prop · GE0391 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:91 om hinder för export av farliga varor Regeringenöverlämnar denna proposition till . Föredragandevid regeringssammanträdet har varit statsrådet och chefen förmiljödepartementet. Stockholmden 7 febmari 1991 På regeringens vägnar 1propositionen föreslås utökade möjligheter att förbjuda eller annars regleraexporten av farliga varor och kemikalier. Förslaget innebär bl. a. följande. Ennäringsidkare skall kunna förbjudas att exportera konsumentvaror som medförsärskilda risker för allvarliga personskador. Åtemtförselav livsmedel som förvaras på tullupplag eller tullager eller i frihamn skallkunna förbjudas, om de kan orsaka allvarliga personskador. Sådana livsmedelskall också kunna förstöras. Exportav farliga kemikalier skall kunna förbjudas eller annars förenas med särskildavillkor. Denya reglerna skall enligt förslaget tas in i produktsäkerhetslagen (1988:1604),livsmedelslagen (1971:511) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Deavses träda i kraft den . Somett led i en försökverksamhet (jfr prop. 1989/90:90) har denna propositionutformats på ett nytt sätt. Detregeringen vill att skall ta ställning till redovisas i propositionenunder , som alltså motsvarar den tidigarerubriken . 1 1990/91. Proposition om hinder för export av farliga varor Prop.1990/91:91 1 Inledning Underslutet av och kom handeln med farliga varor attdra till sig stor uppmärksamhet internationellt. Ijuni 1982 tillkallade chefen för en kommitté (H 1982:06)för att utreda frågan om återkallelse av farliga varor (dir. 1982:60). Kommitténantog namnet produktåterkallelsekommittén. Genom tillläggsdirektiv i mars 1985utvidgades uppdraget till att omfatta också frågan om förbud mot export av fariigavaror (dir. 1985:9). Kemikalieinspektionengjorde en framställning till regeringen med förslag om införandeav vissa föreskrifter om notifikation vid export av farliga kemikalier.Kemikalieinspektionens förslag har övervägts inom produktåterkallelsekommittén. var justitierådet , ordförande, direktören ,utredningssekreteraren , ombudsmannen , jurisdoktorn och avdelningschefen . och Tengelinersattes av direktörerna . Inovember 1988 avlämnade kommittén slutbetänkandet (SOU 1988:56) Export avfarliga varor. Kommitténs sammanfattning av sitt betänkande och lagförslagen ibetänkandet finns fogade till propositionen som bilagorna 1 och 2. En förteckning över remissinstanserna återfinns i bilaga3. En sammanställning av deras yttranden finns tillgänglig ilagstiftningärendet (dnr MA 106/89) i . Regeringentar i det följande på grandval av betänkandet och remissutfallet upp vissafrågor om export av farliga varor och kemiska produkter. 1avsnitt 2.1 lämnas en redogörelse för den svenska lagstiftningen ochinternationella överenskommelser i frågor om produktsäkerhet. I de följandeavsnitten 2.2 och 2.3 redogör vi för förslag till sådana ändringar iproduktsäkerhetslagen (1988:1604) och livsmedelslagen (1971:511, omtryckt1989:461) som skall göra det möjligt att hindra export av farligakonsumentvaror och åtemtförsel av livsmedel. I anslutning till frågan om hinderför export av konsumentvaror och livsmedel finns anledning att ta upp frågor ombl.a. exportförbud av kemiska produkter. 1 avsnitt 3.1 redovisas denna fråganärmare mot bakgmnd av den internationella utvecklingen och arbetet iinternationella organ. De ändringar i lagen (1985:426) om kemiska produkter(ändrad senast 1990:239) som föreslås redovisas närmare i avsnitt 3.2. 1avsnitt 4 tas upp handelspolitiska synpunkter på ett exportförbud.Kostnadskonsekvenser av förslagen behandlas i avsnitt 5.1 avsnitt 7 kommenterarvi de olika lagförslagen närmare. Regeringenbeslutade att inhämta lagrådets yttrande över förslag tilländringar i produktsäkerhetslagen och livsmedelslagen. De till lagrådetremitterade lagförslagen redovisas i bilaga 4. Lagrådet har den 18 januari 1991yttrat sig över förslagen och har därvid lämnat dessa utan erinran. Lagrådetsyttrande är fogat till propositionen som bilaga 5. Propositionenslagförslag skiljer sig ifrån de remitterade lagförslagen bara Prop. 1990/91:91genom att vissa redaktionella ändringar har gjorts i förslaget till lag omändring i produktsäkerhetslagen. Sammasynsätt som i fråga om export av konsumentvaror och kemikalier kan läggas påexport av läkemedel. Regeringen avser att behandla frågan om en särskildreglering av exportförbud för farliga läkemedel i samband med pågående arbetepå en ny läkemedelslagstiftning. 