bet · GF01SfU4 · 1991-11-21 00:00:00 — Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition1991/92:30 om en särskild och sexmotioner väckta med anledning av propositionen. Utskottettillstyrker att en sådan nämnd inrättas som en friståendemyndighet, , med uppgift att överpröva vissautlänningsärenden. Den alldeles övervägande delen av deutlänningsärenden som beslutas av regeringen förs därmedbort från regeringen. Den nya myndigheten föreslås starta sinverksamhet . Utskottet tillstyrker delagändringar som föreslås, liksom de riktlinjer för en nyhandläggningsordning som förordas i propositionen. Utskottetavstyrker bifall till motionerna. --Meningsyttring (v) haravgivits i denna del.I betänkandet behandlas vidare ett antal motioner med yrkandenom lättnader i bestämmelserna om rätt för utlänningar att arbetai under . Utskottet avstyrkerbifall till motionerna med hänvisning bl.a. till pågåendeöverväganden inom regeringskansliet.Utskottet behandlar slutligen tre motioner omkvalifikationskraven för att erhålla svenskt medborgarskap och enmotion om en särskild högtidlighet för dem som förvärvat svensktmedborgarskap. Utskottet avstyrker bifall även till dessamotioner. I proposition 1991/92:30 om en särskild nämnd förutlänningsärenden har regeringen ()föreslagit riksdagen1. att godkänna de riktlinjer för en ny handläggningsordningför utlänningsärenden som har förordats i propositionen,2. att godkänna att en utlänningsnämnd med angivna uppgifterinrättas den 1januari 1992,3. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lagom ändring i utlänningslagen (1989:529),4. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lagom ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet. Motioner väckta med anledning av propositionen1991/92:Sf4 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att den nya bör lokaliserastill kommun.1991/92:Sf5 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom lokalisering av den särskilda /92:Sf6 av m.fl. (v) vari yrkas1. att beslutar att avslå förslaget till ny lydelseav 7kap. 11§ andra stycket 3 utlänningslagen,2. att beslutar att 7kap. 11§ andra stycket 2utlänningslagen skall ha följande lydelse: ------ ärendetbedöms ha väsentlig betydelse för rikets säkerhet eller annarsför den allmänna säkerheten eller för rikets förhållande tillfrämmande makt eller mellanfolklig organisation,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om rätt för ordföranden att på nämndensvägnar avgöra ärenden i sak,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om nödvändigheten av ett grundligt ochrättssäkert förfarande inför nämnden,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om muntlig handläggning hos nämnden,6. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om lekmännens insikter.1991/92:Sf7 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om kompetenskrav på att ordförandena iutlänningsnämnden är eller har varit ordinarie domare,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om krav på muntlig handläggning.1991/92:Sf8 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om lokalisering av tillNorrköping.1991/92:Sf9 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omproposition 1991/92:30 om särskild väckta under den allmänna motionstiden 19911990/91:Sf296 av m.fl. (m) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ändrade regler som gör det möjligt förutländska tandläkarstuderande i att efter avlagd examenarbeta som tandläkare i Sverige.1990/91:Sf603 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna attSverige bör vidta åtgärder för att göra det möjligt för debaltiska folken att ta arbete i på samma villkor somnordbor.Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U503.1990/91:Sf609 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en liberaliserad invandringspolitik,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om förutsättningar för erhållande avarbetstillstånd,3. att som sin mening ger regeringen till känna atten parlamentarisk arbetsgrupp bör tillsättas för att bedömagrunderna för eventuell invandring samt bedöma hjälpbehovet ifrämst de baltiska republikerna.1990/91:Sf611 av m.fl. (fp) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om feriearbete för baltiska ungdomar.Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U203.1990/91:Sf616 av () vari yrkas att hosregeringen begär förslag till lagstiftning som möjliggör förföretag att anställa utomnordisk arbetskraft under en begränsadtid.1990/91:Sf617 av m.fl. (m) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om svenskundervisning och svenskkunskaper.1990/91:Sf626 av m.fl. (mp) vari yrkas2. att hos regeringen begär förslag till ändring iutlänningslagen så att rätten att uppehålla sig i somturist utökas ,3. att hos regeringen begär förslag till ändring iutlänningslagen så att rätt att befinna sig i automatisktger rätt till arbetstillstånd.Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U511.1990/91:Sf627 av m.fl. (mp) vari yrkas19. att som sin mening ger regeringen till känna attalla invandrare skall kunna ansöka om svenskt medborgarskap eftertre år.1990/91:Sf643 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om feriearbetstillstånd för utländskaungdomar.1990/91:Sf644 av () vari yrkas att hosregeringen begär att varje länsstyrelse får i uppdrag attarrangera en välkomstceremoni för nya medborgare på nationaldagenden 6 juni.1990/91:Sf645 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omkrav på minimikunskaper i svenska för invandrare, som sökersvenskt medborgarskap.1990/91:Sf646 av m.fl. (fp) vari yrkas28. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att baltiska och polska ungdomar börtillåtas att arbeta i under sommaren.1990/91:U666 av m.fl. (v) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om nödvändigheten att vidta åtgärder för attgarantera att flyktingbarn i alla lägen behandlas humant. Rätten att vistas i m.m.Bestämmelser om rätten för utlänningar att vistas i och haanställning i finns i utlänningslagen (1989:529) och iutlänningsförordningen (1989:547).Med undantag för nordiska medborgare måste en utlänning hauppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige.Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges till en utlänningenligt bestämmelserna om asyl. Uppehållstillstånd får vidare gesom en utlänning har särskild anknytning till eller om hanav humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsamma gäller om hanhar fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ordnad pånågot annat sätt. Regeringen får föreskriva attuppehållstillstånd kan ges även i andra fall.För utomnordiska medborgare som inte har uppehållstillståndgäller vidare enligt huvudregeln att de inte får besöka landetutan visering. Från viseringsregeln finns emellertid vidaundantag.Beslut om tillstånd och om återkallelse av tillstånd fattasnormalt av statens invandrarverk ().Utlänningar som saknar erforderliga tillstånd för vistelse iSverige får avvisas eller utvisas ur landet. Om en ansökan omuppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallasmedan utlänningen befinner sig i skall i regel beslutsamtidigt meddelas om avvisning eller utvisning. Beslut omavvisning, i vissa fall utvisning, fattas i regel avinvandrarverket. Utvisning av hänsyn till rikets säkerhetbeslutas av regeringen.Den som är flykting enligt kan få enförklaring om detta (flyktingförklaring) antingen i samband medatt uppehållstillstånd beviljas eller därefter. Ett sådantbeslut, liksom beslut om resedokument, fattas av invandrarverket.Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns ilagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och imedborgarskapskungörelsen (1969:235). Svenskt medborgarskapförvärvas genom födelse, legitimation, naturalisation elleranmälan. Föreskrifterna om naturalisation innebär att enutlänning på ansökan kan upptas till svensk medborgare om hanfyllt , -- eller i fråga om medborgare i annatnordiskt land -- har hemvist här i riket samt harfört en hederlig vandel. Avvikelse från dessa villkor kan skebl.a. om det skulle medföra gagn för riket att bevilja svensktmedborgarskap. Beslut om naturalisation fattas avinvandrarverket.Frågor om utlänningsnämndAllmäntBestämmelser om överklagande m.m. i utlänningsärenden finns i7kap. Bestämmelser om överklagande m.m. imedborgarskapsärenden finns i lagen om svenskt medborgarskap.Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning fåröverklagas till regeringen. Verkets beslut om uppehålls- ellerarbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd fåröverklagas till regeringen om beslutet har meddelats i sambandmed beslut om avvisning eller utvisning. Verkets beslut omflyktingförklaring eller resedokument får också överklagas tillregeringen. beslut om avvisning får överklagastill invandrarverket.Invandrarverkets beslut i medborgarskapsärenden överklagasnormalt hos regeringen.Ett ärende kan också komma under regeringens prövning genom attinvandrarverket överlämnar det till regeringen. Så kan ske omverket anser att särskilda skäl motiverar det.I propositionen föreslås att en fristående myndighet,, inrättas för att fr.o.m. den 1 januari 1992överpröva vissa -- den övervägande delen -- av deutlänningsärenden som avgörs av regeringen.Bakgrunden till förslaget anges främst vara behovet att befriaregeringen