prop · GE03154 · 1990-12-31 00:00:00 — 1990/91; 154 denlagtekniska synpunkten att de föreslagna lagändringarna kanske borde Bilaga 2göras avhängiga av när ett principbeslut fattas om att utländska banker ochförsäkringsbolag får konkurrera fritt på den svenska marknaden med de svenskabankerna och försäkringsbolagen. Kopplingen skulle kunna ske genom att detskulle ankomma på regeringen att besluta om ikraftträdandet av lagändringarna. Enligthovrättens mening kan det ifrågasättas om inte departementspromemoriansförslag bör överarbetas innan den läggs till grund för lagsliftning. Enintegration av bank- och försäkringsväsendet öppnar möjlighet för ytterligareföretags- och kapitalkoncentrationer på dessa områden. Huruvida en sådanutveckling är nödvändig eller önskvärd för att möta konkurrens från omvärldenundandrar sig kammarrättens bedömande. 1 vart fall måste den innebära attmöjligheterna till insyn och kontroll försvåras, även om tillsynsbefogenhelernai och för sig är vittgående. Man får nog också räkna med att de storaekonomiska potentialer som kan uppstå genom sådana företags- ochkapitalkoncentrationer kan leda till att den politiska maktens möjligheter attpåverka den ekonomiska utvecklingen urholkas. Dessa konsekvenser berörsvisserligen i promemorian men det hade varit välkommet med en närmare analys avvad man kan vänta sig. 1.6 Fullmäktige i riksbank Fullmäktigedelar vid en sammanvägning av olika för- och nackdelar arbetsgruppensuppfattning att man bör förändra de legala förutsättningarna för en närmareintegration mellan banker och försäkringsbolag. Enligt fullmäktiges mening kanden ökade organisationsfrihet som föreslås i promemorian främja den finansiellasektorns samlade konkurrenskraft gentemot utlandet och möjliggöra etteffektivare resursutnyttjande på den svenska marknaden. Fullmäktige vill ocksåunderstryka att konkurrensförutsättningarna för banker, finansbolag ochförsäkringsbolag inle längre kan bedömas utifrån ett renodlat inhemsktperspektiv. Synen på institutens verksamhetsförutsättningar måste vidgas. Enomprövning av den del av lagstiftningen som styr ägarförhållandena och deorganisatoriska sambanden mellan banker och försäkringsbolag ligger i linjemed den internationella utvecklingen och med förhållandena inom EG.Omprövningen kan därmed bidra till den pågående harmoniseringen avregelsystemen på det finansiella området. Detbör understrykas att det faktum att de finansiella marknaderna har öppnats för internationell konkurrens inte innebär att svenska organisa tions- eller rörelseregler med nödvändighet helt måste anpassas till de lösningar som finns i omvärlden. Det bör även i fortsättningen noga övervägas hur grundläggande säkerhetsaspekter och skyddsintressen skall tillgodoses. Fullmäktiges ställningstagande i branschglidningsfrägan ute- 165 sluter heller intebestående avvikelser i behandlingen av banker jämfört Prop. 1990/91; 154med andra finansiella företag på den svenska marknaden. Regelsystemen Bilaga 2 är som framgått olika i utgångsläget. Utgångspunktenför de föreslagna integrationsmodellerna att verksamheterna genomgåendeorganiseras så att en klar ålskillnad mellan bank- och försäkringsdelarna kanupprätthållas är mot denna bakgrund mycket betydelsefull. I sista hand blirdet en viktig tillsynsuppgift för inspektionsmyndigheterna att övervaka hurdetta krav på åtskillnad efterlevs i de löpande verksamheterna när det gällerolika typer av engagemang mot kunder, transaktioner mellan koncernbolag ochinsatser av personal. Treolika modeller för integration av bank- och försäkringsrörelse föreslås ipromemorian. Dessa har alla det gemensamt att verksamheterna bedrivs inomseparata bolag inom en koncern. Fullmäktige vill inte utesluta att det kanfinnas fall då en annorlunda form av ägarsamverkan bör kunna tillåtas. Enligtfullmäktiges mening bör därför övervägas att skapa en öppning härför imotivuttalandena. Ett villkor för en sådan "oäkta" koncernbildningbör då bl.a. vara att samarbetet mellan de ingående bolagen