prop · GE03117 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag Regeringenöverlämnar denna proposition till . Föredragandevid regeringssammanträdet har varit chefen för . Ipropositionen läggs fram förslag till en ny kommunallag, som skall ersätta dennuvarande lagen . Förslaget innehåller bland annat följande nyheter isak. Flertaletav de grundprinciper som reglerar kommunernas och landslingens befogenheterskrivs in i lagen. Kommunerna och landslingen får ökad frihet att organisera sin nämnd verksamhet. Fullmäktigefår större möjligheter att delegera beslutanderätt till styrelsen och övriganämnder. Grundlägganderegler om kommunernas och landstingens förhållande till de kommunala företagentas in i lagen. Fullmäktigeges möjligheter att entlediga förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet ellerdömts för allvarliga brott. Deförtroendevalda ges rätt att få skälig ersättning för den arbetsinkomst som deförlorar när de fullgör sina uppdrag. Fullmäktigefår större frihet att bestämma om formerna för beredning av fullmäktigeärenden. Möjlighetinförs för ett snabbare valgenomslag för styrelsen och övriga nämnder. Förvaltningslagensjävsregler blir i princip tillämpliga i hela den kom-1'nunala förvaltningen. 1 1990/91. Nämndernafår större möjligheter att delegera beslutandei-ätt till enskilda ledamöteroch anställda. Kommunernaoch landslingen åläggs att ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Kravpå verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs. Redovisningenges ökad betydelse. Bland annat införs krav på att årsredovisningen skallomfatta också kommunala företag. Kretsenrevisionsansvariga utökas till all omfatta även enskilda förtroendevalda istyrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar. Vissa ändringar föreslåsockså i annan lagstiftning. kommuneroch landsting ökade möjligheter atl lämna humanitärt bistånd till andra länder. Därutöverföreslås ett antal följdändringar med anledning av den nya kommunallagen.Övriga följdändringar avser regeringen att återkomma med i en särskildproposition. Dennya lagstiftningen avses träda i kraft . Somett led i en försöksverksar-nhet har denna proposition utformats på ett nyttsätt. Detregeringen vill all skall ta ställning till redovisas i propositionenunder , som alltså motsvarar den tidigarerubriken . Propositionom en ny kommunallag pp- '990/91:11? Den nu gällande kommunallagen (1977:179, ändrad senast1990:787, KL) trädde i kraft . beslöt regeringen att inleda ett arbete med atlutforma förslag lill en ny kommunallag. En principskiss till en ny lagpresenterades av demokraliberedning i betänkandet (SOU1985:29) Principer för ny kommunallag. Betänkandet remissbehandlades ochdärefter fick en arbetsgrupp inom till uppgift att göra enjuridisk-tek-nisk översyn av förslaget. Gruppen avlämnade dels delbetänkandet(Ds C 1987:5) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting, delsslutbetänkandet (Ds 1988:52) Ny lag orn kommuner och landsting. I samband med atl behandladeprop. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting uttalade riksdagenatt del fortsatta beredningsarbetet i fråga om den nya kommunallagen borde skeunder medverkan av representanter för de politiska partierna i (KU1987/88:23, rskr. Mot denna bakgrund beslutade regeringen attbemyndiga civilministern att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté.Kommittén, som arbetade under namnet kommunallagskommil-té(ordförande: riksdagsledamoten ), avlämnade i april 1990belänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Koi'nmitténs sammanfattning avbetänkandet återfinns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna har lagts som bilaga 3. En sammanställning avremissyttrandena har upprättats inom och publicerats i Ds1991:17. 