bet · GF01FiU29 · 1992-05-27 00:00:00 — I propositionen anger regeringen -- efter föredragningav statsrådet -- bl.a. riktlinjer för finansieringen avden kommunala ekonomin och principer för ett nytt generelltstatsbidragssystem för kommunerna.Till propositionen har ett antal bilagor fogats (bilagornaII:1--II:6) vari statsråden föredrar förslag till olikalagstiftningsåtgärder och till medelsanvisning inomvederbörandes ansvarsområde.Utskottet gör i det följande en översiktlig presentation avförslagen i propositionen. En närmare redovisning görs ianslutning till behandlingen av de konkreta yrkanden somframlagts i propositionen samt i motionerna. I betänkandetbehandlas också ett antal motionsyrkanden i kommunalekonomiskafrågor som väckts under den allmänna motionstiden.Allmänna utgångspunkterEn allmän utgångspunkt för propositionen är den väsentligaroll som kommunerna och landstingen har för välfärden. De svararför viktig tjänsteproduktion som vård, omsorg och utbildning.Den kommunala sektorn har också en viktig samhällsekonomiskbetydelse genom sin omfattning såväl ekonomiskt som personellt.Under de två senaste årtiondena har kommunerna och landstingenexpanderat mycket kraftigt. De har därmed stått för en stor delav tillväxten i produktion och sysselsättning. Bristen påkonkurrens har emellertid inneburit att de tillgängligaresurserna i många fall inte tas till vara på ett för samhälleteffektivt sätt. Under de närmaste decennierna kommer situationenatt vara en annan. Den kommunala verksamheten måste därförställas om från expansion till konsolidering.Enligt propositionen måste konkurrensen på det kommunalaområdet öka för att klara denna omställning och för atttillgodose medborgarnas önskemål om service. Privata initiativmåste främjas och hinder för konkurrens undanröjas. Arbetet medatt ta bort effektivitetshindrande regler måste bedrivas vidare.Samtidigt är det av stor vikt att stärka kommuninvånarnasställning och öka den enskildes valfrihet.Förslagen i propositionen bygger på kommunalekonomiskakommitténs (Fi 1990:04) betänkande (SOU 1991:98) Kommunalekonomi i samhällsekonomisk balans -- statsbidrag för ökathandlingsutrymme och samhällsekonomisk balans. I propositionenredovisar regeringen sin syn på förhållandet mellan stat ochkommun och vad detta innebär för statens styrning ochuppföljning av den kommunala verksamheten. Vidare föreslås attett nytt generellt statsbidragssystem införs för kommunernafr.o.m. 1993 samt att en ökad generalisering görs i bidragentill landstingen. Dessutom presenteras förslag till allmännariktlinjer för den kommunala ekonomin under åren 1993 till 1995.Den kommunala sektorn och samhällsekonominDen kommunala sektorns viktiga roll i samhällsekonomin belysesbl.a. av att den kommunala sysselsättningen uppgick till27 % av det totala antalet sysselsatta och att den kommunalakonsumtionen utgjorde av den totala offentligakonsumtionen.I propositionen slås fast att staten har ett övergripandeansvar för att den offentliga verksamheten i vid meningutvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekonomiskbalans. Statsmakterna bör därför ange riktlinjer föromfattningen av den skattefinansierade verksamheten i denkommunala sektorn. Riktlinjerna bör främst gälla den totalafinansiella ramen och ta sikte på den kommunala skattesatsen ochde statliga transfereringarnas storlek. De bör omfatta entreårsperiod och revideras årligen.I propositionen sägs också att storleken på statenstransfereringar till kommuner och landsting bör bestämmas av hurstatsmakterna prioriterar den verksamhet som finansieras medkommunalskatt och statsbidrag i förhållande till annanskattefinansierad verksamhet, oavsett i vems regi denproduceras. Regeringen bedömer att statsbidragens betydelse förden kommunala finansieringen kommer att minska i framtiden.Kommunerna och landstingen kan i viss utsträckning finansierasin verksamhet med avgifter. Dessa möjligheter bör enligtpropositionen beaktas. Vid utformningen av hur avgifter tas utmåste en