bet · GE01SoU14 · 1991-04-18 00:00:00 — Platsbidraget har sammanlagt uppgått till 193milj.kr.Utvecklingsbidrag ges för utvecklings-, etablerings- ellerinitialkostnader om en huvudman vidtar en strukturförändring medkonsekvensen att en ny enhet enligt 12 § LVU eler 23 § LVMetableras eller vidtar andra särskilda åtgärder som syftar tillatt förbättra missbrukarvården m.m. Utvecklingsbidrag harutgetts inom den anvisade ramen 30 milj.kr.Hösten 1989 hemställde regeringen att skullegodkänna den nya bidragskonstruktionen (prop. 1989/90:25 bil.4, SoU14, rskr. Utskottsbetänkandet behandlas merutförligt under kommande avsnitt om tidigare riksdagsbehandling.Utredningar1987 redovisade JO en undersökning om hemmen för särskildtillsyn (JOs ämbetsberättelse 1987/88 s. 144 f.). JOkonstaterade bl.a. att nuvarande regler om resurs- ochplaneringsansvar äventyrar socialtjänstlagens målsättning attdessa hem skall utgöra en särskilt kvalificerad resurs för demest utsatta ungdomarna. JO ansåg det inte längre försvarbartatt med landstingsområdet som bas hålla den kostnadskrävanderesurs som hemmen utgör för att tillgodose behoven hos derelativt sett få ungdomar som det är fråga om. Det ifrågasattesom inte landet borde indelas i större regioner för att på såsätt nå ett tillräckligt underlag för att dessa särskiltkvalificerade insatser skulle kunna bibehållas som en resursinom . Behovet av ett centraltintagningsförfarande borde uppmärksammas. Det påtalades ocksåatt det inte längre finns några regler som skapar garantier fören effektiv eftervård. Vidare framhöll JO attpersonalutbildningen eftersätts.JO har redovisat överväganden med anledning av attmissbrukare inom inte har kunnat beredas vårdtill följd av otillräckliga vårdresurser. De missförhållandensom råder inom missbrukarvården ställer enligt JO krav pålagstiftningsförändringar så att tillgången på platser förLVM-vård tryggas. Det bör övervägas om det inte av lagen bättreskall framgå vem som skall vara huvudman för vården. Vidare börsamverkansformerna mellan landstingsområdena utvecklasytterligare. JO anser också att förutsättningarna för att genomändringar i statsbidragsreglerna trygga tillgången påberedskapsplatser vid LVM-hemmen bör övervägas.I 1990:4, Vård utom hemmet,redovisades den del av det s.k. som rör barn ochungdomar, som omhändertagits av samhället. Styrelsen föreslogvissa åtgärder för att komma till rätta med problemen vid desärskilda ungdomshemmen. Bl.a. föreslog styrelsen en utveckladregional samverkan, en samordnad intagning, ett ändratutskrivningsförfarande samt ett tydliggörande avbehandlingsansvaret.Sommaren 1990 framlades resultatet av en behovsinventering somgenomförts av . Trots en ökande efterfråganhar de särskilda ungdomshemmens antal och platsantal minskat,konstaterar . Huvudmännen har varit mycketlyhörda för intentionerna i huvudmannaskapsreformen och tidigarestatsbidragssystem. Man har bl.a. reducerat platserna vid def.d. ungdomsvårdsskolorna och mera inriktat användningen utifrånnärhetsprincipen. Nedan visas platsutvecklingen vidungdomsvårdsskolorna/de särskilda ungdomshemmen under åren1970--1990.1970 1975 1978 1983 1986 1988 1990Antal hem 22 18 18 20 25 24 23Antal platser 875 533 473 573 589 549 464Vid rundfråga till de särskildaungdomshemmen 1987/88 och 1988/89 fanns en överefterfrågan om ca600 ansökningar . De flesta hade avvisats på grund avplatsbrist vid sluten avdelning eller på grund av platsbristöver huvud taget. En mindre del avvisades då de unga ansågs haett behandlingsbehov som inte kunde tillgodoses vid det aktuellahemmet eller för att de inte kom från hemmets upptagningsområde.Endast ett fåtal avvisades för att de ansågs vara alltförsvårhanterliga, t. ex. så besvärliga att de befarades störabehandlingsklimatet på hemmet. Vid socialstyrelsensefterfrågeundersökning visade det sig att desärskilda ungdomshemmen tvingades avvisa 114 av 154 ungdomar förvilka socialnämnderna sökt plats. Styrelsen bedömde att detfanns ett behov av 