prop · GF03100 · 1991-12-31 00:00:00 — Remissinstansema framhåller genomgående liksomkommittén behovet av att förstärka och inflytande i deinteraationella organisationerna främst genom ökad styraing avorganisationeraas policy och verksamhetsinriktning.OECD-delegationen konstaterar i sammanhanget att det hade varit intressant omutredningen diskuterat var det svensk/nordiska inflytandet har störst genomslag, i FN-systemet med en stat-enröst eller i organisationer somutvecklingsbankeraa med vägda röstetal. En höjd ambitionsnivå föratsätter enligt fleraremissinstanser en förstärkning av de multilateralaberedningsresurserna. Detta bör främst ske genom förbättradesamordningsförfaranden, ökat utnyttjande av SIDAs och andra svenska biståndsorgans erfarenheter, förstärkning avpersonal-resurseraa på u-avdelningen och genom utnyttjande av ett utvärderingssekretariatpå biståndsområdet. Det väsentliga är att resurseraa utnyttjas så att mer tid skapas för framåtblickande,analyserande och utvärderande arbete vid sidan av det omfattande löpandearbetet med de normativa och operativa multilaterala frågoma. Sammanfattningsvis är det flera remissinstansersuppfattning att kommittén för alltför allmänna resonemang om fördelarmed muUilateralt bistånd utan en närmareanalys av den faktiska verkligheten och utan en jämförande analys av det multilaterala resp. det bilaterala biståndetsfördelar och deras kompletteranderoller. Det betonas också att i det internationella samarbetet börverka för höjda bidrag från andra bidragsgivare. Detmultilaterala biståndet spelar traditionellt en viktig roll i den svenska bistånds- och utrikespolitiken. De internationella organisationer genom vilka det multilaterala biståndet kanaliseras är en integrerad del av det multilaterala systemet. Dess uppgifter sträcker sig vida utöver de ekono miska och sociala u-landsproblem somutvecklingsbiståndet är inriktat på. Det har blivit alltmer uppenbart attdessa problem betingar och beting as av många av de utmaningar avglobal räckvidd som världssamfun det står inför. Det utgör också endel av vårt totala utvecklingsbistånd. Det multilaterala biståndet ges i princip i obunden form. Det är emellertid väsentligt att på lämpligt sätt främja svenska företags möjligheter attpå lika villkor medverka i projekt somfinansieras av de multilaterala bi ståndsorganen. Jag föratser en fortsatt hög muUilateral andel av det svens ka biståndet och ett aktivt svensktengagemang i det multilaterala samar- 95 betet. Det ökandeömsesidiga beroendet i världen, somjag berört i inlednings- Prop. 1991/92:100avsnittet, ökar behovet av nya samarbetsformer och interaationell samver- Bil.4 kan. Problem av global karaktär, såsom denväxande ekologiska krisen, ökande flyktingströmmar, narkotikaproblemenoch AIDS-spridningen kräver internationella lösningar. Intemationell samverkanär också nödvändigt när det gäller katastroföistånd, inte minst ursamordningssynpunkt. Det fortsatta behovetav ekonomisk-politiska reformer i och omstraktureringen av deösteuropeiska ländemas ekonomier är så omfattande att det kräver intemationellresursmobilisering och nära samverkan för att kunna hanteras. Detsamma gäherde akuta skuldproblemen i många länder. Demultilaterala organen bör också spela en viktig roll i främjandet av mänskliga rättigheter och endemokratisk utveckling inom ramen för sina respektive mandat. Det multilateralasystemets komparativa fördelar bör utnyttjas effektivt på dessa och andranäraliggande områden. som behoven av multilaterala insatserökat har föratsättningama ökat för ett närmare och mer konstraktivt samarbetemellan multilaterala organisationeroch bilaterala givare. De erfarenheter som dragits av lång tidsbiståndsverksamhet har lett till en interaationell samsyn på de utvecklingsprioriteringar som bör gälla ibiståndet. Denna interaationella samsyn tar sig speciellt tydligt uttryck i desenaste årens rapporter från UNDP och som drar i stort settenstämmiga slutsatser om behovet av en