bet · GE01SfU14 · 1991-05-07 00:00:00 — Dessa vidgade möjligheter avser i första handförvar på grund av oklar identitet och för utredning. 2§ utlänningslagen får således en vuxen utlänning tasi förvar om1. hans identitet är oklar vid ankomsten till ellernär han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kangöra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hansrätt att få resa in i eller vistas i inte kan bedömasändå, eller2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt attstanna i skall kunna genomföras, eller3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisasenligt 4kap. 1--3 eller 11§ eller fråga uppkommer omverkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samtdet med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övrigaomständigheter finns anledning att anta att han annars kommeratt hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet iSverige.Om det bedöms tillräckligt, kan utlänningen enligt 6kap.5§ utlänningslagen i stället för att tas i förvar ställasunder uppsikt. Detta kan ske genom att han åläggs att på vissatider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller gesföreskrifter om att lämna ifrån sig pass eller om andra villkor.-- I sammanhanget bör också påpekas den allmänna föreskriften i1kap. 1§ utlänningslagen att lagen skall tillämpas så, attutlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigti varje enskilt fall.Som krav för att en utlänning -- ett barn --skall få tas i förvar gäller enligt 6kap. 3§ utlänningslagenatt det dels är sannolikt att han kommer att avvisas ellerutvisas enligt 4kap. 1--3 eller 11§ eller fråga uppkommer omverkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, dels1. finns en uppenbar risk för att han annars håller sig undanoch därigenom äventyrar en förestående verkställighet som intebör fördröjas, eller2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottsligverksamhet i Sverige.I lagen anges vidare särskilt att ett barn inte får tas iförvar om det är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt.Om ett barn skulle komma att skiljas från sin vårdnadshavareeller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren ellerbarnet tas i förvar, får åtgärden vidtas endast om det finnssynnerliga skäl.Utredningsförvar, som alltså endast gäller vuxna, får enligt6kap. 6§ utlänningslagen inte pågå längre än 48 timmar.Annat förvar får enligt 6kap. 4§ andra stycket inte utansynnerliga skäl pågå eller -- när ettavvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats -- två månader.Ett beslut om förlängning av förvar skall föregås avförhandling. Ett beslut om uppsikt gäller för varje gång högstsex månader.Utan beslut om förvar kan en utlänning hållas kvar förutredning under högst enligt 6kap. 1§utlänningslagen.Lars m.fl. anser i motion Sf638 att det inte föreliggernågot starkt behov av de utvidgade möjligheterna att ta vuxna iförvar som infördes och att de tidigare gällandereglerna bör återinföras eftersom förvar är en allvarligintegritetskränkning. Motionärerna begär därför att ett förslagom upphävande av de nya reglerna läggs fram (yrkande 12).Motionärerna framhåller vidare att antalet barn som togs iförvar med de nya reglerna, dvs.tredje kvartalet 1990, enligt invandrarverkets statistik ökademed jämfört med det antal barn som togs i förvarunder med de gamla reglerna, dvs. Motionärerna pekar också på en tendens att flerförvar blir långvariga. Mot den bakgrunden och med hänsyn tillSveriges åtaganden enligt FNs barnkonvention anser motionärernaatt ett förbud mot förvarstagande av barn måste införas iutlänningslagen, och de begär att regeringen lägger fram ettförslag om detta (yrkande13).Bengt m.fl. anför i motion Sf646 att det striderhelt mot rättsmedvetandet och principen om likhet inför lagenatt över huvud taget frihetsberöva barn och att varje möjlighetatt ta barn i förvar därför måste utmönstras från svensklagstiftning. De begär att beslutar om förbud att taasylsökande barn i förvar (yrkande19).