prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Antaletasylsökande till har under 1980-lalel ökat från ca 50000 till ca 400000,medan antalet invandrare inte flyktingar minskat. andel av de asylsökande är inte i behov av internationellt rättsligtskydd, även om de kan ha starka sociala och ekonomiska skäl all söka sig en nytillvaro. I praktiken står i inga andra invandringsvägar öppna än attsöka asyl. Mångaasylsökande får följaktligen avslag på sina ansökningar efter en ofta lång ochnedbrytande väntan. Sverigeliksom andra europeiska länder måste lägga ned utomordentligt stora resurser påmottagande av asylsökande och på själva ärendehanteringen, resurser som tillstor del skulle kunna användas till mer långsikliga åtgärder än dagligförsörjning för människor utan behov av internationellt rättsligt skydd. Desamlade internationella insatserna för organiserad överföring och mottagande avflyktingar, bl.a. i samarbete med UNHCR, är utomordentligt begränsade. Det finns ett tydligtsamband mellan de regler har för invandring och asyl och de regler somEuropa i övrigt har. Detta förhållande begränsar möjligheter att agerasjälvständigt. Om man i internationell samverkan, med förebyggande åtgärderoch med ett känsligare regelsystem kan minska antalet människor ulan behov avinternationellt rättsligt skydd som söker asyl iSverige, så kommer vi också att kunna öka vårt stöd och Prop. 1990/91:195bistånd i det internationella utvecklings- och flyktingarbetet och att ökavår Bilaga 2 beredskap all ta emot flyktingar i organiserade former inom enstörre flyktingkvot. Detvi behöver är, som flykting- och immigralionsulredningen framhåller om änmed andra ord , system och regler som ger oss ökad "träffsäkerhet",som så långt möjligt tillförsäkrar dem som bäst behöver det en rätt atl stannai . Om delta mål råder en bred enighet också bland remissinstanserna.Därför behövs förändringar. Västeuropasstater har i accelererande takt kommit att beröras av strömmen av människorsom av många olika skäl verkligen inte bara ekonomiska sökt en ny tillvarodär. En allvarlig konsekvens av utvecklingen under 1980-talel är att den kanundergräva ländernas möjligheter all ge åt dem som verkligen behöverdet. Utvecklingeni har lett lill en ökad samverkan mellan de berörda länderna degemensamma problemen har gjort det angeläget att söka efter gemensammalösningar. Inledningsvis var samarbetet i alltför stor utsträckning inriktat påall söka "skydda sig" mot det ökande invand-ringstryckel, på attvärja sig mot symptomen inte på atl söka påverka de bakomliggande orsakerna.På senare år har emellertid del mellanstatliga samarbetet, glädjande nog,kommit att inriktas mer på långsiktiga strategier och lösningar. En bredenighet håller på att växa fram, i stora drag helt i linje med den nuförespråkade helhetssynen. Initiativ och samverkan inom ramen för de s.k.15-landskonsultationerna (numera omfattande 16 länder) har här varit av centralbetydelse. Förutsättningarnaför en ökad röriighet inom kan komma att kraftigt förändras under detnärmaste årtiondet, till följd av ett troligt växande antal medlemmar i /eller ett mer strukturerat samarbete mellan EG och EFTA, liksom mellandessa ländergrupper och de nya demokratierna i . Detfinns emellertid en viss risk för att den harmonisering av invandrings-, asyl-och flyktingpolitiken, som ser ut all bli ett led i den västeuropeiskaintegrationen, leder till att nya murar reses där gamla-murar rasat. Sverigebör, enligt min mening, i de olika internationella fora där sådana möjligheterkan ges (EES-samarbetet, EG, , ESK etc.) fortsätta atl aktivtmotverka en sådan utveckling. Den helhetspolitik som förespråkas bör bli ettverktyg i detta arbete. För ett sådant synsätt finns ett brett stöd blandremissinstanserna. Samma önskemål har också kommit fram i flera motioner tillinnevarande . Aktivainsatser i detta syfte bör inte begränsas till . Det finns, mot bakgrund av innehållet i den s.k. Paris-stadgan om säkerhet och samarbete i som antogs , alla skäl all vidga