bet · GE01KU34 · 1991-04-23 00:00:00 — 296).De regionala tillsynsenheterna är underuppbyggnad. Frågan om hur tillsynen över förskrivningen avberoendeframkallande medel närmare skall anordnas har ännu intelösts. Innan det bestämts hur tillsynsenheterna skall organiserasin verksamhet går det inte att fastställa vilka förändringar isekretesslagen eller andra lagar detta kan motivera. I likhetmed remissinstanserna anser jag att det är angeläget att fråganfår en snar lösning. Jag vill även nämna att denna fråga kommeratt behandlas i huvudbetänkandet från utredningen (S 1987:03) omöversyn av bestämmelserna om tillsyn över hälso- ochsjukvårdspersonalen. Betänkandet kommer enligt planerna attöverlämnas till chefen för under våren 1991.Socialutskottets yttrandeI yttrandet i denna del erinras bl.a. om att socialutskottet ibetänkande 1990/91:So4 behandlade motioner om behovet avåtgärder mot läkemedelsberoende och läkemedelsmissbruk.Socialutskottet uttalade därvid att det fann det anmärkningsvärtatt regeringen ännu inte vidtagit någon åtgärd med anledning avett tillkännagivande när det gällde vården avläkemedelsberoende och läkemedelsmissbrukare. Utskottet ansågockså att det var angeläget att en ny läkemedelslagstiftning komtill stånd. Arbetet i med beredningen avläkemedelsutredningens förslag med sikte på en proposition måstedärför enligt utskottet bedrivas aktivt.Härefter redovisar socialutskottet följande bedömning av denfråga som tagits upp i de båda motionerna (yttr. s. 48 f.).Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angelägetatt frågan får en snar lösning. Utskottet konstaterar docksamtidigt att de regionala tillsynsenheterna inomsocialstyrelsen är under uppbyggnad och att fråganom hur enheternas tillsyn över förskrivningen av läkemedel skallutformas ännu inte är löst. Sistnämnda fråga avses också blibehandlad i ett betänkande av tillsynsutredningen.Utskottet utgår från att regeringen återkommer till riksdagenmed de förslag som kan behövas för att förhindraläkemedelsmissbruk. Med det anförda föreslår utskottet attmotionerna K40 (fp) och K42 (fp) yrkande 4 avstyrks.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet får anföra följande. Det problem somtagits upp i motionen har som ovan framgått vid flera tidigaretillfällen påtalats i bl.a. motioner behandlade ikonstitutionsutskottet och socialutskottet. Utskottet anser ilikhet med socialutskottet det angeläget att frågan får en snarlösning. utgår ifrån att regeringen --sedan de ovannämnda regionala tillsynsenheternas organisationbestämts -- skyndsamt tar upp frågan till beredning ochåterkommer till med de lagförslag i saken som därvidvisar sig erforderliga. Med det anförda avstyrker utskottetmotionerna /91:K40 och 1990/91:K42 yrkande 4.5. Sekretess inom myndigheter på hälso- och sjukvårdsområdet(avsnitt 2.2. i propositionen)I propositionen diskuteras i förevarande avsnitt frågan ombehov föreligger att införa en särskild bestämmelse om attkliniker och andra s.k. basenheter inom hälso- och sjukvårdenskall jämställas med myndigheter vid tillämpningen avsekretesslagen. Departementschefens slutsats blir att det intenu föreligger tillräckligt behov för att införa en sådanbestämmelse.MotionenI motion 1990/91:K42 av () yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag till lagändring syftandetill att klargöra tolkningen av begreppen "myndighet" och"basenhet" vid tillämpning av sekretesslagen (yrkande 8).Motionären, som erinrar om att nuvarande lagstiftning har letttill olika tolkningar av begreppet myndighet, konstaterar atträttsläget är oklart. Motionären är kritisk mot attdepartementschefen -- utan att föreslå någon lagändring -- ipropositionen redovisat sin tolkning av tidigare lagändringar.Enligt motionären innebär detta ett konstitutionellt problem.Motionären anför i saken bl.a. följande.Enligt regeringsformen kan endast utfärda regler ochandra direktiv genom lag. För tolkningen av en lag är deförarbeten som antar som sina