1 det följande lägger regeringen på grundval av detredovisade materialet fram ett förslag till en helt ny kommunallag och tillviss annan lagstiftning som hänger samman därmed. En fråga som har samband med kommunallagskommitlénsförslag, men som på regeringens uppdrag har utretts särskilt, är den om deförtroendevaldas arbetsförutsättningar. Uppdraget har utförts av en särskildulre-dar'e (f. d. kommunalrådet ), som har arbetat undernamnet loi'troendeuppdragsutredningen. En fråga som utredningen har behandlatgäller de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Förslag i den delen harpresenterats i betänkandet (Ds 1988:46) Pengar är inte allt men....Utredningens sammanfattning av betänkandet och lagförslag framgår av bilaga 4och 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna har lagts som bilaga 6. En sammanställning avremissyttrandena har gjorts i och publicerats i Ds 1990:12. I betänkandet (SOU 1988:47) Kommunalt stöd till depolitiska partierna har utredningen övervägt kommunernas och landstingensmöjligheter atl ge stöd till de politiska partierna. Betänkandet har legat lillgrund för överläggningar mellan partierna i . Utredningenavlämnade slutbetänkandet (SOU 1989:108) Prop. 1990/91: 117Förtroendevald Utmaningar och möjligheter. Regeringenbehandlar i denna proposition också några av de frågor somförlroendeuppdragsutredningen har berört. Innanvi går in pä de skilda sakfrågorna redovisar vi vår syn på utvecklingstendensernainoi'n den kommunala sektorn och på reformbehovet i stort. 2 och demokrati i utveckling 2.1 Den kommunala sektorns framväxt och betydelse Etlgrundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen Kommunernaoch landstingen hör lill de grundläggande inslagen iden svenska folkstyrelsen. Deras uppgift har traditionellt varit att samlamänniskorna inom ett visst geografiskt område för atl främja gemensammaintressen. En viktig markering av deras roll görs i portalparagrafen tillregeringsformen, där det heter att folkstyrelsen "förverkligas genom ettrepresentativt och demokratiskt statsskick och genom kommunalsjälvstyrelse". Ideologinbakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under förra delen av1800-talet och blev befäst genom det som kallas kommunalförordningar.Då lades grunden till den komunallagstiftning som gäller än . Iorganisatoriskt hänseende innebar förordningarna att det gjordes en slutliguppdelning mellan en borgerlig och en kyrklig kommun samt alt det tillskapadesen kommuntyp på regional nivå, landstingen. Bakomreformen fanns en tydlig decentraliseringsideologi. Huvudprincipen varkommunal självstyrelse genom valda förtroendemän. Den lokala självförvaltningenansågs vara ändamålsenlig och billig och etl värdefullt led i enmedborgarfostran. Denfortsatta utvecklingen expansion och dynamik Denkommunala expansionen fick etl rejält fäste efter det att den kommunalarösträtten blev allmän och lika. Reformen skapade förutsättningar för en igrunden omlagd verksamhet, som innefattade ett vidgat ansvar förmedborgarnas levnadsförhållanden. Av stor betydelse var givetvis ocksåinförandet av det representativa systemet. Mendet är framför allt som utvecklingen av denkommunala sektorn har varit mycket dynamisk. Särskilt kommunerna men ävenlandstingen har fått allt mer omfattande uppgifter i fråga om samhällsservicen.Det är ett resultat dels av beslut av staten, dels av att kommuner ochlandsting frivilligt tagit på sig vidgade uppgifter. hanteras av den offentliga sektorns utgifter för konsumtionoch investeringar av kommuner och landsting. 1990/91: 117 nenoch investeringarna uppgår till ca , dvs. Inkluderas även transfereringarna blir utgifterna ca . Dåingår emellertid inte kommunala aktiebolag och stiftelser. Ca 1,1 miljon äranställda hos kommuner och landsting och uppskattningsvis ca 70 000 personerhar kommunala förtroendeuppdrag. Kommunernasökade verksamhet ledde till att de många små landskommunerna fick svårigheteratt fullfölja sina åtaganden. Detta medförde en strukturell omdaning. Fråndenna synpunkt kan man gott säga att kommunerna har genomgått något av enrevolution under loppet av några decennier. Två omfattande indelningsreformermedförde att antalet kommuner