bet · GE01KU21 · 1991-04-25 00:00:00 — I betänkandet behandlas regeringens proposition 1990/91:64Yttrandefrihetsgrundlag m.m. och med anledning av propositionenväckta motioner. Även motioner som väckts behandlas i betänkandet. I propositionenföreslås en helt ny grundlag, yttrandefrihetsgrundlag, sombygger på samma grundsatser som tryckfrihetsförordningen. Detinnebär att principerna om censurförbud och etableringsfrihetblir gällande för hela massmedieområdet. Endast i fråga omanvändningen av radiofrekvensspektrum kan en etableringsfrihetinte gälla. Vidare skall förhandsgranskning av film som skallvisas offentligt få förekomma även i fortsättningen.Med anledning av motionsyrkanden om en s.k.parallellinstruktion föreslår utskottet ett tillkännagivande förregeringen att det bör övervägas att införa bestämmelser ibrottsbalken till stöd för yttrandefrihetsintressena i vanligabrottmål. I övrigt tillstyrker utskottet propositionen ochavstyrker motionerna.Till betänkandet har fogats en reservation och fyra särskildayttranden. I proposition 1990/91:64 yrkas att antar de ipropositionen framlagda förslagen till1. yttrandefrihetsgrundlag,2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,3. lag om ändring i regeringsformen.Lagförslagen, vilka lagts fram efter hörande av lagrådet, harintagits i bilaga 1 till betänkandet. 1990/91:K22 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om yttrandefrihetsgrundlagens formuleringbeträffande fortsatta möjligheter till allmän förhandsgranskningav videogram.1990/91:K23 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om meddelarfriheten i förhållandet mellanenskilda,2. att beslutar att det i tryckfrihetsförordningen,förslaget till yttrandefrihetsgrundlag och införsbestämmelser av innebörd att den s.k. instruktionen i 1 kap.4§ första stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 5§yttrandefrihetsgrundlagen skall iakttas i vanliga brottmål därgärningsmannen har handlat i syfte att tillgodose intresset avyttrande- och informationsfriheten.1990/91:K24 av m.fl. (c) vari yrkas attriksdagen beslutar att komplettera förslaget omyttrandefrihetsgrundlag med regler som medger förhandsgranskningav videogram och filmer avsedda för privat bruk och som iyrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte sprids genomförsäljning eller uthyrning.1990/91:K25 av och () variyrkas att hos regeringen begär förslag som begränsardet förråande videoutbudet.1990/91:K26 av m.fl. (fp) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om förhandsgranskning av våldsvideogram.1990/91:K27 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om förhandsgranskning av våldsvideo.1990/91:K28 av () vari yrkas1. att beslutar att ge 3 kap. 3 § punkterna 4 och 5tryckfrihetsförordningen följande innehåll: "4. i den måndomstol, när det är fråga om brott enligt 7 kap. 2§ eller 3§första stycket 2 och 3, finner det vara av synnerlig vikt attvid förhandling uppgift lämnas, huruvida den som är tilltaladeller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen har lämnatmeddelandet eller medverkat till framställningen, eller 5. i denmån domstol i annat mål om brott, för vilket det stadgatssträngare straff än fängelse , av hänsyn till ettallmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig viktatt uppgift om identiteten lämnas vid vittnesförhör",2. att beslutar att 2 kap. 3 § punkterna 4 och 5yttrandefrihetsgrundlagen ges motsvarande innehåll.1990/91:K29 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att inte antar 1 kap. 7 § andra stycket ominternationella konventioner i förslaget tillyttrandefrihetsgrundlag,2. att beslutar om ett tillägg tillyttrandefrihetsgrundlagen som innebär att utan hinder av dennalag får i lag föreskrivas att den som via satellit sänderradioprogram som är avsedda att helt eller delvis tas emot avpublik i är skyldig att ha en fysisk person eller attregistrera en person, programkanalansvarig, som kan svara införsvensk