Även hänvisar i motion Sf25 till ökningen mellanförsta och av det antal barn som tagits iförvar. I motionen hänvisas vidare till vad föredragandestatsrådet uttalade i proposition 1988/89:86 om betydelsen avutformningen av förvarslokaler för barn och av att det finnspersonal med kunskap om barn. Eftersom särskilt iordningställdalokaler endast finns på två håll i landet bör fler sådanasnarast iordningställas. I motionen anförs vidare attpolismyndigheter runt om i landet intygat att de under år 1990inte tagit något beslut om uppsikt avseende barn ellerbarnfamiljer, och motionären anser att reglerna om uppsikt måstetillämpas så att de ges företräde framför förvarstagande avbarn. Motionären begär tillkännagivanden dels om behovet avrestriktivitet när det gäller förvarstagande av flyktingbarn ochom iordningställandet av fler förvarslokaler för barn (yrkande2), dels om tillämpningen av uppsiktsinstitutet på barn(yrkande3).Vid sin behandling av dessa frågor under föregående riksmöteåtergav utskottet i sitt av godkända betänkande1989/90:SfU19 vissa uttalanden i proposition 1988/89:86 om nyutlänningslag m.m. I fråga om förvar av vuxna angavs ipropositionen att en klart uttalad möjlighet att ta en utlänningi förvar redan på den grunden att hans identitet är oklar varytterligare en åtgärd för att komma till rätta med den s.k.dokumentlösheten. Det framhölls dock att det inte alltid kundekrävas att utlänningen skulle kunna styrka sin identitet för attundgå ett beslut om förvarstagande utan det borde varatillräckligt att han gjorde sannolikt att den identitet som hanuppgav var riktig. Beträffande förvar för genomförande avutredning framhölls i propositionen att en utlänning som inteville inställa sig till ett förhör visserligen kunde hämtas tillpolisen och hållas kvar där för utredning () och att kvarhållandemöjligheten också kundeutnyttjas i samband med utlänningens ankomst till . Ommånga asylsökande anlände kunde det dock vara svårteller omöjligt för polisen att hinna genomföra ett förhör underde som utlänningen fick hållas kvar för utredningen.Samtidigt var det uppenbart att ingen utlänning som åberopadeasylskäl borde tillåtas att resa in i landet utan att ens ettinledande förhör hade hållits. En möjlighet skulle visserligenkunna vara att utöka den tid av som utlänningen fickkvarhållas för utredning utan att ett förvarsbeslut meddelades.Detta framstod emellertid enligt föredragande statsrådet som ensämre lösning.Utskottet instämde i sitt av godkända betänkande1989/90:SfU19 i de bedömningar som gjorts i propositionen ombehovet av de nya förvarsgrunderna för vuxna. Utskottet ville,liksom föredragande statsrådet, erinra om att redan i lagensinledande bestämmelse angavs att lagen skulle tillämpas så attutlänningars frihet inte begränsas mer än vad som var nödvändigti varje enskilt fall och att i detta låg bl.a. att det alltidborde göras en bedömning om den för individen lindrigareåtgärden uppsikt kunde användas i stället för förvar.Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i denna fråga ochavstyrker bifall till motion Sf638 yrkande12.I fråga om förvar av barn uttalade föredragande statsrådet ipropositionen att hon inte kunde finna annat än att det alltjämtvar nödvändigt att även barn kunde tas i förvar i vissa fall. Omförvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulle detta få tillresultat att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer i vissa fallinte skulle kunna verkställas, och detta kunde inte vara enrimlig ordning. I lagen borde emellertid ges klarare uttryck förnär barn över huvud taget fick tas i förvar. Statsrådet framhölltill en början att för förvar av barn alltjämt borde krävasantingen att det hade fattats avlägsnandebeslut som skulleverkställas eller att det var sannolikt att ett sådant beslutskulle komma att fattas. Kraven att det därutöver måsteföreligga risk för antingen undanhållande eller brottsligverksamhet borde också behållas, men högre krav än för vuxnaborde ställas med avseende på undanhållanderisken. Ipropositionen