prop · GG03187 · 1992-12-31 00:00:00 — Att så blivit fallet anges ha flera orsaker.Strävandena efter ett från sparamas synpunkt mycket flexibelt system framhållssom en orsak men av mer avgörande betydelse sägs vara målsättningen att nålösningar vilka innebär att de nya sparformema i så stor utsträckning sommöjligt blir jämställda med motsvarande sparande genom P-försäkring. Närdet gäller dessa mer övergripande synpunkter som också framskymtar på någrahåll i remissvaren vill jag framhålla att jag ser den strävan efterlångtgående flexibilitet för den enskilde spararen som en av förslagetsgrandpelare. Den höga grad av valfrihet som ges spararna inom ramen för detindividuella pensionssparandet är avsedd att göra pensionssparandet såattraktivt som möjligt för den enskilde och utgör ett led i försöken att nå nyagrapper av sparare. Det är således väsentliga Prop. intressen som tillgodosesgenom flexibiliteten i systemet. poängtera attkomplexiteten knappast kommer att drabba spararna. ligger i stället på denadministrativa sidan, dvs. Dessa instituttorde dock inte minst genom de krav som kommer att ställas vidFinansinspektionens tillståndsgivning vara väl skickade att handhaeventuellt uppkommande problem. Enannan av grandpelama i det individuella pensionssparandet är att en långtgåendekonkurrensneutralitet bör finnas gentemot sparande i P-försäkring. Dennaneutralitet är eftersträvansvärd dels för att ge spararna så bra ochkostnadseffektiva pensionsaltemativ som möjligt, dels för att inte på ettolämpligt sätt rabba konkurrensföratsättningama för olika företag på denfinansiella marknaden och dels för att förbättra effektiviteten påkapitalmarknaden. Deav Lagrådet anförda allmänna synpunktema avser sakliga förhållanden som intekan principiellt förändras utan att väsentliga kvaliteter i förslaget omindividuellt pensionssparande går förlorade. För att lösa de lagtekniskaproblem som Lagrådet pekar på torde krävas att förslagets grandprinciper delvisöverges. Mot bakgrand av vad jag sagt är jag emellertid inte beredd attförorda någon sådan genomgripande förändring av de i remissen framlagdaförslagen. Jag vill också erinra om att skillnadema mellan de båda sparformematillåfits slå igenom vid regelutformningen där så har ansetts vara möjligtutan att balansen dem emellan rabbas. Med hänsyn till detta och då jag görbedömningen att de tekniska och administrativa frågoma är hanterbara förpensionsspar-instituten vidhåller jag att utformningen av sparformen bör skeenligt de i lagrådsremissen framlagda grandlinjema. Idet följande återgår jag till att beskriva huvuddragen i det nya sparandet. Ettgrandläggande motiv för att bredda pensionssparandet är att öka konkurrensen omdetta sparande. En utveckling med fler aktörer och sparprodukter bör innebärabättre anpassning till kundemas skiftande behov samt bättrekostnadseffektivitet. Ökad valfrihet ger ökad tillgänglighet och bättreföratsättningar att nå bredare hushållsgrapper. Detär av stor principiell betydelse att det nya pensionssparandet saknarförsäkringsmoment. Det innebär nämligen att sparandets inriktning primärt kanbestämmas av den enskilde själv till skillnad från främst traditionellP-försäkring, där sparandet förvaltas av försäkringsbolag underkastade olikaslag av placeringsregler. Redan inom fondförsäkringen har den enskilde gettsväsentligt större inflytande över sparandets inriktning. Det nya förslagetinnebär en ytterligare ökad frihet i det avseendet. Denna grandläggandeskillnad gentemot i första hand traditionell P-försäkring anser jag vara enviktig utgångspunkt vid utformningen av det individuella pensionssparandet.Ett varierat utbud av sparformer med så stor valfrihet som möjligt bör såledeseftersträvas. Ettpar förhållanden måste dock beaktas. Sparmedlen är långsiktigt bundna och harkaraktären av ett socialt sparande som bidrar till en tryggare ålderdom. Vidaremåste sparandet kunna uppfylla kraven på god kontroll av att givnaregler efterföljs samt vara förenligt