prop · GE0314 · 1990-12-31 00:00:00 — Mittförslag: En skyldighet införs för kommunerna att inrätta särskildaboendeformer för service och omvårdnad. Detta ersätter den nuvarandeskyldigheten för kommunerna att inrätta . Det nya begreppet omfattarförutom ålderdomshem och andra också gruppboende. Även de sjukhemm.m. som överförs till kommunerna skall utgöra särskilda boendeformer förservice och omvårdnad. Ävenyngre personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydandesvårigheter i sin livsföring kan ha behov av en bostad med särskild service föratt kunna delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunerna gesdärför en skyldighet att inrätta sådana bostäder. Kommunernas ansvarför att inrätta dagverksamheter för dem som behöver sådant stöd markeras genomen ändring i socialtjänstlagen. Äldredelegationensförslag: Genom ett tillägg i socialtjänstlagen ges kommunerna en skyldighet attinrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad åt var och en sombehöver sådant stöd. Sådana särskilda boendeformer avser bl. a. ålderdomshemoch för äldre, grupp-boenden för åldersdementa, lokala sjukhem ochservicebostäder för handikappade. Äldredelegationen lämnarinle något förslag beträffande ansvaret för dagverksamheter, fömtom när detgäller den hälso- och sjukvård som bedrivs vid dessa. Remissinstanserna:Förslaget om att i socialtjänstlagen klargöra kommunernas ansvar för atlinrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad har i principmottagits positivt av remissinstanserna. 292 remissinstanser har tagitställning till delegationens förslag. Med något enstaka undantag är de positivatill att förtydliga kommunernas ansvar för boendel och göra en ändring isocialtjänstlagen. Av de kommuner sominkommit med yttranden har endast en kommun avstyrkt förslaget. De kommuner somtillstyrkt godtar delegationens analyser och argument. Många kommuner haremellertid visat tveksamhet vad gäller de ekonomiska möjligheterna för dem attkunna genomföra förslaget. 55 kommuner anser det således nödvändigt med ökadebidrag från staten för atl klara åtagandena enligt förslaget eller medkraftfulla åtgärder för att lösa finansieringsfrågorna. 14 kommuner anser attreglerna för bidrag och finansiering måste ses över, förenklas, göras mergenerella och lika för alla boendeformer. Flertaletlandsting tillstyrker förslaget om ett lagstadgat ansvar för kommunerna altinrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad. Någralandsting, bl.a. landstingen i och , Prop.1990/91:14 pekar på de problem som kan uppstå när det gäller finansiering avnyinvesteringar. Socialstyrelsenframhåller betydelsen av en väl fungerande bostadsförsörjning för äldre ochandra gmpper och vikten av att man i det ordinarie bostadsbeståndet i högregrad än som är fallet planerar och bygger för kvarboende även näromvårdnadsbehovet ökar. tillstyrker att det läggs fast ett preciserat ansvar förplanering och inrättande av särskilda boendeformer för service och omvårdnad åtmänniskor som behöver sådant stöd. Landstingsförbundetställer sig bakom förslaget om att lägga fast ett tydligt ansvar för kommunernanär det gäller olika boendealternativ för människor och därmed också ansvaretför de åldersdementas boende. (), () och () föreslår i ett gemensamt yttrande att man i lagtextenbehåller "distinktionen mellan stöd till äldre människor och stöd tillmänniskor med handikapp". Förbunden avstyrker därför det föreslagnatillägget och förordar i stället ändringar i såväl 20 § som 21 §socialtjänstlagen. Även anför liknande synpunkter. Fleraremissinstanser, såväl kommuner som landsting och andra har uttalat osäkerhetom vad som avses med delegationens förslag. Det framgår enligt dessaremissinstanser inte klart om förslaget enbart avser inrättandet av nyaboendeformer eller om avsikten är att även redan befintliga service- ochgmppbostäder i landstingskommunernas regi skall övergå till kommunema. Ettmindre antal remissinstanser har berört frågan om dagverksamheter. Någralandsting menar att