dessa strävanden lill hela den europeiska kontinenten. Det råder nu bred enighet om att länder har ett ansvar för all föra en politik som inte driver medborgarna att söka i annat land, att de länder som har svårigheter 40 med att i praktiskhandling leva upp lill detta ansvar skall få hjälp av andra Prop.1990/91:195 länder att göra det och att alla länder i regionen skall utvecklamöjlighe- Bilaga 2 lerna för människor inom regionen att söka sig utomlandsför turism, besök, studier, praktik och arbete. Dettaär i grova drag också slutsatserna från den konferens om Ösl-Väst-migration somhölls i . Dessa slutsatser är, tillsammans medParis-stadgan, en grund för att nu göra lill "en säkerkontinent" från flykting- och invandringssynpunkl en kontinent som inteskapar flyktingar inom sig, som solidariskt delar kontinentens ansvarför flyktingar och där vi inte behöver bygga murar mot oönskad invandring.Samtidigt utgör dessa slutsatser en förutsättning för all i ett europeisktperspektiv pröva användbarheten och hållfastheten hos den nu förespråkadehelhetssynen i praktisk tillämpning. Jag återkommer något lill detta i detföljande. Påglobal nivå bör de frågor som knyter an lill den förespråkade helhets-politikendrivas i bl.a. den arbetsgrupp om varaktiga lösningar och flyktingskydd("durable solulions and protection") som tillsatts av . Den aktiva roll som spelat bör,som statsrådet redan framhållit, fullföljas. Detta arbete börbl.a. inriktas på att verka för en internationellt överenskommen reglering avskyddet för personer vilka utan all vara flyktingar enligt har behov av internationellt rättsligt skydd. Givetviskommer även den internationella migralionsorganisationen lOM, i vilken Sverigeinom kort blir medlem, att kunna vara ett viktigt fomm för diskussion ochbehandling av mellansiatliga/internalionella migrationspolitiskaangelägenheter. Jag förutsätter och förordar ett aktivt svenskt deltagande idetta arbete. Oavsettnivå och forum för det vidare internationella agerandet är det, av hävd ocherfarenhet, klokt att arbeta utifrån en nordisk plattform. Det återkommandesamråd som sedan ungefär äger rum inom den nordiska samrådsgruppen iflyktingfrågor har visat sig mycket värdefullt. Under den lid samarbetet pågåtthar ett stort mått av samförstånd utvecklats på nordiskt plan, inte minst ifråga om långsikliga flyktingpolitiska strategier och nödvändigheten av ettkoordinerat nordiskt agerande i internationella fora. De nordiska ministrar somansvarar för flyktingpolitiken kommer all lämna en särskildredogörelse till härom. Denna nära nordiska samverkan börutvecklas och stärkas. Atlaktivt påverka grundorsaker: förebyggande insatser Undersenare år har då och då uppstått situationer, där tillströmningen avasylsökande varit särskilt omfattande eller haft en speciell bakgmnd och där deinstrument som normalt står till en invandrarministers och regeringensförfogande varit otillräckliga. Den brist jag känt har alt göra med avsaknadenav medel och metoder för att påverka faktorerna bakom strömmen av asylsökande ochför andra aktiva insatser. Låt mig la ett åskådliggörande exempel. Hösten 1989steg som bekant antalet asylsökande i brant under Det ledde bl.a.lill stora problem i mottagandet och i ärendehan- Prop. 1990/91: 195teringen. En stor andel av dem som då kom hit var bulgariska medborgare 2 av turkiskt etniskt ursprung. Som skäl för atl få stanna åberopadesgenomgående atl den turkiska minoriteten utsattes för olika former av diskrimineringpå etnisk grund. Ävenom jag har förståelse för dem som sålunda sökte sig bort från hemlandet, var deskäl som de flesta angav inte tillräckliga för all motivera asyl. Följaktligenhar ett stort antal människor i den aktuella gruppen blivit tvingade alt lämnaSverige, inte sällan efter en lång och påfrestande väntan på slutligt besked.Jag har då frågat mig: Vad kan vi göra för att undvika alt detta upprepas? Vadskulle vi kunna göra för all underlätta bulgarienturkarnas återkomst tillhemlandet? Ilinje med den aktiva, sammanhållna