prop · GE03117 · 1990-12-31 00:00:00 — Enändring i sak är en inskränkning i fråga om i vilka organ som närvarorätt skallfå förekomma. Närvarorätt skall inte få förekomma i förtroendenämnder,överförmyndarnämnder, valnämnder och revisionsnämnder. Enannan nyhet är en uttrycklig bestämmelse om atl en utebliven kallelse avpersonalföreträdare inte skall leda lill alt beslul som fattals vidsammanträdet upphävs. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:Drygt tjugo kommuner och elt par landsting avstyrker kommitténs förslag om altöverföra reglerna om närvarorätt för anställda. Några av dem anser dessutomatt även reglerna om partssammansatta organ bör utgå. Samma uppfaltning harMedborgarrättsrörelsen Friheten i . Någraremissinstanser, bl.a. , Filipslads och kommuner, Skararaborgsläns landsting och , tillstyrker förslaget i avvaktanpå all en utvärdering av nuvarande regler blir klar. Från fackligt hållframförs invändningar mot förslaget om att en utebliven kallelse av enpersonalförelrädare inte skall leda till beslutsupphävande. Reglernaom partssammansatta organ och närvarorätt för de anställda bör behållas Föreskrifterom parlssammansalla organ infördes i nuvarande kommunallag . Avsiktenvar att de anställda skulle få bättre möjligheter till inflytande och insyn ifrågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. träddenya regler i kraft om närvarorätt för peronal-förelrädare vid sammanträden medandra nämnder än styrelsen. Reglerna ompartssammansatla organ och närvarorätt finns intagna i 3 a kap. KL. har vid fleratillfällen avstyrkt motioner som innehållit yrkanden om upphävande av reglernaom närvarorätt för de anställda. De invändningar som har riktats mol reglernahar bl.a. gällt frågorna om behovet av särskilda föreskrifter om närvarorätt,närvarorättens inverkan på den kommunala demokratin och de kommunalanställdassärställning gentemot övriga kommunmedlemmar. Deinvändningar som remissinstanserna nu framför mot reglerna mol- svarartill stora delar sådana invändningar som har framförts tidigare och Prop.1990/91:117 som har behandlats i förarbetena och senare av medanledning av motioner i ämnet. Regeringenkonstaterar att det inte kommit fram någol nytt som förändrar denbedömning som en riksdagsmajoritet gjorde vid reglernas tillkomst. Det finnssåledes inte skäl att ifrågasätta dem från konstitutionell synpunkt. Däremotskulle man i och för sig av andra skäl kunna överväga behovet av en reglering,men innan sådana överväganden görs bör etl bättre faktaunderlag finnas än vadsom är fallet. Viser alltså inte någon anledning att nu upphäva reglerna om närvarorätt för deanställda. Inle heller ser vi någon anledning att upphäva reglerna ompartssammansatta organ. Behovav ändringar med hänsyn till bestämmelsernas syfte och räckvidd Detfinns anledning atl överväga sakliga ändringar i två hänseenden. Denena frågan gäller i vilka nämnder närvarorätten skall få användas. Avsiktenbakom den lagfästa närvarorätten är att företrädare för de anställda skall fånärvara i alla de nämnder, med undanlag för styrelsen, som har förvaltnings-och verkställighetsuppgifter. Som reglerna har utformats kan det emellertidifrågasättas, om de inte också är tillämpliga på även andra organ som kallasnämnder, men som har uppgifter som skiljer sig från vanliga nämnduppgifter. Detgäller besvärsnämnder, revisionsnämnder, förtroendenämnder,överförmyndarnämnder och valnämnder. Detpraktiska behovet av närvarorätt i sådana organ som nämnts kan inte varasärskilt stort. De bör därför undantas från närvarorättsreglernas tillämpning.När det gäller besvärsnämnderna innebär vårt förslag att dessa skall avskaffas.Något behov av all undanta dem föreligger därför inle. Denandra frågan gäller vilka konsekvenser det bör få all en personalföreträdareinle har kallats till etl sammanträde som han har varit behörig att närvaravid. I några kammarrättsavgöranden har detta lett till att de beslut somfallats vid sammanträdet upphävts. Fleraomständigheter talar för att en utebliven kallelse av personalföreträdare intebör leda lill att etl beslut upphävs. En sådan omständighet är attpersonalföreträdarna inte har räll all delta i besluten. En annan är altpersonalföreträdarna endast har en rättighet men inte någon skyldighet allnärvara vid sammanträdena. Dessa omständigheter talar enligt vår mening föratt en utebliven kallelse inte skall få utgöra grund för att upphäva ettbeslut. Vi föreslår därför en lagregel med denna innebörd. 