mot · GE02Ju32 · 1991-03-27 00:00:00 — med anledning av prop. 1990/91:118 Förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, m.m. Behovet av en extraordinär tvångsmedelsregleringmot utlänningarUtgångspunkten för den föreslagna lagen om särskildkontroll av vissa utlänningar m.m. är densamma somtidigare, dvs. för att skydda oss mot terrordåd presumerasvissa utlänningar vara beredda att begå sådana brott ochutsätts därför för vissa tvångsmedel.Denna tvångsmedelsanvändning förutsätter i andrasammanhang konkret misstanke om ett begånget brott avallvarligt slag. Man kan därför med viss rätt säga att bådede tidigare och föreslagna terroristreglerna innebär, attstaten ser med ogillande på vissa aktiviteter frånutlänningars sida och tillåter polisen att undersöka dessamed medel som om dessa aktiviteter vorekriminaliserade. Sett ur den presumtive terroristenssynvinkel kunde han eller hon alltså lika gärna varamisstänkt för brott, eftersom den tvångsmedelsanvändningsom sker på grundval av antaganden om hans aktiviteter förviss terroristorganisation är av det slaget som används vidbrottsmisstanke. Men att kriminalisera tillhörighet m.m. tillvissa organisationer medför problem i en rättsstat avSveriges karaktär; vi inskränker därigenom skyddet förföreningsfriheten m.m. i grundlagen och det skydd somfinns mot tvångsingripanden gentemot våra svenskamedborgare.En kriminalisering av de aktiviteter, som polisen enligtterroristreglerna får undersöka med tvångsmedel, skulleemellertid -- paradoxalt nog -- innebära vissa fördelar förden presumtive terroristen. Han eller hon skulle, sedan åtalväckts, vid huvudförhandlingen få ta del av allt material,som åberopas mot honom och därmed kunna effektivtförsvara sig mot anklagelserna för presumtiv terrorism. Omvi inte kan tänka oss en kriminalisering av detta slag kunna använda de tvångsmedel, som vanligen anknytstill en sådan, ''pseudokriminaliserar'' vi i stället dessapresumtivt terroristiska utlänningar. Därmed placerar videm i en gråzon mellan förvaltnings- och brottmålsprocess,med sämre chanser för den enskilde till ett effektivt försvarmen med större möjligheter till långvarig polisiärövervakning än på något annat område med hjälp av såingripande tvångsmedel som hemlig teleavlyssning,brevkontroll och anmälningsplikt m.m. Som förfarandet äruppbyggt vet den presumtive terroristen om att han kankomma att utsättas för bl.a. sådana tvångsmedel.Det kan därför ifrågasättas om denna halvöppnaövervakning av presumtiva terrorister ger bättre resultat änden polisiära spaning och bevakning i hemlighet, somannars är den vanliga vad gäller brottslighet av grövre slag,t.ex. vid narkotikabrottslighet och våldsaktioner motflyktingförläggningar. För en rättsstat av karaktär,som söker värna om humanitära värden och rättssäkerhet,borde det också framstå som tvivelaktigt att användasynnerligen ingripande tvångsmedel mot utlänningar utande konkreta misstankar om brott, som varit ettgrundläggande krav i vår processlagstiftning.Även om vi i likhet med andra nationer bestämmer ossför att utvisa utlänningar, som förväntas begå terroristdåd,följer inte med nödvändighet av detta att utlänningen -- vidverkställighetshinder -- måste kunna utsättas förtvångsmedel, som inte kan drabba svenska medborgare pålikadana villkor. Om man accepterar tanken att detvångsmedelsregler för presumtiva terrorister, som gällereller som föreslås, är det bästa sättet att förhindra attterroristdåd begås här i landet, borde logiken kräva attockså svenska medborgare, som på samma grunderförväntas delta i sådana dåd, måste kunna övervakas påmotsvarande sätt. Om inte så sker har man ju valt bort vissamöjligheter att förhindra framtida brottslighet av detta slag.Tvångsmedelsregleringen i förslaget är diskriminerandemot utlänningar och dessutom irrationell utifrån dengrundläggande ambitionen med förslaget: att avvärjaförväntade terroraktioner. Denna diskriminerandereglering är förnuftsmässigt