prop · GE0365 · 1990-12-31 00:00:00 — JO,som alltså godtar promemorians slutsats, säger sig inte vara beredd att utanvidare godta den i promemorian gjorda strikta åtskillnaden mellan domstolstolkning resp. tillämpning av föreskrifter. Enligt JO synes det emellertid ståklart att inhämtande av tolkningsbesked inte innebär att domstolen generellthar att mekaniskt registrera beskedets innehåll och döma därefter, utan atträttstillämpningen i det enskilda fallet förutsätter ett egetställningstagande. Också hovrätten över och ställer sigavvisande till en sådan uppdelning. Ytterligarenågra remissinstanser har markerat tveksamheter till den i promemorian gjordaskillnaden mellan tolkning och tillämpning. Bl.a har försäkringsöverdomstolen,som i och för sig godtar promemorians analys, framhållit att rågången mellantolkning av EES-regler och tillämpning av svenska regler lätt kan bli oskarp.Enligt försäkringsöverdomstolen kan visserligen inte direkt angehur den svenska domstolen skall döma, men frågan kan ställas vad den svenskadomstolen i praktiken har för utrymme att döma på annat sätt än vad som styrsav tolkningsbeskedet. Också har uttryckt tveksamheter på dennapunkt. vid påpekar däremot att det inte är ennyhet för svenska förhållanden att skilja mellan å ena sidan en abstrakt uttydningoch förklaring av en till sin innebörd inte klar rättsregel och å andra sidantolkning och tillämpning av en preciserad rättsregel på ett konkret fall.Nämnden påpekar vidare att en sådan skillnad mellan uttydning och tillämpningär möjlig enligt bestämmelserna i 56 kap. 15-17 §§ om hänskjutandeav prejudikatfrågor till högsta domstolen. påpekar också attett uttalande i promemorian är missvisande och kan föranleda missförstånd,nämligen påståendet att den nu diskuterade åtskillnaden mellan tolkning och tilllämpningär ovan för svenska förhållanden. Atttolkningen av den folkrättsliga förpliktelsen handhas av en EES- domstol innebär inte, somjag redan framhållit, att svensk domstol förlorar sin tolkningsbehörighet. Tolkningsutrymmet blir visserligen begränsat i de fall den svenska bestämmelsen utgörs av en inkorporerad EES- bestämmelse. Den omständigheten att lämnar ett abstrakt tolkningsbesked ger likväl utrymme för olika ställningstaganden i det konkreta fall den svenska domstolen har att bedöma. Att svensk domstol 27 behållersin tolkningsbehörighet i de fall det rör sig om en till svensk rätt Prop.1990/91: 65 transformeradEES-regel är självklart. Denna nyansering av promemorians analys är väsentlig ochborde enligt min mening minska den tveksamhet Att tolkningsbeskeden i vissa fall lämnas i så nära anknytning till sakförhållandena imålet att den svenska domstolens domslut blir mer eller mindre givetförändrar enligt min mening inte den principiella frågan. Jagvill sammanfatta det hela så att det är den abstrakta tolkningen av de folkrättsligaförpliktelserna som skulle åvila , medan den konkreta tolkningenoch tillämpningen i det enskilda fallet av den svenska rätten skulle åvilasvensk domstol. Häravföljer att jag inte delar den uppfattning som regeringsrättens ledamöter,juridiska fakultetsstyrelsen vid och marknadsdomstolengett uttryck för i detta sammanhang. Jag har härmed också bemött de tvivel försäkringsöverdomstolenuttryckt. Till detta vill jag foga att frågan om och i vilka avseendenregeringsformen skulle behöva ändras i och för ett svenskt medlemsskap i EGinte kan påverka motsvarande ställningstagande i vad avser EES. Såsom påpekatstidigare skulle EES-rätten med nödvändighet bli något annat än gemenskapsrätten. Fråganom tillämpning av 10 kap. 5 § tredje stycket RF I promemoriandiskuteras även i vad mån bestämmelsen i 10 kap. 5 § tredje stycket RF, som medger att rättskipnings- och förvahningsuppgift som inte direkt grundar sig på regeringsformen överlåts åt internationella organ, skulle bli tillämplig i detta sammanhang. I promemorian uttalas att så inte skulle bli fallet. Detta motiveras med att det internationella orga nets behörighet skulle vara begränsat till rent folkrättsliga tolkningsspörs mål. Svenska domstolar skulle inte berövas sin behörighet. Det skulle därmed enligt promemorian inte bli fråga om överlåtelse av rättskipnings uppgifter i regeringsformens mening. Dennafråga har endast berörts av ett fåtal remissinstanser. Enligt regeringsrätteninnebär en ordning med tolkningsbesked, med det betraktelsesätt man anlagt pådessa, att en del av den högsta domsmakten övergår till . Detta ärenligt regeringsrätten inte förenligt med 11 kap. 1 § RF. Den högsta domsmaktenär genom denna bestämmelse direkt grundad på regeringsformen och faller därmedutanför tillämpningsområdet för 10 kap. 5 § RF. Införandet av en ordning medtolkningsbesked förutsätter därför enligt regeringsrättens ledamöter i alltfall en ändring av bestämmelserna i 10 kap. 5 § första stycket RF. Juridiskafakultetsstyrelsen vid har liknande synpunkter och anseratt de befogenheter som här är aktuella inte alls kan överiåtas enligt 10 kap.5 § RF. Två ledamöter av styrelsen är skiljaktiga och anser att det inteinnebär ett sådant ingripande i behörigheten som står i strid medregeringsformen. Enligt dessa ledamöter kunde ett tillägg till 10 kap. 5 §eller inom ramen för II kap.RF dock ha sitt självständiga värde. Hovrättenöver och delar promemorians bedömning och konstaterar i sitt yttrande att det inte blir aktuellt med någon tillämpning av 10 kap. 5 § RF, eftersom endast skulle uttala sig om de 28 Hovrätten avvisar också tanken på en analog Prop. 1990/91:65 tillämpning av stadgandet. Enligt högsta domstolens ledamöter däremot skulleden föreslagna ordningen innebära att 10 kap. 5 § RF blir tillämplig utanändring och att riksdagsbeslut därom alltså måste fattas med kvalificeradmajoritet. Övrigaremissinstanser godtar således promemorians bedömning i denna del. Detta gälleräven de remissinstanser som anser att 11 kap. 2 § RF bör ändras. EES-domstolensbehörighet skulle som jag redan framhållit bli begränsad till en abstrakttolkning av regler och svenska domstolar skulle behålla sin behörighetetatt tolka och tillämpa svensk rätt. Det är inte fråga om någon svensk rättskipningsuppgiftsom den skulle ha. Bestämmelserna i 10 kap. 5 §tredje stycket RF blir därför inte tillämpliga. Högsta domstolens ledamötersställningstagande är naturiigt mot bakgrund av att de, såsom jag redovisattidigare, inte godtar den skillnad som jag och flertalet remissinstanserupprätthåller mellan tolkning av den folkrättsliga förpliktelsen ochtolkning/tillämpning av svensk lag. Jagdrar alltså samma slutsats som promemorian, nämligen att institutet tolkningsbeskedkan fogas in i det svenska rättssystemet på ett sätt som är förenligt medregeringsformen och gällande rättsliga principer. Även om jag själv och deflesta av remissinstanserna är övertygade om att promemorians slutsats ärriktig, skulle emellertid det förhållandet att vissa betydelsefullaremissinstanser intagit en delvis annan hållning kunna kasta tvivel överriktigheten av den gjorda analysen. Detta vore olyckligt särskilt med tanke påden osäkerhet det skulle kunna vålla i det fortsatta förhandlingsarbetet närdet gäller möjligheter att uppfylla ett förpliktelser ifråga om tolkningsbeskeden. Jag anser därför att det är att föredra att en gångför alla göra klart att detta institut såsom det kan väntas bli utfomat ärförenligt med vår grundlag. Till