prop · GF03102 · 1991-12-31 00:00:00 — Iregeringens beslut om anvisningar för programplaner m.m.för perioden /93-1996/97 uppdrogs åt översfyrelsen för civil beredskap atti programplanen i samverkan med berörda myndigheter redovisa en analys av vilkakonsekvenser ett medlemskap i skulle kunna få för den civila delen avtotalförsvaret, främst beträffande konsekvenser för försöij-ningsberedskapen.Översfyrelsen redovisade uppdraget i en rapport till regeringen i september1991. Avrapporten framgår bl.a. att EG inte har någon försörjningsberedskap enligtsvensk modell. Det framgår också att nuvarande regler för försörjningsberedskapeni sannolikt i delar strider mot det regelsystem som EG skapat bl.a. förupprätthällande av konkurrensen. Det kan heller inte uteslutas att vissa av dehittills vidtagna beredskapsåtgärderna kan visa sig obehövliga. Dessaförhållanden leder till att nuvarande regelsystem för försörjningsberedskapensupprätthållande bör ses över. Regeringenbeslutade att överstyrelsen skall fortsätta studiernaenligt rapportens förslag. Sjrftet är därvid att närmare analyserahandlingsmöjligheter och begränsningar för den civila delen av totalförsvaretinför ett svenskt medlemskap i och en anslutning till EES. Överstyrelsenskall fortsätta arbetet med att definiera svenska intressen och ståndpunktersamt skapa ett underlag inför de förhandlingar som kommer att föregåett svenskt medlemskap i . Enrapport skall föreligga . Uppdraget skall Prop.1991/92:102 fullgöras efter samråd med kommerskollegium och övriga berördamyndig- Kapitel 1 heter. 1988/89:100 bil.6 redovisades överbefälhavarens och överstyrelsens förcivil beredskap rapport ledning under kriser och i krig. Irapporten redogjordes för de krav som bör ställas på totalförsvarets ledningssystem. Föredragandedepartementschefen anförde att han i huvudsak kunde ställa sig bakom dessa kravpå ledningssystemet men framhöll att ett slutligt ställningstagande tillledningsfrågorna i de hänseenden som togs upp i propositionen skulle ske vidbehandlingen av förslagen frän den s.k. i betänkandet (SOU1989:42) Det civila försvaret. Regeringenkonstaterar att de överväganden som gjorts i samband med den pågåendeberedningen av förslag till lag om civilt försvar inte har föranlett någonändring av ställningstagandet till principerna för utformningen avtotalförsvarets ledningssystem som gjordes i prop. 1989/90:100 bil.6. Mot dennabakgrund bör därför följande principer tillämpas i den fortsatta planeringenav ledningssystemet inom totalförsvaret. Ledningssystemetmåste medge ledning över hela landet och påverkan på all för totalförsvaretviktig verksamhet. Ansvarsförhållanden,samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer samt arbetsrutiner skall istörsta möjliga utsträckning sammanfalla i fred med dem som gäller under kriseroch i krig. Samverkansbehovenmellan det militära försvaret och den civila delen av totalförsvaret, såväl iövergripande frågor som inom vissa för det militära försvaret särskilt viktigafunktioner, måste tillgodoses på alla nivåer och under alla faser frånfredstillstånd till totalt krig. Påalla ledningsnivåer inom totalförsvaret måste övergripande bedömningarkontinuerligt kunna göras av hot, läget i stort, händelseutveckling och egnahandlingsmöjligheter och leda till beslut i stort som kan ligga till grund förverksamheten inom de olika totalförsvarsfunktionerna. Cheferoch myndigheter på lägre nivåer måste, inom ramen för övergripande beslut ochinriktning, självständigt kunna samverka och fatta nödvändiga beslut samtgenomföra dessa. Detmilitära försvarets krav pä stöd från samhällets civila delar måste kunnatillgodoses redan vid måttliga beredskapshöjningar. Ledningoch samverkan måste kunna ske redan frän fredsuppehållsplats. Ledningssystemetsberedskap och kapacitet samt ledningsorganens befogenheter måste smidigt ochpå ett balanserat och flexibelt sätt kunna anpassas till händelseutvecklingenskrav. Ledningssystemetsmotståndskraft mot olika former av sabotage och bekämpning måste stärkas