bet · GG01FiU4 · 1992-11-12 00:00:00 — Den nya budgetprocessen (förs. 1991/92:20) revisorer har studerat erfarenheterna av den nyabudgetprocessen i , och hosmyndigheterna. Revisorerna har granskat budgetberedningen avnågra av de 17 myndigheter som ingick i den första omgångeninför /92.Finansutskottet ställer sig i betänkandet bakom Revisorernasförslag att regeringen för bör redovisahittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samtredogöra för eventuella förslag till modifiering av de nyarutinerna.Däremot anser inte utskottet att det är nödvändigt med etttillkännagivande till regeringen grundat på Revisorernas förslageftersom regeringen aktivt arbetar med de förhållanden somRevisorerna har uppmärksammat.FörslagetI förslag 1991/92:20 har revisorer föreslagit1. att som sin mening ger regeringen till känna vadRevisorerna i avsnitt 10 anfört om budgetarbetet imyndigheterna, målstyrning och annan styrning, budgetarbetet iregeringskansliet och omställningsprogrammet samt2. att hos regeringen begär en samlad redogörelseför hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen medförslag till modifiering av budgetrutinerna.I avsnittet Budgetarbetet i myndigheterna (s. 91--93)föreslår Revisorerna att regeringen i de myndighetsspecifikadirektiven bör uppmärksamma risken att myndigheterna inte ägnarde traditionella förvaltningsuppgifterna tillräckligt intresse(s. 91).Beträffande myndigheternas budgetarbete och fördjupadeanslagsframställningar föreslås att nuvarande referat avanslagsframställningarna i budgetpropositionen skall ersättas avatt de fördjupade anslagsframställningarna i obearbetat skicktillställs utskotten (s. 92).Myndigheternas redogörelse för verksamheten bör kompletterasmed oberoende utvärderingar som görs med andra utgångspunkter änmyndigheternas egna och som inte nödvändigtvis äranpassade till myndigheternas önskemål.Myndigheternas anslagsframställningar bör främst avseavgränsade delar av verksamheten. I första hand bör områden därmyndigheterna har tydliga handlingsalternativ eller begränsatinflytande (t.ex. på grund av lagreglering) väljas för sådanutvärdering. Frågor rörande interna förhållanden imyndigheterna är av begränsat intresse.I avsnittet Målstyrning och annan styrning (s. 93--94)anser Revisorerna att valet av styrning, regel- och/ellermålstyrning, bör anpassas till verksamhetens karaktär.I avsnittet Budgetarbetet i (s. 94--100)påstår Revisorerna att stora förändringar i den statligaadministrationen bör kunna genomföras oberoende av material ochrutiner i budgetprocessen. Det är svårt att i politiskverksamhet arbeta med fasta och långsiktiga planer (s. 95). (Seäven Omställningsprogrammet. )Innehållet i politiska beslut måste utformas på det sätt somvid ett bestämt tillfälle passar beslutsfattarna. Beslut ienskildheter kan inte konsekvent delegeras till förvaltningen.En utvärdering av olika styrformers ändamålsenlighet i olikasammanhang behöver göras för varje statlig verksamhet.Regeringen bör i anslutning till den fördjupade verksamhets-eller myndighetsprövningen systematiskt redovisa sin bedömningav vilken styrform som är den lämpligaste i varje enskilt fall(s. 96). (Jämför Målstyrning och annan styrning. )Riktlinjer för olika former av statlig verksamhet skall framgåav regleringsbrev eller andra lättillgängliga dokument. Kopiorav regeringsbeslut som direkt rör förhållanden mellan regeringenoch förvaltningen, t.ex. utredningsdirektiv, beslut omtilläggsanslag eller överskridanden, riktlinjer förverksamheten, bör tillställas berörda riksdagsutskott. Styrningskall ej ske genom informella kontakter.Riksdagen bör få tillfälle att ta ställning till regeringensförslag om olika verksamhetsområden skallbli föremål för fördjupad budgetprövning.Riksdagen bör få möjlighet att påverka de krav som ställs påmyndigheterna i de myndighetsspecifika direktiven. Direktivensomfattning, liksom den tidsperiod de avser, bör bestämmas frånfall till fall.Regeringen bör göra en tydlig redovisning av delsmyndigheternas