bet · GE01KU11 · 1991-03-12 00:00:00 — Av de tvåvägar som DOK föreslog när det gäller att strama uppanvändningen av personnummer har regeringen enligt motionärernavalt den enkla metoden med en komplettering av datalagen.Motionärerna anser att DOKs kompletteringsförslag dessutom hartunnats ut i lagtexten så att det kan befaras att denrestriktivitet som avses inte kommer att uppnås. Motionärernaerinrar om att den särskilda lagen förordades i ett särskiltyttrande från bl.a. representant i DOK och attdet bland flera skäl då anfördes att kompletteringsförslagetinte skulle ge den radikala förändring som är befogad.Personnummeranvändningen är så utbredd i samhället att detenligt motionärerna är nödvändigt med en rejäl begränsning. Deanser att endast alternativet med en särskild lag innebärförändringar av den omfattning som de anser vara påkallad.I motion 1990/91:K20 yrkande 4 av m.fl. (fp)anför motionärerna att en stor del av de risker för denpersonliga integriteten som ökad användning av ADB medför kanhänföras till det utbredda bruket av personnummer föridentifiering. De erinrar om att DOK lade fram två förslag tilllagteknisk lösning när det gällde att begränsa användningen avpersonnummer: en särskild lag om personnummeranvändning resp. enkomplettering av datalagen. Motionärerna konstaterar attregeringen har valt att komplettera datalagen och finner attdenna komplettering på en viktig punkt är avsevärt sämre än DOKsförslag härom. DOK-förslaget angav att personnummer skulle fåanvändas endast om detta var uppenbart påkallat av vissa angivnaskäl medan det enligt regeringens förslag räcker med godtagbartskäl. Motionärerna är inte övertygade om att uttrycket"godtagbart" är ett lämpligt uttryck. Det tycks enligtmotionärerna antyda att det inte i första hand är fråga om skälav viss styrka utan snarare skäl av viss art. Motionärerna menarockså att uttrycket inte anger för vem skälen skall varagodtagbara -- för myndigheten, för den enskilde eller ur någotsärskilt nyttoperspektiv. Motionärerna anser att DOKsformulering är att föredra framför regeringens förslag. Deföreslår emellertid att DOKs förslag till lag om användning avpersonnummer genomförs. Samma förslag förs fram i motion1990/91:K423 yrkande 11 av m.fl. (m).I motion 1989/90:K410 yrkande 2 av m.fl. (fp)begärs förslag till en särskild lag om användning avpersonnummer. Liknande krav förs fram i motion 1989/90:K434yrkande 10 av m.fl. (m).I motion 1990/91:K21 yrkande 3 av m.fl. (v)förklarar motionärerna att de delar uppfattningen att det behövsstramare regler för användningen av personnummer utan att de förden skull anser att personnummer i sig skulle vara enintegritetsfara. Tvärtom kan personnumret enligt motionärernamånga gånger eliminera risker för förväxling som kan kränka denenskildes integritet och ibland leda till rättsförluster.Motionärerna finner dock att personnummer också används i mångasammanhang när det inte alls är nödvändigt. De föredrar enskärpning i linje med DOKs förslag till ändring i datalagen, såatt personuppgifter får registreras endast när det uppenbartkrävs med hänsyn till registrets ändamål, vikten av en säkeridentifiering eller av annat godtagbart skäl.I motion 1990/91:K19 av m.fl. (mp) förklararmotionärerna att inget av de förslag som DOK lade fram uppfyllerden enskildes krav på integritet. De menar att användningen avpersonnummer skall regleras i en helt ny lag och attpersonnumren endast skall få användas, om registret har stöd ilag eller förordning. De anser att skall avslåpropositionen (yrkande 1) och hos regeringen begära förslag tillsådan lag (yrkande 2).Utskottets bedömningAnvändningen av personnummer som ett tillförlitligtidentifikationsbegrepp har fått en mycket stor utbredning i vårtland. Detta visar att det har funnits och alltjämt finns ettbehov såväl hos enskilda som hos det allmänna av ettadministrativt lätthanterligt hjälpmedel av detta slag. Somanförs i propositionen finns det knappast skäl att betraktapersonnumret i sig som integritetskränkande. Däremot