yttr · GE05FiU4 · 1990-12-31 00:00:00 — Finansutskottetsyttrancde /91 :FiU4y har berett finansutskottettillfalle att yttra sig över de avsnitt av proposition 1990/91:87 omnäringspolitik för tillväxt som remitterats till trafikutskottet (avsnitten 5,6.26.4 och 7.3) jämte motioner, i de delar ärendet berör finansutskottetsberedningsområde. 1 proposition 1990/91:87 föreslår regeringen 10. att godkänner att, med ändring av tidigarebeslut avseende användningen av de medel som inflyter till följd av avskatt ningen av juridiska personer förutom handelsbolag, överförs /92 till infrastrukturinvesteringar på trafikom rådet (infrastrukturfonden) (avsnitt 5.2.1), 11. att godkänner att medlentill infrastrukturinvesteringar på trafikområdet (infrastrukturfonden) överförstill räntebärande konton i riksgälden (avsnitt 5.2), 12. att godkänner vad ipropositionen anförts om'användning, fördelning och administration av medlentill infrastrukturfonden på trafikområdet (infrastrukturfonden) (avsnitt 5.2), 13. att rik.sdagen godkännerinriktningen av den politiska styrningen av investeringsplaneringen (avsnitt5.3), 56. att bemyndigar regeringen att besluta ombidrag ur infrastrukturfonden till investeringar i järnvägar, vägar ochkollektivtrafikanläggningar intill ett belopp av (1991 årspenningvärde) (avsnitt 5.2.1), 59. att anvisar till infrastrukturinvesteringarpå trafikområdet (infrastrukturfonden) på tilläggsbudget till /91 under sjätte huvudtiteln ett anslag på (avsnitt 5.2.1). 1 1990/91. Motionsyrkandena i990/9l:FiU4y behandlar i detta yttrande dels följande motionsyrkanden som väckts med anledning avpropositionen: 1990/91 :T35 av m.fl. (v) vari yrkas 3. att beslutar att samfinansiering inte skallvara ett villkor för finansiering ur infrastrukturfonden. 1900/91:T40 av m.fl. (mp) vari yrkas 6. att beslutar avslå regeringens förslag ominfrastrukturfond. 1990/91 :T43 av m.fi. (m) vari yrkas 1. att avslår förslaget om inrättandet av eninfrastruktur- fond- 1990/91 :T60 av m.H. (c) vari yrkas 2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om formerna för samhällets ansvar för investeringar i infrastrukturen. alt .som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om användningen av infrastrukturfondens medel. Motiveringen återfinns imotion 1000/91:N32. 1990/01 :T6I av m.fi. (fp) vari yrkas 2.att riksdagenavslår regeringens förslag om inrättande av en infrastrukturfond, 3.atl riksdagenmed ändring i regeringens förslag hos regeringen begär förslag om hur de 5miljarder kronor som begärs på tilläggsbudget för /91 förinfrastrukturfonden skall tillföras ordinarie anslag för investeringar i trafikensinfrastruktur, 4.att riksdagenavslår regeringens förslag om att med ändring i tidigare beslut avseendeanvändningen av de medel som inflyter till följd av avskattningen av juridiskapersoner överföra /92 till infrastrukturfonden, 5.att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen i övrigt anförts ominfrastrukturinvesteringarnas finansiering. Motiveringenåterfinns i motion 1990/91 :N33. 1990/91 :T62 av m.fi. (m) vari yrkas 1.att riksdagenavslår regeringens förslag om inrättande av en infrastrukturfond, anvisning avmedel till denna m.m.. 2.att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om finansieringav statliga investeringar, 4. att , med ändring av tidigare beslutavseende använd ningen av de medel som inflyter till följd av avskattningen av juridiska personer förutom handelsbolag, till Investeringar i trafikens infrastruk tur (nytt anslag) för /92 anvisar ett reservationsanslag 2 av . 5.att till Investeringar i trafikens infrastruktur (nytt 1990/91:FiU4y anslag) på tilläggsbudget tillstatsbudgeten 1990/91 under sjätte huvudtiteln anvisar ett reservationsanslagav , 6.att riksdagenhos regeringen begär förslag till disposition av anslaget Investeringar itrafikens infrastruktur i enlighet med vad i motionen anförts. Motiveringenåterfinns i motion 1990/91 :N34. dels den under allmänna motionstiden väckta motionen 1990/91 :Fi3l2 av m.fl. (m) vari yrkas 1.att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en fastandel av från länen inbetalda fordons-och bensinskatter bör återföras tillresp. län som ytterligare väganslag, och att ett klarare samband mellanbilskatter och väginvesteringar skapas. 