bet · GE01KU32 · 1991-04-25 00:00:00 — Enligt beredningen låg det nära till handsatt förverkliga den parlamentariska grundsatsen om regeringensförankring hos folkrepresentationen genom att tillägga riksdagenensam rätten att utse statsminister. Beredningen fann dock,liksom tidigare författningsutredningen, att det inte varmöjligt att utforma ett i alla hänseenden tillfredsställandesystem för att utse statsminister genom val i riksdagen.Beredningen konstaterade att utmärkande för ettparlamentariskt statsskick är att regeringen har riksdagensförtroende eller åtminstone tolereras av . Den frågaberedningen hade att ta ställning till var om regeringen skullestödja sig på ett uttalat förtroende från sida(positivt parlamentariskt ansvar) eller förutsättas hariksdagens förtroende tills uttalat sitt misstroende(negativt parlamentariskt ansvar).Grundlagberedningen fann problem med tillämpning av principenom positivt parlamentariskt ansvar. Regeringen kunde enligtberedningen visserligen åläggas författningsenlig skyldighet attbegära förtroende i vissa situationer, t.ex. isamband med att den tillträdde. Att närmare bestämma inte bara ivilka fall regeringen skall begära förtroende utanockså vad begäran skulle omfatta erbjöd emellertid storasvårigheter.Beredningen kom liksom tidigare författningsutredningen tilluppfattningen att en ordning med negativt parlamentariskt ansvarvar mest ändamålsenlig för att klarlägga förhållandet mellanriksdag och regering. Initiativet till att kontrolleraförhållandet mellan regering och riksdag läggs med en sådanordning hos , som praktiskt taget när som helst harmöjlighet att uttala sitt misstroende mot regeringen.I sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) konstateradegrundlagberedningen att den inte fått anledning frångå sintidigare mening om svårigheten att utforma ett i alla hänseendentillfredsställande system för att utse statsminister genom valinom . Beredningen förordade därför att uppgiften attutse statsminister skulle anförtros talman. Densynpunkten hade dock framförts att talmannen, särskilt i vissasituationer, icke skulle kunna befria sig från politiskabindningar. Som ett korrektiv mot ett från parlamentarisksynpunkt oriktigt val av statsminister och för att ge riksdagensista ordet föreslog beredningen den ordning med utnyttjande avmisstroendeinstitutet som gäller.I grundlagberedningens förslag till procedur ingick också enskyldighet för talmannen att när ett förslag till statsministerförkastats av inleda nya förhandlingar och lägga framnytt förslag. Beredningen menade dock att om ännuefter fyra förslag inte hade gett sitt godkännande bordeförsöken avbrytas och automatiskt upplösas.Regeringsbildningsproceduren och frågan om obligatorisk sådani anslutning till riksdagsval behandlades av utskottet (KU1979/80:32) med anledning av ett flertal motioner. Utskottetförklarade dessa och en rad andra motioner besvarade medhänvisning till den då av regeringen aviserade översynen avvissa grundlagsfrågor.Den kommitté som utförde översynen, grundlagskommittén,behandlade frågan om regeringsbildningen. I betänkandet SOU1981:15 Grundlagsfrågor angavs att enligt vad kommittén inhämtatsystemet i stort sett fungerat bra och lett till snabbalösningar t.o.m. vid regeringsbildningen , då detparlamentariska läget var oklart. Kommittén redogjorde för denkritik som riktats mot omröstningsförfarandet med anledning avtalmannens förslag om ny statsminister. Den påpekade att dennaomröstning tvingar att ta ställning för eller emot enstatsminister innan han trätt i funktion som regeringschef ochatt ett sådant ställningstagande i vissa situationer kanuppfattas som bindande inför framtida politiskaställningstaganden. Enligt kommitténs uppfattning innefattadedock inte ställningstagandet till ny statsminister någotställningstagande till den nya regeringens program.Enligt grundlagskommitténs uppfattning erfordrades ingenändring av de gällande grundlagsbestämmelserna.Folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6) konstaterade