prop · GF03117 · 1992-01-01 00:00:00 — om avdragsrätt för avgifter till arbetsgivarorganisationer Regeringen föreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen föreslås att arbetsgivares avdragsrätt vid inkomstbeskatt-ningen för avgift till arbetsgivarorganisation avskaffas till den del den inte avser konfliktändamål. De nya bestämmelserna föreslås gälla för avgifter som avser tiden efter . Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) Härigenom föreskrivs att punkt 1 av anvisningarna till 20 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Anvisningar till 20 § 1.1 Till skattskyldigs levnadskostnader, för vilka avdrag enligt denna paragraf ej medges, räknas bland annat för egna personliga försäkringar och avgifter till kassor, förenin- gar och andra sammanslutningar, i vilka den skattskyldige är medlem. Avdrag får dock göras för sådana och avgifter i den omfattning som anges i 33 §, 46 § 2 mom., punkterna 21 och 23 av anvisningarna till 23 § och punkt 6 av anvisningarna till 33 §. Bestämmelserna i första stycket gäller inte avgifter till arbetsgivar- organisationer. Beträffande sådana avgifter gäller att av- drag medges till den del avgifterna avser medel för konfliktändamål. Bedömningen av vad avgifterna avser får grun- das på uppgifter i organisationens budget om inte särskilda skäl talar mot det. Vid bedömningen skall dock avgifterna alltid i första hand avräknas mot kostnaderna för den övriga or- ganisationsverksamheten. Utgifter för representation och liknande ändamål är att hänföra till omkostnader i förvärvskälla endast om de har samband med verksamheten, såsom då fråga uteslutande är om att inleda eller bibehålla affärsförbindelser och liknande eller då utgifterna avser jubileum för företaget, invigning av mera betydande anläggning för verksamheten, stapelavlöpning eller jämförliga händelser eller då utgifterna är att hänföra till personalvård. Avdrag medges i det enskilda fallet inte med större belopp än som kan anses skäligt och inte i något fall för utgifter för spritdrycker och vin. Avdrag för måltidsutgifter medges normalt inte med större belopp än som motsvarar skäliga utgifter för lunch. Till kostnader för hälsovård, sjukvård samt företagshälsovård, för vilka avdrag inte medges enligt denna paragraf, räknas kostnader för hälso- och sjukvård för vilken ersättning inte utges enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i den mån kostnaderna inte avser antingen sjuk- och tandvårdskostnader som uppkommer vid insjuknande 1Senaste lydelse 1990:650. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse i samband med tjänsteförrättning utomlands eller sjuk- och tandvårdskostnader för anställd som inte är försäkrad enligt lagen om allmän försäkring, kostnader för företagshälsovård som inte uppfyller villkoren för bidrag enligt förordningen (1985:326) om bidrag till företagshälsovård samt kostnader för sådan verksamhet som avser rehabilitering eller liknande och som inte bedrivs efter grunder som fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Äldre föreskrifter tillämpas dock fortfarande vid taxering i fråga om avgifter som avser tiden före . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om avdragsrätt för avgifter till arbetsgivarorganisationer 1 Inledning överlämnades till en proposition om justeringar i beskattningen i inkomstslaget tjänst, m.m. (prop. 1991/92: 48). I propositionen föreslogs bl.a. att skattereduktionen för fackföreningsavgift skulle avskaffas års taxering. Regeringen meddelade med åberopande av undantagsbestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen att den avsåg att återkomma till med förslag att avskaffa arbetgivares avdragsrätt för avgift till arbetsgivarorganisation till den del den inte avser medel för konfliktändamål. Enligt meddelandet skulle avdragsbegränsningen gälla för avgifter som avsåg tiden efter . (SkU8, rskr. 98, SFS 1991:1868) biföll propositionen. Frågan om arbetsgivares avdragsrätt för avgift till arbetsgivarorganisation har behandlats i en promemoria som har utarbetats inom . Utdrag av promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig över promemorian bör fogas som bilaga 2 till protokollet. Promemorian och en remissammanställning finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr 999/92). Jag kommer i det följande att redovisa mitt förslag till hur arbetsgivares avdragsrätt för avgift till arbetsgivarorganisation bör utformas. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över det lagförslag som upprättats inom med anledning av vad jag nu redogjort för. Det remitterade lagförslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 4. Jag återkommer till lagrådets synpunkter i avsnitt 3. Avdrag vid inkomstbeskattningen medges inte för avgifter till föreningar och andra sammanslutningar i vilka den skattskyldige är medlem. Det framgår av punkt 1 första stycket av anvisningarna till 20 § kommunalskattelagen (1928:370), KL. Regeln anses innebära att medlemsavgifter inte är avdragsgilla oavsett om medlemskapet har föranletts av den skattskyldiges förvärvsverksamhet eller inte (RÅ 1944 ref. 52). Avdragsförbudet för medlemsavgifter omfattar även avgifter till olika bransch- och yrkesföreningar. Avdrag har emellertid medgetts för avgift till förening då avgiften helt eller praktiskt taget helt utgjort vederlag för direkta tjänster åt medlemmarna. Föreningarna har då ansetts driva yrkesmässig verksamhet av sådan art att avgiften utgjort intäkt i verksam- heten (RÅ 1934 ref. 18 och RÅ 1953 Fi 261). Från regeln om ett generellt avdragsförbud för medlemsavgifter har i praxis undantag gjorts för avgifter till arbetsgivarorganisationer. Avdrag har medgetts i sådana fall då avgiften kunnat likställas med premie för försäkring mot förlust i samband med arbetskonflikt (RÅ 1913 ref. 147). Som förutsättning för avdragsrätten har uppställts kravet att ar- betsgivarorganisationen i händelse av konflikt är skyldig att lämna medlem konfliktbidrag. Vidare har krävts att avgiften till någon väsentlig del används för sådant ändamål (RÅ 1965 Fi 1198, jfr RÅ 1971 Fi 1645). Konfliktbidrag från arbetsgivarorganisation har ansetts skattepliktiga (RÅ 1959:1006). Konfliktunderstöd från fackförening utgör däremot enligt punkt 8 av anvisningarna till 32 § KL inte skattepliktig intäkt. Överensstämmelse föreligger alltså mellan avdragsrätt och skatteplikt i de båda fallen. Av regeringsrättens praxis följer att avdrag i vart fall kan medges för den del av en avgift till arbetsgivarorganisation som avser konfliktändamål. Det får anses oklart om praxis ger stöd för en längre gående avdragsrätt. En mera allmänt omfattad uppfattning tycks dock vara att det finns en generell avdragsrätt för avgifter till arbetsgivarorganisationer om en del av avgiften avser konfliktändamål (Ds B 1980:3, SOU 1989:33 III s. 134, Handledningen för beskattning av inkomst och förmögenhet m.m. vid taxering del 2 s. 691, GRS 1990 20:20 KL). Oavsett räckvidden av regeringsrättens praxis synes utvecklingen ha inneburit att skattemyndigheterna normalt medger avdrag för hela avgiften som en arbetsgivare betalar, dvs. även till den del avgiften avser föreningsangelägenheter eller tjänster av servicekaraktär. Enligt punkt 1 första stycket av anvisningarna till 19 § KL utgör inbetalade medlemsavgifter inte skattepliktig inkomst för fackföreningar eller arbetsgivarorganisationer. Dessa är i egenskap av ideella föreningar oinskränkt skattskyldiga med nämnda undantag. Den inkomstbeskattning som i normalfallet blir aktuell härrör främst från kapital- och fastighetsförvaltning. Vid beräkning av sådan inkomst medges avdrag för förvalt- ningskostnader enligt vissa schabloner. Avdrag medges inte för kostnader som har samband med föreningsverksamheten. Föreningarna är vidare skattskyldiga till fastighetsskatt och t.o.m. till