2.att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om attintäkterna från den progressiva skatteutjämningsavgiften, den tillfalligaregionala fastighets- skatten och den regionala investeringsavgiften iStockholms län bör återföras till länet förinvesteringar i transportsystemet och därefter avskaffas. Motiveringenåterfinns i motion 1990/91 :T248. har valt att begränsa detta yttrande lillfrågan om förslaget i propositionen att inrätta en infrastrukturfond. 1yttrandet behandlas finansieringen av fonden liksom vilka krav som ställs föratt kunna utnyttja fonden. Utskottet tar även från sina utgångspunkter uppfrågan om den politiska styrningen av infrastrukturinvesteringarna. Utskottet har också beslutat att till trafikutskottet meddetta yttrande överlämna motion Fi3l2 av m.fl. (m) om finansieringav vissa infrastrukturinvesteringar. I propositionen berörs även frågan om postverket ochkravet på en rikstäckande kontors- och kassaservice. 1 detta sammanhangdiskuteras också betydelsen av postgirots ställning inom det statligabetalningssystemet. Något ställningstagande från sida begärs inte ipropositionen. Dessa frågor berörs även i flera av motionerna. Finansutskottetvill med anledning härav för trafikutskottet anmäla att finansutskottet kommeratt behandla frågor med anknytning till postgirot och ilet statligabetalningssystemet i anslutning till förslag som kommer att presenteras ikompletteringspropositionen. l propositionen föreslås att en särskild fond inrättas föratt åstadkom ma en snabbare utbyggnad av angelägen infrastruktur. De investeringar som skall finansieras genom fonden skall genomföras i järnvägar, vägar -' Investeringarna skall ges en förstärkt 1' /990:9i. Regeringen skall i planeringsdirektiv till trafikverken 1990/91:FiL'4y närmarebeskriva hur verkens investeringsuppdrag påverkas av inrättandet av fondensamt av den reformerade investeringsplanering som föreslås i propositionen. Detframhålls i propositionen att olika intressenters möjligheter att delta ifinansieringen av olika objekt skall tillvaratas i all den utsträckning det ärmöjligt. Samfinansieringar skall vara ett krav sägs det i propositionen. Vidberedningen av de olika projekten skall hänsyn tas till hur stor del somfinansieras av andra intressenter. Regeringen anger att de investeringar som skall genomförasmed hjälp av de extra medlen skall vara av nationell betydelse. Medlen skallanvändas som delfinansiering av sådana större sammanhållna projekt som är avstor betydelse för den ekonomiska tillväxten och miljön. 1 propositionenredovisas exempel på investeringar som anses vara särskilt angelägna att fåtill stånd. Det framhålls dock i propositionen att även andra projekt skallkunna delfinansieras via fonden. Som villkor skall dock gälla att de uppfyllerde allmänna riktlinjerna och kravet på samfinansiering. Fonden skall uppgå till . Denskall finansieras genom att anvisas på tilläggsbudget underinnevarande budgetår. Ytterligare skall tillföras /92 genom en överföring av medel från de avskattningsmedel frånjuridiska personer förutom handelsbolag som beslutadeskulle användas för att minska statsskulden. Ytterligare minst 10 miljarderkronor skall tillföras fonden under resten av 1990-talet. Medel för detta skallfrigöras genom omprövning av andra statliga utgifter, effektiviseringar av denstatliga administrationen och förmögenhetsförvaltningen. Regeringen begär i propositionen ett bemyndigande attbesluta om bidrag ur fonden intill ett belopp av . Regeringen bedömer att kommeratt behöva investeras i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar underresten av . Staten beräknas svara för drygt 70 miljarder kronor.Förutom de ordinarie anslagen till , och länstrafiken