mot · GE02Fi502 · 1991-01-25 00:00:00 — Förnyelsen av den offentliga sektorn SammanfattningSveriges utveckling avgörs i hög grad av hurvi lyckas med förnyelsen av den offentliga sektorn. Det äringa överord att säga att välfärden hänger på om vi ärframgångsrika i reformeringen av de skattefinansieradeverksamheterna och försäkringssystemen.Även om regeringen i årets budgetproposition övertagitett antal formuleringar från liberala program om valfrihet,mindre byråkrati och alternativ till de offentligamonopolen, och i några fall genomfört bra åtgärder, saknasen rad nödvändiga, konkreta förslag i propositionen.Det måste sägas att regeringen har misslyckats med denoffentliga sektorns förnyelse. De vackra orden kan intedölja det. De offentliga utgifternas andel av BNP ökar igenför , misstron från allmänheten mot de storamonopolsystemen växer och angelägna behov inom vård,utbildning och infrastruktur eftersätts.Visserligen har socialdemokratin successivt tvingatstänka om i sin syn på den offentliga sektorn. Men det är ettomtänkande ''under galgen'', ofta präglat av missmod ochmotvilja, tvekan och tidsutdräkt. Den halvhjärtadeinställningen hotar också de goda ansatserna. '''' hämmar förnyelsen, och mer dogmatiskasocialdemokrater har stoppat mängder med liberala förslagi kommuner och landsting runtom i Sverige.Förslagen i denna motion har ett nära samband med ettantal andra partimotioner från liberalerna. Såvälvår ekonomiska politik som våra insatser för ''det glömdaSverige'' förutsätter ett intensivt förnyelsearbete på allanivåer av den offentliga sektorn. I många fall utvecklasockså förslagen ytterligare i andra motioner.Folkpartiet liberalerna föreslår:Alla kommuner ochlandsting bör bli ''frikommuner''. Det bör ske i sambandmed en radikal reform av statsbidragen till kommunerna.Specialdestinerade statsbidrag bör slås ihop och antaletdetaljbestämmelser minska kraftigt. En sådan'frihetsreform'' för kommunerna är i praktiken enförutsättning för att det kommunala förnyelsearbetet skakomma igång på allvar och bli framgångsrikt.Ökaandelen entreprenader i både statlig och kommunalförvaltning. Erfarenheter visar att entreprenader ofta ledertill sänkta kostnader. Entreprenadandelen bör kunna ökakraftigt . I princip bör alla offentligaverksamheter som inte innehåller myndighetsutövningutsättas för anbudskonkurrens.De legalaförutsättningarna för entreprenaddrift -- bl.a. hurbegreppet myndighetsutövning i 11 kap 6 § regeringsformenska tolkas -- måste klargöras. Lagar och andrabestämmelser som hindrar entreprenaddrift bör ändras.Ett mål för det kommunala förnyelsearbetet måste vara atttendensen mot ständigt höjda kommunala skattesatserbryts, utan att viktiga inslag i välfärdspolitiken äventyras.Det blir svårt eller omöjligt att sänka det totalaskattetrycket om kommunalskatterna fortsätter att stiga.Om kommunerna inte i högre utsträckning använderanbudskonkurrens för att pressa kostnaderna, bör denarbetsmetoden bli obligatorisk på vissa kommunalaansvarsområden.Lex Pysslingen bör avskaffas.Arbetsförmedlingsmonopolet bör avskaffas.Dagmar-systemets etableringshinder bör avskaffas.Rätten förelever och föräldrar att välja skola genom ett system medskolpeng bör införas.Statliga och kommunala bolag börsäljas ut -- bl.a. bör hyresgästerna få rätt att köpa sinafastigheter från de kommunala bostadsbolagen.Kostnadsexplosionen i de stora subventions- ochtransfereringssystemen måste hejdas, bl.a. genominförande av självrisk, samordning av överlappandeförsäkringsformer och avreglering.1. Varför måste den offentliga sektorn förnyas?Den offentliga sektorn är en nyckelfaktor i svensksamhällsutveckling . Att det förhåller sig såframgår tydligt när man identifierar några av Sverigesviktigaste problem. Utan inbördes rangordning vill vinämna tre grundläggande problem och kortfattat angederas samband med den offentliga sektorns omfattning ochutformning.Svensk ekonomi har stagnerat. Få förnekarnumera detta påstående. Trots en uthållig högkonjunkturunder