med effektiv hantering av in- ochutgående betalningsströmmar. Det skall även vara förenat med rimliga kostnaderför den enskilde. Nämnda restriktionerinnebär att sparande i konst, antikviteter etc. inte kan innefattas. Jag anserockså att den önskvärda valfriheten i systemet i vissa avseenden måste beaktadet faktum att beskattningen av sparandet är förmånlig. Sparinstrament som tillsin karaktär kan vara uppenbart spekulativa eller riskfyllda kan det därförfinnas skäl att hålla utanför systemet. Sparformer kan också bedömas varaolämpliga i beaktande av att sparandet skall utbetalas i form av regelbundenpension. Det är då inte möjligt att tillåta sådana sparformer som de factokommer spararen till del , t.ex. sparande i denegna bostaden eller i det egna företaget. Även kraven på att sparandet skall haen tillräcklig grad av likviditet i samband med regelbundna utbetalningar avpension sätter gränser för möjliga sparformer. Medhänsyn till dessa aspekter anser jag att möjliga sparalternativ i princip skallutgöras av finansiella placeringar som normalt erbjuds hushållen på kredit- ochkapitalmarknaden, nämligen andelar i värdepappersfonder, olika slag avvärdepapper samt inlåning. Remissinstansemas kritik mot enskilda sparformeravser jag ta upp i samband med att jag behandlar dem närmare var för sig. Detindividuella pensionssparandet skall vidare, inom det regelverk som behövs föratt syftet med sparandet skall uppfyllas, erbjuda den enskilde spararen så storflexibilitet som möjligt. Som jag tidigare anfört anser jag detta vara en avhömstenama i förslaget. Spararen bör därför fritt kunna fördela sitt sparandemellan de möjliga sparformema men också omplacera sparmedlen under spartiden.På så sätt befrämjas även effektiviteten på kapitalmarknaden eftersom sparandetinte blir inlåst i specifika placeringar. Den restriktion som spararen åläggsär att, som är fallet med P-försäkring, sparmedlen inte kan tas ut innan desärskilda utbetalningsreglema medger det. Mittförslag: Pensionssparrörelse, dvs. verksamhet som består i att erbjudaallmänheten avtal om individuellt pensionssparande, får bedrivas endast medtillstånd av . Tillståndfår meddelas företag som har tillstånd att bedriva värdepappersrörelse(värdepappersinstitut). I denna grapp finns banker, värdepappersbolag ochutländska värdepappersföretag med filial i . Promemoriansförslag: Överenstämmer med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget eller lämnar det utanerinran. efterlyser ett altemativ där spararen själv kanorganisera sitt sparande utan att gå via ettpensionssparinstitut och framhåller det som önskvärt att sparande Prop.1992:93/187 också skall kunna ske direkt i utländska institut. FöretagensUppgifts-lämnardelegation anser att tillståndskravet kan ersättas av ett kravpå anmälan till . vill kunna verka sompensionssparinstitut. framför att även fondbolag börkunna få tillstånd till pensionssparrörelse samt att kraven i övrigt förtillstånd klarare bör anges i lagen. anser att ävenandra finansiella institut som står under tillsyn borde kunna komma i fråga sompensionssparinstitut. Enligt och Kooperationens Pensionsanstaltbör livförsäkringsbolag få vara pensionssparinstitut. Denna mening delas avSparbankernas Bank, som vidare anser att även fondbolag ochfondadministrationsbolag bör ges möjlighet att verka som pensionssparinstitut.Sveriges Försäkringsförbund anser att försäkringsbolag bör tillåtas att verkasom förmedlare vid transaktioner avseende finansiellla instrament, så attförsäkringsbolagens marknadsorganisation kan användas vid marknadsföring avindividuellt pensionssparande. Skälenför mitt förslag: De gynnsamma skatteregler som gäller för sparande iP-försäkring och som föreslås omfatta även det individuellapenstonssparandet bygger på att sparandet är-långsiktigt och bundet. Systemetmåste därför utformas så att det ger garantier för att spararen kan disponeraöver sparmedlen endast i enlighet med lagens regler. Detta föratsätter enligtmin mening