kan detanvändas på ett sätt som medför ökad risk förintegritetskränkningar. Vad som emellertid är av än störrebetydelse från integritetssynpunkt är de ADB-baseradepersonregistrens omfattning, ändamål och innehåll, samkörning avolika register samt utformningen av offentlighets-, data- ochsekretesslagstiftningen.Som anförs i propositionen används emellertid personnummerofta slentrianmässigt och oöverlagt, vilket har gett upphov tilloro och kritik hos allmänheten. I likhet med regeringen finnerutskottet därför att det finns skäl att reglera användningen avpersonnummer.När det gäller hur regleringen skall genomföras har tvåalternativa förslag till lösningar presenterats. Den enalösningen innebär en särskild lag om användning av personnummer.DOK har lagt fram ett sådant lagförslag, och det förs också frami några motioner. Efter remiss från utskottet har, som tidigarenämnts, lagrådet yttrat sig över detta lagförslag. Den andralösningen innebär en komplettering av datalagen. DOK har ävenlagt fram ett sådant förslag, och det ligger till grund för detförslag till reglering av personnummeranvändning som läggs frami propositionen.Utskottet kan i likhet med vad som anförs i propositionenkonstatera att de remissinstanser -- däribland datainspektionen-- som har tagit ställning till något av förslagen till lösninggenomgående utsätter förslaget till särskild lag för en mycketkraftig kritik. Utöver vad som har antecknats i propositionenvill utskottet tillägga att kritiken från några håll även går utpå att effekterna av den föreslagna lagen inte i tillräckliggrad har utretts och analyserats och att förslagets konsekvenserär svåra att överblicka. Flera instanser befarar att förslagetskulle medföra betydande kostnader, risk för personförväxlingaroch sämre service till allmänheten.Även efter de ändringar som lagrådet har föreslagit liderenligt utskottets mening förslaget till lag om användning avpersonnummer i allt väsentligt av de allvarliga brister som harpåtalats i remissbehandlingen. I likhet med regeringen förordarutskottet därför en komplettering av datalagen. När det gällerutformningen av denna komplettering finner utskottet emellertidi likhet med vad som anförs i motion 1990/91:K21 yrkande 3 attregeringens förslag inte helt tillgodoser de krav pårestriktivitet som bör ställas på användningen av personnummer iADB-register. Utskottet förordar därför att första meningen i7§ andra stycket datalagen får följande lydelse: "I fråga ompersonnummer gäller dessutom att registrering får ske endast närdet klart är motiverat med hänsyn till registrets ändamål,vikten av en säker identifiering eller av annat beaktansvärtskäl." Därigenom är syftet med motionen tillgodosett. Med detanförda avstyrker utskottet motionerna 1990/91:K18 yrkande 4,1990/91:K19, 1990/91:K20 yrkande 4, 1989/90:K410 yrkande 2,1989/90:K434 yrkande 10 och 1990/91:K423 yrkande 11.Propositionen i övrigtUtöver vad som ovan anförts föranleder inte förslagen ipropositionen några särskilda uttalanden från utskottets sida.Övriga frågorÖversyn av datalagenI maj tillkallades en särskild utredare för att göra enöversyn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt(dir.1989:26). I ett senare skede skall enligt direktiven enparlamentarisk medverkan äga rum. Utredaren bör enligtdirektiven identifiera vilka reformbehov som finns och ange hurdessa kan tänkas bli tillgodosedda. Det inledande arbetet börkunna resultera i ett underlag för närmare riktlinjer frånregeringen för det fortsatta arbetet under parlamentariskmedverkan.Enligt direktiven bör utredaren ha stor frihet att bedömavilka frågor som behöver övervägas inom ramen för översynen avdatalagen. Syftet med översynen bör vara att med bibehållet gottskydd mot otillbörliga intrång i den personliga integritetenskapa enkla och lättfattliga regler. Dessa bör om möjligtutformas så att de inte anknyter till någon viss datorteknikutan kan tillämpas också på förväntade användningar pådatorstödda informationssystem.I direktiven anförs vidare