prop · GF0330 · 1991-12-31 00:00:00 — Nämndensbeslut bör underskrivas av ordföranden och kontrasigneras av föredragandeneller gruppchefen. Självfallet måste dokumentation ske av vilka ledamöter somdeltagit i avgörandet, något som kan ske genom att detta anges påföredragningslistorna. Protokoll i egentlig mening synes inte behöva föras. Detbör understrykas att vad som har sagts om nämndens arbetsformer inte skalluppfattas som uttömmande och bindande. Det bör i huvudsak ankomma på nämndensjälv att bestämma om sina arbetsformer under hänsynstagande till allmännaförvaltningsrättsliga principer. Mycketväsentligt är att nämnden fortlöpande erhåller information om sådana förhållandeni främmande länder som är av betydelse för dess prövningsuppgifter. Ordförandenbör sörja för att sådant material ställs till nämndens förfogande. Närmast ifråga som uppgiftslämnare kommer utrikes- och arbetsmarknadsdepartementen,invandrarverket, UNHCRs lokalkontor i samt frivilliga organisationersåsom . Enföljd av att förvaltningslagen i princip blir tillämplig på nämndens verksamhet är att bestämmelsen om muntlig handläggning i 14§ för valtningslagen kommer att gälla om inte annat förordnas. Regeln innebär att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende vilket avser . myndighetsutövning mot enskild skall få tillfälle till detta, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sistnämnda begränsning kan åberopas t.ex. för att be en part att återkomma senare när viktiga och brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Allmänt sett är einellertid regeln avsedd att innebära att myndigheterna i stor usträckning måste tillåta att part lämnar uppgifter muntligt. Myndigheten kan också, även om den 38 enskilde inte begär det,besluta om muntlig handläggning och skall då Prop. 1991/92:30 särskiltbeakta att detta kan underlätta för den enskilde att ha med myndigheten attgöra. I1989 års utlänningslag har införts en särskild bestämmelse om muntlig handläggningi asylärenden vid invandrarverket (11 kap. 1 §). Enligt bestämmelsen skall detingå muntlig handläggning vid verket, om det kan antas vara till fördel förutredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Vidare skalldet företas muntlig handläggning om utlänningen begär det och sådanhandläggning inte saknar betydelse. Bestämmelsen, som tillkom på förslag avlagrådet, är avsedd att i vissa hänseenden gå längre än förvaltningslagensregel men i andra hänseenden inte fullt så långt (jfr prop. 1988/89: 86 s. 83 -85, 209 - 210 och 378 - ' 380). Å ena sidan blir muntlig handläggningobligatorisk i vissa fall, men å andra sidan kan sökanden vägras att lämnauppgifter muntligen på andra grunder än sådana som kan åberopas enligtförvaltningslagen. Vidremissbehandlingen av det betänkande som föregick den nya utlänningslagstiftningenstillkomst hade en del remissinstanser föreslagit att muntlig handläggningskulle införas även i . Föredragande statsrådet avvisadeemellertid förslaget med motiveringen att alla omständigheter av betydelse föravgörandet borde ha kommit fram vid den muntliga handläggningen iinvandrarverket och underlaget därför borde vara komplett när invandrarverketfattar sitt beslut (prop. 1988/89:86 s. 85). Detär enligt min mening inte möjligt att vidhålla detta synsätt när ärendena nuskall överprövas av en förvaltningsmyndighet i stället för av regeringen: meden sådan motivering skulle man kunna avvisa tanken på muntlighet i praktiskttaget alla överinstanser. Över huvud taget är det svårt att anföra synpunkterhänförliga till ärendenas art som argument mot muntlig behandling. I Danmarkliksom i en del andra främmande länder är muntlig handläggning hosöverinstansen regel snarare än undantag. Vad som kan åberopas mot muntlighandläggning är att det stora antalet ärenden medför risk för enoöverkomlig belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena meraregelmässigt skulle avgöras efter muntlig handläggning. Muntligainslag i förfarandet hos