bet · GE01KU39 · 1991-05-28 00:00:00 — För tiden fram till den dagenär därför regeringsformens bestämmelser om yttrandefriheten avintresse när det gäller avtalssystemetsyttrandefrihetsbegränsande verkan.Riksdagen har efter tillkomsten av regeringsformen vid tvåolika tillfällen i samband med ändringar i radiolagen godtagitordningen med avtal mellan staten och programföretagen och harsåledes funnit denna ordning konstitutionellt godtagbar.Radiolagsutredningen har i uppdrag att lämna förslag till nyradiolagstiftning, och i propositionen förutskickas ytterligareutredningar om utökade sändningar av ljudradio och television.Enligt utskottets mening är det naturligt att frågan omytterligare reglering i lag av villkoren för programinnehålletprövas i dessa sammanhang. Någon åtgärd från sida medanledning av motionerna är därför inte nödvändig. Utskottetavstyrker således motion 1990/91:K63 yrkande 2, 1990/91:K88yrkande 2 samt 1990/91:K93 yrkandena 3 och 4.Förbud mot åsiktsreklamPropositionenEtermedierna skiljer sig från andra medier förnyhetsförmedling, information och reklam genom attetableringsmöjligheterna är begränsade. För de tryckta mediernasdel följer av etableringsfriheten enligttryckfrihetsförordningen att det finns mycket stora möjligheteratt nå ut med opinionsyttringar. sagt var och en som villge spridning åt ett budskap kan finna möjlighet till detta i entidning eller i annan tryckt form.Den viktigaste anledningen till att situationen är annorlundaför etermedierna är enligt propositionen knappheten påradiofrekvenser. Detta medför med nuvarande teknik en oundvikligbegränsning av det antal ljudradio- och TV-kanaler som kan tasemot på en plats. När antalet programtjänster är begränsatuppstår frågan vem som skall bestämma över de tillgängligainformations- och påverkansmöjligheterna. Frågan får enligtpropositionen särskild betydelse genom den genomslagskraft somfrämst TV-mediet besitter.Enligt propositionen uppnås mångfalden i etermedierna på tvåprincipiellt olika sätt.Det ena sättet att uppnå mångfald tillämpas inom närradion därden tillgängliga sändningstiden delas upp mellan olikasammanslutningar som har rätt att bedriva närradiosändningar.Genom att många olika sammanslutningar använder närradion kommerden samlade sändningsverksamheten att präglas av mångfald iåsikter och värderingar.Det andra sättet att uppnå mångfald har utvecklats förprogramföretagen inom och innebär attföretagen skall utöva sin sändningsrätt opartiskt och sakligtmed beaktande av att det i radio och TV skall råda en vidsträcktyttrandefrihet och informationsfrihet.Kravet på opartiskhet innebär bl.a. att programledare ochliknande medverkande i sändningarna inte skall propagera föregna åsikter i kontroversiella frågor, att ämnen och händelserskall ges en allsidig belysning och att parter skall hamöjlighet att bemöta kritik. Partiska program skall "balanseras"av andra program. Kravet på att det skall råda en vidsträcktyttrandefrihet och informationsfrihet i radio och TV har avradionämnden uppfattats som en uppmaning att inte tolka kravenpå opartiskhet så strängt att yttrandefriheten inskränks. Ensärskild regel säger att den som har befogat anspråk på attbemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle.Enligt propositionen bör också ett helt eller huvudsakligenreklamfinansierat TV-företag vara skyldigt att utövasändningsrätten opartiskt och sakligt. Undantag från dessa kravbör endast gälla annonserna. Även den reklamfinansieradetelevisionen avses alltså belysa olika sidor av den pågåendekultur- och samhällsdebatten på ett balanserat sätt och utan attsjälv ta ställning i kontroversiella frågor.En genmälesrätt motsvarande den som gäller för SverigesTelevisions sändningar bör enligt propositionen finnas för densom har angripits eller pekats ut i sändningarna. Ipropositionen anförs att olika åsikter och meningar därmed fårgoda möjligheter att speglas och föras fram i televisionen.Ingen enskild grupp bör