150--200 nya platser vid de särskildaungdomshemmen, utöver redan planerad utbyggnad. Det är dock inteenbart en fråga om kvantitativa brister. Hemmen brister iförmåga att tillgodose alla de skiftande vård- ochbehandlingsbehov som klienterna har. Även i fråga om förmåganatt tillgodose tillsynsbehovet finns stora brister. Förutom ettrent platstillskott krävs därför en översyn av differentieringoch regelsystem, anfördes det. Beträffande huvudmannaskapet förlänsövergripande vårdresurser anfördes att det torde krävasnågon form av enhetligt huvudmannaskap för varje region ellerför hela landet. Resursansvar och intagningsansvar måste liggapå samma organ och på hög nivå. och de bådakommunförbunden var överens om att fortsättaarbetet med en fördjupad analys av situationen.Det totala antalet platser vid institutioner som tar emottvångsvårdade missbrukare har minskat eftersocialtjänstreformens genomförande.1983 1986 1988 199022 § LVM 1302 1119 916 82023 § LVM 195 210 248 433S:a 1497 1329 1164 1253Visserligen har antalet platser för särskild tillsyn (23 §)ökat, men detta motsvaras av en betydande minskning av övrigaLVM-platser.Våldskommissionen (Ju 1989:05) överlämnade i juni 1990promemorian Ungdomar och brott. I promemorian föreslogs bl.a.att det skulle inrättas ett eller flera särskilda ungdomshem medstaten som huvudman. Promemorian har överlämnats tillkommittén (Ju 1990:07) med uppdrag att göra en översyn av detallmännas insatser vid brott av unga. Kommittén skallutvärdera nuvarande regelsystem för unga lagöverträdare samtlämna förslag till i vilka former och på vilket sätt detallmänna bör ingripa när ungdomar som har fyllt 15år begått brott.Den 20 februari överlämnade från ett regeringsuppdrag att analysera utvecklingenavseende verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samtbarn- och ungdomsvården. Styrelsen konstaterar bl.a. att detfinns en utbredd kritik mot flera landstings sätt att skötaverksamheten med hemmen för vård eller boende. Många har hävdatatt primärkommunerna borde få ett odelat ansvar för helasocialtjänsten, som många varit tveksamma att taansvaret. Det fordras lösningar i form av kommunalförbund ellerliknande, anför . Ett statligt huvudmannaskap harbedömts som mindre lämpligt. Trots att många i styrelsensintervjuer haft en tendens att idyllisera den gamlaungdomsvårdsskoletiden finns det anledning att påminna om attstaten som ansvarig då inte var undantagen från den kritik somgällde bristande förmåga att förnya verksamheten, sägs det irapporten. Erfarenheterna i projekt talar föratt primärkommunerna i någon form av regional organisation bördriva den offentliga vården, anförs det vidare.Genom beslut redovisade JO återigen enundersökning om vård av unga i hem för särskild tillsyn,särskilda ungdomshem. JO har --1990 tagit upp sexärenden till utredning. I yttrande till JO uttaladesocialstyrelsen bl.a. att om förändringar inte kommer till ståndriskerar vi att få en allt större grupp hemlösa, "gatubarn".Risken är också uppenbar att den principiella utgångspunkten ilagstiftningen, dvs. att ungdomar som gör sig skyldiga tillbrott skall ges vård och behandling inom ram ochinte bli föremål för kriminalvårdande åtgärder ochfrihetsberövanden, inte kan följas.JO konstaterar att de problem som påvisas i JOs beslut 1987kvarstår med oförändrad styrka. De ärenden som redovisatsvisar hur resursbristen inom leder till att de mestvårdbehövande unga i allt större omfattning överlämnas tillkriminalvården. Vidare konstateras att bristerna i systemet harvarit kända . Krav har gång efter annanframställts om en resursuppbyggnad, som utgår från störreupptagningsområden än . De absoluta fördelarna i ettcentralt intagningsförfarande har understrukits och vikten av enväl fungerande eftervård har betonats. () har i november 1990lämnat en delrapport över en undersökande uppföljning av §12-vården i . BRÅ uttalade att det inomStockholmsregionen råder en skriande brist påinstitutionsplatser för ungdomar med