bet · GE01KU39 · 1991-05-28 00:00:00 — eller 291 kr.för tre månader.I propositionen föreslås en höjning av TV-avgiften med 72 kr.till . fr.o.m. och en höjning med84 kr. fr.o.m. den 1 januari 1992.YttrandefrihetsgrundlagRiksdagen har som vilande antagit förslag tillyttrandefrihetsgrundlag (prop. 1990/91:64, KU21, prot. Grundlagsförslaget har betydelse för en del av de frågorsom aktualiseras genom förevarande proposition, bl.a.avtalssystemet. Den nya yttrandefrihetsgrundlagen föreslås trädai kraft den 1 januari 1992.En ny rikstäckande reklamfinansierad TV-kanalPropositionenFör närvarande kan av de svenska hushållen ta emotreklamfinansierade TV-sändningar. I propositionen anförs att enbetydande del av befolkning kommer att nås av TV-reklamfrån satelliter. De reklamsändande företagens programtablåerkommer att vara sammansatta utifrån kommersiella hänsyn, och dekommer inte att följa några nationellt fastställda riktlinjernär det gäller t.ex. förekomst av program av svenska upphovsmäneller om svenska förhållanden, eller att det skall sändasnyhets- eller aktualitetsprogram. kommer enligtpropositionen att få allt större svårigheter att fylla sinuppgift att sända ett omväxlande programutbud till hela svenskafolket.Mot denna bakgrund förordas i propositionen en sådanomläggning av TV-politiken att reklamsändningar tillåts imarknät. I fråga om marksändningar från sändare här i landet kansvenska politiskt valda organ få inflytande över attprogramverksamheten i väsentliga avseenden motsvarar de önskemålsom bör ställas på en nationell TV-kanal vad beträffar mångfald,kvalitet och balans. Även med sådana förpliktelser bör enligtpropositionen en marksänd TV-kanal kunna bli så attraktiv förannonsörerna att reklamintäkterna kommer att bekosta enkvalitativt inriktad programverksamhet. I propositionen anförsatt det då också på ett helt annat sätt än vid ett fortsattreklamförbud i marksändningar blir möjligt att motverka deoönskade följderna av TV-reklam.I propositionen anförs att reklaminkomster kan användas påolika sätt i den marksända televisionen. En möjlighet är attlåta reklaminkomster tillsammans med avgiftsmedel finansieraden befintliga televisionen. Om en sådan ordning infördes,skulle resurserna för den befintliga televisionen kunna ökas,TV-avgifterna sänkas eller bådadera. TV-tittarna skulle kunnadra fördel av längre sändningstid, mer påkostade program ellerlägre TV-avgifter. Antalet TV-timmar skulle emellertid blioförändrat, åtminstone under bästa sändningstid och för detittare som inte kan ta emot satellitprogram. Desatellitsändande programföretagen skulle spela en lika viktigroll som för de TV-tittare som kan ta emot programmen.De problem som följer av att vissa intressanta program skulleförbehållas tittare med tillgång till satellitprogram skulleenligt propositionen kvarstå oförändrade.Mot denna bakgrund förordas att reklamintäkterna används föratt bekosta ytterligare en TV-kanal. Sändarnätet för den nyakanalen bör snabbt byggas ut så att sändningarna kan tas emot ialla befolkade delar av landet. Enligt propositionen blir ökadevalmöjligheter på så sätt tillgängliga för hela befolkningen.Vidare anförs att det då blir möjligt att låta ett från fristående programföretag inleda TV-sändningar iSverige.Genom att ett nytt programföretag kan verka under full ochprogrammässig självständighet möjliggörs enligt propositionenökad mångfald. Händelser och skeenden kan belysas från nyasynvinklar. I propositionen anförs att det nya programföretagetkommer att kunna organisera verksamheten med utgångspunkt fråndagens teknik och produktionsförhållanden och att det kanutveckla journalistiken och programpolitiken utifrån egnaförutsättningar. Förekomsten av ett nytt programföretag som iviktiga avseenden kommer att arbeta under likartade villkor somSveriges Television bör enligt propositionen också kunna få enstimulerande inverkan på det sistnämnda företaget.Enligt propositionen bör inte