bet · GF01KU19 · 1991-12-10 00:00:00 — Förslag till ny lagstiftning för kabelsändningar m.m. I betänkandet behandlas proposition 1991/92:53 med förslagtill ny lagstiftning för kabelsändningar m.m. och motioner somhar väckts med anledning av propositionen. Förslagen ipropositionen föranleds av yttrandefrihetsgrundlagen som träderi kraft . Det nuvarande kravet på tillståndför lokala kabelsändningar tas bort. Förslaget innebär också attdet blir tillåtet att sända reklam mot vederlag och program motbetalning även i s.k. egensändningar. Reglerna för annonser iTV-sändningar föreslås i väsentliga delar överensstämma med desom enligt radiolagen gäller för den etersända televisionen. Förljudradion föreslås dock mindre omfattande reklamregler.Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.På en punkt föreslår utskottet dock ett tillägg i lagen omkabelsändningar till allmänheten. I likhet med den nuvarandeordningen föreslås en bestämmelse om skyldighet förnätinnehavaren att se till att de boende i anslutna fastigheterpå ett tillfredsställande sätt kan ta emot sådan sändningar tillallmänheten som sker med stöd av radiolagen. Bestämmelsen gälleri praktiken sändningarna från och den nyamarkbundna reklam-TV-kanalen. Denna skyldighet skall fullgörasutan särskild kostnad för själva mottagningen. Utskottetföreslår att detta skall framgå direkt av bestämmelsen.Till betänkandet är fogat fem reservationer, ett särskiltyttrande och en meningsyttring från suppleant. I proposition 1991/92:53 med förslag till ny lagstiftning förkabelsändningar m.m. yrkas att antar de ipropositionen framlagda förslagen till1. lag om kabelsändningar till allmänheten,2. lag om ändring i radiolagen (1966:755),3. lag om ändring i lagen (1981:508) om radiotidningar,4. lag om ändring i lagen (1978:487) om pliktexemplar avskrifter och ljud- och bildupptagningar,5. lag om ändring i lagen (1990:886) om granskning ochkontroll av filmer och videogram,6. lag om ändring i lagen (1991:000) med föreskrifter påtryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagensområden.Lagförslagen har intagits i bilaga 1 till betänkandet. 1991/92:K4 av och (nyd)vari yrkas1. att upphäver nuvarande lag (1985:677) om lokalakabelsändningar och lag (1985:1061) om avgifter i ärenden omlokala kabelsändningar,2. att avslår förslaget till lag om kabelsändningartill allmänheten med undantag av förslagets 16--20 §§ omingripande mot egensändningar då dessa inriktas motvåldsskildringar, pornografi eller hets mot folkgrupp,3. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 avslårförslaget om lokala kabelsändarföretag såvitt avser 6 § 2 och7§,4. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 avslårförslaget om reklambegränsning för lokala kabelsändarföretagsåvitt avser 9 §,5. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 antar 10 §första stycket med tillägg som går ut på att det inte bör varanödvändigt att ange tillverkare när det gäller allmänt kändavarumärken,6. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 avslår 10 §andra stycket om vilka personer som skall få uppträda iannonser,7. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 antar 11 § omreklam till barn och ungdom med den ändring att den samordnasmed och EG-direktivet samt Internationellahandelskammarens grundregler,8. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 antar 12 § omen programtjänsts sändningstid med den ändring att den samordnasmed och EG-direktivet,9. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 avslårförslaget om annonstid i 13 §,10. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 antar 14 §om avbrott för reklam med sådan ändring att den överensstämmermed vad som sägs i och EG-direktivet,11. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om attkabelnämnden bör avskaffas,12. att vid avslag på yrkandena 1 och 2 som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om denprincipiella synen på den fulla yttrandefrihetens ochinformationsfrihetens betydelse för demokratin.1991/92:K5 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen, med avslag på proposition 1991/92:53 med förslag tillny lagstiftning för kabelsändningar, antar de i lagrådsremissenden upptagna lagförslagen:a. Förslag till lag om kabelsändningar till allmänheten (bil.3, s. 84--86),b. Förslag till lag om ändring av radiolagen (bil. 3, s.87--90),c. Förslag till lag om ändring i lagen om radiotidningar (bil.3, s. 91),d. Förslag till lag om ändring i lagen om pliktexemplar avskrifter och ljud- och bildupptagningar (bil. 3, s. 92)e. Förslag till lag om ändring i lagen om granskning ochkontroll av filmer och videogram (bil. 3, s. 93)f. Förslag till lag om ändring i lagen med föreskrifter påtryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område(bil. 3, s. 94).1991/92:K6 av och (m, fp) variyrkas att antar den föreslagna lagen med den ändringsom anförts i motionen.1991/92:K7 av m.fl. (v) vari yrkas1. att beslutar att 8--15 §§ i propositionensförslag till lag om kabelsändningar till allmänheten utgår ochersätts av 7 § i lagrådsremissens förslag,2. att vid avslag på yrkande 1 beslutar att 11 § ipropositionens förslag till lag om kabelsändningar tillallmänheten skall gälla för både radiosändningar ochtelevisionssändningar,3. att vid avslag på yrkande 1 hos regeringen begärförslag till en paragraf i lag om kabelsändningar tillallmänheten, enligt vad i motionen anförts om förbud för rättatt sända reklam för ägare som har ett dominerandeägarinflytande i andra mediaföretag.1991/92:K8 av von der Esch och (m) variyrkas1. att antar 6 §, nätinnehavarens skyldigheter attgratis upplåta kanalutrymme i förslaget till lag omkabelsändning, med den ändring som anförts i motionen,2. att antar 7 § med den ändring att lokaltkabelsändarföretag också får vara enskild person enligt vad somanförts i motionen,3. att antar 11--14 §§, reklam m.m. i egensändning,i förslaget i lag om kabelsändning, med de ändringar som anförtsi motionen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om skydd för commercial speech, jämliktartikel 10 . Grundlagsbestämmelser m.m.YttrandefrihetsgrundlagenYttrandefrihetsgrundlagen, som utfärdades (1991:1469) träder i kraft . Grundlagen gäller tillskydd för yttrandefriheten i bl.a. ljudradio och television.Enligt 3 kap. 1 § första stycket har varje svensk medborgareoch svensk juridisk person rätt att sända radioprogram(ljudradio- och televisionsprogram) genom tråd. Denna frihethindrar enligt paragrafens andra stycke inte att det i lagmeddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavareatt ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövsmed hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidigupplysning eller om ingripanden mot fortsatt sändning av ettutbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bildereller hets mot folkgrupp.Av 1 kap. 12 första stycket framgår att föreskrifter i lag fårmeddelas om annonser om alkohol eller tobak i fråga omljudradio- och televisionsprogram utan hinder av grundlagen.Bestämmelserna i grundlagen hindrar enligt paragrafens andrastycke inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud iövrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkorför annan annonsering och sändning av program, som helt ellerdelvis bekostas av annan än den som bedriverprogramverksamheten.Konvention om gränsöverskridande televisionKonventionen om gränsöverskridande television antogs 1989.Sverige hör till de länder som har undertecknat konventionen.Konventionen innehåller regler om television och syftar tillatt underlätta gränsöverskridande TV-sändningar. Konventionengäller dock bara sådana sändningar som riktar sig tillallmänheten. Det som avgör om en sändning är gränsöverskridandei konventionens mening är om sändningen faktiskt kan tas emot iett annat land. Anledningen eller valet av sändningsteknikspelar inte någon roll för frågan om konventionen är tillämplig.Alla TV-sändningar som sker för mottagning av allmänheten ochsom är gränsöverskridande täcks