prop · GG03111 · 1992-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1992/93:111 Leksakers säkerhet och farliga livsmedelsimitationer Regeringenöverlämnar denna proposition till . Vidregeringssammanträdet har statsrådet varit föredragande. Idet regelverk som omfattas av avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde() ingår ett direktiv om leksakers säkerhet och ett direktiv omfarliga livsmedelsimitationer. EG-direktivetom leksakers säkerhet avser att säkerställa att bara sådana leksaker som ärofarliga släpps ut på marknaden. Leksakerna skall uppfylla i direktivet närmareangivna "väsentliga säkerhetskrav". I praktiken kommer säkerhetskraveni stor utsträckning att bestämmas i s.k. CEN-standarder. Genom att ställa uppenhetliga regler för leksakers säkerhet avser direktivet oekså att främja enfri rörlighet för leksaker. Regeringenföreslår i propositionen att i vad gäller leksakers säkerhet införiivasmed svensk rätt genom en särskild fullmaktslag. Där skall regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter, somnärmare anger vilka krav i fråga om säkerhet m.m. som en leksak skall uppfylla.En näringsidkare skall få tillhandahålla bara sådana leksaker som uppfyllerföreskrivna krav. Förslaget innehåller vidare regler om straff och om tillsyn m.m. Införlivandetav med svenska regler avses sedan i stor utsträckning i denna delske genom föreskrifter som meddelas av . ÄvenEG-direktivet om farliga livsmedelsimitationer syftar till att åstadkomma ettbättre konsumentskydd, liksom att främja en fri rörlighet för va- ror.Med sådana imitationer avses produkter som, trots att de inte är matva- Prop.1992/93:111 ror, kan förväxlas med livsmedel och på så sätt orsaka skada. Närdet gäller farliga livsmedelsimitationer föreslås bestämmelser ipropositionen bli införlivade med svensk rätt genom en ny lag, som kompletterarden gällande produktsäkerhetslagen (1988:1604). Enligt den gällande lagen kaningripanden mot farliga varor göras genom bl.a. förbud mot tillhandahållandeoch export av sådana varor. Genom den nya lagen skall det - i fråga om farligalivsmedelsimitationer - införas en möjlighet att förbjuda också tillverkningoch import. Produktsäkerhetslagen(1988:1604, ändrad senast 1991:358) skall enligt förslaget också ifortsättningen vara tillämplig på leksaker som kan medföra risk förpersonskador, liksom på farliga livsmedelsimitationer. Dennya lagstiftningen avses träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Regeringens proposition Prop. Leksakers säkerhet och farliga Idet regelverk som omfattas av ingår ett EG-rådsdirektiv omleksakers säkerhet och ett direktiv om farliga livsmedelsimitationer. Enpromemoria med överväganden om på vilket sätt direktiven bör införlivas medsvensk rätt utarbetades inom . Promemorian(Ds 1992:54) Regler mot farliga leksaker och farliga livsmedelsimitationer -en EG-anpassning till följd av har remissbehandlats. Tillpropositionen har fogats direktiven i svensk översättning som bilaga 1 och 2,promemorians lagförslag som bilaga 3 och en sammanställning av remissyttrandenasom bilaga 4. Regeringenbeslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag tilllag om leksakers säkerhet och förslag till lag om farliga livsmedelsimitationersom hade upprättats inom . De remitterade lagförslagen finnsi bilaga 5. Lagrådethar yttrat sig över lagförslagen. Yttrandet är fogat till propositionen sombilaga 6. Lagrådethar föreslagit vissa omformuleringar av de remitterade lagtexterna, men har iövrigt godtagit förslagen. Som framgår av det följande ansluter sig regeringeni allt väsentligt till Lagrådets synpunkter. 