prop · GF03100 · 1991-12-31 00:00:00 — En delremissinstenser anser att RRV:s analys i allt väsentligt är riktig medan andrahar synpunkter bl.a. vad gäller kostnads- och redovisningsaspektema. Min bedöming äratt leasing i statsförvaltningen bör ske under reglerade former. Inom ramen förden ökade frihet att göra finansiella avvägningar som delegeras tillmyndighetema bör dessa kunna välja leasing som altemativ till köp.Myndigheteraa har därvid ett ansvar för att pröva om leasing i det enskildafellet ger en för myndighetema och statsverket mindre kostsam lösning än omutrastningen anskaffets genom köp. Följandeprinciper för tillämpning av leasing i statsförvaltningen bör gälla. Leasing bör inormalfellet endast användas när behovet av utrastning är begränsat i tiden.När den planerade användningstiden sammanfeller med hela den förväntadeekonomiska livslängden bör leasing i regel undvikas. sale-lease-back av lös egendom bör kräva regeringens medgivande. Detsammabör gälla s.k. investor leasing. Leasing kontrakterad i utländsk valuta börinte förekomma. Leasing börprövas i budgetprocessen på samma sätt som annan finansiering, för att riksdagoch regerings krav på inflytande skall kunna tillgodoses. Vidare bör kravställas på att myndighetema skall ange omfettningen av leasingåtaganden ochdess kostnader i balans-resp. resultaträkning Jag har föravsikt att återkomma till regeringen med förslag till regler för leasing istatiig verksamhet. Det bör ankomma på RRV att utfärda närmare riktlinjer förmyndighetemas tillämpning. Reglema bör träda i kraft . 4.3.6 Styrning avavgiftsfinansierad verksamhet Ett viktigt inslag i arbetet medatt renodla utformningen och tillämpningen av de verksamhetsformer som användsför statlig verksamhet är att lägga fäst riktlinjer och regelverk föravgiftsfinansierad verksamhet. saknas hel tackande och tydliga riktlinjeroch regler för hur denna verksamhet skall styras. De riktlinjer somfinns på området har inte heller kommit att tillämpas på ett enhetligt sätt.Jag anser det därför angeläget att principer för styrningen av olika former avavgiftsfman-sierad verksamhet slås fäst. Detta bör ske inom ramen förett samlat regelverk. Ett tydliggörande av regleraa föravgiftsfinansierad verksamhet underlättar också den prövning regeringenavser att göra av statens engagemang i konkurrensutsatt verksamhet som bedrivsi statlig regi. Huvudprinciperför styrning av avgiftsfinansierad verksamhet Prop. 1Följande huvudprinciper bör gälla som utgångspunkter för styrning av Full kostnadstackning bör inormalfellet gälla som ekonomiskt mål. 1 regeringensproposition (1991/92:38 FiU 10, rskr. 108) om mrikt-ningen av den ekonomiskapolitiken anges att myndigheteraa bör åsättas ettsådant avkastningskrav pä det disponerade kapitalet att en rättvisande kostnadsbilderhålls. Avkastningskrav bör nu regelmässigt stallas och ingå i underlaget för beräkningen av avgiften. Viden lånefinansiering motsvaras avkastningskravet av en räntekostnad sombör komma till uttryck i myndighetens redovisning. Brattoredovisning på statsbudgeten bör inormalfellet tillämpas för offentligrättsliga avgifter för reglerandeverksamhet. Det ankommer pä att ta stallning till omfettningen ochinriktningen av verksamheten.Verksamheten bör budgeteras pä sedvanligt sätt och tillföras medel överramanslag. Avgifteraa redovisas pä inkomsttitel pä statsbudgeten. För annan avgiftsfinansierad verksamhet som ärefterfrågestyrd bör nettoredovisning på statsbudgeten tillämpas. Detteöverensstammer med budgetpropositionsutredningens förslag (SOU 1990:83,s. En särskild styrform som kommit att utvecklas förmyndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet är den s.k.uppdragsmodellen. Denna tillämpas på myndigheter som i större omfettningbedriver avgiftsfinansierad verksainhetvilken förs upp i stetsbudgeten med ett formellt belopp (1000-kronorsanslag). Verksamheten redovisas endast i myndighetens resulteträkning. Uppdragsmodellen börfortsättningsvis tillämpas endast