av bestämmelserna ikonventionen.Det sändande landet ansvarar för att konventionen följs. Närdet gäller markbundna sändningar är det ofta lätt att bestämmavilket land som är det sändande landet. Det är den stat varifrånutsändningen sker. Om det är fråga om kabelsändningar, är detden stat där den s.k. huvudcentralen finns. När det gällersatellitsändningar är i första hand den stat sändande varifrånupplänken görs. Om den staten inte är ansluten till konventionenär den stat sändande som upplåter frekvens eller transponder. Ominte heller den staten är ansluten till konventionen menprogramföretaget har sitt säte i en konventionsstat, är dennastat sändande stat.Konventionen tillåter uttryckligen att en stat ställer uppstriktare och mer detaljerade regler än konventionens i fråga omsändningar som ligger under den statens jurisdiktion (art. 28).I sammanhanget bör även nämnas att konventionen ger staterna enbetydande frihet i fråga om sättet att uppfylla konventionenskrav (art. 5.1).Om sändningarna uppfyller de krav som ställs i konventionenåtar sig de mottagande staterna att inte hindra mottagning ellervidaresändning på sitt territorium. Ett undantag från dennaprincip som gäller reklam för alkoholdrycker behandlas i detföljande.Reglerna i konventionen om sändningarnas innehåll avserprogramstandard, reklam och sponsring. Här skall nämnas någraregler som gäller reklam.Reklam skall vara hederlig och får inte vara vilseledandeeller på annat sätt strida mot konsumenternas intressen (art.11.1 och 11.2). Reklam som riktas till barn eller där barnförekommer får inte innehålla något som skadar deras intressen,och reklamen skall ta hänsyn till barns särskilda känslighet.Bestämmelser finns också om högsta tillåtna reklamtid (art.12). Den får vara av den dagliga sändningstiden. Ommängden punktreklam inte överstiger , får dock den högstareklamtiden vara för att ge plats åt direktasäljerbjudanden eller liknande. Högsta tillåtna tid förpunktreklam är . Direkta säljerbjudandeneller liknande får sändas högst per dag.Det föreskrivs vidare hur reklamen skall presenteras (art.13). Ett reklaminslag skall identifieras tydligt. Det skallmarkeras genom optiska eller akustiska signaler att reklamen ärskild från det övriga programutbudet. Reklaminslagen skall iprincip sändas i block. Smygreklam i olika former är förbjuden.Personer som regelbundet presenterar nyhets- ochaktualitetsprogram får inte medverka i gränsöverskridandeTV-reklam.Regler finns även om hur reklaminslag får sättas in isändningarna (art. 14). Som huvudregel gäller att reklaminslagskall sändas mellan de egentliga programmen. Det är emellertid iprincip tillåtet att avbryta ett program med reklam underförutsättning att programmets karaktär inte går förloraddärigenom och rättighetshavarnas ställning inte träds för när.Program som består av självständiga delar får bara avbrytasgenom att reklaminslagen sänds mellan delarna. På motsvarandesätt måste i sportprogram där det förekommer pauser och programsom avser evenemang eller föreställningar med pauser, reklamensändas i pauserna. Strängare regler gäller i fråga om filmer ochliknande verk som är . De får avbrytasendast en gång för varje 45-minutersperiod. Ytterligare ettavbrott tillåts, om speltiden är minst längre än tvåeller flera hela 45-minutersperioder. Avbrott för reklam fårinte göras i gudstjänster eller i nyhets- elleraktualitetsprogram, dokumentärprogram, religiösa program ellerbarnprogram som är kortare än 30 minuter.Reklam för vissa produkter är förbjuden eller underkastadrestriktioner (art. 15). Reklam för tobaksvaror är förbjuden.Detsamma gäller reklam för sådana läkemedel eller sådanmedicinsk behandling som det krävs recept för i den sändandestaten. Reklam för alkoholdrycker får förekomma, om vissarestriktioner iakttas. Det kan här nämnas att konventionenöppnar en möjlighet för en stat att förbjuda vidaresändning avprogram med alkoholreklam som i och för sig stämmer överens medkonventionen men inte följer statens interna