bet · GE01SoU25 · 1991-05-30 00:00:00 — Utskottet har inget att erinra motden förslagna lagändringen.I propositionen föreslås även en ändring av avräkningsskattenså att kostnadsneutralitet mellan staten och landstingen å enasidan och staten och kommunerna å andra sidan skall kunnabibehållas också efter reformens ikraftträdande. Ändringen ärnödvändig med hänsyn till vissa effekter av den genomfördaskattereformen. Utskottet har ingen erinran mot propositionensförslag i denna del. De föreslagna förändringarna avavräkningsskatten förutsätter en ändring i lagen (1990:609) omavräkningsskatt. Utskottet har inget att erinra mot denföreslagna lagändringen.Förändringen av statsbidraget till kommunernaDet nuvarande statsbidraget till kommunerna för socialhemhjälp och ålderdomshem är baserat på antalet årsarbetare somkommunerna har inom den sociala hemhjälpen, men det är ocksårelaterat till antalet ålderdomshemsplatser. Statsbidragetutbetalas av för kalenderår i efterskott.Riksdagen har för /92 (prop. 1990/91:100, bil. 7,anslaget G 1, SoU12, rskr. 211) till Bidrag till socialhemhjälp, ålderdomshem m.m. anvisat ett förslagsanslag på3496852000kr. Av beloppet avser 3485000000 kr.bidrag för stöd och hjälp i boendet.I propositionen föreslås att grunderna för fördelningen avstatens bidrag till kommunerna till service och vård till äldreoch handikappade skall förändras, så att medlen fördelas efterbehovskriterier i stället för som efter prestation. Medhänsyn till den reduktion av den allmänna sjukvårdsersättningensom också föreslagits i propositionen (jfr ovan) ansesstatsbidragsramen kunna ökas kraftigt. Det nya statsbidragetbygger på ett antal olika komponenter. Dessa är ett viktat antali kommunen bosatta personer i de högre åldrarna, den relativaandelen ensamboende äldre, kommunens glesbygdsgrad och andelenförtidspensionärer i kommunen.Det nya statsbidraget föreslås liksom det nuvarandeadministreras och utbetalas av . Principen bör,enligt propositionen, vara att statsbidraget skall utges tillkommunerna kvartalsvis i efterskott och baseras påbefolkningsunderlaget per föregående år. För år1992 föreslås dock bidraget utbetalas halvårsvis i efterskott.Det nya statsbidraget till kommunerna får budgetmässigakonsekvenser för staten först för /93.Riksdagen föreslås godkänna riktlinjer för förändringen avstatsbidraget till kommunerna.Utskottet gör följande bedömning.Det nuvarande statsbidraget till kommunerna för socialhemhjälp och ålderdomshem är prestationsbaserat. Härigenompremieras bl.a. personalintensiva verksamheter. Detta är enligtutskottet olämpligt då personaltillgången är begränsad i fleradelar av landet. För kommuner med hög andel äldre personer --ofta kommuner med låg skattekraft -- och som inte byggt ut sinverksamhet är det prestationsinriktade statsbidraget förknippatmed särskilda problem. Utskottet delar propositionensuppfattning att ett statsbidragssystem med en fördelning avmedel efter behovskriterier skulle kunna bidra till att lösa denämnda problemen. kan ett sådant bidragssystem medföraen större flexibilitet vid framtida förändringar avbehovsstrukturen.I propositionen föreslås att grunderna för fördelningen avstatens bidrag till kommunerna till service och vård till äldreoch handikappade skall förändras så att medlen fördelas efterbehovskriterier. Som sådana kriterier föreslås tjäna antaletpersoner i de högre åldrarna, andelen ensamboende i de högreåldrarna, kommunens glesbygdsgrad samt antaletförtidspensionärer. Enligt propositionen är det en avsikt attstatsbidraget till kommunerna för äldrevården skall ökakraftigt. Det finansiella utrymmet för detta åstadkoms genom attden allmänna sjukvårdsersättningen till sjukvårdshuvudmännenreduceras.Utskottet har inget att erinra mot de i propositionenföreslagna riktlinjerna för en förändring av statsbidraget tillkommunerna.Systemet för mellankommunal kostnadsutjämningMålet för den ekonomiska regleringen är att kommunerna för år1992 skall ges täckning för de tillkommande