mot · GE02Fi504 · 1991-01-25 00:00:00 — Åtgärder mot offentliga monopol I är den offentliga sektorn större än i något annatOECD-land. 1988 var andelen offentlig konsumtion avBNP i , medan OECD-genomsnittet . I ett jämförbart land som varmotsvarande siffra . Inom ett stort antalverksamhetsområden råder vad som kan kallasnäringsförbud, eftersom det offentliga i praktiken harmonopol vad gäller produktion. har det inom alltfler områden uppstått obalans mellan efterfrågan ochutbud. Köer har blivit en besvärande verklighet inom t.ex.barnomsorg och sjukvård.Den offentliga sektorn kännetecknas således av storaoch växande problem. Försämringen av serviceutbudet ärinte ett resultat av små budgetanslag. Inte heller berorproblemen på att de anställda inom den offentliga sektornskulle arbeta långsamt eller på annat sätt illa sköta sinaarbetsuppgifter. Men många offentliganställda befinner sigi en svår situation. De kläms mellan medborgarnasberättigade krav på god service och bristande möjligheteratt tillgodose dessa. Orsaken är den ofta dåligaproduktivitetsutvecklingen, som i sin tur främstsammanhänger med själva systemet för tjänsteproduktion,i vilket bristen på konkurrens mellan olika typer avproducenter är påtaglig. En stor del av den svenskatjänstesektorn karaktäriseras i praktiken av att detoffentliga har monopol på produktionen av inte barakollektiva nyttigheter utan även individuella sådana.Olika studier som gjorts av produktiviteten i denoffentliga sektorn tyder på en nedgång . varproduktivitetsminskningen i hela den offentliga sektorn 1,5procent . Det innebär en förlust förmedborgarna på av BNP, eller ca 80miljarder kronor uttryckt i dagens priser, jämfört med enutveckling med oförändrad produktivitet.Om man beaktar att den privata tjänstesektorn, somhade kunnat vara ett alternativ till en del av den offentligaproduktionen, uppvisar en produktivitetsökning på drygt 2procent , blir kostnaden för attlåta den offentliga sektorn utan konkurrens producera vissatjänster mycket hög.Avreglering och konkurrensEftersom utrymmet för att öka de offentliga utgifternaär starkt begränsat, blir följden av den dåligaproduktivitetsutvecklingen att servicen till medborgarnaständigt försämras till både kvantitet och kvalitet. Meddagens rekordhårda skattetryck är det egentligen intemöjligt att tillåta någon real ökning av de offentligautgifterna under överblickbar tid.Lösningen ligger i att genom avreglering öppna denmonopoliserade offentliga tjänsteproduktionen förkonkurrerande privata alternativ. En bättreproduktivitetsutveckling innebär att tjänsteproduktionenpå samma gång kan utföras både bättre och billigare.För att få till stånd en fungerande konkurrens mellanprivat och offentlig sektor och därigenom förbättraproduktiviteten fordras olika typer av åtgärder, alltifrån ensänkning av skattetrycket och en bred översyn avkonkurrenshindrande statsbidragsregler ochfinansieringsformer inom främst vård-, omsorgs- ochbostadssektorerna till mer avgränsade tekniskaförändringar, som på olika sätt kan stärka konkurrenseninom tjänstesektorn. Exempel på det senare slaget avåtgärder utgör översyn av upphandlingskungörelsen ochregler om obligatorisk redovisning av den kommunalaegenregiverksamheten.Att bra rutiner vid offentlig upphandling skaparbetydande kostnadsminskningar visar preliminära resultatfrån en utredning inom . I denna jämförshandläggning vid offentlig upphandling i de nordiskaländerna och bl.a. . Vidarehar statskontoret i utredningen ''Entreprenad inomstatsförvaltningen'' konstaterat att rationaliseringsvinsteroch kostnadsbesparingar uppnås genom entreprenadavtalmed privata företag. Detta gäller såväl huvudverksamhetersom stödtjänster. Statskontoret konstaterar attmyndigheternas fördelar främst uppstår genom besparingarvad gäller kapitalinvesteringar och fast personal.Myndigheter behöver inte, enligt statskontoret, på allaområden bygga upp intern kompetens utan kan genomupphandling bättre utnyttja befintliga externa resurser.Dessutom skapas större möjligheter att anpassaorganisation och produktion till variationer i efterfrågan.Stärkt konkurrens mellan privat och offentligverksamhetFör att möjliggöra en effektivitetsfrämjande konkurrensmellan privat och offentlig sektor måste åtgärder vidtas iföljande avseenden: Monopol och specialregleringar böravskaffas inom ett flertal områden