bet · GF01FiU29 · 1992-05-27 00:00:00 — Motion Fi76(c) avstyrks därmed.Neutralisering av förslag om slopat schablonavdragPropositionenDe aviserade förslagen att införa karensdagar och slopaschablonavdragen leder sammantaget till att kommunernasskatteunderlag ökar. Kommuner, landsting och kyrkliga kommunerberäknas få ökade skatteinkomster på sammanlagt drygt 6miljarder kronor per år.Nettoeffekten av dessa åtgärder bör enligt föredragandestatsrådet regleras mellan staten och kommunsektorn. De metodersom står till buds är att minska statsbidragen eller attreducera skatteunderlaget. Enligt propositionen ligger detnärmast till hands att reducera skatteunderlaget genom enprocentuell nedräkning. För att åstadkomma ett budgetmässigtneutralt förhållande mellan stat och kommun bör skatteunderlagetminskas med . Regeringen återkommer med förslag i höstenskommunalekonomiska proposition. Enligt propositionen böreventuellt de kommuner som inte omfattas av det nyastatsbidragssystemet få en större nedräkning avskatteunderlaget.MotionI motion Fi84 av m.fl. (s) konstateras attSocialdemokraterna i andra motioner yrkat avslag på införande avkarensdagar och slopande av schablonavdrag. I det nu aktuellasammanhanget yrkas därför avslag på förslaget i propositionen omneutralisering av förslag om slopat schablonavdrag.Utskottets bedömningI propositionen redovisas två alternativa metoder attneutralisera effekterna av att införa karensdagar och slopaschablonavdraget. En minskning av statsbidraget skulle innebäraatt vissa kommuner inte skulle omfattas av åtgärderna. Enminskning av skatteunderlaget står å andra sidan i visstmotsatsförhållande till en av de principer som legat till grundför statsbidragsreformen, nämligen att det bör vara ennettoström av pengar från staten till den kommunala sektorn.Utskottet är för sin del inte berett att utan ytterligarebelysning av frågan acceptera att en nedräkning görs av detkommunala skatteunderlaget. Som utskottet ser det bör det, inomramen för principen om en nettoström från staten till kommunernaoch där kommunerna alltid behåller skatteinkomsterna från detegna skatteunderlaget, finnas fler alternativ att åstadkomma denönskvärda neutraliseringen. Ställningstagandet bör ske i sambandmed den kommunalekonomiska propositionen . En merauttömmande redovisning bör därför göras i denna proposition.Alternativa vägar att få till stånd en neutralisering för dekommuner som inte omfattas av det nya statsbidragssystemet bör isammanhanget också övervägas.Vad utskottet ovan anfört med anledning av propositionensförslag bör som sin mening ge regeringen till känna.Utskottet avstyrker motion Fi84 (s) yrkande 3.Ett nytt statsbidragssystem för kommunernaPrincipiella utgångspunkterPropositionenEn stor del av de specialdestinerade statsbidragen till olikakommunala verksamheter föreslås bli avvecklade och ersättas avett nytt generellt bidrag till kommunerna. Ett generellt systemfrämjar bättre det lokala självbestämmandet och anpassningen avden kommunala verksamheten än vad de specialdestinerade bidragengör.Kommunerna ges genom en sådan ordning ett ökat ansvar för sinverksamhet. Detta sker genom att kommunerna ges störrehandlingsfrihet när det gäller verksamhetens utformning samtprioriteringen mellan olika verksamhetsområden. Den kommunalaverksamheten kan därmed bedrivas på ett effektivare sätt.Ett viktigt syfte med att införa ett nytt statsbidragssystemär också att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningarmellan kommunerna. Bidraget bör därför utgöra ett komplementtill kommunernas skatteinkomster och inte göras beroende avvilken verksamhet kommunen bedriver. Skillnaden i skattesats börpå sikt spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet.MotionernaEnligt motion Fi84 av m.fl. (s) är det enprincipiellt riktig åtgärd att samordna vissa av dagensstatsbidrag och lägga dessa i en gemensam "påse" utan omfattandedetaljreglering. Som en lämplig övergång till det kompletta nyasystemet föreslås att statsbidraget för