bet · GG01SoU10 · 1992-12-03 00:00:00 — Ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvårdoch missbrukarvård I betänkandet behandlas regeringens proposition 1992/93:61 omändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom ungdomsvårdoch missbrukarvård och sex motioner som väckts med anledning avpropositionen.Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrkermotionerna. I propositionen har regeringen ()föreslagit attdelsanta förslagen till1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),2. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskildabestämmelser om vård av unga,3. lag om ändring i lagen (1988:870) om vård avmissbrukare i vissa fall,dels4. godkänna de i propositionen (avsnitten 3 och 11)förordade riktlinjerna för överföring av huvudmannaskap,5. godkänna att en myndighet, ,inrättas med de uppgifter och denverksamhetsinriktning som anges i avsnitten 4, 5, 6, 7 och 8 ipropositionen,6. godkänna de riktlinjer för finansiering m.m. somförordats i avsnitt 10 i propositionen,dels7. ta del av vad som i propositionen anförts omsekretess och register.Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga. 1992/93:So12 av (-) vari yrkas1. att avslår proposition 1992/93:61,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om den institutionella ungdoms- ochmissbrukarvården.1992/93:So13 av m.fl. (s) vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inomungdomsvård och missbrukarvård.1992/93:So14 av () vari yrkas1. att avslår regeringens proposition 1992/93:61 vadgäller överföringen av huvudmannaskapet för den särskildaungdomsvården till staten,2. att avslår regeringens proposition 1992/93:61 vadgäller förslaget om att inrätta en statlig myndighet, Statensinstitutionsstyrelse, som skall ansvara för planering, ledningoch drift av de särskilda ungdomshemmen.1992/93:So15 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omlokalisering av Statens institutionsstyrelse.1992/93:So16 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom lokalisering av till Örebro.1992/93:So17 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omuppföljning av totalkostnader för utsatta ungdomar. Huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmenoch inrättande av Statens institutionsstyrelseBakgrundRiksdagen fattade ett principbeslut (prop.1990/91:96, bet. 1990/91:SoU14, rskr. 267) om att de särskildaungdomshemmen skulle föras över från kommuner och landsting tillstaten. ställde två huvudsakliga krav på verksamheten.För det första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunnaberedas plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ettväl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Även denminoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar som imånga fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende måstekunna få vård. Drogberoende tonårsflickor, invandrarungdomar medmultiproblembakgrund och psykiskt störda ungdomar behöver ettsärskilt anpassat vårdutbud med adekvat personalkompetens. Föratt åstadkomma ett effektivt utnyttjande av resurserna ochbättre differentiering krävdes enligt en samordningöver riket. beslut innebar atthuvumannaskapsförändringen skulle genomföras . Enligtriksdagens mening måste bl.a. de ekonomiska och organisatoriskafrågorna skyndsamt ses över. Frågan om hur det framtida stödettill missbrukarvården skall utformas måste också övervägas isammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehållkunde enligt komma att behöva belysas ytterligare.PropositionenSammanfattningI propositionen föreslås att staten får ett samlathuvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) ochLVM-hemmen. En ny statlig myndighet, Statensinstitutionsstyrelse, föreslås bli inrättad. Inom organisationenskall finnas en organisation med särskilda ungdomshem ochLVM-hem. Institutionsstyrelsen föreslås få ansvaret förplaneringen och driften av de aktuella hemmen. En särskildorganisationskommitté skall tillsättas för attförbereda huvudmannaskapsförändringen och lämna närmare förslagtill den nya myndighetens organisation. Vidare föreslås attfinansieringen av institutionerna skall ske genom vårdavgifterfrån kommunerna och genom statliga bidrag via statsbudgeten.Statens institutionsstyrelse beräknas erfordra medel motsvarandekostnader för ca 40 tjänster. Särskilda medel beräknas förpersonalutbildning och utvecklingsverksamheter. Den nyamyndigheten föreslås få ansvaret för att anvisa plats vid deninstitution som i varje enskilt fall bedöms lämpligast.Härigenom beräknas en behövlig differentiering av vården kunnaske, bl.a. för att kunna tillgodose behovet av enheter medsärskilt hög bevakningsgrad. I propositionen föreslås endastsådana lagändringar som enligt regeringen bedöms nödvändiga försjälva huvudmannaskapsförändringen. I övrigt bör ändringar avlagstiftningen anstå till dess erfarenheter vunnits från den nyaorganisationen. Förändringarna i lagstiftningen bör träda ikraft den 1 juli 1993.UngdomsvårdenDen överfördes huvudmannaskapet för dedåvarande ungdomvårdsskolorna från staten till kommuner ochlandsting. Det förändrade huvudmannaskapet aviserades isocialtjänstreformen och sågs som en del av dennareform. De särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) ersatteungdomsvårdsskolorna, som inrättades och drevs av staten. förslag som låg till grund försocialtjänstreformen uttrycktes tre grundläggande principer förinstitutionsvården: kontinuitet, flexibilitet och närhet. Dessaprinciper borde enligt utredningen ersätta de grunder fördifferentiering av institutioner som dittills tillämpats.Tvångsvården av unga regleras genom särskildlagstiftning. Fr.o.m. gäller lagen (1990:52)med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).I propositionen uppges att det vid utgången av fanns29 §12-hem med sammanlagt 523 platser. Det största hemmet har52 platser och det minsta 6 platser. De flesta hemmen har bådeöppna och slutna avdelningar. De s.k. § 12-hemmen är enligtpropositionen ojämnt fördelade över landet. Det flesta ligger ianslutning till de största städerna. Hemmen har i allt högregrad kommit att inriktas på att tillhandahålla akutinsatser,vilket motsvarar de behov som enligt propositionen har uttrycktsfrån socialnämndernas sida. Differentieringen ochspecialiseringen vid § 12-hemmen är enligt propositionenotillräckliga. En av orsakerna till detta förhållande haransetts vara den länsvisa planeringen av vården. Länen är iallmänhet för små för att utgöra en grund för differentiering.Detta har fått till följd att de flesta institutioner saknarspecialisering och därför tar emot en mer blandad grupp avklienter jämfört med tiden före kommunaliseringen. Därmed harockså vården kommit att anpassas efter medelklienten vilketmedfört att de mest svårbehandlade eller de med särskildavårdbehov inte kunnat tas in eller inte fått adekvat behandling.Genom föreståndarens rätt att besluta om intagning har detvarit möjligt för institutionen att välja bort klienter som inteanses passa in i institutionens vårdprogram. Detta har enligtpropositionen medfört att klienter med vissa problem uteslutitsfrån vården.Enligt propositionen saknas en överblick över platstillgångenoch efterfrågan i hela landet. Detta har lett till svårighetervid placeringen av ungdomar på de särskilda ungdomshemmen. Olikapraxis i olika delar av landet och brister i samordningen mellanhuvudmännen har tvingat socialsekreterare att ägna mycket tid åtatt söka lediga platser.Vården vid de särskilda ungdomshemmen kräver hög kompetens hospersonalen. För många personalgrupper saknas en grundutbildningsom är direkt anpassad till de krav som arbetet vid hemmenkräver.MissbrukarvårdenDen överfördes även huvudmannaskapet förinstitutionerna för tvångsvård av missbrukare från staten tillkommuner och landsting. Det förändrade huvudmannaskapet var endirekt följd av socialtjänstreformen . Tvångsvården avmissbrukare regleras genom särskild lagstiftning.Fr.o.m. gäller lagen (1988:870) om vårdavmissbrukare i vissa fall (LVM).I propositionen anges att det finns två typer av institutionerför tvångsvård av missbrukare, dels hem som inrättas enligt 22§ LVM, dels hem för särskilt noggrann tillsyn enligt 23 §LVM. beslutar om vilka hem som skall vara särskilt noggrann tillsyn. Sådana hem har särskildatvångsbefogenheter och de intagna får placeras på slutnaavdelningar eller på annat sätt avskiljas. Vid utgången av år1991 fanns 41 LVM-hem med sammanlagt 1 280 platser. Av hemmenhar 17, med sammanlagt 587 platser, särskilda tvångsbefogenheterenligt 23 §.De nuvarande huvudmännen har inrättat alltfler §23-hem. Ett antal § 22-hem har ombildats till § 23-hem,och planer finns enligt propositionen för ytterligareombildningar. har efterfrågan på platserminskat. Enligt propositionen beror detta sannolikt till stordel på kommunernas ekonomiska läge. Trots att antalet § 23-hemutökats har viss platsbrist för speciella grupper kunnatkonstateras, t.ex. för psykiskt störda klienter och klienter medkomplexa vårdbehov.För personal med vård- och behandlingsuppgifter saknas enligtpropositionen en lämplig grundutbildning. Detsamma gäller förledningspersonalen.HuvudmannaskapetI propositionen föreslås att huvudmannaskapet för § 12-hemmenoch LVM-hemmen (22 och 23 §§ LVM) överförs från kommuner ochlandsting till staten. Möjligheter ges för staten att om detfinns särskilda skäl genom avtal uppdra åt landsting ellerkommuner att inrätta och driva sådana hem.Som skäl för förslagen anförs bl.a. följande. Den särskildeutredare som tillkallats med anledning av beslut hari betänkandet Tvångsvård i -- ansvar och innehåll(SOU 1992:18) dragit slutsatsen att det finns uppenbara fördelarmed att det statliga huvudmannaskapet omfattar såväl LVM-hem somde särskilda ungdomshemmen. Utredaren pekar bl.a. på att bådavårdområdena regleras av särskilda lagar som till sitt innehållbetecknar avsteg från socialtjänstlagens huvudprincip --frivilligheten. Beslut i fråga om tvångsåtgärder, vårdinnehålloch vårdtider är myndighetsbeslut. Hem med sådana uppgifter kandärför endast drivas av en myndighet. Båda vårdformerna ställerkrav på ett befolkningsmässigt stort rekryteringsunderlag. Förbåda vårdformerna krävs en differentierad institutionsstruktur.Vidare finns det grundläggande likheter i behandlingsmetoder,och det är enligt utredaren uppenbart att det finnssamordningsvinster när det gäller områden som personalutvecklingoch fortbildning. Enligt propositionen är utredningens argumentför ett sammanhållet huvudmannaskap för såväl LVM-hemmen som §12-hemmen övertygande. En av de viktigaste fördelarna med ettsamlat ansvar är att det nuvarande delade huvudmannaskapet, medde osäkerheter i ansvarsförhållandena som finns, skulle upphöra.Mot bakgrund härav anser regeringen att ett samlat statligthuvudmannaskap är att föredra framför ett entreprenadsystem därkommuner och landsting inom ramen för det statligahuvudmannaskapet skall kunna driva hem på entreprenad.Det skall dock finnas möjlighet för staten att uppdra åt enkommun eller ett landsting att driva vissa institutioner om detfinns särskilda skäl för det.Regeringen föreslår att godkänner de föreslagnariktlinjerna för huvudmannaskapsförändringen.Statens institutionsstyrelseI propositionen föreslås att en ny statlig myndighet, Statensinstitutionsstyrelse, inrättas . Vidare föreslåsatt godkänner att den nya myndigheten får de uppgifteroch den verksamhetsinriktning som anges i propositionen.Den föreslagna huvudmannaskapsförändringen innebär att Statensinstitutionsstyrelse övertar roll bl.a.avseende tillståndsgivning. tillsynsuppgift bör ienlighet härmed förändras. Enligt regeringens mening finns detinte anledning att skall ha kvar sintillsynsuppgift över verksamheten när denna drivs av staten.Som skäl för förslaget anförs bl.a. följande. Det finnsbetydande vinster av ekonomisk och administrativ natur i denföreslagna organisationen. I propositionen hänvisas till attutredaren i betänkandet SOU 1992:18 har gjort jämförelsermed vad förvaltningen av institutioner hos olika huvudmän kostari dag. Vidare nämns att avdeladecirka 70 personer för i huvudsak de uppgifter som den föreslagnainstitutionsstyrelsen förväntas utföra. Utredaren har kommitfram till att den nya centrala myndigheten behöver ungefär 40anställda. Totalkostnaderna inkluderande lokalkostnader m.m. hardärvid beräknats till . Enligt utredarenbör administrationskostnaderna liksom belastavårddygnsavgifterna.Enligt propositionen bör haföljande uppgifter: planering, ledning och drift av LVM-hemmen och § 12-hemmen platsanvisning ekonomistyrning, resultatuppföljning och kontroll personaladministration och personalutbildning metodutveckling forsknings- och utvecklingsarbete fastighetsförvaltning.Planeringen av den omedelbara vården och vårdinnehållet börenligt propositionen ske ute på den enskilda institutionen ochunder föreståndarens ansvar. Ansvaret förbehandlingsplaneringen för den enskilde klienten förändrassåledes inte. Vidare bör personalfrågorna till huvudsaklig delskötas av de enskilda institutionerna. Efter det attinstitutionsstyrelsen meddelat en platsanvisning bör självainskrivningen på institutionen ske enligt nu gällande regler.Utskrivningen bör också fortsättningsvis ligga på föreståndarenvilket alltså inte innebär några förändringar i förhållande tillnuläget.Differentiering m.m.I propositionen föreslås att en regionindelning avverksamheten bör ske. Inom regionerna bör vården vid desärskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen differentieras med hänsynfrämst till klienternas behov och personlighetsutveckling.Regionens storlek bör väljas så att det inom varje region finnsunderlag för ett differentierat institutionsutbud som så långtsom möjligt svarar mot regionens eget behov. Statensinstitutionsstyrelse skall enligt förslaget besluta omregionindelning och differentiering. Som skäl för förslagetanges bl.a. att en väsentlig del av den kritik som riktas mot§12-hemmen och LVM-hemmen har varit att de inte kunnat beredaadekvat vård åt alla klienter som behövt vård i dessa former.Kritiken har avsett såväl brist på platser som brister i vårdensinnehåll och utformning.Enligt propositionen bör den nödvändiga differentieringen avinstitutionerna genomföras så snart det är möjligt. Därvid ärdet särskilt angeläget att i första hand inrätta vårdplatser förde grupper av klienter som har varit svåra att beredaadekvat vård. I betänkandet SOU 1992:18 har utredarenföreslagit att det i varje region inrättas enheter med särskilthög bevakningsgrad och att det skall finnas möjligheter attförlänga den slutna vården som utgörtidsgräns för oavbruten sluten vård. Regeringen är emellertidinte nu beredd att föreslå lagändringar som skulle medge utökadvård i slutna former. Regeringen hänvisar därvid till att ensärskild kommitté, (Ju1990:07), harregeringens uppdrag att utvärdera nuvarande regelsystem för ungalagöverträdare samt lämna förslag till i vilka former och påvilket sätt det allmänna bör ingripa när ungdomarsom fyllt begår brott.Beslut om anvisning av plats i särskilda ungdomshem ochLVM-hem bör fattas centralt av . Ensärskild funktion inom myndigheten bör inrättas för ändamålet.Detta innebär att skall göra denprövning av ett hems lämplighet som enligt 18 § andrastycket socialtjänstförordningen tillkommer föreståndaren. Iövrigt föreslås inte någon ändring i beslutsordningen förinskrivning och intagning. Vidare sägs i propositionen att det iakuta situationer, som kan uppstå vid omedelbaraomhändertaganden enligt 6 § LVU eller 13 § LVM, kan finnas behovav att göra placeringar med så kort varsel att den centralaplatsanvisningsfunktionens beslut inte kan avvaktas. Dettagäller framför allt och närden centrala funktionen inte är bemannad. -- vars