prop · GF0380 · 1991-12-31 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1991/92:80 om invandrar- och flyktingpolitiken Regeringenbereder tillfälle all ta del av vad som tagits upp i bifogade utdragur regeringsprotokollet . Påregeringens vägnar Cad Bildt Iskrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flyktingpolitikenoch invandringen lill . Redovisningen avser i huvudsak budgetåret1990/91. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samtSveriges roll i det internationella samarbetet. I 1991/92. 1991 /92: so Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden . , ,, , , , , , , ,, , , , , , , P. ,. Skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken Eflersamråd med chefen för och statsrådet anhållerjag att få lämna följande redovisning för invandrar-, invandrings- ochflyktingpolitiken all föieläggas . Innehållet avser /91. Fn hel del uppgifter omfattar dock hela kalenderåret 1991.Avsikten är att redovisningen skall kunna användas som underlag ochbakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition /93. Medinvandringspolitik avses de principer och regler som reglerar vilka utlänningarsom skall få tillstånd alt bosätta sig i . Invandrarpolitikenomfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att underlätta invandrares,dvs. även flyktingars, introduktion och integration i det svenska samhället. Densvenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrarpo-liliska målenjämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av . År1986 tog ett nytt beslut om den samlade invandrarpolitiken. Dåframhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att de syftar tilllika rättigheter och möjligheter for invandrare i forhållande lill den övrigabefolkningen. Målen skall också leda till respekt for den enskildes identitetoch integritet, möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för degrundläggande normer som i gäller för mänsklig samlevnad samt ömsesidigtolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av olika ursprung. Godaetniska relationer bör prägla del svenska samhället och samhället bör markerasitt avståndstagande från alla uttryck för etnisk intolerans. Densvenska invandringen är reglerad utom för medborgare i denordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s. k. EES-avtaletmellan EG och EFTA kommer att ge i princip samma behandling av alla medborgarei EES-området som gäller för nordiska medborgare. Invandringentill har huvudsakligen bestått av flyktingaroch anhöriga lill personer som redan bor här. Mottagandel i Skr. 1991/92:80Sverige av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken.Dessutom ingår: agerandei FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till altinternationella konflikter motverkas och löses och för alt respekten för demänskliga rättigheterna upprätthålls, ekonomisktstöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver flyktingarbeteutanför , internationelltsamarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för allstärka flyktingarnas rättsliga skydd, överföringtill , ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer sombehöver en säker undan förföljelse, mottagandeav flyktingar i , i enlighet med en asyllagstiflning som i vissaavseenden ger med flyktingar jämförbara grupper ett starkare skydd än vad 1951års Genévekonvention stadgar, ettav staten finansierat, kommunall mottagande för flyktingar och därmedjämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter all finnasig tillrätta i det svenska samhället, särskildainsatser för all ge flyktingar och andra invandrare lika villkor ochmöjligheter till integration i , stödlill flyktingar som frivilligt vill lämna för att bosätta sig i hemlandeteller annat land. 1en särskild bilaga redovisas ett antal uppgifter inhämtade från länder i ,och som bl.a. avser antal asylsökande, nyligengenomförda lagändringar inom området m. m. Del bör understrykas attuppgifterna i vissa fall avser icke jämförbara tidsperioder. Även andraredovisade förhållanden kan avse snarlika men icke helt identiska begrepp. Vidsitt tillträde gjorde regeringen följande deklarationangående invandrar- och flyktingpolitiken: "Sverigeskall vara ett öppet land präglad av tolerans och öppenhet. Människor frånskilda kulturer och med skilda livsåskådningar skall här kunna leva sida vidsida i god samverkan. Vikänner tacksamhet för de insatser som gjorts av människor från andra länder föruppbyggnaden och utvecklingen av vårt gemensamma . Invandrar-och flyktingpolitiken skall föras i en anda av internationalism och humanitet.Främlingsfientlighet och tendenser till rasism skall bekämpas. Ytterligareåtgärder mot diskriminering av invandrare vidtas. Sverigekommer även i fortsättningen att ha en reglerad invandring. Systemettor flyktingmottagande läggs om i syfte att motverka långa vistelser iflyktingförläggningar. Asylsökande ges rätt att ta tillfälliga arbeten.Rättssäkerheten i flyktingpolitiken stärks. En ny praxis vad gäller behandlingav ansökningar om asyl kommer att etableras successivt efter genomgång land förland och efter samråd med de nordiska länderna och med EGs medlemsstater.Därmed sker en återgång till prövning enligt Skr. 1991/92:80 normalaregler". Deförändringar som aviserats i regeringsdeklarationen kommer att förverkligassuccessivt. Vad som genomförts redovisas i det följande i resp.sammanhang. 