nästan utvecklades svensk ekonomirelativt svagt det årtiondet. Det går visserligen -- som skett idebatten -- att med hänvisning till viss statistikhävda att BNP-utveckling under huvuddelen av1980-talet varit acceptabel i ett internationellt perspektiv.Men den statistiken säger ingenting om att Sverigegenomfört två devalveringar under perioden.Reallöneutvecklingen i har bl.a. av det skälet varitsämre i än i andra länder. BNP-statistiken sägervidare ingenting om att arbetsutbudet ökat avsevärt under1980-talet, vilket i sig borde medfört en större uppgång avBNP. Att så inte blev fallet beror på den svagaproduktivitetstillväxten.De ''goda åren'' , då vi fortfarande njötfrukterna av den utmärkta exportkonjunkturen ochdevalveringarna, utnyttjades inte till nödvändigaomställningar av svensk ekonomi. Inflationen tilläts år efterår ligga på en högre nivå än omvärldens, en radikalskattereform lät vänta på sig och den offentliga sektornreformerades inte. Effekten är att svensk ekonomi idaguppvisar allvarliga strukturproblem: tillväxten är låg ellernegativ, bytesbalansen visar ett stort och växandeunderskott, inflationen är hög och de offentliga utgifternasandel av BNP stiger . På längre siktinnebär den stigande tendensen i de offentliga utgifterna attskattetrycket kommer att bli högre. Med de traditionellasätten att mäta skattetryck är det svenska redan det högstai världen.Trots de höga offentliga utgifterna har angelägnasatsningar på infrastruktur, t.ex. bättre vägar och järnvägarsamt utbyggd högre utbildning, eftersatts, vilket säkertbidragit till att svensk ekonomi stagnerat.Stora miljöproblem kvarstår. Satsningar för attuppnå bättre miljö tillhör delvis det som i nationalekonominkallas 'kollektiva nyttigheter''. Ett utmärkande drag försådana är att de kan vara svåra att finansiera på marknaden.Här måste alltså finnas ett betydande offentligtengagemang. För att nämna ett exempel föreligger förnärvarande stora behov av investeringar i bättrekollektivtrafik, som bl.a. motiveras av miljöskäl.Miljöskyddet tillhör, liksom rättsväsende, försvar, stöd tillgrundforskning m.m., den offentliga sektornskärnområden. Det är viktigt att säkra ett folkligt inflytandeöver viktiga plan- och miljöfrågor. Det förutsätter att detallmänna har resurser att satsa på miljöforskning,miljökontroll, skydd av värdefull natur och andra angelägnamiljöåtgärder.Välfärdssystemen har stora brister. Även omSverige har haft en sämre ekonomiskutveckling än jämförbara länder är vi fortfarande ett riktland. Trots det finns mitt i den svenska välfärden öar avskriande orättvisor. Vissa gamla, som drabbas avålderssjukdomar, får leva sina sista år under ovärdigaformer, handikappade förnekas livschanser som med fulltrimliga insatser från det omgivande samhället skulle blimöjliga etc. Många av dessa problem bör lösas genomsolidariskt finansierade insatser, med andra ord genom denoffentliga sektorn. Enligt vår uppfattning måste vi alltså,som en del i den offentliga verksamhetens förnyelse, varaberedda att satsa större resurser på de områden som ärviktiga för rättvisan och ett mänskligare samhälle.En helt annan typ av brist i de stora välfärdssystemen äratt de av många, inte minst unga människor, uppfattas hadrag av paternalism: valfriheten är liten och intresset attutforma verksamheten efter medborgarnas varierande,individuella önskemål är ofta begränsat.Problemen i välfärdssystemen drabbar också denpersonal som arbetar i dem. Det har varit svårt att rekryteraoch behålla personal inom t.ex. vård- ochomsorgsområdena. Fler och fler av de anställda ser numeraförändringar snarare som hopp om förbättringar än hot omförsämringar.2. Valuta för skattepengarnaIndividen har rätt att ställa höga krav på den offentligasektorn. Vård och omsorg, utbildning och forskning, polisoch rättsväsende måste fungera i en modern välfärdsstat.Den generella välfärdspolitiken är en viktig socialliberalutgångspunkt.Få utmaningar kan vara viktigare för liberala politiker denärmaste åren än att söka