bet · GE01KrU11 · 1991-02-12 00:00:00 — Anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (mom.3), och (alla m) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 15börjar med "Frågan om" och på s. 16 slutar med "riksdagensåtgärd" bort ha följande lydelse:Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angelägetatt pröva de möjligheter som står till buds för att minskakostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar. Sombostadsministern redovisar i budgetpropositionen (bil. 13 s. 43)är det t.ex. svårt att i närheten av tätorterna finna råmark somär lämplig för bostadsbebyggelse. Ett särskilt problem är därvidatt den mest lämpade marken på sina håll innehåller fastafornlämningar. En av möjligheterna att minska kostnaderna förarkeologiska exploateringsundersökningar är -- som utskottetframhållit i tidigare sammanhang och som RAÄ påpekat i sittyttrande -- att rationalisera verksamheten. En annan möjlighetatt minska kostnaderna, som enligt utskottets uppfattning börprövas, är att i betydligt större utsträckning än tillämpaanbudskonkurrens. Denna möjlighet har t.ex. framhållits ochbelysts med exempel i HSBs yttrande över motionen. Ävenuniversitetsinstitutioner har ansett att anbudskonkurrens börkunna tillämpas. vid iUppsala anser att det är helt rimligt att även andra än de som utför exploateringsundersökningar kan delta i ettanbudsförfarande under förutsättning att de har tillgång tillhögt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens,utgrävningserfarenhet och utrustning. Institutionen nämner iförsta hand universitetsinstitutioner, men ävenfältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform med tillgång tillmotsvarande kompetens bör enligt institutionens mening kunnadelta. Universitetsinstitutionerna har även anfört att ettanbudsförfarande i vissa avseenden skulle kunna främjaundersökningarnas kvalitet. I yttrandet från iGöteborg framhålls även att en internationalisering avundersökningsarbetet -- i kombination med en viss konkurrens --skulle kunna föra kulturminnesförvaltningen framåt och skapa nykunskap.Frågan om införande av ett generellt system föranbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna.Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att dearkeologiska undersökningarna håller en hög vetenskaplig ochteknisk kvalitet. Utskottet delar helt remissinstansernasuppfattning om vikten av en hög vetenskaplig och tekniskkvalitet i de arkeologiska exploateringsundersökningarna.Utskottet är emellertid inte övertygat om att denna kvalitetskulle äventyras vid anbudskonkurrens, något som RAÄ, UHÄ ochboverket befarar. ansvarar för att de som medgesutföra undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens.Det ankommer också på att i det enskilda falletutarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet avoch möjligheterna till kontroll och annan uppföljning avundersökningarna.Universitetsinstitutionerna har i remissyttrandena uttalat sinberedvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioneroch andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfteatt underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt högvetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig iallmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att självaåta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte störresådana. anser att museerna bordekunna åta sig en större andel av undersökningarna.Sammanfattningsvis anser utskottet att det nu bör prövas ivilken utsträckning kostnaderna för arkeologiskaexploateringsundersökningar kan minskas genom attanbudskonkurrens om uppdragen fortsättningsvis tillämpas ibetydligt större utsträckning än vad som är fallet. Utskottetanser att regeringen bör undersöka i vad mån ett ökatanbudsförfarande kan kräva vissa ökade resurser förlänsstyrelsernas förberedande och uppföljande funktioner isamband med anbudsförfarande. Vad utskottet anfört om en ökadtillämpning av anbudsförfarande vid arkeologiskaexploateringsundersökningar m.m. bör med anledning avmotionsyrkandena som sin mening ge regeringen till känna.dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följandelydelse:3. beträffande anbudsförfarande vid arkeologiskaundersökningar m.m.att med anledning av motionerna 1989/90:Kr256yrkande 14 och 1990/91:Kr286 yrkande 11 som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört,2. Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar(mom. 4)() anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 17börjar med "Sammanfattningsvis kan" och slutar med "yrkande 8"bort ha följande lydelse:Utskottet konstaterar att den största delen av de arkeologiskaundersökningarna i landet är exploateringsundersökningar och attden geografiska spridningen av undersökningarna därför ärberoende av var i landet byggnadsverksamheten är stor. Annanarkeologisk verksamhet bekostas med medel som står tilluniversitetsinstitutioners förfogande och lokaliseras eftervetenskapliga bedömningar. RAÄ har små möjligheter att genomföraegen arkeologisk verksamhet. Dock pågår en storundersökning av på i med medel som ställtstill RAÄs förfogande av enskild för detta ändamål.Om den arkeologiska verksamheten skall kunna få en annangeografisk spridning i landet än den har och därmed bättretillgodose behoven av ny arkeologisk kunskap i enlighet medmotion Kr353 måste utökade medel ställas till RAÄs, museernasoch universitetens förfogande. Utskottet anser därför attregeringen bör beräkna särskilda medel för RAÄs och museernasarkeologiska forskning i samband med att RAÄ och museerna gåröver till systemet med treårsbudget /94. RAÄ börfå i uppdrag att förbereda frågan i samband med sin fördjupadeanslagsframställning /94. Vidare bör regeringen inästa forskningspolitiska proposition -- -- beräknautökade medel till universiteten och tillhumanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet för att göradet möjligt att sprida den arkeologiska och historiskaforskningen i landet. Utskottet föreslår att medanledning av motion 1989/90:Kr353 och med avslag på motionerna1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört.dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följandelydelse:4. beträffande den geografiska spridningen av arkeologiskaundersökningaratt med anledning av motion 1989/90:Kr353 och medavslag på motionerna 1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 somsin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.RemissyttrandenBilagaYttranden över motion 1989/90:Kr256 yrkande14 omanbudsförfarande vid undersökning m.m. av fast fornlämning harinhämtats från och statens historiskamuseer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) samt plan-och bostadsverket (). Vidare har länsmuseernassamarbetsråd, och () beretts tillfälle att yttra sig övermotionen. Remissinstanserna har ombetts att även i övrigt lämnasynpunkter och belysa olika aspekter på utförandet avutredningar och undersökningar som avses i 2kap. 10--13§§lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Vidare har UHÄ ombetts atti yttrandet särskilt uppmärksamma förutsättningarna föruniversitetsinstitutioner och universitetsforskare att svara förundersökningar och utredningar av angivet slag och att delta iett eventuellt anbudsförfarande. har avstått från att yttrasig.Riksantikvarieämbetet och statens historiska museerRAÄ anför inledningsvis att frågan om arkeologiskkonsultverksamhet och kompetenskrav för arkeologiskaundersökningar har behandlats av RAÄ vid tvåtillfällen, dels i RAÄs yttrande den 23december 1989 tillregeringen i ett överklagningsärende beträffande vissarkeologisk verksamhet enligt 2kap. lagen (1988:950) omkulturminnen m.m., dels i PM 1989:2, Från fornminnesavdelningenför kännedom. RAÄ har bilagt dessa handlingar jämte ensammanställning över undersökande institutioners omfattning. RAÄanför