prop · GE0364 · 1990-12-31 00:00:00 — 1 vart fall får det antas att lagen om lokala kabelsändningar iallmänhet inte kan tillämpas på programkanaler som förmedlas via satelliter avmedeleffekttyp. Såvitt gäller den s. k. Astrasatelliten, som förmedlarprogramkanalen TV-3, har kabelnämnden redan konstaterat detta genom ett besluti febmari 1989. 1enlighet med den översikt av satellittekniken som har lämnats kommer i detföljande att göras skillnad mellan upplänkning, nedlänkning och vidaresändningsamt mellan direktsändande satelliter, medeleffektsatelliter och satelliter ifast trafik. Vidtiden för YFU:s arbete gällde inte några särskilda föreskrifter i fråga omanvändningen av satelliter för förmedling av program till allmänheten utövervad som kunde utläsas av radiolagen och radioansvarighetslagen. Jag redogör förden nu gällande rätten efter det att jag redogjort för YFU:s förslag och 1986års lagrådsremiss. Möjligheternaatt få till stånd ett yttrandefrihetsrättsligt skydd i gmnd lag som omfattade även satellitsändningar behandlades av YFU i samband med frågan om etableringsfrihet för trådsändningar. YFU konstaterade att flera länder stod i begrepp att skicka upp satelli- 47 ter för bl.a.TV-sändningar som skulle komma att kunna tas emot i Prop. 1990/91:64Sverige. YFU:sdirektiv gav kommittén i uppdrag att överväga rätten till etableringbeträffande alla slag av radio- och trådsändningar. Med början upptogsemellertid ett arbete med frågan om vilka etableringsregler som skulle gällaför kabel-TV också inom massmediekommittén (U 1982:07, dir. 1983:19). YFU såg idenna situation som sin uppgift att formulera de konstitutionellafömtsättningarna för en reglering. YFU:s förslag blev att en frihet för var ochen att bedriva verksamhet för sändning av ljud, bilder eller text genom trådskulle slås fast i gmndlag. Såvittgällde vidaresändningar i trådnät konstaterade YFU att sådana skulle komma attförmedla bl.a. utländska TV-program. YFU förklarade att detta reste särskildarättsliga problem som aktualiserats och därför inte tagits upp idirektiven. YFU fömtsatte att massmediekommittén skulle komma att penetrera derättsliga aspekterna. Föregen del uttalade YFU följande om de problem som var förknippade medvidaresändningar av satellitprogram (SOU 1983:70 s. 114): "Ettgrundläggande problem är den oklarhet som råder i frågan humvida olikaformer av vidaresändningar är att betrakta som nya sändningar från svenskbotten eller inte. Den oklarheten besvärar också vårt förslag till gmndlagsregleringav trådsändningar. Den måste undanröjas för att en reglering skall kunna ske.Vi begränsar oss till att ange ståndpunkten att även vidaresändningar böromfattas av den gmndlagsfästa sändningsfriheten. 1 den mån särskilda reglermåste införas i vanlig lag bör de möjliggöras genom preciserade undantag igmndlag. I väntan på att en sådan precisering kan åstadkommas har vi avståttfrån förslag på hur vidaresändningar-na skall gmndlagsregleras." lagrådsremiss förklarade föredragande departementschefen att vissasändningar liksom dittills inte borde omfattas av ett krav i gmndlag på attutgivare skulle finnas. Det gällde bl. a. satellitsändningar och vidaresändningarfrån satelliter i fast trafik. Sådana sändningar borde enligtdepartementschefen undantas från det speciella ansvarighetssystemet och överhuvud taget från huvudparten av de gmndlagsregler som enligt förslaget skullegälla för eter-och trådsändningar (prop. 1986/87:151 s. 81). Departementschefensståndpunkt kom till uttryck i det förslag till nya grundlagsföreskrifter somlades fram i lagrådsremissen. Enligt förslaget skulle huvuddelen av de nyabestämmelserna i inte gälla etersändningar från satelliter och inte hellersamtidig och oförändrad åtemtsändning av sådana sändningar genom eter- ellertrådsändning. Ett undantag var att reglerna om meddelarskydd ochanskaffarfrihet skulle vara tillämpliga även i fråga om satellitsändningar. Somgmnd for att det yttrandefrihetsrättsliga skyddet inte skulle omfatta satellitsändningar och