föreslogs därför att det skall föreligga enuppenbar risk för undanhållande och att därigenom enförestående verkställighet som inte borde fördröjas bleväventyrad. Den utformning av lagtexten som föreslogssamt de exemplifieringar som anfördes i specialmotiveringenborde enligt statsrådets mening leda till att intentionernabakom de gällande bestämmelserna uppfylldes bättre och attdärigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas i färrefall.I specialmotiveringen påpekades att barn borde få tas i förvarendast när det fanns synnerligen starka skäl för det. I fråga omrisken för undanhållande angavs att det måste anses att det varbarnet som höll sig undan även om det var fråga om ett litetbarn som helt utan eget agerande gömdes undan av föräldrarna.Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Denkunde t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgiftereller beteende. I fråga om äventyrande av en föreståendeverkställighet som inte borde fördröjas angavs att detta framförallt torde kunna anses vara fallet om verkställighet skulle sketill ett s.k. första asylland. Statsrådet påpekade att avvisningtill ett första asylland i allmänhet måste ske inom mycket korttid efter ankomsten, om den alls skulle gå att genomföra. Detkunde också anses vara viktigt att verkställigheten intefördröjdes i ärenden där det redan hade gått efterdet verkställbara avlägsnandebeslutet, särskilt om det varbarnet eller barnets vårdnadshavare som själva avsiktligt hadefördröjt verkställigheten.Som exempel på sådana synnerliga skäl som skulle föreligga föratt ett barn skulle få skiljas från sin vårdnadshavare eller, omde var flera, en av dem angavs i specialmotiveringen att detbeträffande en av föräldrarna förelåg risk för undanhållande meninte beträffande den andra. Likaså kunde det ansesvara ett synnerligt skäl för att skilja barnet från någon avföräldrarna att man behövde kunna ta föräldern i förvar med stödav 2§ första stycket 1 eller2 för att kunna utröna familjensidentitet eller genomföra en utredning om familjens rätt attstanna i . Att undvika familjesplittring genom att tasåväl barn som vårdnadshavare i förvar fick givetvis inteförekomma, om inte förutsättningarna för förvar förelågbeträffande samtliga.I specialmotiveringen angavs vidare att uppsikt kunde skeexempelvis genom att barnet fick bo hos en släkting eller påannat lämpligt ställe och inte utan särskilt tillstånd ficklämna det område där denna bostad var belägen. Det påpekadesockså att det område där barnet fick vistas naturligtvis inteborde vara så begränsat att det i realiteten var fråga om ettförvar. I detta avseende hänvisades till följande uttalande avlagrådet i fråga om utformningen av institutet uppsikt.Enligt har den som berövats friheten rättatt inför domstol påfordra att lagligheten av ettfrihetsberövande prövas. Varje åliggande för en person attvistas på en viss plats eller inom ett visst område t.ex. enkommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande ikonventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så litensom en förläggning eller en utredningssluss kan antas varaföreligger med stor sannolikhet ett frihetsberövande. JfrGuzzardimålet, publikationer, serie A39, därden europeiska domstolen fann att det förelåg ettfrihetsberövande då en person ålagts att vistas på en liten öutanför . Enligt lagrådets mening bör därför somvillkor vid beslut om uppsikt inte få föreskrivas att enutlänning skall vistas på en förläggning eller utredningssluss.Med hänsyn till lagrådets uttalande påpekades i propositionenatt ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett merbegränsat område än en viss ort eller en viss kommun, t.ex. enflyktingförläggning, skulle kunna vara att anse som ett förvar.I propositionen framhölls vidare att om förhållandena varsådana att ett barn trots allt måste tas i förvar, det varviktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvensernasom ett förvarstagande kunde få för barnet. Det låg i sakensnatur att förvaret