bet · GE01FöU8 · 1991-04-25 00:00:00 — Även omrisken för krig nu förefaller mindre är samtidigtdet oförutsedda i de senaste årens utveckling en påminnelse omsvårigheterna att göra säkra framtidsbedömningar.Utskottet konstaterar att tillämpningen av försvaretsplanerings- och ekonomisystem, med femåriga beslutsperioder ochen omfattande planeringsprocess involverande parlamentarisktsammansatta försvarskommittéer, varit behäftademed betydande svårigheter -- bl.a. till följd av den snabbaförändringen i säkerhetspolitiska miljö och genomuppenbarade problem att uppnå erforderlig säkerhet ochstabilitet i försvarsplaneringen. Det kan inte uteslutas att enutvärdering av de gångna årens svårigheter ger vid handen attdelar av hittillsvarande planeringsprocess får omprövas införframtiden.Såsom redovisas i propositionen och närmare utvecklas i detföljande kännetecknas läget i stort inom det svenskatotalförsvaret av såväl positiva förhållanden som problem. Tillde positiva inslagen inom det militära försvaret hör kvalitetenpå den anställda och den värnpliktiga personalen liksom påviktiga delar av försvarets materiel. Vidare har ett avvärldens mest utvecklade civila försvar. Att särskilt detmilitära försvaret också har ett antal stora problem är dockalltmer uppenbart. Som framhålls i propositionen lider detmilitära försvaret av innehållsmässiga ochorganisatoriska balansproblem. Till följd inte minst avuteblivna strukturförändringar under en följd av år har ensituation skapats där försvarets organisation är alltför stor iförhållande till de resurser som står till förfogande. Enalltför stor del av tillgängliga ekonomiska resurser utnyttjasför ändamål som inte kommer krigsorganisationen till godo; enallt mindre del av de samlade resurserna har kommit att avsättastill materielutveckling och materielanskaffning.Det torde enligt utskottets mening vara uppenbart, oavsettbedömningar av tillgängligt ekonomiskt utrymme, att dessabalansproblem väsentligen måste lösas genom omstruktureringaroch effektiviseringar inom ramen för en allmän översyn av detsvenska totalförsvarets mål och uppgifter i detsäkerhetspolitiska läge som avtecknar sig . Detfaktum att försvarskommitté, som hade ansvaret attlägga förslag i dessa avseenden, med hänvisning inte minst tillden hastiga säkerhetspolitiska scenförändringen gjordebedömningen att förutsättningar saknades för att hösten 1990utarbeta underlag för ett försvarsbeslut haruppenbarligen försatt försvaret och försvarsplaneringen i enovanlig och svårbemästrad situation. Under det mellanår mellantvå försvarsbeslutsperioder som det nu handlar om inför ettplanerat försvarsbeslut är det nödvändigt att -- inomramen för tillgängliga resurser -- reducera ambitionen vad avserlångsiktigt synnerligen angelägna strukturreformer tillförberedande åtgärder inom vissa områden och att med hjälp avsäkerhetspolitiskt acceptabla besparingsåtgärder säkerställastörsta möjliga grad av bevarad handlingsfrihet inför detlångsiktiga försvarsbeslutet.Utskottet konstaterar att propositionen innehåller enuppsättning förslag till åtgärder syftande till att åstadkommaökad planeringssäkerhet och förbereda mer genomgripandestrukturreformer. finns en strävan att bibehållastörsta möjliga handlingsfrihet inför det nu aktuellaförsvarsbeslutet , allt detta som ett sätt att i åretsförsvarsbudget hantera en faktiskt föreliggande situation. Närdet gäller de långsiktiga frågorna inför nästa årsförsvarsbeslut kan konstateras att regeringen beslutat att denförutvarande försvarskommittén skall ombildas till en beredningmed företrädare för regeringen och riksdagspartierna och meduppgift att samråda om frågor som rör nästaförsvarsbeslutsperiod. Av dessa olika förhållanden följer attriksdagen enligt utskottets mening inte har någon anledning attuttala sig i enlighet med vad som yrkas i här behandlademotioner. Motionerna Fö202 yrkande 1 (m), Fö6 yrkande 1 (m), Fö8yrkande 1 (fp) och Fö17 yrkande 2 (c) bör