kostnader somäldrereformen för med sig. Detta resultat anses enligtpropositionen inte kunna uppnås helt med de behandladeregleringsinstrumenten, utan det krävs också enkostnadsutjämning mellan kommunerna. Det mellankommunalakostnadsutjämningssystemet avses träda in först efter det attövriga regleringsinstrument fördelat resurser mellan landstingoch kommuner. Ett system med mellankommunal kostnadsutjämninganses också nödvändigt för att enskilda kommuner skall kunnaanpassa sig till de påfrestningar övergångsvis som en omläggningav statens stöd till en behovsbaserad resursfördelning innebär.Under år 1992 skall systemet sålunda bidra till att gekommunerna täckning för de genom äldrereformen tillkommandekostnaderna. skall systemet ge kommunernamöjlighet att gradvis anpassa sig till det nya behovsbaseradestatsbidraget.Det mellankommunala kostnadsutjämningssystemet skall fördelaresurser enligt samma behovskriterier som statsbidraget tillservice och vård till äldre och handikappade.Alla kommuner utom de landstingsfria kommunerna skall enligtförslaget ingå i det mellankommunala kostnadsutjämningssystemet.Systemet innebär i sammanfattning följande. De kommuner somefter den ekonomiska regleringen får intäkter som överstiger denya kostnaderna för huvudmannaskapsförändringen avstår dettaöverskott till den mellankommunala kostnadsutjämningen. Dekommuner som inte får full täckning för sina nyakostnader får medel från den mellankommunalakostnadsutjämningen. Den mellankommunala kostnadsutjämningen ärrikstäckande. Utjämningen för åren 1993--1997 utjämnarkostnaderna gradvis mellan kommunerna så att de får möjlighetatt anpassa sig till den behovsbaserade resursfördelningen. År1997 får kommunerna den andel av utjämningsbeloppet sommotsvarar kommunens behov enligt de kriterier som styrstatsbidraget till service och vård till äldre och handikappade.Utjämningsbeloppet fördelas till kommunerna enligt kriteriernaför statsbidraget, dvs. att kommunens andel av statsbidraget idet egna länet styr kommunens andel av utjämningsbidraget ilänet. Utjämningsbeloppet --1997 uppräknas ochföljer kostnadsutvecklingen inom den kommunala sektorn. Dettainnebär att utjämningsbeloppet totalt sett inte minskar underperioden men kommunerna närmar sig gradvis utjämningsvärdet,dvs. en helt behovsbaserad fördelning.Det mellankommunala kostnadsutjämningssystemet föreslåsadministreras centralt av ochskattemyndigheterna.Den mellankommunala kostnadsutjämningen föreslås bli lagfästgenom en ny lag. Lagförslaget ingår som bilaga 1 iutskottets betänkande.Riksdagen föreslås godkänna riktlinjer för det mellankommunalakostnadsutjämningssystemet och anta förslaget till lag ommellankommunal kostnadsutjämning med anledning av ändrathuvudmannaskap för service och vård för äldre och handikappade.Utskottet gör följande bedömning.Utskottet anser i likhet med propositionen att det ärangeläget att varje kommun skall få täckning för sinagenom äldrereformen tillkommande kostnader. Utskottet, som ärmedvetet om att en omläggning av statsbidraget till socialhemhjälp och ålderdomshem från att vara prestationsrelaterattill att bli behovsanpassat medför vissa omfördelningseffekter,anser det även nödvändigt att kommunerna ges möjlighet attgradvis anpassa sig till den nya bidragsformen. Utskottettillstyrker därför förslaget att införaett system för mellankommunal kostnadsutjämning.Enligt propositionen skall det mellankommunalakostnadsutjämningssystemet fördela resurser enligt sammabehovskriterier som statsbidraget till service och vård tilläldre och handikappade, dvs. en fördelning efter ett viktatantal i kommunen bosatta personer i de högre åldrarna, denrelativa andelen ensamboende äldre, andelen förtidspensionärersamt kommunens glesbygdsgrad. Utjämningsbeloppen föreslåsårligen justeras med hänsyn till lönekostnadsutvecklingen förden berörda verksamheten. Propositionen innehåller också vissaförslag om administrationen av kostnadsutjämningssystemet.Utskottet har inte något att erinra mot