uttalanden avbetydelse. Sådana uttalanden är givetvis underordnade texten iden lag som stiftas. Denna text kan inte i efterhand ges nymening eller nytt innehåll. Uttalanden av rörandetolkning av tidigare stiftad lag saknar stöd i regeringsformen.De uttalanden regeringen gjort i propositionen är av dennakaraktär. Dessa uttalanden saknar alltså konstitutionellt stödoch därmed även formell juridisk betydelse, även om deskulle godkännas av riksdagen.Gällande reglerSekretess innebär i princip att en uppgift inte får lämnastill en enskild eller till en annan myndighet (1 kap. 2 och 3 §§sekretesslagen). Förbudet mot att lämna uppgifter mellan olikamyndigheter gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inomsamma myndighet, om de är att betrakta som självständiga iförhållande till varandra. Sekretessreglerna i 7 kap. 1 §sekretesslagen skall således tillämpas när uppgifter om enpatient lämnas mellan organ inom en landstingskommun eller enkommun som inte ingår i en landstingskommun, om organen är attanse som olika myndigheter eller självständiga verksamhetsgrenarinom en och samma myndighet. Avgörande för vilket sekretesskyddsom gäller för uppgifter som finns hos ett organ inom enlandstingskommun är alltså i vilken utsträckning hälso- ochsjukvården inom en landstingskommun är uppdelad på olikamyndigheter och på självständiga verksamhetsgrenar inom enmyndighet.PropositionenI propositionen konstateras att det råder olika uppfattningarom huruvida en basenhet utgör en självständig verksamhetsgreninom hälso- och sjukvården eller inte. Efter att ha redogjortför vissa av dessa uppfattningar och redovisat olikaförarbetsuttalanden m.m. tas i propositionen upp det förslagtill lagstiftning som lagts fram i departementspromemorian iärendet. Enligt detta förslag skulle sekretesslagen ändras såatt kliniker och andra s.k. basenheter inom hälso- ochsjukvården blev att anse som självständiga verksamhetsgrenar iförhållande till varandra enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen.Departementschefens slutsats blir emellertid att det -- eftervad som framkommit vid remissbehandlingen av förslaget -- förnärvarande inte är lämpligt att utforma regleringen påföreslaget sätt. Som skäl för denna ståndpunkt anförs ipropositionen bl.a. följande (prop. s.24).-- -- -- Begreppet basenhet är inte närmare bestämt ochstorleken av de olika enheterna varierar mellan de olikasjukvårdsmyndigheterna. Detta gör att begreppet, åtminstone förnärvarande, inte bör läggas till grund för en rättsligreglering. Vidare har i förslaget inte beaktats attenhetsindelningen inom hälso- och sjukvården kommer att i vissutsträckning ändras fr.o.m. . Detta innebär bl.a.att en chefsöverläkares verksamhetsområde kan innefatta flerakliniker. Ett genomförande av förslaget kan därför innebära attnya problem skulle uppstå när det gäller att bestämma varsekretessgränserna går inom den offentliga hälso- ochsjukvården.Det går heller inte att bortse från att förslaget kan medföramerarbete för läkarna och därmed också ökade kostnader försjukvården. Vidare kan förslaget medföra komplikationer vidinförande av nya organisatoriska lösningar inom sjukvården,t.ex. den s.k. Dalamodellen. -- -- --Frågan om i vilka fall en sekretessprövning skall göras innanen uppgift lämnas inom hälso- och sjukvården får därför, enligtpropositionen, åtminstone tills vidare prövas enligt nu gällanderegler.Socialutskottets yttrandeSocialutskottet anför i saken följande (yttr. s. 46).Utskottet delar bedömningen i propositionen att nyasekretessproblem sannolikt uppstår om förslaget i promemorian nugenomförs om att s.k. basenheter skall jämställas medmyndigheter i sekretesshänseende. Även merarbete och ökadekostnader för sjukvården kan bli följden. Eftersom de nyaorganisatoriska modellerna inte hunnit ta form ännu skulle det,enligt utskottet, vara förhastat att nu lagstifta i frågan.Utskottet utgår från att nära följer denorganisatoriska utvecklingen inom sjukvården och om det behövsutarbetar allmänna råd för tillämpningen av de aktuellabestämmelserna. Med hänvisning härtill föreslår utskottet attmotion K42 (fp) yrkande 8 avstyrks.