prop · GE0318 · 1990-12-31 00:00:00 — Om det därför visar sig all önskemålen om inrättandeav fristående skolor ökar, bör frågor om inrättande av sådana skolor och frågorom kommunens egen skolorganisation prövas i ett sammanhang. Det finns dåanledning att överväga om inte godkännande av frislående skola och frågan ombidrag i sin helhet bör avgöras av kommunerna. 13 Den statliga skoladministrationen Mittförslag: Ett nyll ämbetsverk, , inrättas för skolväsendet.Skolöverstyrelsen (SÖ) avvecklas. Skolverketsuppgifter skall huvudsakligen vara utveckling av skolan, uppföljning ochutvärdering av skolverksamhelen samt tillsyn. De uppgifter som i fortsättningen skall åvila staten inomforlbildningsområdet skall utföras av . Vid sex länsstyrelser inrättas särskilda enheter för uppföljning,utvärdering och tillsyn på skolområdet. Dessa enheter skall täcka flera län ochverksamheten skall ingå i den nationella utvärdering som ansvararför. Den regionala statliga förvaltningens uppgifter på utbildningsområdetkommer alt avse frågor som har samband med utbildning för regional utveckling. Ettnytt statligt inom skolväsendet inrättas. Det nyainstitutet övertar de uppgifter på handikappområdet som åvilar (), vilket avvecklas. Den regionalastödorganisationen för handikappfrågor på länsskolnämnderna inordnas i det nyainstitutet, som också övertar SÖ:s förvaltningsuppgifter vad gällerspecialskolan. Förändringarnaskall träda i kraft . Skälenför mitt förslag: En mål- och resultatorienterad styrning av skolan enligt detförslag som jag har presenterat kräver en annan statligskoladministralion än dagens. Organisationen är uppbyggd för och anpassad detaljstyrd och hårt reglerad skolverksamhet. En stor del av de uppgiftersom nu åvilar och länsskolnämnderna försvinner om mina förslagantas. Statens uppgifter när delgäller skolväsendet rör i huvudsak två områden, utveckling av skolan samtuppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. För dessa uppgifterinrättas ett nytt ämbetsverk, , som den regionala organisationenförändras och anpassas till de nya förutsättningarna för skolans styrning. enahuvuduppgift är att utveckla och ansvara för en nationellt sammanhållen ochsamordnad uppföljning och utvärdering av skolans verksamhet. Denna bör omfattasåväl utbildningens resultat som organisation och kostnader. Syftet är atl geden samlade bild av skolverksamheten, som behövs för att konstatera vilkaresultat som uppnås i skolan och ge underlag för beslut om förändringar.Tillsynen skall komplettera uppföljningen och utvärderingen och syfta lill alträtta till brister och förhållanden som inte kan ge utslag i en samladutvärdering, men som kan ha stor betydelse för enskilda. Den andra huvuduppgiftenär ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan. Del kan gällautvecklingen i stort och på lång sikt och komma till uttryck t.ex. i atlutarbeta underlag för den utvecklingsplan för skolan som jag aviserat tidigare(avsnitt 2) eller i läroplansöversyner. Det kan också gälla utvecklingen påkort sikt eller inom ett begränsat område, t.ex. ändringar i en kursplan ellerandra åtgärder för att förbättra verksamheten eller stödja en viss utveckling. Jag hartidigare (avsnitt 9) redovisat mina förslagavseende Prop. 1990/91:18 fortbildning förskolväsendets behov. Staten skall i fortsättningen svara föratt det finns tillgång till fortbildning av godkvalitet i alla delar av landet, vilket bl.a. skall innebära att staten ställerresurser till förfogande för samordning, rådgivningoch service i fortbildningsfrågor.Fortbildningen har också en stark anknytning till uppföljning och utvärderingoch ger en möjlighet för staten att utnyttja erfarenheterna från utvärderingen för att genom fortbildningsutbudet kunna påverka utvecklingen i skolan. Uppgifter inom fortbildningsområdet handhas av fortbildningsnämnderna, sex till antalet och knutna till de fem universitetensamt till högskolan för lärarutbildningi . Vissa fortbildningsuppgifter skötsav SÖ och ytterligare andra av