mot · GG02Ub12 · 1992-10-21 00:00:00 — med anledning av prop. 1992/93:1 Universitet och högskolor -- frihet för kvalitet Högskolan -- i det demokratiska samhällets mittInledningDen svenska högskolan har en mycket betydelsefull rolloch ett stort ansvar i arbetet på att utveckla och förnya vårtsamhälle. Många problem måste lösas. Nya tankar måstetänkas och idéer prövas på ett nytt sätt.Det omgivande samhället har stora och växandeförväntningar på högskolan. För högskolans legitimitet ärdet därför angeläget att högskolan är och upplevs vara ensjälvständig kunskapssökande och kunskapsförmedlandeorganisation, verksam i det demokratiska samhällets mitt.En isolering från det omgivande samhället skulle inte baraäventyra samhällets stöd utan även vara ett direkt hot motkvaliteten i högskolans verksamhet.Högskolan skall i sin verksamhet främja detdemokratiska samhällets grundläggande värderingar. Denskall befordra jämställdhet och rättvisa levnadsvillkor förmänniskor i alla delar av världen. Högskolan skall erbjudakvalificerad utbildning för ett rikt och varierat arbetsliv ochutföra forskning och utvecklingsarbete för förnyelse avsamhällsoch näringsliv samt främja en ekologiskt hållbarutveckling.Högskoleutbildningen skall främja de studerandesmöjligheter att förbereda sig för arbetslivet och destuderandes personliga utveckling.Högskoleutbildningen som är anordnad eller finansieradav det allmänna skall vara avgiftsfri.Den svenska högskolan hävdar väl sin integritet vadgäller innehåll i undervisning och forskning. Det finnssåledes ingen grund för påståendet att regering och riksdaghar ett sådant inflytande över högskolan som hotar ellerkväver en fri kritisk debatt. Tvärtom kan hävdas att dedemokratiska organen utgör ett skydd och en garanti för ettfritt utbyte av tankar och idéer inom utbildning ochforskning.Den svenska högskolan hävdar sig väl i ettinternationellt perspektiv. Detta visar bl.a. en utvärderingav svensk utbildningspolitik (Evaluation of education policyin ) som genomförts av OECD.OECD finner våra målmedvetna strävanden att ökaintagningen till den högre utbildningen lovvärda ochrealistiska. I rapporten konstateras bl.a. att denjämförelsevis höga lärartätheten i den svenska högskolanskapar goda förutsättningar för en sådan expansion.Samtidigt ifrågasätts i utvärderingen avvecklingen avUHÄ, vars insatser vad gäller t.ex. forskning kring högreutbildning anses vara mera avancerad än i de flesta andraeuropeiska länder. Bakom denna avveckling ser OECDockså en strävan från regeringens sida att centralisera vissabeslutsfunktioner till utbildningsdepartementet.Vad gäller regeringens planer på att överföra vissahögskolor i stiftelseform efterlyser en närmareanalys av syften och konsekvenser bakom intentionerna.Besked efterlyses bl.a. om vilka konkreta resultat de starktpolitiserade privatiseringsinitiativen avsatt och hurerforderligt stiftelsekapital skall kunna skapas.Sammantaget ger rapporten ett mycket starkt stöd förden svenska utbildningspolitik som utvecklats undersocialdemokratisk ledning medan frågetecken reses förvissa inslag i den borgerliga regeringens omläggning avpolitiken.Sedan högskolereformen 1977 har högskolan byggts utoch förändrats påtagligt. Denna reform innebar bland annaten betydande decentralisering av administrativa ochekonomiska beslut från regering och riksdag till de enskildahögskolorna. Den innebar även ett betydligt ökatmedinflytande för studenter och anställda i alla beslutandeorgan inom högskolan. finns 36 enheter inomhögskoleväsendet spridda över hela landet. Till dettakommer högskoleutbildningar på och i . Storleken mellan enheterna isystemet varierar kraftigt. Grundutbildningen vid störreenheter har en omfattning som är ungefär tio gånger denverksamhet som bedrivs vid mindre enheter.Högskolesektorn har en omslutning på över 20miljarder kronor. Samhällets kostnader för utbildning ochforskning vid de statliga högskolorna uppgår till 15miljarder kronor. satsas påbidrag i