i huvudsakberäknas efter nu gällande regler med kvittning i princip enligtpropositionens modell. För kommunerna betyder detta ett samlatbidragsbelopp som när det gäller volymen är baserat på gällanderegler men med den friare disposition som "påsen" innebär.I partimotion Fi44 anges attförutsättningarna för att övergå till ett generellt system äratt statsbidragen inte minskar i värde och att staten vid behovkan överföra resurser till kommunerna för uppgifter inom vård,omsorg, utbildning och arbete. Spännvidden i utdebitering mellankommunerna enligt det nya systemet blir enligt motionärernaalltför stor som anmärkningsvärda inomregionalaskillnader uppstår.Vänsterpartiet anser att förslaget till nyttstatsbidragssystem till kommunerna inte kan genomföras. En nykommitté bör tillsättas för att lägga fram ett mer genomarbetatförslag som även utgår från mer realistiska förutsättningar förkommunerna. Ett nytt bidragssystem bör kunna genomföras år 1994.Enligt motion Fi93 av () bör reformen integenomföras . I stället bör frågan utredas på nytt och i väntanpå detta bör det nuvarande systemet användas. Som skäl angesbl.a. att förslaget är svårt att analysera och att frågetecknenär många. Det är också tveksamt om det nya statsbidragssystemetlever upp till sitt syfte att skapa mer likvärdiga ekonomiskaförutsättningar mellan kommunerna. Som exempel nämns Doroteakommun som enligt motionären skulle ställas inför mycket stora,för att inte säga oöverstigliga, problem att klaraomställningen. I motionen yrkas avslag på propositionen i sinhelhet.Yttranden från andra utskottSocialutskottet framhåller i sitt yttrande SoU6y att maninte har något att erinra mot principerna för det nyastatsbidragssystemet och de övergångsregler som föreslås föråren 1993 och 1994. Utskottet delar också uppfattningen ipropositionen att bidraget skall ses som ett komplement tillkommunernas skatteinkomster och utgå oberoende av vilkenverksamhet som kommunerna bedriver. Utskottet delar också detsom anförs om att dagens styrning via statsbidrag inte börersättas av annan detaljreglering av verksamheten.Utbildningsutskottet anser i sitt yttrande UbU5y att enreformering av statsbidragssystemet är mycket angelägen. Genomatt ge kommunerna större handlingsfrihet när det gäller bl.a.prioritering mellan olika verksamhetsområden kan den kommunalaverksamheten bedrivas på ett effektivare sätt. Systemet bördärför läggas om nu med av regeringen föreslagna övergångsregleri avvaktan på resultatet av vissa bearbetningar.Utskottets bedömningUtskottet delar helt den syn som redovisas i propositionen ochi yttrandena från social- och utbildningsutskotten. Det ärsåledes enligt finansutskottet angeläget att nu införa ett nyttgenerellt statsbidragssystem för kommunerna. Det finns också ettbrett stöd ute i kommunerna för en sådan reform. Det visar bl.a.remissvaren över kommunalekonomiska kommitténs betänkande. Genomatt ge kommunerna ett ökar ansvar för sin verksamhet kommerbesluten att kunna fattas där resultaten av dessa bäst kanbedömas. Kommunerna får större handlingsfrihet när det gällerverksamhetens utformning och därigenom kan verksamheten bedrivaspå ett för medborgarna effektivare sätt. Utskottet kan därförinte ställa sig bakom de förslag som motionsvägen förts fram omatt skjuta upp delar av reformen till år 1994.Med hänvisning till vad utskottet här sagt avstyrker utskottetmotionerna Fi44 (v) yrkandena 13 och 14, Fi84 (s) yrkande 4 ochFi92 (v).Bidrag och avgifter som avvecklas fr.o.m. år 1993PropositionenRundgången av medel mellan stat och kommuner skall enligtpropositionen upphöra. Därför skall såväl den allmänna som densärskilda skatteutjämningsavgiften samt avräkningsskattenavskaffas fr.o.m. år 1993.Statliga bidrag som utgår till verksamhet för vilkenkommunerna är ansvariga samordnas i ett generellt system för destatliga bidragen. Undantag görs förersättningar för utförd tjänst åt stateninvesteringsbidrag, tidsbegränsade stimulansbidrag o.d.arbetsmarknadspolitiska bidragbostadspolitiska