får en betydandeomfattning och är väl manifesterat ulöver ägarförhållandena. Som etlytterligare krav bör stäUas att överliggande bolag i en sådan koncerntillsammans har majoriteten av rösterna i underliggande bolag. Detkan i detta sammanhang påpekas att det inte framstår som helttillfredsställande att de föreslagna koncernbildningarna inte kommer tillklarare uttryck i lagtexten. För försäkringsbolag, som ej har några ägarbegränsningar,är det naturligt att det inte finns några bestämmelser i försäkringsrörelselagenrörande överordnade bolag. Bankaktiebolag däremot får enligt 1 kap 4 § försiastycket bankakliebolagslagen endast ingå i koncern i vilken ett annat bankbolagär moderbolag. Av andra stycket i denna paragraf framgår dock att regeringenkan medge undantag från denna begränsning om det finns särskilda skäl. Det ärdock endast av motivuttalandena som det framgår alt även de föreslagnakoncernbildningarna kan tillålas. Enligt fullmäktiges mening bör övervägas ominte lagtexten bör ändras så alt de i promemorian föreslagnakoncernbildningarna ultryckligen anges. Omde nu aktuella förslagen förverkligas kommer dessa att resultera i fusioneröver branschgränserna mellan bank- och försäkringsbolag. Man kan förutse att denya koncernerna kommer atl spela en allt större roll för styrkeförhållandena påmarknaden. 1 förlängningen av detta kan man inte utesluta att den svenskamarknaden kan komma att präglas av ett fåtal stora finansiella koncerner, medhelt dominerande marknadsandelar i verksamheter som kreditgivning, inlåning ochlivförsäkring. Enintegration av bank och försäkring aktualiserar en rad problem till följd av atlkoncentrationstendenserna på marknaden förstärks. Det finns självfallet riskför att grundläggande marknadsfunktioner fungerar sämre när dessa koncentrerastill färre händer, t. ex. sparandetjänster och värdepapperstjänster. Effektenav detta skulle kunna bli en sämre fungerande prisbildning med åtföljandevälfärdsförluster. Risker för att ägandet av ochinflytandet över svenskt näringsliv ytterligare koncentreras måste Prop.1990/91:154 också uppmärksammas. Motbakgrund av fullmäktiges allmänna syn att det ändå är rimligt att låta bankeroch försäkringsbolag bilda gemensamma koncerner måste andra vägar än förbud motsamgående väljas för att minska de här diskuterade koncentrationstendenserna.Fullmäktige vill speciellt peka på behovet av ökad konkurrens både nationelltoch internationellt. Utvecklingen har härvidlag lagt vissagrunder, framföraflt kapitalrörelseliberaliseringen och avvecklingen av etableringshinderoch förvärvshinder. Fullmäkligevill här understryka betydelsen av att ytterligare steg tas i Syfte att öppnade svenska marknaderna för ökad konkurrens. Det finns skäl för ansvarigamyndigheter att noga följa hur konkurrensförhållandena ändras för att slå vaktom en sund och stabil utveckling på olika delmarknader. Nyaorganisationslösningar av det slag arbetsgruppen föreslår ställer högre krav påtiUsynsverksamheten. Flera av de presenterade lagförslagen har karaktären avganska aUmänt formulerade undantagsbestämmelser, vars innehåll slutligen tarform vid den prövning och lämplighetsbedömning som tillsynsmyndigheterna utföri anslutning till enskilda aktieförvärv eller etableringsansökningar.Fullmäktige utgår från att frågor av Större principiell vikt kommer att avgörasav regeringen. Till gmndfömt-sättningarna för branschglidningsförslagen hörvidare att varje bolag skall driva sin rörelse separat under eget regelsystem.Utan effektiv tillsyn kan > denna planerade gränsdragning för verksamheteroch regleringsinsatser inom finansiella koncerner inle upprätthållas. Tillsynsmyndigheternamåste alltså la ett fast grepp över de olika verksamhetsgrenar som kan finnasrepresenterade inom en finansiell koncern av det slag som här diskuteras.Vidare måste koncernen som helhet uppvisa erforderlig kapitalstyrka ochstandard t.ex. ifråga om ledningsfunktioner och system för riskhantering ochintern kontroll. Tillsynsintressel riktas i dessa fall särskill motkoncernernas moderföretag, som kan vara banker, försäkringsbolag ellergemensamma holdingbolag. Om en bank ingår som dotterföretag under etl holdingbolaghar bankinspektionen med stöd av banklagstiftningen samma tillsynsbefogenheteröver holdingbolagel som över själva banken. Några generella lagregler somställer moderföretag i finansiella koncerner under tillsyn finns emellertidinte. 