bet · GF01TU18 · 1992-04-28 00:00:00 — I betänkandet behandlas i proposition 1991/92:100(budgetpropositionen) bilaga 7, avsnittet K. Postväsendeframförda förslag om postverkets treårsplan för åren 1993--1995,om bemyndigande för regeringen att fullfölja pågående översyn avförutsättningarna och formerna för postverkets verksamhet med ipropositionen redovisad inriktning, om avveckling av den underförra beslutade ordningen med prismål förportoavgifter för vissa tidskrifter som är befriade frånmervärdeskatt samt om precisering av uppdrag, mål ochresultatkrav för postverket. Vidare behandlas förslag ipropositionen om medelsanvisning under ett nytt anslag tillErsättning till postverket för rikstäckande betalnings- ochkassaservice.Härjämte behandlas förslag i motioner som väcktes under denallmänna motionstiden . Motionsförslagen avser frågor ompostverkets ensamrätt till brevbefordran, om framtidaassociationsform för postverket, om nedsatt porto för brev ochpaket till , och , om postavgifter förföreningsbrev, om fortsatt rikstäckande betalnings- ochkassaservice samt om ovannämnda ordning med prismål för vissatidskrifter.Utskottet tillstyrker propositionsförslagen och avstyrkermotionsförslagen. Utgångspunkter för utskottetsställningstagande till motionsförslagen är att postverketsmonopol bör avskaffas, att verket bör ha en för en fri marknadanpassad associationsform samt att verket skall ha att verka påmarknadens villkor. Utskottet ställer sig bakom tanken attstaten skall ha att ersätta postverket för kostnader förrikstäckande betalnings- och kassaservice.Vid betänkandet har fogats fem reservationer av s-ledamöterna,nämligen beträffande ensamrätt för posten till brevbefordran(1), ändrad associationsform för postverket (2), rikstäckandebetalnings- och kassaservice (3), prismål för portoavgifter förvissa tidskrifter (4) samt medelsanvisning för rikstäckandebetalnings- och kassaservice (5).Vid betänkandet har vidare fogats en meningsyttring avv-suppleanten avseende de frågor som behandlas i reservationerna1--4.SJÄTTE HUVUDTITELN K. PostväsendeRegeringen föreslår i proposition 1991/92:100 bilaga 7() (s. 151--163)1. att godkänner postverkets treårsplan för åren1993--1995,2. att bemyndigar regeringen att fullföljaöversynen av förutsättningarna och formerna för postverketsverksamhet med i propositionen redovisad inriktning,3. att godkänner vad i propositionen anförts omavveckling av ordningen med prismål för portoavgifter förtidskrifter befriade från mervärdeskatt samt4. att godkänner vad i propositionen anförts omprecisering av uppdrag, mål och resultatkrav för postverket.K 1. Ersättning till postverket för rikstäckande betalnings-och kassaserviceRegeringen föreslår under denna rubrik (s. 163) att riksdagentill Ersättning till postverket för rikstäckande betalnings- ochkassaservice för /93 anvisar ettreservationsanslag på . 1991/92:T201 av m.fl. (s) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om kommunikationer i skogslänenbeträffande postväsende.1991/92:T226 av m.fl. (c) vari yrkas9. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om vikten av att skapa långsiktigagarantier för att de sociala och regionalpolitiska målen förpostens verksamhet kan upprätthållas inför den föreståendeavregleringen och bolagiseringen av verksamheten.1991/92:T801 av (m) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omatt portoreglerna för de nordiska länderna också bör gällaEstland, och Litauen.1991/92:T810 av m.fl. (s) vari yrkas1. (delvis) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om statligt ägande av posten ochteleverket,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om framtida associationsform förpostverket.1991/92:T811 av och (båda v) variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om nordiska portoregler för Baltikum.1991/92:T814 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om atten serviceförsämring som den som postverket genomfört