mot · GE02K35 · 1991-01-23 00:00:00 — med anledning av prop. 1990/91:65 Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde PropositionsgenomgångI propositionen föreslås att regeringsformen får en nyparagraf som stadgar att domstolar och andra myndigheterkan vara skyldiga att från mellanfolklig domstol inhämtabesked om innebörden av internationell överenskommelseeller förpliktelse eller av bestämmelse som tillkommit enligtett sådant åtagande.Mellan EFTA-länderna och EG pågår för närvarandeformella förhandlingar om ett närmare och fastarestrukturerat samarbete byggt på ett gemensamtbeslutsfattande och gemensamma institutioner i ettdynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES.Avsikten med detta är att ett avtal om ett sådant samarbeteskall träda i kraft /93, som EG:ss k inre marknad fullbordas.I en inom upprättad promemoria(Ds 1990:58) dras slutsatserna att ett , sådant detkan förutses, kommer att vara förenligt medregeringsformen utan att den behöver ändras.Promemorian har remissbehandlats. En del remissinstanserhar kritiserat promemorians slutsatser.I propositionen dras samma slutsats som i promemorian,nämligen att institutet tolkningsbesked kan fogas in i detsvenska rättssystemet på ett sätt som är förenligt medregeringsformen och gällande rättsprinciper. Trots dettakommer regeringen med ett förslag till ändring iregeringsformen. Anledning därtill är enligt regeringen att''det förhållandet att vissa betydelsefulla remissinstanserintagit en delvis annan hållning skulle kunna kasta tvivelöver riktigheten av den gjorda analysen, vilket voreolyckligt särskilt med tanke på den osäkerhet det skullekunna vålla i det fortsatta förhandlingsarbetet när det gällerSveriges möjligheter att uppfylla ett EES-avtalsförpliktelser i fråga om tolkningsbesked''.För att en ändring i grundlag, som ju kräver tvåriksdagsbeslut med mellanliggande val och iakttagande avvissa tidsfrister, skall kunna bli gällande innansamarbetsavtalet avses att träda i kraft /93måste förslaget till grundlagsändring anmälas i riksdagensenast , vilket också skedde.Bakgrunden till förslaget om en är enligtpropositionen att de gemensamma reglerna måste tolkasoch tillämpas så enhetligt som möjlighet inom hela EES-området för att åstadkomma ett homogent EES.Med uttrycket ''besked om innebörden'' i den föreslagnalagtexten menas enligt propositionen detsamma som''besked om tolkningen'', tolkningsbesked.Tolkningsbesked innebär en ny rättsfigur för ,liksom för övriga EFTA-länder. I propositionen förs framen hel del synpunkter på begreppet tolkningsbesked. Dencentrala frågan från konstitutionell synpunkt är omtolkningsbeskeden från avses få bindanderättsverkan för svensk domstol.Efter att ha konstaterat att inte innehållernågon bestämmelse om att ''den frågande domstolen'' blirbunden av det besked lämnat, men att i sin praxis har slagit fast att den frågandedomstolen blir bunden av beskedet, svarar propositionen iprincip så här på den ställda frågan om bundenhet:Man torde kunna utgå från att inte heller EES-avtaletkommer att innehålla någon bestämmelse om domstolsbundenhet. Syftet bakom tolkningsbeskedsinstitutet skulleemellertid gå förlorat, om nationella domstolar skulle varafria att följa eller bortse från det lämnadetolkningsbeskedet. Tolkningsbeskedet kan beskrivas somett förhandsbesked om vad våra internationella åtagandeninnebär. Beskedet lämnas i pågående mål i stället för att,såsom sker i fråga om om demänskliga rättigheterna, lämnas först sedan den nationellaprövningen avlutats. Genom blir Sverigefolkrättsligt förpliktat att följa beskeden och man kandärmed utgå från att domstolarna kommer att lägga tolkningsbesked till grund för sin tolkning ochtillämpning av den motsvarande svenska regeln.Av särskild rättslig betydelse i detta sammanhang är 11kap 2 § regeringsformen som stadgar att ingen myndighet,ej heller , får bestämma, hur domstol skall dömai det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämparättsregel i särskilt fall. När det gällertolkningsbeskedsinstitutets förenlighet med nyssnämndastadgande framförs i propositionen sammanfattningsvisföljande uppfattning:Utgångspunkten är att tolkningsbeskeden skall avseSveriges folkrättsliga förpliktelser och inte svensk lag ochatt beskeden blir folkrättsligt men inte formelltinternrättsligt bindande.Att tolkningen av den folkrättsliga förpliktelsen handhasav en innebär inte att svensk domstol förlorarsin tolkningsbehörighet. Tolkningsutrymmet blir visserligenbegränsat i de fall den svenska bestämmelsen utgörs av eninkorporerad EES-bestämmelse. Den omständigheten attEES-domstolen lämnar ett abstrakt tolkningsbesked gerlikväl utrymme för olika ställningstaganden i det konkretafall den svenska domstolen har att bedöma. Att svenskdomstol behåller sin tolkningsbehörighet i de fall det rör sigom en till svensk rätt transformerad EES-regel är självklart.Att tolkningsbeskeden i vissa fall lämnas i så näraanknytning till sakförhållandena i målet att den svenskadomstolens domslut blir mer eller mindre givet förändrarinte den principiella frågan. Det är den abstrakta tolkningenav de folkrättsliga förpliktelserna som skulle åvila , medan den konkreta tolkningen ochtillämpningen i det enskilda fallet av den svenska rättenskulle åvila svensk domstol.I propositionen noteras också att frågan om och i vilkaavseenden regeringsformen skulle behöva ändras i och förett svenskt medlemskap i inte kan påverka motsvarandeställningstagande i vad avser EES. EES-rätten skulle enligtpropositionen med nödvändighet bli något annat ängemenskapsrätten.Vår bedömningVi begränsar vår bedömning till de konstitutionellaaspekterna på propositionen.Det kan i och för sig ligga en del i regeringensgrundläggande uppfattning om tolkningsbeskedets rättsligakaraktär. Om man godtar den uppfattningen skulle engrundlagsändring egentligen inte vara nödvändig. Att vissaremissinstanser ifrågasatt departementspromemoriansuppfattning kan inte utgöra tillräckligt skäl för att läggafram ett lagförslag, särskilt inte när det gäller en ändring igrundlag. Grundlag bör inte ändras i onödan.Enligt propositionen skall till desvenska domstolarna endast lämna s k abstraktatolkningsbesked. Abstrakta tolkningsbesked skulle i och försig kunna rymmas inom nuvarande ordning. Men detuttryck som används i lagförslaget pekar mot att det faktisktär konkreta tolkningsbesked som avses och inte abstrakta.Konkreta tolkningsbesked från skullekunna strida mot 11 kap 2 § regeringsformen. I vart fall gårdet inte att bortse från risken för en utveckling som innebäratt abstrakta tolkningsbesked blir alltmer konkreta. skulle sålunda i praktiken likt EG-domstolenkunna utvecklas till en instans som anger rättsligt bindandebeslut för hur svenska domstolar skall döma i det enskildafallet eller hur rättsregel skall tillämpas i särskilt fall. Ensådan utveckling ligger i farans riktning och kan självfalletinte accepteras.De konstitutionella invändningarna är av denbeskaffenheten att förslaget måste avvisas. Med hänvisning till det anförda hemställsatt avslår proposition 1990/91:65.