bet · GE01NU33 · 1991-05-31 00:00:00 — tar härvid upp de skildaargument mot propositionen som har förts fram i motionerna. Slutligen behandlarnäringsutskottet särskilt de två samarbetsformer som föreslås bli förbjudna,nämligen dels gemensam finansiering av export, dels marknadsdelning och andraproduktions- eller utbudsbegränsningar.Förslag till lagstiftning med förbud mot marknadsdelning och visst annatsamarbete på jordbruksområdet har, som antytts, efterlysts i motion1990/91:N292 (fp) från allmänna motionstiden. Regeringen har lagt fram ettlagförslag av denna innebörd. Motion 1990/91:N292 (fp) får därmed ansestillgodosedd i berörd del.En rad skilda argument för avslag på propositionen förs fram i motion1990/91:N105 (c). En provisorisk konkurrenslagstiftning behövs inte, hävdarmotionärerna, eftersom konkurrenslagen fr.o.m. är tillämpligäven på de områden som har omfattats av prisregleringslagen. Vidaresägs att lagförslaget strider mot det jordbrukspolitiska beslutet våren 1990.Regeringen har inte beaktat vad då uttalade om möjligheterna förbranschen att dels exportera tillfälliga exportkvantiteter, dels agera för attstabilisera marknaden, utnyttja kontraktsformer och motverka attårsmånsvariationer slår igenom i alltför kraftiga prisvariationer. Ett tredjeargument går ut på att lagen inte är förenlig med EGs regler om kooperation ochjordbruk. Motionärerna finner härutöver att förslaget diskriminerar en endaföretagsform, nämligen den kooperativa. Ytterligare ett argument med näraanknytning till det nyssnämnda är att samarbete inom koncerner gynnas genom attundantas från denna lag. Däremot finns inget sådant koncernundantag ikonkurrenslagen, anför motionärerna. De begär förslag till en samladkonkurrenslagstiftning. Liknande skäl för att propositionen bör avslås åberoparman i motion 1990/91:N100 (c). Även strukturskäl tas upp i denna. Å ena sidan,hävdas det, tvingas de lantbrukskooperativa föreningarna att bilda en endariksomfattande organisation för att samverkan skall kunna ske även ifortsättningen. Å andra sidan innebär lagen ett betydande ingrepp i möjlighetenatt utveckla en rationell struktur inom livsmedelsbranschen. En lagstiftningvars enda syfte är att omöjliggöra en företagsform -- den kooperativa -- måsteavvisas, anförs det i motion 1990/91:N321 (c).Behovet av avreglering inom livsmedelssektorn berörs i motion 1990/91:N104(v). Nackdelarna med regleringarna och strukturrationaliseringen har blivittydliga, anför motionärerna. En skärpt konkurrenslagstiftning är ett viktigtinslag i kampen mot monopol och oligopol, heter det vidare. Motionärernainvänder emellertid mot att i det nu aktuella lagförslaget en viss grupp avföretagare pekas ut. Detta kan inte accepteras, anför de och föreslår attriksdagen skall avslå propositionen och i stället begära en samladkonkurrenslagstiftning. I motion 1990/91:N18 (v) beklagas att regeringen intehar förmått att lägga fram ett förslag präglat av en helhetssyn. En sådan bordeinriktas inte bara på konkurrensen inom hela livsmedelssektorn utan även påandra för konsumenterna betydelsefulla frågor, såsom omsorg om kvalitet hosprodukterna och rådgivning, menar man.Varje form av lagstiftning måste -- i enlighet med svensk rättstradition --ges en generell tillämpning, heter det i motion 1990/91:N24 (m). Motionärernatar därför starkt avstånd från sådan lagstiftning som avser endast en branscheller företagsform. Denna princip, menar de, bör gälla ävenkonkurrenslagstiftningen. I motion 1990/91:N102 (m) riktas kritik motutformningen av förslaget till förbud mot gemensam exportfinansiering.Lagstiftningen borde systematiskt utformas så att intresset avkonkurrensneutralitet mellan olika företagsformer tillgodoses, menar man imotion 1990/91:N101 (s).I detta hafsverk till förslag saknas varje spår av konsekvensanalys, heterdet i motion 1990/91:N103 (mp). Regeringen har inte ens försökt att uppskattavinsten i form av lägre matpriser, som kan förmodas vara propositionenshuvudsyfte. Regeringen kritiseras för