bet · GF01KU12 · 1991-11-26 00:00:00 — Detsaknas -- bl.a. med hänsyn till att utskottet sedan lång tidårligen granskar regeringens remittering av lagförslag tilllagrådet (jfr senast granskningsbetänkandet 1990/91:KU30) ochatt denna granskning har lett till kritiska påpekanden av olikaslag -- anledning utgå från annat än att regeringen hör lagrådeti alla de fall då det erfordras samt noggrant överväger dessuttalanden. Det är enligt utskottets mening därför intemotiverat med något tillkännagivande till regeringen ochmotionsyrkandet kan avstyrkas.Beträffande lobbyism m.m. finner utskottet inte skäl tillnågon åtgärd. Motion K230 avstyrks således vad gällersåväl en utredning om lobbyism (yrkande 1) som särskilda reglerom vissa tjänsteanteckningar (yrkande 2).Införlivande av m.m.MotionernaFyra motioner gäller anpassning till eller införlivande medsvensk rätt av dels den tidigare berörda europeiska konventionenangående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna, dels andra internationellakonventioner.Carl Bildt m.fl. (m) vill i motion K216 yrkande 13 få tillstånd en genomgång av svensk lagstiftning för att bringa den iöverensstämmelse med de krav som anslutning tillEuropakonventionen för med sig. Motivet är att konventionen intehar gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar ochmyndigheter samt att har fällts avEuropadomstolen. Vidare bör möjligheterna att införlivakonventionen i svensk rätt genom inkorporering utredas. Därmedskulle svenska domstolar och andra myndigheter vara ålagda attuppfylla konventionens krav. Samma yrkande finns i följdmotionenK97 yrkande 5 av m.fl. (m) samt -- såvitt nu är ifråga -- i motion K235 av m.fl. (m); yrkandet iövrigt i den senare motionen kommer att behandlas i ett senarebetänkande.Motsvarande synpunkter på anpassning av den inhemskalagstiftningen, då beträffande andra konventioner, förs fram avBengt m.fl. (fp) i motion K213 -- med motiveringen imotion Jo705. Därvid nämns om skydd för Europasflora och fauna samt dess växt- och boplatser (vilka behöverskyddas bättre i naturvårdslagen), Ramsarkonventionen om skyddför våtmarker av internationell betydelse (vars skydd enligt2kap. naturresurslagen inte är tillräckligt) samtWashingtonkonventionen om den internationella handeln med hotadedjur och växter (ökade resurser till förartskydd och forskning om naturvårdsbiologi).BakgrundInternationella konventioner binder folkrättsligt deavtalsslutande staterna som sådana. Ett stort antalinternationella överenskommelser berör bara de avtalsslutandestaternas inbördes rättigheter och skyldigheter och har alltsåinte någon direkt rättsverkan för enskilda medborgaresförhållanden. Som exempel kan nämnas överenskommelser ominternationellt samarbete, om utbyte av upplysningar inom ettvisst område, om deltagande i internationellt samarbete eller omhänskjutande till skiljedom av tvist om innehållet i enfolkrättslig regel. Det internationella samarbetet resulterardock också ofta i att de avtalsslutande parterna i enöverenskommelse åtar sig förpliktelser, vilkas fullgörande berörmyndigheter och enskilda. tillämpar ett system som utgårfrån att det fordras särskilda internrättsliga föreskrifter föratt bestämmelserna i en internationell överenskommelse skallkunna tillämpas inom landet. Det innebär, att i den månåtagandena i en överenskommelse i dessa fall inte överensstämmermed den interna rättsordningen, måste denna ändras ellerkompletteras.Införlivande i svensk rättsordning kan enligt praxis ske genomtransformering eller inkorporering. Vid transformering omarbetasden internationella överenskommelsen eller de delar av den somsaknar motsvarighet i svensk rätt till svensk författningstext.Inkorporering innebär att det i lag eller annan författningföreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller iSverige. har uttalat att bådetransformations- och inkorporationsmetoden får anses godtagbarafrån konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:4y).Utskottet uttalade (1990/91:KU7) att detsjälvfallet är angeläget att åtaganden i internationellakonventioner uppfylls. Detta innebär dock inte att åtagandenaalltid måste ha en motsvarighet i svensk rätt. Det framhöllsockså att det inte alltid är självklart vad som i svensk rättskall anses vara en motsvarighet till ett konventionsåtagande.En annan sak är att det är en grundläggande princip attregeringen och myndigheterna skall känna till konventioner ochandra internationella åtaganden som har betydelse ihandläggningen av ärenden. Mot den angivna bakgrunden ansågutskottet att inte borde besluta att samtligainternationella konventioner som ingåtts av skall hamotsvarighet i den nationella svenska rätten.Med anledning av fp-motionen kan nämnas att jordbruksutskottet(betänkandet 1990/91:JoU30 om miljöpolitiken) i anslutning tillett uttalande i proposition 1990/91:90 om en god livsmiljöfunnit det önskvärt att frågan om inlemmande i det svenskarättssystemet av internationella överenskommelser påmiljöområdet utreds inom (bet. s.127).Vad särskilt angår inkorporering av isvensk rätt har detta behandlats av utskottet vid ett flertaltillfällen. Senast i betänkandet 1990/91:KU7 hänvisade utskottet(res. m) till tidigare uttalanden om att svensk lagstiftningsförenlighet med ingångna konventioner fortlöpande borde bevakasinom och att det inte fanns anledning attfrångå den bedömning gjort i samband med behandlingenav de förslag till grundlagsändringar som byggde på 1973 årsfri- och rättighetsutrednings arbete. ställde sig dåbakom utredningens åsikt att en inkorporering inte borde ske.Utskottets bedömningEnligt vad har inhämtat övervägs förnärvarande i att tillsätta en utredning meduppgift bl.a. att pröva lämpligheten av att i vidare mån än somnu är fallet ge internationella konventioner, främstEuroparådets konvention angående skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna, motsvarighet iden svenska rätten. Det kan framhållas att denna fråga kan fåökad aktualitet genom att räknar skyddet förgrundläggande mänskliga rättigheter till de allmännarättsprinciper vilka den lägger till grund för sina avgöranden.Genom den utredning som övervägs -- samt den översyn påmiljöområdet som jordbruksutskottet berört -- tillgodosesmotionerna K97 yrkande 5, K213, K216 yrkande 13 och K235 såvittnu är i fråga. Det föreligger därför inte anledning till någonriksdagens åtgärd med anledning av dessa motionsyrkanden, vilkasåledes avstyrks.Rätten till domstolsprövningMotionernaCarl Bildt m.fl. (m) tar i motion K216 yrkande 14 upp behovetav en utredning som syftar till att föra över prövningen avolika ärenden från regeringen eller förvaltningsmyndighet tilldomstol som slutinstans. Härigenom skulle enligt motionärernarättssäkerhetsgarantierna öka, vilket har betydelse med tanke påsåväl som ett framtida EG-medlemskap.Följdmotionen K97 yrkande 1 av m.fl. (m) gällerockså en utredning om hur ärenden kan flyttas från regeringentill förvaltningsdomstolarna. Motionärerna har som tidigareframgått inte motsatt sig att rättsprövningslagen förlängs. Ettbättre alternativ vore emellertid enligt dem attförvaltningsdomstolar principiellt ersätter administrativamyndigheter, inkl. regeringen, som instans för överklaganden,därigenom skulle konventionens krav klart uppfyllas.I motion K242 av tredje vice talmannen m.fl.