fåmöjlighet, åtminstone inte , att sända betaldaannonser. Det främsta skälet anges vara att reklamfinansieringkan hota programverksamhetens integritet.Det nya fristående TV-företaget kommer enligt propositionenatt ha en självständig ställning i förhållande till SverigesRadio men kommer att vara beroende av reklaminkomster för attfinansiera verksamheten. I propositionen anförs att utländskaerfarenheter tyder på att finansiering med reklam påverkarprogrampolitiken i särskilt hög grad i en situation då flerainhemska TV-företag tävlar om inkomsterna från den nationellareklammarknaden. I de länder där man har en sådan situationleder konkurrensen mellan olika programföretag till attprogrammen anpassas till en minsta gemensam nämnare förpubliksmaken.Konkurrens på TV-reklammarknaden innebär enligt propositionenvisserligen att annonsörerna får flera TV-företag att väljamellan men medför att publikens valmöjligheter krymper. Om detdäremot finns TV-företag som är oberoende av reklaminkomster ochsom därför inte tvingas ta hänsyn till annonsörernas önskemål,måste ett reklamfinansierat TV-företag kunna mäta sig med detreklamfria företaget för att kunna behålla publikens förtroendeoch därmed sina inkomstmöjligheter på sikt.I propositionen framhålls också svårigheterna att, i varjefall i nuvarande konjunkturläge, finansiera två TV-kanaler medreklam. Det finns enligt propositionen också en risk för attdagspressen, som redan känner av vikande annonsinkomster, skullefå stora svårigheter om en stor del av annonseringen överfördestill televisionen.Om skall behållas som ett reklamfrittföretag blir det emellertid enligt propositionen nödvändigt attpå andra sätt se till att fårtillräckliga ekonomiska förutsättningar för att kunna fullgörasitt uppdrag. Det anförs vidare att det inte med full säkerhetgår att bedöma hur stora resurser som kan tillföras svensktelevision från TV-reklammarknaden.Enligt propositionen kan man konstatera att ett TV-företag somfår tillgång till ett rikstäckande nät av marksändare kommer attfå en avsevärd konkurrensfördel i form av högrebefolkningstäckning i förhållande till de programföretag somutnyttjar satellit. I propositionen görs bedömningen attreklamsändningar i en TV-kanal efter en uppbyggnadsperiod skullekunna ge en årlig inkomst i storleksordningen uppemot 1,5miljard kronor.I propositionen dras härav slutsatsen att inkomsterna frånreklam i TV inte bara kommer att vara tillräckliga för attmöjliggöra ytterligare en rikstäckande marksänd TV-kanal utanatt det även kan komma att vara möjligt att utan att ge avkallpå kvalitetskraven, avlänka en del av reklaminkomsterna i formav en koncessionsavgift för att finansiera en del av SverigesRadios verksamhet.En koncessionsavgift från den marksända reklamfinansieradetelevisionen bedöms enligt propositionen kommaatt kunna avkasta ungefär 300 milj.kr. verksamhetenkommit i gång. Om dessa inkomster tillförs rundradiokontot börde tillsammans med en måttlig realhöjning av TV-avgifternamöjliggöra att får ett reformbelopp avtillräcklig storlek.I propositionen förordas att reklam-TV-företaget skall erläggaen del av sin inkomst i form av en särskild koncessionsavgifttill staten och att dessa intäkter tillförs rundradiofonden.Enligt propositionen bör avgiften erläggas i form av en fast ochen rörlig del, och den rörliga delen bör utgöras av en andel avprogramföretagets bruttoinkomster. Enligt propositionen börförslag till lagstiftning om koncessionsavgift föreläggasriksdagen under hösten 1991.I propositionen anförs att svårigheterna att förutse hurreklamintäkter och kostnader kommer att utvecklas innebär attberäkningarna med nödvändighet måste bli osäkra och att detdärför knappast är välbetänkt att nu låsafinansieringsförutsättningarna för en så som det ärtänkt att avtalen skall gälla. Det förordas därför attfinansieringen tas upp till prövning efter en lämpligtidsperiod, förslagsvis i samband med medelsberäkningen för år1996. Om