merintegrerad utvecklingsstrategi, där hörastenaraa är ekonomisk tillväxt med enrättvisare fördelning och fattigdomsbekämpning, en rimlig balans mellan en ansvarstagande offentlig sektor och en effektivt fungerande dynamisk privat sektor samten miljömässigt sund utvecklingspolitik. Denna intemationellautvecklingsstrategi har vunnit starkt gehör som ett alltnärmare operationellt samarbete har börjatväxa fram mellan t.ex. SIDA och , där man drar på varandraserfarenheter. Jag delar muUibiståndskommitténs uppfattning att en närmare samordning och samverkan bör skemellan det svenska multilaterala och bilaterala biståndsarbetet, mellan UD ochbiståndsmyndigheteraa. I detta sammanhang är det också viktigt attanalysera det bilaterala och multilateralabiståndets för- och nackdelar samt deras kompletterande roller. Sammantagetmotiverar den interaationella utveckling som äger ram och de ökadeintegrations- och samarbetssträvandena ett fortsatt starkt stöd för ett multilateralt synsätt och etteffektivt fungerande multilateralt system, där FN fortsatt bör spela en centralroll. Kopplingen mellan ett omfattande och effektivt FN-bistånd och ettstarkt fredsarbete inom FN bör särskilt understrykas. MuUibiståndskommitténhar liksom det Nordiska , vilket redovisas i ett särskilt avsnitt nedan, konstaterat att det finnsbrister och strakturella problem i det multilaterala systemet. Detta gör att dess poten tial inte realiseras till fullo. SpecielltFN-systemet har utvecklats till ett fragmenterat system med en flora av olika, delvis duplicerande mindre organ som är svåra att överblicka. Flera avremissinstansema pekar också på att FN-organen har ett tungrott, centraliserat och administrativtkost- 96 samt arbetssätt och en bristandeförmåga att utveckla en klart definierad Prop. 1991/92:100 strategisk roll.Sverige bör, enligt min uppfattning, aktivt verka för att Bil. 4 genomföra förbättringar och reformer i syfte attuppnå ett effektivt fungerande mukilateralt system. betänkande och det Nordiska slutrapportmed dess förslag utgör ett viktigt underlag för fortsatta agerande pådetta område. Inom FN-systemet, genom vilket ca 2/3 av detsvenska multilaterala biståndet kanaliseras, krävs en tydligareansvarsfördelning och bättre prioritering, effektivisering avadministrationerna, bättre styrformer och ett effektivtfungerande budget- och finansieringssystem. Ett starkare och mer effektivt FNmåste i högre grad än nu bygga på ett gemensamt finansiellt ansvarstagande. De stora givarländeraa måste sökauppnå en ökad samsyn om vilkaprinciper som skall gälla för bidragsfördelningen i framtidfen. Reformbehoven beskrivs närmare i det härpåföljande avsnittet om Nordiska . De multilaterala utvecklingsbankeraa /och de regionalautvecklingsbankerna genom vilka ca 1/3 av det multilaterala svenskabiståndet kanaliseras fungerar administrativt bättre och har en mer strategisktutvecklad målinriktad verksamhet. Utvecklingsbankeraa har därmed kommit attspela en allt viktigare roll inte bara resursmässigt de kanaliserar ca 3/4 av DAC-länderaas multilaterala bistånd utan ocksåpå det normativa området och i förmedlingen av tekniskt bistånd och s. k. policyrådgivning, som blivit en alltviktigare del av deras verksamhet. De förmedlar därmed en kombinationav kapital och kunskap. a. genombrister i FN-systemet har kommit att få spela en dominerande roll och ta på sig alltför mångauppgifter, vilket skapat en skevansvarsfördelning i det multilaterala systemet. Som kommittén och fleraremissinstanser påpekar har de regionala utvecklingsbankeraa fått allt större betydelse på grand av att de förstärktsin kompetens på utvecklingsområdet.Jag välkomnar denna utveckling. Vi bör från svensk sida fortsätta väraa om en hög svensk och nordiskprofil i utvecklingsbankeraa, därSverige trots sina relativt sett små bidragsandelar fått gehör för svenska utvecklingspolitiska prioriteringar. Vi börfortsätta ge hög prioritet åt styrning och uppföljning av bankeraas policy ochverksamhet och aktivt