bet · GG01KU12 · 1992-12-03 00:00:00 — Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program I betänkandet behandlas proposition 1992/93:75 med förslagtill lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. Förslagensyftar till att åstadkomma en anpassning av svensk rätt tillEG:s direktiv om TV-sändningar till allmänheten. Utskottettillstyrker propositionen.Till betänkandet är fogat tre reservationer, ett särskiltyttrande och en meningsyttring från suppleant. I proposition 1992/93:75 har regeringen föreslagit riksdagenatt anta i propositionen framlagda förslag till1. lag om satellitsändningar av televisionsprogram tillallmänheten,2. lag om ändring i radiolagen (1966:755),3. lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter påtryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagensområden,4. lag om ändring i marknadsföringslagen (1975:1418),5. lag om ändring i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser ommarknadsföring av alkoholdrycker,6. lag om ändring i lagen (1978:764) med vissa bestämmelser ommarknadsföring av tobaksvaror.Lagförslagen har lagts fram efter Lagrådets hörande.Lagförslaget under 4 har lämnats över till lagutskottet fördess handläggning av proposition 1992/93:110 (1992/93:LU20).Övriga lagförslag har tagits in i bilagan till betänkandet. Motioner med anledning av propositionen1992/93:K19 av von der Esch (m) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom harmonisering med EG-rätten av lag om satellitsändningar avTV-program.1992/93:K20 av (nyd) vari yrkas1. att beslutar att rätt till genmäle skallföreligga för den som utsatts för en felaktig uppgift eller ettfelaktigt påstående i ett program att själv få komma till talsoch bemöta felaktigheten om han eller hon har ett befogatintresse därav,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att yttrandefrihetsgrundlagen skall ändrasså att rätten till genmäle eller beriktigande skall kunna ske ikanal, sändning eller program där felaktigheten förekommit elleri vart fall i program som det ifrågavarande TV-företaget sänder,bekostar eller svarar för på annat sätt,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att anpassa radiolagen och annan radio-och TV-lagstiftning till EG-direktivet i fråga om regler förreklam,4. att beslutar utforma lagen om satellitsändningarav TV-program till allmänheten på sådant sätt att reglerna förreklam anpassas till EG-direktivet,5. att beslutar utmönstra den s.k. 12-årsregeln urradio- och TV-lagstiftningen,6. att i vart fall beslutar att inte anta12-årsregeln i förslaget till lag om satellitsändningar avTV-program till allmänheten,7. att inte antar den del av 19 § förslaget till lagom satellitsändningar av TV-program till allmänheten som innebäratt program mot betalning endast får sändas under annonstid itelevisionen.1992/93:K21 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om främjande av tredje världens produktion,2. att beslutar om sådan ändring i lagen omsatellitsändningar av televisionsprogram i allmänhet att svensktillståndsmyndighet () får möjlighet att hindravidaresändning av sändning som bryter mot artikel 22 iEG-direktivet,3. att beslutar om sådan ändring i lagen omsatellitsändningar av televisionsprogram i allmänhet att svensktillståndsmyndighet () får möjlighet att hindravidaresändning av reklam som bryter mot reklamförbudet,4. att hos regeringen begär en utredning ommöjligheterna till grundlagsändring i enlighet med Lagrådetsyttrande över rätten till beriktigande. PropositionenBakgrundTV-sändningar med hjälp av satellit börjar vid en station påmarken. Från den sänds radiosignaler till satelliten. Sändningenutgör den s.k. upplänkningen. Stationen kan ligga på en platsutanför det område som täcks av sändningarna från satelliten.Upplänkningen riktas till satellitens mottagare. Mottagaren, enfrekvensomvandlare och en radiosändare utgör satellitenshuvudsakliga radioutrustning, den s.k. transpondern. Genomtranspondern förmedlas upplänkningen