förmögenhetsskatt. Arbetsgivares rätt till avdrag för avgift till arbetsgivarorganisation har i allmänhet åberopats som stöd för frågan om avdragsrätt för fackföre Avdragsrätten för fackföreningsavgifter, utformad som en skattereduktion, infördes med tillämpning första gången vid taxering (prop. 1982/83:50, SkU 15, SFS 1982:1193). Det huvudsakliga skälet till att medge reduktion för fackföreningsavgift var enligt propositionen att skapa skattemässig jämställdhet mellan arbetsgivares och löntagares utgifter för resp. facklig organisationsverksamhet. I den överlämnade propositionen uppgav jag att jag delade den i rådande uppfattningen att det bör föreligga skattemässig jämställdhet mellan arbetsgivare och arbetstagare i nu nämnt avseende men att jag ansåg att den metod som valts var principiellt felaktig (prop. 1991/92:48 s. 18). Avgifter till föreningar och andra sammanslutningar som den skattskyldige är medlem i är normalt inte avdragsgilla. Mot denna bakgrund borde enligt den uppfattning jag uttalade i propositionen avdrag inte medges för fackföreningsavgift vilken är att betrakta som en privat levnadskostnad. Enligt samma principer borde inte heller arbetsgivares avgift till arbetsgivarorganisation vara avdragsgill. Undantag borde för arbetsgivarnas del göras för sådana avgifter som avser medel för konfliktändamål. Avgifter av detta slag har karaktär av försäkringspremie och borde därför enligt de grundläggande principerna för företagsbeskattningen vara avdragsgilla även fortsättningsvis. I konsekvens med detta borde utbetalda konfliktersättningar från arbetsgivarorganisationer vara skattepliktiga. En sådan förändring innebär en bibehållen skattemässig likabehandling mellan arbetsgivares och löntagares utgifter för resp. facklig organisationsverksamhet. uppnås bättre överensstämmelse med grundläggande skatterättsliga principer. Mot bakgrund av de redovisade principiella skälen liksom statsfinansiella skäl föreslog jag att skattereduktionen för fackföreningsavgift skulle avskaffas. Samma skäl motiverade att ta bort avdragsrätten för arbetsgivares avgift till arbetsgivarorganisation till den del denna inte avser konfliktändamål. Av rättviseskäl borde båda åtgärderna vidtas . Bl.a. med hänsyn till den statsfinansiella situationen var det synnerligen angeläget att förändringen skedde års taxering. Fackföreningsavgifter som betalas skulle alltså inte berättiga till skattereduktion. Beträffande ändrade regler för arbetsgivares avdragsrätt för avgift till arbetsgivarorganisation kunde något preciserat förslag inte läggas fram. I propositionen angavs att regeringen avsåg att återkomma med förslag i denna del . Vid riksdagsbehandlingen förklarade skatteutskottets majoritet att den delade regeringens bedömning i den principiella frågan (SkU8). Utskottets inställning grundades bl.a. på meddelandet i propositionen om att regeringen avsåg att lägga fram ett förslag avseende arbetsgivares avdragsrätt. beslutade i enlighet med det framlagda förslaget att avskaffa skattereduktionen för fackföreningsavgift års taxering. Mitt förslag: Ett avdragsförbud införs för arbetsgivares avgift till ar- betsgivarorganisation till den del den beräknas avse annat än medel för konfliktändamål. De nya bestämmelserna gäller för avgifter som avser tiden efter . Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Vissa arbetsgivarorganisationer bl.a. SAF anser att utgångspunkten att i skattehänseende jämställa arbetsgivares avgifter till arbetsgivarorganisationer med löntagares avgifter till fackliga organisationer är felaktig och att förslaget därför inte bör genomföras. Utgifter som en arbetsgivare har på personalområdet bör i beskattningshänseende behandlas som driftkostnader. Liknande synpunkter framförs även av . Några remissinstanser påpekar att förslaget kan leda till organisatoriska förändringar hos arbetsgivarorganisationerna. En sådan utveckling skulle medföra organisatoriskt och