prop · GE0398 · 1990-12-31 00:00:00 — De är i stället attbetrakta som meddomare, som har att företa en objektiv bedömning av samtligafakta i målet utifrån sina särskilda kunskaper och erfarenheter (se t. ex. prop.1974:151 s. 89). Vidbedömningen av frågor om jäv har särskild hänsyn ansetts böra tas 21 tillintresseledamöternas ställning och det sätt på vilket de utses. Den Prop.1990/91:98 omständigheten t. ex. att en ledamot i en hyresnämnd ärstyrelseledamot eller tjänsteman i en organisation av fastighetsägare ellerhyresgäster har inte i och för sig ansetts innebära att jäv föreligger förledamoten; det ligger så att säga i sakens natur att intresseledamöterna oftahar en sådan bakgrund med hänsyn till de uppgifter de har inomorganisationerna och de urvalskriterier som tillämpas. En annan sak är att ettjävsförhållande kan föreligga i det enskilda fallet. Den som t.ex. har varitjuridisk rådgivare åt en part i ett visst hyresärende antingen som funktionäri någon intresseorganisation eller på annat sätt anses jävig atttjänstgöra i hyresnämnden då ärendet handläggs där (se ,Hyresregleringen, 4 uppl. 1969 s. 162). Dethar vidare ansetts att en intresseledamot som har medverkat på riks-ellerlokalplanet i en förhandlingsöverenskommelse om schabloner för ändring avbashyra inte är av jäv förhindrad att delta i beslut som gäller bostadslägenhetsom berörs av förhandlingsöverenskommelsen. Har däremot ledamoten somföreträdare för fastighetsägare eller hyresgästförening förhandlat om hyressättningeneller annat hyresvillkor för just det hus eller den lägenhet som målet rör,anses i allmänhet en jävssituation föreligga. Detta gäller också i fråga omintresseledamöter som deltar i andra liknande förhandlingsöverenskommelser (se prop.1974:151 s. 115). Vissasituationer ter sig särskilt känsliga. Vad som tilldragit sig den störstauppmärksamheten är de situationer som kan uppkomma i ärenden enligthyresförhandlingslagen. I den lagen anges i vilka former och under vilkaförutsättningar kollektiva förhandlingar om hyresförhållanden i fråga ombostadslägenheter får bedrivas. Lagen innehåller också regler om förhandlingsöverenskommelsersrättsverkan och den enskilde hyresgästens ställning inom det kollektivaförhandlingssystemet. I några fall har frågor om jäv prövats av högstadomstolen (HD). Irättsfallet NJA 1978 s. 464 gällde tvistefrågan om en förhandlingsklau sul som fanns intagen i vissa hyreskontrakt otillbörligt inskränkte hyres gästernas valfrihet i fråga om vilken hyresgästförening som skulle förhand la för deras räkning. Enligt klausulen skulle Malmökretsens hyresgästför ening förhandla för hyresgästernas räkning med fastighetsägaren. Inom det område där hyresgästerna bodde verkade emellertid en annan förening. , som vissa hyresgäster ansåg bättre kun de tillvarata deras intressen. När målet avgjordes i fastighetsdomstolen som var sista instans i tvister av det aktuella slaget deltog en nämndeman som var ledamot av Malmökretsens hyresgästförenings . Hyresgästerna gjorde invändning om jäv beträffan de nämndemannen. HD framhöll att var ansluten till , som hade till ändamål att samla landets hyresgäster i ett allomfattande stärka hyres gästernas ställning. kunde därför antas ha ett starkt intresse av att hyresgästernas ståndpunkt i målet inte skulle godtas av fastighets domstolen. Nämndemannen hade intagit en förtroendeställning i den hy resgästförening med vilken fastighetsägaren hade träffat avtal om förhand ling i frågor om hyresförhållanden. I belysning av det fömt anförda måste 22 dennaomständighet enligt HD ha varit ägnad att rabba förtroendet för Prop.1990/91:98 nämndemannens opartiskhet i målet. HD ansåg därför att jäv hadeförelegat enligt 4 kap. 13§9RB. Irättsjället NJA 1982 s. 564 gällde frågan om en intresseledamot i bostadsdomstolenvar jävig. Bakgranden var följande. nr 5 var enförening för hyresgästerna i fastigheten nr 5 i . Föreningenansökte hos hyresnämnden i om att för fastigheten få fastställd enförhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen mellan föreningen ochfastighetsägaren, AB . avslog föreningensframställning med hänvisning till 4 § hyresförhandlingslagen, eftersomförhandlingsordning redan gällde för fastigheten mellan fastighetsägaren ochHyresgästföreningen i . Föreningen överklagade beslutet hosbostadsdomstolen och anförde jäv mot samtliga"intresserepresentanter för hyresgäster" i domstolen. När måletprövades i bostadsdomstolen deltog ordföranden i Hyresgästernas Riksförbundsom intresseledamot utsedd efter förslag av förbundet. Sedan bostadsdomstolenogillat såväl jävsinvändningen som föreningens talan i själva saken, komjävsfrågan under prövning i HD som en fråga om domvilla hade förekommit vidbostadsdomstolen. 1 sina domskäl uttalade HD bl. a. följande. "Föreningensynes inta den ståndpunkten att varje ledamot som har en närmare anknytning tillhyresgäströrelsen redan på grund härav är jävig att handlägga en sådan talan. Medanledning härav bör till en början framhållas att intresseledamöterna ibostadsdomstolen inte har till uppgift att representera sina organisationer.De skall företräda hela den ifrågavarande intressegruppen utan avseende påorganisationstillhörighet. Lagstiftningen bygger uppenbarligen på denförutsättningen att intresseledamöterna skall vara i stånd att opartiskthandlägga även tvister där direkta organisationsintressen står på spel, och detär inte förenligt med lagens reglering att generellt betrakta organisationsanknutnaledamöter som jäviga i sådana tvister. Det torde med andra ord inte ha varitavsett att en sådan syn på jävsfrågan som när det gäller nämndeman ifastighetsdomstol har kommit till uttryck i rättsfallet NJA 1978 s 464 skalltillämpas på intresseledamot i bostadsdomstolen. En annan sak är att jävgivetvis kan föreligga om ledamoten har engagerat sig i den speciellatvistefråga som är föremål för domstolens prövning. Ettgodtagande av föreningens ståndpunkt i jävsfrågan skulle medföra vissa problem.Sålunda skulle det krävas att bostadsdomstolen liksom hyresnämnderna förtjänstgöring i mål av det slag det här är fråga om fick tillgång till ledamötereller ersättare som stod utanför riksorganisationerna på marknaden. Det skullesannolikt visa sig ganska svårt att finna sådana personer som i övrigt kundeanses uppfylla lagens kvalifikationskrav. Vidare skulle dessa ledamöter endastkomma att tjänstgöra i domstolen i mycket begränsad omfattning och därmed inteförvärva önskvärd erfarenhet av den dömande verksamheten. Ett system medsärskilda ledamöter för tvister av en viss typ skulle vidare kunna ge intryckav att intresseledamöterna har att verka för en viss parts intressen i målet,vilket strider mot vad som är syftet med intresserepresentationen idomstolen." Motbakgrund av det anförda fann HD att den omständigheten att intres- 23 seledamoten intog enledande ställning i inte i Prop. 1990/91:98 ochför sig kan anses ha inneburit att han var jävig att delta i bostadsdomstolensprövning av föreningens besvärstalan. HD lämnade besvären utan bifall. Påarbetsmarknadsområdet och socialförsäkringsområdet förekommer intresserepresentationi arbetsdomstolen och i försäkringsöverdomstolen. Några närmare föreskrifter omjäv finns inte i arbetstvistlagen utan i stället gäller de allmänna reglerna omjäv i 4 kap. RB. 1 förvaltningsprocesslagen, som reglerar förfarandet i försäkringsöverdomstolen,hänvisas i en särskild bestämmelse till jävsreglerna i RB (41 §). Tillämpadepå arbetsdomstolen innebär jävsreglerna t.ex. att den som är med i styrelsenför ett arbetsgivar- eller arbetstagarförbund inte får delta i mål därförbundet är part eller intervenient. Reglerna om att den som kan väntasynnerlig nytta eller skada av tvistens utgång eller föreskriften om annansärskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till en ledamotsopartiskhet i målet synes ha tillämpats restriktivt i arbetsdomstolen, vilketfår antas hänga samman med domstolens uppbyggnad och sammansättning (selagkommentaren Rättegången i arbetstvister, 1979, s. 147). Det