bet · GF01TU13 · 1992-03-17 00:00:00 — 18 statliga och fem kommunala flygplatser --samt i ett regionalt nät, till vilket hänförs övrigaflygplatser med linjetrafik.En flygplats skall av regeringen kunna hänföras tillstomnätet, när den har en trafikvolym på minst 100000passagerare i inrikes linjefart och är samhällsekonomisktlönsam eller när inordning i stomnätet bör ske avregionalpolitiska skäl.Av flygplatserna i stomnätet betraktas ,, samt flygplatser somnationellt strategiska flygplatser. De bör även fortsättningsvisägas helt och drivas av staten. En bolagisering av dessaflygplatser bör övervägas.För övriga flygplatser i stomnätet -- 14 statliga och 5kommunala -- föreslås ett mellan staten, kommuner och andraintressenter delat deltagande i ägande och drift.Delägda fastighetsbolag föreslås bli ägare av flygplatsernaresp. -- på de militära flygfälten -- flygstationerna.Utredningen räknar som troligt att staten kommer att varamajoritetsägare i fastighetsbolagen på de nuvarande statligaflygplatserna och kommuner i fastighetsbolagen på de nuvarandekommunala flygplatserna.För driften av flygplatserna föreslås delägda driftbolagsvara. Staten beräknas vara majoritetsägare i driftbolagen på de14 statliga flygplatserna och kunna bli delägare i driftbolag påde kommunala flygplatserna.Flygvapnet förutsätts även i fortsättningen vara huvudman förlandningsbanor m.m. på de militära flygplatser som har upplåtitsför civil luftfart. Fastighetsbolagen på flygplatserna föreslåsöverta luftfartsverkets avtal med flygvapnet angående demilitära flygfälten.Ett helstatligt centralt förvaltningsbolag skall bildas förförvaltningen av statens aktier i flygplatsbolagen.Luftfartsverket föreslås förvalta aktierna iförvaltningsbolaget.Bonus skall under en övergångstid utbetalas till allaflygplatser i stomnätet, från vilka passagerare tillförs -- utom till de tre "nationellt strategiska" ,och flygplatser.Flygtrafiken på det regionala nätet bör betraktas somkollektivtrafik och därigenom kunna komma i åtnjutande av stödfrån sjätte huvudtitelns anslag Byggande avlänstrafikanläggningar (det s.k. LTA-anslaget).Regeringens bedömningarRegeringen redovisade i proposition 1991/92:87 omnäringspolitik för tillväxt sina bedömningar av förslagen avflygplatsutredningen och remissyttranden över dessa. Regeringenansåg (1) att statens ansvar för den nationella infrastrukturenmedgav även delägande av andra intressenter i nuvarande statligaflygplatser, (2) att bolagisering av luftfartsverketsflygplatser kunde övervägas som ett sätt att bredda inflytandeoch ansvar och öka effektiviteten i flygplatssystemet, (3) attflygplatsutredningens förslag borde beaktas av luftfartsverket ipågående översyn av avgiftssystemet och vid affärsverksöversyneninom samt (4) att luftfartsverket borderedovisa ett samlat förslag till principer för organisation avoch huvudmannaskap för flygplatserna i primärnätet.Utskottet hade inte något att erinra häremot (1990/91:TU27s.24--26).I propositionen förordades (s. 135) i ett avsnitt omutveckling av statens affärsdrivande verksamhet att det pågåendeöversynsarbetet beträffande affärsverken när det gäller LFV iförsta hand skulle inriktas mot att uppnå större jämförbarhetmellan verket och ett aktiebolag. 1 Flygmarknaden och flygtrafikförsörjningen1.1 PropositionsförslagenMed hänsyn till att den första etappen i avregleringen avden inrikes flygmarknaden skulle inledas menen reell trafikförändring inte har planerats förrän isamband med flygbolagens skifte av trafikprogram den 1 aprilsamt till att ett förverkligande av EG:s inre marknad påluftfartens område kan innebära att det svenska inrikesflygetingår i denna ytterligare avreglerade flygmarknad redan från år1993 finns det enligt föredragande departementschefen anledningöverväga en mer fullständig avreglering av inrikesflyget underår 1992 än den avreglering som beslutades under förra riksmötet.En sådan avreglering innebär enligt