inteöverensstämmer med de mål angett.1991/92:T815 av och (bådas) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att avskaffa prismålet förmervärdeskattebefriade tidningar inom Fack- ochkonsumentpressens presskommitté (FKP-gruppen),2. att som sin mening ger regeringen till kännavad som i övrigt i motionen anförts om prismålet.1991/92:T816 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ompostens möjligheter att hjälpa svenska folket att hjälpa debaltiska folken.1991/92:T819 av och (båda v) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om postverkets ombildning tillaktiebolag,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om reducering av kapitalavkastningskravetom postverket inte kan upprätthålla service enligt uppställdamål,3. att som sin mening ger regeringen till kännaatt postverkets ensamrätt till brevfordran bör kvarstå.BakgrundPostverkets (postens) uppgifter och organisationEnligt förordningen (1988:79) med instruktion för postverkethar verket till huvuduppgift att driva poströrelse, vari detingår att (1) befordra och distribuera brev och paket samt (2)förmedla betalningar. får enligt instruktionen ocksådriva annan verksamhet som det har särskilda förutsättningarför.Postverket äger -- enligt kungörelsen (1947:175) angåendepostverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. -- "ensamrätt tillregelbunden befordran mot avgift av slutna brev ävensom öppnaförsändelser innehållande helt eller delvis skrivna meddelanden"(postverkets monopol).Vid utgången av upphörde förordningen (1981:193) omvissa postavgifter att gälla. I denna förordning hade regeringenmeddelat bestämmelser om avgifter för befordran av brev enligt"normaltaxan". För befordran av brev med längre befordringstidän "normalbrev" bestämde postverket avgifterna såsom för s.k.ekonomibrev m.fl.I fråga om postavgifter m.m. gäller numera enligtinstruktionen att verket meddelar förskrifter om villkor ochavgifter för befordran av brev inom ramen för de mål ochriktlinjer som regeringen bestämmer samt -- om inte annatföreskrivits i lag eller förordning -- om övriga villkor ochavgifter inom verkets olika verksamhetsområden. Någon avgiftskall emellertid inte tas ut för befordran avblindskriftsförsändelser med en högsta vikt av sominte sker med flyg.Från och med den 1 januari 1992 har brevsortimentet ändrats.Det inrikes brevsortimentet omfattar numera följande.Brev. Ersätter tidigare normalbrev. Skall iprincip delas ut första vardagen (måndag--fredag) efterinlämningen (övernattbefordran).Ekonomibrev. Skall utdelas senast -- eller på viss orter senast -- efter inlämningen.Gruppreklam.Gruppförsändelser.Kategorierna massbrev och föreningsbrev har slopats ochersätts genom ekonomibrev.Postverkets (postens) affärsidé är att över hela landetförmedla meddelanden, lättgods och pengar samt erbjuda andrafinansiella tjänster så att alla kan nå alla och så attkundernas affärer stöds.Poströrelsen är indelad i fem affärsområden, nämligen (1)Posten Brev, som förmedlar meddelanden och lättare varor inomlandet, (2) Posten Lättgods, som förmedlar lättgods med vikterupp till inom landet, (3) Posten Utrikes, som förmedlarmeddelanden och lättgods till och från andra länder, (4)Postgirot, som förmedlar betalningar samt (5) ochKassa, som svarar för kassaservice och banktjänster samt deltari förmedlingen av brev och lättgods och i förmedlingen avbetalningar via postgirot. För poströrelsen är landet indelat ipostregioner.I posten ingår vidare ett antal särskilda resultatenheter --t.ex. Posten Finans och Posten Frimärken. Posten har tvåverksamma dotterbolag -- Certus och PostbolagenAB. är i sin tur moderbolag för cirka tiorörelsedrivande bolag. Inom bolagen bedrivs verksamheter somstödjer och kompletterar poströrelsen. Härutöver har postenaktier och andelar i ett antal företag.Posten och postens bolag bildar en affärsverkskoncern.Postens kundservice förmedlas genom ca 1900 postkontor,2750 lantbrevbäringslinjer, 8200 