prop · GE03118 · 1990-12-31 00:00:00 — 1990/91:118 nenutökade möjligheter till kontroll och övervakning av presumtiva terroristersom inte kunde avlägsnas på grund av asylreglerna. Förutsättningarnaför avvisning enligt terroristlag var att det fanns grundad anledninganta atl en utlänning, som anlände till , tillhörde eller verkade för enorganisation eller en grupp som på gmnd av vad som var känt om dess verksamhetkunde befaras här i landet använda våld, hot eller tvång för politiska syften.En utlänning som redan befann sig i landet fick utvisas under sammaförutsättningar. Beslulom avvisning skulle normalt fattas av polismyndigheten. Om utlänningen gjordegällande alt han var politisk flykting skulle emellertid ärendet efterinvandrarverkets hörande underställas regeringen, om inte påslåendet varuppenbart oriktigt. Underställning skulle också ske om utlänningen hade fåttsvenskt visum, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd. Beslutom utvisning skulle meddelas av regeringen. 1973års terroristlag innebar inte någon begränsning av asylrätten. Regeringenskulle förordna att beslul om avvisning eller utvisning tills vidare inle fickverkställas, om utlänningen befanns vara politisk flykting eller om det annarsförelåg särskild anledning att verkställighet inte borde ske. Beslutet fickomprövas när del fanns anledning till det. Ialla sådana ärenden enligt terroristlag som prövades av regeringenskulle förhör hållas. utsågs av regeringen. Bestämmelserom kontroll och övervakning av utlänning som avvisats eller utvisats ulan attbeslutet kunnat verkställas logs också in lerroristlag.Bestämmelserna gällde även i fall då det enligt utlänningslagens vanligaregler hade meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning som inte gick attverkställa och regeringen funnit att det beträffande utlänningen fannsförutsättningar för avvisning eller utvisning enligt terrorisllagen. Denkontroll och övervakning som kunde komma i fråga innebar dels alt regeringenmeddelade föreskrifter och inskränkningar för utlänningens vistelse i riket,dels all utlänningen kunde bli föremål för vissa spaningsålgärder. Beslämmelsernaom spaningsåtgärder innebar i huvudsak följande. Om det ansågs vara avbetydelse för att utröna humvida en organisation eller grupp planerade ellerförberedde åtgärd som utgjorde hot mot allmän ordning eller säkerhet, fickutlänningen underkastas husrannsakan, kroppsvisitalion eller kroppsbesiktning.Av sådan utlänning fick också tas fingeravtryck och fotografi. Förordnande omdessa åtgärder meddelades av polismyndighet. För samma ändamål kundepolismyndighet, om synnerliga skäl förelåg, få tillstånd tilltelefonavlyssning och brevkontroll. Frågor om tillstånd till sådana åtgärderprövades av på yrkande av . Tillståndskulle meddelas att gälla inte överstigande en månad. Ar1975 gjordes omfattande ändringar i den dåvarande utlänningslagen (prop. 1975/76:18, InU24, rskr. I samband därmed fördes huvuddelen av terroristlagens bestämmelser in i utlänningslagen, vilket fick till följd att dessa bestämmelser inte längre blev tidsbegränsade. Reglemaom telefonavlyssning och vissa andra särskilda tvångsåtgärder Prop.1990/91:11! intogs i en särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder ispaningssyfte i vissa fall. Denna lag gjordes tidsbegränsad, men kom genomsuccessiv förlängning av giltighetstiden att gälla till den , då dennuvarande terroristlagen (1989:530) trädde i kraft. Isamband med att terroristbestämmelserna sammanfördes med utlänningslagengjordes vissa ändringar som berörde reglernas tillämpningsområde. I bestämmelsemaom avvisning och utvisning av terrorister infördes vid sidan av organisationsrekvisitet ett personligt rekvisil. Enbart tillhörigheten till en viss organisationeller gmpp skulle således inte vara tillräcklig för bestämmelsernastillämplighet, utan man skulle också beakta om utlänningen själv utgjorde enfara. Vidare gjordes en tydligare begränsning av de gmpper och organisationersom åsyftades