departementschefen attföreträdesrätten bortfaller för Linjeflyg och SAS på hela detnuvarande primärnätet och att möjlighet öppnas för konkurrens avnya svenska aktörer på marknaden. Konkurrens bör enligtdepartementschefen tillåtas även på sekundärlinjenätet bortsettfrån sådana linjer där särskilda åtgärder kan motiveras avregionalpolitiska skäl. Departementschefen framhåller att deregler som EG har fastställt eller kan bedömas fastställa förluftfarten vad gäller marknadstillträde, tilldelning av start-och landningstider (slots), priser etc. bör tillämpas så långtmöjligt.Departementschefen förordar också att frågan om nödvändigaåtgärder för en önskad fri inrikesmarknad utreds närmare ochaviserar att luftfartsverket skall få ett utredningsuppdrag ifrågan. I avvaktan på en redovisning av luftfartsverket av ettsådant uppdrag och på diskussioner på skandinavisk nivå är detenligt departementschefen inte möjligt att precisera dentidpunkt , då önskade nya riktlinjer för inrikesflygtrafik kan träda i kraft. En utgångspunkt bör dock enligtdepartementschefen vara att flygtrafiken på den svenskamarknaden kan vara avreglerad tidigast från den 1 juli 1992.I propositionen anges vissa riktlinjer för förordadytterligare avreglering. Dessa riktlinjer anges närmare i detuppdrag som regeringen har gettluftfartsverket att i samråd med konkurrensmyndigheterna närmareutreda de åtgärder som behöver vidtas för att de trafikpolitiskamålen om tillgänglighet, effektivitet, säkerhet, miljöpåverkanoch regional balans skall kunna upprätthållas på en fri inrikesflygmarknad till lägsta möjliga kostnad.Luftfartsverket skall inom ramen för uppdraget ange vilkasärskilda villkor som bör gälla för tillträde till marknaden.Förutsättningarna för och det lämpliga i att upprätthålla vissakrav på biljettsamarbete på en marknad med fri konkurrens börnärmare klargöras. Vidare skall möjligheterna till en aktivprisövervakning redovisas.I regeringens beslut erinras om att Linjeflyg och SAS inomramen för deras trafikutbud har haft ett gemensamt ansvar förviss olönsam trafik. Med en fri inrikesmarknad följer, anförsdet, att andra flygbolag också får helt nya förutsättnigar attvälja linjer och linjekombinationer. skallenligt beslutet utifrån dessa nya marknadsförutsättningarbedöma möjligheterna till ett alternativt trafikutbud i de delarsom har berörts av Linjeflygs och SAS inreNorrlandstrafik. Kriterier för att av trafikförsörjningsskälkunna medge ensamrätt på en viss linje skall vidare klargöras.De regler som i övrigt bör gälla i fråga om tilldelning av"slots", reservationssystem och särskilda tillstånd förtillträde till marknaden skall enligt beslutet anges. Vidareskall redovisas de särskilda förutsättningar som kan behövafastställas för tillträde till . Ibeslutet framhålls slutligen att de regler som kommer att gällaenligt avtalet mellan , och EG om civil luftfart itillämpliga delar också skall gälla det svenska inrikesflyget.Luftfartsverket skall redovisa sittuppdrag till regeringen.I propositionen föreslås att skall godkänna deföreslagna riktlinjerna för ytterligare avreglerande åtgärderinom den inrikes flygmarknaden.1.2 Motionsförslag och utskottets ställningstagandenUtskottet behandlar i detta sammanhang fem motionsförslag, ivilka tas upp frågor om vissa villkor för avreglering avflygmarknaden samt om upprätthållande av regionalt viktig menekonomiskt svag flygtrafik.1.2.1 Vissa villkor för avreglering av flygmarknadenI motion T212 (s) begärs i yrkande 16 att skalluttala att följande villkor måste vara uppfyllda för attflygmarknaden skall få avregleras helt. Brist på start- ochlandningsmöjligheter på kan enligtmotionärerna bli ett hinder för konkurrens, varför tillräckligkapacitet i detta hänseende måste finnas på flygplatsen.Upprätthållande av det regionalflyg i , som SAS ochLinjeflyg genom sina trafiktillstånd (koncessioner) harhaft ansvar för, måste enligt motionärerna garanteras i