prop · GE03177 · 1990-12-31 00:00:00 — Inspektionens slutsats blir att vissarationaliseringsvinster står att vinna Bilaga 2 med en sammanslagning avinspektionsmyndigheterna men att å andra sidan avsevärda risker finns för ökadbyråkrati genom längre beslutsvägar och andra nackdelar som följer med enstörre, mera tungrodd myndighet. Vidare - och i grunden viktigare - synes detofrånkomligt att de försäkringsspecifika frågorna i fortsättningen kommer attfrån ledningsplanet kunna uppmärksammas i väsentligt mindre grad än f.n. Enligt inspektionens bedömning har utredaren inte lyckatsvisa att det finns motiv av sådan styrka för en sammanslagning att man kanbortse från nämnda nackdelar. Det slutliga ställningstagandet borde föregås avkompletterande analyser och bedömningar i fråga om tillsynens inriktning ochbeträffande nackdelar och fördelar med olika organisationslösningar. Medhänsyn härtill - och då det kan finnas skäl att avvakta med en organisationsändringtill utvecklingen inom EG-området klarnat och tills frågan om Sverigesanslutning till EG kommit närmare sin lösning - förordar inspektionen att ensammanslagning inte nu genomförs. För det fall beslut skulle fattas om en sammanslagning avinspektionsmyndigheterna har utredaren lämnat en principskiss till hur en nymyndighets organisation skulle kunna se ut. Inspektionen anser i likhet med utredaren att en särskildorganisationskommitté med representanter för båda myndigheterna bör ges iuppdrag att utforma förslag till organisationen av en ny myndighet. Utredarenredovisar i vissa avseenden synpunkter på olika inslag i den tänktaorganisationsbilden. Inspektionen inskränker sig till följande kommentarertill vad utredaren anför. Av det föregående framgår att med en sammanslagenmyndighet finns avsevärda risker för att de försäkringsspeciella frågorna -som utgör en stor del av försäkringsinspektionens arbetsuppgifter - kommer attfå minskad uppmärksamhet inom myndigheten till men för försäkringsbranschen bla genom längre handläggningstider. Sannolikt för att motverka denna risk betonarutredaren vikten av en effektiv delegering av beslutsrätt till personer medkompetens så att avståndet mellan marknaden och dess aktörer samttillsynsmyndigheten inte ökar. För att ytterligare motverka nämnda risk anserinspektionen att det är viktigt att försäkringsfrågorna - inklusive de försäkringstekniska- hålls samlade under chefsskap av en person i verksledningen medförsäkringsbakgrund. bör understrykas att på det försäkringsspeciellaområdet, inte minst på det försäkringstekniska fältet, fortlöpande uppkommerfrågor som kräver ställningstagande av myndighetschefen och ibland avstyrelsen. Kassastyrelsen finner att det underlag som lämnas ibetänkandet inte ger tillräcklig grund för att ta ställning till frågan om ensammanslagning av bank-och försäkringsinspektionerna. Ett beslut i fråganliksom om en eventuell förändring av roll torde lämpligen böraavvakta ytterligare ställningstagande avseende frågor av branschglidningskaraktäroch liknande. (FI 1991:11) Prop. I betänkandet föreslås bl.a. att bankinspektionen och försäkringsinspektio- 1990/91:1// nen slås samman till en myndighet och att den nya myndigheten gesnamnet Bilaga 2 finansinspektionen. Förslaget förutsätter att enorganisationskommitté med representanter för de båda myndigheterna ges iuppdrag att arbeta fram slutliga förslag om finansinspektionens organisation.Förslaget får antas medföra åtskilliga förändringar i tillsynens nuvarandeorganisation. , som har i uppdrag att göra enomfattande översyn av försäkringsbolagens verksamhet och i väsentliga delarföreslå ny lagstiftning, förutser att stora förändringar av tillsynen påförsäkringsområdet kan bli aktuella . Vårt arbete kommer sannoliktatt resultera i åtskilliga förslag till ändringar i de materiella tillsynsreglerna.Det är emellertid ännu för tidigt att uttala sig om detaljerna i våra kommandeförslag, men allmänt kan förutses att försäkringsverksamheten - åtminstone ivissa delar - kommer att behöva avregleras för att den skall kunnabedrivas på ett effektivare sätt och kunna möta krav på ökad flexibilitet.Detta innebär i sin tur att större krav kommer att ställas på tillsynsmyndigheten,vars ansvar och uppgifter delvis kommer att få en annan karaktär. Det kan t exbli fråga inte bara om nya arbetsuppgifter, utan även omprioriteringar i denuvarande uppgifterna, liksom förstärkningar och tillskott av kompetens. Nyabesvärliga frågor kan uppkomma om kontroll och ingripanden i enskilda fall. Vidare kommer den allmänna utvecklingen mot en ökadinternationalisering av verksamheten och utredningens uppdrag att anpassalagstiftningen efter EGs regler att få konsekvenser för tillsynsfrågorna iframtiden. Inte minst genom principen om hemlandskontroll läggs ett ökat ansvarpå tillsynsmyndigheten, som på ett annat sätt än tidigare får inriktauppmärksamheten på försäkringsbolagens utlandsverksamhet. Som påpekas i betänkandet talar flera skäl för attnuvarande tillsyn bör organiseras om; bl a kan den s k branschglidningenanföras som stöd för en sådan reform som föreslås. En sammanslagningförbättrar sannolikt också förutsättningarna för att rekrytera och behållapersonal, vilket är betydelsefullt för att framtida krav på kompetens skallkunna tillgodoses. Det finns också likheter mellan vissa delar avförsäkringsbolagens verksamhet och sådana verksamheter som stårunder bankinspektionens tillsyn, som talar för en närmare samordning avtillsynsfrågorna. Det finns å andra sidan delar av försäkringsbolagensverksamhet, framför allt på skadeförsäkringsområdet, som inte har särskiltstora beröringspunkter med bankers och andra finansiella företags verksamheteroch där samordningsfördelarna i det närmaste torde vara obefintliga. En riskmed en sammanslagning av bank-och försäkringsinspektionen är att dekaraktäristiska frågor som aktualiseras på försäkringsområdet inte kommer attbeaktas så som det är önskvärt, om de enbart kommer att betraktas som en del iett större finansiellt sammanhang. Sammanfattningsvis konstaterar försäkringsutredningen attförslaget om en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna läggs fram vid entidpunkt då vår utredning påbörjat sitt arbete och det är därför ännuför tidigt attnärmare uttala sig om vare sig framtida tillsynsbehov på försäkringsområ- Prop.det eller på vilket sätt en sådan tillsyn lämpligen organiseras. Viförordar 1990/91:177 därför att beslut i frågan väntar till dess atttillsynsbehovet närmare klarlagts. Bilaga 2 I avvaktan därpå skulle ettförsta steg kunna vara en sådan samlokalisering och gemensamt utnyttjande avvissa servicefunktioner som tillsynsutredningen diskuterar i sitt betänkande. Förden händelse en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna skulle genomförasutan uppskov, vill vi understryka vikten av att den kontrollerandemyndighetens kompetens och resurser inte försvagas för försäkringsverksamhetensdel. En sådan utveckling är oförenligt med den roll tillsynen kan väntas spelai det reformerade system som vi fått i uppdrag att utreda. Det är väsentligtatt ledningen för en sammanslagen tillsynsmyndighet har kännekom inte bara omde likheter som finns mellan verksamheterna utan även om dess olikheter, liksomskillnader i grundläggande skyddsintressen, för att tillsynen skall kunna skepå ett effektivt sätt. Allför ofta dras t ex paralleller mellan försäkringstagarskyddetoch insättarskyddet i bank. Försäk-ringstagarskyddet kan sägas avse ett skyddför konsumenter och andra med-kontrahenter, medan insättarskyddet i bank ävenuttrycker omsorgen om ett väl fungerande betalningssystem. Att lagstiftningen iväsentliga delar utformas på olika sätt för banker och försäkringsbolag, t exvad gäller soliditets-och placeringsregler, är uttryck för de olikheter somfinns. () finner utredningens överväganden och förslag väl motiverade, mot bakgrundav det presenterade underlaget. RRV har därför inget att erinra mot förslagen. Idet fortsatta arbetet, bl a i den föreslagna organisationskommittén, bör enligtRRVs mening särskild uppmärksamhet ägnas utredningens överväganden omprioritering mellan uppgifter, flexibel inriktning av verksamheten, flexibelorganisation och uttnyttjande av externa resurser. Statskontoretstöder utredningens förslag att slå samman bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen till en myndighet. Vi delar således utredningens bedömningatt tillsynsinsatserna för hela den finansiella sektorn bör integreras i dennya myndigheten. Närdet gäller den sammanslagna myndighetens organisation anser vi att utredningensutgångspunkt är felaktig. Problemen med att slå ihop två organisationer, iform av t ex risk för kompetens- och tempoförluster i verksamheten, sägs kunnareduceras genom att "stora delar av de organisatoriska lösningarna i bank-och försäkringsinspektionerna bör kunna bibehållas..." (s 138). Vi anseratt de negativa effekterna av detta - dvs faran för att två olika organisationskultureri praktiken bibehålls inom en formell organisation - sannolikt motverkar defördelar som sammanslagningen syftar till. sägs "vissa skillnader i arbetssätt" (s 136) finnas mellan de tvåmyn digheterna. Den föreslagna organisationslösningen medför också dubble rade funktioner i sakverksamheten och särskilda krav på system för löpande 32 Detta anser vi stöder vår åsikt att utredningensförslag skulle ge två Prop. parallella myndigheter istället för en samlad.Organisationen av den nya 1990/91:177 myndigheten bör istället utgå frånbehoven att samordna och integrera den Bilaga 2 finansiella tillsynen.Detta bör vara utgångspunkten för den tilltänkta organisationskommittén.Statskontoret är berett medverka i en sådan kommitté. NO anser att utredningens förslag att slå samman bank- ochförsäkringsinspektionerna till en myndighet, benämnd finansinspektionen, är värgrundat.Det tyngst vägande skälet för sammanslagning är enligt NOs uppfattning denbranschglidning mellan å ena sidan bank- och annan finansiell verksamhet och åandra sidan försäkringsverksamhet som redan internationellt sett är vanligtförekommande, som påbörjats inom och som kan väntas gå betydligt längrenär legala förutsättningar för en närmare integrering mellan banker ochförsäkringsbolag skapas, Härav följer behovet av tillsyn på koncernnivå. Även om nödvändig samordning tills vidare skulle kunnaåstadkommas genom samolkalisering och samordning mellan de båda myndigheternaså torde detta inte vara en rationell ordning. NO tillstyrker mot denna bakgrund utredningens förslag omsammanslagning mellan bankinspektionen och försåkringsinspektionen. delar utredarens mening att tillsynen överbank- och försäkringsområdena kommer att bli ännu viktigare än tillföljd av bl a den europeiska marknadsintegrationen och den s kbranschglidningen. Det blir en uppgift för tillsynsmyndigheten att hävda enrimlig konsumentskyddsnivå inte bara gentemot utanockså gentemot utländska företag som vänder sig till svenska konsumenterdirekt från sina hemländer. En större internationell konkurrens och en ökadnärvaro av utländska företag på den svenska marknaden kommer att resakonsument-skyddsfrågor av delvis ny karaktär, det må gälla exempelvis villkoroch skadereglering inom försäkringsområdet eller kreditvärdering och ränteänd-ringsvillkorinom kreditområdet. Också den ökade branschglidningen kräver uppmärksamhetfrån konsumentsynpunkt. Det ökade samarbetet mellan bankerna ochförsäkringsbolagen kan t ex förväntas leda till ett ökat utbud av kombineradefinansiella tjänster i form av lån och andra banktjänster integrerade med olikaformer av försäkring. En sådan utökning av utbudet kan innebära fördelar förkonsumenten, men också nackdelar eftersom möjligheten att överblicka utbudetoch göra ett ändamålsenligt val kan försvåras. Det gäller också att förhindraatt det uppstår oacceptabla bindningar mellan förtaget/koncernen och denenskilde försäkringstagaren eller bankkunden. Det är motdenna bakgrund naturligt att samordna tillsynen på de båda områdena långt. Utredaren föreslår t o m att de slås ihop till en myndighet. En sammanslagning kan sannolikt ge fördelar i de avseenden som utredaren pekar på. även om de olika rättsliga förutsättningarna för tillsynen inom re- 33 3 1990/91. spektiveområde begränsar möjligheterna till en fullständigt integrerad verk- Prop. Som framhålls i betänkandet är åtskilliga frågorgemensamma för bankverksamhet och försäkringsverksamhet. Den inom EGframväxande gemensamma marknaden innebär ytterligare utveckling i dennariktning. Förslag föreligger om anpassning av svensklagstiftning till denna utveckling. Det är mot denna bakgrund enligt bankföreningensuppfattning väsentligt att de båda verksamhetsområdena behandlas så likformigtsom möjligt; detta gäller sådana områden som kreditgivning, medelsplacering,kapitaltäckning och redovisning. Den sålunda önskvärda likformigheten bör komma till uttryckgenom likabehandling i tillsynssammanhang. En sådan likabehandling kan främjasav att tillsynen ombesörjs av en inspektionsmyndighet i stället för två. Utanatt i detta yttrande beröra frågan om gränsdragningen mellan ochinspektionsmyndighetens tillsynsuppgifter kan bankföreningen därför tillstyrkaförslaget om sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Avseende frågan om sammanslagning mellan bankinspektionenoch försäkringsinspektionen till en gemensam tillsynsmyndighet, harsparbanksföreningen inget att invända. ser stora fördelarmed en sammanslagning i synnerhet med tanke på den pågående branschglidningenmellan bank och försäkringsbolag. Förbundet, som delar utredningens bedömning tillstyrkerförslaget. SFF vill också understryka vikten av att tillsynen organiseras påett sådant sätt att tillgängliga resurser används på det sätt som bästtillgodoser tillsynsbehoven. Bästaa förutsättningarna för att uppnå en sådanordning torde förligga om den samlade verksamheten får en gemensam ledning pådet sätt som föreslås i utredningen. Utredarens förslag tillstyrks. tillstyrker utredarens förslag attbank- och försäkringsinspektionerna slås ihop till en enhet, benämndfinansinspektionen. Som framgår av betänkandet är revirgränserna mellan bank-och försäk ringsverksamhet redan suddiga. Den omständigheten att försäkringsbolagen redan indirekt äger finansbolag är bara ett uttryck för detta. Reformen bör å andra sidan anstå till dess att en lagstiftning om sammanhållen bank- och 34 Om bank- och försäkringsverksam- Prop. het intefår bedrivas i samma associationsrättsliga former torde behovet av 1990/91:177 en ändradordning för tillsynen inte vara tillräckligt stort. En bedömning av om en sammanslagning skall ske avbankinspektionen och försäkringsinspektionen måste rimligen föregås av enprövning av tillsynens innehåll och inriktning. Med den korta tid som stått tillbuds ges inte remissinstanserna möjligheten att behandla ärendet på dettasätt. Även om det således enligt föreningens uppfattning är principielltfelaktigt att först ta ställning till frågan om en sammanslagning, anserföreningen att de i betänkandet anförda skälen talar för en sammanslagning meden sådan styrka att föreningen inte vill erinra däremot. Det är dock mycket viktigt att en sammanslagning görs såatt man undviker en tung byråkrati och så att man kan få uteffektivitetsvinster av en ny organisation. Erfarenhetsmässigt har det visatsig att stora myndigheter är mycket tungrodda och svåra att få kontakt med. Föratt undvika detta måste organisationen noga anpassas till de verksamheter somtillsynen omfattar med entydiga kontaktytor mot företagen och entydigabeslutsfunktioner. Det är också viktigt att en omorganisation görs så attkostnaderna för tillsynen kan hållas på en begränsad nivå. Det gäller oavsetthur den finansieras. Tillsynens inriktning avgörande för frågan omsammanslagning Frågan om en sammanslagning av bank- ochförsäkringsinspektionerna behandlas i betänkandet med utgångspunkt från atttillsynsverksamheten på det finansiella området framöver skall ha en annan, merövergripande inriktning än . I betänkandet diskuteras inriktningen av den framtidatillsynen på det finansiella området i stort (avsnitt 7.2) mot bakgrund avkraven på stabilitet, konsumentskydd samt förtroende och effektivitet. Denna diskussionmåste enligt förbundets mening fördjupas innan beslut fattas iorganisationsfrågan. Utrymme för en fördjupad diskussion kan i och för sigkanske finnas under det fortsatta remissförfarandet och ärendets behandlig ifinansdepartementet. Ett ställningstagande till hur den framtida tillsynen börutformas är emellertid också beroende av frågor som är föremål för övervägandeeller utredning i andra sammanhang. När det gäller tillsynen på värdepappersmarknadsområdetoch förtroendet för denna marknad pekar utredningsmannen själv på svårighetenatt bedöma vilka insatser som behövs innan värdepappersmarknadskommitténsförslag har färdigbehandlats av regering och riksdag (s 117). Utredningsmannennämner också problemet med de splittrade statliga insatserna på redovisningsområdetmen framhåller att det är ett frågekomplex som inte har kunnat behandlas inomramen för hans utredning (s 118; jfr s 140). Ännu viktigare är det att framhållaförsäkringsutredningens arbete. har i uppdrag att göraen omfattande översyn av försäk- ringsbolagensverksamhet och i väsentliga delar föreslå ny lagstiftning. måsteockså räkna med att stora förändringar av tillsynen blir aktuella i fram- 1990/91:177 tiden. Utredningens överväganden och förslag kommer sannolikt attleda till Bilaga 2 att det måste ställas helt andra krav påtillsynsmyndigheten. Utredningen har i uppdrag att anpassa lagstiftningen efterEGs regler och beträffande tillsynen kommer principen om hemlandskontroll attfå en genomgripande betydelse. Utredningen har emellertid inte mer än börjatsitt arbete och det är därför för tidigt att göra en bedömning av vad dessförslag kan komma att innebära för tillsynen på försäkringsområdet. Att vissa materiella frågor är föremål för övervägande fårnaturligtvis inte blockera diskussionen av en rationellare administrativordning. Det finansiella området kommer säkerligen attvara statt i sådan utveckling att den lagstiftning som reglerar institutensverksamhet successivt måste ändras. Som utredningsmannen själv framhåller måstedet i stället vara ett grundläggande krav att tillsynsorganensorganisationsplan är lätt anpassbar till ändrad lagstiftning (s 131). Beträffande tillsynsbehov och tillsynens inriktning på detfinansiella området - och då inte minst på försäkringsområdet - ärfrågetecknen dock enligt försäkringsförbundets mening alltför många för skall kunna fatta ett rimligt välgrundat beslut i organisationsfrågan.Beslut i frågan bör alltså fattas först när det har lagts fast vilkeninriktning den framtida finansiella tillsynen skall ha. avstyrker därför förslaget att beslutnu skall fattas om en sammanslagning av inspektionerna till en myndighet. Allmänna synpunkter på en sammanslagning Trots att att frågan omen sammanslagning av inspektionerna är för tidigt väckt, vill förbundet ändåge vissa allmänna synpunkter på frågan. Viktigast - sett från försäkringsbolagens utgångspunkt -är att tillsynsmyndigheten har resurser och hög kompetens påförsäkringsområdet. Det är också mycket viktigt att myndigheten kan erbjudakorta beslutsvägar, I ett hårdnande konkurrensklimat är det t ex mycketangeläget att sturkturella eller produktmässiga innovationer kan genomförassnabbt och inte försenas genom en utdragen administrativ process hostillsynsmyndigheten. En snabb hantering hos tillsynsmyndigheten förutsätter i sintur att den har resurser i form av bl a sakkunniga handläggare och ävenbefattningshavare med specialistkompetens högt uppe i organisationen.Försäkringsförbundet befarar att en för hela den finansiella sektorn gemensamtillsynsmyndighet inte utan vidare kan tillgodose dessa krav. Försäkringsområdet utgör en ansenlig men likväl mindre delav hela den finansiella sektorn. I detta ligger också en fara vid ensammanslagning av tillsynsmyndigheterna. De specifika försäkringsfrågorna kan ien större organisation komma att ges lägre prioritet i