bet · GF01KU30 · 1992-05-07 00:00:00 — Dessa avtal skall vara slutna i förväg, och deskall innehålla uppgifter om vilka styrkor som skall sättas in,hur styrkorna skall transporteras, hur de skall vara beväpnade,osv. Det har under det tid inte ansettsmeningsfullt att sluta sådana avtal; det har aldrig kommit någraavtal till stånd. Inte desto mindre förutsätter artikel 42 attdet finns sådana här avtal i bakgrunden.Det är också så, att artikel 42 förutsätter att det är FN somorganisation och säkerhetsrådet som sådant som skall fattabeslut om och genomföra militära operationer. Så var det inte idet här fallet, utan säkerhetsrådet fick nöja sig med en mindreambitiös modell där man gav ett mandat till de stater som redanbefann sig vid Gulfen att få tillgripa väpnade åtgärder.Denna typ av mandat för enskilda stater är helt klart intetanken bakom artikel 42. Å andra sidan är det intenågon medlemsstat -- förutom och möjligen -- som harhävdat att säkerhetsrådets agerande står i strid mot FN-stadganssyften. Majoriteten i FN har godtagit denna "innovation", dennaanpassning till politiska realiteter för att man skulle kunnafatta ett snabbt beslut i frågan. Under höstensgeneralförsamling var det inga stater som opponerade sig motsäkerhetsrådets hantering av Gulfkrisen, utan detta "artikel 411/2-beslut", som det ibland kallas av folkrättsjuristerna, fickett slags tyst accept.Östen sade i generalförsamling när det var talom att gå vid sidan av stadgans ordalydelse genom den s.k.Achesonplanen: "Det är bra för vår organisation liksom för varjeskriven stadga att man kan utveckla den dynamiskt och organiskt,så att den inte blir en död bokstav." menade med det attdet inte är ovanligt att internationella traktater behöverutvecklas genom praxis och att man därför kan gå något vid sidanav ordalydelsen, om detta svarar mot organisationens syften. Detvar väl någonting av det som hände under Gulfkrisen, närsäkerhetsrådet antog resolution 678.Ingela : Du talade om extremfall då man kananvända sig även av militära medel eller våld för attåterupprätta ordning. Jag vill då fråga om annektionav är ett sådant fall där man skulle kunna användasig av militära medel?Thage G : Denna utfrågning gäller och inteIndonesien.Ingela : Jag ställer den frågan för att vi skallkunna göra en jämförelse. Det har sagts att i och med att detkalla kriget är slut, så har det uppstått en annan situation ochandra möjligheter för säkerhetsrådet att fatta beslut. Detförekommer fortfarande konflikter i världen, och min frågagällde om det finns möjligheter att ingripa militärt även idessa konflikter.Ove : I och för sig skulle det mycket väl kunna varamöjligt, om det rådde enighet i säkerhetsrådet om attIndonesiens annektion av skall betraktas som enaggressionshandling. Kuwaitinvasionen är emellertid unik imodern historia. Det fanns inga möjligheter att ha någon annanuppfattning än att detta var en klar aggression från sida.Konflikten --är mycket svårare. Det råderolika uppfattningar om denna, och någon politisk enighet isäkerhetsrådet är inte att vänta. är inte någotjudiciellt organ, inte en domstol som dömer i olika fall efterklara kategorier, utan det är ett politiskt organ, där det krävspolitisk enighet för att man skall fatta beslut. Redan av detskälet skulle det inte vara möjligt att åstadkomma någonting ifallet --Rönnung: Det var intressant att höra utläggningar och hans redogörelse för FN-stadgansbestämmelser och för FN:s agerande.Jag kan berätta för åhörarna att regeringens åtgärder isamband med har granskats av KU påfyra punkter -- den folkrättsliga aspekten samt frågorna omtillstånd till utförsel av krigsmateriel, det svenskafältsjukhuset och statsminister brev till Irakspresident. Vad vi nu skall ta ställning till är om regeringen pånågot sätt kunde ha handlat annorlunda med anledning av FN:sresolution 678 att säkerhetsrådet skulle tillgripa allanödvändiga medel för att förmå att avbryta ockupationen avKuwait.Jag skall inte föregripa realbehandlingen. Vi har fått