bet · GE01KU38 · 1991-05-23 00:00:00 — (SOU 1991:25) Frikommunförsöket -- En redovisning averfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation --delbetänkande avgivet av en särskild utredare (riksdagsledamotenSören Lekberg).Förslaget till ny kommunallag (lagförslag 1) bygger iväsentliga delar på det av den parlamentariskt sammansattakommunallagskommitténs framlagda betänkandet (SOU 1990:24) Nykommunallag. Förslaget omfattar följande 10 kapitel.1 kap. Indelning, medlemskap.2 kap. Kommunernas och landstingens befogenheter.3 kap. Kommunernas och landstingens organisation.4 kap. De förtroendevalda.5 kap. Fullmäktige.6 kap. Styrelsen och övriga nämnder.7 kap. Medbestämmandeformer.8 kap. Ekonomisk förvaltning.9 kap. Revision.10 kap. Laglighetsprövning.Förslaget innehåller bl.a. följande nyheter i sak:Flertalet av de grundprinciper som reglerar kommunernas ochlandstingens befogenheter skrivs in i lagen.Kommunerna och landstingen får ökad frihet att organisera sinnämndverksamhet.Fullmäktige får större möjligheter att delegerabeslutanderätten till styrelsen och övriga nämnder.Grundläggande regler om kommunernas och landstingensförhållande till de kommunala företagen tas in i lagen.Fullmäktige ges möjligheter att entlediga förtroendevalda somvägrats ansvarsfrihet eller dömts för allvarliga brott.De förtroendevalda ges rätt att få skälig ersättning för denarbetsinkomst som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.Fullmäktige får större frihet att bestämma om formerna förberedning av fullmäktigeärenden.Möjlighet införs för ett snabbare valgenomslag för styrelsenoch övriga nämnder.Förvaltningslagens jävsregler blir i princip tillämpliga ihela den kommunala förvaltningen.Nämnderna får större möjligheter att delegera beslutanderätttill enskilda ledamöter och enskilda.Kommunerna och landstingen åläggs att ha en god ekonomiskhushållning i sin verksamhet.Krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planeringinförs.Redovisningen ges ökad betydelse. Bl.a. införs krav på attårsredovisningen skall omfatta också kommunala företag.Kretsen revisionsansvariga utökas till att omfatta ävenenskilda förtroendevalda i styrelsen, övriga nämnder ochfullmäktigeberedningar.Propositionen innehåller -- förutom förslaget till nykommunallag -- förslag till ändringar i nio befintliga lagar.Åtta av dessa lagförslag har samband med förslaget om införandetav en friare nämndorganisation (lagförslagen 3--10).Det återstående lagförslaget -- förslag till lag om rätt förkommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämnainternationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd(lagförslag 2) -- innebär en vidgning av kommuners ochlandstings möjligheter att lämna humanitärt bistånd till andraländer. I propositionen föreslås vidare ett antal följdändringarmed anledning av den nya kommunallagen, vilka intagits iövergångsbestämmelserna till den lagen. Regeringen avser attunder i en särskild proposition återkomma tillriksdagen med övriga följdändringar.Den nya lagstiftningen avses träda i kraft den 1 januari 1992.Det i propositionen framlagda föslaget till ny kommunallag harfogats till detta betänkande som bilaga 1. Beträffandeövriga i propositionen framlagda lagförslag hänvisas tillpropositionen.2. Inhämtande av lagrådsyttrandeI motion K49 av m.fl. (m) har förordats attlagrådet skall granska förslaget. I motion K50 av () har yrkats att remitterar lagförslaget tilllagrådet för granskning av "bl.a. de i motionen anfördaoklarheterna kring miljö- och hälsoskyddsnämndernasverksamhetsfält".Under utskottets beredning har utskottet, som anmärker attlagförslagen i och för sig inte faller under lagrådetsgranskningsområde enligt 8 kap. 18 § regeringsformen, funnitlämpligt att inhämta yttrande från lagrådet över det framlagdaförslaget till ny kommunallag, såvitt det avser a) handlingarsoffentlighet i kommunala företag m.m. (3 kap. 16--17 §§), b)jävsregler (6 kap. 24--27 §§), c) delegering i nämnd (6 kap.33--38 §§), d) laglighetsprövning (10 kap.).Förslaget i dessa delar har föredragits inför lagrådet avtjänstemän från civildepartementet.Lagrådets yttrande har fogats som bilaga 2 tillbetänkandet.3. AllmäntDen nuvarande kommunallagen trädde i kraft den 1 juli 1977.Under 1980-talet har det skett stora förändringar i denkommunala verksamheten, som gett upphov till krav på ändradlagstiftning. Utskottet delar bedömningen i propositionen atttiden nu är mogen för att genomföra sådana förändringar ikommunallagstiftningen som kan skapa goda förutsättningar förkommunernas och landstingens verksamhet under 1990-talet.I propositionen anges följande utgångspunkter för den nyakommunallagen. De förtroendevalda ges bra arbetsvillkor.Formerna för att styra, leda och följa upp den kommunalaverksamheten utvecklas. Kommunmedlemmarna garanteras godamöjligheter till insyn i och inflytande över den kommunalaverksamheten. Kommuner och landsting får ökat handlingutrymmenär det gäller att bestämma hur verksamheten skall organiserasoch ges förutsättningar att göra denna effektivare genom bl.a.nya former för ekonomistyrning. Avsikten med den nyakommunallagen är att ge besked om vilka principer som skallligga till grund för den kommunala verksamheten och degrundläggande demokratiska spelreglerna. Förslagen bygger påprinciperna för den kommunala självstyrelsen, som är förankradei grundlagen.Bred enighet råder i vårt land om nu angivna principer. Somredan inledningsvis framhållits har det nu framlagda förslagetföregåtts av ett grundligt och mycket omfattande utrednings- ochberedningsarbete där politisk enighet uppnåtts i flertaletfrågor. Utskottet anser att den värdegemenskap som föreliggerutgör en betydelsefull grundval för det reformarbete somsamhällsutvecklingen på det kommunala området gett anledningtill. En fråga som diskuterats mycket i den allmänna debattenoch som utskottet återkommer till nedan (se avsnitt 6.4) är hurlångt insyn och demokratisk kontroll bör sträcka sig när detgäller verksamhet som bedrivs i bolags-, förenings-eller stiftelseform. Utskottet vill erinra om att bred enighetråder om att den kommunala verksamheten i största möjligautsträckning bör bedrivas i nämndform. Propositionens förslagbygger på denna princip. En viktig fråga i sammanhanget ärsjälvfallet hur de förtroendevaldas villkor kommer att gestaltasig med de organisatoriska förändringar som nuföreslås i fråga om en friare nämndorganisation m.m. Somframhålls i propositionen är det av största betydelse attunderlätta för medborgarna att engagera sig i detkommunalpolitiska arbetet. En viktig uppgift är att skapalikvärdiga förutsättningar för dem som är beredda att ta på sigpolitiska förtroendeuppdrag. Utskottet är medvetet om att enfriare nämndorganisation kan medföra vissa problem urkommunaldemokratisk synpunkt. Den nedåtgående trend vad gällerantalet förtroendevalda som funnits måstepå sikt brytas. Som framhålls i olika sammanhang i dettabetänkande är det angeläget att statsmakterna, dvs. regeringoch riksdag, noggrant följer utvecklingen på det kommunalaområdet och inte tvekar att snabbt vidta de förändringar somsamhällsutvecklingen påkallar.Utskottet kan konstatera att det inte i någon av motionerna iärendet riktas några principiella invändningar mot att dennuvarande kommunallagen nu ersätts av en ny kommunallag och ejheller mot det framlagda förslaget i stort. De frågor som tagitsupp i motionerna avser olika enskildheter i det framlagdaförslaget.Utskottets behandling av förslaget till ny kommunallag ochdärtill hörande motioner följer förslagets kapitelindelning ochde underrubriker i varje kapitel som intagits i lagtexten samtlagens ikraftträdande- och övergångsbestämmelser, se avsnitten4--14 nedan. De frågor som lagrådet yttrat sig över redovisasdärvid under resp. avsnitt. I avsnitt 15 behandlar utskottet defrågor i propositionen och därtill hörande motioner som gällerkommunernas och landstingens internationella engagemang m.m. Iavsnitt 16 tar utskottet upp vissa i motionerna framfördaförslag i frågor som antingen inte alls behandlats ipropositionen eller som diskuterats i propositionen men intelett till något förslag. Slutligen behandlas i avsnitt 17motionsförslag gällande kommande utvärderingar m.m.4. 