prop · GE0318 · 1990-12-31 00:00:00 — Ettsamlat program för skolledarutbildningen med statliga insatser har bedrivitssedan budgetåret 1987/88 (prop. 1985/86:173, UbU 1986/87:1, rskr. 24).Skolledarutbildningen omfattar fyra steg: rekryteringsutbildning, introduktionsutbildning,fördjupningsutbildning och kontinuerlig fortbildning. Staten svarar förfördjupningsutbildningen, medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret förövriga delar med stöd av den statliga skoladministrationen. Näransvarsförhållandena inom skolväsendet nu förändras finns det anledning attifrågasätta om staten i fortsättningen skall svara för skolledarutbildning påsamma sätt som . Kommunerna får nu större frihet att avgöra hurskolorganisationen skall se ut och därmed också ledningsorganisationen. Detkrav som staten ställer på kommunerna (jfr avsnitt 3.6.2) är att det skall finnasen funktion, en rektor, som har ansvar för bl.a. ledningen och utvecklingen avutbildningen. Detfinns alltjämt ett avgörande intresse från statens sida att garantera att detfinns en utbildning som är ägnad att svara mot de krav som framgår av vad jagtidigare har anfört om de uppgifter som skall åvila en rektor. Jag avserdärför att låta göra en översyn av skolledarutbildningen. Jagåterkommer senare (avsnitt 13) till frågan om den statliga organisationen förfortbildning. Tillfrågan om ett särskilt stipendiesystem för individuellt motiverad fortbildningavser jag alt återkomma i budgetpropositionen för /92. 10 Utformning av läroplaner Min bedömning: Läro- och kursplanerna skall utformas såatt de får en central roll i styrningen av skolan. Planerna skall vara klaraoch tydliga och det skall klart framgå till vem de riktar sig. Motiv och förklaringarskall inte ingå i planerna. Målen för utbildningen skall utformas så att dekan preciseras och konkretiseras lokalt. De skall utformas så att de går attfölja och utvärdera. Skälen för min bedömning: En mål- och resultatorienteradstyrning av skolan ställer delvis andra krav på utformningen av läroplanerna ändagens skola som styrs av ett omfattande regelverk. Det finns i gällande läroplaner uttryck för en strävantill målstyrning både av skolverksamheten i stort och av undervisningen.Målstyrningen blandas dock ofta med regelstyrning av detaljerad karaktär.Reglerna kompletteras ofta av anvisningar av styrande karaktär och av råd, varsstatus ibland är oklar. Härtill kommer att både mål och anvisningar stundom kanframstå som motstridiga-Mängden av mål och föreskrifter skapar lättfrustration hos lärarna när de försöker följa allt som finns föreskrivet. Deväsentliga budskapen i läroplanerna går lätt förlorade. Härtill kommmer attdet inte alltid framgår vem budskapen riktar sig till. Termen "man"eller "skolan" förekommer ofta som adressat och ibland är budskapenutfärdade i passiv form. Ett sådant sätt att utforma en läroplan kan ge intryckav alt del inte finns någon direkt ansvarig mottagare. Dettasätt att utforma läroplanerna är givetvis resultatet av ett långvarigt ochomsorgsfullt läroplansarbele, där strävan har varit att tillgodose många skildasynpunkter och få med allt som kan underlätta och vägleda arbetet i skolan.Ambitionen att uppnå enighet, inte minst på politisk nivå, kring skolans måloch verksamhet har givetvis också bidragit till en stundom hög abstraktionsnivå.Tolkningsproblemen har lämnats åt andra nivåer eller fått förbli olösta. Jag ärövertygad om alt det inte är möjligt att utforma målen i läroplanerna så att dedirekt kan läggas till grund för undervisningen i en klass. Det skulleinnebära en långtgående detaljstyrning av undervisningsprocessen och riskeraatt skapa en skola som både innehållsmässigt och vad gäller metodiken skullekunna stagnera. Målen skall i stället utformas så att de kan konkretiserasoch preciseras på lokal nivå. Detta skall ske genom att lärarna tillsammans,t.ex. inom en arbetsenhet, med utgångspunkt i de centrala målen och i kommunensskolplan, ställer upp preciserade mål för Dessakan då