det vid en sådan kontrollstation visar sig att den nuföreslagna finansieringsmetoden inte ger tillräckliga resurserför att skall kunna uppfylla sina åtaganden, börman enligt propositionen på nytt pröva frågan om rätt förSveriges Television att sända annonser mot betalning.MotionernaI motion 1990/91:K80 yrkande 1 i denna del av . (c) ställer sig motionärerna bakom förslaget om att etttredje rikstäckande TV-nät som är finansierat med reklam börupplåtas för ett från . De finner det emellertid mycket otillfredsställande attdenna kanal får monopol på reklamen som finansieringskälla.Motionärerna anför att reklamintäkterna beräknas ge avsevärdatillskott av medel och att de därmed kan täcka kostnaderna fören fristående TV-kanal och dessutom bidra med ett avsevärtresurstillskott till Radio-koncernen.Motionärerna anför att en ny marksänd och reklamfinansieradTV-kanal i enlighet med vad som anförs i propositionen kommeratt föra med sig nackdelar för . Härigenomkommer nämligen enligt motionärerna ekonomiatt vara beroende av den framgång på reklamområdet som ettfristående -- och med konkurrerande --programföretag kan nå. Motionärerna menar att detta blir följdenav förslaget om en koncessionsavgift med en fast och en rörligdel. kommer enligt motionärerna därmed i ettytterst märkligt beroendeförhållande till en konkurrent ochföretaget kan inte heller av egen kraft öka sina intäkter inågon större omfattning genom att utveckla programproduktionen.Motionärerna menar att detta kommer att leda till attTV-avgifterna med nödvändighet kommer att öka kraftigt.Motionärerna föreslår därför att även en av SverigesTelevisions två kanaler (TV2) öppnas för reklam. Enreklamfinansiering av denna verksamhet garanterar enligtmotionärerna tillräckliga resurser för public-serviceföretagenoch ger därmed möjlighet att bibehålla och förstärka kvalitetoch mångfald i programutbudet utan stora höjningar avTV-avgifterna.I den under allmänna motionstiden väckta motionen1990/91:K409 yrkande 3 av m.fl. (mp) anförmotionärerna att TV-reklam och våldsinslag ofta är hopkopplade.De anser att reklam inte skall sändas i TV, speciellt intereklam som riktar sig till barn.I motion 1990/91:K85 av m.fl. (mp) förklararmotionärerna att de gröna är emot reklam i radiooch television, såväl i markbundna sändningar som i satellit-och kabelsändningar och att partiet har framfört dennauppfattning i vid flera tillfällen tidigare.Miljöpartiet avstår enligt motionärerna från att yrka avslag pålagförslagen som innebär att den marksända televisionen öppnasför reklamfinansierade sändningar, eftersom sådana sändningarendast kommer att förbehållas den nya tredje TV-kanalen ochreklam inte heller i fortsättningen skall få förekomma iSveriges Televisions sändningar samt ett avslagsyrkande förnärvarande framstår som politiskt meningslöst.I motion 1990/91:K79 yrkande 1 av ()förklarar motionären att han absolut inte tänker att ge uppmotståndet mot reklam i television.Reklamen lockar enligt motionären människor att leva över sinatillgångar och att köpa "finare" varor än de behöver. Motionärenanser också att reklamen hetsar människors habegär ochavundsjuka och att den leder till högre materiell förbrukningsom ofta är fel slags förbrukning. Enligt motionären urholkarreklamen konsumentens ekonomi genom att reklamkostnaderna läggspå produkternas pris och samhällsekonomin genom att den ledertill ökad och felaktig resursförbrukning. En annan nackdel medreklamen är enligt motionären att den snedvrider konkurrensenmellan stora och små företag.Enligt motion 1990/91:K83 av () är det viktigtatt TV-avgiften kan hållas låg. Eftersom förslagom reklam i både TV2 och i en fristående kanal inte har vunnitframgång hos de andra partierna för motionären fram ytterligareett förslag. Det innebär att kanal blir den endaavgiftsfinansierade kanalen och att den regionalt inriktadeTV2-kanalen säljs och blir den markbundna reklamkanalen.Enligt motionären leder