prop · GF03102 · 1991-12-31 00:00:00 — Utvecklingeni det central- och nordeuropeiska samt det nordatlantiska området står även iframtiden i centrum för säkerhetspolitiska intresse. De senaste årensdramatiska utveckling i och förbättringen av det internationellaklimatet grundar sig i långa stycken på de politiska förändringarna i detforna . Dess praktiska politik i ett kaotiskt politiskt ochekonomiskt läge var även ett uttryck för insikten att en inre rekonstmktionminst av allt kunde uppnås under ett tillstånd av mer eller mindre kroniskkonfrontation med det teknologiskt och ekonomiskt överlägsna ochNordamerika. En samförståndspolitik drevs sålunda gentemot deledande västmakterna även till priset av att man offrade traditionellasäkerhetsambitioner och sovjetlojala regimer i samt avveckladehuvuddelen av sina engagemang i tredje världen. Förändringarna iCentraleuropa, med och de central- och östeuropeiskastaternas frigörelse som främsta inslag, har väsentligt begränsat inflytandetför och dess efterföljare i detta område. Särskilt i militärmening är förändringama radikala. NATO:s klassiska hotbild, det storskaliga,överraskande angreppet mot , är avskriven. Vad mera är, detär mycket svårt att, utifrån de tidsperspektiv som kan överblickas, tänkasig en utveckling genom vilken någon framtida efterträdare till Sovjetunionenskulle kunna återupprätta en sådan potential. Relativt oberoende av denfortsatta utvecklingen inom det forna sovjetiska området är sålunda deallmänpolitiska forhållandena i och det militära läget i Centraleuropagrundligt och långsiktigt forändrade. bipolära världen och det bipolära koncentrerades allt intresse tillde två stora säkerhetspolitiska aktörerna på den europeiska scenen: NATO ochWarszawapakten. I det nya möter ettmera differentierat mönster. I synnerhet EG framstår alltmer som ettsjälvständigt subjekt i säkerhetspolitiken. finns inte mer. NATO, WEU och EG utgörinte alternativa strukturer i det sammansatta säkerhetspolitiska mönster som nuväxer fram i väst, utan framstår tillsammans med ESK, och detnybildade nordatlantiska samarbetsrådet, NACC, som komplement till varandraoch som var för sig väsentliga element i en europeisk säkerhetsordning. NATO ses fortfarande avsina europeiska medlemsländer, även efter de senaste två årens genomgripandesäkerhetspolitiska förändringar, som det avgörande instrumentet för att bindaFörenta staterna till och ytterst för att även trygga denamerikanska strategiska kärnvapengarantin. Att så sker ses även i flera av decentral- och östeuropeiska staterna som en förutsättning för bevarad europeiskstabilitet. Medan det ärförändringarna i den tidigare och Central-och somfrämst gett upphov till dynamiken i avvecklandet av den europeiskaefterkrigsordningen, har på NATO-sidan både enskilda medlemsstater ochorganisationen som sådan i sina reaktioner successivt sökt bidra tillutvecklingen i öst. Vid ijuli 1990 antogs den s.k.London-deklarationen, i vilken det förutskickades att NATO konuner att anpassasig till den nya situationen. Det gällde bl.a. att förstärka organisationenspolitiska roll för att etablera nya samarbetsrelationer med de tidigaremotståndarna i den gamla . Efter kuppens misslyckande iSovjetunionen har denna politiska roll kommit att ytterligareaccentueras. Tankar på ett NATO med ett mera omfattande europeiskt säkerhetsmandathar vunnit terräng såväl i det östra som i delar av organisationen, darsådana tankar tidigare avvisats kategoriskt. Vid NA-TO:s toppmöte i inovember 1991 beslöt man sålunda att inbjuda de forna Warszawapaktsstaternatill en säkerhetspolitisk dialog inom ramen för ett North CoopérationCouncil (NACC). Dess verksamhet inleddes redan månaden därpå. Graden av sammanhållning iNATO är givetvis omöjlig att med säkerhet förutsäga. Successivautvecklingstendenser i allmänpolitiskt, militärstrategiskt och ekonomisktavseende kan innebära att det europeiska intresset för denamerikanska närvaron i gradvis försvagas, som krav reses inomUSA på väsentliga