bet · GE01KU22 · 1991-03-21 00:00:00 — Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeisktekonomiskt samarbetsområde (prop. 1990/91:65) I betänkandet behandlas proposition 1990/91:65 om ändring iregeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomisktsamarbetsområde (EES) samt fem motioner (sex yrkanden), därav enmotion från den allmänna motionstiden . Propositionenanmäldes i kammare första gången den 13 december1990.Regeringen föreslår mot bakgrund av de pågåendeförhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG om ett sådantsamarbetsområde att regeringsformen kompletteras. Bestämmelseninnebär att domstolar och andra myndigheter kan vara skyldigaatt inhämta s.k. tolkningsbesked om EES-regler från enmellanfolklig domstol.Utskottet tillstyrker att som vilande antarpropositionens lagförslag. Regeringen har aviserat att enparlamentarisk utredning skall tillsättas för attpröva behovet av grundlagsändringar m.m. inför ett eventuelltmedlemskap i . Utskottet föreslår att ger regeringentill känna att den parlamentariska utredningen bör studera såvälregeringens som behov av samråd dem emellan i deviktiga frågor som kan aktualiseras om vinner medlemskapi EG. Två motioner anses besvarade, under det att övrigamotionsyrkanden avstyrks. I ärendet finns en reservation (v ochmp) samt ett särskilt yttrande (mp). Under de pågående förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EGrörande ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) har detvisat sig att en ordning där nationella domstolar inhämtar s.k.tolkningsbesked rörande EES-regler från en domstol påinternationell nivå sannolikt kommer att behövas. Systemetskulle vara utformat efter mönster av motsvarande system inomEG.Det föreslås att regeringsformen kompletteras med enbestämmelse om att domstolar och andra myndigheter kan varaskyldiga att från mellanfolklig domstol inhämta besked ominnebörden av internationell överenskommelse eller förpliktelseeller av bestämmelse som har tillkommit enligt ett sådantåtagande. I propositionen redovisas också hur ett iövrigt skulle förhålla sig till regeringsformen i olikaavseenden.Lagändringen -- bilaga A -- föreslås träda i kraft den 1januari 1992. Följdmotioner1990/91:K32 av tredje vice talmannen m.fl. (c)vari yrkas att begär att regeringen tillsätter enparlamentarisk utredning för att utreda de grundlagsmässiga,allmänt rättsliga och institutionella effekterna av enanslutning till EG i enlighet med vad som anförts i motionen.1990/91:K33 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår proposition 1990/91:65,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en beredningsgrupp för grundlagsfrågor.1990/91:K34 av (fp) vari yrkas att riksdagenomarbetar den av regeringen föreslagna ändringen avregeringsformen på sådant sätt att det klart framgår,a) att lagen medger att lagstiftningsmakt m.m. i närmarebestämd omfattning överlämnas till mellanstatlig organisation,b) att denna organisations rättsregler kan få direkttillämpning och direkt effekt i ,c) att organisationens rätt vid lagkonflikt ges företrädeframför svensk rätt,d) att organisationens domstols tolkningsbesked ges sammajuridiska verkan inom som inom organisationens övrigamedlemskrets,e) att de övriga grundlagsändringar som kan befinnaserforderliga blir vidtagna.1990/91:K35 av m.fl. (mp) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1990/91:65.Motion från den allmänna motionstiden 19911990/91:K236 av () och ()vari yrkas att hos regeringen begär utredning om vilkagrundlagsändringar m.m. som blir aktuella med anledning avsvenskt medlemskap i i enlighet med vad i motionen anförts. Närmare om propositionenInledningDen inleddes -- efter ett drygt års undersökandeoch explorativa samtal -- formella förhandlingar mellanEFTA-länderna, dvs. , , , , ,samt , och EG om ett närmare och fastarestrukturerat samarbete byggt på ett gemensamt beslutsfattandeoch gemensamma institutioner i ett dynamiskt europeisktekonomiskt samarbetsområde, EES. Avsikten är att ett avtal omett sådant samarbete skall träda i kraft /93,som EGs s.k. inre marknad fullbordas.Grundlag kan endast ändras i samband med val till . mån ett skulle fordra grundlagsändring, måste ensådan därför ske i anslutning till riksdagsvalet . Motdenna bakgrund har inom upprättats enpromemoria (Ds 1990:58) Ett europeiskt ekonomisktsamarbetsområde (EES) och den svenska grundlagen. I promemorianbelyses främst hur ett skulle förhålla sig tillregeringsformen mot bakgrund av vad som kommit fram under deundersökande och explorativa samtalen mellan EFTA-länderna ochEG-kommissionen. Slutsatserna i promemorian är att ettEES-avtal, sådant det kan förutses, kommer att vara förenligtmed regeringsformen utan att den behöver ändras. Promemorian harremissbehandlats.En sammanställning av remissyttrandena har gjorts inomjustitiedepartementet och har publicerats i endepartementspromemoria (Ds 1990:89).Propositionen -- som anmäldes första gången i riksdagenskammare , jfr 8 kap. 15 § första stycketregeringsformen -- tar upp frågan om grundlagsändringar medanledning av ett . Den tar däremot inte upp fråganom hur ett svenskt medlemskap i skulle förhålla sig tillregeringsformen.BakgrundMålet är alltså att skapa ett europeiskt ekonomisktsamarbetsområde där varor, tjänster, personer och kapital skallkunna röra sig fritt över gränserna. De delar av -- "l'acquis communautaire" -- som är relevanta förEES-samarbetet avses därför i en eller annan form bliintegrerade i och i EFTA-ländernas rättsordningar,så att enhetliga regler skall kunna gälla inom hela området.De undersökande och explorativa samtalen ägde rum i engemensam styrgrupp och i fem olika arbetsgrupper.Arbetsgrupperna I--IV har haft till uppgift bl.a. attidentifiera vilka delar av som är relevanta församarbetet. Grupp V har behandlat de rättsliga ochinstitutionella frågorna. Hit hör bl.a. avtalets utformning,dvs. dess struktur och innehåll samt tekniken för att införlivaEGs regelverk i avtalet. En annan viktig fråga för arbetsgrupp Vhar varit det institutionella samarbetet, dvs. administration,utveckling, samråd och beslutsfattande. I gruppen har ävenbehandlats frågor om hur en enhetlig tolkning och tillämpning avEES-reglerna skall kunna åstadkommas, hur man skall övervaka attreglerna följs och hur tvister mellan avtalsparterna skalllösas. Arbetsgruppen har också studerat frågan om hurEES-reglerna skall kunna införlivas med de nationellarättsordningarna. Arbetsgrupperna I--V har omskapats till femförhandlingsgrupper med motsvarande ämnesområden.Förhandlingarna kan enligt propositionen inte beräknas varaslutförda förrän under loppet av . Anledningen till attregeringen ändå väckt frågan om lagändringar med anledning avett , vars närmare innehåll man endast ser konturernaav, är att sådant det kan förutses enligtregeringens mening i ett avseende aktualiserar ett tillägg tillregeringsformen.Som nämndes har remitterat enpromemoria som belyser hur ett kan antas förhålla sigtill regeringsformen. I promemorian dras slutsatsen att avtalet-- som det kan förutses komma att se ut -- skulle vara förenligtmed regeringsformen utan att denna behöver ändras.I propositionen framhålls att flertalet remissinstanser godtarpromemorians slutsats. Några av dessa uttrycker visstveksamhet till om en skyldighet för svenska domstolar att frånen inhämta tolkningsbesked om hur en EES-regel skallförstås är förenlig med regeringsformen eller ifrågasätter ominte regeringsformen likväl borde förtydligas på denna punkt.Några remissinstanser anser att tolkningsbeskeden skulle stridamot domstolarnas grundlagsfästa självständighet och/eller regelnom högsta domstolen och regeringsrätten som utövare av högstadomsmakten. Vissa instanser menar dessutom att regeringsformenbör innehålla en regel om EES-reglernas företräde framför andraregler. En instans anför att reglerna om överlåtande avnormgivningskompetens till icke svenska organ bör justeras införett , medan ytterligare några