prop · GF0341 · 1992-01-01 00:00:00 — Lagen syftar vidare till att hindra olovlig befattning med kärnämne och kärnavfall. SKI utövar kontroll och tillsyn beträffande efterlevnaden av bestämmelser i kärntekniklagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Strålskyddslagen (1988:220) Strålskyddslagens syfte är att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av både joniserande och icke--joniserande strålning. Lagen gäller verksamhet med strålning. Med detta menas bl.a. tillverkning, transport, överlåtelse och innehav av radioaktiva ämnen samt användning av tekniska anordningar som kan alstra strålning. Lagen reglerar de allmänna skyldigheterna för strålskyddet. Den som bedriver verksamhet med strålning skall svara för att den som är sysselsatt i verksamheten har god kännedom om förhållanden, villkor, föreskrifter och risker förenade med verksamheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om t.ex. provning, arbetsrutiner och märkning. Huvudansvaret för samhällets strålskydd är samlat hos den centrala strålskyddsmyndigheten . Atomansvarighetslagen (1968:45) Ägaren eller innehavaren av en kärnteknisk anläggning skall normalt ersätta den som drabbas av skador till följd av atomolycka. Ersättning utgår även om det inte kan visas att atomanläggningens ägare eller innehavare har orsakat skadan av vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). Anspråk på ersättning för skada enligt atomansvarighetslagen får inte göras gällande mot annan än ägaren eller innehavaren av atomanläggningen eller dennes försäkringsgivare. Om den som är ersättningsberättigad inte kan få ersättning av ägaren eller innehavaren av anläggningen lämnar staten ersättning. Det finns ett antal internationella överenskommelser som syftar till att genom samarbete lindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön till följd av allvarliga olyckshändelser. har undertecknat följande konventioner eller avtal som berör sådana olyckor:Konvention om tidig information vid en kärnenergiolycka, undertecknad i (varselkonventionen);Konvention om bistånd i händelse av en kärnenergiolycka eller ett radiologiskt nödläge, undertecknad i (biståndskonventionen); Nordiskt samarbetsavtal i samband med strålningsolyckor, undertecknat i (nordiska samarbetsavtalet);Avtal mellan , , och om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön, undertecknat i (ramavtalet);Överenskommelser med , och om samarbete i fråga om åtgärder mot oljeförorening av havet, undertecknad i ();Överenskommelse om samarbete vid bekämpning av förorening av genom olja och andra skadliga ämnen, undertecknad i (Bonnöverenskommelsen);Konvention om skydd av miljö, undertecknad i (Helsingforskonventionen).1990 års internationella konvention om beredskap för insatser vid och samarbete vid förorening genom olja, undertecknad i . antog ett beslut om informationsutbyte angående olyckor som kan orsaka skada över riksgränserna samt ett beslut -- rekommendation om åtgärder för information till allmänheten och allmänhetens deltagande i beslutsprocessen, som berör förebyggande av och insatser vid olyckor omfattande farliga ämnen. 4 Varning och information till allmänheten vid olyckshändelse Mitt förslag: Kommunerna åläggs att planera för varning och information till allmänheten vid olyckshändelser. Kommunerna skall vara skyldiga att informera allmänheten om vad räddningstjänstplanen innehåller i dessa hänseenden. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Utredningen har därutöver föreslagit att ägaren eller innehavaren av en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön skall vara skyldig att varna och informera allmänheten vid allvarliga olyckor. Vidare har utredningen föreslagit att en ägare eller innehavare av en sådan anläggning skall svara för de kompletteringar av civilförsvarets larmanordningar, som behövs för att varna allmänheten vid allvarliga olyckor i fred. Slutligen har utredningen föreslagit att ägaren eller innehavaren skall vara skyldig att informera allmänheten om verksamheten i anläggningen samt om de åtgärder som har vidtagits för att förhindra allvarliga olyckshändelser och de åtgärder som har planerats om en sådan olyckshändelse skulle inträffa. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag i denna del har i huvudsak varit positiva. Några har dock betonat vikten av att ansvarsfördelningen mellan det allmänna och de enskilda anläggningsägarna görs tydlig och klar i fråga om information och varning till allmänheten. Skälen för mitt förslag: För varje kommun skall det enligt 21 § räddningstjänstlagen finnas en räddningstjänstplan. Planen skall innehålla uppgifter i olika hänseenden av betydelse för räddningstjänsten. Uppgift om hur varning och information till allmänheten skall ske ingår inte bland de uppgifter som den kommunala räddningstjänstplanen skall innehålla. I räddningstjänstförordningen finns regler om planering för räddningstjänsten för de situationer när denna skall ta över ansvaret. Inte heller här återfinns några bestämmelser om skyldighet att i plan ange hur allmänheten skall varnas eller informeras. Som utredningen har anfört är det en viktig förutsättning för en effektiv beredskap att allmänheten är medveten om bl.a. de åtgärder som samhället planerar att vidta i händelse av en allvarlig olycka. Jag föreslår att kommunerna åläggs dels att i sina räddningstjänstplaner ta in uppgifter om hur allmänheten skall varnas och informeras vid olyckshändelser, dels att informera allmänheten om vad planen innehåller i dessa hänseenden. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag om en motsvarande reglering för länsstyrelsernas del. Enligt 38 § räddningstjänstlagen skall ägaren eller innehavaren av en anläggning som avses i 43 §, dvs. där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall få allvarliga följder, vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen underrätta räddningstjänstorganen, om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten. Underrättelse skall också lämnas, om det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp. Vidare innehåller 39 § en allmän bestämmelse om skyldighet för den som upptäcker en fara att varna och larma. Enligt 67 § räddningstjänstförordningen får medge att ägaren eller innehavaren av en anläggning som sägs i 43 § räddningstjänstlagen får använda samhällets alarmeringsanordningar och därvid tillämpa bestämmelserna om viktigt meddelande i civilförsvarskungörelsen (1960:377) vid alarmering enligt 39 § räddningstjänstlagen. Enligt utredningen behövs det emellertid därutöver en uttrycklig bestämmelse om att ägaren eller innehavaren av anläggningen skall vidta åtgärder för att direkt varna och informera allmänheten. Utredningen har därför föreslagit att ägaren eller innehavaren skall vara skyldig att varna och informera allmänheten vid allvarliga olyckor. Jag håller med utredningen om att det är viktigt att allmänheten varnas så snabbt som möjligt vid en allvarlig olycka eller överhängande fara för sådan olycka. Jag anser dock att den allmänna bestämmelsen i 39 § räddningstjänstlagen om skyldighet att varna och den särskilda bestämmelsen i 38 § om underrättelseskyldighet i fråga om en anläggning som avses i 43 § skapar en tillräcklig garanti för att allmänheten snabbt varnas och informeras om en inträffad eller befarad olyckshändelse. Som antytts av ett par remissinstanser inrymmer vidare ett delat ansvar för informationen mellan samhällets beredskapsorganisation och enskilda anläggningsägare vissa risker. Sålunda ökar risken för missförstånd om informationen kommer från olika håll. Jag anser därför att samhällets beredskapsorganisation även i fortsättningen skall ha det huvudsakliga ansvaret för informationen till allmänheten. Utredningen har även föreslagit att en ägare eller innehavare av en anläggning som sägs i 43 § räddningstjänstlagen skall åläggas att informera allmänheten om förekomsten av farlig verksamhet i anläggningen samt om de åtgärder som har vidtagits för att förhindra olyckor. Dessa frågor anser jag emellertid redan vara tillfredsställande reglerade. I 43 § räddningstjänstlagen sägs nämligen att ägaren eller innehavaren skall bekosta viss beredskap och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador som avses i bestämmelsen. En tillsynsmyndighet kan med stöd av dessa bestämmelser utfärda ett föreläggande om skyldighet att informera om farlig verksamhet och om vidtagna olycksförebyggande åtgärder. På grund av det anförda anser jag att det inte finns något behov av ändrad lagstiftning i detta avseende. Liksom utredningen anser jag att det är angeläget att civilförsvarets alarmeringsanordningar, som behövs för varning av allmänheten vid olyckor i fred, är kompletta. I den omfattning som medger en anläggningsägare eller innehavare rätt att använda alarmeringsanordningarna menar jag, liksom utredningen, att det är rimligt att denne bekostar en komplettering av anordningarna. Denna skyldighet får emellertid anses ingå i anläggningsägarens eller innehavarens allmänna skyldighet att bekosta en skälig beredskap enligt 43 §. När det gäller anläggningar där konsekvenserna av en olyckshändelse kan drabba annan kommun än den där verksamheten bedrivs förutsätts enligt 5 § räddningstjänstlagen att kommunerna samarbetar med varandra. Detta gäller både åtgärder som vidtas före en olyckshändelse och t.ex. varning när en olyckshändelse har inträffat. Man kan utgå från att ett sådant samarbete också kommer till stånd gentemot lokala myndigheter i grannländerna när det fordras. Skyldigheten för en ägare eller innehavare av en anläggning att informera allmänheten kan inte anses vara begränsad till kommunen där anläggningen ligger eller till det egna landet. När det gäller de åtaganden i övrigt som gjort genom OECD-besluten bör utväxling av information mellan myndigheter ske enligt former som tas fram i det samarbete som är under utveckling enligt ramavtalet. Informationsutväxling förekommer redan mellan de nordiska länderna inom ramen för befintligt samarbete. 