att inte heller ha analyserat förslagetseffekter på nedläggningstakten för miljövänliga jordbruk. Kritiken riktas ocksåmot att endast en bransch resp. en företagsform träffas av förbuden. I dennamotion liksom i motion 1990/91:N42 (mp) motsätter man sig enspeciallagstiftning riktad mot jordbrukskooperationen.Jordbruksutskottet har inte funnit anledning att invända mot någon del avlagförslaget. Propositionen tillstyrks således av jordbruksutskottet ochmotionerna avstyrks. Till yttrandet har fogats fyra avvikande meningar (m; c;v; mp) (se bilaga).Inledningsvis erinrar jordbruksutskottet om sina uttalanden i samband med detlivsmedelspolitiska beslutet (1989/90:JoU25 s. 96). Utskottetåterger sin inställning enligt följande:En väl fungerande konkurrens är en förutsättning för att reformens positivaeffekter skall komma konsumenterna och samhället i övrigt till del. Isammanhanget framhöll utskottet vidare att det -- i perspektivet av en pålängre sikt ökande internationell konkurrens -- är av värde att kooperationenäven kan samverka när det gäller forskning och utveckling, vissmarknadsföring och andra aktiviteter som anses förenliga medkonkurrenslagstiftning och internationella handelsavtal. Å andra sidan,framhöll utskottet, måste ett riksdagsbeslut om avskaffande av de internaregleringarna innebära att företag inte kan få ta över vissa delar av dennareglering och administrera den i egen regi. Detta borde dock enligt utskottetinte hindra att lantbrukskooperationen och andra enskilda aktörer får enmycket viktig roll när det gäller att stabilisera marknaden,upprätthålla olika former av kontraktsproduktion och motverka attårsmånsvariationer slår igenom i alltför kraftiga interna prisvariationer. Menockså de mindre företagen måste enligt utskottet ges viss möjlighet attsamverka. Det måste också, som utskottet tidigare understrukit, finnasmöjlighet att hantera försäljning av tillfälliga överskottskvantiteter, och detborde vara möjligt att finna former för detta som förenar behovet av samordningoch utnyttjande av skalfördelar med de krav som samhället måste ställa på välfungerande marknader. Säljbolag, också branschvisa, kan utgöra en lämplig formför att hantera säsongvariationer och tillfälliga mindre exportkvaniteter.Härefter ger jordbruksutskottet uttryck för sitt grundläggandeställningstagande till den nu framlagda propositionen. Utskottet anför:Utskottet vidhåller en positiv grundsyn när det gäller kooperativ samverkan.Utskottet anser dock att i fråga om förhållandena inom jordbrukssektorn efteren avreglering måste hänsyn tas till att dominerande aktörer -- av vilket slagdet vara må -- inte ges möjligheter att i privat regi överta den offentligaregleringen.Näringsutskottet behandlar nu de olika skäl för avslag -- helt eller delvis-- på propositionen som har förts fram i de här aktuella motionerna.Grundläggande för den fortsatta diskussionen är härvid frågan om behovet aven särskild lag. I en motion har hävdats att den gällande konkurrenslagen ärtillräckligt effektiv för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar. Frånden -- i anslutning till att beslutet om avreglering träder i kraft-- är nämligen konkurrenslagstiftningen tillämplig även på det tidigarereglerade området. Ingripande kan således ske med stöd av generalklausulen i 2§ konkurrenslagen. Bestämmelsen är grundad på den s.k. missbruksprincipen. Enkonkurrensbegränsning måste då i varje enskilt fall påvisas medföra skadligverkan. -- som i sitt yttrande har framfört synpunkter idenna del -- finner emellertid att de former av konkurrensbegränsningar som kankomma att uppstå på livsmedelsområdet efter avregleringen torde vara av denkaraktären att de generellt får anses ha skadlig verkan. Med hänsyn härtill ochtill vikten av att oönskade förfaranden motverkas snabbt och effektivt anslutersig jordbruksutskottet till regeringens bedömning att starka skäl talar för attifrågavarande konkurrensbegränsningar bör förbjudas i lag.Frågan om den föreslagna lagens förenlighet med