bet · GE01KU30 · 1991-05-21 00:00:00 — med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning 1990/91KU30InledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skallkonstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att fördetta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärendenoch de handlingar som hör till dessa ärenden.Utskottets granskningsverksamhet har ökat betydligt iomfattning 1971. De frågor som1971--1989/90 har tagits upp till granskning anges i ett vidbetänkandet fogat sakregister. Det har visat sig attgranskningen tilldrar sig stort allmänt intresse. Utskottet villi sammanhanget erinra om att utskott har möjlighetatt besluta att ett sammanträde till den del det avserinhämtande av upplysningar helt eller delvis skall varaoffentligt (KU1987/88:18, rskr. Det nya systemet, sombörjade tillämpas den 1februari 1988, har utnyttjats ibetydande utsträckning av konstitutionsutskottet.Till utskottet har hänvisats regeringensskrivelse (skr.1990/91:15) med en redogörelse för behandlingenav skrivelser till regeringen. Denna redovisning avvilka åtgärder som regeringen vidtagit med anledning avriksdagens beslut har föranlett en motion, och tas nu upp iett särskilt betänkande, 1990/91:KU43.I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse förårets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlasdärefter i betänkandets huvudavsnitt. I en separat bilagaredovisas de uppteckningar som har gjorts vid utfrågningar somägt rum inför utskottet i flera av granskningsärendena,bilagorna B 1--13. I betänkandets huvuddel återfinns ettantal granskningspromemorior m.m., bilagorna A1--A26. Regeringens sammansättning har varit oförändrad sedan detsenaste granskningsbetänkandet (1989/90:KU30) avgavs. I dettaberördes de nya formerna för samordning av regeringsarbetet medolika statsrådsgrupper och en ledningsgrupp. Utskottet har äveni år ägnat uppmärksamhet åt dessa frågor. Vidare har utskottetbehandlat s.k. partiledaröverläggningar, dvs. samråd mellanföreträdare för regeringen och ett eller fleraoppositionspartier. Sådana överläggningar äger rum i allmäntpolitiska ämnen, ibland även i förvaltningsärenden.Uppgifter lämnas i betänkandet om personalförhållanden m.m.och ärendeutvecklingen i . Utskottet hargranskat den språkliga utformningen av regeringsbeslut omutlämning av sovjetiska flygplanskapare. Vidare berörs frågor omprotokollering av sekretessbelagda bilagor till regeringsbeslut,remissförfarande m.m. samt beslutsmotiveringar ochhandläggningstider.På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattatregeringens remisser till lagrådet, författningsutgivningen ochfrågor som hör samman med propositionsavlämnandet tillriksdagen. I anslutning till detta tar utskottet också uppkonsekvensanalyser i regeringens förslag samt principiellafrågor som rör utbildningsanslag i budgetpropositionen. Detsenare har intresse för den nya formen för budgetstyrningen meden fördjupad prövning . Andra granskningsärendenav administrativ karaktär avser normgivningsfrågor -- bl.a.gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut -- samtsekretesslagens tillämpning m.m. inom utrikes- ochförsvarsdepartementen. Dessutom har utskottet följt upp förraårets granskning när det gäller insyn i EG-frågor. Utskottet hargranskat regeringens kontroll av den militäraunderrättelsetjänsten med särskild inriktning på detinternationella samarbetet på detta område. Vidare har vissahandläggningsfrågor m.m. inom studerats.Vid föregående års granskning konstaterades att den rättsligaprövningen av införsel av avlyssningsutrustning och olovligavlyssning med anknytning till den s.k. pågick; utskottet beslöt därför att avvakta med singranskning i denna del. Dom meddelades i dets.k. buggningsmålet, vilken har överklagats till hovrätten.Tingsrättsförhandlingar har inletts när det gäller olovliginförsel. Mot denna bakgrund gör utskottet den bedömningen attfortsatt granskning bör anstå. I årets granskning berörutskottet däremot, i anslutning till rättegångarna, regeringensbefattning med vissa frågor om sekretess och abolition samttillämpningen av reglerna om s.k. kurirpost.Under en följd av år har ingåendegranskat svensk krigsmaterielexport och därmed sammanhängandefrågor. Även på detta område har utskottet för avsikt attfortsätta sin granskning när det gäller vidareexport från FFV.Denna fråga har inte handlagts slutligt av åklagare ellerprövats av domstol. Den tidigare granskningen har emellertid iår följts upp på några punkter. Det gäller utförsel från ABBofors Nobelkrut, vidareexport omkring 1980 av luftvärnskanonerfrån till samt ifrågasatt vidareexport under1980-talet av ammunition till och till Irak.Mot bakgrund av invasion i samtFNs säkerhetsråds olika resolutioner -- däribland den som leddetill den s.k. FN-alliansens insatser -- harkonstitutionsutskottet ägnat ett särskilt avsnitt i betänkandetåt roll i olika hänseenden med anknytning tillGulfkriget. Utskottet behandlar några folkrättsliga aspekter,däribland neutralitetsbegreppet, tillstånd till export avkrigsmateriel till länder i FN-alliansen, det svenskafältsjukhuset i samt det uppmärksammade brevet inovember 1990 från statsministern till president i syfteatt svensk och annan gisslan i skulle friges.Sedan början av 1980-talet har utskottet granskatregeringens befattning med utlänningsärenden. Utöverhandläggningstider, olika handläggningsfrågor och praxis iasylärenden har årets granskning omfattat ensamma asylsökandebarns situation, förvar av barn, direktavvisningar till Polensamt utvisning enligt terroristbestämmelserna. Vissa frågor somgäller befrielse från utländskt medborgarskap har ocksåbehandlats i sammanhanget.Som har utskottets granskning avsett regeringensutnämningspolitik allmänt när det gäller högre befattningar samtdärutöver regeringens praxis vad gäller tillsättning avordinarie domartjänster m.m. Utskottet har även tagit upp fråganom regeringens personalpolitik i samband med förändringar i denstatliga förvaltningen, bl.a. i belysning av beslutet att lägganed m.fl. myndigheter och i stället inrättaett skolverk. Här kan erinras om att regeringen har aviserat etttreårigt program för omställning och minskning i övrigt av denstatliga administrationen.Omfattande polisingripanden, s.k. massarresteringar i syfteatt upprätthålla allmän ordning i samband med t.ex.demonstrationer och idrottsevenemang, har tagits upp tillgranskning mot bakgrund av ett brev och uttalanden avcivilministern samt vad regeringen anfört i en proposition ianslutning till de aktuella bestämmelserna i polislagen. Vidarehar utskottet granskat några hälso- och sjukvårdsfrågor; detgäller beredningen av den framtida äldreomsorgens organisation,kontrollen och tillsynen över dentala material samt ersättningenligt tandvårdstaxan.Slutligen har utskottet behandlat finansministerns befattningmed ledningsfrågor i den av staten delvis ägda Nordbanken (valav styrelseordförande m.m.), regeringens handläggning ianslutning till en affärsuppgörelse mellan AB och det avstaten delägda (koncernbildning och befrielse frånbl.a. realisationsvinstskatt) samt regeringens befattning medfrågan om en fast förbindelse över Öresund.Beträffande resultatet av granskningen kan framhållasföljande.Som nämnts har regeringens sammansättning varit oförändradsedan det förra granskningsbetänkandet lämnades (1989/90:KU30,s.6ff.). konstaterar att de nyaarbetsformerna med olika statsrådsgrupper och en ledningsgruppinte står i strid med bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen omregeringsarbetet. Partiledaröverläggningar är enligt utskottetav värde för informationsutbyte mellan regering och opposition iviktiga politiska dagsfrågor. Dessa överläggningar fåremellertid inte ersätta sammanträden med utrikesnämnden.Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig i fråga ompartiledaröverläggningarna. Vidare avges i anslutning tilldetta avsnitt särskilda yttranden (m resp. mp).I juli 1990 fattades regeringsbeslut om att utlämna tvåflygplanskapare till . Besluten avfattades ianslutning till lagtexten, som är svårtillgänglig. Det är enligtutskottet positivt att senare regeringsbeslut om utlämning harskrivits på ett enklare språk.Konstitutionsutskottet har vid genomgången av någraregeringsprotokoll iakttagit vissa brister vad gäller bl.a.sättet att protokollera sekretessbelagda handlingar samtbeslutsmotiveringar m.m.Som föregående år betonar utskottet vikten av attförfattningar utfärdas innan de träder i kraft. I detsammanhanget konstateras, att orsaken ibland kan varaförseningar vid riksdagsbehandlingen av lagförslag. Det ärenligt viktigt att beaktar deproblem som kan uppstå om den tidpunkt när en författning skallträda i kraft ligger nära i tiden; om det behövs bör i sådanafall ikraftträdandet senareläggas. En annan viktig fråga igranskningen gäller de tidpunkter då regeringen lämnar sinapropositioner till . Även här framför utskottetkritiska synpunkter. Kraftiga ansträngningar erfordras frånregeringskansliets sida för att undvika förseningar ipropositionsavlämnandet och besvärande anhopningar avpropositioner.Regeringsförslagen bör, som ett underlag för riksdagensbedömningar, innehålla beräkningar av kostnader och andrakonsekvenser. En granskning under medverkan av övrigariksdagsutskott av propositioner visar att det finnsbrister när det gäller konsekvensanalyser. De är av betydelseockså för att bestämma tidpunkten när ett förslag skall träda ikraft samt för senare utvärderingar av effekterna avstatsmakternas beslut.Utskottet tar upp frågor av principiell betydelse införövergången till flerårsbudgetering. I anslutning tillbudgetpropositionens utbildningsanslag framhållerkonstitutionsutskottet bl.a. vikten av att regeringens förslagtill ramar och riktlinjer för myndigheternas verksamhet undertreårsperioden är tydligt utformade.Frågan om gränsdragningen mellan normgivning ochförvaltningsbeslut är, som utskottet uttalat i andra sammanhang,svårbedömd. Granskningen av vissaregeringsprotokoll har gett utskottet anledning att i några fallkonstatera att regleringen bort ske genom förordning och integenom förvaltningsbeslut.Formerna för regeringens kontroll av den militäraunderrättelsetjänsten har varit oförändrade under lång tid.Konstitutionsutskottet anser -- med hänsyn till bestämmelserna i7 kap. 3 § regeringsformen och i anslutning till en rapport frånförsvarets underrättelsenämnd -- att en översyn bör övervägas,inte minst av riktlinjerna för den militäraunderrättelsetjänstens internationella samarbete.Ytterligare ett granskningsärende av administrativ art gällerhandläggningstider m.m. i . Utskottetnoterar bl.a. att antalet avgjorda förvaltningsärenden har ökatoch balanserna minskat. Vidare framhålls att det böreftersträvas att delegera ärendegrupper till myndigheter underregeringen eller att på annat sätt avlasta regeringen.Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig beträffandekonsekvensanalyser i anslutning till ett nyttbostadsfinansieringssystem. Vidare är de, tillsammans medmoderata samlingspartiets ledamöter, av annan mening änutskottet i övrigt i frågan om att utse ny chef förbyggforskningsrådet.Konstitutionsutskottets granskning av regeringens åtgärder medanknytning till har, som tidigare nämnts, bl.a. gälltvissa folkrättsliga aspekter, det svenska fältsjukhuset ochkrigsmaterielexport. På de båda senare punkterna finns enreservation resp. ett särskilt yttrande av ochmiljöpartiet. Utskottsmajoriteten anser det vara angeläget att,i ljuset av konflikten, erfarenheterna i fråga om defolkrättsliga neutralitetsreglerna samt principeroch tillämpning beaktas vid den pågående beredningen av nyariktlinjer för krigsmaterielexport. Statsministerns brev tillIraks president -- för att utverka frigivning avgisslan -- är enligt utskottet inte att anse som ettregeringsärende i formell mening. När det gäller handläggningengörs emellertid den bedömningen att det hade varit en fördel omfrågan om brevet