bet · GE01TU29 · 1991-05-21 00:00:00 — Översyn av postverket samt mål och riktlinjer för verksamhetenåren 1992--1994, m.m. I betänkandet behandlas överväganden som framlagts i förslag1989/90:14 av revisorer om postverkskoncernensverksamhet. Revisorerna föreslår att styrningen och kontrollenav verksamheten skall förbättras samt att verksledningens ansvarför postverket skall regleras.Vidare behandlas i betänkandet förslag som framlagts iproposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxtbeträffande översyn av förutsättningarna och formerna förpostverkets verksamhet, ekonomiska mål och inriktning avpostverkets verksamhet, delegering av portobeslut tillpostverket, prismål och mål för totalproduktivitet, nästatreårsplan samt överförande av Postens Diligenstrafik tillSwebus AB.I anslutning till propositionsförslagen behandlas förslag ielva motioner som har anknytning till propositionsförslagen.Huvuddelen av motionsförslagen avser inriktningen framgent avpostverkets verksamhet.Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen. Utskottetföreslår att förslagen av revisorer skall närmareövervägas i sammanhang med den i propositionen föreslagnaöversynen av förutsättningarna och formerna för postverketsverksamhet.Motionsförslagen avstyrks. När det gäller motionsförslagenrörande inriktningen framgent av postverkets verksamhet hänvisarutskottet till att de uppmärksammade frågorna kommer attövervägas inom ramen för den föreslagna översynen.Vid betänkandet har fogats 15 reservationer. De frågor somreservationerna avser samt de partigrupper som har avgettreservationerna framgår översiktligt i avsnittet Hemställan iutskottets yttrande (s. 21--23).Vid betänkandet har vidare fogats fyra särskilda yttranden,nämligenav mp-ledamoten beträffande försäljning av PostensDiligenstrafik (nr 1),av m-ledamöterna beträffande befordringavgifterna förpostorderpaket (nr 2) samtav fp-ledamöterna beträffande införande av ett kulturporto (nr3) och beträffande bynamn och gårdsnamn i utdelningsadresser(nr 4).ÄrendetRiksdagens revisorers förslagI förslag 1989/90:14, revisorers förslag angåendepostkoncernens verksamhet, hemställer revisorerna att riksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om förbättrad styrning och kontroll avpostverkskoncernens verksamhet samt2. begär att regeringen utarbetar förslag till förordadreglering av verksledningens ansvar för postverket.Regeringens förslagI proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxtföreslår regeringen, såvitt här är i fråga, att riksdagengodkänner33. förslagen om en översyn av förutsättningarna ochformerna för postverkets verksamhet (i avsnitt 6.3.1),34. vad regeringen har anfört om de ekonomiska målen ochinriktningen av postverkets verksamhet och förslaget tilldelegering av portobeslut till postverket (i avsnitt 6.3.3),35. att prismål och mål för totalproduktivitet införs förpostverket fr.o.m. (i avsnitt 6.3.3),36. att postverkets nästa treårsplan skall omfatta åren1992--1994 (i avsnitt 6.3.3) samt37. att Postens Diligenstrafik avskiljs från affärsverketoch överförs till inom (i avsnitt 6.3.3).MotionernaMotioner väckta med anledning av proposition 1990/91:871990/91:T25 av och (båda s) variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om postverkets ansvar för heltäckande serviceöver hela landet samt nödvändigheten av att vissa delar avpostverksamheten monopolskyddas.1990/91:T54 av m.fl. (v) vari yrkas1. (delvis) att som sin mening ger regeringen tillkänna att infrastrukturen har en grundläggande betydelse församhällets utveckling och att därför staten genom fortsattägande måste ta ansvar för att sociala och regionala hänsynfullföljs och utvecklas inom post- och televerksamheten i helalandet,2. (delvis) att som sin mening ger regeringen tillkänna att EGs s.k. för post- och teleområdena inteskall tillåtas styra verksamheterna eller i övrigt inkräkta påsamhällets