bet · GG01SoU9 · 1992-12-01 00:00:00 — Utanförmyndighetsutövningens område ligger också den serviceverksamhetsom det allmänna bedriver; konsumentupplysning och liknanderådgivning.Som framhålls i den nu aktuella propositionen är det ytterstgenom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövningfastställs. Så har ett beslut av kommun att lägga uthemtjänst på entreprenad prövats av Kammarrätten i (mål nr 6305-1988) som avslog besvären bl.a. med motiveringenatt den klagande inte visat att kommunen genom sitt beslutöverlåtit myndighetsfunktion enligt socialtjänstlagen påentreprenören eller på annnat sätt överskridit sinabefogenheter. Kammarrättens dom har överklagats tillRegeringsrätten, som ännu inte avgjort målet. -- Ianbudshandlingarna hade angetts bl.a. att entreprenören skullearbeta efter de lagar och förordningar som gäller för socialhemtjänst, att kommunens hemtjänstinspektör beslutar eftersamråd med hjälptagaren och den av entreprenören utseddaarbetsledaren om vilken insats den enskilde behöver ochupprättar ärendeblad samt att avgift skulle erläggas enligt denkommunala hemtjänsttaxan och debiteras av kommunen.I detta sammanhang kan erinras om att regeringsförslaget tillny kommunallag (prop. 1990/91:117) inte innehöll någon regleringav frågan om och under vilka förutsättningar kommuner ochlandsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet.Det ansågs nämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciseradavgränsning av när det skulle vara tillåtet att lämna övervården av kommunala angelägenheter till sådana organ. Ipropositionen hänvisades till att reglerna om den kommunalakompetensen sätter gränser för möjligheterna att överlämnauppgifter till privaträttsliga organ och till att det påspecialreglerade områden finns begränsningar, liksom när detgäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. På Lagrådetsförslag infördes en uttrycklig bestämmelse om kommuners ochlandstings möjligheter att överlämna vården av kommunalangelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inteföreskrivits, till ett privaträttsligt subjekt och en erinran omregeln i 11 kap. 6 § regeringsformen.Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 §kommunallagen (1991:900) som föreskriver att kommuner ochlandsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finnssakliga skäl för något annat. Den kan sägas begränsa kommunernasoch landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens.Principen, som i praxis främst kommit att tillämpas i fråga omtaxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet förkommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmareller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Detkan enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s.29) uttryckas som att rationella skäl eller sakliga övervägandenkrävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika elleratt kommunen eller på saklig grund varit behörig atthandla så. Det krävs således att kommunerna och landstingenskall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling avkommunmedlemmarna men innebörden av detta kan vara olika inomolika verksamhetsområden (s. 149).Konkurrenskommittén har i det delbetänkande som ligger tillgrund för propositionen (SOU 1991:104 s. 87 ff.) Konkurrenseninom den kommunala sektorn diskuterat vad som kan känneteckna enkommunal entreprenad, dvs. att kommun eller landsting anlitar enextern producent för en viss uppgift som annars skulle hautförts i egen regi. Kommunen eller har kvar detfulla ansvaret för verksamheten och skall se till att denanlitade entreprenören uppfyller bestämmelserna i den aktuellaspeciallagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd avdenna. Man måste även avtalsvägen skapa garantier för attentreprenören beaktar de allmänna regler som gäller föroffentlig förvaltning och som bl.a. finns i 1 kap. 9 §regeringsformen om allas likhet inför lagen och saklighet ochopartiskhet vid fullgörande av uppgifter inom offentligförvaltning samt i förvaltningslagen, sekretesslagen ochkommunallagen, särskilt då likställighetsprincipen. I kommunensavtal med entreprenören kan därför särskilda villkor behövas föratt se till att samma regler i dessa avseenden gäller som omkommunen själv skulle utföra verksamheten.Vidare måste de kvantitativa och kvalitativa mål ochriktlinjer för verksamhetens bedrivande som beslutas avkommunfullmäktige, kommunstyrelse eller facknämnd tillämpas ävenom en verksamhet läggs ut på entreprenad. Att samma krav måsteställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamhetenföljer enligt av likställighetsprincipen.I betänkandet sägs också att behovsbedömning ochköadministration kan åligga myndighet. När det gälleravgifter för verksamhet som är utlagd på