prop · GF0330 · 1991-12-31 00:00:00 — Rätt tillbesvär hos regeringen förelåg bara om nämnden eller någon av dess ledamöterhade anmält avvikande mening eller om nämnden inte hade yttrat sig.Invandrarverket hade rätt att om särskilda skäl förelåg överlämna ett ärende tillregeringen. Överlämnande skulle alltid ske om nämnden begärde det. Ettannat tänkbart alternativ vore att överfora besvärsprövningen till domstol. Dåsynes endast kammarrätt kunna komma i fråga, under fbrut-sättning att ärendenaskall handläggas inom den nuvarande domstolsorganisationen. Fördelen med domstolsprövningär att prövningen kommer att ske under fbrhällanden som traditionellt ansettserbjuda de bästa rättssäkerhetsgarantierna. Motatt överfbra besvärsprövningen till domstol talar i första hand de strävanden att renodladomstolarnas arbetsuppgifter som Prop. 1991/92:30 gjort siggällande. Därvid har uttalats att domstolarna i princip bör tilldelas enbartsådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning, dvs. uppgifter som ärhänförliga till rättskipning i egentlig mening. Med hänsyn till den storaärendemängden skulle betydande organisatoriska svårigheter uppstå. En domstolskulle dessutom få svårigheter att skaffa erforderlig överblick över deninternationella utvecklingen på området. Viktigare torde dock vara att enfortsatt möjlighet för regeringen att utöva en styrning av praxis inte tordevara fbrenlig med en domstolsprövning i vedertagen mening. Ettannat alternativ vore att skära av möjligheten till besvär överinvandrarverkets beslut i de fall omprövning skett på central nivå och baratillåta överklagande till regeringen i de fall då invandrarverket på central nivåomedelbart tar upp ett ärende. En sådan ordning skulle emellertid medföra attregeringen fick pröva ganska många överklagade ärenden, eftersom det i storutsträckning fbrekommer att ärendena handläggs av invandrarverketcentralt. Viktigare torde vara att invandrarverket centralt förutsätts utövaen stark styrning av de regionala enheternas beslutsfattande. Därigenom kan ensådan ordning inte sägas innebära att ärendena blir prövade i två självständigainstanser. Detkan också övervägas att låta de regionala enheterna, dvs. tillståndsbyråernavid utredningsslussarna, omvandlas till särskilda myndigheter där prövningskall ske av samtliga ärenden med möjlgihet att överklaga till invandrarverket.Mot detta alternativ talar främst att så snart omorganisationåter genomfbra genomgripande organisationsförändringar fbr invandrarverketsdel. Slutligenhar ett alternativ övervägts som innebär att rätten att överklaga ett beslut avinvandrarverket till regeringen i princip skulle kvarstå men att ettöverklagande skulle få upptas till prövning av regeringen endast om prövningstillståndmeddelats antingen av som sådant eller av ensärskild, inom departementet verksam, nämnd. Mot detta alternativ talar främstatt det skulle vara främmande för svensk fbrvaltningsstruktur att ge ettdepartement beslutanderätt i frågor som angår enskilda parter. Det skulle ocksåkunna uppstå oklarheter beträffande ansvaret för ärendena om en nämnd inomdepartementet skulle svara för frågor om prövningstillstånd och regeringensvara för prövningen i sak. Asylprövningskommitténhar vid sina överväganden avvisat de nu nämnda alternativen och i ställetföreslagit att ett särskilt överprövningsor-gan inrättas. Mot bakgrund främstav det förhållandevis betydande utrymmet fbr lämplighetsbedömningar i frågorav denna art och den förutsatta styrningen av praxis från regeringens sida harkommittén funnit att besvärsorganet inte bör utformas som en domstol, utan börvara en förvaltningsmyndighet som lämpligen kan betecknas som en nämnd. mittens bedömning i dessa delar. Itidigare sammanhang då frågan har diskuterats har anförts både principiella ochpraktiska skäl mot tanken på en nämnd. Det har därvid anförts att det skullevara ett unikt och omotiverat ingripande i den centralafbrvaltningens konstruktion att skjuta in ett