prop · GE0329 · 1990-12-31 00:00:00 — Poslendelar kommitténs uppfattning att det för en rationell styrning av affarsverkskoncernenär nödvändigt att koncernslyrelsen får friare möjligheter till lån påkommersiella villkor inom koncernen. har genom särskilt beslutbemyndigat regeringen att besluta om kapitaltillskott mm för Postensvidkommande lill . Posten ställer sig positiv till kommitténsförslag att verkets medel skulle kunna lånas ul till förelag inom affTärsverkskoncernen. Medhänvisning lill atl Televerkskoncernen sköter sin egen finansieringpå samma kreditmarknad som konkurrenterna (f n. dock utan möjlighet till utlandsupplåning)har vahs, att enbart avge yttrande över de delar i slutbetänkandet som kan hapåverkan på koncernens nuvarande finansverksamhet. Televerketvill redan inledningsvis framhålla att minimering av de finansiellakostnaderna, även om kostnadseffektiv upplåning i sig är betydelsefull, ejutgör viktigaste motiv för val av finansiell strategi ochorganisation. Det är snarare så atl den finansiella strategin främst syftar tillatt stärka ställning och totalresultat på telemarknaden. Entelemarknad där aktörerna (kunder och konkurrenter) dessutom är känsliga föratt konkurrensneutrala spelregler upprättas och vidmakthålls. Del är därförviktigt all förstå alt Televerkels möjligheter atl i eget namn få agera påkreditmarknaden är elt viktigt inslag i konkurrensförmåga ochframgång på telekommunikationsmarknaden. Motbakgrund av beslul har möjligheterna att uppta lånför Televerkels verksamhet delegerats till . Detta innebär, att allkapitalanskaffning till görs utanför statsbudgeten av Televerketsjälvt eller genom verkets bolag, . Televerketbetraktas i del här sammanhanget som moderföretag i en 72 koncern där bolagen inom Teleinvestgmppenockså ingår. 1990/91:29 ningen lill koncernen handhasnormall alltid av koncernens inlernbank Bilaga 2 inom Teleinvest AB.Televerkels och bolagens kapitalförsörjning sker genom att de i sin tur lånareller placerar via . kan uppnå bättre lånevillkor än Teleinvest ABkan givelvis även självt uppta lån eller placera. Enligtproposition 1984/85:100 har möjlighet atl föra över medel mellanverket och för atl uppnå cash pooling-effekter, innan inlernbankenvänder sig till kreditmarknaden med koncernens nel-tobehov. Teleinveslsupplåning garanteras av inom en ram, som regeringen har fastställt tillf n. Denna garantiram omfattar förutom garantier förupplåning även andra garantiåttaganden från gentemot . Televerkskoncernenhar /85 investerat drygt 40 miljarderkronor som finansierats via den öppna kreditmarknaden. Föratt på ett effektivt sätt kunna styra och kontrollera upplåningsverk-samhelenhar internbanken inom , en egen internstyrelse i vilken ingårgeneraldirektören. ekonomidirektör, i , en externledamot samt chefen för internbanken. Verksamheten regleras genom en interntframtagen inlernbanksinstmktion och finanspo-licy. Därtill föreliggerföreskrifter om behörigheter och teckningsrätter samt fullmakter,affärssekretess och inlernkontroll. Utgångspunktenför riksgäldskommilténs arbete anges vara, att förbättra samordningen av denstatliga finansförvaltningen och att skapa enhetlighet vad gäller finansieringav affärsverken. Vidare har angivits, atl del visserligen är så, "attaffärsverken är olika och att detta kan motivera skilda lösningar, menkapitalförsörjningen bör ändå bygga på en gemensam grundsyn".Utgångspunkten för en gemensam modell för kapitalförsörjning är, att affärsverkenär en del av staten och inte separata juridiska enheter. Förutsättningarär dock helt olika för affärsverken vad avser t.ex. bran schens utvecklingstakt och graden av nationell och internationell konkur rens. Skillnader finns även i förekomsten av uppbyggd finansiell kompe tens och organisation för hantering av finansieringsfrågor, dels för egen operaliv verksamhet, dels för alt underlätta för kunderna att tillgodogöra sig koncernens utbud av produkter och tjänster. har t.ex. inom sin koncern elt eget