detta till att medborgarna får lågaTV-avgifter och att en markbaserad heltäckande reklamfinansieradkanal omgående kan börja sin verksamhet. Motionären menar attbåda kanalerna var för sig kommer att få så stora resurser atthög kvalitet och konkurrens främjas.I motion 1990/91:Kr215 yrkande 1 av m.fl. (m)anförs att det skulle vara mycket olyckligt om Radiofinansierades med reklam i programverksamheten. En liknandeuppfattning förs fram i motion 1990/91:Kr239 yrkande 1 avAlexander Chrisopoulos (v).Utskottets bedömningSom anförs i propositionen bör reklam nu tillåtas i denmarksända televisionen. Utskottet delar också uppfattningen attintäkter från reklam bör få användas för att finansiera en nyrikstäckande TV-kanal som står utanför Radio-koncernen.Med hänsyn till vikten av att upprätthålla integriteten iSveriges Televisions programverksamhet bör emellertid betaldaannonser inte få förekomma där. Konkurrens på TV-reklammarknadeninnebär visserligen att annonsörerna får flera TV-företag attvälja mellan men innebär också att publikens valmöjligheterkrymper. som inte behöver ta hänsyn till önskemålfrån annonsörer kan ha en en ur allmän synpunkt gynnsam inverkanpå innehållet i det reklamfinansierade TV-företagets program.Som anförs i propositionen måste nämligen ett reklamfinansieratTV-företag kunna mäta sig med det reklamfria företaget för attbehålla publikens förtroende och därmed sina inkomstmöjligheterpå sikt.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1990/91:K80yrkande 1 i denna del, 1990/91:K79 yrkande 1, 1990/91:K83 och1990/91:K409 yrkande 3.Genom detta ställningstagande tillgodoses syftena medmotionerna 1990/91:Kr215 yrkande 1 och 1990/91:Kr239 yrkande 1.Något uttalande från sida med anledning av motionernaär inte nödvändigt. Utskottet avstyrker därför motionerna.AvtalssystemetPropositionenDen som har tillstånd att här i landet sända radio- ochTV-program skall enligt radiolagen (1966:755) iaktta vissa ilagen angivna grundläggande bestämmelser om programverksamheten.Vidare sägs i lagen att för programföretag skall i övrigt gällavad som föreskrivs i avtal mellan regeringen och företaget. Isådant avtal får som villkor för rätt att sända program på grundav tillstånd tas in vissa föreskrifter i ämnen som närmare angesi lagen.Propositionen bygger på denna ordning enligt vilken det --förutom reglerna i radiolagen -- finns ett avtal mellan statenoch varje programföretag som reglerar det materiella innehålleti företagets sändningar.Lagrådet har vid granskningen av de lagförslag som ligger tillgrund för propositionen ifrågasatt om avtalsregleringen kan varaförenlig med regeringsformen och den nyayttrandefrihetsgrundlagen.Lagrådet pekar på att den rådande ordningen skall jämföras medregeringsformens krav på lagform föryttrandefrihetsinskränkningar, till yttermera visso utbyggt meden särskild möjlighet att fördröja behandlingen av lagförslag ombegränsning av yttrandefriheten. Lagrådet pekar också på attlagtexten i den föreslagna yttrandefrihetsgrundlagensbestämmelser om koncessionstvång i fråga om rätt att sändaradioprogram på annat sätt än genom tråd lika lite somregeringsformens regler om yttrandefriheten nämner möjlighetenatt begränsa denna genom avtal.Lagrådet anför att avtalsregleringen av yttrandefriheten iprogramföretags sändningar härrör från tiden före radiolagenskoncessionssystem och tillkomsten av regeringsformen med dessutbyggda skydd för yttrandefriheten. Ordningen medlagföreskrifter om avtalsreglering av yttrandefriheten hargodtagits av efter regeringsformens tillkomst.Lagrådet finner det emellertid inte berättigat att anse att enkonstitutitionell praxis etablerats härigenom.Yttrandefrihetsbegränsningar genom avtal, vare sig de medges ilag eller ej, saknar stöd i regeringsformen. bör enligtlagrådet också beaktas att koncessionssystemet skall tillämpaspå programföretag som är finansiellt oberoende av det allmännaoch att sådana system ger vida