prop · GF03150 · 1992-01-01 00:00:00 — Skatteväxling vid huvudmannaskapsförändringar Kommuner i flera län har påpekat att utjämningssystemet bör ta hänsyn till skatteväxlingar för ändrat huvudmannaskap även på andra områden än äldreomsorgen. I ägde en sådan skatteväxling rum , vilket kommittén tagit hänsyn till i sina bidragsberäkningar genom att tillämpa en högre skattesats för de berörda kommunerna. Min utgångspunkt när det gäller skatteväxlingar är att utjämningssystemet måste klara sådana förändringar av huvudmannaskap som är till gagn för verksamheten. Detta får dock inte innebära en oskälig överkompensation för berörda kommuner eller en ökad kostnad för staten. För att underlätta huvudmannaskapsförändringar bör en justering kunna göras av den länsvisa enhetliga skattesats som tillämpas i utjämningssystemet för kommunerna. En samordning bör därvid ske mellan utjämningssystemen för kommuner respektive landsting så att ett ekonomiskt utrymme flyttas från det ena systemet till det andra. Innebörden av detta är följande. Om verksamhet skall flyttas över från till kommunerna i ett län, får dessa inbördes avtala om den ekonomiska regleringen i form av skatteväxling och övriga åtgärder. Den överenskomna skatteväxlingssatsen får sedan slå igenom i sin helhet i båda utjämningssystemen. Det ekonomiska utrymme som därvid frigörs i landstingssystemet flyttas över till kommunsystemet. De berörda kommunerna kompenseras genom den höjda skattesatsen. Detta kan innebära att det ekonomiska utfallet för de berörda kommunerna kan komma att överstiga den summa som flyttats över från landstingssystemet, eftersom de garanterade skatteunderlagen i kommunsystemet är större än i landstingssystemet. Detta får finansieras inom systemets ram. Det innebär att övriga kommuner totalt sett kan få ett något lägre bidrag till följd av skatteväxling i ett län. Jag bedömer dock att dessa effekter är mycket marginella och att enkelheten i lösningen överväger nackdelarna. En prövning bör dock kunna göras av justeringen av skattesatsen i kommunsystemet så att den inte får uppenbart oskäliga konsekvenser. En förutsättning bör t.ex. vara att det är fråga om en uppgifts- och ansvarsöverföring i verklig mening. Enligt vad jag tidigare föreslagit bör de länsvisa enhetliga skattesatser som skall tillämpas i det kommunala utjämningssystemet sättas med hänsyn även till skatteväxlingar som skett vid huvudmannaskapsförändringar utöver de som skett till följd av äldrereformen. Jag föreslår också att framtida skatteväxlingar vid förändrad ansvarsfördelning mellan kommuner och landsting i ett län bör föranleda en justering av den enhetliga skattesatsen i utjämningssystemet för kommuner. 6.3.3 Utjämning av strukturella skillnader Kommitténs förslag: I huvudsak i överensstämmelse med mitt. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna är mycket kritiska mot metoden samt urvalet av faktorer och deras genomslag vid beräkningen av tillägg och avdrag. Flera remissinstanser anser att strukturindex bör kompletteras med flera faktorer, t.ex. sådana som mäter arbetslöshet, barnomsorg, näringslivsstruktur, storstadsproblem samt en särskild ö-faktor. Remissinstanserna är särskilt kritiska till metoden för beräkning av strukturkostnader, och vilka faktorer som därvid bör ingå. Flera remissinstanser anser att beräkningsmodellen är behäftad med allvarliga brister och därför inte bör ligga till grund för beslut i sin nuvarande utformning. Många framhåller vikten av att den modell som slutligen föreslås verkligen är Mitt förslag: De strukturella förhållandena i kommunen skall kunna ge tillägg till eller avdrag från grundbeloppet i inkomstutjämningen. Kommunens kostnadspåverkande strukturella förhållanden vägs in i bidragssystemet med utgångspunkt i ett för varje kommun fastställt strukturkostnadsindex och kommunernas totala nettokostnader per invånare. Kommunens strukturkostnadsindex beräknas med hänsyn till kommunens * åldersstruktur * social struktur * glesbygds/tätortsgrad * klimat. En majoritet av remissinstanserna anser att klimatfaktorns stora genomslagskraft får orimliga effekter. De anser att kostnader som hänger samman med geografiskt läge och klimat visserligen måste beaktas i det nya utjämningssystemet, men att en sådan faktor måste ges mindre vikt och dessutom utformas så att den inte förorsakar de nu konstaterade tröskeleffekter som finns i kommitténs förslag. Glesbygdsfaktorn bör enligt flera kommuner omdefinieras när det gäller tätortsstorlek. Åldersfaktorn bör enligt många remissinstanser ges en ökad vikt. Eventuellt bör man överväga att utforma åldersfaktorn skild från strukturindex, dvs. efter samma principer som i dagens skatteutjämningssystem. De sociala faktorerna skall enligt kommittén spegla avvikande kostnader på grund av den sociala strukturen. Remissinstanserna anser att det är väsentligt att kostnader som hänger samman med variationer i den sociala strukturen beaktas. Det bör enligt remissinstanserna noga prövas om de valda faktorerna (andelen barn till ensamstående och andelen förtidspensionärer) verkligen speglar skillnaderna i sociala kostnader på ett rimligt sätt. En del remissinstanser anser att de sociala faktorer som kommittén valt inte tillräckligt beaktar kostnaderna för storstädernas sociala struktur. Många remissinstanser anför att behovet av verksamhet kan påverkas av olika strukturella skillnader mellan kommuner. Som exempel nämns kommuner med en hög andel barn till förvärvsarbetande föräldrar, vilka kan förväntas ha höga kostnader för barnomsorg. Remissinstanserna anser att det är rimligt att betrakta sådana kostnader som strukturella och att de därför bör beaktas i systemet. Många remissinstanser anser det vara anmärkningsvärt att kommittén inte övervägt om kostnadsläget på orten, t.ex. vad avser hyres- och lönenivåer, bör beaktas i systemet. Kommittén har föreslagit spärregler för beräknade strukturindex genom att lägga in en minimi- respektive maximigräns. Flera remissinstanser anser att dessa begränsningar är främmande inslag i bidragssystemet. Många remissinstanser anser att samtliga kommuner, även de som ligger utanför inkomstutjämningen, skall få avdrag på grund av strukturella skillnader. Skälen för mitt förslag: Kostnadsskillnader mellan kommuner Skillnaderna i kostnader mellan kommunerna kan vara stora för en och samma verksamhet. Delvis beror dessa kostnadsskillnader på att kommunerna har valt olika nivå på sin service. mening kan kostnadsskillnader i viss utsträckning också tjäna som utgångspunkt när det gäller att bedöma effektiviseringspotentialen i den kommunala verksamheten. En inte obetydlig del av kostnadsskillnaderna kan dock sannolikt hänföras till skillnader i fråga om behov och strukturella förhållanden, dvs. sådana som den enskilda kommunen knappast kan påverka. Jag anser, i likhet med kommittén, att dessa strukturellt betingade skillnader i kostnader bör jämnas ut inom ramen för det statliga utjämningssystemet. Kostnadsutjämning genom omfördelning anser jag att de strukturella skillnaderna bör jämnas ut genom att resurser fördelas om från kommuner med en gynnsam struktur till kommuner med en ogynnsam struktur. Alternativet skulle t.ex. kunna vara ett särskilt bidrag från staten till i strukturhänseende missgynnade kommuner. Att såsom kommittén föreslagit göra utjämningen i form av en omfördelning mellan kommuner bör enligt min uppfattning innebära att det kommunala ansvaret blir större. Valet av vilka faktorer som har betydelse är mycket grannlaga, eftersom ingen kommun vinner utan att någon annan förlorar. En bärande tanke bakom omläggningen av statsbidragssystemet är att kommunerna i högre grad skall förfoga över sina skatteinkomster. Som jag tidigare anfört innebär detta bl.a. att rundgången av pengar mellan stat och kommun skall undvikas genom att de överföringar av medel som sker från kommuner till stat skall upphöra. En kostnadsutjämning som sker genom omfördelning mellan kommunerna skulle