prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Stycket, som är avsett atl markera nämndens ställning somöverinstans i förhållande lill invandrarverket, är inte tillämpligt i sädanafall som avses i tredje stycket. Genomen hänvisning i femte stycket har bestämmelserna i 5§ om befogenhet all vidsidan av beslut om avvisning eller utvisning fatta beslut i vissa andra frågorgjorts tillämpliga när regeringen avgör ett överlämnat ärende. 16 § I paragrafensförsta stycket har i förtydligande syfte tillagts all Prop. 1990/91:195regeringen i samband med ett upphävande av en dom eller ell beslut om Bilaga 2 utvisning på grund av brott eller ett beslut om utvisning enligt 4kap. 11 § även får fatta beslut om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.Denna ordning torde vara avsedd även med styckets nuvarande lydelse. 1§ Genom ett nytt tredje stycke har de särskilda bestämmelser om muntlighandläggning som endast gällt för asylärenden vid invandrarverketgjorts tillämpliga på motsvarande ärenden hos . Ävenom bestämmelserna blir desamma för de båda myndigheterna, ligger del i sakensnatur all del kan förutsättas bli avsevärt mindre vanligt med muntlighandläggning hos än hos invandrarverket. bör samtligaomständigheter ha kommit fram redan under handläggningen hos invandrarverketoch muntlig handläggning hos nämnden kan då sägas vara ulan betydelse förutredningen. I de fall då nya relevanta omständigheter läggs fram bör dettaemellertid kunna ske muntligen. Del får ske en bedömning från fall lill fallom del är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämndeneller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ombud fördenne och en handläggare vid nämnden, något som givetvis i så fall måstedokumenteras på lämpligt sätt. Dennärmare utformningen av en muntlig förhandling inför nämnden får ocksåbestämmas för varje särskilt fall med stöd av allmänna förvallningsrätlsligaprinciper. Till en sådan förhandling kan del ibland vara lämpligt all kalla,förutom utlänningen och hans biträde saml de ytterligare personer som skallhöras, även företrädare för invandrarverket. Avsikten är emeUertid inle allsamtliga omständigheter som förevarit tidigare i ärendet skall gås igenom.Handläggningen bör i stället koncentreras till de nya uppgifter som skall lämnassamt lill sådant som har ifrågasatts och sådant som kan belysa utlänningensuppgifter (jfr prop. 1988/89:86 s. 209). 6§ I bestämmelsen har endast gjorts en följdändring. Lagenföreslås träda i kraft . Övergångsbestämmelsernai övrigt har kommenterats i avsnitt 4.2.3. Av praktiska skäl har genom punkt 3inle bara regeringen utan även tillagts befogenhetalt överiämna hos regeringen anhängiga ärenden till . Besluthärom kan alltså las in i t.ex. deparlemenlsprolokoll. Kommittén förutsätterall regeringen eller departementet i omedelbar anslutning till ikraftträdandetbeslutar om att överlämna del stora flertalet ärenden lill nämnden. Förslagettill lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap 6§ Förutsättningarna för naluralisation anges liksom tidigare i första ochandra styckena. Tillell nytt frefi(/e sfyc/ce har från första stycket överförts regeln om att 149 invandrarverket är behörigmyndighet vid prövning av naluralisalions- Prop. 1990/91:195 ärenden. Ellundantag har dock gjorts för frågor som gäller om naturalisa- Bilaga 2 tionskall beviljas på grund av all del är lill gagn för riket. Sådana frågor skalli fortsättningen avgöras av regeringen ensam. Del kan länkas inträffa atlsökanden gör gällande såväl att del är till gagn för riket som att detföreligger särskilda skäl i övrigt för all svenskt medborgarskap skall beviljas.Om ell sådant ärende har inkommit lill invandrarverket kan del vara lämpligtatt verket överlämnar del lill regeringen med stöd av 9a§ första stycket punkt3. Detsamma gäller om sökanden inte skulle åberopa att det är till gagn förlandet all svenskt medborgarskap beviljas honom men invandrarverket finnerdenna bedömning ligga nära lill hands och ansökningen inle