studiestödssystemet. Vid den statliga högskolanfinns personal motsvarande 32 000 heltidsinsatser. av de anställda utgörs av forskare och lärare. har en kraftig förskjutning av tyngdpunkten iresursfördelningen ägt rum från grundutbildning tillforskning. Vid slutet av decenniet var resurserna förgrundutbildning en tredjedel av de totala resurserna. Tvåtredjedelar användes således till forskning.Ojämn fördelning, geografiskt och socialtAntalet årsstudieplatser i den statliga högskolan har ökatkraftigt och speciellt mycket underde . Innevarande läsår överstiger dessa 160 000.Vid den finns cirka 20 000årsstudieplatser. Totalt uppgår antalet närvarandestuderande i den svenska högskolan till drygt 200 000personer. En speciell egenskap för det svenskahögskolesystemet är den relativt stora andelen av äldrestuderande som kommit till högskolan efter en kortare ellerlängre yrkesverksam period.Trots tillväxten vid de 16 mindre och medelstorahögskoleenheterna svarar de tillsammans endast för av den totala omslutningen av högskolan. Det senasteårets fördelning av platser har inneburit att universitetenoch de större högskolorna kommit att gynnas på bekostnadav de mindre och medelstora högskolorna.Uppdragsutbildning vid högskolan svarar för avden totala omslutningen. Vid några av de mindre enheternauppgår denna andel till något över 10 %.Även om högskolans grundläggande utbildning byggts utkraftigt kvarstår en synnerligenoändamålsenlig social snedrekrytering till högre studier.Detta framgår tydligt när man studerar den socialabakgrunden till olika utbildningar i högskolan hösten 1991.Så till exempel kom av dem som antagits tillläkarutbildning från högre tjänstemannahem och från arbetarhem. Inom civilingenjörsutbildningarna varmotsvarande siffror respektive , församhällsplanerare respektive . Bland de antagnatill grundskollärarutbildningen årskurs 1--7 kommer likastor andel från högre tjänstemannahem som frånarbetarhem, . Inom utbildningen till förskollärare kom11 % från högre tjänstemannahem och frånarbetarhem.Den sociala snedrekryteringen till högre utbildning ärmycket påtaglig. För oss socialdemokrater är det angelägetatt försöka minska det sociala ursprungets betydelse förindividens yrkesval och de därmed förenade möjligheternatill ett rikt liv. Därför är frågan om hur man genom politiskabeslut kan främja en jämnare social rekrytering till högreutbildning av stort intresse.Dessvärre föreligger det stora svårigheter i arbetet på attåstadkomma en socialt jämnare rekrytering. Socialsnedrekrytering förekommer vid varje utbildningsval påutbildningssystemets alla nivåer. Den finns i ,vid valet av gymnasielinje samt vid antagningen till högreutbildning.Denna fråga måste således ägnas stor uppmärksamhet ialla delar av utbildningsväsendet. Vi socialdemokrater ärdärför starkt tveksamma till många av de åtgärder somregeringen nu vidtar på utbildningsområdet då de sannoliktkommer att leda till en ökad social snedrekrytering på olikanivåer i utbildningssystemet, men speciellt påtagligt inomden högre utbildningen. Det gäller t.ex.överkompensationen av de privata skolorna,neddragningen av vuxenutbildning ochfolkbildning samt försöken att privatisera högre utbildning.Vi socialdemokrater kräver därför att tydligtuttalar att en jämnare social rekrytering till olikautbildningsvägar är ett mål inom utbildningspolitiken ochatt regeringen vidtar kraftfulla åtgärder som leder till enminskad social snedrekrytering inom de olika delarna avutbildningssystemet, inte minst inom den högreutbildningen. bör ge regeringen detta till känna.LinjesystemetGenom högskolereform kom större delen avhögskolans utbildningar att omfattas av en central regleringav de olika studievägarna. finns 128 av riksdageninrättade allmänna utbildningslinjer. Systemet med centraltfastställda linjer har för- och nackdelar. Inom områden därutbildningarna varit organiserade på dettasätt har fördelarna i allmänhet varit mycket påtagliga. Dethar till exempel gällt utbildningarna