bet · GG01KrU1 · 1992-10-22 00:00:00 — I betänkandet behandlas en motion i vilken tas upp frågor omkostnaderna för arkeologiska undersökningar i orter medmedeltida stadskärnor. Utskottet tar upp till diskussion desynpunkter motionären framfört i syfte att åstadkommabesparingar i samband med sådana undersökningar. 1991/92:Kr242 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom samhällsekonomiska besparingar i samband med arkeologiskautgrävningar.Gällande lagbestämmelser, m.m.Lagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen(1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen).Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1 §första stycket). I lagen preciseras närmare vilka lämningar somär fasta fornlämningar (se närmare härom 1 § andra och tredjestyckena).Enligt 6 § är det förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort,gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller påannat sätt ändra eller skada en fast fornlämning.I 7--9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar somtillkommer () och länsstyrelserna.Regler om ingrepp i fast fornlämning finns i 10--15 §§.Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådantingrepp får ges bara om det vid en noggrann intresseavvägningkan anses finnas skäl för ingrepp som är mycket tunga iförhållande till fornlämningens betydelse. Varje ingrepp börbegränsas så mycket som möjligt.Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande.Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet. Denna skall göra en sådanintresseavvägning som angetts ovan. Som villkor för tillståndfår ställas skäliga krav på att företagaren bekostar särskildundersökning för dokumentation av fornlämningen eller särskildaåtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföretagbör ta reda på om någon fast fornlämning, efter vadsom är känt, berörs av företaget. Vid större markexploateringarskall den exploaterande bekosta en särskild utredning, om ensådan är befogad, för att ta reda på om någon fornlämning, kändeller dittills okänd, kan beröras av företaget. Innanlänsstyrelsen beslutar om tillstånd till och villkor för ingreppi en fast fornlämning skall ha möjlighet att påföretagarens bekostnad göra en arkeologisk förundersökning avfornlämningen för att få ett tillfredsställande beslutsunderlag.Länsstyrelsen bör, så långt det är möjligt, kostnadsberäknasådana särskilda åtgärder som ställs som villkor för tillstånd.Denna beräkning skall ha betydelse för företagarenskostnadsansvar. De omständigheter som medför att företagaren --i motsats till normalfallet -- inte skall ha ansvar förarkeologiska undersökningskostnader eller motsvarande åtgärderanges i 2 kap. 14 § andra stycket kulturminneslagen. Företagarensvarar inte för kostnad som1. hänför sig till en fornlämning som inte förut varit känd,2. väsentligt överstiger vad angett i beslut omtillstånd,3. hänför sig till arkeologisk förundersökning, omlänsstyrelsen inte lämnar tillstånd till ingrepp ifornlämningen, eller4. hänför sig till arkeologisk förundersökning eller särskildundersökning, om det visar sig att någon fornlämning inte berörsav arbetsföretaget.De nya reglerna har ersatt den tidigare obillighetsregeln ifornminneslagen, som varit föremål för tolkning av högstadomstolen i det s.k. Kransenmålet från (NJA 1982 s.547).Vid behandlingen av lagförslaget tog utskottet -- isitt av godkända betänkande KrU 1987/88:21 -- medanledning av en motion upp frågan om ansvaret för de högakostnaderna för arkeologiska utgrävningar som drabbarexploatörer vid byggföretag i , , och andrastäder med medeltidskärnor. Bl.a. framhölls i motionen att det isista hand är de blivande hyresgästerna som drabbas avkostnaderna. Motionärerna ansåg att statsmakterna skulle låtautarbeta nya riktlinjer för arkeologiska utgrävningar somsyftade till att begränsa verksamhetens totala omfattning. Enprecisering borde ske