mot · GE02So629 · 1991-01-25 00:00:00 — Klarare regler för personalägda daghem BakgrundFrågan om mångfald och alternativ inom barnomsorgenhar debatterats intensivt under det senaste decenniet.Frontlinjen har gått mellan de som enbart velat tillåtaoffentligt ägda och drivna institutioner inom barnomsorgen,i praktiken oftast daghem, samt de som har velatuppmuntra fristående alternativ till den offentliga driften.Den första frontlinjen har haft sina förespråkare hos desocialistiska partierna, medan de borgerliga företrätt denandra linjen.Utvecklingen allmänt i samhället går entydigt mot att alltfler områden som varit förbehållna enbart för denoffentliga sektorn nu frigörs och öppnas för alternativ ochföretagsamhet.I det längsta strävar den socialdemokratiska regeringenemot, men under tryck av dels den dåliga ekonomiskautvecklingen, dels den förändringens vind som blåsergenom folkopinionen i dessa frågeställningar av ideologiskart, anpassar sig regeringen steg för steg.Förra året kom, mellan det att löftet gavstill det att propositionen lämnades, förslaget om att ävenpersonalägda och -drivna daghem skulle blistatsbidragsberättigade. Detta hade intensivtbekämpats av biträdande socialmininistern.I årets budgetproposition tas nästa steg -- och nästaeftergift åt oppositionen -- i och med att Svenska Kyrkanblir statsbidragsberättigad.Denna ideologiska stelbenthet drabbar ytterst debarnfamiljer som genom ett lägre utbud avbarnomsorgsplatser får stå i kö onödigt . Detdrabbar även folkhushållet i form av onödigaflaskhalsproblem inom ekonomin. Det finns enligt våruppfattning starka skäl för att bejaka ytterligare alternativinom barnomsorgen. Även flera oklarheter i proposition1990/91:38 måste undanröjas för att ge maximalaförutsättningar att bilda nya personaldrivna daghem.En av oklarheterna förtydligades i samband medutskottsbehandlingen när det klargjordes attpersonalkooperativet utgör en fristående verksamhet iförhållande till kommunen. Detta räcker emellertid inte föratt klargöra vilka effekterna blir i olika avseenden. Viredovisar nedan ett resonemang omkring begreppenuppdragsgivare -- uppdragstagare, avgifter och köer, allt föratt få klara ansvarsförhållanden som underlättar både förföretagen och föräldrarna. Även kommunerna har nytta avbesked från lagstiftaren.Vem är uppdragsgivare?I samband med introduktionen av personalkooperativenhar det ifrågasatts om dessa skall driva sin verksamhet påuppdrag av kommunen eller självständigt. Enligt vårmening måste frågeställningen förtydligas, eftersomuppdragsverksamhet i sig inte utesluter självständighet(autonomi). I själva verket drivs nästan alltjänsteverksamhet på uppdragsbasis.Istället bör det ifrågasättas huruvida ettpersonalkooperativ skall driva sin verksamhet på uppdragav kommunen eller på uppdrag av de föräldrar som har barni kooperativets förskola. De båda alternativen medförnämligen helt olika formella relationer mellan deinblandade parterna. Detta har i sin tur betydelse för decivilrättsliga, skatterättsliga och offentligrättsligakonsekvenserna av verksamheten.Vid upphandling, dvs. i de fallpersonalkooperativet driver verksamheten på uppdrag avkommunen, ställer kooperativet ett överenskommet antalförskoleplatser till kommunens förfogande. Kommunenbestämmer därefter vilka barn som ska tilldelas de aktuellaplatserna. Som motprestation betalar kommunen enöverenskommen summa pengar, utöver statsbidraget, förvarje utnyttjad eller disponibel plats. Ersättningenbehandlas skattemässigt som en normal intäkt ikooperativets näringsverksamhet. Eftersom kommunentillhandahåller eller fördelar de aktuella platserna, är detformella förhållandet mellan kommunen och föräldrarnadetsamma som det hade varit om platserna hade avsettkommunens egna förskolor. Detta medför bl.a. att detprimärt är kommunen som har rätt till eventuelldaghemsavgift och att