komma till rätta med de problemsom den offentliga sektorn uppvisar. Människor måste fåvaluta för skattepengarna. Valfriheten, produktiviteten ochservicenivån inom den skattefinansierade sektorn måsteöka. är det, bl.a. för att stärka Sverigeskonkurrenskraft, angeläget att sänka skattetrycket.På den internationella marknaden kan en väl fungerandeoffentlig sektor utgöra ett viktigt konkurrensmedel. Omproduktiviteten där är hög och medborgarna till rimligakostnader kan få de tjänster de efterfrågar, förbättras ocksåvillkoren för den traditionellt konkurrensutsatta sektorn.Men om äldrevården och barnomsorgen inte finnstillgänglig i den utsträckning som medborgarna efterfrågar,om utbildning och forskning inte håller måttetinternationellt och om sjukvårdsköerna växer, slår dettatillbaka också mot övriga delar av ekonomin. Det leder tillhögre frånvaro bland dem som själva måste vårda sinaanhöriga, bland dem som inte kan få genomgå denoperation de behöver utan långa väntetider och bland demsom inte får den barnomsorg de vill ha. Det leder till sämreutvecklingskraft inom svensk exportindustri om svenskaforskningssatsningar är otillräckliga.Detta ''konkurrensperspektiv'' är inte uttryck för ettkrasst synsätt. Naturligtvis handlar individernas krav på denoffentliga sektorn om deras förväntningar på godomvårdnad och samhällsservice i de skeden i livet då debehöver sådan. Men det är ett faktum att en illa fungerandeoffentlig verksamhet inte bara medför mänskligt lidandeoch frustration, utan också är ett stort samhällsekonomisktproblem.Denna motion tar upp de åtgärder vi anser ärnödvändiga för att skapa välfärd med valfrihet. Folkpartietliberalernas försvar för det generella välfärdssystemetinnebär att vi anser att många av de verksamheter som hörtill den offentliga sektorn även börskattefinansieras. Däremot kan och bör produktionenkunna organiseras på olika sätt och enskilda initiativ spelaen viktig roll. Det är utförandet av tjänsterna som iblandskall ''privatiseras'', inte finansieringen. Självfallet måsteockså avvägningen mellan vad som ska finansieras privatoch kollektivt kunna diskuteras över tiden, men folkpartietliberalernas grundhållning är att viktiga välfärdstjänster,som sjukvård och utbildning, ska vara kollektivtfinansierade.Politiker på alla nivåer kommer ställasinför obekväma avvecklings- och prioriteringsbeslut. Detkommer alltid finnas mer eller mindre välorganiseradegrupper och organisationer som protesterar mot dessabeslut. För en liberal politiker blir denna utmaning lättareatt anta eftersom de socialliberala värderingarna är en godledstjärna i sådana situationer. Till skillnad från flera andrapartier i vårt land står liberalerna fritt frånmäktiga intresseorganisationer. Det har förvissoekonomiska och organisatoriska nackdelar, men vi tror attdet gör oss bättre rustade att genomföra den offentligasektorns förnyelse med kraft och rättvisa.2.1 En liberal ''trappstädning''Finansminister har, med hänvisning tillerfarenheter vid städning av den egna villan, gjort ett viktigtpåpekande: När man sopar en trappa är det bäst att börjauppifrån. använde bilden för att illustrera enstrategi för den offentliga sektorns förnyelse:Trappstädningen måste börja uppifrån. Det är, med andraord, orimligt att begära att kommunala politiker ochkommunalt anställda skall lyckas med den kommunalaförnyelsen om en rad lagar och system, som bestäms på det''översta trappsteget'', i riksdag och regering, försvårarförnyelsen. Vi instämmer helhjärtat i : Trappstädningen måste börja uppifrån! Menmed förvåning har vi noterat regeringens senfärdighet närdet gällt att komma med förslag som släpper losskommunerna och får fart på förnyelsen.Det saknas inte insikter och material om problemeninom den offentliga sektorn -- här definierad som hela denskattefinansierade delen av ekonomin, dvs. såvälmyndighetsfunktioner och offentligt producerade tjänster,som socialförsäkringssystemet och andra transfereringar.Det senaste mer omfattande tillskottet i raden