prop · GF03111 · 1992-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1991/92:111 om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar m.m. Regeringen föreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . I propositionen föreslås att ett undantag från det strikta skadestånds- ansvaret enligt 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter skall införas. Undantaget skall avse skador som polisens tjänstehundar orsakar när de används av polismän i tjänsten, om den skadelidande har betett sig på ett sådant sätt att ett ingripande mot honom har varit påkallat. Med polisens tjänstehundar likställs enligt förslaget under vissa förutsättningar hundar som används inom försvarsmakten. Lagändringen föreslås träda i kraft . Propositionens lagförslag Förslag till 8Lag om ändring i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter1 skall ha följande lydelse. Föreslagen lydelse 6 § Skada som orsakas av hund skall ersättas av dess ägare, ändå att han ej är vållande till skadan. Vad ägaren sålunda nödgats utgiva äger han söka åter av den som har vållat skadan. Vad nu stadgats om ägare till hund gälle ock den som mottagit hunden till underhåll eller nyttjande. Bestämmelserna i första och andra styckena gäller inte för skada som orsakas av en tjänstehund när en polisman använder den i tjänsten, om den skadelidande har betett sig på ett sådant sätt att det har varit påkallat att ingripa mot honom. Vid tillämpningen av tredje stycket skall med polisman likställas sådan vaktpost eller annan som vid försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla ordning. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1987:260 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , , , , , P. , Proposition om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar m.m. 1 Inledning Enligt 6 § första stycket lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter (i fortsättningen benämnd hundlagen) bär hundägare ett strikt ansvar för skador som hunden orsakar. Detta gäller för alla hundar, dvs. även för polisens tjänstehundar. Det betyder att staten bär ett strikt skadeståndsansvar för skador som orsakas av polishundar som ägs av staten. Detta gäller även om skadan uppstår vid ett befogat ingripande med hunden. Visserligen kan statens ansvar möjligen begränsas eller helt falla bort till följd av att den skadelidande själv får anses ha medverkat till att skadan uppstod, men det är i gällande rätt oklart vilken betydelse detta har i praktiken. Regler om sådan s.k. jämkning av skadeståndet finns i 6 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Enligt dessa regler kan vid personskada jämkning ske bara om den skadelidande själv uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan. Vid sakskada kan skadeståndet jämkas även när någon på den skadelidandes sida har medverkat till skadan genom vanlig vårdslöshet. Beträffande jämkning av skadeståndet vid personskada har i förarbetena till bestämmelsen i skadeståndslagen (se prop. 1975:12 s. 133) framhållits att en vårdslöshet skall vara av mycket allvarligt slag för att den skall kunna betecknas som grov. Denna jämkningsmöjlighet är därför av mycket begränsad praktisk betydelse. Endast när den skadelidandes handling vittnar om en betydande hänsynslöshet eller nonchalans, som har medfört en avsevärd risk även för andra än honom själv, eller när han har visat uppenbar likgiltighet för sitt eget liv eller sin egen hälsa, kan det enligt motiven bli aktuellt att jämka skadeståndet på denna grund. har i en skrivelse som kom in till regeringen (dnr 91-90) anfört att man kan starkt ifrågasätta om staten generellt bör bära ett strikt skadeståndsansvar för skador som polishundar orsakar i sådana fall då polismän på ett korrekt sätt använder sina tjänstehundar vid myndighetsutövning. Det anförs i skrivelsen att det kan anses strida mot det allmänna rättsmedvetandet, om ersättning skall lämnas till exempelvis den som går till angrepp mot en polisman och därvid blir biten av dennes tjänstehund. skrivelse överlämnades av den förra regeringen till kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar (Ju 1989:03). Kommittén kommer inte att redovisa resultatet av sitt arbete förrän . kommer europamästerskap i fotboll att arrangeras i . Erfarenheter från tidigare arrangemang av liknande slag visar att polishundar kan komma att användas . Frågan om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar har därmed fått förnyad aktualitet. Inom har därför upprättats en promemoria med ett förslag till ändring i hundlagen. Promemorian har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av promemorian som bilaga 1, det lagförslag som läggs fram i promemorian som bilaga 2 och en förteckning över remissinstanserna som bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet ( dnr 91-4091). Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter. Lagrådsremissens lagförslag bör fogas till protokollet som bilaga 4. Lagrådet har lämnat lagförslaget utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas vid protokollet som bilaga 5. Jag har i ärendet samrått med chefen för . 2 Allmän motivering 2.1 Allmänna utgångspunkter Inom polisväsendet finns ett ganska stort antal tjänstehundar (polishundar) med varierande specialutbildning. Bombhundar är dresserade att spåra upp sprängmedel och bomber. Narkotikahundar har motsvarande uppgift med avseende på narkotika. Övervakningshundar är dresserade att spåra upp försvunna människor och föremål. De skall också kunna förhindra att en uppspårad person beger sig från platsen. Övervakningshundar används även som hjälpmedel och skydd för polispersonalen i samband med ingripanden vid kravaller och andra upploppsliknande situationer. En övervakningshund kan vara utbildad i att också spåra upp narkotika. Vissa hundar används som fjällräddningshundar. Med tjänstehund avses inom polisväsendet hundar som ägs av staten och som enligt särskilda avtal har överlämnats till hundförare att sköta samt hundar som ägs av hundförare och som enligt särskilda avtal ställs till polisväsendets förfogande. I skrivelse redovisas att bomb- och narkotikahundar i regel inte förorsakar några skador när de används i tjänsten. Däremot är det enligt ofrånkomligt att skador ibland uppkommer i övervakningshundarnas arbete. Försöker någon att angripa hundföraren eller att avvika från platsen, är hunden enligt dresserad att gå till anfall med åtföljande risk för skada på person och egendom (främst kläder). Frågan om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar när dessa används av en polisman för att genomföra en tjänsteåtgärd har varit föremål för domstolsprövning. I en dom (DT 4191 i mål T 29/90) har hovrätten över och bl.a. anfört: "Hovrätten gör den bedömningen att vare sig lagtexten eller dess förarbeten ger utrymme för annan uppfattning än att hundlagens regler är tillämpliga även för statens polishundar. Inte heller kan, som staten påstått, ändamålet med lagen eller den omständigheten att polisen har rätt att använda våld, vilken rätt går långt tillbaka i tiden, utgöra anledning att undanta polishundar från lagens tillämpningsområde. Hovrätten finner därför, liksom tingsrätten, att staten har ett strikt ansvar för de skador N.N. (I citatet har den skadelidandes namn ersatts med N.N.) Polisens möjligheter att i det praktiska polisarbetet använda polishund har kommit i blickpunkten genom några uppmärksammade händelser, bl.a. användandet av polishundar dels i samband med jakten på en person som dömts för allvarliga våldsbrott och som rymt från en kriminalvårdsanstalt, dels i samband med upploppsliknande situationer i och . Som framgår av promemorian medför användandet av polishund flera olika fördelar i polistjänsten. En sådan är att det personliga skyddet för polispersonalen kan tillgodoses bättre. En annan är att polishunden kan användas som hjälpmedel för vissa polisinsatser, som därvid kan utan att andra, mer ingripande och kanske farligare hjälpmedel behöver användas. Ofta kan tillgång till hund utgöra en nödvändig förutsättning för att ett polisiärt uppdrag över huvud taget skall kunna utföras. Hunden är vidare personalbesparande. I stället för att använda en tvåmanspatrull för viss polisverksamhet kan man ofta använda sig av en polisman med hund. Särskilt i samband med kravaller och andra våldsamma händelser med många personer inblandade har det visat sig att närvaron av hundförare med polishund kan vara ett effektivt medel att lösa den polisiära uppgiften att trygga eller återställa ordning och säkerhet. Hundförarna har emellertid en svår uppgift. Jag anser därför att det är angeläget att sådan lagstiftning som kan beröra hundförarnas arbetsuppgifter inte är utformad på ett sådant sätt att den försvårar deras arbete. bör naturligtvis lagstiftningen utformas så att den utgör en rimlig avvägning mellan den enskildes och allmänhetens intressen och intresset av ett effektivt polisarbete. Det har upplysts från hundförarhåll att man där upplever att det nuvarande strikta skadeståndsansvaret i hundlagen lägger hinder i vägen för ett normalt utnyttjande av polishundarna. Vetskapen om att en skadelidande får ersättning på strikt ansvarsgrund för de skador som han fått av polishunden även vid ett befogat ingripande mot honom (t.ex. därför att han angripit polismannen med