anses kunnabifallas på annan grund. Ifemte stycket, som motsvarar del tidigare fjärde stycket, har gjorts en ändringsom är en följd av alt vissa naturalisalionsärenden i fortsättningen skallprövas av regeringen. Regeln innebär alt den myndighet som fattarnaturalisalionsbeslulel skall bestämma om naluralisalionen skall omfatta ävensökandens barn. Paragrafeninnehåller regler om överlämnande av ärenden från invandrarverket ochutlänningsnämnden lill regeringen. Enligtförsta stycket får överlämnande ske av ärenden som avses i 6§ (ansökan omnaluralisation), 8§ första stycket (ansökan om bibehållande av svensktmedborgarskap) samt 9§ (ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap). Isamma stycke har i tre punkter angetts under vilka förutsättningar överlämnandefår ske. Punkterna 1 3 motsvarar vad som föreskrivs för utlänningsärendenasdel i 7 kap. 11 § andra stycket 2 4 utlänningslagen. Beträffande den närmaremotiveringen lill de olika punkterna hänvisas till vad som anförts i specialmoliveringentill nyssnämnda lagrum saml i den allmänna motiveringen. Enligtandra stycket skall, när invandrarverket överlämnat ett ärende lill regeringen,yttrande inhämtas i vissa fall. Del gäller ärenden somöverlämnats på gmnd av alt del bedömts vara av särskild vikt för ledning avrättstillämpningen att prövningen sker av regeringen eller på grund av altsynnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Ett sådant ärende som nuavses får också av regeringen överlämnas till . Lagrummetsandra stycke behandlar de s. k. förklaringsärendena. Ansökan om förklaring attnågon är svensk medborgare skall göras hos . Paragrafeninnehåller regler om överklagande av beslut i medborgarskapsärende. Huvudregelnär enligt första stycket all invandrarverkels beslut får överklagas till . 1 andra stycket görs liksom tidigare undanlag för länsstyrelses och invandrarverkels beslut enligt 11 § i s.k. anmälningsärenden. Dessa beslut får överklagas lill kammarrätt. föreslagna avfattningenföljer atl även beslut enligt Prop. 1990/91: 195 11 § i s.k.förklaringsärenden får överklagas lill kammarrätt. Eftersom förutsätts ha sill säte i blir del i dessa fallalltid fråga om kammarrätten i . Beträffande överklagande avkammarrättens beslut lill regeringsrätten gäller reglerna i förvaltningsprocesslagenom prövningstillstånd. Iett nytt tredje stycke har beträffande hänvisats tillbestämmelserna i 7 kap. 3§ andra stycket utlänningslagen. Paragrafenhar i övrigt föreslagits ändrad i redaktionella hänssenden. Ibestämmelsen har endast gjorts en följdändring. Medhänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag all regeringen föreslårriksdagen all dels 1.godkänna de riktlinjer för enny handläggningsordning för utlänningsärenden som jag har förordat, 2.godkänna att en utlänningsnämndmed angivna uppgifter inrättas , 3.lag om ändring iutlänningslagen (1989:529), 4.lag om ändring i lagen(1950:382) om svenskt medborgarskap. Sammanfattningav betänkandet (SOU 1991:1) Pop. Flykting-och immigrationspolitiken '' ' Utredningensuppdrag har gått ut på alt redovisa förslag till innehåll i och utformning aven svensk sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Förutom direktivenhar som grund för utredningens arbete legat en idéskiss som i april 1990avlämnades av en interdepartemental arbetsgrupp. Ensammanhållen flykting- och immigrationspolitik Flyklingrörelsernai världen har numera sin tyngdpunkt i utvecklingsländerna. De största flyktinggruppernaär i lur och ordning afghaner, palestinier, flyktingarna på ,centralamerikaner, mocambikier och indokineser, vilka alla i huvudsak befinnersig i sin egen region. Flera av de -länder, som hyser de största flyklingskarorna,tillhör kretsen av de minst utvecklade länderna i världen. 