mot · GE02Fi506 · 1991-01-25 00:00:00 — Förnyelse av den offentliga sektorn InledningDen föll som ett led i denstörsta demokratiseringsprocessen i sedan andravärldskrigets slut. I stort sett samtliga kommunistiska stateri kom att få erfara omvälvningar somalla syftade till ökad demokrati. Folken visade en allt störremotvilja mot totalitära system som främst kännetecknadesav kommunism och planhushållning. Praktiskt taget allavaror och tjänster producerades i offentlig regi underförhållanden som kännetecknades av monopol ochcentralstyrning.Denna politiska omvälvning var inte bara en protest mottotalitära kommunistregimer utan också en reaktion motundermåliga produktions- och distributionssystem. Demonopollösningar som av effektivitetsskäl underkänts ivästvärlden var i en verklighet som, varteftertiden gick, allt tydligare visade kommunismens inneboendesvagheter.Det svenska socialdemokratiska systemet har inteintresserat de östeuropeiska stater som söker nyaförebilder.Att mot denna bakgrund slå vakt om en ordning iSverige, där en stor del av varu- och tjänsteproduktionensker i offentliga monopol, är anmärkningsvärt. Samtidigtsom planhushållningen i övriga inte ens längrediskuteras som alternativ, försöker de svenskasocialdemokraterna förädla styrmodellerna utan att för denskull släppa på vare sig monopolen ellercentralplaneringen.Den svenska offentliga sektorn är i förhållande tillfolkmängden den största i västvärlden. Ändå löser den sinauppgifter allt sämre. Kärnan i statens verksamhet, t.ex.försvar, polis och rättsväsen, företer växande brister, därföratt annan offentlig konsumtion och transfereringar kräverstora resurser. Förekomsten av både köer och ''nyfattiga''blir alltmer påtaglig. Produktivitetsutvecklingen är mycketsvag. Underhåll och utbyggnad av sådan infrastruktur somstaten skall svara för har blivit eftersatt, vilket regeringenmedger, när den i budgetpropositionen, bil. 2 ''Utvecklingav offentlig sektor'' vidgår att de offentliga investeringarnasandel av BNP successivt har minskat och ligger påen lägre nivå än i och de övriga nordiskaländerna.För att finansiera utbyggnaden av den offentliga sektornhar skattetrycket stegvis höjts till det särklassigt högsta ivästvärlden. Socialdemokratiska regeringar har låtit ettgentemot medborgarens inkomster progressivt skatteuttagkombineras med transfereringar, som trappas ned närinkomsten ökar. Resultatet har blivit kraftigamarginaleffekter, som innebär att det lönar sig dåligt attarbeta. Företagen har förlorat flexibilitet ochomvandlingskraft genom de många begränsningar sominförts inom näringspolitikens område. Under 1980-taletbörjade symptomen visa sig. ekonomi utvecklas nuallt långsammare jämfört med våra konkurrentländer,som bytes- och basbalanserna visar växandeunderskott.Bidragande till denna utveckling är många faktorer. Denoffentliga sektorn har kommit att ta över en allt större delav samhällets varu- och tjänsteproduktion och därmedabsorberat nytillträdande till arbetsmarknaden. Höganominella löneavtal i förening med den dåligaproduktivitetsutvecklingen har drivit upp de offentligautgifterna, som det privata näringslivet, särskiltden konkurrensutsatta sektorn, fått allt svårare att få tag påmedarbetare på rimliga villkor. Det långsiktiga förtroendetför svensk ekonomi är skadat, vilket resulterar i attföretagen hellre investerar utomlands än i visar tyvärr inte motsvarande intresse förvårt land.Moderata samlingspartiets politik syftar till att genomekonomisk tillväxt skapa förutsättningar för trygghet ochvälfärd åt alla medborgare. Skall detta mål kunna nås,måste förutsättningar för tillväxt skapas. Grundläggande ärdärvid att det totala skattetrycket sänks. skall enså stor andel som möjligt av den totala varu- ochtjänsteproduktionen underkastas marknadsmässiga