bet · GG01FiU2 · 1992-12-02 00:00:00 — Vissa kommunalekonomiska frågor(prop. 1992/93:36 och 1992/93:123) I proposition 1992/93:36 har regeringen redovisat hur återstående frågor frånvårens riksdagsbeslut angående ett nytt statligt utjämningsbidrag tillkommunerna och ett nytt utbetalningssystem av kommunalskattemedel skallhanteras. Förslag till lagreglering av de beslutade omläggningarna läggs fram idetta sammanhang.I proposition 1992/93:123 föreslås vissa ekonomiska regleringar mellan statenoch kommunsektorn för . Den föreslagna regleringen är en följd av ettantal statliga åtgärder som påverkar kommunsektorns ekonomi, bl.a. effekternaav regeringens uppgörelse med Socialdemokraterna . Sammanlagtföreslås att ca regleras för att neutralisera den positivanettoeffekten för kommunsektorn av de statliga åtgärderna.Utskottet tillstyrker propositionernas förslag på samtliga punkter.Till betänkandet har tre reservationer (s) och en meningsyttring (v) fogats.InledningI detta betänkande behandlar utskottetdels proposition 1992/93:36 om vissa frågor om den kommunala ekonomin,dels proposition 1992/93:123 om vissa ekonomiska regleringar år 1993mellan staten och kommunsektorn,dels de med anledning av proposition 1992/93:36 väckta motionerna1992/93:Fi1 av m.fl. (v),1992/93:Fi2 av () och1992/93:Fi3 av m.fl. (s),dels de med anledning av proposition 1992/93:123 väckta motionerna1992/93:Fi77 av (),1992/93:Fi78 av m.fl. (v) och1992/93:Fi79 av m.fl. (s),dels den med anledning av proposition 1992/93:50 väckta motionen1992/93:Fi22 av (-), i vad avser yrkande1.Regeringens lagförslagRegeringens i propositionerna 36 och 123 framlagda lagförslag återfinns ibilaga 1 resp. bilaga 2 till detta betänkande.Inkomna skrivelser samt uppvaktningarSkrivelser i ärendet har inkommit från , Staffanstorpskommun, Säters kommun, kommun, , , samt gemensamt från StockholmsHandelskammare, , (regionkontor ) och (regionkontor ).Dessutom har företrädare för den 17 november 1992uppvaktat utskottet. Proposition 36I proposition 36 () föreslår regeringen -- efterföredragning av statsrådet -- att antar de ipropositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i lagen (1992:341) om ändring i lagen (1965:269) medsärskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt,m.m.,2. lag om ändring i lagen (1992:652) om ändring i lagen (1965:269) medsärskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt,m.m.,3. lag om ändring i lagen (1992:670) om statligt utjämningsbidrag tillkommuner,4. lag om slutavräkning av kommunalskattemedel för ,5. lag om undantag från lagen (1992:672) om begränsning av kommuners rätt attta ut skatt för ,6. lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skattvid ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar,7. lag om upphävande av lagen (1991:1148) om mellankommunal kostnadsutjämningmed anledning av ändrat huvudmannaskap för service och vård för äldre ochhandikappade.Proposition 123I proposition 123 föreslår regeringen () -- efterföredragning av statsrådet -- att antar de ipropositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i lagen (1992:000) om slutavräkning av kommunalskattemedelår 1991,2. lag med särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel . 1992/93:Fi1 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår propositionen i sin helhet enligt vad i motionenanförts,2. att hos regeringen begär en utredning om statlig och kommunalskatt enligt vad i motionen anförts,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om statsbidrag, indragning av kommunal- och landstingsmedel ochkommunalt skattestopp.1992/93:Fi2 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna att ett särskilt övergångsbidrag enligt vad i motionenanförts för att säkerställa att rikdagens beslut avseende neutralitet såväl urlikviditets- som verksamhetssynpunkt uppfylls.1992/93:Fi3 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en analys av konsekvenserna av förändringarna inom