bet · GF01UbU22 · 1992-05-26 00:00:00 — I betänkandet behandlas regeringens proposition 1991/92:95 omvalfrihet och fristående skolor jämte motioner.Regeringens förslag innebär att en skyldighet för kommunernaatt lämna medel till fristående skolor, godkända för vanligskolplikt, skrivs in i skollagen. Kommunerna föreslås bliskyldiga att tilldela fristående skolor av sin egengenomsnittskostnad per elev i grundskolan.Utskottet har inhämtat yttrande från lagrådet, som inte haftnågra principiella invändningar. Utskottet tillstyrkerregeringens förslag men anser att medelstilldelningen skallberäknas per stadium.Socialdemokraterna yrkar i en reservation avslag påpropositionen och begär ett nytt lagförslag som ger kommunernaskyldighet att vid sin medelsfördelning tillämpa sammaberäkningsgrunder för fristående skolor som för de kommunalagrundskolorna.När det gäller avgifter läggs inget förslag fram ipropositionen. Enligt en reservation (s) skall avgifter inte fåförekomma, medan en reservation (nyd) går ut på att staten inteskall lägga sig i fristående skolors avgifter.Fem reservationer (s) och fyra (nyd) har avgivits. Regeringen har i proposition 1991/92:95 föreslagit attriksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget tilllag om ändring i skollagen (1985:1100).Lagförslaget återfinns som Regeringens förslag i bilaga 2till detta betänkande. Motioner med anledning av proposition 1991/92:951991/92:Ub62 av m.fl. (s) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag att friståendeskola som är godkänd för elever som har vanlig skolplikt skalltilldelas ett belopp som minst motsvarar av dengenomsnittliga kostnaden per elev i kommunens grundskola detnärmast föregående kalenderåret,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att ej tillåta elevavgifter vidfristående skola i en situation där denna erhåller medel förverksamheten från kommun på ett med kommunens egna skolorlikvärdigt sätt,3. att beslutar uppdra åt regeringen att närmarefölja och analysera vilka konsekvenser ett ökat antalfristående skolor medför för samhällets möjligheter attupprätthålla det offentliga skolväsendet och förverkliga dessmål,4. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en likvärdig skola för alla barn ochungdomar genom en resursfördelning efter den enskilda skolansbehov,5. att beslutar att fristående skola som erhållermedel på ett med kommunens skola likvärdigt sätt i lag skallåläggas att stå under tillsyn av bidragsgivande kommun och attmedverka i sådan uppföljning och utvärdering som kommunenbedriver,6. att beslutar att fristående skola som erhållermedel på ett med kommunens skolor likvärdigt sätt skall finnasupptagen i kommunens skolplan,7. att uppdrar åt regeringen att närmare följa ochanalysera konsekvenserna av att kommunerna åläggs en skyldighetatt ge bidrag till elever som går i fristående skola i annankommun.1991/92:Ub63 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om skolkommunens rätt till ersättningfrån elevens hemkommun och definitionen av begreppet "sinakostnader",2. att hos regeringen begär förslag till sådanändring i skollagen att det klart framgår att någon rätt tillskolskjuts ej föreligger då eleven väljer att fullgöra sinskolplikt i annan skola än den kommunen anvisat, inom ramen förden s.k. närhetsprincipen.1991/92:Ub64 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om stadierelaterad tilldelning av medel tillfristående skolor.1991/92:Ub65 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om utformning av stöd till de friståendeskolorna.1991/92:Ub66 av m.fl. (m, fp, c, kds) variyrkas att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att det i proposition 1991/92:95föreslagna bidragssystemet skall omfatta även s.k.internationella skolor.1991/92:Ub67 av och (nyd)vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att de fristående skolorna och deraselever inte i något hänseende får diskrimineras