mot · GG02U4 · 1992-10-07 00:00:00 — med anledning av prop. 1991/92:174 Förslag till lag om krigsmateriel Frågan om den internationella vapenhandeln tillhör senlänge de verkligt svåra frågorna på den politiskadagordningen -- inte bara i utan äveninternationellt. Det beror på ett dilemma som enklast kanuttryckas som resultatet av spänningen mellan var för sigpolitiskt viktiga men i praktiken inte med lätthet förenligaprinciper:Önskvärdheten att lösa konflikter med fredligamedel. Principen om icke-inblandning i andra ländersväpnade konflikter. Vikten av att genom vapenhandelninte förvärra rådande konflikter och/eller försvåra fredligalösningar. Rätten att trygga sin säkerhet -- även medvåldsmedel. Behovet av egen militär produktion.Till detta kommer frågor om näringsfrihet ochvinstintresse, som i detta sammanhang dock måste tilldelasen underordnad betydelse, även om de i praktiken påverkarrealismen i olika lösningar.När en spänning uppstår mellan flera viktiga principer,krävs prioriteringar och oftast även kompromisser. Olikavapenproducerande länder har valt olika lösningar; somligahar mycket restriktiva exportregler, medan andra uppvisaren mer liberal hållning. Ingenstans är dock vapenhandelnhelt fri och oreglerad. Lagstiftning och praxis beror framförallt på vilka motiv, som tillmätts störst vikt:allmäntsäkerhetspolitiska skäl utrikespolitiska bedömningarförsvarspolitiska argumentBeroende på ett lands situation kan dessa motivkretsarvar för sig eller tillsammans utgöra skäl för eller emot enomfattande vapenexport. -- men inte alltid --tenderar försvarspolitiska argument att stödja en merliberal exportpolitik.Under 1980-talet var vapenexporten hårt kritiserad iSverige och krav på en kraftig begränsning av och hårdarekontroll av vapenexporten fördes fram. En särskildmedborgarkommission tillsattes och förde fram en seriekrav.Den socialdemokratiska partikongressen 1987 krävde enskärpt lagstiftning och kontroll av vapenexporten, ettsträngare urval av de länder som skall få köpa svenskavapen, en ökad andel civil produktion inomförsvarsindustrin, konkreta åtgärder för att påskyndadiversifiering och omställning av den och en utredning somanalyserar effekterna av en begränsning eller stopp avsvensk vapenexport.Den socialdemokratiska partikongressen 1990 uppdrogåt partistyrelsen att verka för att följande ovillkorliga hinderför svensk vapenhandel (export, licensförsäljning ellersamarbetsavtal) ska lagfästas så att militär materiel medsvenskt ursprung inte ska kunna säljas till:stat sombefinner sig i eller kan befaras komma i väpnad konflikt,inom eller utom landet, stat som undertrycker mänskligarättigheter, stat med militära styrkor som är engageradei stridshandling utanför det egna territoriet eller som hållskvar där efter det att striderna har upphört, såvidastationeringen inte är en följd av beslut i FörentaNationerna.För del innebär de utrikespolitiska motivenstarka skäl för en stor återhållsamhet i vapenexporten,medan de försvarspolitiska behoven kan -- men inte alltidbehöver -- tala för en mer omfattande export. I ett vidaresäkerhetspolitiskt perspektiv är enligt vår uppfattning enmycket restriktiv hållning i fråga om vapenhandeln en stortillgång genom att den ökar trovärdighet ochpolitiska handlingsutrymme i internationella organ, inteminst vad gäller avspänning och nedrustning.Detta och de ökande kraven på en skärpning av lagenoch en minskning av svensk vapenexport var ett viktigt skälför tillkallandet av en utredning med uppgift att svara för enanalys ''i syfte att ge underlag för en bedömning avmöjligheterna att ytterligare begränsa eller helt avbryta densvenska krigsmaterielexporten''.Det slut har lett till en krympande marknadför försvarsindustrierna i världen och till en minskadvapenexport, även om lokala krig skapat en vissefterfrågan. Denna förändrade situation kan mötas på tvåsätt av försvarsindustrin; antingen anpassa den minskadeefterfrågan med minskad produktion eller kräva liberalareregler och den vägen öka vapenexporten.Internationellt diskuteras och genomförs f.n.skärpningar av vapenexportpolitiken.1991 bröts dengamla alliansen mellan säljar- och köparländer kringmotståndet mot en FN-registrering av den internationellavapenhandeln. Som ett