bet · GG01KU17 · 1992-12-03 00:00:00 — Statsbidragförutsattes utgå till verksamheten. Försöksverksamhetenföreslogs bli reglerad i en särskild lag.Utredningen föreslog vidare att det i den föreslagna samelagenföreskrevs en rätt för samer att erhålla en grundläggandeundervisning i sitt språk. Förslaget avsåg samer som inteerhållit en sådan undervisning i sameskola eller genomhemspråksundervisning. Någon form av vuxenstudiestöd borde dåutgå.PropositionenRegeringen har berett tillfälle att ta del av vad ipropositionen anförts om samiskt språk (avsnitt 9).I propositionen framhålls att det samiska språket är en viktigdel av den samiska kulturen sådan den gestaltar sig förnärvarande. Språket ger uttryck åt folkets levnadsbetingelser,värderingar, synsätt och traditioner. Den samiska kulturen ochdärmed det samiska språket är en del av kulturarv, ochdet är därför en nationell angelägenhet att på olika sätt setill att det ges möjligheter att utvecklas. Enligt propositionenligger det självfallet i samernas egna händer om det samiskaspråket skall kunna fortleva och utvecklas.Utbildningsministern anför i propositionen att även om handelar uppfattning om det önskvärda i attpå olika områden åstadkomma en så stor harmonisering som möjligtmellan de nordiska länderna när det gäller olika samiska frågor,är han inte beredd att lägga fram ett förslag omen särskild samisk språklagstiftning. Han vill dock framhållaatt förhållandena i är något annorlunda än i ochNorge. I det samiska kärnområdet i och finns enstörre andel samisktalande bland befolkningen än i motsvarandeområde i . I båda våra grannländer finns också kommunerdär de samisktalande är i majoritet. I , som visserligenhar större kommuner, torde det inte finnas någon kommun därandelen samisktalande överstiger av befolkningen.Utbildningsministern är inte övertygad om att en lagstiftning avden karaktär som utredningen föreslagit utgör det bästaalternativet för att främja det samiska språket. En sådanlösning innebär också enligt propositionen en låsning avresurserna som kan lägga hinder för att pröva andra lösningaroch alternativ om utvecklingen så skulle visa.Mot bakgrund av vad som anförts om det samiska språketsbetydelse för den samiska kulturen i vid bemärkelse och samernaseget ansvar för att värna om det samiska språkets fortbeståndoch utveckling föreslås i propositionen att ges ettuttalat ansvar för att leda det samiska språkarbetet. Vidareanses det också befogat att föreslå att , utöver deresurser som tinget kommer att förfoga över bl.a. för samiskkultur, skall tilldelas ytterligare medel för att på det sättSametinget finner mest ändamålsenligt stödja det samiskaspråkarbetet. Utbildningsministern avser att återkomma tillfrågan om resurser till detta ändamål i sitt förslag i 1994 årsbudgetproposition, men vill dock redan nu nämna att ett anslag istorleksordningen i årets penningvärdebör utgöra ett verksamt medel att stärka det samiska språket.I propositionen framhålls vidare att det bör stå Sametingetfritt att pröva olika vägar för att stärka och utveckla detsamiska språket.Inte heller vad gäller frågan om en lagstadgad rätt tillundervisning i samiska är utbildningsministern beredd att läggafram något lagstiftningsförslag. De möjligheter somSamerättsutredningen visar på i fråga om nordiskt språksamarbeteliksom olika sätt att stödja en samisk läromedelsproduktionförstärks enligt propositionen genom inrättandet av ett Sametingoch genom att ges en ledande roll i det samiskaspråkarbetet. I detta sammanhang erinras också om de möjlighetersom redan finns i fråga om undervisning i samiskasom hemspråk i det allmänna skolväsendet. Vidare anförs attSametinget med de medel som ställs till tingets förfogande kanbekosta framställning av material som kan användas förundervisning i samiska i skolorna.Utskottets bedömningUtskottet anser att vad i propositionen föreslagits om attSametinget ges ett ansvar för att leda det samiska