1.1 och EG:s rättsakter Sverigehar tillsammans med de övriga sex EFTA-länderna undertecknat ett avtal med EGoch dess medlemsländer om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES).Avsikten är att avtalet skall träda i kraft , som EG:ss.k. inre marknad fullbordas. Regeringen har i prop. 1991/92:170 föreslagitriksdagen att godkänna . skapas ett samarbetsområde där varor, tjänster, personer ochkapital skall kunna röra sig fritt över gränserna. Man talar om de fyrafriheterna. Samarbetet skall ske på grundval av de delar av somhar bedömts relevanta för ett deltagande i EG:s inre marknad. Dessa regler harintegrerats i och skall inordnas i EFTA-ländernas rättsordningar.Genom har således och övriga EFTA-länder förbundit sig attinförliva stora delar av i sin rättsordning. Enhetliga reglerskall gälla inom hela samarbetsområdet. I anslutning till harSverige också undertecknat tre avtal med de övriga EFTA-länderna, genom vilkadet bl.a. upprättas en övervakningsmyndighet och en domstol. EES-avtaletbestår av en huvuddel, som i stor utsträckning motsvarar den Prop. 1992/93:111 s.k.primära EG~rätten, dvs. - ett ramfördrag som kan betecknas som EG;sgrundlag - med följdfördrag. I avtalets huvuddel finns dessutom bestämmelser omsamarbetets mål och medel samt om gemensamma organ för beslutsfattande,samråd, administration och utveckling. I bilagor till avtalet är delar av den s.k.sekundära EG-rätten införda, dvs', direktiv, förordningar, beslut ochrekommendationer. Därvid tillämpas en hänvisningsteknik, som innebär att EG:sregler inte återges i sin helhet utan enbart i form av referenser. Direktivenpubliceras dock även på svenska. Bilagorna innehåller också - för atträttsakterna skall kunna tillämpas inom EES - dels specifika anpassningar somhänför sig till enskilda rättsakter, dels anpassningar som är giltiga för flerarättsakter. I ett stort antal fall innehåller rättsakterna ocksåinstitutionella bestämmelser och procedurregler som har anpassats i avtalet föratt kunna tillämpas inom EES (se prop. 1991/92:170 s. 121). Principen om varors fria rörlighet slås fast i artiklarna8 och 11 i . Artikel 11 motsvarar artikel 30 i , därkvantitativa importrestriktioner och "åtgärder med motsvarandeverkan" förbjuds. Begreppet "åtgärder med motsvarande verkan"skall förstås mot bakgrund av den rättsutveckling som har skett inom EG (jfrartikel 6 i ). har uttolkat begreppet i en lång serieavgöranden. Genom ett avgörande ("Dassonvilledomen") ladesgrunden för en mycket vidsträckt tolkning. I princip innefattar begreppet allanationella ätgärder som kan verka hämmande på importen från andramedlemsländer. Exempel på sädana åtgärder kan vara tekniska föreskrifter omprovning och kontroll. En ingäende redogörelse för de rättsliga principerna förvarors fria rörlighet inom EG ges i departementspromemorian (Ds 1990:76)artikel 30. Artiklarna 8 och 11 i , liksom övrigabestämmelser i huvuddelen av avtalet, föreslås i prop.. 1991/92:170 bliinförlivade med svensk rätt genom en lag om EES. Det som rättsligt kännetecknar direktiven är att de binderifrågavarande stater med avseende pä det resultat som skall uppnås. Men deöverlåter i princip till de nationella myndigheterna att väljatillvägagångssätt och medel för detta. Med det förbehållet måste direktivensåledes överföras till nationell rätt. Enligt artikel 7 i EES-avtaletförbinder sig de avtalsslutande parterna att i sin interna rättsordninginförliva rättsakter i avtalet som motsvarar direktiv på det sätt som parternafinner lämpligt. Huvuddelen av sekundärlagstiftningen i EG på konsumentområdetutgörs av direktiv. Förordningar saknas helt. Därutöver finns några rekommendationer.Sekundärlagstiftningen på konsumentomrädet i fräga om produktsäkerhet omfattardels ett generellt direktiv om produktsäkerhet, som antogs (och som ännu inte ingär i ), dels tidigare antagna direktiv omfarliga livsmedelsimitationer, leksakers säkerhet samt buller frånhushållsapparater. Hit hör även ett direktiv om personlig säkerhetsutrustningtill den del det avser sädan utrustning som används i privatlivet. Det skalltillläggas att det ocksä finns konsumentdirektiv utanför produktsäkerhetsområdet,exempelvis om vilseledande reklam, reklam i radio och tele- vision, benämning avtextilier, hushållsapparaters energiförbrukning samt Prop. 1992/93:111 prisinformation. 