domstol eller myndighet för innehållet i sändningarnaeller som kan åläggas att svara för skatter och andra allmännaavgifter.1990/91:K30 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att beslutar att 1 kap. 5 §yttrandefrihetsgrundlagen samt 1 kap. 4§tryckfrihetsförordningen tillförs ett andra stycke med följandelydelse: "Den som i övrigt i domstol eller annan myndighet skallbedöma, om någon i sitt handlande har brutit mot lag, förordningeller avtal, skall iaktta samma förhållningssätt, om det framgåratt den handlande har haft till syfte att främja meningsutbyte,upplysning eller konstnärligt skapande."2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om rätten att förbjuda TV-reklam, sominskränker denna rätt till att gälla företag av s.k. publicservice-karaktär,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om grundlagsreglering av formerna förkoncessionsgivning på eterområdet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om fortsatt utredning av frågan om förstärktmeddelarskydd på det privata området,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om filmcensur för vuxna,6. att beslutar att 2 kap. 3 § punkt 5yttrandefrihetsgrundlagen samt 3 kap. 3§ punkt5tryckfrihetsförordningen ges följande lydelse: "5. i den måndomstol, i mål om annat brott, av hänsyn till ett allmänt ellerenskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgiftom identiteten lämnas vid vittnesförhör.",7. att beslutar att begreppet "radio", på de platseri lagtexten där det används i betydelsen "television och andraradioutsändningar" byts ut mot "radio och television".samt de under allmänna motionstiden väckta motionerna1990/91:K406 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av en utvärdering gällande lagen omolaga våldsskildringar.1990/91:K409 av m.fl. (mp) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna attdet skall finnas en ansvarig utgivare för alla videogram för skall kunna stoppa videovåldet, som är särskilt skadligt förbarn.1990/91:K413 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om lagstiftning mot våldspornografi.1990/91:K414 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att beslutar att alla videogram skall varaförhandsgranskade,2. att beslutar att det skall finnas ansvarigutgivare för alla videogram.1990/91:K421 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om avgränsningen av barnpornografi,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en utvärdering av barnpornografireglerna.Motiveringarna återfinns i motion 1990/91:Ju832.1990/91:K422 av och () variyrkas att hos regeringen begär förslag om förbud motvåldspornografi.Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju645.1990/91:K424 av m.fl. (v) vari yrkas1. att hos regeringen begär en översyn avlagstiftningen enligt vad i motionen anförts om pornografiskförnedring av kvinnor,2. att som sin mening ger regeringen till känna attdet bör undersökas om den lagstiftning som finns i efteromarbetning kan överföras till svenska förhållanden.1990/91:K428 av () vari yrkas attriksdagen beslutar att 7 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagenskall ha den i motionen angivna lydelsen. BakgrundSedan gammalt har det tryckta ordet i vårt land haft ett idetalj utformat grundlagsskydd. har behovet av ettliknande skydd för andra medier än det tryckta ordet blivit alltstörre. Vid tillkomsten av radiolagen (1966:755) väcktes tankenpå att grundlagsfästa vissa inslag i den radiorättsligaregleringen. I den proposition som låg till grund för radiolagenuttalades att frågan lämpligen torde kunna övervägas i sambandmed det fortsatta arbetet på en total grundlagsreform (prop.1966:149). Därmed åsyftades det då pågåendeförfattningspolitiska reformarbetet som resulterade i den nyaregeringsformen . Regeringsformen har därefter i tvåomgångar, , fått viktiga tillägg som syftartill att förstärka och bygga ut skyddet för medborgarnasgrundläggande fri- och