prop · GF03102 · 1991-12-31 00:00:00 — Frågan om detmilitära försvarets behov av stöd från den civila delen av totalförsvaret måsteägnas väsentligt ökad och systematisk uppmärksamhet inom totalförsvaret. En av huvuduppgifterna förtotalförsvarets civila del är således att stödja försvarsmakten under kriseroch i krig. Denna uppgift har givits ökad uppmärksamhet iplaneringen. Skälen till detta är bl.a. samhällets ökade komplexitet vilkenmedfört att försvarsmakten inte kan verka isolerat utan kontinuerligt stöd fråndet övriga samhället. Detta förhållande förstärks av den ökade betoningen iplaneringen av ett strategiskt angrepp som, i ett läge av förhöjd politiskspänning i , inleds med endast kort militär förvarning och riktas motvitala funktioner i samhället. I ett sådant läge är det av central befydelseatt samhällets infrastruktur har en sådan robusthet och flexibilitet att dentrots störningar kan möjliggöra mobilisering av försvarsmakten. De ekonomiskaproblemen inom försvarsmakten har vidare medfört att åtgärdersom syftat till att ttygga underhållet i vid mening i krig har skjutits ibakgrunden. Regeringen anser att frågan om det militära försvarets behov avstöd från den civila delen avtotalförsvaret måste ägnas väsentligt ökad och systematisk uppmärksamhet inomtotalförsvaret. Försvarsmaktens allt större beroende av den civila delen avtotalförsvaret på försörjningsområdena, och då i första hand försörjningen medindustrivaror, synes generellt inte grundad på en riskanalys. De faktiskabristerna hos försvarsmakten förefaller inte heller vara väl klarlagda. Mot denna bakgrund börenligt regeringen sambandet mellan den operativa planeringen inomförsvarsmakten och programplaneringen inom totalförsvaret förbättras. Iprogramplanerna bör en ingående redovisning göras i dessa frägor. Ambitionen i samarbetetmellan försvarsmakten och de olika civila funktionsansvariga myndigheterna ärojämn. Kunskaperna om å ena sidan försvarsmaktens behov och å andra sidanmöjligheterna inom den civila delen av totalförsvaret att tillgodose dessabehov är högst varierande på ömse håll. Det bör ankomma på överbefälhavaren ochöverstyrelsen för civil beredskap att tillse och verka för att kunskapsläget idessa avseenden förbättras. Det är vidare angeläget att var och en av de civilafunktionsansvariga myndigheterna själv känner ansvar för att sätta sig in idet behov av stöd som försvarsmakten sannolikt skulle ha i krig på detaktuella området. Detta bör motsvaras av en ökad ambition inom det militäraförsvaret att tydliggöra sina behov. 1991/92:102 Kapitel1 Föratt förbättra kunskapen om karaktären och omfattningen av det militäraförsvarets behov av stöd från totalförsvarets civila del har en arbetsgruppinom försvarsdepartementet närmare studerat frågan. Därvid har bl.a. följandeframkommit. Karaktärenav de militära kraven på totalförsvarets civila del är komplex och måsteanalyseras ur olika infallsvinklar. De militära kraven är delvis av direktnatur. Således mäste t.ex. de militära förbanden i stort sett kontinuerligttillföras livsmedel och drivmedel och kunna tranporteras under ett koncentreringsskede.Det finns emellertid också indirekta krav på verksamheten i samhället som istort kan sammanfattas så att dessa måste fungera i en viss minsta utsträckningför att det militära försvaret skall kunna upprätthållas. Elförsörjningen ärexempel på ett område vars direkta betydelse för försvarsmakten är relativtliten medan den indirekta betydelsen är mycket stor genom att den är väsentligför funktioner som försvarsmakten är mer direkt beroende av. del handlar det militära behovet om krav på den befintliga civilainfrastrukturen som t.ex. transportsystemen och telekommunikationer, oftanämnda som exempel på s.k. vitala funktioner. Försvarsmakten förväntar sig attdessa funktioner har en tillräcklig kapacitet och i viss utsträckning kanmotstå en angripares bekämpning. Beredskapsåtgärderna har här fill syfte attöka robustheten och flexibiliteten hos systemen. Helt annan är