bet · GF01KU30 · 1992-05-07 00:00:00 — Jag börjar med förvaltningsmyndigheterna.Som ordföranden konstaterade har utskottet redan noterat attförvaltningsmyndigheterna inte har levt upp till sin skyldighet.Jag återknyter till att utskottet i sitt betänkande 1988/89tog upp den frågan. Utskottet sade att det med uppmärksamhetskulle följa regeringens handlande på detta område, och i detingår frågan om förvaltningsmyndigheternas redovisning.Resultatet av diskussionerna blev attregeringen utfärdade en förordning ,som trädde i kraft /91. I förordningen sägsatt förvaltningsmyndigheter som med stöd av 10 kap. 3 §regeringsformen ingår offentligrättsliga överenskommelser medandra regeringar eller stater eller kommunala myndigheter iandra länder skall lämna en förteckning över gällande sådanaöverenskommelser. Första gången skulle en förteckning lämnas den1 och därefter . UD:srättsavdelning har påmint alla rättsavdelningar iregeringskansliet om detta. Jag har redovisat för utskottet detre skrivelser som vi har skickat ut under den tidbestämmelserna varit i kraft.Redovisningen är rätt splittrad. Jag tror att man på sina hållhar missuppfattat hur man skall handla. Vi hade uppe fråganhäromdagen på ett möte med alla rättschefer i regeringskansliet.Jag tror man får räkna med att det kan ta innanmyndigheterna har kommit in i en rutin.Vi har också diskuterat på UD:s rättsavdelning om vi skullegöra en mall eller blankett för detta, men vi tycker att det ärett ålderdomligt sätt att gå till väga. De flesta myndigheternadatoriserar sina register och bör kunna ställa upp dem på ettsätt som passar just dem. Det viktiga är att de uppgifter somskall finnas är med. Jag tror vi får räkna med att det kan tanågon tid. Det viktigaste är att arbetet har påbörjats. Jag trordet är nyttigt för myndigheterna att göra en sådan genomgång.Därmed får de själva en bättre överblick över deöverenskommelser som de har ingått.Thage G : Vi noterar med tillfredsställelse detsom rättschefen sade, att ni har tagit initiativ till ettmöte med berörda rättschefer. Vi har gått igenom det materialsom ni har sänt in och har inte några klagomål på uppställningaroch redovisningar. Däremot tycker vi att det är en splittringvad gäller vad myndigheterna tagit upp i sina förteckningar.Jag tror inte utskottet har avsikten att lägga regeringendetta till last. Däremot kan vi påpeka att regeringen har ansvarför att det nu bringas ordning och reda i förhållandena, så attvi kan få en bättre tingens ordning när det gäller avtalen. Vihar noterat den öppenhet med vilken har redovisatläget och hoppas att vi vid nästa genomgång kan få enfullständig redovisning från myndigheterna. Regeringen har KU:sstöd när det gäller att få fram alla uppgifter.Bertil Fiskesjö: Jag instämmer i att de redovisningar somvi har fått från UD och framför allt från ambassadör ärbra, men jag skulle vilja ställa en fråga som kanske är svårareatt svara på.I och för sig är det naturligtvis ur praktisk synpunktnödvändigt att myndigheter ingår avtal med varandra, men bildenblir splittrad. En del avtal blir bindande för statsmakternautan att man egentligen vet om det. Jag vill fråga om du harnågon uppfattning om frekvensen och hur myndigheterna agerarhelt allmänt. Håller de sig strikt inom sina befogenheter, ellertenderar de att bli allt yvigare?Hans Corell: Jag tror det är för tidigt att svara på denfrågan. Också jag blir något bekymrad när jag ser redovisningen,kanske framför allt med tanke på vad det kommer att innebära förrättsavdelningen. Ansvaret ligger här på en enhet som redan ärmycket hårt belastad. Det pågår en utveckling inom traktaträttenav en omfattning som vi inte har sett på flera år.Vi håller dessutom på att datorisera registren. Personalenarbetar allt vad den kan. Skall man ovanpå detta lägga enomfattande dialog med förvaltningsmyndigheterna? Mina tjänstemänhar haft många telefonsamtal och givit många råd om hurförteckningarna skall ställas upp. Genom förteckningar får vistörre möjlighet att göra jämförelser