prop · GF03102 · 1991-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1991/92:102 Totalförsvarets utveckling till och med /97samt anslag för /93 Regeringenöverlämnar denna proposition till . Föredragandei propositionsärendet vid regeringssammanträdet har varit chefen förförsvarsdepartementet samt cheferna för justitie-, utrikes-, kommunikations-,finans-, jordbruks-, arbetsmarknads-, kultur- och näringsdepartementen; vidarestatsråden , och . Propositionenshuvudsakliga innehåll Prop. Iföreliggande proposition lämnar regeringen förslag avseende totalförsvaretsutveckling och en planeringsinriktning för utvecklingenunder den därpå följande femårsperioden. Vidare lämnas (kap. 2) förslag tillverksamhet och anslag för /93. Ipropositionen redovisas regeringens säkerhetspolitiska överväganden och utifråndessa anges mål och uppgifter för de militära och civila delarna avtotalförsvaret. Sålundaanförs följande om uppgifter för försvarsmakten: Försvarsmaktensviktigaste uppgift är att kunna möta ett väpnat angrepp. Ettangrepp skall kunna mötas varifrån det än kommer. Försvarsmaktenskall kunna möta ett angrepp som - i ett läge av förhöjd politisk spänning iEuropa - inleds med endast kort militär förvarning. Angriparen skall därigenomantas kunna sätta in endast begränsade styrkor som dock till huvuddelen har högkvalitet, och vara inriktad på att nå snabb strategisk och operativ framgång.Försvarsmakten skall sålunda ha en betryggande förmåga att motstå ett angreppsom inledningsvis kraftsamlas mot vitala funktioner inom nationellaledningssystem och inom totalförsvaret. Försvarsmaktenskall också - inom ramen för tillgängliga personella och materiella resurser -ha en beredskap för att snabbt kunna komplettera utbildningen och denmateriella tillgängligheten så att den samlade försvarsförmågan förstärks. Luftförsvaretskall tidigt kunna sättas in samlat och i alla delar av landet för attförhindra att en angripare når herravälde över svenskt luftrum. Vidett angrepp över havet skall försvarsmakten inriktas mot att hindra enangripare att få fast fot på svensk mark. Vid ett angrepp över landgränsenskall inriktningen liksom vara att successivt bryta angriparensanfallskraft genom ett djupförsvar. Omen angripare genom sina operationer lyckas bryta vårt organiserade motståndskall alla tillgängliga resurser utnyttjas för att fullfölja försvaret i allade former som folkrätten medger. Försvarsmaktenskall vidare, om stormakternas säkerhetspolitiska och militärahandlingsmöjligheter i värt närområde långsiktigt tillväxer, successivt kunnaöka sin samlade sfyrka. Underneutralitet vid krig i vår omvärld skall försvarsmakten kunna upprätthålla enefter omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat angrepp. Samtidigtskall försök av främmande makter att nå väsentliga operativa fördelar viasvenskt territorium kunna motverkas eflfektivt. Vårt luftrums integritet skallsärskilt uppmärksammas i detta sammanhang. Detär väsentligt, att vi redan i fredstid visar att vi inte accepterar någon formav inträng på vårt territorium. Försvarsmakten skall därför ha förmåga attingripa mot varje form av kränkningar mot vårt luftmm och territorium. Skyddetmot undervattenskränkningar skall därvid uppmärksammas särskilt. Beträffandeden civila delen av totalförsvaret och dess uppgifter anförs följande. Huvuduppgifternaför den civila delen av totalförsvaret sammanfattas enligt följande: - att värna civilbefolkningen mot verkningar av krigshandlingar och under kriseroch i krig trygga en livsnödvändig försörjning. - att under kriser och i krig stödja försvarsmakten. Förfullföljandet av dessa uppgifter är det väsentligt att de viktigaste samhällsfunktionernakan upprätthållas i kriser och krig. Dennärmare innebörden av dessa uppgifter är följande. Planeringeninom den civila delen av totalförsvaret skall främst utgå från dels depåfrestningar som kan utsättas för vid ett väpnat angrepp, dels deförsörjningsproblem som kan uppstå i samband med allvarliga, krigshotandeinternationella