karaktären påde militära kraven när det gäller de olika varuområdena (livsmedel, drivmedeloch industrivaror). Här rör det sig om att tillgångar dels genom lagerhållningi förväg och/eller eventuellt genom produktion under ett förkrigsskede skallfinnas tillgängliga inom landet i tillräcklig omfattning, dels skall kunna transporterasdit behoven finns. Det militära behovet av säker tillgänglighet av olikaförnödenheter har stor betydelse för om kravet skall tillgodoses genom militäraeller civila planeringsåtgärder. En annan infallsvinkel ärfrågan i vilket skede de militära behoven uppkommer. En naturlig indelning ärdels mobiliseringsskedet under störda förhållanden, dels fortsättningen av ettkrigsskede. Under en mobilisering är det kraven på transportsystemet som träderi förgrunden men även telekommunikationernas kapacitet har den störstabetydelse. För flertalet övriga funktioner är de militära behoven störst i detfortsatta krigsskedet. Problemen förtotalförsvarets civila del att tillgodose de militära kraven är mest påtagligai . Skälen är en kombination av faktorer. Befolkningstätheten särskilti inlandet är läg vilket medfört en svag samhällelig infrastruktur. Vidare äravstånden stora till sydliga befolkningscentra med långa och sårbarakommunikationslinjer som följd. är övre ett område sombedöms vara särskilt hotat i en krigssituation. I förhållande till denbefinfliga folkmängden planeras ett stort antal militära förband tillförasområdet. Flertalet av de svagheter som finns när det gäller försörjningen avmilitära förband i kan hänföras till en fråga om transportmöjligheter. Generellt kan sägas attproblemen med stödet från den civila delen av totalförsvaret tillförsvarsmakten skiljer sig till sin karaktär i södra och norra . Kunskapen inom den civiladelen av totalförsvaret om det militära försvarets krav på det övrigasamhället i krig och under ett förkrigsskede är ojämn. För vissa funktionerfinns ett etablerat samarbete med motsvarande del avförsvarsmakten vilket medfört att problemen är väl kända och att i vissa falllångtgående åtgärder vidtagits för att minska dessa. På andra områden äruppfattningen inom de civila funktionerna att försvarsmakten inte har presteratett tillräckligt underlag och att kunskapsläget inte är tillfredsställande. På motsvarande sätt är denmilitära kunskapen begränsad om det övriga samhällets möjligheter att lämnastöd till försvarsmakten. Den situationen uppstår lätt som innebär att mangenom att anmäla ett behov som skall täckas inom den civila delen avtotalförsvaret föreställer sig att en behovstäckning också är säkrad i krig. Prop.1991/92:102 Kapitel 1 Beredskapsplaneringenpå transportområdet är väl genomarbetad med god kännedom om de militära behovenav transporter. Beredskapsåtgärderna har mot bakgrund av vad som ovan nämntssin tyngdpunkt i . Transportsystemetsrobusthet och flexibilitet har avgörande betydelse för försvarsmaktensinrycknings- och koncentreringstransporter liksom för försörjningen ifortsättningen av ett krig och för fjärrsjuktransporter av skadade. Även ombetydande beredskapsåtgärder vidtagits är systemens inneboende sårbarhetframförallt när det gäller transporter till och inom så stor attdenna sektor även i fortsättningen måste ägnas den största uppmärksamhet. Detomfattande investeringsprogram i det fredsmässiga telekommunik-tionssystemetsom har pågått innebär att systemet har erhållit en ökad flexibilitetäven i krig. Härutöver har betydande beredskapsåtgärder vidtagits för att mötabåde freds- och krigstida störningar. Särskilt i är emellertidtelekommunikationerna sårbara. Televerketsvarar för av samhällets telekommunikationer. Särskild betydelsehärutöver har försvarsmaktens eget telekommunikationssystem som främstbetjänar det operativa ledningssystemet. Påhälso- och sjukvårdsområdet finns en omfattande beredskapsplanering. Dengenomförs inom dels försvarets sjukvårdsstyrelse, dels samtlandstingskommuner och kommuner. Planläggningen på hälso- och sjukvårdsområdetinnebär att förbereda