från besvärsprövningen av det stora flertaletutlänningsärenden. Syftet med en sådan åtgärd är att skapa ökatutrymme för regeringen till reformarbete, aktiva insatser,övergripande planering och prioritering inom området. Utöverdetta behov kan principiella skäl åberopas för att i synnerhetsådana utlänningsärenden som innefattar en prövning av den påGenèvekonventionen grundade rätten för en flykting att erhållaasyl prövas av ett från regeringen oberoende organ.Det föreslagna överprövningsorganet har enligt propositionenutformats mot bakgrund av det förhållandevis betydande utrymmetför lämplighetsbedömningar i frågor av denna art och av denförutsatta styrningen av praxis från regeringens sida. Organethar därför inte utformats som en domstol utan som enförvaltningsmyndighet med beteckningen nämnd. I propositionenhänvisas till att besvärsnämnder av sådant slag också harinrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- ochutbildningsdepartementens verksamhetsområden.Utlänningsnämndens och regeringens uppgifterUtlänningsnämnden föreslås i princip överta deöverprövningsuppgifter enligt utlännings- ochmedborgarskapslagstiftningen som faller på regeringen.Särskilt viktiga eller känsliga ärenden skall liksom enligt nugällande ordning kunna överlämnas till regeringen.Det är framför allt i två kategorier av ärenden sominvandrarverket enligt nuvarande ordning brukar överlämnaavgörandet till regeringen. Den ena gruppen av ärenden är sådanasom anses ha betydelse för rikets säkerhet eller annars förallmän säkerhet. Den andra ärendegruppen kännetecknas av attfrågor om uppehållstillstånd är anhängiga hosregeringen och invandrarverket beträffande medlemmar av sammafamilj eller att något annat liknande samband föreligger mellanärenden som på samma gång handläggs av regeringen och verket.Slutligen förekommer det att invandrarverket till regeringenlämnar över ett ärende vars utgång kan bli prejudicerande förandra liknande ärenden. Även vissa enskilda fall avutrikespolitisk betydelse eller annars av mycket speciell naturhar överlämnats till regeringen.Vilka ärenden som skall kunna överlämnas till regeringen föravgörande föreslås nu bli uttryckligt reglerat i lagen. Sådantöverlämnande föreslås kunna ske om ärendet bedöms habetydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerheteller för rikets förhållande till främmande makt ellermellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskildvikt för ledning av tillämpningen av lagen att ärendet prövas avregeringen, eller om synnerliga skäl annars talar förregeringens prövning. Även skall i dessa fallkunna överlämna ett ärende till regeringen.Ett ärende skall vidare kunna lämnas över av invandrarverketeller till regeringen om det på grund avfamiljeanknytning eller av annan liknande orsak har samband medett ärende som prövas av regeringen. I fall med sådant sambandskall ärenden också kunna överlämnas från invandrarverket tillnämnden.Om invandrarverket har överlämnat ett ärende till regeringenoch ärendet faller inom kompetensområde, skallenligt förslaget regeringen ha skyldighet att höra nämnden, omärendet inte är synnerligen brådskande. Regeringen skall ocksåkunna överlämna ett hänskjutet ärende till m.fl. (v) stöder i motion 1991/92:Sf6 inrättandetav en utlänningsnämnd som i stället för regeringen skallöverpröva utlännings- och medborgarskapsärenden. Motionärernaanser emellertid att den föreslagna regleringen inte kan godtasvad gäller ärenden som har säkerhets- eller utrikespolitiskaberöringspunkter, och de begär (yrkande 2) att skallbesluta att det för överlämnande av ett utlänningsärende medhänsyn till rikets säkerhet skall krävas att betydelsen förrikets säkerhet bedöms vara väsentlig. Motionärerna anser att detinte heller kan godtas att ärenden skall få prövas av regeringeni stället för av av det skälet att ärendetbedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen avlagen eftersom det skulle leda till att ansvaret för praxissplittras. De begär (yrkande 1) att skall avslåförslaget till ändring i utlänningslagen i denna del.Som skäl för att behålla ordningen att ärenden i vilkasäkerhetsfrågor aktualiseras får överlämnas till regeringen föravgörande framhålls i propositionen (s. 23) regeringens ansvarför säkerhetsfrågor. I fråga om nuvarande praxis anges att ettärende som regel brukar överlämnas till regeringen, omsäkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets säkerhet haravstyrkt en ansökan om uppehållstillstånd eller lämnat särskildasynpunkter i ärendet. Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. halämnats sådana uppgifter om utlänningens anknytning till enunderrättelseorganisation i främmande stat att en bedömning börgöras av risken för att han här i landet ägnar sig åt spionerieller annan liknande verksamhet. Nuvarande praxis föreslås i detväsentliga iakttas även i fortsättningen, och som detbetydelsefulla framhålls att regeringen får tillfälle att prövade från säkerhetssynpunkt viktiga eller tveksamma fallen.I fråga om möjligheten att lämna över ärenden till regeringenför prejudicerande avgöranden framhålls i propositionen (s. 24)att det varit en utgångspunkt i samband med strävandena attbefria regeringen från överprövningsuppgifter att överlämnande avärenden till regeringen skall kunna ske för att regeringen skallfå tillfälle att utöva en styrning av praxis. -- De ärenden somenligt gällande ordning överlämnats till regeringen avinvandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny gruppasylsökande börjat uppträda och omständigheterna påkallar en iprincip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållandensom kan beräknas bli åberopade av ett stort antal sökande. Om deti sådana fall är exempelvis en värdering av de politiskaförhållandena i ett visst främmande land som i praktiken blir avavgörande betydelse för en stor grupp ärenden, är det självfalletlämpligt att regeringen får tillfälle att avgöra ett eller ettpar typfall till ledning för bedömningen i övriga fall. Överhuvud taget gäller enligt propositionen att den praxis somhittills har utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden tillregeringen i det väsentliga bör iakttas även i fortsättningen. --Möjligheten att överlämna ärenden till regeringen bör enligtpropositionen reserveras för fall där utgången kan få omedelbarbetydelse för ett mycket stort antal fall eller annars harsärskild principiell vikt. När det är fråga om ett rentlagtolkningsproblem eller ett renodlat rättstillämpningsspörsmål,torde det enligt propositionen ytterst sällan vara befogat attett ärende överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör somregel ankomma på nämnden som slutinstans.De föreslagna bestämmelserna om när utlänningsärenden skall fåöverlämnas till regeringen innebär i stort sett att nuvarandepraxis lagfästs. Utskottet vill erinra om att utlänningsnämndenutformats bl.a. med hänsyn till det betydande utrymmet förlämplighetsbedömningar och om att dessa bedömningar i vissa fallbör göras av ett organ med politiskt ansvar. Utskottet instämmeri de bedömningar som gjorts i propositionen i fråga omregeringens ansvar för avgöranden i säkerhetsfrågor och förstyrning av praxis. Med det anförda avstyrker utskottet bifalltill motion 1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 och föreslår riksdagenatt anta regeringens förslag till lydelse av 7kap. 11§ andrastycket utlänningslagen.Regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen har inte iövrigt föranlett några motionsyrkanden om avslag, och utskottettillstyrker bifall till förslaget.Beslutanderätten i naturalisationsärenden ankom på regeringenfram , då beslutanderätten i samtliga dessa ärendenflyttades över till invandrarverket. Vissa slags ärenden, där detföreligger särskilda skäl, kan överlämnas till regeringen, ochverkets beslut överklagas dit.I propositionen föreslås att överklaganden av beslut inaturalisationsärenden i fortsättningen skall göras tillutlänningsnämnden, medan avgörandet i en speciell grupp avärenden helt skall förbehållas regeringen. Det gäller de fall avnaturalisation i vilka de reguljära förutsättningarna inteföreligger men det bedöms vara till gagn för riket att sökandenupptas till svensk medborgare.Ett naturalisationsärende skall enligt propositionen fåöverlämnas av invandrarverket eller tillregeringen för avgörande i fall som motsvarar vad som föreslåsgälla för ärenden enligt utlänningslagen, utom såvitt avseröverlämnande på grund av familjeanknytning eller liknande sambandmed annat ärende. Ett ärende skall således få överlämnas tillregeringen om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerheteller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållandetill främmande makt eller mellanfolklig organisation, om detbedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen avlagen att ärendet prövas av regeringen, ellerom synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.