nämnden kan emellertid i en del fall förstärka båderättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnasomedelbart och de frågor dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Ettinslag av muntlighet behöver inte ta sig uttryck i formella muntliga förahndlingar,utan också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden kan komma ifråga. Klaganden bör således inte kunna göra anspråk på att få företräda införnämnden utan får nöja sig med att lämna uppgifter till en handläggare, närdetta bedöms tillräckligt. Ettsätt att undvika problemet med transport av utlänningen till nämn dens stationeringsort kan möjligen i vissa fall vara att nämnden eller handläggare vid nämnden reser till dén förläggning där utlänningen finns. Det kan då ske en samordning av ärenden gällande utlänningar vid samma förläggning så att muntlig handläggning kan ske i flera ärenden vid ett besök på föriäggningen. De praktiska förutsättningarna för ett sådant 39 tillvägagångssätt tordedock endast undantagsvis vara för handen. Om en Prop. 1991/92: 30 muntligförhandling av mera formellt slag skall äga rum inför nämnden kan det iblandvara lämpligt att även kalla företrädare för invandrarverket tillförhandlingen. Fråganblir då hur en regel som styr inslaget av muntlighet i nämndens arbetelämpligen bör formuleras. Förvaltningslagens regel är i praktiken normalt intetillämplig i fråga om överinstanser; den gäller som nämnts inte hos regeringenoch för förvaltningsdomstolarnas del finns regler av annan art i 9 § förvaltningsprocesslagen(1971:291). Mot den bakgrunden talar enligt min mening övervägande skäl för attden regel som skall gälla för nämnden bör avfattas på samma sätt som den som gäller för invandrarverket (11 kap. 1 § utlänningslagen). Vid tillämpningav regeln måste dock beaktas att nämnden är en överinstans och att detväsentliga materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in tillnämnden. Detta medför att muntlig handläggning inte kan bli tillnärmelsevislika vanligt hos nämnden som hos invandrarverket. I20 § förvaltningslagen föreskrivs att myndigheter är skyldiga att vid ett ärendesavgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de skäl som harbestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutetinte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbartobehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn tillrikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiskaförhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet ärså brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. För utlänningsärendenahar ytterligare undantag från kravet på beslutsmotivering gjorts i 11 kap. 3 §utlänningslagen för beslut om visering, arbetstillstånd och tidsbegränsatuppehållstillstånd. 1988/89:86 medförslag till utlänningslag m.m. (s. 88) påpekades att det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är bristfälligt motiverade. Föredragande statsrådet underströk att det är an geläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagits i 11 kap. 3 § utlänningslagen. Som skäl för detta anfördes bl.a. att klara motiveringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och även förkortar handläggningstiderna genom att eljest nödvändiga förklaringar som mäste ges i efterhand till fattade beslut kan undvikas. Jag delar denna syn på beslutsmotiveringar. Av tradition har motiveringarna till dessa beslut på samma sätt som gäller för flertalet övriga beslut av regeringen hållits kortfattade och ofta i huvudsak bestått av hänvisningar till olika lagrum. För den särskilda nämnden bör det bli naturiigt att skriva fylliga och klargörande motiveringar. Detta är enligt min åsikt en klar fördel. Vid en jämförelse med främmande länder torde de beslutsmotiveringar som förekommer hos oss vara ovanligt komprime rade. I ett internationellt perspektiv skulle därför en förändring i detta avseende vara ägnad att stärka förtroendet för den svenska utlänningspo litiken. Men självfallet