prop · GF0353 · 1992-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang kan också erinras om innehållet i 16 § första stycket kabellagen där det sägs att tillstånd till upplåtelse av kanaler i ett kabelnät innebär rätt för tillståndshavaren att genom avtal medge annan att ensam bedriva egensändningar i en kanal (kursiverat här). Syftet med dessa bestämmelser är att säkerställa den lokala karaktären hos egensändningarna samt att motverka att den som upplåter en kanal fördelar sändningstider mellan flera sändande (prop. 1984/85:199 s. 65 och 72). Restriktioner av detta slag är uppenbart inte förenliga med yttrandefrihetsgrundlagens princip om etableringsfrihet. De bör därför inte förekomma vidare. 3.2.5 Förbud mot vidaresändning av satellitsändningar Kabellagen och kabelansvarighetslagen innehåller regler som gör det möjligt att förbjuda fortsatt vidaresändning av en programkanal i satellit om innehållet står i strid med reglerna i resp. lag i fråga om reklam, pornografi, våldsskildringar eller hets mot folkgrupp. Ett förbud kan gälla i högst och det får endast meddelas om det med hänsyn till sändningarnas art och programkanalens karaktär och inriktning bedöms vara godtagbart från yttrandefrihets- och informationsfrihetssynpunkt. Enligt 24 § kabellagen kan ett förbud meddelas om det i programkanalen och i betydande omfattning har förekommit sådan kommersiell reklam som måste anses riktad särskilt till svenska konsumenter. Beslut om förbud fattas av kabelnämnden. Enligt 11 § kabelansvarighetslagen kan ett förbud meddelas mot programkanaler med inriktning mot våld, pornografi och hets mot folkgrupp. I och med att numera alla eller så gott som alla satellitsända programkanaler av intresse för den svenska publiken sänds från satelliter som enligt kabelnämndens beslut skall anses som direktsändande satelliter finns P r o p . emellertid i praktiken inte längre någon möjlighet till ingripanden med anledning av sändningarnas innehåll. Mot den bakgrunden torde det inte böra komma ifråga att i den temporära lagstiftning som föreslås återinföra en sådan möjlighet till ingripande, även om den i och för sig är tillåtlig enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Till detta kommer att varken konvention om gränsöverskridande television eller EG-direktivet i samma ämne innehåller några krav på att mottagande länder skall ha regler som möjliggör avbrytande av vidaresändningar. En anpassning av svensk lagstiftning till dessa instrument föranleder därför inte heller någon ny omsvängning på denna punkt. 3.2.6 Regler om avgifter Som nämnts i det föregående skall den som erhållit tillstånd för satellitsändning erlägga avgift till staten. Syftet med avgiften är att finansiera kabelnämndens verksamhet (prop. 1985/86:22 s. 4). Bestämmelserna finns i lagen (1985:1061) om avgifter i ärenden om lokala kabelsändningar. Den princip om etableringsfrihet för trådsändningar som stadgas i yttrandefrihetsgrundlagen innebär som tidigare angetts att krav på tillstånd inte längre kommer att kunna ställas för vidaresändning i tråd av program från satelliter. Om staten skulle vilja kräva fortsatta ekonomiska prestationer av dem som bedriver kabelsändningsverksamhet kan det i det läge som kommer att råda efter i vart fall inte längre vara fråga om en avgift, eftersom den ekonomiska prestationen inte kommer att motsvaras av någon åtgärd från statens sida. Den nuvarande avgiftslagen bör därför upphävas. Ett upphävande av lagen kommer inte att få någon statsfinansiell effekt, eftersom det i praktiken inte längre finns några tillståndspliktiga sändningar av satellitprogram. har det inte influtit något nämnvärt belopp. 