5 Sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen Mitt förslag: Regler om statliga saneringsåtgärder efter utsläpp av radioaktiva ämnen tas in i räddningstjänstlagen. Vidare skapas en organisation för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning med som ansvarig myndighet. Som en yttersta möjlighet att få fram materiella resurser skall saneringsorganisationen kunna företa ingrepp i annans rätt. Kommunerna åläggs att medverka i planering och övning för saneringsverksamhet efter utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Därutöver har utredningen föreslagit att saneringsorganisationen, som en yttersta möjlighet, skall kunna tillgripa tjänsteplikt vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till utredningens förslag att skapa en saneringsorganisation. Flera remissinstanser är dock tveksamma till förslaget att kunna tillgripa tjänsteplikt vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Skälen för mitt förslag: Med sanering avses i allmänhet alla slags åtgärder som vidtas för att rengöra förorenad mark eller egendom så att det går att vistas där eller så att marken eller egendomem kan utnyttjas på nytt i någon form. Åtgärderna som vidtas behöver inte nödvändigtvis leda till en fullständig återställning till ursprungligt skick. För sanering av miljöskadade områden finns vissa föreskrifter i miljöskyddslagen (1969:387) och miljöskadelagen (1986:225). I vissa fall har sanering bedömts vara så angeläget från allmän miljösynpunkt att staten helt eller delvis tagit på sig kostnaden för att vidta nödvändiga åtgärder. Exempel på detta är det program som arbetar med, med medel från fjortonde huvudtitelns anslag B.13 Sanering och återställning av miljöskadade områden. Några skäl att föra in regler om sanering av sådan allmän och långsiktig natur under räddningstjänstlagen har inte förts fram och föreligger inte heller enligt min mening. När det gäller saneringsåtgärder efter radioaktiva utsläpp bör emellertid en komplettering av samhällets beredskap ske. Dels bör sanering i bemärkelsen statliga åtgärder för att göra det möjligt att i någon form åter använda mark och egendom som blivit radioaktivt förorenad föras in i räddningstjänstlagen, dels bör organisation och ansvar för sådan sanering preciseras. Bestämmelserna om räddningstjänst innebär att samhället skall hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv, eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation. Detsamma bör gälla även vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Skyldighet för staten att vidta sådana saneringsåtgärder bör föreligga endast i den utsträckning och så länge det med hänsyn till följderna av utsläppet, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten svarar för åtgärderna. Om någon av dessa förutsättningar inte är uppfyllda, bör kommunerna liksom ha ansvaret för att åtgärder vidtas mot utsläpp av radioaktiva ämnen. Jag anser att det finns både sakliga och lagtekniska skäl för att reglera sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen i räddningstjänstlagen. Enligt min mening innebär en sådan lösning inte heller att man i rädddningstjänstlagen för in regler som är främmande för lagen i övrigt. finns det i räddningstjänstlagen bestämmelser som avser annat än räddningstjänst. Centrala myndigheter med ordinarie ansvar för åtgärder av den typ som skulle tillgripas för att sanera efter ett radioaktivt utsläpp är i första hand SSI, jordbruksverket och . I den mån det skulle bli fråga om att t.ex. föra bort kontaminerat material kan bl.a. SKI beröras i egenskap av ansvarig myndighet enligt kärntekniklagstiftningen när det gäller hantering, slutförvaring m.m. av kärnämne och kärnavfall. På regional nivå kan bl.a. sägas ha ett ansvar och på lokal nivå kommunens miljö-- och hälsoskyddsnämnd. I likhet med utredningen anser jag det lämpligt att en saneringsorganisation skapas för utsläpp från kärntekniska anläggningar som knyter an till beredskapsorganisationen för kärnenergiolyckor. För en