därefter följande. "På många håll finns fornlämningar som fördyrar byggandet. "Fasta fornlämningar ger en omistlig historisk dimension åtlandskapet. Det är angeläget att så långt det är möjligt bevaradem åt framtiden. Bestämmelserna i kulturminneslagen (KML)syftar därför främst till att bevara fornlämningarna. Tillståndtill ingrepp innebär en dispens från skyddsbestämmelserna.Grundregeln att den som vill göra ett ingrepp i en fornlämningockså skall svara för undersökningskostnader främjar enplanering som tar sikte på att undvika ingrepp i dem. Genom KMLinfördes nya bestämmelser för att underlätta enbevarandeplanering, dels regler om särskild utredning (2kap.11§ KML), dels om förundersökning (2kap. 13§ KML).Utredningen ska ta reda på om en fast fornlämning berörs av ettplanerat arbetsföretag. Förundersökningen visar bland annatfornlämningens omfattning och karaktär samt ger företagarenmöjlighet att noggrant bedöma företagets lönsamhet i relationtill kostnaderna för en erforderlig arkeologisk undersökningalternativt en ändrad lokalisering.Aspekter på utredning och förundersökningBestämmelserna i har tillämpats och det ärännu för tidigt att dra bestämda slutsatser om tillämpningen.Länsstyrelserna har visat stort intresse för att ta till vara denya möjligheterna att förbättra sitt underlag införtillståndsprövning. Metodiskt bedrivs nu ett omfattandeutvecklingsarbete inom RAÄs undersökningsverksamhet. Arbetetkommer att redovisas i allmänna råd. Ett exempel på de problemsom kan uppstå vid tillämpningen av de nya bestämmelserna ärförhållandena i fullåkersbygdens "dolda kulturlandskap".Svårigheter kan här uppstå när det gäller att administrativtskilja mellan utredning och förundersökning. Av praktiska ochekonomiska skäl kan det nämligen ofta vara lämpligt attgenomföra de båda momenten i ett sammanhang. En konsekvens avdetta är att oklarhet kan uppstå om kostnadsansvaret.De senaste årens undersökningar har även visat att resultatenfrån utredningar och förundersökningar i enstaka fall kan varaså svårtolkade att fel eller ofullständiga slutsatser har blivitofrånkomliga. Enligt undantagsregeln i 2kap. 14§ KML skalldå kostnaden för den tillkommande arkeologiska undersökningeninte åvila företaget. I vissa fall har kostnaderna för dessaundersökningar dock blivit så omfattande att RAÄs resurser förändamålet inte varit tillfyllest. RAÄ och resp. länsstyrelse hari dessa fall upptagit förhandlingar med företagen om deladkostnad. Under innevarande år har RAÄ tex utbetalat 625000kronor (halva kostnaden) för museums undersökning av enneolitisk offermosse, för läns museumsundersökning av en vikingatida by (etapp ett) samt 210 000kronor för länsmuseers undersökning av enjärnåldersboplats (hela kostnaden).Många företag förefaller att använda utredningar främst föratt klarlägga förutsättningarna för erforderligt tillstånd samtför att skapa garantier mot framtida oförutsedda avbrott genomatt tidigare inte kända fornlämningar framkommer under pågåendearbete. En mer långtgående användning av utredningsinstrumentetsom ett led i att i görligaste mån undvika ingrepp ifornlämningen förefaller alltjämt vara mindre vanlig. Företagsom utnyttjar denna möjlighet är arbetsföretag som även relativtsent under planeringsstadiet arbetar med flera olikalokaliseringar, t.ex. gasledningar och järnvägar. "har ett reellt monopol på deutgrävningar som kan behöva göras. "Arkeologiska undersökningar i samband med markexploateringutförs av RAÄ, vissa länsmuseer och kommunala museer samtunder vissa förutsättningar av enskilda företag. De sistnämndadock endast i begränsad omfattning. I nedanståendetabell visas de största undersökande institutionernas omslutningunder . De undersökande museerna har enoregelbundet regional spridning. Denna kan främst ses som ettresultat av olika ambitioner att bygga upp en egen arkeologiskkompetens inom regionen. RAÄs undersökningsverksamhet