till en sändning som riktastillbaka till jorden. Detta kallas nedlänkningen. Innehållet isignalerna ändras inte i satelliten. Man kan emellertid sändasignaler till samma satellit från olika upplänksstationer vidolika tillfällen. Det som TV-tittaren uppfattar som ett ochsamma program kan således ha ursprung i olika upplänksstationersom kan ligga i olika länder.De positioner i rymden som är särskilt lämpade förtelesatelliter ligger i den geostationära satellitbanan. Ensatellit som rör sig ett varv i denna bana på 24 timmaruppfattas från jordytan som stillastående, om den rör sig åtsamma håll som jorden. De antenner på jorden som tar emotnedlänkningen kan därför vara fast inriktade. Satelliterna fårdock inte vara för tätt placerade i banan. Då stör derassändningar varandra.Radiotrafiken via satellit tar i anspråk två knappa resurser,dels genom användningen av radiofrekvenser, dels genomanvändningen av särskilt lämpliga satellitpositioner i rymden.Båda resurserna fördelas genom radioreglementet som grundar sigpå den internationella telekonventionen. Möjligheten att fåplacera en satellit i rymden regleras i svensk rätt av lagen(1982:963) om rymdverksamhet. Lagen föreskriver attrymdverksamhet inte får äga rum utan tillstånd av regeringen.Upplänkningar tar i anspråk utrymme i radiofrekvensspektrum ochfordrar tillstånd enligt radiolagen (1966:755), om de sänds frånradiosändare här i riket eller på svenskt fartyg ellerluftfartyg utom riket. Nedlänkningen anses inte äga rum frånsändare i riket eller från luftfartyg och är således inteunderkastad krav på tillstånd enligt radiolagen. Men till följdav rymdlagens föreskrifter kan svenska banpositioner i dengeostationära banan inte utnyttjas utan svenskt bistånd. Deradiofrekvenser som tilldelas för nedlänkning fråndirektsändande satelliter får endast användas från debanpositioner som anvisas med frekvenstilldelningen.Tillståndet till satellitverksamheten reglerar således rättentill nedlänkningen.Den gränsöverskridande televisionens utveckling har medförtett behov av en internationell reglering av utförandet avsändningarna.Europarådets konvention om gränsöverskridande televisionöppnades för undertecknande . hartillträtt konventionen.EG:s ministerråd antog direktivet 8774/89om samordning av vissa bestämmelser som fastställts imedlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet avsändningsverksamhet för television, det s.k. TV-direktivet.I maj 1992 ingick EFTA-länderna, däribland , och EGsamt EG:s medlemsländer avtal om Europeiska ekonomiskasamarbetsområdet (EES). Inom detta område skall det råda frirörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Avtaletinnebär också att samarbetet skall utvecklas på angränsandepolitikområden, såsom miljö, forskning, utbildning ochkonsumentskydd. Enhetliga regler skall gälla inom helaEG--EFTA-området. Genom förbinder sig EFTA-ländernaatt införliva relevanta delar av med sinarättsordningar. Avtalet avses träda i kraft den 1 januari 1993.Den 18 november 1992 godkände avtalet. antogriksdagen en lag om europeiskt ekonomiskt samarbetsområde(EES-lagen) med grundläggande bestämmelser om införlivandet avavtalsåtagandena i svensk rätt.Avtalet innebär att TV-direktivet blir giltigt för iförhållande till EG- och EFTA-länderna. Konventionens regler ärendast tillämpliga i förhållande till de länder som inte ärmedlemmar av EG eller EFTA och som tillträtt konventionen.TV-direktivet innehåller en gemensam reglering av allatelevisionssändningar oavsett spridningssätt ochspridningsområde medan konventionen enbart reglerar sändningarsom överskrider gränser. Både konventionen och TV-direktivetsyftar till att TV-program inte skall stoppas av nationsgränsermen medger undantagsvis under vissa förutsättningar att ettmottagarland tillfälligt hindrar vidaresändning av enTV-sändning, om den innebär ett allvarligt och upprepat brottmot vissa delar av regelverket.Såväl konventionen som TV-direktivet innehåller regler somsyftar till att