prop · GE0318 · 1990-12-31 00:00:00 — Enkonsekvens av principen om ett primärkommunalt ansvar att erbjuda utbildningsom omfattar grundskola, gymnasieskola och utbildning för vuxna bliratt landstingskommunernas nuvarande bidrag fördelas på samtliga primärkommunerenligt beräkningsmodellerna för gymnasieskolan och vuxenutbikl-ningen. Dettainnebär att inget statsbidrag kommer att utbetalas direkt tilllandstingskommunerna. Dessa blir hänvisade till överenskommelsermed primärkommuner för att finansiera den utbildning för vilken de är huvudmän.Detta innebär i sin tur att den interkommunala ersättningen mellanprimärkommunerna och landstingen även skall inkludera den del som svarar molstatsbidraget. Etl undanlag utgör särvux. Landstingenär huvudmän för vårdutbildning och utbildning inom konsumtions-,jordbruks-, skogsbruks- och Irädgåids-områdena. Samtliga landsting anordnargymnasial utbildning, vid totalt ca 160 enheter. ärväl utbyggd och utbildningen är av god kvalitet. Denna utbildningsorganisationfår inte äventyras. Mittförslag om reformering av bidragssystemet innebär ingen förändring avlandslingens huvudmannaskap över denna del av den gymnasiala utbildningen. Föratt markera landslingens huvudmannaskap och för alt garantera ett fortsattbrett utbud av utbildning inom dessa områden anser jag att landstingen skall harätt att besluta om denna utbildning även i fortsättningen. Det innebär attkommuner som önskar bedriva t.ex. vårdutbildning måste komma överens med sittlands- ting om detta. Dettagäller för såväl gymnasieskola Prop. 1990/91:18 somvuxenutbildning. Mångalandsting har föreslagit all en förutsättningslös utredning omhuvudmannaskapsfrågan bör tillsättas och flera menar att landstingen skullevara lämpliga som huvudmän för de frivilliga skolformerna. Sett ur primärkommunalsynvinkel synes mig en sådan förändring av huvudmannaskapet utesluten av fleraskäl, inte minst mot bakgrund av gjorda investeringar och etablerade former församverkan mellan olika ulbildningsformer och näringsliv inom primärkommunerna.Utbildningens betydelse för utvecklingen inom kommunerna är ytterligare enavgörande faktor som talar mot en sådan förändring. Någon utredning i huvudmannaskapsfråganär därför enligl min mening inte aktuell. Jag är givetvis beredd att se övervissa ansvarsfrågor om det visar sig att primärkommunerna och landstingen harsvårigheter all komma överens i samverkansfrågor. Ettsektorsbidrag som inte innehåller några öronmärkta bidragsdelar gerhuvudmännen störst frihet att disponera bidraget för de ändamål och inom denram som lag och läroplaner för de olika skolformerna lägger fast. Ett generelltbidrag till skolsektorn, ett sektorsbidrag, ger de bästa möjligheterna förhuvudmännen att planera verksamheten och organisatoriskt utforma skolan medbeaktande av lokala förutsättningar och behov. Elt sådanl bidrag ger också denvidaste ramen och därmed ett stort utrymme för decentralisering och möjligheterför personalen i skolan, eleverna och föräldrarna att utöya elt reelltinflytande och ta ansvar. Eftersomkommunerna svarar för drygt hälften av skol-kostnaderna, kan det inteheller i praktiken rimligen komma i fråga att någon skolform skulle tilldelasmindre resurser än vad den statliga delen motsvarar . Enomfördelning av de kommunala resurserna är ju redan nu fullt möjlig. En uppdelningpå skolformerna av det statliga stödet skulle således i praktiken knappast fånågon betydelse. Detsamhällsekonomiska lägel gör det nödvändigt all skapa förutsättningar för elteffektivt utnyttjande av de samlade statliga och kommunala resurserna förskolan. Elt generellt finansiellt stöd utan specialdestinerade bidragsdelar gerenligt min uppfallning de bästa förutsättningarna för elt effektivtresursutnyttjande. Det här föreslagna systemet bidrar härtill inte minst genomökade möjligheter till samverkan över skoiformsgränsern;i inom kommunen. Ävenförutsättningarna för samverkan över komnnmg-ränserna förbättras av etlgenerellt finansiellt stöd. Elt ökal sambruk av tillgängliga resurser ärviktigt också för utvecklingen av gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Detsenare är speciellt viktigt för att tillgodose elevernas rätt tillvalmöjligheter. Detsektorsbidrag jag föreslår är alltså generellt och ulan specialdestineradebidragsdelar, avsedda för vissa skolformer, definie- radekostnadsslag eller verksamhetsgrenar. Beslut om resursan- Prop.1990/91:18 vändning skall fattas av kommunerna mot bakgrund av de nationellamålen för skolan uttryckta i skollag, läroplaner och andra föreskrifter, delsav lokala prioriteringar. 