genomdecentralisering, alternativa ledningsplatser och ökad säkerhet (skydd,rörlighet, flexibilitet). Uppgifteroch verksamhet i krig skall för försvarsmakten vara grunden för ledningsorganisationen i fred. För utformningen av ledningssystemet inom 111 totalförsvaretscivila del är däremot de ansvars- och ledningsförhållanden som gäller isamhället i fred styrande. Det fredstida ledningssystemet kan emellertid behövaändras eller kompletteras med hänsyn till de särskilda krav som kriget ställer. Militär-och civilbefälhavarna bör ges stor frihet att inom vissa ramar utformaledningsorganisationen till de regionala förutsättningarna. 1989/90:100 bil.6 redovisades också att överstyrelsen för civil beredskaptill regeringen lämnat rapporten av totalförsvarets civila del underkriser och i krig, den s.k. funktionsstudierapporten. Rapporten innehöll bl.a.överväganden och förslag avseende förhållandena inom den civila delens avtotalförsvaret olika funktioner och samspelet mellan den operativa ledningenoch funktionsledningen inom totalförsvarets civila del. Föredragandedepartementschefen framhöll det som angeläget att åtgärder skullevidtas för att förbättra ledningen inom totalförsvarets civila del underkriser och i krig och att de principer för ledning som redovisades skulleutgöra en grund för myndigheternas fortsatta arbete. Arbetetmed en förbättring av ledningssystemet inom den civila delen av totalförsvarethar fortsatt. lämnade en rapportmed förslag till vissa principer om centrala civila myndigheters förberedelserför krigsorganisering. De grunder som för närvarandegäller för myndigheternas förberedelser för beredskap och krigsförhållandenfinns i förordningen (1977:55) om vissa stafliga myndigheters beredskap m.m.och i regeringens anvisningar från är 1978 och 1982 med anledning avförordningen. I anvisningarna regleras vilka myndigheter som skall hakrigsuppgifter och vilka beredskapsförberedelser som skall vidtas. Övrigamyndigheter avses avveckla sin verksamhet. Motbakgrund av förslagen i rapporten avser regeringen besluta att begreppetberedskapsmyndighet införs. Med beredskapsmyndighet skall förstås myndighetmed uppgifter av stor betydelse då är i krig. Regeringen kommer isärskild ordning att besluta för vilka myndigheter benämningenberedskapsmyndighet skall tillämpas. På regional nivå bör civilbefälhavare ochlänsstyrelser vara beredskapsmyndigheter. Det bör framhållas att övrigamyndigheter i krig inte automatiskt skall upphöra med sin verksamhet utan börfullfölja den i den utsträckning som det finns efterfrågan på deras tjänstersamt tillgängliga resurser och andra förhållanden medger. Motsvarande börgälla för de delar av beredskapsmyndigheter som inte har prioriteradekrigsuppgifter. För planeringen avmyndigheternas verksamhet i krig bör i övrigt följande gälla. -Krigsuppgifter, som är avstörsta betydelse för krigsansträngningarna och samordningen av dessa på högstaoch central nivå skall kunna lösas även om fredsuppehållsplatsen inte kanutnyttjas. -Genomförda investeringar påfredsuppehållsplatser i lokaler, utrustning och personal skall utnyttjaseffektivt också för beredskaps- och krigsförhållanden. -Krigsuppehållsplatser planläggsoch dimensioneras mot bakgrund av att endast de viktigaste uppgifterna underett krigsskede skall lösas från dessa. 1991/92:102 Kapitel1 -Samutnyttjande av lokaler ochutrustning eftersträvas mellan myndigheter före uppbyggnad av särskildaresurser avsedda enbart för ett krigsläge. -Vid framtida produktion avlokaler för beredskapsmyndigheter skall hänsyn tas till möjligt utnyttjandevid beredskap och i krig, bl.a. skall skyddsfrågor beaktas. Regeringenhar i avsnitt 5.6 under funktionen Civil ledning och samordning behandlatfrågan om skydd och samband på beredskapsmyndigheters fredsuppehållsplatser. Regeringen avser återkommatill med anledning av förslag som utredningen om lednings- ochmyndighetsstrukturen (Dir.l991:41) senare kommer att lämna om ledningen avtotalförsvarets civila del. 1991/92:102 Kapitel1 Underdet har ett