verka för en integrerad utvecklingssyn i dessafinansinstitutioner med ökad hänsyn till de sociala aspekteraa av utveckling. Vad gäller kommitténs speciella överväganden ochförslag vill jag anföra följande: Måluppfyllelsen i det multilaterala biståndet somhelhet är mycket svårbedömd ochuppvisar stora variationer från organisation till organisation, från verksamhet till verksamhet. Det underlag som utredningen lämnarär, enligt min mening, inte tillräckligt för att det ska vara möjligt att dranågra generella slutsatser. Däremot förefaller det utan tvekan vara såatt två av de största mottagarna av svensktmultilateralt bistånd, och , ärorganisationer som i sin målinriktning och verksamhet i stort överensstämmerväl med de svenska biståndspolitiska målen. Ett fortsatt starkt svenskt stödoch engagemang i dessa organisationer är därför naturligt. Effektiviteten i det multilateralabiståndet är också svår att bedöma i 97 7 1991/92. Multilateraltbistånd innehåller liksom bilateralt bistånd Prop. 1991/92:100 stora skillnader i kvalitet. Jag ser det dock somangeläget att vi från svensk Bil. 4 sida förstärker våra insatser för att höjaeffektiviteten i det multilaterala biståndet, dels genom att arbetaaktivare för en effektivare ansvarsfördelningi systemet som helhet och en förstärkning av organisationeraas inre effektiviteti administration och styrformer, dels genom att arbeta för bättre kvalitet och effektivitet i självaprojekt- och programverksamheten. Detta kan, somjag ser det, bäst ske på treolika sätt: 1) genom att verka för förstärkta utvärderingsfunktioner iorganisationema och ta bättre del av deras resuhat, 2) genom att bättreutnyttja intemationella utvärderingar avmultilateral verksamhet, 3) genom att verkställa egna utvärderingar av olikaorganisationer där även SIDAs falterfarenheter tas tillvara. Det föreslagna utvärderingssekretariatet förbiståndsfrågor, som jag tidigare omnämnt, bör kunna spela en viktig rollpå detta område. Inflytande är avavgörande betydelse för ett meningsfullt deltagande i det multilaterala samarbetet. Jag delar helt kommitténs och flertaletremissinstansers uppfattning, att det finns utrymme för ett bättreutnyttjande av och Nordensinflytandemöjligheter i FN-organen och i det multilaterala systemet överhuvudtaget. UDs u-avdelnings primära roll äratt tillhandahålla basbudgetstöd till organisationema och att på basisav detta aktivt delta i styraing av policy-och verksamhetsinriktning. Den strategiskt inriktade och policyformulerandedelen av verksamheten bör prioriterasoch förstärkas. har agerat relativt framgångsrikt pånormativa områden, såsom att betona fattigdoms- och miljöfrågoraa och kvinnansroll i utvecklingsprocessen. Vi bör också aktivera oss i styraingen av den operationella verksamhetenspolicy och inriktning. Jag vill särskilt understryka betydelsen av ettnära och konstraktivt nordiskt samarbete för att stärka vårt inflytande. Ett förstärkt inflytande kräver förstärktkapacitet för formulering och drivande av multilateral svensk biståndspolitik.Detta bör framför allt ske genom prioritering och en effektivare samordning medSIDA och övriga biståndsmyndigheter, eventuell förstärkning avpersonalresurseraa på u-avdelningen samt genom utnyttjande av ettutvärderingssekretariat på biståndsområdet. Kommittén har enligt min meningbidragit med ett värdefullt underlag för en närmare översyn avberedningsresursema och ev. behov av förstärkning, vilket jag avser att tanärmare ställning till. Kommittén berör även frågan omansvarsfördelningen för Världsbanksfrågor mellan finansdepartementetoch . Denna fråga kommer att beredas. Det multilaterala biståndets storlek ochfördelning berörs i kommitténs avslutande överväganden dock utan attnågra klara slutsatser dras. Jag konstaterar att har ett starktintresse av att aktivt delta i och påverkadet multilaterala samarbetet och därför bör bidra med en fortsatt stor andel avsitt bistånd multilateralt. Fördelningen bör ske på de organisationer och verksamheter