till civilingenjörer ochläkare.För många studerande vars utbildning syftar till enväldefinierad yrkesroll har linjesystemet uppfattats ihuvudsak som positivt. Kritiken har däremot i allmänhetgällt utbildningarna inom det filosofiska fakultetsområdet.Den socialdemokratiska regeringen ansåg våren 1991tiden vara mogen att avskaffa det centrala fastställandet avstudielinjer och inrättandet av professurer. Uppdraget frånsamhällets sida skulle i stället på ett mer konsekvent sättavse centralt fastställda examina samt storleken av berördaanslag till olika utbildnings- och forskningsområden.Vägarna fram till olika examina och hur många tjänster avolika slag som behövs i olika ämnen bedömdes i framtidenuteslutande kunna vara en fråga för vederbörande högskolaeller universitet att själv bedöma. Bättre än skulledärigenom säkerställas ett entydigt lokalt ansvar förpedagogiska och vetenskapliga överväganden. Riksdagenställde sig bakom detta förslag till allmän inriktning av detfortsatta reformarbetet.Socialdemokratiska motiv för förändringarnaDen av oss socialdemokrater föreslagna avregleringen avhögskolan är inte något självändamål. Avregleringen syftartvärtom till att bättre än tidigare reglera rätt saker. Detdjupaste syftet med regleringen måste vara att stärka deenskilda studenternas, lärarnas och forskarnas situation dåde kan riskera att utsättas för godtycke från makthavareinom och utom högskolan. Socialdemokratin vill såledesstärka rättssäkerheten och de demokratiska arbetsformernai högskolan.Regleringen bör därför ta sikte på att skapa en fast ochförutsebar juridisk ram kring de kritiska momenten ihögskolans inre liv. Det gäller att så långt som möjligtminimera risken för godtycke i fråga om antagning,examination, tillsättning av tjänster och fördelning avanslag. Därmed främjas också ett förhållningssätt grundatpå civilkurage i föreläsningssalar, runt seminariebord och ilaboratorier.Högskolepolitiken bör ta sin utgångspunkt i såväl destuderandes önskemål som samhällets framtida behov. Meni högskolepolitiken måste även hänsyn tas till såvälarbetslivets önskemål som regionalpolitiska krav.Högskolepolitiken skall också bidra till att en jämnaresocial rekrytering bland de studerande uppnås.Verksamheten inom högskolan måste kunna hävda en internationell jämförelse. Det gäller här framför alltden vetenskapliga kvaliteten hos forskning ochgrundläggande högskoleutbildning.Men för besluten på politisk nivå kan kvalitet vid eninternationell jämförelse inte ensamt fälla utslaget. Attuppfylla inomvetenskapligt bestämda villkor är ennödvändig, men inte tillräcklig förutsättning. Därtill måstehänsyn tas till en önskad samhällsutveckling sektoriellt ochregionalt.Riksdagsbeslutet i juni 1991Många av de stora förändringar som planeras har sinutgångspunkt i ett riksdagsbeslut . Riksdagenställde sig därvid bakom de förslag som densocialdemokratiska regeringen i två propositioner undervåren 1991 presenterat. I propositionerna föreslogs enförändring av högskolans inre organisation samt atthögskolans nuvarande studieorganisation -- det centraltfastställda linjesystemet -- skulle upphöra och ersättas meden helt ny organisation. Organisationen av utbildningenskulle därmed helt och hållet bli en lokal fråga. I denna nyastudieorganisation skall den centrala styrningen utövasframför allt genom en examensordning.Vidare konstaterades i propositionstexten att riksdagensoch regeringens beslut mera bör inriktas påomfattning, inriktning och lokalisering än påforskningsuppläggning och studieorganisation i detalj. Ensådan omorientering innebär att högre krav måste ställas ifråga om systematisk utvärdering. En ökad resultatstyrningbör leda till att det skapas incitament för högskolor,institutioner och studerande att genomföra utbildningen väloch för att studierna avslutas med examen. Det är viktigt attbeakta att åtgärderna utformas så att de blir legitima i såvällärarnas som de studerandes ögon.I riksdagsbeslutet berördes speciellt