utformas med hänsyn till de mål Prop. 1990/91:18 och villkor somden enskilda skolan har för sin verksamhet. Planeringen dokumenteras t.ex. ien arbetsplan. Undervisningsmålen blir utvärderingsbara, dvs. lärarna kankonstatera om de mål som de har satt upp för undervisningen har uppnåtts. Dettasätt att utforma planerna ställer lärarnas ansvar för planeringen ochgenomförandet av undervisningen i fokus. Detta understryks ytterligare av attbudskapet i läroplaner och kursplaner kommer att riktas huvudsakligen direkttill lärarna. Detta är en stor fördel därför att lärarens yrkesroll därmedkonkretiseras och stärks. Givetvisställer förfaringssättet också stora krav på lärarna och deras kunskaper ochförmåga att arbeta med en målstyrd undervisning. Jag är övertygad om att dettaär ett område där fortbildningsinsatser av olika slag blir nödvändiga. Jagavser därför att låta göra en analys av vilka åtgärder som bör vidtas i dettasyfte. Skolledningensinsatser i ledningen och planeringen av utbildningen blir i detta sammanhangmycket betydelsefulla. De krav på en ledningsfunktion för utbildningen som jaglagt fram i mitt förslag till skollag skall ses mot bl.a. denna bakgrund. Sålångt möjligt skall läroplanerna för de skilda skolformerna utformas enligtsamma principer och vara präglade av samma grundsyn på undervisning ochutbildning. Förutommål skall det i läroplanerna liksom finnas riktlinjer för arbetet somalla lärare är skyldiga atl följa. Dessa skall behandla bl.a. frågor omsaklighet och allsidighet i undervisningen och om respekt för och hänsyn tillpersonlig integritet och skilda personliga förutsättningar. Andra riktlinjerhar samband med elevernas inflytande över planeringen av undervisningen ochsamarbetet med hemmen och med arbetslivet. Budskapeni läroplanerna skall vara enkla och tydliga. Alla förklaringar och motiv skallutelämnas i planerna. Dessa skall i stället finnas i särskilda dokument, sominle skall vara normativa. 1 dessa skall syfte och motiv med budskapenbeskrivas, och alternativa metoder för arbetet skall redovisas. Vetenskap ochbeprövad erfarenhet skall ligga till grund för beskrivningen. Materialet skallsåledes vara professionellt. Avsikten är att det skall användas av lärarna somstöd i arbetet och som hjälp i utvecklingen av detta. Timplanernaskall rikta sig till utbildningsanordnarna och ange den tid undervisningennormall skall omfatta för varje elev. Därmed blir de en ram för organisation iskolan och fördelningen av lärarresurser. Ettarbete pågår inom med att ta fram närmare rikllinjerför hur läroplanerna skall utformas. Jag har redovisat några av de generellaprinciper som gäller för detta arbete. Som jag har anfört inledningsvis avserjag att återkomma till dessa frågor i skilda sammanhang . 11 Uppföljning och utvärdering Mittförslag: Uppföljning och utvärdering skall vara en del av verksamheten iskolan. Den skall ge underlag för att bedöma resultaten av arbetet och för atlutveckla verksamheten. Uppföljningoch utvärdering skall bedrivas såväl i den enskilda skolan som på ochnationell nivå. Verksamheten skall utvärderas mot de mål som har ställts upp påresp. Dennationella uppföljningen och utvärderingen skall utformas så att den kan ge ensamlad bild av skolans verksamhet vad avser såväl utbildningens mål ochresultat som de organisatoriska, personella och ekonomiska villkor under vilkaskolarbetet bedrivs. Skälenför mitt förslag: beslut med anledning av propositionen om skolansutveckling och styrning (prop. 1988/89.4, UbU7, rskr. 95) markerade betydelsenav att skolstyrelsen och lokala organ kontinuerligt följer upp verksamhetenoch underlättar för elever och lärare att på ett ändamålsenligt sätt utvärderaden. En slutsats som kan drasfrån undervisningsforskningen är att i en utbildning, där läraren har ringakontroll över målen och hur innehåll väljs ul och organiseras för lärande,tenderar utvärdering att riktas mindre mot mål, innehåll och arbetsmetoder ochmer mot jämförelser mellan elever. Om målen är abstrakta och utanför den egnakontrollen, om innehåll och arbetsmetoder är reglerade, kommer naturligtvismindre av reflektion och arbete med att utveckla kriterier för utvärdering attske. All utvärdering har sinnaturliga utgångspunkt på den nivå verksamheten bedrivs. Utvärdering är alltiden del av den pedagogiska processen. All undervisning måste bygga på enständig återkoppling. 