mot · GE02K205 · 1991-01-25 00:00:00 — InledningVårt land har förändrats under de gångna årtiondena.Man talar om att genomgår två processer samtidigt:en internationalisering och en individualisering. Såvälekonomiskt som kulturellt och politiskt påverkas vårt landalltmer av händelser i vår omvärld. Invandringen har lett tillatt numera är en mångkulturell nation. Vidarekänner sig den moderne svensken allt mindre som medlemav någon särskild klass eller socialgrupp -- upplevelsen avsig själv som en individ med olika tillhörigheter har ersattden gamla klasstillhörigheten.Samtidigt förändras demokratin, och därmed politikensvillkor. Tempot i samhället har ökat. Väljarna blir alltrörligare, och bestämmer sig allt närmare valdagen.Politiker utsätts -- bl.a. genom medias ökadebetydelse -- för hårdare kritik och granskning än tidigare.Det finns signaler som tyder på att allmänhetens misstromot politiker växer. Valdeltagandet, som var unikthögt i vårt land, har fallit under den senaste tioårsperioden.Nya frågor, som inte så lätt låter sig inordnas i den gamlahöger--vänster skalan, har fått stor betydelse i den politiskadebatten. Andelen aktiva i de politiska partierna har inteminskat, men väl stagnerat -- och detta i när detpolitiska intresset och den allmänna politiska aktiviteten ärhögre än någonsin.Svenska folket är inte ''mindre politiskt'' -- bildenav åttiotalet som av egoism, då vi slutade intresseraoss för samhällsproblemen, är felaktig. Men den ökadeaktiviteten har inte kommit partierna till del: i stället harintresset ökat för sådant som aktionsgrupper,fredsorganisationer, Amnesty eller miljörörelsen. Vissamänniskor väljer att agera helt självständigt, och kontaktarsjälva beslutsfattarna när något är fel.Vissa talar om ''kris för demokratin'' -- och visst finnsorostecken. Men bilden är inte entydig. Hur den samladeutvecklingen värderas beror på vilken samhällssyn man har.När maktutredningen skulle besvara frågan ''har Sverigenärmat sig eller fjärmat sig från det demokratiska idealet? ''valde man att ta två demokratiuppfattningar tillutgångspunkt. Den socialdemokratiska regeringensdemokratisyn, såsom den uttrycktes i utredningsdirektiven,beskrevs som den 'kollektivistiska''. Enligt denna är''demokrati'' detsamma som bl.a. politiska majoritetsbeslutoch centralisering. Mot denna ställde utredningen en annandemokratisyn, där utgångspunkten är idén om en suveränindivid som tar ansvar för sitt eget öde, och där alla skall hafrihet att ordna sina egna förhållanden så länge de inteskadar andras frihet. Slutsatsen blev att rör sig bortfrån det kollektivistiska idealet och mot det senare,individorienterade. skriver:-- -- -- De nu pågående förändringsprocesserna innebäratt samhället inte närmar sig utan tvärtom avlägsnar sig frånden svenska modellens kollektivistiska demokratiideal.-- -- -- Med utgångspunkt från en demokratitolkning somär mer präglad av ett individorienterat demokratiideal blirden allmänna slutsatsen mer positiv. Utvecklingen motalltmer självständiga och oberoende medborgare är avavgörande betydelse. Samhällsutvecklingen innebär i dettaavseende ett närmande till demokratins ideal.Denna utveckling välkomnar vi, det är en utveckling motett mer liberalt samhälle. Men en ökad mångfald ochheterogenitet i samhället ställer högre krav på denskrivna författningen.Efter 1988 års val har olika väljarundersökningarredovisat en ovanligt stor osäkerhet i väljarkåren. Det kanvara ett tecken på att tilltron minskat ytterligare. Vi tror attdet finns två huvudsakliga orsaker till att en sådan bristandetilltro har uppstått. Ett antal ''affärer'' där skilda'makthavare'' har varit inblandade har undergrävtförtroendet för politiker. Många väljare upplever att de harmycket liten möjlighet att påverka politikens innehåll. Detsistnämnda är bl.a. en effekt av att de politiska partierna harhaft svårt att finna former för att tillvarata människorsengagemang. Det är ett förhållandevis litet skikt aktiva ipartierna som utgör politikernas bas. En annan orsak