administrativt merarbete. Vidare har invändningar gjorts mot att avdragsbegränsningen föreslås gälla fr.o.m. . LO anser att det finns starka principiella skäl för att både löntagares och arbetsgivares fackavgifter bör betraktas som utgifter för inkomsternas förvärvande. Även TCO, som dock tillstyrker att arbetsgivarnas avdragsrätt slopas, framför synpunkter av liknande slag. Skälen för mitt förslag: Arbetsgivare har haft en rätt till avdrag för avgift till arbetsgivarorganisation. I olika sammanhang har understrukits vikten av att uppnå likställdhet i den skattemässiga behandlingen av avgifter till fackföreningar och arbetsgivarorganisationer. Starka skäl talar för att likartade regler bör tillämpas i fråga om dessa typer av avgifter. Som redovisats uttalade sig skatteutskottets majoritet för regeringens förslag att avskaffa avdragsrätten för såväl privatpersoners fackföreningsavgifter som arbetsgivares avgifter till arbetsgivarorganisation (avsnitt 2). Uttalandet gjordes i samband med att beslutade att avskaffa skattereduktionen för fackföreningsavgifter med verkan fr.o.m. . Utskottet ställde sig bakom uppfattningen att avdragsrätten för avgift till arbetsgivarorganisation också borde slopas fr.o.m. . Avdragsrätt borde dock fortfarande föreligga för den del av avgiften som avsåg konfliktändamål. Motivet för att behålla avdragsrätten för den delen av avgiften var att den hade karaktär av försäkrings- premie och att utbetald konfliktersättning fortfarande borde vara skattepliktig. Vid remissbehandlingen av det förslag som därefter utarbetats inom har flera remissinstanser - från skilda utgångspunkter - framfört kritiska synpunkter på att omläggningen genomförs i enlighet med de riktlinjer som regeringen lade fast . Enligt min mening motiverar de synpunkter som framförts inte någon förändring av det grundläggande ställningstagandet i sak. Omläggningen av avdragsrätten för ifrågavarande avgifter bör därför fullföljas. I sammanhanget kan nämnas att LO pekat på att omläggningen bl.a. innebär att aktiebolag kan finansiera avgifterna med enkelbeskattad inkomst medan löntagares avgifter finansieras med medel som dubbelbe-skattats. Påpekandet visar att någon fullständig likabehandling inte kommer att råda. Denna skillnad är emellertid inte en följd av den föreslagna omläggningen från avdragsrätt till avdragsförbud. En motsvarande situation förelåg även tidigare då arbetsgivare kunde finansiera sina avgifter med obeskattade medel medan löntagare måste använda enkelbeskattade medel. En förutsättning för att en begränsning i avdragsrätten skall kunna gälla redan fr.o.m. , dvs. avse tid före ett ikraftträdande, är att undantag görs från retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. För undantag krävs att finner det påkallat av särskilda skäl och att regeringen i skrivelse meddelat att ett sådant förslag var att vänta. Ett sådant meddelande lämnades i propositionen 1991/92:48. Grunden för ett undantag - som också redovisades i propositionen - är det samband som finns mellan avdragsrätten för fackföreningsavgifter och arbetsgivares rätt till avdrag för avgift till arbetsgivarorganisation. Av rättviseskäl bör omläggningen av den skattemässiga behandlingen av dessa avgifter ske . Med hänsyn till bl.a. den statsfinansiella situationen bör förändringen gälla redan fr.o.m. . Lagrådet har behandlat frågan om undantag från retroaktivitetsförbudet i sitt yttrande. Den slutsats lagrådet drar är att den situation som föreligger kan anses falla inom ramen för en tillämpning av undantaget. Lagrådet gör också vissa allmänna konstateranden om när undantag från retro- aktivitetsförbudet bör kunna komma ifråga. Sammanfattningsvis anför lagrådet att en betydande restriktivitet måste iakttas när fråga uppkommer om tillämpning av undantagsregeln. Jag vill framhålla att jag delar denna uppfattning. Ett avdragsförbud för den del av en avgift som inte avser konfliktändamål