betydande reformarbete inom den civila delen avtotalförsvaret påbörjats, som inneburit att kommunerna övertagit uppgifter frånstaten. Det har varit en allmän uppfattning att kvaliteten på beredskapendärmed höjts och att möjligheterna att anpassa beredskapsåtgärderna till deverkliga behoven förbättrats. Således är kommunstyrelsen högstacivila totalförsvarsmyndighet på lokal nivä, vilket bl.a. innebär attkommunerna har ansvaret för att beredskapsåtgärderna hos dem, landstingen,statliga myndigheter, organisationer och enskilda samordnas. Vidare harkommunstyrelsen ansvaret för ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokalnivå vid beredskap och i krig samt för den planläggning som sammanhänger meddetta. Riksdagenhar (FöU 5, rskr. 79) med anledning av propositionen (1991/92:41) omsamhällets åtgärder mot allvarliga olyckor beslutat om en ändring avräddningstjänstlagen (1986:1102), som innebär att kommunerna är skyldiga attplanera för varning och information till allmänheten vid olyckshändelser.Skyldigheten, som träder i kraft den Ijuli 1992, gäller såväl i fred som ikrig. har i samråd med översfyrelsen för civil beredskap föreslagit attytterligare uppgifter inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten överförstill kommunerna. har i sin programplan redovisat ett förslag om övergäng tillkommunal materielhantering, som innebär att kommunerna successivt fram till år1996 tar över uppgiften att förrådshålla och värda civilför-svarsmaterielen.Kommunerna skall enligt förslaget, som bygger på en försöksverksamhet i ettantal kommuner, få rätt att utnyttja materielen i sin löpande verksamhet ifred. Enligt kan frågan om ersättning till kommunerna avgörasnär erfarenhet vunnits om omfattningen av fredsutnyttjandet. föreslärvidare att ansvaret för personalförsörjningen av kommunens krigsorganisation isin helhet skall åvila kommunen. Förslaget innebär i denna del att deuppgifter, som utförs av länssfyrelserna avseende inskrivning,krigsplacering, kallelse till utbildning etc. övertas av S 1991/92. Med reservation förpersonalawecklings-kostnaderna vid länssfyrelserna anser attövertagandet i huvudsak kan ske inom ramen för den nuvarande totala kostnadenför funktionen. har i sina yttranden över bl.a.dessa utredningar framfört att de ekonomiska frågorna måste lösas på ett förkommunerna tillfredsställande sätt innan nya uppgifter och ett utvidgat ansvarförs över på kommunerna. Enligt regeringens mening bör ansvaret förmaterielhanteringen och personalförsörjningen kunna överföras till kommunernai huvudsak enligt förslag. Det bör ankomma på verket att angede riktlinjer som av beredskapsskäl kan behövas för fredsutnyttjande av denstatliga civilför-svarsmaterielen. Regeringen anser att det, då ytterligareerfarenhet har vunnits av hantering och användning avcivilförsvarsmateriel, bör prövas om också äganderätten till materielen och destatliga civilförsvarsförråden liksom kontrakten för förhyrda förråd kanöverföras till kommunerna. Regeringen avser att uppdra till attutreda formerna och konsekvenserna av ett sådant överförande. En naturlig följdav förslagen är att all mobilisering av kommunens krigsorganisation och denplanläggning som sammanhänger med den också görs av kommunen själv. Regeringenanser att ett samlat ansvar på den lokala nivån för genomförandet av befolkningsskyddetoch räddningstjänsten är angeläget av flera olika skäl. Kommunerna hartillsammans med landstingen det huvudsakliga ansvaret för de åtgärder somsamhället vidtar i fred för medborgarnas skydd, vård och välfärd. De åtgärdersom behövs för att dessa samhällsfunktioner skall kunna upprätthållas också ikrig bör i största möjliga utsträckning vidtas som kompletteringar till defredstida systemen. Därmed främjas också möjligheterna till fredsnytta avberedskapsåtgärderna. En integrering av beredskapsåtgärderna inombefolkningsskyddet och räddningstjänsten med kommunernas förebyggande ochskadeavhjälpande verksamhet i fred bör enligt regeringens mening genomförasinom den närmaste