bidragbidrag som utgår till andra bidragsmottagare på samma villkorsom till kommunerbidrag till förnyelse- och utvecklingsverksamhetTolv av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen samtskatteutjämningsbidraget, extra skatteutjämningsbidraget ochbidraget med anledning av avskaffandet av den kommunalaföretagsbeskattningen avskaffas. Det gäller även det särskildasystemet för mellankommunal kostnadsutjämning som infördes isamband med äldrereformen.I propositionens huvudanförande hemställer regeringen -- efterföredragning av chefen för -- att riksdagenskall godkänna att angivna avgifter och statsbidrag i fråga omkommuner avvecklas. I försvarsdepartementets,, ,och bilagor tillpropositionen (bilagorna II:2--5) lägger därefter statsrådenfram förslag till avveckling inom vederbörandes ansvarsområde.MotionI motion Fi84 av m.fl. (s) anförs att detär en principiellt riktig åtgärd att samordna vissa av dagensstatsbidrag och lägga dem i en gemensam "påse" utan omfattandedetaljreglering. Förslaget godtas i denna del men med tanke påutjämningseffekterna förordas i motionen att förslaget genomförsförst sedan en parlamentarisk kommitté sett överfördelningsnyckeln.Utskottets bedömningUtskottet noterar att förslagen i propositionen att sloparundgången av medel samt principerna för vilka bidrag som skallavvecklas inte mötts av några invändningar i de motioner somväckts. Det är emellertid angeläget att omläggningen görs såsnart som möjligt. Utskottet återkommer till de konkretaförslagen om avvecklingen av angivna statsbidrag och avgifter isamband med behandlingen av de olika departementensansvarsområden.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi84 (s) yrkande 5.Förslag till nytt generellt statsbidragssystem för kommunernaStatligt utjämningsbidragPropositionenEtt nytt generellt statsbidrag införs. Bidraget kallasstatligt utjämningsbidrag till kommuner. Det statligautjämningsbidraget består av tre delar:ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomsterupp till en generell garantinivå, uttryckt som andel av enuppräknad medelskattekraft,tillägg till resp. avdrag från bidraget på grund avopåverkbara skillnader i strukturella förhållanden samttillägg för befolkningsminskningMotionernaI motion Fi84 av m.fl. (s) menarmotionärerna att propositionen visar tydliga tecken på att hatillkommit under en kort beredningstid. Det saknas bl.a. iåtskilliga avsnitt en tillfredsställande redovisning av denbakomliggande analysen liksom av konsekvenserna vid ettgenomförande. Det går därför inte att göra en helhetsbedömningav effekterna av förslagen. Det är också otillfredsställande attinte propositionen redovisar några lösningar på det problem sombestår i att sju kommuner inte omfattas av det nyastatsbidragssystemet.Genom att vilja införa övergångsregler på visst sätt ochavisera en omprövning genom en expertgrupp visar regeringen attdet föreslagna systemet har stora brister. Det är specielltstötande att de sju rikaste kommunerna i landet ställs utanför.Reformen bör genomföras i två steg. En parlamentarisk beredningbör tillsättas. Denna bör få i uppgift att utarbetaen rättvis fördelningsnyckel för statsbidraget i "påsen".I motion Fi95 av m.fl. (m) förordas attden generella garantinivån bör sänkas i förhållande tillregeringens förslag. Enligt motionärerna är det en principielltviktig fråga hur långt den eftersträvade inkomstutjämningenskall drivas. Regeringsförslaget innebär en betydligt högreinkomstgaranti än nuvarande skatteutjämningssystem. En så högutjämningsnivå att endast tre kommuner i riket har högre egenskattekraft innebär en extremt dyrbar lösning. Den slår dessutomsärskilt mot storstadsregionerna.Yttranden från andra utskottSåväl socialutskottet i sitt yttrande SoU6y somutbildningsutskottet i sitt yttrande UbU5y biträderpropositionens förslag när det gäller såväl den principiellainriktningen av ett nytt bidragssystem som de övergångsregleroch de bearbetningar som föreslås.Utskottets bedömningFinansutskottet anser för