vidaresändningar anförde departementschefen att ett system med utgivare som råder över vad som sänds och ansvarar för innehållet inte kan upprätthållas i fråga om satellitsändningar. mentschefenuttalade vidare att begränsningen inte nödvändigtvis behöv- Prop.1990/91:64 de gälla svenska sändningar som förmedlas hit via satellit. Ingethindrade enligt hans uppfattning att man i fråga om sådana sändningar genomvanlig lag föreskrev ett skydd som motsvarade det i TF (prop. 1986/87:151 s.166). Lagrådetgav i sitt yttrande över förslaget uttryck åt den uppfattningen att samtidigoch oförändrad vidaresändning av satellitkanaler i fast trafik borde omfattasav den tilltänkta gmndlagsregleringens föreskrifter om rätt att sändaradioprogram och av dess gmndläggande föreskrifter till skydd föryttrandefriheten (prop. 1986/87:151 s. 298 f). Möjlighetemaatt få placera en satellit i rymden regleras i svensk rätt av lagen (1982:963)om rymdverksamhet. Lagen föreskriver att rymdverksamhet inte får äga mm utantillstånd av regeringen. Upplänkningartar i anspråk utrymme i radiofrekvensspektmm. De fömtsätter därför tillståndenligt radiolagen om de sänds från radiosändare här i riket eller på svensktfartyg eller luftfartyg. Det förbud mot censur av radiosändningar somföreskrivs i radiolagen (8 §) är tillämpligt på upplänkningar. I övrigt gälleremellertid inte några särskilda föreskrifter för upplänkning från . Nedlänkningaranses inte äga mm från sändare här i riket eller ske från luftfartyg. De fallerdärför inte under kravet på tillstånd enligt radiolagen. Till följd avrymdlagens föreskrifter kan emellertid svenska banpositioner i dengeostationära satellitbanan inte utnyttjas utan svenskt tillstånd. Och deradiofrekvenser som tilldelats för nedlänkning från direktsändandesatelliter får användas endast från de banpositioner som anvisats medfrekvenstilldelningen. Det betyder att tillstånd till satellitverksamheten reglerarrätten till nedlänkning. Vidaresändningfömtsätter tillstånd enligt radiolagen, om den sker genom radiosändning. Idet föregående (5.1.1) har nämnts att mndradioprogram, dvs. i princip program isändningar som är avsedda att tas emot direkt av allmänheten, när de har tagitsemot i en s. k centralantennanläggning fritt får sändas vidare till mottagareinom fastigheter som är anslutna till anläggningen. Lagen anger inte någongräns för anläggningens storlek. Det innebär att program som länkas ned från direktsändandesatelliter utan tillstånd kan spridas i svenska kabelnät. Ifråga om nedlänkningar från satelliter i fast trafik fömtsätter däremotvidaresändning genom tråd numera tillstånd av staten om vidaresändning-en nårfler än 100 bostäder. Såvitt gäller lokala kabelnät framgår villkoren förtillståndsgivningen av lagen om lokala kabelsändningar. 1 andra fall tillämpasradiolagen. Möjligheterna till ingripanden regleras i lagen om ansvarighet förlokala kabelsändningar och radioansvarighetslagen (1966:756). Radioansvarighetslagenhar föreskrifter om skydd för dem som lämnar meddelanden för publicering eller anskaffar uppgifter i sådant syfte även 49 4 1990/91. förfall då offentliggörandet är avsett att ske i program som anordnas av Prop.1990/91:64 utländska programföretag. 1 övrigt är lagen tillämplig endast påsändningar från programföretagen inom (1 §). Enligtlagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar kan vidaresändning avprogramkanaler från satelliter i fast trafik förbjudas om innehållet gåttutöver vissa i lagen angivna gränser för vad som kan tolereras i fråga ompornografi, våldsskildringar eller framställningar med rasistiskt ellerliknande innehåll (11 §). Frågor av detta slag skall prövas av domstol iyttrandefrihetsrättslig ordning. Förbud mot fortsatta sändningar får gälla ihögst . Deneuropeiska konventionen om gränsöverskridande television m. in. Deökade möjlighetema till internationell spridning av TV-program har tagits upptill behandling inom . Ett förslag till konvention omgränsöverskridande television godkändes av rådets