80 avdagens ca 15 miljoner flyktingar uppehåller sig i och . Närmarehälften av flyktingarna är barn. Antaletflyktingar har ökat i en takt som överstigerbefolkningstillväxten i världen. nära nog fördubblades flyklingpopulalionen.Visseriigen utgör den politiska utvecklingen en grund för en viss optimism ifråga om flera av de nyssnämnda flyktinggruppernas möjligheter all återvändatill sina hemländer, i vart fall . Men nya flyklinghärdartillkommer. Regeringarna i utvecklingsländerna kommer inom överskådlig framtidall slå inför synnerligen svårbemästrade flyklingproblem. Men också delinternationella samfundets solidaritet med flyktingarna i utvecklingsländernakommer all ställas på prov. Skall utvecklingsländernas regeringar förmå bärasitt ansvar för den egna befolkningen och i förekommande fall flyktingarna inomsill territorium fordras omfattande och kraftfulla hjälpinsatser av detinternationella samfundet. Enliten del av flyktingarna i världen söker en i industriländerna. Delrörde sig under 1980-lalet i genomsnitt om beräkningsvis 100000 flyktingar perår som sökte asyl i och . Antalet asylsökande flyktingarhar stigit men är dock alltjämt hanterligt. Problematisktär däremot atl antalet migranler, som söker asyl i och , hastigt ökat. Totala antalet asylansökningar i och under 1970-talel var ca 25000 och fortfarande av 1980-lalet rörde det sig om drygt 100000 . Ansökning arna har ökat med ca 100000 1990 ha uppgått till 500000-550000 i det nämnda området. Merparten av de asylsökande i och är personer utan något starkare skyddsbehov som söker en bättre tillvaro. Mellan hälften och två tredjede lar tillhör den kategorin. Del är också värt all notera all en klar majoritet av de migranler som vägras asyl stannar i avslagslandet eller beger sig till ell grannland. Ellåtföljande problem är att immigrationsmyndighelerna överlastals Prop. 1990/91:195 med arbete med följd all handläggningsliderna förlängts och kostnadernaBilaga 2.1 stegrats. Kostnaderna i och förärendehandläggningen och omhändertagandel av asylsökande uppgick lillca , dvs. ungefär tio gånger mer än den totala budgeten förFNs flyktingkommissariat (UNHCR). Handläggningen försvåras av atl 50 80procent av de asylsökande saknar dokument eller har förfalskade dokument. Sverigeberörs fullt ut av de här problemen. är del industriland som har detklart största antalet asylansökningar i relation till sin befolk- ■ ning.Vår årskostnad per asylsökande ligger också högt: . Beloppet kanjämföras med den summa och flykting som tilldelas de genomgåendestarkt hjälpbehövande sju miljoner flyktingar för vilka UNHCR sörjer: . Antalet dokumenllösa bland asylsökandena i ligger högt (72procent ). En betydande del av de sökande får avslag. Delär förståeligt atl den utveckling, som här beskrivits i all korthet, inger oro.Denna förstärks av de dramatiska scenarier för den framtida utvecklingen, sommånga bedömare finner realistiska. Dessa pekar på befolkningstrycket, mark- ochmiljöförslörelsen, fattigdomen i syd och öst, risken för regionala kriser ochetniska konflikter, utvecklingen i östra , tendenser allsönderfalla m.m. allt faktorer som kan leda lill omfattande flykting- och migrationsrörelseri riktning mot . Förall lösa dessa problem krävs ett långsiktigt angreppssätt, som förenarutvecklingspolitikens ekonomiska insatser med säkerhetspolitikens strävan lillfred och respekt för mänskliga rättigheter. Dessa utåtriktade verksamhetsgrenarmåste också samordnas med dem som rör del svenska samhället, för att densvenska immigralionspolitiken skall stämmas av mot dels de krav som ställs avvår internationella solidaritet, dels de möjligheter som svensk arbetsmarknaderbjuder för fortsatt invandring. I linje med ett antal studier och rapportersom avgivits i andra industriländer förordar utredningenall problemen löses med hjälp av en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Ensådan politik bör utformas så all den motverkaruppkomsten av flykt, dvs. angriper de grundläggande orsakerna iursprungsländerna lill flyklingrörelserna; säkrarskydd ål flyktingarna på ell tryggt öch okomplicerat sätt och slår vakt om asylinslilulel; främjarden för flyktingarna bästa lösningen, enligt följande prioritetsordning:frivillig repalriering, regionala lösningar, överföring lill