prop · GG03169 · 1992-12-31 00:00:00 — 1992/93:169 enytterligare del i strategin att förändra det svenska universitets- ochhögskoleväsendet prövar de praktiska och principiella frågorna för att överföravissa statliga universitet och högskolor till privaträttslig form. En sådanform är att skapa universitetsstiftelser. InomUtbildningsdepartementet har utarbetats ett förslag till lag om till-Stånd attutfårda vissa examina. Regeringen beslutade att överlämnaförslaget för lagrådets yttrande. Lagrådsremissens lagförslag bör fogas tillprotokollet i dette ärende som bilaga 7. Lagrådethar yttrat sig över förslaget och därvid underkastat lagtexten en redaktionellbearbetning men i övrigt lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande börfogas till protokoUet i detta ärende som bilaga 8. Jaghar följt lagrådets förslag. Med anledning av mitt tidigare redovisadeställningstagande till frågan om namnbyte för Sekretariatet för utvärdering avuniversitet och högskolor (avsnitt 6.1.2) har ändringar emellertid gjorts i 6och 7 §§ samt i övergångsbestämmelsema punkten 3. Dessutom har jag i 8 § förtöver uppgiften att förelägga vite från till regeringen.Därutöver har förändringar gjorts i det remitterade lagförslagetsövergångsbestämmelser innebärande dels i punkten 2 att ändratstill 1999, dels att punkten 3 d strukits. 6.3.2 Allmänt om syftet med den föreslagna lagstiftningen om examensrätt Denprincipiella grund för en reglering av förhållandena mellan staten och defristående högskolorna som har angivits i prop. 1992/93:1 Universitet ochhögskolor - frihet för kvalitet, går i sin tur tillbaka på det system medexamensrätt som införs för de offentliga högskolorna. I detta system angerregeringen, som nämnts, för varje universitet och högskola vilka examina,av dem som tas upp i examensordningen eller andra regeringsföreskrifter, somresp. lärosäte får utfårda. Systemet syftar, som jag också förut påpekat, tillatt få en fortlöpande kvalitetskontroll av lärosätena och skall bidra till attdet finns garantier för att en given examen kvalitetsmässigt håller måttet,oavsett var den utfårdas. Med denna ordning till skydd för kvaliteten i deexamina som sålunda författningsregleras är det inte rimligt att examina medsamma benämningar fritt får utfårdas av utbildningsanordnare som inte direkt omfattasav regeringens föreskrifter för de offentliga högskolorna. För att få utfårdade examina som är i fråga bör alltid krävas att utbildningen håller en visskvalitet, oavsett vem som är utbildningsanordnare. Att de examina som upptas iexamensordningen eller i andra föreskrifter av regeringen bör skyddas på dettasätt framstår enligt min mening sålunda som en logisk följd av ansträngningarnaatt garantera kvaliteten i sådana examina. Detta strider inte motuppfattningen att det främsta medlet att upp- Prop. 1992/93:169 rätthållautbildningens kvalitet är den konkurrens som i större utsträckningkommer att råda mellan olika utbildningsanordnare. Större valmöjligheter förstudenterna, kombinerat med att ekonomiska resurser följer studenten i det nyaresurstilldelningssystemet, skapar ett starkare intresse hos universitet ochhögskolor att tillgodose studenternas önskan om en god utbildning.Konkurrensen skapar ett förändringstryck som främjar nytänkande och kvalitet.Den lagstiftning som jag nu föreslår är att se som ett bidrag till att fåkonkurrens på god kvalitativ nivå. Enlag med regler om enskilda utbildningsanordnares möjligheter att få utfårdasådana examina som regleras i högskoleförordningen eller i motsvarande föreskrifterger en fast grund för att ordna förhållandet mellan staten och de friståendehögskolorna. I lagen kan sålunda läggas fast kriterier för att en enskildutbildningsanordnare skall ges tillstånd att utfårda examina. Den som får ettsådant tillstånd får därmed sin högskolestatus officiellt erkänd. Det bör, somjag förut påpekat, rimligen medföra att de studerande på de erkändautbildningarna får rätt till studiestöd på samma villkor som de