länsskolnämnderna.När ansvaret för fortbildningen i fortsättningen blir mer renodlat vad gäller förhållandet mellan stat och kommun är det nödvändigt att ocksåansvarsfördelningen mellan de statligamyndigheterna renodlas. Högskolan har en viktig uppgift somanordnare av utbildning. Den statliga skoladministrationen bör ha till uppgift att svara för den styrning av fortbildningsinsatserna som skalltillkomma staten och det stöd och densamordning som behövs inom fortbildningsområdet. Fortbildningsnämnderna bör därför upphöra och uppgifterna inordnas i den statligaskoladministrationen. Uppgifterna börhandläggas på de orter, som har fortbildningsnämnder. Jag har i denna frågasamrått med chefen för . Beträffande de nya länsstyrelsernas uppgifter på skolområdetvill jag, efter samråd med chefen för , anföra följande. I propositionen (prop. 1989/90:154, BoU4 och 9, rskr. 89)om en ny regional statlig förvaltning föreslogs att de uppgifter som länsskolnämndernai dag ansvarar för skall utföras av de nya länsstyrelserna.I propositionen aviserades det översynsarbeteav förhållandet mellan stat och kommun påskolans område som jag nu redovisar. Föredraganden uttalade därvid att den framtida ansvarsfördelningenmellan stat och kommun liksom ansvarsfördelningenmellan statliga organ på central och regional nivå kommer att preciseras som ett resultat av dettaarbete. Det nationella skolsystemets krav påen rikstäckande tillsyn, uppföljning och utvärderinggör, menade föredraganden, att vissa särskilda lösningarmåste genomföras beträffandeutbildningsfrågorna i den nya , t.ex. att en miniminivå av förvaltningsanslagetför dessa ändamål skullekomma att anges av regeringen. ställdesig bakom förslagen i denna del och gav därvid till kännabelydelsen av att del allmänna skolväsendet fåren stark inriktning mot utvärdering ochtillsyn/inspektion vid beredning av utbildningsfrågorna inom den nya . Detomfattande och genomgripande arbete om styrningen av Prop. 1990/91:18 skolan(skolprojektet), som ligger till grund för mina förslag, var planerat men intepåbörjat när fattade nämnda beslut. Det har under detta arbetes gångvisat sig nödvändigt med längre gående förändringar än de som från början varförutsebara för att kunna genomföra en mål- och resultatorienterad styrning avskolan. Det förslag som jag nu presenterar för styrning av verksamheten inomskolan innebär bl.a. att det inte blir aktuellt för en länsstyrelse att fattabeslut i frågor som rör planering, resursfördelning och organisation avskolverksamheten. Det kommer inte heller inom skolområdet att finnas behov avmyndighetsutövning på regional nivå. De uppgifter, fördelning av statsbidragm.m.. Söm motiverat en självständig regional myndighetsorganisation bortfaller.Den klara ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, som följer av det nyastyrsystemet, innebär att det inte heller skall finnas ett mellanled somtolkar eller meddelar föreskrifter i anslutning till de beslut som fattas avriksdagen och regeringen. Det statliga engagemanget i skolan utgår från detnationella målet om en likvärdig skola, något som måste ses ur ett helhetsperspektiv.En mellaninstans, som självständigt fattar beslut i frågor som gäller dennationella skolpolitiken, kan då försvåra en effektiv statlig styrning avskolan. () har i sin rapport Den statligaskoladministrationen framhållit de samordningsproblem som redan nu föreliggerinom den statliga skoladministrationen med ett centralt ämbetsverk och 24självständiga myndigheter. Jag har tidigare (avsnitt 11) redovisat min uppfattning omuppföljningen och utvärderingen av skolväsendet och hur den bör genomföras pålokal nivå. Jag har också understrukit alt den nationella utvärderingen skallkunna ge och regeringen en samlad bild av skolans resultat ochverksamhet, där ekonomiska och administrativa data kan ställas samman medutbildningsresultat och redovisade förhållanden i övrigt i skolor ochkommuner. Det är min övertygelse att den nationella utvärderingen för att kunnauppfylla dessa krav