bet · GE01KU21 · 1991-04-25 00:00:00 — Slutsatsen i propositionen blir att vad lagrådetanfört inte bör föranleda någon ändring i det förslag somremitterats till lagrådet.I motion K30 yrkande 3 av m.fl. (fp) anförsatt det råder en allmän uppslutning kring tanken att denetableringsfrihet för tidningar som tryckfrihetsförordningen gerinte går att överflytta till etermedieområdet. Utrymmet i eternär begränsat och även om utrymmet av tekniska skäl har vidgatsoch kan komma att vidgas ytterligare, föreligger underöverskådlig tid enligt motionärerna ett behov av att regleraanvändningen av tillgängliga frekvenser. De juridiska frågornakring tillståndsgivningen var enligt motionärerna inte särskiltsvåra så länge utgångspunkten var ett statskontrollerat monopol.Motionärerna menar att läget är helt annorlunda och pekarpå närradionämndens handläggning av tillståndsfrågor och attregeringen sannolikt kommer att få avgöravilket privat företag som skall få rätten att sända en tredjemarkbunden TV-kanal. Det är enligt motionärerna lätt attföreställa sig att det kommer att bli fler avgöranden av dentypen . De konstaterar att principerna förmyndigheternas handläggning av dessa ärenden inte hardiskuterats särskilt mycket och att regeringen har tillkallat enensamutredare för att klarlägga de legala förutsättningarna förkoncessionsgivningen. Motionärerna finner att det är uppenbartatt de grundläggande principerna för koncessionsgivning påetermedieområdet är så viktiga från yttrandefrihetssynpunkt attde borde vara inskrivna i yttrandefrihetsgrundlagen. De pekar påatt denna uppfattning delas av lagrådet och att lagrådet harvisat på en möjlighet att lagtekniskt lösa problemet genom enkomplettering av förslaget till yttrandefrihetsgrundlag.Motionärerna förklarar att de anser att det är angeläget attprinciperna för koncessionsgivningen på etermedieområdetgrundlagsfästs. De yrkar att ger regeringen till kännaatt detta bör utredas.Utskottets bedömningSom framgår av det föregående har en särskild utredare iuppdrag att utarbeta förslag till lag om fördelning avradiofrekvenser. Enligt utskottet mening bör resultatet avutredningsarbetet avvaktas innan ställning tas till frågan omoch i så fall i vilken utsträckning som regler förfrekvensfördelningen bör tas in i yttrandefrihetsgrundlagen.Något tillkännagivande från sida med anledning avmotion K30 yrkande 3 är därför inte erforderligt. Utskottetavstyrker därför motionsyrkandet.Yttrandefrihetsgrundlagen och avtalssystemet i radiolagenEn av utgångspunkterna för de grundlagsförslag som i olikasammanhang har lagts fram är att det begränsade frekvensutrymmetutesluter en fullständig etableringsfrihet när det gälleretersändningar av radio- och förslag innebar attradiosändningar till allmänheten skulle beredas skydd enligt dennya yttrandefrihetsgrundlagen i alla avseenden utom såtillvidaatt någon etableringsfrihet inte kunde gälla. I utredningensförslag skulle detta undantag framgå av grundlagen endastmotsatsvis genom att etersändningar utelämnades vid uppräkningenav de uttrycksformer som skulle omfattas av etableringsfriheten.I 1986 års lagrådsremiss valdes en annan lagteknisk lösning.Enligt remissen borde undantaget från etableringsfriheten framgåav en uttrycklig bestämmelse i grundlagen. Därtill föreslogs attgrundlagen skulle slå fast vissa andra förutsättningar förregleringen av radio- och TV-sändningsverksamheten i landet. Dithörde statens möjligheter att träffa avtal med tillståndshavareom sändningsverksamheten.