mot · GE02Fi511 · 1991-01-25 00:00:00 — Utveckling av offentlig sektor och välfärdspolitik InledningEtt samhälle blir aldrig färdigt eller fulländat -- det krävsett kontinuerligt arbete. Detta gäller också den offentligasektorn och välfärdspolitiken. Det krävs enligt våruppfattning extra insatser för förnyelse och utveckling avvälfärdspolitiken under de kommande åren.Den offentliga sektorns utbyggnad med användning avständigt ökade resurser är över. Det råder numera bredpolitisk enighet om att skattetrycket och de offentligautgifterna som andel av den totala ekonomin måste minska.Dessa krav förstärks av den ökande internationaliseringen.Samtidigt kvarstår många otillfredsställda behov förvälfärdspolitiken, och många behov tenderar att öka -- t.ex.behovet av vård och omsorg. Människors önskningar omökad valfrihet och mer individuella lösningar ökar ocksåkraven på den offentliga sektorn. En förändringsprocessinom den offentliga sektorn har inletts men arbetet ärännu i sin början -- mycket återstår.Centern har varit med om att bygga den generellavälfärdspolitiken. Vi vill värna välfärden, också i denföränderliga tid som förestår.Personalen är en avgörande resurs för att uppnå resultat.Personalen måste aktivt engageras i förändringsarbetet.Centern avvisar svepande generell kritik mot de offentligtanställda.Hoten mot den generella välfärdspolitiken finns där.Den hotas från dem som vill bryta ner välfärdssamhället ochåstadkomma ett systemskifte med selektivt uppbyggdasystem och där individens egen resurstillgång i praktikenskulle avgöra tillgången till välfärden. Å andra sidan hotasvälfärden av dem som inte ser behovet av förnyelse ellersom inte vågar förnya och utveckla den offentliga sektorn.En utebliven förändringsprocess gör att bristen påresurser och en alltför svag produktivitetsutvecklingriskerar att bryta ner delar av den offentliga sektorn inifrån,som själva idén om en generell välfärdspolitikmisskrediteras.Utmaningen för förnyelsen och utvecklingen av denoffentliga sektorn är, som vi ser det, att åstadkomma bättrekvalitet, mer valfrihet och högre effektivitet inom denoffentliga sektorn, som en sänkning av skattetryckoch offentlig utgiftsandel möjliggörs och den generellavälfärdspolitiken garanteras. Den offentliga sektorn måsteförändras, inte för att bryta ner välfärdssamhället utan föratt värna det.BakgrundDen offentliga sektorn har sin grund i den demokratiskaprocessen. Det är inget självändamål att organiseraproduktionen av välfärdens tjänster i offentlig regi iställetför i privat regi. Det är istället målen, behoven och olikaproducenters förmåga att uppfylla dessa mål och behov sommåste vara avgörande för den offentliga sektorns storlekoch ansvarsområden.En offentlig sektor är nödvändig i en demokratiskrättsstat. Den offentliga sektorn ansvarar för demokratiskainstitutioner, förvaltning, rättsväsende och försvar --tjänster som svårligen kan utföras i annan regi än denoffentliga.Investeringar i infrastruktur såsom vägar, järnvägar,telekommunikationsnät, energiförsörjning etc. samtforskning är s.k. kollektiva nyttigheter -- de kommer alla tilldel. Kostnadseffektivitet, liksom andra skäl, talar för etthuvudsakligen gemensamt ansvarstagande för dessaändamål via skattefinansiering.Den generella välfärdspolitik som byggts upp i Sverigeinnebär att det offentliga ansvarar för att behov såsom vård,omsorg, utbildning och ekonomisk trygghet vid sjukdom,arbetslöshet, handikapp och ålderdom genomskattefinansiering tillhandahålls alla på likvärdiga grunder.En rad funktioner som vi allmänt räknar som tillhörandeett gott samhälle klarar ofta inte de ekonomiska kraven påen fri marknad utan behöver samhällets stöd. bevarande av kulturarv och historia,nationalparkerna, delar av kulturlivet och den ideellaföreningsverksamheten.Den offentliga sektorn har också kommit att inom sigrymma en hel del allmän service- och varuproduktion. Detgäller t.ex. företag där det offentliga av ideologiska skäl, föratt rädda sysselsättningen eller