1den nu föreliggande promemorian anser fullmäktige att tillsynsfrågorna ärknapphändigt belysta. Några konkreta förslag till anpassningar i formerna förkoncerntillsynen framläggs inte. Arbetsgruppen konstaterar att tiUsynsmyndigheternai ökad utsträckning måste samverka med varandra om branschglidningsförslagenförverkligas men hänvisar i alll väsentligt till den sittandetillsynsutredningen (Fi 1990:02). Motdenna bakgrund anser fullmäktige att flera utredningsinsatser åter står innan tillsynsfrågorna kan sägas ha fått en tillfredsställande behand ling. arbete pågår och ett betänkande kan där väntas . Någon allmän översyn över myndigheternas tillsynsbefo genheter över olika holdingbolagskonstruklioner har inte aviserats men en 167 sådan översyn bör enligtfullmäktiges mening komma till stånd. 1990/91; 154 Finansiellakoncerner med såväl svenska som utländska moderbolag bör Bilaga 2 uppmärksammasur tillsynssynpunkt. Det finns vidare skäl att närmare undersöka EG:s planer påförstärkl koncerntillsyn på det finansiella området. I avvaktan påtillsynsutredningens resultat och att tillsynsunderlagen även i vissa andraavseenden kompletteras och förstärks asner fullmäktige att slutlig ställningtill branschglidningsgruppens förslag inte bör tas. Dennaslutsats återverkar självfallet på tidpunkten för ikraftträdandet av de nuaktuella lagändringarna. Tidpunkten är i promemorian satt till den 1 juli 1991.Om nödvändiga kompletteringar i bestämmelserna om tillsyn och kontroU skallkunna ske blir konsekvensen att ikraftträdande-tidpunkten flyttas framåt. Riksgäldskontoretdelar uppfattningen atl det mot bakgmnd av en tilltagande internationellkonkurrens bör skapas juridiska förutsättningar för att närmare integreraförsäkringsbolag, banker och andra finansiella företag så att den svenskafinanssektorns konkurrenskraft ökar. Nackdelarna med en sådan integration bördock inte förringas. Den sannolikt ökade företagskoncentrationen kan föra medsig att viktiga marknader kommer atl fungera sämre. En sådan marknad ärpenning- och obligationsmarknaden. Den utgör en av gränsytorna mellan bankeroch försäkringsbolag. Bankerna och vissa fondkommissionsbolag upprätthållerdenna marknad genom att ställa priser mot varandra och gentemot slutplacerarna,av vilka försäkringsbolagen i kraft av sin stora placeringskapacilet ärspeciellt betydelsefulla. Enomfattande och långt driven integration mellan banker och försäkringsbolag kanmedföra att försäkringsbolagen vid värdepapperslransaklioner i försia handanvänder banker ingående i samma koncern. Detta leder lill försämrad lönsamhetför fristående banker och fondkommissionsbolag. Dessa kan därför komma au drasig ur marknaden. Resultatet skulle bli minskad konkurrens med sämreprisbildning och minskad likviditet som följd. Motdenna bakgrund är det angelägel alt den inlernationella konkurrensen på bank-och försäkringsområdet, som utgör bakgrunden till promemorians förslag, ocksåkommer att ta sig uttryck i form av utländska aktörers medverkan på den svenskapenning- och obligationsmarknaden, bl: a. som riksgäldskontoretsåterförsäljare. Detär emellertid också angeläget att integrationen mellan banker och försäkringsbolag inte blir starkare än vad som bolagen själva finner nöd vändigt för att uppnå tillräcklig internationell konkurrenskraft. Riksgälds kontoret anser därför att lagstiftningen bör kunna medge all bolagen efter tillståndsprövning integreras också på svagare sätt än som föreslås i pro memorian. Om de samarbetande bolagen inte är inordnade i ett strikt moder-dolter-förhållande eller som systerföretag med ett holdingbolag som