ingåråterstående medel i programmet för ökad bärighet samt den föreslagnainfrastrukturfonden. Därtill kommer ca iavgiftsfinansiering av vägtrafiken. Enligt propositionen ställs ytterligare1015 miljarder kronor i utsikt genom samfinansiering från näringsliv,regioner etc. Till fonden skall en särskild delegation knytas meduppgift att för regeringens räkning bereda förhandlingsuppgörelser.Delegationen bör enligt regeringen bestå av företrädare för ,och . Beslut om användning av medlen skall fattas av regeringen.Projekten skall redovisas samlat för i efterhand en gång . Motionerna l990/9i:FiU4y l motionerna från moderata samlingspartiet, folkpartietliberalerna och de gröna yrkas avslag på förslaget att inrätta ensärskild infrastrukturfond. Motionärerna anser visserligen att staten måstetillskjuta betydligt större belopp än som föreslås i propositionen, men dettabör ske på sedvanligt sätt genom reservationsanslag över statsbudgeten.Därigenom ges en möjlighet att påverka den övergripande inriktningenav infrastrukturinvesteringarna. Förslaget att inrätta en särskild delegationifrågasätts även i motionerna från och . Genom deni propositionen föreslagna ordningen ställs frågan om inriktningen avinfrastrukturinvesteringarna utanför demokratisk kontroll anförs det imotionerna. Möjligheterna att nå samfinansieringslösningar i den utsträckningsom regeringen har förhoppningar om ifrågasätts av samtliga partier.Samfinansiering är i och för sig önskvärd men är inte särskilt sannolik anförsdet i motionerna. Samfinansiering bör därför inte vara ett krav för enfinansiering från statens sida av dessa investeringar. I motion T62 (m) anförs att infrastruktursatsningarna börvara betydligt större än vad regeringen föreslagit. Under detta och nästabudgetår bör ytterligare anvisas för de statligainvesteringarna. Regeringen har överskattat möjligheterna till kompletterandefinansiering via företag och kommuner. Samfinansieringslösningar bör sökas ide fall sådana är möjliga. För detta krävs emellertid inte någon centraltinrättad fond. Konstruktionen med en infrastrukturfond innebär att riksdagenskulle avstå från sin rätt att råda över statens förmögenhet på detta område.Motionärerna ifrågasätter detta på principiella grunder. För varje projekt somblir aktuellt bör i stället berörda intressenter kunna bilda ett särskiltbolag, vilket eftersom dessa projekt normalt kan förväntas vara ekonomisktlönsamma i något angivet tidsperspektiv också bör möjliggöra lånefinansieringav delar eller hela projektet. Förslaget att inrätta en infrastrukturfondavvisas av motionärerna. I motionen anförs vidare att en återgång till enuppdelning av statsbudgeten i en drift- och kapitalbudget borde övervägas.Medel för räntabla investeringar skulle då kunna anslås i form avreservationsanslag. Finansieringen skulle ske genom upplåning eller genomavskrivningar på driftbudgeten. Det skulle därmed också vara naturligt, ansermotionärerna, att företa omplaceringar på kapitalbudgeten genom att säljastatliga tillgångar, t.ex. företag och skogsmark, och använda likviden lillinvesteringar i exempelvis infrastruktur. 1 motion 76/ (fp) föreslås en total investeringsram på 140miljarder kronor . Motionärerna hänvisar till tidigare motionsförslagom hur denna ram skall kunna finansieras. Motionärerna anser attnäringslivsfinansiering är en bra men osäker metod, i synnerhet i rådandelågkonjunktur. Det är olyckligt anser motionärerna att regeringen kräver.samfinansiering. Även avgiftsfinansieringen är osäker anför man. Regeringenstidigare förslag till investeringsfond avvisades av motionärerna. Fondens syfteoch arbetssätt var oklan och redovis- ningen avdet nya förslaget anses fortfarande bristfallig. Motionärerna 1990/9 l:FiU4y kritiseraralt det inte anges hur stor del av fondens medel som skall satsas på vägarresp. Del är onödigt atl inrätta en fond som förvaltas separat frånstatskassan. Den föreslagna delegationen är också onödig.Infrastrukturinvesteringar bör planeras på sedvanligt