bet · GE01KU11 · 1991-03-12 00:00:00 — Mot bakgrund härav finns detenligt motionären anledning att regeringen initierar en översynoch skärpning av reglerna för kommunernas registerhållning.I motion 1989/90:K434 yrkande 1 av m.fl. (m) ochmotion 1990/91:K423 yrkande 1 av m.fl. (m) anförmotionärerna att det är angeläget att skapa en ökadförutsebarhet vad gäller innehållet i ADB-baserade offentligahandlingar genom att hårdare än knyta myndigheternasADB-hantering till ändamålet för de insamlade uppgifterna. Detkan enligt motionärerna ske genom registerlagstiftning. I sådanlagstiftning kan myndigheternas ADB-hantering preciseras tillmyndighetsutövningen varigenom myndighetens möjlighet attsammanställa nya handlingar begränsas.Den enskildes integritet tas upp i motion 1989/90:K206 yrkande18 av m.fl. (m) och motion 1990/91:K216 yrkande 16 avCarl Bildt m.fl. (m). Motionärerna anför att den enskilde oftamöter krav från myndigheter att lämna ifrån sig personuppgifterav olika slag. Enligt motionärerna registreras, lagras ochskickas uppgifterna inte sällan till andra myndigheter. De menarockså att samkörning ofta sker med andra register. Myndigheternalägger enligt motionärerna endast en effektivitetsaspekt påinsamling av uppgifter medan den enskildes rätt till en privatsfär kommer i andra hand. Den enskildes integritetskrav skallenligt motionärerna vara styrande för lagstiftningen och förhanteringen av olika dataregister. De anser därför att detbehövs ett starkare skydd för integriteten.I motion 1990/91:K423 yrkande 9 av m.fl. (m)uttalas att myndigheternas rätt att samla in, registrera, lagraoch vidarebefordra personuppgifter måste begränsas och att endelegation därför bör tillsättas med uppgift att föreslåminskningar i medborgarnas uppgiftsskyldigheter.I motion 1989/90:K410 yrkande 4 av m.fl. (fp)efterlyser motionärerna ett förslag till lag omfolkbokföringsregister.Utskottets bedömningEnligt utskottets mening är det allmänt sett av stor betydelseatt en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd isyfte att stärka skyddet för de registrerades integritet isamband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter imyndighetsregister. Som anförs i propositionen bör register hossocialstyrelsen, landstingskommunerna, kommunerna ochriksförsäkringsverket regleras i särskilda registerlagar.Utskottet delar departementschefens uppfattning att det krävsingående överväganden i fråga om vilka register inom dessaområden som bör lagregleras. Utskottet vill i sammanhangeterinra om att den i propositionen nämnda utredningen om enförfattningsreglering av personregister påsocialförsäkringsområdet har överlämnat delbetänkandet(SOU 1991:9) Lokala sjukförsäkringsregister. Utredningenfortsätter sitt arbete med sikte på en författningsreglering förde centrala registren inom socialförsäkringsområdet.Utskottet förutsätter att frågan om vilka övriga register sombör regleras ägnas en fortlöpande uppmärksamhet från regeringenssida och att åtgärder vidtas för att sådana regleringar kommertill stånd. Något särskilt uttalande från sida ärenligt utskottets mening därmed inte nödvändigt. Utskottetavstyrker därför motionerna 1990/91:K18 yrkande 3, 1989/90:K403yrkande 1 i denna del, 1990/91:K20 yrkande 3, 1989/90:K410yrkande 3, 1990/91:K420, 1989/90:K434 yrkande 1, 1990/91:K423yrkandena 1 och 9, 1989/90:K206 yrkande 18 och 1990/91:K216yrkande 16.Den senast stiftade registerlagen är lagen (1990:1536) omfolkbokföringsregister. Motion 1989/90:K410 yrkande 4 är därmedtillgodosedd. Eftersom någon åtgärd från sida inte ärpåkallad avstyrker utskottet motionen.Reglering av myndigheternas försäljning av personuppgifterEnligt departementschefen har det i debatten gjorts gällandeatt myndigheter i snabbt ökande omfattning och olagligt genomförsäljning lämnar ut personuppgifter. Enligt hennes bedömningär påståendet betydligt överdrivet. Hon anser att det av enundersökning som DOK har gjort framgår att sådan försäljninginte är så vanligt förekommande som ibland har påståtts. Honmenar också att man måste ha i åtanke att inte all försäljningsker för kommersiella ändamål.