prop · GE0364 · 1990-12-31 00:00:00 — 4.uppgifter om enskildaspersonliga förhållanden och enskildas privata ekonomiska förhållanden om detkan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiftema kommer ut, ochuppgifter om ekonomiska förhållanden hos leverantörer, kunder och andra som harträtt i afTärsför-bindelse eller annan liknande förbindelse med en arbetsgivareeller en förening, om denna håller uppgiften hemlig; undantaget gäller endast iden mån det inte finns ett allmänintresse av att uppgiftema lämnas ut somuppenbart väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd för egen del (jämför1. 5.uppgifter som är av sådan artatt ett röjande kan antas medföra fara för någons personliga säkerhet, 6.uppgifter som rör inbrottsskyddoch andra åtgärder till skydd mot brott, 7.chiffer, koder eller liknandemetoder för att underlätta befordran av uppgifter och uppgifter som avserpostförsändelser och telefonmeddelanden. Enviktig del i kommitténs förslag rör kritikrätten. finns enligtpraxis en betydande rätt för i vart fall en anställd att kritisera sinarbetsgivare. I den mån någon undantagsregel inte är tillämplig innebärförslaget att en gmndlagsskyddad kritikrätt införs. Ocksådenna kritikrätt har emellertid enligt förslaget en yttersta gräns. Om enanställd uppsåtligen har lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden som rörarbetsgivaren till skada för denne, så utgör förslaget inte något hinder motatt han skiljs från anställningen eller omplaceras. Och om en föreningsmedlem i egenskap av författare eller annan upphovsman till tryckt skrift harframfört uppfattningar som uppenbart strider mot föreningens gmndläggandevärderingar, och framställningen inte med hänsyn till omständigheterna ärförsvarlig, är han inte skyddad mot att bli utesluten. Ettingripande av en arbetsgivare eller en förening i strid med meddelarrättenblir ogiltigt. Arbetsgivaren eller föreningen kan också bli skadeståndsskyldig. Kommitténanser att en betydelsefull del av ett meddelarrättsligt system är ett förbudmot efterforskning av den som utnyttjat den rätt som systemet ger. Förslagetinnebär också att ett sådant förbud införs. Det träffar den som har enföretagsledande eller därmed jämförlig ställning i ett företag, den som har enarbetsledande ställning i ett företag och den som har en ledande ställning i enförening. Men det omfattar även andra inom ett företag eller en förening,om efterforskningen sker för företagets eller Prop. 1990/91:64 föreningensräkning. Densom överträtt den rätt som förslaget ger får fritt efterforskas. Detta föreslåsdock gälla med två undantag. En anställd som uppsåtligen spritt oriktigauppgifter om sitt företag och en föreningsmedlem som medverkat till enframställning som uppenbart strider mot föreningens gmndläggande värderingarfår inte efterforskas. Kommitténs motivering till sitt förslag på denna punktär att förbudet mot efterforskning annars lätt nog skulle bli ihåligt. 1fråga om rättegången föreslår kommittén att mål, som rör fråga humvida någonöverskridit de rättigheter som meddelarrätten ger, skall handläggas somtryckfrihetsmål. Detta innebär att målen skall prövas av en jury, om intepartema på båda sidor avstår från juryprövning. Kommitténsförslag avser primärt tryckta skrifter. Kommittén föreslår emellertid att debestämmelser som gäller på det radiorättsliga området skall anpassas till deföreslagna reglema. Vidare utgår kommittén från att meddelarrätt i enlighet medförslaget kommer att införas på övriga fält där yttrandefriheten får ettsärskilt skydd i gmndlag. Remissutfalletär starkt negativt. En klar majoritet av remissinstanserna har avstyrktförslaget. Bland dessa återfinns näringslivets representanter, de juridiskainstanserna, LO m. fl. Endast en handfull remissinstanser har tillstyrktförslaget som det föreligger, medan ytterligare ett antal har tillstyrkt detmed vissa på sina håll betydande reservationer. I den sistnämnda gmppenåterfinns massmediemas representanter. Motivettill avstyrkandet ligger hos många