prop · GE0360 · 1990-12-31 00:00:00 — Föregen del kan jag konstatera att en ADB-upptagning omfattas avbiblioteksregeln om upptagningarna används i myndighetens verksamhet på sammasätt som böcker i ett bibliotek, dvs. för att söka faktaunderlag i allmänhet,rättsfallsreferenser eller tidskriftartiklar o.d. Detta framgår av gällandeordalydelse till 2 kap. 11 § 3 TF. Som kan man därför varatveksam till om bestämmelsen behöver ändras. Jag delar emellertid DOK:suppfattning att det är otillfredsställande att myndigheter riskerar attutestängas från externa databastjänster därför att biblioteksregelnstillämpning på ADB-upptagningar uppfattas som oklar. Det kan heller inte ansesrimligt att databaser som en myndighet har skaffat sig tillgång till motersättning skall vara fria för insyn enligt offentlighetsprincipen. Av dessaskäl anserjag att det är lämpligt att göra en ändring i biblioteksregeln så attdet inte råder någon tvekan om att externa databaser, som en myndighet hartillgång till och använder på samma sätt som böcker i ett bibliotek, inte utgörallmänna handlingar. Bestämmelsen bör dock få en något annan språkligutformning än den DOK föreslagit för att klarare markera avsedd innebörd. Regelnbör vara tillämplig enbart på externa databaser som produceras av andra änmyndigheter. Dock bör databaser som hör till utländska myndigheter jämställasmed privata informationsbaser. Lagrådethar uttalat att förslaget inte bara innebär ett förtydligande utan även enbegränsning av biblioteksregeln när det gäller ADB-upptagningar eftersom regelnblir tillämplig enbart på externa databaser som produceras av andra änmyndigheter. Lagrådet har dock ansett sig böra godta förslaget eftersom detinnebär en utvidgning av rätten till offentlighet. Endatabas som produceras av en myndighet torde emellertid i allmänhet innehållaenbart allmänna handlingar. De upptagningar som databasen innehåller är attanse som förvarade hos en myndighet och uppfyller också kriteriet i 2 kap. 6 § TFpå att vara upprättade hos myndigheten. I den mån en annan myndighet anslutersig till databasen är de däri ingående upptagningarna vanligtvis att anse somallmänna handlingar också hos den senare myndigheten. Eftersom upptagningarnaär att anse som allmänna handlingar hos båda myndigheterna, skall en begäranom att få ta del av dem i princip bifallas, vilken av myndigheterna den änframställs till. I vart fall finns det inte någon anledning att inskränka enenskilds rätt att ta del av en sådan databas hos en annan myndighet. Av dessaskäl bör regeln begränsas på det sätt jag föreslagit. Lagrådethar också haft synpunkter på formuleringen av bestämmelsen. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen. Några remissinstanseruttalar oro för att förtydligandet i biblioteksregeln kommer att begränsamedborgarnas tillgång till det underlag som ligger till gmnd för myndigheternasbeslut i olika ärenden. Jag vill dock understryka att det material och deuppgifter som en myndighet använt som underlag för beslut i enskilda mål ellerärenden alltid skall vara tillgängligt för parter och för insyn enligtoffentlighetsprincipen. En bestämmelse med denna skyldighet finns redan i 14 §datalagen. Denna ordning påverkas inte av den ändring jag nu föreslår. Regelnär i stället helt inriktad på att begränsa tredje mans åtkomst tillkommersiella databastjänster via myndigheteraa med åberopande avoffentlighetsprincipen. Flera remissinstanser harpåpekat att även om det sker ett förtydligande i biblioteksregeln kan databasermed blandat innehåll, dvs. med såväl allmänna handlingar sombiblioteksinformation, ge upphov till gränsdragningsproblem. Jag är medvetenom detta, men anser i likhet med DOK att dessa frågor i första hand bör lösasgenom att myndigheterna ger databaserna en god offentlighetsstraktur. För attåstadkomma detta bör myndigheten redan vid uppbyggnaden av databasen skiljamellan vad som är allmänna handlingar och vad som inte är det eftersom det ärbiblioteksinformation. Jag återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Mittförslag: Begreppet god offentlighetsstraktur preciseras och ges en mer konkretinnebörd i 15 kap. 9 § sekretesslagen genom att myndigheteraa särskilt skallbeakta attallmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar attskyddet av sekretessbelagda uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingarbör vara sådant att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvåras attuppgifter i upptagningar som är allmänna handlingar inte bör innehållaförkortningar, koder och liknande som kan försvåra för den enskilde att ta delav handlingen attdet bör framgå när uppgifterna tillförts en upptagning som är allmän handlingoch, om de ändrats eller gallrats, det skett. Den dokumentationmyndigheterna enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen är skyldiga atttillhandahålla beträffande sina ADB-register skall också ange på vilket sättuppgifterna i registret inhämtas. DOK:s förslagöverensstämmer i princip med mitt. DOK har dock inte ansett att det avlagtexten behöver framgå att allmänna handlingar bör skiljas från handlingarsom inte är allmänna. Remissinstanserna:Samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker DOK:s förslageller lämnar det utan erinran. Från några håll, bl.a. riksrevisionsverketframhålls dock att de föreslagna lagändringaraa inteär tillräckliga för att uppnå en god offentlighetsstraktur. En del remiss- Prop.1990/91:60 instanser anser att lagtexten bör utformas tydligare.Riksförsäkringsverket, och påpekaratt det är viktigt att det klart framgår att förslaget om dokumentation avtidpunkter för förändringar, införande och gallring inte alltid ärobligatoriskt. Allmännakrav på myndigheternas ADB-upptagningar Föratt offentlighetsprincipen skall fungera i praktiken fordras bl.a. attmyndigheterna håller sina allmänna handlingar ordnade eller registrerade påsådant sätt att det är möjligt för allmänheten att konstatera vilka handlingarsom finns. Det är också viktigt att myndigheterna förvarar sina handlingar såatt ett utlämnande av dem till allmänheten inte försvåras. fall en myndighet använder sig av ADB bör den därför vid val av teknisk utrastningoch vid utarbetande av system beakta att informationen skall hållas tillgängligför allmänheten enligt offentlighetsprincipens krav. ADB- upptagningar skall jupå samma sätt som konventionella handlingar, i den mån hinder inte möter enligtsekretesslagen, vara tillgängliga för allmänheten i samma omfattning som förmyndigheten. utformar sina ADB-system är således av stor betydelse för huroffentlighetsprincipen skall kunna fungera i praktiken. Eftersom tekniken intefår bli bestämmande för den enskildes möjligheter att ta del av myndighetensinformation måste målet vara att i möjligaste mån eliminera de nackdelar dettekniska förfarandet otvivelaktigt medför för allmänhetens möjligheter tillinsyn. Myndigheteraaskall självmant beakta den grandlagsfästa principen om allmänna handlingarsoffentlighet vid all hantering av information. Den alltmer omfattandeanvändningen av ADB hos myndigheteraa har emellertid i vissa avseenden letttill ökade problem vid tillämpningen av reglerna om handlingsoffentlighet i 2kap. infördes därför, som jag tidigare nämnt, särskildabestämmelser om ADB-upptagningar i 15 kap. sekretesslagen för att förstärkaoffentlighetsprincipen i dessa sammanhang. I15 kap. 9 § sekretesslagen finns numera en uttrycklig erinran om att myndigheter som i sin verksamhet använder ADB skall ordna denna med beaktande av offentlighetsintressena (prop. 1981/82:37, KU 21, rskr. 163, SFS 1982:183). Dessa riskerar nämligen att komma i skymundan när några problem av teknisk och administrativ art dyker upp i samband med att myndigheter inför nya eller ändrar gamla ADB-system. Avsikten med bestämmelsen är bl.a. att myndigheterna i det konkreta fallet på eget ansvar skall beakta , t. ex. vid systemutformning. Men myndig heterna måste givetvis också väga in sådana faktorer som uppgifternas karaktär, vilket intresse allmänheten kan