om hur myndigheternaförvaltar sin behörighet att ingå avtal. Där kan det uppkommamånga frågor som föranleder mycket arbete.Jag har också i min skrivelse till utskottet pekat på att vihär kan komma in på något slags förvaltningsrevision. Omregeringen föreskriver att rättsavdelningen skall ta emotförteckningar, har vi en skyldighet att övervaka attförteckningarna lämnas in, men frågan är hur långt skyldighetensträcker sig. Har vi behörighet att granska hurförvaltningsmyndigheterna sköter redovisningen? Jag håller föreatt vi knappast har det. Förvaltningsmyndigheterna agerarsjälvständigt enligt grundlagen, och vi har särskilda organ somgranskar dem.Detta är en problematik som jag velat visa på. Det kunde varaintressant att få något vägledande uttalande.Bertil Fiskesjö: Jag har inte någon färdig uppfattning iden frågan, men att det kan bli bekymmersamt och i vissaavseenden redan är det är uppenbart. Hur kontrollen skall skefår man fundera på.Jag skulle vilja ställa ytterligare en kompletterande fråga.Jag ser i ett av papperen att skyldighet att föra förteckningaråvilar även sådana kommunala myndigheter som är behöriga attingå internationella överenskommelser. Kan du svara på vad detär för internationella överenskommelser och vilka kommunalamyndigheter som kan tänkas bli aktuella i sådana sammanhang?Birger Hagård: Jag vill ställa en fråga om hur frekventdet är att kommunala myndigheter ingår sådana överenskommelser.Kan du över huvud taget säga någonting om det på detta stadium?Man kan förutsätta att det blir allt vanligare framöver.Hans Corell: För att ta det sista först tror jag att detdelvis sammanhänger med den kommunala kompetensen. Jag har såsomfrågeställaren antydde för litet underlag för att komma mednågot konkret svar på frågan. Men jag föreställer mig att närkommuner har speciella kontakter med varandra kan det bli frågaom avtal. Jag vet inte hur det är på hamnområdet, menfärjeförbindelser kan utgöra en sådan länk att det kan varanaturligt att träffa avtal. Jag ber att få återkomma med ettbesked när vi har ett större underlag.Över huvud taget vill jag säga att det för oss är ett problematt nå de rätta adressaterna, eftersom vi inte vet vilkamyndigheter som har ingått sådana här avtal. Vi kan föreställaoss att det finns myndigheter som har den rätten genomdelegation. Ni har själva sett i den redovisning som vi harlämnat att det t.ex. inom universitetsvärlden förekommerskiftande redovisning. Frågan är varför det är på det viset.Denna sak har jag diskuterat med rättschefen iutbildningsdepartementet. Han antydde, för att exemplifiera, attuniversiteten ingår ramavtal om vetenskapligt samarbete, somsedan kan föranleda ett stort antal avtal som bara avser enkortare period, exempelvis om utbyte av gästprofessorer. Fråganär om detta över huvud taget hör till den kategori som skallredovisas.Både när det gäller kommunala avtal och när det gäller vissamyndighetsavtal tror jag att vi kommer att få se en brokig floraavtal, där det är svårt att dra en klar gräns mellan sådanaavtal som skall redovisas och sådana som inte skall redovisas.Thage G : Jag har en följdfråga till det somBirger Hagård tog upp om de statliga avtalen. Jag trodde attmyndigheterna under respektive departements ansvarsområdeunderrättade och lämnade redovisning till rättschefen idepartementet när de tecknat avtal. Under mina somindustriminister hade jag det så. De flesta avtalen tecknades avstyrelsen för teknisk utveckling och rymdforskningsdelegationenoch i viss mån av statens provningsanstalt.Betyder det att departementen inte känner till myndigheternasgöranden och låtanden?Hans Corell: På detta område har det varit så.Myndigheterna hade inte någon skyldighet att lämna någonredovisning till departementen om avtal som de träffat. Inomindustridepartementet var det kanske så. Men jag märker nu påredovisningarna att det inte har varit så i alla departement.Det var mot den bakgrunden som utskottet togupp frågan. kan det inte råda någon tvekan om att det