resultatredovisningar, dels egnaställningstaganden till redogörelserna och hur man bedömerresultaten (s. 98). (Jämför förslag om Myndigheternasbudgetarbete och fördjupade anslagsframställningar. )Budgetprocessen bör utformas utifrån förutsättningen att ävenriksdagen ställer krav på resultatuppföljning. Det är intesjälvklart att dessa krav kommer att uppfattas som meningsfullaav myndigheterna (s. 98).Verksamheten i alla statliga verksamheter bör inte mätas iettårsintervall.Kompletterande mått på myndigheternas resultat bör redovisas idirekt anslutning till beslut rörande myndigheternas verksamhetpå ett sätt som är relevant för det särskilda beslutstillfället.En tydlig och systematisk sammanställning bör redovisas undervarje anslag. Tidigare års medelsförbrukning, omräkningstal,besparingsbelopp och eventuella tillägg bör framgå.Riktlinjer och resultatkrav i regleringsbrev bör anpassasefter den tid de kan förväntas vara relevanta. För vissverksamhet som är omvärldsberoende kan redan ettåriga direktivinnebära alltför långsiktiga bindningar.I ett särskilt avsnitt behandlar RevisorernaOmställningsprogrammet, dvs. det förslag dåvaranderegeringen lade fram i syfte att minska den statligaadministrationen . Revisorernaföreslår med anledning härav att begreppet besparing ges enentydig definition så att vidtagna åtgärder kan särskiljas frånandra förändringar som t.ex. efterfrågeförändringar och tekniskarationaliseringar.I anslutning till den fördjupade anslagsprövningen bör"vardagsrationaliseringar" (utan organisationsförändringar) inomett verksamhetsområde redovisas. (Omorganisationens betydelseför att förändra arbetsformer och effektivitet har överdrivits. )Informationen till bör göras tydligare. Förslagbör skiljas från beskrivningar, redan genomfördaåtgärder skiljas från planerade, och det bör framgåklart varför olika åtgärder bedöms motiverade.Inga motioner har väckts med anledning av förslaget.BakgrundDen nya budgetprocessenI kompletteringsproposition konstaterades attutvecklingen hade nått en punkt där denoffentliga sektorns andel av ekonomin inte längre kunde öka påsamma sätt som . Detta tillsammans med den offentligasektorns tyngd i den svenska samhällsekonomin, samt de krav påutveckling under utbyggnad av verksamheter som restes från mångahåll, ställde budgetprövning och styrning inför nya ochomfattande krav. Förutsättningar måste skapas för att ibudgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunnaomfördela resurser från redan existerande verksamheter som intelängre bedöms vara lika viktiga, till andra, mer prioriterade,framhölls det i propositionen. Den offentliga sektornseffektivitet och produktivitet måste fortlöpande förbättras föratt med samma resursinsats producera fler eller merändamålsenliga tjänster. I propositionen (1986/87:99) om ledningav den statliga förvaltningen angavs riktlinjer för arbetet medatt skapa bättre förutsättningar för en redovisning och analysav den offentliga verksamhetens resultat och att förbättrastatsmakternas möjligheter att styra verksamheten.De riktlinjer som angavs i propositionen kan sammanfattas påföljande sätt:Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsakliginriktning av verksamheten under den följande treårsperioden.Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andraekonomiska villkor för verksamheten.Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att drivaverksamheten med egen beslutskompetens. Det gäller minskaddetaljreglering både av utnyttjandet av förvaltningsanslaget ochsådana bestämmelser i instruktioner och andra förordningar somreglerar hur verksamheten skall organiseras och genomföras.Förbättringar görs av både den formella och informelladialogen för att möjliggöra en fördjupad analys och bättrestyrning av verksamhetens inriktning.Kraven på redovisning och analys av vilka resultat somuppnåtts skärps och intresset bör förskjutas från budgeteringtill uppföljning och utvärdering.Försök till förändringar av detta slag hade gjorts