första steg beslöt FN:sgeneralförsamling att uppmana sina medlemsländer attredovisa försäljningen av tyngre konventionella vapen.Sverige framförde vid nedrustningskonferensen i Genèvesamma år förslag om en internationell regim för attbegränsa och kontrollera internationell vapenhandel.Denna regim skall omfatta alla vapen, omfatta bådeköpare och säljare och för att vara heltäckande ocksåmilitär produktion, service och know how.Stockholmsinitiativet för gemensam säkerhet och globaltledarskap ''Global Governance'' föreslog 1991 attövervakningen av den internationella vapenhandeln,speciellt genom FN:s försorg, förstärks med syftet att avtalså småningom skall kunna ingås om globala normer förreglering och begränsning av vapenhandeln.SåvälEuroparådet som EG-parlamentet har uttalat sig förminskad vapenhandel och har särskilt understrukitsambanden mellan vapenhandel, ökande flyktingströmmaroch brott mot mänskliga rättigheter i köparländerna.Beslut om vapenembargo har blivit en alltmer frekventmetod i FN:s arsenal i försvaret av fred och människovärde(, , , ).I har inga nyaköparländer godkänts. Det blev inte längre möjligt attkompensera minskade svenska beställningar med enliberaliserad export. I stället tvingades företagen attomstrukturera och kraftigt skära ned antalet anställda.Trots att riktlinjer gav rätt att fullfölja leveransav reservdelar även om köparen kommer i krig, stoppadeden förra regeringen två leveranser till Jugoslaviensommaren 1991.I just detta läge har regeringen valt att till riksdagenöverlämna en proposition, som innebär en långtgåendeliberalisering av svensk vapenexportpolitik och som t.o.m.innefattar ökade möjligheter till vapenexport tillkrigförande land. Försvarsindustriella krav på ökad exporthar uppenbart varit styrande. Det rimmar inte medregeringens deklarerade uppfattning att ''ett viktigt inslag isäkerhetspolitiken är att utåt verka för avspänning,nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling'' (s.14).Vidare sägs i propositionen, att ''det finns mycket starkaskäl såväl inrikes- som utrikespolitiska, för att de allmänna,principiella övervägandena för att ge dispenser frånförbuden skall vara klarlagda så långt det går. Dessa skälskall inte bara tjäna som ledning för regeringens beslut utanäven rikta sig till bedömare inom och utom landet'' (s. 45).Samordningen i en lag om krigsmateriel sägs ha till syfte ''attförtydliga de bestämmelser som skall gälla för den samladekontrollen över tillverkning och tillhandahållande avkrigsmateriel inom riket och med avseende på samverkanmed utlandet på området'' (s. 15).Propositionen lever inte upp till denna föresats.Kombinationen av begrepp som ''totalbedömning'' och ''iprincip'' luckrar i vissa fall upp bestämmelserna, så atttillämpningen av dem görs högst flytande. I andra fall införsnya definitioner och svävande tillämpningar, vars enda syftetycks vara att möjliggöra ökad vapenexport ochutlandssamverkan. I ytterligare andra fall görs undantagfrån villkoren från det generella exportförbudet (speciellt isamband med utlandssamverkan) som innebär att densvenska kontrollen över vapnens slutliga destination heltgår förlorad.Och i fall av brott mot givet löfte ''att förhindravidareexport av svensk krigsmateriel skall (sådan stat) iprincip inte komma i fråga som mottagare av sådanmateriel från så länge omständigheternakvarstår'' (s. 41). Eftersom det inte är särskilt sannoliktatt tredje land reexporterar köpta vapen till detursprungliga mottagarlandet, tycks den enda möjligatolkningen av förslaget i detta avseende vara, att närvidareexporten väl är slutförd, kan den svenskavapenexporten återupptas! Som påtryckningsmedel för attstärka slutanvändningsintygets trovärdighet har principenett begränsat värde.Under 1970- och 1980-talet har en radlagstiftningsåtgärder och alltmer preciserade riktlinjerangående vapenexporten medfört, att företagen successivtfråntagits kontrollen över exporten av krigsmateriel. Likasåhar antalet köparländer sjunkit från toppnoteringen 34 st.1984 till 24 st. . Exporten av krigsmateriel har ikonsekvens med detta också minskat i volym, en utvecklingsom med stor sannolikhet kommer att vändas, omregeringens förslag vinner gehör. Det betyder en ökad riskför att svenska