annan region; och utnyttjarde ekonorriiska och personella resurserna så effektivt som möjligt, så all demest behövande flyktingarna får störst stöd. Ensammanhållen politik bygger på all åtgärder inom den internationella flyktingpolitiken kompletteras av åtgärder inom den nationella iininigra- tionspolitiken. flyktingpolitik på det internationella planet bedrivs dels genom stöd lill internationella organisationer, dels genom direkt 153 samarbete med länder sommottagit flyktingar. viktigt instrument i Prop. 1990/91: 195flyktingpolitiken är också stödet till frivilliga organisationer, såväl svenskaBilaga 2.1 som internationella. Immigralionspolitiken bedrivs genominvandringspolitiska medel, avseende urvalet av de utlänningar som skall fätillstånd all bosätta sig i , invandrarpolitiken som avser allunderlätta bosättning och anpassning, regler för återsändande av asylsökandesom fält avslag och för stöd till frivillig återvandring samt samarbete medandra invandringsländer i lagstiftnings- och informationsfrågor. Närdel gäller frågan vilka element i politiken som skall hållas samman måste en avutgångspunkterna vara all del är ursprungsländernas och deras grannländersregeringar som har ansvaret för sina länders migrations- och utvecklingspolitik.Såvitt gäller regeringar med vilka vi samarbetar bör vår flyktingpolitik därförutformas så atl den samspelar lika myckel med dessa regeringars politik som medvår egen immigrationspolitik. Inle minst viktigt är all vår politik utformas såalt de nämnda regeringarnas ansvarslagande inle undermineras. Men vår politikbör också stå i samklang med de internationella organisationernas policy ocharbetssätt, eftersom de i många fall spelar en nyckelroll för implemenleringenav vikliga beståndsdelar av denna. Eftersom vår politik har bäst utsikter allge resultat om den bedrivs i samverkan med andra i-länder bör den också varaförenlig med de ländernas synsätt. Härtillkommer all vår politik måste utformas utifrån de internationella rättsliga instrumenteneftersom dessa både utgör grund för vårt agerande och sätter restriktioner fördelta. Deflesta flyktingsituationer har förorsakats av en kombination av faktorer somkan ha tagit sig ullryck i krig eller andra våldsamheter, sväll ochmiljökatastrofer saml förtryck av mänskliga rättigheter. En sammanhållenstrategi med stöd av såväl säkerhetspolitik, internationell diplomati,bistånds- och handelspolitik är ofta nödvändig för att man skall komma tillrätta med flyktingproblemen på nationell nivå. Många av flyktingsituationernahar dessutom inslag av regionala motsättningar med politiskt och ekonomisktursprung. 1 dessa fall är regionala förhandlingsuppgörelser med ett brettspektrum av åtaganden från både de regionala parterna och del internationellasamfundet nödvändiga för alt beslående lösningar skall uppnås. Ettlovande exempel på sådana "paketlösningar" är aktionsplanen för centralamerikanska flyktingar, återvändande och "displaced persons", Ci- refca, som är en del av den centralamerikanska fredsuppgörelsen . En mer partiell uppgörelse av samma typ är Comprehensive Plan of Action (CPA) avseende Indokina-flyktingarna. Utredningen anser del inle otänkbart att liknande regionala lösningar kan komma i fråga beträffande de östeuropeiska utvecklings-, säkerhels- och flyktingproblemen om man fortsätter på den väg som Helsingfors-överenskommelsen framgångsrikt öppnat. Om de östeuropeiska länderna ålar sig att slå vakt kring mänskliga rättigheter och genomföra ekonomiska reformer som främjar internationell handel och investeringar, kan de västeuropeiska länderna åta sig alt garantera handelskrediter och gradvis liberalisera migrationen. Härigenom minskar trycket på befolkningen atl fly av ekonomiska skäl, 154 samtidigtsom legitima möjligheter öppnas till en ekonomiskt motiverad Prop. 1990/91:195 arbetsmigration mellan och . Utredningenbetonar också värdet av en sammanhållen politik när del gäller slödel lillåtervändande flyktingar, omfattande insatser både i och i