enavreglerad flygmarknad. Vidare måste enligt motionärerna klarhetfinnas om hur EG:s framtida bestämmelser påverkar det svenskainrikesflyget. Motionärerna anför att de är beredda attacceptera att den svenska marknaden för inrikesflyg avreglerasfullt ut, om regeringen kan visa på åtgärder som uppenbarligenmedför att nämnda villkor uppfylls.1.2.2 Upprätthållande av regionalt viktig men ekonomiskt svagflygtrafikI motion T201 (s) pekar motionärerna på att i ett läge med frikonkurrens bortfaller hittillsvarande ordning med att SAS ochLinjeflygs trafikstarka linjer inom ramen för dessaflygföretags koncessioner bidrar till kostnadstäckning påsvagare linjer. Motionärerna begär i del av yrkande 3 attregeringen skall se till att de trafiksvaga menregionalpolitiskt viktiga flyglinjerna kan upprätthållas medandra stödåtgärder, innan en fri konkurrens införs.I motion T226 (c) begärs i yrkande 7 att regeringen skallklargöra hur flygtrafiken skall upprätthållas på flyglinjer, sominte är kommersiellt lönsamma men som är regionalpolitisktviktiga. Motionärerna erinrar om att konkurrenskommittén (SOU1990:58 s. 162) föreslog att en avgift om . skulle tas utav alla inrikesflygpassagerare till stöd för deregionalpolitiskt motiverade underskottslinjerna "i stället föratt SAS och Linjeflygs passagerare på trafikstarka linjer bidrarmed en ospecificerad del av biljettpriset".I motion T710 (s) tas upp frågor om flygkommunikationer förpatienter och anhöriga för resor mellan de inre delarna avNorrland och i 1980 godkände riktlinjer för den framtidaregionsjukvården (prop. 1980/81:9, bet. SoU6, rskr. 123), sombl.a. innebar att (i ) samtJämtlands län avskildes från och överfördes tillUmeåregionen. I propositionen hade dåvarande socialministernuttalat att kommunikationerna mellan ochregionsjukhuset i måste förbättras. På förslag avsocialutskottet (s. 16) gav emellertid som sin meningregeringen till känna att ett allmänt uttalande omkommunikationerna inte var tillräckligt, att en självklarförutsättning för en utökning av Umeåregionen med länvar att resemöjligheterna förbättades för patienter från länetsom skall få regionsjukvård i samt att snabba och brakommunikationer måste finnas mellan och Umeå.I motion T710 (s) erinrar motionärerna om detta uttalandeoch pekar på att antalet flygturer mellan och Umeåfrån emellertid har minskats från tre turer till entur per dag i vardera riktningen. Motionärerna framhåller vidareatt turtätheten för flyg mellan och är otillräcklig.Med hänsyn till att ca 21000 patienter frånVästernorrlands, och besökerregionsjukhuset i begär motionärerna åtgärder för attriksdagens krav på snabba och bra flygförbindelser förregionsjukvårdspatienter i den norra sjukvårdsregionentillgodoses.I motion A437 (s) pekar motionärerna på att hardrabbats hårt av minskad sysselsättning inom industrin.Motionärerna anser att man i denna situation bör satsa på brakommunikationer, om industrin skall överleva. harScanjet AB bedrivit regelbunden flygtrafik mellan ochStockholm-Bromma flygplats. Trafiken lades emellertid ned idecember 1991. Motionärerna begär i yrkande 4 att flygtrafikmellan och skall få ett särskilt stöd.1.2.3 Utskottets ställningstagandenPå förslag i proposition 1990/91:87 tog under förrariksmötet ställning för en politik för ökad tillväxt. Som enviktig del i denna politik framhölls regeländringar för atttillgodose behovet av väl fungerande marknader och effektivarekonkurrens. När det gäller luftfarten tog också ettförsta steg bort från det dittillsvarande koncessionsregleradesystemet inom denna trafikgren genom beslutet attprimärflygnätet skulle öppnas för konkurrens mellan SAS ochLinjeflyg och att andra flygföretag skulle ges ökade möjligheteratt trafikera sådana inrikeslinjer där SAS och Linjeflyg intebedriver trafik.Betydelsen av en effektiv och fungerande konkurrens förtillväxt och balans i ekonomin underströks vidare i den tidigareunder innevarande behandlade