mot · GE02K55 · 1991-04-15 00:00:00 — med anledning av prop. 1990/91:117 En ny kommunallag InledningDen kommunala självstyrelsen har en lång tradition ochen stark förankring i vårt land. Detta bekräftas även iregeringsformens uttalande om att den svenskafolkstyrelsen förverkligas genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick och genom kommunalsjälvstyrelse.Den kommunala självstyrelsen har en snart 150-årigtradition att falla tillbaka på. Genomgående för olikareformer har varit att utveckladen kommunala självstyrelsen genom valda förtroendemänoch decentraliserat ansvar för gemensammaangelägenheter.Ett historiskt och rikspolitiskt perspektiv anläggerriksdagens konstitutionsutskott i ett betänkande från l962som mynnar ut i följande höga värdering:Den lugna inrikespolitiska utveckling, som kännetecknatförhållandena i vårt land i motsats till åtskilliga andraländer, torde i väsentlig mån få tillskrivas den förståelse förallmänna och enskilda behov samt den samförståndsandaoch känsla av gemensamt ansvar för allmänt väl, somsjälvstyrelsen i kommunerna förmedlat till alla grupper avvårt folk (KU:l962:l).Den snabbaste förändringen och tillväxten av denkommunala verksamheten har skett efter 1962.Kommunsammanläggningen, en kraftig ökning av antaletanställda, nya uppgifter som kommunerna ålagts av stateneller påtagit sig själva samt försöksverksamhet med nyaorganisationsformer är exempel på detta.Konstitutionsutskottet var vid kommunallagsbeslutet1976 medvetet om att det kunde uppstå problem för denkommunala demokratin. I betänkandet 1976/77:25 sägs:Den utökade verksamheten som är nödvändig för atttillgodose medlemmarnas krav och önskemål förutsätterökad planering och en väl fungerande organisation. Dettafår som även framhålls i propositionen inte leda till ökatfrämlingskap hos medborgarna inför den kommunala ochlandstingskommunala organisationen. Tvärtom förutsätteren sådan utveckling att medborgarna i ökad utsträckningengageras i verksamheten. Arbetet måste präglas avöppenhet och tillgänglighet.I nu föreliggande förslag till ny kommunallag bekräftasånyo att grunden för kommunernas kompetens är attkommuner och landsting själva får ha hand om sådanaangelägenheter av allmänt intresse som har anknytning tillkommunens eller område eller derasmedlemmar.Tyvärr måste vi konstatera att detfrämlingskap som KU 1976/77 varnade för har inträffat. Detmedborgerliga intresset för den kommunala verksamhetenhar minskat. Det har blivit svårare att få olika grupper attengagera sig i den kommunala verksamheten.Mer än två tredjedelar av den offentliga verksamhetensköts av kommuner och landsting. Den kommunalasjälvstyrelsen blir emellertid alltmer en chimär genom attutrymmet för självstyrelse begränsas av övervältring avuppgifter från staten, skattestopp och indragning avekonomiska resurser från den kommunala sektorn.KommunsammanläggningarRiksdagen har beslutat om tvåkommunindelningsreformer. Storkommunreformen 1952innebar att antalet landsbygdskommuner minskade från 2 281 till 816.Den så kallade kommunblocksreformen 1962 berördealla kommuner. Genom denna skulle ekonomisktbärkraftiga enheter skapas och kommunerna skulle utgöranäringsgeografiska områden. Kommunblocksreformen varinte oomstridd. Avsikten var att de kommuner som ingick i''blocket'' själva skulle besluta om samgåendet.Socialdemokraterna genomdrev emellertid 1969 entvångssammanläggning av de återstående kommunernavilket ledde till att antalet kommuner efter uppgick till277. Detta var ett olyckligt beslut som bl.a. centernreserverade sig emot.Reformen medförde således att antalet kommunerreducerades drastiskt med åtföjande minskning av antaletkommunalt förtroendevalda. Det naturliga nätverk somtidigare fanns i många kommuner mellan förtroendevaldaoch väljare bröts. Även om kommunmedlemmarnasinflytande i strikt juridisk mening kvarstod oförändrat, komderas påverkansmöjligheter i praktiken att försvåras. Dennaturliga och vardagliga kontakten med såväl kommunenstjänstemän som dess politiska