prop · GE0380 · 1990-12-31 00:00:00 — På grund av de delvisändrade förhållandena sedan saken senast behandlades i tas ipromemorian frägan om instansordningen m.m. i socialförsäkringsmål upp på nytt.I promemorian föreslås att länsrätt blir första och kammarrätt andradomstolsinstans för socialförsäkringsmålen samt att försäkringsöverdomstolenbehåller sin ställning som högsta instans. Den nya ordningen skulle tillämpas fr.o.m.den 1 juli 1991. Under en övergångstid - sannolikt till -skulle försäkringsrätterna behällas som särskilda domstolar, administrativtsamordnade med kammarrättema. Försäkringsrätteraas uppgift imderövergångsperioden skulle bli att arbeta av befinUiga balanser, dvs. att avgörade mål som överklagats dit enligt den nuvarande ordningen. Som ett led i remissbehandlingen har remissinstansernafått tillfälle att muntligen framföra sina synpunkter vid ett sammanträde ijustitiedepartementet. En förteckning över de remissinstanser som deltog isammanträdet eller som har yttrat sig skriftligt bör fogas till protokollet idetta lagstiftningsärende som bilaga 1. Yttrandena och en redogörelse för vadsom förekom vid sammanträdet finns tillgängliga i ärendet (dnr 90-1624). Regeringen beslutade au inhämta lagrådets yttrandeöver lagförslag avseende ändrad instansordning och organisation förrättskipningen i socialförsäkringsmål. Förslagen byggde i huvudsak påinnehållet i promemorian. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådetsyttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Jagfår nu anmäla frägan om en proposition om rättskipningen i socialförsäkringsmäl.Som jag framhöll när jag anmälde frågan om lagrådsremiss har mitt förslag tillinstansordning en delvis annan inrikming än den jag redovisade i 1990 årsbudgetproposition och som låg till grund för principbeslut. Delagförslag jag kommer att lägga fram är med ett undantag likalydande med detill lagrådet remitterade lagförslagen. Undantaget avser punkten 3 i övergångsbestämmelsematill förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring.Efter lagrådsgranskningen har jag nämligen funnit skälatt justera denna pimki, så att det klart framgår vilka nya processuella reglersom skall tillämpas i mål som överlämnats från försäkringsrätt till kammarrättför prövning. Jag kommer utöverlagförslagen au uppehålla mig tämligen ingående också vid en del frågor sominte kräver ställningstagande. Jag har valt att till ledning förriksdagen redovisa min bedömning i dessa frågor för att skall fä enså fullständig bild som möjligt av hur reformen är tänkt att genomföras ipraktiken. Jag avser att senareåterkomma till regeringen med förslag till de förordningsändringar som den nyaordningen medför. 2.1 Principer för instansordningen Minbedömning: Det av fattade principbeslutet rörande rättskipningen i socialförsäkringsmälbör ändras på så sätt au länsrätt redan från början förs in som förstadomstolsinstans före kammarrätten och försäkringsöverdomstolen. Under enövergångstid bör den befimliga försäkringsrättsorganisationen umyttjas för aunedbringa mälbalansema. Bedömningeni promemorian: överensstämmer med min. Remissinstanserna:En sioi majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom de allmännaresonemangen i promemorian. Kritiska synpunkter har främst framförts av försäkringsrätterna.Landsorganisationen i (LO), Tjänstemännens () ochFörsäkringskasse-fÖrbimdet. Försäkringsrätten för , LO, har utuyckligen avstyrkt förslaget och i ställetförordat att kammarrätt blir första domstolsinstans i socialförsäkringsmål.Några andra remissinstanser har ställt sig tveksamma till lämpligheten av aubehålla försäkringsrättema imder en övergångsperiod. Skälenför min bedömning:; Utgångspunkten för mina överväganden i 1990 årsbudgetproposition var att en kraftigt ökad mältillsU"ömning ledde tillallt längre handläggningstider i försäkringsrättema som dessa domstolarhade svårigheter att möta det ökande målantalet genom nyanställningar avjurister. Försäkringsrättemassituation är minst lika besvärlig . 