prop · GE03118 · 1990-12-31 00:00:00 — Föratt husrannsakan, kroppsvisitalion eller kroppsbesiktning skall få företasenligt , måste det till en början som det heter i balken "förekomma anledning" att brott på vilket fängelse kan följa har jÖrövats(28 kap. 1,11 och 12§§ RB). Det fordras alltså en viss konkret misstanke om ellspecificerat begånget brolt. Redan i detta hänseende föreligger enbetydelsefull skillnad i förhållande till terroristlagstiftningen. Enligt dennaräcker det som nämnls med att åtgärden bedöms vara av betydelse för all utröna otnbrolt planeras eller förbereds. Del behövs då bara en förhållandevis svagindikation på alt det föreligger fara. Vidaregäller som huvudregel enligt atl husrannsakan, kroppsvisitalionoch kroppsbesiktning får företas bara beträffande den som skäligen kanmisstänkas för brottet. Härmed avses atl bevisningen mot denne skall ha nått enviss styrka: vederbörande skall normall delges misstanke om brottet.Husrannsakan och kroppsvisitalion (men inte kroppsbesiktning) kan emellertidanvändas även mot annan, men då krävs det synneriiga skäl att man genomåtgärden skall få fram utredning om brottet. Hemligteleavlyssning får användas vid förundersökning angående brott med lägst fängelse i straffskalan. En i detta sammanhang betydelse full utvidgning av tillämpningsområdet som trädde i kraft den beslår i att tvångsmedlet dessutom får användas vid förundersökning rörande försök, förberedelse och stämpling lill ett brott med sådan straff skala, under förutsättning att delta är straffbart (prop. 1988/89:124, JuU 25, rskr. Vidare gäller emellertid att hemlig teleavlyssning liksom det nya tvångsmedlet hemlig teleövervakning får avse endast anläggning 47 sominnehas eller annars kan komma att begagnas av den som är skäligen Prop.1990/91:118 misstänkt för brottet. Äveni dessa hänseenden föreligger påtagliga skillnader mellan rättegångsbalkensoch terroristlagstiftningens regler. Bl.a. gäller att det enligtterroristlagstiftningen saknar avgörande betydelse om det finns anledning tillnågon misstanke mot just den person som drabbas av tvångsmedlet. Detta syftarnämligen till att se efter om organisationen eller gruppen som sådan planläggereller förbereder en terroristhandling för att man skall få underlag förförebyggande åtgärder. Ävenom bestämmelserna angående tvångsmedel i terrorisllagstiftningen skulleslopas, skulle det uppenbarligen ändå i flera fall finnas utrymme att företamotsvarande tvångsåtgärder gentemot presumtiva terrorister enligträttegångsbalkens vanliga regler. I allmänhet skulle så kunna ske, om det finnsskälig misstanke om att vederbörande själv är inbegripen i planering av någonterroristaktion, eftersom åtminstone stämpling till brott då normaltföreligger. Menframför allt genom kravet på en specificerad och gmndad brottsmisstankeinträder ändå en högst betydande skillnad i förhållande till dagsläget om dennadel av terroristlagstiftningen slopas. Ett exempel erbjuder det fallet alt detfinns vissa indikationer på att en organisation som sådan förbereder ettterroristdåd men ingenting som pekar på att en viss bestämd i bosattmedlem av organisationen är inblandad. Det kan då bli svårt att finna stöd föratt tillgripa tvångsmedel mot honom för att ta reda på om han t.ex. genom breveller telefonsamtal får underrättelser i saken som kan ge underlag förförebyggande skyddsåtgärder. Även i andra hänseenden skulle regleringen förlorai effektivitet på ett sätt som inte skulle vara försvarligt av hänsyn till denallmänna hotbild som man och under överskådlig lid har att räknamed. Enligt min mening är del således inte tillräckligt, som Sverigesadvokatsamfund och Svenska avdelningen av Internationella juristkomtnissionenföreslår, att tidigare begångna brott, medverkan i sådana eller misstanke ombegångna brott skall vara utgångspunkter när det gäller möjligheten att vidta tvångsåtgärder. Kommitténhar övervägt om man skulle kunna tillgodose det behov som sålunda föreliggergenom generellt inriktade regler i . Det