stadsbrevbäringsdistriktsamt 40000 brevlådor. Lantbrevbärarna både delar ut post ipostlådor och står till tjänst med kassaservice.I mycket glest befolkade områden, där kostnaderna förlantbrevbäring skulle bli orimligt höga, får hushållen sinpostservice genom postväskor (ca 10000) som sänds medreguljära transportmedel till och från enskilda hushåll ellertill och från postombud hos vilka hushållen får hämta ellerlämna post. Enklare postservice bedrivs i 150 orter påentreprenad i anslutning till butiker m.m.I postens distributionsnät sänds inlämnade försändelser till"uppsamlingspostkontor", där försändelserna sorteras ochdärifrån sänds vidare till "spridningspostkontor" i"brevområden" och "paketområden".Postens strategi anges vara att posten skall vara säker,nära och offensiv.Statens ägarkapital i posten uppgår till 822 milj.kr. som ärlika fördelat med 411 milj.kr. på ett amorteringsfritt statslånoch med 411 milj.kr. på ett verkskapital.Kalenderår är verksamhetsår.Postkoncernens rörelseintäkter för uppgick till ca21 miljarder kronor, varav aktiebolagen svarade för ca 1 miljardkronor. Resultatet för blev ca 1,2 miljarder kronor.Medelantalet anställda i posten uppgår till ca 57000,varav ca 2000 inom bolagssektorn.Former för styrning av postenGällande former för statsmakternas styrning av postensverksamhet beslöts 1985 (prop. 1984/85:100 bil. 8,bet. TU11, rskr. 203) och har senare kompletterats. Styrningensker genom att servicemål, kvalitetsmål och ekonomiska målfastställs på grundval av rullande treårsplaner, som upprättasav posten.Posten har i princip beslutanderätt över samtligainvesteringar men skall till regeringen anmäla planeradeinvesteringar i posthus över 10 milj.kr. och planeradeförhyrningar av lokaler med byggnadskostnad över 10 milj.kr.Posten får finansiera alla investeringar med i rörelsentillgängliga medel.Investeringar i aktier skall underställas regeringensprövning liksom överföringar av mer betydande verksamheter frånpostverket till bolag. får besluta omförändringar av bolag inom leds av en koncernstyrelse. Postensgeneraldirektör svarar för koncernens löpande verksamhet.År 1987 fattade (prop. 1986/87:99, bet. KU29,rskr. 226) beslut om ledningen av den statliga förvaltningen pågrundval av förslag i betänkanden (SOU 1985:40 och 41) av den år1983 tillkallade verksledningskommittén. Beslutet innebar bl.a.att affärsverk och dessas bolag skall behandlas som sammanhållnaföretagsenheter, s.k. affärsverkskoncerner. Förutsättningarskulle åstadkommas för koncernerna att bedriva verksamhetenrationellt i förhållande till företagsekonomiska ochsamhällsekonomiska mål. och regeringens styrning ochkontroll av affärsverken skulle fördjupas.Riksdagens krav på posten --1994Riksdagens krav på posten --1994(bet. 1990/91:TU29 s. 17--20, rskr. 377) anges nedan. Iredovisningen anges även vissa kompletterande krav avregeringen.Posten skall när det gäller service och kvalitet ge en godgrundläggande postservice till såväl stora som små kunder i helalandet till rimliga priser. Kundernas efterfrågan skall varastyrande för postens insatser.Postens produktionssystem skall vara uppbyggda så att iprincip av "normalbreven" -- dvs. numera av"breven" kan gå fram . Andelen normalbrev/brev somfaktiskt går fram skall vara . "Normalbrev" var, som nämnts ovan, brev för vilka avgifterna förbefordran utgick enligt den s.k. normaltaxan. Dessa brev skullei princip delas ut första vardagen (måndag--fredag) efterinlämningen.Den höga geografiska täckningsgraden för dagligpostkassaservice (inkl. postkassaserive genom lantbrevbärare)till hushållen skall behållas.Posten skall när det gäller ekonomi bedriva sin verksamhetpå ett så effektivt sätt att den möjliggör ekonomisk överlevnadav egen kraft.Postens verksamhet bör bedrivas så att den över åren kan geett genomsnittligt överskott som motsvarar avrörelseintäkterna. Överskottet skall användas till att ge statenen tillräcklig avkastning på verkets