1.Migration i ett globalt perspektiv Fortsattpolitisk oro i stora delar av världen, stark folkökning och bestående storaekonomiska och sociala orättvisor mellan folk och länder talar för fortsatt slorinternationell migration. Det är inte omöjligt att även otjänligamiljöförhållanden kan ge många människor ännu en anledning att vilja söka enutkomst och ett bättre liv i något annat land än sitt eget. De faktorer somtalar för en stor framtida migration understryks av framväxten av allt bättrekommunikationer det gäller såväl etermedia, som ger potentiella migranlerkunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de kommunikationer som kan föradem dit. EnligtFNs uppskattningar uppgår jordens befolkning nu (1991) till mellan 5 1/4 och 51/2 miljarder människor. kan siffran vara uppe i 6 miljarder.Befolkningstillväxten sker framförallt i underutvecklade länder.Befolkningarna i de flesta länder i stagnerar. Befolkningen i rent av minska i slorlek ulan fortsatt invandring. ISverige har nativiteten ökat kraftigt . Den ökning av födelsetalensom sålunda ägt rum under 1980-lalet verkar nu plana,ut. Denna ökning harvisserligen lett lill all den svenska befolkningens "åldrande"fördröjts, men sammantaget har det inle betytt mer än att befolkningen liggerpå ungefär oförändrad nivå. Samtidigtsom man i de flesta europeiska länder inser nödvändigheten av en vissinvandring för att undvika befolkningsminskning, förs i de flesta av dessaländer en mycket restriktiv invandringspolitik. Detta är givetvis ett politisktdilemma. Å ena sidan behövs befolkningstillskott utifrån för att kunna uppfyllamålsättningar om ekonomisk tillväxt. Å den andra inser man atl detta kanskeinte kan genomföras utan mer eller mindre allvarliga sociala störningar ochproblem i integrationshänseende. Detta motsatsförhållande kommer att krävakänsliga avvägningar. Under1980-talet skapades stora migrationsströmmar av politiskt förtryck och oroligheler,ekonomisk utarmning och naturkatastrofer i utvecklingsländerna. Det finns, ominget sker som snabbt och radikalt verkar i motsatt riktning, anledning atträkna med fortsatt invandringstryck från sådana länder. Samtidigthar den politiska utvecklingen i Öst- och och aktualiserat möjligheten av betydande flyttningsrörelser inom och från dessa länder eller denna region. Man har kunnat konstatera att den stora ökningen av antalet asylansökningar i västeuropeiska länder, som ägt rum , till betydande del kommit från personer från länder i Öst- och . Det kan antas att betydande antal av dessa kan komma att vilja söka sig en ny tillvaro i ett Detta kan självklart öka invandringsirycket gentemot och dennordamerikanska kontinenten. Detär uppenbart all lösningen på de grundläggande problem brist på Skr. 1991/92:80 framtidstro, ekonomiska, sociala och ekologiska missförhållanden, misstromot nya politiska makthavare, bestående brister i rättssystemen i de nyademokratierna vilka driver eller kan driva människor i Öst att utvandra Intekan vara massmigration: , som ett aktuellt och påtagligt exempel,behöver sin arbetskraft för att utveckla landet. Insikten ökar om alt lösningeni stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för att angripa ochrå på grundproblemen. Storaskillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i världen kommer attskapa fortsatta behov och önskemål hos människor alt söka sig bort från sinahemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där invandring iprincip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära personlig anknytningtill landet, kommer många av dem som drivs lill att flytta till vår del avvärlden all åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakernahuvudsakligen är av annan art. De bakomliggande, grundläggande orsakerna till migrationenkommer all leda till påtvingad flyttning, såvida man inte i internationellsamverkan kan påverka dessa faktorer i syfte atl motverka sådanaflyttningsrörelser. Invandrings-,flykting- och invandrarpolitiken måste sålunda utformas i en anda avinternationalism och humanitet, där länder hjälps åt för att skapa långsiktigalösningar på grundläggande obalanser bakom påtvingad migration och flykt, Toratt därmed säkra internationellt rättsligt skydd för dem som behöver det ochför att främja framväxten av samhällen utan allvarliga etniska motsättningarmed lika villkor för alla oavsett ursprung. 