prop · GF0331 · 1992-01-01 00:00:00 — /1/ 1 Senaste lydelse 1988:875. Regeringens proposition 1991/92: 31 om vissa internationella åtaganden på atomansvarsområdet, m.m. Regeringen föreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att skall ratificera det s.k. gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wien- och Pariskonventionerna om atomansvar. Protokollet upprättades inom FNs atomenergiorgan i och har undertecknats av ett tjugotal stater. och reglerar det civilrättsliga skadeståndsansvaret gentemot tredje man vid atomolyckor. Protokollet länkar samman de båda konventionssystemen. Detta sker genom att det geografiska tillämpningsområdet för båda konventionerna utvidgas. Härigenom kan fler skadelidande än få ekonomisk ersättning enligt någon av konventionerna. Detta är till fördel för svenska skadelidande i händelse av en atomolycka utom riket i en stat som har tillträtt och det gemensamma protokollet. I propositionen föreslås vidare att det högsta belopp som innehavaren av en atomanläggning i ansvarar för vid en atomolycka höjs från 800 milj. kr till 1 200 milj. kr. Detta förslag grundas bl.a. på partiledaröverenskommelsen rörande utformningen av den framtida energipolitiken. Det sistnämnda förslaget föranleder en ändring av atomansvarighetslagen. Ändringen avses träda i kraft . Förslag till Lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968: 45) Härigenom föreskrivs att 17 § atomansvarighetslagen (1968:45) skall ha följande lydelse. 17 §1 /kolumn1/ För innehavare av atomanläggning i är ansvarigheten enligt denna lag begränsad till för varje atomolycka. Såvitt gäller anläggning enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran är ansvarigheten dock begränsad till för varje olycka. Detsamma gäller i fråga om atomolyckor som uppkommer under transport av sådant uran. För innehavare av atomanläggning utom riket bestämmes ansvarighetsbeloppet enligt anläggningsstatens lag. I fråga om atomolycka som inträffar under transport av atomsubstans avser anläggningsinnehavarens ansvarighet enligt denna lag för andra skador än skada på transportmedlet icke i något fall lägre sammanlagt belopp än . /kolumn2/ För innehavare av atomanläggning i är ansvarigheten enligt denna lag begränsad till för varje atomolycka. Såvitt gäller anläggning enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran är ansvarigheten dock begränsad till för varje olycka. Detsamma gäller i fråga om atomolyckor som uppkommer under transport av sådant uran. För innehavare av atomanläggning utom riket bestämmes ansvarighetsbeloppet enligt anläggningsstatens lag. I fråga om atomolycka som inträffar under transport av atomsubstans avser anläggningsinnehavarens ansvarighet enligt denna lag för andra skador än skada på transportmedlet icke i något fall lägre sammanlagt belopp än . De belopp som anges i första stycket innefattar icke ränta eller ersättning för rättegångskostnad. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , P. , : statsrådet om vissa internationella åtaganden på atomansvarsområdet, m. m. 1 Inledning Frågor om civilrättsligt skadeståndsansvar i samband med atomolyckor regleras bl.a. i två internationella överenskommelser, konventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område () och konventionen om ansvarighet för atomskada (). fördes diskussioner mellan det till och utveckling () hörande atomenergiorganet () och FNs atomenergiorgan () om att åstadkomma en koppling mellan de båda konventionerna i syfte att utvidga deras geografiska tillämpningsområde. Arbetet ledde fram till att ett Gemensamt protokoll rörande tillämpningen av och antogs vid en diplomatisk konferens i . Texten till det gemensamma protokollet i engelsk lydelse och i svensk översättning bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga. Inom utarbetades därefter promemorian (Ds 1991:6) Förutsättningarna för ett svenskt tillträde till det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av och . I promemorian föreslås att skall ratificera det gemensamma protokollet. Promemorian innehåller också överväganden om behovet av lagstiftningsåtgärder för att en ratifikation skall kunna ske. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttranden har avgetts av justitiekanslern, hovrätten över och , , försäkringsinspektionen, , , , , Forsmarks kraftgrupp AB, , Svenska atomförsäkringspoolen, samt . En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 91-333). slutfördes överläggningar mellan socialdemokraterna, liberalerna och angående utformningen av energipolitiken. I den överenskommelse som slöts mellan partierna , benämnd Partiledaröverenskommelse om energipolitiken, uttalas i samband med behandlingen av vissa kärnsäkerhetsfrågor bl.a. att en höjning av ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavare bör genomföras. Regeringen har härefter förelagt vissa på överenskommelsen grundade förslag. Frågan om en höjning av ansvarsbeloppet togs dock inte upp i det sammanhanget (se prop. 1990/91:88). Under ärendets beredning i har beträffande sistnämnda fråga yttrande inhämtats från den svenska atomförsäkringspoolen rörande försäkringsutrymmet för ansvarsförsäkring på atomskadeområdet. Vidare har överläggningar hållits med företrädare för atomförsäkringspoolen och kärnkraftsindustrin angående de närmare förutsättningarna för en höjning av anläggningsinnehavarnas ansvarsbelopp. Jag avser nu att ta upp frågan om att genomföra dessa båda förslag. 2 Ansvaret för atomskador 2.1 Allmänt Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som har orsakats av atomolyckor finns 1960 avslutade . Enligt den konventionen är innehavaren av en atomanläggning strikt ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen upp till ett visst belopp för varje olycka. kompletteras av en i avslutad konvention om supplerande statsansvar (tilläggskonventionen). Denna konvention syftar till en civilrättslig reglering av frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt tilläggskonventionen utgår ersättning av statsmedel i den mån ansvarighetsbeloppet enligt inte förslår till full ersättning åt de skadelidande. Härigenom har ett system med gemensamma bidrag till en fond för särskilt omfattande katastrofer byggts upp. Endast stater som har ratificerat får tillträda tilläggskonventionen. Dessa båda konventioner syftar till en regional reglering för av atomansvarighetsfrågorna. har ratificerat båda konventionerna. Det finns också en världsomfattande konvention i ämnet, nämligen den avslutade . har inte tillträtt denna konvention. och överensstämmer i fråga om de grundläggande principerna och i stor utsträckning även när det gäller utformningen av de enskilda bestämmelserna. Konventionerna utarbetades i nära samråd mellan dåvarande (), numera , och . Paris- och Wienkonventionerna vilar båda på fyra huvudprinciper: -- strikt ansvar; -- ansvaret kan endast utkrävas av innehavaren av en atomanläggning (s.k. kanalisering); -- ansvaret är begränsat till beloppet; -- anläggningsinnehavaren är skyldig att vara försäkrad för skador, eller ha annan godkänd ekonomisk garanti, upp till begränsningsbeloppet. har ratificerats av 14 stater och tilläggskonventionen av 11 stater, alla västeuropeiska. 14 stater, varav tre europeiska (, och ), har anslutit sig till . Ingen stat har tillträtt både och . har som nämnts ratificerat såväl som tilläggskonventionen. Till båda konventionerna hör vidare två tilläggsprotokoll och två tilläggsprotokoll . har tillträtt även dessa protokoll. Denna konventionsreglering ligger till grund för de svenska bestämmelserna om ansvarighet för skador orsakade av atomolyckor, se atomansvarighetslagen (1968:45). Även lagstiftningen i , och bygger på och tilläggskonventionen. Mellan de nordiska länderna råder på detta område en praktiskt taget fullständig rättslikhet, utom såvitt avser storleken av gällande ansvarsbelopp där har de högsta. och tilläggskonventionen