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet får anföra följande. I förevarandepropositionsavsnitt diskuteras ett förslag till ändring av 1kap. 3§ sekretesslagen framlagt i den departementspromoria sompropositionen i vissa delar grundar sig på. Enligt förslagetskall de bestämmelser i sekretesslagen som avser myndigheterockså gälla mellan olika s.k. basenheter inom hälso- ochsjukvården. Förslaget innebär bl.a. att olika kliniker inom ettsjukhus utgör självständiga verksamhetsgrenar i förhållande tillvarandra, varför de är att jämställa med myndigheter vidtillämpning av sekretesslagen.Under hänvisning till vad som framkommit underremissbehandlingen av promemorieförslaget blirdepartementschefens slutsats emellertid att det för närvarandeinte är lämpligt att utforma regleringen på det sätt somföreslagits i promemorian. Sammanfattningsvis anserdepartementschefen att det inte "nu" föreligger tillräckligtunderlag för att införa en bestämmelse om att basenheterna inomhälso- och sjukvården utgör särskilda verksamhetsgrenar isekretesslagens mening.I motion 1990/91:K42 yrkande 8 har ifrågasatts om inte vissaav departementschefens uttalanden i förevarandepropositionsavsnitt syftat till att ändra eller kompletteratidigare motivuttalanden gällande det aktuella lagrummet.Utskottet vill med anledning härav endast framhålla att deifrågavarande uttalandena gjorts i samband med en analys avgällande rätt på området.I motionen har begärts att hos regeringen begärförslag till lagändring syftande till att klargöra tolkningen avbegreppen myndighet och basenhet vid tillämpningen avsekretesslagen. Enligt motionären är det nuvarande rättsläget såoklart att en lagändring är nödvändig.I propositionen har redovisats de skäl som gjort attdepartementschefen inte funnit det möjligt att "nu" lägga framlagstiftning av det slag som motionären efterfrågat. Utskottetgodtar denna bedömning, varvid utskottet särskilt villunderstryka de svårigheter som är förknippade med vissa näraförestående nya organisatoriska lösningar inom sjukvården. Isammanhanget vill utskottet dock erinra om att lagstiftningen påförevarande område, som är av provisorisk karaktär, medförtvissa tolknings- och tillämpningsproblem. Mot denna bakgrundutgår utskottet ifrån att man inom uppmärksamtföljer utvecklingen på området och noggrant överväger behovet avförtydligande lagstiftning. I det sammanhanget är enligtutskottets mening bl.a. av intresse vissa uttalanden i saken avdata- och offentlighetskommittén (DOK) i betänkandet (SOU1986:24) Integritetsskyddet i informationssamhället 1 (ses.65f.). Med det anförda avstyrker utskottet motion1990/91:K42 yrkande 8.6. Uppgiftslämnande för forskning, statistikframställning ochsjukvårdsadministration (avsnitt 2.3 i propositionen)6.1 Förslaget till ändring i 7 kap. 1 § sekretesslagenMotionernaFörslaget till ändring i 7 kap. 1§ sekretesslagen tas upp ifyra av motionerna i ärendet. Förslaget innebär att uppgifterskall få lämnas mellan olika myndigheter inom den kommunala ochlandstingskommunala hälso- och sjukvården för statistik,forskning och administration, om ett s.k. rakt skaderekvisittillåter det.I motion K37 av m.fl. (v) yrkas att riksdagenavslår regeringens förslag om viss uppgiftsskyldighet försjukhusadministrationen (yrkande 2). Motionärerna anser attgällande sekretessbestämmelser ligger på en relativt väl avvägdnivå. Om sjukvårdsadministrationen ges lättnader i sekretessenkan det enligt motionen medföra att personlig integritet ochrättssäkerhet kränks.I motion K38 av m.fl. (m) yrkas att riksdagenavslår propositionen såvitt avser ändring av 7 kap. 1§sekretesslagen (1980:100) (yrkande 1). Enligt motionärerna ärändamålen forskning, statistik och administration så allmäntangivna att det är svårt att skapa sig någon bild av vad dennaöppning