entreprenad framhållsatt likställighetsprincipen förutsätter att samma avgifter tasut för en verksamhet som är utlagd på entreprenad och för sådansom bedrivs i egen regi.Konkurrensutredningen framhåller att den kommunala förvaltningsom är ansvarig för verksamheten självfallet är skyldig attkontrollera att villkor som avtalats med entreprenören följs,t.ex. genom intervjuer eller enkäter bland kunder/klienter.När det gäller de frågor om insyn och sekretess som tas upp imotion So2 kan erinras om att sekretesslagen (1980:100)innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i detallmännas verksamhet. Enligt huvudregeln gäller lagen såledesinte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt eller iövrigt i privat verksamhet. Emellertid gäller enligt 1 kap. 6 §att sekretessreglerna också omfattar uppdragstagare hos enmyndighet och likställda. Sekretesslagen blir därigenomtillämplig på sådana personer som har uppdrag hos en myndighetoch har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägasdelta i denna verksamhet. I förarbetena till sekretesslagen(prop. 1979/80:2 Del A s. 127) framhölls att det i allmänhetmåste antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningentill en viss myndighet om den uppgift han utför vanligen skallfullgöras av en tjänsteman eller någon annan befattningshavarevid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunnahandhas av en sådan befattningshavare. Det är emellertid endastuppdragstagare som är fysiska personer som i sekretesshänseendeskall jämställas med arbetstagare hos myndighet. Som exempel påuppdragstagare som mot denna bakgrund kommer att omfattas avsekretesslagen har i lagens förarbeten nämnts bl.a.kontaktpersoner inom , personundersökare, personalinom den kommunala fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal,personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med s.k.kontrakterade familjehem, barnavårdsmän, konsulter av skildaslag och tolkar.Enligt 7 kap. 1 § resp. 4 § sekretesslagen gäller sekretessinom hälso- och sjukvården samt inom för uppgiftom enskilds personliga förhållanden om det inte står klart attuppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honomnärstående lider men. Presumtionen är således för sekretess.Utanför tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § sekretesslagenfaller verksamhet vid sjukhus och liknande inrättningar somdrivs av enskilda, liksom privat drivna läkarmottagningar,tandläkarmottagningar, laboratorier m.m. Här gäller i ställetlagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalenm.fl. Enligt 6 § denna lag får den som tillhör eller hartillhört hälso- eller sjukvårdspersonalen inte obehörigen röjavad han i sin verksamhet har erfarit om en enskildshälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.Sekretessen enligt 7 kap. 4 § omfattar bl.a. handlingar ochuppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, socialhemhjälp, , kontaktverksamhet, förskole- ochfritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala ochlandstingskommunala institutioner såsom barn- och ungdomshem,behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehussamt över huvud taget social service och socialt bistånd somlämnas av socialnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör isekretesshänseende till samma verksamhetsområde som denkommunala . Till skall också räknasverksamhet enligt LVU och LVM. Till socialtjänst i paragrafensmening hör vidare t.ex. ärenden rörande fastställande avfaderskap och underhåll, vårdnad, namnbyte, påföljd för brottoch handräckning enligt 21 kap. . Inom denkommunala familjerådgivningen är sekretessen absolut. Ärenden omfördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder omfattasockså av begreppet socialtjänst. De personer som skall iakttasekretessen är utöver de berörda anställda hos myndigheten bl.a.ledamöter i socialnämnd eller motsvarande, kontaktpersoner,hemhjälpspersonal och personer som har ställt sig tillsocialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem.Också s.k. kommunala dagmammor har att iaktta sekretess medanvanliga fosterföräldrar (familjehemsföräldrar) inte ansetts hasådan anknytning att de är skyldiga iaktta sekretess. Av 69 §socialtjänstlagen framgår att tystnadsplikt gäller för den somär eller har varit varit verksam inom enskilt hem för vård ellerboende.