yttr · GE05FiU3 · 1990-12-31 00:00:00 — Finansutskottetsyttran(de 1990/9 l:FiU3y överföring av ärenden rörande kreditväsendet 1990/91 FiU3y har berettfinansutskottet tillfalle att yttra sig över motion 1990/91:K308 av LarsTobisson m.fi. (m, fp, c). 1 motionen yrkas att beslutar överföraärenden som rör banker, fonder och försäkringsbolag från näringsutskottet tillfinansutskottet. Det konstateras i motionen att enligt nu gällandeärendefördelning inom behandlar finansutskottet kreditpolitiken ochnäringsutskottet kreditväsendet. Den valda indelningen, som innebär att ettutskott svarar för innehållet i kreditpolitiken och ett annat för aktörerna påsamma område, visade sig tidigt vara förenad med svagheter, anförs det imotionen. 1 den gamla utskottsorganisationen som gällde hölls dessafrågor samman inom dåvarande bankoutskottet. De finansiella marknaderna i har under senare årgenomgått stora förändringar. Utvecklingen av en mera självständig ochmångfa-setterad finanssektor inskärper enligt motionärerna angelägenheten av ensammanhållen behandling av hithörande ärenden i . område hör utöver finanspolitiken penning- ochstatsskuldspolitiken med deras utövare och . Detnaturliga är att villkoren för banker och försäkringsbolag hanteras av sammariksdagsorgan som bestämmer ramarna för deras verksamhet, anförs det imotionen. Den svenska kreditmarknadens utveckling Den svenska kreditmarknaden har genom de senaste årensavregleringar genomgått stora förändringar. Marknadens funktionssätt och deolika aktörernas beteende har därigenom förändrats. De tidigare regleringarnahade som främsta syfte att styra kreditgivningen till samhällsekonomisktangelägna sektorer som bostadsbyggande och näringslivets investeringar samt till staten för finansiering av budgetunderskottet. 1 1990/91. Bankernahade som huvuduppgift att förmedla krediter till näringsli- 1990/9l:FiU,ly Påsenare år har de olika sektorernas kreditkrav kunnat tillgodoses utanransonering. Det tillgängliga kapitalet har fördelats på ett marknadsmässigtsätt. Det har i sin tur inneburit att verksamheten för de stora placerarnaförskjutits från en sektorfördelad nettokreditgivning till enförmögenhetsförvaltning, baserad på överväganden om risk och förväntadavkastning för skilda slag av tillgångar. Till en del hänger omvandlingen av den svenskakreditmarknaden samman med statsskuldens stora ökning.Offentliga sparandeunderskott har måst absorberas av andra inhemska sektoreroch därutöver av utlandet. Utvecklingen har lett till successiva förändringarav penningpolitiken och innovationer på marknaderna, bl.a. med avseende pålåneinstrument och räntebildning. Det har också skett en omvandling oberoendeav den statsfinansiella utvecklingen och balansbristerna i samtiällsekonomin.Institut och företag som agerar på de finansiella marknaderna har visat enanmärkningsvärd förändringsvilja och innovationskraft under nära inflytande avden internationella utvecklingen. Avvecklingen av den svenska valutaregleringenrepresenterar den viktigaste förändringen när det gäller att öppna detsvenska finansiella systemet mot omvärlden. Liberaliseringen genomfördes förstefter den betydande avregleringen på den inhemska marknaden. Impulserna frånutlandet når nu på olika sätt: genom nyetableringar av dotterbolag ochfilialer, utländska förvärv av befintliga institut, handel med finansiellatjänster samt olika teknik- och kunskapsöverföringar. Den nyainformationsteknologin har här spelat en avgörande roll förförändringsprocessen. Påverkan utifrån har också lett till förändringar iproduktutbud, priser och organisationslösningar. Utvecklingen av kreditefterfrågan och kreditutbud påmarknaden hänger samman med en rad övergripande ekonomiska faktorer. Här kannämnas sparandets storlek och fördelning, dvs. de reala sektorernas utvecklingoch finansieringsbehov (offentlig sektor, företag och hushåll), handeln medvaror och tjänster, investeringarnas tillväxt inom bl.a. näringslivet ochbostadssektorn, statsfinanserna och externbalansen i ekonomin. Uppkommandeinkomst- och utgiftsöverskott för olika sektorer/aktörer ger upphov tillmotsvarande flöden på kreditmarknaden. Växer över- och underskotten mellanolika sektorer ökar givetvis förmedlingsbehovet på marknaden. Det bör ocksånämnas att alltmer sofistikerade former av portföljförvaltning har drivit påtillväxten i kreditförmedlingen långt över vad som svarar mot grundläggandesparande- och investeringsmönster i samhällsekonomin. Det innebär att en sektoreller en aktör vid ett givet finansieringssaldo ökar både tillgångaroch skulder. 