prop · GE03154 · 1990-12-31 00:00:00 — kommer att göra det möjligt för bankerna att i framliden utanlagändring utveckla och förnya verksamheten. Kommitténlägger även fram flera förslag av betydelse för bankernas organisation ochverksamhet. Handelskammaren anser det vikligt atl bankerna så långt sommöjligt får frihel all själva organisera sin verksamhet. Det befrämjareffektivitet, marknadsanpassning och konkurrens. Handelskammaren kan därvidtillstyrka all bankverksamhetsbegreppet ges en generell utformning som gerbättre möjligheter för bankerna att utveckla och förnyaverksamheten. Ellsteg i rätt riktning är också att bankerna fält möjlighet att föriägga ävenverksamhetsgrenar, som anses utgöra central eller egentlig bankverksamhet, idotterbolag om detta framstår som organisatoriskt ändamålsenligl. bördock enligt Handelskammarens mening inte föranleda att ytterligare statliga slyrelseledamölertillförs bankorganisationerna. Förutom att koncernledningen självfallelfortfarande har ett ansvar för verksamheten är de aktuella dotterbolagenunderkastade särskild reglering och föremål för bankinspektionens lillsyn.Förslaget framslår därmed som en onödig administrativ merbelastning. Kommitténger enligt goda skäl för alt bankerna skall behålla sinsärställning på kreditmarknaden, där insättarskyddet har en central roll.Verket instämmer med kommittén i att hushållen inte ska behöva företariskbedömningar i egentlig mening när man lånar ul sina tillgångar till bankerutan all de behöver ha lillgång till en i praktiken riskfri och fullt likvidplaceringsform. Kravet på fungerande betalsystem ger också bankerna en centralroll på kreditmarknaden. Konsumentverkelvill dock i detta sammanhang framhålla att hushållen har en relalivi svag slällninggentemot bankerna i den oligopolposition som rader och som kommitténföreslår ska fortsätta att råda på inlåningssidan. Med bankernas ensamrätt lillinlåning kan det befaras all konkurrensen inle stimuleras, vilket kan fänegativa följder för hushällen i form av t.ex. högre avgifter. Verket villdärför inte helt utesluta att även andra former av inlåningsinstilulbör fä etableras under förutsättning all den kan ske under lika belryggandeformer som i banker. Medhänsyn lill den sociala och ekonomiska betydelse som finansverk- 114 samheten har för hushållenär det ett samhällsintresse inte bara atl den Prop. 1990/91; 154 verksamhetenbedrivs på ett ur stabilitets- och soliditetssynpunkl tillfreds- Bilaga 1ställande sätt, ulan också att den sker på elt sätt som tillgodoser konsumenternasintressen i övrigt. , som bl. a. har tillsynen enligt konsumentkreditlagenoch har till uppgift att stärka konsumenternas ställning bl.a. påkreditområdet, mottar ell stort antal klagomål och förfrågningar som direkteller indirekt rör banker och övriga finansieringsföretags verksamhel. Mankritiserar därvid ofta bl. a. brister i information och marknadsföring. Högaavgifter föranleder också många klagomål. Motbakgrund bl.a. av den starka stäUning som bankerna har är del enligtKonsumentverket orimligt att ta ut separata avgifter för självklar grundservicepå inlåningssidan, t. ex. uttag av innestående medel, saidobesked o. dyl. Delfinns också anledning all se kritiskt på höga avgifter i samband med utlåning.Konsumenterna har anledning att räkna med all räntan täcker bankernas kostnaderi sädana sammanhang. Imitt yttrande begränsar jag mig till den del av kommitténs förslag som rörbestämmelserna om siraff och vite. Allmänlsett bör kriminalisering komma ifräga endast när andra sanktionsformer intestår till buds. Ofta är ekonomiska eller administrativa sanklioner långteffektivare än straff när det gäller all stävja icke önskvärda företeelserinom närignsverksamhet. Stundom kan tvångsmedel i form av vite vara att föredraframför straff. Den lagstiftning varom här är fråga avser ett område därtypiskt sett andra sanktionsformer än straff är de mest effektiva. Somframhålls i betänkandet ersattes 1985 straffbestämmelsen om olaga försäkringsrörelsemed