prop · GE03117 · 1990-12-31 00:00:00 — Föratt underlätta för alla att ta etl kommunalt förtroendeuppdrag är det sedan år1983 möjligt för kommuner och landsting atl ge ersättning för förloradarbetsförtjänst. Endast omkring hälften av kommunerna har dock infört en sådanordning. Problemet är aktuellt främst för de privatanställda. De får iflertalet fall vidkännas avdrag på lönen vid frånvaro för atl fullgöra etloffentligt uppdrag. Detkan inte uteslutas att detta förhällande negativt påverkar rekryteringen avprivatanställda till kommunala förtroendeuppdrag. 2.3.4Den enskildes intresse och engagemang Allkor'nmunal verksamhet bygger på principen om en representativ demokrati ochalltså i grunden på ett starkt engagemang från medborgarnas sida. Det äremellertid bara ungefär var sjätte medborgare som är villig att ta på siguppdrag. Benägenheten att åta sig uppdrag har dock varit ganska stabil underden senaste tioårsperioden. Ettnytt drag i medborgarnas politiska beteende är att valdeltagandet visar ensjunkande tendens. Valdeltagandet har minskat bland ungdomar med cirka 8procentenheter mellan valen och . Å andra sidan finns det ingetbelägg för att ungdomars intresse för samhällsfrågor har försvagats. Tvärtomutvecklar de en hög politisk aktivitet, som dock i allt större utsträckningäger rum vid sidan om de politiska partierna. Decentralisering som medelJÖr medborgarengagemang Prop. Servicentill medborgarna är traditionellt organiserad i sektorer, medan medborgarnasegna behov som regel inte följer de administrativa indelningarna. För attbättre möta dessa behov har man på många håll strävat efter en merdecentraliserad och i'nindre sektoriell organisation. Systemetmed lokala nämnder bygger på en närhetsprincip, som bl.a. syftar till attsnabbare kunna fånga upp medborgarnas behov och önskemål. Förespråkarna fördecentraliseringstanken ser större möjligheter att i en lokal organisationåstadkomma en bred kontaktyta mellan niedborgai'e och förtroendevalda. Ettviktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn inte minst påkommunal nivå är intresset av att öka utrymmet för den enskilde medborgarenspersonliga val och önskemål. har i ökad utsträckning tillämpatskooperativa lösningar, entreprenader liksom toreningsdriven verksamhet ochverksamhet i bolagsform. Ettviktigt inslag har varit strävandena alt engagera medborgarna i sådan kommunalverksamhet som berör dem själva, s.k. brukarverksam-het. Genom nya bestämmelseri kommunallagen har det blivit möjligt alt ställa upp villkor ombrukarinflytande när beslut skall fattas på tjänstemannanivå. 3 Reformbehovet Principer för en ny kommunallag Denkommunala självstyrelsen är ett omistligt inslag i den svenska demokratin. Ikommuner och landsting tar förtroendevalda medborgare ansvar för en betydandedel av samhällsverksamheten i nära samspel med sina uppdragsgivare. Kommunallagenger de grundläggande spelreglerna för fördelningen av makt och ansvar ikommuner och landsting. Det är väsentligt att dessa regler är tydliga till sininnebörd. Annars finns det en uppenbar risk för att den demokratiska processeni alltför hög grad kommer att handla om spelreglerna, inte om verksamhetensinnehåll och utformning. Underde har det skett stora förändringar i den kommunala verksamheten.Den har expanderat och allt större krav ställs på kvalitet och effektivitet.Samtidigt har komi'nunernas och landstingens ekonomi blivit allt mer ansträngd. Föratt möta den nya situationen har fferlalet kommuner och landsting inlett etlomfattande förnyelsearbete. Detta har gett upphov lill krav på ändradlagstiftning. Det s.k. frikommunförsöket har varit ett sätt att tillgodose kraven påändrad lagstiftning i syfte att öka kommunernas och Prop. 1990/91: 117landstingens handlingsutrymme. Tidenär nu mogen att genomföra sådana förändringar i kommunallagstiftningen som kanskapa goda förutsättningar för kommunernas och landstingens verksamhet under1990-talet. Erfarenheterna av frikommunförsöket är därvid av