omstruktureringen av det befintliga sjukvårds- ochsocialtjänstsystemet till krigets krav och att trygga tillgången påförnödenheter. Den granskning avsjukvårdens beredskapsläge samt utrednings- och planeringsunderlaget som lågtill grund för ställningstaganden till inriktningen avplaneringen och uppgifter på området (prop.1990/91:102, FöU8, rskr. 285) har lett till slutsatsen att goda fömtsättningar får ansesföreligga för att bringa hälso- och sjukvården i balans med det övrigatotalförsvaret. Somöverstyrelsen för civil beredskap och framhåller i sinaprogramplaner finns det dock vissa brister i fråga om läkemedel förkrigsskadade och då främst när det gäller infusionsvätskor. I beredskapsplaneringennär det gäller försörjning med industrivaror förutsätts inte attförsvarsmakten i ett krigsskede kan tillföras industriprodukter från löpandeproduktion. Behoven måste således ha tillgodosetts genom anskaffning i fredoch/eller under ett förkrigsskede. För det sistnämnda fallet förutsätts ingenimport kunna ske av s.k. strategiska varor. Grundfrågan är avvägningenmellan hur stor del av försvarsmaktens krigstida försörjningsbehov som skallfinnas tillgängligt redan i fred och hur stor del som bedöms kunna producerasunder ett förkrigsskede. Denna fråga är självfallet en fråga om riskvärdering.Något underlag som närmare belyser denna fråga finns ännu inte. Denfunktionsansvariga myndigheten, överstyrelsen för civil beredskap, anser attunderlaget från försvarsmakten på detta område generellt sett måste förbättras. 1991/92:102 Kapitel 1 5.3 Grundsyn för regionala mål- och riskanalyser De regionala mål-och riskanalyserna skall gälla tills vidare och revideras ellernär regeringen så beslutar. uppdrogregeringen åt överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap att isamverkan med berörda myndigheter se över främst de geografiskaprioriteringarna i de tidigare genomförda regionala mål- och riskanalyserna.Översynen skulle ske mot bakgrund av de i regeringens pla- Prop.1991/92:102 neringsanvisningar angivna förändringarna av den säkerhetspolitiskamiljön Kapitel 1 i vår del av världen och målen för totalförsvaret m.m.Myndigheterna redovisade sin översyn . Sammanfattningsvisföreslog överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap att de redangenomförda regionala mål- och riskanalyserna i huvudsak skall gälla tillsvidare. Som ett komplement utpekades s.k. infallsportar som ytterligareprioriteringsgrund i markstridsomräden. Myndigheternaföreslog även att det bör slås fast att den uppdelning i tre olika risknivåer,som gjorts med hjälp av en värdering av olika typer av funktionsmål och engeografisk prioritering, skall utgöra en grund för prioriteringar ochavvägningar som kan behöva göras i olika sammanhang, bl.a. i långsiktigplanering och resursfördelning. Överbefälhavarenoch överstyrelsen för civil beredskap redovisade också ett förslag till huranalyserna skall tillämpas i samband med prioriteringar av olika typer avberedskapsåtgärder. Förslaget innebär i korthet att när olika typer avberedskapsåtgärder måste vidtas skall resurserna styras resp. prioriteras tillde mest riskutsatta delarna enligt risknivåindelningen och dep angivnaprioriteringsordningen. Iett regeringsbeslut godkände regeringen de av överbefälhavaren ochöverstyrelsen för civil beredskap föreslagna ändringarna i grunderna för deregionala mål- och riskanalyserna. Beträffande tillämpningen av de regionalamål- och riskanalyserna angavs att de av överbefälhavaren och överstyrelsen förcivil beredskap föreslagna principerna skall gälla. Dock angavs särskilt, motbakgrund av regeringens säkerhetspolitiska bedömning i 1991 årsplaneringsanvisningar, att skall prioriteras lägre än ÖstraMellansverige. Regeringenanser att de regionala mål- och riskanalyserna skall gälla tills vidare ochtillämpas i den funktionsvisa planeringen. Analyserna skall revideras vartfemte år eller när regeringen så beslutar. Sedanett par år pågår inom överstyrelsen för civil beredskap ett arbete med