prop · GF03100 · 1991-12-31 00:00:00 — Underhösten 1991 har utrikesdepartementetfärdigstäUt informationsskrifter om biståndet inför en EG-anslutning iserierna "Fakta " och "Aktuellt i biståndspolitiken". Biståndhar funnits med som en del av EGs politik ända sedan gemen skapens tillkomst 1957. Till en början var biståndet begränsat till olika former av stöd och samarbete med 18 av de ursprangliga EEC-statemas f. d. kolonier. Biståndsverksamheten harsedan dess kommit att utsträckas °" till flertalet utvecklingsländer itredje världen och biståndet är en Prop. 1991/92:100 integrerad del av gemenskapens utrikes- ochhandelspolitik. 4 ras14 % av medlemsländemas samlade bistånd genom . Den största och viktigaste delen av EGs biståndges inom den s.k. . Denna är ett vitt omspännande avtalmellan EGs medlemsstater och 69 länder iAfrika (samtliga söder om utom ),och . Den nu gällande IV reglerar handel, bistånd och krediterunder . har EG förbundit sig attställa sammanlagt 12 miljarder ECU till förfogande för bistånd () och krediter (). Inte minst och senare Portugalsoch inträden föranledde gemenskapen att inledabiståndssamarbete även med andra delar avvärlden. mottar de flesta ländema i och bistånd från kommissionen, i former som ärflexiblare än för Lomé-länder-na.Målsättning och biståndsform kan variera från land till land, beroende på bl. a. utvecklingsnivå och EGs egna intresseni samarbetet. När det gäller katastrofinsatser harEG-kommissionen tagit på sig en allt viktigare koordineranderoll, vilket visades bl. a. vid översvämningskatastrofeni och efter kurdemas flykt i norra . Vidare har också tagit ett flertalinitiativ för bistånd till och ledergivarkoordineringen inom den s. k. G-24grappen. På dessa områden har visat en avsevärd snabbhet och flexibilitet, och till viss delkommit att ersätta medlemsländemas bilaterala insatser. En fråga av central betydelse är till vilken gradde svenska biståndsmålen överensstämmer med inriktningen av EGsbiståndsprogram. Det är min bedömning attdet inte finns några avgörande skillnader mellan EGs biståndspolitik och den svenska. Den största delenav EGs bistånd går till defattigaste ländema, särskilt de afrikanska inom . Inriktningenmot fattigdomsbekämpning är tydlig även i samarbetet med andra länder. Med åtagandet att vara med och finansiera EGsbistånd följer naturligen vissa möjligheter att påverka dess mål ochinriktning. För biständsfrågor bildar , ,och en samrådsgrappsom möts på flera nivåer, inklusive ministeraivå inför rådets möten.Denna grapp har ett avgörande inflytande på beslutsfattandet i biståndsfrågor. Då i allmänhet har enbetydande samsyn med en del av dessa länder i biståndsfrågor verkar det troligtatt vid ett medlemskap kan samarbeta med denna grapp. När det gäller det bilaterala biståndet är EGsinflytande på medlemsländernas agerande relativt begränsat. Det enda fall därEGs beslut har direkt inflytande över medlemsländeraa är vid beslut ombindande sanktioner mot tredje land. Detta skedde t.ex. motKina efter händelserna på Himmelska FridensTorg . Detta vapen har dock användsmycket sparsamt. har på egen hand fattat liknande beslut i dessafall. Det är alltsåmin bedömning att en anslutning till EG inte kommer att föranleda någon omläggning av kursen för densvenska biståndspolitiken. Att kanalisera en del av biståndetgenom EG är förenligt med Prop. 1991/92:100 nuvarande mål påbiståndsområdet, och i hög grad jämförbart med det Bil. 4 multilaterala biståndvi medverkar i. Det övriga svenska biståndet kommer, som EG ser ut ,att påverkas endast i mindre grad. En viss anpassning i biståndsbudgeten kommer attbli nödvändig. Givet enprocentmåletkommer i den svenska biståndsbudgeten plats att få beredas för ca 1 miljardSEK eller av den totala budgeten. Detta behöver dock inte betyda en minskad svenskbiståndsinsats. Aktörer som bidrartill svenskt bistånds genomförandekommer genom ett medlemskap att ges nya möjligheter att verka inom EGsbistånd. I det perspektivet är det angeläget att aktörerinom