4.8.1Mål för den ekonomiska förvaltningen Regeringensförslag: Den nuvarande regeln om förmögenhetsskydd ersätts med en allmänbestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållningi sin verksamhet. Kommunernaoch landstingen åläggs att förvalta sina medel på ett sådant sätt atl krav pågod avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Fullmäktige skallmeddela närmare föreskrifter om denna torvalining. Kommitténsförslag: Överensstämmer i sak med regeringens utom på två punkter. att det i den allmänna bestämmelsen anges att kommunerna ochlandstingen skall eftersträva en god ekonomisk hushållning. Dels föreslås enlagregel som ålägger en kommun eller ell landsting som uppbär försäljningsvederlag eller försäkringsersättning för en anläggningstillgång att användamotsvarande belopp till antingen att investera i andra anläggningstillgångareller alt belala långfristiga skulder, om det inte finns särskilda skäl attanvända medlen för andra ändamål. Remissinstanserna:Kommitténs förslag om bestämmelser atl kommunerna och landstingen skalleftersträva en god ekonomisk hushållning, hur medelsförvaltningen bör ske ochatt fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om denna förvaltningtillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesla remissinstanserna. Någraremissinstanser, bl.a. , anser dock att en lagregel om hurmedelsförvaltningen bör ske är onödig. Etl par remissinslanser menar altuttrycket "eftersträva en god ekonomiskt hushållning" är för allmäntformulerat. Kommitténs förslag om hurförsäljningsvederlag eller försäkringsersättning för en anläggningstillgångskall användas har fått ell blandat mottagande av remissinstanserna. Mångaremissinstanser, bl.a. och , anseratt förslaget innebär en onödig detaljstyrning och atl ell handlande i enlighelmed förslaget ofta inle är förenligt med en god ekonomisk hushållning. Andraremissinstanser menar att förslaget innebär ett steg tillbaka i utvecklingen,är för oklart och alt risk föreligger att rekvisitet "särskilda skäl"kommer att tolkas mycket olika. vid och ställer sig tveksamma tillatt avskaffa det nuvarande förmögenhetsskyddet. Skälen för regeringensförslag Prop. Förmögenhelsskyddelreglerades i lag första gången kommunallag Detkommunala förmögenhetsskyddet reglerades i lag första gången i samband med 1953års kommunallagsreform. Lagregleringen kom till på förslag avkommunallagskommitién i betänkandet (SOU 1952:14) Förslag till kommunallag m.m. Kommitténframhöll all del var en allmänt erkänd norm för kommunernas ekonomiskaförvaltning alt en generalion inte hade rätl att förbruka vad föregåendegeneration "hopbi'agt till sina efterkommandes gagn". En såfundamental och allmänt omfattad princip borde enligt kommittén slås fast ilagstiftningen. Lagregelnkom atl föreskriva alt en kommuns fasta och lösa egendom borde förvallas så allkommunens förmögenhet inte minskades. Särskilda regler gavs omanläggningstillgångar, dvs. fast och lös egendom som är avsedd atl innehasstadigvarande. Medel som en kommun uppburit som vederiag för enanläggningstillgång eller på grund av försäkring av en sådan tillgång fick lasi anspråk endast för alt återbetala lån som kommunen tagit upp för alt förvärvatillgången eller för all förvärva annan anläggningsiill-gång. Regelnom förmögenhelsskyddel fördes i sak oförändrad över lill den nuvarandekommunallagen (4 kap. 1 §). De särskilda reglerna om anlägg-ningstillgångarfick dock inle någon motsvarighet i lagen. 