språkarbetetoch tilldelas särskilda resurser för detta ändamål och för attstärka syftet med denna uppgift, kan godkännas.Utskottet delar propositionens bedömning att någon lagstadgadrätt att använda samiska i officiella sammanhang inte börinföras. Inte heller bör det införas någon lagstadgad rätt föräldre samer att få undervisning i samiska. Utskottet utgår frånatt regeringen följer utvecklingen inom detta område och beaktarbehovet av de lagstiftningsåtgärder som kan komma att föreligga.I detta sammanhang är det av vikt att får tillfälleatt ge uttryck för sin uppfattning i frågan. Med det anfördaavstyrker utskottet motionerna Bo7 yrkande 4 och Bo14 yrkande 2.Enligt utskottets mening bör lägga propositionen idenna del till handlingarna.4. Samernas rättsliga ställning enligt regeringsformenMotionenI partimotion Bo7 yrkande 1 yrkas attriksdagen beslutar att ändra 1 kap. 2 § regeringsformen ienlighet med förslag.I motionen pekas på att i sitt betänkandeår 1989 föreslog att samerna, genom ett tillägg i 1 kap. 2 §regeringsformen, skulle erkännas som urbefolkning och att dettaförslag inte finns med i propositionen.Bestämmelser i regeringsformen m.m.Såväl i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) som i 2 kap. RF finnsbestämmelser av betydelse för samerna.I 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) har förts samman dessprogram- eller målsättningsstadganden. De har inte karaktären avrättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för densamhälleliga verksamheten. Som sådana kan de ha eller fåpolitisk betydelse (se prop. 1973:90 s.194 f., prop.1975/76:209 s. 128) och frågan om deras effekt kan bli föremålför politisk kontroll.Enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket RF bör etniska, språkliga ochreligiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla etteget kultur- och samfundsliv främjas. Enligt Fri- ochrättighetsutredning (SOU 1975:75 s. 183) har genom bestämmelsengrundvalen för svensk invandrings- och minoritetspolitikprogrammatiskt förankrats i grundlagen. I propositionen framhöllföredragande departementschefen (prop. 1975/76:209 s. 138) attordet kultur i detta sammanhang skulle ges en vidsträckttolkning. Det innefattade sålunda bl.a. den renskötsel som ärett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt.I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om skydd för fri-och rättigheter. Skyddet som regeringsformen ger gäller enbartgentemot "det allmänna". Enligt motiven betecknar "det allmänna"(prop. 1975/76:209 s. 86, 140 f.) dels det allmännasverkställande organ -- domstolar, andra myndigheter och iblandockså privaträttsligt organiserade subjekt (jfr 11 kap. 6 §tredje stycket RF) -- dels de normgivande organen, när dessabeslutar för enskilda betungande, offentligrättsligaföreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliganormer.I 2 kap. 15 § RF föreskrivs att lag eller annan föreskriftinte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att hanmed hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhörminoritet.Enligt 2 kap. 18 § RF skall varje medborgare vilkens egendomtas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogandevara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder sombestäms i lag. I det s.k. skattefjällsmålet (jfr NJA 1981 s. 1)fann () att äganderätten till skattefjällentillkommer staten samt att samernas bruksrätt är uttömmandereglerad i rennäringslagen. Beträffande samernas bruksrätt anförHD i domen att en på civilrättslig grund bestående bruksrätt avifrågavarande slag enligt 2 kap. 18 § RF är skyddad mottvångsförfoganden utan ersättning på samma sätt somäganderätten. Den omständigheten att rätten i detta fall ärreglerad i lag innebär inte att den skulle sakna sådant skydd.Rättigheten kan väl upphävas genom lagstiftning, men så längeden utövas kan den inte fråntas innehavarna, vare sig i lageller i annan form, utan ersättning enligt 2 kap. 