prop · GE03100 · 1990-12-31 00:00:00 — Iskrivelsen redovisas vissa åtgärder som skall ses som exempel på en sådanutveckling. Antaletanställda i afTärsverken, 1000-tal 1970 1980 1985 1990 168 174 174 160 görs om till ett bolag och ges därmed enorganisationsform som är bättre anpassad till en alltmer internationell ochkapitalintensiv verksamhet. skall ges en finansiell situation sommotsvarar den hos övriga skogsbolag. Förslag lämnas senare (bil. 6) om hur SJ:sverksamhet skall kunna effektiviseras genom att ytterligare delar avverksamheten omvandlas till aktiebolag. Inom pågår en översyn avstyrningen av affärsverken inom område. Bakgrundenär den successiva övergången till en resultatorienterad styrning avaffärsverken där regeringens styrning i allt större utsträckning koncentrerasmot uppföljning och utvärdering av dels deras samhällsroll, dels denföretagsekonomiska effektiviteten. En utveckling av statens ägarroll är avcentral betydelse för att få till stånd en effektiv styrning av affärsverken. Rationellareverksamhetsform för konkurrensutsatt verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna Myndigheternas,utom affärsverkens, kostnader för egen verksamhet uppgick /89till . Av myndigheternas intäkter (. från andra statliga myndigheter, varav merparten frånbyggnadsstyrelsens uthyrning av lokaler. Av övriga intäkter kommer 2,6miljarder kr. från s. k. offentligrättsliga avgifter som styrs av lagar ochförordningar och som består av avgifter för tillsyn, kontroll, tillståndsgivning,m. Återstående intäkter ca . kommer från försäljning avvaror eller tjänster till enskilda eller offentliga konsumenter. Egen verksamhet Avgifts- och (Källa:RRV:s publikation Om avgifter och andra ersättningar i staten 1989) är det ett hundratal myndigheter spmbedriver sådan försäljningsverksamhet. De flesta av dessa myndigheter har ocksåen an-slagsfinansierad verksamhet. Affärsverksamheten är i många fall av mindreomfattning och nära kopplad till en myndighets övriga verksamhet. konkurrensutsatt verksamhet bör enligtregeringen inte bedrivas i myndighetsform. För sådan verksamhet börbolagsformen övervägas. Vid sådana överväganden bör alltid prövas omverksamheten bör bedrivas i statlig regi. Det är i normalfallet inte lämpligtmed bolag under myndigheter. Detta synsätt gäller även för bolagsbildning förbedrivande av tjänsteexport. Regeringen vser att ge RRV i uppdrag attgöra en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet utanföraffarsverkssektorn. RRV skall som ett första |ed i översynen göra enkartläggniiig av konkurrensutsatt afTärsverksamhet av större omfattning sombedrivs hos förvaltningsmyndigheterna. RRV skall också föreslå riktlinjer förval av verksamhetsform för sådan affärsverksamhet. Med utgångspunkt frånkartläggningen och de föreslagna riktlinjerna skall RRV vidare göra enbedömning av i vilka fall affärsverksamheterna bör brytas ut ur myndighetemaoch överföras till bolag. RRV skall vidare överväga hur förvaltningsansvaretför bolagen bör organiseras och lämna förslag om riktlinjer för styrningen ochkontrollen av bolagen, vad gäUer t.ex. bolagsstyrelsernas sanimansättning,bolagsordningarnas utformning, revision, m.m. Prop.1990/91:100 Bil.2 3.3Utnyttjande av konkurrens och marknadskrafter i offentlig sektor Ökad konkurrens är av avgörande betydelse för aft ökaproduktivitet och tillväxt. Avregleringar av olika sektorer görs successivt för att främja effektiviteten i ekonomin. Ettahernativ till privatisering är att skapa msrknadsliknande lösningar inom den offentliga sektorn genom attskilja på rollerna som beställare och producent. Välfungerande marknader är en fömtsättning för att konsumentemas Prop. 1990/91:100önskemål skall komma till uttryck i vad som produceras. Detta gäller i Bil. 2såväl privat som i offentlig verksamhet. På väl fungerande marknader finnssignaler mellan producent och konsument som innebär att utbudet av varor ochtjänster på ett flexibelt sätt kan anpassas till konsumentemas önskemål.Offentliga regelsystem, m. m. begränsar i