ett vitesförfarande i samband med att den enskilde fick möjlighet atterhålla förhandsbesked huruvida en viss verksamhet är att bedöma somförsäkringsrörelse. Lagändringarna motiverades främsl av önskemålet allförenkla sanktionssystemet och möjliggöra ett snabbare ingripande. Ävenenligt del nu föreliggande förslaget öppnas möjlighet för den enskilde att få bindande besked huruvida en viss typ av verksamhet kräver tillstånd. Liksom inom försäkringsväsendet ulövas lillsynen och konlrol len inom bankväsendet av en särskild myndighet med långtgående befo genheter. Enligt min mening utgör bankinspektionens verksamhet en ga ranti för en sund utveckling inom bankväsendet och ger också goda möjlig heter till ett snabbt och effektivt tillrättaläggande av eventuellt förekom mande missförhållanden inom branschen. Mol denna bakgrund och med hänsyn till vad jag inledningsvis anförl anser jag, i motsats till kommittén, att övervägande skäl talar för alt man nu efter mönster av motsvarande regelsystem inom försäkringsrörelselagstiftningen låler straflbeslämmel sen utgå och i ställel tillämpar ett vitesförfarande för den som ulan till stånd driver bankverksamhet eller annan tillslåndspliktig rörelse. I övrigt ansluler jag mig lillkommitténs överväganden och förslag Prop. 1990/91:154 beträffande nu ifrågavarande avsnitt. 1.8 Hovrätten för västra Kommitténhar med sitt arbete försökt tillgodose ett antal intressen av särskild vikt.Den har sålunda velat få till stånd så konkurrensneutrala villkor som möjligtför dem som är verksamma på kapitalmarknaden. Den har vidare strävat efter attbevara elt starkt insällarskydd och att över huvud laget förstärkakonsumentskyddet på den finansiella marknaden. En annan ledstjärna i arbetethar varit principen att ägarintressen inte skall influera kreditgivningen.Ytterligare har kommittén haft som målsättning att underlätta en fortsattinternationalisering och att skapa etl flexibelt regelsystem som gör det möjligtför instituten att smidigt anpassa sin verksamhet till förändradeförutsättningar. Intressetav flexibilitet i regelsystemet har tagit sig uttryck i generellt hållna, för atlinte säga konturlösa, bestämmelser om vilken verksamhet som kräver tillstånd ochvilken verksamhet som institut med tillstånd, s. k. tillsynsobjekt, fårbedriva. Detär i denna del som hovrätten har de starkaste invändningarna mot förslaget. Avgränsningenav tillåtlig verksamhet ger inte tillfredsställande möjligheter att förutse vadsom gäller och tillgodoser därmed inte kravel på rättssäkerhet. Bestämmelsernafår för läsaren substans och i några fall begripligt innehåll först efterett studiium av motivutlalandena. Men inte heller dessa ger lillräckligvägledning om vad som gäller. Förmodligeni medvetande om dessa brister har kommittén föreslagit att bankinspektionendels skall kunna ge dispens från auklorisations-kravet, dels på ansökan gebindande förhandsbesked om bestämmelsernas räckvidd. Proceduren med dispensgivningoch lämnande av förhandsbesked framstår emellertid för hovrätten som påtagligtbyråkratisk och eliminerar inte förslagets påtalade brist på rättssäkerhet.Den lorde kunna avvaras, om bestämmelserna omarbetas och ges större konkretion. Iförslaget ersätts nuvarande definition av bankrörelse (2 § BRL) med enbankdefinition (2 kap. 1 § 1 st. KML) och en bankverksamhelsdefinition(föreslagna 2 kap. 1 § I st. BRL). Motivettill ändringen är bl.a. atl den nuvarande bankrörelsedefinitionen anses för inskränkl.Den talar endast om "verksamhet i vilken ingår inlåning frånallmänheten". Kommiltén påpekar att bankerna i själva verket bedriver enverksamhet av mer omfattande slag än som kommer till uttryck ibankrörelsedefinitionen. Den föreslagna bankverksamhelsdefini-tionen ansesalltså ge en riktigare bild av bankernas verksamhet. Redani det föregående har hovrätten ställt sig tveksam till att i KML införa en bankdefinilion.Den saknar praktisk belydelse. Dessutom är banklagstiftningen redan nu uppdeladpå ett flertal lagar. Att föra in en