prop · GE03155 · 1990-12-31 00:00:00 — Eftersom man inte heller har velat sälja denhar man arrenderat ut jorden till någon jordbmkäre i närheten. På det sättethar lagen aktivt bidragit till att slå in en kil mellan brukande och ägande avden svenska åkerjorden. har liden och förhållandena förändrats så att lagstiftningen intelängre fyller sin funktion. Vad som skett med jordförvärvslagen är i vissaavseenden elt exempel på att människor anpassar sitt beteende till ettregleringssystem med resultat att lagstiftningen får effekter som ingen harräknat med. I sådana fall blir inte sällan den faktiska verkan av lagsliftningenrakt motsatt den urspmngligen avsedda. Utredningen anser att jordförvärvslageni stor utsträckning har tjänat ut som etl effektivt redskap för den politik denskulle befrämja. Ulredningenhar efter den genomförda analysen av jordförvärvslagen sammanfattat effekternaav lagen i följande punkter den omsatta mängden fastigheterminskar, andelen och antaletsläktförvärv ökar, priset på jordbmksfastigheterfaller, säljare och potentiella säljaregör förluster, de köpare som utestängs frånmarknaden gör förluster, och de som får köpa fastigheter görvinster. Fleraremissinstanser har riktat kritik både mot utredningens undersökningsmetoderoch dess slutsatser. Bl.a. har gjorts gällande att utredningen inte itillräcklig omfattning tagit hänsyn till de ändringar som genomfördes ilagstiftningen är 1987. Många remissinstanser anser vidare att väsentliga delarav lagstiftningen är nödvändiga även . Framför allt framhålls,förutom begränsningarna i juridiska personers förvärvsrätl, behovet av skyddför fortsatt sysselsättning och bosättning i glesbygden och behovet av enförbättrad ägostruktur i vissa områden. Lantbruksstyrelsen gör i sittremissyttrande bl.a. gällande att utredningen inte har tagit tillräckl ighänsyn till varierande förutsättningar i olika landsändar och till effekternaför olika typer av förelag. Ävenom kritiska synpunkter på utredningens resultat har framförts från flera håll,anser jag att utredningen tillräckligt tydligt visar alt jordförvärvslagen iflera avseenden inte har varit något effektivt instmment för att uppnå deuppställda målen och att lagstiftningen i vissa fall t.o.m. motverkat dessamål. Enligt min mening är reglerna i jordförvärvslagen inte lillräckligl differentieradeoch preciserade i förhållande till de mål som skall uppnås. Detta medför enligtmin mening en onödig byråkrali och medverkar också till att minska lagenseffektivitet. Behovelav all reglera förvärven varierar mellan olika delar av landel. Olika intressen gör sig också gällande beroende på var i landet förvärvs egendomen är belägen. Beslämmelserna i lagen bör därför i siörsta möjliga ulslräckning differentieras och mera direkt inriktas på de olika behov som 17 2 1990/91. 1 satnl Nr 155 skall lillgodoses.Härigenom blir bestämmelserna mer effektiva Prop. 1990/91; 155som hinder inte i onödan uppställs för omsättningen av jordbruksfastigheter.Negativa effekter av lagstiftningen kan då också elimineras. Meden ändrad livsmedelspolitik, där större krav ställs på lantbrukarna att agerasom företagare pä en marknad måste enligt min mening lantbrukarna ges en ökadhandlingsfrihet vid överlåtelse av mark. Onödiga regler bör utmönstras urlagstiftningen och kvarvarande regler omformas så att de effektivt kan verkaför att uppställda mål uppnås. Det är framför allt i tre skilda hänseenden somförvärvslagstiflningen bör upprätthållas i fortsättningen. Del gäller 1)prövningen av juridiska personers förvärv, 2) möjligheten att förvärva egendomi glesbygd och 3) möjligheten att förvärva egendom i särskilt ägosplillradeområden. Nägongenerell prövning av samtliga förvärv av jordbruksmark med hänsyn tilljordbrukets rationalisering kan knappast anses ändamålsenlig närbmkningsplikten och tillståndskravet i skötsellagen har slopals. I den utsträckningen fortsatt rationalisering är påkallad bör den ske med andramedel. Prövningen