prop · GE03111 · 1990-12-31 00:00:00 — LSPV-regislretinrättades efter tillstånd av datainspektionen. Det innehålleruppgifter om personer som varit föremål för vård enligt lagen (1966:293) omberedande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt 1982:782).Uppgifterna används i tillsynsverksamhet. Utöverdessa register för ytterligare några register medpatientuppgifter. Dessa register tillförs dock inte längre några nya uppgifter. Läkemedelsbiverkningsregistrelinrättades och förs nu med tillstånd av datainspektionen. Registretfördes tidigare hos . Avdelningen avskildesden från och utgör numera en egen myndighet,läkemedelsverket. Registret innehåller uppgifter om biverkningar av läkemedeloch används i forskning om sådana biverkningar. Enlandstingskommun bestämmer själv vilka register som skall föras där, förutsattgivetvis att nödvändiga tillstånd har erhållits av datainspektionen. Vilkaregister som finns hos landstingskommunerna varierar därför mellan dessakommuner. Beroende på ändamålet kan dock registren indelas huvudsakligen imedicinska serviceregister samt register för vårdadministration,hälsokontroller eller klinisk forskning. Medicinskaserviceregister används bl. a. för att samla in och bearbeta mätvärden inomintensivvården (t. ex. EKG) och på laboratorier. Registren kan ställa sammanoch analysera undersökningsresultat. De kan också användas för administrativaändamål, såsom verksamhetsuppföljning och utsändande av kallelser tillblodgivare. Demera renodlade registren för vårdadministration utgör ca en tredjedel avpersonregistren inom hälso- och sjukvården. Registren kan i vissa fall ersättaeller komplettera den vanliga journalföringen. De kan också användas för andraändamål, såsom tidbokning, in- och utskrivning av patienter,statistikframställning eller forskning. Ekonomiadministrativa rutiner, t. ex.utbetalning av hemsjukvårdsbidrag, kan också tillhöra användningsområdet.Register av detta slag kan ingå i en landstingskommuns s.k.patientadministrativa system (PAS). Registerför hälsokontroller har till huvudsyfte att administrera dessa kontroller, t.ex. genom att ge underlag för kallelser till kontrollerna. De kan även användasför klinisk uppföljning, viss journalföring, forskning, statistikframställning m.m. Register för klinisk forskning utformas givetvis med hänsyn till de olikaforskningsprojekt i vilka de används. Registerav detta slag får numera anses vara en av förutsättningarna för att en modern hälso-och sjukvård skall kunna bedrivas. På forskningens område ger registrenunderlag bl.a. för att finna samband mellan sjukdomar och miljöfaktorer,vilket gör det möjligt för samhällsorganen att på ett effektivt sätt verka fören hälsosam miljö i arbetslivet och på andra områden. Denstatistik om befolkningens hälsotillstånd m.m. som framställs på grundval av registren är vidare en förutsättning bl.a. för att landstings- 27 kommunerna skall kunnauppfylla kravet i 7 § hälso- och sjukvårdslagen Prop. 1990/91: 111 att planera hälso-och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov av hälso- och sjukvårdsamt för att de skall kunna ge en vård på lika villkor. De administrativastödsystemen gör det möjligt att bedriva vården på ett rationellt sätt med enkoncentration på själva vårduppgifterna. De bidrar också till att diagnoser ochbehandling kan grundas på ett såvitt möjligt fullständigt beslutsunderiag.Statsmakterna har i olika sammanhang tagit ställning för en utbyggnad avregister och informationssystem med dessa ändamål inom hälso-och sjukvården(jfr t. ex. prop. 1981/82:97 s. 93 och 97, prop. 1982/83:174 s. 10 och prop.1984/85:181 s. 125 f). Flera remissinstanser i detta ärende har ocksåunderstrukit informationssystemens betydelse för att utveckla folkhälsan, bl.a. . Detfinns ingen anledning för statsmakterna att nu ändra sin inställning till attpatientuppgifter ADB-behandlas och används för de angivna ändamålen inom hälso-och sjukvården. Självfallet måste informationssystemen