avutredningar, forskningsrapporter och debattinlägg somgjorts om den offentliga sektorn är långtidsutredningensbilaga 26.Den offentliga sektorn förfogar över stora resurser.Sammanlagt utgör de offentliga utgifterna avBNP, en andel som ökar . Svenskafolket och dess företag levererar in av sinasamlade inkomster i skatter för att finansieraverksamheten. Det finns närmare 400 statliga myndigheteroch drygt 300 landstings- och primärkommuner. Dessa styri sin tur tusentals sjukhus, skolor, daghem, bolag för energi,sophämtning etc. En ytterst liten del av all dennaverksamhet är konkurrensutsatt. Det mesta sköts i form avmonopol. Många av de problem som förknippas medplanekonomi har blivit alltmer synliga inom den offentligasektorn: ineffektivitet, felaktig resursallokering, köer ochbristsituationer. Detta är ingen tillfällighet. Denoffentliga sektorns organisation företer många likheter medplanekonomi: centralstyrning, stora enheter, bristandesamband mellan prisbildning och kostnader och därmedockså mellan utbud och efterfrågan.Maktutredningen undersökte hur medborgarnaupplever sina möjligheter att påverka sin situation somkonsumenter på den privata marknaden och av denoffentliga sektorns tjänster. Resultatet, som presenterats iboken , visar att människorgenomgående anser sig ha ett bättre inflytande som vanligakonsumenter än som patienter, som föräldrar till skolbarneller som föräldrar till dagisbarn, dvs. som konsument avden offentliga sektorns tjänster. Valfriheten ochmedborgarinflytandet är större på marknaden. Inför denoffentliga sektorn upplever däremot många vanmakt.En annan undersökning (beställd av statens institut förpersonalutveckling, SIPU) visar att allmänheten har enreserverad inställning till åtminstone delar av den offentligasektorn. Den negativa inställningen till statliga myndigheterär markant starkare än till det privata näringslivet. Den blirdessutom mer negativ . Även har gjortopinionsundersökningar som visar att stödet ochförtroendet för den offentliga sektorn är svagt.Långtidsutredningens slutsats av dessa undersökningar äratt missnöjet främst riktar sig mot den offentligaverksamhetens prestationer, medan omfattningen av deninte berörs av medborgarnas kritik i samma utsträckning.Med de stora resurser som står till buds borde denoffentliga sektorn prestera mer och bättre. Internationellastudier har visat att det svenska socialförsäkringssystemet,trots väsentligt högre skattetryck, inte skiljer sig nämnvärtfrån dem som finns i övriga när det gäller skydd vidålderdom, sjukdom och arbetsskada. Granskningar avbarnomsorgen i våra nordiska grannländer har givit vidhanden att svensk barnomsorg är ungefär dubbelt så dyrsom den i våra grannländer, utan att kvaliteten för den skullär avsevärt bättre. Sjukvårdsbudgeten som andel av BNP ärlägre i t.ex. och , två länder som har ungefärsamma höga medellivslängd och låga spädbarnsdödlighetsom . Jämförelser med andra länder visar alltså attdet inte finns några entydiga samband mellan den svenskaoffentliga sektorns kostnader (som är högre än andraländers) och dess kvalitetsnivå eller typ av försäkringsskydd(som är ungefär desamma i många ).De delar av samhällsekonomin som traditionellt varitgemensamt finansierade i nästan alla länder i modern tid,nämligen infrastrukturen, har i vårt land kraftigt eftersattsde . De kollektiva nyttigheterna,vägnätet t ex, har fått en minskande andel av de totalaoffentliga utgifterna. har påpekat attanslagen för underhåll till vissa kommunala vatten- ochavloppsnät motsvarar en avskrivningstid , vilketnaturligtvis är helt orealistiskt.2.2 Socialdemokratins ansvarDet är inte personalens fel att den sociala servicen harproblem. Felet ligger i stället på det politiska planet.Utbyggnaden av den sociala servicen i har präglatsav idéer som fört in utvecklingen på fel spår:Myndighetstraditionen: Länge dominerades deoffentliga verksamheterna av myndighetsutövning. Dennamåste alltid präglas av enhetlig regeltillämpning. Men del av de offentliga