attutarbeta mål för funktionerna inom totalförsvarets civila del. Överstyrelsenhar lämnat rapporten sammanfattande mål förfunktionerna inom det civila försvaret. De föreslagna målen uttrycker denönskvärda förmågan under kriser och i krig. Förmågan bestäms dels avfredssamhällets inneboende kapacitet och flexibilitet, dels av vidtagna beredskapsåtgärder. Överstyrelsenför civil beredskap har lämnat en rapport om . Rapporten är en aktualise-ring av den rapportsom lämnades till regeringen och som avsåg läget den 30 juni 1989.Rapporterna gäller väsenfligen förmågan att uppnå de ambitioner som kom tillutttyck försvarsbeslut. Arbetetmed att utttycka mål och beredskapsläge för funktioner bör ses som en process där successivt en ökad tydlighet, aktualitet och precision kan uppnås. Avsikten är att redovisningen av beredskapsläget i större utsträck- 97 7 1991/92. ning än skall relateras till de aktuella målenoch den aktuella plane- Prop. 1991/92:102 ringsinriktningen för totalförsvarets civila del. Regeringen redovisar i de funktionsvisa avsnitten sin synpä mål för funktionerna. Beredskapslägesrapporten utgör också underlag föröverstyrelsens bedömning i programplanen av förmågan hos totalförsvaretscivila del att lösa de hittillsvarande fyra huvuduppgifterna. Nedan redovisasöversfyrelsens bedömning, i vissa fall kompletterad med mer detaljeradeuppgifter ur funktionsansvariga myndigheters redovisningar. I fråga om skyddsrumsplatser anges att stora bristerföreligger. Framförallt gäller detta storstädernas innerområden. Stora delar avcivilförsvarsmaterie-len behöver föryngras. Den kommunala räddningstjänstenutgör en god grundberedskap för första insats innan mobilisering genomförts.När det gäller sjukvården anges uthålligheten vara bristfällig för läkemedeloch förbrukningsmateriel. Sammanfattningsvis bedömer översfyrelsen beredskapeninte vara fullt tillfredsställande. Upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna Informationsberedskapen anges vara i huvudsak godtagbar.Elförsörjningens funktionssäkerhet under starkt störda förhållanden bedömsinte vara godtagbar med hänsyn till dess betydelse för samhället. Förtelekommunikationerna bedöms beredskapsläget vara i huvudsak godtagbart, medanfunktionssäkerheten inom flera ADB-system är otillfredsställande. I fråga omtransporter anges för landsvägstransporter brister för bl.a. reservbromaterieloch för järnvägstransporterna framhålls sårbarheten för bekämpning. Sammantaget är enligt överstyrelsen sårbarheten och denbristande funktionssäkerheten inom vitala samhällsfunktioner inte acceptabel. Trygga en livsnödvändig försörjning Överstyrelsen betonar att osäkerheten om det framtidanäringslivets struktur och egenskaper från beredskapssynpunkt f.n. är stor. Denindustriella beredskapen har en otillfredsställande uthållighet. Inom vissadelbranscher saknas tillräcklig egen produktionskapacitet. Lagertillgången ifråga om betydelsefulla insatsvaror är ofillräcklig. Stödjaförsvarsmaktens krigorganisering och försvarsförmåga Beredskapsläget på industrivaruområdet betecknas somotillfredsställande, främst när det gäller elektronik och kemikalier. I frågaom sjukvården framhålls bl.a. brister i fråga om förbrukningsförnödenheter ochläkemedel för krigsskadade. För samverkan med totalförsvarets civila del angesbrister i fråga om skydd, uthållighet och samband. Regeringen konstaterar att slutsatserna i rapporten delvisär relaterade till de förutsättningaroch den ambition som gäller enligt försvarsbe- Prop. 1991/92:102slut. Regeringen anser ändå att redovisningen är värdefull och att denefter Kapitel 1 hänsynstagande till ändrade planeringsförutsättningar utgörett viktigt underlag för bedömning av nuvarande beredskapsläge. 