prop · GE0353 · 1990-12-31 00:00:00 — Jag vill i det här sammanhanget särskilt peka på att man hos delokala skattekontoren kommer att vara tillgänglig för att besvara förfrågningaroch ha kompetens att bedöma alla förekommande folkbokföringsfrågor underkontorstid alla arbetsdagar. Genom att man även har tillgång tillförsäkringskassornas nät av lokalkontor för den typ av service som kommitténhar föreslagit, och som främst blir av betydelse när det finns skäl för ettpersonligt besök, är det enligt min mening väl sörjt för servicen tillallmänheten på folkbokföringsområdet. Vadgäller utfärdande av personbevis har kommittén anfört att använd ningen av sådana bevis kan komma att minska kraftigt . Be ställning kan, som kommittén påpekar, göras enkelt och snabbt och kräver aldrig personlig inställelse av beställaren. Frågan om den framtida använd ningen av personbevis utreds . Jag är inte beredd att nu göra 12 någon närmare bedömning avvilka möjligheter det finns att minska användningen . Så mycket ärdock klart att det finns åtskilliga ärendetyper där det fordraspersonbevis och där detta bör gå att ersätta med mera rationella metoder föratt hämta in information. Redan på grund av vad som har anförts anser jaginte att det finns anledning att göra det möjligt för attutfärda personbevis. Det kan vidare nämnas attdet, för att försäkringskassorna skulle kunna utfärda personbevis, i praktikenskulle krävas att kassorna har terminalåtkomst till de lokalafolkbokföringsregistren. I likhet med flera remissinstanser anser jag attdetta skulle föra med sig nackdelar från integritetssynpunkt som inte börgodtas. Som jag kommer att utveckla närmare i det följande anser jag attterminalåtkomsten även för skattemyndigheternas del bör vara mera begränsad änvad kommittén har föreslagit Ofr avsnitt 4.7). Jag är mot bakgmnd av vad som nuhar sagts inte beredd att föreslå att försäkringskassorna får terminalåtkomsttill de lokala folkbokföringsregistren. Det kan nämnas att sådan åtkomst avtekniska skäl under alla förhållanden inte skulle bli aktuell förrän några årefter genomförandet av den nya organisationen. 3 ADB-stöd för folkbokföringen Mittförslag: Samtliga folkbokföringsuppgifter skall lagras med hjälp av ADB. Detskall föras ett lokalt register för varje lokalt skattekontorsverksamhetsområde. Registrenskall föras med hjälp av lokalt eller regionalt placerade datorer. Flera lokalaskattekontor kan i vissa fall komma att föra sina register med hjälp av sammadator. Även i dessa fall kommer det emellertid att vara fråga om lokaltavgränsade register, över vilka bara resp. lokala skattekontor kan förfoga. De uppgifter somär nödvändiga för att ta reda på var uppgifter om en person finns i ett lokaltregister skall lagras i ett centralt referensregister som förs med hjälp av encentralt placerad dator. Kommitténs förslag:Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén har dock föreslagit att detcentrala registret skall vara såväl ett referens-som aviseringsregister. Remissinstanserna:Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig i frågan har tillstyrktkommitténs förslag eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslern har intenågon erinran mot de principiella utgångspunkterna för kommitténs förslag närdet gäller behandlingen av integritetsfrågor i samband med den utökadeanvändningen av ADB, men pekar på vissa konsekvenser vad gäller statensskadeståndsrättsliga ansvar. Datainspektionen (Dl) pekar på en rad frågor somhänger samman med integritetsskyddet. Jag återkommer till DLs synpunkter närjag i det följande kommenterar förslaget till registerlag (se bl. a. avsnitt4.7). uppfattningen attfolkbokföringen bör datoriseras även på lokal nivå. 1990/91:53 Statskontoretkonstaterar att förslaget till datorstruktur ligger i linje med de intentionersom kommit till uttryck i skatteförvaltningens ADB-strate-gi. Den föreslagnalokaldatorlösningen i UNIX-miljö följer statskontorets rekommendationer om enöppen, standardiserad utvecklingsmiljö