prop · GF03170 · 1991-12-31 00:00:00 — Skälenför min bedömning: En viktig fråga i förhandlingarna har varit att inom ramenför det samarbete mellan parterna som avtalet förutsätter finna former sommöjliggör en enhetlig tolkning och tillämpning inom EES av de gemensammareglerna. I det följande lämnar jag först en översiktlig redogörelse för debestämmelser härom som finns i avtalet. På grund av det innehåll avtaletslutligen har fått skiljer sig denna redogörelse på ett par punkter frånmotsvarande redogörelse i promemorian. Därefter redovisar jag minaöverväganden. Redan i ingressen till sägs att avtalsparternassträvan är att uppnå och vidmakthålla en enhetlig tolkning och tillämpning avsåväl avtalet som sådana bestämmelser i som materiellt har sinmotsvarighet i avtalet och att enskilda skall behandlas lika såvitt avser defyra friheterna och förutsättningarna för en fri konkurrens. Som har nämnts innehåller avtalet också vissagrundläggande regler om samarbete som har betydelse i det här sammanhanget.Enligt en sådan bestämmelse (art. 3) skall parterna vidta alla allmänna ellersärskilda åtgärder som kan säkerställa uppfyllandet av de förpliktelser somföljer av avtalet samt avhålla sig från alla åtgärder som kan äventyraförverkligandet av avtalets mål. Enbestämmelse i avtalet som är av särskild betydelse i det här samman- Prop.1991 /92:170 hanget är artikel 6, som tar direkt sikte på en enhetligtillämpning och Bilaga 1 tolkning av gemensamma EES-regler. Den harföljande lydelse: "Utan att föregripa en framtida utveckling avrättspraxis skall bestämmelserna i detta avtal, i den mån de i sak äridentiska med motsvarande bestämmelser i om upprättandet avEuropeiska ekonomiska gemenskapen och i Fördraget om upprättandet av Europeiskakol- och stålgemenskapen samt med rättsakter som antagits med tillämpning av dessatvå fördrag, vid genomförande och tikämpning tolkas i enlighet med relevantaavgöranden av Europeiska gemenskapernas domstol som meddelats före dagen förundertecknandet av detta avtal." Jag vill här skjuta in att det sedan förslagetremitterades till lagrådet har gjorts vissa språkliga justeringar i den svenskaöversättningen av artikel 6. Den redovisade lydelsen som är denslutgiltiga överensstämmer sålunda i några hänseenden inte med den som fannsangiven i lagrådsremissen. Självfallet har därmed inte den sakliga innebördenav artikeln förändrats, men den slutliga versionen är enligt min uppfattningägnad att bättre klargöra bestämmelsens innehåll och därmed undanröja bl.a. denmöjlighet till felaktig tolkning av artikeln som lagrådet har påpekat. Jagåterkommer strax till den frågan. Artikel 6 innebär att en EES-regel som i och medavtalet införlivas i den svenska rättsordningen och som materiellt har sinmotsvarighet i EG-rätten skall ges det innehåll som denna regel har fåttgenom praxis. För tolkning och tillämpning av sådana EES-reglerär det således nödvändigt för svenska domstolar och myndigheter att göra signärmare förtrogna med innehåket i avgöranden som har meddelat. Enmotsvarande reglering finns i artikel 3 punkt 1 i övervakningsavtalet. I syfte att underlätta en enhetlig tolkning ochtillämpning av gemensamma regler finns vidare en bestämmelse i avtalet (art.106) om att ett system för utväxling av domar skall upprättas. Enligt dettaskall och de slutliga domstolsinstanserna i EFTA-staterna sändarelevanta avgöranden till registratorn vid . De insända avgörandenaskall liksom avgöranden från systematiseras av registratornsom i erforderlig utsträckning också skall ombesörja att det görsöversättningar och sammanfattningar av avgörandena och att de publiceras.Vidare skak registratorn svara för att denna information distribueras till denationella myndigheter som, enligt varje avtalsparts bestämmande, skallansvara för att den sprids vidare till berörda nationella domstolar. För att uppnå en så enhetlig tolkning som möjligthar fått i uppgift att fortlöpande hålla praxisutvecklingen vidEG-domstolen och under uppsikt (art. 105). Om det visar siguppstå skillnader i de båda domstolarnas rättstillämpning, som kommittén intelyckas komma tik rätta med inom , skall tvistlösningsmekanismen iartikel 111 tillämpas. Vidare skak nämnas en bestämmelse i (art. 3.2), enligt vilken i sin tillämpning av och övervaknings- 145 10 1991/92. avtaletskall - för tiden efter undertecknandet av - ta Prop.1991/92:170 vederbörlighänsyn till vissa avgöranden av . Det gäller Bilaga 1 sådanaavgöranden av som avser tolkningen av ellerregler i EG-rätten som är materiellt identiska med bestämmelser i Enligt (art. 107, prot. 34) kan EFTA-staternalåta sina nationella domstolar inhämta besked från om hur bestämmelseri skall tolkas. Ett sådant tolkningsbesked skak vara bindande förden nationella domstolen. I en av bestämmelserna i övervakningsavtalet (art.34) föreskrivs, som jag har nämnt tidigare, att skall ha tilluppgift att avge rådgivande yttranden om tolkningen av . Om en sådantolkningsfråga uppkommer vid en domstol i en EFTA-stat, får domstolen om denanser det nödvändigt be att yttra sig i frågan. Vidare sägs ibestämmelsen att en EFTA-stat i sina nationella regler får begränsa rätten attinhämta yttranden till sådana domstolar vars avgöranden inte kan överklagas. Jag har även i de frågor som berörs i detta avsnittsamrått med chefen för . Bestämmelsen i artikel 6 i , om attEG-regler som ingår i skall ges den tolkning som de har fått genomavgöranden av , blir införlivad i svensk rätt genom EES-lagen.Ytterligare lagstiftning är inte nödvändig. Från remisshåll framförs inte någonannan uppfattning. Flera remissinstanser lämnar mera allmännasynpunkter på artikel 6. Ett par av dessa remissinstanser framhåller behovet avatt praxis i relevanta delar görs tillgänglig för domstolar ochmyndigheter. Jag delar denna uppfattning och frågan, som för övrigt också haruppmärksammats i (mot. 1991/92: U701), övervägs iregeringskansliet. Det är möjligt att därvid erfarenheter från Danmarksinträde i EG kan tas tik vara. Lagrådet påpekar att artikel 6, som riktar sig tillnationell domstol eller annan nationell myndighet, kan läsas så att hänsyn intefår tas till avgöranden efter dagen för EES-avtaletsundertecknande som enligt artikel 3.2 iövervakningsavtalet skall beakta sådan praxis. Enligt lagrådet framstårartiklarna som i sak motstridiga. I anslutning härtill påpekar lagrådet attett yttrande från i en tolkningsfråga visserligen inte ärbindande för den nationella myndigheten, men att det innehåller viktiginformation om praxis. Därför finner lagrådet det angeläget attframhålla att artikel 6 i inte bör ses som ett förbud mot attbeakta avgöranden av efter avtalets undertecknande. Jag delar lagrådets uppfattning. Nationelladomstolar och myndigheter skall självfallet vara oförhindrade att i sin rättstillämpning beakta även sådan praxis från som hänför sig till tiden efter undertecknande. Som lagrådet säger skuke ett förbud mot att på det nationella planet beakta sådan praxis direkt strida mot en av grundtan- , kärna i avtalet, nämligen den att skapa en rättslig enhetlighet inom EES- 146 Jag kommeravslutningsvis i detta avsnitt att något ytterligare Prop. 1991/92:170beröra frågan om betydelsen av avgöranden och då särskilt Bilaga 1 mot bakgmnd av det förhållandet att det till EG:s lagstiftning - ochdärmed till EES-regler kommer att saknas förarbeten av det slag som vi ärvana vid. Systemet för utväxling av domar berörs av ett parremissinstanser. Jag delar den uppfattning som uttrycks i promemorian attsamordningen av systemet bör ske centralt. Som anförs av en av remissinstansernaär det angeläget att informationen får så stor spridning som möjligt, dvs. intebara till domstolar och myndigheter utan även till allmänheten. Det kandessutom, som särskilt påpekas av en remissinstans, finnas ett nationellt behovav att inte bara informera om avgöranden av de högsta instanserna utaninformation också om avgöranden av domstolar på lägre nivå kan vara värdefull.Med anledning av