1.2 Den nya harmoniseringsmetoden År1985 togs inom EG ett beslut om en ny metod för utformningen av sådana direktivsom reglerar produkters beskaffenhet, provning och kontroll (produktdirektiv).Ett syfte med den nya metoden var bl.a. att effektivisera och öka takten i direkfivarbetetoch att därmed minska antalet tekniska handelshinder. Den traditionella harmoniseringsmetodenhade inneburit att direktiven innehöll en mångfald av tekniska detaljer,vilket bl.a. kom att medföra att harmoniseringsarbetet blev tidskrävande ochdärmed framskred långsamt. EG-direktivsom har utformats enligt den nya metoden innehåller bindande, relativt allmänthållna, "väsentliga säkerhetskrav" (eller liknande) på produkterna ifråga. Utformningen av de tekniska specifikationerna, vilka skall säkerställaatt produkterna uppfyller direktivens säkerhetskrav, överlämnas åt deeuropeiska standardiseringsorganen (och ). En standard behåller sinkaraktär av frivillig överenskommelse, men får enligt direktiven denrättsverkan att produkter som har utformats enligt den förutsätts uppfylla degrundläggande säkerhetskraven. Alla produkter som uppfyller säkerhetskraven harrätt till marknadstillträde. Olikartade utföranden kan godtas, underförutsättning att produkterna uppfyller säkerhetskraven. Varjedirektiv innehåller dessutom bestämmelser för hur en tillverkare ellerimportör skall visa att produkten uppfyller kraven. Inom EG används en särskildterm för kontroll av att produkter uppfyller ställda krav, nämligen bedömningav överensstämmelse. Huvudregelni den nya metoden är att en tillverkare som har utformat en produkt i enlighetmed en standard i vissa fall skall kunna intyga detta genom en s.k. tillverkardeklaration,dvs. ett bevis om överensstämmelse, som verifierar att aktuella krav äruppfyllda. Om produkten inte har tillverkats i enlighet med en standard, skallden kontrolleras (s.k. typkontroll) av ett certifieringsorgan, dvs. ettfristående organ (s.k. anmält organ) som bekräftar att en produkt, processeller tjänst uppfyller kraven i något annat regelgivande dokument. Ett intygfrån ett sådant organ utgör även det ett bevis om överensstämmelse. Enligtvissa direktiv skall typkontroll göras även av produkter som överensstämmer medstandard. 1.3 EG:s program för provning och kontroll Somett komplement fill den nya harmoniseringsmetoden antog EG en resolutionom principer för bedömning av överensstämmelse. Därigenom fastställdesprinciper för hur den som släpper ut produkter på marknaden skall visa attprodukterna verkligen uppfyller säkerhetskraven. En strävan är att godtagandeav bevis om överensstämmelse skall vara grandat på förtroende förprovningsresultat och certifieringar. Det innebär bl.a. att standarder harutarbetats för provnings- och certifieringsorganens - de anmälda organens - kompetens. Sädana organ skall dessutom visa attde uppfyller Prop. 1992/93:111 kraven. Ett annat viktigt inslag iprogrammet är att system för ömsesidiga godtaganden bör vara öppna för allakompetenta organ, både offentliga och privata. Enligt resolutionen skall vid utformningen av direktivvalet av kontrollmetod för produkter göras med hänsyn till bl.a. produkternasfarlighet. Hur direktiven skall utformas har ytterligare preciserats genom ettbeslut är 1990 om "moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning avöverensstämmelse, avsedda att användas i tekniska harmoniseringsdirektiv".Härigenom fastställdes ett begränsat antal moduler, som i fortsättningen skallanvändas i sådana direktiv, samt principer för när varje modul skall användas. Produkter som överensstämmer med gällande krav skall avtillverkaren eller importören förses med ett EG-märke innan de släpps ut påmarknaden. En förutsättning är då att vederbörande också har följt detförfarande som direktivet anger för att visa överensstänmielse. De organ som utför certifiering och övervakning avkvalitetssystem m.m. (dvs. de anmälda organen) utses av medlemsstaterna