kanvara att politikerna själva upplever att de har svårt att styrautvecklingen. Det politiska systemet har blivit överbelastat.Därmed har det också blivit allt svårare att rekrytera ochbehålla goda krafter på de politiska förtroendeposterna.Genom kommunsammanslagningarna har antaletförtroendemän minskat kraftigt som det politiskasystemet tagit på sig att styra alltmer.Att makthavare granskas och bemöts med en kritiskattityd är ett naturligt och positivt inslag i en demokrati.Men om denna kritiska granskning upplevs som resultatlösfinns det risk för att människors intresse vänds frånpolitiken. I stället för att delta, ha åsikter eller försökapåverka, väljer man att stå utanför. uppstår nyaopinioner och nya frågedimensioner som engagerarmedborgarna utanför de etablerade partierna ochfolkrörelserna.Det vore alltför dramatiskt att hävda att vårt politiskasystem står inför ett allvarligt legitimitetsproblem. Men deuppenbara tecknen på en ökad distans mellan väljare ochvalda motiverar att kraftfulla åtgärder vidtas för att ökamedborgarnas möjligheter till politiskt deltagande och tillkontroll av de politiska beslutsorganen. Arbetet i depolitiska församlingarna måste reformeras ochrekryteringen till de politiska förtroendeposterna måstebreddas. Vi föreslår i denna motion skilda åtgärder i dettasyfte.Förtroende för politiker och det demokratiska systemethandlar också om ärlighet och politisk moral. Den somlockar väljare genom att dölja sina avsikter och ställa utlöften som inte kan infrias bidrar till att minska förtroendetför vårt politiska system. Att åstadkomma en förändring idetta avseende är en angelägen uppgift för politikerna ochde politiska partierna själva.Den socialdemokratiska maktstrukturenFör att säkerställa att partierna skall ha ekonomiskamöjligheter att verka som väljarnas företrädare och för attunderlätta ett fritt meningsutbyte utgår offentliga bidrag tillpartier och press.Principen för partistöden är att störst får mest. Detomvända gäller för presstödet. Det innebär i båda fallen attsocialdemokraterna får mest. Vid sidan av partistöden utgårockså en strid ström av statliga och kommunala medel iform av bidrag till organisationer som stårsocialdemokraterna nära. LO och dess fackförbund ägnarsig också åt politisk verksamhet, dels genom ett massivtekonomiskt stöd till socialdemokraterna, dels genom egetpolitiskt arbete.Det ekonomiska beroendet är dock ömsesidigt.Socialdemokraterna har inte dragit sig för att användaregeringsmakten för stöd åt facket. l982, efteren lyckad socialdemokratisk valrörelse med mycketdraghjälp från LO, infördes avdragsrätt förfackföreningsavgifter. Därefter har ytterligare två liknandehändelser inträffat -- båda gångerna mindre än föreett riksdagsval: våren l988 överfördes miljardbelopp frånarbetslöshetskassorna till de fackliga organisationerna ochhösten 1990 slopades taket för den infördaavdragsrätten för fackavgifter. Genom dessa beslut har''rörelsen'' tillförts resurser, som sedan kunnat användas tillstöd åt den socialdemokratiska valrörelsen. Ingen politiskrörelse har tillnärmelsevis samma ekonomiska resurser somsocialdemokratin. Det kunde bevittnas inte minst under1988 års valrörelse.Ett annat drag hos socialdemokratin är dess roll som'paraplyorganisation'' för en mängd intresseorganisationer.Det finns ett kretslopp av materiella resurser mellanfackföreningsrörelsen, socialdemokratiska partiet och deoffentliga kassorna, vilket har en stor men svårpenetreradbetydelse för den svenska maktstrukturen.Detta förhållande är inte en intern socialdemokratiskfråga. Den politiska suveräniteten och integriteten ärhotad. Därför behövs en ordentlig genomlysning av detsvåröverskådliga nätet av makt och materiella resursermellan de offentliga organen, socialdemokratin ochfackföreningsrörelsen. Denna struktur, som har betydelseför hur riket styrs, bör bli föremål för en ordentlig offentligdebatt.ValsystemInledningFrågorna om valsystemets utformning handlar alla påolika sätt om spänningen mellan det lokala