18 § RF.SamerättsutredningenUtredningen anförde i sitt betänkande (SOU 1989:41) Samerättoch sameting att 1977 slagit fast attsamernas särskilda ställning bland vårt lands minoriteterinnebär att det vid utbyggnaden av samhällets stöd tillsamekulturen måste ges utrymme även åt andra bedömningar än desom kan göras beträffande övriga minoritetskulturer i detsvenska samhället. Ett grundlagsstadgande om samerna bordeenligt utredningen ha sin utgångspunkt i denna markering frånriksdagens sida om samekulturens särställning.Utredningen konstaterade att samerna utgör en sådan minoritetsom omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF.Samerna intar emellertid en särskild ställning blandminoriteterna i sitt eget land i egenskap av ursprungligbefolkning. Utredningen ansåg därför att samernas särskildaställning i egenskap av urbefolkning borde slås fast genom etttillägg till den nämnda bestämmelsen i regeringsformen.Utredningen redogjorde vidare för att de samiska kraven påförstärkt grundlagsskydd även omfattar samernas "hävdvunnarättigheter" och att de i första hand synes avse rätten och vatten. Utredningen ansåg inte att det finnsförutsättningar för att ytterligare förstärka samernasegendomsrättsliga skydd i grundlagen.PropositionenEnligt propositionen ger gällande bestämmelser iregeringsformen, sedda mot bakgrund av folkrättsligaförpliktelser, samerna som etnisk minoritet ett fullgottgrundlagsskydd. En ytterligare markering i regeringsformen avsamernas särskilda ställning anses därför sakna betydelse,varför regeringsformen således inte bör ändras.I propositionen anför utbildningsministern att han inte kanbiträda det önskemål om grundlagsreglering som samernasföreträdare har framfört avseende rätten till mark och vatten.I likhet med anses i propositionen att deträttsliga förhållandet mellan markägarna och samerna inte börregleras i grundlagen. Frågan blir då om det finns skäl attföreslå en grundlagsregel som reglerar skyddet för samernas rätttill mark och vatten i förhållande till det allmänna. Ipropositionen erinras om att företrädare för samerna harframhållit att vad man önskar reglera inte är den enskildeindividens rätt utan det samiska folkets kollektiva rätt och vatten. Det bör då enligt propositionen framhållas attde i 2 kap. regeringsformen angivna rättigheterna iöverensstämmelse med den uppfattning hävdar i fråga ommänskliga rättigheter tar sikte på individuella rättigheter.Principiella skäl talar därför enligt propositionen mot attinföra en bestämmelse om kollektiva rättigheter i kapitlet omfri- och rättigheter i regeringsformen. I detta sammanhang nämnsäven i propositionen att Fri- och rättighetskommittén (Ju1992:01) har i uppdrag att utreda bl.a. frågan om grundlagsskyddför äganderätten och överväga preciseringar som ytterligareförstärker den enskildes rätt till ersättning vid expropriationoch liknande förfoganden.Utskottets bedömningSom ovan framgått ges redan grundlagsskydd för samerna sometnisk minoritet. Samernas särställning i egenskap avursprunglig befolkning har markerats genom uttalanden avriksdagen (prop. 1976/77:80, bet. 1976/77:KrU43 s. 4, rskr.1976/77:289). Utskottet anser inte att det nu finns skäl attytterligare markera samernas särskilda ställning. Med hänvisningtill det anförda avstyrker utskottet motion Bo7 yrkande 1.5. konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk isjälvstyrande länderMotionerI motion K2 yrkande 1 av () yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att tillträde till konvention nr 169om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder förnärvarande inte är aktuellt, men att frågan för del kankomma att omprövas i framtiden.Att en ratificering inte är förenlig med svensk laginnebär enligt motionären inte att man kategoriskt bör avfärdaSveriges tillträde till konventionen. Enligt motionen börSverige eftersträva att begreppet "bruksrätt" införs somalternativ till äganderätt och