reducerades från knappt 2500 till mindre än 300; antalet kommuner är 284. Landslingenhar inte förändrats på samma genomgripande sätt. Den mest påtagligaförändringen är här bildandet av det s. k. storlandstinget i ibörjan av . gick då in i som också gavs vidgadeuppgifter. Kommunindelningsreformernahar påverkat villkoren för de förtroendevalda och för utvecklingen avpolitikerrollen som sådan. Somen direkt följd av kommunsammanläggningarna minskade antalet ordinarie uppdragi kommunerna från cirka 120 000 till 42 1974. Etllångt mindre antal förtroendevalda fick alltså ta hand om en väsentligt störreoch ständigt växande verksamhet. Utvecklingen mot en tjänstemannaförvaltningblev en naturlig konsekvens av detta. 1stark sammanfattning kan utvecklingen beskrivas på följande sätt.Lekmannaförvaltningen som innebar att de förtroendevalda själva svarade förberedning, beslut och verkställighet i den mest renodlade formen hardefinitivt ersatts av en professionell tjänslemannaförvaltning, därtjänstemännen övertagit inte bara verkställighetsfunktioner utan ocksåväsentliga beredningsfunktioner från de förtroendevalda i alla kommuner. Sammantagetinnebär utvecklingen att förtroendeuppdragen har ett helt annat innehåll ochställer helt andra krav på sina innehavare än vad som var fallet för bara ettpar årtionden sedan. Dendramatiska strukturomvandlingen tillsammans med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten har medfört att dagens kommuner har få likheter med tidigare generationers kommuner. Detta är också en grundläggande förklaring till de efter hand allt tätare lagsreformerna. En målsättning har varitatl åstadkomma en förenkling av den kommu- Prop. 1990/91:117 nalrättsligaregleringen och att anpassa lagstiftningen till de behov som förnyelsen av denofienlliga sektorn har gett upphov till. I samband härmed har det framståttsom alltmer nödvändigt all begränsa den-statliga tillsynen och kontrollen ochatt stärka den kommunala självstyrelsen. 1862års kommunalförordningar stod kvar praktiskt taget oförändrade fram till börjanav . Då gjordes en revidering som i allt väsentligt var av teknisknatur. År1948 genomfördes en kompetensreform som har haft en helt avgörande betydelseför den kommunala utvecklingen, inte minst vad gäller möjligheterna förkommunerna att.ta på sig nya uppgifter. Den ökade aktiviteten i kommunerna komdessförinnan inte sällan i konflikt med regeringsrättens praxis, som innebar enrelativt restriktiv tolkning av den kommunala kompetensen. Genom reformen slogsfast att allmänintresset skulle vara avgörande för bedömningen ikompetensfrågor. De motiv som då lades fast styr i hög gradrättstillär'npningen . Förändringarnai den kommunala indelningen och de ökade möjligheterna för kommunerna att tapå sig nya uppgifter ledde fram lill att en ny kor'nmunallag antogs år 1953.Året därpå antogs en ny landslingslag och hela den nya lagstiftningen trädde ikraft . Framförallt kommunsammanläggningarna , men också den ändraderelationen mellan förtroendevalda och anställda samt medborgarnas allmänt settökade aktivitet, skapade ett behov av ytterligare revideringar. Den 1 juli1977 trädde en ny koi'nrnunallag i kraft som var den första som var gemensamför kommuner och landsting. Tillgrund för kommunallagen av låg ett omfattande utredningsarbete somhade utförts av utredningen om den kommunala demokratin (SOU 1975:41) ochkommunallagsulredningen (SOU 1974:99). Lagenbygger på principen atl kommuner och landsting skall lämnas största möjligafrihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena.Kommunindelningsreformerna ansågs ha skapat goda förutsättningar för attminska den statliga detaljregleringen. Påflera punkter genomfördes ändringar som berörde de förtroendevaldasarbetsförutsättningar. a. infördes en rätt till ledighet för fullgörande avkommunala uppdi'ag. Medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i denkommunala verksamheten förbättrades. Kommunfullmäktigesoch centrala funktion framhävdes klart