prop · GE03190 · 1990-12-31 00:00:00 — Sådana motiv kan knappastanföras och återfinns inte heller i mina direktiv. Min utgångspunkt är därför att de statliga garantierna böravvecklas i takt med att utelöpande obligationslån förfaller till inlösen ochatt staten inte har anledning att genom olika former av tillskott ellergarantier förstärka hypoteksinstitutens kapitalbaser eller reglera derasupplåningskapacitet. För att kunna åstadkomma konkurrensneutralitet mellanolika kreditinstitut är det enligt min mening inte meningsfullt eller ensmöjligt att bygga vidare på den organisationsform eller den reglering under vilkenhypoteksinstituten nu verkar. Regelsystemet är, i vart fall såvitt avserStads- och , föråldrat och organisationsformen som sådan inteavpassad för verksamheter på en avreglerad kreditmarknad med de innovationersom där avlöser varandra. Den nuvarande detaljerade regleringen av hypoteksinstituteninnebär vi- dåre- särskilt med de senaste årens snabba förändringar på kreditmarkna- Prop. den- att statsmakterna med jämna mellanrum måste ta ställning till en rad 1990/91:190 frågor som närmast har karaktären av justeringar i bolagsordning.Detta är Bilaga 1 inte någon lämplig roll för statsmakterna, utan sådan typav verksamhet hör lämpligen samman med den statliga tillsyn som bör utövas igenerella former. Därtill kommer att systemet tidsmässigt medförtfördröjningar när det gäller hypoteksinstitutens möjligheter att delta iutvecklingen på kreditmarknaden. Vidöverväganden rörande hypoteksinstitutens framtida organisationsform måsteockså beaktas att de skatteregler som skall gälla för hypoteksintituten skallstå i överensstämmelse med dem som statsmakterna fastställer för liknandekreditinstitut. Den nuvarande särregleringen för hypoteksinstituten öppnar fören ständigt pågående debatt huruvida dessa institut gynnas eller missgynnas i skattemässigthänseende. Det bästa sättet att slutgiltigt åstadkomma neutralitet ibeskattningshänseende är att för hypoteksinstituten välja en organisationsformsom innebär sammanfallande skatteregler. Därförbör en organisationsform väljas som innebär att hypoteksinstituten medautomatik kontinuerligt underkastas de nya förutsättningar som beslutas. Demodeller som härvid kan komma i fråga är ekonomisk förening eller aktiebolag. Ävenom det till det yttre förefaller som om hypoteksorganisationerna, i vart fall Stadshypotekoch , företer vissa likheter med en ekonomisk förening finns detväsentliga och grundläggande skillnader. För det första finns det inga andelari en hypoteksförening och vidare kan inte någon ställa anspråk på del iföreningens vinst. Dessutom utgör varken de enskilda hypoteksföreningarna ellerdet centrala organet var för sig kompletta kreditföretag. Även den ingripandestatliga regleringen skiljer hypoteksinstituten från verksamhetsformenekonomisk förening. Medlemsinflytandet är på olika sätt begränsat. Eneventuell ombildning till ekonomisk förening skulle innebära att möjligheternaför hypoteksinstituten att vidga kapitalbasen i praktiken alltjämt förblirmycket begränsade. En förening måste i så fall, förutom egna vinster, erhållanya insatser från medlemmarna. Detta måste emellertid i förevarande fallbetraktas som en oreahstisk lösning. Om däremot instituten ombildas tUlaktiebolag öppnas den riskkapitalmarknad som konkurrerande kreditinstitut redannu har tillgång till. som konkurrerar med hypoteksinstituten är aktiebolag. Ävensparbanks- och föreningsbanksrörelserna bedriver med hypoteksinstituten direktkonkurrerande verksamhet i bolagsform, s.k. kreditaktiebolag. Ettytterligare skäl för aktiebolagsbildning är den tiUtagande internationaliseringenoch behovet för de institut som verkar på den internationella marknaden att haen etablerad och för alla välkänd företagsform. Jaganser därför att det finns tungt vägande skäl att ombilda hypoteksinstituten tillaktiebolag och inordna dem i den lagstiftning som reglerar övriga likartadekreditinstitut. Detta är i själva verket