främja, reglera och förbjuda vissa typer avprogram. Även om dokumenten har många gemensamma drag, finnsviktiga skillnader som har att göra med deras olikafolkrättsliga status.En viktig skillnad gäller hur reglerna skall följas upp.Enligt konventionen skall en permanent kommitté, med uppgift atttolka konventionen, verka för att lösa konflikter och behandlaförslag om ändringar i konventionen. När tvister inte går attlösa, tillgrips ett skiljedomsförfarande. För EG gäller attEG-domstolen fastställer tolkningen av EG-rätten. I direktivetföreskrivs en rapporteringsskyldighet till om deåtgärder som vidtagits för att implementera direktivet i dennationella lagstiftningen.En annan viktig skillnad mellan konventionen och TV-direktivetgäller vilket land som har ansvaret för en sändning.Konventionen innebär när det gäller marksändningar att det landdär den ursprungliga sändningen har ägt rum ansvarar för attsändningen följer konventionens regler. För satellitsändningarär det i första hand det land som svarar för upplänk tillsatellit som bär ansvaret. I andra hand ansvarar det land somtillhandahållit frekvens eller sändningskapacitet från ensatellit och därefter det land där programföretaget har sittsäte. Direktivets ansvarsregler utgår i stället från att detland som har jurisdiktion över programföretaget skall se tillatt sändningarna är i enlighet med direktivets bestämmelser. Omprogrambolaget inte är baserat i ett , ansvarar detEG-land som har upplåtit frekvens, upplänk ellersatellitkapacitet.Propositionens huvudsakliga innehållEnligt regeringens bedömning bör svenska rättsregler i förstahand anpassas till EG-direktivet, och beslut om ratifikation avden europeiska konventionen om gränsöverskridande television böranstå tills klarhet nås om ansvarsbestämmelserna. Regeringenfinner också att nuvarande regler för marksändningar iradiolagen och avtalen mellan staten och programbolagen ihuvudsak tillgodoser TV-direktivets regler. Enligt regeringenkrävs däremot särskilda regler för televisionssändningar översatellit.Regeringen föreslår att reglerna i TV-direktivet omsatellitsändningar införlivas i svensk rätt genom en ny lag omsatellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten ochgenom ändringar i radiolagen, lagen (1991:1559) med föreskrifterpå tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagensområden samt den marknadsföringsrättsliga lagstiftningen.Enligt regeringen bör något krav på tillstånd för att bedrivasatellit- och TV-verksamhet inte ställas upp. Däremot föreslåsskyldighet för satellitprogramföretag och satellitentreprenöreratt anmäla sig för registrering och att lämna vissa uppgifter.Den nya lagen skall enligt regeringens förslag tillämpas påsatellitprogramföretag som har hemvist i . Omsatellitprogramföretaget inte har hemvist i , tillämpaslagen om sändningen till satellit sker från sändare här ilandet, eller om sändningen från satellit sker medsatellitkapacitet som en svensk fysisk eller juridisk personförfogar över.Lagen föreslås gälla sändningar över satellit för mottagningav allmänheten av TV-program, som kan tas emot i något land somär bundet av . Emellertid gäller den inte för ensändning till satellit som helt överensstämmer med en sändningsom sker med stöd av tillstånd enligt 5 § radiolagen eller 1 §lagen (1986:3) om rundradiosändning av finländskatelevisionsprogram. Den gäller inte heller sökbar text-TV.Regeringen konstaterar att direktivets regler till skydd avminderåriga i huvudsak täcks av redan befintlig lagstiftning.Regeringen föreslår att i den nya lagen införs en allmän regelom att sändningarna skall präglas av det demokratiskastatsskickets grundidéer samt principen om alla människors likavärde och den enskilda människans frihet och värdighet.Regeringen föreslår dock inte någon bestämmelse som gör detmöjligt att hindra vidarespridning av utländska satellitprogram(s. 25).Enligt regeringens förslag skall minst hälften av enprogramtjänsts årliga sändningstid avseende