prop · GF03102 · 1991-12-31 00:00:00 — Totalförsvaretskall motverka att dras in i krig eller kriser i omvärlden, skyddalandet mot verkningarna och trygga för landet nödvändig försörjning. Respektenförvår territoriella integritet skall upprätthällas genom förmåga att ingripamot varje form av kränkning av vårt territorium såväl i fred som underneutralitet. Totalförsvaretskall vidare värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genomatt bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja vård och ttygga en livsnödvändigförsörjning. Totalförsvarets förmåga i dessa avseenden grundas främst på detfredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning. Ansvar för enverksamhet i fred innebär motsvarande ansvar i krig. Totalförsvaretskall därutöver kunna medverka i FN:s fredsbevarande operationer. Totalförsvaretskall vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folketsangelägenhet. Av största befydelse är att medborgarna så långt möjligt eftersin förmåga bereds tillfälle att bidra till landets försvar. sesbäst om vårt totalförsvar även i fortsättningen bygger på plikttjänstgö- Prop. 1991/92:102 ring. Härtill kommer de viktiga insatser som görs i defrivilliga försvarsorga- Kapitel 1 nisationerna. Folkrörelser är av storbefydelse när det gäller att förankra totalförsvarsidén i samhället. Försvarsmaktensviktigaste uppgift är att kunna möta ett väpnat angrepp. Ettangrepp skall kunna mötas varifrån det än kommer. Försvarsmaktenskall kunna möta ett angrepp som - i ett läge av förhöjd politisk spänning iEuropa - inleds med endast kort militär förvarning. Angriparen skall därigenomantas kunna sätta in endast begränsade sfyrkor som dock till huvuddelen har högkvalitet, och vara inriktad på att nå snabb strategisk och operativ framgång.Försvarsmakten skall sålunda ha en betryggande förmåga att motstå ett angreppsom inledningsvis kraftsamlas mot vitala funktioner inom nationellaledningssystem och inom totalförsvaret. Försvarsmaktenskall också - inom ramen för tillgängliga personella och materiella resurser - haen beredskap för att snabbt kunna komplettera utbildningen och den materiellatillgängligheten så att den samlade försvarsförmågan förstärks. Luftförsvaretskall tidigt kunna sättas in samlat och i alla delar av landet för attförhindra att en angripare når herravälde över svenskt luftrum. Vidett angrepp över havet skall försvarsmakten inriktas mot att hindra enangripare att få fast fot på svensk mark. Vid ett angrepp över landgränsenskall inriktningen liksom vara att successivt btyta angriparensanfallskraft genom ett djupförsvar. Omen angripare genom sina operationer lyckas bryta vårt organiserade motståndskall alla tillgängliga resurser utnyttjas för att fullfölja försvaret i allade former som folkrätten medger. Försvarsmaktenskall vidare, om stormakternas säkerhetspolitiska och militärahandlingsmöjligheter i vårt närområde långsiktigt tillväxer, successivt kunnaöka sin samlade styrka. Underneutralitet vid krig i vår omvärld skall försvarsmakten kunna upprätthålla enefter omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat angrepp. Samtidigtskall försök av fränunande makter att nå väsenfliga operativa fördelar viasvenskt territorium kunna motverkas effektivt. Vårt luftrums integritet skallsärskilt uppmärksammas i detta sammanhang. Det är väsentligt,att vi redan i fredstid visar att vi inte accepterar någon form av intrång påvårt territorium. Försvarsmakten skall därför ha förmåga att ingripa mot varjeform av kränkningar mot vårt luftrum och territorium. Skyddet mot undervattenskränkningarskall därvid uppmärksammas särskilt. 