6.3.2 Resurstilldelning och undervisningsvolym Statsbidragsom i nuvarande system tilldelas kommunen i form av lärartimmar (veckotimmarresp. undervisningstimmar) dimensionerar den undervisningsvolym som skallanordnas under ett läsår. De nuvarande statsbidragen har härigenom en starktstyrande effekt på kommunernas användning av resurserna. Ikonsekvens med principen om det renodlade kommunala huvudmannaskapet börsektorsbidrag till skolan beräknas i form av etl krontal. Ett statsbidrag somenbart beräknas i form av kronor underlättar budgetering ochredovisning, eftersom lärartimmar inte behöver omvandlas till krontal. Undervisningsvolymeni de olika skolformerna kommer meti mitt förslag all inte längredimensioneras genom statsbidragssystemet. Jag menar att detta är principielltriktigt, eftersom utgångspunkten för dimensioneringen av undervisningen dåblir elevernas rätt till undervisning av den omfattning som definieras itimplanerna och i de mål som ställs upp för utbildningen genom läroplanernaoch kommunens skolplan. Genomall inte längre låsa undervisningsvolymen till statsbidragssystemet och genomatl staten inte längre har ett huvudmannaskapsansvar för lärarnas löne- ochanställningsvillkor blir del möjligt att på lokal nivå väga olika resursbehovmot varandra. Jag vill emellertid i detta sammanhang klargöra att den friareresurstilldelningen från staten inte innebär att kommunernas skyldigheterförändras, t.ex. i fråga om stöd till elever med svårigheter ochinvandrarelever. Delblir också möjligt att med kommunala medel öka den samladeundervisningsvolymen genom alt öka lärartätheten. Härigenom kan krav ochönskemål tillgodoses om t.ex. mindre klasser och undervisningsgrupper i vissaämnen, bibehållande av glesbygdsskolor, etc. Denfrihet som härigenom skapas kommer enligt min mening att leda till eneffektivare resursanvändning i skolan. Det förutsätter dock, som jag tidigarehar understrukit, att besluten om resursanvändning fattas så långt fram iorganisationen som möjligt, på enskilda skolor och arbetsenheter. Härigenomskapas förutsättningar för att resurserna styrs till de mest angelägnabehoven. 6.4 En schabloniserad resurstilldelning Mitt förslag: En schabloniserad behovsrelaterad beräkningav statsbidragen skall göras enligt olika beräkningsmodeller för de treskolformerna. I beräkningsmodellerna skall strukturella kriterier sombygger på offentlig nationell statistik användas. Bidragets storlek skall intekunna påverkas av kommunala beslut inom skolområdet. Beräkningsmodellerna skall beakta kommunernas skiftandestrukturella och demografiska förutsättningar och behov. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:En förenklad, schabloniserad beräkning av statsbidragen hälsas medtillfredslällelse av så gott som alla. Statens roll som garant för likvärdigutbildning och betydelsen av att resurser satsas på utvärdering och uppföljningbetonas av många. Sättet att beräkna statsbidraget har av en delremissinstanser uppfattats som förslag om ändrad definition av rätten tillt.ex. Skälen för mitt förslag: 6.4.1 Lärarlönekostnader som beräkningsgrund Det nuvarande beräkningssystemet för statsbidrag har enstark och automatisk koppling dels lill en bestämd skolorganisation, dels tillvisst kostnadsslag, dvs. Statsbidragen relateras tilllärartimmar som omräknas i ett krontal med hänsynstagande till genomsnittligalärarkostnader i olika kommungrupper. Denna modell för tilldelning avstatsbidrag