våld eller hot om våld) har gjort att hundförarna tvekar att använda hunden även när det är fullständigt klart att det finns skäl för ett ingripande med hunden. Mot den angivna bakgrunden föreslås i promemorian att ett undantag från det strikta ansvaret i 6 § hundlagen skall införas. Undantaget skall avse skador som polisens tjänstehundar orsakar när de används av polismän för att genomföra tjänsteåtgärder, under förutsättning att den som ingripandet riktar sig mot själv har föranlett ingripandet. Undantaget skall under vissa förutsättningar avse även hundar som används inom försvarsmakten. Förslaget har tagits emot positivt av de flesta remissinstanserna. Hovrätten över och , justitiekanslern och justitieombudsmannen har dock avstyrkt eller ifrågasatt lämpligheten av att man nu lagstiftar i den fråga som behandlas i promemorian och framfört att frågan bör behandlas av kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Justitiekanslern och justitieombudsmannen har också anfört att frågan om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar m.m. bör sättas in i ett större sammanhang och att det förhållandet att fotbollsEM äger rum inte utgör skäl för att nu genomföra en lagändring. av det allmännas skadeståndsansvar har - med vissa erinringar mot hur promemorians lagförslag har utformats - tillstyrkt att den föreslagna lagändringen genomförs. Kommittén har vidare uttalat att en reglering nu av frågan om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar m.m. inte torde utgöra något hinder, om kommitténs arbete leder till ytterligare förändringar beträffande ansvaret för skador orsakade av hundar som används i myndigheternas verksamhet. Liksom de flesta remissinstanserna instämmer jag i den bedömning som ligger till grund för promemorieförslaget, nämligen att det strikta skadeståndsansvaret enligt hundlagen kan leda till otillfredsställande resultat då polismän använder hundar i sin tjänsteutövning. Det är därför angeläget att de skadeståndsregler som gäller för skador som polishundar orsakar ses över. FotbollsEM 1992 är ett arrangemang där det finns risk för att det uppstår upploppsliknande situationer eller i vart fall situationer av sådant slag att ett ingripande med hund är påkallat. Innan detta evenemang börjar bör mot nu angiven bakgrund ha vidtagits sådana åtgärder att det inte då finns några hinder mot att polishundarna kan utnyttjas på ett effektivt sätt för att upprätthålla ordning och säkerhet. Härvidlag gör jag alltså en annan bedömning än justitiekanslern och justitieombudsmannen. Allmänt sett är det naturligtvis önskvärt att en lagstiftningsfråga inte ses alltför snävt utan sätts in i det större sammanhang där den hör hemma. Mot detta önskemål måste emellertid i ett fall som det förevarande vägas behovet av att en åtgärd vidtas snabbt. Som jag nämnde har kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar, som har att överväga frågan om det allmännas skadeståndsansvar i hela dess vidd, tillstyrkt den föreslagna, begränsade lagändringen. Kommittén har ansett att lagändringen inte utgör något hinder i kommitténs fortsatta arbete med närliggande frågor. Jag instämmer i den bedömningen. Enligt min mening finns det därför anledning att nu skyndsamt överväga ändringar i de skadeståndsregler som gäller för sådana skador som orsakas av polishundar. 2.2 Strikt ansvar för skador som orsakas av polishundar? Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. I promemorian föreslås att undantaget skall gälla skador som uppstår när en tjänstehund används för att genomföra en tjänsteåtgärd, om den skadelidande själv har föranlett ingripandet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. har ansett att nuvarande regler bör bibehållas. Några remissinstanser har framfört synpunkter på den lagtekniska utformningen. Skälen för mitt förslag: Som skäl för att i 6 § hundlagen ålägga en hundägare ett strikt ansvar för skador som hunden orsakar har anförts bl.a. (se prop. 1943:191 s. 20 ff och LU 1943:48) dels att det för den allmänna rättsuppfattningen framstår som naturligt att hundägaren får ersätta de skador som hans hund orsakar, dels att ett strikt ansvar framtvingar nödvändig omsorg och aktsamhet från hundägarens sida. För det allmänna rättsmedvetandet måste det enligt min mening framstå som egendomligt att någon som t.ex. genom att angripa en polisman med våld föranleder att polishunden sätts in för att skydda polismannen skulle kunna få ersättning för den skada som hunden därvid åsamkar honom, givetvis under förutsättning att åtgärden att sätta in hunden framstår som försvarlig och någon försummelse i samband med ingripandet inte heller i