beslämmelse om bank i ytterligare en lagmedför en ökad splittring. Anses behov föreligga av definitionen bör deninföras i BRL. Svårighetenatl i en s. k. bankverksamhetsdefinition beskriva det typiska i bankverksamhet och samlidigt ange gränserna för vad bank får ägna sig 116 åt beror inle minst på attverksamhelsfömtsättningarna varierar starkt Prop. 1990/91:154 mellan olikabanker. En stor affärsbank och en mindre sparbank, kanske Bilaga 1 med baranågra få personer anställda och med begränsat öppethållande, har utövertraditionell bankverksamhet av typ inlåning och utlåning inte mycket gemensamt.Sådana specialtjänster som en större affärsbank tillhandahåller, t. ex. corporatefinance, kan och skall naturiigtvis inte mindre banker erbjuda. Dennadiskrepans mellan olika bankers verksamhet kommer inte till uttryck i denföreslagna bankverksamhetsdefinitionen. Den ger m. a. o. ingen bild av vadbankerna i gemen driver för verksamhet. Ett av syftena med den har därför inteuppfyllts. Änmindre fyller definitionen funktionen att avgränsa bankverksamhet från denverksamhet som andra kreditinstitut får bedriva. Tvärtom görs i definitionen ensammanblandning av den verksamhet som är förbehållen bank (mottagande avinlåning) och verksamheter som såväl bank som andra kreditinstitut får ägna sigåt. Att beteckna den sålunda uppräknade verksamheten som"bankverksamhet" är missledande. Enlegaldefinition är i allmänhet en nödvändighet då behov finns att i skildaregler referera till ett begrepp eller en särskild företeelse. Det föreliggandeförslaget visar inte på etl sådant behov; bara på några fä ställen i lagenanvänds begreppet bankverksamhet och där är det möjligt alt hänvisa till denbestämmelse som beskriver för bank tillåten verksamhel i släUet för attreferera till "bankverksamhet". Denstarkaste invändningen mot bestämmelsen är emellertid atl den inte tillfresslällandeanger kriterierna på tillåtlig bankverksamhet, låt vara att dessa kommer lillsynes i moliven till förslaget. Åtminstone i allmänna termer borde i lagtextenanges vad som utmärker den verksamhet en bank får bedriva. Hovrättenföreslår på anförda skäl att bankverksamhetsdefinitionen som sådan utmönstras samtidiglsom bestämmelsen i 1 kap. 2 § BRL med den nu gällande bankrörelsedefinitionenfår kvarstå i lagen. Därmed bortfaller naturligtvis behovet av ändring avansvarsbestämmelsen i 9 kap. 1 § BRL. Medden uppbyggnad lagförslagel getts kan emellertid inte undvaras en beslämmelsesom anger ramen för vilken verksamhet en bank får bedriva. En överträdelse aven sådan bestämmelse är inte straffsanktionerad och den kan därför ges en meraallmän utformning än om så vore fallel. De begränsningar som är nödvändiga pågrund av förekommsten av centrala skyddsintressen bör dock framgå direkt avlagtexten. Vidare bör den av skäl som närmare framgår av det följande angeatt tillåtligheten av viss verksamhel är avhängig av den enskilda bankensresurser och kompetens. Som iUustration till det anförda kan tjäna följandemodell, som alltså är avsedd inte som ett lagförslag i egentlig mening utanendast som ett belysande exempel. Enbank får mottaga inlåning på räkning från allmänheten, ge kredit och, i mån av resurser och kompetens, bedriva annan finansiell verksamhet. Den får i övrigl bedriva verksamhet som gagnar den finansiella verksamheten. En bank får dock inte bedriva en verksamhet som kan äventyra bankens 117 säkerhel, oberoende, sundautveckling eller allmänhetens förtroende för Prop. 1990/91: 154 bankväsendet. AvI kap. 5§ föreningsbankslagen (1987:620) följer att en lokal föreningsbanksrätt att bedriva inlåning är begränsad. Ytterligarebegränsningar för bankverksamhet följer av 3 7 §§. Enbestämmelse av detta slag som alltså handlar om en banks rättigheter börkompletteras med en bestämmelse om skyldigheten att utöva viss verksamhet. Enregel om skyldighet att erbjuda allmänheten ett allsidigt utbud av finansiellatjänster ingår, enligt kommitténs förslag, som en del avbankverksamhetsdefinitionen. Del framstår för