vissa fall detta signalsystem ochkan leda till ineffektivitet och bristande konsumentanpassning. Under senare århar därför betydande avregleringar genomförts. (C 1989:03) har itre rapporter sett över konkurrensen inom privata näringsgrenar med omfattanderegleringar. Det gäller inrikesflyget (SOU 1990:58), livsmedelssektorn (SOU1990:25) och bygg/bosektom (SOU 1990:62). Dessa rapporter bereds för närvarandei . Arbetet fortsätter nu med en analys avkonkurrensförhållandena på andra områden. Här spelar konkurrenslagen och desstillämpning en avgörande roll. I sitt fortsatta arbete bör konkurrenskommitténuppmärksamma även sektorer på det offentliga området, där ökad konkurrens ochmekanismer som stimulerar effektiv resurshushållning kan förenas med och oftafrämja de samhälleliga målen på området. De senaste årens utveckling har understmkit behovetav större flexibilitet och effektivitet i resursanvändningen inom denoffentliga sektorn. Utvecklingsarbete med nya styrformer förekommer på mångahåll. En väsentlig utvecklingslinje är det arbete som pågår för att tydligareskilja på beställar- och producentroll. Det blir ocksä naturligt att utvecklakraven på kvalitet och kvalitetsutveckling och att söka sig fram till den ellerde producenter som är mest effektiva, dvs. ger störst utbyte för satsaderesurser. När det gäller vårdens och omsorgens organisationhar viktiga initiativ till större effektivitet och bättre behovsanpassningtagits av bmkarkoope-rativ inom t.ex. barnomsorgen och handikappomsorgen ochstiftelser inom t.ex. missbmksvården. Också producentkooperativ inom barnomsorgenkan numera få statsbidrag för sin verksamhet. Möjligheterna till konkurrensmellan olika typer av producenter har därmed vidgats. I takt med att allt fler typer av producenteruppträder inom den offentliga sektorns traditionella verksamhetsområden skärpskraven på att undersöka hur offentlig reglering, finansiering och kontroll ihögre grad kan användas för att uppnå omsorgens och vårdens gmndläggande mål,oavsett huvudmannaskapet för verksamheten. Ett sådant utredningsarbete kommeratt inledas. Inom pågår ett utvecklingsarbetesom syftar till att utreda och analysera vilka krav som bör ställas på socialastyrsystem. Också förmågan att i kontraktsliknande former utforma mål ochkravspecifikationer måste utvecklas. Syftet är att kunna tillgodosemedborgarnas och samhällets krav på en välfärd av hög kvalitet till alla ieffektiva verksamhetsformer där också konkurrens och marknadskrafter tastillvara som styrmedel inom den offentliga sektorn. 3 1990/91. 1990/91:100 Bil.2 -Handlingsutrymmetför kommunema vidgas. Det sker bl. a. genom reformerna inom skolan och äldreomsorgen samt genom övergång till mera generella statsbidrag. -Nykommunallag utarbetas. Mål- och resultatstyrning av verksamhet kräverkonkreta mål och bättre uppföljnings-och utvärderingsinstmment. Förändringsarbetet intensifieras i kommuner ochlandsting. Merän av den offentliga sektoms utgifter hanteras av kommuner och landsting.Konsumtion och investeringar i kommuner och landsting uppgår till ca 300miljarder kr., d.v.s. av BNP. Kommuner och landsting har ca 1,1miljon anställda. av de totala kommunala utgifterna finansieras medskattemedel kommunalsskatt eller överföringar av skattemedel från staten. Avutgifterna faller ca 2/3 på kommuner och 1/3 på landsting. Den kommunalasektorns utgifter inkl. transfereringar och afTärsmäs-sig verksamhet m. m. Bidrag till enskilda och Köpta J tjänster i / \/MateriaU' \io% r \rbetsgiva ivgifter y AdministTatioD / 7%Kommuntkationer / Fritid och kultur Energi, vatten och\ avfall Regeringensmål för förändringarna inom den kommunala sektorn är dels att expansionen ikommuner och landsting skall anpassas till de samhällsekonomiskaförutsättningarna dels att verksamheten inom dessa ramar skall anpassas tilllokala förhållanden och medborgarnas behov och önskemål. Efterfråganpå den kommunala sektoms tjänster har länge kunnat tillgo- Prop. 1990/91:100doses genom en snabb expansion. Denna väg står inte längre öppen. 