1 kap. kommunallagen (Indelning, medlemskap)4.1 Indelning i kommuner och landsting m.m. (1 kap. 1--3 §§KL)PropositionenAvsnitt 4.1.1 (s. 22 f.); specialmotiveringen s.146f.Utskottets bedömningFörslaget i denna del tas inte upp i någon av motionerna iärendet. Utskottet tillstyrker förslaget.4.1.1 Delning av kommunerMotionerI fyra av motionerna i ärendet förordas att genomett tillkännagivande till regeringen uttalar en positivinställning till kommundelningar.I motion K 51 av m.fl. (fp) hänvisas isaken till en motion från den senaste allmänna motionstiden --motion K619 yrkande 1 av m.fl. (fp). Isistnämnda motion anges att de omfattandekommunsammanslagningarna, vilka genomfördes i syfte att skapaekonomiskt bärkraftiga kommuner, i några fall varit till gagnför utvecklingen men att många exempel finns på motsatsen.Enligt motionen måste kommundelningar tillkomma på lokaltinitiativ. Motionärerna anser det självklart att delning avkommun på önskemål av kommuninvånarna inte skall möta någrahinder från statsmakternas sida.Enligt motion K 55 yrkande 1 av m.fl. (c)har de delningar som genomförts varit positiva. Imotionen framhålls särskilt att kommunmedborgarnas engagemangökar när verksamheten bedrivs i former som är överblickbara förbåde förtroendemän och medborgare. Motionärerna anser attregering och riksdag bör medverka till att fler kommundelningarkan genomföras när detta är ett lokalt krav. Liknande synpunkterframförs i motion K611 yrkande 2 av m.fl. (c).Enligt motion Bo 325 av m.fl. (m) finns detmånga exempel på att tidigare genomförda omfattandekommunsammanslagningar inte gagnat utvecklingen. Motionärerna,som anser att regeringen intagit en alltför restriktiv hållningi fråga om kommundelningar, anser att möjligheterna att delakommuner bör vidgas. Enligt motionärernas mening bör som principgälla att regeringen tillåter en kommundelning som begärts avkommuninvånarna själva. Det framhålls att en sådan åtgärd kanvara ett medel att stärka den kommunala demokratin.Utskottets bedömningUtskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen avstyrktmotionsförslag som överensstämmer med de nu föreliggande,senaste gången (1990/91:KU3). Utskottet har därvidbl.a. framhållit att demokratiska skäl kunde motivera att enkommun delas men att utskottet förutsatte att de kommunalademokratifrågorna i första hand löstes på annat sätt än genomytterligare kommundelningar. Det har inte nu framkommit någotsom givit utskottet anledning att frångå denna ståndpunkt, somgodtagits av . Utskottet avstyrker därför motionernaK55 yrkande 1, K611 yrkande 2, K619 yrkande 1 och Bo325.4.1.2 Stad som benämning på vissa orterMotionI motion K623 yrkande 1 av m.fl. (m) yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om stad som benämning på vissa orter,I motionen erinras om att införandet av det enhetligabegreppet "kommun" inte innebär hinder för att bruka uttrycket"stad" i andra sammanhang än när det utgör kommunalrättsligt ochadministrativt begrepp. Enligt motionen har utvecklingen ipraxis inte heller gått mot en utmönstring av stadsbegreppetutan detta används inofficiellt på många håll, bl.a. sombenämning på den centrala tätorten i en förutvarandestadskommun. Motionärerna anser det motiverat att genom enlagändring införa möjlighet för kommun som så önskar att brukauttrycket stad även som kommunalrättsligt och administrativtbegrepp.Gällande ordning m.m.1969 års riksdagsbeslut om införande av enhetligkommunbeteckning (prop. 1969:63, KU 44) innebar att dedittillsvarande beteckningarna på de borgerliga