Även om man reducerar frågan om myndigheternas försäljning avpersonuppgifter till sina rätta proportioner kan det enligtdepartementschefen inte undanskymmas att det här rör sig om deeffekter av myndigheternas ADB-verksamhet som allmänheten oftastinte vill godta. Hon ser det som angeläget att allmänhetensförtroende för användningen av modern teknik hos myndigheternainte skadas på grund av det sätt på vilket den nya teknikenanvänds. Hon anför vidare att det är uppenbart att sådanförsäljning av personregister inte bör få ske i andra fall än dådet har gjorts en bedömning av för- och nackdelar med enförsäljningsverksamhet. Enligt hennes mening bör en sådanbedömning göras av statsmakterna och inte av myndigheternasjälva. Hon menar vidare att den fråga som då kan ställas är omden önskvärda uppstramningen och den centrala prövningen avmyndigheternas försäljning av personuppgifter bör ske inom ramenför nuvarande bestämmelser eller regleras i särskild ordning,som DOK har föreslagit.Som utgångspunkt för det fortsatta resonemanget pekardepartementschefen på några grundläggande bestämmelser. En sådanbestämmelse är 7§ datalagen, som innebär att uppgifter som harsamlats in för ett visst ändamål inte får användas för ett annatändamål, om det inte finns stöd i lag eller annan författningeller den registrerades samtycke för sådan användning. En annangrundläggande bestämmelse i sammanhanget är 11 kap. 6§regeringsformen. Enligt den paragrafen lyder de statligamyndigheterna med något undantag under regeringen om de inte ärmyndigheter under . Regeringen bestämmer myndigheternasuppgifter genom förordningar -- i allmänhet genommyndighetsinstruktioner. Myndigheterna får i princip inte göraannat än det som de har fått i uppgift att göra. Avbestämmelserna om finansmakten följer också att en myndighetinte utan stöd av beslut av eller regeringen kanskaffa sig egna inkomster och disponera över dem.Departementschefen menar att en riktig tillämpning avbestämmelserna torde innebära att en statligmyndighet inte får sälja personuppgifter utan uttryckligt stödför sådan verksamhet i lag eller förordning eller annat beslutav regeringen. Det finns enligt hennes mening alltså redan i dagregler som innebär att sådan försäljning skall prövas avstatsmakterna och inte kan beslutas av myndigheten själv.Departementschefen förklarar att hon för egen del kan instämmai uppfattningen att bör ha möjlighet att ta ställningtill myndigheternas försäljning av personuppgifter. Hon menardock att det är ganska främmande för vårt konstitutionellasystem att alltid skulle behöva fatta ett beslut föratt sådan försäljning skall vara tillåten. I första hand bör detvara regeringens sak att bestämma om verksamheten hosunderställda myndigheter. Hon anför att har godamöjligheter att inom ramen för nuvarande system ingripa när denanser att regeringen inte gör en riktig avvägning mellan deolika intressena i fråga om ett visst register.Av 7 § datalagen framgår att uppgifter inte får samlas in,användas eller lämnas ut annat än i överensstämmelse medregistrets ändamål. Enligt departementschefen bör bestämmelsenförtydligas så att det klarare framgår att försäljning inte fårske av uppgifter ur ett personregister annat än när det finnssärskilt stöd för detta. I propositionen föreslås därför att deti paragrafen förs in en bestämmelse av innebörd att det krävssärskilt stöd för myndigheters försäljning av personuppgifter.I motion 1990/91:K20 yrkande 2 av m.fl. (fp)anför motionärerna att medborgarna mycket sällan har någonmöjlighet att själva välja huruvida de önskar få sinapersonuppgifter införda i myndighetsregister eller inte eftersomregistreringen ofta följer av tvingande bestämmelser och intesällan sker utan medborgarens direkta vetskap. Mot denbakgrunden anser motionärerna att försäljning av depersonuppgifter en myndighet har tillgång till som huvudregelbör vara förbjuden. En sådan regel måste enligt motionärernanoga avgränsas mot principen om allmänna handlingarsoffentlighet. De menar att det viktigaste nu är att fastställavilka principer som skall reglera myndigheternas försäljning avpersonuppgifter, inte att primärt reglera själva omfattningen aven sådan försäljning. Regeringen bör återkomma medförslag till lagstiftning som ger ett skydd som åtminstonesvarar mot det som DOK föreslog. Samma synpunkter förs fram imotion 1989/90:K410 yrkande 6 av m.fl. (fp).