femårsperioden. En fortsatt överföring av uppgifter och ansvar tillkommunerna enligt vad som ovan föreslagits bör föregås av överläggningar medkommunerna om den statliga ersättningen för kommunernas nya uppgifter och omtidpunkten för överföringen. Regeringen återkommer nedan till finansieringsfrågan. , den s.k. ,har överlämnat sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret tillregeringen. I betänkandet föreslås att utttycket civilförsvarsverksamhet skallersättas av begreppet befolkningsskydd och räddningstjänst och skall avse denverksamhet som behövs för att under krigsförhållanden skydda och räddacivilbefolkningen samt enskild egendom och civil allmän egendom. bör kommunerna få ett större ansvar för och inflytande påuppbyggnaden av de resurser som krävs för verksamheten i krig. Utredningen harförslagit att kommunernas nya roll skall regleras rättsligt i en ny lag omcivilt försvar, vilken bl.a. avses ersätta den nuvarande civilförsvarslagen(1960:74). betänkande bereds inomregeringskansliet. Regeringens förslag om ett samlat ansvar för genomförandetav befolkningsskyddet och räddningstjänsten hos kommunerna påverkar i hög grad Prop.1991/92:102 Kapitel 1 räddningsverketsoch länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller. På såväl den centrala somden regionala nivån blir uppgifterna i större utsträckning att utöva tillsynoch uppföljning samt att ge stöd till den lokala nivån och att svara för denallmänna inriktningen och samordningen av beredskapsförberedelserna. Räddningsverkethar i sin programplan föreslagit att nya ledningsplatser för befolkningsskyddoch räddningstjänst i första hand skall byggas i samband med ny- ellertillbyggnad av brandstationer i landets kommuner. Detta bör enligträddningsverket ske i enlighet med det system som verket benämntRäddningscentral 90. Regeringenanser att det i många fall kan vara lämpligt att utnyttja de möjligheter somnybyggnad och ombyggnad av brandstationer ger. Det fär dock inte medföra attandra ändamålsenliga lösningar inte prövas. Det kanvidare finnas skäl att påminna om vad som kan utläsas av grundsynen för deregionala mål- och riskanalyserna, nämligen att lokalisering och skydd av t.ex.ledningsplatser skall ske med utgångspunkt i de riskområden som finns ikommunen. En ledningsplats bör således inte lokaliseras till ett område med högrisk. Om detta inte är möjligt att undvika skall risknivån och inte t.ex.stabsstorleken avgöra valet av skyddsnivå för ledningsplatsen. Regeringenövergår så till frägan om skydd och samband för kommunledningen. Överstyrelsenför civil beredskap föreslår i samräd med atträddningsverket skall ha produktions- och finansieringsansvar förledningsplatser och sambandsmedel ät säväl räddningsledningen somkommunledningen.Enligt överstyrelsen är målet att förverkliga utbyggnaden avkommunal ledning inom 20 är. Överstyrelsen har likaså i samräd medräddningsverket föreslagit att det genom en lagändring skall bli möjligt att taskyddsrum i anspråk för ledning av kommunen och andra viktiga samhällsfunktionerunder skärpt och högsta beredskap. Ärendet bereds inomförsvarsdepartementet. Kommunledningen utövas i största möjliga utsträckning frånfredsuppehållsplats också vid beredskap och i krig. När larmtillstånd råderoch befolkningen befinner sig i skydd koncentreras intresset tillräddningstjänstens beredskap och förmåga att ingripa när skador uppstår tillföljd av stridshandlingar. Kommunledningens uppgift är i detta skede ihuvudsak av stödjande karaktär, medan den operativa ledningen utövas avräddningsledningen dvs. När larmtillstånd inte råder ärkommunledningens roll att samordna och prioritera kommunens samlade insatser samtatt upprätthålla samband med civila och militära myndigheter. När det gälleratt bedöma behovet av särskild ledningsplats för kommunledningen bör kommunenenligt regeringens uppfattning själv ha ett avgörande inflytande. Regeringenerinrar om möjligheten att i räddningscentralen tillhandahälla visst utrymmeockså för samverkande personer ur