som ger bästutvecklingseffekt och där verksamheten utvecklas i en enligt svenskuppfattning önskad riktning. multilaterala biståndet ges iprincip i obunden form. väsentligt att på lämpligt sättfrämja svenska företags möjligheter att p Prop. 1991/92:100 lika villkormedverka i projekt som finansieras av de multilaterala bi- Bil. Jag önskar avslutningsvis beröra några merspecifika frågor i kommitténsbetänkande som är av väsentlig betydelse i det svenska multilaterala biståndet. Multibi-biståndet utgör en mycket stor del, ca30%, av det totala multilateralabiståndet. Den generella uppfattningen både i kommittén och hos flera remissinstanser är att denna form avbistånd bör minska till förmån för basbudgetstöd. av villkor ochsärarrangemang inom multibi-biståndetmedför problem speciellt för möjlighetema styra inriktningen av de multilaterala organisationeraas verksamhet. Enbättre redovisning och översyn avmultibi-biståndet krävs både på svensk sida och i organisationema. Deadministrativa fördelama med multibi-bistånd som ofta framhävs kan ifrågasättas. Kommittén har lämnat en radviktiga rekommendationer avseddaatt begränsa omfattningen av multibi-biståndet och dess problem. Jag avser attpå basis av dessa rekommendationer och i samråd medbiståndsmyndigheteraa se över multibi-biståndets omfattning och inriktning. Kommittén förordar en ökad samverkan mellan deenskilda organisationeraa i Sverigeoch de multilaterala organen. Jag noterar den reserverade och kritiska inställning tillbl. a. som flera enskildaorganisationer givit uttryck för i sina remissvar. Detta trots att , bl. a. på grand av svensk ochnordisk påverkan, förändrats i enriktning som stämmer väl med svenska utvecklingspolitiska prioriteringar. Jagönskar stimulera en bättre samverkan med enskilda organisationer på detmultilaterala området och förstärka våra informationsinsatser för att bredda insynen i och dialogen med demultilaterala organens verksamhet. Jag vill slutligen understryka vikten av enbreddad information överhuvudtagetom det multilaterala biståndet. betänkande i sig utgörett mycket värdefullt underlag, som bör utnyttjas aktivt förfaktaspridning och diskussion. Jag har ovanredovisat mina principiella synpunkter på kommitténs betänkande. Ett flertal synpunkter och förslag som framkommit i betänkandetär av en sådan karaktär att de kräver en närmare bearbetning och analys som underlag för mer specifikaställningstaganden. Jag avser därför att återkomma till dessa frågor inästa års budgetproposition. Det Nordiska har bedrivitsav ett sekretariat i under ledning av en styrgrapp bestående av statssekreterarna för bistånd i de nordiska länderaa. Projektet harfmansierats genom en särskild nordisk projektbudget. En kontaktgrapp på tjänstemannanivå från de nordiska utrikesdepartementen har samordnat arbetet.I knöts en referens grapp till projektet med riksdagsledamöter från flera partier, representan ter från , den akademiska världen, etc. 99 syfte var att formulera förslag till förändringar Prop.1991/92:100 som kan stärka och effektivisera FNs verksamhet på utvecklings- ochBil. Som underlag för statssekreteraraas överväganden harsekretariatet tagit fram ett omfattande analytiskt bakgrandsmaterial i form avett 20-tal expertstudier om reformer av FN. Dessa studier har givits en mycketbred intemationell spridning. De inledandekonsultstudieraa värderade FN-systemets insatser och brister på faltet i form av fallstudier i åtta som visarmottagarländemas syn på biståndet från FN. På denna grand har projektetdärefter fokuserat på olika systemfrågor iFN, med studier av bl. a. fackorganens rollinom FN-systemet, nya finansieringslösningar för att nå högre resursvolym, stabilare bidrag och jämnarebördefördelning mellan givarna. En särskild studie har granskat FNs bristandesamordning av katastroföi-ståndet. Vidare har studier genomförts om globalaframtidsfrågor baserade på intemationella framtidsstudier, FNs roll påområdet kvinnor och utveckling, nordisktinflytande i FN, relationema mellan FN och Bretton Woods-institutionema,FN-systemets roll för bärkraftig utveckling m. fl. Inom projektets ram har vidare en rad seminarieroch konferenser arrangerats med inriktning på FNs roll i utvecklingsarbetet,inklusive katastroffrågor. överlämnades till FNs generalsekreterare slutrapporten från projektet, "The United Nations inDevelopment: Reform Issues in the Economic and Social Fields, A NordicPerspective, Final Report by the ". 