bet · GF01BoU10 · 1992-01-16 00:00:00 — placering och utformning av parkeringsplatser, förbud attanvända viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighetatt anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt3 kap. 15 § första stycket 6,9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som integenast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningarsamt trafik- och väganordningar,11. skyddsanordningar för att motverka störningar frånomgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtnavärden för störningar genom luftförorening, buller, skakning,ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen(1969:387),12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättandeav gemensamhetsanläggningar. Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. 1 Lagen omtryckt 1987:246. 2 Senaste lydelse 1991:604.Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt medhänsyn till syftet med den.Denna lag träder i kraft den 1 april 1992.Propositionens lagförslagFörslag tillLag om ändring i (1987:10)Bilaga 2Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 § (1987:10)1 skall ha följande lydelse.Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 5 §Vid prövning av frågor Vid prövning av frågorenligt denna lag skall både enligt denna lag skall bådeallmänna och enskilda allmänna och enskildaintressen beaktas, om inte intressen beaktas, om inteannat är föreskrivet. annat är föreskrivet. Näringsfrihet och en effektiv konkurrens skall främjas.Denna lag träder i kraft den 1 februari 1992.1 Lagen omtryckt 1987:246.Näringsutskottets yttrande1991/92:NU4yBilaga 3Ändring i plan- och bygglagenTill bostadsutskottetTill näringsutskottet har hänvisats proposition 1991/92:51 omen ny småföretagspolitik och de motioner som har väckts medanledning av denna. överlämnar propositionensåvitt den gäller (1) förslag till ändring i (1987:10, PBL) samt motionerna i motsvarande delar tillbostadsutskottet -- under förutsättning av dess medgivande --med det yttrande som här följer.MotionernaDe motioner som har väckts med anledning av proposition1991/92:51 och, helt eller i angivna delar, med detta yttrandeöverlämnas till bostadsutskottet är följande:1991/92:N8 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1991/92:51 vad avser ändring iplan- och bygglagen.1991/92:N10 av () vari yrkas att riksdagenavslår förslaget om ändring i (1987:10)1kap. 5§.1991/92:N11 av () vari yrkas att riksdagenbeslutar att 5kap. 7§ i kompletteras meden sista mening med följande lydelse: "Den får ej helleranvändas för att begränsa fri konkurrens och näringsfrihet. "1991/92:N12 av m.fl. (s) såvitt gäller yrkandet(1 delvis) att avslår proposition 1991/92:51.1991/92:N13 av m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet(1) att avslår regeringens förslag till lag om ändringi plan- och bygglagen.1991/92:N15 av m.fl. (nyd) vari yrkas attriksdagen beslutar om sådan ändring i att desom vill etablera lågprisbutiker garanteras sådan rätt.NäringsutskottetPlan- och bygglagen (1987:10, PBL) innehåller bestämmelser somger kommunerna rätt att fatta beslut i frågor om delsplanläggning av mark och vatten (det s.k. kommunalaplanmonopolet), dels byggande. I lagens inledande bestämmelsersägs att, vid prövning av frågor enligt denna lag, både allmännaoch enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskiltföreskrivet (1kap. 5 §). De allmänna intressena preciseras idet följande kapitlet; planläggningen skall ske så att denfrämjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och gerförutsättningar för en från social synpunkt god bostads-,arbets-, trafik- och fritidsmiljö (2kap. 1§).Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsesker genom en s.k. detaljplan. Regler härom finns i 5 kap. Endetaljplan får innehålla bestämmelser om byggnaders användningför bostäder, handel, industri m.m. När det gäller handel ärhuvudregeln att detta ändamål -- med hänsyn till attkonkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall gesett så fritt spelrum som möjligt -- inte får preciseras idetaljplanen. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1985/86:1s. 576) får emellertid vissa kategorier regleras särskilt,nämligen dels partihandel, dels detaljhandel med skrymmandevaror resp. med livsmedel. Bestämmelser om byggande finns i8kap. Bygglov krävs bl.a. för uppförande av byggnader och förianspråktagande av sådana för väsentligt annat ändamål än detför vilket byggnaden senast har använts.Frågan om ökat hänsynstagande till konkurrensintressetaktualiserades i . I betänkandet (SOU1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn hade föreslagitsatt konkurrens skulle införas som ett av de allmänna intressensom preciseras i 2 kap. PBL. Regeringen betonade i proposition1990/91:146 om ändringar i vikten av attkommunerna vid tillämpningen av PBL verkar för att begränsningarav konkurrensen så långt möjligt undviks. Uttalanden i lagensförarbeten ger dock tillräckligt goda förutsättningar för attkonkurrensintresset skall tillgodoses, ansåg regeringen; denföreslog därför inte någon ändring i lagen. ochriksdagen anslöt sig till regeringens ståndpunkt(1990/91:BoU17). En reservation (m, fp) avgavs.I proposition 1991/92:51 lägger den nytillträdande regeringenfram förslag om en ny småföretagspolitik. Under rubrikenEffektivare konkurrens föreslås att 1 kap. 5§ PBL kompletterasmed en bestämmelse av innebörden att kommunerna i sin planeringskall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens.Denlagtekniska lösning som har valts -- att bestämmelsen införsredan i lagens inledningskapitel -- motiverar regeringen med attkonkurrens kan vara såväl ett allmänt intresse som ettbeaktansvärt enskilt intresse. De i förarbetena till PBL angivnamöjligheterna till reglering av handelsändamålet bör, enligtregeringens mening, inte längre stå till buds.I sex motioner, väckta med anledning av propositionen, finnsyrkanden som rör detta ämne. I fyra av dem tar motionärerna helteller delvis avstånd från förslaget medan i de övriga två läggsfram förslag som syftar till mer långtgående liberalisering idetta avseende.Nuvarande regler i PBL är fullt tillräckliga för attnäringsfrihet och effektiv konkurrens skall kunna främjas,hävdas i motion 1991/92:N12 (s). Motionärerna yrkar avslag påregeringens förslag till lagändring. Det gör även upphovsmännentill motion 1991/92:N8 (s). Om propositionens krav på konkurrensskulle resultera i fler livsmedelsbutiker i samma bostadsområdeskulle förslaget kunna accepteras, menar de; erfarenheter visardock att följden kan bli den motsatta. Motionärerna befarardessutom att utsatta grupper skulle få begränsade möjligheteratt tillgodogöra sig de eventuella positiva effekter som kankomma ut av den nya bestämmelsen. De anser därför att kommunernaäven i fortsättningen skall ha möjlighet att avgöra vilken marksom bör reserveras för handels- och industriändamål. Detta kanske, hävdar de, utan att konkurrensen begränsas. Samtidigtpåpekas att den föreslagna lagtekniska lösningen innebär attkonkurrens främjas när det gäller mark inte bara fördetaljhandelsändamål utan för alla de ändamål som regleras ilagen. Detta måste, säger motionärerna, strida mot detgrundläggande syftet med planlagstiftningen. Lagändringenavstyrks även i motion 1991/92:N10 (s). Där betonas att detfinns risk för ytterligare utflyttning av butiker frånstadsdelscentra och bostadsområden till mer externa lägen omkommunerna frånhänds möjligheten att reglera detaljhandeln.Den föreslagna ändringen i PBL visar sig vara mest avdemonstrativ karaktär, heter det i motion 1991/92:N13 (v).Motionärerna ansluter sig till den bedömning som den tidigareregeringen gjorde beträffande effektiviteten hos gällandebestämmelser och motivuttalanden i fråga om tillvaratagande avkonkurrensintresset.Tvivel om att den föreslagna ändringen i PBL räcker för atttillgodose det i propositionen angivna syftet om fri konkurrensuttrycks i motion 1991/92:N11 (m). Motionären förespråkar attlagen preciseras så att lagstiftarens intentioner framgårtydligare. Något utrymme för lokala, godtyckliga tolkningar fårinte finnas.Även om lagen kompletteras enligt regeringens förslag kvarstårdock en risk att detaljhandelsföretag som står utanför de s.k.blocken och andra som vill etablera lågprisbutiker inte får enfullgod garanti att kunna genomföra vad de har avsett, ärinnebörden i motion 1991/92:N15 (nyd). Motionärerna begär därföratt såväl lagtexten som motivuttalandena kompletteras i syfteatt en sådan "frifräsarrätt" garanteras.Enligt näringsutskottets mening har konkurrensförhållandena enavgörande betydelse för möjligheterna att konsumenternasintresse av effektivitet och dynamik i produktion ochdistribution skall tillgodoses. En redovisning från statenspris- och konkurrensverk -- åberopad av konkurrenskommittén idess tidigare nämnda betänkande -- liksom erfarenheter i övrigttyder på att kommuner har tillämpat PBLs