att talmännenunder den tid regeringsform varit i kraft skött sinauppgifter vid regeringsbildningen med den oväld som alltidutmärkt deras agerande och som förutsattes vid utformningen avregeringsformens regler om utseende av statsminister. Derasförslag till statsminister hade i samtliga fall godkänts redanvid första omröstningen. Talmannens överläggningar medpartiledarna hade lett till att han redan innan omröstningen ägtrum kunnat försäkra sig om att hans förslag skulle komma attgodkännas.Enligt kommittén kunde goda skäl åberopas för att slopaomröstningarna om talmannens förslag till statsminister. Genomatt alltid har möjlighet att rikta enmisstroendeförklaring mot regeringen, skulle ändåalltid kunna få sista ordet i frågan om regeringsbildare.Även om ett slopande av de obligatoriskastatsministeromröstningarna således inte skulle leda till någranegativa konsekvenser, kunde det enligt kommittén samtidigtkonstateras att olägenheterna med den dittillsvarande ordningeninte skulle överdrivas och att regeringsbildning efter ett valinte skulle gå att genomföra på mycket än med denrådande ordningen även om rätten att utse statsminister ladesdirekt på talmannen. Kommittén stannade därför för att inteföreslå någon förändring av reglerna omstatsministeromröstningar, men förutsatte attkonstitutionsutskottet fortsatte att uppmärksamt följa hurreglerna tillämpades.Utskottets bedömningI förra årets granskningsbetänkande (1989/90:KU30) ges enredogörelse för regeringsskiftet . Av dennaframgår bl.a. att talmannens förslag till ny statsminister ävendenna gång accepterades av vid första omröstningen.Redovisningen föranledde inget uttalande från utskottets sida.Enligt utskottet finns heller inte anledning att nu föreslånågra förändringar i reglerna för utseende av statsminister.Motionerna 1989/90:K203, 1989/90:K304, 1990/91:K201 samt1990/91:K212 avstyrks.Utskottet avstyrkte med hänvisning tillfolkstyrelsekommitténs betänkande (SOU 1987:6) ettmotionsyrkande om att utredning skulle ske om att avskaffaregeringens rätt att utlysa nyval. Beträffande motiveringenhänvisas till utskottets betänkande KU 1987/88:32. Utskottet görsamma bedömning . Motion 1989/90:K230 yrkande 1 avstyrks idenna del.11. Behörighetskrav för statsrådMotionenI 6 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs att endast de somvarit svenska medborgare kan komma i fråga somledamöter av regeringen. I motion 1989/90:K217 av Bo Hammarm.fl. (v) påpekas att något liknande krav inte ställs påriksdagens ledamöter. Enligt motionärerna är det svårbegripligtvarför speciella krav om medborgarskapets längd skall ställasjust i fråga om regeringens ledamöter.Bakgrund1809 års regeringsform uppställde behörighetskrav förstatsråd. Där stadgades (4§):Konungen skall utnämna ett statsråd, vartill Han kallarkunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade, infödde svenskemedborgare. Ej må de som äro i rätt upp- och nedstigandeskyldskap, ej heller syskon eller äkta makar på en gång varaledamöter av statsrådet.Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 147) ansåg, främst medtanke på faran för påtryckningar i ett spänt läge, det varabetydelsefullt att grundlagen ställde upp krav på att den somskulle vara minister skulle ha varit svensk medborgare underavsevärd tid . Å andra sidan syntes det enligtberedningen knappast nödvändigt att hålla fast vid dendittillsvarande regeln om svenskt medborgarskap alltsedanfödseln.Departementschefen (prop. 1973:90) förklarade sig biträdaberedningens uppfattning och påpekade att den föreslagna regelninte mött någon kritik under remissbehandlingen. I en motion avPer () kritiserades kravet på att statsråd skall havarit svensk medborgare . I motionen framhölls attmotsvarande krav inte ställdes på någon annan yrkesgrupp och attdet var en illusion att med en sådan regel söka skydd motpåtryckningar utifrån. (KU 1973:26), somsade sig självfallet inte betrakta regeln som någon garanti motutländska påtryckningar, anslöt sig till grundlagberedningensoch departementschefens synsätt och fann det således motiveratmed ett krav på att statsråd skall ha en formellt starkareanknytning till än som erfordras för andra i offentligverksamhet. Utskottet avstyrkte motionen. beslöt ienlighet med utskottets förslag.Utskottets bedömningUtskottet finner det fortfarande motiverat att i dettaavseende uppställa ett mera långtgående formellt krav förutnämning till statsråd än vad som gäller för annan offentligverksamhet. Motion 1989/90:K217 avstyrks.12. Åtal mot domare m.m.I motion 1989/90:K247 av Hans Leghammar och (båda mp) påpekas att års regeringsform trädde ikraft kunde en ordinarie domare skiljas från sin tjänst --bortsett från pensionering -- endast genom dom i brottmål. Dennya grundlagen (11 kap. 5§ regeringsformen) föreskriver istället att en ordinarie domare -- fortfarande bortsett frånpensionering -- kan skiljas från tjänsten om han genom brotteller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande harvisat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. Beslut omavsked kan meddelas av administrativ myndighet, men domarenskall i så fall kunna påkalla domstols prövning av beslutet.Enligt motionärerna har den nya grundlagsregleringen, såsomden har omsatts i andra författningar, försvagat domarnasställning i flera avseenden. De yrkar på en återgång till enordning där domare endast kan skiljas från sin tjänst genom domi brottmål samt där påföljd för åsidosättande avtjänsteåliggande skall kunna ådömas domare endast genom dom ibrottmål.Enligt 12 kap. 8 § får ombudsmän ellerjustitiekanslern väcka åtal för brott i tjänsten resp. föratalan vid prövning av skiljande från tjänsten m.m. mot ledamotav högsta domstolen eller regeringsrätten.I motion 1989/90:K216 av och (båda v)yrkas att denna rätt endast skall tillkomma riksdagensombudsmän. Enligt motionärerna är det av principiellamaktdelningsskäl av största vikt att värna om domstolarnastotala oberoende av regeringsmakten. Instruktionen förjustitiekanslern (3§) fastslår att denne under regeringenbevakar statens rätt och även skall tillhandagå regeringen medråd och utredningar i juridiska angelägenheter. Av detta skälbör enligt motionen justitiekanslern inte längre ha som uppgiftatt väcka åtal eller talan mot ledamot av högsta domstolen ellerregeringsrätten.I motion 1990/91:K205 yrkande 11 av m.fl.(fp) behandlas uppgifter. Motionärerna erinrar omatt den utredning som beställdes 1989 av ännu intekommit till stånd. Enligt motionärerna bör regeringen snaraståterkomma till med förslag.BakgrundUngefär med grundlagsreformen 1973--1974 genomfördesviktiga ändringar i fråga om statstjänstemännens rättsställning.Ändringarna rörde även domare. Frågor om ansvar för brott itjänsten och om skiljande från tjänsten prövades tidigare i storutsträckning i brottmålsprocess.Ett fel i tjänsten som inte innebär ett allmänt brottbetraktas numera som brott endast i grövre fall, nämligen om detinnebär ett uppsåtligt eller grovt oaktsamt åsidosättande av vadsom gäller för myndighetsutövning (20 kap. 1§ BrB).Enligt grundlagberedningen borde grundlagen, i likhet med vadsom gällt enligt regeringsform, ge garantier för attbeslut om avsked av innehavare av ordinarie domartjänst alltidskall kunna underställas domstol. Också ett beslut omavstängning av ordinarie domare eller om skyldighet för sådandomare att undergå läkarundersökning fick enligt beredningenanses som ett så betydande ingrepp i domarens ställning, attgrundlagen även för sådana fall borde stadga en rätt för denneatt få beslutet prövat av domstol.Stadgandet i 11 kap. 5 § andra stycket är avsett atttillvarata denna rätt. Den realiseras genom stämning i tvistemålenligt bestämmelser i lagen (1976:600) om offentlig anställning() och lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister.Konstitutionsutskottet yttrade sig 1986 (KU 1986/87:2y) tillarbetsmarknadsutskottet över tre motioner som gällde frågorna omdomares rättsställning och instansordningen i disciplinmål m.m.Utskottet anförde