utformas så att de integer upphov till otillbörligt intrång i den personliga integriteten. En garantiför detta är bl.a. datainspektionens medverkan då registren byggs upp samtinspektionens fortlöpande tillsyn över registren. Såvitt utredningen i ärendetvisar har registren heller inte i praktiken visat sig innebära något beaktansvärthot mot den personliga integriteten. Påen punkt finns dock anledning till tvekan om regelsystemet är utformat på ettgodtagbart sätt. Det gäller formerna för den sekretessprövning som görs innanuppgifterna lämnas till de tidigare berörda registren. Inomhälso- och sjukvården gäller som nämnts tidigare under vissa förutsättningarsekretess enligt 7 kap. 1 § första stycket sekretesslagen för uppgifter omenskildas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Regeln är utformadmed ett s. k. omvänt skaderekvisit. Det innebär att en uppgift inte får lämnasut, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde ellerhans närstående lider men. Presumtionen är alltså för sekretess. Imotiven till paragrafen har förutsatts att uppgifter i regel skall kunna lämnasför forskning eller från läkare till läkare som ett led i vården utan att riskför men uppkommer (prop. 1979/80:2, del A, s. 168 och 347). Även i andrasammanhang som behandlas torde en skadeprövning i regel ge till resultat atten uppgift kan lämnas ut t. ex. för statistikändamål. Uppgifterna är juskyddade mot obehörig åtkomst även hos den mottagande myndigheten genom bl.a.reglerom sekretess och genom teknisk behörighetskontroll. I många fall tordeman också kunna räkna ined ett, åtminstone tyst, samtycke från den enskilde attlämna ut uppgiften. Man kan därför knappast påstå att uppgifterna lämnas ut såatt det i praktiken uppkommer något men för de berörda. Vidlagens tillkomst torde det dock ha varit avsett att en skadeprövning enligt detomvända skaderekvisitet i regel skulle ske i varje enskilt fall, alltså varjegång en uppgift lämnas ut från myndigheten. Ett mera rutinmässigt uppgiftslämnandeav det slag som det nu är fråga om och som inte författningsreglerassärskilt bör däremot bygga på en mera generell skade- Prop. 1990/91: 111 prövning. Ensekretessbelagd uppgift kan i vissa fall lämnas ut med stöd av en sekretessbrytanderegel. Intressant i detta sammanhang är särskilt regeln i 14 kap. I §sekretesslagen att sekretessen inte hindrar att uppgift lämnas till en annanmyndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. En sådansekretessbrytande uppgiftsskyldighet torde dock i nu förevarande sammanhangförekomma endast i förhållande till cancerregistret (2 § kungörelsen omcancerregister). I övrigt har uppgiftsutbytet reglerats i annan ordning (jfr prop.1981/82:97 s. 93). Denstränga sekretess som sålunda råder på hälso- och sjukvårdens område skall sesmot bakgrund av att avsikten som jag tidigare nämnt i avsnitt 2.1 ursprungligenvar att komplettera sekretessbestämmelserna med en särskild lag om uppgiftslämnandefrån hälso- och sjukvården (prop. 1979/80:2, del A, s. 174). Tanken på en sådanlag övergavs emellertid senare (se prop. 1980/81:28 s. 15). Statsmakternasoch berörda myndigheters ställningstagande till de nu aktuellainformationssystemen på hälso- och sjukvårdens område har up-penbariigen byggtpå uppfattningen att uppgiftslämnandet skulle stå i överensstämmelse medsekretesslagens regler. Enskilda personers integritet torde inte heller hakränkts genom att uppgifterna har lämnats ut. Däremot är det dock tveksamt omformerna för sekretessprövningen helt stämmer överens med avsikten bakom denberörda sekretessregeln. ,som hade till uppgift bl. a. att se över utformningen av den grundläggandepatientdokumentationen inom hälso- och sjukvården, uppmärksammade i sitthuvudbetänkande (SOU 1984:73) de särskilda integritets- ochsekretessfrågor som uppkommer vid dataregistrering av personuppgifter inom hälso-och sjukvården. Vid remissbehandlingen av betänkandet vitsordades behovet av klariäggandeni frågor