ministerkommitté den 24 april1989. Konventionen lades fram för undertecknande . Enligt artikel29 i konventionen skall den ratificeras. Konventionen träder i kraft tremånader efter det att den har ratificerats av sju stater, av vilka minst femskall vara medlemmar av . Konventionenär öppen för undertecknande av medlemsstater och de övriga statersom har anslutit sig till den europeiska kulturkonventionen samt deneuropeiska gemenskapen, EG. Regeringen beslutade attkonventionen skulle undertecknas. Försvenskt vidkommande förutsätter ratificering att vår lagstiftning uppfyller deåtaganden som en anslutning till konventionen innebär. Regeringen har därförden genom tilläggsdirektiv (dir. 1989:21) gettradiolagsutredningen (U 1985:05) i uppdrag att belysa konsekvenserna av ettsvenskt tillträde till konventionen och lägga fram förslag till denlagstiftning som behövs. 1 det sammanhanget har regeringen pekat på att destater som tillträder konventionen bl. a. måste kunna se till att konventionensregler är uppfyllda för alla slag av gränsöverskridande sändningar för vilka deenligt konventionen blir ansvariga. Det förklaras innebära t.ex. att det måstefinnas regler för innehållet i satellitsändningar som vänder sig tillallmänheten. Konventionen leder enligt direktiven också till att de svenskareglerna för vidaresändning i kabelnät behöver ändras. Konventioneninnebär att staterna åtar sig att inte hindra gränsöverskridande TV-sändningarsom uppfyller vissa minimikrav i fråga om innehållet. Den innebär också attstaterna åtar sig att se till att utsändningar som omfattas av derasjurisdiktion uppfyller konventionens krav. Det gäller även åtemtsändning avprogram som ursprungligen utsänts från stater som inte är anslutna tillkonventionen. Dekrav som konventionen ställer på programmens innehåll innebär att de skall respekteramänniskans värdighet och andras grundläggande rättigheter ("respect thedignity of the human being and the fundamental rights of others"). Särskiltgäller att programmen inte får vara oanständiga ("indecent") eller innehålla pornografi eller otillbörligt framhäva våld eller vara ägnade 50 attuppväcka rashat ("give undue prominence to violence or be likely to Prop.1990/91:64 incite to racial hatred"). Ytterligare klausuler syftar tillatt skydda barn från olämpliga program och att säkerställa en rättvisandenyhetsförmedling och främjande av en fri opinionsbildning. Konventioneninnebär också att reklam i gränsöverskridande TV-program skall tolereras inomvissa ramar. Detsamma gäller sponsring. Konventioneninnehåller regler för hur överträdelser skall hanteras. Huvudregeln är atttvister om överträdelser av konventionsreglerna skall lösas genom förlikningmellan staterna. 1 andra hand skall skiljedom kunna påkallas. 1 vissa fall fårett mottagande land tillfälligt avbryta vidaresändning av en programkanal varsinnehåll strider mot konventionens regler. EG:sministerråd antog direktivet 8774/89 " on the coordinationof certain provisions laid down by law, regulation or administrative action inmember states concerning the pursuit of television broadcastingactivities". 1enlighet med de överenskomna förutsättningarna för EG/EFTA-samta-len utgörEG-direktivet en del av det resultat i fråga om integration som harkommit fram till. 1de pågående integrationssamtalen mellan EG och EFTA diskuteras ivad mån TV-direktivet skall vara grundläggande i det kommande samarbetet. Innehålleti direktivet överensstämmer i långa stycken med den europeiska konventionen omgränsöverskridande television. Vissa skillnader finns dock. Direktivet ger denmottagande staten mindre möjligheter att ingripa mot kommersiell reklam ochannan annonsering och mot vuxenprogram som otillböriigt framhäver våld. Radiolagsutredningenhar till uppgift att se över den radiorättsliga lagstiftningen. Utredningenhar avgett flera delbetänkanden. Av uppdraget återstår att dels göra en allmänöversyn av radiolagstiftningen i systematiskt, terminologiskt och lagtekniskthänseende, dels behandla vissa