naturligtvis i princip kunna omfatta samtliga kommuner, dvs. även de som har en egen skattekraft över garantinivån och således ligger utanför inkomstutjämningen. Mot bakgrund av vad jag här har sagt är min uppfattning emellertid att dessa kommuner inte skall omfattas av omfördelningen, oberoende av om de har en gynnsam struktur eller inte. Grunder och metod för omfördelningen Jag anser liksom kommittén att skillnader som skall vägas in i omfördelningssystemet bör grundas på objektiva förhållanden som kommunen inte kan påverka. De bör inte heller ha någon anknytning till den verksamhet som kommunen väljer att bedriva. Det finns en rad omständigheter som i det enskilda fallet kan ha betydelse för kommunens kostnadsläge. Kommittén har eftersträvat att finna ett inte alltför stort antal faktorer, som är opåverkbara, stabila, mätbara, rimliga och acceptabla att använda i ett omfördelningssystem. Kommittén har använt en statistisk metod, multipel regressionsanalys, för att mäta sambanden mellan ett antal faktorer och kommunernas kostnader. Utifrån dessa samband skapas sedan ett index för beräkning av tillägg och avdrag i omfördelningssystemet. Jag föreslår i likhet med kommittén att åldersstruktur och social struktur, vilka har betydelse för behovet av den del av den kommunala verksamheten som är åldersberoende, skall ingå i systemet. Andra strukturella faktorer av betydelse är enligt kommittén befolkningsgleshet och klimat, vilka påverkar styckkostnaderna i samtliga kommunala verksamheter. Jag föreslår, liksom kommittén, att även dessa bör tas in i systemet. Jag återkommer dock till frågan om klimatfaktorn och dess betydelse. Det kostnadsbegrepp som kommittén har arbetat med, och som bör användas, är nettokostnaderna. Dessa är bruttokostnader minus avgiftsintäkter. På så sätt rensar man bort de skillnader som finns mellan kommunerna när det gäller interndebiteringar, val av regi för olika verksamheter etc. Från nettokostnaderna skall också tas bort kostnader för sådana verksamheter som fortsättningsvis skall finansieras med specialdestinerade statsbidrag. Det gäller framför allt bostadsbidrag, KBT, flyktingverksamhet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Nettokostnaderna påverkas också av kommunernas avgiftssättning. Enligt kommittén finns det inga indikationer på att avgifterna skulle variera på ett systematiskt sätt som påverkar utfallet i systemet. Det kan dock finnas anledning att studera denna fråga inom ramen för den expertgrupp som jag avser att tillsätta. Kommitténs förslag till teknisk konstruktion Innebörden i kommitténs förslag till omfördelningssystem är följande. Kommunens grundbelopp i inkomstutjämningen justeras med ett tillägg eller avdrag utifrån strukturella förhållanden. Det belopp som utgör tillägget eller avdraget skall motsvara skillnaden mellan kommunens beräknade totala kostnad vid normala (riksgenomsnittliga) strukturella förhållanden, och den beräknade totala kostnaden utifrån kommunens faktiska strukturella förhållanden så som de definierats i modellen. De strukturfaktorer som legat till grund för beräkningen är: - åldersstruktur (åldersvägt index utifrån olika åldersgruppers andel av kostnaderna samt antal individer i olika ålders- grupper i respektive kommun) - social struktur (summan av befolkningsandelen barn till ensamstående och befolkningsandelen förtidspensionärer) - befolkningsgleshet (kvadratkilometer per invånare multiplicerat med andel invånare utanför tätort med mer än 500 invånare) - klimat (uppvärmningsindex som bl.a. bygger på begreppet graddagar) Genom s.k. multipel regressionsanalys beräknas sambandet mellan dessa faktorer (oberoende, förklarande variabler) och nettokostnaden per kommun (beroende variabel). Faktorerna förklarar av variationerna i nettokostnader. Analysen resulterar i parametervärden för varje faktor. Utifrån dessa parametervärden, kommunens värden på respektive faktor samt kommunens befolkning kan varje kommuns totala strukturkostnad