det jordbrukspolitiskabeslutet, särskilt vad gäller möjligheten till export av tillfälligaöverskott genom säljbolag, har tagits upp i flera av motionerna. Till dettaåterkommer näringsutskottet i det följande. konstateraremellertid redan nu att jordbruksutskottet i detta avseende inte har haft någotatt erinra mot det nu framlagda lagförslaget.Som ett tredje skäl mot den föreslagna lagen har anförts att det stridermot EGs regelsystem för kooperation och jordbrukspolitik och att ettantagande av lagförslaget skulle innebära att det svenska regelsystemet skullebehöva omarbetas vid en erinrar härvidlag om vad som sägs i proposition 1990/91:147(s. 7 f.) om att en särskild lagstiftning behöver finnas när de internamarknadsregleringarna på livsmedelsområdet avvecklas.Vidare påminner utskottet om vad som i propositionen anförs (s. 19) omförslagets förhållande till EGs regler. Grundläggande konkurrensregler ärartiklarna 85 och 86 i . Systemet är uppbyggt enligtförbudsprincipen med vissa bestämmelser om undantag. Enligt artikel 85 ärsamverkan av vissa angivna slag mellan företag förbjuden. Likaså är enligtartikel 86 missbruk av dominerande ställning förbjudet under de villkor somanges i bestämmelsen. Konkurrensreglernas tillämplighet på jordbruksområdetanges i artikel 42 i ; reglerna skall i detta avseende gälla bara iden utsträckning som Rådet bestämmer. I propositionen lämnas härvidlag enredovisning av rättsreglernas inbördes förhållande. Vidare refereras rättsfalli där frågan om tyska bönders bidrag genom avgift tillexportfinansiering av mjölkprodukter behandlades. I fråga om gemensamfinansiering av exporten uttalade domstolen att även ett privat utvecklatstödsystem för detta ändamål var oförenligt med bestämmelserna i artikel 85 omviss samverkan mellan företag, och därmed förbjudet. Däremot fann domstolen attgemensam finansiering av s.k. generisk marknadsföring under vissa angivnaförutsättningar inte stred mot artikel 85. Regeringen anför sammanfattningsvisatt de föreslagna förbuden mot förfaranden inom landet ligger i linje med deregler som gäller inom EG för handeln mellan medlemsstaterna.I proposition (1990/91:191) om vissa livsmedelspolitiska frågor sägs i frågaom EGs jordbrukspolitik dels att stödnivån inom EG är lägre än i , delsatt inledda diskussioner i EG om en reform som sannolikt kommer attinnebära en fortsatt minskning av prisstöd och intervention.I några av motionerna är man särskilt kritisk mot att lagen, såsom manuppfattar den, syftar till att enbart träffa den kooperativaföretagsformen.Näringsutskottet erinrar -- i likhet med jordbruksutskottet -- om att densärskilda konkurrenslagen på jordbruksområdet avser sådana jordbruksvaror somanges i bilaga till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukterm.m. I bilagan förtecknas sålunda jordbruksvaror som skall avgiftsbeläggas förbl.a. gränsskydd och industrins råvarukostnadsutjämning. Jordbruksvarornarepresenterar olika förädlingsgrad såsom -- i fråga om animaliska produkter --levande djur, kött och korv. I fråga om spannmål omfattar förteckningenprodukter såsom obearbetad spannmål, mjöl och pastaprodukter. Likaså ingårexempelvis potatis, mjölk, ägg och socker.Av konkurrenskommitténs rapport (SOU 1991:28 del 1) Konkurrensen i Sverigeframgår beträffande t.ex. (s. 44) animalieproduktionen att slaktledet år 1988till representerades av lantbrukskooperativa och till av privataföretag. Vidare framgår (s. 68) i fråga om exempelvis bagerimjöl attkvarnföretag tillhörande lantbrukskooperationen hade en marknadsandelav . Motsvarande andel för konsumentkooperationen uppgick till , medansex privata kvarnföretag representerade resten, dvs. Enligt i övrigtinhämtade uppgifter har lantbrukskooperationen i fråga om den del aväggmarknaden som avser den reguljära handeln en andel av , medanresterande del av marknaden består av ett antal äggpackerier av varierandestorlek. Sammanfattningsvis kan konstateras att privata företag finns på istort sett alla delmarknader.Av vad som har sagts framgår att den föreslagna lagen inte enbart omfattarföretag med lantbrukskooperativ ägandeform. När marknaderna domineras avlantbrukskooperativa företag -- såsom fallet är beträffande mjölkinvägningendär lantbrukskooperationen har -- blir effekten naturligen att lagenblir tillämplig enbart eller i huvudsak på lantbrukskooperativa företag. Ibranscher, där lantbrukskooperationen har en mindre marknadsdominans --exempelvis när det gäller spannmål och ägg -- kommer lagen att träffa ävenföretag med annan ägarform. Utskottet konstaterar också att iregleringsföreningarna -- som har haft en myndighetsfunktion i fråga om denkollektiva exportfinansieringen -- har ingått företrädare för olika ägarformer.Jordbruksutskottet har i sitt yttrande berört frågan om diskriminering avolika företagsformer. Härvidlag har jordbruksutskottet erinrat om attkonkurrenskommittén (SOU 1990:25 s.263) har meddelat sin avsikt att göraytterligare analyser av hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och tillämpasför att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olikabehov av federativ samverkan.En fråga som är närbesläktad med den behandlade gäller det förhållandetatt lagen gör undantag för det samarbete som sker inom koncerner. Dennaundantagsregel synes ha bidragit till uppfattningen att den kooperativaföretagsformen -- där samverkan i huvudsak sker federativt -- skulle varadiskriminerad genom lagens utformning.Näringsutskottet vill framhålla att enligt konkurrenslagen (15 §) gällerkoncernundantag också för de två nu befintliga förbuden, dvs. motanbudskarteller och bruttoprissättning (prop. 1981/82:165 s. 128--131). Äveninom EG förekommer motsvarande undantag; vid en konkurrensrättslig bedömningenligt EGs konkurrensregler betraktas en koncern som en enhet (sekonkurrensutredningens betänkande SOU 1990:25, s. 198). Förbudet i artikel 85 iRomfördraget träffar alltså inte avtal eller förfaranden mellan moderbolag ochdotterbolag. Koncernundantag, som är ett uttryck för den ekonomiska enhetensprincip, är för övrigt inte någonting unikt för konkurrenslagstiftningen.Kooperativ verksamhet är ofta organiserad i decentraliserad form medsjälvständiga föreningar i olika geografiska områden. Därmed uppkommer ipraktiken en skillnad mellan verksamheten inom ett aktiebolag och verksamheteninom en kooperativ organisation.I en motion har särskilt hävdats dels att lagen kan tvinga fram fusionermellan föreningar så att endast en förening skulle återstå, dels att lagenhindrar en strukturomvandling inom den svenska livsmedelssektorn som ärnödvändig för att branschen skall kunna möta ett skärpt internationelltkonkurrenstryck och som också i sitt livsmedelspolitiska beslut våren1990 angav vara önskvärt.Lagen riktas mot samarbete mellan företag. I fråga om hinder för det slagspåverkan på marknadens struktur som följer av en sådan samerkan påminnerutskottet om de föreslagna bestämmelserna om dispens (8 och 9 §§). Det är härfråga om möjlighet till individuellt undantag. kan meddela ennäringsidkare tillstånd till ett förfarande som annars är förbjudet omförfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommerkonsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunktändamålsenlig ordning eller om det annars finns särskilda skäl. Reglerna harsin motsvarighet i konkurrenslagen. Gränsen för det förbudsområdet anges i 7 §.Enligt denna bestämmelse medges ett generellt undantag för sådan samverkan somendast i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen. Till dessa frågoråterkommer utskottet i det följande.Beträffande vad som vanligen avses med strukturomvandling, nämligen sådan somåstadkoms genom fusioner, erinrar näringsutskottet om att företagsförvärvprövas enligt konkurrenslagens särskilda regler. För ekonomisk förening gällerenligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar att en fusion inte kanregistreras om den har förbjudits enligt konkurrenslagen eller om NO inte harbeslutat att lämna fusionen utan åtgärd enligt konkurrenslagen. Detta innebäratt varje fusion av ekonomiska föreningar kommer under NOs prövning.Frågan om vikten av en samlad lagstiftning har kommenterats avjordbruksutskottet, som anför följande:Enligt utskottets mening hade det i och för sig varit av värde omkonkurrensen inom livsmedelssektorn som helhet nu hade kunnat bedömas. Somframhålls i propositionen har emellertid frågor om konkurrensen idistributions- och handelsled inte något direkt samband med den nu föreståendeavvecklingen av den interna marknadsregleringen. Att livsmedelskedjan nu intekan bedömas i sin helhet bör därför enligt utskottets mening inte hindra ettgenomförande av den nu föreslagna lagstiftningen. Utskottet vill erinra om attkonkurrenskommittén i sitt fortsatta arbete skall överväga såväl frågor omkonkurrens inom livsmedelssektorn i övrigt som en generellt verkandekonkurrenslagstiftning.Näringsutskottet vill i detta sammanhang påminna om att konkurrenskommitténsslutbetänkande avses föreligga sommaren 1991.En fråga som är besläktad med den behandlade frågan gäller denkonsekvensanalys av propositionen som direkt eller indirekt har efterlystsi några motioner. Avregleringen inom jordbruket innebär inledningen till en merkonsumentorienterad livsmedelspolitik. Det livsmedelspolitiska beslutet harföregåtts av ett omfattande utredningsarbete. har treoffentliga utredningar behandlat livsmedelpolitiken, nämligen 1983 årslivsmedelspolitiska kommitté, livsmedelspolitiska utredning och denlivsmedelspolitiska arbetsgruppen, vars betänkande (Ds Jo 1990:63) har legattill grund för konkurrenskommitténs arbete i hithörande frågor.Den nu föreslagna regleringen -- lag om förbud mot konkurrensbegränsningar ifråga om jordbruksprodukter -- har enligt vad som sägs i propositionen tillsyfte att säkerställa att de positiva effekter som avses komma ut av reformenockså kommer konsumenterna till del. påminner om att ilagförslaget -- såsom har nämnts i det föregående -- också har införtsbestämmelser om möjlighet till dispens; avvägningar med avseende på förbudenskonsekvenser görs härvid i ett enskilt fall.Lantbruket kommer att tillföras (prop. 1990/91:191)för att marknadsanpassningen skallunderlättas. En del av stödet avser exempelvis landskapsvårdande insatser.Annat stöd tar särskilt sikte på . Besluten i dessa avseenden har ilikhet med andra överväganden och beslut föregåtts av analyser av behovet avstöd och andra insatser.Enligt regeringens uppfattning kommer den avreglering som harbeslutat om att innebära sänkta priser på flertalet jordbruksprodukter. Genomatt vissa produktionskostnader sänks bör -- även vid en balans på marknadenmellan tillgång och efterfrågan inom landet -- prisnivån sänkas med drygt 7%.Genom ökad konkurrens och den slopade kollektiva exportfinansieringen kommerpriserna förmodligen att pressas ytterligare.Näringsutskottet vill i anslutning härtill påminna om de uppföljningsuppdragsom regeringen med anledning av såväl det livsmedelspolitiska beslutet våren1990 som den nu framlagda propositionen (1990/91:191) om vissalivsmedelspolitiska frågor har lagt på olika myndigheter och övriga instanser.Jordbruksutskottet har i sin kommentar till invändningen i fråga om bristenpå konsekvensanalys erinrat om sin inställning att den föreslagnalagstiftningen skall införas och att det därvid -- för att den skall få åsyftadverkan -- är givet att den måste träda i kraft som de statligaregleringarna upphör att gälla. Mot denna bakgrund är det, anförjordbruksutskottet, orealistiskt att begära att en konsekvensanalys av lagenskall föreligga innan den träder i kraft.Finansiering av exportSåsom har nämnts i det föregående föreslås ett förbud mot sådan samverkanmellan näringsidkare i samma led som innebär att underskott vid försäljning avjordbruksprodukter på export finansieras gemensamt. I detta avsnitt behandlarnäringsutskottet två motionsyrkanden som särskilt berör detta slag avsamverkan.I motion 1990/91:N102 (m) kritiseras förslaget för att vara motsägelsefullt.En formulering i propositionen måste nämligen, enligt motionärernasuppfattning, tolkas på sådant sätt att det skulle finnas en öppning förkollektiv exportfinansiering. i propositionen görs emellertid ettuttalande som står i direkt strid med det första, heter det. Denna oklarhetmotiverar, anser motionärerna, att regeringen bör återkomma med ett nyttförslag i denna del. Riktningsgivande i detta arbete bör vara att sådansamverkan mellan företag som tillgodoser intresset av en sundstrukturrationalisering skall vara tillåten.Även i motion 1990/91:N104 (v) berörs frågan om hantering av exportvolymermedelst säljbolag. uttalande om den grundläggandeprincipen om ömsesidighet mellan olika länder i fråga om åtgärder för attminska stödet till jordbruksproduktionen har inte respekterats i det nuframlagda förslaget, är innebörden. Motionärerna påminner om attproduktionsöverskotten i många andra länder exporteras med hjälp av statligasubventioner. Vidare sägs att jordbruksnämnden har möjlighet att i efterhandkorrigera en oacceptabel inhemsk prisutveckling till följd av kollektivexportfinansiering genom att sänka gränsskyddet.Jordbruksutskottet berörde dessa frågor under rubrikenKonkurrensaspekter i sitt betänkande (1989/90:JoU25 s. 95--97). I relevantadelar har dessa åberopats av jordbruksutskottet i yttrandet till näringskottet.I det nu aktuella yttrandet har jordbruksutskottet särskilt berört frågan omsamverkan i säljbolag. Genom den föreslagna utformningen av lagen har, anförjordbruksutskottet, uttalanden i fråga om samverkan i säljbolag förhantering av säsongvariationer och tillfälliga mindre exportkvantiteterbeaktats.Jordbruksutskottet uttalar vidare:Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att avvecklingen av denkollektiva exportfinansieringen är en central del av livsmedelsreformen. Omsyftet med avvecklingen av de interna marknadsregleringarna skall uppnås är detenligt utskottets uppfattning av grundläggande betydelse att den kollektivaexportfinansiering som förekommit inom regleringens ram inte övertas eller påannat sätt drivs vidare i privat regi. Det är därför enligt utskottets meningangeläget att ett förbud mot gemensam finansiering av underskott vid export avjordbruksprodukter införs som marknadsregleringen upphör att gälla.Utskottet kan för sin del inte finna att förslaget i denna del är oklartformulerat och skulle kunna medföra några betydande tolkningsproblem.Näringsutskottet vill i anslutning härtill påpeka att finansiering avförlustbringande export på gemensam basis förutsätter vinst- ochförlustöverföringar mellan de medverkande företagen. Ett samarbete av dettaslag medför att de berörda företagens individuella prissättning avprodukterna för den svenska marknaden påverkas. En gemensam finansiering kandärmed innebära en -- låt vara indirekt -- prissamverkan. Den kan sålundajämföras med en priskartell, tillkommen för ett bestämt syfte.Regeringen har i proposition 1990/91:191 om vissa livsmedelspolitiskafrågor återkommit till frågan om avvecklingen av den internamarknadsregleringen. Denna reglering har, heter det, haft negativa effekter försåväl konsumenterna som lantbrukarna. Prisstödet har lett till produktion avstora överskott, vilka har fått placeras på den internationella marknaden tillpriser som kraftigt understigit de svenska produktionskostnaderna. Kostnadernaför detta har burits av såväl producenterna som konsumenterna gemensamt.Regeringen påminner om att exporten för överskottsproduktionen av enbartspannmål kostar ca . Det är väsentligt att reformenfullföljs på ett sådant sätt att denna åderlåtning av samhällsekonomin upphöroch resurserna återförs till konsumenter och producenter, anförs det.I samma proposition har regeringen särskilt tagit upp frågan om s.k.säljbolag. Regeringen hänvisar till vad jordbruksutskottet har uttalat i dettaämne, nämligen att ett riksdagsbeslut om avskaffande av de internaregleringarna måste innebära att företag inte kan få ta över vissa delar avdenna reglering och administrera den i egen regi.