mot · GE02K51 · 1991-04-15 00:00:00 — med anledning av prop. 1990/91:117 En ny kommunallag SammanfattningRegeringen har lagt fram ett förslag till ny kommunallag.Förslaget baseras delvis på en lagteknisk översyn, meninnehåller även flera politiska förändringar. Flera av deviktigaste förändringarna -- som t.ex. friarenämndorganisation, förslag till lagreglering avkommunernas rätt att driva företag och ett lagfästande avnågra viktiga principer rörande den kommunalakompetensens gränser -- är utmärkta och innebär att vi fåttgehör för krav som vi länge drivit. På andra punkter, och iviss mån rörande de uppräknade, tycker vi attregeringen borde ha gått längre. När det gäller detkommunala kärnområdet; både vad avser vadkommunerna får göra och hur de får göra det; måstemålet vara större frihet och större lokalt självbestämmande.Men när det gäller gränserna för just vadkommunerna får göra och hur de får göra det krävsemellertid hårdare lagregler.Vi föreslår därför större lokalt självbestämmanderörandeval av ersättningsform till förtroendevalda(avsnitt 4)införande av direktvaldakommundelsfullmäktige (avsnitt 9)möjligheterna tilloffentliga nämndsammanträden (avsnitt 9)rätt tillkommundelningDäremot kräver vi i denna motion en hårdare, merrestriktiv, reglering avkommunernas rätt att drivanäringspolitik och att stödja näringsidkare (avsnitt 1)kommunernas rätt att driva verksamheti företagsform (avsnitt 2)kommunernas skyldigheter vid genomförandet avkommunala folkomröstningar (avsnitt 5)möjligheterna til JO-granskning och straffansvar(avsnitt 9).Vi lägger också fram förslag rörandepartistödetsutformningbättre minoritetsskydd i kommunala beslut,t.ex. genom rätt för en minoritet att begära bordläggningavskaffande av korporativistiska inslag som''brukarinflytande'' och närvarorätt förpersonalorganisationer.Regeringens förslag att inte nu lagfästasjälvkostnadsprincipen godtas.InledningEn livskraftig lokal självstyrelse är en av grundpelarna iden svenska demokratin. Principen bör vara att beslutensräckvidd avgör på vilken nivå de skall fattas. Densammanslagning av små kommuner till större enheter somskedde har inneburit att antaletkommunala förtroendevalda starkt minskat, vilket i sin turlett till att avståndet mellan medborgarna och denkommunala ledningen ökat. Möjligheterna att påverka debeslut som fattas i och starkt berör närsamhället upplevsdärigenom som mer begränsade . Dennautveckling har varit till nackdel för demokratin och intressetför att påverka samhällsutvecklingen minskar. Tendensentill ett minskat valdeltagande kan just bero på att människorkänner sig fjärmade från besluten och beslutsfattarna.Att öka den enskilda människans engagemang isamhällsbyggandet är en viktig uppgift för framtidenspolitiker. Att på olika sätt utveckla närdemokratin är ettsteg på vägen.Vi anser att det är de enskilda kommuninvånarnasberättigade önskemål om inflytande som bör vara styrandeför den kommunala organisationen. Det kan också ge denmest rationella organisationen för beslutsfattandet. Genomnärdemokratin skall det bli lättare för människor att direktpåverka den kommunala verksamheten. Genomnärdemokratin skall också avståndet mellan beslutsfattarnaoch dem som berörs av besluten minska. Det bordedärigenom också bli lättare att rekrytera och behålla godapolitiska förtroendevalda.Det är lätt att visa att politiska beslut ofta minskatförutsättningarna för gemenskap mellan människor. Denpolitiska uppgiften blir därför nu att i stället öka människorsmöjligheter att påverka sin egen situation, att gemedborgarna mer makt och ansvar. När människor får meratt säga till om, känner de också större delaktighet i debeslut som fattas. Det är bl.a. denna inställning som liggertill grund för våra förslag om närdemokratin.Den kommunala verksamheten har ökat i storomfattning . Vi anser att denoffentliga sektorn måste reformeras både vad gäller de inrearbetsformerna och möjligheterna till enskilda alternativ.Kommuninvånarna måste ges större frihet att välja denservice som