1990/91:80 mellanantalet mål som kommer in och antalet mål som försäkringsrättema förmår avgöraväxer. Balansen av oavgjorda mål har under är 1990 ökat frän ca 10 800 till 13200 mål. Mot denna bakgrund är det än mer angeläget med en reform som redan påkort sikt minskar balansema och som erbjuder ett också pä hållbartsystem för rättskipningen i socialförsäkringsmål. Efterdet att budgetpropositionen lades fram och fattade sitt principbesluthar det tillkommit ytterligare en del omständigheter som enligt min mening gördet befogat att på nytt pröva hur dessa syften bäst uppnås. Omförsäkringsrättema slås samman med kammarrättema enligt domstolsverketsförslag, skulle det föranleda kosmader i storleksordningen 20 milj. kr.Visserligen är en del av dessa kosmader av engångskaraktär, och det fmnsremissinstanser som har satt beloppet i fråga. Men det är enligt min meninguppenbart att en integrering på kammarrättsnivå drar med sig betydande kosmader.Härtill kommer att förslag att återinföra de regler omomprövning av socialförsäkringsnämndemas beslut som slopades sedanskulle medföra ökade kosmader och arbete för försäkringskassorna i en stortantal ärenden, som endast ett mindre antal mål skulle falla bortgenom omprövningen. Dessakostnadsaspekter skall ses mot bakgmnd av att utgångspunkten förprincipbeslutet var att reformen skulle vara kostnadsneuiral. Jag ser det irådande statsfinansiella läge inte som försvarligt att genomföra en reform sommedför kosmadsökningar i den storleksordning som det här rör sig om. Jag vägeri den bedömningen in att en integrering på kammarrättsnivå med hänsyn till detnuvarande balansläget inte skulle medföra någon egentlig lösning av det som ärdet stora problemet för försäkringsrätterna, nämligen att hinna avgöra alla deinkommande målen inom rimlig tid. Och det har också sin betydelse att detenligt principbeslut ändå skulle kunna bli aktuellt attföra över domstolsprövningen i första instans pä socialförsäkringsområdet tilllänsrätterna. Moten ordning med kammarrätterna som första domstolsinstans för socialförsäkringsmåltalar vidare starka domstolsstrukturella skäl. En redan - i förhållande tilllänsrätterna - stor kammarrättsorganisation skulle bli ännu större. Dettaframstår som betänkligt inte bara mot bakgrund av det förändrings- ochutvecklingsarbete som pågår när det gäller bl.a. det materiella innehållet i socialförsäkringsregleraa.Att slå samman försäkringsrättema med kammarrättema på det sätt som angavs iprincipbeslutet skulle enligt promemorian innebära att ännu fler mål än förnärvarande skulle prövas av kammarrättema som första domstolsinstans och attantalet domare (föredragandepersonal oräknad) i kammarrättema skulle bliungefär dubbelt så stort som i länsrätterna. Mot denna slutsats har ingeninvändning gjorts imder promemorians remissbehandling. En sådan koncentrationav dömande verksamhet och resurser till kammarrättema - som skall vara enöverprövningsinstans - rimmar enligt min mening illa Prop. 1990/91:80 med denövergripande målsättningen att tyngdpunkten i dömandet bör ligga så långt ned ien domstolshierarki som möjligt. Denna målsättning har också kommit till direktuttryck i domstolsuuedningens direktiv. Jagkan också i likhet med de allra flesta remissinstanseraa instämma ipromemorians bedömning alt möjligheterna tdl en snabb handläggning ökar omlänsrätterna och inte kanraiarrätterna är första domstolsinstans, åtminstone omsocialförsäkringsmålen prövas i den sammansätming som gäller för andra mål ilänsrätterna. I kammarrättema skulle socialförsäkringsmålen i större utsuäckningriskera att få stå tillbaka för olika förtursmål. Också de praktiska fömtsätmingamaför muntlig handläggning torde vara större i de 24 geografiskt väl spriddalänsrätterna än i de fyra kammarrätterna. Med en handläggning av socialförsäkringsmäleni länsrätterna som första instans förs dömandet och domstolarna närmare dem somberörs av verksamheten, något som av har