betydandeintresse. Enligtregeringens mening har frikommunförsöket varit mycket värdefullt närde! hargällt att på etl okonventionellt sätt pi'öva nya verksamhetsformer i kommuneroch landsting. pågår en utvärdering av försöket (dir. 1990:79).Vissa frågor som grundat sig på erfarenheterna från försöket tar vi upp redan idetta lagstiftningsärende (avsnitt 3.5). Följandefem utgångspunkter ligger till grund för det förslag lill ny kommunallag sornvi nu lägger fram. De förti"oendevalda gesbra arbetsvillkor. Fonnerna för att styra, leda och följa upp den kommunalaverksamheten utvecklas. Medborgarna garanteras godamöjligheter till insyn i och inflytande över kommunernas och landslingensverksamhet. Kommunerna och landstingen fårett ökat handlingsutr'ymme när det gäller att bestämma hur verksamheten skallorganiseras. Koinmunerna och landstingen gesförutsättningar att göra verksamheten effektivare genom nya former förekonomistyrning. Kommunallagen skall ge tydligabesked om vilka principer som ligger till grund för den kommunala verksamhetenoch de grundläggande demokratiska spelreglerna. Idet följande redovisar vi vissa av de principiella nyheterna i förslaget ny kommunallag. 3.2 Bättre villkor för förtroendevalda Framlidenskommunalpolitiker kommer atl ställas inför en rad problem, inte minststrukturella och ekonomiska. För all möta dessa behöver de politiska styrformernautvecklas. Det är också viktigt att underlätta för medborgarna att engagera sigi det kommunalpolitiska arbetet. Regeringenser det som en viktig uppgift att skapa likvärdiga förutsättningar för dem somär beredda att ta på sig politiska föi-troendeuppdrag. I föreliggandelagstiftningsärende är det särskilt två frågor som vi vill lyfta fram. Denena frågan handlar orn att hitta en lösning på problemet med deförtroendevaldas ekonomiska villkor. Det hittillsvarande systemet har intefungerat bra från rättvisesynpunkt. Detrepresentativa systemet bygger på att alla medborgare skall ha lika möjligheteratt bli invalda i representativa församlingar, förutsatt att han eller hon fåttsitt partis förtroende att kandidera. Det kan inte vara rimligt att vissa gruppergör ekonomiska förluster vid ett samhällsengagemang och det bör inte vara såatt ersättningsfrågan blir styrande för viljan att ta på sig etl politisktuppdrag. Viföreslår därför i'egler i kommunallagen som innebär att de förtroen devalda, om de begär det, har rätt till skälig ersättning för förlorad arbets- 15 1990/91: 117 Enligt vår mening kommer en sådan förändring atl medverkalill att öka representationen av underrepresenterade grupper, främst anställdai det privata näringslivet. Vi vill i detta sammanhang också peka på betydelsen av enjämn könsfördelning i politiken. Det är viktigt att de politiska partierna ikommunerna och landstingen i fortsättningen haren hög ambitionsnivå när detgäller atl åstadkomma en jämn könsfördelning på de ledande uppdragen. Det ärockså angeläget att partierna fortsätter arbetet med alt bryta mansdorni-nanseninom de mer tekniskt och ekonomiskt betonade nämndområdena. En annan fråga sorn rör de förtroendevalda gällerutvecklingen av formerna för atl styra och leda den kommunala verksamheten. Viser positivt på det arbete som pågår i kommuner och landsting i syfte attförbättra effektiviteten och att bättre tillgodose medborgarnas behov ochönskemål. Därför vill vi också underlätta detta arbete genoi'n att öppna nyamöjligheter för den politiska styrningen. Det är väsentligt att de nya styrformerna anpassas efterlokala förutsättningar och olika verksamheters speciella karaktär. Det ärdärför inte möjligt att lagstifta om en ny politisk styrning. Däremot börhinder i lagstiftningen undanröjas för att skapa möjligheter att förskjutatyngdpunkten mot målformulering och utvärdering och att ge förutsättningar förett bättre samspel mellan politik och förvaltning. 