vad samma remissinstans påtalar vill jag framhålla att jagdelar uppfattningen att det är den ifrågavarande domstolen som själv skallsvara för urvalet av de avgöranden som skall sändas till . Denärmare formerna för denna verksamhet kan regleras i förordning. Beträffande den möjlighet till inhämtande avbindande tolkningsbesked från som innehåller har jagsamma uppfattning som den som kommer till uttryck i promemorian. Eftersom stödför en sådan ordning saknas i regeringsformen, kan vi inte utnyttja den. Ochenligt vad jag har erfarit så lär inte heller någon av de andra EFTA-staternakomma att begagna sig av denna möjlighet. Flera remissinstanser berör systemet med rådgivandetolkningsyttranden från . Ett par remissinstanser anser att den i promemorianföreslagna bestämmelsen i EES-lagen om dessa tolkningsyttranden (18 §) ärobehövlig, eftersom övervakningsavtalet där uppgifter anges inkorporeras genom 3 § EES-lagen. Promemorians förslag synes ha sinutgångspunkt närmast i en önskan att utöver vad som kan utläsas av 3 § ochdet bakomliggande avtalet ge mera direkt information om möjligheten attinhämta yttranden från . Jag kan hysa en viss förståelse för det,men i likhet med den nämnda remissuppfattningen anser jag att bestämmelsen intebehövs och därför bör utgå. Det behov av ytterligare information om möjlighetenatt inhämta tolkningsyttranden som eventuellt kan föreligga, bör kunnatillgodoses på andra sätt. I ett remissyttrande ifrågasätts om inte vissafrågor av processrättslig natur bl. a. om vem som får överklaga och om s. k.litis pendens bör regleras närmare. Ett beslut av en domstol att inhämta yttrande frånEFTA-domstolen utgör med processrättslig terminologi ett beslut under rättegången. Ett annat exempel på ett sådant beslut är inhämtande av yttrande från socialnämnden i vårdnadsmål och ännu ett annat, mera näraliggande, inhämtande av yttrande om innehåket i utländsk rätt. Något behov av speciella regler utöver dem som redan finns, i främst och förvaltningsprocesslagen synes inte föreligga. Skulle det när vi har erfarenheter av den nya ordningen visa sig att det behövs 147 särskilda regler i någothänseende för inhämtande av yttranden från Prop. 1991/92:170EFTA-domstolen, kan frågan tas upp till förnyade överväganden. Tilläggas Bilaga 1 kan att det, enligt vad jag har fått berättat för mig, i den danskamotsvarigheten till rettsplejeloven inte finns någraspecieka bestämmelser som tar sikte på danska domstolars inhämtande av tolkningsbeskedfrån . Ett par remissinstanser påpekar att formuleringenav andra meningen i 18 § i promemorieförslaget kan ge intryck av att regeringenskak ge föreskrifter också om annat än formerna för en domstols inhämtande avtolkningsyttrande. Även om jag, som sagt, anser att den ifrågavarandebestämmelsen helt bör utgå vill jag ändå framhålla att det naturligtvis ärdomstolen själv som skak avgöra om och i vilka hänseenden den anser sig behövafråga till råds. Eventuella föreskrifter skall alltså, somremissinstanserna har påtalat, avse endast formerna för domstolens inhämtandeav yttrande. Det kan exempelvis av praktiska skäl vara lämpligt att en begäranom yttrande vidarebefordras till av en central myndighet, t.ex.ett departement. Detta kan som föreslås i promemorian regleras iförordningsform, varvid bestämmelserna i förordningen (1981:366) om rätt att ivissa fall begära upplysningar om innehållet i utländsk rätt kan tjäna somförebild i tikämpliga delar. Eftersom sådana föreskrifter endast skulle avseformerna för inhämtande av yttrande yttranden som dessutom skall vara blottrådgivande kan jag inte dela uppfattningen, som en remissinstans ger uttryckför, att föreskrifterna måste ges i form av lag. Som har nämnts lämnar övervakningsavtalet utrymmeför att en EFTA-stat i sina nationella regler begränsar möjligheten att inhämtayttranden från till domstolsinstanser vars avgöranden inte kanöverklagas. Några av remissinstanserna har beretts tillfälle att i särskildordning lämna sina synpunkter