av vad som skulle anses varaav riksintresse, och staten borde ensam svara för kostnaderna,när detta riksintresse skulle hävdas genom en arkeologiskutgrävning. Det fick i ökad utsträckning överlåtas till kommandegenerationer att svara för de utgrävningar som med hänsyn tillde samhällsekonomiska konsekvenserna inte kunde komma till ståndunder de närmaste åren.Utskottet anförde följande (s. 13).Som utskottet framhöll , då en motion med likartatinnehåll behandlades, synes förslaget om riktlinjer med detinnehåll som ovan redovisats stå i strid med såväl de principersom den nuvarande fornminneslagen bygger på som de förslag somarkeologiutredningen lagt fram och som fått stöd av det storaflertalet remissinstanser (KrU 1986/87:15 s. 7). Riksdagenuttalade , då översynen av fornminneslagen initierades,att någon saklig försämring av skyddet för fornlämningar inteborde komma i fråga. De förslag som läggs fram i propositionentillgodoser enligt utskottets mening önskemål. Ettbifall till motionsförslaget skulle däremot kunna leda till enförsämring av skyddet för fornlämningar. Som kulturministernframhöll i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 388) skulle ettväsentligt utökat kostnadsansvar också resultera i en ökadstatlig planering och styrning av den arkeologiskaundersökningsverksamheten och därmed påverka kommunernas ochexploatörernas planering. Utskottet vill liksom förra åretuttala sin anslutning till vad arkeologiutredningen anfört avinnehåll att det är ett nationellt intresse att bevarafornlämningarna, medan det allmänt sett inte är någotriksintresse att låta ta bort dem. Den för vars skullfornlämningen måste avlägsnas bör därför bekosta denarkeologiska undersökningen.I enlighet med det anförda ansåg utskottet att bordegodta de principer på vilka regeringens lagförslag i här aktuelldel byggde.Likaledes med anledning av motionskrav behandlades ilagstiftningsärendet även möjligheten att begränsaundersökningskostnaderna för arbetsföretagen utan att statendrabbas av någon motsvarande kostnadsökning. Utskottet anfördeföljande (s. 14).Utskottet vill med anledning av motionsönskemålen hänvisa tillvad som anfördes i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s.394--395) och i utskottets ovan nämnda betänkande KrU 1986/87:15(s. 8--9). I propositionen framhölls bl.a. att det är angelägetatt de möjligheter som finns att rationalisera verksamheten vältas till vara i vad gäller förändringar av de fältarkeologiskametoderna. Det är också angeläget att resultaten från tidigareundersökningar kan bearbetas och utvärderas med sikte på attbl.a. i möjligaste utsträckning reducera omfattningen avundersökningarna, t.ex. beträffande fornlämningstyper somtidigare väl utforskats. I propositionen framhölls vidare attdet är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom dearkeologiska undersökningarna kan ligga till grund förlänsstyrelsernas beslut och bedömningar av erforderligaundersökningar vid tillstånd till borttagande av fornlämningar.Det är en viktig del av RAÄ:s uppgift som central myndighet förkulturminnesvården att stödja länsstyrelsernaskunskapsuppbyggnad i dessa avseenden.Utskottet vill understryka angelägenheten av att dessauttalanden uppmärksammas i det fortsatta arbetet rörandekulturminnesvården. Utskottet vill också hänvisa till vad som inämnda utskottsbetänkande redovisades om ökade möjligheter förRAÄ att i vissa fall bekosta fördjupade inventeringar ocharkeologiska prospekteringar.Bidrags- och lånemöjligheterI fornminneslagen fanns bestämmelser om att arbetsföretag sominte var allmänt eller större enskilt skulle vara befriat frånkostnadsansvar. Kostnadsbefrielse -- helt eller delvis -- medstöd av bestämmelserna gavs ett mindre antal företag iformer som reellt hade karaktären av bidragsgivning från RAÄ.Denna ordning är nu formellt reglerad på följande sätt. Mindrearbetsföretag är inte befriade från