förvaltningsorgan Prop.1991/92:30 mellan ett centralt ämbetsverk och regeringen. Invändningarav detta slag får dock anses ha förlorat i styrka i takt med att de generella strävandenaatt begränsa antalet ärenden hos regeringen har intensifierats. En lösning sominnebär att en besvärsnämnd övertar regeringens uppgift att överpröva beslut aven central myndighet står sålunda i överensstämmelse med de riktlinjer somriksdagen antagit för begränsningen av regeringens uppgifter på sådana områden (prop.1983/84:120, KU23, rskr. Besvärsnämnder av sådant slag har också inrättatsi andra sammanhang, bl.a. inom fbrsvars- och utbildningsdepartementetsverksamhetsområden (exempelvis besvärsnämnden for högskoleutbildning ochtotalförsvarets tjänstepliktsnämnd). Vadsom främst kan ge anledning till tvekan infor tanken på att flytta överbesvärsprövningen till en nämnd är emellertid inte i fbrsta hand de praktiskaoch administrativa spörsmål som uppkommer. Större vikt måste fastas vid meraprincipiella aspekter. Ärenden om avlägsnande har ofta livsavgörande betydelseför enskilda människor som den praxis som tillämpas i dessa ärenden imånga hänseenden får återverkningar för hela samhället, liksom för den bild avvårt land som skapas i omvärlden. Även om man kan skapa en ordning som allmäntsett säkerställer att mera betydelsefulla ärenden förbehålls regeringen, finnsdet utrymme for viss tvekan om det lämpliga i att flytta den slutligaprövningen i huvuddelen av fallen från ett organ med politiskt ansvar till en fbrvaltningsmyndighet. Behovetav att avlasta regeringen löpande ärenden är emellertid mycket stort, och debetänkligheter som kan anföras är enligt min mening inte större än att enordning med en nämnd som slutinstans bör införas. Asylprövningskommitténhar ingående diskuterat frågan om nämnden bör vara administrativt friståendeeller inte. Allmänt sett är det som regel en fördel om en förvaltningsmyndighetsjälv svarar för sin egen administration. Om nämnden inrättas som en nyförvaltningsmyndighet med egen administration uppkommer emellertid behov av enrad administrativa stödfunktioner. Nämnden måste förses med lednings-,ekonomi-, personal-och kanslifunktioner liksom personal fbr exempelvis internkontorsservice. För en nämnd tillkommer kostnader fbr datorstöd och lokaler.Hur stora dessa kostnader blir beror bl.a. på var nämnden blir stationerad.Vissa merkostnader är dock ofrånkomliga, om nämnden skall bli administrativt fristående. Detkan därför övervägas om nämnden kan få en sådan organisation att den stöder sigpå någon annan myndighet, en s.k. värdmyndighet, och helst då en myndighet mednågorlunda likartade uppgifter. Därmed skulle i stor utsträckning de nyssnämnda merutgifterna falla bort. Det fbrtjänar understrykas att vad som härdiskuteras endast är ett administrativt samband med en annan myndighet. I sinmyndighetsutövande och lagtillämpande verksamhet skulle nämnden självfalletunder alla förhållanden vara helt oberoende. Asylprövningskommitténhar ingående övervägt olika utvägar att skapa ett sådant administrativt samband mellan nämnden och en annan myndig het. De värdmyndigheter som kommittén därvid i främsta rummet har 15 diskuterat är en domstol,, statens invandrarverk och Prop. 1991/92:30arbetsmarknadsdepartementet. Kommittén har inte funnit något av dessa alternativlämpligt som en permanent lösning. Kommittén har även diskuterat en del andraalternativ, såsom att förlägga det administrativa ansvaret till ,kammarkollegiet eller någon länsstyrelse, men inte funnit någon lösning som tersig naturlig och ger de administrativa vinster som är önskvärda. Asylprövningskommitténhar därför väckt frågan om det är lämpligt att binda sig fbr en viss lösning inuvarande läge. I detta avseende är följande att beakta. Ärendeutvecklingenär i nuvarande läge ovanligt svår att bedöma. Antalet ärenden hos regeringenhar dock ökat kraftigt. Detanförda måste ställas samman med de svårigheter som under alla förhållanden fbreliggernär det gäller