prop · GE0353 · 1990-12-31 00:00:00 — fråndet lokala folkbokföringsregistret men dämtöver också uppgifter om Prop.1990/91: 53 personer som tilldelats personnummer utan att ha varitfolkbokförda, dvs. sådana som avses i lagförslagets 7 § tredje stycke. Enligt riksskatteverketsmening bör skattemyndighetens registeransvar gälla även sådana personer. Skälenför mitt förslag: I I § datalagen anges att med registeransvarig avses den förvars verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. Den somkan påverka registrets innehåll anses förfoga över registret. Detsamma tordegälla den som kan överföra innehållet till läsbar form. Medregisteransvaret följer en rad skyldigheter enligt 714§§ datalagen. Bl.a.skall den registeransvarige ha en aktuell förteckning över de personregistersom han är ansvarig för. Vidare har han en ovillkorlig skyldighet att rätta enoriktig eller missvisande uppgift. Ettlokalt folkbokföringsregister skall föras för skattemyndighetens folkbokföringsverksamhetinom ett lokalt skattekontors verksamhetsområde, och registerinnehållet skallkunna påverkas endast av skattemyndigheten. Av datalagen får därmed anses följaatt skattemyndigheten i länet har registeransvaret. Det kan emellertid görasgällande att ansvaret bör ligga på det lokala skattekontoret med hänsyn tillatt registret är avgränsat till att omfatta personer som hör till kontoretsverksamhetsområde. Ett ytterligare skäl för en sådan ståndpunkt kan vara att som jag behandlar närmare de olika skattekontoren inom en och sammaskattemyndighet inte skall ha terminalåtkomst till varandras register. Enligtmin mening bör avgörande vikt i den här frågan fästas vid att ett lokaltskattekontor inte är en egen myndighet utan ingår i skattemyndigheten i länetoch att, som datainspektionen framhållit, det inte förekommit annatän att registeransvaret i det allmännas verksamhet har kopplats tillmyndighetsbegreppet. bör alltså ha registeransvaret för delokala folkbokföringsregister som förs inom länet. En annan sak är att det inomskattemyndigheten, genom arbetsordningar eller på annat sätt, kan ske endelegation av beslutanderätten i registerfrågor till lämplig nivå såsom tillviss tjänsteman vid det aktuella lokala kontoret. Besluten fattas imyndighetens namn. kommer att ha registeransvaret innebär bl. a. att den skallkunna påverka innehållet i alla lokala register i länet. Detta innebär dockinte att registerinnehållet måste kunna påverkas från alla lokaler ellerverksamhetsställen som myndigheten har. Som tidigare nämnts skall ju ettregister föras för ett lokalt skattekontors verksamhetsområde med åtföljandebegränsningar i fråga om de personer för vilka uppgifter får registreras. Ettlokalt register skall alltså bara kunna påverkas vid det lokala skattekontoret. Detcentrala referensregistret skall användas i skattemyndigheternas fblkbokföringsverksamhet, t, ex, för att lokalisera personer som är folkbok förda utanför skattemyndighetens verksamhetsområde. Registret skall för ses med uppgifter från de lokala registren. Även i fråga om det centrala registret följer i och för sig redan av datalagen att skattemyndigheten i länet blir registeransvarig för de uppgifter som härrör från de egna lokala registren. Här tillkommer emellertid att referensregistret också skall få 21 användas för den planeringoch tillsyn av folkbokföringsverksamheten som ankommer på RSV i egenskap avcentralmyndighet för folkbokföringen. Vidare kommer RSV att ha hand om driftenav registret. RSV bör därför ha registeransvar för det centralareferensregistret i dess helhet. Detta innebär att det blir ett delatregisteransvar, något som tillämpas också i fråga om bl. a. det centralaskatteregistret enligt skatteregisteriagen (1980:343) och utsökningsregistretenligt utsökningsregisterlagen (1986:617). Datainspektionen har isitt yttrande enligt 2 a § datalagen avstyrkt att åläggsregisteransvar för det centrala referensregistret. Jag vill därför nämna att riksskatteverketsbefattning med registret främst hänger samman med verkets övergripande ansvarför verksamheten, där en uppgift blir att se till att det centrala registretförs på ett enhetligt sätt mot bakgmnd av att det kommer att tillförasuppgifter från ett betydande antal lokala register. Enligt min mening torde detav datalagen följa att även RSV får anses förfoga över registret och därmed haregisteransvaret för det centrala registret (jfr. 1973:33 s. 76 och 119).Frågan bör emellertid regleras särskilt. Pågmnd av vad jag nu sagt anser jag att uttryckliga bestämmelser omregisteransvaret bör tas in i lag. De bör tas in i 4 och 5 §§ registerlagen. 