3.3 Den nya lagstiftningen 3.3.1 Uppläggning och räckvidd Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har menat att någon lagstiftning på området inte behövs längre och därför avstyrkt förslaget. Flera har också ifrågasatt om inte även mindre nät bör omfattas av lagen. Skälen för mitt förslag: I det föregående har påpekats att den nu gällande kabellagen inte utgör en tjänlig grund för en sådan lagstiftning på området som utgår från den yttrandefrihetsgrundlag som kommer. Då inte ens lagens rubrik kan behållas - någon begränsning till lokala sändningar kommer ju inte längre ifråga - bör regleringen få formen av en ny lag. En av utgångspunkterna för arbetet med det förslag som här läggs fram är, som förut framhållits, att inte ändra i vidare mån än som föranleds av den nya grundlagregleringen. Denna utgångspunkt får betydelse när det gäller att bestämma lagens tillämpningsområde. Tillståndsplikt gäller f.n. bara beträffande sådana trådsändningar som når fler än 100 bostäder. Detta är oberoende av om det är fråga om tillstånd enligt kabellagen eller enligt 5 § andra stycket radiolagen. De särskilda skyldigheter eller begränsningar som kommer ifråga vid tillståndspliktiga trådsändningar finns inte för sändningar som faller utanför tillståndsplikten. Det innebär bl.a. att trådnät som inte går till bostäder eller som omfattar 100 bostäder eller färre, faller utanför sådan P r o p . En del av de regler som finns för de tillståndspliktiga sändningarna kan enligt yttrandefrihetsgrundlagen också i fortsättningen komma ifråga för trådsändningar och då utan avseende på om sändningen når mer än 100 bostäder eller ej. Det skulle emellertid innefatta en väsentlig förändring av rättsläget om sådana regler nu utsträcktes till att gälla även andra sändningar än de som når fler än 100 bostäder. Bl.a. skulle en skyldighet att ställa en kanal till förfogande för ett lokalt kabelsändarföretag komma att införas beträffande mindre trådnät för vilka ingen sådan skyldighet föreligger (jfr. Av det skälet bör även den nya kabellagen begränsas till att gälla sådana trådsändningar som når fler än 100 bostäder. En annan sak är att den nya kabellagen bör få ett utvidgat tillämpningsområde i förhållande till nu gällande kabellag på det sättet att begränsningen för den sändande att hålla sig enbart till lokala sändningar tas bort. Med den reglering som innefattas i yttrandefrihetsgrundlagen bortfaller nämligen grunden för föreskriften i 5 § andra stycket radiolagen. Den bestämmelsen behandlar tillståndsfrågan för sändningar som både når fler än 100 bostäder och täcker större områden än som kan komma ifråga förtillstånd enligt kabellagen. Med tillstånd för sådana större nät följer i princip samma skyldigheter som för den som fått tillstånd till rundradiosändning, t.ex. att iaktta opartiskhet och saklighet. Sådana skyldigheter kan enligt yttrandefrihetsgrundlagen inte komma ifråga vid trådsändningar. En gränslinje mellan lokala sändningar och sändningar över större områden saknar sålunda motiv i det nya systemet. Av vad som anförts följer att den nya lagen bör gälla trådsändningar som når fler än 100 bostäder, oavsett vilken geografisk utsträckning nätet har. 3.3.2 Små nät undantas från yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde. Promemorians förslag: Promemorian saknar motsvarighet till mitt förslag. Skälen för mitt förslag: Justiekanslern har i yttrande över promemorians förslag anfört: "I den lagstiftning som gäller nu finns inte någon särskild ansvarighetsreglering beträffande trådsändningar som når färre bostäder än 100. Varken radioansvarighetslagen (1966:756) eller lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar är tillämplig i sådana fall. Enligt det vilande förslaget till yttrandefrihetsgrundlag blir emellertid sådana sändningar i princip att anse som radioprogram i grundlagens mening och faller under den särskilda ansvarighetsregleringen i grundlagen. I 1 kap. 6 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen medges emellertid att det genom lag föreskrivs om undantag från grundlagen i fråga om radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet (jämför prop. 1990/91:64 s. 110). De förslag som läggs fram i promemorian är så utformade att de inte skall ändra den nu gällande ordningen mer än vad som följer av att yttrandefrihetsgrundlagen kommer till. Det skulle