2 Export av konsumentvaror och livsmedel 2.1 Bakgrund 2.1.1 Handeln medfarliga varor Iflera internationella sammanhang läggs det ned mycket arbete på att komma tillrätta med de problem som handeln med farliga varor är förenad med. Problemenskiftar med hänsyn till vilka varor det är fråga om. De globalt settallvarligaste problemen finns inom handeln med kemikalier, särskiltbekämpningsmedel, och läkemedel. Här är det främst behovet av hjälp till u-ländernasom kommer i blickpunkten. behöver dessa produkter, men saknarsamtidigt ofta möjligheter att skydda sig mot de risker för människor och förmiljön som hanteringen av kemikalier och läkemedel medför. Äveninom handeln med konsumentvaror i allmänhet kan det finnas varor, t.ex.leksaker, fritidsartiklar och el-materiel, som av skilda anledningar visar sigvara farliga. Om faran är känd i exportlandet, kan det finnas anledning attlägga ett ansvar på detta för att människorna i omvärlden inte skadas. Här ärdet alltså fråga om problem som inte bara har med att göra. Ocksåinom handeln med livsmedel, som hör till kategorin konsumentvaror i vidmening, finns likartade problem. Detarbete som under svensk medverkan bedrivs i olika internationella organisationerhar resulterat i rekommendationer till åtgärder av olika slag frånexportländernas sida i syfte att länderna skall bistå varandra i strävan attskydda människor och miljön mot de skaderisker som spridningen av farliga varorger upphov till. 2.1.2 Svensklagstiftning om produktsäkerhet Produktsäkerhetägnas stor uppmärksamhet i vårt land. Det finns i fråga om åtskilliga viktigavarugrupper en ingående reglering av hur varorna skall vara beskaffade i syfte bl.a.att kunna uppnå högt ställda krav på säkerhet. Det finns också myndigheter somskall se till att lagstiftningen efterlevs. Produktsäkerhetslagen,som nämnts inledningsvis, innehåller grundläggande föreskrifter om skydd motfarliga varor. Lagen har till ändamål att motverka att varor och tjänsterorsakar skada på person eller egendom. För detta ändamål får ennäringsidkare åläggas att lämna säkerhetsinfor- Prop. 1990/91:91 mationeller förbjudas att tillhandahålla varor och tjänster. Efter det att en varahar kommit ut till brukarkretsen kan näringsidkare åläggas att lämna varningsinformationeller att återkalla varan. Produktsäkerhetslagentillämpas i fråga om varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhetoch som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma attutnyttja för enskilt bruk (I §). Ett åläggande eller ett förbud enligt lagenfår inte meddelas i den mån det i någon annan författning eller i beslut avmyndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varor eller tjänster medsamma ändamål som åläggandet eller förbudet skulle fylla (3 §).Konsumentverket är tillsynsmyndighet, om inte enligt speciallagstiftning någonannan myndighet är tillsynsmyndighet för vissa varor eller tjänster (4 §). Frågorom åiägganden och förbud enligt lagen prövas av efteransökan av konsumentombudsmannen. Denne har också möjlighet att själv utfärdaförelägganden som, om de godkänns, gäller som åläggande eller förbud avmarknadsdomstolen. Organisationer av konsumenter, arbetstagare ochnäringsidkare har en subsidiär talerätt i (17 §). Iproduktsäkerhetslagen finns det inte några regler som gör det möjligt atthindra export av farliga varor. Vid sidan av lagen finns det vissa bestämmelsersom rör exporten av livsmedel, men i övrigt saknas bestämmelser som reglerarexporten av sådana varugrupper som kemikalier och läkemedel. Regeringen haremellertid genom lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter omin- eller utförsel av varor (ändrad senast 1984:496) möjlighet att reglera bl.a.exporten av farliga varor. 