således, medhänvisning till vad som i det föregående anförts, avslås.Läget i försvarsplaneringen inför försvarsbeslutet 1992I ett antal motionsyrkanden behandlas frågor med anknytningtill läget i försvarsplaneringen som sådan samt framförssynpunkter och önskemål inför den fortsatta planeringsprocessen.I motion Fö201 yrkandena 7--9 (mp) behandlas frågor omsäkerhetspolitiskt underlag inför nästa försvarsbeslut ochtidpunkten för detta. Motionärerna anför, mot bakgrund av enbeskrivning av senare års svårigheter att tillämpa vårtplaneringssystem och att fatta långsiktigt hållbaraförsvarsbeslut, bl.a. att systemet med försvarskommittéer lyfterbort debatten och konflikterna från till slutna rumhos partigrupper, departement och staber och att riksdagensförsvarsutskott skulle kunna utnyttjas bättre. Vidare anförs attdet i vårt planeringssystem saknas en oberoendemilitärstrategisk kompetens med ekonomiska resurser förutredning och projektering. I syfte att skapa konkurrens inomförsvarsplaneringen och främja att försvarsdebatten centrerastill yrkas att regeringen skall tillsätta tvåicke-parlamentariska utredningar, var för sig med uppdrag att --efter avstämning med försvarsutskott -- lämna förslagrörande lämplig försvarsmodell för vidkommande. I ettsärskilt yrkande förordas att hos regeringen skallbegära förslag till långsiktigt försvarsbeslut under våren 1993.Utskottet hänvisar till det ovan sagda om möjligheten avatt en utvärdering av senare års svårigheter inomförsvarsplaneringsområdet kan komma att föranleda en omprövningav delar av den hittillsvarande tillämpningen. En sådansvårighet har uppenbarligen gällt möjligheterna att i en starktföränderlig tid söka utarbeta långsiktigt hållbarasäkerhetspolitiska bedömningar och prognoser, som grund för ettnödvändigtvis långsiktigt försvarsbeslut. Det är emellertid ännuför tidigt att uttala en bestämd mening om hur detsäkerhetspolitiska och annat underlagsarbete inför ettförsvarsbeslut bör inriktas och bedrivas; denna fråga torde varaföremål för överväganden bl.a. inom tidigare nämndaberedningsgrupp med uppgift att samråda i frågor som rör nästaförsvarsbeslutsperiod. Redan på denna grund finner utskottetskäl att avstyrka bifall till motionärernas yrkanden i vad avserformerna för planeringsarbetets bedrivande.Beträffande yrkandet om en senareläggning av tidpunkten förnästa försvarsbeslut får utskottet anledninghänvisa till vad som här har anförts om de problem somförorsakats inte minst av att försvarskommitté intefann det möjligt att fullgöra sitt uppdrag och att försvaretsålunda måste vänta på en långsiktiginriktning. Utskottet får därför, oavsett de svårigheter som numå behöva övervinnas för att ett försvarsbeslut skall kunnarealiseras, understryka det utomordentligt angelägna i attytterligare förseningar av nästa försvarsbeslut utöver den somredan inträffat undviks. Yrkande 9 i motionen bör i konsekvenshärmed avslås.I motion Fö8 yrkandena 2 och 3 (fp) lämnas synpunkter på vadsom i sak bör beaktas inom ramen för förberedelseprocessen infördet planerade försvarsbeslutet . I det förra yrkandethemställs, med hänvisning till motionen som helhet, attriksdagen skall uttala att inriktningar och problemområden somredovisas i motionen skall belysas årsförsvarsbeslut. I det senare yrkas att skall uttalasig om vikten av att erfarenheter av kvalitet i utrustning ochutbildning från utvärderas för tillämpningar inomsvenskt totalförsvar. Beträffande sådana erfarenheter anförmotionärerna, med betonande av betydelsen av fortsatt analys,att det redan nu finns möjlighet att göra några övergripandebedömningar som bör påverka också Sverigestotalförsvarsplanering. Enligt motionärerna kan härvid särskiltpekas på betydelsen av ett effektivt och sammanhängandeluftförsvar, de nya precisionsvapnens roll och betydelse, viktenav mörkerkapacitet och telekrigförmåga samt betydelsen inteminst för en hög stridsmoral av personskydd,sjukvårdstransporter och sjukvård. Allmänt