i sekretesslagen kan innebära för den enskilde. Vidareframhålls att flera remissinstanser har avstyrkt förslaget.Bland dessa ingår datainspektionen, som har hävdat att man börinvänta det arbete som utredningen (S 1988:02) ominformationsstrukturen m.m. för hälso- och sjukvården (INFHOS)bedriver.I motion K39 av m.fl. (c) yrkas att riksdagenbeslutar att 7 kap. 1 § fjärde stycket sekretesslagen skall haföljande lydelse:En landstingskommunal eller myndighet som bedriververksamhet som avses i första stycket får lämna uppgift tillannan sådan myndighet för forskning eller framställning avstatistik eller för administration på verksamhetsområdet. Utanhinder av -- -- -- (yrkande 1).I motionen hemställs vidare att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om avidentifieringav personuppgifter före utlämnande (yrkande 2). Motionärernaanser att det inte av propositionen framgår vilka skäl sommotiverar ett uppgiftsutlämnande för forskning, statistik ochadministration med s.k. rakt skaderekvisit och att förslagetmedför ett avsevärt försvagat skydd för den enskilde. Uppgifterför forskning och statistik bör enligt motionen avidentifierasföre överlämnandet. Särskilt allvarligt anses förslaget vara omrätt att överföra personuppgifter för administration. Engenerell rätt att överlämna patientuppgifter i s.k.patientadministrativa system bör därför enligt motionen intemedges. Endast de uppgifter som den mottagande myndighetenrimligen kan behöva för sitt arbete bör utlämnas. Uppgifter förvårdplanering, ekonomisk uppföljning och liknande administrativagöromål bör enligt motionen avidentifieras före utlämnandet.I motion 1990/91:K42 av () yrkas attriksdagen avslår förslaget till ändring i 7 kap. 1 §sekretesslagen (yrkande 6). Motionären erinrar om att hon vidett flertal tillfällen krävt att centrala offentliga registermed integritetskänsliga uppgifter måste regleras i särskildalagar, s.k. registerlagar. I motionen nämns i sammanhangetsådana personregister som förs av myndigheter inom hälso- ochsjukvården samt och som är upprättade för vård-och behandlingsändamål. Enligt motionen skulle ett genomförandeav det föreliggande förslaget -- utan att register av bl.a.nyssnämnt slag har reglerats genom registerlagar -- komma attmedföra att ytterst känsliga uppgifter om enskilda personerunder icke betryggande former skulle kunna flyta omkring i storadatasystem. Motionären betonar att under inga omständigheter ettuppgiftslämnande mellan kommuner och landstingskommuner avintegritetskänsliga uppgifter får ske för administrativaändamål. I yrkande 7 i motionen (delvis) begärs att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom s.k. registerlagar, dels för reglering av vart och ett av decentrala statliga personregistren, dels för en allmän regleringav personregister med känsligt innehåll inom hälso- ochsjukvården samt socialtjänsten.BakgrundDet finns ca 15 centrala register för forskningoch statistik som förs av . Uppgifterna tilldessa register hämtas från samtliga landstingskommuner och dekommuner som inte ingår i dessa. Enligt propositionen lär detfinnas ca 300 register med patientuppgifter inom hälso- ochsjukvården.De i detta sammanhang aktuella registren förs, liksom andrapersonregister, enligt reglerna i datalagen. Det betyder att dehar inrättats med stöd av ett beslut av regeringen ellerriksdagen -- jämför 2 a § datalagen (1973:289) -- eller medtillstånd av datainspektionen enligt 2§ samma lag. Förregister som endast används för vård- eller behandlingsändamålkrävs dock inget sådant tillstånd. Datainspektionen har tillsynöver registren och kan meddela föreskrifter för dem.På samma sätt som uppgiftslämnande i vårdsyfte regleras avsekretesslagen styr den lagen också möjligheterna tilluppgiftslämnande av sekretessbelagda uppgifter för forskning,statistik och administration. I första hand är därvidbestämmelsen om hälso- och sjukvårdssekretess i 7 kap. 1 §sekretesslagen tillämplig. Enligt detta lagrum får