företrädare, som tidigarefanns i kommunerna, upphörde. Kunskaperna hosbefolkningen om olika kommunala planer och projektbegränsades därmed, vilket också minskat de enskildamänniskornas inflytande.Dela kommunerEfter 1976 har ett begränsat antal kommundelningargenomförts vilket innebär att ett 10-tal kommuner blivit''fria'' efter den tvångsvisa sammanläggningen.Socialdemokraterna har fram varit heltavvisande till kommundelningar. Den beslutadeuppdelningen av är också behäftadmed många reservationer ifrån den socialdemokratiskaregeringens sida så man kan inte tala om en ny inställning.Detta har också bekräftats i synen på i nuvarandeÖrebro kommun där befolkningen, kommunen och depolitiska organen på länsplanet tillstyrkt bildandet av en nykommun men regeringen säger nej.Utvecklingen till visartydligt på de svagheter som kommunblocksreformenmedfört. har kommunerna dessutomtillförts ett vidgat ansvars- och kompetensområde men dehar inte haft handlingsfrihet att organisera förvaltning ochpolitisk ledningsorganisation utifrån de ökande kraven påflexibilitet som samhällsutvecklingen kräver och medhänsyn tagen till de berättigade krav på insyn sombefolkningen har rätt att fordra.Det torde vara klarlagt att det folkliga inflytandet imindre kommuner är betydligt bättre än i större. Denkommunaldemokratiska forskningen har redovisat attkommuner med omkring 8 000 invånare fungerar bäst urdemokratisk synpunkt. Beroende på det faktiskakunskapsunderlaget hos stora delar avkommunmedlemmarna om de förhållanden som råder i alladelar av kommunen skapas också bättre förutsättningar tillbalans mellan den kompetens som representeras av enförvaltningsorganisation och den kompetens somfolkkunskapen faktiskt är. Det reella demokratiskainflytandet i de mindre kommunerna är därför betydande.Sammanslagningarna av kommunerna på 1960-taletgenomfördes utan hänsyn tagen till de naturliga band och delokala nätverk som ofta finns i och mellan olika områden. Imånga kommuner finns därför en uttalad ambition i olikakommundelar att frigöra sig från storkommunen och bildaen egen självständig enhet.De genomförda delningarna har varit positiva.Engagemanget har ökat när verksamheten bedrivs i formersom är överblickbara för både förtroendemän ochmedborgare.Enligt mening bör regering och riksdagmedverka till att fler kommundelningar kan genomföras närdetta är ett lokalt krav. bör genom etttillkännagivande till regeringen uttala en positiv inställningtill kommundelningar.Nya former för ekonomistyrning och uppföljningI propositionen föreslås nya regler för budgetering,redovisning och resultatuppföljning. Reglerna är dockförsedda med betydande undantag. Av motivuttalandenaframgår att nuvarande regler i huvudsak förutsätts behållas.Detta är inte tillfredsställande såvida inte ytterligarekontroll och uppföljning byggs in i systemet.Den pågående utvecklingen mot målstyrning kräver enbättre redovisning och revision. De krav som förslaget tillny kommunallag ställer på redovisning är att fullmäktigeskall besluta om årsredovisning och att nämnderna skalllämna redovisning till fullmäktige. Hur ofta dennaredovisning skall ske bestämsav fullmäktige.Angelägenheten av att fullmäktiges ledamöter fårregelbundna redovisningar ökar med ökad delegering ochnya styrformer. Det är föga intressant att efterverksamhetsårets utgång få en redovisning av hur målenuppfyllts. Skall fullmäktige spela någon roll isammanhanget och medborgarna få någon informationmåste uppföljningen vara kontinuerlig. Behoven av enkontinuerlig redovisning ökar också om antalet nämnderstarkt reduceras och antalet fullmäktigesammanträden blirfärre.Enligt uppfattning bör uttala attdelårs-redovisning bör ske kvartalsvis liksom brukligt är iföretag och hos andra juridiska personer som driververksamhet av betydande omfattning.FörtroendevaldaUtvecklingen har i synnerhet gåttfrån vad som kallas förtroendemannaförvaltning tilltjänstemannaförvaltning. Denna trend fortsätter genomolika organisatoriska förändringar och en strävan