sedan beräknas. När det gäller faktorernas inbördes betydelse har klimatfaktorn den absolut största vikten följd av åldersstruktur och social struktur. Den faktor som skall uttrycka befolkningsgleshet har relativt liten betydelse i modellen. Problem och nödvändiga justeringar Kommittén pekar själv på ett antal problem med den valda modellen och de faktorer som används. Sålunda konstateras bl.a. att den underliggande redovisningen är behäftad med viss osäkerhet. Det har t.ex. inte varit möjligt att rensa bort kostnadsskillnader till följd av olika servicenivå och effektivitet. Vidare framhåller kommittén att de samband som framkommer i modellen inte nödvändigtvis är direkta orsakssamband, utan snarare samvariationer mellan kostnaderna och faktorer som uppfyller kraven på objektivitet och opåverkbarhet. Kommittén pekar dock på det faktum att flera tidigare utredningar rörande utjämningssystem har, med olika mätmetoder, kommit fram till att de föreslagna faktorerna har stor betydelse för kostnaderna. Den största förändringen som ligger i kommitténs förslag jämfört med tidigare utredningar är den objektiva metod som används för att fastställa respektive faktors ekonomiska betydelse. Kommittén anser sammantaget att den föreslagna metoden, trots de nackdelar och problem som finns, har sådana väsentliga fördelar att den bör kunna tillämpas i ett system för utjämning av strukturella skillnader. Ett vidare utvecklingsarbete är dock enligt kommittén nödvändigt. Det gäller bl.a. valet av faktorer, problemet med hur man kan hantera skillnader i servicenivå och effektivitet och frågan om hur redovisningen kan förbättras. Från remissinstansernas sida har, som tidigare redovisats, framkommit en mycket omfattande kritik mot förslaget till strukturindex. Den stora skillnaden i genomslag för de valda faktorerna som blir resultatet vid regressionsanalysen har kritiserats kraftigt. De flesta remissinstanser accepterar inte att klimatfaktorn är den faktor som spelar störst roll för kostnadsvariationerna. De menar att det inte är rimligt att denna faktor påverkar kostnaderna i så stor utsträckning som modellen indikerar med hänsyn till den ganska begränsade del av kostnaderna som kan anses vara klimatrelaterad. Dessutom är variabeln i sig osäker eftersom den bygger på ett tveksamt underlag och är intervallindelad, vilket kan ge stora tröskeleffekter mellan närliggande kommuner med i övrigt ungefär samma förutsättningar. Därutöver har många remissinstanser ifrågasatt det riktiga i att åldersstrukturen förklarar en förhållandevis liten del av kostnadsvariationerna. De anser att detta inte synes rimligt på grund av att en stor del av kostnaderna avser åldersrelaterade verksamheter. De har också haft synpunkter på kommitténs val av faktorer för att uttrycka social struktur. Sambandet mellan dessa faktorer och kostnaderna för de sociala verksamheterna ifrågasätts. Dessutom pekar många remissinstanser på att frågan om barnomsorgs- och storstadskostnader inte har penetrerats tillräckligt i kommitténs förslag. Andra remissinstanser har tagit upp problemen kring de geografiska förhållandena. Det gleshetsbegrepp som kommittén har använt tar t.ex. inte hänsyn till att det kan innebära stora kostnader för en kommun att ha ett stort antal små tätorter. Vidare har framhållits att kommitténs förslag saknar hänsyn till de speciella förhållanden som gäller t.ex. för ö- och skärgårdskommuner. För egen del kan jag delvis instämma i den framförda kritiken mot förslaget. Jag fäster mig särskilt vid den kritik som gäller valet av faktorer, hanteringen av service- och effektivitetsskillnader, redovisningens kvalitet, klimatfaktorns vikt samt avrundningar och spärrar. Det finns dessutom delar i utredningens förslag som behöver analyseras och utvecklas ytterligare, t.ex. konstruktionen av åldersfaktorn och möjlig- heter att fånga in förhållanden som speglar behovet av barnomsorg. Jag är medveten om att vissa försök har gjorts att finna samband mellan