moderföretag ökar också möjlighetema att de agerar relativt oberoen- 168 deav varandra på viktiga marknader som t. ex. penning- och obligations- Prop.1990/91; 154 marknaden. Därmed skulle konkurrensen stimuleras. Ipromemorian framhålls några konsekvenser av de föreslagna koncernmodellerna.Här pekas bl.a. på att en integration meUan banker och försäkringsbolag kaninnebära en ökad koncentration pä den finansiella marknaden. I promemorianberörs inte de möjligheter som konkurrenslagen (1982:729) ger att ingripa motföretagsförvärv, också på det aktuella området, som medför att det förvärvandeföretaget får eller förstärker en dominerande ställning på relevant marknad (5 §).En förutsättning för ingripande är vidare att förvärvet medför sådan skadligverkan som avses i VadNO ser som det kanske största problemet i sammanhanget är det samladeinflytande som banker och försäkringsbolag inom en koncern av ifrågavarandeslag uppnår på kapitalmarknaden. De konstellationer som redan nu kan skönjas (tex SE-banken , SPP Gotagmppen) visar att sådanafinansiella koncerner kommer att bli dominerande aktörer på kapitalmarknadenoch därigenom också väsentliga maktfaktorer i näringslivet. Även på deltaområde kan konstateras att möjligheterna att ingripa med konkurrenslagstiftningenter sig begränsade. Här måste annan lagstiftning, bl. a. vad gällerplaceringsregler för försäkringsbolagen, dra upp gränser för sådantinflytande. Den tillsatta kommittén för översyn av försäkringsbolagensverksamhet m. m. skall ju dessutom enligt sina direktiv särskilt bedöma dessarisker. Ensärskild aspekt, som enligt NO:s mening bör uppmärksammas, är det inflylandeoch den insyn i konkurrerande företag som försäkringsbolags ägande och bankers kreditgivninginom ramen för koncerngemenskap kan medföra. Detta blir särskilt påtagligt ombanken och/eller försäkringsbolaget inom en och samma koncern ärrepresenterade i styrelsen för konkurrerande företag. Sådan insyn ochinflytande i konkurrerande förelag bör enligt NO:s mening motverkas eftersomdet kan påverka de konkurrerande förelagens konkurrensvilja och härigenomhämma effektiviteten i näringslivet. Det sagda innebär inte att NO anser attfinansiella koncerner aUtid skall avhålla sig frän att utöva inflytande iegenskap av ägare. Det olämpliga ligger i alt man får inflytande i företag omkonkurrerar med varandra. NO är medveten om att det kan vara olämpligt att ägare endast är hänvisad till exit om andra ägare inte utövar voice i denutsträckning som företaget har behov av. Konkurrenslagen (2 §) är här ettmöjligt men kanske inte tillräckligt medel att motverka denna konkurrensbegränsningsom internationellt brukar benämnas interlocking directorship. Det kunde varamotiverat att låla den tillsatta kommittén om översyn avförsäkringsbolagens verksamhet m. m. se över även denna aspekt. Bilaga 2 Sedandepartementspromemorian färdigställts har skadeförsäkringsbolagensskattesituation behandlats i prop. 1990/91:54. De regler som där föreslås fåranses som relativt generösa. Försäkringsföretagen föreslås få möjligheter till surv-avsättningtrots att avsättning till säkerhetsreserven kan ge ytterligare konsolideringsulrymme(prop 1990/91:54 sid 264). Meden ökad integration av finansiella företag i kombination med storakonsolideringsmöjligheter för något av de i företagsgemenskapen ingåendeföretagen ökar genom koncernbidrag möjligheterna att maximalt utnyttja dessa konsolideringsmöjligheler.Eftersom bankers och finansbolags re-serveringsmöjligheter kraftigt minskar fr.o. taxering kan man anta att i vart fall de reserveringsmöjlighetersom finns i gmppen av företag kommer alt tas till vara. Möjligheternatill reservering styrs av den s.k. normalplanen, som upprättas avförsäkringsinspektionen. () har i ett av sina yttrandenlämnat synpunkter kring försäkringsinspektionens förslag till ändrad normalplan(se bilaga 2, p 2). Med en ökad integration av finansföretagen ökar kravel pånormalplanen. Del är angeläget att de regler och beräkningssätt som där