på myndigheter som bedriver efterfrågestyrdverksamhet där stort behov av effektiv anpassning till rådandeefterfrågan föreligger. Regeringen besluter enligt grunder iregeringsformen om införande av avgift för frivilligt efterfrågade varor ochtjänster. Beslut om avgiftens storlek bör i dessa fell regelmässigtdelegeras till myndigheteraa. Beslut om attavgift fär tes ut bör delegeras till myndigheteraa endast när det är fråga omsådan försäljningsverksamhet o.d. i begränsad omfettning som sker inomramen för myndighetens uppgifter. Riksdagenbeslutar om införande av offentligrättsliga avgifter. Av praktiska skäl harriksdagen bemyndigat regeringen att beslute om storleken pä de fleste av de offentligrättsliga avgifteraa med möjlighetatt efter medgivande delegera denna rätt till myndigheteraa. Denna ordning bör också gälla framgent, vilket äri enlighet med vad budgetpropositionsutredningenföreslår. Beslut om avgift skall föregås av samråd med RRV. Den förändrade styrningen av myndigheteraastaller höga krav på uppföljning avden avgiftsfinansierade verksamhetens resultet. Redovisningskraven behöver skärpas så att resultetet inormalfellet i form av särredovisning av samtliga kostnader och intäkter sombelastar resp. verksamhetsområde,framgår av myndigheteraas redovisning. Den nya redovisningsmodellen somär under införande skapar bättre föratsättningar för att myndigheteraa skallkunna motsvara dette krav. 5 1991/92. Jag avser attåterkomma till regeringen med förslag till en förordning Prop. 1991/92:100 sombaseras på de huvudprinciper jag nu redogjort för. Förordningen bör Bil. 1utformas sä att det är möjligt att genom särskilt beslut göra avsteg från dessahuvudprinciper då särskilda skäl telar för dette. Undanteg hör t.ex. kunnagöras från brattoredovisningsprincipen för offentligrättslig verksamhet i de fell verksamhetsvolymen är såsvår att bedöma i förhand att finansiering över anslag framstar sommindre ändamålsenlig. 1 ersättningsförordningen (1991:354) ochexpeditionskungörelsen (1964: 618) meddelas vissa generella regler förmyndigheteraas utteg av avgifter.Expeditionskungörelsen är föremål för omarbetning ienlighet med de riktlinjer beslutet (prop. 1989/90:138, FiU38, rskr.289). För att åstedkomma ett samlat regelverk för all avgiftsfinansieradverksamhet bör dessa regelverk inarbetas i den aviserade förordningen. Det nyaregelverket bör kunna tillämpas vid regeringens prövning av myndigheteraasverksamhet inför budgetaret 1993/94. 4.3.7 Regelverk för myndigheters kapitalförsörjning som styr kapitalförsörjningen för såväl anslagsfmansierade somavgiftsfinansierade myndigheter är inte heltackande. RRV har överlämnat en promemoria tillregeringen med förslag till regelverk för myndigheter meduppdragsmodell. Syftet har varit att lämnaett underlag för mer enhetliga regler för dessa myndigheters kapitalförsörjning.RRV föreslår att regleraa feststalls i en förordning. Verket har genom remissförferande under arbetets gång inhämtat synpunkterfrån berörda myndigheter. Myndigheteraa har med fä undantag stallt sig positivatill de förslag som framförs. Förslagen innebär i korthet att myndigheter meduppdragsmodell ges tillgäng till lån i för investeringar ochräntekonto med kredit för att tillgodose behovet av rörelsekapital.Myndigheteraa föreslås också upp till en viss nivå självständigt kunnabalansera ev. över- eller underskott till konunande år. RRV föreslår vidare attvissa myndigheter med stöd av förordningenbör kunna ges ansvar för att själva konsolidera det statskapital somdisponeras i verksamheten. Genom attbestamma regler för olika kapitalförsörjningsmodeller för generell tillämpningpå samtliga myndigheter med uppdragsmodell underlättasregeringens styrning av dessa myndigheter, som det innebär att myndighetemas befogenheter och ansvarför finansieringen av verksamheten och dess resultat inskärps. RRV:sförslag förefeller vara väl motiverat. Jag anser därför att ett regelverk ilinje med vad RRV föreslagit börtillskapas. Det