bet · GE01SfU14 · 1991-05-07 00:00:00 — Enligt konventionengäller skyldigheten för en transportör att återföra enpassagerare från destinationslandet till dess passagerarendefinitivt tillåtits komma in i landet. Någon tidsgräns inomvilken återförandet måste ske finns inte ikonventionsbestämmelsen.Utskottet (1988/89:SfU19) delade bedömningen i propositionenatt kraftfulla åtgärder mot dokumentlösheten behövdes. Utskottetnoterade därvid att utökade sanktionsregler mot transportörerhade genomförts i andra länder utan att de hade ansetts brytamot gällande internationella konventioner och att lagrådet intehade haft någon erinran mot förslaget. Utskottet tillstyrkteförslaget, och följde utskottet.Utskottet vidhöll i sitt av godkända betänkande1989/90:SfU16 sin tidigare inställning.Utskottet finner inte heller nu anledning att frångå denredovisade inställningen, och utskottet avstyrker bifall tillmotionerna Sf638 yrkande 17 och Sf646 yrkande8.Anteckning i resedokument m.m.Enligt är en stat skyldig att utom i vissaundantagsfall utfärda resedokument för flyktingar. och formulär för dokumentet finns i bilaga tillkonventionen. skall enligt 3kap. 7§utlänningslagen utfärda en särskild legitimationshandling förresor utanför (resedokument) enligt föreskrifter somregeringen meddelar. Handlingen får förses med anteckning om attinnehavarens identitet inte är styrkt (1kap. Detsamma gäller för främlingspass(1kap. 12§ utlänningsförordningen). Reglerna om sådananteckning infördes i samband med den nya utlänningslagen.Lars m.fl. anför i motion Sf638 att anteckningar omoklar identitet i resedokument och främlingspass strider motGenèvekonventionen och att bestämmelsen om sådan anteckningdärför bör utmönstras ur utlänningslagen. De begär etttillkännagivande härom (yrkande 20). Även m.fl.begär, i motion Sf627 yrkande 9, att någon anteckning om osäkeridentitet inte skall få göras i resedokumenten.Utskottet (1988/89:SfU19) noterade vid sin behandling avproposition 1988/89:86 att UNHCR i sitt remissvar över detutredningsbetänkande som låg till grund för förslaget ipropositionen ansett att det skulle strida motGenèvekonventionens bestämmelser om obligatorisk rätt till ettresedokument för flyktingar, om möjligheten för den som ärberoende av dokumentet för att förflytta sig över gränsernainskränktes genom en anteckning om osäker identitet iresedokumentet. Regeringen delade inte denna uppfattning.Utskottet, som framhöll att lagrådet inte hade haft någoninvändning mot förslaget, delade den i propositionen uttaladeuppfattningen att det kunde ifrågasättas om det egentligen varrimligt att alls utfärda en identitetshandling beträffande enperson vars identitet inte var styrkt. Eftersom det inte varmöjligt att vägra att utfärda resedokument till enkonventionsflykting, syntes det utskottet vara en lämpliglösning att anteckning fick göras i dokumentet. Detsamma bordegälla för främlingspass.Utskottet vidhåller, liksom vid sin behandling av motsvarandemotionsyrkande i sitt av godkända betänkande1989/90:SfU16, inställningen att anteckning om osäkeridentitet skall kunna göras i resedokument eller främlingspass.Utskottet avstyrker således bifall till motionerna Sf627 yrkande9 och Sf638 yrkande20.I motion Sf609 beskriver m.fl. ett system somanvänds vid amerikanska flygplatser, där passagerarna leds tillpasskontrollen utan möjlighet att göra sig av med sinaidentitetshandlingar. Motionärerna begär ett förslag om ettsådant system (yrkande9).En motion med motsvarande innehåll behandlades av utskottetunder föregående (se 1989/90:SfU16). Utskottet var då,med hänsyn till de åtgärder som redan vidtagits för att kommatill rätta med dokumentlösheten och de förslag till bestämmelserom kroppsvisitation och förvar som utskottet behandlade i sittbetänkande 1989/90:SfU19, inte berett att förorda ytterligareåtgärder i enlighet med motionärernas förslag.Utskottet, som utgår från att berörda myndigheter fortlöpandeoch från sina resp. utgångspunkter diskuterar utformningen avmottagningen av