(c) begärs en parlamentarisk utredning om ökat rättsskydd genomdomstolsprövning av förvaltningsbeslut. Motiven är två. Det enaär allmänna rättsskyddsprinciper, den enskildes rättstrygghet,särskilt som förvaltningen har expanderat kraftigt. Det andraskälet är de förpliktelser som har enligtEuropakonventionen. Dessa gör det nödvändigt med att införanågon form av generell möjlighet till domstolskontroll avförvaltningsbeslut, varvid erinras om att har förloratflera mål i . Motionärerna påminner om attmotsvarande motionsyrkande tidigare avfärdats med pågåendeöversynsarbete. När nu rättsprövningslagen förlängs och detförutskickade översynsarbetet inte har slutförts, är detmotiverat att frågan utreds under parlamentarisk medverkan.Även i motion K205 yrkande 9 av m.fl. (fp)begärs förstärkta möjligheter för enskilda att få beslut avregeringen och administrativa myndigheter prövade av domstol.Rättsprövningslagen tar endast sikte på vissa typer avförvaltningsavgöranden. Det är, vid sidan av avreglering ochöverflyttning av ärenden från myndigheter till domstolar --oberoende av krav -- angeläget att utvecklaoch förbättra rättssäkerheten genom en i princip generellöverprövningsmöjlighet, rättsbesvär. Därmed avses en parallellpå det statliga området till laglighetsprövning av kommunalaavgöranden, således en prövning av besluts rättsenlighet viddomstol.BakgrundAv redogörelsen i bilaga 2, avsnitt 5 till 1991 årsbudgetproposition framgår att delegeringsarbetet, dvs. arbetetmed att befria regeringen från ärenden av löpande karaktär,fortsätter och antalet regeringsärenden hade minskatytterligare (jfr dock granskningsbetänkandet1990/91:KU30, s.12 f.). Bl.a. redovisas vilka grupper avöverklaganden som har flyttats över till kammarrätterna. I andrafall har instansordningen skurits av eller ärenden vilkaregeringen prövat som första instans delegerats. Ett förslag somåterges är att flertalet utlännings- och medborgarskapsärendenhos regeringen skall föras över till en särskild nämnd (jfrnumera prop. 1991/92:30 om att inrätta en utlänningsnämnd).Bland förslagen finns också sådana där det är aktuellt attflytta prövningen av överklaganden från regeringen tillförvaltningsdomstolar med hänsyn till bl.a. Europakonventionenskrav på tillgång till domstolsprövning. Det framhålls att allamöjligheter att befria regeringen från ärenden av löpandekaraktär bör uppmärksammas och tas till vara.Utskottet har tidigare behandlatmotionsyrkanden om förhållandet mellan ochrätten till domstolsprövning i , under förra ibetänkandet 1990/91:KU7. Utskottet hänvisade till de översynersom pågår inom och som har lett till att enrad ärendegrupper flyttats över till domstolarna, vilket liggeri linje med utskottets tidigare uttalanden om att svensklagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner fortlöpandebör bevakas inom . Mot denna bakgrund och medhänsyn till att resultatet av det översynsarbete som pågickbeträffande lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslutborde avvaktas, ansåg utskottsmajoriteten att någon särskildåtgärd med anledning av motionerna om domstolsprövning inteerfordrades (res. m, fp resp. c var för sig).Utskottets bedömningEnligt vad har erfarit pågår iregeringskansliet överväganden om en utredning som bl.a. skallavse möjligheterna till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.Utskottet utgår från att i detta sammanhang också -- utöver vadsom följer av det löpande delegeringsarbetet --förutsättningarna att föra över handläggningen avförvaltningsärenden från regeringen till förvaltningsdomstoleller annan judiciell prövning kommer att prövas. Genom dettatillgodoses motionerna K97 yrkande 1, K205 yrkande 9, K216yrkande 14 och K242. Utskottet anser mot denna bakgrund att detinte behövs någon åtgärd med anledning avmotionsyrkandena, vilka därför avstyrks.Demokratisk styrning av statsförvaltningen och affärsverkenMotionenMotion K503 av m.fl. (s) avser demokratiskstyrning av statsförvaltningen och affärsverken. Motionärernahävdar att den