till s.k.målstyrning.Antalet förtroendemän var ca 225 000, 1962 ca125 000, 1974 ca 42 000. Med de organisatoriskaförändringar som är på gång i kommunerna kommerantalet förtroendemän att minska ytterligare.Kommunförbundets veckotidning Kommunaktuelltuppskattar minskningen till och befarar attden s.k. förgubbningen skall öka genom att de kommunalanämnder som hitills varit inkörsporten för nyengageradefritidspolitiker försvinner.Det s.k. frikommunsförsöket initierades av deorganisatoriska och politiskt-demokratiska problem somkommunblocksreformen givit upphov till. De kommunersom deltagit i frikommunförsöket har valt olika modellerför sin ledningsstruktur. Frikommunförsöket har också visatatt flexibla lösningar av dessa frågor kan medföra envitalisering och effektivisering av den kommunalaverksamheten och den kommunala demokratin. Samtidigthar försöksverksamheten tydliggjort de risker en frikommunal nämndsorganisation kan medföra.Inom den offentliga sektorn har decentralisering numerablivit ett honnörsord. Bakgrunden härtill är den ökandeinsikten om betydelsen av ett starkt enskilt och lokaltinflytande över den offentliga servicen och dess utformning.Den tidigare centrala styrningen och kontrollen av viktigakommunala områden, som t.ex. skola och socialvård, harmedfört effektivitetsförluster i betydande omfattning.Genom att förhindra lokala anpassningar av bl.a. dessafunktioner, utifrån de enskilda människornas behov ochförhållanden, har kommunernas möjligheter att uppfylla decentralt uppställda målen begränsats och i vissa avseendent.o.m. förhindrats.Mot bakgrund av de vunna erfarenheterna finnercentern dock fördelarna med en fri kommunalnämndorganisation överväga de nackdelar som en sådankan föra med sig. Det medborgerliga inflytandet över denkommunala verksamheten måste dock förstärkas iförhållande till . har också i andrasammanhang presenterat förslag till en förstärkt demokratipå det lokala planet. Utan sådana förbättringar av enskildasmöjligheter att påverka den kommunala beslutsprocessenfinns det stora risker att det politiska engagemanget hosallmänheten kommer att minska ytterligare.Vi ser i allvarligt på den trend som brerut sig i kommunerna. I stället för att fritt överväga hur en frinämndorganisation bäst skall organiseras i respektivekommun, med utgångspunkt i de lokala förhållanden sområder i kommunen, läggs en ny mall för organisationen utpå samma sätt som inför förändringarna på 1970-talet.Kommunförbundets utfärdade rekommendationer1970/1974 innebar en likriktning av den kommunalaorganisationen med få möjligheter till avvikelser. Nuföreslås inrättande av ett litet antal så kallade basnämnder,varigenom verksamheten koncentreras. En ambition tycksvara att ytterligare begränsa det folkliga inflytandet genomatt engagera ett fåtal förtroendevalda. Avsikten är attutveckla målstyrning och s.k. köp-sälj-system.En effektiv beställarorganisationEn övergång till ett köp-sälj-system på det politiskaplanet kommer att medföra krav på genomgripandeförändringar av den kommunalaförvaltningsorganisationen. En i reell mening tydligbeställarstyrning kräver att beställaren och mottagaren avdet beställda tillhör separata organisationer med tydligtavgränsade uppgifter.En omedelbar effekt av en sådan nyordning är attuppgifterna för såväl kommunstyrelse som för dekommunala centrala förvaltningsfunktionerna reduceras tillatt -- förutom målformuleringar av principiell ochövergripande natur -- omfatta endast en fördelning avresurser till beställarna samt en kontroll av beställarnasarbete. Beställarkontrollen bör dock i stor utsträckningutföras av den särskilda revisionsorganisation som finns ikommunerna.När det gäller mottagarna av det efterfrågade är detnödvändigt att dessas organisationer helt kan skiljas frånden centrala ledningens påverkan. Alla andra lösningarmedför att den eftersträvade konkurrensen i mottagarledetsätts ur spel.