kostnadsansvar med stöd avlagbestämmelser i kulturminneslagen. I stället ges enbidragsmöjlighet med stöd av förordningen (1988:1189) om bidragtill kostnader för undersökning m.m. av fast fornlämning.Förordningen innehåller bl.a. att statsbidrag får ges i mån avtillgång på medel samt att bidrag får lämnas om arbetsföretagetär av begränsad omfattning och det med hänsyn tillomständigheterna framstår som skäligt att företagaren avlastaskostnaderna för de arkeologiska åtgärderna. Som arbetsföretag avbegränsad omfattning får anses bl.a. sådana som innebär mindreförändringar i nyttjandet av en byggnad, en anläggning eller ettmarkområde. I praktiken utgår bidragen huvudsakligen till mindreutbyggnader inom gårdstomter av olika slag. Bidrag kan ocksåutgå om ett arbetsföretag föranleds av en myndighets besluteller av någon annan tvingande omständighet.Ansökan om bidrag lämnas in till somvidarebefordrar den till med egetyttrande. Bidrag betalas ut direkt till sökanden sedankostnaderna för undersökningen slutligen har /92 inkom 31 ansökningar fördelade på tio läntill ett sammanlagt belopp om . Riksantikvarieämbetetavslog en ansökan och beviljade övriga ansökningar till dessfulla belopp om sammanlagt 178 988 kr.I den decentraliseringsutredning som Riksantikvarieämbetetnyligen genomfört föreslås att medlen och beslutanderätten överdem delegeras till länsstyrelserna (utredningen redovisad förregeringen i samband med avgivandet av den fördjupadeanslagsframställningen).Efter förslag av regeringen har med giltighet /88 införts en möjlighet till tilläggslån förarkeologiska undersökningskostnader i samband medbostadsbyggande (prop. 1986/87:100, bil. 13 s. 41, bet. BoU1986/87:10 och 20, rskr. 1986/87:248, se även bet. BoU1987/88:10 s. 58). Låneramen höjdes för /93 från5 mkr till . Med giltighet fr.o.m. med /92har möjligheten att få tilläggslån för arkeologiskaundersökningskostnader utvidgats på sätt framgår av föjandeanförande av dåvarande bostadsministern (prop. 1990/91:100 bil.13 s. 43).Tilläggslångivningen till arkeologiskaundersökningskostnader är enligt gällande regler begränsadtill fasta fornlämningar som finns i ett område med samlad äldrebebyggelse och som berörs av kompletterings- ellerförtätningsbebyggelse. har pekat på svårigheten att inärheten av våra tätorter finna råmark som är lämplig förbostadsbebyggelse. På sina håll är ett särskilt problem att denför bostadsändamål mest lämpade marken innehåller fastafornlämningar. Verket föreslår därför att möjligheten atterhålla tilläggslån till kostnader för arkeologiskaundersökningar och utgrävningar bör utökas att omfatta ävenprojekt i exploateringsområden.Bakgrunden till den nuvarande ordningen är att problemen videxploatering av råmark inte är av samma generella natur som vidbostadsbyggande i de äldre stadskärnorna. Dessutom finns oftamöjligheter att anpassa det planerade byggandetsdetaljlokalisering så att fasta fornlämningar inte berörs.Enligt vad jag har erfarit har det emellertid i vissa typer avexploateringssituationer allt oftare uppstått svårigheter att pådetta sätt planera byggandet så att arkeologiska undersökningarinte erfordras. Det gäller områden där tillgången på lämpligtlokaliserad och byggbar mark är begränsad men där samtidigtbehovet att bygga bostäder är stort.Jag förordar därför att möjligheten att få tilläggslån förarkeologiska undersökningskostnader utvidgas till att omfattaäven kostnader för undersökningar vid denna typ avexploateringssituationer.De förutsättningar som gäller för riksantikvarieämbetetsprioritering av projekt som kan komma i fråga för tilläggslånför arkeologiska undersökningskostnader bör givetvis varauppfyllda även när det gäller projekt i de nämnda typerna avexploateringsområden. Det innebär att det skall finnas ettstörre allmänt intresse av att bebyggelsen kommer till stånd,att det inte finns möjligheter att anpassa bebyggelsen så att