i förhållandetill de kommunala skolorna och deras elever,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att fristående skolor skall ha sammaav samhället givna ekonomiska grundförutsättningar,3. att beslutar anta den i propositionenföreslagna lydelsen av 9 kap. 4 a § med följande ändringar:Hela tredje meningen: "Vid tilldelningen får kommunen göra ettavdrag som uppgår till högst av den framräknadegenomsnittskostnaden." Hela fjärde meningen: "Regeringeneller den myndighet regeringen bestämmer får medge ett störreavdrag om det finns särskilda skäl." utgår,4. att hos regeringen begär förslag tillerforderliga ändringar i skollagen som möjliggör för kommunernaatt tilldela fristående skolor ettlägre belopp per elev under förutsättning att de egna kommunalaskolorna åläggs att gå ner till samma belopp per elev inom entidsperiod på högst ,5. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om extraresurser till fristående skolorenligt samma principer som till de kommunala skolorna,6. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att fördelning av extra resurserskall ske på individuell basis i vad avser medel framräknadeinom sektorsbidragets ram,7. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om extra resurser även till elever medsärskilda möjligheter,8. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om elevavgifter i fristående skolor,9. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att rätten för fristående skolor attta ut elevavgifter ej skall regleras av statsmakterna,10. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att förekomsten av skolavgifter ickefår ingå i tillsynsuppgifter,11. att hos regeringen begär förslag tillerforderliga ändringar i skollagen och övriga erforderligaförfattningar så att kommunerna blir skyldiga atttillhandahålla skolskjuts till elever vid fristående skolorenligt samma principer och regler som gäller för elever vid dekommunala skolorna.1991/92:Ub68 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår proposition 1991/92:95,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om avgifter i skolan,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om avtal mellan kommun och friståendeskola,4. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en ökad segregering inomskolväsendet,5. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ett korrigerande avräkningssystem vidresurstilldelning för s.k. fristående skolor.Motioner från allmänna motionstiden 19921991/92:Ub225 av m.fl. (s) vari yrkas15. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om statsbidragen till skolan,16. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om privatskolor.1991/92:Ub291 av och (nyd)vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om fria skolor i konkurrens och medkvalitet,2. att hos regeringen begär förslag till sådanaändringar i aktuella författningar att de i motionen angivnaförslagen och intentionerna kan förverkligas.1991/92:Ub299 av och () vari yrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om begränsning av möjlighetenför friskolor, som får fulla bidrag från stat och kommun, attdärutöver ta ut terminsavgifter.1991/92:Ub810 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om skolavgifter.YttrandeLagrådet har på utskottets begäran avgivit yttrande överpropositionen. Yttrandet återfinns som bilaga 1 till dettabetänkande. Regeringen lägger i proposition 1991/92:95 fram förslag somsyftar till att ge fristående skolor, godkända för vanligskolplikt, förutsättningar att verka på i stort sett sammavillkor som de kommunala grundskolorna. För att reglera kommunsskyldighet att ge bidrag till fristående skolor -- enskyldighet som uttalade sig för vid föregåenderiksmöte (bet. 1990/91:UbU17, rskr. 357) -- föreslås en nyparagraf (4a§) i 9 kap. skollagen. Där anges att kommunensbidragsskyldighet skall relateras till genomsnittskostnaden perelev i kommunens egen grundskola