rättigheter. Yttrandefriheten saknar dockfortfarande ett skydd med den detaljerade utformning somtryckfriheten har.Möjligheterna att åstadkomma ett mer detaljerat skydd föryttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter har utrettsav massmedieutredningen och yttrandefrihetsutredningen.Massmedieutredningen tillkallades och lade framförslag till nya grundlagsregler efter tryckfrihetsrättsligtmönster i betänkandet (SOU 1975:49) Massmediegrundlagen. Pågrundval av betänkandet lade regeringen fram förslag om vissagrundlagsändringar angående tryckfriheten, som antogs avriksdagen (prop. 1975/76:204, KU 54, rskr. 394, KU 1976/77:1,rskr. Kommitténs förslag till grundlagsregler för andramedier ledde däremot inte till lagstiftning.År 1984 avgav yttrandefrihetskommittén betänkandet (SOU1983:70) yttrandefriheten. Betänkandet innehöll förslagtill en ny grundlag, yttrandefrihetsgrundlagen, som skulle gällavid sidan av tryckfrihetsförordningen. Yttrandefrihetsgrundlagenskulle innehålla regler till skydd för yttrandefriheten somskulle omfatta eter- och trådsändningar, ljudupptagningar ochupptagningar av rörliga bilder. Under förutsättning att enutgivare hade utsetts skulle grundlagen också omfatta sceniskaframställningar. Kommittén lade vidare fram vissa förslag tilländringar i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen i syfteatt stärka skyddet för yttrandefriheten. Kommittén föreslogockså att den s.k. meddelarfriheten i den tryckfrihetsrättsligaregleringen skulle sträckas ut till att även gälla förhållandenmellan enskilda.Yttrandefrihetskommittén hade övervägt om det var möjligt attfå till stånd en ny grundlag som skulle omfatta även det trycktaordet och således erätta tryckfrihetsförordningen. Kommitténredovisade också ett förslag till en sådan grundlag som ettalternativ men förordade ändå den särskildayttrandefrihetsgrundlagen. Avgörande för detta ställningstagandesynes ha varit risken för att tryckfriheten skulle tunnas ut omtryckfrihetsförordningen ersattes med en ny grundlag.På grundval av yttrandefrihetskommitténs förslag utarbetades ijustitiedepartementet en lagrådsremiss med förslag tillnya grundlagsregler till skydd för yttrandefriheten i eter- ochtrådsändningar (dvs. radio och television), filmer, videogramoch andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar.Enligt förslaget skulle de nya reglerna tas in itryckfrihetsförordningen och där bilda en andra avdelning.Lagrådsremissen innehöll inte något förslag i frågan ommeddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda.I allt väsentligt anslöt sig lagrådet till deställningstaganden i sak som hade redovisats i remissen.Lagrådet godtog också i princip den lagtekniska utformningen.När departementschefen anmälde lagrådsyttrandet såghan sig dock tvungen att avstå från att förorda att deremitterade förslagen skulle genomföras i alla delar. Skälethärtill var att det efter offentliggörandet av remissen hadeuppstått en osäkerhet om det var möjligt att uppnå en bredenighet i om den lagtekniska lösning som hadeförordats i remissen. Departementschefen ansåg därför att enfortsatt beredning måste äga rum av frågan om en förstärkning avgrundlagsskyddet för radio, television, filmer, videogram ochljudupptagningar.I enlighet med detta ställningstagande överlämnades föresommaren 1987 propositionen 1986/87:151 om ändringar itryckfrihetsförordningen m.m. till . Propositioneninnehöll förslag som syftade till att förstärka det rättsligaskyddet för tryckta skrifter. inleddes inomjustitiedepartementet en fortsatt beredning av frågan om ettmera omfattande grundlagsskydd för yttrandefriheten undermedverkan av företrädarna för partierna i . Beredningensyftade till att förbereda ett förslag i grundlagsfrågan somskulle kunna behandlas av med proposition1986/78:151 och då samla en bred majoritet. Något förslag komdock inte till stånd.När behandlade proposition 1986/87:151uttalade sig utskottet även om den fortsatta