2lägre tillväxten i samhällsekonomin och nödvändigheten att undvika ytterligareskattehöjningar gör att medborgarnas krav alltmer sällan kommer att kunnatillgodoses genom tillskott av resurser. För att kunna tillgodose förändradebehov av vård, omsorg, utbildning etc. är det därför nödvändigt att utbytet avinsatta resurser ökar. Det innebär att betydligt större krav kommer att ställaspå omprövning, rationalisering och förbättring av effektiviteten. Utrymme måsteockså skapas genom omprioriteringar för att kunna tillgodose nya och angelägnabehov. Den kommunala verksamhetens olika delar måstefungera så att de inger förtroende. Det kräver en fortlöpande granskning av deolika verksamheterna och utgifterna. Den kommunala verksamheten fungerar,trots kritik, i stort väl och ger service, vård och omsorg av hög kvalitet.Ändå står den kommunala verksamheten inför svåra prov. Kostnaderna ökar snabbt,det finns otillfredsställda behov och köer, t.ex. inom barnomsorg och sjukvård.Det finns även brister i styrning, organisation och uppföljning avverksamhetema, vilket försvårar en ändamålsenlig användning av resurserna. I arbetet med att utveckla och förnya denoffentliga sektom är det en strävan att stärka den enskilde medborgarensmöjligheter att påverka utformningen av samhällets service och att erbjuda ettmer varierat utbud av tjänster. Denoffentliga verksamheten måste ses som en helhet där staten, kommunerna ochlandstingen har olika roller. För att den samlade offentliga verksamheten skallfungera effektivt och tjäna medborgarna på ett bra sätt krävs ett välfungerande samspel mellan staten och den kommunala sektorn. Staten ansvarar för de stmkturella förhållandenagenom att ange de gmndläggande förutsättningama vad gäller ansvarsförhållandenmellan stat, kommuner och landsting. Tydligare ansvarsfördelning, decentraliseringoch en bättre samordning är viktiga utgångspunkter för förnyelseinsatserna påmånga områden. Kommuner och landsting bör inte åläggas nyauppgifter utan att de får möjligheter att finansiera eventuella nyaåtaganden med andra medel än höjda skatter. Statens övergripande ansvar fömtsätter att riksdagoch regering på olika områden anger mål och riktlinjer för vilka resultat denkommunala, verksamheten skall uppnå. Den pågående utvecklingen mot ökadmålstyrning av den kommunlala verksamheten och ändrad lagstiftning som ger kommunernastörre frihet att välja vilka medel man vill använda kan komma att ställa kravpå att statens mål på olika områden preciseras och görs mer konkreta. Kommunernas och landslingens handlingsutrymme måsteökas för att man skall kunna klara sina uppgifter . Regeringenavser att fortsätta detta arbete genom förslag som leder till minskaddetaljstyr- ning, mer generellastatsbidrag och friare organisations- och verksamhets- Prop. 1990/91: 100 former. En ändrad styrning av den kommunala verksamhetenställer krav på att såväl statens som kommunernas och landstingensuppjöljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. Kommuner och landstinghar ett ansvar för att de nationella målen uppfylls. Staten har en viktig rollatt följa upp och utvärdera den kommunala verksamhetens resultat i förhållandetill statsmakternas uppsatta mål. Som ett led i statens ändrade styrning av denkommunala verksamheten kommer den statliga administrationen att forändras. Destatliga myndigheternas roll och uppgifter kommer att behöva ses över. Den pågående utvecklingen mot en ökad målstyrningav den kommunala verksamheten kan komma att ställa krav på att statens mål påolika områden preciseras och görs mer konkreta. Denna fråga prövas för närvarandeav den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04, dir. 1990:20). Om en sådanprecisering bedöms nödvändig kommer regeringen att vidta erforderligaåtgärder. En förändrad styrning kan leda till krav på ändrade fömtsättningarför att kommuner och landsting ska kunna uppnå önskat resultat. Statligamyndigheter bör ges i uppdrag att göra en systematisk genomgång av i vilkenutsträckning de regler som styr den