prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Motivet till att hyreshusavgiften utvidgades och ersattes av fastighetsskatten var att denna skatt i kombination med räntebidragssystemet för ny- och ombyggnad bäst ansågs svara mot kravet på ett rättvist och solidariskt omfördelningssystem inom bostadssektorn. Genom skattereform har fastighetsskatten grundligt förändrats. Den har för småhusen ersatt schablonintäkten och är för dessa numera den enda löpande fastighetsbeskattningen. Valet av skattesatsen har ansetts stå i överensstämmelse med kraven på en likformig kapitalbeskattning. För hyreshusen har fastighetsskatten gjorts mer likformig och enhetlig. Fastighetsskatten omfattar småhusenheter, hyreshusenheter samt bo- stadshus med tomtmark på lantbruksenhet. Det övriga fas- tighetsbeståndet beläggs således inte med fastighetsskatt, dvs. varken andra delar av lantbruksenheter eller industrienheter. Skatten beräknas med respektive taxeringsvärde som underlag. Hyreshusenhet beskattas sålunda av enhetens taxeringsvärde. För byggnader som huvudsakligen innehåller bostäder är fastighetsskatten på visst sätt nedsatt dels över- gångsvis för befintligt byggnadsbestånd, dels enligt permanenta regler för nyproduktionen. Enligt lagen (1990:1460) om tillfällig höjning av statlig fastighetsskatt skall procentsatsen för beräkningen av fastighetskatten avseende hyreshusenhet som huvudsakligen består av lokaler vid 1992 och taxeringar uppgå till 3,5. Den tillfälliga höjningen av fastighetsskatten på kommersiella fastigheter motiverades främst med den överhettning som tidigare förekom inom den privata tjänstesektorn. Utvecklingen på fastighetsmarknaden kännetecknades marknaden för kommersiella fastigheter av kraftigt stigande priser. Devalveringarna i kombination med en allmän internationell högkonjunktur skapade en långvarig överhettning i den svenska ekonomin. Den höga aktiviteten medförde bl.a. att bristen på lokaler blev stor varvid hyror och fastighetsvärden steg kraftigt. Uppgången i fastighetspriserna understöddes av att avregleringen av kreditmarknaden genomfördes innan avvecklingen av valutaregleringen och skattereformen. , när kreditmarknaden avreglerades, och fram till och med kännetecknades kreditinstitutens utlåning av en generös kreditprövning. Högkonjunkturen medförde att bedömningen av den framtida prisutvecklingen var optimistisk som skattesystemet innehöll gynnsamma avdragsmöjligheter. Fastighetsaffärer baserades på fortsatt stigande priser. bröts dock prisuppgången. Lågkonjunkturen har medfört att efterfrågan på kommersiella lokaler minskat med hyressänkningar och fler lediga lokaler som följd. Vakansgraden, som låg på , har stigit till . Skattereformen har vidare medfört att fastighetsägande relativt sett blivit dyrare genom bl.a. minskade avdrag för räntekostnader och en breddad bas för mer- värdeskatten. Vidare har nedgången i inflationstakten medfört att inflationsförväntningarna minskat. Eftersom den nominella räntan inte sjunkit i motsvarande utsträckning har detta lett till mycket höga realräntor, vilket även påverkar avkastningskravet på fastighetsmarknaden. I har direktavkastningskravet för fastigheter med bästa läge stigit från till . Ett ökat förräntningskrav innebär att priserna måste justeras nedåt. Prisnedgången har varit störst i storstadsregionerna och och uppgår inom vissa områden till . Prisfallet har i landet som helhet varit mindre, men ändå betydande. I genomsnitt är direktavkastningskraven betydligt högre utanför storstadsregionerna. En permanent låg infla- tionstakt ger vid handen att fastighetens direktavkastning får en ökad betydelse för marknadens värdering av fastigheter. Minskade hyresintäkter och lägre utnyttjandegrad har skapat betydande problem för många fastighetsägare. För ägare med högt belånade fastigheter har inte hyresintäkterna räckt till för att betala räntor och än mindre för amorteringar, och det har inte varit möjligt att öka