rörande integritet och sekretess inom hälso- och sjukvården avflertalet remissinstanser. Mot denna bakgrund uppdrog regeringen åt DOK attöverväga frågan. DOKföreslog i denna del att 7 kap. 1 § sekretesslagen skulle ändras så attsekretess inte skulle hindra att uppgifter lämnas mellan kliniker och andrabasenheter samt till för forskning och statistikframställninginom hälso- och sjukvårdens område. Förslagettillstyrktes eller godtogs av omkring en tredjedel av de ca 30 instanser somhade yttrat sig, bl.a. datainspektionen, JK, . , , Tjänstemännens centralorganisation.Svenska och . Någotfler remissinstanser avstyrkte DOKs förslag om ändring i sekretesslagen, bl.a.JO, och menade att uppgiftsskyldighetens omfattning direkt böranges i lag. Ytterligare några instanser uttalade allmänna synpunkter utan attta ställning i sak. Motbakgrund av det blandade mottagande DOKs förslag fick av remiss instanserna arbetades förslaget om i samband med den översyn av vissa 29 bestämmelseri sekretesslagen som gjorts inom . 1990/91:111 nya förslaget finns i promemorian. Skälenför mitt förslag: DOK föreslog att den eftersträvade justeringen skulleåstadkommas genom en regel i 7 kap. I § sekretesslagen om undantag frånsekretess när det gäller uppgiftslämnande av det slag som är i fråga. Förslagetutsattes dock för krititik för att det gav en allt för vid ram för utlämnandeav integritetskänsliga uppgifter. MotDOKs förslag kan också invändas att det innebär ett avsteg från den metod somannars är den vanliga då man vill åstadkomma ett genombrott av ensekretessregel, nämligen att i lag eller förordning föreskriva om skyldighetatt lämna ut uppgifterna. Den nämnda regeln i 14 kap. 1 § sekretesslagengör att uppgifterna i ett sådant fall kan lämnas ut utan hinder av sekretess. om uppgiftsskyldighet är dock mindre lämplig när det gälleruppgiftsutbytet mellan olika hälso- och sjukvårdsmyndigheter inom enlandstingskommun eller mellan sådana myndigheter inom olika landstingskommuner.Omfattningen av detta uppgiftslämnande bör bestämmas av landstingskommunernasjälva inom ramen för sekretesslagens regler. Ipromemorian föreslås därför att uppgiftslämnande inom landstingskommunernaskall regleras efter de principer DOK föreslog medan däremot uppgiftslämnandettill skall ske genom föreskrifter om uppgiftsskyldighet. Somjag redan nämnt har det omarbetade förslaget fått ett övervägande positivtmottagande under remissbehandlingen. Jag anser därför i likhet med majoritetenav remissinstanserna att det finns skäl att justera regelsystemet i enlighetmed vad som föreslagits i promemorian. Datainspektionen,som ifrågasatt behovet av förslaget, har påpekat att det bör kombineras med enlagreglering av register. Denna fråga har jag berört idennyligen avlämnade propositionen 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADBdär jag bl. a. diskuterat behovet av särskilda registerlagar försocialstyrelsens register. Regeringen har i propositionen ställt sig positiv tillatt vissa register hos regleras i lag. Frågan om vilkaregister som skall lagregleras kräver dock ytterligare överväganden vilket intekan göras inom ramen för detta ärende. JOhar som jag tidigare nämnt avstyrkt förslaget och anser att det arbeteutredningen om informationsstrukturen m. m. inom hälso- och sjukvården (INFHOS)bedriver skall inväntas. Denna ståndpunkt delas av datainspektionen. Enligtmin mening är det angeläget att möjligt reglera de förhållanden jagpekat på. Jag kan inte se att den nämnda utredningens arbete kommer att påverkadessa frågor. De förslag utredningen lämnat i betänkandet (SOU 1990:83)Rapportering från den öppna vården, innebär inte någon överföring av identifierbarauppgifter från basenheterna. Jag kan inte finna skäl att i avvaktan på detresultat utredningen kan komma fram till skjuta upp den nödvändiga justeringenav reglerna i detta avseende. Uppgiftslämnandeinom och mellan kommuner och landstingskommuner Prop. Sekretesslagenbör därför kompletteras med