1.8.2Uppgifter för den civila delen av totalförsvaret Huvuduppgifternaför den civila delen av totalförsvaret sammanfattas enligt följande: -att värna civilbefolkningen motverkningar av krigshandlingar och under kriser och i krig ttygga enlivsnödvändig försörjning, -att under kriser och i krigstödja försvarsmakten. Förfullföljandet av dessa uppgifter är det väsentligt att de viktigaste samhällsfunktionernakan upprätthållas i kriser och krig. Dennärmare innebörden av dessa uppgifter är följande. Planeringeninom den civila delen av totalförsvaret skall främst utgå från dels depåfrestningar som kan utsättas för vid ett väpnat angrepp, dels deförsörjningsproblem som kan uppstå i samband med allvarliga, krigshotandeinternationella kriser och i en neutralitetssituation. Vidett väpnat angrepp är uppgifterna för totalförsvarets civila del att delsstödja försvarsmakten, dels lindra konsekvenserna för befolkningen. Uppgifterna för försvarsmaktenhar redovisats ovan. Dessa uppgifter skall vara styrande också för planeringeninom den civila delen av totalförsvaret. Stödet till försvarsmakten skall iförsta hand inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av mobiliseringoch krigsorganisering, i syfte att säkerställa försvarsmaktens omedelbarastridsförmåga i anslutning till vad som sägs i avsnitt 1.8.1, 3:e stycket. Totalförsvarets civila delskall sålunda kunna bidra till en betryggande förmåga att motstå ettöverraskande inlett angrepp som kraftsamlas mot vitala funktioner. Befolkningen skall vid ettväpnat angrepp värnas mot konsekvenserna av krigshandlingar genom åtgärder föri första hand skydd, räddning, vård samt livsnödvändig försörjning. I svåra, krigshotandeinternationella kriser och under neutralitet kan allvarligaförsörjningsproblem uppstå som en konsekvens av en allmän bristsituation,eller till följd av hot om eller försök till påttyckningar. Planeringen inomtotalförsvarets civila del skall därvid utgå från att en gmndläggandeförsörjning skall kunna upprätthållas även i sådana lägen, med syfte att kunnamotstå påttyckningar och vidmakthålla försvarsförmågan. 1991/92:102 Kapitel1 1.8.3 Övrigautgångspunkter för planeringen Planeringeninom totalförsvaret skall utgå från enhetliga antaganden om krisers och krigskaraktär och längd. En sådan enhetlighet är en förutsättning för att balansskall kunna säkerställas mellan totalförsvarets olika funktioner. Vissautgångspunkter har redovisats i det föregående. Detär väsentligt att totalförsvarets olika funktioner, inom den ram somde gemensamma antagandena utgör, tar hänsyn till de specifika krav och problemsom kännetecknar de olika funktionerna. Sådana skillnader i förutsättningaroch i resp. funktions betydelse i olika lägen av kris, neutralitet och krigmåste givetvis återspeglas i planeringen. Framtida krisers och krigskaraktär och längd kan uppenbarligen inte anges på annat sätt än genom ettspektrum av tänkbara händelseutvecklingar. Det är av största betydelse attplanering och val av åtgärder präglas av ett flexibelt synsätt och atthandlingsberedskap upprätthålls för att genom anpassningar kunna hantera ävenandra påfrestningar än de närmast be- skrivna.Det får ankomma på regeringen att lämna myndigheterna närmare Prop.1991/92:102 direktiv för planeringen. Totalförsvaretskall kunna anpassas till omvärldsförändringar i olika tidsperspektiv. Planeringför långsiktiga förändringar av den säkerhetspolitiska miljön Avgörandeförändringar i stormakternas grundläggande strategiska intressen och politiskaoch militära handlingsmöjligheter bedöms kunna äga rum först efter en längretid av successiva genomgripande förändringar i de internationella relationernaoch stormakternas inre förhållanden. Förmågan att under en sådan framtidaperiod, omfattande ett flertal år, anpassa totalförsvaret till förändradeyttre förutsättningar främjas av att försvarsorganisationen - oberoende av sinstorlek - fortlöpande vidmakthåller en tillräcklig kompetens och materiellkvalitet. Denna aspekt berörs ytterligare bl.a. i förslagen om försvarsmaktensfortsatta utveckling. Planeringför konflikter i kortare tidsperspektiv Planeringenskall utgå från att säkerhetspolitiska konflikter kan uppstå och utvecklas äveni ett snabbare tempo. I sådana lägen är berörda parter hänvisade tillbefintliga eller snabbt kompletterbara militära och andra resurser. En sådansnabbt uppblossande konflikt kan självfallet utveckla sig på ett stort antalsätt. Ett schablonmässigt, totalt konfliktförlopp innefattande följandedelsituationer skall läggas till gmnd för planeringen: -ett skede medsäkerhetspolitiskt betingad kris (krisskede), -ett skede med stormaktskrig;detta kan innefatta ett militärt angrepp på , -ett efterkrigsskede. Hänsynstagandettill A-, B- och C-stridsmedel behandlas . 