bet · GE01TU24 · 1991-05-07 00:00:00 — Det skulle därmedockså vara naturligt, anser motionärerna, att företaomplaceringar på kapitalbudgeten genom att sälja statligatillgångar, t.ex. företag och skogsmark, och använda likvidentill investeringar i exempelvis infrastruktur.I motion T61 (fp) föreslås en total investeringsram på140 miljarder kronor . Motionärerna hänvisartill tidigare motionsförslag om hur denna ram skall kunnafinansieras. Motionärerna anser att näringslivsfinansiering ären bra men osäker metod, i synnerhet i rådande lågkonjunktur.Det är olyckligt anser motionärerna att regeringen kräversamfinansiering. Även avgiftsfinansieringen är osäker, anförman. Regeringens tidigare förslag till investeringsfondavvisades av motionärerna. Fondens syfte och arbetssätt varoklart och redovisningen av det nya förslaget anses fortfarandebristfällig. Motionärerna kritiserar att det inte anges hur stordel av fondens medel som skall satsas på vägar resp. järnvägar.Det är onödigt att inrätta en fond som förvaltas separat frånstatskassan. Den föreslagna delegationen är också onödig.Infrastrukturinvesteringar bör planeras på sedvanligt sätt.Finansieringen av fonden från avskattningsmedlen avvisas ocksåav motionärerna. Det är enligt motionärerna inte en finansieringutan en ofinansierad utgiftsökning. Även i denna motion förordasatt man i statsbudgeten skiljer på drift- och kapitalbudgetar.Även i motion T60 (c) förordas en större satsning påinvesteringar i infrastruktur än i propositionen. Motionärernaanser att staten skall ha det yttersta ansvaret förinvesteringar i infrastruktur. Staten skall inte kunna avhändasig detta ansvar genom att förutsätta olika former av externfinansiering. Externa finansieringsmöjligheter bör naturligtvisundersökas men regeringen har enligt motionärerna orealistiskaförväntningar på dessa möjligheter. kritiseradeförslaget till infrastrukturfond och anser att det nuframlagda förslaget inte motsvarar beställning.Fortfarande saknas riktlinjer för hur fondens medel skall fåutnyttjas. Den av regeringen föreslagna delegationen förinfrastrukturinvesteringar får inte innebära att fördelningen avinvesteringsresurserna undandras påverkan.Motionärerna kan inte acceptera att den politiska styrningenkoncentreras till . Enligt motionärerna skallriksdagen ange förutsättningarna för trafikverkens långsiktigainvesteringar.I motion T35 (v) föreslås att de statligainvesteringarna koncentreras till järnvägarna och miljövänligkollektivtrafik. Ytterligare bör /93. Systemet med vägavgifter avvisas.Samfinansiering skall inte vara ett villkor. Detta villkorkommer att förhindra angelägna investeringar. Näringslivet skallinte ges möjlighet att styra samhällets investeringar. I denföreslagna delegationen kommer järnvägsinvesteringarna att fåsvårt att hävda sig.I motion T40 (mp) motsätter man sig att medel i så storutsträckning avsätts för väginvesteringar. Den av regeringenföreslagna delegationen och beslutsordningen innebär attbesluten om investeringarna hamnar utanför demokratisk kontroll.Den blir ett sätt att kringgå krav att investeringarskall ske på ett samhällsekonomiskt och regionalpolitisktbalanserat sätt. I stället för att inrätta en fond bör medlenanvisas över anslag som kan utnyttjas . De beloppsom regeringen föreslår bör enligt motionärerna i första handanvändas för investeringar. Möjligheterna till externfinansiering bör givetvis tas till vara, men de är enligtmotionärerna överskattade. Det är en huvuduppgift för samhälletatt stå för de grundläggande investeringarna i infrastrukturen.Motionärerna anser vidare att regeringens förslag tillfinansiering av infrastrukturinvesteringarna innebär enbudgetförsvagning.UtskottetInfrastrukturfondens budgeteffekterVad gäller fondens effekter på statsbudgeten och det statligaupplåningsbehovet kan konstateras att finansieringen de tvåförsta åren med innebär en ökad belastningpå statsbudgeten med och ett ökat statligtupplåningsbehov med hela beloppet, , i taktmed att medlen tas i anspråk. Att inte