primärkommunerna-- "landskommun", "" och "stad" -- mönstrades ut urkommunallagarna och ersattes av den enhetliga beteckningen"kommun". I utskottsbetänkandet underströks att ändringen inteinnebar att de tidigare begreppen skulle försvinna i den mån dehar betydelse utöver sin administrativa innebörd. Detta gälldeframför allt stadsbegreppet. Enligt utskottet var det sålundasannolikt att beteckningen "stad" även i fortsättningen skullekomma att begagnas för de dåvarande stadskommunernas"tätbebyggelsekärna" och troligen dessutom tillämpas även förandra tätorter av större omfattning. Utskottet delade ocksådepartementschefens uppfattning att några särskilda föreskrifterom användandet av beteckningen "stad" inte behövdes, utan att enfri språkutveckling borde få vara avgörande härvidlag.Utskottets förslag var inte enhälligt. I en reservation framhöllsåledes ledamöter från flera partier att förslaget var alltförlångtgående och att de enskilda kommunerna -- med tillgodoseendeav det berättigade kravet på ett enhetligt kommunbegrepp --borde lämnas "viss frihet att framträda under hävdvunnabeteckningar".Demokratiberedningen redovisade i betänkandet (SOU 1985:29)Principer för ny kommunallag frågan om återinförande av stad sombenämning på vissa tätorter men framlade inte något förslag tilländring av gällande ordning.I kommunallagsgruppens (C 1986:A) slutbetänkande (Ds 1988:52)Ny lag om kommuner och landsting angavs att kommunallagsgruppeninte med tanke på tidigare ställningstaganden ochsakens ringa vikt såg någon anledning att föreslå attstadsbegreppet skulle lagfästas. Enligt kommunallagsgruppenborde det liksom stå öppet för kommunerna att användaordet stad i de fall där det saknar kommunalrättslig betydelse.Varken i kommunallagskommitténs betänkande (SOU 1990:24) Nykommunallag eller i propositionen i detta ärende redovisas någraöverväganden i frågan.Utskottets bedömningUtskottet har behandlat motionerav liknande innebörd som den nu föreliggande (KU 1976/77:25, KU1982/83:21, KU 1985/86:15, 1988/89:KU3, 1989/90:KU3 och1990/91:KU3). Utskottet, som avstyrkt samtliga motioner, hardärvid erinrat om att det inte finns något hinder för kommun,som så önskar, att använda beteckningen "stad" i de fall dådetta inte har någon kommunalrättslig betydelse. Det har inteframkommit något som givit utskottet anledning att nu ändrauppfattning i frågan. Utskottet avstyrker därför motion K623yrkande 1.4.2 Kommuntillhörighetsfrågor -- medlemskap (1 kap. 4 § KL)PropositionenAvsnitt 4.1.2 (s. 24 f.); specialmotiveringen s. 147 f.I den nya lagen behålls de nuvarande grunderna för medlemskap,nämligen kyrkobokföring (folkbokföring enligt föreslagen nyterminologi), fastighetsinnehav och taxering till kommunalskatt.Frågan om fastighetsinnehav skall utgöra grund förmedlemskap bör enligt propositionen dock övervägas särskilt.Den sistnämnda frågan tas upp till särskild diskussion ipropositionen. Diskussionen sker mot bakgrund av den fr.o.m.1988 års taxering genomförda ändringen av reglerna om hurfysiska personer skall beskattas för inkomst. att ägare av fritidsfastigheter inte längre skulle erläggaskatt till den kommun där fastigheten är belägen. På grund avfastighetsinnehavet är berörda fastighetsägare dock ändåkommunmedlemmar och har kvar alla de rättigheter som följer medmedlemskapet. Vissa av remissinstanserna i ärendet hade pekat påde problem som ligger i att kommuner med omfattandefritidsbebyggelse kan få betydande kostnader för dennabebyggelse, vilken inte helt kan täckas via avgifter. Dettainnebar, framhölls det i dessa remissyttranden, att kostnadernai stället delvis måste finansieras via kommunalskatten, vilket isin tur medför en viss subventionering av de fritidsboende sominte är skrivna i kommunen och därför ej skall erläggakommunalskatt till kommunen.I propositionen redovisas sammanfattningsvis följandeöverväganden i saken (s. 26).Skulle man ta bort fastighetsägande som en grund