villkor.Detta krävs för den kostnadseffektivitet och valfrihet somär fundamentala villkor för framåtskridande.Den offentliga sektorn skall främst sköta sådanverksamhet som inte lämpar sig för privata marknader. Dithör bl.a. rättsväsende och försvar. Myndighetsutövningenskall vara klart avgränsad och långsiktigt inriktad.Medborgarna skall se en tydlig linje i det offentligauppträdandet och en konsekvent handläggning hos olikamyndigheter. Detta är en förutsättning för rättssäkerhet.Slopande av monopol samt avreglering skall öppnadagens offentliga tjänsteproduktion för konkurrerandeprivata alternativ. Därmed förbättrasproduktivitetsutvecklingen, vilket gör tjänsteproduktionenbåde bättre och billigare. Konkurrens inom bl.a. sjukvård,barnomsorg och utbildning ökar medborgarnas valfrihet.Genom att medborgarna kan välja vilket sjukhus de villutnyttja eller vilken form av barnomsorg som passar dembäst uppnås en dubbel välfärdsvinst. Dels erhållskostnadseffektivitet genom inslaget av konkurrens, dels fårkonsumenterna den service som de efterfrågar.Genom ökad upphandling från privata entreprenörerkan större flexibilitet och lägre kostnadsnivåer nås. Enkonsekvens av denna politik blir att ett stort antaloffentligägda företag säljs och överförs till den privatasektorn.Den nödvändiga myndighetsutövningen skall följaeffektiva styrmodeller, där målsättningarna är tydliga ochkontroll- och utvärderingsverksamheten externaliseras.Myndigheterna skall ägna sig åt den verksamhet där denoffentliga organisationsformen lämpar sig bäst.Den moderata reformstrategin för den offentliga sektornmöjliggör en mer effektiv välfärdspolitik och ett störrevälstånd för samtliga medborgare.2. Hotad välfärd och minskat förtroendePå område efter område inom den offentliga sektornsjunker kvaliteten på de utförda tjänsterna. ökarkostnaderna per utförd tjänst i fasta priser. Dennakombinerade kvalitetsoch kostnadskris drabbar enskildaindivider och familjer som gjorts beroende av den offentligasjukvården, äldreomsorgen eller barnomsorgen. Patientermed hjärtproblem får vänta på livsavgörandekirurgiska ingrepp. Att daghem stängs på grund av brist påpersonal blir allt vanligare.Att enligt socialdemokratisk modell höja skatter ochavgifter när ekonomins tillväxt avtar är allvarligt. Detäventyrar den grund för välfärd som utgörs av detpersonliga engagemanget i privata företag. Avkastningenpå egna insatser och eget risktagande blir allt sämre, och detblir allt mindre intressant att arbeta och skapa.Skattetrycket måste därför sänkas och offentlig verksamheteffektiviseras och omvandlas. Om detta inte sker, kommervälfärden snabbt att urholkas.I omvärld garanteras motsvarande välfärds- ochtrygghetsnivåer vid lägre skattesatser. Ett växandemedvetande om denna skillnad skapar en hos svenskamedborgare berättigad misstro mot den rådande ordningen.Allmänhetens missnöje växer, när bristerna i den offentligaservicen alltmer framträder. Detta bekräftas i en Sifo-undersökning 1988, enligt vilken stödet för offentligamonopol på vård och barnomsorg är svagt. En allt störreandel av befolkningen anser det vara bra med privataalternativ på dessa områden.För att undvika försämrad välfärd samt förhindra attallmänhetens förtroende för den politiska makten avtarmåste en effektiv och ändamålsenlig välfärdspolitik föras,där låg kostnad kombineras med frihet för den enskildamedborgaren att välja den service hon önskar.3. Socialdemokraterna saknar kompassDen svenska offentliga sektorn har i huvudsak formatsunder perioden efter . Dåsocialdemokraterna påtagligt dominerat perioden politiskt,har de kunnat utforma den offentliga sektornhuvudsakligen enligt egna idéer.En tidig socialdemokratisk tanke var att näringslivetskulle sköta tillväxten och det socialdemokratiska partietfördelningen av