bet · GF01FiU29 · 1992-05-27 00:00:00 — I motion Fi302 av m.fl. (s)understryks vikten av att ställningstagande tillstatsbidragen måste baseras på säkrast tänkbara uppgifter ombudgetutrymmet för såväl kommunsektorn som enskilda kommuner.Enligt motionärerna finns det en stor skillnad mellanregeringens bild av kommunsektorns utrymme för ochKommunförbundets uppgifter. Det är därför omöjligt attöverblicka de faktiska konsekvenserna för kommunsektorn ochdärmed för viktiga delar av välfärden.I motion A813 av m.fl. (s) om kvinnorsarbetsmarknad pekar motionärerna på att de aviserade storaindragningarna av statsbidrag kan äventyra sådan kommunalverksamhet där kvinnor har sin utkomst och därmed skapa störreotrygghet för dessa.I motion Fi44 av m.fl. (v) framhålls att detär nödvändigt med en effektiv och ändamålsenlig kommunalverksamhet. Det krävs realt ökade statsbidrag i stället för denav regeringen förordade åtstramningen av verksamhet.Samtidigt understryks att kommunerna och landstingen är enviktig del av infrastrukturen och har en betydelsefull roll i enoffensiv ekonomisk politik.En omfattande neddragning av statsbidragen kan enligtmotionärerna knappast kombineras med en oförändradverksamhetsnivå. Den oundvikliga följden blir i ställetnedskärningar och kvalitetssänkningar. och pekar på att antaletanställda kan behöva minska med sammanlagt uppåt 70000personer inom kommunsektorn fram om finansiellobalans skall kunna undvikas.Enligt motionen är en offentlig finansiering den i särklassmest rättvisa finansieringsformen av verksamhet.Vänsterpartiet är bestämt emot ökad avgiftsfinansiering.Ekonomiskt utsatta gruppers behov kan bli eftersatta samtidigtsom efterfrågan kommer att snedvridas genom att det är deinkomststarka grupperna som ställer kraven.I motion Fi80 av i (kds)aktualiseras frågan om samspelet mellan verksamhet ochriksdagen. Enligt motionären bör till hjälp förbedömningar och utvärdering av förslag som berör den kommunalasektorn ha ett särskilt forum där landets kommuner är direktföreträdda. Det finns anledning att pröva frågan om inte ettsärskilt sekretariat för ekonomi och verksamhet börupprättas inom ram.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar inledningsvis att propositionen om denkommunala ekonomin är en del i en omfattande förändring avsamspelet mellan stat och kommun. De nu presenterade förslagenmåste enligt utskottet ses i ett sammanhang med den avregeringen aviserade propositionen . Utskottet anseri likhet med det som anförs i propositionen (s. 97) att det ärangeläget att kommuner och landsting redan nu får en så klarvägledning som möjligt om vilka förutsättningar som kommer attgälla för år 1993.I propositionen anförs att riksdag och regering så långt detär möjligt med hänsyn till de krav som den ekonomiskautvecklingen i landet eller i vår omvärld ställer bör gekommunerna och landstingen de erforderligaplaneringsförutsättningarna i samband med att tarställning till regeringens ekonomiska politik på medellång sikt.Dessa riktlinjer bör grundas på den långtidsutredning sompubliceras vart tredje år.I propositionen bedömer regeringen att det inte är möjligt förriksdag och regering att nu lägga fast dessa förutsättningar fören så som . Förutsättningarna kan i väsentligaavseenden förändras under en sådan jämförelsevis lång period.Regeringen föreslår därför att de riktlinjer som riksdagenformulerar på medellång sikt bör revideras i samband medatt tar ställning till regeringens ekonomiska politikför . Utskottet anser att detta är en lämpligordning.Statsmakterna har ett övergripande ansvar för att denoffentliga verksamheten utvecklas på ett sätt som är förenligtmed samhällsekonomisk balans. Det samhällsekonomiska utrymmetför kommunsektorn begränsas dels av att den konkurrensutsattasektorn skall kunna expandera, dels av kravet att nåfinansiell balans i den offentliga sektorn.Utskottet delar mot denna bakgrund regeringens bedömning attdet kommer att krävas en mycket stram prövning av både statensoch den