Även uppgifterna för de nuvarandespecialförvaltningarna kommer därför till stor del attupphöra. Det kommer således inte att vara önskvärt medövergripande förvaltningsenheter för t.ex. vård och service.Sådana övergripande funktioner skulle även de begränsaoch därmed styra de uppgiftsutförande enheternasverksamhet så att huvudmålet med en renodling av köp-säljrelationerna inte nås.Därför är det viktigt att arbetet med att tillskapafristående resultatenheter i den kommunala verksamhetenkommer till stånd. Om det anses angeläget med ett politisktinflytande över sådana fristående enheter bör dessaorganiseras som institutionsstyrelser vars ledamöter inteengageras i det övergripande arbetet i främstkommunstyrelsen. De fristående resultatenheterna kanmed fördel utvecklas till fristående personalkooperativ ellertill andra juridiska personer.Riksdagen bör nu uttala vikten av en renodling avstyrfunktionerna inom den kommunala verksamheten så attmångfald och konkurrens kan utvecklas inom denna sektor.Här finns dock anledning understryka att det ytterstapolitiska ansvaret för en verksamhet eller funktion --oavsett nämndorganisation -- aldrig får eller kan delegerastill en förvaltningsorganisation eller till tjänstemän.Kommunmedlemmarnas rätt att kunna utkräva ansvar förhur de verksamheter som kommunerna skall svara förbedrivs måste därför tillgodoses av deförtroendevalda i minst samma omfattning som . Dettaställer särskilda krav på de kommunala förtroendemännen.Vi vill understryka att kommunallagen inte är -- och inteheller skall vara -- ett självändamål för kommunen och dessförtroendevalda utan ett medel för att tjänakommuninvånarna och främja rättvisa och rättssäkerhet.Serviceansvaret får inte utvecklas på bekostnad avopartiskhet och rättssäkerhet. På olika håll börjar detuppmärksammas att strävan efter en hög servicegrad skerpå bekostnad av en grundlig och säker bedömning av denenskildes ärende. Nya datarutiner kan bidra till alltförfyrkantiga bedömningar.Förutsättningar för en fri nämndorganisationI förslaget till ny kommunallag föreslås att ansvaret förden kommunala nämndorganisationen, även i de delar somavser myndighetsutövning, i sin helhet skall åvilakommunfullmäktige. avstår därmed från attställa några minimikrav på den del av verksamheten somkommunen enligt lag är skyldig att fullgöra.Bakgrunden till förslaget är de förändringar sompolitikerrollen undgår. Istället för att de förtroendevaldaarbetar som producentansvariga för verksamheten skall dei framtiden mer ikläda sig rollen som företrädare förkommunmedlemmarna och verka som beställare av olikafunktioner. I sig medför en sådan ändring en frigörelse frånde kommunala verksamhetsmonopolen vilket är positivt.Producentfunktionen kan då frikopplas från denkommunala förvaltningen vilket ger ett ökat utrymme förolika former av entreprenader i enskild eller offentlig regi.Mer väsentligt är dock att företrädarrollen mer direkt ledertill att de förtroendevalda i verklig mening kommer attrepresentera kommunmedlemmarna. Detta förutsätterdock att de förtroendevalda tillförsäkrar sig erforderligtinflytande över den kommunala beslutsprocessen.När det gäller obligatoriska uppgifter ellerkontrollfunktioner som ålagts kommunen är det nödvändigtatt den kommunala organisationen utformas så att deenskilda människor som omfattas av dennamyndighetsutövning tillförsäkras ett starkt rättsskydd.Kommunernas absoluta ansvar för kommunmedlemmarnasindividuella trygghet medför ett åtagande att också mot denenskildes vilja ingripa i vissa fall. Enligt centernsuppfattning är det av principiella skäl betänkligt att överlåtahandläggningen och beslutsprocessen i dessa ärenden till ettrenodlat förvaltningsorgan. Rättssäkerhetsskäl talar för attden slutgiltiga kommunala beslutsinstansen i sådanaärenden bör vara ett politiskt organ.Kommunen har också anförtrotts vissa övergripandekontrolluppgifter av betydelse för samhället i sin helhet. Ivissa fall har kommunen också dubbla funktioner vilketinnebär att den kommunala kontrollfunktionen också skallavse delar av den egna verksamheten. Hit hör t.ex. ett antaluppföljande