prop · GE0364 · 1990-12-31 00:00:00 — Den huvudsakliga skillnaden mellan förslagenbestod i att föredraganden vid lagrådsremissen räknade med att all videotexvar interaktiv dvs. ger möjligheter för mottagaren att påverka sändningen-och att även text-TV kunde ha denna egenskap. YFU:s förslag tog inte någonsärskild hänsyn till att vissa av de tillämpningar som omnämnts som teledataeller text-TV kunde vara interaktiva. Förde syften som är aktuella torde det vara ändamålsenligt att ta fasta på den begreppsbildningsom använts av radiolagsutredningen i betänkan- 63 det(SOU 1989:7) Vidgad etableringsfrihet för nya medier. Den bygger på Prop.1990/91:64 samma sätt som lagrådsremiss på att en skiljelinje mellanolika medier kan dras vid mottagarens möjlighet att påverka sändningen,inter-aktiviteten. En interaktiv tillämpning är videotex, en enkelriktad ärtext-TV. Andra överföringsformer som utvecklas under olika namn kan förrättsliga syften grupperas på ömse sidor om en sådan skiljelinje. Somett ytterligare särskiljande kännetecken på olika typer av medier harradiolagsutredningen framhållit nödvändigheten av att lagra den informationsom förmedlas genom en överföring innan den presenteras för adressaten. 1sådana fall inträder enligt radiolagsutredningen en möjlighet för denmottagande att själv avgöra om och i så fall när lagringen skall upphöra.Vidare inträder ofta möjligheten att bland det som finns lagrat välja önskadinformation. Detfinns i detta sammanhang anledning att framhålla att syftet medradiolagsutredningens förslag är att begränsa det område som omfattas avkoncessionssystemet för radio- och trådsändningar. Den bakomliggande tanken äratt radiolagens tillståndskrav skall omfatta endast det som var avsikten närradiolagen tillkom , nämligen det man i dagligt tal menar med radio ochTV. Den tekniska utvecklingen har gjort gränserna för det i radiolagenförankrade koncessionssystemet oskarpa. Ensådan begränsning står inte i strid med de tankar som ligger till gmnd förarbetet på att få till stånd ett utvidgat skydd i gmndlag för friheten attyttra sig i andra medier än tryckta skrifter. Den betyder inte att de mediersom lösgörs från radiolagens tillståndskrav och koncessionssystem också skallställas utanför ett nytt grundlagsskydd för yttrandefriheten. Radiolagsutredningenpekar själv i sitt betänkande på nödvändigheten av att överväga ettyttrandefrihetsrättsligt ansvarssystem för sådan spridning av information somfår ske utan tillstånd om utredningens förslag antas, t. ex. distribution avinnehållet i dagstidningar från sätteridatorer via videotex eller text-TV. Föratt bedöma den fråga som diskuteras, nämligen hur skiljelinjen i grundlagbör dras mellan överföringsformer som skall omfattas av grundlagensdetaljerade skydd och andra, är det emellertid tillräckligt att konstatera attnödvändigheten av att lagra informationen innan den presenteras för denmottagande inte utesluter ett skyddssystem enligt TF:s mönster. Somillustration till detta kan pekas på de s. k. radiotidningarna. Rådighetenöver innehållet i överföringarna kan samlas hos en utgivare, informationenöverförs i en tekniskt fixerad form och kan dokumenteras. Detta gäller så längeinte mottagaren kan påverka innehållet i sändningen. Denfrån grundlagssynpunkt betydelsefulla skillnaden mellan olikaframställningsformer ligger alltså i möjligheten för mottagaren att påverkavilken information han får del av i en interaktiv kommunikation. Med tanke påde små tekniska skillnaderna mellan olika interaktiva s. k. tekniska formatskulle det kunna hävdas att skiljelinjen mellan grundlagsskyddade medier ochandra på samma sätt som lagrådsremiss bör dras så att all interaktivkommunikation faller utanför. En sådan gränsdragning skulle under dagensförhållanden stå i samklang med grundlagsregle- ringensändamål, som är att säkerställa yttrandefriheten i de överförings- Prop.1990/91:64 former som mera typiskt kan betecknas som massmedier. Ensådan gränsdragning skulle emellertid innebära att möjligheterna förmassmedieföretag att sprida sitt redaktionella material genom videotex bleve iviss mån begränsade. 