bet · GF01SfU10 · 1992-04-29 00:00:00 — Den omfattar också personersom på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominanseller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i delav eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller ärmedborgare tvingas lämna sin vanliga bostad för att sökatillflykt på en annan plats utanför sagda land. FörCentralamerikas del har ett snarlikt flyktingbegrepp accepteratsi den s.k. Cartagenadeklarationen . Såvitt gällerAsien har -- med stöd av förstaasylländer i -- godtagit en bestämmelse om att allaasylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av förstaasylländerna och att tvångsrepatriering inte skall ske.I skrivelsen erinras om att antalet flyktingar i världen ökatunder det gångna året och att antalet nu uppskattas till 17miljoner, medan ett lika stort antal människor antas vara påflykt inom sitt lands gränser, s.k. internflyktingar.InvandringsfrågorAllmäntEnligt folkrätten bestämmer varje stat själv vilka regler somskall gälla för inresa på dess territorium. Någon generell rättför en utlänning att besöka en stat finns således inte.I utlänningslagen (1989:529) anges på vilka villkorutlänningar får resa in i och ut ur samt vistas och haanställning här. I lagen anges också under vilka förutsättningaren utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Närmarebestämmelser om lagens tillämpning finns i den av regeringenutfärdade utlänningsförordningen (1989:547).En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig iSverige utan att hauppehållstillstånd. Undantag gäller för medborgare i ,, eller . Bestämmelser om uppehållstillstånd,liksom om visering och arbetstillstånd, finns i 2kap.utlänningslagen. Uppehållstillstånd innebär enligt 2§tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning(permanent uppehållstillstånd).Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligtbestämmelserna om asyl. Uppehållstillstånd får vidare ges utlänning om han har särskild anknytning till ellerom han av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsammagäller om utlänningen har fått arbetstillstånd eller har sinförsörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen fårföreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.Arbetstillstånd ges . Det får avse ett visst slag avarbete och förenas med de övriga villkor som behövs.Enligt skrivelsen invandrade ca 44000utländska medborgare till , av vilka ca 8000 varnordiska medborgare. Under utvandrade ca 15000utländska medborgare, varav 12000 nordiska. Det totalainvandringsöverskottet var ca 29000 personer; för nordiskamedborgare var utvandringsöverskottet ca 4000 personer.Under /91 beviljades sammanlagt ca 12830personer asyl eller uppehållstillstånd av humanitära skäl. I detangivna antalet ingår s.k. kvotflyktingar (1433), däremot inteanhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer, vilkarest in i tillsammans med eller i nära anslutning tilldessa och som omfattas av samma särskilda mottagningsanordningsom flyktingar. Antalet sådana anhöriga som fickuppehållstillstånd under /91 uppgick till 5416.Antalet övriga anknytningsfall uppgick till 16575, antaletpersoner som beviljades uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskältill 336 och antalet uppehållstillstånd för adoptivbarn till1023. Sammanlagt beviljades under budgetåret ca 36180personer uppehållstillstånd.Under /91 sökte ca 20800 personer (inkl.barn) asyl i , vilket innebär en kraftig minskningjämfört med närmast föregående budgetår (ca 38700 personerinkl. Antalet asylsökande ökade därefter , och det totala antalet asylsökande under dennaperiod beräknades komma att uppgå till ca 19000.Rätt till uppehållstillstånd av asylskäl m.m.De svenska bestämmelserna om asyl finns intagna i 3kap.utlänningslagen. Enligt 4§ första stycket har flyktingar,krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl.Definitionen av flykting (2§) överensstämmer med den somfinns i . används därför benämningenkonventionsflyktingar för dessa personer.Med krigsvägrare (3§) avses en utlänning som harövergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitthemland eller behöver stanna i för att undgå föreståendekrigstjänstgöring.Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger lagen skyddäven åt andra personer som inte vill återvända till sitt hemlandpå grund av de politiska förhållandena där och som har åberopattungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är härfråga om personer som inte har varit utsatta för eller löperrisk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de börbetraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av depolitiska förhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerarså svåra trakasserier att det inte är rimligt att begära att deskall återvända dit. Bestämmelsen omfattar normalt inte den somhar tvingats att lämna sitt land på grund av yttre aggression,ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljelse pågrund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertiddessa omständigheter vara sådana att lagrummet ansestillämpligt. För de personer som avses används ofta termende facto-flyktingar.Begreppet asyl, som enligt utlänningslag används fördet tillstånd att uppehålla sig i som ges såväl tillkonventionsflyktingar som till krigsvägrare och defacto-flyktingar, innebär att använder ett asylbegreppsom i viss mån avviker från vad som är vedertagetinternationellt, nämligen att tala om asyl endast i samband medskydd åt konventionsflyktingar.Av humanitära skäl kan enligt 2kap. 4§ förstastycket2 utlänningslagen även andra utlänningar än de somomfattas av asylreglerna få stanna i . Uppehållstillståndav humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flyttundan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat attdrabbas av utan att ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillståndpå denna grund har också beviljats personer som på grund avsjukdom eller andra personliga förhållanden bör få stanna iSverige. Bestämmelsen kan vidare omfatta personer som inte ärflyktingar men där förhållandena i det land till vilket deskulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant atttvinga dem att återvända dit eller personer som riskerarallvarligt straff eller förföljelse på grund av kön ellerhomosexualitet. I vissa fall har uppehållstillstånd beviljatspersoner som i och för sig borde avvisas eller utvisas men dären verkställighet inte kan ske därför att det inte finns någotland där utlänningen tas emot. Uppehållstillstånd har också ivissa fall beviljats när det funnits en kombination avhumanitära skäl och släktanknytning, som i sig inte varittillräckliga.Varken konventionsflyktingar eller krigsvägrare och defacto-flyktingar har någon ovillkorlig rätt att få en iSverige. Asyl får nämligen vägras på följande grunder enligt3kap. 4§ andra stycket utlänningslagen.Om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigareverksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finnssynnerliga skäl att inte bevilja asyl.Om det beträffande en krigsvägrare eller de facto-flyktingfinns särskilda skäl att inte bevilja asyl.I vissa fall där utlänningen kan sändas tillbaka till annatnordiskt land enligt särskild överenskommelse.I annat fall med hänvisning till den s.k. förstaasylland-principen. Denna princip kan tillämpas om utlänningenföre ankomsten till har uppehållit sig i ett annat landän hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad motförföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till enkrigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändasvidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd.Om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land ochdär är skyddad på det sätt som anges beträffande förstaasylland-principen.Regeringen får föreskriva undantag från förstaasylland-principen för de fall då utlänningens anknytning tillSverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sinansökan om asyl prövad här.Med synnerliga skäl (andra stycket1) avses enligtmotivuttalanden (prop. 1954:41 s. 77, LU 