förutsätter och bygger på att lärarnas löne- ochanställningsvillkor fastställs under stort inflytande av staten. Riksdagenhar beslutat atl den statliga regleringen av lärartjänsterna vid grundskola,gymnasieskola och utbildning för vuxna skall upphöra med utgången avår 1990. Enligt min uppfattning bör också av delta skäl den direkta kopplingenmellan lärarlönekostnaderna och beräkningen av statsbidragen upphöra. Avvecklingenav den statliga regleringen innebär alt staten inte längre påverkar delta förstatsbidragssystemen helt dominerande kostnadsslag. Det får enligt minuppfattning, från principiell synpunkt, två konsekvenser: -beräkningen avstatsbidragen kan inle längre direkt relateras till lärarlönekostnaderna och -den årligauppräkningen av bidragen till skolan kan härigenom inte automatiskt relateraslill lärarnas lönekostnadsutveckling. Jaghar här visat att nuvarande bidragssystem genom sin konstruktion har storsåväl direkt som indirekt styreffekt på resursanvändningen i kommunerna. Föratl ge kommunerna reella möjligheter att avgöra hur resurserna skall användasmåste bidraget dels tilldelas som ett generellt finansiellt stöd, dels beräknasschablonmässigt. Detnya sektorsbidraget till skolan som jag här föreslår är etl schabloniseratbehovsrelaterat system för att beräkna huvudmännens behov av finansiellt stödför att klara den undervisning som följer av gällande timplaner. Sektorsbidragetär relaterat lill antalet elever på så sätt att elevantalsförändringar fårgenomslag i beräkningarna. Detta innebär dock inte att bidraget förändras heltproportionellt mot elevantalsutvecklingen som jag närmare redovisar iavsnitten 6.5.1, 6.5.2, 6.6 och 6.7. Beräkningarna utgår även från kriteriersom fångar strukturella variationer i kommunerna och från att hänsyn måste tastill kommunernas möjligheter att förändra skolorganisationen i anslutning tillelevantalsutvecklingen. Bidraget kan därmed inte strikt relateras till antaletelever och betraktas som ett bidrag som varje elev har rätt att föra med sigtill andra kommuner eller skolformer. Varjestatsbidragskonstruklion för skolsektorn måste enligt min bestämda uppfattningpå ett eller annat sätt beakta kommunernas mycket skiftande strukturella ochbefolkningsmässiga förhållanden, eftersom de medför väsenlligt olikartadeskolstrukturer i kommunerna. Delta i sin tur medför mycket varierande kostnadsbilder. har i sambandmed behandlingen av propositionen om kommunalt huvudmannaskap angett faktorersom bör beaktas vid bidragskonstruktion. anser bl.a. att regionalaskillnader mellan olika landsdelar och geografiska variationer mellankommuner, såsom glesbygd, bör beaktas. De strukturella kriterierna jag kommeratt redovisa har en sådan inriktning att krav beaktas. Specielltvid konstruktionen av ett schabloniserat bidragssystem är det viktigt attanvända kriterier som lyfter fram väsentliga faktorer som påverkar kostnadernaför att bedriva skolverksamheten. Enligt min uppfattning börbidragskonstruktionerna med hjälp av allmänna strukturella kriterier ge enschabloniserad bedömning av kommunernasförutsättningar att bedriva skolverksamhet och Prop. 1990/91:18 härigenomkommunernas skiftande behov av resurser. Dessa kriterier bör vara objektiva iden meningen att de inte påverkas av kommunala beslut inom skolområdet. Ett sådantsystem har vare sig direkta eller indirekta styreffekter på kommunernasresursanvändning. Debyggstenar som står till buds för objektiva behovsrelaterademodellkonstruktioner utgår från befintlig offentlig statistik på nationellnivå. De kriterier som är användbara är sådana som beskriver allmännastrukturella förhållanden i kommunen med betydelse på skolområdet. Däremotskall inga kriterier användas som detaljerat beskriver varje kommunsskolverksamhet och dess kostnader. 