1 motiven (prop. 1975/76:187 s. 496)till lagen sades att regeln om förmögenhetsskyddet fick anses på elt lämpligtsätt ge uttryck för en av de principer som borde vara vägledande för en sundförmögenhetsförvaltning. Dennuvarande regeln om förmögenhelsskydd bör inle föras över ull den nya lagen Medförmögenhet avses i 4 kap. I § KL en kommuns eller ett landstings bokfördanettoförmögenhet. Regeln tar närmast sikte på atl skydda den nominellaförmögenheten, inle den reella. Den anses inle innebära någol absolut förbudatl ta i anspråk medel ur kapitalfonder för driftsändamål eller för att ta upplån för sådana ändamål. 1en kommuns eller etl landstings förmögenhet enligt regeln anses inte ingå t.ex.driflsöverskoll och medel i driftsfonder, utan sådana medel får utan någrabegränsningar tas i anspråk för löpande behov. Regelnkan närmast sägas ha en principiell innebörd. Den skall vara ell rättesnöre fördet kommunala handlandet på det ekonomiska området. Ävenom regeln har denna målsättningskaraktär kan man nog inte helt bortse från attden bidragit till en god hushållning av kommunernas och landstingens resurseroch till stadga och stabilitet i deras ekonomi. Samtidigtkan man emellertid inle alllid sätta likhetstecken mellan etl gott och sunt ekonomiskt handlande och en strävan att alltid hålla förmö genheten intakt Kommuner och landsting kan ibland behöva använda sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följer av förmögen- 109 hetsskyddsbestämmelsen.Det är angeläget att regleringen i en ny kommu- Prop. 1990/91: 117 nallaginle inverkar hämmande på sädana dispositioner. Pågrund av sin karaktär av ändamålsregel hindrar den nuvarandeförmögenhetsskyddsbestämmelsen inte en viss flexibilitet i den ekonomiskaförvaltningen. Den har emellertid av många ändå upplevts som alltför stelbentoch vara etl hinder för strävandena att öka rationaliteten i denkommunala ekonomiska politiken. Regeringeninstämmer i den kritik som framförts mot förmögenhetsskyddsbestämmelsen. Dethör enligt vår mening till elt föråldrat ekonomiskt synsätt att fokusera enkommuns eller ett landstings handlande på den kommunala förmögenheten.Bestämmelsen bör därför inte föras över till den nya lagen. Detkan här nämnas att regler om förmögenhetsskydd inte finns i de danska ochfinska kommunallagarna. Ellallmänt hållet krav på god ekonomisk hushållning bör införas Regeringenanser att det i stället för den nuvarande förmögenhetsskyddsbestämmelsen börinföras en regel som allmänt anger att kommuner och landsting skall ha en godekonomisk hushållning i sin verksamhet. Vihar vall en någol annorlunda formulering av lagregeln än kommittén. Det har vigjort därför att vi menar att det av kommittén valda uttrycket"eftersträva en god ekonomisk hushållning" bör förslärkas. Delär inte särskilt meningsfullt att i lagen uttömmande ange vad som kan anseshöra till en god ekonomisk hushållning. Det torde för övrigt inte heller varamöjligt. Vi menar atl bestämmelsen i slällel bör ha karaktär av ändamålsregel.Avsikten med bestämmelsen är inle alt den skall ligga till grund fördomstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med en god ekonomiskhushållning. En förvaltningsdomstol är för övrigt inte lämpad att göra sådanaallmänna ekonomiska bedömningar. Kommitténhar dock velat framhålla två saker som särskilt viktiga i det här sammanhangetoch som därför bör framgå av lagen. Det ena är atl kommunernas och landslingensmedelsförvaltning sker på etl sådant sätt att krav på god avkastning ochtillfredsställande säkerhet kan tillgodoses. Del andra är att om en kommuneller ett landsling uppbär försäljnings vederlag eller försäkringsersätlningför en anläggningstillgång, så skall motsvarande belopp användas lill anlingenatt investera i andra anläggnings-tillgångar eller atl betala långfristigaskulder, om del inte finns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål. Vianser atl det är särskilt vikligt atl den kommunala