bör i stället begränsas till atl avse endaslarronderingsförbättringar i mycket slarkt ägosplittrade områden. En ytterligareförutsättning för att behålla kravet på förvärvsprövning bör vara atl del finnsen plan för atl förbättra ägostmkluren i områdel. Prövningen kan då bli ett ledi planens genomförande. Härigenom kan prövningen begränsas lill områden där denkan ulgöra elt effektivt medel för att uppnå redan uppställda och preciserademål. I myckel starkt ägosplittrade områden bör tillstånd kunna vägras, om ellgenomförande av strukturrationaliseringen skulle försvåras. Detregionalpolitiska inslaget i jordförvärvslagen har efter hand fält allt störrebetydelse. De ändringar som gjordes innebar bl.a. elt ökat sådanlhänsynstagande. Det måste alltjämt anses angeläget alt det tillgängligasysselsällningsunderiaget inom jordbruket och skogsbruket kan tas lill vara.Det är också av stor belydelse för en levande landsbygd med tillfredsställandesamhällsservice alt tillräckligt många är bosatta pä en ort. Jag anser atlmöjlighelerna atl genom bestämmelser i jordförvärvslagen beaktagles-bygdsinlressena bör förslärkas så att bestämmelserna kan användas som ettsjälvständigt regionalpolitiskt instrumenl. Om en förvärvsegendom är belägen ielt glesbygdsområde, bör den som redan bor i området och den som avser atl bosättasig på fasligheten få förvärva egendomen utan tillstånd. I andrafall skall förvärvet liksom tillslåndsprövas. Tillstånd skall då kunnavägras om egendomen behövs för sysselsättningen eller bosättningen i området.Som jag kommer all ulveckla i del följande är avsikten med bestämmelserna inteatt i första hand ta till vara sysselsättningen i lantbruket. Också annanverksamhel än jordbruk skall kunna bedrivas på fastigheterna. Del område inomvilket glesbygdsbeslämmelserna skall kunna tillämpas bör i huvudsaköverensstämma med det område som gäller för glesbygdsstöd enligt förordningen(1990:643) om glesbygdsstöd. Med glesbygd avses dästora sammanhängande områden med gles bebyg- Prop. 1990/91: 155 gelse ochlånga avstånd till sysselsättning eller service saml skärgårdar. Meden sådan definition ger en mycket grov uppskattning till resultat att ungefärhälften av alla överlåtelser som kräver tillstånd kan antas komma alt skeinom område som klassas som glesbygd enligt jordförvärvslagen. Detbosättningskrav och den kontroll i övrigl som föreslås gälla för förvärv inomglesbygdsområde får också den effeklen att förvärv som görs ikapitalplaceringssyfte motverkas. Förvärvsreglerna inom ell glesbygdsområde avden omfattning som föreslås bidrar därför lill all de särskilda bestämmelsernaom prisprövning bör kunna slopas. Enlagsliftning enligt de riktlinjer som har redovisats innebär en mycketbegränsad lillståndsplikt. En slor del av den omfattande prövning som för närvarandesker kan helt slopas. En lagstiftning om jordförvärv bör i fortsättningen haföljande innehåll. Bestämmelser som enbart tar sikte på jordbrukels ochskogsbrukets rationalisering utmönstras ur lagstiftningen, utom i fråga omstarkt ägosplittrade områden. Lagstiftningen förstärks som regionalpolitisktinslrument. Juridiska personers förvärvsrätt begränsas pä samma säll som förnärvarande. Jagkommer också i det följande atl föreslå en ändrad inslansordning föröverklagande av beslut i ärenden om förvärvstillslånd. Mot bakgrund avEuropakonventionens krav på domslolsprövning bör sådana ärenden i fortsättningenkunna överklagas från lanlbruksstyrelsen till kammarrätten i stället för lillregeringen. Regeringen bör inte heller som handlägga någrasådana ärenden som första instans. Jagvill i det här sammanhanget också något beröra frågan om ulländska bolagsförvärv av skogsmark i . Förvärv av sädan mark kan ske anlingen genomförvärv av ell svenskl bolag eller genom förvärv av marken direkt. Frågan omulländska förvärv regleras i lagen (1982:617) om ulländskaförvärv av svenska företag m.m. och i lagen (1982:618) om utländska förvärv avfasl egendom