hela beloppet belastarstatsbudgeten beror på att medel under /92 skallöverföras till infrastrukturfonden från de avskattningsmedelfrån juridiska personer förutom handelsbolag som våren1990 beslutade skulle tillföras direkt förnedamortering av statsskulden i stället för som inkomst påstatsbudgeten. Genom att av dessa medel intekommer att användas för nedamortering mot statsbudgeten kommerdet statliga upplåningsbehovet att i stället öka motsvarandemycket.De medel som skall tillföras fonden senare under 1990-taletskall enligt propositionen tillskapas genom omprövning av andraoffentliga utgifter, effektiviseringar av den statligaadministrationen och förmögenhetsförvaltningen. Om dessaåtaganden genomförs kommer fondens finansiering i denna del inteatt medföra någon nettobelastning på statsbudgeten.Utskottet vill emellertid i detta sammanhang framhålla attdet finns anledning att bedöma effekterna av offentligautgiftsökningar för investeringar på annat sätt än utgifter förkonsumtion/löpande förbrukning. De realekonomiska effekternaskiljer sig på ett avgörande sätt framför allt på längre sikt.Samhällsekonomiskt lönsamma investeringar kan väntas bidra ökning av den ekonomiska tillväxten dekan utnyttjas. Görs investeringarna i samhällsekonomiskträntabla former innebär de inte någon minskning av det samladevärdet av statens reala förmögenhet. Den statliga upplåning somföretas för att finansiera investeringarna balanseras nämligenav ökade reala tillgångar.Som framhålls i motion T43 av m.fl. (m)kommer detta förhållande inte särskilt väl till uttryck i denstatliga budgeten efter det att uppdelningen på en drift- ochkapitalbudget har slopats. Yrkandet i nämnda motion om att låtautreda frågan om att dela upp statsbudgeten i en drift- och enkapitalbudget -- som överlämnats av trafikutskottet -- avserfinansutskottet efter remissbehandling att behandla i annatsammanhang.Det är svårt att ange vilka resurser eller ramar som finnseller bör avsättas för de framtida infrastrukturinvesteringarna.Den yttersta gränsen sätts av den ekonomiska utvecklingensamtidigt som dessa investeringar är en förutsättning för en godekonomisk utveckling. En annan begränsning är att ökadeinvesteringar kräver ett ökande underhåll och att medelför detta måste avsättas under ordinarie driftanslag. Denna typav utgifter bör emellertid finansieras med löpande inkomster.Ett finansieringsalternativ som nämns både i propositionen och imotionerna är avgifter. I annat fall sätter ambitionerna förbudgetpolitiken den yttersta gränsen.Riksdagens inflytande över investeringsbeslutenUtskottet vill särskilt uppmärksamma frågan om riksdagensinflytande över infrastrukturinvesteringarnas inriktning. Ipropositionen sägs att det totala beloppet om minst 20 miljarderkronor skall användas till investeringar i enlighet med deriktlinjer som fastställs av (s. 74). Riktlinjerna äremellertid mycket allmänt hållna. Vad gäller väginvesteringarnaförklarar regeringen att man för tillfället inte är beredd attta ställning till de förslag som lagt fram (s. 86).Vad gäller järnvägarna skall planer följas men destörre investeringsprojekten skall bestämmas av vilkaförhandlingsuppgörelser som kan komma till stånd.Förbättringarna inom storstadsregionerna görs också avhängiga deuppgörelser som förhandlats fram. De kräver emellertidytterligare beredning konstateras det i propositionen.Det kan således konstateras att regeringen i propositioneninte är beredd att för lägga fram några preciseraderiktlinjer för investeringarnas inriktning. De kommer i storutsträckning att göras avhängiga möjligheterna tillsamfinansiering. Utskottet återkommer till detta. Det ankommer iförsta hand på trafikutskottet att ta ställning till vilketinflytande bör ha på den statligainvesteringsplaneringen inom trafikområdet. hargjort allmänna uttalanden om att det politiska inflytandet överplaneringsprocessen bör stärkas genom en utveckladinvesteringsplanering. I ett yttrande tillkonstitutionsutskottet om förekomsten och utformningen avkonsekvensanalyser