harupprättat självständiga lokalkontor i sådana regioner därmuseerna inte ansett sig själva vilja avsätta resurser förundersökningar eller där ett tillfälligt exploateringstryckställer krav på mycket stor undersökningskapacitet.RAÄs undersökningar bedrivs till självkostnadspris utanvinstintresse. Taxan bestäms av RAÄ i samråd medriksrevisionsverket och ses över . Museernas taxa förundersökningarna varierar något men bör enligt rekommendationerfrån länsmuseernas samarbetsråd ligga nära den statligadebiteringen. Inget av museerna torde dock arbeta enligtprincipen full kostnadstäckning.De olika undersökande institutionerna verkar huvudsakligeninom skilda undersökningsregioner. I vissa fall sker en merfunktionsinriktad uppdelning, som kan spänna från storregionertill lokalt avgränsade områden beroende på uppdragens art ochomfattning. Specialistkompetens kan innebära att ettundersökningsföretag opererar helt obundet av administrativagränser.RAÄ har, i bifogade meddelande till länsstyrelsernaoch museerna, redovisat sin uppfattning om vilka kompetenskravsom bör ställas för arkeologisk undersökning. RAÄ anför därbland annat att förutsättningen för enskilda personer/företagatt utföra arkeologiska undersökningar är att dessa sker isamråd med en allmän institution.Utredningar enligt 2 kap. 11§ KML omfattar bl.a. analyser aväldre kartmaterial m.m., fördjupad inventering samtfosfatkartering och liknande begränsade ingrepp som vanligtvisinte kräver tillstånd enligt 2kap. Något krav påatt den som utför en utredning skall vara en institution ellersamverka med en sådan har RAÄ inte ansett sig kunna hävda medstöd av gällande bestämmelser. Med tanke på att länsstyrelsenhar ett ansvar för att utredningar ger ett tillfredsställandebeslutsunderlag, anser dock RAÄ att samma kompetensnivå börupprätthållas för utredningar som för arkeologiskaundersökningar.I fråga om undersökningsuppdragen förekommer i praktiken intenågon direkt konkurrens. Dessa fördelas istället med hänsyn tillkompetens, resurser, specialisering m.m. till den institutionsom är mest lämpad att utföra uppdraget. Det är emellertidlänsstyrelsen som i varje enskilt fall beslutar om vem som fårverkställa en arkeologisk undersökning. hardärigenom möjlighet att sätta press på den institution som intesköter sina uppdrag på ett tillfredsställande sätt. "Den vetenskapliga kompetensen som finns inom och utom landetbör kunna utnyttjas friare så att anbudskonkurrens får råda pådetta område. "När lämnar tillstånd till ingrepp ellerborttagande av en fast fornlämning får den som villkor ställaskäliga krav på särskild undersökning (2kap. 13§ KML).Undersökningen skall säkra fornlämningens dokumentvärde åtframtiden. Undersökningens omfattning och vetenskapligaambitionsnivå bedöms utifrån fornlämningens förväntadehistoriska datapotential. Det bör vidare framhållas att dagensarkeologiska undersökningar är synnerligen målinriktade. Det ärsåledes inte fråga om ett objektivt insamlande av mesta möjligadata utan ett rationellt och medvetet sökande efter ett urvaldata för att besvara i förväg formulerade frågor.Förslag till omfattning och kostnadsberäkning upprättas av denundersökande institutionen. prövar ambitionsnivånsrimlighet och beslutar om denna. Beslutet kan överklagas.Regeringen prövar undersökningens omfattning, medanfastighetsdomstolen avgör fråga om kostnadsansvaret bör ligga påföretagaren.Frågan om anbudskonkurrens hänger samman med frågan omundersökningens omfattning och ambitionsnivå. För att likvärdigaanbud skall kunna tas in fordras att omfattning ochambitionsnivå preciseras i ett anbudsunderlag. Det bör påpekasatt ett sådant underlag, som inte gärna kansammanställas av någon annan än vederbörande länsstyrelsefordrar så väl avsevärt merarbete och tidsutdräkt somspecialistkompetens. Länsstyrelserna torde inte klara en sådanuppgift utan ytterligare resurser.Utförandet av undersökningsarbetet