och standardiserad kommunikation. Någraremissinstanser, bland dessa länsrätten i och juridiskafakultetsnämnden vid understryker särskilt vikten av attsäkerhetsaspekterna blir tillräckligt beaktade vid en utökad användning av tillstyrker den snabba och omfattandedatoriseringen men uttrycker viss oro med anledning av att förberedelsetidenenligt förbundets mening är kort. Svenskt biografiskt lexikon framhåller bl.a.betydelsen av att folkbokföringsuppgiftema bevaras på ett säkert ochtillgängligt sätt. Skälenför mitt förslag: Huvuddragen i den föreslagna datoriseringen av folkbokföringenhar varit föremål för bedömning i samband med den slutligabehandlingen av årets budgetförslag (prop. 1989/90:150, SkU33, rskr. 355).Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag och anvisat medel förgenomförandet av reformen, bl. a. vad gäller datoriseringen. Jag vill nu någotnärmare utveckla skälen för regeringens ställningstagande. Redani dag finns ett regionalt personredovisningssystem, som bygger på användningenav ADB hos länsskattemyndigheten (länsregistren). Syftet med detta system ärfrämst att utgöra undertag för en omfattande avisering avfolkbokföringsuppgifter som sker till andra personregister. Länsregistreninnehåller vissa av de uppgifter som i dagens system också finns registreradepå konventionellt sätt i kyrkoböckerna. Inrapporteringen sker på formulär somsedan dataregistreras. Registreringen sker alltså i flera led varvid det finnsrisk för felregistrering som kan få till följd att de konventionellaregistren, kyrkoböckerna, inte stämmer överens med de datorba-serade registren,länsregistren. Effektivitets-och serviceskäl talar för att man i samband med genomförandet av en nyorganisation också bör gå över till helt datorbaserad registerföring. Vadgäller datorkraftsstmkturen har kommittén närmare studerat och redovisat fleraolika alternativ från bl.a. effektivitets-, integritets-, sårbarhets- ochsäkerhetssynpunkt. 1 likhet med kommittén har regeringen gjort bedömningen attden förordade lösningen innebär betydande fördelar från bl.a. följandesynpunkter. Med datorkraften förlagd nära den operativa verksamheten är detlättare att ta ett samlat ansvar för att driva verksamheten mot uppställdamål. Genom att sprida datorkraften gör man det också lättare att bygga upp enökad kompetens i ADB-frågor ute på myndigheterna. Från integritetssynpunkt ärdet väsentligt att den historiska informationen om folkbokförda personerlagras och hanteras bara på lokal nivå. Genom att registren förs med hjälp av iprincip lokalt placerade datorer minskar vidare sårbarheten ikatastrofsituationer. Dethar visat sig att det funnits behov av att ytterligare utreda vissa frågor om bl. a. sårbarhet, säkerhet och beredskapsplanering vid datorise rad registerföring inom folkbokföringen. Kommittén har låtit föranstalta 14 om en sådan utredning isamarbete med överstyrelsen för civil beredskap. Utredningsarbetet omberedskapsplaneringen inom folkbokföringen har redovisats i en skrivelse till regeringenden . Utredningen visar ett antal åtgärder som behövergenomföras för att ADB-stödet för folkbokföringen skall kunna utformas så attsårbarhets- och säkerhetsaspekterna under beredskap blir beaktade på etttillfredsställande sätt. Utredningen har remitterats till överstyrelsen förcivil beredskap (ÖCB). ÖCB delar de synpunkter som framförs i utredningen. görs också säkerhetsanalyser för situationernär det inte råder beredskapsförhållanden. Rutiner tas fram så att man skallkunna sköta verksamheten även vid störningar i ADB-driften. Arbetet sker ienlighet med riktlinjerna i förordningen (1989:29) om säkerhetsanalyser avstatliga myndigheters ADB-system och skall vara klart till driftstarten den 1juli 1991. Jag vill framhålla att det är särskilt viktigt att ADB-stödet förfolkbokföringen utformas så att säkerhetsaspekterna blir beaktade på ett fullttillfredsställande sätt. Det gäller både under normala förhållanden och underberedskap. nya organisationen bör