enligt min mening en förutsättningför att hypoteksinstituten skall kunna utvecklas . Infören ombildning till aktiebolag måste ställning tas tiU frågan om hypo teksinstitutens nuvarande rättsliga status samt frågan huruvida någon intres- 42 sent - närmast låntagareeller staten - kan tänkas ha någon grund för anspråk Prop. 1 detta avseende föreligger olikheter mel- 1990/91:190 lande tre hypoteksorganisationerna. Vadgäller stadshypoteksorganisationen måste anses gälla att såväl stadshypotekskassansom föreningarna är att betrakta som självägande juridiska personer suigeneris, närmast av stiftelsekaraktär, med starkt offenUigrätts-ligt inslag.Något anspråk på samlade kapital kan inte - vare sig på rättsliggrund eller skälighetsgrund - resas från medlemmarnas eller föreningarnas sida.Inte heller staten kan, vare sig på rättslig grund eller skälighetsgrund, resadirekta anspråk på del i förmögenhetsmassa. Det måste emellertidankomma på statsmakterna att besluta om hur det samlade kapitalet i framtiden skall förvahas. Detta bör dock inte kunna ske genom att statsmakternaensidigt förklarar kapitalet vara statsegendom eller överlåter kapitalet tillkassans låntagare. Närdet gäller föreligger en väsenthg skillnad gentemot Stadshypoteksåtillvida att landshypotekslagen innehåller direkta bestämmelser om ägandet iLandshypotek. Det utsågs direkt i lagen att hypoteks-bankens delägare utgörs avlandshypoteksföreningar och att låntagare i förening är delägare i föreningen.Det går därför inte att komma till någon annan slutsats än att det är fråga omverkligt delägarskap i och att föreningarnas ägande i banken ståri proportion till storleken på deras lån. Låntagarna genom föreningarna harsåledes i egenskap av delägare ett rättsligt grundat anspråk på del iförmögenhetsmassan i och på de aktier som uppstår ur en ombildningav landshypoteksorganisationen till aktiebolag. Vadgäller Skeppshypotek är staten ensam ägare. Vid en ombildning av Skeppshypotektill aktiebolag tillfaller aktierna således staten. Dennärmare ombildningen till aktiebolag bör för del i huvuddrag gå tillså att kassan och föreningarna fusioneras, varvid kassan övertar föreningarnastillgångar och skulder och föreningarna upplöses utan likvidation. Därefteröverlåts kassans rörelse med undantag för obligationsskulden och eventuelltvissa övriga kassans skulder till ett för ändamålet bildat aktiebolag mot attkassan erhåller aktierna i bolaget. Kassan ges formell ställning av enstiftelse, stiftelsen . Denstatliga garantin i form av grundfond får kvarligga hos stiftelsen avtrappas i takt med att utelöpande obligationslån förfaller. Med hänsyntill att garantin skall finnas endast under en övergångstid för att avse redaningångna och garanterade förbindelser anser jag att den bör utgå på oförändradegrunder. Nya lån får utges av på bolagets egna meriter. Närdet gäller behandlingen av reserver vid övergången till nyföretagsform anser jag att avsättningarna t.o.m. bör kunna bibehållasin ställning av beskattade medel. Det viktiga är enligt min mening att deolika instituten behandlas lika . Frånkonkurrensneutralitetssynpunkt och för att uppnå effektivitet på kreditmarknadenär det nödvändigt att lönsamhets- och avkastningskrav ställs på kapitalet i . Påen relativt liten kapitalmarknad som den svenska, där antalet aktörer 43 med nödvändighet blir begränsat, är det angeläget attfrämja konkurrensen Prop. har underlång tid verkat på bostads- 1990/91:190 kreditmarknaden och vitaliseratdenna del av kreditmarknaden med nya in- Bilaga 1 strument. Historiskt settkan sägas ha verkat som en garant för prispressande konkurrens närdet gäller bostadskreditgivningen. Det är därför väsentligt att Stadshypotekkan bibehållas som en stark och självständig aktör på bostadskreditmarknaden.