prop · GG03244 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:244 om Styrnings- och samarbetsformer i biståndet Vr Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Ipropositionen föreslås att en ny modell för samarbetet med de större mottagarländernaav svenskt bistånd införs, att vissa förändringar av anslagsstrukturen förbiståndet genomförs och att nuvarande ambassader och biståndskontor samordnasi en integrerad fältadministration. Syftet med de föreslagna förändringarna äratt öka effektiviteten i det svenska biståndet genom att göra regeringensrespektive myndigheternas ansvar och uppgifter tydligare inom ramen för enmål- och resultatorienterad styrning. 1Riksdagen 1992/93. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 mars1993 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden . , , , , , , ,, , , , Proposition om styrnings- och samarbetsformer i biståndet 1 Omvärldsförändringar - nya krav i biståndet Befolkningsutvecklingen, hoten mot miljön, krig, migrations-och flyktingproblemen, AlDS-problematiken är exempel på frågor av stor globalbetydelse. Om vi inte hittar bättre svar än de hittUlsvarande, riskerar livetpå vår jord att bli outhärdligt inom några få generationer. Den rika världenförblir inte opåverkad av utvecklingen i den fattiga världen. Om integemensamma krafttag tas för att upprätta framtidstro i de fattiga länderna,kommer det att bli omöjligt att skapa en hållbar global utveckling. Det krävsinternationell solidaritet och samverkan för att nå en lösning på problemen. Frågorna visar också på vikten av helhetssyn i vårarelationer till u-län-derna. förbindelser med innefattarett brett engagemang hos såväl individer som organisationer i internationellsamverkan, utvecklingssamarbete, handel och kommersiella relationer ochpolitisk dialog, vårt nationella och internationella agerande bör främjautveckling i fattiga länder, genom direkt samarbete och genom att verka för enutveckling i den internationella miljön som gynnar dessa länder. Vid ett EG-medlemskapbör inom organisationen och i samverkan med länder som för en likartadbiståndspolitik aktivt verka för att ett framsynt handlande gentemot u-ländernafår genomslag hos medlemsländerna. Den faktiskt förda politiken i mottagarländerna, vad avserrespekten för mänskliga rättigheter och utvecklingen mot demokrati ochmarknadsekonomi, bör ges stor betydelse vid bedömningen av biståndet. 1 dettasammanhang kommer den inrättade kommittén för utvärdering och analysav effektiviteten i biståndet att spela en betydelsefull roll. Mångfalden i biståndetkräver god överblick och medför att stora krav kommer alt ställas på kompetensoch sakunderlag för en ändamålsenlig styrning. Inriktningen pä de fattigasteländerna och på fattiga grupper i mottagarländerna måste betonas. Prioriteringsfrägornai biståndet blir viktigare. Utvecklingen i världen pekar på att fortsatta katastrofinsatserblir nödvändiga, men bör tyngdpunkten i biståndet ligga på denlångsiktiga utvecklingen, vilket också i viss mening är kata.strofförebyggande.En viktig uppgift kommer att bli att fånga upp det stora intresse som finns vadgäller utformning och genomfö- rande av ett långsiktigt och effektivt bistånd. Vikten avgivarsamordning, Prop. 1992/93:244 bäde nationellt och internationellt, blirallt mer angelägen. Att behoven av bistånd är omätbara och oändliga får inteförlama vårt handlande, utan måste bli en utmaning för oss att förstärka vårakrav på effektiviteten i det bistånd vi ger. Det är en oerhört betydelsefulluppgift att styra biståndets resurser till de ändamål där de har störstförutsättningar att göra nytta. Det är mot denna bakgrund viktigt att bekämpakorruption i mottagarländerna. Genom att minska korruptionen kan biståndetkomma dem som verkligen behöver det till del. För detta krävs en kontinuerliganalys av sådana förutsättningar liksom av resultaten, både på kort och långsikt, av det bistånd vi ger. Regeringen har ansvar för styrningen av de svenskabiståndsmyndigheterna vad gäller