bet · GF01SfU10 · 1992-04-29 00:00:00 — (s), där motionärerna begär ett tillkännagivande om attSverige bör ta ett sådant initiativ för att bekämpafrämlingsfientlighet, rasfördomar och rasism (yrkande8).Av regeringens skrivelse framgår enligt utskottets uppfattningatt såväl den tidigare som den nuvarande regeringen lagt storvikt vid det internationella samarbetet inom flykting- ochmigrationspolitikens område och aktivt drivit dessa frågor. konstaterade i sina betänkanden /90:SfU16 och1990/91:SfU14 har regeringen tidigare tagit initiativ till ettintensifierat samarbete såväl mellan de europeiska länderna sommellan de nordiska länderna. Som återgivits ovan har ocksåkulturministern i interpellationssvar starkt betonat behovet avinternationell samverkan. Utskottet utgår från att regeringenäven fortsättningsvis kommer att spela en aktiv roll på detinternationella och nordiska planet. I frågan om en nyflyktingkonvention vill utskottet också framhålla det arbete omöversyn av skyddsfrågorna i samarbete mellan UNHCR ochregeringarna, bl.a. för att förbättra skyddet för grupper som inte täcks av . Utskottet avstyrker meddet anförda bifall till motionerna Sf605 yrkandena 2 och 7 ochSf619 yrkande 2. Utskottet utgår också från att frågan om eninternationellt gemensam syn på återvandringen beaktas ochavstyrker också med det anförda bifall till motion Sf605yrkande11.Såvitt avser frågan om flyktingpolitiska riktlinjer iEG-sammanhang anser utgår utskottet, bl.a. mot bakgrund avkulturministerns ovan återgivna uttalanden om detinternationella samarbetet, att något tillkännagivande medanledning av motion U544 yrkandena6 och7 inte behövs.Regeringens skrivelse om invandrar- och flyktingpolitikeninnehåller, som ovan framgått, en tämligen fyllig redogörelseför deltagande i såväl västeuropeiskt som annatinternationellt samarbete. Enligt utskottets uppfattning börmotion Sf619 yrkande 23 kunna anses tillgodosedd därmed, ochutskottet avstyrker bifall till detta motionsyrkande.Även i fråga om internationellt samarbete mot rasism ochfrämlingsfientlighet anser utskottet att det av skrivelsenframgår att detta arbete ägnas stor uppmärksamhetinternationellt, såväl inom som i övrigt, ochutskottet avstyrker därmed bifall även till motionerna Sf606yrkande 4 och Sf628 yrkande8.Andra tillståndsfrågorViseringsreglerVisering innebär enligt 2kap. 1§ utlänningslagen tillståndatt resa in i och vistas i under viss kortare tid.Visering ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfällemen kan begränsas till och får förenas med villkor.En utlänning som reser in i eller vistas i skall enligt1kap. 3§ ha visering, om han inte har uppehållstillståndeller är medborgare i ett annat nordiskt land. Regeringen fårföreskriva andra undantag från kravet på visering. Sådanaundantag har föreskrivits i 2kap. 1§ utlänningsförordningen.Visering kan ges såväl för rena turistbesök som för besök hossläktingar eller för arbete. För att visering skall medges krävsi praxis att utlänningen kan försörja sig här och att han intekan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagensbestämmelser. Visering medges inte om utlänningen kan antas haför avsikt att bosätta sig här utan att ha fåttuppehållstillstånd.Frågan om viseringstvånget tas upp i motion Sf619 av LarsWerner m.fl. (v). Motionärerna tar mycket starkt avstånd frånatt visumpolitiken används som ett medel att hindra människoratt fly från förtryck och begär (yrkande 25) etttillkännagivande om att visumpolitiken inte får användas som ettmedel att hindra människor från att fly från sina hemländer.Utskottet behandlade i sitt betänkande 1988/89:SfU19 frågan omviseringstvångets betydelse för möjligheten att söka asyl iSverige. Utskottet erinrade till en början om att varje statsjälv reglerar tillträdet till sitt territorium. IGenèvekonventionen anges vilka rättigheter och förmåner enkonventionsstat är skyldig att tillförsäkra flyktingar somvistas inom dess område, bl.a. får en flykting inte avvisaseller utvisas till gränsen