propositionens förslagtill riktlinjer för den mellankommunala kostnadsutjämningen.Propositionen innehåller också ett förslag till lag ommellankommunal kostnadsutjämning. I en bilaga till lagenfastställs kommunvis vilka kostnader och intäkter som varjekommun skall anses ha. Utskottet har inte något att erinra motlagförslaget.En avstämning av det ekonomiska utfallet av reformenEtt antal motioner tar upp behovet av en avstämning av detekonomiska utfallet av reformen, som de har synpunkterpå resultaten av den ekonomiska regleringen. Vissa avmotionsyrkandena tar sikte på särskilda delar av den ekonomiskaregleringen.I motion 1990/91:So100 av och (båda s) hemställs att som sin mening skall geregeringen till känna vad som anförs om behovet av en snabbutvärdering av det ekonomiska utfallet vid det förändradehuvudmannaskapet för service och vård för äldre ochhandikappade. Motionärerna hänvisar till att bl.a. kommuner somSäter och fått en alltför låg ersättning i samband meddet ändrade huvudmannaskapet. Motionärerna anser att en översynav utfallet vid omorganisationen är nödvändig.I motion 1990/91:So103 av m.fl. (c) begärsett tillkännagivande till regeringen om vad som anförs imotionen om avstämning av utfallet av reformen (yrkande 2).Enligt motionärerna står det klart att den av kommunernaövertagna verksamheten kommer att medföra kostnader som intetäcks av nuvarande avtal. Det finns därför starka skäl att redanden genom en utvärdering klarlägga de ekonomiskakonsekvenserna och behovet av justering av systemet.Två motioner hänför sig till beräkningen avregleringsunderlaget. I motion 1990/91:So101 av (båda c) begärs sålunda etttillkännagivande till regeringen om vad som anförs i motionen omjusteringar av regleringssummorna. Motionärerna anför bl.a. attarbetet i kommuner och landsting efter riksdagsbeslutet idecember 1991 med att ta fram ett underlag för regleringenbedrivits under högt tempo och att en befogad osäkerhet därförfinns om kvaliteten på underlaget. Även till följd avmissförstånd i departementet under arbetet med den ekonomiskaregleringen har felaktigheter uppkommit. Det enda sättet attkomma till rätta med dessa felaktigheter är genom lokala avtalmellan kommun och landsting. Enligt motionärerna bör det istället ges möjlighet till justering av de centralaregleringssummorna så att hänsyn kan tas till justeringar införskatteväxling och skatteutjämning. Motionärerna pekar även påatt äldrereformen lämnar utrymme för kommuner och landsting attkomma överens om att överföra verksamhet till kommunerna än . Det bör enligtmotionärerna finnas möjligheter att få in också dessaöverenskommelser i skatteväxlingssystemen.I motion 1990/91:So99 av () och LarsLeijonborg (fp) hemställs att som sin mening skallge regeringen till känna vad som anförs i motionen ommöjligheten att pröva hur situationen skall lösas för sjukhemliknande den som sjukhemmet befinner sig i. Enligt vadsom framgår av motionen driver kommun sedan början av år1991 sjukhemmet på uppdrag av landsting.I överläggningar mellan landsting och kommun kom huvudmännenöverens om drift av sjukhemmet från det att det öppnadeden . Avsikten är att Hallen som lokalt sjukhemskall föras över till kommun . Eftersomsjukhemmet är nybyggt ingick det inte i bokslut förår 1989. Det ingår enligt motionärerna inte heller i dekostnadsuppskattningar som gjorts från bokslutet framtill tidpunkten för reformens genomförande. Kostnaderna förHallens sjukhem bör enligt motionärerna regleras i särskildordning inom ramen för beslut om den ekonomiskaregleringen av äldrereformen.Av propositionen framgår att ett omfattandeberäkningsarbete varit nödvändigt för att få fram ett underlagför den ekonomiska regleringen. Kommuner och landsting har tillsocialdepartementet redovisat uppgifter om samtliga kostnader(brutto- och nettokostnader) för den verksamhet som skall förasöver . Uppgifter skulle, enligt de riktlinjerför redovisningen som socialdepartemenet och de bådakommunförbunden utarbetat för