tar sikte på såväl utgifter för föreningsangelägenheter som utgifter för serviceåtgärder. Skäl kan naturligtvis anföras för en gränsdragning som innebär att avdrag vägras enbart för den del av avgiften som avser föreningsangelägenheter. En sådan reglering skulle emellertid kunna leda till att avdragsbegränsningen inte skulle få avsedd effekt. Risken för en sådan utveckling motiverar enligt min mening att avdrag medges endast för den del av avgiften som avser konfliktändamål. Till bilden hör - som några remissinstanser påpekat - att de organisationer som erbjuder sina medlemmar tjänster av olika slag och saknar servicebolag kan bilda sådana. Det innebär att arbetsgivare som tar tjänsterna i anspråk kan få avdrag (jfr RÅ 1982 1:13) som risken för att få problem med gränsdragningen mellan vad som är kostnad för en avdragsgill tjänst och en inte avdrags gill föreningsangelägenhet minskar. En utgångspunkt för de fortsatta diskussionerna om utformningen av den begränsade avdragsrätten kan - vilket konstaterades i den upprättade promemorian - vara behandlingen av frågan i budgetdepartementets promemoria (Ds B 1980:3). promemoria, som inte ledde till lagstiftning, diskuterades en begränsad avdragsrätt som en alternativ lösning till ett förslag om fullt avdragsförbud. Förutsättningarna för en schablonregel och en regel som tar hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet jämfördes. För en schablonmetod talade praktiska skäl. Oberoende av vilken organisation arbetsgivaren tillhörde skulle en enhetlig procentsats gälla. Mot metoden talade att den andel av avgiften som var tillgänglig för konfliktändamål var högst olika inom de skilda organisationerna. Andelen kunde också variera år . Vissa arbetsgivare skulle alltså med denna schablonmetod få ett för högt avdrag medan andra skulle få för lågt. Om för stora avvikelser skulle uppkomma mellan schablonvärdet och andelstalen i de olika organisationerna skulle schablonvärdet efter hand behöva justeras. En schablonregel av detta slag skulle också medföra att avgifter som inte till någon del var avsedda för konfliktändamål berättigade till avdrag. Slutsatsen promemoria var att en sådan schablonmässigt utformad regel skulle ge ett alltför onyanserat resultat. En omprövning nu leder enligt min bedömning till samma slutsats. I promemorian förutsågs också svårigheter att ta hänsyn till de faktiska förhållandena i den enskilda organisationen. Det skulle innebära att arbetsgivarorganisationerna skulle räkna ut hur stor del av betald avgift som avsåg konfliktändamål. En uppgift om andelstalet skulle lämnas till medlemmarna i organisationerna. Beräkningen ansågs inrymma vissa problem. Att efter verksamhetsårets utgång ta fram ett beräknat andelstal med de verkliga kostnaderna för konfliktändamål som underlag skulle förorsaka organisationerna visst merarbete. Det skulle vidare kunna bli knappt om tid att fastställa och lämna uppgift om andelstalet till arbetsgivare med räkenskapsår som slutar . Dessa skall lämna sina självdeklarationer under taxeringsåret. En bedömning leder till att också den nu redovisade metoden har inte obetydliga svagheter. Av redogörelsen för SAF:s verksamhet (bilaga 1, avsnitt 4.1) framgår att fakturorna från SAF bygger på budgeterade uppgifter. Enligt vad som inhämtats från SAF anges på fakturorna hur stor del av avgiften som är skattepliktig i mervärdeskattehänseende. Det gäller i det sammanhanget att skilja mellan skattepliktig och inte skattepliktig del (försäkringsdelen) av avgiften. Berörda skattemyndigheter har för SAF och deras medlemmar i fråga om mervärdeskatten förklarat sig kunna acceptera en för- delning av avgiften utifrån uppgifter i organisationens budget. I den inom utarbetade promemorian har tagits fasta på detta. Där framförs att en möjlig beräkningsmetod som undviker de redovisade svårigheterna kan vara att tillåta att avdragsrätten knyts till vad arbetsgivarna