1 synnerhet för pressen rymmer den moderna teknikenmöjligheter att utveckla verksamheten genom distribution av redaktionelltmaterial via text-TV och videotex. En sådan verksamhet kan inte utvecklas påett fruktbart sätt med mindre än att spridningssättet får sammayttrandefrihetsrättsliga skydd som tryckta skrifter. Om inte detta är falletkan såväl utgivarens ställning som skyddet för nyhetskällorna gå förlorade ifråga om en del av företagets verksamhet. Detta talar för att gränsen för dennya gmndlagens tillämpningsområde bör dras på så sätt att endast sådaninteraktiv kommunikation vid vilken mottagaren kan ändra innehållet i den källafrån vilken information hämtas faller utanför. Denlösning som har antytts innebär att det yttrandefrihetsrättsliga skyddetblir mer omfattande än vad som föreslogs lagrådsremiss. På sammasätt som lagrådsremissens förslag omfattar den text-TV och telefax som sändstill allmänheten. Men gmndlagens skydd skulle också komma att omfatta andraöverföringar till allmänheten, förutsatt att de inte lämnar någon möjlighet förmottagaren att ändra innehållet i den källa från vilken informationen hämtas.Videotex kan ordnas på sådant sätt. Lösningen öppnar följaktligen möjligheterför bl.a. tidningsföretagen att ta ny teknik i anspråk. Den stämmer också iprincip överens med YFU:s förslag. En sådan lösning är dock inte utan problem. Problemetbestår framför allt i att det obligatoriska ensamansvaret blir gällande intebara för sådana överföringar som jag nu talat om utan också för överföringarfrån många andra typer av databaser, vilkas innehåll normalt inte motiverarnågra särskilda regler till skydd för yttrandefriheten. Den skyldighet attdokumentera överföringarnas innehåll som hänger samman med dettryckfrihetsrättsliga mönstret kan bli onödigt betungande. För YFU:s del leddedessa betänkligheter till ett förslag om möjlighet till dispens fråndokumentationsskyldigheten i okontroversiella fall (Ds Ju 1986:4 s. 100 ff.). Såvittgäller distribution av tryckta skrifter genom telefax eller andra överföringar,som innebär att innehållet i en periodisk skrift helt eller delvis sprids tillallmänheten i form av ett program i radio- eller trådsändning, föreslogs i1986 års lagrådsremiss att samma regler skulle gälla för den distributionen somför den tryckta skriften i den mån innehållet var oförändrat. Förslagetöverensstämde i sak med YFU:s, som på denna punkt inte hade mött någrainvändningar. Det finns inte nu anledning att inta någon annan ståndpunkt idenna fråga (se förslaget till ändring av I kap. 7 § tryckfrihetsförordningen). Ensådan reglering öppnar en ny möjlighet för distribution av dagstid ningar. På så sätt löser den en viktig del av de svårigheter som det innebär att bereda ett yttrandefrihetsrättsligt skydd åt massmedial verksamhet som utvecklas i de nya former som jag nu diskuterar. Men den skulle inte komma att omfatta all verksamhet som ett modernt massmedieföretag kan vilja bedriva. I det hittillsvarande lagstiftningsarbetet har denna särskilda 65 5 1990/91. 1 saml Nr 64 variantav det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret endast gällt spridning av Prop.1990/91:64 material som också distribueras i tryckt form. dagstidningsredaktion strömmar in åtskilliga upplysningar sominte kan få plats i tidningen. Det kommer också in uppgifter som utan tvivelkommer att publiceras i den tryckta tidningen, men som i den formen inte kan nåläsarna förrän i nästa dags utgåva. I båda dessa fall kan distribution genomnya medier innebära utvecklingsmöjligheter för moderna massmedieföretag. Medtanke på sådana former av överföringar av meddelanden till allmänheten gör sigfrågan om gränsdragningen kring det grundlagsskyddade området påmint som denförut beskrivits. Det framstår mot denna bakgmnd inte som tillräckligt attskapa ett yttrandefrihetsrättsligt skydd endast för nya sätt att sprida materialsom också