bet · GE01SfU14 · 1991-05-07 00:00:00 — Denutomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste årenuppgått till endast ett par hundra personer om året.Liksom var de personer som på egen hand rest tillSverige och ansökt om asyl vid gränsen eller efter ankomstenmångdubbelt fler än de s.k. kvotflyktingarna. Under budgetåret1989/90 sökte ca 38600 personer inkl. barn asyl här mot ca19050 under /89. Ca 17850 personer beviljadesunder /90 uppehållstillstånd av asyl- ellerhumanitära skäl. I detta antal ingår kvotflyktingar. Härtillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,vilka rest in tillsammans med eller i nära anslutning till dem.Antalet sådana anhöriga uppgick till ca 5650. Antaletbeviljade uppehållstillstånd till anhöriga till andra personeruppgick till ca 14260. Det totala antalet beviljadeuppehållstillstånd inkl. tillstånd av arbetsmarknadsskäl ochtill adoptivbarn uppgick under /90 till ca38750.Ett år 1987 inlett översynsarbete av invandrar- ochflyktingpolitiken har lett till en ny utlänningslag, nya rutinerför handläggningen av asylärenden, en ny organisation av statensinvandrarverk och en ny ordning för bistånd åt asylsökande underväntetiden. Genom den nya utlänningslagen (prop. 1988/89:86,SfU19 och SfU22, rskr. 325, SFS 1989:529), som gäller fr.o.m.den 1 juli 1989, har främst införts vissa ändradehandläggningsregler för asylärenden. Den nya utlänningslagensbestämmelser om tvångsmedel mot utlänningar -- kroppsvisitationoch förvar -- trädde i kraft (1989/90:SfU19,rskr. 324, SFS 1990:523).Nu gällande system för mottagande av asylsökande ochflyktingar i , som i sina huvuddrag gäller sedan den 1januari 1985 (prop. 1983/84:124, SfU 27, rskr. 295), innebärbl.a. att statens invandrarverk har ansvaret för överföring ochmottagande av flyktingar i och har i uppdrag att träffaöverenskommelser med kommuner om mottagande av asylsökande ochflyktingar mot statlig ersättning. Ett nytt system för samordnatflyktingmottagande och för ersättning till kommunerna gällerfr.o.m. 1989/90:105, SfU21). Dettasystem är en del av ett samlat reformprogram med syfte attunderlätta för främst flyktingar att få enfast förankring i svenskt arbets- och samhällsliv och därmedminska deras beroende av samhällets stöd. I programmet ingåräven en reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare(prop. 1989/90:102, UbU27) och målinriktad prioritering inomarbetsmarknadsverket av tidiga insatser till förmån förflyktingar och andra invandrare (se 1989/90:AU11).Regeringen tillsatte en utredning omförutsättningarna för och inriktningen av en sammanhållenflykting- och immigrationspolitik. Utredningensförslag är enligt skrivelsen tänkt att ingå i underlaget för enprincipproposition om flykting- och invandrarpolitiken som ärplanerad . Utredningen, som antagit namnetflykting- och immigrationsutredningen, har numera avlämnat sittbetänkande (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken.Utredningen förordar i linje med ett antal studier ochrapporter som avgivits i andraindustriländer att problemen löses med hjälp av en sammanhållenflykting- och immigrationspolitik. En sådan politik bör enligtutredningen utformas så att denmotverkar uppkomsten av flykt, dvs. angriper de grundläggandeorsakerna i ursprungsländerna till flyktingrörelserna,säkrar skydd åt flyktingarna på ett tryggt och okompliceratsätt och slår vakt om asylinstitutet,främjar den för flyktingarna bästa lösningen enligt följandeprioritetsordning: frivillig repatriering, regionala lösningar,överföring till annan region,utnyttjar de ekonomiska och personella resurserna så effektivtsom möjligt, så att de mest behövande flyktingarna får störststöd.En sammanhållen politik bygger enligt utredningen på attåtgärder inom den internationella flyktingpolitiken kompletterasav åtgärder inom den nationella immigrationspolitiken. Sverigesflyktingpolitik på det internationella planet bedrivs dels genomstöd till internationella organisationer, dels genom direktsamarbete med länder som mottagit