produktionsresultatet. Redan på 1930-taletdemonstrerade socialdemokraterna sin stora tilltro till detpolitiska beslutet och det offentliga ingripandet inom såvälden ekonomiska politiken som det sociala välfärdsområdet.För att klara detta höjdes successivt såväl statlig somkommunal skatt. började detillväxthämmande effekterna av ett höjt skattetryckdiskuteras. Politiken fick dock till att börja med ingasynbara konsekvenser för den samhällsekonomiskaeffektiviteten. Den svenska ekonomin hade under 1950-och 1960-talen stor draghjälp genom en omfattandeefterfrågan på investeringsvaror från det krigshärjadeEuropa. fick en rad olika händelser enstörre inverkan på den ekonomiska utvecklingen. Det varfrämst den första oljekrisen som skakade omvärldsekonomin, men även en rad inhemska politiska beslutom ökade offentliga åtaganden satte djupa spår i ekonominsfunktionssätt.Sammantaget innebar politiken att den offentligasektorn tilldelades allt fler uppgifter och att ekonomin komatt inordnas i ett växande regelverk. Varje ny reglering ellertransferering motiverades för sig. Därmed relaterades inteförändringen till den befintliga strukturen, ochförändringens inverkan på ekonomins dynamikunderskattades.Kännetecknande för den socialdemokratiska modellenär likriktningen. Alla hänvisas till samma typ av serviceoavsett önskemål och förutsättningar. På flertalet områdenär det dock inte möjligt att välja producent. Genom att, som i socialdemokraternas 90-talsprogram, förklara t.ex. sjukvård, kultur, utbildningm.m. som medborgerliga rättigheter ansersocialdemokraterna att de har motiverat varför dessaverksamheter skall ''undandras vinstintressena påmarknaden och organiseras i statens, landstingens ochkommunernas regi''. Denna politik är en tydligmisstroendeförklaring mot enskilda individer som bedrivernäringsverksamhet i bolagsform. Detta blir särskilt tydligtdå regeringen nu börjat antyda att personalkooperativ iframtiden kan komma i fråga för att lösa krisen inom t.ex.barnomsorgen. Denna regeringens nya inställning är interesultatet av ett ideologiskt omtänkande utan endast entaktisk eftergift för att klara målet om utbyggdbarnomsorg.När socialdemokraterna ser att den offentligaserviceproduktionen dras med stora problem och att denekonomiska tillväxten blir allt långsammare, saknar dekompass till sin vägledning. De värnar om ''dengemensamma sektorn'' med dess monopolmarknader,som marknadskrafterna och kommersialiseringenbannlyses. De offentliga monopolmarknaderna uppvisarsamma typ av effektivitetsproblem som de planstyrdaekonomierna i . I socialdemokraternas 90-talsprogram medges dessa svårigheter, men i avsnittet omeffektivitet inom den offentliga sektorn förekommer inteordet privat eller marknad. Däremot påpekas att''upphandling och anbudsförfarande bör användas merinom den gemensamma sektorn; olika kommunala enheterkan lämna anbud på en och samma verksamhet''.Detta vittnar om att socialdemokraterna inte har förståttfördelarna med marknaden och privata entreprenörer.Övertygelsen om att marknadsekonomi är överlägsenplanhushållningen saknas. Någon politisk vilja till radikalaförändringar finns inte. Detsamma gäller styrningen av denoffentliga myndighetsverksamheten, därsocialdemokraterna genom införandet av den nyabudgetprocessen tror sig ha kommit till rätta medeffektivitetsproblemen. Att myndigheten själv skall sättasina mål samt utvärdera resultatet av verksamheten äremellertid orealistiskt.Sammanfattningsvis betraktar socialdemokraternaförsämringarna inom den offentliga sektorn utan att vidtade genomgripande åtgärder som krävs. Av brist på insiktoch till följd av ideologiska bindningar förmår de inte ändraverksamheten på ett tillfredsställande sätt. har interåd att låta socialdemokraterna hindra den nödvändigaförändringen av den offentliga sektorn. Den