demonstreras avgulfkrigserfarenheterna kvalitetens utslagsgivande betydelse,framhåller motionärerna.Utskottet finner, bl.a. med hänvisning till arbetet i densärskilda beredningen inför nästa försvarsbeslut, inga skäl attförorda något uttalande av av innebörd att vissainriktningar och problemområden skall belysas införförsvarsbeslutet. Här behandlade motionsyrkanden bör därföravslås. Utskottet har dock anledning att förutsätta att nutillämpade former för förberedelser inför nästa försvarsbeslut,såväl inom berörda myndigheter som på politisk nivå, är ägnadeatt säkerställa att ett brett spektrum av infallsvinklar ochönskemål kommer att belysas. Vidare är det av uppenbart intresseockså för det svenska försvarets vidkommande att olikaerfarenheter av utvärderas och beaktas. Utskottet harockså inhämtat att ett sådant utvärderingsarbete igångsatts inomberörda totalförsvarsmyndigheter, ett arbete vars resultatknappast kan undgå att i viss utsträckning påverka nästaförsvarsbeslut.I motion Fö17 yrkande 16 (c) förordas att hosregeringen skall begära att en parlamentarisk utredningtillsätts för de civila delarna av totalförsvaret. Motionärernahänvisar till erfarenheterna inom 1988 års försvarskommitté,behovet av högre prioritet för hanteringen av de civilatotalförsvarsfrågorna jämfört med hittillsvarande praxis ochbristerna inom denna del av försvaret och framhåller mot dennabakgrund att det vore klokt att besluta om det civila försvaretefter det att beslut fattats om säkerhets- och försvarspolitikenoch det militära försvarets utformning. Enligt motionärerna böri linje härmed arbetande försvarsberedning koncentrera sig påden militära delen av försvaret.Utskottet konstaterar ånyo att det kan visa sig finnasskäl att delvis ompröva tillämpningen av vårhittillsvarande försvarsplaneringsprocess. Eventuellaförändringar kan därvid avse generell tillämpning framgent ellermer specifikt hänföra sig till de mycket speciellaomständigheterna inför det planerade försvarsbeslutet . Vadbeträffar motionärernas förslag rörande en separat utredning förde civila frågorna kan i det närliggande perspektivet inför 1992konstateras att en avvägning måste göras mellan det önskvärdaatt kunna förbereda och fatta ett sammanhållet,totalförsvarsövergripande beslut och det nödvändiga attbeslutsmekanismer skapas som medger tillräcklig penetrering avolika problemområden. Utskottet noterar därvid att det frånflera håll, däribland berörda myndigheter, framförts synpunktenatt rådande planeringsläge tillråder ett separat utredande avcivila försvarsfrågor. Den handläggningsordning som förordas avmotionärerna kan således komma att visa sig praktiskoch ändamålsenlig. I avvaktan på att denna och liknande frågornärmare övervägs inom och i denparlamentariskt sammansatta beredningsgruppen är det emellertidutskottets mening att inte har anledning att nu genågon mening till känna. Utan att därmed ta ställning tillfrågan i sak föreslår utskottet således att motionsyrkandetavslås av riksdagen.I motion Fö19 yrkandena 1 och 2 (fp) påtalas behov av att nuarbetande försvarsberedning ersätts av en självständigförsvarskommitté vars direktiv bygger på nyckelbegrepp somomstrukturering, prioritering, flexibilitet, handlingsfrihet ochnytänkande. Motionären betonar vikten av en bred parlamentariskenighet och menar att en sådan inte kan uppnås inom ramen för enberedning. En ombildning av beredningen till en försvarskommittéskulle dessutom, framhåller han, kunna få den önskvärda effektenatt försvarets framtid inte blir en valfråga val.Utskottet hänvisar till att regeringen efter samråd medövriga riksdagspartier beslutat om nuvarande former förhanteringen av förberedelserna inför ett 1992 årsförsvarsbeslut, däri inbegripet ombildningen av förutvarandeförsvarskommittén till en beredningsgrupp och utfärdandet --under medverkan av denna beredningsgrupp -- av nyaprogramplaneanvisningar till de centrala myndigheterna. Tilldess annat överenskommes mellan parterna, före eller efterriksdagsvalet, gäller dessa former; enligt utskottets meningfinns ingen anledning för att uttala någon mening omdessa frågor eller föreslå förändringar. Motionsyrkandena bör pådenna grund avslås.Säkerhets- och försvarspolitikens inriktningI vissa motioner behandlas frågor rörande säkerhetspolitikenoch försvarspolitikens inriktning.I motion Fö6 (m) anförs att den gamla stabiliteten i ärborta och har ersatts med en oförutsägbar situation där allt ärmöjligt. Enligt motionärerna kan ifrågasättas om för svensk delcentrala begrepp som marginaldoktrinen fullt ut har singiltighet i ett utan balans mellan två motstående parter.I rådande osäkra situation kvarstår bland ett fåtal fastapunkter det på geografiska förhållanden betingade strategiskavärdet av skandinaviskt land-, sjö- och luftterritorium.Motionärerna understryker att utgångspunkten närförsvarspolitiska överväganden görs måste vara att marginalernaskall ligga på den svenska säkerhetens sida; svenskförsvarsplanering måste i dagens oklara situation ta fasta påbåde risker och möjligheter. Även om utvecklingen skullefortsätta mot avspänning och nedrustning kommer ändock underlång tid framåt starka och kvalitativt högtstående militäraresurser att finnas i närområde. I motionens yrkande 2begärs ett tillkännagivande om säkerhetspolitiken av dennainnebörd.I ett likartat yrkande (yrk. 1) i motion Fö15 (m) begärs etttillkännagivande angående hotbilden i svenskt närområde. Enligtdessa motionärer visar fortsatta ubåtskränkningar att det även föreligger ett militärt hot mot vårt land. Härtill kommerett flertal uttryck, trots de säkerhetspolitiska förändringarnai , för att världen inte blivit märkbart fredligare.Utskottet har i det föregående behandlat och tagitställning till motionsyrkanden som syftat till att påvisa behovav ett starkt svenskt försvar. Under hänvisning till dessaställningstaganden, liksom till de säkerhetspolitiskaöverväganden som redovisas i propositionen och som här ovanåtergivits, finner sig utskottet sakna skäl att förorda attriksdagen uttalar sig på det sätt som begärs i dessamotionsyrkanden. De bör följaktligen avslås.I några motioner berörs, slutligen, frågor rörandeförsvarspolitikens inriktning och det svenska försvaretsuppgifter och förmåga.Sålunda framförs i motion Fö201 (mp) ett antal yrkanden (yrk.1, 3 och 5) angående förändringar i det svenska försvaretsallmänna inriktning och struktur. Enligt motionärerna bör man ien stram budgetsituation, där miljöhoten ökar och de militärahoten blir mindre sannolika och mer ovissa till sin natur, föraöver resurser till miljövärnet, något som enklast skullerealiseras genom att man utvecklar värnpliktsmodellen ochbibehåller den militära grundorganisationen men gerdessa vidgade uppgifter inom områdena miljö- och människovård.Vidare anförs att ett ekologiskt samhällsbyggande, exempelvis enenergiförsörjning grundad på biobränslen, blir en relevantförebyggande åtgärd mot såväl miljöhotbilden som den ekonomiskaoch militära hotbilden. Motionärerna ger vidare -- medhänvisning till tidigare motionsvis framförda strukturförslag --exempel på ett antal förslag till förändringar i det militäraförsvarets inriktning samt krigs- och fredsorganisation.Utskottet konstaterar att dessa motionsyrkandensammantaget innebär förord för annan inriktning av det svenskamilitära försvaret och försvarspolitiken än den som vuxit frammed stöd av en majoritet i och som sålunda utgör grundför den nu aktuella propositionen. Utskottet föreslår därför attmotionsyrkandena avslås.Frågor rörande det svenska försvarets uppgifter och förmågatas upp till behandling i motion Fö6 (m) i anslutning tillyrkande 3. Beträffande försvarets uppgifter framhålls bl.a. attdessa i väsentliga delar är en följd av den av oss valdasäkerhetspolitiska lösningen. Neutralitetsbegreppet ställerklara och tydliga krav som vi måste kunna leva upp till. Sålundabetonas att hela vårt land skall kunna försvaras, att vi måstekunna föra försvaret i vilken del av landet ett angrepp änkommer, att vi måste kunna uppta försvarsoperationervid ett angrepp och att vi måste kunna ha stor uthållighet ivåra försvarsansträngningar. Enligt motionärerna är detmed tilldelade resurser inte möjligt att lösa dessauppgifter; de framhåller att eftersom i väsentliga delarinte kan omformulera uppgifterna, eftersom detta inteöverensstämmer med den valda säkerhetspolitiska lösningen, måsteresurserna förstärkas.Beträffande försvarsmaktens förmåga anförs i motionen attberedskapen, såväl på kortare som , är avgörande förhur försvarets mänskliga och materiella resurser kan mobiliserasför att möta olika former av uppkommande hot. ärverksamheter som hänför sig till både den långsiktiga och denkortsiktiga beredskapen eftersatta. Brister i grundutbildningenskapar framtida problem vad gäller tillgänglighet ochanvändbarhet hos förbanden och minskar dessutom förmågan att inärtid agera mot snabbt uppkommande hot. Bristerna irepetitionsutbildningen försämrar också tillgängligheten ochanvändbarheten , men skapar dessutom brister i denkortsiktiga beredskapen. Motionärerna avvisar på dessa grunderpropositionens förslag angående inskränkningar irepetitionsutbildningen och planerna på minskad grundutbildning.De framhåller vidare att förändringar som påverkar ellerföregriper den aviserade översynen rörande totalförsvaretspersonalförsörjning inte bör vidtas och avvisar en inriktning avförsvarets utveckling enligt någon form av s.k. kärnmodell.Enligt motionärerna kan åtgärder för att avhjälpa bristerförutses kräva än vad som någon upplevd ellerförutsägbar krisutveckling kräver för att hinna utgöra ett hotmot Sverige.Utskottet hänvisar än en gång till tidigare redovisadeställningstaganden till likartade motionsyrkanden som syftartill att påvisa behov av förstärkta resurser till det militäraförsvaret. Vidare kan utskottet instämma i vad som anförs ipropositionen om nödvändiga och säkerhetspolitiskt acceptablaåtgärder för att under inför nästaförsvarsbeslut säkerställa särskilt den försvarsindustriellahandlingsfriheten. Som försvarsministern framhåller är detkortsiktiga problemet under /92 att inom givnaekonomiska ramar se till att möjligheterna till utveckling av nymateriel inte oplanerat försvinner, innan ett långsiktigtförsvarsbeslut fattas och villkoren för utlandssamverkanytterligare klarlagts. I propositionen föreslås därför entillfällig omfördelning -- i storleksordningen 600 milj.kr. --från ledning och förbandsverksamhet (som inte påverkarincidentberedskapen eller förmågan att ingripa motgränskränkningar) till anskaffning av materiel. Utskottet kaninte finna annat än att åtgärder av denna typ dels är nödvändigainslag inom givna ekonomiska ramar i hanteringen av rådandeextraordinära situation i försvarsplaneringen, dels ärsäkerhetspolitiskt acceptabla såsom tillfälliga åtgärder irådande säkerhetspolitiska läge.Slutligen vill utskottet hänvisa till att frågorna omförsvarets mål, uppgifter och förmåga med nödvändighet kommeratt behöva behandlas såsom del av nästa långsiktigaförsvarsbeslut, inte minst mot bakgrund av det nyasäkerhetspolitiska läget och av den bristande samklang mellanuppgifter och resurser som återkommande påtalats frånmyndighetshåll. Något uttalande av i dessa frågor ärdärför inte påkallat i nuläget.Med hänvisning till vad som här anförts föreslår utskottet attmotionsyrkandet avslås av riksdagen.Vissa utvecklingsfrågorUtskottet behandlar i detta avsnitt vad föredragandestatsrådet i propositionen (s. 17--25) har anfört om detfortsatta utvecklingsarbetet inom försvarsdepartementetsverksamhetsområde. I avsnittet behandlas också yrkanden imotionerna Fö6 (m), Fö8 (fp) och Fö11 (v) som rörförsvarsmaktsbegreppets omfattning. Vidare behandlas yrkanden imotion Fö8 (fp) och i motion Fö11 (v) om totalförsvaretsledningsorganisation.Föredragande statsrådetFörsvarsministern anför inledningsvis att det nu är nödvändigtatt formulera sammanhängande och gemensamma mål för det pågåendeutvecklingsarbetet med organisation och arbetsformer inomförsvarsdepartementets ansvarsområde. Han anför därvid att detbehövs en systematisk översyn och omprövning avmyndighetsstrukturen så att en mer entydig ordning kan skapasbl.a. beträffande synen på styrning, finansiering ochorganisation av myndigheterna. Detta arbete bör i alltväsentligt vara genomfört under den kommandeförsvarsbeslutsperioden.Det övergripande målet för förändringsarbetet anges vara eneffektiv och rationell verksamhet. Det är då, enligtförsvarsministern, betydelsefullt att fullfölja det inleddaförnyelsearbetet med resultatstyrning och förbättrad uppföljningoch utvärdering. Hit hör också att riksdag och regeringtydligare än behöver ange vilket resultat man förväntarsig att myndigheterna skall åstadkomma. Det krävs vidare attansvars-, kompetens- och befogenhetsfördelningen görs klarare änför närvarande.Föredragande statsrådet hänvisar sedan till pågåendeutredningar samt till översynsarbete som bör inledas. Till detsenare hör bl.a. att utifrån de senare årens erfarenheter seöver formerna för hur de långsiktiga försvarsbesluten skallförberedas, främst i fråga om ansvars- och arbetsfördelningmellan riksdag, försvarskommittéer och regering.Försvarsministern övergår härefter till en närmare redovisningav vissa översyner och inleder med tänkta förändringar iförsvarsmaktsbegreppets omfattning. Enligt föredragandens meningbör endast myndigheter som har till huvuduppgift att produceraoch vidmakthålla krigsförband eller att upprätthålla militärberedskap ingå i försvarsmakten. Detta bör gälla såväl i fredsom under förhöjd beredskap, liksom i krig.Försvarsmaktsbegreppet får därigenom ett snävare och tydligareinnehåll än . Med tillämpning härav avses i en första etappfr.o.m. /93 myndigheterna försvaretscivilförvaltning, försvarets mediecenter, krigsarkivet ochstatens försvarshistoriska museer utgå ur försvarsmakten. Deavses tillsammans med nuvarande s.k. gemensamma myndigheter inomden militära utgiftsramen men utanför försvarsmakten bilda engrupp myndigheter inom en ekonomisk ram som är undantagenöverbefälhavarens programsamordnande roll.Härefter behandlas inriktningen av en kommande översyn avtotalförsvarets ledningsorganisation på central och regionalnivå. Försvarsministern konstaterar att närmare harförflutit sedan det gjordes en extern granskning avförsvarsmaktens centrala och regionala ledning. sägsockså försvarsmaktens struktur i krig och fred ha ändrats,liksom synen på den statliga förvaltningens organisation ochstyrformer. En utredning bör därför se över försvarsmaktenscentrala ledning i krig och i fred. Utredningen bör även granskatotalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, främstden högre regionala nivån, varvid bl.a. frågor som antaletmilitärområden och ledningsstrukturen inom funktionen Civilledning och samordning bör behandlas. Det kan även finnas skälatt belysa uppgifterna för militärledningens rådgivande nämnd.Föredragande statsrådet uppmärksammar den positivautvecklingen med vidgat lekmannainflytande på regional och lokalnivå. Med hänsyn till de skilda förhållanden som råder på olikaorter anser han att formerna för lekmannasamverkan på dessanivåer inte bör regleras.Avslutningsvis behandlas behovet av att göra en översyn avtotalförsvarets forskningsverksamhet. Föredraganden anser detsålunda angeläget att skapa en överblick över dels försvaretslångsiktiga behov av forskningskompetens, dels möjligheternatill ytterligare samordning. Översynen bör vidare behandlaforskningens omfattning, styrning och struktur. Som enutgångspunkt anges att ävenframgent skall vara huvudproducent för totalförsvaretsforskning.UtskottetUtskottet kan i huvudsak ställa sig bakom vad föredragandestatsrådet inledningsvis har anfört om inriktning och mål fördet fortsatta utvecklingsarbetet inom försvarsdepartementetsverksamhetsområde.