kommunala verksamheten överensstämmer medde mål som statsmakterna lagt fast för de kommunala verksamheterna. Statens nuvarande uppföljning av den kommunalaverksamheten motsvarar inte kraven i ett nytt styrsystem. En samlad ochsystematisk uppföljning av om resultaten överensstämmer med uttalade mål förde olika verksamheterna saknas. Det ställer krav på att statens uppföljningsoch utvärderingsinstrument gentemot kommuner och landsting förbättras.Motsvarande behov finns även i kommuner och landsting. måste mål- ochresultatuppföljningen ställas i fokus. Mål- och resultatuppföljning måste ingåsom en naturlig del i ett nytt generellt statsbidragssystem. En fördjupad mål-och resultatdialog mellan stat, kommuner och landsting blir därför nödvändig.Regeringen kommer att ställa krav på att resultatmått utvecklas och attkommuner och landsting svarar för en ekonomisk och verksamhetsmässigredovisning. Utvecklingsarbete pågår redan inom olika sektorsområden och ikommuner och landsting. Inom har utvecklingen av ettresultatorienterat uppföljningssystem för skolan påbörjats.Infor-mationsstmkturen inom utreds av socialstyrelsenoch en motsvarande utredning pågår inom hälso- och sjukvården. En förregeringskansliet och kommunförbunden gemensam arbetsgmpp, som ska belysa dekommunala verksamheterna i avseenden som volymutveckling, produktivitet ocheffektivitet, har påbörjat sitt arbete. Arbetsgmppen ska även belysahur uppföljning och utvärdering i ett målstyrt system bör gå till. En ändrad styrning av den kommunala verksamheteninnebär att berör da statliga myndigheters roll och uppgifter kommer att behöva ses över. Deras uppgifter kommer att förändras i riktning från detaljstyrning och medelstilldelning till uppföljning och utvärdering av kommunala verksam- 36 heter.De kommer således att få en viktig roll att svara för underiag för Prop.1990/91:100 regeringens och styrning av den kommunala verksamheten.De Bil. 2 nya länsstyrelserna har viktiga uppgifter i detta sammanhang. Engenomgripande organisationsöversyn av den statliga skoladministrationen pågår. 4.2 Ökat handlingsutrymme för kommuner och landsting Trotsatt det finns ett stort utrymme för kommuner och landsting attgenomföra förändringar måste handlingsutrymmet i kommuner och landsting ökas ytterligare.Därmed ökar förutsättningarna för att man skall kunna klara sina uppgifterunder . Då ökar också möjligheterna att få verksamheten att bättresvara mot medborgamas behov vad gäller kvalitet och valfrihet. Från regeringens sida har olika åtgärder vidtagitsför att undanröja de hinder som finns för att kommuner och landsting ska kunnaprioritera mellan olika uppgifter och att anpassa verksamheten till lokalaförutsättningar och behov. Arbetet med att decentralisera beslut ochprioriteringar till kommuner och landsting har skett och pågår inom fleraområden. Ansvaretför hur skolan skall organiseras överfors till kommunerna Utvecklingeninom skolan är exempel på ett område där man i ett sammanhang bådedecentraliserar beslutsfattandet, klarar ut ansvarsförhållandena,generaliserar statsbidragen, övergår från regel- och resursstyming tillmålstyrning och skapar ett system för uppföljning och utvärdering. Genom beslut (prop. 1989/90:41, UbU 9,rskr. 58) har kommunerna fått ett helt och odelat arbetsgivaransvar för allpersonal inom skolan. har fattat beslut om ett nyttstatsbidragssystem för gmndskola, gymnasieskola och utbildning förvuxna (prop. 1990/91:18, UbU 4, rskr. Statsbidraget blir i fortsättningen enbart ettfinansiellt stöd som inte skall styra verksamheten som det har gjort.Den detaljerade statliga stymingen av skolan upphör. Istället kommer riksdagenoch regeringen att ange mål och ramar. Ansvaret för genomförandet överlämnastill dem som verkar och arbetar i kommunerna. Man kommer i kommunerna att kunna fatta egna beslutom skolorganisationen som kan skapa förutsättningar för ett bättreresursutnyttjande och bättre möjligheter till samverkan med andra skolformereller andra verksamheter. Regering och riksdag skall enligt