mot ett område där han riskerarpolitisk förföljelse. Däremot innebär inte konventionen någonförpliktelse att hjälpa flyktingar att komma till ett land därflyktingen kan få asyl. Några sådana skyldigheter finns inteheller i någon av UNHCR:s rekommendationer.Utskottet konstaterade senast i sitt av godkändabetänkande /91:SfU14 att det utan viseringskrav skulle varaförenat med stora svårigheter att reglera invandringen och kundedärför inte tillstyrka ett avskaffande av visumkravet. Utskottetframhöll vidare att den som kommer till och ansöker omasyl inte behöver ha visum. Den som måste lämna sitt land ochresa till kan däremot i praktiken bli tvungen attförsöka skaffa ett visum. Utskottet vidhöll emellertid att ettgenerellt viseringskrav är nödvändigt för att invandringen iövrigt skall kunna regleras.I direktiven till översynen av utlänningslagstiftningen nämnerkulturministern att hon i flera sammanhang framhållit risken föratt viseringsregler -- bl.a. i kombination medsanktionsmöjligheter gentemot transportföretag som för med sigutlänningar som saknar visering -- kan medföra olyckligakonsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annatland. Utredaren bör därför enligt direktiven ägna denna frågasärskild uppmärksamhet och också överväga om några ändraderegler är påkallade i detta avseende.Utskottet vidhåller i avvaktan på den aviserade översynen sinredovisade bedömning och avstyrker därmed bifall till motionSf619 yrkande25.Möjligheterna för anhöriga att få visering för att besökaflyktingar och andra som har fått uppehållstillstånd i Sverigetas också upp i motion Sf619 av m.fl. (v).Motionärerna kritiserar gällande praxis för besöksvisering ochbegär ett tillkännagivande om att riktlinjerna förbesöksvisering i proposition 1983/84:144 är giltigaför medborgare från m.fl. länder (yrkande24).I proposition 1983/84:144 om invandrings- ochflyktingpolitiken konstaterade föredragande statsrådet attinvandrarverkets praxis i viseringsärenden under de senare årenoch i förhållande till medborgare i vissa stater hade blivit merrestriktiv än vad som kunde anses önskvärt. I propositionenuttalades att en förändring mot en generösare viseringspraxismåste ske utan dröjsmål, framför allt i fråga om släktbesök.Sverige hade, inte minst som undertecknare av Helsingforsavtaletmen också i övrigt, ett ansvar för att den fördainvandringspolitiken inte ledde till splittring av familjer,genom att anhöriga förlorade varje möjlighet att träffas. Isärskild grad gällde detta i sådana fall där den härvarande intekunde återvända till hemlandet. Det var enligt statsrådetsmening inte lämpligt att för alla situationer använda sammabedömningsgrund. I de fall då det t.ex. var fråga om mycket näraanhöriga och omständigheterna framstod som särskilt ömmandeborde visering ges. I mindre behjärtansvärda fall kunde detdäremot finnas anledning att följa principen att visering skallbeviljas om det inte framstår som sannolikt att avsikten medbesöket är en annan än den uppgivna. Någon anledning att merkonkret lägga fast regler i detta hänseende förelåg inte enligtstatsrådet. I stället borde invandrarverkets styrelse ledautvecklingen av verkets viseringspolitik. Utgångspunkten bordedärvid vara de synpunkter på en generös viseringspraxis somgetts uttryck i propositionen.Utskottet instämde i sitt betänkande SfU 1983/84:30 i den ipropositionen gjorda bedömningen och ville för sin del framhålladen utomordentliga betydelse det har för invandrarna i vårt landatt kunna ta emot släktingar och anhöriga på besök. Att så kanske var enligt utskottet viktigt inte minst mot bakgrunden avatt möjligheterna till bosättning hos anhöriga i trotsallt är begränsade för vad som enligt vår kulturuppfattninguppfattas som mer avlägsna släktingar.Invandrarverkets styrelse fattade beslut omnya riktlinjer för viseringspraxis i fråga om iranskamedborgare. Bakgrunden till beslutet om nya riktlinjer var enkonstaterad "avhoppsfrekvens" på avbeviljade viseringar. Denna praxis tillämpades under åren 