i de engelska och franska versionerna samt översättningar till svenska finns intagna i prop. 1968:25 med förslag till atomansvarighetslag m.m. i de engelska och franska versionerna samt översättning till svenska finns intagen i en 1966 utarbetad promemoria (SOU 1966:29) Atomansvarighet III. 2.2 Ansvaret enligt Paris- och tilläggskonventionerna Enligt artikel 7 i kan anläggningsinnehavarens ansvar bestämmas till 15 milj. särskilda dragningsrätter, SDR (1 SDR = ca ). Beloppet får dock sättas högre eller lägre än detta riktvärde, dock lägst 5 milj. SDR. regler om anläggningsinnehavarens ansvar kompletteras av tilläggskonventionens ersättningssystem. Enligt tilläggskonventionen bär anläggningsinnehavaren det primära ansvaret i enlighet med de nationella regler som fastställts på grundval av bestämmelserna i . Därtill kommer enligt tilläggskonventionen ett subsidiärt ansvar för staterna. Detta bärs i första hand av den stat där den skadeorsakande atomanläggningen finns (anläggningsstaten). I andra hand ansvarar samtliga konventionsstater gemensamt. Anläggningsstatens ansvar är begränsat till att täcka skador upp till 70 milj. SDR (ca 560 milj. kr). För den del av en skada som ligger inom intervallet 70-120 milj. SDR (ca ) bidrar gemensamt de stater som är anslutna till tilläggskonventionen enligt en särskild formel beräknad efter bruttonationalprodukt resp. kraftproduktion. Eftersom den övre gränsen för anläggningsinnehavarnas ansvar kan variera från stat till stat (jfr vad jag har sagt om artikel 7 i ), innebär det nu anförda att det intervall inom vilket anläggningsstaten svarar får en nedre gräns som varierar från stat till stat. Genom kombinationen av och tilläggskonventionen bildas således ett ersättningssystem med tre steg. I det första steget finns anläggningsinnehavarens ansvar upp till en viss, för varje stat individuell nivå. Därefter tar anläggningsstatens ansvar vid upp till nivån 70 milj. SDR. Vid den nivån går ansvaret över på konventionsstaterna gemensamt upp till nivån 120 milj. SDR. Genom tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen höjdes beloppen för den övre gränsen i det andra resp. tredje steget till 175 milj. SDR (ca 1 400 milj. kr) resp. 300 milj. SDR (ca 2 400 milj. kr). har tillträtt protokollen och har också genomfört de lagändringar som är påkallade med anledning härav (prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15, rskr. Beträffande 1 och 31 §§ atomansvarighetslagen gäller dock att dessa lagändringar ännu ej har satts i kraft i avvaktan på protokollens ikraftträdande, jfr SFS 1982:1275 och 1988:1162. Protokollen har emellertid trätt i kraft sedan som sista konventionsstat ratificerat dessa . Regeringen avser därför att genom förordning sätta i kraft resterande delar av lagstiftning så snart notifiering om protokollens ikraftträdande har erhållits från den Belgiska regeringen som är depositarie avseende dessa. Vad gäller de båda konventionernas närmare innehåll får här hänvisas till prop. 1968: 25 med förslag till atomansvarighetslag m.m. och till prop. 1981/82: 163 Ändring i atomansvarighetslagen. 2.3 Ansvaret enligt atomansvarighetslagen I 17 § atomansvarighetslagen har de svenska anläggningsinnehavarnas ansvar fastställts till 800 milj. kr per olycka. För en anläggning som är avsedd enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran -- samt vid transport av sådant uran -- är motsvarande belopp 100 milj. kr. Ansvaret skall vara täckt av försäkring, som skall motsvara av ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti. Frågan om skadeståndsansvaret vid atomolyckor prövades i samband med att tog ställning till och biföll ett förslag i proposition 1987/88: 139 angående en höjning av anläggningsinnehavarens ansvar från 500 milj. kr till 800 milj. kr per olycka (LU 1987/88: 32, rskr.321). Den nya högre ansvarsgränsen trädde i kraft (SFS 1988: 875). Utgångspunkten för den svenska lagstiftningen är att ansvaret för