på denna fråga. Jag har härvidlag sammauppfattning som de remissinstanser som uttalar sig i frågan, nämligen att någonsådan begränsning inte bör ske. Det får anses ligga ett värde i sig att såmånga domstolar som möjligt kan vända sig till , och en sådanordning är dessutom ägnad att främja en enhetlig tillämpning av EES-reglerna.Någon fara för att handläggningen av ett mål skulle komma att onödigt fördröjaspå grund av att yttrande inhämtas från torde inte föreligga. Somen remissinstans har påpekat torde nämligen arbetsbörda intekomma att vara påtagligt stor, åtminstone inte till en början. Ett par remissinstanser anser att det behövsklarlägganden beträffande vilka andra organ som vid sidan om rena domstolarskak kunna inhämta tolkningsyttranden. Några sådana klarlägganden är detemellertid inte möjligt att göra i det här sammanhanget, eftersom det ärEFTA-domstolen som själv skall avgöra om den myndighet som begär ett yttrandeär behörig eller ej. Vad som kan sägas är att det framstår som sannolikt attEFTA-domstolen kommer att beakta praxis i sådana frågor, och attenligt denna praxis domstolsbegreppet har utsträckts till att omfatta ocksåandra, domstolsliknande organ. finns beskriven i gängselitteratur på området (se t. ex. EF-Karnov, 1990, s. Prop. 1991/92:170 988 ff). Avslutningsvis vill jag här något beröra en frågasom har viss anknytning tik vad jag sade om att det inte är möjligt attuttala sig om hur kommer att tolka en viss bestämmelse iavtalet. Det gäller frågan om uttalanden i förarbeten till lagstiftning påområden som omfattas av . Jag tänker också något beröra vilkenbetydelse som rent allmänt kommer att ha för de dömandeinstanserna. Båda dessa frågor har berörts även av lagrådet. Till EG: s lagstiftning finns inte förarbeten avden typ som vi är vana vid. Beslut om ny lagstiftning i EG utgör inte sällankompromisser inom rådet och kommissionen, beslut som dessutom ärframförhandlade utan offentlig insyn. De enda officiella motiv som finns tillEG-lagstiftning är de relativt kortfattade och allmänt håkna ingresser somvanligen inleder varje förordning eller direktiv. Dessa ingresser är inte avden resonerande eller argumenterande karaktär som vi hos oss finner ipropositioner och utskottsbe-tänkanden, och några uttalanden om hur en vissbestämmelse i en förordning eker ett direktiv skall tolkas förekommer intedär. Inte heker i några andra dokument eller uttalanden från kommissionen ellerministerrådet i samband med att nya regler antas ges någon sådan vägledning.Detta beror på att det är som enligt EG:s rättsordning ärexklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av EG: srättsregler. Redan den omständigheten att vi i harregler om en enhetlig tolkning och tillämpning av EES-regler som materielltmotsvaras av regler i EG-rätten omöjliggör i princip att vi i propositionereller utskottsbetän-kanden i samband med implementeringen av sådana regler göruttalanden om hur dessa regler skall tolkas. Härtill kommer att vi enligtavtalet skall införliva förordningar som sådana, dvs. utan några som helständringar eller tillägg, och att vi när det gäller direktiv har valfrihetendast i fråga om formerna för och sättet för införlivande. Den här synen på motivuttalanden tkl sådan svensklagstiftning som har sin gmnd i EG-regler kan för övrigt numera sägas ha lagtsfast av . I samband med behandlingen för sedan av regeringensförslag till ny lagstiftning om produktansvar (prop. 1990/91:197) ett förslagsom grundade sig på ett EG-direktiv i ämnet gjorde lagutskottet i sitt avriksdagen godkända betänkande (1991/92:LUI4, rskr. 78) bl.a. följande uttalande(s. 9): "Mot bakgmnd av det anförda finner utskottetatt övervägande skäl talar för att ett sådant restriktivt utformat undantag förutvecklingsskador, som återfinns i EG-direktivet, bör införas även i densvenska produktansvarslagen. I fråga om tillämpningen av den nu förordadeundantagsregeln anser sig utskottet inte böra göra några uttalanden härom. Det bör ankomma på