denna bedömning har medverkat att det är frågaom ett nytt institut i vår rättsordning, vilket kan ha bidragit till att detunder remissbehandlingen har yppats delvis skilda uppfattningar om dessförhållande till gällande rätt. Det kan därför vara motiverat atttolkningsbeskeden återspeglas i regeringsformens bestämmelser. Jagföreslår därför att regeringsformen kompletteras med en bestämmelse av deninnebörden att svenska domstolar kan vara skyldiga att från en mellanfolkligdomstol inhämta besked om tolkningen av en internationell överenskommelseeller förpliktelse eller av bestämmelser som tillkommit i enlighet med ettsådant åtagande. Det sista ledet syftar därvid på nya eller ändrade EES-reglersom kan komma att beslutas inom ramen för EES. Somjag redogjorde för har gett begreppet dom stol en självständig EG-rättslig betydelse. har alltså tillåtit nationella domstolsliknande myndigheter som enligt sitt eget lands lag inte 29 anses som domstolar attinhämta tolkningsbesked. Det avgörande för Prop. pragmatiskainställning synes vara att det skulle strida mot syftet med artikel 177, omen snäv tolkning av begreppet domstol skulle medföraatt vissa måltyper aldrig eller endast sällan skulle kunna bli föremål för etttolkningsbesked. tar således hänsyn till rättsordningen i denaktuella staten och godtar att tolkningsfrågor ställs av domstolsliknande organ, ommyndigheten i fråga är ensam behörig att pröva de aktuella frågornaoch annan rättslig prövning inte står till buds i staten i fråga. Jagkonstaterar att vidkommande skulle komma att tillämpasav högsta domstolen och regeringsrätten och domstolarna under dessa. Detsammabör gälla andra domstolar som arbetsdomstolen, och försäkringsöverdomstolen.Därutöver torde man, mot bakgrund av redovisade praxis,kunna utgå från att en skulle medge vissa andra myndigheter rättatt begära tolkningsbesked och då företrädesvis sådana myndigheter somförvaltar EES-rätten och vilkas beslut i olika frågor inte kan komma underdomstols prövning. Det är inte nödvändigt att utveckla denna fråga närmare idetta ärende. Jag kan begränsa mig till att konstatera att det avregeringsformen bör framgå att inte bara domstolar utan också andra myndigheterskall kunna vara skyldiga att inhämta tolkningsbesked. Mitt förslag till lagtexthar utformats i enlighet härmed. Jagföreslår att den lagändring jag nu förordat träder i kraft . Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslårriksdagen attanta ett inom upprättat förslag till lag om ändring iregeringsformen. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta det förslag som föredraganden har lagtfram. Sammanfattning av depertementspromemorian Pp. (1990: 58) Ett europeiskt ekonomiskt '' ' samarbetsområde (EES) och den svenska grundlagen Ipromemorian behandlas några av de rättsliga och institutionella frågor somaktualiserats inför de förhandlingar som förs mellan EFTA-staterna och EG omett närmare och fastare strukturerat samarbete byggt på gemensamtbeslutsfattande och gemensamma institutioner i ett dynamiskt europeisktekonomiskt samarbetsområde, EES. Tankenär att ett avtal om sådant samarbete skall träda i kraft vid årsskiftet1992/93. Grundlag kan ändras endast i samband med val till . Skulleett avtal fordra grundlagsändring, måste sådan ske i anslutning tillriksdagsvaletår . Det är därför nödvändigt att redan nu göra klart om ett EES-avtalskulle komma att kräva grundlagsändring. Promemorians slutsatser är att ett ,sådant det kan förutses, kommer att vara förenligt med regeringsformen utan attdenna behöver ändras. Det är dock viktigt att poängtera att de frågor som tasupp i promemorian är föremål för förhandlingar. Slutliga ställningstaganden