bet · GF01BoU19 · 1992-04-09 00:00:00 — I betänkandet behandlas sex motioner väckta om vissa plan- och byggfrågor. Yrkandenaavser etablering av stormarknader, regler om strandskydd,genomförandetiden för detaljplan, bygglovsbefrielse för vissamötestält samt ersättning för skada av pågående planering.Samtliga motioner avstyrks av utskottet. Reservationer haravgivits av Ny demokrati avseende regler om strandskydd ochgenomförandetiden för detaljplan. I betänkandet behandlas de under allmänna motionstiden 1992väckta motionerna1991/92:Bo506 av och (kds) variyrkas att begär att regeringen föreslår ändring avplan- och bygglagen i enlighet med vad i motionen anförts ombegreppet byggnad och dess tillämpning på tillfälligt rest tältför mötes- eller cirkusverksamhet.1991/92:Bo509 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär sådan lagändringavseende stormarknadsetableringar som anges i motionen,1991/92:Bo515 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ändring av strandskyddsbestämmelserna.1991/92:Bo520 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omen utredning om ersättning för ideell skada på grund avsamhällsplaneringen av stora betydelsefulla projekt.1991/92:Bo525 av och () variyrkas att hos regeringen begär förslag till ändring avnuvarande strandskyddsbestämmelser så att kommunerna i sinaöversikts- och detaljplaner får rätt att reglera strandskyddet.1991/92:Bo526 av m.fl. (nyd) vari yrkas1. att beslutar om en förändring av PBL så att denkommunala indragningsmakten över enskild byggrätt avskaffas,2. att förlänger nuvarande övergångsregler omersättning till i avvaktan på den förbättring avenskild äganderätt i PBL-lagstiftningen, som vi föreslår. InledningUnder årets allmänna motionstid har ett antal motioner väcktsmed yrkanden om förändringar av plan- ochbyggnadslagstiftningen. Utskottet behandlade även hösten 1991motioner om vissa plan- och byggfrågor, väckta årsallmänna motionstid (1991/92:BoU2).Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, trädde i kraft den 1 juli1987 och har därefter varit föremål för vissa kompletteringaroch ändringar. Den senaste ändringen (se 1991/92:BoU10), somsyftade till att skapa bättre förutsättningar för konkurrensinom handeln, trädde i kraft . Regeringen haraviserat att en proposition med förslag om vissa frågor i plan-och bygglagen, bl.a. frågan om inrättandet av en särskild nämndför överprövning av plan- och byggärenden, kommer att föreläggasriksdagen senare i vår.PlaneringsfrågorStormarknadsetableringarUtskottet behandlar inledningsvis en motion om de krav som börställas vid etablering av stormarknader.I motion Bo509 (c) beskrivs olika problem som anses följa avetableringen av externa stormarknadsanläggningar. att en sådan etablering innebär att transportbehoven ökaroch servicen försämras som de enskilda hushållen fårökade bilkostnader och försämrad miljö. Motionären hänvisar tilllagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) därdet bl.a. krävs att den fysiska miljön skall användas så att enfrån ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunktlångsiktigt god hushållning främjas. Detta krav har dock inte,enligt motionären, beaktats tillräckligt vid prövning enligtPBL. I motionens yrkande 1 föreslås därför att börföreslå regeringen att återkomma med förslag till ändring i PBLsom tillgodoser att externa stormarknadsetableringar prövasutifrån miljö- och naturresurssynpunkt.Vad gäller frågan om vad som skall beaktas vid etablering avstormarknader vill utskottet erinra om att det av 2 kap. 2 §PBL framgår att bestämmelserna i skall tillämpas vidplanläggning och i ärenden om bygglov. Det råder alltså ingentvekan om att kommunerna vid beslut enligt PBL skall ta hänsyntill kraven på en god hushållning med naturresurserna m.m. AvPBL:s 2 kap. framgår därutöver de allmänna intressen som skallbeaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Detgäller