domstolarna att med utgångspunkt i EG-direktivet och med vägledning av den rättspraxis som bildats inom EG och som kan komma att utvecklas inom EES-området avgöra hur den ifrågavarande bestämmelsen skall tillämpas." anför i sitt yttrande att rättsutvecklingen inom EG i stor Prop.1991/92:170 utsträckning sker genom domstolspraxis, ytterst genom EG-domstolensBilaga 1 avgöranden. Lagrådet framhåker därvid att frånvaron av egenliga förarbeteneller motiv till EG: s rättsakter innebär att det vid sidan av självaförfattningstexten ges liten vägledning för domstolar och andra berörda hur enbestämmelse är avsedd att tolkas. Enligt lagrådet innebär detta att det finnsanledning anta att också svensk lagstiftningsteknik kommer att i vissahänseenden förändras med ett och lagrådet hänvisar därvid tilluttalanden i ett avlämnat regeringsförslag (prop. 1991/92:135 s. 8) somär av huvudsakligen samma innebörd som det riksdagsuttalande som jag nyssredovisade. Även för min egen del blir slutsatsen att det iframtida lagförarbeten på de områden som omfattas av inte kommeratt finnas något utrymme för sådana motivuttalanden om hur vissa regler börtolkas som hos oss av tradition har tillmätts stor betydelse i domstolarnasrättstillämpning. Detta innebär emellertid inte att motivuttalanden heltkommer att saknas på dessa områden. a. kan det vara lämpligt att i enlagrådsremiss eller en proposition som gäller införlivande av ett EG-direktivgöra uttalanden om varför en viss föreslagen reglering kan anses överensstämmamed vad det ifrågavarande direktivet kräver. Jag delar lagrådets uppfattning att vad som harsagts innebär att domstolarnas betydelse över huvud torde komma att ökasamtidigt som det kommer att ställas stora krav på de dömande instanserna. En följd av den nya regleringen kan som lagrådetanför antas vara att det blir svårare än att tillägnasig vad som är gällande svensk rätt. Särskilt för enskilda personer och företag men även för domstolar, myndigheter, advokater och andra berörda kan detvara komplicerat att i en uppkommen fråga skaffa sig en tillförlitlig överblicköver EES-rättens innehåll och dess förhållande till interna svenska bestämmelseroch svensk rättspraxis. Jag vill därför i likhet med lagrådet understrykavikten av att publicerings- och informationsfrågor i anslutning tillEES-avtalet och framtida ändringar däri ägnas den största uppmärksamhet liksomatt det är påkallat med en omfattande utbildningsverksamhet. Jag återkommersenare till dessa frågor men vill redan i detta sammanhang framhålla att enomfattande utbildnings- och informtionssverksamhet i rättsliga frågor redanpågår på olika håll. Som exempel kan nämnas den relativt omfattande utbildningför personal inom rättsväsendet, särskilt vid domstolarna, som under det senaståret har skett i bl. a. regi. 14.5Överväganden om natur m. m. Minbedömning: Skyddet för enskildas rättigheter enligt främjas delsgenom det sätt varpå avtalet föreslås införlivas, dels genom bestämmelserna omenhetlig tolkning och dels genom lagvalsregeln. Det måste överlämnas åträttstikämpningen att med beaktande av gemenskapsrättslig praxis tolka avtaletsbestämmelser i särskilda fall. 1991/92:170Bilaga 1 Promemorian:Bedömningen i promemorian stämmer i sak med min. Promemorian går dock intenärmare in på samspelet mellan de olika bestämmelserna eller på frågor omräckvidden av avtalsåtagandena när det gäller enskildas rättigheter. Remissinstanserna:Åtskilliga remissinstanser har efterlyst en närmare rättslig analys av avtaletskonsekvenser, särskkt vad gäller sådana bestämmelser som har nära EG-rättsligamotsvarigheter. Till det som remissinstanserna har tagit upp hör särskikfrågan om tillämpningen av sådana bestämmelser som motsvarar EG-rättsligabestämmelser med s. k. direkt effekt. Skälenför min bedömning: Såsom framgått av redogörelsen i det föregående uppkommer irättstillämpningen inom skilda konflikter mellan gemenskapsrätt ochnationell rätt, vilka löses genom principerna om EG-rättens