synes dock svårt atttänka sig en sådan lösning utan att drastiskt sänka skyddsnivån. Det är sålundaknappast lämpligt att nu införa möjligheter till tvångsmedel på de gmnder somterroristlagstiftningen ger utrymme för med sikte på att bereda skydd motallvarlig brottslighet i allmänhet. Detta skulle fömtsätta genomgripandeförändringar i nu gällande principer för tvångsmedelsanvändning. Del ärnämligen i och för sig ingen tvekan om, som JK påpekar i sitt remissvar, attterroristlagstiftningens regler om tvångsmedel avviker från derättssäkerhetskrav som av tradition har bm-kat upprätthållas i vårt land. Somförut har sagts får reglerna sin legitimitet just av den omständigheten att deriktar sig endast mot en mycket liten gmpp personer som vi inte vill ha kvar ilandet därför att de anses representera en fara, men som ändå tillåtits stannahär av humanitära skäl. JuridiskaJäkultelen vid och 48 hävdaratt bestämmelserna om tvångsåtgärder är diskriminerande och - Prop. 1990/91:11!om de skall behållas även bör kunna riktas mot svenska medborgare. Jag vill idenna fråga hänvisa till vad jag tidigare anfört i avsnilt 2.4. Enligt minmening är det inte rimligt att göra bestämmelserna tillämpliga på svenskamedborgare. Bestämmelserna ger inte heller uttryck för diskriminering avutlänningar i allmänhet. Länsslyrelseni län, som i och för sig ställer sig bakom en fortsatttvångsmedelsreglering i terrorisllagen, påpekar att kommittén inte redovisatnågra erfarenheter av nuvarande regler. Jag vill erinra om atl regeringen sedanbörjan av redovisar till bl. a. lillämpningen avtvångsmedelsbestämmelserna (senast skr. 1990/91:73). Av dessa redovisningarframgår att de åtgärder som beslutats i huvudsak har avsett telefonavlyssningoch att andra åtgärder inte använts alls eller endast i begränsad utsträckning. Enligtmin mening går det inte att med utgångspunkt från den hittillsvarande lillämpningendra några bestämda slutsatser om etl framtida behov av tvångsmedelbestämmelseri terroristlagstiftningen. Jag anser dock mol bakgrund av vad jag tidigareanfört atl det inte är tillrådligt alt avstå från sådana bestämmelser. Ilikhet med kommittén vill jag emellertid föreslå några förändringar iförhållande till den nuvarande regleringen. Förnärvarande är tvångsmedelsbestämmelserna i terrorisllagen automatiskt tiUämpligaså snart en utlänning har utvisats med stöd av denna lag men till följd av ett inhibitionsbeslutändå tillåtits att stanna kvar i landet. Som jag tidigare anfört är dennaordning från principiella synpunkter mindre tillfredsställande. Harutlänningen tillåtits att stanna, bör en särskild avvägning göras, varvid bl.a. måste beakta vikten av att principen ■ om likabehandling av svenskaoch utländska medborgare genombryts bara i mycket angelägna fall. Jag föreslårdärför att tvångsmedelsbestämmelsernas tillämplighet skall vara beroende avatt regeringen förordnar härom. Jag kan inle se atl en sådan ordning på ettavgörande sätt skulle fördröja handläggningen vilket RA hävdar i sittremissvar. Erfarenheterna visar alt regeringens hantering av olika frågor somhar anknytning till terrorisllagstiftningen fungerar väl och utan onödig tidsutdräkt.För övrigt torde etl beslut av detta slag i de flesta fall meddelas i samband inedinhibilionsbe-slutet. Somframgår av det fömt anförda är det en förutsättning för befogenheten attanvända tvångsmedel enligt terroristlagsliftningen att delta bedöms ha belydelseför att utröna om en organisation eller grupp planlägger eller förberedergärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften. Något minimislraflförden befarade typen av bron är inte föreskrivet. Medutgångspunkt i terrorislkommissionens uppräkning av brott som har aktualitet iförevarande sammanhang (prop. 1973:37 s. 51 ff.) innebär detta att tvångsmedelkan aktualiseras exempelvis för att efterforska planläggning av olaga hot, råneller utpressning. Brott av sådant slag kan givetvis ofta vara mycketallvarliga, men de är dock enligt terroristlagstift-ningskommitténs