bl.a. att en viktig fråga bör varaatt överväga om den partiella övergången från ett system medtillståndskrav till ett system med licenser som skedde år 1982bör fullföljas för att i stället genom tillsynsåtgärdereffektivisera integritetsskyddet. Vidare sägs attdatoranvändning på forsknings- och statistikområdet samt inommassmedieområdet kan ge upphov till särskilda överväganden.Utredningen påbörjade sitt arbete och harantagit namnet datalagsutredningen. överlämnadeutredningen betänkandet (1990:61) Skärpt tillsyn -- huvuddrag ien reformerad datalag.I motionerna 1989/90:K403 yrkande 1 i denna del av BengtKindbom m.fl. (c) anför motionärerna att partierna bör fåpåverka datalagsutredningens arbete inte genom en arbetsgrupputan genom att utredningen blir parlamentariskt sammansatt. motionen och i motion 1990/91:K18 yrkande 1 i denna del avBengt Kindbom m.fl. (c) föreslås vidare att datalagsutredningenbör beakta följande i sitt fortsatta arbete.En restriktiv praxis måste upprätthållas förtillståndsgivningen till register med storainformationsmängder eller känsliga uppgifter.Tillsynsverksamheten förstärks.Uppgifter insamlade för ett ändamål får inte användas förandra ändamål.Samkörning bör i princip inte tillåtas.Den enskilde måste få större möjligheter att påverkauppgifternas hantering i ett datasystem.Informationen från datasystemen förbättras och den enskildesrätt att ta del av innehållet i olika system måste varaoinskränkt.Regler om sekretess, rättelse och gallringsinstruktioner sesöver och utformas till stöd för den enskilde.Försäljning av offentliga uppgifter och adresser frånpersonregister begränsas och i vissa fall förbjuds helt.Forskning med hjälp av registerdata bör grundas på samtyckefrån den enskilde eller regleras i särskild lagstiftning.I motion 1990/91:K412 av och () behandlas frågor om datasäkerhet och forskning. De anföratt databärande media är nödvändiga hjälpmedel för väsentligadelar av forskningen och att detta inte minst gäller denmedicinska och samhällsvetenskapliga forskning som är direktinriktad på folkhälsan i vid mening. De understryker att denepidemiologiska forskningen tenderar att få en ökad betydelse.Allmänheten utsätts för ideliga larm om verkliga eller förmodadehälsorisker som är grundade på mer eller mindre ofullständigastudier. För att kunna bedöma vad som i dessa fall kan vara rätteller fel krävs enligt motionärerna en kvalificeradepidemiologisk analys, vilket förutsätter ofta storalongitudinella serier (dvs. serier som bygger på uppgifter ompersoner som följs ) med en säker identifiering avde personer som ingår i undersökningen. En återgång till manuellhantering eller osäker identifiering av studiepopulationeninnebär enligt motionärerna osäkra resultat och oklarinformation till allmänheten. Motionärerna anför vidare attlongitudinella forskningsansatser har kommit att spela en alltviktigare roll inom andra forskningsområden som rör centralafrågeställningar såsom den utvecklingsmässiga bakgrunden tillkriminalitet, alkoholproblem och psykiska problem som ettresultat av ett ständigt pågående samspel mellan biologiska,psykologiska och sociala faktorer. De hävdar att denna forskningvisar hur den traditionella tvärsnittsforskningen, som studerarstickprov av individer vid en given ålder, ofta har avkastatresultat som inte bara är meningslösa utan även direktmissvisande.Enligt motionärerna leder frågan om lagring över tiden avpersonuppgifter för forskning naturligtvis till forskningsetiskafrågeställningar. När det gäller att skapa effektiva system fördatorbaserad forskning menar motionärerna att man måste hållaisär två tolkningar av begreppet missbruk. För det förstainnebär missbruk att data hanteras så att information kommer uttill obehöriga. Sådant missbruk bör enligt motionärerna stävjasgenom stränga regler. För det andra kan man enligt motionärernamed missbruk mena att data används för andra ändamål än dem förvilka de ursprungligen insamlades. Om detta sker iforskningssyfte med upprätthållandet av stränga regler somhindrar uppgifterna att komma ut till obehöriga, ansermotionärerna att det knappast kan hävdas att detta förorsakarindividerna något "faktiskt men".Motionärerna menar att det är viktigt att ochregeringen klart markerar sitt stöd för longitudinell forskning.Säkrade möjligheter för fortsatt svensk longitudinell forskningav hög kvalitet kring centrala folkhälsoproblem kan enligtmotionärernas uppfattning förenas med en förstärkning av detreella skyddet mot obehörigt intrång i den personligaintegriteten genom införande av stränga regler för hanteringenav data som ingår i en databas för förvaring.Ett snabbt och effektivt sätt på vilket ett sådant stöd kanuttryckas är enligt motionärerna att ge tilläggsdirektiv tilldatalagsutredningen. Utredningen, som har i uppdrag attöverväga speciella regler för forskningsregister med avseende påkryptering av data, bör enligt motionärerna också få i uppdragatt överväga och lämna förslag till nya bestämmelser i datalagensom är ägnade att stärka datasäkerheten hos forskningsregister,så att risken att obehöriga kommer åt persondata minimeras.Andra frågor som utredningen bör överväga är enligt motionärernalagstadgat skydd för uppgifter om enskilda individer idatabaser för forskning, så att dessa uppgifter ej skall kunnaanvändas för administrativa eller juridiska syften,graden av ansvar för registeransvariga forskare och derasmedarbetare,tystnadsplikt för forskare och deras medarbetare,påföljder för registeransvariga och deras medarbetare.I motion 1989/90:K434 yrkande 8 av m.fl. (m) ochmotion 1990/91:K423 yrkande 8 av m.fl. (m) anförmotionärerna att det verkar finnas en utbredd medvetenhetom att datalagen i dess nuvarande form inte längre fungerar.Inte minst utvecklingen av datatekniken har enligt motionärernagjort lagen svårhanterlig. De anser att det inte räcker med attreformera lagen utan menar att den bör ersättas av en vidareintegritetslag som bör bygga på följande element.En ny integritetslag bör i första hand ta sikte på att regleraden enskildes rätt över den information som han i olikasammanhang lämnar ifrån sig. Den bör därför göra skillnad pånormala personuppgifter som visar sig för andra genomvardagslivets normala aktiviteter eller genom det offentligalivets villkor och sådana personliga uppgifter som den enskildelämnar under vissa förutsättningar och för ett visst ändamål.Uppgifter av det förra slaget bör regleras utan attyttrandefrihet och tryckfrihet sätts ur spel i datoriseradeinformationssystem. Skyddet för uppgifter av mer känslig ochprivat natur bör ta sikte på spridningen och tillgängligheten avsådana uppgifter och avse såväl privata som offentligaregisteransvariga. Register med sådana uppgifter bör i principenbart förekomma om de har reglerats i lag eller bygger påinformerat samtycke från de registrerade.Uppgifter som den enskilde har lämnat bör kunna ses som hans"egendom", och han bör kunna ha en stark rättslig ställning ifrågan om hur sådana uppgifter skall användas.Ändamålsstyrningen bör ange hur uppgifter får användas ochbehandlas betydligt fastare än vad som är fallet i datalagen. Enklarare ändamålsstyrning leder till att myndigheter inte fårutbyta uppgifter om den enskilde, om det inte anges i lag.Principen bör vara att den som skall använda uppgifter i privateller i offentlig verksamhet också skall samla in dem frånmedborgarna.Information skall endast få användas på annat sätt än detursprungliga ändamålet under förutsättning att den enskildesamtycker eller det föreskrivs i lag. I forskningssammanhangskall passivt samtycke under vissa förutsättningar kunnaanvändas.Användarens ansvar för att insamlade uppgifter används förändamålet bör stärkas. Statlig försäljning av personuppgifterbör inte vara möjlig.Den enskildes rätt att själv bestämma över hur personligauppgifter används och sprids måste bli större. Han bör ha rättatt överklaga utlämnandet av egna personuppgifter, om de ärsekretessbelagda eller utlämnandet sker myndigheter emellan. Hanskall också kunna vidta