finnsen sådan skyldighet.Thage G : Om ingen mer önskar ordet beträffandemyndigheters förvaltningsöverenskommelser, kan vi lämna denpunkten och gå vidare.Hans Corell: Det är en intressant utveckling som vi harsett . Vi har sett exempel på attstater har gått samman -- en statssuccession som inneburit atten stat har uppgått i en annan -- och vi ser just nu exempel påen disintegration, där en stat har upplösts i flerabeståndsdelar. Detta är någonting som man i folkrätten kallarstatssuccession.Om jag börjar med var den stora frågan vad somhände statssuccessionsrättsligt sett. Hade en ny stat uppståtteller ett antal nya stater, eller var någon av dem bara enfortsättning av den gamla staten, medan de andra var nya stater?För att göra en lång historia kort kan jag säga att det harrått olika uppfattningar. Men jag och mina kolleger iEuroparådets medlemsstater har hållit nära kontakt i dennafråga. Vi hade ett extra sammanträde i ensärskild kommitté under som är avsedd för samrådmellan oss. Det visade sig att länderna har litet olikauppfattningar om den . På vissa håll ansåg manatt det var fråga om en fortsättning av och attövriga stater var nya statsbildningar, medan vi i ochvissa andra länder har intagit ståndpunkten att är successor till . I Sverigebetraktar vi som successor ellerhuvudarvtagare till . Men vi anser också att deandra staterna succederar och också är arvtagare.Detta är viktigt när man ser på hur vi skall göra med de avtalsom gällde mellan och . Vi har mellan 50och 60 avtal -- vi håller på att bilateralt stämma avförteckningarna för att få dem helt överensstämmande.När vi säger att är huvudarvtagare, innebär detatt vi anser att de avtal som har ingått medSovjetunionen alltfort gäller. Jag tror det är samma bild manfår när man hör med kollegerna som intagit ståndpunkten attRyska federationen bara är en fortsättning av --de kommer till samma praktiska resultat.Sedan är det naturligt att man i en dialog med går igenom alla avtal för att se efter om de börgälla. Jag tror att vi kommer fram till att en del av avtalenkanske inte har någon funktion att fylla , och i såfall får man iaktta de vanliga formerna för uppsägning avinternationella avtal. Det kan vi säkert komma överens om.De andra staterna betraktar vi också som successorer. I deländer i där man anser att är enfortsättning av anser man i alla fall attsuccession kan förekomma i de andra fallen. Det betyder att viäven här har anledning att gå igenom avtalsfloran för att seefter i vilken utsträckning avtalen med f.d. skallgälla också i den bilaterala relationen mellan t.ex. ochden nya staten.Naturligtvis vore det bäst om man kunde ha nya, fräscha ochuppmoderniserade avtal på alla dessa områden, men vi har interesurser, inte ens på svensk sida, att få fram nyaavtal, och man har det framför allt inte på mottagarsidan. Detmåste finnas hundratals bilaterala avtal som harslutit, och många länder tar i likhet med kontakt med denya staterna för att klara ut de traktaträttsligamellanhavandena. Av praktiska skäl måste man fortsätta atttillämpa avtalen, även om de inte är så moderna. De fårmoderniseras i takt med att man hinner med det.Jag vill understryka när det gäller rollatt vi naturligtvis svarar för den övergripande traktaträttsligabevakningen, och vi ansvarar också för vissa områden, t.ex.avtal på det konsulära området eller investeringsskyddsavtal,men i övrigt är det fackdepartementen som har ansvaret. Gällerdet t.ex. ett dubbelbeskattningsavtal, är detfinansdepartementet som förhandlar. På så sätt är det också hosden mottagande staten. Det gör att det är fackdepartementen sombestämmer när de skall förhandla och hur angeläget det är attförhandla: Hur ålderdomliga är avtalen, och kan de tillämpasytterligare någon tid?När det gäller är situationen något annorlunda. Därär det en stat som uppgår i en annan. Enligt folkrättenfortsätter avtalen att gälla, om det inte framgår att motsatsenskulle strida mot avtalens anda eller de är så beskaffade attdet skulle framstå som