i fält är bara det förstaledet i en komplett undersökning. Däri ingår också bl.a.fyndhantering, konservering och rapportering. Föremål sompåträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband meddenna tillfaller staten. Aktsamhet vid framtagning av fornfyndliksom dessas tillfälliga konservering och förvaring samttransport inför den slutliga museivården bör därför vara enstatlig angelägenhet eller ske under sådana former att fyndenssäkerhet och statens rätt inte äventyras. Med nuvarandeundersökningsorganisation har en utbyggd kontrollverksamhet inteansetts erforderlig.Besparingar i konkurrenssyfte skulle teoretiskt kunna gällaundersökningarnas administration, tillsyn, fornlämningsanalyser,ekonomisk uppföljning och liknande. Erfarenhetsmässigt synes detemellertid vara brister just inom dessa områden som lett tillomfattande kostnadsöverskridande med åtföljandekostnadsåtaganden för RAÄ enligt 2kap. 14§ KML.RAÄ har ovan anfört att dagens arkeologiska undersökningar ärhöggradigt specialiserade arbetsföretag. En förutsättning föratt bedriva professionell undersökningsverksamhet är tillgång påvälutbildad personal med lång och ingående erfarenhet av desärskilda förutsättningar som gäller för regionensfornminnesbild. Arkeologer som saknar denna bakgrund hargivetvis inte samma förutsättningar att bedriva rationellaundersökningar där svårigheterna ofta ligger i att snabbt avgöravilka typer av lämningar som kan dokumenteras översiktligt ellerväljas bort helt och vilka som kräver noggrann kartläggning.Svårigheterna för utländska institutioner måste i dettaavseende vara mycket stora. När det gäller universiteten utfördessa undersökningar som ett led i utbildnings- ochforskningsverksamheten, vilken endast undantagsvis låter sigförenas med sådana krav på rationell planläggning ocheffektivitet som måste ställas på en uppdragsfinansieradverksamhet. RAÄ avstår från att kommentera frågans fackligaaspekt.RAÄ vill peka på en ytterligare konsekvens av en oregleradundersökningsverksamhet. RAÄs övergripande ansvar för att denarkeologiska undersökningsverksamheten håller en vetenskapligtgodtagbar standard kan i viss mån anses delegerat till destatliga och kommunala museerna. En genomgripande ändring somföreslås i motionen skulle tvinga fram omfattande resurser förgranskning och kontroll av verksamheten. Med dagensstatsfinansiella läge skulle detta sannolikt innebära enomprioritering av de redan underdimensionerade resurserna förden statliga kulturmiljövården.Det bör framhållas att billiga men kvalitetsmässigtoacceptabla undersökningar äventyrar inte bara det vetenskapligadokumentationsvärdet utan också allmänhetens förståelseför att arkeologiska undersökningar över huvud taget behövs.Därigenom undergrävs den grund på vilken KML vilar.SammanfattningUnder hänvisning till ovan anförda synpunkter anser RAÄ attföretagen med en god planering och med tillämpning av bl.a.utredningsinstrumentet kan undvika att beröra fastafornlämningar på ett sådant sätt att undersökningar blirnödvändiga. Planeringen bör i stället ta fasta på attfornlämningarna blir en tillgång för de kringboende.RAÄs undersökningsverksamhet utför visserligen de flestaarkeologiska undersökningarna i landet, men övrigainstitutioners andel mätt i kronor svarar mot cirka en tredjedelav den samlade verksamheten . Denna uppdelninggrundar sig på praktiska förhållanden. RAÄs andel ger ocksåförutsättningar bl.a. för professionellt utförda undersökningar,en långt driven specialisering, en omfattande metodutvecklingoch resurser att klara stora utgrävningsföretag.Dagens rationaliserade undersökningar ställer stora krav påspecialisering bl.a. genom ingående kunskaper om regionensfornlämningar och topografiska förhållanden. Saknas sådanerfarenhet löper undersökningarna risk att avsevärt fördyras.Det skall betonas att RAÄ ser arkeologiskaundersökningar som ett led i en kulturpolitisk