atomskador i första hand skall bäras av kärnkraftsindustrin (jfr NU 1986/87: 12 s. 33). Enligt de internationella konventioner på vilka den svenska lagstiftningen vilar måste emellertid som jag har anfört (se avsnitt 2.1) anläggningsinnehavarens ansvar vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. När behandlade frågan om en höjning av ansvarsbeloppet tillät kapaciteten på återförsäkringsmarknaden -- såvitt avsåg ansvarsförsäkring -- inte en större höjning än den som då gjordes. Därvid beaktades dels att ansvarsförsäkringen måste tecknas så att den motsvarar av ansvarsbeloppet, dels att kapaciteten på sakförsäkringsområdet inte fick påverkas i sådan omfattning att säkerheten för de lån som tagits i kärnkraftverken skulle påverkas i nämnvärd mån (jfr prop. 1987/88: 139 s. 8). har förutsatt att regeringen med hänsyn till frågans vikt noga följer utvecklingen på området och efter hand som förhållandena på försäkringsområdet medger det återkommer till med förslag om höjning av ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavarna (se 1989/90: LU29). Jag återkommer i avsnitt 3.2 till frågan om en höjning av ansvarsbeloppet. Utöver de ersättningsregler som har föranletts av konventionerna (28- 31 §§) infördes i atomansvarighetslagen genom lagstiftning ett "fjärde steg". Enligt detta skall svenska staten, i de fall en anläggningsinnehavare här i riket är ansvarig, under vissa förutsättningar utge ersättning med sammanlagt (31 a §). I detta belopp är ersättningarna för första -- tredje stegen inräknade. Om inte heller detta belopp förslår för att täcka skadorna, kan besluta om ytterligare ersättning enligt grunder som fastställs i särskild lag (33 §). En närmare redogörelse för det geografiska tillämpningsområdet för ersättningsnivåerna i de olika stegen och för omfattningen av de åtaganden som dessa föranleder för den svenska staten finns intagen i prop. 1987/88: 139 s. 6 och 7. Jag får här hänvisa till den redogörelsen. 2.4 Det gemensamma protokollet 2.4.1 Bakgrunden till arbetet Trots de likheter som finns mellan och har det inte funnits någon koppling mellan dem. Den ursprungliga tanken var att parter som tillträtt också skulle kunna ansluta sig till . Denna idé kom emellertid aldrig att förverkligas, huvudsakligen av det skälet att en samtidig tillämpning av konventionerna visade sig kunna ge upphov till konflikter och tillämpningsproblem. Följden är att stater som är anslutna till betraktas som icke-konventionsstater i mening och vice versa. Ingen av konventionerna blir därför tillämplig på skador som uppstår i en stat som är ansluten till det ena konventionssystemet, om den olycka som orsakat skadan har inträffat i en stat som är ansluten till det andra konventionssystemet. Om t.ex. en atomolycka inträffar i en atomanläggning som är belägen i en stat som är ansluten till och orsakar skador på personer eller egendom i en stat som är ansluten till , är varken eller tillämplig på sådana skador. Rättsläget är i princip detsamma i den omvända situationen. Också i fall då en atomolycka inträffar under transport av nukleärt material mellan en atomanläggning som är belägen i en stat som är ansluten till och en atomanläggning i en stat som är ansluten till blir reglerna om förhållandet till icke-konventionsstater tillämpliga. Enligt (artikel 2) kan dock en stat genom nationell lagstiftning utsträcka tillämpningsområdet så att även skador i icke-konventionsstater täcks, jfr 3 § andra stycket atomansvarighetslagen. Många (men inte alla) stater har utnyttjat den möjligheten. innehåller ingen motsvarande bestämmelse. Mot denna bakgrund påbörjade och diskussioner om att åstadkomma en koppling mellan Paris- Arbetet syftade bl.a. till att undanröja eventuella lagkonflikter som skulle kunna uppstå vid en samtidig tillämpning av konventionerna. Huvudsyftet var emellertid att ge de skadelidande bättre möjligheter att få ersättning vid atomolyckor. Tanken var att det skulle ske genom