direkta effekt ochföreträde framför nationell rätt. Konflikter av detta slag uppkommerexempelvis när en nationell åtgärd, såsom en författningsföreskrift eller enförvaltningsåtgärd, medför ett hinder för varors fria rörlighet över gränsernaeller för någon annan av de gmndläggande rättigheter som skalltillgodose. grundläggande bestämmelser i fråga om enskildasrättigheter har mer eller mindre ordagranna motsvarigheter bland EES-avtaletshuvudbestämmelser. Tillföljd av artikel 6 skall alla slags bestämmelser i avtalet i denmån de till sitt materiella innehåll är likadana ("identical insubstan-ce") som motsvarande EG-regler tolkas i överensstämmelse medEG-domstolens avgöranden fram till avtalets ingående. Humvida en bestämmelseär av den arten att den grundar rättigheter för enskilda är en fråga ombestämmelsens materieka innebörd. Regeln i artikel 6 medger däremotnaturligtvis inte i och för sig några slutsatser som rör gmndläggandenatur, vilken ju inte kan härledas ur EG-rätten, endast ur . Hur frågor om konflikter mellan gemensamma ochnationella bestämmelser löses inom EG-rätten har vad beträffar varuområdetgjorts till föremål för utredning i särskild ordning genom den inledningsvisnämnda s.k. (Ds 1990:76 artikel 30). kunde konstatera, uppkommer i grunden likartade problem i fråga omandra fördragsregler som rör den fria rörligheten. redovisning av rättsläget påvaruområdet visar att praxis innefattar avvägningar mellan viktenav å ena sidan de nationeka intressen(regleringshänsyn) som måste tillgodoses och å Prop. 1991/92: 170 andra sidanfördragets principer om fri rörlighet. Med eller utan uttryckligt Bilaga 1 stödi godtar domstolen att tungt vägande offentliga intressen, såsomhänsyn till allmän ordning och säkerhet, leder till inskränkningar i den friarörligheten under fömtsättning att inskränkningarna inte går utöver vad som ärnödvändigt och rimligt för att tillgodose regleringsändamålet. I principbortfaker emellertid möjligheten att upprätthålla de hindrande åtgärderna närregleringshänsynen tillgodosetts genom sekundärrättsliga gemenskapsregler, s.k. harmonisering. består till mycket betydande del av sådanaharmoniserande regler, hämtade ur EG-direktiv, anpassade för detta avtal. Genomett effektivt genomförande av direktivens krav i svensk normgivning eliminerasi motsvarande mån utrymmet för konflikter mellan svensk rätt och degmndläggande förpliktelser som avtalet medför. Jag vik till förekommande av varje missförstånd pådenna punkt här upprepa, att avsikten med lagvalsregeln inte är att införaEG-rättsliga principer om gemenskapsrättens företräde tik förmån för enskilda.Protokoll 35, som utgör grunden för den föreslagna lagvalsregeln, är upprättatunder full ömsesidig medvetenhet om detta. Protokollet tar sikte på sådanafall, där olika nationella föreskrifter kan tänkas leda till skilda resultat,och någon sådan föreskrift innefattar en införlivad EES-bestämmelse. Den senareföreskriften skak då tillämpas. Varken protokollet eller lagvalsregeln gernågon ledning för sådana fall där genomförandet av fördragsbestämmelserna isvensk rätt uteblivit eller skett ofullständigt eller felaktigt. Det är i detsenare slaget av situationer som det inom EG under vissa fömtsättningar kanuppstå fråga om direkt effekt av direktivets bestämmelser. Attdirektivbestämmelser kan användas på sådant sätt beror bl.a. på principen omgemenskapsrättens företräde. Bland bestämmelserna i finns ocksåsådana som har motsvarigheter i de inom EG alltid direkt tillämpligaförordningarna. Eftersom en sådan bestämmelse till följd av EES-avtaletsartikel 7 skall med sitt sammanhang inkorporeras i den svenska rätten på sinrätta konstitutionella nivå, och det alltid kommer att framgå attföreskrifterna har EES-ursprung, har jag svårt att se att det här skall kunnauppstå några särskilda problem. Den s. k. lagvalsreglen får därmed enligt mittbedömande sin främsta betydelse i fråga om de gmndrättigheter som EES-avtaletär avsett att garantera enskilda.