2.Vem är flykting? Efterdet har det tillkommit ett betydande antal konventioner ochandra internationella instrument som är av betydelse för staternas och därmedSveriges flykting- och immigrationspolitik. Denviktigaste internationella överenskommelsen av betydelse för flyktingar är1951 års om flyktingars rättsliga ställning, den s. k. Genévekonvenlionen.Konventionen kompletterades med ett protokoll angående flyktingarsrättsliga ställning, det s. k. Genévekonvenlioneninnehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgarförbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land där han riskerarförföljelse eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot alt bli sänd tillland där han riskerar förföljelse -samt innehåller bestämmelser om att flyktingskall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller socialaförmåner m. m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdandeav resedokument till flyktingar. I konventionen ochprotokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". flyktingdefinition, som ärintagen i UNHCRs stadga, och därmed reglerar Skr. 1991/92: 80 mandatet,sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionensflyktingdefinilion är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personensindividuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissaobjektivt konstaterbara omständigheter. Konventionens flyktingbegrepp täckerdock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnadkonflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid enighet nåtts omett vidare flyktingbegrepp. 1969års om särskilda aspekter på flyklingproblemen i omfattaräven personer som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländskdominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del aveller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingaslämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på en annan plats utanför sagdaland". FörCentralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration,som berörda regeringar antog i . Det då överenskomnaflyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt landdärför att deras liv, säkerhet eller frihet hotals av allmänt våld, utländskaggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheternaeller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvittgäller har med stöd av försla-asylländer iSydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart falltemporärt, skall tas emot av försla-asylstaterna och att tvångsrepatriering s.k."refoulement" inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat envidare flyktingdefinition än , men åtskilliga OECD-staterhar i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd sorni vissa avseenden ställer lägre krav än Genévekonvenlionen. Avstor betydelse är att UNHCRs verksamhet - på basis av ett antal resolutionerfrån kommit att utvidgas utöver det egentliga mandatet.I många fall av omfattande tvångsförflytlningar har UNHCR bistått med skydd ochnödhjälp. Det bör emellertid observeras all flyktingkommissariens mandatformellt inte har utvidgats. Härtillkommer också ett 60-tal betydelsefulla "condusions" som antagits av för internationellt skydd av flyktingar bl.a. om kvinnor påflykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Antaletflyktingar har ökat det gångna året och det finns nu uppskattningsvis 17miljoner flyktingar i världen. Ungefär ett lika stort antal människor antasvara på flykt inom sitt lands gränser, s. k. internflyktingar. Många av dembefinner sig i en väl så utsatt situation som egentliga flyktingar eftersom deinternationella rättsliga instrumenten inte ger ett adekvat skydd. Händelsernavid har hårt drabbat redan utsatta befolk- Skr. 1991/92:80 ningsgrupperi en del av världen där antalet flyktingar är stort. Situationen på AfrikasHorn, som redan tidigare varit mycket svår, har i flera avseenden förvärratsunder , särskilt till följd av händelseutvecklingen i Somalia.Här måste man emellerlid uppmärksamma den positiva förändring som skett i /Erilrea. IEuropa har inbördeskriget i tvingat folk på flykt undan striderna.Men det senaste årets politiska utveckling har öppnat nya möjlighetertill ålervändring, inle minst i (, , ). IPakistan och finns mer än fem miljoner afghanska flyktingar vilka utgörden största enskilda flyktinggruppen i världen. Samtal förs genom FNs försorgmed representanter för de olika stridande grupperna i för att nåen politisk överenskommelse. Denna