dagsjukvård är en viktig resurs i rehabiliteringen och attdenna även bör tillhöra en samlad hälso- och sjukvårdsorganisation.Beträffande dagverksamheter för åldersdementa och för människor som tidigarevårdats inom den psykiatriska vården menar några remissinstanser att dennaverksamhet bör tillhöra kommunens ansvarsområde. Skälenför mitt förslag: Allamänniskors rätt till en god bostad utgör en av hörnstenarna i välfärdspolitiken.Målet för bostadspolitiken är att hela befolkningen skall beredas bostäder avgod kvalitet till skäliga kostnader. Även den som är gammal eller handikappadhar rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad och där hankan få sina behov av stöd och hjälp i den dagliga livsföringen tillgodosedda. Olikaformer av social och medicinsk service skall i första hand kunna tillgodoses iden enskildes hem. Den enskilde skall emellertid kunna välja alt flytta till ensärskild boendeform för service och omvårdnad. Enligt20 § andra stycket socialtjänstlagen är det en uppgift för kommu- 39 nen att för äldremänniskor med behov av särskilt stöd inrätta bostäder Prop. 1990/91:14 medgemensam service (). är det samlade begreppet för olikaformer av boende med gemensam service. 1 begreppet ingår såvälbostäder med eget hyreskontrakt som med helinackordering. Ipropositionen (1979/80:1) Om föreslogs enbart en skyldighet förkommunema att inrätta bostäder med gemensam service för äldre människor(). Någon motsvarande skyldighet för kommunerna vad gällerhandikappade eller andra gmpper än äldre föreslogs således inte. Ipropositionen konstaterades dock att "ansvaret gentemot de handikappadekommer till uttryck i 42 a § byggnadsstadgan, som föreskriver att bostäderskall vara tillgängliga även för dem" (del A s.301). Riksdagengodtog det i propositionen framlagda förslaget om skyldighet för kommunema attför äldre människor inrätta bostäder med gemensam service () - SoU1979/80:44, rskr.385. Kommunernahar ansvaret för bostadsförsörjningen. Enligt 3 § första stycket lagen(1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande(bostadsförsörjningslagen) skall en kommun fortlöpande bedrivabostadsförsörjningsplanering i syfte att främja alt alla i kommunen får enegen bostad av god kvalitet samt atl ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningeninom kommunen förbereds och genomförs. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelsegenom en lagändring som trädde i kraft den Ijuli 1985 (SFS 1985:466). Tillgmnd för ändringen låg propositionen (1984/85:142) Om förbättradeboendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka. Syftet medförslagen i propositionen var bl. a. att förena strävandena inomsocialpolitiken och bostadspolitiken och att vidareutveckla den socialabostadspolitiken. Fler människor borde ges möjlighet att, trots funktionsnedsättningareller sjukdom, bo och leva ett aktivt liv i vanliga bostadsområden. 3.2 Ett tydligare kommunalt ansvar Imånga kommuner pågår en utbyggnad av olika särskilda boendeformer för atttillgodose människors rätt till ett eget boende. Ett stort antal äldre är dockfortfarande hänvisade till institutions- eller institutionsliknande boende föratt kunna få sina behov av trygghet, omvårdnad samt medicinsk och socialservice tillgodosedda. Det gäller bl. a. i hög grad människor med åldersdemens.Detsamma gäller även i viss mån yngre människor med svåra handikapp. Denpågående omstmktureringen mot ett mer varierat utbud av olika boendeformer för service och omvårdnad försvåras emellertid av oklarhe ter i ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting. Det är inte rimligt att enskilda som behöver långvarig service och omvårdnad skall vara hänvisade till sjukhus för att kunna få sina behov tillgodosedda. En huvudman bör ha ett klart och tydligt ansvar för att tillgodose enskildas behov av boende, service och vård. Detta är en uppgift som bör ligga på kommunerna. Det är vidare nödvändigt att fördela ansvaret mellan kom- 40 muneroch landsting så att tvister om var ansvarsgränsen