belåningen på fastigheten. Det har också blivit betydligt svårare att övervältra fastighetsskatten på hyresgästerna. Detta har skapat likviditetsproblem och i åtskilliga fall tvångsförsäljningar. Antalet konkurser inom fas- tighetsbranschen har ökat väsentligt. Prisfallet på fastighetsmarknaden har medfört att i första hand finansbolag och banker drabbats hårt. En stor del av kreditgivningen är relaterad till kommersiella fastigheter och kreditförlusterna härrörande från denna sektor har varit betydande. Sammantaget värderas bankernas kreditförluster till ca . och rörelseresultatet var för flertalet banker negativt. Situationen inom banksektorn har lett till vidgade räntemarginaler, vilket påverkar såväl låntagare som insättare negativt. Utrymmet för nya krediter begränsas också, vilket kan komma att försvåra främst mindre och medelstora företags kapitalförsörjning. Mina överväganden Fastighetsskatten är utformad som en objektskatt beräknad på fastighetens taxeringsvärde. Ett motiv för att ta ut fastighetskatt har varit att denna ersätter en inkomstbeskattning av det i fastigheten nedlagda kapitalet. Fastighetsskatten för privatbostäder i form av småhus kan således ses som en skatt på implicit avkastning på eget kapital, motsvarande den tidigare schablonintäkten. När det gäller hyreshus är emellertid intäkten redan föremål för beskattning, nämligen inkomstbeskattningen av fastighetens resultat. För bostadshyreshusen har fastighetsskatten utformats så att den mildras för vissa årgångar. Den anknyter därmed till viss del till de ursprungliga intentionerna för fastighetsskatten, nämligen att utjämna bostadsutgifterna. Nedsättningen av fastighetsskatten gäller dock enbart bostadshyreshusen, inte lokalhyreshusen, vars ägare inte heller får räntebidrag. Det finns för lokalhyreshusen ingen sådan koppling till räntebi- dragssystemet att det motiverar uttag av fastighetsskatt. Enligt min mening måste således fastighetsskatten på lokalhyreshus anses som en ren objektskatt. Det vore därför riktigare att skattemässigt behandla lokalhyreshusen på samma sätt som industrifastigheterna, dvs. att också undanta lokalhyreshusen från uttag av fastighetsskatt. Om man av fiskala skäl vill ta ut en objektskatt på fastigheter borde den i princip vara generell och enhetlig för fastigheter utanför bostadssektorn. Regeringen har tidigare inte velat prioritera en sänkning av fastighetsskatten på lokalhyreshus framför vissa andra angelägna skattesänkningar. Utvecklingen på fastighetsmarknaden under den allra medför emellertid att jag nu anser att det finns anledning att göra en annan bedömning. Mina överväganden grundas därvid på den tidigare bakgrundsbeskrivningen. Den situation som uppstått kräver åtgärder av alldeles speciell karaktär. Det handlar om att i ett allvarligt läge beslutsamt angripa problem som om de lämnades olösta skulle kunna hota vårt lands ekonomiska återhämtning. Mot denna bakgrund föreslår jag att fastighetsskatten på kommersiella lokaler avskaffas . Därigenom motverkas värdefallet på fastigheter med kommersiella lokaler, vilket bidrar till en ökad stabilitet i fastighetssektorn och inom kreditsystemet. Därigenom säkras också en högre framtida utlåningskapacitet genom att bankernas pantvärden i berörda fastigheter påverkas i positiv riktning. Förändringen medför dessutom en likabehandling inom skattesystemet eftersom exempelvis industri- och jordbruksfastigheter inte omfattas av fastighetsskatten. Statsfinansiellt skulle ett slopande av fastighetsskatten brutto ge ett skattebortfall på . Nettoskattebortfallet skulle, om man endast tar hänsyn till ökad inkomstskatt, uppgå till . Ur statsfinansiell synvinkel kan ett avskaffande av fastighetsskatten på kommersiella fastigheter även ses ur ett bredare perspektiv. Det minskar risken för att staten skall tvingas gripa in för att skydda stabiliteten i det finansiella systemet och därigenom åta sig kostnadskrävande engagemang. Beträffande gränsdragningen