trycks. Enmöjlighet att undvika de nackdelar som är förenade med ett generellt verkandeyttrandefrihetsrättsligt skydd även för interaktiv kommunikation som intepåverkar källan skulle kunna vara att införa ett sådant skydd på det område därdet framstår som särskilt angeläget. Behovet av ett yttrandefrihetsrättsligtskydd består i att medierna bör kunna tas i bruk i nyhetsförmedlingens ochopinionsbildningens tjänst på samma villkor som det tryckta ordet. Det syftetkan givetvis till en väsentlig del uppnås genom att skyddet anknyts till denanvändning av den moderna kommunikationstekniken som förekommer hostidningsföretag och nyhetsbyråer m. fl. som är verksamma på området. Enviktig del av motivet för ett längre gående skydd för yttrandefriheten än somfinns i fråga om de nya kommunikationsformerna är hänförlig till behovetav skydd för nyhetsförmedlingens källor. Det framstår därför som följdriktigtom en lösning av det slag som diskuteras skulle innebära att skyddet fickgälla samma krets som den till vilken källskyddet nu är anknutet enligt TF ochden radiorättsliga lagstiftningen. Det skulle betyda att interaktivkommunikation som är tillgänglig för allmänheten men inte innebär någonmöjlighet för mottagaren att påverka vilken information som lagras i källaninordnades under det yttrandefrihetsrättsliga skyddet i en ny grundlag närverksamheten bedrivs av författare m.fl. upphovsmän, utgivare, redaktionereller nyhetsbyråer. Enannan möjlighet att undvika de svårigheter som är förenade med att genomgrundlagstiftning bereda ett starkare skydd för friheten att yttra sig medhjälp av de nya kommunikationsformerna skulle kunna vara att låtarättsutvecklingen på området inledas genom beslut om vanlig lagstiftning. Denmöjligheten nämndes i fråga om videotex av departementschefen i 1986 årslagrådsremiss (prop. 1986/87:151 s. 84). Dessgivna fördel är att den gör det möjligt att på ett enklare sätt låtalagstiftningen anpassas till erfarenheterna av den nya kommunikationsteknikensutveckling. Nackdelen är självfallet att det lämnas öppet om en viktig kanalför förmedling av upplysningar och åsikter kommer att skyddas av sammakonstitutionella garantier som andra medier. Motdenna bakgrund förordar jag att videotex nu ges samma skydd som övriga grundlagsskyddade medier när kommunikationssättet används un der sådana förhållanden som jag har beskrivit. Informationsförmed ling till allmänheten genom videotex från redaktioner och nyhetsbyråer 66 m.fl.kommer alltså att kunna ske i yttrandefrihetsrättsligt skyddade for- Prop.1990/91:64 mer så länge mediets interaktiva karaktär inte innebär attmottagaren kan påverka innehåller i de uppgifter som finns lagrade iinformationskällan. Utgivaren kan då råda över innehållet. Sammanfattningsviskonstaterar jag i fråga om de nya elektroniska medierna att text-TV, telefaxoch videotex som distributionsform för periodiska skrifter, i samtliga fallunder fömtsättning att de sänds till allmänheten, kan ges ett rättsligt skydd igmndlag i samma utsträckning som ljudradio och television i allmänhet. Dämtöverkan text-TV och telefax ges ett skydd i den mån de används för sändningar somstår öppna för allmänheten. Om informationen i dessa medier överbringas medhjälp av radiosändning, kan visserligen någon fullständig etableringsfrihetinte uppnås. Men i Övrigt kan de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna görastillämpliga. Detsamma gäller videotex som används i sådana former som nyssnämndes. 