1 det här föreslagna systemet tilldelasstatsbidrag efter vad "kommunen är" snarare än efter vad"kommunen gör". Jagvill återigen understryka, bl.a. mot bakgrund av vad remissinstansernaframfört, att de beräkningsmodeller som här presenteras inte anger hurtilldelade medel skall användas. De i modellerna ingående variablernadefinierar inte heller rätten till undervisning för t.ex. speciellaelevgrupper. Vilken undervisning kommunen är skyldig att anordna regleras påannat sätt. Variablerna skall enbart ses som schabloniserade behovsmått somanvänds vid beräkning. Ettschabloniserat behovsrelaterat statsbidrag, uppbyggt på objektiva och avhuvudmännen opåverkbara kriterier, ger stora möjligheter till en enkel,rationell och kostnadseffektiv hantering av bidragssystemet. Ett sådant syslemger även förutsättningar för atl hantera beräkning och utbetalning av bidraghell på central nivå. Särskildinformation kommer inte att behöva infordras från huvudmännen för alt beräknabidragens storlek. Därmed kan ansökningsförfaranden från kommunerna ochbevillningar av statlig myndighet avföras från bidragshanteringen. Enmål- och resultatorienterad styrning av skolan kräver ett väl fungerandeuppföljnings- och utvärderingssystem. Enligt min uppfattning är det naturligtalt ett nytt statsbidragssystem kontinuerligt följs upp. Beräkningsmodellernasförmåga att på etl schabloniserat sätt fånga kommunernas skiftande strukturellaförutsättningar och varierande behov bör studeras. Viktigt är också attstudera modellernas förmåga att fånga upp de strukturella förändringarna ikommunerna. Modellerna bör med tiden kunna utvecklas och anpassas efter vunnaerfarenheter. 6.5 Beräkningsmodell - grundskola 6.5.1 Grundresurs Mittförslag: Sektorsbidraget skall ersätta huvuddelen av dagens bidragsdelar tillgrundskolan. Samtligaprimärkommuner skall gå in i del nya bidragssystemet med den bidragsnivå somdet nuvarande systemet ger (grundresursen). Beräkningsmodellen(grundresursen) skall ta hänsyn till all skolverksamhet i glesbygd är merakostnadskrävande per elev än i tätort. Arbetsgruppensförslag: Arbetsgruppen presenterade två beräkningsmodeller för . Enmodell A där de strukturella faktorerna applicerades på hela elevpopulationeni kommunen. En modell B (huvudförslaget) där faktorerna enbart appliceras påkommunens årliga elevantalsförändring. Modell B överensstämmer i huvudsak medmitt förslag. Remissinstanserna:Beräkningsmodellen för tillstyrks av en stor majoritet av remissinstanserna.Några anser att man hade kunnat räkna in ytterligare några av dagensstatsbidrag i sektorsbidraget. ModellB förordas av majoriteten framför allt eftersom den inte ger så storaomfördelningseffekter. Några remissinstanser anser dock modell A mer logisk ochlättare alt försvara . Beräkningsmodellensutgångspunkt i dagens statsbidragsfördelning är ett problem, menar många.Särskilt kommer kritiken från storstäder och storstadslän som härigenom får medsig konsekvenserna av ett högt basresursmedeltal in i det nya systemet. Flera anser de långsiktigaverkningarna oklara av det system som föreslås för att dämpa effekterna videlevantalsförändringar, särskilt för kommuner med en långvarig positivelevantalsutveck-ling. Skälenför mitt förslag: Vid konstruktionen av bidragssystemet har mitt mål varit attför merparten av statsbidraget, med hjälp av en modell med strukturellakriterier, fördela de tillgängliga resurserna i nuvarande system med ettminimum av omfördelning mellan kommunerna. Detfinns väsentliga variationer mellan kommunern:i när det gäller tilldeladeresurser. En slor del av skillnaderna beror naturligtvis på olikartadestrukturella förhållanden, geografiska och befolkningsmässiga. Den nu gällandekostnadsstrukturen är emellertid också historiskt betingad. Tilldelningen avbasresurser är till viss del ett uttryck för en skiftande praxis mellan olikalänsskolnämnder. Detta gäller speciellt när kommuner har en negativ befolkningsutvecklingoch antalet elever per basresurs är avtagande. Kommunerna har vid diskussionermed nämnderna i olika ut- sträckninglyckats hävda uppfattningar om sina speciella struktu- Prop. 1990/91:18rella problem. Variationerna i de grundläggande strukturellaförhållandena och variationerna i tilldelade resurser har de