uppgifter främst inom miljö- och hälsoskyddet.Idag är det således en uppgift för miljö- ochhälsoskyddsnämnden att kontrollera också andrakommunala förvaltningar och vidta de åtgärder somlagstiftaren påfordrar i det fall miljö- ochhälsoskyddslagstiftningen överträds. Konkret kan dettamedföra att en nämndorganisation har enskyldighet att anmäla en annan organisation inom sammakommun till åtal. Mot denna bakgrund torde det varaolämpligt att tillskapa sådana blandade organisationer attden kontrollerande och den som skall kontrolleras inteverkar helt fristående från varandra.Den frihet som den fria nämndorganisationen ger denenskilda kommunen kan självklart i enstaka fall komma attmedföra en stark centralisering av den kommunala politiskamakten till ett litet fåtal förtroendevalda. Om en kommunväljer att helt avstå från en nämndorganisation att omfatta dels alla demyndighetsuppgifter som ålagt denna, dels ocksåalla de funktioner som kommunfullmäktige uppdrar åtstyrelsen att fullgöra.I en sådan starkt centraliserad organisation finnssjälvklart även risker för att de politiskastyrkeförhållandena kan snedvridas och attkommunstyrelsen därmed inte avspeglarkommunfullmäktiges sammansättning.Mandatförhållandena i kommunfullmäktige kan varasådana att flera av de politiska partier som representeras ikommunfullmäktige kan förvägras insyn i och inflytandeöver kommunstyrelsens arbete. Ur demokratisk synpunktär en sådan utveckling oacceptabel. Detta gäller även i defall en kommun beslutar att begränsa sinnämndorganisation till ett ringa fåtal nämnder.De mindre partiernas insynKommunallagskommittén presenterade en modell förinsyn från partier som var representerade i fullmäktige mensaknade underlag för platser i styrelse och nämnder. Ipropositionen upprepas nu de ståndpunkter beträffande''småpartierna'' som framförts i olika riksdagsuttalandensedan kommunallagsbeslutet . Detta leder inte tillnågra garantier för insyn. I ett läge där antalet nämnder blirfärre kommer också förutsättningar att ge dessa partierexempelvis suppleantplatser i olika nämnder att begränsas.De regler om närvarorätt i nämnder och styrelser som iövrigt redovisas i förslaget till kommunallag bör inteutnyttjas för att inrätta insynsplatser. Regler bör i ställetinföras som specifikt tar sikte på denna grupp av partier.Det har under remissarbetet åberopats praktiska skälmot att ha sådana regler -- exempelvis skullesammanträdesrummen inte räcka till. Dessa argumenthåller inte. Det kan inte behövas många stolar till för attklara detta under förutsättning att majoriteten intebegränsat storleken på kommunstyrelsen så att endast ettpar partier blir representerade. Med vårt förslag om störreminimiantal i styrelsen begränsas också behovet avinsynsplatser.Centern föreslår därför att partier som är representeradei fullmäktige men inte i styrelsen äger rätt att utse enrepresentant med närvarorätt vid styrelsens sammanträden.Med hänsyn till remisskritiken och till att dessarepresentanter skulle få en annan ställning än en valdersättare är vi dock inte beredda att föreslå att en sådansärskilt utsedd representant ges yttranderätt eller rätt attanteckna sin mening till protokollet. 4 kap. bör tillföras enny bestämmelse med följande lydelse:Ett parti som erhållit mandat i fullmäktige men som inteär företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot ellersuppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vidstyrelsens sammanträden men ej rätt att delta iöverläggningarna eller få sin mening antecknad tillprotokollet.Fullmäktige utser den som skall ha närvarorätt istyrelsen.Riksdagen bör också uttala sig för att en viss miniminivåupprätthålls när det gäller förtroendemannainflytandet.Den enda reglering som föreslås är fem ledamöter istyrelsen.Någon ändring i förhållande till nuläget har inteföreslagits av kommunallagskommittén eller regeringen. Attfrågan inte särskilt prövats av kommunallagskommitténförklaras av att kommitténs förslag enligt direktiven utgickfrån att specialreglerade