anmälts för utrikesnämnden. Mot bakgrund av deutomordentligt speciella förhållanden som rådde när det gälldegisslans situation m.m., anser emellertid utskottsmajoritetenatt någon kritik mot regeringen inte är befogad. I denna del ärde borgerliga ledamöterna av annan mening.Vid granskningen av regeringens befattning medutlänningsärenden har utskottet inte heller funnitanledning att ifrågasätta den praxis som enligt de s.k.decemberbesluten gäller för asylsökande krigsvägrare och defacto-flyktingar. På den punkten reserverar sig folkpartietliberalernas, och miljöpartietsutskottsledamöter. De är också, till skillnad frånutskottsmajoriteten, kritiska på grund av att regeringen integjort mer för att förbättra de ensamma asylsökande barnenssituation. Ett enigt utskott ser med oro på den omfattning ivilken barn tas i förvar i samband med avvisnings- ochutvisningsbeslut. Fp-, v- och mp-ledamöterna har även reserveratsig i fråga om direktavvisningar till ; de anser attregeringen agerat så att de asylsökande har hindrats från att fåsin sak prövad, vilket enligt dem strider mot såvälkonventionsåtaganden som riktlinjer förflyktingpolitiken. Slutligen, när det gäller utlänningsärendenam.m., föreligger ett särskilt yttrande (fp, v och mp) omutvisning med stöd av terroristbestämmelserna.Utskottet har även tagit upp regeringensutnämningar av verkschefer och landshövdingar samt på vissaandra högre statstjänster. I denna del föreligger en reservationav m-ledamöterna. Vidare har ett enhälligt utskott utan erinrantagit del av vissa nya principer som skall gälla viddomarutnämningar. Utskottet avser att återkomma till det ämnetnär ytterligare erfarenheter har vunnits.När det gäller den statliga personalpolitiken reserverar sigfolkpartiet liberalernas företrädare i utskottet tillsammans medvänsterpartiets ledamot. De anser att uppsägningar hosskolöverstyrelsen hade kunnat undvikas om de sedermerautarbetade riktlinjerna för strukturförändringar hade förelegatredan i oktober 1990. I granskningsärendet i anslutning tillpolisingripanden föreligger en gemensamborgerlig reservation.Konstitutionsutskottets granskning av hälso- ochsjukvårdsfrågor har föranlett tre reservationer och tvåsärskilda yttranden. Företrädarna för moderata samlingspartietoch finner det anmärkningsvärt att regeringen,utan att avvakta beslut om äldreomsorgensorganisation, tog initiativ till ett omfattandeförberedelsearbete hos landsting och kommuner. Miljöpartietsrepresentant avger ett särskilt yttrande. Vidare reserverar sigde borgerliga ledamöterna gemensamt i ärendet om kontroll ochtillsyn över dentala material med anledning av att regeringeninte har avgett en proposition i ämnet. Även i denna del finnsett särskilt yttrande (v och mp). Vad slutligen gällerregeringens beslut om tandvårdstaxa, gör moderatasamlingspartiets ledamöter en annan bedömning än utskottetsmajoritet. De anser att regeringen borde ha frångåttriksförsäkringsverkets taxeförslag.Reservationer föreligger också av centerpartietsutskottsledamöter beträffande affären mellan och Procordiasamt, var för sig, av dem och av mp-ledamoten beträffanderegeringens handläggning av frågan om en fast förbindelse överÖresund. Mp-ledamoten har ett särskilt yttrande när det gällerinsyn i EG-frågor. Vidare avger moderata samlingspartietsföreträdare ett särskilt yttrande om utskottets granskning ianslutning till den s.k. , det gälleravsnitt 11 i betänkandet om olovlig avlyssning m.m. Regeringens sammansättning och regeringsarbetetsorganisationa) InledningI förra årets granskningsbetänkande lämnades en redogörelseför regeringsskiftet samt för sammansättningenav regeringen . Utskottet redogjorde också för de nyaformer för samordning av regeringsarbetet som infördes i sambandmed regeringskiftet. Förändringen innebar att statsrådsgrupperbildades för utrikes- och säkerhetspolitik, välfärdsfrågor samtnäringslivsutveckling. Därtill utsågs en ledningsgrupp medstatsministern som ordförande för samordning av de