bet · GE01KrU30 · 1991-05-07 00:00:00 — I betänkandet behandlas förslag i proposition 123 om ändringari kulturminneslagen och i motioner som har anknytning tillpropositionen. Denna har lagts fram sedan förra åretpå utskottets hemställan uttalat sig för att åtgärder vidtas isyfte att motverka den tilltagande plundringen av fornlämningar.Enligt regeringsförslaget skall allvarligare överträdelser avlagen skiljas ut till ett nytt brott -- fornminnesbrott -- meden särskild straffskala, fängelse i högst , för grovabrott. Försök och förberedelse till grovt fornminnesbrottstraffbeläggs. Möjligheten att förverka hjälpmedel vid brott motreglerna till skydd för fornminnen utökas, liksom möjlighetenatt förverka fornfynd som varit föremål för sådana brott ochutbytet av brotten. Det förbud att använda metallsökare som nugäller på och föreslås utvidgat till att gälla ihela landet, med möjlighet för att besluta omundantag.De av regeringen föreslagna lagändringarna tillstyrks. Då detgäller tillämpningen av bestämmelserna om förbud att användametallsökare uttalar utskottet bl.a. att länsstyrelsensmöjlighet att medge undantag från förbudet bör tillämpas utanonödig restriktivitet och att tillstånd att använda metallsökarebör kunna ges inte bara för yrkesmässiga ändamål utan även förutövandet av fritidsintressen. Därvid bör, som framhålls ipropositionen, i första hand undersökningar i samarbete med dearkeologiska myndigheterna komma i fråga. Utskottet utesluterdock inte att andra fall kan förekomma, där ett tillstånd attanvända metallsökare ter sig motiverat.Utskottet tillstyrker ett förslag i propositionen attlänsstyrelsen, när den beslutar om vissa arkeologiskaundersökningar, också skall bestämma vem som skall utföraåtgärderna.Med hänvisning till utskottets tidigare behandling av fråganom resurserna till länsstyrelsernas kulturmiljövårdsenheter ochbland annat polismyndigheterna avstyrks slutligen tvåmotionsyrkanden om förstärkningar av myndigheternas resurseravseende skyddet av fornlämningarna.Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Regeringen har i proposition 1990/91:123 om fornminnesbrottm.m. () föreslagit att antadet i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring ilagen (1988:950) om kulturminnen m.m.Lagförslaget fogas som bilaga till betänkandet. Motioner väckta med anledning av propositionen1990/91:Kr21 av () vari yrkas1. att avslår regeringens förslag till förbud motanvändning av metallsökare,2. att beslutar om straffskärpning vid felaktig(brottslig) användning av metallsökare i enlighet med vad som imotionen anförts.1990/91:Kr22 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om påföljderna för fornminnesbrott och grovtfornminnesbrott,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om nödvändigheten av att lag (1988:950) omkulturminnen m.m. införs i ,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av en utförligförverkandebestämmelse innefattande även andra hjälpmedel vidfornminnesbrott än metallsökare,4. att anslår medel till berörda huvudtitlar för enökad och mera skärpt tillsyn av vattenområden i anslutning tillkartlagda fyndplatser.1990/91:Kr23 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att avslår det i propositionen framlagdalagförslaget såvitt däri föreslås generellt förbud i hela landetmot användningen av metallsökare,2. att avslår förslaget såvitt däri föreslåsändringar i 19 och 20 §§,3. att beslutar om de följdändringar till förslageni mom. 1 och 2 som kan vara påkallade med anledning av ovanföreslagna ändringar.Motion väckt under den allmänna motionstiden 19911990/91:Kr328 av och () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om utökade möjligheter för myndigheterna attstoppa plundringen av skatter.Motiveringen återfinns i motion 1990/91:N448.