bl.a. att planläggningen skall ge förutsättningar för enfrån social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- ochfritidsmiljö samt ge möjligheter att ordna trafik och annansamhällsservice.PBL innehåller således bestämmelser som innebär att enlokalisering av exempelvis en stormarknad inte kan komma tillstånd utan att också de intressen som NRL tillvaratar beaktas.Detta utesluter dock inte att vissa frågor om sambanden mellanPBL och NRL i olika planfrågor kan behöva övervägas ytterligare.Utskottet förutsätter att sådana frågor kan uppmärksammas i denlöpande uppföljning av lagarnas tillämpning som det i förstahand ankommer på att genomföra. Något riksdagenstillkännagivande i den aktuella frågan anser utskottet inte varaerforderligt. Motion Bo509 (c) avstyrks således.Regler om strandskyddRegleringen av strandskyddet finns i naturvårdslagen(1964:822) och bereds därmed i vanligen avjordbruksutskottet. PBL saknar däremot bestämmelser omstrandskydd. I ärenden där en ordning diskuteras som skulleinnebära att strandskyddet reglerades i PBL har emellertidbostadsutskottet berett frågan. Tvåmotioner från årets allmänna motionstid innehåller övervägandenoch förslag med en sådan inriktning.I motion Bo515 (m) hävdas att gällande lagstiftningbeträffande strandskyddet ställer till problem och hindrarutvecklingen i många delar av landet, inte minst iglesbygdsområden. De generella bestämmelserna i naturvårdslagenanses inte ge utrymme för att ta tillräckliga hänsyn tillfaktiska förhållanden. Endast vissa strandavsnitt behöver enligtmotionärens uppfattning skyddas från exploatering genomstrandskyddsbestämmelser. Detta föreslås ske genom att kommuneni detaljplan undantar sådan strand från bebyggelse. Yrkandet imotionen innebär att skall göra ett tillkännagivandeangående behovet av ändringar av strandskyddsbestämmelserna.Liknande förslag förs fram i motion Bo525 (c). Även i dennamotion anförs att lagstiftningen behöver ändras så att störrehänsyn kan tas till lokala förhållanden när det gäller behovetav strandskydd. föreslås begära förslag av regeringensom innebär att kommunerna får rätt att reglera strandskyddet isina översikts- och detaljplaner.Frågan om strandskyddets utformning övervägdes i samband meddet miljöpolitiska beslut som fattades av (prop. 1990/91:90, JoU30). I detta sammanhang beslutades omvissa undantag från strandskyddsbestämmelserna för bl.a.komplementbyggnader till befintlig bebyggelse. Däremot avvisadesförslag som innebar att kommunerna skulle få rätt att idetaljplan besluta om strandskyddets omfattning.Bostadsutskottet behandlade motionsyrkandenom strandskyddets utformning liknande dem som är aktuella(se 1991/92:BoU2 s. 4). Utskottet uttryckte då förståelse föruppfattningen att ett generellt strandskydd, som inte tar hänsyntill de faktiska förhållandena, inte kan motiveras i alla lägen.På många håll råder ett lågt eller inget bebyggelsetryck istrandnära områden. På andra håll däremot behövs ett skydd motexploatering av strandzoner. Utskottet vidhåller sin uppfattningatt strandskyddsbestämmelser inte kan undvaras. Det böremellertid vara möjligt att tillämpa dessa bestämmelser på ettsådant sätt att en avvägning görs mellan det allmännabevarandeintresset avseende orörda stränder och det intresse somkan finnas att bebygga strandnära områden, särskilt därkonkurrerande intressen inte föreligger. Utskottet förutsätteratt regeringen ägnar de problem som har ansetts följa avstrandskyddsbestämmelsernas utformning uppmärksamhet. Vid ensådan uppfattning finns inte anledning att tillstyrka motionernaBo515 (m) och Bo525 (c).Genomförandetiden för detaljplanDe detaljplaner som har antagits sedan PBL trädde i kraft den1 har åsatts en genomförandetid på minst fem och . kan en fastighetsägare utgå från attden byggrätt som en detaljplan ger ligger fast. Byggrätten kanvisserligen ändras eller