lika paradoxal vare sig denundantar en utlänning i den aktuella presumtivtterroristiska organisationen, som hunnit bli svenskmedborgare, eller en infödd svensk som verkar för gruppeni fråga. Alla presumtiva terrorister -- oavsett nationellhärkomst -- bör inbegripas i denna principiellt tvivelaktigatvångsmedelsreglering, då syftet med förslaget är attminimera riskerna för att terroristaktioner förverkligas.2. Den lagtekniska placeringenI propositionen (s. 70) anförs det argumentet att deföreslagna reglerna inte bör placeras i utlänningslagen,eftersom detta skulle kunna inverka negativt på dengenerösa attityd till utlänningar som antas utmärka dennalag. Att de föreslagna reglerna -- oavsett placering --påverkar inställningen till vår utlänningslagstiftning hartydligen inte uppmärksammats i propositionen.Om nu inte regleringen ifråga görs tillämplig påpresumtiva terrorister, som är svenska medborgare, talarstarka skäl för att den naturliga placeringen är iutlänningslagen, särskilt som terroristreglerna inte längreavses vara tidsbegränsade. Med en sådan lösning skulle manslippa de otaliga hänvisningarna till utlänningslagen, vilkamedför att det är nära nog omöjligt att få grepp om förslagetutan att detaljstudera de regler i utlänningslagen, som dethänvisas till i bl.a. 5§.3. Den s.k. stämplingseffektenEn annan förändring i propositionen är att det s.k.organisationsrekvisitet tas bort som förutsättning förutvisning i 1§ i den föreslagna lagen (jfr 1 och 3§§ i terroristlagen). Motivet till att detta rekvisit utgårsom villkor för utvisning av en presumtiv terrorist sägs bl.a.vara att man vill undvika den s.k. stämplingseffekten förden enskilde utlänningen. Mot denna bakgrund är det enöverraskning att finna att detta rekvisit finns kvar itvångsmedelsregleringen i 19§ i den föreslagna lagen.Tanken är inte konsekvent genomförd. Att man intelyckats med detta är egentligen inte förvånande, eftersomman inte riktigt klargjort varför en s.k. stämplingseffektinträder i de aktuella fallen och varför den är ett problem.Något sådant problem skulle man inte behöva konfronterasmed, om den enskilde utlänningen skulle utvisas efter att hadömts för ett terroristdåd av något slag; under sådanaomständigheter skulle en eventuell stämplingseffekt avdomen med viss rätt kunna ses som berättigad. Den dömdefick skylla sig själv, fick själv ta konsekvenserna av sittbrottsliga handlande.Med den s.k. stämplingseffekten av presumtivaterrorister förhåller det sig emellertid på ett annat sätt. Detgår inte att eliminera den genom att lätt justera rekvisitenför utvisning/tvångsmedelsanvändning. Attstämplingseffekten här kan te sig oberättigad och orättvisför den enskilde utlänningen beror nämligen på attlagförslaget (och terroristlagen) medger utvisning ochtvångsmedelsanvändning på så svaga och vaga grunder attdessa senare mycket väl kan visa sig vara felaktiga. Men dåär utlänningen redan stämplad som terrorist och det är försent att göra något åt saken.Om man tillåter utvisning m.m. baserad på antagandenom förväntad terroristbrottslighet (och inte på konkretamisstankar om begångna brott), får man räkna medavsevärda risker för att dessa förutsägelser kan komma attvisa sig vara felaktiga. Det är detta som är avigsidan av dens.k. stämplingseffekten och denna är en nödvändig följd aven lagstiftning av denna karaktär, som ändå förutsätts spelaen avgörande roll i praxis. Det framgår nämligen avmotiven dels att det också i fortsättningen kommeratt ha mycket stor betydelse, ibland avgörande, om enutlänning tillhör en organisation med våld och terror påprogrammet (prop. s. 33 och 77), dels att en regleringutan uttrycklig terroristpresumtion också den skullestämpla utlänningen som en farlig person, varför man isådant fall endast marginellt skulle undgå den nuvarandelagstiftningens s.k. stämplingseffekt (prop. s. 36).Trots dessa realistiska omdömen om stämplingseffekteni motiven synes man föredra att inte ''officiellt'' peka utnågon som presumtiv terrorist (prop. s. 33 f). Och dettatrots att både besluten om utvisning och -- i än högre grad --tvångsmedelsanvändningen grundas på förväntningar omorganisationens våldsbenägenhet.Att ta bort organisationsrekvisitet innebär risker för attvi i strid med de verkliga förhållandena får en officiellversion av bakgrunden till en utvisning av en utlänning ochen inofficiell, som bygger på de faktiska antagandensom gjorts om organisationstillhörighet m.m. beträffandesamma utlänning. Ju mer allmän och vag information somges till den utpekade utlänningen, desto svårare blir det förhonom eller henne att försvara sig och påvisa misstag igrundläggande antaganden. Men det blir lättare för deansvariga beslutsfattarna att undvika insyn frånoffentligheten. Den demokratiska kontrollen avterroristärenden i massmedia försvåras om meningen är attstämplingseffekten i fortsättningen skall tillhöra ärendetsinofficiella sektor.Hänsynen till internationell solidaritet sägs i motivenkräva att vi vid utvisningen av en utlänning inte kanhemlighålla fakta, som har med presumtiv terrorism attgöra (prop. Men det internationella polissamarbete som härförespråkas skulle inte behöva förutsätta att eventuellaterroriststämplar vidarebefordras, trots att de föreslagnautvisningsbestämmelserna fortfarande bygger på sådanaantaganden om terrorism.Sammanfattningsvis kan alltså konstateras, att det endaeffektiva sättet att i utlänningens intresse eliminerastämplingseffekten, är att avskaffa terroristregler av detaktuella slaget. Om man väljer att ha dem kvar, ger det enriktigare bild av den rättsliga verkligheten att behållaorganisationsrekvisitet i utvisningsbestämmelserna. De fallsom man bekymrar sig för i motiven då det är problem medanknytningen till en terroristorganisation (prop. s.32 f), kan med fördel tas upp i en undantagsregel. På såsätt undviker man dels en fasadlegitimation av denrättsliga verkligheten, dels att andra nationeranvänder sin underrättelsetjänst för att ta reda på sanningenom en utlänning som utvisas.4. BeslutsorganÄven om man accepterar att regeringen fattar beslut omutvisning i terroristärenden, eftersom dessa frågorinrymmer utrikespolitiska bedömningar, följer inte mednödvändighet därav att regeringen skall besluta omtvångsmedel m.m. angående den utlänning, som på grundav verkställighetshinder inte kan utvisas ur landet.Lösningen att regeringen skall fatta beslut i dessa frågor förden första treårsperioden gör att den enskilde utlänningengår miste om det betydligt rättssäkrare alternativet: entvåpartsprocess vid allmän domstol i flera instanser.Bedömningen i propositionen tar inte tillräcklig hänsyn tillhumanitära rättssäkerhetsideal som man hänvisartill ett försiktigt utformat HD-prejudikat. Detta prejudikatinnehåller inte någon friare rättspolitisk prövning avden nuvarande regleringens hot mot grundlagsskyddaderättigheter och mot rättssäkerheten för presumtivaterrorister.I propositionen anses frågan omtvångsmedelsanvändning efter den förstatreårsperioden ha blivit av så starkt rättslig karaktär, att denhelt kan anförtros domstol. Det finns inte anledning attlägga beslutanderätten på regeringen för de första tre åren.Eftersom frågan naturligt nog är av övervägande juridiskkaraktär, talar starkare skäl för att domstol fattar beslutetoch -- i förekommande fall -- inhämtar regeringens yttrandei eventuella utrikespolitiska frågor än att man, som ipropositionen, förordar den omvända ordningen.5. AnmälningspliktAnmälningsskyldighet klassificeras i svensk rätt (25 kap.RB) som ett tvångsmedel, som kan användasockså vid risk för fortsatt brottslighet mot för brottmisstänkta personer. Det används dock mycket sällan,särskilt vid återfallsrisk. I en rad remissyttranden överbetänkanden om häktning m.m. har polis- ochåklagarmyndigheter hävdat, att detta tvångsmedel ärineffektivt, särskilt vid svårare brottslighet. Det är därförmärkligt att detta tvångsmedel