prop · GF03170 · 1991-12-31 00:00:00 — praxis har EG-reglerna dessutom företräde framför nationekaregler och skall tillämpas oavsett vad som må vara föreskrivet i dennationella rättsordningen. Genom att skapa en gemenskap med egna institutionersom har självständiga befogenheter har medlemsländerna enligt EG-domstolenssynsätt i motsvarande mån begränsat sin egen suveränitet och sina egnabefogenheter; man har avstått från normgivningskompetens på de områdenEG-rätten reglerar. Följaktligen är det inte möjligt för ett medlemsland attinternt lagstifta på ett område där EG-institutionerna utnyttjat sin kompetenseller att ge företräde åt sin nationella lagstiftning. EES-avtaletvilar på folkrättslig gmnd. Avtalsparterna har inte överlåtit någonnormgivningskompetens till EES-organen utan också framtida nya EES-regler kommeratt ha folkrättslig karaktär. skuke den enhetliga rättstillämpningenkunna äventyras, om EES-reglerna inte får ett genomslag i EFTA-staterna på ettsätt som motsvarar ordningen inom EG. Idetta syfte har till avtalet fogats ett protokok, protokok 35, om eventueka konfliktermellan införlivade EES-regler och andra författnings- Prop. 1991/92:170bestämmelser. Protokollet inleds med en ingress i vilken det erinras om attBilaga 1 syftar till att uppnå ett enhetligt EES grundat pågemensamma regler utan att kräva att avtalsparterna överlåter lagstiftningsmakttill någon EES-institution och att detta (dvs. enhetligheten) därför måsteåstadkommas genom nationella åtgärder. I själva protokokstexten åtar sig sedanEFTA-staterna att för fall av möjliga konflikter mellan införlivade EES-regleroch andra författningsbestämmelser om nödvändigt införa enförfattningsbestämmelse av innebörd att EES-regler skall ta över i . sådanafall. och har förklarat att internationellaavtal, som ju enligt deras monistiska system blir nationekt tillämpliga i ochmed att de träder i kraft på det folkrättsliga planet, redan intar enöverordnad ställning i förhållande till vanlig lagstiftning. Skälen för mitt förslag: Enligt svensk rätt hargrundlag företräde framför vanlig lag, lag framför förordning osv. Det finnsdäremot inga regler om att lagar som gmndar sig på internationella avtal harföreträde framför andra lagar. En allmän tolkningsprincip är dock att vårlagstiftning är förenlig med våra internationella åtaganden och att lagarnadärför skall tolkas i fördragsvänlig anda. Den självklara utgångspunkten är naturligtvis attSverige skall följa sina folkrättsliga åtaganden. med att EES-avtalettillträds måste därför gällande lag vid behov korrigeras för att stå iöverensstämmelse med de avtalade reglerna. Detsamma måste ske när nya"EES-förordningar" inkorporeras i nationek rätt. "EES-direktivens" bestämmelser kan transformeras till nationell rättgenom lag eller annan författning. Det ingår som ett naturligt moment ilagstiftningsarbetet att se till att ny lagstiftning är förenlig med ingångnaavtal. Den lagrådsgranskning som ingår som ett led i det svenskalagstiftningsarbetet fyller en viktig funktion i detta hänseende. I den svenska normhierarkin intar föreskrifter somgrundar sig på internationella avtal som jag tidigare nämnt inte någon särskildställning. Eftersom EES till skillnad från EG inte bygger på någonöverlåtelse av normgivningsmakt, kan det inte heller förväntas att enutveckling i rättspraxis skuke komma att ge EES-reglerna en hierarkiskställning motsvarande EG-rättens i EG: s medlemsländer. För att i levaupp till åtagandet i protokoll 35 fordras därför att en författningsbestämmelseinförs. Lagrådet har mot detta förordat att lagvalsregeln iförsta hand utgår ur förslaget tkl EES-lag. För det fall att en regel likväl skulle anses nödvändig, bör den enligt lagrådets mening omformuleras. Lagrådet grundar detta sitt ställningstagande främst på att regeln till följd av regeringsformens olika regler om normgivningsmakten får ett väsentligt mindre tillämpningsom råde än vad dess ordalydelse ger intryck av. Redan av hänsyn tik det åtagande som protokok 35 innebär