prop · GF0330 · 1991-12-31 00:00:00 — Ifrågan om inte bara nämnden utan även invandrarverket bör få befogenhet attöverlämna ärenden till regeringen hänvisar jag till de överväganden somgjordes i denna fråga för utlänningsärendenas del. Vad som anförts där talarför att även invandrarverket, bör kunna besluta att ett medborgarskapsärendeskall överlämnas till regeringen. Regeringen bör åläggas att höra nämnden, omärendet inte är synnerligen brådskande. Under samma förutsättningar somföreslagits för utlänningsärenden bör regeringen få överlämna ett hänskjutetmedborgarskapsärende till . Däremotbör medborgarskapsärenden inte få överlämnas från invandrarverket tillnämnden. De ärenden som inte enligt vad ovan sagts bör hänskjutas tillregeringen bör avgöras av invandrarverket i första instans och prövas avnämnden endast efter överklagande. Ansökanom förklaring att någon är svensk medborgare Prövningenav förklaringsärendena enligt 11 § andra stycket medborgarskapslagen behöllshos regeringen när naturalisationsärendena flyttades över till invandrarverket.Regeringens beslut i dessa äreinden meddelas efter regeringsrättens hörande. ärenden som det här gäller kan sakförhållandena erfarenhetsmässigt ofta varaganska komplicerade, men någon mera kvalificerad juridisk prövning aktualiserassällan. Eftersom ärendena är mycket få till antalet, har det i praktikenknappast någon betydelse för arbetsbelastningen vare sig hos regeringen ellerhos regeringsrätten att ärendena förutsätter handläggning hosbåda dessa organ. Någotrationellt skäl för att regeringen skall belastas med ärenden av det här slagetkan emellertid knappast åberopas; det torde endast vara av historiska orsaker,betingade av en tidigare syn på medborgarskapsfrågor, som dessa ärenden harförbehållits regeringen. Med hänsyn till den principiella vikten av att intenågon grupp av löpande ärenden ankommer på regeringen annat än när detta ärnödvändigt eller åtminstone den klart lämpligaste lösningen bör regeringenbefrias även från denna ärendegrupp. Det kan härvid övervägas att förläggaprövningen i första instans till invandrarverket, men övervägande skäl talarför en ordning som säkerställer att ärendena handläggs under medverkan avkvalificerad juridisk sakkunskap. Ärendena bör därför föras till nämnden. Någotyttrande från regeringsrätten bör självfallet inte infordras av nämnden, varsordförande förutsätts ha domareerfarenhet eller annan erfarenhet av likvärdigtslag och som bör kunna avgöra ett ärende av aktuellt slag i första instans utanhjälp av utomstående juridisk sakkunskap. Ettbeslut av nämnden kommer därmed i dessa ärenden att meddelas i första instans och bör då av principiella skäl kunna överklagas. det här gäller en renodladrättstillämpningsfråga bör överklagandet ske till förvaltningsdomstol. Ibetraktande av att nämnden är en överinstans kan skäl synas tala för att överklagandetskulle få ske direkt till regeringsrätten och alltså inte till kammarrätt. Föratt en överprövning skall garanteras måste emellertid då regeringsrätten bliskyldig att ta upp ett sådant överklagande utan krav på prövningstillstånd.Enligt min mening föreligger dock inte tillräckliga skäl för en sådan ordning,som skulle strida mot strävandena att avlasta de högsta domstolsinstanserna.Ett överklagande av nämndens beslut i en fråga av här aktuellt slag bör därförske till kammarrätt. Mittförslag: Den nya nämnden skall få namnet . I nämnden skallingå minst tre ordförande och tre ersättare för ordförande med juridiskutbildning och normalt domarerfarenhet. Vidare skall i nämnden ingå minstfemton lekmän. Nämnden skall vara beslutför med en ordförande och två lekmän. 1enkla ärenden skall dock ordföranden ensam kunna fatta beslut, och i ärenden avprincipiellt slag skall nämnden kunna sammanträda i en utökad sammansättning. Nämnden bör ihuvudsak överta den föredragande- och kanslior ganisation som finns inom utlän ningsenhet. Asylprövningskommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Kommittén föreslog dockatt i nämnden borde ingå två ordförande och två ersättare för ordförande samttio lekmän. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser har inte haft något att erinra mot den föreslagnaorganisationen. Kammarrätten i anser att nämnden i normalfallet börha en tyngre sammansättning än ordförande och två lekmän samt framhåller attmuntlighet och utökade beslutsmotiveringar påverkar tidsåtgången vid ärendenasavgörande och att detta bör beaktas vid bestämmandet av nämndenspersonalstyrka. anser att nämnden bör ha treheltidsanställda ordförande i stället för två med två ersättare samt attantalet lekmannaledamöter bör justeras i motsvarande mån. Svenska röda korset,, och Svenska flyktingrådetanser att överprövningen bör ske i ett domstolsförfarande i stället för i ennämnd. Svenska sektionen av anser att enkla ärenden böravgöras av ordförande och två lekmannaledamöter samt att nämnden i övriga ärendenbör tillföras ytteriigare kompetens. frikyrkoråd anser att enordförande och två övriga ledamöter bör delta i beslutet och att det endast vidpositiv utgång för den enskilde bör få förekomma att en enskild tjänstemanbeslutar ensam. SlOS-Samarbetsorgan för invandrarorganisa-tioner i Sverigeanser att prövningen bör ske i ett fristående organ knutet till en domstol samt attärenden som inte tagits i enighet bör prövas i utökad Prop. 1991/92: 30 sammansättningeller överlämnas till regeringen. Hovrätten för övre och Svenskaavdelningen av anser att ordförande ochersättare för ordförande bör vara eller ha varit ordinarie domare. Denuppfattningen delas även av Svenska Röda Korset, och . Skälenför mitt förslag: Nämnden bör bestå av ordförande och lekmän. Till frågan hurnämnden bör vara sammansatt när den avgör enskilda ärenden återkommer jagsenare. skall vara jämställd med domstol vid prövning av frågor om frihetsberövandekrävs det enligt 2 kap. 9 § andra stycket regeringsformen förutom attsammansättningen skall vara bestämd i lag att ordföranden skall vara eller havarit ordinarie domare. Det skulle kunna vara en fördel att uppställa ettsådant krav; nämnden skulle då kunna överpröva även beslut om tagande i förvar,vilka nu överklagas till kammarrätt. Åandra sidan synes ett sådant kvalifikationskrav onödigt begränsa urvalet närdet gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöringav aktuellt slag. Det är för övrigt inte säkert att nämnden ens med en sådansammansättning skulle godtas som domstol enligt 1989 s. 659). Detbör därför inte lämpligen uppställas som något obligatoriskt krav att ordförandeni nämnden är eller har varit ordinarie domare. Däremot bör det krävas juridiskutbildning och normalt även domarerfarenhet. Efter huvudsakligt mönster av vadsom gäller i andra liknande sammanhang bör kvalifikationskravet kunnaformuleras så att ordförande och ersättare för ordförande skall vara juristeroch ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. Itidigare utredningssammanhang har utgångspunkten varit att ordförandena skullevara heltidsanställda hos nämnden. Jag ansluter mig i princip till dennabedömning. Visserligen skulle det kanske kunna bli lättare att finna personerlämpade för och intresserade av uppdraget, om det på samma sätt som gäller förden danska nämnden blir fråga om ett uppdrag som inte förutsätterheltidsengagemang. Antalet ärenden kan emellertid förutsättas bli så högt måste räkna med att minst sex och sannolikt fler ordförande skulle behövasom uppdragen skall förenas med aktivt arbete av annat slag. Det synes alltförvanskligt att tänka sig att en tillräckligt fast praxis skulle kunnaupprätthållas med sådana förutsättningar. Asylprövningskommitténhar föreslagit att i vart fall två ordförande skall vara heltidsanställda hos och att den ene av dem skall vara chef för nämnden. Som närmare skall utvecklas i det följande räknar kommittén då med att vardera av ordförandena skall svara för minst en sammanträdesdag med lekmän och dessutom ensam avgöra ett betydande antal ärenden. En förutsättning för att detta