finns även behov av att feststalla övriga myndigheterstillgång till kapitalförsörjning vad gäller t.ex. län i , leasing, behov av rörelsekapital och möjligheter attbalansera ev. över- eller underskott. Införandet avramanslag har enligt min mening redan på kort sikt gjort det möjligt atttillgodose även andra avgiftsfinansierade myndigheters behov av kapital. Behovav rörelsekapital och av att kunna hantera eventuella över- eller underskottbör även för dessa myndigheter, som Prop. 1991/92:100 tilldelas ramanslag,kunna tillgodoses över statsverkets checkräkning Bil. 1 genom anslagstypensmöjligheter till sparande och utnyttjande av kredit. De nuvarandereglema för beräkning av anslagskreditens storlek anmäldes i 1987 årsfinansplan. Där angavs att krediten får uppgå till högst avanslagsbeloppet men att den i normalfellet bör sättas lägre. Jag anser att detta sätt att beräkna kreditutrymmet ivissa fell begränsar möjligheteraa att på ett flexibelt sätt kunna mötasärskilda behov som kan uppsta i en enskild myndighets verksamhet. Bl.a. är tekniken inte anpassad till att ta hänsyn tilleventuell avgiftsfmansierad verksamhets behov eftersom denna oftanettoredovisas under anslaget. Mot denna bakgrand bör istallet myndighetenstotala beräknade utgifter kunna tillämpas som bas för beräkning av krediten. 1normalfellet bör dock kreditens storlek uppgå till högst avanslagsbeloppet. Jag har föravsikt att återkomma till regeringen med förslag till generellt regelverk förmyndigheters kapitalförsörjning. 4.3.8 Myndigheternas ansvarför sin lokalförsörjning Riktlinjema för den statligalokalförsörjningen har lagts fest av i anslutning till 1988 årsbudgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 9, s. 36-40, FiU26, rskr. 338).Innebörden är följande: statsmakteraa och myndigheteraa bör lägga ökadvikt vid lokalkostna-deraa och deras förändringar, verksamhetoch lokalförsörjning bör prövas samlat, lokalförsörjningbör prövas långsiktigt, myndigheterbör ges ökade möjligheter att under kostnadsansvar disponera resurser förlokaler, handläggningenav lokalförsörjningen bör i ökad utsträckning kunna delegeras tillmyndighetema. För att filllfölja dessa riktlinjer lade riksdagenfäst i anslutning till kompletteringsproposition (prop.1990/91:150 bil. 1:1, FiU30, rskr. 386) attde lokalbrakande myndigheteraas ansvar och befogenheter vidgas och attges möjligheter att besluta om sin lokalförsörjning fullt ut. Detta har skettsom ett led i arbetet med att överfora gällande restriktioner i fråga om dispositionen av statliga medel tillmyndigheteraa i form av ett utökat handlingsutrymme. lade vidare fäst att byggnadsstyrelsensnuvarande monopol som lokalhållare för statsförvaltningen skulleupphöra. Myndigheteraa bör genomgående vara lokalhållare för den egnaverksamheten. De lokalbrakandemyndighetema kommer successivt, fr.o.m. , att få befogenhet attbesluta om sin egen lokalförsörjning. 4.4 Redovisning, revision och ekonomiadministration, Prop. myndighetemas kompetens Bil. Avden rapport över det ekonomiadministrativa läget och iakttagelser från åretsrevisionsarbete som RRV avlämnat till regeringen framgär att anteletrevisionsberättelser med invändningar har minskat. bör enligt RRV ses somett uttryck för att antelet direkt otillfredsstallande förhållanden minskat.Däremot är detta inte ett uttryck för en genomgående förbättring av redovisningen. Enligt RRV har respekten för god redovisningssedsnarare minskat. Jag anser attstandarden på myndigheteraas redovisning mäste höjas. De förändringar som nuinförs innebär att myndigheteraa måste ta ett ökat ansvar för sin ekonomi.Detta föratsätter en hög standard pä myndigheteraas redovisning. För att intepågående arbete skall behöva avbrytas ellerförsenas har regeringen för avsikt att genom vissa åtgärder öka standarden pä myndigheteraas redovisning ochekonomiadministrativa kompetens. Regeringen har i årets prövning av myndigheteraasresurser, i det budgetförslag som lämnas till , medgett att resursersom