finansbolag, som arbetar i konkurrens med andra finansbolag bl.a. de bankanknutna finansbolagen. Av alla affärsverken har Televerkskoncernen den längsta erfarenheten av att arbeta med en intern- banksfunklion och alt via eget konkurrerande finansbolag arbeta med att finansiera kundernas affärer med koncernen. Den finansiella kompetensen inom har successivt byggts upp och befinner sig på en mycket kvalificerad nivå. De finansiella möjligheter koncernen har haft, att t.ex. agera på certifikats- och obligationsmarkna derna, har varit stimulerande och utvecklande. Med en återgång lill riks gäldskontoret som finansiär riskerar Televerkskoncernen tappa den finan- 73 siellakompetens som byggts upp, eftersom arbetsinnehållet begränsas och Prop.1990/91:29 de, i finansiellt hänseende intressanta och utvecklandearbetsuppgifterna Bilaga 2 blir centraliserade till riksgäidskontoret. Föreliggandeskillnader i fömtsättningama medför, att eftersträvade samordnings- ochstandardiseringssträvanden hos Riksgäldskommiltén måste rymma en mycket höggrad av flexibilitet och verksspecifik anpassning där den ekonomiska nyttaninte enbart fokuseras på de kortsiktiga finansiella villkoren i sig (d.v.s.villkoren för lån, placeringar etc). Det är nödvändigt, all ett bredarebetraktelsesätt anläggs där påverkan på koncemens marknadssituation vägs inoch balanseras mot de möjligheter som ställs till förfogande för andranationella och intemationella aktörer på telekommunikationsmarknaden.Utvecklingen mol avreglering, konkurrens och marknadsanpassning har bl.a.beskrivits i senaste Ireårsplan till regeringen. Detkan konstateras och måste beaktas, att telekommunikationsmarknaden är och bliralltmer internationell till sin karaktär. Delta medför, alt kommeratt utsättas för en alltmer snabbrörlig internationell konkurrens, som i dagsaknar motstycke inom övriga afllrsverksområden. Den svenska telemarknaden ären av de mest avreglerade marknadema i världen. Denna avreglering har gått handi hand med avregleringarna inom det finansiella området. En återgång lill enhårdare finansiell koppling till den statliga upplåningsverksamheten och tillstatlig reglering av låneverksamhet är en klar marknadsmässignackdel i nuvarande och framtida förväntade marknadssituation. Varje anknytningtill staten av finansiell natur kommer alt granskas minutiöst av konkurrenlemaur konkurrensneutralitelssynvinkel. Vid en hårdare koppling lill den statliga finansieringenförväntas kopplingen i sig kunna nyttjas av konkurrenter för allmisstänkliggöra Televerkskoncernens konkurrensfömtsättningar. Finansiellamöjligheter, eller restriktioner, för måste utformas på sådantsätt, att nationella och internationella konkurrenter får en likvärdig och konkurrensneulralbehandling. Genom konkurrensen utsätts kunderna inom både privatmarknaden ochföretagsmarknaden för en stark påverkan i sina attityder där varje inblandningfrån statens sida i finansierings- eller affärsverksamhet kannyttjas lill nackdel för av konkurrenterna. 1 Televerketsaffärskoncept ingår finansiering via i basutbudel av produkteroch tjänster. Det är viktigt att Televerkskoncernens ledning och styrelse hardet fulla ansvaret för verksamhetens bedrivande, vilket även inkluderarfinansieringen, t.ex. vad gäller formen och källor för upplåningsverksamheten.Dessutom måste beslutsprocessen vara snabb och effektiv. Konkurrensenär omfattande inom såväl produktområdet som nät och nättjänster. Denfrämsta konkurrensen har funnits inom internationell trafik (t.ex.IBM, GEISCO, BTI m.fl.) men även den nationella utsätts för en allt starkarekonkurrens och framförallt i storstadsområdena ökar konkurrensen. Den avregleringsom pågår runt om i världen kommer all locka ytterligare inlernalionella ochnationella konkurrenter lill den svenska telekommunikationsmarknaden. För attmöta den internationella konkurrensenhar inom koncernen bl.a. bildats ett särskilt bolag, Swedish Prop.1990/91:29 Intemational. Deangivna skälen om gemensam gmndsyn, enhetlighet