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning änregeringen när det gäller det angelägna i att främja enutveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunalverksamhet, men vill också understryka vad somframhålls i propositionen om att entreprenader inte alltid ärden mest fördelaktiga verksamhetsformen. En viktig förutsättningär t.ex. att det finns verklig konkurrens mellan flera aktörerpå den lokala marknaden. De speciella förutsättningar som gällerför tjänsteproduktion måste också beaktas. Denkommunala självstyrelsen innebär att verksamheten i grundenstyrs av medborgarna i kommunen eller landstingen genomförtroendevalda representanter och att medborgarna via sinavalda ombud kan påverka tjänsternas utformning och omfattning.När det gäller den i motion So2 behandlade frågan om utrymmetför självstyrelse vill erinra omvad som framhölls i förarbetena till regeringsformen (prop.1973:90 s. 190) om att staten och kommunerna samverkar "påskilda områden i olika former för att uppnå gemensammasamhälleliga mål". Med detta synsätt ansågs det varken lämpligteller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciseradegränser i grundlag kring en självstyrelsesektor.Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måstei stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt medsamhällsutvecklingen.Konstitutionsutskottet delar den uppfattning som framförs ipropositionen att det inom de nu aktuella verksamheterna iblandkan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse sommyndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter. Ispecialmotiveringen till de olika lagförslagen har dock lämnatsen viss redovisning av i vilken mån förvaltningsuppgifter avskilda slag kan anses innefatta myndighetsutövning och därförinte kan överlåtas på annan. Redovisningen gör inte anspråk påatt vara fullständig. Enligt mening hadedet självfallet i och för sig varit att föredra att någratveksamheter inte kvarstår när det gäller avgränsningen av vadsom skall anses innebära myndighetsutövning. Som lagrådetunderstrukit innebär emellertid inte propositionens lagförslagnågon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande avprivata entreprenörer utan kan närmast ses som ett förtydligandeav den ordning som gäller redan i dag.Beträffande frågan om tystnadsplikt villkonstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen i enlagrådsremiss rörande en ny lag om stöd och service till vissafunktionshindrade, m.m. lagt fram förslag till ändringar isocialtjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att tystnadspliktinförs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigtbedriven enskild verksamhet som avser insatser inomsocialtjänsten. Det kan enligt lagrådsremissen t.ex. vara frågaom ett privat företag som enligt avtal med kommunen ombesörjerviss hemtjänst. Tystnadsplikt kommer då att gälla för deanställda hos företaget beträffande sådant som de genom sinverksamhet får veta om olika hjälptagare. Tystnadspliktenomfattas av straffsanktioneringen i 20 kap. 3 § brottsbalken.Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att utskottet iett justerat betänkande (1992/93:KU4) avstyrkt en motionsom när det gäller barnomsorg inom enskild verksamhet tagit uppbehovet av regler för likabehandling, offentlighet, sekretessoch JO:s insynsmöjligheter. Utskottet hänvisade till det arbetesom pågår i och Lokaldemokratikommittén.I direktiven (dir. 1991:50) till angesatt kommitténs översyn av socialtjänstlagen skall syfta till atttydligare avgränsa och klargöra uppgifter ochansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i ochformerna för tillsynen av såväl den kommunala somde privata vårdgivarnas verksamhet.Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv (dir.1992:12) lägga fram förslag som säkerställer insyn och kontrollför kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel-eller delägda bolag eller i privat regi eller kooperativ regi.De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn ochoffentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privataintressenter och kommunen bör enligt direktiven analyseras.Mot bakgrund av det anförda anser attpropositionens förslag bör tillstyrkas. Beträffande de övrigafrågor som tas upp i motion So2 vill konstitutionsutskottetockså hänvisa till att det arbete som bedrivs i de nämndakommittéerna innebär att sådana frågor kan komma att ytterligarebelysas och föranleda förslag till lagändringar i olikaavseenden. vill vidare hänvisa tilltillsynsmyndigheternas roll när det gäller ochhälso- och sjukvården. Beträffande frågan om kommunalsjälvstyrelse förutsätter att deöverväganden som görs i i fråga om bl.a.enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnaderockså innefattar avvägningar beträffande gränserna för denkommunala självstyrelsen. När det gäller upphandlingfår hänvisa till att regeringen nyligenhar lagt fram en proposition om offentlig upphandling (prop.1992/93:88), som kommer att behandlas i finansutskottet. Den imotion So2 aktualiserade frågan om uppföljning ochkvalitetskontroll berörs också av det arbete rörande nationelluppföljning och utvärdering som pågår inom isamråd med de båda