går kan undvi- Prop.1990/91:14 kas. Avskäl som jag anfört bör därför kommunernas ansvar för olika boendeformer/bostädersamt den service och vård som lämnas där förtydligas. Ansvaret bör preciserasså att del omfattar var och en som behöver den trygghet och närhet till serviceoch vård dygnet mnt som skall erbjudas i de särskilda boendeformerna ochbostäderna. I ett sådant boende skall kommunen ha ansvar för såväl sociala sommedicinska insatser (fömtom sådana som meddelas av läkare). remissinstanser har menat all äldredelegationens förslag är otydligt. Detframgår enligt dessa remissinstanser inte om förslaget enbart avser inrättandetav nya boendeformer eller om avsikten är att redan befintliga service- ochgruppboenden skall övergå till kommunerna. Jag får med anledning härav påpekaatl mitt förslag syftar lill ett tolah ansvar för kommunerna vad gäller såvälbefintliga som nya särskilda boendeformer och bostäder med särskild service,dock med undantag för det ansvar landstingen har enligt lagen om särskildaomsorger om psykiskt utvecklingsstörda m,fl. Påmånga håll i landet svarar kommuner och landsting gemensamt för olika typer avsärskilda boendeformer. Efter förebild från de danska plejehjemmen och den s,k. Kågemodellen i och kommun byggsservicehus med social och medicinsk personal dimensionerad för att kunnatillgodose omfattande vårdbehov. Dessa mellanformer benämns bl, a,bostadssjukhem, servicelägenheter med förstärkt eller inbyggd hemsjukvård,lägenhetssjukhem, kombihus, bostadsgrupper, vårdboende m, m, I allmänhetsvarar kommunen försocial personal och för medicinsk personal menformen för anställning och principerna för dimensionering av personal liksomden ekonomiska fördelningen mellan huvudmännen följer inga enhetligaprinciper. Jagvill i delta sammanhang förtydliga att det avsedda kommunala ansvaret innebäratl kommunerna i förekommande fall skall överta driften av och del ekonomiskaansvaret i sin helhet för dessa boendeformer/bostäder. De gruppboenden ochmellanformer samt andra liknande inrättningar, som drivs ellerfinansieras av landstingen eller av landsting och kommun gemensamt, bör övergåtill kommunerna, Ikommunens ansvar ingår också atl ta reda på behoven av särskilda boendeformeroch bosläder med särskild service och alt planera för den fortsattautvecklingen. Av 20a § socialtjänstlagen framgår att kommunerna skall planerasina insatser för äldre och alt de i den planeringen skall samverka medlandstingskommunen, HCK,DHR och SRF samt har avstyrkt äldredelega tionens förslag att man i en gemensam bestämmelse i socialtjänstlagen inför skyldighet för kommunerna att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad avseende såväl äldre som handikappade. Jag kan instämma i de synpunkter som framförts av dessa remissinstanser. Visserligen har det intevarit äldredelegationens avsikt att den föreslag- Prop. 1990/91: 14 nabestämmelsen skulle kunna få den innebörden att funklionshindrade skulle kunnahänvisas till institutions- eller institutionsliknande boende. Det har gjortsmycket klart i äldredelegationens rapport att den föreslagna bestämmelsen innebörden att kommunerna för olika grupper skall planera för och inrättasådana former för särskilt boende som står i överensstämmelse med de krav på enegen bostad av god kvalitet som formulerats i förarbetena lillbostadsförsörjningslagen. Jag ser också detta som en självklarhet. Föratl undvika missförstånd om innebörden anser jag emellertid alt skyldighetenför kommunerna i socialtjänstlagen bör anges såsom dels en omsorg om äldremänniskor, dels en omsorg om människor med funktionshinder. Det kan då görasheU klart att när det gäller funklionshindrade det skall vara fråga om sådanabostäder som har andra kvaliteter vad gäller bostadsfunktionen än som i på ålderdomshem och sjukhem. Jagföreslår således att bestämmelsen i 20 § andra stycket socialtjänstlagen fården lydelsen att kommunen för äldre människor med behov av särskilt stöd skallinrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad. Härmed