bedömning av de fördelningspolitiska effekterna göras.Vidare bör det finnas en effektiv konkurrens mellan olikaproducenter. Betydelsen av en aktiv kapitalförvaltning betonasockså.De kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningarmellan företrädare för regeringen och för kommunerna ochlandstingen. Överläggningarna bör ske dels införställningstagande till den finansiella ramen för de kommunalautgifterna, dels inför förslag till reformer, besparingar,omprioriteringar eller andra förändringar som berör denkommunala sektorn.Den s.k. finansieringsprincipen skall tillämpas. Denna innebäratt kommuner och landsting inte åläggs nya uppgifter utan att desamtidigt får möjlighet att finansiera dessa på annat sätt ängenom höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör attden kommunala verksamheten kan bedrivas billigare minskas påmotsvarande sätt de statliga bidragen.När det gäller den kommunala ekonomin för åren 1993--1995anges i propositionen vissa riktlinjer. Dels föreslås attstatsbidragen till kommuner och landsting minskas med sammanlagt7,-- varav 5,2 miljarder förkommunerna och 2,3 miljarder för landstingen --, dels att detlagfästa skattestoppet förlängs till att omfatta även år 1993.Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget, de gynnsammaförutsättningar som det föreslagna nya statsbidragssystemet gerkommunerna samt att eftersläpningen i utbetalningen avkommunalskattemedel föreslås upphöra, bör kommuner och landstingenligt propositionen utgå från att statsbidraget kommer attutvecklas mycket restriktivt --1995.Kommunernas och landstingens skatteinkomsterSystemet för hur staten betalar ut kommunalskattemedel tillkommuner läggs om så att utbetalningarna nästan i sin helhetsker det år som skatten avser. Den nuvarande tvåårigaeftersläpningen tas bort. Det förbättrar kommunernas planeringgenom att inkomster och utgifter kommer att budgeteras i sammapris- och löneläge. Förändringen bör genomföras fr.o.m. år 1993.Det nya systemet för statens utbetalning avkommunalskattemedel bör grundas på det senast kändaskatteunderlaget i kommunen resp. . Skatteunderlageträknas upp med en faktor som motsvarar den beräknade ökningen avskatteunderlaget de två efterföljande åren. Den prognosticeradeutvecklingen följs upp, och när taxeringsutfallet är känt görsen slutreglering.Nytt statsbidragssystem för kommunernaEtt förslag till ett nytt generellt statsbidrag tillkommunerna lämnas i propositionen. Förslaget innebär att en stordel av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen avvecklasfr.o.m. Det nya statsbidraget beräknas till ca 40miljarder kronor.Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget är att skapa merlikvärdiga förutsättningar för kommunerna. Bidraget är ettkomplement till kommunernas skatteinkomster. Skillnaderna iskatteuttag skall spegla skillnader i service, avgifteroch effektivitet. Det nya utjämningsbidraget bestårhuvudsakligen av två delar: ett bidrag för utjämning avkommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå,samt ett tillägg eller avdrag på grund av opåverkbara skillnaderi strukturella förhållanden. I avvaktan på resultatet från enexpertgrupp som skall utforma förslag till hur sådanastrukturella skillnader bäst beaktas genomförs 1993--1994 enviss omfördelning baserad på den kommunalekonomiska kommitténsförslag.Den nuvarande rundgången av pengar mellan stat och kommunupphör genom att skatteutjämningsavgifterna ochavräkningsskatten avskaffas. Detta innebär enligt propositionenen tydligare gräns mellan det statliga och det kommunalaansvaret som den kommunala planeringen underlättas.Effekter för kommunerna av ett nytt statsbidragssystemRamen för det nya utjämningsbidraget utgör för 44,9miljarder kronor. Det är de sammantagna konsekvenserna av attavveckla ett antal specialdestinerade statsbidrag ochutjämningsbidragen samt att kvitta bortskatteutjämningsavgifterna, avräkningsskatten, denmellankommunala omfördelningen till följd av äldrereformen ochkommunernas beräknade