såsom arbetsförmedling,post, tele, radio/TV, finansiella tjänster och transporter;redan nu har den internationella konkurrensen börjattvinga fram en sådan utveckling i första hand inom tele- ochmediaområdena. Viss offentlig verksamhet bör avyttrastill privata intressen dels för att stärka konkurrensen ochöka effektiviteten, dels för att finansiellt underlättaomställningar i den offentliga verksamheten.Statsbidragsregler och skattelagstiftning som diskriminerarprivat verksamhet inom t.ex. skolan, sjukvården,äldreomsorgen och barnomsorgen bör ändras. Denoffentliga sektorn bör tillämpa samma principer för valmellan egen regi och entreprenad som används vid valmellan olika entreprenörer enligt den statligaupphandlingskungörelsen. Oklara och missvisandekalkylmetoder, sammanblandning av monopolverksamhetoch konkurrensutsatt verksamhet samt dålig åtskillnadmellan upphandlande och producerande funktioner måsteundanröjas. Särskilda åtgärder bör vidtas för attstimulera offentliganställda att ta över verksamheter somlämpar sig för marknadskonkurrens. Eventuellafördelningspolitiska åtgärder bör inriktas på att omfördelaköpkraft, inte på att tillhandahålla subventioneradetjänster. Avgiftsfinansiering bör förekomma i störreutsträckning för att öka konsumentstyrningen avtjänsteproduktionen.Våra konkreta förslag inom dessa områden redovisas idetalj i andra motioner.Offentlig upphandlingGällande riktlinjer för den offentliga upphandlingenantogs av (prop. 1973:73,FiU1973:27). Beslutet följde i allt väsentligtupphandlingskommitténs förslag (SOU 1971:88), sominnebar en lagreglering av den statliga upphandlingen samten ordning för den kommunala sektorn som syftade till attpå frivillig väg få till stånd en överensstämmelse mellan dekommunala och statliga upphandlingsreglerna. Någonlagreglering av den kommunala upphandlingen skeddesåledes inte.Riksdagen beslöt att den statliga upphandlingen liksomtidigare skulle bedrivas efter affärsmässiga principer. Dettainnebär i praktiken att myndigheterna i valet mellan olikaanbud i princip inte skall ta andra än affärsmässiga hänsyn,oavsett om valet står mellan enbart svenska anbud eller omockså utländska anbud finns med.Men principen om affärsmässighet skall enligt gällanderegler inte tillämpas fullt ut. Undantag kan medges antingenav sysselsättningsskäl eller för att främja den svenskaindustrins utveckling. Dessa undantag öppnar möjligheterför att exempelvis stödja vissa företag genom att inte väljadet affärsmässigt bästa anbudet. Syftet kan då vara attförhindra nedläggning eller inskränkning eller andralokaliserings-, regional- och industripolitiska skäl.Nuvarande regler för den offentliga upphandlingeninnehåller således så många möjliga undantag frånprincipen om affärsmässighet att denna princip ofta kanfrångås i praktiken.Mot denna bakgrund är en översyn avupphandlingsreglerna motiverad i syfte att ge deaffärsmässiga övervägandena en mer avgörande roll. Stödav olönsamma företag bör undvikas i största allmänhet ochi synnerhet via undantagsregler för den offentligaupphandlingen. Om det i särskilt akuta lägen skullebedömas nödvändigt med riktade insatser av exempelvissysselsättningspolitiska skäl, bör detta ske med medeldirekt över statsbudgeten. Hänsyn till en eventuellanslutning eller ett närmare samarbete med EG tvingarfram en anpassning av våra upphandlingsregler till dem somgäller inom EG. Detta berörs utförligare längre fram.Vid en översyn av upphandlingsreglerna är det ävenangeläget att reglerna för upphandling av tjänster ges störreräckvidd. I detta sammanhang bör även den verksamhetsom sköts i egen regi av den offentligasektorn beaktas.Den kommunala upphandlingen bör liksom den statligaregleras i lag -- inte minst mot bakgrund av denna sektorsstora betydelse för den ekonomiska aktiviteten i ochstatsmakternas övergripande ansvar för den ekonomiskautvecklingen. Nuvarande ordning har i alltför storutsträckning befrämjat ineffektivitet och bristandekonkurrens, vilket lett till en både onödig och skadligskärpning av skattetrycket. närmande till EG talarockså för en lagreglering.Som NO har påtalat med anledning av ett antaluppmärksammade kommunala upphandlingsärenden geren lagreglering bättre skydd än nuvarande ordning medupphandlingsreglemente. I det senare fallet kanöverträdelser beivras endast med kommunalbesvär.Upphandlingsärenden