Även i grundlagspropositionen diskuteras hur grundlagen börutformas för att tillåta ett system för fördelning avfrekvensutrymmet. Enligt propositionen skulle det i och för sigvara möjligt att gå tillbaka till den avyttrandefrihetsutredningen föreslagna grundlagsutformningen.Kravet på tillstånd för radiosändningar har enligt propositionennämligen inte ansetts stå i strid med regeringsformen.Och en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten kan intemedföra någon ändring i det hänseendet. Om den nya grundlageninte heller föreskriver etableringsfrihet i fråga omradiosändningar, skulle enligt propositionen motsättningsvis --till skillnad från vad som uttryckligen anges gälla för andramedier -- slutsatsen vara att något konstitutionellt hinder motatt genom vanlig lag upprätthålla kravet på tillstånd förradiosändningar inte finns.I grundlagspropositionen väljs emellertid en annan lösning.Med hänsyn till kravet att grundlagen skall kunna överblickaskan det nämligen enligt propositionen inte anses särskilttillfredsställande att med tystnad förbigå ett så betydelsefulltundantag från det tryckfrihetsrättsliga mönstret som avsaknadenav etableringsfrihet för radiosändningar. Det föreslås därföratt grundlagen avfattas så att den klart anger att etttillståndssystem är tillåtet i fråga om radiosändningar. I sakinnebär detta inte någon skillnad motyttrandefrihetsutredningens förslag.Enligt propositionen bör däremot den nya grundlagen inte läggafast någon viss ordning för hur ljudradio- och TV-verksamheten ilandet skall organiseras. Det innebär att grundlagen bör lämnaöppet för sådana särskilda regler som bör finnas närverksamheten bedrivs av ett företag med den särställning som tillkommer . Grundlagen bör enligt enligtpropositionen följaktligen bl.a. ge utrymme för lagstiftning somgäller avtal mellan staten och dem som får tillstånd tillradiosändningar och granskning i efterhand av program som harsänts.Propositionens förslag till reglering innebär att varje svenskmedborgare och varje svensk juridisk person har rätt att sändaradioprogram genom tråd. När det gäller radiosändningar som skerpå annat sätt än genom tråd, får sådana radiosändningar reglerasgenom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkorför att sända (3 kap. 2§). I specialmotiveringen tillparagrafen sägs att i ordet villkor inbegrips ett sådant systemmed avtal mellan staten och tillståndshavarna som finns i dag.För närvarande gäller att den som har tillstånd att här ilandet sända radio- och TV-program skall iaktta vissa iradiolagen (1966:755) angivna grundläggande bestämmelser omprogramverksamheten. Vidare sägs i lagen att för programföretagskall i övrigt gälla vad som föreskrivs i avtal mellanregeringen och företaget. I sådant avtal får som villkor förrätt att sända program på grund av tillstånd tas in vissaföreskrifter i ämnen som närmare anges i lagen.I proposition 1990/91:149 om radio- och TV-frågor föreslåsomfattande ändringar i radiolagen, bl.a. såvitt gällerbestämmelserna om avtalssystemet. Även i fortsättningen skalldet enligt förslaget alltså finnas ett avtal mellan staten ochvarje programföretag, i vilket det materiella innehållet iföretagets sändningar regleras. Förslaget innebär att avtalskall träffas med alla de programföretag -- såväl inom som utomSveriges -- som får tillstånd att sända.Lagrådet har vid granskningen av de lagförslag som ligger tillgrund för propositionen ifrågasatt om avtalsregleringen kan varaförenlig med den nya yttrandefrihetsgrundlagen.Utskottets bedömningVad frågan närmast gäller är om systemet med avtal får sittgrundlagsstöd genom att yttrandefrihetsgrundlagen tillåter attdet i lag meddelas föreskrifter om tillstånd för sändningar aveterburna radioprogram och om villkor för sådana sändningareller om det fordras att ordet "avtal" förs in i grundlagstextenför att ett sådant stöd skall anses föreligga.Utskottet vill först erinra om att dessa avtal inte äröverenskommelser i vanlig civilrättslig mening utan att de merakan betraktas som direktiv för verksamheten. Utskottet kan försin del inte finna något som talar mot att uttrycket villkor kanavse de "avtalsvillkor" som det här är fråga om. Ispecialmotiveringen till den aktuella paragrafen (3 kap. 2§)sägs också att i ordet villkor inbegrips ett sådant system medavtal mellan staten och tillståndshavarna som finns i dag.Utskottet finner således att det nuvarande avtalssystemet gesett stöd i yttrandefrihetsgrundlagen.Förbud mot reklam i radio och TVEnligt förslaget till yttrandefrihetsgrundlag