övrigt föreligger. Vid bedömningen av denna situation kan man jämföra med vad som skulle ha gällt om polismannen i stället försvarat sig med batongen eller pistolen och därvid åstadkommit skada på angriparen. Vid bruk av vapen har domstolarna visserligen möjlighet att i sin rättstillämpning statuera ett rent objektivt ansvar, men som huvudregel gäller att det inte föreligger något strikt ansvar utan bara ett ansvar för skador som orsakats uppsåtligen eller genom vårdslöshet (jfr prop. Enligt min mening finns det inte något skäl att behandla de båda situationerna olika. har gjort gällande att den nuvarande ordningen är förhållandevis enkel att tillämpa och att det inte finns skäl att anta att den kan komma att innebära eller uppfattas som ett hinder i polisens arbete. Mot detta talar att, som jag har nämnt, det från polisens sida har upplysts att de nuvarande reglerna i många fall uppfattas som ett hinder i polisens arbete på så sätt att hundförare tvekar att använda hunden trots att detta är befogat. Redan med hänsyn till vad jag nu har anfört framstår det enligt min mening som lämpligt att göra ett undantag från det strikta ansvaret i hundlagen för åtminstone sådana fall som har nämnts. Som justitieombudsmannen har framhållit i sitt remissvar är användande av hund en ingripande form av våldsanvändning. Jag vill emellertid erinra om att användandet av polishundar i tjänsten är noggrant reglerat, dels av allmänna regler om polisens rätt att använda våld och andra medel för att genomföra tjänsteåtgärder, dels av särskilda anvisningar som utfärdats av . När en polishund skall användas för att genomföra en tjänsteåtgärd sker det inom ramen för de allmänna befogenheter som polisen har. Det innebär att hundföraren eller dennes förman har att bedöma om det föreligger förutsättningar enligt gällande lag för att anlita hunden för att genomföra tjänsteåtgärden. Detta ställningstagande skall bl.a. grundas på en bedömning av behovet av åtgärden och en avvägning mellan styrkan på den insats som insättandet av hunden innebär och vikten av tjänsteåtgärden. Det måste föreligga proportionalitet mellan behov och insats (jfr 8 och 10 §§ polislagen, 1984:387). Om polismannen genom att sätta in hunden har vidtagit en för kraftig åtgärd, torde det i många fall innebära att polismannen anses ha varit försumlig. Mot den bakgrunden kan enligt min mening inte ett system med strikt ansvar som det nu gällande anses erforderligt för att tvinga fram nödvändig omsorg och aktsamhet från hundägarens (hundförarens) sida. Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag att de skäl som har åberopats för att ålägga hundägare ett strikt ansvar för de skador som hunden orsakar inte gör sig lika starkt gällande i fråga om hundar som används i polisens verksamhet som i fråga om de flesta andra hundar. Härtill kommer att det strikta ansvaret kan göra det svårare för polisen att använda sina hundar effektivt. Jag anser därför att övervägande skäl talar för att ett undantag införs i hundlagens bestämmelse om strikt ansvar. Några remissinstanser har som ett alternativ till förslaget i promemorian hänvisat till reglerna om jämkning på grund av den skadelidandes medvållande och menat att jämkningsmöjligheterna kunde utvidgas. Som jag har anfört tidigare (avsnitt 1) är möjligheterna till jämkning av skadestånd vid personskada starkt begränsade (se 6 kap. 1 § skadeståndslagen). Med stöd av de nu gällande jämkningsreglerna torde därför promemorieförslagets syfte inte kunna uppnås. Det är inte alldeles lätt att se hur man genom att ändra dessa regler skulle kunna åstadkomma att staten blir skyldig att ersätta skador orsakade av polishundar i just de fall då sådant skadeståndsansvar bör före- ligga. För det krävs i vart fall ytterligare överväganden som det inte finns utrymme för i detta sammanhang. Ett undantag från det strikta ansvaret för skador som orsakas av polishundar aktualiserar flera olika frågor. En sådan är om skador som orsakas av polishundar skall undantas generellt eller bara i vissa situationer. En rimlig utgångspunkt är enligt min mening att bara skador som orsakas när polishunden används i tjänsten skall omfattas. Jag anser inte att det finns skäl att behandla en polishund annorlunda än andra hundar i skadeståndshänseende såvitt gäller skador som hunden orsakar när den inte används i tjänsten. En polishund kan användas för olika former av insatser i tjänsten. Som jag redan har nämnt (se avsnitt 2.1) har olika slag av polishundar skilda uppgifter. Frågan är då om polishundar bör omfattas av ett undantag från det strikta ansvaret oavsett vilka uppgifter de används för. Om hunden orsakar skada