med bestämmelserna. Enligtde nya reglerna kunde en utlänning avvisas eller utvisas om organisationsrekvitetvar uppfyllt och det dessutom förelåg fara för att utlänningen här i landetskulle medverka till en terroristhandling. Enligtföredragande statsrådet (prop. s. 155 O borde den begränsning av grupper ochorganisationer som åsyftades med terroristbestämmelserna tydligare komma tilluttryck i lagen. Detta skedde genom att det i lagtexten tillades att det skullevara fråga om gmpper eller organisationer som kunde befaras "utanför sitthemland" använda våld, hot eller tvång för politiska syften. Därigenomklargjordes att befrielserörelser som för en väpnad kamp i sitt hemland ocheventuellt vid enstaka tillfällen har riktat angrepp mol utländskt intresseinte omfattades av bestämmelsen. Vidarepreciserades lagtexten i fråga om möjligheterna för regeringen att meddelaföreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket.Det angavs i lagen att sådana föreskrifter fick avse utlänningens vistelseort,byte av bostad och arbetsanställning samt anmälningsplikt. Ar1980 ersattes utlänningslag av en ny utlänningslag (1980:376). Terroristbestämmelsemaöverfördes med i stort sett oförändrat sakligt innehåll till den nya lagen. Enändring av närmast terminologisk karaktär som förtjänar omnämnas bestod i att"förhandling" i stället för "förhör" skulle hållas iärenden angående terroristbestämmelsernas till-lämpning. Ar1982 genomfördes vissa ändringar rörande handläggningen av lerrorislärenden (prop.1981/82:146, AU 1982/83:3, rskr. Ändringarna innebar attpolismyndigheternas befogenhet att besluta om avvisning av presumtivaterrorister upphävdes och atl det sålunda förbehölls regeringen att fattasådana beslut. En annan ändring bestod i att det föreskrevs att förhandling iterroristärenden skulle hållas vid , om det inte förelågsärskilda skäl mot det. Dennuvarande utlänningslagen trädde i kraft (SFS 1989:529, prop. 1988/89:86, SfU 19 och 22, rskr. I samband därmed bröts terroristbestämmelsema ut ur utlänningslagen och fördes i huvudsak oförändrade samman med bestämmelserna i spaningslagen till en särskild 25 lag,lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgmnd(terroristlagen), i det följande benämnd terroristlag. Den lidigarebegränsningen av giltighetstiden för spaningslagens regler upphävdes därmed. I 1 § första stycket i1989 års terroristlag föreskrivs att en utlänning som kommer till skallavvisas, om det finns grundad anledning anta att han tillhör eller verkar fören sådan organisation eller gmpp som avses i paragrafens andra stycke (organisationsrekvisitet)och om det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamheteller i övrigt föreligger fara för att han här i landet medverkar tilll sådanahandlingar som avses i det stycket (det personliga rekvisitet). Enligt andrastycket i paragrafen är de organisationer eller grupper som avses sådana som,med hänsyn till vad som är känt om deras verksamhet, kan befaras utanför sitt hemlandanvända våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådanagärningar här i landet. Om det föreligger sådanaomständigheter som avses i 1 § första och andra styckena, men avvisning intekan ske, får enligt 3§ första stycket utlänningen utvisas ur landet. Beslut omavvisning eller utvisning meddelas av regeringen (2 § första stycket och 3 §andra stycket). När regeringen harbeslutat om avvisning eller utvisning enligt terroristlagen, men hinder mötermot att verkställa beslutet eller beslutet av annan särskild anledning inte börverkställas, skall regeringen enligt 14 § förordna om inhibition. I så fallblir 19 22§§ terroristlagen automatiskt tillämpliga, vilket innebär atttvångsåtgärder i spaningssyfte kan vidtas om det är av betydelse för att utrönaom organisationen eller gmppen planlägger eller förbereder gärning som innebärvåld, hot eller tvång för politiska syften. När inhibitionsbeslut meddelats fårregeringen också besluta om inskränkningar och villkor beträffande utlänningensvistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt (17 § jämfördmed 4 kap. 11 § utlänningslagen). 