särskilda problemområden, bland dem sändningartill satelliter, dvs. nämnda tilläggsdirektiven till radiolagsutredningen sägs att den tolkning av kabelsändningslagstiftningen som kommer till uttryck i kabelnämndens beslut angående satelliten innebär att vidaresänd ning i kabelnät av sändningar från s.k. medeleffektsatelliter kan ske utan tillstånd av nämnden. Eftersom man kan vänta sig att de flesta satellitsän da programkanalerna kommer att utnyttja sådana satelliter skulle enligt direktiven en oförändrad lagstiftning kunna medföra att ka belsändningar av satellitprogram normalt kommer att kunna ske utan tillstånd. En sådan utveckling skulle enligt direktiven leda till att verksam heten med kabelsändningar i stor utsträckning skulle vara oreglerad. Mot denna bakgmnd sägs ide nya direktiven att radiolagsutredningen . 1990/91:64 bör föreslå en såutformad kabelsändningslagstiftning att regler för vidaresändning avsatellitprogram blir tillämpliga oberoende av från vilken kategori avsatelliter programmen sänds ut. Utredningen bör vidare enligt direktiven varaoförhindrad att också föreslå andra ändringar i lagstiftningen som bedöms varabefogade med hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen. Reglerna i deneuropeiska konventionen om gränsöverskridande television bör beaktas. Föregen del vill jag inledningsvis peka på att som framgått den snabbautvecklingen av satellittekniken har gett anledning till en utveckling också avrättsliga regler, nationellt såväl som internationellt. Denna utveckling ärfortfarande i full gång. Det säger sig självt att fömtsättningarna förgmndlagsstiftning i ett sådant skede kan te sig vanskliga. Åandra sidan ser jag det självfallet som angeläget att så långt möjligt försefriheten att begagna den nya tekniken med bästa möjliga konstitutionella skyddi yttrandefrihetens tjänst. Satellitsändningarnas växande betydelse särskiltför TV-sändningar talar starkt för det. Enbedömning av förutsättningarna för att genom grundlagsreglering bereda ettyttrandefrihetsrättsligt skydd åt satellitsändningar underlättas om de skildaleden i en sådan sändning behandlas var för sig. I det följande skall jagdärför i olika avsnitt behandla upplänkning, nedlänkning och vidaresändningutifrån frågeställningen i vad mån det är möjligt att nu låta TF:s principergälla för de olika momenten i en satellitsändning. Såvitt gäller möjligheternaatt få placera en satellit i rymden är det nu gällande tillständskravetbetingat av folkrättsliga åtaganden enligt rymdfördrag. Dennaaspekt på satellitsändningsverksamheten lämnas därför åt sidan i det följande.Med tanke på det utredningsarbete som återstår på det radiorättsliga områdetvill jag vidare framhålla att det nu på samma sätt som när YFU behandladefrågorna endast blir fråga om att ange de konstitutionella fömtsättningarna fören reglering av de olika rättsliga frågor som uppkommer i samband medsatellitsändningarna. Endastsändningar som är underkastade den svenska statens jurisdiktion istraffrättsligt hänseende kan beredas ett yttrandefrihetsrättsligt skydd genomsvensk grundlag. Ett svenskt gmndlagsskydd kan givetvis inte skydda från annatän "svenska" ingripanden. Somförut har konstaterats innebär upplänkning att utrymme i radiofrekvensspektrumtas i anspråk. På samma sätt som annan radiosändning måste därförupplänkssändningar inordnas i de ramar som gäller för frekvensfördelningen. Detär alltså inte möjligt att genom grundlag tillförsäkra var och en frihet attetablera verksamhet för upplänkningar till telesatelliter. Åandra sidan finns det inte anledning att föreskriva något krav på 52 tillståndför just det programföretag som sprider sina program med hjälp Prop.1990/91:64 av en satellitkanal. Det är fullt möjligt för sådana företag attingå avtal med en tillståndshavare om befordran av programmen. För sådana fallkan statliga tillstånd till programverksamheten vara överflödiga. Såvittgäller de övriga bärande principema i TF förefaller möjligheterna till ettgenomförande i fråga om upplänkningar