vapen kommer till användning i väpnadekonflikter.Propositionen uppvisar en rad inkonsekvenser, omberoende på bristande överblick, materialets komplexanatur eller politiska motsättningar inom regeringen må varaosagt.Det sägs t.ex. att ''tillstånd till utförsel eller annanutlandssamverkan inte får stå i strid med principerna ochmålen för utrikespolitik. Främst gäller, liksomtidigare, att utlandssamverkan inte bör äventyra att Sverigehålls utanför andra länders konflikter'' (s. 47).Samtidigt hävdas att ''de utrikespolitiska skälen motexport inte kan göras gällande med samma tyngd'' i frågaom ''övrig krigsmateriel'' som när det gäller ''krigsmaterielför strid'' (s. 48--49). Det föreslås också flera förändringar,som ökar förutsättningarna för direkt eller indirektvapenleverans till krigförande part:''Övrigkrigsmateriel'' kan uppenbarligen utföras till stat som ärinvecklad i internationell konflikt, som kan befaras leda tillväpnad konflikt (s. 42). Export av reservdelar ochammunition till tidigare försålda vapen kan ske tillkrigförande part, om inte ovillkorliga hinder föreligger (s.42). givna exporttillstånd behöver intenödvändigtvis återkallas, om den mottagande statenkommer i väpnad konflikt med annan stat eller för inreväpnade oroligheter (s. 42). Föreligger ett starkt svensktförsvarspolitiskt intresse av vapensamarbete ''kan efteromständigheterna export till tredje land även ... medgesinom ramen för samarbetslandets exportregler'' (s. 42), dvs.enligt mindre restriktiva principer än de svenska.Det heter vidare, att ''den svenska tillverkningen,försäljningen och exporten av krigsmateriel kontrolleras avstatsmakterna'' (s. 11).I diskussionen i propositionen om de krav 1907 årsHaagkonvention ställer på en neutral nation heter det, attett brott mot neutralitetsreglerna kan begås av ''svenskastaten i eget namn'' eller ''genom en svensk statligmyndighet eller affärsverk'' (s. 52). Däremot kan företag --oberoende av ägare -- enligt propositionen geleveransgarantier även för en krigssituation, uppenbarligenenligt regeringens uppfattning utan att begå brott motneutralitetsreglerna. ''Avgörande... är ... huruvidaföretaget i fråga utgör ett självständigt rättssubjekt och dessaffärsmässiga verksamhet således inte står underregeringens kontroll'' (s. 53).Nu vill regeringen att förbud inteheller skall omfatta statliga företag, utan bara ev. leveranserfrån den svenska försvarsmakten. Förslaget innebär attmöjligheterna till svensk krigsmaterielexport utvidgas såsnart tillverkarens affärsmässiga verksamhet inte står underregeringens kontroll. Denna regeringens tolkning av 1907års liberala konvention har varken stöd ifolkrättslitteraturen eller utvecklingen, som gått i heltmotsatt riktning med hårdare reglering. Snarare anses allexport från neutrala stater till krigförande stater varaförbjuden. ''Privat'' krigsmaterielexport förekommerendast illegalt.Sverige skulle enligt folkrättsexperter genompropositionens förslag kunna komma att bryta motfolkrättens förbud mot export av krigsmateriel tillkrigförande länder.Folkrättsdelegationen har bl.a. ansett att analysen av defolkrättsliga aspekterna var bristfällig ikrigsmaterielexportutredningens betänkande, något somåterfinns i regeringens proposition. Detta gäller inte minstdefinitionen av neutralitetsrätten. Krigets lagar ochneutralitetsrätten gäller när ett krig har utbrutit.Regeringens omtolkning av bör inteaccepteras.Ett tredje exempel på inkonsekvenser är, att regeringenfastslår, ''att den svenska utrikespolitiken skall vara en klarröst för mänskliga rättigheter, frihet och demokrati ivärldens alla delar''. Beslut om undantag från detprincipiella förbudet mot export av krigsmateriel, ellerannan samverkan med utlandet på området, får inte stå istrid med principerna eller målen för Sverigesutrikespolitik'' (s. 15--16).Samtidigt tycks det vara fullt möjligt för stat somundertrycker mänskliga rättigheter att få köpa vapen frånSverige. Enligt förslaget till riktlinjer för export ochutlandssamverkan på vapenområdet krävs det nämligen''grova och omfattande kränkningar av mänskligarättigheter'' i köparlandet för att tillstånd inte bör beviljas(s. 42).I fortsättningen skall det också enligt propositionen ochi strid med utredningen bli fritt fram för samverkan med ochexport till inte bara -- som tidigare -- de nordiska ochtraditionellt neutrala länderna i utan även alla , varav elva är medlemmar i . Det förefallerminst sagt märkligt att i en lag som föreslås träda ikraft inför en sådan ändring.Om detta undantag genomförs skulle (1991)av export av krigsmateriel gå till stater som ärundantagna riktlinjernas exportvillkor.Fallet talar för en mycket restriktivexportpraxis, baserad på väl definierade kriterier.I stället för en generell utvidgning av antalet godkändaköparländer talar erfarenheten för en mer återhållsam linjegenom att begäran om undantag från förbudet förkrigsmaterielexport prövas mot gällandekriterier. Dessa bör ta sin utgångspunkt i att inga krav ställspå samarbets- och/eller köparland som inte också ärtillämpbart på . Endast på det sättet har Sverigeförutsättningar att föra en konsekvent och trovärdigvapenexportpolitik.Propositionen präglas nu av att -- utan en inträngandeanalys -- ha skrivits med EG-anpassning som ett ledmotivlångt innan förhandling om EG-anslutning enspåbörjats. Att på sätt som sker i propositionen t.o.m.åberopa ''den kommande Europeiska unionen'' ochdärigenom inteckna en eventuell framtida politiskutveckling ter sig synnerligen förhastat. hardessutom ännu inte inom sig utvecklat ett bindandesamarbete på vapenhandelns område. Något sådant finnsinte i EG:s regelverk.Sammanfattningsvis karaktäriseras propositionen avsådana oklarheter och inkonsekvenser samt av en radskrivningar och förslag, att dess verkningar ökar risken försåväl godtycke i hanteringen av ansökningar omexporttillstånd som en kraftigt ökad svensk vapenexportoch användning av svenska vapen i väpnade konflikter.Samtliga dessa konsekvenser är oacceptabla. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännaatt -- i första hand genom FN och ESK -- aktivt börverka för en minskad internationell vapenhandel ochinternationell kontroll av all vapenhandel ochvapenproduktion,2. att avslår proposition 1991/92:174,3. att , vid avslag på yrkande 2, beslutar attutöver i propositionen nämnda ovillkorliga hinder i form avbindande internationella överenskommelser, folkrättsligaregler och beslut av följande ovillkorligahinder för svensk vapenhandel (export, licensförsäljningeller samarbetsavtal) skall lagfästas, så att militär materielmed svenskt ursprung inte skall kunna säljas till: stat sombefinner sig i eller kan befaras komma i väpnad konfliktinom eller utom landet, stat som undertrycker mänskligarättigheter, stat med militära styrkor, som är engageradei stridshandlingar utanför det egna territoriet eller som hållskvar där efter det att striderna har upphört, såvidastationeringen inte är en följd av beslut i Förentanationerna,4. att , vid avslag på yrkande 2, som sin meningger regeringen till känna att ett tidigare givet tillståndomgående skall återkallas om sådana förändringar skett attett mottagarland faller under någon under yrkande 3angiven kategori,5. att , vid avslag på yraknde 2, som sin meningger regeringen till känna, att under yrkande 4 avgivenåterkallelse av tillstånd även skall gälla export avammunition, reservdelar och andra följdleveranser,6. att , vid avslag på yrkande 2, som sin meningger regeringen till känna att stat som trots givet åtagandeinte förhindrat vidareexport av krigsmateriel inte skall fåköpa sådan materiel från i fortsättningen,7. att , vid avslag på yrkande 2, som sin meningger regeringen till känna att undantag från svenskavapenexportregler inte skall medges vid samarbetsavtalmed annat land,8. att , vid avslag på yrkande 2, medgodkännande av den föreslagna utvidgningen avkrigsmaterielbegreppet som sin mening ger regeringen tillkänna att uppdelningen av detta begrepp i två kategorierinte är godtagbar,9. att , vid avslag på yrkande 2, som sin meningger regeringen till känna att riktlinjernas exportvillkor skallavse alla köpare med de nordiska länderna som endaundantag,10. att , vid avslag på yrkande 2, som sinmening ger regeringen till känna att den i propositionenföreslagna omtolkningen av utgår,11. att , vid avslag på yrkandena 2 och 3, somsin mening ger regeringen till känna att inte skallsälja krigsmateriel till stat som undertrycker mänskligarättigheter.