ettmycket bra underlag från UD genom promemoria, ochjag har därför bara en enda fråga att ställa. Innan tidsfristenskulle gå ut , vädjade utrikesministern till FN:sgeneralsekreterare att denne skulle engagera sig mer aktivt föratt få till stånd en fredlig lösning. Jag skulle vilja vetalitet mer om vad som stod i utrikesministerns brev tillgeneralsekreteraren.Ove : Jag har inte läst in mig på det brevet och inteheller på den agerande ,utan det har varit en sak för , enhet 7,att besvara hur regeringen har agerat.När jag ändå har ordet kan jag ge en folkrättslig kommentar. Ioch med att till slut fattade det beslut somlåg i resolution 678 och trots att den straxdessförinnan hade försökt förmå generalsekreteraren att strävaefter en fredlig lösning, uppstod för den svenska regeringenliksom för alla andra regeringar som är anslutna till FN-stadganen skyldighet att stödja organisationens vägval. Artikel 25 istadgan säger att alla medlemmar skall lämna FN allt bistånd ivarje åtgärd som organisationen företar i överensstämmelse medstadgan samt avhålla sig från att lämna bistånd till någon statmot vilken FN vidtar förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder.Med andra ord: Så snart FN har fattat ett beslut om åtgärder moten stat för att säkra fred och säkerhet, har vi som anslutit osstill inget annat val än att stödja de beslutadeåtgärderna. Den stat som inte kan acceptera det får följa denschweiziska modellen och stå utanför FN.Man förutsätter att säkerhetsrådet gör en korrekt folkrättsligbedömning. Naturligtvis kan det finnas olika politiskabedömningar med i bilden, men man har som FN-medlem inte friahänder att ta strid mot FN som organisation efter det att rådethar fattat ett bindande beslut i frågor om fred och säkerhet.Johan : I de kommentarer till resolutionerna somfinns i promemorian från UD heter det att resolution 665 och "änmer resolution 678 -- -- -- har hälsats som historiska dokumentvarigenom FN anses ha återtagit den roll för den kollektivasäkerheten som dess grundare en gång föreställt sig".Jag kopplar detta till en artikel i den 13februari 1991 av , där han skriver:Det har sagts att supermakterna är skenheliga i sinuppbackning av principer och säkerhetssystem. I detförflutna har invaderat och USAintervenerat i och utan att bry sig omFN-stadgans principer.Det är emellertid svårt att förstå att det faktum attfolkrätten fungerat dåligt skall hindra oss frånatt bejaka och välkomna att system börjar fungerasom det var tänkt l945.Detta är alltså uppfattning och -- förmodar jag --inte UD:s officiella. Jag skulle ändå vilja fråga: Anser OveBring att FN egentligen borde ha intervenerat såväl iAfghanistan som i och ? Är detta en uppfattningsom så att säga är bred inom det svenska ?Ove : Vad som står i artikeln är inte att FN skallintervenera och inte heller att FN skall intervenera med väpnademedel. Det är i stället en fråga om huruvida folkrätten kanupprätthållas eller inte. Vi kan konstatera att folkrättsligaregler i inte har fungerat i de kriser som nämns iartikeln. Det är det som ibland har sagts vara "dubblastandards" i världspolitiken att stormakterna själva inte kunnatacceptera restriktioner under men däremot kunnatgenomföra restriktioner mot en tredje part -- i det här falletIrak. Det är helt riktigt att detta är en fråga om dubblastandards, och det var med anledning av den debatten som dennaformulering kom till. Det faktum att det inte har fungerat i detförflutna innebär inte, som jag skriver i artikeln, att man intebör välkomna att FN 1991 fungerade som det var tänkt.Johan : konstaterar också i den härDN-artikeln, liksom , att resolution 678 egentligen stredmot , bl.a. i den meningen att de stater som skullebidra med militära insatser egentligen borde ingå ett avtal omhur detta skulle genomföras.Ove skriver vidare att i och med att parterna ingått ettinternationellt avtal har man rätt att bryta mot stadgansbestämmelse "genom en ny praxis som vinner allmän accept". Jagundrar litet över uttrycket "allmän