prop · GF0330 · 1991-12-31 00:00:00 — Ett ytterligare skäl för att behålla överprövningsrätten är atttillämpningen av den s.k. upphävandeklausulen i närmarebestämt artikel 1 E punkt 5 kan vara av stor principiell betydelse.Uppenbarligen är det inte möjligt att göra skillnad mellan beslut om flyktingfbrklaringoch beslut angående resedokument; den grundläggande frågan är densamma i dessa ärenden.Antalet besvärsärenden hos regeringen är med nuvarande ordning ganskabegränsat. Det kan visserligen av olika skäl komma att öka , men handläggningen och beslutsfattandet tar förhållandevis liten tid ianspråk. Om rätten att överklaga behålls, påverkar detta sålunda inteövervägandena angående organisationen och dimensioneringen av en särskildnämnd. Pågrund av det anförda bör rätten att överklaga beslut om flyktingförklaring ochresedokument behållas. Överklaganden av sådana beslut bör i fortsättningenprövas av den särskilda nämnden. Avvisandeav ombud m. m. Invandrarverketsbeslut att avvisa ombud eller biträden samt beslut av verket i jävsfrågor fåröverklagas särskilt till regeringen. Beslut i dessa frågor bör i fortsättningenkunna överklagas till den särskilda nämnden. Detta torde framgå redan avförvaltningslagen, varför någon reglering inte behövs i förevarande sammanhang. Överlämnandeav ärenden till regeringen Enligtnuvarande ordning får invandrarverket med eget yttrande överlämna ett ärendetill regeringen, om verket anser att särskilda skäl motiverar det (7 kap. 11 §utlänningslagen). Detär framför allt i två kategorier av ärenden som invandrarverket enligtnuvarande ordning brukar överlämna avgörandet till regeringen. Den ena gruppenav ärenden är sådana som anses ha betydelse för rikets säkerhet eller annarsför allmän säkerhet. Den andra ärendegruppen kännetecknas av att frågor omuppehållstillstånd är anhängiga hos regeringen och invandrarverketbeträffande medlemmar av samma familj eller att något annat liknande sambandföreligger mellan ärenden som på samma gång handläggs av regeringen och verket. Slutligenförekommer det att invandrarverket till regeringen lämnar över ärende vars utgång kan bli prejudicerande för andra liknande ären den. Även vissa enskilda fall av utrikespolitisk betydelse eller annars av mycket speciell natur har överlämnats till regeringen. inrättas, kommer dessa frågor i ett delvis nytt Prop.1991/92:30 läge. Frågan uppstår då i vilken utsträckning ärenden skall kunnaöverlämnas till regeringen eller till nämnden utan att överklagande har ägtrum. Jag behandlar först spörsmålet om i vilka fall ärenden skall kunna lämnasöver till regeringen i den nya ordningen. Avhänsyn till regeringens ansvar för säkerhetsfrågor bör fortfarande gälla attärenden där sådana frågor aktualiseras överlämnas till regeringen i den måninvandrarverket inte självt anser sig böra fatta beslutet. Ärenden av dettaslag ett fyrtiotal bör alltså inte prövas av densärskilda nämnden. Enligtnuvarande praxis brukar som regel ett ärende överlämnas till regeringen, omsäkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets säkerhet har avstyrkt enansökan om uppehållstillstånd eller lämnat särskilda synpunkter i ärendet.Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha ■ lämnats sådana uppgifter omutlänningens anknytning till en underrättelseorganisation i främmande stat atten bedömning bör göras av risken för att han här i landet ägnar sig åt spionerieller annan liknande verksamhet. Dennapraxis synes i det väsentliga böra iakttas även i fortsättningen. Undantagsviskan naturligtvis tänkas att ett ärende bedöms ha sådan betydelse för riketssäkerhet att det bör avgöras av regeringen även om säkerhetspolisen inte skulleha yttrat sig. Den omständigheten att uppgifter har kommit in frånsäkerhetspolisen behöver å andra sidan inte automatiskt leda till att ärendetunderställs regeringen. Stårdet helt klart att utlänningen under alla förhållanden skall avvisas på annangrund än av säkerhetsskäl, behöver sålunda ärendet uppenbarligen