bet · GE01KU30 · 1991-05-21 00:00:00 — Det kan också för utskottets del finnasanledning att i granskningsarbetet återkomma till frågan.e) Direktavvisningar till under 1990Invandrarverket beslutade att 260 personer somkommit till via skulle avvisas med omedelbarverkställighet. Enligt 8 kap. 8§ utlänningslagen fårinvandarverket förordna att verkets beslut om avvisning fårverkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbarverkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grundför asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljaspå annan grund. I 3 kap. 4 § andra stycket 4 utlänningslagenanges som skäl att vägra asyl att utlänningen före ankomstentill har uppehållit sig i annat land än hemlandet och,om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller iförekommande fall mot att sändas till en krigsskådeplats ellertill hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annatland där han inte har motsvarande skydd.Enligt gällande svensk praxis, som motsvaras internationelltav ett liknande synsätt, förväntas en flykting i princip sökaasyl i det första land han kommer till efter flykten om han idet landet är skyddad mot förföljelse eller mot att återsändastill det land där han hotats av förföljelse. Enligt förarbetenatill utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s.157) krävs för att enasylsökande skall återsändas till det s.k. första asyllandet på grund av det landets lagstiftning, internationellaåtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om attutlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till detland där han riskerar förföljelse eller i förekommande fall motatt sändas till krigsskådeplats eller i fråga om defacto-flykting till sitt hemland.En flykting som före ankomsten till har vistats i ettsådant s.k. första asylland återsänds som regel till det landet.Första asyllandsprincipen tillämpas emellertid inte omutlänningen enbart har rest igenom något eller några andraländer på väg till (den s.k. en routeregeln).Tillfälliga avbrott i resan som utlänningen inte själv harkunnat råda över, som trafikhinder eller akut sjukdom medförinte att en routeregeln sätts ur spel. Det framhålls dock iförarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86, s.157) attdet är utlänningen som har att göra troligt att han endast restigenom det första asyllandet och att eventuellt uppehåll harvarit av nyssnämnd art. Första asyllandsprincipen tillämpasinte heller om utlänningen har särskild anknytning till Sverige,t.ex. genom att tidigare ha vistats här eller genom att ha närasläktingar här men inte i första asyllandet.Invandrarministern har vid utskottets utfrågning framhållitatt det från polska myndigheters sida klargjorts att man intehade för avsikt att återsända den aktuella gruppen tillhemlandet. Avsikten var att låta de asylsökande vara kvar iPolen medan FNs flyktingkommissarie prövade de enskildaärendena. har för avsikt att ansluta sig till FNsflyktingkonvention. Utöver de 260 personer som kommit Sverigevia och som avvisades med omedelbar verkställighetstoppades omkring 500 personer med avsikt att ta sig tillSverige av polska myndigheter. Polska Röda korset fick sedan viasvenska Röda korset ekonomiska medel av Sida för att bidra tillde kostnader som uppstod för polska myndigheter.FNs flyktingkommissariat bistod de polska myndigheterna vidprövningen av ärendena. underrättadesinvandrarministern om att flyktingkommissarien ansåg att ungefärhälften av de 760 hade flyktingskäl och att ett hundratal av demgenom anhöriga hade anknytning till . Den förteckning somsedan överlämnades omfattade 32 personer -- 7 familjer, 7ensamma barn och 2 handikappade. Anknytningen till varemellertid otydlig och kunde bestå i asylsökande anhörig. Ienlighet med tidigare utfästelser kommer de personer det rör sigom sedan vissa uppgifter kompletterats att tas om hand iSverige.Utskottet får anföra följande. Utskottet har inte funnitanledning att ifrågasätta den bedömning som -- efter kontaktermellan och polska myndigheter -- föranleddebesluten om avvisning med omedelbar verkställighet. Svenskamyndigheter hade skäl att vara helt övertygade om att deasylsökande inte löpte risk att återsändas från till landdär de riskerade förföljelse. Inte heller har granskningen gettanledning ifrågasätta bedömningen att i dessa fall var attbetrakta som första asylland. Granskningen i denna delföranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.f) Utvisning enligt terroristbestämmelsernaUtskottet har granskat ett regeringsbeslut omutvisning av en palestinier. Bakgrunden till utvisningsbeslutetvar att västtysk polis gripit ett antal medlemmari en palestinsk organisation misstänkta för terroristverksamhet.I den västtyska utredningen framkom även uppgifter om personerbosatta i . Den svenska utredningen ledde till att 15personer hämtades till förhör misstänkta för delaktighet ibombattentat i . I oktober 1989åtalades fyra personer vid för delaktighet iattentaten. Säkerhetspolisen överlämnade en fråga omutvisning enligt 3 § terroristlagen av tre personer tillregeringen. En av dessa utvisades genom det granskaderegeringsbeslutet till , där han greps och kvarhölls hosden syriska polisen till dess hans identitet kunde fastställas.En av de övriga lämnade frivilligt medan den tredje intebefann sig i , varför ärendet rörande honom avskrevs.I 1 § första stycket terroristlagen (1989:530) föreskrivs atten utlänning som kommer till skall avvisas, om det finnsgrundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för ensådan organisation eller grupp som avses i paragrafens andrastycke och det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hanstidigare verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att hanhär i landet medverkar till sådana handlingar som avses i detstycket.Enligt andra stycket i paragrafen är de organisationer ellergrupper som avses sådana som med hänsyn till vad som är känt omderas verksamhet kan befaras utanför sitt hemland använda våld,hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådanagärningar här i landet. Om det föreligger sådana omständighetersom avses i 1 § första stycket, men avvisning inte kan ske, fårenligt 3 § första stycket utlänningen utvisas ur landet. Beslutom utvisning eller avvisning meddelas av regeringen.Terroristbestämmelserna förutsätter inte att brott har begåttsoch inte heller misstanke om att brott har begåtts. Syftet medbestämmelserna är i stället att försöka förhindra terrordåd.Bestämmelserna är således tillämpliga om utlänningen kan befarasbegå eller främja terrordåd. Enligt arbetsmarknadsdepartementetspromemoria tillämpas bestämmelserna mycket restriktivt. Det ärdå fråga om fall där anledningen att anta att utlänningentillhör eller verkar för en terroristorganisation är grundad ochutredningen i ärendet dessutom visar att det föreligger fara föratt utlänningen medverkar till terrordåd här. Invandrarministernhar under utskottets utfrågning understrukit att det rekvisitsom direkt knyts till personen i fråga, nämligen att han självutgör en riskfaktor, har prövats i det aktuella fallet och attdet självfallet inte varit fråga om någon form av kollektivbestraffning.Utskottet får anföra följande. Granskningen i denna del harinte gett utskottet anledning att rikta någon kritik motregeringens handläggning av det aktuella ärendet. Utskottet hartidigare granskat tillämpningen avterroristbestämmelserna och har därvid uttalat att dessabestämmelser kan ge upphov till svåra intressekonflikter och attdet är av särskild betydelse att rättssäkerhetsfrågorna bevakaskontinuerligt (KU 1986/87:33 s.64). Det bör i sammanhangeterinras om att regeringen lagt fram en proposition(prop. 1990/91:118) med förslag till en lag om särskild kontrollav vissa utlänningar, m.m. Den nya lagen avses ersätta bl.a. dennuvarande terroristlagen. Enligt förslaget skall regeringen äveni fortsättningen ta ställning i fråga om utvisning avterrorister. Liksom tidigare skall sådana beslut föregås avdomstolsförhandling. Förhandling skall dock kunna undvaras omärendet är synnerligen brådskande. För att stärka domstolensroll i terroristärenden föreslås att domstolen på begäran avregeringen skall kunna avge yttrande. Även andra ändringarbeträffande proceduren föreslås, avsedda att bl.a. höjarättssäkerheten.Som utskottet framhållit i tidigare granskningsarbete(1988/89:KU30 s.68) är det tillfredsställande att det nu sketten genomgripande översyn av terroristbestämmelserna.Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande iövrigt från utskottets sida.g) Vissa handläggningsfrågorEnligt 11 kap. 1 § utlänningslagen skall det ingå muntlighandläggning i asylärende vid statens invandrarverk om detkan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främjaett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall ävenannars företas på begäran av utlänningen om inte en sådanhandläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan omuppehållstillstånd.Bestämmelsen fick sin lydelse på förslag av lagrådet. Lagrådethänvisade till att avsikten med bestämmelsen var att åstadkommaen förstärkning av förvaltningslagens bestämmelser om muntlighetoch framhöll att lagrådsremissens förslag i fråga om muntligheti själva verket var mer restriktivt än förvaltningslagensbestämmelser. Lagrådet ansåg att det kunde finnas skäl attsärreglera frågan om muntlig handläggning i asylärenden, dock inära saklig överensstämmelse med 14 § förvaltningslagen. För skulle uppnå de fördelar med muntlig handläggning sombeskrevs i remissen och fånga upp de faktorer somborde ha betydelse för handläggningsfrågan i asylärendenföreslog lagrådet den nu aktuella lydelsen av bestämmelsen.Föredragande statsrådet betonade i propositionen (prop.1988/89:86 s.209) att syftet med bestämmelsen var att få tillstånd en ökad användning av muntligt förfarande i asylärendenbl.a. för att uppnå ett säkrare beslutsunderlag. Det kunde ocksåenligt propositionen påskynda ärendets avgörande.Av promemorian från framgår attregeringen återförvisat tre ärenden tillinvandrarverket för ytterligare utredning mot bakgrund av atttrovärdighetsfrågor förelåg och muntlig handläggning inteförekommit hos verket. Vidare framgår av en bilaga tillpromemorian att muntlig handläggning hos invandrarverket påverkets eget initiativ knappast förekommit i den utsträckningsom förutsetts, vilket hänger samman med den storaärendemängden. Handläggningstiderna skulle annars enligt vad somsägs från verkets sida avsevärt ha förlängts.Utskottet gör följande överväganden. Enligt utskottets meningfinns det anledning att understryka att syftet med den aktuellabestämmelsen var att uppnå en ökad användning av muntligtförfarande i asylärenden för att åstadkomma både säkrarebeslutsunderlag och möjligen också snabbare handläggning. Detförhållandet att regeringen återförvisat några ärenden bl.a. medhänvisning till bristen på muntlighet borde leda till attmuntlig handläggning i ökad utsträckning kommer till stånd.Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande iövrigt från utskottets sida.Enligt 42 § rättshjälpslagen (1972:429) skall rättshjälp genomoffentligt biträde beviljas om det inte måste antas attbehov av biträde saknas.I förarbetena till den tidigare utlänningslagen (prop.1977/78:90) betonades att ingen skall kunna avlägsnas ur riketutan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Ipropositionen med förslag till den nuvarande utlänningslagen(1988/89:86s.134) underströks denna huvudprincip.Föredragande statsråd ansåg att det inte var möjligt att i lagennärmare ange i vilka fall behov av biträde saknas. Även med deändringar i utlänningslagstiftningen som föreslogs skulle behovav biträde föreligga i flertalet av de avvisnings- ochutvisningsärenden som skall prövas av invandrarverket i förstainstans. I vilka fall offentligt biträde skall förordnas fårenligt propositionen liksom bli en fråga omtillämpningen i det enskilda fallet. Enligt föredragandestatsrådet måste det vara uppenbart att grund för asyl inteföreligger i de fall invandrarverket beslutar om avvisning medomedelbar verkställighet -- dvs. motsvarigheten till de tidigaredirektavvisningarna -- och att uppehållstillstånd inte hellerskall beviljas på annan grund. För att en sådan situation skallanses föreligga och behov av offentligt biträde alltså saknasfår det inte föreligga behov av utredning om förhållandena, utansaken måste vara uppenbar utan närmare undersökningar. Om det ärfråga om avvisning till ett hemland som inte kan betraktas somen rättsstat bör dock enligt statsrådet offentligt biträde kunnaförordnas.Offentligt biträde bör också förordnas i övriga fall, såvittdet inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredjelanddär risken för förföljelse och vidaresändning till land därförföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten.Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är frågaom asylsökande som till följd av minderårighet, sjukdom ellerannat liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sintalan på ett från rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Omdet framställs anspråk på rättshjälp redan i utredningsskedetfår polismyndigheten vidarebefordra framställningen tillinvandrarverket.Utskottet får anföra följande. I förra åretsgranskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 77) underströk utskottetdet angelägna i att offentligt biträde i asylärenden förordnaspå ett tidigt stadium och i den utsträckning som anges ipropositionen om ny utlänningslag. Vid utskottets utfrågning harframhållits att situationen när det gäller förordnande avoffentligt biträde antagligen inte förändrats sedan förra året.Enligt utskottets mening finns det anledning att uppmärksammafrågan i samband med att utredningsansvar förs över frånpolismyndigheterna till invandrarverket.h) Befrielse från utländskt medborgarskapSedan länge har inom svensk medborgarskapsrätt gällt denprincipen att dubbelt medborgarskap bör undvikas. harsåledes anslutit sig till Europarådskonvention ombegränsning av flerfaldigt medborgarskap.I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap anges vissaförutsättningar som gäller för att utlänning på ansökan skallkunna upptas till svensk medborgare (naturaliseras). Iparagrafens tredje stycke regleras det förhållandet att sökandesom har utländskt medborgarskap inte förlorar dettamedborgarskap i och med naturalisationen. Om medgivande av denutländska statens regering eller annan myndighet krävs förbefrielse från utländskt medborgarskap kan enligt bestämmelsensom villkor för förvärvande av det svenska medborgarskapetstadgas att sökanden inför statens invandrarverk inom viss tidstyrker att dylikt medgivande lämnats. Syftet med denvillkorliga naturalisationen är att så långt som möjligt försökaundvika dubbelt medborgarskap (prop. 1975/76:136). Villkoret kandock slopas för den som bedömts vara politisk flykting och densom vägrats befrielse från sitt medborgarskap. Villkoret slopasenligt propositionen också för den som inte inom rimlig tid fåttsvar på sin ansökan om befrielse från sitt gamla medborgarskap.Som framhålls i promemoria den 4mars 1991 är det möjligt att avstå från att uppställa villkor ombefrielse från det utländska medborgarskapet. Det är ocksåmöjligt att efterge ett tidigare uppställt villkor. Enligtgällande praxis uppställs inte något villkor om befrielse fråndet utländska medborgarskapet om den aktuella staten som regelavslår eller inte besvarar en befrielseansökan. Detsamma gällerför kategorier som normalt inte kan få befrielse, till exempelpersoner i vissa länder som inte fullgjort sin värnplikt. Inteheller för flyktingar eller för de personer som fått avslag påansökan om befrielse uppställs något villkor. Villkoret kanockså slopas för den som inte fått svar på ansökan om befrielseeller om höga avgifter krävts av myndigheterna för befrielse.Av en promemoria frånarbetsmarknadsdepartementet framgår att drygt 150 ärendenrörande svenskt medborgarskap för sovjetiska medborgare inkomtill invandrarverket 1990. Verket meddelade under året 133beslut i sådana ärenden. blev 26 sovjetiskamedborgare svenska medborgare utan villkor om befrielse. Enligtmuntlig uppgift från invandrarverket var det i huvudsak fråga ompersoner som hade flyktingskäl. 