är det framför allt av värde för parterna och deras 40 ombudatt de skäl som varit bestämmande för utgången klart framgår av Prop.1991/92:30 beslutet. Från UNHCRs sida har kraftigt understrukits vikten av sistnämndaintresse, varvid man också framhållit att Överinstansens arbete givetvisunderlättas om även besluten i första instans är motiverade på ett klargörandesätt. Somskäl för att skriva korta motiveringar har tidigare ofta angetts intresset avsekretess. Efter en ändring i 7 kap. 14 § sekretesslagen , somhade till syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar, gällersekretess under vissa förutsättningar för uppgifter i skälen till ett beslut.Det innebär att utrymmet för att utelämna uppgifter i skälen under hänvisningtill skyddet för enskilds personliga förhållanden nu är mycket litet. Detsynes naturligt att, sedan den nya nämnden fungerat någon tid, en diskussionmellan nämnden och invandrarverket tas upp om huruvida nämndens avgöranden börpubliceras i särskild form och hur en sådan publicering i så fall bör förhållasig till invandrarverkets praxissamling. Detkan förutses att det i början av verksamhetstid felaktigtkommer att till regeringen insändas handlingar som hör hemma hosutlänningsnämnden. Bestämmelsen i 5 § departementsförordningen (1982:1177)innebär att departementet i uppenbara fall kan överlämna sådana handlingar tillutlänningsnämnden utan att föredra frågan om överlämnande för regeringen. Detkrävs dock uppmärksamhet på att ett ärende som vid första anblicken tycks hörahemma hos även kan innehålla frågor som faller underregeringens prövning. Denföreslagna nya instansordningen med en utlänningsnämnd som en självständigmyndighet för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden innebär engenomgripande förändring på många sätt. Som jag tidigare anfört har en särskildorganisationskommitté i uppdrag att planera och vidta erforderliga åtgärder föratt förändringen skall kunna ske pä ett för alla berörda partertillfredsställande sätt. Övergångsbestämmelsernabör utformas på ett sådant sätt att vidikraftträdandet kan ta över handläggningen av och beslutanderätten i det storaflertalet sådana ärenden som enligt de föreslagna ändringarna i utlännings- ochmedborgarskapslagarna skall ankomma på nämnden. Detta innebär att handlingarnai sådana ärenden som redan är anhängiga hos regeringen bör få överlämnas tillnämnden. Den ordning som beskrivs är visserligen okonventionell; normaltbrukar i övergångsskedet efter en instansändring redan anhängiga besvärsmål prövasav den tidigare besvärsinstansen. Med hänsyn till bl.a. den stora mängdenärenden anser jag emellertid att en övergångslösning efter angivna linjerär att föredra. Omdet vid ikraftträdandet finns något sådant ärende hos regeringen 41 4 1991/92. somenligt de förut angivna principerna bör överlämnas till regeringen, bör Prop.1991/92: 30 regeringen dock kunna behålla ärendet. Det bör därför ankomma påarbetsmarknadsdepartementet eller regeringen att närmare avgöra vilka ärendensom skall lämnas över till i övergångsskedet. Ianslutning till att nämnden skall börja arbeta bör ordföranden med hjälp avinvandrarverket och sörja för att lekmannaledamöternaerhåller en på lämpligt sätt utformad grundläggande information omlagstiftningens innebörd och om sådana förhållanden som i övrigt är avbetydelse för nämndens prövningsuppgifter. Dennya instansordningen bör träda i kraft . Årskostnadernaför verksamheten inom arbetsmarkandsdepartementets utlänningsenhet har tidigareberäknats till drygt 19 milj. kr. på departementets förvaltningsanslag. förslås bli en fristående myndighet uppkommer kostnader förpersonal- och ekonomiadministration, ADB-stöd samt lokaler m.m. Vid etableringenuppkommer vidare engångskostnader, t.ex. för inredning och utrustning.. Ytterligarekostnader som direkt kommer att belasta den nya nämnden är bl.a. löner åt detre heltidsansällda ordförandena, arvoden åt ordförandenas ersättare och åt