inteöverlämnas. Och om de uppgifter som har kommit fram i ärendet gör det uppenbartatt det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kanbefaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhethär i landet, kan avvisning ske med stöd av 4 kap. 2 § första stycket 4utlänningslagen utan att regeringen behöver kopplas in på fallet, för såvittutlänningen inte är flykting eller annat liknande förhållande föreligger. Detkan emellertid också tänkas att uppgifter som säkerhetspolisen har lämnatframstår som helt harmlösa i belysning av det material som beslutsmyndighetenhar till sitt förfogande. I så fall behöver naturligtvis inte enbart denomständigheten att säkerhetspolisen har yttrat sig föranleda att ärendet bedömsvara av betydelse för rikets säkerhet. Vad som är väsentligt är att regeringenfår tillfälle att pröva de från säkerhetssynpunkt viktiga eller tveksammafallen. Detkan tänkas inträffa att ett ärende enligt utlänningslag stiftningen har särskild utrikespolitisk betydelse. Även i sådana fall bör mån kunna hänskjuta ärendet till regeringen. Därmed är inte sagt att utrikespo litiska hänsyn skall tillåtas inverka på ärendets avgörande: detta kan givetvis inte få ske annat än möjligen inom det utrymme för diskretionär prövning som föreligger enligt utlänningslagen. Uppenbarligen kan det likväl, om utgången av ärendet har särskild betydelse för vårt lands förhållande till en främmande makt eller till en mellanfolklig organisation t.ex. te sig naturligast att regeringen avgör ärendet. Detsamma kan vara falletom ärendet, utan att vårt förhållande till en Prop. 1991/92:30 annan stateller någon mellanfolklig organisation kan sägas vara direkt berört, är avmycket speciellt slag och kan väntas föranleda en betydande internationelluppmärksamhet. I så fall bör dock krävas synnerliga skäl för att ärendet skallfå hänskjutas till regeringen. Enutgångspunkt i samband med strävandena att befria regeringen från härbehandlade överprövningsuppgifter har varit att överlämnande av ärenden tillregeringen i vissa fall skall kunna ske för att regeringen skall få tillfälleatt utöva en styrning av praxis. 1 enlighet härmed bör alltså ett ärende kunnaöverlämnas till regeringen, när det bedöms vara av särskild vikt för ledningenav utlänningslagens tillämpning att ett ärende prövas av regeringen. Äveni fall av annat slag bör ett ärende kunna överlämnas till regeringen omutgången kan antas få omedelbar betydelse för ett mycket stort antal ärendeneller annars har särskild principiell vikt. Avgränsningen av sådana ärendenfrån dem som bör avgöras på vanligt sätt är vansklig och torde vara svår attlägga fast i lagstiftningen; man får här i stor utsträckning lita till myndigheternasomdöme. Det är emellertid viktigt att observera att ett ärende om avvisningeller utvisning inte bör hänskjutas till regeringen, om den berörde utlänningenpåstått att han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrandebehandling och påståendet inte kan avfärdas som uppenbart ogrundat. Det kannämligen tänkas bli bedömt som stridande mot , om utlänningeni ett sådant fall bara får sin sak prövad i en instans och avgörandet går honomemot. Det bör särskilt påpekas att när det är fråga om ett rentlagtolkningsproblem eller ett renodlat rättstillämpningsspörsmål, det ytterstsällan torde vara befogat att ärendet överiämnas till regeringen. Sådana frågorbör som regel ankomma på nämnden som slutinstans även om de skulle varasvårbedömda. Deärenden som enligt gällande ordning överlämnats till regeringen avinvandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp asylsökande börjatuppträda och omständigheterna påkallar en i princip likartad bedömning av vissagrundläggande förhållanden som kan beräknas bli åberopade av ett stort antalsökande. Om det i sådana fall är exempelvis en värdering av de politiskaförhållandena i ett visst främmande land som i praktiken blir av avgörandebetydelse för en stor grupp ärenden, är det självfallet läinpligt