propositionen 1991/92:38om inriktningen av den ekonomiska politiken.För bl.a. en effektivare användning av samhällets resurserför luftfart är det enligt utskottets mening angeläget attstatsmakterna nu går vidare när det gäller att öppna dennatrafikgren för konkurrens.Föredragande departementschefen framhåller ibudgetpropositionen att arbetet med att skapa en avregleradluftfartsmarknad med konkurrens bör påskyndas och att enytterligare avreglering bör ske , som i principskall innebära fritt tillträde för svenska aktörer till hela deninrikes flygmarknaden i . När departementschefen gjordedetta uttalande hade SAS ännu inte träffat avtal om förvärv avägarmajoriteten i Linjeflyg. Utskottet har förståelse för attoro nu uttalas för hur pass effektiv konkurrensen på den inrikesflygmarknaden kan bli med SAS och Linjeflyg som nära förbundnamed varandra. Härvid bör dock beaktas följande.I en avreglerad marknad finns möjligheter för inte minstmindre flygföretag, som kan agera smidigare och effektivare änstora företag, att nå framgång på marknaden. Med förväntadintegration av den svenska flygmarknaden i en avregleradeuropeisk flygmarknad kan vidare trafik mellan destinationerinom vårt land bli av intresse för flygföretag inom EG-området,t.ex. för sådana som är av SAS--Linjeflygs storlek.Utskottet har mot bakgrund av det anförda inte något atterinra mot ytterligare avreglerande åtgärder inom den inrikesflygtrafiken.Enligt utskottets mening innebär uppdraget tillluftfartsverket att regeringen önskar klarlägganden i sådanahänseenden som i motion T212 (s) anges som villkor för enavreglering av flygmarknaden. Uppdraget bör således kunnatillgodose syftet med yrkande 16 i motionen, och det bör därförinte föranleda något initiativ av . Motionsyrkandetavstyrks således.Beträffande den i motionerna T201 (s) och T226 (c) upptagnafrågan om trafiken på regionalpolitiskt viktiga men ekonomisktsvaga linjer, vill utskottet för sin del framhålla vikten av atttrafiken på dessa linjer kan upprätthållas även i en avregleradtrafiksituation.Luftfartsverket kommer, enligt underhandsuppgift, attbehandla bl.a. frågan om ett direkt ekonomiskt stöd tillupprätthållande av sådan trafik, varför förslagen i yrkandena 3resp. 7 i motionerna inte nu bör föranleda något initiativ avriksdagen. Motionsförslagen avstyrks därför.En avreglering av den inrikes flygmarknaden bör enligtutskottets mening inte leda till att flygförbindelser upphör förorter/regioner för vilka förbindelser genom andrakommunikationsmedel än flyget inte är några egentligaalternativ. Utskottet tänker härvid t.ex. på det i motion T710(s) och av påtalade behovet av möjligheter förpatient- och anhörigresor till i . Uppgiftenför luftfartsverket att vid utredningsuppdragets fullgörandebedöma möjligheterna till ett alternativt trafikutbud i de delarav landet som har berörts av Linjeflygs och SAS inreNorrlandstrafik samt att klargöra kriterierna för att ensamrättpå viss linje skall medges av trafikförsörjningsskäl bör kunnatillgodose syftet med motionen. Den avstyrks därför med dennahänvisning.Flygtrafik mellan och är närmast att hänföratill sekundärflyget. Detta flyg bör enligt 1988 årstrafikpolitiska beslut utvecklas efter marknadens behov påaffärsmässiga grunder. Utskottet är med hänsyn härtill inteberett att förorda något initiativ av med anledning avförslaget i motion A437 (s). Detta avstyrks således.2 Myndighetsstrukturen inom luftfartssektorn2.1 förslag till grundläggande riktlinjerI uppdrog regeringen åt luftfartsverket (LFV) attenligt direktiv som angavs i regeringens beslut komplettera detbeslutsunderlag som flygplatsutredningen hade presenterat.Med anledning av uppdraget avgav LFV tillregeringen rapporten . Komplettering avbeslutsunderlag.I rapporten föreslås -- i korthet -- att staten genom LFVskall vara "infrastrukturhållare" för den grundläggandeinfrastrukturen -- i huvudsak bansystemen -- vid flygplatserna iett stomnät