hindrarbestämmelserna i grundlagen inte att det i lag meddelasföreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radioprogrameller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifterom förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning avprogram, som helt eller delvis bekostas av annan än den sombedriver programverksamheten. I propositionen anförs att fråganom reklamens förhållande till grundlagens skydd föryttrandefriheten inte har tagits upp till närmare behandlingunder de överläggningar med företrädare för de politiskapartierna i som har ägt rum i lagstiftningsärendet.Vad som har förekommit under överläggningarna har ändå gett vidhanden att det inte torde finnas någon enhetlig syn på fråganhos de politiska partierna. Enligt propositionen synesmeningsskiljaktigheterna inte i första hand avse möjligheternaatt genom lagstiftning ställa vissa krav på den kommersiellareklamens utformning och innehåll. I detta avseende tordeaccepteras att i huvudsak likartade regler skall gälla oavsett ivilket medium den sprids. Vad som orsakar oenigheten är enligtpropositionen i stället frågan huruvida och i vilkenutsträckning reklam skall få förekomma i svensk radio och TV.Enligt propositionen kan det på goda grunder hävdas atttillgången till de ekonomiska resurser som behövs för enmassmedieverksamhet är av väsentlig betydelse för möjligheternaatt göra ett effektivt bruk av yttrandefriheten. Det kan av detskälet anses att en grundlag om yttrandefriheten som ett av sinasyften borde ha att säkerställa att sådan tillgång finns. Ifråga om radio och TV har tanken att grundlagen bör säkratillgången till resurserna tagit sig den formen att grundlagenbör utesluta förbud mot reklam. Enligt propositionen ges dennatanke emellertid inte fullt genomslag. Såvitt gäller de s.k.public service-företagen, dvs. företagen inom , anses att ett förbud mot reklam även med en nygrundlag bör förbli rättsenligt. En sådan ordning måste anseskräva ett uttryckligt stöd i form av ett undantag igrundlagstexten, som tillåter att förbudet upprätthålls genomlag. Enligt propositionen är det nämligen inte godtagbart medutgångspunkt i tryckfrihetsförordningens principer att staten ihär aktuella fall skulle träffa avtal med enskilda om generellaförbud mot yttranden av visst slag. Det skulle också i lika månstrida mot regeringsformen. I propositionen anförs att dettaleder till slutsatsen att den nya grundlagen bör innehålla ettuttryckligt medgivande till att regler ges i lag eller avtal omförbud mot och villkor för reklam i svensk radio och TV. Vidareanförs följande.Samtidigt kan det inte förnekas att frågan om reklam i radiooch TV är av betydelse för möjligheterna att göra bruk avyttrandefriheten i dessa medier. Som bekant har den tekniskautvecklingen lett till en situation där hela frågan om sådanreklam kan komma att omprövas. Enligt betänkande(SOU 1989:73) TV-politiken är det inte längre realistiskt atträkna med ett fortsatt förbud mot reklam i svensk television.Radiolagsutredningen har i betänkandet (SOU 1990:7) Lagstiftningför reklam i svensk TV lag fram förslag om den lagstiftning somskulle behövas om sådan reklam blir tillåten.I motion K30 yrkande 2 av m.fl. (fp) förklararmotionärerna att de inte har några invändningar mot denföreslagna grundlagstexten men att de vänder sig mot denciterade delen av motivtexten. De menar att den gör möjlighetenför reklambegränsande lagstiftning för vid. Vid sidan av sådanreklamreglering som kan anses försvarlig oavsett medium ochsådan som kan följa av den europeiska konventionen omgränsöverskridande television anser motionärerna attreklamförbud endast skall kunna föreskrivas beträffande s.k.public service-företag. De anser att detta bör komma tilluttryck genom att motivtexten i angiven del i stället gesföljande lydelse.Den möjlighet att i vanlig lag förbjuda reklam som här öppnasgäller alltså uteslutande s.k. public service-företag inom radiooch TV. Gentemot övriga radio/TV-företag skall möjlighet attförbjuda reklam inte finnas. Reklam