tordevisserligen inte förekomma att en förbundsfunktionär medverkar som domare i ettmål där det förbund han tillhör är part. Däremot finns det exempel på attledamöter från huvudorganisationerna eller förbunden deltar i mål om tolkningav centrala avtal som har tillkommit efter förhandlingar där de själva haringått i de centrala förhandlingsdelegationerna på ömse sidor. Detsamma gällertvister där ledamoten visserligen tillhör ett annat förbund men vid t.ex.kollektivavtalsförhandlingar brukar delta i samma förhandlingskartell som detförbund som är part i målet. Även andra exempel kan nämnas där jäv inte haransetts föreligga trots ganska nära relationer mellan en ledamot och någon avde deltagande parterna eller ombuden (se andra lagutskottets utlåtande 1928:36 s.26 f och prop. 1947:224 s. 29). Påkonsumentområdet är det främst verksamhet som är avintresse. Enligt lagen om marknadsdomstol skall bestämmelserna i 4 kap. RB omjäv tillämpas på ledamot och ersättare i (8 §). Äveni synes jävsreglerna ha tillämpats restriktivt med hänsyn tilldomstolens sammansättning. Enligt uppgift anses t. ex. en ledamot inte jävigenbart därför att ett företag som är part i domstolen är medlem i denorganisation som ledamoten företräder. Om ett företag t. ex. är medlem iIndustriförbundet, diskvalificeras alltså inte enbart av denna anledning denledamot som har utsetts efter förslag av förbundet från att delta i rättegången(se , Rättegången i , s. 37). Däremot anses givetvis,i likhet med vad som gäller för arbetsdomstolen, en ledamot jävig om han ellerhon tillhör styrelsen för ett bolag eller en organisation som är part i målet. 2.2 Reformbehovet Prop. Frågorom intresseledamöters medverkan i den dömande verksamheten har sedan lång tidtillbaka varit föremål för omfattande och intensiva diskussioner iSverige. Diskussionerna och den kritik som har förekommit har regelmässigtkretsat kring frågor om intresseledamöternas ställning i domstolarna resp.nämnderna och i vilken utsträckning regler om jäv är tillämpliga påintresseledamöter (se t.ex. LU 1982/83:19 och JuU 1985/86:28). De flesta harnog ansett att systemet med intresseledamöter har obestridliga fördelar, så tillvida att intresseledamötema är väl insatta i de frågor som skall prövas och påett auktoritativt sätt kan ge uttryck åt de värderingar som råder blandintressegrupper som berörs av lagstiftningen. Det har å andra sidan framhållitsatt det är ofrånkomligt att till intresseledamöler utses sådana personer som påett eller annat sätt är knutna till de förslagsställande organisationerna, ochatt sådana personer kan förväntas solidarisera sig med syftet hos deorganisationer de tillhör och vara inställda på att verka för detta syfte.Detta kan i vissa fall, har det sagts, föranleda tvivel om intresseledamöternakan bedöma tvistefrågorna opartiskt (se SOU 1987:13 s. 166). Europadomstolensdom i Langborger-målet knyter an till den inhemska debatten så till vida attdomstolen slår fast att det enligt följer vissabegränsningar vad gäller intresseledamöters möjligheter att delta i den dömandeverksamheten. När det gäller frågan om reformbehov på detta område anser jagdet därför vara naturligt att som utgångspunkt ta konventionens bestämmelser.Europadomstolens uttalanden angående tolkningen av artikel 6 i konventionen börbilda den yttre ramen för vilka ändringar som kan behöva göras. Som kommer attframgå av det följande (avsnitten 2.4 och 2.5) kommer jag emellertid medutgångspunkt från promemorians förslag att föreslå även ett par ändringar somligger vid sidan av de krav som ställer. Detskall till en början slås fast att inte förbjuder domstolarmed ledamöter som är experter på ett visst område och som indirektrepresenterar partsintressen. Det sätt på vilket sådana ledamöter utses efterförslag av de mest betydelsefulla organisationema på området medför inteheller i sig att dessa domstolar kan anses brista i oberoende elleropartiskhet. framhåller särskilt såvitt gällerintresseledamöterna i bostadsdomstolen att de på grand av sin