handläggningen avfrågan om en grundlagsreglering beträffande andra medier än dettryckta ordet (KU 1987/88:36). Utskottet fann det angeläget attdet utrednings- och beredningsarbete som lagtsned i syfte att åstadkomma grundlagsskydd för vissa andrauttrycksformer än det tryckta ordet skulle leda tillgrundlagsreglering. Enligt utskottet talade mycket för att ensådan bred enighet i som borde eftersträvas vidgrundlagsändringar av här aktuellt slag kunde uppnås. Detfortsatta beredningsarbetet syntes enligt utskottet i huvudsakkunna inriktas på att underkasta det omfattande sakliga materialsom förelåg efter det tidigare utredningsarbetet en ny prövning.Denna prövning syntes i stor utsträckning kunna utgå från debedömningar som gjorts av yttrandefrihetsutredningen. Med tankepå frågans betydelse och det angelägna i att uppnå en bredpolitisk enighet ansåg utskottet att beredningsarbetet skulleske under medverkan av representanter för de politiska partiernai riksdagen.Utskottet tog även upp den författningsmässiga frågan.Utskottet konstaterade att den beredning som ägt rum efterpropositionens avlämnande visat att den teknik som valts ilagrådsremissen inte ansetts utgöra någon framkomlig väg. Medhänsyn till den kritik som framförts och som gick ut på att ensamlad grundlag skulle kunna leda till en uttunning av skyddetför skrifter enligt den nuvarande tryckfrihetsförordningen,borde beredningsarbetet enligt utskottets mening inriktas mot enlösning i enlighet med principerna i yttrandefrihetsutredningensförslag, dvs. en särskild grundlag för de nu aktuella medierna.Utskottet berörde även det material som förelåg i ärendet ochsom gällde grundlagsregler om meddelarskydd i förhållandenmellan enskilda. Utskottet fann att det materialet inte vartillräckligt som underlag för ett förslag. Utskottet ansåg attdet fanns skäl att utvidga meddelarskyddet till att i principgälla förhållandet även utanför den offentliga sektorn. mening borde regeringen se till att frågan blevföremål för en skyndsam utredning.Vad utskottet anfört gav som sin mening regeringentill känna (rskr. 1987/88:290).Beredningen av frågan om en ny grundlag har i överensstämmelsemed mening fortsatt inom medföreträdare från riksdagspartierna.I oktober 1988 tillkallades en kommitté med uppdrag att utredafrågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda.Kommittén fick också i uppdrag att överväga de regler itryckfrihetsförordningen som gäller tystnadsplikten för dem somär verksamma inom bl.a. tidningsföretag och nyhetsbyråer i frågaom vem som har lämnat uppgifter för publicering. på vissa punkter se över de bestämmelser itryckfrihetsförordningen som gäller för skrifter som trycksutomlands. Kommittén antog namnet meddelarskyddskommittén.De förslag och ställningstaganden som den nu aktuellapropositionen innehåller grundar sig på beredningsarbetet och påmeddelarskyddskommitténs förslag.I propositionen anförs att de politiska överläggningar som harägt rum under beredningsarbetet har varit inriktade på attutröna hur ett förslag med utgångspunkt iyttrandefrihetsutredningens betänkande bör vara utformat för attkunna samla en bred anslutning i . Det sägs vidare attvad som förevarit under överläggningarna ger anledning att antaatt ett grundlagsförslag bör utformas på det sätt som redovisasi propositionen. I anslutning härtill förklarardepartementschefen att hon inte räknar med att företrädare förandra åsikter än hennes skall hålla inne med sin mening närärendet behandlas i . I ett så betydelsefullt ochkomplicerat lagstiftningsärende som detta är kan man enligthennes mening knappast vänta sig en fullständig samstämmighet ivarje fråga. Hon anser emellertid att det nu bör vara möjligtatt förverkliga önskemål om en bred enighet kring enny grundlag till skydd för andra medier än tryckta skrifter, låtvara att det kan finnas olika uppfattningar om i vad mån detutrymme för vanlig lagstiftning som grundlagen ger bör utnyttjasoch om hur