uppgifter, resurser, organisation etc. Dennastyrning har successivt blivit allt mer mål- och resultatorienterad. Detinnebär att instrumenten för styrning och redovisning av verksamheten måsteutvecklas. Målet för dessa insatser är tvåfaldigt. Utifrån målet omfattigdomsinriktning skall våra biståndsmedel finna vägen till de länder ochändamål där deras utvecklingseffekt är som störst. skall deadministrativa kostnaderna minimeras. biföll utrikesutskottetshemställan (bet. 1991/92:UUll, rskr. 1991/92:71) om en översyn av rollfördelningenmellan och , regeringens styrning av SIDA samt en förbättradredovisning till av biståndsanslagets disposition. Riksdagenbeslutade att med anledning av en motion ge regeringen tillkänna vad utrikesutskottet anfört om behovet av en översyn av konsekvenserna avfördelningen mellan landramanslag och övriga anslag (mot. 1991/92:U202, bet. 1991/92:UU15,rskr. 1991/92:210). Genom regeringsbeslut bemyndigades detansvariga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se överstyrnings-och samarbetsformer i det svenska biståndet rörande regeringskanslietoch biståndsmyndigheterna (dir. 1992:57). Utredarens uppdrag var att se över det bilateralabiståndets organisation med särskild tonvikt på styrnings- ochsamordningsfrågor. Särskilt skulle biståndets fältadministration och biståndpä infrastrukturomrädet uppmärksammas. En utgångspunkt skulle vara att säkraförutsättningarna för ett långsiktigt och effektivt bistånd med fortsatttyngdpunkt på de fattigaste länderna. Utredaren skulle vidare belysamöjligheter att säkerställa insyn och inflytande samt preciseraregeringens roll vid utformandet av riktlinjer för biståndet. Utredaren skulledärutöver behandla landramsstödets roll jämfört med bistånd som kanaliserasgenom andra anslagsposter i det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Utredaren avlämnade betänkandetStyrnings- och samarbetsformer i biståndet (SOU 1993:1), vilket har remissbehandiats. En stor majoritet av remissinstanserna instämmer i allt väsentligt i utredningens överväganden och förslag. En förteckning över remissinstanserna bör fogas tiil protokollet i detta ärende s,om bilaga 1. En sammanställning av remissvar på utredningen finns tillgänglig på för in ternationellt utvecklingssamarbete. Ibetänkandet föresläs att åtgärder vidtas för att stärka biståndsmyndighe- Prop.1992/93:244 temas kapacitet att hantera infrastrukturbiståndet, och angersärskilt viktiga områden. Vidare föreslås att projektgrupper med deltagande avberörda myndigheter blir ett naturligt samordningsinstrument i arbetet medstora infrastrukturprojekt. Utredningen föreslär även att formerna förutvecklingssamarbetet med ses över, varvid styrformer,roll- och ansvarsfördelning och kompetensfrågor bör ägnas särskilduppmärksamhet. Utredningen framhåller vidare att det troligen skulle underlättaen sammanhållen multilateral politik om ansvaret för världsbanksfrågoråterfördes till för internationelltutvecklingssamarbete. Huvudansvaret för världsbanksfrågorna inomregeringskansliet överfördes frän tillFinansdepartementet. Den i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 4, s.176) aviserade översynen av biståndsadministrationen kommer attinledas. Arbetet bör inriktas på att uppnå administrativa besparingar inombiståndsadministrationen fr.o.m. /95.1 utredningens uppdragkommer att ingå att pröva fördelningen av uppgifter mellan Utrikesdepartementetoch biståndsmyndigheterna samt mellan olika myndigheter. Förutsättningarna attdelegera ytterligare uppgifter och beslut till myndigheterna bör särskiltprövas. 