och samordning är inletillräckliga skäl för den enligt förslaget hårdare centraliseringen till Riksgäldskontoretav de konkurrensutsatta affärsverkens finansiering. De möjligheter som Riksgäldskommmitlénvill erbjuda affärsverken skulle dock kunna erbjudas förvaltningsmyndigheter,som härigenom skulle kunna förbättra sitt medvetande ochstimuleras lill ett positivt finansiellt agerande. För staten som helhet tordeen sådan inriktning kunna ge en större totalekonomisk behållning. Frånkonkurrensneutralitetssynpunkt kan inte acceptera Riksgäldskommitténsförslag: -all obligatorium skallföreligga att koncernen alltid skall efterhöra villkor, -att alltid skafffå möjlighet atl lägga ytteriigare ett bud om bättre bud erhållits från annankreditgivare. (Strider mot seriös upphandlingsetik enligtupphandlingsförordningen). Riksgäidskontoretskall fortlöpande rapportera till om hur (och var)affärsverken väljer sina finansieringsalternativ, så att Riksrevisionsverketkan genomföra granskning av gmnderna för de finansiella alternativ som valts. Attgranskning skall kunna genomföras ligger självfallet också i Televerkelsintresse, men den bör gmndas på de marknadsfömtsättningar som gäller. I grundemaför val av andra alternativ än , måste även sådana argumentvägas in, såsom t.ex. negaliv påverkan i marknadsföring och attitydpåverkaninom olika marknadssegment i de fall en koppling till den statligafinansieringen skulle tillämpas. Televerketsmarknadsfinansiering och publiciteten kring denna har på etl myckelförtjänstfullt sätt bidragit till en positiv image för hela koncernen, som ettdynamiskt och konkurrensinriktal företag. Den marknadsmassiga och ekonomiskaeffekten härav är inte försumbar och måste beaktas utifrån elt totalekonomisktbetraktelsesätt om ett alternativ med finansiering via Riksgäidskontoret skullebli aktuellt atl överväga framöver. Televerketönskar få utökade möjligheter att på elt konkurrensneutralt sätt kunnanyttja de finansiella marknader som våra konkurrenter har tillgång till. I ochmed att konkurrensen blir mer och mer internationell önskar därför,i enlighet med tidigare framförda krav, att i eget namn få möjlighet att ta upplån på den intemationella kapitalmarknaden. Utländska och svenska konkurrenterkan t.ex. erbjuda marknaden (även den svensk-anknutna) leasingfinansiering av telekommunikationsulmst-ningi lågräntevalulor, vilket Televerketskoncernen är förhindrat atl erbjuda. Televerketförordar med hänvisning till vad som ovan anförts atl: Televerkskoncernen får behållanuvarande finansieringsform med emissioner av telecertifikat och teleobligationerav marknads- och konkurrensneutralitetsskäl. Televerkskoncernen får dispensfrån det obligatorium alt nyttja 75 Riksgäidskontoretsom skisseras i betänkandet. Relationen med Prop. Riksgäldskontoretbör enbart bygga på frivillighei och affärsmässig- Bilaga 2 I grunderna för val av annanfinansiering än via skall vägas in de skäl som sammanhängermed eftersträvad konkurrensneutralitet, attitydmässiga nackdelar urmarknadssynvinkel m. m,, dvs. sådana faktorer som påverkar det ekonomiskautbytet av koncernens totala affärsmässiga verksamhet, (vari finansiering som tidigarenämnts ingår som en del i koncernens basutbud av tjänster och produkter). Televerkskoncernen i eget namnfår möjlighet att ta upp lån på den internationella kreditmarknaden för bl.a.investeringar. Som huvudalternativ förordas att affärsverkens utlandsupplåningoavsett ändamål går utanför ullandslånenormen, men regleras inom av regeringenfastställd ram. Någon särskild garanti från Riksgäidskontoret vid utlandsupplåningerfordras ej. Kommitténs förslag om störregenerell möjlighet lill kapitalöverföring mellan verk och bolag inomaffärsverkskoncerner tillstyrks. 