att frågorna om domares rättsställning ochdärmed sammanhängande spörsmål är av central betydelse motbakgrund av den självständighet i rättstillämpningen som våradomstolar har tillagts enligt regeringsformen. Utskottet fannemellertid vid det tillfället inte anledning att övervägaändring och komplettering av gällande regler i regeringsformen.Arbetsmarknadsutskottet redovisade (AU 1986/87:17) uppgifterom att under den dittills gångna delen av1980-talet fällt ett dussintal avgöranden rörande domare. Iregel hade nämnden inte vidtagit någon åtgärd. Endast i ett fallhade en domare blivit avskedad (stöld, urkundsförfalskningm.m.). fann det inte befogat att föreslånya forumregler för handläggning av disciplinmål m.m. rörandedomare.Justitie- och regeringsråd är undantagna från bestämmelserna i10 kap. om disciplinansvar för tjänsteförseelse. De ärdäremot liksom andra tjänstemän underkastade föreskrifterna i 7,11 och 13 kap. om tvångspensionering, avsked, avstängningoch läkarundersökning. Talan mot justitie- eller regeringsråd omförtida tvångspensionering, avsked, avstängning eller skyldighetatt undergå läkarundersökning kan endast föras inför högstadomstolen och väcks av justitiekanslern eller riksdagensombudsmän (). Även vid prövning av åtal för brott i utövningenav tjänsten kan högsta domstolen gå in på frågan om avsked pågrund av brottet endast efter uttryckligt yrkande av JO ellerJK.Utskottets bedömningUtskottet vill på nytt betona att frågorna om domaresrättsställning är av central betydelse för upprätthållande avprincipen om självständighet i rättstillämpningen. Stadgandet i11 kap. 5§ regeringsformen ger garantier för att domare alltidskall ha möjlighet att få såväl frågor om avsked som beslut omavstängning eller skyldighet att genomgå läkarundersökningprövade i domstol. Enligt utskottet finns inteanledning föreslå ändring i denna grundlagsreglering på sätt somförordas i motion 1989/90:K247. Motionen avstyrks.Utskottet uttalade (1989/90:KU15) med anledning avflera motionsyrkanden att det ansåg att tiden var inne för enöversyn av . En sådan översyn borde enligt utskottetsärskilt vara inriktad på de konflikter som kan uppkomma mellanJKs olika arbetsuppgifter och skulle även kunna innefatta enrenodling av verksamheten. Centralt i detta sammanhang ärgivetvis att pröva frågan om justitiekanslerns rätt att väckaåtal på olika områden. Något särskilt uttalande av avdet slag som förordas i motion K216 är därför enligt utskottetinte befogat. Motionen avstyrks.I årets budgetproposition anges att det nu inomjustitiedepartementet övervägs i vilken form den av riksdagenbegärda översynen av bör ske. Utskottet anser detangeläget att den begärda utredningen kommer till stånd.13. Etikregler för politiker m.m.MotionernaBehovet av etikregler för politik och samhällsliv behandlas iflera motioner. I motion 1989/90:K257 av ochPär (båda c) ges en översikt över etikdebatten underdrygt två årtusenden. I motionen påpekas att några yrkesgruppersedan gammalt enats kring etiska regler. Det gäller t.ex.läkare, advokater och journalister. I motionen erinras om attunder senare år har ledande företrädare för olikasamhällsintressen allt oftare kritiserats för oetiskt handlande.Enligt motionärerna är det för att stärka förtroendet för detpolitiska livet angeläget att politikerna driver en etiskdiskussion och enas om vissa grundläggande etiskaförhållningsregler. Sådana regler kan utformas i samverkanmellan partierna, t.ex. i en arbetsgrupp under ledning avriksdagens talman. Reglerna kan sedan antas av partiernasstyrelser, kongresser och stämmor och tjäna till ledning för detdagliga arbetet.Enligt motionärerna är sådana etiska regler inte avsedda attersätta väljarnas granskning av sina politiker genom den vanligapolitiska processen -- i partier och i val. De skall i ställettjäna som ett instrument för självsanering och som en vägledningoch ett stöd i politikernas dagliga arbete.Motionärerna föreslår att dels beslutar utarbeta ensådan regelsamling, dels hos regeringen begär en utredning föratt stimulera till åtgärder för att ge etiska värderingarutrymme i myndighetsutövningen hos offentliga organ.