Ägandet bör därför konstrueras så att kan ges långsiktiga ochstabila förutsättningar för sin verksamhet. De aktier som uppstår ur ombildningenav till aktiebolag bör därför fortvarigt ägas av stiftelsen bör ha som en uppgift att genom ett bibehållande av sittaktieinnehav säkra framtida självständighet. Stiftelsen kommer - åtminstoneinledningsvis - inte att ha några andra tillgångar än aktierna i samt en reversfordran på detta bolag. Detta innebär att stiftelsen knappasthar resurser att delta i de nyemissioner som blir nödvändiga för att StadshypotekAB skall kunna leva upp till ställda kapitaltäckningskrav och kunna expandera.Nyemitterade aktier måste alltså tecknas av andra intressenter. I den nuvarande stadshypoteksorganisationen utgörförankringen hos låntagarna och låntagarinflytandet en styrka. Den nyemissioni som inledningsvis blir nödvändig bör därför riktas tilllåntagarna. En del av aktieägandet i blir därmed redan frånbörjan spritt på ett stort antal händer. De genom nyemission tillkomna aktieägarna kommer att resakrav på avkastning på sitt insatta kapital. Även huvudaktieägaren, stiftelsen ,måste resa krav på avkastning på sitt aktieägande i . Det ärknappast sannolikt att externa investerare är vilhga att teckna aktier omhuvudaktieägaren inte uppfattas som långsiktigt intresserad av lönsamhet ochavkastning på sina aktier För att stiftelsen skall te sig som en trovärdiglångsiktig ägare med avkastningskrav måste den därför konstrueras så att denfår ett verkligt intresse av avkastningen på sitt kapital. Stiftelsens ändamål kan mot denna bakgrund inte inskränkastill att bestå enbart i själva ägandet av aktier i och i atteventuellt återinvestera uppburna utdelningar i samma bolag. Detta skulle i såfall i praktiken innebära att stadshypoteksorganisationen skulle blisjälvägande utan ett trovärdigt system för att sätta långsiktigalönsamhetskrav. Det skulle vidare, när den statliga upplåningsregleringenupphör och hypoteksinstituten ges möjlighet till företagsförvärv, öppnamöjligheten för en expansion genom förvärv av andra företag som skullekunna verka menligt på konkurrensen. En sådan ordning skulle varken främjalåntagarnas intressen eller effektiviteten på kreditmarknaden. Stiftelsen måstedärför ges ett ändamål och en konstruktion som innebär att den har ett intresseav avkastningen på sitt kapital. Dettaändamål måste sökas inom ramen för vad som kan sägas vara ett samhällsnyttigt ändamål. Statsmakterna har i olika sammanhang medverkat till att forskningsstödjande stiftelser uppstått. Ett exempel på detta utgör stiftelsen . Ett annat exempel är de avsättningar ur affärsbankernas vinster som för någon tid sedan gjordes i syfte bl.a. att 44 förstärkautrustningsresurserna vid universitet och högskolor Avkastningen Prop. påstiftelsen av aktier bör mot denna bak- 1990/91:190 grund gå till att ekonomiskt främja och understödja till Sverigeanknuten Bilaga 1 vetenskaplig forskning. Närlagstiftningen om stadshypoteksorganisationen nu moderniseras kan självfalletinte ägandet läggas i ett organ vars juridiska status inte är klart fastlagd.Stiftelsen blir en stiftelse med allt vad därav följerDenna stiftelse blir ägare till ett mycket omfattande kapital. Det bör inteheller komma i fråga att genom ny lagstiftning permanenta dagens svaga systemför låntagarförankring i stadshypoteksorganisationen. Däremot finns det, enligtvad som uppgivits från företrädare för stadshypoteksföreningarna, godamöjligheter att bilda ideella föreningar på de nuvarande stadshypoteksföreningarnasgrund. Ett på sådant sätt kanaliserat låntagarinflytande bör utgöra en tillgångför den framtida stadshypoteksorganisationen. Det kan emellertid inte, med denavsevärt ökade frihet som bolagsbildningen medför, komma i fråga att ge det pådetta sätt kanaliserade inflytandet en majoritetsposition. Stiftelsensstyrelse bör sättas samman på ett sätt som speglar dess dubbla roll att delslångsiktigt förvalta sitt kapital och förankra ägandet i , delsfördela forskningsbidrag. I den mån representativa ideella föreningar avlåntagare bildas på de nuvarande stadshypoteksföreningarnas grund bör även dengamla traditionen av låntagarinflytande i tillgodoses genom enviss