mot · GE02K49 · 1991-04-15 00:00:00 — med anledning av prop. 1990/91:117 En ny kommunallag InledningOmfattningen av den kommunala verksamheten i vårtland har genomgått en drastisk förändring.Fram till 1950-talet var den svenska utvecklingen på detkommunala området jämförbar med utvecklingen i övrigavästländer. började emellertidSverige skilja sig från omvärlden. Under 1960- och 70-talenskedde en rekordartad expansion. Dennaexpansion har urgröpt styrkan i den svenska ekonomin. Dethar rått betydande politiska motsättningar om den nämndautvecklingen.Det är nu nödvändigt med reformer gällande denkommunala verksamheten på flera viktiga områden. Inomområden där kommunerna har något av monopol på vissverksamhet måste kommunens medborgare erbjudas ökadvalfrihet. Så är fallet exempelvis inom barnomsorg ochskola. Genom att öppna möjligheter till enskilda alternativkommer såväl medborgarna som de kommunalt anställdaatt ges vidgade valmöjligheter. Detta kommer att minskaden kommunala dominansen inom vissa serviceområdenoch bidra till en förbättrad ekonomi.Det finns således behov av en ny kommunallag. Denstatliga detaljregleringen av den kommunala sektorn måsteminskas. Detta kommer att öka kommunernas ochlandstingens möjligheter att anpassa verksamheten efterlokala förutsättningar.Den kommunala demokratin måste stärkas. Detta kanske bland annat genom vidgat utrymme för kommunalafolkomröstningar och ökad rätt till delning av kommunernadå sådant önskas och är möjligt att genomföra.Alla dessa förändringar måste emellertid ske med storrespekt för medborgarnas rättssäkerhet i den kommunalaverksamheten. Det får inte vara så att det allmänna -- i formav kommunen -- alltid sätts före den enskilde vid konflikter.I samband med att en ny kommunallag antas måste dennaaspekt tillmätas avgörande betydelse.Lagrådet bör granska lagförslagetFörslaget till ny kommunallag är av omfattande naturoch innehåller i många avseenden nyheter som tveklöstkommer att få stor betydelse för kommunmedborgarna urbl.a. ekonomisk och rättslig synvinkel. Mer än 70 procentav den offentliga sektorns utgifter för konsumtion ochinvesteringar, ca , hanteras avkommuner och landsting. Till detta kommer de kommunalaföretagens sammanlagda omsättning på över 50 miljarderkronor.Mot denna bakgrund menar vi att lagrådet bör beredastillfälle att yttra sig över förslaget till ny kommunallag.Därvid är av särskild vikt att få del av lagrådets synpunktersåvitt gäller hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetenskrav och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.4.2.2 NäringslivsfrågorEnligt propositionens förslag skall kommuner ochlandsting själva få driva näringsverksamhet om den drivsutan vinstsyfte och går ut på att tillhandahållakommunmedlemmarna allmännyttiga anläggningar ellertjänster.Utgångspunkten bör, enligt vår mening, vara attkommuner och landsting inte skall drivanäringsverksamhet utom i vissa undantagsfall.Propositionens förslag ger alltså uttryck för en alltför positivinställning till sådan näringsverksamhet. I likhetmed ett stort antal remissinstanser, bl.a. regeringsrätten,kammarrätten i och juridiska fakultetsnämndenvid , menar vi att kompetensregelnbör vara mera negativt utformad. Den skall såledesformuleras så att det klart framgår att kommuner ochlandsting inte får driva näringsverksamhet, utom i defall näringsverksamheten drivs utan vinstssyfte och går ut påatt tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänsteråt medlemmarna i kommunen eller . Detprincipiella förbudet mot att kommun inlåter sig iverksamheter som av tradition förbehållits den privataföretagsamheten kommer därmed att gälla ävenfortsättningsvis.I propositionen föreslås vidare (8 §) att kommuner ochlandsting får genomföra åtgärder för att allmänt främjanäringslivet i kommunen eller . Dessutomföreslås att individuellt inriktat stöd till enskildanäringsidkare skall få lämnas endast om det finns synnerligaskäl för det.Vi motsätter oss dessa förslag i följande avseenden.Landstingens