medelsförvaltningen motsvararhögt ställda krav på sundhet och säkerhet. Kommuneroch landsting bör förvalta sina medel så att de ger en god avkastning. Medlen bör emellertid inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till. Motsvarande gäller i fråga om exempelvis ränte- och valutarisker i samband med upplåning. Huvudsyftetmed den kommunala verksamheten inbegripet den ekono- 110 miskaförvaltningen är att med iakttagande av en ansvarsfull ekonomihanteringfullgöra de uppgifter som ankommer på kommunerna eller landstingen till följdav lagar, andra författningar och egna beslut, inte att uppnå finansiellaresultat i sig. En orientering mot ett utpräglat marknadsekono-miskt tänkandekan vara svårförenlig med det kommunala beslutssystemet, som kännetecknas aven viss nödvändig Iröghel till följd av den form som krävs för att tillgodosedemokratiska krav. Man får aldrig förlora ursikte att de kommunala medlen ytterst härrör från alla som bor i kommunen ellerlandstinget och att pengarna skall användas för invånarnas bästa. Delta är enutgångspunkt och en självklarhet. Viföreslår därför att en allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk hushållningkompletteras med en regel om alt kommunerna och landstingen skall förvaltasina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggandesäkerhet kan tillgodoses. Vidareföreslår vi en bestämmelse om att fullmäklige skall meddela närmareföreskrifterom medelsförvallningen. Del är viktigt av bl.a. kommunaldemokratiskaskäl att denna uppgift ankommer på den beslutande församlingen. Närdet gäller kommitténs förslag om hur medel från försäljningar avanläggningstillgångar och försäkringsersättningar från sådana tillgångar skallanvändas, kan vi hålla med om atl ell handlande i enlighel med en sådanbestämmelse i de flesta fall måste anses höra till god ekonomisk hushållning.Men det behöver inte alltid vara så. Ett från ekonomisk synpunkt rationellthandlande kan ibland kräva att medel som trätt i stället föranläggningstillgångar används på ett friare sätt än vad den föreslagnabestämmelsen tillåter. Vi anser atl en lagregel onödigtvis skulle låsakommunerna och landstingen i ett visst handlingssätt som inle alllid behövervara i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning. Vi är därför inleberedda atl föreslå någon sådan bestämmelse. Dettafår emellertid inte innebära att kommunerna och landstingen därmed helt frittanvänder medel som trätt i stället för anläggningstillgångar. Som vi ju harnämnt måsle del i de flesta fall anses ingå i en god ekonomisk hushållning atlinle använda sådana medel för löpande behov. En kommun eller etl landsting medi princip obegränsad livslängd bör inte förbruka sin förmögenhet för täckandeav löpande behov. Vidarebör i detta sammanhang framhållas alt del normall sett inte kan anses vara engod ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftskostnader med olikaformer av lån. En god ekonomisk hushållning bör vara atl de löpande intäkternaskall täcka de löpande kostnaderna. Regeringensbedömning: Ingen lagregel behövs om att medelsbehovet skall täckas med skallnär det inte läcks på något annat sätt. Kommitténs förslag:Kommittén föreslår atl innehållet i kommunalla- gens bestämmelse ommedelsbehovet förs över oför'ändrad till den nya lagen. Remissinstanserna: Deflesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utanerinran. och TCO anser atl det bör framgå av lagen atlmedelsbehovet också täcks av statsbidrag och avgifter. Skälen för regeringensbedömning: I 4 kap. 2 § KL sägs det alt medelsbehovet skall läckas med skatt,i den mån det inte fylls på annat sätt. Bestämmelsen saknardirekta rättsverkningar. Den har bara till syfte alt upplysa om att kommunernaoch landstingen finansierar verksamheten med skatt och atl det också finnsandra finansieringskällor. Kommunernas och landslingens räll all för skötselnav sina uppgifter ta ut skatt framgår av regeringsformen. Regeringens förslagtill