Ärendets beredningI ärendet har utskottet tagit emot en uppvaktning avföreträdare för importör av metallsökare och hobbybrukare avsådana apparater.Utskottet har vidare hållit utfrågning med företrädare förriksantikvarieämbetet och utbildningsdepartementet.Ett antal skrifter som avhandlar import och hobbybruk avmetallsökare har getts in till utskottet.KulturminneslagenRegler om fornlämningar och fornfyndI 2 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.(kulturminneslagen, KML) finns bestämmelser om skydd förfornlämningar och fornfynd. Fasta fornlämningar är skyddade motalla ingrepp som inte har medgivits av behörig myndighet.För fornfynd gäller olika regler beroende på derasbeskaffenhet och de omständigheter under vilka de påträffas.Fornfynd som påträffas i eller vid en fast fornlämning och somhar samband med den tillfaller staten, medan andra fornfyndtillfaller upphittaren. Dock har upphittaren en hembudsplikttill staten om fornfyndet innehåller vissa ädla metaller ellerom fyndet består av två eller flera föremål, som kan antas hablivit nedlagda tillsammans (depåfynd). Fornfynd som skalltillfalla eller hembjudas till staten måste anmälas avupphittaren till vissa myndigheter.Byggnads- och anläggningsarbeten påverkas av flera regler iKML. Enligt 2 kap. 10 § KML måste arbeten under vilka enfornlämning påträffas avbrytas till den del de berörfornlämningen och förhållandet anmälas till länsstyrelsen.Länsstyrelsen kan enligt 2 kap. 11 § KML i vissa fall förordnaom en särskild utredning för att ta reda på om en fastfornlämning berörs av ett planerat arbetsföretag. Länsstyrelsenhar också att pröva om tillstånd skall lämnas att rubba, ändraeller ta bort en fast fornlämning, 2 kap. 12 § KML. Lämnarlänsstyrelsen sådant tillstånd, kan den enligt 2 kap. 13 § KMLsom villkor för tillståndet bl.a. kräva en särskildundersökning av fornlämningen. Vidare kan , innanden prövar en ansökan enligt 2 kap. 12 § KML, besluta om enarkeologisk förundersökning för att bl.a. skapa etttillfredsställande underlag för prövningen.I 2 kap. KML finns straffbestämmelser till skydd för intressetatt bevara fornlämningar och att hindra olovliga förfaranden medfornfynd.Enligt 2 kap. 21 § första stycket KML straffas således den somuppsåtligen eller av oaktsamhetgömmer, skadar, ändrar, avyttrar eller förvärvar föremål somenligt KML skall tillfalla eller hembjudas staten,inte anmäler ett fornfynd som skall tillfalla eller hembjudasstaten,utan tillstånd rubbar, tar bort, gräver ut, täcker över ellergenom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändrar ellerskadar en fast fornlämning,bryter mot skyldigheten att avbryta grävning eller andraarbeten då en fornlämning påträffas, eller underlåter att anmälaförhållandet,bryter mot förbudet att medföra eller använda metallsökare.Straffskalan är, gemensamt för alla överträdelserna, bötereller fängelse i högst sex månader.MetallsökareMed metallsökare avses i KML en apparat som kan användasför att på elektronisk väg spåra metallföremål under markytan.Metallsökare får inte medföras på fasta fornlämningar utomvid färd på väg som är upplåten för allmänheten. Metallsökarefår inte användas på eller och inte hellerinom område där hembudspliktiga fornfynd harpåträffats. Från förbuden finns vissa undantag.Reglerna om metallsökare infördes i lagen (1942:350) omfornminnen med giltighet fr.o.m. (prop.1984/85:128, bet. KrU15, rskr. De finns nu i 2 kap. 18--20§§ KML. Användningsförbudet på infördes genom beslutav 1990. Utskottet redogör i det följande närmare fördetta lagstiftningsärende.Tidigare riksdagsbehandlingKML ändrades senast genom beslut av 1990 (bet.1989/90:KrU26, rskr. Ändringen innebar att det generellaförbudet att använda metallsökare på utvidgades till attavse även . Som en bakgrund till lagstiftningsärendet kanföljande anföras.Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer (RAÄ)uppmärksammade i en skrivelse, dagtecknad ,regeringen på ett behov av ökade insatser för attförhindra brott mot bestämmelserna till skydd för fornlämningaroch fornfynd. I skrivelsen lämnades en redogörelse förinträffade skattplundringar och föreslogs åtgärderför att motverka brottsligheten.Frågor om skyddet för fornlämningar och fornfynd togs upp iflera motioner som väcktes under den allmänna motionstiden 1990.Yrkanden framställdes, dels om skärpning av straff- ochförverkandereglerna vid brott mot KML, dels om utvidgning avförbudet att använda metallsökare.Mot den angivna bakgrunden föreslog utskottet i sitt avriksdagen godkända, ovan angivna betänkande den utvidgning avdet generella metallsökarförbudet som angivits ovan. Utskottetföreslog vidare att som sin mening skulle geregeringen till känna att det lagstiftningsärende somaktualiserats genom den ovan nämnda skrivelsen från RAÄ bordebedrivas med största skyndsamhet. Utskottet anförde i sambandhärmed att det i ärendet föreliggande materialet med styrkatalade för en kraftig höjning av påföljden för brott motbestämmelserna om fornminnen i KML och att det fanns skäl somtalade för en utvidgning av förverkandemöjligheterna. InledningUtskottet behandlar i det följande förslagen i propositionenom ett generellt förbud att använda metallsökare, omstraffskärpning vid brott mot KML, om utvidgning avförverkandemöjligheterna vid sådana brott och om en föreskriftatt i samband med att den förordnar om vissautredningsåtgärder enligt KML också utser den som skall utföraåtgärden. Slutligen behandlar utskottet motionsyrkanden somavser myndigheternas resurser för att övervaka efterlevnaden avde regler som har till syfte att ge skydd åt fornlämningarna,m.m.Förbud mot användning av metallsökareI propositionen föreslås att det förbud mot användning avmetallsökare som gäller på och skall utvidgastill att omfatta hela landet. Vidare föreslås att nuvarandeundantag från användarförbudet skall begränsas. Generellaundantag föreslås gälla, dels för RAÄ, dels för militärverksamhet, och myndigheters verksamhet i övrigt, för att sökaefter annat än fornfynd. skall därutöver kunnabesluta om undantag i andra fall från förbudet.Förslaget motiveras med att den allvarliga vändning somutvecklingen av missbruket av metallsökare tagit gör detnödvändigt att utvidga användningsförbudet. En avgränsning avvissa områden som särskilt skyddsvärda är svår att göra. Inteheller låter sig något särskilt område utpekas, som inte skullevara begärligt för plundrare, anförs i propositionen.Om möjlighet att besluta om undantag frånförbudet att använda metallsökare anförs i propositionen (s. 15)i stark sammanfattning följande. bör vara relativtrestriktiv med att ge tillstånd både i fall där yrkesmässigabehov åberopas och i andra fall. Tillstånd kan bli aktuella förmineralprospektering, där den sökande är en seriös prospektör,och för deltagare i den s.k. mineraljakten. Andra fall därundantag från förbudet kan bli aktuella är för personer somönskar göra begränsade undersökningar i samarbetet med dearkeologiska organen och för jordbrukare för användning avmetallsökare på sin mark, om det finns ett rimligt skäl till ensådan användning.Frågan om ett generellt metallsökarförbud behandlas imotionerna Kr21 (m) och Kr23 (fp). Motionärerna motsätter sigatt användningsförbudet utvidgas i förhållande till vad som nugäller. De anser att det skulle bli alltför betungande för demsom brukar metallsökare för lovliga syften om allt bruk avsådana sökare kriminaliserades. De ifrågasätter också attfornlämningarna skulle få ett bättre skydd genom ett sådantförbud som föreslagits i propositionen. Motionärerna bakommotion Kr23 anför vidare att uttalandena om tillståndsgrundernai propositionen kommer att leda till att inte några som helsttillstånd kommer att ges för hobbybruk.I överensstämmelse med vad utskottet anförde i sitt betänkande1989/90:KrU26 finns det skäl att se med stor oro på denplundring av fornlämningar som ökat och som tillstor del synes ha möjliggjorts genom att metallsökare har kommittill användning för att söka efter fornfynd. Plundringen utgörett allvarligt hot mot delar av det svenska kulturarvet.Utskottet delar uppfattningen att ett vidare förbud motanvändning av metallsökare är ägnat att underlätta för derättsvårdande myndigheterna att ingripa mot den användning avapparaterna som utgör ett hot mot fasta fornlämningar ochfornfynd. Med hänsyn till allvaret i hotet bör ävenbeaktansvärda motstående intressen få vika för att underlättasådana ingripanden. Som anförs i propositionen kan någonavgränsning av områden där hotet skulle föreligga i väsentligtmindre mån än i övrigt inte göras. Utskottet anser alltså attdet är motiverat att i princip förbjuda användningen avmetallsökare i hela landet.De generella undantag från förbudet, som enligt förslag ipropositionen skall införas i 2 kap. 19 § KML, är enligtutskottets mening väl avgränsade.Vad avser behovet att kunna göra andra undantag frånanvändningsförbudet än de generella -- 2 kap. 20 § iregeringsförslaget -- har under ärendets behandling i utskottetframkommit att metallsökare har en mera omfattande yrkesmässiganvändning än som exemplifieringen i propositionen visar.Utskottet har bl.a. erfarit att apparaterna allmänt används avföretag och kommunala förvaltningar för att lokalisera ledningarm.m. under marken och inom träindustrin för att söka efter spiki timmer. Andra liknande användningssätt torde också förekomma.Från RAÄs sida har i frågan om undantagsmöjligheterna anförtsatt erfarenheterna från tillämpningen av de redan rådandemedförande- och användningsförbuden visar att det intresse somfinns av arkeologisk verksamhet utanför de arkeologiska organensram kan tillgodoses genom undantag från ett generelltanvändningsförbud. Ett sådant förbud skulle inte heller i övrigthindra en sakligt befogad användning av metallsökare. Enligtföreträdare för har inte någon tillståndsansökan avslagits.Utskottet vill mot bakgrund av det närmast föregående anföraföljande om grunderna för den tillståndsprövning somlänsstyrelsen föreslås skola göra enligt 2 kap. 20 § KML.De inskränkningar som det generella användningsförbudetinnebär för användningen av metallsökare bör inte göras meraingripande än som erfordras för att uppnå syftet med förbudet.Undantag bör därför utan onödig restriktivitet kunna medgessåväl för yrkesmässigt bruk som för utövande avfritidsintressen.Företag och organisationer som har behov av metallsökare i sinverksamhet bör även i andra fall än de som anges i propositionenkunna medges undantag från förbudet. Tillståndet börnaturligtvis begränsas till att avse det eller de ändamål sommotiverar undantaget från förbudet. Som anförs i propositionen(s. 15) bör tillståndet i sådana fall ges till företaget, intetill någon enskild befattningshavare. Företagsledningen kommerdå i princip att få bära även det straffrättsliga ansvaret.Även för fritidsändamål bör tillstånd kunna ges. I första handbör, som framhålls i propositionen, undersökningar i samarbetemed de arkeologiska myndigheterna komma i fråga. Utskottet villdock inte utesluta att andra fall kan förekomma, där etttillstånd ter sig motiverat.För ett bifall till en tillståndsansökan måste självfalletutan undantag gälla att det med fog kan förutsättas attsökandens förhållanden och övriga omständigheter i ärendet gerbetryggande garantier mot missbruk av tillståndet.Tillstånd bör, allt efter omständigheterna, kunna ges ensnävare eller vidare omfattning såväl då det gällergiltighetstiden som den geografiska avgränsningen och andravillkor för tillståndet. Det är också angeläget attlänsstyrelserna finner smidiga former för handläggningen avtillståndsärendena.Med det anförda, som i viss utsträckning tillgodoser syftetmed motionerna Kr21 i berörd del (yrkande 1) och Kr23,tillstyrker utskottet den av regeringen föreslagna utformningenav lagen i här aktuell del.StraffskärpningI propositionen föreslås att gärningar som innefattar olovligaingrepp i eller tillägnelse av eller annat otillåtet förfarandemed fornfynd sammanförs till ett särskilt brott, som benämnsfornminnesbrott. En särskild straffskala -- fängelse -- införs för grova sådana brott. Enligt förslagetstraffbeläggs vidare försök och förberedelse till grovtfornminnesbrott.Som exempel på omständigheter som särskilt bör beaktas vidbedömningen av om ett fornminnesbrott skall anses som grovtanförs i propositionen att gärningsmannen använt särskildutrustning -- härmed avses enligt propositionen bl.a.metallsökare -- eller annars visat särskild förslagenhet, attgärningen utförts vanemässigt, avsett fornfynd av större värdeeller omfattning eller medfört en omfattande förstörelse av ettfornminne.För andra överträdelser av reglerna om fornminnen och fornfyndän sådana som enligt regeringsförslaget utgör fornminnesbrottföreslås ingen ändring av straffbestämmelserna.Straffbestämmelserna behandlas i två motioner.I motion Kr21 (m) framhålls vikten av att lagstiftningen motden brottsliga användningen av metallsökare utformas så attskyddsvärda objekt får det skydd som lagen avser att ge dem. Enstraffskärpning är därför logisk, anför motionären (yrkande 2).Motionären bakom motion Kr22 (m) anför att straffet förfornminnesbrott bör vara fängelse mellan och fyraår. Grovt brott bör bestraffas med fängelse mellan ett och sexår (yrkande 1). Som motiv för yrkandet anförs att medregeringsförslagets regler kommer enkelt fornminnesbrott attbestraffas enligt samma straffskala som vanligt butikssnatteri,och det grova brottet kommer att få ett straffmaximum somligger under maximum för grov stöld. Dessa straffhot är enligtmotionären inte tillräckliga för att avskräcka från sådanbrottslighet, med verksamhet i professionella former, somförslaget avser att motverka. I motionen föreslås vidare attstraffbestämmelserna om fornminnesbrott tas in i (yrkande 2).Förslaget i propositionen innebär att fornminnesbrottets bådasvårhetsgrader ges straffskalor som överensstämmer med dem somgäller för enkel resp. grov skadegörelse. Denna anknytning tillskadegörelsebrottens straffskalor framstår för utskottet somnaturlig och lämplig; den har också föreslagits av någramyndigheter under remissbehandlingen av den skrivelse av RAÄgenom vilken lagstiftningsärendet aktualiserades. För de grovafornminnesbrotten kommer den föreslagna straffskalan att gemöjlighet till mycket kännbara påföljder, som påtagligt ökar derisker som är förenade med den mera systematiska brottslighetsom utgör bakgrunden till lagstiftningsärendet. Utskottetanmärker att det föreslagna straffmaximum är sådant attutvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529) kommeratt kunna beslutas på grund av grovt fornminnesbrott.Utskottet finner inte skäl att föreslå attstraffbestämmelser flyttas från KML till . mening bör frågan om en sådan flyttning -- vilkenfråga rör strafflagstiftningens systematik -- inte prövas idetta ärende.Med hänsyn till det anförda anser utskottet att de föreslagnastraffbestämmelserna har fått en lämplig utformning ochtillstyrker regeringens förslag. Motionsyrkandena avstyrksalltså i den mån de inte kan anses tillgodosedda med det somutskottet anfört.FörverkandeEnligt nu gällande regler skall en metallsökare som användsvid brott mot medförande- eller användningsförbuden i KMLförverkas, om det inte är uppenbart oskäligt (2 kap. 21 § tredjestycket KML). Den som bryter mot skyldigheten att anmäla vissafornfynd förlorar all rätt på grund av fyndet (2 kap. 21 § andrastycket KML).I propositionen föreslås att förverkandereglerna utvidgas itvå avseenden. Dels skall enligt förslaget även andra hjälpmedelän metallsökare vid brott enligt 2 kap. KML kunna förverkas, omdet är nödvändigt för att förebygga brott eller det finns andrasärskilda skäl till det, dels föreslås att fornfynd som varitföremål för brott enligt samma kapitel skall förverkas, om detinte är uppenbart oskäligt. Alternativt till förverkande avfornfynden skall deras värde kunna förverkas. Även annat utbyteav brottet föreslås kunna förverkas, om det inte är uppenbartoskäligt. Samtliga förverkandebestämmelser föreslås bli infördai en ny paragraf i 2 kap. KML, nämligen 22 a §.Förverkandefrågan behandlas i motion Kr22 (m). Motionärenanser det självklart att inte bara metallsökare utan även andratekniska instrument, dykarutrustningar, kartor och andrahjälpmedel skall kunna förverkas. Även fordon som blivitsärskilt inredda och utrustade för transporter av fornfynd börförverkas såsom brottsredskap. Det är särskilt påkallat att ilagen förordna om förverkande av sådana fordon, anförmotionären.Lagförslagets regel om förverkande av hjälpmedel vid brott mot2 kap. KML motsvarar i allt väsentligt regeln om förverkande avbrottshjälpmedel i 36 kap. 2 § . Liknandebestämmelser finns i specialstraffrättslig lagstiftning. Syftetmed dessa förverkanderegler kan främst sägas vara att förebyggabrott. De är inte avsedda att möjliggöra förverkande som enekonomisk sanktion vid sidan av straffet.Med de förverkanderegler -- av ovan angivet slag -- somföreslås i propositionen kommer den närmare avgränsningen av vadsom är ett brottshjälpmedel att överlåtas till rättspraxis.Domstolarna kommer således, beroende på förhållandena i detsärskilda fallet, att avgöra om visst föremål skall bedömas somhjälpmedel vid det aktuella brottet. Om även viss eller vissaandra förutsättningar är uppfyllda kommer hjälpmedlet att kunnaförverkas. En sådan utformning av förverkandereglerna -- utan ilagen fastställd avgränsning av hjälpmedelsbegreppet -- kan fåbetydelse särskilt då det gäller att avgöra om det är motiveratatt förverka ett föremål som inte genom sin beskaffenhetindicerar brottslig verksamhet, t.ex. en kniv eller en nyckelsom kommit till användning vid brott.Utskottet anser att den beskrivna ordningen, därhjälpmedelsbegreppet får sin avgränsning med hänsyn tillomständigheterna i det särskilda fallet, bör godtas i det häraktuella lagstiftningsärendet.Motionären tar särskilt upp frågan om förverkande avfordon. I denna fråga vill utskottet anföra följande.Lagstiftningsärenden där förverkande av fordon sombrottshjälpmedel satts i fråga redovisas relativt utförligt ijustitieutskottets yttrande (1989/90:JuU1y) till kulturutskotteti ärendet om utökat förbud mot användning av metallsökare m.m.under /90 (se bet. 1989/90:KrU26). Av redogörelsenframgår att specialbestämmelser om fordonsförverkande ansettsrymma svårbemästrade lagtekniska och rättspolitiska spörsmål.När en särskild regel om förverkande av fordon infördes itrafikbrottslagen uttalades att denna var avsedd att få enmycket restriktiv tillämpning. har i andra sammanhangtagit avstånd från tanken på förverkande av fordon som ensärskild ekonomisk sanktion. Mot bakgrund av det anförda anserutskottet att motionsförslaget om en särskild regel omförverkande av fordon som använts som hjälpmedel vid brott mot 2kap. KML inte bör föranleda någon åtgärd.Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet förslagen ipropositionen och avstyrker motion Kr22 yrkande 3.Beslut om vem som skall utföra arkeologiska undersökningarm.m.Regeringsförslaget innebär att , när den beslutarom en särskild utredning enligt 2 kap. 11 § KML eller om ensärskild undersökning eller en arkeologisk förundersökningenligt 2 kap. 13 § KML, också skall utse den som skall utföraåtgärderna.Utskottet tillstyrker förslaget.Myndigheternas övervakningsresurser m.m.Utskottet behandlar slutligen två motionsyrkanden i vilka tasupp frågor om myndigheternas resurser för att motverka otillåtnaförfaranden med fornminnen och fornfynd.I motion Kr328 (v) anförs att och andramyndigheter på bör få nödvändiga resurser för attstoppa plundringen av de skatter som göms i den gotländskajorden och bevara fornlämningar (yrkande 2).Utskottet delar motionärernas uppfattning om det angelägna iatt en fortsatt skattplundring av det slag som förekommit påGotland hindras. Utskottet vill vidarehänvisa till att utskottet behandlade frågan omresurserna till länsstyrelsernas kulturmiljövårdsenheter likaväl som till bl.a. polismyndigheterna.