kriser och i en neutralitetssituation. Vidett väpnat angrepp är uppgifterna för totalförsvarets civila del att delsstödja försvarsmakten, dels lindra konsekvenserna för befolkningen. Uppgifternaför försvarsmakten har redovisats ovan. Dessa uppgifter skall vara sfyrandeockså för planeringen inom den civila delen av totalförsvaret. Stödet tillförsvarsmakten skall i första hand inriktas mot ett snabbt och säkertgenomförande av mobilisering och krigsorganisering, i syfte att säkerställaförsvarsmaktens omedelbara stridsförmåga i anslutning till vad som sägs iavsnitt 1.8.1, 3:e sfycket. Totalförsvaretscivila del skall sålunda kunna bidra till en betryggande förmåga att motståett överraskande inlett angrepp som kraftsamlas mot vitala funktioner. Befolkningenskall vid ett väpnat angrepp värnas mot konsekvenserna av krigshandlingar genomåtgärder för i första hand skydd, räddning, vård samt livsnödvändigförsörjning. Isvåra, krigshotande internationella kriser och under neutralitet kan allvarligaförsörjningsproblem uppstå som en konsekvens av en allmän bristsituation,eller till följd av hot om eller försök till påtryckningar. Planeringen inomtotalförsvarets civila del skall därvid utgå från att en gmndläggandeförsörjning skall kunna upprätthållas även i sådana lägen, med syfte att kunnamotstå påtryckningar och vidmakthålla försvarsförmågan. Ipropositionen föreslås stora förändringar inom försvarsmakten, syftande tillatt uppnå en till de säkerhets- och försvarspolitiska målen anpassad balansmellan uppgifter och resurser och mellan kvalitet och kvantitet. Under deekonomiska förutsättningar som anges innebär detta förslag om förändringarsåväl i krigs- och grundorganisationen som i ledningsorganisationen ochbeträffande värnpliktssystemets tillämpning. Utgåendefrån angivna uppgifter redovisas regeringens förslag till krigsorganisationomfattande bl.a. 16 brigader inom armén och 16 divisioner inomflygvapnet efter JAS-systemets införande. Konsekvensen av dessakrigsorganisationsförändringar - i förening med förslag som framläggs i ensärskild proposition om upphävande av försöksverksamhet med korttidsutbildning- är att ett mindre antal värnpliktiga än hela årskullen behöver gesgmndutbildning, vilket i sin tur minskar behovet av utbildningsetablissemang.I propositionen föreslås att tre regementen och en flygflottilj avvecklas,som ett antal förband berörs av förändringen genom bl.a. samlokaliseringmellan och inom garnisonsorter. Tillföljd av de förändringar som föreslås kommer övertalig personal inomförsvarsmakten, militär och civil, att behöva avvecklas möjligt, vilketförutsätter att parterna i förhandlingar överenskommer om vilka instrument somerfordras för att kunna genomföra avvecklingen. Regeringenkonstaterar att det inför nästa totalförsvarsbeslut kommer att bli aktuellt attöverväga huruvida den säkerhetspolitiska utvecklingen med- ger att ytterligarebesparingar kan ske genom minskningar utöver vad som Prop. 1991/92:102 härföreslås i försvarsmaktens krigs- och grundorganisation, eller om tvärtomomvärldsutvecklingen nödvändiggör på nytt ökade satsningar. Derealtillskott till det militära försvarets utgiftsram som här föreslås geruttryck för en dubbel strävan från regeringens sida att dels tillhandahålla förutsättningarför en satsning på kvalitetsutveckling, personellt och materiellt, deb dämpaomfattningen av de strukturförändringar som följer av förändringarna i övrigt.Inriktningen har sin grund i en bedömning av såväl särskilt angelägna militärabehov i det svenska försvaret som de många osäkerheter som präglar viktigadelar av vårt närområde. Denårliga militära utgiftsramen höjs med . Såsomen metod primärt ämnad att säkerställa en fortsatt kvalitetsutveckling på dethögteknologiska området och gardera för förväntad kostnadsökning inomförsvarsmaterielområdet föreslås den ekonomiska ramen räknas upp med ett beloppmotsvarande av materielanskaffningskostna-derna.Priskompensationssystemet kommer att förändras för att med största möjligaprecision ta hänsyn till prisutvecklingen på olika fyper av varor och tjänstersom försvaret utnyttjar. Planeringsinriktningeninnebär således en omfattande förändringsprocess i olika steg, med åtföljandeosäkerheter vad gäller genomförbarheten i olika led av förändringarna. Sålundaförutses föreslagna förändringar i försvarets ledningssystem på central nivåvara genomförda och träda i kraft per den Ijuli 1994 och på regional nivå redanden . avses förändringarna i försvarsmaktensgrundorganisation vara genomförda. 