14, rskr. 155 och prop.1975/76:18 s. 107, InU 24, JuU 15, rskr. 121 och 122) delssituationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår somomöjligt att bevilja asyl, dels omständigheter som enligtGenèvekonventionen diskvalificerar en flykting frånkonventionens skydd. Sådana omständigheter kan vara brott motmänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar samtgrova icke-politiska brott före ankomsten till Sverige.Med särskilda skäl (andra stycket2) avses enligt förarbetenatill den tidigare utlänningslagstiftningen (prop. 1975/76:18 s.108 f., jfr även prop. 1983/84:144 s. 37 och prop. 1988/89:86 s.156) att förhållandena är sådana att det bedöms vara nödvändigtför att reglera invandringen. Det förutsattes inte att detskulle vara helt omöjligt att ta emot dessa utlänningar iSverige; för att skydd skulle vägras skulle det dock vara frågaom så många personer att det skulle medföra stora påfrestningarför det svenska samhället och den svenska flyktingmottagningenatt ta emot dem i . Beträffande de facto-flyktingaruttalades också att tyngden av de omständigheter utlänningenåberopar måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan omsärskilda skäl föreligger. -- Beslut om att inskränka asylrättenmed hänvisning till att särskilda skäl föreligger med hänsyntill mottagningsresurserna har fattats ,första gången och i december 1989.Även om en utlänning inte får uppehållstillstånd, får han inteavvisas eller utvisas om det inte kan ske till ett land där hanåtnjuter visst skydd. En utlänning får således inte avvisaseller utvisas till ett land där han riskerar dödsstraff,kroppsstraff eller tortyr (non-refoulementprincipen). Han fårinte heller annat än i yttersta undantagsfall sändas till ettland där han riskerar förföljelse. Inte heller får en utlänningsändas till ett land där han riskerar vidaresändning till någotsådant land.Rätt till arbetstillståndMed undantag för nordiska medborgare måste en utlänning hauppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige.Arbetstillstånd ges och får avse ett visst slageller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor sombehövs.Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har varit regleradunder i enlighet med de riktlinjer förden samlade invandrarpolitiken som antog (prop. 1968:142, SU 1968:196, rskr. 405) och som sedan itillämpliga delar fastställts vid 1983/(prop.1983/84:144, SfU30, rskr. Riktlinjerna förutsätter enreglering av den utomnordiska arbetskraftsinvandringen, delsdärför att invandrarna skall ges möjlighet att leva under sammabetingelser som befolkningen i övrigt, dels därför attmöjligheterna till sysselsättning för kvinnorna, de äldre och dehandikappade inte får försämras genom oreglerad invandring.Uppkommande arbetskraftsbehov skall därför i första hand fyllasgenom utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medel som stårtill buds innan tillstånd till arbetskraftsinvandring ges.Prövningen av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långtperspektiv, och utländsk arbetskraft får inte användas som enregulator av arbetskraftstillgången. Dessutom förutsätts attarbetsmarknadsstyrelsen, efter hörande av arbetsmarknadensparter, ger allmänna riktlinjer för tillståndsärendenasbedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. Iproposition 1983/84:144 anförde föredragande statsrådet att detmot bakgrund av den dittillsvarande utvecklingen och dendåvarande sysselsättningssituationen saknades anledning atträkna med något egentligt behov för del avarbetskraftsinvandring . Det var angelägetatt här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor i förstahand tillgodosågs när arbetstillfällen fanns. Hon ansåg därföratt arbetskraftsinvandring i fortsättningen borde tillåtasendast i undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingensaktiva medverkan hade visat sig att ett uppkommetarbetskraftsbehov inte kunde tillgodoses genom arbetskraft somfanns i . Som undantag från principen att utomnordiskarbetskraftsinvandring inte borde vara tillåten