stämma bäst överens med denna princip om den nya lagen om kabelsändningar till allmänheten undantog sändningar som ej når 100 bostäder från yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde. En eventuell ändring av den ordning som gäller nu i detta avseende bör knappast ske utan sådana mera ingående övervägande som kan göras i samband med ett förslag om en mera varaktig ny reglering av trådsändningarna" Jag ansluter mig till vad JK anfört. De trådnät som det här är fråga om är som medium för nyhetsförmedling och opinionsbildning av begränsad betydelse. Att i sådant fall alltid kräva att sändningarna skall ha en ansvarig utgivare P r o p . förefaller vara en onödig administrativ omgång. Med hänsynhärtill och i övrigt på de skäl JK anfört anser jag att de små näten tills vidare bör undantas från yttrandefrihetsgrundlagens system. Meddelarskydd och censurförbud bör naturligtvis finnas även för sändningar i små nät. Detta är förutsatt i grundlagsförslaget. 3.3.3 Skyldighet för nätinnehavare att sörja för tillgång till vissa rundradiosändningar Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Några remissinstanser har ifrågasatt behovet av bestämmelsen såvitt gäller sändningar av Radio-koncernens program. Flera av remissinstanserna har kritiserat förslaget att skyldigheten också skall gälla andra rundradiosändningar som sker med tillstånd enligt radiolagen. Även de upphovsrättsliga problem som kan aktualiseras av en skyldighet som den föreslagna har berörts av några remissinstanser. Skälen för mitt förslag: Ett tillstånd till trådsändningar enligt den gällande kabellagen är alltid förenat med skyldighet att se till att de boende i anslutna fastigheter kan ta emot radioprogram som sänds med stöd av 5 § första stycket radiolagen och är avsedda att tas emot i området. I praktiken innebär det skyldighet att distribuera program. Det behöver inte nödvändigtvis ske genom trådnätet. Skyldigheten att se till att de boende har tillgång till sändningarna kan t.ex. uppfyllas via en äldre centralantennanläggning som finns kvar parallellt med det tillståndsbundna trådnätet. I och med att vidaresändningar av satellitsändningar genom den tekniska utvecklingen har kommit att falla utanför tillståndsplikten enligt kabellagen har innehavare av sådana nät som bara vidaresändersådana och andra rundradiosändningar formellt inte längre någon skyldighet att distribuera sändningar. Såvitt känt är gör dock alla nätägare ändå det. I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen anförs att någon annan mening inte har gjorts gällande än att det bör kunna föreskrivas en skyldighet att vidarebefordra sändningar (prop. 1990/91:64 s. 86). Grundlagen innehåller också en bestämmelse som tillåter att en sådan skyldighet som är ifråga föreskrivs i vanlig lag (3 kap. 1 § första stycket). För allmänheten får det anses vara av betydande värde att på det sätt som angivits i förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen få tillgången säkerställd till de rundradiosändningar som görs från svenska programföretag. Mot den nu angivna bakgrunden, nämligen att kabeldistributörerna faktiskt f.n. sörjer för att de som bor i fastigheter med anslutning till näten har tillgång till etersändningar som sker med stöd av 5 § första stycket radiolagen, att det vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen har varit höjt över diskussionen att det borde kunna föreskrivas en skyldighet att sörja för tillgången till dessa sändningar, samt att det kan anses vara av stort värde för allmänheten att bevara oförändrade förhållanden i detta hänseende föreslås att en bestämmelse om en skyldighet av här behandlat slag tas in i den nya kabellagen. Införandet av en sådan skyldighet kan sägas vara förenlig med grundprincipen att inte opåkallat förändra rättsläget i det att den inte innebär att något nytt läggs på nätinnehavarna. De sörjer, som förut nämnts, redan för denna distribution. Några remissinstanser motsätter sig att den ifrågavarande skyldigheten skall