övrigagruppernas arbete. Utskottet har under årets granskning fåttvissa uppgifter om erfarenheterna från verksamheten istatsrådsgrupperna . Därutöver harutskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt förekomsten avpartiledaröverläggningar.Redovisningen grundar sig på en promemoria frånstatsrådsberedningens rättsavdelning rörande regeringens ochregeringskansliets organisation (bilaga A1) samt tvåpromemorior upprättade av statssekreteraren vidstatsrådsberedningen om de nya statsrådsgrupperna(bilaga A2) och partiledaröverläggningar (bilagaA3). Utskottet har därtill hållit utfrågningar medstatsminister (bilaga B12) och medstatssekreterare (bilaga B3).b) De nya statsrådsgruppernaNågra författningsbestämmelser eller andra formella beslut omden nya organisationen med statsrådsgrupper finns inte.Avsikten har enligt vad som uppgetts varit att de nyagrupperna skall utgöra en komplettering och förstärkning till detidigare formerna för beredning i regeringens arbete.Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet förklaratatt tillkomsten av de nya grupperna inte på något sätt påverkarde enskilda statsrådens ansvar för beredningen av de ärenden somtillhör deras ansvarsområde. Den nya arbetsformen har hellerinte ersatt allmän beredning utan utgör en komplettering tilldenna beredningsform.Statssekreterare erinrade för sin del vidutfrågningen om att det alltid förekommit mycket beredningar ochkontakter mellan departementen. Dessa informella kontakter hargenom den nya organisationen fått en betydligt fastare form.Indelningen i de tre grupperna för utrikes- ochsäkerhetspolitik, välfärdspolitik resp. näringslivsutvecklingsvarar enligt mot tre viktiga områden för regeringensverksamhet.Statsrådsgruppen för utrikes- och säkerhetspolitik medutrikesministern som ordförande har under det gångna åretsysslat med samordning inom säkerhetspolitiken. Gruppen har ävenbehandlat samordningsfrågor när det gäller den svenskaEuropapolitiken, bistånds- och solidaritetspolitik samtinternationellt miljösamarbete.Den av industriministern ledda statsrådsgruppen förnäringspolitik har förberett den näringspolitiska propositionen(prop. 1989/90:88) och propositionen Näringspolitik för tillväxt(prop. 1990/91:87).Statsrådsgruppen för välfärdsfrågor med socialministern somordförande har haft till uppgift att utvecklasektorsövergripande samarbete. Gruppen har arbetat medarbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor, utsatta barns villkor,samverkan mellan barnomsorg och skola samt förnyelse av denstatliga administrationen.Grupperna har enligt haft karaktären av ståendeinformella beredningar för vissa sakområden som sysslat medproblemanalyser, prioriteringar och samordning av olikaprojekt vilka griper över de enskilda departementens sektorer.Det har inte förts några protokoll vid gruppernas sammanträden.Sammanträdesfrekvensen har varierat mellan grupperna och övertid. uppskattar att de i genomsnitt sammanträtt tvågånger i månaden.Ledningsgruppen har enligt den redovisning som lämnatstillkommit för att vid behov samordna statsrådsgruppernasarbete. I ledningsgruppen ingår, utöver statsministern,ordförandena i de tre statsrådsgrupperna. Dessutom ingårfinansministern, miljöministern och justitieministern. Ingaärenden har avgjorts i ledningsgruppen, utan ledningsgruppen hardiskuterat och sammanjämkat arbetet i statsrådsgrupperna i denmån det behövts. Den har dessutom fört diskussioner som harsyftat till att ge underlag för överläggningar i hela regeringenom de allmänna riktlinjerna för regeringens arbete.Ledningsgruppen har sammanträtt , men betydligt mersällan än statsrådsgrupperna. Skälet till detta är enligtstatssekreteraren att indelningen i de tre politikområdenafungerat så att ledningsgruppen inte behövt sammanträda särskiltofta för att sammanjämka statsrådsgruppernas förslag.I 7 kap. regeringsformen finns vissa bestämmelser om hurregeringsarbetet skall bedrivas. Utskottets granskning hargett vid handen att de nya