sociala och regionalpolitiska ansvar,3. att beslutar att postverkets lagregleradeensamrätt till brevbefordran skall kvarstå utan inskränkningar,4. att med hänvisning till postverketslagreglerade ensamrätt som sin mening ger regeringen till kännaatt den verksamhet piratföretaget planerar inte kanaccepteras,5. att beslutar att portot på normalbrev under500g även i fortsättningen avgörs av regeringen,6. att i syfte att bidra till postverketsmöjligheter att upprätthålla en rikstäckande kassa- ochkontorsservice beslutar att postgirot även framgent skallförmedla statens betalningar,7. att beslutar avslå regeringens förslag om attpostverkets redovisning skall anpassas till aktiebolagslagen.1990/91:T60 av m.fl. (c) vari yrkas18. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motion 1990/91:N32 anförts om inriktningen och behovet avförbättrad postservice.1990/91:T61 av m.fl. (fp) vari yrkas8. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motion 1990/91:N33 anförts om postverkets framtidaverksamhet m.m.1990/91:T62 av m.fl. (m) vari yrkas13. att som sin mening ger regeringen till kännavad som anförts i motionen om brevmonopolet,14. att beslutar att Postens Diligenstrafikavskiljs från postverket och utbjuds på den öppna marknaden.Motiveringen till yrkandena återfinns i motion 1990/91:N34.1990/91:T71 av m.fl. (mp) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts i avsnitt 4.3 om postverket,10. att avslår regeringens förslag under 10 kap.,punkt 34,11. att avslår regeringens förslag under 10 kap.,punkt 37.Motiveringen till yrkandena återfinns i motion 1990/91:N42.Motioner framlagda under den allmänna motionstiden 19911990/91:T802 av och (båda fp) variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motion 1990/91:Kr229 anförts om användandet av såväl gamlabyanamn som gårdsnamn i postverkets verksamhet.1990/91:T804 av Hans Nyhage (m) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ompostens prispolitik.1990/91:T805 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om nya avgifter för postgirotransaktioner.1990/91:T806 av m.fl. (c) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag om införande av ettkulturporto i enlighet med vad som anförts i motion1990/91:Kr333.1990/91:T931 av m.fl. (c) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till kännaatt alla samverkansformer bör prövas för att ge skärgårdensbofasta befolkning bättre postservice.Motiveringen till yrkandet återfinns i motion 1990/91:Jo441.BakgrundPostverkets (postens) uppgifter och organisationPostverket har enligt förordningen (1988:79) med instruktionför verket till huvuduppgift att driva poströrelse, vari detingår att (1) befordra och distribuera brev och paket samt (2)förmedla betalningar. får enligt instruktionen ocksådriva annan verksamhet som det har särskilda förutsättningarför.Postverket äger -- enligt kungörelsen (1947:175) angåendepostverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. -- "ensamrätt tillregelbunden befordran mot avgift av slutna brev ävensom öppnaförsändelser innehållande helt eller delvis skrivna meddelanden"(postverkets monopol).Postverkets (postens) syfte är att över hela landet förmedlameddelanden, lättgods och pengar samt erbjuda andra finansiellatjänster så att alla kan nå alla och så att kundernas affärerstöds.Poströrelsen är indelad i fem affärsområden, nämligen (1)Posten Brev, som svarar för meddelanden och lättare varor somskickas inom landet, (2) Posten Lättgods, som svarar förlättgods som väger maximalt och som skickas inom landet,(3) Posten Utrikes, som svarar för postens utrikes förbindelser,(4) Postgirot, som förmedlar pengar samt (5) ochKassa, som svarar för kassaservice och banktjänster. Förpoströrelsen är vidare landet indelat i 26 postregioner.I posten ingår vidare cirka tio särskilda resultatenheter --t.ex. Posten Finans och Postens Diligenstrafik. Posten har tvåverksamma dotterbolag -- Certus och -- samt ett dotterbolag vars verksamhet är vilande. PostbolagenAB är i sin tur moderbolag för cirka tio rörelsedrivande bolag.Inom bolagen bedrivs verksamheter som stödjer och kompletterarpoströrelsen. Härutöver har posten aktier och andelar i etttjugotal företag. Posten och postens bolag bildar enaffärsverkskoncern.Postens kundservice förmedlas genom ca 2000 postkontor,2600 lantbrevbäringslinjer, 8100 stadsbrevbäringsdistrikt,240000 postboxar samt 41000 brevlådor. Lantbrevbärarnabåde delar ut post i postlådor och står till tjänst medkassaservice. I mycket glest befolkade områden, där kostnadernaför lantbrevbäring skulle bli orimligt höga, får hushållen sinpostservice genom postväskor (ca 10000) som sänds medreguljära transportmedel till och från enskilda hushåll ellertill och från postombud hos vilka hushållen får hämta ellerlämna post. Enklare postservice bedrivs i ett antal orter påentreprenad i anslutning till butiker m.m.I postens distributionsnät sänds inlämnade försändelser till"uppsamlingspostkontor", där försändelserna sorteras ochdärifrån sänds vidare till "spridningspostkontor" i"brevområden" och "paketområden".Postens strategi anges vara att posten skall vara säker,nära och offensiv.Statens ägarkapital i posten uppgår till 822 milj.kr. som ärlika fördelat med 411 milj.kr. på ett amorteringsfritt statslånoch med 411 milj.kr. på ett verkskapital.Kalenderår är verksamhetsår.Postens rörelseintäkter för uppgick till ca 20,6miljarder kronor och resultatet till ca 2,5 miljarder kronor.Aktiebolagen omsatte ca 1,1 miljard kronor.Medelantalet anställda i posten uppgick till ca57300, varav ca 2200 inom bolagssektorn.Former för styrning av postenGällande former för statsmakternas styrning av postensverksamhet beslöts (prop. 1984/85:100 bil. 8, bet. TU11, rskr. Styrningen sker genom att servicemål ochekonomiska krav fastställs på grundval av rullande treårsplaner,som upprättas av posten.De mål som har fastställts är mål för servicen ochprisutvecklingen beträffande s.k. normalbrev, mål förtillgängligheten till kassaservice samt mål för det ekonomiskaresultatet. Normalbrev är brev för vilka avgifterna förbefordran utgår enligt den s.k. normaltaxan. Dessa brev skall iprincip delas ut första vardagen (måndag--fredag) efterinlämningen (övernattbefordran).Regeringen har i förordningen (1981:193) om vissapostavgifter fastställt normaltaxan för befordran av brev och ipostala tidningskungörelsen (1968:489) avgifterna förpostbefordran av vissa tidningar. Posten bestämmer övrigaavgifter. Ordningen med att regeringen bestämmer avgifterna förpostbefordran av vissa tidningar kommer attupphöra och i samband därmed den postalatidningskungörelsen (prop. 1990/91:100 bil. 8 s. 139--141,bet. TU13, rskr. Avgifterna skall bestämmas i avtal mellanposten och tidningsutgivarna.Posten har i princip beslutanderätt över samtligainvesteringar men skall till regeringen anmäla planeradeinvesteringar i posthus över 10 milj.kr. och planeradeförhyrningar av lokaler med byggnadskostnad över 10 milj.kr.Posten får finansiera alla investeringar med i rörelsentillgängliga medel.Investeringar i aktier skall underställas regeringensprövning liksom överföringar av mer betydande verksamheter, frånpostverket till bolag. får besluta omförändringar av bolag inom leds av en koncernstyrelse. Postensgeneraldirektör svarar för koncernens löpande verksamhet.