kommunernas totala kostnader och enkla mått på barnomsorgsbehov. Det finns emellertid ett antal problem i sammanhanget, bl.a. att finna bra faktorer för att mäta de aktuella behoven. Problemet att finna bra fördelningsfaktorer gäller generellt för hela systemet. Jag anser att en reformering av statsbidragssystemet är mycket angelägen. Systemet bör därför läggas om , trots den delvis hårda kritiken som framförts. En omfördelning för att jämna ut skillnader i strukturella förhållanden är ett viktigt inslag i inkomstutjämningen för att verkligen skapa de ekonomiskt likvärdiga förutsättningar som är målet för hela omläggningen. Kommitténs förslag till strukturindex som grund för en omfördelning har enligt min mening trots allt vissa företräden. Det bör därför kunna ligga till grund för ett nytt system. Vissa modifieringar av kommitténs förslag bör emellertid göras. Jag föreslår att en sådan modifierad modell för strukturindex gäller , nämligen . Därefter räknar jag med att det skall finnas ett nytt, mer genomarbetat system för strukturutjämning, vilket kan gälla fr.o.m . kommer jag också att föreslå vissa övergångsregler för att begränsa omfördelningseffekterna av det nya bidragssystemet. Jag är, som framgått tidigare, medveten om de problem som remissinstanserna pekar på. I det system som jag nu föreslår har följande justeringar av strukturindex gjorts i förhållande till kommitténs förslag. Klimatfaktorns vikt i strukturindex har justerats ner på så sätt att en restriktion lagts på vilket värde denna variabels parameter tillåts anta i regressionsanalysen. Parametervärdet blir 13 207 vid regressionen, medan restriktionen innebär att parametern antar värdet 10 000. Kommittén föreslår att strukturindex skall avrundas till jämna intervall om två enheter, för att i viss mån reducera den skenbara precisionen i siffrorna men ändå ge möjlighet för förändringar i åldersfaktorn att slå igenom mellan olika år. Denna intervallindelning har visat sig ge till synes slumpmässiga effekter. Avrundningen görs istället till tiondels procentenheter. Kommittén föreslår vidare att en minimi- respektive maximigräns skall tillämpas för indextalen på så sätt att ingen kommun skulle få lägre index än 92 och ingen skulle få högre än 128. Även dessa spärrar har visat sig kunna ge orättvisa effekter. De bör därför inte införas. 6.3.4 Tillägg för befolkningsminskning Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrkerMitt förslag: Kommuner som haft en befolkningsminskning på ges ett tillägg för denna minskning. Tillägget uppgår till av den uppräknade medelskattekraften per invånare för den del av befolkningsminskningen som överstiger dessa , multiplicerat med samma enhetliga skattesats som gäller för beräkning av grundbeloppet. förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser anser att det också bör finnas ett särskilt tillägg vid kraftig befolkningsökning, eftersom behovet av service då ökar snabbare än tillväxten av skatteinkomster. Skälen för mitt förslag: När befolkningen i en kommun snabbt minskar, behöver kommunen för att anpassa verksamheten och kostnaderna till de nya förhållandena. Ett system med inkomstutjämning löser inte detta problem. finns därför behov av att lindra effekterna av att invånare flyttar ut från kommunen. Tillägg för befolkningsminskning finns redan i dagens skatte- utjämningssystem, där kompensation utgår om befolkningen minskat med . Jag föreslår nu att kompensation skall utgå om befolkningen minskar med . Den föreslagna sänkningen av tiden för beräkning av befolkningsminskningen motiveras av att det just är snabba befolkningsminskningar som ställer störst krav på anpassning. Kompensationens storlek bör inte knytas till kostnaderna som vissa remissinstanser föreslagit utan liksom knytas till den upprättade medelskattekraften, dvs. till inkomsterna, eftersom det i första hand är dessa som förändras när befolkningen minskar. Jag kan inte se några skäl till att införa ett särskilt tillägg till kommuner med snabb befolkningsökning. En snabb ökning av befolkningen sker främst i expansiva kommuner, där den ekonomiska potentialen i allmänhet kan förväntas vara stor. Problemet för dessa kommuner är i första hand att utgifterna för en utbyggd service initialt ökar snabbare än de inkomster som ett växande befolknings- och skatteunderlag ger. Mina förslag om ett ändrat utbetalningssystem för kommunalskatt respektive om ett nytt statsbidragssystem innebär att kommunerna får sina inkomster betydligt snabbare . Jag återkommer med lagförslag rörande nytt utjämningsbidrag till kommunerna i samband med att jag tar upp frågan om ekonomi såvitt avser område. Min bedömning: Det statliga utjämningssystemet bör ges en sådan utformning att det inte finns behov av särskilda regionala utjämningssystem. Den inomregionala skatteutjämningen i bibehålls . Det fortsatta behovet av detta system prövas i samband med ställningstagandet till en reviderad strukturutjämning . Den expertgrupp som skall utreda frågan om strukturutjämning inom statsbidragets ram bör bl.a. också ägna uppmärksamhet åt frågan om hur detta system kan utformas för att tillgodose även de behov som den inomregionala utjämningen tillgodoser . Kommittén: Kommittén föreslår att den inomregionala skatteutjämningen skall upphöra . Remissinstanserna: En del remissinstanser bl.a. och anser att den inomregionala skatteutjämningen i skall finnas kvar och att flera län bör ges samma möjlighet. Bl.a. anför att om utjämningen tas bort måste berörda kommuner kompenseras för de faktorer som ingår i utjämningen. Skälen för min bedömning: Utjämningen av inkomster och struk- turella förhållanden bör vara en statlig uppgift. Jag anser därför att landstingen i princip inte bör ha rätt att ta ut skatt för att sedan fördela om pengar mellan kommuner. En omfördelning av pengar mellan kommuner bör dock kunna ske i de fall omfördelningen bygger på ett avtal mellan berörda kommuner i syfte att t.ex. underlätta huvudmannaskapsförändringar. Det inomregionala skatteutjämningssystemet i innebär att ger bidrag till vissa kommuner i ett system för omfördelning där särskild hänsyn tas till den gemensamma arbets- och bostadsmarknad som finns inom länet. För vissa kommuner har omfördelningen en ganska stor ekonomisk betydelse. Jag delar i princip kommitténs uppfattning att de behov som en sådan omfördelning tillgodoser, i princip bör tillhandahållas inom ramen för ett statligt utjämningssystem. När detta är fullt genomfört bör det således inte längre finnas behov av ett inomregionalt system. Jag är dock inte beredd att nu föreslå att det inomregionala systemet i avvecklas, utan detta bör bibehållas . Resultatet av arbetet i den föreslagna expertgruppen kan därmed avvaktas. I detta arbete kommer bl.a. frågan om strukturfaktorer som grund för omfördelning att tas upp. Gruppen skall lägga förslag som kan utgöra grund för ställningstagande till ett reviderat strukturutjämningssystem . 6.3.6 Expertgrupp för översyn av strukturutjämningen Min bedömning: En mer ingående analys bör göras för att utveckla grunder och metoder för utjämning av strukturella skillnader inom ramen för det nya statsbidragssystemet. En ex- pertgrupp tillsätts för att vidareutveckla systemet för struk- turutjämning. Kommittén: Kommittén förordar ett fortsatt utvecklingsarbete när det gäller underlaget för strukturkostnadsutjämningen. Remissinstanserna: Många remissinstanser har pekat på behovet av att närmare studera och utveckla grunderna och metoden för att mäta och jämna ut strukturella skillnader. Skälen för min bedömning: En omfattande kritik har framkommit mot det av kommittén föreslagna strukturindexet. Den korta beredningstiden har inte medgivit några omfattande förändringar av kommitténs förslag. Jag avser därför att tillsätta en expertgrupp för vidareutveckling av strukturutjämningen i statsbidragssystemet. Expertgruppen bör kunna lägga fram förslag i sådan tid att ändringarna i systemet kan träda i kraft .