mot · GF02So273 · 1992-01-27 00:00:00 — Den offentliga sektorns utbud av social service ochomvårdnad står inför en nödvändig och, i vissa avseenden,smärtsam förändring.Den självklara utgångspunkten för utveckling ochförnyelse av den offentliga sektorn måste vara attmänniskornas egna krav och önskemål får styrainriktningen. Omvårdnaden skall erbjudas mig på minaegna villkor -- inte på någon annans.En sådan förändring måste bygga på den generellavälfärdspolitikens grundprinciper. Detta innebär i korthetatt servicen i allt väsentligt skall betalas solidariskt ochgemensamt och därmed ge alla, inte bara några, lika tillgångtill omsorg, omvårdnad och utbildning.Tyvärr ser vi hur starka politiska och andra krafter sökeranvända kraven på brukarinflytande och minskad byråkratisom en hävstång för att driva fram segregering, klassklyftoroch orättvisor.Detta är mycket allvarligt eftersom det riskerar leda tillatt den nödvändiga förnyelsen av offentliga sektornomintetgörs.I denna motion skisseras några nödvändiga grunddrag iförnyelsen av den offentliga sektorn. Vi pekar på några avde förändringar i samhällets regelsystem m.m. som krävsför att en sådan utveckling skall kunna komma till stånd påbred front.Det stora och det lillaTvå, sinsemellan motstridiga, krafter präglarsamhällsutvecklingen. Det är å ena sidaninternationalisering och å andra sidan decentralisering.Europa och omvärlden kryper närmare. Det är alldelesuppenbart att det är en utveckling som vi vare sig vill ellerkan förhindra.Motpolen utgörs av de ökade kraven pådecentralisering. Det är dels ett resultat av kraven påsmidigare organisationer och ökad effektivitet, dels är deten reaktion mot den alltmer komplexa verkligheten. I ettläge där människor upplever verkligheten som alltmersvårgripbar, söker man efter fotfäste i verkligheten, och detinnebär att man söker sig till det lilla, till lokala miljöfrågor,grannskapets problem, helt enkelt det begripliga ochpåverkbara.Medborgarna kan och villUnder senare år har det gjorts rader av undersökningarsom pekar på ett allt större avstånd mellan medborgarnaoch makten. Människorna blir alltmer kunniga ochvälutbildade. Kunniga människor är inte längre beredda attacceptera den offentliga sektorns drag av förmynderi.Inte minst makturedningen har bidragit till att synliggöradenna ökade klyfta. I utredningens slutbetänkande heterdet:''Medborgarnas förväntningar på personligt inflytandestiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet. ''avslöjade ett särskilt stort gap i dettaavseende när det gäller just en stor del av den offentligtorganiserade servicen, t.ex. barnomsorgen och skolan.Förnyelsen av den offentliga sektorn måste ta till varamänniskors förmåga och vilja till ansvar och praktisktinflytande. Nya lösningar måste leda till att brukarna ges ettdirekt ansvar för och inflytande över tjänsterna.Hemmafrusystemet åter?En ytterligare faktor som har stor betydelse för deförändringar vi upplever är de ändrade livsmönstren somväxt fram . Tvåförsörjarfamiljen harblivit norm i . Vi är det land i världen som förstavskaffat hemmafrusystemet och det har inneburit en storförbättring för kvinnorna. Kvinnorna har fått fotfäste påarbetsmarknaden. De har en självständig ställning.Nya organisationsformer för att tillgodose sociala behovfår inte innebära att kvinnorna förpassas åter tillhemmafrurollen som enda alternativ.Den ekonomiska utvecklingenDet är alldeles klart att det ekonomiska läget är en annanav de saker som mest kommer att prägla vardagen under detnärmaste decenniet. Vi kommer att få leva med ökadeobalanser mellan resurser och behov.Låt oss ta ett exempel: I bilaga tilllångtidsutredningen pekar man på att bara förändringarnaav åldersstrukturen kommer att leda till att vi mot slutet av1990-talet behöver använda ungefär ytterligare 30 miljarderkronor för att tillgodose de äldres behov av boendeoch omsorg. Det motsvarar ungefär kr. 4:30 i ökadkommunal utdebitering.Denna situation leder