enfast fornlämning inte berörs samt att kostnaden förundersökningen måste vara stor. En ytterligareprioriteringsgrund när det gäller lån tillundersökningskostnader i de nu aktuellaexploateringssituationerna bör vara att exploateringen berörfornlämningar som i hög grad är dolda under marken på ett sådantsätt att omfattningen av fornlämningsförekomsten kunnatklarläggas först i samband med särskilda utredningar enligt 2kap. 11 § kulturminneslagen.Riksdagen beslöt om ett reformeratbostadsstödssystem för projekt som påbörjas (prop. 1991/92:150 bil. I:5 s. 42--55, bet. 1991/92:FiU30).Med anledning av förändringarna av stödsystemet tillsattes enutredning som avgett betänkandet (SOU 1992:107)Kulturstöd vid ombyggnad. Utredningens huvudförslag är att detbefintliga kulturstödet -- i form av förhöjt bidragsunderlag ochtilläggslån för att täcka antikvariska överkostnader --omvandlas till engångsbidrag. Utredningen föreslår att äventilläggslånen för undersökning av fast fornlämning omvandlastill bidrag. Så långt som möjligt bör en hanteringsmässigsamordning ske av det nya bidraget och bidrag enligt den i detföregående redovisade förordningen (1988:1189) om bidrag tillkostnader för undersökning m.m. av fast fornlämning. Då detgäller krav och villkor för stöd föreslås viss justering avreglerna och ett förtydligande av ändamålsbeskrivningen enligtföljande.Liksom tidigare bör stödet begränsas till enbart visstbostadsbyggande och endast avse direkta arkeologiska kostnader.Kostnader för maskiner och grovarbetskraft, liksomkringkostnader av olika slag, bör betalas av företaget.Stödet bör begränsas till att avse undersökningar avfornlämningar utan synligt märke ovan jord. Sådana fornlämningarkan i vissa fall vara svårare för företagen att förutsekonsekvenserna av, jämfört med fornlämningar med tydligareupplevelsevärde. Stödet bör vidare kunna avse även kostnadertill skydd för fornlämningen, till exempel överkostnader för såkallad skonsam grundläggning enligt av Riksantikvarieämbetetgodkänd metod.Bidrag bör inte utgå om särskilda antikvariska värden skadasav företaget. Sådant värde kan vara att kulturmiljövårdenredovisat delar av en fornlämning som särskilt bevarandevärde(t.ex. vissa partier av kulturlagren i en äldre stadsbildning)eller att en planerad nybyggnad kräver rivning av en byggnad medstort kulturhistoriskt värde. Till bidraget bör även kunnaknytas villkor om förbättrade antikvariska lösningar av planeradnybebyggelse, exempelvis begränsning av våningsantal.Den arkeologiska undersökningsverksamheten i landetArkeologiska undersökningar utförs av RAÄ, länsmuseer,kommunala museer samt av universitetens arkeologiska och i vissafall kulturgeografiska institutioner. Universitetensundersökningar är ett led i utbildnings- ochforskningsverksamheten. Endast i undantagsfall och närundersökningen passar in i det egna verksamhetsprogrammet åtarsig universiteten exploateringsundersökningar. Förexploateringsundersökningar svarar i stället RAÄ samt läns- ochkommunala museer. I sitt betänkande 1990/91:KrU11 behandlade kulturutskottetmycket utförligt frågan om införande av ett generelltanbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. Bakgrundenhärtill var att det motionsvägen hävdats att RAÄ har ett reelltmonopol på de exploateringsundersökningar och arkeologiskautgrävningar som görs i samband med arbetsföretag. överväganden hänvisar utskottet till betänkandet.Efter bemyndigande av regeringen harkulturministern tillkallat en särskild utredare med uppgift attlämna förslag om organisation och huvudmannaskap förRiksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet m.m.Enligt utredningsdirektiven (Dir. 1991:112) bör utgångspunkt föröversynen vara att uppdragsverksamheten organisatoriskt skiljsfrån ämbetet. Den centrala myndighetens uppgifter i sammanhangetbör i stället begränsas till det som hänger samman med denöverordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeologiskaverksamheten fungerar i landet.Utredaren skall överväga och lämna förslag om under vilketnytt huvudmannaskap som undersökningsverksamheten kan drivasvidare. Övervägandena bör vägledas av ambitionen att finna en nyorganisationsform som är ägnad att främja kulturmiljövårdens,den arkeologiska vetenskapens och uppdragsgivarnas intressen.Uppmärksamhet bör också ägnas sambanden mellan arkeologiskundersökningsverksamhet och museernas uppgift att ta om handdokumentation och fynd från undersökningarna samt att förmedlaundersökningsresultaten vidare till forskare och allmänhet. I den i betänkandet behandlade motionen, Kr242 (m), tas uppfrågor om kostnaderna för arkeologiska undersökningar.Motionären framhåller att den uppenbara risken för storamerkostnader i samband med fornfynd på byggplatsen är en storbelastning för orter med en medeltida stadskärna. Det är i sistahand hyresgästerna som får betala kostnaderna, medan resultatetav de arkeologiska undersökningarna har riksintresse. Kravet påen arkeologisk utgrävning på en byggnadsplats kan leda till enavsevärd fördyring eller till att en tilltänkt byggenskap intekommer till stånd. Motionären utvecklar närmare vilkakonsekvenserna enligt hans mening blir för kommuner med äldrestadskärnor om åtgärder inte vidtas då det gäller deantikvariska kostnaderna. Företag drar sig för att etablera sigi orterna, och det finns risk för förslumning när nödvändigsanering fördröjs eller uteblir. I sammanhanget framhålls attmöjligheterna för byggherrarna att göra lönsamhetskalkylerförsvåras av att vaga förhandsbesked lämnas av myndigheterna.Motionären anser att det fortsatta arbete med att lösamedeltidsstädernas problem måste ha som målsättning att detskall ske en precisering av vad som är av riksintresse samt att,då så är fallet, staten skall svara för kostnaderna när ettsådant riksintresse skall bevakas vid en för tätbebyggelseerforderlig utgrävning. Med hänsyn till den samhällsekonomiskasituationen kan det finnas skäl att i högre utsträckning än vadsom sker överlåta åt kommande generationer attgöra arkeologiska utgrävningar då fornfynd påträffas. Därför börkällarlös bebyggelse kunna tillåtas. Vidare bör bl.a. urkonkurrenssynpunkt bevarandearbeten ske inte endast i offentligregi.Utskottet har vid en rad tillfällen ingåendebehandlat frågor av det slag som tas upp av motionären (se bl.a.bet. 1989/90:KrU1 och 1990/91:KrU11).Då det gäller principfrågan om kostnadsansvaret förarkeologiska undersökningar -- såväl sådana som är avriksintresse som andra -- vill utskottet anföra följande. Fråganom kostnadsansvaret -- särskilt vid undersökningar i demedeltida stadskärnorna -- övervägdes ingående avArkeologiutredningen, som redovisade sina överväganden ibetänkandet (SOU 1985:13) Fornlämningar och exploatering.Utskottet har och senast förra åretenhälligt ställt sig bakom de slutsatser utredningen kom framtill, nämligen att den huvudprincip som hitintills gällt förkostnadsansvaret skall gälla även i fortsättningen (bet.1990/91:KrU11). Denna princip innebär att den för vars skull enfornlämning måste avlägsnas bör bekosta den arkeologiskaundersökningen. Utskottet anser att det inte framkommit någonomständighet som ger anledning till att principen skall frångås.Som anfört är det ett nationellt intresseatt bevara fornlämningarna, medan det allmänt sett inte är någotnationellt intresse att låta ta bort dem. Det förtjänar ocksåpåpekas att -- som framhölls i budgetpropositionen 1987 -- ettväsentligt utökat kostnadsansvar för staten också skulleresultera i en ökad statlig planering och styrning av denarkeologiska undersökningsverksamheten och därmed påverkakommunernas och exploatörernas planering.Utskottet vill i detta sammanhang också hänvisa till vadutskottet anförde av innehåll att det inte är möjligtatt en gång för alla utvälja vissa ur undersökningssynpunktsärskilt