3.3 Lagen öppnar väg för målstyrning Regeringens förslag i fråga om politiska styrformer byggerpå principen att de enskilda kommunerna och landstingen och ytterst deförtroendevalda själva avgör vilka styrformer som passar bäst och i vilken takten förändring av arbetsformerna skall ske. Kommunallagens uppgift är att tillhandhålla de rättsligainstrumenten. Mot bakgrund av den debatt som har förts i frågan vill vibetona att de förtroendevaldas rättsliga ställning inte förändras vid enövergång lill ett mer målstyrt system. De förtroendevalda har det ytterstaansvaret för hela verksamheten, vilket dock inte hindrar alt det praktiskagenomförandet och beslutsbefogenheter i större utsträckning anförtros åt deanställda. Vi föreslår att det skapas ett ökat utrymme att delegeraärenden. Syftet är att frigöra resurser för att formulera och utveckla denpolitiska viljan och att skapa ett större engagemang och intresse hos deanställda för den verksamhet som de praktiskt har ansvaret för. Reglerna börutformas så, att medborgarnas möjligheter till insyn och kontroll inteförsämras. En viktig del i en mer målstyrd verksariihet ärresultatuppföljningen och utvärderingen. Dessa uppgifter måste fullgöras viapolitiken. Vi föreslår därför nya regler om nämndernas redovisningsansvar införfullmäktige och att nya krav ställs på årsredovisning och revision. Vi har inte funnit någon anledning till att i lagtexten geen ändrad beskrivning av styrelsens grundläggande uppgifter. Rent faktiskt kan emel lertid styrelsens roll till viss del komma att förändras i ett mer målstyrt system. Det kan handla om att i större utsträckning göra avstämningar 16 mellanolika sektorer och att mer aktivt ansvara för resultatuppföljning Prop.1990/91: 117 och utvärdering. Detviktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäkti- géförsamlingen.Dess roll som högsta beslutande organ ligger fast. Enkonsekvens av detta är att medborgarinflytandet över den kommunalaverksamheten i första hand skall göras gällande genom utslaget i de allmännavalen. Genom proportionalitetsprincipen återverkar detta sedan på valet avstyrelsen och övriga nämnder. Enfråga som har diskuterats i samband med kommunallagsarbetet är om det börinföras en möjlighet till direktval av lokala nämnder. Regeringen är dock inteberedd atl lägga fram ett sådant förslag. Remissbehandlingen avkommunallagskommitténs betänkande ger ett klart stöd för dettaställningslagande. Detstarkaste skälet för vår inställning i denna fråga är att direktval till lokalanämnder kan begränsa fullmäktiges möjligheter atl ta det totala ansvaret förverksamheten i kommunen eller . också en oklarhet omhur valutslaget kommer all påverka verksamheten. Delta blir särskilt tydligt ietl system där fullmäktige styr mer genom mål och allmänna riktlinjer. Enannan fråga som har diskuterats är om inan skall vidga tillämpningen avfolkomröstningsinstitutet. Settfrån ett medborgarperspektiv kan det vara betydelsefullt att kunna ge uttryckför åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjligheten attordna folkomröstningar som ett led i beredningen inför fullmäktiges avgörandebör därför finnas kvar. Vi är däremot inte beredda att gå längre genom attinföra någon form av beslutande folkomröstningar eller minoritets- ellermedborgarinitiativ, vilket har diskuterats. Delta skulle, enligt vår riiening,innebära en icke önskvärd urholkning av den representativa demokratin. Idetta sammanhang vill vi också slå fast att den representativa demokratininnebär att valutslaget skall vara avgörande för partiernas relativa inflytandei de beredande och beslutande organen. Detfinns en ökad benägenhet hos väljarna alt lägga sina röster på småpartier. Attdetta får genomslag i fullmäktigeförsamlingen är självklart. Däremot rii-nmardet enligt vår uppfattning inte väl med den representativa demokr'atinsprincip att införa särskilda regler om närvarorätt för småpartier i styrelsen.Vi är därför för vår del inte beredda att föreslå några sådana lagregler. Viåterkommer till frågan om småpartiernas arbetsvillkor (avsnitt 4.4.8). Ävenom vi starkt betonar värdet av den representativa demokratin, vill vi ocksåutveckla medborgarinffytandet i den kommuiiala verksamheten i former som ärföi'enliga med denna princip. 