Ärenden om förklaring att någon är svensk medborgare föreslås ifortsättningen prövas av i stället för avregeringen.Regeringens förslag om ändring i lagen om svenskt medborgarskaphar inte föranlett något motionsyrkande, och utskottettillstyrker bifall till förslaget.Det anförda innebär att bör godkänna att enutlänningsnämnd med i propositionen angivna uppgifter inrättasden 1 januari 1992.Utlänningsnämndens organisationUtlänningsnämnden skall enligt regeringens förslag bestå avordförande och övriga ledamöter till det antal regeringenbestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter ochersättare för ordförande skall utses av regeringen. Avsikten äratt minst tre ordförande och tre ersättare för ordförande skallingå i nämnden. Vidare avses ingå minst femton lekmän.Ordförandena och ersättarna för dem skall vara jurister och haerfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdigerfarenhet.I propositionen (s. 32) diskuteras frågan om det bör krävas attordföranden är eller har varit ordinarie domare. Därvid uttalasatt ett sådant kvalifikationskrav synes onödigt begränsa urvaletnär det gäller att finna personer lämpade för och intresserade aven tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot bör det krävas juridiskutbildning och normalt även domarerfarenhet, ochkvalifikationskravet har formulerats efter huvudsakligt mönsterav vad som gäller i andra liknande sammanhang. Enligtspecialmotiveringen (s. 44) kan likvärdig erfarenhet gällaexempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt ellerinternationell rätt. Vidare kan avses kvalificerade jurister somhar stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men sominte har genomgått domarutbildning.I två motioner tas upp frågan om vilka krav som bör ställas påordförandens kvalifikationer. () i motion1991/92:Sf7 yrkande 1, liksom () i motion1991/92:Sf9 (delvis), begär ett tillkännagivande om attordförandena skall vara eller ha varit ordinarie domare.Utskottet vill understryka betydelsen av att ordförande ochersättare för ordförande fyller högt ställda krav på kompetenssamtidigt som urvalet av personer som kan komma i fråga föruppdraget inte onödigt begränsas. Den avvägning som gjorts ipropositionen innebär att domarerfarenhet normalt skall krävas,men att annan likvärdig erfarenhet kan komma i fråga. Avvägningentillgodoser enligt utskottets mening de anspråk som bör ställas.Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionerna Sf7yrkande 1 och Sf9 i denna del.I propositionen (s. 33) betonas vidare vikten av attförtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gällernämndens beslutsfattande. Lekmännen avses bli utsedda på förslagav de politiska partierna, och det anges vara en fördel om deutses så att olika delar av landet blir representerade. Detframhålls också (s. 38) som mycket väsentligt att nämndenfortlöpande erhåller information om sådana förhållanden ifrämmande länder som är av betydelse för dess prövningsuppgifteroch att lekmännen bör delas in i grupper med olika ansvarsområdenvarigenom de kommer att få särskild erfarenhet av ärenden medasylsökande från vissa bestämda delar av världen.När nämnden sammanträder under medverkan av lekmän avses denvara beslutför med ordförande och två lekmannaledamöter. För fallsom är av principiell betydelse eller som innebär att praxisändras avses nämnden kunna sammanträda i en utökad sammansättningbestående av minst två ordförande eller ersättare och minst fyraandra ledamöter. Den ordförande som är chef för nämndenförutsätts normalt delta.I fråga om nämndens beslutförhet uttalas i propositionen (s.33) att ordföranden ensam bör få avgöra frågor om inhibition,avvisning eller avskrivning och rättshjälp samt frågor som rörett ärendes beredning, och att sådana frågor utom såvitt avserinhibition bör kunna delegeras till annan tjänsteman hos nämnden.Även vid avgörandet av ett ärende i sak bör ordföranden kunnameddela beslut på nämndens vägnar, under förutsättning attprövningen är av enkel beskaffenhet. Enligt propositionen börnämnden under medverkan av lekmän kunna besluta om närmareriktlinjer för när ordföranden ensam skall få fatta beslut. Föratt ett ärende skall få avgöras i denna form bör dock alltidkrävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte rådernågon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inteinnehåller vidlyftigt material av betydelse för prövningen.Enligt propositionen ligger det vid avgörande av ärenden i sakvisserligen nära till hands att utgå från den ordningen attlekmän alltid skall ingå, men det kan ifrågasättas om manhärigenom tar till vara medborgarinflytandet på det bästa sättet.Det stora antal ärenden som man numera måste räkna med medför enrisk att lekmannaledamöterna kommer att drunkna i rutinbetonadefall och i realiteten inte få det inflytande överbeslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt. Omlekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de merasvårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara ochnämndens verksamhet blir också lättare att administrera.