kommunala sektorns utgifter. Denna prövning måste ävenomfatta statens nettobidrag till kommunsektorn. Utskottetinstämmer i bedömningen att statsbidragen till kommuner ochlandsting kommer att utvecklas mycket restriktivt under åren1993--1995.Ett viktigt skäl för statsmakten att ange mål för denkommunala sektorn är, framhålls det i propositionen, att dennaär skyddad från konkurrens. Genom att en allt större del av deskattefinansierade tjänsterna kommer att utföras av privatatjänsteproducenter kommer behovet att ange resursutrymmet i ettnytt läge. Det blir inte längre meningsfullt att ange riktlinjerför den kommunala konsumtionen på sätt som tidigare skett.Utskottet anser i likhet med vad som anförs i propositionen attden väsentliga styrningen från statsmakternas sida kommer attske genom den finansiella ram som kommunalskattemedlen ochstatsbidragen utgör. Utskottet återkommer till dessa frågorsenare i betänkandet.Utskottet är väl medvetet om att ett nytt statsbidragssystemoch de övriga förändringar som förordas i propositionen måsteföregås av ett omfattande och komplicerat utrednings-,beräknings- och beredningsarbete och att den tid som stått tillförfogande varit kort. När det gäller konsekvenserna förkommunsektorn som helhet är dessa förhållandevis väl redovisade.När det däremot gäller frågan om effekterna på kommunnivå blirutfallet avhängigt av uppgifter som föreligger först hösten1992. Den kommunvisa redovisningen är därför preliminär och kankomma att förändras. Detta har påtalats för utskottet av såvälKommunförbundet som av många kommuner liksom i densocialdemokratiska partimotionen Fi84. Beträffande förslagetatt övergå till ett nytt system för utbetalning avkommunalskattemedel och konsekvenserna av detta för såvälkommunsektorn totalt som för enskilda kommuner återkommerutskottet.Vad utskottet nu anfört aktualiserar frågan om behovet frånriksdagens sida av en fortlöpande uppföljning av de nuförestående förändringarna i den kommunala verksamhetensfinansiering. Utskottet konstaterar att en första avstämningkommer att föreläggas . Det är därvidangeläget att effekterna även på kommunnivå så långt möjligt ärbelysta. Det är också väsentligt att regeringen successivtföljer upp såväl genomförandet som utfallet av reformen ochredovisar resultaten till . Det bör lämpligen kunna skei samband med den av regeringen förordade årliga revideringen avriktlinjerna för den kommunala ekonomin.När det gäller kommunernas rätt att finansiera sin verksamhetmed skatter och avgifter vill utskottet erinra om vad som sägs ipropositionen (s. 12) om att normgivning gentemot kommuner ochlandsting skall ske genom lag. Det är således kommuner ochlandsting som inom de ramar som anges i lagstiftningen frittskall avgöra hur dessa instrument för finansiering av denkommunala verksamheten används. Utskottet utgår i likhet med vadsom uttalas i propositionen från att man på kommunalt håll vidutformningen av avgiftspolitiken även gör en bedömning av defördelningspolitiska effekterna.Enligt propositionen bör de kommunalekonomiska beslutenföregås av överläggningar mellan företrädare för regeringen ochför kommuner och landsting. Överläggningar bör ske införregeringens förslag till om den kommunala sektorn ochsamhällsekonomin samt inför regeringsförslag om reformer,besparingar m.m. Enligt motion Fi80 (kds) bör samspeletförbättras mellan och den kommunala sektorn genominrättande av ett samarbetsorgan och ett särskilt sekretariat.Utskottet anser i likhet vad som anförs i propositionen attöverläggningar bör ske mellan regeringen och företrädarna förkommunsidan inför viktiga kommunalekonomiska beslut. Därefterbör resultaten och förslagen föreläggas . Detta ärenligt utskottet den lämpliga formen för samråd mellan stat ochkommun.När det gäller det som tas upp i motion A813 (s) om kvinnornasarbetsmarknad vill utskottet hänvisa till det särskilda avsnittsom finns i propositionen om utvecklingen i ett kvinnoperspektiv(avsnitt 2.4. i propositionen).Med hänvisning till