väntas visa dem, tillämpliga sekretessregler, kostnader m. m. Bestämmelsen kan sägas innehålla en 33 3 1990/91. förstauppmaning till myndigheterna att ge sina ADB-system en god of- Prop.1990/91:60 fentlighetsstmktur. Samtidigtinfördes ett krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar avsina ADB-register. I 15 kap. 11 § sekretesslagen finns nu bestämmelser om vilkaupplysningar som myndigheteraa är skyldiga att tillhandahålla beträffande ADB-registeroch som skall framgå av beskrivningarna. Det är bl. a. upplysningar omregistrets ändamål och vilka typer av uppgifter i ADB- registret sommyndigheten har tillgång till. Detkan också nämnas att i den arkivlag som har beslutat och som träder ikraft den Ijuli 1991 (prop. 1989/90:72, KrU29, rskr. 307, SFS 1990:782) finnsbestämmelser som syftar till att säkra en god offentlighetsstruktur påarkiverat material. Till arkivvården hör sålunda att organisera arkivet på ettsådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas (6 §).Vidare åläggs myndigheterna att vid registrering av allmänna handlingar tavederbörlig hänsyn till denna registrerings betydelse för en ändamålsenligarkivvård (5 §). Godoffentlighetsstruktur ~ god sekretesstruktur Debestämmelser i sekretesslagen som jag här har redogjort för ingår i detregelsystem som har till syfte att tala om för myndigheterna vad de skall göraför att uppnå en god offentlighetsstraktur. Enligt min mening är det nulämpligt att bygga vidare på dessa regler och närmare precisera och förtydligavilka krav som bör ställas på ADB-systemen. I likhet med DOK ochremissinstanserna anser jag nämligen att en viktig åtgärd för att stärkaoffentlighetsprincipen är just att öka medvetandet om vikten av en god offentlighetsstraktur. Bestämmelsernahar varit i kraft under och de gmndläggande krav som de uppställerfår fömtsättas vara kända av myndigheterna. Utvecklingen sedan bestämmelserna i15 kap. 9§ sekretesslagen infördes ger dock intryck av att det varitsvårt för myndigheteraa att uppnå det som bestämmelsen syftar till. En del avdessa svårigheter bottnar säkert i att det kan vara svårt att göra klart vad engod offentlighetsstraktur skall bestå i. I likhet med DOK och fleraremissinstanser finner jag det därför viktigt att det nu stryks under och gesytterligare vägledning för hur myndigheteraa skall kunna uppfylla detta krav. Deändringar jag tänker föreslå är av skiftande karaktär och hänför sig både tilldatasystemen och till dokumentationen kring systemen. Närjag talar om att myndigheterna skall skapa en god offentlighetsstraktur i sinaADB-system menar jag att myndigheteraa skall arbeta under öppenhet mensamtidigt ge det skydd åt hemliga uppgifter som följer avsekretessbeläggningen. Förutom det behov av ökad utbildning av myndigheternaspersonal som jag tidigare talat om anser jag att det också finns behov av attytterligare konkretisera vilka krav som bör ställas i samband med uppbyggnad avnya datasystem och omläggning av äldre system. EftersomADB-systemen måste byggas upp efter den praktiska verksam het som de skall fungera i måste de dock tillåtas att variera även i sin 34 offentlighetsstraktur.Det går då inte att ha en alhför detaljerad reglering. 1990/91:60 Det ärju mycket skiftande förhållanden som gäller för myndigheternas ADB-användning.Hänsyn måste självfallet tas till att ADB-systemen måste vara anpassade ocksåtill de krav som myndigheteraas verksamhet ställer så att databehandlingen blirrationell ur deras synvinkel. Vad myndigheterna vidare måste ha i åtanke är t.ex.i hur stor utsträckning de använder sig av ADB i sin verksamhet och hur stortinsynsintresset är i deras datorsystem. Insynsintressetmåste tillåtas väga olika tungt i olika sammanhang. Möjligheteraa till insynbör underlättas särskilt mycket, när det gäller möjligheten att få vetskap omvilka handlingar som finns hos en myndighet, som t. ex. diarieinformation ochinformation som ger överblick och sökhjälpmedel. Insynsintresset behöver intevägas in lika tungt i de fall handlingaraa