statskapital, ränta påstatslånet samt medel till bekostande av investeringar och tillviss konsolidering.Avgiften för "brev" upp till får höjas med högst 80procent av den genomsnittliga förändringen av statistiskacentralbyråns faktorprisindex för lastbilstransporter undertreårsperioden --1992. Prismålet skall kombineras med ettmål för utvecklingen av totalproduktiviteten.Prishöjning för befordran av tidningar inom Fack- ochKonsumentpressens presskommitté (FKP), som är befriade frånskatteplikt till mervärdeskatt, får inte överstiga förändringeni faktorprisindex för september1989--. Utskottet tar upp propositionsförslagen till behandling i denordning som de har framförts i budgetpropositionen.I vissa fall anges i det följande postverket med posten.1 treårsplan för åren 1993--1995Postverket anför i sin treårsplan för åren 1993--1995 bl.a.att verket vill fortsätta att utvecklas som ett kund- ochresultatorienterat serviceföretag med internationell anknytning.Servicen skall tillhandahållas på affärsmässiga villkor men medett fortsatt regionalt och socialt ansvar.Måluppfyllelse under år 1990För har verket redovisat sinmåluppfyllelse på följande sätt.Den höga geografiska täckningsgraden för dagligpostkassaservice har bibehållits.96 % av normalbreven kom fram i utlovad tid.Det ekonomiska resultatet uppgick till 2 549 milj.kr., vilketmotsvarar 12,av rörelseintäkterna.Investeringarna uppgick till 1628 milj.kr. treårsplan för åren 1993--1995I treårsplanen för åren 1993--1995 föreslår verket sominriktning av verksamheten att verket skall över hela landetoch internationellt förmedla meddelanden, lättgods och pengarsamt erbjuda andra finansiella tjänster så att alla kan nå allaoch så att kundernas affärer stöds. Verket skall kännetecknas avatt verksamheten är säker, nära och offensiv. Strateginskall främst vara kundorientering, kvalitet,kostnadseffektivitet och kompetens.Som mål för verksamheten föreslås (1) tillräckliglönsamhet, (2) nöjda kunder samt (3) personal som trivs.Postverket preciserar målet för tillräcklig lönsamhet sålunda.Resultatet skall långsiktigt vara lägst avrörelseintäkterna. Resultatmålen är för 1200 milj.kr.,för 1350 milj.kr., för 2200 milj.kr. och förår 1995 2300 milj.kr.Räntabiliteten på eget kapital efter skatt skall långsiktigtligga på av eget kapital.Soliditeten skall nå 15%.Totalproduktiviteten skall förbättras med per år.Målet beträffande nöjda kunder har preciserats sålunda.Andelen nöjda kunder skall öka från till 77%år 1992 och till år 1994.Alla brev skall komma fram inom utlovad tid. Detta mål skallklaras till för lokalbrev och för riksbrev.Alla regioner skall ha nått denna nivå år 1994.Väntetiden på postkontor skall normalt vara högst fem minuterunder normaltrafik och högst under högtrafik.En rikstäckande kassaservice med ca 2000 serviceställenskall behållas.Postverket beräknar att investeringarna skall uppgå tillca eller tillca , varav för fastigheter 2,0 miljarderkronor, postbehandlingsutrustning ,kassautrustning 700 milj.kr. samt övriga maskiner ochinventarier jämte fordon 1,0 miljarder kronor.Propositionsförslaget och utskottets ställningstagandeRegeringen föreslår att skall godkänna postverketstreårsplan.Någon erinran mot treårsplanen har inte framförts imotionerna. Utskottet, som inte heller har något att erinra motdensamma, föreslår att den godkänns.2 Inriktning av den fortsatta översynen av förutsättningarnaoch formerna för postverkets verksamhet2.1 PropositionsförslagetRiksdagen (prop. 1990/91:87, bet. TU29, rskr. 377) godkändeunder förra förslag av regeringen om att en översyn avförutsättningarna och formerna för postverkets verksamhet skullegöras inom ramen för ett inom påbörjat arbetemed att se över styrningen av affärsverken inomkommunikationsdepartementets område.I budgetpropositionen redovisas (s. 154) nu de områden somhar utretts och i samband härmed beskrivs resultatet av gjordautredningar och de förslag som har föranletts