bet · GF01FiU20 · 1992-02-27 00:00:00 — Anslagsnivån skall ses som ett uttryck för det likviditetsutrymmesom myndigheterna har tillgång till under det löpande verksamhetsåret.Merutgifter eller överskridanden för löneökningar kommer inte att medgesunder budgetåret. För att kunna täcka denna typ av merkostnader underverksamhetsåret kan myndigheterna i stället utnyttja den möjlighet tillanslagssparande eller anslagskredit som ramanslaget medger. Något särskiltutrymme på anslaget för täckning av merkostnader för löner och pensioner m.m.(anslaget F 7 under sjunde huvudtiteln i årets budgetproposition) kommersåledes inte att behöva beräknas för dessa ändamål fr.o.m. /94.Motsvarande utrymme kommer i stället att beräknas inom resp. myndighetsramanslag. Anslaget har för nästa budgetår upptagits till 1 200 milj.kr.I det föreslagna systemet med utgiftsramar kommer frågan om eventuellkorrigering för olika typer av kostnadsökningar som inträffat under ett visstbudgetår att prövas först vid efterföljande budgetreglering. Regeringen anmäleratt den avser att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå hur ensådan korrigering tekniskt skall gå till. Utredaren skall också övervägainförandet av motsvarande system för den avgiftsfinansierade verksamheten.I motion Fi504 (s) om utveckling av offentlig sektor yrkas avslag påförslaget till utgiftsramar. Enligt motionärerna är konsekvenserna förmyndigheterna av det föreslagna systemet inte klarlagda. Man pekar bl.a. påmyndigheternas behov av långsiktighet i planeringen och svårigheterna attsnabbt avveckla personal. Det finns också enligt motionärerna ett sambandmellan förslaget till utgiftsramar och den översyn som skall göras av denstatliga arbetsgivarorganisationen. Regeringen bör därför återkomma med ettsamlat förslag senast till höstriksdagen 1992.Utskottet vill för sin del anföra följande. Det av regeringen föreslagnasystemet med utgiftsramar uppfyller enligt utskottets bedömning i princip dekrav på ett sådant system som ställde i samband med att ett förslag i1989 års finansplan om utgiftsram för lönekostnadsökningar behandlades.Finansutskottet anförde med stöd bl.a. att ett nytt system bordeutvecklas som innebär att en ram för myndigheternas samladeförvaltningsutgifter och inte endast för ett resursslag läggs fast(1988/89:FiU20). Frågan har därefter anmälts i såväl 1990 som 1991 årsbudgetpropositioner.Enligt utskottets mening innebär det i finansplanen nu angivna systemet enförbättrad styrning av myndigheternas totala förvaltningsutgifter.Olägenheterna i det nuvarande systemet med automatisk kompensation i efterhandför inträffade lönekostnadsökningar undviks . Utskottet vill isammanhanget understryka att och regeringens ansvar för att angeverksamhetsmål och verksamhetsinriktning kvarstår ograverat i ett system medekonomisk ramstyrning. Förslaget är också enligt utskottets uppfattning såutformat att man undviker riskerna för en inkomstpolitik från statsmakternassida via budgetpolitiken.Av det ovan anförda framgår att konsekvenserna av förslaget enligt utskottetsmening i allt väsentligt är väl belysta i regeringens förslag. Utskottet delarsåledes inte vad som på denna punkt framförs i motion Fi504.Utskottet anser för sin del att ekonomisk ramstyrning enligt den föreslagnamodellen tillsammans med de nya formerna för den statliga budgetprocessen gerstörre förutsättningar för de statliga myndigheterna att arbeta långsiktigt.Utskottet delar därför inte de farhågor som framförs i motion Fi504. När detgäller den statliga arbetsgivarfunktionen vill utskottet understryka attstatens arbetsgivarverk även i det föreslagna systemet skall ha kvar sin rättatt sluta kollektivavtal på statens vägnar.