på en angripare när hunden försvarar sin förare mot angreppet, framstår ett undantag från det strikta ansvaret enligt min mening som befogat. Detsamma torde gälla när hunden försvarar en annan polisman mot angreppet. Över huvud taget bör ett undantag omfatta alla situationer då hunden används för att försvara någon, polisman eller annan, mot ett brottsligt angrepp. Svårare är att bedöma vad som bör gälla då en polishund används av sin förare för någon annan uppgift än att skydda mot angrepp. Om exempelvis en polisman med hund upptäcker en inbrottstjuv på bar gärning och efter varningsrop släpper hunden för att hejda den flyende tjuven och tjuven blir biten i benet av hunden, framstår det enligt min mening inte som rimligt att tjuven skulle kunna få ersättning för den skadan av staten. Även sådana fall bör därför vara undantagna från det strikta ansvaret. Även om de nu anförda exemplen ger en viss uppfattning om vilka undantag från det strikta ansvaret som bör göras, avser jag att på ett mera systematiskt sätt försöka analysera vilken räckvidd ett undantag bör ha. Det kan ske genom att polisens rätt att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd tas som utgångspunkt för diskussionen. Att använda en polishund för att genomföra en tjänsteåtgärd är i regel en form av våldsanvändning, i vart fall om hunden sätts in mot en människa eller mot egendom. Hunden används då som ett hjälpmedel (eller "redskap") i denna våldsanvändning på samma sätt som t.ex. en batong eller en pistol. Bestämmelser om polisens rätt att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd finns i 10 § polislagen (jfr dock även 8 §). Enligt dessa bestämmelser får en polisman, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i vissa bestämda fall. Ett sådant fall är att polismannen möts med våld eller hot om våld. I sådana fall har polismannen alltså rätt att använda våld, om det framstår som försvarligt. Vilken form av våld som skall sättas in får bedömas efter behovet. Att sätta in en hund för att genomföra tjänsteåtgärden kan ibland vara den lämpligaste formen. I sådana fall anser jag att det inte är rimligt att den som använt våld eller hot om våld mot polismannen skall kunna få ersättning av staten på strikt ansvarsgrund för de skador som hunden åstadkommit på honom eller hans egendom, t.ex. kläder, i samband med insatsen. Denna situation täcker en del av det exempel som berörts där hunden försvarade sin förare mot ett angrepp. Det exemplet inrymmer dock också fall då någon direkt tjänsteåtgärd inte skall genomföras men hundföraren ändå angrips av den som senare blir offer för hundens försvarsåtgärder. En våldsman kan t.ex. gå till ett överraskande angrepp mot en polisman utan att det varit aktuellt för polismannen att genomföra någon bestämd tjänsteåtgärd mot honom. Även sådana fall bör - i enlighet med vad jag anförde i anslutning till exemplet - vara undantagna från det strikta skadeståndsansvaret. Ett annat fall som omfattas av rätten till våldsanvändning enligt 10 § polislagen är att ett befogat frihetsberövande skall göras och den som skall frihetsberövas försöker undkomma eller polismannen möts av motstånd när han skall genomföra frihetsberövandet. Att använda hunden kan ofta vara en lämplig åtgärd i sådana fall (jfr det ovan anförda exemplet med inbrottstjuven). Inte heller i dessa fall anser jag att det är rimligt att staten skall ha ett strikt ansvar för skador som hunden i samband med ingripandet orsakar den som skall frihetsberövas (eller någon annan som försöker att hindra frihetsberövandet). Bestämmelserna i 10 § polislagen ger också rätt att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön. Här ter sig situationen litet annorlunda än i de tidigare behandlade fallen. Våldsanvändningen riktas i åtminstone en del av de nu aktuella fallen inte mot någon som gör sig skyldig till brott. I den mån den som drabbas av skadan som hunden orsakar då den används i dessa fall har betett sig på ett sådant sätt att ett ingripande med hunden är påkallat, bör hundägaren (dvs. i allmänhet staten) enligt min mening inte ha ett strikt ansvar för skadan utan bara ett ansvar för skador som orsakats uppsåtligen eller genom vårdslöshet. I dessa fall torde dock redan gällande rätt ofta innebära att skadeståndet faller bort eller i vart fall sätts ned på grund av medvållande. Om däremot den skadelidande inte har varit med om att skapa behovet av polisens ingripande, anser jag att det inte finns någon anledning att göra undantag från det strikta ansvaret. En sådan i denna bemärkelse "oskyldig" skadelidande bör således även i fortsättningen få ersättning av staten på strikt ansvarsgrund.