frigörs inom ramen för det rationaliseringskrav som regeringenstaller fär disponeras av myndigheteraa till förmån för åtgärder som kan öka myndigheteraas redovisningsstandard ochekonomiadministrativa kompetens.Målet bör vara att samtliga myndigheter skall tillämpa den nya redovisningsmodellen,som är under införande, . Jag kommer (bilaga 8) att föreslå att riksrevisionsverketfår utökade resurser för att stödja myndigheteraa i deras övergång tillden nya redovisningsmodellen. Jag kommerockså att föreslå vissa förstärkningar inom vad gällerarbetet med att utforma redovisningsföreskrifter och godredovisningssed i staten. Jag föreslår också enresursmässig förstarkning av redovisningsrevisionen för bl.a. granskningenav de årliga resultatredovisningaraa. Dessa åtgärderär dock inte tillräckliga. Den ökade ekonomiska frihet som regeringen medger myndigheteraa staller krav pä en kontinuerliguppföljning av myndigheteraas ekonomiadministrativa standard. Jag har därförför avsikt att återkomma till regeringen med förslag att RRV får i uppdrag att utforma ett s.k. ratingsystem förde statliga myndigheteraa. Ett sådant system skall bygga på ett antalväl definierade kriterier som anger nivån på myndigheteraasekonomiadministration. Vissa avmyndigheteraas finansiella befogenheter bör vara direkt kopplade till skötselnav ekonomin. En myndighet som på grand av uppkomnabrister inte uppfyller ratingkraven bör med automatik förlora vissabefogenheter. Det kan t.ex. gälla möjligheten att ta upp lån i riksgäldskontoreteller att utnyttja sitt räntekonto. 1 ett utvecklat system bör dessutom ettstopp för att dra ytterligare medel från stetsverkets checkräkning kunnainträda vid grov misskötsel. Systemet skall administreras av RRV som ocksåskall göra den löpande prövningen av myndigheteraa. 4.5 och myndigheter Prop. 1 Deförändringar jag föreslagit avseende styrningen av stetsförvaltningen och de finansiella föratsättningaraaför myndigheteraa staller krav på effektivt stöd åt regeringskansli ochmyndigheter. Jag kommer senare i dag (bilaga 8) att lämna vissa förslagvad gäller och 5 Statliga betalningar och postgirot 1990/91:87 omNäringspolitik för tillväxt aviserades en översyn av föratsättningaraa ochformeraa för postverkets verksamhet. Denna är i princip slutförd och ettflertal omräden har utretts. Resultatet av översynen presenteras ikommunikationsdepartementets bilaga. Jag kommeratt belysa de i detta sammanhang relevanta delaraa av översynen liksom resultatet av ett uppdrag som RRV har haftavseende alteraativa former för ersättning till postgirot förförmedlingen av statliga betolningar. Jag kommer i detföljande att redogöra för några krav pä det framtida betalningssystemet. Dessakrav innebär att postgirots kvarvarande ensamrätttill de statliga betalningaraa skall avvecklas. Detta kan dock ej ske med omedelbar verkan då utveckling måste skeav statens betalningssystem sä attbetalningar från flera betolningsförmedlare kan hanteras på etteffektivt sätt. Vidare bör postgirot och postverket ges möjlighet att anpassasina organisationer till de nya föratsättningar som kommer att gälla underkonkurrens. För attmöjliggöra en konkurrens om den statliga betolningsförmed-lingen föreslår jag idet följande ett antal konkreta åtgärder. Jag kommer att föreslå att RRV får i uppdrag att analysera hur det stetligabetalningssystemet skall vara utformat för att uppfylla de krav som jagnämner nedan. Uppdraget skall bedrivasskyndsamt. Vidare föreslår jag att RRV får i uppdrag att teckna etttidsbegränsat, marknadsmässigt avtal med postgirot för hanteringen av destatliga betalningaraa. En föratsättning skall därvid vara att fördröjningen avstatliga betalningar genom Cassa Nova skallminskas ned till högst en arbetsdag. Avtelet skall skapa bättre överrensstämmelse mellan prestation och avgifterför olika tjänster och betalningsslag inom den stetligabetelningsförmedlingen. kommer att ersättas för upprätthållandet avrikstackande betahiings- och kassaservicegenom ett