bet · GG01FöU2 · 1992-11-26 00:00:00 — 1992/93FöU2I betänkandet behandlas förslag som regeringen -- efterföredragning av försvarsministern, statsrådet -- harförelagt i proposition 1992/93:76 om höjd beredskap.Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag ny lag om höjd beredskap. Den nya lagen ersätter lagen(1960:513) om beredskapstillstånd.Lagförslaget innebär att regeringen bemyndigas besluta om höjdberedskap i en utsträckning som fullt utnyttjar de möjlighetersom 13 kap. 6 § regeringsformen ger. Beredskapsgradernabegränsas till två, nämligen skärpt beredskap och högstaberedskap. Enligt lagförslaget ges också regeringen möjlighetatt begränsa en beredskapshöjning till viss del av landet ellertill viss verksamhet.Vidare föreslås ändring i ett flertal fullmaktslagar i avsiktatt skapa enhetlighet när det gäller förutsättningarna för attde skall träda i tillämpning.Härutöver föreslås att lagen (1939:174) om tillverkning,införsel och försäljning av gasskyddsmateriel upphävs.Utskottet föreslår att de nya reglerna, utom lagen omupphävande av lagen (1939:174) om tillverkning, införsel ochförsäljning av gasskyddsmateriel, träder i kraft den 1 juli1993. I propositionen föreslås att antar förslagen till1. lag om höjd beredskap2. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),3. lag om ändring i lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,4. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),5. lag om ändring i lagen (1964:63) om beredskap,6. lag om ändring i lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap,7. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),8. lag om ändring i lagen (1939:299) om förbud i vissa fallmot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,9. lag om ändring i lagen (1940:176) med vissa bestämmelser omfraktfart med svenska fartyg,10. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendetunder krigsförhållanden,11. lag om ändring i lagen (1957:686) om taxeringsväsendetunder krigsförhållanden m.m.,12. lag om ändring i lagen (1959:73) med vissa bestämmelser ominländsk försäkringsrörelse vid krig m.m.,13. lag om ändring i lagen (1959:74) med vissa bestämmelser omutländsk försäkringsrörelse här i riket vid krig m.m.,14. lag om ändring i allmänna tjänstepliktslagen (1959:83),15. lag om ändring i lagen (1960:22) om statligkrigsförsäkring,16. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder förutnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,17. lag om ändring i krigshandelslagen (1964:19),18. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentliganställning,19. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),20. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),21. lag om ändring i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd iriksdagen,22. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),23. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),24. lag om upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning,införsel och försäljning av gasskyddsmateriel.Regeringens lagförslag har fogats till betänkandet sombilagorna 1--24. BakgrundBehovet att modernisera nuvarande beredskapslagstiftningbehandlades av försvarskommitté. Denna ansåg det varaväsentligt att olika beredskapshöjande åtgärder kan beslutas irätt tid och genomföras smidigt. Den ansåg vidare det varaangeläget att kommuner och landsting, på motsvarande sätt somstatliga myndigheter, redan i fredstid vidtar nödvändigaåtgärder för att kunna höja den egna beredskapen innan det råderkrigsfara. Kommittén föreslog därför att lagen omberedskapstillstånd (1960:513) och kungörelsen (1960:515) om vadsom skall iakttagas vid beredskapstillstånd m.m. skulle sesöver.Regeringen anslöt sig till denna uppfattning i propositionen(1986/87:95) om totalförsvarets framtida utveckling. Ipropositionen framhölls också nödvändigheten av att beslut tillstatliga myndigheter om beredskapshöjande åtgärder före ettberedskapstillstånd också får genomslag i kommuner ochlandsting. Där påpekades vidare att den administrativaberedskapen har brister och att beredskapsförfattningarna delvisär ålderdomliga till form och innehåll samt att de i storutsträckning är skrivna mot andra slags hot än de nuvarande.Riksdagen hade försvarsbeslut (1986/87:FöU11, rskr.310) ingen annan uppfattning.