styrningsmöjligheter, närgrunderna för tillståndsgivningen inte är rättsligt fastlagda.Ett godkännande av avtalsordningen får vidare enligt lagrådeten prejudicerande verkan med räckvidd också för mindre stabilaförhållanden än de nu rådande.Lagrådet ställer sig därför synnerligen tveksamt till ettytterligare befästande av avtalsordningen. Det står klart attlagrådet skulle ha avstyrkt ordningen, om förslag framförts attnu etablera den, särskilt mot bakgrund av den förstärkning avskyddet för yttrandefriheten som förslaget tillyttrandefrihetsgrundlag syftar till.I propositionen pekar regeringen till en början på det år 1986till lagrådet remitterade grundlagsförslaget gällandeyttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter. Detgrundlagsförslaget gav uttryckligt stöd åt konstruktionen föravtal mellan staten och programföretag, i vilka det materiellainnehållet i sändningar regleras. Regeringen konstaterar attlagrådet då inte hade något att invända mot en sådan ordning.När det gäller avsaknaden av ordet avtal i det förslag tillyttrandefrihetsgrundlag som lagts fram i proposition 1990/91:64pekar regeringen på vad som där sägs i den allmänna motiveringenom att grundlagen bör ge utrymme för lagstiftning som gälleravtal mellan staten och dem som får tillstånd att sända. Vidarepekar regeringen på specialmotiveringen till den aktuellagrundlagsparagrafen (3 kap. 5 §). Enligt regeringen godtarmotiven till yttrandefrihetsgrundlagen uttryckligen såsomvillkor för att sända ett sådant system med avtal mellan statenoch programföretaget som finns . Regeringen erinrar om attlagrådet vid behandlingen av grundlagsärendet inte hade någrasynpunkter på systemet med avtal mellan staten ochprogramföretagen.I frågan om avtalssystemets förenlighet med regeringsformenkonstaterar regeringen att eftertillkomsten av regeringsformens nuvarande regler godtagitgällande ordning med avtal mellan staten och programföretagen,nämligen vid en ändring av radiolagen 1978 (prop. 1977/78:91,KrU 24, KU 2y) och i samband med behandling av frågor omSveriges Radios verksamhet (prop. 1985/86:99; KrU 21, KU 14y).Regeringen förklarar att den i motsats till lagrådet ärbenägen att anse att denna ordning får anses godtagen såsomförenlig med regeringsformen. Vidare är enligt regeringen isammanhanget av intresse att motiven till förslaget tillyttrandefrihetsgrundlag tydligt visar, att avsikten har varitatt inte lägga hinder i vägen för att staten och ettprogramföretag i fortsättningen kommer överens om villkoren förföretagets sändningsrätt.Goda skäl talar enligt propositionen för en sådan lösning. Närdet gäller markbundna TV-sändningar finns det med dagens teknikendast utrymme för två ytterligare rikstäckande kanaler utöverde två som sänder. Den mångfald imeningsriktningar som på grund av den grundlagsfästaetableringsfriheten är realiserbar för de tryckta mediernas delkan därför i varje fall för överskådlig framtid inte åstadkommasinom televisionen. Med hänsyn till detta bör de företag som fårtillstånd att sända vara beredda att åta sig vissa förpliktelsersom staten saknar anledning att vilja ställa på de trycktamedierna. Sådana förpliktelser kan t.ex. syfta till attsäkerställa att en programkanal speglar en mångfald avmeningsriktningar. Det är enligt propositionen inte i allaavseenden lämpligt att sådana förpliktelser formuleras somgenerella föreskrifter.Utskottets uttalanden vid behandlingen av förslaget tillyttrandefrihetsgrundlagI sin behandling av förslaget till yttrandefrihetsgrundlag harutskottet tagit upp frågan om avtalssystemets förenlighet medyttrandefrihetsgrundlagen.Utskottet anförde att vad frågan närmast gällde var omsystemet med avtal får sitt grundlagsstöd genom attyttrandefrihetsgrundlagen tillåter att det i lag meddelasföreskrifter om tillstånd för sändningar av eterburnaradioprogram och om villkor för sådana sändningar eller om detfordras att ordet "avtal" förs in i grundlagstexten för att