i sig till krav på omprövning ochbehov av prioriteringar. Att i detta läge, såsom denborgerliga regeringen gör, föreslå kraftiga minskningar avstatens och kommunernas intäkter framstår som, miltuttryckt, mindre välbetänkta.God omvårdnad är inte gratisI den borgerliga propagandan görs ofta gällande att densociala sektorns resursproblem skulle lösas omgående viden omfattande privatisering. Detta är en grov förenkling.Sant är att t.ex. många föräldrakooperativa daghem,klarar av att bedriva verksamheten med en likvärdigstandard, billigare än traditionella daghem. Liknandeexempel finns självfallet även inom äldreomsorgen när t.ex.bostadsföretag samordnar och integrerar social hemtjänstmed fastighetsskötsel. Nya organisationsformer med ettutökat inflytande för brukare och personal ger alltså ofta enmer kostnadseffektiv verksamhet.Men att av detta dra slutsatsen att det är möjligt attbedriva en social omvårdnad med dagens kvalité (eller helstbättre än den vi har ) jämsides med kraftiganedskärningar i såväl stat, landsting och primärkommunersutgifter är fel.Det är sorgligt att det i den borgerliga debatten tyckssaknas en djupare analys av kostnaderna för välfärden iolika system. Ändock finns gott om exempel på hurekonomer, också närstående borgerligheten, hävdat att detfinns en övertro på att organisationsförändringar löser denoffentliga sektorns finansiella problem.SNS bad t.ex. för sedan fem länders oberoendeprofessorer i hälsoekonomi syna svensk sjukvård.Budskapet var i korthet, byt inte systemet, rätta till ett antalbrister.Vilka är alternativen?En förnyelse av den offentliga sektorn, som tar somfrämsta utgångspunkt att sänka kostnaderna, kommer attmisslyckas. Det främsta motivet för förnyelse måste i ställetvara delaktighet, samordning och påverkbarhet.Att alternativa driftsformer generellt skulle ge personaloch brukare större inflytande är dock långt ifrån självklart.Tvärtom befäster renodlat privata och/ellerentreprenadlösningar den hierarkiska tradition som präglarmycket av offentlig verksamhet. För medborgarna riskerarmakten bli än mer anonym än den som utövas avkommunala företrädare.Den offentliga sektorn har i själva verket i storutsträckning byggts upp med industrin som förebild.Sjukvården och skolan är två tydliga exempel på hurstorskaliga, hierarkiska strukturer utvecklats.Kanske är detta faktum den offentliga sektorns verkligadilemma. Den är inte för olik, utan liknar i alltför hög gradden traditionella företagskulturen. Det är inte baramedborgarna, brukarna som känner sig främmande ochrevolterar mot denna kultur. Också personalen har reageratoch under högkonjunktur flytt den offentliga verksamhetenför jobb i andra verksamheter.Brukarna i centrumOm utgångspunkten är god kvalité och ökat inflytandeför brukare och personal framstår i stället kooperativaorganisationsformer som en självklar modell.Kooperativa lösningar, som begrepp, används emellertidofta en smula slarvigt. Genom att renodla begreppen görsockså en tydlig markering av på vems villkor den socialaservicen skall utformas.Enligt vår mening finns ofta målkonflikter mellanpersonal och konsumenter. Det handlar om roller,organisation och makt över de dagliga besluten. På vemsvillkor skall servicen ske? Tillspetsat formulerat kan manfråga sig om barnomsorgen i första hand är personalensarbetsplats eller barnens och föräldrarnas andra hemmiljö?För att undvika målkonflikter är det angeläget att tydligtdefiniera och renodla brukarnas och personalens olikaroller.Det är därför angeläget att skilja mellan verksamhet sompräglas av kontinuitet, dvs. har en varaktig karaktär förbrukaren samt mer specialiserad verksamhet därkonsumenten uppträder som tillfällig ''kund''. Iverksamheter där konsumenten har en varaktig relation tillservicen finns det goda möjligheter att stimuleraframväxten av ''användarstyrda'' organisationslösningar,som t.ex. ekonomisk förening eller s.k. självförvaltning.En konsumentkooperativ inriktning