vissa slag avprogram upptas av program av europeiskt ursprung. Vidare skallminst av sändningstiden eller av programbudgeten avseprogram av europeiskt ursprung som är framställda avsjälvständiga producenter. Enligt regeringen bör program påsvenska språket samt program med svenska artister och verk avsvenska upphovsmän förekomma i betydande omfattning iprogramtjänster som är avsedda att tas emot i Sverige.Regeringen föreslår att satellitprogramföretagen skallredovisa hur stor andel av programtjänsten som avser program aveuropeiskt ursprung eller program av producenter som äroberoende av programföretagen.Felaktiga uppgifter som har förekommit i ett program skallenligt regeringens förslag beriktigas när det är befogat. Enligtförslaget skall vidare tillsynsmyndigheten kunna ålägga ettsatellitprogramföretag att på lämpligt sätt offentliggöra ettbeslut av myndigheten enligt vilket företaget har brutit motbestämmelsen om beriktigande.De bestämmelser för sponsring och reklam som finns iradiolagen bör enligt regeringen ligga till grund förregleringen av satellitsändningar. Detta anges leda till attlikartade regler gäller för alla sändningar under svensk lag.Dock skall något förbud mot annonsdiskriminering inte införasför satellitsändningar (s. 32). Det kan i sammanhanget nämnasatt propositionen inte innehåller något förslag som motsvararradiolagens förbud mot åsiktsreklam.Marknadsföringslagens (1975:1418) generalklausul omotillbörlig marknadsföring innebär att marknadsföringen av envara eller tjänst vid vite kan förbjudas av ,om marknadsföringen bedöms strida mot god affärssed. Regeringenföreslår att tillämpningsområdet för generalklausulen utvidgastill att också avse reklam i sådana televisionssändningar somavses i den nya lagen om satellitsändningar avtelevisionsprogram till allmänheten. Som framgår av detföregående har förslaget i denna del lämnats över tilllagutskottet för dess handläggning av proposition 1992/93:110(1992/93:LU20).För satellitsändningar skall enligt regeringens förslag gällasamma restriktioner för reklam riktad till barn somför marksänd television. Detta innebär dels förbud mot reklamriktad till barn, dels förbud mot att personer som spelar enframträdande roll i TV-program för barn uppträder i reklam ochdels förbud mot reklam i anslutning till barnprogram.Förbuden i lagen med vissa bestämmelser om marknadsföring avalkoholdrycker och i lagen med vissa bestämmelser ommarknadsföring av tobaksvaror utvidgas enligt regeringensförslag till att gälla alla sändningar som omfattas av den nyalagen om satellitsändningar av televisionsprogram tillallmänheten. Däremot föreslås inte något uttryckligt förbud motatt marknadsföra receptbelagda läkemedel (s. 39). Den möjlighetsom ges i att införa regler som stopparvidaresändning av alkoholreklam i svenska kabelnät utnyttjasinte, eftersom ett sådant ingripande kommer att ha en begränsadeffekt med hänsyn till att sändningarna når dem som har direktmottagning via parabolantenner och även abonnenter i mindrekabelnät. Vidare anförs att ingripanden i vidaresändningar motenskilda inslag dessutom är förenade med avsevärda problem (s.39--41).Regeringen föreslår att skall varatillsynsmyndighet för satellitprogramföretag ochsatellitentreprenörer i Sverige.Andel europeiska program m.m.PropositionenEnligt artikel 4 i TV-direktivet skall medlemsstaterna, där såär praktiskt möjligt och på lämpligt sätt, säkerställa attprogramföretagen reserverar en övervägande del av sinsändningstid för europeiska produktioner. Från sändningstidenundantas tid för nyheter, sportevenemang, tävlingar, reklam ochteletextjänster. Regeringen föreslår att det i lagen omsatellitsändningar tas in föreskrifter av denna innebörd.MotionenI motion K21 yrkande 1 av m.fl. (v)anför motionärerna att de ansluter sig till förslaget. De menaratt satellitsändningarna också bör främja material somproduceras i tredje världen som ett led i strävan att öka deninternationella förståelsen och föreslår ett