avöversynsarbetet. Föredragande departementschefen anför attöversynen därmed till stora delar är slutförd.Departementschefen framför förslag om den närmare inriktningenav den fortsatta översynen när det gäller vissa områden --utskottet redogör härför nedan -- och regeringen hemställer attriksdagen skall bemyndiga regeringen att fullfölja översynen meddenna inriktning.I samband med redogörelsen för departementschefens förslag ide upptagna frågorna redovisar utskottet förekommandemotionsförslag samt utskottets ställningstagande i frågorna.2.2 Den fortsatta behandlingen av frågan om ensamrätt förpostverket till brevbefordranBakgrundPå förslag i proposition 1990/91:87 tog under förrariksmötet ställning för en politik för ökad tillväxt. Som enviktig del i denna politik framhölls regeländringar för atttillgodose behovet av väl fungerande marknader och effektivarekonkurrens. I propositionen framhöll den dåvarande regeringenbl.a. att en väl fungerande postverksamhet är en väsentlig delav infrastruktur och att det är nödvändigt attpostverket ges möjligheter att agera affärsmässigt med skärptakonkurrensförutsättningar. Mot bl.a. denna bakgrund förordaderegeringen att förutsättningarna och formerna för postverketsverksamhet skulle ses över och att därvid bl.a. frågan ompostverkets ensamrätt till brevbefordran och inriktningen inomEG mot liberalisering inom postväsendet skulle behandlas.Frågor om postens ensamrätt till brevbefordran,konkurrensförutsättningar och kostnader för sociala resp.regionala uppgifter har därefter utretts inom ramen förkommunikationsdepartementets översyn av affärsverken och harredovisats i rapporten (Ds 1991:44) Postenskonkurrensförutsättningar, vilken har remissbehandlats.Enligt rapporten pekar studien av Posten Brevskonkurrensförutsättningar mot att ökad effektivitet kan uppnåsgenom att uppmuntra konkurrens i postens olika distributionsled.Posten bör dock ha det överordnade ansvaret för brevbefordran,men får välja bästa sätt att lösa uppgiften på.Studien visar vidare, anförs det, att posten kan klara avuppdraget att tillhandahålla en daglig och rikstäckandebrevbefordran till enhetlig taxa för enstaka försändelser utanskyddande lagstiftning under vissa i rapporten angivnaförutsättnigar. Det finns emellertid enligt rapporten även andramöjligheter att tillförsäkra att posten även framgent kan åtasig en daglig och rikstäckande brevbefordran, varvid ettlagreglerat monopol kan vara en möjlighet -- vilket kräver attlagstiftningen moderniseras för att anpassas till deförutsättningar som gäller -- samt koncession på dagligoch rikstäckande brevbefordran kan vara en annan möjlighet. vill konkurrera inom ramen för ettkoncessionssystem skall de ha att erlägga en koncessionsavgifttill staten, som skall täcka samhällets kostnader för attupprätthålla service i glesbygd och andra delar där kostnadernaöverstiger intäkterna.DepartementschefenDepartementschefen anför i budgetpropositionen (s. 154--155)en rad skäl för att ensamrätten för posten till brevbefordranavskaffas.Ensamrätten bör dock enligt departementschefen inteavskaffas innan det finns instrument i form av lagstiftning,varigenom staten kan försäkra sig om att den regionala ochsociala servicen fungerar. Vidare bör posten även i övrigt gesbättre förutsättningar att konkurrera på lika villkor, bl.a.genom möjlighet att bedriva verksamheten i aktiebolagsform.Departementschefen framhåller emellertid att i en avregleradmarknad en myndighetsfunktion krävs med uppgift att tjäna somtillsyns- och övervakningsorgan. Myndigheten skall även haansvar för att statens intresse av att en rikstäckandepostservice upprätthålls tas till vara samt fullgöra vissauppgifter på det internationella planet som postverket nu har.Departementschefen anför att han avser att tillkalla enutredning med uppgift att föreslå dels den lagreglering sombehövs i en ny konkurrenssituation, dels hur postverketsnuvarande myndighetsuppgifter bör hanteras vid en