4.5 De lokala registrens innehåll Mitt förslag: Ettlokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om den som är eller harvarit folkbokförd inom det verksamhetsområde för vilket registret förs, 1lagen anges praktiskt taget uttömmande vilka uppgifter rörande en registreradperson som får finnas i ett lokalt register. Några andra uppgifter än sådanasom behövs för folkbokföringsverksamheten skall inte finnas. Kommitténs förslag:Överensstämmer i huvudsak med mitt. En olikhet är att kommittén inte harföreslagit att uppgift om sjömansregistrering skall få finnas i de lokalaregistren. Remissinstanserna:Remissinstanserna lämnar i allmänhet förslaget utan erinran. Flera anser dockatt registren bör innehålla ytteriigare uppgifter. Datainspektionen anser bl.a. att innehållet i de lokala registren bör begränsas till vad som äroundgängligen nödvändigt för att folkbokföringsmyndigheterna skall kunnafullgöra sina arbetsuppgifter. och har framfört betänkligheter mot att vissa uppgifter såsomyrkesbeteckning, dödsorsak och dödsort som återfinns i kyrkoböcker ellerandra register skall undantas från framtida registrering. Statistiskacentralbyrån (SCB), däremot, tillstyrker att dödsorsak inte skall registrerasmen anser att dödsbevisutfärdande läkares namn och tjänsteställe börregistreras. SCB anser vidare att det är viktigt att händelsetidpunkter förförändringar registreras i så stor utsträckning som möjligt. uppfattning att det frånforskningssynpunkt inte är nödvändigt att i folk- Prop. 1990/91:53bokföringsregistren föra in uppgifter om yrke och dödsorsak. , Kommunernas pensionsanstalt och Arbetsmarknadens försäkringsbolaghar framhållit betydelsen av att dödsorsak registreras även . Skälenför mitt förslag: I lag bör slås fast dels för vilka personer som uppgifter fårföras in i ett lokalt register, dels vilka uppgifter som registreringen fåravse. Denna beskrivning av innehållet bör i allt väsentligt vara heltäckande. Utgångspunktenbör vara att ett lokalt register endast skall ta upp de personer som förtillfället är folkbokförda inom registerområdet. Från denna princip måste manemellertid göra några undantag. 1 första hand gäller det uppgifter om personersom är folkbokförda i beroende på att de avregistrerats somavlidna. Uppgifterom sådana personer bör finnas kvar i detregister i vilket personen i fråga senast var registrerad. För att kunna görade registerutdrag, främst folklängder, som krävs för att folkbokföringenskontinuitet skall kunna upprätthållas och som för övrigt är ett av ändamålenmed registren är det nämligen nödvändigt att man tills vidare sparar uppgifterrörande samtliga personer som har varit folkbokförda inom ettverksamhetsområde. När längduttagen gjorts kan uppgifterna gallras. Avhelt andra skäl kan ett lokalt register behöva innehålla enstaka uppgifter omen person som egentligen inte tillhör registerområdet, närmare bestämt för attredovisa ett familjerättsligt samband till en i området folkbokförd person. Medfamiljerättsligt samband avses här barn, make/ maka, förälder eller vårdnadshavare.Om sambandspersonen själv är eUer har varit folkbokförd i är dettillräckligt att hans personnummer registreras. Har han däremot aldrig varit folkbokfördhär behöver vissa ytterligare uppgifter registreras, nämligen kön, födelsetid,namn och födelseort. Idet lokala registret bör endast föras in uppgifter som behövs för folkbokföringsverksamheten.I princip