det svenska biståndet på olikasätt förbereder sig för ett medlemskap. erbjuder redan en möjlighet för svensk u-landsforskning attdeltaga i EGs program Science andTechnology for Development (STD). Jag finner det önskvärt att även andra möjlighetertill samverkan med EG påbiståndsområdet redan före ett medlemsskap tas tillvara. Ett medlemskapkan ge det svenska biståndet nya möjligheter. EG har stor betydelse föru-ländema, inte minst för , och har relativt sett mer utvecklade ekonomiska förbindelser med u-länderaa än . Att vara med och forma EGs handels- och biståndpolitikkan innebära att den samladebetydelsen av politik gentemot u-ländema ökar. Översynav det muhilaterala biståndet Regeringentillsatte 1989 en parlamentariskt sammansatt kommitté för en översyn av svensktmultilateralt utvecklingssamarbete. Kommitténs betänkande Bistånd genomIntemationella Organisationer (SOU 1991:48) framlades och harremitterats till ett stort antalmyndigheter och organisationer.' Betänkandet är övervägandebeskrivande till sin natur och innehåller en mycketgrandlig översyn av engagemang i FN-systemets och de internationellafinansieringsorganens utvecklingsverksamhet. Kommittén gör också en genomgång av de enskildaorganisationeraas roll och multibi-biståndet. I ett särskilt avsnittberörs stöd till strakturanpassning och de ekonomiskaanpassningsprogrammen som en viktig del av det muhilaterala biståndet. Effektivitet och utvärderingssystembehandlas relativt utförligt liksom några strakturproblem inom detmultilaterala biståndssyste- ' Utredningens ordförande var f.d. vice riksbankschefenHans Lundström. Övriga kommittéledamötervar riksdagsledamöterna . En sammanställning av re missvar på kommitténsbetänkande finns tillgänglig på avdelningen för intematio nelltutvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter. Slufligen diskuteras frågorsom gäller de svenska beredningsresurser- Prop. 1991/92:100 na för multilateralt bistånd. Ur kommitténs översyn av de interaationellaorganisationema är följande särskilt värt att notera: /är den viktigaste kanalen förbåde det totala och det svenska multilaterala biståndet och har även enbetydande roll som koordinator för bilateralt bistånd. haranseende som en av de effektivastebiståndsgivande organisationema. Det hindrar inte att felbedömningarförekommit. Dessa skiljer sig inte nämnvärt från andra biståndsgivares. Konsekvensema av en felbedömningfrån sida förstorasemellertid genom omfattningen av bankens verksamhet och den centrala roll sombanken spelar"i den intemationella biståndsgivning-en. Dettaunderstryker vikten av att länder som låter en stor del av sitt multilateralabistånd gå genom - och dit hör - ger hög prioritet åt styming och uppföljning av policy och verksamhet. De regionalautvecklingsbankerna och -fonderaa utvecklas i en från svensk biståndspolitisk synpunkt positiv riktning. Denna utveckling ärväsentlig vid en bedömning av regionalbankeraa och deras potential. Kommitténhar en i princip positiv inställning till dessa banker och till förslagsom är ägnade att stärka dem och deras verksamhet. Kommittén ser regionalbankeraa inte bara som ett komplementutan också som ett i vissa avseenden värdefullt alteraativ till . Iförhållande till denna har defördelen av en stark regional förankring. Möjligen kan en kompetensförstärkningfrämjas genom viss arbetsfördelning och specialisering. Ökaterfarenhetsutbyte och samarbete regionalbankeraa emellan bör understödjas.Regionalbankeraas möjligheter att i vissa fall fungera som brobyggare mellan Bretton Woods-institutionema och låntagarlän-derna bör också utnyttjas och utvecklas. Det ärockså väsentligt att främja svenskaföretags möjligheter att medverka i projekt som finansieras av utvecklingsbankeraa. UNDPs roll somFNs centrala organ för biståndskoordinering har undergrävts av bristande resurser. Även trepartssamarbetet (UNDP, mottagarlandet, genomförande organisation) harinneburit begränsningar. Verksamhetenhar inte kunnat hållas samman. UNDPs breda mandat, utbyggda