m.m. Inom ramen för pågående EES-förhandlingar torde det bliaktuellt med en ändring av bestämmelserna. Icke-diskrimineringsprincipen inomEG innebär nämligen atl föreskrifter som innebär särskilda inskränkningar förmedlemsstaternas medborgare att etablera sig bara får meddelas för alttillgodose säkerhetsintressen och liknande intressen. En minskad reglering avulländska förvärv kommer således att aktualiseras. Skulle ell ökat utiändskiägande medföra problem för den svenska skogsindustrin, genom t.ex. minskadavverkning, är detta en fråga som får lösas genom bestämmelser i den svenskaskogsvårdslagstiftningen och inle i en lagsliflning som jordförvärvslagen. Densittande skogspolitiska kommittén har självfallet anledning atl följa ochöverväga också frågor av det här slaget. Mitt förslag:Lagen skaU fortfarande ulgöra ett instrument för arronderingsförbättringar isärskilt ägosplittrade områden, under förutsättning att det finns en plan föratt förbättra ägostrukturen i området. I övrigt skall rationali&eringsskälinte längre utgöra förvärvshinder. Utredningensförslag: Lagens bestämmelser om förvärvshinder av rationaliseringsskäl slopas. Remissinstanserna:Förslaget har fått ett mycket blandat mottagande. Flera remissinstanser ärnegativa till förslaget, däribland lanlbmksstyrelsen, ,lantmäteriverket och flertalet av de länsstyrelser som har yttrat sig i den härdelen. Lanlbruksstyrelsen är kritisk mot utredningens slutsatser vad gäflerjordbruket, bl.a. därför att hänsyn inte har tagils lill dearronderingsförbättringar som har kunnal uppnås lack vare lagstiftningen.Arronderingsförbättringar inomjordbruket är enligt styrelsen nödvändiga! I fråga om skogsbruket framhåller lantbruksstyrelsenatt i vissa län utgör arronderingsförhållandena sannolikt ett av skogsbruketsallvarligaste problem. Dålig arrondering medför eftersatt skogsvård vilket intenämns i utredningen. Liknande synpunkter framförs av lantmäteriverket. Ävenskogsstyrelsen är negativ lill utredningens förslag och anser att det ärvikligt för konkurrenskraft när det gäller skogsprodukter att enfortsatt rationalisering och omarrondering kan ske. Lantbruksstyrelsen anserallmänt alt utredningen har för slor tilltro till marknadskrafterna, men ansertrots detta atl en nedtoning av rationaliseringsmomentet vad gäller attvidmakthålla lantbruksföretag kan ske. Ett slort antal remissinstanser äremellertid positiva till utredningens förslag och anser att bestämmelserna heltkan slopas. Skälenför mitt förslag: Bestämmelser som gör det möjligt att vägra förvärvstillståndmed hänsyn till elt rationellt jord- och skogsbruk finns i 4 §jordförvärvslagen. Bestämmelserna innebär i huvudsak att tillstånd får vägrasom det är av allmänt intresse all fastigheten las i anspråk för jordbruketseller skogsbrukets rationalisering, om förvärvet kan antas medföra att tvåeller flera utvecklade eller utvecklingsbara lantbmksföretag, som bör förblisjälvständiga, förs samman till ett företag, om förvärvet innebär en skadliguppdelning av ett företag eller om förvärvet avser andel i egendomen ochägarförhållandena genom förvärvet skulle bli sådana alt ett rationelltutnyttjande av egendomen kan komma alt försvåras. Utredningensslutsats är att lagen har befrämjat en snabb storlekslillväxt i jordbruket, meninte en snabbare effektivisering. Ett avskaffande av bestämmelserna skulledärför, enligt utredningen, inte beröra takten i jordbrukets rationalisering.Antalet jordbrukare skulle däremol troligen påverkas posilivt. Vad gällerskogsbruket gör utredningen gällande all arronde-ringen haren mycket liteninverkan på den totala effektivilelen i det svenska skogsbruket och atl mycketlitet står att vinna på att tvinga fram en storleksrationalisering.Sammanfattningsvis anser utredningen att endast myc- ketsmå effektivitetsvinster kan göras i skogsbruket med hjälp av jordför- Prop. 1990/91:155 värvslagens rationaliseringsbestämmelser. Utredningensslutsats är att rationaliseringsprocessen