är det fråga om uppgifter som skall finnas antecknade enligtbestämmelser i framför allt folkbokföringsförfattningarna, men också i andraförfattningar, t. ex. namnlagen. Kommitténsförslag om registerinnehåll innehåller en uppräkning av de uppgifter som skallfå antecknas. Förslaget överensstämmer i stora delar med vad som redan i dagregistreras i folkbokföringen. Skillnaden jämfört med dagens register hänger iförsta hand samman med att det nu blir en borgerlig myndighet som ansvarar förfolkbokföringen. Uppgifter som antecknas men som är av rent kyrklig naturbör, anser kommittén, inte ingå i folkbokföringsregistren. 1likhet med remissinstanserna delar jag i allt väsentligt kommitténsuppfattning. De uppgifter som bör finnas är sådana som behövs för att registretskall kunna fylla sin funktion. Mitt förslag till registerinnehåll framgår av 6§ registerlagen. Jag redogör närmare för detta i författningskommentarernatill paragrafen (avsnitt 7,1), Somjag nämnde behöver ett antal uppgifter som registreras inte ingå i de nya folkbokföringsregistren. Anledningen härtill är framför 23 alh att det rör sig omuppgifter som endast har kyrklig anknytning och Prop. 1990/91:53 alltsåinte behövs för en borgerlig folkbokföringsmyndighet. Detta gäller uppgifter ommedlemsskap i svenska kyikan, dop, faddrar, konfirmation, lysning ochjordfästning. Enligt vad jag har erfarit planerar man inom attäven ii framtiden registrera dessa uppgifter, nuvarande kyrkoböckerna antecknas också uppgifter huruvida en vigsel harvarit kyrklig eller borgerlig. Dessa uppgifter behöver inte tas in i dekommande folkbokföringsregistren. Kommitténhar vidare föreslagit att dödsorsak och dödsort inte längre skall registreras.När det gäller dödsorsak är bakgrunden i första hand att i ett betänkande (SOU1987:16) Begravningslag har föreslagits att dödsorsak skall anges i ettsärskilt intyg, som skall vara skilt från dödsbeviset, och att intyget skallvidarebefordras av pastorsämbetet till SCB där dödsorsaken skall registreras.Kommittén har ansett att det med hänsyn till uppgiftens känsliga natur kanvara lämpligt att inte registrera dödsorsak i folkbokföringsregistren. Man haransett det fördelaktigt att begränsa antalet myndigheter som har att göra sekretessprövningeni sådana frågor. Det får alltså ankomma på SCB att tillhandahålla uppgiften förforskningsändamål och på sjukvårdsmyndigheterna att tillgodose de efterlevandesintresse av att få reda på dödsorsak. Närdet gäller dödsorsakens'betydelse för forskningsändamål råder det delademeningar bland remissinstanserna rörande kommitténs förslag i denna del.Meningarna går isär också på forskarhåll. Även några försäkringsbolag ärkritiska till att dödsorsak inte föreslåsbli antecknad i registret. Somfrämsta orsak till kritiken nämns att det är betydelsefullt för försäkringsbolagenatt få reda på dödsorsak eftersom vissa dödsorsaker medför att inte någonersättning skall betalas ut till de efterlevande. Även om detta inte alltid gåratt direkt utläsa ur den registrerade uppgiften så får bolagen mångagånger en fingervisning om att det i visst fall behövs ytterligare utredning.Man menar också att det kan vara känsligt att behöva vända sig till deefterlevande efter dödsfallet med denna typ av frågor. Förmin del anser jag att det inte utan starka skäl bör ankomma på folkbokföringenatt tillgodose forskningens eller andra verksamheters behov av uppgifter somligger vid sidan av folkbokföringen. Detta gäller bl. a. uppgift om dödsorsak.Den som har behov av den uppgiften får i stället vända sig till SCB. Dödsorsakbör därför inte framgå av registren. Regeringenhar beslutat om en proposition med förslag till en nybegravningslag (prop. 1990/91:10). I propositionen föreslås att det nuvarandedödsbeviset delas upp i två handlingar, ett dödsbevis och ett intyg omdödsorsak. Eftersom dödsorsak, som nämnts, inte bör antecknas i de nyafolkbokföringsregistren är det tillräckligt att folkbokföringsmyndigheten fårdel av den handling som utgör dödsbevis. Uppgiftom