År 1987 fattade (prop. 1986/87:99, bet. KU 29, rskr.226) beslut om ledningen av den statliga förvaltningen pågrundval av förslag i betänkanden (SOU 1985:40 och 41) av den år1983 tillkallade verksledningskommittén. Beslutet innebar bl.a.att affärsverk och dess bolag skall behandlas som sammanhållnaföretagsenheter, s.k. affärsverkskoncerner. Förutsättningarskulle åstadkommas för koncernerna att bedriva verksamhetenrationellt i förhållande till företagsekonomiska ochsamhällsekonomiska mål. och regeringens styrning ochkontroll av affärsverken skulle fördjupas.Riksdagens krav på posten --1993Riksdagens krav på posten --1993 ärföljande (bet. 1989/90:TU15 s. 4--9, rskr. 129).Posten skall ge god grundläggande postservice till såvälstora som små kunder i hela landet till rimliga priser.Kundernas efterfrågan skall vara styrande för postens insatser.Postens produktionssystem skall vara uppbyggda så att iprincip av normalbreven kan gå fram . Andelennormalbrev som faktiskt går fram skall vara minst95%.Den höga geografiska täckningsgraden för dagligpostkassaservice genom postkontor och lantbrevbäring tillhushållen skall behållas.Posten skall bedriva sin verksamhet på ett så effektivt sättatt den möjliggör ekonomisk överlevnad av egen kraft.Postens verksamhet bör bedrivas så att den över åren kan geett genomsnittligt överskott som motsvarar avrörelseintäkterna. Överskottet skall användas till att ge statenen tillräcklig avkastning på verkets statskapital, ränta påstatslånet samt medel till bekostande av investeringar och tillviss konsolidering. I ett första delavsnitt i utskottets yttrande behandlas de avriksdagens revisorer framförda förslagen i förslag 1989/90:14,regeringens i proposition 1990/91:87 framförda förslag, såvittavser översyn av förutsättningarna och formerna för postverketsverksamhet, samt motionsförslag som har anknytning tillproblem/problemområden som regeringen tar upp som bakgrund tillförslaget om översyn.I det andra och tredje delavsnittet behandlas regeringensförslag och motionsförslag om dels delegering av beslut ombefordringsavgiften för vissa normalbrev och om prismål fördessa brev m.m., dels försäljning av Postens Diligenstrafik.I det fjärde delavsnittet behandlas regeringens förslag omekonomiska mål och inriktning av postverkets verksamhet m.m.jämte motionsförslag, bl.a. med kritik mot vissa postavgifter.Utskottets ställningstaganden sammanfattas därefter iHemställan.Regeringens förslag bygger delvis på förslag som postverketframförde i sin avgivna Postens treårsplan1992--1994. Redogörelse för denna har lämnats i åretsbudgetproposition, bilaga 8 (s. 134--138).I det följande kommer benämningarna postverket och posten attomväxlande användas.1 Översyn av förutsättningarna och formerna för postverketsverksamhet m.m.1.1 Av revisorer i förslag 1989/90:14 upptagnafrågor om styrning och kontroll av postverkskoncernensverksamhet och om verksledningens ansvarInom ramen för en påbörjad kartläggning av de statligaaffärsverkskoncernernas utveckling har revisorergranskat postverkskoncernen mot bakgrund av riksdagensstyrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll avkoncernen. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt utvecklingen ochframväxten av postens bolagssektor. Bl.a. har målen förverksamheten, konkurrenssituationen, avkastningskrav ochfinansiering studerats. Resultatet av granskningen harredovisats i rapporten (1989/90:4) Postkoncernens verksamhet.Yttranden över rapporten har inhämtats.I förslag 1989/90:14 behandlar revisorer de igranskningsrapporten upptagna frågorna i särskilda avsnitt omstyrningen av postverkskoncernen, om målen förpostverkskoncernen, om postens aktieinnehav samt om ansvar ochrevision med redogörelser i avsnitten för gällande ordning, försynpunkter i granskningsrapporten, för uttalanden iremissyttranden över denna samt för revisorernasställningstaganden.Revisorerna konstaterar att posten har utvecklats från ettsedvanligt affärsverk till en modern företagskoncern och attutvecklingen av postkoncernen i stort har följt de riktlinjersom angetts av utifrån verksledningskommitténs förslag-- i betänkande (SOU 1985:41) Affärsverken och deras företag --men att statsmakternas styrning och kontroll av koncernen intehelt har utvecklats i enlighet med vad som har förutsatts. Denutveckling mot ökad självständighet som pågår inompostkoncernen medför enligt rapporten också