studerande viduniversitet och högskolor med offentlig huvudman. Vidarekan den som fått erkännande som fristående högskola komma i fråga förstatsbidrag. Detta är emellertid en fråga helt för sig, som mycket är beroendeav det statsfinansiella läget och ett erkännande skall därför inte i något fallses som ett slags löfte om kommande statsbidrag. Denreglering som jag nu förordar tar primärt syfte på förhållandet till de enskUdautbildningsanordnare som vill utfårda de examina som regeringen reglerar ihögskoleförordningen eller i motsvarande föreskrifter. Den kan emellertidockså ge en god grund för att ordna förhållandena gentemot de enskildautbildningsanordnare som, utan att ha behov av examensrätt enligt lagen, villbli erkända som högskolemässi-ga. Detta gäller utbildningar som utmynnar iexamina med andra benämningar än de som författningsregleras eller som inteavslutas med en formell examen. Det är då från utbildningsanordnarens sidafråga om att de studerande skall få rätt till studiestöd på samma villkor somstuderande vid offentliga högskolor och, i en del fall, även om statsbidrag. Omden lagstiftning som jag nu lägger fram förslag till genomförs, är det sålundarimligt att de allmänna kvalitetskriterier som ställs upp i lagen genomhänvisningen till 1 kap. högskolelagen (1992:1434) används som ett väsentligtkriterium också vid prövning av sådan rätt till studiestöd som nämnts,dvs. utan samband med fråga om examensrättigheter. Som jag snart skallåterkomma till, anser jag nämligen att till de grundläggande förutsättningarnaför att medge examensrätt bör gälla att undervisningen i fråga uppfyller dekvalitetskrav som anges i 1 kap. högskolelagen. Frågan huruvida studiestöd ocheventuellt också statsbidrag skall ges till andra utbildningar än de somutmynnar i de kvalitets-skyddade examina får dock inte avgöras helt beroende påutbildningens Den måste ocksåses mot bakgrund av utbildningens angelägenhet och de finansiella resurserna.Enligt min mening bör t.ex. kortare kurser och personalutbildningar inte kommai fråga för studiestöd eller statsbidrag. 6.3.3 Krav för att fåtillstånd att utfärda examina Mittforslag: Enskilda utbildningsanordnare får endast efter till-Stånd utfårdasådana examina som regeringen med stöd av högskolelagen (1992:1434) meddelatföreskrifter om. Etttillstånd att utfårda en viss examen förutsätter att utbildningen uppfyllerdels vissa grundläggande krav som anges i högskolelagen, dels vissa krav somspecifikt för denna examen föreskrivs av regeringen. Skälenför mitt forslag: Som jag framhållit ser jag det som viktigt att, omregeringen i högskoleförordningen eller i en annan förordning fastställer kravbeträffande vissa examina, dessa krav kommer att gälla oavsett vem som skallutfårda sådana examina. Regeringens förordningsföreskrifter i detta hänseendebinder bara universitet och högskolor med offentlig huvudman, dvs. dem somomfattas av högskolelagen (1992:1434). För att kraven skall gälla också förenskilda utbildningsanordnare krävs lagregler som medför att de ifrågavarandeexamina inte får utfårdas fritt. Jag föreslår därför att det i lagen föreskrivsatt enskilda utbildningsanordnare endast efter tillstånd får utfärda de examinasom regleras i regeringens föreskrifter för de offentliga högskolorna. Tillståndenskall vara beroende av att kvalitetskraven upprätthålls. De examina som omfattas avmitt lagförslag är inom den grundläggande högskoleutbildningen de examina somregleras dels i den examensordning som utgör en bilaga tillhögskoleförordningen, dels i motsvarande föreskrifter för andra utbildningar.Det kommer sålunda att finnas särskilda examensbestämmelser såvitt gällerSveriges . Även doktors- och licentiatexamina regleras ihögskoleförordningen och motsvarande bestämmelser för lantbruksuniversitetetoch kommer således att omfattas av mitt förslag om krav på tillstånd. De krav som bör ställasför att ge en enskild utbildningsanordnare examensrätt - och därmed erkännadensamma som fristående högskola - är av två