prop · GE0387 · 1990-12-31 00:00:00 — De företag som dominerar marknadernaär nationella och internationella företag med en annorlunda regeluppsättning ände som gäller för de statliga affärsverken. Enulveckling och förnyelse av affärsverksformen som kan möjliggöra enändamålsenlig och effektiv styrning av verksamheten är angelägen. Dennautveckling kan kräva en associationsform som ökar incitamentet i verksamhetenoch som ytterligare stimulerar effektivitet och produktivitet.Aktiebolagsformen är den effektivaste företagsformen för att bedrivakonkurrensutsatt verksamhet. Aktiebolagsformen ger också en direkt möjlighettill jämförelse mellan företag i samma bransch. Denstatliga verksamheten bör kunna generera en avkast ning som dels täcker den egna rörelsens kapitalbehov, dels ger ägaren utdelning på investerat kapital vilken kan användas för andra ändamål, t. ex. infrastrukturinvesteringar. kommer del att behövas investeringar i ny teknik och utbyggda marknadssatsningar för att öka affärsverkens konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter. Några enhetliga motiv tillatt driva statlig verksamhet i affärsverksform Prop. 1990/91:87 kan intepåvisas. Det är huvudsakligen historiska skäl som lett fram till attaffärsvcrksformcn har valts för vissa verksamheter. Statens engagemang iaffarsverksformen har valts av bl. a. behovet av att kunna ge service åt denövriga statliga verksamheten, nödvändigheten av av tillsyn av statlig egendomoch naturtillgångar eller önskvärdheten av allmänna näringspolitiska insatser. Statenbestämmer mål för de tjänster som verken tillhandahåller. Målen är dockinte entydiga. För vissa verk finns uttalade sociala och regionalpolitiska målmedan det för andra saknas denna typ av mål. De ekonomiska målen är av skildaslag. För vissa verk finns dock uttalade mål för prissättningen av verketstjänster, oftast angiven i relation till den allmänna prisutvecklingen. Styrelsensansvar för verksamheten har betonats liksom behovet av ökad långsiktighet. Enallt större del av affärsverkens verksamhet har kommit attbedrivas i aktiebolagsform. Frågan om den mest lämpliga associationsformen förden verksamhet som bedrivs inom affärsverken har också fått större aktualitetunder senare år i och med att staten har ökat kraven på det ekonomiskaresultatet för dessa verksamheter. Från verkens sida ställs dessutom krav påstörre beslutsbefogenheter och smidigare hanteringsordning förbeslutsfattandet. Förden konkurrensutsatta statliga affärsverksamheten bör aktiebolagsformen kunnage en ändamålsenlig och effektiv styrning. Med utgångspunkt i vad som tidigarehar sagts om affarsverksformen kan det konstateras en bättre överensstämmelsemellan de fömtsättningar som gäller för affärsverken resp. för aktiebolag kanuppnås på två sätt. Antingen kan det regelverk som gäller för aktiebolag förasin i affärsverkens regelverk eller så kan affärsverken ombildas till aktiebolaginom ramen för ett regelverk som lämnar utrymme för samhällspolitiskaåtaganden. Föratt bättre kunna bedöma de statliga affärsverkens resultat bör redovisningengöras jämförbar med vad som gäller för aktiebolag. Detta innebär bl. a.redovisning av pensionsåtaganden. Krav på en omfattande rapportering avverksamheten och av det ekonomiska resultat som uppnås i denna finns iaktiebolagsstiftningen. Bolagen kan dessutom åläggas att ge ytterligareinformation om verksamheten av styrelse och stämma. En ökad offentlighet kringdet ekonomiska resultatet från de statliga affärsverken motiveras dels avallmänintresset dels av att en offentlig debatt är stimulerande för de berördaföretagen. Detkan förutses vissa svårigheter att inom ramen för affarsverksformen anpassaverkens fömtsättningar till vad som gäller för aktiebolag. inte bli självständiga juridiska personer. Detta är en viktigförutsättning för att affärsverken skall kunna agera effektivt på enkonkurrensutsatt marknad. Vår slutsats är därför atten anpassning lättast sker genom genom en bolagisering av de affärsverk som arbetar i konkurrens. Den principiella fömtsättningen är att frågoma om verkens sociala, regionalpolitiska, försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden kan lösas vid en bola gisering. En bolagisering innefattar vidare en rad tekniska frågor. värderingen av affärsverkens tillgångar och rimliga avkast- Prop.1990/91:87 ningskrav. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om vad somredovisas i årets budgetproposition (prop. 1990/91; 100, bil. 2, sid 30-32) omen effektiv styrning av statens verksamhet. Informationtill om verksamheterna bör, även om dessa bedrivs i aktiebolagsform,kunna ske genom att regeringen till redovisar bolagetsverksamhet med en analys av bl. a. måluppfyllelsen beträffande såväl ekonomiskasom samhällspolitiska mål. Aktiebolagsformeninnebär att en större tyngd kommer att läggas vid uppföljning och analys avresultat och måluppfyllelse än . Detta ställer nya krav påregeringskansliet att utveckla ägarrollen och styrmetoder. Riksdagenkan besluta om inriktningen för affärsverksamheten som omfattar hänsynstagandetill vissa samhällsmål. Regeringen har möjlighet att verkställa sådanariksdagsbeslut vid bolagsstämma och genom styrelsen, genom ändringar avbolagsordning eller genom särskilda avtal. I vissa fall kan det komma attbehövas kompletterande lagstiftning. Detfinns goda möjligheter för staten att verka genom aktiebolag även på områdendär andra hänsyn är rent affärsmässiga väger tungt. har ocksåfortlöpande möjligheter att påverka de mål och riktlinjer som gäller förverksamheten. Etteffektivt avkastningskrav bör kunna vara jämförbart med övriga företagsavkastning i samma bransch. Detta avkastningskrav bör kombineras med enkapitalstmktur som ger affärsverken affärsmässiga fömtsättningar. Staten börsom ägare fortsatta att ställa krav på effektivitets- ochproduktivitetsutveckling. Detta är viktigt inte minst i de branscher där destatliga företagen har ett dominerande inflytande. Motdenna bakgrund gör regeringen bedömningen att det bästa sättet att renodlarollerna och effektivisera beslutsfattandet är att använda sig av denassociationsform som huvuddelen av all affärsverksamhet i , liksomutomlands, bedrivs inom, dvs. Detta gäller i första hand deaffärsverk som arbetar på en uttalad konkurrensmarknad. Vikommer i det följande att redogöra för översynsarbete och överväganden för deolika affärsverken. Dessa överväganden innebär att och domänverketredan under detta år kan ombildas till aktiebolag. Starka skäl talar för attteleverket ombildas till aktiebolag, men en utvecklad aflarsverksform böranalyseras före ett beslut om en ny associationsform fr. o. m. Dådet gäller posten och SJ föreslår vi alt fömt-sätlningslösa utredningar börgenomföras för att klarlägga möjligheterna att ombilda dessa affärsverk tillbolag. Slutligen bör arbetet för och luftfartsverkets del iförsta hand inriktas mot att uppnå större jämförbarhet mellan verken ochaktiebolag. 6.2 Telepolitik i utveckling Prop. Måletför den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och myndighetertillgång till ett effektivt telesystem som bidrar till ett effektivt resursutnyttjandei samhället som helhet. Enviktig princip som slogs fast av i det senaste lelepolitiska beslutetvåren angående inriktningen av telepolitiken (prop. 1987/88:118, ,rskr. 402) är att staten skall ansvara för att det finns ett sammanhållet ochöppet telenät som täcker hela landet. Investeringar i de anläggningar förtelekommunikation som förvaltar skall ske med sikte på att uppnåmålen för telepolitiken. Genombeslutet slogs också fast att det är viktigt att staten skapar förutsättningarför en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utveckling avteletjänster. Sedan de sista resterna av monopol inomterminalmarknaden avskaffades föreligger möjligheter tillfull konkurrens inom både terminal- och tjänstemarknaderna i . Densvenska telepolitiken är också i linje med EGs politik som är inriktad på enlångtgående liberalisering av både teletjänstmarknaden och