bet · GG01KU8 · 1992-12-08 00:00:00 — Justitieombudsmännens redovisning av sin verksamhet till1992/m.m. Motioner med anledning av ämbetsberättelsen I betänkandet behandlas justitieombudsmännens ämbetsberättelseför /92 jämte två motioner. Utskottetföreslår att ämbetsberättelsen läggs till handlingarna.Motionerna har avstyrkts.ÄmbetsberättelsenDet ankommer på att granskajustitieombudsmännens verksamhet. Till utskottet har för dettaändamål hänvisats ombudsmännens berättelse för tiden den 1 juli1991--(1992/93:JO1). Motioner med anledning av ämbetsberättelsen 1992/93:K22 av m.fl. (nyd) vari yrkas4. att skapar sådana förutsättningar att riksdagensombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granskaInvandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågorrörande utlänningar, flyktingar och invandrare.Motion från allmänna motionstiden1991/92:K320 av (nyd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om tillsättning av justitieombudsmän ochandra förtroendemän vid ,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om förkortning av väntetiden hos JO,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om rätt för JO att utdöma böter och/ellerskadestånd.Överlämnande av motionsyrkanden till annat utskottMed anledning av ämbetsberättelsen har väckts motionerna1992/93:K22 av m.fl. (nyd) och 1992/93:K23 avIngela (). Beträffande K22 avser yrkandena 1--3 och5 frågor som faller under andra utskotts ansvarsområden och börbehandlas där. Detsamma gäller K23. har-- genom beslut -- överlämnat motionernasåvitt nu är i fråga till justitieutskottet resp.utbildningsutskottet för vidare beredning. Ämbetsberättelsens huvudsakliga innehållÄmbetsberättelsen inleds på sedvanligt sätt med en skrivelsetill , vari bl.a. lämnas vissa statistiska uppgifterangående verksamheten. Antalet nya ärenden den 1juli 1991--var 4 289 eller 146 fler än undernärmast föregående verksamhetsår. Av de nya ärendena var 213inspektions- och andra initiativärenden samt 49 remisser ochandra skrivelser från riksdag, departement och myndigheter.Antalet inkomna klagoärenden var 4 027, dvs. en ökning med 185jämfört med föregående verksamhetsår. Sammanlagt avgjordes 4 528ärenden eller 566 fler än den 1juli 1990--den30 . Balansen per var 743 ärenden, enminskning med 239 i förhållande till läget vid utgången avnärmast föregående verksamhetsår.Under verksamhetsåret har 13 personer åtalats. Anmälningar fördisciplinär åtgärd har gjorts beträffande fyra personer. Denmöjlighet 18 § JO-instruktionen ger att överlämna klagomål tillannan myndighet för prövning och avgörande har utnyttjats i 153fall.Berättelsen innehåller vidare redogörelser för ärenden avstörre allmänt intresse. Dessutom redovisas vilkaremissyttranden m.m. som ombudsmännen avgett. Ett avsnitt avämbetsberättelsen innehåller en redogörelse förinspektionsverksamheten. Ämbetsberättelsen innehåller ävenuppgifter om internationellt samarbete.Justitieombudsmännen har inför utskottet muntligen lämnatuppgifter om sin verksamhet. Vidare har utskottet den 11februari 1992 besökt , varvid olika aspekter påtillsynsverksamheten och ombudsmännens internationella kontakterdiskuterades liksom information gavs om verksamheten i stort.Dessutom har vissa angelägenheter diskuterats vid informellakontakter mellan justitieombudsmännen och utskottets presidium.I samband med utskottets granskning har också genomutskottskansliets försorg en genomgång gjorts av ämbetetsdiarier, protokoll och registratur.MotionernaI motion K22 yrkande 4 av m.fl. (nyd)föreslås att det skapas sådana förutsättningar att riksdagensombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granskaInvandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågorrörande utlänningar, flyktingar och invandrare. Motionärernahänvisar till att JO vid granskningen av Invandrarverketkonstaterat bl.a. att verkets handläggning varit behäftad medbrister samt att rättssäkerhets- och effektivitetskrav hareftersatts. Det är, enligt motionen, uppenbart att det alltjämtfinns stora brister inom . Med hänsyn härtillmåste JO göra en kontinuerlig granskning av verket tillsförhållandena där