något olika slag. Detär för det första fråga om de allmänna krav och mål som avses i 1 kap.högskolelagen för grundutbildning resp. forskarutbildning. Av dessabestämmelser följer bl.a. att utbildningen skall vila på vetenskaplig ellerkonstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet (2 §). Utbildningen skall ocksåha en hög kvalitet (4 §). I begreppet kvalitet ingår t.ex. sådana faktorer somlärarnas kompetens, utrustning och andra facUiteter, t.ex. ett gott bibliotek.Givetvis måste också prövas att det finns rimliga ekonomiska ochorganisatoriska förutsättningar för högskolan att genomföra utbildningen ifråga med bibehållen kvaUtet. gande utbildningen skallvidare enligt högskolelagen utöver kunskaper Prop. 1992/93:169 och fårdigheter,ge studenterna förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga attsjälvständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen inom detområde som utbildningen avser (9 §). Utbildningen skall också enligt sammaparagraf utveckla studenternas förmåga till informationsutbyte på vetenskaplignivå. Forskarutbildningen skall, utöver vad som gäller för grundläggandeutbildning vid högskolan, ge de kunskaper och fårdigheter som behövs för attsjälvständigt kunna bedriva forskning. Enhänvisning till 1 kap. högskolelagen får anses också innebära en anvisning omden nivå utbildningen lägst får börja på. Där sägs nämligen, med en kopplingtill gällande bestämmelser i skollagen om gymnasieskolan, att utbildningenväsentligen skall bygga på kunskaper som eleven får på ett nationellt program igymnasieskolan eller motsvarande kunskaper, utom när det gäller konstnärligautbildningar där undantag härifrån kan beviljas av regeringen (8 §). Slutligenfår genom hänvisningen till kraven i 1 kap. högskolelagen anses framgå att defristående högskolorna också skall bedriva verksamheten så att det finns ettnära samband mellan utbildning och forskning (3 §) och iaktta jämställdhetmellan män och kvinnor (5 §). Närdet gäller grundläggande högskoleutbildning bör rimligen, i till-lägg till degenerella krav som går tillbaka på 1 kap. högskolelagen, också gälla despeciella krav som för varje särskild examen avses bli angivna iexamensordningen eller motsvarande föreskrifter av regeringen. 1 fråga omforskarutbildningen bör på motsvarande sätt, i tillägg till de generellakraven, gälla de speciella krav som i högskoleförordningen eller motsvarandeföreskrifter för anges för doktors- ochlicentiatexamina. Enligt den nya högskoleförordningen fordras för doktorsexament.ex. att studenten dels genomgått forskarutbildning av en omfattningmotsvarande 160 poäng, dels med godkänt resultat presterat och vid en offentligdisputation försvarat en doktorsavhandling. En licentiatexamen förutsätterstudier motsvarande minst 80 poäng och presterandet av en vetenskapUg uppsatssom motsvarar 40 poäng. Jagvill i sammanhanget förtydliga att det föreslagna kravet på tillstånd för attfå utfårda examina inte riktar in sig på enskilda personers rätt att använda enviss examensbeteckning som titel utan enbart reglerar enskildautbildningsanordnares rätt att utfårda examina med en viss examensbeteckning.Sådana översättningar till främmande språk av olika examina som förekommereller kan komma att föreskrivas omfattas dock inte. Med begreppet utfårda enexamen menas att utdela ett utbildningsbevis med en viss examensbeteckning.Lagförslaget uppställer sålunda inte heller något krav på tillstånd attanordna en utbildning, endast krav på tillstånd för att utfårda examen medviss beteckning. Med enskild utbildningsanordnare avses, såsom framgår avlagförslagets 1 §, varje enskild fysisk eller juridisk person som anordnarutbildning. I lagen kan lämpligen den grundläggande bestämmelsen om kravet påtill- 6 1992/93. 1 samL Nr 169 stånd för att utfårdavissa examina bilda 1 § och förutsättningarna för att få tiUstånd att utfårdaexamina på gmndutbildningsnivå och forskarutbildningsnivå tas in som 2 § resp.3 §. Mittförslag: Tillstånd att utfårda examina kan förenas med vissa villkor om rättför enskilda att ta del av handlingar hos ulbildningsanordnaren. Enenskild utbildningsanordnare som fått tillstånd att utfårda examina skallalltid vara skyldig att medverka i uppföljningar och utvärderingar avutbildningen. Skälenför mitt förslag: Då regermgen i prop. 1992/93:1, Universitet och högskolor -frihet för kvalitet, för presenterade en metod för att skapa fastanormer för relationerna mellan staten och fristående högskolor anges att ettbeslut av regeringen om tUlerkännande av examensrätt kan behöva kompletterasav ett avtal mellan staten och högskolan i vilket olika frågor skall regleras.Ett sådant avtal kan gälla åtgärder för att säkra kvaliteten, t.ex. enskyldighet att göra egna utvärderingar. Sådana avtalsbestämmelser får ses somett naturligt utflöde av regeringens ansvar för att förvissa sig omutbildningens kvalitet innan examensrätt ges. Det finns emellertid också andravillkor beträffande vilka jag ser det som lämpligt att det i lagen ges ettuttryckligt stöd för att ställa dem. Det gäller villkor omhandlingsoffentlighet vid den fristående högskolan. Friståendehögskolor omfattas såsom enskilda rättssubjekt inte av reglerna om allmännahandlingars offentlighet. Det kan emellertid ändå anses behövligt med vissinsyn i de fall de har fått examensrätt enligt den nu föreslagna lagen. Ettdeltagande i uppföljningar och utvärderingar av utbildningarna förutsätternaturligtvis att berörda myndigheter kan ta del av högskolans handlingar avbetydelse för genomförandet av uppföljningarna och utvärderingarna. gälla statistik, utbildnings- och kursplaner, betyg och redovisning avhögskolans ekonomiska ställning. Att de myndigheter som svarar för uppföljningoch utvärdering har rätt till sådan insyn får dock anses följa redan av enföreskrift om skyldighet för dem som fått tillstånd att utfärda examen attmedverka i uppföljningar och utvärderingar. Det kan emellertid därutöver finnasskäl att medge även andra en viss insyn. Så bör den enskilde studenten ha ettbefogat anspråk på att kunna ta del av sådana handlingar som t.ex.betygsnoteringar. Tillstånd att utfårda examina bör därför få göras beroende avvillkor om enskildas rätt att te del av handlingar hos högskolan. Enligtde riktlinjer för kvalitet och utvärdering som regeringen i nämndaproposition berett tillfålle att ta del av kommer utbildningen vidoffentliga högskolor att bli föremål för nationella utvärderingar avKanslersämbetet. Enligt min uppfattning är det naturligt att verksamheten vidfristående högskolor som fått tillstånd att utfårda examina på motsvarandesätt blir föremål för utvärderingar initierade av ämbetet i den mån det ärnödvändigt för att deras utbildningsverksamhet skall kunna bedömas. Därtillbehövs givetvis ett visst mått av uppföljning, bl.a. som grund förutvärderingar. Jag föreslår därför att en bestämmelse om skyldighet förhögskolorna att medverka i uppföljningar och utvärderingar tas in i lagen. Denutgör i förslaget 5 §. Att delta i uppföljningarinnebär bl.a. att regelbundet lämna vissa kvantitativa uppgifter som behövs föratt bedöma högskoleverksamheten, såsom t.ex. uppgifter om antal antagnastudenter, helårsstudenter eller examinerade studenter, fördelning mellanmanliga och kvinnliga studenter, genomförda helårsprestationer, kostnader förverksamheten m.m. jämte tolkning av dessa uppgifter. Därtill kommer attmedverka vid den mera ingående prövning som vid olika tillfållen sker vid olikatyper av utvärderingar och som tar sikte på att säkra kvaliteten på allanivåer. 6.3.5 Tilldelning ochåterkallelse av tillstånd att utfärda examina m.m. Mittförslag: Tillstånd att utfårda examina får lämnas av regeringen efter yttrandefrån . Tillståndetkan under vissa förutsättningar återkallas av regeringen efter framställningfrån . Enfristående högskola som utan tillstånd utfårdar examina får föreläggas attupphöra med det vid äventyr av vite. Skälenför mitt förslag: Beslut om att ge tiUstånd att utfårda examina bör fattas avregeringen. Det är också regeringen som skall göra en eventuell följandebedömning om rätt till statsbidrag. För den kvalitetsmässiga bedöinningen bördet alltid finnas ett underlag från den myndighet som är bäst skickad att görasådana bedömningar, nämligen . Jag anser det så viktigt attmarkera roU i detta sammanhang att jag föreslår att det direkti lagen anges att regeringen fattar sitt beslut efter yttrande frånKanslersämbetet. En parallell till en sådan handläggningsföreskrift förregeringen finns i 2 a § datelagen (1973:289). Det yttrande det här är fråga omär frukten av en noggrann genomgång och utvärdering från sida.Det bör framstå som ett väl underbyggt förslag till avgörande. Kanslersämbetetsbedömning binder inte regeringen, men för att regeringen skall avvika frånKanslersämbetets förslag bör den emellertid ha skäl av utomordentlig vikt. Upplysningsvis vill jagnämna att regeringens beslut om tillstånd, enligt min mening, lämpligen kan fåformen av förordningsföreskrifter. Sålunda kan i en förordning anges vilkafristående högskolor som ges examensrätt och i vilken omfattning. Därmed fåraUmänheten en lättillgänglig och auktoritativ information om vilkaexamensrätter som har delats ut till enskilda utbildningsanordnare.Presentationen blir också parallell med den som ihögskoleförordningen avses att ges för universi- Prop. 1992/93:169 tet ochhögskolor med offentlig huvudman. Etttillstånd skall givetvis kunna återkallas, om de förutsättningar som gäUer förtillståndet sedermera brister. Jag föreslår därför att en bestämmelse häromtas in i lagen. Där bör då noggrant anges av vilka skäl återkallelse kan ske.Det bör för det första vara fallet om det visar sig att utbildningsverksamhetenvid högskolan inte längre uppfyller de krav som anges i lagförslagets 2 och 3§. Ett tillstånd skall naturligen kunna återkallas om en högskola inte deltar iuppföljningar och utvärderingar i den utsträckning som behövs för attutbildningen skall kunna bedömas, dvs. om högskolan bryter mot 5 §. Jag anserslutligen att ett tillstånd skall kunna återkallas också om en friståendehögskola inte iakttar de villkor för tillståndet som kan ha uppställts medstöd av 4 §. Ettbeslut om återkallelse av tillstånd är av sådan känslig och ingripande naturatt det bör fattas av regeringen. Regeringen kan dock inte själv direktövervaka förhåUandena vid de fristående högskolorna. Det bör därför, enligt minmening, ankomma på såsom utvärderande myndighet att bedöma omnågon av de angivna förutsättningarna för återkallelse föreligger och att göraen framställning till regeringen, om så är fallet. Ett tillstånd att utfårdaexamina kan naturligtvis, med tanke på de studenter som påbörjat den aktuellautbildningen, inte återkallas utan något varsel. Ä andra sidan kräver hänsynentill nya studenter att det snabbast möjligt klargörs att en utbildning vid enfristående högskola inte längre medför rätt till en viss examen. Det är naturligtatt en framställning från föregås av utredning och kontaktermed högskolan som bör beredas tillfålle att rätta till eventuella missförhållandeneller brister. Bestämmelser om förfarandet vid återkallelse som lägger fast dennu föreslagna ordningen har jag tagit upp som 7 § i lagförslaget. Föratt lagen skall ge det skydd för examina som förslaget syftar till måste detockså finnas en sanktion mot fristående högskolor som, sedan ett tillståndåterkallats eller som trots att skolan inte begärt eller fått begärttillstånd, utfårdar examina som regleras i författning. En möjlighet att vidvite förelägga en fristående högskola som utan tillstånd utfårdar examina attupphöra med detta framstår som den mest ändamålsenliga formen av sanktion. Jagföreslår därför att en bestämmelse om vitesföreläggande införs i lagen. Denutgör 8 § i förslaget. Sannolikt kommer vitesföreläggande inte att behövatillgripas i praktiken. Avsikten är, som nämnts, att det iförordningsföreskrifter skall anges vilka högskolor som fått tillstånd attutfårda examina. Detta jämte den möjlighet till studiestöd för studenterna somföljer med examenstillstånd bör komma att göra systemet självreglerande på såsätt att en fristående högskola i varje fall på lång sikt inte har intresse avatt utfårda examina utan rätt. Utbildningar som leder till en erkänd examenbör för studenter och andra utomstående framstå som mer attraktiva. Idet till lagrådet remitterade förslaget föreslogs att ärenden om vitesföreläggandeskulle handläggas av . överväganden har jagemellertid kommit till den uppfattningen att frågan om vitesföreläggande börfå ankomma på regeringen. Underlaget torde regeringen i förekommande fall fåfrån . Ett av regeringen förelagt vite utdöms av domstol enligtbestämmelser i lagen (1985:206) om viten. I den finns särskilda föreskrifter omhur fråga om utdömande av vite väcks när vitet har förlagts av regeringen (6§).Ansökan om utdömande görs således av Justitiekanslem. Mittförslag: Sådana enskilda utbildningsanordnare som redan före lagensikraftträdande vunnit officiellt erkännande i form av att de fått statsbidrageller enbart ställts under statlig tillsyn bör under en övergångstid fåfortsätta att dela ut de examina de redan har utan krav på tillstånd enligtden nya lagen. Vissaenskilda utbildningsanordnare bör i samband med lagens ikraftträdande kunnages examensrätt utan att särskilt yttrande inhämtats från . Omnya examina efter lagens ikraftträdande införs i regeringens föreskrifterrörande universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) bördet finnas möjhghet för den enskilde utbildningsanordnare som då redan utdelarsådana examina att få fortsätta med detta under en övergångstid utan att detprövats om utbildningen fyller samma krav som gäller för den nya examen hos de offentligahögskolorna. Skälenför mitt förslag: Den lagstiftning som här föreslås bör träda i kraft samtidigtsom den nya högskolelagen och högskoleförordningen, dvs. Det kommer vid dentidpunkten att finnas ett antal fristående högskolor som i enlighet medtidigare fattade beslut får statsbidrag för en viss utbildning eller har denställd under statlig tillsyn och vars studenter eventuellt är berättigade tillstudiestöd. Om dessa högskolor då utfårdar examina som omfattas av den nya lagenbör de under en övergångstid få fortsätta med detta. För att inte spolierahögskolornas möjligheter till planering och för att undvika rättsförluster förenskilda studenter bör rätten att utan särskilt tillstånd utfårda examina gällastudenter som påbörjat utbildningen , och sträcka sigtill utgången av . Även för tiden därefter bör det finnas enmöjlighet för regeringen att meddela dispens för en högskola att i ett enskiltfall utfärda examen till en student som på grund av sjukdom eller annat sådantsärskilt skäl inte kunnat fullfölja sin utbildning inom utsatt tid. Beträffande vissa enskildautbildningsanordnare finns skäl att i samband med lagens ikraftträdande ge demexamensrätt utan att underkasta dem prövning hos . iStockholm har en allmänt erkänd utbildning såväl pågrundutbildningsnivå som på forskarutbild- Högskolan harockså avtal med staten om ut- Prop. 1992/93:169 bildningendär. Det finns inte någon anledning att nu ifrågasätta kvaliteten i dennaverksamhet och att nu som villkor för examensrätt låta undergåsärskild utvärdering av . AttHandelshögskolan på det sättet skulle få tillstånd att utfårda examina utanden eljest i lagen föreskrivna prövningen innebär givetvis inte något undantagfrån skyldigheten att fortlöpande delta i kvalitetssäkringsarbetet och iuppföljningar. Skulle högskolan inte hålla måttet i något visstavseende bör givetvis tillståndet kunna återkallas under samma betingelser somför andra som fått tillstånd att utfårda examina. Behovetav undantag gäller vidare ett antal läroanstelter som har undergått ensärskild utvärdering genom en särskild sakkunnig som jag tillkallat (fd.universitetskanslern, professor ). Enligt denna utvärderingfår kvalitetskraven sålunda anses uppfyllda i fråga om Stiftelsen socionomexamen och i fråga om .