denkommunala sektorn m.m.,2. att i enlighet med vad i motionen anförts begär förslag tillklarlägganden m.m. i de delar av propositionen där propositionens hemställaninte följer upp vad som anges i den löpande propositionstexten,3. att avslår proposition 1992/93:36 samt i enlighet med vad imotionen anförts begär förslag till nytt förslag till statsbidrag tillkommunsektorn och den ekonomiska regleringen mellan staten och kommunsektorn,4. att upphäver lagen (1992:672) om begränsning av kommuners rättatt ta ut skatt för 1993.1992/93:Fi22 av (-) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att upphäva det kommunala skattestoppet,1992/93:Fi77 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättvis indragning avstatliga medel från kommunerna med anledning av sänkt arbetsgivaravgift.1992/93:Fi78 av m.fl. (v) vari yrkas att avslårproposition 1992/93:123 och de därmed tillhörande framlagda lagförslagen.1992/93:Fi79 av m.fl. (s) vari yrkas att beslutaratt avslå proposition 1992/93:123 och begär ett nytt förslag enligt vad somanges i motionen. InledningI proposition 36 presenterar regeringen ett antal kompletterandelagregleringar till de kommunalekonomiska beslut som fattade den 9juni 1992 (prop. 1991/92:150 del II, bet. FiU29, rskr. Det gäller främstbesluten om ett nytt statligt utjämningsbidrag till kommunerna och ett nyttsystem för utbetalning av kommunalskattemedel till kommuner och landsting.Finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte skall åläggasnya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa på annatsätt än genom höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att denkommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakterna på motsvarandesätt minska de statliga bidragen. Tillämpningen av principen gör att det kommeratt finnas ett återkommande behov av ekonomiska regleringar mellan staten ochkommunsektorn. I propositionen redovisas ett antal alternativa metoder för attneutralisera sådana effekter. förespråkas att de kommunalaskatteinkomsterna reduceras med ett visst antal kronor per invånare i kommuneroch landsting. Vidare föreslås vissa korrigeringar av den ekonomiskaregleringen av äldrereformen i enlighet med de förslag som den s.k.Ädeldelegationen lämnat.Den tillfälliga likviditetsindragning från kommunerna på sammanlagt 1,9miljarder kronor som gjorts för skall enligt beslutåterföras till kommunerna. I proposition 36 redogör regeringen för sinbedömning av hur dessa medel bör fördelas. Slutligen föreslås att ett undantagfrån det gällande skattestoppet för görs för iÄlvsborgs län.I proposition 123 föreslås -- med tillämpning av den metod somförespråkas i proposition 36 -- en ekonomisk reglering mellan staten ochkommunsektorn för . Den föreslagna regleringen är en följd av ett antalbeslutade och föreslagna åtgärder som påverkar kommunsektorns ekonomi, bl.a.effekterna av regeringens uppgörelse med Socialdemokraterna i september 1992.Det belopp som föreslås regleras uppgår netto till ochskall överföras från kommunsektorn till staten.Behandling av yrkanden om avslag på proposition 36Bakgrund till regeringens förslag i proposition 36Redan i kompletteringspropositionen (prop. 1991/92:150 del II) redovisaderegeringen att ytterligare överväganden krävdes i vissa frågor om den kommunalaekonomin . Det berodde bl.a. på den korta tid som stått tillförfogande sedan den kommunalekonomiska kommittén lämnade sitt förslag (SOU1991:98) och att vissa förslag var så komplexa att en fördjupad beredning varnödvändig. De frågor som krävde ytterligare överväganden var bl.a.lagregleringen för ett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel samtmetoden för slutavräkning av kommunalskattemedel.Riksdagens ställningstagande (1991/92:FiU29, rskr. 345) innebar godkännandeav principerna för ett nytt statsbidragssystem och av inriktningen av ett nyttsystem för utbetalning av kommunalskattemedel. De nu föreliggande förslagen iproposition 36 kan