olämpligt att avtalen gäller. Där ser jaginte några problem. Vi har haft överläggningar med företrädareför i , och vi kom fram till i vilkenutsträckning de gamla avtalen med DDR skall gälla respektiveinte gälla. Där ser jag inte heller något konstitutionelltproblem. Det räcker här med att regeringen noterar att enligtfolkrätten vissa avtal har upphört att gälla.Statssuccessionen efter f.d. är däremot litetmer besvärlig. Jag har i en promemoria redovisat några tankaromkring detta. Jag är tacksam för att ha fått tillfälle att taupp detta med konstitutionsutskottet.Utrikesministern är naturligtvis angelägen om att allting gårformellt rätt till. vill vi inte agera på ett sätt somorsakar arbete i onödan. Jag har här redovisat en idésom går ut på att man i en dialog med en av de nya staterna somär arvtagare till skulle unilateralt förklara anser att vissa av avtalen skall gälla -- man förtecknar demhelt enkelt. Sedan skulle regeringen ta upp frågan tillbedömning, och om man delar den uppfattningen skulle manpublicera listan, och därmed skulle saken vara klar.Ett problem är att några av dessa avtal är sådana somriksdagen har godkänt. Enligt regeringsformen finns detingen absolut korrespondens mellan att godkänner ettavtal och behörigheten att säga upp avtalet. Regeringen är ivissa fall behörig att säga upp ett avtal även om engång i tiden har godkänt det.Jag skulle för utskottets bedömning vilja redovisa ettalternativ till det förslag som jag har redovisat i promemorian,där inte är inblandad på annat sätt än att man kan tadel av ett regeringsbeslut. Ett alternativ kunde vara attregeringen i en skrivelse till redovisar en lista överde avtal som regeringen tillsammans med motparten har bedömt börgälla. Därmed skulle få möjlighet att pröva, ombedömningen är riktig, utan att behöva ta upp tillsärskilt beslut ett avtal som en gång har godkänt.Det viktigaste för oss är att vi kan få någon vägledning. Jagvet att egentligen kan uttala sig bara i form av ettformellt beslut, men en dialog i den här frågan tror jag skullevara till stor hjälp för regeringen och därmed också för oss somförhandlar med motparten, så att vi kan redovisa för den hur viskall gå till väga.Avslutningsvis vill jag säga att det här problemet finns ialla länder. När jag träffar mina kolleger redovisar de sammapraktiska inställning: Man går igenom avtalen och ser vilka somskall gälla. Ett större problem kan vara hur man skall hanteradet konstitutionellt på hemmaplan.Jag beklagar att det blev en lång utläggning, men det är enkomplicerad fråga.Thage G : Vi har noterat det alternativa förslagsom går ut på att regeringen i en skrivelse till riksdagenskulle redovisa vilka avtal som skall gälla, så att det intebehöver bli dubbla beslut.Jag har två frågor. Den första frågan är om rättschefen göra någon bedömning av hur många avtal det kan gälla somavser gamla . Jag förstår mycket väl att det integår att ange några exakta tal, men vi kanske kan få enuppfattning om storleksordningen.Den andra frågan: Kommer ni att ge förtur till de stater igamla som står utanför den nya OSS-unionen, alltsåde baltiska staterna och ?Hans Corell: När det gäller avtal som har godkänts avriksdagen har vi försökt noga analysera läget. Det finns nioavtal som vi vet att har godkänt. Men jag anser migvara skyldig att litet noggrannare undersöka bakgrunden,eftersom vissa av de avtal som inte har haft uppe tillbedömning är ingångna före den nya regeringsformens tillkomst.Man måste nog snegla också på den nya regeringsformen.En indikation kan vara att av 50--60 avtal är 9 med säkerhetsådana som har behandlats av . Av dem skall åtminstoneett par sägas upp enligt den bedömning vi gör. Jag kan somexempel nämna konsularavtalet. har Ryska federationenanslutit sig till den stora grupp av länder i världen somtillämpar Wienkonventionerna om diplomatiska och konsuläraförbindelser. På svensk sida anser vi att man skall tillämpa dereglerna. Vi kommer att föreslå en uppsägning, men där ser jaginga problem.På andra