ochanmäls till . Medlemsstaterna svarar för att de anmälda organenuppfyller kraven på kompetens m.m. De anmälda organen utför dock inte sinauppgifter på medlemsstaternas vägnar. Företag som vill ha sina produkterkontrollerade har rätt att vända sig till vilket organ som helst. När det krävsmedverkan av ett anmält organ, skall det av EG-märkningen normalt framgå vilketorgan som har medverkat. Även tillverkare utanför EG kan förse sina produkter med EG-märke,under förutsättning att dessa uppfyller kraven i respektive direktiv. Grundläggande för den nya harmoniseringsmetoden och EG:sprogram för bedömning av överensstämmelse är att en produkt som har provats ochgodkänts i ett automatiskt skall ha tillträde till hela EG-marknaden.En EG-märkt produkt skall kunna föras fritt mellan medlemsländerna. innebär på varuområdet att och övrigaEFTA-länder övertar EG:s gemensamma föreskrifter och produktkrav, principen atterkänna nationella likvärdiga regler (den s.k. Cassis de Dijon-principen) samtEG:s system för att fastställa hur produkter skall provas, kontrolleras ochmärkas. Detta innebär vissa ändringar i förhållande till situationen i Sverigeidag. syftar, som framgått, till attupprätthålla viss väsentlig säkerhet och trygga den friavarucirkulationen. Ordningen med bedömning av varors överensstämmelse medangivna regler samt provning och kontroll av varor skiljer sig i stora delarfrån det nuvarande svenska systemet med förhandsgodkännande ochmyndighetskontroll. På de omräden där det EG-system som har redovisats tidigare(avsnitt 1.2 och 1.3) fill följd av kommer att införas, försvinnersåledes det traditionella svenska systemet. EG:s system förutsätter vidare attde nationella myndigheterna i medlemsstaterna aktivt övervakar att deprodukter som förekommer på marknaden uppfyller de krav som är angivna idirektiven. I och med EES-avtaletkommer svenska intressenter att fullt ut kunna delta i den inre marknaden på lika villkor. Svenska anmälda organ kommer att kunna genomföra kontroller som accepteras i hela EES-området. 1.4 Former för samarbete på konsumentområdet Prop. I inledning uttalar avtalsparterna att de ärfast beslutna att främja konsumenternas intressen och stärka deras ställning påmarknaden i syfte att uppnå en högre grad av konsumentskydd. Längre fram (iartikel 78) sägs att parterna skall stärka och bredda samarbetet påkonsumentskydds-området. I ett särskilt protokoll till avtalet (nr 31; jfr EES-avtaletartikel 84) har vissa bestämmelser tagits in om detta samarbete. Det hänvisasdär till tre dokument som alla har detta syfte. Det första dokumentet är en rådsresolution av somanger att bör prioritera vissa områden som anses vara särskiltviktiga för konsumenterna. Prioriterade områden är sålunda bättrerepresentation för konsumenterna, integrering av konsumentpolitiken i andrapolitikområden, säkrare produkter, bättre information och utbildning samtstörre möjligheter att få tvister lösta. Det andra dokumentet är en treårig handlingsplan av år1990 för konsumentpolitiken inom EG . Planen tar sikte påfrågor som är väsentliga för att den inre marknaden skall bli verklighet år1993. Planen innebär att kommissionen skall öka ansträngningarna för att setill att redan beslutade regler införs i medlemsländerna. Det tredje dokumentet är en resolution av om ökatkonsumentdeltagande i standardiseringsarbetet. I praktiken innebär samarbetsåtagandet i avtalet attEFTA-länderna skall ges möjlighet att delta i framtida gemenskapsaktiviteter påkonsumentområdet. 