2.1.3Internationella rekommendationer m. m. Allmänt:I den internationella handeln har konsumentprodukter i åtskilliga fall visatsig kunna medföra risk för skador. Det kan bero på såväl konstruktionsfel somfabrikationsfel. Andra industriländer har i regel en produktkontroll som är istort likvärdig med och ibland bättre än den svenska. De flestaindustriländerna har både lagstiftning och myndigheter för produktkontroll m. m.som gör det möjligt att skydda medborgarna mot risker för skador orsakade avfarliga produkter. Farligavaror kan emellertid oförutsett komma ut till brukarna och skada dessa innannågra åtgärder hinner vidtas. Produktutvecklingen är snabb och det kommeroavbrutet ut nya varor på marknaden. Det är svårt för produktkontrollerandemyndigheter och organisationer att hinna med utvecklingen. Fabrikationsfel kanockså göra i och för sig bra produkter riskabla. Om en sådan oväntad riskuppträder, finns det skäl för exportlandet att varna omvärlden eller förhindraexport av produkten. Kravhar rests på olika typer av åtgärder för att komma till rätta med problemen.Utgångspunkten har därvid varit att det främst bör ankomma på varje land attsjälvt bestämma om regler för handeln. Tretyper av regieringar kan urskiljas bland de åtgärder som har aktuali serats i den internationella debatten. Denförsta är att exportlandet ser till att importlandet underrättas Prop.1990/91:91 notifieras om att farliga varor exporteras. Den andra är att mankräver att mottagarlandet har begärt exporten eller officiellt godkäntkonsumtion av varan i fråga genom förhandsgodkännande (prior informed consent, "PIC-system").Den tredje typ av reglering som har aktualiserats är att man över huvud tagetinte tillåter export av varor som kan förorsaka skada på människor ellermiljön. Olikaformer av notifikations- och PIC-system har diskuterats framför allt beträffandekemikalier. När det gäller vanliga konsumentvaror har övervägandena i huvudsakvarit inriktade på direkta exportförbud. : antog en rekommendation (19/1989/j) ombegränsningar av export av farliga varor. Rekommendationeninnebär att rekommenderar att genomförade åtgärder som är nödvändiga för att förhindra att produkter, som är förbjudnaatt säljas i något av de nordiska länderna på grund av att de är farliga,exporteras till andra marknader. Utgångspunkten bör vara att sådana produkterbara får säljas under förutsättning att mottagarlandet har underrättats omsäkerhetsriskerna och uttryckligen tillåter import av varan. För sådana varordär risker är särskilt allvarliga bör enligt rekommendationen export över huvudtaget inte tillåtas. OECD:År 1979 antog en rekommendation (C/79/ 202) om produktsäkerhet. 1den del rekommendationen som avser export av farliga produkter slås fast attregeringarna i medlemsländerna skall sträva efter att i enlighet med gällandenationella regler se till att sådana varor, som är förbjudna elleråterkallade inom respektive land därför att de är så riskabla att de medför enallvarlig och direkt fara för liv, hälsa eller säkerhet för konsumenterna,inte exporteras till andra länder. Om befogenheter inte finns att förbjudaexport av sådana farliga varor, uppmanas medlemsländernas regeringar attöverväga önskvärdheten av att söka erhålla sådana befogenheter. GATT:Även har uppmärksammat frågan om export av farliga varor. Sedansommaren 1989 har en arbetsgrupp studerat möjligheten att reglera export avförbjudna eller strängt reglerade produkter eller substanser. Arbetsgruppenarbetar med ett förslag till överenskommelse, som avsesinnehålla en rekommendation till regeringar att överväga åtgärder mot exportsom motsvarar åtgärder som vidtas på den egna marknaden. övervägerarbetsgruppen hur obehörigt intrång i ett annat lands rätt att själv bestämmavilka varor det vill godta skall begränsas. EG:Ett produktsäkerhetsdirektiv är under utarbetande inom EG. Ettväsentligt inslag i det arbetet är att genom att möjliggöra åläggan den om säljförbud, information, återkallelse och destruktion skapa ett säkerhetsnät för sådana fall då farliga produkter kommer ut på markna den. I förslaget till direktiv (COM/90/259 final SYN 192) finns en möjlig het till säljförbud avseende hela den inre marknaden. 1 samband med 5 behandlingen i EG-parlamentetav direktivförslaget restes krav på förbud mot export av farliga varor. har i sittförslag noterat problemet men inte ansett att det skall lösas inom ramen förproduktsäkerhetsdirektivet. Fleraländer har infört regler som gör det möjligt för dem att förbjuda export avfarliga varor. 1 det följande ges några exempel. 1Norge har införts en bestämmelse om exportförbud i lagen omproduktkontroll. De produkter som återkallas med stöd av lagen får inte hellerexporteras. Möjligheten att utfärda exportförbud omfattar också återutförsel.En vara som beläggs med ett säljförbud omfattas automatiskt av ettexportförbud. Den norska lagen har därmed ett vidare tillämpningsområde än densvenska produktsäkerhetslagen. IIsland finns i fråga om konsumentvaror en lag av , som innehåller reglerom exportförbud. Lagen är under omarbetning. Även den nya lagen avses innehållaregler om exportförbud. Enligtden franska konsumentsäkerhetslagen kan export av produkter somanses farliga förbjudas. Enligt lagen skall varor och tjänster som inteuppfyller kraven om säkerhet kringgärdas med olika bestämmelser. Beslut fattasav högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d'Etat) genom en förordning (décret).Om det föreligger en allvarlig eller omedelbar fara kan de ansvarigaministrarna temporärt förbjuda bl.a. export av den farliga produkten. austratiensiska handelslagen finns bestämmelser som reglerarexporten av farliga varor. De innebär att det råder exportförbud för farligakonsumentvaror. Detkan anmärkas att internationella konsumentorganisationer ställer krav på attexport av farliga varor skall förbjudas av fler länder. 2.2 Exportförbud för konsumentvaror Regeringensförslag: En näringsidkare skall kunna förbjudas att exportera en vara sommedför särskilda risker för allvarliga personskador. Förbudet skall ocksåkunna omfatta andra varor som liknar den som avses med ett förbud och sominnebär samma skaderisk. Frågorom exportförbud av farliga konsumentvaror skall prövas av påtalan av konsumentombudsmannen. Förslagengenomförs genom ändringar i I, 17 och 22 §§ produktsäkerhetslagen samt genomatt en ny paragraf, 6 a §, förs in i lagen. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dockföreslagit att exportförbud skall få meddelas om det av särskilda skäl krävsför att hindra att en vara orsakar allvarlig personskada. Kommittén har ocksåföreslagit att en sammanslutning av konsu- menter,arbetstagare eller näringsidkare skall ha subsidiär talerätt (betan- Prop.1990/91:91 kandets. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser, däribland och ,ställer sig positiva till kommitténs förslag. och flertalet avföreträdarna för näringslivet avstyrker en lagstiftning om exportförbud. Iprincip ankommer det på varje land att bedöma om man vill förbjuda ellerbegränsa import av vissa produkter. Olika former av notifikations-och PIC-systemvilar just på en sådan princip. För konsumentvaror finns det emellertid intenågra sådana internationella system utvecklade. I internationella sammanhang t.ex. , och har man i stället såvitt avserkonsumentvaror i första hand inriktat sig på rekommendationer om exportförbud. ISverige finns en utvecklad produktkontroll. Den principiella utgångspunktenför denna reglering, och även för den reglering som finns i t.ex. EGsmedlemsländer, är att ansvaret för att produkterna på marknaden uppfyllertillfredsställande säkerhetskrav vilar på företagen själva. Denna marknadsrättsligaprincip medför emellertid att det kan ta innan de produktkontrollerandemyndigheterna hinner ingripa mot