nämndes ipropositionen främst nyckelfunktioner inom industrin ochnäringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden.Vidare nämndes personer som behövs för kvalificerad forskning,produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi, liksominom det kulturella området. Även andra undantag borde enligtpropositionen kunna göras under särskilda förhållanden.MotionerFrågan om inriktningen av den svenska flykting- ochimmigrationspolitiken tas upp i flera motioner.Ingvar m.fl. (s) framhåller i motion Sf605 att enaktiv flykting- och immigrationspolitik omfattar insatser inombåde utrikes-, handels- och biståndspolitiken för att på långsikt och i samarbete med andra länder kunna påverkagrundorsakerna till att människor flyr och tvingas flytta.Sveriges politik på detta område bör utifrån ett helhetstänkandeoch en humanitär grundsyn ta sikte på att dels undanröja ellerlindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration, dels skapaett system för reglering av invandringen till som bättreän det nuvarande ger dem som bäst behöver det rätt att stanna ivårt land. Den nationella invandringspolitiken skall dels geskydd till dem som har behov av det, dels ge möjlighet för näraanhöriga att förena sig med varandra, dels skapa möjlighetertill besök, utbildning, praktik och arbete. Det regelsystem somreglerar invandringen till bör i högre grad än detnuvarande tillgodose behoven hos de mest behövande. En klarareskillnad bör göras mellan å ena sidan personer som bör ha en iprincip ovillkorlig rätt att bosätta sig här och å andra sidanövriga immigrationssökande. En principiell rätt till bosättningbör tillkomma dem som är i behov av internationellt rättsligtskydd, nämligen konventionsflyktingar och vissa andra med starkaskyddsbehov. Motionärerna begär ett tillkännagivande i enlighetmed det anförda (yrkande 1). -- En principiell rätt tillbosättning bör vidare enligt motionärerna tillkomma medlemmar avkärnfamiljen, dvs. make/maka eller sambo samt minderåriga ogiftabarn till den som är bosatt här. Efter individuell prövning börrätt till bosättning också kunna ges föräldrar och närasläktingar som är väsentligt beroende av den i bosattapersonen, s.k. sista länk-fall. Därutöver bör regeringenfastställa en planeringsram för bosättning av anhöriga utanförkärnfamiljen. Motionärerna begär ett tillkännagivande också ienlighet med det sålunda anförda (yrkande 10). -- Motionärernabegär vidare ett tillkännagivande om att de nuvaranderiktlinjerna om arbetskraftsinvandring bör tillämpas på ett merflexibelt och konjunkturanpassat sätt (yrkande 9).Ian m.fl. (nyd) begär i motion Sf630tillkännagivanden om att den allmänna inriktningen på invandrar-och flyktingpolitiken bör präglas av öppenhet och ärlighet,varvid man särskilt bör vinnlägga sig om att ta itu med sådanaproblem som kan te sig känsliga och besvärliga från politisksynpunkt (yrkande 1), att det behövs en öppen och ärlig debatt ien bred parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda,analysera och föreslå ändringar i lagstiftningen samt informeraallmänheten i invandrar- och flyktingfrågor (yrkande 2), attSverige bör koncentrera sitt flyktingmottagande till deasylsökande som har allvarliga och uppenbara skäl att fly frånnågot (yrkande 10), och att det behövs en klar och entydig,lättillämpad flyktingdefinition som grundas på att asyl endastskall ges en utlänning som har allvarliga och uppenbara skäl attfly från något (yrkande11). m.fl. (nyd) anför imotion Sf622 att den nuvarande flykting- och invandrarpolitikenär totalt felaktig och att något radikalt därför måste göras.Motionärerna begär dels att skall besluta att begränsainvandringen under ett eller till ett absolut minimumenligt (yrkande 1), dels att enutredning påbörjas om hur flykting- och invandrarproblematikenskall hanteras för del (yrkande 2).Sten i (m) begär i motion Sf604 etttillkännagivande om att efter förmåga bör bevilja asyl ihuvudsak åt konventionsflyktingar och att den största delen avvåra insatser bör gå till flyktingar som befinner sig i