År 1985 tillsatte regeringen den s.k. CFL-utredningen.Denna fick i uppdrag (dir. 1985:1) att överväga om det fannsskäl att samla kommunernas verksamhet i totalförsvaret i enförfattning samt hur regelverket borde förändras så att detbättre hängde ihop systematiskt och begreppsmässigt. Utredningenfick i tilläggsdirektiv uppgift att överväga nyterminologi för civilförsvaret, se över lagen omberedskapstillstånd och övriga författningar som berörs av dennalag samt överväga behovet av ytterligare lednings- ochsamordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del.Utredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1989:42) dels attlagen om beredskapstillstånd skulle ersättas av en lag om höjdberedskap, dels att bestämmelserna rörande den civila delen avtotalförsvaret i stor utsträckning skulle samlas i en ny lag omcivilt försvar.Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen anför att detbeträffande förslaget till ny lag om det civila försvaret ännuåterstår vissa frågor att lösa. Regeringen har därför valt attföra fram förslaget till lag om höjd beredskap separat eftersomden anser det angeläget att de förändringar som förslagetinnebär kan träda i kraft så snart som möjligt.Lagförslaget har underställts Lagrådet som i sitt yttrandeföreslagit vissa ändringar. Lagrådets synpunkter har i alltväsentligt beaktats i det lagförslag som förelagts riksdagen.Gällande rättRegeringen redogör i propositionen för sammanhanget mellanregeringsformen och fullmaktslagstiftningen och anför att enomställning från freds- till krigssamhället måste vidtas snabbtför att få avsedd verkan. Detta får till följd att riksdagensbeslut inte kan avvaktas i varje särskild fråga. Regeringen ochmyndigheterna måste därför ha befogenhet att vidta de åtgärdersom påkallas av omständigheterna.Regeringen erinrar om att med stöd av 13 kap. 6 §regeringsformen i ett antal fullmaktslagar bemyndigat regeringenatt besluta om åtgärder där beslut annars skulle tillkommariksdagen i dess egenskap av lagstiftande församling. Dessafullmaktslagar sägs utgöra grunden för vår administrativaberedskap.Fullmaktslagarna träder normalt i tillämpning vid krig utannågot särskilt regeringsbeslut. Regeringen tillkännager ommöjligt att befinner sig i krig. Fullmaktslagarna kanockså sättas i tillämpning av regeringen om är ikrigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållandensom är föranledda av krig eller av krigsfara som harbefunnit sig i.Enligt de flesta fullmaktslagarna måste regeringens föreskriftatt sätta dem i tillämpning underställas inom enmånad. Föreskriften upphävs om den inte underställs irätt tid eller om inte godkänner den inom två månaderfrån det att den underställts riksdagen.Regeringen anför om utvecklingen avberedskapslagstiftningen att uttrycket beredskapstillståndinfördes 1948 i samband med att större delenav den militära strafflagstiftningen slogs samman med denallmänna strafflagen. Uttrycket användes då för att beteckna ettvisst tillstånd i samhället när vissa bestämmelser i strafflagenskulle tillämpas. Sålunda föreskrevs i strafflagen attberedskapstillstånd råder när regeringen beslutat om att kallain värnpliktiga till rikets försvar eller säkerhet och varartills beslut om att sådana inkallelser ärnödvändiga. Enligt definitionen innefattadeberedskapstillståndet också den tid då det råder krigstillstånd.Uttrycket beredskapstillstånd infördes efter hand i fleraförfattningar.Regeringen anför vidare att den dåvarande regeringen i börjanav , genom vissa ändringar i värnpliktslagen(1941:967, omtryckt 1969:378), fick bättre möjligheter äntidigare att öka den militära beredskapen utan att inkallavärnpliktiga med stöd av 28 § värnpliktslagen. Ändringarna ivärnpliktslagen medförde också att inkallelse enligt 28 §värnpliktslagen i fortsättningen kunde komma att ske först i ettmycket allvarligare läge än vad som varit avsett. Dettasägs i sin tur ha fått till