äreftersträvansvärd inom stora delar av denprimärkommunala verksamheten med hänsyn till attverksamheten där spelar en påtaglig roll för den dagligalivsföringen och de behov den enskilde vill få tillgodosedda.Ifråga om hemtjänst, skola och barnomsorg, boende,omsorgsverksamhet m.m. måste användarna ges mycketstora möjligheter att påverka verksamhetens kvalité,pedagogik, öppettider samt inte minst vem som utför t.ex.integritetskänsliga uppgifter inom hemtjänsten.Inom mer specialiserade verksamheter som t.ex.specialistsjukvården, tandvården, tekniska tjänster ochförvaltning har användarintresset inte samma innebörd.Här kan ofta med fördel personalkooperativa lösningarsökas. Inom specialiserad service är det primärakonsumentintresset att tjänsten produceras så effektivt ochprofessionellt som möjligt samt att personalen ärvälutbildad och serviceinriktad.Utveckling med eller utan kompassUtvecklingen och förändringen av den offentliga sektorngår nu mycket snabbt. Det är på många sätt bra ochnödvändigt -- nya modeller måste prövas för att kunnavärderas. Vad som bekymrar är att utvecklingen i mångaavseenden tycks ske utan vare sig eftertanke eller strategisköverblick. Förändring blir ett slagord i sig utan att målen förverksamheten slås fast.Detta slår igenom i regeringens olika uttalanden. Det ärmycket tydligt i samband med att landets kommuner sköterupphandling av olika verksamheter. Alternativ sompresenterar en kortsiktig attraktiv lösning ur ekonomisksynvinkel vinner ofta gehör gentemot lösningar sombetonar brukarperspektivet och behovet av långsiktigstabilitet och kvalité.Om det svenska samhället även fortsättningsvis skallpräglas av den generella välfärdspolitiken är det nödvändigtatt samhället är mycket tydlig över vilka motiven för enförändring av den offentliga sektorn är. Ensidigtekonomiska motiv kan inte tillåtas styra utformningen avden sociala servicen.Konkurrens på lika villkorSedan länge är statsbidragen för föräldrakooperativadaghem likställda med dem som går till kommunalt drivnaförskolor. Detta är en bra och nödvändig grund för enkvalitativt god omsorg -- oavsett driftsform.Problemet består emellertid i att ersättningsnivån ilandets kommuner varierar mycket kraftigt. I enundersökning som serviceföreningen visade det sig att ersättningenkunde skilja mellan . och /barn och år.Någon motsvarande differens mellan de faktiskakostnaderna för den kommunala verksamheten i dessakommuner fanns inte.Detta understryker ånyo faran i att kooperativadriftsformer stimuleras i första hand för att spara pengar.Om inte kooperativen ges motsvarande ersättning som dekommunala förskolorna (självfallet parat med sammaansvar beträffande barn med särskilda behov etc.) blir dekooperativa driftsformerna inte ett alternativ för alla,utan endast för några av dem som önskar välja dettaalternativ.Det är nödvändigt att regeringen vidtarerforderliga åtgärder för att garantera att landetskommuner ger kooperativa driftsformer ekonomiska, ochandra, förutsättningar som är likvärdiga med dem somgäller för drift.Skattefrågor m.m.Kompensation för merkostnad till följd av momsLandets kommuner fick fr.o.m. 1991-01-01 rätt att lyftaingående moms. drift av t.ex. barn- ochäldreomsorg fick därigenom en konkurrensfördel jämförtmed alternativa driftsformer som t.ex. ekonomisk förening.Denna snedvridning av konkurrensen har emellertiduppmärksammats av statsmakterna och resulterade i att ettsärskilt bidrag (SFS 1990:578 och 1154 samt förordning1990:1374) tillskapades för att täcka merkostnaden somuppkommer på grund av momsen.Kommunen kan, efter ansökan hos skattemyndigheten iberört län, få bidrag från staten av det totalabidraget (ordinarie kommunala och statsbidrag), som gällerför t.ex. föräldrakooperativa daghem. Syftet med bidragetvar självfallet att detta extra statsbidrag i sin tur skulletillfalla de kooperativ och andra alternativa aktörer som fickextra kostnader för mat, leksaker, utrustning etc. jämförtmed