1 de observationer lärarna gör av eleverna, i de frågorsom ställs från elever och lärare sker en ständig utvärdering. Ettbetydelsefullt inslag i denna utvärdering är de synpunkter eleverna har påundervisningen. En expertgrupp inomutbildningsdepartementet har utrett betygens betydelse för arbetet igrundskolan och gymnasieskolan. Gruppen har överlämnat sina förslag (Ds1990:60). Gruppen har analyseratvilken betydelse betygen har för undervisningen från pedagogiskautgångspunkter och prövat i vilken utsträckning nu gällande betygssystem ärändamålsenliga och hur de påverkar stoffurval och uppläggning avundervisningen. Gruppensslutsats är att betyg relaterade till mål är mera ändamålsenliga förundervisningen än betyg relaterade till andra ele- Ettbetyg som visar elevens kunskaper och fär- Prop. 1990/91:18 digheterindividuellt och inte vad han eller hon kan i förhållande till andra är attföredra, menar expertgruppen. Samtidigtskapar målrelaterade betyg problem vid urval t.ex. till högre utbildning. Detär enligt min mening nödvändigt att bedöma de sammantagna konsekvenserna av enförändring av betygssystemet såväl för skolan och högskolan som förarbetslivet. Jag avser därför att föreslå regeringen att tillsätta enparlamentarisk beredning för denna uppgift. Ävenom betygen är en manifestation av elevernas prestationer i skolan, ärutvärdering av verksamheten och redovisning av resultaten sett i relation tillstyrningen av skolan ett långt större och vidare begrepp. Styrningsom en process förutsätter nämligen atl resultat bedöms och påverkarden fortsatta styrningen. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektivsyftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöraresultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, detär också en fråga om hur arbetet skall drivas vidare. Uppföljning ochutvärdering blir i detta perspektiv en del av den dagliga verksamheten, en delsom behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat. Resultatenmåste också kunna ställas i relation till ansvaret. Ett tydligareansvarsförhållande mellan staten och kommunerna och mellan politiker ochprofessionella, som jag i föregående avsnitt har understrukit vikten av, tjänartill att tydliggöra ansvaret för både resultat och förhållanden i övrigt iskolan. Diskussioner och debatter om skolans resultat förutsätter klaraansvarsförhållanden för att bli meningsfulla. Kravpå resultatuppföljning och utvärdering skall på varje ni-, vå vara kopplat tillvad som styrs. Detta krav innebär att från läroplanens innehåll följer ettsvar på vad som skall utvärderas. Resultatenoch verksamheten i skolan skall sålunda utvärderas mot de mål som ställs upp påskilda nivåer i skolsystemet. De nationella utbildningsmålen skall utvärderaspå nationell nivå. På nivå skall de mål och prioriteringar som görs iskolplanen utvärderas och på skolnivå skall de mål som lagts fast för denenskilda skolans verksamhet och för undervisningen utvärderas. Läroplanernaskall utformas så att de inte bara blir tydligare i sitt budskap utan också gerbättre förutsättningar för utvärderingen av verksamheten. I del pågåendearbetet med alt la fram underlag för utformning av läroplanerna skall ocksåutvärderings-aspekterna beaktas. Idet förslag till ny skollag som jag har redogjort för ställs krav påatt kommunerna kontinuerligt följer upp samt utvärderar skolplanen. Den ökadelokala friheten att disponera skolans samlade resurser medför också ett ökatansvar för att resur- De största tillgångarna i skolan är Prop.1990/91:18 lärarnas och elevernas arbetstid i kombination med resurser förläromedel, fortbildning