1.godkänner inriktningen avsäkerhets- och utrikespolitiken (avsnitt 1.5-1.6), 2.godkänner inriktningen avförsvarspolitiken (avsnitt 1.7), 3.fastställer målen förtotalförsvaret samt uppgifterna för försvarsmakten och den civila delen avtotalförsvaret (avsnitt 1.8-1.8.2), 4.godkänner vad regeringen anförtom övriga utgångspunkter för planeringen (avsnitt 1.8.3). 1991/92:102 Kapitel1 Mål-och resultatstyrning skall tillämpas inom försvarsmakten. De myndigheter somf.n. ingår i huvudprogrammen 1-4, dvs. arméförband, marinförband,flygvapenförband och operativ ledning m.m., skall slås samman till en myndighetbenämnd försvarsmakten. Chefenför försvarsmakten skall benämnas överbefälhavare. Överbefälhavaren skallbiträdas av ett högkvarter. Det ankommer på regeringen att besluta omhögkvarterets organisation. skall indelas i tre militärområden.Minskningen av antalet militärområden skall åstadkommas genom att Södra ochVästra militärområdena resp. Nedre och Övre militärområdenläggs samman. minskas antalet militärbefälhavare till tre. Förändringarnapå högre regional nivå genomförs så att nuvarande berörda milo-myndigheterläggs ner och de nya myndigheterna inrättas. Förändringarna skall varagenomförda . Indelningenav landet i försvarsområden och marinkommandon skall vara oförändrad. Denuvarande fyra luftförsvarssektorförbanden i landet skall ombildas till treflygkommandoförband med gränser som i stort överensstämmer med militärområdenas. Förändringarnabeträffande ledningen av flygstridskrafterna genomförs så att nuvarande tvåluftförsvarssektorförband i läggs ned och ersätts av ettflygkommandoförband. De övriga två luftförsvarssektorförbanden ombildas tillflygkommandoförband. Flygkorrunandoförbanden bör inrättas ochefterhand överta de uppgifter som utförs av chefen för första flygeskadern. Myndighetenförsvarsmakten skall inrättas . läggs de myndighetersom ingår i huvudprogram 1-4 ner. De gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5skall också i fortsättningen lyda direkt under regeringen. Försvarsmaktens behovav produktion och stödverksamhet från de gemensamma myndigheterna skall sfyrasmed uppdrag från myndigheten försvarsmakten. I vissa fall kan även uppdragdirekt från regeringen förekomma. Formerna för denna styrning är föremål förfortsatt utredande. 2.1,2 Utredningens förslag Prop. Utredningenom lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret Kapitel 1 (LEMO) har idecember 1991 lämnat delbetänkandet (SOU 1991:112) Försvarsmaktens ledningtill regeringen. I betänkandet behandlas främst lednings- och strukturfrågorför försvarsmakten i stort samt verksamheten vid centrala och regionala staber ikrig och fred. Regeringens direktiv (1991:41) till utredningen återgeskortfattat i avsnitt 7.2 Pägäende utredningar. Utredningensförslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen lämnar dessutomförslag till organisatorisk indelning av högkvarteret, dvs. Utredningen menar att den organisatoriska indelningen avhögkvarteret bör präglas av de ledningsfunktioner som behöver utövas centralt.Utredningen föreslår därför att högkvarteret under överbefälhavaren i freddelas in i tre enheter, nämligen en huvudavdelning för operativ ledning, enhuvudavdelning för programledning och en huvudavdelning förförbandsproduktionsledning. Utredningenanser att produktionsuppdrag bör riktas internt inom myndigheten försvarsmaktentill krigsförbandschefer såsom fördelningschefer, förvarsområdesbefälhavare,marinkommandochefer och flygkommando-chefer samt till olika skolor m.m. Uppdragbör också riktas externt till särskilda stöd- och