avses bl.a.de nuvarande servicehusen (ålderdomshem och utan helinackordering),gmppboenden samt de sjukhem och andra vårdinrättningar som, enligt vad jagföreslår i avsnitt 4, skall föras över till kommunerna . Genomatt använda begreppet särskilda boendeformer för service och omvårdnad som eltsamlande begrepp för kommunens ansvar vad gäller äldre, vill jag markera attkommunen har stor frihet i fråga om hur äldres behov av sådant boende, serviceoch vård skall tillgodoses. Bestämmelsen binder inte kommunen till att anordnaen viss form av boende, t.ex. ålderdomshem eller sjukhem, utan kommunen kananordna de boendeformer som är mest ändamålsenliga med utgångspunkt i de lokalaförhållandena. Jagföreslår vidare atl 21 § socialtjänstlagen kompletteras med en bestämmelse medinnebörd att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för personermed funktionshinder, om de efterfrågar ett sådant boende för att kunna delta isamhällets gemenskap och leva som andra. De bostäder det är fråga om skall varaväl integrerade i bebyggelsen, rymma samtliga boendefunktioner och upplåtas påför bostadsmarknaden sedvanligt sätt. 3.4 Olika boendeförmer/bostäder med särskild service Äldredelegationenhar i sin rapport (Ds 1989:27) Ansvaret för äldreomsorgen bl. a. anförtföljande beträffande boendeformer för åldersdementa (S.52). Igränslandet mellan huvudmännens ansvarsområden har olika boende- och vårdformer utvecklatsunder senare år. Det är i allmänhet fråga om 42 bostäderförlagda i grupp eller på annat sätt, där även omfattande vårdbe- Prop.1990/91:14 hov kan tillgodoses. Oklarhet om vem som skall svara för dessa,kommun eller landsting, försvårar och försenar utvecklingen. Detta är lillskada inle minst för utvecklingen av servicen och vården till personer medåldersdemens. Oklarhetenvad gäller omvårdnaden av de åldersdementa torde delvis ha sin grund i deställningstaganden som gjordes i samband med tillkomsten av socialtjänstlagen.I propositionen 1979/80:1 sägs nämligen bl.a, följande (dd A s,293). Socialutredningenbedömer att gmppen senildementa pensionärer kommer att öka i antal.Omvårdnaden och tillsynen av denna grupp bör kunna ordnas i lugna och hemlikamiljöer i mindre institutioner ulan alltför stora kostnadsanspråk. Förpensionärer med vårdbehov av annat slag kan det vara störande alt botillsammans med senildementa. Med hänsyn till dessa patienter och till andraskall sjukvårdshuvudmannen ansvara för att de senildementa bereds en iförhållande till deras behov anpassad vård. Föredragandedepartementschefen anslöt sig till socialutredningens förslag att huvudansvaretför vården av de senildementa (åldersdementa) skall falla påsjukvårdshuvudmannen (delAs,294), Någon annan uppfattning omansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting vad gäller gmppenåldersdementa framkom inle under riksdagsbehandlingen avsocial-Ijänstpropositionen. Huvudansvaret för att åldersdementa får den vård debehöver ligger således enligl nuvarande regler på sjukvårdshuvudmännen, Ienlighet med vad sagts om mål och synsätt inom bostadspolitiken, somde framgår av uttalanden i propositionen 1984/85:142 och bostadsutskottetsbetänkande BoU 1984/85:24, bör emellertid alla människor, oberoende av behoveiav stöd, hjälp och vård, ha rätt till en bostad med god tillgänglighet och godutrymmes- och ulrustningsstandard i en miljö som ger fömtsättningar för ettaktivt deltagande i samhällslivet, är således ett mål även för personermed ålderdemens. Enligtmin mening är tiden nu mogen att ompröva de uttalanden som gjorts i förarbetenatill socialtjänstlagen vad gäller ansvaret för service och vård till personermed åldersdemens. Omvårdnaden av dessa personer bör således så långt möjligttillgodoses i eget boende och i särskilda boendeformer och inte somförutsattes i propositionen 1979/80:1 inom sjukvårdshuvudmännensinstitutioner. Personermed åldersdemens har ofta inte möjlighet att bo i ordinärt boende, eftersomtillsyns- och omvårdnadsbehoven kan vara mycket omfattande. En