tidigaremen bara lyckats till viss del. Föredragande statsrådet villedärför särskilt peka på ett par vitala utgångspunkter som måstebeaktas i det kommande arbetet:Förändringar kan bara genomföras om de som är direkt verksammainom området aktivt deltar. Den statliga verksamheten är komplexoch inrymmer verksamheter av vitt skild storlek och karaktär. Deåtgärder och modeller som föreslås måste utgå från dessagrundförutsättningar.Arbetet bör bedrivas med verklighetsförankring och ett stortmått av pragmatism. Det gäller inte minst arbetet med attutveckla former för en mål- och resultatorienterad styrning.En betoning på uppföljning och utvärdering i arbetet kommeratt ställa krav på ett förändrat arbetssätt även iregeringskansliet.Förändringarna måste genomföras stegvis och nya förändringarkommer fortlöpande att aktualiseras. Det är således inte frågaom att införa en viss given lösning. Det handlar snarare om attpåbörja ett arbete i en viss riktning där beredskapen måste varahög för en löpande omprövning.Det viktigaste inslaget i den förändrade budgetprocessenangavs vara en fördjupad redovisning och prövning vart tredje årav hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar,regelsystem, tillsyn, m.m., som myndigheterna administrerareller ansvarar för. Den långsiktiga och fördjupade analysenborde göra det möjligt för statsmakterna att lägga fast resurseroch verksamhetsinriktning för en flerårsperiod.Förutsättningarna för och omfattningen av en sådan merlångsiktig styrning skulle bedömas från fall till fall.Övergången till en förändrad budgetprocess föreslogs ske genomatt en fördjupad verksamhetsprövning skulle genomföras /92 för verksamhet som svarade mot cirka entredjedel av de myndigheter och andra organ som lämnadeanslagsframställning. Ytterligare cirka en tredjedel skulle bliföremål för fördjupad prövning inför /93 ochåterstående verksamhet inför det därpå följande budgetåret.Revisorernas granskning av den nya budgetprocessenRiksdagens revisorer anser att den rutin som införts med dennya budgetprocessen inte i tillräcklig omfattning underordnatssyftet att underlätta regeringens och arbete. Omstatsmakterna skall stärka sitt inflytande över förvaltningen --något som förutsattes i verksledningsbeslut våren1987 -- behöver de politiska beslutsfattarna handlingsutrymmesnarare än rutiner som föreskriver i vilken ordning och påvilket sätt besluten skall fattas.Enligt Revisorerna kännetecknas den nya budgetrutinen av långförberedelsetid, lång beslutsprocess och lång genomförandetid.Revisorerna har granskat hur den nya budgetprocessen fungeradeunder /91. Regeringens redogörelser tillriksdagen var i många avseenden svårgenomträngliga, anserRevisorerna. budgetarbete förändrades knappast allstill följd av den nya budgetprocessen. För ungefär hälften av demyndigheter som regeringen behandlat som treårsmyndigheternämnde utskotten i texten till sina betänkanden ingenting omfördjupad budgetprövning eller treåriga budgetramar.Oberoende av tidigare upprättad indelning i budgetcyklerpresenterades ett omfattande program för omställning av denstatliga administrationen. Väsentligt underlag för omprövninghämtades från andra källor än de berörda statliga myndigheterna.Revisorerna drar slutsatsen att formerna för den nyabudgetprocessen riskerar att motverka att reformens syftenuppnås.Revisorerna förutsätter att ett system med omväxlandefördjupad och förenklad budgetprövning införs, men menar attprövningen inte bör göras enligt ett på förhand uppgjort schema.I stället bör regeringen i varje budgetproposition lämna förslagtill myndighets- eller verksamhetsområden som under påföljandebudgetår skall bli föremål för fördjupad prövning. Till grundför förslaget bör ligga en politisk bedömning av vilka områdensom är särskilt intressanta. Förslaget skulle enligt Revisorernainnebära att får en mera aktiv roll i budgetarbetet änvad som förutsatts vid införandet av den nya budgetprocessen.Om även ställer krav på uppgifter inför en fördjupadbudgetprövning