passar dem bäst utifrån personliga önskemål.Därför måste, parallellt med en inre förnyelse av denoffentliga sektorn, de offentliga monopolen brytas ochersättas av mångfald och konkurrens. Det bidrar till attminska den överlastade offentliga sektorn, vilket i sin turunderlättar överblicken och beslutsfattandet i de offentligaorganen. Mer om detta återfinns i liberalernasmotion om den offentliga sektorns förnyelse.När regeringen nu lägger fram ett förslag till nykommunallag blir ett par liberala krav tillgodosedda. Vihälsar således med tillfredsställelse att frinämndorganisation införs. Vi ser vidare positivt på att fleraav de principer för den kommunala kompetensen, somtidigare upprätthållits i rättspraxis, nu lagfästs.Det har ibland i debatten framförts att en frinämndorganisation skulle medföra risk för en styvmoderligbehandling av miljöfrågor i primärkommunerna.Folkpartiet liberalerna vill i detta sammanhang påminna omatt vi i en tidigare partimotion till detta uttalat attdet är viktigt att miljöfrågor behandlas med stor integritet.Denna uppfattning leder oss till slutsatsen att det rentallmänt är önskvärt att se till att miljöfrågor på kommunalnivå avgörs i en form som kan garantera denna integritet.Vår uppfattning är att detta normalt torde leda till attsärskilda miljönämnder behålls. Rätten att besluta i dennaorganisationsfråga bör emellertid ligga hos kommunernasjälva. Vi vill också erinra om ett uttalande i propositionenom att sammanblandning i ett och samma kommunalaorgan av verksamhet och tillsynen över samma verksamhetinte blir tillåten.Med ''kommun'' menar vi i denna motion såvällandstingskommun som primärkommun, om inte annattydligt anges.1. Kommunerna och näringsverksamhetenKapitel 2 i regeringens lagförslag behandlar denkommunala kompetensen. Vi är ense med regeringen omatt en kodifiering av redan gällande rättspraxis ärnödvändig. Den form som kodifieringen givits är också istora delar tillfredsställande. Vi har emellertid synpunkterpå hur regeringen utformat regleringen av kommunernasrätt att bedriva näringsverksamhet samt att stödja sådanverksamhet.Regeringens förslag innefattar ett lagrum, 2 kap 7§ i förslaget, där det slås fast att kommuner får drivanäringsverksamhet. Huvudregeln är alltså enligtregeringens förslag en direkt rätt för kommunerna. Detta ärinte en kodifiering av gällande rätt.Enligt tidigare rättspraxis fick en kommun endastbedriva näringsverksamhet i den utsträckning detta varnödvändigt för att garantera kommunmedlemmarnakommunal service, som annars inte skulle ha kommit tillstånd. Kommunernas rätt att bedriva näringsverksamhetstammar därmed ur deras roll som yttersta garanter för visstyp av verksamhet -- vilket var ett undantag frånhuvudregeln rörande den s.k. allmänna kompetensen förkommuner, den regel som uttrycks i 2 kap 1§ i regeringens förslag. Den kommunala kompetensen idenna fråga är alltså ursprungligen ett slags subsidiär rätt;en undantagsbestämmelse där huvudregeln innefattar ettförbud. Detta bör komma till tydligt uttryck i lagtexten.Denna måste därför utformas ''negativt'', dvs. huvudregelnskall vara att kommuner inte skall driva näringsverksamhet.I denna fråga har ett betydande antal tunga remissinstansermed juridisk sakkunskap uttryckt samma åsikt som vi.Till skillnad från kommunernas ursprungliga rätt attsjälva i undantagsfall driva näringsverksamhet ärkommunernas självpåtagna roll som understödjare avprivat näringsverksamhet en företeelse som vuxit fram utanriksdagens medgivande. I teorin har, såvitt vi känner till,inte något riksdagsparti frångått sin negativa syn på detta,men regeringens förslag innebär i praktiken en eftergift motde kommuner som önskar driva egen näringspolitik medkommunmedlemmarnas skattepengar. Regeringens förslagär i denna del visserligen bättre änkommunallagskommitténs förslag, men vi anser att 2 kap 8§ andra stycket i regeringens lagförslag bör utgå helt. Fören sådan lösning talar för övrigt i stort sett alla de argumentregeringen själv för fram i sin motivtext.2. Det