uppgift bl.a. skall innefatta detaljutformningbeträffande myndighetens bemanning -- bör överväga om det ärlämpligt att låta delegerauppgiften att fatta beslut om platsanvisning i akuta situationertill föreståndaren för hem med akut- och utredningsenheter.Utbildning, forskning och utvecklingEnligt propositionen bör särskild vikt läggas på utvärdering,uppföljning och utbildning av personal. Vidare sägs att inuvarande statsbidragssystem är särskiltavsatta för utvecklings- och försöksverksamhet. Regeringensavsikt är att i årets budgetproposition föreslå att motsvarandemedel särskilt avsätts för personalutveckling, uppföljning ochutvecklingsverksamhet inom den i propositionen berördaverksamheten.Särskilda frågor inom missbrukarvården och de särskildaungdomshemmen (§ 12-hemmen)Enligt regeringens mening bör så få förändringar som möjligtgöras i nuvarande lagstiftning utöver vad som erfordras försjälva huvudmannaskapsförändringen. Enligt 22 § LVM skall etthem (LVM-hem) ledas av en styrelse som också förestår vården iden mån denna uppgift inte har överlåtits på en särskildföreståndare. Även efter det statliga övertagandet bör enstyrelse finnas för LVM-hemmen. Styrelsen bör dock utses avStatens institutionsstyrelse och inte som avlandsting eller kommun. Inte heller bör styrelsen utses avregeringen, som föreslagits i betänkandet SOU 1992:18.Arbete med nya former för utslussning av ungdomar från§ 12-hemmen bör intensifieras. Detta bör tills vidare ske inomramen för nu gällande regler i avvaktan på att staten somhuvudman hunnit få erfarenhet av hur överenskommelser omutslussning kan utformas mellan kommunerna och § 12-hemmen och iavvaktan på ungdomsbrottskommitténs förslag.GenomförandetFör att förbereda inrättandet av den nya myndigheten och föratt förbereda statens övertagande av de institutioner som skallingå i organisationen bör enligt propositionen en särskildorganisationskommitté tillsättas. Kommittéuppdraget bör omfattaförslag till detaljutformning beträffande myndighetensorganisation, bemanning, placering etc. Kommittén bör vidareutforma riktlinjer för myndighetens förhållande till de lokalainstitutionerna samt kartlägga ägandeförhållandena vidinstitutionerna och övriga förhållanden som kan påverkaöverförandet av institutionerna till statligt huvudmannaskap. Enannan viktig uppgift för kommittén bör vara att i samråd medbl.a. och dess efterföljare se över formernaför ett statligt övertagande av institutionerna.LagförslagenFör att genomföra förslagen om ändrat huvudmannaskap m.m.föreslås i propositionen att ändringar görs i 23, 68 och 70 §§socialtjänstlagen och att en ny 23 a § införs i lagen.Vidare föreslås ändringar i 12 och 18 §§ LVU och i 22,23, 25 och 33 §§ LVM samt att 48 § i sistnämnda lagupphävs.MotionernaI två motioner yrkas avslag på propositionen.I motion So12 av (-) yrkas attpropositionen avslås (yrkande 1). Vidare begärs etttillkännagivande om vad som anförs om den institutionellaungdoms- och missbrukarvården (yrkande 2). Motionären harsvårt att se hur en ny myndighet kan medföra bättrevårdinnehåll. Enligt motionären är en regionalisering avverksamheten inte heller någon lösning på ett önskatinstitutionsutbud. Det är i stället bättre att använda despecialinstitutioner som fungerar bra även om det kanmedföra vistelser på annan ort än hemorten. Motionären vändersig vidare emot att det endast skall finnas en typ av LVM-hem.Beräffande utslussning så anser motionären att bestämmelserhärom bör införas i LVU. Förslaget till finansiering avvisas dådet blir alltför betungande för kommunerna. Till detta kommerenligt motionären att förslaget är för kostsamt att genomföra ien tid av ekonomisk kris.I motion So14 av () yrkas avslag påförslagen i propositionen att föra över huvudmannaskapet tillstaten och att inrätta den nya myndigheten (yrkandena 1 och2). Motionären anser att de problem som finns inom dagensungdomsvård på intet sätt blir åtgärdade genom propositionensförslag. Staten var fram huvudman för de särskildaungdomshemmen. Erfarenheterna från är inte särskiltövertygande. har däremot en klarförbättring skett. Höjd utbildningsnivå på personal och ökadindividuell behandling är några av resultaten. Enligt motionärenhar vården på dagens landstingsdrivna §12-hem förvissofortfarande brister. Ytterligare differentiering och bättreutbyggd eftervård behövs. Staten bör använda sitt inflytandetill att i stället skaffa sig ökad insyn och bidra tillutvecklingen på detta område utan att ta över huvudmannaskapet.Riktade statsbidrag och rekommendationer kan enligt motionärensmening bidra till att utveckla verksamheten. Vad som i dagbehövs är små institutioner med lokal anknytning och inte storainstitutioner med hela landet som upptagningsområde. De pengarregeringen är beredd att satsa på ökad administration i form aven statlig styrelse kan enligt motionären i stället satsas påmedel till ökad kompetensutveckling på de särskildaungdomshemmen.I motion So13 av m.fl. (s) begärs etttillkännagivande om vad som anförs om ändrat huvudmannaskap förvissa institutioner inom ungdoms- och missbrukarvård.Motionärerna anför bl.a. följande. I propositionen uppmärksammasinte behovet av kvalificerade behandlingshem för kvinnligamissbrukare. Dessa kvinnor får inte glömmas bort närtvångsvården omorganiseras och får en ny huvudman. Vidplaceringen av de vårdbehövande anser vi att närhetsprincipenskall gälla så långt det är möjligt för att underlätta brakontakt mellan institutionen och klientens socialnämnd. Den nyastatliga myndigheten som skall inrättas bör göras så liten sommöjligt. Enligt motionärernas uppfattning verkar den ipropositionen föreslagna personalstyrkan vara för stor.Organisationskommittén bör därför utreda förutsättningarna fören mindre basorganisation. Motionärerna anser att det inte ärlämpligt att låta den nya statliga myndigheten delegerauppgiften att fatta beslut om platsanvisning i akuta situationertill föreståndaren för hem med akut- och utredningsenheter. Dennya myndigheten skall enligt motionärerna alltid ha det fullaansvaret och viss bemanning skall alltid finnas.Organisationskommittén bör därför undersöka möjligheten attinrätta någon form av jourverksamhet. Slutligen villmotionärerna understryka betydelsen av att de nuvarandehuvudmännen får kompensation för gjorda investeringar.I två motioner tas frågan om myndighetens lokalisering upp.I motion So15 av () begärs tillkännagivandeav vad som anförs om lokalisering av Statensinstitutionsstyrelse. Motionären ifrågasätter att den nyamyndigheten skall placeras i . Motionären anser attUmeå av regionalpolitiska skäl är en bra placeringsort på grundav bl.a. de goda flygförbindelser som finns, och att man inomnorra regionen har ett välutvecklat samarbete mellan vårdsektornoch universitet, högskolorna och vårdhögskolor.I motion So16 av () begärstillkännagivande om vad som i motionen anförs om lokalisering avStatens institutionsstyrelse till . Motionären anför bl.a.att en viktig uppgift för myndigheten blir att hålla tät kontaktmed institutioner och . Den bör också varalätt tillgänglig för olika kommuner i landet och personal frånde olika behandlingshemmen. Genom sitt läge i Sverigesdemografiska mittpunkt skulle en lokalisering till skapasmidiga kontakter mellan myndigheten, kommuner ochbehandlingshem. Härtill kommer att det inom länet finns godkompetens.Ärendets beredningUtskottet har under beredningen av detta ärende anordnat enutfrågning med berörda myndigheter och organisationer i syfteatt få olika frågeställningar ytterligare belysta. Utskottet harockså uppvaktats av olika organisationer inom missbrukarvården.Utskottet har vidare under ett studiebesök hos iStockholm och vid ett sammanträffande med företrädare förSveriges socionomers, personal- () tagit upp dessa frågor. I samband medutskottets studiebesök i har utskottetbl.a. besökt ett § 12-hem för flickor.