krav på ändradestyr- och kontrollformer.För att åstadkomma en förbättrad ägarstyrning föreslårriksdagens revisorer sammanfattningsvisatt regeringen utvecklar styrningen mot övergripande ochlångsiktiga frågor,att postverket i sin treårsplan redovisar verksamhetenslångsiktiga utveckling, omfattande både affärsverket ochaktiebolagen,att målen för postkoncernen utvecklas och att en fördjupadmålprövning i görs med mellanrum,att fastställer riktlinjer för postkoncernensbildande och köp av aktiebolag,att styrelsens och generaldirektörens ansvar preciseras samtatt ett förfarande med årlig prövning av postverksledningensansvar genomförs.Revisorerna hemställer att (1) som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna har anfört om förbättradstyrning och kontroll av postverkskoncernen samt (2) begär attregeringen utarbetar förslag till av revisorerna förordadreglering av verksledningens ansvar för postverket.1.2 Av regeringen i proposition 1990/91:87 upptagna frågor omförutsättningar och former för postens verksamhetI propositionen anges olika problem/problemområden för posteni nuläget och framgent. De redovisas nedan starkt sammanfattade.Förslag i revisorers granskningsrapport (1989/90:4)Postkoncernens verksamhet, som ligger till grund för hemställani ovannämnda förslag 1989/90:14 till riksdagen.I statens pris- och konkurrensverks (SPKs) rapport år 1989Prissättning på monopolmarknader -- En studie av postverket ochteleverket upptagen fråga om prismål för sådana verksamheter somenligt SPK saknar förutsättningar för en fungerande konkurrens.Förutsebar svårighet att upprätthålla den i Post- ochteleutredningens betänkande (SOU 1990:27) Post & Tele --med regionalt och socialt ansvar förordade principenatt finansieringen av postverkes regionalpolitiska och socialaåtaganden skall kunna ske inom ramen för postverkets ekonomi ochverksamhet enligt nuvarande regelverk inkl. statensbetalningssystem . Medutgångspunkt i att statsmakternas krav på en vardaglig ochrikstäckande kontors- och kassaservice skall ligga fast anserregeringen att nuvarande mål behöver omdefinieras på etttydligare sätt och att formerna för hur målen skall uppfyllasoch finansiering ordnas behöver omprövas.Utvecklingsarbete inom för att förbättrakassahållningen inom staten avseende bl.a. möjlighet attutnyttja bankgirot som betalningsförmedlare.I 1990 års och finansplaner upptagna frågor om ökadmöjlighet till valfrihet avseende förmedling av statligabetalningar, vilka aktualiserar behov av en analys avbetydelsen för postverkets ekonomi m.m. av denna förmedlinggenom t.ex. avgifterna och användning av den s.k. floaten (dvs.belopp som efter inbetalning till betalningsförmedlaren finnshos denne före utbetalning).Postverkets samarbete med banker.Strukturkris i kontorsnätet genom en avautomation orsakad minskning av antalet transaktioner påpostkontoren. Minskningen beräknas fortgå.Postverkets ensamrätt till brevbefordran och inriktning inomEG mot liberalisering i postväsendet.Anpassning av postverkets ekonomiska redovisning till deregler som gäller för aktiebolag.Behov av att förutsättningarna för och konsekvenserna av enbolagisering av postverket klarläggs.Regeringen, som sammanfattat bedömer att en väl fungerandepostverksamhet är en väsentlig del av infrastruktur,att strukturkrisen i kontorsnätet är ett hot mot statsmakternasönskemål om en vardaglig och rikstäckande kontors- ochkassaservice och att det är nödvändigt att postverket gesmöjligheter att agera affärsmässigt med stärktakonkurrensförutsättningar, förordar att förutsättningarna ochformerna för postverkets verksamhet skall ses över.I propositionen föreslås (yrkande 33) att skallgodkänna förslagen om en sådan översyn. Den förordade översynenförutsätts av regeringen skola genomföras inom ramen för ettinom påbörjat arbete med att se överstyrningen av affärsverken inom kommunikationsdepartementetsområde. Resultat