kommunförbunden. mening behövs mot nämnda bakgrund intenågot tillkännagivande till regeringen med anledning av motionSo2. Motionen bör följaktligen avstyrkas.När det gäller den i motion So4 yrkande 3 behandlade frågan omrättighetslagstiftning kan enligt meninginte bortses ifrån att lagstiftning om miniminivåer när detgäller utbildning, service, omvårdnad och vård kan innebärainskränkningar i den kommunala självstyrelsen, vilka dock kananses angelägna från nationell synpunkt. Frågan kan i viss månkomma att beröras i arbete.Konstitutionsutskottet är inte berett att nu förorda en sådanomfattande rättighetslagstiftning som föreslås i motionen.Enligt bör motion So4 yrkande 3 såledesavstyrkas.Stockholm den 12 november 1992På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BertilFiskesjö (c), (), (), KurtOve (), (), (),(), (nyd), (),(), (m), ElvySöderström (s), von der Esch (m) och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Avvikande meningThage G , , , , , och (alla s) anser att den del av konstitutionsutskottetsyttrande under rubriken som börjar med"gör" och slutar med "följaktligenavstyrkas" bort ha följande lydelse:Enligt mening bör regeringenslagförslag inte antas. Förslagen innebär inte någon principiellförändring i förhållande till det utrymme för entreprenad somredan gäller och är därför obehövliga. Avsikten är emellertidatt främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling för attuppnå ökad konkurrens i verksamhet. Det beaktas därvidinte att entreprenadupphandling på många håll inte kan ske i enrimlig konkurrenssituation och inte heller att det finns ettbehov av att på vissa områden skydda medborgarna motmarknadskrafternas negativa effekter. Både frånsamhällsekonomiska och från sociala utgångspunkter kan det imånga fall finnas skäl att förbehålla den offentliga sektornverksamhet inom vissa områden. En sådan utveckling mot ökadentreprenad som föreslås bör dessutom enligtkonstitutionsutskottet inte drivas fram utan att vissa centralafrågor, som myndighetsutövningens gränser, insyn, sekretess ochlikabehandling, utreds och klargörs. Bl.a. mot bakgrund av denosäkerhet som propositionen ger uttryck för i detta avseendeborde arbetet i , Hälso- ochsjukvårdsutredningen (HSU 2000) och haavvaktats. anser således attpropositionen -- med bifall till motion So2 -- bör avstyrkas.Enligt mening beaktas i propositioneninte i tillräckligt hög grad vikten av att utrymmet för kommunalsjälvstyrelse inte begränsas. Mot bakgrund av de inskränkningarsom den numera framlagda propositionen om offentlig upphandlinginnebär och de tidigare ingrepp som gjorts genom skyldighetenatt lämna bidrag till privata skolor finns enligtkonstitutionsutskottets mening anledning att understryka viktenav att principen om självstyrelse iakttas.När det gäller den centrala frågan om avgränsningen av vad somskall anses utgöra myndighetsutövning anserkonstitutionsutskottet som tidigare framhållits attpropositionen är alltför oklar. Det är nödvändigt att fråganutreds närmare. Detta bör enligt meningges regeringen till känna.Vidare finns det rättssäkerhetsaspekter som inte beaktats ipropositionen. Enligt mening bör det ilag fastslås att all verksamhet som läggs ut på entreprenadskall bedrivas på ett sådant sätt att likställighetsprincipenkan upprätthållas. Möjligheterna till insyn ochkvalitetsbedömningar måste förstärkas. Detta bör enligtkonstitutionsutskottet ges regeringen till känna.Meningsyttring av suppleantMeningsyttring får avges av suppleant från ,eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot iutskottet.Bengt () anför:Jag delar den bedömning som görs i den avvikande meningensåvitt avser avslag på propositionen och bifall till motion So2.Därutöver anser jag att motion So4 yrkande 3 bör bifallas. Föratt minska orättvisorna behövs nämligen miniminivåer somkommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service,omvårdnad och vård. En rättighetslagstiftning är mer befogad ännya administrativa regler för redovisning. För statsmakterna ärdet mest angeläget att kommunerna tillgodoser människornas olikabehov. Även detta bör ges regeringen till känna.Försvarsutskottets yttrande1992/93:FöU3yBilaga 3Ökad konkurrens i verksamhetTill socialutskottetSocialutskottet har beslutat beredaförsvarsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition1992/93:43 om ökad konkurrens i verksamhet jämteeventuella motioner.FörsvarsutskottetProposition 1992/93:43 innehåller två avsnitt som faller inomförsvarsutskottets beredningsområde. Det ena behandlar denkommunala räddningstjänsten, det andra anbudsupphandling inomsotningsväsendet.Ingen av de motioner som avgivits med anledning avpropositionen bedöms falla inom försvarsutskottetsberedningsområde.Utskottet har i ärendet uppvaktats av Svenska kommunförbundet.Kommunal räddningstjänstEnligt regeringens bedömning bör det för den kommunalaräddningstjänsten tillskapas möjlighet för en kommun som såönskar att bedriva räddningstjänst i entreprenadform. Regeringengrundar sitt ställningstagande bl.a. på förslag från den s.k.Konkurrenskommittén (SOU 1991:104) och förhållandet att det iDanmark varit möjligt för kommuner att tecknasådana entreprenadavtal. påminner regeringen om atträddningstjänsten har ett stort inslag av myndighetsutövning ochatt en räddningsledare har mycket stora befogenheter att göraintrång i annans rätt.För att förbereda erforderliga statsmaktsbeslut i frågan avserregeringen tillsätta en särskild utredare. Denne bör bl.a.