bet · GG01SfU3 · 1992-11-26 00:00:00 — Förvar av barn m.m. I betänkandet behandlas den del av proposition 1991/92:138 sominnehåller förslag om begränsningar i rätten att ta barn iförvar enligt utlänningslagen och motionsyrkanden med anledningav detta förslag. Vidare behandlas i betänkandet några motionerfrån den allmänna motionstiden vid föregående , vilkatar upp frågor om tvångsåtgärder m.m. enligt utlänningslagen.I propositionen har föreslagits att ett barn under sexton årinte skall få tas i förvar i andra fall än som avser avvisningmed omedelbar verkställighet. I sådana fall får barnet tas iförvar endast tillsammans med vårdnadshavare. Vidare föreslåsatt förvarstiden begränsas till 72 timmar.Utskottet, som har remissbehandlat propositionen och motionersom väckts med anledning av denna har inte till fullo kunnatstödja propositionens förslag utan lägger med anledning av såvälpropositionen som motioner fram ett eget förslag i fråga ommöjligheterna att ta barn i förvar även efter ettavvisningsbeslut som inte är förenat med omedelbarverkställighet eller efter ett utvisningsbeslut.Utskottets förslag innebär att de nuvarande möjligheterna idessa fall att ta barn i förvar -- nämligen att förvar kantillgripas när det finns en uppenbar risk för att barnet annarshåller sig undan och därigenom äventyrar en föreståendeverkställighet som inte bör fördröjas -- slopas. I stället skallförvar endast få tillgripas som en sista utväg. Inför enverkställighet skall sålunda barnet inte kunna tas i förvarförrän man först prövat att ställa det under uppsikt, som inteinnebär något frihetsberövande men kan förenas med vissavillkor, såsom anmälningsplikt på vissa tider. Först när ettförsök att få ett barn som ställts under uppsikt att frivilligtmedverka till en avresa misslyckats, skall förvar kunnatillgripas för att möjliggöra ettavlägsnande från landet. Beträffande begränsningen avförvarstiden biträder utskott i princip denna menanser att det även här vid synnerliga skäl måste finnas enmöjlighet att förlänga tiden med ytterligare 72 timmar.Utskottet har också i princip ställt sig bakom att ett barnendast får tas i förvar tillsammans med vårdnadshavare. I defall barnet inte har någon vårdnadshavare med sig i landet börmöjligheten dock finnas kvar att ta barnet i förvar enligt deregler som föreslås i propositionen eller av utskottet förverkställighet av av- och utvisningsbeslut.Utskottet har vid remissbehandlingen uppmärksammats på att detvid fanns 439 utländska barn som försvunnitoch var efterlysta, eftersom deras vistelseort var okänd. Motbakgrund av erfarenheter i andra länder av hur gömda barn hardet och vad som framkommit vid remissbehandlingen om hur barntar skada av att gömmas undan föreslår utskottet etttillkännagivande till regeringen om att bör få iuppdrag att i samråd med berörda myndigheter försöka närmareutröna var dessa barn kan finnas och hur deras situation är.Mot utskottets beslut i denna del har en reservation (fp ochkds) och en meningsyttring (v) lämnats till förmån förpropositionen. Vidare har ett särskilt yttrande (fp) lämnats.I betänkandet behandlas också motionsyrkanden om förvar avvuxna, kroppsvisitering, transportörers kostnadsansvar ochrättshjälp till barn i förvar. Utskottet avstyrker bifall tilldessa motionsyrkanden. En reservation (fp) och meningsyttring(v) har avlämnats. Regeringen () har i proposition1991/92:138, såvitt nu är i fråga, föreslagit att antadet inom upprättade förslaget till lag omändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 6kap. 3§.Lagförslaget framgår av bilaga till betänkandet.Propositionen i de delar som inte avser förvar av barn hartidigare behandlats av (1991/92:SfU11, rskr.266, SFS1992:577--578). Motioner väckta med anledning av propositionen1991/92:Sf32 (delvis) av i (m) vari yrkasatt beslutar att avslå proposition 1991/92:138.1991/92:Sf33 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om förbud utanundantag mot förvar av barn ,2. att , vid avslag på yrkande 1, beslutar