verksamheterna syftar till att gesocial service. Där handlar det om att anpassa tjänsterna tillindividuella behov.Stordriftstänkandet: Den offentliga expansionenägde rum i präglad av industriella stordriftsideal,centralisering och standardisering. Detta är inte en lämpligorganisationsform för social service, som i stället bör byggapå närhet och personligt engagemang.Socialismen: Välfärdssystemens praktiskautformning har starkt präglats av socialistiska politiker ochtjänstemän. Inslagen av enhetlighet och kollektivtbeslutsfattande har därför blivit stora, vilket har gått ut övervariation och valfrihet.Dessa idéer har tagit sig konkreta uttryck i bland annatstorkommuner, storskolor, storsjukhus och storaförvaltningsbyggnader. En långtgående standardisering ochenhetlighet har eftersträvats; alla barn skall ha sammaundervisning, alla patienter skall behandlas lika.Organisationen är hierarkisk; avståndet mellan dem somfattar de avgörande besluten och dem som har den direktakontakten med konsumenterna är stort. Därför blirkonsumentanpassningen dålig.Den traditionella reformmetoden i har varit''den stora enhetsreformen''. Statsmakterna har valt att påen gång och i hela landet införa till exempel nya läroplaneroch detaljerade statsbidragsanvisningar, i stället för att satsapå mångfald och experiment i liten skala. Inte sällan hardetta lett till stora misslyckanden och genanta reträtter.Den offentliga personalpolitiken har varit mycketkonservativ och stel. Detta beror inte enbart påarbetsgivarna, utan även på fackliga krav. Bristerna rörfrågor som delegering av ansvar, möjligheter att ta egnainitiativ, belöningssystem, lönestruktur, personalutvecklingoch karriärmöjligheter. En följd av den offentligapersonalpolitiken är att gamla tjänstemannayrken somlärare och sjuksköterskor har förlorat mycket av sinyrkesstolthet. En viktig uppgift i den offentliga sektornsförnyelse är att upprätta yrkesstoltheten och statusen, inteminst inom de sociala yrkena.Det är uppenbart att socialdemokraterna har misslyckatsmed den sociala servicens förnyelse. Utvecklingen av deoffentliga verksamheterna har inte gått tillräckligt snabbt.Enskilda alternativ har motarbetats.Transfereringsexplosionen har inte kunnat stoppas.Man kan just på denna punkt finna paralleller mellanIngvar och hans sovjetiske kollega . Båda vill ha till stånd förnyelse inom detsocialistiska systemet och de pratar därför öppet omproblemen. Men mycket litet har hänt därför att de inteinser att det behövs mer grundläggandesystemförändringar. Både i SAP och SUKP är det mer avglasnost än perestrojka.Den ''servicekampanj'' som den socialdemokratiskaregeringen drog igång kan ses somparallell till östekonomiernas disciplinkampanjer. I bäggefallen handlar det om försök att med centrala kampanjer,men utan grundläggande förändringar i regel- ochmotivationssystem, åstadkomma moralisk uppbyggelse.Bägge typer av kampanjer har misslyckats. Mensocialdemokraterna har fortsatt att följa samma spår.I den socialdemokratiska 90-talsgruppens rapport talasmycket om nya, decentraliserade organisationsformer i denoffentliga sektorn. Den traditionella regelstyrningen skallersättas med målstyrning. Personalen skall i störreutsträckning bestämma hur produktionen skall organiseras.Den politiska ledningen skall sätta upp tydligare mål,utvärdera resultat och därefter fatta beslut om bland annatomprioriteringar, avveckling och avskedanden.90-talsgruppen talar en del om ökad valfrihet förkonsumenterna -- men bara inom den offentligasektorn. görs klart att det inte är konsumenternasval, utan politiska beslut, som ytterst skall styraresurstilldelningen. Det är alltså planekonomin, intemarknadsekonomin, som är förebilden. Dennaorganisationsform bygger på samma typ av ''socialistisktävlan'' som har prövats i öst. Den har misslyckats överalltoch håller därför på att överges. Men skall den alltsåkunna blåsa liv i den svenska offentliga sektorn. Varförlyckas då inte den socialistiska tävlan? Det finns flera skältill