bl.a. att sparandet administreras och förvaltas av särskildainstitut. Detindividuella pensionssparandets karaktär innebär att allmänheten måste kunnahysa förtroende för institutens tillförlitlighet och stabilitet också i ettlängre perspektiv. Ett första krav bör därför vara att instituten skall ståunder tillsyn. Pensionssparandet är också förenat med ett betydandeinformationsansvar. Instituten måste därför kunna svara för att spararen ges enallsidig och fullständig information om sparandets villkor i olika avseenden.Det måste vidare ställas särskilda administrativa krav på de institut somspararen tecknar kontrakt med. Sparmedlen skall bindas för ofta långa perioder,alla transaktioner skall noteras fortlöpande, årlig redovisning skall ske tillspararen över behållningen och utbetalningar skall göras enligt särskildaregler. Instituten skall vidare kunna bistå spararen med placeringsråd ochannan vägledning och i förekommande fall, själva sköta förvaltningen avsparmedlen. Dessutom skall instituten även ansvara för uttag avavkastningsskatt (se avsnitt 5) som skall dras från spararens behållning ochinbetalas till skattemyndigheten. Skattemedlen bör givetvis kunna görastillgängliga på ett smidigt sätt. Detkan inte utan vidare antas att alla finansiella institut kan möta de särskildakrav på administrativa ratiner, kompetens och organisation som enligt vad jagnu angett bör ställas på ett pensionssparinstitut. Jag föreslår därför attpensionssparrörelse skall få bedrivas endast efter tillstånd avFinansinspektionen. Närdet gäller vilka slag av institut som bör kunna komma i fråga sompensionssparinstitut måste flera faktorer beaktas. Ett naturligt krav är att institutenhar erfarenhet av och kan erbjuda minst en av de föreslagna Prop. 1992:93/187sparformema. Instituten bör också normalt ha föratsättningar att uppfylla dekrav i administrativa och andra avseenden som jag tidigare angett. De företagsom därvid först bör komma i fråga är de som har tillstånd att bedrivavärdepappersrörelse, dvs. värdepappersinstitut enligt lagen (1991:981) omvärdepappersrörelse. Inom denna grapp lyms banker, värdepappersbolag ochutländska värdepappersföretag med filial i . Dessa företag har enverksamhetsinriktning som i allmänhet är väl anpassad till förvaltning avsparande i de former som föreslås. De är också underkastade enhetliga rörelse-och tillsynsregler. Vissa enskilda värdepappersbolag kan synas vara välbegränsade företagsenheter för att på egen hand administrera ett långsiktigtpensionssparande. Vilka företag inom denna grapp som kan anses lämpliga sompensionssparinstitut bör emellertid prövas av i samband medansökan om tillstånd. Jag avser att återkomma till denna fråga i samband medbehandlingen av tillståndskraven. Frånolika remissinstanser har framställts önskemål att även andra finansiellainstitut än värdepappersinstitut skall få bedriva pensionssparrörelse ellerförmedla sådana tjänster. Fondbolagsom bedriver fondverksamhet enligt lagen om värdepappersfonder har enverksamhet som i flera avseenden skulle kunna utgöra grand även förpensionssparrörelse. har dock genom förbundit sig att följade regler för fondverksamhet som gäller inom EG. Den svenska lagen omvärdepappersfonder är också utformad utifrån bestämmelsema i det s.k.UCITS-direktivet (85/611/EEG). Där föreskrivs att ett fondbolag inte får ägnasig åt annan verksamhet än förvaltning av värdepappersfonder ochinvesteringsbolag. Detta skulle utesluta fondbolag från möjligheten att bedrivapensionssparrörelse. I en av utgiven inofficiell kommentaruttalas dock att bestämmelsen inte hindrar fondbolag från att i anslutning tillsin huvudsakliga verksamhet även engagera sig i andra aktiviteter, såsomadministration av sparprogram baserade på fondandelar. Hur långt detta undantagfrån förbudet mot annan verksamhet skulle sträcka sig framgår dock inte. Med hänsyntill det föreslagna pensionssparandets utformning framstår det som tveksamt omdetta överhuvudtaget kan anses som en sådan biverksamhet som skulle kunnatillåtas enligt dessa regler. Verksamheten skulle under alla förhållandenendast kunna omfatta sparande i fondandelar, vilket ter sig alltför begränsat.Jag är mot denna bakgrand inte beredd att nu inkludera fondbolagen i den grappföretag som kan ges tillstånd att verka som pensionssparinstitut. Livförsäkringsbolagenbedriver en verksamhet som i stora delar sammanfaller med vadsom nu föreslås gälla för pensionssparrörelse. Bolagen har ocksåadministrativa ratiner och kompetens som skulle göra dem väl lämpade sompensionssparinstitut. Den nu gällande försäkringslagstiftningen hindrar emellertidförsäkringsbolag att själva vara kontraktspart i avtal om rent sparande utanförsäkringsinslag. Försäkringslagstiftningen är föremål för engenomgripande översyn i försäkringsutredningen (Dir. 1990:56). 7 1992/93. resultatet av detta arbeteär jag inte beredd att i detta sammanhang Prop. föreslå några ändringar av de grandläggande föratsättningama för försäkringsverksamhet.Frågan om det är lämpligt att genom lagändringar öka försäkringsbolagensmöjlighet att utnyttja sin marknadsorganisation för förmedling av tjänsterinom det individuella pensionssparandets ram Jag är därför inte beredd att nu föreslå Andrakategorier av finansiella institut, såsom finansbolag och kreditaktiebolag,skulle kunna vara tänkbara som pensionssparinstitut även om reglema i lagen omvärdepappersrörelse skulle inskränka de sparformer som kan erbjudas. En sådanmöjlighet skulle emellertid öppna för ett mycket brett spektram av företag. Enalltför heterogen krets av pensionssparinstitut får anses mindre lämpligt.Enligt min mening bör därför inte heller dessa företag inkluderas i grappen avinstitut som kan få tillstånd till pensionssparrörelse. Riksgäldskontoreterbjuder genom allemanssparkonto och riksgäldskonto två sparformer förhushållen. Denna verksamhet utgör en naturlig del av Riksgäldskontoretsfunktion som organ för statens upplåning. Det är enligt min mening mindrenaturligt att i konkurrens med företag på den privatamarknaden bedriver pensionssparrörelse. Jag vill med hänsyn härtill och till debegränsningar jag i övrigt förordat inte föreslå någon sådan utvidgning avRiksgäldskontorets verksamhetsområde. Denavgränsning av möjligheten att bedriva pensionssparrörelse som jag föreslårutesluter inte att flertalet av de nu behandlade företagen ändå indirekt kan tadel av marknaden för pensionssparande genom olika former av koncembildningar.Inom bank- och försäkringsområdet föreligger t.ex. redan en betydandefinansiell integration. Vidare kommer naturligtvis värdepapper som ges ut avföretag inom den finansiella sektom att kunna ingå i pensionssparamasplaceringar. Mittförslag: För tillstånd att verka som pensionssparinstitut fordras att denplanerade verksamheten kan antas komma att uppfylla vissa grandläggandekvalitets- och sundhetskrav. Tillansökan om tillstånd skall fogas en plan för den tänkta verksamheten.Finansinspektionen får, efter regeringens bemyndigande, meddela närmareföreskrifter om innehållet i en sådan verksamhetsplan. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget eller lämnar det utanerinran. framhåller att det är av särskild betydelse attinstituten kan visa dels att pensionssparmedlen kommer att hållas avskilda,dels att kravet på fortlöpande noteringav alla transaktioner kan uppfyllas. 1992:93/187anser att de i lagen angivna föratsättningama för tillstånd bör kompletterasmed ett krav på skälighet motsvarande det som gäller för försäkringsrörelse.Förbundet ifrågasätter också om det inte borde krävas att pensionssparrörelseskall separeras från annan verksamhet, t.ex. i en särskild juridisk person. Skälenför mitt förslag: Som jag tidigare redovisat innebär mitt förslag att endastvärdepappersinstitut kan beviljas tillstånd att bedriva pensionssparrörelse.Dessa företag står redan i denna egenskap under tillsyn av Finansinspektionen.De är också underkastade lagstiftning som är särskilt utformad för verksamhetsom