förmedlemskap blir konsekvensen att rätten till kommunalbesvär pådessa områden försvinner. Dessutom kan det få vissa konsekvenserför tillämpningen av flera kommunalrättsliga grundprinciper,t.ex. likställighetsprincipen och lokaliseringsprincipen, som ärsvåra att överblicka i dag.Frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat påfastighetsinnehav kräver därför ytterligare överväganden.Regeringen avser att ta initiativ till en sådan översyn.MotionI motion K52 av () yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omatt fastighetsägande inte längre skall vara grund förkommunmedlemskap.Enligt motionen är regeringens argument mot en principiellrenodling av kommunmedlemsbegreppet främst rätten tillkommunalbesvär. Motionären anser emellertid att den särskildabesvärsrätt som tillkommer fastighetsägare utan annananknytning till kommunen måste lösas på annat sätt än genommedlemskap. I motionen förordas att ger regeringentill känna att den i propositionen aviserade översynen avmedlemskapet skall syfta till att fastighetsägande inte längreskall vara grund för medlemskap.Utskottets bedömningUtskottet finner inte något att erinra motpropositionsförslaget i denna del. Utskottet, som i och för siganser det angeläget att den aviserade översynen av frågan omfastighetsinnehav som grund för medlemskap kommer till stånd såsnart detta är möjligt, anser det inte påkallat för riksdagenmed ett tillkännagivande av det slag som begärts i motion K52.Med det anförda avstyrker utskottet motionen. Förslaget iaktuell del tillstyrks.5. 2 kap. kommunallagen (Kommunernas och landstingensbefogenheter)5.1 Allmänna befogenheter (2 kap. 1--6 §§ KL)PropositionenAvsnitt 4.2.1 (s. 26 f.); specialmotiveringen s. 148 f.Reglerna om kommunernas och landstingens befogenheter samlas iett särskilt kapitel. I en allmän kompetensregel anges den s.k.lokaliseringsprincipen och förbudet mot att ge understöd åtenskilda (1 §). I särskilda regler ges uttryck åtlikställighetsprincipen (2 §) och förbudet mot beslut medretroaktiv verkan (3 §). (Beträffande särskilda regler omkommunernas och landstingens näringsverksamhet och förhållandetill näringslivet, se nedan under avsnitt 5.2.) En nybestämmelse upplyser om kommunernas och landstingens rätt attför skötseln av sina uppgifter ta ut skatt och meddelaföreskrifter i enlighet med vad som sägs i regeringsformen(5§). Den nuvarande regeln om särskild kompetens förStockholms läns landsting behålls (6 §).Den s.k. självkostnadsprincipen skrivs inte in i den nyalagen. Den frågan tas i propositionen upp under det kapitel somavser den ekonomiska förvaltningen (8 kap.). Utskottetåterkommer till frågan vid behandlingen av förslaget i den delen(se avsnitt 11.3).Utskottets bedömningFörslaget i denna del har inte tagits upp i någon avmotionerna i ärendet. Utskottet tillstyrker förslaget.5.1.1 vårdnadsersättningMotionerI två av motionerna från den allmänna motionstiden begärs attde hinder som föreligger för kommuner att utge vårdnadsbidragundanröjs.I motion K608 av m.fl. (c) yrkas att riksdagenhos regeringen begär förslag om utvidgning av den kommunalakompetensen så att det klarläggs att kommuner äger rätt att utgevårdnadsersättning.I motionen förordas att kommunallagen ändras så att dettydligt framgår att kommunerna äger rätt att besluta omkommunala vårdnadsersättningar, dvs. ett generellt bidag tillberörda föräldrar utan behovsprövning. Enligt motionen ärrättsläget i fråga om kommunernas kompetens på förevarandeområde i viss mån oklart.I motion K623 yrkande 4 av m.fl. (m) yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om vårdnadsersättning.I motionen erinras om att det i ett flertal kommunerföreligger ett starkt intresse för vårdnadsersättningtill föräldrar för vård av eget barn, men att det iförvaltningsdomstolspraxis emellertid ansetts att sådanersättning inte är förenlig med de kommunalakompetensbestämmelserna. Enligt motionärerna är det