2 Regeringens redovisning till I det nu avslutade utredningsarbetet har ingått att belysaolika möjligheter att säkerställa insyn och inflytande över biståndetsutformning. Inom det biståndspolitiska området har sedanlänge haft två huvuduppgifter. Den ena har gällt beslut om biståndetshuvudsakliga inriktning och verksamhetsformer. Den andra har varit att anvisaregeringen anslag för biståndsändamäl. Till grund för ställningstaganden har i förstahand legat regeringens årliga budgetpropositioner. Dessa har även förregeringens biståndspolitik varit de mest centrala dokumenten. I sä motto ärkopplingen mellan biståndets inriktning och budgetprocessen väletablerad. Ett ytterligare uttryck för detta är att särskilda propositionertill i bi-ständsfrågor förekommit ytterst sparsamt under senare är. Genom förändringarna av den statliga budgetprocessen haräven successivt fått en förändrad roll. Kraven på att isina beslut gör mer långsiktiga och sektorövergripande överväganden har ökat. Enligt min mening bör de av fastställda målenför biståndspolitiken ges en mer tydligt styrande roll vad gäller regeringensinsatser och dess styrning av biständsmyndigheternas verksamheter. Arbetet medatt analysera och precisera de övergripande målen för biståndspolitiken börske kontinuerligt. Resultaten av biståndsinsatser bör ligga till grund förinriktningen av biståndet med avseende på ändamål och tilldelningen av medel. 1 betänkandet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet (SOU1993:1) görs en tillbakablick på behandling av biståndspolitiken.Denna visar att särskilt vad gäller tillkomsten ochinriktningen av de än- Prop. 1992/93:244 darnålsinriktade biståndsinstserna,t.ex. avseende miljö, demokrati och mänskliga rättigheter, spelat en särskiltframträdande roll. Regeringens redovisning till av den fördabiståndspolitiken bör enligt min mening ske ärligen i anslutning tillbudgetpropositionen och avse verksamhetens resultat (myndigheternasprestationer och mätbara effekter av dessa) med avseende både på sektorer ochländer. Jag avser att mot denna bakgrund fortsätta utveckla den redovisning somlämnades i en underbilaga till årets budgetproposition (bistånd1991/92). Den kommitté som inrättats med uppgift att analysera effektiviteten idet svenska biståndet bör enligt min mening komma att bidra med ytterligareunderlag för ställningstaganden. En samlad redovisning av inriktning och omfattning samtresultat av biståndssamarbetet bör lämnas i budgetpropositionen.Riksdagen bör härvid ges möjlighet att ge sin mening till känna vad gällerstorleken av de indikativa planeringsramar regeringen föreslås ha som en grundför sin styrning av det bilatarala biståndet. Jag återkommer till denna frågavid behandlingen av frågan om en förändrad anslagsstruktur. 3 Regeringen och myndigheterna Regt ringen har i ett flertal tidigare sammanhang angettatt förhållandet mellan regeringen och myndigheterna skall präglas av en mål-och resultatorienterad styrning. Utgångspunkterna för den mål- och resultatorienteradestyrningens tilllämpning vad gäller de statliga myndigheterna redovisades avdåvarande chefen för i dennes anmälan till 1989 årskompletteringsproposition (prop. 1988/89:150 bil. 1, s. 68 ff). Där angavs attstatsmakternas styrning bör inriktas på verksamhetens övergripande mål ochhuvudsakliga inriktning. Till grund för detta skärptes kraven på myndigheternaatt inom ramen för budgetprocessen redovisa och analysera verksamhetens resultat.Införandet av den nya styrformen har skett genom ett stort antalsuccessiva förändringar. I sin anmälan till årets finansplan (prop. 1992/93:100bil. 1, s. 85) poängterar chefen för att en rad positivaeffekter åstadkommits i det pågående reformarbetet med den statligabudgetprocessen. Hon anger vidare att arbetet med att utveckla mål- ochresultatstyrningen i staten nu fullföljs. Detta sker bl.a. genom fortsatt delegeringav befogenheter till myndigheterna, renodling av verksamhetsformer och uppstramningav myndighetsledningarnas och styrelsernas ansvar och ledningsformer. Svårigheterna med att införa den mål- och resultatorienteradestyrformen på det biståndspolitiska området sammanhänger med att biståndetendast till liten del utgörs av verksamhet som utförs av svenska myndigheter.Svenska biståndsinsatser och biståndmyndigheter har huvudsakligen en stödjanderoll, som flnansiär eller rådgivare, i förhållande till en verkställande part imottagarlandet. Arbetet bedrivs dessutom ofta tillsammans med andra internationellaeller nationella biståndsorgan och till övervägande del i turbu- lenta miljöer, där många faktorer- konjunkturbetingadesvängningar, poli- Prop. 1992/93:244 tisk instabilitet, säkerhetsläget etc.