strävan som finns hos allt fler statligamyndigheter att på egen hand bestämma om sin regionalaorganisation och hos affärsverken att ombildas till aktiebolag,kan skapa problem. De menar att denna utveckling kan komma attförsvåra en effektiv målstyrning och uppföljningen avdemokratiskt fattade beslut. Motionärerna förordar en helhetssynpå den regionala statsförvaltningen och hävdar att bristandesamordning på regional nivå har lett till problem inom bl.a.sjukförsäkringen och vården. De ifrågasätter också hur den s.k.bolagiseringen av affärsverken kommer att påverka genomförandetav de regionalpolitiska målsättningar som fastställts av riksdagoch regering. Enligt motionärerna kan utvecklingen mot enbolagisering av affärsverken bl.a. leda till att medborgarna iolika delar av landet inte ges likvärdig service i fråga ompost, tele, vägar och kommunikationer. Likaledes anser de attden i och för sig positiva övergången till generella bidrag ochmålstyrning av den kommunala sektorn kan medföra problem vadgäller uppföljningen av nationella målsättningar. Det kan ocksåleda till skillnader i den kommunala servicen.Mot bakgrund av detta förordar motionärerna en bred översyn isyfte att studera utvecklingen och förbättra faktaunderlaget påen rad områden. Översynen bör avse den demokratiska styrningenav statsförvaltningen och affärsverken, deras regionalaorganisation, hur de tar sitt regionalpolitiska ansvar samtfaktaunderlaget angående målstyrning, resultatuppföljning,kvalitet och effektivitet m.m. i den offentliga sektorn. Iöversynen bör också ingå en studie av de åtgärder som kan behövavidtas i syfte att stärka det demokratiska inflytandet överstatsförvaltningen.BakgrundRegeringen har tillsatt en utredare för en analys av denoffentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir. 1991:31). Idirektiven till denna utredning anförde civilministern bl.a.följande:Sedan början av 1970-talet pågår en reformering av denstatliga förvaltningen på regional nivå. Genom 1971 årslänsförvaltningsreform stärktes länsstyrelsernassamordningsansvar som en lekmannastyrelse infördes ilänsstyrelsen. Länsstyrelsernas samordnande roll har stärktsytterligare genom beslut (prop. 1988/89:154, 1989/90BoU:4, rskr. 89) om en ny regional förvaltning med en förstärktlänsstyrelse fr.o.m. den 1 juli 1991.Regeringen förutsätter i direktiven att den statligaförvaltningen på regional nivå även fortsättningsvis skall svaraför samordning, uppföljning och utvärdering av nationella målsamt arbeta med länets utveckling. Utredaren har till uppgiftatt mot bakgrund av en fortsatt decentralisering och inriktningpå mål- och resultatstyrning analysera dessa funktioner och hurpågående och förväntande förändringar inom olika samhällsområdenpåverkar förutsättningarna för fördelningen av arbetsuppgiftermellan central, regional och lokal nivå. Utredaren skall ocksåbelysa de regionala samarbetsmönstren och de regionalaindelningarna. Regeringen anger i direktiven att utredaren börföreslå olika alternativ för en framtida struktur av denoffentliga verksamheten på regional nivå. Utredaren bör så långtsom möjligt ange konsekvenserna av de olika alternativen bl.a.vad avser möjligheten att uppnå nationella mål, effektivtresursutnyttjande, medborgarinflytande och de förtroendevaldasarbetsvillkor. Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1oktober 1992.Formerna för uppföljning och utvärdering av den statligaverksamheten är också under omprövning. harpå grundval av ett betänkande av (1989/90:KU36) tillsatt den s.k. riksdagsutredningen som hartill uppgift att undersöka hur en ökad samordning av utskottensoch riksdagsrevisorernas verksamhet kan åstadkommas. I uppdragetingår också en översyn av revisorernas organisation ochresurser. Utskottet underströk i samband därmed vikten av attriksdagen ägnar ökad uppmärksamhet åt att följa upp ochutvärdera resultaten av de politiska besluten.På regeringens uppdrag har en särskild utredare (dir. 1990:19)sett över verksamheten vid de s.k. stabsmyndigheterna i syfteatt förbättra stödet till effektiviseringen av den statligaverksamheten. Utredningen presenterade sitt förslag i maj 1991.I betänkandet, Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner(SOU 1991:40), framhåller utredaren att när myndigheter fårökade befogenheter att avgöra hur verksamheten skall bedrivasoch resultatstyrning skall ersätta en detaljerad budget- ochregelstyrning måste verksamheten granskas av en stark, obundenoch opartisk revision. Utredaren föreslår en omorganisation avden revision som faller under regeringen.I sin helhet berör utredarens förslag en rad statligamyndigheter och avser att medföra en klar åtskillnad mellan demyndigheter som lämnar stöd och service till statligamyndigheter och de som har till uppgift att på regeringensvägnar genomföra revisioner och tillhandahålla information. Hanfinner det t.ex. lämpligt att skilja den del avriksrevisionsverket (RRV) som handhar revisionen från de delarinom RRV som utfärdar regler och ger information och stöd tillde statliga myndigheterna. Utredningen har remissbehandlats ochbereds nu i . I sammanhanget bör också nämnasatt finansutskottet (1991/92:FiU2) uttalat att det nyastyrningssystemet och förnyelsearbetet i den statligaverksamheten förutsätter en stark, obunden och effektivrevision. följde utskottet.För att förbättra kunskaperna om förändringarna i denoffentliga sektorn föreslår regeringen i proposition 1991/92:16angående forskning om den offentliga sektorn en satsning pågrundläggande forskning om ledning, styrning, organisation ochutvärdering av denna sektor. Regeringen föreslår att detinrättas centra för forskning om offentlig sektor i Stockholmoch i , dessutom föreslår regeringen ett nationelltforskningprogram administrerat avHumanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet (). Dessaförslag utgör ett led i den satsning på forskning om offentligsektor som tidigare beslutat om (prop. 1989/90:90,FiU28, rskr. Universiteten i och harföreslagit att forskningen skall inriktas på teman som denoffentliga sektorn och medborgarna, utvärderingen av offentligverksamhet samt den offentliga sektorns ledning, styrning ochorganisation. Enligt regeringen motiveras denna satsning bl.a.av det kunskapsbehov som skapas genom de förändringar och denförnyelse som pågår inom offentlig sektor. (1991/92:FiU4) har tillstyrkt propositionen. följdeutskottet.Utskottets bedömningDen offentliga sektorns organisation och verksamhet har undersenare år genomgått stora förändringar. Det pågår på en radområden utvärdering på grundval av dessa förändringar. Tvåområden som är föremål för översyn är den regionalaorganisationen av statsförvaltningen samt den statligarevisionens organisation och omfattning. har dessutomtillstyrkt en ökad satsning på forskning om den offentligasektorn.Det är enligt utskottets mening angeläget att utifråndemokratiska utgångspunkter fortlöpande granska utvecklingeninom den offentliga sektorn. Utskottet förutsätter att regeringoch riksdag fortlöpande ägnar hithörande frågor störstauppmärksamhet. Någon särskild åtgärd med anledning av motionenär inte erforderlig. Yrkandet i motion K503 avstyrksföljaktligen.Proposition 1990/91:100, bilaga 2, delvisI budgetpropositionen 1990/91:100, bilaga 2, Utveckling avoffentlig sektor, lämnas i avsnitt 5 en i några avsnitt i dettabetänkande redan berörd redogörelse för arbetet medregelreformering och delegering.Utskottet har, utan ställningstagande i sak utöver vad somframgår av det tidigare anförda, tagit del av regeringensredovisning. beträffande