bet · GG01KU1 · 1992-10-08 00:00:00 — och normgivningsprocessen med anledning av förslagfrån revisorer, m.m. I betänkandet behandlas ett förslag från revisorersamt motioner som har väckts med anledning av förslaget.Förslaget utgår från en granskning som revisorerna har företagitbeträffande och normgivningsprocessen. Med anledningav förslaget föreslår utskottet ett tillkännagivande tillregeringen beträffande skyldighet för kommunerna och landstingenatt publicera sina författningar. Utskottet föreslår också --med anledning av förslaget och en motion -- ett tillkännagivandetill talmanskonferensen om ett inom utskottsvis förtregister över normgivningsbemyndiganden.I betänkandet behandlas vidare ett antal motioner från denallmänna motionstiden innevarande år. Utskottet avstyrkersamtliga dessa motioner.Riksdagens revisorers förslag till riksdagenI förslag 1991/92:19 yrkar revisorer1. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om ett nytt datorbaseraträttsinformationssystem,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om skyldighet för kommuner att förteckna ochpublicera författningar,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om åtgärder mot brister ibemyndiganderegistret,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om ökad användning av förordningsmotiv,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om att utreda hur systemet mednormgivningsbemyndiganden bör förändras vid ett närmande tillEG. Motioner som väckts med anledning av förslaget1991/92:K28 av () vari yrkas att riksdagenhos regeringen begär en parlamentarisk utredning om riksdagensframtida roll i lagstiftningen, i enlighet med vad som anförts imotionen.1991/92:K29 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en löpande rapportering till riksdagensutskott av de föreskrifter som utfärdats med stöd av riksdagensbemyndiganden,2. att ger förvaltningsstyrelsen i uppdrag att inomriksdagen lägga upp ett utskottsvis systematiseratinformationssystem som skapar överblick över dels av riksdagengivna bemyndiganden, dels med stöd av dessa bemyndigandenutfärdade föreskrifter.1991/92:K30 av och () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om undersökning av betydelsen förnormgivningssystemet att väljer ett utvidgatfrihandelsavtal med EG/EU.Motioner som väckts under allmänna motionstiden innevarande år1991/92:K220 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omöversyn av datalagen.1991/92:K229 av och (nyd)vari yrkas att hos regeringen begär en utredning meduppgift att göra en kartläggning och översyn av lagstiftning ochandra företeelser som kränker den personliga friheten ochintegriteten i syfte att utmönstra sådant som inte kanaccepteras av moderna fria människor, att ge en bättre överblicköver begränsningarna, att ge nödvändiga regelförenklingarsamt att skapa bättre förutsättningar för att skydda och stärkaden personliga friheten och integriteten i vårt land.1991/92:K801 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om folkdataterminaler.1991/92:K811 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom avveckling av lagar m.m.1991/92:K824 av m.fl. (m, fp, c, kds)vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en samlad översyn av villkoren vad avser imotionen berörda områden,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om information till svenskar som åtagit sigutlandstjänstgöring.1991/92:K826 av i (kds) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag om försöksverksamhet medpublika, datorbaserade informationssystem.1991/92:T218 av m.fl. (v) vari yrkas23. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om samhällets ansvar för att ge allmänhetenmöjligheter och kunskap till att kunna använda elektroniskakommunikationsslag bl.a. på så sätt att demokratin stärks. Revisorernas förslagGrundläggande bestämmelser om normgivningsmaktenRevisorernas förslag utgår från en granskning som revisorernaföretagit beträffande och normgivningsprocessen.Granskningen har aktualiserats av konstitutionsutskottet.Centrala frågor vid granskningen har varit om det är möjligt attskaffa sig en överblick över gällande normer inom skildaområden, om normgivningsbemyndiganden har använts på avsettsätt, om normbeslut följs upp, vilket beslutsunderlagsom finns vid normbeslut samt vilken återföring av informationsom sker till om utfallet av normbesluten. I detföljande lämnar utskottet därför först en redogörelse för någragrundläggande bestämmelser om normgivningsmakten iregeringsformen.Reglerna om normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta lagaroch andra föreskrifter, finns i främst 8 kap. regeringsformen.De centrala delarna av normgivningsmakten tillkommer riksdagen.I 8 kap. anges ett antal ämnen i