instanser menar att deförändringar i detta hänseende som skulle behövas för attmöjliggöra ett svenskt medlemskap i bör göras redan nu.Den fråga som på sakens nuvarande ståndpunkt enligtregeringens uppfattning kan aktualisera ett förtydligande iregeringsformen är att domstolar och andra myndigheter i vissafall skall eller får inhämta s.k. tolkningsbesked från endomstol på internationell nivå. I övrigt anser regeringen attdet saknas skäl för grundlagsändringar med anledning av ettEES-avtal.En diskussion om tolkningsbeskeden kan inte föras friståendefrån ett övriga komponenter. I propositionenredovisas därför inledningsvis översiktligt vissa av derättsliga frågor som uppkommit inför och under förhandlingarna.I anslutning därtill redovisas hur dessa frågor förhåller sigtill regeringsformen och varför regeringen anser att de övrigafrågor remissinstanserna tagit upp inte bör föranledagrundlagsändring.Rättsliga och institutionella frågor i ett EES-avtalMålet med ett är att skapa ett europeiskt ekonomisktsamarbetsområde med fri rörlighet för varor, tjänster, personeroch kapital inom hela EG--EFTA-området samt att utveckla ochbredda samarbetet på angränsande politikområden, såsom miljö,forskning, utbildning och konsumentskydd. Enhetliga regler skallgälla inom hela EG--EFTA-området, och basen för ärdärför -- "l'acquis communautaire". RelevantaEG-regler avses alltså på ett eller annat sätt bli integrerade iavtalet för att gälla också i EFTA-länderna samt i relationernamellan EG och EFTA-länderna.Avtalet avses innehålla en huvuddel där samarbetets mål ochmedel, de materiella bestämmelserna om de fyra nämnda friheternaoch angränsande politikområden samt EES-institutionernaregleras. Denna del av avtalet skulle således motsvara den s.k.primära EG-rätten, i första hand regler. I bilagortill avtalet skall relevanta regler i den s.k. sekundäraEG-rätten, dvs. främst direktiv och förordningar, tas in ochanpassas till ett EES-sammanhang. Enligt en uppskattning rör detsig om ca 1400 rättsakter, motsvarande ca 14000 sidor text.Det troliga är därför att en hänvisningsteknik blir denhuvudsakliga lösningen och att bestämmelserna således intekommer att tas in i fulltext i själva avtalet. Avsikten är dockatt bestämmelserna skall publiceras i sin helhet i någon formoch på alla aktuella språk, inkl. det svenska språket, och attde således skall vara tillgängliga för vid dessbehandling av avtalet. Översättningsarbetet har påbörjats.Ett dynamiskt samarbete förutsätter en effektivbeslutsmekanism, så att den rättslikhet som skulle skapas genomett kan bibehållas. EES-samarbetet avses därför byggapå ett gemensamt beslutsfattande. Besluten kan komma att avsesåväl ändringar i de avtalade EES-reglerna som helt nyaEES-regler.För flera EFTA-länder skulle det innebära konstitutionellaproblem att överlåta normgivningsmakt till EES på samma sätt somEGs medlemsländer har gjort till EG. Det skulle dessutomknappast vara förenligt med om EG till ett EESöverlät vidare en del av den kompetens gemenskapen har fått sigtilldelad av medlemsländerna. Det har under de undersökandesamtalen och förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG därförkommit att framstå som alltmer klart att de beslut som avsesfattas i EES inte kommer att bygga på överlåtelse avnormgivningskompetens till EES utan på att de avtalsslutandeparterna åläggs folkrättsliga förpliktelser. Hur dessaförpliktelser sedan skall omvandlas till nationell rätt blir enfråga för parterna enligt deras resp. konstitutionella system.En av de frågor som berörs i propositionen är företrädet förEG-rätten. Om en domstol i ett medlemsland skulle finna att ennationell bestämmelse strider mot en EG-bestämmelse, skalldomstolen inte tillämpa den nationella bestämmelsen i detaktuella målet. Enligt praxis har EG-regelnnämligen företräde framför nationella regler och skall tillämpasoavsett vad som må vara föreskrivet i den nationellarättsordningen. När utvecklade detta synsätt knötden an till sin