2.4 Behövs särskilda terroristbestämmelser? Mitt förslag: Särskildaterroristbestämmelser behålls i lagstiftningen. Det innebär alt lagstiftningenäven i fortsättningen ger utrymme för att avlägsna sådana utlänningar ur landetsom med hänsyn till risken för terrorhandlingar bedöms som farliga. Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Förslaget att särskilda terroristbestämmelser skall behållas har tillstyrktseller i huvudsak lämnats utan erinran av en majoritet av remissinstanserna. DOoch avvisar emellertid en särskild reglering ochframhåller att en sådan är etniskt diskriminerande, eftersom den vänder sigenbart mot utländska medborgare. Enligt DO bör man i stället införa en merallmän ulvisningsgmnd i utlänningslagen som ger utrymme för att avlägsnautlänningar som kan misstänkas komma att begå terrordåd för politiska syften. vidLunds universitet har inga invändningar mot alt Prop. 1990/91:118 det i svensklag finns regler om utvisning av en presumtiv terrorist under förutsättning attutlänningslagens bestämmelser om s. k. politiska verkställighetshinder ärtillämpliga. Enligt Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionenstår den nu gällande ordningen inte i överensstämmelse med internationellakonventioner och svensk gmndlag. Skälenför mitt förslag: Terroristlagstiftningen är speciellt inriktad på skyddet motutlänningar som kan befaras göra sig skyldiga till terrorislak-tioner på vårtterritorium. Den är således en del av utlänningsregleringen. Som framhålls avkommittén skall detta naturligtvis ses mot bakgmnd av att de politiska våldsdådsom har begåtts hos oss genomgående har haft sin gmnd i politiska motsättningarutanför vårt lands gränser och att det framför alh är inför våldsdåd av dettaslag som vi har anledning att hålla en särskild beredskap. måsteemellertid beaktas att det här föreligger en begränsning i lagens räckvidd somofta i den allmänna debatten har betecknats som opåkallad. Den har kritiseratsfrån effektivitetssynpunkter och man har menat att den ger uttryck för endiskriminering av utlänningar i förhållande till svenska medborgare. Jagkan ha förståelse för kritiken att den nuvarande terroristlagstiftningen genomsin utformning i fråga om t.ex. rekvisiten för ett avlägsnande kan ha enbegränsad räckvidd eller ge tillämpningssvårigheter och därmed sägas varaotillräcklig eller mindre effektiv. Denna fråga har behandlats tidigare av bl.a. juristkommissionen och den parlamentariska kommissionen med anledning avmordet på . Den behandlas också av terroristlagstiftningskommittén.Det bör dock konstateras att den hittillsvarande tillämpningen avterroristbestämmelserna i vart fall inte ger fog för antagandet attlagstiftningen varit onödig eller saknat betydelse i arbetet med att förebyggaterroristhandlingar. Jag återkommer i det följande med några förslag som har tillsyfte att ytterligare effektivisera tillämpningen. Vadgäller diskrimineringsaspekten bör särskilt påpekas att kärnan i den nuvarandeterroristlagstiftningen möjlighetema att avlägsna presumtiva terrorister urlandet aldrig kan komma att beröra svenska medborgare, eftersom dessa enligt2 kap. 7§ regeringsformen åtnjuter ett absolut skydd mot att landsförvisaseller att hindras från att resa in i riket. Det är inte heller rimligt att göraandra bestämmelser i terroristlagstiftningen tillämpliga på svenska medborgare.Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på har t.ex. avvisat tanken på att tillåta tvångsåtgärder i det fallet där denpresumtive terroristen är svensk medborgare. Terroristlagstiftningskommitténuttalar för sin del att det inte ens kan diskuteras att terroristlagstiftningensregler om inskränkningar och villkor för vistelsen här i landet skulle kunnagöras tillämpliga på svenska medborgare. Även dessa regler härleder sinlegitimitet från det förhållandet att de berörda genom ett i vederbörligordning meddelat beslut har blivit avvisade eller utvisade ur landet men ändåtillåtits stanna kvar av asylrättsliga eller liknande skäl. Enligtmin mening kan inte heller en särskild terroristlagstiftning ge underlag för någon oro eller osäkerhet bland utlänningar i allmänhet som 27 vistas i vårt land.Terroristlagstiftningen är inriktad uteslutande på Prop. 1990/91: 118ett litet och avgränsat antal extremister som inte skyr några medel för attföra sina meningsfränder närmare sina politiska mål och som därmed inte väjerför våld mol oskyldiga för att förverkliga sina syften. Lagstiftningenutgör en del av de samlade ansträngningarna för att motverka terrorism. Bådefrån internationell och från svensk synpunkt är det angeläget alt inteblir eller betraktas som ett land där internationella terroristgmpper kanräkna med atl finna en tillflykt och skaffa sig en bas för sin fortsattaverksamhet. Den allmänna hotbild som urspmngligen föranledde lagstiftningenstillkomst har inte förändrats på något sådant sätt att det av det skälet finnsanledning till en omprövning av lagstiftningsbehovet. Den särskildalagstiftningen motiveras av ett berättigat krav på skydd mot terrorhandlingar. Jagdelar inte den uppfattning om lagstiftningens oförenlighet med svensk gmndlagoch internationella konventioner som förs fram av Svenska avdelningen avInternationellaJurislkommissionen. Jag hänvisar till den genomgång av olikainternationella konventioner som kommiltén gjort (bet. s. 115144). Kommitténkonstaterar att terroristbestämmelserna inte i något avseende kan sägas stridamot de enskilda bestämmelserna i om skydd för de mänskliga rättigjieternam. m. eller i samma ämne. Enligt kommittén skulle rentteoretiskt kunna hävdas att terroristbestämmelserna är oförenliga med nämndakonventioner så till vida, att den utlänning som berörs av ett regeringsbeslutinte tillförsäkras något effektivt rättsmedel, om han påstår att hans fri- och rättigheterhar blivit kränkta. Samma invändning skulle emellertid kunna göras även i frågaom regeringsbeslut på andra områden och beträffande beslut av högsta domstoleneller regeringsrätten. Det är emellertid inte sannolikt alt en sådan fråga överhuvud taget skulle tas upp till prövning. I vart fall när det gällerEuropakonventionen kan frågan inte alls komma upp i annat fall än omterroristbestämmelserna i något avseende har tillämpats på ett sätt som ter sigtvivelaktigt, så att utlänningen på rimliga gmnder kan hävda all hans fri- ochrättigheter blivit kränkta ("an arguable claim"). Hittillshar det alltså ansetts att en särskild terroristlagstiftning är ett nödvändigt instmment vid sidan av annan utlänningslagstiftning. I förhål lande till utlänningslagen innehåller terroristreglema i huvudsak följande avvikelser. För det första innebär reglerna att en utlänning som annars skulle ha fömtsättningar för att få resa in i landet skall avvisas, om han betraktas som presumtiv terrorist. För det andra får en presumtiv terrorist utvisas utan hinder av att han har permanent uppehållstillstånd eller på annat sätt har stark anknytning till . Om vederbörande av asylrätts liga skäl måste beredas en här i landet, kan inskränkningar i rörelsefriheten och andra villkor åläggas honom, och han kan utsättas för tvångsåtgärder i spaningssyfte på gmnder som inte skulle ha kunnat åbero pas till stöd för sådana åtgärder enligt allmänna bestämmelser. I fråga om själva proceduren gäller att beslut om avvisning eller utvisning liksom beslut om inskränkningar och villkor fattas av regeringen efter förhandling i saken inför domstol. Kommitténhar analyserat rättsläget sådanl det skulle le sig om terrorist- Prop. 1990/91:118bestämmelserna inte existerade. Del har då försl konstaterats alt man redanenligt utlänningslagens allmänna bestämmelser i praktiken skulle kunna fatta beslulom avvisning för att hindra presumtiva terrorister från att komma in i landet.Sålunda gäller enligt 4 kap. 2§ första stycket 3 utlänningslagen på sammasätt som enligt 1954 och utlänningslagar alt en