1 takt med att förmedlingsbehovet på kreditmarknadensåledes har ökat har detta behov kommit att tillgodoses i alltmer differentierade och marknadsorienterade former. De volymer som kanaliseras på marknaderna har ökat mycket kraftigt . En mängd nya finansiella instrument har introducerats. har en skärpt kon- 2 kurrens mellan aktörerna bidragit till lägre transaktionskostnader. Integrationenmed utlandet har som nämnts gradvis förstärkts. Denna 1990/91:FiU,ly utvecklinghar sannolikt verkat i riktning mot högre marknadseffektivitet, t.ex. vadgäller tjänsteutbudet, prisbildningen och kredrtström-marnas allokering.Effektiviteten i denna bemärkelse är emellertid inte det enda kriteriet för ettväl fungerande finansiellt system. Det är också fråga om hänsynstagande tillvad som sammanfattande brukar benämnas skyddsintressen och krav på stabilitet,som bl.a. har att göra med det finansiella systemets funktionsduglighet i ettlängre perspektiv. Utformningen av regler för de institut som verkar påmarknaderna måste därför ske mot bakgrund av en noggrann avvägning mellan såvälsamhällsintressen rörande stabilitet och tillsyn som rent marknadsekonomiskaintressen. Till kreditmarknadens huvuduppgifter räknar man vanligen -attsammanföra sparare och investerare i ekonomin och sörja för effektivakreditflöden dem emellan; -att skapa likviditet och medverka i en välfungerande betalningsmedelsförsörjning; -att hantera och utjämna risktagandeoch osäkerheter. Den finansieringsverksamhet som banker, finansbolag,mellanhandsinstitut och i viss utsträckning även försäkringsbolag bedriver ärav grundläggande betydelse för kreditmarknadens funktionssätt. Dessa institutskapar ett differentierat, fristående kreditutbud på marknaden, t.ex. medavseende på löptider och riskinnehåll. Denna förmåga att både transformera ochförmedla sparande spelar en avgörande roll för möjligheterna att effektivttillgodose kreditefterfrågan i ekonomin och för att sprida och hantera riskernai systemet. Instituten sammanför ett stort antal individuella risker somtillsammans utjämnas och nedbringas. Man omvandlar tillgångar och förändrarderas riskegenskaper. Detta illustreras tydligt på bankmarknaden där bankernaomvandlar förhållandevis säker inlåning till utlåning, förknippad med kreditrisker. Även försäkringsbolagen svarar för en utveckladriskhantering i det finansiella systemet. Genom sina rörelser täcker manekonomiska risker av varierande slag för företag och enskilda individer ochutjämnar dessa risker med hjälp av premiesättningen. Försäkringsavtalen kansträcka sig långt fram i tiden på det sätt som sker för ålderspensionärer pålivförsäkringsområdet. Det rena försäkringsskyddet kombineras vanligen i dessaavtal med inslag av ett långsiktigt bundet sparande och motsvarandefondbildningar i bolagen. Fondbildningen ställer krav på att förvaltningendrivs säkert och effektivt. Bolagen är därför verksamma på olikatillgångsmarknader, för räntebärande papper, aktier och fastigheter. Enbranschglidning har därigenom ägt rum där banker och försäkringsbolag utvidgatsina resp. verksamhetsområden, så att gränserna mellan dem blivit allt mindreskarpa. Tillgångenpå kapital och ett utvecklat utbud av finansiella tjänster 3 inomområden som bank, värdepapper och försäkring utgör en av r 1990/91. Fungerar de finansiella de- 1990/91:FiU3y larna avnågon anledning dåligt återverkar detta på resten av ekonomin. Bankerna skiljer