innebar en begränsning i barnetsrörelsefrihet. Det var dock angeläget att barnet iförvar fick vistas under i övrigt så normala förhållanden sommöjligt. Härmed avsågs framför allt förvarslokalernas utformningoch betydelsen av att det där fanns personal med kunskap om barnoch barns utveckling.Utskottet delade i betänkandena /89:SfU19 och SfU22 samt1989/90:SfU19 bedömningen i propositionen att barn alltjämtmåste kunna tas i förvar i vissa fall. Detta gällde enligtutskottets uppfattning endast i de fall då det är oundgängligennödvändigt och sedan det noga övervägts om syftet med åtgärdeninte kan nås genom att barnet ställs under uppsikt.Utskottet fann att de föreslagna nya kriterierna förförvarstagande av barn och föreskrifterna för att förhindrafamiljesplittring väl gav uttryck åt den starka restriktivitetsom måste iakttas i fråga om sådana förvarsbeslut. De föreslagnainskränkningarna i rätten att ta barn i förvar ochmotivuttalandena till bestämmelsen i frågan gav enligtutskottets uppfattning garantier för att förvar skulle komma atttillgripas endast om det finns mycket starka skäl för åtgärden.I fråga om motioner om att ett nytt institut benämntkvalificerad uppsikt skulle införas erinrade utskottet omlagrådets uttalande beträffande bedömningen av föreskrifter omvistelse inom flyktingförläggning eller utredningssluss.Den kvartalsredovisning som invandrarverket lämnar tillregeringen innehåller även uppgifterom verkställda förvar och förvarstidernas längd för vuxna ochbarn. Av statistiken framgår att under fjärde kvartalet 1989sammanlagt 1184 personer togs i förvar, varav 83 barn, ochunder fjärde kvartalet 1990 sammanlagt 1452 personer, varav162 barn.Rikspolisstyrelsen (RPS) har på regeringens uppdrag i samrådmed invandrarverket undersökt myndigheternas tillämpning avutlänningslagens regler om förvar av barn. RPS hardärvid ställt antalet förvarstagna under olika perioder(, 1989 och 1990) i relation till antaletasylsökande resp. antalet avlägsnandebeslut. I fråga om förvar isamband med ansökan om asyl pekar enligt RPS en försiktig analyspå att av antalet asylsökande barn togs i förvar år1988 och att andelen minskade under 1990 ligga på 1,. Samtliga beslut om förvar vidansökan om asyl har enligt RPS avsett avvisning med omedelbarverkställighet, och förvarstiden har varierat mellan två . Alla som berörts av dessa förvar har avvisats medvändande transportmedel. I fråga om förvar i samband medavlägsnandebeslut tyder materialet enligt RPS på att andelenbarn som tagits i förvar i samband med verkställighetsbeslutminskat från knappt 11 till 8,ochökat till . RPS har vid denna analys utgåttfrån ett antagande att andelen barn utgjort 26--av dem somomfattats av det totala antalet avlägsnandebeslut. Vid enfördjupad analys för att förklara ökningen framkommer enligt RPSatt många avlägsnandebeslut gälltBulgarienturkar och Kosovoalbaner och att det bland dessafunnits och finns familjer med många barn (36 resp. ).Eftersom andelen barn i totalanalysen beräknats till en mindreandel kommer jämförelsen att halta på ett sådant sätt att någraklara tendenser enligt RPS inte är möjliga att notera, medan detdäremot bör noteras att 85--av barnen aldrig tas i förvari samband med verkställighet av avlägsnandebeslut.Statsrådet uppgav i ett frågesvar den 23 april1991 att en kompletterande utredning hade gjorts inomarbetsmarknadsdepartementet och att denna undersökning såvittavsåg visade att andelen barn var blandBulgarienturkarna och bland Kosovoalbanerna, medanandelen barn inom övriga grupper var . Statsrådetförklarade vidare att kontakter skulle tas med RPS ochinvandrarverket för att under längre tidsperspektiv säkerställaen uppföljning av andelen barn som tas i förvar.I fråga om möjligheten att över huvud taget kunna ta även barni förvar vidhåller utskottet den bedömning som utskottettidigare gjort och som redovisats ovan. Utskottet avstyrkerdärmed bifall till motionerna Sf638 yrkande 13 och Sf646yrkande19.Utskottet vill emellertid åter understryka behovet av