måste vara klar innan någon större ålervändringkan inledas. Detta försvåras också av alt tillgängliga transportvägar lillstora delar är minerade. Trots allt har ca 200000 afghaner återvandrat frånPakistan . Föratl ta itu med problemen med den stora gruppen indokinesiska flyktingar antogsår 1989 den s.k. "Comprehensive Plan of Action" (CPA) som är enövergripande plan för att söka lösa dessa flyktingars situation. Bl.a. sökerman främja frivillig ålervändring för de många asylsökande som eftervederbörlig prövning inte fått flyktingstatus. En nådd överenskommelsemellan och kan leda till att flyktingarsom inle fått asyl sänds tillbaka i större utsträckning . Återvandringentill i UNHCRs regi omfattar ca 13 000 personer. 1oktober 1991 skrev de stridande parterna i under elt fredsavtal iParis och beslöt då alt FN skall utföra sill största fredsbevarande uppdraghittills vilket bl.a. skulle möjliggöra ålervändring för 350000 vietnamesiskaflyktingar i . Trots fredsavtalet är situationen i landet fortfarandeosäker. 1Laos kan nu trepartsdiskussionerna mellan , och UNHCR förväntasleda lill all ungefär 55 000 flyktingar från återvänder under kommandeår. Mellanåren 1987 och 1990 ålervandrade ett stort antal flyktingar från iIndien till Sri Länka men har efter återkomsten ånyo drivits på flykt, antingenöver eller inom landets gränser eftersom väpnade konflikter har brutit ut igeni den norra delen av . Ca 200000 tamiler finns nu kvar i . Iområdet kring fick världen se det största utflödet på kort lidav flyktingar som skett på lång lid. Händelserna fick en allvarlig inverkan påen redan inslabil situation i området. miljoner irakier harblivit drivna på flykt. Ca 430000 flyktingar befann sig Skr. 1991/92:80 påirakisk-turkiska gränsen i pro\isoriska tältläger. En efterankomsten valde en betydande del att återvända frivilligt, med undanlag för ca7 000 som vall alt stanna i ett läger i Turkiel och ca 220000 somfortsättningsvis befinner sig i . Menalla de flyktingar som återvänt till har inte återgått till ett normalt liv.Uppskattningsvis 500000 är fortfarande flyktingar i sitt eget land och väntarpå att kunna återvända till vissa områden. I i finns65000 personer som kan komma att bestämma sig föratt återvända till södra . Denpalestinska flyktingbefolkningen uppgår till ca 2,3 miljoner människor och dåräknar man endast dem som står under UNRWAs mandat. Antalet flyktingar härväxer. Det finns emellertid många fler Paleslinaflyk-tingar i området än dessa.Många är gästarbetare i olika länder i regionen. Somen följd av händelserna vid har den palestinska befolkningen iKuwait, som tidigare uppgick till ca 400000 personer, i stor utsträckning flyttlandet och endast ca 80000 finns kvar. Den kuwaitiska regeringen strävar efteratt väsentligt minska antalet utländska medborgare i landet. Endast ett fåtalav dem som inte kan återvända lill kan räkna med slöd från UNRWA.Situationen för de övriga är fortfarande oklar och kan komma i ett läge därmottagande i tredje land kan vara den enda lösningen. Äveni har betydande befolkningsomflyttningar och en ökning av antaletflyktingar ägt rum. Detta gäller särskilt i och på . Utvecklingeni länderna på utmärks av Mengistu-regimens fall i ochstörtandet av regeringen i . De befolkningsrörelser som ägt rum underåret är mestadels en följd av inbördeskrigen som lett lill att tiotusentalssoldater, f d. regeringstjänstemän m. fl. har flytt lill grannländerna,särskilt till och mellan länderna på . Svår torka, krig och ödeläggelsei drev iväg mer än 350000 etiopier från flyktinglägren och tJilbaka ini del ogästvänliga Ogaden-området. Dessutom tvingade krigets fasor störstadelen av de 400000 sudanesiska flyktingarna ut ur deras etiopiska läger in irysliga omständigheter. Under endast , mellan februari och juni1991, tvingades nära en miljon människor på flykt, de flesta för . UNHCRräknar med att skall ge möjlighet för återvandrande fördrygt en miljon flyktingar på . Förslag finns för frivilliga återvandringsprojektför 430000 av 600000 somaliska flyktingar i och projekt för altunderlätta återvandringen från för 357000 etiopier. 