prop · GE0391 · 1990-12-31 00:00:00 — Det bör ankomma på kemikalieinspektionen att sköta notifikationernaoch vara den myndighet som ansvarar för det löpande internationella informationsutbytet. InomUNEP pågår ett arbete med att sammanställa en förteckning över kemiskaprodukter som av många länder har bedömts vara så farliga eller olämpliga iövrigt att de har blivit föremål för förbud eller sträng reglering. Sverigedeltar i detta arbete. Kemikalieinspektionen bör både kunna hämta vägledningfrån och bidra till det i pågående arbetet. Ilikhet med kommittén anser regeringen att frågan om vilka kemiska produkter somskall bli föremål för en särskild exportreglering skall underställasregeringens prövning och i den utsträckning det är sakligt motiverat kemikalieinspektionens. Enreglering kan vara förenad med överväganden av skilda slag. Det kan gällaöverväganden av sådant slag som bör vara förbehållet regeringen exempelvis denföreslagna regleringens förenlighet med andra internationella åtaganden. Närdet däremot gäller frågan om en prövning av produktens farlighet i ett givetsammanhang kan normalt frågan om det föreligger behov av att införa en särskildexportreglering överlåtas åt kemikalieinspektionen att avgöra. Kemikalieinspektionesbeslut om att inte godkänna vissa kemiska be kämpningsmedel i bygger på omständigheter som inte alltid kan ligga till grund för en eventuell exportreglering av sådana bekämpningsme del. De svenska besluten grundar sig uteslutande på svenska förhållanden. I andra länder, därklimatet och förhållandena i övrigt kan vara helt Prop. 1990/91:91annorlunda, kan det enligt uppgift ibland finnas fog för att göra en annanbedömning. Det fortsatta arbetet både internationellt och i får dockvisa vilka kemiska produkter som kan bli aktuella för exportreglering medhänsyn till omständigheterna. Ifråga om exporten av miljöfarligt avfall skall tilläggas att den hittillsvarandeinställningen fortfarande bör gälla. Det är här inte fråga om ett handelsutbytei normal mening, då exporten går till ett u-land. I enlighet med nu gällandeföreskrifter och med beaktande av , är det viktigt att somprincip slå fast, att varje land som exporterar miljöfarligt avfall har ettsjälvständigt ansvar för att export inte sker till ett land som saknarmöjligheter att ta hand om avfallet på ett miljöriktigt sätt. tillämparsålunda redan nu principerna i . Detinternationella arbete som pågår inger förhoppningar om enbättre kontroll av handeln med och användningen av såväl kemiskabekämpningsmedel som andra kemikalier. Emellertid kan konstateras att mångaländer fortfarande saknar en myndighet som kan genomföra de uppgifter som denumera internationellt vedertagna riktlinjerna om kemikaliekontrollförutsätter. Det är därför viktigt att tillsammans med andra länder ipraktisk handling stödjer ansträngningarna, att varje land skall ha möjlighetatt bygga upp en egen kemikaliekontroll. Det är bara på detta sätt som deresultat som har uppnåtts i FN kan få avsett genomslag. Regeringenvill understryka att införandet av en möjlighet till exportreglering ikemikalielagstiftningen på intet sätt är att uppfatta som en kritik mot densvenska kemiska industrin som, såvitt känt, uppträder ansvarsfullt i sin internationellaverksamhet. Förslagen skall i stället ses i ljuset av att också i frågaom kemikaliehanteringen utformar miljöpolitiken i samklang med deninternationella utveckling som den speglas i bl.a. . Isammanhanget bör även beaktas ansvar såsom det har kommit till uttrycki arbetet i berörda FN-organ. Somregeringen har framhållit i andra sammanhang måste ta sitt ansvar föratt tillsammans med andra länder söka bemästra de stora regionala och globalamiljöproblemen. Om dessa problem inte kan lösas, uppstår allvarliga hinder för enpositiv ekonomisk och social utveckling i världen. bidrag till att pådet nationella planet reglera kemikalieexporten skall därför ses som eninternationell solidaritetshandling och som en del av arbetet att stödja andraländers utveckling. Denlagtekniska lösningen m. m. Denlagtekniska utformning som lag givits innebär att det i och för sig är möjligt att utnyttja lagen för att i önskad omfattning reglera exporten av kemiska produkter. Denna lagstiftning har också i enstaka fall tillämpats av regeringen på kemikalieområdet. Det är det emellertid bättre att i lagen om kemiska produkter föra in föreskrifter om exportkontroll. Det är i denna lag och i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen som det redan finns utförliga bestämraelser om hantering och import av 20 Det framstår därför som mest ändamålsenligt att även Prop.1990/91:91 knyta frågor om exportreglering av kemiska produkter till kemikalielagstiftningensärskilt som motiven till den föreslagna lagstiftningen har samma utgångspunktsom lagen om kemiska produkter, nämligen omsorgen om människan och hennesmiljö. EnligtI § första stycket lagen om kemiska produkter är lagen, som redan nämnts,tillämplig på hantering och import av kemiska produkter. Regeringens förslag ifråga om exportreglering förutsätter att lagens tillämpningsområde utvidgas.Bestämmelsen i 1 § bör därför kompletteras så att lagen också kommer attinnefatta möjligheter till exportreglering. Därigenom blir lagen i principtillämplig även i de fall avsikten är att skydda människors hälsa och miljönutanför . 11och 12 §§ lagen om kemiska produkter rör frågor om tillstånd, villkor ochförbud vid hantering och import av kemiska produkter. Paragraferna bör också gemöjlighet till ett ingripande vid export av kemiska produkter. Därigenom fårregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet attföreskriva att en kemisk produkt får exporteras endast efter tillstånd, elleratt det för export av en sådan produkt skall gälla annat särskilt villkor. Ärdet av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt, fårregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med den föreslagnautvidgningen av I2§ rätt att förbjuda export av en kemisk produkt. Lagenom kemiska produkter bygger på en lagstiftningsmodell som i stort innebär attlagen anger ett antal översiktligt utformade bestämmelser om skyldigheter förden som i ansvarig ställning yrkesmässigt befattar sig med kemiska produkter.Till de olika bestämmelserna har i regel knutits bemyndiganden för regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer att mera i detalj reglerainnehållet i dessa olika skyldigheter. Det är alltså genom förordningar ochmyndighetsföreskrifter som lagens föreskrifter preciseras. Avsiktenär alltså att det är med föreskrifter som bygger på 11 och 12 §§ i denföreslagna nya lydelsen som regeringen avser att skall uppfylla sinaåtaganden om exportrestriktioner enligt reglerna i Guidelines och derekommendationer som FAO har beslutat. Reglernaom förhandsgodkännande av en export kommer alltså i den svenskakemikalielagstiftningen att bygga på de bemyndiganden som finns i 11 och 12 §§.Föreskrifterna om notifiering och förhandsgodkännande för export av vissakemiska produkter är avsedda att tillämpas på det sätt som anges i de båda FN-organensrekommendationer. Detbemyndigande till exportförbud som enligt vårt förslag skulle tillföras 12 §skall således normalt inte avse generella förbud, utan t. ex. förbud ' förexport till vissa länder som inom ramen för det internationella samarbetetförklarat sig inte vara beredda att ta emot varan i fråga. Enförutsättning för en effektiv tillsyn i detta sammanhang är att en myndighet har rätt att samla in uppgifter som rör export av kemiska produkter i den utsträckning som behövs för att säkerställa en riktig tillämpning av de exportföreskrifter som kan utfärdas med stöd av 11 och 12 §§. Reglerna om uppgiftsskyldighet i 9 § lagen om kemiska produkter 21 bördärför utvidgas till att omfatta även uppgifter om export. Denna Prop.1990/91:91 ändring behövs också som ett led i genomförandet av kemikalieinspektionensförslag om notifikation vid export av farliga kemikalier. Naturligtvisär inte avsikten med de föreskrifter som kommer att följa på vårt förslag attde skall bli mer omfattande eller betungande för den enskilde exportören än vadSveriges internationella förpliktelser och övriga åtaganden gentemot omvärldenger anledning till. Kriteriet för att produkten skall bli föremål förexportreglering är dess farlighet och eventuella användning i länder medbristande kemikaliekontroll. Föreskrifter om exporthinder måste dock utformasmed utgångspunkt i att hindra att produkten mot importlandets vilja på omvägarnår den från början avsedda destinationen. Dennya lagstiftningen om reglering av exporten av kemiska produkter bör träda ikraft den . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. 4 Handelspolitiska synpunkter på ett exportförbud Deföreslagna ändringarna i lagen om kemiska produkter bygger på redan internationelltaccepterade rekommendationer. Det fmns i sammanhanget emellertid anledning attnågot belysa frågan om exportförbud från handelspolitisk synpunkt vad gällerändringarna i produktsäkerhetslagen och livsmedelslagen. Deförslag som regeringen här lägger fram innebär att ett exportförbud skall kunnameddelas bara när det föreligger risk för allvarliga personskador. Som vi harredovisat tidigare finns det många internationella rekommendationer sominnebär uppmaningar till exportländer att i nationell lagstiftning införaregler som gör det möjligt att förbjuda export av farliga varor. Deolika handelsöverenskommelser som är anslutet till, bl.a.frihandelsavtalet med , innefattar i fråga om förbud mot handelshinder regelmässigtundantag som innebär att avtalet i fråga inte skall utgöra hinder mot bl.a.exportförbud som krävs för att skydda människors eller djurs hälsa eller liv.En förutsättning för dessa undantags giltighet är att förbuden inte utgör medelför någon godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsningav handeln. 1Romfördragets artikel 34 anges att kvantitativa exportrestriktioner och åtgärdermed motsvarande verkan är förbjudna. Artikeln skall tolkas som ett rentdiskrimineringsförbud. Hemmamarknaden får således inte ges någon särskildfördel på bekostnad av de fria varurörelserna mellan medlemsstaterna.Fördragets artikel 36 innehåller undantagsregler. Undantag medges av hänsyn tillskydd för människors och djurs hälsa och liv. Detta gäller på sådana områdendär det ännu inte finns någon gemenskapsrätt. En bestämmelse motsvarandeartikel 34 finns numera i vårt frihandels avtal med EG liksom bland de regler som styr handeln mellan EFTA- länderna. Bakgrunden till dessa bestämmelser är att hemmamarknaden inte får tillförsäkra sig någon särskild fördel. Detkan också märkas att EG har utfärdat exportförbudsbestämmelser Prop.1990/91:91 för vissa specifika varugmpper, bl.a. i direktivet om s.k. farligaproduktimitationer. Vi har redan redovisat att frågan om ett mer generelltexportförbud har aktualiserats i och att det såväl i somutanför finns länder som har föreskrifter om exportförbud. Motden nu redovisade bakgrunden och med beaktande av att det finns länder inom EG,t. ex. , som redan har en sådan reglering som regeringen nu föreslår,gör vi bedömningen att förslaget inte kan anses utgöra något sådanthandelshinder som strider mot föreliggande frihandelsavtal. Att hindra exportav en vara som av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet inte kan tillåtas påden egna marknaden och där åtgärden inte motiveras av protektionistiska hänsyntorde tvärtom komma att ligga väl i linje med förpliktelser enligt etteventuellt kommande . Frågorom exportförbud torde inte bli särskilt vanliga och när de aktualiseras tordedetta ske i samband med att det finns anledning till ingripande med andraåtgärder enligt produktsäkerhetslagen, särskilt säljförbud. Problemen blir ihuvudsak gemensamma och något nämnvärt merarbete för myndigheterna kan inteväntas uppkomma. Regeringens förslag i denna del torde därför inte komma attinnebära något behov av ökade resurser för berörda myndigheter. Inteheller frågan om förbud mot åtemtförsel av livsmedel torde komma attaktualiseras särskilt ofta. Vi menar därför