attregeringen får tillfälle att avgöra ett eller ett par typfall till ledning förbedömningen i övriga fall. Över huvud taget gäller att den praxis som hittillshar utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden till regeringen i detväsentliga bör iakttas även i fortsättningen. Detkan emellertid i dessa ärenden också uppkomma principfrågor som inte haranknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kanberäknas återkomma i ett betydande antal andra ärenden. Regeringen harexempelvis efter överlämnande från invandrarverket avgjort ett ärende i vilketprincipfrågan bestod i huruvida det kunde anses vara ett humanitärt skäl avtillräcklig styrka att den utlänning som sökte uppehållstillstånd var HIV-smittad.Detta erbjuder ett exempel på ärenden som bör kunna överlämnas till regeringenäven i fortsättningen. Självfalletkan det fbrekomma att ett ärende hos invandrarverket eller 24 hosnämnden med hänsyn till röTdiggande familjeanknytning eller av Prop.1991/92:30 annan liknande orsak har samband med ett ärende som är underprövning hos regeringen. I så fall bör ärendet kunna hänskjutas tillregeringen. Inte minst hänsynen till de berörda utlänningarna talar med styrkaför att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang. Detsagda bör självklart ses mot bakgrund av att överlämnande av ärenden utan föregäendeprövning i första instans är ett avsteg från instansordningsprincipen och somsådant skall tillgripas endast när det är särskilt påkallat. Ensärskild fråga är om nämnden obligatoriskt skall underställa regeringen ettärende för det fallet att mer än en ledamot i nämnden hade skiljaktig meningbeträffande utgången i förhållande till majoriteten. Som ett skäl för en sådanordning kan åberopas att det ansvariga statsrådet därigenom skulle få eninblick i hur lagstiftning och av statsmakterna beslutade riktlinjer verkar ipraktiken. Liksom när det gäller andra rättstillämpningsfrågor måste mangivetvis räkna med att ledamöterna i nämnden kan hamna i skilda meningar. Isådant fall bör emellertid här som eljest vanliga omröstningsregler gälla. Attlåta regeringen bli slutinstans så snart skiljaktig mening förekommer skulleinnebära att man för dessa fall utökar överprövningsmöjligheterna medytterligare en instans. Detta är enligt min mening inte motiverat. Ettannat särskilt spörsmål är om både invandrarverket och nämnden skall habefogenhet att överlämna ett ärende till regeringen. Det står ganska klart attnämnden måste ha en sådan befogenhet. Mera diskutabelt är om äveninvandrarverket skall kunna besluta om överlämnande. Det är utifrån vanligaprinciper ej helt invändningsfritt, om en underinstans själv skall kunnaåstadkomma att ett ärende prövas i extraordinär ordning och att den vanligabesvärsinstansen så att säga sätts ur spel. Motdetta står att utlänningsärenden som regel är mycket brådskande och att detibland kan tänkas vara tämligen självklart att ett ärende bör överlämnas tillregeringen. Av betydelse är också ait, om ärendet på vanligt sätt avgörs avinvandrarverket som första instans, nämnden inte får tillfälle att avgöra dettai annat fall än om verket meddelat ett för utlänningen negativt beslut ochdenne överklagar. Slutligen bör framhållas att invandrarverket under allaförhållanden enligt kommitténs mening måste kunna hänskjuta ett ärende tillregeringen i sådana fall då ett överklagande inte skulle kunna ske om verketavgör ärendet på egen hand. Exempel erbjuder ett ärende om uppehållstillståndsom inte har samband med avvisning eller utvisning. Detnu anförda innefattar övervägande skäl för att även invandrarverket bör kunnabesluta om hänskjutande till regeringen. Lämpligen bör emellertid,om verket har överlämnat ett ärende till regeringen och detta faller inomnämndens kompetensområde, regeringen ha skyldighet att höra nämnden, om ärendetinte är synnerligen brådskande. Regeringen bör också kunna överlämna ett hänskjutetärende till . Vad som har sagts nu bör dock inte gällafall då ett ärende har hänskjutits till regeringen av säkerhetsskäl ellerdärför att det har utrikes- politisk betydelse ochinte heller när hänskjutandet orsakats av familjeank- Prop. 1991/92: 30 nytning. Överlämnandeav ärenden till nämnden Tidigarehar framgått att ett ärende i vilket säkerhetsfrågor aktualiseras bör överlämnastill regeringen, i den mån det inte bedöms kunna avgöras i vanlig ordning.