kostnadsminskningar för det amerikanska engagemanget. En meraradikal omprövning av NA-TO:s roll framstår dock som sannolik endast i det fallRyssland eller andra viktigare arvtagare till långsiktigt kommeratt kunna avföras som osäkerhetsfaktorer eller potentiella hot i deninternationella säkerhetspolitiska miljön. Förenta statema ser ettbevarat och intakt, om än förändrat NATO också som en garanti för ett mått avamerikanskt inflytande i i ett läge där 1991/92:102 Kapitel 1 dessmöjligheter att påverka europeisk utveckling av andra skäl verkar vara på vägatt tunnas ut. säger sig i princip välkomna en starkareeuropeisk säkerhetsidentitet men varnar för en överbetoning av den europeiskadimensionen till förfång för den atlantiska. Den transatlantiska länken är heltcentral i de amerikanska resonemangen. Amerikanskastyrkor torde - om än i väsentligt minskad skala - för överblickbar framtidkomma att avdelas för att försvara , och NATO konuner rimligen attbehövas för att administrera dessa genom ett integrerat militärkommando. Militärtstår NATO nu inför en fullständig omvärdering av den hotbild som den byggt på ihela sin dtygt fyrtioåriga existens. I takt med de tidigare sovjetiskastyrkornas tillbakadragande från förändrar NATO sinkärnvapendoktrin. Genom att betona kärnvapnens roll som "ytterstautväg" ersätts den tidigare s.k. flexible response-doktrinen. Detamerikanska beslutet att dra tillbaka såväl land-somsjöbaserade taktiska kärnvapen kan ses som en yttring av denna omprövning avNATO-doktrinen. Kärnvapenavskräckning - om än i en påtagligt modifierad form -torde dock förbli grunden för NATO-försvaret . Tendensenatt minska både rustningar och stående styrkor - underbyggd såväl av ett starktförbättrat internationellt klimat som av växande krav på besparingar - tordekomma att bestå. Ytterligare nedskärningar är att vänta. För de samlade tyskastyrkoma har sålunda satts ett tak på 370 000 man, jämfört med den tidigare västtyskanumerären om ca 460 000. De amerikanska trupperna i väntas påmotsvarande sätt minska från 325 000 till högst 150 000 man . Alliansensuppgift att förebygga kriser och konflikter kommer att betonas än starkare. Istället för ett starkt, framskjutet konventionellt försvar med hög beredskapförespråkas nu en struktur baserad på dels ett i förhållande till nulägetminskat antal stående enheter med hög flexibilitet och beredskap, dels ettökat inslag av mobiliserbara reserver. De samlade militära resurserna förblirdock trots minskningarna mycket betydande. VidNATO:s försvarsministermöte fattades sålunda ett principbeslut omatt upprätta en ny och lättrörlig, huvudsakligen europeisk insatsstyrka medhög beredskap och med amerikanskt flyg- och marinunderstöd. Besluten vid dettamöte och det efterföljande utrikesministermötet indikerade vidare, att NATOinte längre uteslutande ser sin roll i en östlig riktning, utan att man riktarblickarna även i andra väderstreck. NATOkommer sålunda att undergå betydande förändringar i vad avser såväl denpolitiska rollen som de militära uppgiftema och resurserna. Dock talar starkaskäl för att NATO kommer att förbli den organisation inomvilken de västeuropeiska statema, tillsammans med Förenta statema och ,bedriver huvuddelen av sitt försvarspolitiska samarbete. Västeuropeiskaunionen (WEU) har länge fört en undanskymd tillvaro som organ för visstmilitärt samarbete mellan dess för närvarade nio medlemsländer (de tolvEG-medlemmarna utom , och ). I samband med EG-debattenom den politiska unionens säkerhetspo- Prop.1991/92:102 Kapitel 1 litiska dimension, och motbakgrund av de erfarenheter som gjordes i samband med Gulfkrisen, haremellertid ett antal västeuropeiska stater markerat ett växande intresse förWEU och en europeisk försvarsidentitet, parallellt med ett förändrat NATO.Genom de beslut som fattades vid i i december 1991knyts WEU till EG:s politiska union, och får i uppdrag att genomföraunionsbeslut med försvarspolitiska implikationer. De militära beslut som kanbli aktuella i ett längre