på ett principiellt plan. Men ävenförslagets konkreta utformning och dess förmodade verkningar har anförts somskäl för många remissinstanser att avstyrka ett genomförande. Vadsom främst åberopas på det principiella planet är att offentlighetsprincipenoch den därtill knutna meddelarfriheten hör hemma inom den offentliga sektornoch att man inte kan dra paralleller mellan myndigheter och enskildarättssubjekt. Flera remissinstanser, däribland , ,Allmänhetens pressombudsman och Medborgarrättsrörelsen anser att man i förstahand borde pröva om inte den eftersträvade insynen kunde åstadkommas genom enutvidgning av offentlighetsprincipen. En vanlig uppfattning är också att deninsyn som behövs i enskild verksamhet får tillgodoses och redan tillgodoses på annat sätt, dvs. genom den typ av regler om uppgiftslämnande tillmyndigheter etc. som kommittén pekar på i betänkandet. Vidare ifrågasätts omdet verkligen finns något behov av en meddelarfrihet mellan enskilda. En vanliginvändning är också att en lagstiftning av det aktuella slaget skulle stridamot den gmndläggande rättsprincipen att avtal i det här fallet avtal omtystnadsplikt - skall hållas. Flera remissinstanser menar att det är olämpligtatt lagstifta i en riktning som innebär ett avvikande från vad som gäller inomden europeiska gemenskapen (EG). Närdet gäller förslagets konkreta utformning befaras på många håll att 40 ettinförande av meddelarrätt skulle skada både samarbetet inom företa- Prop.1990/91:64 gen och den nödvändiga lojalitetskänslan samt att en sådanlagstiftningsåtgärd skulle leda till en ökad slutenhet inom företag ochföreningar och således motverka sitt eget syfte. Genomgående uppfattningar ärockså att förslaget är alltför invecklat för att kunna tillämpas praktiskt ochatt regleringen är alltför oprecis och därigenom lämnar för stort utrymme förden enskildes egna bedömningar. Ifråga om förslagets förmodade verkningar är det en vanlig mening att ettinförande av en privaträttslig meddelarfrihet skulle försämra den konkurrensutsattaindustrins, bankemas och försäkringsbolagens läge. Andra farhågor är attmeddelarrätten skulle försämra fömtsättningarna för utländska forskningsprojekti och utgöra ett incitament för svenska företag att förlägga sinforskning utomlands. Det framhålls också av flera att samarbetet med utländskaföretag över huvud taget skulle försvåras om ett system med meddelarfrihetinförs på den privata sektom. Ettinte obetydligt antal remissinstanser som avstyrker förslaget är i och för sigpositiva till tanken på en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda menmenar att förslaget har sådana brister i olika hänseenden att det inte kanläggas till gmnd för lagstiftning. Bland dessa instanser märks kammarrätten iSundsvall, , och . Andra anser att en ökad öppenhet vore av värde men attinförande av meddelarfrihet är fel väg att gå. Deremissinstanser som tillstyrker förslaget som det föreligger har i allmänhetavgivit rätt korta svar som innebär att man, såvitt gäller den egnaverksamheten, inte har någon erinran. Närdet gäller gmppen remissinstanser som tillstyrker förslaget med vissareservationer är bilden mera splittrad. Vissa vill gå längre i öppenhet än vadkommittén gör medan andra godtar ambitionsnivån men vill se ändringar i olikadetaljer i förslaget ibland ganska betydande ändringar. Skälenför min bedömning: Frågan om att införa meddelarfrihet i förhål landet mellan enskilda diskuterades, som framgått, på gmndval av YFU:s förslag lagrådsremiss om förstärkt gmndlagsskydd för yttrande friheten m.m. I det sammanhanget uttalade föredragande statsrådet att utvecklingen under det senaste halvseklet har inneburit att olika enskilda företag och organisationer fått sådan ökad betydelse i att det tedde sig följdriktigt att också dessas verksamhet läggs under den insyn från medborgarnas sida som kännetecknar vårt styrelseskick. Han framhöll vidare, i likhet med YFU, att enskilda företag kan träffa avgöranden som får ingripande följder för medborgama och att beslut