ålervandringslandel,och i fråga om information och opinionsbildning i flykting och migrationsfrågor. Allmännamigrations- och jlyktingpolitiska frågor Diskussionenom flykting- och migralionspoliliken försvåras av all begreppet"flykting" används med olika innebörd och definitioner. Den mestrestriktiva definitionen har givils i om flyktingarsrättsliga ställning, som utgår från att flykten företas för all komma undanförföljelse. Denna definition har ofta framhållits som alltför snäv, motbakgrund av de senaste decenniernas erfarenheter. En vidare definition hargivils av Organization of African Unity (OAU), som även innefattar flykt frånväpnad aggression, inbördeskrig och ockupation; företeelser som är betydligtvanligare som orsak lill massflykt än den personliga förföljelsen. Del harockså myntats begrepp som "inlernflyklingar", avseende personer sominte flytt från sitt land utan endast från sin hemtrakt, och "miljöflyktingar"som lämnar sin hembygd till följd av all miljön och naturresurserna blivitotjänliga. Det talas vidare om "ekonomiska flyktingar", varmed iregel avses människor som söker bättre utkomstmöjligheter genom alt begära asyli ett annat land. Ävenom det från operaliv synpunkt finns flera skäl som talar för all använda ettvidare flyktingbegrepp än Genéve-konvenlionens vill utredningen inle förordaett svenskt agerande för atl ändra denna konvention. Så länge del är tveksamtom skulle medverka tilf utvidgning, riskerar man att förlora detminimum av samförstånd som redan finns ulan all få något bättre i stället.Sverige bör emellertid engagera sig för att vidga FN-systemets skydd tillflyktinggrupper som faller utanför konventionen i fall där del skulle varauppenbart stridande mot humanitetens krav all vägra den asylsökande enfristad. Utredningen föreslår också att en regel av den innebörden las in i densvenska lagstiftningen. Flyktingproblemenbetraktades länge inom FN och i andra internatio nella fora som temporära och ganska onormala fenomen, som kunde elimineras med hjälp av stöd till flyktingarna själva och deras värdländer. har del blivit uppenbart att flyktingrörelser är ett symptom på mer djupgående strukturella motsättningar och obalanser, och att de därför måste angripas med långsiktigt verkande ekonomiska och politiska åtgär der. Detta betraktelsesätt som kommit till uttryck i resolutioner både inom FN, OAU och i , har dock inle helt trängt igenom, framför allt inle i FNs operativa verksamhet. har anledning all verka internationellt för att gmndorsakerna lill flyktingströmmarna mer öppet diskuteras och blir föremål för mer målmedvetna insatser när det gäller säkerhels-, handels- och biståndspolitiken inom FN. Flyktingfrågorna bör komma högre på dagordningen hos de ekonomiska och politiska organen inom FN, och både givar- och mottagarländer bör uppmanas att ge högre 155 prioritet ät de utvecklingsproblemsom förorsakar och som förorsakas av Prop. 1990/91: 195 flyktingrörelser. Närdel gäller FN-systemet föreslår utredningen attsnabb information om begynnande flyktingrörelser skall systematiskt insamlasgenom UNDPs fältkontor i de länder som är potentiellt flyklinggivande; altkoordineringen av flyklinghjälpen i akuta krislägen sköts på lokal nivå avmottagarlandet med stöd av det FN-organ som generalsekreteraren från fall tillfall utser; även på internationell nivå bör koordineringsfrågan lösas frånfall till fall snarare än genom all något FN-organ ges generella befogenheterför alla slags katastrofer och flyktingkriser; alllångsiktigt utvecklingsbistånd skall användas för att ekonomiskt och socialtintegrera de flyktinggrupper söm inle återvandrar; för att ge dessa grupper enbättre chans vid fördelningen av resurserna bör och beakta integrationsfrågan vid alla givarmölen som rör länder medstora flyklingpopulalioner; altUNHCRs mandal inte utvidgas lill all omfatta inlernflyklingar eller långsiktigtutvecklingsbistånd, eftersom detta skulle kunna underminera skyddsfunktionen,som är flyktingkommissariatets styrka; altfortsatt stöd