i radio och TV skallemellertid kunna omfattas av de krav i fråga om reklamensinnehåll som kan gälla oavsett medium samt de regler som följerav en svensk anslutning till internationella konventioner omgränsöverskridande television.I motion K29 yrkande 1 av m.fl. (mp) tarmotionärerna upp bestämmelsen som gör det möjligt att i lagförbjuda reklam i radio- och TV-program och ange villkor försådan reklam. Motionärerna vänder sig mot det undantag frånbestämmelsen som innebär att sådan lag inte får stiftas i stridmot en internationell överenskommelse om radioprogram somriksdagen har godkänt. En grundläggande princip för lagstiftningi grundlagsform är enligt motionärerna att man redan avgrundlagen skall kunna utläsa vad som gäller. I vissa fallöppnas möjligheten att i vanlig lag föreskriva undantag frångrundlagsregeln. Att i grundlag hänvisa till en internationellkonvention som godkänt är enligt motionärerna en nyhetsom kan ifrågasättas ur konstitutionell synpunkt. De menar attden yttersta konsekvensen av hänvisningen är att det faktiskainnehållet i grundlagen eller i undantaget från grundlagen iberört avseende inte tillkommer genom stiftande av lag i form avtransformation eller inkorporering av en internationellöverenskommelse i svensk rätt, utan genom godkännandeav överenskommelsen. Motionärerna yrkar därför att propositionenavslås såvitt avser bestämmelsen om det nu nämnda undantaget.Utskottets bedömningSom framgår av propositionen är bakgrunden till bestämmelsernaom reklamförbud i grundlagen att ordningen med reklamfrihet iSveriges sändningar skall kunna bli rättsenligäven med den nya grundlagen. Utskottet anser att det inte behövsnågra ytterligare uttalanden i denna fråga och avstyrker därförmotion K30 yrkande 2.Den normala ordningen är att överensstämmelse mellan svensklag och internationella regler som har åtagit sig brukaråstadkommas genom att den svenska lagens bestämmelser anpassasefter de internationella eller genom att dessa förklaras gällasom svensk rätt. I propositionen anförs att det i ett fall somdet förevarande, som rör friheten att ta emot information frånandra länder, kan ligga ett värde i att förpliktelsen attrespektera informationsfriheten läggs fast även på nationellnivå genom en föreskrift i grundlag. Utskottet delar dennabedömning och tillstyrker därför propositionen i denna del.Utskottet avstyrker således motion K29 yrkande 1.CensurfråganI propositionen anförs att ett förbud mot censur är ettgrundläggande inslag i ett konstitutionellt skydd föryttrandefriheten efter tryckfrihetsförordningens mönster. Attett sådant förbud införs och utan undantag gäller i fråga omalla former av radio, TV och liknande överföringar samtljudupptagningar får anses givet. När det gäller filmer,videogram och andra bildupptagningar gör sig emellertid vissasärskilda hänsyn gällande. I propositionen föreslås att detryckfrihetsrättsliga grundprinciperna skall gälla för de mediersom omfattas av den nya grundlagen. Det skall dock finnas enmöjlighet att förhandsgranska offentligt visade filmer ochvideogram.När det gäller frågan om våldsskildringar i rörliga bildererinras om beslut att anta lagen om granskning ochkontroll av filmer och videogram (prop. 1989/90:70, KrU30, rskr.309). Lagen innebär att framställningar i filmer och videogramsom skall visas offentligt även i fortsättningen skall granskasoch godkännas i förväg av . Såvitt gällerfilmer och videogram som inte skall visas offentligt byggerlagen på en starkt intensifierad tillsyn över marknaden i syfteatt komma till rätta med det problem som orsakas av spridningenav våldsskildringar. som den nya lagen tillkom gjordesen väsentlig skärpning av straffskalan för olaga våldsskildringenligt brottsbalken.I regeringens propositionen i det ärendet anfördes att detbehövdes andra insatser än censur av extrema våldsskildringarför att komma till rätta med de problem som hela utbudet avvåldsskildringar på biograf, video och TV, däri inbegripetsatellit- och kabel-TV, leder till. Den begränsade verkan somcensur