rättsliga åtgärder mot registeransvarigainom den enskilda sektorn, som använder insamlade uppgifter förett annat ändamål och utan samtycke.I april 1989 meddelade datainspektionen ett tidningsföretagtillstånd enligt datalagen att inrätta och föra ettpersonregister. Detta skulle utgöra en fulltextdatabas somstegvis skulle ersätta klipparkiven för flera tidningar somutgavs av företaget. Sökning skulle enligtansökningshandlingarna kunna göras på varje ord i artiklarna medundantag av prepositioner, bindeord och liknande. Varje artikelskulle dessutom förses med ämnesord, nyckelord, typ av artikel,ortsnamn, författare och personnamn. Samtliga dessa uppgifterskulle utgöra sökbegrepp. Uppgifterna i registret skulle integallras. Avsikten var att registret skulle användas påtidningsredaktionerna, där journalisterna skulle ha tillgångtill arkivet. Även andra skulle ha tillgång till uppgifter urregistret.Inspektionens tillstånd förenades med flera föreskrifter. innebar begränsningar i utomståendes möjlighet att tadel av innehållet i registret. I en annan föreskrevs attkraftiga begränsningar av sökmöjligheterna skulle gällabeträffande vissa integritetskänsliga uppgifter sedan fem årförflutit från publiceringen av uppgifterna.I motion 1989/90:K421 av tredje vice talman () berörs datainspektionens beslut. Enligt motionären striderbeslutet mot principerna om informationsfrihet och om attmyndighetsbeslut i kraft av vanlig lag ej skall få ta över debestämmelser som finns i grundlag. Han anser att beslutet visaratt det finns allvarliga brister i datalagen och att det ärnödvändigt att den ses över i dessa delar.Det kan här nämnas att inspektionens beslut överklagades tillregeringen som gjorde vissa ändringar i inspektionens beslut.Såvitt nu är av intresse uttalade regeringen därvid följande.Det får anses vara ett starkt samhälleligt intresse attarkiverat material som varit publicerat i en tidning får varatillgängligt hos tidningen. Av skäl som redan nämnts medföremellertid arkiveringen med hjälp av ADB särskilda risker förotillbörligt intrång i den personliga integriteten och ettregister av förevarande slag kommer att innehållaintegritetskänsliga uppgifter. Här bryts mot varandra tvåviktiga intressen. Den intresseavvägning som måste göras är avden generella natur att den bör ske i sammanhang med dentidigare nämnda datalagsutredningens arbete. Resultatet av dettaarbete bör nu inte föregripas genom ett sådant ställningstagandei detta enskilda förvaltningsärende som skulle få principiellbetydelse.I motion 1989/90:K811 av m.fl. (s) anförmotionärerna att det har bedrivits enförsöksverksamhet med överföring av dagstidningar fråntidningens sätterisidor till synskadade abonnenter som har ensärskild datautrustning för detta i sitt hem. De anför vidareatt det är självklart att en sådan spridning av tidningarsinnehåll skyddas av tryckfrihetsförordningen men attdatainspektionen har en annan åsikt. Inspektionen har nämligenvid sin tillämpning av datalagen funnit att det datoriseradetidningsinnehållet är att anse som personregister och att detintegritetsskyd som lagstiftaren velat ge inte tillgodoses genomtryckfrihetsförordningen och av pressetiska regler. Motionärernavänder sig mot inspektionens beslut som de menar innebär enurholkning av grundlagen och därmed av demokratin.Synpunkter liknande dem i motionerna 1989/90:K421 och1989/90:K811 framförs också i motionerna 1989/90:K434 yrkande 7av m.fl. (m), 1990/91:K423 yrkande 7 av AndersBjörck m.fl. (m) och 1989/90:K410 yrkande 5 av . (fp).Utskottets bedömningDatalagen är nu föremål för översyn från såväl saklig somlagteknisk synpunkt av en särskild utredare. Enligt direktivenhar utredaren stor frihet att bedöma vilka frågor som behöverövervägas inom ramen för denna översyn. I direktiven framhållsatt det i fråga om särskilda sektorer där datorteknik utnyttjaskan finnas anledning att överväga behovet av speciella regler idatalagen. Som exempel anges behovet av speciella regler förADB-användning inom forskningsområdet. Det