regler (art. 32.1).EG-direktivDen antog EG ett direktiv med vissaföreskrifter om TV-sändningar. Föreskrifterna liknar i alltväsentligt bestämmelserna i konventionen om gränsöverskridandetelevision. Enligt den överenskommelse som har träffats mellanEG, EGs medlemsstater och EFTAs medlemsstater skall direktivetmed vissa modifikationer gälla för . Direktivet tillåterenskilda stater att ha strängare eller mer detaljerade reglerför programföretag under sin jurisdiktion (art. 3). I direktivetfinns en särskild regel (art. 18) som tillåter restriktivaföreskrifter om högsta tillåtna reklammängd för att avvägaintresset för TV-annonsering med det allmänna intresset. Därvidskall särskild hänsyn tas till televisionens roll för atttillhandahålla kultur och underhållning samt skydd för pluralismi information och media.Bakgrund till propositionenDen nu gällande kabellagstiftningen är inte förenlig med dennya yttrandefrihetsgrundlagen. Lagen (1985:677) om lokalakabelsändningar och lagen (1985:1061) om avgifter i ärenden omlokala kabelsändningar måste därför ändras eller ersättas av nylagstiftning.Den föreslagna nya lagen om kabelsändningar till allmänhetenutgår från yttrandefrihetsgrundlagens principer ometableringsfrihet när det gäller trådsändningar. Kravet påtillstånd för sådana sändningar försvinner därmed helt. Detsammagäller begränsningar i nätinnehavarnas rätt att bedrivasändningar. Hitintills har lagen beskrivit trådsändningar somlokalt begränsade verksamheter. Med etableringsfriheten följeratt lagen kan ange trådsändningar på detta sätt.Sanktionsbestämmelserna måste också göras om i grunden. I nugällande lagstiftning är återkallelse av tillstånd en viktigsanktion. Den typen av sanktion blir inte längre möjlig närtillståndskravet tas bort.Yttrandefrihetsgrundlagen innebär följder även för andraregler i kabellagstiftningen. Några av dessa regler är mindreväl förenliga med principen om etableringsfrihet, några förlorarsina motiv och några framstår som föga praktiskt betingade ifortsättningen. Även det nu sagda innebär att många regler ikabellagstiftningen bör tas bort.Satellitsändningarnas utveckling har vidaremedfört att lagen om lokala kabelsändningar framstår somföråldrad. I lagen finns föreskrifter om vidaresändning avprogramkanaler från satelliter i fast trafik och egensändningari kabelnät som når fler än 100 bostäder.Den internationella telekonvention och det till konventionenhörande radioreglementet innehåller föreskrifter om tilldelningav radiofrekvenser för olika ändamål, bl.a. hurradiofrekvensspektrum skall användas för olika slagssatellittjänster. För detta ändamål skiljer man mellan fastsatellittrafik och satellitrundradio.Fast satellittrafik innefattar satellittrafik mellanmarkstationer med bestämd belägenhet. Även sändningar tillsatelliter räknas som fast satellittrafik.Med satellitrundradio förstås sändningar från satelliter somär avsedda för direkt mottagning av allmänheten. Med direktmottagning avses både individuell mottagning och mottagning igemensamma anläggningar.Enligt lagen om lokala kabelsändningar krävs tillstånd förvidaresändning av programkanaler från satelliter i fast trafik.Vidaresändningar av rundradiosändningar får ske utan tillstånd.Också rundradiosändningar från satellit får vidaresändas utantillstånd. Att man i lagen på detta sätt skiljer mellan olikaslag av satellitsändningar motiverades bl.a. med attrundradiosändningar från satellit antogs komma att bedrivas avnationella programföretag med omfattande förpliktelser. Någotkrav på tillstånd ansågs därför inte behövas.Huvuddelen av de programkanaler som har intresse för densvenska publiken sänds numera inte längre från satelliter i fasttrafik utan från direktsändande satelliter. Lagens regler omvidaresändning av programkanaler från satelliter i fast trafikblir därför endast i undantagsfall tillämpliga påvidaresändningar av program från satelliter i . Ipraktiken omfattar därför lagen om lokala kabelsändningar endastegensändningar i