1995 föreslås som inriktning förställningstagande rörande ytterligare reduceringar inom flygvapnetsgrundorganisation, utgående från det underlag som då förväntas föreliggabeträffande möjlig lokalisering av s.k. storflottiljer. Under de kommande årenskall vidare den personalaweckling genomföras som utgör enbesparingsförutsättning för planeringen i övrigt. Det går inte att exaktförutse i vilken takt och till vilka eventuella merkostnader som dennapersonalaweckling kan genomföras. Tillbilden av osäkerhet beträffande planeringens genomförande hör också denpågående särskilda beredningen av de frågor som sammanhänger med de akutaproblemen vid företaget . Den fortsatta verksamheten vid dettaföretag är även föremål för diskussioner mellan företrädare för berördaindustrier. Även fullföljande och pågående förhandlingar och industrigruppen inrymmer osäkerheter omkostnadsfördelning och betalningsutfall, m.m. Detär mot denna bakgrund av dynamisk förändring och planeringsosäkerhet naturligtoch ofrånkomligt att det nu aktuella försvarsbeslutet och den fortsattaförsvarsplaneringen måste få en delvis ny karaktär, detta jämfört med tidigareföreställningar om möjligheten av exakta försvarsbeslutsparametrar medavseende på mål, uppgifter, genomförandetid, ekonomisk ram och finansiering. Planeringssituationen ioch med försvarsbeslut fömtsätter ett ak tivt åtagande från statsmakternas sida att med hjälp av nya och flexibla in stmment för finansiell sfyrning utöva en kontinuerlig uppföljning och kon troll över planeringens genomförande. kommaatt beröra även andra samhällssektorer. Åtgärder från regeringens sida kandärför komma att aktualiseras inom ramen för arbetsmarknads- ochnäringspolitiken. Det totalaplaneringsutrymme som ställs till myndigheternas förfogande för att genomförakontrakterad verksamhet inkluderar ett åtagande från statsmakternas sida attunder genomförandeprocessens gäng fortlöpande kunna ställa medel tillförfogande. Detta kan ske t.ex. som intäkter vid försäljning av fastigheter,mark och materiel, när konjunkturen gör sådan försäljning lämplig, eller genomandra besparings- och rationaliseringsåtgärder varifrån intäkter kan bidra tillatt stärka försvarsekonomin och säkerheten i planeringen. Även exportintäkteroch motköpsarrangemang kan vägas in i regeringens överväganden. Förutsättningen för ettsådant dynamiskt system är att statsmakterna och vedebörande myndighet vid försvarsbeslutetuppnår en gemensam syn på dels sambandet mellan myndighetens verksamhetsuppdragoch det totala reella planeringsutrymme som ställs tillförfogande, dels mekanismer för att hantera osäkerheter i genomförandet.Vidare förutsätter en sådan planeringsinriktning att statsmakternatillhandahåller effektiva instrument för finansiell sfyrning och fortlöpandekan tillhandahålla stöd och utöva kontroll. Med införande avgenomförandeprisbudgetsystem, ramanslag (med möjligheter att föra medel mellanbudgetår) och kapitaltjänstkostnader skapas möjligheter till en mer flexibelhantering av uppkommande likviditetsproblem, m.m. under genomförandeprocessen. Isyfte att åstadkomma ökad klarhet och underlätta överväganden görsi propositionen en fydlig åtskillnad mellan de avsnitt som avsertotalförsvarets långsiktiga inriktning och å andra sidan förslag /93.1 propositionens första kapitel lämnas således förslag tillinriktning av verksamheten inom försvarsdepartementets verksamhetsområde samt en allmänplaneringsinriktning för därefter följande period. Kapitlet