ökar förutsättningarna för att politiskt relevantinformation blir tillgänglig. Budgetprövningen kan i ökadutsträckning ske med utgångspunkt i verksamhetsområden och görasmera oberoende av och statsförvaltningensorganisation. kan kontinuerligt påverka budgetarbetetsinriktning.Den fördjupade prövningen kan enligt Revisorerna -- menbehöver inte nödvändigtvis -- avse en treårsperiod. Ävenperiodens längd bör avpassas efter politiska bedömningar avområdets vikt eller föränderlighet.Både regeringen och Statskontoret har ansett att myndigheternabör ha huvudansvaret för att relevanta resultatmått utvecklas.Revisorernas uppfattning är i stället att merasjälvständigt måste ställa krav på resultatmått ocheffektanalyser och att det är en förutsättning för attmyndigheternas redovisningar skall bli användbara ibudgetarbetet. Sådana mått kan också behöva utvecklas genom meraoberoende utvärdering.Revisorerna efterlyser en tydligare redovisning av delsmyndigheternas egna resultatredovisningar, dels regeringensställningstaganden till redogörelserna och regeringens egenbedömning av resultaten.Revisorerna utgår från att myndigheternas fördjupadeanslagsframställningar i sin helhet tillställs berörda utskott.Om tanken på fördjupad prövning över huvud taget skall blimeningsfull, behövs därutöver enligt Revisorernas mening ensjälvständig bedömning från regeringens sida av hur olikaverksamhetsområden fungerat.Beträffande anslagsberäkningarna förordar Revisorerna attförslag till utgiftsanslag inleds med en tydlig och systematisksammanställning över hur anslagen beräknats.I den nya budgetprocessen förskjuts initiativ ochuppgiftslämnande nedåt i hierarkinriksdag--regering--myndigheter. Det innebär att synen på ettbestämt verksamhetsområde i allt högre grad kan komma attpräglas av den verksamma myndighetens uppfattningar ochställningstaganden. Att de statliga myndigheterna utformar sinafördjupade anslagsframställningar med tanke på framtida anslagär enligt Revisorernas uppfattning naturligt och delvisofrånkomligt. Myndigheternas värdering av sina resultat blir mednödvändighet partisk. För att kunna delta i budgetprocessen påett mera aktivt sätt behöver enligt Revisorernasmening utrymme för egna bedömningar och initiativ. Somkomplement till det beslutsunderlag regeringen tillhandahållerbehövs underlagsmaterial både från olika delar avstatsförvaltningen och från fristående organisationer ellerenskilda.Revisorerna förespråkar inte någon ny modell för hur politiskabeslut bör fattas. I stället framhåller Revisorerna attstatsmakterna behöver utnyttja olika styrformer i olikasammanhang. De behöver ha tillgång till beslutsunderlag frånolika uppgiftslämnare och intressenter och med olikagrad av utförlighet. De behöver kunna fatta beslut vid olikatidpunkter och med olika tidsperspektiv.Regeringens erfarenheter av budgetcykel 1 och budgetcykel 2redovisade i budgetpropositionen 1992Regeringen redovisade erfarenheterna från budgetcykel 1 ibudgetpropositionen 1991. Av de 37 myndigheter som var föremålför fördjupad prövning fick endast omkring hälften ett s.k.treårsbeslut. Anledningen var att statsmakterna av andra skälhade fattat beslut om översyn eller var i färd med attverkställa ett sådant beslut. Dåvarande chefen förCivildepartementet pekade också på att många myndigheter haftsvårigheter att redovisa verksamhetens resultat. Erfarenheternavisade att myndigheternas redovisning samt att detredovisningstekniska stödet borde vidareutvecklas och attarbetet med att finna relevanta resultatmått inom vissa områdenhade varit mer tidskrävande än som förutsetts.I budgetarbetet genomgick ca 40 myndigheter ibudgetcykel 2 en fördjupad prövning. I likhet med det närmasteföregående året lade regeringen fram förslag om verksamhetensinriktning för en treårsperiod för nära hälften avmyndigheterna. Den främsta anledningen till att regeringen intefattade ett treårsbeslut var i likhet attutredningar och särskilda översyner pågick. Även i övrigt varerfarenheterna likartade