sätt. Finansieringen avfonden från avskattningsmedlen avvisas också av motionärerna. Det är enligtmotionärerna inte en finansiering utan en ofinansierad utgiftsökning. Även idenna motion förordas att man i statsbudgeten skiljer på drift- ochkapitalbudgetar. Även i motion T60 (c) förordas en större satsning påinvesteringar i infrastruktur än i propositionen. Motionärerna anser att statenskall ha det yttersta ansvaret för investeringar I infrastruktur. Staten skallinte kunna avhända sig delta ansvar genom att förutsätta olika former av externfinansiering. Externa finansieringsmöjligheter bör naturligtvis undersökas menregeringen har enligt motionärerna orealistiska förväntningar på dessamöjligheter. kritiserade förslaget till infrastrukturfond förraåret och anser att det nu framlagda förslaget inte motsvarar riksdagensbeställning. saknas riktlinjer för hur fondens medel skall fautnyttjas. Den av regeringen föreslagna delegationen för infrastrukturinvesteringarfar inte innebära att fördelningen av investeringsresurserna undandrasriksdagens påverkan. Motionärerna kan inte acceptera att den politiskastyrningen koncentreras till . Enligt motionärerna skallriksdagen ange förutsättningarna för trafikverkens långsiktiga investeringar. 1 motion T35 (v) föreslås att de statliga investeringarnakoncentreras till järnvägarna och miljövänlig kollektivtrafik. Ytterligare 10miljarder kronor bör anvisas /93. Systemet med vägavgifter avvisas.Samfinansiering skall inte vara ett villkor. Delta villkor kommer alt förhindraangelägna investeringar. Näringslivet skall inte ges möjlighet att styrasamhällets investeringar. 1 den föreslagna delegationen kommerjärnvägsinvesleringarna alt få svårt alt hävda sig. 1 motion T40 (mp) motsätter man sig all medel i så storutsträckning av.sätts för väginvesteringar. Den av regeringen föreslagnadelegationen och beslutsordningen innebär alt besluten om investeringarnahamnar utanför demokratisk kontroll. Den blir elt sätt alt kringgå riksdagenskrav alt investeringar skall ske på elt samhällsekonomiskt ochregionalpolitiskt balanserat sätt. 1 stället för att inrätta en fond bör medlenanvisas över anslag som kan utnyttjas över fiera år. De belopp som regeringenföreslår bör enligt motionärerna i första hand användas för banverketsinvesteringar. Möjligheterna till extern finansiering bör givetvis tas tillvara, men de är enligt motionärerna överskattade. Det är en huvuduppgift församhället att stå för de grundläggande investeringarna i infrastrukturen.Motionärerna anser vidare att regeringens förslag till finansiering avinfrastruklurinvesteringarna innebär en budgetförsvagning. Utskottet l990/9l:FiU4y Vad gäller fondens effekter på statsbudgeten och delstatliga upplåningsbehovei kan konstateras att finansieringen de två förstaåren med innebär en ökad belastning på statsbudgeten med 5miljarder kronor och ett ökat statligt upplåningsbehov med hela beloppet, 10miljarder kronor, i takt med att medlen tas i anspråk. Att inte hela beloppetbelastar statsbudgeten beror på alt medel under /92 skallöverföras till infrastruklurfonden från de avskattningsmedel från juridiskapersoner förutom handelsbolag som beslutade skulletillföras direkt för nedamortering av statsskulden i ställetför som inkomst på statsbudgeten. Genom att av des.sa medelinte kommer att användas för nedamortering mot statsbudgeten kommer detstatliga upplåningsbehovet att i stället öka motsvarande mycket. De medel som skall tillföras fonden senare under1990-lalet skall enligl propositionen tillskapas genom omprövning av andraoffentliga utgifter, effektiviseringar av den statliga administrationen ochförmö-genhetsförvallningen. Om dessa åtaganden genomförs kommer fondensfinansiering i denna del inte att medföra någon nettobelastning påstatsbudgeten. Utskottet vill emellertid i detta sammanhang framhålla attdet finns anledning att bedöma effekterna av offentliga utgiftsökningar förinvesteringar på annat sätt än utgifter för konsumtion/löpande