enligt propositionen kunna utnyttjamediet till att oemotsagd föra fram sina uppfattningar ellerförhindra att meningsmotståndare kommer till tals.Vad som har anförts utgör en bakgrund till propositionensförslag om förbud i svensk marksänd television mot sådanaannonser som syftar till att vinna stöd för politiska ellerreligiösa åsikter eller åsikter i intressefrågor påarbetsmarknaden.I propositionen konstateras att ett sådant förbud skulleinnebära en av det allmänna föreskriven begränsning avyttrandefriheten i programföretagets sändningar. Därför får ettsådant förbud inte strida mot föreskrifterna i 2 kap. 12 och 13§§ regeringsformen om skydd för yttrandefriheten ochinformationsfriheten.Bestämmelserna i 2 kap. 12 § regeringsformen medger attyttrandefriheten och informationsfriheten begränsas genom lag.En begränsning får emellertid göras endast för att tillgodoseändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt medhänsyn till det ändamål som föranlett den och ej heller sträckasig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningensåsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får integöras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell ellerannan sådan åskådning.Föreskrifterna i 2 kap. 13 § regeringsformen medger attyttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyntill rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning ochsäkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd ellerförebyggande och beivrandet av brott. Friheten att yttra sig inäringsverksamhet får också begränsas.I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten ske endast omsärskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilkabegränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten avvidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet ipolitiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturellaangelägenheter.De skyldigheter som även ett reklamfinansierat TV-företagenligt propositionen bör ha innebär begränsningar avyttrandefriheten. Syftet med att ålägga företaget dessaskyldigheter anges vara att säkerställa möjligheten till enallsidig debatt i televisionen. I den lagrådsremiss som liggertill grund för propositionen ansågs detta vara ett sådantsärskilt viktigt skäl som enligt regeringsformen får föranledaatt yttrandefriheten begränsas.I lagrådsremissen anfördes nämligen att den balans som de nyssnämnda reglerna avser att åstadkomma skulle brytas omprogramföretaget fick rätt att sända sådana annonser som syftadetill att vinna stöd för politiska eller religiösa åsikter elleråsikter i intressefrågor på arbetsmarknaden. Vid sidan av attsådana annonsers uppdragsgivare hade möjlighet att få sinauppfattningar belysta i den vanliga programverksamheten skullede kunna föra fram sina meningar även på annonsplats. Någongenmälesrätt i ett sådant sammanhang är enligt lagrådsremissenknappast tänkbar, i varje fall inte i annat än i form av enbetald annons, vilket skulle försvåra för resurssvaga aktöreratt komma till tals.Om det var tillåtet att sända detta slag av åsiktsannonser,skulle enligt lagrådsremissen alltså de mest resursstarkagrupperna och organisationerna få ökade möjligheter att bedrivaopinionsbildning och propaganda i TV, en utväg som inte stodtill buds för ekonomiskt svagare grupper.Det samlade resultatet av en sådan ordning skulle bli attTV-mediet i ökad grad kom under kontroll av de opinionsbildaresom förfogade över de största ekonomiska resurserna. Denoffentliga debatten skulle därmed i ökad utsträckning styras avolika aktörers möjlighet att köpa sig sändningstid. Enligt denuppfattning som fördes fram i lagrådsremissen skulle dettaminska möjligheterna till en allsidig debatt och därmed varatill nackdel för demokratin och yttrandefriheten i samhället somhelhet.En omständighet som också underströks i lagrådsremissen är attmarknadsföringslagen inte medför några restriktioner föråsiktsreklamen, varför regler närmast skulle