sig i fiera väsentliga avseenden frånandra företag. De intar en central ställning i det ekonomiska systemet och harutöver sin huvudsakliga roll som kreditgivare och uppsamlare av sparandetilldelats uppgifter som verkställare av statsmakternas ekonomiska politik ochsom myndighetsutövare. Bankerna intar också en särställning bland definansiella företagen. Bankernas rörelse karakteriseras av en betydande breddvad gäller in- och utlåningstjänster. De har också i princip ensamrätt tillinlåning på räkning och möjlighet att låna i . Inlåningen fungerarsom betalningsmedel, vilket gör att bankerna spelar en central roll ibetalningssystemet. Bankerna får en likviditetsskapande funktion genom attderas utlåningsökningar skapar större egna inlåningsvolymer. Härigenom fårbankernas verksamhet ett direkt samband med primära uppgift att medpenningpolitiken styra likviditeten i ekonomin. riksbank, som är världens äldsta centralbank,grundades . 1 samband med bildandet inrättades bankoutskottet,första ständiga utskott, för att utöva den högsta beslutandemyndigheten över . Alltsedan sin tillkomst har således riksbankenvarit underställd . Efter tillkomsten av den nya regeringsformen år1974 beslutar ensam om samtliga bestämmelser som rör ochhar ensam direktivrätt över banken. De uppgifter som tidigare tillkombankoutskottet i dessa avseenden övertogs av finansutskottet i den nyautskottsorganisationen. Relationen mellan riksdag och riksbank har utvecklatsunder senare är. Exempel härpå är att numera delger sinsyn på penning- och valutapolitiken genom en skrivelse till fullmäktige iriksbanken, varvid hänvisning görs till beslut med anledning avfinansutskottets betänkande om den ekonomiska politiken. Ett annat exempel äratt riksbankschefen inför utskottet redogör för sin synpå det ekonomiska läget och svarar på frågor från utskottets ledamöter. Detingår också i finansutskottets uppgifter att ta ställning tillriksbanksfullmäktiges verksamhetsberättelse och dispositionen av riksbankensvinst. Utskottet prövar också om balans- och resultaträkning kanfastställas samt lämnar rekommendation till i frågan omansvarsfrihet för fullmäktige. Regeringen har beslutat tillsätta en utredning föratt analysera ställning i förhållande till riksdag och regering.Utredningen skall föreslå förändringar i mål och former för riksbankensverksamhet i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig ram förpenningpolitiken. Utgångspunkten är att skall stå under demokratiskkontroll och att även fortsättningsvis skall vara huvudman förriksbanken (Dir. 1990:60). Tidigareinriktade sig i hög grad på att styra tillgången 1990/91:FiU3y påkrediter med hjälp av utlåningsregleringar och placeringsbestämmelser för deorganiserade institutens utbud på marknaden. Regleringsåtgärdernas effekteravtog emellertid i takt med att de reguljära institutens andel av den totalakreditförmedlingen reducerades. Konkurrenshindren tenderade att permanenta deninstitutionella strukturen inom olika marknadssegment, somkreditströmmarna i ökad utsträckning sökte sig nya vägar. Under 1970-taletöppnades sålunda bl.a. nya finansieringsmöjligheter utomlands, och den gråkreditmarknadens betydelse växte. skedde en ytterligaretyngdpunktsförskjutning genom värdepappersmarknadens framväxt och utveckling. Förutsättningarna för penningpolitiken ändrades härigenom,och möjligheterna att på ett verkningsfullt sätt reglera kreditutbudet iekonomin blev allt sämre. 