factoresulterat i olikartade skolstrukturer i kommunerna och väsentliga skillnaderi resursutnyttjande. Oavsett om de skillnader som uppstått i nuvarande systemkan uppfattas som rättvisa eller ej innebär de att förutsättningarna förkommunerna atl bedriva undervisning är mycket varierande. Det är mol dennabakgrund nödvändigt att finna metoder för att låta statsbidraget beakta destora variationerna i kostnadsbilden. Kommunerna har således, på de villkor som förelegat, underåren skaffat olikartade skolorganisationer som resulterar i varierandekostnadsnivå per elev. Mot denna bakgrund anser jag att staten vidreformeringen av bidragssystemet, av framför allt två skäl, skall accepteradessa varierande förutsättningar och skillnader i kostnader. För det första bör nuvarande kostnadsnivåer accepterasdärför att de uppkommit i etl bidragssystem som i nuvarande skepnad varit ibruk och som staten ansvarat för. För det andra bör nuvarande nivåer accepteras därför attkommunerna nu bedriver verksamheten under de ekonomiska förutsättningar somgäller i dagens system. Den skolstruktur som resp. kommun byggtupp bör vara grunden för det nya systemet. Vid övergång till ett nytt system ärdet, enligt min uppfattning, inte rimligt att de grundläggande ekonomiskaförutsättningarna för skolverksamheten plötsligt och fundamentalt förändras.Kommunerna bör ges rimlig tid atl anpassa sig till de ändrade förutsättningarsom den mål- och resultalorienlerade styrningen och den därmed sammanhängandebidragsomläggningen innebär. Den renodlade strukturella beräkningsmodell (modell A) somarbetsgruppen utarbetade visade sig få stora omfördelningseffekter för mångakommuner. Den är, av de skäl jag nu har anfört, därför inte acceptabel. Mitt förslag innebär att huvuddelen av statsbidraget skallberäknas som en grundresurs omfattande totalt (14000 milj. kr. år1988/89) av det totala grundskolebidraget. Till grundresursen har förtsmerparten av de nuvarande bidragsdelarna till . Grundresursen ersätter följande av dagens bidragsdelar -enproportionell del av bidragen till socialavgifterna, -del (75,)av förstärkningsresursen, -bidrag tilllokal skolutveckling. - del () av anslaget till särskilda insatserinom skol- Prop. 1990/91:18 området (SIS), - bidrag för kompletteringsfortbildning, - kallortstillägg och finskspråktillägg, - det särskilda extra bidraget för studie- ochyrkesorientering (syo) samt praktisk arbetslivsorientering (prao) i glesbygdsaml - det särskilda bidraget till lokal skolutveckling. Bidragenlill socialavgifterna har fördelats proportionellt mellan grundresursen och detvå specialresurserna, som jag strax skall redovisa. FrånSlS-anslaget ges bidrag för insatser av såväl regional som lokal art. Anslagettillkom /88 genom sammanslagning av resurser under flera anslagför elever med handikapp och andra särskilda behov i ochgymnasieskolan. Anslaget uppgår /91 till 349,18 milj.kr. Den del () av anslaget som förts till grundresursenutgörs av medel för lokala insatser för elever med handikapp eller med andrasärskilda behov, t.ex. särskild undervisning. Den nuvarande fördelningen avmedel för insatser lokalt resp. regionalt har varit utgångspunkt vid beslut avhur stor del av medlen som skall tillföras grundresursen resp. utgöra ensärskild resurs. Ocksånär det gäller det särskilda bidraget för syo och prao i glesbygd och delsärskilda bidraget till lokal skolutveckling har utgångspunkten varit tidigarefördelning av medlen. Det senare bidraget avser resurser till såväl grundskolansom gymnasieskolan. Detbör ankomma på regeringen att besluta om beräkningsmodellerna men förriksdagens information vill jag presentera dessa närmare. Mittförslag bygger på att beräkningsmodellen för grundresursen består av treberäkningssteg. Startpunktenför beräkning av kommunernas bidrag är del genomsnittliga bidraget/elev ikommunen etl faktiskt år, basåret. Beräkningsgrunden är liksom , delfaktiska antalet elever i kommunens grundskola. Detta innebär som jag tidigareframhållit att varje kommun går in i systemet med den kostnadsbild som dettidigare systemet lämnat i arv. Nästasteg i beräkningen är atl kommunerna delas in i fyra grupper utifrån delstrukturella kriteriet - genomsnittligt antal elever/km2. Denna indelning hartill syfte alt "dämpa" genomslaget av ett annars helt proportionelltförhållande mellan elevantalsförändring och bidragets storlek. Avsiktenär att ge stöd åt kommuner som genom grundläggande strukturella förhållanden(geografiska och befolkningsmässiga) har svårt att förändra skolorganisationenproportionellt mol elevantalsutvecklingen. 