2 EG:s direktiv om leksakers säkerhet I varuavsnitt (artikel 23) hänvisas i frägaom tekniska föreskrifter, standarder, provning och certifiering till särskildabestämmelser och arrangemang i bilaga II. I de omkring 650 EG-rättsakter som är antecknade ibilagan ingår ett direktiv som rör leksakers säkerhet (bilaga II, avsnitt XXIII).Detta direktiv - rådets direktiv av om tillnärmning avmedlemsstaternas lagstiftning om leksakers säkerhet (88/378/EEG) - omfattas avden nya harmoniseringsmetoden inom EG, liksom av EG:s program för provning ochkontroll (som har redovisats tidigare i avsnitt 1.2 och 1.3). Direktivet om leksakers säkerhet (leksaksdirektivet)syftar till fri rörlighet för säkra leksaker på den gemensamma marknaden.Direktivet skall undanröja sådana handelshinder som har uppkommit genom attlagstiftningen i medlemsstaterna är olika. I direktivets ingress sägs attskillnader i länders lagstiftning kan skapa handelshinder och olikakonkurrensvillkor pä den inre marknaden, utan att de nödvändigtvis erbjuder nägoteffektivt skydd mot de risker som produkterna medför. Direktivet gäller leksaker. Med "leksak" avsesalla produkter eller material som har utformats eller är klart avsedda somleksaker för barn . I en bilaga till direktivet anges vissaprodukter som inte skall betraktas som leksaker i direktivets mening. Dit hör bl.a.utrustning avsedd att användas kollektivt på lekplatser, sportutrustning,dockor i folkdräkt och ptydnads-dockor samt andra liknande artiklar avsedda förvuxna samlare, luftgevär och luftpistoler, fyrverkerier inklusive (vissa) slagtändsatser,pilkastningssat-ser, slungor och slangbågar, trogna kopior av skjutvapen,leksaksångmaskiner och tröstnappar för småbarn. Leksaker får enligt direktivet släppas ut på marknadenbara om de inte innebär risk för användarens eller någon annan persons hälsaoch säkerhet. Detta gäller när de används på avsett eller föratsebart sätt medtanke på barns normala beteende. En leksak skall uppfylla direktivetsväsentliga säkerhetskrav. Leksakens förutsebara och normala användningstidmåste därvid beaktas. De väsentliga säkerhetskraven anges i en bilaga tilldirektivet. Graden av risk som den som använder en leksak utsätter sigför skall stå i rimlig proportion till den förmåga att hantera risken sombarnet eller den som ser till barnet har. Detta gäller särskilt för leksakersom på gmnd av funktion, storlek och särskilda egenskaper är avsedda för barnunder . En lägsta åldersgräns skall i tillämpliga fall anges, liksom omdet behövs tillsyn av en annan person för att leksaken skall kunna användassäkert. Etiketter som åsatts leksaker eller deras förpackningarskall, liksom bruksanvisningar, fästa uppmärksamheten på de risker som ärförbundna med användningen av leksakerna. I en särskild bilaga till direktivetanges vilka varningar och vilken information om försiktighetsåtgärder vidanvändningen av en leksak som måste lämnas. Vidare uppställs särskilda krav i fråga om fysikaliska ochmekaniska egenskaper. Det föreskrivs också säkerhetskrav beträffandebrännbarhet och kemiska och elektriska egenskaper hos leksaker. Direktivetanger även krav på hygien och renlighet hos leksaker för att infektion, sjukdomoch smitta skall undvikas. Slufiigen finns krav på att leksaker inte skallinnehålla radioaktivitet i sådan form eller mängd att den kan vara skadlig förbarns hälsa. Kontroll av att säkerhetskraven är uppfyllda En bedömning av om en leksak överensstämmer meddirektivets säkerhetskrav skall ske innan leksaken släpps ut på marknaden.Likaså skall tillverkaren fästa ett EG-märke på leksaken innan den släpps utpå marknaden för att intyga att den är tillverkad enligt viss i direktivetåsyftad standard. I direktivet närmare angiven information om produkten måstevidare hållas tillgänglig för kontroll. I fråga omen leksak som inte helt eller bara delvis överensstämmer med en standard, måste tillverkaren bekräfta att den uppfyller de väsenfiiga sä kerhetskraven genom att överensstämma med en prototyp som har godkänts 8 Direktivet anger hur EG-typkontrollenskall utföras. 