utgör därmedförslaget till långsiktigt försvarsbeslut. Av kapitel 2 framgår regeringensförslag till verksamhet och anslag inom fjärde huvudtitelns andel avtotalförsvaret /93. Kapitlet motsvarar således budgetpropositionför ett enskilt budgetår. I kapitlen 3-12 redogörs för regeringens förslag tillverksamhet och anslag för totalförsvaret inom övriga departementsansvarsområden. Budgetförslaget omfattar totalt . statsministernsinledning: Prop. Sverigessäkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och nationellaoberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som visjälva väljer trygga en handlingsfrihet för oss att - såsom enskild nationeller i självvald samverkan med andra länder - kunna utveckla vårt samhälle ipolitiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat avseende. Ettviktigt inslag i säkerhetspolitiken är att utåt verka för avspänning,nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling. Ettcentralt delmål är därvid att bidra till fortsatt lugn och stabilitet i Nordenoch angränsande områden, med yttersta syfte att minska riskerna för att Sverigedras in i krig eller konflikter. Säkerhetspolitikenformas väsentligen i ett samspel mellan utrikespolitiken och försvarspolitiken. Densvenska säkerhetspolitikens utformning förändras i ett som förändras.Den nya politiska situationen skapar nya möjligheter för deltagande också iutrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra europeiska stater. Destrategiska realiteterna i det nordeuropeiska och nordatlantiska områdetinnebär dock att den hårda kärnan i vår säkerhetspolitik är denmilitära alliansfriheten med dess skyldighet att upprätthålla en betryggandeförsvarsförmåga för att vi ska kunna vara neutrala i händelse av ett krig ivårt närområde. Ingen annan försvarar , och vi försvarar bara . Genomde senaste årens utveckling har den säkerhetspolitiska situationen i deteuropeiska och nordatlantiska området - dvs. den del av världen som står icentrum för säkerhetspolitiska intresse - förändrats i grundläggandeavseenden. Den sovjetiska kontrollen över haravvecklats. Dess ideologiska maktbas, kommunismen, har raserats. Fria staterhar uppstått inom den forna område. har upphörtsom enhetlig stat, dess militära kapacitet att genomföra ett massivt ochöverraskande militärt angrepp mot likaså. tillbaka till det gamla finns inte. Trots stora osäkerheter om den framtidautvecklingen i öst är en återgång till de säkerhetspolitiska förhållanden somkännetecknade huvuddelen av efterkrigsperioden i utesluten. Dessaförändringar har genomgripande konsekvenser även för vårt landssäkerhetspolitiska läge. Samtidigtbestår de militärstrategiska förhållandena i nordvästra medkringliggande havsområden i stort sett oförändrade. De strategiska kärnvapnenbibehåller, trots möjligheten av befydande kvantitetsminskningar, sin ytterstafunktion för och . Väsentliga marinstrategiska intressen har avdetta och andra skäl fortfarande sin skärningspunkt i vårt närområde. ÄvenRysslands strategiska luftförsvarsintressen i nordvästlig riktning torde ha enbestående karaktär. Delvis vid sidan av demilitärpolitiska och militärstrategiska förhållandena Prop. 1991/92:102mellan Öst och Väst har den Europeiska Gemenskapen fortsatt att fördjupas.Dess idéer och inflytande sprider sig därtill såväl inom övriga västeuropeiskastater som i det forna östsystemet. Densvenska säkerhets- och försvarspolitiken skall formas främst utifrån enbedömning av den fortsatta utvecklingens långsiktiga möjligheter och risker. Regeringenhar i andra sammanhang redovisat sin syn på den Europeiska Gemenskapensmöjligheter och roll i anslutning härtill. Kravetpå framsynthet i vad gäller motverkandet av risker i den internationellamiljön gäller i särskilt hög grad försvarspolitiken med dess långsiktigabindningar i samband med materielanskaffning och organisationsutveckling. Detsvenska försvarets fortsatta utveckling bör utgå från att riskerna i närtidför ett stormaktskrig i - det krig främst bör gardera sig mot -är mycket små. Planeringen bör i stället utgå främst från ett längretidsperspektiv. Även i ett sådant perspektiv kan de västeuropeiska förhållandenabedömas förbli stabila. Utvecklingen i öst - och då särskilt i det fornaSovjetunionens huvuddel - är däremot osäker. Trots våra förhoppningarom fortsatt demokratisering och förbättringar av ekonomin måste vi räkna medatt utvecklingen också kan bli ogynnsanunmare. En återgång till auktoritärtstyre, kanske åtföljd av en mera aggressiv utrikes- och militärpolitik, kan iett långt tidsperspektiv inte uteslutas. Planeringeninom totalförsvaret skall även fortsättningsvis utgå från att ett militärtangrepp på eller andra svåra säkerhetspolitiska påfrestningar skulleutgöra ett led i en vidare konflikt mellan stormakter. Syftet med en aggressionmot skall därvid antas vara att skapa gynnsamma positioner i den vidarekonflikten. Totalförsvaretskall i första hand vara fredsbevarande genom att ha sådan sfyrka,sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet, att en angriparesförluster och andra uppoffringar i samband med försök att utnyttja vårt landinte ter sig rimliga i förhållande till fördelarna. Ett så utformat totalförsvarutgör ett väsentligt bidrag till lugn, stabilitet och begränsad stormaktsnärvaroi det nordiska området i fred och i internationella kriser. Det är därtill enfömtsättning för att svensk neutralitet skall bli respekterad vid krig i vårtnärområde och skapar respekt för vår vilja och förmåga att till det ytterstaförsvara hela vårt land om vi skulle utsättas för militärt angrepp. Ettmilitärt angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet ochskall vara den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering. Detär väsentligt, att vi redan i fredstid visar, att vi inte accepterar någon formav intrång på vårt territorium. Försvarsmakten skall ha förmåga att ingripamot varje form av kränkningar av vårt luftmm och territorium. Skyddet motundervattenskränkningar skall uppmärksammas särskilt. Detsvenska försvarets uppgifter skall anpassas till varaktiga förändringar i den säkerhetspolitiska miljön. Regeringen föreslår i denna proposition, mot bakgrund av de förändrade europeiska förhållandena, viktiga justeringar av försvarsmaktens uppgifter. De stort upplagda, långvarigt förberedda an greppsföretagen mot vårt land med syfte att successivt erövra vårt territo- 9 riumbör inte längre vara den främsta dimensioneringsgrunden för försvars- Prop.1991/92:102 makten. I stället bör angrepp med höga tidskrav, med merabegränsade, men kvalitativt högtstående resurser, och med maximaltutnyttjande av militär överraskning sättas i fokus. Kravetpå en självständig försörjningsförmåga i krig och krigshotande kriser består.Däremot kan, som en följd av förestående medlemskap i den EuropeiskaGemenskapen, kraven på försörjningsmässigt oberoende i andra typer av krisersättas lägre . Vidanskaffningen av materiel för det svenska försvaret är det angeläget attundvika beroendeförhållanden till andra länder som skulle kunna utnyttjas förpåtryckningar i en akut kris. Av särskild vikt är, att vi i ett krig eller enkrigshotande kris kan klara det fortlöpande underhållet av försvarsmaktensviktigaste materiel inom landet. Regeringenssamlade syn på den framtida säkerhetspolitiska miljön och de erforderligaåtgärderna inom totalförsvaret utvecklas i det följande. Förslagen innebär ivad gäller det militära försvaret dels omfattande organisatoriskaförändringar, dels ett ekonomiskt tillskott. De visar regeringens beslutsamhetatt även i en svår ekonomisk situation för landet sörja för ett starkt,allsidigt och självständigt försvar. Regeringenkonstaterar, att det råder en bred enighet mellan partierna om de övergripandesäkerhetspolitiska frågorna, liksom om de principer som bör vägleda denfortsatta utvecklingen av totalförsvaret. Detta är en betydande tillgång förvårt land. Utvecklingen inom försvarsdepartementetsverksamhetsområde till och med /97. 