mening inteav den arten att de motiverar en tillämpning av de tvångsmedelsregler av detextraordinära slag som det här är fråga 4 1990/91. om.Jag delar denna uppfaltning. I dessa fall får del ordinära regelsystemet Prop.1990/91: 118 anses tillräckligt. Jag föreslår därför i likhet med kommittén all en fömtsättning för atti det särskilda fallet tillgripa tvångsmedel enligt terroristlagsliftningenskall vara att åtgärden bedöms ha belydelse för att utröna om utlänningen elleren organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förberederen brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syftenoch JÖr vilket minimistraflet här i landet är fängelse . Jagdelar inte den tveksamhet beträffande den föreslagna ordningen som RA gjort sigtill tolk för. Genom gränsdragningen till gärningar med ett lägsta fängelsestraffom garanteras atl tvångsmedel kommer till användning bara i synneriigen allvariigafall. Flertalet brott som är av den arten atl tvångsmedel bör få företas på såförhållandevis vaga gmnder som här är aktuella såsom mord och människorov har ett minimistraff som är högre än fängelse . Den angivna gränsen harvalts bl. a. med tanke på grova fall av brottet kapning, som rimligen börtillhöra de kriminella handlingar som motiverar en tillämpning av denifrågavarande särlagstiftningen. Ilikhet med förslaget om anmälningsplikt bör befogenheten att användatvångsmedel göras tidsbegränsad. En sådan befogenhet bör gälla ,räknat för utvisningsbeslutet. Förlängning bör kunna äga rum, men påsamma sätt som har förordats beträffande anmälningsplikten bör detta förutsättaatt det efter treårsfristens utgång finns risk för terroristbrottslighet frånden berörda utlänningens sida. Beslut i frågan bör då fattas av domstol medmöjlighet till överklagande (se vidare avsnitt 2.8.4). Tillden närmare avfattningen av bestämmelserna återkommer jag i specialmotiveringen(19-22§§). Avslutningsvisvill jag understryka vikten av att lagföring enligt vanliga regler sker, om enhär i riket bosatt såsom presumtiv terrorist bedömd person kan misstänkas fören kriminell handling (stämpling inberäknad). Så snart en konkretbrottsmisstanke finns kan det ordinära systemet utnyttjas, och man behöver dåinte tillämpa terroristlagstiftningens regler om tvångsmedel, vilka är avseddaför fall då något brott här i landet ännu inte har begåtts eller man i varjefall inle kan bevisa det. En annan sak är att gripande, förhör och sådanaåtgärder ibland kan behöva uppskjutas, för att man skall kunna komma åt andrainblandade gärningsmän. Härvidlag bör tillämpas de principer för spanings- ochutredningsmetoder som ställt sig bakom vid antagandet av polislagen (prop.1983/84:111 s. 47). 2.8Beslutsorgan och förfaranderegler 2.8.1 Beslut om avvisning Prop.1990/91:11! Mitt förslag:Avvisning med stöd av utlänningslagens regler av en utlänning som kan befarasgöra sig skyldig till terroristaktioner skall följa de bestämmelser om förfarandetsom utlänningslagen ställer upp. Det innebär bl.a. att beslut om avvisningskall fattas av polismyndighet eller av .statens invandrarverk och allbeslutet inte behöver föregås av någon förhandling. Frågan om avvisning kandock komma under regeringens prövning genom atl ärendet överlämnas dit avmyndigheterna eller att det överklagas. Om en avvisningsfrå-ga inte har tagitsupp av myndigheterna trots att det bort ske, skall regeringen ha möjlighet attingripa genom att la upp frågan om utvisning med stöd av terroristlagen. Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Inga remissinstanser har yttrat sig i denna fråga. Skälen för mitt förslag:För närvarande gäller enligt utlänningslag atl det ankommer påstatens invandrarverk atl pröva ärenden om avvisning bl.a. i fall dåutlänningen eller någon nära familjemedlem söker asyl här i landet och närutlänningen utan avbrott har vistats här mer än frågan väcks.1 andra fall prövas frågan om avvisning av polismyndigheten, som dock itveksamma fall får överlämna ärendet till invandrarverket (4 kap. 4§).Invandrarverket får i sin tur med eget yttrande överlämna etl ärende tillregeringen, om verkei anser ätt särskilda skäl motiverar detta (7 kap. 11 §). Beslutav polismyndighet om avvisning kan överklagas till invandrarverket. Verketsbeslut får överklagas till regeringen (7 kap. 2 och 3§§). Jaghar tidigare förordat atl terroristlagsliftningen inle längre skall innehållanågra regler om avvisning. Frågan om avvisning i de fall som terroristlagsliftningentar sikte på skall enligt förslaget prövas enligt den allmänna regeln iutlänningslagen om avvisning på grund av befarad brottslighet. Denna ordning utesluterinte i och för sig atl del förbehålls regeringen atl falla beslul om avvisningenligt utlänningslagens allmänna regel i det fallet all avvisningen grundas påbefarad brottslighet av terrorismkaraklär. Jag anser dock att övervägande skältalar för att även ell fall av sådanl slag handläggs enligt de vanliga beslämmelsernai utlänningslagen. Risken för siämplingseffekter minskar och möjlighelen attverkställa ökar. Som jag tidigare framhållit bör också särregler för lerroristfallenså långt möjligt undvikas. Genom atl den vanliga ordningen för beslutsfattandefår avse även de nu aktuella fallen någol som för övrigt gällde också enligt1973 års lerroristlag undgår man dessutom eventuella kompetenskonflikter mellanmyndigheterna och regeringen när förutsättningar för avvisning föreligger såvälenligt utlänningslagen som enligt terrorisllagen. Detta är av betydelse inteminst därför att ärendena ofta kan vara brådskande. Jag anser alltså alt någolundanlag från invandrarverkels och polismyn- Prop. 1990/91:11! dighelernasbefogenhet att besluta om avvisning vid befarad brottslighet inte bör göras förfall då brottsligheten har karaktär av terrorism. Sådana ärenden kan emellertidvara känsliga och innefatta utrikespolitiska ställningstaganden. Det fårdärför fömlsättas all, om ett ärende av aktuellt slag kommer upp, den berördapolismyndigheten eller invandrarverket håller nära koniakt med säkerhetspolisenoch i vissa fall med chefen för Gfr 10 kap. 8§regeringsformen) samt att myndigheterna endasl i helt klara fall beslutar omavvisning på grund av befarad terrorism. Om minsta tveksamhet föreligger, börfrågan överlämnas till regeringen med stöd av de nämnda bestämmelserna iutlänningslagen, och ett beslut om avvisning bör givetvis också kunnaöverklagas dit. Enannan möjlighet för myndigheterna är att sörja för att regeringen får tillfälleall pröva frågan om utlänningen bör utvisas enligt terroristlagen. Enligt vadsom föreslås i nästa avsnitt skall nämligen beslut om utvisning enligt terroristbestämmelsemaäven i fortsättningen förbehållas regeringen, och utvisning skall kunnabeslutas på vilket stadium som helst, således även i nära anslutning till utlänningensankomst till . Omen avvisningsfråga enligt utlänningslagen inte har tagits upp av myndigheternatrots att så hade bort ske bör vidare regeringen ha möjlighet att ingripagenom all la upp frågan om utvisning enligt terroristlagen. Detförtjänar anmärkas all avvisning enligt utlänningslagens regler inte kan skeenbart på den grunden att en utlänning kan antas komma att begå brott utanförNorden. Fall av det slaget måsle alltså, om inte någon brottslighet i Sverigekan befaras, alllid överlämnas till regeringen för prövning av frågan omutvisning. Förnärvarande gäller atl ett beslul av regeringen om avvisning enligt terrorisllagenskall föregås av förhandling. Någon motsvarighet till denna ordning finns intei fråga om andra ärenden om avvisning på grund av befarad brottslighet. När nuenligt förslaget avvisningsfrågor skall behandlas enligt utlänningslagensallmänna bestämmelser bör inte heller särregeln om förhandling behållas. Denföreslagna ordningen leder också till att de beslut om avvisning som tas av enpolismyndighet inle kan kombineras med ell återreseförbud Gfr 4 kap. 14 §utlänningslagen). Mittförslag: Beslut om utvisning fattas enligt nuvarande ordning av regeringen.Beslutet skall föregås av