1Västafrika, som har varit relativt lite utsatt för omfattande flyktingrörelser,tredubblades flyktingbefolkningen och slor inströmning ägde rum från Liberia tillElfenbenskusten (228 000), (439 000) och (30000) somresultat av en långdragen konflikt i landet. Efter en rad FN-initiativi finns nu utsikter för en positiv Skr. 1991/92: 80 politiskuppgörelse och en lösning av situationen för dem som flytt lill ochMarocko. En folkomröstning skall anordnas under FNs överinseende ochflyktingar återvänder nu för atl delta i denna. Antaletflyktingar från till ökade med mer än 100000 under året.Situationen förvärrades ytterligare av utbredd torka, översvämningar ochjordskred. Iseptember undertecknade och ett "memorandumof understanding" som möjliggör för UNHCR att närvara i för attadministrera återvändandet av de sydafrikaner som lever i exil i randstaternaoch resten av världen. Denna överenskommelse innehåller också en bestämmelse omamnesti. Återvandringen kan komma att omfatta inemot 30000 flyktingar. Fredsöverenskommelseni för all ca 300000 flyktingar kan återvända. beslående av representanter för , och UNHCRplanerar för atl ca 94000 flyktingar skall kunna återvända till . ICentralamerika har en rad långvariga flyktingsituationer funnit sin lösningtack vare regionala fredsinitiativ och den s.k. ClREFCA-processen som är enöverenskommelse mellan , , , , ochNicaragua. a. över 35 000 nicara-guaner och 8000 salvadoraneråtervänt, främst från . I Hondu-ras finns nu av denursprungliga flyktingbefolkningen kvar. Flyktingproblemen kvarstår dock iGuatemala. Denfrivilliga återvandringen till har också ökat avsevärt. Parallelltmed denna positiva utveckling har situationen i resulterat i ett ökatantal asylsökande i omkringliggande länder. IEuropa har en delvis ny situation uppstått i och med att flera av länderna iCentral- och blivit mottagarländer för asylsökande. i bröt ut har flera tiotusental flyktingar anlänt tillde omkringliggande länderna, främst . De snabba förändringarna iSovjetunionen kan också komma att leda till betydande befolkningsrörelser. Detstarkt ökande antalet asylsökande har ställt de europeiskaländerna inför nya problem. Antalet asylansökningar i och Nordamerikaökade från 1980, sjönk sedan till under 100000 fram till år 1983för att snabbt öka till 1990. De existerandesystemen för tillståndsprövning och mottagande har visat sig vara otillräckligaför att möta denna ökade belastning. Den andel av deasylsökande som efter prövning bedömts vara flykting ar har minskat successivt. Omkring hälften av de sökande tillåts till slut stanna, huvudsakligen av humanitära skäl efter en myckel lång väntan. 1980 1981 19! )2 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 19901991 Förutsägelserom den framtida invandringen till har kommit på skam. Delligger närmast i sakens natur alt sådana knappast kan göras med någon störreträffsäkerhet. Faktorer,om vilka en viss kunskap måste finnas för att man skall kunna göra prognoser,är: dendemografiska utvecklingen i världen, denekonomiska utvecklingen i världen, denpolitiska utvecklingen i världen, invandringsländernasbenägenhet atl ta emot och förmåga att hanlera ett starkt invandringslryck, Listan visar hursvårt det är att få nödvändig och tillräcklig kunskap till grund för något sånär hållbara prognoser om framtida migration och invandring. Deeuropeiska gemenskapernas organisation för statistik () harsammanställt följande statistik om befolkningsutvecklingen (miljoner personer) EG(nuv 12) Deregioner, vars andelar av befolkningen beräknas minska fram , ärEuropa och . uppvisar en mycket måttlig befolkningsökning. Kinadäremot minskar sin andel av världens befolkning, trots att landets egenbefolkning ökar med nästan 500 miljoner . Den regionvars andel ökar mest är befolkningen nästan fyrdubblas 2020. Detfinns dock ingenting i dessa siffror som i sig och enskilt behöver innebäraatt befolkningstillväxten leder lill sådana förhållanden att människor i deolika regionerna måste lämna dessa. Erfarenheterna tyder inte pånågot klart samband mellan befolkningstäthet och benägenhet att flyttautomlands. Ivilken utsträckning som försämrade miljöbetingelser driver folk från sina hemländerlåter sig knappast bedömas. Skövling av stora skogsområden i världen påverkarnaturligtvis livsbetingelserna inom dessa regioner, men i vad mån detta kanlänkas leda till omfattande folkomflyttningar mellan länder har inte kunnatbelysas närmare. Deenda riktigt tydliga miljökatastrofer som diskuteras i migrationssam-manhang ärden fortsatta ökenutbredningen på den afrikanska kontinenten, som produceratstora skaror av vad man ibland kallar ekologiska flyktingar. En annan mindreomtalad pågående ekologisk katastrof är försaltningen av stora jordområden iCentralasien, som vissa forskare hävdar kan driva omkring 15 miljoner människorfrån sina nuvarande områden inom bara . Påungefär motsvarande sätt nämns den s. k. växthuseffektens betydelse för höjningenav den allmänna vattennivån och för översvämningar som en tänkbar migrationsdrivandefaktor. Både brist på vatten och för mycket vatten kan alltså liksom en radandra ekologiska faktorer komma att bli alltmer betydande omständigheterbakom flykt och migration. Tvärtemot vad många tycks utgå från finns inte något klart samband mellangraden av ekonomisk utveckling och utvandring från en region eller 11