kan jag emellertid inte ansluta mig tik lagrådets förslag att helt avstå från en lagvalsregel. Däremot bör som lagrådet ansett i andra hand regeln omformuleras. Jag återkommer i det följande till hur detta bör ske. Enlagvalsregel innebär inte någon principiell nyhet. Som exempel på en Prop.1991/92: 170 liknande lagstiftningteknik kan nämnas lagen (1976:661) omimmunitet Bilaga 1 och privilegier i vissa fall. Där sägs i 1 § att vad som iden lagen föreskrivs i fråga om immunitet och privilegier skall gälla utanhinder av bestämmelser i andra författningar. I specialmotiveringen tillparagrafen (prop. 1975/76:205 s. 21) förklarar föredraganden att bestämmelseninnebär att de genom lagen inkorporerade konventionsbestämmelserna tar överäven en senare tillkommen författning, om inte annat uttryckligen sägs. Om det skulle konstateras att en inhemsk regelstrider mot en EES-regel, skulle det med den utformning paragrafen bör gesalltså inte bli fråga om lagprövning utan om ett slags lagval; domstolar ochrättstillämpande myndigheter har olika regler att välja mellan och reglernasvarar själva på frågan vilken av dem som skall tillämpas. Denna lagvalsregel skapar alltså inte någon nykonstitutionell nivå för EES-reglerna utan innebär i stället att regler somavviker från vad som skall gälla i EES inte tillämpas på sådana förhållandensom reglerar. Paragrafen innebär inte heller någon formellbegränsning av , regeringens eller föreskrivande myndighetersnormgivningskompetens. En sådan begränsning hade krävt gmndlagsform för attträffa och såvitt avser verkställighetsföreskrifter och den s.k.restkompetensen regeringen. Vissa remissinstanser har förklarat att engmndlagsreglering av EES-reglernas ställning hade varit att föredra. Enförutsättning för det protokoll 35 till , där åtagandena gjorts, haremellertid varit att de lösningar som skulle åstadkommas inte skulle behövamedföra gmndlags-ändringar för EFTA-staterna. Jag vik framhålla atten bättre lösning knappast hade kunnat nås genom en gmndlagsändring. Om en införlivad EES-regel mot förmodan skullekomma att strida mot en gmndlagsregel kommer gmndlagsregeln självfallet att taöver i sådana fall. Vissa remissinstanser har efterlyst ett klarläggande avdetta förhållande i lagtexten. Att en regel i vanlig lag inte kan ta övergrundlag borde enligt min mening vara så självklart att det egentligen inteskuke behöva utsägas. Lagrådet har emellertid i detta sammanhang berört fråganom lagvalsregelns tillämpningsområde och konstaterat att den synes kunnaanvändas endast när lagregel står mot lagregel, regeringsförordning motregeringsförordning eller om föreskrifter på myndighetsnivå sinsemellan äroförenliga. I övriga fall framstår lagvalsregeln enligt lagrådet som antingenobehövlig eller stridande mot regeringformens normgivingssystem. Om enlagvalsregel anses nödvändig bör den enligt lagrådets uppfattning omformulerasså att dess grundlagsbetingade begränsningar kommer till direkt uttryck ilagtexten. Jag kan hålla med lagrådet om att lagvalsregelninte i sig har några effekter mellan regler på olika konstitutionella nivåer utan att valet av tillämplig regel där styrs av normhierarkins principer. Som jag tidigare framhållit anser jag dock att en lagvalsregel är nödvändig för att skall kunna sägas ha uppfyllt sina förpliktelser enligt protokoll 35 till . Genom att i EES-lagen ange lagvalsregelns tillämpningsom råde tik i första hand konflikter mellan regler i lag borde lagrådets syn- 138 punkter kunna tillgodosesi betydande utsträckning. Vidare bör i regeln Prop. 1991/92: 170 anges attkonflikter mellan två regeringsförordningar eller mellan myndig- Bilaga 1hetsföreskrifter skall lösas enligt samma princip. Det är i detta sammanhang att märka att protokok 35behandlar möjliga konflikter mellan införlivade EES-regler och andraförfattningsbestämmelser. Om två nationella föreskrifter står i konflikt medvarandra och en av dem har EES-urspmng, skak alltså den senare ta över.Protokollet behandlar däremot inte vad som skall hända om en EFTA-stat skulleha underlåtit eller brustit i att införliva EES-reglerna. Någon motsvarighettik vad som i EG benämns direkt effekt av inte genomförda direktiv har Sverigealltså inte åtagit sig att införa genom protokoll 35. Lagvalsregeln är inteheller avsedd att åstadkomma ett sådant resultat. För tydlighetens skull villjag också här säga att om skuke brista i sina åtaganden att införlivaEES-regler, detta skulle innebära ett folkrättsligt brott mot avtalet. En sådanfråga kan komma att prövas av såväl som senare . Hovrätten över och har förordat attlagvalsregeln i EES-lagen begränsas till att gäka just EES-lagen och att man ivarje författning som meddelas till uppfyllande av förpliktelserenligt inför en motsvarande regel för den författningen. Jag kan haförståelse för att man på det sättet skulle vinna i tydlighet om vilka reglersom skall tillämpas men menar ändå att det är värdefukt att en gång för alla slåfast principen om att EES-reglerna skall tillämpas vid normkonflikter. Jagräknar med att det skak vara möjligt att på annat sätt klargöra vilka reglersom är EES-regler. Jag vill dock säga att ingenting torde hindra att det iandra författningar görs en hänvisning till EES-lagen i detta hänseende. Flera remissinstanser har vänt sig mot attbeteckningen lagval används på paragrafen och i stället förordat rubrikenföreträde. Termen lagval används inom den internationeka privaträtten sombeteckning för valet mekan olika tillämpliga rättsordningar. I detta fak rördet sig som jag tidigare nämnt om ett val mellan svenska regler. Eftersomregeln behandlar valet mellan regler som befinner sig på samma konstitutionellanivå är enligt min uppfattning begreppet företräde inte heller helträttvisande. Den föreslagna lagvalsregeln innebär självfalletatt EES-reglerna tillämpas framför andra regler av äldre datum. Att så blirfallet följer emellertid redan av den allmänna principen om att äldre lag fårvika för yngre. Det speciella med lagvalsregeln är i stället att den innebärett avsteg från denna princip i så måtto att yngre regler får vika för äldreEES-regler. I promemorian uttalades att lagvalsregeln skulle haverkningar också mekan de olika konstitutioneka nivåerna. Enligt allmänna principer gäker ju att oberoende av ålder får myndighetsföreskrifter vika för regeringens förordningar, vilka i sin tur får vika för av beslutade lagar. Genom lagvalsregeln i EES-lagen skulle enligt vad som sades i promemorian emellertid ha förklarat att en senare tillkommen lag skulle stå tillbaka för EES-regler i en äldre förordning, om inget annat sades i lagen. På motsvarande sätt skulle äldre myndighetsföreskrifter med EES- regler tillämpas framför yngre regeringsföreskrifter, om det inte i regering- 139 ens förordning angavs att så inte skulle vara faket. Någraremissinstanser har ifrågasatt det konstitutionellt riktiga i detta Prop.1991/92:170 resonemang och särskilt pekat på att behörighet för regeringen attbesluta Bilaga 1 föreskrifter i ett visst ämne enligt 8 kap. 14 §regeringsformen inte hindrar från att genom lag meddela föreskrifteri samma ämne. Den lag som beslutar skulle i ett sådant fall i ställetgöra en regeringsföreskrift verkningslös även om regeringens förordning är enEES-anpassning. Jag kan haka med om att principen om riksdagenssuveränitet som lagstiftare gör att regler i lag som huvudregel sätter allaandra föreskrifter ur spel. Om lagstiftar på ett område därregeringen med stöd av ett bemyndigande i lag eller med utnyttjande av sindirekt på regeringsformen grundade normgivningskompetens redan meddelatföreskrifter i förordning tar alltså lagen i princip över. Om det i ett sådantfall skulle uppkomma konflikter mellan en lag och EES-regler i förordningsformtorde dessa i flertalet fall kunna lösas genom en fördragskonform tolkning. Detmåste nämligen, om inget annat framgår av lagstiftningsärendet, kunnaförutsättas att inte avsett att bryta mot förpliktelserenligt . Som uttalat (1989/90: KU30s. 89) är det en grundläggande princip att regeringen och myndigheter skallkänna till förekomsten av och innehållet i såväl de regler de har att tillämpasom de konventioner och andra internationella åtaganden som har betydelse förhandläggningen. Som det påpekats i promemorian kanregeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter som införlivar EES-reglermed svensk rätt inte tillämpas framför äldre föreskrifter som meddelats påhögre konstitutionell nivå. En sådan konfliktsituation skulle emellertid endastkunna uppträda om EES-reglerna införlivats i svensk rätt av ett organ somsaknat behörighet att besluta om ett sådant införlivande, eftersom regeringen elleren myndighet inte kan besluta i en fråga som är lagbunden. Att även i ettsådant fak ge EES-reglerna "företräde" skulle strida motregeringsformens regler om normgivningskompetensens fördelning mellan olikaorgan och skulle också kunna komma i konflikt med den s. k. formellalagkraftens princip i 8 kap. 17 § regeringsformen, enligt vilken lag inte fårändras eller upphävas annat än genom lag. Alltså anser jag att det inte finnsanledning att reglera situationen att en nyare i annan författningän lag strider mot en äldre lagregel om samma förhållande. För att det skall bli möjligt att tillämpa enordning som den nu förordade måste det framgå vilka regler som är EES-regleroch vilka som inte är det. Vid inkorporering medför den införlivandeteknik somanvänds att det av författningen tydligt framgår att det är fråga omEES-regler. Vid transformering bör införlivandeförfattningen lämpligenutformas så att det framgår att den innefattar genomförandet av regler som harsin gmnd i "EES-direktiv", där så är möjligt. Jag återkommer tilldenna fråga i avsnittet Publiceringsfrågor. Jag vill i detta sammanhang ta upp en fråga somberörts av ett antal remissinstanser. På många områden har svensk rätt redan anpassats till vad som gäller inom EG. De åtaganden som innebär är då 140 redan uppfyllda och någranya lagstiftningsåtgärder behövs inte. En på detta sätt redan beslutad lag kandock inte sägas vara beslutad "tik uppfyllande av förpliktelserenligt " och skulle därigenom inte träffas av lagvalsregeln.Det skulle också ställa sig svårt att så här i efterhand och utan ändring avdem förläna dessa lagar en ny status i förhållande till alla andra. Dettaproblem kan dock inte uppstå beträffande de EG-förordningar som är direkttillämpliga i EG. När sådana omvandlas till svensk rätt skall de juinkorporeras med de anpassningar som föranleds av och någon sådananpassning har inte redan genomförts. Det är alltså enbart beträffande direktivsom detta problem uppstår. Min uppfattning är emellertid att det måste varamöjligt att lösa eventuellt uppkommande sådana med hjälp av en fördragskonformtolkning. Enannan fråga som berörs av ett antal remissinstanser är hur lagvalsregeln skalltillämpas beträffande regler som är gmndade på fakultativa bestämmelser idirektiv. Jag kan för egen del inte se annat än att om vi vid införlivandet avett direktiv valt en lösning som detta anvisar som fakultativ, den införlivaderegeln får företräde framför en regel som inte är grundad på direktivet. Om viskulle hamna i en konflikt mellan två regler som båda är förenliga meddirektivet, måste en sådan lösas med tillämpning av akmännatolkningsprinciper. Oavsett vilken av reglerna som väljs blir ju resultatetEES-enligt. 1991/92:170 Bilaga 1 Mitt förslag:Huvudbestämmelserna i övervakningsavtalet inkorporeras genom 3 § EES-lagen.Därmed blir de grundläggande bestämmelserna om gällande som laghär i landet. Hämtöver krävs lagstiftning endast för att reglera ett parspeciella åtaganden som följer av avtalet. Det gäller bl. a. möjligheten förEFTA-domstolen att höra vittnen i och vilka regler som skall gäka föråtal i mot den som är domare i . Promemoriansförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna:Ett par remissinstanser berör frågor som är aktuella här. Vad remissinstansernaanför framgår i det följande. Skälenför mitt förslag: Inledningsvis vill jag lämna några