produktionsmyndigheter samttill andra myndigheter och företag. Uppdrag bör även avse sådan verksamhet sominte är försvarsgrens-anknuten. Utredningensförslag till organisatorisk indelning av högkvarteret under överbefälhavaren itre huvudavdelningar innebär att befattningar motsvarande de nuvarandeförsvarsgrenscheferna inte återfinns på denna nivå. Utredningen anseremellertid att det är nödvändigt att den försvargrensinrik-tade kompetensen ärväl företrädd i de olika huvudavdelningarna. Detta gäller i så hög gradförbandsproduktionsledningen att det är motiverat att denna huvudavdelningunderindelas i bl.a. en central arméledning, en central marinledning och encentral flygvapenledning. I den professionella kompetensen ingår bl.a. attutveckla taktik och stridsteknik för olika förbandsfy-per för att tillgodoseaktuella och framtida operativa krav. Chefernaför dessa tre avdelningar bör, enligt utredningen, ses som de olikaförsvarsgrenarnas främsta företrädare i försvarsmakten. De bör medverka tillatt försvarsgrenarna även kan utveckla professionell kompetens, gepersonalen identitet och tillhörighet samt vidmakthålla de olika traditionerna.Benämningen av dessa tre chefstjänster bör återspegla deras särskilda ställningoch uppgifter. Utredningen föreslår därför att de bör benämnas arméchefen,marinchefen och flygvapenchefen. Chefenför huvudavdelningen för operativ ledning bör vara överbefälhavarensställföreträdare som chef för myndigheten försvarsmakten. Han bör även påuppdrag av överbefälhavaren kunna svara för arbetsledningen i högkvarteret. Beträffandestatsmakternas kontroll av myndigheten försvarsmakten anför utredningenföljande. När närmare hundra myndigheter förs samman till en myndighet, skullefarhågor kunna anföras för att denna sammanhållna myndighet och dess chefskulle bli alltför stark och få en för stor makt i förhållande tillregeringen. Inledningsviskonstaterar då utredningen att ett av syftena med att föra samman den militäraverksamheten i försvaret till en myndighet - försvarsmakten - är att ansvaretför försvarsmaktens krigsduglighet, beredskap och uthållighet skall samlas myndighet under en chef. Därmed förbättras också möjligheten för regeringenatt utkräva ansvar för de resultat som nås. Isyfte att säkerställa att olika åsikter om försvarets utformning även i fortsättningenbereds möjlighet att konuna till utttyck, föreslår utredningen att det i dennya försvarsmaktsmyndigheten skall finnas en direktion som lämpligen kanbenämnas militärledningen. Särskilda regler bör finnas om formerna förbeslutsfattandet. I den nya militärledningen bör ingå överbefälhavaren, de trehuvudavdelningscheferna i högkvarteret och de tre militärbefälhavarna. Överbefälhavarenbör vara ensam beslutande i militärledningen. I beslut som kan föranleda framställningtill regeringen eller som rör en operativ fråga av stor vikt skall avprotokollet framgå inte bara överbefälhavarens beslut utan också varjedirektionsmedlems åsikt. Skiljaktlig mening skall anges i skrivelsen tillregeringen. I en förordning med instruktion för försvarsmakten bör, enligtutredningen, regeringen ge erforderliga föreskrifter om direktionen. Föratt balansera de befogenheter som i fred samlas hos överbefälhavaren skulledet, enligt utredningen, kunna övervägas att inrätta en styrelse för den nyamyndigheten försvarsmakten. Utredningenmenar att vid en diskussion om det lämpliga i att tillföra försvarsmakten enstyrelse måste utgångspunkten vara att styrelsen främst skall främjamyndighetens verksamhet och stödja myndighetens chef när han fullgör sinauppgifter. Den insyn i verksamheten, som är en nödvändig fömtsättning för attstyrelsen skall kunna utföra sitt uppdrag, kan därmed inte ha tonvikten påkontroll. Om försvarsmakten skulle ges en styrelse sammansatt av framståendepersoner från bl.a. polifiken och näringslivet, skulle detta närmastytterligare stärka överbefälhavarens ställning i förhållande till regeringen.Utredningen anser därför att en lekmannastyrelse inte bör