föregående kalenderår,tillämpad på den fristående skolans elevantal under pågåendeläsår. Kommunen får rätt att från sin genomsnittskostnad dra avhögst . I den föreslagna nya paragrafen regleras också hurbidraget skall betalas ut. Regeringen föreslår vidare att enfristående skola som godkänts för skolplikt skall vara skyldigatt delta i den uppföljning och utvärdering som statensskolverk utför. Vägran att göra detta skall föranleda attgodkännandet återkallas.Regeringens lagförslag återfinns med beteckningen Regeringensförslag i bilaga 2 till detta betänkande.Enligt motion 1991/92:Ub68 (v) yrkande 1 bör riksdagenavslå propositionen. Motionärerna anser att en föreskrivensärbehandling i kommunerna av en viss grupp av skolor, nämligenfristående skolor, innebär en inskränkning av den kommunalasjälvbestämmanderätten. De anser också att förslaget tilllagreglering är onödigt, eftersom enligt dem redanhar beslutat att fristående skolor skall behandlas på sammasätt som kommunens övriga skolor.Utbildningsutskottet anförde vid förra (bet.1990/91:UbU17 s. 24 f.) följande:Utskottet anser att nuvarande ordning, enligt vilken eninstans fattar beslut om godkännande av fristående skola och enannan om statsbidrag till samma skola, lett till inte önskvärdakonsekvenser (jfr bet. 1990/91:UbU9). Det är rimligt att enfristående skola som är godkänd för skolpliktens fullgörandehar de ekonomiska förutsättningarna för verksamhetens drift.Utskottet föreslår därför att samtliga i en kommun skolpliktigaelever, som går i eller i fristående skola godkändför vanlig skolplikt, skall räknas in i underlaget förkommunens sektorsbidrag (jfr bet. 1990/91:UbU4 s. 33--35).Årliga justeringar av detta bidrag till kommunen skall alltsåske under hänsynstagande till bl.a. antalet elever i kommunen,som går i grundskola eller fristående skola av här nämnt slagden beräkningsåret. Kommunen bör fördela sittsektorsbidrag och sina övriga resurser på skolområdet efterbehov till samtliga skolor för elever med vanlig skolplikt inomkommunen, såväl offentliga som fristående.Det tar tid att lägga om statsbidragssystemet. Av detta skäloch av statsfinansiella skäl anser utskottet att föreslagenförändring av bidragsordningen för fristående skolor bör görasfr.o.m. /93.Enligt utskottets mening innebär en fördelning efter behovatt kommunen skall fördela tillgängliga resurser på skolområdetpå såväl kommunala som fristående skolor inom kommunens gränserpå samma sätt som kommunen skulle ha gjort om samtligaskolor varit kommunala. Avsikten är således inte att ett ochsamma krontalsbelopp skall utgå per elev att proportionelltfördelas på samtliga såväl kommunala som fristående skolor ikommunen.Utskottets yttrande var enhälligt utom beträffande tidpunktenför nyordningen. Den borde enligt reservanterna (m, fp, c, mp)träda i kraft . Vad utskottet anfört om bidragtill fristående skolor gav som sin mening regeringentill känna (bet. 1990/91:UbU17, rskr. 357).Utskottet konstaterar att ett åläggande för kommun attanvända en del av sina medel till bidrag till fristående skolorkräver lagstöd. Propositionen innehåller ett förslag till sådanlagreglering. Mot bakgrund av vad som anförts i motion1991/92:Ub68 har utskottet inhämtat lagrådets yttrande överpropositionen. Yttrandet bifogas detta betänkande som bilaga 1.Lagrådet har inte funnit anledning till erinran motlagförslaget i de avseenden som aktualiseras i motionen.Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet attriksdagen avslår motion 1991/92:Ub68 yrkande 1.Den i propositionen föreslagna lagregleringen av kommunsskyldighet att lämna bidrag till fristående skolor innebär,som nämnts i det föregående, att den kommun där en friståendeskola är belägen skall vara skyldig att ge bidrag till dessdrift. Bidraget skall utgöra av kommunensgenomsnittskostnad per elev i dess egen grundskola föregåendekalenderår, tillämpad på den fristående skolans elevantal den15 september det år som bidraget avser. Föredragande statsrådetanför i propositionen (s. 15) att ett antal skyldigheter åvilarkommunen men inte en fristående skola. Det gäller delsplanering, dels skyldigheten att i sina skolor ta emot samtligaskolpliktiga elever som är hemmahörande i kommunen, bl.a. barnsom är särskilt resurskrävande, barn som inte passar i en skolamed speciell profil och barn som kan eller vill gåi en fristående skola som de börjat i. Vidare gäller detskyldigheten att tillhandahålla skolhälsovård för grundskolanselever och att anordna hemspråksundervisning och skolskjuts förde grundskoleelever som är berättigade därtill. Allt dettamotiverar enligt propositionen att kommunens genomsnittskostnadper elev i allmänhet kan antas bli högre än en friståendeskolas. Ett avdrag med högst på kommunensgenomsnittskostnad bör därför få göras.Skyldighet för kommunen att till en fristående skola betala85 % av kommunens genomsnittskostnad per elev i grundskolanavvisas i motion 1991/92:Ub62 (s) yrkande 1. Motionärerna anserdet inte rimligt att staten ålägger kommunerna att betala enmycket betydande del av kostnaderna för fristående skolor utanatt ha något inflytande över hur dessa medel används ochoberoende av om den fristående skolan har behov av ett så stortanslag eller ej. En likvärdig skola för alla barn och ungdomarkan enligt samma motionärer uppnås genom en resursfördelningefter den enskilda skolans behov så som utskottet uttaladeförra året (yrkande 4). I motion 1991/92:Ub65 (s) påpekas attspännvidden mellan genomsnittskostnaden per elev i olikastadsdelar i t.ex. är så stor att en fristående skolai en stadsdel där kommunens egen genomsnittskostnad är lågskulle komma att få rätt till ett större bidrag per elev än vadkommunala skolor i den stadsdelen får. Detta skulle enligtmotionärerna göra det direkt ekonomiskt lönsamt att etablerafristående skolor i stadsdelar med många resursstarkamänniskor, vilket skulle kunna leda till ökad segregation iGöteborg och även andra kommuner. Samhällets ekonomiska bidragtill de fristående skolorna måste enligt motionärerna varaflexibelt utformat och ta hänsyn till olika lokala behov ochskilda förutsättningar i kommunerna. Resurstilldelningen tillskolan diskuteras i motion 1991/92:Ub225 (s) yrkande 15.Motionärerna erinrar om att elever i privata skolor /93 skall räknas in i underlaget för kommunernassektorsbidrag för skolan. De invänder mot tanken att riksdagenskulle besluta om "skolpeng", vilket skulle gripa in i detkommunala självstyret och även bidra till att kommunerna kanundandra sig sitt lokala ansvar för skolan. Inte heller kan deacceptera att resurstilldelningen till skolan ändras genom attingen eller mindre hänsyn tas till elevers, klassers ochskolors olika behov. Om å andra sidan elevers behov, beräknatindivid per individ, skulle vägas in i "skolpengen" uppstårenligt motionärerna grava integritetsproblem.Ny demokrati hävdar i motion 1991/92:Ub67 (nyd) att defristående skolorna och deras elever inte i något hänseende fårdiskrimineras i förhållande till de kommunala skolorna ochderas elever (yrkande 1). De fristående skolorna skall ha sammaav samhället givna grundförutsättningar (yrkande 2).Motionärerna vill därför att det inte skall finnas möjlighetför kommunen att dra av av sin genomsnittskostnad pergrundskoleelev, när kommunen lämnar bidrag till friståendeskolor (yrkande 3). Av motionen framgår att det skall kunnaförekomma extra resurser, utöver kommunens genomsnittskostnad,vilka också skall fördelas mellan kommunala och friståendeskolor efter vissa i motionen angivna principer, till vilkautskottet återkommer i det följande. Motionärerna vill docklämna ett utrymme för kommunen att skapa en positivkostnadspress på de egna skolorna, genom att tillåta ett avdragpå bidraget till de fristående skolorna under förutsättning ålägger de kommunala skolorna att nå sammakostnadsnivå som de fristående, utan