1988och 1989, vilket ledde till att avhoppsfrekvensen för iranskamedborgare minskade. Innebörden var i princip att sökanden självfick göra troligt att syftet med resan till var ettbesök och inget annat. De nya riktlinjerna för besöksviseringtillämpades också för medborgare i , , ,och . I särskilt ömmande fall tillämpades docken mer liberal praxis. Regelmässigt beviljades t.ex. viseringför att närvara vid en nära anhörigs begravning eller för attbesöka en nära anhörig som var svårt sjuk.Under 1987/behandlade utskottet (se SfU1987/88:27) en motion med begäran om ett tillkännagivande om attvisumbestämmelser inte bör användas på ett sätt som hindrarutländska medborgare från att träffa i bosattasläktingar. Utskottet hänvisade därvid till vad som anförts iproposition 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitikenoch uttalade att de av antagna principerna förbesöksvisering alltjämt borde äga giltighet, även om dettainnebar att släktbesök kunde komma att förhindras genom kravetpå visum. Den behandlade motionen borde därför inte föranledanågon åtgärd.I sitt av godkända betänkande 1989/90:SfU16redogjorde utskottet för innehållet i en promemoria upprättadden vid invandrarverkets tillståndsbyrå 4 omvisumansökningar för iranska medborgare. Utskottet vidhöll sinbedömning att tillämpningen av viseringsbestämmelserna, framförallt i fråga om släktbesök, borde vara generös och att deriktlinjer som fastställdes av fortfarandeskulle gälla. Av den närmare redovisningen av invandrarverketspraxis beträffande iranska medborgare framgick att det endastunder efter det att en person fåttuppehållstillstånd i ställdes särskilt hårda krav föratt visum skulle beviljas de anhöriga. Utskottet konstateradeatt visum i regel beviljades för såväl föräldrar som syskon närtre resp. gått. I speciellt ömmande situationerbeviljades dessutom alltid visering. Med hänsyn till att såmånga "avhopp" tidigare skett och med beaktande av attfortfarande av visumansökningarna beviljades (av vilkasedermera "hoppar av"), tycks invandrarverket ändå, ansågutskottet, ha tillämpat bestämmelserna så generöst somomständigheterna medgivit. Utskottet utgick från attinvandrarverket noga följde utvecklingen och skulle ändra sinpraxis i mer generös riktning så snart detta blev möjligt. Iregeringens skrivelse till förra årets anfördes attinvandrarverket, sedan avhoppsfrekvensen för iranska medborgaregått ned, beslutat om en mer generös praxis förbesöksviseringar. Innebörden av denna praxis är den som nyssredogjorts för, nämligen en principiell karenstid för besök avföräldrar och för syskon , medan i övrigafall sökanden själv får göra troligt att syftet med resan tillSverige är ett besök och inget annat, samt med tillämpning av enmer liberal praxis i särskilt ömmande fall.Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i denna fråga ochavstyrker därmed bifall till motion Sf619 yrkande24.S.k. uppskjuten invandringsprövningEn ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning gällerenligt praxis beträffande uppehållstillstånd för make/maka ellersamboende om äktenskapet eller samboendet har uppkommit ianslutning till eller efter inresan. Denna ordninginnebär att utlänningen vanligen beviljas uppehållstillstånd i taget fyra gånger innan han eller hon fårpermanent uppehållstillstånd. Eftersom detta innebär en väntanpå sådant tillstånd används också benämningentvåårsregeln för den angivna ordningen.Frågan om uppskjuten invandringsprövning tas upp i tvåmotioner.Lisbeth Staaf-Igelström m.fl. (s) pekar i motion Sf616 på dekänsliga och ömtåliga frågor som hänger samman med att utländskamedborgare utvisas i samband med skilsmässa, och motionärernaanser att en allsidig utredning bör göras om konsekvenserna avatt slopa tvåårsregeln. Även () påtalar imotion K433 konsekvenserna av en utvisning till följd av att ettäktenskap eller samboende på grund av misshälligheter upphörinom , och hon begär (yrkande 2) ett tillkännagivande omatt tvåårsregeln inte bör tillämpas automatiskt.I proposition 1983/84:144 om invandrings- ochflyktingpolitiken framhölls beträffande dessa fall att, när ettäktenskap eller ett samboende bryts före tvåårsperiodens utgång,samtliga omständigheter i det enskilda fallet bör beaktas vidprövningen av om utlänningen skall få stanna. Som exempel påsådana omständigheter angavs att det finns barn i förhållandeteller att utlänningen har blivit misshandlad eller annars illabehandlad i äktenskapet eller samboendet, riskerar att blisocialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller har hunnitbli väl etablerad i arbetslivet. Vidare framhölls angelägenhetenav att undvika beslut som framstår som stötande förrättskänslan. Utskottet anförde i sitt av godkändabetänkande SfU 1983/84:30 att det är nödvändigt att varaspeciellt varsam vid handläggningen av dessa ärenden. Utskottetansåg att de överväganden som gjorts i propositionen i dennafråga var tillfredsställande.Vid behandlingen av frågan /erinradeutskottet i betänkandet SfU 1985/86:21 om att invandrarverket, ide ärenden där ömmande omständigheter förs fram, tar störstamöjliga hänsyn till dessa vid prövningen av frågan om fortsatttillstånd trots att förbindelsen brutits före tvåårsperiodensutgång.I betänkandet 1988/89:SfU19 noterade utskottet därutöver attregeringen, i de fall ett förhållande brutits på grund avmisshandel eller andra allvarliga trakasserier innantvåårsgränsen uppnåtts, tar mycket stor hänsyn till det ochtillåter utlänningen att stanna trots att anknytningen upphört.Utskottet avstyrkte bifall till föreliggande motioner.Utskottet vidhöll senast i sitt av godkändabetänkande /91:SfU14 att det tills vidare är nödvändigt att,när uppehållstillstånd söks på grund av en etableradanknytning till en person bosatt i , frågan om permanentuppehållstillstånd avgörs först . Somframhölls i proposition 1983/84:144 skulle det, utan en sådanmöjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd föransökningen är seriöst, bli nödvändigt att inta en synnerligenrestriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt somstora svårigheter föreligger att redan före inresan göra entillfredsställande utredning rörande allvaret i parternasförhållande. Från den utgångspunkten var ordningen till förmånäven för sökandena. Utskottet hade emellertid förståelse för attreglerna kan upplevas negativt. När ett äktenskap ellersamboende bryts före tvåårsperiodens utgång, beaktas docksamtliga omständigheter i det enskilda fallet, och utskottetkonstaterade att därvid största möjliga hänsyn tas till ömmandeomständigheter. Särskilt tas mycket stor hänsyn till om ettförhållande brutits på grund av misshandel eller andraallvarliga trakasserier. Utskottet var mot denna bakgrund inteberett att förorda någon ändring av reglerna och avstyrktedärför bifall till då föreliggande motioner.Statens invandrarverk har enligt skrivelsen fått i uppdrag attbelysa hur invandrarkvinnors liv förändras i det nya landet närdet gäller arbete, utbildning och familjemönster samt relationertill samhället i övrigt och lämna förslag om vad som behövergöras för att stärka invandrarkvinnors ställning. I uppdragetingår även att närmare undersöka situationen för kvinnor somefter en kort bekantskap med en i bosatt man flyttat hitoch därefter utsatts för misshandel eller annan kränkandebehandling. Särskild uppmärksamhet skall därvid ägnas barnensförhållanden. Också i övrigt bör verket eftersträva ökad kunskapom de svårigheter och det våld som kan drabba utländska kvinnoroch föreslå lämpliga medel att förebygga och bekämpa detta.Utskottet är alltjämt inte berett att förorda någon ändring avgällande ordning, men utskottet vill erinra om att förhållandenakan påverkas av framtida förhållande till EG med frirörlighet över gränserna. Utskottet vill också erinra om att dengällande ordningen, även om det tillhör undantagsfallen, kanvara till skydd för den svagare parten i ett samboförhållandegenom att fortsatt uppehållstillstånd inte automatiskt beviljasden som en gång fått sådant