allvarliga störningar ochmed omfattande kriminalitet och missbruk. När det gällerungdomar med psykiska problem är situationen än sämre. Såvittavser hela riket visar undersökning sammaresultat.JOs utredning leder till slutsatsen att den nu gällandelagstiftningen är otillräcklig för att säkerställa vården av demest utsatta ungdomarna. När det gäller den rådandeansvarsfördelningen mellan och kriminalvårdenanser JO att skäl för några mer genomgripande förändringar inteföreligger. Det är dock viktigt att slå vakt om de ungas rätttill behövlig vård och behandling inom , vilketförutsätter en omfattande översyn av bl.a. reglerna förresursansvar och verkställighetsansvar, anförs det.Bestämmelserna om resursansvar är tvingande. Någon möjlighet attutkräva ett ansvar av den huvudman som enligt träffat avtalskall ha resursansvaret föreligger emellertid inte.Bristerna i det nuvarande regelsystemet sammanfattas av JOenligt följande. Planförfarandet ger ett otillräckligt underlagför ställningstagande till de behövliga resurserna. Huvudmannensansvar är inte tillräckligt entydigt bestämt. Det regionalaunderlaget för resursplanering är otillräckligt. Ettovillkorligt verkställighetsansvar kan inte förenas med ett påavtal grundat medelbart resursansvar. Tillämpade regler förintagning medger inte ett effektivt resursutnyttjande.När det gäller behovet av lagändringar anför JO attresursansvaret bör läggas fast direkt i lagen, varvid ansvaretbör omfatta en större region än . JO anser intelängre att det finns anledning anta att ett i grundenbristfälligt regelsystem genom partiella förändringar kanbringas i funktion. JO är också tveksam till om det finns tidatt avvakta resultatet av de på frivillig väg gjorda försökenatt genom en regional samverkan täcka resursbristen. Den mestnäraliggande lösningen måste enligt JOs mening vara atthuvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen återgår tillstaten. Först härigenom skulle basen för verksamheten kunnamedge den nödvändiga differentieringen av vården. Vidare skulleförutsättningar ges för ett centralt intagningsförfarande och enbättre anpassning av resurserna till behoven. Även i fråga omeftervård torde sådana förbättringar kunna nås så att de ungakan ges möjlighet till den sociala anpassning som de har rätttill.Vid ett förändrat huvudmannaskap bör en första åtgärd bli attbestämma behovet av institutionsplatser. Det råder allvarligabrister såvitt avser möjligheterna att tillföra de särskildaungdomshemmen behövlig psykiatrisk kompetens. Förutsättningarnaför en samverkan ökar väsentligt om huvudmannaskapet för desärskilda ungdomshemmen sammanförs på en hand, anförs det. Behovav särskilda resurser i övrigt gäller bl.a. flickor meddjupgående sociala störningar. Vidare är en av de mest angelägnauppgifterna vid ett ändrat huvudmannaskap att tillgodose behovetav platser för akutplaceringar. Ett förändrat huvudmannaskapkommer vidare att ge de nödvändiga förutsättningarna för ettcentralt intagningsförfarande. Med den överblick en centralintagningsmyndighet får kan förväntas att, redan med befintligaresurser, flera ungdomar kan beredas vård på särskildaungdomshem. Vidare anför JO att fasta rutiner försocialnämndernas ansökningsförfarande bör införas. JO anserockså att flera skäl talar för att intagningsmyndigheten börtilläggas ansvaret för verkställigheten. Intagningsmyndighetenhar överblicken över de samlade resurserna och kan medutgångspunkt i den unges behov bestämma vid vilket hem vårdenskall beredas. JOs beslut innehåller även överväganden ominförande av en ordning med försöksutskrivning inom LVU-vårdenefter mönster från vad som gäller inom tvångsvården förmissbrukare. Beträffande utskrivning understryker JO attlagstiftningen ställer det oavvisliga kravet att en utskrivningfrån ett särskilt ungdomshem av den som bereds vård där med stödav LVU inte får ske med mindre socialnämnden har begärt ellermedgett det. JO erinrar om att en utskrivning som sker i stridmed dessa bestämmelser