redovisningen, redovisas även omdet fanns tvister om beloppens storlek mellan kommunerna ochlandstingen. Utgångspunkten för kostnadsberäkningarna skullevara landstingens bokslut . Hänsyn skulle dock tas tillverksamhetsmässiga förändringar fram till den tidpunkt dåreformen genomförs. De från kommuner och landsting redovisadekostnaderna har räknats upp till prisnivå.Beträffande de fall där huvudmännen inte varit överens omkostnader och beräkningar har en av regeringen i december 1990särskilt inrättad myndighet, delegationen för överförande avlokala sjukhem m.m., yttrat sig och lämnat förslag tillregeringen om regleringen. Delegationen har tagit ställning i589 tvister som rört förhållandena i 117 kommuner. Tvisterna harhaft olika karaktär. I en del län har samtliga kommuner varitberörda av en eller flera tvistefrågor, i andra län hartvisterna gällt enstaka frågor som endast avsett en kommunsförhållanden. I 10 län kom huvudmännen överens om samtligafrågor beträffande underlaget för den ekonomiska regleringen ochreformens verksamhetsmässiga omfattning.Motion 1990/91:So102 av m.fl. (c och fp)tar sikte på skatteutjämningsreglerna. I motionen hemställs attriksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna attskatteutjämningsreglerna bör ändras på ett sådant sätt attkostnadsneutraliteten för Ädelreformen upprätthålls. Enligtmotionärerna förlorar län ca 20 milj.kr. Den huvudsakliga anledningen är attlandstinget i län har högre grundgaranti än genomsnittetför länets tolv kommuner. Motionärerna anser det inte rimligtatt län, till följd av skatteutjämningsbidragenskonstruktion, skall åsamkas en betydande förlust.Skatteutjämningsreglerna måste ändras på ett sådant sätt attkostnadsneutralitet upprätthålls. Detta bör ges regeringen tillkänna.Av propositionen framgår att kommunernas garanteradeskattekraft, som ligger till grund för skatteutjämningsbidraget,i regel är högre än landstingens. I vissa fall kan, enligt vadsom upplysts av , den föreslagna förändringenav åldersfaktorn för somatisk långtidssjukvård innebära attutfallet för länet blir det motsatta.Motion 1990/91:So104 av () tar siktepå den mellankommunala kostnadsutjämningen. I motionen hemställsatt beslutar att sluttidpunkten för kostnadsutjämningmellan kommuner med anledning av Ädelreformens ikraftträdandesenareläggs. Motionären pekar på att landstingens utbyggnad aväldreomsorgen varierar mellan olika kommuner. Enligt regeringensförslag får alla kommuner full kostnadstäckning för befintligverksamhet . Kommuner, där landstingetbyggt ut exempelvis sjukhemsverksamheten kraftigt, får merresurser i förhållande till de objektiva utgiftsbehoven --antalet äldre m.m. -- än kommuner där satsat mindre.Därför föreslås ett system med mellankommunal utjämning under enfemårsperiod. Ett problem med den mellankommunalaskatteutjämning som föreslås är enligt motionären att systemetpå grund av sin konstruktion bara delvis utjämnar. Vidomfördelningsperiodens slut kommer kommunernafortfarande att få olika mycket resurser i förhållande till deobjektiva utgiftsbehoven beräknat efter antalet äldre, antaletförtidspensionärer, antalet ensamboende och kommunensglesbygdsgrad. Enligt motionären vinner de kommuner på systemetsom från början får mest, medan de kommuner som inledningsvisfår minst förlorar i slutändan. Motionären anser det interimligt att en kommun i längden skall tvingas föra överskatteinkomster till en annan kommun för att denna skall kunnahålla en högre standard i verksamheten, t.ex. sjukhemsplatserför äldre. måste, anser motionären, en utjämning ske såatt alla kommuner får samma chans, dvs. lika mycket pengar iförhållande till de objektiva utgiftsbehoven. En rimlig sluttidför en bättre utjämning, enligt motionären , bör läggasfast av riksdagen.I propositionen konstateras att det, näromställningsperioden är till ända , fortfarande kanfinnas län där spännvidden är stor mellan kommunernas kostnaderoch resurser. Det bör då, anförs det i propositionen, varamöjligt att låta det