följd att beredskapstillstånd kundekomma att inträda alltför sent. En ändrad definition avbegreppet framstod därför som alltmer nödvändig. Vidareifrågasattes knytningen till strafflagen. De grundläggandebestämmelserna samlades därför i en särskild lag (1960:513) omberedskapstillstånd. Genom att låta inträde och upphörande varaberoende av regeringens beslut blev tidpunkten för detta klartkonstaterbar. Om är i omedelbar krigsfara fårregeringens beslut om beredskapstillstånd eller om skärpning avett redan infört beredskapstillstånd tillkännages genomberedskapslarm. Används inte beredskapslarm, bestämmerregeringen själv hur beslutet skall tillkännages.Civilbefälhavare eller länsstyrelse får enligt nämnda lag, omstridshandlingar inleds mot och förbindelserna medregeringen inte kan upprätthållas, besluta omberedskapstillstånd eller om skärpning av ett rådandeberedskapstillstånd. Ett sådant beslut skall tillkännages genomberedskapslarm.Kommunernas och landstingens beredskap regleras för närvarandei lagen (1964:63) om beredskap och i kommunalaberedskapskungörelsen (1964:722).ReformbehovetPropositionen framhåller vissa brister i den nuvarandelagstiftningen. Sålunda sägs behov föreligga av en möjlighet attsamordnat kunna genomföra beredskapshöjningar för såväl stat somkommuner, landsting m.fl. Regeringen bör vidare ges möjlighetatt genomföra beredskapshöjningar under andra förutsättningar änhittills, bl.a. med hänsyn till andra slags hot. Härutöver sägsbehov föreligga av enhetliga beredskapsbegrepp i de olikaberedskapsförfattningarna och en mer enhetlig begreppsbildning ifråga om beredskapsnivåer.Utskottet ansluter sig till vad regeringen har anfört ombehovet att utveckla beredskapslagstiftningen och vill för sindel understryka betydelsen av att åstadkomma enhetlighet i frågaom beredskapsbegrepp och när fullmaktslagarna kan sättas itillämpning.BeredskapshöjningarFråga om ändring av regeringsformenRegeringen anmäler att har föreslagit attriksdagens möjligheter enligt 13 kap. 6 § regeringsformen attmeddela fullmaktslagar utvidgas något i förhållande till vadsom gäller . Den föreslagna utvidgningen innebär attriksdagen genom lag skulle få bemyndiga regeringen att meddelaföreskrifter som annars kräver lagform, även i den situationenatt det på grund av krigsfara utomlands råder mycket allvarligaförhållanden i . Som skäl för detta sägs utredningen haanfört att behovet av tidiga beredskapshöjningar har ökat undersenare år. Regeringen kan t.ex. få behov av att i ett tidigtskede av en kris ålägga främst kommuner och landsting att ordnaflyktingmottagning, provisoriska sjukhus m.m.Regeringen anser dock att de nu gällande bestämmelserna iregeringsformen ger betydande möjligheter för att geregeringen fullmakt att ingripa med lämpliga åtgärder redan iett tidigt skede av ett krisförlopp oavsett vad som förorsakatdetta. Om det uppstår utomordentliga förhållanden i pågrund av att det råder krigsfara utomlands, sägs ocksåsnabbt kunna besluta om ytterligare åtgärder. Om inteär samlad kan den med kort varsel kallas in. Regeringen anserdärmed att det finns goda möjligheter att fatta de beslut sombehövs utan att frångå de gängse konstitutionella reglerna omnormgivningsmaktens fördelning mellan och regeringen.Mot denna bakgrund avstår regeringen från att föreslå det avutredningen förordade utvidgade bemyndigandet enligt 13 kap. 6 §regeringsformen till att avse även den situation då det på grundav krigsfara utomlands har uppkommit utomordentliga förhållandeni Sverige.Utskottet har i denna fråga ingen avvikande uppfattning.Regeringsformen bör således inte ändras som följd avCFL-utredningens förslag.Beslut om höjd beredskapRegeringen konstaterar att den enligt lagen (1960:513) omberedskapstillstånd får besluta om beredskapstillstånd först närlandet befinner sig i krigsfara. När ett sådant beslut harfattats, utlöser detta en rad åtgärder som måste vidtas.Samtidigt sägs att det inte alls är säkert attberedskapstillstånd anbefalls i ett tidigt skede av en situationmed krigsfara.Enligt 11 § lagen (1964:63) om beredskap får enkommun eller ett landsting övergå till