kan föranleda ansvar för tjänstefel.De enskilda ärenden som varit under handläggning hos JO harvisat hur unga människor övergetts av samhället vid den tid ilivet då insatser från sida har haft enavgörande betydelse för deras utveckling. Ärendena belyserenligt JO den orimliga situation som uppstår i konflikten mellanett ovillkorligt verkställighetsansvar och ett resursansvar sominte är utkrävbart. Någon kritik i de enskilda ärendena har JOinte uttalat, eftersom det kunnat konstateras att orsaken tillden uteblivna vården varit bristande resurser.Tidigare riksdagsbehandlingI betänkandena SoU 1987/88:17 och 1988/89:SoU1 uttaladeutskottet oro för att dåvarande statsbidragssystem kunde hanegativa effekter, framför allt för vården av de mest utsattaungdomarna.I proposition 1989/90:25 hemställde regeringen som nämntsatt skulle godkänna en ny bidragskonstruktion för åren1990--1992. Platsbristen påtalades i propositionen. Vidare ansågföredraganden det angeläget att en betydligt mer differentieradvårdstruktur utvecklades. Detta ställer krav på ett ökatsamarbete och en ökad regional samverkan så att specialiseraderesurser utnyttjas på ett effektivt sätt, anfördes det. Detföreslagna statsbidragssystemet avsåg att särskilt ta hänsyntill bl.a. de mest utsatta grupperna av ungdomar ochmissbrukare. En länsövergripande planering av resurser borde skeenligt propositionen. En rikstäckande behovsinventering skullevara genomförd . Vid socialutskottets behandlingav propositionen (1989/90:SoU14) anfördeutskottet, med anledning av en motion (fp) om att godkännande avbidragskonstruktionen endast borde avse 1990, bl.a. att detföreslagna nya statsbidragssystemet förbättradeförutsättningarna för att kvalificerade vård- ochbehandlingsinsatser kan ges till de tyngsta missbrukarna och demest vårdkrävande ungdomarna. Utskottet tillstyrkte därförpropositionens förslag (res. fp) (res. Med anledningav en motion (c) om förstärkta resurser till de särskildaungdomshemmen anförde utskottet bl.a. att det nyastatsbidragssystemet tillgodosåg dessa krav. Motionen avstyrktes(res. c).I januari 1990 behandlade utskottet regeringens proposition omen ny lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (prop.1989/90:28, SoU15, rskr. I betänkandet behandlades ettstort antal motionsyrkanden (s, m, fp, c) om problem och bristernär det gäller vården av ungdomar vid de särskildaungdomshemmen. Utskottet ansåg att situationen var heltoacceptabel och underströk bl.a. vikten av noggrann diagnostik,tillgång på platser och en väl differentierad vård. För att mötaefterfrågan på vård för de svårast störda ungdomarna krävs merän enbart ett tillräckligt antal platser på hem för vård ellerboende, anfördes det. En betydligt mer differentierad vård änför närvarande måste kunna erbjudas. Det fick vidare enligtutskottet inte förekomma någon tvekan om fördelningen avansvaret landsting och kommuner emellan. Utskottet ansåg att detvar helt nödvändigt med en samverkan på riksnivå, och för vissatyper av vård borde det övervägas att inrätta hem, som har helariket som upptagningsområde. När det gäller inskrivning i särskild tillsyn fanns det enligt utskottet skäl attöverväga en annan ordning än den nuvarande. Statsbidragen bordeenligt utskottet kunna utnyttjas bättre som styrinstrument, närdet gäller att stimulera uppbyggnaden av en mer differentieradvård. Regeringen borde ta upp nya diskussioner med kommun- ochlandstingsförbunden och därefter återkomma till medförslag till förändringar av statsbidragets konstruktion föråren 1991 och 1992. En justering av statsbidragen, när detgäller uppbyggnaden av en differentierad vård i dessa hem, bör iprincip ske direkt genom beslut av regering och riksdag och intei form av ett godkännande av resultatet av förhandlingar mellanstat och kommun. Vad utskottet anförde om de särskildaungdomshemmen föreslogs ge regeringen till känna. Motbakgrund av de redan vidtagna förändringarna avstatsbidragssystemet och de övriga förändringar