att de skadelidande i en stat som var ansluten till någon av de båda konventionerna skulle få möjlighet att kräva ersättning enligt någon av konventionerna även om den skadeorsakande anläggningen var belägen i en stat som var ansluten till den andra konventionen. Diskussionerna om detta dog dock ut . Orsaken till det torde ha varit brist på intresse för saken i de berörda staterna. stod det klart att anslutningen till de båda huvudkonventionerna sannolikt inte skulle bli mycket större än den varit redan från början. Arbetet inom och togs upp igen och fick särskild aktualitet efter den svåra olyckan 1986 i kärnkraftverket i staden i . I ljuset av denna olycka framstod den begränsade och splittrade anslutningen till konventionsregleringen som en allvarlig brist. Konsekvenserna av att stå utan ett heltäckande internationellt instrument som reglerar ansvarsförhållandena gentemot offren för en olycka med gränsöverskridande effekter kom att demonstreras på ett mycket påtagligt sätt. De styrande organen inom de båda organisationerna blev ense om att den enklaste och mest praktiska lösningen för att uppnå de tidigare angivna målsättningarna var att formalisera förhållandet mellan de båda konventionerna genom ett gemensamt protokoll. Genom protokollet avsåg man att åstadkomma en "kvasi-kontraherande" situation, som man genom lagvalsregler skulle garantera att endast en av konventionerna kan bli tillämplig i varje särskilt fall. Man hade också förhoppningen att en sådan lösning skulle kunna medverka till en bredare anslutning till . Sedan en gemensamt sammansatt grupp av regeringsföreträdare inom och enats om texten till det gemensamma protokollet antogs detta enhälligt vid en diplomatkonferens . Protokollet har undertecknats av ett tjugotal stater, däribland , , och . har som första nordiska land ratificerat protokollet 1989. har ratificerat detta . Förberedelser för att kunna ratificera protokollet pågår enligt uppgift i . Av övriga Parisstater har ratificerat protokollet och Av Wienstaterna har , , och ratificerat protokollet. För att protokollet skall träda i kraft fordras att fem stater ur vardera konventionsgruppen har ratificerat detta (jfr artikel VII). saknas således endast en stat från vardera konventionsgruppen för att kraven på ikraftträdande skall vara uppfyllda. I detta sammanhang bör vidare framhållas att ett arbete inom med en revision av påbörjades av en för ändamålet särskilt tillsatt arbetsgrupp. Arbetet bedrivs av IAEAs ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid kärnkraftsolyckor. Avsikten är att en konferens om revision av skall äga rum /93. I detta arbete deltar ett mycket stort antal stater (däribland ) och internationella organisationer. I det följande avsnittet kommer jag att lämna en kortfattad beskrivning av innehållet i det gemensamma protokollet. 2.4.2 Innehållet i det gemensamma protokollet Protokollet vilar på två huvudprinciper. Den första principen innebär att det skapas en länk eller en "bro" mellan de två konventionerna genom att protokollet -- såvitt gäller stater som är anslutna till någon av konventionerna -- avskaffar skillnaden mellan konventionsstater och icke- konventionsstater (Contracting Parties and non-Contracting States) vad gäller de operativa bestämmelserna i endera konventionen. Den andra principen innebär att antingen eller görs exklusivt tillämplig på en atomolycka genom lagvalsregler. Preambeln Efter en hänvisning till de berörda konventionerna framhåller preambeln de punkter som nämnts tidigare: likheten mellan konventionerna när det gäller det materiella innehållet, de svårigheter som kan uppstå vid en samtidig tillämpning av dem och det dubbla syftet med det gemensamma protokollet. Artikel I Artikeln innehåller definitioner av resp. . Med dessa begrepp avses den konventionstext som vid varje särskild tidpunkt är gällande för en stat som är ansluten till protokollet. Under utarbetandet av protokollet diskuterades ingående