i reformen. Utgångspunktenvar att man skulle stärka de folkvalda organens ställning. En följd av dettablev att man intog en ytterst restriktiv inställning till möjligheterna av attöverföra beslutanderätt från fullmäktige till styrelsen och övriga nämnder. Enmotsvarande restriktivitet uttrycktes också i fråga om möjligheten attdelegera från. nämndnivån till anställda. Debatteni rörde mycket frågor om samlingsstyre och majoritetsstyre. I koinmunallagsreformen kom delta till uttryck på så 8 sättatt man ville ge möjlighet för den politiska majoriteten att ta ett Prop.1990/91: 117 huvudansvar för den kommunala verksamheten som minoritetenskulle tillförsäkras goda arbetsvillkor. Hur detta skulle utföras i praktikenöverlämnades till kommunerna och landstingen själva att besluta om. 1förarbetena till lag berördes också en del andra frågor, som t. ex.hur man kan stärka insynen och inflytandet i kommunala företag, hurfolkomröstningar förhåller sig till den representativa demokratin och värdetav lokala politiska organ (kommundelsnämnder m. m.). Några större reformergenomfördes dock inte på dessa områden. Denallmänna debatten om den offentliga sektorn har i hög gradhandlat orn decentralisering, avbyråkratisering, minskat sektorstänkande,medborgerligt dellagande, eflektivitet och resursutnyttjande. Därmed har ocksåden kommunala verksamheten stått i fokus. Förutvecklingen inom det kommunaldemokratiska området är det av särskild betydelseatt medborgarna synes vara bättre informerade och mer aktiva i kommunala frågorän förut. Regeringenvill nu peka på några tendenser som framträtt under senare 2.3.1Strukturella och organisatoriska förändringar Decentraliseringssträvandenahar vuxit i styrka . En påtaglig förändring gällersynen på nämndorganisationen i kommunerna. Utgångspunktenhar varit att man velat återskapa närheten mellan medborgare ochförtroendevalda, men också att få till stånd en ökad samverkan mellan olikasektorer av samhällsgemenskapen. Lagen(1979:408) om lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979:1167, ändrad senast1988:135, lokalorganslagen) trädde i kraft . Den lagen hargjort det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder,institutionsstyrelser samt organ med sektorsövergripande uppgifter inom såväldet kommunallagsreglerade området som vissa delar av de specialregleradenämndernas områden. För de .senare gäller vissa begränsningar och dessutommåste de centrala nämnderna inom respektive sektor finnas kvar. Desektorsövergripande organen kallas oftast kommundelsnämnder. Riksdagenbeslöt (pi'op. 1983/84:152, KU 32, rskr. 368) att enförsöksverksamhet med ökad självstyrelse det s.k. frikommunförsöket skulle bedrivas till utgången av . hetenhar däi-efter förlängts till utgången av (KU 1987/88:23, rskr. 1990/91:117 154, prop. 1988/89:1, KU 6, i'skr. Isamband med beslut om försöksverksamheten antogs lagen (1984:382) omförsöksverksamhet med en friare nämndorga-nistion (omtryckt 1988:136,ändrad senast 1990:1169, frikommunlagen). Dekommuner som deltar i försöket har fått en nästan fullständig frihet atlorganisera de centrala nämnderna. Även i fråga om lokala organ har de fått ökadorganisationsfrihet. I frikommunförsöket deltar 36 kommuner och fyralandsting. Försöketmed en friare nämndorganisation har lett till faktiska förändringar i varierandegrad framför allt på tre områden. Slopande av den särskildaskolstyrelsen främst i samband med övergång till kommundelsnämnder i helakommunen. Här finns exempel på ganska stora variationer i fråga omkombinationer av utbildnings- och andra frågor i de nya nämnderna. Slopande av en sammanhållensocialnämnd genom utbrytning av äldre-och handikappfrågorna till en särskildnämnd. Barnomsorgen har i några fall lagts på utbildningsnämnden/skolstyrelsen.Härtill kommer slopande av socialnämnden i samband med införande avkommundelsnämnder i hela kommunen, vilket har skett i flera fall. Slopande av särskild byggnads-respektive miljö- och hälsoskyddsnämnd genom