uppgift inomhälso- och sjukvården om enskilds hälsotillstånd ellerpersonliga förhållanden inte lämnas ut om det inte står klartatt uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honomnärstående lider men (s.k. omvänt skaderekvisit).PropositionenI propositionen konstateras att det vid sekretesslagenstillkomst torde ha varit avsett att en skadeprövning enligt detomvända skaderekvisitet i regel skall ske i varje enskilt fall,alltså varje gång en uppgift lämnas ut från myndigheten, och attett mera rutinmässigt uppgiftslämnande av det slag somförekommer och som inte är författningsreglerat bör bygga på enmera generell skadeprövning.Det framlagda förslaget innebär att uppgifter får lämnas frånen eller landstingskommunal myndighet som bedriververksamhet som avses i det aktuella lagrummets första stycketill en annan sådan myndighet för forskning eller framställningav statistik eller för administration på verksamhetsområdet.Dock bör sekretess gälla för en uppgift, om det kan antas attden enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiftenröjs.I förevarande propositionsavsnitt diskuteras vidare huruvida,som en remissinstans föreslagit, i ärendet även borde tas uppfrågan om lagreglering av vissa register. Departementschefenerinrar om att i proposition 1990/91:60 om offentlighet,integritet och ADB uttalats att vissa register hos bl.a.socialstyrelsen bör regleras i lag. Enligtdepartementschefen kräver dock frågan om vilka register somskall lagregleras ytterligare överväganden, vilka inte haransetts kunna göras inom ramen för förevarande ärende.Departementschefen framhåller vidare att hon inte kan se attarbetet inom utredningen om informationsstrukturen m.m. inomhälso- och sjukvården (INFHOS) kommer att påverka de aktuellafrågorna. Departementschefen kan inte finna skäl att i avvaktanpå det resultat utredningen kan komma fram till skjuta upp densom det bedöms nödvändiga justeringen av reglerna i dettaavseende. (I det av INFHOS avgivna betänkandet /SOU 1991:18/Informationsstruktur för hälso- och sjukvården -- enutvecklingsprocess föreslås bl.a. att de centrala personregistersom bedöms vara nödvändiga att föra på central nivå skallregleras i lag. )I propositionen diskuteras vidare -- mot bakgrund av att tvåremissinstanser ansett att ett villkor för uppgiftslämnande tillforskning är att uppgifterna är avidentifierade -- frågan oms.k. Departementschefenkonstaterar bl.a. att frågan om användande av krypteradeforskningsregister övervägs avDatalagsutredningen (Ju 1989:02), som väntas avlämna sittnästa delbetänkande . Vidare påpekas attforskningsregister och andra register så långt det är möjligtinte bör innehålla personnummer eller andra uppgifter som göratt enskilda kan identifieras.Riksdagsbehandling av proposition 1990/91:60 om offentlighet,integritet och ADBI betänkande 1990/91:KU11 med anledning av proposition1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB behandladekonstitutionsutskottet flera motioner i anslutning till fråganom registerlagar. Enligt utskottets mening är det allmänt settav stor betydelse att en författningsreglering av ADB-registerkommer till stånd i syfte att stärka skyddet för deregistrerades integritet i samband med nödvändig registrering avkänsliga uppgifter i myndighetsregister. Utskottet ansåg ilikhet med vad som anförts i propositionen att register hossocialstyrelsen, landstingskommunerna, kommunerna ochriksförsäkringsverket bör regleras i särskilda registerlagar.Utskottet delade departementschefens uppfattning att det krävsingående överväganden i fråga om vilka register inom dessaområden som bör lagregleras (bet. s. 11).I betänkandet behandlades också bl.a. frågan om kryptering(bet. s.28f.). Utskottet konstaterade att frågor omkryptering skulle tas upp av datalagsutredningen. Utskottet fanninte skäl att frångå sitt tidigare ställningstagande när detgällde frågan om att hos regeringen begära en redovisning överhur kryptering kan användas i olika