dödsort bör inte heller tas in i folkbökföringsregistret. Uppgiften är avintresse för folkbokföringsmyndighetenbara då det gäller att infordradödsbevis. Dessutombör uppgift om yrke kunna avvaras. Uppgiften är efterfrågad främst inom viss forskning. Någon skyldighet för enskild eller myndighet 24 attlämna uppgiften finns inte. Uppgiften gmndas vanligen på vad den enskildauppgett i samband med någon folkbokföringshändelse och den aktualiseras intefortlöpande. Uppgiften aviseras inte till någon mottagare avfolkbokföringsuppgifter. Forskningens behov kan enligt min mening tillgodosesgenom att uppgiften samlas in vid folk- och bostadsräkningarna, vilket ocksåhittills har skett. Mittförslag om lagreglering av registerinnehåUet avviker från kommitténs endast inågra avseenden. En uppgift omsjömansregistrering bör föras in i det lokala registret i stället för somkommittén föreslagit i det centrala registret. Uppgiften behövs förhandläggningen av vissa folkbokföringsärenden. Enligt folkbokföringslagen fårsålunda den som enligt sjömansregistret har tjänstgjort till sjöss under visstid inte folkbokföras under mbriken "utan känt hemvist". Genom enregistrering endast på lokal nivå kan tillgängligheten begränsas till detskattekontor där även övriga uppgifter om personen i fråga finns. Hämtöver anser jag detmindre lämpligt att i lag ange att uppgifter om diarienummer och särskildsekretessprövning (hemligstämpling) får registreras. Uppgift om diarienummerhänför sig i första hand till myndighetens verksamhet och inte till denenskilde. På samma sätt förhåller det sig t.ex. med uppgifter om kodnummer för registerföringoch markering av att tekniskt fel föreligger. Sådana uppgifter av teknisk elleradministrativ natur behövs för registerverksamheten, bl. a. för kontroll av ochåtkomst till de egentliga personuppgifterna. Till kategorin tekniska ochadministrativa uppgifter bör också räknas uppgift om särskildsekretessprövning. En uppgift bör enligt min mening få anses höra till denkategorin endast om den från integritetssynpunkt framstår som väsentligen utanbetydelse. Av lagen bör emellertid framgå att registret får innehålla detekniska och administrativa uppgifter som behövs för registerföringen. Slutligen bör registret, ilikhet med vad kommittén föreslagit, få innehålla de tidsuppgifter röranderegistrerade förhållanden som behövs för att tillgodose ändamålet med registret. Jagföreslår att bestämmelser om registerinnehållet införs i 6 och 8 §§ registerlagen. 4.6 Det centrala registrets innehåll Mitt förslag: Detcentrala registret får innehålla uppgifter rörande personnummer och namn förpersoner som tilldelats personnummer och i förekommande fall avregistering föri folkbokförda personer. Det centrala registret får också innehållauppgift om i vilket lokalt register som ytterligare uppgifter finns. Kommitténs förslag: Detcentrala registret skall vara ett referens- och aviseringsregister. Det skallinnehålla uppgifter dels om den som är eller har varit folkbokförd i riket,dels om den som erhållit personnummer utan att ha blivit folkbokförd.Följande aktuella uppgifter skall registreras. 1990/91:53 Personnummer,namn, adress, folkbokföringsfastighet m.m., födelsehemort och födelseort,medborgarskap, civilstånd, familjerelation, inflyttning från utlandet, särskildsekretessprövning, medlemskap i och icke-territoriellförsamling, värnplikts- och beredskapskod samt sjömansregistrering. Registretskall i första hand utnyttjas för att tillgodose användarnas, främst olikamyndigheters, behov av folkbokföringsuppgifter. Remissinstanserna:Åtskilliga remissinstanser har behandlat frågan om det centrala referens- och aviseringsregistret.Enligt bör det centrala registret innehålla vissa uppgifterutöver de som kommittén har föreslagit. ifrågasätter om detbehövs ett centralt register, eftersom gmndläggande uppgifter finnstillgängliga i det centrala skatteregistret. ochrikspolisstyrelsen anför bl.a. att det är önskvärt att man får terminalåtkomst tilldet centrala