i propositioner avlämnade (1990/91:TU2y) efterlyste trafikutskottet bl.a. en utveckladsamordnad investeringsplanering, ett bättre beslutsunderlag förresultatuppföljning och en precisering av de trafikpolitiskamålen. Detta skulle ge ett bättre beslutsunderlag ochgöra den parlamentariska behandlingen mer ändamålsenlig, anfördetrafikutskottet.Mot bakgrund av att villkoren för utnyttjande av fonden ärmycket allmänt hållna och att statliga medel ställs till fondensförfogande utan att anvisas över statsbudgeten uppkommer fråganom förslagen i propositionen kan anses stå i överensstämmelsemed stadgandet i regeringsformen om att statens medel inte fåranvändas på annat sätt än har bestämt (RF 9:2). Avbetydelse i sammanhanget är också stadgandet att riksdagenenligt regeringsformen i den omfattning som behövs skallfastställa grunder för förvaltningen av statens egendom ochförfogandet över den (RF 9:9).Grundlagberedningen, som bl.a. hade att pröva frågan omvilken specificeringsgrad och anslagsindelning man bör välja istatsbudgeten, ansåg att det inte var möjligt eller lämpligt attsöka dra gränser för befattning med budgetregleringen(SOU 1972:15 Ny regeringsform -- Ny riksdagsordning).Utredningen diskuterade dels spärr mot alltför vidsträcktabemyndiganden till regeringen, dels spärr mot överdrivnadetaljingripanden från sida. Grundlagen bör liksomhittills, anförde utredningen, medge stor flexibilitet påutgiftsregleringens område. Detta är viktigt bl.a. frånstabiliseringspolitisk synpunkt. Det ligger alltid i riksdagenshand att bestämma vilka utgiftsbemyndiganden den vill ge åtregeringen, konstaterade grundlagberedningen.Utskottet noterar att det från stabiliseringspolitisksynpunkt anses viktigt att medge stor flexibilitet påutgiftsregleringens område. Statliga investeringar användstraditionellt som ett verksamt medel i stabiliseringspolitiken.Att utnyttja lågkonjunkturperioder för att bygga ut densamhälleliga kapaciteten har visat sig vara en framgångsrikmetod att utjämna variationer i produktionen ochsysselsättningen. I samband med budgetregleringen ges ocksåregeringen genom finansfullmakten möjlighet att inomvissa ramar besluta om utgiftsåtaganden i syfte att motverka ennedgång i sysselsättningen. Denna fullmakt innebär attregeringen inom en ram på 2,5 miljarder kronorkan tidigarelägga bl.a. de av affärsverkens investeringar somnormalt finansieras med anslag över statsbudgeten. Det framgårinte av propositionen i vilken utsträckning infrastrukturfondenär tänkt att användas som ett medel i stabiliseringspolitikeneller på vilket sätt den påverkar utnyttjandet avfinansfullmakten.Finansutskottet har gjort en genomgång av på vilket sättutnyttjandet av de större anslagen i statsbudgeten bestäms avriksdagen. I årets förslag till statsbudget finns 15 anslagupptagna som uppgår till eller mer. Flertaletav dessa regleras helt eller delvis genom lag. Det gäller t.ex.anslagen för barnbidrag, studiebidrag, folkpensioner,delpensioner och skatteutjämningsbidrag. De återstående anslagenär på annat sätt genom riksdagsbesluten omgärdade med omfattandebegränsningar i utnyttjandet. Som exempel kan nämnasbiståndsanslaget genom SIDA där dels anger vilkaländer som skall omfattas av biståndet, dels anger särskildaramar för varje land.Utskottet konstaterar således att även om grundlagen medgerstor flexibilitet på budgetregleringens område har riksdagenhittills för de större anslagen genom sina utgiftsbemyndigandentill regeringen givit bestämda ramar och relativt detaljeraderegler för hur de statliga medlen får användas.Det i propositionen föreslagna anslaget förinfrastrukturinvesteringar och det begärdaplaneringsbemyndigandet på skiljer sighärvidlag väsentligt från hittillsvarande praxis. Normalt gälleratt planeringsbemyndiganden knyts till utnyttjande av statligaanslag. För att skapa långsiktighet i planeringen bemyndigasregeringen att fatta beslut med åtaganden, som innebär attberörda anslag kommer att belastas . I detta fall framgårdet inte om några ytterligare