en regel som tar sikte på uppgiftslämnandet inomoch mellan kommuner och landstingskommuner. För att få en lämplig lösning börman som nämnts kunna utgå från den metod att reglera sekretessfrågan som DOKhar föreslagit, alltså en föreskrift i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt minmening bör dock regeln utformas på det sätt som föreslagits i promemorian bl.a. för att integritets-skyddsintresset skall bli bättre tillgodosett. Bestämmelseni 7 kap. 1 § bör därför kompletteras så att sekretess enligt paragrafens förstastycke inte hindrar att uppgifter under vissa förutsättningar lämnas tilllandstingskommunala organ för att användas i verksamhet som avser forskning,framställning av statistik eller administration inom hälso- och sjukvårdensområde. Möjligheternaatt lämna uppgifter mellan berörda myndigheter för dessa ändamål bör dockbegränsas. Den personliga integriteten bör självfallet tillmätas stor betydelsenär man bedömer om uppgifter skall kunna lämnas ut för nu aktuella ändamål. Detbör emellertid vara fullt tillräckligt från integritetssynpunkt om dennabedömning i princip görs generellt. Jag menar alltså att integritetsfrågan börbeaktas i första hand när man bestämmer vilka slag av uppgifter som skalltillföras ett visst register. Frågan får då bedömas med hänsyn till bl.a.uppgifternas art, det sekretesskydd uppgifterna kommer att få hos mottagarensamt den tekniska utformningen av informationssystemet (behörighetskontroll m.m.). Detta bör medföra bl. a. att uppgifter normalt inte lämnas för t. ex.administrativa ändamål från en landstingskommun till en annan. Den generellabedömningen hindrar givetvis inte att man kan göra en skadeprövning även i ettsärskilt fall, om särskilda omständigheter föranleder det. Ensådan ordning kan åstadkommas, om man förser den nya regeln med ett s. k. rakt skaderekvisit.Detta skaderekvisit, som är det vanliga i sekretesslagen, innebär att enuppgift inte får lämnas ut om det kan antas att den enskilde eller någon honomnärstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen är alltså att en uppgiftfår lämnas ut för de angivna ändamålen. När det gäller att lämna utpatientuppgifter för andra ändamål gäller sekretessen enligt 7 kap. I § förstastycket sekretesslagen fullt ut. Detbör vidare vara möjligt att lämna uppgifter till och från också kommuner somingår i ett landsting. Skälet för detta är att landstingskommuner kan träffaavtal med kommuner om att dessa skall åta sig driftansvaret för primärvården.Vidare kommer kommunerna, som jag tidigare nämnt, att överta vissa delar av hälso-och sjukvårdsverksamheten från landstingen i och med den s. k. äldrereformen.Förberedelser pågår också för att genomföra försöksverksamhet med ett merafullständigt ansvar för vissa kommuner med avseende på primärvård (skr.1990/91: SOs. Denreglering i sekretesslagen som jag här förordar skiljer sig från vad DOKföreslagit bl. a. på så sätt att DOKs förslag avser endast uppgiftslämnandeför forsknings- och statistikändamål, däremot inte för administrativa ändamål.Enligt DOK innebär kommitténs förslag en viss åtstramning av utbytet av uppgifterför administrationsändamål. I likhet med vad somframförts i promemorian finns dock enligt min Prop. 1990/91:111 mening intetillräckliga skäl att i fråga om den landstingskommunala och kommunalaverksamheten genomföra en sådan åtstramning, vars konsekvenser för övrigt intehar närmare utretts. De administrativa funktionerna är en nödvändig ochintegrerad del av hälso- och sjukvården särskilt på den nivån. ADB-stödet inomsjukvårdsadministrationen gör det möjligt att driva verksamheten säkert ochekonomiskt. Dethar heller inte framkommit något som ger vid handen att den patientadministrativaverksamheten skulle innebära något påtagligt hot mot den personligaintegriteten. En patientuppgift åtnjuter samma sekretesskydd om den lämnasöver för administrativ behandling hos en annan enhet inomsjukvårdsorganisationen än den där patienten behandlas