det anförda ställer sig utskottet bakomvad regeringen i propositionen anfört om kommunernas anpassningtill den samhällsekonomiska utvecklingen och avstyrkermotionerna Fi44 (v) yrkandena 10--12 och 18, Fi80 (kds) yrkande1, Fi84 (s) yrkande 9, Fi302 (s) samt A813 (s) yrkande 3.Riktlinjer för den kommunala ekonomin åren 1993--1995PropositionenI propositionen föreslås att statsbidragen till kommuner ochlandsting minskas med sammanlagt fr.o.m. år1993. Enligt propositionen har den kommunala sektorn, sett somen enhet, goda ekonomiska förhållanden under åren 1992 och 1993.Indragningen bör fördelas på kommunerna och pålandstingen. Hänsyn till denna indragning har tagits vidberäkningen av statsbidragen för . Av samhällsekonomiskaskäl bör vidare kommuner och landsting utgå från att de nyastatsbidragen utvecklas mycket restriktivt under åren1993--1995.I propositionen görs bedömningen att sparkravet på denkommunala sektorn som helhet är rimligt. De nyastatsbidragsreglerna, avregleringen, omfattande utnyttjande avanbudskonkurrens m.m. bör erbjuda möjligheter till ökadproduktivitet. Man pekar också på att övergångsvis kan vissatillgångar säljas för att finansiera investeringar. I några fallfinns möjligheter att i stället för att avveckla verksamheterdelvis ersätta skattefinansiering med avgiftsfinansiering.MotionernaI den socialdemokratiska partimotionen Fi84 yrkas avslagpå propositionens förslag på indragning av 7,5 miljarder kronor.Motionärerna menar att en sådan åtgärd är olämplig. Den skulledirekt skada möjligheterna att i den kommunala verksamhetenerbjuda en god service.Statsbidragen kommer även i fortsättningen att ha en storbetydelse för den kommunala nivån. De bör bli föremål fördiskussioner vid återkommande överläggningar mellan regeringenoch de båda kommunförbunden. bör nivån dessutom bliföremål för bedömning i den parlamentariska beredning somföreslås i motionen. Bidragen bör inte uppräknas automatiskt medindex men bör inte heller urholkas av inflationen.Även i motionerna Fi83 av m.fl. (s) ochFi102 av m.fl. (s) avvisas regeringens förslagtill indragning. I den förstnämnda motionen anges attindragningarna innebär försämringar av barn- och äldreomsorgen.I stället för att ge kommuner och landsting rimliga ekonomiskaförutsättningar och därmed ge kvinnorna en reell möjlighet attorganisera sitt arbete, väljer regeringen att uppmuntrakvinnorna att med betydligt mindre resurser -- på kommersiellbas -- driva privat vård och omsorg. I den senare motionen sägsdet att statsbidragsminskningen kan innebära att den kommunalaverksamheten i måste reduceras med 1500tjänster.I partimotion Fi44 avvisar partiet bestämtregeringens förslag på en permanent indragning med 7,5 miljarderkronor . Statsbidragen måste i ställetvärdesäkras. Värdesäkrade statsbidrag innebär attframtidsutsikterna ljusnar något för kommunerna. Omfattandenedskärningar och massuppsägningar kan därigenom undvikas.Yttrande från annat utskottSocialutskottet behandlar förslaget om indragning av 7,5miljarder kronor från kommunsektorn i sitt yttrande(1991/92:SoU6y). Utskottet uttrycker i sitt yttrande förståelseför behovet att i dagens samhällsekonomiska läge görabesparingar även på bidragen till kommuner och landsting.Utskottet biträder propositionens förslag och avstyrkermotionerna Fi44 (v) yrkande 8, Fi83 (s) yrkande 12 och Fi84 (s)yrkande 1.Utskottets bedömningI finansplanen angavs att den ekonomiska politikenshuvuduppgifter är att öka tillväxt- och utvecklingskraften iekonomin och att lägga grunden för en god konkurrenskraft ochvaraktigt låg inflationstakt. Denna inriktning av den ekonomiskapolitiken förutsätter bl.a. att de skyddade sektorerna hållstillbaka så att det finns ett tillräckligt resursutrymme för dekonkurrensutsatta delarna av ekonomin att växa. Utvecklingen ikommunsektorn spelar härvid en viktig roll.Socialdemokraterna anger i sin motion Fi84 att en måttligökning av den kommunala verksamheten det närmaste året liggerinom ramen för det tillgängliga utrymmet. Det