verksamhet bör i princip begränsas tillhuvuduppgiften hälso- och sjukvård. Landstingen bör inteha någon laglig rättighet att allmänt främja näringslivet. Eninskränkning av landstingens kompetens inom dettaområde bör kunna ses som ett första steg i en översyn ilandstingens allmänna kompetens och ställning.Vi vänder oss vidare mot att kommuner skall kunnalämna individuellt stöd till enskilda näringsidkare. Sådantstöd har tidigare oftast varit aktuellt i syfte att minskaarbetslöshet. Men en enig riksdag har vid olika tillfällenklart deklarerat att politiska åtgärder för att minskaarbetslösheten skall vara en statlig angelägenhet.Erfarenheterna från kommunalt stöd till näringsidkare föratt motverka större arbetslöshet har visat att sådanaåtgärder alltför ofta försenar en nödvändigomstrukturering. Kommunalt stöd till näringsidkare leder --som vissa remissinstanser anfört -- inte sällan till minskatkostnadsmedvetande. Detta innebär att kommunensmedel -- dvs. skatteintäkter från medborgarna -- förslösas.Kommuner skall därför inte ha rätt att ge stöd till enskildanäringsidkare.4.3.2 En friare nämndorganisationI propositionen föreslås att kommuner och landstingskall ges ökad frihet att på de specialreglerade områdenabestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgörauppgifterna och att bestämma om derasverksamhetsområden och inbördes förhållanden.Riksdagen beslöt 1984 att en försöksverksamhet, det såkallade frikommunförsöket, skulle inledas. Det avsågsbedrivas till utgången av . Därefter harförsöksverksamheten förlängts till utgången av år 1991.Under denna period har även försök med en friarenämndorganisation skett i vissa kommuner.En utgångspunkt för frikommunförsöket var självfalletatt det skulle utvärderas. Detta har från sidauttalats . En sådan utvärdering har ävenägt rum, Frikommunförsöket (SOU 1991:25).Utvärderingen har dock skett i stor hast. Den 27 december1990 förordnades en riksdagsledamot till särskild utredareoch förordnades en sakkunnig och sekreterare.Experter förordnades först den 18 januari 1991.Betänkandet -- ett delbetänkande -- överlämnades ifebruari 1991. Den egentliga betänkandetexten omfattar,om man bortser från sammanfattningen, 31 sidor med glestext. Med bilagor omfattar betänkandet totalt 220 sidor.Enligt utredningen har inga avgörande hinder mot enfriare nämndorganisation framkommit. Utredningenmedger dock att problem kan uppkomma vid tillämpning avsekretesslagstiftning vid en integrering av olikaverksamheter under ett gemensamt politiskt organ. Då detgäller tillämpningen av likställighetsprincipen finns detenligt utredningen anledning för regeringen att följautvecklingen.I den bilaga som innehåller en studie av den frianämndorganisationen röjs dock större tvekan i vissaavseenden. Där sägs bl.a. (s. 134): ''Några direktalarmerande förhållanden förknippade med endecentraliserad organisation har vi inte funnit. Dock har viframhållit att det finns vissa osäkerheter eller problem kringen del frågor, t.ex. frågan om en fullständig garanti försekretess i individärenden, specialistkompetensen och detrelativt låga intresset för utvärdering av organisatoriskaförändringar i termer av kvalitet, effektivitet ochekonomi''.Vad särskilt gäller möjligheterna att organiseranämnderna i olika avseenden anförs (s. 134): ''Det säger sigsjälvt att det är svårt att ha en uppfattning om utfallet avförändringar som i många fall gjorts relativt . Meddenna restriktion i minnet kan vi säga att vi inte heller pådetta område kunnat finna några alarmerandeförhållanden''.I bilaga 5 i utredningen framförs vissa juridiskasynpunkter på problemet. Det framhålls att genom en frinämndorganisation kan det bli möjligt att föra sammanuppgifter för vilken olika sekretessbestämmelser finns och samma nämnd. Sekretesslagstiftningen byggeremellertid på att det finns en fördelning på fackområden.En integrering av olika verksamheter stämmer därför intehelt med det synsätt som gällde vid sekreteslagenstillkomst.Vidare berörs