att detta går ut överkvaliteten i utbildningsresultaten (yrkande 4). I motion1991/92:Ub291 (nyd), som väcktes under allmänna motionstidenoch således innan proposition 1991/92:95 lades fram förriksdagen, föreslås bl.a. införande av ett för kommunernaobligatoriskt "skolpengsystem" med ett lika stort belopp föralla elever samt därutöver vissa s.k. specialresurser. Vidareföreslås att föräldrarnas och elevernas rätt att välja skolalagstadgas och att kommunerna skall vara skyldiga att sakligtinformera om alla tillgängliga alternativ.I motion 1991/92:Ub68 (v) anförs att förslaget ipropositionen medför oacceptabla nackdelar för de kommunalaskolorna därigenom att kommunens bidrag till den friståendeskolan skall grunda sig på kommunens kostnad per elev detnärmast föregående kalenderåret. Om en kommun t.ex. minskarsina kostnader för skolan inför /94 genombudgetbeslut för kommer, heter det imotionen, denna minskning ej att drabba de fristående skolornamen väl kommunens övriga skolor, som dessutom får vidkännas enextra reduktion för att kompensera bidraget till friståendeskolor. Enligt motionärerna kan detta korrigeras genom någonform av retroaktivt avräkningssystem, vilket de önskar attriksdagen skall ge regeringen som sin mening till känna(yrkande 5).Utskottet vill med anledning av propositionen och motionernaanföra följande.Genom det uttalande i betänkande 1990/91:UbU17 som återgivitsi det föregående (s. 5) har ställt sig bakomprincipen att kommunen skall fördela tillgängliga resurser påskolområdet på såväl kommunala som fristående skolor på sammasätt som kommunen skulle ha gjort om samtliga skolor hade varitkommunala. Skyldighet att i utbildningen ta hänsyn till elevermed särskilda behov finns föreskriven i 1 kap. 2 § skollagen.Det kan därför enligt utskottets mening inte komma i fråga attsamhällets samlade resurser för utbildning skulle fördelas medexakt samma belopp per elev. Det framgår också både avpropositionen och motionerna att detta inte förespråkas i någotav de föreliggande förslagen.Syftet med regeringens föreliggande förslag när det gäller 9kap. 4 a§ skollagen är att ge de fristående skolorna pågrundskolenivå förutsättningar att verka på i stort sett sammavillkor som de kommunala grundskolorna. anserutskottet liksom regeringen att man bör undvika ett system sominnebär en sådan detaljreglering av de fristående skolornasverksamhet och arbetsmetoder att de riskerar sin särart. Införkommunens resursfördelning mellan kommunala och friståendeskolor är de fristående skolorna den svagare parten. Det ärdärför enligt utskottets mening viktigt att i lagen garanteraderas minsta rätt så tydligt som möjligt, dels för att undvikatvister vid tillämpningen, dels för att ge de friståendeskolorna en så klar bild som möjligt av vilka belopp de kanpåräkna från kommunen. Den modell som regeringen förespråkaroch som kommer till uttryck i dess lagförslag tillgodoserenligt utskottets mening detta. Den ger utrymme föratt tilldela skolor -- vare sig de är fristående ellerkommunala -- större resurser än genomsnittligt om de tar emotelever med särskilda behov. Regeringens lagförslag uppfyllerenligt utskottets mening på ett ändamålsenligt sätt riksdagensbeställning vid föregående (bet. 1990/91:UbU17, rskr.357).Yrkande 3 i motion 1991/92:Ub67 bygger på en missuppfattningav uttrycket "den genomsnittliga kostnaden per elev i kommunensgrundskola". Enligt utskottets uppfattning menas med dettauttryck totalsumman av kommunens kostnader för grundskolaninkl. lokalkostnader, dividerad med antalet elever i denna.Utskottet utgår från att kommunerna har tillräckligmotivation för att försöka begränsa sina kostnader utan att maninför den undantagsregel som föreslås i samma motion yrkande 4.Lagrådet har i sitt yttrande föreslagit att en bestämmelserörande fristående skolor som inte vill ha medel från kommunenskall tas in i lagtexten i 4 a §. Utskottet ställer sig