vilka det i första handankommer på att besluta, det s.k. primära lagområdet.Hit hör frågor av privaträttslig natur, dvs. föreskrifter omenskildas personliga ställning och om deras personliga ochekonomiska förhållanden inbördes (2 §). Till detta område hörvidare föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och detallmänna som gäller åligganden för enskilda och i övrigt avseringrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,s.k. betungande offentligrättsliga föreskrifter (3§).Föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden skall halagform (5 §). Dit hör bl.a. bestämmelser som tillåterkommunerna att själva meddela föreskrifter.Inom delar av det primära lagområdet är delegation tillregeringen från normgivningsmakt inte möjlig. Dennadel av det primära lagområdet brukar därför kallas detobligatoriska lagområdet. Det obligatoriska lagområdetinnefattar huvuddelen av den civilrättsliga lagstiftningen ochföreskrifter som begränsar de grundläggande fri- ochrättigheterna.Inom andra delar av det primära lagområdet kan riksdagendäremot genom lag delegera sin normgivningskompetens tillregeringen. Så kan regeringen efter bemyndigande i lag genomförordning meddela föreskrifter om bl.a. skydd för liv,personlig säkerhet eller hälsa, utlännings vistelse i riket, in-eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar,kreditgivning, näringsverksamhet, trafik, ordningen på allmänplats, undervisning och utbildning (7 §). När riksdagenbemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämnekan medge att regeringen överlämnar åt enförvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter iämnet.Regeringen har också en direkt på regeringsformen grundadbehörighet att besluta normer. Hit hör dels föreskrifter somenligt regeringsformen inte skall meddelas av , dens.k. restkompetensen, dels föreskrifter om verkställighet av lag(13§). Med föreskrifter om verkställighet av lag avses iförsta hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativkaraktär. Enligt motiven till grundlagsbestämmelsen är det docki viss mån ofrånkomligt att tillåta att regeringen med stöd avsin behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter imateriellt hänseende "fyller ut" en lag. En förutsättning fördetta anges emellertid vara att den lagbestämmelse som skallkompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförsnågot väsentligt nytt genom den av regeringen beslutadeföreskriften. I motiven uttalas uppfattningen att det iverkställighetsföreskriftens form inte får beslutas om något somkan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om någotsom kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp ienskildas personliga eller ekonomiska förhållanden(prop.1973:90).Regeringen får delegera restkompetensen och rätten att meddelaverkställighetsföreskrifter till förvaltningsmyndighet. Någonmöjlighet till vidaredelegation till kommun i dessa fallföreligger däremot inte.Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visstämne utgör inte hinder för att genom lag meddelaföreskrifter i ämnet (14 § första stycket). Och lag får ejändras eller upphävas annat än genom lag (17 §).Informationssystem för föreskrifterBakgrundBestämmelser om kungörande av föreskrifter finns i lagen(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.Författningar som beslutas av , regeringen ellerkyrkomötet eller av en myndighet under regeringen, riksdageneller kyrkomötet skall kungöras (1 §).Kungörandeskyldigheten gäller inte författningar som på grundav sekretesslagen (1980:100) inte får lämnas ut fritt. Dengäller inte heller författningar som endast reglerar statligamyndigheters inre förhållanden eller förhållandet mellanmyndigheter inbördes, under förutsättning att föreskrifternainte innehåller något som kan vara av väsentligt intresse förutomstående eller för berörda arbetstagares elleruppdragstagares rättsställning (2§).För kungörande av författningar skall finnas Svenskförfattningssamling, författningssamling,författningssamlingar för centrala myndigheter under regeringen,författningssamlingar för och förförvaltningsmyndigheter under samt enförfattningssamling för varje län (3§).En författning som utfärdas av regeringen skall kungöras iSvensk författningssamling (SFS). Denna utges genom regeringensförsorg. Om möjligheten att överblicka författningsmaterialetunderlättas därav eller andra särskilda skäl föreligger, fårregeringen bestämma att en viss av regeringen beslutadförfattning i stället skall kungöras i någon annan angivenförfattningssamling. Vissa andra undantag finns ocksåföreskrivna (4§).Författningar som beslutas av centrala myndigheter underregeringen skall kungöras i den författningssamling sommyndigheten enligt regeringens