5.3 Filmer och videogram m. m. Upptagningarav rörliga bilder förekommer i många former. Filmen är välkänd. En senare utvecklad teknik har gjort spridning av videogram i stor skalamöjlig. Den tekniska och industriella utvecklingen kan göra fler sätt att lagraoch återge röriiga bilder tillgängliga för massdistribution. Offentligvisning av filmer och videogram spelar en underordnad roll somnyhetsmedium. Detsamma gäller annan direkt spridning av bildupptagningar tillenskilda. Medierna har inte samma betydelse för den friaåsiktsbildningen och det fria informationsflödet i dagsaktuella frågor somtryckta skrifter, radio och TV. För opinionsbildningen i mera vidsträcktbemärkelse är bildupptagningarna dock uppenbarligen av stor betydelse.Konstnärliga och kulturella framställningar har i bildupptagningarna viktigamedier. Bildupptagningarna rymmer också en möjlighet för nyhetsförmedling ochopinionsbildning med mera direkt politiska syften. Detfinns alltså goda skäl att ett nytt yttrandefrihetsrättsligt gmndlagsskydd sombygger på principerna i TF skall gälla också filmer, videogram och andraupptagningar av rörliga bilder. Inteheller en sådan reglering kan emellertid genomföras helt efter TF:s mönster.Frågan vilket utrymme en gmndlagsreglering skall lämna för åtgärder i syfte attmotverka våldsskildringar m. m. i filmer och videogram tas i det följande upp isamband med behandlingen av censurförbudets omfattning (avsnitt 6.1). Ocksåljudupptagningar, dvs. bandinspelningar, grammofonskivor och lik nande, spelar en underordnad roll som nyhetsmedium. På samma sätt som bildupptagningarna är de dock av väsentlig betydelse för opini- 67 onsbildningen i vidarebemärkelse, som de rymmer en möjlighet Prop. 1990/91:64 för nyheteratt nå spridning på nya vägar. För de konstnärliga framställ-ningsformeraa ärde självfallet av mycket stor betydelse. Isitt yttrande över det gmndlagsförslag som regeringen överlämnade förgranskning anförde lagrådet att det var svårt att se någotriktigt bärande motiv för att ta med ljudupptagningarna i gmndlagen. Emellertidansåg lagrådet att det gick att finna en godtagbar lagteknisk lösning. Lagrådetfann sig därför inte ha anledning att avstyrka förslaget (prop. 1986/87:151 s.292). Frånde utgångspunkter som enligt det fömt anförda bör gälla för bedömningen avfrågan vilken räckvidd ett nytt gmndlagsskydd skall ges framstårIjudupptagningama inte som mindre skyddsvärda än något annat medium. Dentveksamhet som kommit till uttryck i lagrådets yttrande bör därför inte ledatill att sådana upptagningar undantas från regleringen. 5.5 Sceniska framställningar och utställningar Detyngst vägande betänklighetema mot YFU:s förslag att sträcka ut det detaljeradegrundlagsskyddet för yttrandefriheten till andra medier än tryckta skriftergäller möjligheterna att låta skyddet omfatta sceniska framställningar ochutställningar. Å ena sidan rymmer dessa framställningsformer naturiigtvisviktiga möjligheter till påverkan på opinionen i vitt skiftande avseenden. Åandra sidan skiljer sig framställningsformerna i betydelsefulla avseenden såstarkt från de tryckta skrifterna att de inte utan svårigheter kan inordnasunder ett skyddssystem som bygger på principerna i TF. Skillnaderna bestårfrämst i att framställningsformerna lämnar möjlighet att ändra innehållet frånett framförande till nästa och att det saknas rimliga praktiska möjligheter attdokumentera innehållet i vad som framförts vid ett visst tillfälle. Enav de gmndläggande fri- och rättighetev som i regeringsformen tillförsäkrasvarje medborgare är mötesfriheten. Den innebär enligt 2 kap. 1 § RF frihet attanordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annatliknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Den får enligt 2kap. 14 § första stycket RF begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vidsammankomsten eller till trafiken. 1 övrigt får den begränsas endast av hänsyntill rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Möjlighetema att begränsa mötesfrihetengäller vidare endast inom de allmänna ramar som föreskrivs i 2 kap. 12 § RF.Dessa innebär bl. a. att sådana begränsningar i princip skall ske genom lag. om mötesfriheten finns i lagen (1956:618) om allmännasammankomster. Den är tillämplig bl. a. på allmänna teaterföreställningar,konserter och andra allmänna sammankomster för framförande av konstnärligaverk. Enligtlagen krävs tillstånd för att någon skall få använda allmän plats till sådana sammankomster som omfattas av lagen. Tillstånd får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning. Prövningen i tillståndsärenden får inte avse innehållet i föredrag, tal eller 68 annanmuntlig framställning som avses förekomma vid sammankomsten. 