intresset ochriksintresset, konflikten mellan effektivitet i statsstyret ochönskan att olika opinioner skall bli företrädda.Proportionalitet, personval, gemensam valdag,andrahandsröstning och småpartispärr är på olika sättuttryck för ställningstaganden i dessa frågor. I det svenskasystemet förekommer inte personval. Det torde inte ha häntatt någon inte har kommit in i p.g.a. strykningar.I praktiken har därmed väljarna själva aldrig, mednuvarande valsystem, fått bestämma vem som skall varaderas representant i -- bara vilket parti han ellerhon skall komma från.PersonvalDet är inte väljarna, utan de som är medlemmar i depolitiska partierna, som bestämmer vilka personer somskall företräda väljarna i . Genom interna provvaloch representativa interna församlingar komponerarmedlemmarna listor som underställs väljarna i val.Samtidigt blir den andel av befolkningen som ärpartimedlemmar mindre och mindre.Det positiva med frånvaron av personval har ansetts varaatt vi röstar på åsiktspaket och uttrycker vår åsikt i valet.Vilka individer som representerar åsiktspaketet blir avunderordnad betydelse. innebär det enunderskattning av individernas betydelse för partiernasställningstaganden. De valda ombudens kunskaper, åsikteroch engagemang påverkar självfallet beslutens inriktning.Folkstyrelsekommittén och tidigareförfattningsutredningar har resonerat om och lagt framförslag till system för ökat personval. Dessa förslag harinneburit att väljarna skall kunna rösta på parti, mensamtidigt också kunna prioritera mellan olika kandidater ipartiet. Det är sannolikt att förslagen i praktiken skulle halett till att partiernas egna prioriteringar trots allt slagitigenom och att valen även i fortsättningen skulle ha blivitpartival och inte personval.Det behövs ett nytänkande. En grundlagsutredning börges i uppdrag att utreda valsystem med kraftfulla inslag avpersonval. Ett valsystem som uppfyller högt ställda krav påinslag av personval kombinerat med hög proportionalitetoch traditionellt åsiktsval är det som tillämpas i Finland.Detta bör enligt liberalerna ligga till grund för defortsatta diskussionerna.Det finländska valsystemet kan i korthet sägas gå ut påatt partierna visserligen fortfarande nominerarkandidaterna till valsedlarna, men att väljarna därefter heltfritt förordar vilken av de nominerade de önskar blirepresenterade av. Möjlighet att rösta enbart på parti, utanangivande av personnamn, finns dock inte. Utredningenbör ta ställning till om ett svenskt valsystem börkompletteras med en sådan möjlighet.Mandatperiodernas längdAlltsedan den senaste grundlagsändringen har frågan ommandatperiodens längd diskuterats. liberalernahar därvid yrkat att mandatperioderna skallförlängas från nuvarande till fyra. Detta skulle på ettbättre sätt än skapa förutsättningar för en längreplaneringsperiod och motverka den ryckighet somnuvarande korta mandatperioder skapar.Skilda valdagarFrågan om valdagarna för riksdags- och kommunalvalskall vara samma som eller åtskilda är av stor betydelseför de kommunala frågornas genomslag i valrörelsen.Skilda valdagar skulle öka intresset för de kommunalafrågorna och medverka till att vitalisera denkommunalpolitiska debatten. Det skulle ge medborgarnastörre möjligheter att självständigt ta ställning till dekommunala frågorna och därmed stärka deras inflytandeöver den lokala politiken. Detta talar för att skilda valdagarför riksdags- och kommunalval bör införas.FolkomröstningarDen svenska författningen har -- jämfört med mångaandra länders -- ett begränsat minoritetsskydd. Det finnsenligt vår uppfattning anledning att i olika sammanhangstärka minoriteternas rätt. Det ter sig naturligt att enminoritet i i vissa lägen skall ha rätt att föra enfråga direkt till rådgivande folkomröstning.Skälen för att utöka möjligheterna till folkomröstning ärflera. Nya frågor kan bli aktuella där de politiska partiernainte kan göra anspråk på att tala för en samlad folkopinion.Vissa frågor skär genom partilinjerna eller följer intetraditionella skiljelinjer i politiken.Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att enminoritet inom ges möjlighet att få till ståndfolkomröstning.Enligt vår mening bör frågan bli föremål för nybehandling i syfte att mer fullständigt och inträngandebereda frågan. Inriktningen bör vara att låta en minoritet påförslagsvis en tredjedel av ledamöter få till ståndfolkomröstning. Även andra former för att utlösa en sådanomröstning, t.ex. folkinitiativ, bör utredas.Vilande grundlagsförslag bör som huvudregel ''brytasut'' ur valrörelserna och bli föremål för särskildfolkomröstning i samband med de ordinarie valen.Grundlagen -- spelreglerna för den politiska makten -- börvara en angelägenhet för och ha en förankring i hela folket.Endast okontroversiella förändringsförslag, t.ex. förslagsom vid första omröstningen i vunnit mer än femsjättedels majoritet skall kunna genomföras som --utan folkomröstning -- via ett andra beslut i eftermellanliggande val.Grundlagsreglering av utlandssvenskarnas rösträttEnligt gällande lag har så gott som alla utlandssvenskarrösträtt. Enda inskränkningen är att utlandssvensken någongång måste ha varit bosatt i . Rösträtten äremellertid inte grundlagsreglerad. De senaste årens debattoch utveckling har enligt vår uppfattning visat att detta ärotillfredsställande. Genom ett enda riksdagsbeslut medenkel majoritet kan svenska medborgare som vistasutomlands berövas möjligheten att utöva sin rösträtt. Det ärdärför av stor betydelse att skyddet för rösträtten förstärks.Detta bör enligt vår mening ske genom att nuvarandebestämmelser om utlandssvenskarnas rösträtt skrivs in i 3kap. 2 § regeringsformen. Stadgandet bör därmed fåföljande lydelse:Rösträtt vid val till tillkommer svenskmedborgare som är eller har varit bosatt i riket.Den som icke har uppnått ålder senast valdagenhar ej rösträtt.Fråga huruvida rösträtt enligt första stycket föreliggeravgörs på grund av en före valet upprättad röstlängd.Den enskilde och statenFri- och rättigheternaRegeringsformen med dess allmänna målbestämmelseroch målsättningsstadganden samt dess rättighetskapitel omnormgivningsregler ger uttryck för den ''rättssäkerhetsnivå''som konstitutionellt har garanterats alla oss som lever iSverige.Enligt 1 kap. 2 § skall den offentliga makten utövas medrespekt för alla människors lika värde och för den enskildamänniskans frihet och värdighet. Likaså skall det allmännatillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna denenskildes privatliv och familjeliv. Enligt 1 kap. 9 § skalldomstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgöruppgifter inom den offentliga förvaltningen, i sinverksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttasaklighet och opartiskhet.Andra kapitlet i regeringsformen innehåller regler omde grundläggande fri- och rättigheterna. Här stadgas skyddför yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet etc.Äganderätt och näringsfrihetNågot enhetligt skydd för äganderätten finns dock inteinskrivet i grundlagen. I 2 kap. 18 § regeringsformenföreskrivs att medborgare, vilkens egendom tas i anspråkgenom expropriation, skall vara tillförsäkrad ersättning förförlusten och i 19 § uttalas att författare, konstnärer ochfotografer äger rätt till sina verk. Vi anser det angeläget attskyddet av äganderätten stärks genom att dengrundlagsregleras. Även näringsfriheten skallgrundlagsskyddas. Den fria etableringsrätten börgrundlagsskyddas, eftersom fri etablering avnäringsverksamhet är en förutsättning förmarknadsekonomi. Detta utvecklas närmare i andramotioner som vi väcker till detta riksmöte.Negativ föreningsrättRätten att fritt få ansluta sig till en förening är engrundbult i en demokrati. Därför är den positivaföreningsrätten grundlagsskyddad. Vi menar dock att det ärviktigt att även garantera människor rätten att slippatillhöra en förening. Så har också föreningsrätten tolkats avEuropakommissionen för mänskliga rättigheter.I är dock inte rätten att få stå utanför en föreningen självklarhet. Tvärtom förekommer det attfackföreningar