ny kommunallag innehåller en upplysning om detta. Bestämmelseni 4 kap. 2 § KL framstår därför som onödig. Regeringensbedömning: Självkostnadsprincipen skrivs inte in i den nya lagen. Frågan omprincipens närmare innebörd och gränser bör övervägas ytterligare. Kommitténsförslag: Komrnillén föreslår att självkostnadsprincipen skrivs in i den nyalagen och får den innebörden all avgifter skall bestämmas så alt överskott avverksamheten undviks, om inle något annat är särskilt föreskrivet. Kommitténföreslår vidare att principen skall gälla både gentemot kommunmedlemmar ochicke kommunmedlemmar. Remissinstanserna:Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar detutan erinran. Någraremissinstanser är emellertid kritiska till alt principen skall gälla ocksågentemot icke kommunmedlemmar. JO ifrågasätter om principen har formulerats påetl sådant sätt atl det skapas garantier för att den iakttas. NO och någraandra remissinstanser anser alt principen inte bör tillämpas i konkurrensutsaltverksamhet. Fleraremissinstanser, bl.a. och , menaratt principens närmare innebörd och gränser måste övervägas ytteriigare ochvill att den pågående utredningen om principen avvaktas innan ställning tastill om den skall lagfästas. Självkoslnadsprincipenär inte reglerad i kommunallagen Självkostnadsprincipenär inte reglerad i kommunallagen rnen har länge upprätthållits i rättspraxis.Principen, som aren av de kommunalrättsliga grundprinciperna, innebär att enkommun inle får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillförkommunen en vinst. Syftet med principen kansägas vara all hindra kommuner och landsting Prop. 1990/91:117 från allutnyttja den monopolsituation som de ofta befinner sig i. Med undantag för vissbegränsad del av den kommunala verksamheten har självkoslnadsprincipen ansettsgälla för den kommunala avgiftsmakten i dess helhet. Den gäller således bådefrivilliga verksamheter och verksamheter där kommunernas och landstingens rättalt ta ut avgifter har stöd i lag eller annan författning. Inomen del specialreglerade områden finns särskilda författningsregler omsjälvkoslnaden som avgiftstak. Det gäller bl.a. bygglovavgifter,gatu-koslnadsavgifter, va-avgifter och renhållningsavgifter. Elt flertalrällsfall med anknytning till bestämmelserna om avgiftstak och uttalanden iförarbetena till speciallagarna visar all avgifterna endast får motsvarasjälvkostnaden. Självkostnadsprincipen har således ansetts vara en och sammaoavsett hur den formulerats i lag eller annan författning. En annan sak är altkostnaderna kan variera och självkoslnaden kan beräknas på olika säll beroendepå verksamhetens art. Grundprincipen, att avgifterna inle får bestämmas tillsådana belopp alt de tillför kommunen en vinst, är dock densamma. Vissaundantag från principen finns i några specialförfaitning-ar där syftet medavgifterna föranlett särskilda beräkningsgrunder. Det gäller bl. a.gatuhandelsavgifler och parkeringsavgifter. Självkoslnadsprincipenskrivs inte in i den nya lagen Ävenom en och samma självkostnadsprincip anses gälla på del kommunalaavgiftsområdet är emellertid principens närmare innebörd och räckvidd inte tillalla delar helt klar. Närdet gäller avgifter i sådana verksamheter där principen tillämpas utan någotförfattningsstöd, anses en oklarhet vara frågan om konimuner och landstingbehöver iaktta principen bara i förhållande till sina egna medlemmar eller omden gäller i alla situationer. med sitt förslag klargör vad som skall gälla i detta avseende, gerförslaget emellertid ingen lösning på en del andra frågor där det också ansesråda en viss osäkerhet om principens innebörd. Det gäller t. ex. hurkapitalkostnaderna som ingår i avgiftsunderlaget för en verksamhet skallberäknas, innebörden av begreppet verksamhet, om ett marknadspris kan få tasut i vissa Fall samt hur stora överskott som kan tillåtas. Regeringengav stat-kommunberedningen i uppdrag atl överväga vissa frågor omavgifter i verksamhet. Utredningsuppdraget (dir. 1990:18) omfattarbl.a. frågan om vilka kapitalkostnader som bör ingå i självkostnaden för enverksamhet. Från och med årsskiftet 1990-1991 bedrivs utredningsarbetet av ensärskild utredare (1990:09). Stat-kommunberedningenhar lämnat delbetänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser. I betänkan det anför beredningen bl.a. atl del finns avgörande skäl alt överge den allmänna självkoslnadsprincipen i verksamhet som är utsatt för konkurrens eller kan bli det genom ändrad lagstiftning som bryter kommunala rättsliga eller faktiska monopol. Däremot anser beredningen 113 8 1990/91. attnågon form av självkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut förverksamhet som har samband med myndighelsutövning. Betänkandet innehålleringa lagförslag utan är närmast atl betrakta som ett diskussionsunderlag. Densärskilde utredaren skall i en senare etapp närmare gå in på olika ekonomiskaoch juridiska aspekter inom berörda verksamhetsområden, bl. a. behovet avändrad lagstiftning. Vi anser att det pågåendeutredningsarbetet bör avvaktas innan ställning tas till omsjälvkostnadsprincipen skall skrivas in i kommunallagen. Det bör understrykasatt detta ställningstagande inte innebär någon förändring av nuvaranderättsläge. Självkostnadsprincipen såsom den utformats i rättspraxis och kommitlill uttryck i vissa speciallagar gäller alltså på samma sätt som . Regeringensförslag: De nuvarande lagreglerna om budgetens innehåll ändras så, att detinte längre krävs att budgeten skall vara balanserad. Av budgeten skall framgåhur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Kravpå verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs. Den kommunalabudgeten skall fortfarande vara en bruttobudget. Fullmäktige får dock anvisanetloanslag lill nämnderna. Kommitténs förslag:Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén föreslår attbudgetarna skall upprättas så, att de sammantagna är ibalans. Vidare föreslår kommiltén varken någol krav på alt budgeten skallinnehålla en beräkning av den ekonomiska ställningen vid budgetårets slut ellernågot krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering. Remissinstanserna: Medundantag av förslaget atl budgetarna i etl ire-årsperspekliv skall vara ibalans, lillslyrker de flesla remissinstanserna kommilléns förslag eller lämnardel ulan erinran. kommun anser dockatl del bör vara valfrihet mellan brutlo- och netlobudget. menaratt nettoanslag till nämnderna minskar möjligheten för fullmäktige att styraoch kontrollera verksamheten och ställer sig därför tveksam till förslaget iden delen. Kommitténs förslag ombudgetbalans i ett treårsperspektiv avstyrks av de flesta remissinstanserna.Flertalet av de negativa, bl.a. ochLandstingsförbundet, menar alt det inte går att lagstifta om verklig balans ochatt elt krav på nominell balans inle garanterar verklig balans och därförsaknar betydelse. För all i slällel inrikla intresset på en kommuns eller ettlandstings verkliga ekonomiska utveckling, föreslår de att krav på treårigekonomisk planering införs. Endast ell fåtalremissinslanser, bl.a. och kommuner, vill ha kvar det nuvarandekravet på budgetbalans . kafakullelsnämnden vid ställer sig tveksam till om Prop. 1990/91:117 detta krav bör slopas. Detnuvarande balanseringskravet garanterar inle verklig balans nuvarande kommunallagens regler om vad budgeten skall innehålla uppställsdet kravet all budgeten skall redovisa hur de planerade utgifterna skall läckaseller med andra ord all budgelen skall vara balanserad. Mankan inte bortse från atl kravet på atl budgelen skall vara balanserad harbidragit till en god ordning som gell sladga och stabilitet i kommunernas ochlandstingens ekonomi. Av det skälet kan det finnas anledning alt behålla dettabalanseringskrav. Samtidigtkan det finnas ett behov hos kommunerna och landstingen av att kunna anpassafinansieringen av verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder underolika år.