områden, t.ex. fiskeområdet, måste nog avtalen gällatills man fått en bättre överblick och fackdepartementen kan seom de skall omförhandlas.Den andra frågan gällde prioritetsordningen. Jag reser nu rättflitigt. Jag har klarat ut förhandlingar på tjänstemannaplanetmed samtliga baltiska stater. Åt dem har vi givit den störstaprioriteten. Vi bedömer att vi nu skall hantera detta internt,och en dialog med är ett led i arbetet på svensk sida.Sedan innebär mina resplaner att jag resertill , och för att göra motsvarandegenomgångar. Vi har också börjat planeringen av diskussionernamed de övriga staterna i Samfundet för oberoende stater, och vihar tagit de första kontakterna med och . Detär alltså en intensiv verksamhet på gång.Bertil Fiskesjö: Antalet verkar ju inte avskräckande. Duhar skrivit i din promemoria att inte böröveransträngas, om jag får uttrycka det med litet andra ord.Det är inte så många avtal det gäller, men det måste väl irealiteten bli fler, eftersom det är nya stater med vilka manskall teckna motsvarande avtal som man haft tidigare medSovjetunionen. Av det skälet blir det väl rent formellt fleraavtal.Hans Corell: Det är just det som är frågan. Vi menar påsvensk sida att det förekommer en statssuccession också iförhållande till de nya staterna. Om det finns ett avtal mellanSverige och f.d. på ett visst område, kommer vårutgångspunkt att vara att det avtalet skall tillämpas ocksåmellan och den nyblivna staten, om det är i vårtintresse. Det är omöjligt att förhandla fram nyaavtal på alla dessa områden. Det kräver mycket mer arbete än gör en teknisk genomgång av redan existerande avtal ochkonstaterar vilka som bör gälla tills vidare mellan staterna.Nio avtal är naturligtvis inte särskilt mycket, men om deskall redovisas fullständigt, skall det kanske överlämnas nyapropositioner till med text på svenska och ryska --den texten finns i och för sig redan i riksdagstrycket. Det ärmot den bakgrunden som jag velat aktualisera frågan medriksdagens utskott.Bertil Fiskesjö: Man skall inte ta ställning ,men jag tycker att det enklaste väl ändå är att man förfar påett korrekt sätt utifrån vad som har gällt. Om avtaleninte är kontroversiella och det inte innebär något särskiltmerarbete för regeringen, ser jag inte vilka skäl som skullefinnas att tillämpa en speciell ordning. Men det är möjligt attjag inte har insett hur komplicerat det kan vara. Jag menar attproblemet reduceras genom att det gäller så förhållandevis fåavtal.När jag ändå har ordet vill jag ställa en annan fråga, somanknyter till den tidigare redovisningen. Hur blir det med allaförvaltningsavtal med myndigheter som inte längre existerar?Måste gå in och hjälpa myndigheterna attklara ut skyldigheter och rättigheter?Hans Corell: Vad gäller den första frågan vill jag sägaatt vad vi nu ser är någonting närmast unikt, att enstatsbildning helt enkelt upplöses och utvecklas i femton nya.Den gamla statsbildningen har en mängd avtal med som hargodtagits av regeringen eller -- där så har varit nödvändigt avkonstitutionella skäl -- av riksdagen.Eftersom vi inte kan förhandla och teckna nya avtal med dessaområden utan bara skall klara ut i vilken utsträckning de nyastatsbildningarna ärver de redan ingångna avtalen, är det somjag ser det mera en ordningsfråga att klara ut vilka avtal somskall tillämpas i fortsättningen.I det läget kan man säga att om redan har godkäntatt ett avtal skall tillämpas inom en viss geografisk sfär, kandet kanske vara att besvära i onödan om man kommertillbaka med ett nytt avtal, som är det gamla avtalet i ett nyttomslag, för att få det godkänt av riksdagen.Regeringen måste självfallet iaktta regeringsformen, men dethär är en situation som inte är förutsedd i regeringsformen.