verksamhet, etttillvaratagande av det gemensamma kulturarvet, som inte kanreduceras till att bli ren exploatering. Genom attkulturmiljövårdens egen organisation och museerna svarar för dearkeologiska undersökningarna tillförs de ny kunskapoch kompetens som utnyttjas inom verksamhetens hela bredd, inteminst i museernas utåtriktade verksamhet med utställningar och iarbetet gentemot skolan.Motionsyrkandet får anses gå ut på att regler bör införas sominnebär att anbudsupphandling generellt bör förekomma inom denarkeologiska undersökningsverksamheten. En följd av sådanaregler är att länsstyrelserna måste svara för administration avupphandlingen eller i vart fall få betydligt utvidgad kontrollav utförda undersökningar. På anförda skäl avstyrker RAÄ bestämtatt en sådan ordning införs.Bilaga till RAÄs yttrande: RAÄs yttrande till regeringen överett överklagande beträffande i länbeslut om godkännande som arkeologisk konsult för verksamhetenligt 2kap. 11 och 13§§ lagen om kulturminnen m.m.RAÄ erinrar inledningsvis om bestämmelserna beträffande kravför tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar och anförföljande.Tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar reglerasgenom bestämmelserna i 2kap. 8§ KML och 7§ förordningen omkulturminnen m.m. (KMF). Enligt dessa bestämmelser fårlänsstyrelsen lämna tillstånd till annan att företa enundersökning under de villkor som bestämmer.Länsstyrelsen skall därvid förvissa sig om att tillståndshavarenhar tillräcklig kunskap för att utföra åtgärden på etttillfredsställande sätt.De tillstånd som nämns i 2kap. 8§ KML gällerundersökningar som initieras i vetenskapligt syfte. Sammabestämmelser måste antas gälla även tillstånd att verkställasådan undersökning som utförs som ett villkor för ett tillståndatt en fornlämning skall få tas bort eller ändras enligt 2kap.13§ KML, även om detta inte explicit anges. Länsstyrelsernahar också tillämpat bestämmelserna på detta sätt vilket ocksåstämmer överens med RAÄs allmänna råd till fornminneslagen,Underrättelser från RAÄ och SHMM 1981:3.Undersökningstillstånd kan vara direkt kopplat till ettexploateringsärende eller gälla för sådanaundersökningar. Genom att lämna undersökningstillstånd tarlänsstyrelsen på sig ett ansvar för att undersökningar blirutförda och avrapporterade på ett från allmän synpunkttillfredsställande sätt.Statens intresse för fornminnena har lång tradition ochframträder tydligt redan i de äldsta bestämmelserna från1600-talet. Lagens framhållande av ett statligt engagemang harbland annat lett till att staten tagit ett särskilt ansvar närdet gäller de arkeologiska undersökningarna och hanteringen avfynden från dessa. Ansvaret för en korrekt dokumentation avfornlämningar och aktsamhet vid framtagning av fornfynd liksomdessas tillfälliga konservering och förvaring samt transportinför den slutliga museivården har därför varit en angelägenhetför det allmänna i detta fall representerat av museer ellerliknande allmänna institutioner. RAÄ anser det angeläget attdetta arbete även fortsättningsvis leds av personer som ärbundna av myndighetsinstruktion eller motsvarande och varshandlande sker under ett tjänsteansvar.Enligt RAÄs rekommendationer och en beprövadpraxis har personer och inrättningar som är fristående frånmyndigheter och institutioner givits undersökningstillståndendast om arbetet skett under ledning av en institution. Orsakentill denna begränsning har främst varit att skapa garantier föratt undersökningar och avrapporteringar alltid kan slutförassamt att säkra det allmännas insyn i verksamheten.Hembygdsföreningar, enskilda forskare elleruniversitetsinstitutioner utanför arkeologiämnet, t.ex.kulturgeografiska institutioner, har ibland tillåtits utföraundersökningar under sådana omständigheter. Detta har även gälltföretag som arbetar på konsultbas, t.ex. . Enligt RAÄs uppfattning har samarbetet varit tillnytta för samtliga inblandade parter.