bet · GE01NU37 · 1991-05-29 00:00:00 — Handel och tjänster på värdepappersmarknaden 1990/91NU37ÄrendetI detta betänkande behandlasdels proposition 1990/91:142 om handel och tjänster påvärdepappersmarknaden,dels -- helt eller delvis -- de tre motioner som har väckts med anledningav denna proposition,dels -- delvis -- en motion från allmänna motionstiden år 1990.Skrivelser i ärendet har inkommit från Föreningen revisorer . Utskottet tillstyrker regeringens förslag till nya lagar om handel medfinansiella instrument och om värdepappersrörelse. Som ett led i den pågåendeförändringen av regelsystemet på värdepappersområdet skall dessa lagar ersättabl.a. fondkommissionslagen (1979:748) och lagen (1985:571) omvärdepappersmarknaden. Härigenom kommer bestämmelser om den tidigare ickelagreglerade options- och teminshandeln att införas i lagstiftningen.Lagändringarna innebär vidare bl.a. att det nu rådande förbudet mot blankningupphävs. I en reservation (v, mp) krävs att detta förbud skall bibehållas.Samma reservanter anser också att det skall införas ett förbud mot s.k. oäktablankning, dvs. att man säljer fondpapper som man inte förfogar över. Huvudsakligt innehållI propositionen framläggs förslag till två nya lagar på värdepappersområdet,nämligen en lag om handel med finansiella instrument och en lag omvärdepappersrörelse. skall tre lagar på området upphävas.Den förstnämnda lagen innehåller bestämmelser om hur handeln påvärdepappersmarknaden skall bedrivas. Genom lagen införs bestämmelser för dentidigare icke lagreglerade options- och terminshandeln. Betryggande säkerhetskall finnas för sådana optioner och terminer som blir föremål förclearingverksamhet. Alla aktörer skall ställa säkerhet. Endast om det äruppenbart att säkerhet inte erfordras bör kravet på säkerhet kunna efterges.Vidare upphävs blankningsförbudet för fondkommissionärer. I stället införs ilagen enhetliga regler för alla slag av förfoganden över finansiella instrumentsom tillhör annan. För sådana förfoganden uppställs krav på ett särskiltskriftligt avtal vari det förfogande som avses noggrant skall anges.Bestämmelserna föreslås gälla företag som står under bankinspektionens ellerförsäkringsinspektionens tillsyn.Lagen om värdepappersrörelse innehåller regler för företag som bedriververksamhet på värdepappersmarknaden. Tillstånd skall krävas för företag somyrkesmässigt tillhandahåller vissa angivna tjänster med finansiella instrument,bl.a. kommissionshandel, handel för egen räkning och förmedling av kontaktmellan köpare och säljare m.m. Tillstånd får ges till aktiebolag, bankinstitutoch utländskt företag (filial).Företag som har fått tillstånd att bedriva värdepappersrörelse får inom ramenför tillståndet bedriva finansiell rådgivning och värdepappersförvaring samt taemot medel med redovisningsskyldighet. Efter tillstånd av bankinspektionen fårsådant företag också lämna kredit mot betryggande säkerhet och ta emot kundersmedel på konto. Den fasta gränsen för handelslagrets storlek slopas. I ställetfår ett värdepappersinstitut som har tillstånd att handla för egen räkningeller att medverka vid emission förvärva finansiella instrument upp tillrisknivåer som är relaterade till institutets kapitalbas. För utländska företagsom har fått tillstånd att bedriva värdepappersrörelse från filial här i landetskall gälla i allt väsentligt samma regler som för de svenskavärdepappersbolagen.Härutöver framläggs i propositionen förslag till följdändringar i ett stortantal lagar.De nya lagarna och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.FörslagRegeringen föreslår -- efter föredragning av statsrådet -- attriksdagen antar förslag till1. lag om handel med finansiella instrument,2. lag om värdepappersrörelse,3. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),4. lag om ändring i lagen (1949:722) om pantlånerörelse,6. lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel,7. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385),8. lag om ändring i lagen (1979:749) om ,9. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),10. lag om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361),11. lag om ändring i lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företagm.m.,12. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713),13. lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande,14. lag om ändring i lagen (1983:1053) om skatt på omsättning av vissavärdepapper,15. lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmännapensionsfonden,16. lag om ändring i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden,17. lag om ändring i lagen (1987:464) om vissa riktade emissioner iaktiemarknadsbolag, m.m.,19. lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:618),20. lag om ändring i sparbankslagen (1987:619),21. lag om ändring i föreningsbankslagen (1987:620),22. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),23. lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor,24. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank,25. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration ochkontrolluppgifter,26. lag om ändring i lagen (1990:655) om återföring av obeskattade reserver,27. lag om ändring i lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandetm.m.,28. lag om ändring i insiderlagen (1990:1342),29. lag om upphävande av kungörelsen (nr 208) med vissabestämmelser angående försäljning av svenska statens premieobligationer.Lagförslagen finns på s. 5--51 i propositionen. Lagrådet har granskatlagförslagen och därvid lämnat dessa utan erinran.Två resterande lagförslag -- (5) lag om ändring i lagen (1968:555) om rättför utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket och (18) lag omändring i bankrörelselagen (1987:617) -- avser ändringar i bestämmelser vilkaockså skall bli ändrade enligt förslag i proposition 1990/91:154 omrörelseregler för bank m.m. Utskottet behandlar de två nämnda lagändringarnajämte förslagen i proposition 1990/91:154 och hithörande motioner i betänkandet1990/91:NU41, vilket avlämnas i anslutning till föreliggande betänkande. De motioner som har väckts med anledning av propositionen och behandlashär är följande:1990/91:N97 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om straffsanktionerad sekretessför anställd i s.k. värdepappersbolag.1990/91:N98 av () såvitt gäller yrkandena att riksdagen1. avslår proposition 1990/91:142,2. -- vid avslag på yrkande 1 -- beslutar att blankningsförbudet inte skallslopas,3. -- vid avslag på yrkande 2 -- som sin mening ger regeringen till känna attblankning endast skall få förekomma på aktier med stor omsättning och med entyp av regler om lån av fondpapper enligt värdepappersmarknadskommitténsförslag,4. beslutar att i lag förbjuda fondhandlarna att låna ut pengar och ta emotklientmedel med redovisningsskyldighet.1990/91:N99 av m.fl. (v) vari yrkasatt riksdagen1. hos regeringen begär förslag [till lagändring] som ger fondkommissionäroch clearingorganisation rätt att avsluta eller neutralisera dekundkonton för vilka säkerhetskraven inte blivit uppfyllda,2. avslår regeringens förslag om upphävande av blankningsförbud förfondkommissionärer,3. av regeringen begär förslag om förbud mot s.k. oäkta blankning,4. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omintressekonflikt när fondkommissionär också bedriver egen handel.Den motion från allmänna motionstiden som behandlas här är1989/90:N346 av m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (10) attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omauktorisation av fondkommissionärer. InledningDen trädde den nya insiderlagen (1990:1342) i kraft. Lageninnehåller betydligt strängare regler om förbud mot insiderhandel än vad somhar gällt tidigare. Införandet av den nya lagen var det första steget i enplanerad förändring av hela regelsystemet på värdepappersområdet. Till grundför denna förändring ligger främst arbete.Kommittén (Fi 1987:11), som tillkallades med uppgift att göra enöversyn av värdepappersmarknaden, avlämnade sitt slutbetänkande (SOU1989:72) Värdepappersmarknaden i framtiden.Förslag till ett andra steg i översynen av lagstiftningen påvärdepappersmarknaden framläggs nu i proposition 1990/91:142. Regeringenföreslår att två nya lagar med bestämmelser om handeln med finansiellainstrument resp. med näringsrättsliga regler för företag påvärdepappersmarknaden skall införas . Förslag till ett tredjesteg med en ny lag om börs- och clearingverksamhet avses bli förelagt riksdagenhösten 1991.Enligt regeringens förslag skall de två nu aktuella lagarna ersättafondkommissionslagen (1979:748), lagen (1979:750) om rätt att förfoga överannan tillhöriga fondpapper och lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden.Härutöver föreslås i propositionen följdändringar i ett stort antal lagar.Yrkande om avslag på propositionenTre motioner har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlarinledningsvis ett yrkande i motion 1990/91:N98 (mp) om att propositionen i sinhelhet skall avslås. Motionären har invändningar, vilka också följs upp genomseparata yrkanden, emot delar av lagförslagen och begär att dessa skallkompletteras i enlighet med hans önskemål. Sålunda skulle det nuvarandeförbudet mot blankning bibehållas. Vidare skulle värdepappersbolagen intetillåtas att lämna kredit eller att ta emot medel från kunder. I avvaktan påatt regeringen framlägger förslag om sådana kompletteringar borde riksdagenavslå propositionen, anförs det.I det följande kommer utskottet att behandla motionärens olika förslag tillkompletteringar i de framlagda lagförslagen. Utskottet finner inte någotbärande motiv för att propositionen i sin helhet skall avslås och avstyrkersålunda den nu angivna delen av motion 1990/91:N98 (mp).Lag om handel med finansiella instrumentEnligt en inledande bestämmelse i lagen om värdepappersmarknaden skall handelpå denna marknad bedrivas så att allmänhetens förtroende upprätthålls ochenskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras. Denna bestämmelseöverförs i princip oförändrad till den nya lagen om handel med finansiellainstrument. Termen finansiella instrument används som samlingsbeteckning föralla instrument som förekommer på värdepappersmarknaden. Begreppet har isamband med den genomförda skattereformen också införts iskattelagstiftningen. Därvid har det dock en något vidare innebörd.Bestämmelser om den tidigare icke lagreglerade options- och terminshandelnföreslås bli införda i den nya lagen. Till lagen förs också regler som rörförfoganden över finansiella instrument som tillhör annan.Enligt fondkommissionslagen (23 § andra stycket) gäller förbud för ettfondkommissionsbolag att för egen räkning sälja fondpapper som bolaget harmottagit som lån, blankning, eller att medverka vid blankning för annansräkning. Motsvarande förbud gäller även (38 §) i banks fondkommissionsrörelse.Utmärkande för denna typ av blankning är att man säljer ett fondpapper som manförfogar över men inte äger, s.k. äkta blankning. En annan typ av blankning,som emellertid inte nämns i lagstiftningen, är när man säljer ett fondpappersom man vid försäljningen inte förfogar över, s.k. oäkta blankning. Utskottetåterkommer i det följande till den senare typen av blankning.Värdepappersmarknadskommittén föreslog att blankning skulle tillåtas underförutsättning att ett skriftligt avtal om lån av fondpapper har upprättatssärskilt för detta ändamål. Blankning skulle vidare endast få ske av sådanafondpapper som bankinspektionen godkänt för blankning.I propositionen (s. 100) erinras om att blankning internationellt är tillåtenpå flera betydande värdepappersmarknader. Enligt regeringen är omsättningen påStockholms fondbörs, i motsats till vad som gällde då förbudet mot blankninginfördes , numera tillräckligt stor för att blankning skall kunnatillåtas. Möjligheten till blankning skapar, anser regeringen, förutsättningarför en högre likviditet och en effektivare prissättning. Ju fler kunnigabedömare som kan uttrycka sin uppfattning om priset på ettvärdepapper desto säkrare blir prissättningen, påpekas det. Mot den nämndabakgrunden föreslås i propositionen att förbudet mot blankning skall upphävas.Samtidigt införs en enhetlig reglering av alla slag av förfoganden över sådanafinansiella instrument som tillhör någon annan. Bestämmelserna gäller företagsom står under bankinspektionens eller försäkringsinspektionens tillsyn.I motionerna 1990/91:N99 (v) och 1990/91:N98 (mp) krävs att förbudet motblankning skall bibehållas. Med regeringens förslag, anförs det i sistnämndamotion, kommer riskerna för snabba kurssvängningar att öka på ett sätt som ärsärskilt skadligt för småsparare.Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ny lag om handel medfinansiella instrument. Enligt utskottets mening är skälen för det rådandeförbudet mot blankning inte längre hållbara. Spekulativa inslag förekommer iall handel med värdepapper och är sålunda inte någonting specifikt förblankningsförsäljningar. Vidare gäller att det numera genom tillkomsten avoptions- och terminshandeln finns särskilda instrument på värdepappersmarknadensom ger ett positivt utfall i en vikande marknad. Utskottet avstyrkerföljaktligen de aktuella yrkandena i motionerna 1990/91:N99 (v) och 1990/91:N98(mp). Det bör noteras att en förutsättning för att blankning av den typ som härdiskuteras skall kunna genomföras är att man förfogar över det fondpapper mansäljer och att man med ägaren till fondpapperet skriftligen har upprättat ettavtal om detta förfogande.Enligt lagförslaget skall bankinspektionen övervaka efterlevnaden avbestämmelserna i lagen. Som tidigare nämnts gäller bestämmelserna omförfoganden över annan tillhöriga finansiella instrument sådana företag somstår under bankinspektionens eller försäkringsinspektionens tillsyn.Sedan den nu aktuella propositionen framlades har regeringen i proposition1990/91:177 föreslagit att bankinspektionen och försäkringsinspektionen per den1 skall slås samman till en förvaltningsmyndighet med namnetfinansinspektionen. Med hänvisning till att bestämmelser som avserbankinspektionen eller försäkringsinspektionen förekommer i ett stort antalförfattningar föreslås att det i en särskild lag skall tas in en allmänföreskrift av innebörd att bestämmelser i lag eller annan författning som avserbankinspektionen eller försäkringsinspektionen skall avse finansinspektionen.Utskottet behandlar detta förslag jämte motioner i betänkandet 1990/91:N44,vilket avlämnas i anslutning till föreliggande betänkande. Om emellertidriksdagen beslutar om en sammanslagning av bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen i enlighet med regeringens förslag bör i den nuaktuella lagen orden "bankinspektionen" och "försäkringsinspektionen", i olikaböjningsformer eller i kombination, bytas ut mot ordet "finansinspektionen" imotsvarande form.Den nya lagen föreslås träda i kraft . För att de nyalagbestämmelserna skall hinna publiceras tillräckligt föreikraftträdandet föreslår utskottet att tidpunkten för detta flyttas till den 1augusti 1991.I propositionen föreslås inte någon reglering i lag av oäkta blankning.Värdepappersmarknadskommittén föreslog att ett förbud, med visst undantag, motsådan blankning skulle införas i lagstiftningen. Regeringen erinrar om attutvecklingen, såväl i som internationellt, går emot datoriserade systemför registrering av köp och försäljningar av fondpapper samt för hantering avbetalning och leverans. Med hänvisning härtill och med hänsyn till att det inteanses ha framkommit några olägenheter av att denna form av blankning inte ärreglerad i lag menar regeringen att det saknas skäl för att någon bestämmelseom oäkta blankning skall införas i lagstiftningen.Regeringens uppfattning möter kritik i motionerna 1990/91:N99 (v) och1990/91:N98 (mp). I den förstnämnda motionen föreslås att hosregeringen skall begära förslag om förbud mot oäkta blankning. För den händelseatt motionärens krav på att det nuvarande förbudet mot blankning skallbibehållas inte vinner bifall, föreslås i sistnämnda motion attblankning skall få förekomma endast i fråga om sådana aktier som har storomsättning och endast om ett särskilt avtal om lån av aktierna har träffats medägaren till dessa i enlighet med förslag.Det kännetecknande för oäkta blankning är, som tidigare nämnts, att mansäljer något som man inte förfogar över. Sådana försäljningar är inte regleradei gällande lagstiftning för värdepappersmarknaden. Den som utför en oäktablankning riskerar för det fall leverans inte kan ske såväl straffrättsliga somcivilrättsliga påföljder. Utskottet finner i likhet med regeringen inte motivför att en lagreglering avseende oäkta blankning bör införas. De två nu berördamotionsyrkandena avstyrks alltså.I den nya lagen införs, som har redovisats i det föregående, bestämmelser förhandeln med optioner och terminer. Vid options- och terminshandel som blirföremål för clearingverksamhet skall betryggande säkerhet finnas.Clearingorganisationen skall se till att det ställs säkerhet för gjordaåtaganden och att sådan säkerhet vidmakthålls så länge åtagandet består.Regeringen har inte tagit fasta på förslag attdet i lag skulle införas en rätt för såväl en clearingorganisation som enfondkommissionär att avsluta eller neutralisera de kundkonton förvilka säkerhetskraven inte har blivit uppfyllda. I stället skall det överlåtastill aktörerna på marknaden att i sina avtalsvillkor för handeln preciserasäkerhetskraven och de påföljder som kan komma i fråga vid avtalsbrott.Regeringen har med svaga argument avvikit från kommitténs förslag, anförs deti motion 1990/91:N99 (v). Där krävs att hos regeringen skall begäraförslag till en sådan lagstadgad rätt som kommittén har föreslagit.Det framhålls i propositionen (s. 98) att det är förenat med storasvårigheter att i lag på ett entydigt sätt fastställa när enclearingorganisation eller en fondkommissionär skall ha rätt att tvångsvisavveckla ett kundkonto. Risk föreligger att en sådan lagregel blir förkomplicerad. En naturlig följd av den precisering av säkerhetskraven som måstegöras av aktörerna blir, anförs det, att det i avtalen anges när en kunds kontoskall få avvecklas på grund av bristande säkerhet. Med hänsyn härtill anserregeringen att det inte finns tillräckliga skäl för att vissa aktörer skall gesen lagfäst rätt att tvångsavveckla ett kundkonto.Utskottet instämmer i denna uppfattning. Med en effektiv tillsyn och kontrollav att gällande villkor uppfylls bör förutsättningar för en säker handel kunnaskapas. Det nu berörda yrkandet i motion 1990/91:N99 (v) avstyrks med detsagda.Lag om värdepappersrörelseEnligt den nya lagen om värdepappersrörelse skall tillstånd krävas förföretag som tillhandahåller vissa angivna tjänster på värdepappersmarknaden.Dessa tjänster är följande:1. handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn,2. förmedling av kontakt mellan köpare och säljare av finansiella instrumenteller i annat fall medverkan vid transaktioner avseende sådana instrument,3. handel med finansiella instrument för egen räkning,4. förvaltning av annans finansiella instrument,5. garantigivning eller annan medverkan vid emissioner av fondpapper ellererbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument som är riktadetill en öppen krets.Som har nämnts baseras lagförslagen påvärdepappersmarknadskommitténs arbete, vilket avslutades i oktober 1989.Huvuddragen i lagförslagen är desamma som i kommitténs förslag. Också kommitténföreslog sålunda att tillstånd även fortsättningsvis skulle krävas förvärdepappersrörelse. I motion 1989/90:N346 (fp) från allmänna motionstiden år1990 har detta förslag avvisats.Regeringens förslag innebär att det i fortsättningen skall krävas särskilttillstånd för var och en av de angivna tjänsterna. gäller attflera av dessa tjänster får utövas inom ramen för ett tillstånd att bedrivafondkommissionsrörelse enligt fondkommissionslagen.Enligt regeringen torde allmänhetens förtroende för värdepappersmarknadeninte kunna upprätthållas om inte staten ges möjlighet att ingripa mot en aktörsom inte bedriver sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt. Därför