sådan lösning talar det förhållandet att experter inom bl.a. områdena strålskydd samt lantbruk och livsmedel redan finns engagerade i beredskapsorganisationen för kärnenergiolyckor. Jag föreslår därför att länet skall vara utgångspunkten även för saneringsverksamheten efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. med sitt ansvar för länet och dess befolkning, sin möjlighet till överblick i kombination med erforderlig detaljkännedom, sina kontakter med centrala, regionala och lokala myndigheter och sitt ansvar i räddningstjänstskedet är enligt min mening den mest lämpade myndigheten för att på regional nivå vara ansvarig myndighet. I och med att blir ansvarig för såväl räddningstjänst som sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning skapas förutsättningar för en naturlig övergång från räddningstjänst till sanering. Om saneringsskedet inte har föregåtts av räddningstjänst, blir det ändå naturligt för att gripa in mot bakgrund av ansvar för bl.a. miljövården i länet. Vid räddningstjänst bygger sin verksamhet på de personella och materiella resurser som finns inom länet, framför allt i kommunerna. Denna princip bör gälla även vid sanering. Sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen fordrar emellertid speciella kunskaper och resurser. Nödvändiga resurser bör i första hand hämtas från de verksamheter som finns i länet. Det är emellertid viktigt att även de centrala expertmyndigheterna bistår både i planeringsskedet och vid genomförande av verksamheten. Detta underlättar också den återgång till ordinarie ansvarsfördelning som kommer att behöva ske för mer långsiktiga åtgärdsprogram. Av vad som anförts följer att statens skyldighet att göra en saneringsinsats även kan omfatta andra utsläpp av radioaktiva ämnen än de som härrör från en kärnteknisk anläggning. Därvid bör regeringen kunna föreskriva eller i särskilda fall besluta vilken statlig myndighet som skall svara för saneringen i dessa fall. Kommunerna är enligt räddningstjänstlagen skyldiga att delta i planeringen av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar i landet och att medverka vid övningar i sådan räddningstjänst. Jag anser att kommunernas skyldigheter i dessa hänseenden i fortsättningen bör avse även sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar och också -- för såväl sådan sanering som räddningstjänst -- gälla utsläpp från andra länder. Samhällets räddningstjänst och saneringsorganisation måste kunna träda i funktion oavsett varifrån utsläppet kommer. Det kan inte uteslutas att en olycka förorsakar ett sådant nedfall av radioaktiva ämnen i att sanering måste genomföras av specialutbildad personal. Chefen för kommer därför att återkomma till regeringen och föreslå att SSI ges i uppdrag att, i samråd med och andra berörda myndigheter, upprätta en nationell expertgrupp för sanering vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Utgångspunkten för den nationella expertgruppens verksamhet bör vara att i det drabbade länet begär att expertgruppen skall ställas till förfogande. Om flera län är drabbade och en begäran att få disponera expertgruppen kommer från flera länsstyrelser, bör frågan om utsändandet av gruppen avgöras av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer. Innan en saneringsinsats börjar är det väsentligt att det finns angivna åtgärdsnivåer vid vilka det är meningsfullt att sanera vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 11. I likhet med utredningen anser jag att man kan särskilja tre huvudsakliga former av sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Det är självsanering, stabilisering av kontamineringen och egentlig dekontaminering. Vid självsanering vidtas inga särskilda åtgärder. De radioaktiva ämnena får klinga av på platsen. Områden kan i dessa fall behöva spärras av för allmänheten. Stabilisering kan tillgripas när radioaktivt material har deponerats på ytor som är svåra att dekontaminera. I praktiken innebär stabilisering att den radioaktiva beläggningen inte tas bort utan inkapslas för att förhindra spridning. I de flesta fall torde det vara angeläget att dekontaminera, dvs. att flytta hela eller delar av den radioaktiva beläggningen. Det finns åtskilliga metoder för sådan sanering av mark, vegetation, byggnader och vatten. Som jag tidigare nämnt finns olika former och metoder för sanering efter radioaktiva utsläpp. Däremot finns inte i någon samlad bedömning av olika saneringsmetoders tillämpbarhet. En sammanställning av kunnandet bör därför göras och utformas som allmänna råd. Råden skall tjäna som underlag både för planering och för genomförande av sanering. De bör innehålla rekommendationer om lämpliga saneringsmetoder för olika typer av objekt som kan komma att behöva saneras. Chefen för kommer att föreslå regeringen att uppdra åt SSI att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta allmänna råd om saneringsmetoder m.m. Av det jag har anfört om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen framgår att jag inte anser att det är nödvändigt med ett operativt ansvar på central nivå utöver det som tillkommer regeringen eller den myndighet som regeringen utser. En central myndighet bör dock ha ett samordningsansvar för planeringen av den regionala verksamheten. Enligt min bedömning är , på grund av den breda kompetensen och tillsynsansvaret, den myndighet som är bäst lämpad för uppgiften att samordna planeringen av den regionala verksamheten. saknar däremot expertkompetens inom sådana fackområden som strålskydd, hälso-- och sjukvård samt lantbruk och livsmedel. Denna kompetens behövs visserligen vid sanering men jag anser i likhet med utredningen inte att kompetens skall byggas upp hos när den finns hos andra myndigheter. Expertkunnande bör tillföras planeringen genom andra centrala myndigheter som t.ex. SSI och jordbruksverket. Den regionala planeringen bör omfatta bl.a. ledningsorganisation, informationsfrågor, utnyttjande av den nationella expertgruppen, inventering av personella och materiella resurser i länen, undersökning av markanvändningen (inkl. frågor om befolkningstäthet, grundvatten m.m.), underlag för prioritering av åtgärder mellan olika typer av områden och saneringsmetoder. I detta sammanhang bör även möjligheterna till integrering av freds-- och krigsorganisation beaktas i så stor utsträckning som möjligt. Jag anser det angeläget att resurser inte byggs upp enbart för en verksamhet i fred eller för verksamheten i krig. Jag avser att senare återkomma till regeringen med förslaget att ges i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter, utfärda föreskrifter och allmänna råd för planeringen på regional nivå. I likhet med utredningen anser jag att det är viktigt att klargöra ansvaret för den nödvändiga långsiktiga uppföljningen av ett saneringsarbete vid nedfall av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. I ett sådant ansvar ligger att följa och bedöma kontamineringsläget och återstående strålskyddsproblem. SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande strålning. SSI skall också vara samordnande organ för strålskyddsintressena i landet. Mot den bakgrunden anser jag, i samråd med chefen för , att det i instruktionen för SSI bör preciseras att SSI har det centrala ansvaret även för en långsiktig uppföljning av det saneringsarbete som sker efter nedfall av radioaktiva ämnen. Chefen för kommer senare att återkomma till regeringen med förslag i denna fråga. Utredningen har föreslagit att saneringsorganisationen skall ha möjlighet att tillgripa tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt. Syftet är enligt utredningen att som en yttersta möjlighet kunna tillförsäkra sig resurser i de fall organisationen visar sig otillräcklig. Jag delar -- i likhet med flera remissinstanser -- inte utredningens uppfattning att tjänsteplikt bör införas vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Med tanke på de speciella omständigheter som råder vid utsläpp av radioaktiva ämnen och inte minst den omfattande tidsperiod som sådant saneringsarbete kan innebära avvisar jag tanken att införa tjänsteplikt vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Den organisation som jag har föreslagit är tänkt att kunna verka utan att tillföras personella resurser genom tjänsteplikt. Däremot delar jag utredningens uppfattning att det kan vara motiverat att, i likhet med vad som gäller vid räddningstjänst, införa en möjlighet till ingrepp i annans rätt som en yttersta åtgärd för att tillföra organisationen materiella resurser. I dessa frågor har jag samrått med cheferna för civil--, jordbruks-- och miljödepartementen. 6 Ledning och samordning av räddningstjänst på regional och central nivå Min bedömning: I räddningstjänstförordningen bör regleras kompetensnivån på den som skall leda räddningstjänst på regional nivå vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. bör ansvara för en samordnad planering av den beredskap på central nivå som fordras vid allvarliga olyckor. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att författningsregleringarna beträffande ledning av räddningstjänst på regional nivå görs i räddningstjänstlagen. Vidare anser utredningen att rådet för räddningstjänst bör vara det organ som får ytterligare uppgifter med syfte att öka samordningen och förmedlingen av kunskapsstöd på central nivå vid allvarliga olyckor.