sammanslagning av de bådanämnderna. Vidarehar allt fler frikommuner utnyttjat möjligheten atl låta en eller flerakommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivtär knutna lill en viss kommundel. Tydligast ser man detta i , där vissastadsdelsnämnder gjorts till s.k. resursnämnder. Dessa svarar för sådana verksamhetersom är för små att dela upp eller som av andra skäl anses opraktiska attfördela pä alla stadsdelsnämnder. Runtom i landet pågår diskussioner som syftar till alt även i andra avseendenutveckla den politiska organisationen i kommunerna. Det blir exempelvis alltvanligare att i praktiken omsätta de idéer som finns om att renodlafunktionerna enligt en beställar-utförarmodell. Ettexempel på detta är det som har kommit att kallas Dalamodellen. Ett riksdagsbesluti har möjliggjort ett genomförande av modellen (prop.1990/91:44, KU 17, rskr. Dalamodelleninnebär en ny struktur för hälso- och sjukvården. Varje kommun inom landstingetutgör ett sjukvårdsområde, som leds av en styrelse. Sjukvårdsområdena ansvararför befolkningens hela hälso- och sjukvårdsbehov, även specialistvård ochsluten akutsjukvård. Dessa vårdformer upphandlas hos sjukhusen eller andravårdgivare i eller utom länet. Sjukhusen eller klinikerna får inte några anslagfrån . I stället får de sälja sina tjänster till sjukvårdsområdena. Ettbärande inslag i Dalamodellen är att de förtroendevaldas roller som konsui'nentföreträdare och producenter skall skiljas åt. En tydlig åtskillnad görs mellan produktions- och finansieringsansvar. Nya former för att styra 10 ochleda verksamheten med ett tydligt inslag av långtgående möjligheter Prop.1990/91: 117 att delegera ärenden är också en viktig del. delar kommuner och landsting ansvaret för den samhälleliga verksamhetenmed staten på en mängd områden. I takt med att den statliga detaljregleringenhar minskat, har behovet av att bryta mot sektorsprincipen gjort sig alltmergällande. Detta har lett till ett ökat behov av samordning av olika kommunalaverksamheter utifrån bl.a. funktionella och ekonomiska krav. Undersenare tid har olika åtgärder vidtagits för att undanröja de hinder som finnsför att kommuner och landsting skall kunna prioritera mellan olika uppgifteroch anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningarna. Ettexempel kan hämtas från skolområdet. Utvecklingen inom detta område går motdecentralisering av beslutsfattandet, klarare ansvarsförhållanden, mergenerella statsbidrag, ökad målstyrning och bättre system för uppföljning ochutvärdering. Ettannat exempel är riksdagsbeslutet att ge kommunerna ett samlat ansvar föräldre- och handikappomsorgerna (prop. 1990/91:14, SoU9, rskr. Syftet äratt skapa klara ansvarsförhållanden och ändamålsenliga organisatoriskaförutsättningar för dessa omsorger. Utvecklingengår också mot en samordning av sjukvård och sjukförsäkring. Efterfråganpå den kommunala sektorns tjänster har länge kunnat tillgodoses genom attverksamheten har tillförts ökade resurser. Det finns allmänt sett inte längreförutsättningar för detta. Denlägre tillväxten i samhällsekonomin och nödvändigheten av att undvikaskattehöjningar gör, att medborgarnas krav alltmer sällan kommer att kunnatillgodoses genom tillskott av resurser. Större krav ställs på omprövning,rationalisering och förbättring av effektiviteten. (Fi 1990:04) arbetar med frågorna om hursystemet med statsbidrag till kommuner och landsting skall utformas i framtidenoch med att se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor.Utredningsarbetet skall, enligt direktiven (dir. 1990:20), bedrivas medutgångspunkten att kommunernas och landstingens verksamhet skall anpassas tillde samhällsekonomiska förutsättningarna och att statens bidrag så långt sommöjligt skall fördelas efter generella principer. Vidareskall en mer effektiv verksamhet stimuleras och kom mittén skall överväga instrument för statlig målstyrning och hur uppfölj ning av verksamhet bör utvecklas. Uppföljningoch utvärdering jår ökad betydelse Prop. 1990/91: 117 Strävanmot bättre uppföljning och utvärdering syftar ytterst till att värna denkommunala självstyrelsen genom ökad kvalitet och effektivitet. Motbakgrund av högre produktivitets- och effektivitetsmål för den kommunalasektorn och en ändrad styrning av verksamhet, ställs nya krav påstatens uppföljning och utvärdering. Det är därför viktigt atl få till stånd enfördjupad mål- och resultatdialog mellan staten, kommuner och landsting. 