bakomlagrådets ändringsförslag. Paragrafen bör därför få den lydelsesom i bilaga 2 anges som Utskottets förslag.Utskottet föreslår således att med avslag påmotionerna 1991/92:Ub62 yrkandena 1 och 4, 1991/92:Ub65,1991/92:Ub67 yrkandena 1, 2, 3 och 4, 1991/92:Ub225 yrkande 15och 1991/92:Ub291 i motsvarande del antar det i proposition1991/92:95 framlagda förslaget till lag om ändring i skollagen(1985:1100) såvitt avser 9 kap. 4 a § med den ändringen attparagrafen erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslagbetecknade lydelse.Det problem som påtalas i motion 1991/92:Ub68 yrkande 5 ärenligt utskottets mening svårt att undgå om man villtillförsäkra de fristående skolorna möjlighet att i god tidöverblicka sina intäkter. Om en kommun beslutar att minska deresurser som avsätts för skolverksamhet, kommer ju beslutet attmed fördröjning inverka också på bidraget tillfristående skolor. Det omvända gäller för övrigt i densituationen att en kommun beslutar att öka de resurser somavsätts för skolverksamhet. Utskottet anser inte att man börkomplicera systemet genom att införa ett retroaktivtavräkningssystem. Yrkande 5 i motion 1991/92:Ub68 bör därföravslås av riksdagen.Fristående skolor bör enligt motion 1991/92:Ub67 (nyd) fåextra resurser enligt samma principer som de kommunalaskolorna (yrkande 5). Motionärerna understryker att allaextraresurser skall fördelas på individuell basis efter elevensbehov och inte, som är regel , på grova ochanmärkningsvärda schabloner (yrkande 6). Vidare ansermotionärerna att extraresurser skall kunna ges till elever medsärskilda möjligheter lika väl som till elever med särskildasvårigheter (yrkande 7). De föreslår att gerregeringen detta som sin mening till känna.Skyldighet för kommunen att i utbildningen ta hänsyn tillelever med särskilda behov finns inskriven i skollagen (1 kap.2 § andra stycket). Även för elever med särskilda behov kanmöjligheten att välja en fristående skola vara av storbetydelse. Utskottet konstaterar att staten med detstatsbidragssystem som infördes (prop.1990/91:18, bet. UbU4, rskr. 76) helt har överlämnat tillkommunerna att besluta om hur deras samlade resurser förskolverksamhet -- inkl. sektorsbidraget från staten -- skallfördelas och användas. Statens styrning av skolverksamhetenskall vara mål- och resultatorienterad och inte -- så somtidigare i stor utsträckning varit fallet -- ske genomstatsbidragsbestämmelser. I fråga om elever med särskildamöjligheter hänvisar utskottet också till vad som anfördes ibetänkande 1991/92:UbU10 s. 14 som motiv för att avstyrka ettmotionsyrkande om resurser till "toppresterande elever".Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet attriksdagen avslår motion 1991/92:Ub67 yrkandena 5, 6 och 7.Kostnaden per elev i varierar enligt motion1991/92:Ub64 (fp) mellan skilda stadier. Lågstadieelever kostari medeltal mindre än mellanstadieelever, och dessa mindre änhögstadieelever. Kommunens bidrag till fristående skolorbör enligt motionären vara stadierelaterat. Omden genomsnittliga kostnaden räknas på alla elever igrundskolan innebär nämligen regeringens lagförslag att enfristående skola med enbart lågstadium relativt sett skulletilldelas mer pengar per elev än en fristående högstadieskolaoch vice versa.Utskottet, som delar motionärens uppfattning, föreslår attriksdagen med bifall till motion 1991/92:Ub64 som sin meningger regeringen till känna att 9 kap. 4 a § skollagen därför börfå en lydelse där det framgår att kommunen skall utgå från dengenomsnittliga kostnaden per elev på varje stadium i ställetför i hela grundskolan.Samhällets möjligheter att upprätthålla det offentligaskolväsendet och förverkliga dess mål kan enligt motion1991/92:Ub62 (s) yrkande 3 påverkas av att antalet friståendeskolor ökar. Det övergripande målet att ge barn och föräldrarstörsta möjliga frihet att välja skola har enligt motionärernai propositionen överordnats skolans mål.