riksdagsbeslutetfölja och utvärdera de nationella målen för att bilda sig en uppfattning om hurkommunerna sköter sina uppgifter och vilka resultat som uppnås i skolan. Barnomsorgoch skola kan samordnas bättre Denutveckling mot decentralisering och avreglering som inletts inom skolområdet underlättar samarbetet mellan skola och barnomsorg. Den kommunala huvudmannens ansvar och befogenheter inom de två område- 37 nablir mer likartade. Därmed förbättras kommunens förutsättningar att Prop.1990/91: 100 planera, organisera och administrera dessa ansvarsområden i ettsamman- Bil. Flexibiliteten ökar, liksom förutsättningarna attutnyttja tillgängliga resurser mer rationellt. Med en utvecklad samverkan mellan barnomsorg ochskola kan barnens skolstart göras mer flexibel. Detta innebär ökad valfrihetför föräldrar och elever. En sådan förändring kommer bl.a. att underiättasträvandena att erbjuda alla som vill en plats inom barnomsorgen. Jämfört meden situation med full behovstäckning inom barnomsorgen kommer en övergång frånsju till och de rationaliseringar detta möjliggör att kunna medföra enbesparing för kommunerna. På bör förändringarna kunna ge betydandesamhällsekonomiska vinster. Rätten att välja en tidigare skolstart skallinföras fr. o. m. . Äldreomsorgenfår en enda huvudman 1syfte att skapa klara ansvarsförhållanden och ändamålsenliga organisatoriskafömtsättningar för äldre- och handikappomsorgen har beslutat (prop.1990/91:14, SoU 9, rskr. 97) att kommunerna ges ett samlat ansvar för dennaverksamhet . För att ge möjligheter till lokala lösningar geskommunerna befogenhet att också erbjuda hemsjukvård. En proposition om denekonomiska regleringen i samband med reformen avses att läggas fram under våren1991. Principerna för denna har dock redovisats. Regeringen kommer att föreslå att nuvarandeprestationsrelaterade statsbidrag till kommunernas äldreomsorg dels utökas,dels fördelas efter generella behovskriterier som även beaktar vissastrukturella faktorer. Genom att också införa ett kommunalt betalningsansvarför den somatiska långtidssjukvården samt de medicinskt färdigbehandlade inomakutsjukvården och inom de geriatriska klinikerna, bör goda förutsättningarskapas för en effektivare äldreomsorg för såväl den enskilde som för samhället.Regeringen avser dessutom att senare föreslå att försöksverksamhet medkommunalt huvudmannaskap för primärvården genomförs för att vinna erfarenheterav en sådan ansvarsfördelning. Ettförsta steg mot samordning av sjukvård och sjukförsäkring Isyfte att få till stånd en effektivare sjukvård och en samordning mellansjukvården och sjukförsäkringssystemet som leder till ett bättre resursutnyttjandehar regeringen redovisat (skr. 1990/91:50) ett antal åtgärder som den avser attvidta. Regeringen avser bl.a. att ta initiativ i syfte attåstadkomma en bättre samordning av sjukvårdens och sjukförsäkringensfinansiering och styrning. Försök kommer att inledas i någraprimärvårdsområden med befolk- ningsbaserad resurstilldelning och ansvar för de samlade ekonomiska re surserna för hälso- och sjukvård, läkemedel, sjukresor, sjuk- och arbetsska deförsäkring samt förtidspension. Dessutom bör i några fall också övervä-. gasförsök där totalkostnadsansvaret läggs på någon eller några försäk- Prop.1990/91:100 ringskassor. Jämförelser kommer då att kunna göras mellan olikalösning- Bil. 2 ar och deras förmåga att ge underlag för samverkan mellanolika sektorer. Denparlamentariska utredningen om statsbidragen och kommunernas finansiering (Fi1990:04, dir. 1990:20) som regeringen tillsatt arbetar bl. a. medutgångspunkten att en förnyelse och utveckling av den offentliga sektorn skastimuleras. Utredningsarbetet skall, enligt direktiven, bedrivas medutgångspunkten att kommunernas och landstingens verksamhet skall anpassas tillde samhällsekonomiska förutsättningarna och att statens bidrag så långt möjligtfördelas efter generella principer. Vidare skall en mer effektiv kommunalverksamhet stimuleras och kommittén skall överväga instrument för statligmålstyrning