1 Säkerhetspolitiska överväganden Prop. Kapitel 1 1.1 Stora förändringar i den internationellamiljön Förlång tid framöver kommer säkerhetspolitiska miljö att påverkas av deomvälvande förändringar som berört framför allt , menindirekt också haft en djup inverkan på förhållandena i andra delar av världen.Den avgörande förändringen är kommunismens och den centralistiska statenssammanbrott i det forna . I jämförelse med den bild av deneuropeiska säkerheten som framtonade i samband med försvarsbeslut ärframtidsperspektiven nu mer hoppingivande men också mer osäkra. Förhållandetmellan /och det forna dominerade ändasedan det slut intemationell politik. Efterkrigstiden harsålunda präglats av de båda supermaktemas och de två maktblockens misstro,rivalitet och agerande i världspolitiken. Detta har varit fallet såväl i detdelade som på det globala planet. Ett starkt bipolärt och öst-västligtperspektiv har genomgående gjort sig gällande. Ioch med de senaste årens omvälvande förändringar har ett helt nytt lägeuppstått i stormaktspolitiken. Det stmkturer har rivits ned,och delning har upphört. har upplösts liksomSovjetunionen självt. Ett betydande antal nya, självständiga stater haruppstått. Den samlade utvecklingen innebär attefterkrigstiden som historiskt skede i tonar bort, som en ny,ännu svåröverskådlig utvecklingsfas inletts. Härtillkommer, att det fördjupade och vidgade västeuropeiska politiska och ekonomiskasamarbetet ytterligare förbättrat fömtsättningama för ekonomisk tillväxt ochpolitisk stabilitet även utanför de närmast berörda staternas krets. Samtidigtplågas stora delar av det forna Warszawapaktsområdet av svåra, långsiktigaproblem gällande ekonomin och andra viktiga samhällsfunktioner. Till dettakommer att historiska konflikter av bl.a. etnisk/politisk karaktär ånyo fåttuttymme som följd av den politiska upplösningen. Itredje världen har den tidigare tävlan mellan ochdet nu upplösta om makt, inflytande och positioner upphört. Enrad tidigare sovjetiska engagemang, som varit yttringar av denna tävlan, harredan avvecklats. Därmed har regionala kriser utanför kommit att förloradet mesta av sin tidigare sprängkraft som tänkbara utlösare av en konfliktmellan stormakterna i . I flera fall förekom sovjetisk-amerikansktsamråd och samarbete för att begränsa effekterna av sådana kriser.Sovjetunionens konsekvent genomförda linje av gmndläggande samförstånd medFörenta statema i illustrerade detta förhållande. ,viktigaste arvtagare, torde både av viljeinriktning ochnödvändighet vara inställd på att fullfölja samma slags politik. Detförbättrade internationella klimatet har möjliggjortviktiga framsteg inom området rustningskontroll och nedmstning, främst i ochmed avtalet om reduktion av de strategiska vapnen (START) och överenskommelsenom maktblockens konventionella rustningar i (CFE-överenskommelsen). Djupt oroande är däremot den pågående upprustningeninom en rad länder i tredje världen. Bl.a. är flera av dem på väg att anskaffakemiska vapen och kärnvapen samt kvalificerade vapenbärare för dessa. Detförbättrade stormaktsklimatet har lett till att FN-systemet fått en ställningmer i samklang med intentionerna vid dess bildande. kan sålundai gynnsamma fall utgöra ett forum där man under stormakternas ledningfastställer ett gemensamt internationellt agerande vid regionala konflikter,som åskådliggjordes i samband med . Den "nyavärldsordning", som lanserats av president , med en långtgåenderespekt för folkrätten och med kännbara sanktioner mot stater som förbrytersig mot världssamfundet, är ännu avlägsen. Likväl tycks det på nationell ochinternationell nivå finnas en ökad medvetenhet om internationell laglighet ochen ökad beredskap att hävda folkrättens principer. Detta kom till tydligtuttryck i samband med FN-aktionen i Gulfen, där spelade en domineranderoll. På , när militära styrka med stor sannolikhet nedgår,torde dock särskilda möjligheter att ingripa i konflikter världen överkomma att försvagas. 1991/92:102 Kapitel1 1.2 Den framtida europeiska och nordatlantiska miljön