2 1990/91. Insyneni kommunala förelag Prop. Entendens har varit att i ökad utsträckning bedriva den kommunalaverksamheten i privaträttsliga former. Del handlar både om renaentreprenadförhållanden och om att kommuner och landsting själva ellertillsammans med andra intressenter bildar bolag för olika verksamheter. Detfinns många aspekter på denna utveckling. Regeringen begränsar sig här till attta upp frågan om medborgarnas möjligheter lill insyn och kontroll. Fråganom hur man kan förbättra insynen i företagsverksamhet har utretts iflera omgångar ända . Några lagstiftningsåtgärder hardock ännu inte vidtagits. Denprivalrältsligt drivna verksamheten har enligt vår bedömning nu fått en sådanomfattning att det är tid att skärpa kraven i syfte att förbättra medborgarnasmöjligheter till insyn. Vårgrundläggande uppfattning är att behovet av insyn är lika stort oavsett i vilkenform som den kommunala verksamheten bedrivs. är dock verksamhetens artav ett slag som innebär att det finns ett berättigat intresse av sekretess.Det väsentliga är enligt vår mening att fullmäktigeförsamlingarna ordentligtdiskuterar och tar ställning lill hur insynen i de kommunala företagen skallförbättras och vilka undantag som skall finnas från huvudprincipen omofFentlighet. Viförslår därför nya regler som skall garantera en sådan ordning. Samtidigtutesluter vi inte att det kan visa sig vara nödvändigt med ännulängre gående åtgärder för att stärka det medborgerliga inflytandet i dessafrågor. Intressetför verksamhet har länge koncentrerats till skattesatserna ochutgifternas nivå och fördelning på olika ändamål. Medborgarnas deltagande ibudgetprocessen har också värderats högt. Desamhällsekonomiska förutsättningarna har förändrats. Det reser krav på att denkommunala verksamheten både omprövas och effektiviseras. Det har blivit alltmernödvändigt att prioritera mellan olika verksamheter och att göra enomfördelning av resurser. Regeringen anser att utrymmet för skattehöjningar ärmycket begränsat. Motdenna bakgrund ser vi det som väsentligt att öka medborgarnas möjligheter att tadel av och sätta sig in i kommunernas och landstingens redovisning avverksamhetsresultat och ekonomi. Att få möjlighet att bedöma utfallet av denverksamhet som har bedrivits och dess ekonomiska effekter är minst lika viktigtsom alt bedöma den framtidsinriktade politiken. Viföreslår nya regler som betonar värdet av redovisning och revision och som germöjlighet till ökad medborgaraktivitet i dessa frågor. Euökat brukarinflytande Prop. Desom direkt nyttjar kommunala tjänster har ofta ett mycket stort och berättigatintresse av att kunna påverka den konkreta utformningen av verksamheten ifråga. Det gäller särskilt inom institulionsbundna verksamheter, men ocksåtill viss del inom annan verksamhet. Regeringenär angelägen om att brukarinflytandet över den kommunala verksamheten kanutvecklas och stärkas. Vi är medvetna om att ett sådant inflytande inte ar heltokomplicerat både från grundläggande demokratiska utgångspunkter och när detgäller det rent praktiska genomförandet. ser vi i utvecklingen av ettsådant direktdemokratiskt inflytande stora möjligheter till att vitalisera detmedborgerliga deltagandet i vardagsnära frågor, vilket kan stärka dendemokratiska processen i stort. Viföreslår att man till den nya lagen för över reglerna om brukarinflytande isamband med att anställda utövar beslutanderätt. Dessa regler skapar storamöjligheter att lokalt utveckla många olika former av brukarinflytande. Om dethärutöver finns ett behov av att gå vidare är en utvecklingsfråga som det kanfinnas anledning att återkomma till i annat sammanhang. 