fältorganisationoch centrala roll vid samordningen av multilateralt bistånd på länderaivå är emellertid tillgångar sommotiverar en diskussion av möjligheteraa att stärka UNDP. Kommitténdelar helt Nordiska FN-projektetsuppfattning vad gäller effektivare strakturer och styrformer för UNDPliksom genereUt för FN-systemets biståndsverksamhet. Ett antal synpunkter lämnas på områden där UNDPsverksamhet bör förstärkas, bl. a.att UNDP bör förses med en exekutivstyrelse som kan styra och följaverksamheten och att UNDP bör koncentrera sin verksamhet till tekniskt bistånd för utveckling av mänskligaresurser. Nya modeller för bidragsgivningenliknande dem som används i utvecklingsbankerna bör också prövas. UNlCEFs, FNsbarnfonds, verksamhet och målsättning överensstäm mer mycket väl med de svenskabiståndspolitiska målen. domsinriktning kommer till uttrycki fördelningen både mellan ländema Prop. 1991/92:100 och inom länderaa.Satsningen på de sociala sektoreraa och på de svaga Bil. 4 grapperaa kvinnor och bara ligger helt i linjemed de svenska biståndsmålen.Sverige har lyckats väl med att påverka i flera angelägnafrågor. Storleken av de svenska bidragen (av samtliga länders bidrag) och det samladenordiska bidraget () har givetvis förstärkt ochNordens inflytande i . Den aktiva svenska UNlCEF-politiken börenligt kommitténs uppfattning ge Sverigegoda möjligheter att även fortsättningsvis påverka UNlCEFs verksamhet. Flyktingorganisationemaspelar en allt viktigare roll mot bakgrand av denförvärrade flyktingsituationen i världen. Flykting- och migrations-problemenkommer av allt att döma att höra till de stora utmaningar som detintemationella samfundet ställs inför . Vad FN-orga-nisationeraakan uppnå med sina flyktinginsatser måste ses i förhållande till de resurser som står till deras förfogande.UNHCR bistår direkt drygt sju miljoner flyktingar med resursermotsvarande ungefar . per flyktingoch dag. Motsvarande resurser uppskattas för WFP till ca och för UNRWA till ca . per flykting och dag. FN-organens insatser på flyktingområdet överensstämmer väl med desvenska biståndspolitiska målen. Målgrappen utgörs av fattiga människor somflyr undan konflikter och förtryck. Mellan och är kvinnor ochbam. Biståndet är inriktat på att tillfredsställa basbehov och att förbättra degrandläggande levnadsvillkoren. Kommittén lämnar en rad rekommendationer fördet fortsatta svenska arbetet på flyktingområdet. Beträffande FNsjordbraks- och livsmedelsorgan konstaterar kommittén att de brottas med problem som bör aktivt verka för attlösa i linje med Nordiska rekommendationer. Det gällerfrämst att åstadkomma en bättreansvarsfördelning och samordning mellan organen, skapa en bättrestyraing av och insyn i deras verksamhet och att tydliggöra deras respektiveroller. Interaationellahandelscentrets (ITCs) relationer till moderorganen och , till givarländeraa och till UNDP bör också ses över medsikte på väsentligt tydligare mål- och strategiformuleringar samt mer preciseradeprioriteringar. Samarbetet mellan multilaterala biståndsgivandeorganisationer och en skilda organisationer ökar, speciellt där det kan stimulera och stödja folkligt deltagande i olika projekt och iutvecklingsprocessen. Kommittén välkomnar denna utveckling. Dendelar uppfattningen att ekonomisk och social utveckling föratsätter ettbrett folkligt engagemang och att de enskil da organisationeraa här har enviktig roll att fylla. De svenska enskilda organisationema har ett stort kunnande om förhållandena i många u-län der och har en betydande förmåga att nå ochaktivera de människor vilkas behov det ytterst gäller och vilkas engagemang är en avgörande föratsätt ning för utveckling. Organisationeraa står dessutom i nära förbindelse med de människor och rörelser som i Sverigetill stor del bär upp bistånds opinionen. Det är därför viktigt både att det multilaterala biståndetkan dra nytta av enskilda organisationers kunnande och erfarenhet och att 0 dessa organisationer får godamöjligheter att påverka det