1 denna konstruktion beaktas detfaktum att marginalkostnaderna varierar mellan kommunerna. Det är svårare attupprätthålla skolor i mindre glesbygdskommuner, när elevan- 5 1990/91. 1 saml Nr 18 taletminskar, än i större kommuner. Vid minskat elevantal kan Prop. 1990/91:18en glesbygdskommun ha svårt att minska utbildningsorganisationens storlek. Man kan å andra sidan hävda att en större kommun med varieradskolstruktur och många klasser har större möjlighet att i den befintligaskolstrukturen placera tillkommande elever. Konstruktionen bör ta hänsyn tillvar det finns möjlighet att öka resursutnyttjandet. Statsbidraget konstrueras så att en kommun i glesbygd(grupp 1) vid positiv elevantalsutveckling för varje tillkommande elev får 95 %av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i kommunen. Tätortskommuner(grupp 4) får för varje tillkommande elev av det föregående åretsgenomsnittliga bidrag/elev i kommunen. De övriga två grupperna liggerdäremellan. Detta innebär att för alla kommuner med positivelevantalsutveckling kommer det genomsnittliga bidraget/elev att något sjunkaår . 1 detta resonemang bortser jag från effekter av en årlig kostnadsuppräkning.Vid utformningen av dämpningen har jag beaktat remissinstansernas oro förkonstruktionens effekt för kommuner med en långsiktig obruten positivelevantalsutveckling. Jag har därför i förhållande till arbetsgruppens förslagökat bidragsnivån för samtliga kommungrupper. Vid negativ elevantalsutveckling för en kommun i grupp 1minskar statsbidraget för varje elev som försvinner av det föregåendeårets genomsnittliga bidrag/elev i kommunen. För kommuner i grupp 4 minskarbidraget för varje elev som försvinner av det föregående åretsgenomsnittliga bidrag/elev i kommunen. De övriga två grupperna liggerdäremellan. Delta innebär atl för kommuner med negativ elevantalsutveckling kommerdet genomsnittliga bidraget/elev alt något öka år . Även i deltaresonemang bortser jag från effekter av indexering. I fråga om negativelevanlalsulveckling har jag således anslutit mig till arbetsgruppens förslag. Med denna teknik kommer den strukturella indelningen ochde varierande marginalkostnaderna att verka enbart vid elevförändringar. Det sista stegel i beräkningen utgörs av att detframräknade bidraget räknas upp enligt principerna för kostnadskompensation iskolsektorn (se avsnitt 6.10). Genom denna konstruktion av statsbidragssystemet vill jagförsäkra mig om att skolstrukturen i landet skall kunna anpassas till lokalaförhållanden och behov. Grundresursen tillförsäkrar kommunerna ettgrundläggande finansiellt stöd så att alla elever skall få undervisning enligllimplaner i en skolorganisation av god kvalitet. Detta säkerställs genom attkommunernas skiftande kostnadsstrukturer beaktas som hänsyn tas,ocksä , till kommunernas olika förutsättningar atl vid elevförändringaranpassa skolverksamheten. Mitt förslag: I beräkningsmodellen skall hänsyn tas tillde kommuner som har ett relativt sett större behov av stödinsatser tillenskilda elever (specialresurs 1). I beräkningsmodellen skall hänsyn tas till de kommuner somhar ett relativt sett större behov av stöd till invandrarelever (specialresurs2). Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mittförslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstansernatillstyrker förslaget. Många av remissinstanserna kommenterar arbetsgruppens förslagom att ha socialbidragstagare som kriterium för specialresurs 1.