5.5 Allmän inriktning och prioriteringar Förmåganhos totalförsvarets civila del grundas på det fredstida samhällets resurser ochdess handlingsberedskap och omställningsförmåga inför extraordinärasituationer. Ett starkt och allsidigt näringsliv tillsammans med effektiva,robusta och flexibla samhällsfunktioner i övrigt har härvidlag en avgörandebetydelse. Ansvarför en verksamhet i fred innebär motsvarande ansvar i krig. Dennaansvarsprincip innebär också ett ansvar för att beredskapsaspekterna beaktasvid planeringen av verksamheten i fred. Det är enligt regeringens meningangeläget att medvetenheten om dessa frågor sprids i samhället. Regeringenvill framhålla att de beredskapsåtgärder som vidtas inför kriser och krig imånga fall har samma karaktär som åtgärder mot skilda risker i det fredstidasamhället. Beredskapsverksamheten bör därför i högre grad än inriktasmot att omfatta hela hotskalan fred-kris-krig och i högre grad ingå i deordinarie driftsäkerhetsbedömningar respektive verksamhetsutövare gör. I1987 års försvarsbeslut betonades vikten av att beredskapshänsyn tas iplanering och samhällsutveckling. Påtagliga effekter har uppnåtts på någraområden. Viktiga informations- och utbildningsaktiviteter har vidare initieratsav överstyrelsen för civil beredskap. Regeringen vill framhålla att samhälletsförmåga att möta störningar är en angelägenhet för alla och att det ärväsentligt att medvetenheten om dessa frågor sprids i samhället. Att i planeringoch samhällsutveckling tidigt ta hänsyn till sårbarhet och risker minskarbehovet av kostnadskrävande beredskapsåtgärder och ökar säkerheten i detfredstida samhället. Vidare bör framhållas att på vissa områden, t.ex. el- ochteleområdena, har åtgärder som vidtas för att minska fredsmässiga risker enrent affärsmässig betydelse som de minskar sårbarheten i krig. Handlingsberedskapoch flexibilitet bör eftersträvas inom totalförsvarets civila del. Degemensamma grunder som är en av utgångspunkterna för att bedöma behovet avkostnadskrävande åtgärder skall inte tolkas så att planeringen blir stel medringa förmåga att hantera ohkartade störningar. Tvärtom eftersträvas ett stortmått av flexibilitet. Utbildning och övningar är viktiga medel för attåstadkomma detta. Det är viktigt med lokalförankring av beredskapsarbetet. Kommunerna har i fred det dominerande ansvaretför människornas väl och ve. Därav följer att de också har viktigaberedskapsuppgifter. Kommunerna har ett särskilt ansvar för attsamhällsutvecklingen sker i medvetande om sårbarhet och risker och medbeaktande av totalförsvarets behov. Hemskyddet är av vital betydelse underkriser och i krig då även stora betydelse för barn- ochäldreomsorgen särskilt framträder. Fortsatta insatser bör göras för att byggaupp, förankra och utbilda hemskyddsorganisationen. Regeringenhar i avsnitt 1.8 redogjort för de allmänna krav som bör ställas på totalförsvarets civiladel i kris- och krigssituationer. Dessa krav överens- Prop. 1991/92:102stämmer väsentligen med vad som uttalades av regeringen i an- Kapitel 1 visningarna för programplaneringen och i särskilt beslut omplaneringen av uthållighet samt antaganden om kriser och krigs varaktighet, m.m. Regeringenkonstaterar att de förslag till inriktning av planeringen som överstyrelsen förcivil beredskap och funktionsansvariga myndigheter redovisat i programplanenför totalförsvarets civila del i stort är förenliga med dessa förutsättningarför planeringen. Regeringen tillstyrker i allt väsentligt den prioritering avuppgifter som överstyrelsen föreslagit och som grundar sig på principen attprioritera en långsiktig satsning på skydd, ledningssystem, tekniskaberedskapsåtgärder, bevarad produktionskapacitet m.m. samt utbildning ochövning framför lagring. Motdenna bakgrund och med hänsyn till vad regeringen anfört i avsnittet omsäkerhetspolitiska överväganden kan regeringen i huvudsak ställa sig bakomöverstyrelsens förslag till fördelning av den ekonomiska planeringsramen viden resurstilldelning enligt nivå 1. När det gäller funktionerna Hälso- ochsjukvård m.m., Energiförsörjning och Försörjning med industrivaror förordaremellertid regeringen med hänsyn till beredskapsläget en något annan resursfördelningi syfte att stärka dessa funktioner. Regeringenkommer i kap. 11 om verksamhetsområde att föreslå