mot · GF02Fi84 · 1992-05-11 00:00:00 — med anledning av prop. 1991/92:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /93, m.m. (kompletteringsproposition) SammanfattningSocialdemokraterna föreslår, med anledning avregeringens proposition 1991/92:150 del II Kommunalekonomi, i denna motion att säger:Ja till principen om ett samlat statsbidrag, menunderkänner den fördelningsnyckel och det direktagenomförande som regeringen föreslagit. Reformen bör istället genomföras i två steg. En ny fördelningsnyckel måstearbetas fram och detta bör ske genom medverkan av enparlamentarisk kommitté.Som övergångsregler föreslås bl.a. att statsbidraget för1993 beräknas i huvudsak efter nu gällande regler ochutbetalas efter kvittning i princip enligt den modell somföreslås för ''påsen'' i propositionen. För kommunernabetyder detta ett samlat bidragsbelopp baserat på gällanderegler och med den friare användning som propositionenföreslår, men med andra övergångsregler.Nej till indragningen från kommuner ochlandsting och nej till ett lagstadgat skattestopp.2. Allmänt om propositionenVi begränsar oss i denna motion till att enbart behandlafrågor som gäller den kommunala ekonomin. De allmännafrågorna om den ekonomiska politiken redovisas i en annansocialdemokratisk motion ''har råd att arbeta''.Genomförs förslagen i propositionen kommer det attmedföra stora konsekvenser i den kommunalaverksamheten och för de många som är beroende av en godkommunal service. Konsekvenserna av förslagen ipropositionen är inte möjliga att fullt ut överblicka.Avsikten med propositionen är tydlig. Utan hänsyn tillvad som faktiskt måste ske i den kommunala verksamheten,och då också givetvis skall betalas, begränsas eller reducerasgenom förslagen i propositionen på olika sätt dennödvändiga finansiella kapaciteten. Därmed tvingasnedskärningar fram i volym och/eller kvalitet.Vi har invändningar mot många av uttalandena ipropositionen och de nedskärningar som föreslås. Vi finneratt med den verksamhet som kommunerna skall genomföraoch också finansiera är det olämpligt att genomföraförslagen. Lika olämpligt är det att förstärka statensfinanser på bekostnad av den kommunala sektorn.Propositionen visar tydliga tecken på att ha tillkommitunder en kort beredningstid. Åtskilliga avsnitt saknar entillfredsställande redovisning av den bakomliggandeanalysen och konsekvenserna av ett genomförande m.m.Så sent som efter plenums slut delgavsriksdagen ett omfattande dokument med rättelser ipropositionen. Denna innehöll även en tredje version av dettabellverk som sägs beskriva effekten på nivå.Vid sammanträde med finansutskottet upplystesdet att ytterligare rättelser var på väg. Det kan därför medvisst fog hävdas att motionstiden krympts till att omfattaendast . Detta är en orimlig hanteringsordningoch mot denna bakgrund är det svårt att inta bestämdaståndpunkter.Propositionen är inte ett fullgott underlag för enhelhetsbedömning av effekterna av förslagen m.m. påsamhällsekonomin. Vissa förslag m.m. aviseras förbehandling i kommande propositioner.En mycket besvärande oklarhet råder om effekterna pålokal nivå. Trots uttalanden i propositionen på s. 40--41 omatt omläggningen skall ge ett för båda parter budgetmässigtneutralt utfall -- och då givetvis bortsett från den öppetredovisade indragningen på -- tycksinte det planerade regelverket leda till sådana effekter.När det gäller exempelvis grunderna för återbetalning avden skatteutjämningsavgift som tas in anges ipropositionen på s. 95--96, att delar av detta belopp skalldisponeras för att reglera vissa effekter av skattereformenför de mest utsatta kommunerna. De närmareomständigheterna för detta redovisas inte. Det är såledesinte möjligt att bedöma konsekvenserna av reformen påkommunnivå.Det är otillfredsställande att inte propositionenredovisar några lösningar på det problem som består i attsju kommuner inte omfattas av det nyastatsbidragssystemet.Regeringen har visat prov på betydande kortsiktighetnär