1990/91:64 En allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk får hållas påallmän plats även utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntadedeltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten m.m. kan antasäga mm utan fara för trafik eller allmän ordning. Omdet är påkallat av hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådanautomordentliga förhållanden eller farsot, kan regeringen enligt lagens 2 §förordna att allmänna sammankomster inte får hållas inom ett visst län ellerdel av länet. Regeringen kan överlåta denna befogenhet till . Polisenfår inställa eller upplösa en allmän sammankomst, om den hålls i strid mot ettförbud enligt 2 § eller mot ett beslut att den ej får äga mm eller harföranlett svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och andraåtgärder har visat sig otillräckliga för att återställa ordningen eller skyddade närvarande. möjligheter att förbjuda ett förnyande avsammankomsten är i linje härmed begränsade till fall då den visat sig föranledasvårare oordning eller avsevärd fara för de tillstädesvarande och detta ej kanförebyggas genom ordningsföreskrifter eller andra åtgärder. Utövervad som har beskrivits gäller inte några särskilda föreskrifter till skyddför teater eller utställningar. Allmänna regler om straff och skadestånd äralltså tillämpliga, liksom vanliga regler om rättegången i sådana mål. Ävenom de sceniska framställningarna alltså inte står helt utan rättsligt skydd ärdet klart att ett längre gående skydd i gmndlag skulle kunna innebära enförstärkning av yttrandefriheten. Olikheterna gentemot det tryckta ordet haremellertid vållat svårigheter för tanken på ett detaljerat gmndlagsskydd efterTF:s mönster för sceniska framställningar och utställningar ända sedan denförst togs upp av YFU. Isitt huvudbetänkande Väma yttrandefriheten behandlade YFU frågan ommöjlighetema att inordna sceniska framställningar och utställningar i ett nyttgmndlagsverk främst med avseende på det yttrandefrihetsrättsliga ensamansvaret.YFU framhöll i detta sammanhang bl.a. att sceniska framställningar ochutställningar inte sällan användes i samhällskritiskt eller opinionsbildandesyfte. Värdet från yttrandefrihetssynpunkt av ett gott skydd för medierna kundedärför inte bestridas. YFU pekade dock på de svårigheter som frånyttrandefrihetsrättslig synpunkt hängde samman med möjligheten att från ettframförande till ett annat ändra innehållet i en scenisk framställning eller enutställning. Dessa svårigheter föranledde YFU att föreslå att sceniskaframställningar och utställningar skulle omfattas av yttrandefrihetsgmndlagensskydd endast om arrangören hade valt att utse en utgivare för framställningen. Remissutfalleti fråga om YFU:s förslag var oenhetligt. Flera instanser tillstyrkte förslageteller lämnade det uttryckligen utan erinran. Några remissinstanser förordadeett obligatoriskt ensamansvar för teater och utställningar. Andra ansåg attfrågan måste utredas ytterligare. Åter andra var uttalat kritiska och ansåg attteatrar och utställningar inte alls skall omfattas av en nygmndlagsreglering. En redogörelse för remissutfallet Prop. 1990/91:64 finnsi Ds Ju 1985:4 s. 85 ff. Vidlagrådsremissen avstyrkte föredragande statsrådet att YFU:s förslag om gmndlagsregleringtill skydd för sceniska framställningar och utställningar skulle läggas tillgmnd för lagstiftning. Föredraganden pekade på att flera av de remissinstansersom företrädde de aktuella medierna ansåg att dessa inte alls borde omfattas avgmndlagsskyddet. Vidare framhöll han de svårigheter som hängde samman medframställningsformernas föränderliga karaktär och de bristande möjligheternaatt dokumentera deras innehåll. Beträffande tanken att gmndlagsskyddet skullebero av om arrangören valt att utse en utgivare anförde departementschefen atten sådan ordning gjorde