likställighetsprincipen. Det betonas attkommunfullmäktige och kommunstyrelsen måsteuppmärksamma frågan så att lokala nämnder inte självafastställer regler som kan föranleda likställighetsprincipensåsidosättande mellan kommunmedlemmar.1988 års kommunallagskommitté utgick ifrån att deobligatoriska nämnderna tills vidare bör bibehållas. Ettstort antal remissinstanser, huvudsakligen kommuner,önskade visserligen fri nämndorganisation. Vissa rättsligainstanser framförde emellertid kritik mot en sådan lösning.Kammarrätten i anförde bl.a.:Lokala organ bör inte få ta över ärenden som är känsligafrån rättssäkerhets- eller likställighetssynpunkt och i vilkadärför betydelsen av likformighet i bedömningen är särskiltstor. Intresset av enhetlighet i myndighetsutövningen måstehär bli avgörande. Obligatoriska centrala nämnder bördärför även för framtiden finnas kvar åtminstone förbudgetfrågor, övergripande planering, frågor gemensammaför en eller flera kommundelar samt frågor rörande tjänsteroch personal. Detsamma bör gälla med avseende bl.a. påfrågor om byggnadsplan, tillståndsgivning samtförelägganden och tillsyn som ställer krav på rättssäkerhetoch likformighet i bedömningen, jfr lagen (1976:666) ompåföljder och ingripanden vid olovligt byggande.Kammarrätten föreslår att, åtminstone intill dess erfarenhetoch rättspraxis har dragit upp gränserna för vad somrimligen bör ligga kvar på central nivå och vad som kanöverföras till lokala organ, möjligheten till delegation iaktuellt hänseende begränsas till frågor vars beskaffenhetotvetydigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ. Deförutsättningar som skall vara för handen för att delegationskall få ske bör anges i lagtexten.Även kammarrätten i och harliknande uppfattning. understryker attproblem kan uppstå beträffande sekretessen inomkommunal verksamhet.Enligt vår uppfattning har varken utförandet avutvärderingen av frikommunförsöket eller resultatet avdensamma varit helt tillfredsställande. Det är olyckligt attriksdagen skall fatta beslut i en väsentlig fråga utantillräckligt underlag. Vi vill emellertid inte motsätta oss attprincipen om friare nämndorganisation godtas avriksdagen. Det är dock nödvändigt med vissa begränsningarinom vissa områden. Såväl utvärderingen somremissutlåtanden från rättsliga instanser visar att problemkan uppstå beträffande rättssäkerheten,likställighetsprincipen och sekretessfrågor. Somremissinstanserna visar finns det en allvarlig konflikt mellankommunernas önskemål om så stor organisatorisk frihetsom möjligt och de tungt vägande kraven vidmyndighetsutövning vad gäller rättssäkerhet,integritetsskydd och likabehandling avkommunmedborgarna. I propositionen har inte dennakonflikt lösts på ett tillfredsställande sätt.En möjlighet vore att -- med en övervägande frinämndorganisation -- bygga in ett skydd i detta hänseendeför den tyngsta kommunala myndighetsutövningen genomatt skapa vissa särregler för byggnadsområdet,miljöområdet och det sociala området enligt följande:För frågor som gäller tillståndsgivning, föreläggande ochtillsyn inom byggnadsnämnds område bör handläggningenäven föras in under en obligatorisk nämnd.För uppgifter av tillsynsskaraktär inom miljöområdet,där kommunerna enligt lag är ålagda tillsynsansvar, bör detfinnas en fristående kommunalmiljöövervakningsverksamhet under en obligatorisknämnd.En majoritet i har vidare beslutat att kravet påen särskild socialnämnd inte längre skall gälla efter den 1januari 1992. Om detta beslut består måste de ovanpåtalade sekretessproblemen lösas. Man kan då övervägaatt föreskriva att olika verksamhetsområden, där sekretessgäller, inte får sammanföras i en och samma nämnd. Detskulle således innebära att för vissa verksamhetsområdenskulle en form av obligatorisk socialnämnd krävas. Ettannat alternativ är att överväga huruvida sekretesslagenkan ändras på sådant sätt att integritetsskyddet för denenskilde kvarstår trots att olika verksamheter förs in underen och samma nämnd. I detta sammanhang måste ävenuppmärksammas