besittningsrätt i bestämmelsernaom rätt till land. Detta bör ges regeringen till känna.I motion K3 av () yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omdet önskvärda i att ratificerar konvention 169.Enligt motionären vore det angeläget att undanröjer dehinder som finns för att vi skall kunna skriva underkonventionen. Det gäller ursprungsbefolkningars rättigheter överhuvud taget och det är enligt motionären viktigt att Sverigeinternationellt kan vara pådrivande i den frågan. Enligtmotionen saknas den sakliga motiveringen för regeringenspåstående att konventionens bestämmelse om rätt till land inteär förenlig med svenska rättsförhållanden. Regeringen bör därförenligt motionären återkomma med en analys av derättsförhållanden som berörs av en svensk ratificering avkonventionen samt förslag till hur en sådan ratificering skallkunna ske.I partimotion Bo7 yrkande 14 yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att hindren för att ratificeraILO-konventionen så snabbt som möjligt skall undanröjas.Motionärerna anser att konventionen är ett viktigtmänniskorättsdokument, inte bara för samerna i de nordiskaländerna, utan även för minoriteter och urbefolkningar i övrigadelar av världen. Därför anser de att det är mycketotillfredsställande att regeringen anser att konventionen inteskall ratificeras. Inför FN:s urbefolkningsår anser motionärernaatt regeringen borde uttala att hindren för att ratificerakonventionen så snabbt som möjligt skall undanröjas, så attILO:s konvention 169 kan tillträdas.I motion Bo14 yrkande 1 av m.fl. (s) yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behandlingen av 169.I motionen hänvisas till utrikesutskottets uttalande vidbehandlingen av om ursprungsbefolkningar den 14november 1991 och anges att trots att utrikesutskottet ochriksdagen förväntat sig att regeringen skulle återkommaredovisar propositionen inte några åtgärder i frågan. Enligtmotionärerna är en samordning av de frågor som rör samernasnärings- och samhällsliv nödvändig. är det dockenligt motionen inte möjligt att tillträda konventionen dåregeringen bl.a. underlåtit att belysa konventionens artikel 14om landrättigheter. Enligt motionärerna ankommer det påregeringen att belysa denna fråga.PropositionenEnligt propositionen har konventionen inte vunnit någonbredare anslutning. Den har endast tillträtts av fyra stater.Även om uppfyller flera av de krav som konventionenställer, kvarstår emellertid problemet med den fundamentalabestämmelsen om rätt till land.I konventionens engelska text -- en av de två textversionersom äger vitsord vid tolkning av konventionen -- heter det iartikel 14 att "The rights of ownership and possession of thepeoples concerned over lands which they traditionally occupyshall be recognised -- -- --". Denna bestämmelse är enligtpropositionen uppenbart inte förenlig med svenskarättsförhållanden. Den torde som utgångspunkt ha helt andraförhållanden än dem som gällt och gäller beträffande de svenskasamerna.Enligt propositionen kan det med denna bestämmelse inte bliaktuellt för att tillträda konventionen.BakgrundUtrikesutskottet (1991/92:UU7) behandlade vid riksmötet1991/92 regeringens skrivelse 1990/91:101 varigenom riksdagenförelades Internationella arbetsorganisationens () konventionnr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder ienlighet med vad som föreskrivs i stadga. Till skrivelsenhade fogats en resolution som antogs i samband med konventionenvid . Av skrivelsen framgick bl.a.följande.Sverige inträdde som medlem av genom sin anslutning tillNationernas förbund . antog en konvention (nr107) samt en rekommendation (nr 104) om skydd för ochintegration av infödda och andra i stammar eller i stamliknandeförhållanden levande folkgrupper i självstyrande länder. Sverigeratificerade aldrig denna konvention eftersom den enligt båderegering och riksdag saknade aktualitet för svenskt vidkommande.