störstamöjliga restriktivitet i fråga om att ta barn i förvar, liksombetydelsen av förvarslokalernas utformning och tillgången pålämplig personal. Utskottet, som vill erinra om att ansvaret förförvarslokalerna vid utredningsslussarna avses överföras tillinvandrarverket, utgår från att regeringen följer denna frågamed uppmärksamhet. Med det anförda avstyrker utskottet bifalltill motion Sf25 yrkande 2. I fråga om företräde föruppsiktsinstitutet framför förvarstagande vill utskottet ocksåerinra om vad som tidigare framhållits i denna fråga, ochutskottet avstyrker bifall även till yrkande 3 i motion Sf25.KroppsvisitationEnligt utlänningslag fick polisman, liksom personalvid tullen och och passkontrollant i vissa fall,i samband med inresekontroll undersöka bl.a. bagageutrymmen ibilar och andra transportmedel i syfte att hindra attutlänningar reser in i i strid mot reglerna iutlänningslagstiftningen. 2§ i 1989 årsutlänningslag har befogenheten vidgats till att i denutsträckning som det är nödvändigt företa kroppsvisitation isamband med inresekontroll för att eftersöka identitets- ochresehandlingar.Lars m.fl. anför i motion Sf638 att möjligheten tillkroppsvisitation av asylsökande är starkt integritetskränkandeoch att de praktiska vinster som kan uppnås inte är tillräckligaför att motivera kränkningen. Motionärerna begär därför attregeringen skall lägga fram förslag om upphävande avbestämmelserna om kroppsvisitation (yrkande14).I proposition 1988/89:86 framhölls att det ingripande som enkroppsvisitation innebar självfallet inte fick vara större änvad som behövdes för att uppnå det avsedda resultatet. Det bordevara tillräckligt att polismannen, tulltjänstemannen eller annansom sköter inresekontrollen kände i eller utanpå fickor ochkläder samt kontrollerade medfört bagage, dvs. sådana åtgärdersom ibland kallas ytlig kroppsvisitation eller provisoriskskyddsvisitation. Syftet med undersökningen skulle vara atteftersöka pass och andra identitetshandlingar samt handlingarsom utvisade utlänningens resväg till , exempelvisbiljetter. Det fick aldrig bli fråga om någon rutinmässigvisitation av utlänningar som kom hit utan det måste finnasanledning att anta att en utlänning underlät att visa uppmedförda handlingar. I de fall där det saknades skäl attifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken tillatt han saknade handlingar borde någon undersökning inte fåföretas. I specialmotiveringen påpekades att möjligheten tillkroppsvisitation var av intresse främst för att den s.k. förstaasylland-principen skulle kunna tillämpas. För att undersökningskulle få ske krävdes också att dokument som styrkte identiteteller resväg behövdes för de syften som angivits.Utskottet ansåg i betänkandena /89:SfU19 och SfU22 samt1989/90:SfU19 att den möjlighet till kroppsvisitation somföreslogs behövdes som en av flera åtgärder för att motverkadokumentlösheten. Utskottet ville emellertid kraftigtunderstryka angelägenheten av att de riktlinjer som getts ipropositionen för när kroppsvisitation kan tillgripas och hurden bör utföras noga följs i den praktiska tillämpningen.Utskottet tillstyrkte med det anförda bifall till propositioneni denna del och avstyrkte bifall till då föreliggandeavslagsmotioner.Utskottet finner inte nu anledning till annatställningstagande utan avstyrker bifall till motion Sf638yrkande14.Andra åtgärder mot dokumentlöshetTransportörs kostnadsansvarEn utlänning som avvisas eller utvisas från skallenligt huvudregeln i 9kap. 1§ utlänningslagen själv betalasin resa härifrån. Eftersom utlänningen kan sakna medel tilldetta har regeln kompletterats med en skyldighet för den somtransporterar hit utlänningen att i vissa fall i förhållandetill staten svara för den kostnaden.En utlänning som avvisas därför att han saknar pass ellererforderliga tillstånd eller medel för sin hemresa får enligt8kap. 6§ utlänningslagen föras tillbaka till det fartygeller luftfartyg som han kom med eller sättas ombord på annatfartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare. Om