som fattas inom företag kan vara av väsentlig betydelse för enskildas liv och hälsa, för miljön och för det ekonomiska livet i orter eller regioner eller kanske i hela landet. Han pekade särskilt på att förflyttningar och nedläggningar av produktionen kan få effekter som måste kunna granskas. Även intresseor ganisationerna togs upp till behandling. Föredraganden menade att de har fått en allt starkare ställning och att de numera har uppgifter som är förgrenade till stora delar av samhällslivet vilket fått till följd att beslutav dessa organisationer kan ha verkningar jämförbara med dem som medde las av myndigheter och företag (prop. 1986/87:151 s. 120). Enligt min mening visarmeddelarskyddskommitténs betänkande att Prop. 1990/91:64 den nu redovisadegmndsynen är riktig och att det finns ett behov av ökade möjligheter till insyninom den privata sektorn. Det bör finnas ett utrymme för en anställd som finnermissförhållanden föreligga att utan risk för sanktioner kunna avslöja dessa.Det förefaller inte motiverat att t.ex. en offentliganställd som blir utsattför felaktig behandling av sin arbetsgivare sanktionsfritt kan påtala dettainför offentligheten trots att sekretessbelagd information röjs medan enprivatanställd inte har en sådan möjlighet trots att det är fråga om sammasorts känsliga uppgifter som röjs. FörstYFU och meddelarskyddskommittén har undersökt möjligheten att skapa ettsystem med meddelarfrihet utanför den offentliga sektorn. YFU:s förslag hade iviss mån karaktären av en principskiss, medan meddelarskyddskommittén har gjorten mera djupgående analys och bl. a. på gmndval av frågans tidigare behandlingkunnat lägga fram ett mera genomarbetat förslag. Som många remissinstanserframhållit har kommittén utfört sitt uppdag på ett förtjänstfullt sätt. Kommittéförslagetär därför väl ägnat att ligga till gmnd för ett avgörande av om det över huvudtaget är möjligt att gå fram den väg som YFU anvisade och sommeddelarskyddskommittén skulle pröva enligt sina direktiv. Jagmåste då konstatera att meddelarskyddskommitténs förslag har mött ett starktmotstånd bland remissinstanseraa. Främst gäller detta den övergripande frågan,om det är lämpligt att genomföra ett system med meddelarfrihet mellan enskilda.Klara avstyrkanden har kommit från en rad olika typer av myndigheter ochorganisationer. Men har ett inte ringa antal remissinstanserframhållit det angelägna i att insynen på den privata sektom utökas. Medhänsyn till utfallet av remissbehandlingen står det enligt min mening klartatt det inte är möjligt att föra fram frågan om en vidgad insyn inom denprivata sektom till gmndlagsstiftning i samband med riksdagsval.Vidare står det klart att en lagstiftning av det slag som finns redovisat imeddelarskyddskommitténs betänkande med en gmndlags-fäst meddelarfrihet inomprivata företag och andra privata organisationer inte kan förordas . Samtidigtär den tanke som ligger bakom uppdraget till meddelarskyddskommitténfortfarande bärkraftig. Det är enligt min mening angeläget att öka insynen idet privata näringslivet och i de stora viktiga organisa-tionema. Jag villsärskilt peka på vikten av att skyddet för enskilda personer, som t. ex. på sinarbetsplats iakttar förhållanden som de anser bör föras ut till offentligheten,stärks' och att uppgiftslämnandet blir legitimt och detta inte bara i lagensögon utan också enligt den allmänna uppfattningen. Den funktion av enprivaträttslig meddelarfrihet som innebär ett förstärkt rättsskydd för denenskilde har kanske inte betonats tillräckligt. Fråganär emellertid på vilket sätt man lagstiftningsmässigt skall gå till väga föratt nå det mål som jag anser alltjämt bör eftersträvas. remissinstanserhar kommit med förslag i olika riktningar. Dessa bör övervägas närmare. Jag vill också framhållaatt den rättsutveckling som ägt rum efter det att YFU avgav sitthuvudbetänkande gör att frågan om sekretess och öppenhet inom företagen harkommit i ett delvis nytt läge. Efter ett långvarigt lagstiftningsarbete har enny lag om