte leda till några större snedvridningar. Energibeskattningens karaktär och syfte har, vid en internationell jämförelse, en exceptionellt hög beskattning av energivaror. Traditionellt har energibeskattningen främst haft ett fiskalt syfte. De framförda motiven kan ha skiftat, men höjningar av energiskatterna har genomförts i samband med behov av statsbudgetförstärkningar, som allokeringseffekterna i form av snedvridningar av industristrukturen motverkats genom nedsättningsregler för de mest energikostnadskänsliga företagen. Den på våra komparativa fördelar uppbyggda svenska exportindustrin är mycket energiintensiv och konkurrerar på marknader med hög priskänslighet, varför de samhällsekonomiska kostnaderna för en generell energibeskattning av industrin är höga. Den tunga industrin är också lokaliserad till regioner med ensidig näringsstruktur och relativt hög arbetslöshet, vilket ytterligare accentuerar dess sårbarhet. De energi- och miljöpolitiska motiven för en särskild beskattning av energi har emellertid successivt ökat i styrka. När mervärdebeskattningen utökades till att omfatta även energivaror bibehölls i stor utsträckning punktbeskattningen av energi, i form av s.k. allmänna energiskatter, visserligen av fiskala skäl, men därefter infördes miljörelaterade pålagor 1991 i form av koldioxidskatt och svavelskatt. Vidare finns en lag om införande av avgifter på utsläpp av kväveoxider . Den nuvarande svenska koldioxidskatten, som i sin tillämpning jämställs med den allmänna energiskatten, är i huvudsak att betrakta som en fiskal skatt. I samband med införandet av koldioxidskatten 1991 halverades de tidigare allmänna energiskattesatserna på olika bränslen. Trots detta innebar den beslutade skatten på koldioxid, /kg koldioxid, en ökning av skattebelastningen för alla importerade bränslen. Särskilt ökade skattebelastningen för kol, gasol och naturgas. Eftersom energimarknaderna är svåra att avgränsa från andra råvarumarknader, och olika delmarknader är starkt inbördes beroende, med stora substitutionsmöjligheter mellan olika energivaror och mellan energi och andra råvaror, är det inte överraskande att stora bieffekter uppstår och ökar i styrka allt eftersom energibeskattningen skärps. De mycket höga punktskatterna på energi i har reducerats via ett antal olika bestämmelser, för att förhindra att svenska producenter i alltför hög grad skulle missgynnas i jämförelse med sina utländska konkurrenter. Dessa nedsättningsregler har mildrat energiskattebelastningen för de mest energiintensiva företagen. För att motverka olika icke avsedda eller icke önskvärda effekter har således olika regler införts. Till detta har också kommit de skiftande och delvis oklara avvägningarna mellan miljö-, energi- och budgetpolitik. Sammantaget finns ett komplext och svåröverskådligt system av undantags- och modifieringsregler som komplement till den allt högre generella beskattningen. Enligt huvudreglerna rörande nedsättning och avdrag för industri och växthusnäring gäller följande: * Avdrag får göras för energivaror som förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring. * Vid beräkning av nedsättning av energiskatt för industriell tillverkning begränsas energi- och koldioxidskatten, efter ansökan hos regeringen, till av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. En stor del av skatten på olja ingår dock ej i nedsättningsunderlaget. * Vid beräkning av nedsättning av energiskatt för uppvärmning inom växthusnäringen begränsas energiskatten till av den nominella skattenivån. Nedsättningen av energibeskattningen till av omsättningen kan tolkas som att de företag som faller under nedsättningsreglerna egentligen ej betalar en energiskatt utan en extra bolagsskatt baserad på en viss andel av energiförbrukningen. Energiskatten får karaktären av en extra fiskal beskattning av dessa företag som enbart bidrar till att öka kostnaderna och reducera rörelseöverskotten, dvs energiskatten leder inte direkt till snedvridningar i teknologival utan "endast" till att företagen dräneras på rörelsekapital på grund av att de har en hög energikostnad. Eftersom detta leder till lägre expansionstakt inom den energitunga basindustrin kommer dock "teknologivalet" för industrin som helhet att bli mindre energiintensivt än vad det skulle blivit utan den extra skattebelastningen på de energiintensiva företagen. Energikostnadernas andel av saluvärdet för industrin uppgick i genomsnitt till 1989. Motsvarande siffra för andel av förädlingsvärdet var . I ett antal branscher utgör emellertid energikostnaderna en betydligt större andel. Andelen är störst i gruvor och mineralbrott, där av förädlingsvärdet utgörs av kostnader för energi, och i massa- och pappersindustrin, där motsvarande siffra uppgår till . I delbranscher och på vissa arbetsställen förekommer