accept". Det var väl ändåsäkerhetsrådet som fattade det här beslutet att bryta mot praxisutan -- förmodar jag -- att tillfråga exempelvis Sverigesregering. Då blir min principiella fråga: Har säkerhetsrådeträtt att skapa denna nya praxis?Ove : Man bör komma ihåg att det inte var sådramatiskt att säkerhetsrådet bröt mot någon tidigare praxis.Det kollektiva säkerhetssystemet hade inte kunnat fungeratidigare -- det fanns ingen tidigare praxis. Vad man nu gjordevar att försöka hitta en handlingsmodell som kunde fungera i densituation som rådde. Då valde man en modell som inte hadeuttryckligt stöd i stadgan. kan naturligtvisinitiera en ny praxis, men det innebär inte automatiskt attdenna praxis blir betraktad som legitim. Det är faktiskt mycketviktigt att en majoritet av medlemsstaterna i FN på något sättaccepterar denna nya praxis. Det är å andra sidan ingentingmärkligt att ett avtal vidareutvecklas genom praxis. Det sker påalla områden -- med förbundsavtal, löneavtal osv. Det behöverinte automatiskt betraktas som att man bryter mot ett avtal hittar nya modeller för att låta avtalsregleringenutvecklas.Johan : uttryckte det ändå så iDN-artikeln, att det var ett direkt brott mot FN:s stadga. Detgällde just att träffa ett avtal med de deltagande staterna. Detär väl i och för sig ingenting orimligt, och innebörden av dettabeslut måste vara att säkerhetsrådet tämligen ensidigt bröt motFN-stadgan och därmed formade en praxis. Sedan är det möjligtatt detta i efterhand har accepterats, men det har inte skettformellt.Ove : Man bröt mot ordalydelse. Det fannsinte någon praxis som indikerade att man skulle kunna slutasådana här avtal. Regeln om dessa avtal hade varit en dödbokstav alltsedan 1945. Det hade inte gått att få till stånd denhär typen av avtal under det . När brötut, var det så dags att planera för ett gemensamt militärtkommando. Den stat som framför allt bidrog till de väpnadeaktionerna -- -- ville minimera sina egna förluster; inte ha ett stort antal bodybags hem till , någotsom skulle kunna uppröra den amerikanska opinionen. Därför vardet inte politiskt realistiskt att välja en modell som hadeinneburit försinkningar, en spridning av militärtbeslutsfattande, minskad effektivitet i beslutsfattandet och ikrigföringen. För att det hela skulle fungera realistiskt ochpolitiskt valde man en modell som var snabb och effektiv. Manvalde att utnyttja de länder som redan fanns på plats -- manvalde att utnyttja det amerikanska kommandot, ungefär som underKoreakriget, då man faktiskt också gick något vid sidan avstadgans ordalydelse.Detta är en form av anpassning till politiska realiteter.Johan : Den här finner jag mycketintressant och vill därför citera ytterligare en formulering:"För de FN-allierade bör det finnas en bred marginal till varjetyp av krigföring som är folkrättsligt tveksam." sadeockså i sitt inledningsanförande att syftet med reglerna för närFN kan ingripa är att man skall eftersträva en permanent fred.Det har gått denna skrevs och krigetpågick.Jag skulle då vilja fråga : Vad anser du , när vivet litet mer om detta, om denna "marginal -- -- -- som ärfolkrättsligt tveksam"?Ove : Vad jag tänkte på när jag skrev detta var defolkrättsliga regler som finns för krigföring, dvs. att manskall skydda civilbefolkningen från krigshandlingar, att manskall behandla krigsfångar väl osv. Vi var under Gulfkrigetsinledning många som ansåg att var väl svagt ochointresserat av att försöka övervaka att krigföringen skedde ienlighet med folkrättsliga regler. Generalsekreteraren gjordeinte mycket i denna fråga. Internationella röda korset gjorde endel.Det fanns en politisk vilja hos de FN-allierade att leva upptill den s.k. distinktionsprincipen, dvs. att man skall göra endistinktion mellan militära mål, civila objekt ochcivilbefolkningen. Den principen lyckades man respektera. Denmålsättningen fanns , och det har ingen bestridit.En annan folkrättslig princip är proportionalitetsprincipen.Den innebär att även om man inriktar sina attacker enbart påmilitära mål, exempelvis vägnät, kommunikationer,vattenledningar som kan vara militära mål, bör man inteåstadkomma sådana skador på dessa mål, att effekterna förcivilbefolkningen blir alltför ödesdigra. Här råder en visstveksamhet huruvida inte attackerna mot vägar,vattenanläggningar, energiverk osv. i i alltför hög gradfick till effekt att civilbefolkningen led skada och fortfarandegör det. Detta kan i efterhand sägas vara en överträdelse avproportionalitetskriterierna. Man måste väga värdet av militäraattacker mot de risker för civilbefolkningen som uppstår genomen militär attack. I dagens läge har flera folkrättsjuristerkritiska synpunkter på hur detta fungerade. Den diskussionen ärännu inte avslutad. Vi får alltmer material om ochkan därför nu göra en mer korrekt bedömning av vad som hände.Din andra fråga gällde den permanenta freden. Det är klart attdet här föreligger en paradox. och de andra allierade var såförsiktiga att inte överträda mandatet enligt resolution 678,som i alla fall var ett mandat att säkra fred och säkerhet iregionen, att man av politiska skäl inte var beredd att gå motBagdad och flytta på . Man gjorde inte det.Denna folkrättsliga återhållsamhet tyckte jag var mycketmotiverad i det läget, eftersom det hade sett mycket illa ut omkoalitionen så att säga hade tagit för sig ordentligt underdetta FN-mandat och gått mot när många trodde att detinte skulle finnas något behov av det. efteråt kan man sägaatt fred och säkerhet i regionen de facto inte har säkrats trotsdetta FN-ingripande.Vilka slutsatser leder då detta till? Borde man ha gåtthårdare fram? Jag tycker inte det. Den återhållsamhet somvisades när man stoppade vid gräns anser jag trots alltvar riktig. Värdet för framtiden ligger i att det utgått ensignal till eventuella diktatorer i vår värld att FN numera ärbeslutsfähigt -- FN kan komma att reagera mot aggressioner. meningen tror jag att Kuwaitfallet är ett avskräckandeexempel mot framtida aggressioner.Bertil Fiskesjö: Enligt artikel 43 kan säkerhetsrådetanmoda medlemsstaterna att t.ex. ställa upp med väpnad trupp.Det är alltså säkerhetsrådet som har den befogenheten. Min frågaär när säkerhetsrådet delegerade den befogenheten till ettknippe stater?Begäran om vår medverkan kom faktiskt från , omjag inte missminner mig. Denna begäran inskränkte sig då tillönskemål om ett fältsjukhus. Det gick då en suck av lättnadgenom , eftersom detta inte ställde några stora moraliskakrav på oss. Tvärtom låg detta i linje med Sverigestraditionella insatser på humanitetens område.Om i stället hade krävt att vi skulle sändatrupper, hade då detta ur folkrättslig synpunkt gjort någonskillnad jämfört med att det hade varit säkerhetsrådet somframställt denna begäran?Ove : Det hade varit en stor skillnad. hade krävt att skulle sända trupp tillGulfen, hade säkerhetsrådet kunnat utforma den uppmaningen somett bindande beslut. Vi hade då haft skyldighet att leva upptill våra förpliktelser enligt och sända trupp. Rådethade inte behövt göra detta till ett bindande beslut, utan mankunde ha gett det formen av t.ex. en rekommendation.Om hade begärt att vi skulle sända trupp tillGulfen, hade vi kunnat invända att säkerhetsrådets resolution678 inte krävde av oss att vi skulle sända militär hjälp. Vikunde också ha sagt att det inte heller fanns något annatsäkerhetsrådsbeslut som krävde av oss att vi skulle sändamilitär hjälp.Däremot innehöll säkerhetsrådsresolutionen 678 en allmänuppmaning till stater att ge appropriate support --någon form av med hänsyn till omständigheterna "lämpligt"bistånd. Vi hade då kunnat hävda att det för vår del inte varett "lämpligt bistånd" att sända militär trupp -- det fannsandra som kunde göra det bättre.När vi däremot fick en förfrågan om ett fältsjukhus, tyckte viatt det var en typ av bistånd som vi inte gärna kunde säga nejtill, eftersom det i resolution 678 låg en bindande uppmaningatt utomstående stater skulle lämna någon form av appropriatesupport. Och vad var "appropriate" för ? Det är i ochför sig en bedömningsfråga, men det hade sett mycket illa utfolkrättsligt om vi hade sagt nej till begäran om ettfältsjukhus.Bertil Fiskesjö: Det innebär då att eftersombeslutsfattandet på något sätt hade delegerats, blev kraven påoss mildare. Om vi så hade önskat skulle vi också ha kunnat säganej till begäran om ett fältsjukhus med t.ex. motiveringen attvi inte ville riskera sjukvårdssoldaters liv i den härkonflikten men att vi vore villiga att ställa exempelvistransportfartyg till förfogande.Ove : Om vi inte hade velat ställa upp med ettfältsjukhus, hade vi kunnat säga nej, ifall vi hadeerbjudit någon annan hjälp. Det viktiga i detta läge när vi hadefått en begäran om hjälp var att vi ställde upp och gav någonform av hjälp. Det var det som säkerhetsrådets resolution krävdeav utomstående stater. När detta aktualiserades i förhållandetill , hade det inte varit möjligt för oss att bara säganej till alla propåer. Någonting behövde vi säga ja till. Vivalde att säga ja till fältsjukhuset, men vi hade kunnat säga jatill någonting annat också.Ingela : Kvarstår detta bemyndigande för dennagrupp av medlemsstater att säkra fred och säkerhet i regionen,något som ju ännu inte har uppnåtts?Du talade tidigare om effekterna av krigshandlingarna påcivilbefolkningen. Det är ju framför allt bristen påbaslivsmedel och mediciner på grund av sanktionerna som har haftstora effekter framför allt på barnen, som utsatts för lidande-- man befarar att många kommer att dö. Hur överensstämmer dettamed folkrätten?Ove : Mandatet att säkra fred och säkerhet i regionenstår kvar -- resolution 678 anses i den delen fortfarande varagiltig. Det är det som motiverar att sanktionerna fortfarandefinns kvar. Sanktionerna finns nu kvar för att pressa SaddamHussein att nedmontera sin kapacitet av massförstörelsevapen. Sålänge som dessa massförstörelsevapen finns kvar i handen på enpolitiker av den här typen, är det svårt att säga att man harsäkrat fred och säkerhet i regionen.Det är naturligtvis en oerhört svår bedömning att väga dettamot det lidande som barn råkar ut för genom attsanktionerna fortgår. har enligtartikel 50 skyldighet att lindra effekterna av sanktioner iförhållande till utomstående stater. försökerockså lindra effekterna av sanktionerna i förhållande till Irakscivilbefolkning. Det har gjorts fler och fler undantag frånsanktionslistan, och diskuterar man isäkerhetsrådet frågan om att göra ytterligare undantag. Man villemellertid inte helt släppa sanktionerna, eftersom man dåförlorar pressen på att nedmontera sinmassförstörelsekapacitet.Ingela : Formellt ingår baslivsmedel och medicini sanktionerna, men är det rent faktiskt så, att baslivsmedeloch medicin inte får sändas till ?Ove : För medicin har det redan gjorts undantag. Detfinns pengar på olika konton i och . Det ärfråga om irakiska exportinkomster sedan gammalt som har frusits.Man har sagt att man är beredd att köpa medicin för dessa pengaroch sända den medicinen till . Detta kan ske , omSaddam ger ett klartecken. Men han vill inte göra det,eftersom medicinen i så fall kommer att kanaliseras direkt tillde behövande genom FN-kontroll. är inte beredd attacceptera denna FN-kontroll.Medicin är alltså redan undantagen från sanktionerna. När detgäller baslivsmedel är situationen litet mer svåröverskådlig.Jag kan inte riktigt svara på den frågan, men i princip omfattasbaslivsmedel av sanktionerna.Catarina Rönnung: Jag är intresserad av att få höra omSverige i FN har uttalat någon mening om att en del avkrigföringen i drabbade civilbefolkningen onödigt hårt,t.ex. att man gick för hårt fram vid bombning av vägnät ochannat. Har det förekommit någon debatt där har hävdatden åsikten?Ove : Svar nej! Jag tror inte att något europeisktland har känt sig moget att framföra en sådan kritik. Man måsteveta exakt vad som hände under kriget innan man kan komma medpåståenden i den här riktningen. Däremot finns naturligtvis enoro för att dessa regler de facto inte har följts.Robert , KU:s