således i allt väsentligt ses som en uppföljning och enkomplettering av vårriksdagens beslut om den kommunala ekonomin.MotionernaI motion Fi1 av m.fl. (v) yrkas avslag på propositionen i sinhelhet. Motionärerna hänvisar till alternativ till regeringensförslag på det kommunalekonomiska området kompletteringsproposition.Partiet motsatte sig därvid förslaget till indragning av 7,5 miljarder frånkommunsektorn och föreslog minst realt oförändrade statsbidrag under1990-talet. Ikraftträdandet av ett nytt statsbidragssystem borde vidare skjutasupp och en ny kommitté tillsättas med uppgift att föreslå ett nyttbehovsinriktat generellt statsbidragssystem. Slutligen yrkades även avslag påförslagen till kommunalt skattestopp för och förslaget till nyttutbetalningssystem.I motion begärs också en utredning om statlig och kommunalskatt. Motionärerna pekar på att de i propositionen föreslagna regleringarna avutjämningsbidraget och av utbetalningssystemet är krångliga ochsvåröverskådliga. Inte minst gäller detta de s.k. övergångsreglerna.Skattestoppet, utjämningsbidraget och utbetalningssystemet innebär enligtmotionen sammantaget att det i slutändan är staten som fastställer den enskildakommunens skatteintäkter. En utredning bör därför enligt Vänsterpartiettillsättas med uppgift att utreda vilka konsekvenser detta förhållande har påmöjligheterna till kommunalt självbestämmande.Även i motion Fi3 av m.fl. (s) yrkas avslag påproposition 36 i sin helhet. Enligt motionärerna bör begära ett nyttförslag såväl till statsbidrag till kommunsektorn som till ekonomisk regleringmellan staten och kommunsektorn. Det beslutade utjämningsbidraget innebär attde rikaste kommunerna inte ingår i utjämningssystemet. Detta är enligtmotionärerna synnerligen otillfredsställande. Några förslag som eliminerardenna orättvisa finns inte i den nu aktuella propositionen.När det gäller en ny utbetalningsordning av kommunalskattemedel hänvisas imotionen till att Socialdemokraterna under vårens riksdagsbehandling av dekommunalekonomiska frågorna sade ja till det principförlag som dåhade att ta ställning till. Motionärerna kan emellertid inte godta de förslagtill tekniska lösningar som föreslås i proposition 36. Det gäller såväl deföreslagna uppräkningsfaktorerna som avräkningsförfarandet. I motionen hävdasatt beslutsunderlaget inte är tillfredsställande.I anslutning till kravet i motionen att propositionen skall avslås framställstvå särskilda yrkanden som närmast tar sikte på utformningen av propositionen.Dels ställs krav på ytterligare analyser av konsekvenserna av förändringarnainom den kommunala sektorn, dels klarlägganden av olika uttalanden som görs ipropositionen men där konkreta förslag saknas.I motionen hänvisas till att finansutskottet i samband med behandlingen av dekommunalekonomiska frågorna (1991/92:FiU29 s. 24) underströk detangelägna i att fortlöpande får en uppföljning av de föreståendeförändringarna i den kommunala verksamhetens finansiering. Motionärerna pekarpå att utskottet i sammanhanget hade konstaterat att en första avstämningskulle föreläggas och att det därvid förutsattesatt effekterna på kommunnivå så långt möjligt skulle bli belysta. I motionenuttalas att bristen på en analys av effekterna av de fattade besluten och avkonsekvenserna av de presenterade förslagen är upprörande och klandervärd.Detta bör därför som sin mening ge regeringen till känna.När det gäller propositionens utformning i övrigt pekas i densocialdemokratiska motionen på att propositionen endast innehåller förslag tilllagstiftningsåtgärder. redovisar regeringen överväganden i olikafrågor, t.ex. rörande metoder för ekonomisk reglering mellan staten ochkommunsektorn samt om kommuner utanför utjämningssystemet, utan att förslagläggs fram. Motionärerna yrkar att skall begära klarlägganden pådessa punkter.Utskottets bedömningFinansutskottet vill inledningsvis understryka att redan i sambandmed junibeslutet om den kommunala ekonomin