terminalmarknaden.I princip skall alla speciella rättigheter av begränsande karaktär vad gällermöjligheten att tillhandahålla teletjänster undanröjas. För tele-fonitjänstenkan dock medlemsländerna få bibehålla sådana rättigheter. Godkända terminalerskall få marknadsföras utan restriktioner. Ettramdirektiv har antagits angående harmonisering av villkoren för öppen ocheffektiv tillgång till och användning av allmänt tillgängliga telenät och därså är tillämpligt allmänt tillgängliga teletjänster. Idet nämnda riksdagsbeslutet om telepolitiken angavs att del övergripande måletskall vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen ilandets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande tillgång påtelekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta målvidareutvecklades sedan i fem delmål. Enligt dessa skall telesystemet utformasså att detger god tillgänglighet och service för grundläggande telekommunikationer, detbidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, samtidigtsom telesystemet i sig är effektivt, utvecklingsmöjligheternatas till vara, detbidrar till regional balans och möjliggör sociala hänsynstaganden, detskall vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig. Detråder en enighet om att de regionalpolitiska aspekternaär viktiga i telepolitiken. Detta underströks också i det nämndariksdagsbeslutet . Detsociala ansvaret har konkretiserats på bl. a. så sätt att telepolitiken skallsyfta till att alla skall ha råd att utnyttja gmndläggande telekommunikationer. tidigare nämnda propositionen underströks att roll förändras genom att antalet aktörer, teletjänster och produkter ökar. var därför inte likasjälvklart som tidigare hur regionalpolitiska och sociala ansvar ifortsättningen skall komma till uttryck. För att få dessa frågorbelysta tillsattes en parlamentarisk kommitté (K 1988:02) meduppdrag att utreda statens regionalpolitiska och sociala ansvar inom post- ochteleområdena och föreslå de åtgärder som kunde krävas. Vidare skulle kommitténöverväga och föreslå vilka telekommunikationer som bör betraktas somgrundläggande. En utgångspunkt skulle vara att företag, myndigheter ochorganisationer skall kunna bedriva verksamhet med tillgång tilltillfredsställande telekommunikationer oavsett lokalisering i landet. Kommittén har i sillbetänkande (SOU 1990:27) Post & Tele med regionalt och socialtansvar (PTU), avgränsat de grundläggande telekommunikationerna till att avsetelefontjänsten. För överblickbar tid sammanfattas de grundläggandetelekommunikationernas karakteristika på följande vis: deskall ha stor betydelse för möjligheterna att kommunicera, deskall kunna användas av alla och alla skall i princip ha råd att använda dem, deskall erbjudas med god tillgänglighet och service, kostnadernaför att säkerställa tillgängligheten skall i princip betalas solidariskt, användarnasavgifter och taxor skall utjämnas mellan olika geografiska områden. I betänkandet framhållsvidare alt villkor för samtrafik bör utarbetas. Sådana villkor skall ange detekniska och ekonomiska förutsättningarna för utomstående operatörer att utnyttjateleverkets nät. Vidare anser kommittén att s.k. tredjepartstrafik skall kunnamedges. Detta innebär en rätt att kunna vidareförsälja kapacitet i ledningarsom hyrs av . Dessa frågor utgör viktiga förutsättningar för en öppenteletjänstmarknad. Regeringen härden 24januari 1991 beslutat om principer för samtrafik mellan i första handmobiltelefonoperatörer och det kopplade telenätet. I samma regeringsbeslut harregeringen även ställt sig bakom förslaget om att tillåta s. k. tredjepartstrafik. Vikommer vid den fortsatta behandlingen av telefrågorna att i relevanta avsnittredovisa vår syn på post- och teleutredningens förslag. Inledningsvis lar viupp statens övergripande ansvar för telekommunikationerna. 