- påverkar insatserna. Sammantaget gör detta att det ofta är svårt attfastställa effekterna av en svensk specifik insats. Inom biståndsområdet kännetecknas förhållandet mellanregeringen och berörda myndigheter av i vissa fall oklara ansvarsförhållandenoch onödigt komplicerade beslutsvägar. Att formulera tydliga mål, att ställaresultatkrav, att precisera ansvar och att delegera befogenheter ser jag somangelägna insatser i syfte att höja biståndets effektivitet. En mål- och resultatorienteradstyrning i enlighet med de allmänna principer regeringen tidigare lagt fast bördärför enligt min mening få sin tillämpning i förhållandet mellan regeringenoch biståndsmyndigheterna. De föreslagna förändringarna föranleder ett antalställningstaganden i första hand vad gäller regeringens roll. För min del serjag det som angeläget att förändringarna sker möjligt. Vissa förslagkräver ställningstagande, andra kan beslutas av regeringen ochytterligare andra bör beredas vidare i detalj för att slutligen kunnafastställas av regeringen eller av berörda myndigheter. 4 Styrning och samordning i samarbetet med enskilda länder Det bilaterala biståndssamarbetet är en viktig del av vårtlands utrikespolitiska relationer. I ett relativt stort antal länder svararbiståndssamarbetet för huvudparten av den bilaterala relationen. Omfattningenav och formerna för samarbetet bör spegla vad vi från svensk sida vill uppnå irelationen med det enskilda landet - vilka mål vi har för samarbetet -som det bygger på erfarenheterna och resultaten från tidigarebiståndssamarbete. I betänkandet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet (SOU1993:1) analyseras det bilaterala biståndssamarbetets utveckling och tendenserunder senare är. Några viktiga slutsatser är: -Antalet ländersom mottar svenskt bistånd i någon form har ökat, liksom de länder som mottarett omfattande svenskt bistånd. -Det bilateralabiståndet genom BITS, SAREC och har ökat och verksamheten harbreddats. -I allt flermottagarländer är flera svenska biståndsmyndigheter verksamma . Utredningen finner att det saknas såväl en samladredovisning som en samlad prövning av det samlade bilaterala biståndet till destora mottagarländerna. Budgetprocessen fokuseras huvudsakligen på det landramsflnan-sieradebiståndet genom SIDA. Som exempel kan nämnas att insatser av likartat slagfinansieras från olika anslag. I biståndssamarbetet finns olikahuvudgrupper av mottagarländer. Programländer kallas med rådande terminologide 19 samarbetsländer för vilka en s.k. landram anvisas. Endastbiståndet inom de av beslutade landramarna, som utbetalas av SIDAtill program- länderna,har kommit att kallas landprogram. bedriver också ett om- Prop.1992/93:244 fattande och långsiktigt samarbete med mellan fem och tio länderutanför denna krets. Ytterligare ett stort antal länder mottar svenskt biståndi form av stöd till enstaka projekt, genom enskilda organisationer etc. Utredningen har belyst landramsstödets roll jämfört medbistånd som kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktigautvecklingssamarbetet. Landramssamarbetet och beteckningen programland har bådei givarkretsar och av mottagarländerna kommit att bli symbol för en speciellrelation till . har en allt större andel avbiståndet till programländerna kommit att utbetalas vid sidan av landramarna.Biståndet .som förmedlas av BITS, SAREC och ligger utanför landprogrammet,som begreppet har använts. Det landramsfinansierade biståndets minskande andelav biståndet till programländerna och av det totala bilaterala biståndetinnebär enligt utredningen att landramarna är ett relevantstyrinstrument för om man vill påverka den totala biståndsvolymentill ett visst land. Syftet med landramarnas inrättande var att de skulle gekontinuitet i verksamheten