kommunledningen. Det är angeläget att ocksååtgärder vidtas för ett förbättrat samband mellan kommunledningen,räddningstjänsten och övriga delar av kommunens krigsorganisation. har sedan år 1988bedrivit en försöksverksamhet med finansiering av reservanordningar avseddaatt öka funktionssäkerheten i systemen i krig. Prop.1991/92:102 Kapitel 1 överstyrelsenhar lämnat en rapport med utvärdering av försöksverksamheten. Avrapporten framgår att för ca 40 projekt har beviljats 70 miljoner kr.Investeringar på ca . har härigenom kunnat genomföras. Dettotala investeringsbehovet bedöms av översfyrelsen uppgå till ca . överstyrelsenkonstaterar att de olika systemen för kommunernas tekniska försöijning ärstarkt beroende av en ostörd elförsörjning och att försöksverksamheten därförsyftar till att söka metoder för att minska konsekvenserna av detta beroende.Installerande av reservaggregat för elförsörjning har ofta visat sig vara ennaturlig åtgärd. Regeringenanser i likhet med överstyrelsen att försöksverksamheten med statligmedfinansiering av reservanordningar för den kommunaltekniska försörjningenbör fortsätta . Efter periodens slut bör emellertidförutsättas att krisförsörjningsaspekterna har vunnit insteg när det gällerkommunernas reinvesteringar i de kommunaltekniska systemen. Den statliga medfinansieringenbör därför upphöra vid programplane-periodens slut. Regeringenvill framhålla betydelsen av att mål- och riskanalyserna beaktas iförsöksverksamheten och att samordning sker med de myndigheter och organ somansvarar för beredskapsplaneringen på elområdet. Prop.1991/92:102 Kapitel 1 5.10Finansiering av totalförsvarets civila del De principer som gäller för finansieringen avtotalförsvarets civila del fastställdes försvarsbeslut. I korthetinnebär de att den som skall upprätthålla en verksamhet under kriser och i krigsjälv skall svara för de administrativa kostnaderna, dvs. kostnaderna förplanerings-, utbildnings-och övningsverksamhet. För beredskapsinvesteringarnaär huvudregeln att staten ansvarar för kostnaderna med avdrag för vad som kananses motsvara fredsnyttan av investeringarna. När det gäller drift- ochunderhållskostnaderna gäller att finansieringsansvaret skall avgöras från falltill fall. Även här skall fredsnyttan ha betydelse för kostnadsfördelningen. Det börpåpekas att staten enligt försvarsbeslutet och med avvikelse från ovanståendeprinciper tills vidare skulle svara för vissa administrativa kostnader somkommunerna och landstingen har. har överiämnat sitt betänkande (SOU 1991:98) ekonomi isamhällsekonomisk balans - statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nyasamarbetsformer till chefen för . I betänkandet framhållerkommittén att kommuner och landsting måste få bästa möjliga förutsättningar föratt effektivisera och förändra sin verksamhet. Staten måste minska sinreglering av den kommunala verksamheten och låta kommuner och landsting frittutforma och prioritera sin verksamhet inom ramen för lagstiftningen. Statenskall inte ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att samtidigtanvisa finansieringsmöjligheter. Kommittén konstaterar vidare att ett generelltstatsbidragssystem förstärker den kommunala självsfyrelsen och förbättrarkommunernas och landstingens möjligheter att bedriva verksamheten. Kommitténanser att alla spe- cialdestineradestatsbidrag, som går till sådan verksamhet för vilken kommu- Prop.1991/92:102 ner ellerlandsting är ansvariga, bör slopas och i stället inordnas i ett generellt Kapitel 1 Ett sådant system bör förenas med ett system förstatens uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. Denstatliga uppföljningen bör avse resultaten av verksamheterna och inte metodernaför att uppnå resultaten. Kommittén föreslår att de speeialdestinerade statsbidragsom utgår för kommunernas och landstingens beredskapsplanläggning skallinordnas i ett nytt generellt system. Kommunalekonomiska kommitténs betänkande remissbehandlasför närvarande. Regeringen avser att i samband med den fortsatta beredningenav ärendet