att bedöma hur ärendenas handläggning i en nämnd kommer attgestalta sig i praktiken. Visseriigen torde formerna för ärendenas beredningkunna organiseras smidigare än . I det fbregående här emellertidkonstaterats att man måste räkna med att själva föredragningen fbr nämnden samtden överläggning mellan ledamöterna som måste äga rum tar åtskilligt mera tid ianspråk än vad som gäller for den nuvarande ordningen med föredragning för invandrarministern.Hur mycket mera tid det blir fråga om ett spörsmål som får avgörandebetydelse för nämndens dimensionering är emellertid mycket svårt att bedömamed någon grad av säkerhet, eftersom den tilltänkta ordningen aldrig harprövats. Asylprövningskommitténhar också för sin del anfört att redan det förhållandet att förslaget att föraöver de nu aktuella ärendena från regeringen till en nämnd innebär en såbetydelsefull nyordning att ett mera definitivt ställningstagande lämpligen borföregås av någon tids försöksverksamhet. Asylprövningskommitténföreslår därfbr en provisorisk lösning som innebär att en nämnd tillskapas ochövertar handläggningen av besvärsärendena från regeringen men att nämndensorganisation inte låses fast definitivt. I ett sådant provisorium bör lämpligen inte minst för att underlätta övergången den lösningen väljas att nämndenefter de linjer som förut skisserats får administrativt samband medarbetsmarknadsdepartementet, som har ansvaret fbr regeringensberedning av ärendena. Efter en försökstid förslagsvis bör frågantas upp på nytt, varvid man naturligtvis i första hand bör se efter om det har visatsig vara en lämplig lösning att fbra över besvärsprövningen till en nämnd. Omdetta bedöms vara fallet, får på grundval av vunna erfarenheter ställning tastill om nämnden trots de utgiftsökningar som blir fbljden skall tilläggasen helt självständig ställning även i administrativt hänseende eller om ettadministrativt samband bör skapas med invandrarverket eller exempelviskammarkollegiet. Somflera av remissinstanserna framhållit är det av största vikt att nämnden uppfattas som en fristående myndighet som självständigt fattar beslut i de ärenden som skall prövas av den. Enligt min mening är det därför inte lämpligt ens att nämnden får ett 16 1991/92:30 bör i ställetinrättas så att den står helt fristående från såväl arbetsmarknadsdepartementetsom i övrigt. Någon försöksperiod är enligt min mening inteerforderlig. Nämnden bör därfbr inrättas permanent. Jag har, när det gällernämndens ställning, tagit intryck av vad många remissinstanser, inte minstbland frivilliga organisationer, anfbrt mot den av kommittén föreslagnaordningen. exakt skall lokaliseras är en fråga som får lösas i ett annat sammanhang.Klart är dock, enligt min mening, att nämnden av rekryteringsskäl och på grundav behovet av kontakter med skilda delar av bör lokaliseras tillStockholm eller omedelbara närhet. Närdet gäller frågan vad nämnden bör kallas har en remissinstans, ,uttryckt uppfattningen att nämnden fbr flykting- och medborgarskapsfrågor voreett bättre namn än det av asylprövningskommittén fbreslagna namnet utlänningsnämnden.Med beaktande bl.a. av intresset att finna ett kort namn bör enligt min meniiigkommitténs förslag väljas. Nämnden bör alltså kallas"". Att detta tidigare var beteteckningen på denrådgivande nämnden till den centrala utlänningsmyndigheten synes inte hindraatt det namnet väljs eftersom det är den rådgivande nämndenavskaffades och någon fbrväxlings-risk kan finnas. Att kallanämnden "utlänningsnämnd" synes bli adekvat även med beaktande av attnämnden avses handlägga inte bara ärenden enligt utlänningslagen utan ocksåmedborgarskapsärenden, eftersom ju de sökande i medborgarskapsärenden i regelär utlänningar. planerar och vidtar de åtgärder som är nödvändiga föratt Överprövningsverksamheten skall kunna föras över från arbetsmarknadsdepartementettill nämnden utan alltför stora störningar. 