skydd för företagshemligheter införts. Genom denna slås fast att detstår den enskilde fritt att offentliggöra vissa förhållanden, även om han i ochför sig skulle vara bunden av en avtals-grundad tystnadsplikt beträffandedessa. De förhållanden som det är frågan om är typiskt sett sådana att detilldrar sig ett allmänintresse. Det är möjligt att många uppgifter av sådantslag som skulle omfattas av en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskildagenom den nya lagen kan komma till allmänhetens kännedom. Innanställning tas till i vilka former och med vilken inriktning som frågan om enutvidgad möjlighet till uppgiftslämnande från den privata sektorn, dvs. iföretag och organisationer, bör lösas anserjag därför att det är lämpligt attavvakta erfarenheterna av den nya lagens tillämpning. En utvärdering av denlagen bör göras så att man kan se bl. a. i vilken mån det finns behov av ensådan utvidgning av möjligheterna att lämna uppgifter somjag nämnde. Sammanfattningsvisanser jag att det inte är möjligt att nu realisera tanken på en utökad insyninom de privata företagen och de viktiga organisationerna och ett utvidgatskydd för uppgiftslämnare enligt de linjer som förts fram av . Frågan bör dock ägnas fortsatt uppmärksamhet och görastill föremål för vidare överväganden. Jag är dock inte beredd att nu förordanågon särskild inriktning på beredningsarbetet utan anser att erfarenheter avtillämpningen av lagen om skydd för företagshemligheter bör avvaktas. 5 Vilka medier skall omfattas av enyttrandefrihetsgrundlag? Mittförslag: Den nya grundlagen gäller ljudradio, television och vissa andramoderna elektroniska medier, filmer och videogram samt ljudupptagningar. Tanken på att beredayttrandefriheten i ljudradio och TV ett rättsligt skydd av samma styrka som detsom gäller för tryckta skrifter berördes som förut framgått redan vidtillkomsten av radiolagstiftning. I den ligger en del av upprinnelsentill det långvariga arbetet på en mera omfattande yttrandefrihetsrättsligskyddslagstiftning på konstitutionell nivå i vårt land. Att ljudradio och TVbör omfattas av en ny grundlag framstår från de utgångspunkter som harangetts som självklart. detta område är detryckfrihetsrättsliga principerna i väsentliga delar Prop. 1990/91:64 redangenomförda i vanlig lag. Med tanke på den betydelse som ljudradio och TV harfått framstår det också som särskilt angeläget att yttrandefriheten får ensäkrare förankring i grundlag såvitt gäller dessa medier. Ensådan reglering bjuder dock en del svårigheter i fråga om radiosändningar ochnya elektroniska medier. Den kan inte efterlikna TF:s system fullt ut i dessadelar. En fullständig etableringsfrihet är i fråga om användningen avradiofrekvensspektrum inte förenlig med internationella åtaganden ochöver huvud taget knappast praktiskt genomförbar. 1 det följande användsuttrycket etersändning som synonym till radiosändning. Det görs avframställningstekniska skäl i syfte att förebygga att uttrycket radiosändningförväxlas med program i ljudradio. De tekniska förutsättningarna förradiotrafik beskrivs närmare i avsnitt 6.2.2. Denmoderna satellittekniken skapar vidare nya förutsättningar för denradiorättsliga regleringen. Detsamma gäller nya medier som videotex m.m. Flerasådana medier medger dubbelriktad kommunikation och liknar endast delvis detsom vanligen uppfattas som radio och TV men kan likväl formellt falla in underde nuvarande föreskrifterna för dessa medier. Frågan uppkommer om det ärmöjligt att nu införa regler i grundlag för användningen av sådana nya medier. Idetta avsnitt behandlas först de traditionella markbundna sändningarna avljudradio och television och då främst de som sker genom etern. Möjligheternaatt i grundlag reglera villkoren för de nya formerna av ljudradio och TV ochliknande överföringar tas därefter upp mera ingående i detta och det närmastföljande avsnittet (5.2). Somredan framgått är de tryckfrihetsrättsliga principerna redan till väsentligadelar genomförda för ljudradio och TV. Det gäller först och främst sådanatrådlösa sändningar från sändare här i riket som inte utnyttjarsatellittekniken. Var sändningarna tas emot saknar i princip betydelse. Iverkligheten har dock den nuvarande regleringen sin praktiska betydelse ihuvudsak inom . Det rättsliga skyddet för yttrandefriheten omfattaremellertid även Radio-koncernens utlandssändningar. Somnyss anförts bör en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten omfattaljudradio och TV. Detta gäller givetvis i främsta rummet huvudformerna avdessa medier, dvs. de nu behandlade trådlösa s. k. marksändningarna. 