alltså nuvarande register ersättas av ADB-fördaregister, ett för varje skattekontors verksamhetsområde. Funktionen att försemyndigheter och andra med folkbokföringsuppgifter bör enligt kommitténs förslagutövas från ett centralt referens- och aviseringsregister. Av skäl som jagutvecklar närmare i det följande (avsnitt 4.3) lägger jag emellertid inte nufram något förslag till centralt aviseringsregister. Aviseringsverksamhetenfår tills vidare ske som via länsregistren och riksaviseringsbandet.Däremot förordar jag att ett centralt referensregister skall inrättas, som enstödfunktion till de lokala registren. 1sammanhanget kan nämnas att kostnaderna för att genomföra omorganisationen avfolkbokföringen har behandlats i årets kompletteringsproposition (prop.1989/90:150 bil. Frågan om medelsbehov för driften av den nyaorganisationen avser jag att ta upp budgetproposition. 4 Författningsreglering 4.1 Registerlag Mitt förslag:Folkbokföringsverksamhetens registerfrågor skall regleras i en särskild lag omfolkbokföringsregister. Kommitténsforslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstansernahar övertag tillstyrkt förslaget. Skälen för mitt förslag:Inom folkbokföringsverksamheten skall med hjälp av ADB föras register över helabefolkningen. Det är många olika uppgifter som måste registreras. Som exempelpå uppgifter som kan uppfattas som integritetskänsliga kan nämnas uppgifter omfamiljerelationer, om ett familjesamband är biologiskt eller grundas påadoption eller om medborgarskap. Registrenblir personregister enligt 1 § datalagen (1973:289). Dess bestämmelser tillskydd mot att registrerade personers integritet kränks blir tillämpliga.Skyddet för de enskilda kan emellertid förstärkas genom att man i en särskildregisterlag för folkbokföringen lägger fast huvuddragen för ADB-registreringen. I registerlagen bör, somkommittén föreslagit, regleras frågor som direkt hänger samman med denpersonliga integriteten. I lagen bör därför finnas bestämmelser omregisterändamål, registeransvar, registerinnehåll, terminalåtkomst, uppgiftslämnandeoch sökmöjligheter. Det finns också behov avföreskrifter som kan komplettera lagen. a. bör föreskrifter ges i enförordning. Kommittén fortsätter nu också sitt arbete med att utarbeta förslagtill en förordning om folkbokföringsregister. Vidare avses genom förordning enreglering ske bl.a. av de längder med folkbokföringsuppgifter som skall tas utmed vissa tidsintervall för överföring till arkivmyndigheter. Jag avser attsenare återkomma till regeringen med förslag i dessa delar. Kommittén föreslår ibetänkandet att diarieföringen inom den framtida folkbokföringen skall ske medhjälp av ADB, Kommittén anför bl, a, följande. Även diarierna kommer att utgörapersonregister enligt datalagen och kommer på olika sätt att samverka medfolkbokföringsregistren, Diarierna kommer att innehålla fler typer av uppgifterän vad som är normalt för diarier, men ändå ett begränsat antal uppgifter somdirekt rör personliga förhållanden, Diarierna kommer därigenom att vara mindre integritetskänsligaän folkbokföringsregistren. Kommittén anser att regleringen av diariernadärför kan ske på en lägre nivå än vad som gäller beträffande själva registrenoch avser att behandla diarierna i sitt nästa betänkande. Mot bakgrund av det nysssagda behandlar jag inte nu frågan om diarierna utan avvaktar kommitténsställningstagande. Jag räknar med att senare återkomma till regeringen också iden här frågan. 4.2 Registerändamål för de lokala folkbokföringsregistren Mittförslag: Det lokala folkbokföringsregistret får användas i skattemyndigheternasfolkbokförings verksamhet för samordnad registerföring avidentifieringsuppgifter för fysiska personer och av andrafolkbokföringsuppgifter samt för handläggning av ärenden enligt folkbokföringsförfattningarnaeller andra författningar. Ettannat användningsområde får vara framställning av personbevis ochtillhandahållande av folkbokföringsuppgifter som myndigheter behöver för sinverksamhet samt framställning av folklängder och andra längder för förvaringhos statliga arkivmyndigheter. Registret fårdessutom användas för planering och tillsyn av folkbokföringsverksamheten. Kommitténs förslag:Överensstämmer i stora delar med mitt. Remissinstanserna:Förslaget har i allmänhet läm.nats utan erinran, Sve- Prop. 1990/91: 53 rigesAdvokatsamfund anför att alla ändamål skall vara noggrant angivna och menar attnågra ändamålsbeskrivningar är alltför vida. Detta gäller bl.a.användningsområdet "annat uppgiftslärnnande". Samfundet anser vidareatt det bör anges att de verksamheter för vilka registret får användas endastär sådana som är angivna i lag. Detta för att undvika att ändamålet"uppföljning och kontroll av folkbokföringsverksamheten" blir ett förvitt tillämpningsområde. Skälenför mitt förslag: För att förhindra otillbörligt intrång i registreradepersoners integritet måste i lag anges ändamålen för registren. Genom en sådanändamålsbeskrivning ges ramen för registrens användning och innehåll. Enligtdatalagen (7 §) gäller bl.a. att inga andra uppgifter får registreras i ettpersonregister än som står i överensstämmelse med registrets ändamål. Ändamålenmed de lokala folkbokföringsregistren styrs i första hand av folkbokföringensfunktion och folkbokföringsmyndigheternas åligganden. En väsentlig funktion äratt tillgodose behovet av basuppgifter på många samhällsområden. Sedan längeligger uppgifterna från folkbokföringen till grund för flera viktigarättsförhållanden såsom rösträtt, skattskyldighet och skolplikt. Föradministrationen av det omfattande system av regler som avser att garanteramedborgarna ekonomisk och social trygghet krävs också uppgifter från folkbokföringenom de förhållanden, t.ex. att en person är folkbokförd i , som grundarrätt till olika förmåner. För forskningen är folkbokföringsuppgifter ofta avgrundläggande betydelse. a. värnpliktsverket och statistiskacentralbyrån får de för verksamheten nödvändiga basuppgifterna om befolkningenfrån folkbokföringen. Inomfolkbokföringsverksamheten registreras således uppgifter som på olika sätt harbetydelse i samhället. Vilka uppgifter det rör sig om följer av särskildabestämmelser som främst återfinns i folkbokföringslagen (1967:198) ochfolkbokföringskungörelsen (1967:495). Men även många andra författningar, bl.a.namnlagen (1982:670) och , innehåller bestämmelser omuppgiftsskyldighet till folkbokföringsmyndigheten. Grundenför de uppgifter som registreras utgörs i allmänhet av beslut avfolkbokföringsmyndigheten, i regel föranledda av anmälningar från enskilda. Enhuvuduppgift är att pröva var en person skall anses bosatt och inte sällan omen person skall anses bosatt i . Bland andra beslut inom folkbokföringsverksamhetenkan nämnas beslut om namn enligt namnlagen och om gemensam vårdnad av barnenligt samt prövning av äktenskapshinder enligt äktenskapsbalken.Det nya lokala registret bör användas vid denna verksamhet och således vidmyndighetens handläggning av ärenden om folkbokföring och för att dokumentera besluten. 1nu nämnda fall kommer registren inte bara att ha en samordnande funktion utan också att vara ett hjälpmedel vid prövningen av olika folkbokföringsärenden. Registrens samordnande funktion, där syftet är att i fråga om ett flertal samhällsområden kunna tillhandahålla basuppgifter, 17 2 1990/91. fömtsätter att registrenockså förses med uppgifter som visserligen är av Prop. 1990/91:53 betydelse förfolkbokföringen men där det bakomliggande beslutet har meddelats av en annanmyndighet än folkbokföringsmyndigheten. Det rör sig då om uppgifter som har singmnd i anmälningar eller underrättelser som lämnas av myndigheter förregistrering hos folkbokföringsmyndigheten enligt särskilda bestämmelserdärom. En underrättelse från en myndighet föranleds oftast av att denna fattatett materiellt beslut, t. ex. rörande civilstånd eller medborgarskap. Förnärvarande sker anmälningar och underrättelser av angivet slag normalt tillpastorsämbetet medan de kommer att fullgöras till skattemyndigheteni dess egenskap av folkbokföringsmyndighet. Slutligenbör de lokala registren också få användas för planering, uppföljning och annantillsyn inom folkbokföringsverksamheten såväl i administrativt som materiellthänseende. Administrativt kan uppföljning göras bl. a. för att undersöka handläggningstider.Materiella undersökningar kan göras för att upprätthålla kvalitén på deregistrerade uppgifterna. Närdet gäller författningsregleringen av registerändamålet bör den enligt minmening mera än enligt kommitténs förslag lägga tonvikt på registretssamordnande funktion. 