farliga varor. Starka skäl talar därför föratt exporten bör kunna förbjudas, om det i uppmärksammas att en varasom avses bli exporterad kan orsaka allvarliga skador. Principiellaskäl talar även för att sådana produkter som inte får säljas på hemmamarknadeneller som har återkallats från denna av den orsaken att de anses kunna medföraallvarlig fara för människors liv och hälsa inte heller skall få exporteras.Det är inte rimligt att de skadeförebyggande åtgärder som visar sig nödvändigaatt vidta när man upptäcker riskerna med en farlig produkt får verkan enbartinom det egna landets gränser och att användarna i andra länder tillåts attutsättas för risker. Deninternationella solidariteten talar tvärtom för att åtgärder information,exportförbud eller annat vidtas för att hindra att samma produkt vållarskador i andra länder. Regeringen anser därför att utgångspunkten måste varaatt det är etiskt oförsvarligt att till andra länder exportera produkter som avsäkerhetsskäl inte får användas här i landet. I sammanhanget bör man emellertidbeakta att avvägningen mellan nytta och risk kan variera mellan olika länder. Enreglering av exporten kan också behövas för att förhindra att ett företagutomlands marknadsför en produkt som exempelvis har ålagts säljförbud här ilandet. Det kan i eii sådan situation vara frestande att försöka avsätta lagretutomlands. Vivill också erinra om att konsumentvaror exporteras inte bara till industriländermed en väl utvecklad produktkontroll utan också till många länder som saknar kontrollmöjligheter. Pågrund av de nu redovisade övervägandena anser regeringen att det i Prop.1990/91: 91 lagstiftningen bör föras in en möjlighet att förbjuda export avfarliga konsumentvaror. Detfinns ofta flera i det närmaste identiska varor på marknaden. När det kan antasförekomma andra varor som liknar den vara som är föremål för exportförbud bör,i likhet med vad som gäller enligt produktsäkerhetslagen i fråga om säljförbud,ett förbud kunna utformas så att det omfattar inte bara den vara som haravsetts med förbudet utan också liknande varor som är förenade med samma slagsskaderisk. Enregel om exportförbud kan gripa in i civilrättsliga förhållanden. Således kandet inträffa att ett företag importerar en vara som senare visar sig vara farligoch att företaget därför vill skicka tillbaka varan. Någotgenerellt undantag från en regel om exportförbud för importerade varor kansjälvfallet inte komma i fråga. De problem som kan uppkomma bör i stället lösasgenom att prövar frågan om importörens behov av att returneravaran från fall till fall. Enligt6 § produktsäkerhetslagen kan säljförbud meddelas vid särskild risk för skada,oavsett om denna hotar person eller egendom. När det gäller beslut omexportförbud, är det enligt regeringens mening naturligt att en sådan åtgärdgenomförs bara för att motverka risken för skada på person. Detta är i linjemed rekommendation, som främst avser att skydda liv, hälsa och säkerhet. Enmöjlighet att meddela exportförbud aktualiseras särskilt när en näringsidkareförbjuds att sälja en vara eller åläggs att återkalla en vara. Det är dock intelämpligt att låta ett svenskt beslut om säljförbud eller återkallelseautomatiskt medföra exportförbud. Avvägningeni mottagarländerna mellan nytta och risk kan, som redan nämnts, vara en heltannan än i . Ett skäl för återkallelse av en vara i kan t. ex.vara att den inte motsvarar svenska säkerhetsföreskrifter och därför inte kananvändas av konsumenterna på det sätt som de är vana vid. I ett annat land medandra säkerhetsföreskrifter kan varan ge konsumenterna just det skydd som deförväntar sig. En skyddshjälm eller en bilbarnstol kan t.ex. motsvaramottagarlandets regler, trots att varan inte överensstämmer med svenskasäkerhetsföreskrifter. För att kunna ta hänsyn tillvarierande riskbedömningar anser kommit tén att det måste vara fråga om alldeles särskilda omständigheter för att ett exportförbud skall kunna meddelas. En sådan omständighet skulle kunna vara att andra länders