och flexibilitet inom ramarna. har landramssystemetinneburit viss rigiditet gentemot andra biståndsformer och behov. Vidare föreliggerofta betydande skillnader mellan planerad verksamhet och utfall. Utredningen framhåller följande behov som primära förregeringens ställningstaganden: -Helhet ochöverblick - utformande av övergripande policy för samarbetet med samtligastörre mottagarländer. -Att möjliggöraregeringsöverläggningar med alla större mottagarländer pä ett tidigare stadiumi beredningsprocessen. -Att effektivtkunna utnyttja den kunskap som finns vid ambassaderna, inom myndigheterna ochhos övriga intressenter vad beträffar samarbetet med enskilda länder. Vad beträffar biständsmyndigheterna är det enligtutredningen viktigt att målet med biståndssamarbetet tydligt anges, att klarhetråder om vilken information regeringen behöver för beslut om samarbete med detenskilda landet och att ansvaret för att genomföra biståndsinsatserna delegerastill berörda myndigheter. Behovet av styrning och samordning av biståndet kan enligtutredningen till stor del tillfredsställas genom att man utnyttjar tillgängligainstrument inom budgetprocessens ram. Av särskild betydelse härvidlag är attden mäl-och resultatorienterade styrningen kommer i praktisk tillämpning iförhållande mellan regeringen och biståndsmyndigheterna. gesökad vikt som styrinstrument liksom myndigheternas årsredovisningar. En följd av de förändrade styrformerna är att ävenmyndighetsstyrelsernas ansvar och sammansättning bör prövas. En generell analysav denna fråga görs av utredningen (Fl 1992:03) omförvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m., men frågorna bör ävenövervägas vad gäller de enskilda myndigheterna på biståndsområdet. föreslog i sittbetänkande (SOU 1990:17) att landprofiler skulle införas som ett nytt planeringsinstrument i 7 Sedan fattade beslut har elvalandprofiler samman- Prop. 1992/93:244 ställts. Utvecklingen avlandprofiler visar att den typen av instrument behövs i situationer när manstår inför frågor om att uppta eller utveckla samarbetet med ett visst land. 5.1 En förändrad anslagsstruktur Mitt förslag: Såväl styrning av biståndetsövergripande mål och inriktning som regeringens styrning av biständsmyndigheternasverksamhet bör komma till uttryck genom en anslagsstruktur ochverksamhetsredovisning som i ökad utsträckning bygger på verksamhetensändamål. En tydligare redovisning av det samlade svenskautvecklingssamarbetet med de enskilda mottagarländerna bör ske. Indikativa planeringsramar ersätter nuvarande avtalsfästalandramar i samarbetet med enskilda mottagarländer. Importstöden inom ramen för nuvarande landramar bör somkonsekvens härmed sammanföras med och handläggas integrerat med det s.k.betalningsbalansstödet (stöd till ekonomiska reformprogram och skuldlättnadsåtgärder). Utredningens forslag: Utredningen har i sitt betänkandehuvudsakligen arbetat utifrån förutsättningen att göra biståndets inriktningtydligare inom ramen för nuvarande anslagsstruktur. Denna är huvudsakligen geografiskoch utredningen föreslår en anslagstilldelning utifrån regionala ramar. Utredningen föreslår vidare att långsiktigt land- och regionanknutetbistånd som finansieras utanför landramarna, t.ex. genom anslagsposternaför miljö, demokrati och mänskliga rättigheter överförs till de föreslagnaplaneringsramarna. Remissinstanserna: En stor del av remissinstanserna harlämnat utredningens förslag i denna del utan erinran. , RRV och Statskontorettillstyrker utredningens förslag till ny anslagsstruktur. BITS anser det föregen del fördelaktigt med föreslagen uppdelning på myndigheter, med särskildaposter för myndighetens skilda verksamheter, vilket, menar man, kan förtydligaresultatredovisningen till regering och riksdag. Förslaget att ersätta nuvarande avtalsfästa landramar medplaneringsramar tillstyrks av sex remissinstanser (,, ambassaderna i och och delegationerna iGeneve och ) med motiveringen att det bör medföra större effektivitet ochflexibilitet. Fem instanser (SIDA, ,Afrikagrupperna och ambassaderna i och ) är negativa tillförslaget och anser att det innebär en försämring utifrån mottagarländernasperspektiv och försämrar möjligheterna till planering. SIDAavvisar förslaget att endast skall besluta om ramar för re- Prop.1992/93:244 spektive region, vilket, menar man, minskar inflytandeöver biståndsflödena. SIDA avstyrker vidare förslaget att avskaffasamarbetsavtalet med programländerna, men menar att , om detgenomförs, bör fastställa indikativa ramar för programländerna. De sju remissinstanser som berört frågan om import- ochbetalningsbalansstöd (SIDA, , ,, , delegationen i och Swedish CooperativeCenter) har inget att erinra om förslaget att dessa två anslagsposter sammanförsoch handläggs integrerat. Sex av instanserna är negativa till förslaget attstödet skall behandlas vid sidan av nuvarande landramar. Skälen för mitt förslag: Ett utmärkande drag för detsvenska biståndet är de s.k. landramarnas minskande betydelsesom styrinstrument. Även deras andel av det bilaterala biståndet har minskat;styrs endast en dryg tredjedel av det bilaterala biståndet genom landramsbeslut.Ett annat utmärkande drag är det ändamälsanknutna biståndets ökande andel avbiståndsbudgeten. Det gäller t.ex. medlen till forsknings- och näringslivsbistånd,stöden till demokrati och mänskliga rättigheter samt miljöinsatser. Enligt min mening bör såväl som regeringensmöjligheter att styra biståndets inriktning förbättras. Detta är särskiltviktigt i ett läge när statsfinansiella skäl tvingar till återhållsamhet ävenvad gäller biståndet. En styrning som i större utsträckning utgår ifrån enändamåls- och sektorsindelning av biståndsmyndigheternas verksamheter harenligt min mening större möjligheter att bli mål- och resultatorienterad än dennuvarande huvudsakligen landinriktade styrningen. Detta bör understrykas genomen klarare koppling mellan anslags- och myndighetsstrukturerna vad gäller enverksamhet som biståndet. Enligt min mening har den hittillsvarandeland-ramsstyrningen tenderat att bli utbetalningsinriktad. Detta befrämjar inteett effektivt utnyttjande av biståndet. Det nu föreslagna innebär att regeringens redovisning tillriksdagen blir tydligare vad avser biståndets inriktning och sammansättning ienlighet med vad jag tidigare anfört. Fokus i regeringens styrning avbiståndsmyndigheterna läggs på den verksamhet och de resultat som uppnås. Enverksamhetsredovisning som i ökad utsträckning tydliggör prioriterade områdenoch ändamål inom biståndet samt understryker myndigheternas olika roller ochkompetens skall utvecklas. Den indikativa planeringsramen för ett visst mottagarlandbör omfatta all långsiktig sektor- eller projektbunden verksamhet. Inom ramenkommer således att inrymmas säväl det långsiktiga stödet inom nuvarandelandramar, liksom huvuddelen av det övriga långsiktiga biståndet genom SIDA. Genom att regeringens dialog med mottagarlandet intelängre avslutas med att en s.k. landram avtalsfästs uppnås en rad fördelar. Enviktig sådan är att samarbetets inriktning samt förväntade och uppnåddaresultat ställs i centrum. En ytterligare fördel är att en ökad flexibilitetmellan olika biståndsformer uppnås. Även detta bidrar till en effektivareresursanvändning. Erfarenheterna från , och , vilkaarbe- tar med indikativa planeringsramar av liknande slag somhär föreslås, är goda. Mottagarländerna kan inte i samma grad som räkna medatt det angivna beloppet automatiskt står till förfogande oberoende av hur dettotala samarbetet med landet utvecklas. Ansvaret för ett effektivt resursutnyttjandevilar därmed tydligare på mottagaren. Detta är enligt min mening i enlighet medsedan läng tid etablerade principer för det svenska biståndet. Flerårigainsatsavtal för projektsamarbetet kommer liksom att utgöra grunden förlångsiktigheten och ge mottagarlandet den nödvändiga planeringstryggheten. Föratt ytterligare befästa möjligheterna till långsiktighet i biståndet föreslårjag att den vid ett visst tillfälle möjliga åtagandevolymen, dvs.