Även i motionerna 1989/90:K226 och 1990/91:K214 av HugoHegeland (m) påpekas att man på område efter område inserbehovet av etiska grundregler för verksamheten. Enligtmotionären borde det även på det politiska området varaangeläget med en handbok i etik. I motionerna yrkas attriksdagen begär att regeringen låter utarbeta förslag till ensådan handbok.Olika yrkesgruppers etiska regler men också bibelordet "Alltvad ni vill att människorna skall gör för er, det skall ni ocksågöra för dem" kan enligt motion 1990/91:K249 av BarbroWesterholm (fp) vara en utgångspunkt för utarbetande av etiskaregler för politiker. I motionen föreslås att en parlamentarisktsammansatt arbetsgrupp med både rikspolitiker ochkommunalpolitiker bör utreda frågan och komma med förslag tilletiska regler för politiker och hur man skall följa derastillämpning. talman bör enligt motionen få i uppdragatt initiera en sådan utredning.De etikregler som gäller för yrkesgrupper som läkare,advokater och journalister berörs också i motion 1990/91:K251 avKarl m.fl. (c). Enligt motionärerna är dock den denpolitiska rollen speciell. Politikernas mandat omprövas avväljarna och det politiska uppdraget är inget"yrke" i gängse mening. De allra flesta som innehar politiskauppdrag är också "fritidspolitiker" med ett regelrätt yrke.Gemensamt för alla som är förtroendevalda är att de utför sittuppdrag på mandat från väljarna. För att stärka förtroendet fördet politiska livet och demokratin är det angeläget att det iden politiska debatten också förs en etisk diskussion kring denpolitiska verksamheten. Det är ett ansvar för de politiskapartierna att initiera en sådan debatt.I motion 1989/90:K813 av Per () erinras om attmotionären under ett drygt årtionde då och då återkommit medförslag om en utredning om formerna för insyn i vissamakthavares privatekonomi. Enligt motionären är en viktigskillnad mellan och andra länder, inte minst , på andra håll försöker göra något åt den bristande etiken. Imånga länder är politiker och högre tjänstemän utsatta förmycket hård granskning av etiska kommittéer ochparlamentsutskott. I motionen påpekas att den amerikanskakongressen t.ex. beslutat att förbjuda sina medlemmar att haextrainkomster och att liknande regler finns på andra håll.I motionen yrkas att föranstaltar dels om enutredning av gällande praxis för insyn och kontroll m.m.beträffande höga makthavare i en rad länder, dels om ensammanställning av inträffade fall av maktmissbruk förprivatekonomisk i . Ett liknandeyrkande finns i motion 1990/91:K223 av samme motionär. Imotionen sägs att ett första steg på väg mot en allmäntaccepterad etisk codex för politisk verksamhet kunde tas genomen kartläggning av gällande praxis beträffande insyn, kontroll,etiska normer, parlamentariska förhör etc. beträffande högapolitiska befattningshavare i ett antal demokratier i olikadelar av världen.Behovet av etiska värderingar i samhällslivet behandlas ocksåi motion 1989/90:K807 av m.fl. (c). Enligtmotionen utgör folkrörelser, kyrkor och samfund på detta områdeen resurs som det blir alltmer angeläget att man tar till vara.Folkrörelsernas betydelse för demokratin diskuteras i motion1989/90:K242 och 1990/91:K243 av m.fl. (fp).Motionärerna hävdar att svensk demokrati är ett barn avfolkrörelserna och säger sig vara övertygade om attfolkrörelserna kommer att bli avgörande för om demokratin skallförbli vital. Enligt motionärernas mening skall staten stödjamen inte söka styra folkrörelserna. De tvingas dock konstateraatt statens stöd till folkrörelserna minskat, t.ex. genomindragning av stöd till organisationstidningar.I motion 1989/90:K804 av och (bådas) påpekas att vissa grupper och bosatta i vissa områden kan hasvårigheter att följa den offentliga politiska verksamheten ochatt de har ett lågt valdeltagande. Motionärerna hävdar attdessa grupper ofta också kännetecknas av att de saknar