mellankommunala kostnadsutjämnande systemetfortsätta att fördela medel inom sådana län. Av flera skäl ansesdet dock inte lämpligt att redan nu ta ställning till detta. Isammanhanget erinras i propositionen om att denkommunalekonomiska kommittén (dir. 1990:20) har i uppdrag att seöver det totala statliga bidragssystemet för den kommunalasektorn.Utöver de nämnda motionerna har utskottet mottagit ett antalskrivelser angående den ekonomiska regleringen. Skrivelser harsålunda inkommit från , vissa av länsavdelningar, några landsting och etttjugutal kommuner, särskilt kommunerna inom . Iskrivelserna riktas kritik mot såväl enskilda beslut av densärskilda tvistedelegationen med anledning av tvister mellankommuner och landsting som mot vissa av socialdepartementetsberäkningar. I vissa skrivelser hävdas att principiellafelaktigheter har begåtts. I andra fall anses det mera varafråga om räknefel. har nämntstidigare i betänkandet. Mellan detta landsting och kommunernainom har tvist uppkommit bl.a. om i vilkenutsträckning en inbördes överenskommelse föreligger som innebären avvikelse från den av utskottet ursprungligen anvisadeobligatoriska beräkningsmodellen för betalningsansvaret förmedicinskt färdigbehandlade.Utskottet gör följande bedömning.Den förändrade ansvarsfördelningen mellan kommunerna ochlandstingen när det gäller äldre och handikappade är den mestomfattande huvudmannaskapsförändring mellan landstingen ochkommunerna som någonsin företagits. Drygt 20 miljarder kronorskall omfördelas. Syftet med den ekonomiska regleringen är delsatt ge kommunerna ekonomiska förutsättningar att ombesörja sinanya uppgifter inom äldre- och handikappomsorg, dels att gelandstingen förutsättningar att klara sina åtaganden inom hälso-och sjukvården. Ett mål för regleringen är att i möjligaste månåstadkomma ett neutralt utfall där ingendera parten vare sigvinner eller förlorar. Detta är emellertid mycket svårt attuppnå, och vissa avvikelser från målet får därför accepteras.Regleringssystemet innefattar flera komponenter: (1) enskatteväxling mellan kommuner och landsting, (2) en minskning avstatsbidragen till landstingen, (3) en ökning av statsbidragentill kommunerna, (4) en förändring av skatteutjämningssystemetsamt (5) ett särskilt mellankommunalt omfördelningssystem.Vidare tillförs särskilda statsbidrag om sammanlagt 5,5miljarder kronor. genomförs en omläggning från av dethittills prestationsbaserade statliga stödet till vård ochservice åt äldre och handikappade. skall detta stödi stället baseras på behovskriterier såsom befolkningsstrukturoch tätortsgrad.Det är naturligt att en så omfattande resursöverföring som dethär är fråga om ger upphov till många meningsskiljaktigheter omvilka beräkningsgrunder och kalkylmetoder som är mest rimligaoch ändamålsenliga. 589 tvistiga frågor från 117 kommuner haravgjorts av den särskilda delegationen för överförande av lokalasjukhem m.m. Utskottet konstaterar med tillfredsställelse attflertalet kommuner kunnat lösa beräkningsproblemen i samförståndmed resp. landsting.Även efter delegationens arbete och departementets beredningkvarstår emellertid oenighet mellan kommuner och landsting ivissa enskilda regleringsfrågor. Ett tjugutal kommuner och någralandsting har i skrivelser till utskottet anhållit om ändring avpropositionens förslag.De invändningar som framförs i skrivelserna är av flera olikaslag. I åtskilliga skrivelser hävdas att underlaget förtvistedelegationens beslut varit bristfälligt, antingen på grundav förbiseenden från parternas sida eller på grund av attdelegationen feltolkat eller förbisett föreliggande uppgifter. Iandra fall vidhåller kommuner eller landsting ståndpunkter somprövats men underkänts av delegationen.Utskottet har erfarit att vissa uppdagade felaktigheter harkunnat beaktas vid departementets beredning av propositionen.Vid bedömningen av sina egna möjligheter att därutöver överprövadelegationens utslag och departementets beräkningar harutskottet haft att överväga flera olika