offentligasektorn måste genom moderat politik ges möjligheter attutföra sina uppgifter för att främja såväl medborgarnasvälbefinnande som ekonomins tillväxt.4. Framtidens offentliga sektor 4.1 Myndighetsutövning i ett tillväxtsamhälleDen offentliga sektorn utgör ett viktigt inslag i ettsamhälle som är inriktat på stabil och långsiktig ekonomisktillväxt. Den skall tilldelas ansvars- ochverksamhetsområden, där den offentligaorganisationsformen är bäst lämpad. Dessa områden måsteavgränsas och full klarhet måste råda om vad den offentligasektorn skall göra.Staten har en fundamental uppgift att skydda landet ochvarje enskild människa mot yttre och inre hot. Detallmänna skall stå som garant för att människor tillförsäkrasen social grundtrygghet. Dessutom föreligger ensamrätt attstifta lag, vara myndighet och utöva samhällets tvångsmakt.Vid sidan härav bör man först och främst förlita sig på detcivila samhället, d.v.s. den frivilliga samverkans förmågaoch mångfald. Den offentliga makten kan då bäst fullgörasina kärnuppgifter, som variationsrikedomen ochkvaliteten främjas på andra områden som stat och kommuni dag monopoliserat.En förutsättning för välfärd är att utvecklingskrafteninom det privata näringslivet säkras. Myndigheterna skallmedverka härtill genom att avreglera marknader, därmonopol råder. Regelverk som inte längre fyller sitt syftemåste avvecklas, som rättsväsendet har ett ansvarför att gällande lagstiftning rörande marknadernasfunktionssätt följs.Den offentliga sektorn skall inte annat än i undantagsfallproducera varor och tjänster. Bäst effektivitet uppnåsgenom att skilja på beställare och utförare. Härigenom ökaseffektiviteten och sänks kostnaderna. kan tid ochresurser koncentreras på områden där det offentliga har enviktig funktion att fylla. Det är mycket bättre, om deoffentliganställda blir bra uppköpare av tjänster än om detvingas organisera och utföra alla typer av verksamhet.Det offentliga myndighetsuppdraget skall avgränsas påsåväl statlig som nivå. Då en myndighet erfar attresurserna inte räcker för att klara den löpandeverksamheten är möjligheterna att få ökade anslagbegränsade. Den kommunala sektorn omfattas 1991 och1992 av skattestopp, vilket i kombination med dåligproduktivitetsutveckling tvingar myndigheterna att finnanya finansieringskällor om samma grad av offentlig serviceskall upprätthållas.Vissa myndigheter har inlett uppdragsverksamhet, d.v.s.avgiftsfinansierad, verksamhet. Men att ett offentligt organfår rätt att sälja överkapacitet innebär inte utan vidare enkonkurrens på lika villkor. Myndigheten har ofta möjlighetatt finansiera en rad kostnader med skattemedel som denprivata konkurrenten måste ta ut i priset. Även om prisetsätts korrekt, rymmer privat verksamhet risker, som detinte finns motsvarighet till i det offentliga. Om en offentligaffärsverksamhet går med förlust, får skattebetalarna taden, medan en privat företagare måste kalkylera med störremarginaler för att kompensera affärsrisken. Detta ärytterligare en anledning till att den offentliga sektornnormalt inte skall bedriva affärsverksamhet eller äga ochdriva bolag som lika väl kan skötas i privat regi.4.2 Effektivisering 4.2.1 AllmäntEftersom en betydande del av bruttonationalproduktenutgörs av offentlig produktion, är det ett nationellt intresseatt verksamheten organiseras så att största möjligamåluppfyllelse, resultat och effektivitet uppnås.Grundläggande är att varu- och tjänsteproduktion skallskötas i privat regi. Beställaren kan vara offentlig. Stat ochkommun skall genom anbud upphandla tjänster och annanproduktion för att själva koncentrera sig på de nödvändigamyndighetsuppgifterna. För dessa krävs bättre styrsystem,som garanterar skattebetalarna att målen medverksamheten uppnås till så låg kostnad som möjligt.Offentlig