upphävas under vissa förutsättningarmen fastighetsägaren har i så fall rätt till full ersättning förden skada han lider. När genomförandetiden gått ut harfastighetsägaren däremot inte rätt till ersättning om denne isamband med en planändring skulle förlora sin byggrätt.För äldre planer som fastställts före PBL tillämpas vissaövergångsregler avseende genomförandetid m.m. Stadsplaner ochbyggnadsplaner som fastställts efter utgången av fick engenomförandetid räknat från PBL:s ikraftträdande.Genomförandetiden kommer således i dessa fall att ha gått ut den1 . Övriga äldre planer ansågs ha en genomförandetidsom redan hade gått ut vid PBL:s ikraftträdande. För att intemarkägaren skulle mista värdet av sin byggrätt utan att hanförst haft en reell möjlighet att genomföra planen infördes ens.k. garantiregel i dessa fall. Garantiregeln innebär att värdetav en gammal byggrätt i vissa fall skall ersättas om kommunenändrar byggrätten eller upphäver planen före den 1 juli 1992eller om fastighetsägaren begär bygglov enligt den gamla planenföre detta datum och planen ändras eller upphävs innanbygglovsärendet avgörs.Det förhållandet som ovan beskrivits, och som innebär atträtten upphör att i vissa fall få ersättning för minskad ellerindragen byggrätt i samband med att en plan ändras eller upphävsfrån , tas som utgångspunkt för de yrkanden somläggs fram i Ny demokratis partimotion Bo526. Motionärerna anföratt den rätt som PBL ger kommunerna att återkalla byggrättenenligt äldre planer är ett exempel på missbruk av offentlig makti svensk lagstiftning som behöver rättas till. Kommunernasagerande i dessa frågor anses leda till att enskild egendombehandlas godtyckligt och medföra att olika fastighetsägare geshelt olika förutsättningar att bebygga sin mark. I motionensyrkande 1 föreslås mot denna bakgrund att sådana förändringargenomförs i PBL att den kommunala indragningsmakten över enskildbyggrätt avskaffas. I avvaktan på att en sådan lagändring kanträda i kraft föreslås i yrkande 2 att de nuvarandeövergångsreglerna för äldre planer ändras så attgenomförandetiden och rätten till ersättning förlängs till den 1juli 1993.Vad gäller den övergripande frågan som tas upp i motionensyrkande 1, nämligen den ordning som innebär att detaljplaner gesgenomförandetider med därtill kopplad byggrätt, kan deterinras om att detta var en av grundtankarna bakom PBL:sutformning.Avsikten var bl.a. att undanröja de olägenheter som följde avoklara plansituationer och långvariga byggnadsförbud. Det börvidare framhållas att en gällande byggrätt inte upphör i och medatt genomförandetiden går ut. Byggrätten upphör först när planenupphävs eller ändras i ifrågavarande del. Däremot upphörfastighetsägarens rätt till ersättning efter genomförandetidensutgång.Olika uppfattningar om användningen av genomförandetiderförelåg vid beslutet om PBL och har även framförts i andrasammanhang. Vad som anförs i motionen ger inte utskottetanledning att föreslå någon ändring av gällande ordning i denaktuella frågan.Inte heller vad som föreslås i motionens yrkande 2 omövergångsreglerna för äldre planer föranleder utskottet attföreslå någon åtgärd. De av fastställda villkoren förersättning enligt äldre planer bör ligga fast. Ny demokratispartimotion Bo526 avstyrks således.Bygglovspliktens omfattningEnligt 8 kap. 1 § i PBL krävs bygglov som huvudregel för attbl.a. Undantag från bygglovskravet för attuppföra byggnader gäller i fråga om de areella näringarnasekonomibyggnader inom områden som inte omfattas av detaljplan(1§, tredje stycket). Vidare får vissa komplementbyggnadertill en- och tvåbostadshus uppföras utan bygglov (4 §). Ävenenklare fritidshus, kolonistugor och liknande byggnader kan fåuppföras utan bygglov om kommunen i detaljplan ellerområdesbestämmelser fattar beslut om detta (5 §). Bygglov krävsinte för byggnader som är avsedda för totalförsvaret och som ärav