grundlagen kan behöva utvecklas.Propositionens innehåll i huvudsakEn ny grundlag införs till skydd för yttrandefriheten iljudradio, television och vissa andra moderna elektroniskamedier, filmer och videogram samt ljudupptagningar. Skyddetberör även upplänkning till satelliter och vidarespridning avsatellitprogram i trådnät. Den nya grundlagen benämnsyttrandefrihetsgrundlag.Yttrandefrihetsgrundlagen bygger på de bärande principerna itryckfrihetsförordningen. Censurförbud skall gälla för deskyddade medierna. Det skall dock finnas en möjlighet attförhandsgranska offentligt visade filmer och videogram.Etableringsfrihet skall gälla för de skyddade medierna. Kravetpå tillstånd för ljudradio- och TV-sändningar i etern skall dockkunna upprätthållas. Ett målsättningsstadgande anger principernaför fördelningen av radiofrekvenser. Den redaktionellasjälvständigheten skyddas hos dem som förmedlar program tillallmänheten i de medier som omfattas avyttrandefrihetsgrundlagen. Tillgång till domstolsprövning skallfinnas i frågor om rätt att sända program i ljudradio, TV ochliknande medieformer. skall i princip medverka i mål omingripanden på grund av missbruk av yttrandefriheten. Rätten attinneha uppspelnings- och mottagarutrustning slås fast.Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om tystnadsplikt förjournalister m.fl. förtydligas. Vidare införs en särskildhandlingsregel för domstolen som innebär att rätten vid vissaförhör noga skall vaka över att frågor inte ställs som kaninkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i varje särskilt fallär medgivet.Källskyddet blir bättre för skrifter som trycks utomlands. delen föreslås följande. Skyddet stärks för den som lämnareller anskaffar uppgifter för publicering i skrifter som trycksutomlands och som huvudsakligen är avsedda för spridning inomlandet. Detsamma gäller för den som lämnar eller anskaffaruppgifter till periodiska skrifter, som inte huvudsakligen äravsedda för spridning i men som sprids här och för vilkautgivningsbevis utfärdats och ansvarig utgivare anmälts. Enligtett tidigare motivuttalande finns ett skydd för författare tillartiklar i skrifter, som över huvud taget inte sprids i Sverige.Det skyddet lagfästs nu genom en ny bestämmelse. Bestämmelsentar sikte på utländska journalister med anknytning tillutländska tidningar.Som en följd av förslaget till yttrandefrihetsgrundlagföreslås några ändringar i regeringsformen.Användningen av begreppet radio i lagtextenEnligt 1 kap. 1 § tredje stycket förslaget tillyttrandefrihetsgrundlag gäller vad som sägs i grundlagen omradioprogram förutom program i ljudradio också program itelevision och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bildeller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Närdet i den följande lagtexten talas om radioprogram avses alltsåsåväl ljudradio som television och innehållet i vissa andraöverföringar av information till allmänheten som exempelvistelefax och videotex. Enligt propositionen används uttrycket avredaktionella skäl i enlighet med den rekommendation lagrådetgav vid granskningen av lagrådsremiss.I motion K30 yrkande 7 av m.fl. (fp) anförmotionärerna att begreppet radiosändningar i lagförslaget ocksåinkluderar television. Det språkbruket kommer enligtmotionärerna att skapa många missförstånd. De förklarar att deinte har övertygats om att lagtekniska problem skulleomöjliggöra ett ordval som i detta avseende stod mer iöverensstämmelse med gänge språkbruk. De yrkar därför att ordet"radio" i lagtexten byts ut mot "radio och television" när detanvänds i betydelsen television och andra radioutsändningar.Utskottets bedömningEnligt utskottets mening bör lagrådets rekommendation följasnär det gäller den redaktionella utformningen av grundlagstexteni detta hänseende. Utskottet avstyrker därför motion K30 yrkande7.KoncessionsgivningenRadiosändning sker genom alstring och utsändning avelektromagnetiska vågor i den del av det