sin del att det i propositionenframlagda förslaget är väl avvägt och bör genomföras. Samtidigtär utskottet medvetet om att vissa övergångseffekter kommer attuppstå i samband med skiftet av statsbidragssystem ochåterkommer till detta i samband med behandlingen avpropositionens förslag om överarbetning av strukturindex ochövergångsregler.Med det anförda tillstyrker utskottet förslaget till nyttgenerellt statsbidragssystem för kommuner (avsnitt 6.3.1--6.3.4)och avstyrker motionerna Fi84 (s) yrkandena 6 och 10 samt Fi95(m) yrkande 1.Inomregionala frågorPropositionenDet statliga utjämningssystemet bör ges en sådan utformningatt det inte finns behov av särskilda regionalautjämningssystem. Den inomregionala skatteutjämningen iStockholms län bör dock bibehållas . Detfortsatta behovet av detta system skall prövas i samband medställningstagandet till en reviderad strukturutjämning inför år1995. Den expertgrupp som skall utreda frågan omstrukturutjämning inom statsbidragets ram bör bl.a. också ägnauppmärksamhet åt frågan om hur detta system kan utformas för atttillgodose även de behov som den inomregionala utjämningentillgodoser i dag.MotionernaI motion Fi68 av m.fl. (m) krävs attriksdagen upphäver lagen (1982:1070) om skatteutjämning iStockholms läns landsting. Motionärerna hänvisar till attkommunalekonomiska kommittén föreslagit att lagen skall upphöraredan år 1993 och pekar också på att det föredragande statsrådeti propositionen deklarerat att landstingen i princip inte bör harätt att ta ut skatt för att sedan fördela om pengar mellankommuner.I motion T342 av m.fl. (v, fp, c) ominfrastruktur m.m. i anser motionärerna att det är deberörda kommunerna som skall besluta om det finns behov av eninomregional skatteutjämning. För del är detinomregionala bidraget av avgörande betydelse för kommunen. Detmotsvarar en skattehöjning på . Det vore en oacceptabelinskränkning i den kommunala självstyrelsen från statsmaktenssida att ta bort denna rättighet.Utskottets bedömningFinansutskottet anser att möjligheten skall kvarstå förStockholms läns landsting att ha någon form av inomregionalskatteutjämning även under övergångsåren 1993 och 1994. Enanpassning med hänsyn till effekten av det statliga systemetsövergångsregler är därvid möjlig.Utskottet ställer sig således bakom det som anförs ipropositionen på denna punkt (avsnitt 6.3.5) och avstyrkermotionerna Fi68 (m) och T342 (v,fp,c) yrkande 2.Expertgrupp för översyn av strukturutjämningenPropositionenEn mer ingående analys bör göras för att utveckla grunder ochmetoder för utjämning av strukturella skillnader inom ramen fördet nya statsbidragssystemet. En expertgrupp bör tillsättas föratt vidareutveckla systemet för strukturutjämning.MotionernaI ett antal motioner ställs krav på att olika förhållandenskall beaktas vid översynen av strukturutjämningen. Det ärfrämst två olika typer av strukturfrågor som tas upp, delsbehovet av en särskild ö-faktor, dels storstädernas särskildaförhållanden.I motion Fi75 av () anges attpropositionens förslag på många punkter har stora förtjänster.Förslaget till statligt utjämningsbidrag borde dock ha givits enmera rättvis utformning. Motionären påpekar att mångaremissinstanser varit mycket kritiska mot det strukturindex somregeringen nu föreslår och ansett att detta bör kompletteras medandra faktorer. Det gleshetsbegrepp som kommittén använt och somregeringen utgår ifrån tar inte hänsyn till att det kan innebärastora kostnader för en kommun att ha ett stort antal småtätorter. Förslaget tar ej heller hänsyn till de speciellaförhållanden som gäller för ö-kommuner. Ett nyttstrukturkostnadsindex bör därför tas fram. I detta börglesbygdsfaktorn få en ändrad utformning och ökad vikt samt ensärskild faktor för ö-läget ingå.I motion Fi89 av m.fl. (s) ställsockså krav på att en särskild ö-faktor skall vägas in vidberäkningen av statsbidrag. Motionen tar primärt sikte påförhållandena för kommun. Kommunen är enligt motionärernaotillbörligt missgynnad av de generella