förhandling, som i allmänhet äger mm inför Slockholmstingsrätt. Jag föreslår att denna ordning behålls. Förhandling skall dock inlebehöva hållas om ärendet är synnerligen brådskande. Vidareföreslår jag alt regeringen skall kunna ställa en remiss lill domstolen medbegäran om yttrande. Yttrandet skall inte vara bindande för regeringen. Jagföreslår också att domstolen åläggs en större utredningsskyldighet och attutlänningen tillförsäkras rätt att i rimlig omfattning få åberopa egenbevisning. Enfråga om utvisning skall tas upp av regeringen efter ansökan av rikspolisstyrelseneller av regeringen självmant. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén lägger dock inle framnågot förslag om domstolsyllrande. Remissinstanserna: Av de remissinslansersom har yttrat sig i de nu akluella frågorna har JK, RÅ, kammarrätten iJönköping, i län och advokatsamfundtillstyrkt förslaget att alltjämt låta regeringen fatta beslut om utvisning.Domstolsverket och (majoriteten) anser att ett sådanl beslul börfattas av domstol. vid anser atl statensinvandrarverk skall fatta inte bara beslut om avvisning utan också beslut omutvisning. I övrigt har förslaget i denna del lämnats utan erinran. Kammarrätteni och i län hävdar att förhandling införett beslul om utvisning inle bör hållas av domslol utan inom . Skälen för mitt förslag:Utvisning enligt utlänningslagen kan ske i tre fall. En utlänning kan för detförsta utvisas, om han uppehåller sig här efter det att hans uppehållstillståndhar löpt ul eller återkallats (4 kap. 3§). Det är då slatens invandrarverk somfattar beslutet (4 kap. 5§). För det andra kan utvisning ske på grund av ettbegånget brott, och frågan prövas då av den domstol som handlägger brottmålet(4 kap. 7I0§§). Slutligen kan utvisning beslutas av regeringen, om del behövsav hänsyn till rikets säkerhet (4 kap. 11 §). Beslutom utvisning enligt terroristlagen fattas enligt nuvarande ordning avregeringen. Beslutet skall föregås av förhandling, som i allmänhet äger ruminför . Utvisningär typiskt sett en långt mera ingripande åtgärd än avvisning. I utvisningsfallenkan fråga uppkomma om att avlägsna en utlänning som kanske har permanentuppehållstillstånd och på olika sätt har anpassat sig till en vistelse här ilandet. Redan med hänsyn härtill finner jag del uppenbart att beslul omutvisning på grund av befarad terrorism inte rimligen bör kunna fattas av någotannat organ än anlingen regeringen eller också domstol. Enligt min mening finnsdärför inle anledning att närmare Överväga förslagetfrån juridiska fakulteten vid . 1990/91:118 atlstatens invandrarverk skall fatta sådana beslut. Medhänsyn lill bl. a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan behövagöras i terroristärenden talar starka skäl för att besluten om utvisning äveni framtiden skall ligga på regeringen. De ställningstaganden som skall göras idessa fall ter sig som ett naturligt utflöde av regeringens yttersta ansvar förden allmänna säkerheten. Att behålla gällande ordning ter sig också så mycketmera befogat som det ankommer på regeringen att pröva de näraliggande frågomaom utvisning av hänsyn till rikets säkerhet. Handläggningen avterroristärendena kräver ingående utrikespolitisk och säkerhetspolisiärsakkunskap, som kan förvärvas endast genom ständigt återkommande kontakt medproblem och företeelser som rör den intemationella terrorismen. Ärendena ärockså av det slaget att det av hänsyn till väsentliga statsintressen intealltid är möjligt att delge den terroristmiss-tänkte hela det material påvilket misstankarna gmndas. Domstolsverketoch anser att allmän domstol bör anförtros beslutanderätten ochhänvisar dels till rättssäkerhetsintressen dels till bestämmelserna i om rätt till omprövning (review). EnligtSvea hovrätt har en allmän domstol med sin speciella kompetens i fråga om lagtolkningoch bevisprövning bättre fömtsättningar än regeringen att i de nu aktuellafallen väga statsintresset mot den enskildes behov av rättssäkerhet. Jag delarinte denna uppfattning. Däremot står