förbrukning. Derealekonomiska effekterna skiljer sig på ett avgörande sätt framför allt pålängre sikt. Samhällsekonomiskt lönsamma investeringar kan väntas bidra till enökning av den ekonomiska tillväxten de kan utnyttjas.Görs investeringarna i samhällsekonomiskt räntabla former innebär de intenågon minskning av det samlade värdet av statens reala förmögenhet. Denstatliga upplåning som företas för att finansiera investeringarna balanserasnämligen av ökade reala tillgångar. Som framhålls i motion T43 av m.fi. (m)kommer detta förhållande inte särskilt väl till uttryck i den statliga budgetenefter det att uppdelningen på en drift- och kapitalbudget har slopats. Yrkandeti nämnda motion om att låta utreda frågan om att dela upp statsbudgeten i endrift- och en kapitalbudget som överlämnats av trafikutskottet avserfinansutskottet efter remissbehandling att behandla i annat sammanhang. Det är svårt att ange vilka resurser eller ramar som finnseller bör avsättas för de framtida infrastrukturinvesteringarna. Den yttersta grän sen sätts av den ekonomiska utvecklingen som dessa investe ringar är en förutsättning för en god ekonomisk utveckling. En annan begränsning är att ökade investeringar kräver elt ökande underhåll och alt medel för detta måste avsällas under ordinarie driftanslag. Denna lyp av utgifter bör emellertid finansieras med lö- .., Etl finansieringsalternativ som nämns både i propo- i990/91:FiU4y silionenoch i motionerna är avgifter. I annat fall sätter ambitionerna förbudgetpolitiken den yttersta gränsen. Utskottet vill särskilt uppmärksamma frågan om riksdagensinflytande över infrastrukturinvesleringarnas inriktning. 1 propositionen sägsalt det totala beloppet om skall användas tillinvesteringar i enlighet med de riktlinjer som fastställs av (s. 74).Riktlinjerna är emellertid myckel allmänt hållna. Vad gäller väginvesteringarnaförklarar regeringen att man för tillfallet inte är beredd att la ställningtill de förslag som lagt fram (s. 86). Vad gäller järnvägarna skallbanverkets planer följas men de större investeringsprojekten skall bestämmas avvilka förhandlingsuppgörelser som kan komma till stånd. Förbättringarna inomstorstadsregionerna görs också avhängiga de uppgörelser som förhandlats fram.De kräver emellertid ytterligare beredning konstateras det i propositionen. Det kan således konstateras atl regeringen i propositioneninte är beredd alt för lägga fram några preciserade riktlinjer förinvesteringarnas inriktning. De kommer i stor utsträckning att göras avhängigamöjligheterna till samfinansiering. Utskottet återkommer till detta. Detankommer i första hand på trafikutskottet att ta ställning lill vilketinflytande bör ha på den statliga investeringsplaneringen inomtrafikområdet. har gjort allmänna uttalanden om att detpolitiska infiytandet över planeringsprocessen bör stärkas genom en utveckladinvesteringsplanering. 1 ett yttrande lill omförekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner avlämnadeunder 1990 (1990/91 :TU2y) efterlyste trafikutskottet bl.a. en utveckladsamordnad invesleringspla-nering, elt bättre beslutsunderlag förresultatuppföljning och en precisering av de trafikpolitiska målen. Dettaskulle ge elt bättre beslutsunderlag och göra den parlamentariskabehandlingen mer ändamålsenlig anförde trafikutskottet. Mot bakgrund av atl villkoren för utnyttjande av fonden ärmycket allmänt hållna och att statliga medel ställs lill fondens förfogandeulan att anvisas över statsbudgeten uppkommer frågan om förslagen i propositionenkan anses stå i överensstämmelse med stadgandet i regeringsformen om attstatens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt (RF9:2). Av betydelse i sammanhanget är också stadgandet att enligtregeringsformen i den omfattning som behövs skall fastställa grunder förförvaltningen av statens egendom och förfogandet över den (RF 9:9). Grundlagberedningen, som bl.a. hade alt pröva frågan omvilken specificeringsgrad och anslagsindelning man bör välja i statsbudgeten,ansåg