att sekretesskydd även finns inom delar avskolans verksamhet. Detta torde dock förutsätta att fråganblev föremål för utredning. bör besluta att tillsvidare skall kommun ha skilda kommunala nämnder förolika verksamhetsområden där sekretess gäller.4.3.3. Uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige ochnämnderEnligt propositionen ges fullmäktige större frihet attdelegera ärenden till styrelsen och övriga nämnder. I principskall dock fullmäktige utöva den kommunala avgiftsrätten.I praxis har dock viss delegation medgivits, men enligtpropositionen skall utrymmet för att delegera avgiftsrätteninte ökas.Under remissbehandlingen har juridiskafakultetsnämnden vid framhållit atträttsläget är oklart vad gäller gränsen för vilka taxebeslutsom kan delegeras. Nämnden anför att det kan ifrågasättasom inte samtliga taxebeslut är av sådan vikt för kommunensmedlemmar att beslutanderätten skall utövas avfullmäktige.Enligt vår mening har denna synpunkt fog för sig. Detär olämpligt att osäkerhet föreligger beträffande rätten attfastställa avgifter och taxor. Denna typ av ärenden bör intekunna delegeras av fullmäktige. Därmed säkerställs ävenatt medborgarna kan erhålla bästa information om vilkataxeändringar som är aktuella. Vårt förslag innebärföljaktligen att envar får klart för sig att endast fullmäktigekan fastställa taxor samt att offentlig debatt kan komma tillstånd då sådana frågor är aktuella.4.3.6. Handlingars offentlighet i kommunala företagI propositionen föreslås att fullmäktige skall ges rätt attbesluta om vad som skall gälla i fråga om allmänhetens rättatt ta del av handlingar hos delägda kommunala aktiebolagoch stiftelser. I propositionen betonas attoffentlighetsprincipen i princip endast omfattar verksamhetsom utövas inom myndighetsområdet och attmyndighetsutövning knappast förekommer i de kommunalaföretagen. Därför vore det att gå för långt att införa engenerell föreskrift om offentlighet.Såsom ett flertal remissinstanser framhåller är denkommunala företagsamheten nu så stor att stora delar avden offentliga förvaltningen har undandragitsmedborgarnas insyn. Detta är en för demokratin farligutveckling.Det finns starka skäl för denna ståndpunkt. Å andrasidan är det tveklöst så att många kommunala företag haringet eller obetydligt inslag av myndighetsutövning. Mankan vidare fråga sig vad som skulle gälla beträffande företagdär kommun eller landsting samverkar med någon annan iett privaträttsligt organ. Även frågor gällande regler omöverklagande aktualiseras.Vi menar för vår del att övervägande skäl talar för attmålsättningen bör vara att handlingsoffentlighetenutsträcks till att omfatta även kommunala aktiebolag ochstiftelser. Frågan kräver dock ytterligare övervägande ochbör bli föremål för utredning.4.4.4. Entledigande av förtroendevaldaI detta avsnitt föreslås i propositionen vissa regler somger fullmäktige befogenhet att entlediga förtroendevalda.Vidare nämns i propositionen att vissa frågor omkommunernas och landstingens ansvar har behandlats avkommunalansvarsutredningen i betänkandet (SOU1989:64) komunalbot och att betänkandet harremissbehandlats.Enligt vår mening är det synnerligen angeläget att ettförslag inom detta område skyndsamt föreläggs riksdagen.Alltför har det inträffat att kommunalapolitiker trotsat lag eller domstols avgörande utan att någraföljder inträffat. Enligt vår mening måste en ny ordninginföras, vilken bygger på att de som ansvarar för beslut somkränker lag eller domstols avgörande får bära ett personligtansvar för saken.4.4.8 NärvarorättI propositionen föreslås att fullmäktige skall få beslutaatt en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i enviss nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden,få delta i överläggningarna och få sin mening antecknad iprotokollet.Förslaget är grundat på tanken att även små partier skallkunna få möjlighet till insyn i exempelviskommunstyrelsens arbete. Så långt har förslaget en visspraktisk betydelse. Vi kan därför godta att