faktiskt betalat enligt fakturor från arbetsgivarorga Enligt en sådan metod har den enskilde arbetsgivaren rätt -men inte skyldighet - att vid avdragsberäkningen falla tillbaka på en hjälpregel. Fördelningen av avgiften på konfliktändamål och andra ändamål görs med hjälp av ett andelstal som bygger på budgeterade uppgifter. Beräkningen får alltså grundas på budgeterad avgift även om det belopp som faktiskt förs till konfliktfonden avviker från denna. Metoden kan ses som en individuell schablonmetod där avdragsrätten bestäms utifrån en schablonmässigt gjord beräkning men där förhållandena i den enskilda organisationen är beaktade. En metod som bygger på budgeterade avgifter där andelstalet anges på fakturorna bör enligt vad som sägs i promemorian uppfylla rimliga krav på praktisk hanterlighet. Jag delar denna uppfattning. Bl.a. innebär det att ett uppgiftslämnande i särskild ordning från arbetsgivarorganisationen till medlemmarna inte behövs. Frågan är om de avvikelser från ett beskatt- ningsresultat grundat på en eftersyn som en schablonmässig beräkning kan leda till är försvarbara. Variationer kan tänkas förekomma både till arbetsgivarnas fördel och nackdel. En jämförelse räkenskapsåren 1988 - 1991 mellan budget och faktiskt utfall i fråga om SAF:s verksamhet visar endast mindre avvikelser. En rimlig slutsats är - vilket konstateras i promemorian - att sådana skillnader bör kunna godtas. Enligt min mening bör avdraget för avgift till arbetsgivarorganisation grundas på faktiska förhållanden, dvs. det utfall som kan konstateras i efterhand. Med hänsyn till de praktiska svårigheter som kan uppkomma är det motiverat att få använda en alternativ beräkningsgrund. Ett sådant alternativ bör utformas enligt den nu diskuterade hjälpregeln, anpassad till den enskilda organisationens budget. Att en schablonmässigt beräknad uppgift får läggas till grund för taxeringen bör naturligtvis inte innebära att skattemyndigheten är förhindrad att avvika från deklarationen. En ändring kan aktualiseras om beräkningen framstår som orealistisk, t.ex. inte bygger på uppgifterna i organisationens budget. Ansvaret för att avdraget för avgift till konfliktä- ndamål blir riktigt kommer i praktiken att vila på arbetsgivarorganisationen eftersom de enskilda arbetsgivarna har mycket begränsade möjligheter att kontrollera uppgifterna om avdragets storlek. Av promemorian framgår att till konfliktändamål bör hänföras det överskott (influtna avgifter efter avdrag för kostnader för organisationen) av arbetsgivarorganisationens verksamhet som avsätts till en s.k. konflikt-fond (försäkringsfond). Till samma ändamål bör även den del av överskottet anses gå som, i stället för att fonderas, direkt utbetalas som konfliktstöd. Däremot bör vid bestämmandet av den skattemässigt avdragsgilla delen av avgiften inte beaktas avkastningen på organisationens kapital och fastigheter även om avkastningen tillförs konflikt- fonden. Skälet till det är att avkastningen härrör från konfliktfonden. SAF har kritiserat den behandling av konfliktfondens avkastning som förespråkas i promemorian. Föreningen menar att avkastningen antingen skall vara skattefri hos organisationen eller beaktas vid bestämmande av vad som är hänförligt till konfliktändamål. Enligt min mening talar övervägande skäl för att promemorians förslag genomförs. av avkastningen är en fråga som inte är föremål för behandling i det här sammanhanget. Ett exempel får åskådliggöra den skattemässiga fördelningen av avgiften på konfliktändamål och övriga ändamål. Det antas att en organisations sammanlagda intäkter beräknas till 800, varav 600 avser avgifter och 200 avkastning (netto efter skatt). Vidare antas att kostnaderna för organisationens löpande verksamhet beräknas till totalt 500. Avgifterna skall alltid i första hand avräknas mot kostnaderna för annat än konfliktändamål. Det betyder att avkastningen inte får tas i anspråk för avräkningen.