tillkännagivandemed denna innebörd.Utskottets bedömningUtskottet tillstyrker regeringens förslag beträffandeskyldighet för programföretagen att reservera en viss del avsändningstiden för europeiska produktioner. Enligt utskottetsmening bör programföretagen själva fritt avgöra ursprunget av deproduktioner som den övriga sändningstiden upptas av. Utskottetavstyrker därför ett tillkännagivande av det slag som föreslås imotion K21 yrkande 1.Allmänna regler för reklamenBakgrundArtiklarna 10--20 i TV-direktivet innehåller detaljeradebestämmelser om utformning, planering, innehåll och omfattningav reklam och sponsring. Enligt artikel 3 skall medlemsstaternaha frihet att föreskriva att TV-programföretagen inom derasjurisdiktion fastställer mera detaljerade eller striktare reglerinom de områden som omfattas av direktivet. Detta gäller dockendast så långt reglerna inte strider mot någon annan del avEG-rätten.PropositionenRegeringen anför att det är rimligt att ha ett enhetligtregelsystem för all annonsering och för program som bekostas avannan i televisionssändningar (sponsring) under svenskjurisdiktion, oavsett distributionsmetod. Regeringen erinrar omatt de regler som råder för marksänd television under storenighet beslutades av då den behandlade lagstiftningenom reklam för svensk marksänd television. Reglerna var redan dåutformade för att passa ihop med konventionen omgränsöverskridande television. Regeringen anför attkonventionens regler i allt väsentligt överensstämmer meddirektivets bestämmelser. Regeringen anser därför attövervägande skäl talar för att samma regler som gäller förmarksändningar också bör gälla för satellitsändningar. Dettamedför visserligen en konkurrensnackdel för svenskaprogramföretag i förhållande till utländska men enligtregeringens uppfattning väger önskemålet om en enhetliglagstiftning tyngre. Regeringen anser dock att någon bestämmelseom förbud mot annonsvägran inte bör införas i lagen omsatellitsändningar av TV-program.MotionenI motion K20 av (nyd) vänder sig motionärenmot att de regler om reklam och sponsring som föreslås ärsträngare än de som finns i direktivet. De föreslagnareklamreglerna innebär enligt motionären att en svenskTV-station får sämre möjligheter att konkurrera medinternationella stationer som sänder till . Motionärenanför att en svensk satellitstation också får uppenbarasvårigheter att hävda sig i konkurrensen med den marksändakanalen TV4, som når en betydligt större publik. De restriktivareklamreglerna försvårar enligt motionärenkonkurrensförutsättningarna ytterligare. Motionären anför vidareatt även TV4 kan komma att få svårigheter att konkurrera medutländska satellitkanaler. Motionären menar att detta talar föratt likartade regler bör gälla för alla som sänder till ensvensk TV-publik. Hon anser därför att reglerna i radiolagen ochannan radio- och TV-lagstiftning bör anpassas till TV-direktiveti fråga om reklam (yrkande 3) och att de allmänna reglerna omreklam i satellit-TV-sändningar anpassas till TV-direktivet(yrkande 4). Av samma skäl avvisar hon förslaget att TV-programmot vederlag endast får sändas under annonstid i televisionen(yrkande 7).Utskottets bedömningSom regeringen anför har de bestämmelser om reklam ochsponsring som gäller för den svenska marksända televisionenbeslutats i stor enighet av . Bestämmelserna går ivissa avseenden längre än TV-direktivet. Direktivet medger dockföreskrifter som är mer detaljerade eller striktare inom deområden som omfattas av direktivet. Som allmän förutsättninggäller dock att de inte bryter mot EG-rätten i övrigt.Möjligheten till mer restriktiva regler innebär att debestämmelser för sponsring och reklam som finns i radiolagen kanbehållas och att de kan ligga till grund för regleringen avsatellitsändningar. Utskottet delar regeringens bedömning attlikartade regler bör gälla för all annonsering och för programsom bekostas av annan i televisionssändningar under svenskjurisdiktion. Med det anförda tillstyrker