inrättas för den nyamyndigheten försvarsmakten. Idetta sanunanhang erinrar utredningen om de uppgifter som militärledningensrådgivande nämnd enligt förordningen (1978:879) har. Om behov finns bör nämndensom ett naturligt inslag i sin verksamhet kunna vidga insynen iförsvarsmakten. Utredningenkonstaterar att det ankommer på regeringen att styra verksamheten vidförsvarsmakten och att ansvara inför härför. Försvarsministern ärdet statsråd som har det omedelbara ansvaret för verksamheten inom försvaret.Försvarsministern stöds i sitt arbete av försvarsdepartementet. Utredningenanför att det naturliga sättet att balansera överbefälhavarens utökadebefogenheter är att säkerställa att försvarsdepartementet får den kompetens ochkapacitet som behövs för att regeringen och försvarsministern skall kunnastyra och kontrollera verksamheten. Idelbetänkandet presenteras också inriktningen av utredningens fortsatta arbete.I huvudsak konuner detta att inriktas på tre områden; ledningsorganisationenför den civila delen av totalförsvaret, verksamheten vid de gemensammamyndigheterna för att pröva deras förhållande till den nya myn- 1991/92:102 Kapitel1 digheten försvarsmaktenoch ansvarsfördelningen för övriga myndigheter inom försvarsdepartementetsverksamhetsområde. Utredningen redovisarslutligen också sin syn på vad som behöver utvecklas internt inomförsvarsdepartementet och inom myndigheten försvarsmakten, nuvarandemyndigheten överbefälhavaren för att utredningens förslag skall kunnagenomföras. Regeringen behandlar detta i avsnitt 7.1, Fortsattutvecklingsarbete. 1991/92:102 Kapitel1 Remissyttrandenhar lämnats av överbefälhavaren, som har lämnat svar efter militärledningenshörande, överstyrelsen för civil beredskap och berörda fackliga organisationer.Dessutom har ett antal synpunkter på delbetänkandet inkommit frånlandshövdingarna i Nedre civilområde, från kommun och frånriksrevisionsverket. Överbefälhavaren ()ställer sig i sitt remissvar positiv till att försvarsmakten utgörs av ensammanhållen myndighet med en chef som biträds av ett högkvarter. ÖB anser att utredningeninte har tagit hänsyn till de speciella förhållanden som finns för ÖvreNorrlands- resp. Nedre militärområden. ÖB förordar därför att antaletmilitäronuåden i stället blir fyra. ÖB anser att organisationen på detta sättkan svara upp mot de krav som ställts på ledningssäkerhet i krig. När det gäller den lägreregionala organisationen så har ÖB inget att erinra mot utredningens förslagmed undantag för att han anser att en stmktur med fyra militärområdenfömtsätter att fyra flygkommandon bibehålls. Överbefälhavaren anser attförsvarsgrenscheferna, när det gäller produktionen, skall vara direktunderställda ÖB. Vidare anser ÖB att försvarsgrenscheferna bör ingå imilitärledningen istället för huvudavdelningscheferna. När det gällerutredningens uppskattade besparingar anför ÖB följande. ÖB delar uppfattningenom att besparingar skall och måste göras, men pekar på att det integår att fastställa de reella besparingarna förrän detaljorganisationen ärklar. ÖB uppskattar de möjliga besparingarna av sitt alternativa förslag till45 miljoner kr. mindre än de . som anförs i utredningen. ÖBmenar att detta uteslutande beror på förslaget om fyra militärområden resp.fyra flygkommandon. ÖB anser dock att delar av besparingen är beaktade iplaneringen. Översfyrelsen för civilberedskap (ÖCB) anför i sitt yttrande att förslagen om en sammanhållenmyndighet underlättar samverkan mellan det militära och det civila försvaret.