inom jord- och skogsbmket sköts påett naturligt sätt genom konkurrens och inte behöver understödjas genomsärskild förvärvslagstiftning. Utredningenhar haft till uppgift att analysera om jordförvärvslagen har varit effektiv iförhåflande till de uppställda målen för lagstiftningen och därvid funnit attså inte varit fallet. Däremot har det inte ingått i utredningens uppdrag attta ställning till vilka de framtida målen för lagstiftningen skall vara.Utredningen har utifrån sina utgångspunkter föreslagit ell slopande av debestämmelser som tar sikte på att skapa och vidmakthålla ett rationellt jord-och skogsbruk. Flera remissinstanser är kritiska till utredningens analyser.Bl.a. menar lantbruksstyrelsen atl utredningen bara har berört storleksrationaliseringeninom jordbruket och inle de arronderingsförbättringar som har uppnåtts. Vidareanser lantbruksstyrelsen att ulredningens påstående att dåligt arronderad markskulle höra till svenskl skogsbruks minsta problem är felaktigt, framför alltvad gäller , och . Enligtlantbruksstyrelsen har det också kunnat konstateras att dåligt arronderad markmedför eftersatt skogsvård, något som inte nämnts i utredningen. Ävenskogsstyrelsen är negativ till utredningen vad gäller skogsbruket och menar attdet är viktigl för konkurrenskraft att hålla koslnaderna i skogsbruketnere, bl.a. genom storleksrationalisering och arronderingsförbättringar. Sedanlång lid har kritik riktats mot jordförvärvslagstiftningens bestämmelser vadgäller storleksrationalisering. Det har att lagen har bidragit lillatt minska befolkningsunderlaget i glesbygden och därmed underlaget för entillfredsställande samhällsservice. När lagen ändrades framhöll jagockså i propositionen att produktionsresurserna inom svenskt jordbrukbetydligt överstiger den lönsamma efterfrågan på jordbruksprodukter, och attdet mot den bakgrunden inte längre kunde anses vara lika angeläget frän allmänsynpunkt att lagen främjar en slorleksrationalisering inom jordbruket. Bl.a.borde det bli lättare att förvärva en mindre fastighet i syfte att drivajordbruk i begränsad skala. framhöll jag vad gällde skogsbruket attinte heller där borde rationaliseringsbestämmelserna tillämpas annat än om detfanns slarka skäl till det från allmän synpunkl. Ett sådant skäl kunde varaarronderingsförbätlring i slarkt ägosplittrade områden. Dagensjordbrukspolitiska riktlinjer innebär en positiv inställning till deltidsjordbruket.Detta har bl.a. kommit till uttryck i ändringar som gjorts ifastighetsbildningslagen (1970:988) och som trätt i kraft den I januari 1991.Det har blivit lättare att med beaktande av regionalpolitiska hänsyn bildajordbruks- och skogsfastigheter som inte ger sin innehavare full sysselsättning. Bestämmelsersom syftade till ett rationellt jordbruk fanns förutom i jordförvärvslagen tidigare också bl.a. i lagen om skötsel av jordbruksmark. Så gällde t.ex. enligt 3 § skötsellagen att jordbruksmark som var lämplig för jordbruksproduktion skulle brukas sä att markens produktionsförmåga togs lill vara. Om det behövdes fick lantbruksnämnden enligt 9 § förelägga inne havaren atl åter ta marken i jordbruksproduktion eller alt ge växtodlingen 21 en annan inriktning.Marken fick inte heller las ur produktion ulan lanl- Prop. 1990/91: 155bruksnämndens tillstånd. Sådanl tillstånd fick i vissa fall inte lämnas. om marken behövdes för ell utvecklat eller utvecklingsbart lantbruksföretag,dvs. Somjaginledningsvis nämnde har beslutat om en nylivsmedelspolitik. Den nya politiken innebär en marknadsanpassning ochavreglering av jordbruket. Genom beslut upphävdes ocksåskötsellagens bestämmelser om säväl brukningsplikt som tillstånds-plikt för densom vill la jordbruksmark ur produktion. Tillståndsplikien ersattes av enanmälningsskyldighel. Att bestämmelserna upphävdes var en naturlig följd av detbehov av omställning som kommer att uppslå lill följd av denlivsmedelspoliliska reformen. Iproposilionen om livsmedelspolitiken anförde jag