världensmånga flyktingläger i stället för att rätten till asyl i Sverigeutvidgas.Lars m.fl. (v) anför i motion Sf619 att grundläggandevärderingar som humanism, medmänsklighet, alla människors likavärde osv. inte får kompromissas bort för att en human ochgenerös flyktingpolitik innebär vissa administrativa kostnader iinitialskedet, och motionärerna begär ett tillkännagivande omgrunderna för flyktingpolitiken (yrkande 1). Motionärerna anservidare att bestämmelsen i 3kap. 4§ andra stycket2utlänningslagen om särskilda skäl att inte bevilja asyl böravskaffas och att 3kap. 4§ andra stycket1 om synnerligaskäl skall gälla även för dem som omfattas av 3kap. 1§ 2och3 (krigsvägrare resp. de facto-flyktingar), och de begäratt skall besluta härom (yrkande 5).I andra motioner tas upp mera speciella frågor om asyl.Två motioner tar upp behovet av skydd för homosexuella.Lars m.fl. (v) anför i motion L415 att, medan viden internationell jämförelse kommit relativt långt i arbetet förhomosexuellas rättigheter, är det i många länder så atthomosexuella fortfarande förtrycks, trakasseras av polisen,avrättas, döms till fängelse eller sätts i mentalsjukhus.Motionärerna kritiserar det förhållandet att homosexuella somlyckats fly sitt land inte får asyl här på samma sätt sompolitiska flyktingar, och de begär ett tillkännagivande om attutlänningslagens flyktingdefinition bör utvidgas till attomfatta även den som flytt förföljelse på grund avhomosexualitet samt att bör verka för attGenèvekonventionens flyktingdefinition utvidgas på samma sätt(yrkande 5). Även och ()påtalar i motion So292 yrkande 5 förföljelsen av homosexuella imånga stater och anser att flyktingar som förföljs i sitthemland på grund av sin sexuella läggning bör omfattas av rättentill asyl, och de begär ett tillkännagivande härom.Berith m.fl. (v) framhåller i motion Sf627 att denutbredda stympningen av kvinnor genom omskärelse, framförallt i afrikanska stater, på olika sätt måste motarbetas ochuppmärksammas. Motionärerna anser att de kvinnor som söker asylför sig själva eller sina små döttrar av rädsla för att stympasgenom omskärelse skall erhålla flyktingstatus inom det nyabegreppet annan social grupp som antagits som ett tillägg tillflyktingkonventionen vid 1990.Motionärerna begär ett tillkännagivande i enlighet med detanförda (yrkande2).Lars m.fl. (v) anför i motion Sf619 att det förekommeratt invandrarverket beslutar om avvisning med omedelbarverkställighet till första asylländer i tredje världen där denasylsökande inte har trygghet mot vidaresändning till hemlandet.Genom att det inte görs en fullständig utredning i dessa ärendenhänder det att alla skäl, t.ex. av humanitär art, som gör attasylprövningen skall ske i inte uppmärksammas. Bl.a.förekommer det enligt motionärerna att barns humanitära skälinte uppmärksammas när invandrarverket nöjer sig med en s.k.grundutredning. Motionärerna begär ett tillkännagivande attavvisning till första asylland inte bör ske om inte en grundligutredning visar att det i det enskilda fallet inte föreliggernågon risk för vidaresändning till hemlandet eller humanitäraskäl som medför att ansökan bör prövas i (yrkande 7). --Motionärerna framhåller vidare att det är en humanitär plikt förSverige att inte avvisa barnfamiljer till områden där krigpågår eller krigsliknande förhållanden råder samt att Sverigegenom att ansluta sig till åtagit sig atttill det yttersta av sin förmåga säkerställa barns överlevnadoch utveckling. De begär ett tillkännagivande om attbarnfamiljer inte skall återsändas till områden där krig pågåreller krigsliknande förhållanden råder (yrkande6). -- Imotionen tas också upp frågan om dokumentlöshet.Motionärerna anser att en väsentlig orsak till dokumentlöshethos asylsökande är de intensiva ansträngningarna från de flestavästeuropeiska stater att stänga ute asylsökande, och att detfaktum att enskilda asylsökande tvingas följa anvisningar frånmänniskosmugglare att göra sig av med handlingar inte -- som nusker -- får användas som skäl att avvisa människor med