bet · GE01JuU29 · 1991-05-07 00:00:00 — I detta betänkande tillstyrker utskottet ett regeringsförslagom ny terroristlagstiftning. Genom den nya lagstiftningen, somföreslås träda i kraft , avskaffas denhittillsvarande möjligheten att besluta om s.k. kommunarrest.Vid betänkandet har fogats 16 reservationer i olika avseenden(v och mp). I proposition 1990/91:118 har regeringen() efter hörande av lagrådetföreslagit att anta de genom propositionen framlagdaförslagen till1. lag om särskild kontroll av vissa utlänningar,2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),3. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429),4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),5. lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m.Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 19.I samband med propositionen behandlar utskottet fem medanledning av propositionen väckta motioner samt två motioner somväckts under den allmänna motionstiden i år.De vid propositionen fogade lagförslagen har följande lydelse. Motioner väckta med anledning av propositionen1990/91:Ju31 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår proposition 1990/91:118 om förslagtill lag om särskild kontroll av vissa utlänningar m.m.,2. att beslutar att lagen 1989:530 om åtgärder föratt förebygga våldsdåd med internationell bakgrund skall upphöraatt gälla ,3. att -- vid avslag på yrkande 1 -- hos regeringenbegär förslag om att rekvisiten för lagens tillämpning görs merpreciserade i enlighet med vad som anförts i motionen,4. att -- vid avslag på yrkande 1 -- hos regeringenbegär förslag om att det skall vara en förutsättning för lagenstillämpning att det föreligger fara för terroristhandling iSverige,5. att -- vid avslag på yrkande 1 -- avslår deföreslagna bestämmelserna om tvångsåtgärder,6. att -- vid avslag på yrkande 1 -- hos regeringenbegär förslag om att part alltid skall ha rätt att få del avbeslutsunderlaget i ärende enligt denna lag,7. att -- vid avslag på yrkande 1 -- hos regeringenbegär förslag om att skall vara beslutandemyndighet i ärende om utvisning enligt denna lag.1990/91:Ju32 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen ändrar förslaget till lag om särskild kontroll avvissa utlänningar m.m. i enlighet med vad som anförts imotionen.1990/91:Ju33 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom en skärpning av utlänningslagen i syfte att förhindra attterrorister med utnyttjande av denna lag och i skydd avasylinstitutet kan operera från vårt land.1990/91:Ju34 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att beslutar att de extraordinära regler somregeringen föreslår skall gälla också för svenska medborgare,2. att beslutar att, vid avslag på yrkande 1, deföreslagna reglerna skall ingå i utlänningslagen,3. att beslutar att anmälningsplikt och övrigatvångsmedel gemensamt bör regleras i 19 § i förslaget,4. att beslutar att beslutanderätten föranmälningsplikt och övriga tvångsmedel i samtliga fall läggs påallmän domstol,5. att beslutar att straffmaximum för försummadanmälningsplikt föreskrivs vara sex månaders fängelse,6. att beslutar att proportionalitetsprincipenskrivs in i den föreslagna lagen,7. att beslutar att en regelbunden omprövning -- engång -- bör vara obligatorisk samt att en rätt för denpresumtive terroristen att vid förändrade förhållanden begäraomprövning av samtliga tvångsmedel (inkl. anmälningsplikt) vidallmän domstol skrivs in i lagen,8. att beslutar att hemlig teleavlyssning endastbör medges för ett begränsat antal telefoner med anknytning tillden presumtive terroristen själv,9. att beslutar att beviskravet förtvångsmedelsanvändning (inkl. anmälningsplikt) börhöjas till "påtaglig risk",10. att beslutar att i den föreslagna lagenföreskrivs att något avgörande inte får fattas om den presumtiveterroristen inte delgivits kallelse till förhandlingen ellerinte är företrädd av ett ombud,11. att beslutar att ombudet bör få ta del av alltmaterial som läggs till grund för ett avgörande och erhållakännedom om utnyttjade vittnens identitet.1990/91:Ju35 av och () variyrkas1. att avslår propositionen, utom såvitt gällerupphävandet av lagen (1989:530) om åtgärder för att förebyggavåldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen),2. att vid avslag på yrkande 1 beslutar ge lagen omsärskild kontroll av utlänningar sådan lydelse att någrasärskilda tvångsåtgärder inte kan tillgripas mot utlänningar,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om den parlamentariska insynen.Motioner väckta under den allmänna motionstiden1990/91:Ju225 av m.fl. (v) vari yrkas9. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om brottsmisstänktas möjlighet att i vissafall få ta del av säkerhetspolisens uppgifter.1990/91:Ju643 av m.fl. (mp) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär en slutlig lösning av den svenskakommunarresten.Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U655. InledningSärskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorisminfördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) omsärskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd medinternationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göradet möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma ini eller stanna kvar i . syftade bestämmelsernatill att skapa möjlighet till särskild kontroll -- genomtelefonavlyssning och andra tvångsåtgärder -- i de fall dåsådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas enfristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad.År 1975 införlivades huvuddelen av lagens bestämmelser med dendå gällande utlänningslagen (1954:193). fick reglernaom telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder bilda ensärskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder ispaningssyfte i vissa fall, den s.k. spaningslagen. Lagen, somvar tidsbegränsad, gavs genom successiva beslut fortsattgiltighet till den 1 juli 1989.1954 års utlänningslag ersattes av en ny lag tillvilken terroristbestämmelserna överfördes med i stort settoförändrat sakligt innehåll. Denna lag har fr.o.m. den 1 juli1989 ersatts av utlänningslagen (1989:529). brötsterroristbestämmelserna ut och bildar, tillsammans medspaningslagens bestämmelser, den nu gällande lagen (1989:530) omåtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund(terroristlagen). Lagen trädde i kraft ;upphörde spaningslagen att gälla (prop. 1988/89:86,SfU19 och 22, rskr. 325; jfr 1988/89:JuU25).Terroristlagstiftningen har setts över av en parlamentariskttillsatt kommitté -- terroristlagstiftningskommittén. Uppdragethar redovisats i betänkandet (SOU 1989:104)Terroristlagstiftningen. Propositionen bygger påterroristlagstiftningskommitténs betänkande ochremissbehandlingen av det.En av terroristlagstiftningskommittén i sitt betänkande lämnadredogörelse för huvudpunkterna i olika länders lagstiftning somär av intresse här fogas av utskottet som bilaga till dettabetänkande.Gällande ordningTerroristbestämmelserna ger möjlighet att under speciellaförutsättningar ingripa med åtgärder som syftar till att minskariskerna för att våldsdåd utförs i av internationelltförgrenade terroristorganisationer.I första hand är det fråga om möjligheter att från Sverigeavvisa eller utvisa en utlänning som bedöms vara presumtivterrorist. För de mycket speciella fall då utlänningen trotsbeslut om avlägsnande tillåtits stanna i landet finns regler omvillkor för utlänningens vistelse här och om viss kontroll ochövervakning av honom.Enligt den gällande terroristlagen skallen utlänning avvisas vid ankomsten till eller, om hanredan uppehåller sig här, utvisas om två förutsättningar äruppfyllda. För det första skall det finnas grundad anledning attanta att han tillhör eller verkar för en sådan organisationeller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dessverksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hoteller tvång för politiska syften och därvid begå sådanahandlingar här i landet -- organisationsrekvisitet. För detandra skall det, med hänsyn till vad som är känt om utlänningenstidigare verksamhet eller i övrigt, föreligga fara för att hanhär i landet medverkar till att använda våld, hot eller tvångför politiska syften -- det personliga rekvisitet. Beslut omavvisning eller utvisning meddelas av regeringen.En förutsättning för att den som av regeringen har bedömtsvara terrorist skall kunna avlägsnas ur landet är att det inteföreligger något hinder enligt 8 kap. 1--4 §§ utlänningslagen(1989:529) att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.Om så är fallet -- eller om beslutet av någon annan särskildanledning inte bör verkställas -- skall regeringen förordna attverkställighet tills vidare inte får ske (inhibition).Avvisnings- eller utvisningsbeslutet samt förordnandet ominhibition skall prövas på nytt när det finns skäl därtill. Harett beslut om avvisning eller utvisning inhiberats fårregeringen, som antytts, besluta om inskränkningar ochvillkor i fråga om utlänningens vistelseort (s.k. kommunarrest),byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.En sådan utlänning som det här gäller kan under sin vistelse ilandet bli föremål för viss kontroll och övervakning, t.ex. kanpolisen besluta om husrannsakan och domstol om hemligteleavlyssning.Lagstiftningen innehåller vidare bl.a. straffbestämmelser förden som bryter mot föreskrifter om vistelseort ochanmälningsskyldighet m.m.