bet · GE01SfU14 · 1991-05-07 00:00:00 — Utskottet hänvisade därvid till vad som anförts iproposition 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitikenoch uttalade att de av antagna principerna förbesöksvisering alltjämt borde äga giltighet, även om dettainnebar att släktbesök kunde komma att förhindras genom kravetpå visum. Den behandlade motionen borde därför inte föranledanågon åtgärd.Konstitutionsutskottet tog vid sin granskning under föregåenderiksmöte av regeringens handläggning av utlänningsärenden uppvissa frågor rörande invandrarverkets viseringspraxis(1989/90:KU30). angav därvid attriksdagens justitieombudsman (JO) i beslut den 15 november 1988ansett att invandrarverkets styrelsebeslut omviseringspraxis för iranier i och för sig syntes stå i mindregod överensstämmelse med de av godkända riktlinjernasom drogs upp i proposition 1983/84:144. Eftersom det enligt JOframgått att beslutet var förankrat hos regeringen ansåg han siginte kunna göra något uttalande i frågan. Konstitutionsutskottetangav vidare att statsrådet vid utfrågning införkonstitutionsutskottet anfört att hon inte ansåg attinvandrarverkets viseringspraxis stod i strid medHelsingforsavtalet. angav slutligen attregeringen i skrivelser 1987/88:157, 1988/89:82 och 1989/90:68redovisat aktuell viseringspraxis för och redovisadesocialförsäkringsutskottets behandling av frågan i SfU1987/88:27. -- Granskningen föranledde inte något uttalande frånkonstitutionsutskottets sida.I sitt av godkända betänkande 1989/90:SfU16redogjorde utskottet för innehållet i en promemoria upprättadden vid invandrarverkets tillståndsbyrå 4 omvisumansökningar för iranska medborgare. Utskottet vidhöll sinbedömning att tillämpningen av viseringsbestämmelserna, framförallt i fråga om släktbesök, borde vara generös och att deriktlinjer som fastställdes av fortfarandeskulle gälla. Av den närmare redovisningen av invandrarverketspraxis beträffande iranska medborgare framgick att det endastunder efter det att en person fåttuppehållstillstånd i ställdes särskilt hårda krav föratt visum skulle beviljas de anhöriga. Utskottet konstateradeatt visum i regel beviljades för såväl föräldrar som syskon närtre resp. gått. I speciellt ömmande situationerbeviljades dessutom alltid visering. Med hänsyn till att såmånga "avhopp" tidigare skett och med beaktande av attfortfarande av visumansökningarna beviljades (av vilkasedermera "hoppar av"), tycks invandrarverket ändå, ansågutskottet, ha tillämpat bestämmelserna så generöst somomständigheterna medgivit. Utskottet utgick från attinvandrarverket noga följde utvecklingen och skulle ändra sinpraxis i mer generös riktning så snart detta blev möjligt.I regeringens skrivelse 1990/91:77 anförs att invandrarverket,sedan avhoppsfrekvensen för iranska medborgare gått ned, den 30mars 1990 beslutat om en mer generös praxis förbesöksviseringar. Innebörden av denna praxis är den som nyssredogjorts för, nämligen en principiell karenstid för besök avföräldrar och för syskon , medan i övrigafall sökanden själv får göra troligt att syftet med resan tillSverige är ett besök och inget annat, samt med tillämpning av enmer liberal praxis i särskilt ömmande fall.Utskottet vidhåller sin bedömning från föregående idenna fråga och avstyrker därmed bifall till motion Sf638yrkande22.S.k. uppskjuten invandringsprövningEn ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning gällerenligt praxis beträffande uppehållstillstånd för make/maka ellersamboende om äktenskapet eller samboendet har uppkommit ianslutning till eller efter inresan. Denna ordninginnebär att utlänningen vanligen beviljas uppehållstillstånd i taget fyra gånger innan han eller hon fårpermanent uppehållstillstånd. Eftersom detta innebär en väntanpå sådant tillstånd används också benämningentvåårsregeln för den angivna ordningen.Frågan om uppskjuten invandringsprövning tas upp i fleramotioner.Bengt m.fl. framhåller i motion Sf646 den utsattasituationen för en kvinna som av rädsla för utvisning inte vågarta ut skilsmässa från eller anmäla en man som misshandlar henne.Motionärerna begär ett tillkännagivande om att den s.k.tvåårsregeln måste avskaffas (yrkande 29). Samma yrkandeframställs i motion Sf630 av och m.fl. anför i motion Sf625 att den s.k.tvåårsregeln medför att många invandrarkvinnor av rädsla för attbli utvisade stannar kvar i förnedrande äktenskap. Motionärernaanser därför att en ändring av regeln behövs, och de begär etttillkännagivande härom (yrkande2).Ragnhild Pohanka och anser i motion Sf24 också atts.k. uppskjuten invandringsprövning och tvåårsregeln bör slopasoch att regler bör skapas så att en man inte upprepade gångerkan ta in kvinnor till och utsätta dem för misshandeloch övergrepp. Motionärerna begär ett tillkännagivande härom(yrkande2).Inger Hestvik m.fl. anser i motion Sf606 att det, även omtvåårsregeln numera tillämpas mycket generöst, finns anledningatt följa upp kravet på översyn och omprövning av regeln, och debegär ett tillkännagivande härom (yrkande 1). Motionärerna anservidare att det är osäkert om främst utomeuropeiska kvinnor hardet rättsskydd de borde ha när de riskerar utvisning på grund avtvåårsregeln, och motionärerna begär en översyn för att ökarättsskyddet för dessa kvinnor (yrkande 2). Liknande synpunkterframförs i motion Sf619 av m.fl., och dessamotionärer begär en översyn av lagstiftningen med syfte att fålagregler som tillgodoser behovet av rättssäkerhet och trygghetvid ifrågasatt utvisning av utländsk medborgare vid skilsmässa.I proposition 1983/84:144 om invandrings- ochflyktingpolitiken framhölls beträffande dessa fall att, när ettäktenskap eller ett samboende bryts före tvåårsperiodens utgång,samtliga omständigheter i det enskilda fallet bör beaktas vidprövningen av om utlänningen skall få stanna. Som exempel påsådana omständigheter angavs att det finns barn i förhållandeteller att utlänningen har blivit misshandlad eller annars illabehandlad i äktenskapet eller samboendet, riskerar att blisocialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller har hunnitbli väl etablerad i arbetslivet. Vidare framhölls angelägenhetenav att undvika beslut som framstår som stötande förrättskänslan. Utskottet anförde i sitt av godkändabetänkande SfU 1983/84:30 att det är nödvändigt att varaspeciellt varsam vid handläggningen av dessa ärenden. Utskottetansåg att de överväganden som gjorts i propositionen i dennafråga var tillfredsställande.Vid behandlingen av frågan /erinradeutskottet i betänkandet SfU 1985/86:21 om att invandrarverket, ide ärenden där ömmande omständigheter förs fram, tar störstamöjliga hänsyn till dessa vid prövningen av frågan om fortsatttillstånd trots att förbindelsen brutits före tvåårsperiodensutgång.I betänkandet 1988/89:SfU19 noterade utskottet därutöver attregeringen, i de fall ett förhållande brutits på grund avmisshandel eller andra allvarliga trakasserier innantvåårsgränsen uppnåtts, tar mycket stor hänsyn till det ochtillåter utlänningen att stanna trots att anknytningen upphört.Utskottet avstyrkte bifall till föreliggande motioner.Utskottet vidhöll i sitt av godkända betänkande1989/90:SfU16 att det tills vidare är nödvändigt att, näruppehållstillstånd söks på grund av en etableradanknytning till en person bosatt i , frågan om permanentuppehållstillstånd avgörs först . Somframhölls i proposition 1983/84:144 skulle det, utan en sådanmöjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd föransökningen är seriöst, bli nödvändigt att inta en synnerligenrestriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt somstora svårigheter föreligger att redan före inresan göra entillfredsställande utredning rörande allvaret i parternasförhållande. Från den utgångspunkten var ordningen till förmånäven för sökandena. Utskottet hade emellertid förståelse för attreglerna kan upplevas negativt. När ett äktenskap ellersamboende bryts före tvåårsperiodens utgång, beaktas docksamtliga omständigheter i det enskilda fallet, och utskottetkonstaterade att därvid största möjliga hänsyn tas till ömmandeomständigheter. Särskilt tas mycket stor hänsyn till om ettförhållande brutits på grund av misshandel eller andraallvarliga trakasserier. Utskottet var mot denna bakgrund inteberett förorda någon ändring av reglerna och avstyrkte därförbifall till då föreliggande motioner.Utskottet, som noterar att flykting- ochimmigrationsutredningen bedömer att den principiella rätten tillfamiljeåterförening som utredningen föreslår skall lagfästasinte bör hindra att nuvarande system med s.k. uppskjuteninvandringsprövning tillämpas även fortsättningsvis, vidhållerden bedömning i fråga om uppskjuten invandringsprövning somredovisats ovan och avstyrker därmed bifall till motionerna Sf24yrkande2, Sf606 yrkande 1, Sf619 i denna del, Sf625 yrkande 2,Sf630 och Sf646 yrkande29.Vad gäller frågan om rättsskydd och rättssäkerhet som tas uppi motionerna Sf606 och Sf619 har motionärerna inte närmareutvecklat i vilket hänseende de anser brister föreligga.Utskottet vill erinra om att rättshjälp genom offentligt biträdeenligt 41§ rättshjälpslagen kan beviljas bl.a. i ärendeangående utvisning på grund av att uppehållstillstånd löpt uteller återkallats, och att offentligt biträde enligt 42§rättshjälpslagen skall förordnas om det inte måste antas attbehov av biträde saknas. Möjlighet finns således till rättshjälpi de ärenden som rör uppskjuten invandringsprövning. Utskottetavstyrker bifall till motionerna Sf606 yrkande 2 och Sf619 idenna del.Förnyad ansökan om uppehållstillståndEn ansökan om uppehållstillstånd får i princip inte bifallasom utlänningen befinner sig i när ansökan görs (2kap.5§ utlänningslagen). Undantag gäller om utlänningen har rätttill asyl här. Undantag gäller vidare vid återförening med ennära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i och somutlänningen har sammanlevt med utomlands samt om detannars finns särskilda skäl. -- Om utlänningen skall avvisaseller utvisas enligt lagakraftvunnet beslut, får ansökan dockbifallas bara om den grundar sig på omständigheter som inte harprövats förut i ärendet och om han har rätt till asyl här ellerdet annars finns synnerliga skäl av humanitär art.I motion Sf638 anför m.fl. att invandrarverketspraxis när det gäller bedömningen av humanitära skäl i sambandmed en ny ansökan om uppehållstillstånd enligt 2kap. 5§andra stycket utlänningslagen utmärks av utomordentlig hårdhet,och de begär att regeringen skall lägga fram förslag om ändringav uttrycket "det annars finns synnerliga skäl av humanitär art"i lagtexten till "det annars finns starka humanitära skäl"(yrkande18).Genom utlänningslag upphävdes tidigare bestämmelserom överlämnande och övertagande av verkställighetsärenden. Istället infördes möjligheten till prövning i vissa fall av en nyansökan om uppehållstillstånd medan utlänningen är kvar iSverige och trots att det redan föreligger ett lagakraftvunnetverkställbart beslut om avlägsnande.I proposition 1988/89:86 framhölls att för bifall till en nyansökan måste krävas att det förs fram omständigheter som intehar prövats i det tidigare ärendet samt att de omständighetersom åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asylhär eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. En nyansökan skall således inte få leda till att samma omständigheterblir föremål för en ny prövning och inte heller till attomständigheter som inte har prövats i det tidigare avgjordaavvisnings- eller utvisningsärendet leder till bifall annat än iundantagsfall. Möjligheten att ge uppehållstillstånd på grund aven ny ansökan innan ett avlägsnandebeslut verkställs måstedärför, även om helt nya omständigheter föreligger, begränsastill de fall där det föreligger mycket starka skäl. En ansökanom uppehållstillstånd skall således i dessa fall kunna beviljasbara under två förutsättningar. Den ena är att utlänningen harrätt till asyl, den andra att det annars föreligger synnerligaskäl. Härmed avses enligt propositionen mycket starka skäl avhumanitär art, t.ex. om det föreligger en risk för självmordeller om ett avlägsnande annars skulle medföra allvarlig faraför utlänningens liv eller hälsa. Humanitära skäl kan finnasockså i andra situationer, t.ex. om verkställandet av det förstabeslutet har fördröjts på grund avomständigheter som utlänningen inte har kunnat råda över. I desenare fallen torde ibland ett tidsbegränsat uppehållstillståndkunna ges.Utskottet hade vid behandlingen av propositionen i sitt idenna del av godkända betänkande 1988/89:SfU19 intenågon erinran mot förslaget i denna del. Utskottet delar denrestriktiva syn på möjligheterna att göra ny ansökan omuppehållstillstånd efter det att ärendet slutligt prövats somlagtexten tillsammans med uttalandena i propositionen geruttryck åt och avstyrker bifall till motion Sf638 yrkande18.Återkallelse av tillståndBestämmelser om återkallelse av visering, uppehållstillståndoch arbetstillstånd finns i 2kap. 9--13§§ utlänningslagen.Uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningen har lämnatoriktiga uppgifter om sin identitet. Om det kan antas att denoriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet ellerom andra särskilda skäl talar emot det, skall dock återkallelseinte ske. Uppehållstillstånd får återkallas, om utlänningenmedvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identiteteller medvetet har förtigit omständigheter som varit avbetydelse för att få tillståndet.Om ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningenbefinner sig i gäller enligt 4kap. 6§utlänningslagen, liksom vid avslag på en ansökan omuppehållstillstånd, att beslut om avvisning eller utvisningsamtidigt skall meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot det.Beslut i ärenden om visering, uppehållstillstånd ocharbetstillstånd får i sig inte överklagas. Detsamma gällerbeslut om återkallelse av sådana tillstånd. Beslut som harmeddelats av invandrarverket i fråga om avvisning ellerutvisning och en i samband därmed behandlad fråga omuppehållstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd fårdäremot överklagas till regeringen (7kap. får vidare överlämnatillståndsärenden till regeringen för avgörande om verket anseratt särskilda skäl motiverar det (7kap. -- Rättshjälp genom offentligt biträdebeviljas enligt 41§ rättshjälpslagen i ärenden om utvisning aven utlänning som uppehåller sig här efter det att hansuppehållstillstånd har återkallats.Bengt m.fl. anför i motion Sf646 att tillämpningenav möjligheten att återta ett beslut om asyl inneburit attflyktingar fråntagits asylstatus och t.o.m. avvisats på mycketlösa grunder. Motionärerna anser att antingen en möjlighet börinföras att överklaga beslut om återtagande av asyl med rätttill rättshjälp eller också att möjligheten att återta asyl böravskaffas, och de begär en översyn av reglerna (yrkande13).Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd skärptes genom1989 års utlänningslag. fick visering,uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningenmot bättre vetande lämnat oriktiga uppgifter eller svikligenförtigit omständigheter av betydelse för tillståndet.Uppehållstillstånd för den som inte rest in i fickåterkallas också om det i övrigt förelåg särskilda skäl, liksomvisering och arbetstillstånd. Enligt lag skall, somframgår ovan, återkallelse enligt huvudregeln ske om utlänningenhar lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Skärpningenmotiverades (se prop. 1988/89:86) främst av en önskan attmarkera det allvar med vilket det tilltagande bruket att intemedföra identitetshandlingar vid ankomsten till måstebetraktas. Enligt propositionen skulle utgångspunkten vara attett tillstånd skulle återkallas om det getts till en personunder en viss identitet som senare visade sig vara oriktig.Kunde det emellertid antas att uppehållstillstånd skulle hameddelats, även om den rätta identiteten hade varit känd, pågrundval av de förhållanden som i övrigt förelåg vidtillståndsgivningen, skulle ingen återkallelse ske. Återkallelseborde också kunna underlåtas i vissa fall, även om de oriktigauppgifterna inverkat på frågan om tillstånd. Detta borde gälladär starka humanitära skäl talade för att utlänningen -- trotsatt de oriktiga uppgifterna inverkat på frågan om tillstånd --likväl borde tillåtas att vistas i landet. -- Utskottet(1988/89:SfU19) ansåg mot den angivna bakgrunden och medbeaktande av det utrymme som enligt propositionen gavs attunderlåta återkallelse att förslaget om skärpning bordebifallas.Utskottet vidhåller sin redovisade bedömning i frågan omförutsättningarna för återkallelse av tillstånd och avstyrkerbifall till motion Sf646 yrkande 13 i denna del. I fråga ommöjligheten att överklaga sådana beslut vill utskottet erinra omatt de kan överklagas i samband med överklagande avutvisningsbeslut och om att rätt till rättshjälp föreligger iutvisningsärenden. Utskottet avstyrker därmed bifall tillmotionsyrkandet även i denna del.Handläggningen av asylärendenAnsvarig myndighet m.m.Invandrarverket skall som första instans fatta beslut i allaärenden där behovet av asyl har åberopats (4kap. Detsamma skall gälla ärenden som rör närafamiljemedlemmar till asylsökande. Påstår utlänningen att han äratt anse som flykting, krigsvägrare eller de facto-flyktingskall polismyndigheten således överlämna ärendet till verket förbeslut. Detta gäller även om det för polismyndigheten framstårsom uppenbart att de åberopade grunderna inte kan medföra rätttill asyl. Utlänningen behöver inte uttryckligen ansöka om asyl.Frågan skall anmälas till verket även i annat fall ompolismyndigheten anser att de åberopade skälen skulle kunnamedföra asyl. skall också fatta beslut i ärendensom rör en utlänning som har vistats i mer än tremånader i följd när frågan väcks om hans avvisning.I flertalet övriga fall beslutar polismyndigheten omavvisning. skall dock överlämna sådana ärendentill invandrarverket om det enligt polismyndighetens bedömningär tveksamt om avvisning bör ske. Detta gäller t.ex. fall då detpå grund av utlänningens personliga förhållanden finns starkahumanitära skäl för att låta honom få stanna.I invandrarverkets nya organisation har utredningsslussarinrättats för utredningar i asylärenden. Polisensutredningsresurser koncentreras till slussarna, där deasylsökande bor under utredningen, så att utredningen normaltskall kunna genomföras från ansökan. Vidutredningsslussarna skall finnas personal från invandrarverketför handläggning av och beslut i asylärenden. Personal fråninvandrarverket skall omgående fatta beslut i de klara ärendena,medan beslut i övriga ärenden normalt skall fattas inom sexveckor från det att polisens utredning är slutförd.Statskontoret har på regeringens uppdrag i samråd medrikspolisstyrelsen och invandrarverket utrett möjligheten attföra över utredningsansvaret i asylärenden från polisväsendettill invandrarverket. Statskontoret föreslår i sin rapport(1990:23) Utredningar i asylärenden att invandrarverket skallöverta ansvaret för utredningar i asylärenden. Enligt förslagetskall dock polismyndighet fortfarande utföragrundutredningen när en utlänning begär asyl.Polismyndigheten skall också enligt förslaget fortsätta attsvara för delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut.Vidare föreslås att invandrarverket skall överta ansvaret förförvarslokaler vid utredningsslussarna. -- Regeringen räknarenligt årets budgetproposition med att utredningsansvaret iasylärenden och ansvaret för förvarslokalerna vidutredningsslussarna överförs till invandrarverket den 1 juli1992.Enligt budgetpropositionen och regeringens skrivelse avses ennärmare utredning göras om att utöver de uppgifter som omfattasav statskontorets förslag föra över ytterligare uppgifter iasylärendehanteringen från polisväsendet till invandrarverket.Detta gäller bl.a. den första grundutredningen i samband medgränskontrollen samt delgivning och verkställighet avavlägsnandebeslut.Bengt m.fl. anför i motion Sf646 att en ny ordningdär polisen inte längre skall vara ansvarig förasylutredningarna gör att de asylsökande kan känna ett störreförtroende och bli mer uppriktiga i den första utredningen ochatt det därför är viktigt att den s.k. grundutredningen somfortfarande skall skötas av polisen inte sväller ut utan enbarthandlar om att registrera asylansökan. Motionärerna begär etttillkännagivande om detta (yrkande12).Som angivits planeras en närmare utredning om bl.a.ansvaret för grundutredningen. Utskottet anser att resultatet avdenna utredning bör avvaktas och avstyrker bifall till motionSf646 yrkande12.I motion Sf627 av m.fl. begärs i yrkande beslutar att civilpersoner -- personal från socialamyndigheter, invandrarverket eller sjukvården -- skall vara desom den asylsökande möts av vid gränsen. I yrkande 7 begärmotionärerna ett tillkännagivande om att en närstående ellerannan frivillig representant bör erbjudas närvara vid allaförhör i asylutredningar samt att bandupptagning bör ske.I motionen anses också att ett antal asylnämnder skall inrättasvid de stora flyktingslussarna och att de bör bestå av en domaresom ordförande, lekmän och sakkunniga medlemmar. Motionärernabegär ett tillkännagivande om inrättande av asylnämnder(yrkande20).I den mån avsikten med yrkande 3 i motionen gäller ansvaretför vad som ovan kallats grundutredningen i asylärenden villutskottet hänvisa till den utredning som planeras omöverförandet av ansvaret för grundutredningen tillinvandrarverket. Det omedelbara mötandet vid gränsen avinresande till måste, som utskottet påpekat vid tidigarebehandling av frågan, även i fortsättningen utföras av denpersonal som ansvarar för gränskontrollen. Någon skillnad kandärvid inte göras beroende på om den inresande kommer hit påaffärs- eller turistresa, för att besöka bekanta eller för attsöka asyl. Vad gäller förslaget om att någon närstående ellerannan skall få närvara vid förhören och att dessa skall tas upppå band, vill utskottet, liksom vid tidigare behandling avmotsvarande motionsyrkanden, påpeka att något hinder mot varesig annans närvaro eller bandupptagning inte finns. Motion Sf627yrkandena 3 och 7 bör med hänsyn till det anförda inte föranledanågot uttalande från sida.Vad härefter angår inrättande av asylnämnder anförde utskotteti sitt i denna del av godkända betänkande1988/89:SfU19 att, även om förslaget om asylnämnder, som hadeförts fram av ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO),enligt utskottets mening kunde vara en tänkbar lösning i ettlängre perspektiv, den nya organisationen för mottagning avasylsökande och för handläggning av asylärenden först måsteprövas i praktiken. Utskottet ansåg att de föreslagna nyareglerna var väl ägnade att stärka rättssäkerheten i asylärendengenom den ökade förekomsten av muntliga handläggningar och genomatt alla sådana ärenden skall avgöras av invandrarverket.Motionärerna har inte närmare utvecklat motiven ellerbakgrunden till sitt förslag. Utskottet vidhåller sin tidigareinställning och avstyrker bifall till motion Sf627 yrkande20.Göran anför i motion Sf633 att, i de fall dåutlänningar kommer till utan att ha dokument och sökerasyl med angivande av orsaker som ligger långt från de skäl somkrävs för att få asyl i , handläggningstiden bör kunnanedkortas till ett minimum. Detta bör ske genom attpolismyndigheten efter en väl utförd grundutredningomedelbart kan erhålla beslut från invandrarverket. I motionenbegärs ett tillkännagivande om behovet av förenklad ochrationell handläggning av ärenden där en asylsökande helt saknarasylskäl (yrkande2).Invandrarverket övertog ansvaret för beslut ialla ärenden där asylskäl över huvud taget åberopas. I sambanddärmed tillskapades också sådan beredskap hos verket att beslutom avvisning med omedelbar verkställighet kan fattas ibrådskande fall.