som om den lämnas ut förvård- eller behandlingsändamål. Den patientadministration som det här är frågaom är som angivits en integrerad del av hälso- och sjukvården. Uppgifternaskyddas därför mot åtkomst av utomstående genom sekretessen enligt 7 kap. 1 §första stycket sekretesslagen, oberoende av vilken enhet inom hälso- ochsjukvårdsorganisationen som handhar uppgifterna. Vidare är datalagensregelsystem tillämpligt på uppgifterna i den mån de förs med hjälp av ADB. Detär därmed en uppgift för datainspektionen att i sin verksamhet ta ställningtill integritetsskyddsaspekter. Av betydelse i detta sammanhang blir bl. a.arten och omfattningen av de uppgifter som skall registreras. Fleraremissinstanser har påtalat att begreppet administration behöver närmarepreciseras. Detta låter sig dock knappast göras. För egen del anser jag dock inteatt det för den skull skall behöva uppstå några tillämpningsproblem i dettaavseende. Det är dock givetvis angeläget att uppgifter som lämnas ut med stödav den nya bestämmelsen enbart används för rent administrativa ändamål som t.ex. beräkning av antalet vårdplatser och utsändande av fakturor. Enligt minmening är det av vikt att de uppgifter som lämnas ut för administrativa ändamålmed tillämpning av den föreslagna regeln inte blir tillgängliga hos denmottagande myndigheten för andra ändamål. I många fall torde därför uppgifterom diagnos och andra känsliga förhållanden kunna sorteras bort innanuppgifterna lämnas ut för detta ändamål. När det gäller att lämna utpatientuppgifter för andra ändamål än de nu aktuella gäller som jag tidigarenämnt sekretessen enligt 7 kap. 1 § första stycket sekretesslagen fullt ut. framhåller betydelsen av att man i lagstiftning en skiljer register för forskning och statistik från sådana för patientadmi nistrativa ändamål. Betydelsen av att en tydlig åtskillnad görs mellan dessa register har också framförts av några andra remissinstanser, bl.a. cinska . Ifrågavarande personregister förs, som jag nämn de förut, enligt reglerna i datalagen. Det bör betyda att de inrättats med stöd av beslut av eller regeringen eller med tillstånd av datain spektionen. Datainspektionen har tillsyn över registren och kan meddela föreskrifter för dem. Vid inrättandet av registren prövas noggrant att de inte kommer att innehålla fler uppgifter än vad som behövs för deras ändamål. Jag finner denna ordning tillfredsställande och är därför inte beredd att föreslå någon sådan lagreglering som nämnts. Tvåremissinstanser anser att ett villkor för uppgiftslämnade till forsk- Prop.1990/91: 111 ning är att uppgifterna är avidentifierade. Enligtmin mening bör forskningsregister och andra register så långt det är möjligtför verksamheten inte innehålla personnummer eller andra uppgifter som gör attenskilda kan identifieras. En fördel med ett sådant arbetssätt är attuppgifterna ofta kan utlämnas utan sekretessprövning eftersom de inte är sekretesskyddade.I många fall bygger dock forskning på att uppgifter tillförs registren . Någon form av identifikation av uppgifter om de enskildaindividerna måste därför finnas. Det finns numera möjligheter som gör att detgår att förena den enskildes krav på sekretess med forskningens behov av enkeltåtkomliga data. En sådan väg torde vara s. k. en vägskryptering, där uppgiftersuccessivt kan insamlas och samköras på individuell nivå men där en identifikationav de enskilda individerna är omöjlig. Jag anser att det kan vara ett betydelsefulltkomplement till sekretessregleringen att man på detta och andra sätt kan skyddaden enskildes integritet. Frågan om användande av krypterade forskningsregisterövervägs av (Ju 1989:02). Utredningenväntas avlämna sitt nästa delbetänkande . Denvanliga metoden att åstadkomma ett genombrott av en sekretessregel är som jagtidigare nämnt att i lag eller förordning föreskriva en skyldighet att lämna utuppgifter. Regeln i 14 kap. 1 § sekretesslagen gör att uppgifter i sådana fallkan lämnas ut utan hinder