Även de mest erfarna folkrättsjurister i andra länder som jaghar talat med tycker att detta är unikt. Alla vill söka sig frampå de mest pragmatiska vägarna.Vad det handlar om är att så snabbt som möjligt ge ett klartbesked. Inte minst måste man ha allmänheten i åtanke. Vad är detsom gäller mellan och eller mellan Sverigeoch ? Ni kan tänka er innehållsförteckningen i Sverigesöverenskommelser med främmande makter -- vad kommer där att ståunder rubriken ? Det är bra om vi kan redovisa så snartsom möjligt att där kommer först ett antal avtal som har slutitsmellan och och som och Ukrainaanser skall gälla alltjämt. Så får man lägga till en upplysningi överenskommelser med främmande makter, att vi hargjort en genomgång.Det här är en övergångsfråga. Så fort som möjligt kommer vinaturligtvis att ersätta avtalen med nya. Det gäller särskilt iförhållande till de baltiska staterna -- i det fallet vill manså snabbt som möjligt ha nya avtal.När det gäller förvaltningsmyndigheterna har jag ännu intehört någonting. Ett skäl är måhända att dessa avtal kan vara merbegränsade i sin tillämpning, och då uppkommer inga problem istatssuccessionsfrågan, om avtalen geografiskt kan lokaliserastill ett visst område. Å andra sidan kan avtalen vara knutnatill regeringsavtal. Jag misstänker att det kan vara så påkommunikationsområdet. Det är en fråga som vi är observanta på.Ulla : har vi talat mest om sådanaavtal som man förutsätter skall fortsätta. Som exempel på frågorsom åtminstone varit kontroversiella kan man nämna denekonomiska zonen i , tidigare kallad den vita zonen.Jag skulle med utgångspunkt från det exemplet vilja veta hur ensådan fråga hanteras.Hans Corell: Det är viktigt att vi behandlar det som enfråga om statssuccession. Ett avtal är slutet mellan ochf.d. Avtalet har sin grund i de geografiskaförutsättningarna. Man kan säga att rätten till havsområdena iÖstersjön genereras av ett område som tillhör andrastater.Vår uppfattning på svensk sida är att ett sådant här avtalfortsätter att gälla. Detta kan sägas vara det enda fall där manfår riktigt klara indikationer i traktaträtten. Det finnsnämligen bestämmelser om detta både i omtraktaträtt och i en annan konvention , som ännu intehar trätt i kraft. Där sägs att avtal som är besläktade medgränsavtal, om jag får uttrycka mig litet förenklat, alltjämtgäller.Jag har inte sett några egentliga problem med det här avtalet.En annan sak är att fyra stater har intressen i det område därvi tidigare förhandlade med en stat. De måste sinsemellanklara ut sina mellanhavanden. Jag tycker det är viktigt att vipå svensk sida visar respekt för detta och bara konstaterar attvi har en avgränsningslinje, och det är den som gäller. Sedanmåste man på den andra sidan klara ut sina mellanhavanden.Ingela : En sak är om vi anser att det avtalsom har slutits skall föras över på de nya staterna. Men hur serdessa nya stater på frågan? Anser också de att avtalet baraskall föras vidare, eller har de så mycket andra problem att deinte ens orkar ta upp detta?Hans Corell: Det är klart att man har många andra problem.Just därför är det viktigt att vi agerar pragmatiskt. Sammapragmatism möter man på den andra sidan. Det är påfallande hurpraktiskt man går till väga på alla håll.Jag kan inte se att det borde uppkomma några problem. Dethandlar mest om att så snabbt som möjligt göra en bedömning, omett visst avtal har betydelse för ett område som tillhör enannan stat. Har det inte det, för man bort frågan urdiskussionen; har det betydelse, gör man en bedömning, om mankan använda avtalet eller om man måste förhandla framett nytt avtal. Svaret är troligen att det egentligen behövs ettnytt avtal men att man inte klarar det , och vi kan inte ha ett avtalslöst tillstånd. Jag tror detär viktigt för allmänheten och företagen att få veta vad somgäller.Björn von der Esch: Det är tänkt att skallinförlivas med svensk rätt så snart det är ratificerat. Sådantkräver normalt någon transformation. Därmed kommer vi in pååtminstone delar av EG-rätten. EG-rätten bygger i sin tur påEuropakonventionen som vi inte har införlivat med vårlagstiftning. Kommer den bakvägen in i svensk lagstiftning i ochmed att vi införlivar ?Hans Corell: Det är en fråga som kanske inte exakt hörsamman med de båda frågor som vi diskuterar här.