1fråga om trådsändningar gäller det rättsliga skyddet för yttrandefriheten ihuvudsak på samma sätt som beträffande de trådlösa sändningarna. En närmareredogörelse för den gällande ordningen beträffande trådsändningar lämnas iavsnitt 6.2.2. Ävensändningar till allmänheten genom tråd från markbaserade sändare i hörtill de former av ljudradio och TV som bör omfattas av en ny grundlagsyttrandefrihetsrättsliga skyddssystem. Trådsändningarkan användas för vidaresändning av etersändningar. Det kan ske i vad som vanligen torde uppfattas som en centralantennan- 44 läggning, dvs. ett trådnätsom är gemensamt för en eller flera större Prop. 1990/91:64 byggnader. Det kanemellertid också ske i mera omfattande trådnät som har en gemensam antenn förmottagning av eterburna radiosignaler. Det står enligt radiolagen var och enfritt att vidarebefordra sändningar av radioprogram som är avsedda att tas emotdirekt av allmänheten i centralantennanläggningar i båda de nu angivnabemärkelserna (5 a §). Åven när en sådan vidarebefordran har ägt rum gäller vadsom föreskrivs i radioansvarighetslagen om ansvaret för innehållet isändningen och om yttrandefrihetsrättsligt skydd mot ingripanden. Dennaordning bör givetvis kunna bestå och omfattas av det skydd föryttrandefriheten i ljudradio och TV som den nya grundlagen skall ge. Detnu sagda har gällt sändningar som utgår från . Såväl eter-somtrådsändningar kan emellertid ske i form av vidaresändning av program som nårSverige via markbundna sändningar från utlandet eller via satellitsändning sominte utgår från . Även rätten att ta emot utländska etersändningar somär avsedda direkt för allmänheten är säkerställd i radiolagen (1966:755, 5 a§). Denna rätt bör nu kunna garanteras i den nya grundlagen. börrätten till vidarespridning i trådnät kunna säkerställas. Jag återkommer tilldetta i nästa avsnitt och i specialmotiveringen (1 kap. 7 §). Fråganom ett grundlagsskydd för satellitsändningar är komplicerad och kräver eningående behandling. Jag kommer därför att behandla satellittekniken och deninternationella regleringen av denna, tidigare svenska förslag och vårnuvarande lagstiftning på området samt hithörande utredningsarbete liksomvissa internationella instmment som påverkar grundlagsfrågan innan jagredovisar mina överväganden i ämnet. Somnärmare skall beröras i avsnitt 6.2 förutsätter en effektiv användning av detutrymme som står till förfogande för radiotrafik av skilda slag attradiofrekvensspektrum fördelas på något sätt. Nödvändigheten av att ordna ochfördela möjligheterna till radiotrafik har gett upphov till omfattandemellanstatliga överenskommelser, numera den internationella tele-konventionenmed tillhörande s.k. reglementen (se SÖ 1985:66). Dessa överenskommelser gälldefrån början inte något annat än markbunden trafik. Vidslutet av nådde den tekniska utvecklingen dithän att telesatelliterkunde skjutas upp i rymden. har utvecklingen fortsatt i en sådantakt att satellitförmedlad radiotrafik av skilda slag nu hör till vardagen. Förmedlingenav radiosändningar via satellit börjar vid en radiostation på jorden. Från densänds radiosignalerna till satelliten. Sändningen utgör den s. k.upplänkningen. Den kan ske från en plats utanför det område som täcks avsändningarna från satelliten. Upplänkningenriktas till satellitens radiomottagare. Mottagaren utgör tillsammans medfrekvensomvandlare och radiosändare satellitens huvudsakliga radioutmstning,den