kanslichef: Om jag fattade OveBring rätt, är säkerhetsrådets och Världsorganisationenskonstitutionella befogenheter ganska obegränsade. var detockupationen av som utlöste de aktuella åtgärderna, mensåvitt jag förstått hade det inte förelegat något folkrättsligthinder att gå vidare och störta aktualiserar en lång rad av de problem som vi har i våromvärld. Man diskuterar i det förhållandet att vi i vårbiståndspolitik ställer krav på de länder som vi lämnar biståndtill -- det hävdas att biståndet helst skall gå tilldemokratier.Vad jag åsyftar är konstitutionellabefogenheter att konkret lägga sig i medlemsstaternas politiskasystem.Ove : Artikel 2 (7) säger att FN som organisationinte skall och inte får blanda sig i staternas inreangelägenheter, såvida det inte föreligger ett hot motinternationell fred och säkerhet och säkerhetsrådet då agerarenligt kapitel VII i stadgan. De beslut som säkerhetsrådetfattar med motiveringen att det föreligger ett internationelltfredshot kan inte relateras till principen om icke-inblandning.Den principen blir i sådana situationer icke tillämplig.Det är en mycket aktuell trend hos säkerhetsrådet att man, föratt kunna fatta beslut i olika ärenden, klassificerar allt flersituationer som hot mot internationell fred och säkerhet.I april förra året gjorde tre NATO-länder i norra en formav humanitär intervention för att skydda kurder. Säkerhetsrådetförmådde inte fullt ut legitimera den här situationen, men manpåbörjade ändå en sådan legitimering genom att säga att detförelåg ett hot mot internationell fred och säkerhet till följdav flyktingströmmarna och kurdernas besvärliga situation.Somalia och är aktuella exempel på fall närsäkerhetsrådet agerar i en blandform av intern konflikt ochinternationell konflikt. håller i det avseendetpå att utveckla sin praxis genom att något omdefiniera begreppet"inre angelägenheter" eller snarare begreppet "hot mot fred ochsäkerhet" och ge det en mer extensiv och omfattande innebörd.Det är en mycket intressant folkrättslig utveckling. Den harbåde positiva och negativa effekter.Thage G : Ingen ytterligare talare har anmält sig.Önskar göra någon avslutande kommentar?Ove : Nej, herr ordförande. Jag tycker att det harvarit en intressant diskussion, som har spänt över ganska storaområden -- större än vad jag trodde skulle bli fallet när jagkom hit.Thage G : Det tycker vi också.Jag vill tacka UD:s folkrättsrådgivare för hansberedvillighet att svara på våra frågor. Jag vill också tackaåhörarna för deras uppmärksamhet.Utfrågningen är härmed avslutad.Konstitutionsutskottet1992-03-19kl.10.02--10.51Bilaga B 3Offentlig utfrågning av rättschefen ,, om traktatfrågor m.m.Thage G : Vi hälsar rättschefen till denna utfrågning. Vi sätter värde på att hankommer hit för att svara på frågor.Konstitutionsutskottet granskar återkommande traktatfrågor.Granskningen gäller i huvudsak om traktater förelagts riksdageni överensstämmelse med regeringsformens regler.Rättschefen har aktualiserat frågan hoskonstitutionsutskottet i en skrivelse om avtal med de nyastaterna i och om hur på ett så smidigt sätt sommöjligt skall kunna lösa avtalsproblemen. Det gäller i förstahand de avtal som godkänts av riksdagen.En annan fråga som aktualiserats är förvaltningsmyndigheternasförteckningar över ingångna internationella överenskommelser.Hittills har vi vid en preliminär genomgång fått uppfattningen,att myndigheternas åligganden inte har skötts på etttillfredsställande sätt. Det kanske vi återkommer till underutfrågningen med rättschefen.Jag ger först rättschefen möjlighet att säga några ordsom inledning utöver texten i promemoriorna.Hans Corell: Det är som sagt två ärenden som är uppe tilldiskussion. Det ena är hur förvaltningsmyndigheterna har levtupp till sin skyldighet att till utrikesdepartementetsrättsavdelning redovisa en förteckning över sina ingångnaoffentligrättsliga avtal med andra länder. Det andra ärendetgäller frågor om relationerna till f.d. ,sammansmältningen av de båda och utvecklingen påBalkan.