kommunallagens bestämmelser omlikabehandling blir tillämpliga.Vid enskild upphandling, dvs. i de fallpersonalkooperativets verksamhet drivs på uppdrag avföräldrarna, ställer kooperativet förskolans platser tillföräldrarnas förfogande enligt särskild överenskommelse ivarje enskilt fall. Som motprestation betalar föräldrarna endaghemsavgift till kooperativet. Avgiften behandlasskattemässigt som en normal intäkt i kooperativetsnäringsverksamhet. Kooperativets övriga intäkter,statsbidrag och eventuella kommunala bidrag, har urskattesynpunkt en något oklar status. Eventuellt ska debehandlas som näringsbidrag. Kommunen har inte någotavtalsrättsligt förhållande till vare sig kooperativet ellerföräldrarna. Detta innebär t.ex. att kommunen inte kanåläggas skadeståndsansvar för skada som uppkommit iverksamheten. Följaktligen ansvarar endast kooperativetvid brist eller skada vid uppdragets utförande. Kommunensallmänna uppgifter enligt bl.a. socialtjänstlagen medfördock ett övergripande ansvar för tillsynen. Därutövertillkommer det kommunen att administrerabarnomsorgsplanen och att i förekommande fall betala utfastställda bidrag.Från föräldrarnas eller brukarnas utgångspunkt är dengrundläggande skillnaden mellan och enskildupphandling att den förra innebär att barnomsorgentillhandahålls av kommunen medan den senare innebär attbarnomsorgen tillhandahålls direkt av uppdragstagaren, idetta fall personalkooperativet.Enligt vår uppfattning är förfogandet över platserna vidden personaldrivna förskolan det viktigaste kriteriet när detgäller att ta ställning till vem som är uppdragsgivare iförhållande till personalkooperativet. Således börkommunen anses vara uppdragsgivare om platserna står tillkommunens förfogande. Detta gäller exempelvis i de fallbarnen placeras i kooperativets förskola i den ordning somkommunen föreskrivit eller på grund av beslut avkommunal tjänsteman. Placeras barnen i förskolan pågrund av frivilliga överenskommelser mellan kooperativetoch respektive föräldrar får följaktligen föräldrarna ansesvara uppdragsgivare.Som vi redan påpekat har frågan om vem som äruppdragsgivaren en avgörande betydelse för de formellarelationerna mellan parterna. Trots detta behandladesfrågan endast i förbigående i propositionen ochriksdagsdebatten gav inga ytterligare upplysningar.I stycke sju på sidan fem i nämnda proposition finns enskrivning som går ut på att de barn som placeras ikooperativets förskola skall tas ur kommunens kö och i denordning som gäller för kommunens barnomsorg i övrigt.Detta innebär i praktiken att kommunen förfogar överplatserna i kooperativets förskola. Denna föreskrift talarsåledes, i enlighet med det ovan anförda, för attkooperativets verksamhet utförs på uppdrag av kommunen.För denna tolkning talar även formuleringen ''kommunensbarnomsorg i övrigt''.I stycke åtta på sidan fem finns en skrivning som går utpå att avgiften för att ha barn i en personalkooperativförskola inte får överstiga den avgift som tas ut för barn ikommunala förskolor. Detta kan inte uppfattas på annatsätt än att det i propositionen förutsätts att avgiften inte ären angelägenhet utan kan fastställas i särskildaöverenskommelser mellan kooperativet och föräldrarna.Eftersom denna ordning inte är förenlig med vad som gällerbeträffande verksamhet som tillhandahålls av kommunen,måste föreskriften följaktligen uppfattas som oförenligtmed den som refererades i föregående stycke.I övrigt saknar propositionen föreskrifter i ovan berördaavseenden. Svenska domstolar har i ett stort antal fallprövat frågan om det förelegat ettarbetsgivar/arbetstagarförhållande trots avsaknad avegentliga anställningsavtal. I många av dessa har detkonstaterats föreligga ettarbetsgivar/arbetstagarförhållande. Praxis på området handen att uppdragsförhållanden där uppdragstagarenendast har en uppdragsgivare löper en viss risk för att