böråtminstone sådana aktörer som bedriver yrkesmässig handel med värdepapper,förmedling eller annan liknande verksamhet stå under det allmännas tillsyn,anförs det i propositionen (s. 107).Det klargörs sålunda i lagen (1 kap. 2 § 1) att endast sådan verksamhet somtillhandahålls yrkesmässigt skall beröras av tillståndsplikten. Om exempelvisen advokat vid enstaka tillfällen medverkar vid värdepappersaffärer, sägs det ispecialmotiveringen (s. 152), så skall inte detta kräva tillstånd. Förbedömningen av om lagen är tillämplig är det vidare av betydelse hurverksamheten marknadsförs. Om ett företag t.ex. i annonser erbjuder sinatjänster på värdepappersmarknaden är lagen tillämplig även om det sedan skulleleda till endast ett fåtal uppdrag.Liksom skall krävas att den berörda verksamheten drivs iaktiebolagsform eller av ett bankinstitut. Någon behovsprövning skall integöras. Inte heller införs några ägarbegränsningar. I fortsättningen skall ävenutländska företag få bedriva värdepappersrörelse från filial här i landet.Tillstånd till värdepappersrörelse skall enligt förslaget lämnas avbankinspektionen. Företag som har fått sådant tillstånd skall också stå undertillsyn av inspektionen.I förslaget till lag om värdepappersrörelse anges vissa sidoverksamheter somvärdepappersbolag -- och även utländska värdepappersföretag -- får utöva inomramen för sina tillstånd att driva värdepappersrörelse. Sålunda får de bedrivaförvarings- och rådgivningsverksamhet. Vidare får de ta emot medel medredovisningsskyldighet; dessa medel skall genast avskiljas och sättas in påbank för kundens räkning. De får också, dock först efter tillstånd avbankinspektionen, ta emot medel på konto (dvs. utan att medlen avskiljs förkundens räkning) och lämna kredit mot säkerhet. Fondkommissionslagen germotsvarande möjligheter för fondkommissionsbolag att utöva nu nämndaverksamheter.I motion 1990/91:N98 (mp) riktas kritik emot förslaget att värdepappersbolagskall kunna få tillstånd dels att lämna kredit, dels att ta emot medel frånkunder. Utlåningsverksamheten bör enligt motionären förbehållas bankerna. Hananser vidare att det föreligger stor risk för att värdepappersbolagen, om deges möjlighet att ta emot medel från kunder, utnyttjar dessa medel förvärdepappersaffärer i spekulativt syfte. I motionen görs ingen distinktionmellan att ta emot medel med redovisningsskyldighet och att ta emot medel påkonto. I samband med utskottsbehandlingen har dock företrädareklargjort att det är den senare möjligheten som motionärens kritik tar siktepå.I fråga om kreditgivning förutsätts i propositionen (s. 121) att den skallunderlätta och ske i samband med bolagens ordinarie verksamhet. Någon risk föratt värdepappersbolag kommer att ägna sig åt allmän kreditgivning torde därförinte föreligga, anförs det. Regeringen anser vidare (s. 119) att mottagande avmedel på konto kan ha särskild betydelse för fondkommissionsrörelse. Eftersomdet kan vara förenat med risker för kunder att låna ut medel tillfondkommissionärer skall dessa, för att tillstånd att ta emot medel på kontoskall ges, visa att de har kompetens, kapitalstyrka och tekniska resurser attkunna göra detta. Med åberopande av vad som sägs i förarbetena tillfondkommissionslagen (prop. 1978/79:9 s. 144) betonas att inlåningen skallbegränsas till vad som erfordras för att kommissionshandeln skall kunnaunderlättas.Utskottet tillstyrker det framlagda förslaget till lag omvärdepappersrörelse. Av detta följer att den angivna delen av motion1989/90:N346 (fp) avstyrks. I fråga om kreditgivning och mottagande av medel påkonto vill utskottet erinra dels om att fondkommissionsbolagen redan nu enligtfondkommissionslagen har möjlighet att utöva sådana verksamheter, dels att deti fortsättningen kommer att krävas särskilt tillstånd för att de skall fåbedrivas. Det här berörda yrkandet i motion 1990/91:N98 (mp) avstyrks alltså.Liksom beträffande lagen om handel med finansiella instrument anser utskottetatt lagen om värdepappersrörelse bör träda i kraft .