anslag på statsbudgeten. Jag föreslår vidare att postgirotskall stallas under tillsyn av finansinspektionen senast vid en kommandebolagisering. Jag anmäler till slut att jag har för avsikt att återkomma tillregeringen i frågan om vilka föratsättningar som säkerstaller postgirots möjligheter att konkurrera påbetelningsmarknaden. Statliga betalningar - bakgrund Prop.1991/92:100 1Statliga myndigheter är skyldiga att anlita postgirot eller som betalningsinstitut.Det krävs särskilt tillstånd av regeringen för att en myndighet i stallet skallfä göra sina betalningar via annan betalningsförmedlare. Staten har ett koncernkontosystem i postgirot somkallas Cassa Nova. Huvuddelen av de statliga in- och utbetalningaraa slussasvia Cassa Nova till och från statens checkräkning i . Interaabetalningar mellan myndigheter sker i Cassa Nova. Anslutet till Cassa Novafinns ett koncernredovisningssystem som postgirot har utformat i samarbete med RRV. De statligabetalningaraa uppgick totalt till . under budgetaret 1990/91,varav . Statens betalningar utgör ca 36%av det totala flödet av likvider i postgirot och av transaktioneraa. Frågan om den statliga betalningsförmedlingen harbehandlats under en följd av är. 1989/90:100 framhöll regeringenatt, med vissa förbehåll, det statliga betalningssystemet i princip bör varautformat så att det skapas valfrihet för allmänheten och myndigheteraa attvälja betolningsförmedlare. Service och konkurrensskäl ansågs tala för detta.Mot bakgrand av att postverket är ålagt att upprätthålla ett rikstackande kassanät, sågs en sådan förändring inte kunnagenomforas utan att en mer genomgripande analys av postverkets ekonomioch verksamhet i stort gjordes. Därtillskulle bestämmelseraa för postgirots verksamhet ses över för att tillseatt föratsättningar för konkurrens på lika villkor mellan postgirot och bankeraa tillskapas. En ytterligareföratsättning för en ökad medverkan frän bankeraa i den statligabetalningsförmedlingen ansågs vara att statens betalningsströmmar även framgentblir säkra och överblickbara samt att envidareutveckling av statens samlade kassahållning inte förhindradeseller fördröjdes. Finansutskottetframhöll i sitt betänkande (1989/90:FiU24) att betalningssystemet skall vara kostnadseffektivt, passa statens redovisningssystemoch tillgodose statens informationsbehov. Vidare sades att en ökad medverkanfrån bankeraas och bankgirots sida i den statliga betalningsförmedlingen måste kombineras med vidgade verksamhetsramar förpostgirot. Utskottet uttalade även att frågan om alteraativa ersättningsformer till den s.k. float som postgiroterhåller vid förmedlingen av statliga betalningar borde utredas närmare. I prop.1990/91:150 återkom regeringen med förslag om ökade möjligheter för banker att delta i förmedlingen av stetliga betelningaroch föreslog dessutom ökad frihet för postgirot att bestämma om räntorpå postgirokonton och tillstånd att beviljakrediter i samband med postgirots betelningsförmedling. Ytterligare förslagtill undanteg från postgirots ensamrätt att förmedla betalningar fick anstatill dess den översyn av föratsättningaraa och formeraa för postverketsverksamhet som aviserats i prop. 1990/91:87Näringspolitik för tillväxt var slutförd. Avslutningsvis orienteradesriksdagen om ett uppdrag som regeringen hade för avsikt att ge RRV där alteraativa former förersättning till postgirot för förmedling- Prop. 1991/92:100 en av de statliga betalningaraa skulle belysas. framförde i sitt betänkande(I990/91:FiU34) att strävan bör vara att utforma det statligabetalningssystemet så att betalningar till och frän staten kan ske påett för allmänheten och näringslivet rationellt sätt. Utskottet ansåg dockalltjämt att större förändringar i det stetliga betehungssystemet inte kan företas förrän frågan om ersättningsformeraatill postverket för att tillhandahålla en rikstackande kassaservice harutretts närmare. Moderatasamlingspartiet och liberaleraa har tidigare i ett antal olikamotioner (bl.a. Fi701 (m) ooch Fi41 (fp)) framfört synpunkter i detta ämne.Moderateraa och har ansett att att postgirots gynnade ställning vid stetliga betelningar börupphävas. Denna typ av banktjänst bör kunna upphandlas på samma villkorsom övriga tjänster inom stetsförvaltningen, dvs med krav på affärsmässighet.Floaten genom Cassa Nova bör minskas dädette ger räntevinster åt steten. Att upprätthållaen betelnings-och kassatjänst i glesbygden, anses som viktigt menfinansieringen av denna bör lösas på annat sätt. Man har också menat attbankverksamhet inom postgirot ej bör utvecklas. Först när postgirots ensamrätttill de stetiiga betahiingaraa har upphört, borde postgirot få rätt att sätta räntan fritt pä juridiska personers kontonoch i samband med betalningsförmedling lämna kredit. Postgirotär en bankneutral och oberoende betalningsförmedlare. Därtill erbjuderpostgirot företagstjänster på betalningsmarknaden. Postgirot tar emot medel påegna konton och skiljer sig därmed från konkurrenten bankgirot, somenbart förmedlar betalningar mellan bankkonton. Postgirot får frittbestämma ränta på medel på juridiska personers konton och till dessa bevilja kredit i samband med betalningsförmedling.Privatpersoner får inte erbjudas ränte på innesta-ende medel och ej heller kredit. Postgirot star ej under finansinspektionenstillsyn. På marknadenför gireringar konkurrerar postgirot med bankeraa och det av bankeraa ägda bankgirot. Av antalet gireringar som genomförs via post-eller bankgiro, svarar postgirot för av transaktionerna och ca50 % av volymen i kronor. Postgirot använder tillsammans med affärsområdenabrev och lättgods av det kontorsnätsom affärsområdet kassa ansvarar för. Postgirot använder sigockså av lantbrevbäraraätet för betalningstransaktioner. kassa köper lantbrevbäraraätetsproduktion av betalnings- och banktjänster från en enhet inomaffärsområdet brev som benämns postproduktion.Bank & kassas kostnader fördelas på postgirot och övriga affärsområdenefiter utnyttjandegrad. kontorsnät utnyttjas till att distribuerasåväl betalningar som brev och paket. I den nu avslutade översynen avpostverket konstateras att trots denna möjlighet till samordnad produktion avfiera tjänster genomgår kontorsnätet en strukturkris då antalet transaktioner på Prop. 1991/92:100 kontoren minskar. Denna strukturkrisberor på flera faktorer, som har Bil. 1 medfört att nätet äröverdimensionerat. Kontorsnätet,framför allt i tätort, är utrastat för arbete med betalningar. Detta har krävtinvesteringar i säkerhetssystem och kassaterminaler som ökat kostnaden för kontorsnätet. söker sig affärsområdenabrev och lättgods andra vägar i fräinst tatort för att minska sina kostnader.För brev är det ofta mer rationellt att hantera post i enkla lokaler i anslutningtill utdehiingsområden. För lättgods gäller det att hitta den billigaste lösningen för postpaket (paket somlämnas in och hämtas ut på postkontor) eftersom dessa minskar i volym.Företegspaket distribueras dörr-till-dörr och passerar intekontorsnätet. Företegspaket är den del av lättgods verksamhet som uppvisartillväxt. På grund av att alla tre affärsområdena har minskat sitt utnyttjandeav kontorsnätet måste kassas kostnader fördelas på ett minskat anteltransaktioner. I nuvarandeomfettning är kontorsnätets finansiering mycket beroende av postgirotslönsamhet. Postgirot svarar för en tredjedel av finansieringen. Steten ersätter postgirot dels för skötseln avstetens betalningar och dels förupprätthållandet, tillsammans med postverket, av en rikstackande och dagligbetalnings- och kassaservice. utgår ersättningen genom direktfloat, indirekt float och stetliga anslag. Med float avses attbetelningsförmedlaren kan tillgodogöra sig ränte på betalningsmedlen . Direkt float förekommer iflertalet betalningstransaktioner. 1 är floattiden normalt endag, både i postgirot och i bankeraa. För inbetalningar till staten viapostgirot är dock floattiden genomsnittligt . Utbetalningarfrän staten via postgirot sker helt utan direkt float.