allmänna synpunkter på behovetav en domstol på internationell nivå i ett internationellt samarbete av dentyp som EES utgör. Dentraditionella folkrätten karaktäriseras av att rättskipningen är frivillig. Enstat kan inte lagföras för folkrättsöverträdelser vid en internationelldomstol annat än om staten själv har samtyckt till det. Kännetecknande för EGär att dess medlemsstater i samband med anslutningen till EG: s grundfördraghar accepterat att underkasta sig en obligatorisk rättskipning av EG: sjudiciella organ. Dettahänger först och främst samman med behörigheten för EG att lagstifta, dvs. detöverstatliga inslaget i EG. Att majoritetsbeslut används i ökande omfattning inom EG särskilt i och med enhetsakten gör också Prop. 1991 /92:170 attkommissionens och domstolens kontroll av att medlemsstaterna följer Bilaga 1 degemensamma reglerna numera har blivit än mera betydelsefull, eftersom enmedlemsstat kan bli bunden av en rättsakt som den vid beslutsfattandet harvarit emot. EG skiljer sig vidare från andra internationella organisationergenom att ha kompetens att lägga förpliktelser på medlemsstaternas medborgare.Rådet och kommissionen utövar därmed befogenheter som före EG: s tillkomstuteslutande tillkom medlemsstatemas egna myndigheter. Det har också av denanledningen ansetts nödvändigt att kringgärda rådets och kommissionensmyndighetsutövning med vissa begränsningar, och därvid har domstolskontrollansetts särskilt betydelse-fuk. I förhandlingarna om EES-avtalat har parterna varitöverens om att det måste finnas möjligheter tkl judiciell prövning också inomEES. Den slutliga lösningen har som jag har nämnt tidigare blivit att detför detta syfte inte skall finnas några gemensamma EES-domstolar. I ställetskall vara judiciell instans på EG-sidan även i EES-frågor medandet för EFTA-staterna skall finnas en särskild . I harEFTA-staterna sålunda förbundit sig att inrätta en sådan domstol. I etttidigare skede av förhandlingarna var parternas uppfattning att det bordefinnas gemensamma EES-domstolar. Situationen förändrades i och med attEG-domstolen i sitt första yttrande över avtalet uttalade att EES-domstolarnavar oförenliga med . I själva anges endast att enEFTA-domstol skall inrättas av EFTA-staterna och vilka uppgifter som detsärskilt skall ankomma på den domstolen att fullgöra (art. 108.2). I engemensam deklaration till avtalet har EFTA-staterna förklarat sig beredda att om det visar sig nödvändigt inrättaockså en första domstolsinstans för överprövning av konkurrens ärenden. Som nämnts har alltså EFTA-staterna iövervakningsavtalet kommit Överens om att inrätta en (art. 27).Fömtom i övervakningsavtalet finns, som tidigare redovisats, bestämmelser omEFTA-domstolen också i två protokoll till detta avtal, ett med stadgar fördomstolen (prot. 5) och ett med regler om immunitet och privilegier (prot. Bestämmelserna i övervakningsavtalet omEFTA-domstolen bör, som jag tidigare föreslagit, inkorporeras genom 3 §EES-lagen. Härutöver krävs särskilda lagstiftningsåtgärder i ett parhänseenden. Innan jag berör dem vill jag kortfattat erinra om innehållet i degrundläggande avtalsbestämmelserna om domstolen. pröva frågor där har ansett att en EFTA-statinte har fullgjort sina åligganden (art. 31), slitatvister mellan två eller flera EFTA-stater (art. 32), på begäran av domstolar i EFTA-staterna avgerådgivande yttranden om tolkningen av (art. 34), överprövapåföljder som har förordnat om (art. 35), påtalan av en EFTA-stat, eller under vissa förutsättningar en enskild,pröva om har överskridit sina befogenheter eller handlat i 142 stridmed eller underlåtk att vidta åtgärd enligt eller Prop.1991/92:170 övervakningsavtalet (art. 36 och 37), Bilaga 1 pröva mål där talan om skadeståndsansvar harriktats mot (art. 39). I domstolen skall finnas sju domare (art. 28). Detär EFTA-staternas regeringar som enhälligt skall utnämna domarna för entidsperiod (art. 30). I likhet med vad som gäller i EG-domstolenskall den som utses till domare i vara en person varsoavhängighet