utlänning fåravvisas, om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annansärskild omsländighet skäligen kan antas komma att begå brott i eller inågot annat nordiskt land. Och enligt punkl 4 i samma stycke får en utlänningvidare avvisas, om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigtkan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovligunderrättelseverksamhet här eller i annat nordiskt land. framhåller torde det alltså stå klart att, om det inte fanns någrasärskilda terroristbestämmelser, presumtiva terrorister som söker komma in i vårtland ändå i många fall i praktiken skulle kunna avvisas med stöd av 4 kap. 2 §första stycket 3 utlänningslagen. I vissa fall skulle även punkt 4 kunna varatillämplig (sabotage kan under vissa förhållanden betraktas som ettterroristbrott, däremot ej spioneri och olovlig underrättelseverksamhet). Tilldetta kommer att flera andra avvis-ningsgrunder såsom avsaknad av viseringeller uppehållstillstånd kan vara tillämpliga. Såvitl gäller möjlighelerna tillavvisning är alltså, enligt kommittén, några särskilda terroristbestämmelserinte nödvändiga, om man tills vidare bortser från det intresse som kan finnasav att beslut i ärendena förbehålls regeringen. Annorlundaförhåller det sig när det gäller utvisning av utlänningar som redan haruppehållstillstånd i . Om del i efterhand uppkommer skäl att befaraterroristhandlingar från en sådan utlännings sida och denne har etttidsbegränsat uppehållstillstånd, bör naturligtvis detta inte förnyas. Vidaregäller att uppehållstillståndet kan återkallas på grund av presumtiv brottsligverksamhet, om frågan tas upp innan utlänningen varit bosatt här meduppehållstillstånd . Därefter kan emellertid inte uppehållstillståndetåterkallas på sådan grund (2 kap. 11 § ulläningslagen). Däremot kan under vissaförutsättningar återkallelse ske, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifterom sin identitet eller om andra förhållanden (2 kap. 9 och 10§§), men dettabehöver givetvis inte vara förhållandet i här avsedda fall. konstaterat är således möjligheterna att besluta om utvisning avutlänningar som innehar gällande uppehållstillstånd mycket begränsade. Frånsettdet fallet att utlänningen har begått brott och fälls till ansvar för detta avallmän domstol finns det enligt utlänningslagen möjlighet att fatta beslut omutvisning i sådana fall endast när det behövs med hänsyn till rikets säkerhet(4 kap. 11 §). Denna grund kan i vissa fall men förhållandevis sällan lillämpasgentemot presumtiva terrorister. Flertalet terroristbrott är nämligen intebrott mot rikets säkerhet. Sammanfattningsviskan alltså konstateras att när en utlänning har beviljats uppehållstillstånd och därefter varit bosatt här , det utan slöd av de särskilda bestämmelserna i princip skulle saknas möjlighet all 29 utvisahonom enbart av det skälet att han på aldrig så goda gmnder kan Prop.1990/91:11! antas begå terroristhandlingar här i landet. Somframhålls av kommittén kan man ha olika uppfattningar i vissa av dedetaljfrågor som regleras genom terroristlagstiftningen. Enligt kommitténmåste det emellertid anses stå helt klart att det inte skulle vara rimligt omlagen ej skulle medge möjligheter att avlägsna en utlänning ur landet i detfallet att han på mycket goda grunder kan anses representera en fara för terroristaktioneroch inga asylrättsliga skäl talar för alt han ändå bör få stanna kvar. torde en sådan ordning inte gälla i något jämförbart land, och viskulle även bortsett från våra egna skyddsintressen inte kunna försvaraden inför omvärlden. Jag har ingen avvikande åsikt i denna fråga. Det förtjänarockså påpekas att en möjlighet att besluta om utvisning i sådana fall fannsredan före tillkomsten av terroristlag, låt vara att man då ficktillgripa en mera allmänt hållen bestämmelse, som medgav utvisning "istatens intresse" (34§ utlänningslag). Redanav skäl som har anförts står det klart att det inte är möjligt atttillgodose det intresse som ligger till grund för