verksamhet. Dessvärre har det visat sig attkooperativ, trots upprepade skriftväxlingar med berördakommuner, inte erhållit den erforderligaersättningen. Kommunerna har alltså använtstatsbidraget för att fylla sitt ''eget svarta hål''.Detta tillvägagångssätt har i vissa fall motiverats med attmomskompensationen ingår i den ordinarie kommunalaersättningen, något som oftast faller på det faktum attkommunens ersättningsregler var utformade innan de nyamomsreglerna trädde i kraft.På denna punkt bör regeringen, med omedelbar verkan,tillse att ovan nämnda missförhållanden rättas till.Fastighetsskatten och omvårdnadsboendeDen beslutade Ädel-reformen är i viktigaavseenden en bostadspolitisk reform. Detta är en utmaningsom inte minst bostadskooperationen antagit.Utgångspunkten för de lösningar som presenterats av bl.a.HSB är att man också som gammal skall ''bo på egnavillkor''. I det kooperativt driva omvårdnadsboendet har enviktig ambition varit att få till stånd en måttlig skala samt attintegrera gruppbostäder i normalproduktionen. Det finnsvidare en generell strävan att utforma gruppbostäderna påett sådant sätt att de med enkla medel kan erbjudas ochanpassas till de olika behov som olika kategorier boendehar. Såväl unga handikappade, trafikskadade ochrörelsehindrade som äldre och dementa personer. Dettaförutsätter fullgoda bostäder.Bostadskooperationens satsning synes stämma välöverens med riksdagsbeslut på området. beslutmotverkas emellertid av fastighetsskattens utformning.Fastighetsskatt utgår som bekant endast för vissataxeringsenheter. Dessa är småhusenheter ochhyreshusenheter samt i vissa fall lantbruksenheter.Fastighetsskatt utgår således inte för s.k. specialenheter.Specialenhet är en taxeringsenhet som bl.a. innehållerspecialbyggnad vilket bl.a. är liktydigt med vårdbyggnad.Med vårdbyggnad avses ''Byggnad som används försjukvård, nykterhetsvård, narkomanvård, barnavård,kriminalvård, arbetsvård, åldringsvård eller omsorg ompsykiskt utvecklingsstörda'' (2 kap 2 § FTL). RSV anger isin 1988, sid. 28:''och liknande, som till övervägande del upptasav bostadslägenheter med kök, bör inte indelas somvårdbyggnad, även om byggnaden också innehållergemensamma utrymmen och de boende kan få hjälp medsjukvård, matlagning och annan tillsyn. ''Slutsatsen av vad som framförts ovan är att det alltså ärde enskilda lägenheternas standard som är avgörande förhur ett ''omvårdnadsboende'' indelas urfastighetsskattesynpunkt (oavsett vi talar om gruppboende,miniålderdomshem eller liknande). Med fullvärdigalägenheter bör således, enligt RSVs tolkning,omvårdnadsboende indelas som hyreshusenhet och därmedkomma att påföras halv respektive hel fastighetsskatt efterfem respektive . Med spartanska, små och ickefullvärdiga lägenheter, bör omvårdnadsboendet, likaledesenligt RSVs uppfattning, i stället indelas som vårdbyggnadoch därmed komma att vara helt undantaget frånfastighetsskatt.Detta kan inte vara rimligt då det i praktiken innebär enstyrning till förmån för små, flexibla rumsenheter samlade iseparata fastigheter. Detta står i direkt strid med Ädelsintentioner om behovet av att integrera boende i särskildaformer med normalproduktion.Fastighetsskatten bör självfallet ändras i detta avseendeså att konkurrensneutralitet uppkommer avseende val avlägenhetsstandard och skala för olika projekt.Skattesituationen för kooperativt driven omsorgEtt problem som behandlats i olika sammanhang, bl.a.av den s.k. i sitt betänkandeSOU 1991:24 gäller ''tillfälliga överskott'' hos t.ex.föräldrakooperativa daghem.Bakgrunden är i korthet att i många kommuner är dekommunala ersättningsreglerna för kooperativ barnomsorgutformade så att de ger betydligt lägre ersättning för barnsom är än de som är under.Eftersom barngruppen i ett nytt föräldrakooperativunder som regel består av småbarn () kommer kooperativet attfå en hög ersättning relativt den ersättning som erhålles närmajoriteten av barnen fyllt . Det har därför blivitvanligt att