2 1991/92. Mittförslag: Nämnden skall i princip överta de överprövningsuppgifter enligtutlännings- och medborgarskapslagstiftningen som faller på regeringen. Särskiltviktiga eller känsliga ärenden bör liksom enligt nu gällande ordning kunnaöverlämnas till regeringen. Detta bör få en uttrycklig reglering i lagen avinnebörd att ett ärende kan lämnas över till regeringen 1. omdet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, 2.om det bedöms vara av särskildvikt för ledning av tillämpningen att ärendet prövas av regeringen, eller 3.om synnerliga skäl annars talarför regeringens prövning. Påutlänningslagstiftningen område skall ett ärende också kunna lämnas över om detpå grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ettärende som prövas av regeringen. I fall med sådant samband skall ärenden ocksåkunna överlämnas från invandrarverket till nämnden. Asylprövningskommitténsförslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag. Kommittén föreslogdock att regeringen skulle kunna fbrbe-hålla sig prövningen av ett visstutlänningsärende eller en viss grupp av sådana ärenden. Remissinstanserna:Flertalet av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget idenna del. Nägra av instanserna har dock anfbrt invändningar mot att ärendenskulle kunna överlämnas till regeringen. , och Svenska sektionen av har anfört att detskulle strida mot regeringsformen att ha en möjlighet för regeringen attöverta vissa ärenden. Skälenför mitt förslag: De överprövningsuppgifter som är i fråga berör såvälutlänningslagen som medborgarskapslagen. Jag behandlar först ärendena enligtutlänningslagen och därefter ärendena enligt medborgarskapslagen. Degrupper av ärenden rörande enskilda fall som enligt nu gällande lagstiftningankommer på regeringen är följande: överklagandenav invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och i sambanddärmed behandlade frågor om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller om återkallelseav sådana tillstånd (7 kap. 3 § utlänningslagen) överklagandenav invandrarverkets beslut i ärende om flyktingförklaring eller resedokumentsamt om återkallelse av flyktingförklaring (7 kap. 4 § utlänningslagen) överklagandenav invandrarverket beslut att avvisa ombud eller biträde Prop. 1991/92: 30eller beträffande frågor om jäv (7 kap. 9 § utlänningslagen) ärendensom av invandrarverket har överlämnats till regeringen för avgörande (7 kap. 11§ utlänningslagen) frågorom att helt eller delvis upphäva avgöranden rörande utvisning på grund av brott(7 kap. 16 § utlänningslagen). Detfbrtjänar anmärkas att regeringen i samband med att den fattar beslut i ettöverklagat ärende om avvisning eller utvisning får fatta beslut även i vissaandra frågor. Sålunda kan regeringen, även om frågan inte har tagitsupp, besluta om uppehållstillstånd och om fbrbud fbr utlänning att återvända tillSverige. Vidare får under vissa fbrutsättningar fråga om avvisning ellerutvisning rörande barn som står under utlänningens vårdnad tas upp(7 kap. 5 § utlänningslagen). Detbör framhållas att en del beslut av invandrarverket enligt nuvarande ordningöver huvud taget inte kan överklagas. Av praktisk betydelse är framför alltbeslut att vägra eller återkalla visering och motsvarande beslut i fråga omuppehållstillstånd eller arbetstillstånd som inte meddelas i samband med beslutom avvisning eller utvisning. I princip är det fråga om avgöranden som meddelasnär den berörde utlänningen befinner sig utomlands. De ärenden som det härgäller kan av invandrarverket överlämnas till regeringen för avgörande enligt 7kap. 11 § utlänningslagen, men om invandrarverket har meddelat beslut i ettsådant ärende kan utlänningen inte få till stånd någon överprövning. Dennaordning har ingående motiverats i samband med den nya utlänningslagenstillkomst (se prop. 1988/89: 86 s. 104 ff.). Enligt min mening är något ändratsynsätt i denna del inte erforderligt med anledning av att en särskildbesvärsnämnd inrättas. Överklagandenav beslut orn avvisning och utvisning Huvudskäletför att inrätta en särskild nämnd är att