2.3.3Den politiska styrningen utvecklas Nya villkor for politikerna Förbara sedan hade de förtroendevalda praktiskt laget helaverksamheten i sin hand. De bestämde i verklig mening inte bara vad som skullegöras utan även hur. Det ställdes inga särskilda krav på styrning och ledning. Expansionenunder framför allt medförde efter hand allt större problemnär det gällde styrningen av den kommunala verksamheten. Det blev inte längremöjligt att hålla verksamheten samlad hos ett fåtal personer. Under dennaperiod byggdes därför en omfattande apparat upp med hjälp av ständigt ökanderesurser. För att klara denna uppbyggnad krävdes en mängd specialister,administratörer och verksam-hetspersonal. Denkraftiga reduceringen av antalet förtroendevalda i kombination med den storaexpansionen av verksamheten ledde lill en dramatisk omfördelning av uppgifterfrån de förtroendevalda till den professionella organisationen. Parallelltmed denna utveckling har det skett en förskjutning i den politiska styrningensinnehåll. Detaljstyrningen har successivt övergetts till förmån för en merövergripande styrning med mål och ramar. Bådepolitikerna och de anställda upplever problem i den nya situationen. Ettproblem för politikernas del är att de inte anser det möjligt att enbartintressera sig för de övergripande frågorna. Om inte annat så krävermedbor'garna besked i detaljfrågor. De anställda anser att politikerna läggersig i detaljer, som de anser vara förvaltningens uppgift att ta hand om. Nyavillkor för de politiska uppdragen Samtidigtsom styrmetoderna har förändrats, har villkoren för dem som utövar politiskauppdrag i kommuner och landsting ändrats. Benägenhetenatl hoppa av från politiska uppdrag har ökat . Cirka var iredjekommun- eller landstingspolitiker lämnar sina uppdrag under pågåendemandatperiod. var det en av fyra som hoppade av. Forskningenvisar dock att omsättningen av politiker var hög även . Närdet gäller avhoppens fördelning på olika grupper är det främst de vanligtvisund,errepresentei'ade grupperna unga, kvinnor, och privatan- Prop.1990/91: 117 ställda som är av intresse. Förtroendeuppdragsutredningenkonstaterar att förhållandena inte förändrats på något drastiskt sätt för någonav dessa grupper . Detär ingen tvekan om att det har blivit allt svårare attkombinera yrkesliv, familjeliv och förtroendeuppdrag. Trots all det vidtagitsolika åtgärder i syfte atl underlätta rekryteringen lill kommunalaförtroendeuppdrag är främst ungdomar, kvinnor och privatanställda fortfarandekraftigt underrepresenterade i de kommunala organen. Närdet gäller kvinnornas dellagande i kommunalpolitiken har det emellertid skettpositiva förändringar. Kvinnornas genoi'nbrott i kommunalpolitiken kom på1970-talet, då deras andel fördubblades. 1988 utgör kvinnorna 32procent i de kommunala nämnderna och av landstingsledamöterna.Internationellt sett ligger högt när det gällerkvinnorepresentation i politiken. Vid en jämförelse mellan kvinnor och manfinner man emellertid alt koi'nmunalpolitiken fortfarande präglas av en tydligkönsskillnad. Männen sitter på de flesta ledande uppdragen och kvinnorna harfrämst uppdrag på det sociala och kulturella området. Privatanställdaär också klart underi'epresenterade i kommunalpolitiken enligt vadförtroendeuppdragsutredningen har visat. Detta förhållande är enligtutredningen till nackdel både för politiken som inte får del av deprivatanställdas kunskaper och erfarenheter i tillräcklig omfattning och förnäringslivet, som går miste om de förtroendevaldas kontakt med samhällslivet.