mellan de hyreshus som skall vara befriade från fastighetsskatt och övriga kategorier av hyreshus vill jag framhålla följande. Den tillfälligt höjda fastighetsskatten gäller för "hyreshusenhet som huvudsakligen består av lokaler" (se prop. 1990/91:56, SFS 1990:1460). RSV har i denna fråga (Dt 1991:12) lämnat rekommendationer som anger att hyreshusenhet som huvudsakligen består av lokaler är sådan enhet där av taxeringsenhetens totala taxeringsvärde avser lokalvärde- ringsenheter. Denna gränsdragning har kritiserats med utgångspunkt från att hyreshus med huvudsakligen lokaler i sin helhet beskattas med fastighetsskattesatsen, , dvs. även på de delar av taxeringsvärdet som avser bostäder. Detta innebär att bostäder och lokaler med i övrigt lika egenskaper beskattas olika beroende på om de ligger i en byggnad med huvudsakligen lokaler eller i en byggnad med huvudsakligen bostäder. RSV har i en promemoria till , avlämnad , föreslagit att skatteuttaget för hyreshus skall beräknas separat för bostäder och lokaler baserad på värderingsenheterna bostäder resp. lokaler. Även fastighetsskatteutredningen tar i sitt betänkande, SOU 1992:11, upp denna fråga. Jag kan på det hela taget instämma i den kritik som riktats mot den nuvarande gränsdragningen. Jag är emellertid inte beredd att i förevarande sammanhang föreslå någon ändring härvidlag. Frågan kommer efter avslutad remissbehandlig att beredas inom . Därefter avser jag att återkomma till med förslag i gränsdragningsfrågan i sådan tid att erforderliga ändringar kan gälla . Upprättade lagförslag I enlighet med vad jag nu anfört har inom upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I:5.6. Förslaget är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från lagrådet har därför inte inhämtas över lagförslaget. I detta avsnitt redovisas budgeteffekterna av mina förslag för den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. för staten, kommunerna och socialförsäkringssektorn av de föreslagna förändringarna. Beräkningarna avser budgeteffekter av de nu föreslagna förändringarna jämfört med ett läge med oförändrade regler. I beräkningarna har hänsyn tagits till att förändringar av en viss skatt i många fall påverkar under- laget för andra skatter. Genom mina förslag sänks energiskatterna för industrin med , vilket innebär eliminering av en betydande konkurrensnackdel för svensk industri jämfört med vad som gäller i omvärlden. Denna strukturellt viktiga skattelättnad genomförs vid ett konjunkturmässigt lämpligt tillfälle. Av energi- och miljöpolitiska skäl finansieras sänkningen av industrins energiskatter i sin helhet genom en höjning av övriga sektorers energi- och miljöskatter. Höjningarna utformas så att det även skapas ett budgetmässigt utrymme på sammanlagt . för angelänga miljösatsningar avseende ökat stöd för förnybar energi, åtgärder för ökad kärnkraftssäkerhet i samt miljösatsningar i . Finansieringen påverkas också bl.a. av att sänkta energiskatter för industrin påverkar underlaget för andra skatter. De föreslagna förändringarna inom energiskattens ram i form av sänkta skattesatser för industri och växthusnäring, slopade nedsättningregler, höjd koldioxidskatt för övriga förbrukare, sänkt kilometerskatt m.m. beräknas sammantaget öka skatteintäkterna med . I detta nettobelopp ingår bl.a. en ökning av bensinskatten med . och en sänkning av kilometerskatten som medför en budgetförsvagning med . Sänkningen av den generella mervärdeskattesatsen från medför ett bruttoskattebortfall på . Nettoeffekten blir dock mindre eftersom sänkningen av mervärdeskatten medför lägre konsumentpriser och därmed ett lägre basbelopp än vad som skulle blivit fallet vid oförändrad mervärdeskatt. Därmed reduceras de offentliga utgifterna för pensioner och andra basbeloppsbestämda transfereringar. Ett lägre basbelopp medför också ett lägre grundavdrag eftersom även grundavdraget bestäms av basbeloppet. Nettobudgeteffeken av den sänkta