s. k. transpondem. Genom transpondern förmedlas upplänkningen till ensändning som riktas tillbaka till jorden. Det är nedlänkningen. Nedlänkningenkan genomföras med olika effekt. Den signal som når jorden får därför olikastyrka. Mottagningen sker följaktligen med antenner av olika storlek. Hittillshar merparten av de telesatelliter som tagits i bmk sänt med relativt lågeffekt. För att fånga upp deras signaler har det därför krävts mycket storaantenner. Den förmedlingstekniken bygger på att signalerna vidaresänds tillmottagarna från speciella antennstationer på jorden. Sändningarna blir då del markbundna. Satellitteknikenhar inordnats under den internationella radiorättsliga regleringen Depositioner i rymden som är särskilt lämpade för telesatelliter ligger i den s.k. geostationära satellitbanan. Den är cirkelformad och belägen ca 36 000 kmöver havet i ekvatorplanet. En satellit som rör sig ett varv i denna bana på 24timmar uppfattas från jordens yta som stillastående, förutsatt att den rör sigåt samma håll som jorden. Fördelen med detta är att antenner på jorden, medvilkas hjälp radiovågor från satelliten tas emot, kan vara fast inriktade. Menom satelliterna placeras för tätt i banan stör deras sändningar varandra. Satellitanvändningsom bygger på att radiosignalerna vidaresänds i markbundna sändningar hänförsvid fördelningen av radiofrekvensspekt-mm till s. k. fast trafik(fixed-satellite service). Den intemationella tele-konventionen räknaremellertid också med att sändningar kan förmedlas direkt till allmänheten viasatellit, dvs. utan att signalen behöver åtemt-sändas från en markstation. 1sådana fall rör det sig enligt konventionen om mndradiosatelliter ellerdirektsändande satelliter (broadcasting-satelli-te service). Radiotrafikvia satellit tar alltså i anspråk knappa resurser på två sätt, dels genom användningenav radiofrekvenser, dels genom användningen av särskilt lämpligasatellitpositioner i rymden. Båda resurserna fördelas numera genom detinternationella radioreglementet. Tillförfogande för upplänkningar till satelliter står enligt internationella telekonventionen ett visst antal radiofrekvenser. Detsamma gäller för nedlänkning i fast trafik. Dessa frekvenser är inte på förhand bestämda för ianspråktagande av någon viss stat. Användningen bestäms i stället efter internationella förhandlingar från fall till fall. tilldelades fem kanaler för Prop.1990/91:64 mndradiosändningar från satelliter, tre för nationell täckning ochtvå för östnordisk (, , , ). Den tilldelningen innebäratt har anvisats banpositioner för satelliter och radiofrekvenser försändning från satellitema. Gränsernamellan olika salellittyper suddas ut Desatellittyper som har nämnts i det föregående är de vilka man i ett tidigareskede av utvecklingen har haft anledning att räkna med för praktiska syften.Såväl den internationella regleringen av frekvensfördelningen som svensklagstiftning har tagit fasta på skillnaden mellan direktsändande satelliter ochsatelliter i fast trafik. Den internationella telekonventionen anvisar skildafrekvenser för trafik av de två slagen. Lagen (1985:677) om lokalakabelsändningar (omtryckt 1985:1056) gäller vidaresändning av programkanalerfrån satelliter i fast trafik, men omfattar inte programkanaler som förmedlasvidare från direktsändande satelliter (4 § jämförd med 2 §). Utvecklingenpå teknikens område har emellertid lett till att även satellitsändningar medrelativt begränsad effekt (ca 50 w) kan tas emot direkt av allmänheten. k. medeleffektsatelliter begagnar radiofrekvenser som är avsatta försatelliter i fast trafik. Den begreppsapparat som utvecklats i syfte attmöjliggöra en reglering av hur radiofrekvensspektmm tas i anspråk försatellitsändningar förlorar härigenom något i relevans. 1 själva verket harutvecklingen på satellitteknikens område fört med sig att det numera tordekunna sättas i fråga om rättsliga distinktioner gällande satellitanvändningen ifortsättningen alls kan byggas på uppdelningen mellan direktsändning och fasttrafik.