bet · GE01KU11 · 1991-03-12 00:00:00 — Offentlighet, integritet och ADB I betänkandet behandlas regeringens proposition 1990/91:60 omoffentlighet, integritet och ADB och med anledning avpropositionen väckta motioner. Även motioner som väckts underallmänna motionstiderna 1990 och 1991 behandlas i betänkandet.Bland de frågor som berörs i betänkandet märks främst användningav personnummer och reglering av myndigheternas försäljning avpersonuppgifter. Utskottet föreslår att med anledningav propositionen och ett motionsyrkande godkänner vad utskottetanfört beträffande sådan försäljning. Med anledning av ett annatmotionsyrkande om en skärpning i de krav som skall gälla föranvändning av personnummer i ADB-register föreslår utskottet enändring i förslaget till lag om ändring i datalagen (1973:289)såvitt avser 7 § andra stycket. I övrigt tillstyrker utskottetpropositionen och avstyrker motionerna.Till betänkandet har fogats 12 reservationer och 2 särskildayttranden. 1990/91:60 vari yrkas att antar de i propositionenframlagda förslagen till1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,2. lag om ändring i datalagen (1973:289),3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).Lagförslagen har intagits i bilaga 1 till betänkandet. 1990/91:K18 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om datalagsutredningen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om reglering av elektroniska dokument,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om registerlagar,4. att antar bilagda förslag till lag om användningav personnummer.1990/91:K19 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att avslår proposition 1990/91:60,2. att hos regeringen begär nytt förslag därpersonnummeranvändningen är reglerad på det sätt som anförts imotionen.1990/91:K20 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en precisering av begreppet allmänhandling vid ADB-användning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om lagstiftning rörande myndigheters rätt attsälja personuppgifter,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om de s.k. registerlagarna,4. att , med avslag på propositionen i denna del,antar bilagda förslag till lag om användning av personnummer.1990/91:K21 av m.fl. (v) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om en särskildlag om myndigheters försäljning av uppgifter om enskilda urpersonregister enligt vilken det skall vara förbjudet förmyndigheter att sälja personuppgifter utan riksdagensbemyndigande,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om direktreklamspärr,3. att beslutar att 7:5 § andra stycket förstameningen i förslag till lag om ändring i datalagen (1973:289)får följande lydelse: I fråga om personnummer gäller dessutomatt registrering får ske endast när det uppenbart krävs medhänsyn till registrets ändamål, vikten av en säker identifieringeller av annat godtagbart skäl.Motioner väckta under allmänna motionstiden /901989/90:K206 av m.fl. (m) vari yrkas18. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om skydd för den personliga integriteten.1989/90:K403 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om tillsättande av en parlamentariskutredning för översyn av datalagen, begränsning avpersonnummeranvändningen och försäljningen av uppgifter uroffentliga register, m.m.,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om planer för decentralisering av datasystem,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om skydd för juridiska personersdatauppgifter.1989/90:K410 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om en plan föruppdelning och decentralisering av statliga dataregister,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en särskild personnummerlag,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om registerlagar,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en ny lag om folkbokföringsregister,5. att hos regeringen begär en utredning vad gällermassmedias rätt att låta allmänheten ta del av datoriseradetidningsarkiv,6. att hos regeringen begär förslag om reglering avmyndigheternas försäljning av personuppgifter ur offentligadataregister i enlighet med vad som anförts i motionen.1989/90:K416 av m.fl. (c) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär att det s.k. årskurs-9-registretavidentifieras.1989/90:K421 av tredje vice talman () variyrkas att hos regeringen begär förslag om ändring avdatalagen i enlighet med vad som angetts i motionen.1989/90:K430 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom vidgad upplysningsplikt vid registerförfrågan.1989/90:K434 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en knytning av myndigheternasdataanvändning till myndighetsutövningen,4. att hos regeringen begär en redovisning avanvändning av kryptering i enlighet med vad som i motionenanförts,7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts angående datalagens motsatsförhållande tilltryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftning och därav följandebehov av förändringar i lagstiftningen,8. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av en ny integritetslag,9. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts angående prövning av datainspektionensbeslut,10. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts angående en begränsning avpersonnummeranvändningen,11. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts angående försäljning av uppgifter frånstatliga dataregister,12. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts angående behovet av skydd förföretagshemligheter.1989/90:K811 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anges om överföring av tidningsinnehåll till digitalamedier.Motioner väckta under allmänna motionstiden /911990/91:K216 av m.fl. (m) vari yrkas16. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om skydd för den personliga integriteten.1990/91:K410 av och () variyrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om informationstjänster i det europeiskaintegrationsarbetet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om offentlighet och personlig integritet idet europeiska integrationsarbetet.1990/91:K412 av och ()vari yrkas att hos regeringen begär tilläggsdirektivtill datalagskommittén enligt de riktlinjer som anges imotionen.1990/91:K420 av () vari yrkas att riksdagenhos regeringen begär en översyn och skärpning av lagstiftningenför kommunernas registerhållning.1990/91:K423 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en knytning av myndigheternasdataanvändning till myndighetsutövningen,4. att hos regeringen begär en redovisning avanvändning av kryptering i enlighet med vad som i motionenanförs,7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om datalagens motsatsförhållande tilltryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen och däravföljande behov av förändringar i lagstiftningen,8. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av en ny integritetslag,9. att hos regeringen begär tillsättande av endelegation i syfte att föreslå minskningar av uppgiftslämnandeti enlighet med vad som i motionen anförts,10. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om prövning av datainspektionens beslut,11. att , med avslag på proposition 1990/91:60 idenna del, antar en lag om användning av personnummer i enlighetmed vad i motionen anförts,12. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om försäljning av uppgifter från statligadataregister,13. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av skydd för företagshemligheter.1990/91:K504 av och () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att företag, posten och andra offentligainstitutioner inte skall ha rätt att sälja adresser och annaninformation som är underlag för direktreklam till medborgare ochhushåll.Motiveringen återfinns i motion 1990/91:L736. Propositionens huvudsakliga innehållFörslagen i propositionen grundas i allt väsentligt på förslagsom har lagts fram av data- och offentlighetskommittén (DOK).I propositionen föreslås vissa ändringar itryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar.Rätten att ta del av ADB-upptagningar preciseras till att avsede handlingar som myndigheten kan framställa med datorutrustningsom myndigheten själv utnyttjar. Det skall inte längre varamöjligt för den enskilde att ställa datorkapacitet till enmyndighets förfogande och begära bearbetningar med hjälp avdenna under åberopande av offentlighetsprincipen. Inte hellerskall en enskild på motsvarande sätt kunna begära att ett egetdatorprogram används av myndigheten. Den s.k. biblioteksregelnändras så att det klarare framgår att den omfattar ävenADB-upptagningar i register som en myndighet har tillgång tillgenom avtal med enskild.Vidare föreslås vissa ändringar i sekretesslagens (1980:100)särskilda bestämmelser om ADB. Förslagen innebär att begreppetgod offentlighetsstruktur preciseras och ges en mer konkretinnebörd genom att myndigheterna särskilt skall beakta1. att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andrahandlingar,2. att skyddet av sekretessbelagda uppgifter i upptagningarsom är allmänna handlingar bör vara sådant att insynen enligttryckfrihetsförordningen inte försvåras,3. att uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingarinte bör