särskildaerfarenhet i princip är utomordentligt väl kvalificerade att delta i bedömandeav tvister mellan hyresvärdar och hyresgäster och av de särskilda frågor somkan uppstå i sådana tvister. En viktig utgångspunkt vid bedömningen av vilkaändringar som kan behöva göras i den svenska lagstiftningen är således atteuropakonventionen i princip godtar systemet med intresseledamöter ispecialdomstolar och nämnder, utsedda efter förslag av de ledandeorganisationerna på resp. områden. Om denna utgångspunkt har det också rått enbred enighet vid remissbehandlingen av promemorian. Enföljd av det nu sagda är som anförs i promemorian att intresse- 25 ledamöteri princip kan delta även i mål där en konkurrerande organisa- Prop. 1990/91:98tion uppträder som part och där t.ex. renodlade organisationsintressen står påspel eller där en enskild person väcker en talan som i praktiken riktar sig moten organisation som någon av intresseledamöterna har anknytning till.Europakonventionen ger således inte stöd för att generellt betrakta en domstolsom partisk enbart därför att de organisationer som har föreslagit ledamötemahar intressen som kan stå i strid med ett i målet uttryckt partsintresse; seäven europakommissionens beslut i ärendena 12259/86,12733/87 och 12962/87. Aveuropadomstolens dom i Langborger-målet framgår emellertid att situationen i vissa fall kan vara sådan att domstolens oavhängighet och opartiskhet kan bli föremål för objektivt berättigat tvivel. Domstolen framhåller att intresseledamöterna i det målet hade föreslagits av och hade nära förbindelse med två sammanslutningar som båda hade intresse av att förhandlingsklausulen i hyresavtalen skulle bestå. Eftersom ger hade yrkat att denna klausul skulle utgå ur hans hyresavtal, kunde han rimligen befara att intresseledamöterna hade ett gemensamt intresse som stod i motsats till hans eget och att den intressebalans som ligger i bostads domstolens sammansättning i andra fall riskerade att rubbas då domstolen skulle besluta angående hans eget yrkande. Denslutsats som kan dras av domen är således att medverkan av intresseledamöternormalt inte medför att en domstols opartiskhet och oavhängighet behöver sättasi fråga men att det i vissa speciella situationer kan uppstå problem. Detmönster som skall föreligga för att en sådan situation skall uppstå kan enkeltuttryckt beskrivas på följande sätt. Intresseledamöterna i domstolen ellernämnden skall ha anknytning till organisationer som bedriver verksamhet ochhar intressen att bevaka på det aktuella tvisteområdet. En av parterna itvisten skall föra en talan som direkt eller indirekt kan sägas rikta sig motett sådant intresse. De aktuella organisationerna och därmed ävenintresseledamöterna skall kunna befaras ha ett gemensamt intresse av atlparten inle vinner framgång med sin talan. En avgörande omständighet synes varaatt den balans av motstående intressen som normalt råder mellanintresseledamöterna löper risk att bli satt ur spel i de angivna situationerna. Ilinje med vad som uttalas i promemorian anser jag att reformbehovet i förstahand avser dessa situationer. Problemenkring intresseledamöter och jäv ställer sig något olika på de skilda områdendär specialdomstolar och nämnder med intresserepresentation förekommer. Dettahänger samman med bl.a. organisationernas struktur och förekomst på de olikaområdena liksom i vilken utsträckning enskilda intressen kan komma att stå imotsättning till kollektiva organisationsintressen. Till bilden hör också hur t.ex.sammansättningsregler och talerättsregler har utformats för dessa domstolar ochnämnder. Jag tar i det följande upp reformbehovet utifrån de förutsättningarsom gäller för de olika områdena och med beaktande av de synpunkter som harkommit fram under remissbehandlingen av promemorian (se också m. fl. iSvenskjuridisk tidskrift 1989-90 s. 386 ff.). 