anslag kommer att föreslås /91. Eventuellt kan fonden komma att finansieraspå annat sätt. Förslag härom finns som nämnts för budgetåret1991/92. Det blir härigenom oklart vad det föreslagnabemyndigandet innebär för åtagande för del efter detatt det första anslaget om förbrukats.Det framgår inte heller av propositionen vilkaförfoganderegler, exempelvis för försäljning, som regeringenanser bör gälla för denna typ av statlig egendom. Frågankompliceras av att staten eventuellt inte kommer att vara ensamägare av dessa väg- och trafikanläggningar.Samfinansiering av infrastrukturinvesteringarFinansutskottet delar regeringens uppfattning attsamfinansieringslösningar är angelägna och bör eftersträvas. Meni likhet med vad som anförs i flera motioner anser utskottet attdetta inte måste vara ett absolut krav. Det kan finnas projektsom är angelägna att genomföra även om det inte finnsdelfinansiärer som är intresserade. En del av projekten ärdessutom sådana att det inte framstår som sannolikt att andrafinansiärer kan tänkas vara intresserade av att delta. I de fallföretagsekonomiskt räntabla projekt kan komma att ingå i ettinfrastrukturprojekt, t.ex. genom att de kan avgiftsfinansieras,är det sannolikt att en bättre lösning är att skapa särskildaprojektbolag med olika delägare på rent kommersiella grunder.Utskottets slutsats är därför att kravet på samfinansiering intebör vara absolut.En viktig fråga i sammanhanget är frågan om hur riksdagensinflytande skall säkerställas. Den föreslagna ordningen medendast en redovisning i efterhand anser inte utskottet vara tillfyllest. bör ges ett reellt inflytande på denövergripande inriktningen av investeringarnas fördelning påvägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Det är inteutskottets avsikt att skall besluta om varje enskiltprojekt. Då det emellertid företrädesvis är fråga om nationelltstrategiska satsningar framstår det som rimligt att riksdagensbeslut erfordras i dessa frågor.SammanfattningFinansutskottet vill sammanfattningsvis anföra följande. Detråder stor samstämmighet om behovet av att genomföra enkraftfull satsning på investeringar i utbyggd och förbättradinfrastruktur. Dessa investeringar är av avgörande betydelse föratt åstadkomma en balanserad ekonomisk tillväxt och för attstärka vår internationella konkurrenskraft. Utskottetkonstaterar vidare att konsekvenserna av att inrätta en särskildfond för infrastrukturinvesteringar inte till alla delar ärredovisade i propositionen. En central fråga är på vilket sättriksdagens reella inflytande på den övergripande planeringenskall säkerställas. Det är vidare en förutsättning att riksdagenanger huvuddragen för användningen av statens medel och vilkaförfoganderegler som skall gälla för fondens tillgångar. Det ärockså som finansutskottet ser det angeläget att dessainvesteringar genomförs i överensstämmelse medstabiliseringspolitikens mål. Vad fondkonstruktionen innebär idetta avseende framgår som nämnts inte. Om en särskildinfrastrukturfond skall inrättas bör därför trafikutskottetenligt finansutskottets mening under sin fortsatta beredningprecisera eller av regeringen begära preciseringar i här nämndaavseenden.Finansutskottet är från sina utgångspunkter i avvaktanhärpå berett tillstyrka att anvisas påtilläggsbudget för /91 på ett reservationsanslagför infrastrukturinvesteringar på trafikområdet. utifrån sina utgångspunkter anfört omanvändningen och fördelningen av medlen tillinfrastrukturinvesteringar och om den politiska styrningen avinvesteringsplaneringen bör trafikutskottet föreslå riksdagenatt som sin mening ge regeringen till känna.Motion om finansiering av vissa infrastrukturinvesteringarI motion Fi312 av m.fl. (m) föreslås att enfast andel av de från länen inbetalda fordons- ochbensinskatterna bör återföras till resp. län som ytterligareväganslag. Vidare föreslås att intäkter från den progressivaskatteutjämningsavgiften, den tillfälliga regionalafastighetsskatten och den regionala investeringsskatten iStockholms län bör återföras