3.5 Lagen medger ett ökat handlingsutrymme Föratt kommuner och landsting skall kunna klara de viktiga uppgifter som de stårinför och för att de skall kunna fullfölja det förändringsarbete som harinletts på många håll, är det nödvändigt att öka handlingsutrymmet ytteriigare.Det är väsentligt att verksamheten kan anpassas efter lokala förutsättningaroch behov. Frånregeringens sida har flera olika åtgärder vidtagits för att undanröja de hindersom finns för ett lokalt förnyelsearbete. En del av dessa har vi redogjort förtidigare. Ävenden nya kommunallagen bör bidra till att underiätta förändrings-processen ikommuner och landsting. Vi föreslår därför på flera punkter atl reglernautformas så, att flexibla lösningar medges utifrån lokala förhållanden. Detgäller t. ex. i fråga om fullmäktiges och nämndernas arbetsformer, men också ifråga om utformningen av reglerna om den ekonomiska förvaltningen. Ettframträdande inslag i kommunernas och landslingens förändringsarbele ärsträvan mot en ökad decentralisering och ökat samarbete mellan olikaverksamheter. Det har stor betydelse sett från ett medborgarperspektiv.Regeringen anser att strävandena bör stimuleras. Mångakommuner uppfattar de lagreglerade kraven på en viss nämndorganisation som etthinder mot både decentralisering och sektorssamverkan. Därför har enförsöksverksamhet med en friare nämndorganisation ramen förfrikommunförsöket. har också uppmärksammatfrågorna i samband med de betydelsefulla reformersom nu är på väg att genomföras på skolområdet Prop. 1990/91: 117 och inomsocialtjänsten. Riksdagsbesluten innebär att det inte kommer attställas krav varken på en särskild skolstyrelse eller en särskild socialnämnd. Vihar tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en utvärdering averfarenheterna av frikommunförsöket. Utredaren har behandlat frågan om frinämndorganisation med förtur och har redovisat sin bedömning i denna del ibetänkandet (SOU 1991:25) Frikommunförsöket En redovisning av erfarenheternaav försöken med en friare nämndorganisation. Somett sammanfattande omdöme anser utredaren att erfarenheterna av försöken ihuvudsak är goda. Det har påvisats positiva effekter både när det gäller denkommunala verksamhetens form och dess innehåll. En friare och merdecentraliserad nämndorganisation anses även ha varit till fördel från kommunaldemokratiskutgångspunkt. Från rättsliga utgångspunkter har inga avgörande hinder mot enfriare nämndorganisation framkommit. Enligtvår mening är tiden nu mogen att ge samtliga kommuner och landsting ökad frihetatt bestämma hur nämnderna skall organiseras. Vi bygger detta ställningstagandepå en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar förde samhällsuppgifter som statsmakterna har tilldelat dem. Enfriare nämndorganisalion kan enligt vår mening på ett värdefullt sätt bidratill att man lägger en helhetssyn på den kommunala verksamheten. En sådanordning kan underlätta för kommunerna och landstingen när de skall utföra sinasamhällsuppgifter. Detfinns anledning att närmare följa det förändringsarbete som pågår i fråga omatt renodla nämndfunktionerna enligt en beställare-utförarmo-dell. Olikakommunalrättsliga frågeställningar kan uppkomma och detta måste givelvisbevakas. Det är inte uteslutet att omprövningen av verksamhetsformerna kanleda fram lill behov av ytterligare lagändringar. Frågor av detta slag övervägsför närvarande av konkurrenskoniiiiiltén (C 1989:03). 3.6 Nya former för ekonomistyrning Detställs allt större krav på att kommuner och landsting kan hushålla med sinaekonomiska resurser. Ny verksamhet och förbättrad kvalitet måste på 1990-taleti huvudsak åstadkommas genom att befintliga resurser utnyttjas effektivare ochgenom att resurser omfördelas mellan olika verksamhetsområden. Regeringenvill naturligtvis underlätta för kommuner och landsting att bedriva en effektivoch högkvalitativ verksamhet. Därför föreslår vi nya bestämmelser ikommunallagen om budgetering, redovisning och resultatuppföljning. Viföreslår också att fön-nögenhetsskyddet och kravet på budgetbalans ersätts meden mer allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk hushållning (avsnitt4.8.1). Föratt kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning krävs