1992/93:111 prototypen uppfyller de väsentligasäkerhetskraven, skall det anmälda organet utfärda ett EG-typgodkännandebevis. Om ett det anmälda organet vägrar att utfärda ett EG-typintyg,skall kommissionen och den medlemsstat som har utsett organet informeras omdetta. Om leksaken godkänns, skall den förses med ett EG-märke innan den släppsut på marknaden. Även i detta fall måste viss information hållas tillgängligför kontroll. Medlemsstaterna skall se till att lämpliga åtgärder vidtasför att säkerställa att företagens skyldighet att hålla viss informationtillgänglig fullgörs. Om det är uppenbart att skyldigheten inte fullgörs, måstetillverkaren eller dennes representant inom gemenskapen utföra en provning avprodukten på egen bekostnad. Enligt direktivet åligger det varje medlemsstat att anmälatill kommissionen vilka organ (anmälda organ) som skall svara för den EG-typkontrollsom har nämnts. I en bilaga till direktivet anges vilka villkor somskall uppfyllas av de godkända kontrollorganen. EG-märket och fri rörlighet EG-märket skall bestå av symbolen "CE". Det ärförbjudet att använda märken eller påskrifter som kan förväxlas med EG-märket.En leksak som är försedd med ett EG-märke skall antas vara förenlig meddirektivet. Medlemsstaterna får således inte förhindra fri rörlighet påmarknaden för en sådan leksak, utom när det finns skäl att tillämpa den s.k.säkerhetsklausulen (mera om den i det följande). Direktivet kräver att medlemsstaterna vidtar åtgärder såatt stickprov tas på marknaden för kontroll av att leksakerna däröverensstämmer med direktivet. Direktivet innehåller som anmärkts en s.k.säkerhetsklausul. Den tar sikte på det fallet att en medlemsstat konstateraratt en leksak, som bär ett EG-märke och som används på avsett eller förutsebartsätt, trots detta "sannolikt kan utgöra en risk för konsumenters eller andrapersoners säkerhet och hälsa". Medlemsstaten skall då vidta allanödvändiga åtgärder för att återkalla produkten eller förbjuda eller begränsaden på marknaden. Kommissionen skall underrättas. Denna skalldärefter samräda med berörda parter . Om kommissionendärefter finner att åtgärderna var berättigade, skall den underrätta denmedlemsstat som vidtog dem och övriga medlemsstater. Om beslutet kantillskrivas brister i standarder och om den medlemsstat som vidtog åtgärdernaavser att vidhålla dessa, skall kommissionen inom viss närmare angiven tidinleda ett förfarande med syfte att få till stånd en ändring i standarderna. De bestämmelser genom vilka direktivet införlivades inationell rätt inom EG skulle enligt direktivet träda i kraft den 1 januari1990. Som har berörts (avsnitt 1.1) har EFTA-ländernasinsemellan ingått avtal om bl.a. en övervakningsmyndighet och en domstol. Vadsom sägs i direktivet om att skall underrättas om olikaförhållanden gäller enligt för EFTA-ländernas del den särskildaövervakningsmyndigheten. Vad som sägs om medlemsstat gäller enligt EES-avtaleten stat som är ansluten till EES. innebär att har åtagit sig attöverföra EG:s leksaksdirektiv till svensk rätt. har godtagitdirektivet utom på en punkt. Undantaget gäller direktivets krav på kemiskaegenskaper. Beträffande dessa får den nuvarande svenska lagstiftningentillämpas åtminstone fram till . Orsaken är att harfått övergångsbestämmelser i för sin kemikalielagstiftning, som ärsträngare än EG:s. 3 EG:s direktiv om farliga livsmedelsimitationer I avsnitt om konsumentskydd (artikel 72)hänvisas till bilaga XIX. Bland de rättsaker som anges i bilagan ingår ettdirektiv om farliga livsmedelsimitationer (imitationsdirektivet). Direktivet i fråga - rådets direktiv av den 25 juni 1987rörande anpassningen av medlemsstaternas lagstiftning om produkter som, pågrund av sina yttre egenskaper, kan förväxlas med andra produkter och härigenomutgöra en risk för konsumenteras hälsa och säkerhet (87/357/EEG) - syftar tillsåväl ett godtagbart skydd för konsumenterna som en fri rörlighet för säkraprodukter på den gemensamma marknaden. Direktivet skall undanröja sådana handelshindersom har uppkommit genom att lagstiftningen i medlemsstaterna är olika. I direktivetsingress sägs att skillnader i länders lagstiftning kan skapa handelshinder ocholika konkurrensvillkor på den inre marknaden, utan att de nödvändigtvissäkerställer ett effektivt konsumentskydd, särskilt vad gäller barn.