att6kap. 3§ andra stycket skall ha följande lydelse:Detta gäller inte om1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt4kap. 1§ eller 2§ och att förordnande om omedelbarverkställighet enligt 8kap. 8§ till annat land än hemlandetkommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet avett sådant beslut om avvisning, och2. det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sigundan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte börfördröjas.,3. att , vid avslag på yrkande 1, hos regeringenbegär förslag om sådan ändring av bestämmelserna om offentligtbiträde i rättshjälpslagen att dessa bringas i överensstämmelsemed artikel 37.1991/92:Sf34 av m.fl. (s) vari yrkas att riksdagenmed avslag på proposition 1991/92:138 i denna del som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utredamöjligheterna att utveckla formerna för att ställa barn underuppsikt.1991/92:Sf35 av (nyd) vari yrkas att riksdagenavslår de delar i proposition 1991/92:138 som gäller förvar avbarn.Motion väckt under allmänna motionstiden 19921991/92:Sf619 av m.fl. (v) vari yrkas14. att hos regeringen begär förslag om upphävandeav de nya grunder i utlänningslagen för förvarstagande av vuxnasom infördes ,15. att hos regeringen begär förslag om ett förbudi utlänningslagen mot förvarstagande av barn,16. att hos regeringen begär förslag om upphävandeav bestämmelserna om kroppsvisitering av utlänning som infördesden ,19. att hos regeringen begär förslag om attutlänningslagens regler om transportörers kostnadsansvar återändras till den lydelse de hade före . Förvar och uppsiktGällande bestämmelserEnligt 6kap. 2§ utlänningslagen får en utlänning somfyllt tas i förvar om1. hans identitet är oklar vid ankomsten till ellernär han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kangöra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hansrätt att få resa in i eller vistas i inte kan bedömasändå, eller2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt attstanna i skall kunna genomföras, eller3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisasenligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommer omverkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samtdet med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övrigaomständigheter finns anledning att anta att han annars kommeratt hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet iSverige.Om det bedöms tillräckligt, kan utlänningen enligt 6kap.5§ utlänningslagen i stället för att tas i förvar ställasunder uppsikt. Detta kan ske genom att han åläggs att påvissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller gesföreskrifter om att lämna ifrån sig pass eller om andra villkor.-- I sammanhanget bör också påpekas den allmänna föreskriften i1kap. 1§ utlänningslagen att lagen skall tillämpas så, attutlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigti varje enskilt fall.Som krav för att en utlänning -- ett barn-- skall få tas i förvar gäller enligt 6kap. 3§utlänningslagen att det dels är sannolikt att han kommer attavvisas eller utvisas enligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller frågauppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning ellerutvisning, dels 1. finns en uppenbar risk för att han annarshåller sig undan och därigenom äventyrar en föreståendeverkställighet som inte bör fördröjas, eller2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottsligverksamhet i Sverige.I 6 kap. 3 § anges vidare särskilt att den som är under 16 årinte får tas i förvar om det är tillräckligt att han ställsunder uppsikt.Om ett barn skulle komma att skiljas från sinvårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom attvårdnadshavaren eller barnet tas i förvar, får åtgärden vidtasendast om det finns synnerliga skäl.Utredningsförvar, som alltså endast gäller utlänning över 16år, får enligt 6kap. 6§ utlänningslagen inte pågå längre än48 timmar. Annat förvar får enligt 6kap. 4§ andra stycketinte utan synnerliga skäl