på olika sätt försöker tvinga in arbetstagarei föreningen. Det existerar också fackföreningar som menaratt föreningsrätten ger dem en stor rätt att bestämma översina medlemmar. En sådan tolkning av föreningsrätten kanvi inte acceptera. Den är ovärdig i en demokrati.Med rätten att ansluta sig till en förening måste ocksåfölja rätten att utan sanktion få utträda ur enförening. Men denna rätt existerar inte i . Detförekommer att fackliga organisationer nekar medlemmarutträde eller försvårar utträde. Vi menar att rätten attutträda ur en förening är av sådan grundläggande karaktäratt den rätten inte kan delegeras till enskildaorganisationers avgörande. För att garantera den enskildesfrihet att kunna avstå från medlemskap i en förening bördenna negativa föreningsrätt grundlagfästas. Regeringenbör låta utreda frågan med sikte på en grundlagsändring.Lagars förenlighet med grundlagenDen svenska lagprövningsrätten är mycketbegränsad. 11 kap. 14 § regeringsformen förutsätter att ettuppenbart brott mot grundlagen har begåtts för att endomstol skall kunna bortse från en författning som stiftatsav riksdag eller regering. Tyngdpunkten i normkontrollenligger i stället på lagrådets förhandsgranskningar avlagförslag.Under senare år har socialdemokraterna både genomregeringsbeslut och riksdagsbeslut ikontroversiella och viktiga frågor visat att de inte bryr sigom lagrådets synpunkter. Detta menar vi är djuptotillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Enligtfolkpartiet liberalerna är en förstärkning avlagprövningsrätten därför nödvändig. Detta bör ske inomramen för nuvarande system med ''abstrakt normkontroll'',dvs. genom en förstärkning av lagprövningsrätten i heladomstolsväsendet och den statliga förvaltningen. Depositiva effekter som en s.k. författningsdomstol skullekunna medföra uppnås därmed på ett smidigt sätt. Detpraktiska förslag vi framför för att stärkalagprövningsrätten är att lagprövning av författningarutfärdade av regering eller riksdag skall kunna ske även omgrundlagsstridigheten inte är uppenbar.RättsbesvärGrundlagsskyddet för svenska medborgares fri- ochrättigheter kompletteras av de åtaganden har gjortgenom att ingå skilda internationella konventioner. Avsärskild betydelse är om de mänskligafrioch rättigheterna.Folkpartiet liberalerna har engagerat sigför att enskilda skall få möjlighet att få rättsenligheten avförvaltningsbeslut domstolsprövade. En viss begränsadmöjlighet till detta infördes också i och med att riksdagenför godkände regeringens förslag till lag omrättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Ett av syftenamed denna lag var att undvika konflikt med kraven i art. 6i om skydd för de mänskligarättigheterna. Där anges att man vid tvist om ''civilarättigheter'' skall ha möjlighet till opartisk och offentligrättegång inför en oavhängig och opartisk domstol.Alltsedan frågan om rättslig förvaltningskontrollbörjade diskuteras politiskt på allvar efter det andravärldskrigets slut har socialdemokraterna motsatt sig attmedborgarna skulle få en generell rätt att få till stånd endomstolsprövning av förvaltningsavgöranden. Det gällerhär den stora grupp av avgöranden på förvaltningssidan, därregeringen eller annat administrativt organ är slutinstans.Regeringen står alltjämt fast vid denna huvudlinje.Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut tarbara sikte på vissa typer av förvaltningsavgöranden.Utgångspunkten för socialdemokraterna var uteslutande attförsöka finna en ordning som innebar att skall klarasig undan prickningar i Europarådsorganen. Strävan frånregeringen överensstämmer därmed inte med folkpartietliberalernas, nämligen att det alldeles oberoende av vårtförhållande till är av vikt att ständigtutveckla och förbättra rättssäkerheten för människor somlever i Sverige.Lagen om rättsprövning kan därför bara ses som ett stegpå vägen. Målet för det fortsatta arbetet måste vara ettgenerellt system för att öppna möjligheterna till rättsligprövning av flertalet förvaltningsbeslut som på något