verkligaskyddsbehov. De begär ett tillkännagivande om att dokumentlöshetinte får utgöra anledning att vägra skyddsbehövande asyl(yrkande 8). Motionärerna anför vidare i motionen attmöjligheten att anteckna oklar identitet i resedokument ochfrämlingspass strider mot , och de begär etttillkännagivande om att bestämmelsen bör avskaffas (yrkande 22).Frågan om betydelsen av brottslighet vid asylbedömningentas upp i två motioner. m.fl. (nyd) begär imotion Sf630 yrkande 7 ett tillkännagivande om att varken asyleller svenskt medborgarskap skall beviljas brottslingar. och (båda m) anser i motion Sf620 attför de facto-flyktingar och vid svagare flyktingskäl brottsligverksamhet bör vägas in i asylbedömningen istörre utsträckning än , och motionärerna begär etttillkännagivande om att praxis bör bli strängare i dettaavseende (yrkande1).Utskottets bedömningI den regeringsförklaring som statsminister avgavden uttalade han att invandrar- ochflyktingpolitiken skulle föras i en anda av internationalism ochhumanitet, att främlingsfientlighet och tendenser till rasismskulle bekämpas och att ytterligare åtgärder mot diskrimineringav invandrare skulle vidtas. skulle även ifortsättningen ha en reglerad invandring, men flyktingpolitikenskulle förändras.Kulturminister framhöll härefter i ettinterpellationssvar i kammare atten långsiktig politik måste bygga på en helhetssyn där mansamtidigt vidtar åtgärder -- i internationell samverkan -- föratt påverka grundorsakerna bakom flykt och påtvingad migration,för att stärka flyktingskyddet och för att skapa medmajoritetsbefolkningen likvärdiga villkor för invandrare samtetnisk harmoni i mottagarländerna. Inom ramen för en sådanlångsiktig strategi skulle komma att internationelltverka för en reglering av skyddet för de personer som fallerutanför . Vidare påpekades att regeringen harför avsikt att söka sig så nära det pågående EG-arbetet sommöjligt och aktivt ta del av detta, bl.a. mot bakgrunden avsträvan inom EG att samordna och i viss utsträckning harmoniseraimmigrations- och särskilt asylpolitiken inom EG-kretsen, varvidockså en breddning av flyktingskyddet regionalt för kankomma att diskuteras. I ett interpellationssvar den 20 februari1992 hänvisade kulturministern också till pågåendeinternationella arbete för att få en gemensam generös syn påflyktingpolitiken och framhöll försöken att skapa en gemensampolitik som har en generösare utgångspunkt än det renakonventionsflyktingbegreppet.Regeringen har också beslutat om direktiv bl.a. för översyn avmottagandet av asylsökande och flyktingar (dir. 1992:25) och avvissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51). Densistnämnda översynen skall bl.a. innefatta att undersöka vilkamöjligheter som regeringen har att -- inomregeringsformens ram -- genom generella föreskrifter styrautveckling och praxis på utlänningslagstiftningens område och --om det bedöms nödvändigt eller önskvärt -- föreslå de ändringaroch tillägg som kan vara motiverade.Det beslut om att inskränka asylrätten som fattades i december1989 med hänvisning till att särskilda skäl förelåg med hänsyntill mottagningsresurserna innebar att -- utöverkonventionsflyktingar -- endast de som hade särskilt starktskyddsbehov skulle kunna påräkna asyl. -- Iregeringsförklaringen anfördes att praxis vadgällde behandling av ansökningar om asyl successivt skulle kommaatt anpassas till det normala, och genom beslut den 19 december1991 konstaterade regeringen i ett enskilt ärende att deförhållanden som föranledde den tidigare regeringen att skärpakriterierna för att få asyl inte längre förelåg. Asyl beviljadesi beslutet en person som bedömts vara de facto-flykting, men sominte skulle ha fått stanna här med den tillämpning avutlänningslagen som gällt under de två senaste åren.Regeringen uttalade att vistelsetiden i intebör tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asylansökan,utan vistelsetiden borde i fortsättningen beaktas som en avflera omständigheter som kunde, men inte nödvändigtvis måste,leda till att uppehållstillstånd beviljades.