att det inte var möjligt eller lämpligt att söka dra gränser förriksdagens befattning med budgetregleringen (SOU 1972:15 Ny regeringsform Nyriksdagsordning). Utredningen diskuterade dels spärr mot alltför vidsträcktabemyndiganden lill regeringen, dels spärr mot överdrivna delaljingripanden från sida. Grundlagen bör 1990/9l:FiU4y liksomhittills, anförde utredningen, medgestor flexibilitet på utgiftsregleringensområde. Detta är viktigt bl.a. från stabiliseringspolitisk synpunkt. Det liggeralltid i hand att bestämma vilka ulgiftsbemyndiganden den vill ge åtregeringen, konstaterade grundlagberedningen. Utskottet noterar att det från stabiliseringspolitisksynpunkt anses viktigt att medge stor flexibilitet på ulgiftsregleringensområde. Statliga investeringar används traditionellt som ett verksamt medel istabiliseringspolitiken. Att utnyttja lågkonjunkturperioder för alt bygga utden samhälleliga kapaciteten har visat sig vara en framgångsrik metod altutjämna variationer i produktionen och sysselsättningen. I samband medbudgetregleringen ges också regeringen genom finansfullmaklenmöjlighet att inom vissa ramar besluta om utgiftsåtaganden i syfte atl motverkaen nedgång i sysselsättningen. Denna fullmakt innebär alt regeringen inom enram på kan tidigarelägga bl.a. de avaffärsverkens investeringar som normalt finansieras med anslag överstatsbudgeten. Det framgår inte av propositionen i vilken utsträckning infrastruklurfondenär tänkt att användas som elt medel i stabiliseringspolitiken eller på vilketsätt den påverkar utnyttjandet av finansfullmaklen. har gjort en genomgång av på vilket sättutnyttjandet av de större anslagen i statsbudgeten bestäms av . 1årets förslag till statsbudget finns 15 anslag upptagna som uppgår till 5miljarder kronor eller mer. Flertalet av dessa regleras helt eller delvis genomlag. Det gäller t.ex. anslagen för barnbidrag, studiebidrag, folkpensioner,delpensioner och skatteutjämningsbidrag. De återstående anslagen är på annatsätt genom riksdagsbesluten omgärdade med omfattande begränsningar iutnyttjandet. Som exempel kan nämnas biståndsanslaget genom SIDA där riksdagendels anger vilka länder som skall omfattas av biståndet, dels anger särskildaramar för varje land. Utskottet konstaterar således alt även om grundlagenmedger stor flexibilitet på budgetregleringens område har hittillsför de större anslagen genom sina ulgiftsbemyndiganden lill regeringen givitbestämda ramar och relativt detaljerade regler för hur de statliga medlen fåranvändas. Del i propositionen föreslagna anslaget förinfrastrukturinvesteringar och del begärda planeringsbemyndigandet på skiljer sig härvidlag väsentligt från hittillsvarande pretxis. Normalt gäller att planeringsbemyndiganden knyts till utnyttjande av statliga anslag. För att skapa långsiktighet i planeringen bemyndigas regering en alt fatta beslut med åtaganden, som innebär att berörda anslag kommer att belastas . 1 detta fall framgår det inte om några ytterligare anslag kommer att föreslås efter /91. Even tuellt kan fonden komma att finansieras på annat sätt. Förslag härom finns som nämnts för /92. Det blir härigenom oklart vad del föreslagna bemyndigandet innebär för åtagande för 9 del efterdet all det första anslaget om förbrukats. Det framgår inie heller av proi)ositionen vilka förfoganderegler, 1990/9 l:FiL)4v exempelvisför försäljning, som regeringen anser bör gälla för denna lyp av statligegendom. Frågan kompliceras av att staten eventuellt inte kommer att varaen.sam ägare av dessa väg- och trafikanläggningar. delar regeringens uppfattning allsamfinansieringslösningar är angelägna och bör eftersträvas. Men i likhet medvad som anförs i fiera motioner an.ser ulskottet att delta inte måste vara eltabsolut krav. Det kan finnas projekt som är angelägna att genomföra även om detinte finns delfinansiärer som är intresserade. En del av projekten är dessutomsådana att del inte framstår som sannolikt all andra finansiärer kan tänkasvara intresserade av alt delta.