vilken betydelse det kunde få att olika textversioner kan tänkas bli tillämpliga i kraft av det gemensamma protokollet samt frågan huruvida man kunde hänvisa i protokollet till texter som ännu inte tillkommit vid tiden för antagandet av protokollet. Man enades därvid om att alla gällande versioner skall kunna tillämpas, även framtida sådana. En stat som är ansluten till och dessutom till tilläggsprotokollet är alltså skyldig att i förhållande till stater anslutna till och det gemensamma protokollet tillämpa version av . Artikel II Denna artikel ger uttryck för den grundläggande regeln i protokollet enligt vilken anläggningsinnehavarens ansvar för en atomolycka utvidgas till att omfatta skador som inträffat i en stat som är ansluten till det andra konventionssystemet. Om således en atomolycka inträffar i en atomanläggning som är belägen i en stat som är ansluten till och olyckan ger upphov till t.ex. skador på personer eller egendom i en stat som är ansluten till , så är anläggningsinnehavaren ansvarig också för dessa skador. Motsvarande gäller om anläggningen ligger i en stat som är ansluten till och skadan inträffar i en stat som är ansluten till . Anläggningsinnehavarens ansvar bestäms enligt den konvention till vilken den stat är ansluten inom vars område anläggningen ligger och ansvarsbeloppet bestäms enligt lagen i den staten. En viktig förutsättning för att kopplingen mellan och skall fungera på avsett vis är att ingen stat har tillträtt båda konventionerna. Som jag har anfört i avsnitt 2.1 är detta inte fallet . Skulle mot förmodan någon stat tillträda såväl som , uppstår den situationen att två konventioner kan bli tillämpliga , vilket protokollet (se artikel III) syftar till att undvika. Det bör framhållas att det särskilda civilrättsliga statsansvaret enligt tilläggskonventionen inte omfattas av det gemensamma protokollet. Det ansvaret bygger på helt andra förutsättningar än och , och saknar en motsvarande påbyggnad. Skulle ett liknande supplerande ansvar tillkomma som komplement till , t.ex. som en följd av det pågående revisionsarbetet inom , är det emellertid inget som hindrar att man tar upp en diskussion om ett ytterligare protokoll för att täcka den situationen. Slutligen bör framhållas att varken eller uttryckligen reglerar det fallet att en atomolycka leder till skador på eller över det fria havet. Bland de berörda staterna föreligger det dock allmän enighet om att båda konventionerna är tillämpliga i sådana situationer. I det nu aktuella gemensamma protokollet har dessa situationer därför inte nämnts. Protokollet förutsätts ändå vara tillämpligt på sådana fall. För svenskt vidkommande kan tilläggas att regleringen i atomansvarighetslagen utgår från att dessa fall skall omfattas av anläggningsinnehavarens ansvar (se prop. 1968: 25 s. 86 f.). Artikel III Denna artikel ger uttryck för den andra huvudprincipen i protokollet, nämligen att regleringen skall klart utpeka vilken av konventionerna som är tillämplig i varje enskilt fall. I första stycket anges därför att antingen eller skall vara tillämplig. Endast en av konventionerna kan alltså vara tillämplig i ett enskilt fall. Genom lagvalsregler i artikeln klargörs vilken av konventionerna som i ett sådant fall skall tillämpas. Eftersom båda konventionerna är tillämpliga inte endast på atomolyckor som inträffar i själva anläggningen utan också på atomolyckor som uppstår under transport av atomsubstans innehåller artikeln två lagvalsregler. Andra stycket innehåller en grundregel som vilar på territorialitetsprincipen. Regeln avser det enklare fallet då en olycka har inträffat i en atomananläggning, alltså på en bestämd plats som är lätt identifierbar. Detta skadefall skall regleras av den konvention till vilken den stat är ansluten inom vars område atomanläggningen är belägen (anläggningsstaten). En olycka i en anläggning belägen i en stat som är ansluten till medför således att den konventionen blir tillämplig.