nämnder skulle finnas kvar.Enligt vår uppfattning är fem ledamöter i styrelsen ettalltför litet antal för att ge en god proportionell fördelning.Särskilt om den omorganisation som pågår leder till attdet i vissa kommuner kommer att finnas endast en styrelsemed utskott. Antalet bör i stället sättas till minst nio. Dettaantal bör också gälla som riktlinje för övriga nämnder somfullmäktige inrättar.6 kap. 9 § föreslås få följande lydelse:Ledamöter och ersättare i en nämnd väljs av fullmäktigetill det antal som fullmäktige bestämmer. I styrelsen fårantalet ledamöter inte vara mindre än nio och antaletersättare bör vara lika stort som antalet ledamöter.Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall fullmäktigebestämma i vilken ordning som de skall tjänstgöra.Vilka nämnder som kommunerna behöver inrätta avgörssjälvständigt av varje kommun. bör uttala attdetta inte bör leda till att all verksamhet koncentreras tillstyrelsen eller till ett par tre nämnder i kommunen. Respektför opartiskhet, sekretess och jäv måste upprätthållas,liksom det demokratiska kravet att möjlighet till direktmedverkan i det kommunala arbetet inte får inskränkas allt för snäv krets av medborgare. Om så sker innebärdetta en allvarlig begränsning av den kommunalademokratin. Det kommer också att medföra attsvårigheterna att rekrytera kommunala förtroendemänytterligare accentueras. Med ett litet antal aktiva i denkommunala verksamheten försvåras också informationentill de politiska organisationerna och till allmänheten.Vi motsätter oss således inte den fria nämndorganisationsom förslaget innebär. Förhållandena är olika ikommunerna beroende på befolkningsunderlag, geografiskutbredning och näringslivsstruktur. Detta talar för en storfrihet för kommunerna att bestämma den egnanämndorganisationen.Men detta talar också emot de schematiska lösningar avnämndstrukturen som förespeglas i propositionen och somframgått av de yttranden som förekommit itjänstemannasynpunkter från centrala kommun- ochlandstingsförbund. Det är viktigt att de enskildakommunerna inte känner sig bundna av detta. Till dettakommer de viktiga demokratiaspekter som vi angett ovan.Det måste alltid vara medborgarnas intressen ikommunerna som skall vara utgångspunkten för denkommunala verksamheten. Den nya kommunallagen fårinte leda till enparti- eller fåmansvälde i kommunerna.Erfarenheterna från frikommunförsöken ger anledning attunderstryka detta.Det finns således all anledning att noga följa hurutvecklingen blir. Vad gäller konsekvenserna av de nyareglerna på det ekonomiska området uttalas det ipropositionen att man bör pröva hur kommuner ochlandsting använder den ökade friheten. Vi anser att detockså är av mycket stor vikt att se hur den kommunalaorganisationen utvecklas ur demokratisynpunkt.En kommunaldemokratisk utredning bör därförtillsättas för att följa och utvärdera utvecklingen och föreslånya regler om utvecklingen leder till oönskadekonsekvenser för demokrati och lokalt inflytande ikommunerna.Ökad öppenhet i det kommunala nämndarbetetDet pågående planeringsarbetet i kommunerna när detgäller den framtida nämndorganisationen tyder på attantalet förtroendevalda kommer att minska i förhållandetill . kommer det kommunalaansvarsområdet att kvarstå i oförändrad omfattning.En övergång till en målstyrningsorganisation medföräven att beslut om målen för en verksamhetkommer att vara av stor betydelse för den enskildeskommunala service. Målstyrning medför därutöver attkontrollen och uppföljningen av de uppställda målen bliravgörande för hur de folkvalda kommer att kunna styraverksamheten.Av hävd har de kommunala nämndsammanträdena varitslutna. Nämnderna har dock haft möjlighet att medgenärvarorätt för den som särskilt berörts av ett visst ärendesom nämnden haft att handlägga. Denna möjlighet harutnyttjats sparsamt.Under den tid då nämndernas uppdrag hade karaktärenav detaljstyrning var ärendenas art ofta av ett sådant slag attde direkt rörde enskilda personer eller mindre grupper avmänniskor.