ansetts vara av särskildbetydelse inte bara nilr det gäller domstolarna i allmänhet utan ocksä när detgäller socialförsäkringsadministrationen (se t.ex. 1989/90:SfU13 s. 6). Omförsäkringsrälierna slås samman med enbart kammarräilema, skulle det ocksäförsvära genomförandet inom de allmänna förvalmingsdom-stolama av den nya,snabbare och sammanhållna domarutbildningen. En sådan sammanslagning medför attdet uppkommer en obalans mellan antalet fiskaler i kammarrättema och antaletplatser för underrättstjänstgöring i länsrätterna. Detta vore enligt minmening ytterst olyckligt, eftersom det dä i praktiken skulle bli omöjligt attleva upp till den reformerade domarbanans riktlinjer i fråga om tidsperioderför domamtbildningens olika moment. Jagnämnde att det för valet av lösning är viktigt att ocksä väga in detutvecklings- och förändringsarbete som pågår beuäffande de materiella reglernapä socialförsäkringsområdet. Jag skall här lämna en kort redogörelse för detta. Riksdagensrevisorer lade i början av är 1990 fram ett förslag angående arbetsskadeförsäkringen(förs. 1989/90:8). Sammanfattningsvis fann revisorema - enhälligt - attarbetsskadeförsäkringen inte fungerar väl. Beträffande tilllämpningenifrågasatte revisorema om det över huvud taget är möjligt att tillämpa lagen omarbetsskadeförsäkring på ett från rättvisesynpunkt acceptabelt sätt. Vidare utuyckterevisorema allvarliga farhågor för att försäkringen är eu betydanderehabiliteringshinder. Enligt revisorema syntes försäkringens, betydelse för detförebyggande arbetarskyddet vara begränsad. Slutligen konstaterade revisoremaatt arbetsskadeförsäkringen till sU)r del finansieras över statsbudgeten,vilket aldrig har varit avsikten. Motdenna bakgrund ansåg revisorema att statsmaktema nu på allvar mäste börjadiskutera humvida det är möjligt att upprätthälla en lagfäst princip om attskador orsakade av faktorer i arbetslivet skall kompenseras högre än skador ochsjukdomar som har uppstått i annat sammanhang. Revisorernaföreslog att de överväganden och förslag som revisorema Prop. 1990/91:80 haderedovisat skulle samordnas med andra, närliggande förslag - bl.a. frånrehabiliteringsberedningen och arbetsmiljökommissionen - och handläggasskyndsamt inom . Revisoremasförslag bereddes i av socialförsäkringsutskottet. I siu av riksdagengodkända betänkande (1989/90:SfU15, rskr. 203) uttalade utskottet bl.a. (s. 11)att utskottet ansäg att principen borde bibehållas att en skada som beror påarbetet, i vart fall efter det akuta sjukdomsstadiet, genom försäkringsskyddskall ersättas med högre belopp än annan skada. Vidare anförde utskottet attregeringen i skilda sammanhang skulle få ta ställningtill frågor som har samband med arbetsskadeförsäkringen, och att det materialsom revisorer tagit fram och de idéer och uppslag som förts fram irevisoremas förslag därvid borde vara av intresse. Utskottet föreslog därföratt revisoremas förslag skulle överlämnas till regeringen. Våren1990 behandlade ocksä ett anruit förslag på socialförsäkringsområdetsom är av inuesse i detta sammanhang (prop. 1989/90:62, SfU12). Det grundadesig på rehabiliteringsberedningens arbete och innehöll bl.a. förslag ominsatser för en aktivare rehabilitering i syfte all förkorta de försäkradessjukskrivningstider och underlätta återgång i arbete m.m. Förslaget innebär ettförsta steg mot en effektivare rehabilitering. Avsikten är att regeringen vidett senare tillfälle skall återkomma med mera omfattande och genomgripandeförslag. Förslag om en förbättrad rehabilitering kommer att föreläggasriksdagen (prop. 1990/91:100bil. 7, s. 26). Iregeringens förslag om vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1989/90:114)som behandlade i slutet av förra angavs att regeringen seröver systemet för sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring ochförtidspensionering. Syftet med arbetet är att genom en bättre utformning avoch samordning mellan dessa system och andra delar av välfärdssystemetåstadkomma en störte