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en lag om särskild kontroll avvissa utlänningar. Den nya lagen skall ersätta dennuvarande terroristlagen (1989:530) och en bestämmelse iutlänningslagen (1989:529) om utvisning med hänsyn till riketssäkerhet.Enligt den föreslagna lagen skall en utlänning kunnautvisas, om det med hänsyn till vad som är känt om hanstidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras atthan kommer att begå eller medverka till en brottslig gärning sominnefattar våld, hot eller tvång för politiska syften (detpersonliga rekvisitet). Finns grund för avvisning ellerutvisning enligt utlänningslagens regler skall dock i förstahand dessa bestämmelser tillämpas.Förslaget innebär att det s.k. organisationsrekvisitetutmönstras.Enligt den nu gällande terroristlagen kan endast risken förterrorhandlingar här i landet beaktas. I propositionen föreslåsatt även brottslig gärning i en främmande stat kan beaktasvid tillämpning av den föreslagna lagens bestämmelser omutvisning. Undantag skall göras för en sådan gärning i främmandestat som har övervägande karaktär av politiskt brott.I den nya lagen föreslås bestämmelser om inhibition avverkställighet av utvisningsbeslut som överensstämmermed nu gällande regler.Till den nya lagen överförs den nuvarande bestämmelsen attregeringen skall ompröva utvisningsbeslutet och beslutet ominhibition när det finns skäl till det. Bestämmelsenkompletteras på så sätt att åläggs attårligen anmäla till regeringen om det finns skäl att ompröva ettbeslut om utvisning som har inhiberats.Enligt förslaget skall det inte längre finnas möjlighet attföreskriva om s.k. kommunarrest. Vidare skall det intelängre vara möjligt att föreskriva villkor om byte av bostad ochanställning. Däremot behålls bestämmelser omanmälningsplikt, dvs. en skyldighet för utlänningen att påvissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Vidare behållsmöjligheterna till husrannsakan, hemlig teleavlyssning m.fl.tvångsåtgärder i spaningssyfte. Tillämpningen av dessabestämmelser görs dock beroende av att regeringen i varjeenskilt fall förordnar härom. Förutsättningarna för att i detsärskilda fallet tillgripa tvångsmedel skärps.Vidare föreslås en regel som innebär att ett beslut avregeringen om anmälningsplikt eller ett beslut av regeringen atttvångsmedelsbestämmelserna får tillämpas skall ha engiltighetstid på högst , räknat förbeslutet om utvisning. För att ett sådant beslut skall geslängre varaktighet krävs att det finns risk för attutlänningen även i fortsättningen kommer att medverka tillterroraktioner.Beträffande beslutsbefogenheten i terroristärenden föreslåsinga förändringar i fråga om själva utvisningsbeslutet och detinledande beslutet angående anmälningsplikt och tvångsmedel. Detinnebär att regeringen även i fortsättningen skall ta ställningi dessa frågor. Liksom tidigare skall sådana beslut föregås avförhandling. Det föreslås dock att förhandling skall kunnaundvaras, om ärendet är synnerligen brådskande. Förhandlingenskall enligt förslaget hållas av allmän domstol. För att stärkadomstolens roll i terroristärenden föreslås att domstolen påbegäran av regeringen skall kunna avge yttrande. Yttrandet skallinte vara bindande för regeringen. Även andra ändringarbeträffande proceduren föreslås, avsedda att förbättraförfarandet och höja rättssäkerheten.Vad gäller beslut om anmälningsplikt och om befogenhet atttillämpa tvångsmedelsbestämmelserna efter treårsfristens utgångföreslås att allmän domstol på ansökan av rikspolisstyrelsenskall pröva sådana frågor. Domstolens beslut skall ha engiltighetstid . Någon yttersta tidsgräns för åtgärderav det här slaget föreslås dock inte. Domstolens beslut skallkunna överklagas av såväl utlänningen som rikspolisstyrelsen.I propositionen läggs även fram vissa förslag som gällersekretess, parlamentarisk kontroll samt förhållandet mellanterroristlagstiftningen och strafflagstiftningen.Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.Utskottets övervägandenAvslag på propositionenI motionerna Ju31 och Ju35 yrkas dels att regeringsförslagetskall avslås, dels att den nu gällande terroristlagen skallupphävas. Motionärerna vänder sig mot att den aktuellalagstiftningen enbart träffar utländska medborgare och att dessadärför blir särskilt utpekade som presumtiva terrorister. Enligtmotionerna Ju32 och Ju34 bör reglerna om tvångsmedel kunnatillämpas även på svenska medborgare.Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973framhöll utskottet att ett utmärkande drag i den intensifieradeterroristverksamheten var att den har internationell anknytningoch att bakom aktionerna inte sällan står internationelltvittförgrenade, välorganiserade grupper (JuU 1973:18 s. 13 f).Utskottet har i olika sammanhang också framhållit attbestämmelserna i terroristlagstiftningen inte innebär någotavsteg från grundtankarna i vår utlänningslagstiftning. Särskilthar därvid påpekats att den svenska lagstiftningen -- iöverensstämmelse med folkrättens regler och internationellpraxis -- inte innefattar en ovillkorlig rätt för en utlänningatt vare sig resa in i eller uppehålla sig i . Vidare harutskottet vid upprepade tillfällen -- senast (1990/91:Ju11) -- funnit att en reglering av den natur somterroristlagstiftningen innehållit behövs.I anslutning till motionerna vill utskottet notera att denaktuella lagstiftningen är en del av utlänningslagstiftningen.Detta skall ses mot bakgrund av att de politiska våldsdåd somhar begåtts hos oss genomgående haft sin grund i politiskamotsättningar utanför vårt lands gränser. Det väsentligasteinslaget i regleringen är möjligheterna att avlägsna presumtivaterrorister ur landet. Dessa möjligheter kan aldrig komma attberöra svenska medborgare med hänsyn till skyddsbestämmelserna i2 kap. 7 § regeringsformen. Det är enligt utskottets mening,såsom föredragande statsrådet också framhåller, inte hellerrimligt att göra andra bestämmelser avterroristlagstiftningskaraktär tillämpliga på svenskamedborgare. Även dessa regler härleder sin legitimitet, somterroristlagstiftningskommittén uttalade, från det förhållandetatt de berörda genom ett i vederbörlig ordning meddelat besluthar blivit avvisade eller utvisade ur landet men ändå tillåtitsstanna kvar av asylrättsliga eller liknande skäl.Mot den angivna bakgrunden kan utskottet inte finna fog förpåståendena att lagstiftningen skulle innebära en diskrimineringav utländska medborgare; det måste för övrigt beaktas attregleringen dels gäller enbart ett helt ringa antal presumtivaterrorister, dels tjänar till skydd för inte minst invandrareoch andra utländska medborgare som legalt vistas här.Med hänsyn till det anförda och då utskottet vidhåller sintidigare uppfattning om behovet av en sådan reglering som denaktuella avstyrker utskottet bifall till de nu behandlademotionsyrkandena. Utskottet ställer sig således i princip bakomförslaget till propositionen. Till enskilda frågor återkommerutskottet i det följande.Förutsättningar för utvisningEnligt den föreslagna lagen får en utlänning utvisas bl.a. omdet med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhetoch övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begåeller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hoteller tvång för politiska syften (1 § första stycket 2). Dennabestämmelse motsvarar 3 § första stycket i den gällandeterroristlagen med den skillnaden att det s.k.organisationsrekvisitet har slopats. Även begränsningen tillfara för brott i har utmönstrats ur lagstiftningen.I motion Ju32 framförs önskemål om att organisationsrekvisitetskall behållas som en förutsättning för utvisning.Beträffande utmönstrandet av organisationsrekvisitet urterroristlagstiftningen anför föredragande statsrådet ipropositionen (s. 32 f) följande.Som kommittén framhåller får utvecklingen anses ha visat attorganisationsrekvisitet i varje fall numera medför vissaolägenheter. Visserligen erbjuder det för det mesta ingasvårigheter att fastställa vad som skall anses vara enorganisation eller grupp i lagens mening, men ibland kan redandetta vålla problem. Till bilden hör nämligen att de rörelsersom det här är fråga om inte alltid kan avgränsas och att deinte sällan upplöses, delas, ändrar namn och byter ledning ellerstruktur.En utlänning som representerar en betydande fara förterroristaktioner kan vidare ibland tillhöra en mindreutbrytarfraktion med löslig struktur som står i uttaladmotsättning till den ursprungliga gruppen men som därför inte ärmindre farlig, eller han kan operera mer eller mindre på egenhand eller tillsammans med endast någon eller ett par kändabundsförvanter. Det kan också vara så att han verkar förpolitiska mål vilka omfattas av en organisation som vi här ilandet erkänner som befrielserörelse men för dessa mål är bereddatt använda våldsamma medel mot utomstående på ett sätt som ärfrämmande för organisationen som sådan.