ändrats. Även och andramyndigheter som har med utlänningar, flyktingar och invandrareatt göra bör bli föremål för granskning. Den i motionenföreslagna utökade granskningen kan medföra att det behövsytterligare en ombudsman. Vid sådana förhållanden måsteriksdagsordningen ändras. Det kan också vara så att en utökadgranskningsverksamhet går att klara med befintligt antalombudsmän, men med en annan resursfördelning.I motion K320 av (nyd) erinras omjustitieombudsmännens funktion att som förtroendemänövervaka det sätt på vilket statliga tjänstemän uppfyller sinatjänsteåligganden. JO skall därvid värna om rättssäkerheten ochvara särskilt uppmärksam på statligt maktmissbruk. Det ärdärför, enligt motionären, uppenbart olämpligt att enjustitieombudsman övergår till detta ämbete från att ha varitregeringstjänsteman i en ställning där han inte kan ha undgåttatt påverkas av regeringens politik. För att garanteramaktfördelningen mellan regering och riksdag och därigenomstärka individens rättssäkerhet bör justitieombudsmännen iframtiden utses bland utövare av fria juristyrken och inte blandstatsanställda.Enligt motionen kan vidare JO:s viktiga övervakningsfunktioninte utövas på ett tillfredsställande sätt om väntetiderna förförfarandet uppgår eller, i vissa fall, överett år. Rättssäkerheten kan tryggas endast om den enskildesnabbt kan förlita sig på JO:s skydd mot statligt maktmissbruk.JO måste därför åläggas att rationalisera verksamheten så attväntetiden inte uppgår . Detta kan,enligt motionären, ske genom ett summariskt förfarande avpraktiskt erfarna jurister från fria juridiska yrken.I motionen framförs slutligen att justitieombudsmännen självabör kunna utdöma böter och skadestånd för statligt maktmissbrukeller för tjänstefel av statstjänstemän.Gällande regler1. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning avInvandrarverket och andra myndigheterRiksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § RO fyra, enchefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Under derastillsyn står bl.a. statliga myndigheter samt tjänstemän ochandra befattningshavare vid sådana myndigheter.Enligt 3 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagensombudsmän () skall JO särskilt tillse attdomstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttarregeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och attmedborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds förnär i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen skall vidareverka för att brister i lagstiftningen avhjälps (4 §). Uppkommerunder tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga omförfattningsändring eller annan åtgärd från statens sida får JOgöra framställning i ämnet till eller regeringen.Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänhetensamt genom inspektioner och andra undersökningar somombudsmännen finner påkallade (5 §).I samband med den senaste JO-reformen behandlade utskottethösten frågor om bl.a. tillsynen och dennas inriktning (KU1986/87:2). Beträffande en fråga om en intensifiering avgranskningen av vissa kommunala och landstingskommunala organanslöt sig utskottet till bedömning att såborde ske. Utskottet ansåg det dock inte behövligt att i JO:sinstruktion inta några särskilda bestämmelser om saken.Utskottet uttalade i stället att liksom på övrigatillsynsområden borde den närmare inriktningen av JO:sverksamhet avgöras av JO själv.Utskottet avstyrkte (1990/91:KU16) en motion variyrkades att en översyn av borde göras för attförstärka JO:s tillsyn av den kommunala arbetemed barn och ungdom. Utskottet erinrade därvid om att riksdageni slutet av tagit ställning till de förslag som baseradesig JO-utrednings allmännna översyn av ämbetetsverksamhet och organisation.2. Rekrytering av justitieombudsmänJustitieombudsmännen väljs enligt 12 kap. 6 § RF av riksdagen.Valet bereds av (8.10.2 RO). kan emellertid påhemställan från entlediga en ombudsmansom inte åtnjuter förtroende (8 kap. 10 § tredjestycket RO).Något krav på särskild kompetens föreskrivs inte iregeringsformen. I proposition 1973:90 med förslag till nyregeringsform