godkänt att ett nyttutjämningssystem för kommunerna och ett nytt utbetalningssystem förkommunalskattemedel skall införas fr.o.m. . Av hänsyn tillfrågans komplexitet och omfattning liksom till att erforderligtberäkningsunderlag inte funnits tillgängligt har det emellertid varitnödvändigt att fatta besluten i etapper.Ett ytterligare förhållande som har komplicerat övergången till de nyasystemen är de neutraliseringsåtgärder mellan staten och kommunsektorn sommåste vidtas som en följd av den uppgörelse som träffades mellanregeringen och Socialdemokraterna. Det har medfört att frågans behandling iriksdagen blivit förskjuten. Utskottet är medvetet om de problem som därmed haruppstått på nivå inför . måste understrykasatt kommunerna och landstingen redan i samband med vårens riksdagsbeslut ficken klar vägledning om den huvudsakliga inriktningen av de förändringar somskulle gälla för . I bilaga 4 redovisar utskottet en sammanställningöver statliga åtgärder som påverkar kommunernas ekonomi år 1993.Utskottet kan för sin del medge att det föreslagna avräkningsförfarandetdelvis är både krångligt och svåröverskådligt. Några praktiska och tekniskamöjligheter att senarelägga eller nu avstå från att ta ställning till dekompletterande lösningarna till de tidigare av fattade grundläggandebesluten torde enligt utskottet emellertid inte finnas. I sammanhanget kanunderstrykas att utskottet redan i samband med junibesluten uttalade att det ärväsentligt att regeringen successivt följer upp såväl genomförandet somutfallet av reformen och redovisar resultaten till (1991/92:FiU29 s.24). Utskottet utgår därför ifrån att regeringen återkommer med förslag tilljusteringar i de nu föreslagna systemen om så bedöms erforderligt.Utskottet kan inte tillstyrka att en utredning om statlig och skatttillsätts i enlighet med vad som förordas i motion Fi1 (v). Utskottet vill isammanhanget hänvisa till vad som anfördes i samband med vårens beslut om denkommunala ekonomin (prop. 1991/92:150 del II s. 14, bet. FiU29 s. 22). Därframhölls att staten har ett övergripande ansvar för att den offentligaverksamheten utvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekonomiskbalans. Statsmakternas riktlinjer för den kommunala ekonomin borde enligtpropositionen främst avse den totala finansiella ramen. Utskottet deladeregeringens bedömning och menade att en mycket stram prövning av både statensoch den kommunala sektorns utgifter var nödvändig. Denna prövning måste,framhöll utskottet, även omfatta statens nettobidrag till kommunerna. Utskottetvidhåller sin tidigare intagna ståndpunkt och återkommer senare till frågan omdet kommunala skattestoppet.I den socialdemokratiska motionen Fi3 pekas på det förhållandet att någrakommuner inte ingår i utjämningssystemet. I motionen uppges att det skullegälla sju kommuner. Utskottet vill understryka att det, till följd av deövergångsregler som gäller , endast är två kommuner sominledningsvis inte kommer att omfattas av systemet. I propositionen redovisarregeringen vissa överväganden som gäller de aktuella kommunerna, bl.a. när detgäller återbetalningen av likviditetsindragning från kommunerna.Kommuner som faller utanför utjämningssystemet skall enligt propositionen intefå del av dessa medel. Regeringen kommer enligt propositionen att uppmärksamtfölja det förhållande som redovisats i motionen.När det gäller de synpunkter som framförs i motion Fi3 (s) om utformningen avpropositionen vill utskottet beträffande beställning av enuppföljning av vårens beslut hänvisa till vad som sägs i propositionen. Därframgår (s. 24) att regeringen avser återkomma med den redovisning somriksdagen begärt så snart som ett underlag finns. Motionärerna pekar också påatt i några fall frågor tas upp till övervägande i propositionen somkonkreta förslag saknas. Utskottet kan för sin del endast konstatera att ettantal förslag sedermera har presenterats i senare propositioner och att dessaförslag bör ses i ett