lekmannaledamöterna. Vissakostnadsbesparingar bör kunna göras genom att ärendena kommer att kunna avgörasi stort sett alla arbetsdagar. Detta medför att beslut i många fall kan fattasnågon eller än med nuvarande system, där avgörandet iprincip är bundet till torsdagen som är regeringens sammanträdesdag. Även såkorta tidsvinster medför inte oväsentliga besparingar, eftersom kostnaderna föromhändertagande av asylsökande uppgår till ansenliga belopp för . Utlänningsnämndenfår överta mycket stora balanser av icke avgjorda ärenden.Det kommer därför att krävas stora tillfälliga resurstillskott utöver denordinarie organisation som planeras för nämnden om väntetiderna skall kunnaminskas till acceptabel nivå. Jag har för avsiktatt återkomma till anslagsfrågorna mera i detalj i förslaget tilltilläggsbudget för innevarande budgetår. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartementetupprättats förslag till 1. lagom ändring i utlänningslagen (1989:529), 2. lagom ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. 5 Specialmotivering pp- 1991/92:30 Förslagettill lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Ibestämmelsen, som rör beslut om tillstånd enligt utlänningslagen har erinratsom att sådana tillstånd i vissa fall kan meddelas även av ,vars befogenhet närmare framgår av 7 kap. 5 och 11 §§. Bestämmelseni paragrafens första stycke om att hinder mot verkställighet skall beaktasredan när en avvisnings-eller utvisningsfråga prövas föreslås inte ändrad.Bestämmelsen är generellt utformad och gäller även vid utlänningsnämndensprövning. Genomett tillägg i andra stycket klargörs att , på samma sätt somregeringen och invandrarverket, skall ge erforderliga anvisningar omverkställigheten i ett avlägsnandebeslut när det behövs, t.ex. därför att detfinns hinder mot verkställighet till ett visst land (jfr prop. 1988/89:86 s.166 0- Paragrafensförsta stycke kommer i fortsättningen att bli tillämpligt även påutlänningsnämnden. Det innebär att blir behörig att beslutaom förvar och uppsikt i de ärenden som handläggs av nämnden. Enligttredje stycket får emellertid invandrarverket fatta sådana beslut även i ärendensom egentligen skall handläggas av , när handlingarna ännuinte har hunnit sändas över dit från invandrarverket. Regeln är i första handtillämplig på ärenden där invandrarverkets beslut har överklagats eller ännuinte har vunnit laga kraft men kan formellet även tillämpas på ärenden sominvandrarverket avser att överlämna till med stöd av 7 kap.11 § första stycket. Någonsärskild regel om befogenhet för underinstansen att besluta om förvar elleruppsikt i ärenden som enligt 7 kap. 11 § andra stycket överlämnas tillregeringen har inte ansetts erforderlig, eftersom överlämnandet normalt börkunna ske när invandrarverket eller beslutat omdetta. Ilagrummets första stycket har gjorts den ändringen att överklagande av invandrarverkets beslut i de i bestämmelsen nämnda fallen skall ske till i stället för till regeringen. I andra stycket harintagits grundläggande bestämmelser om utlänning- Prop. 1991/92: 30 snämnden.Utlänningsnämnden skall bestå av ordförande och andra ledamöter till det antalregeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter ochersättare utses av regeringen. Ordförandena bör vara heltidsanställda hosnämnden medan ersättarna och övriga ledamöter förutsätts ha uppdraget sombisyssla. Något ansökningsförfarande förutsätts inte äga rum. Ledamöter ochersättare bör förordnas . Enligtstyckets sista mening skall ordförande och ersättare för ordförande varajurister och som huvudregel ha erfarenhet av domartjänstgöring. Bestämeisen äremellertid formulerad så att även erfarenhet som kan anses likvärdig meddomartjänstgöring får godtas. Det kan exempelvis gälla vetenskaplig meriteringinom förvaltningsrätt eller internationell rätt. Ett annat exempef kan varakvalificerade jurister som har stor praktisk erfarenhet av ifrågavarandeärenden men som inte har genomgått domarutbildning. Paragrafeninnehåller regeln om