tidsperspektiv kommer att fattas av WEU. Samtidigtkommer WEU:s koppling till NATO att bestå. WEU:s verksamhet måste samordnas medNATO:s och får inte stå i strid med beslut i den atlantiska alliansen. Ett antal frågor i dettasammanhang har emellertid ännu inte slutligt besvarats, främst frågan om hurWEU skulle kunna stärkas och band skapas till EG utan att de transatlantiskabanden och NATO:s roll som hörnstenen i försvar därmed äventyras.Andra frågor är hur självständig den europeiska försvarspolitiken egentligenkan bli och huruvida WEU huvudsakligen skall vara den europeiska pelaren iNATO eller EG:s försvarspolitiska instmment. Frågorna antyder enavsevärd osäkerhet om hur långt en aktivering av WEU kan leda. Medlemsländernatorde inom överskådlig tid knappast vilja duplicera NATO. Vad gäller försvaretav NATO-området konuner liksom EG:s medlemsländer med allsannolikhet att stå fast vid uppfattningen att detta helt och hållet är NATO:sansvar. Däremot har frågan om europeiska insatser vid konflikter och kriserutanför geografiska tillämpningsområde - s.k. "out ofarea"-operationer - aktualiserats på nytt, senast av . Äveni anslutning till den jugoslaviska krisen har tankar framförts på särskildaWEU-styrkor för fredsbevarande insatser. Några av WEU:smedlemsstater har framfört idéer om att vissa öronmärkta europeiskainsatsstyrkor med hög beredskap i princip skulle kunna ledas av två skildakommandon: ett NATO-kommando för operationer inom NATO-området och ettWEU-kommando för insatser "out of area". är det dock tveksamtom de europeiska staterna har politisk och militär förmåga att agera oberoendeav i sådana situationer. Trots besluten iMaastricht är det sannolikt att WEU även under detta årtionde kommer att spelaen relativt undanskymd roll i skuggan av NATO och EG. Som instrument förpolitisk kompromiss mellan "atlantisterna" och "européerna"har WEU däremot redan visat sitt storpolitiska värde. Den Europeiska GemenskapenEG är det europeiska samarbetets självklara kärna. Gemenskapens ekonomiskautvecklingspotential har redan tidigare kommit till utttyck i arbetet på deninre marknad som skall bli verklighet till slutet av . Än viktigare ärbesluten i att vidareutveckla EG till enekonomisk/monetär och politisk union (EU). EG:s inre samarbete kommer genomdessa beslut att ytterligare fördjupas på viktiga områden. Samverkan mellanGemenskapens institutioner stärks. Förbättrade förutsättningar skapas för ettgemensamt uppträdande också på det utrikes- och säkerhetspolitiska området. EG kan genom dessaförändringar bättre fylla sin roll som internationell aktör och stabiliserandefaktor under det pågående skedet av genomgri- 1991/92:102 Kapitel 1 2Riksdagen 1991/92. Ett nytt steg har därmed tagits mot EG:s ursprungligavision, att skapa ett ständigt närmare förbund mellan länder och folk,så att nya inbördes krig blir en omöjlighet. InomEG, och i andra europeiska fora, kommer till följd av sin ekonomiskasfyrka och sitt växande politiska självförtroende att spela en tung roll. Dettahar i politisk mening möjliggjorts sedan genom de senaste årensutveckling, inklusive återföreningen, fullt ut kunnat inta sin plats som formelltlikvärdig medlem i kretsen av västeuropeiska stater. Dynamikenoch den vision om ett nytt och fredligt som utgör en av Gemenskapensgrundtankar utövar en stark dragningskraft också på omkringliggande länder.Skillnaderna mellan dessa i ekonomisk utveckling gör emellertid att närmandetblir en process i flera faser. Av EFTA-länderna har och redanansökt om medlemskap. I andra EFTA-länder, bl.a. , förs en intensivintern debatt om den framtida europapolitiken. Även reformländerna i det fornaöstblocket söker uppnå så nära kontakter med EG som möjligt, i syfte att bådeekonomiskt och säkerhetsmässigt finna en ny hemvist i den västliga sfären.Visionen av en in kraftigt utvidgad gemenskap med måhända mer änfördubblat medlemsantal framstår också i EG-staternas interna överväganden somen fullt möjlig utveckling. IEG-diskussionen om den