flexibilitet och en aktivare rehabilitering. Härigenom kanlånga sjukskrivningar och förtidspensioneringar kortas ned och undvikas.Riksdagen har beslutat vissa ändringar i sjukförsäkringssystemet sominnebär bl.a. att kompensationsgraden för förlorad inkomst sänks (prop.1990/91:59, SfU 9, rskr. Enligt riksdagsbeslutet bör regeringen återkommatill med ett förslag om införande av en arbetsgivarperiod pä 14dagar. Ett sådant förslag bereds i . Härkan vidare nämnas det betänkande som avgavs om en översyn av 1986års företagshälsovårdsreform (Ds 1990:42) och det arbete som för närvarandepågår inom arbetarskyddsstyrelsen med en översyn av tillsynsorganisationen.Arbetarskyddsstyrelsens arbete syftar till au koncenuera yrkesinspektionensarbete till de arbetsställen som har många arbetsskador eller av andra skälbedöms ha en dålig arbetsmiljö. Också arbetsmiljökommissionen har i sittbetänkande (SOU 1990:49) Arbete och hälsa berört arbetsskadeförsäkringens effekter i olika hänseenden. Regeringen avser att inomkort förelägga ett förslag med Prop. 1990/91:80 utgångspunkt i bl.a. arbetsmiljökommissionens betänkande (prop. 1990/91:100 bil. 12, s. 34). Avslutningsvisvill jag i den här delen också erirua om regeringens skrivelse om ätgärderför att stabilisera ekonomin och begränsa tdlväxten av de offentliga utgifterna(skr. 1990/91:50). I skrivelsen nämns åtgärder som kan komma att ha direktbetydelse för socialförsäkringsrättskipningen. Bl.a. avser regeringen attlägga fram förslag om en mera fullständig samordning mellan sjukpenning enligtlagen om allmän försäkring och sjukpenning frän arbetsskadeförsäkringen.Förslag med den inrikmingen kommer att föreläggas (prop.1990/91:100 bil. 7, s. 28). Avvad som har redovisats framgår att det materiella regelsystemet påsocialförsäkringsområdet och vissa angränsande områden har varit och är föremålför överväganden som kan få betydande återverkningar ocksä för den dömandeverksamheten i socialförsäkringsmål. Alldeles oavsett om detta leder till ökadeller minskad belasming för domstolarna, talar erfarenheten för att sådanaförändringar är lättare att bemäsua om verksamheten inte är koncenuerad tillnågra enstaka verksamhetsställen. Ocksånär det gäller socialförsäkringens adnurustration har en del förändringarföreslagits . Sålunda pågår inom de allmänna försäkringskassomttett utvecklingsarbete där målet är att i princip all individinriktadhandläggning av försäkringsärenden vid de 26 centralkontoren skall föras nedtill de ca 420 lokalkontoren. Denna decentralisering skall i huvudsak varagenomförd under /92. Jaganser mot bakgrund av det anförda att det finns anledning au överväga om denordning för att samordna försäkringsrättema med de allmänna förvalmingsdomstolamasom lagts fast i principbeslutet är den frän alla synpunkter lämpligaste. Attintegrera försäkringsrättema med kammarrättema pä det sätt som där anges kaninnebära att man bygger upp och binder sig för en organisation för socialförsäkringsdömandetsom inte är anpassad till de förändringar i socialförsäkringssystemet som kanbli följden av de överväganden :>om görs. En integrering av socialförsäkringsdömandetmed länsrätteraa som första och kammarrätterna som andra domstolsinstansskulle iimebära en större flexibilitet i organisationen och ge möjligheter attanpassa denna ull de förändringar som kan komma att ske. Jagkan därför instämma i promemorians slutsats att betydande fördelar kan uppnås,om beslut i socialförsäkringsärenden överprövas i länsrätt i stället för ikammarrätt som första domstol. En sådan ordning bör emellertid enbart komma ifråga beuäffande de mål som vid ikraft-Uädandet av den nya instansordningen äimuinte är inne i försäkringsrätterna. Det bör alltså inte komma i fråga att målsom redan är anhängiga i försäkringsrätteraa förs över till prövning avlänsrätt. Vad bör då ske med destora balansema av oavgjorda mål som finns i försäkringsrätterna vidikraftträdandet? Altemativen är att de oavgjorda målen förs över