Överlämnandet kommer i normalfallet att ske direkt från invandrarverket. Omärendets känslighet från säkerhetssynpunkt står klart först sedan det överklagatstill nämnden, bör det emellertid ankomma på nämnden att besluta omöverlämnande. Det skall alltså inte förekomma att ett ärende överlämnas fråninvandrarverket till nämnden med hänvisning till att det berör säkerhetsfrågor. Däremotbör invandrarverket uppenbarligen ha möjlighet att till nämnden överlämna ettärende rörande en utlänning som har familjeanknytning eller annan liknandeanknytning till en utlänning som är aktuell i ett ärende hos nämnden. Som föruthar konstaterats bör sådana ärenden nämligen såvitt möjligt avgöras i ettsammanhang. Närdet gäller ärenden vilkas avgörande kan få prejudicerande karaktär skall såvälinvandrarverket som nämnden kunna överlämna ett ärende till regeringen, när detbedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen att ärendet prövasav regeringen. Självfallet kan emellertid inte alla ärenden vilkas utgång fårbetydelse för andra likartade ärenden överlämnas till regeringen, utan i mångafall torde det få ankomma på nämnden att meddela vägledande beslut. Möjlighetenatt överlämna ärenden till regeringen bör reserveras för fall där utgången kanfå omedelbar betydelse för ett mycket stort antal fall eller annars harsärskild principiell vikt. En annan ordning skulle innebära alltför storbelastning på regeringen och knappast vara förenlig med nämndens självständigaställning. Meddenna utgångspunkt uppkommer frågan om invandrarverket skall kunna överlämnasådana ärenden till nämnden som verket visserligen anser ha betydelse utöverdet enskilda fallet men ändå inte bedömer vara av sådan särskild vikt attfrågan bör underställas regeringen. Övervägande skäl talar för att frågan börbesvaras nekande. Det betyder att ärenden av det slag som avses nu bör avgörasav verket i vanlig ordning, med rätt för utlänningen att överklaga till nämndeni den händelse avgörandet går honom emot. Det skulle nämligen innebära enalltför komplicerad ordning, om invandrarverket skulle tvingas gradera de merasvårbedömda fallen på sådant sätt att vissa skulle styras direkt tillregeringen och andra direkt till nämnden, medan ytterligare andra skulleavgöras av verket på vanligt sätt. Invandrarverketbör inte heller kunna hänskjuta ett ärende till nämnden på den grunden attärendet har utrikespolitiska implikationer eller annars är av helt speciellkaraktär. Är ärendet av sådan beskaffenhet att det bör avgöras av regeringenbör det hänskjutas dit. Annars bör det avgöras av verket som första instans ivanlig ordning. Sammanfattningsvisbör alltså ett överlämnande av ärenden från in vandrarverket till nämnden komma i fråga endast i de fall då ett samband 26 mellanärenden hos myndigheterna föreligger av familjeanknytningsskäl Prop.1991/92:30 eller annan liknande orsak. Kommitténhar föreslagit att regeringen, dessutom undantagsvis bör kunna förbehålla sigrätten att avgöra ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det kanenligt kommittén t.ex. röra sig om ärenden av mycket stor betydelse från invandringspolitisksynpunkt eller ärenden av särskild vikt för vårt förhållande till främmandemakt eller mellanfolklig organisation. Jag delar inte kommitténs uppfattningpå denna punkt. Den föreslagna ordningen skulle kunna skapa oklarheter irollfördelningen mellan regeringen och . Den får också ansesutgöra ett avsteg från vanliga principer om förhållandet mellan regeringen ochmyndigheterna. Någon sådan möjlighet för regeringen bör därför enligt minuppfattning inte införas. Deärenden