och ny riksdagsordning m.m. uttalade emellertidföredragande departementschefen att han ansåg det vara ensjälvklarhet att endast den som har juridisk utbildning kanutöva ombudsmannaämbetet.Utskottet behandlade (1989/90:KU10) en motion omtilltänkta kandidater till bl.a. borde underkastaspersonundersökning av ungefär samma slag som vid anställning avpersonal inom säkerhetstjänsten. Utskottet uttalade därvid attvid beredningen av frågan om förslag till ny justitieombudsmanupplysningar regelmässigt inhämtas från en rad håll, bl.a. frånkandidaternas chefer, samt att förfarandet motsvarar det somtillämpas vid beredningen i av ärende somgäller tillsättning av högre domartjänster. Utskottet förklaradevidare att tänkbara kandidater återfinns i en förhållandevisliten krets av mycket meriterade, vanligen offentliganställdapersoner varför kännedomen om dem som regel är mycket god.Motionen avstyrktes.3. Rätt för JO att utdöma böter och/eller skadeståndJO har enligt 6 § JO-instruktionen rätt att som särskildåklagare väcka åtal mot befattningshavare som står under hanstillsyn och som genom brott åsidosatt åliggande i tjänsten.Denna åtalsrätt gäller alla typer av brott begångna i tjänstenundantaget tryckfrihetsbrott. JO har även möjlighet att anmälaen befattningshavare till den som har befogenhet att besluta omdisciplinåtgärd. JO har också rätt att påkalla prövning avfrågor om avskedande och återkallelse av legitimation ellerbehörighet. Vidare får JO föra talan vid domstol om ändring avbeslut av myndighet angående bl.a. disciplinansvar eller omavskedande eller avstängning från tjänst på grund av brottsliggärning eller tjänsteförseelse (7 § JO-instruktionen). I 12 kap.8 § RF stadgas att åtal mot ledamot av ellerRegeringsrätten liksom frågor om bl.a. avstängning av sådanledamot väcks av JO eller Justitiekanslern. Enligt 10 §JO-instruktionen är justitieombudsman skyldig att väcka ochutföra åtal som enligt 12 kap. 3 § RF harbeslutat mot statsråd samt åtal som riksdagsutskott enligt vadsom är föreskrivet har beslutat mot befattningshavare hosriksdagen eller dess organ, undantaget åtal mot ombudsman.Därvid är JO skyldig att biträda utskott med förundersökning motbefattningshavaren.6 § andra stycket JO-instruktionen stadgar att när utredningeni ett ärende ger anledning anta att brottslig gärning begåttstillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal ochåtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigti fråga om brott under allmänt åtal. Enligt uttalande iproposition 1986/87:160 är utgångspunkten att JO skall ha friahänder att välja vilka ärenden som tas upp till utredning. Menefter det att JO har beslutat att ta upp ett ärende tillutredning bör JO vara bunden av reglerna om förundersökning ochåtal. JO omfattas därför i sin brottsutredande verksamhet avsamma lagregler som åklagare i allmänhet.I 48 kap. finns regler om att åklagare ivissa fall där han annars skulle ha väckt åtal kan utfärdastrafföreläggande. Sådant föreläggande får utfärdas beträffandebrott för vilket inte föreskrivs svårare straff än böter ellerböter eller fängelse högst . Ett föreläggande innebäratt den misstänkte för godkännande föreläggs ettbötesstraff fastställt efter vad åklagaren anser att brottetförskyller (48 kap. 1--2 och 4 §§ ). Ett godkäntstrafföreläggande gäller som lagakraftvunnen dom.1983 års JO-utredning diskuterade i betänkandet SOU 1985:26JO-ämbetet -- En översyn förslag om att tillföra JO särskildabefogenheter för att kunna bistå den enskilde som utsatts förfel eller försummelse från det allmännas sida däribland JO:srätt att besluta om skadestånd. Utredningen ansåg inte att ensådan skadeståndsreglerande funktion var alldeles förenlig medgrundtanken att JO skall vara ett extraordinärt organ medprincipiell rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upptill prövning. Ett skadeståndsanspråk som var befogat bordeenligt utredningen rimligen också bifallas. JO skulle, omämbetet tillades rätt att pröva skadeståndsanspråk, därför kommaatt inta ställning som en vanlig myndighet med oinskränktprövningsskyldighet. Utredningen ansåg att i fall avskadeståndsanspråk