4.6 StatensJärnvägar (SJ) SJvälkomnar utredningens understrykande i kapitel 4. Utlåning via Riksgäldskontoretatt "relationerna mellan affärsverken och bör ...byggapå frivillighet och ekonomiska incitament" (s. 70), ett system som"bygger på frivillighet och konkurrens och inte på regleringar" (s.70) samt att "stymingen av affärsverken och dess dotterbolag bör ske genomaffärsverkets styrelse". Vidare sägs "all staten anförtror styrelsenutformningen av ägaransvaret när del gäller finansiering ochkapitalöverföringar inom affarsverkskoncemen" (s. 69) och atl"styrelsen med kommitténs utgångspunkter kommer atl fungera som enkoncernstyrelse" (s. 69). Detsenare, på samma sätt som de flesta rekommendationer utredningen framför beträffandeaffärsverkens instruktioner, har redan genomförts vad beträffar SJ. SJ arbetarmed en fungerande koncernstyrelse som i sin tur har fastslagit en finanspolicyför SJ. Delbör understrykas att i och med att statsmakterna har lagt fast ett bestämt soliditetskravför SJ har man i praktiken beslutat om en "ram" för SJs upplåning.Denna ram inbegriper dessutom alla borgensåtaganden. Enligt SJs mening är dennamodell med av regeringen fastställda soliditetskrav för de olika affärsverkenstarkt att föredra framför utredningens mer komplicerade förslag där regeringenskall fastställa såväl upplånings- som borgensramar av olika slag. En annan generell kritiksom kan riktas mot utredningen är att man genom att hantera samtliga affärsverk i ett sammanhang helt har bortsett från de konkurrensutsatta affärsverkens specifika situation. Det saknas en beskrivning med utgångspunkt från de konkurrensutsatta affärsverkens situation och vad som skiljer dem från deras huvudkonkurrenter vad gäller finansieringsmöjligheter. Det är självklart på det sättet att detta är den relevanta jämförelsen ur SJs synpunkt. SJ delar därför inte utredningens 76 synpunktatl del är "nödvändigt att skapa enhetlighet vad gäller finansie- Prop.1990/91:29 ring av affärsverken". Utgångspunkten kan därför inte varaformell i den Bilaga 2 meningen att affärsverken är en del av staten ulanmåste tillfullo gmndas på den omvärld respektive verk arbetar inom. Kritikbör också riktas mot utredningens distinktion mellan kort- och långfristigupplåning. I praktiken är det naturligtvis ofta så att t.ex. ett investeringsprojektinitiall finansieras genom olika kortfristiga facilileter för alt i ett senareskede refinansieras på ett mer långfristigt sätt. Dessa realiteter innebär altutredningens distinktion är irrelevant . Utredningenhar inte heller belyst den stora variation av finansieringsformer som i dagexisterar för företag. Av betydelse är också atl utredningen har helt bortsettfrån företags, inklusive affärsverks, möjligheter att genomföra mer ellermindre komplexa kombinationsaffärer exempelvis via leasing, fastighetsrenting,och sale-lease back. I dessa fall kan det vara svårt att renodlafinansieringskostnaden, då denna kan var nettot av ett flertal relateradetransaktioner. Därigenom försvåras möjligheterna atl göra en kostnadsjämförelsemed t.ex. riksgäidskontoret. Rentallmänt bör understrykas att utredningens resonemang rörande riksgäldskontoretsstordriftsfördelar är korrekt vad beträffar upplåning i standardiserade formermed masspapper av typen statsskuldsväxlar och riksobligationer. En mindrelåntagare än riksgäidskontoret kan ofta på elt kostnadseffekiivt sätt utnyttjatillfälliga marknadsimperfiktioner eller mindre nischmarknader. Även inom ramenför t.ex. eU. svenskt eller internationelh certifikatprogram kan en mindrelåntagare från tid till annan erhålla bättre villkor än . SJvälkomnar utredningens förslag (s. 70) att "affärsverken skall vara friaatt välja den finansieringsform och finansieringskälla som är mestekonomisk" samt möjligheterna atl "efterhöra vad upplåning i riksgäldskontoretkostar", men kan inte acceptera ett tvång att inhämta bud från riksgäldskontoret.Det är dessutom, enligt SJs mening, totalt oacceptabelt att geriksgäldskontoret möjlighet atl i efterhand förbättra ett dåligt bud. Förutom atlett sådanl förfarande är affärsmässigt oetiskt skulle det allvarligt kunnaförsvaga och försvåra SJs relationer till andra potentiella, och med riksgäidskontoretkonkurrerande