innehålla förkortningar, koder och liknande som kanförsvåra för den enskilde att ta del av handlingen,4. att det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagningsom är allmän handling och, om de ändrats eller gallrats, vidvilken tidpunkt detta skett.Den dokumentation som myndigheterna enligt sekretesslagen ärskyldiga att tillhandahålla beträffande sina ADB-register skallockså ange på vilket sätt uppgifterna i registret normaltinhämtas samt innehålla uppgift om stöd för försäljning avpersonuppgifter.I propositionen föreslås också vissa ändringar i datalagen(1973:289). Myndigheternas försäljning av personuppgifter skallstramas upp. Ett förtydligande att det krävs särskilt stöd förförsäljning av personuppgifter görs i datalagen. I de fall enmyndighet skall ha rätt att sälja personuppgifter skall dettaframgå både av de förteckningar enligt datalagen som denregisteransvarige är skyldig att hålla över sina personregisteroch av de utdrag som den registeransvarige enligt datalagen ärskyldig att tillhandahålla enskilda. Det skall framgå omförsäljningen grundar sig på den registrerades medgivande ellerenligt vilken författning eller vilket särskilt beslut avregeringen som det sker. Personnummer skall få registreras ipersonregister endast om det är påkallat med hänsyn tillregistrets ändamål, vikten av en säker identifiering eller avannat godtagbart skäl. De förteckningar över personregister somskall finnas enligt datalagen skall innehålla uppgift omhuruvida personnummer finns i registren. Personnummer skall inteutan skäl få användas på datautskrifter. Överklaganden avmyndigheters beslut att vägra utdrag ur personregister enligtdatalagen skall ske i samma ordning som beslut att vägra attlämna ut en allmän handling enligt offentlighetsprincipen.LagrådsyttrandenPropositionens lagförslag har lagts fram efter hörande avlagrådet.Utskottet har inhämtat lagrådets yttrande över det i data- ochoffentlighetskommitténs betänkande (SOU 1987:31)Integritetsskyddet i informationssamhället 4 framlagda förslagettill lag om användning av personnummer. Yttrandet fogas vidbetänkandet som bilaga 3.Fråga om avslag på propositionenI motion 1990/91:K19 av m.fl. (mp) yrkas avslagpå propositionen (yrkande 1) och att regeringen skall föreläggariksdagen ett nytt förslag till lag om användning avpersonnummer (yrkande 2). Motionen behandlas i det följandeunder rubriken av personnummer m.m.HandlingsbegreppetI 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser omvad som avses med allmänna handlingar. Med handlingar förståstill en början handlingar i traditionell bemärkelse, dvs.framställningar i skrift eller bild. Bestämmelserna om allmännahandlingar blir i dessa fall främst tillämpliga påpappersdokument med ett innehåll som man kan ta delav. Information i ADB-register kan däremot bara görastillgänglig genom tekniska hjälpmedel. Å andra sidan kan man medsådana hjälpmedel snabbt och enkelt göra olika sammanställningarav en stor mängd uppgifter. Användningen av ADB-teknik hosmyndigheterna har därför inneburit en del svårlösta problem ilagstiftningen. En strävan har därvid varit att se till attallmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inteförsämras genom att de går över till att använda ADB. Ett annatviktigt krav har varit att förebygga de risker för otillbörligtintrång i den personliga integriteten som ADB-tekniken inrymmer.Härtill kommer svårigheterna att anpassa de på det hävdvunnahandlingsbegreppet byggda reglerna om offentlighet itryckfrihetsförordningen till ADB-medierna.Den ökade användningen av ADB-teknik hos myndigheterna hargjort det nödvändigt att utvidga handlingsbegreppet. 3§ tryckfrihetsförordningen skall med handling därförockså förstås upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annatsätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Här tarregleringen inte sikte på mediet -- t.ex. band, mikrofilm ochdisketter -- utan på själva innehållet.En handling är enligt paragrafen allmän, om den förvaras hosen myndighet eller på närmare angivet sätt är att anse sominkommen eller upprättad hos myndighet. En ADB-upptagning ansesförvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig förmyndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Enligt förarbetena ärvarje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter i enupptagning som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängligaprogram att anse som en handling som förvaras hos myndigheten.Som förutsättning gäller dock att sammanställningen skall kunnagöras med rutinbetonade åtgärder. Det innebär attsammanställningen skall kunna göras med en enkel arbetsinsatsoch utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Dekonstellationer av sammanhängande uppgifter som kan görastillgängliga på detta sätt brukar benämnas potentiellahandlingar. I förarbetena sägs vidare att det angivna synsättetfår till konsekvens att en myndighet, om enskild person självställer ett användbart program till förfogande, kan vara skyldigatt utföra bearbetning med programmet (prop. 1975/76:160s.90--91).Utformningen av handlingsbegreppet i ADB-sammanhang har gettupphov till vissa problem i den praktiska tillämpningen. Det harhävdats att begreppet är diffust och oprecist och svårt attanvända på ADB-upptagningar. Vidare har anförts atthandlingsbegreppets utformning i ADB-sammanhang innebär atthandlingarna inte uppstår förrän de efterfrågas. Detta medföratt en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmännahandlingar den har i sitt ADB-system, vilket anses vara avbetydelse från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt.I den nu aktuella propositionen anförs att de angivna reglernainnebär, att ett existerande regelsystem på ett som kan tyckaskonstlat sätt överförts till ett område som det inte var avsettför. I DOKs uppdrag ingick att undersöka hur tillämpningen avhandlingsbegreppet har utfallit i praktiken när det gällerADB-information och att överväga om bestämmelserna även ifortsättningen bör bygga på begreppet upptagning. Som anförs ipropositionen har DOK kommit fram till att en förändring avtryckfrihetsförordningens grundbegrepp eller rent av införandetav en helt ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningenav de problem man vill komma till rätta med. I propositionenförklarar departementschefen att hon delar uppfattningen attsvårigheterna med ADB-upptagningarna i den praktiskatillämpningen av offentlighetsprincipen inte bör lösas med någongenomgripande ändring av de grundläggande bestämmelserna i2kap. Oavsett vilka begrepp mananvänder sig av i stället för upptagning, kommer enligtdepartementschefen sannolikt samma problem att kvarstå frånoffentlighetssynpunkt. Hon menar att nya begrepp förmodligentvärtom skulle skapa fler problem än de skulle lösa och att enny begreppsapparat sannolikt skulle ge upphov till nyatillämpningssvårigheter och få konsekvenser som det nu inte gåratt överblicka.Departementschefen pekar på att det är särskilt viktigt attlagstiftning och tillämpning ligger fast utan besvärandeomkastningar och menar att rättspraxis på området har blivitalltmer omfattande och stabil, vilket bör ge myndigheterna engod grund och ett allt bättre stöd för att kunna hantera deproblem som uppkommer. Hennes slutsats blir därför att det intefinns skäl att nu ändra begreppsapparaten itryckfrihetsförordningen i fråga om ADB-upptagningar. Någonändring föreslås därför inte av de grundläggande begreppen itryckfrihetsförordningen såvitt avser ADB-upptagningar.Handlingar som är tillgängliga för en myndighet skall alltjämtvara tillgängliga för allmänheten i den mån inte sekretessgäller. Denna likställighet mellan myndighet och allmänhetenskall även omfatta s.k. potentiella handlingar.I motion 1990/91:K20 yrkande 1 av m.fl. (fp)anför motionärerna att det av propositionen inte närmare framgårhur begreppet allmän handling skall tolkas vid användning avADB-teknik. De efterlyser ett ställningstagande som bygger på enavvägning mellan offentlighetsprincipen och integritetsskyddetför enskilda. Enligt motionen finns skäl att betona attoffentlighetsprincipens syfte är att ge medborgarna en möjlighettill kontroll och insyn i myndigheternas maktutövning, inte attge medborgare och myndigheter en ökad möjlighet till insyn ienskildas privatliv. Det finns enligt motionärerna mot dennabakgrund anledning att, hårdare än , knyta myndigheternasanvändning av insamlade datauppgifter till ändamålet medmyndighetsutövningen. De menar att det inte räcker att i dennaviktiga fråga helt lita till myndigheternas egna bedömningar.Frågan om handlingsoffentligheten och ADB bör enligtmotionärerna utredas ytterligare.Utskottets bedömningUtskottet anser i likhet med regeringen att svårigheterna medADB-upptagningarna i den praktiska tillämpningen inte bör lösasgenom någon genomgripande ändring av de grundläggandebestämmelserna i tryckfrihetsförordningen. Som anförs ipropositionen kommer från offentlighetssynpunkt sannolikt sammaproblem att kvarstå oavsett vilka begrepp man använder sig av istället för upptagning, och nya begrepp skulle förmodligentvärtom skapa fler problem än de skulle lösa. I propositionenframhålls att rättspraxis på området har blivit alltmeromfattande och stabil. Det finns enligt utskottets meninganledning att