detta:Det är svårt att formulera tillräckligt tydligamål, särskilt för så personligt präglade tjänster som socialservice.Den politiska ledningen får ofta inte tillräckligtsäker information om produktionsenheters resultat.Deanställda har inte alltid tillräckligt stark motivation attuppfylla målen och att anpassa servicen till kundernasönskemål även om det innebär uppoffringar förpersonalen.Den politiska ledningen kan sakna tillräckligkraft att genomdriva impopulära beslut.Många socialdemokrater vill i stället ge människorinflytande genom så kallad brukarmedverkan, vilketinnebär att konsumenterna av en tjänst skall få möjlighetatt genom diskussioner och kollektiva beslut påverka denoffentliga servicens utformning. Detta är dock intetillräckligt för att öka den enskildes inflytande. För detförsta finns små möjligheter för dem som är i minoritet attfå sina önskemål tillgodosedda, om de inte kan vända sig tillandra alternativ. För det andra visar samstämmigsamhällsvetenskaplig forskning att deltagande av dettaslag -- till exempel direktkontakter med personal ochdeltagande vid möten -- är starkt kopplat till inkomst,utbildning och tid. En brukarmedverkan utan andramöjligheter till påverkan kommer sålunda att leda tillförsteg för de redan resursstarka.Allt talar för att den liberala lösningen -- att fler beslutskall överföras till köksborden -- är överlägsen densocialdemokratiska -- att fler människor skall överföras tillsammanträdesborden.3. Välfärd med valfrihetLiberalismens svar på de problem somsocialdemokratisk politik har skapat leder till ökad valfrihetoch lägre skatter. Vi vill avmonopolisera och avreglera,släppa in enskilda alternativ, uppmuntra offentliganställdasom vill starta eget, skapa rättvisare statsbidragsregler ochsälja en del av de reala tillgångarna.Våra lösningar är ingen nedrustning av den generellavälfärdspolitiken. För att resurserna skall räckatill och för att medborgarna skall få göra de verkligt viktigavalen själva krävs en reformering av den offentliga sektorn.Om däremot inget görs blir välfärden även fortsättningsvislidande.Det är dags för en liberal valfrihetsrevolution.3.1 Mångfald och valfrihet för konsumenternaKommuner och landsting dominerar produktionen avsocial service. Friheten att få välja något annat än derastjänster är en realitet bara för dem som har mycket pengar.De kan alltid betala för privat barnomsorg och skolor ocksåutan statsbidrag. De kan också gå till läkare som inte fårnågon ersättning från sjukförsäkringen eller köpa sig enoperation på ett privat vårdhem när köerna i den allmännavården är för långa. Valfriheten måste ökas för de mångamänniskorna, också för dem som inte har ekonomiskamöjligheter att söka sig utanför den skattefinansieradesociala servicen. Genom socialförsäkringar och skatter skallalla ges ekonomiska möjligheter till social service när denbehövs. Men av den gemensamma finansieringen följer inteatt politiker skall bestämma hur de sociala tjänsterna skallse ut för att vara acceptabla, eller att de skall producerasinom den offentliga sektorn.För att en liberal valfrihetsrevolution skall komma tillstånd måste stöd till barnomsorgen utgå på samma villkoroavsett i vilken form den bedrivs; måsteavskaffas, ett vårdnadsbidrag och en barnomsorgspeng börinföras. Vårdnadsbidraget införs så snart det ekonomiskaläget så tillåter och utgår lika för alla barn, oavsett i vilkenutsträckning föräldrarna förvärvsarbetar.Barnomsorgspengen skall följa barnet till den form avbarnomsorg som förvärvsarbetande eller studerandeföräldrar väljer.En liberal valfrihetsrevolution innebär att elever ochföräldrar har rätt att välja skola. Anslagen till skolan börutformas som en skolpeng som följer eleven. Det skall inteinnebära några ekonomiska skillnader om valet faller på enskola utanför det offentliga systemet.En liberal valfrihetsrevolution innebär också attfördelningen mellan offentlig och privat sjukvård inte skallbestämmas av politiska organ utan av de vårdbehövandemänniskorna.