måste planeras och hållas samman inom en statligmyndighet. Utgångspunkten för denna uppföljning och utvärdering är även i dettafall de nationella målen för skolan. Det är mot den bakgrunden som uppgifternaskall genomföras. I förhållande till skolhuvudmännen är det frågan om en myndighetsuppgift,där beslut som innehåller avvägningar eller skälighetsbedömningar medregionala förtecken inte är aktuella. Sådana avvägningar skulle kunna medföraatt den nationella överblicken gick förlorad och att uppföljnings- ochutvärderingsverksamheten blev splittrat och ineffektiv. Uppgifterna för den statliga skoladministrationenförändras radikalt. Jag förordar därför all nuvarande länsskolnämnder avvecklasden . Länsstyrelserna kommeräven i fortsättningen att kunna fylla Prop. 1990/91:18 en viktig uppgiftnär del gäller utbildningsplanering för regional utveckling. Närdet gäller uppföljning och utvärdering vill jag återigen betona atthuvudansvaret för den nationella utvärderingen måste ligga på en myndighet.Skolverket, som jag i det föregående föreslagit skall tilldelas denna uppgift,skall således ha det övergripande ansvaret för att planera och genomföra ennationellt sammanhållen utvärdering. Inom ramen för denna utvärdering börvissa uppgifter fullgöras på regional nivå. Särskilt gäller detta utvärderingsuppgiftersom förutsätter ett nära samarbete med kommunerna. Det gäller ocksåutvärderingsuppgifter som vetter mot tillsyn. För att få en bredare bas fördessa uppgifter än det enskilda länet och därmed också en större bredd ikompetens, förordar jag att det vid sex länsstyrelser inrättas en särskildenhet för uppföljning och utvärdering av skolväsendet för en grupp av län. Detbör ankomma på regeringen att fastställa formerna för styrning avutvärderingsfrågorna. Desex enheterna för uppföljning, utvärdering och tillsyn skall inordnas ilänsstyrelserna och underställas landshövdingarna på de orter därfortbildningsuppgifterna, enligt vad jag tidigare anfört, kommer atlhandläggas. Vid övriga länsstyrelser skall en av de tjänstemän som arbetar medutbildningsfrågor inom ramen för regional planering och näringslivsutvecklingställas till den regionala uppföljnings- och utvärderingsenhetens förfogande. med de huvuduppgifter, som jag har angivit, måste ha enorganisation och en kompetens som är avpassad härför. Min bedömning är att dennaförändring är så omfattande att ett nytt ämbetsverk, ett skolverk, bör inrättasi stället för nuvarande . Denya uppgifternas arl och omfattning förutsätter en i förhållande till dagenssituation betydligt mindre administration. Jag beräknar atl den föreslagnaorganisationen kommer att kunna leda till en halvering av nuvarandeförvaltningskostnader för SÖ och länsskolnämnderna och således innebära enbesparing på administrationskostnader i storleksordningen IOO milj.kr. Minavsikt är att det nya verket skall börja fungera redan från den 1 juli 1991.För att vinna tid i organisationsarbetet avser jag att föreslåregeringen att ge mig ett bemyndigande att tillkalla en särskild utredare meduppdrag att lägga fram förslag om och förbereda genomförandet av den nyaorganisationen. 1 avvaktan på ställningstagande bör de förslag somjag nu lägger fram ligga till grund för arbetet. Enligtriksdagens beslut med anledning av proposition 1983/84: 27 med åtgärder för elevermed handikapp i det allmänna skolväsendet m.m. har kommunen ansvar förplaneringen av handikappade elevers skolgång. Staten skall erbjuda sådansakkunskap som deenskilda kommunerna inte kan ha, eftersom elevunderlaget är Prop.1990/91:18 litet. Dennaprincipiella fördelning av ansvaret mellan stat och kommun när det gällerhandikappade elevers skolgång stämmer väl överens med intentionerna bakom enmål- och resultatorienterad styrning av skolan. Däremot framstår, iperspektivet av det nya uppgifter, den statliga organisationen påområdet som splittrad och svåröverskådlig. Påskolområdet har SÖ det övergripande ansvaret för handikappade elevers skolgångoch fullgör vissa förvaltningsuppgifter