tillkammarrätterna eller att de avgörs av försäkringsrätterna själva. Ipromemorian föreslås alt man under en övergångstid umyttjar den befintligaförsäkringsrättsorganisationen för att nedbringa mälbalansema somförsäkringsrätterna i administrativt hänseende samordnas med kammarrättema.Därigenom skulle nämligen med så gott som omedelbar verkan kunna uppnäs defördelar frän personalförsörjningssynpunkt som en samordning av de bådadomstolsorganisationerna borde innebära. Under remissbehandlingenhar de allra flesta anslutit sig till promemorians förslag tillövergångslösning. Ocksä jag förordar den lösningen. Enligt min mening borgarden bäst för ett säkert genomförande av den nya ordningen, där avarbemingen avbalanser och en successiv uppbyggnad av länsrätterna och kammarrätternaorganisatoriskt och kompetensmässigt gär hand i hand. Denna lösning ger ävenmöjligheter för personalen inom de bägge domstolsorganisationema att genom uibyies-tjänstgöringoch utbildning bredda kimskapema om olika måltyper som kommer att handläggas avde allmänna förvalmingsdomstolama. Med den lösning somjagförordar saknas, somjag återkommer till längre fram (avsnitt 2.2.3), skäl attnu pä nytt ändra de regler som gäller för omprövning avförsäkringskassomas beslut. Jag vill erinra om att en översyn av reglema omomprövning i förvalmingslagen och andra författningar omfattas av domstolsuuedningensdirektiv och att domstolsuuedningens uppdrag skall vara slutfört redan vidutgången av . 2.7.2 Närmare om denorganisatoriska och lagtekniska lösningen Mittförslag: SociaLförsäkringsmål som överklagas frän allmän försäkringskassa skallhandläggas av länsrätt. Samtiiga länsrätter blir behöriga att döma i sådanamål. Länsrätten i skall hämtöver pröva yrkesskademål m.m. somöverklagas från . Kammarrättemas domkretsar försocialförsäkringsmål blir desamma som de som gäller för andra mål.Kammarrättens i och kammarrättens i domkretsar justeras.Inga ändringar görs i länsrättemas domkretsar och lokalisering eller beuäffandeförsäkrings-överdomstolens ställning. Förslageti promemorian: överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Fleraremissinstanser har invänt att instanskedjan enligt den föreslagna ordningenblir för lång. De har därför förordat alt försäkringsöverdomstolen görs till enrenodlad prejudikatinstans. Från några remissinstanser ifrågasätts ocksälänsrättemas kompetens att i sin nuvarandenormal sammansättning pröva socialförsäkringsmälen. 1990/91:80revisionsverket har uttalat farhågor för att en ökad splituing av praxis kanbli följden av att samtliga länsrätter får döma i socialförsäkringsmål.Försäkringsrätten för har föreslagit att länsrätten i Stockholmslän delas upp så att en domstol kan förläggas till . Länsrätten harbestämt avrått från en uppdelning. Skälenför mitt förslag: Jag har sagt att man uppnår betydande fördelar, omlänsrätt blir första domsiolsinstans för socialförsäkringsrättskipningen. Somjag i det följande kommer att utveckla närmare (avsnitt 2.2.1) bör länsrättendöma i socialförsäkringsmäl i sin normala sammansättning. Det fmns då ingabärande skäl att koncenuera länsrättsprövningen i dessa mäl till vissadomstolar, särskilt om kvaliteten i rättskipningen redan från början kanhållas på en hög nivå genom lämpliga övergångsarrangemang. Genom att spridamålen åstadkommer man i stället en flexibel organisation med större närhet tillden rättssökande allmänheten. Sprids målen till samtiiga länsrätter, blirdessutom förutsättningarna bätue för korta handläggningstider. överprövningav beslut som fattats av , framför allt enligt den numeraupphävda lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring, ankommer för närvarandeenbart pä försäkringsrätten för . Det framstår därför somnaturligt att även i fortsättningen koncenuera dessa mäl till en domstol. Däligger, som anförs i promemorian, länsrätten i närmast tillhands. Enligtriksdagens principbeslut skulle försäkringsrättema i ett första skedeintegreras med den för varje försäkringsrätt