dem som redovisades för det förstaåret.Föredragande statsrådet redovisade i budgetpropositionen 1992en generell iakttagelse att med ett par undantag höll defördjupade anslagsframställningarna i budgetcykel 2 inte enhögre kvalitet än den nivå som präglade budgetcykel 1. Detsaknades framför allt ett samband mellan analysen av de resultatsom uppnåtts och de argument för nya resurser som myndigheternaförde fram. Därmed hade syftet med resultatstyrningen inteuppnåtts, anfördes det.I rapporter från både Statskontoret och () har erfarenheter förmedlats från arbetet med den nyabudgetprocessen. Slutsatserna handlar dels om regeringskanslietssätt att göra beställningar mot myndigheterna och de direktivoch anvisningar som regeringen gett, dels om myndigheternas sättatt uppfatta dessa styrsignaler och de analyser sommyndigheterna förmedlat till regeringen. Bl.a. har följandeiakttagelser gjorts.Signalerna från regeringen har varit otydliga vad gäller dennya budgetprocessen.Beställningarna i de myndighetsspecifika direktiven frånregeringen är otydligt uttryckta och för omfattandeför att möjliggöra för myndigheterna att leva upp till ställdakrav.Det är svårt att få fram resultatmått och analyser avresultatet från myndigheterna.Styrsignalerna från regeringen vad gäller resultatmål ochresultatkrav har inte blivit klart uttryckta i regleringsbreven.Rapporterna visar också att roll och ansvari förhållande till myndigheterna måste komma till uttryck på etttydligare sätt.De iakttagelser som gjordes i rapporterna överensstämde medföredragande statsrådets uppfattning i budgetpropositionen 1992att en rad åtgärder måste vidtas så att målsättningarna för dennya budgetprocessen skall kunna fullföljas. I vissa hänseendenhandlade det om insatser som enbart berör regeringskansliet.I finansplanen 1992 markerades att resultatstyrningen ärstommen i budgetprocessen. Men perspektivet på resultatstyrningmåste vidgas. Enligt föredragande statsrådets uppfattning bordeen ökad tonvikt läggas på sektorsövergripande analyser ochutvärdering. Regeringen har ett ansvar för att sådana analyserfortlöpande kommer till stånd. På en sådan grund borde sedan denmyndighetsorienterade resultatstyrningen vila.Resultatstyrningen måste fungera i hela styrkedjan; frånregeringens sätt att formulera mål för förvaltningen tillstyrningen inom den enskilda myndigheten med uppsattaresultatkrav för de egna arbetsenheterna. Arbetet har hittillsvarit försiktigt och pragmatiskt.Det finns efter denna inledande period en rad positiva inslagi det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessenkonstaterades det i finansplanen 1992. Myndigheterna serfördelar i den långsiktighet och de möjligheter tillframförhållning som ett treårsperspektiv ger. Myndigheterna serdet också som en fördel att få tillfälle att visa attverksamheten ger resultat och är nyttig för samhället.Hittillsvarande erfarenheter visar att det finns såväl bristersom svårigheter i sättet att formulera resultatmål ochresultatmått.Ökad metodologisk kompetens måste således utvecklas både iregeringkansliet och i myndigheterna. För delhandlar det om att utveckla mer sektorsövergripandeanalysmetoder. Myndigheterna bör för sitt vidkommande utvecklaverksamhetsanpassade resultatmått, utveckla sin resultatanalysoch resultatredovisning samt stärka sin ekonomiadministrativakompetens.Inriktningen har enligt finansministern varit alltförstarkt fokuserad på treårsindelningen. börcykelindelningen göras mer flexibel. Det är deverksamhetsmässiga förutsättningarna som bör vara avgörande förden planeringsperiod som myndigheterna skall verka inom. Dockkan ett treårsperspektiv för de flesta verksamheter vara enlämplig avstämningsperiod. Detta behöver inte knytas till enfast administrativ indelning i budgetår. Vad som skall avgöra omoch när ett dokument skall skrivas, dess innehåll och omfång böruteslutande vara verksamhetsmässiga överväganden. De styr- ochåterrapporteringsdokument som har införts i budgetprocessen börbehållas.Tyngdpunkten