beslut låter ge ut eller, om ensådan författningssamling saknas, i någon annan av regeringenbestämd författningssamling som ges ut genom en centralmyndighets försorg. Om författningen skall gälla endast inom etteller några län, kan myndigheten besluta att författningen istället skall kungöras i det berörda länets författningssamling.Om det inte finns någon författningssamling i vilket kungörandetskall ske, skall författningen kungöras i Svenskförfattningssamling (6§).Författningar som beslutas av länsstyrelse eller av någonannan regional eller lokal statlig myndighet som är underordnadregeringen skall kungöras i författningssamlingen för det läninom vilken myndigheten har sitt säte. För författningar sombeslutas av regionala och lokala myndigheter inom försvarsmaktengäller särskilda bestämmelser (9 §).Om kungörandet av kommunala författningar gäller vad som ärsärskilt föreskrivet (10§). Som exempel på sådana föreskrifterkan här nämnas 152 § vägtrafikkungörelsen (1972:603). Av denparagrafen följer att lokala trafikföreskrifter meddelade avkommunen skall tas in i en för ändamålet avsedd liggare som försav kommunen. Vidare föreskrivs att lokala trafikföreskrifter sominte skall utmärkas genom vägmärken kungörs iförfattningssamling. Föreskrifter som skall kungöras avkommunen tas enligt paragrafen in i författningssamlingen fördet län inom vilken kommunen är belägen.Enligt 15 § verksförordningen (1987:1100) skall myndigheternafortlöpande se över sina föreskrifter och pröva om de behövs ochom de är lämpligt utformade. Varje myndighet skall vidare enligt18 c § författningssamlingsförordningen (1976:725) tillregeringen lämna in en förteckning över sina föreskrifter isamband med sin anslagsframställning. Någon motsvarande regelfinns inte beträffande kommunala föreskrifter. Alla kommunalaföreskrifter publiceras inte heller.För information till myndigheter och enskilda om innehållet ilagar och andra författningar, förarbeten till lagstiftning,rättsfallsreferat m.m. skall enligt förordningen (1980:628) omrättsdatasystemet finnas ett informationssystem grundat påautomatisk databehandling (rättsdatasystemet).Informationssystemet består av flera register. Innehållet iregistret skall kunna läsas med användande av terminal.Rättsdatasystemet omfattar bl.a. författningarna i Svenskförfattningssamling. Däremot omfattar det endast vissamyndighetsföreskrifter och inga kommunala regler.Om myndigheterna under regeringen utnyttjar ADB för att föraregister över författningar eller annat material iförfattningssamlingar, skall uppgifterna i myndigheternasregister stämma överens med de tryckta texterna iförfattningssamlingarna och med författningssamlingarnasregister. Uppgifterna skall registreras på ett sådant sätt attregistren i möjligaste mån liknar rättsdatasystemetsSFS-register. Bestämmelser om detta finns i 24 b §författningssamlingsförordningen (1976:725). I regeringensförordningsmotiv 1985:5 till bestämmelsen sägs att man börsträva efter att myndigheternas författningar så långt det ärpraktiskt möjligt liknar varandra. Vidare sägs att det därvid ärnaturligt att utnyttja som förebildhos myndigheterna. I statsrådsberedningens handbok förförfattningsskrivning (Ds 1989:77) Myndigheternas föreskrifterföljer också framställningen om den formella utfomningen avförfattningar nära motsvarande framställning istatsrådsberedningens iregeringskansliet, den s.k. Gröna boken.Frågor som rör uppbyggnaden av rättsdatasystemet ellerväsentliga förändringar av detta bereds av samarbetsorganet förrättsväsendets informationssystem (). Samarbetsorganetbereder även allmänna frågor om utvecklingen och underhållet avdet tekniska systemet och den tekniska utrustning som användssamt ansvarar för den samordning av registren som behövs. SARIhar låtit en arbetsgrupp studera rättsliga och allmännaprincipiella frågor beträffande tillgången till vissarättsdatabaser. överlämnade arbetsgruppens rapport tillriksdagens förvaltningskontor och statsrådsberedningen i oktober1991 (intagen i Ds 1991:75). I samband därmed uttalade attdet är angeläget att myndigheterna beaktar allmänhetens intresseav att få rättslig information på maskinläsbart medium ur delokala system som enligt med all sannolikhet kommer attutvecklas inom statsförvaltningen . SARIförklarade sig ämna belysa den frågan ytterligare innan SARIlägger fram ett förslag i frågan. En rapport i ämnet beräknasföreligga vid kommande årsskifte.