finansieringskällor. Då SJ konkurrerar med andra transportförelag,inom och utom landet, kan det också ifrågasättas om utredningens förslagbeträffande riksgäldskonlorets roll som finansiär i alla avseendenöverensstämmer med EGs regler om konkurrensneutralitet. SJ ifrågasätter ocksåom detta förfarande t.o.m. är i överenskommelse med andan iupphandlingsförordningen. SJkan inte heller acceptera utredningens förslag (s. 72) om en överprövning iefterhand av riksgäidskontoret eller . Någon rapporteringfrån SJs sida lill riksgäldskoniorei kan inle accepteras annat än möjligen avstatistiska skäl. Relationerna mellan SJ och skall inte varaav annan natur än SJs relationer med andra potentiella och konkurrerandefinansieringskällor. har genom sin finanspolicy och sina internaregler för beslutsfattande och revision redan tagit det ansvar utredningenberör. Vadbeträffar upplåning i utländsk valuta vill SJ understryka att affärs- 77 verkensupplåning måste ligga utanför den statliga ullandslånenormen, Prop. 1990/91:29vilken utformning den än har. Affärsverkens upplåning är helt motiverad Bilaga2 av affärsmässiga hänsyn och kan därför betraktas som helt fristående från riksgäldskontoretsoperationer. Några trovärdighetsproblem behöver därför aldrig uppslå. I ochmed att upplåning i valuta genom möjligheterna till skuldbytesavlal, så kalladeswap avtal, i många fall kan komma att genomföras då della är en kostnadseffektivmetod att låna kronor kan distinktionen mellan krön- och valutaupplåning inteupprätthållas. På samma sätt är det fullständigt tänkbart för ett affärsverkall genomföra en kronupplåning för alt genom en valutaswap i praktiken göra ettvalutalån. Istället för utredningens förslag på sid. 72 anser SJ alt affärsverken skall varafria all låna i utländsk valuta utan annan begräsning än del soliditetskravsom gäller för verket och de interna regler för riskhantering som styrelsen måfastställa från lid lill annan. Någon distinktion mellan kort-och långfristigfinansiering kan och bör inte heller göras. Inte heller finns det anledning atlbegränsa vilka finansieringskällor eller marknader affärsverken får utnyttja. Idetta sammanhang kan också ifrågasättas om inle utredningens förslag (s. 72)alt "finansiering av export och import skall affärsverken kunna göra antingenvia svensk (vår understrykning) affärsbank..." slår i strid med EGsbestämmelser. Utredningenpåpekar helt korrekt alt "affärsverken är en del av staten. De olikaaffärsverken är inte separata juridiska personer utan en del av samma juridiskaperson." (s. 13). Detta tycks ligga lill grund för förslaget (s. 72) all"om upplåningen (utomlands) ej sker genom skall detutfärdas en garanti från riksgäidskontoret med full underborgen frånaffärsverket." DåSJ är en del av staten, är detta förslag om garanti från en annan statlig myndighetbåde onödigt, byråkratiskt och kostsamt. Del är väl känt alt en låntagare medgaranti generellt betalar en högre ränta än om garantigivaren själv lånar. dessutom föreslår all riksgäidskontoret skall la betalt för singaranti uppstår en helt onödig dubbel fördyring. Enligl SJs mening är delfullständigt möjligt att genomföra en ordning där affärsverken lånar, ellergaranterar sina dotterbolags upplåning, i eget namn t.ex. i formen"Svenska Staten genom " ("Kingdom of on behalfof ...") . Den nödvändiga kontrollen sker genom de tidigare nämnda soliditetskravensaml genom en regelbunden rapportering lill av såväl direktskuld som garanterad skuld för dotterbolagens räkning. På detta sätt kan mansäkerställa affärsverkens möjligheter till kostnadseffektiv finansiering.Samtidigt anser SJ det vara väsentligt särskilt beträffande upplåning iutländska marknader all affärsverken rent avtalsjuridiskt, där della ärpraktiskt möjligt, anpassar sig lill de normer som redanförhandlat fram. Riksgäldskonlorets juridiska expertis bör därför kunnautnyttjas av affärsverken. Vadavser utredningens förslag beträffande kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inom