det ärnödvändigt skall plats beredas även för medföljandebevakningspersonal.Vid avvisning av de angivna skälen är den som transporterathit utlänningen med fartyg eller luftfartyg enligt 9kap. 2§utlänningslagen skyldig att ersätta staten för kostnaden förutlänningens resa från samt för resekostnaden förmedföljande bevakningspersonal. Transportören kan helt ellerdelvis befrias från kostnadsansvaret om han kan visa att hanhaft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt attresa in i eller det med hänsyn till kostnadens storlekeller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva utkostnaden.Transportörens kostnadsansvar har utökats genom 1989 årsutlänningslag. Skyldigheten att bereda plats på transportörensegna fartyg eller luftfartyg, som tidigare gällde endast omfartyget skulle avgå eller inom den närmaste tidenoch endast den avvisade utlänningen själv, har utsträckts attgälla under i princip obegränsad tid och avse även medföljandebevakningspersonal. Kostnadsansvaret, som tidigare bara gälldeför transporter med egna fartyg och luftfartyg, har dessutomutvidgats att avse även transporter med transportmedel som harannan ägare eller brukare.Bengt m.fl. anför i motion Sf646 att det äroacceptabelt att låta privata transportföretag skötainresekontrollen till och att begära att flygbolagensincheckningspersonal skall avgöra om personer som saknardokument är sådana flyktingar som kommer att få stanna iSverige. Motionärerna begär ett tillkännagivande om attsanktionerna mot flygbolag måste avskaffas (yrkande8).Lars m.fl. anför i motion Sf638 att den utökadeskyldigheten för transportföretag att stå för asylsökandes ochbevakningspersonals resekostnader vid avvisning i förening kan hindra flyktingar att nåSverige, och motionärerna begär att regeringen skall lägga framförslag om att reglerna om transportörers kostnadsansvar skallåterges den lydelse de hade före (yrkande17).I proposition 1988/89:86 anfördes att det ökade ansvaret förtransportören var ett medel att på ett relativt tidigt stadiummotverka en ytterligare spridning av problemet meddokumentlöshet. Ansvaret skulle gälla i fall där transportörenhade en realistisk möjlighet att kontrollera om vederbörandehade rätt att resa hit. Kostnadsansvar och ansvar föråtertransport borde endast komma i fråga om avvisning skedde pågrund av att utlänningen saknade pass eller erforderligatillstånd eller medel för hemresa. Vidare angavs attersättningsskyldigheten skulle kunna efterges helt eller delvisom det i praktiken hade varit omöjligt för befälhavaren attgenomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan denordiska länderna eller vid andra transporter där ett mycketstort antal personer skall tas ombord . Någotansvar borde inte heller komma i fråga om utlänningen haftfalska handlingar, om inte dessa handlingar varit så uppenbartfalska att det måste ha upptäckts omedelbart.I propositionen angavs också att regler om straffansvar för detransportörer som befordrar utlänningar utan pass eller visumhade införts i en rad länder . Detta hade inteansetts strida mot gällande internationella överenskommelser påområdet, och det måste med nödvändighet ha medfört attkontroller redan vidtogs av bolagen i förhållande till dessaländer. Det var svårt att inse att då inte någon form avmotsvarande kontroll skulle kunna vidtas också beträffanderesenärer till . Detta argument hade enligt propositionenockså bäring på den allvarligare invändningen att ett ökatansvar för transportörerna kunde få till effekt att dessa inteville eller vågade ta ombord sådana personer som hals över huvudflytt sitt land undan förföljelse och därför inte heller kundeskaffa vare sig pass eller erforderliga tillstånd. Denna riskhade alltså inte avhållit andra länder från att införastraffsanktioner mot transportföretagen. I propositionenredovisades även att det enligt Chicagokonventionen åligger ettflygbolag att kontrollera att en passagerare innehar de dokumentsom krävs för inresa i destinationslandet.