ett väl fungerande planerings- och uppföljningssystem, en ekonoiiii i 20 balansoch en strategi för hur eventuella problem kan åtgärdas. Detekonoi'niska planerings- och uppföljningssystemet bör innefatta enverksamhetsplan, årsbudget, treårsplan och en årsredovisning. Av dessa dokumentbör det bl. a. framgå hur angivna mål för verksamheten uppnås. Det bör gällasåväl av staten angivna mål och riktlinjer som de mål som fullmäktige ochnämnderna har ställt upp för den egna verksamheten. Uppföljningen bör avsesåväl verksamhetens effektivitet som produktivitet. Det bör vidare framgå hurutgifter har finansierats och hur planerade utgiftsåtaganden avses blifinansierade. Utvecklingen av den ekonomiska ställningen bör också redovisas. Viföreslår alltså att kommunerna och landstingen blir skyldiga att upprättatreåriga ekonomiska planer som komplement till de ettåriga budgetarna. Syftetmed en sådan plan är att underlätta sådana strukturella åtgärder som kan skapabalans i kommunernas och landstingens ekonomi. Erfarenheterna visar attnödvändiga åtgärder för att komma till rätta med obalans mellan intäkter ochkostnader måste planeras och genomföras än . Vivill betona den ekonomiska flerårsplaneringens betydelse som en utgångspunktför att diskutera behovet av strukturella åtgärder inom den kommunalaverksamheten. tillgängliga prognoser för den ekonomiska utvecklingen ger vidhanden att denna typ av diskussion kommer att bli allt mer nödvändig att föra ilandets kommuner och landsting . Dennu pågående utvecklingen mot ökad målstyrning i den kommunala verksamheten göratt redovisningens roll som uppföljningsinstrument får större betydelse. Viföreslår en rad olika bestämmelser som syftar till att stärka redovisningen ochrevisionen. Enprincipiell nyhet är förslaget att "koncernredovisningar" skall varaobligatoriska. Detta förslag skall ses mot bakgrund av att allt mer kommunalverksamhet sker i privaträttsliga former och att det därför är av stortintresse bl. a. för medborgarna att fä en fullständig redovisning av kommunernasoch landstingens verksamhet. Vikommer atl följa upp hur kommunerna och landstingen använder den ökade frihetsom de får på det ekonomiska området. Skulle det visa sig att det leder tilloönskade konsekvenser får vi på nytt överväga behovet av en stramarelagreglering. 4Regeringens förslag till en ny kommunallag 4.1 Indelning, medlemskap 4.1.1 Indelning ikommuner och landsting m. m. Regeringensförslag: Den nya kommunallagen inleds med en grundläggande bestämmelse omindelningen i kommuner och landsting. Principenom självstyrelse skrivs in i lagen. Termen"landstingskommun" ersätts med "landsting". Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:Ett fåtal remissinstanser kommenterar kommitténs förslag i denna del. Någraframhåller det värdefulla i alt lagen ger uttryck åt principen om kommunalsjälvstyrelse. Endast regeringsrätten finner detta mindre lämpligt.Regeringsrätten är också, liksom och , tveksam till att ändra den landstingskommunala terminologininnan man hunnit göra en översyn av motsvarande termer i regeringsformen. Engrundläggande bestämmelse om den komnnmala indelningen I1 kap. 7 § regeringsformen slås det fast all det i riket finns kommuner ochlandsting (primärkommuner och landstingskommuner med regeringsformensterminologi). En motsvarighet finns i 1 kap. 1 § KL, där det föreskrivs alt"riket är indelat i kommuner och landstingskommuner". Syftet med denbestämmelsen är närmast att ange på vilka kommuntyper som kommunallagen ärtillämplig. ■Även den nyakommunallagen bör inledas med en grundläggande lagregel om den kommunalaindelningen. Det bör även, liksom , finnas en regel som angerhuvudprincipen om sambandet mellan den landstingskommunala indelningen ochindelningen i län. Remissinstanserna har inte haft någon annan uppfattning idenna fråga. Principenom självstyrelse har aldrig uttryckts i kommunalrättslig författningstexttrots att den introducerades redan i förarbetena till 1862 årskommunalförordningar.