21 personer beviljadesmedborgarskap sedan de visat att de medgetts befrielse. För 75personer meddelades beslut att de kunde bli svenska medborgareförst sedan de visat att de medgetts befrielse. I tre fallslopades ett tidigare uppställt villkor; i ett av fallen för attden sökande kunde visa att hans ansökan om befrielse hadeavslagits av sovjetiska myndigheter.Konstitutionsutskottet granskade vidett par tillfällen regeringens praxis i medborgarskapsärenden.Utskottet underströk 1973 (KU 1973:20 s.9) det önskvärda i atteventuellt uppkommande ärendebalanser eller övriga förseningarvid handläggningen av naturalisationsärenden inte leder till attden i lag föreskrivna tiden för hemvist i i praktikenförlängs.Utskottet får anföra följande. Förarbetena till 6 §medborgarskapslagen ger vid handen att enbart det förhållandetatt man inte vill begära medgivande till befrielse från sittgamla medborgarskap inte räcker för att få svensktmedborgarskap. Det måste som framhålls iarbetsmarknadsdepartemets promemoria föreligga tungt vägandeskäl, t.ex. flyktingskap. Mot den bakgrunden och med hänsyn tillde konventionsåtaganden gjort i fråga om undvikande avflerfaldigt medborgarskap kan det enligt utskottets mening intevara orimligt att som huvudregel kräva att ett medgivande tillbefrielse från sovjetiskt medborgarskap uppvisas eller att detvisas att begäran om sådant medgivande avslagits eller intebesvarats. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigtfrån utskottets sida.15. Utnämningsärenden m.m.Utskottet har under en följd av år granskat vissa frågorrörande regeringens utnämningspolitik. Under årets granskninghar utskottet åter tagit upp regeringens utnämningar avverkschefer och landshövdingar samt till vissa andra högrestatstjänster (se förra årets granskningsbetänkande 1989/90:KU30s. 79 ff.). Statsminister har företrätt införutskottet vid en offentlig utfrågning, varvid ävenutnämningsfrågor behandlades, se bilaga B 12. Därutöver harutskottet särskilt granskat regeringens praxis vad gällertillsättning av ordinarie domartjänster, se nedan avsnitt b).a) AllmäntEnligt 11kap. 9§ regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vidförvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringeneller av myndighet som regeringen bestämmer. Beträffandeverkschefer sker tillsättning enligt de instruktioner som gällerför verken av regeringen. Vid tillsättning av statlig tjänstskall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsomförtjänst och skicklighet. Krav på svenskt medborgarskap ställsi regeringsformen beträffande bl.a. verkschefer.I 4kap. 3§ lagen (1976:600) om offentlig anställning ()hänvisas i fråga om saklig grund för tillsättning av statligtjänst till vad som är föreskrivet i RF eller annan författning.Närmare föreskrifter om tjänstetillsättning ges vidare ianställningsförordningen (1965:601). Denna förordning ändradesden 1juli 1985 (1985:334) då en ny 7a§ infördes medinnebörd att tillsättning skall ske på grundval främst avskicklighet för arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finnssärskilda skäl för något annat. , somhösten 1985 yttrade sig till arbetsmarknadsutskottet överproposition 1984/85:219 om den statliga personalpolitiken,uttalade som sin mening att 11kap. 9§ RF inte formellthindrar att man lägger större vikt än tidigare vidkriteriet skicklighet. Utskottet ansåg dock att en sådan ändringborde komma till uttryck i . Mot bakgrund av detta uttalandegenomfördes en ändring av 4kap. 3§ med innebörd attbland de sakliga grunderna skall skickligheten sättas främst omdet inte finns särskilda skäl för något annat (seprop.1985/86:116).Frågor rörande tillsättning av verkschefer behandlades även iproposition 1986/87:99 om ledningen av den statligaförvaltningen. Förslagen grundade sig på verksledningskommitténsbetänkande (SOU1985:40) Regeringen, myndigheterna ochmyndigheternas ledning. Regeringens