skulle kunnatillgodose de ökande behoven inom sektorerna vård och omsorg.Propositionens förslag om att begränsa den kommunalaverksamheten skulle förutom att det får negativa effekter påserviceutbudet också försvaga efterfrågan i ekonomin och fånegativa effekter på sysselsättningen.I kompletteringspropositionen redovisas finansdepartementetslångsiktiga konsekvenskalkyl (LK) för perioden --1997. I denbeskrivs den offentliga sektorns finansiella utveckling underförutsättning att inga åtgärder vidtas. Trots en relativt godtillväxt --1997 beräknas den konsolideradeoffentliga sektorn uppvisa ett finansiellt underskott på drygt90 miljarder kronor . Underskottet för denstatliga sektorn beräknas överstiga . Förden kommunala sektorns del baseras kalkylen på antagandet om enoförändrad konsumtionsvolym efter år 1993.Det finns mot denna bakgrund som utskottet ser det inte någotutrymme för att i någon del tillmötesgå kraven på ytterligareresurser till den kommunala sektorn. Tvärtom bör avsamhällsekonomiska skäl statsbidragen minskas. I propositionenföreslås en minskning med fr.o.m. år 1993.Det finansiella sparandet i kommunsektorn beräknas bli positivtåren 1992 och 1993, men för åren därefter beräknas det blinegativt kring 10 miljarder kronor.Utskottet instämmer i propositionens sammanfattande bedömningatt det för finns ett finansiellt utrymme för kommunernaatt bibehålla en oförändrad real nivå på de totala utgifternajämfört med . För landstingen finns till och med utrymmeför en viss ökning av utgifterna. Med hänsyn till de förväntadefinansiella underskotten bör kommunerna redan år1993 utnyttja alla tillfällen till effektiviseringar i syfte attkunna erbjuda en oförändrad eller bättre verksamhet till enlägre kostnad.En expansion av den kommunala verksamheten så som förespråkasi motion Fi84 skulle ha direkt ogynnsammasamhällsekonomiska verkningar. gör härvidlagsamma bedömning som regeringen och socialutskottet när detgäller kommunsektorns bidrag till de ur samhällsekonomisksynpunkt nödvändiga besparingarna. I likhet med propositionenvill utskottet peka på de påtagligt ökade möjligheter som detnya generella statsbidragssystemet ger kommunerna när det gällereffektiviseringar genom anpassning till lokala förutsättningaroch omprioriteringar, ökad produktivitet etc.Utskottet vill emellertid betona att enförutsättning för att kommunerna skall kunna utnyttja dessamöjligheter är att statsmakterna är återhållsamma med regleringi de lagar och andra författningar som styr den kommunalaverksamheten. Utskottet vill i sammanhanget understryka vad somanförs i propositionen angående den s.k. finansieringsprincipen.Denna innebär att kommuner och landsting inte bör åläggas nyauppgifter utan att de får möjlighet att finansieradessa med annat än höjda skatter.Med det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslagoch avstyrker motionerna Fi44 (v) yrkandena 8 och 9, Fi83 (s)yrkande 12, Fi84 (s) yrkande 1 samt Fi102 (s) yrkande 1.Ett nytt utbetalningssystem för kommunernas och landstingensskatteinkomsterPropositionenI propositionen presenterar regeringen principerna för ettnytt system för utbetalning av kommunalskattemedel och begärriksdagens godkännande av dessa principer. I samband medomläggningen behöver en rad lagar ändras. Regeringen återkommermed erforderliga konkreta förslag i en proposition hösten 1992.Systemet för utbetalning läggs om så att staten i principbetalar ut kommunalskattemedlen till kommunerna det år skattenavser och inte, som i dagens system, . Denekonomiska planeringen på nivå bör därigenom kunnaunderlättas.Statens utbetalning av kommunalskattemedel bör grundas på detsenast kända skatteunderlaget i kommunen resp. landstinget.Skatteunderlaget uppräknas sedan med en faktor som motsvarar denberäknade ökningen av skatteunderlaget i riket de tvåefterföljande åren. Den prognosticerade utvecklingen följs upp,och när taxeringsutfallet är känt görs en slutreglering.Det nya utbetalningssystemet för kommunalskatt bör enligtpropositionen