6.2.2Statens övergripande ansvar för telekommunikationerna Regeringensförslag: Det statliga ansvaret skall omfatta telefontjänsten i hela landet. Post- och teleutredningenanser att staten skall garantera tillgång till en väl fungerande normaltelefonkommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag och förhushåll. Några remissinstanser förespråkar att även viss text ochdataöverföring skall ingå. Teletjänsterär en viktig tjänstesektor i sig men skall ses som en betydelsefullinfrastruktur i samhället. Staten måsle därför ta ansvar för att samhället hartillgång till ett modernt telesystem. Detta gäller både terminaler och tjänster.Att i detalj definiera vad som skall omfattas av det statliga ansvaret ärdärför knappast lämpligt. Vi anser att det statligaansvaret för telepolitiken kan delas upp i två huvudfrågor. Dels är det frågaom att bedriva en politik som möjliggör och underlättar en teknisk utveckling avsektorn. Dels gäller det att garantera att de teletjänster som omfattas av ettspecificerat statligt ansvar också kan utnyttjas av alla. Vi instämmer i deöverväganden som PTU har gjort när det gäller avgränsningen av vilka tjänstersom skall anses ingå i det statliga ansvaret. Det råder full enighet om atttelefontjänsten skall ses som en sådan grundläggande teletjänst. Tjänster utöver dengrundläggande telefontjänsten är förvisso väsentliga inslag i samhälletsinfrastruktur. Olika användare har dock olika behov av tjänster. Det ärknappast praktiskt möjligt att definiera ett generellt behov av"tilläggstjänster", vilka även snabbt undergår en teknisk utveckling.PTU anför också att olika tekniska lösningar har olika för- och nackdelar föranvändarna. Det är därför i hög grad osäkert vilka specialnättjänster somkommer att få störst spridning och utnyttjandegrad. Vi anser därför att detstatliga ansvaret skall inriktas på att möjliggöra och underlätta en snabbteknisk utveckling av tjänster. PTU tar även upp frågordär staten föreslås ha ett särskilt ansvar. Det gäller t. ex. för handikappadestillgång till telefontjänster. Det gäller vidare beredskapsåtgärder ochsamhällets alarmeringstjänst. Vi återkommer särskilt till detta. 6.2.3Statens styrformer för ändras Kapitalstrukturenskall anpassas till vad som gäller för aktiebolag. Den ekonomiska styrningen skall effektiviseras. har som nämntsunder fört en öppen telepolitik. Denna öppenhet leder tillatt konkurrensen och de nya alternativen också berör i särskilt höggrad. har med utgångspunkt i den förda politiken varil ytterstframgångsrikt i förvaltningen och utvecklingen av vårt telenät ochtelekommunikationssystem. Staten har genom särskilda beslut givit televerketbefogenheter som ger möjligheter att driva verksamheten affärsmässigt.Bildande av var ett strategiskt beslut i sammanhanget. Genom attteleverket dessutom tidigt frikopplades från statsbudgeten i fråga om medel förinvesteringar har verket en stor flexibi- litet i sin finansiering.Sammantaget har verket inom affärsverksformen med nämnda befogenheter ochtillgången till kunnat agera affärsmässigt och framsynt. Vårtland har världens högsta täthet både vad gäller vanlig telefonioch mobiltelefoni. Den svenska marknaden har också en klar tätposition i frågaom datakommunikation och användning av telefaxapparater och andra nyateletjänster. Den svenskatelekommunikationsmarknaden står inför en fortsatt dynamisk utveckling somkräver en anpassning också av fömtsättningarna för verksamhet.Verkets finansiella bas och ekonomiska styrning måste anpassas till vad somgäller på marknaden. Sådana överväganden måste också inbegripaassociationsformen. Statens roll som ägare och förmögenhetsförvaltare måsteockså ges nödvändig prioritet. Med en utvidgad konkurrenssituation följer attstatens agerande måste kännetecknas av öppenhet och icke diskriminering. Vikommer i det följande att behandla verkets ekonomiska villkor, styrningen ochstatens krav som ägare på m. m. Televerketskapitalstruktur likställs med bolag Verketspensionsskuld skall redovisas öppet i bokslutet. Enmotsvarighet till bolagsskatt skall införas. Soliditeten fastställs till lägst förteleverkskoncernen. Med den ökandeinternationaliseringen av teletjänstmarknaden