bliunderkända av myndigheterna. Risken tycks dessutom ökaom uppdragstagaren tidigare varit anställd hosuppdragsgivaren. Denna praxis har enligt vår uppfattningen påtaglig betydelse vid tillkomsten av personalkooperativinom barnomsorgen. Just ett tidigareanställningsförhållande i kommunen kan förutsättas vararelativt vanligt med tanke på att det tidigare funnits nästanenbart kommunala förskolor.Som framgått av ovan redovisade oklarheter itolkningen av beslut föreslår vi att regeringenbör få i uppdrag att återkomma till med förslagsom klargör de civil-, skatte- och offentligrättsligakonsekvenserna av personalägda daghem. Detta bör gesregeringen till känna.Valet av driftsformSocialdemokraternas reträtt i frågan ompersonalägda/drivna daghem har dock inte gått så långt vill tilltro personalen att själv kunna avgöra vilkendriftsform som man anser är den lämpligaste för företaget.De nu beslutade reglerna förhindrar aktiebolagsformen. Vihar svårt att se vilka sakliga skäl som kan motivera dennaväl kända företagsform.Vi föreslår att även aktiebolagsformen blir jämställdmed övriga driftsformer vad gäller möjlighet att fåstatsbidrag till verksamheten.EntreprenadföretagEtt allt vanligare inslag i den kommunala förnyelsen äratt låta olika företag driva en tidigare kommunalverksamhet på entreprenad. Även detta har mött stortmotstånd hos regeringspartiet. För vår del anser vi att ävendetta skulle kunna bli ett bidrag till mångfalden inombarnomsorgen. Det är därför dags att skrota den s.k. LexPysslingen. Samhällets uppgift är att uppmuntra affärsidéeroch nytänkande -- inte att förhindra det. Avgörande är attgrundläggande kvalitetskrav kan säkerställas.FöretagsdaghemÄven dessa bör likställas i ekonomiskt avseende medden traditionella driften i kommunerna. Den senaste tidenhar ett flertal företag i landet visat intresse för att bygga ochdriva förskolor. Inte minst bostadsföretagens kompetensinom byggande och förvaltning måste tas tillvara.Rätten att anställa personalNuvarande regler för personalkooperativen säger att detendast undantagsvis ska vara möjligt att anställa personal.Vi anser att detta försvårar driften av kooperativet. Ävenhär bör det vara personalen själv som får avgöra om manvill anställa ytterligare medarbetare.Mindre reglerGenom förbehåll ifråga om avgifter och köer tas inte denfulla kraften tillvara i personalkooperativen. Vi anser inteatt avgiften till alla delar måste sammanfalla medkommunens. Det finns i dagens modeller fördaghemsavgifter flera ofullkomligheter som i ett systemmed valfrihet skulle rättas till. En låg lokalkostnad börkunna få genomslag i avgiftssättningen. Genom att endastmedge att barnen tas ur den kommunala kön förhindraspersonalkooperativ att arbeta med föräldrainsatser. Ävenfrån dessa synpunkter krävs ett neutralt statsbidrag.CenterförslagI annat sammanhang har föreslagit att detstatliga barnomsorgsstödet skall utgå direkt till familjerna.Dessa får, genom att det tillåts fler producenter, en starkareställning som konsumenter då de kan välja mellan bådekommunens och andra producenters utbud.Politikerrollen blir i detta system mer inriktad på attstödja sina medborgares krav på en kvalitetsinriktadtjänsteproduktion. Mindre tid kommer att ägnas åtdetaljbeslut i den rena driften av de offentliga förskolorna.Genom de av oss föreslagna reformerna för att gepersonalen och barnfamiljerna större direkt inflytande överbarnomsorgen kommer både utbud, kvalitet och effektivitetatt förbättras. Med hänvisning till det anförda hemställs1. attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om vikten av att klargöra de civil-,skatte- och offentligrättsliga effekterna av nu gällanderegler för personalkooperativa daghem,2. attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att statsbidrag bör utbetalas tillall barnomsorg som uppfyller grundläggande kvalitetskrav.