finnsövervägs noga. Bankföreningentillstyrker att lagstiftningen ändras för att möjliggöra integration mellanbank- och försäkringsverksamhet. Föreningen tillstyrker vidare att detta skergenom de tre föreslagna modellerna för koncernbildning. Bankföreningenhar uppmärksammat att enligt den föreslagna lagstiftningen banks förvärv avförsäkringsbolag skall prövas av regeringen eller, efter dess bemyndigande, avbankinspektionen, medan försäkringsbolags bankförvärv skall prövas avförsäkringsinspektionen. Det bör tillses att antingen regeringen ellertillsynsmyndigheterna i båda fall anförtros prövningen. Sparbanksföreningentillstyrker att det nu i lagstiftningen öppnas möjligheler för integrering avbank- och försäkringsverksamhet. Sparbanksföreningentillstyrker att integration mellan bank- och försäkringsverksamhet föreslåskunna ske enligt de tre modeller som promemorieförslaget innehåller.Föreningen förutsätter därvid att dessa tre principmodeller kommer att stå iöverensstämmelse med EG:s kommande regler på detta område. Sparbanksföreningenkan till stora delar godta det närmare innehållet i promemorians förslagavseende de olika integrationsmodellerna och tillstyrker därför i principförslagen i dessa hänseenden. Ipromemorian påpekas alt det vid tillståndsprövningen av t.ex. ett holdingbolags förvärv av aktier i ett försäkringsbolag skall bedömas om 170 a. skall enligt promemorian tiUses att det Prop.1990/91:154 storleksmässigt råder rimliga proportioner mellan de i koncerneningående Bilaga 2 företagen och att koncernstmkturen i övrigt framstår somlämplig. Hur denna lämplighetsprövning närmare skall göras anges dock inte. mening är det nödvändigt att det i motiven till denförväntade lagstiftningen närmare utvecklas vad som t.ex. avses med uttrycket"rimligt proportioner" och lämplig koncernstruktur i detta avseende.Del kan inte godtas att denna fråga kan bli föremål för mer eller mindre skönsmässigamyndighetsbedömningar utan klara riktlinjer i lag och förarbeten. Sparbanksföreningenhar den uppfattningen att det i första hand måste vara respektive företagsansvar att finna lämpliga organisationslösningar. Det är inte möjligt att iförväg ange vilken organisationsstruktur som kan anses vara"lämplig". En mycket starkt bevisbörda bör därför läggas på denansvariga myndigheten för att en organisationsstmktur skall kunna underkännassåsom olämplig. Sparbanksföreningenvill i detta sammanhang framhålla att det bör vara möjligt för banker ochförsäkringsbolag att samverka genom att t.ex. gemensamt äga försäkringsbolag.En bank eller ett holdingbolag i en finansiell koncern bör således kunna fåtillstånd att förvärva aktier i ett försäkringsbolag utan att aktieförvärvetnödvändigtvis måste ha sådan omfattning att försäkringsbolaget aktiebolagsrättsligtsett blir elt dotterbolag. SFFtillstyrker att lagregler införs som möjliggör branschglidning enligt deredovisade förslagen. Iett motivuttlalande anges att bank som äger aktier i ett försäkringsbolagmåste ha ett bestämmande inflytande i försäkringsbolaget. SFFanser att det inte finns motiv för detta förslag. Innebörden är att innehavet idet ägda bolaget skall vara så stort av röstandelen att detmåste bli fråga om etl dotterbolag. Den praktiska konsekvensen är att bank ochförsäkringsbolag inte kan bilda ett gemensamt bolag, eller etl bolag som ägs avytterligare någon part vid sidan av banken och försäkringsbolaget. Fråganom minikravet på banks ägarandel har direkt bäring på föreningsbankernasspeciella situation. Förföreningsbankerna som är ekonomiska föreningar är den s. k. hol dingbolagskonslruklionen inle aktuell. En föreningsbank kan inte ingå i ett holdingbolag eftersom en ekonomisk förening inte kan ägas av andra än sina medlemmar. Av samma skäl kan en föreningsbank inte ägas av ett försäkringsbolag. Associationsformen medger således inte annan försäk ringssamverkan för en föreningsbank än direkt ägande av ett försäkrings bolag, helt eller delvis. Den lösning för försäkringssamverkan som valts av är