proposition 1990/91:176att antar förslaget till lag om ändring i lagen(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,2. beträffande beslut av vissa nämnder, fullföljdshänvisningoch muntlig förhandlingatt med anledning av motion 1990/91:K97 yrkandena 2,3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottethar anfört,men. (v) - delvis3. beträffande principerna för lagstiftningenatt avslår motionerna 1990/91:K216 yrkande 17 såvittnu är i fråga samt 1990/91:K240 och 1990/91:K703 yrkande 2,4. beträffande ramlagstiftning och generalklausuler m.m.att avslår motionerna 1990/91:K207, 1990/91:K216yrkande 18 samt 1990/91:K219 yrkandena 1 och 2,5. beträffande konsekvensanalyseratt avslår motionerna 1990/91:K216 yrkande 17 såvittnu är i fråga, 1990/91:K220, 1990/91:K228 yrkandena 1, 2 och 3,1990/91:K232 yrkande 1 samt 1990/91:K311 yrkande 2,6. beträffande lagrådetatt avslår motion 1990/91:K224 yrkande 1,7. beträffande lobbyism m.m.att avslår motion 1990/91:K230 yrkandena 1 och 2,men. (v) - delvis8. beträffande införlivande av m.m.att avslår motionerna 1990/91:K97 yrkande 5,1990/91:K213, 1990/91:K216 yrkande 13 och 1990/91:K235 såvittnu är i fråga,9. beträffande rätten till domstolsprövningatt avslår motionerna 1990/91:K97 yrkande 11990/91:K205 yrkande 9, 1990/91:K216 yrkande 14 och1990/91:K242,10. beträffande styrningen av statsförvaltningen m.m.att avslår motion 1990/91:K503,11. beträffande proposition 1990/91:100, bilaga 2, yrkande 2såvitt avser avsnitt 5 om regelreformering och delegeringatt lägger propositionen i denna del tillhandlingarna.Stockholm den 26 november 1991På vägnarThage G PetersonI beslutet har deltagit: (), BertilFiskesjö (c), (m), Hans Nyhage (m), CatarinaRönnung (s), (), (), TorgnyLarsson (s), (), (nyd),(), (), (m), ElvySöderström (s) och ().Från , som inte företräds av någon ordinarieledamot i utskottet, har suppleanten () närvaritvid den slutliga behandlingen av ärendet.Meningsyttring av suppleantMeningsyttring får avges av suppleant ,eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot iutskottet.Johan anför:Enligt mening är de genom motion 1990/91:K97väckta frågorna om vidgade möjligheter till muntlig förhandlingi rättsprövningsförfarandet, om att rättsprövningslagen ocksåbör gälla beslut av arrendenämnd, hyresnämnd ochövervakningsnämnd samt om fullföljdshänvisning i samband medavgöranden som kan bli föremål för rättsprövning av sådan viktatt regeringen skyndsamt bör lägga fram förslag i dessahänseenden för . Utskottet hade därför med anledning avmotion 1990/91:K97 yrkandena 2, 3 och 4 bort föreslå attriksdagen som sin mening gett regeringen detta till känna.I likhet med utskottet anser att det inte finnsskäl till någon åtgärd med anledning av motion1990/91:K230 yrkande 1 om att utreda formerna för lobbyism; denbör alltså avstyrkas. Däremot är det enligt vår mening -- inteminst från kontrollsynpunkt t.ex. i granskningssammanhang --angeläget att formella regler införs om skyldighet att göratjänsteanteckningar när regeringsföreträdare i sintjänsteutövning träffar olika intressenter samt om att dessaanteckningar skall tillföras akten i ärendet. Utskottet hadedärför med anledning av motion 1990/91:K230 yrkande 2 bortföreslå att som sin mening gett regeringen detta tillkänna.Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.2 resp. 7 borde ha hemställt:2. beträffande beslut av vissa nämnder, fullföljdshänvisningoch muntlig förhandlingatt med anledning av motion 1990/91:K97 yrkandena 2,3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan haranförts i denna del,7. beträffande lobbyism m.m.att med avslag på motion 1990/91:K230 yrkande 1 ochmed anledning av motion 1990/91:K230 yrkande 2 som sin meningger regeringen till känna vad ovan har anförts i denna del.