kommunala partistödetRegeringens förslag till utformning av lagtexten rörandedet kommunala partistödet innebär ingen förändring iförhållande till gällande regler. Systemet bygger på denorimliga förutsättningen att partiernas behov av utrednings-och informationsresurser skulle öka i exakt proportion tillantalet mandat. Vi har arbetat för ett systemmed ett visst grundstöd, bestående av en tredjedel av dettotala stödet, i kombination med ett proportionellt stöd avdagens modell. bör besluta om ett sådantsystem. Det kan kombineras med en viss mandatspärr förgrundstödet, men en sådan spärr förutsätter ett ännu högregrundstöd. Ett yrkande av denna innebörd framfördes i vårmotion om demokrati under allmännamotionstiden.Vidare bör partistödssystemet kompletteras meddels en regel om upp- och avtrappning av stödet vidförändringar i mandatförhållandena och dels ettsystem för indexreglering efter den modell som tillämpas avStockholms läns landsting. Ett yrkande av denna innebördframfördes i vår motion om demokrati underallmänna motionstiden.3. Kommunala företagÖver en tiondel av den personal och en betydande delav de pengar som landets kommuner förfogar över finns ikommunala bolag, stiftelser och andra privaträttsligaorgan -- med en sammanfattande term ofta kallatkommunala företag. Detta saknar uttryckligt lagstöd.Att regeringen nu föreslår en lagreglering av dennaverksamhet är välkommet. Vi har emellertid flera allvarligainvändningar mot regeringens förslag till utformning avlagreglerna. Invändningarna bygger på vårgrunduppfattning, att kommunernas verksamhet ikommunala företag måste bedrivas med ytterstarestriktivitet och under så stor laglig och medborgerligkontroll som möjligt.För det första ser vi med förvåning att regeringen inteens nämner den oerhört viktiga principen att huvudregelnskall vara att offentlig verksamhet i regi skallbedrivas i nämndform. Denna princip uttrycktes såväl avstat-kommunberedningen som av 1988 årskommunallagskommitté, men regeringen förbigår den alltsåmed tystnad. Detta kan vara en lapsus eller en medvetenförskjutning av principerna. bör med kraft slåfast att huvudregeln skall vara att verksamhetskall bedrivas i nämndform.För det andra är regeringens förslag till reglering avinsynen i kommunala företag helt otillfredsställande.Offentlighetsprincipen är så viktig att det måste lagfästas attden skall gälla fullt ut i alla kommunala företag -- den fårinte kopplas till ett beslut i fullmäktige. En lagfästoffentlighetsprincip måste dock förses med rimligainskränkningar för ''affärshemligheter'' i betydelsenuppfinningar, forskningsresultat m.m. Sådanainskränkningar måste också lagfästas, lämpligen isekretesslagstiftningen.Regeringens förslag i denna del innebär alltså dels attkommunerna själva kan inskränka offentlighetsprincipenför sin verksamhet -- något som ju inte ens staten kan görautan grundlagsändring -- och dels att de föreslagnainsynsreglerna inte alls skall gälla företag där kommunenendast är delägare.Stora delar av den offentliga verksamheten kommersåledes med regeringens förslag även att varaundandragen medborgarnas insyn. Vi anser att detta är enfarlig utveckling. Regeringens förslag innebär också attolika grad av offentlighet kan komma att gälla dels i olikabolag i samma kommun, dels i bolag i olika kommuner. Omen kommun eller en samarbetspartner i ett kommunaltföretag anser att en viss verksamhet ej kan drivas med fulloffentlighet skall denna verksamhet ej heller bedrivas ikommunal regi.Den nya kommunallagen föreslås träda i kraft den 1januari 1992. Redan befintliga kommunala företag fårdäremot på sig, till , för anpassningentill den nya lagen. Vi föreslår emellertid att också delägdakommunala företag skall omfattas av offentlighet samt detvingande regler om insyn och kontroll som våra reglerinnebär. Det är förståeligt, om denna övergång tar längretid att genomföra i företag där kommunen inte är ensamägare. Vi föreslår därför, för sådana befintliga företag, enövergångstid till den 1 januari 1995.En