omfattande 18 statliga flygplatser/flygstationersamt -- genom avtal med huvudmännen -- de fem kommunalaflygplatserna/flygstationerna som ingår iprimärnätet. De flygplatser som definierats som stomflygplatsskall likabehandlas, dvs. de berörda kommunala flygplatsernainkorporeras i det ekonomiska system som LFV:s flygplatserhittills har bildat.Separata bolag på flygplatserna skall svara för drift ochövrig verksamhet på flygplatserna. Flygplatsbolagen skall därvidpå uppdrag av infrastrukturhållaren och mot ersättning fråndenne svara för drift och underhåll av flygplatsernasgrundläggande infrastruktur.Finansieringen av infrastrukturhållarens uppdrag tillflygplatsbolagen skall ske genom intäkter från luftfartsavgifter(landningsavgifter m.m.).Den nationella eller strategiska flygtrafiktjänsten börenligt LFV definieras att tillhöra infrastrukturen och kvarliggahos affärsverket. LFV ser dock inte några avgörande skäl emotannat huvudmannaskap för övriga icke-strategiska delar avflygtrafiktjänsten.2.2 PropositionsförslagenDepartementschefen anför med anledning av LFV:s rapport ochremissbehandling av denna att LFV:s förslag väl följerregeringens riktlinjer för att skilja ut kommersiella delar iaffärsverken och driva dessa i bolagsform med affärsmässigaägarkrav samt skapa möjligheter till breddat ägande där så ärmöjligt.Det förslag till grundläggande riktlinjer som LFV harpresenterat bör enligt departementschefen gälla som utgångspunktför det fortsatta arbetet.Departementschefen anger en rad frågor som återstår attbehandla. Infrastrukturhållarens/affärsverkets organisationmåste således genomlysas och luftfartsinspektionens roll i dennaåterstår att behandla. Den icke nationella eller strategiskaflygtrafiktjänstens framtida organisation bör enligtdepartementschefen belysas ytterligare.Departementschefen anser att det fortsatta arbetet ihuvudsak bör bedrivas inom ramen föraffärsverksutvecklingsprojektet. Inriktningen bör vara att ettsamlat förslag till ny struktur för LFV skall presenteras förriksdagen senast 1993.Regeringen föreslår att skall godkänna de ipropositionen föreslagna riktlinjerna för det fortsatta arbetetmed utarbetande av en ny myndighetsstruktur inomluftfartsområdet.2.3 Motionsförslag och utskottets ställningstagandenI motion T708 (m) framhålls att de kommunala flygplatsernafyller samma funktion i flygtrafiksystemet som de statliga menatt finansieringen sker på olika sätt. Motionärerna pekar på attde statliga flygplatsernas kostnader till helt övervägande deltäcks av flygsektorn (genom landningsavgifter m.m. ochresultatutjämningen mellan de statliga flygplatserna) medan dekommunala flygplatserna är beroende av tillskott från sinahuvudmän.Motionärerna framhåller att flygplatsutredningens förslag omett mellan staten, kommuner och andra intressenter delatdeltagande i ägande och drift av flygplatserna i ett stomnätskulle innebära likabehandling av flygplatserna oavsetthuvudmannaskap.Motionärerna framhåller vidare att LFV:s förslag, attseparata bolag på flygplatserna skall svara för drift och övrigverksamhet på flygplatserna och på uppdrag avinfrastrukturhållaren och mot ersättning från denne svara fördrift och underhåll av flygplatsernas grundläggandeinfrastruktur, också går ut på likabehandling av flygplatserna.Enligt LFV:s rapport bör nämligen två flygplatser som haridentiskt likadana förutsättningar ersättas på samma sätt. Ingenskillnad skall i detta hänseende göras mellan statligt ägda ochkommunalt ägda flygplatser. Motionärerna framhåller attdepartementschefens hänvisning av frågan om resultatutjämningtill fortsatta överväganden medför uppenbar risk för att ett"glapprum" uppkommer i resultatutjämningen mellan statliga ochkommunala flygplatser efter utgången av , då detnuvarande systemet upphör (under /93), och ettnytt system inte träder i stället. Motionärerna begäratt som sin mening skall ge regeringen till känna vadsom anförs i motionen och