hovrätten som mera logiskt attdenna typ av åliggande skiljs från vad som behandlar den tillåtliga verksamhelen.Den centrala skyldigheten att bedriva viss verksamhet bör alltså enligthovrättens mening införas i en särskild paragraf Detkan vidare starkt ifrågasättas om denna skyldighet bör vara så omfattande somkommittén föreslagit. Hovrätten har tidigare erinrat om attverksamhetsförutsättningarna för större affärsbanker och t. ex. mindresparbanker är helt olika. Det är uppenbart att ett stort antal mindresparbanker inle lever upp lill del krav som enligt ordalydelsen ställs pådem i kommiltéförslagel. Får bestämmelsen föreslagen lydelse, är åtminstoneden formella grunden lagd till en omfattande stmkturomvandling påsparbankssidan i riktning mot allt större enheter. Frågan om behovet av ensådan strukturomvandling ges med jämna mellanrum aktualitet. De motiv tillbestämmelsen som kommittén redovisar tyder emellertid inte på att förslaget ärtänkt som ett styrmedel för att få till stånd en förändring av sparbanksstmkturen.Då bestämmelsen likväl är att uppfatta på detta sätt bör den ges en merainskränkt betydelse. Deltaär angeläget också av den anledningen, att bestämmelsen annars kan verka somett incitament för mindre banker att starta verksamheter som banken varken harresurser eller kompetens till. Det är känt, att bankinspektionen vid ett interinga antal tillfällen sell sig föranlåten att avstyra mindre bankers planer påatt tillhandahålla kvalificerade tjänster på det finansiella området.Anledningen har varit just att banken ansetts sakna erforderlig kompetens. Iförlängningen är del naturligtvis omsorgen om de kunder som efterfrågartjänsterna som varit drivkraften för bankinspektionen vid dessa ingripanden. Detkan tilläggas att hovrättens nu redovisade synpunkter som kommer lilluttryck också i den tidigare presenterade modellen rörande tillåtligbankverksamhet gäller oaktat kommittén i motiven framhållit alt det inte ärnödvändigt att bank ägnar sig åt de olika verksamheterna i egen regi, utan alldet är tillräckligt att banken genom förmedling tillhandahåller tjänsterna. Hovrättenanser mot bakgrund av det anförda alt skyldigheten bör inskränkas till all taemot inlåning från allmänheten och att, i mån av kreditulrymme, erbjuda allmänhelenkrediter. 1.9Fullmäktige i riksbank Prop. Bilaga1 Definition och reglering av bankverksamhet KMKföreslår inga inskränkningar i de verksamheter som banker fårbedriva. I vissa avseenden vill man se verksamhetsfältet vidgat. Med hjälp aven ny bankdefinition försöker utredningen ange vad som skall rymmas i begreppetbankverksamhet. Därtill fogas vissa ur skyddssynpunkt avgörande förbud, bl. Underförstått är att andra aktiviteter, som lagstiftningen inleomnämner, skall vara tillåtna, förutsatt att dessa är förenliga medbankinlåningens karaktär och har nära samband med bankverksamheten i övrigt.Delta kan betecknas som en "omvänd" konstruktion av lagsliftningenjämfört med dagens läge. Förslaget förutsätter vidare att bankinspektionen nogaövervakar gränserna för vad som är tillåtet och otillåtet. KMK markerar atlbankernas huvudfunktion även i fortsättningen skall vara att transformerainlåning till ränteröriig utlåning i olika former. Definitionenav en ny bank Fullmäktigekan ansluta sig till detta synsätt och till den övergripandelagstiftningsmodell för banker som utredningen har formulerat. Modellen tordege bättre utrymme för anpassningar till skiftande marknadsförhållanden än vaddagens mer detaljerade uppräkning av tillåtna aktiviteter medger. Samlidigtförutsätter KMK:s förslag en ny, utvidgad bankdefinition. Detförefaller naturiigt att en sådan definition koncentreras kring inlåningenrespektive utlåningen och verksamhet som kan anses ha nära samband därmed.Fullmäktige ser det vidare som en fördel alt inriktningen mot allmänhetenutgör en del i den föreslagna definitionen. Att ge service uteslutande tillegna ägargrupper eller andra närstående intressenter bör inte stå somkännemärke för en bank. Därutövervill