produktkontrollmyndigheter kan antas vara omed vetna om den tilltänkta exporten eller den hotande faran. Om risken dock är överhängande för att näringsidkaren kommer att exportera varan bör enligt kommittén ett exportförbud under alla omständigheter kunna med delas. Detprövningsförfarande som kommittén föreslår i fråga om exportför- Prop.1990/91: 91 bud blir enligt regeringens mening alltför komplicerat. Ettbeslut om exportförbud bör ges generell giltighet och således gälla allaländer. Den omständigheten att myndigheterna i det land som är aktuellt förexporten känner till denna bör därför inte göra det omöjligt att meddela ettgenerellt exportförbud för att hindra att export sker till även andra länder. Ävenom det tilltänkta mottagarlandet känner till exporten, kan det t. ex. sakna effektivakontrollorgan som kan förhindra att varan kommer ut på den öppna marknaden.Risken för att näringsidkaren kommer att exportera en kvalificerat farlig varakan också vara överhängande. Enligt vår mening bör det vara tillräckligt attdet kan konstateras att det finns särskilda risker för att en vara kan medföra allvariigapersonskador för att ett exportförbud skall kunna meddelas. Ettlands regering eller myndigheter kan dock uttryckligt ta ställning till fråganom export till landet av en viss vara och då till och med begära införsel avvaran. Ett generellt exportförbud skulle då självfallet innebära ett obehörigtintrång i landets rätt att självt bestämma vilka varor det vill godta. I ettbeslut rörande exportförbud bör därför i ett sådant fall undantag kunna görasför landet i fråga. Ansvaretför att produkterna på marknaden uppfyller tillfredsställande säkerhetskravvilar i första hand på företagen själva. De säkerhetsproblem som kommer uppförutsätts bli lösta i samförstånd mellan berörda tillsynsmyndigheter ochföretag. Detta synsätt ligger till grund för vår produktsäkerhetslag. Tvisterom tillämpningen av produktsäkerhetslagen prövas i sista hand avmarknadsdomstolen. 1likhet med kommittén anser regeringen att det är lämpligt att också frågan omförbud mot export av farliga produkter vid behov får tas upp till förhandlingarmellan företaget och vederbörande tillsynsmyndighet. Om enighet inte kan nås,bör frågan kunna prövas av . Iallmänhet torde frågan om exportförbud komma att tas upp i anslutning tillfrågan om någon annan åtgärd enligt produktsäkerhetslagen. Eftersomförutsättningarna för exportförbud kommer att vara strängare än förutsättningarnaför andra åtgärder enligt lagen, kommer ett exportförbud bara att kunnameddelas när det också finns skäl att meddela ett säljförbud inom landet. Detkan dock tänkas att företaget och tillsynsmyndigheten är överens om att varaninte skall säljas inom landet, men att enighet inte kan nås i fråga om exportav varan. bör därför kunna pröva frågan om exportförbud ävenom varan inte är föremål för prövning av andra åtgärder enligtproduktsäkerhetslagen. 2Riksdagen 1990/91. 1likhet med vad som redan gäller enligt produktsäkerhetslagen bör konsumentombudsmannenges rätt att i frågor om exportförbud väcka och utföra talan imarknadsdomstolen. Det bör inte föra med sig några problem attkonsumentombudsmannen för talan också i ärenden som härrör från andratillsynsmyndigheter än . I regel bör tillsynsmyndigheten ochkonsumentombudsmannen efter samråd kunna komma fram till en gemensam bedömningav vad som krävs i en risksituation. Ifråga om exportförbud tillkommer en aspekt, nämligen effekten på vår utrikeshandel.Det kan därför finnas skäl för konsumentombudsmannen att i sådana ärenden ocksåsamråda med kommerskollegium. Enligtproduktsäkerhetslagen är det möjligt också för andra än konsumentombudsmannenatt göra anmälan till . Om tillsynsmyndigheten i ett visstfall beslutar att inte framställa någon begäran hos konsumentombudsmannen ellerkonsumentombudsmannen beslutar att inte göra någon ansökan hosmarknadsdomstolen, får ansökan göras av en sammanslutning av konsumenter,arbetstagare eller näringsidkare (17 § andra stycket).