enligt medborgarskapslagen som ankommer på regeringen är följande: överklagandenav invandrarverkets beslut i naturalisationsärenden, dvs. ärenden avseende ansökningarom att upptas till svensk medborgare (6 § medborgarskapslagen) överklagandenav invandrarverkets beslut i ärenden rörande ansökan om bibehållande av svensktmedborgarskap (8 § första stycket medborgarskapslagen) överklagandenav invandrarverkets beslut i ärenden rörande ansökan om befrielse från svensktmedborgarskap (9 § medborgarskapslagen) ärendensom av invandrarverket har överlämnats till regeringen för avgörande (9 a §medborgarskapslagen) ansökanom förklaring att någon är svensk medborgare (11 § andra stycketmedborgarskapslagen). Jagredovisar i det följande mina överväganden i fråga om instansordningenbeträffande dessa ärendegrupper. Överklagandenav invandrarverkets beslut i naturalisationsärenden Beslutanderätteni naturalisationsärendena ankom på regeringen fram . I motiven tilllagändringen detta år, vilken innebar att ärendena flyttades över tillinvandrarverket, diskuterades om överflyttningen skulle avse samtliga ärendeneller enbart ärenden av enklare beskaffenhet;.En förutsättning för detställningstagande som gjordes och som innebar att samtliga ärendenöverflyttades var enligt departementschefen (prop. 1968:158 s. 71 f) attvissa slags ärenden skulle kunna överlämnas till regeringen och attinvandrarverkets beslut skulle kunna överklagas dit. Vissanaturalisationsärenden är av sådan art att de enligt min mening lämpligen bör prövas av regeringen även i fortsättningen. En sådan pröv ning kan som komma till stånd genom att dessa ärenden överlämnas till regeringen. Beträffande övriga ärenden bör det, på samma sätt som gäller, ankomma på invandrarverket att fatta beslut i första 27 instans.Det är ofrånkomligt ätten möjlighet till överprövning då måste stå Prop.1991/92: 30 öppen. Något principiellt eller praktiskt hinder mot attöverprövningen läggs på ett annat organ än regeringen anser jag dock inteföreligga. Prövningeninnehåller ett sådant inslag av rättstillämpning att den i och för sig mycketväl kunde ankomma på domstol och då i första hand på kammarrätt. Ärendena är såförhållandevis begränsade till antalet att de aktuella strävandena att renodladomstolsverksamheten inte får samma tyngd som motargument som beträffandeutlänningsärendena. Det finns emellertid ett naturligt samband mellanutlänningsärendena och naturalisationsärendena. De kunskaper nämnden fårrörande bl.a.- förhållandena i andra länder är av värde även för prövning avmedborgarskapsfrågor. Av betydelse är också att naturlisationsärendena kommeratt bidra till att göra nämndens arbetsuppgifter något mera varierade än om denenbart skulle handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen. På grund avvad som sagts anser jag att överklaganden av beslut i natualisationsärendeni fortsättningen bör prövas av den särskilda nämnden. Enspeciell grupp av ärenden bör dock förbehållas regeringen. Enligt 6 § andrastycket medborgarskapslagen kan en utlänning i vissa fall naturaliseras som svenskmedborgare även när de reguljära förutsättningarna för naturalisation i förstastycket samma paragraf inte föreligger. Det gäller här fall då det bedöms vara tillgagn för riket att sökanden upptas till svensk medborgare samt då sökandenförut varit medborgare här eller är gift med en svensk medborgare eller detannars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl. Det synes avprincipiella skäl böra ankomma på regeringen som enda instans att pröva omnågon skall beviljas svenskt medborgarskap därför att det bedöms vara till gagnför landet. Svenskt medborgarskap på denna grund har i praktiken beviljats bl.a.framstående vetenskapsmän och konstnärer som bott i landet under kortare tidän- som föreskrivs i de reguljära reglerna. Jag föreslår alltså den ordningenatt det skall ankomma på regeringen ensam att besluta i alla frågor som gällerom någon skall upptas till svensk medborgare