överväga vad som inom räddningstjänsten lämpligen kan avgränsasför att utföras på entreprenad. Vidare bör det klarläggas hurentreprenörens resurser för räddningstjänst skall inordnas ikommunens krigsorganisation. Regeringen anser att utredarenockså måste studera hur sambandet mellan det förebyggandebrandskyddet och utryckningsverksamheten skall kunnasäkerställas, liksom hur myndighetsutövningen skall utformas fördet fall räddningstjänsten överförs till en entreprenör.Under 1990 års behandlade försvarsutskotteten motion i vilken det föreslogs att det kommunalabrandförsvarsmonopolet skulle avskaffas. Utskottet anförde då(1990/91:FöU10 s. 6) att det är viktigt att skilda kommunerhåller en likvärdig nivå på sin räddningstjänst och attberedskapsförberedelserna för kris och krig kan genomföraseffektivt. Vidare framhölls det betydelsefulla i atträddningschefer i fred kan krigsplaceras i motsvarandebefattningar. Dessa skäl ansågs tala mot att avskaffabrandförsvarsmonopolet.Kommunstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet pålokal nivå, vilket bl.a. innebär ansvar för att samordnaberedskapsåtgärderna hos kommunen, , statligamyndigheter, organisationer och enskilda. Utskottet hade därföringen invändning mot vad regeringen i den senastetotalförsvarspropositionen anförde om det önskvärda i ett samlatansvar på lokal nivå för befolkningsskyddet ochräddningstjänsten (prop. 1991/92:102, FöU12 s. 122).Ytterligare uppgifter inom dessa verksamheter avsågs komma attöverföras till kommunerna.Utskottet noterar att den nu aktuella propositionen (prop.1992/93:43 s. 9--10) uppmärksammar behovet att klarlägga hur enentreprenörs resurser skall kunna inordnas i krigsorganisationenoch hur det förebyggande brandskyddet, som till del är enmyndighetsuppgift, skall kunna samordnas medutryckningsverksamheten. Även frågan om räddningsledarensintrång i annans rätt uppmärksammas. Utskottet får dockintrycket att propositionstexten på s. 10, tredje stycket,skulle kunna tolkas som att regeringen redan inför tillkallandetav en utredningsman tagit ställning för en möjlighet tillräddningstjänst i entreprenadform. Utskottet anser för sin delatt utredaren, som bör tillkallas, måste få ett meraförutsättningslöst uppdrag. Den första frågan som bör ställas ärdärvid om en privat entreprenadverksamhet går att förena med vadsom nämnts om kravet på samordning av befolkningsskydd ochräddningstjänst, krigsorganisering av räddningstjänstensresurser samt myndighetsutövningen i samband med brandskydd ochutryckning.Anbudsupphandling inom sotningsväsendetNär det gäller frågan om anbudsupphandling inomsotningsväsendet konstaterar regeringen att sotningen är en deli samhällets förebyggande brandskydd, reglerat iräddningstjänstlagen (1986:1102) och iräddningstjänstförordningen (1986:1107). I samband med sotningkontrolleras det som rengörs från brandskyddssynpunkt.Varje kommun har ansvar för att sotning utförs enligt deföreskrifter som fastställt.Skorstensfejarmästare utses av kommunen genomansökningsförfarande. De kan vara anställda av kommunen elleregna företagare. Flertalet skorstensfejarmästare uppges varaegna företagare med entreprenadavtal som innebär att de iprincip svarar för den avtalade verksamheten intill sinpensionering. Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige.Enligt Konkurrenskommittén skulle sotningen kunnaeffektiviseras genom en ökad konkurrens mellan entreprenörer somföljd av ett anbudsförfarande. En annan möjlighet skulle enligtkommittén kunna vara att föra över kommunens ansvar för attsotningen utförs till fastighetsägaren.Regeringen gör i propositionen följande bedömning när detgäller behovet att förnya sotningsväsendet. Den föreskrivnasotningen sägs vara ett legalt monopol som närmast kan jämförasmed brandsyn, byggnadsinspektion, hälsoskyddsinspektion ochliknade kontroll- och tillsynsverksamhet när det gäller skyddoch säkerhet. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning kanbara statliga eller kommunala organ ansvara för verksamheten,även om den utförs av en entreprenör.