ännu högre siffror. För /91 beräknades skattenedsättningen uppgå till ca . Industrins faktiska energiskatteinbetalningar, dvs när hänsyn tagits till nedsättning, avdragsmöjligheter samt undantag från skatteplikt, uppgick till ca . Den yrkesmässiga växthusodlingen är också en mycket energikrävande och energiintensiv verksamhet. Energikostnaden utgör i allmänhet av den totala produktionskostnaden i företag med året-runt-produktion. Den genomsnittliga energiskattebelastningen, efter nedsättning , är . Värdet av nedsättningen av energiskatt vid yrkesmässig växthusodling uppskattas till ca 90 milj. Energibeskattningen i andra länder Frågan om energibeskattningens utformning i andra länder, särskilt när det gäller beskattningen av näringslivet, är central för frågeställningarna i denna utredning. Av särskild vikt är utvecklingen inom EG. Följande huvuddrag kan urskiljas när det gäller energibeskattning i andra länder: * I regel är energivarorna belagda med mervärdeskatt. * Industrins användning av elenergi beskattas endast Detsamma gäller växthusnäringen. * I flertalet länder förekommer - vid sidan av mervärdeskatten - acciser (punktskatter) på eldningsoljor. Endast och har högre punktskatt på olja än . I gäller emellertid att näringslivet har avdragsrätt inom mervärdeskattesystemet även för acciserna. I andra länder ligger acciserna på mycket lägre nivåer än i . * Samtliga länder i har höga acciser på bensin. I är drivmedelsbeskattningen låg. * Miljörelaterade pålagor för olika bränslen förekommer endast undantagsvis, även om införandet av sådana diskuteras inom flera länder liksom inom EG. Är energiskatter lämpliga? En väsentlig slutsats från teorin för optimal beskattning är att det i allmänhet (med undantag för beskattning av lägesräntor) är ineffektivt att beskatta insatsfaktorer som används i produktionen av andra varor. Sådana skatter innebär att användaren av en beskattad insatsvara betalar ett pris som är skilt från det pris som producenten erhåller, vilket leder till en ineffektiv allokering av produktiva resurser. Neutraliteten i utrikeshandeln upphävs, och beskattningen utgör ett försök att beskatta utländska konsumenter. Dessa är ofta priskänsliga och kan därför förväntas övervältra skatterna på högskattelandets konsumenter. Denna övervältring tar sig uttryck i, en av skattesystemet betingad, omlokalisering av investeringar och andra produktiva resurser från högskatteländer till lågskatteländer, samt internt inom landet en omfördelning av resurser från mera produktiva till mindre produktiva sektorer. Det betyder - förenklat uttryckt - att den totala kaka som produceras i högskatteekonomin, blir mindre än vad den annars skulle ha blivit. Konsumtionsskatter har också effektivitetskostnader, men dessa är i allmänhet betydligt lägre eftersom konsumenternas rörlighet och därmed valmöjlighet i allmänhet är mera begränsad än företagens. Beskattningen av arbetskraft som insatsfaktor skiljer sig härvidlag från övriga insatsfaktorer, eftersom en skatt på arbetskraft i stor utsträckning övervältras på lönerna, varför de totala lönekostnaderna knappast påverkas på lång sikt av en arbetskraftsbeskattning. Vid given tillgång på arbetskraft i en ekonomi kommer konkurrensen om denna att på lång sikt resultera i ett jämviktspris inklusive löneskatter. Detta utesluter inte att höjda löneskatter på kort sikt har en kostnadshöjande verkan, eller att en sänkning av löneskatter kan utnyttjas för att påverka kostnadsläget i en ekonomi. Effekterna av en sänkning av energibeskattningen är dock av annan karaktär med klart positiva effekter på ekonomins utbudssida på såväl kort som lång sikt. En sänkning av energibeskattningen har därför karaktären av en utbudspolitisk åtgärd för att såväl bromsa en förväntad utflyttning av svensk industri som att stimulera till ökade investeringar i . Sannolikheten för att skattesänkningen övervältras i högre löner är låg. Däremot indikerar modellberäkningar, som utredningen refererar, att vedpriserna kan förväntas öka något, men kan detta förväntas leda till ett högre utbud av vedråvara till en expanderande skogsindustri. Ur samhällsekonomisk synvinkel gäller således att beskattning av energi som insatsvara i industrin utgör en relativt dyr skatteform, speciellt jämfört med en generell konsumtionsbeskattning men också jämfört med en beskattning av energi i konsumentledet. En särskild beskattning av energi som insatsfaktor i produktionen måste därför motiveras på annat I direktiven anges dels miljöpolitiska målsättningar, dels incitamenten för energihushållning. Miljörelaterade skatter Kopplingen mellan energianvändning och miljöeffekter är ofta stark, och i motsats till beskattning av bränslen och el finns det principiella argument för att utnyttja skatter för att påverka utsläppen av miljöskadliga ämnen i samband med energikonsumtion. Avgifterna på svavel och kväveutsläpp är därför naturliga inslag i en effektiv miljöpolitik. Den i införda koldioxidskatten har dock en annan karaktär. För det första handlar det om ett äkta globalt (och i tiden osäkert) miljöproblem, nämligen växthuseffekten, som endast kan lösas genom en bred internationell samverkan och som ytterst marginellt påverkas av en ensidig svensk beskattning. Till en del kan koldioxidutsläpp reduceras genom övergång till andra energislag, dock saknas lönsamma teknologier för separation och lagring av koldioxid. En ensidig svensk beskattning är endast styrande i så motto att utsläppen från svenska källor minskar (till följd av utflyttning av industrier). De globala utsläppen reduceras emellertid inte. I den bemärkelsen är skatten att betrakta som fiskal, något som även understryks av nuvarande tillämpning av nedsättningsreglerna. Effektiv hushållning med energi Enligt direktiven ska utredningen utforma sina förslag så att de också stimulerar till energihushållning. Jag tolkar direktiven på så sätt att med energihushållning avses en samhällsekonomiskt optimal avvägning mellan användningen av energi och andra produktionsfaktorer inom industrin och växthusnäringen. Ur samhällsekonomisk synvinkel är nämligen distinktionen mellan energihushållning och energisparande viktig. En effektiv resurshushållning definieras då som den avvägning mellan användningen av samtliga resurser som ger högst utbyte i termer av total faktorproduktivitet och potentiell välfärd. En effektiv energihushållning är således avhängigt användningen av andra resurser, dvs den optimala energianvändningen är en funktion av den relativa knappheten på samtliga produktionsfaktorer, energi, arbete, kapital och råvaror. En överdriven resursinsats för att åstadkomma energisparande är dålig resurshushållning. Det frågan egentligen gäller är närmast om företag är mindre rationella i sin energianvändning än i sin kapital-, råvaru-, eller arbetskraftsanvändning. Den statliga produktivitetsdelegationen (SOU 1991:82) har framförallt koncentrerat sitt intresse på hur effektivt företagen utnyttjar arbetskraft och kapital. Det visar sig, som man kanske kunde förvänta sig, att företagen inte utnyttjar sin arbetskraft och sitt kapital fullständigt rationellt. Andra analyser visar att företagen också skulle kunna rationalisera användningen av råvaror inom många områden. Det saknas dock därvid belägg för att hävda att företagen skulle vara mindre rationella i sin energianvändning än i sin användning av andra produktionsfaktorer. Vidare finns det lite som talar för att problem, med den långsamma utvecklingen av arbetsproduktiviteten och den låga kapital- och råvaruproduktiviteten, skulle kunna lösas genom ökade skatter för att få mera sparstimulerande priser på arbetskraft, kapital och råvaror. Min slutsats är därför att skatter som incitament till energihushållning inom industrisektorn leder till en samhällsekonomisk kostnad i termer av alltför låg kapital- råvaru- och arbetsproduktivitet. När emissionerna av svavel- och kvävedioxider redan beskattas är det egentligen endast koldioxiden som skulle kunna motivera en speciell beskattning av fossila bränslen. Konsekvenserna av att låta en extrem svensk koldioxidbeskattning verkligen få en styreffekt på det svenska näringslivet skulle bli en kraftig utslagning av den bränsleintensiva industrin med en omlokalisering av produktionen till andra länder med en ofta lägre energiproduktivitet i denna typ av produktion. Globalt skulle koldioxidutsläppen sannolikt öka (om än marginellt), och eftersom koldioxidproblemet är globalt framstår därför en sådan politik inte endast som mycket dyrbar för landet, utan dessutom som motverkande sitt eget syfte. En effektiv politik för begränsning av koldioxidutsläpp kräver en bred internationell uppslutning. Energibeskattningens effekter på svensk ekonomi är ett litet land som för sin välfärd är synnerligen beroende av sin utrikeshandel. De energiintensiva och exportberoende förädlingskedjorna, som baseras på malmen och skogen, är starkt känsliga för energibeskattningen. Efterfrågan på dess produkter är i allmänhet mycket priskänslig. Svenska exportörer dominerar sällan marknaderna som prisledare, utan får oftast agera som pristagare på marknader med hård konkurrens. Om den utländska efterfrågan på ett lands exportvaror är mycket prisokänslig både blir snedvridningarna av en råvaru- eller energiskatt små. Omvänt kan det uttryckas som så att det föreligger betydande förutsättningar att beskatta konsumenterna i andra länder. Om å andra sidan priskänsligheten är hög i utlandet på ett lands exportvaror är förhållandet det omvända. En råvaruskatt innebär här att landet genom en ofördelaktig skattepolitik (råvaru- eller