politiska unionen har frågan om en gemensam utrikes- ochsäkerhetspolitik utgjort ett centralt tema. I detta sammanhang bör det noteras,att begreppet "säkerhetspolitik" i EG-vokabulären inte automatiskthar en försvarspolitisk dimension. Dethar rått en bred uppslutning bland EG:s medlemsländer om en vidgad gemensamutrikes- och säkerhetspolitik inom den politiska unionens ramar (där detsäkerhetspolitiska samarbetet avser olika internationella frågor såsomESK-frågor, rustningskontroll, nedrustning, icke-spridning av kärnvapeno.dyl.). Ett element av majoritetsomröstning införs i och medMaas-trichtöverenskommelsen också i denna del av gemenskapens samarbete. Detframgår dock klart av detta besluts snäva begränsning, att ingen EG-stat varitberedd att inskränka sin utrikes- och säkerhetspolitiska handlingsfrihet iviktigare frågor. FrämstEG:s mera federalistiskt orienterade medlemsstater har emellertid hävdat attett utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete inom Gemenskapen skulle varaofullständigt utan ett även försvarspolitiskt och militärt samarbete. VidMaastrichtmötet fattades beslut om ett långsiktigt mål att utveckla ettgemensamt försvar. Skrivningarna är dock påtagligt försiktiga på denna punkt.Frågan om en gemensam försvarspolitik är avsedd att tas upp till förnyadprövning vid en ny regeringskonferens . Meningarnaär delade när det gäller försvarspolitiken. Flera stater har markerat bestämtmotstånd mot att ändra förutsättningarna för nuvarande NATO-samarbete genom attinnefatta militär operativ samverkan i EG-systemet. Erfarenheternaav har artikulerat frågan om ett europeiskt försvar: å ena sidanhar de setts som ett argument för behovet av ökad militär samordning inom EG,och å den andra som ett exempel på hur medlemssta- 1991/92:102 Kapitel 1 temas olika politik,historiska band och nationella inflytanden försvårar en samlad EG-intervention. Rom- och Maastricht-mötenabekräftar att det europeiska försvarssamarbetet kommer att kännetecknas av ettstort mått av kontinuitet, med den nuvarande NATO-samverkan som huvudpelare,och ett EG med en långsiktig vision om europeisk försvarssamverkan. EG:savsedda försvarssamarbete kommer därvid att kanaliseras via den Västeuropeiskaunionen WEU, som vidmakthåller rollen som europeisk pelare i NATO. EG:s medlemsstater tordesålunda under överskådlig framtid komma att lägga sin militäroperativasamverkan utanför EG:s ramar. Detta försvagar inte bilden av Gemenskapen som enviktig säkerhetspolitisk stabilitetsfaktor i . I ett framväxandealleuropeiskt säkerhetssystem har EG jämte andra europeiska institutioner,däribland ESK, en grundläggande säkerhetspolitisk roll att tillvarata. I och med toppmötenahösten har det emellertid bekräftats, att berörda EG-stater underöverskådlig tid ser ett NATO med bibehållen koppling till ochmed någon form av fortsatt amerikansk närvaro på europeisk mark som denfördelaktigaste lösningen på sina försvarsproblem även i det förändrade läget. 1991/92:102 Kapitel1 Sovjetunionensupplösning är en händelse av historiska dimensioner. När den gamla unionen idecember 1991 formellt avskaffades, innebar detta inte blott slutet för denkommunistiska, hårt centralsfyrda stat som skapades efter revolutionen 1917.Efter nästan 400 år av expansion har den tyska huvudmaktens område i Europamed ens reducerats till att i sina huvuddrag motsvara utsträckningen vidslutet av . I den forna supermaktens ställe har femton nya stateruppstått, med djupa inre problem, svaga eller outvecklade demokratiskastmkturer och en befydande konfliktpotential sinsemellan. Vid sidan av denojämförligt största nya staten, , framträder som en helt nyeuropeisk stat med ungefär samma yta och folkmängd som . Vilkasäkerhetspolitiska följder denna utveckling kan komma att få är det ännu intemöjligt att överblicka. Klart står emellertid att de måste bli vittgående,såväl ur ett europeiskt som ett globalt perspektiv. Det Oberoende StatersSamvälde (OSS), som samlat elva av den upplösta femtonrepubliker, är