kostnader för bostadsbidrag och KBT. Fråndetta belopp har därefter dragits den av samhällsekonomiska skälmotiverade besparingen om totalt . Dentotala bidragsramen för uppgår därmed till 39,7miljarder kronor.I propositionen redovisas utfallet av det föreslagnautjämningssystemet per kommun. Med totala ramen på 39,7miljarder kronor och med nu tillgängligaskatteunderlagsprognoser som grund beräknas garantinivån --dvs. den garanterade beskattningsbara inkomsten per invånare --uppgå till 127,av den genomsnittliga.Vid ett fullt genomslag av det nya bidragssystemet skulle ettstort antal kommuner få vidkännas stora förändringar av sinastatsbidrag. Skillnaderna mellan det nya bidraget och ettframräknat referensalternativ varierar mellan + . 172 kommuner kommer i intervallet+ - . per invånare, vilket motsvarar eninkomstminskning resp. inkomstökning på av inkomsterna.Enligt propositionen är det emellertid nödvändigt attövergångsvis införa regler som innebär att effekterna av det nyasystemet begränsas. Därför föreslås att ingen kommun år 1993till följd av det nya statsbidragssystemet skall vinna ellerförlora bidrag överstigande 1,av kommunens beräknadeinkomster av skatt och bidrag enligt referensalternativet. Förår 1994 får skillnaden mellan bidraget och utbetaladeutjämningsbidrag uppgå till högst av summan avskatteinkomsterna och utbetalat utjämningsbidrag år1993.Förändringar för landstingenNär det gäller landstingen begränsar sig förslagen avseendebidragssystemet till sådana förändringar som krävs för att skapaen enkelriktad ström av pengar från staten till landstingen.Således föreslås att avräkningsskatten skall avskaffas fr.o.m.år 1993 och skatteutjämningsavgiften . För år1993 skall utjämningsavgiften för landstingen sänkas till 0,40kr. per skattekrona.Sex specialdestinerade statsbidrag till landstingen föreslåsbli avvecklade. Motsvarande belopp förs över till utgiftsramenför vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen. Det nuvarandeskatteutjämningsbidraget till landstingen bibehålls i princip.Målstyrning, uppföljning och utvärderingI propositionen understryks att de åtaganden som statsmakternaanser att kommunerna och landstingen har gentemot sina invånarebör läggas fast i lag eller regleras med stöd av lag. Merspecifika mål bör formuleras som är möjliga att konkret följaupp och utvärdera.Statsmakternas uppföljning och utvärdering bör i huvudsakomfatta det ansvar som man från statligt håll har lagt påkommunerna och landstingen. Uppföljningen bör avse resultaten avverksamheten och inte metoderna att uppnå resultaten.Proposition hösten 1992Regeringen återkommer med förslag till på vissaområden där ytterligare överväganden krävs. Det gäller bl.a.lagförslag med anledning av att ett nytt system för utbetalningav kommunalskattemedel skall införas och förslag om hurslutavräkningens storlek avseende kommunalskattemedel år 1991skall bestämmas.PartimotionernaSocialdemokraternas partimotion Fi84Kommunerna i en ny tidEnligt den socialdemokratiska partimotionen Fi84 är detväsentligt att värna om och utveckla den kommunalasjälvstyrelsen. En viktig strävan måste därför vara att slå vaktom beskattningsrätten. Det är också viktigt att kommunerna ifortsättningen inte åläggs nya uppgifter utan attfinansieringsmöjligheterna har klarlagts. Ett system med fastaoch rationella spelregler för kommunerna måste läggas fast.Staten bör ge den nödvändiga friheten till omprövningar ocheffektiviseringar. I stället för att styra med detaljeraderegler måste resultaten sättas i förgrunden. Ett intensivtförnyelsearbete pågår inom hela den kommunala sektorn.Förändrade statsbidragsregler och minskad statlig styrning harredan gett helt nya möjligheter.Utrymmet för en expansion av den samlade kommunalaverksamheten är begränsat. Den konkurrensutsatta delen avekonomin kommer att behöva ta i anspråkomfattande delar av de resurser som står till buds för enexpansion.Enligt motionen skall staten inte lägga på kommunerna nyaeller ändrade uppgifter utan att ha analyserat