hemlig natur (10§).Förslag om bygglovsbefrielse i ytterligare fall läggs fram imotion Bo506 (kds). I motionen föreslås att regeringen skallutarbeta en ändring i PBL så att tillfälligt rest tält förmötes- eller cirkusverksamhet inte omfattas av bygglovskravet.Enligt vad som anförs i motionen kan tält som används av kristnasamfund för mötesverksamhet under någon eller några veckorbetraktas som byggnader och därmed bli bygglovspliktiga.Motionärerna finner en sådan ordning stötande. Enligt derasmening bör ett polistillstånd tillsammans med markägarenstillåtelse vara tillräckligt inom planlagt område. På övrig markbör ägarens tillåtelse räcka för att få sätta upp ett tält.Som beskrivits ovan föreskrivs som huvudregel att bygglovkrävs för att uppföra byggnader. De frågor som väcks av motionenär därför dels om ett tillfälligt uppfört tält är att betraktasom byggnad, dels, om så är fallet, om bygglovsbefrielse förtält bör aktualiseras.Begreppet byggnad är inte definierat i PBL. Av förarbetenatill lagen framgår att behovet av att definiera detta begreppdiskuterats men att man kommit till slutsatsen att det varlämpligare att anknyta till tidigare rättspraxis i denna fråga(se prop. 1985/86:1 s. 674). Någon definition av byggnad fannsinte heller i tidigare gällande byggnadslagstiftning. Iproposition 1985/86:1 lämnas en kort redogörelse för rättspraxisenligt tidigare lagstiftning. Av denna redogörelse framgår attbegreppet byggnad i byggnadslagstiftningen haft en vidareanvändning än vad som torde vara fallet i allmänt språkbruk.Under vissa förutsättningar har således enkla hyddor,tältstugor, , försäljningsstånd m.m. betraktats sombyggnader. Vad gäller frågan om bygglov krävs för lätt flyttbarakonstruktioner har regeringsrätten vid sin bedömning tagithänsyn till bl.a. användningssättet, utformningen ochvaraktigheten i användningen.Något ärende enligt PBL med direkt anknytning till den imotionen aktualiserade frågan har ännu inte avgjorts avregeringsrätten. Ett bygglovsärende avseende ett tält förmötesverksamhet kommer emellertid att tas upp för prövningsenare under detta år. Det gäller ett mötestält med en yta på ca400 m2 som varit uppställt på samma plats under sex veckorper år. Kommunen har i detta fall avslagit ansökan om bygglov.Ärendet överklagades till som i detta sammanhangäven övervägde frågan om det aktuella tältet var att betraktasom en byggnad i PBL:s mening och således var bygglovspliktigt.Länsstyrelsen ansåg att så var fallet. Som skäl tillställningstagandet hänvisades bl.a. till att tältetsomgivningspåverkan var att jämställa med andra byggnaders. Vadgäller varaktigheten anfördes att mötesverksamheten i tältetomfattade som omkringliggande fritidshus nyttjadesoch att grannarna således fick sitt fritidsboende påverkat underhela semesterperioden . beslutöverklagades till kammarrätten som emellertid deladelänsstyrelsens bedömning att bygglov krävs i det aktuellafallet.Bostadsutskottet anser att den ordning som valdes vid PBL:stillkomst, och som innebär att begreppet byggnad inte närmaredefinieras i lagtexten, bör ligga fast. Det skulle knappast varamöjligt att i denna fråga göra en klar avgränsning som tarhänsyn till alla de omständigheter som kan föreligga och somrimligen bör påverka ett ställningstagande. Även ifortsättningen bör genom rättspraxis successivt skapas klarhetavseende vad som är att betrakta som en byggnad enligt PBL. Vadgäller de fall som framhålls i den aktuella motionen kommer somovan beskrivits ett snarlikt ärende under detta år att tas upp iregeringsrätten för avgörande.Utskottet anser vidare att nya undantag från bygglovskravetvid uppförande av byggnader enligt vad som föreslås i motionen,inte bör tillskapas. I normalfallet torde inte kommunerna krävaatt bygglov söks för tält som ställs upp under en mycket kortperiod. Vidare får det förutsättas att kommunerna vid sinprövning av en bygglovsansökan för en tillfälligt uppfördbyggnad inte ställer högre krav på handlingar m.m. än vad somkan anses vara motiverat i det enskilda fallet. Det börframhållas att PBL erbjuder möjligheter till en enkelhandläggning av okomplicerade bygglovsärenden. Beträffande enklaärenden får ansökan om bygglov göras muntligen.Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser utskottet attmotion Bo506 (kds) inte bör föranleda någon åtgärd frånriksdagen. Motionen avstyrks således.Ersättningsfrågor i vissa fallI motion Bo520 (fp) diskuteras de problem som kan uppstå förenskilda fastighetsägare stora projekt somvägbyggen e.d. är föremål för debatt och utredningar. Motionärenframhåller att när beslut väl är fattat om att ett projekt skallgenomföras finns möjligheter för berörda fastighetsägare att fåersättning i olika former. För den villaägare som inte kan säljasitt hus därför att det debatteras i massmedia om t.ex. en vägskall dras över granntomten finns däremot ingen möjlighet tillersättning. I denna typ av situationer kan en enskild komma attlida skada oavsett om projektet senare genomförs eller ej.Motionären föreslår mot denna bakgrund att skallbegära en översyn av lagstiftningen så att enskildarättsinnehavare skall tillerkännas någon form av kompensationför minskat egendomsvärde till följd av planering av församhällsutvecklingen stora och betydelsefulla projekt.Bestämmelser om skadeersättning till fastighetsägare ochinlösen i vissa fall finns bl.a. i PBL:s 14 kap. samt iexpropriationslagen. Som anförs i motionen ger emellertid intedessa bestämmelser stöd för krav på ersättning för skada avpågående planering. I de flesta fall uppkommer inte hellernågon ekonomisk skada såvida inte en försäljning måste ske underden period ett projekt är föremål för utredning. Om enförsäljning sker kan det givetvis vara så att själva det faktumatt t.ex. en ny vägdragning diskuteras kan påverkafastighetspriset, såväl i positiv som negativ riktning. Dennatyp av "förväntanspåverkan" torde vara relativt vanligtförekommande även om inte stora betydelsefulla projekt sombeskrivs i motionen är aktuella.Bostadsutskottet har förståelse för den oro och de problem somenskilda ibland kan uppleva i samband med att ettbyggnadsprojekt diskuteras eller planeras. Detta kan gälla såvälvid en mindre komplettering av befintlig bebyggelse som vid ettstort motorvägsbygge. Det är dock angeläget att varje projektkan förberedas under största möjliga insyn från allmänheten ochberörda fastighetsägare. Hänsynstagande till olika intressen påett så tidigt stadium som möjligt i en planeringsprocessunderlättar och påskyndar också processen vid beslut ochgenomförande av planerna. Det ökade medborgarinflytandet iplaneringen var också en av nyheterna i PBL. En ordning sominnebär att exempelvis en kommun skulle bli ersättningsskyldig isamma stund som tidiga överväganden om ett utbyggnadsprojekt komtill allmän kännedom skulle kunna motverka den öppenhet iplaneringen som inte minst ur demokratisk synpunkt framstår somvärdefull. Vidare skulle sannolikt villkoren för ersättning iden typ av fall som skisseras i motionen bli mycket kompliceradeatt fastställa och därmed leda till tvister som i sin turförsvårade planeringsprocessen.Med hänvisning till vad nu anförts avstyrker utskottet motionBo520 (fp). Utskottet hemställer1.beträffande etablering av stormarknaderatt avslår motion 1991/92:Bo509 yrkande 1,2.beträffande strandskyddets utformningatt avslår motionerna 1991/92:Bo515 och1991/92:Bo525,res. 1 (nyd)3.beträffande genomförandetideratt avslår motion 1991/92:Bo526,res. 2 (nyd)4.beträffande byggslovbefrielse för tältatt avslår motion 1991/92:Bo506,5.beträffande ersättning för skada av pågående planeringatt avslår motion 1991/92:Bo520.Stockholm den 9 april 1992På bostadsutskottets vägnarAgne HanssonI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (),(), i (nyd), BrittaSundin (s), (), (), IngaBerggren (m) och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet. Strandskyddets utformning (mom. 2)i (nyd) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjarmed "behandlade" och slutar med "Bo525 (c)"bort ha följande lydelse:De problem som beskrivs i de aktuella motionerna utgör exempelpå följderna av en generell lagstiftning som inte medger atthänsyn tas till förhållandena i de enskilda fallen. Strandskyddbehövs givetvis bl.a. för att skydda vissa strandområden som ärviktiga för friluftslivet i områden med högt exploateringstryck.Det är dock inte rimligt att samma strandskyddskrav skalltillämpas i glesbygdsområden och för stränder som saknarkonkurrerande intressen. I många delar av vårt land skulleutvecklingen av strandnära boendemiljöer både för turister ochbofasta kunna få en positiv inverkan på bygder som riskerar attförlora arbetstillfällen och invånare.Bostadsutskottet anser, liksom motionärerna, attstrandskyddets utformning bör ändras så att större hänsyn kantas till förhållandena i de enskilda fallen. Beslut omstrandskydd skall fattas på lokal nivå. En metod att uppnå dettaär att flytta över regleringen av strandskyddet frånnaturvårdslagen till PBL. Kommunerna skulle med en sådanlösning kunna undanta de strandavsnitt som behöver särskiltskydd från bebyggelse genom detaljplan. I övriga strandområdenskulle ny bebyggelse få prövas i vanlig ordning enligtbestämmelserna i . Det bör ankomma på regeringen att utarbetaförslag till förändrad lagstiftning med den inriktning somutskottet förordat.Vad utskottet ovan med anledning av motionerna Bo515 (c) ochBo525 (m) anfört bör som sin mening ge regeringen tillkänna.dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följandelydelse:2.beträffande strandskyddets utformningatt med anledning av motionerna 1991/92:Bo515 och1991/92:Bo525 som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört,2. Genomförandetider (mom. 3)i (nyd) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjarmed "Vad gäller" och slutar med "avstyrks således" bort haföljande lydelse:Bostadsutskottet instämmer i vad som anförs i Ny demokratispartimotion Bo526 om skyddet för enskild byggrätt. Den möjlighetsom PBL ger kommunerna att dra in fastighetsägarnasbyggrätt utan att utge någon ersättning är ett exempel påkonfiskatoriskt utformad lagstiftning som behöver rättas till.Kommunernas maktutövning i dessa frågor får dessutom ofta mycketgodtyckliga konsekvenser för enskilda sinsemellan. Grannar isamma kvarter kan således ges helt skilda möjligheter attbebygga sin tomt. Lagstiftningen bör i stället utformas så attbyggrätter på ett rättvist sätt kan fördelas mellan enskilda.Utskottet anser således att systemet med genomförandetider iPBL bör ändras så att att byggrätter gäller utantidsbegränsning. Därigenom stärks skyddet för den enskildaäganderätten, något som den nya regeringen framhållit somönskvärt. Regeringen bör anmodas att återkommma tillriksdagen med förslag om ändringar i PBL som ger det önskadeutfallet.Som framhålls i motionen innebär vissa övergångsregler tillPBL att det blir möjligt för kommunernaatt upphäva eller ändra byggrätten enligt planer fastställdaföre PBL:s ikraftträdande utan att utge ersättning till berördafastighetsägare. I avvaktan på den förordade generella översynenav systemet med genomförandetider bör därför nuvarandeövergångsregler om rätten till ersättning vid upphävd byggrättförlängas till . Förslag med dennainriktning bör regeringen omgående underställa riksdagen.Vad utskottet ovan anfört om genomförandetider och byggrättmed anledning av Ny demokratis partimotion Bo526 bör riksdagensom sin mening ge regeringen till känna.dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följandelydelse:3.beträffande genomförandetideratt med anledning av motion 1991/92:Bo526 som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,