bl.a. atl en vidgadtillständsmöjlighet inte var tillräcklig för alt i ett längre perspektiv uppnåett utnyttjande av marken som är lämpligt både från enskild och samhällsekonomisksynpunkt. Jag framhöll också att en ändrad livsmedelspolitik skulle ställastörre krav på lantbrukarna att agera som företagare på en marknad.Bestämmelser om att förelagarna skall hälla all jordbruksmark i produktionborde då inte finnas. I stället måste jordbruksföretagarna själva få avgöra pävilkel sätt jordbruksmarken skall användas för att möta marknadens skiftandekrav. Medhänsyn lill den avreglering av jordbrukssektorn som har beslutats är det avstor betydelse att inte kringliggande lagstiftning för jordbruket är sädan atten marknadsanpassning av näringen försvåras. Det är viktigt att enstrukturomvandling av näringen och en alternativ användning av markenunderlättas, alt mark inte onödigtvis undanhålls marknaden och alt den som måstelämna näringen erhåller det pris som marknaden är villig att betala. Jag ansersåledes att det står i överensslämmelse med det livsmedelspolitiska beslutetatt rationaliseringssträvandena i fortsättningen i princip överlåts lillnäringen. Det är också en logisk följd av att bmkningsplikten ochtiUståndsplikten för atl la jordbruksmark ur produktion har slopats. Ettundantag bör dock enligt min mening göras. Det gäller särskilt ägosplittradeområden. Jag återkommer i det följande till detta. Vadjag nu har anfört gäller framför allt jordbruket. Det är emellertid knappastmöjligt all i del här sammanhanget skilja mellan jordbruk och skogsbruk. Oftafinns inom ett lantbruksföretag med jordbruksmark också skogsmark. Eltbibehållande av rationaliseringshänsynen vid förvärvsprövning av skogsmarkskulle därför innebära att den åsyftade avregleringen inte kunde åstadkommas. Förskogsbrukels del har som lanlbruksstyrelsen också framhållit i sitt remissvarrationaliseringsverksamheten huvudsakligen varit inriktad på att åstadkommaarronderingsförbättringar. De medel som har stått till förfogande för dettahar förutom jordförvärvslagen varit framför allt jordfonden ochfastighetsbildningslagen. Jordfonden,som förvaltas av lanlbruksstyrelsen, skall enligt gällande fö reskrifter (SFS 1989:281) användas främst för att främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling av bl.a. skogsbruket. Jordfonden uppgår till 367 milj. kr. Förutom att fonden används för inlösen av 22 fastigheterenligt jordförvärvslagen kan den användas för att på den fria Prop. 1990/91:155marknaden direkt förvärva fastigheter i konkurrens med andra köpare. Fondenhar således en från jordförvärvslagen fristående funktion. De fastigheter somtillförs fonden skall säljas ut på elt sådanl sätt att fastighetsstrukluren ocharronderingsförhållandena förbättras. En fastighet skall avyttras så snartändamålet med förvärvet kan tillgodoses. Fonden har stor betydelse för arbetetmed de genomgripande fastighetsregleringar som görs i områden med mycketsplittrad fastighetsindelning, särskilt i . Detta beror bl.a. påalt fonden möjliggör uppbyggandet av den markreserv som är en nödvändigförutsättning för en sådan reglering. Bestämmelserom fastighetsreglering finns i faslighetsbildningslagen. Enligt 5 kap. I § fårgenom fastighetsreglering mark överföras från en fastighet eller samfällighettill en annan sådan enhet. Genom fastighetsreglering kan också bl.a.samfälligheler bildas. Fastighetsreglering får ske för att åstad-komina enlämpligare fastighetsindelning eller annars en mera ändamålsenligmarkanvändning under fömtsättning att fördelarna med regleringen överväger dekostnader och olägenheter som regleringen medför. Faslighets-reglering fårpåkallas av om regleringen är av större betydelse från allmänsynpunkt. Räll att begära reglering tillkommer också bl.a. fastighetsägare somberörs av regleringen. Genomfastighetsreglering har flera stora omarronderingar kunnat genomföras medradikalt förbättrade ägarförhållanden som följd. Genom etl