Även i motion 1990/91:K21 yrkande 1 av m.fl. (v) tasfrågan om myndigheters försäljning av personuppgifter upp.Motionärerna anser att den bästa metoden att strama uppbestämmelserna på området är att beslutar om ensärskild lag i frågan. De anser vidare att det vid all sådanförsäljning skall finnas en direktreklamspärr. Den som inteönskar direktreklam i brevlådan skall på ett enkelt sätt kunnameddela myndigheten att adressen skall spärras för sådantreklammaterial. Det bör enligt motionärerna ankomma påstatsmakterna att genom en särskild informationskampanj upplysamedborgarna om att det finns en sådan spärregel (yrkande 2).Också i motion 1990/91:K504 av och () vänder sig motionärerna mot direktreklamen. De menar attföretag, posten och andra offentliga institutioner inte skall harätt att sälja adresser och annan information, som är underlagför direktreklam till medborgare och hushåll.Myndigheters försäljning av personuppgifter berörs också imotion 1989/90:K434 yrkande 11 av m.fl. (m) ochmotion 1990/91:K423 yrkande 12 av m.fl. (m).Motionärerna menar att det är ytterst betänkligt att myndighetersäljer uppgifter som insamlas för speciella myndighetsändamål.Enligt motionärerna ägnar sig myndigheten i sådana fall åt enverksamhet som inte ingår i dess uppgifter, och försäljningenleder till en uppenbar risk att man blandar ihop behovet avuppgifter för myndighetsutövningen med den efterfråganförsäljningen ger. Motionärerna menar att det finns påtagligaintegritetshot i detta och att denna risk kan påverkamedborgarnas förtroende för myndigheten. Vidare ansermotionärerna att försäljningsverksamheten strider motbestämmelserna i datalagen om registerändamål vilka har tillsyfte att skydda den enskildes integritet. I motion K423 anförsatt regeringens förslag är helt otillräckligt och att det endasti mindre grad kommer att påverka den omfattande försäljningen avuppgifter. Motionärerna anser att försäljningen inte börtillåtas och att bör ge regeringen detta till känna.Även motionerna 1990/91:K18 yrkande 1 i denna del av BengtKindbom m.fl. (c) och 1989/90:K403 yrkande 1 i denna del avBengt Kindbom m.fl. (c) tar upp frågan om försäljning avuppgifter från offentliga register. Motionärerna anför attåtgärder bör vidtas för att begränsa den kommersiellaanvändningen av uppgifter i personregister. Enligt motion K18bör detta ske i enlighet med de förslag som DOK har utarbetat.Utskottets bedömningRegleringen av myndigheternas försäljning av personuppgiftergäller främst de statliga myndigheterna. I propositionen erinrasom att det finns vissa regler som innebär att detankommer på statsmakterna och inte på myndigheterna själva attbestämma härom. Även om försäljningsverksamheten intevarit av så stor omfattning som ibland görs gällande, anserutskottet i likhet med vad som anförs i propositionen att detfinns skäl att strama upp denna verksamhet. När det gällerformerna för detta kan erinras om DOKs förslag, som förs fram iflera motioner. Förslaget innebär att skall stifta ensärskild lag om myndigheternas försäljning av uppgifter omenskilda ur personregister. Enligt lagen skall det varaförbjudet för myndigheterna att sälja personuppgifter utanriksdagens bemyndigande. DOK föreslår vidare att skallmedge försäljning ur nio olika system och register. Ipropositionen föreslås i stället att det i datalagen förs in ettförtydligande av innebörd att det krävs särskilt