representation för dessa föreningar i stiftelsens styrelse. Stiftelsenshelt dominerande tillgång blir aktiemajoriteten i . Det blirdärför ett naturligt mål för stiftelsens styrelse att åstadkomma att StadshypotekAB utvecklas till en långsiktigt lönsam organisation. Av detta skäl kan detknappast komma ifråga att stiftelsen inledningsvis ställer alltför höga krav påutdelning på sitt ägande i . Tvärtom torde det vara rimligt attanta att utdelningskraven under ett långt inledningsskede kommer att ställasganska försiktigt. dominerande ägande i ges bolaget en långsiktigstabilitet som tillförsäkrar bostadskreditmarknaden en kraftfull självständigaktör och gynnar konkurrensen på denna marknad. Stadshypotekskall bibehålla sin ursprungliga huvudinriktning. Denna framgår avbolagsordningen och ändringar i denna kräver regeringens tillstånd eller,enligt kreditmarknadskommitténs förslag, bankinspektionens. Stiftelsen också som ägare enligt sina stadgar utgöra en garanti för att dennahuvudinriktning bibehålies. BeträffandeLandshypotek utgör föreningarnas ägande av hypoteksban-ken och låntagarnasdelägande i landshypoteksföreningarna en begränsning för statsmakternasmöjlighet att disponera över det kapital som uppstår vid enaktiebolagsbildning. Själva aktiebolagsbildningen av faller emellertidi och för sig under vad statsmakterna genom lagstiftningsåtgärder bör beslutaom. Den fortsatta utvecklingen blir dock i första hand en fråga för ägarna. Ombildningenav till aktiebolag bör i ett första steg ske ge nom att hypoteksbankens hela rörelse överförs till ett för ändamålet bildat 45 aktiebolag mot att bankenerhåller aktier i bolaget. Därefter likvideras hy- Prop. poteksbanken ochbankens ägare, föreningarna, tillskiftas bankens aktier i 1990/91:190 aktiebolageti proportion till deras lån i banken. 1 ett nästa steg överlåter Bilaga 1 föreningarnasin rörelse till aktiebolaget mot betalning i aktier. Det sista steget i ombildningenär att föreningarna ombildas till associationsformen ekonomiska föreningar.För redan ingångna förbindelser ligger den statliga garantin kvar och avtrappassuccessivt. Ävenför Skeppshypotek är det min mening att verksamheten bör bedrivas iaktiebolagsform. Detta är en följd av strävandena att söka främjaförutsättningarna för konkurrensneutralitet på kreditmarknaden. Staten blirensam ägare till de aktier som uppstår ur ombildningen av Skeppshypotek tillaktiebolag. Det ankommer sedan på staten att avgöra om den oförändrat skall hakvar sitt engagemang eller om den skall överväga försäljning eller nyasamägandeformer. En ombildning till aktiebolag öppnar också möjlighet förstatsmakterna att ompröva den subvention av sjöfarten som ligger i dagenskonstruktion av . Ombildningenav Skeppshypotek bör tillgå så att hela rörelse överförstill ett för ändamålet särskih bildat aktiebolag mot att kassan erhåller aktieri bolaget. Därefter hkvideras kassan, varvid aktierna tillfaller staten. Utvecklingenpå kreditmarknaden går snabbt. Framför allt för men även för Landshypotekoch i någon mån för Skeppshypotek är det fråga om förvaltning av mycket storaförmögenhetsmassor. En förlängd situation av osäkerhet rörande vilkaförutsättningar som skall gälla medför mycket stora nackdelar såväl för berördainstitutioner som för kreditmarknaden i sin helhet. Jaganser därför det vara nödvändigt att mina förslag genomförs med verkan frånden . Hypoteksinstitutionerna själva och övriga aktörer påmarknaden måste emellertid ha besked tidigare än så för att kunna genomföra denödvändiga förändringsåtgärderna. Konsekvensernaav mina förslag bhr att effektiviteten på den svenska kreditmarknaden ökar.Genom att statens roll som garantigivare gradvis upphör och genom att övrigasärbestämmelser för hypoteksinstituten avskaffas, främjas förutsättningarna förkonkurrensneutrahtet på denna viktiga del av kreditmarknaden lill gagn föreffektiviteten och därmed för låntagarna. Genomatt den största aktören på bostadskreditmarknaden, stadshypotekskassan, gesmöjlighet