är ofta av mycket komplicerad natur,varför möjligheterna att påtala avsteg frånupphandlingsreglementet kan vara begränsade.För lagreglering talar också att ytterligare fördelar kanuppnås genom att upphandlingsreglerna skulle få sammastatus över hela det offentliga området. Det finns ett klartbehov av fördjupat och intensifierat samarbete vad gällerupphandlingsregler mellan den statliga sektorn ochkommunsektorn. Detta samarbete har under senare årförsvagats.Utveckling inom EGHittills har den offentliga upphandlingen i EG-området,liksom i , skett huvudsakligen inom de nationellagränserna. motsvarade de totala uppköpen frånden offentliga sektorn av Gemenskapenssamlade BNP, men av upphandlingen hamnade endast 0,14procent av BNP hos företag i andra länder.Visserligen finns regler inom EG som bordeborga för en upphandlingspolitik som är helt öppen för allaföretag inom Gemenskapen. Men i praktiken haruppenbarligen inte denna öppenhet fungerat.I samband med den nya offensiv inom EG som skall ledafram till den inre marknaden stramas också reglernaför den offentliga upphandlingen upp. Nuvarandenationella kryphål täpps till.EG:s upphandlingsregler baseras på affärsmässighet ochobjektivitet men gäller endast anbudsgivare inom EG.Anbud från tredje land får diskrimineras, om de inte fallerunder GATT-överenskommelsen om statlig upphandling.EG:s direktiv gäller myndigheter på statlig, regional ochlokal nivå samt ''andra offentligrättsliga juridiskapersoner''. Direktivet omfattar fr.o.m. äventidigare uteslutna områden, såsom upphandling av varorsamt bygg- och anläggningsarbeten inom sektorerna energi,vattenförsörjning, transporter och telekommunikation.Det direktivförslag för tjänsteupphandling sompresenterades väntas träda i kraft i mars1992. Förslaget omfattar s.k. prioriterade tjänster som t.ex.reparations- och underhållsarbeten, databehandling,redovisning och bokföring, marknadsundersökningar,arkitekttjänster, vissa telekommunikationstjänster, vissatransporttjänster samt ''övriga tjänster'' (t.ex. hotell- ochrestaurangtjänster, juridiska och vissa finansiella tjänster,utbildning, hälso- och sjukvårdstjänster m.m.).Tilläggsdirektiv utarbetas för i dagexkluderad tjänsteverksamhet.EG-länderna omfattas i dessa hänseenden av en välutvecklad offentlighetsprincip, där ''indikativa notiser'' omplanerade upphandlingar och anbudsinfordringar liksomresultatet av dessa skall publiceras i Communities och i databasen , TendersElectronic . Både upphandling ochegenregiverksamhet skall i princip publiceras för attmöjliggöra anbudsgivning.De nya reglerna för den offentliga upphandlingen inomEG kommer att leda till effektivitetsvinster och besparingarför den offentliga sektorn i de berörda länderna. Dessutomleder de till en hälsosam ökning av konkurrensen mellanföretagen inom Gemenskapen. Uppskattningar visar attdenna utveckling leder till besparingar på avEG:s samlade BNP. Översatt till svenska förhållandenmotsvarar detta besparingar på omkring 6 miljarderkronor.De nya EG-reglerna för offentlig upphandling skullekunna skapa intressanta affärsmöjligheter för svenskaföretag. För det första krävs emellertid då att lyckasuppnå ett fullvärdigt medlemskap i I annat fallbegränsas de svenska företagens möjligheter att få sinaanbud antagna. För det andra måste de svenska reglerna förden offentliga upphandlingen harmoniseras med EG:s så attprincipen om affärsmässighet ges ett verkligt innehåll.Nuvarande situation för , såsom varande ickemedlem av Gemenskapen, kan skapa problem i detframtida samarbetet med EG vid behov av rättslig prövningav tvist mellan exempelvis den svenska staten och ettutländskt företag. Frågan uppkommer då var den rättsligaprövningen skall ske. Inom EG kan företag vända sig tillEG-domstolen för att kontrollera att anbuden är riktigtutformade. I nuvarande situation finns däremot ingenformell rätt för att pröva anbud till svenskamyndigheter. Inte heller kan företagen vända sig till någotEFTA-organ. Även om EG accepterat rådandeförhållanden blir situationen en annan om i föreningmed andra EFTA-länder vill verka på åtminstone delar avEG:s inre marknad.Den översyn av de offentliga upphandlingsreglerna somvi föreslagit ovan bör mot denna bakgrund även leda till enharmonisering med de regler som tillämpas inom EG.Enhetlig redovisningKonkurrensen mellan privata företag och