överklagande av invandrarverkets beslut omflyktingförklaring, resedokument och återkallelse av flyktingförklaring. Ävendessa beslut skall överklagas till . Ibestämmelsen, som ger besvärsinstansen befogenhet att i ett ärende om avvisningeller utvisning fatta beslut även i vissa andra frågor, har endast gjorts deändringar som föranleds av att övertar regeringens uppgiftersom besvärsinstans. För de fall då regeringen avgör överlämnade ärenden har i11 § sista stycket intagits en hänvisning till förevarande paragraf Enligtett tillägg i paragrafens första stycke skall beslut omförvar liksom förvarsbeslut av polismyndigheten och av invandrarverketöverklagas till den kammarrätt som skall överpröva beslut av invandrarverket,dvs. Ilagrummet har endast gjorts de följdändringar som föranleds av att överklagandeav invandrarverkets beslut skall ske till i stället för tillregeringen. Detkan i sammanhanget påpekas att utlänningslagen inte kommer att innehålla någon bestämmelse om omprövning av beslut. Detta innebär att förvaltningslagens omprövningsregel blir tillämp lig på nämnden, dvs. nämnden skall ompröva ett beslut som den har meddelat som första instans, om beslutet är uppenbart oriktigt (se 27 § 44 Dennaregel blir tillämplig framför allt i ärenden som Prop. 1991/92: 30 överlämnatstill från invandrarverket, eftersom nämnden i dessa fallkommer att fatta beslut i första instans. Frågan om omprövning av beslut somnämnden har meddelat som andra instans får avgöras med ledning av allmännaprinciper om förvaltningsbeslutens s.k. rättskraft (jfr och ,Nya förvaltningslagen med kommentarer, andra upplagan 1989 s. 329). Paragrafeninnehåller regler om överlämnande av ärenden till och tillregeringen. Överlämnande är aldrig obligatoriskt, men bör normalt ske i de fallsom reglerna tar sikte på. Ett ärende om avvisning eller utvisning böremellertid av hänsyn till (art. 13) inte hänskjutas tillregeringen, om utlänningen påstått att han löper risk för tortyr elleromänsklig eller förnedrande behandling och påståendet inte är uppenbartogrundat. Förstastycket rör överlämnande från invandrarverket till . Sådantöverlämnande får ske endast om ett ärende på grund av familjeanknytning ellerav annan liknande orsak har samband med ett ärende som redan finns hos nämnden.Vid överlämnandet skall invandrarverket bifoga sitt yttrande i ärendet. Iandra stycket har i fyra punkter angetts i vilka fall överlämnande av ett ärendefår ske till regeringen från invandrarverket eller . Isamtliga fall gäller att den myndighet som beslutar om överlämnande skallbifoga ett eget yttrande. Dessa fall motsvarar de som behandlas i första stycket. I punkten stadgasatt överlämnande till regeringen får ske av ett ärende som på grund avfamiljeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende somredan prövas av regeringen. Sistnämnda ärende får därvid som regel förutsättasha blivit överlämnat till regeringen enligt någon av de övriga punkterna iförevarande stycke. Ett exempel på "annan liknande orsak" kan varaatt fråga är om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt omuppehållstillstånd men som inte tillhör samma familj. Enligt denna punkt skall överlämnande ske av ärenden som bedöms ha betydelseför rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för riketsförhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Den närmareinnebörden av stadgandet har utvecklats i den allmänna motiveringen. Punkten omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för ledning avtillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av regeringen. Även dettahar utvecklats närmare i den allmänna motiveringen. Slutligen ges en möjlighet att överlämna ett ärende när synnerliga skälannars talar för regeringens prövning. Det måste då röra sig om ett ärende avmycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få storinternationell uppmärksamhet. Enligttredje stycket skall, när invandrarverket överiämnat ett ärende till 45 regeringen,yttrande