kabelnät.Propositionens huvudsakliga innehållEn ny lag om kabelsändningarI propositionen föreslås en ny lag om kabelsändningar tillallmänheten. Lagen föreslås gälla kabelsändningar tillallmänheten i nät som når mer än 100 bostäder.Små kabelnät undantas från yttrandefrihetsgrundlagenstillämpningsområdeI 1 kap. 6 § yttrandefrihetsgrundlagen medges att det genomlag föreskrivs undantag från grundlagen i fråga om radioprogramsom sänds genom tråd men som inte är avsedda att tas emot avnågon större allmänhet. I den nu aktuella propositionen föreslåsatt det i den nya kabellagen förs in en bestämmelse som undantarsmå kabelnät från yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområdeutom såvitt avser föreskrifterna om meddelarskydd ochcensurförbud.Vissa skyldigheter för nätinnehavaren och möjligheterna attingripa mot vissa sändningarBestämmelserna i 3 kap. 1 § andra stycketyttrandefrihetsgrundlagen innebär att det i lag får meddelasföreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att geutrymme för vissa program i den utsträckning det behövs medhänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidigupplysning eller om ingripanden mot fortsatt sändning av ettutbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bildereller hets mot folkgrupp.I den föreslagna lagen om kabelsändningar till allmänhetenföreskrivs en skyldighet för nätinnehavare att sörja förtillgång till vissa rundradiosändningar. Innehavare av nät medsådana sändningar som faller under lagen skall nämligen se tillatt de boende i anslutna fastigheter har tillgång tilletersändningar som sker med stöd av 5 § första stycketradiolagen, dvs. i praktiken program, och äravsedda att tas emot i området. Undantag görs dock för vanligacentralantennanläggningar. Lagen medger möjlighet till dispens.I lagen föreskrivs också en skyldighet för nätinnehavare atttillhandahålla utrymme för en lokal kanal. Innehavare av nät medsådana sändningar som faller under lagen skall vara skyldiga attkostnadsfritt tillhandahålla en kanal i sitt kabelnät i varjekommun, där han har ett sådant nät, för egensändningar avtelevisionsprogram från ett eller flera lokalakabelsändarföretag som kabelnämnden utser. Ett lokaltkabelsändarföretag skall enligt lagen vara en sådan svenskjuridisk person som har bildats för att bedriva lokalakabelsändningar och som kan antas låta olika intressen ochmeningsriktningar komma till tals i sin verksamhet. Lokalakabelsändarföretag får inte sända reklam.Lagen innehåller inte några regler om ingripande motvidaresändningar. Däremot finns föreskrifter mot egensändningardå dessa inriktas mot våldsskildringar, pornografi eller hetsmot folkgrupp.På talan av justitiekanslern skall domstol kunna meddelaförbud mot egensändningar, om det vid upprepade tillfällen harvisats rörliga bilder med skildringar av sexuellt våld ellertvång eller med närgångna eller utdragna skildringar av grovtvåld mot människor eller djur samt sändningarna inte har varitförsvarliga med hänsyn till syftet samt omständigheterna iövrigt.På samma sätt kan ett förbud meddelas om det vid upprepadetillfällen annars förekommit sändningar av pornografiska bildereller om utbudet varit ensidigt inriktat på våldsskildringar.Förbud kan även meddelas om det vid upprepade tillfällen harvisats program varigenom någon har uttryckt hot mot ellermissaktning för en folkgrupp eller annan sådan grupp avpersoner med anspelning på ras, hudfärg, nationellt elleretniskt ursprung eller trosbekännelse.Ett sändningsförbud som överträds får förlängas på talan avjustitiekanslern.I fråga om rättegången i mål om sändningsförbud eller omförlängning av sådant förbud skall bestämmelserna omyttrandefrihetsmål i yttrandefrihetsgrundlagen och lagen medföreskrifter på tryckfrihetsförordningens ochyttrandefrihetsgrundlagens områden tillämpas.Reklam och sponsringDen föreslagna lagen innehåller även bestämmelser om reklamoch sponsring i egensändningar. Det skall vara tillåtet attsända reklam i egensändningar. Reklam mot vederlag och