av videogram avsedda för den enskilde konsumenten skulleha medförde att en sådan åtgärd inte kunde anses motiverad motbakgrund av grundlagens bestämmelser om utrymmet förbegränsningar av yttrandefriheten (a. prop. s. 33 f.).I ett yttrande till kulturutskottet över propositionen anfördekonstitutionsutskottet att det skulle innebära ett betydandeavsteg från de principer som gäller på detyttrandefrihetsrättsliga området att införa obligatoriskförhandsgranskning av filmer och videogram som är avsedda förprivat bruk. För en sådan censur skulle enligt utskottet såledeskrävas mycket starka skäl. Utskottet uttalade att det inte ärförenligt med regeringsformen att införa förhandsgranskning föratt komma till rätta med problemet med våldsskildringarna, omdet finns någon annan lika effektiv och mindre ingripande metod.Utskottet ansåg att det åtgärdsprogram som lades fram ipropositionen hade goda förutsättningar att få större effekt änobligatorisk förhandsgranskning. I likhet med regeringen fanndärför att det inte borde införas enlagstiftning om obligatorisk förhandsgranskning av videogram somsprids till den enskilde konsumenten. Utskottet förklarade attdet var viktigt att utvärdera de effekter som åtgärdsprogrammetskulle få och utgick från att regeringen noga följdeutvecklingen och återkom till med förslag, om deåtgärder som föreslogs i propositionen skulle visa sigotillräckliga (1989/90:KU7y).I den nu aktuella propositionen uttalas att det självfalletinte är möjligt att nu förutsäga hur snart verkningarna avåtgärdsprogrammet mot skadliga våldsskildringar kommer att visasig. Sakligt sett finns det enligt propositionen goda skäl atthoppas att det kommer att ske . Det är å andra sidaninte orealistiskt att vänta sig att den fulla effekten av deolika åtgärderna kommer att visa sig först när verksamheten harhunnit pågå och utvecklat sina former. Det finns enligtpropositionen därför nu anledning att avvakta den något meralångsiktiga utvecklingen på videogrammarknaden innan frågan omeventuella ytterligare åtgärder mot våldsvideogrammen tas upptill nya överväganden. I detta läge saknas det enligtpropositionen tillräckligt starka skäl för att en ny grundlagskall medge censur i vidare omfattning än den som existerar idag.I motion K30 yrkande 5 av m.fl. (fp) förklararmotionärerna att de är motståndare till filmcensur för vuxna. Definner därför att det är mycket tillfredsställande att dennäraliggande frågan om en eventuell förhandsgranskning avvideogram har förts till en lösning som innebär att videocensurförbjuds i grundlag. De uttalar en förhoppning att den möjlighettill efterhandsgranskning som finns i kombination medaktivare åtgärder för att lagföra dem som säljer videogram medolagligt innehåll skall visa sig tillräcklig i kampen motvideovåldet. Motionärerna förklarar att de -- för att uppnå denönskvärda enigheten kring den nya grundlagen -- är beredda attövergångsvis acceptera en möjlighet i yttrandefrihetsgrundlagenatt ha kvar den filmcensur för vuxna som förekommer iSverige. Ändå måste det enligt motionärerna sägas attfilmcensuren ter sig alltmera svårmotiverad i en situation därförhandsgranskning av video förbjudits. Motionärerna anför attdet är deras förhoppning att filmen skall föras in undersamma regelverk som gäller för videogram. När det sker kancensurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen utsträckas till attgälla också förevisning av film. I utvärderingen av den nyaordningen på videoområdet bör enligt motionärerna möjlighetenatt föra in den offentligt visade filmen under samma regelverkövervägas. De yrkar att skall ge regeringen detta tillkänna.I motion K24 av m.fl. (c) konstaterarmotionärerna att regeringens förslag innebär att det för långtid framåt skulle vara omöjligt att införa förhandsgranskning avvideogram för privat bruk. Enligt motionärerna skallyttrandefrihetsrättsliga principer inte få utgöra hinder motinförande av förhandsgranskning av videogram och filmer somyrkesmässigt försäljs eller hyrs ut för privat