ettsådant stöd skall anses föreligga.Utskottet erinrade först om att dessa avtal inte äröverenskommelser i vanlig civilrättslig mening utan att de merakan betraktas som direktiv för verksamheten. Utskottet kunde försin del inte finna något som talade mot att uttrycket villkorkunde avse de "avtalsvillkor" som det här var fråga om.Utskottet konstaterade att det också i specialmotiveringen tillden aktuella grundlagsparagrafen sägs att i ordet villkorinbegrips ett sådant system med avtal mellan staten ochtillståndshavarna som finns . Utskottet fann således attdet nuvarande avtalssystemet ges ett stöd iyttrandefrihetsgrundlagen (1990/91:KU21).MotionernaI motion 1990/91:K63 yrkande 2 av m.fl. (m)erinrar motionärerna om att endast de föreslagna reglerna förreklam i televisionen, opartiskhets- och saklighetskravet samtskyldigheten att hävda demokratiska värden är omedelbartföreskrivna i lag medan övriga villkor skall kunna framgå genomavtal mellan regeringen och programföretaget. Genom detta systemåstadkoms enligt motionärerna att inskränkningar iyttrandefriheten sker genom avtal och inte genom lag somregeringsformen kräver. Motionärerna konstaterar att dennamodell har fungerat under en lång följd av år och att den hargodtagits av . De förklarar att de emellertid tarallvarligt på lagrådets kritik som de anser har fog för sig.Enligt motionärerna finns det anledning för att taställning i lag till de villkor som bör gälla i fråga omprogrammens utformning. Att kraven är föreskrivna i lag ärenligt motionärerna av stor betydelse eftersom det härigenomläggs en grund för de krav som bör ställas på eventuella iframtiden tillkommande programföretag. De anser att det ärangeläget att de regler som skall gälla är kända och väldefinierade i lag så att utrymmet för politiskt godtyckeminimeras.I den nu aktuella situationen bör enligt motionärerna deninledda processen mot större frihet i etern inte fördröjas. Deanser därför att koncessionsförhandlingarna bör inledasoch avslutas. Motionärerna menar dock att regeringen böråterkomma till för slutligreglering i lag av villkoren för programmens utformning.Även i motion 1990/91:K88 yrkande 2 av m.fl.(fp) tas frågan om avtalssystemets förenlighet medregeringsformen upp. Enligt motionärerna är den nuvarandeordningen där radiolagen enbart innehåller några få regler omyttrandefriheten och i övrigt hänvisar till avtal svårförenligmed regeringsformen. Enligt motionärerna beror detta på attavtalsregleringen av yttrandefriheten i radio och televisionhärrör från tiden före den nuvarande regeringsformen med dessstarka skydd för yttrandefriheten.Ett avslag på propositionen i denna del skulle emellertidenligt motionärerna leda till att programverksamheten inomSveriges Radio skulle tvingas att upphöra till dess att en nylagstiftning har utarbetats. Inte heller det nya bolagetsverksamhet skulle enligt motionärerna kunna starta förrän nylagstiftning föreligger. För att undvika det vakuum som skulleuppstå om avtalsreglering av yttrandefriheten i radio ochtelevision inte skulle tillåtas, är motionärerna beredda attacceptera propositionens förslag.De menar dock att hela lagstiftningen på etermedieområdet börses över . Även närradions avreglering,kabellagstiftningens otidsenlighet och en ökad frihet inom radiooch television kräver enligt motionärerna att lagstiftningenblir föremål för översyn syftande till en modern och överskådliglagstiftning för etermedierna.Enligt motion 1990/91:K93 yrkande 3 av () harmonierar inte avtalssystemet med övrig nationell ochinternationell rätt. Även i den motionen förespråkas en översynav lagstiftningen med inriktning mot ökad frihet och mångfaldför etermedia (yrkande 4).Utskottets bedömningSom framgår av det föregående har utskottet vid sin behandlingav förslaget om yttrandefrihetsgrundlagen konstaterat att detnuvarande avtalssystemet ges stöd i yttrandefrihetsgrundlagen.Den har antagits som vilande av och föreslåsträda i kraft .