politikens idé och med konklusionerna frånden nämnda bör, enligt min mening, länder nukunna agera gemensamt i syfte att förhindra uppkomsten av liknandesituationer. Den nya anda av säkerhet, samförstånd och samarbete i sommarkeras genom bl.a. Paris-stadgan bör ha gett ökade förutsättningar att regering kunna rikta en samfälld uppmaning. Dess innebörd bör vara atl maninte kan acceptera en politik som inte ger etniska minoriteter rimliga villkori fråga om arbete och bostad, som inte lämnar ett tillräckligt utrymme förkulturell mångfald och som gör att en del av medborgarna känner sig tvingadeatt söka sig till andra länder under okontrollerade former. Ensådan uppmaning bör också i allvarliga fall kunna följas av europeiskberedvillighet till skilda former av påtryckningar om den inte hörsammas liksomstöd lill den aktuella regeringen, om den är lyhörd för förändringar men harsvårt all genomföra dem. Detviktiga är att skapa en dialog med ett klarspråk kring vilka grundorsakernaär, men också kring vad man genom internationell samverkan kan göra åt dem. Justen sådan dialog har inletts med inriktning på stöd till förändringar iRumänien. besökte en informell delegation med företrädare för någravästeuropeiska länder, däribland , för samtal med skildaföreträdare för regeringen, del politiska livet, frivilliga organisationeretc. kring behoven av insatser som kan ge befolkningen en tro på en bättreframlid i hemlandet. Initiativet logs bl.a. mot bakgrund av en omfattande strömav asylsökande från till . Dettahar lett till all aktiva insatser nu planeras i samverkan mellan till allbörja med tre länder (, och ). Enligt en preliminärarbetsfördelning länderna emellan avses svara för tekniskt bistånd ilämpliga former för atl bidra lill att bygga upp och stärka det judiciellasystemet i (åklagarväsende, ombudsmannafunklioner etc). Påmotsvarande sätt tas nu olika kontakter på internationellt plan i syfte atlundersöka hur man samlat skulle kunna bistå , efter den politiskaomvälvning som lett till att tiotusentals albaner lämnat landet hals överhuvud. Ävenandra exempel kan tas, för att visa hur man i konkret, praktisk 42 handlingkan tillämpa en aktiv flykting- och immigrationspolitik. 1990/91: 195menar som exempel att man i ökande omfattning genom punktinsatser Bilaga 2borde kunna underlätta för asylsökande, som fåll avslag på sina ansökningar iSverige, alt klara återkomsten och den därefter. Jag föreställermig att ett vidgat samarbete mellan stater/regeringar och frivilligaorganisationer skulle kunna erbjuda en lämplig ram för sådana insatser. Isyfte all pröva dessa tankegångar har fåttekonomiskt stöd för just ett sådant projekt i samarbete med . Somytterligare ett exempel vill jag nämna den ordning för praktikaniar-bete förunga balter som infördes . En av grundtankarna med denna insatshar varit all bidra till den kompetensuppbyggnad som behövs för att göra debaltiska republikerna kapabla atl åstadkomma en framgångsrik ekonomisk ochsocial utveckling. Pådetta sätt menar jag alt man med internationellt arbete och opinionsbildning,med riktade och målmedvetna åtgärder av del slag som jag nu beskrivit, skullekunna praktiskt tillämpa de principer som ligger till grund för en aktiv,sammanhållen flykting- och immigrationspolitik och göra det med erfarenheterfrån den svenska invandringspoliliska verkligheten. Del är min avsikt allframöver försöka utveckla dessa arbetsmetoder, i första hand i nära samverkanmed andra länder i och . Förall möjliggöra ett sådant aktivt arbetssätt skulle det, som ett komplementtill andra insatser, behövas vissa operativa medel, för alt påinvandrarminislerns initiativ kunna stödja punktinsatser av den typ som jag nubeskrivit. Jag bedömer att den stalsfinansiella omfattningen skulle blimarginell. Jag avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen i dennafråga. 1.2 Immigrationspolitiken 1.2.1 Inledning Rörlighetöver gränserna är något i grunden positivt. Kontakter människor emellan berikaroch utvecklar och är i sig en garanti för atl respekten för mänskliga rättighetervidmakthålls och förstärks. 