saknas för sådanaannonser, om de fick förekomma i den marksända televisionen.Slutsatsen i lagrådsremissen blev därför att det i denmarksända televisionen inte borde få förekomma annonser somsyftar till att vinna stöd för politiska eller religiösa åsiktereller åsikter i intressefrågor på arbetsmarknaden.Mot detta förslag riktar lagrådet kritik. Lagrådet anser attannonseringsförbudet inger betänkligheter med hänsyn tillbestämmelserna i 2kap. 13 § regeringsformen.Enligt lagrådet gör uppbyggnaden av skyddet för degrundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen detangeläget att vad som betecknas som "särskilt viktiga skäl"granskas från rent rättsliga synpunkter. Allt som i och för sigkan anses förnuftigt och välmotiverat kan inte utan vidaretillåtas passera, ens om det skulle i sak lämnas obestritt avdet stora flertalet. Det måste enligt lagrådet vara fråga omskäl med en speciell tyngd. Vad det ytterst gäller är att inteskapa olyckliga prejudikat som kan åberopas i andra, oförutseddasammanhang.Vad som sägs i lagrådsremissen om resursstarka och mindreresursstarka grupper vill lagrådet inte tillägga någon specielltyngd i detta sammanhang. Att förbudsregeln genomgående ochuteslutande skulle få den åsyftade verkan är enligt lagrådetinte säkert. Det kan räcka med att från det politiska områdeterinra om att nya partibildningar möter svårigheter av olikaslag som är inbyggda i konstruktionerna av systemen förriksdagsval och kommunalval och för statligt och kommunaltpartistöd.Lagrådet finner emellertid att det är iögonenfallande attregeringsformen i omedelbar anslutning till uttrycket "särskiltviktigt skäl" slår fast att vid bedömande av vilka begränsningarsom skall få ske "skall särskilt beaktas vikten av vidastemöjliga yttrandefrihet i politiska, religiösa, fackliga,vetenskapliga och kulturella angelägenheter". Ett specielltförbud mot vissa slag av annonser i politiska, religiösa ochfackliga frågor ter sig enligt lagrådet mot den bakgrunden intenaturligt.I propositionen anförs att det i det här fallet inte går attavgöra vad som skall betraktas som "särskilt viktiga skäl"uteslutande från rent rättsliga synpunkter. Enligt propositionenriktar sig regeringsformen i en fråga av detta slag tillriksdagen som lagstiftare.I sak vidhålls den uppfattning som fördes fram ilagrådsremissen. Om det skulle vara tillåtet med åsiktsannonserav här åsyftat slag, skulle de mest resursstarka grupperna ochorganisationerna få möjlighet att oemotsagda använda TV-medietför opinionsbildning och propaganda. Någon motsvarande möjlighetför ekonomiskt svagare grupper skulle inte föreligga. TV-medietskulle i ökad grad komma under kontroll av de opinionsbildaresom förfogar över de största ekonomiska resurserna. Detta skulleminska möjligheterna till en allsidig debatt och därmed varatill nackdel för demokratin och yttrandefriheten i samhället somhelhet. Att motverka detta är enligt propositionen ett sådantviktigt skäl som åsyftas i regeringsformen.MotionernaI motion 1990/91:K63 yrkande 3 av m.fl. (m)vänder sig motionärerna mot förslaget att annonser som avser attfrämja politiska och religiösa åsikter eller åsikter iintressefrågor på arbetsmarknaden inte skall tillåtas itelevisionen. Motionärerna menar att bestämmelsen utgör eninskränkning i yttrandefriheten i TV-kanalens sändningar och attden därför inte får strida mot bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13§§ regeringsformen. Motionärerna instämmer i den kritik somlagrådet har riktat mot förslaget och menar att de krav somregeringsformen ställer på vad som kan betecknas som "särskiltviktiga skäl" inte kan anses uppfyllda. Motionärerna tvivlar påatt förbudsregeln skulle få den effekt som avses. De menar ocksåatt gränsdragningsproblem med all säkerhet kommer att uppkomma.Enligt motionärerna kan det allmängiltiga och i vissa avseendenvaga resonemang som förs i propositionen inte motivera en såomfattande inskränkning som förslaget innebär.Enligt motion 1990/91:K88 yrkande 3 av m.fl.