m.m. En lokal utvärdering i anslutning till skolplanenär här viktig som underlag för att t.ex. undervisnings-ochfortbildningsinsatser fördelas på bästa möjliga sätt. Deav och regeringen fastställda målen måste kunna följas upp ochutvärderas nationellt. Avsikten är att och regeringen regelbundetskall få en bild av tillståndet i skolan genom rapporter och utvärderingar. Denuppföljning och utvärdering av verksamheten i skolan som finns ärosystematisk och fragmentarisk. Det är svårt att få en helhetsbild, samtidigtsom del saknas uppgifter om hur olika kommuner driver sin verksamhet och vilkaresultat som uppnås. Förslag och åtgärder och beslut vilar ofta på ett ofullständigtunderlag när det gäller kännedom om villkor och förhållanden i skolan.Bristerna i uppföljning och utvärdering av skolan har beskrivits avriksrevisionsverket (RRV) i en granskning av den statliga skoladministrationen.RRV konstaterar att SÖ i sin verksamhet inte skapat tillräckligt utrymme för enmer heltäckande och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av skolan ur pedagogiska,ekonomiska och organisatoriska aspekter. Jaghar tidigare i min anmälan till budgetproposition (prop. 1989/90:100bil. 10 s. 13) framhållit den vikt jag lägger vid den ekonomiska rapporteringenoch uppföljningen som en del av en verksamhetsmässig uppföljning ochutvärdering. Skolanhar i olika sammanhang anklagats för bristande produktivitet och effektivitet.Den har ansetts vara för dyr i förhållande till uppnådda resultat. Påståendenom skolans produktivitet och effektivitet får ofta stå oemotsagda avskolföreträdare på olika nivåer av det enkla skälet att del saknas kunskaperför att bedöma riktigheten av den. Den ekonomiska uppföljningen av skolverksamhetenhar inte en sådan utformning att säkra och vederhäftiga bedömningar kan göras. Enekonomisk uppföljning är enligt min mening nödvändig för att hävda skolansintressen i en allt hårdare ekonomisk verklighet. Det är viktigt att i denallmänna debatten och i de politiska budgetavvägningarna kunna visa hurresurserna används och vilka resultat som kan uppnås. Förutsättningarnaför att utveckla den nationella uppföljningen och utvärderingen är emellertidenligt min mening goda. Den erfarenhet och kompetens om utvärdering som finnsinom den statliga skoladministrationen skall nu tas till vara för att utvecklaen mera heltäckande och kontinuerlig uppföljning av skolverksamheten ursamtliga nu nämnda aspekter. I anslutning till arbetet med riktlinjer förläroplansarbetet pågår ett arbete med att ta fram riktlinjerna för dennationella utvärderingen av undervisningsresultat. Denna utvärdering måste kompletteras av en nationelluppfölj- Prop. 1990/91:18 ning som ger möjligheter till att mer systematisktjämföra prestations- och kostnadsutvecklingen i de olika skolformerna mellankommunerna vad avser de samlade statliga och kommunala resurserna.Erfarenheter från andra länder visar att möjligheten till jämförelser mellankommuner tenderar att utjämna servicenivån mellan dem. Nyckeltal och servicemåttger underlag för olika intressenter i den lokala debatten om skolansverksamhet och resurser. En väl uppbyggd uppföljning kan i detta perspektivses som ett viktigt medel att åstadkomma en likvärdig standard i landetsskolor. Till faktorer som också bör belysas i detta sammanhang hör t.ex.undervisningsgruppernas storlek. I samarbete med bl.a. kommunförbundet skall utvecklas ettför skolverksamheten gemensamt system för resultatuppföljning. Arbetet skallomfatta , gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Ett sådant system kräver en väl uppbyggd verksamhets- ochkostnadsredovisning. Informationsbehovet på olika nivåer måste kartläggas ochen enhetlig begreppsapparat etableras som beskriver skolan i ekonomiska,organisatoriska och resultatmässiga termer. Den tillgängliga ekonomiska informationen om skolan harbrister. Det föreligger stora svårigheter att få uppgifter om kostnader sommöjliggör jämförelser mellan kommuner. Svårigheterna är en följd av olikheteri kommunernas redovisningssystem och verksamhetsindelning. Det statliga informationsbehovet måste preciseras ochstaten få de uppgifter som behövs för atl bearbetning och jämförelser skallvara möjliga. De statliga informationskraven måste utformas i samklang med denredovisningstekniska utvecklingen i kommunerna. Flera remissinstanser har uttalat farhågor för att ettuppföljnings- och utvärderingssystem kan komma att bli minst lika omfattandesom nuvarande reglering av skolans verksamhet. Jag vill understryka att förslagettill nytt statsbidragssystem innebär att bidraget i fortsättningen kan beräknaspå grundval av tillgänglig statistik och att det därför inte som dagens systemkräver särskilda framställningar med detaljerade uppgifter från kommunerna.Den information som behövs för den nationella utvärderingen skall så långtmöjligt bygga på uppgifter från kommunernas egen uppföljnings- ochutvärderingsverksamhet. En sådan verksamhet blir nödvändig på lokal nivå bl.a.för att besluten om skolan skall vila på kunskap om aktuella resultat, behovoch förhållanden. Informationen om skolan bör således i stor utsträckningkunna tillgodose såväl kommunernas som statens behov. Att systemet skall tasfram i samarbete med företrädare för kommunerna bör borga för att rimliga avvägningarkan göras. Jagräknar med att den del av uppföljnings- och utvärderingssystemet som behandlarframför allt kvantitativa data skall kunna tas i bruk under /92.Det nationella utvärderingsprogram som SÖ påbörjat kommer att utvecklassuccessivt. En viktig uppgift blir att planera och samordna arbetet så att ensamlad bild av skolans verksamhet kan presenteras som ger underlag förställningstaganden i fråga om skolans framtida styrning och utveckling. Det börankomma på regeringen att ge riktlinjer för det fortsatta arbetet. Minaförslag om en förändrad styrning och ansvarsfördelning bygger på övertygelsenatt kommunerna är beredda att ta ett stort ansvar för skolan. Uppföljningen ochutvärderingen skall visa hur de klarar sina uppgifter. Resultaten frånutvärderingen skall redovisas öppet. Det kanändå inte betraktas som uteslutet att en kommun i något avseende åsidosättersina skyldigheter på ett sådant sätl att det inte bör passera opåtalat. Jaganser att det är nödvändigt att staten i sådana fall har möjlighet attinnehålla statsbidrag för skolverksamhet i en kommun. Ett sådant exempel kanvara alt en kommun inrättar en gymnasieskola ulan att överenskommelse häromträffats med de övriga kommuner som ingår i gymnasieregionen (avsnitt 6.6.3).Det bör ankomma på regeringen att meddela bestämmelser om innehållande avstatsbidrag. 12 Val av skola m.m. Min bedömning: Platserna i en grundskola skall i förstahand förbehållas de elever för vilka den skolan är den närmaste skolan. Iövrigt skall så långt del är praktiskt och ekonomiskt möjligt önskemål frånenskilda elever att få gå i en särskild skola tillgodoses. Nivåerna på statsbidraget till fristående skolor bör sesöver. Bidrag bör vidare kunna utgå för första verksamhetsåret eftergodkännandet. Den statliga skoladministrationen skall alltjämt svara förgodkännandena. Skälen för min bedömning: Som jag har framhållit tidigareär det min avsikt att - om mina förslag vinner gillande -snaraståterkomma med ytterligare förslag som skall föra reformarbetet vidare. Dessaförslag kommer att omfatta bl.a. specifika regler för de olika skolformerna.För att öka förståelsen av de förändringar som jag föreslår i denna propositionhar jag dock bedömt det lämpligt att beträffande vissa frågor redan nu informeraom den inriktning som reformarbetet enligt min mening bör få. Ett par frågor,som jag anser angeläget att redan nu infor- mera om är dels grundskoleelevernas möjligheter att väljaskola Prop. 1990/91:18 inom det offentliga skolväsendet, dels vissa aspekter beträffande de friståendeskolorna. har tidigare uttalat sig för att elevers och föräldrars önskemål om val avskola så långt delta är praktiskt och ekonomiskt