tillstånd på grund av förhållandet.Utskottet utgår från att regeringen noga följer utvecklingen idetta hänseende och redovisar den och resultatet avinvandrarverkets undersökning för . Med det anfördaavstyrker utskottet bifall till motionerna Sf616 och K433yrkande2.Handläggningen av tillståndsärendenHandläggningen av ärenden om asylAnsvarig myndighetInvandrarverket skall som första instans fatta beslut i allaärenden där behovet av asyl har åberopats (4kap. Detsamma skall gälla ärenden som rör närafamiljemedlemmar till asylsökande. Påstår utlänningen att han äratt anse som flykting, krigsvägrare eller de facto-flyktingskall polismyndigheten således överlämna ärendet till verket förbeslut. Detta gäller även om det för polismyndigheten framstårsom uppenbart att de åberopade grunderna inte kan medföra rätttill asyl. Utlänningen behöver inte uttryckligen ansöka om asyl.Frågan skall anmälas till verket även i annat fall ompolismyndigheten anser att de åberopade skälen skulle kunnamedföra asyl. skall också fatta beslut i ärendensom rör en utlänning som har vistats i mer än tremånader i följd när frågan väcks om hans avvisning.I flertalet övriga fall beslutar polismyndigheten omavvisning. skall dock överlämna sådanaärenden till invandrarverket om det enligt polismyndighetensbedömning är tveksamt om avvisning bör ske. Detta gäller t.ex.fall då det på grund av utlänningens personliga förhållandenfinns starka humanitära skäl för att låta honom få stanna.I invandrarverkets nya organisation har utredningsslussarinrättats för utredningar i asylärenden. Polisensutredningsresurser koncentreras till slussarna, där deasylsökande bor under utredningen, så att utredningen normaltskall kunna genomföras från ansökan. Vidutredningsslussarna skall finnas personal från invandrarverketför handläggning av och beslut i asylärenden. Personal fråninvandrarverket skall omgående fatta beslut i de klara ärendena,medan beslut i övriga ärenden normalt skall fattas inom sexveckor från det att polisens utredning är slutförd.Regeringen uppdrog åt invandrarverket att i samrådmed och berörda polismyndigheter genomföra enöverföring av utredningsansvaret i asylärenden frånpolismyndigheterna till invandrarverket den 1 juli 1992.Uppdraget innefattar inte någon ändring när det gäller ansvaretför att genomföra en s.k. grundutredning när en utlänning begärasyl. Denna uppgift skall ligga kvar hos polismyndigheterna.Genom överföringen av utredningsansvaret avses invandrarverketfå ett samlat ansvar för tillståndsverksamheten och ökademöjligheter till rationell samordning av handläggningen avasylärenden.Hans Göran m.fl. (s) anser i motion Sf628 att enförbättrad och snabbare handläggning av utlänningsärenden kanske bl.a. genom att invandrarverket befrias från alla ärendensom inte efter enkel handläggning kan bifallas och att ensärskild första instans bör upprättas för ärenden av det slag,som fordrar mer ingående utredning. Motionärerna begär (yrkande2) ett tillkännagivande om att regeringen bör låta utreda fråganoch lägga fram förslag.Liknande synpunkter framförs av m.fl. (v) imotion Sf612. De anser att fyra regionala asylnämnder börinrättas som första instans i asylärenden där det finnsoklarheter eller där det gäller att utarbeta praxis, medan klarafall och rutinärenden även i fortsättningen kan hanteras avinvandrarverket eller annan utsedd myndighet. Fördelarna medsådana asylnämnder är enligt motionärerna atttillståndsprövningen mer kommer att likna domstolarnas prövning,att förutsättningarna för muntlig handläggning ökar, att störreöppenhet i verksamheten skapas och att antalet överklagandenminskar. Motionärerna begär (yrkande 2) att regeringen skalllägga fram förslag om inrättande av fyra regionala asylnämnderför prövning av tillståndsärenden i första instans.Utskottet har tidigare avstyrkt bifall till motioner avliknande innebörd och därvid hänvisat till de infördareglerna om handläggning av asylärenden, varigenom alla sådanaärenden skulle handläggas av