doktrin om att EG-rätten är en egen rättsordningsom skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att skapaeller gå in i en gemenskap med egna institutioner som harsjälvständiga befogenheter har medlemsländerna enligtEG-domstolens synsätt i motsvarande mån accepterat begränsningari sin egen suveränitet och i sina egna befogenheter; man haravstått från normgivningskompetens på de områden EG-rättenreglerar. Följaktligen får ett medlemsland inte interntlagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet medEG-rätten har utnyttjat sin normgivningskompetens eller geföreträde åt sin nationella lagstiftning.Ett avses således vila på folkrättslig grund. Ocksåframtida nya EES-regler kommer av allt att döma att hafolkrättslig karaktär. Mot denna bakgrund skulle någon direkttillämplighet, direkt effekt och företräde för EES-rättenframför nationell rätt inte kunna härledas ur somsådant. skulle det homogena samarbetsområde someftersträvas kunna äventyras, om EES-reglerna inte får ettgenomslag i EFTA-staterna på ett sätt som motsvarar ordningeninom EG.I och utgör ett internationellt avtalautomatiskt en del av den interna rättsordningen så snart detträtt i kraft. Dessa länder tillämpar med andra ord detmonistiska systemet.För och de andra nordiska EFTA-länderna, vilka har endualistisk ordning, krävs däremot en nationell rättsaktvarigenom avtalets regler införlivas med den internarättsordningen för att reglerna skall bli tillämpliga pånationell nivå. När en överenskommelse skall införlivas med dennationella rätten kan två olika metoder komma i fråga.Överenskommelsens bestämmelser kan införlivas med den nationellarätten antingen genom s.k. transformation eller genom s.k.inkorporering. Vid transformation omarbetas i de delarav den internationella överenskommelsen som behöver införlivasmed svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporeringinnebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs attöverenskommelsens bestämmelser gäller i och följaktligenskall tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. I hartransformationsmetoden varit det huvudsakliga sättetatt införliva internationella avtal med svensk rätt.I propositionen erinras även i detta sammanhang om attEES-rätten avses vila på folkrättslig grund. Det är av allt attdöma inte aktuellt att överlåta normgivningskompetens till någotEES-organ. Företrädesfrågan måste därför få en annan lösning iett EES än den har i EG. Därvid framhålls också attfolkrättsliga regler i måste efterföljas av svenskrättsbildning för att bli tillämpliga på nationell nivå. Enofrånkomlig följd av detta system är att EES-reglerna, när deomvandlas till svensk rätt, kommer att få en plats i denhierarki av konstitutionella nivåer där de har införlivats. Enregel i om att EES-reglerna skall ha internrättsligtföreträde framför avtalsparternas egna rättsordningar skulle förSverige, liksom för flera andra EFTA-länder, krävagrundlagsändring.Det skulle enlig propositionen te sig främmande att införa denordningen att regeringsförordningar, och t.o.m.myndighetsföreskrifter, på EES-området automatiskt skall gällaföre av beslutade lagar. Därför förordas inte engrundlagsändring av den innebörden. Andra sätt att genomgrundlagsändringar åstadkomma ett formellt företräde förEES-regler framför andra regler skulle innebära genomgripandeförändringar i vårt konstitutionella system som inte står iproportion till de i praktiken begränsade problem som behöverlösas.Man kan enligt propositionen nå det önskade resultatet påandra vägar. Den självklara utgångspunkten är naturligtvis attavtalsparterna följer sina folkrättsliga åtaganden. EES-avtaletkommer också med all sannolikhet att innehålla en bestämmelsevarigenom avtalsparterna åtar sig att vidta de åtgärder sombehövs för att kunna uppfylla avtalsförpliktelserna och attavhålla sig från åtgärder som kan äventyra förverkligandet avavtalets syften. Ett sådant åtagande innebär i realiteten ettåtagande att ge EES-reglerna