KMK lagfästa att banker skall erbjuda "ett allsidigt utbud avfinansiella tjänster" på marknaden och genomgående fungera som s. k.breddinstitut. Detta synsätt får anses överensstämma med vad som traditionelltgällt på svensk bankmarknad framför allt med omfattandekreditpolitiska regleringar. Parallellt med utlåningsrestriktioner och ränteregleringarhar krav ställts på bankerna alt erbjuda allmänheten en bred kombination avfinansieringsformer och andra finansiella tjänster och all fungera under eltvisst mått av inbördes konkurrens. Fullmäktigevill emellertid ifrågasätta om kravet på bredd och allsidighet är lämpligl attdirekt infoga i den nya lagstiftningen. Marknadsutvecklingen gör att frågan ombredd kontra specialisering för banker tenderat atl bli mer komplicerad. Denökade konkurrensen inom landet leder till förändringar. När valutaregleringenavvecklas och flera etableringshinder rivs blir del också tveksamt att ställaformella krav pä bredd och allsidig-hel som inle har någon motsvarighet iviktigare konkurrentländer. Myckettalar för att endast ett begränsat antal institut kan fungera som breddinstitut i verklig mening pä en framtida, utvecklad bankmarknad. De mindre bankerna kan dåbehöva koncentrera sina verksamheter i högre Prop. grad än vad som gäller förnärvarande, bl.a. för att finna lönsamma Bilaga 1 nischer att verka i. Dettaär en utveckling fullmäktige inle motsätter sig. Man bör vara öppen för av variationer i bankbegreppet sannolikt kommer att uppträda. Motdenna bakgmnd förordar fullmäktige att frågan om specialisering kontrabredd inte låses fast i lagstiftningen. Formuleringensom stadgar att banker skall erbjuda ett allsidigt tjänsteutbud i 2 kap. I §andra stycket bankrörelselagen, bör alltså utgå. Lagrummet bör utformas så detklart framgår att en bank skall erbjuda allmänheten möjlighet till inlåning(av pengar) och att annan än bank inte utan särskilt medgivande i lag får mottainlåning på räkning från allmänheten. Somframgått ovan förutser fullmäklige en fortsatt snabb strukturomvandling påbankområdet, inte minst genom olika influenser från utländska marknader och ettallmänt hårdare konkurrensklimal. Bankernas särställning bör lydligt markeras,men deras karaktär måste tillåtas ändras över tiden. Ensamrätten tillinlåning på konto från allmänheten bör bestå som en central hörnsten ibankverksamheten. Synen på bankernas rörelseregler och val av tillgångar kandock komma att förändras i ett något längre tidsperspektiv. Ställningen som valulabankerinom ramen för valu-talagsliftningen kan också genomgå förändringar. Enannan viktig aspekt på bankernas ställning gäller förhållandet tillcentralbanken och det som ibland även av KMK felaktigt beskrivs som"rätten att låna" i . Fullmäktige återkommer nedan i avsnitt3.5 till en diskussion om roll som lender-of-lasl-resort redan här understryka att bankerna vad gäller kopplingen lillcentralbanken och betalningssystemet inte har några egentliga legala"rättigheter" att hänvisa till. avgör självständigt, medstöd av riksbankslagen, vilka banker som skall få direktaccess till kreditfaciliteter-na,liksom till den centrala clearing som utgör betalningssystemels kärna. Vissamindre eller starkt specialiserade bankinstitut kan komma att hänvisas tillatt klara sin likviditet och sin roll inom betalningsförmedlingen utanmöjlighet till direkt upplåning i . Ett sådant förfarande lillämpasför övrigt redan för sparbanker och föreningsbanker, vilka har sin kopplingtill via respektive affärsbanker (ochFöreningsbankernas Bank). Friheten på detta område gör att ipraktiken också kan välja vilka banker som i huvudsak skall fungera sominstrument och kanal för penningpolitiken och utforma egna standardkrav för deberörda instituten. Via den ränta som utkrävs på banksystemets upplånade medelförfogar över en direkt länk till penningmarknaden ochräntesättningen där. KMKhar inte funnit skäl föreslå någon förändring av gällande straff- och ' vitesbestämmelser.Fullmäktige vill ändå peka på behov av förändring i ett avseende. Straffbestämmelsernai tillämpliga lagar, liksom i den föreslagna kapitalmarknadslagen, föreskriverregelmässigt böter eller fängelse i högst . Menskulle gällande föreskrifter grovt åsidosättas finns risk för störningar inomdet finansiella systemet. Mot den bakgmnden framslår enligt fullmäktigesmening straffmaximum som väl låg. En höjning till fängelse i högst två årskulle ytterligare inskärpa vikten av att lagstiftningen följs. Fullmäktigeföreslår således att straffmaximum höjs frän fängelse i högst ett är tillfängelse i högst . Genomförsförslaget skulle del medföra atl preskriptionstiden förlängs från två till femår. Reglerna om ätalspreskription är nämligen knutna till föreskrivenstraffmaximum i slraffskalan. I ett utredningsärende av stor omfattning kan dengällande korta preskriptionstiden bli ett hinder mot att saken blirfullständigt utredd innan åtal måste väckas. Förundersökningar om kompliceradeekonomiska förhållanden tar erfarenhetsmässigt . En höjning avstraffmaximum skulle således också resultera i en önskvärd förlängning avpreskriptionstiden. Förde fall nuvarande straffbestämmelser bibehålls oförändrade anser fullmäktigeatt möjligheten att införa bestämmelser om förlängda preskriptionstider ändåbör övervägas. Ett närmande till gällande preskriptionstider för skatte- ochvalutabrott (i normalfallet fem är) bör i första hand prövas. Fullmäktigedelar och understryker KMK:s uppfattning att det är omöjligt förbankinspektionen att ulan kraftigt ökade resurser fullgöra deuppgifter som kommer all vila på inspektionen. Redan med nuvarandearbetsuppgifter är inspektionens resurser otillräckliga. , som kännetecknats av mycket snabb omvandling på de finansiellamarknaderna, har bankinspektionens kostnader i reala termer minskat. Mot dennabakgrund framstår KMK:s förslag om en resursförstärkning som klart motiveradoch förstärkningen bör enligt fullmäktiges mening genomföras så snart sommöjligt. Förtroendet i och utomlands för de finansiella marknadernasstabilitet vilar ytterst på att tillsynen bedrivs effeklivt. Detstår klarl att bankinspektionens ansvar och uppgifter kommer alt utökas väsentligt . Kreditmarknadslagsliftningen blir mer flexibel och lämnar en större handlingsfrihet för berörda institut på mark naden om de bärande delarna av KMK:s förslag genomförs. Avregleringar- na internt och externt fortsätter likaså. Integrationen med de utländska finansiella marknaderna får därmed en avgörande betydelse. Mol denna bakgrund måsle tillsynsfrågorna komma i förgrunden i det anpassningsar bete som pågår. Detta innebär dels att resurserna för tillsyn väsentligt 121 måste utökas, dels att detinternationeUa samarbetet behöver fördjupas Prop. 1990/91; 154 ytterligare. 1.10 Fullmäktige i Konkurrens och skyddsintressen på kreditmarknaden Avregleringenav den svenska kreditmarknaden har radikalt ändratförutsättningarna för flertalet . Effekten av avregleringamahar blivil en ökad konkurrens såväl mellan olika inhemska finansinstitut sommellan inhemska och utländska finansinstitut. Behovet av nya och mer enhetligaregler för de olika instituten är därför stort och fullmäktige välkomnar därfördenna utgångspunkt för kreditmarknadskommitténs slutbetänkande. Enökad konkurrens kommer enligt fullmäktiges mening att leda lill en mereffektivt fungerande kreditmarknad. De av kommittén presenterade förslagen avseeendeutlänningars möjlighet att äga aktier i , likformiga kapitaltäckningsregler,friare verksamhetsregler för banker och mer likformig och förbättradövervakning av finansinstituten kommer att avsevärt förbättrafinansmarknadernas effektivitet. Enökad konkurrens kan emellertid leda till ett ökat risktagande hos olikafinansinstitut. En sådan utveckling vore enligt fullmäktiges mening olycklig omden skulle påverka del internationella förtroendet för den svenska marknaden.Skyddsintresset till följd av de föreslagna enhetligare lagarna blir därför avökad betydelse framöver. De särskilda skyddsintressen som bör hävdas ärföljande.