konkurrensen ommyndighetens resurser. Det är också en risk för att synsätt med grund ibanklagstiftningen omotiverat smittar av sig på försäkringstillsynen. När det anförs att branschglidningen utgör ett skäl föratt slå samman bank- och försäkringsinspektionerna till en myndighetlåter detta i och för Prop. vill dockbetona att den legaliserade 1990/91:177 branschglidning som kan förutsespå det finansiella området bara öppnar Bilaga 2 möjlighet till olikamodeller av inbördes ägande. Försäkringsbolag förutsätts även fortsättningsvis varuförhindrande att driva annan rörelse än försäkringsverksamhet och även förbankerna måste man räkna med en fortsatt rörelsebegränsning. Det är viktigt attbetona att anpassning till EG inte kommer att innebära några ändringari dessa avseenden. Även om tillsynen på de berörda områdena kommer att ges ennågot annan inriktning kvarstår att de skyddsintressen sommotiverar tillsynen skiljer sig från varandra. Medan försäkringstagarskyddetskall vara ett konsumentskydd skall insättarskyddet dessutom vara en garant förhela betalningssystemets stabilitet. Även detta är en internationellföreteelse och en EG-anpassning kommer inte heller i detta avseende attföranleda någon förändrad grundsyn. Mycket av tillsynen på de områden somberörs skulle därför komina att kräva särbehandling även om myndigheterna slogssamman. Vad som är viktigt på försäkringsområdet är inte så mycketvillkors- och rapportgranskningen utan frågor som rör bolagens riskexponering.Det betyder emellertid inte att den tillsyn som behövs på försäkringsområdetär av samma karaktär som den som är motiverad i fråga om övriga delar av denfinansiella sektorn. Försäkringsbolagens balansräkningar innefattar risker bådepå tillgångs- och skuldsidan. Förbundet vill här särskilt understryka det somsägs i betänkandet om de speciella riskvärderingsproblemen på försäkringsområdet(s 136), Bedömning av bolagens solvens, avsättningar till försäkringstekniskaskulder och återförsäkringsåtaganden är av det slaget att de kräver särbehandlingoch speciell kompetens. Även om det alltså rör sig om verksamheter av skilda slagsom kräver en differensierad tillsyn inom ramen för respektivespeciallagstiftning, kan medge att det finns visst fogför det utredningsmannen anför på s 134 i betänkandet om behovet iiv viss tillsynockså på koncernnivå. Enligt förbundet kan detta behov dock inte för närvarandeanses så starkt att det motiverar en sammanslagning. Detta gäller även ,om inte tillsynen kommer att ges en helt annan inriktning än denhar . Om tillsynens inriktning blir i huvudsak densamma som för närvarade,bör den kontroll på koncernnivå som kan behövas rimligen kunna ordnas genom enorganiserad samvekan myndigheterna emellan. En sådan ordning borde inte skapanågra problem om bara ansvarsfördelningen är klar. Också till den del tillsynen i övrigt skulle ge anledningtill samordning eller gemensam bedömning - som t ex i vissakapitalplaceringsfrågor - bör även denna kunna ordnas utan en sammanslagning. Huruvida en sammanslagning skulle innebära någraadministrativa fördelar är svårt att avgöra innan kraven på tillsynendefinierats närmare. Utredningsmannen hänvisar för övrigt själv många av dessafrågor till en särskild organisationskommitté. Det finns också skäl att följa utvecklingen utomlands. 1Europa år det bara och -och - som harsammanslagna till- I och där man hunnit fåerfarenhet av Prop. sammanslagningarna är försäkringsbolagens erfarenheter negativa. En fråga som utredningsmannen tar upp (s 136) är om inteen samlokalise- Bilaga 2 ring med gemensamma servicefunktioner är ettalternativ till en sammanslagning. Med hänsyn till vad förbundet anfört om attdet är för tidigt att nu ta ställning till frågan om en sammanslagning framstårsamlokaliseringen som en bra lösning. Genom samlokaliseringen kan man görasamordningsvinster utan att drabbas av sammanslagningens negativa effekter. avstyrker förslaget om att slå samman bank-ochförsäkringsinspektionerna till en ny, gemensam tillsynsmyndighet.