datasystem. följdeutskottet (rskr. 160).Socialutskottets yttrandeSocialutskottet redovisar följande bedömning (yttr. s. 44).Vad först gäller förslaget om ökade möjligheter tilluppgiftslämnande för vissa ändamål inom eller mellan kommuneroch landsting instämmer utskottet i propositionens förslag.Utskottet anser det därvid viktigt att onödiga uppgifter sålångt möjligt sorteras bort före ett utlämnande. Detta synsättär också propositionens. Utskottet kan inte finna att förslagetkan leda till några nackdelar för den enskildes integritet ellerrättssäkerhet som motionärerna påstår. För de uppgifter somlämnas till en annan myndighet inom hälso- och sjukvården medstöd av den föreslagna bestämmelsen gäller samma starkasekretess som före ett utlämnande.Med hänsyn till det anförda föreslår socialutskottet attsamtliga här aktuella motioner avstyrks.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet får anföra följande. Utskottet delarbedömningen i propositionen att -- av i propositionen angivnaskäl -- det nuvarande regelsystemet i fråga om uppgiftslämnandemellan olika myndigheter inom den kommunala ochlandstingskommunala hälso- och sjukvården för statistik,forskning och administration nu bör justeras. Vid utformningenav det aktuella förslaget har det gällt att åstadkomma en riktigavvägning mellan, å ena sidan, intresset av att den enskildesintegritetsskydd inte träds för när samt, å andra sidan,intresset av att kunna utlämna uppgifter för angivna ändamål.I motionerna har bl.a. hävdats att eller ifrågasatts om detframlagda förslaget är godtagbart med hänsyn till den enskildesintegritet och rättssäkerhet.I propositionen ägnas som ovan framgått betydande utrymme åtbehandlingen av integritetsfrågan. Departementschefen har därvidbl.a. framhållit följande.Integritetsfrågan bör i första hand beaktas när man bestämmervilka slag av uppgifter som skall tillföras ett visst register.Frågan får då bedömas med hänsyn bl.a. till uppgifternas art,det sekretesskydd uppgifterna kommer att få hos mottagaren samtden tekniska utformningen av informationssystemet. Detta börmedföra bl.a. att uppgifter normalt inte lämnas för t.ex.administrativa ändamål från en landstingskommun till en annan.Vidare bör forskningsregister och andra register så långt det ärmöjligt för verksamheten inte innehålla personnummer eller andrauppgifter som gör att enskilda kan identifieras.Envägskryptering kan vara ett betydelsefullt komplement tillsekretessregleringen för att skydda den enskildes integritet.Socialutskottet har i sitt yttrande framhållit vikten av attonödiga uppgifter så långt möjligt sorteras bort före ettutlämnande. har inte kunnat finna att förslagetkan leda till några nackdelar för den enskildes integritet ellerrättssäkerhet som motionärerna påstått.Konstitutionsutskottet delar socialutskottets bedömning.Utskottet vill i sammanhanget särskilt understryka vad som ipropositionen uttalats om att forskningsregister och andraregister så långt det är möjligt för verksamheten inte skallinnehålla personnummer eller andra uppgifter som gör attenskilda kan identifieras. När det gäller de föreslagnalättnaderna i sekretessen för uppgifter utlämnade försjukvårdsadministrativa ändamål vill utskottet vidare erinra omvikten av att sådana uppgifter inte blir tillgängliga hos denandra myndigheten för andra ändamål. Som framhållits ipropositionen (prop. s.32) bör därför uppgifter om diagnos ochandra känsliga förhållanden i många fall kunna sorteras bortinnan uppgifterna lämnas ut för angivet ändamål.Med hänvisning till det anförda får utskottet, som avstyrkermotionerna 1990/91:K37 yrkande 2, 1990/91:K38 yrkande 1,1990/91:K39 yrkandena 1 och 2 samt 1990/91:K42 yrkandena 6 och 7delvis, tillstyrka förslaget såvitt nu är i fråga.6.2 Förslaget till lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso-och sjukvårdenMotionernaFörslaget till lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso- ochsjukvården tas upp i tre av motionerna i ärendet.