och den ökande konkurrens somföljer av detta ställs också krav på att ges en kapitalstmktur somär likställd med den som konkurrenterna på marknaden har. Affärsverkenredovisar t. ex. inte någon pensionsskuld i balansräkningen. Verken betalarinte heller någon bolagsskatt. För del gäller vidare att gällandesoliditetskrav ett krav på lägst är ett avgörandekonkurrenshinder. Den ökade betydelsen avlikabehandling medför också att staten inte kan ålägga särskildakrav som inte är affärsmässigt betingade utan särskild kompensation. Det gällerspecifikt beredskapsåtgärder, samhällets alarmeringstjänst och vissahandikappåtgärder. Den generellautgångspunkten för en reformering av affärsverkens kapitalstruktur ochekonomiska styrning är att de skall anpassas till aktiebolagslagen. Vianser att pensionsskulden skall redovisas i balansräkning. Dettabör göras fr. o. m. bokslutet . När pensionsskulden tasupp på balansräkningens skuldsida sjunker soliditeten. Baserat påteleverkets treårsplan för skulle soliditeten uppgå till 40procent för verket och för televerkskoncernen. I verketsförutsättningar ingår då en nedskrivning av anläggningstillgångar med 3miljarder kronor till följd av attverket numera får göra avdrag för ingående moms. Det ankommer på Prop.1990/91:87 revisorer att ta ställning till nedskrivningen somunderlag till regeringens senare fastställande av verkets bokslut. Riksdagenhar fastställt att soliditeten för hela koncernen skall uppnå vidutgången av . Då staten svarar för hela skuldsidan i balansräkningen ärdet ur borgenärens synvinkel egalt om ett affärsverk har hög eller lågskuldsättning. Det kan dock vara av intresse för staten att affärsverket kanabsorbera förluster utan att staten behöver tillskjuta medel överstatsbudgeten. Densnabba tekniska utvecklingen och den ökande konkurrensen inomtelekommunikationssektorn medför naturligtvis också risker för . Detär därför av intresse för staten att soliditeten fastställs på en rimlig nivå.Soliditeten skall dessutom vara avvägd i förhållande till koncernenstillväxtbehov. Soliditeten bör vidare för att bli ett jämförbart mått fastställasi enlighet med inom näringslivet sedvanliga principer. Detta innebär förutomatt pensionsskulden skall inkluderas att soliditeten fastställs på en nivå somger jämförliga konkurrensfömtsättningar med andra operatörer. Avdessa skäl förordar vi att soliditeten för televerkskoncernen skall fastställastill lägst 30 procenl fr. o. m. . Den teoretiska ansatssom ligger till grund för vårt ställningstagande när det gäller bedömningen avlämplig soliditetsnivå framgår av bilaga 2 D. Medden sänkta soliditeten till en nivå för jämförbara företag följer attteleverket kan leverera in i storleksordningen till staten.Vi anser att denna inbetalning skall göras efter det att presenteratsitt bokslut för och inför förändringen av associationsformen. Affärsverkenbetalar ingen bolagsskatt. För att kunna jämföras med näringslivet i övrigtbör , så länge verket drivs som affärsverk, belastas med enskattemotsvarighet uppgående till . Skaltemot-svarigheten skallbelasta resultatet i bokslutet och levereras in. I konsekvens med dettabör verket också ha möjlighet att göra skattemässiga avsättningar så att dettotala utrymmet för bokslulsdispositioner motsvarar det som gäller föraktiebolag. Verket bör också kunna reducera skattemot-svarighelen medskattebetalningar för dotterbolagen, förutsatt att detta vore tillåtet i enäkta koncern. Televerketskostnader för särskilda åtaganden skall i den mån de inte är affärsmässigtbetingade särredovisas. Post- och teleutredningen har för sin del ansett attteleverket bör klara de krav som samhället ställer utan att några särskildaåtgärder behöver vidtas. Utredningen pekar på att verket ges rimligaverksamhetsfömtsättningar för att kunna hävda sig i den framtida konkurrensen. Ettav telepolitikens grundläggande mål är inriktat på att bidra till regionalbalans och att möjliggöra sociala hänsyn. I den gmndläggande regionala hänsynenbör, vilket PTU