förslag innebar bl.a. attverkschefer borde sökas i en bredare rekryteringsbas äntidigare. Enligt civilministern borde regeringen utnyttjastatsförvaltningens hela chefspotential som underlag, men ävensträva efter att se verksamheter utanför statsförvaltningen sommöjliga rekryteringsområden. En viktig förutsättning var attregeringen i fortsättningen kan koncentrera sina ansträngningari tillsättningsfrågor till myndigheternas högsta ledning.Verkschefer föreslogs också kunna omflyttas till annan tjänstunder förordnandetiden. Propositionen godtogs på denna punkt avriksdagen (KU1986/87:29).Av statsrådsberedningens förteckningar, bilaga A 19.1,framgår bl.a. att regeringen utnämnt elva nyaverkschefer/generaldirektörer och omförordnat sex under år1990.Vid utfrågningen inför utskottet framhöll statsministern attregeringen vid tillsättningar av högre tjänster alltid gör enmycket omsorgsfull prövning av vederbörandes lämplighet förtjänsten och självfallet iakttar de i regeringsformen uppställdakraven på förtjänst och skicklighet. Det är civildepartementetsom har ett övergripande ansvar för utnämningspolitiken. Ävenstatssekreteraren i statsrådsberedningen har till uppgift attsärskilt bevaka dessa frågor. Utnämningsfrågor diskuterasfortlöpande vid regeringens s.k. lunchberedningar.Statsministern betonade särskilt att de högre chefsutnämningarnaär mycket viktiga för att säkerställa effektivitet iförvaltningen och därför bör ägnas mycket stor omsorg frånregeringens sida.Som tidigare uttalats vill utskottet betona vikten av att de iregeringsformen uppställda kraven på sakliga grunder såsomförtjänst och skicklighet iakttas vid tjänstetillsättningar.Enligt utskottet är det värdefullt att regeringen är beredd attmedverka till att rekryteringsbasen vid tillsättning av högrestatstjänster breddas. Utskottet vill understryka betydelsen avde uttalanden som gjordes i samband med verksledningsreformen omatt även verksamheter utanför statsförvaltningen bör kunna varalämpliga rekryteringsområden.Den av utskottet företagna granskningen av utnämningar avverkschefer m.fl. har inte gett anledning till något ytterligareuttalande från utskottets sida.b) Ordinarie domartjänsterSom inledningsvis nämnts har utskottet ägnat uppmärksamhet åtregeringens praxis vad gäller utnämningar till vissa ordinariedomarbefattningar. Utskottet hänvisar i sammanhanget tillregeringens proposition 1989/90:79 om domarbanan ochmeritvärderingen vid tillsättning av domartjänster samt tilljustitieutskottets betänkande med anledning av propositionensamt motioner i ämnet (1989/90:JuU25). antog förslagetden (rskr. 193).Från har utskottet erhållit en förteckningöver utnämningar och förordnanden på domartjänster (bilaga A19.2). Vidare har inom justitiedepartementetupprättats en promemoria som överlämnats till utskottet meduppgift om vilka principer som tillämpas vid s.k. förande överstat av ordinarie domartjänster (bilaga A19.3).Justitieminister åtföljd av rättschefen och expeditionschefen har företrättinför utskottet med anledning av utskottets granskning, bilagaB8.Vid tillsättning av statlig tjänst skall, som tidigare nämnts,enligt 11kap. 9 § andra stycket regeringsformen, avseendefästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst ochskicklighet.Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvadeförtrogenheten med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mätsvanligen i tjänstgöringstid. Skicklighetsbegreppet tar sikte påallmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen,såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämplighetenför befattningen. I sammanhanget skall erinras om att regeringenredan våren 1985 beslutade att ökad vikt skulle läggas vidsökandenas skicklighet vid tillsättningen allmänt av statligtreglerade tjänster. Det nya synsättet kom som nämntsinledningsvis till uttryck genom en ändring i 7 a §anställningsförordningen (1965:601). Tjänstetillsättning skulleske på grundval främst av skickligheten om det inte finnssärskilda skäl för något annat.