när det gäller specialskolorna. SIL haransvaret dels för att ta fram och producera läromedel för elever med handikappoch i viss mån för invandrarelever, dels för att fastställa basläromedel,granska läromedel samt svara för vissa informationsuppgifter om läromedel. Vidlänsskolnämnderna finns en regional stödorganisation för handikappfrågor medsärskilda planeringsberedningar. Detstatliga ansvaret för de handikappade elevernas skolgång är således delatmellan olika myndigheter där varje myndighet också har andra uppgifter. Det äruppenbart att denna brist på enhetlighet och koncentration av de statligainsatserna för handikappade elever kan motverka en rationell hantering och attresurser som avdelats för att tillvarata de handikappade elevernas särskildaintressen används mindre effektivt. RRV har också i en nyligen framlagdrevisionsrapport om SIL pekat på att myndigheten har svårförenliga uppgiftermed effektivitetsproblem som följd. Jagförordar därför att de särskilda uppgifter som rör stöd till handikappadeelever inom skolväsendet förs samman hos en myndighet. Till myndigheten börföras länsskolnämndernas stödorganisation, specialskolorna samt de delar avSIL som är inriktat mot handikappområdet. Härigenom är del möjligt attåstadkomma en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun, en bättre samordningmellan olika åtgärder och en samlad kompetens på handikappområdet. Härigenombör staten kunna ge den hjälp och det stöd till kommunerna, som kan underlättaintegrationssträvandena när det gäller handikappade elevers skolgång. Enöverföring till av dessa uppgifter skulle leda till atl det återigenskapas en stor central förvaltning med oklara ansvarsförhållanden och medflera skilda uppgifter. 1 själva verket skulle det innebära att de oklarheteroch brister som vidlåder dagens centrala administration på skolområdet och somjag tidigare redovisat, skulle kvarstå. Jag vill dock framhålla att skolverketsansvar för att utveckla och utvärdera skolan i överensstämmelse med denationella målen självklart också omfattar handikappade elever. Deuppgifter SIL har när det gäller fastställande av basläromedel,granskning och information om läromedel förs till det nya . Även deuppgifter som ligger på enheten för minoritets- och invandrarundervisning inomSIL bör flyttas till skol- verket.Frågor som gäller invandrarnas skolgång, läromedel m.m. är ett allmäntinslag i del svenska skolväsendet och bör därför organisatoriskt ochadministrativt behandlas tillsammans med övriga statliga insatser för skolväsendet.Enligt RRV:s tidigare nämnda rapport består SIL:s uppgifter på områdethuvudsakligen i att förteckna lämpliga läromedel för undervisningen av invandrare. Jag avseratt, under förutsättning av bifall till mina förslag, i särskild ordninglåta utreda de praktiska frågorna kring inrättandet av de nya myndigheterna ochsedan återkomma till regeringen med mer konkreta organisationsförslag. 14 Stimulansbidrag till förbättringar av den fysiskamiljön i skolorna Mitt förslag: Bidrag till kommunernas utgifter förinvesteringar i förbättringar av skolornas fysiska miljö skall fördelas av länsstyrelserna. Skälen för mitt förslag: har med anledning avpropositionen om kommunalt huvudmannaskap för lärare m.fl. (prop. 1989/90:41,UbU9, rskr. 58) beslutat aU som stimulansbidrag ställa till kommunernasförfogande .300 milj.kr. prisläge förförbättringar av skolornas fysiska miljö. Regeringen bör enligl beslutetsnarast möjligt utforma närmare bestämmelser härom och förelägga riksdagenförslag så att stödet kan börja utgå . Fördelningen av bidragen bör enligl min mening ske pålänsnivå och därvid bör länsstyrelserna vara lämplig myndighet att besluta omfördelning av medel till kommunerna. De anvisade resurserna bör åtminstone till att börja medfördelas länsvis i förhållande till antalet elever i resp. län. Bidragen till förbättringar av den fysiska miljön iskolorna bör enligt min mening utgå till kostnader för investeringar för atttillskapa arbetsplatser för skolans personal. Ett annat viktigt insatsområdeär investeringar i inomhusmiljön som har till syfte att förebygga allergit.ex. genom förbättringar av ventilationssystem och borttagande av textilmattor.Jag ser det också som angeläget att bidrag kan utgå till insatser somförbättrar skolans förutsättningar att variera såväl innehåll i undervisningensom arbetssätt och arbetsformer. Bidrag bör lämnas endast till sådana investeringar därkommunerna själva bidrar med minst lika mycket som staten. Vidare bör samrådha skett med de lokala personalorganisationerna. 