anses behövas för att avvärjapresumtiva terrordåd. Ännu mer överraskande är attanmälningsplikt inte klassificeras som ett tvångsmedel ipropositionen utan regleras för sig, trots att avsiktendärmed är densamma som med övriga tvångsmedel iförslaget, dvs. samma funktion som bl.a. anmälningsplikthar vid tillämpning av RB 25:1 st. 2 vid återfallsrisk.Om en åklagare skulle besluta om anmälningsskyldighetenligt 25 kap. RB, har den misstänkte en ovillkorlig rätt attfå detta beslut prövat av domstol. Någon sådan rättföreligger inte för utlänningen enligt propositionen i det fallregeringen beslutat om anmälningsplikt för den inledandetreårsperioden, trots att denna har en avsevärt längrevaraktighet än det någonsin blir fråga om vidanmälningsplikt enligt RB vid misstanke om brott. Detta ären ur rättssäkerhetssynpunkt helt oacceptabel skillnadmellan de föreslagna reglerna och RB-regleringen.Anmälningsplikt bör sålunda också i den föreslagna lagenregleras som ett tvångsmedel och villkoren för samtligatvångsmedel bör samordnas. Beslutanderätten bör vidareredan från början ligga på domstol, som skulle ha att prövaom anmälningsplikt och övriga tvångsmedel behövertillgripas för att avvärja och utreda planerade ellerförväntade terrordåd.Om utlänningen inte fullgör sin anmälningsplikt kan hanelller hon enligt 23 § i förslaget straffas för brott. Eftersomett års fängelse ingår i straffskalan för detta brott kan mananhållas och häktas, trots att den försummadeanmälningplikten inte grundar sig på misstanke omett begånget allvarligt brott. Detta förefaller vara enbetänklig konsekvens av en försummad anmälningsplikt, ettåliggande som för den enskilde utlänningen efter några årsplikter kan framstå som oberättigade trakasserier frånstatens sida. Detta hindrar givetvis inte att anhållande ochhäktning i det enskilda fallet mycket väl kan användas försyften som har mer med själva terroristutredningen att göraän med det brott som utlänningen har gjort sig skyldig tillgenom att försumma sin anmälningsplikt.Vad som hänt med de terroriststämpladekurderna visar, att det är oförsvarligt att försemyndigheterna med sådana chanser att kringgåtvångsmedelsreglerna (jfr JO 1988/89 s.47 särsk. s.57).6. Lagförslaget och proportionalitetsprincipenI 19 § i förslaget föreskrivs, att beträffande husrannsakanm.fl. tvångsmedel ''gäller i övrigt 28 kap. rättegångsbalkeni tillämpliga delar''; i 20 § anges att rätten kan meddelatillstånd ''enligt 27 kap. '' till hemligteleavlyssning; och i 21 § föreskrivs att ''i fråga omförfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. påmotsvarande sätt''.I varje fall de två först citerade lokutionerna måsteinnebära, om inte annat sägs i den föreslagna lagen, attproportionalitetsprincipen i RB 27:1 respektive 28:3a blirtillämplig på tvångsmedlen i fråga. I propositionen har inteuppmärksammats att detta skulle kunna utgöra en rättsligkomplikation vid tillämpningen av tvångsmedelsreglerna.Även om utgångspunkten för tvångsmedelsregleringen iförslaget är att ingen konkret misstanke om brott behöverföreligga, är därmed inte sagt att det överensstämmer medproportionalitetsprincipen (eller med grunderna för RF2:12 st. 1 p. 1), att man efter ett utvisningsbeslut,som inte verkställts, kan genomföra t.ex. hemligteleavlyssning och husrannsakan, fastän ingabrottsmisstankar växt fram under hela denna tid.Detsamma gäller för övrigt också anmälningsplikten förvilken -- som tvångsmedel -- gäller enproportionalitetsprincip enligt RB 25:1 st. 3.Då det gäller anmälningsplikten är det i praktiken frågaom samma tvångsmedelsåtgärd som enligt 25 kap. RB. Detskulle inte vara möjligt att ålägga någonanmälningsskyldighet på grund av risk föråterfall, trots att RB:s reglering förutsätterbrottsmisstanke (jfr RH 1984:26).Att som i propositionen inte beakta att denna grundsatsom proportionalitet införlivats med svensk rätt och föreslåregler, som medför att man kan besluta om anmälningspliktmot en utlänning , även om någonbrottsmisstanke inte manifesterats, kan betraktas somtrakasserande. Med hänsyn till vad här anförts finns detbara två lösningar på detta problem. Antingen skrivs förvinnande av tydlighet proportionalitetsprincipen in ilagförslaget, vilket vi anser, eller så undantas denuttryckligen i denna extraordinära lagstiftning. Detförefaller dock kunna diskuteras om den senare lösningengår att förena med RF 2:12 st. 1 p. 1, eftersom principen iövrigt t.o.m. gäller till förmån för misstänkta brottslingar,av vilka många tidigare är dömda för allvarliga brott.7. Rätten till omprövningEtt förslag från DO att ett beslut om avlägsnande m.m.skall omprövas regelbundet avslås med motiveringen att ensådan ordning skulle medföra ''onödigt merarbete'' (prop.s. Detta förefaller vara en onödigt kallsinnig attityd iett samhälle, som i vissa andra sammanhang försöker slåvakt om humanitära värden. Den initiativrätt tillomprövning, som här förlänas , förstärkerdet inkvisitoriska draget i den process, som förslagetförordar. En regelbunden omprövning bör i stället ske,förslagsvis en gång , med hänsyn till attanmälningsplikten och övriga tvångsmedel är av såingripande karaktär och har så unikt lång varaktighet.Utlänningen bör vidare ha rätt att påkalla omprövning viddomstol av t.ex. ett beslut om anmälningsplikt vidförändrade förhållanden, en rätt som för brott misstänktahar enligt rättegångsbalken.8. Förutsättningarna för tvångsmedelsanvändningSom tidigare framhållits (se punkt 4 ovan) bör domstol isamtliga fall företa den rättsliga prövningen av omanmälningsplikt och övriga tvångsmedel bör användas motutlänningen för att förebygga terroristdåd. Eftersomanmälningsplikt i förslaget inte klassificerats som etttvångsmedel finns ingen gemensam reglering för samtligaaktuella tvångsmedel inklusive anmälningsplikt. Dettamedför att anmälningsplikt kan beslutas både av regeringenoch -- -- av domstol utan att förutsättningarnahärför föreligger enligt förslagets 19 § och alltså även om detsaknas skäl för övriga tvångsmedel.Anmälningsplikten bör därför inarbetas i 19 §, vilketendast kräver smärre justeringar. Om man accepterarförslagets utgångspunkter är det grundläggande attanmälningplikt -- liksom övriga tvångsmedel -- endast börfå användas om det behövs för att förebygga förväntadeterroristdåd. Anmälningsplikt skulle alltså kunna åläggasutlänningen, om det är av betydelse för att kontrollera ifallutlänningen planlägger brottslig gärning av det aktuellaslaget eller om den behövs för att avvärja sådanbrottslighet.Som tidigare framhållits går förslaget för långt när maninskränker grundlagsskyddade rättigheter och användertvångsmedel utan att konkret misstanke om brott föreligger.Men förslaget går trots detta ännu längre när man somförutsättning för tvångsmedelsanvändning släpperanknytningen till utlänningen själv. Man kan alltså användadessa ingripande tvångsmedel mot utlänningen själv, ävenom det inte skulle vara av betydelse för att utröna om haneller hon planlägger eller förbereder någon brottsliggärning. Det är tillräckligt för husrannsakan och hemligteleavlyssning mot honom eller henne att det är avbetydelse för att kontrollera organisationens förehavandeni detta avseende. Med andra ord måste utlänningen utstå enhusrannsakan och teleavlyssning också efter detursprungliga avlägsnandebeslutet, om det behövs för attkontrollera organisationens aktiviteter. Det vid 1 §avskaffade organisationsrekvisitet återuppstår alltså häroch spelar en avgörande roll för om utlänningen ''stämplas''i grannmiljö genom en husrannsakan eller jämställs med enmisstänkt spion eller narkotikalangare iavlyssningshänseende. Här är det verkligen motiverat att avhänsyn till den enskilde och rättssäkerheten ta bortorganisationsrekvisitet.När det gäller hemlig teleavlyssning skall här inskjutas,att 20 § i lagförslaget inte innehåller någonbegränsning vad gäller de telefoner, som får avlyssnas (seprop. s. 47 f, jfr RB 