mervärdeskatten beräknas därför uppgå till . De föreslagna förändringarna under inkomst av tjänst innebär att schablonavdraget slopas som kostnader för resor till och från arbetet blir avdragsgilla endast till den del kostnaderna överstiger . Övriga kostnader som ingår i schablonavdraget föreslås bli avdragsgilla till den del kostnaderna överstiger . Dessa förändringar beräknas sammantaget ge en intäktsökning på . Den sammanlagda nettoeffekten av de här redovisade förslagen är en beräknad varaktig budgeteffekt på cirka -2,, vilket således fördelas mellan en nettoeffekt av energiskatteomläggningen på +0,, sänkt moms på - , slopat schablonavdrag på +7,. samt utgifter för angelägna miljösatsningar med en budgeteffekt på -0,. Utrymme för dessa skattesänkningar finns reserverat i det budgetförslag som lades fram . Skat- tesänkningarna är inriktade på företagssektorn, vilket framkommer genom att nettobudgetbortfallet på . för åtgärder som är inriktade på företagen och 0,4 miljarder för åtgärder som är inriktade på hushållen. Denna inriktning överensstämmer med regeringens prioritering att i första hand sänka samhällsekonomiskt skadliga skatter som motverkar tillväxt och fördjupar de ekonomiska problemen. Efter hand som anpassning sker med hänsyn till industrins sänkta energiskatter kommer även dessa skattesänkningar hushållen till del bl.a. genom förbättrade sys- selsättningsmöjligheter och genom att företagen får en något högre lönebetalningsförmåga än vad de skulle ha haft i annat fall. Vad det gäller fördelningen medför den sänkta mervärdeskatten liksom de ändrade energiskatterna långsiktiga fördelningseffekter som i stort sett är proportionella mot hushållens disponibla inkomster. Slopadet av schablonavdraget ökar den taxerade förvärvsinkomsten med normalt , vilket resulterar i en skattehöjning på . för pesoner marginalskatt medan höginkomsttagare marginalskatt får en skattehöjning med . Sammantaget ger ändringarna av de indirekta skatterna och slopadet av schablonavdraget förhållandevis små och likartade effekter på den reala disponibla inkomsterna när hushållen indelas i grupper på olika sätt. Skatternas snedvridande effekter belyses i stor utsträckning av den s.k. totala marginaleffekten för beskattade arbetsinkomster, dvs. den andel av en proportionell ökning av arbetsinkomsterna som sammantaget tillfaller den offentliga sektorn i form av ökade skatter och minskade bidrag. Sänkningen av mervärdeskatten reducerar den totala marginaleffekten för beskattade arbetsinkomster medan slopandet av schablonavdraget höjer skattekilen genom att en något större andel av de skattskyldige får betala statlig inkomstskatt för extra arbetsinkomster. Nettoeffekten av nu föreslagna skatteändringar är att den totala marginaleffekten för beskattat arbete beräknas bli i stället för . Detta innebär en fortsatt sänkning jämfört med den beräknade nivån på , och . Skatternas snedvridande effekter reduceras därmed successivt inom ett samhällsekonomiskt mycket centralt område. Att slopa fastighetsskatten för hyreshusenheter som huvudsakligen består av lokaler beräknas ge en nettobudgeteffekt på -2,. när hänsyn tas till därav följande ökade underlag för andra skatter. Budgeteffekten kan bli lägre och kan möjligen t.o.m. innebära att budgeten förstärks om man även beaktar att den slopade fastighetsskatten för lokalhyreshus kan reducera statens direkta och indirekta kostnader p.g.a. kreditförluster för banker och andra finansiella institut. Lägre hyreskostnader kan också ge lägre konsumentpriser. 1.7 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår att anta förslagen till 1. lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt, 2. lag om ändring i lagen (1990:582) om koldioxidskatt, 3. lag om dels ändring i lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt, dels upphävande av samma lag, 4. lag om ändring i lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, 5. lag om ändring i lagen (1991:609) om ändring i vägtrafikskattelagen (1988:327), 6. lag om ändring i lagen (1991:610) om ändring i lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon, 7. lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt, 8. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370), 9. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 10. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272), 11. lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. 2 Statens stöd för bostadsfinansieringen 2.1 Inledning Bostadsbyggandet sker i genom enskildas investeringar. Byggherrar är aktiebolag, stiftelser, ekonomiska föreningar, andra juridiska personer eller enskilda fysiska personer. Statens och kommunernas uppgift är att ge förutsättningar för den bostadsproduktion som behövs. Kommunerna har ansvaret för den nödvändiga fysiska planeringen och därmed också för bygglovgivningen. Som ägare till bostadsaktiebolag eller huvudmän för bostadsstiftelser står kommunerna vidare indirekt bakom av den årliga nyproduktionen av bostäder. Staten har tagit på sig uppgiften att se till att det - inom de ramar som sätts av kraven på en balanserad samhällsekonomi - finns en fungerande kreditförsörjning för bostadsbyggandet. Staten har också med olika medel sökt minska kapitalkostnadernas genomslag i de boendes utgifter närmast efter investeringen. Staten och kommunerna lämnar vidare olika former av riktat stöd till ekonomiskt svaga eller på annat sätt utsatta hushåll för deras boende. Grunddragen i det finansieringssystem som gäller vid ny- och ombyggnad av bostäder beslutades av . Vissa betydelsefulla förändringar av systemets struktur beslutades av , i avvaktan på en mer genomgripande och långsiktig förändring av grunderna för statens stöd för bostadsfinansieringen. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade statsrådet en särskild utredare () för att skyndsamt arbeta fram förslag om statens stöd för bostadsfinansieringen för tiden . Utredaren redovisade delbetänkandet (SOU 1992:24) Avreglerad bostadsmarknad. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet bör fogas som bilaga I:5.7 till protokollet i detta ärende. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats och finns tillgänglig i , dnr 1767/92. Jag tar nu upp frågor om finansieringen av den framtida bo- stadsproduktionen samt om statens stöd för denna. I anslutning härtill tar jag också upp den budgetproposition (bil. 8 s. 109) aviserade frågan om utgiftsbegränsningar i fråga om räntebidragen för samt finansieringen av den av beslutade (prop. 1991/92:100 bil. 13, BoU14, rskr. 155) vidgningen av ramen för bidrag till fonden för avhjälpande av fukt- och mögelskador i småhus, m.m. Jag tar dessutom upp frågan om en avveckling av det statliga investeringsbidraget för ny-och ombyggnad av bostäder i anslutning till den i det föregående föreslagna sänkningen av mervärdeskatten. 2.2 Gällande ordning 2.2.1 Kreditförsörjningen sker all kreditförsörjning vid ny- och ombyggnad av bostäder i konkurrens mellan kreditinstituten på den allmänna lånemarknaden. Den statligt reglerade bostadslångivningen har avskaffats och den särställning som , tidigare intagit på kreditmarknaden har upphört. Den tidigare bostadslångivningen grundades på ett låneunderlag som i princip motsvarade den faktiska produktionskostnaden för bostäder. I fråga om s.k låntagarbyggda egnahem beräknades dock låneunderlaget enligt en metod som byggde på ett antal kostnadsschabloner som fastställdes av . Bostadslån lämnades normalt av låneunderlaget. För lånet skulle säkerhet lämnas i form av panträtt i fastigheten eller tomträtten högst inom av ett pantvärde eller i form av borgen som för egen skuld. Pantvärdet skulle motsvara låneunderlaget, i förekommande fall med tillägg för värdet av vissa tillkommande nyttigheter såsom lokaler och mark samt sådana byggnader m.m. som ingick i eller hörde till fastigheten redan innan projektet påbörjades, allt i den mån dessa nyttigheter