fullt genomslag på nationell nivå.Samtidigt med att ett tillträds måste därför gällandelagstiftning vid behov korrigeras för att den skall stå iöverensstämmelse med de avtalade reglerna. Detsamma måste skenär nya "EES-förordningar" inkorporeras i nationell rätt och när"EES-direktiv" transformeras till nationell rätt genom lag ellerannan författning.Särskilt om tolkningsbeskedInom EG har gemenskapsdomstolen det yttersta ansvaret förtolkningen av EG-rätten. Nationella domstolar i EGsmedlemsländer inhämtar tolkningsbesked från om hurEG-reglerna skall tolkas. Den nationella domstolen lägger sedandetta besked till grund för sitt avgörande av målet. Möjlighetenatt inhämta tolkningsbesked är fakultativ för nationelladomstolar i lägre instans -- besked får begäras om domstolenanser att ett sådant är nödvändigt för att den skall kunna dömai målet -- medan högsta instans är skyldig att i sådana fallinhämta tolkningsbesked innan målet avgörs (artikel 177Romfördraget).Artikel 177 bygger på ett samarbete mellan ochnationella domstolar. begränsar sig till att taställning till hur EG-rätten skall tolkas, medan det ankommer pånationell domstol att tillämpa regeln på det konkreta fallet.EG-domstolen avvisar frågor som gäller om en viss nationellregel är förenlig med EG-rättsliga regler eller formulerar omden ställda frågan så att den kan lämna besked om hur en aktuellEG-regel skall tolkas; den förser den nationella domstolen medde nödvändiga tolkningselementen, så att denna skall kunna taställning till förenlighetsfrågan. skiljer såledesmellan å ena sidan tolkningen av EG-regeln och å andra sidandess tillämpning i målet. Rättstillämpningen ankommer på dennationella domstolen, som får avgöra om fakta i målet fallerunder EG-regeln sådan den tolkats av EG-domstolen.Denna kompetensfördelning mellan och nationelladomstolar är viktig och bygger på att de nationella domstolarnaär självständiga och att det i sista hand är dessa domstolar somsvarar för att EG-rätten tillämpas enhetligt inom hela intar således ingen överordnad ställning iförhållande till nationella domstolar. Förfarandet bygger istället på samarbete och en funktionsfördelning. skalldet framhållas att -- även om inte innehåller någonbestämmelse om detta -- i sin praxis har slagitfast att den frågande domstolen blir bunden avtolkningsbeskedet.En fråga som har diskuterats mellan EFTA-länderna ochEG-kommissionen är möjligheten att låta en lämnabesked om EES-reglernas tolkning enligt ett system som utgör enmotsvarighet till tolkningsbeskeden enligt artikel177. De konstitutionella aspekterna måste dock studeras avsamtliga EFTA-länder innan ställning kan tas till hur systemetskulle kunna utformas för EES-ändamål. Klart är att ett systemmed sådana tolkningsbesked skulle vara det säkraste ocheffektivaste sättet att åstadkomma en enhetlig tolkning ochtillämpning av EES-reglerna. Frågan om förhållandet mellan ettsådant judiciellt organ och får, liksom andrafrågor, avgöras i förhandlingarna.Tolkningsbesked skulle innebära en ny rättsfigur för -- liksom för övriga EFTA-länder -- även om det finnsnäraliggande, om än inte helt jämförbara, rättsfigurer. När detgäller frågan om tolkningsbeskedens förenlighet medregeringsformen är det i första hand bestämmelserna i 11 kap. 1,2 och 7 §§ regeringsformen som aktualiseras. Därvid anförs ipropositionen bl.a. att en inte skulle varaöverställd högsta domstolen eller regeringsrätten, atttolkningsbeskeden skulle avse folkrättsligaförpliktelser och inte svensk lag samt att beskeden blirfolkrättsligt men inte formellt internrättsligt bindande. Denabstrakta tolkningen av de folkrättsliga förpliktelserna -- somsvensk domstol förutsätts rätta sig efter -- skulle alltså åvilaEES-domstolen, medan den konkreta tolkningen och tillämpningen idet enskilda fallet av den svenska rätten skulle åvila svenskdomstol.I propositionen dras samma slutsats som i promemorian,nämligen att institutet tolkningsbesked kan fogas in i detsvenska rättssystemet på