kantas först när ett fullständigt förhandlingsresultat om ett föreligger. Detframtida beslutsfattandet inom EES synes av allt att döma komma att ske ienighet och i form av folkrättsliga åtaganden. Detta gäller såväl beslut omändring av befintliga regler som beslut om nya sådana. De möjligheterregeringsformen erbjuder att överlåta normgivningsmakt till en mellanfolkligorganisation torde därför inte komma att utnyttjas. Detkan inte preciseras om en överiåtelse i något annat hänseende, t. ex.såvitt avser beslut som innefattar myndighetsutövning inom ramen för övervakningav överenskomna regler, kan komma att aktualiseras på något visst begränsatområde. Om ett sådant behov uppkommer, erbjuder regeringsformen redan numöjlighet för att med kvalificerad majoritet fatta nödvändiga beslut. Genomatt i svensk rätt inkorporera sådana EES-regler som svarar mot ochs. k. EG-förordningar skulle man kunna åstadkomma samma praktiska resultat somdessa reglers direkta tillämplighet ger inom EG. Olika metoder för att uppnåmotsvarigheter till vad som inom EG kallas direkt effekt och gemenskapsrättensföreträde framför nationell rätt diskuteras. Till följd av att EES-rätten måstebli av annat slag än EG-rätten uppstår vissa oundvikliga skillnader, som dockinte framstår som särskilt problematiska. Vidarebehandlas frågan om inrättandet av en judiciell instans på internationell nivå.En sådan skulle kunna slita tvister mellan avtalsparteraa och säkerställa attde gemensamma reglerna tolkas på ett enhetligt sätt. Det senare skulle kunnatillgodoses genom att den får till uppgift att avge tolkningsbesked om hur EES-reglernaskall förstås. system skulle förhålla sigtill de svenska reglerna om domstolarnas obero- Prop. 1990/91:65 ende tasockså upp i promemorian. Slutsatsen blir att systemet skulle vara Bilaga 1förenligt med regeringsformens regler. Förteckning över remissinstanserna P'"°p-i 990/91:65 Bilaga 2 Yttrandenöver promemorian har till avgetts av riksdagensombudsmän, justitiekanslern, högsta domstolens ledamöter, regeringsrättensledamöter, , försäkringsöverdomstolen, hovrätten över ochBlekinge, kammarrätten i , , kommerskollegium,generaltullstyrelsen, juridiska fakultetsnämnden vid ,juridiska fakultetsstyrelsen vid , juridiskafakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid , ,, statens pris- och konkurrensverk, ,, , handelskammare.Svenska handelskammarförbundet. GrossistförbundetSvensk Handel, , , , , iSverige, . för Utländsk rätt AB. Proposition......................................................... ... 1 Propositionenshuvudsakliga innehåll........................ ... 1 Lagförslag.......................................................... ... 2 Utdrag ur protokoll vidregeringssammanträde . 2Bakgrund ........................................................ ... 4 3Översikt över de rättsliga ochinstitutionella frågorna i EES 6 3.1Allmänt....................................................... ... 6 3.2Beslutsfattande i EES..................................... ... 7 3.3Direkt tillämplighet och direkteffekt.................. 9 3.4Övervakning................................................. .. 12 3.5Enhetlig tolkning........................................... .. 15 4Tolkningsbesked................................................ .. 16 5Hemställan....................................................... .. 30 6Beslut.............................................................. .. 30 Bilaga1 Sammanfattning av departementspromemorian (1990:58) Ett europeiskt ekonomisktsamarbetsområde (EES) och den svenskagrundlagen.................................... .. 31 Bilaga 2 Förteckning överremissinstanserna.............. .. 33