en bräcklig konstruktion vars fortsatta bestånd ingalunda kanbetraktas som säkert. Såsom den utformats framstår den framför alltsom ett instrument för avveckling av det gemensamma sovjetiska arvet. Någoncentral makt är OSS inte tänkt att utöva, och organisationen torde knappastkomma att framträda som en självständig utrikes- eller säkerhetspolitiskaktör. Endast i fråga om kärnvapnen och krigsmaktens strategiska delar i övrigtförutses ett gemensamt uppträdande i någon form. Inte minst dispyten mellanRyssland och om den tidigare sovjetiska Svarta Havsflottan visaremellertid vilka svårigheter som kan uppstå för en sådan samverkan, när deforna unionsrepublikerna strävar att ställa upp egna väpnade sfyrkor. Fråndet forna har de stater som uppstått i dess ställe ärvt en raddjupgående problem inom snart sagt alla samhällslivets områden. Även undergynnsammast möjliga omständigheter kommer lösningen av dessa problem att krävalång tid. Bland de mest allvarliga svårigheterna märks den bristfälliga energi-och livsmedelsförsörjningen och infrastrukturen, de storskaliga miljöskadornaoch ytterst frånvaron av ett fungerande ekonomiskt system. Gemene man drabbasav detta i form av en drastiskt sjunkande materiell standard och jtterligareutökad varuknapphet, på sina håll på gränsen till nöd. I spåren har följtväxande sociala, nationella och etniska motsättningar. Detekonomiska sönderfallet är ett av de största hoten mot en stabil utveckling.Ett ekonomiskt kaos hotar inte bara den demokratiska utvecklingen, utaninnebär också risker för länderna i som fortfarande ibefydande utsträckning är beroende av leveranser från det forna sovjetiskaområdet. Ett ekonomiskt kaos skapar vidare ett starkt tryck för utvandringvästerut. Oberoendeav den politiska utvecklingen i stort och den ekonomiska politiken ärbetydande minskningar av försvarsutgifterna nödvändiga. Liksom i väst har man -om än under radikalt svårare ekonomiska ramvillkor - en viss valfrihet att göraminskningar av numerären, som den materiella kvaliteten så långtmöjligt vidmakthålls eller i något avseende höjs, eller att välja den motsattavägen. I den öppna debatten härom har tyngdpunkten legat på en kvalitetslinje.Någon ny strategisk syn är dock knappast fastlagd, och de löpande åtgärdernatycks mera präglade av improvisation än planmässighet. Detnya intar en särställning inom OSS både genom sin väldiga yta ochstora befolkning, sina naturresurser, sin även i nuvarande försvagade tillståndstora militära styrka, sin industriella kapacitet, och genom sin ställning somSovjetunionens efterträdare i det internationella samfundet. är ävenidag en första rangens stormakt, om än en stormakt behäftaa med många ochytterst allvarliga problem. Dess ekonomiska tillväxtpotential är betydande, omväl den nu inledda övergången till marknadsekonomi kan genomföras i tillräckligutsträckning. Samtidigtkan starka centrifugala krafter urskiljas även inom självt. Sådanakrafter skapar redan allvarliga problem i vissa delar av landet. Särskilt setti förening med den djupa inre krisen i övrigt går det därför inte att uteslutaatt sönderfallsprocessen sprider sig vidare till det tyska kärnlandet. Detfortsatta skeendet i det forna rymmer mot denna bakgmnd såvälvissa positiva möjligheter som allvarliga risker för en turbulent utveckling,utsträckt över . Entydiga långsiktsprognoser är sålunda intemöjliga. Ennågorlunda stadig fortsatt utveckling mot demokrati och ekonomisk tillväxt kantrots alla svårigheter visa sig genomförbar. Från det internationellasamfundets sida kommer stora ansträngningar att göras för att hjälpastatsbildningarna i det forna på denna väg. Omvärlden harsamtidigt anledning att överväga riskerna för, och konsekvenserna av, mindregynnsamma utvecklingar. Ett mer eller mindre totalt sönderfall 1991/92:102 Kapitel 1 t.o.m. av ter sigsålunda också fullt rimligt. Det kan inte uteslutas att ett sådant förr ellersenare leder till en återgång till en hårdare centralstyrning och en ökadintern politisk