2.2.2Bostads-och arrendeområdet Prop. Enligtpromemorian föreligger ett reformbehov på bostadsområdet. Den uppfattningen harfått stöd av samtliga remissinstanser. Flertalet remissinstanser har också ifråga om omfattningen av reformbehovet godtagit det synsätt i stort sompromemorian ger uttryck för. I den utsträckning det har framförts skilda uppfattningarhar det främst gällt vilka typer av mål eller ärenden som bör omfattas av en nyreglering. Jag återkommer strax till det. Närbostadsdomstolen prövade talan avgjordes målet av fyraledamöter. Av dessa var två lagfarna ledamöter och två intresseledamöter.Eftersom var bostadshyresgäst och hans talan tog sikte påförhållandena i en privatägd hyresfastighet, deltog intresseledamöter som hadeutsetts efter förslag av och (se avsnitt 2.1.3.1). Denna sammansättning av domstolen stod iöverensstämmelse med bestämmelserna i 13§ lagen om bostadsdomstol. Någonmöjlighet för domstolen att avgöra målet i någon annan sammansättning fannsinte (se numera paragrafens lydelse enligt SFS 1989:664). harslagit fast att bostadsdomstolen vid prövningen av målet inte utgjorde enopartisk domstol. Det är därför tydligt att ändringar behöver göras i denlagstiftning som reglerar bostadsdomstolens verksamhet. Närdet gäller hyresnämndernas verksamhet har någon enstaka remiss instans ifrågasatt den i promemorian framförda uppfattningen att man med nu diskuterade ändringar för bostadsdomstolens del också bör ändra reglerna för hyresnämnderna. Tanken har då varit att en part som inte är nöjd med en hyresnämnds beslut alltid kan få saken prövad i bostads domstolen, vilket skulle vara tillräckligt för att anpassa regelsystemet till ' . Oavsetthur man tolkar på den här punkten instämmer jag emellertidi promemorians slutsats att de ändringar som görs beträffande bostadsdomstoleni motsvarande mån också bör göras beträffande hyresnämndema. Nämndernassammansättningsregler är i denna del desamma som bostadsdomstolens. Godtar mansynsättet att bostadsdomstolen vid prövningen av den typ av tvist som varaktuell i Langborger-målet inte hade en opartisk sammansättning ieuropakonventionens mening, kan man inte gäma låta motsvarande reglering förhyresnämnderna förbli oförändrad. En grandtanke i det svenska processrättsligasystemet är ju att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instansoch att parterna redan där skall erbjudas en fullständig och rättssaker behandlingav sin sak; rättssäkerheten skall komma alla parter till del, inte bara den somöverklagar. Som framhålls i promemorian torde för övrigt en hyresnämnd vara attbetrakta som en domstol i mening (se 2 kap. 9 § andrastycket andra meningen RF och prop. 1987/88:69 s. 22). Europadomstolensuttalanden i Langborger-målet får därför direkt betydelse även för hyresnämndema. Förvilka typer av mål eller ärenden bör man då ändra reglerna? Jag anser i likhetmed vad som anges i promemorian och som har godtagits vid remissbehandlingen att en särreglering främst bör ta sikte på vissa situationersom kan uppkomma i mål eller ärenden enligt 12 kap. JB och Prop. 1990/91:98hyresförhandlingslagen. Ensituation som självfallet bör uppmärksammas är den som förelåg i Langborger-målet,dvs. när en enskild hyresgäst begär att en hyresförhandlingsklausul i hanshyresavtal skall utgå. Såväl hyresvärdarna som hyresgästorganisationerna kansägas ha intresse av att sådana förhandlingsklausuler finns. Förhyresvärdarna innebär klausulerna en fördel, eftersom förhandlingar om hyraoch andra hyresvillkor behöver föras med endast en förhandlingsmotpart.Hyreshöjningar kan tas ut hos hyresgästerna efterhyresförhandlingarnas avslutande. Saknas förhandlingsklausul, måstehyresvärden iaktta ett mera omständligt förfarande med ansökan hos hyresnämndenom villkorsändring, om inte hyresgästema godtar kraven på hyreshöjning. del innebär förhandlingsklausulerna att medlemmarnaomedelbart blir bundna av de förhandlingsöverenskommelser om hyra och andravillkor som organisationen träffar med hyresvärdarna. Systemet medförhandlingsklausuler ger alltså medlemmarna i organisationerna möjlighet attgemensamt hävda sina intressen och samfällt komma överens med hyresvärdarna omhyra