inte redan ingick i låneunderlaget. svarar även i de delar som tidigare täcktes med statligt reglerade bostadslån. Staten erbjuder dock instituten kreditgarantier för de lån eller lånedelar som ligger i samma riskläge som de tidigare bostadslånen. Garantiunderlag och pantvärde bestäms därvid på i huvudsak samma sätt som tidigare för bostadslån. Kreditgarantin är avgiftsbelagd och kreditgivaren bestämmer själv i vilken omfattning han vill utnyttja möjligheten att få kreditgaranti. På samma sätt som gällde i fråga om bostadslån kan kreditgaranti under vissa förutsättningar lämnas även för lånedelar av pantvärdet - s.k. fördjupning. Kreditgarantier för egnahem och sådana småhus som upplåts med bostadsrätt förutsätter att kommunen genom borgen har åtagit sig att före staten svara för förluster intill av det garanterade beloppet. Härigenom har en självständig lämplighets- eller kreditriskprövning av objektet från statens sida kunnat undvaras. Kreditgarantin har formen av s.k. fyllnadsborgen. Det innebär att långivaren även skall ha säkerhet i form av pantbrev för lån i det säkerhetsläge som garantin omfattar och att pantsäkerheten tas i anspråk i första hand om låntagaren inte kan fullgöra sina åtaganden gentemot långivaren. Kreditgarantin svarar således bara för den del av långivarens fordran som står kvar sedan panten har realiserats. Kreditgarantigivaren/staten kan medge att realisationen sker genom underhandsförsäljning, om det kan antas begränsa statens åtagande i förhållande till vad som skulle följa av en exekutiv försäljning. Frågor om kreditgaranti handläggs av den nyinrättade statens bostadskreditnämnd. Bestämmelser om kreditgaranti finns i förordningen (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder. Den långivare som önskar förvärva statlig garanti för viss del av den kredit som lämnas för ny- eller ombyggnad av ett bostadshus kan göra detta genom ett enkelt avropsförfarande, grundat på ett generellt ramavtal mellan kreditgivaren och nämnden. Kreditgaranti kan lämnas för av högst . får bostadskreditnämnden godta som långivare - förutom kreditaktiebolag och stads- och landshy- poteksinstitutionerna - bankinstitut, finansbolag och försäkringsinstitut som står under finansinspektionens tillsyn. Långivaren svarar för prövningen av att låntagaren kan antas ha förutsättningar att fullgöra de ekonomiska förpliktelser som följer av låneförbindelsen eller att det ställs ytterligare säkerhet till skydd för långivarnas fordran. Om en ersättning betalas ut till långivaren övertar staten långivarens fordringar på låntagaren i motsvarande del. Sådana regressfordringar kan efterges av nämnden, om låntagaren inte kan betala och nämnden bedömer att det kommer att vara fallet även . Den årliga avgiften för kreditgarantin uppgår till av det garanterade beloppet. Kostnadseffekten för långivaren har dock bedömts bli väsentligt lägre, dels eftersom risken minskar, dels eftersom statligt garanterade krediter inte kräver någon kapitaltäckning. 2.2.2 Räntestödet Vid ny- och ombyggnad av bostäder lämnas statligt stöd till räntekostnaderna i form av räntebidrag. Räntebidragen är så konstruerade att de - utöver att minska kapitalkostnaderna i nyproducerade eller ombyggda bostäder - skall skärma av bostäder med bidrag från genomslag av ränteändringar på kreditmarknaden, utjämna kapitalkostnaderna mellan bostäder av olika ålder (paritet) samt utjämna skillnader i fråga om beskattningens effekter för bostäder med olika upplåtelseformer (neutralitet). Avskärmningen från marknadsräntornas genomslag åstadkoms genom att räntebidrag lämnas för i princip hela den beräknade räntekostnaden över en s.k. garanterad ränta. Kapitalkostnaderna skall utjämnas genom att den garanterade räntan höjs stegvis i takt med husets ökande ålder. Skillnaderna i beskattningen utjämnas genom att den garanterade räntan - och den årliga höjningen av denna - är olika för låntagare med skilda skatterättsliga förhållanden.