är av ringa betydelse frånoffentlighetssynpunkt. Begreppetgod offentlighetsstraktur som jag här talat om förekommer varkeni lagtexten eller i motiven till den men väl i DOK:s lagförslag. För min delanser jag det bör undvikas att införa ett nytt och odefinierat begrepp ilagtexten, särskilt som det inte finns något egentligt behov av detta. Däremotdelar jag DOK:s uppfattning att det sakliga innehållet i uttrycket bör komma tillmera konkret uttryck i lagstiftningen. Föratt myndigheteraa skall kunna få vägledning beträffande de krav som ställs pådem med anledning av offentlighetsprincipen anserjag således i likhet med DOKatt det är viktigt att det uttryckligen i lagtexten understryks attmyndigheterna bör ordna sin ADB-hantering så att handlingar med olikaoffentlighetsstatus hålls i sär. DOKhar föreslagit en regel om att myndigheterna måste beakta att allmännahandlingar som innehåller uppgifter som är föremål för sekretess ordnas så attinsynen enligt TF inte försvåras. Datainspektionenhar ifrågasatt om det inte redan av lagtexten borde framgå att åtskillnad ocksåmåste göras mellan vad som är allmänna handlingar och inte allmänna handlingar. Jagdelar DOK:s uppfattning i fråga om att skilja hemliga och icke hemligauppgifter från varandra. Men häratöver bör av lagtexten också framgå detangelägna i att en åtskillnad görs mellan vad som är allmänna handlingar(inkomna eller upprättade) och vad som inte är allmänna handlingar (utkast,minnesanteckningar o. Att skilja dessa två kategorier av handlingar åt ärav lika grandläggande betydelse vid tillämpning av offentlighetsprincipen somatt hålla isär hemliga och inte hemliga uppgifter. Föratt allmänheten bättre skall kunna förstå informationen bör ADB- upptagningarna i största möjliga utsträckning vara fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen, t. ex. koder och omotiverade fackuttryck. Jag föreslår därför att det uttryckligen föreskrivs att myndigheterna bör undvika sådant vid sin användning av ADB- upptagningar. Föratt allmänheten lättare skall kunna värdera och bedöma den infor- Prop.1990/91:60 mation den önskar ta del av kan det ibland vara nödvändigt medupplysningar om när ändringar gjorts i en upptagning. Mitt förslag är därföratt det i lagtexten anges att det av en ADB-upptagning bör framgå när uppgiftertillförts den och, i de fall uppgifter ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunktdetta skett. Kravetpå dokumentation av tidpunkter för förändringar innebär givetvis inte mednödvändighet att dessa uppgifter måste framgå av själva registret. Där det ärlämpligt kan uppgifterna i stället framgå av en maskinell historik (logg)eller en bearbetningsjournal. Någraremissinstanser framhåller att det är viktigt att det klargörs att förslaget omdokumentation av tidpunkter för förändringar inte är helt obligatoriskt.Självfallet måste det ske en avvägning så att ett system inte belastas medalltför många upplysande uppgifter av denna art. För många sådana uppgifter kanju resultera i att informationen blir svårläst i stället för lättbegriplig.Hänsyn till offentlighetsprincipen måste vidare vägas mot andra faktorer, såsomtekniska och ekonomiska, samt mot rationalitetsaspekter. Jag vill därförframhålla att det närmast ligger i sakens natur att såväl kravet på att undvikaförkortningar o. d. som kravet på att dokumentera när ändringar gjorts i enupptagning inte kan vara absoluta. Jagvill också i sammanhanget framhålla att gäller att en införduppgift i en allmän handling aldrig får raderas bort. Om man rättar en uppgiftmåste den felaktiga uppgiften fortfarande vara klart avläsbar (jfr KU1982/83:12 s. 22). Någraremissinstanser har påpekat att ett förslag om en generell skyldighet attvidta nämnda åtgärder skulle kunna innebära kostnadskrävande ändringar ibefintliga register. Detta är inte meningen. Jag återkommer till kostnadsfråganlite längre fram. Somytterligare ett led i strävan efter en god offentlighetsstraktur bör enligt minmening kraven på den dokumentation myndigheterna