fullmäktigebeslutar att en förtroendevald ges närvarorätt. Vi anser detemellertid principiellt felaktigt att tillåta en företrädare förett parti att delta i överläggningarna och få sin meningantecknad till protokollet, trots att valresultatet inte räckttill en plats i den aktuella nämnden. Detta är att gå vid sidanom valresultatet. Anledningen till att ett litet parti inte ärföreträtt i en styrelse är ju ytterst att väljarna inte itillräckligt hög grad lagt sin röst för partiet i fråga.4.5.4 Kommunala folkomröstningarI propositionen noteras att reglerna om kommunalafolkomröstningar i sak förs oförändrade över till den nyalagen.Enligt vår uppfattning bör möjligheterna att anordnakommunala folkomröstningar vidgas. Den representativademokratin skulle vitaliseras därigenom. Det föreliggerdärför ett behov att införa särskilda förfaranderegler m.m.för kommunala folkomröstningar. Vidare krävs regler omvad som skall fordras för att utlösa omröstning liksomkommunens skyldigheter vad gäller att informerakommuninvånarna om de olika alternativ som är föremålför omröstning m.m. Mot bakgrund av det anförda bör enutredning tillsättas med uppdrag att föreslå ökademöjligheter till kommunala folkomröstningar.4.6.8 Delegering av ärendenEnligt propositionen skall nämndernas möjligheter attdelegera ärenden vidgas.För närvarande måste alla beslut som har fattats medstöd av ett delegeringsuppdrag anmälas till nämnden. Enligtpropositionen skall detta inte behöva ske i framtiden.Beslut som inte anmäls skall i stället protokollföras särskilt.Ett flertal remissinstanser har reagerat emot förslaget.JO har för sin del ansett att anmälningsskyldigheten avdelegationsbeslut även i fortsättningen bör varalagreglerad. Enligt JO gör de vidgade möjligheterna tilldelegering det angeläget att nämndernas grundläggandeansvar för verksamheten klart markeras genom en sådananmälningsskyldighet. Även juridiska fakultetsnämndenvid framför liknande synpunkter.Vi delar dessa remissinstansers kritiska inställning.Delegationsbeslut bör alltid anmälas till nämnden. Dettamarkerar nämndens ansvar för verksamheten och gör detvidare lättare för en enskild att kontrollera besluten.Remissinstanserna vände sig vidare emotkommunallagskommitténs resonemang gällande gränsenmellan beslut och ren verkställighet. Enligt JO ärresonemangen både ''grumliga och äventyrliga''. JOfortsatte: ''Jag reagerar starkt mot denna egenartadeargumentation, ägnad att underminera regelsystemet, bl.a.beträffande delegering.'' De resonemang JO vände sig emotfinns även i propositionen, i specialmotiveringen till 6 kap.34 §. bör inte ställa sig bakom regeringens motivi denna del. bör därför, i enlighet med JO:skritik, klargöra var gränsen går mellan beslut och renverkställighet.Såsom ovan anfördes innebär propositionen attmöjligheterna till delegation vidgas. Underremissbehandlingen har regeringsrätten framhållit att ''enomfattande delegering och vidaredelegering i enskildaärenden kan innebära att beslutsordningen blirsvåröverskådlig för en utomstående. Därigenom kanmedborgarnas möjligheter till insyn i den kommunalabeslutsprocessen allmänt komma att försämras. Vidare kanfrån rättssynpunkt svårigheter skapas för enskilda som villbevaka sin rätt genom att anföra kommunalbesvär. Inomområdet för förvaltningsbesvär skall ju den som ett beslutrör få del av beslutet. Detta gäller inte när rättsmedlet ärkommunalbesvär. Om olika tänkbara beslutsfattare finnsoch det dessutom är oklart när beslut kommer att fattas kandet vara svårt för en enskild att bevaka ett ärende så att haneller hon inte försitter besvärstiden''.Vi menar att det är av stor betydelse att kommunernabeaktar vad regeringsrätten har anfört. Det finns vidareanledning för regeringen att noggrant följa kommunernasverksamhet vad gäller delegering av beslut. En utvärderingbör ske från lagens ikraftträdande. Skulle detvisa sig att den vidgade delegationsmöjligheten skapat dentyp av problem regeringsrätten pekat på måstedelegationsmöjligheterna inskränkas