bestämmelser på ettsätt som har begränsat konkurrensen inom detaljhandeln. Dettahar i sin tur inneburit avsevärda nackdelar för konsumenterna iform av minskad prispress och begränsad valfrihet i fråga omvaruutbudet men också mer generellt när det gäller realiserandeav nya affärsidéer eller verksamhetsformer i övrigt inomdetaljhandeln.Näringsutskottet finner det orimligt att frågor om varuutbudoch tillgänglighet för detalj- och partihandel skall styrasgenom politiska beslut. I stället är det, menar utskottet,konsumenterna som genom sina val av inköpsställe m.m. skall haavgörandet när det gäller handelns lokalisering och därmed dessverksamhetsformer. Enligt ett sådant synsätt -- som ligger ilinje med marknadsekonomins grundprinciper -- måste när detgäller handeln konkurrensen tillmätas en avsevärt störrebetydelse i den kommunala planeringsprocessen. Mot den nuangivna bakgrunden delar näringsutskottet regeringensuppfattning att det finns tungt vägande skäl att de intressensom skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering avbebyggelse kompletteras med intresset av effektiv konkurrens.Näringsutskottet vill starkt understryka vikten av att lagtextenutformas så att det inte råder tvivel av något slag om syftetmed lagändringen, nämligen att kommunerna inte skall hamöjlighet till styrning och kontroll av handelsetableringar.Effektiv konkurrens skall sålunda främjas genom etablerings- ochnäringsfrihet. Genom komplettering av lagen i nu nämnt avseendetorde motionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd) bli iallt väsentligt tillgodosedda. finner sålundaangeläget att beslut utformas i enlighet med vad nusagts. Följaktligen kan utskottet inte ansluta sig tillmotionerna 1991/92:N12 (s), 1991/92:N8 (s), 1991/92:N10 (s) och1991/92:N13 (v), den förstnämnda såvitt gäller det nu behandladeämnet.Stockholm den 3 december 1991På näringsutskottets vägnarRolf DahlbergI beslutet har deltagit: (), (), (), Axel (), BirgittaJohansson (s), (), Bo Finnkvist (s), KarinFalkmer (m), (), (),(nyd), (), (),() och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Avvikande meningAnita , Axel , , , , och (alla s) anser att den del av yttrandet som börjar med "" och slutar med "behandlade ämnet" bort haföljande lydelse:Inledningsvis vill näringsutskottet instämma i att konkurrensinom handeln är viktig. Utskottet tar emellertid bestämt avståndfrån det förslag om ändring i PBL som läggs fram ipropositionen. Den beskrivning av lagens tillämpning som lämnasger en starkt överdriven bild. anser -- imotsats till regeringen -- att gällande regler i PBL ärändamålsenliga när det gäller att tillvarata intresset avnäringsfrihet och effektiv konkurrens.Om det föreslagna tillägget till lagtexten görs finns det,enligt näringsutskottets uppfattning, en uppenbar risk för attnärservicen i bostadsområdena ytterligare tunnas ut. Ökad s.k.externetablering kommer med största sannolikhet att underlättasvid ett genomförande av förslaget. Härigenom skulle svagaregrupper -- t.ex. barnfamiljer, äldre och handikappade utan bil-- få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de eventuellapositiva effekter som kan komma ut av den föreslagnabestämmelsen. finner därför motiverat attkommunerna även i fortsättningen har möjlighet att avgöra vilkenmark som bör reserveras för handels- och industriändamål. Ingethindrar, menar utskottet, en kommun att tillvaratakonkurrensintresset. Utskottet vill särskilt hänvisa till deförarbetsuttalanden om konkurrensintresset som gjordes redan vidlagens införande.Näringsutskottet finner det angeläget att påpeka att denförespråkade lagtekniska lösningen innebär mycket långtgåendeeffekter, som i vissa hänseenden inte torde vara avsedda. Såsomhar påtalats i en motion från socialdemokraterna betyder det attkonkurrensintresset skulle tillmätas särskild vikt inte bara närdet gäller detaljhandel utan i fråga om all markanvändning.Enligt näringsutskottets mening står en sådan lösning i stridmed de grundläggande syftena med planlagstiftningen, nämligenatt de olika intressena i samhället skall på saklig grund kunnavägas mot varandra varvid intressen som en god social och fysiskmiljö ges en särskild tyngd.Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet proposition1991/92:51 såvitt den avser ändring i liksommotionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd). De övrigamotionsyrkandena tillstyrks sålunda i den del som avser den nubehandlade frågan.Meningsyttring av suppleantMeningsyttring får avges av suppleant ,vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.Rolf L () anför:I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs iden avvikande mening som har fogats till detta yttrande.LAGRÅDETBilaga 4Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-01-07Närvarande: justitierådet , regeringsrådet vonBahr, justitierådet protokoll vid sammanträde harriksdagens bostadsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrandeöver ett inom utskottet utarbetat förslag till ändring i plan-och bygglagen (1987:10).Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessornRose Thorsén.Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:Bostadsutskottets lagrådsremiss är föranledd av regeringensproposition /92:51 om en ny småföretagspolitik, variregeringen bl.a. har lagt fram ett förslag till lag om ändring iplan- och bygglagen. I propositionen föreslås ett tillägg till 1kap. 5 § i den lagen. Där anges nu att vid prövning av frågorenligt både allmänna och enskilda intressenskall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Enligttillägget skall näringsfrihet och en effektiv konkurrensfrämjas. Den föreslagna regeln har således fått sin plats ilagens inledande kapitel med övergripande bestämmelser. Avuttalanden i propositionen framgår emellertid att syftet med detföreslagna tillägget är mer preciserat, nämligen att handeln gesfriare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handelntillmäts större betydelse i den kommunala planeringsprocessen.Den av bostadsutskottet föreslagna lagtekniska lösningen föratt uppnå samma syfte utgår från förutsättningen attkonkurrensintresset är ett bland andra allmänna intressen somkommunen skall beakta och att detta kan utläsas redan av dengällande bestämmelsen i 1 kap. 5 §. Den effektiva konkurrensinom främst detaljhandeln som eftersträvas uppnås enligtutskottet bäst genom att regleringen i stället tas in i 5 kap.,som handlar om detaljplan och områdesbestämmelser. Den avutskottet föreslagna regeln har utformats som en begränsning ikommunens möjlighet att meddela bestämmelser om byggnadersanvändning.Lagrådet har inte något att erinra mot den sålunda valdalagtekniska lösningen.När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget harlagrådet inget att invända mot själva lydelsen av den föreskriftsom utskottet har föreslagit. Regleringen blir emellertidtydligare och systematiskt riktigare om föreskriften i ställetplaceras som ett fristående andra stycke i 5 kap. 7 §. Ienlighet härmed föreslår lagrådet att andra stycket i paragrafenges denna lydelse:"Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. "Andra och tredje styckena i paragrafens nuvarande lydelse blirdärmed i fortsättningen tredje och fjärde styckena.Det föreslagna tillägget till 5 kap. 7 § skall enligt remissenträda i kraft . Några särskildaövergångsbestämmelser har inte utarbetats.Avsaknaden av övergångsbestämmelser innebär till en början attdet föreslagna förbudet mot att vid meddelande av bestämmelserom byggnaders användning motverka effektiv konkurrens blirtillämpligt i fråga om detaljplaner som antas efter utgången avfebruari 1992. Den omständigheten att arbetet med utformningenav en detaljplan i allt väsentligt kan ha utförts föreikraftträdandet saknar alltså betydelse.Olika uppfattningar kan däremot hävdas vad gäller denföreslagna konkurrensregelns tillämplighet på detaljplaner somantagits före ikraftträdandet men som till följd av överklagandeprövas i högre instans efter denna tidpunkt. Såvitt framgår avrättspraxis synes inom förvaltningsrätten som allmän principgälla att en myndighet eller domstol skall tillämpa deföreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Denna principanses gälla även vid prövning av besvär över beslut som harfattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vidbesvärsprövningen. RÅ 1988 ref 132 och Rå 1991 ref 1. )Det anförda ger vid handen att den föreslagna regeln omkonkurrens skall iakttas vid detaljplaneprövning som sker efterutgången av även om planen ursprungligen antagitsdessförinnan. Ett överklagande kan med andra ord leda till ettbyte av de materiella regler som skall ligga till grund förutgången i ärendet. Om utskottet har åsyftat en annan ordning,krävs enligt lagrådets mening en särskild övergångsbestämmelse.Lagrådet vill slutligen påpeka att den senaste lydelsen av 5kap. 7 § är SFS 1991:604 varigenom första stycket 1 och 8 harändrats.