verksamhet som inte fyller sitt syfte skallavvecklas. Viss verksamhet som bedrivs i företagsformkan säljas.4.2.2 Förbättrad styrningEffektiviteten inom den offentliga förvaltningenförbättras genom att regelstyrning ersätts med målstyrning.Den budgetreform som införts på det statliga området ärinte tillräcklig. Det är svårt att se hur den nyabudgetprocessen skall kunna ge de strukturellaförändringar som kan medföra att den statligaadministrationen reduceras . För detta krävsväsentligt förbättrade styrmetoder i förening med andraeffektivitetshöjande inslag.För att en budgetreform skall leda till ett bättreresursutnyttjande, måste en fördjupad prövning avverksamheten, d.v.s. förvaltning, transfereringar,regelsystem, tillsyn m.m., följas upp och leda tillnödvändiga förändringar. Uppsättande av mål samtsuccessiv utvärdering måste utföras av andra än dem somleder den ordinarie verksamheten. Risken för snävaperspektiv och suboptimering blir annars påtaglig.Avgörande för en framgångsrik styrning är inte baraprocessens formella organisation utan också de krav somden politiska ledningen ställer. Det får inte råda någontvekan om att den politiska ledningen önskar en hög gradav måluppfyllelse. Endast om dessa villkor är uppfyllda,kan en förbättrad styrning resultera i förbättradeffektivitet.4.2.3Ökad upphandlingEn stor del av den offentliga konsumtionen är löner tillanställda, som utför offentlig verksamhet i egen regi. Detrör sig om fastighetsförvaltning, utbildningsverksamhet,renhållning m.m. Offentliga myndigheter har alltid ettuppdrag, för vilket speciell kompetens är nödvändig. Sådanverksamhet skall prioriteras. För att uppnå effektivitetmåste då en större del av konsumerade insatsvaror ochtjänster upphandlas på den privata marknaden.Bra rutiner vid offentlig upphandling skapar betydandemöjligheter till kostnadsminskningar. Detta visarStatskontorets utredning ''Entreprenad inomstatsförvaltningen'', som konstaterar att betydanderationaliseringsvinster och kostnadsbesparingar uppnåsgenom entreprenadavtal med privata företag. Detta gällersåväl huvudverksamhet som stödtjänster. Statskontoretkonstaterar att fördelarna främst uppstår genombesparingar vad gäller kapitalinvesteringar och fastpersonal samt genom bättre utnyttjande av externkompetens. Dessutom skapas större möjligheter att anpassaorganisation och produktion till variationer i efterfrågan.4.2.4 ValfrihetEn ökad valfrihet för den enskilde medborgaren inom deområden av den offentliga serviceproduktionen som i daglyder under offentliga monopol innebär välfärdsvinster förkonsumenten samt ökad kostnadseffektivitet.Produktionen skiljs, på t.ex. skolans område, frånfinansieringen så att de offentliga bidragen följer barnet tillde skolor det väljer . På detta sättkan elever och föräldrar välja den skolform och skola sombäst överensstämmer med de individuella önskemålen.Genom att möjlighet ges att byta producent byggskonkurrens in i systemet. Detta ökar kvaliteten på denutförda prestationen, eftersom producenterna måste vara såskickliga och deras verksamhet så attraktiv att kundernasöker sig till dem och därigenom bidrar till finansieringen.Genom att de offentliga servicemonopolen bryts ochprivata initiativ ges möjlighet att konkurrera kommer ettstort antal alternativ till dagens offentliga institutioner attväxa fram. Förutsättningarna för kostnadseffektivitet ökar,och medborgarna får den service som efterfrågas. Dagensoffentliganställda ges genom denna politik ökademöjligheter att skapa alternativ till nuvarande produktionoch kommer även att möta en bättre fungerandearbetsmarknad, då konkurrens mellan arbetsgivarna blirmöjlig. Med hänvisning till det anförda hemställsatt som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om riktlinjer för den offentligasektorns utveckling.