i syfte att öka deenskildas rättssäkerhet och insyn.4.8.3 SjälvkostnadsprincipenEnligt propositionen skrivs självkostnadsprincipen intein i den nya lagen. Detta med anledning av att principensnärmare innebörd och gränser bör övervägas ytterligare.Vi kan i och för sig instämma i att det föreligger ettbehov av att förtydliga självkostnadsprincipens innebörd.Den är dock upprätthållen i rättspraxis.Kommunallagskommittén föreslog att principen skulleskrivas in i den nya lagen. Regeringen understryker attsjälvkostnadsprincipen såsom den utformats i rättspraxisoch kommit till uttryck i vissa speciallagar skall gälla påsamma sätt som trots att principen inte nu skallskrivas in i kommunallagen.Vi menar, i likhet med vissa remissinstanser, attsjälvkostnadsprincipen har en så central roll inomkommunalförvaltningen att det är motiverat att den får sinplats i 2 kap., som reglerar kommunernas och landstingensbefogenheter. För det fall principen genom det pågåendeutredningsarbetet ges en annan innebörd än för närvarandefår detta komma till utryck genom lagändring.6.2.1. Humanitärt biståndI propositionen föreslås en ny lag som skall utvidgakommuns och landstingskommuns rätt att ge humanitärtbistånd i form av utrustning.Vi tar avstånd från detta förslag. Redan lagen omkatastrofhjälp innebar ett avsteg från principen att det ärstaten som skall handha utrikes- och biståndspolitiken.Lagen ansågs redan vid sin tillkomst i viss utsträckning stå istrid med denna grundläggande princip. En utvidgning avkommunernas rätt att lämna internationell katastrofhjälpkan inte accepteras. Förslaget om en ny lag bör därföravvisas av och nuvarande möjlighet för kommunatt lämna internationell katastrofhjälp således bestå.6.2.2. Bistånd till utländska studerandeEnligt propositionen skall nuvarande lag om rätt förkommun att bistå utländska studerande behållas.Kommunallagskommittén föreslog att lagen skulleupphävas. Skälet var att det får anses som en statlig uppgiftatt bistå utländska studerande och att det inte längre tycksfinnas något behov av lagen. Vi delar denna uppfattning ochriksdagen bör enligt vår mening upphäva den aktuellalagen.I motionen har lagts fram förslag som medförlagändringar. Det bör ankomma på vederbörande utskottatt utforma sådana ändringar.Vi vill erinra om vad som i motionen anförts om attyttrande över förslaget till ny kommunallag bör inhämtasfrån lagrådet. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att beslutar att landsting inte skall ha någonrättighet att allmänt främja näringslivet i enlighet med vadi motionen anförts,2. att beslutar att kommuner inte skall ha rättatt ge stöd till enskilda näringsidkare,3. att beslutar att kommun skall ha en vissnämnd som handhar vissa frågor inom byggnadsområdet ienlighet med vad i motionen anförts,4. att beslutar att kommun skall ha en handha frågor inom miljöområdet i enlighetmed vad i motionen anförts,5. att beslutar att kommun skall ha skildakommunala nämnder för olika verksamhetsområden därsekretess gäller i enlighet med vad i motionen anförts,6. att beslutar att endast fullmäktige skallkunna fastställa avgifter och taxor,7. att hos regeringen begär utredning omhandlingars offentlighet i kommunala företag i enlighet medvad som i motionen anförts,8. att hos regeringen begär förslag angåendeförtroendevaldas ansvar för olagliga beslut i enlighet medvad i motionen anförts,9. att beslutar att fullmäktige får besluta att enförtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en vissnämnd skall få närvarorätt vid nämndens sammanträden ienlighet med vad i motionen anförts,10. att hos regeringen begär utredning omvidgade möjligheter till kommunala folkomröstningar ienlighet med vad i motionen anförts,11. att klargör gränsen mellan beslut och renverkställighet i enlighet med vad i motionen anförts,12. att beslutar att utvärderakommunala nämnders delegering av ärenden i enlighet medvad i motionen anförts,13. att beslutar att självkostnadsprincipen skallfastställas i den nya kommunallagen,14.