viktiga områden, eftersom det i många fall först vidutgrävningen och den efterföljande bearbetningen av fynden visarsig vilken betydelse dessa har för utformningen av vår historia.Det kan också vara så att fynd som görs vid en utgrävning förstefteråt visar sig vara av stort intresse, nämligen då fyndenställs i relation till vad som framkommer vid senarearkeologiska undersökningar (se bet. 1990/91:KrU11 s.11).Det finns också skäl hänvisa till de möjligheter tilltilläggslån och -- i begränsad utsträckning -- bidrag förarkeologiska undersökningskostnader som finns. Som framgår avredovisningen i det föregående kan inom en nära framtidtilläggslånen komma att ersättas av bidrag.Även om utskottet således inte är berett att förorda enändring av den princip på vilken lagstiftningen i här aktuelltavseende vilar, finns det skäl tillägga följande. Utskottetanslöt sig till uttalanden i budgetpropositionen avinnehåll att det var angeläget att begränsaundersökningskostnaden för arbetsföretagen utan att statendrabbas av motsvarande kostnadsökning. Som närmare utvecklas ipropositionen (prop. 1986/87:100 bil. 10 s. 394) kan detta skebl.a. genom att resultatet från tidigare undersökningarbearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligasteutsträckning reducera omfattningen av undersökningarna t.ex.beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats.Utskottet vill understryka angelägenheten avatt de åsyftade uttalandena uppmärksammas i det fortsattaarbetet rörande kulturminnesvården. Det är enligt utskottetsmening viktigt att strävan att begränsaarkeologikostnaderna inte försämrar förutsättningarna för enomsorgsfull rapportering, dokumentation och hantering av fyndfrån undersökningarna.Med hänsyn till innehållet i motionen finns det vidare skälanföra följande.Självfallet är det angeläget att länsstyrelserna, som ärtillståndsmyndigheter på fornminnesområdet, strävar efter att geså klara besked som möjligt i de kostnadsfrågor som uppkommer.De ökade resurser som efter hand tillförts länsstyrelserna påkulturmiljöområdet -- senast genom beslut av tidigarei år -- är ägnade att tillgodose detta önskemål.Möjligheterna att bevara kulturlager för framtiden genomkällarlös bebyggelse tas till vara. Det kan finnasutrymme för att genom ett fortsatt utvecklande av metoderna förförundersökning och grundläggning som är skonsam förkulturlagren underlätta byggande i de gamla stadskärnorna.Åtgärder för att kunna bevara kulturlager har förordats inteendast för att det skall finnas vetenskapligt referensmaterialför den framtida arkeologin. Denna kan förväntas utnyttjaförbättrade undersökningsmetoder, som de vetenskapligakriterierna kan ha ändrats. Beträffande de åsyftade metodernahänvisar utskottet till betänkande (bil. 2i SOU 1985:13).Förra året behandlade utskottet efter ett omfattanderemissförfarande ingående frågan om införande av ett generelltanbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (bet.1990/91:KrU11). Bakgrunden härtill var att det motionsvägenhävdats att RAÄ hade ett reellt monopol på deexploateringsundersökningar och arkeologiska utgrävningar somgörs i samband med arbetsföretag. tillsattes enutredning avseende RAÄ:s arkeologiska undersökningsverksamhetm.m. Utgångspunkten för utredningsverksamheten bör enligtdirektiven vara att uppdragsverksamheten organisatoriskt skiljsfrån ämbetet. Beträffande det närmare innehållet i uppdragethänvisar utskottet till framställningen i ett tidigare avsnitt.Med hänvisning till det anförda anser utskottet att motioneninte bör föranleda någon åtgärd. Utskottet hemställerbeträffande arkeologiska kostnaderatt avslår motion 1991/92:Kr242.Stockholm den 22 oktober 1992På kulturutskottets vägnarÅke GustavssonI beslutet har deltagit: (), CharlotteBranting (fp), (), (), BeritOscarsson (s), (), (), GöranÅstrand (m), (nyd), (), BjörnKaaling (s), (), (), AlwaWennerlund (kds) och ().