komplikationer.Ett första problem är att de klagande företräder enbart denena sidan i en konflikt där den andra sidan inte gjort sinmening känd för utskottet. Ett remissförfarande som möjliggjorten prövning av båda sidors ståndpunkter har inte ansetts varamöjligt att genomföra utan att riksdagsbeslutet uppskjuts tillhösten. En sådan försening har i sin tur bedömts strida motönskemålet att årets budgetarbete i kommuner och landsting skallkunna genomföras med ett fullgott underlag i denna ekonomiskttunga fråga.En annan omständighet som utskottet har haft att beakta ärregleringssystemets komplexitet. Varje ändring av värdena för enenda kommun eller ett enda landsting föranleder följdändringarför samtliga kommuner och landsting i landet.Mot denna bakgrund har utskottet funnit det olämpligt attföreslå ändringar i det föreliggande förslaget. I vissa fall böremellertid korrigeringar kunna komma till stånd i annan ordning.I första hand vill utskottet peka på möjligheten av frivilligaöverenskommelser mellan kommuner och landsting. I de fall därparterna är överens om att misstag har skett kan avtal träffasom ersättningar vid sidan om riksdagsbeslutet. En sådan enighettycks t.ex. föreligga mellan kommun och länslandsting.I har tvist uppkommit om i vilkenutsträckning som en lokal överenskommelse har träffats om detobligatoriska betalningsansvaret och om harhaft rätt att beakta en sådan överenskommelse. Utskottetförutsätter att denna fråga kan lösas i överläggningar mellankommunerna och landstinget.När det gäller det kommunala betalningsansvaret för medicinsktfärdigbehandlade kan även nämnas att en särskild delegationskall tillsättas av regeringen för att följa utvecklingen. Detfår enligt utskottet förutsättas att denna delegation kan anvisalösningar på problem som uppkommer i anslutning till detkommunala betalningsansvaret.I några motioner samt i en skrivelse från framförs förslag om att någon form avobligatorisk avstämning -- "kontrollstation" -- bör ingå ireformens uppföljning. Utskottet delar uppfattningen att ensådan avstämning kan vara motiverad och anser att den lämpligenbör företas . Denna "kontrollstation" bördock inte innebära att det sker någon förnyad diskussion ochomprövning i fråga om den ekonomiska regleringens huvuddrageller förändringar mot bakgrund av kostnadsutvecklingen ellerskatteunderlagets utveckling. Korrigeringar bör komma i frågaendast i de fall då det handlar om uppenbara tekniska fel ellerberäkningsfel.De närmare formerna för en uppföljande kontroll bör enligtutskottet inte läggas fast . Det bör ankomma på regeringen attta ställning i denna fråga.Utskottet vill i sammanhanget påminna om det arbete som förnärvarande bedrivs i kommunalekonomiska kommittén. bedömning bör det finnas möjligheter att i deallmänna överväganden som följer av kommitténs arbete särskiltbeakta äldrereformens effekter.Vad utskottet sålunda anfört om en avstämning av utfallet avden ekonomiska regleringen bör , med anledning avpropositionen och med anledning av motionerna So99 (s, fp),So100 (s), So101 (c), So102 (c, fp), So103 (c) yrkande 2 ochSo104 (s), som sin mening ge regeringen till känna.MedelsanvisningarDen föreslagna ekonomiska regleringen får i vissa falleffekter för statsbudgeten under /92.Som en följd av bl.a. förslaget om en förändring aversättningen från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännenföreslås att dels under femte huvudtitelnsförslagsanslag Bidrag till allmän sjukvård m.m. för budgetåret1991/92 anvisa ett belopp som är . lägre än vadsom föreslagits i proposition 1990/91:100 bilaga 7, delsunder femte huvudtitelns förslagsanslag Bidrag tillsjukförsäkringen för /92 anvisa ett belopp som är163000000 kr. lägre än vad som föreslagits i proposition1990/91:100 bilaga 7. (Det bör noteras att regeringen iproposition 1990/91:181 föreslagit ytterligare en minskning avanslaget till Bidrag till sjukförsäkringen. Detta förslag hartillstyrkts av socialförsäkringsutskottet i betänkande1990/91:SfU18.