ett delägande i ett separat livförsäkringsbolag tillsam mans med Länsförsäkringsbolagen och (). Dessa tre företagsgrupper har gemensamma rötter i sitt landsbygds ursprung och har samverkat i många olika sammanhang. föreningsbankerna och LRFär denna samverkan en självklar följd av Prop. 1990/91; 154 samhörigheteninom lantbmkskooperalionen. Den federativt uppbyggda Bilaga 2 och kundägda länsförsäkringsbolagsgruppenhar en naturlig gemenskap med LRF och föreningsbankerna. Samverkansprincipengäller även engagemang inom s. k. fondanknuten försäkring däravsikten är att bli delägare i LFs fondlivbolag. En sådan lösning innebär attdet gemensamma fondlivbolaget får en större bas och därmed får förutsättningaratt skapa volymer som möjliggör relativt sett konkurrenskraftigaadministrationskostnader. Innebördenav promemorieförslaget är således att föreningsbankerna ochlänsförsäkringsbolagen inte kan samverka på ägarplanet, såvida inteföreningsbankerna får röstandel i det gemensamma bolaget. SFF kaninte accepiera förslagel i denna del. Något bärande argument för att ettmoder-dotterbolagsförhållande måste uppnås har inte framförts. Några särskildaskyddsaspekter kan knappast åberopas. I de EG-dirketiv som antagits eller nuföreliggande förslag till direktiv på försäkringsområdet finns inte hellerstöd för kravet att ett ägarförhållande i en finansiell grupp måste vara sålångtgående att ett moder-dolterbolagsför-hållande etableras. SFFvill således bestämt yrka att banker och försäkringsbolag får tillåtas ägarsamverkautan att krav på moder-dotterbolagsförhållande uppställs. En tillfredsställandegaranti för att ägarsamverkan sker i former som är sunda och tillgodoser deskyddsintressen som bankernas insättare och försäkringstagarna har är denprövning av ägarfrågan som i dessa fall blir aktuell i såväl bank- somförsäkringsinspektionen. Föreningen,som granskat förslagen utifrån de intressen som finansbolagen har i frågan,tillstyrker att lagförslagen genomförs i allt väsentligt. Densnabba fortgående integrationen i inom bank- och försäkringsbolagssektornleder till att antalet aktörer på kapitalmarknaden minskar. Även omintegrationsprocessen är positiv i ett europeiskt perspektiv har vissanackdelar med koncentrationen blivil lydliga under den s.k. finansbolagskrisen,främst på så sätt att de fristående finansbolagens möjligheter till externupplåning har visat sig vara mycket begränsade. Mot bakgmnd härav är delönskvärt att myndigheterna inte uppställer några formella eller andra hindermot att utländska kreditinstitut etablerar sig på den svenska marknaden. Del ärvidare mycket angeläget att ett lagförslag läggs fram som breddarfinansbolagens refinansieringsmöjligheter, t. ex. genom att de ges rätt attemittera löpande skuldebrev. Föreningenär positiv till de grundläggande förslagen i promemorian och tillstyrker attförslagen genomförs med följande påpekande. Fondhandlareföreningenhar tagit del av utkast till yttrande som kom mer att avges av . hänvisa till detta ochinstämmer säledes i allt väsentligt i vad bankför- Prop. 1990/91: 154 eningen kommer att anföra. Beträffandefrågan om fondkommissionsbolags rätt att vara moderbolag i en koncern i vilkenförsäkringsbolag ingår vill dock föreningen framhåUa att det i vart fall i ettsenare skede av den legala utvecklingen på området bör övervägas möjlighet för fondkommissionsbolagatl i dotterbolag bedriva s. k. captiveverksamhet. Föreningen kan förutse attdet finns anledning att senare äterkomma i den frågan. TCOtillstyrker att del görs nödvändiga lagstiftningsändringar för att möjliggöraskapandet av finansiella koncerner. TCO finner det emellertid problematisk attutredarna inte ägnar någon tanke åt hur konkurrensen ska tryggasockså på den svenska marknaden. TCOunderstryker betydelsen av att lagsliftningen utformas på sådant sätt att delinte inom koncernerna via koncernbidrag och andra transaktioner blir möjligtatt kringgå de kapitaltäckningskrav m.m. som stipuleras för de olika ikoncernen ingående förelagen.