beräkningsgrunder somanvänts och som inte beaktar kommunens särart somskärgårdskommun. I motionen hävdas att kommunens struktur medtio öar och tio tätorter innebär problem och merkostnader bl.a.när det gäller kommunikationer, renhållning, vatten och avloppoch räddningstjänst men även beträffande vård, omsorg ochundervisning. Den ö-faktor som åberopas av utredningen som ettsätt att kompensera och mycket speciellasituation måste därför enligt motionärerna vägas in i systemet.Effekterna av den föreslagna strukturutjämningen förstorstadsområdena tas upp i tre olika motioner. I motionFi95 av m.fl. (m) görs gällande att detstrukturindex som använts i propositionen är behäftat med storasvagheter. eller regeringen påstår att deföreslagna faktorerna förklarar de kommunala kostnaderna. Därmedhar man också enligt motionärerna sagt att man inte vet om detframräknade indexet verkligen avspeglar behov och struktur. Manvet över huvud taget inte vad indexet avspeglar. Den samladebedömningen är emellertid att systemet även på denna punktmissgynnar storstadsregionerna. Storstädernas speciella problemoch strukturella kostnader bör därför beaktas vid den aviseradeöversynen av strukturindex.Det är enligt motion Fi99 av m.fl. (fp)positivt att regeringen tagit intryck av den kritik som riktatsmot kommitténs förslag. Motionärerna pekar på ett antal faktorersom de anser viktiga att ta hänsyn till för storstadsregionernasdel. Det gäller bl.a. det höga lokala kostnadsläget som påverkarden service som kommunen erbjuder, de stora behoven av socialainsatser och trafikservice m.m. samt den väl utbyggdabarnomsorgen. Det visar sig enligt motionärerna att kommuner medflest inskrivna barn i barnomsorgen också får sämst utfall ochtvärtom. Det betyder i praktiken att kommuner med hög kvinnligförvärvsfrekvens drabbas hårdast av det nya systemet.I motion Fi100 av och () krävs en rättvis behandling av . Den föreslagnakonstruktionen av bidragssystemet uppvisar enligt motionen storabrister. Många kommuner drabbas orimligt hårt. Inte minst gällerdet landets storstadsregioner. Förslaget innebär en orimligöverföring av medel, sägs det, från storstadsregionerna tillandra kommuner. Systemet som föreslås bortser t.ex. helt från desärskilda storstadskostnaderna som är en realitet. I motionenhävdas att kommunalekonomisk forskning visat att dessa är20--högre än för genomsnittskommunen. En förutsättning föratt det av regeringen föreslagna nya statsbidragssystemet skallkunna fungera är att det nya strukturindex som skall utarbetastar hänsyn till storstädernas högre kostnader.Utskottets bedömningUtskottet är givetvis på det klara med att en relativtomfattande kritik under remissbehandlingen har framförts motkommitténs förslag på denna punkt. Att hitta väl avvägda metoderför utjämning för strukturella förhållanden är inte minst etttekniskt problem. Utskottet anser det därför väl motiverat atttillsätta en expertgrupp för att bearbeta och vidareutvecklasystemet med strukturutjämning. Men frågan innehåller ocksåmoment av bedömningar och värderingar. Utskottet anser därföratt en parlamentariskt sammansatt referensgrupp bör följaexpertgruppens arbete.I ett antal motioner har ställts krav på att storstädernassärskilda förhållanden beaktas i samband med översynen avstrukturutjämningen. På motsvarande sätt har ochÖckerös särart i strukturellt hänseende tagits upp. Utskottetutgår från att det som tas upp i motionerna tillhör de frågorsom kommer att särskilt beaktas i expertgruppens arbete.Vad utskottet ovan sagt om expertgruppens arbete och om enparlamentarisk referensgrupp bör som sin mening geregeringen till känna. Utskottet avstyrker motionerna Fi75 (c)yrkande 1, Fi89 (s), Fi95 (m) yrkande 2, Fi99 (fp) yrkande 2 ochFi100 (kds) yrkande 1.Effekter för kommunerna av ett nytt statsbidragssystemPropositionenFör att bedöma effekterna av ett nytt statsbidragssystem harett s.k. referensalternativ tagits fram. Den beräknadefördelningen av nettobidrag skall jämföras mot detta.Referensalternativet