bruk.Motionärerna förklarar att de inte kan acceptera att dessa fördemokrati och mångfald viktiga principer tas till intäkt för atttillåta kommersiella vinstintressen att sprida för barn ochungdom nedbrytande videogram och filmer. De anser därför att denföreslagna yttrandefrihetsgrundlagen bör kompletteras medföreskrifter som gör det möjligt att införa lagstiftning omförhandsgranskning av videogram och filmer avsedda förförsäljning och uthyrning för privat bruk. I motion K414 yrkande1 av m.fl. (mp) begär motionärerna attriksdagen beslutar att alla videogram skall förhandsgranskas. Ensådan förhandsgranskning förespråkas även i motionerna K25 avErling och (), K26 av m.fl. (fp) samt K27 av och (). I förstnämnda motion begär motionärerna attriksdagen hos regeringen begär förslag som begränsar detförråande videoutbudet. I de två andra motionerna begärmotionärerna att skall ge regeringen till känna vadsom anförts i motionerna om förhandsgranskning avvåldsvideogram.Även motion K22 av m.fl. (s) berör fråganom förhandsgranskning av videogram. Motionärerna erinrar om detåtgärdsprogram som beslutades och som syftar till skall komma till rätta med problemet med våldsskildringar ivideogram. De menar att möjligheten att införa obligatoriskförhandsgranskning måste finnas kvar, om det skulle visa sig attbeslutade åtgärder inte är tillräckliga. Enligt motionärernasmening är förslaget till yttrandefrihetsgrundlag ett hinder motdetta. De anser därför att lagförslaget bör formuleras så attfortsatta möjligheter finns för allmän förhandsgranskning avvideogram. Motionärerna yrkar att ger regeringen dettatill känna.Utskottets bedömningSom utskottet anförde vid behandlingen av ärendet om åtgärdermot våldsskildringar i rörliga bilder vid föregående riksmöteskulle det innebära ett betydande avsteg från de principer somgäller på det yttrandefrihetsrättsliga området att införaobligatorisk förhandsgranskning av filmer och videogram som äravsedda för privat bruk. Ett förbud mot sådan censur är enligtutskottets mening ett grundläggande inslag i ettkonstitutionellt skydd för yttrandefriheten eftertryckfrihetsförordningens mönster. Utskottet tillstyrkerpropositionen i denna del och avstyrker därför motionerna K22,K24, K25, K26, K27 och K414 yrkande 1.Utvärderingen av åtgärdsprogrammet mot våldsskildringar irörliga bilder bör enligt utskottets mening få ske utan någradirektiv från sida. Utskottet avstyrker därför motionK30 yrkande 5.Ansvarig utgivareDet tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret innebär att endast enperson är straffrättsligt ansvarig för innehållet i en trycktskrift. Vem som skall anses ansvarig är för olika fall angivet itryckfrihetsförordningen. lagrådsremiss föreslogs attensamansvaret skulle genomföras för alla de medier som skulleomfattas av det nya grundlagsskyddet. Såvitt avsåg radio och TVinnebar detta att den ordning som redan gällde skulleföreskrivas i grundlag. I övrigt innebar förslaget en nyordningav ansvarighetsförhållandena. Ansvaret skulle i fråga om radio,TV, filmer och videogram alltid bäras av en utgivare. I fråga omljudupptagningar föreslogs en ordning som innebar att demedverkande själva skulle bära ansvaret.I propositionen föreslås ansvarighetsregler med samma sakligainnebörd som föreslogs lagrådsremiss. Den regleringsom föreslås i propositionen omfattar dock ävensatellitsändningar som utgår från och videotex iredaktionell användning. Enligt propositionen innebär dettabl.a. att det i fråga om videogram kommer att vara klart påförhand vem som skall anses ansvarig t.ex. för en framställningsom innefattar olaga våldsskildring och att ingripanden motsådana framställningar därigenom underlättas.I motion K414 yrkande 2 av m.fl. (mp) ochmotion K409 yrkande 2 av m.fl. (mp) begärmotionärerna att ett system införs med ansvarig utgivare föralla videogram.I motion K29 yrkande 2 av m.fl. (mp) anförsatt det bör vara möjligt att här i landet kunna beivra oönskatinnehåll i satellitsändningar eller vidta andra åtgärder som kanfinnas befogade.