1 isolerade samhällen kan förtryck och förföljelsefrodas. Där del finns internationella kontaktnät och insyn ser alllid någon vadmakthavarna gör. Frivillig rörlighet över gränserna bör uppmuntras och stödjasav länder inte vara något som länder vidtar kraftfulla åtgärder för altförhindra och försvåra. Somjag tidigare nämnt finns det , med Paris-stadgan om säkerhet och samarbete i som grund, nya möjligheter till rörlighet över grän serna i hela för turism, studier, praktik och arbete. En sådan rörlighet måste kunna bygga på förtroende mellan länder om all ingen skall behöva utsättas för behandling som ger honom eller henne anledning att av tvång lämna sitt hemland. Det är en mänsklig rättighet att kunna stanna och leva i sitt land liksom att få lämna del när man har anledning lill det, i förvissning om all man senare kan återvända. Del är däremot inte någon mänsklig rättighet att invandra till ett annat land. Det är varje lands ansvar 43 attförfoga över nationella immigrationsregler, i den utsträckning dessa Prop.1990/91: 195 inte gjorts beroende av internationella överenskommelser som taröver Bilaga 2 nationell lag. Motden bakgrunden och på grundval av ett sådant ömsesidigt förtroende länderemellan, måste målet vara att successivt upphäva hinder mot rörlighet övergränserna. Del gäller t.ex. visumbestämmelserna. 1 takt med demokratisering ochnormalisering i avskaffas nu kravet på visum förmedborgarna i de berörda länderna. För del kan vi nu senast peka påall visumlvång för polska medborgare upphävs med verkan fr.o.m. den 1 juni1991. Berörda länder ansluter sig, i konsekvens med denna utveckling, lillGenéve-konventionen och tar aktivare del i arbetet med alt ge flyktingar skydd. Förmänniskor som bor i de länder som är, eller blir, delar av denvästeuropeiska integrationen kommer möjligheterna till rörlighet över tidigarenationsgränser att vara stor. får en gemensam arbetsmarknad ochrörlighet för studier och besök blir naturlig. Detfinns en risk att denna stora gemenskap inom ett relativt rikt och homogentVäst kommer att åtföljas av en slutenhet mot Öst och Syd. Ambitionenbör vara all på olika sätt förhindra uppkomsten av sådana skiljelinjer. Dettagäller kulturutbyte, handel och investeringar, men också människors möjligheterlill utlandsvistelse . Del får inte bli så atlmänniskor i det rika Väst fritt kan la arbete medan del konlaktlörstande Östuteslängs från sådan stimulans. Denutveckling som vi nu ser i ställer därför, enligt minmening, krav på nya immigrationspolitiska Instrument, så att säga "iskarven" mellan bosättning och besök. Syftenmed sådana instrument är inte primärt att berika Västs eller samhälls-och näringsliv. Det är en uttalad önskan hos länderna i Väst att söka bidratill demokratiseringen av och omvandlingen från kommando- lillmarknadsekonomi. Den kanske mest effektiva metoden att sprida nya idéer,demokrati, ofTenllighet, är direkta personliga upplevelser. har öppnatmöjligheter för unga balter atl komma hit förpraktikarbete. Erfarenheterna av denna ordning är goda men det är förtidigt att dra några säkra slutsatser. Del är emellertid min förhoppning attdetta arrangemang kan utvidgas och appliceras också på andra länder. På så sättkan också immigrationspolitiken bli ett led i främjandet av demokrati ochmänskliga rättigheter. Immigrationspolitiken,kanalltså inte vara statisk. Varje tid och utvecklingsskede kräver sin politikoch sitt regelsystem. Immigralionspolitiken måste bli ett mer aktivt instrumenti det internationella samarbetet och inom utrikespolitiken. Det är också så attimmigralionspolitiken har.direkl betydelse även för flyktingpolitiken; Desenaste årens restriktiva invandringspolitik i förklarar till en delden mycket stora ökningen av asylsökande med svaga skäl. Den framtida migrationenmellan olika länder och världsdelar påverkas delvis även av den demografiska utvecklingen. I många europeiska länder räknar man med att befolkningen inom