invandrarverket. Utskottet anseralltjämt att denna ordning bör behållas, och utskottet villsärskilt peka på de fördelar som kan väntas vinnas genom attutredningsansvaret förs över till verket frånpolismyndigheten. Med det anförda avstyrker utskottet bifalltill motionerna Sf612 yrkande 2 och Sf628 yrkande2.Förnyad ansökan om uppehållstillståndEn ansökan om uppehållstillstånd får i princip inte bifallasom utlänningen befinner sig i när ansökan görs (2kap.5§ utlänningslagen). Undantag gäller om utlänningen har rätttill asyl här. Undantag gäller vidare vid återförening med ennära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i och somutlänningen har sammanlevt med utomlands samt om detannars finns särskilda skäl. -- Om utlänningen skall avvisaseller utvisas enligt lagakraftvunnet beslut, får ansökan dockbifallas bara om den grundar sig på omständigheter som inte harprövats förut i ärendet och om han har rätt till asyl här ellerdet annars finns synnerliga skäl av humanitär art.I motion Sf619 anför m.fl. (v) attinvandrarverkets praxis när det gäller bedömningen av humanitäraskäl i samband med en ny ansökan om uppehållstillstånd enligt2kap. 5§ andra stycket utlänningslagen utmärks avutomordentlig hårdhet, och de begär att regeringen skall läggafram förslag om ändring av uttrycket "det annars finnssynnerliga skäl av humanitär art" i lagtexten till "det annarsfinns starka humanitära skäl" (yrkande20).Möjligheten till prövning i vissa fall av en ny ansökan omuppehållstillstånd medan utlänningen är kvar i och trotsatt det redan föreligger ett lagakraftvunnet verkställbartbeslut om avlägsnande infördes genom utlänningslag,med att tidigare bestämmelser om överlämnande ochövertagande av verkställighetsärenden upphävdes.I förarbetena till lagen (proposition 1988/89:86) framhöllsatt för bifall till en ny ansökan måste krävas att det fördesfram omständigheter som inte hade prövats i det tidigare ärendetsamt att de omständigheter som åberopades antingen innebar attutlänningen hade rätt till asyl här eller innefattade synnerligaskäl av humanitär art. En ny ansökan skulle således inte få ledatill att samma omständigheter blev föremål för en ny prövningoch inte heller till att omständigheter som inte hade prövats idet tidigare avgjorda avvisnings- eller utvisningsärendet leddetill bifall annat än i undantagsfall. Möjligheten att geuppehållstillstånd på grund av en ny ansökan innan ettavlägsnandebeslut verkställs måste därför, även om helt nyaomständigheter förelåg, begränsas till de fall där det förelågmycket starka skäl. En ansökan om uppehållstillstånd skullesåledes i dessa fall kunna beviljas bara under tvåförutsättningar. Den ena var att utlänningen hade rätt tillasyl, den andra att det annars föreligger synnerliga skäl.Härmed avsågs enligt propositionen mycket starka skäl avhumanitär art, t.ex. om det förelåg en risk för självmord ellerom ett avlägsnande annars skulle medföra allvarlig fara förutlänningens liv eller hälsa. Humanitära skäl kunde finnas ocksåi andra situationer, t.ex. om verkställandet av det förstabeslutet hade fördröjts på grund avomständigheter som utlänningen inte kunnat råda över. I desenare fallen torde ibland ett tidsbegränsat uppehållstillståndkunna ges.Utskottet hade vid behandlingen av propositionen i sitt idenna del av godkända betänkande 1988/89:SfU19 intenågon erinran mot förslaget i denna del. Utskottet delade i sittav godkända betänkande 1990/91:SfU14 den restriktivasyn på möjligheterna att göra ny ansökan om uppehållstillståndefter det att ärendet slutligt prövats som lagtexten tillsammansmed uttalandena i propositionen gav uttryck åt och avstyrktebifall till föreliggande motion i frågan.Utskottet, som inhämtat att även frågan om prövning av nyansökan om uppehållstillstånd enligt 2kap. 5§ tredje stycketutlänningslagen tas upp i direktiven till den översyn av vissadelar av utlänningslagstiftningen, som regeringen beslutat om,vidhåller i avvaktan på resultatet av denna översyn sin tidigareinställning i frågan.