särskildboendeform, i synnerhet gmppboende, har för vissa personer med åldersdemensvisat sig vara en mer adekvat boendeform. Då kommunerna har ansvaret förbostadsförsörjningen är det enligt min mening naturiigt att de också skall haansvaret för gruppboende för åldersdementa samt för den service, omvårdnad ochtillsyn som skall ges i sådanl boende, I avsnitt 5 föreslår jag atl kommunenskall ha elt visst hälso- och sjukvårdsansvar i de särskilda boendeformerna ochbostäderna med särskild service. Somäldredelegationen konstaterar i sin rapport görs på många håll 43 betydandeinsatser för att tillgodose de åldersdementas behov av om vård- Prop.1990/91:14 nadoch tillsyn i bl. a. gmppboende. Genom att kommunens ansvar vad gällerboende och stöd för människor med åldersdemens nu klargörs räknarjag med att satsningen på gruppboende för denna gmpp kommer Det är viktigt att understryka att det skall vara fråga om ettsjälvständigt boende, där den enskilde kan få den kvalificerade tillsyn ochomvårdnad som krävs. Jaghar här särskilt behandlat frågan om gruppboende för åldersdementa. Jag villemellertid påminna om att även andra människor kan efterfråga gruppboende.Kommunen bör i sin planering beakta detta. Boslädermed särskild service för yngre personer med funktionsnedsättningar Påmånga håll i landet har kommuner och landsting inrättat särskilda boendeformerför bl.a. människor med svåra rörelsehinder inte sällan i kombination med andrafunktionsnedsättningar (flerhandikappade). Dessa människor behöver ofta ettomfattande stöd för att kunna leva i eget boende. Det kan även behövasrehabiliterande insatser knutna till detta boende. Ansvarsförhållandenamellan kommuner och landsting för detta boende varierar. Det är emellertidvanligt att huvudmännen delar ansvaret rned den s. k. kompetensprincipen somutgångspunkt. Kommunernasansvar för personer med funktionsnedsättningar är långtgående. Bestämmelsen omrätt till bistånd i 6 § socialtjänstlagen gäller dessa människor lika väl somandra. De vägledande principerna om integration och normalisering är angivna ide särskilda bestämmelser som finns i 21 § socialtjänstlagen. Somkonstaterats i socialtjänstpropositionen (1979/80:1) är en bra bostad enfömtsättning för att människor med funktionshinder skall kunna delta isamhällets gemenskap och leva som andra (del As.300). Målet förbostadspolitiken ar, som jag tidigare anfört, att alla människor oberoende avbehovet av stöd, hjälp och vård har rätt till en egen bostad av god kvalitet itillgänglig miljö där friheten och integriteten är skyddad. Detta gällersjälvfallet även dem, som på gmnd av olika funktionsnedsättningar möterbetydande svårigheter i sin livsföring. Personermed funktionsnedsättningar efterfrågar ibland bostäder med särskild service föratt kunna få sina behov tillgodosedda. I ett sådant boende skall den enskildesrätt till frihet och integritet vara skyddad. Serviceboendet skall vara ordnatså att den enskilde kan få service och vård efter behov och oberoende avtidpunkt . Jagfår i anledning av vad bl. a. handikapporganisationerna, ochstatens handikappråd anfört påpeka att handikappades behov av stöd och hjälp liksom andra gmppers självfallet i första hand skall tillgodoses i detordinarie bostadsbeståndet. Endast om den enskilde efterfrågar det bör stödettillgodoses i en särskild bostad. Debostäder det här är fråga om kan lämpligen sammanföras under beteckningen "bostäder med särskild service". Enligtmin mening bör kommunerna, liksom beträffande särskilda boen- Prop. 1990/91:14deformer för service och omvårdnad, ges ett totalt ansvar på delta område. Detbetyder att kommunerna bör ta över huvudmannaskapet och det ekonomiska ansvaretför befintliga bostäder med särskild service, som har landstingen som huvudmänsamt ansvara för inrättandet av nya sådana bosläder. Kommunensansvar begränsas lill boende med särskild service. Sådana inrättningar som äravsedda för korttidssjukvård (sjukhus) och kvalificerad rehabilitering skallkommunerna inte ha något