energibeskattning) försämrar sina komparativa fördelar och avhänder sig potentiella marknadsandelar på exportmarknaderna. Empiriskt är också detta fall det mest relevanta; det är sällan som ett litet land med framgång lyckas beskatta andra länder, särskilt inte . Skatterna kommer därför att i sista ändan få betalas av de inhemska konsumenterna via ett lägre utrymme för reallöneökningar. Dessa teoretiska resonemang får också ett starkt stöd i empiriska analyser av energibeskattningens effekter på svensk industri. Resultaten av s.k. allmänna jämviktsanalyser indikerar att ett avskaffande av punktskatterna på energi skulle resultera i en produktionsökning i industrin, framförallt inom basindustrin, med ca . prisnivå motsvarande en sysselsättningsökning, med regionalt gynnsam fördelning, i industrin på ca 10 000 anställda. Utöver kvantitativt beräkningsbara effekter tillkommer också effekter av beskattningen, som inte lika direkt låter sig uppskattas i siffror, men som ändå kan representera betydande effektivitetsförluster. Osäkerheten om framtida energipolitik och energiskatter torde ha varit en nog så väsentlig faktor i beslutsöverväganden rörande investeringslokalisering som faktiska nivåer på dessa storheter. Dagens nedsättningsregler på energiskatteområdet bidrar givetvis till att mildra effektivitetsförlusterna av energibeskattningen. skapar emellertid systemet av diskretionära särbestämmelser i sig osäkerhet om framtida kostnadsnivåer och konkurrensvillkor. I tillägg till marknads- riskerna ska också politikriskerna beaktas. Förväntade variationer i de senare torde ofta vara av större betydelse för den framtida lönsamheten av en investering än förväntade variationer i framtida faktorpriser exklusive skatter och andra politikingripanden. Det är knappast överraskande om lokaliseringsvalet vid investeringar starkt påverkas av såväl nivån på energibeskattningen som stabiliteten i spelreglerna inom energiområdet. Genom den successiva höjningen av de svenska energiskatterna har dessa kommit att få en allt större betydelse för produktionskostnaderna och företagens relativa konkurrenssituation på exportmarknader och i konkurrensen med importen. Utöver effekterna för de energitunga branscherna visar det sig speciellt, att de senast beslutade energiskatte- höjningarna lett till att många "nya" företag, t ex inom livsmedelsindustrin och verkstadsindustrin, fått en kraftigt ökad energiskattebelastning. Utredningen har varit i kontakt med ett antal företag, vilka har uteslutit nyinvesteringar i och överväger, för att överleva, utflyttning av produktionen till länder med lägre energibeskattning. En faktor som, i viss mån, motverkat alltför tydliga utflyttningstendenser har varit den tidigare relativt låga allmänna elprisnivån. De senaste våtårens tillfälligt goda tillgång på avkopplingsbara elleveranser till mycket låga, och tidigare skattefria, priser har verkat i samma riktning. Å andra sidan gynnas elenergin till den elintensiva industrin prismässigt i många konkurrentländer, medan detta inte sker på samma sätt i . Dessa förhållanden är emellertid oftast reglerade i konfidentiella kontrakt och framgår inte av ytliga jämförelser av officiella eltariffer. Konkurrenssituationen för många företag i med elintensiv produktion framstår därför, så vitt man kan bedöma, som ofördelaktig jämfört med andra konkurrentländer (, , , m m). Den allmänna svenska prisnivån för elenergi torde, om kärnkraften bibehålls, dock i stort sett kunna komma att bestå tills en mera omfattande integrering kommer till stånd mellan de skandinaviska och kontinentala elmarknaderna. Långsiktiga principer för energibeskattningen bör dock baseras på förutsättningen om en framtida utjämning av elpriserna i . Handelspolitiken och nedsättningsreglerna En av de främsta orsakerna till att en översyn av nedsättningsreglerna inom energibeskattningen ansetts som starkt angelägen är just de problem dessa nedsättningsregler lett till i handelspolitiken - problem som successivt accentuerats speciellt för svensk stålindustri. Som avtalspart har bl a åtagit sig att följa vissa riktlinjer vad gäller utnyttjandet av subventioner och andra statliga stödåtgärder. ställer upp relativt vida ramar för ett stort antal länder i världen, medan liksom frihandelsavtalen med EG innehåller förhållandevis långtgående regler för ett begränsat antal länder i . Genom att sannolikt kommer att bli fullvärdig medlem i den europeiska gemenskapen underställs därtill direkt EG:s interna bestämmelser. Framförallt syftar regelsystemen till att förhindra att subventioner och andra stödåtgärder används, på ett sådant sätt att förutsättningarna för internationell handel snedvrids och hämmas. Därtill skärps nu regelsystemen eller dessas tillämpningar i syfte att begränsa konkurrens- snedvridande statsstöd.