År 1973 föreslog utredningen för författningspublicering ibetänkandet (SOU 1973:23) Bättre överblick över lagar och andrabestämmelser att det skulle vara en obligatorisk uppgift förkommunerna att ge ut kommunala författningssamlingar. Vidremissbehandlingen mötte förslaget kritik och i ställetföreslogs att skulle utfärda enrekommendation till kommunerna att ge ut egnaförfattningssamlingar jämte riktlinjer för innehåll ochutformning. Detta ansågs innefatta tillräckliga garantier föratt tillfredsställande kommunala författningssamlingar kom tillstånd (prop. 1975/76:112). Vid tillkomsten av 1977 årskommunallag hänvisade föredraganden i prop. 1975/76:25 till dettidigare ställningstagandet och framhöll att någon föreskrift omskyldighet för kommunstyrelsen att ge ut kommunalaförfattningssamlingar inte tagits in i den föreslagnaföreskriften om kommunstyrelsens uppgifter.Konstitutionsutskottet delade uppfattningen att det inte fannsanledning att meddela föreskrifter om en sådan skyldighet(KU 1976/77:25).En arbetsgrupp som tillsatts av stat-kommunberedningenöverlämnade rapporten (Ds 1991:32) Regelreformeringtill . I rapporten redovisas hur ett arbetemed att reformera reglerna i kommuner och landsting kan bidratill att verksamheten blir effektivare och bättre anpassad tilltidens krav och människornas behov. De modeller förregelreformering som arbetsgruppen presenterar grundar sig påerfarenheter och studier i kommun och iSkaraborgs län. I hade en kommunalförfattningssamling upprättats. I rapporten diskuteras ocksåupprättandet av en databank med information om gällande regler ivid bemärkelse. Arbetsgruppen pekar på kostnadsaspekterna ochatt ekonomiska kalkyler måste göras innan man bestämmer sig förom man skall upprätta en författningssamling eller eninformationsbank. Arbetsgruppen föreslår bl.a. att kommuner ochlandsting bör systematisera de egna reglerna. Härvid kan enligtarbetsgruppen modellerna från kommun och landstingeti samt erfarenheterna från statligregelreformering tjäna som vägledning.Arbetsgruppens rapport är föremål för beredning iregeringskansliet.Revisorernas förslagRevisorerna anser att det behövs ett rättsinformationssystemsom innefattar lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.Det bör byggas upp med utgångspunkt från befintliga system.Enligt revisorerna är det härvid väsentligt att en vissstandardisering sker av myndigheternas registrering avnormgivningen. Revisorerna föreslår att regeringen utarbetarförslag angående ett sådant rättsinformationssystem (yrkande 1).Revisorerna anför att ochLandstingsförbundet rekommenderade sina medlemmar attförteckna och publicera sina författningar. Enligt revisorernahar rekommendationen följts endast i mycket begränsadutsträckning. Revisorerna anser att varje kommun bör ha en egenförfattningssamling där de regler som berör kommuninnevånarnapubliceras. Detta bör enligt revisorerna dessutom gälla reglersom betraktas som interna föreskrifter, t.ex.instruktioner för olika personalkategorier. Revisorerna föreslåratt regeringen skall utarbeta förslag angående skyldigheter förkommunerna att förteckna och publicera sina författningar(yrkande 2).Utskottets bedömningEnligt utskottets mening bör det allmänna sörja för enkontinuerlig grundservice på rättsinformationsområdet.Förordningen om rättsdatasystemet ger också uttryck för detta.Ett heltäckande informationssystem av det slag revisorernaförespråkar torde dock medföra ökade kostnader såväl hosmyndigheterna som inom rättsdatasystemet. Behovet av ytterligareuppgifter i systemet måste därför vägas mot kostnaderna när enutbyggnad av systemet prövas. Som framgår av det föregåendebereder frågor som rör uppbyggnaden av rättsdatasystemetoch den vidare utvecklingen av detta. Utskottet utgår från attregeringen uppmärksamt följer arbetet. Något initiativ frånriksdagens sida är därför inte påkallat i frågan. Utskottetavstyrker således förslaget i denna del.När det så gäller förslaget beträffande föreskrifter på detkommunala området får utskottet anföra följande. Att kommunalaföreskrifter publiceras är givetvis av stort intresse för demsom berörs av föreskrifterna. Arbetet med att publiceraföreskrifterna bör också kunna vara ett led i regelreformeringenpå detta område. Som framgår av det föregående har tanken på enskyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sinaförfattningar tidigare avvisats med hänvisning till rekommendation till kommunerna att ge ut egnaförfattningssamlingar jämte riktlinjer för innehåll ochutformning. Trots att sådana riktlinjer utfärdades har,som revisorerna påpekar, författningar på området publiceratsendast i mycket begränsad utsträckning. Utskottet anser attdetta är otillfredsställande. Den bristande hörsamheten talarför att problemet bör lösas på ett annat sätt. Enligt utskottetsmening bör därför regeringen låta frågan om publicering avkommunernas och landstingens författningar bli föremål förnärmare överväganden i något lämpligt sammanhang. Vad utskottetnu har anfört bör ges regeringen