minskar , och blir avsevärt äldre. Mot detta kan ställas situationen i ett stort antal 44 länder i och Afrikamed myckel ung befolkning och en väntad stark Prop. 1990/91:195 befolkningsökning. FörSveriges del har det ökade antalet födda gjort atlden förväntade befolkningsminskningen skjutils upp. Under första hälften av1990-talet kommer antalet personer i arbetsför ålder att öka med 16000personer, eller 0,. blir dock befolkningen i genomsnittäldre och avstannar ökningen av antaletpersoner i arbetsför ålder. Vid en fortsalt ekonomisk tillväxt på 1980-talelsnivå, dvs. , ökar arbelskraflsefterfrågan normalt med omkring 0,, vilket allstå inte motsvaras av någon naturlig befolkningstillväxt.En del av arbetskraftsbehovet skulle med dessa anlaganden behöva läckas genominvandring. Jagåterkommer senare ytterligare något lill utvecklingen i fråga om tillgången påarbetskraft i . Jag vill dock redan här knyta an lill konsekvenserna förinvandringen hit av dels den fria nordiska arbetsmarknaden, dels enmotsvarande öppenhet för medborgare i berörda europeiska länder som en följd avett s.k. eller ett svenskt medlemsskap i EG. Dennordiska invandringen har varit tämligen starkt kon-junkturbetingad.Det finns ingen anledning att tro all detta mönster ändras radikalt framöver. EttEES-avtal mellan EG och EFTA eller en svensk anslutning till EG kommertroligtvis inte att innebära några större förändringar av detta mönster.Arbetskraftens rörlighet inom EG förutsätter arbetstillfällen och blir därförockså konjunklurbetingad. uppskattas att avbefolkningen inom EG åriigen flyttar lill ett annat . Ensvensk anslutning lill EG underlättar arbetskraftens rörlighet men det finnsknappast anledning att räkna med någon väsentligt ökad invandring- ellerutvandring- så länge länderna inom EG antingen har ungefär samma ekonomiskastandard som eller ligger relativt långt borta. En erfarenhet avflyttningar inom EG är nämligen att benägenheten att flytta till ett annat landminskar starkt med ökande avstånd mellan hemlandet och immigrationslandel.Däremot torde det bli lättare all undvika arbetskraftsbrist genom den störregemensamma arbetsmarknaden. Medden relativt omfattande invandring som vi haft till under del senasteårtiondet i varje fall dess senare del kommer med all sannolikhetföljdinvandringen av nära anhöriga att ligga på en relativt hög nivå under denärmaste 5-10 åren. Om invandringsreglerna under sådana omständigheter skulle görasrestriktiva, finge man antagligen räkna med att en del av de anhöriga hellreskulle välja en osäker utgång som asylsökande än alt inte alls försökaåterförena sig med den utvandrade. Även omsorgen om asylrätten som en del avflyktingpolitiken talar alltså för flexibilitet och anpassning iinvandringspolitiken i övrigt. Jaghar beskrivit några förhållanden av betydelse för invandringen lill vårt land och . Det är ganska givet atl dessa pekar hän mot ett fortsatt betydande invandringstryck. Man får vidare sannolikt räkna med atl en betydande andel av dem som kommer lill är asylsökande. Även om det finns positivautvecklingstendenser och demokratiserings-strävanden på många håll, så måste viändå utgå från all det under det närmaste decenniet fortfarande kommer atlfinnas regimer som förtrycker och förföljer sina medborgare av politiska,religiösa eller etniska skäl. Likaså måste vi räkna med krig och inbördeskrigdär civilbefolkningen drabbas. Vi kan därför vänta oss all åtskilliga människorkommer all ha starka skyddsbehov, även om man kan hysa vissa förhoppningar omatt det totala antalet flyktingar i världen skall minska som en följd av allkonflikter biläggs. Därmed har jag försökt attspegla några förutsättningar för invandringen till vårt land . Atl peka på utvecklings- eller förändringsfaktorer och ävenförsöka väga dessa är viktigt och ändamålsenligt vid utformningen av politikoch principer. Men att med denna typ av analyser och bedömningar som grundförsöka sig på rent antalsmässiga förutsägelser om invandringen är däremot intelika meningsfullt. Varje sådan uppskattning blir, nästan med nödvändighet, enprojektion av de siffror och erfarenheter man har från de . 