Även andra olägenheter är förenade med organisationsrekvisiteti dess nuvarande form. Kommittén har pekat på att det är oklarthur lagstiftningen förhåller sig till begreppetstatsterrorism. Svårigheter kan uppstå när det gäller attutreda var en viss organisation har bildats, var desskärnorganisation håller till och andra faktorer som harbetydelse för att avgöra var den skall anses ha sitt hemland.Svårigheter kan också uppstå när det gäller att avgöra om enviss organisation eller grupp kan befaras använda våld utanförsitt hemland.Ytterligare en olägenhet med organisationskriteriet somkommittén har uppmärksammat är frågan om den ena eller andrarörelsens egenskap av terroristorganisation vid tillämpningenkommer i fokus i sådan grad att frågan om det personligarekvisitet är uppfyllt -- alltså om utlänningen personligenskall anses farlig -- blir i viss utsträckning undanskymd. Överhuvud taget gäller att lagstiftningen tvingar oss attofficiellt peka ut vissa rörelser somterroristorganisationer på ett sätt som saknarmotsvarighet i flertalet andra länder och kan varadirekt olämpligt. Risken kan därmed också finnas att ettavvisnings- eller utvisningsbeslut tolkas så att en rörelse idess helhet stämplas som terroristorganisation medan det isjälva verket finns underlag för en sådan bedömning endastbeträffande en fraktion som är svår att avgränsa och som har lösanknytning till rörelsen som sådan.Ett väsentligt skäl för att organisationsrekvisitet införtshar varit att man velat begränsa terroristlagstiftningenstillämpning till medlemmar av organisationer eller grupper somkan antas vara benägna att begå våldsdåd utanför sitt hemlandoch därvid även kan befaras organisera sådana aktioner iSverige.Som påpekats av kommittén och juristkommissionen med anledningav mordet på kan bestämmelsernas avfattning i dennadel ge ett visst utrymme för en grupp som planerar terrordåd iandra länder att använda som bas ellerreorganisationsområde, eftersom befarade våldshandlingar i andraländer inte kan åberopas som självständig grund för bedömningen.Lagstiftningen bör enligt min mening inte medge att Sverigekommer att bli eller betraktas som ett land där medlemmar avinternationella terroristorganisationer kan räkna med att finnaen , under förutsättning att de inte planerar brott iSverige. Som närmare skall utvecklas i det följande anser jagdärför att även befarade terrordåd i andra länder måste fåbeaktas vid den svenska terroristlagstiftningens tillämpning.Med denna utgångspunkt bortfaller ett huvudskäl förorganisationsrekvisitet i nuvarande utformning.Man kan alltså konstatera att lagstiftningens utformning ifråga om organisationsrekvisitet numera inte är ändamålsenlig.Naturligtvis måste det även i fortsättningen ha stor och kanskeibland avgörande betydelse, om en utlänning tillhör enorganisation med våld av terrorkaraktär på programmet, isynnerhet när en mer eller mindre ovillkorlig lydnadsplikt kanantas gälla för honom. Men utvecklingen på området har fått tillföljd att det inte längre rimligen bör vara en nödvändigförutsättning för lagens tillämplighet att en person kan sägastillhöra eller verka för en viss bestämd organisation, om detgenom annan utredning är klarlagt att han representerar enbetydande fara för terroristaktioner i politiskt syfte. Detillämpningssvårigheter som har berörts i det föregående kanbefaras öka i takt med den internationella utvecklingen.Lagstiftningens nuvarande utformning kan då ge irrationellaresultat, om inte organisationsrekvisitet tänjs på ett sätt somfrån allmänna legalitetssynpunkter framstår som tvivelaktigt. Avsärskild betydelse är vidare att lagstiftningens nuvarandeutformning tvingar oss att officiellt peka ut vissa rörelser somterroristorganisationer.Av de nu anförda skälen bör organisationsrekvisitetutmönstras ur terroristlagstiftningen.De skäl som föredragande statsrådet anfört som bakgrund försitt ställningstagande äger enligt utskottet bärkraft, ochutskottet kan instämma i att organisationsrekvisitet börutmönstras. Utskottet kan därför inte ställa sig bakomönskemålet i motion Ju32.I motion Ju31 framförs önskemål om att lagen begränsas tillbefarade terroristhandlingar i eftersom den eljest kankomma att träffa befrielserörelser och liknande organisationer.Beträffande frågan om den föreslagna lagens tillämpningsområdeanför föredragande statsrådet (s. 38 f) att begränsningen tillbefarade brott i i tidigare lagstiftningssammanhangmotiverats med att terroristbestämmelserna inte bör få en sådanutformning att de kan tillämpas exempelvis på befrielserörelsersom för en väpnad kamp i sitt hemland. Det är viktigt, anförhon, att terroristbestämmelserna i princip inte bör kunnatillämpas på befrielseorganisationer och liknande rörelser;måste lagen ge utrymme för beaktande av risker förrenodlade terroraktioner i andra länder, och det även om det ärfråga om en befrielseorganisation. Det gäller således att finnaen lagteknisk lösning som tillgodoser de motstående intressensom här gör sig gällande.