8 1990/91. 1 saml Nr 18 Jagser det som angeläget med ett enkelt ansökningsförfarande Prop.1990/91:18 utan krav på detaljerade projektplaner. Jagavser att återkomma i denna fråga i budgetpropositionen för /92. Jaghar i denna fråga samrått med chefen för . Medhänvisning lill vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslårriksdagen att 1. lag om ändring i skollagen (1985:1 IOO), 2. lagom ändring i vuxenutbildningslagen (1984:1118),dels godkänna vad jag har anfört om 3. principer för styrning och ansvarsfördelning inomskolan (avsnitt 2), 4. riktlinjer för statsbidragssystemet (avsnitt 6), 5. syfte med och ansvar för fortbildningen (avsnitt9), 6. riktlinjer för uppföljning och utvärdering (avsnitt11), 7. inrättande av ett nytt ämbetsverk för skolväsendetoch en ny myndighet, ett inom skolväsendet(avsnitt 13), 8. avvecklingav , länsskolnämnderna, fort bildningsnämnderna och (avsnitt 13), 9. fördelningav stimulansbidrag (avsnitt 14). Jaghemställer vidare att regeringen bereder tillfälle att ta del av vadjag har anfört om grundläggande lärarutbildning (avsnitt 8), om utformningen avläroplaner (avsnitt 10) och om val av skola och om fristående skolor (avsnitt12). Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition förelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärderoch de ändamål som föredraganden hemställt om. Sammanfattningav rapporten (Ds 1990:32) om 'p- i990/9i:i8nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och utbildningför vuxna 1rapporten (Ds 1990:32) har förslag till nytt statsbidragssystem för grundskola,gymnasieskola och utbildning för vuxna redovisats. Rapporten harutarbetats av en arbetsgrupp inom . Dennasammanfattning följer rapportens disposition. 1 En mål- och resultatorienteradstyrning Arbetsgruppenhar haft två grundläggande utgångspunkter för arbetet. Denförsta utgångspunkten är den mål- och resultalorienlerade styrningen somriksdag och regering har lagt fast som princip för styrning av den offentligasektorn. Denna styrning skall skapa förutsättningar för en förnyelse av denoffenlliga sektorn bl.a. genom att ett ökal ansvar för genomförandet av samhällsservicenläggs på kommuner. Härigenom kan verksamheten bedrivas mer effektivt och bättreanpassad lill lokala förhållanden. Påskolområdet innebär delta att styrningen av skolan skall ske genom all statenanger mål och svarar för utvärdering av resultat. Ansvaret för verksamhetenskall ligga lokalt. Slatsbidragsgivning-en skall inle innebära enorganisatorisk reglering av verksamheten utan den skall utgöra ett renodlatfinansiellt stöd för skolverksamheten i kommunerna. Denandra viktiga utgångspunkten är att målet om en över hela landei likvärdigskola ligger fasl. En förutsättning för att delta mål skall kunna nås är altalla kommuner så långt möjligt har likvärdiga ekonomiska förutsättningar förverksamheten i skolan. Detta förutsätter i sin tur att beräkningen avstatsbidrag till kommunerna tar hänsyn till kommuners skiftande strukturellaoch befolkningsmässiga förutsättningar och behov som gör atl skolan kostarolika myckel i kommunerna. Ikapitlet beskrivs statsbidragssystemens framväxt för de tre skolformerna,grundskola, gymnasieskola samt utbildning för vuxna. Information gesockså om det kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar. 3 Vissa principiellafrågeställningar Prop. Bilaga1 1 kapitlet tas inledningsvis vissa nyckelbegrepp upp. Kapitlet innehållerockså resonemang om statsbidragskonstruktioner och bidragsberättigadeverksamheters utvecklingsnivå saml förutsättningar för en reformering avbidragssystemen i skolsektorn. Även principerna i de nuvarande bidragssystemenbehandlas. Sammanfattningsvis konstaterar arbetsgruppen att de nuvarandestatsbidragen, med sin kostnadsrelatering och detaljerade styrning avskolorganisationen samt fördelning av undervisningsresurserna, har förlorat sinaktualitet. 