1 bestämmelsen om registerändamål bör därförinledningsvis anges att ett lokalt folkbokföringsregister får användas församordnad registerföring av identifieringsuppgifter för fysiska personer och avandra folkbokföringsuppgifter. Ändamålsbeskrivningenbör också omfatta registrens användning vid ärendehandläggningen inomfolkbokföringen. För min del anser jag att beskrivningen med fördel kanbegränsas till att avse ärenden enligt folkbokföringslagen och utan att deanges särskilt andra författningar. Funktionenatt förse olika användare med folkbokföringsuppgifter hänger samman med detnämnda ändamålet att ett register får användas för samordnad registerföring avidentifieringsuppgifter och andra folkbokföringsuppgifter. Men även själva uppgiftslämnandetbör anges. Detta kommer att bestå i framställning av personbevis och andraregisterutdrag och i tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter sommyndigheter behöver för att fullgöra sin verksamhet. Somändamål bör också anges registrens användning för planering och tillsyn avfolkbokföringsverksamheten. Iregisterlagen har bestämmelserna om registerändamål för ett lokalt registertagits in i 2 §. 4.3 Registerändamål för det centrala referensregistret Mittförslag: Det centrala referensregistret får användas för handläggning avärenden enligt folkbokföringsförfattningarna eller andra författningar, förframställning av personbevis och uttag av längder samt för planering ochtillsyn av folkbokföringsverksamheten. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt såvitt gäller referensregistret.Dämtöver föreslår kommittén att ett centralt aviserings- Prop. 1990/91:53 registerskall inrättas vilket skaU få användas för aktualisering, komplettering ochkontroll av andra personregister och annat uppgiftslämnande. Aviseringsregistretskall i första hand användas för att tillgodose samhällets behov avbasuppgifter. Remissinstanserna:Datainspektionen anför bl.a. att aviseringsregistret och aviseringsverksamhetenbör regleras separat från folkbokföringsverksamheten. Vidare anserdatainspektionen att förhållandet till statens person- och adressregister,SPAR, bör belysas närmare. Enligt bör det centrala referens-och aviseringsregistret innehålla vissa typer av uppgifter utöver dem somkommittén har föreslagit. ifrågasätter om det behövs ettcentralt register, eftersom gmndläggande personuppgifter är tillgängliga genomdet centrala skatteregistret. och rikspolisstyrelsenanför bl. a. att det är önskvärt att man får terminalåtkomst till det centralaregistret. Skälenför mitt förslag: Till att börja med kan konstateras att den väsentligaregisterfunktionen att förse olika användare med gmndläggandefolkbokföringsuppgifter även efter måste fullgöras medhjälp av de nuvarande länsregistren och riksaviseringsbandet. Under de närmasteåren kommer nämligen de nödvändiga ADB-systemen som behövs för att för detändamålet inrätta ett nytt centralt register med snabbare aktualisering ochstörre tillföriitlighet än det nuvarande att saknas. Med hänsyn härtill börett ställningstagande till ett centralt aviseringsregister anstå. Ytterligareutredningsarbete bör då kunna ha ägnats åt frågan. Jag lägger alltså inte nufram något förslag om att ett nytt centralt register skall användas till aviseringsverksamhet.1 samband med det fortsatta utredningsarbetet vad gäller ett förbättrat aviseringsregisterbör även frågor som hänger samman med