År 1986 hölls ett expertmöte inom där det fastslogs attkonventionen måste anses föråldrad och i behov av revision. Enreviderad konvention utformades. Konventionen antogs medröstsiffrorna 328 för, 1 emot och 49 nedlagda. Samtliga svenskaombud röstade för konventionen. antogs utan omröstningen av de nordiska regeringsrepresentanterna initierad resolutionom uppföljning av konventionen. Konventionen trädde i kraft den5 och har tillträtts av , , Colombiaoch Bolivia.Kriteriet för att ett folk enligt konventionen skall betraktassom stam- eller ursprungsfolk är att man själv identifierar sigsom sådant. Begreppet folk i konventionen är inte att likställamed begreppet folk i folkrätten. Regeringarna skall dock se tillatt ursprungsfolkens och stamfolkens rättigheter skyddas och attderas integritet respekteras. Dessa folk skall också utaninskränkningar åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggandefriheter. Regeringarna skall samråda med folken i frågabeträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa medelför dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioner ochandra organ. Dessa folk skall ha rätt att besluta om sina egnaprioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna harå andra sidan ett ansvar att skydda och bevara miljön i deområden där dessa folk bor. Äganderätt och besittningsrätt tillden mark som folken traditionellt bebor skall erkännas.Ursprungsfolken har också rätt att delta i användningen,förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar som hör tillderas mark. Bland andra frågor som berörs i konventionen äranställnings- och arbetsvillkor, yrkesutbildning och hantverk,social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning, språk ochkommunikation samt kontakter och samarbete över riksgränser.Enligt regeringen kunde urbefolkningsinstrument intelängre anses "sakna intresse för svensktvidkommande". Flera remissinstanser hade dock pekat på en radpunkter där konventionens krav inte överensstämmer med nuvarandesvenska förhållanden. Exempelvis hävdades att det behövs ennärmare analys av hur texten i konventionens artikel 14 omlandrättigheter förhåller sig till samernas nuvaranderättsställning. hade i diskussionerna om den nyakonventionen, utan framgång, fört fram förslag om "bruksrätt"som alternativ till äganderätt och besittningsrätt.ILO-kommittén ansåg mot bakgrund av det utredningsarbete sompågick -- bl.a. arbete -- att förnärvarande inte borde tillträda . Regeringenanslöt sig till denna bedömning och förklarade i skrivelsen attde ambitioner och krav konventionen uppställer noga bordeövervägas i det fortsatta arbetet med samefrågorna.Regeringen hemställde att tog del av vad somanfördes i skrivelsen.Utrikesutskottet inhämtade yttrande från jordbruksutskottet. Iyttrandet sades bl.a. följande.Utskottet erinrar om att representanter deltagitaktivt i utarbetandet av konvention nr 169. Utskottetfinner liksom föredragande statsrådet att det är önskvärt attdet skall bli möjligt att tillträda konventionen. Medhänvisning till att förslagen om en samlad samepolitik liggerunder beredning och till vad som i övrigt anförs iregeringsskrivelsen delar dock utskottet ochregeringens mening att inte bör tillträdakonventionen. Frågan om tillträde bör ytterligare noga övervägasi samband med beredningen av m.fl. förslagså att ett förslag om ratificering kan framläggas i näraanslutning till ett sammanhållet förslag i samefrågorna.Utskottet fäster stor vikt vid att frågekomplexet behandlasskyndsamt.Något särskilt riksdagsuttalande i frågan ansågs intepåkallat.Utrikesutskottet hade inget att erinra mot jordbruksutskottetsyttrande och konstaterade att konvention nr 169 omursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder kan fylla enviktig funktion för skyddet av dessa folks fri- och rättigheter.Enligt utrikesutskottet var en samordning nödvändig av defrågor som rör samernas närings- och samhällsliv. Utskottetanslöt sig därför till regeringens bedömning