resande på flygplatser, är inte heller nu berettatt förorda att begär åtgärder av det slag som avses imotionsyrkandet och avstyrker bifall till motion Sf609yrkande9.Problemen med dokumentlösheten tas även upp i motionerna Sf627av m.fl. och Sf633 av . I motionSf627 begärs ett tillkännagivande om att dokumentlösheten i siginte skall minska den asylsökandes möjligheter att få asyl(yrkande 2). I motion Sf633 anser motionären att dokumentlösapersoner som kommer till den svenska gränsen skall avvisas,såvitt de inte aktivt kan bidra med sådana upplysningar attderas identitet och ursprung med säkerhet kan fastställas. Hanbegär ett tillkännagivande om nödvändigheten av att regeringenutfärdar sådana anvisningar till invandrarverket att kvantitetendokumentlösa asylsökande nedbringas (yrkande1).I regeringens skrivelse om invandrar- och flyktingpolitikenunder förra årets redovisades att UNHCR hösten 1989hade antagit rekommendationer om internationella och nationellaåtgärder för att komma till rätta med bl.a. dokumentlösheten ochatt regeringen i ett enskilt asylärendeuttalat sig för en skärpning vid prövning av en dokumentlösasylsökandes skäl för att få uppehållstillstånd i Sverige.Skärpningen innebär att en dokumentlöshet som har till syfte attvilseleda skall medföra att minskad tilltro sätts till deåberopade asylskälen om inte starka skäl talar emot en sådanbedömning.I sitt av godkända betänkande 1989/90:SfU16 ansågutskottet att denna tillämpning stod i överensstämmelse medUNHCRs rekommendationer och att det var nödvändigt att även pådetta sätt vidta åtgärder för att söka komma till rätta med dettilltagande problemet med dokumentlöshet.Det fortsatta problemet med dokumentlösheten tas upp också iårets skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken. Regeringenframhåller bl.a. att dokumentlösheten är ett internationelltproblem och delvis en följd av att möjligheten att söka asyl ärden enda dörr som står öppen för personer som vill lämna sinahemländer av andra skäl än att de är förföljda. Regeringenerinrar om sitt beslut att dokumentlöshetskulle räknas som en nackdel för den sökande itillståndsprövningen, såvida han inte kunde ge rimliga skälhärför. Vidare omnämns att hållits två möten ien av UNHCR och konsultationsgruppens sekretariat tillsattarbetsgrupp som bl.a. har till uppgift att analysera olikaåtgärder för att komma till rätta med dokumentlösheten. Igruppen ingår regeringsrepresentanter för några europeiskaländer och även företrädare för olika frivilligorganisationer.Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i fråga ombetydelsen av dokumentlöshet vid asylprövning och avstyrkerdärmed bifall till motion Sf627 yrkande 2. Med den angivnaskärpningen av praxis bör motion Sf633 yrkande 1 varatillgodosedd, och någon ytterligare åtgärd bör enligt utskottetsuppfattning inte föranledas av motionen.10kap. utlänningslagen innehåller bestämmelser om påföljderför brott mot lagen. I 2§ föreskrivs straff bl.a. för densom i ett ansökningsärende enligt lagen medvetet lämnar oriktiguppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållandeav betydelse. Det föreskrivna straffet är böter eller, näromständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.Allan hänvisar i motion Sf601 till en dom av högstadomstolen (HD) , DB34, i ett mål där åtaletgällde två utländska makar som hade utverkat permanentuppehållstillstånd i genom att lämna falska uppgifter omsin identitet och förtiga att de hade permanentuppehållstillstånd i . Målet i HD gällde huruvidaomständigheterna i målet -- främst att makarna förtigit att dehade permanent uppehållstillstånd i -- skulle ansesförsvårande och påföljden därför kunna bestämmas till fängelse.I domen redogjorde HD till en början för bestämmelsensförarbeten. HD ansåg att makarnas handlande fick ses som etttämligen typiskt fall av sådana åtgärder som avsågs medstraffbestämmelsen och att detta talade emot attomständigheterna skulle betraktas som försvårande, och inteheller kunde omständigheterna anses försvårande av det skäletatt brottslighet av den typ som makarna gjort sig skyldiga tillblivit vanligare . HD bedömde således att sådanaförsvårande omständigheter som krävdes för att fängelsestraffskulle kunna utdömas inte förelåg. HD påpekade avslutningsvisatt det var en annan sak att brottsutvecklingen kunde gelagstiftaren anledning att överväga skärpta straffbestämmelserpå området och erinrade om att lagrådet vid tillkomsten av nugällande utlänningslag föreslog att ansvarsbestämmelserna skulleses över. -- Motionären anser att sådana angrepp på staten somdet innebär att utverka uppehållstillstånd eller andra förmåneri på falska och ofullständiga uppgifter bör medförafrihetsstraff, och han begär att skall besluta omsådan ändring av bestämmelsen att fängelsestraff skall vara dennormala påföljden för den utlänning som utverkaruppehållstillstånd och liknande förmåner på falska ellerofullständiga uppgifter om sin identitet.Utskottet vill till en början erinra om att en utlänning somutverkar uppehållstillstånd med hjälp av falska uppgifter utomstraff också, som framgår i ett avsnitt ovan, riskerar atttillståndet återkallas. Som HD angivit i den aktuella domenförordade lagrådet en översyn av utlänningslagensansvarsbestämmelser vid lämpligt tillfälle, och utskotteterinrade om detta i sitt i denna del av godkändabetänkande /89:SfU19. Utskottet anser inte att nubör besluta om någon sådan lagändring som motionären begär.Utskottet avstyrker således bifall till motion Sf601.Avvisning och utvisningAllmänt om avvisning och utvisningEn utlänning som befinner sig i kan avlägsnas urlandet genom avvisning eller utvisning. En utlänning som inteuppfyller de formella krav som gäller för inresa och vistelse iSverige -- således när han i förekommande fall saknar pass,visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd -- fåravvisas utan tidsgräns enligt 4kap. 1§ utlänningslagen.Vidare får en utlänning avvisas om han eller hon stannat kvarsedan den viseringsfria tiden eller viseringen gått ut.Även avlägsnande på grund av medellöshet och risk förbrottslig verksamhet skall ske genom avvisning (4kap. Tidsgränsen är för dessa fall tre månader.En utlänning som haft uppehållstillstånd och stannar kvar ilandet efter det att uppehållstillståndet har gått ut elleråterkallats skall avlägsnas genom utvisning (4kap. Även avlägsnande på grund av brott skall skegenom utvisning (4kap. 7§ utlänningslagen). Avlägsnande pågrund av asocialitet kan inte längre ske.Verkställighet av beslut om avvisning och utvisningEtt beslut om avvisning eller utvisning får i princip endastverkställas om det kan ske till ett land där utlänningen erbjudsvisst skydd.Polismyndighets avvisningsbeslut är direkt verkställbara(8kap. 7§ utlänningslagen). får emellertidaldrig fatta avvisningsbeslut i ärenden där asylskäl åberopas,och polismyndighet skall vidare överlämna ärenden tillinvandrarverket, om polismyndigheten anser det tveksamt omavvisning bör ske.Invandrarverket får förordna om omedelbar verkställighet avsitt avvisningsbeslut i ärenden där asylskäl åberopats, om detär uppenbart att det inte finns grund för asyl och attuppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annangrund (8kap. 8§ utlänningslagen). Beslut om omedelbaravvisning får meddelas senare än efter utlänningensankomst till bara om det finns synnerliga skäl till det.Polismyndighets beslut om avvisning och invandrarverketsbeslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighetskall -- liksom domstols dom eller beslut om utvisning ochregeringens beslut om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet-- verkställas möjligt (8kap. 12§ utlänningslagen).I andra fall är fristen för avvisning och förutvisning efter det beslutet vann laga kraft, ominte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landetinom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antasatt han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inomdenna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snartdet kan ske.Utgångspunkten för tidsfristerna är den dag då beslutet vannlaga kraft. Detta sker enligt förvaltningslagens regler treveckor efter det att utlänningen fick del av ett beslut som hankan överklaga. Regeringens beslut, som inte kan överklagas,vinner laga kraft genast.Vid överklagande och vid omprövning av ett avvisningsbeslutmed förordnande om omedelbar verkställighet skallinvandrarverket pröva frågan om inhibition. Verket får beslutaom inhibition av tidigare lagakraftvunnet avvisningsbeslut vidny ansökan om uppehållstillstånd och i andra fall om det finnssärskilda skäl (8kap. 10§ utlänningslagen). I ett ärende somskall prövas av regeringen får det statsråd som har till uppgiftatt föredra sådana ärenden, för tiden till dess regeringen avgörärendet, besluta om inhibition (11kap. 4§ utlänningslagen).Vissa förfaranden beläggs med straff i utlänningslagen.Fängelse i högst eller, när omständigheterna ärmildrande, böter föreskrivs i 10kap. 3§ för den som i vissafall försöker hindra verkställighet av avvisnings- ellerutvisningsbeslut. Det gäller dels den som försöker hindraverkställighet av ett beslut som har fattats av hänsyn tillrikets säkerhet, dels den som genom att dölja en utlänning ellergenom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet avett beslut om avvisning eller utvisning om det sker ivinningssyfte.Inger Schörling m.fl. begär i motion Sf627 etttillkännagivande om att inga utvisningar skall ske innan beslutvunnit laga kraft (yrkande 10) och ett beslut om attverkställighet skall inhiberas vid överklagande av beslut(yrkande11).Beträffande omedelbar verkställighet i asylärenden anfördes iproposition 1988/89:86 att sådan möjlighet måste finnas omavvisning till ett första asylland skulle kunna genomföras. Äveni en del fall där verkställighet skulle ske till hemlandet bordeden emellertid kunna genomföras, trots att avlägsnandebeslutetinte hade vunnit laga kraft. Det var inte rimligt att personersom uppenbart saknade rätt till asyl här i landet skulle fåavvakta att beslutet efter ett eventuellt överklagande blevdefinitivt. I propositionen anfördes vidare att det inte varovanligt att de skäl, som medförde att tillstånd att stanna iSverige slutligen ges, inte var de ursprungligen åberopadeasylskälen utan skäl som hade uppkommit först under vistelsenhär. I när antalet asylsökande liksom antalet flyktingarökade och stora krav ställdes på resurser för att ta emot ochintegrera flyktingar på ett riktigt sätt, framstod det somfelaktigt att den som kanske rentav lämnade medvetet falskauppgifter om sina asylskäl fick uppehållstillstånd pågrund av den anknytning han hade vunnit till . Även föratt motverka en sådan utveckling borde därför omedelbarverkställighet kunna genomföras i uppenbara fall.Omedelbar verkställighet borde enligt vad som anfördes ipropositionen till en början kunna ske om varje risk förförföljelse framstod som utesluten i hemlandet. Så ansågs varafallet i fråga om länder där man med säkerhet kunde säga attbrott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inteförekommer. kunde det visserligen inte uteslutas attvissa personer i ett land utsattes för förföljelse men det kundeinte anses föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbarverkställighet skulle således kunna ske om en asylsökande inteåberopade någon annan grund än en som redan hade prövats avregeringen beträffande andra personer och då inte befunnitstillräcklig; det kunde gälla exempelvis tillhörighet till enviss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet.Omedelbar verkställighet skulle också kunna ske om utlänningenkunde återsändas till ett land (s.k. första asylland), där hanuppehållit sig före ankomsten till och där han varskyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där hanriskerade förföljelse.I propositionen angavs också att förordnande om omedelbarverkställighet fick meddelas endast när det var uppenbart attgrund för asyl inte förelåg. En bedömning måste alltid göras avomständigheterna i det enskilda fallet. Ett annat fall när detvar uppenbart att en asylansökan skulle avslås kunde vara attdet stod klart att utlänningens uppgifter var osanna i allaväsentliga delar. Så snart några mer ingående övervägandenbehövde göras om tilltron till sådana uppgifter som kan varaasylgrundande var det emellertid uteslutet att förordna attavvisningsbeslutet fick verkställas direkt. Det skulle ocksåvara uppenbart att uppehållstillstånd inte borde beviljas avandra skäl, t.ex. anknytning eller humanitära skäl.Utskottet (1988/89:SfU19) ansåg att de förutsättningar somföreslagits för att invandrarverket skall få förordna omomedelbar verkställighet av avvisningsbeslut tillgodosågberättigade krav på rättssäkerhet. -- Utskottet vidhöll i sittav godkända betänkande 1989/90:SfU16 sin tidigareuppfattning och avstyrkte bifall till ett föreliggandemotionsyrkande om att inget beslut skulle få verkställas innandet vunnit laga kraft. Utskottet konstaterade vidare att såvälinvandrarverket som regeringen hade möjlighet att meddelainhibitionsbeslut och avstyrkte därför bifall till ettmotionsyrkande om att inhibition alltid skulle meddelas vidöverklagande.Utskottet, som noterar att något behov av att inhiberameddelade avlägsnandebeslut inte skulle föreligga om sådanabeslut över huvud taget inte fick verkställas innan de vunnitlaga kraft, vidhåller alltjämt sin redovisade inställning ochavstyrker bifall till motion Sf627 yrkandena 10 och11.Sättet för verkställighet berörs i två motioner. BengtWesterberg m.fl. anför i motion Sf646 att asylsökande som skallavvisas inte ges tid att arrangera för sin avresa eller tafarväl av sina vänner. Motionärerna framhåller att UNHCRsrekommendationer bör följas också när det gäller avvisningar,dvs. att de asylsökande bör ges "skäligt rådrum" för att bl.a.kunna finna en alternativ , och de begär etttillkännagivande om att avvisning bör ske under värdiga formeroch att en översyn behövs av hittillsvarande avvisningsmetod(yrkande 18). påtalar i motion Sf633 att ettstort antal asylsökande befinner sig kvar i trots attderas ansökningar om asyl avslagits, eftersom verkställighetenöverlåtits till dem själva. Motionären anser att en ny ordningmåste tillskapas så att verkställighet sker skyndsamt när beslutfattats, och han begär ett tillkännagivande om att enorganisation och regler måste tillskapas så attverkställigheterna påskyndas (yrkande3).Carl Bildt m.fl. anför i motion Sf609 att om en asylsökandenekas asyl i skall han avvisas så snart det är möjligtoch med visad respekt för den som avvisas. Den form av lagtrotssom består av att privatpersoner håller personer som skallavvisas gömda och därmed förhindrar verkställighet är enligtmotionärerna oacceptabel och måste beivras. De begär etttillkännagivande härom (yrkande13).Av invandrarverkets kvartalsredovisning för tidenjuli--framgår att antalet verkställighetsärendenstigit avsevärt . Detta gäller såväl antaletinkommande ärenden (2463 ), som det antal ärendensom inte kunnat verkställas (2744 ). Antaletefterlysta hade också ökat (1038 ).I proposition 1988/89:86 framhölls beträffande sättet förverkställighet att det var önskvärt att den som avvisades ellerutvisades gavs tillfälle att frivilligt lämna Sverige.Emellertid hade det visat sig att systemet med frivilligverkställighet ofta inte fungerade. Som en tänkbar orsak tilldetta nämndes de stora möjligheter till förnyad prövning somfanns enligt dåvarande regler. Det föreföll dock sannolikt attsnabbare handläggning av ärenden om uppehållstillstånd iförening med en ändring av systemet av prövning påverkställighetsstadiet skulle komma att medföra också en störrebenägenhet från den enskildes sida att rätta sig efter beslutet.En uttrycklig regel som angav inom vilken tid den som hadeavvisats eller utvisats borde ha lämnat landet bedömdes ändå somvärdefull. I propositionen framhölls vidare behovet av att kunnaanpassa fristerna till förhållandena i det enskilda fallet. Omdet kunde hållas för visst att utlänningen inte frivilligtskulle komma att lämna , skulle en kortare tidsfrist änden som föreslogs för normalfallet kunna bestämmas avmyndigheten redan i beslutet om avlägsnande. Detsamma kundegälla i de fall där utlänningen fanns på en statligmottagningsförläggning och normalt inte hade något berättigatbehov av att avveckla sin vistelse i . kundedäremot en längre tidsfrist vara motiverad, t.ex. om utlänningengjorde troligt att han behövde extra rådrum för att ordna sinaförhållanden i hemlandet.Utskottet (1988/89:SfU19) delade i huvudsak de bedömningar somgjorts i propositionen om behovet av tidsfrister förverkställighet av avlägsnandebeslut. Utskottet underströk attden nya organisationen för mottagning av asylsökande, och dendärmed sammanhängande förkortningen av handläggningstiderna förasylärenden som kunde förutses, starkt bidrog till att någralånga tidsfrister för en utlänning som vägras uppehållstillståndinte borde behövas. Utskottet framhöll vidare att de föreslagnafristerna i fråga om beslut av invandrarverket innebar entidrymd om fem resp. från delgivningen av beslutet,eftersom tiden för lagakraftvinnande börjar löpa först i och meddelgivningen. I sitt av godkända betänkande1989/90:SfU16 vidhöll utskottet sin tidigare uppfattning.I flykting- och immigrationsutredningens betänkande framhållsatt utlänningslag inte medfört att beslut om avvisningoch utvisning verkställs i större utsträckning än tidigare, utanatt antalet icke verkställda avlägsnandebeslut tvärtom ökatmycket kraftigt. Utredningen diskuterar frågan om orsakerna tilldet kraftigt ökade antalet icke verkställda avlägsnandebeslut.Den bedömer att den främsta orsaken till att så många håller sigundan verkställighet torde vara att en utlänning inte har någotatt vinna på att resa ut frivilligt, medan den som håller sigundan å andra sidan i regel inte har något att förlora. står det klart att gällande ordning inte fungerar pådet sätt som är avsett. Till en del handlar det om praktiskaproblem som bör kunna lösas genom ändrade rutiner, exempelvisgenom att och invandrarverket lämnar allmännaråd eller föreskrifter rörande verkställighet avavlägsnandebeslut. För att öka motivationen för en utlänning somavvisats att resa ut frivilligt genom att ge honom någon fördelpekar utredningen på möjligheten av någon form av bidrag tillden som återvänder frivilligt, även om utredningen inser att ensådan åtgärd inte är helt oproblematisk.I utredningsbetänkandet tas också upp internationellaaspekter. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisningutgör ett problem inte bara för utan också för andraländer som får ta emot många asylsökande. Det är emellertid främst i de nordiska länderna som försök till verkställighetöver huvud taget görs regelmässigt. I de flesta andra länder ärdet huvudsakligen vid förövad eller misstänkt kriminalitet somavlägsnandebeslut verkställs. Asylsökande i allmänhet som fåttavslag förutsätts lämna landet på egen hand. Personkontrollen ärsamtidigt i de flesta länder mindre strikt än i , vilketmedför att många asylsökande som fått avslag stannar kvar ochdärmed får en tillvaro utanför de sociala och juridiskanätverken. Erfarenhetsmässigt beger sig emellertid många tillnågot annat land och begär asyl där. Den sistnämnda aspektenmedför enligt utredningen att det måste ligga i de berördaländernas intresse med en likartad politik på detta område. --Utredningen pekar vidare på att frågan om verkställighet avavlägsnandebeslut uppmärksammats äveninternationellt på ett annat sätt . Det förslag asylkonvention som upprättats mellan EG-staterna innehållersålunda en rekommendation om att avlägsnandebeslut skallverkställas. Vikten av att asylsökande som fått avslag återsändshar också i olika sammanhang betonats av UNHCR ochtogs bl.a. upp vid i ioktober 1990.I regeringens skrivelse anges avsikten vara att initiera ennärmare utredning av om ytterligare uppgifter iasylärendehanteringen som ligger hos polisen bör förasöver till invandrarverket. Det gäller bl.a. delgivning ochverkställighet av avlägsnandebeslut.