multilaterala Prop. 1991/92:100 biståndet. Motdenna bakgrand skulle kommittén gäraa se att åtminstone Bil. 4 de större svenska enskilda organisationemaengagerade sig i en samverkan medoch påverkan av de multilaterala organisationeraa. De svenska enskildaorganisationemas något reserverade inställning härvidlag kan delvis beropå brister i information och administrativa resurser. Kommittén utgår från att berörda myndigheter gör vad de kanför att vara organisationema behjälpliga i dessa avseenden. Multibi-biståndet är det bistånd som kanaliserasgenom multilaterala organisationerför ett visst ändamål och på basis av ett särskilt avtal mellan en bilateral givare och en multilateralorganisation. Detta är en relativt ouppmärksammad del av detmultilaterala samarbetet och är både internationelltsom nationellt otillfredsställande redovisat. Kommitténs undersökningartyder på att av det multilaterala biståndet finansieras" genom olika former av särarrangemang avmultibi-karaktär. Såväl intemationellt som för svensk del är detönskvärt att sådana arrangemang minskar till förmån för reguljära bidrag till demultilaterala organisationema. Floranav villkor inom multibi-biståndet medför nämligen betydande olägenheter,speciellt för möjligheteraa att styra och prioritera inom de multilateralaorganisationeraas arbete. Kommittén lämnar en rad rekommendationer som äravsedda att begränsa omfattningen av muhibi-bi-stånd och olägenheteraa medvissa typer av sådant bistånd. Strakturanpassning och anpassningsprogram harunder senare år spelat en allt viktigare roll i det multilaterala biståndet ochi samordningen av multilateralt och bilateralt bistånd. Behovet avstrakturanpassning understryks allmänt både av givarländer ochmottagarländer. Det betyder inte attkritiken av de av och Valutafonden stödda programmen varitobefogad. Programmen tog till en början alltför liten hänsyn till kortsiktiga sociala effekter, underskattade oftapolitiska problem i genomförandet och tenderade att ha en dogmatisk syn på denoffentliga sektoms roll. Kommitténnoterar att både institutioner och länder dragit lärdom av kritik och erfarenheter. Programmen har gradvisbreddats och integrerats i en långsiktig utvecklingsstrategi, som densociala dimensionen blivit mer framträdande. Denna utveckling bör enligtkommitténs uppfattning drivasvidare. Särskilt angeläget är det att största möjliga hänsyn tas till anpassningspolitikens effekter på de mestutsatta befolkningsgrapperaa och att sådana hänsynstaganden byggs in iprogrammen. Vad gäller anpassningsprogrammens långsiktiga effekter harkommittén noterat att länder somunder genomfört sådana program har fått se sin export,bytesbalans och ekonomiska tillväxt förbättrad, medan investeringaraatill en början försvagats. Vad gäller det multilaterala biståndetseffektivitet bör vi, enligt kommit téns uppfattning, från svensk sida mer aktivt delta i det arbete som bedrivs, både i många givarländer ochmultilateralt i syfte att förstärka utvärderingsverksamheten och samarbetet kring denna. I detta arbete är det angeläget att samverkan sker medmottagarländeraa och att deras egen utvärderingskapacitet förstärks. Ett mer aktivt deltagande i denmultilate rala utvärderingsverksamheten tordeföratsätta en viss förstärkning av de ' personalresurser som disponerasför detta ändamåk Här bör det föreslagna Prop. 1991/92:100utvärderingssekretariatet för biståndsfrågor kunna spela en viktig roll. Kommittén konstaterar i ett av sina slutligakapitel att "de resurser som är disponibla för beredning av multilateralabiståndsärenden och multilateral biståndspolitik är hårt ansträngda. Redan inuläget verkar en viss förstärkning motiverad. Behovet av en sådan förstärkningökar i den mån man vill ytterligarehöja ambitionsnivån när det gäller de svenska insatserna på detta område. En förstärkning av demultilaterala beredningsresur-seraakan ske både genom ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser ochgenom en utökning av dem". Sammanfattning av kommitténs överväganden