därför att det bedöms vara tillgagn för landet. Övriga undantag från de reguljära reglerna bör som prövas iförsta instans av invandrarverket, vars beslut bör kunna överklagas tillnämnden. Överklagandenav invandrarverkets beslut i ärenden orn bibehållande av eller befrielse frånsvenskt medborgarskap Ansökningarom bibehållande av svenskt medborgarskap (8 § första stycketmedborgarskapslagen) eller befrielse från sådant medborgarskap (9 § medborgarskapslagen)prövas av invandrarverket med besvärsrätt till regeringen. Av samma skäl som anförtsbeträffande naturalisationsärendena anser jag att beslut i dessa frågor ifortsättningen bör få överklagas till den särskilda nämnden. Gällandeordning innebär att invandrarverket får överlämna ett ärende till regeringen omsärskilda skäl föreligger (9 a § medborgarskapslagen). Närregeln infördes, vilket skedde i samband med att beslutanderätten i naturalisationsärendenflyttades från regeringen till invandrarverket, gav departementschefen vissariktlinjer för när överlämnande bör ske. I första hand avsågs ärenden medutrikespolitisk anknytning eller av särskilt grannlaga natur samt ärenden somkan få särskild betydelse för prövningen av andra ärenden (prop. Reglernaför överlämnande av medborgarskapsärenden bör utformas på ett sätt som ihuvudsak motsvarar vad som föreslagits för ärenden enligt utlänningslagstiftningen.På samma sätt som gäller för sistnämnda ärenden "innebär sålunda till enbörjan regeringens ansvar för säkerhetsfrågor att naturalisationsärenden därsådana frågor uppkommer bör överlämnas till regeringen för avgörande. Säkerhetsfrågoraktualiseras i regel genom uppgifter som säkerhetspolisen lämnat i ett ärende.Sådana frågor kan emellertid komma upp även på annat sätt. Med hänsyn till denbetydelse säkerhetsaspekterna har i naturalisationsärenden bör överlämnande sågott som undantagslöst ske när det i ett ärende framkommit uppgifter som tyderpå att ärendet kan röra rikets säkerhet eller allmän säkerhet ochomständigheterna inte är sådana att det står klart att ansökningen skall avslåsoberoende av dessa aspekter. Undantagsviskan även inträffa att det i bedömningen av ett medborgarskapsärende kommer inett utrikespolitiskt moment av sådan styrka att ett ärende bör överlämnas tillregeringen eller att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.Tidigare har jag behandlat dessa frågeställningar för utlänningsärendenas del. Motsvarandesynpunkter gör sig gällande i de nu aktuella ärendena. Ett synnerligt skäl föratt överlämna ett ärende till regeringen kan härutöver vara att det bedöms varatill gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare, fastän sökanden självinte åberopat denna grund. Äveni medborgarskapsärenden bör regeringen få tillfälle att utöva en styrning avpraxis. Detta bör ske genom att det föreskrivs att ett ärende skall överlämnastill regeringen när det bedöms vara av särskild vikt för ledning avtillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen. Detgäller då i regel ärenden i vilka det uppkommit fråga om att genomföra en sådanändring av praxis som får särskild räckvidd och betydelse, exempelvis förbedömning av ett stort antal ärenden . Detkan också övervägas om man även på medborgarskapslagstiftningens område böröppna möjlighet för att ett ärende skall kunna överiämnas till regeringen avdet skälet att det med hänsyn \.i\\ familjeanknytning har samband med ettärende som prövas av regeringen. Enligt min mening är emellertid en sådanordning knappast motiverad på detta område, eftersom intresset av att ärendenav sådant slag avgörs inte har samma styrka som när det gällerutlänningsärenden. Varje ärende skall ju för övrigt även i fall av detta slagunderkastas en'individuell prövning efter Inte heller är detmotiverat att på medborgarskapslagstiftningens om- Prop. 1991/92:30 radeinföra regler som innebär att regeringen genom särskilt beslut skall kunnaförbehålla sig avgörandet av ett visst ärende eller eii viss grupp av ärenden.