utskottetpropositionen i denna del. Utskottet avstyrker därmed motion K20yrkandena 3, 4 och 7.Reklam riktad till barnBakgrundArtikel 16 i TV-direktivet innehåller regler om TV-reklam somriktas till barn. Enligt artikeln får reklam inte orsakamoralisk eller fysisk skada hos minderåriga och måste därföruppfylla följande kriterier. Den får inte direkt uppmanaminderåriga att köpa en vara eller tjänst genom att utnyttjaderas oerfarenhet eller godtrogenhet. Reklamen får inte hellerdirekt uppmuntra minderåriga att övertala föräldrar eller andraatt köpa de annonserade varorna eller tjänsterna. Reklamen fårinte dra fördel av det särskilda förtroende som minderåriga harför föräldrar, lärare eller andra personer. Inte heller fårreklamen utan saklig grund visa minderåriga i farligasituationer. Artikel 22 innehåller allmänna programregler tillskydd för minderåriga och gäller även reklam. Enligt denartikeln skall medlemsstaterna säkerställa att sändningar inteinkluderar program som allvarligt kan skada den fysiska, mentalaeller moraliska utvecklingen hos minderåriga, särskilt programsom innehåller pornografi eller meningslöst våld. Hänsyn tillminderåriga skall även tas i fråga om andra program, om de kanantas vara skadliga på samma sätt, såvida de inte sänds på tiderdå minderåriga inom sändningsområdet normalt inte hör eller sersådana sändningar.Som tidigare nämnts skall medlemsstaterna enligt artikel 3 hafrihet att föreskriva att TV-programföretagen inom derasjurisdiktion fastställer mera detaljerade eller striktare reglerinom de områden som omfattas av direktivet. Detta gäller dockendast så långt reglerna inte strider mot någon annan del avEG-rätten.Enligt artikel 11 i skall kvantitativaimportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan varaförbjudna. Artikeln motsvarar artikel 30 i . Iartikel 13 i , som motsvarar artikel 36 iRomfördraget, finns vissa undantag från artikel 11 som görsådana åtgärder möjliga med hänsyn till t.ex. allmän moral ellermänniskors liv och hälsa. Åtgärderna får dock inte utgöra ettmedel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäcktbegränsning av handeln. För att en restriktion skall varatillåten gäller vidare enligt ett avgörande av attden är behövlig och inte onödigt långtgående (Cassis deDijon-fallet).Bestämmelser som begränsar reklam riktad till barn finns redani den svenska lagstiftningen. Enligt 11 § första stycketradiolagen (1966:755) får reklam som sänds under annonstid itelevisionen inte syfta till att fånga uppmärksamheten hos barnunder . Vidare föreskrivs i andra stycket att det iannonser med reklam inte får uppträda personer eller figurer somspelar en framträdande roll i televisionsprogram somhuvudsakligen vänder sig till barn . I 15 § förstastycket finns dessutom ett förbud mot att sända annonser medreklam före eller efter ett programsom huvudsakligen vänder sig till nämnda barngrupp.Bestämmelserna motiveras av TV-mediets stora genomslagskraft(prop. 1990/91:149, KU39 rskr. Av samma skäl finnsliknande regler i lagen (1991:2027) om kabelsändningar tillallmänheten (prop. 1991/92:53, KU19, rskr. 110).Marknadsföringsutredningen har i delbetänkandet (SOU 1992:49)EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen gjortbedömningen att förbudet i 11 § första stycket radiolagensannolikt inte låter sig försvaras vid en prövning utifrånSveriges skyldigheter enligt . Utredningen har pekatpå innehållet i artiklarna 11 och 13 i avtalet och åberopat ettuttalande från en kommissionsledamot angående förbud mot reklamför leksaker i grekisk television. Utredningen har därförföreslagit att förbudet i radiolagen och det motsvarandeförbudet i lagen om kabelsändningar till allmänheten upphävs.I den lagrådsremiss som ligger till grund för förevarandeproposition konstaterade regeringen att inte harprövat om ett barnreklamförbud står i strid med artiklarna 30och 36 i . Regeringen ansåg att det uttalande av enkommissionsledamot som hade hänvisattill inte ger någon klar ledning.