1990/91:195 Bilaga 2 1.2.2Principer för en ny politik Mittförslag: Det regelsystem som reglerar invandringen till bör i högregrad än del nuvarande tillgodose behoven hos de mest behövande. En klarareskillnad än bör göras mellan å ena sidan personer som bör ha en i principovillkorlig rätt att bosätta sig här och övriga immigrationssökande å denandra. Enprincipiell rätt lill bosättning bör tillkomma dem som är i behov avinternationellt rättsligt skydd, nämligen konventionsflyktingar och vissaandra med starka skyddsbehov. Möjligheterna för regeringen atl ulan riksdagenshörande generellt inskränka rätlen lill uppehållstillstånd för skyddsbehövandeutanför bör las bort. En principiell lagfäst rätt tillbosättning bör vidare tillkomma medlemmar av kärnfamiljen. Riksdagenbör som fastställa en kvot för organiserad överföring av flyktingar.Kvoten skall kunna tillåtas öka under respektive planeringsperiod om detinternationella lägel så kräver och moltag-ningsresurserna medger det. Regeringenbör därutöver fastställa en ram för bosättning av anhöriga utanförkärnfamiljen. Riktlinjernaför arbetskraftsinvandringen bör inte ändras men tillämpas på ett mer flexibeltoch konjunkturanpassat sätt än . Möjligheterna allunder begränsad lid komma till för besök, praktik och arbete börutvecklas. Remissinstanserna:Remissopinionen är splittrad när det gäller immigrationsutredningens förslagom en planeringsram för större delen av den ulomnordiska invandringen lillSverige. tillstyrks eller lämnasulan erinran av bl.a. invandrarverket, arbetsmark- Prop. 1990/91: 195nadsslyrelsen, statskontoret, hovrätten över och , och . vid universiteteti framhåller all en reviderad immigrationspolitik bör grundas på ettbättre bakgrundmaierial än vad utredningen haft tid all införskaffa. Samtligafrivilligorganisalioner liksom de politiska kvinnoförbund och ungdomsförbundsom yttrat sig avstyrker en planeringsram/kvot för vissa personer med politiskaeller humanitära skäl. framhåller att återkommandediskussioner om planeringsramar och kvoter kommer att polarisera ochinflammera den svenska debatten. Skälenför mitt förslag: Somjag tidigare framhållit bör en successiv omorienlering ske av flykling-ochimmigralionspolitiken till förmån för förebyggande åtgärder och insatser somtar sikte på grundorsakerna bakom flykt och annan påtvingad migration. En sådanomorienlering måste självfallet också återspeglas i den nationella svenskaimmigralionspolitiken. En humanitärt inriktad invandringspolitik bör innehållaen generös asylpolitik i samklang med inlerna-lionelll godtagna principer, envidgad flyktingkvot och ökade möjligheter för anhöriga utanför kärnfamiljen allkomma lill . Kostnadernai för själva prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd och föromhändertagandet av asylsökande och flyktingar under den första liden är somframgått av del föregående myckel stora. De avser lill stor delasylsökande som inte fyller kraven för att få uppehållstillstånd och som därför ofta efter lång väntan får slutligt avslag på sina ansökningar och tvingaslämna landet. De som tvingas återvända till sill hemland befinner sig vidåterkomsten inte sällan i en mer utsatt situation än när de beslöt sig för altemigrera. Detär enligt min mening myckel angeläget att våra resurser på området i störreutsträckning än kommer de mest hjälpbehövande till del. Antaletasylsökande utan egentliga asylskäl måste nedbringas. Det kan ske genom attangripa grundorsakerna och därmed försöka finna andra lösningar på problem sominte kan eller bör lösa genom asyl, genom att successivt öppna alternativamöjligheter till invandring och frivillig rörlig-hel över gränserna, och genomatt på olika sätt motverka del organiserade missbruk av asylrätten somemellanåt förekommer. Detnuvarande svenska immigrationssyslemet har lett till myckel stora svängningarmellan olika år när det gäller antalet beviljade uppehållstillstånd.