fråganom avskaffandet av linjesystemet. utgick därvidifrån att den centrala styrningen i fortsättningen skallregleras genom en examensordning. För vissa examinakommer de studerandes val av studieprogram att kunnavara relativt fritt, men för andra utbildningar som direktförbereder för ett speciellt yrke bör examensvillkoren varamer precisa.Den borgerliga regeringens ändrade inriktning avförändringsarbetetGenom förslagen i den borgerliga regeringensproposition /93:1 Frihet för kvalitet fårutvecklingsarbetet i högskolan delvis en annan inriktning.Detta gäller framför allt regeringens strävanden att medstatliga medel skapa goda möjligheter att etablera privatahögskolor samt att överföra statliga universitet ochhögskolor i privaträttslig form.Men även i förslagen till grundläggande mål ochförutsättningar för statliga universitet och högskolor,examensordning, tillträde och antagning,forskarutbildning, tjänsteorganisation, institutionellorganisation, kvalitetsfrämjande åtgärder,utvärderingsarbete samt dimensionering ochresurstilldelning finns åtskilligt som går stick i stäv motsocialdemokratins grundläggande idéer bakomreformeringen av högskolan.I propositionen föreslås många långtgåendeförändringar av den svenska högskolan. Det är därföranmärkningsvärt och i klar strid med tidigare svenskutbildningspolitisk tradition att inte i samband med attförslagen framförs även presentera en analys av t.ex.historiska, sociala och internationella erfarenheter.Vilka brister eller problem låg bakom att tidigare privataeller kommunala högskolor överfördes till det statligahögskolesystemet? Vilken roll har de nya högskolornaspelat under t.ex. för att stärka denregionala utvecklingen och bidra till att nya grupper avstuderande sökt sig till högskolan? Vad skulle man kunnalära av utvecklingen i t.ex. ?I räknas många av de statliga universiteten irespektive delstat bland de allra främsta i landet. Dessa harunder senare år ytterligare stärkt sin ställning, medandäremot många privata universitet brottas med storakvalitetsproblem, vilka endast kunnat reduceras med stödav långtgående statliga insatser.En annan faktor som borde belysts är de risker förutarmning av viktiga delar av utbildningsutbudet som liggeri att högskolan öppnas för privat konkurrens. Det är enrealitet att vissa utbildningar i ett kortare perspektiv är merlönsamma än andra. Detta kommer med säkerhet attinnebära att privata högskolor koncentrerar sin verksamhettill sådana områden och överlåter åt de statliga högskolornaatt ta ansvaret för ämnen som för vårt samhälle och vårkultur är mycket betydelsefulla men där den ekonomiskalönsamheten i ett kortare perspektiv inte är lika uppenbart.Att låta högskolor bli beroende av näringslivet ochdärmed få ökad känslighet för konjunkturförändringar ärytterligare en annan aspekt som borde ha belysts i sambandmed att propositionens förslag presenterades.Redan i det inledande avsnittet i propositionen användsett språkbruk som syftar till att frammana bilden av en avstaten starkt styrd högskola. Där talas om att universitetenoch högskolorna inte skall vara en ''direkt utlöpare av dencentrala statsmakten'', som om detta förhållande skullegälla . Andra formuleringar är ''en allomfattandestatsmakt'' samt ''att man bör finna vägar för en ökad frihetför viktiga delar av den högre utbildningen och forskningenfrån dagens direkta statliga inflytande''. Det svenskahögskolesystemet jämförs med ''centralplanerade system''och anses i likhet med dessa lida av ''stelhet, likformighet,bristande rörlighet och otillräckligt resursutnyttjande''. Detfinns inte några som helst empiriska belägg för dessaupprepade påståenden. Inte ens en analys till stöd förpåståendena finns. I denna del liknar texten mer enmoderat pamflett än en proposition.Vi socialdemokrater anser att en mer rättvisande bild avhögskolan hade erhållits om man i stället framhållit att densjälvförvaltning som finns inom universitet och högskolor ipraktiken innebär att dessa innehar en