I kommitténs överväganden dras ettantal slutsatser med avseende på de centrala frågor som direktiven innehåller. Det konstateras allmänt att"det multilaterala biståndet står sig väl ur måluppfyllelsesynpunkt". Det konstateras också att vart och ett avde fem biståndspolitiska målen, om inte formellt så i realiteten, faller inomramen för en eller flera av de multilaterala biståndsorganisationemasverksamhet. Den utvecklingsstrategi som de stora multilaterala biståndsgivarnaföljer, såsom UNDP, ochVärldsbanken, stämmer överens både med det överordnade målet att höja defattiga folkens levnadsnivå och med devärderingar som ligger bakom de fem delmålen. Komfhitténs allmänna slutsats äratt "det multilaterala biståndet inte är underlägset det bilaterala fråneffektivitetssynpunkt". Slutsatsen baseras på ett stort antalutvärderingsstudier, främst 's "Does Aid Work", som samtliga konstaterar att det intefinns nägon väsentlig och genomgående skillnad ur effektivitetshänseende mellanmultilateralt och bilateralt bistånd. Något försök att fråneffektivitetssynpunkt jämföra multilateralt bistånd med svensktbilateralt bistånd har kommittén inte gjort. Kommitténdelar den uppfattning som framförs i det Nordiska FN-projek tet att "det kan finnas utrymme för ett längre gående utnyttjandeav inflytandemöjligheter i FN-organen och i det multilaterala systemet överhuvudtaget". Den nordiska brobyggarrollen är en viktig fak tor när det gäller möjligheteraa att utöva inflytande. Man kan möjligen invända att det svenska inflytandet även det nordiska aldrig kan bli annat än marginellt i stora multilaterala organisationer som röstmässigt eller i praktiken domineras av ett fåtal tunga givarländer med i 92 Detta må vara riktigt, men även marginellaförändringar kan vara Prop. 1991 /92:100 av stor betydelse i organisationer meden så omfattande biståndsgivning Bil. 4 som t. ex. /och denna potentiella "multi-plikatoreffekt" är ett viktigt argumentför en förstärkt nordisk aktivitet i de multilaterala organisationema. En förstärkt aktivitet kräver ökadkapacitet när det gäller att bereda, formuleraoch driva svensk multilateral biståndspolitik. Kommitténs bedömning är attkapacitetsproblemet är av avgörande betydelse vid en diskussion av mångaav de frågor som direktiven ställer. Särskilt gäller detta frågor rörande måluppfyllelse, effektivitet och inflytande. Kommitténs allmänna intryck är att "de resursersom i departement och biståndsorgandisponeras för frågor rörande multilateralt bistånd och multilaterala biståndsorganisationerär små i förhållande till det svenska multilaterala biståndets omfattning". Det gäller givetvis i än högre grad om vårambitionsnivå på detta område skulle höjas, såsom kommittén föreslår. "Enkapacitetsförstärkning på det multilaterala området framstår alltså som önskvärd". Den torde vara en föratsättningför att det svenska multilateralabiståndets "policy-potential", inte minst när det gäller attförstärka FN-systemet, skall kunna utnyttjas till fullo. Det multilaterala biståndets storlek Sedanmitten av uppgår det svenska multilaterala biståndet till en tredjedel av det totala svenska biståndet.Kommittén har noterat att det multilaterala biståndets andel av det totalabiståndet ligger i våranordiska grannländer. "Frågan om detta skulle vara en lämplig riktpunktför det svenska multilaterala biståndets utveckling kräver överväganden som ligger utanför kommitténs uppdrag.Avvägningen mellan multilateralt och bilateralt bistånd måste dessutom bliberoende av utvecklingen avbiståndsbehoven och av olika biståndsformers och organisationers lämplighet ochförmåga när det gäller att möta dessa behov." Det multilaterala biståndets Jordelning fördelningen av det svenska multilaterala biståndet mellan olika interaationellaorganisationer på grandval av de tre viktigaste kriterierna måluppfyllelse,effektivitet och inflytande. De organisationersom särskilt nämns med beaktande av dessa kriterier och som man följaktligen anser mest intressanta ur svensksynpunkt