1 stället har generella ränte-ochlikviditetsstyrande åtgärder kommit i förgrunden. kan medmarknadsoperationer av olika slag, dels påverka de korta marknadsräntornasdirekta nivå, dels styra likviditeten i banksystemet. Det sker genom köp ochförsäljningar av värdepapper eller genom lånetransaktioner via återköpsavtal(s.k. repor). Bankernas behov av kassareserver och det pris och derestriktioner som gäller för åtkomligheten av dessa reserver i är idetta sammanhang mycket betydelsefulla. Bankerna har traditionellt hafttillgång till en i princip obegränsad upplåningsrätt i . Mot slutetav infördes dock en s.k. räntetrappa för institutens upplåning iriksbanken, vilken innebär att ju mer en bank lånar desto högre blirmarginalkostnaden för denna finansiering. Effekten av räntetrappan förstärksockså av de kassakvotskrav tillämpar för banksystemet. Enligtgällande krav skall av bankernas förbindelser hållas på räntelöst konto iriksbanken. Bland de marknadskonforma instrument förfogaröver för att styra likviditetsläget och penningmarknadsräntorna återfinns ävenvalutamarknadsinterventionerna. Penningpolitikens primära mål är attupprätthålla en fast växelkurs gentemot en korg av utländska valutor. upplåning finansierarbudgetunderskottet och omsättningen av statsskulden. Valet av upplåningsformerbestäms i nära samarbete med och och harbetydelse för likviditetsutvecklingen och kreditexpansionen. Statens upplåningsker i allt större utsträckning i marknadsmässiga former. Den ekonomiska politiken bedrivs i stor utsträckning viakredit marknaden. Även om de ekonomisk-politiska åtgärderna klassificeras som marknadskonforma påverkar de inflationsförväntningar och ger upphov till räntevariationer, som i sin tur skapar behov att anpassa de finansiella portföljerna och omfördela riskerna på marknaden. Man talar om finansiell planering i olika former. Där ingår t.ex. olika matchningstekniker för tillgångar och skulder, säkring (hedging) med terminer och optioner osv. De instrument som härvid primärt utnytt- 5 jas föratt sprida och begränsa risker kan givetvis också användas till merlångtgående risktaganden i avkastningshöjande syfte, vilket i sin 1990/91:FiU3y tur kanaktualisera nya regleringsinslag för vissa typer av finansiella Visserligen har bankernas roll som direkta kreditgivare påkreditmarknaden till viss del minskat i betydelse, men detta har inteinneburit någon märkbar försvagning ur penningpolitisk synpunkt. Påtraditionellt sätt fyller bankmarknaden den viktiga funktionen att vara kanalför den ekonomiska politiken, mellan och penningmarknaden. Medhjälp av marknadsoperationerna påverkar effektivt bankernas behovav kassa reserver, och genom räntetrappan har prissättningsmekanismen för dessareserver utvecklats. Räntevillkoren för bankernas upplåning i fårrelativt snabbt genomslag över hela penningmarknaden, till följd av de kortaräntebindningsti-derna och känsligheten från aktörernas sida för förändringar irelativa avkastningar. Det kan mot denna bakgrund hävdas att de problem somframväxten av en helt ny finansiell miljö har skapat för finanspolitiken imindre utsträckning rör den löpande ränte- och likviditetsstyrningen. 1 ställethar frågan om marknadens stabilitet och ansvar som "lender oflast resort" ökat i betydelse. Särskilt på marknader som befinner sig iomvandling och snabb expansion kan man oftare förvänta sig felbedömningar avrisker och bristande framförhållning från såväl myndigheter som institutioner.Vid en större förtroendekris, nationellt eller internationellt, kankreditvärdigheten hos vissa grupper rubbas och en kedjereaktion utlösas, därockså bankernas ställning hotas. På det internationella planet kan t.ex. enplötsligt förvärrad skuldkris för de hårt belastade staterna i ochtredje världen vara en tänkbar utlösande faktor. Likviditeten kan snabbt visasig vara otillräcklig och tvinga centralbankerna till ett samlat agerande föratt bistå marknaderna med likviditetsstöd. En grundläggande förutsättning för att det finansiellasystemet skall kunna fullgöra sin uppgifter i samhällsekonomin är således attförtroendet för instituten och värdepappersmarknaderna upprätthålls. Dettaförhållande stärks av att flertalet placerare och låntagare måste agera utifrånofullständig kunskap om viktiga marknadsförhållanden. Missförhållanden i ettenskilt kreditinstitut eller försäkringsbolag, eller på en begränsad del avmarknaden, leder lätt till att förtroendet rubbas för systemet som helhet. Desskapacitet för kreditförmedling och riskhantering kommer då inte att