gälla inte bara för Radio-koncernens program utan också för programmen i den kommande marksända reklam-TV-kanalen. P r o p . anförs det, reklam-TV-företaget få en orättmätig konkurrensfördel i förhållande till de satellitförmedlade reklam-TV-kanalerna. Det anförs också att det inte är nödvändigt att föreskriva en skyldighet, eftersom nätinnehavarna vidaresänder programmmen ändå. I vissa yttranden påpekas att en befordringsplikt förutsätter att rättighetshavarna medger vidaresändning. Ansvaret för att de samlade TV-sändningarna över marknätet skall fungera i allmänhetens tjänst kommer att vara delat mellan och reklam-TV-företaget (se prop. 1990/91:149 sid. 42). Det företag som bedriver reklamfinansierade sändningar med stöd av 5 § första stycket radiolagenkommer sålunda att ikläda sig omfattande skyldigheter i fråga om bl.a. programutbudets sammansättning och utbyggnaden av sändningarna. Bl.a. skall företaget förbinda sig att sända ett mångsidigt programutbud av god kvalitet, att låta händelser och skeenden i olika delar av landet speglas i programverksamheten samt att låta sändarnätet byggas ut snabbt med inriktning på att programmen skall kunna tas emot i alla bebodda delar av landet (se prop. 1990/91:149 sid. 154-157 och 162-164). De resonemang som förts vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen om etersändningar som sker med stöd av radiolagen får därför uppenbart anses ha full relevans för den planerade marksända reklamkanalen. Den kan inte i detta sammanhang särbehandlas. Det är förvisso sant att sändningarna från vidaresänds i alla trådnät. Man kan emellertid enligt min mening inte vara säker på att även en ny TV-kanal skulle vidaresändas om nätinnehavarna inte var skyldiga att göra det. Några remissinstanser har kritiserat att förslaget inte innehåller något förslag till lösning av de problem av upphovsrättslig art som nätinnehavare skulle kunna ställas inför om de vidaresänder i enlighet med lagförslaget. Det föreliggande förslaget är tänkt som en temporär lösning. Avsikten är, som tidigare redovisats, att anpassa lagstiftningen så att den inte strider mot den nya grundlagen. I övrigt är meningen att ändring skall göras endast om denna framstår som självklar eller brådskande. De upphovsrättsliga organisationerna har avstått från att kräva ersättning för sådan vidaresändning som här är i fråga. Detta förhållande har utgjort den praktiska grunden för gällande ordning. Det har inte framkommit att möjligheten av framtida krav medfört sådana problem för nätinnehavarna att en lösning av frågan bör frampressas inom den tidsplan som måste gälla för detta förslag. Skulle det mot förmodan visa sig att upphovsrättsorganisationerna frångår sina tidigare principbeslut att inte kräva sådan ersättning kommer saken naturligtvis i ett annat läge. I övrigt vill jag hänvisa till vad som anförts i ämnet i promemorian Försöksverksamhet med nordisk TV från rymden, rättsliga frågor (Ds U 1987:2) s. 154 f. Från skyldigheten att sörja för distribution av vissa rundradiosändningar bör av praktiska skäl göras två slags undantag. Det ena är ett generellt undantag för sådana nät som enbart vidaresänder program från sändare på marken. Härunder faller nämligen vanliga enkla centralantennanläggningar. Det finns knappast motiv att reglera dem i detta sammanhang. De är ju normalt inrättade just för att distribuerade nationella rundradiosändningar det är fråga om. Vidare bör det finnas möjlighet att få dispens, om det finns särskilda skäl. En sålunda utformad skyldighet att svara för tillgång till vissa rundradiosändningar får rimligen anses uppfylla den ytterligare förutsättning för dess tillåtlighet som anges i 3 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. Genom hänvisning till 2 kap. 12 § andra till femte styckena och 13 § regeringsformen blir sålunda ett antal av de villkor som gäller för begränsningar i fri- och rättigheter enligt regeringsformen tillämpliga även för begränsningar av sändningsrätten i tråd. Begränsningen får enligt