formerna för samordning i olikastatsrådsgrupper inte står i strid med dessa bestämmelser. Detbör framhållas att regeringen lämnats stor frihet att bestämmaom sina arbetsformer (se bl.a. konstitutionsutskottetsbetänkande KU 1973:26 s.34f. med anledning av 1974 årsgrundlagsreform). Utskottets granskning har i denna del i övrigtinte gett anledning till något särskilt uttalande.c) PartiledaröverläggningarÖverläggningar som hållits mellan regeringen och ledarna förnågra av eller alla partier har kommit att ägnasuppmärksamhet i den allmänna debatten . Bl.a.gäller det för några av de ärenden som varit föremål förutskottets granskning. Ett uppmärksammat sådant fall gälldegranskningen av den del av krigsmaterielexporten som avsågBofors Indienorder. I samband med att utskottet granskaderegeringens beslut att inte utlämna delar av den s.k.RRV-rapporten till utgavs ett pressmeddelandefrån statsrådet där det hävdades att detta besluthade förankrats vid överläggningar med de borgerligapartiledarna. Av bl.a. utfrågningen med statsministern i sambandmed årets granskning framgår emellertid att informationen tilldessa skedde efter det att regeringen fattat sitt beslut ochutlämnat delar av rapporten. Som framgår av avsnitt 11 i dettabetänkande har partiledaröverläggningar t.ex. förekommit isamband med att regeringen befattat sig med den fråga omsekretess gentemot målsägare som aktualiserades införrättegången om olovlig avlyssning vid tingsrätt.Utskottet har vidare noterat att överläggningar mellanregeringen och ledarna för vissa riksdagspartier på ett områdefått en institutionaliserad form. I fråga om regeringensberedning av frågan om riktlinjer för säkerhetspolisensverksamhet tillämpas enligt beslut en ordning sominnebär att regeringen samråder i första hand med ledarna för deoppositionspartier som är företrädda i utrikesnämnden.Utskottet har mot denna bakgrund begärt att få del avregeringens syn på partiledaröverläggningarnas roll iberedningen av regeringsärendena. I den promemoria som medanledning härav upprättats av statssekreterare att partiledaröverläggningar i grunden är något somtillhör det fria och inte det formellt reglerade rikspolitiskalivet. Formerna och verksamhetens innehåll styrs av deparlamentariska förutsättningarna samt partiernas ochpartiledarnas inställning till frågan.Av bilaga till promemorian framgår attpartiledaröverläggningarna om riktlinjer för säkerhetspolisensverksamhet protokollförs. Såväl statsministern somstatssekreteraren har vid utfrågningarna inför utskottetframhållit att partiledaröverläggningar i övrigt intedokumenteras på något formellt sätt. Statssekreteraren har dockvid utfrågningen uppgett att han varit närvarande vid flertaletpartiledaröverläggningar och därvid fört minnesanteckningar föregen räkning. har det också överenskommitsatt oppositionspartiernas ledare var och en biträtts av någonperson som haft till uppgift att föra anteckningar förpartiledarens egen räkning om vad som förevarit vidöverläggningarna.I promemorian erinras om att det på utrikespolitikens områdefinns en grundlagsfäst ordning för samråd och information iutrikesnämnden mellan regeringen och företrädare för riksdagen.Det förekommer emellertid enligt promemorian att informellaöverläggningar äger rum med ledarna för de partier som ärföreträdda i utrikesnämnden i brådskande eller andrautrikespolitiska frågor som bedömts fordra sådant samråd. Vidutfrågningen utvecklade statsekreteraren detta motivytterligare. uppkommer ett behov av att föra endiskussion i en mindre krets eller på ett snabbare sätt än somkan ske i utrikesnämnden, och då har regeringen ansett detändamålsenligt att ha överläggningar med ledarna för de partiersom är representerade i utrikesnämnden.Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet framhållitatt sådana överläggningar i utrikes- och säkerhetspolitiskafrågor inte är avsedda att ersätta det samråd och deninformation som enligt 10 kap. regeringsformen skall äga rum iutrikesnämnden.