det helt klart att ,som är den domstol som i huvudsak har haft hand om förhandlingarna, under årenskaffat en betydande erfarenhet och kompetens när det gäller terroristärenden.Denna erfarenhet och domstolens särskilda kompetens i fråga om t. ex.bevisvärdering bör kunna tas till vara på ett bättre sätt än . Jagåterkommer strax till denna fråga. Jagvill i sammanhanget också framhålla att jag inte delar hovrättens tolkning avkonventionernas bestämmelser som anger alt beslut om exempelvis utvisningskall ske "in accordance with law". Enligt hovrätten skulle dessabestämmelser och dess krav på rättssäkerhet inte vara förenliga med ettutvisningsbeslut som grandats bl.a. på utrikespolitiska överväganden. Enligtmin mening är en sådan tolkning inte rimlig. Närdet gäller de nämnda konventionernas krav på rätt till omprövning vill jag medhänvisning till kommitténs genomgång av dessa bestämmelser (betänkandet s. 135 ff.)och till vad jag tidigare anfört (avsnitt 2.4) påpeka att vare sig ordalydelseneller tidigare tolkningar av konventionstexterna tyder på alt konventionernaställer krav på att den enskilde skall ha rätt att i den föreliggandesituationen överklaga beslutet till någon överordnad instans. Inte heller avdetta skäl finns alltså anledning att lägga beslutande-rätlen på en domstol. Detskall också sägas atl den nuvarande modellen med regeringen som enda beslutande organ i terroristärenden inte på ett avgörande sätt avviker från vad som förekommer i andra länder. Av kommitténs redogörelse av utländsk rätt framgår alt beslut i lerrorislärenden normalt fattas av inri kesministern (i något fall justitieministern) eller av motsvarigheten till vårt invandrarverk. I fattas beslutet av en immigrationsdomare som 54 ärGänsteman i Executive Office for och i av Prop.1990/91:118 särskill utbildade "oberoende domare". Inte i något landav de som redovisats har ärenden av detta slag överlämnats till avgörande avallmän domstol. I något fall kan beslut om avvisning las av en förvaltningsdomstol. Motden nu angivna bakgmnden vill jag i likhet med kommittén förorda att dennuvarande ordningen med regeringen som enda beslutsfattare i fråga om utvisningav presumtiva terrorister består. Det finns emellertid anledning att i övrigtse över de regler som omgärdar själva förfarandet. Givetvis måste man även iett terroristärende sträva efter en så allsidig belysning som möjligt.Avvikelser från sedvanliga förfaranderegler bör således kunna accepteras endastnär särskilda sekretess- eller säkerhetsintressen så kräver. Ilikhet med vad som gäller bör enligt min mening ett utvisningsbeslut avregeringen föregås av en muntlig förhandling (3§ förslaget). Detsamma börgälla om det beträffande en utlänning, som i och för sig omfattas avterroristbestämmelserna, redan finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslul eniigtutlänningslagen Ofr. Ett nytt avlägsnandebeslut skall då intebehöva fattas. Däremot bör en förhandling hållas (11 § andra stycketförslaget). Denparlamentariska kommissionen med anledning av mordet på föreslog atten förhandling enligt terroristlagstiftningen inte som skullehållas vid domstol utan äga mm inom . Förslaget fick ettmycket negativt mottagande vid remissbehandlingen. Med hänvisning till både principellaoch praktiska skäl avstyrktes förslaget av de remissinstanser som närmareuttalat sig i ämnet. har inte heller funnit skälatt föra fram förslaget på nytt. Vid remissbehandlingen av kommitténsbetänkande har emellertid frågan om medverkan i ettförhandlingsförfarande tagits upp av kammarrätten i och länsstyrelseni län. Vad man i första hand framhåller är att avsteg inte börgöras från principen att den myndighet som skall besluta i ett ärende ocksåskall göra den bevisupptagning som behövs. Detbör givetvis vara och är en huvudregel att bevisupptagning görs av denmyndighet som beslutar i ärendet. Flera undantag finns dock. Jag vill bara pekapå möjligheten till bevisupptagning med stöd av 35 kap. 8§ vidannan domstol än den som avgör målet.