även kommer att ingå i pensionssparrörelse, nämligen handel, förmedling ochförvaltning av finansiella instrament. Härigenom tillgodoses de grandläggandekrav som bör gälla för ett pensionssparinstitut. I enlighet med vad jagtidigare anfört (se avsnitt 3.2) måste det emellertid häratöver i fleraavseenden ställas särskilda krav på ett institut som vill bedrivapensionssparrörelse. Enförsta och självklar föratsättning för tillstånd bör vara att företagetuppfyller de villkor som följer av lagen om pensionssparande eller av annan lageller författning. Jag föreslår däratöver som ett tillståndskrav att denplanerade verksamheten kan antas uppfylla kraven på en sundpensionssparrörelse. I bedömningen av om rörelsen kan anses sund ingår bl.a.prövning av hur verksamheten allmänt är organiserad, kontroll- ochsäkerhetsratiner, utformningen av avtalsvillkor och informationsmaterial samt vilkenrådgivning och vägledning som kan erbjudas spararen. Som Finansinspektionenbetonat är det av särskild betydelse att pensionssparmedel kan hållas avskildafrån institutets tillgångar där så skall ske. Avskiljandet innebär att medleninte kan utmätas för institutets skulder och inte heller ingår i konkursboet ifall av institutets konkurs. En annan viktig faktor är att det finnstillförlitliga ratiner för fortlöpande notering av alla transaktioner. Iförsäkringsrörelselagen finns bestämmelser om att livförsäkringsverksamhetskall bedrivas så att krav på bl.a. skälighet tillgodoses. Reglema är avseddaatt utgöra ett skydd för försäkringstagama mot alltför höga kostnads- ochpremieuttag. Inom det individuella pensionssparandet tillgodoses dettaintresse på ett annat sätt. De regler som föreslås, särskilt kravet på tydligredovisning av alla kostnader och möjligheten att byta pensionssparinstitut,skapar föratsättningar för en betydande konkurrens mellan instituten i fråga omsåväl avgifter som servicenivå. En sådan konkurrens utgör enligt min mening ettväl så gott skydd mot en för hög kostnadsnivå som ett lagstadgat krav påskälighet. Jag anser det därför inte motiverat med en sådan regel. Inomdet individuella pensionssparandet skall pensionssparmedel som huvudregelhållas avskilda från institutets tillgångar. Det enda undantaget gäller medelsom av spararen placeras som inlåning i en bank som också är hanspensionssparinstitut. Med hänsyn till detta saknas enligt min mening skäl attställa upp ett krav på att pensionssparrörelse skall bedrivas i separatajuridiska personer. Till ansökan om tillståndför pensionssparrörelse skall fogas en plan för den verksamhet som institutetavser att bedriva. I planen, som skall utgöra det huvudsakliga underlaget förFinansinspektionens tillståndsprövning, bör redovisas de förhållanden somenligt vad jag har angett bör vara avgörande för om verksamheten kananses sund. Planen behöver i normalfallet endast innehålla upplysningar som haravseende på pensionssparrörelsen. Söks tillstånd tillvärdepappersrörelse skall denna prövning givetvis ske utifrån de regler somgäller härför. Jag ser dock inga hinder mot att vid samtidiga ansökningaranvända en gemensam verksamhetsplan. Det bör anförtros åt Finansinspektionenatt, efter bemyndigande av regeringen, utfärda närmare föreskrifter om vad enverksamhetsplan skall innehålla. 3.4 Sparformer 3.4.1 Inlåning Mittförslag: Pensionssparmedel får placeras som inlåning i ett svenskt ellerutländskt bankföretag. För detta skall inom pensionssparandets ram gällasanuna regler som gäller för annan bank-inlåning. Promemoriansförslag: Överenstämmer med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte.Riksbanken avstyrker inlåning som sparform med hänvisning till statenssärskilda ansvar för betalningssystemet och därmed för bankemas inlåning samtden konkurrenssnedvridning som kan följa härav. Obligationsfrämjandet ochSveriges delar synpunkter.Svenska Livförsäkringsbolags Aktuarienämnd framför att det i fråga ominlåningskonton bör gälla samma placeringsregler som för