kopplingen till statens person- ochadressregister, SPAR, kunna utredas närmare. Förnärvarande bör alltså frågan om ett centralt register begränsas i huvudsak till de krav som ställs på den egentliga folkbokföringsverksam heten. Därvid måste framhållas att fömtsättningarna för inrättandet och förandet av ett centralt register hänger nära samman med vilka restriktio ner som skall gälla för terminalåtkomsten till de lokala registren. Dessa register avses somjag redan nämnt och som jag återkommer till i avsnitt 4.7 få en mycket stark lokal prägel, bl.a. skall det finnas terminalåt komst till ett visst register endast inom det verksamhetsområde som registret omfattar. Ett lokalt register måste därför kompletteras med ett register utan motsvarande snäva geografiska avgränsning. Det behövs ett centralt register med vissa grundläggande referensuppgifter som alla folk bokföringsmyndigheter har tillgång till så att ett ärende som berör mer än ett lokalt skattekontor kan handläggas så smidigt som möjligt och på ett riktigt sätt. a. måste dubbelregistrering självfallet undvikas. Referensre gistret skall framför allt användas för att lokalisera personer som är folk bokförda utanför skattekontorets verksamhetsområde, t. ex. när ett med delande om flyttning kommer in. Med hjälp av ett register som omfattar hela befolkningen kan det skattekontor hos vilket fråga om inflyttning uppkommit, upplysas om nuvarande folkbokföringsort och genom att 19 vända sig till aktuelltskattekontor från dettas register få del av de uppgifter som behövs för attpröva den väckta frågan om folkbokföring. Det kan vidare finnas behov av attgenom referensregistret kunna lokalisera personer som avlidit eller av annananledning är folkbokförda i landet. behöverockså användas vid tilldelningen av personnummer. fastställspersonnummer antingen av lokal skattemyndighet, länsskattemyndighet eller av ,beroende på orsaken till personnummertilldelningen. Personnummer tilldelas iförsta hand i samband med beslut om folkbokföring men exempelvis också då en personsom inte är folkbokförd registreras som skattskyldig. Det finns ettcentralt personnummerregister som förs med tillstånd av datainspektionen. Dettaregister avses bli ersatt av ett system medpersonnummertilldelning från det centrala referensregistret. 1 många ärenden behöverskattekontoret ta del av information även rörande personer som inte ärfolkbokförda inom det egna verksamhetsområdet. I några fall, t. ex. i vissanamnärenden, kan den information som kontoret har rätt att ta del av i detcentrala registret vara tillräcklig för ärendehandläggningen. Det blir ocksåmöjligt att utfärda vissa typer av personbevis med tillgång till den begränsadeinformation som finns i referensregistret. Ett annatanvändningsområde för det centrala registret bör, i likhet med vad som angettsför de lokala registren, vara uttag av längder samt planering och tillsyn avfolkbokföringsverksamheten. Bestämmelser om detcentrala referensregistrets ändamål bör bilda en särskild paragraf, 3 §, i denföreslagna lagen. Mittförslag: i länet är registeransvarig för de lokalafolkbokföringsregister som förs i länet. Riksskatteverketär registeransvarigt för det centrala referensregistret. ilänet är registeransvarig för de uppgifter i det centrala referensregistretsom härrör från ett lokalt register i länet. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna: Endastett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt om registeransvaret.Riksrevisionsverket anför att det kan diskuteras om den lösning som kommitténhar valt, nämligen att låta terminalåtkomst och registeransvar ha sammabegränsning, är den från integritetssynpunkt bästa. Verket erinrar om att maninom socialförsäkringen har ett system där åtkomst till vissa uppgifter endastmedges inom lokalkontors-området, som omfattar en kommun eller del därav, ochinte inom hela kassaområdet, som vanligen omfattar ett län. () påpekar att skattemyndigheten tillför det centrala referensregistretuppgifter