i regeringens prövning av verksamheterna bör varabedömning av årsredovisning och löpande redovisning samtmyndighetens resultatanalys. Samtliga revisionsberättelser skallöverlämnas till regeringen för ställningstagande i samband medbudgetberedningen. Särskilda utredningsrapporter, rapporter frånförvaltningsrevisioner, översyner m.m. skall kompletteraregeringens beslutsunderlag.I budgetpropositionen 1992 aviserades att en översyn avbudgetförordningen skulle göras och att RRV successivt skullerevidera de vägledningar som styrt inriktningen av den treårigabudgetprocessen.Regeringskansliet borde enligt vad som anfördes i finansplanen1992 utveckla sin beställarkompetens i syfte att erhålla metoderför sektorsinriktad utvärdering och för ytterligare utvecklingav metodiken i resultatstyrning. På motsvarande sätt bordemyndigheterna utveckla sin egen metodologiska kompetens.En övergång till mer systematiska budgetanalyser, enlångsiktig utgiftsstrategi och en övergång till enbudgetramteknik tillsammans med omvärldsförändringar i övrigtkommer att kräva en översyn av organisation,arbetsformer m.m. Regeringen har givit en särskild utredare iuppdrag att göra en sådan översyn.Kompletteringspropositionen 1992Den administrativa indelningen av myndigheterna i trebudgetcykler försvårar en flexibel verksamhetsanpassadresultatstyrning, konstaterade regeringen i den revideradefinansplanen 1992. Den administrativa indelningen har på ettmindre ändamålsenligt sätt tagit över de verksamhetsmässigaövervägandena. Det bör vara statsmakternas ställningstagandentill verksamheten som skall avgöra den planeringsram sommyndigheterna har att verka inom. Förändringar måste därförvidtas konstaterades det i den reviderade finansplanen så att deverksamhetsmässiga skälen blir styrande på ett tydligare sätt.Dessa skall bestämma den planeringshorisont inom vilken resp.myndighet har att arbeta.Den fastlagda principen för resultatstyrning baserad påutvärdering och fördjupad prövning bör liggafast. Detta är grundregeln. De frågor som bör belysas införregeringens fördjupade prövning meddelas genommyndighetsspecifika direktiv.För många myndigheter kan det emellertid finnasverksamhetsmässiga skäl för regeringen att avvika från dennagrundregel. Om regeringen gör bedömningen att en viss verksamhetpå ett tillfredsställande sätt följer de riktlinjer som ärfastlagda och att inga nya sakförhållanden har tillkommit sompåverkar den bedömning som regeringen redovisade i 1991 årsbudgetproposition, bör det vara möjligt att redan under våren1992 ge vederbörande myndighet beskedet att dess planering kanutsträckas till att omfatta utöver slutåret ilöpande budgetperiod. Detta skulle innebära ett bibehållande avett treårsperspektiv som de verksamhetsmässiga skälenär styrande. Verksamheten skall alltså i dessa fall bedrivas medoförändrad inriktning utöver angivet slutår iden löpande budgetcykeln. Därmed förstärks långsiktigheten imyndighetens arbete.Det bör vara möjligt att på motsvarande sätt besluta omförlängning för sammanlagt högst . Men sedan skall regelnvara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se omverksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på etteffektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet --oavsett storlek -- bör vara föremål för fördjupad prövning minsten gång under en tidsrymd av sex år.I en modifierad budgetprocess bör också årsredovisningenges en mer central ställning och betraktas som det naturligaåterrapporteringsdokumentet även för resultatanalysen.Det bör vara i årsredovisningen som efter särskild begäran frånregeringen -- förutom den löpande återrapportering som skervarje år i detta dokument under avsnittet resultatredovisning --en fördjupad resultatanalys bör redovisas. av mer omfattande effektanalyser av en myndighetsverksamhet kan sådana med fördel redovisas i en särskildrapport.Årsredovisningarna avseende det första budgetåret förmyndigheterna i budgetcykel 1 -- /92 -- inkommertill regeringen först .