angelägetatt de hinder som synes föreligga i fråga om kommuns rätt attutge vårdnadsersättning blir undanröjda genom en ändring avkommunallagen.Utskottets bedömningFrågan huruvida vårdnadsersättning är förenlig med dekommunala kompetensbestämmelserna har vid olika tillfällenprövats genom kommunalbesvär, varvid domstolarna ansettdetta ej vara fallet.Utskottet har behandlat motionermed samma innebörd som de här aktuella (se KU 1982/83:21, KU1984/85:6, KU 1985/86:15, 1989/90:KU3 och 1990/91:KU3).Utskottet har därvid avvisat framförda förslag om ändringar ilagstiftningen som möjliggör införandet av vårdnadsersättning.Utskottets ställningstaganden har godtagits av riksdagen.Utskottet, som vill erinra om att det i det föregåenderedovisade förslaget om ett lagfästande av vissa av degrundläggande kompetensprinciperna på det kommunala området intesyftat till någon ändring av gällande rättsläge, vidhåller sintidigare uppfattning i frågan. Utskottet avstyrker därförmotionerna K608 och K623 yrkande 4.5.2 Särskilt om näringsverksamhet m.m. (2 kap. 7--8 §§ KL)PropositionenAvsnitt 4.2.2 (s. 31 f.); specialmotiveringen s. 151 f.I befogenhetskapitlet i förslaget till kommunallag tas in nyaregler som ger uttryck åt kommunernas och landstingens kompetensi näringslivsfrågor.För att kommuner och landsting själva skall få drivanäringsverksamhet krävs att den drivs utan vinstsyfte och går utpå att tillhandahålla kommunmedlemmarna allmännyttigaanläggningar eller tjänster.Möjligheten att vidta allmänt näringslivsfrämjande åtgärderframgår också av lagen. Individuellt inriktat stöd till enskildanäringsidkare får bara lämnas om det finns synnerliga skäl fördet.I den allmänna motiveringen anges bl.a. följande. Staten hardet övergripande ansvaret för näringslivspolitiken. Man bör intefrångå principen om att direkt eller indirekt ekonomiskt stödtill enskilda företag i syfte att påverka företagenslokalisering och utveckling inte ingår i kommunernas ochlandstingens befogenheter. Det finns inte anledning att begränsakommunernas och landstingens nuvarande befogenheter vad avserderas allmänt näringslivsfrämjande insatser. När det gällerlagregleringen är en utgångspunkt att kommuner och landsting harbefogenheter att vara verksamma på de områden där fråga är oms.k. Som exempel angesverksamheter inom kommunikationsväsendet ochenergiförsörjningen. På den sektor inom näringslivet somtraditionellt är förbehållen den enskilda företagsamheten -- detegentliga näringslivet -- får kommunerna och landstingen intedriva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än undermycket speciella förhållanden.Utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna kommunalaengagemanget inom området för sedvanlig kommunalaffärsverksamhet är enligt propositionen allmänintresset.Verksamheten skall gå ut på att tillhandahålla allmännyttigaanläggningar eller tjänster åt kommunmedlemmarna. Till dettakommer det som ligger i förbudet att driva spekulativa företag,nämligen att det huvudsakliga syftet inte får vara att beredakommunen eller vinst. Den föreslagna regeln i 7 §har utformats så att det skall framgå att det tillåtnaengagemanget i näringslivsfrågor är av ren undantagskaraktär.Den föreslagna regeln ställer inte upp något absolut förbud motvinstsyfte. Bedömningen av i vilken mån en verksamhetfår generera överskott och hur detta får användas ligger istället inom ramen för tillämpningen av självkostnadsprincipen.När det gäller kommunala ingripanden på det egentliganäringslivets områden är sådana bara tillåtna om det handlar omallmänt näringslivsfrämjande åtgärder. Som exempel anges ipropositionen markupplåtelser eller teknisk service tillföretagen. En sådan regel läggs fram i lagförslagets 8 § förstastycket. Från huvudregeln att kommunala näringslivsinsatser avindividuell natur inte är tillåtna finns dock undantag. Förslagi den delen läggs fram i 8 § andra stycket. Ispecialmotiveringen (prop.