utnyttjaseffektivt, vilket skadar hela ekonomin. De problem som utvecklingen i det finansiella systemet kanskapa hänför sig framför allt till lägen där likviditeten plötsligt blir otillräck lig. Kreditvärdigheten hos en större låntagare eller en hel kategori av låntagare kan t.ex. ifrågasättas i en akut förtroendekris. Placerarna kan välja att skifta över sina tillgångar till alternativa former, och stora delar av det system för finansiell förmedling som byggts upp utanför bankerna kan i ett sådant läge hotas av kollaps. Man har då att räkna med spridningseffekter från marknaderna över till finansbolag och 6 fondkommissionäreroch i sista hand även till bankerna. på densvenska marknaden och krisen för vissa l990/9l:FiU3y finansbolagkan också tjäna som illustration av hur påfrestningar uppstår och sprids. Storakrav ställs i dessa situationer på och tillsynsmyndigheterna.Stabiliteten i ett kreditsystem blir i en krissituation i sista hand alltidberoende av den penningpolitiskt ansvariga myndigheten. har som sinprimära uppgift att svara för stabiliteten i det finansiella systemet. Dennauppgift som garant fullgör i egenskap av "lender of lastresort". Att banksystemet under vissa förutsättningar kan få tillgång tilllikviditetsstöd från är av stor vikt för allmänhetens förtroendeför kredit- och betalningssystemet i stort. Beredningen i av frågorna rörande kreditmarknaden Enligt riksdagsordningen fördelas ärendena mellanutskotten med utgångspunkt i de ämnen som ärendena avser. Ärenden som hör tillsamma ämnesområde hänförs till samma utskott (RO 4:6), den s.k.fackutskottsprincipen. Ärendefördelningen utskotten emellan är definieradrelativt noggrant och detaljerat i tilläggsbestämmelser till riksdagsordningen. I finansutskottets uppgifter ingår att bereda ärenden omallmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken samt ärenden som rör riksbankensverksamhet. Dessutom skall finansutskottet bereda ärenden om penning-, kredit-och valutapolitiken samt om . skall bereda frågor om allmännariktlinjer för näringspolitiken och ärenden om kredit- och fondväsendet och detaffarsmässiga försäkringsväsendet. Det är emellertid möjligt för att avvika fråndenna fördelning om det är påkallat av hänsyn till sambandet mellan olika ärenden,ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena (RO 4;6). Nedan följer en tablå över några av de lagar som reglerarverksamheten på den organiserade kreditmarknaden. Av denna framgår även vilketutskott i som regelmässigt behandlar framlagda förslag till ändringari de olika lagarna. Förteckningen gör inte anspråk på att vara fullständigeller ens återspegla olika utskotts andel av kreditmark-nadsfrågorna, men denger exempel på att ärenden inom samma ämnesområde behandlas av olika utskott. Bankrörelselagen (1987:617) NU Bankaktiebolagslagen(1987:618) NU Sparbankslagen(1987:619) NU Föreningsbankslagen(1987.620) NU Lagen (1963:76) om kreditaktiebolag Lagen(1974:922) om kreditpolitiska medel FiU Konsumentkreditlagen(1977:981) LU/FiU Lagen(1979:749) om Lagen(1982:617) om utländska förvärv av svenska Försäkringsrörelselagen(1982:713) NU Lagen(1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden FiU/NU Lagen(1985:571) om värdepappersmarknaden NU Ugen(1988:606) om finansbolag Lagen(1988:1385) om riksbank FiU Lagen(1988:1387) om statens upplåning FiU Lagen(1990:749) om valutareglering FiU Lagen(1990:750) om betalningar till och från Lagar ochförordningar om hypoteksinrättningar FiU/NU Verksamheten på kreditmarknaden styrs och kontrolleras av olika statliga myndigheteroch verk. Bland dessa kan nämnas följande: *♦Värdepapperscentralen() *Penningmarknadscentralen () * Ej statlig myndighet Flera exempel kan anges på hur sammanhängande frågor,ibland rörande samma objekt, i vissa fall bereds av näringsutskottet och iandra av finansutskottet. Införandet av löntagarfonderna och det i samband därmedföreslagna nya reglementet för AP-fonderna behandlades av finansutskottet. Närförslag därefter har förelagts