möjligt skall tillgodoses och att det bör ankomma påkommunen att avgöra formerna för hur val av skola skall ske (prop. 1988/89:4, UbU7,rskr. Mina förslag i det föregående medför stor frihet förkommunerna atl organisera sitt skolväsendepå ett sätt som ärrationellt och svarar mot behov hos kommuninvånarna. Detta innebär givetvis också att elevernas val av skola lättare gåratt tillgodose. Statsmakterna bördock, av hänsyn till de enskilda eleverna, sätta upp vissa generella regler om vid vilkengrundskola i hemkommunen en elev skall fåfullgöra sin skolplikt. Huvudregeln bÖrvara atl platserna i en grundskola i förstahand förbehålls de elever för vilka skolan ligger närmast deras bostäder.I den mån platserna i den mest närbelägna skolaninte räcker till för alla skolplikliga barn får man finna den därefterbästa samlade lösningen. Avgörandeskall alltså vara alt skolvägarna skall bli så korta som möjligt. Om det beträffande någon skolpliktig elev finns önskemål om skolgång i en annan änden mest närbelägna skolan bör detta tillgodoses så långt det är möjligt utanatt någon annan elev, som hör till den skolans naturliga upptagningsområde, därmed berövas sin plats i skolan. Bestämmelsen om elevens företrädesrätt till skolplats i en skola nära hemmet bör,enligt den bedömning jag nu gör, kunna förasin i skollagens kapitel om . Ytterligare överväganden måste dock görasoch det är naturligt atl den frågan tas upp i samband med den planeradereformeringen av skoiformskapitlen i skollagen. Jag övergår därefter till atl redovisa några frågeställningar rörandefristående skolor. Från det offentliga skolväsendet friståendeskolor har alllid funnits i vårt land. Dehar tidigare kallats enskilda eller privata skolor, och de har i olika avseendenkompletterat de allmänna skolorna eller varit alternativtill dem. Som jag har strukit under tidigare får kommunerna nu stor frihet att inom de ramar somriksdagen och regeringen angivit besluta om skolorganisationen. Möjligheterna att anordna skolor med alternativpedagogik eller annorlunda organisation eller styrelseformer ökar därigenom. Jag räknar emellertid med att det, trotsdetta, även fortsättningsvis finns behov av fristående skolor. Med hänsyn till de förslag som jag nu har lagt fram anserjag mig dock kunna göra det antagandet att behovet attinrätta sådana kommer att bli begränsat. Den ordning som gäller förinrättande av fristående skolor har i stort fungerat väl. Den innebäratt godkännande av fristående skola för fullgörande av skolplikt prövas avlänsskolnämnden och atl villkoren för statsbidrag prövas av regeringen enligtriktlinjer som godkänts av (prop. 198.3/84:118, UbU24, rskr. 366,prop. 1987/88:100, bil. 10, UbU14, rskr. Det finns därför ingen anledningalt nu göra några andra ändringar i dessa avseenden än de som föranleds avförslagen om ändringar i den statliga skoladministrationen. Min avsikt är attsenare återkomma med de förslag till förändringar av skollagens bestämmelser omfristående skolor. Det är enligt min meningnödvändigt att se över statsbidragsnivåerna för skolorna så att nivåerna blirmer jämförbara med vad som i fortsättningen kommer atl utgå i form av statligtfinansiellt stöd för kommunernas skolverksamhet. Likaså finner jag det angelägetalt skolor som prövats och godkänts kan erhålla bidrag redan från förstaverksamhetsåret efter godkännandet. Detta bör kunna bidra till atl skolan frånstarten får en fastare bas för sin verksamhet och därmed har större möjligheteratt skapa och upprätthålla en kvalitet i sin verksamhet. Jag avser altåterkomma lill dessa frågor i samband med budgetpropositionen för budgetåret1991/92. 1 det sammanhanget kommer jag även att ta upp vissa frågor omfristående skolor på gymnasial nivå. Som jag angavinledningsvis räknar jag inte med att behovet att bilda nya fristående skolorskall bli av någon större omfattning. Framför allt i små kommuner kaninrättande av fristående skolor påverka kommunens skolorganisation så alt andraelevers skolgång försvåras.