betydligt större. Censurförbud,ensamansvar och källskydd, begränsning av möjlighetema att straffbeläggayttranden genom vanlig lag och tillgång till juryprövning av åtal m.m. kan gmndlagsfästasi fråga om sådan massmedial sändningsverksamhet via satellit som inleds med ensändning som utgår från . För att inte utländska programföretag somtillfälligt genomför sändningar från skall behöva utse en utgivare sombär ensamansvaret och i övrigt inordna sig under den svenskayttrandefrihetsrättsliga ordningen bör det dock vara möjligt att genom lagföreskriva om undantag från gmndlagens tillämplighet helt eller delvis i sådanafall. Den möjligheten bör dock inte omfatta förbudet mot censur eller skyddetför uppgiftslämnare m. fl. Den närmare avgränsningen av den svenskaregleringens tilllämplighet på denna punkt bör i övrigt göras genom vanliglag. Nedlänkningamahar som framgått indelats i direktsändningar och sändningar i fast trafik. Såvittgäller direktsändande satelliter i den geostationära satellitbanan kan fråganbedömas på motsvarande sätt som beträffande upplänkningar-na. Det innebär attde tryckfrihetsrättsliga gmndprinciperaa kan tillämpas i fråga om sådanasatelliter som sänder från svenska positioner i satellitbanan. Endastetableringsfriheten är inte genomförbar. 1fråga om nedlänkningar som når från andra satelliter än direktsändandesådana som placerats i en svensk position i den geostationära satellitbanantorde det inte finnas några större möjligheter att genomföra våratryckfrihetsrättsliga principer i andra fall än då upplänkningen sker underförhållanden som gör att den faller under svensk jurisdiktion. För de senarefallen bör samma regler gälla som för upplänkningen. Dethittills anförda leder till slutsatsen att det i en stor del av de från svensksynpunkt viktiga fallen inte finns någon anledning att förbinda några särskildayttrandefrihetsrättsliga föreskrifter med nedlänkningen. Skyddet föryttrandefriheten kan i dessa fall åstadkommas genom regler som anknyter tillupplänkningen. Denfråga som återstår blir om det finns anledning att försöka få till stånd ett skydd för nedlänkningar i fast trafik som vidareförmedlar ut ländska upplänkssändningar. En sådan reglering skulle möjligen kunna tänkas gälla satelliter som sänts upp i rymden med svenskt medgivande. Med hänsyn till ändamålet med ett svenskt gmndlagsskydd för yttrandefri heten framstår det dock som mindre angeläget att låta reglerna få en så vidsträckt tillämpning, i vart fall om inte sändningarna är särskilt avsedda för . I frågan om vad som bör gälla för sändningar som är avsedda för gör sig behovet av yttrandefrihetsrättsligt skydd märkbart 53 beträffande rätten tillvidarespridning av programmen. Denna fråga be- Prop. 1990/91:64 handlas iföljande avsnitt. Slutsatsenav det anförda blir att det yttrandefrihetsrättsliga skyddet inte bör omfattanedlänkningama särskilt. Möjligheteraaatt i fråga om vidaresändningar genomföra de tryckfrihetsrättsliga principernaskiljer sig i viss mån beroende på om det är fråga om eter- ellertrådsändningar. genom etersändning kan någon etableringsfrihet inteskrivas in i gmndlag. Nödvändigheten av en ordnad användning avradiofrekvensspektmm gör det uteslutet. 1övrigt torde skillnad få göras mellan samtidig och oförändrad åtemtsändning åena sidan och övriga fall å den andra. av en satellitsändning saknar den som ombesörjervidaresändningen möjlighet att påverka innehållet i vad som vidareförmedias(fömtsatt givetvis att han inte också står för den urspmngliga sändningen).Hans enda möjlighet att ingripa i sändningen är att avbryta vidareförmedlingen.Under sådana förhållanden skulle en väsentlig del av syftet med ettansvarssystem efter TF:s mönster inte uppnås genom att den som genomförvidaresändningen insattes i en utgivares ansvariga ställning. Eftersomden som ombesörjer vidaresändningen inte kan publicera något själv skulle ettensamansvar för honom nämligen inte innebära någon ökning av möjligheterna attbringa känsliga eller obekväma upplysningar