som enligtutskottet borde komma till stånd fanns det inte då anledning attompröva huvudmannaskapet för hemmen, ansåg utskottet. Riksdagenföljde utskottet (rskr. 112) (betr. huvudmannaskapet res. m).I socialutskottets betänkande 1990/91:SoU7 behandladeshösten ånyo ett antal motioner om de särskildaungdomshemmen. Utskottet påpekade att åtgärder behövs för attsnabbt ta fram fler och mer differentierade platser vidsärskilda ungdomshem för att även de svårt störda ungdomar som lämnas utan vård och behandling skall få den vård som debehöver. Vad utskottet anförde gavs regeringen till känna.Utskottet kunde inte ställa sig bakom förslagen i vissa motioner(m) om ett statligt huvudmannaskap för de särskildaungdomshemmen (res. m).PropositionenI den nu aktuella propositionen föreslås en tillfälligomläggning av statsbidraget i syfte att ge förutsättningar fören snabb utbyggnad av institutionsresurserna för de mest utsattamissbrukarna och ungdomarna.Föredraganden har därvid utgått från vad , vidbehandlingen av propositionen om en ny LVU, gett regeringen tillkänna beträffande de särskilda ungdomshemmen, sägs det ipropositionen.De institutionella vårdresurserna för de mest utsattaungdomarna och missbrukarna är otillräckliga, sägs det vidare ipropositionen. Snabba åtgärder krävs för att undanröja dessabrister. Vid socialtjänstreformens genomförande var avsiktenbl.a. att få ett bättre samspel mellan institutionsvården ochsocialtjänstens öppenvårdsverksamhet. Utvecklingen har visat atten överskattning gjordes av den öppna vårdens möjligheter atttillgodose alla vårdbehov, anförs det vidare. Många av deinstitutioner som fanns 1982 var i olika avseenden otidsenliga.En strävan har varit att institutionsvård skall ges i mindre ochmer hemliknande former som möjliggör ett mera intensivtvårdarbete. Detta synsätt påverkade det statsbidragssystem sominfördes . Framför allt är det behovet av institutionsvårdför de mest problematiska grupperna som har underskattats underde . Efterfrågan på institutionsplatser har varieratöver åren men har varit hög.Trots detta har antalet platser på de särskilda ungdomshemmenminskat, konstaterar föredraganden. Även inom missbrukarvårdenär läget allvarligt. Det totala antalet platser för LVM-vårdadehar varit i stort sett oförändrat trots att behoven ökatmarkant. Huvudmännen måste nu enligt föredragande statsrådetvidta snabba åtgärder för att häva platsbristen och komma tillrätta med de uppenbart oacceptabla förhållanden som råder inomdenna sektor.Föredraganden föreslår att statsbidragskonstruktionen medplatsbidrag, kommunbidrag och utvecklingsbidrag behållsoförändrad. För att stimulera en utbyggnad av platsantalet förde mest utsatta grupperna föreslås att en större del av bidragetges direkt till de huvudmän som driver särskilda ungdomshem ochhem enligt 23 § LVM. Vidare föreslås att medel avsätts inom dennuvarande finansiella ramen för ett tillfälligt anordningsbidragavseende . Föredraganden räknar därvid med enutbyggnad av 200 platser . De bidragsom nu utgår har inte gett ett tillräckligt incitament förkommunerna och landstingen att i tillräcklig omfattning bygga utplatsantalet för de mest vårdbehövande grupperna. Därför bör enstörre del av statsbidraget lämnas i form av platsbidrag.Vikten av att öppenvårdsformer ochinstitutionsvården är nära sammankopplade framhålls. En del avstatsbidraget bör därför även fortsättningsvis ges i form avkommunbidrag. Även fortsättningsvis skall en del avstatsbidraget avsättas för utvecklingsarbete. Den tillfälligaomläggningen av statsbidraget till missbrukarvård ochungdomsvård bör enligt propositionen ske enligt följande.Kommunbidrag skall utgå med ca 500 milj.kr.Platsbidrag skall utgå för de särskilda ungdomshemmen med500000kr. per plats i slutna avdelningar och . perplats i öppna avdelningar samt för hemmen enligt 23 § LVM med400 . per sluten plats och . per öppen plats.Under förutsättning att 100 slutna och 100 öppna platsertillkommer under vartdera