framhåller, ligga att telefonitjänsten skall kunna användas avalla. Vidare måste ingå att användarnas avgifter och taxor skall kunna utjämnasmellan olika geografiska områden. Tillgång för företag ochhushåll till den normala telefontjänsten till enhetliga priser bör kunna finansieras inom ramen för affärsmässiga hän- 140 Televerketsstarka ställning på marknaden under överblickbar lid ger fömtsättningar fördetta. En ökad konkurrens från såväl nationella som internationella operatörermedför emellertid ett tryck på kostnadsanpassning av taxorna. I de fall där emellertidstaten alldeles uppenbart ställer särskilda krav på och som inte kanrymmas inom normala affärsmässiga hänsyn skall också staten som beställare ayen tjänst kompensera ekonomiskt för detta. Post- och teleutredningen haruppskattat televerkels kostnader för sådana åtgärder till 236 milj. kr. Detgäller i det konkreta fallet kostnader för beredskapsåtgärder,telefonautomater i glesbygd och för åtgärder inom handikappområdet. Därtillskall, enligt vår uppfattning, kostnadsandel i SOSAB läggas. Dennauppgår till ca 100 milj. kr. Vi kommer att återkomma till dessa frågormer ingående . Televerketsavkastningskrav och utdelningskrav skärps. Ettnytt prismål för telefon itjänster och ett mål för totalproduktivitet skallinföras . Kravet på särredovisning av televerketskonkurrensutsatta verksamhet avskaffas. Vihar tidigare föreslagit att ett nytt soliditetskrav för televerkskoncernenfastställs till lägst 30procent. Det är angeläget att soliditeten kombinerasmed ett avkastningskrav, då soliditeten inte ensam är ett tillräckligt bra måttpå ett företags ekonomiska tillstånd och prestationsförmåga. För närvarandefinns inget fastslaget avkastningskrav för televerkskoncernen, utöver atträntabiliteten skall vara sådan att soliditeten uppnås. Den nuvaranderäntabiliteten på totalt kapital för televerkskoncernen är . Enligtvår bedömning är detta för lågt. Utgångspunkten vid beräkningen av ettavkastningskrav bör vara den riskfria alternativa placeringens avkastning. Ettlångsiktigt realräntekrav på 4 torde vara realistiskt. Därtill skallläggas inflation. Den tredje komponenten är riskpremien relaterad tillrörelserisken. Riskpremien kan beräknas i intervallet 2 . Mot bakgmndav starka ställning och att konkurrensen på flera områden ärsvag anser vi att ett långsiktigt realt avkastningskrav uppgående till 5procent på totalt kapital före skatt bör ställas på televerkskon-cemenomgående. Med de senaste årens inflationstakt innebär detta en nominellräntabilitet på 13 påtotah kapital, vilket kan jämföras medkoncernens motsvarande räntabilitet på . Det är viktigt attfastställa ett konkurrensneutralt utdelningskrav på televerkskoncernen.Utdelningskravet bör vara baserat på genomsnitUigt justerat eget kapital,definierat som eget kapital/verkskapital plus obeskat- tade reserver, minuslatent skatt. Detta utdelningskrav tar hänsyn till hela Prop. 1990/91: 87 delkapital som ägaren låter arbeta i rörelsen. Ett genomsnitt av börsföretagens(exkl. fastighets- och skogsföretagens) utdelningar ,visar att utdelningarna ligger i intervallet 5-6procent. En långsiktigutdelningspolitik för bör utgå från önskemålen om en snabb expansionoch alltså ligga något under börsgenomsnittet. Det långsiktigautdelningskravet för televerkskoncernen bör uppgå till pågenomsnittligt justerat eget kapital. Det bör ankomma på regeringen attbestämma utdelningskravet . En viktig förutsättning därvid ärteleverkets resultatutveckling. Dethögre utdelningskravet bör gälla redan från . Under åren1991 till 1993 bör vidare en successiv anpassning ske till den av oss förordadehögre utdelningsnivån. Det belopp som faktiskt delas ut måste, som tidigareredovisats, justeras för kostnader för särskilda åtaganden. För år1991 har vi beräknat dessa till 360 milj. kr., vilket vi utvecklar närmarenågot . Hämtöver skall verket betala en skattemotsvarighet. Det ekonomiskastyrsystemet bör vidare kompletteras med ett nytt prismål och ett mål förtotalproduktivitet.