programmot betalning får endast sändas under en särskilt markeradannonstid. Under den övriga programtiden är det inte tillåtetatt mot vederlag eller annars på ett otillbörligt sätt gynna ettkommersiellt intresse. Lagens regler om annonser itelevisionssändningar överensstämmer med vad som enligtradiolagen gäller för etersänd television. Till skillnad motradiolagen föreskrivs inte något förbud mot åsiktsannonseringoch förbud mot diskriminering av annonsörer. Bestämmelserna omannonser i ljudradiosändningar är mindre omfattande än de somgäller annonser i televisionssändningar.Vissa ändringar i annan lagstiftningKravet i radiolagen om tillstånd att få sända radioprogram itrådsändning upphävs. Radiolagen och lagen om granskning ochkontroll av filmer och videogram ändras så att det där intelängre görs någon skillnad mellan satelliter i fast trafik ochdirektsändande satelliter.Kravet i lagen om radiotidningar på tillstånd för att få sändaradiotidningar i trådsändning som når fler än 100 bostäderupphävs.Enligt lagen om radiotidningar meddelas tillstånd tillrundradiosändning av radiotidningar av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer. I propositionen föreslås attlagen ändras så att beslut om tillstånd fattas avtaltidningsnämnden och att det får överklagas hos kammarrätten.LagrådsyttrandenLagförslagen i propositionen har föregåtts av en lagrådsremisssom regeringen har beslutat om. I förhållande till denlagrådsremissen innehåller propositionens lagförslag enväsentlig förändring. Till skillnad från lagrådsremissen gerpropositionsförslaget nämligen rätt till reklam ikabelsändningarna, och det föreslås vissa regler förreklamsändningarna. Vidare föreslås att radionämndenssammansättning regleras i lag.Utskottet har inhämtat lagrådets yttrande över de delar avpropositionens lagförslag som utgör ändringar av nu nämnt slag iförhållande till lagförslagen i regeringens lagrådsremiss. Dettayttrande fogas till betänkandet som bilaga2.Omfattningen av de regler som bör gälla för kabelsändningarnaPropositionenI propositionen föreslås att en ny lag om kabelsändningar tillallmänheten ersätter den nuvarande kabellagen. Den nya lagenskall gälla kabelsändningar till allmänheten i sådana nät somnår fler än 100 bostäder. I lagen regleras vissa skyldigheterför nätinnehavarna och möjligheterna att ingripa mot vissasändningar. Lagen innehåller vidare föreskrifter om reklam ochsponsring.MotionenI motion 1991/92:K4 av och (nyd) vänder sig motionärerna mot att kabelnäten regleras på detsätt som föreslås i propositionen. Motionärerna anför att friamedier utan politisk styrning är förutsättningen för enfungerande demokrati. De menar att den föreslagna kabellageninnebär en faktisk begränsning av den fria opinionsbildningen,av yttrandefriheten och informationsfriheten. De anför att dessafriheter i sig är nödvändiga för en fungerande demokrati ochanser att som sin mening skall ge regeringen dettatill känna (yrkande 12).Enligt motionärerna är såväl den nuvarande som den föreslagnakabellagen ett hinder för verklig demokrati, dvs. en demokratipå folkets villkor och inte på makthavarnas. De anser också attde föreslagna begränsningarna i rätten att använda kabelnät ärbrott mot de grundläggande principerna om äganderätt ochnäringsfrihet. Enligt motionärerna bör därför sändningar i trådeller kabel i princip inte regleras. De menar att den nuvarandekabellagstiftningen bör upphävas och att någon ny inte bör trädai dess ställe utom såvitt avser regler om ingripande motegensändningar då dessa inriktas mot våldsskildringar,pornografi eller hets mot folkgrupp (yrkande 2).Utskottets bedömningEnligt utskottets mening är det angeläget att sträva eftermångfald i opinionsbildningen. Denna strävan kommer också tilluttryck på olika sätt i mediepolitiken. När det gällerkabelsändningar bör det enligt utskottets mening liksom hittillsfinnas en reglering som förhindrar ett ensidigt utbud och som istället gör det möjligt för olika meningsriktningar att kommatill tals.