stöd i lag,förordning eller särskilt regeringsbeslut för myndigheternasförsäljning av personuppgifter.Utskottet vill erinra om att det enligt regeringsformenankommer på regeringen att bestämma om verksamheten hos demyndigheter som är underställda regeringen. Detta gäller ävenden nu aktuella frågan om försäljning skall vara tillåten. stiftar särskilda registerlagar, får riksdagenemellertid möjlighet att ta ställning till frågan om försäljningfrån de register som lagarna gäller. I övrigt bör det, som nysssagts, vara regeringen som prövar sådana frågor. Det sagdainnebär enligt utskottets mening inte att avstår frånatt följa utvecklingen på området. Det kan nämligen längre framfinnas skäl för utskottet att granska regeringens åtgärder föratt se till att bestämmelserna på området efterlevs. En annanuppgift för utskottet kan vara att granska regeringens avvägningmellan de olika intressen som gör sig gällande i de fallförsäljning får förekomma.Utskottet vill i detta sammanhang även peka på förslagen omskyldighet att informera om försäljning. I de fall en myndighethar rätt att sälja personuppgifter skall detta enligtpropositionens förslag framgå både av de förteckningar enligt7a§ datalagen som den registeransvarige är skyldig att hållaöver sina personregister och av utdragen enligt 10§ datalagen.Enligt förslaget skall det framgå om försäljningen grundar sigpå den registrerades medgivande eller enligt vilken författningeller vilket särskilt beslut av regeringen det sker. Vidareföreslås att de beskrivningar av befintliga ADB-register sommyndigheterna är skyldiga att ha enligt 15 kap. 11§sekretesslagen också skall innehålla uppgift om stöd i lag,förordning eller särskilt regeringsbeslut för försäljning avpersonuppgifter. Enligt utskottets mening är även dessaföreskrifter väl ägnade att bidra till en uppstramning ochkontroll av försäljningsverksamheten.På grund av det anförda tillstyrker utskottet propositionensförslag till komplettering av 7§ datalagen med en bestämmelseav innebörd att försäljning inte får ske av uppgifter ur ettpersonregister hos en myndighet annat än när det finns särskiltstöd för detta. Utskottet avstyrker därmed motionerna1989/90:K410 yrkande 6, 1989/90:K403 yrkande 1 i denna del,1990/91:K20 yrkande 2, 1990/91:K21 yrkande 1, 1989/90:K434yrkande 11, 1990/91:K423 yrkande 12, 1990/91:K18 yrkande 1 idenna del och 1990/91:K504.Om eller regeringen anser att en myndighet bör fåsälja uppgifter ur ett visst personregister, bör -- som anförs ipropositionen -- ställning också tas till vilka uppgifter ochsammanställningar som skall få säljas och till vem försäljningfår ske. En särskild fråga i detta sammanhang är möjligheternaför enskilda att förhindra direktadresserad reklam. Som anförs imotion 1990/91:K21 yrkande 2 av m.fl. (v) bör den sominte önskar direktreklam i brevlådan på ett enkelt sätt kunnameddela myndigheten att hans eller hennes adress inte skalllämnas ut för sådana ändamål. Utskottet kan konstatera att sammauppfattning också kommer till uttryck i propositionen. Som däranförs får emellertid en direktreklamspärr inte leda till att enadress inte lämnas ut i de fall en organisation önskar informeraom sin verksamhet eller om ett företag skall informera om att enviss vara är felaktig. Har försäljning medgivits ur ettpersonregister som har inrättats genom beslut av ellerregeringen, bör frågan om direktreklamspärr regleras i denförfattning som reglerar personregistret. För övriga registerbör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmermeddela erforderliga föreskrifter. Enligt utskottets mening ärdet viktigt att medborgarna får reda på möjligheterna att fåslippa direktadresserad direktreklam. Det bör därför vara enskyldighet för de myndigheter som får sälja uppgifter att pålämpligt sätt upplysa de registrerade om föreskrifterna omdirektreklamspärr. Utskottet vill tillägga att även regeringensbefattning med de nu nämnda frågorna kring direktreklamspärr kanuppmärksammas