ansvar för. Däremot skall principen gälla attinrättningar för somatisk långtidssjukvård som har ett lokalt upptagningsområdebegränsat till en kommun eller del av en kommun skall övergå till kommunernamed stöd av den lag jag i det följande föreslår om övertagande av vissa sjukhemoch andra vårdinrättningar. I annat fall skall kommunen ha betalningsansvarför den vård som meddelas där. Boendejbrmerförmänniskor med psykiska handikapp Målsättningennär det gäller boendet för människor med psykiska handikapp är densamma somför andra människors boende. Inomden landstingskommunala hälso- och sjukvården har på en del håll byggts uppolika öppna boende- och vårdformer för psykiskt sjuka. Det rör sig ibland omverksamheter där vistelsen är tidsbegränsad och där vården har ett inslag avpsykiatrisk kompetens men det kan också röra sig om boende som är merlångvarigt och där stödet huvudsakligen är socialt. och har i ett gemensamt cirkulär tillkommuner och landsting (1984:18 resp. 1984:4) rekommenderat huvudmännen atttillsammans planera sina insatser i gränsområdet mellan socialtjänst ochpsykiatrisk vård. Därvid förordar de båda förbunden att "den typ avkompetens, medicinsk eller social, som dominerar i en verksamhet, bör varavägledande för huvudmannaskapstillhörigheten. Mycket talar t, ex, för attinackorderingshem, gruppboende eller motsvarande som huvudsakligen är ettboende med socialt stöd bör ha ett kommunalt huvudmannaskap. Däremot börlandstinget ha huvudmannaskapet då det psykiatriska behandlingsinslagetdominerar och således den psykiatriska kompetensen överväger," Jagfinner inte anledning att i detta sammanhang förorda någon annan gränsdragningvad gäller ansvaret för boende- och vårdformer för människor med psykiskahandikapp än den som kommit till uttryck i förbundens gemensamma cirkulär.Dominerar inslaget av socialt stöd är det därför en sådan boendeform som avsesi de föreslagna bestämmelserna i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycketsocialtjänstlagen. Densom är psykiskt utvecklingsstörd har samma rätt som alla andra till bistånd med stöd av 6 §socialtjänstlagen för sin försörjning och sin livsfö- 45 ring i övrigt, om hansbehov inte kan tillgodoses på annat sätt. 1990/91:14 skalltillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Det skall utformas så all delstärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Vuxnapsykiskt utvecklingsstörda skall liksom andra vuxna i första hand ges möjlighetatt skapa sig ett eget hem. I den mån en vuxen utvecklingsstörd kan bo i detordinarie bostadsbeståndet har den kommunala skyldighet attlämna honom det bistånd som han behöver för att kunna tillförsäkras en skäliglevnadsnivå. Utvecklingsstördas behov av boende i förening med service ochomvårdnad kan också tillgodoses på samma sätt som för andramänniskor. Utöverde sociala insatser som kan lämnas med stöd av bestämmelsen om rätt tillbistånd i socialtjänstlagen kan situationen emellertid vara den att denenskilde behöver en omsorg som kräver särskilt kunnande eller särskildaresurser. I sådant fall träder lagen (1985:568) om särskilda omsorger ompsykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) in (prop. 1984/85:176 s. 58).Omsorgslagen är således till sin karaktär en "pluslag". Om denenskilde inte kan klara av att bo i egen bostad med stöd av social hemtjänsteller i inträder en rätt till särskilda omsorger enligt 5 §omsorgslagen. Till de särskilda omsorgema hör bl. a. boende i gruppbostad förvuxna (4 §). lagen sägs om psykiskt utvecklingsstörda gäller även personer som på grund avhjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, har fått ettbetydande och bestående begåvningshandikapp samt personer med barndomspsykos (1§). Denskyldighet som huvudmannen för omsorgerna om de psykiskt utvecklingsstördam.fl. har atl tillgodose den enskildes rätt till särskilda omsorger inskränksinte av det föreliggande förslaget till ändring i socialtjänstlagen. Huvudmänför omsorgerna är landstingen och de landstings-fria kommunerna.