särställning iförhållande till annan av samhället driven verksamhet.Kopplingen till staten har dessutom i många fall utgjort engaranti för universitetens och högskolornas frihet ochmöjlighet att stå emot olika intressens vilja att påverka.Detta gäller inte minst statens starka stöd tillgrundforskningen. Utan detta stöd hade grundforskningensvillkor med säkerhet varit betydligt sämre.Högskolereformen 1977 innebar bland annat enbetydande decentralisering av administrativa ochekonomiska beslut från regering och riksdag och till deenskilda högskolorna. Den innebar även ett betydligt ökatmedinflytande för studenter och anställda i alla beslutandeorgan inom högskolan. Under de som förflutit sedanhögskolereformen har dessutom en successivt ökaddecentralisering av ansvar och befogenheter tillhögskolorna genomförts.Honnörsordet frihet utnyttjas flitigt. Att ökad frihet förnågon innebär att någon annans frihet beskärslåtsas man i propositionen inte om.Konkurrens antas genomgående medföra att en mängdgoda mål uppnås medan däremot samarbetet som en väg tillframgång mycket sällan anvisas. Efter att man har tagit delav propositionens beskrivningar av tillståndet i den svenskahögskolan framstår det som svårförståeligt hur mångainternationella bedömare kan anse att svenskhögskoleutbildning och forskning i flera avseenden når enhög standard i ett internationellt perspektiv.Man måste därtill fråga sig om inte en ökad konkurrensmånga gånger kan leda till att arbetet förytligas i högskolan.Uppläggningen av kurser och examination, liksom valet avforskningsämnen och projekt kan komma att präglas avkortsiktighet och en inriktning mot ''snabba och säkravinster'' snarare än av långsiktiga eller djärva satsningar.God forskning och utbildning är nu en gång verksamhetersom mer karaktäriseras av samvetsgrann omsorg ochoegennyttig envishet än av vinstintresse, både hos lärareoch forskare och de organisationer de deltar i eller formar.Mycket anmärkningsvärd finner vi beskrivningen varaav de externa representanternas insatser i olika organ inomuniversitet och högskolor. Deras insatser beskrivs på ett ihuvudsak negativt sätt. Denna beskrivning stämmer mycketdåligt med de uppfattningar som högskolornas företrädareger uttryck för i remissvaren till ochhögskolor. Där understryks värdet av de insatserallmänföreträdarna gör i högskolestyrelserna. Manförordar att nuvarande system med en majoritet avallmänföreträdare bibehålls. Formuleringen i ett avremissvaren om att nuvarandehögskolestyrelsesammansättning skulle vara överlägsen allatidigare prövade alternativ vad gäller ''professionalitet ochbidrag till utveckling'' är med säkerhet en merrepresentativ beskrivning av sakförhållandet.Synen på värdet av högre utbildningDet snäva synsätt på värdet av högre utbildning för denenskilde som uttrycks i propositionen är mycket avslöjande.Värdet av högre utbildning bedöms enbart i förhållande tillvilken inkomst i en framtida yrkesverksamhet den kan ledatill. Här bortser man helt ifrån den betydelse utbildningenhar för den enskildes egen personliga utveckling och förmöjligheterna till stimulerande arbetsuppgifter. De godaarbetsvillkor och den arbetsmiljö som oftast finns i yrkensom kräver högre utbildning tar man inte heller med ibedömningen.Men även när det gäller det ekonomiska utbytet avhögre utbildning finns det skäl att ifrågasätta propositionensframställning. En enkel jämförelse av årsinkomster talar sitttydliga språk. En manlig LO-medlem tjänade i genomsnittår 1991 på sitt helårsarbete och heltidsarbete . Fören man organiserad i TCO var motsvarande årinkomst . En manlig SACO-medlem tjänade 279 100 kr.För kvinnliga anställda LO-medlemmar varårsinkomsten i genomsnitt . För de organiseradeinom TCO var den , medan den för kvinnligamedlemmar i var . Dessa beloppinkluderar skifttillägg, tillägg för obekväm arbetstid ochövriga särskilda lönepåslag. Genomsnittet för hela LO-kollektivet var . Motsvarande för TCO-gruppernavar och för SACO-grupperna 