kontaktmed kulturupplevelser och att deras sociala relationer är dåligtutvecklade. Åtgärder måste enligt motionärerna vidtas för attkomma till rätta med detta problem. Åtgärderna skall enligtmotionen vara informella och komma på kvartersnivå. I motionenpekas bl.a. på den roll folkrörelser,folkbildningsorganisationer och folkhögskolor skulle kunnaspela i detta sammanhang. Som lämplig huvudman för ett projektsyftande till försöksverksamhet i kommunerna föreslåsregeringens storstadsutredning.Utskottets bedömningUtskottet avstyrkte (1989/90:KU12) motioner ominsyn i politikers och andra makthavares privatekonomi samt ominförande av ett "politikeransvar". Utskottet erinrade liksomtidigare om de möjligheter till insyn i en persons privataekonomiska förhållanden som svensk lagstiftning ger. Bl.a. ärinkomst- och förmögenhetsuppgifter offentliga. Någrasärbestämmelser för politiska beslutsfattare i dessa hänseendenvar enligt utskottet inte motiverade.Utskottet ville i sammanhanget särskilt peka på partiernascentrala roll i det politiska systemet i . Det bordeenligt utskottet ankomma på partierna att försäkra sig om att dekandidater de nominerar för olika politiska uppdrag -- tillföljd av privata ekonomiska förhållanden eller av annan orsak --inte är mindre väl skickade att på ett förtroendefullt sättsköta uppdragen.Utskottet gör samma bedömning nu och avstyrker motionerna1989/90:K813 och 1990/91:K223.När det gäller frågan om utarbetande av etiska handböckereller regelsamlingar för politiker vill utskottet först betonaden viktiga roll etik spelar för all politisk verksamhet. Deideologier på vilka de politiska partiernas program baserasutgår alla från grundläggande etiska värderingar. Givetvis ärdet viktigt att de som representerar partierna som ledamöter avriksdagen, landstingen eller kommunernasfullmäktigeförsamlingar, eller som innehar andra politiskaförtroendeuppdrag, låter sitt handlande styras av dessavärderingar. Det är dock inte självklart att det som betraktassom etiskt riktigt och högtstående utifrån ett partisvärderingar nödvändigtvis betraktas på samma sätt av dem som harandra politska värderingar. Som framhålls i motion 1990/91:K251blir jämförelser med yrkesgrupper som läkare, advokater ochjournalister och de yrkesetiska regler som gäller för dessagrupper lätt missvisande. De politiska förtroendeuppdragen utgörför riksdagsledamöter och vissa ledande kommunpolitiker enheltidssysselsättning. Det är dock inget yrke att varapolitiker. Som påpekas i motion 1990/91:K251 utövas uppdragen påmandat av väljarna och inom ramen för ett partipolitiskt system.Utskottet vill i sammanhanget framhålla att en grundläggandesträvan i det författningspolitiska arbetet har varit att i såliten utsträckning som möjligt reglera partiernas verksamhet ochinre förhållanden. Vidare har det varit en bärande tanke att iett representativt demokratiskt system bör de valda politikernages stor frihet att på det sätt de finner bäst representera sinaväljare och de partier de företräder. Med denna frihet följerett stort personligt ansvar för de enskilda politikerna attuppträda på ett sådant sätt att de inte skadar tilltron till detpolitiska systemet. Det ankommer på partierna och ytterstväljarna att tillse att deras företrädare i olika valdaförsamlingar utövar sina uppdrag på ett moraliskt acceptabeltsätt.Av vad som anförts framgår att utskottet inte finner dettroligt att det skulle gå att uppnå enighet mellan allapolitiska partier om annat än mycket allmänt hållna etiskaregler för politisk verksamhet. Enligt utskottet skulle avstatsmakterna initierade eller utfärdade regelsamlingar av detslag som föreslås i motionerna 1989/90:K257, 1989/90:K226,1990/91:K214 och 1990/91:K249 kunna uppfattas som redskap föratt på ett otillbörligt sätt påverka såväl partiernas inre livsom de förtroendevaldas möjligheter att driva sin politik ochtillvarata sina väljares intressen. En detaljerad regleringskulle också kunna uppfattas som ett ingrepp i den grundlagfästayttrandefriheten.