att vårt förslag i denna del intekommer att innebära något behov av ökade resurser för administration. Däremotkan förslagen medföra kostnader för enskilda, företag och kommuner som bedriverutrikes handel. Dessa kostnader kan dock beräknas bli av begränsad omfattning. Motbakgrund av det inte obetydliga arbete som kemikalieinspektionen redan harutfört genom att notifiera IRPTC om de svenska besluten om inskränkningar avanvändningen av bekämpningsmedel m.m., innebär förslagen i fråga om enexportreglering av farliga kemikalier inte något behov av ökade resurser förmyndighetens del. Inte heller i övrigt menar vi att förslagen i denna delkommer att innebära något behov av ökade resurser för administration. Ienlighet med vad som anförts i det föregående har inom civildepartementetupprättats förslag till 1. lagom ändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604), 2. lagom ändring i livsmedelslagen (1971:511). Förslaget2 har upprättats i samråd med . Vidare har inommiljödepartementet upprättats förslag till 3. lagom ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter. Förslagen I och 2 hargranskats av lagrådet. De till lagrådet remitterade Prop. 1990/91:91 lagförslagenåterfinns i bilaga 4 till denna proposition. Förslaget 3 har inte granskats avlagrådet eftersom saken är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skullesakna betydelse. 7.1 Förslaget till lag om ändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604) 1paragrafen har förts in en ny punkt om att en näringsidkare med stöd av lagenäven får förbjudas att exportera varor (exportförbud). Iparagrafen, som är ny och som i huvudsak har utformats efter mönster av regelnom säljförbud i 6 §,har tagits in bestämmelser som gör det möjligt förmarknadsdomstolen att förbjuda en näringsidkare att exportera en vara.Förutsättningen för att ett exportförbud skall få meddelas är ätt det finnssärskilda risker för att varan orsakar allvarliga personskador. Meduttrycket särskilda risker avses detsamma som i 6 § (jfr prop. 1988/89:23 s.87). Det uppställda skaderekvisitet är dock strängare än det som gäller för säljförbudgenom att den befarade skadan skall vara allvarlig. Ilikhet med 6 § är bestämmelsen tillämplig på varje näringsidkare som tillhandahållervaror, oavsett i vilket säljled han verkar. Påmotsvarande sätt som i fråga om säljförbud får exportförbudet också avse andravaror, som liknar den som avses med ett förbud och som innebär sammaskaderisker. Med uttrycket samma skaderisker avses såväl nivån på risken somarten av skada. Vidtillämpningen av produktsäkerhetslagen gäller allmänt att produktsäkerhetsåtgärdernakan begränsas i olika hänseenden. Det är här fråga om partiella eller selektivaåtgärder. Selektiva åtgärder kan i vissa fall vara motiverade också när detgäller ett exportförbud. Exportförbudskall i princip vara generella, dvs. gälla för alla länder. För att möjlighetenatt meddela exportförbud inte skall medföra ett obehörigt intrång i ett annatlands självbestämmanderätt bör emellertid i ett beslut om exportförbud undantaggöras för ett land, vars myndigheter t.ex. begärt att få motta varan. Exportförbud kan haeffekter på vår utrikeshandel. Det kan därför finnas skäl att konsumentombudsmannen samråder med kommerskolle gium innan han väcker talan vid angående exportför bud. Under vissa omständigheter kan det åligga kollegiet att notifiera tilltänkta beslut i enlighet med förpliktelser i överenskommelser na inom och om tekniska handelshinder. Exportförbud skall barakunna drabba kvalificerat farliga varor, varför Prop. 1990/91:91framställningar om detta måste antas bli mycket sällsynta. 