253 000 kr.I detta sammanhang hade det även varit rimligt att någotberöra studiemedelssystemet. Vid en internationelljämförelse framstår de svenska studiemedlen som relativtgenerösa, inte minst genom deras generella karaktär. De ärinte enbart förbehållna grupper med svag ekonomiskstandard. Återbetalningen uppgår högst till avbruttoinkomsten under ett år.Av ovanstående framgår klart att högre utbildning fördet stora flertalet även ger ett ekonomiskt bättre utbyte.RättssäkerhetI avsnittet Strategi för förändringar berörs många förhögskolan och samhället principiellt viktiga frågor.Juridiskt sett är verksamheten vid universitet ochhögskolor att betrakta som myndighetsutövning. Detbetyder att förvaltningslagen, arbetsrättslagstiftningen,medbestämmandelagen och annan liknande reglering gällersom huvudprincip. Högskolelagen ochhögskoleförordningen rymmer de bestämmelser som krävsmed hänsyn till de specialproblem som samhället har velatreglera i vad avser antagning, examination,tjänstetillsättningar och internt beslutsfattande. Närbestämmelser tas bort ur den särskildahögskolelagstiftningen, betyder det följaktligen inte attsaken blir oreglerad utan att de allmänna bestämmelsernaför myndighetsutövning tar över.I propositionen föreslås att ''friheten är . Varjereglering kräver sin egen motivering. Det som inteuttryckligen är reglerat är följaktligen varje universitet ochhögskola fritt att inrätta och organisera efter eget beslut. ''Enligt vår mening är det angeläget att framhålla att kravenpå rättssäkerhet motiverar en tydlig reglering inomhögskolan liksom på alla andra arbetsplatser.De lokala regelsystem som förutsätts i regeringensproposition måste bli väl utarbetade. Om inte så skerkommer man på den enskilda högskolan inte säkert vetavad som skall gälla. Studerande och lärare utlämnas då åtenskilda handläggare att tolka otydligt formulerade regler.Den i propositionen avsedda avregleringen kommerdärför troligen att leda till en omfattande lokal reglering.Denna måste ha en hög förvaltningsrättslig kvalitet för atttillgodose studerandes, anställdas och sökandesrättssäkerhet, när den enskilda högskolan utövar sinmyndighetsfunktion.Vi anser därför att det är angeläget att det avhögskolelagen tydligt skall framgå att förvaltningslagen,arbetsrättslagstiftningen och medbestämmandelagen är vadsom gäller för det fall särskilda bestämmelser saknas ihögskolelagen och högskoleförordningen.Riksdagen bör ge regeringen tillkänna vad som ovananförts om rättssäkerhet.HuvudmannaskapI propositionen berörs frågan om relationerna mellanstat och fristående universitet och högskolor. I detta avsnittgörs etableringsfriheten till en förutsättning för attnytänkande skall kunna tas tillvara och utvecklas till enpådrivande kraft i förändringen av högskolorna. Vi menaratt det ingalunda är nödvändigt och vänder oss mot att pådetta sätt göra etableringsfriheten till en ledstjärna äveninom utbildningspolitiken.För vår del ser vi ett offentligt finansierathögskolesystem som överlägset högskolor som för sinverksamhet är beroende av extern finansiering. Våraoffentligt finansierade högskolor har betydligt störremöjligheter att i sin verksamhet stå fria från intressenutanför högskolorna. Att ge statliga bidrag till nya privatahögskolor skulle dessutom reducera den statliga högskolansmöjligheter att ge grundläggande utbildning och genomföraforskning av hög kvalitet.I propositionen berörs även den av regeringen i andrasammanhang aktualiserade frågan om att överföra vissastatliga universitet och högskolor till privaträttslig form. Ensådan form skulle vara att skapa universitetsstiftelser.Jämfört med de statliga universiteten och högskolornaskulle dessa stiftelser ges frihet att i organisatorisktavseende laga efter läglighet. Denna skulle omfatta frågorsom rör inriktningen och dimensioneringen avgrundutbildning och forskning, organisations- ochledningsfrågor, tjänsteorganisation och medelsförvaltning.Högskolelag och förordning avses inte gälla.