de ekonomiskakonsekvenserna. Kommunerna måste även fortsättningsvis ha enbetydande frihet att själva bestämma över användningen av sinaresurser. Finansieringsutrymmet för ny verksamhet ochkvalitetsförbättringar måste i första hand åstadkommas genomomfördelning av resurser, effektiviseringar och därvid inteminst förbättringar av produktiviteten. Ett viktigt led i dettaär att utveckla smidiga och effektiva former för måluppföljningoch utvärdering av verksamheten.Kommunernas ekonomi -- vissa principerMotionärerna konstaterar att utrymmet för en real ökning i denkommunala sektorn är begränsat. Det är emellertid inte somregeringen föreslår lämpligt att sätta ett generellt stopp fören expansion. De ökade behoven av service för barn och äldre kaninte finansieras enbart med effektiviseringar. En måttligexpansion måste accepteras om inte servicen skall reduceras.Regeringen vill strama åt ekonomin för den kommunala sektornmitt i den pågående lågkonjunkturen. Ett sådant totaltexpansionsstopp för den kommunala verksamheten skulle innebäraen ytterligare försvagad efterfrågan med negativa effekter påserviceutbud och sysselsättning.Enligt motionen skall skattefinansiering även i fortsättningenvara den huvudsakliga grunden för den kommunala verksamheten.Ökade avgifter ger endast marginella tillskott till de kommunalainkomsterna men innebär att medborgare med små inkomster fårsvårt att efterfråga viktiga sociala och andra tjänster.Övergångsregler och fördelningsnycklar för statsbidragen måsteutformas så att stor hänsyn tas till utfallet av skattereformenför de enskilda kommunerna och landstingen. Den för staten ochkommunerna positiva omläggningen av statsbidragssystemet fårinte äventyras genom oövertänkta sparkrav på kommunerna.Regeringens politik kan också leda till kraftigaavgiftshöjningar som kan påverka den låga inflationstakt som haruppnåtts.Utbetalning av skattI motionen sägs att förslaget om en snabbare utbetalning avkommunalskatt är bra och att reformen bör genomföras. Samtidigtunderstryks kraftigt att omläggningen skall vara budgetmässigtneutral såväl mellan stat och kommun som på kommunnivå.Ett samlat statsbidragMotionärerna säger ja till principen om ett samlatstatsbidrag, men underkänner den fördelningsnyckel och detdirekta genomförande som regeringen föreslår. Reformen bör istället genomföras i två steg. En ny fördelningsnyckel måstearbetas fram och detta bör ske under medverkan av enparlamentarisk kommitté.Som övergångsregler föreslås bl.a. att statsbidraget ihuvudsak beräknas efter nuvarande regler och utbetalas efterkvittning i princip enligt den modell som föreslås ipropositionen. För kommunerna betyder detta ett samlatbidragsbelopp baserat på gällande regler och med den friareanvändning som propositionen föreslår, men med andraövergångsregler.Indragningen av resurser och skattestoppMotionärerna säger nej till den föreslagna indragningen frånden kommunala sektorn av . Denskulle direkt skada möjligheterna att erbjuda en god kommunalservice. Den framtida statsbidragsnivån bör bli föremål föröverläggningar mellan regeringen och de båda kommunförbunden.Motionärerna säger också nej till ett fortsatt skattestopp förkommunerna och landstingen. Ett lagstadgat skattestopp är ettallvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ett sådantbör tillgripas temporärt och under korta perioder. Ettskattestopp komplicerar även finansieringslösningar som byggerpå framtida skatteväxlingar.Ny demokratis partimotion Fi42I Ny demokratis partimotion Fi42 framhålls att partiet i alltväsentligt delar regeringens synpunkter på förslagen om denkommunala ekonomin. Det är enligt motionärerna bra attkommunerna får statsbidragen utan öronmärkning och attutjämningen sker på rätt sätt.Samtidigt pekar man på att det är svårt att överblickakonsekvenserna av de omfattande åtgärder som föreslås. Därförblir uppföljningen avgörande för ett bra resultat.Vänsterpartiets partimotion Fi44Allmänna utgångspunkterVänsterpartiet behandlar de kommunalekonomiska