registret. Datainspektionen (Dl) anför bl.a. att aviseringsregistretoch aviseringsverksamheten bör regleras separat frånfolkbokföringsverksamheten. DI anför vidare att med den starka decentraliseringav folkbokföringsverksamheten som Dl förordar är det nödvändigt attfolkbokföringsmyndigheterna ges möjlighet att få fram uppgifter om hos vilkenannan folkbokföringsmyndighet ytterligare uppgifter kan inhämtas i ett aktuelltärende. För detta ändamål torde det vara tillräckligt att centralareferensregistret innehåller uppgift om personnummer och aktuellfolkbokföringsmyndighet. Uppgifterna kan därefter inhämtas med hjälp av s. k,brevlådeteknik från den andra myndigheten, DI anser att aviseringsverksamhetmåste utredas ytterligare och lagregleras, I avvaktan på en sådan utredning ärdet inte möjligt att ta ställning till det slutliga registret, I registerlagenbör aviseringsregistret behandlas separat från referensregistret. Skälenför mitt förslag: Som tidigare nämnts (jfr avsnitt 3) kommer de ADB-system sombehövs för att skapa ett aviseringsregister som kan ersätta det s. k. riksaviseringsbandet,som tillförs uppgifter från länsregistren och används förkomplettering och aktualisering av ett stort antal andra register på olikasamhällsområden, inte att finnas förrän . Det ärdärför nu endast fråga om att ta ställning till vilka uppgifter som bör ingå iett centralt referensregister. Aviseringsverksamhetenfår tills vidare fungera som , dvs. via länsregistren och riksaviseringsbandet.Det gäller också avisering av bl.a. de uppgifter om medlemskap i svenska kyrkanoch i icke-territoriell församling som finns i länsregistren och sominte kommer att finnas i de lokala folkbokföringsregistren eller i det centralareferensregistret. 1ett referensregister behövs betydligt färre uppgifter än vad som skulle behövasi ett aviseringsregister. funktion är ju i huvudsak endastatt underlätta skattekontorens lokalisering av personer som inte ärfolkbokförda inom det egna verksamhetsområdet och att utgöra bas för personnummertilldelningen.En kraftig begränsning av registerinnehållet kan därför göras. 1lagrådsremissen föreslog jag att registret skulle få innehålla uppgifter 26 ompersonnummer, gmnden för personnummertilldelningen, namn, adress och avregistreringsamt i vilket lokalt register som ytterligare uppgifter finns. Datainspektionen har isitt yttrande enligt 2 a § datalagen riktat kritik mot att uppgifter om adressskall finnas i det centrala registret. Inspektionen har ansett det klartolämpligt att adressuppgifter över hela befolkningen registreras i ytterligareett centralt register. För att adressuppgifter skall få registreras i detcentrala registret bör anföras mycket starka skäl hänförliga tillfolkbokföringsverksamhetens behov. Även om det finns verksamhetsmässigaskäl som talar för att uppgifterna registreras centralt bl. a. skulleärendehandläggningen underlättas i fall där anmälningarna tillfolkbokföringsmyndigheten inte anger rätt personnummer anser jag att man börta fasta på DLs kritik. Det förhållandet att skattemyndigheterna i sinbeskattningsverksamhet, närmare bestämt genom det centrala skatteregistret,har tillgång till praktiskt taget samtliga nu berörda adressuppgifter bör inteföranleda någon annan bedömning. Jagvill emellertid inte utesluta möjligheten att det kan åberopas skäl som börleda fram till en annan slutsats. Men gör jag bedömningen attdet inte finns tillräckligt starka skäl för att i det centrala referensregistretlagra adressuppgifter. Där bör således endast finnas uppgifter ompersonnummer, gmnden för personnummertilldelningen, namn och avregistreringsamt i vilket lokalt register som ytteriigare uppgifter finns. Referensregistretkan i och för sig också användas vid utfärdande av personbevis. Den användningenmotiverar emellertid inte att registret tillförs uppgifter som inte samtidigtbehövs för något annat ändamål. Detta innebär att personbevis eller motsvarandekan utfärdas med utgångspunkt från det centrala registret endast i fall där enbeställning bara avser ett fåtal uppgifter. 