föreningarna långsiktigt försöker stärka sinekonomi genom att bygga upp ett kapital som kan utnyttjasnär ersättningsnivån sjunker.Denna typ av (nödvändig) ekonomisk planeringmissgynnas emellertid av gällande skatteregler. I klartextinnebär det att föräldrar på ett kooperativt daghem ipraktiken betalar skatt på samma pengar två gånger. Förstgenom normal inkomstskatt och därefter på den ''vinst'' somenligt nuvarande regler drabbar en kooperativ verksamhetsom söker bedriva en långsiktigt ansvarsfull verksamhetenligt ovan.Regeringen bör ta initiativ till att detta missförhållandeelimineras.Hinder mot kooperativ utvecklingDen ökade förekomsten av kooperativa alternativ inomden offentliga sektorn ställer allt större krav på enkompetent och neutral beställarorganisation inomkommunerna.Regeringen bör ta initiativ till en analys av formerna förkommunernas upphandlingsverksamhet samt utarbetaprinciper för hur denna bör gå till . Det är särskiltangeläget att kommunernas anbudsförfarande väger inandra aspekter än kortsiktiga ekonomiska effekter.Exempel på sådana faktorer är t.ex. brukarnas möjligheteratt påverka verksamhetens innehåll, långsiktigheten iverksamheten samt möjligheten att vid behov förändraverksamhetens inriktning.Även om kooperativ är bäst i det småskaligaperspektivet kan det finnas sammanhang där samverkanregionalt eller nationellt är viktigt. Det kan handla om attinvestera i viss utrustning eller skaffa sig tillgång tillkvalificerad och kostnadskrävande kompetens. För delokala kooperativen kan det då vara naturligt att samverkai en ekonomisk förening eller, med en internationell term,ett sekundärt kooperativ. Detta kan inte minst bli fallet förnybildade kooperativ inom vård- och omsorgssektorn.Inom bolagsrättens område finns lagstiftningbeträffande koncerner. En koncern består av ettmoderbolag med döttrar. De ekonomiska föreningarnaerbjuds ingen sådan möjlighet. Den koooperativa''koncernbildningen'' brukar kallas federation. är dock raka motsatsen till en koncern genom attkoncernen ägs uppifrån medan federationen ägs nedifrån.I huvudsak torde de flesta bestämmelserna i lagen omekonomiska föreningar också kunna tillämpas påfederationer. Bl.a. när det gäller medlemskapets ingåendeoch upphörande finns allvarliga begränsningar. har juridiska personer som medlemmar.Föreningslagen tycks dock förutsätta att medlemmen i enekonomisk förening är en fysisk person. Det förefaller dockorimligt att betrakta en stor ekonomisk förening somlikvärdig med en enskild individ. Den enskilda individenkan träda in eller ut ur föreningen utan att det har någonmärkbar effekt för föreningens verksamhet medanmotsvarande vad gäller en förening kan få omfattandekonsekvenser för övriga medlemmar. Föreningslagen bordedärför innehålla regler som är bättre anpassade till dettaförhållande.En översyn av föreningslagen med syfte att underlättabildandet av federativa organisationer bör därför kommatill stånd. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att utvecklingen och förnyelsenav den offentliga sektorn måste vila på den generellavälfärdspolitikens grund, sådan den beskrivs i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om vikten av att förnyelsen av denoffentliga sektorn utgår ifrån behovet av att stärkamedborgarnas direkta inflytande över den socialaomvårdnaden och servicen,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om konkurrensneutralitet när detgäller den kommunala ersättningsnivån till kooperativtrespektive kommunalt driven social omsorg,4. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om kommunernas tillämpning avstatsbidraget rörande ''kompensation för merkostnader tillföljd av moms'' SFS 1990:518 och 1154 samt förordningen1990:1374,15. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om fastighetsskatten m.m.,26. att som mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att föreningslagen bör ses över medsyfte att underlätta bildandet av federativaorganisationer.3