att deberedskapslager av oljeprodukter som är avsedda för krig skall minskas.Härigenom blir det möjligt att bygga upp ett särskilt fredskrislager för s.k.subcrisis. Härutöver kan genom utförsäljning av be-redskapslagrad oljafinansieras dels viss omstrukturering och modernisering avoljelagringsanläggningar, dels vissa åtgärder inom totalförsvarets civila del.Mot bakgrund av att de lagrade produkterna delvis har kvalitetsbrister i frågaom svavel- och blyhalt är det f.n. inte möjligt att mer preciserat förutsägadet ekonomiska utfallet av dessa försäljningar. Regeringenhemställer i kap. 11 om ansvarsområde om bemyndigandeatt utförsälja oljeprodukter som beredskapslagras för krig. Av inkomsterna frånutförsäljningen, avses engångsvis ett belopp utöver ram som beräknas till högst79 miljoner kr. för /93 användas för vissa åtgärder inom dencivila delen av totalförsvaret. Påregeringens uppdrag har civilbefälhavaren i dåvarande Östra samt civilbefälhavarnai Västra och Södra civilområdena analyserat de särskilda sår-barhetsproblem närdet gäller försörjningen som kan föreligga i , och ochöverstyrelsen för civil beredskap utrett vilka åtgärder som erfordras för attförbättra försörjningsläget i , på och i storstadsområdenaunder kriser och i krig. Uppdragen har avrapporterats till regeringen. Derapporter som föreligger iimehåller ett omfattande analysunderlag och ettstort antal förslag avseende metoder för hur de regionala försörjningsproblemenskall kunna minska. Regeringen anser att ett värdefullt underlag nu finns förden fortsatta beredskapsplaneringen på de nämnda områdena. Det bör ankomma påöverstyrelsen för civil beredskap resp. berörda civilbefälhavare att verka föratt berörda funktionsansvariga och regionala myndigheter beaktar förslagen irapporterna. 5.6 Mål för och inriktning av vissa funktioner inomtotalförsvarets civila del, m.m. 5.6.1Funktionen Civil ledning och samordning Överstyrelsenför civil beredskap är ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning ochsamordning och har till uppgift att som central förvaltningmyndighet i fredleda och samordna beredskapsförberedelserna vid övriga funktionsansvarigamyndigheter. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen ärcivilbefälhavarna och länsstyrelserna. 1991/92:102 Kapitel1 Regeringen avser fastställaföljande mål för funktionen Ledningskall kunna utövas i alla lägen. och dess resurser skalldärför flexibelt och med bibehållen kapacitet kunna anpassas till olikahotsituationer. Ledning skall kunna utövas från såväl freds- somkrigsuppehållsplats. Förberedelser på krigsuppehållsplats skall vidtas tidigt.Ledning skall i allt väsentligt kunna utövas efter krigsorganisering.På den regionala nivån skall krigsorganiseringen kunna genomföras på ett dygnunder förutsättning att förberedelser på krigsuppehållsplats är vidtagna. Därså krävs skall ledning kunna utövas i skydd. Regeringenvill i sammanhanget betona det väsentliga i att viss ledning skall kunna skeredan före krigsorganisering. Regeringen vill också framhålla att ordet"ledning" när det gäller den civila delen av totalförsvaret i vissaavseenden kan leda tankarna fel och ge intryck av ledning i det militäraförsvarets mening. Med ledning skall inom totalförsvarets civila del väsentligenförstås sådana verksamheter som samordning, prioritering och information. Inomramen för funktionens verksamhet bedrivs också viss funktionsövergripandesamordning för vilken överstyrelsen i programplanen för funktionen föreslår enallmän inriktning. Denna överensstämmer i stort med överstyrelsens uppgifter påområdet enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inomtotalförsvarets civila del. Överstyrelsenför civil beredskap har lämnat rapporten för civilamyndigheters ledning på fredsuppehållsplatser i krig. I rapporten redovisas deprinciper och prioriteringar som bör gälla vid utbyggnaden av skydd ochsamband vid centrala, regionala och lokala myndigheters fredsuppehållsplatser.Ett utbyggnadsprogram för en period presenteras.