ytterligare brist i den medborgerliga insynen ikommunala företag är att kommunfullmäktiges ledamöterinte har samma möjligheter till parlamentarisk kontroll iform av interpellationsrätt gentemot ansvariga ikommunala företag som man har gentemotnämndordföranden. Denna brist skulle enkelt kunna lösasgenom regler om rätt till interpellation till styrelsensordförande eller annan lämplig företrädare för företagetsom fullmäktige bestämmer. bör därför beslutaom en komplettering av 5 kap 49--56§§ i förslaget till kommunallag i enlighet härmed.Slutligen vill vi undanröja alla tveksamheter rörandevilka företagsformer som kommer att omfattas avlagregleringen i regeringens lagförslag, för det fall att våraförslag inte vinner gehör. Regeringens förslag till lagtext äruppdelad på två olika paragrafer, 3 kap 16 och 17§§. Den första paragrafen avser att reglera kommunalthelägda företag och den andra avser att reglera företag medkommunalt delägarskap, eller åtminstonedelbestämmanderätt. 16§ reglerar enligt sin lydelse endast aktiebolag ochstiftelser eftersom, vilket framgår av specialmotiveringen,detta är de enda företagsformer som formellt inte kräverflera delägare. 17§ reglerar alla de associationsformer som är möjliga,alltså även handelsbolag samt ekonomiska och ideellaföreningar.Reglerna är avsedda att vara heltäckande. Det är dockfullt möjligt att bilda ett handelsbolag eller en ekonomiskeller ideell förening som ägs av flera formellt skildajuridiska personer, men där kommunen ändå helt ensamkontrollerar associationen. Sådana företagsbildningarkommer i så fall rent formellt inte att falla under vare sig 16§ eller 17§, om man strikt följer lagtexten. Detta är givetvisotillfredsställande. bör granska lagtextensutformning härvidlag.4. Ersättning för förlorad arbetsförtjänstRegeringen föreslår i propositionen att reglerna förersättning till kommunala förtroendevalda alltid skallutformas som ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Sedanett antal år är det möjligt för kommunerna att själva väljaatt utforma sina ersättningssystem på detta sätt. Flerakommuner har valt att införa den möjligheten.Erfarenheterna är mycket blandade. Ett flertal negativaeffekter har påtalats, som t. ex. svårigheter att på ett rättvistsätt ersätta studerande, egna företagare, deltidsarbetande,deltidssjukskrivna och pensionärer. Systemet har ävenkrävt byråkratiska regelsystem och omfattande,resurskrävande kontrollsystem för att fungera. Slutligenvisar erfarenheterna att detta system ändå till en viss delmåste schabloniseras, för att inte bli fullständigtohanterligt.Vi är inte övertygade om att ersättning för förloradarbetsförtjänst är överlägsen andra former av ersättning tillkommunala förtroendemän, som t.ex. ett rimligt, enhetligtarvode. Ett system med enhetligt arvode kan dessutomförväntas vara billigare att administrera, varför pengarnagår till förtroendemännen och inte till ett stortberäkningsoch kontrollmaskineri. Enhetliga arvoden kandärför ligga högre än genomsnittsersättningen för förloradarbetsförtjänst utan högre kostnad för kommunen.Det sagda leder oss till slutsatsen att kommunerna äveni fortsättningen bör få bestämma själva över i vilken formersättning till förtroendemän skall utgå. Den tvinganderegleringen i förslaget till kommunallag bör utgå.5. Kommunala folkomröstningarVi har påtalat behovet av kommunalafolkomröstningar i olika konkreta frågor för att stärkakommuninvånarnas möjligheter att påverka utvecklingen isin kommun. I frågor av stor betydelse för kommunen är enkommunal folkomröstning en god möjlighet för invånarnaatt få uttala sin åsikt.Enligt 5 kap 34 § i regeringens förslag till kommunallagfår fullmäktige, som ett led i beredningen av ett ärende somtillhör fullmäktiges handläggning, anordna kommunalfolkomröstning. Vi uppskattar att regeringen i lagförslagetförtydligar reglerna om valnämndens medverkan, menenligt vår mening bör reglerna förtydligas ytterligare för attundvika osäkerhet eller konflikt mellan partierna vid detillfällen