om ändringar i detta reglemente hardessa behandlats av näringsutskottet. Liberaliseringar och avskaffandet avvalutalagstiftningen behandlades i finansutskottet. Förändringar ilagstiftningen om svenska företags investeringar utomlands och utländskaföretags investeringar i har däremot mestadels behandlats inäringsutskottet. Frågan om auktorisation av valutahandlare regleras ivalutalagen som hanteras av finansutskottet, medan frågor om t.ex. utländskabankers möjlighet att etablera sig i hanteras av näringsutskottet. Nären ny aktiefondslagstiftning skulle införas som innebär en allmän anpassning avreglerad kapitalmarknad med nya instrument och en slopad valutaregleringbereddes ärendet av näringsutskottet. Förslaget innebär bl.a. ett närmande tillEGs direktiv om kollektiva investeringar i värdepapper. När motsvarandeanpassning skall ske för allemansfonderna hanteras ärendet av finansutskottet. Frågor om postgirots och bankgirots konkurrens om denstatliga betalningsförmedlingen hanteras vanligtvis av finansutskot- l990/91:FiU3y i andra avseenden behandlas av skerdet i näringsutskottet. Utskottets slutsatser och förslag Det kan således konstateras att det saknasmöjlighet att få en sammanhållen behandling i av de frågor som är avgrundläggande betydelse för en väl fungerande kreditmarknad. Genom den tyngdpunktsförskjutning som ägt rum påkreditmarknaden innebärande avskaffande av olika regleringsinstrument harockså förutsättningarna för behandling av dessa frågor förändrats.Regleringsinstrumenten och de lagar där dessa ingår har behandlats avfinansutskottet, medan det som utgjort den yttre ramen för verksamheten,nämligen banklagstiftningen, har behandlats av näringsutskottet. Somkonstateras i motion K308 (m, fp, c) behandlar finansutskottet kreditpolitikenoch näringsutskottet kreditväsendet. Finans- och penningpolitiken inriktas i allt högre grad påatt stödja den fasta växelkursen. Medan finanspolitiken mer inriktas på attangripa ekonomins strukturella problem kommer de åtgärder som måste vidtas idet kortsiktiga perspektivet för att bekämpa inflationen att hämtas från detpenningpolitiska området. För att möjliggöra en sammanhållen behandling av deekonomiskpolitiska frågorna i bör därför även den lagstiftning somutgör ramen för penningpolitiken behandlas av finansutskottet. Som ordningen ärför närvarande kommer förslag i propositioner och i motioner som syftar till enbättre fungerande kapitalmarknad liksom förslag som syftar till att anpassadessa marknader till internationella förhållanden, som är en naturlig följd avvalutaregleringens avveckling, att falla inom näringsutskottetsberedningsområde. Den ekonomiska politiken påverkar bl.a. resursallokeringoch inkomstfördelning i ekonomin. Skillnader i beskattning och andra villkormellan olika sparformer eller mellan aktörer ger också upphov till strukturellaförändringar på kreditmarknaden. Så kan t.ex. vissa av marknadens sparformereller kanaler gynnas av de finanspolitiska ingreppen medan andra missgynnas.Det är angeläget att försöka åstadkomma en för marknaden så långt möjligtneutral ekonomisk politik inom nuvarande komplexa system av skatter, avgifteroch subventioner. Som utskottet ser det talar även detta för att ärendena rörandekreditväsendet behandlas samlat inom finansutskottet. Det är enligt utskottets mening en allvarlig brist iriksdagens beredning att de frågor som utgör förutsättningen för en välfungerande kreditmarknad inte får en sammanhållen behandling i . Mångaav de frågor som hamnat utanför finansutskottets beredningsområde har dessutomen stark anknytning till och dess uppgifter som garant för detfinansiella systemets stabilitet och med dess ansvar för penningpolitikensutformning. Penningpolitiken utgör det viktigaste instrumentet i stabiliseringspolitiken i det kortfristiga perspektivet.Starka skäl talar därför för att dessa frågor bör hanteras /91:FiU3y samlat ifinansutskottet som har det övergripande ansvaret i för deekonomisk-politiska frågorna.