att förnärvarande inte borde tillträda konventionen. villeutskottet framhäva vikten av att beredningen avSamerättsutredningens m.fl. förslag i samefrågorna inte onödigtförsenade tillträde till den konvention som Sverigesrepresentanter varit aktiva i att utarbeta. Skrivelsen föreslogsbli lagd till handlingarna, och följde utskottet.Utskottets bedömningTill skillnad från den äldre konventionen nr 107 utgår nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrandeländer från principen om respekt för urbefolkningarnas kulturoch rättigheter. , som aktivt deltagit i utarbetandet avkonventionen, har ställt sig positivt till denna inriktning ochtill de ambitioner som konventionen ger uttryck för. Förvärldens urbefolkningar, till vilka samerna i hör, kankonventionen fylla en viktig funktion för skyddet av deras fri-och rättigheter. Mot denna bakgrund får konventionen anses varaav vikt även för svenskt vidkommande.Den nuvarande utformningen av artikel 14 i konventioneninnebär att urprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt tillden mark som de traditionellt bebor erkänns. Därutöver skallenligt artikeln åtgärder vidtas i lämpliga fall för att skyddaderas rätt att nyttja mark som inte uteslutande bebos av dem mentill vilken de traditionellt haft tillträde för sin utkomst ochtraditionella verksamhet. Särskild uppmärksamhet fästs vidnomadfolkens situation. Av regeringens skrivelse 1990/91:101framgick att frågan om urbefolkningarnas markrättigheter var enav de mest tidskrävande och svåraste att finna enighet kringunder utskottsbehandlingen i . Ett svenskt förslag att itexten föra in begreppet "bruksrätt" som ett alternativ tilläganderätt och besittningsrätt rönte därvid inte någon framgång.Utskottet delar propositionens ställningstagande att rådanderättsförhållanden i vad gäller de svenska samerna intestår i överensstämmelse med bestämmelsen i artikel 14 om rätttill mark. Denna utgör således i sin nuvarande lydelse etthinder för möjligheter att nu tillträda konventionen.Vid ratificering av en är reservation gällande eneller flera konventionsbestämmelser endast möjlig om detuttryckligen anges i konventionen. I den nu aktuellakonventionen finns inga bestämmelser om att reservation kangöras.Utskottet vill framhålla att det anförda endast innebär ettkonstaterande av att det föreligger ett hinder för tillträdetill konventionen. Med en annan utformning av artikel 14 skulledetta hinder kunna undanröjas. Möjligheterna att få till stånden annan lydelse av artikeln, t.ex. genom att begreppet"bruksrätt" införs som ett alternativ till äganderätt ochbesittningsrätt, bör därför åter prövas av regeringen.Utskottet vill också peka på en annan omständighet avbetydelse i sammanhanget. Skulle det vid tillämpningen avkonventionen visa sig att vad som där sägs om äganderätt ochbesittningsrätt kommer att få en innebörd som i allt väsentligtöverensstämmer med bruksrätt kan frågan om ett svenskt tillträdetill konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse idetta avseende är hur bedömer tillämpning avkonventionen.Utskottet förutsätter att regeringen beaktar vad utskottet nuanfört. Med det anförda avstyrks motionerna K2 yrkande 1, K3,Bo7 yrkande 14 och Bo14 yrkande 1. beträffande sametingslagatt med avslag på motionerna 1992/93:K1, 1992/93:K2yrkande 2 och 1992/93:Bo7 yrkandena 2 och 3 antar regeringensförslag till sametingslag,2. beträffande behandling av propositionens bilaga 1 iövrigtatt avslår motion 1992/93:Bo16 yrkande 1,3. beträffande genomförande och kostnader som inte omfattasav regeringens förslag till sametingslagatt lägger propositionen i denna del tillhandlingarna,4. beträffande samiskt språkatt avslår motionerna 1992/93:Bo7 yrkande 4 och1992/93:Bo14 yrkande 2 och lägger propositionen i denna del tillhandlingarna,men. (v) - delvis5. beträffande samernas rättsliga ställning enligtregeringsformenatt avslår motion 1992/93:Bo7 yrkande 1,men. (v) - delvis6.