sammanhang med förslagen i proposition 36. Vad gälleröverväganden utan konkreta förslag utgår utskottet ifrån att regeringen avseratt återkomma i de delar det krävs beslut av riksdagen.Utskottet avstyrker med det anförda motionerna Fi1 (v) yrkandena 1, 2 och 3 idenna del och Fi3 (s) yrkandena 1, 2 och 3.De kommunala skatte- och bidragsinkomsternaProposition 36Kommunalskattemedlen till kommuner eller landsting och det nyautjämningsbidraget till kommuner som utbetalas kommer attgrundas på ett från uppräknat skatteunderlag. Orsaken är attdet slutliga skatteunderlaget blir känt först då skatt ochbidrag betalas ut.Utbetalningen av kommunalskatt och bidrag skall grundas på det senast kändataxeringsutfallet och räknas upp med två uppräkningsfaktorer.Uppräkningsfaktorerna skall så väl som möjligt spegla den förväntadeutvecklingen av kommunernas och landstingens sammantagna skatteunderlag underåret före beskattningsåret och beskattningsåret. Uppräkningsfaktorerna skallårligen fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer.De kommunalskattemedel resp. bidrag som erhålls blir således preliminära.Enligt regeringens förslag skall en avräkning ske . Endelavräkning av den preliminära skatten resp. bidraget görs när taxeringenunder beskattningsåret är slutförd, dvs. En slutavräkning görs när taxeringen efterbeskattningsåret är slutförd, dvs. första gången i januari 1995.Utbetalning av såväl preliminära kommunalskattemedel som utjämningsbidragföreslås ske med en tolftedel av beräknat belopp . Utbetalningalternativt återbetalning av mellanskillnaden mellan den preliminäraberäkningen och beräkningen vid resp. avräkningstillfälle av kommunalskatt ochutjämningsbidrag sker första gången resp. . Ipropositionen redovisas också förslag till övergångsregler förutjämningsbidraget till kommunerna samt vilka regler somskall gälla i samband med skatteväxlingar till följd av ändrat huvudmannaskapmellan kommuner och landsting.Utskottets bedömningSom finansutskottet tidigare anfört har godkäntinförandet av såväl ett nytt utjämningssystem som ett nytt system förutbetalning av kommunalskattemedel. har att ta ställning till denerforderliga kompletterande lagregleringen av den beslutade omläggningen.Utskottet har i samband med sin behandling av yrkandena om avslag påproposition 36 tillbakavisat vissa invändningar av teknisk natur som rests frånSocialdemokraterna och . Utskottet delar således intemotionärernas uppfattning på denna punkt.Utskottet tillstyrker med hänvisning till det anförda och med vissa mindrejusteringar propositionens lagförslag.Ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektornProposition 36I proposition 36 förespråkas -- som ovan redovisats -- en metod för ekonomiskreglering mellan staten och kommunsektorn . Metoden bör enligtpropositionen användas för att reglera effekten av att schablonavdraget tasbort samt av vissa andra förslag av betydelse för den kommunala ekonomin somuppstår som följd av uppgörelsen mellan regeringen och Socialdemokraterna iseptember 1992.I propositionen aviserar också regeringen att det belopp som tidigare avsattsför förstatligande av kommunala bostadstillägg till pensionärer () ochbostadsbidrag bör återföras till kommunerna fram till den tidpunkt dåförstatligande sker. Vidare föreslås vissa korrigeringar i förhållande till dentidigare beslutade ekonomiska regleringen av äldrereformen. De föreslagnakorrigeringarna berör sammanlagt 28 kommuner och 11 landsting.Proposition 123I proposition 123 föreslås att den metod som förordats i proposition 36 nubör användas också för att neutralisera effekterna av förslagen i proposition1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera ekonomin om sänktaarbetgivaravgifter och sänkt särskild löneskatt, förslagen i proposition1992/93:116 om ändringar i pensionssystemet samt förslagen i proposition1992/93:129 om ändringar i sjukförsäkringen och ändringar när det gälleravgifter inom äldre- och handikappomsorgen.Det belopp som föreslås regleras uppgår netto till 10,16 miljarder kronor.Beloppet skall överföras från kommunsektorn till staten. För kommuner ochlandsting föreslås regleringen ske genom att kommunalskattemedlen år 1993minskas med ett visst belopp per invånare i kommunen resp. (förkommunerna med per invånare, för landstingen med per invånare ochför de landstingsfria kommunerna med per invånare). För de kyrkligakommunerna skall skattemedelsfordran vid ingången av minskas med 1,7 %.MotionernaI motion Fi77 av () sägs att det är naturligt att enekonomisk reglering kommer till stånd som en följd av vidtagna och föreslagnaåtgärder som direkt påverkar kommunsektorns ekonomi. Den föreslagna regleringenbör emellertid till en viss del omprövas. Enligt motionären är den förordademetoden för neutralisering orättvis i den del som gäller arbetsgivaravgiften.Det valda förfarandet kan i praktiken tolkas som en bestraffning av kommunersom har en effektiv och rationell verksamhet med en lönekostnad underriksgenomsnittet. Indragningen bör i stället ske i förhållande till varjekommuns reella lönekostnad.I motion Fi79 av m.fl. (s) yrkas avslag på förslagen iproposition 123. Enligt motionärerna måste den ekonomiska regleringen bygga påett rättvisebegrepp och inte ha så stora inslag av schabloner som förslagen ipropositionen har. bör begära ett nytt förslag från regeringen. Imotionen pekas på effekterna av att avräkningen för sänkningen avarbetsgivaravgifter och löneskatt enligt förslaget skall baseras på antaletinvånare i kommunen. Motionärerna motsätter sig förslaget eftersom det innebären betydande orättvisa för den enskilda kommunen eller landstinget.Motionärerna instämmer i att den s.k. finansieringsprincipen bör gälla iförhållandet mellan stat och kommun. Däremot uttalas tveksamhet om förslagen ipropositionen följer denna princip. Det är också djupt otillfredsställande attinte frågan om den ekonomiska regleringen för behandlas. Kommunsektornbehöver tydliga och överblickbara spelregler. I motionen efterlyses vidare ensamlad bedömning av förslagen i ett flertal propositioner som presenteratsunder hösten och som berör kommunsektorn och dess ekonomi.I motion Fi78 av m.fl. (v) framhålls att man i skildasammanhang avvisat de försämringar i välfärdspolitiken som bl.a. föreslagits iproposition 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin.Följaktligen avstyrks därför i motionen förslagen i proposition 123 omåterförande av från kommunsektorn.Utskottets bedömningUtskottet vill betona att en bred uppslutning uppenbarligen finns bakom dens.k. ställde sig också bakom denna princip isamband med sitt beslut om den kommunala ekonomin. Ikompletteringspropositionen redovisades två alternativa metoder attneutralisera effekterna av att införa karensdagar och slopa schablonavdraget. betänkande 1991/92:FiU29 (s. 31) efterlystes emellertid enmer uttömmande redovisning av olika alternativ. Detta gav genombeslutet som sin mening regeringen till känna.Den av begärda redovisningen lämnas nu i proposition 36. Enligtregeringens bedömning bör effekterna av beslut som rör regleras genomen reduktion av skatteinkomsterna med ett visst belopp per invånare i kommunenresp. Enligt regeringens bedömning uppfyller emellertid metodeninte kraven på en mer långsiktigt hållbar lösning. I propositionen aviserasdärför att regeringen återkommer med förslag om en metod förekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn.I några motioner liksom i skrivelser från ett antal kommuner pekas på att denvalda metoden är schablonmässig och kan innebära omfördelningar mellankommunerna. Från socialdemokratiskt håll understryks också att det är osäkertom metoden är kostnadsneutral i förhållandet mellan stat och kommun.Kommunförbundet har i sin skrivelse anfört att den föreslagna metoden förekonomisk reglering mellan stat och kommun är acceptabel under denövergångsperiod som är aktuell. Utskottet delar denna bedömning.