avslutatprojekt i Bonas-Vamhus i har t.ex. antalet skogsskiften kunnat minskasfrån ca 19 000 med en genomsnittlig areal på 2,5 ha till 815 med engenomsnittlig areal på 55 ha. Fastighetsregleringen i området har även i övrigtgivit positiva resultat från flera olika synpunkler. Bl.a. kan nämnas attkulturhistoriskt värdefulla miljöer har kunnat bevaras genom att skyddszonerhar kunnat upprättas mol hyggesupptagning i omgivande skogsmark. Viktiganaturvärden har kunnat säkerställas genom bildande av ett antal naturreservat.Projektet har omfattat sammanlagt ca 2 000 fastighetsägare. Ärskogsmark uppdelad på ett sådant sätt att ett tillfredsställande utnyttjandeav skogen hindras väsentligt kan vidare genom fastighetsreglering bildassärskilda samfälligheler av skogsmarken för skogsbruksändamål. Sådana s.k.gemensamhetsskogar får bildas under förutsättning att de får sådan storlek ochutformning att de medger ekonomiskt tillfredsställande skogsdrift. Ett antalsådana gemensamhetsskogar har bildals i det nämnda projektet. Bildandel avgemensamhetsskog behöver emellertid inte utgöra en del i ett sådant störreprojekt utan kan användas som ett fristående medel för att uppnå bättreskogsbruk. Ettproblem vid fastighetsreglering är de slora kostnader för enskilda som ofta är förenade med ett sådanl förfarande. Kritik har riktats mot nuvarande principer för finansieringen. Det har hävdats att det finns risk för alt den nuvarande avgiftsnivån har avhållit fastighetsägare från att ta initiativ fastighetsbildning. Bl.a. dessa frågor har varit föremål för en särskild utredning. Utredningen har redovisat resultatet av sitt arbete i betänkandet (SOU 1990:9) Koslnader för fastighetsbildning m.m. Utredningen har i sitt belänkande konstaterat alt fastighetsägare i betydande omfattning avhåller 23 sigfrån att ansöka om t.ex. större omregleringar och andra stmkturförbätt- Prop.1990/91; 155 rande åtgärder för jord- och skogsbmket av kostnadsskäl. För attåstadkomma en väl fungerande fastighetsbildningsverksamhet föreslår ulredningenåtgärder för att stimulera fastighetsägare alt söka fastighetsbildning som ärönskvärd från allmän synpunkt. Utredningens betänkande som har remissbehandlatsbereds i . Ettsärskilt bidrag lämnas också till yttre rationalisering enligt förordningen(1978: 250) om statligt stöd till jordbrukets rationalisering. Bidraget användsi huvudsak för att begränsa den enskildes kostnader för lanlmäte-riförrättningen.Bidraget används särskilt för att genomföra angelägna omarronderingsprojekt istarkt ägosplittrade områden, t.ex. i . Mot bakgrund avförhållandena i dessa områden har regeringen i årets budgetproposition (prop.1990/91:100 bil.l 1) föreslagit att bidraget bör behållas. lantbruksstyrelsens sida har framhållits att jordförvärvslagen,jordfonden och fastighetsbildningslagen ulgör en samverkande helhet där alladelarna är nödvändiga. Jordförvärvslagens effektivitet som medel att främjaarronderingen och rationaliseringen inom skogsbruket måste emeU lertidifrågasättas. gäller att av samtliga överlåtelserprövas enligt lagen. Under /90 uppgick antalet tillståndsansökningartill ungefär 6 500. Det innebär att antalet faktiska överlåtelser avjordbruksfastigheter kan beräknas ha uppgått till ungefär 20000. Av ansökningarna avslogs drygt 230 på den grunden att egendomen behövdesför jordbrukets eller skogsbrukets rationalisering. 1325 fall lämnadesförvärvstillstånd sedan förvärvaren avstått mark för rationaliseringsändamål.I hur många av ärendena egendomen behövde tas i anspråk för just skogsbruketsrationalisering går inte att utläsa ur den tillgängliga statistiken på området.Av de redovisade siffrorna kan emellertid enligt min mening ganska enkeltutläsas att lagens betydelse för arronderingsförbättringar inom skogsbruket ärbegränsad. Detta får anses vara fallet även om det kan antas att lagen också iviss utsträckning haft en indirekt verkan genom att säljare prioriterat köparesom kunnat förmodas få tillstånd.