pågå eller -- närett avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats -- tvåmånader. Ett beslut om förlängning av förvar skall föregås avförhandling. Ett beslut om uppsikt gäller för varje gång högstsex månader.Utan beslut om förvar kan en utlänning hållas kvar förutredning under högst enligt 6kap. 1§utlänningslagen.FN:s barnkonventionEnligt artikel 37 i om barnets rättigheter,som tillträtt, skall konventionsstaterna bl.a.säkerställa att inget barn får olagligt eller godtyckligtberövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslandeeller andra former av frihetsberövande av ett barn skall ske ienlighet med lag och får endast användas som en sista utväg ochför kortast lämpliga tid.Med barn avses i konventionen varje människa under , ominte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller förbarnet.Tidigare behandling av förvar och uppsikt av barn under 16 årDe nuvarande bestämmelserna om förvar och uppsikt av barnunder föreslogs i proposition 1988/89:86 som låg tillgrund utlänningslag. Sedan propositionens förslagbl.a. vad avsåg förvar av barn blivit vilande enligt 2kap. 12 § tredje stycket regeringsformen antog riksdagenförslagen i dessa delar vid 1989/(SfU19, rskr.324), och de nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1990.Enligt den tidigare utlänningslagen gällde att enutlänning som var inte utan synnerliga skäl ficktas i förvar. Detsamma gällde hans vårdnadshavare eller, om devar flera, en av dem. I övrigt gällde samma förvarsgrunder förvuxna och barn. Dessa innebar att en utlänning skulle få tas iförvar om det antingen var sannolikt att han skulle komma attavvisas eller utvisas eller att ett verkställbart beslut omavvisning eller utvisning hade fattats. Vidare krävdes att detmed hänsyn till hans personliga förhållanden eller övrigaomständigheter skäligen kunde befaras att han skulle komma atthålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här i riketeller att hans identitet var oklar.I fråga om de i proposition 1988/89:86 föreslagna nyabestämmelserna för förvar av barn uttalade föredragandestatsrådet i propositionen att hon inte kunde finna annat än attdet alltjämt var nödvändigt att även barn kunde tas i förvar ivissa fall. Om förvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulledetta få till resultat att avlägsnandebeslut rörandebarnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verkställas, ochdetta kunde inte vara en rimlig ordning. I lagen bordeemellertid ges klarare uttryck för när barn över huvud tagetfick tas i förvar. Statsrådet framhöll till en början att förförvar av barn alltjämt borde krävas antingen att det hadefattats avlägsnandebeslut som skulle verkställas eller att detvar sannolikt att ett sådant beslut skulle komma att fattas.Kraven att det därutöver måste föreligga risk för antingenundanhållande eller brottslig verksamhet borde också behållas,men högre krav än för vuxna borde ställas med avseende påundanhållanderisken. I propositionen föreslogs därför att detskall föreligga en uppenbar risk för undanhållande och attdärigenom en förestående verkställighet som inte borde fördröjasblev äventyrad. Den utformning av lagtexten som föreslogssamt de exemplifieringar som anfördes i specialmotiveringenborde enligt statsrådets mening leda till att intentionernabakom de gällande bestämmelserna uppfylldes bättre och attdärigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas i färrefall.I specialmotiveringen påpekades att barn borde få tas i förvarendast när det fanns synnerligen starka skäl för det. I fråga omrisken för undanhållande angavs att det måste anses att det varbarnet som höll sig undan även om det var fråga om ett litetbarn som helt utan eget agerande gömdes undan av föräldrarna.Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Denkunde t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgiftereller beteende. I fråga om äventyrande av en föreståendeverkställighet som inte borde fördröjas angavs att detta framförallt torde kunna anses vara fallet om verkställighet skulle sketill ett s.k. första asylland. Statsrådet påpekade att avvisningtill ett första asylland i allmänhet måste ske inom mycket korttid efter ankomsten, om den alls skulle gå att genomföra. Detkunde också anses vara viktigt att verkställigheten intefördröjdes i ärenden där det redan hade gått efterdet verkställbara avlägsnandebeslutet, särskilt om det varbarnet eller barnets vårdnadshavare som själva avsiktligt hadefördröjt verkställigheten.Som exempel på sådana synnerliga skäl som skulle föreligga föratt ett barn skulle få skiljas från sin vårdnadshavare eller, omde var flera, en av dem angavs i specialmotiveringen att detbeträffande en av föräldrarna förelåg risk för undanhållande meninte beträffande den andra. Likaså kunde det ansesvara ett synnerligt skäl för att skilja barnet från någon avföräldrarna att man behövde kunna ta föräldern i förvar med stödav 2§ första stycket 1 eller2 för att kunna utröna familjensidentitet eller genomföra en utredning om familjens rätt attstanna i . Att undvika familjesplittring genom att tasåväl barn som vårdnadshavare i förvar fick givetvis inteförekomma, om inte förutsättningarna för förvar förelågbeträffande samtliga.I specialmotiveringen angavs vidare att uppsikt kunde skeexempelvis genom att barnet fick bo hos en släkting eller påannat lämpligt ställe och inte utan särskilt tillstånd ficklämna det område där denna bostad var belägen. Det påpekadesockså att det område där barnet fick vistas naturligtvis inteborde vara så begränsat att det i realiteten var fråga om ettförvar. I detta avseende hänvisades till följande uttalande avLagrådet i fråga om utformningen av institutet uppsikt.Enligt har den som berövats friheten rättatt inför domstol påfordra att lagligheten av ettfrihetsberövande prövas. Varje åliggande för en person attvistas på en viss plats eller inom ett visst område t.ex. enkommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande ikonventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så litensom en förläggning eller en utredningssluss kan antas varaföreligger med stor sannolikhet ett frihetsberövande. JfrGuzzardimålet, publikationer, serie A39, därden europeiska domstolen fann att det förelåg ettfrihetsberövande då en person ålagts att vistas på en liten öutanför . Enligt lagrådets mening bör därför somvillkor vid beslut om uppsikt inte få föreskrivas att enutlänning skall vistas på en förläggning eller utredningssluss.Med hänsyn till Lagrådets uttalande påpekades i propositionenatt ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett merbegränsat område än en viss ort eller en viss kommun, t.ex. enflyktingförläggning, skulle kunna vara att anse som ett förvar.I propositionen framhölls vidare att om förhållandena varsådana att ett barn trots allt måste tas i förvar, det varviktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvenser somett förvarstagande kunde få för barnet. Det låg i sakens naturatt förvaret innebar en begränsning i barnets rörelsefrihet. Detvar dock angeläget att barnet i förvar fick vistasunder i övrigt så normala förhållanden som möjligt. Härmedavsågs framför allt förvarslokalernas utformning och betydelsenav att det där fanns personal med kunskap om barn och barnsutveckling.Utskottet delade i betänkandena /89:SfU19 och SfU22 samt1989/90:SfU19 bedömningen i propositionen att barn alltjämtmåste kunna tas i förvar i vissa fall. Detta gällde enligtutskottets uppfattning endast i de fall då det är oundgängligennödvändigt och sedan det noga övervägts om syftet med åtgärdeninte kan nås genom att barnet ställs under uppsikt.Utskottet fann att de föreslagna nya kriterierna förförvarstagande av barn och föreskrifterna för att förhindrafamiljesplittring väl gav uttryck åt den starka restriktivitetsom måste iakttas i fråga om sådana förvarsbeslut. De föreslagnainskränkningarna i rätten att ta barn i förvar ochmotivuttalandena till bestämmelsen i frågan gav enligtutskottets uppfattning garantier för att förvar skulle komma atttillgripas endast om det finns mycket starka skäl för åtgärden.I fråga om motioner om att ett nytt institut benämntkvalificerad uppsikt skulle införas erinrade utskottet omLagrådets uttalande beträffande bedömningen av föreskrifter omvistelse inom flyktingförläggning eller utredningssluss.PropositionenI den förevarande propositionen anför föredragande statsrådetinledningsvis att på regeringens uppdrag ijanuari 1992 redovisat en undersökning av hur bestämmelserna omförvar har tillämpats före och efter då de nyareglerna trädde i kraft. Av undersökningen, som omfattarperioden juli--och framgårbl.a., anför statsrådet, att antalet fall där barn tagits iförvar ökat sedan de nya bestämmelserna trätt i kraft. Antaletasylsökande under de perioder undersökningen omfattar harvisserligen också ökat kraftigt mellan de undersökta periodernaoch likaså andelen barnfamiljer bland de asylsökande. Ökningenav antalet barn i förvar är emellertid, framhåller statsrådet,relativt sett ännu större.Enligt statsrådets mening är det en ytterst allvarlig ochoroande utveckling att antalet förvar av barn ökat tvärtemotavsikten med lagändringen . Att ta barn i förvarmåste, anför hon, vara en sista utväg som endast tillgrips iundantagsfall. Hon bedömer därför att en snar ändring avförutsättningarna att ta barn i förvar är synnerligen angelägenför att komma till rätta med dessa förhållanden och föreslår attutlänningslagen ändras så att det i fortsättningen skall varamöjligt att ta barn i förvar i färre fall och under kortare tidän för närvarande.De förslag som läggs fram i propositionen innebär attmöjligheten att ta barn i förvar helt slopas när beslut omavvisning inte har förenats med förordnande om omedelbarverkställighet eller när beslut om utvisning har meddelats.Vidare innebär förslagen att även möjligheten att ta ett barn iförvar tas bort i de fall barnet kan befaras komma att bedrivabrottslig verksamhet. Möjligheten att ta barn i förvar vidbeslut om avvisning vid omedelbar verkställighet föreslåsdäremot finnas kvar, men med de inskränkningarna i förhållandetill vad som gäller, att ett barn får tas i förvar endasttillsammans med vårdnadshavare och inte får hållas i förvarlängre tid än 72 timmar.Statsrådet framhåller att ett absolut förbud mot att ta barn iförvar skulle medföra att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljerinte skulle kunna verkställas, framför allt i fall där det ärfråga om avvisning med omedelbar verkställighet till tredje landoch där verkställigheten i princip måste ske omgående för attkunna genomföras. Detta skulle leda till att asylsökande somvisar sig inte ha tillräckliga skäl för att fåuppehållstillstånd i ändå skulle komma att få stanna härenbart därför att det förhållandet att utlänningen hade barnmedfört att han inte kunde tas i förvar för att säkerställa entillräckligt snabb verkställighet. Statsrådet anser vidare attdet inte finns tillräckliga skäl att göra någon principiellåtskillnad mellan de fall att ett beslut om avvisning medomedelbar verkställighet skall ske till tredje land och när detskall ske till hemlandet, eftersom den asylsökande även i detsenare fallet inte skall tillåtas resa in i landet utan iprincip återsändas omgående. Statsrådet understryker i dettasammanhang att de gällande grunderna för förvar, nämligen attdet måste föreligga en uppenbar risk att barnet håller sig undanoch därigenom äventyrar en förestående verkställighet, bör gällaäven fortsättningsvis.I de fall beslut om avvisning inte har förenats medförordnande om omedelbar verkställighet eller när beslut omutvisning meddelats anser statsrådet att situationen ärannorlunda, eftersom det i dessa fall inte är lika angeläget meden snabb verkställighet av beslutet. Hon framhåller att detförhållandet att beslutet inte kan verkställas vid den planeradetidpunkten inte medför att verkställigheten omöjliggörs --endast att den kan komma att fördröjas. Detta kan leda till ettökat arbete för den verkställande myndigheten som måste ordnamed biljetter och resplaner vid ytterligare tillfälle, men dessaolägenheter skall vägas mot det inhumana i att hålla barn iförvar, och statsrådet anser helt klart att hänsynen till barnetväger tyngst i detta fall.Statsrådet framhåller i detta sammanhang att en utlänning somundanhåller sig verkställighet inte är berättigad till någonform av stöd från samhället.Beträffande förslaget att barn inte får tas i förvar annat änmed vårdnadshavare framhåller statsrådet att det inte ärovanligt att barn kommer ensamma till och då oftabefinner sig i en speciellt utsatt situation utan den trygghetdet innebär att vara tillsammans med föräldrarna eller i vartfall en vuxen vårdnadshavare. Hon finner det därför mycketangeläget att ett ensamstående barn över huvud taget inte fårtas i förvar.Förslagen i propositionen har inte varit föremål för sedvanligremissbehandling, men och har under hand vid beredningen av propositionenframfört att begränsningen av möjligheterna att ta barn i förvarskulle få till konsekvens att en polisman som anträffar enbarnfamilj som har hållit sig undan skulle sakna varje möjlighetatt omhänderta barnfamiljen och genomföra en verkställighet motfamiljens vilja. har vidare påpekat att medvårdnadshavare måste i sammanhanget avses legal vårdnadshavareoch att möjligheten till förvarstagande borde finnas även i defall barnet kommer till med någon vuxen släkting sominte är barnets vårdnadshavare. Statsrådet framhåller att honhar förståelse för dessa synpunkter, och att det är en fråga avstor vikt att lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisningkan verkställas. Hon anser emellertid att hänsynen till barnenmåste väga tyngst vid den avvägning som måste göras mellan å enasidan strävan efter att snabbt och effektivt kunna verkställaavlägsnandebeslut och å andra sidan det starka önskemålet attbarn inte skall tas i förvar. Hon påpekar också attRikspolisstyrelsens egen undersökning tyder på att behovet avatt ta barn i förvar i andra typer av avlägsnandeärenden än desom gäller avvisning med omedelbar verkställighet inte ärsärskilt framträdande. Det är dock enligt statsrådets mening avstor vikt att de nya reglerna noga följs upp.I nuvarande bestämmelser om förvar av barn i 6 kap. 3 § UtlLhar angivits grunderna för när ett förvar av barn får ske. De ipropositionen föreslagna inskränkningarna i grunderna för att tabarn i förvar föreslås lagtextmässigt utformade så att iinledningen till lagrummet anges att barn inte får tas i förvar,men att detta inte gäller i de fall som därefter räknas upp ilagrummet. Lagrådet har vid sin granskning av lagförslagetanfört att det kategoriska förbudet i paragrafens första styckemot förvarstagande framstår med tanke på innehållet i följandestycken som något missvisande, och lagrådet har föreslagit ensådan utformning av paragrafen att den liksom anger ivilka fall ett barn får tas i förvar. Statsrådet har motlagrådets uppfattning invänt att hon anser det väsentligt attdet principiella förbud mot att ta barn i förvar som föreslås ipropositionen, annat än i absoluta undantagsfall, kommer tillklart uttryck redan i paragrafens inledning.MotionernaI tre motioner yrkas avslag på förslaget att inskränkamöjligheterna att ta barn i förvar.I motion 1991/92:Sf34 av m.fl. (s) påpekarmotionärerna att förvar av barn vid direktavvisning svarar fören mycket stor andel, , av det totala antalet fall avförvar av barn, och att man därför med propositionens förslagbehåller förvar i de fall där det mest används. Förslagetinnebär, anför motionärerna, att det i övriga fall inte går attavlägsna en barnfamilj som motsätter sig detta, oavsett omskälet till avlägsnandet är att familjen fått avslag på enasylansökan, utvisas på grund av brott eller att familjen villstanna kvar i landet efter ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.Motionärerna erinrar om att regeringen i propositionenframhåller att det är av stor vikt att lagakraftvunna beslut kanverkställas.