i den granskningsverksamhet som utskottet harberört. Med det anförda får syftet med motion 1990/91:K21yrkande 2 i allt väsentligt anses tillgodosett. Någonytterligare åtgärd med anledning av motionsyrkandet är inteerforderlig.Användning av personnummer m.m.Personnummer används framför allt somidentifieringshjälpmedel. Det är också vanligt att personnumretanvänds som sökbegrepp i ADB-stödda personregister och somkoppling när man genom s.k. samkörning skall sambearbeta flerapersonregister. Personnummer används i stor omfattning inomsåväl den offentliga som den enskilda sektorn.Enligt departementschefen består den största fördelen medanvändningen av personnummer i att det är ett enhetligt och förvarje person unikt identifikationsbegrepp. Personnumret äralltså ett effektivt hjälpmedel när det gäller att förebyggapersonförväxlingar, vilket är av betydelse från bl.a.rättssäkerhetssynpunkt. I den meningen innebär personnumretenligt departementschefen ett skydd för den personligaintegriteten. Hon pekar dock på att användningen av personnummerhar vissa nackdelar. Det är ett faktum att många människor i dagär kritiska mot den utbredda användningen av personnummer. är oroliga för att personnumret kan utnyttjas så att detmedför ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten,t.ex. genom att personnumret på ett enkelt sätt kan användas somkopplingsnyckel i ADB-stödda register för samkörning med andrapersonregister, vilket skapar ökade möjligheter till kontroll avden enskilde individen i olika hänseenden. Andra reagerar motvad de upplever som en onödig användning av personnummer.Departementschefen anser för sin del att frågor som i förstahand rör personregistrens omfattning, ändamål och innehåll,samkörning med olika register, offentlighets-, data- ochsekretesslagstiftningens utformning och tillämpning,sårbarhetsproblem och mycket annat, på ett olyckligt sätt oftahar fokuserats på användningen av personnummer. Hon menar attdet knappast finns befogade skäl att betrakta personnumret somsådant som integritetskränkande. Det kan däremot användas på ettsätt som medför ökad risk för integritetskränkningar. Betydelsenav personnummeranvändningen som integritetshot skall därförenligt departementschefen ges sina rätta dimensioner.Trots de skyddsregler som finns mot intrång i denenskildes integritet finner departementschefen mot bakgrund avallmänhetens oro och reaktion på en ibland slentrianmässig ochoöverlagd användning av personnummer, att en reglering avpersonnummeranvändningen bör ske.DOK har lagt fram två alternativa förslag till åtgärder föratt åstadkomma en reglering och begränsning av användningen avpersonnummer i datorbaserade personregister.Det ena förslaget innebär en helt ny lag om användning avpersonnummer. Det innebär i huvudsak att personnummer inte skallfå användas i personregister som förs med hjälp av ADB, om intenågon av följande förutsättningar är uppfylld.1. Den registrerade har medgett användningen av personnummer.2. Registret har stöd i lag eller förordning.3. De registrerade uppgifterna förs inom en verksamhet frånvilken det enligt lag eller förordning finns skyldighet attlämna personuppgifter som innehåller personnummer till sådanaregister som har stöd i lag eller förordning.4. Datainspektionen har medgett användningen av personnummer itillståndspliktigt register för forskning eller framställning avstatistik.Förslaget innehåller även en bestämmelse som innebär attpersonnummer inte får användas så att risk för otillbörligtintrång i enskilds personliga integritet uppkommer. Bestämmelsengäller även när personnummer används utan samband med användningav ADB.Det andra s.k. kompletteringsförslaget innebär att 7§datalagen tillförs en föreskrift om att personnummer fårregistreras endast när detta är uppenbart påkallat med hänsyntill registrets ändamål, vikten av en säker identifiering av deregistrerade eller av annat skäl. Avsikten med förslaget är bådeatt de registeransvariga