av en översyn beträffande postverket beräknaskunna redovisas under våren 1992.1.3 Fråga om föreslagen översyn av postverket bör görasI de inledande avsnitten i proposition 1990/91:87 framhållsatt en strukturomvandling krävs i vårt land för att vi iframtiden skall kunna möta bl.a. ändrade efterfrågemönster, ökadinternationell integration och nya konkurrentländer. I dennaomställning har enligt propositionen satsningar ochvidareutveckling av kommunikationer och övrig infrastruktur enviktig roll. Därvid är enligt propositionen en väl fungerandepostverksamhet en väsentlig del av infrastruktur. Dettaär också utskottets mening.Mot bakgrund av bl.a. en tilltagande konkurrens inom fleraav postverkets verksamhetsområden torde det -- iöverensstämmelse med vad regeringen framhåller -- varanödvändigt att postens förutsättningar att hävda sig ikonkurrensen stärks. En översyn av förutsättningarna ochformerna för postverkets verksamhet synes därför enligtutskottets mening angelägen. I motionerna har man inte hellernågot att erinra mot att en översyn kommer till stånd. Utskottetvill därför förorda att en översyn av förutsättningarna ochformerna för postverkets verksamhet sker.Utskottet behandlar i det följande frågor om inriktningen aven översyn, som föranleds av motionsförslag och riksdagensrevisorers förslag.Motionsförslagen avser frågor om en fortsatt heltäckandepostservice, om förmedling av statens betalningar, om postenssamarbete med banker, om fortsatt ensamrätt för postverket tillbrevbefordran och/eller avreglering av "postmonopolet" jämsidesmed EG samt om en bolagisering av posten.1.4 Inriktning av översynen på en fortsatt heltäckandepostserviceFrågan om fortsatt heltäckande postservice tas upp i sexmotioner. Sålunda begärs att som sin mening skalluttalaenligt del av motion T25 (s) att post skall -- med beaktandeav krav på befordringshastighet och på tillförlitlighet -- kunnasändas från alla orter och delas ut till alla adresser i vårtland till avgifter som är låga,enligt motion T61 (fp) del av yrkande 8 att postverket även ifortsättningen skall ha ett ansvar för rikstäckande service,enligt motion T931 (c) yrkande 2 att alla former för samverkanmed lantbrevbäringen och andra verksamheter inom posten, å enasidan, samt gods- och varutransporter, social tillsyn av äldrem.m., å andra sidan, bör prövas för att ge skärgårdensbefolkning bättre postservice,enligt motion T60 (c) yrkande 18 att det är angeläget attpostservicen bevaras och utvecklas i alla delar av vårt land,att posten har ett grundläggande ansvar för en fungerandebetalningsförmedling i vårt land, att lantbrevbäringen byggs uti områden som saknar en fungerande lantbrevbäring och att ettnärmare samarbete mellan posten, lanthandeln och annan servicepå landsbygden kan bidra till att stärka och bibehålla ennödvändig lokal service,enligt motion T54 (v) del av yrkande 1 att staten genomfortsatt ägande måste ta ansvar för att sociala och regionalahänsyn fullföljs och utvecklas inom postverksamheten i hela vårtland samtenligt motion T71 (mp) del av yrkande 2 att regionalpolitiskaoch sociala åtaganden för postverket inte kan anses vara tärandeoch en belastning på folkhushållet.Regeringen har som redovisats ovan i propositionen uttalat attstatsmakternas krav på en vardaglig och rikstäckande kontors-och kassaservice skall ligga fast. Det är ofrånkomligt att detär förenat med svårigheter för posten att i glest befolkadeområden upprätthålla en godtagbar servicenivå. Posten haremellertid -- som utskottet framhöll i betänkande 1989/90:TU15(s. 7--8) -- varit öppen för att samverka med andra verksamheterför att tillhandahålla postservice där man inte har kontor.Posttjänster lämnas sålunda på entreprenadbasis i butiker ochandra serviceinrättningar såsom kiosk, turiststation, sparbankm.m. På sina håll utför lantbrevbärarna under sina turertjänster åt t.ex. kommunernas äldreomsorg.