ÖCB instänuner också i att militär- och civilområdena skall ha geografisktsanunanfallande gränser. ÖCB anser att femmilitärområden resp. fem civilområden är att föredra ur civil synpunkt. ÖCBanser att beslut om antalet militärområden inte bör fattas nu utan föreslår attregeringen skall invänta utredningens fortsatta arbete med det civilaförsvaret. ÖCB anser att ett beslut om tre militär- resp. civilområden skulleinnebära minskad säkerhet i det civila försvarets stöd till försvarsmakten. ansluter sig i huvudsak till utredningens förslag. Prop.1991/92:102 Förbundet pekar särskilt på att hanteringen av personalfrågorkräver en en- Kapitel 1 hetlig och klar ledning av försvarsmakten. (), ställer sig i huvudsak bakom utredningensförslag. Förbundet fömtsätter emellertid att den nya myndigheten bildas på ettsådant sätt att personalens anställningsvillkor och anställningsort bibehålls.FCTF menar vidare att försvarsgrenscheferna bör vara direkt underställdaöverbefälhavaren och ingå i militärledningen. Förbundetanser vidare att delar av de rationaliseringsvinster som görs bör användas delstill kompetensutveckling av den anställda personalen dels till att lösaawecklingsproblem av övertalig personal. Förbundet förordar att den nyamyndigheten inrättas den Ijuli 1994 eftersom man menar att denna storaförändring måste göras på ett sådant sätt att personalen känner delaktighet. bejakar utredningens förslag till organisationsstruktur,dock under vissa fömtsättningar. Förbundet menar att det är viktigt attförsvarsgrensidentiteten kan bevaras och utvecklas. Försvarsgrenschefernamåste därför enligt förbundet ges ställning och uppgifter i organisationen somsäkerställer denna inriktning. Förbundet anser med anledning av detta attförsvarsgrenschefema skall vara direkt underställda ÖB och ingå imilitärledningen. att de förestående rationaliseringarna understrykervikten av att inte höja pensionsåldern för officerare, utan att det snarare attär viktigt att sänka pensionsåldem för att möjliggöra en tillräckligt ungofficerskår. Förbundetanser att den nya myndigheten skall inrättas först . Eftersomförsvaret i sin helhet just nu står inför stora förändringar anser förbundetatt det vore olämpligt att genomföra stora förändringar iledningsorganisationen eftersom denna behövs som stöd i det nuvarandeomstruktureringsarbetet. () ansluter sig i huvudsak till utredningens förslag. Förbundet villemellertid peka på att genomförandet av ÖB:s verksamhetsidé (VI 90) kan innebära att stödproduktionen lågprioriteras och blir enbelastning för krigsförbanden. Detta kan enligt förbundet avhjälpas genom attkrigsförbanden och stödproduktionen ekonomiskt balanseras så ingen hämmar denandre. SF anser vidare att de besparingar som uppnås om förslaget genomförsskall användas till en förstärkning av områdena ekonomi-sfyrning, juridik ochpersonal. () har också överlämnat synpunkter på delbetänkandet. RRV har inget atterinra mot utredningens förslag. RRV pekar emellertid pä svårigheter att mätaeffekter inom försvarsmakten. RRV menar att de resultatmått som används idagär dåligt anpassade till den sfyr-och kontrollinformation som behövs vidövergången till resultatstyrning där krigsförbanden sätts i centrum. Länssfyrelsernai , och (Nedre civilområde) anser att en hopslagning av militärområdena i norra skulle försvaga totalförsvaret i i en omfattning som inte står i proportion till de besparingar som uppnås. Länsstyrelserna anför också 46 att ommilitärområdena i slås ihop bör dagens organisation med tvåcivilområden i ändå behållas. Skövdekommun förordar i sitt yttrande över delbetänkandet att antalet militärområden,med hänsyn till den civila beredskapens krav, fortfarande bör vara fem. Skövdekommun anser att om militärområdena i Södra resp. slås ihop såbör militärområdesstaben lokaliseras till istället för tillKristianstad. kommun lämnar också förslag till lämpliga lokaler iSkövde samt kostnadsförslag vid hyra av kommunens lokaler. Prop.1991/92:102 Kapitel 1 När det militära försvarets planerings- och ekonomisystem(FPE), infördes , var ett av de uttalade syftena attuppmärksamheten skulle riktas mot resultaten av fredsverksamheten, dvs.krigsförbandens krigsduglighet och beredskapsuppgifter. och del av fick styrningen i resultattermer emellertid stå tillbakaför styrning i produktionstermer. har regeringen återuppmärksammat frågorna om ledningen och styrningen av försvarsmaktensverksamhet i fred. Styrformerna har setts över och utvecklats.