till länetför investeringar i transportsystemet och därefter avskaffas.De i motionen angivna skatterna är upptagna som inkomster istatsbudgeten. Genom att använda dessa inkomster för deinvesteringar som motionärerna föreslår ökar således detstatliga budgetunderskottet. Utskottet ser således intemotionärernas förslag som en finansieringsmetod. Dessutom anserutskottet att denna typ av investeringar bör vägas mot andratyper av infrastrukturinvesteringar och inte motskatteinkomster. En specialdestinering av inkomster till vissainvesteringar förhindrar en prioritering på rationella grunder.Finansutskottet förordar därför att trafikutskottet avstyrkermotion Fi312.Stockholm den 26 mars 1991På finansutskottets vägnarHans GustafssonNärvarande: (), (), RolandSundgren (s), (), (), Per OlofHåkansson (s), (), (), LisbetCalner (s), (), (), (), (), (), (), () och ().Avvikande meningSamfinansiering av infrastrukturinvesteringarLars-Ove () anser att den del av finansutskottetsyttrande som i avsnittet Samfinansiering avinfrastrukturinvesteringar börjar med "delar"och slutar med "vara absolut" bort ha följande lydelse:I propositionen ställs som villkor att medel urinfrastrukturfonden endast skall användas om projekten kansamfinansieras. Det förutsätts att företag eller kommuner skallvara medfinansiärer för att projekten skall komma till stånd.Utskottet ifrågasätter detta villkor. Kravet kommer attinnebära att flera angelägna järnvägsprojekt inte kan komma igång trots att medel finns tillgängliga. Det privatanäringslivet ges därmed ett avgörande inflytande på samhälletstrafikinvesteringar. Utskottet anser inte att detta är riktigt.Investeringar i infrastruktur bör vara en statlig angelägenhet.Utskottet anser därför att samfinansiering inte skall vara ettvillkor för dessa investeringar. Propositionens förslag i dennadel bör därför avvisas av riksdagen.Särskilt yttrandeMotion om finansiering av vissa infrastrukturinvesteringarLars , och (alla m)anför:Vi instämmer i motionärernas uppfattning att särskildaåtgärder krävs för att reparera de försummelser som under senareår förekommit på vägunderhållets område. För flertalet andratransportsätt finns det möjligheter att via avgiftssättningskaffa fram resurser för nödvändigt underhåll. Det gåremellertid inte i normalfallet att sälja biljetter för rätt attframföra fordon på väg. Avgiftsfinansiering bör på detta områdekomma i fråga endast för att finansiera nyanläggning av t.ex.broar, avlastande vägsträckningar m.m.Mot denna bakgrund anser vi det värt att överväga att enviss, i förväg bestämd andel av drivmedelsskattemedlen avdelasför underhållsåtgärder på vägnätet. På så sätt leder också enökad bilism till att de ekonomiska resurserna automatiskt växeroch därmed motsvarar det ökade slitaget.InnehållsförteckningSammanfattning1Propositionerna2Proposition 1990/91:87 Näringspolitik för tillväxt2Proposition 1990/91:100 (budgetpropositionen)bilaga82Motionerna3Motioner väckta med anledning av proposition 1990/91:87Näringspolitik för tillväxt3Motion väckt med anledning av proposition 1990/91:90 Engod livsmiljö8Motioner framlagda under den allmänna motionstiden19918Yttrande från finansutskottet13Utskottet131 Inledning132 Trafikpolitikens mål och inriktning142.1 Regeringens förslag142.2 Motionsförslag152.3 Utskottets ställningstagande 172.4 Vissa fordons- och bensinskatter202.5 Översyn av affärsverken203 Investeringar i trafikens infrastruktur213.1 Infrastrukturfond213.2 Anslag till investeringar i trafikensinfrastruktur233.3 Användning av anslaget Investeringar i trafikensinfrastruktur243.4 Samfinansiering263.5 inflytande274 Storstädernas trafiksystem284.1 Inledning284.2 Gemensamma frågor som väckts iöverenskommelserna294.3 Stockholmsregionen314.4 Göteborgsregionen334.5 Malmöregionen354.6 Utskottets ställningstagande365 Reformerad investeringsplanering385.1 Bakgrund395.2 Regeringens förslag395.3 Utskottets ställningstagande40Hemställan44Reservationer47Särskilt yttrande65BilagaYttrande från finansutskottet (1990/91:FiU4y)66