inhämtas i vissa fall. Det gäller Prop. 1991/92: 30ärenden som överlämnats av invandrarverket på grund av att verket bedömt detvara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen att prövningen sker avregeringen eller ansett att synnerliga skäl annars talar för regeringensprövning. Yttrande skall dock endast inhämtas i de fall då ett beslut av verketi ärendet skulle ha kunnat överklagas till . Ett sådantärende som avses får också av regeringen överlämnas till nämnden föravgörande. Genomen hänvisning i fiärde stycket har bestämmelserna i 5 § om befogenhet att vidsidan av beslut om avvisning eller utvisning fatta beslut i vissa andra frågorgjorts tillämpliga när regeringen avgör ett överlämnat ärende. I paragrafensförsta stycke har i förtydligande syfte tillagts att regeringen i samband med ett upphävande av en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott även får fatta beslut om uppehållstillstånd och arbetstill stånd. Denna ordning torde vara avsedd även med styckets nuvarande lydelse. Genomett nytt tredje stycke har de särskilda bestämmelser om muntlig handläggningsom endast gällt för asylärenden vid invandrarverket gjortstillämpliga på motsvarande ärenden hos . Ävenom bestämmelserna blir desamma för de båda myndigheterna, ligger det i sakensnatur att det kan förutsättas bli avsevärt mindre vanligt med muntlighandläggning hos än hos invandrarverket. bör samtligaomständigheter ha kommit fram redan under handläggningen hos invandrarverketoch muntlig handläggning hos nämnden kan då sägas vara utan betydelse förutredningen. I de fall då nya relevanta omständigheter läggs fram bör dettaemellertid kunna ske muntligen. Det får ske en bedömning från fall till fallom det är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämndeneller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ombud fördenne och en handläggare vid nämnden, något som givetvis i, så fall måstedokumenteras på lämpligt sätt. Dennärmare utformningen av en muntlig förhandling inför nämnden får ocksåbestämmas för varje särskilt fall med stöd av allmänna förvaltningsrättsligaprinciper. Till en sådan förhandling kan det ibland vara lämpligt att kalla,förutom utlänningen och hans biträde samt de ytteriigare personer som skallhöras, även företrädare för invandrarverket. Avsikten är emellertid inte attsamtliga omständigheter som förevarit tidigare i ärendet skall gås igenom.Handläggningen bör i stället koncentreras till de nyauppgifter som skall lämnas samt till sådant som har ifrågasatts och Prop.1991/92:30 sådant som kan belysa utlänningens uppgifter (jfr prop. 1988/89:86 s. 209). ' Ibestämmelsen har endast gjorts en följdändring. Lagenföreslås träda i kraft . Övergångsbestämmelsernai övrigt har kommenterats i avsnitt 3.5. Av praktiska skäl har genom punkt 3inte bara regeringen utan även tillagts befogenhetatt överlämna hos regeringen anhängiga ärenden till . Besluthärom kan alltså tas in i t.ex. departementsprotokoll. Kommittén förutsätteratt regeringen eller departementet i omedelbar anslutning till ikraftträdandetbeslutar om att överlämna det stora flertalet ärenden till nämnden. Förslagettill lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap /6 §/ Förutsättningarnaför naturalisation anges liksom tidigare i första och andra styckena. Tillett nytt tredje stycket har från första stycket överförts regeln om att invandrarverketär behörig myndighet vid prövning av naturalisationsärenden. Ett undantag hardock gjorts för frågor som gäller om naturalisation skall beviljas på grund avatt det'är till gagn för riket. Sådana frågor skall i fortsättningen avgöras avregeringen ensam. Det kan tänkas inträffa att sökanden gör gällande såväl attdet är till gagn för riket som att det föreligger särskilda skäl i övrigt föratt svenskt medborgarskap skall beviljas. Om ett sådant ärende har inkommit tillinvandrarverket kan det vara lämpligt att verket överlämnar det till regeringenmed stöd av 9 a § första stycket punkt 3.