att effektivisera sin organisation och konkurrera på lika villkornationellt och internationellt samt förses med en långsiktig ägarfunktion,säkerställs att en stark och självständig aktör kommer att finnas på marknadenoch åstadkomma en effektiv konkurrens i bostadskredit-givningens olika led. Landshypoteksorganisationenges möjlighet att leva vidare i en situation med nya kapitaltäckningskrav på enavreglerad kreditmarknad. Det kooperativa draget bibehålls genom att hypoteksföreningarnai förvandlad form lever vidare och kan axla den ägarroll som är nödvändig fören institution av denna storlek och betydelse. Genom omvandlingen finnsförutsättningar för konkurrensneutralitet gentemot övriga aktörer på marknaden.Det blir ett ansvar för ägarna attnärmare definiera den roll de önskar att Prop. Sammantaget innebär minaförslag avsevärt förbättrade konkurrensförut- Bilaga 1 sättningar på enutomordentligt viktig del av kreditmarknaden, en effektivisering av tungainstitutioner på marknaden och därmed fördelar för såväl placerare somlåntagare. 1990/91:190Sammanställning av remissyttrandena över hypoteksutredningens betan- p., - kände (SOU 1989:103) Hypoteksinstituten såvitt avser stadshypoteksorganisationen. Efterremiss har yttrande över betänkandet avgetts av bankinspektionen, ,hovrätten för Nedre , kammarrätten i , fullmäktige i SverigesRiksbank, försäkringsinspektionen, universitets- och högskoleämbetet,, (), ,, , KonungariketSveriges stadshypotekskassa, stadshypoteksföreningarna. Svenska BankmannaförbundetsCentrala Företagsklubb hos , allmänna hypoteksbank, landshypoteksföreningarna.Svenska . , iSverige (LO), (), (), (), StatensBostadsfinansieringsaktiebolag , Föreningen (),(), bokföringsnämnden, , , Allmänna pensionsfonden, första-tredje fondstyrelsen, (), , , och . SverigesAkademikers Centraloganisation (), (),bokföringsnämnden och () har, var och en för sindel, förklarat att de avstår från att avge yttrande. Tvåtjänstemän vid bankinspektionen har såsom sakkunniga biträtt utredaren. Defrågor som inspektionen har velat bevaka har på detta sätt kunnat beaktas underutredningsarbetet. Bankinspektionen tillstyrker bifall till utredarens förslag. Utifrånde intressen som verket har att bevaka finns ingenting att erinra mot hypoteksutredningensförslag. Det kan anmärkas att förslaget innebär att hypoteksinstituten framöverskulle få samma skatteregler som gäller för liknande kreditinstitut. Deskatteförslag som föreslås i lagrådsremissen om reformeradinkomst- och företagsbeskattning kommer att omfatta även hypoteksinstituten. Hovrätten för NedreNorrland Prop. Hovrättenhar - från de synpunkter (i första hand civil- och associationsrätts- 1990/91.19U liga) hovrätten anser sig böra granska föreliggande remissärende -ingen Bilaga erinran mot de framlagda författningsförslagen. Detkan dock vid lagstiftningsärendets vidare behandling finnas anledning attytterligare analysera de nu gällande likvidationsbestämmelserna i stadshypotekslagen(jfr betänkandet bl a s 124, 127 och 206). Kammarrättenhar inte något att erinra mot betänkandet.Förslagen i betänkandet synes varaen elegant lösning av frågan att välja och genomföra en ny organisationsformför hypoteksinstituten. Fullmäktigei vill inledningsvis understryka de särdrag som gälh för hypoteksinstituten.De har tillkommit med stöd av staten och staten har även ställt garantier förden upplåning som instituten företagit på obligationsmarknaden. Tillde karakteristiska dragen hör vidare den långt drivna specialiseringen. Hypotekslagstiftningenhar angett förhållandevis snäva verksamhetsområden för vart och ett avinstituten och höga krav har ställts på kreditgivningens bakomliggandesäkerheter. Huvuduppgiften har varit att tillhandahålla långfristiga krediteroch att fungera som komplement tiU bankerna. Inte minst grundladeen mycket stark position som bostadsinstitut på marknaden då bankerna var beroende av för att kunnalyfta av betydande delar av sina byggnadskrediter. 