frågorna i sinpartimotion Fi44. Enligt motionen är kommunsektorn nästakrisbransch. Den systematiska neddragningen av statsbidrageninnebär inte bara försämringar av vård och omsorg utan också enfortsatt stigande arbetslöshet. avvisar bestämtregeringens förslag om en permanent indragning med 7,5 miljarderkronor.Regeringens förslag är att den kommunala självstyrelsen heltunderordnas det av statsmakterna formulerade samhällsekonomiskautrymmet för verksamhet. Det finns enligt motionärernaen uppenbar risk att ett generellt statsbidragssystem främstkommer att fungera som ett smidigt sätt att strama åt kommun-och landstingsverksamheten.Den kommunala verksamheten är i huvudsak en del av samhälletsinfrastruktur och en mycket viktig förutsättning för denkonkurrensutsatta verksamheten och stimulerar den ekonomiskatillväxten. I motionen understryks också att det stora problemetför kommunsektorn inte är dagens finansiella situation utanintäkternas långsiktiga utveckling. Skatteinkomsternasförändring och statsbidragens urholkning kommer enligtlångtidsutredningen att innebära ett finansiellt underskott på30 miljarder kronor år 1997.Behoven av den verksamhet som kommunerna utför kommersamtidigt att växa framöver. Den neddragning av statsbidragensom långtidsutredningen utgår ifrån innebär att kommunernatvingas till omfattande nedskärningar. Även om man lyckas höjaeffektiviteten skulle det saknas resurser föratt möta de växande behoven inom sjukvården samt barn- ochäldreomsorgen, heter det i motionen.Motionärerna säger nej till en ökad avgiftsfinansiering. Ensådan metod innebär minskad efterfrågan på offentlig servicefrån dem som bäst behöver tjänsterna. Det är felaktigt att seavgifter som ett prioriteringsinstrument, eftersom det ger felsignaler om behoven.StatsbidragsfrågorVänsterpartiet anser att förslaget till nytt system förstatsbidrag inte kan genomföras. När regeringens politiskainriktning är att krympa den kommunala sektorn är det nödvändigtatt behovsinriktade generella statsbidrag ges till kommunernasektorsvis. Därmed får statsmakterna stå till svars för varresursneddragningarna skall ske. Partiets ställningstagandeskall inte ses som ett förord till nuvarande system. Maninstämmer delvis i kritiken av detta.Spännvidden i utdebitering mellan kommunerna blir vidareenligt motionärerna alltför stor i det föreslagna systemet ochdessutom uppstår inomregionala skillnader som äranmärkningsvärda. En ny kommitté bör tillsättas för attframlägga ett mer genomarbetat förslag som utgår frånrealistiska ekonomiska förutsättningar. Ett nytt bidrag börkunna genomföras 1994. bör statsbidrag utgåsektorsvis och utan indragning av 7,5 miljarder kronor.När det gäller statsbidragen till landstingen har motionärernainget att invända mot den modell som föreslås. Bidragen bör dockvara realt oförändrade.Övriga frågorVänsterpartiet har i princip inget emot att kommunsektornsinkomster utbetalas utan eftersläpning. Det nyautbetalningssystemet bör dock inte tas i bruk förrän år 1994.Motionärerna säger nej till förslaget om skattestopp. Omkommunerna skall ta större ansvar för verksamheten och göranödvändiga ingrepp kan inte ett skattestopp i den ena eller denandra formen komma i fråga.Partiet ser positivt på en ökad målstyrning av den kommunalaverksamheten. Det finns emellertid inget utvecklat system varkenför målstyrning, resultatuppföljning eller utvärdering. Detfinns därför ingen grund för att införa ett generelltstatsbidragssystem.SammanfattningVänsterpartiets förslag innebär enligt motionensammanfattningsvis att propositionen avslås viket innebär:att regeringens förslag till indragning av 7,5 miljarder frånkommunsektorn avslås,att partiet föreslår minst realt oförändrade statsbidrag under1990-talet,att ikraftträdandet för ett nytt statsbidragssystem skjuts upptill 1994 och att en ny kommitté tillsätts, samtatt ett nytt utbetalningssystem för kommunalskattemedel inteinförs . InledningI detta betänkande behandlar finansutskottet olika frågor omden kommunala