och hur uppföljning av verksamhet bör utvecklas. Kommitténskall presentera alternativ som innebär att skillnaden i utdebitering i förstahand speglar skillnaden i service- och avgiftsnivå och i effektivitet. Enligtdirektiven bör utredningsarbetet vara avslutat senast den 31 oktober 1991.Förändringar bör kunna börja genomföras . Utredningen skall följaktligen belysa och övervägaflera viktiga och grundläggande frågor som rör den kommunala ekonomin ochstymingen av den kommunala verksamheten. Utredningens arbete kan väntas få storbetydelse inte minst för det fortsatta förnyelsearbetet. Nykommunallag ger friare organisationsformer Föratt underlätta förändringsprocessen i kommuner och landsting kommer regeringenatt lägga fram förslag till en ny kommunallag, som gmndar sig påkommunallagskommitténs betänkande (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Avsikten äratt kommuner och landsting skall ges stor frihet att välja lämpligaorganisationsformer samt att utveckla ändamålsenliga former för ekonomiskstyrning och förvaltning. Kommunerna och landstingen bör också få ökademöjligheteratt föra ned ansvar och befogenheter till de anställda i denkommunala verksamheten som de förtroendevalda ges bättreföutsättningar att styra verksamhetsinriktningen. Regeringens avsikt är ocksåatt öka kommunernas och landstingens möjligheter att själva bestämma hur nämnd-och förvaltningsorganisationen skall utformas. Detta bör kunna medverka tillökad decentralisering i kommunerna samt till att samarbetet mellan olikaverksamheter stimuleras. Frikommunforsöketersätts av generella lagändringar Regeringenavser också att lägga fram förslag på gmndval av försöksverksamheten med ökad självstyrelse, det s. k. frikom- munförsöket. Denna försöksverksamhet avslutas . Det är re- 39 geringens ambition att påså många områden som möjligt ersätta de nuva- Prop. 1990/91:100 randeförsökslagarna med generella lagändringar som omfattar samtliga Bil. 2kommuner och landsting. För att få underlag för ett regeringsförslagbeträffande frikommunförsö-ket har civilministern bemyndigats att tillkalla enutredare med uppgift att lämna en samlad redovisning av erfarenheter avfrikommunförsöket. Detta arbete bör redovisas . Inom ramen för frikommunförsöket finns möjlighetatt pröva nya organisations- och verksamhetsformer. Ett särskilt förnyelseprojekt har inletts isamverkan mellan och samtliga kommuner, samtlänsstyrelsen i län (prop. 1990/91:44, KU 17, rskr. Samtligakommuner i länet har utsetts till frikommuner. Projektet är unikt i denmeningen att i princip hela den offentliga sektorn i ett län deltar. En viktig utgångspunkt för uppläggningen avlänsförnyelseprojektet är att kommunema, och länsorganen självaanger de frågor som bör tas upp. I propositionen berörs dock några frågor somfrån nationell synpunkt är angelägna att få behandlade. Således bör länsförnyelseprojektet inriktas motfördjupat medborgerligt deltagande, ökad lokal och regional samverkan samtändrade former för styming och arbetsorganisation. Frågor om ekonomioch ett bättre resursutnyttjande bör behandlas, och stort intresse bör ägnas åtuppföljning och utvärdering av offentlig verksamhet. En särskild studie skallgöras om behovet av förändringar i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellanolika samhällsorgan. Kvinnors inflytande i kommunala besluts-ochförändringsprocessen hör också till de frågor som bör uppmärksammas. En regional projektorganisation skall tillsättasmed uppgift att svara för projektets genomförande, uppföljning och utvärdering.Projektet skall pågå och erfarenheterna skall årligenavrapporteras till regeringen. Inom bedrivs en rad olikautvecklingsprojekt som syftar till att skapa fömtsättningar för ett effektivtresursutnyttjande i kommuner och landsting. En särskild arbetsgmpp kommer ibörian av att redovisa förslag till förenkling av kommunala regler. Detfinns en klar strävan att ge avgifterna en större betydelse som finansieringskälla. För detta talar bl.a. önskemålet att undvika skattehöj ningar.