själva skall visa återhållsamhet närdet gäller att använda personnummer och att datainspektionenskall övervaka användningen vid såväl tillståndsgivningen som isamband med tillsyn. Enligt förslaget skall vidare personnummerinte utan särskilda skäl få användas på datautskrifter.De allra flesta av de remissinstanser som har tagit ställningtill något av förslagen förordar kompletteringsförslaget. De haruttalat att förslaget med en särskild lag kommer att medföra enonödig byråkratisering och betydande kostnadsökningar samtidigtsom fördelarna med en särskild lag inte kan förväntas bli såstora. Flera av remissinstanserna påtalar att den nya lagenförutsätts medge undantag i mycket stor omfattning på en radolika områden, varför man inte kan tala om något förbud motanvändningen av personnummer. Åtskilliga remissinstanseranmärker också att kravet i den huvudregel som enligt förslagetskall gälla -- att användningen av personnummer skall grunda sigpå samtycke från den registrerade -- inte får så stor betydelseeftersom någon valfrihet för den enskilde i många fall rentfaktiskt inte kommer att finnas.Departementschefen konstaterar att det stora flertaletremissinstanser således har stannat för attkompletteringsförslaget är det förslag som är mest realistisktoch ändamålsenligt. Hon konstaterar vidare att det särskiltframhålls att förslaget har den fördelen att det möjliggör ensmidig och obyråkratisk anpassning till förhållandena på olikaområden. I likhet med de flesta remissinstanser förordar hon enkomplettering av datalagen. Hon framhåller i detta sammanhangatt ett genomförande av kompletteringsförslaget inte behöverresultera i ett lägre integritetsskydd än alternativet med enhelt ny lag. Hon anför vidare att kompletteringsförslagetdessutom har de fördelarna att det är mindre resurskrävande ochi större utsträckning än förslaget med en ny lag medger ensuccessiv anpassning till en begränsad användning avpersonnumret.Enligt DOKs kompletteringsförslag skall först anges attpersonnummer endast skall få registreras när det är uppenbartpåkallat med hänsyn till registrets ändamål, vikten av en säkeridentifiering av registrerad eller av annat skäl. Vidareföreskrivs att personnummer inte utan särskilda skäl fåranvändas på datautskrifter. Departementschefen förklarar att honi allt väsentligt kan ansluta sig till detta förslag. Genomtillägget markeras enligt departementschefen tydligare attanvändningen av personnummer i registersammanhang alltid börprövas från integritetssynpunkt och även att "onödig" användningskall betraktas som ett integritetsintrång. Hon anser emellertidatt det leder för långt att för registrering av personnummerbegära att registreringen skall vara uppenbart påkallad av deangivna skälen. Hon anser å andra sidan att bestämmelsen börstramas upp så att registreringen skall vara påkallad av något"godtagbart" skäl. Som exempel på godtagbara skäl bör ilagtexten nämnas de särskilda förutsättningar som DOK angett.Härigenom markeras tydligare att det skall vara fråga om ettskäl av ett sådant slag som objektivt framstår som befogat.Enligt departementschefen kan saken uttryckas så att denregisteransvarige har bevisbördan för att personnummer skall fåfinnas i ett personregister och att datainspektionen skall prövahalten i de skäl som åberopas.I propositionen föreslås sålunda att personnummer enligt en nybestämmelse i datalagen skall få registreras i dataregister,endast om det är påkallat med hänsyn till registrets ändamål,vikten av en säker identifiering eller annat godtagbart skäl.Personnummer skall vidare inte utan särskilda skäl få användaspå datautskrifter. De förteckningar över personregister somskall finnas enligt datalagen föreslås innehålla uppgift omhuruvida personnummer finns i registren.I motion 1990/91:K18 yrkande 4 av m.fl. (c)erinrar motionärerna om att grundlagsregleringen av denpersonliga integriteten i samband med automatisk databehandlinghar sin grund i motionsförslag från .