pröva på vilket sätt som de speeialdestinerade statsbidrag som i dagutgår eller kommer att utgå för verksamhet inom totalförsvarets civila del kaninordnas i ett generellt statsbidragssystem eller på annat sätt anpassas tillde principer för statens bidragsgivning till kommuner och landsting somkommittén föreslagit. I avsnitt 5.9 beredskap ovan har regeringenföreslagit överföring av vissa uppgifter från staten till kommunerna för attuppnä ett samlat ansvar för genomförandet av befolkningsskyddet ochräddningstjänsten hos kommunerna. Genomförandet av dessa åtgärder bör samordnasmed införandet av ett nytt system för statens bidragsgivningssystcm förkommunernas uppgifter inom totalförsvarets civila del. Utgångspunkten bördärvid vara att kommunerna ges full kostnadstäckning för de nya uppgifterna. och har tidigare självafinansierat de investeringar som gjorts inom resp. områden för att ökarobustheten och flexibiliteten i systemen i krig. Regeringen har i prop. 1991/92:100, bilaga 7aviserat att och postverket skall bli aktiebolag den 1 januari1993. 1.godkänner denfortsatta inriktningen som angetts för vissa funktioner ochfredsräddningstjänsten (avsnitt 5.6), 2.godkännerprinciperna för den fortsatta planeringen av ledningssystemet inomtotalförsvaret (avsnitt 5.8), 3.godkänner inriktningenför den fortsatta utvecklingen av den kommunala beredskapen (avsnitt 5.9). 6 Gemensamma frågor Prop. 6.1 ,anläggningar och lokaler Ettomfattande förnyelsearbete pågår inom den stafliga lokalförsörjningen.Riksdagen har i anslutning fill regeringens förslag i proposition 1990/91:150,FiU 30, rskr. 386, godkänt vissa riktlinjer för den fortsatta utvecklingeninom området. beslut innebär att myndigheternas ansvar ochbefogenheter i fråga om lokalförsörjningen successivt kommer att öka samt attde ges möjlighet att besluta om sin egen lokalförsörjning. Regeringenhar närmare beskrivit de nya riktlinjerna i proposition 1991/92:44, omriktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen avbyggnadssfyrelsen m.m. Riktlinjerna innebär bl.a. att de lokalbrukandemyndigheterna inte skall representera staten som ägare av fastigheter och inteheller förvalta fastigheter. inom ett antal departementsområden kommer att samordnas och ges enhetliga krav på avkastning, redovisningm.m. Delarav byggnadssfyrelsen ombildas till en stabs-och servicemyndighet som bl.a.efter uppdrag skall stödja regeringen och myndigheter inom lokalförsörjningsområdetoch inom det byggadministrativa området. Huvuddelen av bygnadssfyrelsensfastighetsbestånd kommer i fortsättningen att förvaltas i bolagsform. En nystatlig myndighet bildas som skall förvalta de delar av fastighetsinnehavet sominte är lämpliga att föras över till ett bolag. Fastighetsförvaltningeninom försvarsdepartementets område. Deovan nämnda allmänna riktlinjerna för fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningenskall enligt ovan nämnda proposition tillämpas även inom försvarsdepartementetsområde men måste preciseras och anpassas så att de överensstämmer medutvecklingen av ansvars- och rollfördelningen inom det militära försvaret.Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO)(Dir. 1991:44) kommer i det fortsatta arbetet att behandla roll- ochansvarsfördelning beträffande lokalförsörjning och fastighetsförvaltning. Regeringenkonstaterar att förändringsarbetet i syfte att effektivisera den statligafastighetsförvaltningen i huvudsak berör förvaltningen av statens fastighetskapital,tillgångsredovisningen och en renodling av ägarfunktionen. Ansvaret för dentekniska fastighetsförvaltningen, drift och underhåll, skall även ifortsättningen kunna åvila myndigheterna. Närdet gäller fastigheter som inte är specifika för totalförsvaret kan konstaterasatt de kommer att läggas under samma förvaltning som liknande fastigheter inomden övriga statsförvaltningen. Till den kategorin hör kontorsfastigheter,vissa byggnadsminnen utan militär användning, monument samt viss mark. 6.1.2Lokalförsörjning för gemensanima myndigheter m.fl. Prop.