(fp) inger lagrådets synpunkter vad gäller förslaget om förbudmot åsiktsreklam vissa betänkligheter. Motionärerna förklararatt det är med tvekan som de godtar förslaget eftersom det kanifrågasättas om förbudet är förenligt med regeringsformen. Detvivlar också på att förbudet får åsyftad verkan, dvs. att allaorganisationer kan verka på lika villkor. Motionärerna anser attdet är viktigt att en utvärdering kan ske av effekterna avåsiktsreklam i de länder där sådan reklam är tillåten.Utskottets bedömningUtskottet erinrar till en början om att den föreslagnaföreskriften om förbud mot åsiktsreklam ges stöd i 1 kap. 12 §andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Som tidigare nämntsföreslås yttrandefrihetsgrundlagen träda i kraft den 1 januari1992.För tiden intill dess att yttrandefrihetsgrundlagen träder ikraft är emellertid bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§regeringsformen tillämpliga på lagförslaget. Bestämmelsernainnebär att särskilt viktiga skäl måste föreligga för att denföreslagna lagstiftningen skall kunna genomföras. Som lagrådetanför måste det vara fråga om skäl med en speciell tyngd. Vadsom i ett enskilt lagstiftningsärende åberopas som särskiltviktiga skäl bör som lagrådet anför underkastas en rättsliggranskning. Att en sådan granskning kan leda till att enföreslagen ordning inte ter sig naturlig kan emellertid enligtutskottets mening inte bli helt avgörande för den bedömning somriksdagen skall göra.Utskottet anser att det är av stor betydelse att olikameningar och åsikter får komma fram i televisionen och att ingenskall kunna utnyttja mediet för att oemotsagd föra fram sinauppfattningar eller förhindra att meningsmotståndare kommer tilltals. En ordning som innebär att endast de som förfogar överstora ekonomiska resurser kan använda TV-mediet föropinionsbildning och propaganda minskar emellertid möjligheternatill en allsidig debatt. Som anförs i propositionen är dettatill nackdel för demokratin och yttrandefriheten i samhället.Att förhindra en sådan ordning är enligt utskottets mening ettsådant särskilt viktigt skäl som avses i 2 kap. 13 §regeringsformen.På grund av det anförda tillstyrker utskottet propositionen idenna del. Utskottet avstyrker därmed motion 1990/91:K63 yrkande3.Utskottet utgår från att regeringen håller sig underrättad omandra länders erfarenheter på detta område. Någon åtgärd frånriksdagens sida med anledning av motion 1990/91:K88 yrkande 3 ärdärför inte nödvändig. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.Demokratibestämmelsen i radiolagenPropositionenEnligt 6 § andra stycket radiolagen skall ett programföretag iprogramverksamheten hävda det demokratiska statsskicketsgrundidéer samt principen om alla människors lika värde och denenskilda människans frihet och värdighet. Denna föreskriftbrukar kallas demokratibestämmelsen.Mellan och radionämnden råder oenighet omhur bestämmelsen bör förstås. Oenigheten gäller vilketförhållningssätt programföretaget bör inta till sportevenemangdär det finns deltagare som har framträtt i och somhar satts upp på den av FN-organ upprättade svarta listan.Radionämnden har ansett -- under åberopande av attdemokratibestämmelsen innebär att programföretagen iprogramverksamheten skall verka för att rasfördomar bekämpas --att genom att sända program av detta slaghar handlat i strid mot bestämmelsen. delarinte denna uppfattning.I oktober 1988 meddelade nämnden ett beslut som också gälldedemokratibestämmelsen. Beslutet gällde om påett tillräckligt sätt hade bevakat en nordisk kvinnokonferens iOslo med ett stort antal deltagare. Nämnden ansåg att SverigesTelevisions bevakning av konferensen var otillräcklig och attdetta utgjorde en överträdelse av demokratibestämmelsen.I den lagrådsremiss som ligger till grund för propositionenföreslogs en ändring av demokratibestämmelsen som skullemöjliggöra en utvidgning av programföretagens handlingsfrihet