JO borde hänvisa den klagande tillJustitiekanslern eller i förekommande fall erinra om möjlighetenatt väcka skadeståndstalan vid domstol. I enskilda fall därstarka billighetshänsyn talade för skadestånd kunde JO användasig av sin rätt att göra framställning till regeringen omersättning till den skadelidande "ex " (SOU 1986:26s.236--237).Utskottet behandlade frågor om nya befogenheterför JO (KU 1986/87:2). Utskottet påminde därvid om attJO-utredningen och flertalet remissinstanser inte hade förordatatt JO ges rätt att besluta om skadestånd till enskilda.Utskottet delade utredningens uppfattning om att en sådanbefogenhet skulle stå i mindre god överensstämmelse med JO:sfunktion som ett extraordinärt organ. Utskottet ansåg det varatillräckligt att JO bistår den enskilde med råd om hur han skallförfara för att få skadestånd. Utskottet påminde även om JO:smöjlighet att göra framställning till regeringen i sådanafrågor.Utskottets bedömningDen av utskottet företagna granskningen avjustitieombudsmännens verksamhet ger inte anledning till någotsärskilt uttalande. Utskottet föreslår därför att riksdagenlägger justitieombudsmännens ämbetsberättelse till handlingarna.I motion K22 yrkande 4 av m.fl. föreslåsatt JO:s resurser för granskning av bl.a. Invandrarverketförbättras. Utskottet har tidigare behandlat frågor omtillsynens inriktning (KU 1986/87:2 och 1990/91:KU16). uttalade i samband med behandlingen börden närmare inriktningen av JO:s granskningsverksamhet avgörasav JO. JO har även i ämbetsberättelsen förklarat att en fortsattbevakning inom det här aktuella området kommer att ske samt attytterligare inspektioner kommer att äga rum (1992/93:JO1s.262). Motion K22 yrkande 4 avstyrks.Motion K320 yrkande 1 tar upp frågan om rekryteringen avjustitieombudsmännen. Utskottet vill erinra om attjustitieombudsmännen väljs av efter beredning avkonstitutionsutskottet. Det får förutsättas att varken utskottetvid beredningen av valet eller efter val utser enperson till ämbetet som man misstänker skulle ta ovidkommandehänsyn under sin framtida ämbetsutövning. Utskottet vill därviderinra om att ombudsmännen sitter på förtroende, ävenom de i sina ställningstaganden skall stå fria gentemotriksdagen och dess organ. Det är således möjligt för riksdagenatt entlediga en ombudsman som inte åtnjuter dess förtroende.Någon anledning att begränsa antalet tänkbara kandidater på sättsom föreslås i motionen föreligger således inte.När det gäller frågan om förkortning av väntetiden för ärendenhos JO, som också behandlas i motion K320 (yrkande 2), harantalet icke avgjorda ärenden jämfört med föregående år minskatbetydligt. Således avgjordes under verksamhetsåret 4 280klagoärenden. Det kan därvid noteras att antalet inkomnaklagoärenden var 4027. Med hänsyn tillatt antalet oavgjorda ärenden minskat och väntetiderna därmedkommit att förkortas finner utskottet inte påkallat attföranstalta om ett åläggande för JO att rationaliseraverksamheten på sätt som anförs i motionen.Slutligen framförs i motionen, yrkande 3, förslag om attjustitieombudsmännen bör få rätt att själva utdöma böter ochskadestånd. Frågan om inte JO borde utrustas med olikabefogenheter för att förbättra möjligheten att hjälpa klagandenhar diskuterats i olika sammanhang. Beträffande förslaget omrätt för JO att besluta om skadestånd har utskottet tidigareställt sig avvisande till detta. Utskottet uttalade vidbehandlingen av frågan (KU 1986/87:2) att denbefogenhet för JO att utöva skadereglering som en rätt attbesluta om skadestånd till enskild skulle innebära står i mindregod överensstämmelse med JO:s funktion som extraordinärt organmed rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upp tillprövning. Utskottet vill vidare peka på att JO i egenskap avsärskild åklagare sedan det beslutats om utredning omfattas avsamma regler som gäller för åklagare i allmänhet. Rätt attutfärda strafföreläggande föreligger formellt även för särskildaåklagare även om det sannolikt inte ofta kan komma i fråga attanvända denna möjlighet. Med hänvisning till vad som ovan sägsavstyrker utskottet även motion K320. beträffande