av olika skäl är , UNDP,, UNHCR och UNFPA. konstateras att bidragsandelredan är hög i UNDP och , medan UNFPA,UNHCR och har svenska bidragsandelar , vilket också bör beaktas vid en bedömning av de svenskainsatseraa. Kommitténkonkluderar "att det i kretsen av multilaterala organisatio ner finns tillräckligt många och godabiståndsförmedlare för att det multi- 93 laterala biståndet skall kunnaökas väsentligt. Att en sådan ökning är Prop. 1991/92:100 motiverad är enligtkommitténs uppfattning uppenbart". Den pågående Bil. 4 utvecklingenställer det intemationella samfundet inför utmaningar som inte kan mötas utanväxande multilaterala insatser. Remissinstanseraas allmännauppfattning är att multibiståndskommitténs betänkandeinnehåller en värdefull redovisning av de multilaterala organisationeraaoch det muhilaterala biståndet och en diskussion om dessas relevans i förhållande till de svenskabiståndspolitiska målen. På grand av ämnets bredd och svårighetsgrad harinte alla frågeställningar kunnat besvaraseller analyseras. Betänkandet utgör dock ett mycket intressant underlagför fortsatta bedömningar. De allmännakommentareraa om det multilaterala biståndet gäller främst måluppfyllelse och effektivitet samt inflytande och behovetav förstärkt kapacitet för att öka detta inflytande i det multilateralasamarbetet. Flertaletremissinstanser anser att måluppfyllelse och effektivitet hör nära samman i detmultilaterala biståndet och att det är mycket svårt att mäta, om ens meningsfullt och möjligt, när det gäller multibiståndet iallmänhet. Effektiv måluppfyllelse kan bara bedömas organisation för organisation.Man konstaterar därför att insatsema måste öka för att utvärdera multilateralverksamhet, dels i organisationeraa själva, dels genom svenska utvärderingarfrämst i organisationer där vi spelar en viktig roll och dit vi lämnarbetydande bidrag. SIDA m. fl. påpekar att deras erfarenheter bättre bör tastillvara i denna utvärdering. En genomgående uppfattning är att delar avFN-systemet, inkl. UNDP, har brister, ibland stora, som måste undanröjasför att det muhilaterala systemet skallfungera effektivt. En stor och svår fråga är också samordningen av FN-organens verksamhet och derasrollfördelning. Flera remissinstansernämner särskih FNs katastroföistånd och jordbraks- och livsme-delssektora som två akuta problemområden. Sverigesinsatser, bl. a. baserade på det Nordiska på t.ex.katastrofområdet, förväntas medföra enförbättring. Både Genéve-delegationen och Rom-ambassaden m. fl. pekar påbehovet av rationalisering av organisationerna på jord-braks- ochlivsmedelsområdet. Man anser att bör engagera sig aktivt i det förändringsarbete som går in pårollfördelningen i FN-systemet främst genom fördjupade konsultationer ihuvudstäderna världen över. Vad gäller utvecklingsbankerna noteras allmäntatt de förstärkt sin roll och att närmare samarbete äger ram främst mellan och biståndsmyndigheteraa. SIDAs uppfattning är att denna "dialog"mellan det multilaterala och bilaterala biståndethelt förbisetts i kommitténs bedömning av det multilaterala biståndets måluppfyllelse och effektivitet. Denna dialog begränsar sig inte till enbart /men den har varit särskilt betydelsefull i takt med att de makroekonomiska problemen i flertalet svenska mottagarländer fördjupats. De enskilda organisationema ser genomgående kritiskt på alltför mäktiga ställning och ° bristen på insyn i dessverksamhet. SIDA och övriga biståndsmyndigheter Prop. 1991/92:100 instämmer ikommitténs förslag om att intensifiera samarbetet med de Bil. 4 regionala utvecklingsbankeraa, vilka börjat spelaen allt viktigare roll som utvecklingsinstrament.BITS påpekar speciellt vikten av att utnyttja svenska experter för attöverföra svenskt kunnande och svenska erfarenheter till internationellaorgan och mottagarländer. anser att kommittén inte i tillräckligutsträckning berört betydelsen av näringslivsbistånd inkl. den del av , , som är och bör vara ettcentraU organ för utveckling av den privata sektom i u-ländema.