sättingriper i den enskildes rätt.Enligt vår mening bör det fortsatta arbetet läggas uppefter tre huvudlinjer:avregleringen skall fortsätta.Genom att upphäva onödiga föreskrifter som reglerarförhållandet mellan enskilda och det allmänna minskar mankonfliktanledningarna,vissa avgöranden kan flyttas frånmyndigheter till domstolar,möjligheterna tillrättsprövning skall utvidgas genom möjligheten att föra vadvi har kallat rättsbesvär.Med ''rättsbesvär'' menar vi en parallell på det statligaområdet till kommunalbesvärsinstitutet. De statligabeslutens rättsenlighet skall kunna prövas av domstol.Europakonventionens förhållande till svensk rättVid några tillfällen har det uppkommit osäkerhet omhuruvida utslag skall ha prejudicerandeverkan för svenska förvaltningsmyndigheter. Regeringenhar ansett att så inte skall vara fallet.Enligt vår uppfattning bör utgångspunkten vara attutslag i i mål som rör enskilda svenskaklagande skall vara vägledande förförvaltningsmyndigheters och regeringens bedömning dådessa har att ta ställning till motsvarande ärenden i Sverige.Kontrollen av myndigheternaInledningFör moralen i samhället är det viktigt att den enskildeindividen upplever att också myndigheter kan kontrollerasoch att enskilda tjänstemän kan ställas till svars, om de harbegått fel. Det ankommer på justitieombudsmannen (JO)och justitiekanslern () att utöva tillsyn övertillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andraförfattningar. För kontrollverksamhet finns,förutom JO, även och riksdagensrevisorer.TjänstemannaansvarJO-ämbetet intar en central roll för kontrollen avmyndighetsutövningen. beslöt attanta en ny instruktion för . I huvudsak innebardenna att JOs arbetsområde och befogenheter förblevoförändrade.Det som av många anses vara den största svagheten medJO-ämbetet är att det saknas ingripandesanktionsmöjligheter mot offentliga tjänstemän. Eftermångåriga krav från bl.a. liberalerna harregeringen under förra aviserat ett samlat förslagom det offentligas ansvar. Enligt vår uppfattning är det intebara omfattningen av offentliga tjänstemäns straffansvarsom är betydelsefull utan t.ex. också den enskildemedborgarens möjlighet att få skadestånd om någonoffentlig tjänsteman orsakat skada. Vi har i olikasammanhang framhållit det angelägna i att utredningen omskadeståndsansvar skyndsamt utför sitt uppdrag och attregeringen därefter lägger fram ett samlatlagstiftningsförslag.Huvudparten av den offentliga verksamhet somallmänheten kommer i kontakt med sker numera ikommunal regi. För den enskilde är det således av storbetydelse att det ställs lika höga krav på rättssäkerhet ochrättsövervakning på det kommunala området som på detstatliga. Med nuvarande lagstiftning omfattar JOs tillsyninte hela det kommunala området. Utanför faller denkommunala verksamhet som inte innefattarmyndighetsutövning. Därtill kommer att JO inte kanfullfölja anmälningar om disciplinansvar på det kommunalaområdet eftersom ansvaret regleras av avtal. Detta är enklar brist och ologiskt eftersom samma regler bör gälla föralla offentligt anställda. bör därför begäraförslag från regeringen om att JO får sammafullföljdsmöjligheter på det kommunala området som pådet statliga.JK-ämbetet är en gammal institution. Den förste JK-ntillträdde ämbetet 1714 och hans uppgift var då endast en,nämligen att tillse att konungens fogdar och tjänstemänfullgjorde sina skyldigheter. JK var alltså redan frånbörjan -- liksom han är -- regeringens företrädare.Folkpartiet liberalerna har tidigare krävt att uppgifter och organisation ses över. Anledningenhar bl.a. varit JOs och JKs sammanfallande ansvar förkontrollen av myndigheterna samt de dubbla och oförenligaroller som i vissa avseenden nu åvilar JK. Den översyn avJK-ämbetet som beställdes av l989 har ännu intekommit till stånd. Regeringen bör återkomma tillriksdagen med ett förslag.FörtroendemannaansvarEn ytterligare brist i det allmännas ansvar, som vipåpekat , är att det saknassanktionsmöjligheter mot politiska församlingar som brytermot lag.