genomföras . De slutavräkningar somavser inkomståren 1991 och 1992, och som enligt gällande systemskall utbetalas , skall i första handavräknas mot de ökade kommunalskatteutbetalningarna som följerav att utbetalningssystemet läggs om samt att avräkningsskattenslopas . Från slutavräkningen skall också denperiodiceringseffekt som uppkommer till följd av omläggningen avstatsbidragssystemet räknas av.Motionerna I motion Fi84 av m.fl. (s) anförs attförslaget om en snabbare utbetalning av kommunalskatt är bra ochatt reformen bör genomföras. Den gällande formen för utbetalningleder till att inkomsterna för kommunerna ökar såväl somår 1993. Det beror på att utbetalningarna grundar sig på destora löneökningarna . ökar utgifterna långsamteftersom priser och löner har en låg ökningstakt.Resultatet blir ett betydande överskott . Åren 1994 och1995 sker sedan en mycket kraftig försvagning av kommunernasekonomi.Motionärerna instämmer i propositionens bedömning (s. 41) att"I förhållandet mellan staten och den kommunala sektorn böromläggningen ge ett för båda parter budgetmässigt neutraltutfall". uttalas i motionen stark oro för att effektenpå kommunnivå inte blir denna. Motionärerna utgår från attregeringens uttalade målsättning om ett neutralt utfall ocksåblir den faktiska effekten på kommunnivå. Det kompletteranderegelsystemet måste utarbetas i syfte att nå detta mål. Någondold indragning kan inte accepteras.I motion Fi44 av m.fl. (v) sägs attVänsterpartiet i princip accepterar att kommunsektorns inkomsterbetalas ut utan eftersläpning. Det är däremot förvånande attregeringen lägger fram förslag om att genomföra systemet i entid när osäkerheten om skatteintäkterna är stor på grund avskatteomläggningen och med hänsyn till osäkerheten om effekternaav det nya statsbidragssystemet. Partiet föreslår därför att ettnytt utbetalningssystem tas i bruk först år 1994.I ytterligare några motioner tas frågan om den föreslagnalösningen av slutavräkningen på skattemedlen upp. I motionFi99 av m.fl. (fp) sluter motionärerna uppbakom de nya principerna för utbetalning av kommunalskatt.Redovisningen av hur övergången skall ske är dock så bristfälligatt det är omöjligt för kommunerna att bedöma vilkaskatteinkomster de kommer att få . Särskilt pekaspå effekterna för storstäderna.Enligt motionen har kommunerna räknat med att erhållasåväl de statsbidrag verksamhet som betalas ut år1993 som slutavräkningen på skattemedlen för . Förkommunerna är både dessa statsbidrag och slutavräkningen påskatten att betrakta som fordran på staten. Genomförandet av detnya utbetalningssystemet skall enligt propositionen ske på ettsådant sätt att det blir budgetmässigt neutralt både för statenoch kommunerna. Såvitt motionärerna kan förstå är detta omöjligtatt uppnå bl.a. beroende på att staten och kommunerna tillämparolika redovisningsprinciper. Den valda modellen är budgetmässigtneutral för staten men inte för kommunerna. Den aviseradepropositionen bör enligt motionärerna innehålla enlösning på detta problem.Samma fråga tas upp i motion Fi100 av ochMargareta (). Motionärerna anser det felaktigt attkvitta bort slutavräkningen av kommunernas skatteintäkter för år1991 på det sätt som förordas i propositionen. Detta är interimligt eftersom det i realiteten innebär att staten skullekvitta en fordran som kommunerna har mot en annan fordran.I motion Fi76 av () föreslås att dekyrkliga kommunerna bör innefattas i ett nytt system förutbetalning av kommunalskattemedel. För detta talar såvälprincipiella som praktiska skäl. De kyrkliga kommunerna,understryker motionären, omfattas av samma skattesystem somkommunerna och landstingen. Även praktiska skäl talar för attskattemedlen betalas ut efter samma system till kyrkligakommuner som till kommuner och landsting. Det vore olyckligt omborgerliga och kyrkliga kommuner skulle få olikagrundförutsättningar för sin planering inför kommande budgetår.Utskottets bedömningUtskottet ser positivt på propositionens förslag att införaett nytt