1 de fall då fråganaktualiseras kan det emellertid tänkas att redan harmeddelat ett generellt exportförbud. Ett sådant beslut hindrar dock inte attfrågan prövas på nytt. Enligt 20 § produktsäkerhetslagen kan nämligen förnyadprövning ske när ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl föranlederdet. Möjlighetenatt hos domstolen begära omprövning av ett förbud står öppen för varje part somomfattas av beslutet. Talan om omprövning kan således föras av en näringsidkaresom beslutet rör. bör i ett sådant ärende medverka tillatt frågan kan avgöras skyndsamt. Om parterna är ense torde förutsättningarfinnas för att ärendet skall kunna avgöras på handlingarna. Iallmänhet torde frågan om ett exportförbud komma att aktualiseras när det finnsanledning till ingripande med andra åtgärder enligt produktsäkerhetslagen, t.ex.säljförbud. Det finns dock inte något som hindrar att frågan om exportförbudtas upp till separat behandling. Det kan t.ex. tänkas att företaget ochtillsynsmyndigheten är överens om att varan inte skall säljas här i landet, menatt enighet inte kan nås om exportförbud därför att man har skildauppfattningar i frågan om fömtsättningar föreligger för meddelande av ettsådant förbud. Detkan också finnas andra fall där undantag från exportförbud kan vara motiverade.Ett sådant fall kan vara att ett företag har importerat en produkt som senarevisar sig vara farlig och att företaget därför vill skicka tillbaka produkten.Vid bedömningen av frågan om exportförbud bör i detta fall beaktas importörensbehov av att returnera varan. I vissa fall kan det vara tillräckligt att ett provskickas tillbaka som bevis för att produkten var behäftad med fel. Om produktenmåste repareras eller annars rekondi-tioneras hos tillverkaren, är det ocksåskäligt att undantag från exportförbud görs. I beslutet om exportförbud måstedå anges vart varan utan hinder av exportförbudet får sändas. Enannan form av villkorat förbud kan vara att produkten får exporteras sedan denhar gjorts ofarlig genom reparation. Av21 § följer att ett exportförbud, om det finns särskilda skäl, kan meddelasäven för tiden till dess frågan slutligt har avgjorts. Vid prövningen börhänsyn tas inte bara till befarade skaderisker utan också till de konsekvenserett beslut får för den eller de näringsidkare som drabbas av det. Kostnader kanuppstå för företaget, om leveranstiden inte kan hållas. Andra problem kanaktualiseras om det gäller produkter med en begränsad hållbarhetstid. Kostnaderför lagerhållning måste också vägas in vid bedömningen. Ett interimistisktförbud bör därför meddelas endast om det är sannolikt att beslutet kommer attföljas av ett slutligt avgörande med i stort sett samma innebörd. Enligtbestämmelserna i andra stycket har vissa sammanslutningar tiller känts en subsidiär talerätt vid . I frågor om exportför- 25 budfinns dock inte samraa behov av möjligheter för någon annan än Prop.1990/91:91 konsumentombudsmannen att kunna väcka talan. I nämnda frågor hardärför gjorts ett undantag beträffande den subsidiära talerätten. I Jorstastycket punkt 2 ges konsumentombudsmannen rätt att, på samma sätt som gällerbeträffande t. ex. säljförbud, vid vite förbjuda en näringsidkare attexportera en vara. Lagenavses träda i kraft . 7.2 Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen(1971:511) ny paragraf, 11 a §, har tagits in bestämmelser som gör det möjligt att förbjudaåtemtförsel av livsmedel som inte får föras in i landet och som förvaras på etttullupplag eller tulllager eller i en frihamn. Avsikten är inte att förbudetskall kunna meddelas så snart ett livsmedel inte godtas för införsel ellerförsäljning i . Tillsatser av olika slag som är förbjudna i kangodtas i andra länder. För ett förbud krävs att livsmedlet skall varakvalificerat farligt, dvs. kunna orsaka allvarliga personskador. 127 § tredje stycket har tagits in bestämmelser om att ett livsmedel som intefår åtemtföras skall förstöras, om det inte finns särskilda skäl som talar motdetta. Ett sådant skäl kan t. ex. vara att livsmedlet på ett godtagbart ochotvetydigt sätt omvandlas till djurfoder. Lagenavses träda i kraft . 7.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiskaprodukter Paragrafensy&'r. ?/astycke har utvidgats på det sättet att lagen också innefat tar förfaranden som innebär export. De materiella reglerna i lagen kan / alltså bli tillämpliga även för den som exporterar en kemisk produkt. 