justitieombudsmännens ämbetsberättelseatt lägger redogörelse /93:JO1 tillhandlingarna,2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerliggranskning av och andra myndigheteratt avslår motion 1992/93:K22 yrkande 4,res. 1 (nyd)3. beträffande rekrytering av justitieombudsmänatt avslår motion 1991/92:K320 yrkande 1,res. 2 (nyd)4. beträffande förkortning av väntetiden m.m.att avslår motion 1991/92:K320 yrkandena 2 och 3.Stockholm den 8 december 1992På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BertilFiskesjö (c), (m), Hans Nyhage (m), CatarinaRönnung (s), (), (), HansGöran (), (), (),(), (nyd), (),() och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning avInvandrarverket och andra myndigheter (mom.2)(nyd) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjarmed "I motion K22" och slutar med "yrkande 4 avstyrks" bort haföljande lydelse:I motion K22 yrkande 4 föreslås att JO:s resurser förgranskning av och andra myndigheter somhandlägger frågor om utlänningar, flyktingar och invandrareförbättras. JO har vid sin granskning av kunnatkonstatera bl.a. att verkets handläggning varit behäftad medbrister samt att detta lett till att enskilda i många fallblivit onödigt lidande och att statsverket och offentligabiträden förorsakats ekonomiska förluster. Förbättringar harvisserligen skett efter kritiken, men omständigheter som liggerutanför verkets kontroll kan snabbt komma att vända utvecklingeni negativ riktning.Det är uppenbart att det alltjämt finns stora brister inomInvandrarverket, t.ex. i fråga om upphandling avförläggningsplatser, personalpolitik, ärendehandläggning ochandra förvaltningsuppgifter. Enligt utskottets mening måsteförhållandena vid utsättas för en kontinuerliggranskning av JO tills bristerna avhjälpts. En sådan granskningbör även ske av och andra myndigheter somhandlägger frågor rörande utländska medborgare.Utskottet anser mot bakgrund av det anförda det angeläget attdet skapas förutsättningar för JO att kontinuerligt granskaInvandrarverket m.fl. myndigheter. Den utökadeinspektionsverksamheten på det nu berörda området kan innebäraatt antalet justitieombudsmän måste utökas, men det är ocksåmöjligt att granskningen kan äga rum inom den nuvarandeorganisationen men med en omfördelning av resurserna. För detfall antalet ombudsmän behöver utökas måste dock först enändring av 8 kap. 10 § första stycket RO komma till stånd.Med hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet attriksdagen bör uppdra åt talmanskonferensen att tillsätta enutredning om skapande av bättre förutsättningar för JO attgranska och andra myndigheter på det berördaområdet.dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort haföljande lydelse:2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerliggranskning av och andra myndigheteratt med anledning av motion 1992/93:K22 yrkande 4som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad utskottetanfört.2. Rekrytering av JO (mom. 3)(nyd) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjarmed "Utskottet vill" och slutar på s. 7 med "således inte" bortha följande lydelse:Rekryteringen av personer till befattningen som JO har varitföremål för diskussioner . Utskottet anser attdet är av största betydelse att endast för ämbetet skickadepersoner utses till JO. Det bör vara fråga om personer medgedigna juridiska kunskaper och erfarenheter, men framför alltmåste en JO ha gott omdöme och våga uppträda självständigt. TillJO utses ofta jurister med domarkompetens som inhämtatytterligare meriter genom tjänstgöring i ellerregeringskansliet. Det vore, enligt utskottets mening, därförvärt att överväga om inte JO även borde utses bland jurister mederfarenhet som fria yrkesutövare som i sin verksamhet biträttenskilda i deras angelägenheter med det allmänna som motpart.dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort haföljande lydelse:3. beträffande rekrytering av justitieombudsmänatt med anledning av motion 1991/92:K320 yrkande 1uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning meduppgift att göra en översyn av rekryteringen till ienlighet med vad utskottet anfört.