1slutrapporten från Nordiska sammanfattas förslag på reformåtgärdersom befunnits vara av hög politisk relevans och prioritet; bl. a. medlemsländemas förmåga och möjlighetertill styraing av FN-systemet genomett nytt och mindre exekutivstyrelser. Jagdelar det synsätt som redovisas i slutrapporten. Nordiska förslag tar fasta på dengrandläggande skillnad som råder mellan FNs funktion som viktig "politiskmötesplats" och dess funktion som stor multilateralbiståndsorganisation. Denna skillnad har konsekvenser för de tillämpade formemaför styming, ledarskap och finansiering.Inget organ inom FN, inklusive generalförsamlingen och det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) förmår idagpå ett tillfredsställande sätt gedessa olika aktiviteter sammanhållna och entydiga riktlinjer. Det sker istället isolerat, organisation förorganisation, inom särskilda kommittéer etc. Förslaget om att upprätta ett intemationelltutvecklingsråd (IDC) syftar till attårligen samla alla medlemsstaters ministrar för utvecklingsfrågor tillett möte där de övergripande riktlinjema för FNs biståndsverksamhet diskuteras och läggs fast. Detta kan eventuelltbli en del av ett reformerat ECOSOC. Som komplementtill detta utvecklingsråd förslås inrättande av mindre Prop. 1991/92:100 styrelser för vart och ett av FNs olikabiståndsorganisationer. Dessa exeku- Bil. 4 tiva organ skall löpandestyra organisationemas verksamhet utifrån utvecklingsrådetsriktlinjer. Utgångspunkten är att dessa organ skall förena universalitetoch representativitet med effektivitet. Detta kan t.ex. uppnås genom att medlemsstatema inom valgrapper utserrepresentanter till dessa exekutiva organ. FN-projektetkonstaterar vidare att stymingen av och effektiviteten i FNs operationella aktiviteter är nära sammanvävdamed finansieringsfrågorna. Som det nu är fmansieras FNs biståndsaktivitetertill helt övervägande del avfrivilliga bidrag. Det sker vanligtvis vid årliga bidragsmöten. I förhållande till de uppgifter FN påläggs avmedlemsstatema är systemet underfinansierat.Resurstillförseln på årlig basis ger även bristande stabilitet ochföratsägbarhet för en verksamhet som kräver mer långsiktig planeringoch långsiktiga åtaganden. Det här bidragssystemet har även lett till en alltmer ojämn fördelning av bidragsbördanmellan de stora givaraa. De nordiskaländeraa har i många FN-organisationer kommit att bli mycket dominerande bidragsgivare. Av de totala bidragentill organisationer som FNs utvecklingsprogram UNDP och barafonden stårNorden för . En sådan koncentration av bidrag från ett fåtalgivare tenderar att undergräva dessa organs multilaterala karaktär. I slutrapporten från presenterasförslag till ett nytt finansieringssystemmed en kombination av tre former av bidrag till FNs biståndsverksamhet. Denförsta formen utgörs av reguljära bidrag från alla medlemmar. Fördelningen av bidragsbördan skall skeefter betalningsförmåga och blirdärmed mycket begränsad för fattigare länder. Dessa bidrag skall främst betraktas som en form avmedlemsavgift och understryka principen om att alla medlemmar har bådeskyldigheter och rättigheter. finns entendens till "klientförhållande" hos många mottagare snarare änett gemensamt ansvarstagande. Den andraformen av bidrag skall ske i form av förhandlade bidrag. Dessa skall svara för den huvudsakligafinansieringen av verksamheten. Tanken är att varje organisationsaktiviteter över skall kostnadsbestämmas i förhållande tillspecificerade behov. Givaraa får därigenom iett sammanhang ta ställning till