dessa bestämmelser göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Generellt gäller vidare att en begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn P r o p . till dess ändamål och aldrig bli ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Den begränsning i friheten som ligger i en skyldighet för nätinnehavaren att sörja för tillgång till vissa rundradiosändningar kan sägas just syfta till att stödja allmänhetens tillgång till information. Det kan knappast råda något tvivel om att begränsningen, sådan den här förut föreslagits utformad, uppfyller även förutsättningarna enligt 3 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. 3.3.4 Skyldighet för nätinnehavare att tillhandahålla utrymme för en lokal kanal Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Promemorian som föreslog ett generellt reklamförbud hade dock inte någon motsvarighet till förslaget att förordnandet som lokalt kabelsändarföretag skulle kunna återkallas om företaget sänder reklam. Remissinstanserna har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Några remissinstanser har dock ifrågasatt om regeln längre behövs, och i något fall att kabelföretaget skall få rättigheten gratis. Skälen för mitt förslag: Vid sidan om den skyldighet att sörja för tillgång till vissa rundradiosändningar som har behandlats i föregående avsnitt finns i den gällande kabellagen en näraliggande skyldighet. Den avser upplåtelse kostnadsfritt av en kanal för egensändningar från ett lokalt kabelsändarföretag. Liksom i det förra fallet har denna skyldighet, som är förbunden med tillståndet, fallit bort efter hand som behovet av tillstånd över huvud taget har kommit att försvinna. Vidaresändning av satellitsändningar är ju numera som regel att anse som vidaresändning av rundradiosändningar och som sådana tillståndsfria även enligt gällande rätt. Det kan synas främmande att, med en ordning som innebär frihet för var och en att bedriva trådsändningar, över huvud taget överväga någon motsvarighet till den nu åsyftade regleringen i kabellagen. Skälet till att det ändå görs är de grunder som i förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen anförs för grundlagens bestämmelse om att en sådan reglering bör kunna finnas. I propositionen med grundlagsförslaget (prop. 1990/91:64 s. 86) anförs bl.a. följande: "Beträffande skyldigheten att kostnadsfritt tillhandahålla en kanal för lokala egensändningar föreligger knappast heller någon anledning att inte behålla en möjlighet att genom vanlig lagstiftning upprätthålla den ordning som råder . Denna skyldighet fyller en betydelsefull uppgift för att öppna en tillgång till trådmediet för mindre resursstarka aktörer. Även här bör regler kunna ges i vanlig lag. Över huvud taget är det angeläget att vara uppmärksam på risken att nätinnehavaren får ett monopol som utesluter andra från inflytande över programsättningen. Det starkaste motivet för att ge det allmänna ett inflytande över rätten att etablera verksamhet för trådsändning kan sägas ligga i detta. Där ett trådnät redan har etablerats minskar sannolikheten för att ännu ett skall byggas. Nätinnehavaren får lätt ett faktiskt monopol på trådsändningskapaciteten inom ett visst område. Även om kravet påtillstånd tas bort, är det dock inte uteslutet att genom lag ålägga nätägarna förpliktelser att lämna utrymme för vissa sändningar av det slag som åvilar dem enligt lagen om lokala kabelsändningar." P r o p . I 3 kap. 1 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen återfinns också en bestämmelse som medger att en skyldighet av nu ifrågavarande slag läggs på nätinnehavarna. Såväl bestämmelsen som dess motiv lämnades av utan erinran då grundlagsförslaget antogs som vilande. Vad det här gäller är sålunda inte bara en möjlighet att införa en viss lagstiftning utan en möjlighet till en lagstiftning som redan vid grundlagens tillkomst angavs ha en betydelsefull uppgift för att vidga yttrandefriheten. De skäl som anförs i motiven för grundlagsstadgandet gör det svårt