och andra villkor. Förhandlingsklausulermedför också att de hyresgäster som inte är medlemmar i enhyresgästorganisation får samma hyresvillkor som andra hyresgäster. Enhyresgäst som står utanför organisationen kan emellertid, liksom ,ha ett intresse som står i strid med såväl hyresvärdens somhyresgästorganisationens gemensamma intresse av att förhandlingsklausulenbestår. Förutom att hyresgästen blir bunden av träffade överenskommelser omhyra och andra villkor utgör också förhandlingsklausulen gmnd förhyresgästorganisationens rätt att ta ut förhandlingsersättning enligt reglernai 20 § hyresförhandlingslagen. Finns en förhandlingsöverenskommelse kan ocksåandra avgifter tas ut, bl. a. i form av s. k. boinflylandemedel ochfritidsmedel. Intresseledamöteri domstolen eller nämnden som har anknytning till organisationer med ettgemensamt intresse som står i strid med den talan hyresgästen driver bör enligtmin mening inte delta när domstolen eller nämnden skall pröva saken. Jag delarockså den i promemorian framförda uppfattningen att den situationen attenskilda hyresgäster med en organisation bakom sig ansöker om att få bort.enförhandlingsklausul bör bedömas på motsvarande sätt. Ävennär målet gäller frågan om att ji«jft>a_en,förhandlingsklausul i ett hyresavtalföreligger enligt min mening i regel ett sådant gemensamt intresse hosorganisationerna gentemot hyresgästen att en särreglering är nödvändig. Jaginstämmer vidare i den i promemorian framförda uppfattningen att en särreglering kan vara motiverad i det fallet att en hyresgäst begär prövning enligt 20 § hyresförhandlingslagen av förhandlingsersättning som utgår till en hyresgästorganisation för dess förhandlingsarbete (se Rättsfall från bostadsdomstolen, RBD 17:85) eller att hyresgästen begär ändring av hyran under påstående att han har blivit utsatt för hyresdiskri- 28 mjnering(22 § samma lag). Även i dessa fall är situationen Prop. 1990/91:98 den aft berörda organisationer på hyresvärd- och hyresgästsidan kan antas ha gemensamma intressen som är motsatta hyresgästens intressen. Jag vill med anledning av ett påpekande under remissbehandlingen av promemo rian framhålla att de fall som en särreglering bör ta sikte på när det gäller 22 § hyresförhandlingslagen är sådana där hyresgästen misstänker att hy ran satts högre än vad som borde vara fallet på gmnd av att han inte är medlem i hyresgästföreningen. Jag återkommer till detta i specialmotive ringen. Detär heller inte ovanligt att två hyresgästorganisationerjcojikuxrerar | om_rätten_att-förhandlaför en viss grupp hyresgäster (se t.ex. RBD 9:80 och 31:80). I dessa tvister ärläget ofta att den berörda gmppen hyresgäster påstår att riksorganisationernaav fastighetsägare och hyresgäster har ett gemensamt intresse av atthyresgästorganisationer som står utanför den etablerade hyresgäströrelsen intefår förhandlingsrätt. Jag vill inte utesluta att det även för dessa och andraliknande tvister ibland kan finnas ett behov av en särskild sammansättning. Samtidigtfinns det skäl att understryka vad som sägs i promemorian att flertalet av deärendetyper som handläggs vid hyresnämnderna och i bostadsdomstolen inte berörorganisationerna på ett sådant sätt att nämndernas eller domstolensopartiskhet kan sättas i fråga utifrån de synpunkter som diskuteras. Enbartden omständigheten att en intresseledamot har utsetts efter förslag avexempelvis innebär givetvis inte att han är jävigatt delta i handläggningen av t. ex. ärenden angående förlängning av hyresavtal(12 kap. 49 § JB) eller ändring av hyresvillkor (12 kap. 54 § JB). Inte hellerär detta förhållande ägnat att rubba förtroendet för hans opartiskhet i ärendenangående godkännande av överenskommelse om avstående av besittningsskyddbeträffande bostad eller lokal (12 kap. 45 § JB resp. 12 kap. 56 § JB).Ärenden angående medling eller skiljedom utgör enligt min mening inte hellernågot problem i detta hänseende. Somframhålls i promemorian berörs i vissa typer av ärenden organisa tionsintressena mera påtagligt.