krigsorganisation underberedskapstillstånd, dvs. tidigast när det råder krigsfara förSveriges del. Regeringen kan emellertid med stöd avcivilförsvarslagen (1960:74) besluta om civilförsvarsberedskapredan när det råder sådana utomordentliga förhållanden som ärföranledda av krig eller krigsfara som landet har befunnit sigi.Regeringen framhåller att denna skillnad ochförutsättningar för kommunerna kan leda till att vissa delar avverksamheten, t.ex. räddningstjänsten ochhemskyddsorganisationen, är krigsorganiserade medan kommunensledningsorganisation och förvaltningar knappast alls har höjtsin beredskap. Eftersom kommunerna från och med den 1 juli 1987har övertagit ledningen av civilförsvaret på lokal nivå i krig,sägs detta förhållande inte vara acceptabelt.Regeringen föreslår därför, med stöd av remissopinionen, atten ny lag -- lagen om höjd beredskap -- antas av ochatt lagen (1960:513) om beredskapstillstånd upphör attgälla. Härigenom skapas en möjlighet för regeringen attsamordnat höja beredskapen för statliga myndigheter, landsting,kommuner, enskilda organisationer och företag. Vidare förutsättsden nya lagen ge möjlighet till beredskapshöjningar för helasamhället på ett tidigare stadium av en kris än vad som ärmöjligt. Beslut om beredskapshöjning enligt lagförslaget kanvara generellt eller endast avse en viss del av landet eller enviss verksamhet.I lagförslagets 4 § anförtros regeringen att bestämma hurbeslut om beredskapshöjning skall tillkännages. Lagen innehållerdärför inte några bestämmelser om beredskapslarm.Utskottet vill understryka betydelsen av möjligheten tillsamordnade beredskapshöjningar för statliga myndigheter,landsting, kommuner, organisationer och företag. Det synesdärför befogat att de nuvarande bestämmelserna anpassas tillvarandra och till förutsättningarna i 13 kap. 6 §regeringsformen. Den föreslagna lagen ger uttryck för entotalförsvarssyn. Regeringens handlingsfrihet kommer att ökagenom lagförslagets möjlighet att besluta om höjd beredskap vidkrig utomlands utan att befinner sig i krigsfara. Dettainnebär att det kommer att finnas förutsättningar att höjaberedskapen för hela samhället på ett tidigare stadium av ettkrisförlopp än vad som är möjligt. De som är engagerade itotalförsvaret får på detta sätt mer tid på sig att ställa omsamhället för krigsförhållanden. Denna möjlighet för regeringenatt anpassa beredskapshöjningar till den rådande situationenförstärks genom lagförslagets 2 § som medger beslut omberedskapshöjning för endast en del av landet eller en vissverksamhet.Det anförda innebär att utskottet ställer sig bakom vadregeringen har anfört om beslut om höjd beredskap.Beredskapsgrader och beredskapsbegreppFör närvarande finns det tre beredskapsgrader (I, II och III),där beredskapsgrad I är den högsta. För varje beredskapsgradanges i förordningar att vissa åtgärder skall vidtas.Beredskapsgrad I innebär därvid att verksamheten i sin helhetskall krigsorganiseras. Vid beslut om beredskapstillstånd skalllägsta beredskapsgraden intas. I förordningen (1977:55) om vissastatliga myndigheters beredskap m.m. redovisas ett antalåtgärder som skall vidtas före ett beredskapstillstånd och vidde olika beredskapsgraderna.Regeringen anser att de nuvarande bestämmelserna bildar ettsvåröverskådligt regelsystem. Den pekar också på svårigheten attveta vilken beredskapsgrad som är högst resp. lägst utan attförst studera författningarna.Regeringen anför vidare att det för själva beredskapsbegreppetanvänds många olika uttryck. Exempel på sådana ärhemvärnsberedskap för hemvärnet, civilförsvarsberedskap förcivilförsvaret och sjukvårdsberedskap för den civila hälso- ochsjukvården. Regeringen föreslår att beredskapsgraderna och deolika beredskapstermerna i aktuella författningar, med någotundantag, tas bort och att det i stället införs endast tvånivåer av höjd beredskap, nämligen skärpt beredskap och högstaberedskap. Som samlingsbegrepp föreslås termen höjd beredskap.Hemvärnsberedskap bör enligt regeringen behållas som särskiltberedskapsbegrepp. Enligt 14 § hemvärnskungörelsen (1970:304)intar hemvärnet hemvärnsberedskap vid beredskapstillstånd ellerkrig eller annars efter särskilt beslut av regeringen. Någonändring av detta förhållande föreslås inte. Hemvärnsberedskapkommer således även i fortsättningen att kunna beordras utan attnågon beredskapshöjning enligt den föreslagna lagen om höjdberedskap har beslutats.Utskottet ansluter sig till vad regeringen har anfört omberedskapsgrader och beredskapsbegrepp.Konsekvenser för fullmaktslagstiftningen i övrigtRegeringen föreslår ändringar i ett flertal andrafullmaktslagar. Syftet härmed är att skapa enhetlighet iförutsättningarna för att de skall sättas i tillämpning.Motsvarande ändringar föreslås i något fall i de bemyndigandensom regeringen i vissa lagar fått att föreskriva undantag frånlagens bestämmelser.Kriterierna för att fullmaktslagarna skall kunna sättas itillämpning bör enligt regeringen vara desamma som föreslåsgälla för när höjd beredskap skall kunna inträda. Någon ändringi skyldigheten att underställa ett beslut om attfullmaktslagar skall tillämpas föreslås inte.Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning ochförordar att beslutar om ändringar av fullmaktslagarnai enlighet med regeringens förslag.Utskottets sammanfattande ställningstagandeMed stöd av vad utskottet har anfört i det föregående förordarutskottet att antar den av regeringen föreslagna lagenom höjd beredskap samt de övriga ändringar iberedskapslagstiftningen som föreslås i proposition 1992/93:76.Lagen om höjd beredskap samt ändringarna i flertalet övrigafullmaktslagar bör, i enlighet med regeringens förslag, träda ikraft . Lagen om upphävande av lagen (1939:174)om tillverkning, införsel och försäljning av gasskyddsmaterielbör upphöra att gälla vid utgången av . beträffande lag om höjd beredskapatt antar regeringens förslag till lag om höjdberedskap,2. beträffande övriga lagförslagatt antar regeringens förslag tilla. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),b. lag om ändring i lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,c. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),d. lag om ändring i lagen (1964:63) om beredskap,e. lag om ändring i lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap,f. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),g. lag om ändring i lagen (1939:299) om förbud i vissa fallmot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,h. lag om ändring i lagen (1940:176) med vissa bestämmelser omfraktfart med svenska fartyg,i. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendetunder krigsförhållanden,j. lag om ändring i lagen (1957:686) om taxeringsväsendetunder krigsförhållanden m.m.,k. lag om ändring i lagen (1959:73) med vissa bestämmelser ominländsk försäkringsrörelse vid krig m.m.,l. lag om ändring i lagen (1959:74) med vissa bestämmelser omutländsk försäkringsrörelse här i riket vid krig m.m.,m. lag om ändring i allmänna tjänstepliktslagen (1959:83),n. lag om ändring i lagen (1960:22) om statligkrigsförsäkring,o. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder förutnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,p. lag om ändring i krigshandelslagen (1964:19),q. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning,r. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),s. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),t. lag om ändring i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd iriksdagen,u. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),v. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),x. lag om upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning,införsel och försäljning av gasskyddsmateriel.Stockholm den 26 november 1992På försvarsutskottets vägnarArne AnderssonI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (),(), (), (nyd), SvenLundberg (s), (), (), HenrikLanderholm (m), (), () ochÅke Carnerö (kds).Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Propositionens lagförslag Bilaga 2Bilaga 3Bilaga 4Bilaga 5Bilaga 6Bilaga 7Bilaga 8Bilaga 9Bilaga 10Bilaga 11Bilaga 12Bilaga 13Bilaga 14Bilaga 15Bilaga 16Bilaga 17Bilaga 18Bilaga 19Bilaga 20Bilaga 21Bilaga 22Bilaga 23Bilaga 24