är skyldiga att tillhandahållabeträffande sina ADB-register kompletteras med ett åliggande att ange också påvilket sätt uppgifter hämtas in till registret. Jag är medveten om att hänsynmåste tas till att myndigheternas ADB-användning sker under mycket olikaförhållanden och att alltför detaljerade bestämmelser därför inte är lämpliga.En utförlig reglering kan också lätt leda till att dokumentationen blir såomfattande att andra än experter får svårt att utnyttja den. Jag finner detemellertid angeläget att de krav som ställs på systemdokumentation byggspå med ett krav på att dokumentationen också skall utvisa på vilket sättmyndigheten inhämtar uppgifter till sina register så att allmänheten kan få enbättre överblick över informationsbehandlingen som helhet hos den myndighetdet gäller. 1ett ADB-system kan samma uppgift komma från olika håll. För att beskrivningen inte skall bli alltför detaljerad och därmed kanske svår att ta del av anserjag att det räcker med att ange på vilket sätt uppgifterna normalt 36 inhämtasoch varifrån de närmast kommit till registret. En så utformad Prop.1990/91:60 skyldighet kan knappast anses särskilt betungande för myndigheterna. Jagär däremot inte beredd att tillmötesgå förslaget från vid om ännu mer detaljerade beskrivningar som ocksåtalar om var uppgifterna härletts ifrån och vilka felkällor som kan ha påverkatuppgifternas kvalitet. Syftet är ju att informationen till allmänheten ommyndigheternas register skall öka och därför är det som jag redan tidigarepåpekat viktigt att detta syfte inte motverkas genom att beskrivningarna bliralltför svåröverskådliga. Det torde också vara svårt att med tillräckligstringens och tydlighet beskriva de angivna förhållandena. Av15 kap. 11 § andra stycket 7 sekretesslagen framgår att det för allamyndigheter inom den offentliga förvaltningen skall finnas en viss befattningshavaresom skall lämna allmänheten vägledning om myndighetens ADB-användning. Närregeln infördes var dock inte tanken att någon särskild befattning skulleskapas enbart för denna uppgift, utan den skulle läggas på någon redanbefintlig befattningshavare som i sin verksamhet sysslade med ADB- frågor (prop.1981/82:37 s. 35). Någraremissinstanser påtalar att det finns ett behov av en kvalificerad offentlighetsansvarigsom har ansvar för dokumentation och överblick över all förekommande ADB-verksamhethos myndigheten. Det räcker inte bara med en person som haransvaret för upplysningar om myndighetens ADB-system. Ävenom det i sekretesslagen finns vissa regler om ansvar för upplysningar om ADBfinns begreppet offentlighetsansvarig inte fastslaget i lag. De angivnaremissinstanserna har reagerat på detta och hävdat att det finns ett behov aven lagreglering av offentlighetsansvarig där dennes uppgifter närmarepreciseras. Föregen del är jag dock benägen att dela DOK:s bedömning att det inte finns någotbehov av en sådan lagändring. Offentlighetslagstiftningen är somjag redantidigare påpekat en del av det regelsystem en myndighet har att beakta i sinverksamhet. Den offentlighetsansvariges uppgifter bör inte detaljregleras ilag, utan det bör ankomma på varje myndighet att utifrån sina förutsättningarprecisera detta ansvar. Jagvill i detta sammanhang erinra om att det också är mycket viktigt att personermed utpräglad känsla för vad offentlighetsprincipen kräver kommer in i etttidigt skede av utvecklingsarbetet med ett nytt datasystem eller vidplaneringen av förändringar i befintliga system för att bevaka kraven på en godoffentlighetsstruktur. Inte heller detta behöver enligt min mening anges ilag. Deförslag som jag här lägger fram och som i stort överensstämmer med DOK:s avser justeringaroch preciseringar av redan gällande grundprinci- 37 Enligt DOK kanförslagets genomförande därför inte komma att Prop. 1990/91:60 medföranågra större kostnader. Tvärtom anser DOK att förslagen bidrar till att skapaett klarare rättsläge och underiättar för myndigheterna att tillämpaoffentlighetslagstiftningen i sin helhet. Detta borde i stället kunna bidratill att kostnaderna minskar. Defåtal remissinstanser som har uttalat sig i kostnadsfrågan har pekat på riskenför att kostnaderna kan bli stora om de föreslagna kraven på god offentlighetsstrukturgenerellt måste tillämpas på alla befintliga datasystem. Detta skulle framförallt gälla förslaget om dokumentation av tidpunkter för förändringar. Eftersomförslagen underlättar för myndigheterna att tillämpa offentlighetslagstiftningendelar jag för egen del uppfattningen att de, åtminstone på lite , istället bör bidra till att kostnaderna minskas. Det är också, som DOK anfört,närmast fråga om preciseringar av vad som gäller . Somjagredan tidigare nämnt måste arbetet med att åstadkomma en god offentlighetsstruktur,trots de preciseringar och förtydliganden som jag här föreslår, till stor delöverlämnas åt myndigheterna. De får själva göra en rimlig avvägning där också t.ex.ekonomiska och tekniska faktorer måste beaktas. Omnågon av de åtgärder jag pekar på skulle medföra sådana ökade kostnader att detinte kan anses motiverat att en myndighet vidtar åtgärden, får dennaanstå. Detta torde främst kunna bli fallet beträffande system som är i driftoch där det inte av andra skäl är aktuellt med någon omläggning. Vid nyutvecklingoch förändringar av gamla system är sannolikt kostnadsaspekten av mindre vikt.Det bör ankomma på myndigheterna själva att liksom inom ramen för vadsom krävs med hänsyn till kravet på god offentlighetsstruktur och givnaresurser avgöra när ändringar bör göras. Jag är medveten om att vad som nusagts innebär att offentlighetsstrukturen kvalitetsmässigt här som annars kan kommaatt variera inom den offentliga förvaltningen särskilt under en övergångstid.Jag vill än en gång betona att det egentligen inte är fråga om några nyaåtaganden för myndigheterna. Undersenare år har stora s.k. integrerade kontorsinformationssystem blivit alltmerutbredda inom den offentliga förvaltningen. I samband därmed har ett flertalfrågor aktualiserats, bl. a. frågan om konsekvenserna föroffentlighetsprincipens tillämpning. Utmärkandeför kontorsinformationssystem är att de innehåller olika typer av funktionersom ordbehandling, elektronisk post (ibland i kombination med ettkonferenssystem), s.k. skrivbordsfunktioner (almanacka, dagbok o. ),arkivhantering, s. k. fria textsökningssystem m. m. I avanceradekontorsinformationssystem finns också möjligheter till gemensamma arkiv. Datalagensreglering omfattar endast personregister som förs med hjälp av ADB. Utanför tillämpningsområdet faller således alla register som förs 38 medannan teknik, oavsett vilka uppgifter som finns i registret. Det ur- Prop.1990/91:60 sprangligen tämligen lätta problemet med att definiera ADB harblivit alltmer svårlöst. Till detta har den tekniska utvecklingen med bl. a.datoriserad ordbehandling bidragit. Dessa frågor faller emellertid inom ramen förden pågående översynen av datalagen som jag har omnämnt. I avvaktan påresultatet av den utredningen får frågan om ett kontorsinformationssystem äratt anse som ett personregister enligt datalagen eller inte bedömas från falltill fall efter datalagens nuvarande definition. Användandeav kontorsinformationssystem påverkar offentlighetsprincipen på många sätt.Generellt sett ges allmänheten större möjligheter till insyn i ettkontorsinformationssystem genom att det finns möjligheter att samla allt somskickas runt i den elektroniska posten i systemet i en för myndigheten gemensamdatabas. Sökmöjligheterna och överblickbarheten ökar därmed markant. Till denegativa effekterna hör att det kan uppstå svårigheter med att klassificeraolika handlingar, dvs. hur man skall kunna skilja mellan minnesanteckningar m.m.och allmänna handlingar samt mellan offentliga och sekretessbelagda handlingar. Dessasvårigheter kan dock enligt min mening lösas med hjälp av gällandelagstiftning. Några sådana gmndläggande skillnader mellan ett elektronisktpostsystem och "vanlig post" finns inte att det skulle motivera en särregleringi detta avseende.