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion Fi504 (s)yrkandena 4 och 5.Statliga betalningar och postgirotFinansutskottet har vid ett flertal tillfällen behandlatfrågor om postgirots ställning avseende de statliga betalningarna, senast våren1991 (1990/91:FiU34). Utskottet har därvid framhållit att strävan bör vara attutforma det statliga betalningssystemet så att betalningar till och från statenkan ske på ett för allmänheten och näringslivet rationellt sätt. Utskottetframhöll dock att större förändringar i det statliga betalningssystemet intekan företas förrän frågan om ersättningsformerna till postverket för atttillhandahålla en rikstäckande kassaservice har utretts närmare.Staten ersätter postgirot dels för skötseln av statens betalningar, dels förupprätthållandet, tillsammans med postverket, av en rikstäckande och dagligbetalnings- och kassaservice. utgår ersättning genom direktfloat, indirekt float och statliga anslag. Med float avses attbetalningsförmedlaren kan tillgodogöra sig ränta på betalningsmedlen under visstid.För den omfattning som kontorsnätet har är postverket mycket beroende avpostgirots lönsamhet. Postgirot svarar för en tredjedel av finansieringen.Riksrevisionsverket () har haft i uppdrag att utreda frågan om alternativaformer för ersättning till postgirot för förmedlingen av statliga betalningar.RRV beräknar att postgirots inkomster för förmedlingsuppdraget uppgick till ca1,för /91 vid en räntenivå på 13 %.Inkomsterna fördelar sig på ca 900 milj.kr. i direkt float och ca 300 milj.kr.i olika avgifter samt ca 300 milj.kr. i indirekt float genom att gireringarsker till olika postgirokonton utanför det statligakoncernredovisningssystemet. Om floattiden för inbetalningar reduceras till detnormala, som är en arbetsdag i stället för drygt två, beräknar RRV attersättningen för /91 skulle ha uppgått till ca 1,0 miljarderkronor, dvs. ca 500 milj.kr. lägre.I finansplanen redovisar finansministern regeringens avsikt att avvecklapostgirots kvarvarande ensamrätt till de statliga betalningarna. För dettabegärs i finansplanen godkännande. För att möjliggöra konkurrens omden statliga betalningsförmedlingen föreslås ett antal åtgärder. RRV skall få iuppdrag att utreda hur det statliga betalningssystemet bör vara utformat enligtde nya förutsättningarna. Vidare föreslås att RRV får i uppdrag att teckna etttidsbegränsat, marknadsmässigt avtal med postgirot för hanteringen av destatliga betalningarna. En förutsättning skall därvid vara att fördröjningen avstatliga betalningar genom systemet skall förkortas till högst en arbetsdag.Postverket föreslås i stället få ersättning för upprätthållande av rikstäckandebetalnings- och kassaservice genom ett anslag på statsbudgeten på 300milj.kr.Postgirot förutsätts bli bolagiserat och därefter ställas under tillsyn avfinansinspektionen. Finansministern avser att återkomma till regeringen omvilka förutsättningar som säkerställer postgirots möjligheter att konkurrera påbetalningsmarknaden. Det kommer emellertid inte att bli aktuellt att postgirotskall fungera som en bank i ordets mer breda och allmängiltiga betydelse.I motion Fi202 (s) ansluter man sig i huvudsak till de generella krav somregeringen redovisar. Motionärerna framhåller emellertid att om de kvarvarandemonopolrättigheterna avvecklas är det väsentligt att postgirot ges reellamöjligheter att konkurrera på likvärdiga villkor som andrabetalningsförmedlare. Regeringen bör därför återkomma till medförslag till hur sådana villkor kan utformas.I motionerna T810 av m.fl. (s) och T819 av BengtHurtig och () yrkas avslag på propositionens förslag attupphäva postgirots ställning för de statliga betalningarna och att anvisaersättning till postverket för en rikstäckande betalnings- och kassaserviceöver ett anslag. Motionärerna anser att förslaget innebär en ökad risk för attpostverket inte längre skall kunna upprätthålla sin rikstäckande betalnings-och kassaservice. Förslaget ökar rundgången i den statliga budgeten framhållsdet i motion T810(s). Om förslaget i propositionen skulle genomföras måsteenligt motion T819 (v) postgirot ges rätt att agera på samma villkor sombankerna och fritt bestämma över räntor och ge krediter.Utskottet anser