ekonomin. Betänkandet bygger i allt väsentligt påde förslag och riktlinjer på området som regeringen presenterati kompletteringspropositionen (del II) och de motioner somväckts i anslutning därtill. Utskottet behandlar i sammanhangetockså de förslag till bidrag och ersättningar till kommunernasom regeringen presenterat i budgetpropositionen samt ett antalmotioner om olika kommunalekonomiska frågor som väckts under denallmänna motionstiden.Som ett led i förberedelserna för behandlingen av dekommunalekonomiska frågorna företog utskottet den 12--13 mars1992 en studieresa till . Utskottet besökteHärnösands och kommuner och länslandsting samt träffade företrädare för kommunförbundet iVästernorrland.Den 21 april 1992 ordnade utskottet en offentlig utfrågning omden kommunala ekonomin. Utfrågningen handlade om den kommunalaekonomin . Några av de frågeområden somtogs upp var den kommunala sektorn och samhällsekonomin samtkommunernas och landstingens ekonomiska situation. Företrädareför , ,samt forskare i kommunalekonomiska frågormedverkade.Efter det att regeringen överlämnade sina förslagom den kommunala ekonomin i kompletteringspropositionen harutskottet uppvaktats av Svenska kommunförbundet.Företrädare för utskottet har också uppvaktats av ochKalix kommuner. Skrivelser från en rad enskilda kommuner hardessutom inkommit till utskottet.Den kommunala sektorn och samhällsekonominAnpassning till samhällsekonominPropositionenI propositionen anger regeringen sin syn på hur denkommunala sektorns anpassning till den samhällsekonomiskautvecklingen bör ske. Staten har ett övergripande ansvar för attden offentliga verksamheten i vid mening utvecklas på ett sättsom är förenligt med samhällsekonomisk balans. Enligtpropositionen bör statsmakterna ange riktlinjer för omfattningenav den skattefinansierade verksamheten i den kommunala sektorn.Riktlinjerna bör omfatta en treårsperiod och bör reviderasårligen.Över bör den kommunala sektorn vidare somhelhet uppvisa en finansiell balans i de delar som inte äraffärsdrivande. När det gäller omfattningen av statsbidragentill kommunerna anser regeringen att dessa måste anpassas på såsätt att den kommunala verksamheten utvecklas i överensstämmelsemed en balanserad samhällsekonomi.Beträffande formerna för samverkan mellan stat och kommunanförs i propositionen att de kommunalekonomiska besluten börföregås av överläggningar mellan företrädare för regeringen ochför kommuner och landsting.Kommuner och landsting bör inte åläggas nya uppgifter utan attde får möjlighet att finansiera dessa med annat änhöjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att denkommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakternapå motsvarande sätt minska de statliga bidragen. I motsats tillkommunalekonomiska kommittén anser regeringen inte att dennas.k. finansieringsprincip behöver lagfästas.I den reviderade finansplanen har beräkningar gjorts av denoffentliga sektorns finansiella utveckling. Enligt dessaberäkningar kommer den konsoliderade offentliga sektorn attuppvisa ett finansiellt underskott på 92 miljarder /97 om inga åtgärder vidtas. Detta kommer enligtpropositionen att kräva en mycket stram prövning av både statensoch den kommunala sektorns utgifter. Denna prövning måsteinkludera statens nettobidrag till kommunsektorn.MotionernaI motion Fi84 av m.fl. (s) anges attutrymmet för en real ökning i den kommunala sektorn och därmeden möjlighet till expansion av de finansiella resurserna ärbegränsade. Det är emellertid inte lämpligt att som regeringenföreslår sätta ett generellt stopp för en expansion.Motionärerna menar att kommunernas och landstingens verksamhetsuccessivt får en ökad betydelse för samhällsekonomin.Statsmakterna bör ägna den kommunala sektorn störreuppmärksamhet och se till att förutsättningar ges förlångsiktighet och sunt agerande för de kommunala organen.Frågan om den kommunala sektorn ur ett samhällsekonomisktperspektiv tas också upp i två enskilda motioner frånsocialdemokratiskt håll som väcktes .