utgå från att denna utveckling kommer attfortsätta. Mot den bakgrunden anser utskottet att det ärangeläget att den lagstiftning som praxis grundar sig på liggerfast. Utskottet delar således regeringens bedömning att det intefinns skäl att nu ändra begreppsapparaten itryckfrihetsförordningen i fråga om ADB-upptagningar.Frågan om handlingsoffentligheten i ADB-sammanhang har varitföremål för ett ingående utrednings- och beredningsarbete somhar lett fram till det nu redovisade ställningstagandet. Motdenna bakgrund avstyrks yrkandet om fortsatt utredning i motion1990/91:K20.Elektroniska dokumentI motion 1990/91:K18 yrkande 2 av m.fl. (c)konstaterar motionärerna när det gäller elektronisk post,ordbehandling och kontorsinformationssystem i övrigt attregeringen överlämnar till myndigheterna att tänka igenomsystemen ur offentlighetssynpunkt. De erinrar om att frågan harvarit aktuell på ett område i lagstiftningssammanhang, nämligeni samband med antagandet av tullregisterlagen (1990:137).Konstitutionsutskottet uttalade då att frågan om en reglering avelektroniska dokument i förvaltningsförfarandet måste få engenerell lösning. Enligt motionärerna kvarstår detta behov inteminst mot bakgrund av att den tekniska utvecklingen går vidare.Utskottets bedömningI propositionen (s. 39) uppmärksammas konstitutionsutskottetsuttalande att det är angeläget att frågan om en reglering avelektroniska dokument får en generell lösning (1989/90:KU2).Denna fråga faller enligt propositionen inom ramen för denpågående översynen av datalagen och tas därför inte upp i det nuaktuella sammanhanget. Av den anledningen är någon åtgärd frånriksdagens sida inte påkallad. Utskottet avstyrker därför motion1990/91:K18 yrkande 2.RegisterlagarDen grundläggande bestämmelsen om skyddet för den enskildespersonliga integritet finns i 1kap. 2§ tredje stycketregeringsformen. Där föreskrivs att det allmänna skall värna denenskildes privatliv och familjeliv.I 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen stadgas att varjemedborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skallskyddas mot att hans personliga integritet kränks genom attuppgifter om honom registreras med hjälp av automatiskdatabehandling. Denna bestämmelse innebär att det skall finnasen datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten isamband med automatisk databehandling och att den närmareomfattningen av skyddet får regleras i vanlig lag. Enligt 2 kap.20§ första stycket 2 regeringsformen likställs utlänningar medsvenska medborgare i fråga om detta skydd.Av generell betydelse på integritetsskyddsområdet ärföreskrifterna i och sekretesslagen. Särskiltbetydelsefulla i detta sammanhang är naturligtvis debestämmelser till skydd för den personliga integriteten somfinns i datalagen.Inom den offentliga sektorn är vissa större personregister medintegritetskänsligt innehåll författningsreglerade i störreeller mindre mån. Som exempel kan nämnas lagen (1963:197) omallmänt kriminalregister, lagen (1965:94) om polisregister,polisregisterkungörelsen (1969:38), skatteregisterlagen(1980:343), skatteregisterförordningen (1980:556),utsökningsregisterlagen (1986:617),utsökningsregisterförordningen (1986:678), förordningen(1986:104) om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp avautomatisk databehandling, tullregisterlagen (1990:137) ochlagen (1990:1536) om folkbokföringsregister.Enligt propositionen bör vissa register hossocialstyrelsen, landstingskommunerna, kommunerna ochriksförsäkringsverket regleras i särskilda registerlagar som ettled i en allmän strävan att stärka skyddet för de registreradesintegritet i samband med nödvändig registrering av känsligapersonuppgifter.I motion 1990/91:K18 yrkande 3 av m.fl. (c) tarmotionärerna upp frågan om särskilda registerlagar och menar attinte minst debatten om försäkringskassornas register -- FAS 90-- borde leda till slutsatsen att frågan bör behandlas snabbt.Regeringen skjuter enligt motionärerna trots det denna fråga påframtiden och anger bara vilka register som bör regleras påsikt. Motionärerna anser att regeringen bör återkommatill med förslag till registerlagar när det gällerregister hos stat, kommun och landstingskommuner. Även i motion1989/90:K403 yrkande 1 i denna del av m.fl. (c)anförs att regeringen bör utarbeta förslag till registerlagarbeträffande integritetskänsliga register. Samma krav pålagstiftning förs fram i motionerna 1990/91:K20 yrkande 3 avBirgit m.fl. (fp) och 1989/90:K410 yrkande 3 av BirgitFriggebo m.fl. (fp).I motion 1990/91:K420 av () anförs attdatateknik införts i så gott som alla kommuner och att antaletpersonregister ökar lavinartat.