avreglering.MotionsförslagI tre motioner tas frågan om postens ensamrätt tillbrevbefordran upp.I motion T819 (v) begärs i yrkande 3 att postens ensamrättskall kvarstå. Enligt motionärerna bör ensamrätten bibehållassom en inkomstkälla för att klara nödvändig service.Motionärerna pekar på att konkurrenter kan "plocka ut" delönsamma delarna av verksamheten och att marknadsekonomiskaprinciper leder till sämre service för de små kunderna.I motion T810 (s) framförs i yrkande 2 förslag som -- såvitthär är i fråga -- innebär att motionärerna för närvarandeavvisar en avreglering men önskar att man skall snabbutredaförutsättningarna för att införa en modern monopollagstiftning ienlighet med ett förslag av . Detta förslaginnebär att ensamrätt till befordran av främst brev kan varabefogad men att övriga delar av postverksamheten börliberaliseras. Alternativt bör enligt motionärerna utredasförutsättningarna för en koncessionslagstiftning som ställersådana krav på postdistributörer att en solidarisk finansieringav regionala och sociala kostnader inom sektorn bibehålls.I motion T201 (s) -- vari frågor om kommunikationerna iskogslänen tas upp -- föreslår man i här aktuell del av yrkande5 vissa villkor för att ensamrätten skall få avskaffas.Motionärerna motsätter sig sålunda inte fri konkurrens omkonkurrensen sker på lika villkor. Vidare får ensamrätten inteöverges utan att regeringen har vidtagit andra åtgärder --exempelvis koncessionsavgifter -- som gör det möjligt attupprätthålla en postservice på likvärdig nivå i hela landet.Utskottets ställningstagandeSom departementschefen framhåller är det angeläget att detfinns en bra postservice där alla kan nå alla som detär av stor betydelse att verksamhet som drivs på affärsmässigagrunder också konkurrensutsätts så att kundernas efterfråganblir styrande. Brevbefordran bör därför öppnas för konkurrens. Ilikhet med departementschefen anser utskottet emellertid attpostverkets ensamrätt inte bör avskaffas innan det finnsinstrument i form av lagstiftning varigenom staten kan försäkrasig om att den regionala och sociala servicen fungerar.Därför bör som departementschefen förutskickar en utredningske av frågorna om dels den lagreglering som behövs i en nykonkurrenssituation, dels hur postverkets nuvarandemyndighetsuppgifter bör hanteras vid en avreglering. Genombeslutnyligen har regeringen också bemyndigat chefen förkommunikationsdepartementet att tillkalla en särskild utredareför detta (dir. 1992:38).Utskottet har sålunda inte något att erinra mot vad ipropositionen anförs om den fortsatta behandlingen av frågan omensamrätt för posten till brevbefordran.Det anförda innebär att utskottet avstyrker yrkandet imotion T819 (v), i vilket man helt motsätter sig en avreglering.Vad som anförts i rapporten i frågan om reglering fortsättningsvisav konkurrensen inom brevbefordran och det förutskickadeutredningsuppdraget om lagstiftning på postområdet bör varaägnat att tillgodose de önskemål som ligger bakom de häraktuella yrkandena i motionerna T201 (s) och T810 (s), varför debör kunna lämnas utan initiativ från sida. Dessamotionsyrkanden avstyrks också.2.3 Den fortsatta behandlingen av frågan om ändradassociationsform för postverketBakgrundVid behandlingen under förra av regeringsförslagetom en översyn av förutsättningarna och formerna för postensverksamhet instämde utskottet (bet. 1990/91:TU29) med dendåvarande regeringen i att det förelåg ett behov av attförutsättningarna för och konsekvenserna av en bolagisering avpostverket klarlades inom ramen för ett regelverk som lämnadeutrymme för samhällspolitiska åtaganden.DepartementschefenDepartementschefen anför (på s. 156--157) nu en rad skäl föratt postverket bör drivas i aktiebolagsform. Vid enbolagisering bör, framhåller han, klara gränser dras mellanaffärsområdena brev, lättgods, bank och kassa samt postgiro.Strukturen skulle därvid bli ett moderbolag med förslagsvisdotterbolag för de nämnda affärsområdena.