utgörs av nettobidrag, sedanhänsyn tagits till indragningen på , minskatmed den beräknade automatiska pris- och löneökningen avstatsbidragen på sammanlagt 1,9miljarder kronor. I propositionen beräknas garantinivån i detnya systemet till 127,med nu kända förutsättningar.Utgångspunkten har varit en total bidragsram om 39,7 miljarderkronor och senast kända skatteunderlagsprognos, uppräknad till1993 års nivå.Regeringen föreslår också vissa övergångsregler för åren 1993och 1994. Enligt propositionen skall ingen kommun tillföljd av det nya systemet vinna eller förlora bidragöverstigande 1,av kommunens beräknade sammantagna inkomsterav skatt eller bidrag enligt referensalternativet. Påmotsvarande sätt får för skillnaden mellan bidraget förår 1994 och utbetalade utjämningsbidrag uppgå till högst3% av summan av skatteinkomsterna och utbetaltutjämningsbidrag år 1993.MotionernaI motion Fi84 av m.fl. (s) föreslås attstatsbidraget för i huvudsak beräknas efter nu gällanderegler med kvittning i princip efter den modell som förordas ipropositionen. För kommunerna betyder detta ett samlatbidragsbelopp baserat på nu gällande fördelning mellankommunerna men med en friare disposition av medlen. Det skersåledes ingen omfördelning, som leder till att vissa kommunerblir "vinnare" och andra blir "förlorare". Däremot vinner allakommuner på att slippa den gamla detaljregleringen.Ivar () lämnar i motion Fi77 förslag till mjukareövergångsregler. Motionären pekar på att ett flertal kommunerhar haft anledning att räkna med väsentligt högre statsbidrag änvad de nu skulle få. Man har därför stora svårigheter att på ettrationellt och effektivt sätt klara anpassningen av 1993 årsverksamhet eftersom många av de beslut som styr 1993 årsverksamhet redan är fattade. För att underlätta kommunernasanpassning vid sjunkande bidrag bör gränsen för högstaförändring enligt motionären sättas till och 2%år 1994. Förändringen bör kunna ske inom den angivnakostnadsramen.Utskottets bedömningUtskottet har i det föregående ställt sig bakom förslaget attgenomföra statsbidragsreformen. Utskottet kan därför inte ställasig bakom det alternativa förslag som framförs i densocialdemokratiska partimotionen Fi84 som skulle innebära attnuvarande system för fördelning mellan kommunerna bibehöllsunder . Utskottet vill erinra om att det finns en breduppslutning från de kommunala företrädarna om inriktningen avreformen. Det vore därför en felaktig signal till kommunerna omomläggningen skulle senareläggas.Utskottet har förståelse för det som framförs i motion Fi77(c) om en mjukare övergång än den som förordas i propositionen.Enligt vad utskottet erfarit skulle de spärregler som motionärenför fram i och för sig innebära något mindre kostnader förstaten än regeringens förslag men skulle dennödvändiga anpassning som kommunerna måste göra senareläggas ochgöras över en längre tidsperiod. Utskottet anser inte att dettavore till fördel för samhällsekonomin. Genomförandet bör därförinte skjutas upp på det sätt som motionären förordar. Utskottetanser att förslaget i propositionen innebär en rimlig avvägning.Utskottet avstyrker med det anförda motionerna Fi77 (c) ochFi84 (s) yrkande 7.Förändringar i statsbidragen för landstingenEnligt propositionen begränsar sig förslagen avseendelandstingssystemet till sådana förändringar som krävs för attskapa en ström av pengar enbart från staten till landstingen.Vissa förändringar bör därför göras av statsbidragssystemet förlandstingen. Rundgången av medel mellan stat och landsting börupphöra. Således föreslås att avräkningsskatten avskaffasfr.o.m. och skatteutjämningsavgiften fr.o.m. år 1994.För år 1993 föreslås att skatteutjämningsavgiften förlandstingen sänks till . per skattekrona.Sex specialdestinerade statsbidrag föreslås avvecklas inomområdena beredskapsplanläggning, färdtjänst, omsorger ompsykiskt utvecklingsstörda, särskola, särvux och kollektivlandsbygdstrafik (extra skatteutjämningsbidrag).Nuvarande skatteutjämningssystem för landstingen behålls.