nämnden skall överta regeringensnuvarande uppgift att pröva överklaganden av invandrarverkets beslut i frågaom avvisning eller utvisning och i samband därmed behandlade frågor omuppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådanatillstånd. En utgångspunkt måste alltså vara att det stora flertalet ärenden avdetta slag.skall övertas av nämnden. Ärendenom avlägsnande kan vara av mycket olika karaktär. I en stor grupp av fallen kanutgången framstå som tämligen självklar på grundval av den praxis som harutbildat sig. I andra fall kan ärendena vara svårbedömda: åtskillig utredningkan ha förebragts och avgörandet kan bero av en värdering av det förebragtamaterialet. I en del ärenden kan avgörandet ha stor principiell och praktiskbetydelse, t.ex. på det sättet att detta blir vägledande för ett antal fall avlikartad karaktär. Enannan utgångspunkt måste vara att ärenden av mera uttalad princi piell betydelse även i fortsättningen bör avgöras av regeringen. Detta bör liksom ske genom att ärendena överlämnas dit. En ordning enligt vilken sådana ärenden i stället skulle komma under regeringens prövning efter överklagande skulle inte vara lämplig. Överklagande kan ju bara ske i 19 den händelse beslutet i fbrstainstans går utlänningen emot och regeringen . 1991/92: 30 skulle iandra fall inte få tillfälle att pröva ärendet. Iärenden som inte har sådan principiell karaktär som avses bör nämnden ifortsättningen vara slutinstans. Det skulle uppenbarligen inte vara lämpligteller ens praktiskt möjligt, om invandrarverket skulle åläggas att ge olika fullföljdshänvisningarberoende på exempelvis ärendets svårighetsgrad. Beträffandeett par grupper av de ärenden som det här gäller synes man ha anledning attifrågasätta om någon rätt till överklagande över huvud taget är nödvändig. Ensådan grupp är de fall då avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats i sambaridmed att uppehållstillstånd for studier har vägrats eller återkallats (3 kap. 4§ utlänningsforordningen). Utrymmet för en prövning av överinstansen är härmycket begränsat, och det kan hävdas att någon ovillkorlig rätt för den som villbedriva gäststudier att få en överprövning till stånd inte nödvändigtvis måstefinnas. Åandra sidan är antalet sådana ärenden som enligt nuvarande ordning hamnar hosregeringen mycket begränsat det rör sig om mindre än tio . I ärendenakan avgränsningssvårigheter uppkomma med hänsyn till att klagandena i sinargumentering ibland tangerar förhållanden som skulle kunna åberopas somasylskäl. 1 betraktande av detta och av att det från principiella synpunkter ären fördel att reglerna om överklagande blir så enhetliga som möjligt bör idetta avseende ingen begränsning av rätten att överklaga i förhållande till vadsom gäller fbr närvarande göras. Denandra gruppen gäller fall då polismyndighet som första instans har beslutat omavvisning t.ex. på den grunden att utlänningen kan antas komma att saknamedel för sin fbrsörjning eller begå brott och invandrarverket har meddelatsitt beslut med anledning av besvär över polismyndighetens avgörande. Sedanden nya utlänningslagen börjat tillämpas får polismyndighetaldrig meddela beslut om avvisning om utlänningen söker asyl här eller har ennära familjemedlem som gör detta och inte heller om utlänningen utan avbrotthar vistats i mer än efter ankomsten när frågan omavvisning tas upp. Det kan mot denna bakgrund hävdas att det numera borde varatillräckligt att sådana frågor vari polismyndighet har fattat beslut kan prövasi två instanser. Emellertidgäller även här att det endast är ett mycket obetydligt antal fall som nämndenskulle avlastas för det fall att rätten att överklaga invandrarverkets besluttas bort. Med hänsyn till vad som förut har sagts om fbrdelen av att ha enenhetlig reglering ligger det närmast till hands att låta avgöranden avinvandrarverket även i de fall som är i fråga kunna överklagas till nämnden.Det kan för övrigt inte uteslutas att en principfråga kan komma upp