man gått ifrån det statliga åtagande som gjordes isamband med riksdagsbeslutet om kommunaliseringen avskolan genom att inte hålla fast vid de medel som harutlovats för miljöförbättrande åtgärder. Inte heller fullföljerregeringen beslutet om att bygga ut gymnasieskolan. Dettaliksom förslaget att kraftigt dra ned bidragen till denkommunala vuxenutbildningen är allvarligt också medhänsyn till den arbetsmarknadssituation befinnersig i.Det framgår inte av propositionen att de skillnader iutdebitering som blir resultatet av den föreslagnastatsbidragsmodellen enbart beror på skillnader i standardoch effektivitet mellan kommunerna. Vi anser att detta börvara en given utgångspunkt.Vi anser principen om generella statsbidrag vara riktigoch att den avgränsning av innehållet i ''påsen'' som gjorts ipropositionen är godtagbart.Genom att vilja införa övergångsregler på visst sätt ochavisera en omprövning genom en expertgrupp visarregeringen att det föreslagna systemet har stora brister. Detär speciellt stötande att de sju rikaste kommunerna i landetställs utanför.Vi föreslår därför att reformen genomförs i två steg. Enparlamentarisk beredning bör tillsättas. Dennabör ges i uppgift att utarbeta en rättvis fördelningsnyckel förstatsbidraget inom ''påsen''. På så sätt kan reformenskaraktär bibehållas men genomföras på ett tryggare sätt däreffekterna kan förutses.Vissa uttalanden i propositionen är direkt felaktiga ochvilseledande. I avsnittet 6.2.2 Statsbidrag som avvecklasanges bl.a. under specialdestinerade statsbidrag som slopas:''Kommitténs förslag: överensstämmer med mitt.'' Så är intefallet då bl.a. kultursektorns bidrag ligger utanförpropositionen. En åtgärd som vi instämmer i.3. Kommunerna i en ny tidDet är viktigt att värna om och utveckla den kommunalasjälvstyrelsen. En sådan strävan förutsätter attkommunerna kan påverka sin ekonomi även via sinbeskattningsrätt. Medborgarnas valda representanter skallinför sina väljare ha det slutliga ansvaret för kommunensverksamhet och ekonomi.Vi socialdemokrater står fast vid målen:samhällsservicen skall ha hög kvalitet, den skall styrasdemokratiskt, finansieras solidariskt och fördelas efterbehov. Däremot är vi beredda till öppenhet i valet av medeloch metoder för att på bästa sätt uppnå dessa mål.Vi anser det vara viktigt att kommunerna ifortsättningen inte åläggs nya uppgifter utan attfinansieringsmöjligheterna har klarlagts. Vi vill få till ståndett system som ger fasta och rationella spelregler förkommunerna.I det följande anger vi fem handlingslinjer som, om deföljs aktivt, kan bidra till en effektivare och bättrekommunal verksamhet.Tydligare rollfördelningSkillnaden mellan de förtroendevaldas ochtjänstemännens roller måste bli tydligare. Deförtroendevalda företräder medborgarna och ska i varjeläge vara deras ombud och se till verksamheternas resultatoch måluppfyllelse. De förtroendevaldas uppgift är attställa upp mål, sätta ramar, fördela resurser, följa upp ochutvärdera verksamheten.Decentralisera och delegeraVerksamheten skall så långt det är möjligtdecentraliseras och delegeras. Det innebär dels att vissaverksamheter bör flyttas från stat och landsting tillkommunerna, dels att besluten i verksamheten bör flyttasutåt i organisationen, närmare de anställda ochmedborgarna.Stora kommuner och landsting bör lägga särskild vikt vidatt finna nya organisations- och arbetsformer, som medgerdelegering och decentralisering. Budget- och driftsansvarskall finnas så nära dem som genomför den praktiskaverksamheten som möjligt. måste centralspecialistkompetens alltid finnas för stöd, uppföljning ochutvärdering. Antalet regler, som detaljstyr verksamheten,skall minskas.Bättre villkor för de anställdaFörändring börjar inifrån och underifrån. Personalensmöjligheter att göra ett bra arbete skall underlättas. Detkan ske genom en ändrad arbetsorganisation som ger ettökat ansvar. De anställdas kompetens bör höjas genomökade möjligheter till utbildning och erfarenhetsutbyte.Effektivitet och kostnadskontrollVi vill ha en offentlig sektor av hög kvalitet. Vi måstese till att verksamheterna uppfyller de uppsatta målen tillminsta möjliga kostnad. Det skall vara möjligt att fördelaresurser utifrån medborgarnas behov och efterfrågan. Baraså kan den offentliga sektorn fylla sitt fördelningspolitiskasyfte, och bara så kan vi frigöra medel till otillfredsställdabehov. För att detta skall lyckas krävs metoder för att bättrestyra och följa upp verksamheterna. Lokala förhållandenavgör vilken form av styrsystem som passar bäst.Nya styrsystem skall utformas så att de övergripandemålen för verksamheten -- jämlikhet, solidaritet ochdemokrati -- understöds och så att rättvisan, valfriheten ochkvaliteten ökar.Utvärdera -- och sprid de goda exemplenDe offentliga verksamheterna måste utvärderas. Godaexempel skall spridas. Resultaten kan ge stimulans tillutveckling och förnyelse. Utvärdering är nödvändig bådeför förtroendevalda och anställda -- särskilt med tanke påutvecklingen mot målstyrning och delegering avverksamhetsansvar. På grundval av utvärderingsresultatenkan resurser flyttas dit där de ger bäst utbyte och störstvälfärd i syfte att inom den givna ramen åstadkomma bättreoch rättvis fördelning för alla.4. Förnyelseverksamheten i kommunernaStaten bör ge den nödvändiga friheten till omprövningaroch effektiviseringar. I stället för att styra med detaljeraderegler måste, liksom för den statliga verksamheten,resultaten sättas i förgrunden.Förändrade statsbidragsregler och minskad statligdetaljstyrning har redan gett helt nya möjligheter. Ettintensivt förnyelsearbete pågår nu i hela den kommunalasektorn. Inte minst centrala områden som skolan, barn- ochäldreomsorgen och sjukvården präglas nu av dynamik ochvitalitet.Detta arbete kommer att behöva drivas vidare med krafteftersom det disponibla, reala resursutrymmet isamhällsekonomin kommer att vara begränsat. Denkonkurrensutsatta delen av ekonomin kommer att behöva ta i anspråk omfattande delar av de resursersom står till buds för en expansion.Detta måste vägas mot behov och önskemål vad gällerden kommunala verksamhetens omfattning, eftersom detinte kommer att finnas något nämnvärt utrymme förskattehöjningar.Utrymmet för en expansion av den samlade kommunalaverksamheten är således begränsat. Några möjligheter attenbart genom ökad effektivitet frigöra resurser tillförbättringar och utbyggnader inom angelägna områdenfinns inte.Staten skall inte lägga på kommunerna nya eller ändradeuppgifter utan att ha analyserat de ekonomiskakonsekvenserna. Det är i detta sammanhang betydelsefulltatt inte minst den förstärkning av den kommunalaekonomin som måste åstadkommas genomproduktivitetshöjning m.m. tas till vara på effektivaste sättoch även tas med i bedömningen.Den kommunala sektorn måste även fortsättningsvis haen betydande frihet att själv bestämma över användningenav de kommunala resurserna. Finansieringsutrymmet för nyverksamhet och kvalitetsförbättringar måste i första handåstadkommas genom omfördelning av resurser,effektiviseringar och därvid inte minst förbättringar avproduktiviteten. Ett viktigt led i detta är att utvecklasmidiga och effektiva former för måluppföljning ochutvärdering av verksamheten.5. Kommunernas ekonomi -- vissa principer m.m.AllmäntUtrymmet för en real ökning i den kommunala sektornoch därmed en möjlighet till expansion av de finansiellaresurserna är begränsade. Omständigheterna är emellertidinte sådana att det är lämpligt att som regeringen föreslårsätta ett generellt stopp för en expansion.Kommunsektorn står inför ökade behov av service tillbarn och äldre som inte kan finansieras enbart genomeffektiviseringar och produktivitetsökningar. Sammantagetmåste således en viss, men begränsad, expansion accepterasom inte servicen skall reduceras. Ett stopp för denkommunala expansionen är således inte lämpligt. Änmindre lämpligt är det med de omfattande nedskärningarsom nu föreslås. Dessutom är förutsättningarna förkommunerna inte enhetliga och skillnaderna mellankommunerna i övrigt är stora.En måttlig ökning av den kommunala verksamheten detnärmaste året för att kunna tillgodose de ökande behoven,främst inom sektorerna vård och omsorg, ligger enligt våruppfattning inom ramen för det tillgängliga utrymmet.Regeringen gör emellertid bedömningen att denkommunala sektorn inte kan tillåtas expandera alls. Ettsådant totalt expansionsstopp för den kommunalaverksamheten skulle innebära en ytterligare försvagadefterfrågan i ekonomin i ett läge när konjunkturen är svagoch arbetslösheten hög. Effekterna på serviceutbud ochsysselsättning skulle bli klart negativa.Regeringen vill således strama åt ekonomin för denkommunala sektorn mitt i den pågående lågkonjunkturen.Vi delar inte uppfattningen att och dess innevånareskulle må bra av ytterligare sänkning av konjunkturen ochökning av arbetslösheten som regeringens förslag leder till.Den offentliga sektorns verksamhet sker i allt störreutsträckning i kommuner och landsting. Deras betydelse isamhällsekonomin ökar successivt. Det finns därföranledning för statsmakterna att ägna den kommunalasektorn större uppmärksamhet och att se till attförutsättningar ges för ett långsiktigt, sunt agerande för dekommunala organen.Kommuner och landsting har entillfälligt förbättrad ekonomisk situation. Det hängersamman med den nedväxling av pris- ochkostnadsstegringarna som genomförts i Sverige.Det är nödvändigt att det finns resurser i kommunernaför ett sunt utvecklings- och effektiviseringsarbete.Genomförs de indragningar som föreslås i propositionenoch de på många håll lokalt aviserade närmast panikartadenedskärningarna så föreligger inte detta. Fackliga organinom den kommunala sektorn har påtalat detta. Våraförslag, som vi utvecklar i denna och andra motioner, gersammantaget goda förutsättningar för ett konstruktivtutvecklingsarbete och möjligheter till en god kommunalverksamhet i övrigt. Vi ser det som angeläget atteffektiviseringsarbetet sker i nära samarbete med defackliga organisationerna.Vi anser att skattefinansiering även i fortsättningen börvara den huvudsakliga grunden för den kommunalaverksamheten. Ökade avgifter ger inte annat än marginellatillskott till kommunernas inkomster. Mer omfattandeavgiftshöjningar kan innebära att medborgare med småinkomster får svårt att efterfråga viktiga sociala och andratjänster.SkattereformenSkattereformen har givit mycket skilda effekter för olikakommuner. Enligt vår mening måste man ta stor hänsyn tillutfallet av skattereformen för de enskilda kommunerna ochlandstingen. Med vårt förslag till utarbetande avövergångsregler och en fortsatt beredning avfördelningsnyckelns utformning m.m. kan detta komma attbeaktas.SparkravDen för både staten och kommunerna positivaomläggningen av statsbidragssystemet får inte äventyrasgenom oövertänkta sparkrav på kommunerna.Regeringens politik kommer utöver vad som sagts ovanockså att kunna leda till kraftiga avgiftshöjningar i denkommunala verksamheten. Detta i ett läge då det verkligengäller att befästa den låga inflationstakt som har uppnåtts.Vår uppfattning är att sådana negativa effekter på densvenska ekonomin måste undvikas.I sammanhanget vill vi framföra nödvändigheten av atthålla isär beskrivningen av de mål som staten kan haanledning att fomulera och som skall uppnås iverksamheten och de från tid till annan uppkommandebehoven av att ställa krav på sparande eller indragningarfrån den kommunala sektorn. Sparkraven etc. måstegivetvis underordnas de gällande målen.6. Utbetalning av skattFörslaget om en snabbare utbetalning av kommunalskatttycker vi däremot är bra. Den reformen bör genomföras.Den gällande formen för utbetalning avkommunalskattemedel leder till att kommunernasinkomster ökar 1992 på grund av de stora löneökningarna1990. ökar kommunernas utgifter långsamteftersom priser och löner har en låg ökningstakt 1992.Resultatet blir ett betydande överskott. Enligt regeringensberäkningar kvarstår ett stort överskott 1993. Åren 1994och 1995 sker sedan en mycket kraftig försvagning avkommunernas ekonomi.Vad gäller reglerna för ikraftträdandet anges ipropositionen att ''I förhållandet mellan staten och denkommunala sektorn bör omläggningen ge ett för bådaparter budgetmässigt neutralt utfall.'' Vi instämmer i dennabedömning.Vi känner emellertid mycket stark oro för att effekten påkommunnivå inte blir denna. Vid en utfrågning ifinansutskottet redovisade regeringensföreträdare att de tekniska och administrativaförutsättningarna för fördelning av ett belopp på uppemot10 miljarder kronor inte ännu klarlagts. Vi måste därförutgå ifrån att regeringens uttalade målsättning om ettneutralt utfall också blir den faktiska effekten påkommunnivå. Det kompletterande regelsystemet måsteutarbetas i syfte att nå detta mål. Någon dold indragningkan inte accepteras.De justeringar -- utifrån denna närmast ovan redovisadegemensamma syn på utformningen av reglerna förikraftträdandet -- som kan behöva göras i den tekniskahanteringen med anledning av vårt förslag om att reformengenomförs i två steg på visst sätt, bör regeringenbemyndigas att fatta beslut om.Detta bör ges regeringen till känna.7. Principen med ''påsen''Att samordna vissa av dagens statsbidrag och lägga dessai en gemensam ''påse'' utan omfattande detaljreglering är enprincipiellt riktig åtgärd. Statens transfereringar tillkommunerna bör regleras genom ett i huvudsak generelltstatsbidragssystem. Vi godtar från principiellautgångspunkter att statsbidragen samordnas och att en''påse'' tillskapas.Som en lämplig övergång till det kompletta nya systemetföreslår vi att statsbidraget i huvudsak beräknasefter nu gällande regler med kvittning i princip enligt denmodell som föreslås för ''påsen'' i propositionen.För kommunerna betyder detta ett samlat bidragsbeloppbaserat på gällande regler och med den friare dispositionensom påsen innebär. Införande av mera generellastatsbidragssystem kan under vissa omständigheter leda tillnegativa effekter. Det kan finnas målkonflikter i denavvägning som skall göras mellan allmänna och enskildaintressen, hur en enskild skall kunna hävda rätten och ävenbesvära sig eller hur sanktioner skall utformas. Inte minstinom handikappområdet måste analysen i detta avseendefördjupas.Regeringen aviserar propositioner som bl.a. avseseliminera de här senast antydda problemen. Vi instämmer iatt detta är nödvändigt och att förslagen för flertalet av dediskuterade områdena borde föreligga . Därmedhade den oro och de frågor som finns i bl.a.handikapporganisationerna kunnat bedömas och besvarasfrån säkrare utgångspunkter.Vi avser att i anslutning till de kommandepropositionerna närmare precisera våra ståndpunkter. Vivill emellertid redan nu framhålla att utöver de frågor somligger inom handikappssektorn så bör särskild omsorg ägnasåt frågor som ligger inom skolans och det sociala området.Det är enligt vår uppfattning lämpligt att , när vi stårnära förverkligandet av målet för en fullt utbyggdbarnomsorg, bör rätten till barnomsorg och kvalitetskravenpå denna kunna läggas fast i lag. En sådan lag kan utformasi enlighet med vad Socialdemokraterna tidigare framfört iexempelvis betänkanden från socialutskottet.Det är vidare angeläget att följa utvecklingen inomskolans område. Införandet av ett generellt statsbidrag fårinte medföra att exempelvis kvaliten på undervisningenminskar eller att klasstorlekarna ökar utöver de i dagfastställda normerna.Vad som här redovisats angående införande av generellastatsbidrag bör ges regeringen till känna.8. Indragningen av resurserRegeringen föreslår en indragning från kommuner ochlandsting med . Ensådan indragning är olämplig. Den skulle direkt skadamöjligheterna att i den kommunala verksamheten erbjudaen god service. Den minskar möjligheterna att utföra vårdoch omsorg på ett bra sätt, att genomföra utbildning medgod kvalitet och den slår mot sysselsättningen, speciellt förkvinnorna. Vi säger därför nej till indragningen.Statsbidragen kommer även fortsättningsvis att ha betydelse för den kommunala verksamheten. Vimotsätter oss en automatisk indexuppräkning avstatsbidragen. Å andra sidan bör statsbidragens värde inteurholkas av inflationen. Statsbidragsnivån bör kunna bliföremål för diskussioner vid återkommande överläggningarmellan regeringen och de båda kommunförbunden. Nivånbör bestämmas med hänsyn till såväl kommunernas behovsom det statsfinansiella och samhällsekonomiska läget.För 1994 bör nivån på statsbidraget dessutom bli föremålför bedömning i den parlamentariska beredning som vinedan föreslår.Nivån på statsbidragen enligt propositionens förslaginnebär, som ovan redovisats, en permanent neddragningmed ca . Vi anser inte att en sådanreducering av bidragsnivån är motiverad.Av vad vi tidigare redovisat framgår att vi motsätter ossindragningar till statskassan genom utformningen avreglerna för ikraftträdandet av reformen.Vi yrkar avslag på propositionen i de delar det avserindragning av 7,5 miljarder kronor.9. Fördelningen av statsbidraget m.m.Den föreslagna reformen omfattar inte alla Sverigeskommuner. De sju rikaste ställs utanför detutjämningssystem som regeringen föreslår. Vi anser att systemet av rättviseskäl måsteomfatta alla kommuner. En överarbetning avförslaget är därför helt nödvändig.Det regelverk som föreslås i propositionen förberäkningen av bidraget till den enskilda kommunen kaninte godtas. Vi föreslår att övergången utformas på ettannorlunda sätt.Omläggningen kan i sig medföra stora påfrestningar förenskilda kommuner, varför det är viktigt attövergångsreglerna blir väl utformade.De övergångsregler som propositionen innehåller kaninte lösa de grundläggande problem som finns inbyggda iden fördelningsnyckel som föreslås komma till användning.Vårt förslagVi förordar en reform av statsbidragssystemet i tvåetapper, som gör det möjligt att skapa rimliga ochlångsiktiga regler för statsbidragen till kommunerna.Etapp 1I den första etappen vill vi att statsbidraget ihuvudsak beräknas efter nu gällande regler med kvittning iprincip efter den modell som förslås för ''påsen'' ipropositionen. För kommunerna betyder detta ett samlatbidragsbelopp baserat på nu gällande fördelning mellankommunerna. Det nya blir att alla kommuner får den friaredisposition som ''påsen'' innebär. Det innebär således attdet inte sker någon omfördelning, som leder till att vissakommuner blir ''vinnare'' och andra blir ''förlorare''.Däremot vinner alla kommuner på att slippa den gamladetaljregleringen.Etapp 2Den andra etappen vill Socialdemokraterna genomförafrån . Då skall en ny fördelningsnyckelför bidraget till kommunerna tillämpas. En sådan nyckelbör inte arbetas fram av en expertgrupp utan utformas aven parlamentarisk beredning. Arbetet bör bedrivas så attriksdagen kan fatta beslut om detta under våren 1993.När denna andra etapp genomförs bör staten betalatillbaka de medel som tillfälligt dras in frånkommuner och landsting. Återbetalningen bör ske 1994 ochanvändas för en smidig infasning av det kommandesystemet för statsbidrag till kommunerna.Parlamentarisk beredningEn parlamentarisk beredning bör tillsättasmed uppgift att bl.a. utforma en rättvis fördelningsnyckelför bidraget till kommunerna. Arbetet skall bedrivas så attriksdagen kan fatta beslut och medikraftträdande . Regeringens förslag omatt tillsätta en expertkommission för att korrigera politiskabeslut är dåligt. Det visar också att regeringen själv ärosäker på utfallet av sina förslag.Den av regeringen föreslagna fördelningsnyckelnbehöver med den av oss föreslagna lösningen för övergångicke tillämpas 1993. Diskussionerna om klimatfaktorn m.m.kan fortsätta. Vi anser att det fortsatta arbetet i denparlamentariska kommittén skall resultera i att våra krav påen rättvis fördelning tillgodoses. Alla kommuner skall varainne i systemet.Vi ser det som nödvändigt att vid utformningen avfördelningsnyckeln bättre väga in inte minstjämställdhetsaspekterna, dvs.