repression. I en sådan situation skulle det militära systemetmed all sannolikhet åter komma att spela en aktivare roll. För svensksäkerhetspolitik är det mot ovanstående bakgrund nödvändigt att inkludera ettlångsiktigt scenario där i första hand med ny kraft vill göra gällandetunga säkerhetsintressen i vårt närområde. Ett sådant tordekomma att ha en relativt svag position politiskt och i vad gällerkonventionella stridskrafter, sett i ett allmäneuropeiskt perspektiv. Däremotframstår det som sannolikt att en sådan stat kommer att förfoga över en,jämfört med de nordiska staternas resurser, mycket stor militär potential ivårt omedelbara närområde. 1991/92:102 Kapitel1 Debaltiska staternas frigörelseprocess underlättades på ett avgörande sätt av dedemokratiska krafternas seger över kuppförsöket i i augusti1991. Det tidiga stödet till de baltiska staternas självständighet från denRyska federativa republikens ledning var i detta sammanhang ett förhållande avsärskild betydelse. , ochLitauen brottas på många områden med problem - om än i mindre skala -likartade dem som förekommer i det forna och dess övrigarepubliker. Detta gäller i såväl allmänpolitiskt som ekonomiskt hänseende. En viktig skillnad till debaltiska staternas fördel har sin grund i dessas nära kontakter i olikahistoriska perioder med västerländska idéer och kulturtraditioner. Likvälsaknas, av sovjetiskt välde, mycket av grundläggandekunskap om demokratiskt styre och civil förvaltning, liksom om olikainternationella frågor. I alla tre republikernafinns starka förväntningar om att kunna balansera det oundvikliga ryskainflytandet genom kontakter och samhörighet med väst och särskilt med denordiska länderna. Det bör noteras, att debaltiska staterna är långt ifrån ensartade i kulturellt, religiöst ochspråkligt hänseende, liksom i vad avser utrikespolitisk orientering. Inte minst frågorna kringde stora ryska befolkningsgrupperna i och kommer av allt attdöma att utgöra ett betydande politiskt problem för åtskillig tid framöver. De baltiska ekonomierna äroch torde för förbli sammanflätade med den tyska ekonomin.Infrastrukturen har byggts upp som en del av en allunionell struktur.Produktionsuppgifter har fördelats mellan delrepublikerna uteslutande utifrånde sovjetiska unionella intressena. befinner sig de självständigabaltiska staterna i en bättre ekonomisk och försörj ningsmässig situation ände flesta övriga delarna av det forna . tillhördeunionens mest utvecklade delar. Betydande stödinsatser västerifrån konunerlikväl att behövas för att ge den politiska friheten den nödvändiga ekonomiskabasen. Även i militärt hänseendehar det baltiska området fullt ut utgjort en del av en allunionell stmktur.Baltikum har utifrån perspektiv haft stor betydelse framför allt iluftförsvarshänseende. Detta förhållande torde i militär mening knappastpåverkas av att numera övertagit det forna roll iområdet. läge invid innebär därtill att området har storbetydelse för utrikeshandel, och därmed troligen också för de tyskamilitära övervägandena. Fram till händelserna iaugusti 1991 intog den sovjetiska centralmakten inte minst mot denna bakgrunden avvaktande intill helt negativ attityd till baltiska propåer om frigörelseoch tmpptillbakadraganden. ägde t.o.m. lokala kommunistiskaförsök rum med betydande stöd och inspiration från att återta makten iområdet. Efter dessa händelser och den politiska självständigheten diskuterasäven ett militärt tillbakadragande i en betydligt mera öppen och positivatmosfär. Det är svårt att göra några säkra prognoser om tempot i det militäratillbakadragandet, liksom om de villkor som kan komma att förknippas med ettuttåg. President har för sin del angivit fem till som tid förprocessen. Frän baltisk nationell synpunkt torde dock ett sådant tidsschemavara oacceptabelt. Det förtjänar attundersttykas, att de baltiska staternas allmänna situation, liksomtillbakadragandet, är starkt knuten till den allmänna utvecklingen avRysslands inre förhållanden och externa relationer.