skall vara möjligt torde vara att inte den ordförande som skall ha ställning som nämndens chef annat än i marginell utsträckning belastas av administra tivt arbete. Med tanke på attsjukdomsfall måste kunna mötas och att verksamheten Prop. 1991 /92: 30 börkunna upprätthållas även vid semestrar och andra ledigheter bör det enligt minmening finnas tre heltidsanställda ordförande. Därutöverbör enligt min mening minst tre ersättare för ordförande utses. Dessa bör i såfall kunna ha uppdragen vid sidan av annat arbete, men det är givetvisangeläget att de utses på sådant sätt att det inte innebär en försvagning avnämnden när ersättare tjänstgör i ordförandens ställe. Regeringenbör vid behov kunna förordna flera ersättare för ordförande. Det synesnaturligt att som ersättare förordnas domare vid allmän domstol eller förvaltningsdomstol.Om det bland den personal som tjänstgör hos nämnden finns någon tillräckligterfaren och kvalificerad person, bör det emellertid inte vara uteslutet attdenne förordnas som ersättare, något som givetvis kan vara förenat medpraktiska fördelar vid hastigt uppkommande förfall för någon av de ordinarieordförandena. Ordförandeoch ersättare för ordförande bör förordnas av regeringen utanansökningsförfarande. Detär väsentligt att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller nämndensbeslutsfattande. Ett inslag av lekmän syftar inte bara till att självaavgörandena skall bli välgrundade och riktiga. Inslaget av lekmän har kanskesin mest väsentliga betydelse genom att det säkerställer nämndens demokratiskaförankring och tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena. Lekmännenbör utses av regeringen på förslag av de politiska partierna. Det är en fördelom ledamöterna utses så att olika delar av landet blir representerade. Avgörandeför frågan om hur många lekmannaledamöter som bör utses blir hur reglerna omnämndens beslutförhet utformas. utgick i denna del frånatt ordföranden eller tjänsteman hos nämnden under alla förhållanden bör kunnafatta beslut i frågor som endast angår ett ärendes beredning eller som gälleravvisning eller avskrivning av ett ärende. Jag delar kommitténs uppfattning.Ordföranden bör alltså ensam få avgöra frågor om inhibition, avvisning elleravskrivning och rättshjälp samt frågor som rör ett ärendes beredning. Utomsåvitt avser inhibition bör sådana frågor kunna delegeras till annan tjänstemanhos nämnden. Frågan är emellertid om lekmän alltid skall ingå i nämnden när dennaavgör ett ärende i sak. Ävenom det naturiigtvis ligger nära till hands att utgå från en sådan ordning, kandet ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborga-rinflytandet på detbästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som man numera måste räknamed kommer i så fall ganska många lekmän att behöva utses, och man måsteutforma ett schema för deras medverkan som i hög grad bygger på alternerandetjänstgöring av olika grupper. Det finns en risk för att lekmannaledamöternaunder sådana förhållanden kommer att drunkna i rutinbetonade fall och inte irealiteten får det inflytande över beslutsfattandet i de enskilda ärendena somär önskvärt. Fråndessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medverkan av lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena. Detta ligger nära till hands även med hänsyn till att de ärenden som nämnden 33 3 1991/92. kommer att få behandla ärav mycket olikartad karaktär i avseende på Prop. 1991/92:30 svårhetsgrad. Detär visserligen genomgående fråga om grannlaga bedömningar av stor vikt för deberörda, men i en betydande grupp av ärendena är prövningen av ganska enkeltslag och utgången tämligen självklar med hänsyn till den praxis som harutbildat sig. Ofta är ärendena emellertid mera komplicerade, och många gångerkan de vara ytterligt svårbedömda. Över huvud taget gäller att omständigheternai de enskilda fallen kan variera avsevärt. Enligtmin mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens vägnar även vidavgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning att prövningen är av enkelbeskaffenhet. Om lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de merasvårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara och nämndensverksamhet blir också lättare att administrera. Att i enlighet härmed ärendetssvårhetsgrad blir bestämmande för den sammansättning som krävs för beslutförhetär ingen principiell nyhet; denna ordning är vanlig inte minst inomdomstolsväsendet (se t.ex. 1 kap. 3 a § och 3 kap. 6 § ). Naturligtviskan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende skall anses vara avenkel beskaffenhet eller ej. Jag anser att nämnden under medverkan av lekmänbör kunna besluta om närmare riktlinjer för när ordföranden ensam skall fåfatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras i denna form bör enligt minmening alltid krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte rådernågon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte innehållervidlyftigt material av betydelse för prövningen. Någothinder mot att ett ärende avgörs under medverkan av lekmän bör inte föreliggaäven om det skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad karaktär samtidigtär eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är det sålunda som regel en fördelom ett eller ett par av dem avgörs av nämnden i sammansättning med lekmän ävenom utgången bedöms som tämligen klar. Övriga ärenden kan sedan underförutsättning att omständigheterna verkligen är helt likartade avgöras avordföranden ensam efter de linjer som den fullsuttna nämnden ställt sig bakom. sammanträder under medverkan av lekmän bör den vara beslutför medordförande och två lekmannaledamöter. En utökad sammansättning bör emellertidgälla för fall som är av principiell betydelse eller som innebär att praxisändras. Sådana ärenden bör kunna avgöras i utökad sammansättning bestående avminst två ordförande eller ersättare och minst fyra andra ledamöter. Denordförande som är chef för nämnden förutsätts normalt delta. Den föreslagna ordningenskall ses mot bakgrund av att det förhållandet att nämnden arbetar med flera ordförande och flera grupper av ledamöter kan medföra att det uppstår ett samordningsbehov. Syftet med att ge nämnden möjligheter att avgöra ärenden av mera principiell eller praxis bildande natur i utökad sammansättning är att säkerställa enhetlighet och kontinuitet i avgörandena och att tillhandahålla en lösning för det fall att exempelvis ordförandena har olika uppfattning i en viss fråga. Självfallet förutsätts nämnden i reguljär sammansättning följa den uppfattning som 34 kommit till uttryck genomett beslut som fattats i utökad sammansättning. Beslut om att hänskjutaett ärende till avgörande i utökad sammansättning bör kunna fattas antingen avnämnden i ordinarie sammansättning eller av ordföranden ensam. I sammanhangetkan erinras om den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 11 § andra stycket 3utlänningslagen enligt vilken ett ärende skall överlämnas till regeringen föravgörande om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen avlagen att ärendet prövas av regeringen. Det måste alltså beträffande ett ärendesom bedöms ha betydelse för kommande praxis göras en avvägning om det har sådansärskild betydelse att det skall överiämnas till regeringen eller om det kanavgöras av nämnden i utökad sammansättning. Står det alldeles klartatt exempelvis situationen i ett visst främmande land har ändrats på ett sådantsätt att det synsätt som kommit till uttryck i tidigare avgöranden avasylfrågor inte kan vidhållas, kan nämndens avgörande knappast sägas innebäraen ändring av praxis, eftersom förutsättningarna har ändrats. I ett sådantfall behöver ärendet inte nödvändigtvis hänskjutas till utökad sammansättning. Mittförslag: Den särskilda regel om skyldighet för invandrarverket att i vissa fallgöra en omprövning som finns i utlänningslagen bör behållas även efter inrättandetav . Nämnden bör samarbeta med FNs flyktingkommissariat. Ifråga om muntlig handläggning bör samma regel gälla för nämnden som den som nuär tillämplig i fråga om invandrarverket. Beträffande arbetsformerna bör bl.a.viss specialisering för lekmannaledamöternas del ske, för att lekmannainflytandetskall kunna göra sig gällande i önskvärd utsträckning. Asylprövningskommitténsförslag; Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran i denna del.Statskontoret anser att lekmännens länderinriktning bör breddas, så att dentäcker två gruppchefer. Svenska sektionen av anser attförslaget inte går tillräckligt långt när det gäller muntlig handläggning hosnämnden. Skälen för mittförslag: Idetta sammanhang bör regeln i 7 kap. 10 § utlänningslagen om omprövning avinvandrarverkets beslut beröras något. Regeln innebär att invandrarverketskall ompröva ett av verket i första instans fattat beslut, om verket finneratt beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annananledning och det nya beslutet inte blir till nackdel eller skulle saknabetydelse för utlänningen. skiljer sig frånförvaltningslagens omprövningsregel bl.a. på det sättet att Prop. 1991/92: 30 omprövningenligt förvaltningslagen bara skall ske om beslutet är uppenbart oriktigtmedan en omprövning enligt utlänningslagen skall ske om beslutet är oriktigt. Ibåda fallen kan omprövning ske även om beslutet har överklagats menomprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller inte om klaganden harbegärt inhibition. Inte heller gäller denna skyldighet sedan myndigheten haröverlämnat handlingarna i ett överklagat ärende till överinstansen. Enligtutlänningslagen får dock omprövning ske även efter det att handlingarnaöverlämnats, om regeringen begär yttrande från verket, och omprövningen kan skeäven när inhibition har begärts. Bakgrundentill den mera omfattande omprövningsskyldigheten i utlänningslagen är behovetav att minska överinstansens arbetsbörda och få en totalt sett snabbarehandläggning av ärenden rörande avvisning och utvisning. Det kan i och för sigifrågasättas om dessa behov gör sig lika starkt gällande när ärendena intelängre skall överklagas till regeringen och om inte förvaltningslagens vanligaregler i stället borde gälla. För fall då omprövningen inte leder till någonändring medför dessutom proceduren att det tar innanutlänningsnämnden får handlingarna i ärendet med risk för att nämndensavgörande fördröjs i motsvarande mån. Jag finner dock inte skäl att nu föreslånågon ändring av omprövningsregeln. Skulle det visa sig att dennaomprövningsregel allmänt sett medför en förlängning av handläggningstidernaeller andra nackdelar får frågan övervägas på nytt. Jag kommer därför noga attfölja utvecklingen på detta område. Närhandlingarna har överlämnats till nämnden är ärendet ofta klart för avgörandeutan ytterligare skriftväxling. Det står dock nämnden fritt att t.ex. genomremiss till invandrarverket eller inhämta yttrandeöver vissa frågor. Ett sådant yttrande, liksom ett yttrande som invandrarverketbifogat vid överlämnandet av handlingarna, måste utlänningen enligt förvaltningslagensregler få del av innan ärendet avgörs. Ivissa länder förekommer samarbete med företrädare för FNs flyktingkommissariat(UNHCR) vid handläggningen av asylärenden. Ett sådant samarbete kan i vissaärenden vara av värde. Samarbetetbör inte innebära att UNHCR eller företrädare för organisationen deltar isjälva avgörandet. I stället bör UNHCR ha rollen av rådgivare. Med tanke på detstora antalet ärenden som kommer att prövas i andra instans för svensk del ärdet inte lämpligt att UNHCR åtar sig att mera generellt delta i proceduren. Enlämplig ordning kan i stället vara att i de speciella ärendendär den finner det erforderligt inhämtar yttrande från UNHCR genom remiss. FrånUNHCRs sida har man ställt sig positiv till en sådan ordning och framhållit attUNHCR ibland kan tänkas föredra att avge sitt yttrande muntligt. Vidare harframhållits att UNHCR kan tänkas av eget initiativ vilja framföra syn-punnkteräven i ärenden som inte har remitterats. Detkan även vara