ges till ansträngningarna all stabilisera UNHCRs ekonomi;bör dessutom höja sin bidragsandel, som är lägre än i andra FN-program; allUNHCRs arbete för att förbättra skyddet för flyktingkvinnor bör stödjas och attdess resultat bör följas med uppmärksamhet; samlall medverkar lill all FN-organen får resurser all utnyttja demöjligheter lill återvandring som kan komma atl öppnas lill vissa länder, t.ex.Afghanistan, , , och . Utredningenpläderar för ell svenskt internationellt engagemang i flyktingfrågorna, därdessa ses som direkt relaterade lill fred och säkerhet, skydd av mänskligarättigheter, livsmedelsförsörjning och miljövård. Detta innebär ingenomläggning av svensk utrikes- och säkerhetspolitik, men del innebär all flyklingproblematikenlyfts upp på den politiska dagordningen, jämsides med andra politiska ochekonomiska frågor som dominerat debatten inom FN och i europeiskafora. Flyktingströmmar kan ses som symptom på brister och obalanser i denregionala eller globala politik som förs, och del borde vara naturligt atl tain dem som styrsignaler i de regionala och globala politiska överenskommelsersom kan komma all träffas som en följd av all del upphört och nyamöjligheter öppnats för internationellt samarbete. Närdet gäller skyddet av mänskliga rättigheter kan det övervägas om inte kopplingen till de ekonomiska motprestationerna borde vara mer direkt. Del är självklart både i och i andra demokratier, all del politiska underlaget för utvecklingsbistånd och annat ekonomiskt samar bete på förmånliga villkor påverkas av motpartens respekt för mänskliga rättigheter. Utredningens diskussion om skyddet för mänskliga rättigheter aktualiserar frågan, huruvida och på vilket sätt brott mot dessa rättigheter bör inverka på del svenska biståndets storlek och inriktning. finner all de senaste tvådecenniernas erfarenheter när del gäller fysiskt Prop. 1990/91: 195 våld motcivilbefolkning, fängslande, torterande och avrättning av oliklän- Bilaga 2.1kände är så oroväckande all de skulle motivera en starkare form avavståndstagande från de svenska statsmakternas sida än som skett.Utredningen föreslår att skall ges en regelbunden och systematiskrapportering för situationen i olika länder om respekten för mänskligarättigheter, som underlag för överväganden om såväl biståndet somhandels- och utrikespolitiken. 1det bilaterala utvecklingssamarbetet liksom även i del multilaterala spelarfrivilliga organisationer en avgörande roll i arbetet på all bereda flyktingar bistånd och skydd. Organisationernas förtrogenhet med lokala förhållanden även i länder utanför programlandskrelsen, deras smidiga och informella uppträdande i politiskt känsliga flyktingsituationer och deras möjligheter lill aktiv medverkan från flyktingarna själva gör dem i många fall bättre skickade att angripa flyktingproblemen än statliga eller mellanstatliga organ. Deras medlemsunderlag i och andra givarlän der gör del dessutom möjligt för dem all påverka opinionen lill förmån för flyktingarnas sak, både när det gäller materiellt stöd och försvaret av mänskliga rättigheter. Utredningenfinner det angelägel all de frivilliga organisationernas roll iflyktingbiståndet vidareutvecklas. Detta bör ske i former som så långt möjligtundviker all byråkralisera organisationernas arbete. Stödet via enskildaorganisationer bör därför utformas på ell sådant sätt all aktiv medverkan avflyktingarna premieras. Utredningen förordar all UD och SIDA tar upp endiskussion med de frivilliga organisationerna om hur en sådan medverkan bästskall stimuleras. Särskilt angelägel är all flyklingkvinnorna ges ökademöjligheter att medverka i de hjälpprogram som organisationerna genomför. Utredningenpekar också på önskvärdheten av all utvecklingsforskningen uppmärksammar delångsiktiga ekonomiska aspekterna på olika former för integration av flyklingpopulalionernai nya hemländer. Principerför en ändrad immigrationspolitik Detär av uppenbar vikt all även vår egen immigrationspolitik utgår från ensammanhållen syn på problemen.