som en omröstning skall genomföras.Det föreligger således ett behov att införa särskildaförfaranderegler m.m. för kommunala folkomröstningar.En viktig fråga är vad som skall fordras för att utlösaomröstning. Andra viktiga frågor är kommunensskyldigheter att informera kommuninvånarna om de olikaalternativ som är föremål för omröstning i kommunen,tidpunkten för genomförande av omröstningen, rätten tillförtidsröstning m.m. En särskild lag med förfarandereglerför kommunala folkomröstningar bör införas. Ett yrkandeav denna innebörd framfördes i vår motion om kommunaldemokrati under allmänna motionstiden. I denna motionfinns också ett yrkande på lagreglering i kommunallagen avförutsättningarna för kommunala folkomröstningar.6. Kommunstyrelsens och nämndernas arbetsformerI regeringens förslag finns regler om s.k.brukarinflytande. Regler om brukarinflytande infördes isamband med att antog vissa delar av prop.1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting.Konsekvenserna av brukarinflytande var vid det tillfälletdåligt berett. Begreppet ''brukare'' var inte avgränsat på ettgodtagbart sätt och rättsverkan av ett beslut fattattillsammans med ''brukarna'' var inte klarlagd. Enligt vårmening är dessa frågor fortfarande lika oklara och medhänsyn till de kommunaldemokratiska principer som väglettarbetet med den nya kommunallagen i övrigt bör riksdagenlåta bestämmelserna om brukarinflytande utgå. Vi har iannat sammanhang föreslagit ett system med självstyrandeskolor med skolråd, där preciserade grupper av lärare,elever och föräldrar skulle vara representerade. Detta ärdock något helt annat än de otydliga regler som regeringenhär vill vidmakthålla.I såväl gällande kommunallag som i förslaget till nysådan finns en bestämmelse om att beslut om bordläggningi fullmäktige skall fattas om en tredjedel av fullmäktigesledamöter så begär. Det föreliggande förslaget till nykommunallag innebär genom den vidgadedelegationsrätten och det decentraliserade ansvaret att flerbeslut kommer att tas i nämnderna och inte föras upp tillfullmäktige för beslut. Dessutom gäller röstplikt vidmyndighetsutövning. Det är därför viktigt att allaförtroendevalda har rätt till rimlig förberedelse- ochsamrådstid. Möjligheten att få en bordläggning till stånd ärdärvid viktig. I de flesta kommuner villfars regelmässigt enledamots begäran om bordläggning, men i vissa kommunerdär samarbetsklimatet är sämre händer det, att minoritetennekas bordläggning. Detta kan undvikas med en lagstadgadrätt till bordläggning för en minoritet även i kommunalastyrelser och nämnder.Regeringens förslag till kommunallag innehåller i 5 kap 24§ en inskränkning i initiativrätten tillkommunfullmäktige för dels lokala nämnder och delsnämnder som är underställda annan nämnd. Vi håller medom att nämnder som inte direkt är underställda fullmäktigeinte heller behöver en direktkanal för att väcka ärenden ifullmäktige. Däremot kan vi inte acceptera att lokalaorgan -- som t.ex. kommundelsnämnder -- skall saknainitiativrätt. En sådan regel skulle innebära att t.ex.kommundelsnämnder med eget budgetansvar för vissaområden ej skule ha möjlighet att väcka ärenden ifullmäktige. bör besluta om en ändring avlagtexten så att kommundelsnämnder tillförsäkrasinitiativrätt i fullmäktige.7. Medbestämmandeformer för de anställdaGenom lagstiftning om närvarorätt förpersonalföreträdare i kommunala nämnder har de fackligaorganisationerna getts en särställning som från olikasynpunkter är principiellt oacceptabel. Enligt vår meninggår det inte att motivera att dessa organisationer skall ha enrätt till representation i nämnder och styrelser som t.o.m.går längre än rätten för vissa partier som har representanteri fullmäktige. Lagstiftningen har vidare medfört en extraekonomisk belastning för kommunerna och en ökadbyråkrati.Med hänvisning till det ovanstående bör reglerna omnärvarorätt för personalföreträdare i förslaget till nykommunallag 7 kap. 8--17§§ utgå.8. SjälvkostnadsprincipenRegeringen väljer i sin proposition att inte