av andra skäl, gått in somägare. Det gäller också egenregiverksamhet inom såväl denstatliga som den kommunala sektorn.Den gemensamma finansieringen via skatterna är andrasidan av den offentliga sektorn men understödjer också dessmål. Transfereringssystemet tillsammans med ett inkomst-och förmögenhetsutjämnande skattesystem syftar till attminska de sociala och ekonomiska klyftorna i samhället.Den del av landets samlade inkomster som kanaliserasvia de offentliga budgetarna är avsevärt större i äni andra jämförbara länder. Detta beror bl.a. på att Sverigetillämpar en generell välfärdspolitik med bl.a. en hög andelkollektivt finansierade socialförsäkringar.Välfärden i har byggts upp i generella system ochi stor utsträckning enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen.Det har givit medborgarna en närmast heltäckande trygghetför inkomsten, exempelvis vid sjukdom, ålderdom och i enrad andra situationer. Inkomstbortfallsprincipen bygger påatt medborgarna förvärvsarbetar. Det har säkerligenbidragit till en hög förvärvsfrekvens i , men också tillatt de som av olika skäl står utanför arbetslivet i de flestafall har ett svagt försäkringsskydd. Det gäller exempelvispensionärer som ej förvärvsarbetat, studenter m.fl.grupper. Inkomstbortfallsprincipen konserverar i mångafall skillnader i samhället -- låg inkomst medför t.ex. låg pension, medan hög inkomst medförhög pension. På liknande sätt fungerar det i samband medmånga andra transfereringar.Ett annat problem med inkomstbortfallsprincipen är attden medverkar till ett högt skattetryck och en hög offentligutgiftsandel i förhållande till den totala ekonomin. I mångafall är dessutom förmånerna indexerade till inflationen, dvs.de offentliga utgifterna stiger automatiskt, vilket ocksåhåller uppe skattetryck och utgiftsandel som detmedför sämre förutsättningar att nedbringa inflationen. Ioch med ett högt offentligt sparande minskar ocksåutrymmet för det enskilda hushållssparandet, och därmedmöjligheterna för medborgarna att skaffa sig en ekonomiskbuffert.De offentliga inkomsterna utgör ca 65 %av den totala samhällsekonomin (mätt sombruttonationalprodukt). Motsvarande siffra för deoffentliga utgifterna är , vilket innebär ett positivtoffentligt sparande. Skattetrycket -- de totala skatternas ochavgifternas andel av den totala samhällsekonomin (ävendetta mätt som bruttonationalprodukt) -- är för närvarandeca 57 %.Utvecklingen sedan regeringsskiftet har inneburitatt skattetrycket höjts och att det offentligasparandet ökat. Det personliga hushållssparandet harsamtidigt kommit att bli negativt.Under 80-talet har den offentliga sektorn kommit attdebatteras allt intensivare. Sektorns måluppfyllelse såvälvad avser kvantitet som kvalitet i vid mening har ifrågasatts.Detsamma gäller sektorns produktivitet.Debatten har kretsat kring bl.a.:Produktionsresultaten. Delar av den offentliga sektornförmår inte producera det medborgarna efterfrågar i entillfredsställande omfattning och takt. Fördelningen.Den offentliga sektorn har i flera fall en sämrefördelningspolitisk träffsäkerhet än vad som avsetts.Bristande underhåll och nyinvesteringar inom delar av denoffentliga sektorn. Bristande valfrihet och otillräckligapåverkansmöjligheter för medborgarna.Personalsituationen. Hög personalomsättning ochbristande personalinflytande inom delar av den offentligasektorn. Brister i instruktions- och regelverk samtarbets-, organisations- och styrformerExpertgruppen för studier i offentlig ekonomi hävdar attden offentliga tjänsteproduktionen uppvisar en negativproduktivitetsutveckling, d.v.s. samma tjänster blir dyrareatt framställa som går. Den låga produktivitetentillsammans med den offentliga sektorns storlek drardärmed ned tillväxttakten och effektiviteten i ekonomin.Närmare en tredjedel av den totala arbetskraften iSverige arbetar i offentlig verksamhet. Denna höga andelmotsvaras av stora ambitioner i trygghetssystemen menstorleken i sig medför också problem i ekonomin. De högaskattekilarna (dvs. den