från andra till offentligheten. Detskulle inte vara till honom som de obekväma uppgifterna kunde lämnas förpublicering. Ett viktigt syfte med ett ensamansvar bortfaller därför här.Därtill kommer att ingen bör kunna hållas ansvarig för innehållet i en sändningsom han inte kan kontrollera i förväg. Det särskilda ansvarighetssystemet börföljaktligen inte gälla för samtidig och oförändrad vidaresändning. Omvarken etableringsfrihet eller ensamansvar kan gälla, infinner sig frågan omsamtidig och oförändrad vidareförmedling av satellitsändningar genometersändning från marken över huvud taget bör omfattas av ett nyttgmndlagsskydd för yttrandefriheten. Önskemålet att åstadkomma en enkelreglering talar närmast mot det. Men det går givetvis inte att bortse frånlagrådets ställningstagande yttrande att åtminstone vissa av grundlagensföreskrifter bör bli tillämpliga på sådana sändningar. Enligt det förslag somhade remitterats till lagrådet skulle skyddet för uppgiftslämnare gälla även för meddelanden som publicerades via satellit sändningar. Lagrådets yttrande gick som fömt nämnts ut på att även vissa andra gmndläggande foreskrifter om skydd för yttrandefriheten borde bli tillämpliga på vidaresändningar. Det är möjligt att förverkliga en sådan ordning främst såvitt avser förbudet mot censur, fördelningen av radiofre kvenser och tillgång till domstolsprövning i frågor om rätt att sända. Dessa frågor behandlas strax med tanke på möjligheterna att utforma generella föreskrifter i gmndlagen. Beträffandevidareförmedling genom etersändning som inte sker oför- Prop. 1990/91:64ändrat och ter sig frågan om ett gmndlagsskydd mindre komplicerad.Sådan vidaresändning kan behandlas på samma sätt som inhemska etersändningar.Det betyder att ett fullständigt yttrandefrihetsrättsligt skydd kanupprätthållas med undantag för etableringsfriheten. Närdet gäller vidaresändning i tråd bör hållas i minnet vad som fömt anförts omatt utvecklingen på satellitteknikens område väntas leda till att en alltstörre del av satellitkanalema kan vidareförmedias i svenska trådnät utan attde syften som bär upp lagen om lokala kabelsändningar tillgodoses. Av dentidigare redogörelsen har framgått att denna utveckling ligger bakomtilläggsdirektiven som ger radiolagsutredningen i uppgift att föreslå en såutformad kabelsändningslagstiftning att regler för vidaresändning avsatellitprogram blir tillämpliga oberoende av från vilken kategori avsatelliter programmen sänds ut. Tilläggsdirektiventill radiolagsutredningen ger uttryck åt tanken att samma regler bör gälla förvidaresändning i tråd av satellitsändningar av alla olika slag. När det nugäller att belysa möjligheterna att få till stånd ett yttrandefrihetsrättsligtskydd i grundlag kan det ändå för överskådlighetens skull vara lämpligt attinledningsvis behandla fömtsättningarna för olika sändningstyper enligt dehittills vanliga indelningsgmnderna var för sig. Det är därvid tillräckligt attröra sig med de två kategorierna direktsändning och fast trafik. Ifråga om direktsändning har en rätt till fri vidaresändning i trådnät ansetts gmndläggande(SOU 1984:65 s. 277). Denna uppfattning mbbas enligt min mening inte av attgränsen mellan olika satellittyper blivit mindre skarp (jämför prop.1984/85:199 s. 29 f). Rätten till vidaresändning i trådnät bör nu kunnasäkerställas i gmndlag. En sådan grundlagsföreskrift bör dock kunna lämnautrymme för reglering av vidaresändning i vissa avseenden genom vanlig lag.Frågan behandlas vidare i avsnitt 6.2 som handlar om möjligheterna att överföraden tryckfrihetsrättsliga etableringsfriheten till de medier som skall skyddasav den nya gmndlagen. 1övrigt torde vidaresändning genom tråd av direktsändning från satellit fåbedömas på samma sätt som vidareförmedling genom etersändning. Det betyder attomedelbar och oförändrad vidaresändning i viktiga hänseenden inte bör reglerasenligt TF:s principer. Det gäller särskilt ansvarssystemet. Emellertid kan ettskydd enligt TF:s principer i andra avseenden vara värdefullt.