hänvisas därvid tillforskningsetiska utredningens arbete (U 1988:03). Utredaren börenligt direktiven beakta det arbetet och lämna förslag tillsärskilda regler för forskningsregistren, om det bedömslämpligt.I direktiven nämns vidare frågan om hur datalagen förhållersig till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om trycktaskrifter och i vilken utsträckning massmediernas arkiv pådatamedium skall falla under datalagens regler. Att utredningenhar i uppgift att göra en avvägning av de motstående intressensom här gör sig gällande nämns också i det ovan berördaregeringsbeslutet.Utskottet har erfarit att utredningen skallomvandlas till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Det finnsenligt utskottet anledning att utgå från att även kommitténkommer att ha stor frihet att bedöma vilka frågor som behöverövervägas i det fortsatta arbetet. Mot bakgrund av det anfördafinner utskottet att det inte är påkallat med några åtgärderfrån sida med anledning av motionsyrkandena.Utskottet avstyrker därför motionerna 1990/91:K18 yrkande 1 idenna del, 1989/90:K403 yrkande 1 i denna del, 1989/90:K410yrkande 5, 1989/90:K421, 1989/90:K434 yrkandena 7 och 8,1989/90:K811, 1990/91:K412 och 1990/91:K423 yrkandena 7 och 8.Informationstjänster och EGRegeringen beslutade att utfärda direktiv tillkommittéer och särskilda utredare angående beaktande avEG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Direktivengrundar sig på de riktlinjer som har angett som grundför medverkan i ett brett västeuropeiskt samarbete.Enligt direktiven skall kommittéer och särskilda utredare, somhar till uppgift att lämna förslag som berör det europeiskaintegrationsarbetet, undersöka vilken gemensam ordning som iförekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdetoch ta till vara de möjligheter till harmonisering som finns.I direktiven till datalagsutredningen anförs att det i en tidnär utvecklingen alltmer går mot ökad internationalisering ärviktigt att överväga hur den svenska datalagen förhåller sigtill andra jämförbara länders motsvarande lagstiftning. Detpekas i det sammanhanget särskilt på våra nordiska grannländeroch länderna inom den europeiska gemenskapen (dir. 1989:26).Inom EG finns ingen gemensam ordning när det gäller användningav ADB. antog förslag tilldirektiv angående skydd för enskilda i förhållande till ADB.Bakgrunden till förslaget är att man har ansett att en hög nivåför skydd mot integritetskränkning i samband med automatiskeller elektronisk behandling av personuppgifter är nödvändig föratt säkerställa det önskade fria flödet av information mellanmedlemsländerna.För register inom den allmänna sektorn uppställs ettlaglighetskrav som bl.a. innebär att personregister enligthuvudregeln får inrättas av en myndighet endast om det ärnödvändigt för att utföra myndighetsuppgifter. I fyra fall fårpersonregister dock användas för ett annat ändamål än det förvilket det har inrättats, nämligen (1) med den enskildessamtycke, (2) om användningen har stöd i lag, (3) om -- efter envägning av berörda intressen -- det står klart att denregistrerades legitima intressen inte utesluter en ändring avändamålet och (4) i händelse av ett överhängande hot mot allmänsäkerhet eller fara för en allvarlig kränkning av annans rätt.För att information ur ett personregister inom den allmännasektorn skall få lämnas ut till en mottagare i den allmännasektorn krävs att informationen är nödvändig för denmyndighetsutövning som sker inom den utlämnande eller mottagandemyndigheten.Det föreskrivs vidare att anmälan skall göras till entillsynsmyndighet om de personuppgifter som den registerförandemyndigheten får lämna ut till annan för att möjliggöra insyn förden enskilde.Förslaget till direktiv övervägs av EGsministerråd.I motion 1990/91:K410 yrkande 1 av och Per-OlaEriksson (c) anför motionärerna att det är viktigt att EG intesätter upp hinder för ett svenskt deltagande i samarbete ochinformationsutbyte när det gäller tele- och dataförbindelsersamt nättjänster.