flyktingar. Ett viktigtinstrument i flyktingpolitiken är också stödet till frivilligaorganisationer, såväl svenska som internationella.Immigrationspolitiken bedrivs genom invandringspolitiska medel,avseende urvalet av de utlänningar som skall få tillstånd attbosätta sig i , genom invandrarpolitiken som avser attunderlätta bosättning och anpassning, genom regler föråtersändande av asylsökande som fått avslag och för stöd tillfrivillig återvandring samt genom samarbete med andrainvandringsländer i lagstiftnings- och informationsfrågor.När det gäller frågan vilka element i politiken som skallhållas samman måste en av utgångspunkterna enligt utredningenvara att det är ursprungsländernas och deras grannländersregeringar som har ansvaret för sina länders migrations- ochutvecklingspolitik. Såvitt gäller regeringar med vilka Sverigesamarbetar bör vår flyktingpolitik därför utformas så att densamspelar lika mycket med dessa regeringars politik som med våregen immigrationspolitik. Inte minst viktigt är att vår politikutformas så att de nämnda regeringarnas ansvarstagande inteundermineras. Men vår politik bör också stå i samklang med deinternationella organisationernas policy och arbetssätt,eftersom de i många fall spelar en nyckelroll förimplementeringen av viktiga beståndsdelar av denna. Eftersom vårpolitik har bäst utsikter att ge resultat om den bedrivs isamverkan med andra i-länder bör den också vara förenlig med deländernas synsätt. Härtill kommer att vår politik måste utformasutifrån de internationella rättsliga instrumenten eftersom dessabåde utgör grund för vårt agerande och sätter restriktioner fördetta.Utredningen diskuterar vidare allmänna migrations- ochflyktingpolitiska frågor. Därvid konstateras att diskussionenförsvåras av att begreppet "flykting" används med olika innebördoch definitioner. Utredningen jämför Genèvekonventionensflyktingbegrepp med flyktingbegrepp, som äveninnefattar flykt från väpnad aggression, inbördeskrig ochockupation, samt med uttryck som "internflyktingar", avseendepersoner som inte flytt från sitt land utan endast från sinhemtrakt, "miljöflyktingar", som lämnar sin hembygd till följdav att miljön och naturresurserna blivit otjänliga, och"ekonomiska flyktingar", varmed i regel avses människor somsöker bättre utkomstmöjligheter genom att begära asyl i ettannat land.Utredningen påpekar att flyktingproblemen länge inom FN och iandra internationella fora betraktades som temporära och ganskaonormala fenomen, som kunde elimineras med hjälp av stöd tillflyktingarna själva och deras värdländer. har detblivit uppenbart att flyktingrörelser är ett symptom på merdjupgående strukturella motsättningar och obalanser, och att dedärför måste angripas med långsiktigt verkande ekonomiska ochpolitiska åtgärder. Detta betraktelsesätt, som kommit tilluttryck i resolutioner både inom FN, OAU och i ,har dock inte helt trängt igenom, framför allt inte i FNsoperativa verksamhet. har anledning att verkainternationellt för att grundorsakerna till flyktingströmmarnadiskuteras mer öppet och blir föremål för mer målmedvetnainsatser när det gäller säkerhets-, handels- ochbiståndspolitiken inom FN. Flyktingfrågorna bör komma högre pådagordningen hos de ekonomiska och politiska organen inom FN,och både givar- och mottagarländer bör uppmanas att ge högreprioritet åt de utvecklingsproblem som förorsakar och somförorsakas av flyktingrörelser.När det gäller FN-systemet föreslår utredningen bl.a. attsnabb information om begynnande flyktingrörelser systematisktskall samlas in genom UNDPs (FNs utvecklingsprogram) fältkontori de länder som är potentiellt flyktinggivande, att UNHCRsmandat inte skall utvidgas till att omfatta internflyktingareller långsiktigt utvecklingsbistånd, eftersom detta skullekunna underminera skyddsfunktionen, som ärflyktingkommissariatets styrka, att fortsatt stöd skall gestill ansträngningarna att stabilisera UNHCRs ekonomi, attUNHCRs arbete för att förbättra skyddet för flyktingkvinnor börstödjas och att dess resultat bör följas med uppmärksamhetsamt att skall medverka till att FN-organen fårresurser att utnyttja de möjligheter till återvandring som kankomma att öppnas till vissa länder.Utredningen har funnit att de nackdelar som de nuvarandeprinciperna för vår immigrationspolitik är förenade med ärföljande.Principerna gör det svårt att konsekvent styra våra insatser,så att de når dem som har störst behov av skydd och hjälp.Principerna är svårtillämpade och medför ett kompliceratprövningsförfarande. Oproportionerligt stora resurser styrs tillutgifter för själva proceduren och för administrationen avflyktingmottagandet på bekostnad av våra egentliga insatser.Principerna kan ge upphov till mycket höga svängningar fråndet ena året till det andra när det gäller det antal invandraresom får uppehållstillstånd. Detta kan medförasvårigheter när det gäller att bereda åt dem somovillkorligen skall tas emot här i landet.En viss förändring av systemet bör enligt utredningengenomföras. Den bör bygga på grundtanken att man gör en klarareskillnad än nu mellan två huvudkategorier av sökande. Den enakategorin bör bestå av sådana personer som bör ha en i principovillkorlig rätt att få bosätta sig här i landet om de sökt sighit. Det gäller främst dem som är flyktingar enligtGenèvekonventionen och därutöver nära anhöriga till här bosattapersoner och andra som kan åberopa mycket starka humanitäraskäl. Den andra kategorin bör utgöras av flertalet övrigaimmigrationssökande, oavsett om ansökan grundas påanknytningsförhållande eller humanitära skäl som ej är av denstyrka som angetts. Till denna kategori får emellertidockså hänföras sådana flyktingar som inte sökt sig hit utan somtas ut direkt från främmande länder inom ramen för denfastställda flyktingkvoten. För denna kategori skallinvandringen -- på samma sätt som gäller förkvotflyktingar -- kunna vara reglerad genom i förväg fastställdaramar.Utredningen lämnar också förslag beträffande bl.a. förfarandetnär asylsökande får avslag, stöd till återvandring ochsamarbetet med andra länder.En proposition om principerna för en sammanhållen flykting-och immigrationspolitik väntas läggas fram förriksdagen. Någon riksdagsbehandling av propositionen kommer dockinte att kunna ske under innevarande riksmöte.Internationellt samarbete i migrationsfrågorEtt särskilt avsnitt i skrivelsen behandlar detinternationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet ochSveriges roll i detta arbete.Inom FNs ram behandlas flyktingpolitiska frågor med avseendesåväl på åtgärder för dem som tvingats på flykt (UNHCR, UNRWA)som på insatser för att komma åt grundorsakerna bakom flykten.UNHCRs främsta uppgift har sedan starten varit att ge rättsligtskydd åt flyktingar, men inslaget av materiellt bistånd har ökatkraftigt . Flyktingproblemen har nått en mycket stor omfattning och komplexitet.De större flyktingströmmarna har främst rört sig mellanu-länder. I flera av de krislägen som uppstått har UNHCRbetraktats som den mest lämpliga organisationen för akutahjälpinsatser för såväl flyktingar som andra hemlösa. UNHCRbrukar ange tre möjliga lösningar på ett flyktingproblem:frivillig repatriering, integration i första asyllandet elleromplacering till tredje land. UNHCR strävar alltid efterlösningar med bestående effekt. Hjälpen utformas i storutsträckning så att den underlättar möjligheterna tillsjälvförsörjning i asyllandet. Om frivillig repatriering blirmöjlig kan projekt med liknande syfte också initieras iursprungslandet. Vid reguljäraexekutivkommittémöte tillsattes en särskild arbetsgrupp för attstudera frågor om varaktiga lösningar och skydd i ettsammanhang. Gruppen kunde inte börja sitt arbete pågrund av UNHCRs administrativa och finansiella problem, menarbetar nu med inriktning på att rapportera till 1991 årsreguljära exekutivkommittémöte. Enkelt uttryckt kan gruppensuppgift sägas vara att göra en översyn av innehållet i ochinriktningen av UNHCRs mandat och verksamhet. -- UNHCRsverksamhet behandlas varje höst i antog en resolution till stöd förUNHCRs verksamhet med bl.a. de nordiska länderna somförslagsställare. Resolutionen bekräftar UNHCRs grundläggandeuppgift att svara för internationellt skydd av flyktingar ochunderstryker behovet av gemensamma internationella insatser tillförmån för det ökande antalet flyktingar och hemlösa.Europarådet är ett viktigt forum för mellanstatligdialog kring integration av invandrare i medlemsländerna. Därhar man också under en följd av år arbetat med asylrättsligaspörsmål. Demokratiseringsprocessen i harunder satt nya frågor på dagordning. --Bland medlemsländer finns ett starkt uttalatintresse för samverkan i frågor angående asylrätt ochasylrelaterad migration. Frågor av denna art handhas i enexpertkommitté, CAHAR, som är direkt underställdministerkommittén. CAHAR har arbetat fram skilda rättsligainstrument och har underställt ministerkommittén ett förslag omtillämpningen av den s.k. första asylland-principen. Kommitténhåller regelbundna möten för utbyte av synpunkter och för attutveckla en enhetlig syn på aktuella problem inom sittansvarsområde. -- anordnades i iEuroparådets regi och med som värd enministerkonferens angående migration från östra tillväst. -- arbete med avseende på invandraresintegration i invandringsländerna måste enligt skrivelsen ansesvara av central politisk betydelse. Frånvaron av en ansvarsfullinvandrarpolitik som så långt möjligt tillförsäkrar invandrarelika villkor på arbetsmarknaden, i utbildningen och i samhälleti övrigt, kan leda till att miljontals människor i Europamarginaliseras och tvingas leva ett liv helt utan delaktighetoch normala sociala kontakter med det samhälle där de vistas.Från svensk sida har det varit en strävan attsöka vitalisera detta samarbete. Frågor om rasism ochfrämlingsfientlighet har varit föremål för ett omfattandeprojektsamarbete . Det s.k. har studerat en lång rad aspekter på etniskarelationer, och arbetet skall slutföras , bl.a.genom en internationell konferens i sent i höst.I skrivelsen behandlas även de immigrationspolitiskaaspekterna av den västeuropeiska integrationen. Dessa aspekterbehandlas också i den rapport om det västeuropeiskaintegrationsarbetet --EFTA--EG 1990 somutrikesdepartementets handelsavdelning gett ut . Irapporten redovisas såvitt avser gränskontroller och invandringdels utvecklingen i EG, dels deltagande iintegrationsarbetet.Inom ramen för förhandlingarna om ett s.k. mellanEFTA och EG har , såsom medlem av EFTA, markerat sittintresse av att delta i och bidra till det arbete som EGbedriver i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen förpersoner. Utvecklingen har här kommit in i ettavgörande skede, även om detta inte skett som en del avEES-förhandlingarna. -- Som det ser ut kommergränskontrollfrågorna inte att ingå i EES-förhandlingarna,eftersom , som är EFTAs förhandlingsmotpart,saknar formell kompetens att föra förhandlingar på detta område.I stället sker EGs eget arbete inom särskilda samarbetsorgandirekt under regeringarnas ledning och överinseende.Utvecklingen har varit snabb och lett fram tilltvå konventionsutkast -- ett om ansvarsfördelningen avseendebehandlingen av asylärenden och ett om gränskontroll. Detförstnämnda utkastet färdigställdes i , ochkonventionen har numera undertecknats av samtliga EG-länder.Konventionen innehåller -- utom principer för vilketmedlemsland som är ansvarigt för behandlingen av en ansökanom asyl -- även regler för informationsutbyte, både vad avsernationella regler, statistiska uppgifter ochindividupplysningar. kan komma att öppnas förtillträde även av länder utanför EG-kretsen. De flestaEFTA-länder, däribland , har liksom och USAförklarat sig principiellt intresserade av att ansluta sig. EGsarbete med gränskontrollfrågorna intensifierades under hösten1990. Ett utkast diskuterades på ett ministermöte i mitten avdecember, och frågan kommer att behandlas på nytt på ettplanerat ministermöte . Detta arbete harstor betydelse inte minst för de nordiska länderna och för denpassfrihet som råder dem emellan . Det följsoch analyseras både nationellt och på nordiskt plan inomsamrådsgruppen för flyktingfrågor.Beträffande utvecklingen inom EG redovisas iutrikesdepartementets rapport också den s.k.Schengenöverenskommelsen mellan ursprungligen ,, , och FörbundsrepublikenTyskland i syfte att avskaffa gränskontrollerna för persontrafikmellan dessa länder samt den expertrapport om immigration ochsocial integration av invandrare som EG-kommissionenpresenterade i slutet av september 1990.Av regeringens skrivelse framgår att det nordiska samarbetet imigrations- och flyktingpolitiska frågor har utgjort en mycketbetydelsefull plattform för avstämning inför gemensamt ellersamordnat nordiskt agerande i internationella sammanhang. --Flykting- och invandrarfrågor har under det gångna budgetåretliksom tidigare stått på dagordning. Rådet harantagit ett uttalande som uppmanar regeringarna att lägga framen handlingsplan för sitt framtida samarbete, och regeringarnahar aviserat en heltäckande redogörelse om vad som uppnåtts ochom planerna för framtiden. -- Den nordiska samrådsgruppen förflyktingfrågor (NSHF) är fortsatt det viktigaste organet för detnordiska flyktingpolitiska samarbetet på regeringsnivå. hade gruppen utom reguljära möten ett antalmöten i samrådsgruppens särskilda arbetsgrupp för EG-frågor.Samrådsgruppen fyller en viktig funktion för informationsutbytetmellan de nordiska länderna liksom när det gäller att samordnadet nordiska agerandet i internationella sammanhang.Samrådsgruppen har arbetat vidare på ett svensktinitiativ och till slut enats om en modell för hurde nordiska ländernas flyktingkvoter, med bibehållen nationellsuveränitet, skall presenteras och användas som en gemensamnordisk kvot. -- Det nordiska utlänningsutskottet, som primärtansvarar för övervakningen av hur den nordiskapasskontrollöverenskommelsen tillämpas, har regelbundnasamrådsmöten med företrädare för de nordiskautlänningsmyndigheterna. I dessa möten deltar ävenrepresentanter för berörda departement. I den nordiskamigrationsgruppen behandlas frågor om samarbete mellan denordiska länderna om integration av flyktingar och invandrare.Det internationella arbetet med att söka konstruktivalösningar på grundläggande migrations- och flyktingpolitiskaproblem har fortsatt inom ramen för de s.k. konsultationernamellan ett antal västeuropeiska länder samt , ochCanada. gick enligt skrivelsen också med ikonsultationsprocessen. -- Sedan även anslutit sigomfattar gruppen nu , , , ,, , , , , ,, , , , och Österrikesamt UNHCR.Konsultationernas koordinerande sekretariat är knutet tillUNHCR. Sedan processens början har nära ettfemtiotal möten, konferenser och expertseminarier anordnats.Konsultationerna har enligt skrivelsen utvecklat sig till ettmycket värdefullt forum för dialog länderna emellan samt mellanländerna och UNHCR. ligger tyngdpunkten ikonsultationernas arbete dels i en arbetsgrupp för långsiktigastrategier som förhoppningsvis kommer att presentera sinaförslag , dels i en arbetsgrupp föröst--väst-migration, dels i ett antal expertseminarier avseddaatt bidra till förbättrade och snabbare asylprövningsprocesser.-- Nästa plenarmöte i konsultationerna kommer troligen atthållas eller år 1991.I skrivelsen framhålls att det finns en växande medvetenhetbland länder och organisationer om behovet av att finnalösningar av bestående natur som kan förändra de statiska ochalltmer utdragna flyktingsituationerna i världen. Sådanalösningar kräver beslut och initiativ av politisk, ekonomisk ochadministrativ karaktär på olika nivåer och från många olikaparter. Behovet att angripa grundorsakerna till flykt har kommitatt alltmer betonas i det internationella samarbetet, med dennära koppling som finns mellan demokrati, respekt för mänskligarättigheter, fredliga lösningar av konflikter och den ekonomiskaoch sociala utvecklingspolitik som förs i ett land. Samtidigtkrävs ökade utvecklingsinsatser i områden med högflyktingkoncentration, och insatserna måste riktas både till denlokala befolkningen och till flyktingarna. FN-organensadministrativa struktur och kapacitet, främst UNHCR och FNsprogram för livsmedelsbistånd, ses över i syfteatt göra dem effektivare. Andra FN-organ, inriktade påutveckling, förbiser ofta flyktingfrågorna. En ökad samordninginom FN-systemet behövs, och verkar för att en sådansamordning skall komma till stånd.Sammantaget behövs enligt skrivelsen en ökad internationelldialog kring flyktingfrågorna och konkreta initiativ tilllösningar. Detta behov ligger också enligt skrivelsen bakomutredningen om förutsättningarna för och inriktningen av ensammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Parallellt medutredningsarbetet har presenterat tankarna i idéskissen"En sammanhållen flykting- och immigrationspolitik" somöversatts till engelska, franska och tyska och som blivit mycketuppmärksammad internationellt. Den ingår i underlaget förarbetet i UNHCRs arbetsgrupp om varaktiga lösningar och skyddför flyktingar. -- I skrivelsen framhålls att fattigdom ochsysselsättningsproblem kan utgöra grogrunden för framtidamassiva migrationsflöden, att ökad fattigdom kommer att tvingafler på flykt från fattigdom snarare än till välfärdsamt att det internationella samfundet måste söka konstruktiva-- inte restriktiva -- lösningar på problemen.Om roll i det internationella flyktingsamarbetetframhålls i skrivelsen att agerandet fåtten alltmer markerad profil såväl vad gäller flyktingsamarbetetsinnehåll och genomförande som dess finansiering.International Organization for Migration, , som inte ingåri FN-systemet, är den främsta mellanstatliga organisationen förtransport av flyktingar och migranter samt för rådgivning,hälsoundersökningar och liknande. har IOM ocksåutvecklat en rad program för återvandring av flyktingar ochasylsökande. Vidare har IOM flera program av merbiståndsinriktad natur som skall hjälpa att få hemkvalificerad personal som befinner sig i utlandet. Efter fleraår av observatörsstatus har beslutatansöka om medlemskap i organisationen.Flykting- och immigrationsutredningen lämnar också i sitt ovannämnda betänkande en redogörelse för ett urval internationellaorganisationer vars verksamhet är av betydelse förflyktingproblemen.Vidare diskuteras i utredningens betänkande bl.a. frågan om enutvidgning av flyktingdefinitionen. Utredningen vill inteförorda ett svenskt agerande för att ändra Genèvekonventionen.Så länge det är tveksamt om skulle medverka utvidgning, riskerar man enligt utredningen att förlora detminimum av samförstånd som redan finns utan att få något bättrei stället. bör emellertid engagera sig för att vidgaFN-systemets skydd till flyktinggrupper som faller utanförkonventionen i fall där det skulle vara uppenbart stridande mothumanitetens krav att vägra den asylsökande en . En regelom skydd i dessa fall föreslås av utredningen tas in i densvenska lagstiftningen.Lars m.fl. anför i motion Sf638 att de västeuropeiskaländerna bedriver ett viktigt samarbete på flykting- ochinvandrarpolitikens område och att detta arbete till störstadelen förlagts utanför formella EG-organ för att undvika insynfrån EG-parlamentet. Motionärerna påpekar att haruttryckt intresse att delta i samarbetet och har viktigainternationella kontakter i dessa sammanhang. Ur demokratisksynpunkt är det enligt motionärerna mycket angeläget attregeringen ger en samlad redovisning av Sverigesdeltagande i det västeuropeiska samarbetet inom flykting- ochinvandringspolitiken, och de begär ett tillkännagivande härom(yrkande21).Regeringens skrivelse om invandrar- och flyktingpolitikeninnehåller, som ovan framgått, en tämligen fyllig redogörelseför deltagande i såväl västeuropeiskt som annatinternationellt samarbete. Enligt utskottets uppfattning börmotion Sf638 yrkande 21 kunna anses tillgodosedd därmed, ochutskottet avstyrker bifall till motionsyrkandet.Frågor kring flyktingmottagandet i tas upp i fleramotioner.I motion Sf609 anför m.fl. att en harmonisering avflyktinglagstiftningen bör eftersträvas såväl inom sommed andra länder, främst .