1 normalfallet måste ettpersonbevis utfärdas vid det skattekontor där personen är folkbokförd. Jagföreslår att bestämmelser om det centrala referensregistrets innehåll tas in i7 och 8 §§ registerlagen. 4.7 Terminalåtkomst m. m. Mittförslag: Ett lokalt skattekontor skall endast ha terminalåtkomst till detlokala register som avser kontorets verksamhetsområde. En skattemyndighetfår ha åtkomst till det centrala referensregistret. Kommitténs förslag: Ettskattekontor medges åtkomst till de lokala folkbokföringsregister som försinom den skattemyndighet till vilket kontoret hör. Eftersom åtkomstmöjlighetenföljer registeransvaret anser kommittén att det inte behövs någon särskildbestämmelse om skattekontorens åtkomstmöjligheter till de lokala registren. Skattemyndigheterna skallha åtkomst till det centrala registret såvitt Prop. 1990/91:53 gällerpersonnummer och gmnden för personnummertilldelningen, namn, adress,folkbokföringsfastighet m.m., civilstånd, avregistrering såvitt avser tid fördödsfall eller dödförklaring, flyttning till utlandet, obefintlighet ochsjömansregistrering. Remissinstanserna:Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig. Datainspektionen anser attkommitténs organisationsförslag leder till att terminalåtkomsten inte genomlagreglering kan begränsas mellan skattekontoren inom en länsskattemyndighet.Detta leder till att förslaget inte är acceptabelt från integritetssynpunkt.Det behov av att utbyta information i folkbokföringsärenden som föreligger inomlänet resp. mellan lokala folkbokföringsmyndigheter i olika län bör kunna tillgodosesmed hjälp av s. k. brevlådeteknik. Myndigheter och enskilda bör ges tillgång tilldet centrala referensregistret om det ges det innehåll som inspektionenföreslagit. Skälenför mitt förslag: Som jag tidigare berört skall innehållet i ett lokalt folkbokföringsregisterendast kunna påverkas hos det lokala skattekontor för vars verksamhet registretförs. Att registeransvaret enligt datalagen kopplas till myndighetsbegreppetoch alltså skall vila på skattemyndigheten innebär inte att övriga lokala skattekontoreller andra organisatoriska enheter inom skattemyndigheten behöver haterminalåtkomst till registret. Frånintegrifetssynpunkt är det angeläget att man inte låter åtkomsten till ettlokalt register vara vidare än som behövs med hänsyn till den verksamhet förvilken registret förs. Som kommittén anfört finns det, för att få en rationellfolkbokföringsverksamhet, skäl att låta ett skattekontor ha tillgång tilluppgifter ur andra lokala folkbokföringsregister inom länet. Behovet är störstvid handläggningen av flyttningsärenden men gör sig också gällande i t. ex.namnärenden. Detta intresse av verksamhetsmässig art måste vägas mot den riskför otillbörligt intrång i registrerade personers integritet somterminalåtkomst anses medföra. Vid denna avvägning anser jag för min del attden naturliga utgångspunkten bör vara att införa sådana begränsningar att ettlokalt skattekontor endast har terminalåtkomst till uppgifter i det registersom avser kontorets verksamhetsområde. Visserligen innebär detta att mångaärenden inte kan handläggas lika smidigt och snabbt som annars varit möjligt.Men utan den begränsningen i terminalåtkomsten får man enligt min mening enonödig spridning av uppgifter i registret, inte minst'genom att uppgifternablir tillgängliga för allmänheten hos varje skattekontor i länet. Datainspektionenhar i sitt yttrande över kommitténs betänkande menat att kommitténs förslag tillorganisation av folkbokföringsverksamheten innebär att någon lagreglering intetorde kunna ske av rätten till terminalåtkomst mellan skattekontoren inom enskattemyndighet. För egen del kan jag inte ansluta mig till den uppfattningen. Enligt2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall allmän handling som får lämnas ut på begäran genast, eller så snart det är möjligt, på stället utan avgift och på visst sätt tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen.