prop · GE03180 · 1990-12-31 00:00:00 — Ävenom det ar regeringen som har behörigheten att ta ställning i biståndsfrågorna,kan regeringen när det gäller de praktiska åtgärderna i ett konkret fall lämnauppdrag till någon lämplig myndighet att ombesörja åtgärderna. Det bör ävenfinnas möjlighet för regeringen att lämna generellt bemyndigande till någonmyndighet att på något visst område inom räddningstjänsten vara behörigmyndighet i regeringens ställe. Länsstyrelsemabör naturligtvis även i fortsättningen verka för en utveckling av detinternationella samarbetet på den lokala nivån, såsom bl. a. iJämtlands län gjort under en följd av år. I räddningsverketssamordningsuppgift ligger att verket skall arbeta för att enhetliga principertillämpas, att dubbelarbete undviks och att samarbetet utvecklas.Räddningsverket bör således i det fortsatta arbetet i samverkan med berördamyndigheter utveckla praktiska och effektiva former för avgivande ochmottagande av framställningar om bistånd. Enligtöverenskommelsema kan den hjälpande staten få ersättning för kostnaderna försina åtgärder. Vid biståndsgivningen bör ersättning utges för de resurser somställs till förfogande. Frågan om ersättningsanspråken med hänsyn tillomständigheterna skall nedsättas helt eller delvis bör prövas från fall tillfall. Att ersättningsskyldighet uppkommer för den som får disponera andramyndigheters resurser överensstämmer i princip med vad som gäller inom . Erfarenhetema,senast vid jordbävningskatastrofen i , visar 21 attdet är möjligt att samla frivillig personal och att få fram erforderlig Prop.1990/91:180 utrustning. Någon lagstiftning som tvingar personal att tjänstgöravid biståndsinsatser utomlands eller som ger möjlighet att ta i anspråk egendomför sådana insatser behövs därför inte. Det skulle heller knappast varaförenligt med allmänna rättsgrundsatser att ålägga svenska medborgaretjänsteplikt till förmån för utländska intressen. Däremot bör det ankomma på deansvariga myndigheterna att var och en inom sitt ansvarsområde vidtaförberedande åtgärder så att bistånd kan lämnas snabbt och effektivt. Behovetav viss anpassning av kollektivavtal eller andra arbetsrättsliga regler börbeaktas i det sammanhanget. Bestämmelsernai ramavtalet och biståndskonventionen om ledning av räddningsinsatserna innebäratt den hjälpsökande statens myndigheter har ansvaret, vilket står iöverensstämmelse med vad som för svensk del följer av räddningstjänstlagen. inom svenskt territorium finns alltid en räddningsledare somleder insatsen direkt eller indirekt. Att insatsen leds av den hjälpsökandestatens myndigheter bör vara en garanti för att insatsen genomförs i enlighetmed den nationella lagstiftningen. Det får dock ses som naturligt vidbiståndsinsatser att personalen kan tjänstgöra enligt sina egnatjänstgöringsbestämmelser. Detta skall naturligtvis ske inom ramen förlagstiftningen i det land där biståndsinsatsen utförs. Mittförslag: Lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ändras såatt personal som ställs till förfogande av en biståndsgivande part samtutrustning och egendom som förs in i tillförsäkras de privilegier ochden immunitet som fömtsätts i biståndskonventionen. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt förslag utom såvitt avser denförfattningstekniska lösningen. I promemorians förslag har regler om förbudmot kvarstad m. m. rörande utmstning och egendom som förs in här i riket tagitsin i räddningstjänstlagen. Remissinstanserna:Hovrätten för ifrågasätter om syftet med konventionen och demycket speciella situationer då den kan komma att tillämpas ger tillräckliganledning för att bevilja iminunitet och privilegier i den utsträckningsom konventionen föreskriver nämligen även för den som gör sig skyldig tilluppsåtligt brott av allvarlig art. däremot konstaterar attkonventionen och ramavtalet innehåller sådana bestämmelser om privilegier ochimmunitet, skadestånd m. m. som torde undanröja vissa av de betänkligheter someljest skulle föreligga för svensk hälso- och sjukvårdspersonal samtsocialtjänstpersonal att arbeta utomlands. Skälenför mitt förslag: I artikel 8 i biståndskonventionen finns bestäm melser om privilegier och immunitet. För att tillgodose konventionens krav i detta hänseende måste de svenska reglerna om immunitet och privilegier utvidgas. Den immunitet och deprivilegier som artikeln förutsätter beträffande Prop. 1990/91: 180biståndsgivande parts personal gäller inte för någon speciell kategori personer,såsom personer med diplomatisk status eller personer med anknytning till ettvisst internationellt organ. I stället skall immunitet i princip ges till allapersoner som den biståndsgivande parten utser att utföra hjälparbete. Attmedge immunitet för en så vid och obestämd personkrets och i sådan omfattningsom konventionen föreskriver kan inge betänkligheter från principiellautgångspunkter. I och för sig finns möjligheten att inför en ratifikationanmäla reservationer helt eller delvis mot konventionens innehåll i denna del.Mot bakgmnd av syftet med konventionen och de mycket speciella situationer vidvilka den kan komma att tillämpas saknas dock tillräcklig anledning för Sverigeatt inte bevilja immunitet och privilegier i den utsträckning som konventionenföreskriver, dock med de inskränkningar som framgår av avsnitt 6.3. I dettasammanhang är det angeläget att framhålla att motsvarande immunitet ochprivilegier bör krävas för svensk personal när den genomför insatser i andraländer. Detbör i sammanhanget påpekas att enligt artikel 8 punkt 2 immunitet ochprivilegier gäller endast för sådan personal som godkänts av den stat sombegärt biståndet. Vidare gäller immunitet för personalen enligt konventionenendast för handlingar eller underlåtenhet under utövandet av deras uppgifteroch privilegierna har avseende endast på personalens fullgörande avbiståndsfunktionerna. Undantag görs för sådana skatter, pålagor eller andraavgifter som normalt ingår i priset for varor eller tjänster. Lagstiftningenbör således anpassas i enlighet med detta. Det bör dock understrykas att dettainnebär att immunitet och privilegier medges i en omfattning som endast börtillåtas i undantagsfall. Bestämmelsersom rör immunitet och privilegier bör om möjligt inte delas upp i olikaförfattningar utan bör så långt det är möjligt samlas i lagen om immunitet ochprivilegier i vissa fall. Jag föreslår därför en ändring i den lagen omfattandesåväl personer som utmstning och egendom som skall ges immunitet ochprivilegier i enlighet med konventionen. Denlämpligaste lösningen är att införa en ny paragraf, 6 §, och inte göra enändring i bilagan till lagen. Genom att införa en ny paragraf vilken reglerarimmunitet och privilegier för personer som saknar diplomatisk immunitet ochanknytning till ett visst internationellt organ, ges den personkrets som avsesi artikel 8 i konventionen immunitet och privilegier i enlighet med artikelnsinnehåll. konventionen angivna lokutionen "biståndsgivande parts perso nal" omfattar enligt konventionen inte enbart staters personal utan även.. i, internationella organisationers. Visserligen kan endast stater, och inte internationella organisationer, vara avtalsparter i konventionen. Med ut trycket "biståndsgivande part" avses emellertid inte endast statersom är avtalsparter, i teknisk mening, i konventionen utan även stater och inter nationella organisationer som faktiskt utför hjälparbete. Om en internatio nell organisation ställer resurser till förfogande, kan det förhålla sig så att dessa resurser personal eller utrustning och egendom redan åtnjuter vissa privilegier och viss immunitet enligt svensk lagstiftning. Så är t.ex. 23 falletmed lAEA enligt punkten 8 i bilagan till lagen. Eftersom bistånds- Prop.1990/91:180 givande parts personal och personal som handlar för dennes räkningenligt biståndskonventionen tillförsäkras immunitet och privilegier i viss utsträckningär det emellertid viktigt att, vid ett tillträde till konventionen, dessaförmåner kan garanteras i den interna lagstiftningen. Det är därför oundvikligtatt en dubbelreglering i vissa fall kan uppstå. Dennya paragrafen bör, i enlighet med vad som sagts i det föregående, omfatta ävenden utrustning och egendom som i samband med en räddningsinsats införs påbiståndsmottagarens territorium. Mittförslag: Om en utländsk fysisk eller juridisk person i samband med enräddningsinsats enligt internationella överenskommelser vållar skada som medförskadeståndsskyldighet enligt svensk lag skall svenska staten i denskadeståndsskyldiga personens ställe ersätta skadan. Statenskall även i enlighet med åtagandena i de internationella överenskommelsernaersätta en skadelidande som handlar för biståndsgivarens räkning för skada somåsamkats under biståndsgivningen. Möjlighetskall finnas att i vissa fall återkräva ersättning som betalats ut. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt förslag utom såvitt gäller ersättningen skadelidande som handlar för biståndsgivarens räkning. Remissinstanserna:Ingen erinran framförs. Skälenför mitt förslag: Såväl biståndskonventionen som ramavtalet innehållerbestämmelser om skadeståndsansvar vid biståndsgivning. Skadeståndsansvaretregleras i biståndskonventionens artikel 10. \ första punkten anges i allmännaordalag staternas skyldigheter att underlätta skaderegleringen i enlighet medbestämmelsema i artikeln. Andrapunkten, som innehåller de centrala skadeståndsreglerna, föreskriver att denstat som har begärt hjälp i första hand skall svara för skador som orsakas inomdess territorium under biståndsgivningen, såväl när skadorna åsamkatsräddningspersonalen som när utomstående skadas (2c och d). Denna stat skallockså ta på sig ansvaret för eventuella rättsliga förfaranden och kostnader fördessa när skadeståndskrav riktas mot biståndsgivaren eller fysiska ellerjuridiska personer som handlar för dennas räkning (2 b och c). Slutligen avstården begärande staten från rätten att föra talan mot biståndsgivaren eller demsom handlar för dess räkning (2 a). Två undantag från dessa gmndregler ställsupp i samma stycke. För det första skall de inblandade staterna kunna avtala omannat. För det andra gäller reglerna i andra punkten inte i de fall skadanorsakats genom uppsåt. Enligt tredje punktenskall bestämmelser om ersättning i andra interna överenskommelser eller nationell lagstiftning alltjämt kunna vara 24 tillämpliga.Detta undantag har betydelse för , särskilt vad gäller Prop. 1990/91:180Pariskonventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område. Fjärdepunkten ger statema frihet att helt eller delvis avstå från att tillämpaartikel 10 andra punkten på sina egna medborgare eller andra med hemvist ilandet. Femtepunkten ger möjlighet för en stat att helt eller delvis avstå från att tillämpabestämmelsema i andra punkten. Det är här att märka att eventuella avvikelserinte behöver anges i reservationer som måste godkännas av övriga anslutnastater. I stället står det varje stat fritt att vid tillträdet avgeförklaringar som blir giltiga. Vad som sägs under a) och b) i femtepunkten innebär full frihet för staten att bestämma omfattning och inriktningför skadeståndsregleringen, från fullständig anslutning till avstående från varjebundenhet. Enligtsjätte punkten kan förklaringar i enlighet med femte punkten när som helståtertas. Ramavtaletreglerar skadeståndsansvaret i sin artikel 5. I första och andra punkterna geshuvudregeln om den hjälpsökande statens ansvar för skada vid bistånd somlämnats inom dess territorium. I huvudsak överensstämmer den med motsvarandebestämmelser i biståndskonventionen. Tredjepunkten innehåller en bestämmelse som saknar motsvarighet ibiståndskonventionen där frågan inte behandlas. Enligt denna punkt skall denhjälpande staten svara för skador som uppstår på dess eget territorium. Tankenbakom denna regel är den att det kan vara lättare för en person som drabbas avskada i den hjälpande staten att vända sig mot den staten och få ersättning, istället för att väcka talan i den hjälpsökande staten. Den hjälpande staten hardärefter möjlighet att med stöd av artikel 4 få kompensation för den utgivnaersättningen som kostnad för hjälpinsatsen. Fjärdepunkten innehåller en regressbestämmelse. Detbör slutligen påpekas att ramavtalet är avsett att komplettera bl. a. andranordiska multilaterala avtal. Artikel 5 gäller således om inte annat följer avandra överenskommelser. Ramavtaletär formulerat mot bakgmnd av den rättslikhet som råder i de nordiska länderna.Biståndskonventionens artikel 10 kunde ha varit bättre anpassad efter deprinciper om kanalisering av ansvaret som gäller i de länder som är anslutnatill om atomskada, däribland fyra av de nordiska länderna.Men bristerna i detta hänseende är inte svårare än att de kan avhjälpas i denlagstiftning som blir nödvändig vid en ratifikation av detta avtal. Reglerom ersättning för skada som orsakats vid en räddningsinsats saknas i densvenska räddningstjänstlagen utom när det gäller skada på sådan egendom som tasi anspråk för att användas vid räddningsarbete. Räddningstjänstkommitténframhöll i fråga om andra skador till följd av räddningsarbete i sitt slutbetänkande (SOU 1983:77) Effektiv rädd ningstjänst att det vid räddningstjänst kan vara nödvändigt att göra även andra slag av intrång i annans rätt än de som följde av 11 § brandlagen (1974:80) och som medför skada eller förlust för annan. Räddningstjäns tens personal kan exempelvis förstöra grannens trädgård under en släck- 25 ningsinsatseller vålla annan skada som drabbar någon som inte berörs av Prop. 1990/91: 180räddningsarbetet. I förarbetena till brandlagen framhölls att avsikten medbestämmelsen i brandlagen om ingrepp i annans rätt var att ge räddningsbefälhavarennågot större möjligheter att ingripa än vad som följer av den allmänna regelnom nödrätt i 24 kap. 4 § . Frågan om den skadelidandes rätt tillersättning vid andra ingrepp än sådana som innebär en komplettering av denkommunala räddningstjänstutmstningen reglerades inte i brandlagen. Detöverlämnades i stället till domstolarna att avgöra sådana ersättningskrav ienlighet med allmänna skadeståndsrättsliga principer om tillåtnanödhandlingar. Räddningstjänstkommitténframhöll att enligt allmänna rättsgmndsat-ser skall kostnaden för sådanaingrepp principiellt bäras av den till vars förmån ingreppet sker. Dennaersättningsskyldighet ingår i den skada som har drabbat denne. Den som har haftförmånen av ingreppet kan om han inte har skyddat sig genom försäkring isin tur föra skadeståndstalan mot den som har vållat olyckshändelsen. Förotillåtna nödhandlingar som innebär fel eller försummelse i myndighetsutövningsvarar det allmänna, dvs. stat eller kommun, enligt reglerna därom iskadeståndslagen (1972:207). Räddningstjänstkommitténrefererade ett yttrande av lagrådet vid tillkomsten av 1974 årsbrandlagstiftning i frågan, varav framgår bl. a. följande. När uppoffring avenskilt intresse gjorts till förmån för allmänt intresse, får ersättningsansvaretför det allmänna antas vara oberoende av vilket organ som anlitats förräddningstjänsten. Den som haft fördel av ingreppet och ersatt därav föranleddskada kan under vissa fömtsättningar antas ha regressrätt mot den som äransvarig för själva olyckan. När ingreppet inte är rättsenligt försvarlighetsgränsen har t.ex. överskridits är det allmännasersättningsskyldighet att bedöma enligt bestämmelserna i 3 kap.skadeståndslagen. Enligt3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten eller kommun ersätta personskada,sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelsevid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunensvarar. Detta gäller också landstingskommun. I övrigt gäller enligt 1 § attden som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta person- eller sakskada somarbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Motsvarande gälleri fall då arbetstagare i tjänsten vållar ren förmögenhetsskada genom brott.Enligt 4 kap. 1 § är en arbetstagare ansvarig för skada, som han vållar genomfel eller försummelse i tjänsten, endast i den mån synnerliga skäl föreliggermed hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, denskadelidandes intresse och övriga omständigheter. Enligt svensk lagstiftningsvarar således den till vars förmån ingreppet sker för skador som uppkommer till följd av försvarliga åtgärder vid utövande av räddningstjänst medan staten eller kommun svarar för andra skador som uppkommer under räddningsinsatsen och som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Om utländska fysiska eller juridiska personer medverkar i räddningsarbete på begäran av en svensk myndighet, torde det allmänna få svara för skador som vållas tredje man 26 pågrund av icke försvarliga åtgärder under räddningsarbetet. Reglerna Prop.1990/91:180 innebär alltså att det allmänna har ettskadeståndsansvar i de fall av ansvar mot tredje man som biståndskonventionenoch ramavtalet främst tar sikte på. Syftetmed föreskrifterna i konventionen och avtalet är i fråga omskadeståndsskyldighet mot en utomstående tredje man att åstadkomma attbiståndsgivaren inte drabbas av vare sig skadeståndsansvar eller de besvär ochkostnader som följer med en rättegång om skadestånd. För detta krävs särskildasvenska regler, som bör införas i räddningstjänstlagen. Denenklaste och även i övrigt lämpligaste lösningen för att tillgodosekonventionens och ramavtalets krav är att föreskriva att svenska staten skallersätta skadoma i fråga i stället för det utländska rättssubjekt som ärskadeståndsskyldigt. Det innebär att utländska fysiska och juridiska personersom deltar i räddningsarbete slipper skadeståndsansvar för skador som uppstårunder detta arbete. Därmed kommer staten också i enlighet med åtagandena ibiståndskonventionen, art. 10.2 b) och c), och i ramavtalet art. 5.1 - att fåsvara inför domstol och ta på sig det besvär och de kostnader som följer meddetta. Statensansvar enligt det nu sagda bör vara begränsat vilket är i överensstämmelsemed konventionen och ramavtalet till skador som orsakats underräddningsinsatsen. Det betyder att de berörda utländska fysiska och juridiskapersonerna själva svarar för skador som uppkommer utan samband medräddningsinsatsen. Enannan fråga avser skador som drabbar biståndsgivaren och de personer somhandlar för biståndsgivarens räkning. Enligt biståndskonventionen ochramavtalet skall den begärande staten ersätta sådana skador. Såvitt gälleransvaret gentemot den hjälpande staten behövs här ingen lagstiftningsåtgärd,eftersom ansvaret följer direkt av de folkrättsliga åtaganden som görgenom att tiUträda överenskommelsema. När det gäller ansvaret gentemot enskildautländska personer som deltar i en räddningsinsats fordras däremotlagstiftning. Därför bör i räddningstjänstlagen införas en ny regel om attstaten skall ersätta den som handlar för biståndsgivarens räkning för skadorsom uppkommer under räddningsinsatsen. Med en sådan begränsning till"räddningsinsatsen" som är i överensstämmelse medöverenskommelserna kommer vanliga ersättningsregler att gälla för andraskador som drabbar de utländska personerna. Som sagts finns det i bådebiståndskonventionen och ramavtalet en undantagsregel för sådana fall då skadan vållats uppsåtligen. I dessa fall är de fördragsslutande staterna inte skyldiga att åta sig vare sig en utländsk skadevållares ansvar mot tredje man eller ett ansvar mot utländska fysiska eller juridiska personer som lider skada under räddningsinsatsen. Det finns också en möjlighet för statema att utsträcka undantaget till fall av grov vårdslöshet. När det gäller statens ansvar för skador som en utländsk biståndsgivare vållar anser jag att en undantagsregel bör införas även i den svenska lagen, varvid i enlighet med svenska skadeståndsrättsliga gmnd- satser undantaget bör avse även grov vårdslöshet. Som jag återkommer till i avsnitt 6.3 bör i samband med ratifikationen avge en förklaring i 27 Enundantagsregel enligt det nu sagda får utformas som en regel om Prop.1990/91:180 regressrätt för svenska staten mot skadevållaren. Härvid börbeaktas den regel som gäller enligt 4 kap. 1 § skadeståndslagen om attarbetstagare är skadeståndsskyldig för skada som han vållar i tjänsten endastom det föreligger synnerliga skal. Denna regel bör gälla även till förmån förutländska fysiska personer som är att anse som arbetstagare iräddningsar-betet.En annan sak är att förekomsten av uppsåt eller grov vårdslöshet ofta medföratt synnerliga skäl anses föreligga. Detangivna undantaget för uppsåtligt handlande gäller alltså enligt konventionenoch ramavtalet även i fråga om statens ansvar för skador som drabbar någon påden utländska biståndsgivarens sida. Här blir för svensk rätts del de allmännareglerna om medvållande i 6 kap. I § skadeståndslagen av betydelse. Dessaregler kommer att vara tillämpliga om inte annat sägs. Enligt reglerna kanskadestånd med anledning av personskada jämkas, om den skadelidande självuppsåtligen eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan, medanskadestånd med anledning av sakskada eller ren förmögenhetsskada kan jämkas,om vållande "på den skadelidandes sida" har medverkat till skadan.Det finns inte tillräcklig anledning att i räddningstjänstlagen ta in särskildaregler om medvållande för de nu aktuella fallen. I stället börskadeståndslagens allmänna regler gälla. Undantagetför uppsåtligt handlande omfattar emellertid enligt överenskommelserna ävensituationer där det inte är någon på biståndsgivarens sida som har vållatskadan. Så omfattas exempelvis det fallet att någon som är hemmahörande i denbegärande staten uppsåtligen har vållat en skada för någon utländsk fysiskeller juridisk person som har deltagU i räddningsinsatsen. I detta fall får detanses rimligt att svenska staten tar på sig det primära ansvaret för att denutländske hjälparen får ersättning. Givetvis har staten i enlighet med allmännaprinciper rätt att i dessa fall utöva regressrätt mot skadevållaren. Detsagda innebär alltså vissa avvikelser från undantagsreglema i biståndskonventionenoch ramavtalet. För vissa fall utnyttjas inte denna undantagsregel fullt ut,nämligen när det gäller det nyssnämnda fallet att någon som hör hemma i Sverigeuppsåtligen vållar skadan. För vissa andra fall innebär den svenska regleringenlängre gående undantag. Jämkning vid sakskada kan ske redan vid sådant vållandepå den skadelidandes sida som inte är grovt och vid personskada kan jämkningske vid grov vårdslöshet av den skadelidande. Båda dessa avvikelser innebäratt när biståndskonventionen tillträds måste avge en förklaring - ienlighet med art. 10.5 b) om att svenska regler om medvållande kommer attgälla. Detfinns möjlighet för staterna att även i övrigt förklara sig helt eller delvisobundna av reglerna om skadeståndsansvar. Det finns dock ingen anledning förSverige att utnyttja denna möjlighet utöver på de sätt jag nämnt. 1de fall då en kommun har begärt utländskt bistånd bör staten kunna kräva ersättning av kommunen för vad staten fått betala på gmnd av skadeståndsreglema. En särskild regel härom bör tas in i lagen. Kommu nens ersättningsskyldighet bör dock vara begränsad på ett sådant sätt att 28 räddningsinsatsen intekostar kommunen mer än ett belopp motsvarande Prop. 1990/91:180 självriskenenligt 37 § räddningstjänstlagen. Biståndskonventionensregel om att andra internationella avtal alltjämt skall vara tillämpliga harbetydelse när det gäller reglering av skadeståndsansvaret påatomenergins område. Biståndskonventionen hindrar inte att skadeståndsansvarslutligt utkrävs av reaktorinnehavaren i enlighet med reglerna om striktansvar för denne. En kompletterande bestämmelse bör i denna del införas i 15 §atomansvarighetslagen (1968:45). Mittförslag: En möjlighet att sekretessbelägga uppgifter avseende enskildsekonomiska förhållanden i ärenden om bistånd enligt biståndskonventioneninförs. Denna möjlighet införs även för underrättelser och informationavseende enskilds ekonomiska förhållanden som lämnas enligt konventionen omtidig information vid en kärnenergiolycka.