iförhållande till vad radionämndens praxis innebär.Lagrådet avstyrker ändringsförslaget. Enligt lagrådet bör enregel av den karaktär som demokratibestämmelsen har inte ändrasöver huvud taget annat än om speciella, starka skäl harframkommit. Ett enstaka avgörande av radionämnden är därvidenligt lagrådets mening uppenbart otillräckligt.I propositionen anförs att radionämnden när det gäller svartalistan har fattat ytterligare ett beslut i samma riktning somdet tidigare redovisade beslutet. Enligt propositionen innebärden föreslagna ändringen en utvidgning av yttrandefriheten iprogramföretagens verksamhet jämfört med radionämndens praxis.För att utvidga yttrandefriheten bör det enligt propositioneninte krävas att de skäl som anförs har någon särskilt stortyngd. I propositionen anförs att en ändring av bestämmelsen äratt klart föredra framför den situation som radionämndens praxishar resulterat i. Enligt propositionen bör bestämmelsen därförformuleras om.I fortsättningen bör enligt propositionen ett programföretaginte anses överträda demokratibestämmelsen även om sändningarkan sägas innebära att företaget underlåter att medverka ibojkottaktioner mot t.ex. idrottsmän som har framträtt videvenemang i . I sändningar av detta slag är det fråndemokratibestämmelsens synpunkt omständigheter vid sidan av detsom sänds som står i blickpunkten.Det anförs vidare att det i situationer som dessa inte kanbortses från att ett programföretag också har andraförpliktelser än sådana som följer av demokratibestämmelsen.Avtalet mellan staten och anger t.ex. attprogrammen genom kvalitet, tillgänglighet och mångsidighet iskälig omfattning skall tillgodose skiftande behov och intressenhos landets befolkning. I fall av detta slag blir det enligtpropositionen nödvändigt att göra en avvägning mellan deskyldigheter som programföretaget har enligtdemokratibestämmelsen och vad som kan följa av andrabestämmelser, t.ex. sådana som går ut på att programföretagetskall fästa vikt vid publikens intressen.Enligt propositionen leder även bestämmelsen alltför långt omden innebär att bevakningsskyldighet kan föreligga även i frågaom en enkel nyhetstilldragelse.Det anförda leder enligt propositionen till slutsatsen attdemokratibestämmelsen bör ändras så att den föreskriver attprogramverksamheten som helhet skall präglas av det demokratiskastatsskickets grundidéer samt principen om alla människorslika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.MotionenI motion 1990/91:K74 yrkande 1 av m.fl. (v) vändersig motionärerna mot förslaget att ändra demokratibestämmelsen.De förklarar att demokratibestämmelsen skall vara överordnadandra intressen och att det är viktigt att programföretagen haren övergripande skyldighet att fördöma rasism, våld ochbrutalitet samt att hävda jämlikhet mellan könen. Regeringensmotiv till ändringen, nämligen att programföretagen också harandra förpliktelser än sådana som följer avdemokratibestämmelsen, öppnar enligt motionärerna en möjlighetatt acceptera våld och rasism i filmer m.m. Motionärernahänvisar vidare till lagrådets uttalande att ett enstakaavgörande av radionämnden och en därav föranledd motsättningmellan nämnden och är uppenbartotillräckligt som skäl att ändra en regel av den karaktär somdemokratibestämmelsen har.Utskottets bedömningEn bestämmelse varigenom ett programföretag åläggs att bevakaen viss tilldragelse eller att underlåta att förmedla en visshändelse innebär en begränsning av informationsfriheten.Lagstiftning om sådan begränsning får enligt 2 kap. 12 § andrastycket och 13 § regeringsformen beslutas endast inom vissa därangivna ramar.Enligt 13 § får begränsning av informationsfriheten ske medhänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordningoch säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd ellerförebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten attyttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt -- vilket ärav intresse i detta fall -- får begränsningar avinformationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skälföranleder det.Den centrala ställning som informationsfriheten har iregeringsformen och de regler som finns där om lagstiftning sombegränsar informationsfriheten innebär enligt utskottet attintresset av informationsfrihet är överordnat det intresse somkommer till uttryck i demokratibestämmelsen.Av det sagda följer att det inte heller kan fordras någrasärskilda skäl för att ändra demokratibestämmelsen i riktningmot ökad informationsfrihet.När det gäller vad som anförs i propositionen om attprogramföretagen också har andra förpliktelser än sådana somföljer av demokratibestämmelsen och motionärernas oro över attdetta uttalande öppnar en möjlighet att acceptera våld ochrasism i filmer etc. vill utskottet erinra om bestämmelserna i16 kap. om hets mot folkgrupp, barnpornografibrottoch olaga våldsskildring.I detta sammanhang är också den föreslagna bestämmelsen i 7 §första stycket radiolagen av intresse. Enligt den paragrafen kandet i avtalet om villkoren för programföretags sändningsrättbestämmas om skyldighet för företaget att ta hänsyn tillljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när detgäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändningav programmen.Denna bestämmelse ger enligt propositionen stöd föravtalsbestämmelser som ålägger ett programföretag att visavarsamhet när det gäller att t.ex. sända våldsinslag ellerinslag med sexualskildringar, program som kan verka skrämmandepå barn, program som på ett felaktigt sätt speglar bruk avalkohol eller narkotika och program som är uppenbart kränkandemot ettdera könet eller mot människor med viss hudfärg,nationalitet eller religion.Utskottet kan sålunda inte finna några principiella skäl somtalar mot den föreslagna ändringen av demokratibestämmelsen.Utskottet delar regeringens uppfattning att ändringen är sakligtmotiverad.På grund av det anförda tillstyrker utskottet propositionen idenna del. Utskottet avstyrker därmed motion 1990/91:K74 yrkande1.Programutbudets sammansättning i den nya TV-kanalenPropositionenEnligt propositionen måste de villkor som skall gälla i frågaom programutbudets sammansättning avvägas med hänsyn såväl tillvad som är känt om reklamfinansieringens effekter påprogramsammansättningen som till reklam-TV-företagetsmöjligheter att få tillräckliga inkomster.I propositionen anförs att internationella erfarenheter visarpå risken att reklamfinansiering leder till ett ensidigtprogramutbud, där underhållning av olika slag dominerar och därinformativa program och kulturprogram förekommer i litenomfattning. Förklaringen till ensidigheten anges vara attprogramföretagen anpassar sig till annonsörernas önskemål om publik för annonserna.Om man vill säkerställa att tillkomsten av ett nytt,reklamfinansierat TV-företag inte bara skall innebära attpubliken får ökade möjligheter att välja mellan olikaunderhållningsprogram, bör enligt propositionen villkor om ettmångsidigt programutbud ingå i avtalet med staten. I ett sådantavtal bör det bestämmas om skyldighet för företaget att sändaett mångsidigt programutbud av god kvalitet. Sändningarna börinnehålla såväl nyheter och informativa program somunderhållningsprogram.Bland programkategorier som enligt propositionen särskilt börnämnas i avtalet märks nyhetsprogram, barnprogram, program påsvenska språket och med svenska upphovsmän eller svenskaartister samt egenproducerade och beställda program. Även frågorom sändningstiden för programkategorier bör kunna regleras iavtalet.MotionernaEnligt motion 1990/91:K63 yrkande 4 av m.fl. (m)kan det ifrågasättas om regeringens förslag till reglering avprogramutbudets sammansättning i den tredje TV-kanalen ärmotiverade. Motionärerna menar att det är tittarnas krav somskall avgöra vad som är "mångsidighet" resp. "god kvalitet",inte politiska beslut. Den fristående kanalen bör enligtmotionärerna åläggas att upprätta en egen nyhetsredaktion.