lägga framnågot förslag till lagreglering av den s.k.självkostnadsprincipen. Denna princip kommer dockfortfarande att gälla, även om den inte hellerfortsättningsvis får en exakt formulering. Detta är av fleraskäl en rimlig lösning. Ett viktigt skäl är att den sittandeutredningen rörande självkostnadsprincipen skall få rådrumatt lägga fram genomtänkta och välförankrade förslag. Ettannat skäl är att det inte är uteslutet att en''skälighetsprincip'' för kommunal prissättning i realitetenkan visa sig lämpligare än en lagfäst självkostnadsprincip.Vi vill också i detta sammanhang påpeka attsjälvkostnadsprincipen inte alls ger några incitament tilleffektivisering eller rationalisering. Självkostnadsprincipenger inte självklart lägsta möjliga pris för konsumenterna avkommunala tjänster. Att i stället tillämpa''skälighetsbedömningar'' för att avgöra om en kommunalprissättning är laglig eller ej skulle enligt vår mening kunnage just sådana incitament till effektivisering som vi saknar . Självkostnadsbedömningar är vidare vanskliga att görai fall då flera olika kommunala verksamheter -- vissa utsattaför konkurrens, andra inte -- bedrivs i samma bolag eller påannat sätt i en gemensam ekonomisk enhet.En noggrant formulerad ''skälighetsprincip'' ikombination med professionell revision av kommunalverksamhet -- med möjlighet att redovisa olikaverksamhetsgrenar separat -- skulle enligt vår meningkunna väl uppfylla de mål som självkostnadsprincipen i dagsyftar till att uppfylla.9. Våra förslag i övrigtVi har ovan givit vår syn på förslag som regeringen läggerfram. I olika sammanhang har vi också framställt andra kravav betydelse för den demokratiska utvecklingen. Någrasådana frågor, som bör regleras nu när kommunallagen sesöver, presenteras i det följande.Kommundelar och kommundelningDe omfattande kommunsammanslagningarnagenomfördes i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftigakommuner. I många fall har det varit till gagn förutvecklingen, men det finns också exempel på motsatsen.De borgerliga regeringarna medverkade till delning avkommuner för att tillmötesgå dess invånares önskemål.I motsats till de statligt beslutadekommunsammanslagningarna måste steg i motsatt riktningtas på lokalt initiativ. Där invånarna själva önskar delakommunen, anser vi det självklart att detta inte skall mötanågra hinder från statsmakternas sida. Regeringen börtillåta delning av kommuner i sådana fall. Ett yrkande avdenna innebörd framfördes i vår motion om kommunaldemokrati under allmänna motionstiden.Direktvalda kommundelsfullmäktigeAllt fler kommuner gör försök med en decentraliseradnämndorganisation. Man bryter ner de storaförvaltningarna och skapar kommundelsnämnder sombeslutar i de frågor som rör kommundelen. Redan i börjanav 70-talet lade vårt parti fram förslag för att möjliggörasådana reformer.Folkpartiet liberalerna har länge framfört förslag omdirektvalda kommundelsfullmäktige. Genom direktval kanbefolkningen i det berörda området verkligen känna att derepresenteras av dem som fattar besluten ikommundelsfullmäktige. De förtroendevaldas ansvar införsina väljare ökar om uppdragsgivarna är väljarna i stället förpartivännerna i kommunfullmäktige.Skälet mot direktvalda kommundelsfullmäktige sägsvara, att den politiska majoriteten i ett lokalt organ kanskilja sig från majoriteten i hela kommunen. Vi ansertvärtom detta vara ett argument för eftersom detutvecklar demokratin om den lokala opinionen fårgenomslag. Genom indirekta val blir det sammapartifördelning i alla kommundelar, oavsett valresultatet ide enskilda valkretsarna. Man får inte samma goda speglingav den aktuella väljaropinionen i olika kommundelar.Tvärtom, representationen kan bli direkt missvisande.Att ha olika folkvalda majoriteter på skilda nivåer ärinte något främmande för svensk statlig och kommunaladministration. Tvärtom är detta det vanliga. Möjlighetenatt få olika majoriteter i kommunfullmäktige ochkommundelarna är alltså inte något bärande argumentemot direktvalda kommunfullmäktige.