1flera avseenden har de senaste årens avregleringar ändrat de ursprungligaförutsättningarna för hypoteksinstitutens rörelser. Den tidigare rollfördelningengentemot bankerna har brutits upp. De huvudsakliga konkurrenterna till hypoteksinstitutenåterfinns som dotterbolag (kreditaktiebolag) inom större bankkoncerner.Dessa har bl a tillgång till bankernas förhållandevis breda organisationer ochkontorsnät. För hypoteksinstituten har konkurrensen från de bankanknutnakreditaktiebolagen resulterat i vikande andelar på marknaden och begynnandelönsamhetsproblem. Detta har inträffat som instituten ställts införväsentligt skärpta kapitaltäckningskrav. Irådande marknadsläge anser fullmäktige, liksom utredningen, att hypoteksinstitutensverksamhetsformer i flera avseenden framstår som föråldrade. Fullmäktige delarockså utredningens syn på behovet av en mer genomgripande ombildning.Statsmakterna har inte längre behov av att administrativt styra kreditgivningentill vissa sektorer eller ändamål med stöd av särskild lagstiftning. Starkaskäl talar för att hypoteksinstituten bör ombildas till aktiebolag och inordnasunder de mer flexibla spelregler som gäller för andra jämförbara kreditgivare. Somett viktigt led i ombildningen till aktiebolag ingår att ägarförhållandenaklarläggs. Därmed klarläggs också vem som bär det direkta ansvaret 4Riksdagen 1990/91. förfortsatt verksamhetsutveckling och för den strategiskt viktiga kapitalan- Prop.skattningen. Hypoteksinstitutens starka beroende av staten tonas ned, åt- 1990/91:190 minstone vad gäller och . Fullmäktigedelar Bilaga 2 uppfattningen att det inte längre finns någranäringspolitiska eller kreditpolitiska motiv för att bibehålla dagenssärställning härvidlag. Fullmäktigevill emellertid understryka att de föreslagna ombildningarna till aktiebolaginte ensamma löser hypoteksinstitutens problem. Även efter det formella skiftetav associationsform och frigörelsen från de statliga detaljregleringarnakvarstår betydande ekonomiska skillnader mellan de tre institutionerna. Det ärfråga om skillnader i storlek och konkurrensförmåga som i hög grad påverkar livskraftenpå . Enligt fullmäktiges uppfattning måste därför någon form avverksamhetsvidgningar övervägas tillsammans med övriga förslag. Dettagäller särskilt för och Skeppshypoteks del. De uppträder somutpräglade specialister på krympande avsnitt av marknaden och står därför införsärskilda svårigheter när det gäller att attrahera riskkapital och marknadsmässigtförränta detta kapital. För vidkommande är de marknadsmässigaförutsättningarna annorlunda och i allt väsentligt mera gynnsamma. Marknadenför fastighetskrediter är mycket expansiv. sker en koncentration tillett fåtal stora aktörer Utredningenframhåller betydelsen av att hypoteksinstitutionerna efter ombildningarna kanbehålla och utveckla sina ursprungliga huvudinriktningar Fullmäktige är iprincip av samma uppfattning. Särskilt viktigt är att kanfortsätta att spela sin centrala roll ur konkurrenssynpunkt på bostadskreditmarknaden.På denna punkt tolkar fullmäktige de framlagda förslagen så att inriktningenför respektive bolag inte rubbas genom ombildningarna. öppnas nyamöjligheter för såväl som att överväga någon form avverksamhetsvidgningar på koncernnivå. Dettaär ur struktursynpunkt en viktig reform, som fullmäktige ser positivt på. Någrasärbestämmelser jämfört med de bankanknutna konkurrenterna bör inte gällabeträffande organisationslösningarna. Nya finansiella verksamheter bör alltsåkunna länkas till de ursprungliga, förutsatt att detta sker via sidoordnadebolag efter holdingmodell. I den fortsatta beredningen av utredningens förslagbör förutsättningarna för sådana verksamhetsvidgningar på koncernnivå närmarepreciseras. del av betänkandet ägnas de författningsmässiga skillnader som föreliggermellan de tre organisationerna, dvs frågan om hypoteksinstitutens rättsligastatus. På denna punkt har utredningen genomfört en analys av det rådandeutgångsläget, bl a när det gäller statens möjliga ägaranspråk.