system för utbetalning av kommunalskattemedel och attdet genomförs . Denna omläggning har sedan längeefterlysts från kommunalt håll och innebär att kommunerna ochlandstingen får sina skatteinkomster baserade på ett aktuelltskatteunderlag. I propositionen redovisas vissa principer förhur omläggningen till ett nytt utbetalningssystem bör gå till. Idet följande redogör utskottet för sin syn på dessa frågor.Enligt utskottets uppfattning är det av grundläggandebetydelse att omläggningen av utbetalningssystemet ger ett iförhållandet mellan staten och kommunsektorn neutralt utfall. Avsamhällsekonomiska och statsfinansiella skäl får övergången inteinnebära en budget- och likviditetsmässig merbelastning förstaten. skall skiftet ske på ett för kommunernaneutralt sätt ur såväl lividitets- som verksamhetssynpunkt.I några motioner -- liksom av och enlång rad kommuner -- har ett antal problem i sambandgenomförandet av ett nytt utbetalningssystem uppmärksammats. Detgäller bl.a. frågan om de budgetmässiga effekterna förkommunerna. Från kommunalt håll ser man såväl slutregleringen år1993 av statsbidrag som slutavräkningen avkommunalskattemedlen som en fordran på staten.Utskottet konstaterar att samstämmighet råder när det gällersynen på utestående statsbidrag. När det gäller slutavräkningenav kommunalskattemedlen framhålls däremot i propositionen (s.41) att kommunerna enligt gällande lag inte kan grunda någonrätt till visst framtida avräkningsbelopp. Utskottet noterarvidare att man på den kommunala sidan accepterar attavräkningsskatten kvittas mot slutavräkningen.Omläggningen av såväl statsbidragssystemet som utbetalningarnaav kommunalskattemedel innebär att överföringen av medel tillkommunerna påskyndas. Detta leder till -- om inga andra åtgärdervidtas -- att kommunsektorn erhållerinkomster/bidrag avseende såväl de närmast föregående åren somdet aktuella året. Likviditetsmässigt skulle detta innebära enbelastning för staten och en förstärkning av kommunsektorn.Avsikten med omläggningen är emellertid som ovan framgått attden skall vara neutral. Eftersom staten och kommunerna har olikaredovisningsprinciper är en i alla avseenden neutral -- såvälredovisningstekniskt som likviditetsmässigt -- lösning intemöjlig att uppnå för både stat och kommuner. Utskottetställer sig bakom regeringens förslag som är likviditetsmässigtneutralt.Sättet att skapa denna neutralitet som skisseras ipropositionen har emellertid kritiserats av . Utskottet, som inom sitt verksamhetsområdehar att ta ställning till statsbudgeten och hur den redovisas,noterar att staten utbetalningsmässigt av samhällsekonomiskaskäl ej kan slutreglera såväl de specialdestineradestatsbidragen som slutavräkningen fullt ut. Det skulle nämligeninnebära delvis dubbla utbetalningar . Det ipropositionen angivna förfaringssättet i samband medomläggningarna ger emellertid den eftersträvadelikviditetsmässiga neutraliteten för såväl stat som kommun.Däremot leder det valda förfaringssättet till en engångseffektpå kommunernas balansräkningar vilken dock vare sig 1993 ellerframåt påverkar kommunernas verksamhet.Utskottet förutsätter emellertid att regeringen i sinaöverläggningar med företrädare för kommunsektorn föjer upp vilkabalansräkningseffekter alla de förändringar som genomförs isamspelet mellan stat och kommun får för de enskilda kommunerna.I det sammanhanget är det också av intresse att följa upp hurkommunernas anläggningstillgångar liksom den kommunalapensionsskulden hanteras.Vad utskottet här anfört med anledning av propositionensförslag och motionerna Fi84 (s) yrkande 2, Fi99 yrkande 1 ochFi100 yrkande 3 bör som sin mening ge regeringen tillkänna. Utskottet avstyrker motion Fi44 (v) yrkande 15.Kyrkliga kommunerI motion Fi76 av () förordas att det nyautbetalningssystemet även skall omfatta de kyrkliga kommunerna.Enligt utskottets mening bör hithörande frågor prövas i sambandmed den fortsatta beredningen av den s.k. ERK-utredningensbetänkande (SOU 1992:9) Ekonomi och rätt i kyrkan.