19 § har förts in en skyldighet för den som yrkesmässigt exporterar en kemiskprodukt att till den myndighet som regeringen bestämmer och i den omfattningregeringen eller efter regeringens bemyndigande myndigheten föreskriverlämna de uppgifter om produkten och dess hantering som kan behövas för attbedöma hälso- och miljörisker. Av1216 §§ förordningen (1985:835) om kemiska produkter (ändrad senast 1990:557)framgår kemikalieinspektionens skyldighet att föra ett särskilt produktregistersamt vilka uppgiftsskyldigheter för den enskilde som följereller kan följa av bestämmelserna i 9 §. Det bör dock framhållas att paragrafenockså ger utrymme för sådana uppgiftsinsamlingar som kan behövas vid sidan avproduktregistret t. ex. en kartläggning av exporten. Vadsom sägs i 11 § om tillstånd och villkor skall också kunna gälla vid export aven kemisk produkt. Genom att paragrafens tillämpningsområde till följd avtillägget i 1 § vidgas kan alltså en särskild reglering av export av kemiskaprodukter införas. En sådan reglering blir aktuell i fråga om föreskrifter om notifieringvid export på det sätt som framgår av de rekommendationer som har antagit iLondon Guidelines och de riktlinjer som FAO har fastställt (jfr avsnitt 3.1.4). I12 § har förts in en möjlighet att av miljö- eller hälsoskäl förbjuda export aven kemisk produkt. I den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2) har redogjorts förbakgrunden till frågan om exportförbud. Syftet är att kunna uppfylla deinternationella åtaganden som gör på kemikalieområdet. Ettexportförbud torde i detta sammanhang normalt avse vissa produkter och länder.1 övrigt gäller fortfarande de motiv som redovisas i specialmotiveringen till prop.1984/85:118 (s. 50). Lagenavses träda i kraft . Regeringenföreslår att antar förslagen till 1.lag om ändring iproduktsäkerhetslagen (1988:1604), 2.lagom ändring i livsmedelslagen(1971:511), 3.lag om ändring i lagen(1985:426) om kemiska produkter. Lagomändring i produktsäkerhetslagen (1988:1604) Härigenomföreskrivs i fråga om produktsäkerhetslagen (1988:1604) dels att 1, 17 och 22 §§skall ha följande lydelse, dels att det i lagenskall införas en ny paragraf, 6 a §, och närmast före denna paragrafen nyrubrik av följande lydelse. Dennalag har till ändamål att motverka att varor och tjänster orsakar skada påperson eller egendom. För detta ändamål får en näringsidkare 1.åläggas att lämnasäkerhetsinformation, 2.förbjudas atttillhandahålla varor och tjänster {säljförbud), 3.åläggas att lämnavarningsinformation, 4.åläggas att återkallavaror och 4. åläggas att återkalla varor och tjänster (återkallelse). tjänster (återkallelse), 5. förbjudas att exportera varor (exportförbud). Lagentillämpas i fråga om varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhetoch som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma attutnyttja för enskilt bruk. Tillhandahåller en näringsidkare en vara som innebär särskild risk förallvarlig skada på person, kan förbjuda honom att exporteravaran. Förbudet får även avse annan liknande vara med samma skaderisk. 17§ Finner entillsynsmyndighet att ett åläggande eller ett förbud enligt 5 9 § eller 12 §tredje stycket behövs, skall myndigheten överlämna frågan till konsumentombudsmannen.Delar konsumentombudsmannen tillsynsmyndighetens uppfattning, skall han ansökahos om sådant åläggande eller förbud. Beslutar i ett visst fallen tillsynsmyndighet att inte framställa en begäran enligt första stycketeller konsumentombudsmannen att inte göra ansökan hos , fåransökan göras av en sammanslutning av konsumenter, arbetstagare ellernäringsidkare. Beslutar i något annat faUän som avses i 6 a§ en tillsynsmyndighet att inte framställa en begäran enligt förstastycket eller konsumentombudsmannen att inte göra ansökan hosmarknadsdomstolen, får ansökan göras av en sammanslutning av konsumenter,arbetstagare eller näringsidkare. Nuvarandelydelse Föreslagen lydelse Prop.1990/91:91 Omde i visst fall, som inte är av större vikt, finns förutsättningar för ett