meddelarnas ställning osäker. Departementschefen anfördeockså att det torde vara betydligt svårare att avgränsa vad som är sceniskaframställningar och utställningar från andra företeelser än det är att avgöravad som är tryckta skrifter, radio- eller TV-sändningar eller filmer, videogrameller fonogram. Det var därför enligt föredraganden inte möjligt att åstadkommaen gmndlagsreglering som var så klar och otvetydig som krävs (prop.1986/87:151 s. 32). Föregen del anser jag som fömt har antytts att en förstärkning av detkonstitutionella skyddet för friheten att yttra siggenom sceniska framställningaroch utställningar i och för sig skulle vara önskvärd; inte minst gäller det medtanke på krav på ingripanden som kan uppstå i kristider. Men även under lugnareförhållanden kan sceniska framställningar och utställningar givetvis chockera,oroa och utmana. Det saknas inte exempel på att den offentliga makten i vårtland och på andra håll har lagt ut hinder för offentliggörande avframställningar med ett som förgripligt ansett innehåll. Teatercensuren behöllshos oss långt efter det att tryckfriheten blivit verkligt etablerad. Först år1872 blev teatem i fri från den statliga censuren. Dröjsmålet tordeinte ha berott på någon tillfällighet. Detär självfallet inte lätt att i efterhand ange de skadeverkningar som censurenkan ha orsakat. Att varje sådan inskränkning i yttrandefriheten kan verkaåterhållande på den sceniska konstartens utvecklingsmöjligheter ochverkningsförmåga är emellertid självklart. Avsaknaden av ett mera fullständigtkonstitutionellt skydd för friheten att yttra sig i dessa former är därför intenågot som bör accepteras utan vidare. Detskulle alltså innebära en viktig förstärkning av skyddet för yttrandefriheten,om de tryckfrihetsrättsliga principerna kunde göras tillämpliga också påsceniska framställningar och utställningar. Men en sådan ordning kan inte utanproblem genomföras inom ramen för det tryckfrihetsrättsliga mönstret. Och dentidigare behandlingen av frågan har givit vid handen att man måste räkna medvissa svårigheter i tillämpningen. Såvitt gäller de sceniskaframställningsformerna framkom vid remissbe handlingen av YFU:s förslag farhågor för att det konstnärliga oberoendet skulle minska till förmån för ett starkare inflytande över repertoarval m. m. för andra instanser än de konstnärliga. Farhågorna hängde samman med YFU:s förslag att utgivaren skulle utses av den som bedriver verksam heten. Visserligen torde det inte vara omöjligt att utforma föreskrifter om detta på ett sätt som förebygger missförstånd. Inte desto mindre måste det 70 medgesatt det inte går att helt överblicka vilka följder en ordning med Prop.1990/91:64 ensamansvar för sceniska framställningar skulle få. Ettskäl att befara att den konstnärliga friheten skulle lida men av en ändringligger i att den som utser utgivaren i enlighet med de tryckfrihetsrättsligaprinciperna bör vara ansvarig för skadestånd vid sidan av utgivaren. Inte såfå teatersällskap torde vara organiserade i sådana former att detta moment idet tryckfrihetsrättsliga mönstret skulle kunna påverka friheten för deegentliga konstutövarna i frågor om repertoarval m. m. I de fall där detallmänna står bakom verksamheten framstår en sådan förändring som särskiltömtålig, för att inte säga betänklig. Betänkligheterna blir inte mindre i frågaom utställningarna. En annan svårighet i fråga om den rättsliga utformningen avett i detalj utfört konstitutionellt skydd för yttrandefriheten i fråga omsceniska framställningar och utställningar visar sig när det gäller attbestämma vilka framställningar skyddet skall omfatta. Det är inte givet vad somskall anses som en scenisk framställning, ej heller vad som menas med enutställning. Svårigheterna har påpekats bl.a. i några remissyttranden. Ettyttrandefrihetsrättsligt ensamansvar för sceniska framställningar ochutställningar för också med sig svårigheter i fråga om en ordning förutkrävande av ansvar som utformas efter det tryckfrihetsrättsliga mönstret.