att förekomsten av två konkurrerande betalningssystem,postgirot och bankerna/bankgirot, har bidragit till att det svenskabetalningssystemet är mycket effektivt med internationella mått mätt. I likhetmed vad som anförs i propositionen anser utskottet att det är angeläget attdenna konkurrens främjar utvecklingen av det svenska betalningssystemet även iframtiden. Postgirots konkurrensförutsättningar är därför av stor betydelse.Som framhålls både i propositionen och i motion Fi202 (s) bör en avregleringav postgirots kvarvarande ensamrätt på statliga betalningar därför göras påett sätt som säkerställer en sådan konkurrens. Utskottet avstyrker därmedmotion T819 (v) yrkande4.Utskottet ser till skillnad från motionärerna i Fi202 (s) inte någonanledning för regeringen att återkomma till med förslag om hur dettabör gå till i detalj såvida det inte kräver lagändringar. Motion Fi202 (s)yrkande 3 avstyrks därför av utskottet.Utskottet har ingen erinran mot att ett avtal sluts mellan RRV och postgirotmed den inriktning som anges i propositionen. Ersättningen till postverketför upprätthållandet av en rikstäckande betalnings- och kassaservice bör skeöver anslag på statsbudgeten. Därmed kommer kostnaderna för denna service attframgå på ett tydligare sätt än över statsbudgeten. Det ankommeri närmast på trafikutskottet att pröva storleken på denna ersättningi samband med beredningen av anslagen på sjätte huvudtiteln. Finansutskottetavstyrker med det anförda motion T810 (s) yrkande 3.Övriga budgetfrågorUppdelning av statsbudgeten i drift- och kapitalbudgetI fyra motioner tas frågan om finansieringen av investeringsutgifter istatsbudgeten upp. I motion Fi708 av () kritiseras attutgifter för investeringar blandas samman med utgifter för drift i dennuvarande statsbudgeten. I och med att dessa utgifter finansieras på samma sättfinns risk för att man vid prioriteringar mellan å ena sidan investeringar ikommunikationer och å andra sidan löpande utgifter för t.ex. pensioner ochbarnbidrag skjuter samhällsekonomiskt räntabla projekt på grund avett kortsiktigt kärvt budgetläge. Regeringen bör därför enligt motionären ges iuppdrag att utreda förutsättningarna för att dela upp budgeten i en drift- ochen kapitalbudget.I motionerna Fi208 och Fi707, båda av m.fl. (nyd), tassamma fråga upp, främst utifrån behovet att lånefinansierainfrastrukturinvesteringar. Motionärerna hävdar att man i de svenskastatsfinanserna inte gör någon skillnad på investeringar och kostnader. Inteheller finns det någon balansräkning för de svenska statsfinanserna.Utskottet behandlade motionsyrkanden med liknande innebörd(1990/91:FiU30). Utskottet konstaterade då att en återgång till en uppdelningav budgeten i en drift- och en kapitalbudget inte skulle lösa de problem sompåtalas i motionerna. Den kritik -- bl.a. för svåröverskådlighet ochofullständighet -- som ledde till att kapitalbudgeten avskaffades var befogad.På kapitalbudgeten togs endast investeringar upp som kunde förväntas ge monetäravkastning. Till dessa investeringar hörde inte väginvesteringar. Investeringari järnvägar togs endast upp till den del som motsvarade en bedömdavkastningsnivå. En återgång till en särskild kapitalbudget skulle således intelösa problemet med finansieringen av infrastrukturinvesteringarna. Utskottetansåg att andra metoder borde övervägas för att komma till rätta med de problemsom motionärerna påtalade. Utskottet föreslog därför att den s.k.riksdagsutredningen (RDU), som talmanskonferensen beslutade om med anledning avutskottets betänkande 1989/90:FiU39 roll i budgetprocessen, skulleges i uppdrag att närmare utreda dessa frågor. ställde sig bakomdetta förslag och frågan bereds inom utredningen.Ett sätt att lösa de påtalade problemen är, som föreslagits avriksgäldskontoret, att fortsätta att utveckla statsbudgeten mot en driftbudgetoch finansiera investeringar genom lån vid sidan av statsbudgeten. Kostnadernai form av räntor och amorteringar kommer därvid att belasta myndigheternasförvaltningsanslag. behov av styrning och information kan utvecklasvia de investeringsbemyndiganden/låneramar som lämnar tillregeringen. En förbättrad redovisning av statens tillgångar för att belysaförändringar i nettoförmögenheten kan tillgodoses genom en utveckling avårsbokslutet för staten.Utskottet återkommer i det följande till frågan om finansieringen avförvaltningsmyndigheternas anläggningstillgångar. Redan i detta sammanhang bördet emellertid uppmärksammas att regeringen planerar att låta i principsamtliga förvaltningsmyndigheter lånefinansiera sina investeringar förförvaltningsändamål.Utskottet anser det mot denna bakgrund inte påkallat med någon ytterligareåtgärd med anledning av de nu aktuella yrkandena. Motionerna Fi208 yrkande 7,Fi707 och Fi708 avstyrks därför av utskottet.Säkerhet för lån till infrastrukturinvesteringarI motion T226 av m.fl. (c) föreslås att regeringen, föratt snabbt kunna komma i gång med angelägna infrastrukturprojekt, skallöverväga möjligheten att finansiera dessa investeringar med den kommandeutförsäljningen av statlig verksamhet som säkerhet.Som framgått av vad utskottet anfört ovan finansieras uppkommandebudgetunderskott med upplåning genom försorg oavsett omunderskottet uppkommit på grund av ökade utgifter för investeringar eller fördriftutgifter. Staten har på grund av beskattningsrätten och de omfattandetillgångarna redan den högsta kreditvärdigheten av alla låntagare på marknaden.Denna skulle således inte påverkas av om utförsäljningar av statlig verksamhetställdes som säkerhet.Motion T226 yrkande 2 avstyrks därför av utskottet.Omprövning av budgetperioder till kalenderårI motion Fi208 av m.fl. (nyd) sägs att en omprövning avbudgetperioder till kalenderår bör övervägas som ettlångtidsperspektiv bör införas.Inom EG används kalenderår som budgetår. Flertalet medlemsländer har anpassatsig till detta. Även i våra nordiska grannländer överensstämmer det statligabudgetåret med kalenderåret. Detta innebär att budgetarbetet i parlamentenbedrivs . Det genomförs under betydligt och med andraförutsättningar än i . Frågan om att förändra budgetåret till kalenderåroch vilka konsekvenser detta skulle få för budgetarbetet i övervägsför närvarande inom den s.k. riksdagsutredningen.I det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessen har ökadlångsiktighet i planeringen utgjort ett centralt inslag. Myndigheterna kommersuccessivt att få en treårsram fastställd i samband med att en fördjupadprövning sker av verksamheten. Myndigheterna har fördelats efter ämnesområden itre budgetcykler innebärande att varje myndighet genomgår en fördjupad prövningen gång . Sålunda har ett antal myndigheter fr.o.m.innevarande budgetår fått ett s.k. treårsbeslut. Ytterligare ett antalmyndigheter kommer att få det från nästa budgetår.I årets finansplan konstateras att erfarenheterna från arbetet med den nyabudgetprocessen visar att cykelindelningen bör göras mer flexibel. Detär de verksamhetsmässiga förutsättningarna som bör vara avgörande för denplaneringsperiod som myndigheterna skall verka inom. Enligt föredragandestatsrådet har inriktningen varit alltför starkt fokuserad påtreårsindelningen.Vid de tillfällen då dessa frågor anmälts av regeringen, har riksdagenframhållit att det måste stå varje riksdag fritt att ompröva tidigare beslutoavsett indelningen i treårscykler. Detta gäller inte minst efter ettregeringsskifte eller då förutsättningarna för verksamheten påtagligtförändrats. Utskottet delar därför föredragandens uppfattning att indelningenmåste göras mer flexibel. Det visar också erfarenheterna av de två första årenmed treårsbeslut. I endast ungefär hälften av de fall där myndigheten har lagtfram förslag om en treårsbudget har regeringen funnit skäl att föreslå en sådanför . Skälen härför framgår av finansplanen. Mot bakgrund av vad somredovisats finns det enligt utskottet inte anledning att vidta någraytterligare åtgärder med anledning av vad som anförs i motion Fi208 yrkande 10.Den avstyrks därför av utskottet.Användningen av miljöskatternaI motion Fi702 av () behandlas hur olika miljöskatterskulle kunna användas för att förbättra miljön. Det är enligt motionärenprincipiellt fel att miljöskatter skall användas till andra utgifter änmiljöförbättrande åtgärder. Motionären anser att energiskatterna bör öronmärkasför miljöåtgärder samt för insatser som kan gynna näringslivet och exporten avmiljöutrustning.Det ankommer i inte på finansutskottet att bedöma vilka åtgärdersom bäst kan främja en god miljö. Motionären nämner flera sådana åtgärder.Utskottet avstår således från att försöka bedöma dessa åtgärders effekter.Utskottet behandlar här endast den principiella frågan om användningen avmiljöskatter och miljöavgifter.I någon mån berör motionärens frågeställning skillnaden mellan avgifter ochskatter. En avgift i statsrättslig mening föreligger i princip endast i de falldet utgår en motprestation för det erlagda penningvederlaget. Avgifter benämnsäven sådana vederlag som tas ut i näringsreglerande syfte och tillförsnäringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Som exempel brukar nämnasprisregleringsavgifter inom jordbruket och fisket. Ett annat exempel är dennyligen införda kväveoxidavgiften för större förbränningsanläggningar sommotionären själv för på tal. För att markera att det är fråga om en avgift medett speciellt användningsområde har i detta fall ålagts attuppbära och administrera avgiften.Det förekommer att beteckningen avgift används om penningpålagor somrätteligen är skatt, t.ex. i fråga om vissa arbetsgivaravgifter inomsocialförsäkringsområdet. När nya pålagor införs, säger föredragande statsrådeti finansplanen, skall dock den statsrättsligt korrekta beteckningen användas.Öronmärkning av inkomster för särskilda ändamål kan således förekomma förpålagor som i statsrättslig mening kan hänföras till avgifter. En bärande tankebakom statsbudgetens uppbyggnad är annars att man inte skall använda sig avspecialdestination, eftersom det ger låsningar som minskar statsmakternashandlingsfrihet. Fördelningen av tillgängliga resurser kan inte göras på ettrationellt och ändamålsenligt sätt i och med att utgifterna inte prioriterasinbördes utan styrs av inkomsttillströmningen. En specialdestinering avinkomster till vissa utgifter förhindrar således en prioritering på rationellagrunder.Ett viktigt inslag i regeringens ekonomisk-politiska strategi är att gradvissänka skattetrycket. I likhet med vad regeringen anför i finansplanen (bilaga1.5) anser utskottet att inkomster från miljöskatter skall användas för attminska skatteuttaget inom de områden där lägre skatter leder till ett bättresamhällsekonomiskt resursutnyttjande.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi702 (m).Lån för investeringar för förvaltningsmyndigheters anläggningstillgångarRegeringen tar i finansplanen upp frågan om lån för investeringar förförvaltningsändamål och begär bemyndigande att för budgetåret1992/93 uppta lån för detta ändamål intill ett sammanlagt belopp på 990milj.kr. samt att inom denna ram besluta om rätt för myndigheter att ta upp låni riksgäldskontoret.Vissa myndigheter har på försök fått ta upp lån direkt i riksgäldskontoretför investeringar i ADB- och kommunikationsutrustning. Försöksverksamheteninleddes /91 med fem myndigheter och utökades /92 medytterligare två myndigheter.Föredraganden anför att lån för investeringar för förvaltningsändamål iprincip bör kunna tillämpas på samtliga förvaltningsmyndigheter. Tiden är dockännu inte mogen för att införa en sådan ordning fullt ut för samtliga typer avanläggningsinvesteringar. För att tillgodose myndigheternas och regeringensbehov av uppföljning och prövning av investeringsverksamheten bör det krävasatt myndigheterna upprättar en fullständig tillgångsredovisning och upprättarbokslut enligt bokföringsförordningen i dess senaste lydelse. Samtligaförvaltningsmyndigheter uppfyller emellertid inte detta krav i dagsläget.Fr.o.m. /93 skall dock lånefinansiering generellt tillämpasför samtliga myndigheters investeringar i ADB- och kommunikationsutrustning.Det innebär att inga nya medel kommer att påföras anslaget för anskaffning avADB-utrustning fr.o.m. den 1 juli 1992.Vidare skall den pågående försöksverksamheten utvidgas till åtta myndigheteroch avse samtliga investeringar i anläggningstillgångar avicke-infrastrukturell art. Försöksverksamheten skall visa hur en generelllånemodell bör vara utformad. Regeringen avser att budgetpropositionlägga fram ett förslag till sådan generell lånemodell.Några motioner har inte väckts i frågan. Utskottet som för egen del inte harnågot att erinra mot regeringens förslag tillstyrker att lämnar detbegärda bemyndigandet om lån för investeringar för förvaltningsändamål(mom. 5).Styrning av statsförvaltningen och de finansiella förutsättningarna förmyndigheterna, m.m.I finansplanen lämnas en redogörelse för det pågående arbetet med attpresentera en strategi för regeringens styrning av de verksamheter som skallfortsätta att bedrivas under statligt huvudmannaskap.Vad föredraganden anfört om styrningen av statsförvaltningen och definansiella förutsättningarna för myndigheterna föranleder ingen erinran frånutskottets sida. Redogörelsen i finansplanen för statliga garantierföranleder inte heller något uttalande från utskottets sida.I propositionen lämnas en redogörelse för de budgetmässiga /93 av det mellan EFTA-länderna och EG somframförhandlades . När den judiciella frågan lösts avserregeringen att vända sig till i fråga om avtalet. Redogörelsenföranleder inte något uttalande från utskottets sida i detta skede.Redovisningen i propositionen av lönenivån i anslagsberäkningarnaföranleder inte något uttalande från utskottets sida. Utskottet hemställerDen ekonomiska politiken1. beträffande allmänna riktlinjer för den ekonomiska politikenatt med avslag på motionerna1991/92:Fi202 yrkande 1 i denna del och yrkande 4,1991/92:Fi208 yrkandena 1, 3, 4,8 och20,1991/92:Fi209 yrkandena1, 3, 5, 6, 19 och21,1991/92:Sk351 yrkande11 och 1991/92:Sk352 yrkande4godkänner vad som förordats i proposition 1991/92:100 bilaga 1 yrkande 1och som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,res. 1 (s)res. 2 (nyd)men. (v) - delvis2. beträffande kredit- och valutapolitikenatt med anledning av motionerna1991/92:Fi202 yrkande 1 i denna del och 1991/92:Fi203 som sin mening gerfullmäktige i till känna vad utskottet anfört,3. beträffande privatiseringatt avslår motion 1991/92:Fi201,men. (v) - delvis4. beträffande ekonomiska styrmedel i miljöpolitikenatt med avslag på motionerna 1991/92:Fi202 yrkande 5 och1991/92:Fi209 yrkande 20godkänner de riktlinjer beträffande ekonomiska styrmedel i miljöpolitikensom förordats i proposition 1991/92:100 bilaga 1 yrkande7 (bilaga 1.5),res. 3 (s)men. (v) - delvis5. beträffande målet om regional balansatt avslår motion 1991/92:Fi205,6. beträffande högt skattetryck och hög kvinnlig förvärvsfrekvensatt avslår motion 1991/92:U532 yrkande 3,res. 4 (s) - motiv.7. beträffande genomförande av en samhällskalkylatt avslår motion 1991/92:U534 yrkande 5,men. (v) - delvis8. beträffande ekonomisk generalklausul för att motverka sektorstänkandeatt avslår motion 1991/92:Fi710,res. 5 (s)9. beträffande utvecklingen i länatt avslår motion 1991/92:Fi207,Budgetpolitiken10. beträffande allmänna riktlinjer för budgetregleringenatt med avslag på motionerna1991/92:Fi202 yrkande 2, 1991/92:Fi206, 1991/92:Fi208 yrkande 2 och1991/92:Fi209 yrkandena2 och 16godkänner vad som förordats i proposition 1991/92:100 bilaga 1 yrkande 2och som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,res. 6 (s)res. 7 (nyd)men. (v) - delvis11. beträffande ramar för myndigheternas förvaltningskostnaderatt med avslag på motion 1991/92:Fi504 yrkandena 4 och 5godkänner de riktlinjer som förordats iproposition 1991/92:100 bilaga 1 yrkande 4 (avsnitt 4.3.1),res.