att underlåta den avsedda lagstiftningen utan att kunna göra sannolikt, att en sådan underlåtelse - i motsats till vad som antogs i grundlagsärendet - saknar betydelse för grundlagens väsentliga syfte, nämligen att vidga yttrandefriheten. I detta läge föreslås därför att en bestämmelse om skyldighet att upplåta en kanal för lokala sändningar tas in i den nya kabellagen. Det kan knappast vara rimligt att nu omvärdera de motiv som i grundlagsärendet framfördes i denna sak. Någon väsentlig förändring i det faktiska rättsläget skulle en sådan ordning inte heller innebära rent praktiskt. Flertalet nätinnehavare har framtill nu fortsatt att operera med tillstånd och därmed haft en sådan skyldighet. Det finns nu lokala kabelsändarföretag på 23 orter. Sändningarna nådde omkring 700 000 bostäder. Med de motiv som anförts i grundlagsförslaget får det rimligen anses klart, att en skyldighet, som den nu behandlade, möter de förutsättningar som enligt 3 kap. 3 § i yttrandefrihetsgrundlagen måste föreligga. Bestämmelsen i den paragrafen har behandlats i föregående avsnitt. En fråga som uppkommer i den nya regleringen är om det är praktiskt möjligt och meningsfullt att, då näten inte längre behöver vara begränsade - i princip till en kommun - det ändå skulle gå att förbehålla rätten att få tillgång till en kanal för lokalt verkande företag. Svaret på frågan är ja. Oavsett nätens rent tekniska uppbyggnad är de så anlagda att lokala distributioner kan göras. Upplåtelse av en enda kanal kan alltså innebära att ett kanalutrymme i en kommun används av ett företag och av ett annat företag i en annan kommun, även om näten i kommunerna rent tekniskt hänger samman. För de existerande kabelnäten medför ett bibehållande av den gamla skyldigheten gentemot lokala kabelsändarföretag inte några behov av förändringar i näten. I praktisk överensstämmelse med vad som hitintills har tillämpats bör alltså nätinnehavaren vara skyldig att kostnadsfritt upplåta en kanal i varje kommun där nätet opereras, till ett lokalt kabelsändarföretag för egensändningar. För att nu undvika nykonstruktioner bör definitionen i den gällande kabellagen av lokalt kabelsändarföretag i princip kunna tas över. Det skall sålunda vara en svensk juridisk person som bildats för att bedriva lokala kabelsändningar. Härutöver föreskrivs i den gällande lagen att i den juridiska personen skall ingå företrädare för olika intressen och meningsriktningar. Då det emellertid inte är rimligt att tala om att olika intressen resp. meningsriktningar ingår i en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, bör en annan formulering som fångar andemeningen i föreskriften användas. Närmast till hands ligger att säga att den juridiska personen kan antas låta P r o p . olika intressen och meningsinriktningar komma till tals i dess verksamhet. Några remissinstanser invänder mot att lokala kabelsändarföretag som får sända sponsrade program skall kunna få kostnadsfri tillgång till kanalutrymme. Bakgrunden är förslaget (se avsnitt 3.3.6) att det i egensändningar skall vara tillåtet att sända program som bekostas av andra än den som bedriver sändningsverksamheten, men att uppgift om finansiären skall anges i sändningen. De lokala kabelsändarföretagen har till uppgift att låta olika meningar komma till uttryck i trådsändningar. I vissa fall kan detta ske genom att kabelsändarföretagen själva sänder program som har finansierats med t.ex. medlemsavgifter. I andra fall kan kabelsändarföretagen fylla sin uppgift genom att, inom ramen för de sändningar som företaget ansvarar för, sända ut program som någon annan har producerat och bekostat. Att hindra ett lokalt kabelsändarföretag att i det kanalutrymme som nätinnehavaren kostnadsfritt har ställt till förfogande sända program av det senare slaget skulle knappast gynna intresset av vidaste möjliga yttrandefrihet. Jag har tidigare angivit att det förslag jag här lägger fram i motsats till lagrådsremissen, inte innehåller något generellt förbud mot reklam i egensändningar.