ett sätt som är förenligt medregeringsformen och gällande rättsliga principer. Även omregeringen och de flesta av remissinstanserna är övertygade omatt promemorians slutsats är riktig, skulle emellertid detförhållandet att vissa betydelsefulla remissinstanser intagit endelvis annan hållning kunna kasta tvivel över riktigheten av dengjorda analysen. Detta vore olyckligt särskilt med tanke på denosäkerhet det skulle kunna vålla i det fortsattaförhandlingsarbetet när det gäller möjligheter attuppfylla ett förpliktelser i fråga omtolkningsbeskeden. Regeringen anser därför att det är attföredra att en gång för alla göra klart att detta institut --såsom det kan väntas bli utformat -- är förenligt med vårgrundlag. Till denna bedömning har medverkat att det är fråga omett nytt institut i vår rättsordning, vilket kan ha bidragittill att det under remissbehandlingen har yppats delvis skildauppfattningar om dess förhållande till gällande rätt. Det kandärför vara motiverat att tolkningsbeskeden återspeglas iregeringsformens bestämmelser.På grund av det anförda föreslås att regeringsformenkompletteras med en bestämmelse om att svenska domstolar kanvara skyldiga att från en mellanfolklig domstol inhämta beskedom innebörden av en internationell överenskommelse ellerförpliktelse eller av en bestämmelse som tillkommit enligt ettsådant åtagande. Det sista ledet syftar därvid på nya ellerändrade EES-regler som kan komma att beslutas inom ramen förEES.EG-domstolen har gett begreppet domstol en självständigEG-rättslig betydelse. har alltså tillåtitnationella domstolsliknande myndigheter, som enligt sitt egetlands lag inte anses som domstolar, att inhämta tolkningsbesked.Det avgörande för pragmatiska inställning synesvara att det skulle strida mot syftet med artikel 177 om en snävtolkning av begreppet domstol skulle medföra att vissa måltyperaldrig eller endast sällan skulle kunna bli föremål för etttolkningsbesked. tar således hänsyn tillrättsordningen i den aktuella staten och godtar atttolkningsfrågor ställs av domstolsliknande organ om myndigheteni fråga är ensam behörig att pröva spörsmålen och annan rättsligprövning inte står till buds i den staten.I propositionen konstateras att institutet tolkningsbesked förSveriges vidkommande skulle komma att tillämpas av högstadomstolen och regeringsrätten samt av domstolarna under dessa.Detsamma bör gälla andra domstolar som arbetsdomstolen,och försäkringsöverdomstolen. Därutöver tordeman, mot bakgrund av redovisade praxis, kunnautgå från att en skulle medge vissa andramyndigheter rätt att begära tolkningsbesked och då företrädesvissådana myndigheter som förvaltar EES-rätten och vilkas beslut iolika frågor inte kan komma under domstols prövning. Därför bördet enligt propositionen av regeringsformen framgå att inte baradomstolar utan också andra myndigheter skall kunna vara skyldigaatt inhämta tolkningsbesked.MotionernaMed anledning av propositionen har väckts fyra motioner(K32--K35); inte någon av dem gäller den föreslagnagrundlagsändringen som sådan. I två fall yrkas avslag påpropositionen. Utskottet behandlar i detta sammanhang också enmotion från den allmänna motionstiden 1991.Tredje vice talmannen m.fl. (c) diskuterar imotion K32 bundenheten vid en tolkningsbesked.Denna fråga tas också upp särskilt av m.fl. (mp)i motion K35. I c-motionen godtas regeringsförslaget, under detatt mp-motionärerna tar möjligheten av en utveckling moträttsligt bindande beslut, vilket skulle komma att strida mot 11kap. 2§ regeringsformen, till intäkt för att yrka avslag påpropositionen.Lars m.fl. (v) anser att ett kommer att geupphov till flera grundlagsfrågor som bör övervägas. De nämnerbestämmelserna om normgivningsmakten och om företräde förEES-regler av lägre rättslig valör än motsvarande svenskaregler. Dessutom kritiseras beredningen av propositionen. Iavvaktan på ett preciserat förslag till börgrundlagsfrågorna vänta. Därför yrkas även i motion K33 avslagpå propositionen (yrkande 1).