affarsverkskoncernen, vill SJ framföra att utred ningens förslag alt införa ramar i stället för nuvarande ordning med regeringsbeslut i varje enskilt fall är ett steg framåt. Någon av regeringen 78 fastställdram behövs inte om man i stället byter ul nuvarande regler mol Prop.1990/91:29 ett krav att lån mellan olika enheter i en affärskoncern alltidmåste ske till Bilaga 2 marknadsmassiga villkor. Dessutom är fastställandeav solidiletsnivåer på koncernnivå vilkel tidigare framhållits en bättrelösning än ramar. SJvill vidare peka på utredningens bedömning (s. 135 och 139) atl dess förslagmedför alt del krävs en betydande komptetensuppbyggnad på riksgäidskontoret föratt kunna genomföra den föreslagna rollen som effektiv finansiär avaffärsverken. En sådan kompetensuppbyggnad kommer naturligtvis atl la lid, möjligenlång tid, och kan knappast påbörjas förrän beslul har fallals i . Delär därför svårt alt se hur elt syslem av delta slag skulle kunna börja fungeraförrän efter en betydande tidsuldräkl. Iegenskap av all vara ett konkurrensutsalt affärsverk med omfattande ochkomplicerade finansiella behov kan SJ självfallet heller inle acceptera status quounder en övergångsperiod, som SJ anser sig redan ha den nödvändigakompetensen inom detta område. Densenaste tidens arbetsmarknadskonflikt inom banksektorn visar tydligt hurväsentligt det är ur SJs synpunkt all kunna fritt söka finansieringskällor ochvillkor för finansieringen inom och utanför utan atl vara hänvisad lillriksgäldskontorets villkor. Detär därför angelägel all regeringen möjligt genomför de förändringar SJhar föreslagit i detta remissvar och i tidigare skrivelser till regeringen. Avslutningsvisvill SJ föreslå all utredningens förslag och rekommendationer modifieras ienligt med ovan framförda synpunkter. Kommitténkonstaterar atl relationen mellan afTärsverk/myndigheter och Riksgäidskontoretvid upphandling av kapital ska bygga på frivillighet och ekonomiska incitament.Vägverket instämmer i all detta ska vara grund-fömlsällningen för den framlidaupplåningsverksamheten. Riksgäldskommitténföreslår all Riksgäidskontoret ska ha räll all alllid försl få lämna bud lillaffärsverken/myndigheter. Därefter kan affärsverken/myndigheterna undersökaandra alternativ. Om affärsverken/myndigheterna avser all välja annanupplåning än den Riksgäidskontoret offererat ska förnyad kontakt las med Riksgäldskonioreisom därmed får möjlighet att överväga etl nytt bud. Vägverketavvisar della förslag. Kommitténs förslag medför orationell och fördyradupphandling vilkel inle bör byggas in i förutsättningarna för en modernstatsförvaltning. anser att upphandling av kapital bör ske i enlighetmed upphandlingsförordningen. bör emellertid alllid beredastillfälle alt dellaga i anbudsgivningen. Respektive affärsverk eller myndighetbör i sin handläggning hålla en hög affarsmoral och följdaktligen behandla allaanbudsgivare lika. Förupplåning, och för placering av överskottsmedel är exklusivthänvisade lill . Kommittén föreslår all affärsverken skallvara fria atl välja den finansieringsform som är mest ekonomisk. Sjöfartsverkettycker förslaget är bra men vill peka på all kraven på kontakter medriksgäldskontoret bör utformas på ett smidigt sätt. Det bör enligtsjöfartsverkets mening inle vara nödvändigt att först efterhöra kostnaderna förupplåning i . Myndigheten bör kunna undersökakostnaderna för annan upplåning. Sjöfartsverketanser också atl de friare formerna för upplåning bör motsvaras av elt förslagom en friare placering av överskottsmedel. förutsätter attverket ges sådan möjlighet genom föreskrift i regleringsbrevet eller på annatsätt. Utlåningtill ajfdrsverken (4.2) och kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inomaffärsverkskoncernen (4.3) Verkettillstyrker föreslagna ändringar. Dock anser verket att kravet på atl taförnyad kontakt med efter eventuellt val av annan finansiärbör slopas. Del finns risk för alt beslul fördröjs och affärsmöjligheteromintetgörs med detta förfarande.