tillbedömning, t.ex. huruvida de uttalanden som utlänningen har gjort i ett visstfall skall tolkas så att han sökt asyl. 1vissa av hithörande frågor lär för övrigt också en delvis olikartad praxis förekommavid skilda polismyndigheter. Det gäller t.ex. förutsättningarna för att avvisaen medborgare i annat nordiskt land på den grunden att han bedöms sakna medel fbrsin försörjning. Det är inte uteslutet att ett avgörandeav nämnden i ett sådant eller något annat likartat fall kan få Prop.1991/92: 30 betydelse fbr att främja en enhetlig praxis. Överklagandenav beslut om flyktingförklaring och resedokument Invandrarverketsbeslut i fråga om uppehållstillstånd kan överklagas bara under förutsättningatt verket har beslutat om avvisning eller utvisning. Om en utlänningsöker uppehållstillstånd på den grunden att han anser sig varakonventionsflykting men uppehållstillstånd vägras honom av invandrarverket ochbeslut om avvisning eller utvisning meddelas, kan utlänningen enligt nuvarandeordning få till stånd en överprövning av beslutet genom att överklaga. Detta ärdäremot inte möjligt, om invandrarverket visserligen inte anser honom varaflykting men beviljar honom uppehållstillstånd på annan grund. Isistnämnda fall kan utlänningen emellertid, som han ansöker om att fåstanna i eller därefter, ansöka om flyktingförklaring eller resedokument. Flyktingfbrklaringoch resedokument ges bara fbr personer som är att betrakta somkonventionsflyktingar. Avslagsbeslut rörande flyktingförklaring ochresedokument liksom återkallelse av flyktingförklaring kan överklagas tillregeringen (7 kap. 4 § utlänningslagen). Vid prövningen av frågan om utfärdandeav sådana handlingar görs en ny bedömning av de skäl som utlänningen haråberopat fbr rätten att få stanna här även om uppehållstillstånd har beviljatspå andra grunder än flyktingskap. Regeringen prövar ca 400 sådanaöverklaganden . Andelen fall då ett överklagande leder till ändring ärendast någon procent. Detkan självfallet diskuteras om rätten att överklaga ett avslag på en ansökan om flyktingfbrklaringeller resedokument måste behållas. I dessa ärenden är det fråga om utlänningarsom fått tillstånd att stanna i landet, låt vara med annan motivering än debegärt. Det är inte något oavvisligt rättstrygghetskrav att en fråga av nuaktuellt slag skall kunna prövas i mer än en instans. har ocksåi flera sammanhang ifrågasatt om det är rimligt att dessa ärenden skall kunnaöverklagas till regeringen. Frågantogs upp till prövning i samband med tillkomsten av den nya utlänningslagen (prop.1988/89: 86 s. 107 O- Föredragande statsrådet erinrade därvid om att den somfår flyktingförklaring eller resedokument i vissa avseenden är gynnsammareställd än den som får stanna av politiskhumanitära skäl eller andra skäl avrent humanitär art. Anhöriga till en flykting kan få resan till betaldav staten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekonomiska fördelar, t.ex.rätt till studiesocialt stöd utan kvalifikationsprövning, och dessutom ettbättre skydd mot utvisning på grund av brott. Ett resedokument ger honom ocksåmöjlighet att resa till andra länder i något större utsträckning än om hanenbart har främlingspass. Det kan vidare ha en viss psykologisk betydelse attbli erkänd som flykting och alltså ha fått sina uppgifter helt accepterade. Medhänsyn till de nu angivna omständigheterna förordades i propositionen att det alltjämtborde vara möjligt att överklaga ett beslut som innebär avslag på en ansökan omflyktingförklaring eller resedokument. följde förslå- Prop.1991/92: 30 get utan meningsskiljaktighet (SfU19, rskr. Medhänsyn till att rätten att överklaga beslut om flyktingfbrklaring och resedokumentsålunda av en enhällig riksdag har ansetts böra behållas föreslåsinte någon ändring i detta avseende. Detta gäller så mycket mera som hithörandefrågor under alla förhållanden måste komma under nämndens bedömning för detfall de aktualiseras i samband med överklagande av beslut om avvisning ellerutvisning.