både den totala bidragsvolymen somkrävs och hur den skall finansieras, dvs. hurbidragsbördan skall fördelas mellan givaraa. Denna form av bidrag har drag av de påfyllnadsförhandlingar somsker för utvecklingsfon-deraa inomVärldsbanken och regionalbankeraa. Syftet är främst att komma ifrån det nuvarande sk."fripassagerar-problemet", dvs. att vissa bidragsgivare åker snålskjuts på andra merbidragsvilliga givare. Förhandladebidrag skulle också understryka principen om ett gemensamt ansvarstagandebland givarna för FN-organens verksamhet. Dentredje formen av bidrag skall, som , utgöras av frivilliga bidrag på toppen av de två föregående bidragsformeraa. slag som föreslås skulle också hastörre möjlighet dra till sig additionella FN-projektetsslutrapport behandlar även en lång rad andra frågor av Prop. 1991/92:100 systemkaraktär. Det gäller fackorganens roll ochställning i systemet, fram- Bil. 4 för allt en förstärkning av derasfackkompetens i syfte att stärka dessas "centre ofexcellence"-funktion i det globala systemet. Detta bör prioriterassnarare än att förstärka deras biståndsroll. En annan fråga gäller katastrofområdet, där FNgenom organisatoriska förändringar måste stärkas för att snabbare och bättrekoordinerat kunna gripa sig an det växande antalet katastrofer och dåsärskilt katastrofer orsakade av krig och konflikter. De senaste årens storakatastrofer har bidragit till att engemensam grandsyn på behovet av reformer växt fram bland FNs medlemsländer.Katastroffrågoraa och FNs katastroforganisation har därför behandlats års sommar-ECOSOC och därefter igeneralförsamlingen. En viktig process har därmed kommit igång. haren ledande roll i detta arbete. Det är också angeläget att se på FNspersonalfrågor, inklusive löner och andraförmåner, med inriktning på att generellt stärka kompetensen bland personalen. Sammanfattningsvisfinner jag att slutsatserna i det Nordiska FN-projektethar hög relevans för arbetet på de ekonomiska och sociala områdena i FN. Projektets förslag får därför storbetydelse för det svenska agerandet i FN på dessa områden. DetNordiska har planenligt upplösts sedan själva utredningsfasenär över. Det är angeläget att de principiella slutsatseraa som dras i det Nordiska FN-projektetoperationaliseras på alla nivåer i det multilaterala arbetet. Därför haren aktiv uppföljningsfas inletts. Samtidigthar en viss temporär personell förstärkning skett inom de nordiska utrikesdepartementenför att ansvara för reformfrågoraa. FN kan reformeras endast genom dess medlemsländersaktiva medverkan. Nordiska ambassader har därför vid särskild uppvaktningpresenterat och överlämnatslutrapporten till sina värdländers regeringar. Vid ett möte i deltogregeringsrepresentanter på hög nivå från ett drygt 20-tal i- och u-länder.Dessa representerade länder som på olika sätt visat särskilt intresseför FNs reformfrågor på det ekonomiska och sociala området. Strävan från denordiska länderaa var vidare att få en godregional sammansättning av intresserade länder. Detta möte blev detförsta tillfället att på ett samlat sätt diskutera de nordiska reformtankama och ledde till en bred enighet ochuppslutning kring slutrapportensanalys och diagnos av FN-systemets brister på det ekonomiska och sociala området. Däremot förelåg olika uppfattningarom slutrapportens konkreta förslagangående ändrade styr- och finansieringsformer. De nordiska ländema uppmanades att snabbt ochkraftfullt följa upp reformfrågoraa i FN på grandval av slutrapportensanalys och riktlinjer, dels i olika FN-fora och dels genom informellakonsultationer i huvudstäder, kontaktermed olika regionala grapper m. m. I fleraanföranden under höstens generalförsamling har de nordiska Prop. 1991/92:100 länderna enskilt eller gemensamt tagit uppreformfrågoraa på det ekono- Bil. 4 miskaoch sociala området. Vidare tog generalförsamlingen på nordiskt initiativ beslut om att en fördjupadsubstansbehandling skall ske av dessa frågorvid det ekonomiska och sociala rådets möte (ECOSOC) .