till känna.Redovisningen av normgivningsbemyndigandenBakgrundI granskningsbetänkande KU 1979/80:50behandlades regeringens utövning av normgivningsmakten.Utskottet konstaterade att ett väsentligt led ikompetensregleringen för normgivningsområdet är riksdagensbeslut att delegera normgivningsbefogenheter. För att underlättamöjligheterna till kontroll och överblick på detta område förbåde och regeringen var det enligt utskottet önskvärtatt samtliga bemyndiganden i normgivningshänseende som riksdagendittills lämnat och i fortsättningen skulle komma att lämnasamlas, systematiseras och hålls tillgängligt på lämpligt sätt.Utskottet ansåg att statsrådsberedningen var väl ägnad att svaraför denna uppgift.Utskottet aktualiserade åter frågan i samband medgranskningarna vid riksmötena /84 och 1985/86. Vid detsenare tillfället bedömdes en sammanställning inom kortföreligga från statsrådsberedningen. Enligt utskottet bordedetta arbete kunna öka överblickbarheten och utgöra ett förstasteg i ett arbete för att få fram grundmaterial med vars hjälpdet skall vara möjligt att fortlöpande undersöka hur riksdagensnormgivningsbemyndiganden tillämpas. Utskottet uttalade vidareatt det var naturligt att även andra utskott undersöker om dekan använda materialet för uppföljningar av hur lämnadebemyndiganden tillämpas inom deras beredningsområden. borde det också kunna övervägas om riksdagensrevisorer skall få ett ansvar för registerhållning och på vadsätt de kan engageras i uppföljningsarbetet (KU 1985/86:30).Sedan år 1986 har statsrådsberedningen upprättat enförteckning över normgivningsbemyndiganden.Bemyndigandena redovisas med hänvisning till aktuell paragrafunder resp. lag såväl i kronologisk ordning som departementsvis.Till förteckningen hör ett sökordsregister med sökord hämtadefrån lagarnas rubiker. En redovisning efter vilka principerförteckningen har upprättats finns i årets granskningsbetänkande(1991/92:KU30 bilaga A 14).Till förra årets granskningsbetänkande fogades en promemoriafrån statsrådsberedningen vari redovisades ett pågående arbetemed att upprätta en förteckning över vissa av regeringensbemyndiganden. Förteckningen angavs komma att likna den som försöver vissa av normgivningsbemyndiganden. Enligtpromemorian kan uppskattningsvis 1 000 förordningar innehållabemyndiganden (1990/91:KU30 bilaga A 11.2). I åretsgranskningsbetänkande uttalade utskottet att en sådanförteckning på ett fördelaktigt sätt skulle kunna kompletteraförteckningen över normgivningsbemyndiganden(1991/92:KU30).Revisorernas förslagRevisorernas granskning har enligt revisorerna visat påbrister i statsrådsberedningens redogörelse över bemyndigandensom lämnas till . Framför alltgäller detta enligt revisorerna redovisningen av hur regeringenoch myndigheterna använder sina bemyndiganden. Revisorerna anseräven att den information som lämnas om bemyndigandenär knapphändig. Detta får enligt revisorerna till följd attredogörelsen har begränsat värde som uppföljningsinstrument förriksdagen och att den inte bidrar till bättre överblick övernormgivningen. Revisorerna föreslår att åtgärder vidtas motbristerna i redogörelsen (yrkande 3).MotionenEnligt motion 1991/92:K29 av () ärrevisorernas förslag otillräckligt. En ren systematisering avgivna bemyndiganden har enligt motionären begränsat värde förriksdagen, om den inte kopplas till en återrapportering om hurdessa bemyndiganden har använts. Motionären anser att det nufinns skäl att införa en systematisk återrapportering av deföreskrifter som regeringen och dess myndigheter utfärdar medstöd av bemyndiganden. Motionären konstaterar attstatsrådsberedningens sammanställning är uppställd delskronologiskt och dels departementsvis. Han anser att det förriksdagen skulle vara av större värde att få denna informationsamt rapportering om utfärdade föreskrifter disponeradeutskottsvis så att varje utskott får underrättelse om vilkaföreskrifter som utfärdas med stöd av de lagar som utskottetansvarar för.Enligt motionären bör uppgiften att föra register över givnabemyndiganden föras över till . Han anser vidare attregeringen på lämpligt sätt bör rapportera till utskotten hurdessa bemyndiganden har utnyttjats. För att uppfylla dennarapporteringsskyldighet krävs enligt motionären självfallet enmotsvarande redovisning från myndigheternas sida tillregeringen.Motionären menar att en utveckling av redovisningssystemet idenna riktning bör underlätta för utskotten att följanormgivningen inom resp. ansvarsområde, vilket ökar riksdagensmöjligheter att utöva sin kontrollmakt.Regeringens redovisningsplikt bör enligt motionären lämpligenregleras i lagform, t.ex. i 8 kap. regeringsformen, eller i formav en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen.