bet · GE01NU44 · 1991-06-04 00:00:00 — Sammanslagning av bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen, m.m. 1990/91NU44ÄrendetI detta betänkande behandlasdels proposition 1990/91:177 () omsammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen,m.m., och tre motioner som har väckts med anledning avpropositionen,dels proposition 1990/91:100 (budgetpropositionen) bilaga9 () punkterna E3 (bankinspektionen) ochE4 (försäkringsinspektionen),dels -- helt eller delvis -- fem motioner som har väcktsunder allmänna motionstiden.Generaldirektör , bankinspektionen, har införutskottet lämnat upplysningar i ärendet.Riksdagens revisorer har tillställt utskottet rapport från ettinformationsbesök hos bankinspektionen den 6 februari 1991.Lagutskottet har avgivit yttrande (1990/91:LU5y) överproposition 1990/91:177 och motion 1990/91:N115 i vad de avserbokföringsnämnden (bilaga, s. 15). Utskottet tillstyrker regeringens förslag att bankinspektionenoch försäkringsinspektionen skall slås sammantill en myndighet, finansinspektionen. Ett viktigt motiv förförändringen är den branschglidning som sker inom denfinansiella sektorn. Från sida är man kritisk motdenna utveckling; dess företrädare har reserverat sig motbeslutet. Det är angeläget, betonar utskottet, att den nyamyndigheten ägnar stort intresse också åt de egentligaförsäkringsfrågorna.I anslutning till motionsyrkanden, som avstyrks av utskottet,har ytterligare några reservationer avgetts. I dessa begärsriktlinjer för förbindelserna mellan ochfinansinspektionen (m, fp), ett uttalande om vikten avfinansinspektionens konkurrensvårdande uppgifter (m, fp, c) ochklarare bestämmelser om en verksam, preventivt inriktad kontrollöver finansbolagen (v, mp).Proposition 1990/91:100Regeringen har i proposition 1990/91:100 bilaga 9 -- efterföredragning av statsrådet -- framlagt förslag omanslag under sjunde huvudtiteln m.m. Under här angivna rubrikerföreslås:E 3. Bankinspektionen (s. 76--79)att till Bankinspektionen för /92anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.E 4. (s. 80--82)att till för budgetåret1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.Proposition 1990/91:177Huvudsakligt innehållI propositionen föreslås, såvitt här är i fråga, attbankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991skall slås samman till en central förvaltningsmyndighet,finansinspektionen. Denna skall även fullgöra kanslifunktioneråt bokföringsnämnden.FörslagRegeringen föreslår -- efter föredragning av statsrådet -- såvitt här är i fråga att riksdagena) godkänner vad föredragande statsrådet har förordat i frågaomsammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen(avsnitt 2.2) ochsamordning av bokföringsnämndens och finansinspektionensresurser på redovisningsområdet (avsnitt 2.5),b) antar förslag till1. lag med anledning av finansinspektionens inrättande,2. lag om ändring i lagen (1968:576) om Sverigesstadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,c. med ändring av förslagen i proposition 1990/91:100 bilaga 9punkterna E3 och E4 avseende inspektionsmyndigheterna tillFinansinspektionen för /92 under sjundehuvudtiteln anvisar ett anslag på . De motioner som har väckts med anledning av proposition1990/91:177 är följande:1990/91:N114 av () vari yrkas attriksdagen beslutar att sammanslagningen av bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen skall ske den 1 januari 1992.1990/91:N115 av m.fl. (mp) vari yrkas attriksdagen1. avslår regeringens förslag att slå samman bankinspektionen,försäkringsinspektionen och bokföringsnämnden till en myndighet,2. avslår förslaget till lag med anledning avfinansinspektionens inrättande,3. avslår regeringens förslag till ändring av förslagen ibudgetpropositionen 1990/91:100 bil. 9 punkterna E3 och E4och i stället beviljar där äskade medel.1990/91:N116 av Per () och ()vari yrkas att riksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av samordning mellan finansinspektionen ochriksbanken,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om finansinspektionens roll för att främja konkurrens påde finansiella marknaderna,3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av att finansinspektionen bibehåller kompetensinom samtliga tillsynsområden.De motioner från allmänna motionstiden som behandlas härär följande:1990/91:N236 av () vari yrkas att riksdagenbegär att regeringen skall utreda om instruktionen förbankinspektionen är ofullständigt utformad med hänsyn till destränga krav som måste ställas på denna tillsynsmyndighetsverksamhet.1990/91:N237 av () och () vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av granskning avbankinspektionens tillsynsverksamhet samt om den framtidaorganisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten.1990/91:N292 av m.fl. (fp) såvitt gälleryrkandet (12) att hos regeringen begär förslag tillsammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen.1990/91:N329 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skärpt kontroll av banker och finansbolag,2. ger revisorer i uppdrag att granskabankinspektionens roll i Nyckelnaffären.Rapport från revisorerRiksdagens revisorer har i en rapport den 27 februari 1991redovisat ett informationsbesök som revisorernas arbetsutskottgjorde hos bankinspektionen tidigare i samma månad. Utvecklingenpå finansmarknaderna, med avreglering, institutionellaförändringar, hög internationaliseringsgrad med därav följanderisker berördes som bakgrund till diskussionen ominspektionens verksamhet.Om bankinspektionens verksamhet sägs i rapporten följande:Utvecklingen på de finansiella marknaderna ställer nya ochökade krav på tillsynsmyndigheterna. Dynamiken och komplexitetenpå marknaderna försvårar möjligheterna att utfärda detaljeraderegler för verksamheten. Lasgstiftningen får i ökad gradkaraktär av rambestämmelser, där regering ochtillsynsmyndigheter svarar för de allt viktigaretillämpningsföreskrifterna.Bankinspektionen framhåller att kraven på tekniskt kunnandehos inspektionen därmed ökar. Man betonar också vikten av enlöpande dialog med aktörerna på marknaden både för att klargörainspektionens ståndpunkter i olika frågor, men också för att fåett ömsesidigt informationsutbyte om utvecklingen på detfinansiella området.Inom bankinspektionen har ett flertal förändringar skett föratt söka svara upp mot utvecklingen. En förändring avorganisationen genomfördes , med en indelning avinspektionen i två avdelningar för tillsynsarbetet. De internaarbetsformerna har reviderats och en ökad satsning sker påkompetensutveckling för de anställda. De personella resursernaförstärks innevarande budgetår med och bankinspektionenhar nu ca 75 anställda. I anslagsframställningen för budgetåret1991/92 begär man medel för ytterligare 11 tjänster.När det gäller tillsynsarbetet anser bankinspektionen att debegränsade resurserna i första hand bör sättas in på områden därdet erfarenhetsmässigt kan antas föreligga särskilda risker.Sådana selektiva insatser bör enligt inspektionen varaeffektivare än breda undersökningar av hela institut.Tillsynsarbetet bedrivs genom en kombination avplatsundersökningar, rapportgranskning och diskussion med derevisorer som bankinspektionen förordnat för varjekreditinstitut. Nyckeltal för krisindikering utvecklassuccessivt.I rapporten erinras därefter om olika aktuella utredningar påområdet. Bl.a. nämns att regeringen har utsett en utredare(ambassadör ) för att kartlägga finansbolagensfinansiella situation, utreda orsakerna till den kris somdrabbat vissa bolag samt analysera de åtgärder som vidtagits avbl.a. Resultatet av utredarens genomgång skallföreligga senast den 15 augusti 1991.Revisorerna redovisar följande bedömning:Utvecklingen på de finansiella marknaderna har under1980-talet karaktäriserats av hög turbulens. En ovanligtlångdragen högkonjunktur har sammanfallit med en genomgripandestrukturomvandling av finansmarknaderna. Många av aktörerna påmarknaden, både inom finansbolag och banker, har brustit iförmågan till kreditgivning och hantering av nya finansiellainstrument.Ett flertal korrigerande åtgärder har emellertid redanvidtagits av marknaden själv. Organisatoriska förändringar skerinom många kreditinstitut, uppföljningen av krediternaförbättras och kreditgivningen begränsas. I likhet med andramarknader tycks även här finnas ett betydande inslag avsjälvsanering. I vissa fall kanske pendeln slagit över förmycket i restriktiv riktning när det gäller kreditgivningen.Kraven på tillsynen över de finansiella instituten motiverasav de speciella skyddsintressena på området. Dessa intressenhandlar främst om vikten av stabilitet i det finansiellasystemet, konsumentskydd och det finansiella systemetseffektivitet.En tillsyn med denna inriktning från bankinspektionens sidabetyder inte att kredtiförluster och andra typer av förluster påfinansiella marknader kan undvikas . Påfinansmarknaderna, som blivit alltmera avreglerade ochinternationaliserade, måste aktörerna själva bära huvudansvaretför sina åtaganden. Bankinspektionens roll är enligt revisorernaatt se till att dessa åtaganden inte utformas på ett sådant sättatt de grundläggande skyddsintressena äventyras. Detta synsättligger också till grund för den nuvarande lagstiftningen påområdet.Revisorerna vill också peka på de betydande förändringar somskett inom bankinspektionen . En nygeneraldirektör tillträdde 1990, organisatoriska förändringarhar genomförts och arbetssättet förändrats. Respekten förbankinspektionen som kompetent myndighet på det finansiellaområdet har ökat väsentligt enligt vad revisorerna erfarit ikontakter med företrädare för bankernas organisationer. Manframhåller att samråd sker innan föreskrifter utfärdas och attföreskrifterna därmed blir bättre tekniskt sett och får ökadgenomslagskraft.Efter att också ha hänvisat till pågående utredningsarbetekonstaterar de för rapporten ansvariga revisorerna att de "förnärvarande" inte finner anledning att förorda att riksdagensrevisorer vidtar någon ytterligare åtgärd i ärendet. Branschglidning är ett markant inslag i utvecklingen på detfinansiella området i . Gränsdragningen mellan bank- ochförsäkringsverksamhet, som har varit tämligen strikt,håller på att lösas upp. I näringsutskottets betänkande1990/91:NU41 om rörelseregler för bank, m.m., vilket avgessamtidigt med detta betänkande, behandlas förslag tilllagändringar (prop. 1990/91:154) som skapar legalaförutsättningar för detta. Banker skall få ägaorganisationsaktier i försäkringsbolag och vice versa, ochbanker och försäkringsbolag skall kunna ingå i sammaholdingbolagskoncern. Utskottet tillstyrker -- med reservationav och de grönas företrädare -- attsådana möjligheter öppnas.De finansiella instituten är föremål för fortlöpande tillsynfrån statens sida. Bankinspektionen, med ca 80 anställda, utövartillsyn inte bara över banker och utländska bankers filialeretc. utan också över flera andra slags institut, såsomfinansbolag, hypoteksinstitutioner, fondkommissionsbolag ochStockholms fondbörs. Försäkringsbolag och vissa andra företagstår under tillsyn av försäkringsinspektionen, som har ca 50anställda. Vardera myndigheten är representerad i den andrasstyrelse. De skyddsintressen som tillsynsmyndigheterna skalltillgodose kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen stabilitetoch säkerhet i det finansiella systemet, förtroende för ocheffektivitet hos de institut som omfattas av tillsynen och skyddför konsumenternas intressen.Regeringen föreslår i proposition 1990/91:177 attbankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991slås samman till en myndighet, kallad finansinspektionen.Branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå talarför detta. Som huvudskäl för förslaget till omorganisation angesemellertid att en sammanslagen tillsynsmyndighet skulle kunnaverka på ett mera flexibelt och effektivt sätt än två mindremyndigheter. En fortlöpande översyn av tillsynens innehåll ochinriktning aviseras. Inledningsvis avses endast lednings- ochstabsfunktioner, administration och gemensamma service- ochsystemfunktioner bli samordnade. Huvuddelen av de nuvarandeorganisationslösningarna i bank- och försäkringsinspektionernaskall alltså behållas i inledningsskedet.En tredje myndighet berörs också av omorganisationen. Detföreslås nämligen att bokföringsnämndens kanslifunktion skallinordnas i den nya myndigheten. , som har femanställda, har till uppgift att främja utvecklingen av godrevisionssed i företagens bokföring och offentliga redovisning.Lagutskottet har i yttrande (1990/91:LU5y) till näringsutskottettillstyrkt regeringens förslag i den delen.I samband med ett godkännande av organisationsförändringenföreslås besluta om anslag till den nya myndighetenoch om en lag som möjliggör att bestämmelser i lagar och andraförfattningar som talar om bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen inte behöver ändras.I motion 1990/91:N292 (fp), som väcktes , finns ett yrkande om att hos regeringenskall begära förslag om bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen. Sedan ett sådant förslag nu harframlagts saknar yrkandet aktualitet. Det bör således avslås.Förslaget till omorganisation godtas i motion 1990/91:N114(s). Motionären menar emellertid att sammanslagningen bör fåanstå till den 1 januari 1992.Representanter för försäkringsbranschen har uttryckt oro föratt finansinspektionen inte skall kunna behålla kompetensen påförsäkringsområdet, framhålls det i motion 1990/91:N116 (m).Motionärerna ställer sig positiva till att de nuvarandetillsynsmyndigheterna slås samman men vill att vidsitt beslut därom skall göra ett uttalande till regeringen omvikten av att finansinspektionen bibehåller kompetens inomsamtliga tillsynsområden.Kritik om regeringens förslag framförs i motion 1990/91:N115(mp). Motionärernas mening är att branschglidningen bör upphöra;följdriktigt motsätter de sig då att tillsynsmyndigheterna slåssamman. Inga större skalfördelar kan uppnås, hävdar de. Behovetav specialiserad sakkunskap inom områdena bank och försäkring,som båda har blivit tekniskt mer komplicerade,borde i stället prioriteras. De stora kreditförluster som harförekommit inom bankväsendet antyder att bankinspektionen intehar varit särskilt effektiv, tillägger motionärerna. Dettamotiverar en uppryckning men inte en sammanslagning, menar de,eftersom det är lättare att fastställa ansvar i en mindreorganisation.Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att ensammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionenär lämplig och bör genomföras. Båda svarar för tillsyn avfinansiell verksamhet. En samordning av resurser, metoder ochaktiviteter på detta område ter sig naturlig.Sammanslagningen får emellertid inte gå ut över någon viktigfunktion hos de nuvarande myndigheterna. Tillsynen avförsäkringsväsendet innefattar uppenbarligen en rad specifikaelement av stor betydelse. Sakförsäkringsverksamheten torde inteha lika starkt samband med annan finansiell verksamhet somlivförsäkringsrörelsen, vilken är inriktad på att storakapitaltillgångar skall byggas upp och förvaltas. Det är, villutskottet betona, angeläget att den nya tillsynsmyndighetenägnar stort intresse också åt de egentliga försäkringsfrågorna.Den styrka som ligger i försäkringsinspektionens kompetens och idess övergripande engagemang inom försäkringsområdet måste tastill vara vid omorganisationen. Utöver detta påpekandeföranleder de organisatoriska riktlinjerna i propositionen intenågon uttalande från utskottets sida. Övervägande skäl talarenligt utskottets mening för att sammanslagningen, såsomregeringen har föreslagit, genomförs redan vid det stundandebudgetårsskiftet.Utskottet tillstyrker också det nämnda lagförslaget liksomförslaget om ett formellt anslag på . Den beräkning av finansinspektionensutgiftsstat som presenteras i propositionen har utskottet ingenerinran mot. (NU 1980/81:16, NU 1987/88:36) harutskottet beträffande bankinspektionens verksamhet framhållitatt dess syfte talar för att man fastställer en önskvärdambitionsnivå och anpassar finansieringen därefter. Detta anserutskottet alltjämt vara giltigt, som utskottetvälkomnar rationaliserings- och effektiviseringssträvanden pådetta område liksom på andra.Motion 1990/91:N116 (m) innehåller ytterligare ett paryrkanden rörande finansinspektionen; de kan emellertid anses harelevans oberoende av den aktuella omorganisationen.Det ena av dessa yrkanden gäller ansvarsfördelningen mellanriksbanken och finansinspektionen. Det är anmärkningsvärt,uttalar motionärerna, att denna inte fastställs i det förslagsom regeringen har lagt fram. Till följd av roll som"lender of last resort" förväntas allmänheten behållaförtroendet för bankväsendet även i händelse av en finansiellkris. Detta kräver, säger motionärerna, en aktivtillsynsverksamhet, som propositionen alltså borde ha gettnärmare anvisningar om.Ämnet har inte helt förbigåtts i propositionen. Frågor som rörtillsynens inriktning och innehåll tas inte upp i detta ärende,meddelas där; de bör övervägas oavsett sammanslagningen. I detsammanhanget skall även formerna för samråd med skildamyndigheter behandlas. Härvid bör, uttalar föredragandestatsrådet, särskilt behovet av samråd med riksbankenuppmärksammas. Han anmäler att han avser att återkomma tillregeringen med förslag i dessa frågor.Utskottet noterar vad som sålunda anförs i propositionen. Tilldetta kan läggas att det finns en väl utvecklad praxis förförbindelserna mellan och bankinspektionen. Någotuttalande av i detta ämne med anledning av motion1990/91:N116 (m) finner utskottet inte motiverat.Vidare begärs i motion 1990/91:N116 (m) ett tillkännagivandetill regeringen om finansinspektionens roll för att främjakonkurrens på de finansiella marknaderna. Inspektionen böraktivt medverka till att stärka denna konkurrens, sägermotionärerna. De poängterar att det är väsentligt att regeringenbeaktar konkurrensfrågorna vid uppbyggnaden avfinansinspektionen.För närvarande gäller enligt förordningen (1988:93) medinstruktion för bankinspektionen att denna skall "följautvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- ochkonkurrensförhållanden ------ inom bankväsendet och annanföretagsamhet över vilken inspektionen har tillsyn samt förakartellregister". Beträffande försäkringsinspektionen ochförsäkringsväsendet gäller motsvarande enligt den senaremyndighetens instruktion (1988:94). Tillsynsmyndigheterna fylleralltså på sina områden samma funktion som statens pris- ochkonkurrensverk har i fråga om näringslivet i övrigt. För varderainspektionen finns en bestämmelse om samråd mednäringsfrihetsombudsmannen. Sammanslagningen av de bådatillsynsmyndigheterna skall naturligtvis inte innebära någonändring i nu berört avseende.Utskottet behandlar, som nämnts, i sitt betänkande1990/91:NU41 regeringens förslag till lagändringar som skallmöjliggöra en sådan branschglidning som inledningsvis harberörts. Om tillståndsprövning på detta område av regeringendelegeras till tillsynsmyndigheten får denna vissa möjligheteratt ta hänsyn till en koncernbildnings inverkan påkonkurrenssituationen. I vilken mån konkurrensaspekterna kan fåbli bestämmande för utfallet av en tillståndsprövning kommertill uttryck i motiveringen till resp. bestämmelser ibankrörelselagen och försäkringsrörelselagen.Några krav på ändringar i eller tillägg till denna motiveringhar inte framställts i de motioner som har väckts med anledningav proposition 1990/91:154.Mot bakgrund av vad här anförts finner utskottet inte skäl atti detta sammanhang föreslå något uttalande av omfinansinspektionens roll som konkurrensvårdande myndighet.Det berörda yrkandet i motion 1990/91:N116 (m) avstyrksföljaktligen.En skärpt kontroll från bankinspektionens sida över definansiella instituten har påkallats i tre motioner som väcktesunder allmänna motionstiden.Ett av dessa yrkanden, i motion 1990/91:N329 (vpk),går ut på att revisorer skulle få i uppdrag attgranska bankinspektionens roll i den s.k. och Nyckeln råkade tillföljd av oförsiktig utlåning in i en finansiell kris, som spredsig till flera andra stora finansbolag. Vid en konkurs våren1991 i det förstnämnda bolaget har bristen beräknats till över2 miljarder kronor. Även banker har gjort stora förluster isammanhanget.En granskning av bankinspektionens agerande under 1980-taletsutveckling på finans- och kreditmarknaderna hör till vad sombegärs i motion 1990/91:N237 (s). Dessutom borde den framtidaorganisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten utredas.Större frihet för kreditinstituten har medfört ökade finansiellaoch tekniska risker, framhåller motionärerna. De menar att flerafaktorer tyder på att det till inte oväsentlig del ärsmåspararna som har fått betala vissa bankers vidlyftiga finans-och fastighetstransaktioner. Ett ökande antal insideraffärer,medverkan i olika slags skatteplaneringsåtgärder, bristandekontroll- och säkerhetsrutiner, ökad förekomst av renaoegentligheter samt ett betänkligt agerande av försäkringsbolagi enskilda fall anges som skäl för de åtgärder som motionärernabegär.Ett mera allmänt hållet uttalande om skärpt kontroll av bankeroch försäkringsbolag påyrkas vidare i den nämnda motionen1990/81:N329 (v). Bestämmelsen i 13§ lagen (1988:606) attbankinspektionen skall "följa finansbolagens verksamhet för atthålla sig underrättad om förhållanden som kan inverka på ettbolags säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sundutveckling av verksamheten" framstår, säger motionärerna, iljuset av vissa finansbolags kraschlandning somsynnerligen kraftlös. Bankinspektionen har inte på något sättkunnat sätta stopp för verksamheten. Kapitalets minne är kort;snart kan därför åter en mer eller mindre obegränsad utlåningtill oseriösa fastighetsspekulanter väntas. Kontrollen överbanker och finansbolag borde skärpas för att verkningarna av"nya inhopp i branscher med internationell prägel" skallmildras.De krisartade händelserna inom bank- och finansbolagssektornåberopas i motion 1990/91:N236 (m) som skäl för att regeringenskulle anmodas att låta utreda om bankinspektionens instruktionär ofullständigt utformad med hänsyn till de stränga krav sommåste ställas på tillsynsmyndighetens verksamhet.Utskottet noterar först att regeringen har givit en utredare iuppdrag att kartlägga finansbolagens finansiella situation,utreda orsakerna till den kris som har drabbat vissa finansbolagsamt analysera de åtgärder som har vidtagits av bl.a.bankinspektionen. Vidare bör nämnas att, såsom har redovisats idet föregående (s.4), revisorers arbetsutskott hargjort sig närmare underrättat om bankinspektionens verksamhet,särskilt vad gäller åtgärder till följd av de händelser somberörs i motionerna, och kommit till slutsatsen att revisorernainte borde vidta någon ytterligare åtgärd i sammanhanget.Utskottet har fått kompletterande uppgifter genom enföredragning av bankinspektionens generaldirektör.Utskottet instämmer i det väsentliga i de slutsatser som harredovisats från revisorers sida. Utan tvivel harallvarliga brister i fråga om kreditbedömning etc. förekommithos banker och finansbolag. Korrigerande åtgärder har emellertidsatts in, varvid bankinspektionen har spelat en aktiv roll.Bl.a. har en rad skiften skett på ledande poster hos företag somuppvisat stora kreditförluster. Förändringar har genomförts hosbankinspektionen, och en fortlöpande översyn av tillsynensinriktning och innehåll har aviserats.Mot här angiven bakgrund avstyrker utskottet de yrkanden imotionerna 1990/91:N236 (m), 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329(v) som går ut på att skall uttala sig för en skärptkontroll av banker och finansbolag.En återblickande granskning av förra årets finansbolagskrisoch bankinspektionens åtgärder i detta sammanhang pågår, såsomnämnts, genom en särskild av regeringen utsedd utredaresförsorg.