synes därvid mena att beslut redan nubör fattas om ett genomförande av luftfartsverkets förslag.Departementschefen anför i frågan om resultatutjämning attLFV:s förslag i denna del är intressant och bör studerasnärmare. Han framhåller att såsom verket har påpekat enavgörande faktor dock är den avgränsning av det statliga ansvarsom bör gälla beträffande flygplatssystemet . Denpågående avregleringen av inrikesflyget gör, påpekar han, attden gällande definitionen av ett primärnät -- dvs.sådana flygplatser som trafikeras av antingen SAS ellerLinjeflyg -- kan upprätthållas. Departementschefenförordar att utarbetande av förslag till en ny definition avsådana flygplatser som är av nationell och internationellbetydelse liksom frågan om de ekonomiska förutsättningarna förflygplatserna i detta nät skall behandlas i det fortsattaarbetet med strukturfrågorna inomluftfartssektorn.Utskottet är inte berett att ställa sig bakom motionsförslagetatt ställning redan nu skall tas i frågan om ett nytt system förresultatutjämning. Denna fråga har, som departementschefenframhåller, ett nära samband med frågan om flygplatsnätet i ettavreglerat system. Utskottet biträder departementschefens meningatt frågor kring myndighetsstrukturen inom luftfartssektornbehöver behandlas ytterligare. Ett samlat förslag till nystruktur för luftfartsverket bör emellertid presenteras förriksdagen senast 1993. Utskottettillstyrker således propositionsförslaget.Om kommer att förflyta efter utgången av budgetåret1992/93 -- då det nuvarande systemet för resultatutjämningmellan statliga och kommunala flygplatser upphör -- till dess enny myndighetsstruktur inom luftfartssektorn träder i kraft,finns det enligt utskottets mening skäl för att såsom enövergångsåtgärd resultatutjämningsbidrag utgår till kommunalaflygplatser enligt grunderna för detta bidrag. Härmed tordesyftet med motionsförslaget bli tillgodosett.Vad utskottet sålunda med anledning av motion T708 (m)anfört om resultatutjämningsbidrag till kommunala flygplatserunder en övergångstid bör som sin mening ge regeringentill känna.3 Inriktningen av luftfartsverkets verksamhet under perioden1992--1994 m.m.3.1 Inriktningen av luftfartsverkets verksamhet och servicemålLFV:s styrelse fastställde övergripande mål samtaffärsidé och verksamhetsidé för verket.De övergripande målen är bl.a. att främja en på sundavillkor grundad utveckling av luftfarten och verka för att entillfredsställande, säker och miljövänligflygtransportförsörjning uppnås och vidmakthålls till lägstamöjliga kostnader, att flygsäkerhetsstandarden skall vara lägsti nivå med den som finns i övriga välutveckladeluftfartsnationer, att vidmakthålla en ekonomisk stabilitet pålång sikt genom att ge en varaktig avkastning på statskapitaletoch uppehålla en soliditet minst enligt ägarens krav samt attverkets kunder skall uppleva tillhandahållna system, produkteroch tjänster som säkra, effektiva och prisvärda.Affärsidén för den kommmersiella verksamheten är att påaffärsmässig basis tillhandahålla och vidareutvecklaanläggningar inom flygtransportnäringen för att tillgodosekundernas krav, samt tillgodose kundernas behov av system,produkter och tjänster i anslutning till anläggningarna.Verksamhetsidén för myndighetsfunktionerna är attluftfartspolitiken skall bedrivas så att den främjar luftfartensutveckling, att verket skall eftersträva största möjligaöverensstämmelse mellan svenska och internationella standarder,rekommendationer och procedurer, samt att verksamheten skallpräglas av öppenhet för marknadens synpunkter, men avfasthet och opartiskhet.LFV anför i treårsplanen för perioden --1994 att verketsverksamhetsinriktning ligger fast.De servicemål som LFV föreslår för perioden --1994redovisas i budgetpropositionens bilaga 7 på s. 110--111.Departementschefen föreslår att LFV:s allmänna inriktning ochservicemål ligger fast i avvaktan på överväganden inom ramen föraffärsverksutvecklingsprojektet.