4 Syftet med reformeringen avbidragssystemet Syftetmed reformarbetet inom skolområdet är att primärkommunerna skall ha elt samlatansva: för skolans organisation och resursanvändning. Reformeringen av bidragssystemeninom skolsektorn har som mål att statsbidraget -inte längre skall regleraskolorganisationens utformning i kommunerna -skall ge möjligheter till en friresursanvändning i kommunerna -skall ge incitament lill dels ettvardagligt ralionaliseringsar-bete på nivå, dels samverkan överkommungränserna. Statsbidragetsstyrfunktion i del system som föreslås är att - utifrånvarje kommuns behov ange omfattningen på det statliga finansiella stödet till kommunerna för skolan. Debyggstenar som står till buds för bidragskonsirukiionen utgår ifrån befintligoffentlig statistik på nationell nivå. De kriterier som är användbara är sådanasom beskriver allmänna strukturella förhållanden i kommunen med betydelse påskolområdet. Ett schabloniserat behovsrelaterat statsbidrag uppbyggt medobjektiva och av huvudmännen opåverkbara kriterier ger stora möjligheter enkel, rationell och kostnadseffektiv hantering av bidragssystemet. 5 Gemensamma utgångspunkter för Avvecklingenav den statliga regleringen av lärartjänsterna med utgången av , innebäratt staten inte längre påverkar detta för de nuvarande statsbidragssystemenhelt dominerande kostnadsslag. Det får ur principiell synpunkt tvåkonsekvenser - beräkningen av statsbidragen kan inte längre direkt relateras tilllärarlönekostnaderna - den årliga uppräkningen av bidragen lill skolan kan inte au- Prop.1990/91:18 tomaliskl relateras lill lärarnas lönekosinadsulveckling. Ikonsekvens med tankegångarna bakom det renodlade kommunala huvudmannaskapetbör samtliga primärkommuner tilldelas etl sektorsbidrag. Sektorsbidragel angerdel totala statliga finansiella stödet i kronor till skolsektorn. Avregleringenav statsbidragssystemet innebär atl den styrning som skett viabidragssystemen och som staten anser nödvändig att även i framliden bibehålla,bör samlas i de administrativa styrmedlen, dvs. skollag, förordningar samtläroplaner. Undervisningsvolymen i de olika skolformerna skall därför enligtarbetsgruppens förslag dimensioneras genom framför allt tim- och kursplaneroch inte längre genom statsbidragssystemet. Genom att inte längre låsaundervisningsvolymen till statsbidragssystemet blir det möjligt atl på lokalnivå väga olika resursbehov mot varandra. Föratt markera kommunernas nya ansvar på skolområdet och ge möjligheter tilllokala initiativ för förnyelse, är det speciellt viktigt att inte öronmärkamedel eller reglera kommunernas arbetsgivarfunktion och därmed hämmahuvudmännens frihet att besluta om resursanvändning. Beräkningsmodellenför utgår från en schabloniserad behovsrelaterad modell som bestårav tre komponenter: grundresurs, specialresurs 1 och specialresurs 2.Grundresursen motsvarar av det nuvarande totala grundskolebidraget ochspecialresurserna . Specialresurs I omfattar av nuvarandeförstärkningsresurs och specialresurs 2 motsvarar dagens bidragsdelar förhemspråksundervisning och stödundervisning i svenska. Utanförsektorsbidraget ligger de särskilda stimulansbidragen anvisade för kortareperioder t.ex. bidraget till särskilda utvecklingsinsatser. Utanför liggerockså de medel inom SIS-anslaget som är avsedda för undervisningsinsatser avregional art för elever med handikapp och andra särskilda behov. Förberäkning av grundresursen redovisas två beräkningsmodeller. Modell A, som ären renodlad schabloniserad beräkningsmodell. Denna modell innebär för vissakommuner stora omfördelningseffekter.