andel av inkomsten som går till olikaskatter) medför minskat incitament för arbete och ökarrisken för skatteundandragande verksamhet.Stora delar av den offentliga sektorn fungerar bra elleracceptabelt. Andra delar fungerar mindre bra. Skillnadernaär alltså stora inom sektorn. Det är inte att förvånas övermed tanke på sektorns storlek och de skiftande typerna avverksamhet som förekommer.Den offentliga sektorn är framför allttjänsteproducerande. Personalen är dess viktigaste resurs.Många anställda inom den offentliga sektorn göruppoffrande och solidariska samhällsinsatser, mångagånger under svåra och otillfredsställandearbetsförhållanden.Inom många delar av den offentliga sektorn finns ocksåoptimism och vilja att förbättra. Det är viktigt att ta vara pådetta i sektorns förnyelsearbete.I bilaga 2 till budgetpropositionen (1990/91:100)redogörs för regeringens arbete med utvecklingen av denoffentliga sektorn. Ett förändringsarbete pågår, men vianser att omvandlingen måste gå snabbare och att störrestrukturgrepp måste tas. Den socialdemokratiska politikennär det gäller förnyelsen av den offentliga sektorn ärtvehågsen och motvillig. Under de år som gått sedanregeringsskiftet har alltför litet hänt medförnyelsearbetet.Socialdemokraterna motsätter sig i huvudsak störrestrukturgrepp såsom försäljning av statlig verksamhet ochatt släppa in alternativa producenter. Man nöjer sig iställeti stort sett med att reformera den offentliga sektorn inomden nuvarande strukturen. Det är uppenbart att en sådanpolitik har begränsade möjligheter att nå den omfattandeutveckling och förnyelse som är nödvändig.Våra utgångspunkterCentern har varit med om att bygga den generellavälfärdspolitiken. Den slår vi vakt om. Alla människormåste tillförsäkras en grundläggande social och ekonomisktrygghet samt ha likvärdiga möjligheter att utvecklas somindivider. Stat och kommun har ansvaret för att dennagrundtrygghet och likvärdighet tillgodoses i hela landet.Den offentliga sektorn skall verka utjämnande mellanindivider, befolkningsgrupper och regioner.Den offentliga sektorn skall vara decentraliserad.Medborgarnas inflytande över den offentliga sektorn skallvara starkt och insynen i verksamheten stor. Det skall finnasgoda möjligheter för var och en att på likvärdiga villkor ochi samverkan med andra ta initiativ och sköta gemensammaangelägenheter. Personalen skall ha stort eget ansvar ochgoda möjligheter att utifrån givna mål och förutsättningarsjälvständigt forma den konkreta verksamheten.Önskemål och behov skiftar mellan individerna.Utrymmet för individens egna beslut måste därför enligt våruppfattning vara stort. Mångfald och valfrihet skalleftersträvas.Valfrihet och jämlikhet kan och skall förenas. Måletmåste vara valfrihet för alla, oavsett skiftande ekonomiskaeller andra förutsättningar.För att människorna skall hysa tilltro tillvälfärdspolitiken måste den offentliga sektorns effektivitetoch produktivitet vara hög. Människorna måste kunnakänna sig säkra på att deras skattepengar används effektivtoch till produktiva insatser.Målen för utvecklings- och förnyelsearbetetDet utvecklings- och förnyelsearbete som måstebedrivas inom den offentliga sektorn måste syfta tillföljande: Att värna den sociala tryggheten och dengenerella välfärdspolitiken.Att öka den offentligasektorns måluppfyllelse vad avser kvalitet, tillgänglighet,produktivitet och effektivitet.Att decentralisera och ökabrukarinflytandet. Den offentliga sektorn måste kommanärmare den enskilde, dvs. service och öppethållandeförbättras, medborgarnas inflytande och insyn ökas samtregler och verksamhet förenklas och avbyråkratiseras.Att öka den enskildes valfrihet och möjlighet att anpassaden offentliga sektorns tjänster efter de egna behoven ochönskningarna. Att vidga personalens ansvar ochmöjligheter att utifrån givna mål och förutsättningarsjälvständigt forma den konkreta verksamheten.Att denoffentliga sektorn i ökad utsträckning skall medverka till engod samhällsekonomisk utveckling.Riktlinjer för utveckling och förnyelseNedan ger vi förslag på riktlinjer för utvecklings- ochförnyelsearbetet. Flera av förslagen återfinns i merutvecklad form i särskilda motioner av centern.Skapa mindre enheter. Verksamheten börorganiseras i mindre resultatenheter med egetbudgetansvar. De som utför den offentliga verksamhetenskall i större utsträckning ges möjlighet att själva överta ochdriva sin verksamhet utifrån de riktlinjer som kommuneroch landsting fastställer. Det kan t.ex. gälla inom vårdeneller barnomsorgen.Styr bättre. Mål- och resultatstyrning bör ersättaregelstyrning. Tjänsteproduktionen bör kundanpassasbättre, bl.a. genom att de anställda ges mer individuelltansvar och genom att antalet centralt fastlagda reglerminskas. Personalen skall tillförsäkras ett verkligtinflytande över sin arbetssituation. Idéer och kreativalösningar på problem måste uppmuntras. Det måste därförvara tillåtet att pröva nytt, och att misslyckas. Flexiblaremodeller för att leda och organisera arbetet måsteeftersträvas.Reformera de offentliga budgetarna. Möjlighetenskall finnas att flytta anslag mellan olika år. Rullandeverksamhetsplanering bör införas. En fördjupadgenomgång med en total genomlysning där hela anslagetifrågasätts bör genomföras . Myndigheternabör få större frihet att besluta hur tilldelade resurser skallanvändas. Ett arbete pågår för att reformera anslagen påstatsbudgeten med denna inriktning, bl.a. med användningav treårsbudgetering. Detta arbete bör gå vidare och spridasockså till andra delar av den offentliga sektorn.Öka den kommunala självstyrelsen. Sambandetmellan servicenivå och skattesats måste framträdatydligare. Bättre effektivitet måste åstadkommas genomlokalt förankrade och anpassade beslut. Detta ger bättreservice till lägre kostnad. De möjligheter med ökadkommunal självstyrelse som givits inom det s.k.frikommunförsöket bör omvandlas till generellalagändringar i enlighet med vad regeringen anger i bilaga 2till budgetpropositionen.För att ge likvärdiga levnadsvillkor i hela landet krävs attden kommunala skatteutjämningen förbättras. Samtligakommuner bör ingå i och omfattas av den kommunalaskatteutjämningen. Merparten av de specialdestineradebidragen bör överföras till skatteutjämningssystemet.Systemet skall utjämna ekonomiska skillnader somkommunerna inte kan påverka -- såsom skattekraft,åldersstruktur och geografiska förhållanden.Minska antalet lagar, förordningar ochmyndighetsregler. Detta gäller såväl statliga reglerriktade till medborgarna som till kommun och landsting.Förenkla och minska antalet statliga regler som riktar sig tillkommuner och landsting. Förenkla kommuners ochlandstings egna regler riktade mot medborgarna. Av bilaga2 till budgetpropositionen framgår att antalet statliga lagaroch förordningar uppgick till drygt 3 000, vilket innebär en i stort sett oförändrad situationjämfört med 80-talet.Minska den statliga och kommunalaadministrationen. Regeringen föreslår ett treårigtprogram där den statliga administrationen reduceras med10 %. Detta är enligt vår uppfattning inte speciellt mycket,utan motsvarar i stort sett naturlig avgång. Av regeringensredogörelse i bilaga 2 framgår vidare att programmet förvissa myndigheter löper istället för på tre år.Centerns förslag, bl.a. på vårdens område, att omfördelaresurser från central administration till den direktaverksamheten på lokal nivå, skapar förutsättningar för ensnabbare takt i denna förnyelse.Platta ut organisationsstrukturen. Hierarkiskaoch byråkratiska treledsorganisationer bör i högutsträckning bytas ut mot tvåledsorganisationer med enbartcentral och lokal nivå och där den centrala nivån bantas.En sådan organisationsmodell innebär minskadbyråkrati och underlättar en långt gående decentraliseringav ansvar och befogenheter till de operativa delarna.Genom denna decentralisering skapas också naturligaförutsättningar för ett ökat resultatansvar på lokal nivå.Kompetensen kan höjas på lokal nivå. Det medför ett bättreutnyttjande av resurserna eftersom förändringar kangenomföras snabbare och lösningarna i högre grad kanskräddarsys för behoven.Den organisatoriska överbyggnaden med funktionersom ledning, styrning, uppföljning och administration kanminskas. Den centrala nivån kan istället koncentreraresurserna till övergripande lednings-, budget- ochpolicyfunktioner.Decentralisera ungdomsskolan. Decentraliseringoch mångfald måste genomsyra hela skolväsendet. Det gerförutsättningar att förena människors olikhet med kravet pålikvärdiga förutsättningar. skall fastställaövergripande mål och riktlinjer för verksamheten varefterkommunerna ges stor frihet att utforma verksamheten efterlokala förutsättningar.De enskilda skolorna skall ges stor frihet att själva styrasin verksamhet med ett vidgat ansvar för pedagogiskutveckling, budget och ekonomi samt personalfrågor. Detger varje skola ett stort ansvar för att utnyttjamedarbetarnas professionalism och vilja till utveckling.Decentralisera den högre utbildningen. Denhögre utbildningen och forskningen är en viktig drivkraft iden regionala utvecklingen. Därför bör det finnas minst enhögskola i varje län som i samverkan med näringslivet ochden offentliga sektorn kan bidra till förändring ochutveckling. Alla högskolor skall ha fastaforskningsresurser.Den statliga styrningen skall begränsas till att riksdagenanger ramar och anvisar resurser för verksamheten. Inomdessa ramar skall de enskilda högskolorna ges stor frihet attsjälva utforma sin verksamhet.Engagera och informera medborgarna. Gekonsumenterna av det offentligas tjänster störremöjligheter att påverka verksamheten. Ökatbrukarinflytande måste främjas i den kommunalaverksamheten. Allmänhetens förtroende för den offentligasektorn kan öka om attityden från det offentliga blirmedvetet öppnare. Mer utåtriktad information om denoffentliga verksamheten bör tillhandahållas. Problem ochbrister skall inte gömmas undan, utan tvärtom redovisas såutförligt som möjligt.Förändra språkbruket. Storskaligheten harmedfört att det offentliga språkbruket fått en närmastindustriell prägel. När sektorn decentraliseras kommerockså språket att förändras och bli mindre teknokratiskt.Varje myndighet och samhällsorgan måste vidare åläggasatt formulera sig på ett mer lättförståeligt sätt vid all kontaktmed medborgarna.Renodla myndighetsrollen.Ansvarsförhållandena mellan olika myndigheter måste varaklara och entydiga. Arbetet för att åstadkomma detta måsteintensifieras. Det bör i stor utsträckning vara möjligt att slåihop myndigheter och därigenom åstadkomma klarareansvarsförhållanden och bättre resursutnyttjande.Myndigheterna bör normalt inte bedrivaaffärsverksamhet i bolag. Misstankar kan då uppstå om attmyndigheten favoriserar den egna verksamheten.Staten bör heller inte vara ensam bildare av stiftelser förhelstatlig verksamhet. I likhet med Riksrevisionsverketssynsätt, vilket redogörs för i regeringens bilaga 2 tillbudgetpropositionen, anser vi att stiftelseformen endast börkomma ifråga för statlig verksamhet som ej ärkonkurrensutsatt och där en förutsättning för att få till ståndoch driva verksamheten är att huvudmannaskapet delasmed andra intressenter. Statens engagemang i befintligastiftelser bör omprövas i enlighet med RRV:s riktlinjer.Renodla monopolens roll. Statliga verk och bolagsom har en monopolställning bör i allmänhet inte kunnabedriva affärsverksamhet vid sidan av. Vinster skapade tillföljd av monopolställningen kan i sådana fall komma attsubventionera den konkurrensutsatta verksamheten.Renodla politikerrollen. Politikerna sitter idagofta på två- eller tredubbla stolar inom den offentligasektorn. De skall vara arbetsgivare, företräda de anställdaoch företräda allmänheten på en gång. Politikerna måstebefrias från uppgiften att företräda producentintresset.Istället skall de företräda konsumenterna, dvs. väljarna.Den politiska rollen skall vara att, som allmänhetensföreträdare, finansiera, precisera riktlinjer och kontrolleraatt grundläggande rättvisekrav och kvalitetskrav inom denoffentliga verksamheten tillgodoses.Mät mera och bättre. Samma resursinsats kan geolika resultat. Olika resursinsatser kan ge samma resultat.Effektiviteten kan öka genom att fokusera på resultatet.Mer uppföljning och utvärdering av uppnådda resultat börgenomföras. Kvantitet är lättare att mäta än kvalitet. Ettmått på resultatet kvalitetsmässigt kan man dock få genomökad användning av opinionsundersökningar. Så kallademänskliga nyckeltal kan användas för att visa utvecklingenav personalinvesteringar.Avgränsa det offentliga ansvaret. Det offentligaansvaret måste på ett mer entydigt sätt avgränsas. Till detoffentliga ansvaret bör självklart räknas de s.k.nattväktartjänsterna -- polis, åklagare, rättsväsende iövrigt, brandkår och försvar. Därutöver bör de tjänster somär grundläggande för människors trygghet och likvärdigalivschanser räknas till det offentliga ansvaret. Självklarasådana är vård och omsorg samt utbildning.Rikta resurserna till kärnan. Resurserna bör iförsta hand satsas på det som tillhör det offentliga ansvaret.Verksamheter som inte tillhör det offentliga ansvaret,såsom allmän service eller varuproduktion, bör i storutsträckning kunna avskiljas från det offentliga.Sälj statliga företag. Det offentliga ansvaretavgränsas och resurserna riktas mot kärnan, bl.a. genom atten lång rad statliga företag försäljs till allmänheten ochfrigjorda medel används till bl.a. satsningar påinfrastruktur.Omfördela och omprioritera. Delar av denoffentliga sektorn behöver förstärkta resurser. Det kan intelösas genom en vidgad totalram för den offentliga sektorn.Istället bör resurser tillskapas genom omfördelning inomden befintliga ramen samt genom ett målmedveteteffektivitets- och produktivitetshöjande arbete.Skapa länsparlament. En utredning bör tillsättasom den regionala statliga förvaltningen och landstingensroll. Syftet skall vara att främja förutsättningarna för attsammansmälta den statliga länsförvaltningen(länsstyrelserna) och landstingen. Istället bör skapaslänsparlament med ansvar för länsstyrelsernas ochlandstingens tidigare uppgifter. Detta skulle skapa en bättrelänsdemokrati, ge ökad decentralisering och renodla ansvaroch uppgifter. Utredningen bör även se över vilka uppgiftersom är lämpliga att föra över från statlig till regional ellerkommunal nivå. En utgångspunkt därvidlag bör vara attden nivå eller myndighet som ges ansvaret också måstetillförsäkras ekonomiska resurser att klara målen förverksamheten.Stärk rättssäkerheten. Rättssäkerheten måste bl.astärkas inom skatteområdet. föreslår ändringar ibetalningssäkringslagen och taxeringslagen syftande till attstärka den enskildes ställning och värna ett rimligtlekmannainflytande. Lagen mot skatteflykt bör avskaffas.När det gäller civila mål har varit pådrivande förden utredning som ser över en förstärkt rättshjälp.Till rättssäkerheten i vid mening hör också en effektivmyndighetsutövning. De långa handläggningstiderna är etthinder för detta. Ett sätt att öka effektiviteten hosmyndigheterna är ett ökat användande av den s.k.förrättningsformen -- ett medlingsförfarande som oftaanvänds inom fastighetsområdet.Prissätt mera. En ökad differentieradavgiftssättning, i förekommande fall i kombination medökat användande av högkostnadsskydd, kan vara ett medelför att frigöra resurser för de verkligt angelägna behovenoch tjänsterna.Ingen differentiering görs i allmänhet beträffandeavgiften på angelägna och mindre angelägna ingrepp ochvårdtjänster. I kombination med ett ständigt ökandemedicinskt och tekniskt kunnande leder detta till att det intefinns något bestämt tak för hur mycket efterfrågan kanstiga. Detta kan i sin tur leda till kraftigt stigande offentligakostnader, längre köer och väntetider för de verkligtangelägna behoven. Detta är ett fenomen som är tydligtinom flera delar av offentlig sektor.Inom just vårdens område har , efterregeringens förhandlingar med sjukvårdshuvudmännen,beslutat att avreglera patientavgiften. Det är bra. Vi anserdock att högkostnadsskyddet lagts på en för hög nivå.