terroristbestämmelserna genomatt enbart lita till den vanliga utlänningslagstiftningens nuvarande regler.Enligt min mening är det inte heller lämpligt att, som DO föreslår, kompletteraden nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 11 § utlänningslagen om utvisning medhänsyn till "rikets säkerhet" med utvisning "i statens intresse"eller någon liknande allmän formulering. Även kommittén har avvisat en sådanlösning. En bestämmelse av det slaget överensstämmer i och för sig med vad somgäller i en del andra länder men är alltför diffus och kan därför skapa onödigasvårigheter i lillämpningen. En lösning av det slaget är för övrigt oförenligmed strävandena att av rättssäkerhetshänsyn precisera grunderna för ellavlägsnande. Jag återkommer till denna fråga i följande avsnitt. Jagdelar alltså kommitténs uppfattning att den svenska lagstiftningen även ifortsättningen måste ge utrymme för att avlägsna sådana utlänningar ur landetsom med hänsyn lill risken för terrorhandlingar bedöms som farliga och atldetta endast kan ske genom särskilda bestämmelser om avlägsnande. Som Juridiskafakulteten vid framhåller måste självfallet sådanabestämmelser, i enlighet med den nuvarande lagstiftningen, kopplas samman medde regler om s.k. politiska verkställighetshinder som finns i utlänningslagen. Tillfrågan om i vilken utsträckning särskilda kontrollmöjligheter bör finnas för defall då ett beslut om avlägsnande inle kan verkställas återkommer jag i ettsenare avsnilt. Prop.1990/91:11! Mittförslag: Organisationsrekvisitet i terroristlagstiftningen utmönstras. Vidareutgår den nuvarande bestämmelsen om avvisning av en utlänning som kan befarasgöra sig skyldig till terroristaktioner. Frågan om avvisning i sådana fall fårbedömas enligt utlänningslagen (1989:529). Enligtden nya terrorisllagstiftningen skall dock en utlänning kunna utvisas, om detmed hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övrigaomständigheter kan befaras att han kommer alt begå eller medverka till enbrottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften(det personliga rekvisitet). Finns grund för avvisning eller utvisning enligtutlänningslagens regler skall i första hand dessa bestämmelser lillämpas. Bestämmelsen omutvisning skall gälla även om det föreligger fara för alt en utlänning skallbegå eller medverka till en brottslig gärning i en främmande stat. Undantagskall göras för en sådan gärning i främmande stat som har övervägande karaktärav politiskt brott. Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Majoriteten av remissinstanserna ställer sig bakom förslagen i denna del ellerlämnar dem ulan erinran. Vissa synpunkter har dock framförts i fråga om detpersonliga rekvisitet. Enligt RÅ bör delta rekvisit inle bara omfattabrottsliga gärningar som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syftenulan också sådana gärningar, exempelvis grov narkotikabrottslighet, som användssom ett led i atl finansiera lerro-ristverksamhet. framhållerför sin del atl det personliga rekvisitet inte får vara alltför preciserat,eftersom man då uttryckligen utpekar någon som presumtiv terrorist och därmedkan få svårigheter att verkställa utvisningen. Enligt Svenska avdelning av Internationellajurist-kotnmissionen bör rekvisiten vara mer "handfasta", dvs.förutsätta att utlänningen har begått eller medverkat till en brottslig gärningeller i vart fall att sannolika skäl föreligger för sådan brottslighet. RA och kammarrätten i Jönköpingär tveksamma till om den föreslagna undantagsregeln för politiska brott ärnödvändig med hänsyn till att regeringen kan avslå från att tillämpa lagen, omdet av särskilda politiska skäl skulle vara påkallat. Skälen för mitt förslag:De särskilda reglerna om avvisning och utvisning av en presumtiv terrorist haralltsedan tillkomsten av terroristlag bildat grundvalen förlagstiftningens tillämpningsområde. innebär dessa regler (I och 3§§1989 års terroristlag) att en utlänning kan avvisas eller utvisas om tvåförutsättningar är uppfyllda.