närmast belägna kammarrätten.Detta skulle ha inneburit att socialförsäkringsmål inte tillförts kammarrätteni . Med den nu föreslagna lösningen är det enligt promemorian och en pådenna punkt enstämmig remissopinion naturligt att kammarrätternas domkretsarför socialförsäkringsmälen blir identiska med dem för andra mål. Jag instämmeri detta. Enligtpromemorian motiverar emellertid personalsociala hänsyn en generell justeringav domkretsindelningen på en punkt, nämligen beuäffande . Ipromemorian föresläs att deiuia del av domkretsen för kammarrätten i Göteborgförs över till kammarrätten i . Jag delar uppfattningen att en sådanförstärkning av målunderlaget för kammarrätten i bör ske i sambandmed att försäkringsrättema avvecklas. Regleringen kan ske i förordningsform. Jagvill även nämna att det zi lämpligt att delar av kammarrättens i Sundsvallverksamhet förläggs till . En lämplig uppdelning torde vara att alla målfrån och handläggs i och att målen frånkammarrättens övriga län handläggs i . Inte heller detta är en frågasom behöver regleras i lag (jfr 27 § lagen om allmänna förvalmingsdomstolar).Jag återkommer till denna fråga längre fram (avsnitt 2.3.4). Detfinns som bekant en länsrätt för varje län. I samband med att länsdomstolama år1979 frigjordes från länsstyrelserna övervägdes frågan om länsrättemas domkretsaroch lokalisering (prop. 1977/78:170 s.l8 ff). Några överväganden om attdela upp ett län på flera länsrätter gjordes Däremot diskuteradesom de minsta länen gav ett tillräckligt stort målunderlag för attlänsrätterna skulle kunna bli bärkraftiga enheter. Avgörande för domkrets-och lokaliseringsfrågan ansågs emellertid vara domstolens anknytoing tilllänet och residensstaden samt önskemålet om en för hela landetlikformig organisation. Försäkringsrättenför har vid remissbehandlingen anfört bl.a. att arbetsunderlagetför länsrätten i efter reformen blir sä stort att länsrätten bördelas upp i två domstolar. Den ena skulle ligga kvar i länsrättens lokaler påSödermalm i , medan den andra skulle förläggas till försäkringsrättenslokaler i . Fråganom domkretsindelning och lokalisering av domstolar bör prövas med utgångspunkti vad som är rationellt för verksamheten och den allmänhet som domstolaraaskall betjäna. Länsrätten i har ca 190 anställda. Genomdenna reform och den i prop. 1990/91:58 föreslagna psykiauimålsreformen ökarantalet med ungefär 30 personer. Inte heller efter dessa reformer kommerlänsrättens storlek i sig att utgöra ett skäl för att dela domstolen. av en sådan storlek har tvärtom, rätt organiserad och ledd, vissafördelar genom minskad sårbarhet, ökad flexibilitet och möjligheter tillspecialisering. Länsrätten i är en effektiv och välorganiseraddomstol med ändamålsenliga och ur allmänhetens synvinkel välbelägna lokaler.Lokalerna kommer att rymma även den personal som tillkommer med anledning av reformerna.En delning av domstolen skulle medföra ökade lokalkostnader och adminisUativa kosmaderför domstolsväsendet, och för partema skulle en delning medföra ökade kostnaderoch tidsutdräkt. Även kostnadsskäl talar således mot att splittra domstolen. Isamma rikming talar den osäkerhet som råder beuäffande länsrättemas framtida arbetsunderlag.Härtill kommer att en delning skulle medföra stora påfresmingar i då allkraft behövs till att säkerställa reformernas genomförande. En uppdelning avlänsrätten i bör alltså enligt min mening inte konuna i fräga. Ioch för sig beaktansvärda regionalpolitiska hänsyn måste tillgodoses på annatsätt. Iprincipbeslutet angavs beuäffande försäkringsöverdomstolen att det först efteren utvärdering av integreringen fanns skäl att överväga frågoma om domstolensställning. Den reform jag nu förordar kan antas komma att högstväsentligt påverka måltillflödet till domstolen. Det finns emellertid inteheller med den lösningen anledning att frångå vad som angavs i principbeslutet,dvs. att en utvärdering bör ske innan man överväger vilken ställning försäkringsöverdomstolenskall ha .