livförsäkringsbolagsförsäkringstekniska skulder. anser att sparande på bankkontobör omfattas av inlåningsförsäkring. anser att såväl allemanssparkontosom riksgäldskonto bör ingå bland sparformema. anföratt den föreslagna sparformen inte kan jämställas med sedvanlig inlåning påkonto i bank och att möjligheten att ta emot pensionssparmedel på konto bör ståöppen för alla institut som står under tillsyn. Skälenför mitt förslag: Inlåning är i princip förbehållen bankema och förvaltas i denegna rörelsen. Inlåning på bankkonto torde vara den vanligaste finansiellasparformen. Det är en form av sparande som är enkel att förstå och som är välkänd hos allmänheten. Sparande i bank förekommer både för kortsiktiga ochlångsiktiga ändamål. Således konkurrerar inlåningen med andrasparformer på de finansiella marknadema, t.ex. obligationssparande ochförsäkringssparande. Mitt förslag innebär ingen ändring av dennakonkurrenssituation. Inlåning bör få konkurrera om hushållens sparande äveninom ramen för det Att inlåning formellt är kortfristig och Prop.1992:93/187 sker till rörlig ränta ärenligt min mening inte skäl för att utestänga den Förkonkurrens och mångfald bör inlåning kunna fylla en funktion som ett enkeltoch föratsebart placeringsaltemativ. också på kort eller komplettera sparande i enskilda Tillskillnad från vanlig bankinlåning, som är disponibel för valfrittändamål, kan emellertid det inlånade kapitalet i pensionssparandet intedisponeras genom att sparandet avslutas . En sådan möjlighet skulleuppenbart strida mot gällande regler för P-försäkring och utgöra en betydandekonkurrensolikhet, både i förhållande till försäkringssparandet och till övrigtbundet pensionssparande. Även inlåningen måste därför från kundens sida settvara bunden för sitt ändamål. I enlighet med vad jag i övrigt föreslår i frågaom förvaltningen av det individuella pensionssparandet bör emellertid uttagmedges för omflyttning av tillgångar inom ramen för pensionssparandet. Frånbankens sida sett kommer därmed inlåning för pensionssparande principielltinte att skilja sig från annan inlåning. Enliknande form av kontoinsättningar i andra institut än banker skulle teoretisktvara tänkbar inom pensionssparandets ram. Emellertid innebär deflyttningsregler som jag föreslår att insättningama får en obundenhet som görandra institut än banker alltför utsatta vid större omflyttningar av sparmedel.Det är i huvudsak endast bankema som har det slag av rörelseregler och i Övrigtomgärdas av sådan skyddslagstiftning, som gör dem lämpliga att finansiera sigmed medel som när som helst kan lyftas. Detta har också kommit till uttryck i bankrörelselagen(1987:617) och i förarbetena till de senaste ändringarna i denna (prop.1990/91:154, s. 50-52). Jag anser att denna allmänna princip bör upprätthållasäven i detta sammanhang. BeträffandeRiksbankens m.fl. synpunkter vill jag säga följande. Det kan hävdas att denkreditrisk spararen utsätter sig för inte regleras genom placeringsregler avdet slag som gäller för försäkringsbolagen. Mot detta kan anföras att bankemaär omgärdade av en betydande skyddslagstiftning med stränga rörelseregler. Åandra sidan kan sägas att det inte föreligger någon avgörande skillnad frånkreditrisksynpunkt mellan att pensionsspara i obligationer utgivna av en bankoch på inlåningskonto i samma bank. 1ett annat avseende kan sägas att frågan om den eventuella kreditrisken iinlåning är direkt kopplad till statens och ansvar förbetalningssystemet. Allmänheten uppfattar kreditrisken på olika sätt från tidtill annan. De svenska bankernas växande problem har sannoliktökat medvetenheten om att en risk trots allt kan föreligga. De generellaåtaganden gentemot bankemas fordringsägare som statsmaktema till skydd förbetalningssystemet bedömt nödvändiga (se prop. 1992/93:135, bet. 1992/93:NU16,rskr. 1992/93:155) innebär i princip att kreditrisken tills vidare lyfts bortfrån inlåningen. På lång sikt kan emellertid ett sådant generellt och explicitåtagande inte föratsättas gälla.