27:20). Detta innebär i realiteten, att ettrekordartat stort antal telefonapparater kan avlyssnas medmer eller mindre lös anknytning till den enskildeutlänningen eller till organisationen. Regleringen utesluterinte ens att telefoner som man kan förväntas ringa tillavlyssnas, vilket självfallet inte är möjligt vid misstankeom brott enligt 27 kap. RB.En förutsättning för att regeringen skall få besluta omanmälningsplikt och att övriga tvångsmedel får användas är,att den grundläggande presumtionen om brott i 1 § äruppfylld, dvs. att det ''kan befaras'' att utlänningen kommeratt delta i terroristdåd. Detta beviskrav för presumtivavåldsdåd gäller alltså för den inledande treårsperioden.Kommittén hade föreslagit, att skulle kravetpå antagandet om terroristdåd skärpas, närmare bestämtskulle ''påtaglig risk'' föreligga för förväntade våldsaktioner.En sådan reglering överensstämmer utan tvivel bättre medden tidigare här nämnda proportionalitetsprincipen. Ipropositionen däremot nöjer man sig med beviskravet''risk'' för antagna terroristdåd efter den förstatreårsperioden. Eftersom ''kan befaras'' och ''risk''bevistekniskt sett är synonymer, blir det inte fråga omnågon skärpning av beviskravet. Den parallell, som ipropositionen görs till häktningsreglernas ''risk'' för återfallm.m. är missvisande, eftersom det här är fråga om personersom är misstänkta för brott och som utsätts för tvångsmedelunder betydligt än den presumtive terroristen. Idet senare fallet är det ju trots allt fråga om en person sominte ens befunnits vara misstänkt för något brott.Enligt regeringens förslag skulle man kunna användat.ex. anmälningsplikt och hemlig teleavlyssning också , trots att antagandena om terroristdåd inte förstärktseller bekräftats av misstankar om begångna brott av dettaslag. Inte ens om misstanke om brott föreligger och alltsåRB används, skulle det accepteras att ingripandetvångsmedel används mot den enskilde utan attmisstanken blir bekräftad eller utredningen vinner terräng.Om man över huvud taget skall tillåta sig -- i enrättsstat -- att använda tvångsmedel mot människor underså är det ett minimikrav att kraven påförutsägelserna om terroristdåd skärps allteftersom tidengår. Mot bakgrund av att -- enligt propositionen -- inga nyapåtagliga resultat skall krävas , strider det motproportionalitetsprincipen att fortfara med dessaingripande tvångsmedel på samma svaga antaganden somtidigare. Om man nu inte önskar hävda kravet påbrottsmisstanke för tvångsingripanden också motutlänningar, är kommitténs förslag i denna del att föredraframför lösningen i propositionen, särskilt om mankombinerar detta med att ta bort organisationsrekvistet ur19 §. Om det inte finns några konventioner, som hindrar enstat från att utsätta enskilda för en sådan bevakning ochkontroll -- trots frånvaro av brottsmisstanke -- är deten brist att sådana konventioner saknas. (Initiativ borde tastill en förändring av gällande konvention.)9. Förfarandet och sekretessenOm man vill undvika att förfarandet i terroristmålmedför orättmätiga stämplingseffekter, är det viktigt att den''anklagade'' utlänningen ges möjligheter att effektivtförsvara sig. Lagförslaget lämnar en hel del övrigt att önskai den delen.För förfarandet vid domstol skall enligt 14 § i principgälla bestämmelserna för mål som rör allmänt åtal för brottmed ett minimistraff på 6 månaders fängelse. Dessa regler iRB är emellertid allt annat än skräddarsydda för den unikatyp av process som gäller presumtiv terrorism. Vidare ter siganknytningen till mål med 6 månaders fängelse somminimistraff något inkonsekvent, eftersom regleringen i 19§ förutsätter att de presumerade våldsdåden skall avse brottsom har ett minimistraff fängelse.Varken tillämpligheten av den ena eller den andrastraffskalan gör det emellertid möjligt att tillämpagrunderna för RB 46:15 i de fall utlänningen skulle hauteblivit från en förhandling -- något som märkligt nog görsgällande i propositionen (s. 87).