fria rummetselektromagnetiska spektrum, där sådana vågor breder ut sig medsamma hastighet som ljuset. I propositionen beskrivs defysikaliska begränsningarna för användningen avradiofrekvensspektrum och de internationella överenskommelser omanvändningen av radiofrekvensspektrum för massmediala ändamålsom begränsningarna gett upphov till. I propositionen anförs attdet torde råda full enighet om att det är nödvändigt att någonkontroll utövas över hur radiofrekvensspektrum tas i anspråk ochatt redan yttrandefrihetsutredningen konstaterade att detbegränsade sändningsutrymmet utesluter en fullständigetableringsfrihet när det gäller etersändningar av radio- ochTV-program. I propositionen konstateras att huvudregeln i vårnuvarande radiorättsliga lagstiftning är att regeringenbestämmer vem som har rätt att här i landet sända radioprogrami rundradiosändning. I vissa fall kan tillstånd ges avförvaltningsmyndighet (närradio och radiotidningar). Detkoncessionssystem som gäller har enligt propositionen alltså singrund i nödvändigheten att fördela radiofrekvenserna. Det sägsvidare att det har funnits en önskan att låta dencentrala radio- och TV-verksamheten handhas av ett enda företagi allmänhetens tjänst och att denna önskan torde vara orsakentill att reglerna i radiolagen också har gjorts tillämpliga ävenpå trådsändningar.I propositionen uttalas att det givetvis är av stor vikt förden fria opinionsbildningen att radiofrekvensspektrum tas ianspråk för sändningar till allmänheten. Från konstitutionellsynpunkt finns det därför goda skäl att söka omgärdafrekvensfördelningen med vissa grundläggande regler. Dessa kaninte i detalj ange hur fördelningen skall gå till. Att närmareange hur frekvenser skall fördelas kräver ett omfattande arbeteoch komplicerade hänsynstaganden till olika faktorer. Ipropositionen erinras om att en särkild utredare har tillkallatsför att bl.a. utarbeta förslag till föreskrifter i lag omfördelningen av radiofrekvenser. Enligt propositionen kan enreglering på konstitutionell nivå inte gärna gålängre än att uttryckligen framhäva den grundläggande betydelsesom måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid allaöverväganden om fördelningen av radiofrekvenser. I propositionenföreslås därför att det i yttrandefrihetsgrundlagen tas in enföreskrift av innebörd att det allmänna skall eftersträva attradiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder tillvidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Vidareföreslås en särkild bestämmelse om närradion. Enligt denbestämmelsen skall det finnas möjlighet för sammanslutningar attfå tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala radiosändningari den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger.Lagrådet har med hänvisning till att en särskild utredare hari uppdrag att utarbeta förslag till lag om fördelningen avradiofrekvenser konstaterat att det saknas material för att taställning i frågan om och i så fall i vilken utsträckningkonkreta regler för frekvensfördelningen bör tas in igrundlagen. Till följd härav får man enligt lagrådet nöja sigmed allmänna riktlinjer i ämnet. Lagrådet utgår från att man vidden aviserade lagstiftningen om frekvensfördelningen tar uppfrågan vilka regler som skall vara ägnade att verksamttillvarata yttrandefrihetsintresset och därför förtjänar attinflyta i yttrandefrihetsgrundlagen. Lagrådet finner emellertidatt yttrandefrihetsgrundlagen redan i nuvarande läge börtillföras en föreskrift om att grunderna för tillståndsgivningeni fråga om användningen av radiofrekvenser skall anges i vanliglag. Lagrådet lägger fram förslag till en sådan bestämmelse.I propositionen anförs att det även enligt lagrådets meningfinns anledning att avvakta resultatet av det nu pågåendeutredningsarbetet innan frågan om att närmare preciserayttrandefrihetsgrundlagens föreskrift om frekvensfördelningenkan tas upp. Den bör enligt propositionen också ses i ett störresammanhang.