är oomtvistad och som uppfyller sitt hemlands krav för innehav avde högsta domarämbetena eller som är jurist med allmänt erkända kvalifikationer(art. 30). Domstolen skall avgöra sina mål och ärenden i plenum, menEFTA-staterna kan på begäran av domstolen besluta att den skall varaindelad och döma i avdelningar (art. 29). Som jag nämnde kräver inrättandet avEFTA-domstolen särskilda lagstiftningsåtgärder i ett par hänseenden. Istadgarna för (prot. 5 till övervakningsavtalet) finns tvåsådana bestämmelser. I en av dessa (art. 25) föreskrivs att EFTA-domstolenskall kunna förordna att förhör med ett vittne eller en sakkunnig skall äga rumvid en domstol i det land där vittnet eller den sakkunnige har sitt hemvist. Ilikhet med vad som har föreslagits i promemorian anser jag att detta bör lösasgenom att det i EES-lagen anges att lagen (1946:818) om bevisupptagning åtvissa internationella organ är tillämplig i sådana fall. Inte någon avremissinstanserna har invänt mot en sådan lösning. Enligt en annan bestämmelse i stadgarna (art. 26)skak en EFTA-stat behandla tredskande vittnen och sakkunniga eller vittnen ochsakkunniga som begår mened inför på samma sätt som om förseelsenhade begåtts vid en domstol i EFTA-staten. I ett sådant fall skall EFTA-statenenligt stadgarna låta åtala ifrågavarande vittne eller sakkunnig vid behörignationell domstol. För uppfyllande av denna avtalsförpliktelse krävs vissaändringar i . Dessa förutsätter närmare överväganden i olikahänseenden, vilka enligt min uppfattning inte bör göras i detta sammanhang. I det protokoll (prot. 7) som innehåller regler omimmunitet och privilegier för finns en bestämmelse (art. 7.1)som anger att lagföring för brott av en domare i får ske endastenligt särskilda regler. Avtalsbestämmelsen innebär att om en sådan lagföringäger mm i den måste ske inför den domstol som hos oss är behörig attdöma justitieråd och regeringsråd (3 kap. 3 § ). I promemorian har föreslagits att detta börtillgodoses genom en före skrift i EES-lagen om att 3 kap. 3 § skall tillämpas vid åtal här i landet mot den som är domare i . En remissinstans anser att en sådan bestämmelse inte hör hemma i EES-lagen utan att regleringen i stället bör göras direkt i . Jag kan i viss mån dela den uppfattningen, eftersom bestämmelsen otvivelaktigt framstår som perifer i sammanhanget. Enligt min uppfattning kan emellertid det samma anföras mot att den placeras i . Att reglera denna fråga för sig, i en särskild lag, är som jag ser det mindre lämpligt. Vid valet mekan de två alternativ som sålunda står till buds har jag stannat för att 143 promemoriansförslag ändå är att föredra. Dock bör, som en remissinstans har påpekat, ibestämmelsen hänvisas också till reglerna i 20 kap. 10 § ominskränkning i målsägandens åtalsrätt. Som en remissinstans påtalar bör rubriken före deavslutande bestämmelserna i ändras. 1 stället för promemoriansförslag "Övriga bestämmelser" föreslår jag "Vissa särskildabestämmelser om ". Jaghar i de frågor som jag nu har redogjort för samrått med chefen förjustitiedepartementet. Hon har beträffande de erforderliga ändringarna ibrottsbalken förklarat sig ha för avsikt att återkomma tillregeringen med förslag i ämnet. 1991/92:170Bilaga 1 Min bedömning:Relevanta avtalsbestämmelser om enhetlig tolkning inkorporeras genom 2 och 3§§ EES-lagen. Några särskilda bestämmelser härutöver i lag behövs inte. Promemoriansbedömning: Överensstämmer delvis med min. Remissinstanserna:Flera remissinstanser har synpunkter på artikel 6 i , dvs. denbestämmelse som anger att regler i som har sin motsvarighet iEG-rätten skall tolkas i enlighet med relevanta avgöranden av EG-domstolen.Likaså har flera remissinstanser kommentarer från olika utgångspunkter till den i promemorian föreslagna bestämmelsen om att domstolar här i landetkan inhämta tolkningsyttranden från . Ett par av dessaremissinstanser anser att bestämmelsen är obehövlig. Några remissinstanser harsynpunkter på det system för utväxling av domar som avtalet innehåller.