av sekretess. Genom att reglera uppgiftsskyldigheteni författning får man också en bättre överblick över vilka uppgifter som lämnasut, vilket är en fördel för både patienter och berörda myndigheter samt medhänsyn till allmänhetens insyn i verksamheten. Uppgiftslämnandettill bör därför såsom föreslagits i promemorian regleras i formav en uppgiftsskyldighet för de berörda organen. Eftersom det knappast ärpraktiskt möjligt att i detalj lagreglera en sådan uppgiftsskyldighet börregeringen i lag bemyndigas att meddela föreskrifter i ämnet (jfr 8 kap. 7 §första stycket 1 regeringsformen). Härigenom blir landstingskommuner ochkommuner skyldiga att utan hinder av sekretess lämna uppgifter tillsocialstyrelsen för forskning eller framställning av statistik på hälso- ochsjukvårdens område. Bestämmelsen bör ges formen av en ny lag omuppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvårdens område. Socialstyrelsenhar påpekat att uppgiftsskyldigheten bör omfatta även uppgifter som läkemedelsverket behöver för sin forskning vad avser läke- medelsbiverkningsregistet. Enligt min mening är det viktigt att läkeme- delsbiverkningsregistret erhåller nödvändiga uppgifter. Jag delar därför uppfattning att lagen bör ge utrymme för en uppgiftsskyl dighet till läkemedelsverket. Detta innebär i praktiken ingen ändring i förhållande till DOK:s förslag eftersom då hade hand om de frågor som sköts av läkemedelsverket. Jag är medveten om att manvid tillkomsten av hälso- och sjukvårds- Prop. 1990/91: 111 lagen avstod från attbemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet (jfr prop.1981/82:97 s. 93). Enligt min mening är den nu föreslagna bestämmelsen docknödvändig för att den nu aktuella sekretessfrågan skall lösas på etttillfredsställande sätt. Genom föreskrifter av regeringen kan en önskvärdprecisering ske av vilka uppgifter som skall lämnas ut. Jag är därför inteberedd att dela uppfattning att det bör åliggariksdagen att besluta för varje enskilt fall om uppgiftsskyldighet skallföreligga för uppgifter som behövs till nya register, ny forskning ellerstatistikframställning. En sådan ordning skulle vara alltför tungrodd ochopraktisk. SCBhar ställt sig tveksam till den föreslagna lagen och anser att den bör inarbetasi den generella reglering för den statliga statistiken som statistik-regelutredningennyligen föreslagit i sitt betänkande (SOU 1990:43) Förenkladstatistikreglering. För det fall förslaget genomförs, anser SCB att regeringenbör ges möjlighet att i förordning föreskriva till vilka myndigheter uppgifterskall lämnas istället för att som anges i lagtexten. Statistikregelutredningensförslag syftar till ett förenklat regelsystem för den statligastatistikframställningen. För ändamålet har utredningen föreslagit en särskildlag i ämnet. Förslaget tar närmast sikte på de uppgifter SCB behöver för sinverksamhet och är inte avsett att innebära någon ändring i nu gällandeuppgiftsskyldighet från olika samhällsområden. Mot bakgrund av den mycketrestriktiva hållning som måste gälla för uppgifts-iitlämnande från hälso- ochsjukvårdens myndigheter finns det enligt min mening inte skäl att låta den härföreslagna uppgiftsskyldigheten ingå i någon generell reglering förstatistikframställning. Jag finner heller inte anledning att förorda en lösningsom innebär att regeringen kan föreskriva om uppgiftsskyldighet till andramyndigheter än de jag föreslagit. Vidutformningen av föreskrifterna ankommer det givetvis på regeringen att vägabehovet av uppgifter för forskning och statistikframställning mot enskildasintegritetsintresse. Vid bedömningen av vilka uppgifter som skall lämnas harnaturligtvis det sekretesskydd som uppgifterna får hos ochläkemedelsverket stor betydelse (jfr 9 kap. 4 § och 13 kap. 3 §sekretesslagen). Detföreslagna bemyndigandet eller därpå grundade föreskrifter om uppgiftsskyldighetinnebär inget ställningstagande till yilka personregister för forskning ochstatistikframställning som skajl finnas.