värdefullt för om någon form av 36 fortlöpandesamråd med UNHCR kan åstadkommas i frågor av mera Prop. 1991/92:30övergripande art som ej rör enskilda ärenden. Detta synes kunna ske genomregelbundna sammankomster mellan företrädare för nämnden och UNHCR. Tyngdpunkteni arbete kommer, liksom i det gällande systemet, att liggapå föredragning av ärendena. Nuvarande ordning i arbetsmarknadsdepartementetinnebär att ärendena i regel föredras , nämligen inför gruppchef(chefen för en av grupperna inom utlänningsenheten med ansvar som huvudman),expeditionschef och statsråd, innan statsrådet anmäler ärendet i regeringen.Dessa rutiner står i överensstämmelse med ett vanligt arbetssätt iregeringskansliet som inebär att ett ärende skall anmälas för ansvarig huvudmanoch för en chefstjänsteman innan det presenteras för statsrådet. Beredningenav ärendena inom nämnden kommer inte att vara bunden av några sådanaarbetsformer med upprepade föredragningar som dem som gäller förregeringskansliet. Mycket kommer att bero på hur enkla och praktiska rutinerordförandena och personalen lyckas skapa. Underett inledande skede av nämndens verksamhet torde det vara lämpligt att behållanuvarande ordning i vad den innebär att föredragandena är underställda en gruppcefI vilken utsträckning formliga föredragningar för gruppchefen behöver äga rumbör emellertid inte läggas fast genom några regler, utan det bör i främstarummet ankomma på den ansvarige ordföranden att bestämma om detta. Härvid måstenaturiigtvis beaktas vilken erfarenhet föredraganden har och det aktuellaärendets svårighetsgrad. Allmänt sett torde emellertid gälla att, i den månföredragningar för gruppchef skall förekomma, dessa normalt kan förkortas i förhållandetill den ordning som ibland tillämpas . I mera komplicerade ärenden börgruppchefen själv kunna svara för föredragningen. Föredragandenkommer förmodligen att få avsätta minst för förberedelserna som . Den förutsatta förhandsinformationen till ledamöterna innebär ett visst merarbete.I viss utsträckning kompenseras emellertid detta av att arbetsformerna inomnämnden blir smidigare än inom . Så t.ex. är den ansvarigeordföranden normalt tillgänglig för diskussion om uppkommande problem. Ordförandenasynes inte behöva tilläggas något ansvar för ärendena påberedningsstadiet. Beredningen bör som regel kunna ske genom föredragandens ochgruppchefens försorg. Det synes emellertid lämpligt att gruppcheferna fördelas mellanordförandena så att de inriktar sig på att presentera sina ärenden under enbestämd ordförandes sammanträdesdagar eller att föredra ärendet för denneensam, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Gruppchefen och föredragandenkan då alltid repliera på en av ordförandena när något problem uppkommer sombehöver diskuteras i förväg. Somregel bör tre sammanträden med fullsutten nämnd behöva hållas 37 Vid behovmåste självfallet antalet sammanträden Prop. 1991/92: 30 utökas. Lekmännenbör lämpligen delas in i grupper med ansvarsområden motsvarande gruppchefernas.Även lekmännen kommer därmed att få särskild erfarenhet av ärenden medasylsökande från vissa bestämda delar av väriden. En sådan specialisering ärväsentlig för att lekmännen skall få verkligt inflytande i beslutsprocessen. Vidsjälva sammanträdet med nämnden bör föredragningen kunna till viss utsträckningrationaliseras och inriktas på de i varje ärende betydelsefulla ellertveksamma frågorna. Det synes lämpligt att förutom föredraganden gruppchefenär närvarande vid sammanträdet. Detbör eftersträvas att beslut fattas i anslutning till själva sammanträdet. Iundantagsfall, om ärendet är mycket komplicerat eller av principiell betydelse,är detta kanske inte möjligt. Beroende på omständigheterna kan ordföranden dåantingen bestämma att ärendet skall utgå för att, sedan ytterligareöverväganden gjorts presenteras på nytt inför nämnden i annan sammansättningeller att slutlig överiäggning uppskjuts till dess att nämnden åter kan fåsamma sammansättning som då ärendet först föredrogs.