offentligverksamhet skulle ges bättre förutsättningar om denkommunala egenregiverksamheten ges en enhetligredovisningsform som utvisar både de faktiska kostnadernaoch andelen egenregirespektive entreprenadverksamhet.Den senare typen av uppgifter bör återfinnas i kommunensårsredovisning.Uppgifter om de kommunala kostnaderna föregenregiverksamheten bör kompletteras med enredogörelse för använda redovisningstekniska principer.Redovisning av egenregiverksamheten ger företag ochallmänhet väsentlig information. Ökade möjligheter attjämföra kostnaderna för kommunens egen verksamhet ochför entreprenader stärker konkurrensmöjligheterna.Kommunerna bör också åläggas att med jämnamellanrum gå ut på den öppna marknaden och ta in anbudpå verksamhet som drivs i egen regi.Regeringen bör i de överläggningar som sker medkommunförbunden understryka vikten av en stärktkonkurrensneutralitet mellan kommunernasegenregiverksamhet och entreprenadverksamhet.BegränsningsförordningenStatliga myndigheter har genombegränsningsförordningen (1987:1347) ålagts skärpta kravatt utreda och följa upp konsekvenserna av sina regler.RRV har sedan preciserat kraven på de erforderligakonsekvensutredningar en myndighet skall göra innan enregel beslutas. Det är väsentligt att regeringen redovisardenna verksamhet för , t.ex. i samband med denfördjupade budgetprövning som skall ske vart tredje år.Ändrade regler för mervärdeskattNär offentliga institutioner upphandlar varor ochtjänster genom entreprenadförfarande belastas dessa medmervärdeskatt. Om motsvarande verksamhet i stället uförsi egen regi utgår ingen moms.Olikheterna i reglerna för mervärdeskatt förhindrarkonkurrensneutralitet mellan privat och offentligverksamhet. Vidare innebär nu gällande system att deaffärsmässiga principerna åsidosätts. Kostnadsjämförelsergörs från olika förutsättningar. Egenregiverksamhet gynnasofta genom att inte drabbas av den mervärdeskatt somövriga anbudsgivare måste beakta i sina anbud.Fr.o.m. börjar ett nytt system att gälla.Offentliga myndigheter ges avdragsrätt för kostnader förmervärdeskatt. Detta löser de flesta problemen påområdet. En av effekterna är att alla inköp till en kommuni princip måste räknas exklusive mervärdeskatt. I vissaspeciella situationer medför detta en komplikation.Skattefri tjänsteproduktion, som exempelvis sjukvård ochutbildning som bedrivs i privat regi, kommer enligtregeringens förslag även i fortsättningen att varaundantagen från mervärdeskatteplikt. Det innebär att ettprivat sjukhem som säljer sina tjänster till ett landsting intedebiterar någon mervärdeskatt. är en del av devaror och tjänster som vårdhemmet köper belagt medmervärdeskatt. Då kan ett enskilt vårdhem för detupphandlande framstå som dyrare änegenregiverksamhet eftersom egen verksamhetinte belastas med mervärdeskatt för upphandlade varor ochtjänster.Regeringen föreslår därför att kommunernakompenseras genom ett särskilt statsbidrag vid upphandlingav skattefria tjänster hos vissa näringsidkare. Denna åtgärdlöser emellertid inte alla problem. I den mån en privatnäringsidkare bedriver en skattefri verksamhet av angivetslag direkt mot konsument uppkommer enkonkurrenssnedvridning. Statsbidraget måste därförutformas på så sätt att den skattefria verksamheten förblirkonkurrensneutral oavsett på vilket sätt den bedrivs.Det kanske säkraste sättet att få en lösning på dettaproblem är att införa s.k. teknisk mervärdeskattskyldighet.Regeringen bör återkomma med förslag i denna frågasom skapar den konkurrensneutralitet som vi efterlyser. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av bl.a.avmonopolisering och avreglering i syfte att uppnå ökadkonkurrens mellan offentlig och privat verksamhet,2. att hos regeringen begär en översyn avreglerna för den offentliga upphandlingen i enlighet medvad som anförts i motionen,3. att hos regeringen begär förslag tilllagreglering av upphandling i enlighet med vadsom anförts i motionen,4. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en enhetlig redovisning av denkommunala egenregiverksamheten,5. att hos regeringen begär förslag om ändringav reglerna för mervärdeskatt för offentlig myndighet ochstatliga företag så att den fria konkurrensen mellan privatoch offentlig verksamhet inte hindras,6. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om begränsningsförordningen ochdess tillämpning.