kommerplatsbidragen att för utgöra ca 345 milj.kr. För 1992kommer bidragen att ökas med ytterligare 70 milj.kr.Utvecklingsbidrag skall utgå med oförändrat 30 milj.kr.Anordningsbidrag skall utgå med 75 milj.kr. föråren 1991 och 1992. Bidrag bör kunna utgå med högst 500 000 kr.per sluten plats och högst . för öppen plats isärskilda ungdomshem och hem för missbrukare enligt 23 § LVM.Bidraget bör dock högst kunna utgå av de reellakostnaderna för nybyggnad eller ombyggnad.Kostnaderna för statsbidraget kommer, vid beräknadutbyggnadstakt, att utgöra 950 milj.kr. för /92,vilket överensstämmer med förslaget i årets budgetproposition.I propositionen anförs vidare att en beredningsgrupp börtillsättas med uppgift att utarbeta förslag omhur en omorganisation av institutionsvården skall kunnagenomföras. Föredraganden avser att återkommamed förslag till en ny organisation.De uppenbara svårigheter som hemmen för särskild tillsyn har beror enligt propositionen inte bara på att det finns för fåplatser utan också på organisatoriska och innehållsmässigaproblem. Orsakerna till att dessa problem uppstått är flera, menman kan urskilja tre huvudfaktorer, nämligen huvudmannaskapetför institutionerna, den otillräckliga differentieringen avvårdresurserna och oklarheter om organisation och kompetens idet direkta vårdarbetet men också på sådana områden som ledning,planering, intagningsförfarande och personalutveckling. I dennuvarande organisationen har inte en tillräcklig samordning överlänsgränserna kommit till stånd, anförs det i propositionen. Imånga län finns över huvud taget inga hem för särskild tillsyn.Det är också nödvändigt att skapa en större differentiering avvårdresurserna. Ett enskilt landstingsområde är inte etttillräckligt upptagningsområde härvidlag. Det delade ansvaretmellan kommuner och landsting för planering avinstitutionsvården m.m. har lett till oklarheter. Föredragandenser anledning att överväga om det nuvarande deladehuvudmannaskapet är funktionellt.För att en ungdom eller missbrukare skall kunna placeras pårätt institution med rätt behandlingsinnehåll fordras ettbetydligt fastare grepp över intagningsförfarandet, sägs det ipropositionen. Enligt olika rapporter tvingas i dagsocialtjänstens personal ofta ta kontakt med många olikainstitutioner för att få fram en plats. Detta förfarande ärineffektivt och innebär dessutom uppenbara risker förfelplaceringar. Detta ger anledning att övervägasocialtjänstförordningens bestämmelser om inskrivning. Enligtföredragandens uppfattning talar mycket för attintagningsförfarandet bör ske centralt i en region. Enligtföredragandens mening bör huvudmännen noga överväga om inteintagningsbesluten borde ligga på en central nivå, dvs. utanförden enskilda institutionen. Enligt propositionen måste isocialtjänstens ansvar ligga att även kraftigt utagerandeungdomar skall kunna tas emot inom socialtjänstensinstitutioner. Det får inte vara en lösning att fängelse skallersätta insatser. Att en ung människa döms tillfängelse måste vara ett undantagsfall. Det får inte heller varaså att en ungdom genom sitt beteende på en institution skallkunna avvika eller "straffa ut sig" från den behandling som denunge åtminstone inledningsvis kan uppleva som påfrestande.Återigen kan man se behov av en ytterligare differentiering avvårdresurserna som i sin tur förutsätter en regionalorganisation, anförs det.I propositionen anförs vidare att det fortlöpande bör ske enutveckling av institutionsvårdens metoder. Likaså böralternativen till institutionsvård utvecklas ytterligare. Inteminst angeläget är att finna bättre former för utslussningenfrån institutionerna. Vidare behöver särskild uppmärksamhetägnas åt vården av dem som jämte sin sociala problembild ocksålider av psykiska störningar. Detta kräver en nära samverkan medden psykiatriska vården, anför föredraganden.För att de olika institutionerna skall fungeratillfredsställande måste enligt propositionen stora krav ställaspå innehållet i vårdarbetet.