prop · GE03100 · 1990-12-31 00:00:00 — Målet för förändringsarbetet är att bryto deförväntningar som leder till utgiftsexpansion och att införa ettresultettänkande för att därigenom uppnå bättre måluppfyllelse och en högreeffektivitet i användningen av existerande resurser inom den offentliga sektom.Mot denna bakgmnd kommer jag i detto avsnitt att redogöra för min syn på hurden finansiella stymingen av stotsförvaltningen bör utvecklas. Chefen för kommer (bilaga 2, Gemensamma frågor) att redogöra för vissa andra frågor som rörförnyelsen av den offentliga sektom. Somjagframhållit i det föregående är målet för budgetpolitiken att hävda välfärdenoch minska de offentliga utgifternas andel av BNP. Detto för att på siktkunna sänka skattetrycket. 1990/91:39 anfördejag följande: "Föratt skapa fömtsättningar för låg inflation, återvunnen tillväxt och växandesysselsättning måste finanspolitiken vara fortsatt mycket stram. 1 arbetet medförslaget till 1991/stotsbudget skall detto arbete fullföljas. Det ärnödvändigt att den årliga budgetprövningen sker i ett långsiktigt perspektivoch ges den stodga som följer av genom-arbetode normer och riktlinjer. Måletbör vara att hävda välfärden och sänka de offentliga utgiftemas andelav bmttonationalprodukten för att sänka skattetrycket. Det är bara omen sänkning av skattetrycket föregås av en utgiftsneddragning som den blirlångsiktigt hållbar. Dessa riktlinjer måste utgå från de fömtsättningar somföljer av den allmänna ekonomiska utvecklingen". En neddragning av den offentliga sektoms utgifterbör således ske utifrån ett långsiktigt synsätt. Med en ökad långsiktighet somgmnd skapas fömtsättningar att för det enskilda budgetåret tidigt klargöra debudgetpolitiska riktlinjema och ge ramar både för den verksamhetsplanering sombedrivs inom regeringskansli och myndigheter och för kommande En ökadlångsiktighet underlättor också en utvidgning av Prop. 1990/91:100 det faktiskabudgetansvar som bör åligga varje departement i förhållande Bil. 1 till dessverksamhetsområden och ett ökat utnyttjande av rambudgete-ringstekniker. För att expansionen av de offentliga utgiftemaskall kunna bromsas måste budgetpolitiska utgångspunkter formuleras förstotsbudgetens utgifts- och inkomstsida. För utgiftssidan måste deförväntningar som finns om ständigt utökade resurser brytos. Påinkomstsidan bör t.ex. nya principer formuleras för stotensförmögenhetsförvaltning. Jag kommer i det följande att ge några exempel påsådana budgetpolitiska utgångspunkter. Syftetmed förändringsarbetet är att erhålla mer effekt av redan insatto resurser.Detto gäller åtgärder inriktode mot såväl utgifts- som inkomstsidan. Enfortlöpande omprövning och analys av redan gjorda åtoganden måste ske. Det ärdärför utomordentligt viktigt att de effektivitets- och produktivitetskrav somunder senare år ställts på den stolliga sektom vidmakthålls och förstärks ochatt förvaltningen även fortsättningsvis åläggs sådana krav. Dock bör myndighetema ges utökade möjligheter attsjälva direkt kunna tillgodogöra sig produktivitets- och effektivitetsvinsterutan att först behöva underställa frågan regeringens prövning. Jag återkommertill detto i det följande vad gäller en ny modell för finansiering av investeringaroch en effektivare stotlig lokalförsörjning. Effektivitets- och produktivitetskrav uppstår ocksågenom ökad efterfrågestyming. En sådan styming uppstår i de fell närmyndighetens tjänster erbjuds på marknaden eller när myndighetema köpertjänster av varandra. Ett ökat kostnadsansvar för myndighetema i betydelsen attde själva får välja från vem de skall köpa tjänster och en ökad rättför myndighetema att sälja tjänster till varandra iimebär att den säljandemyndighetens verksamhet kan dimensioneras till faktisk efterfrågan. Stotsmaktema har det slutliga ansvaret för att göraavvägningen hur effektivitet kan uppnås totolt sett i utnyttjandet av deoffentliga resurserna. Detto kräver en utökad analys av hur befintligaresurser används . Jag kommer i det följande att redogöra för inriktningenav ett sådant arbete. Motbakgmnd av vad jag anförde om behovet av att sänka de offentligautgiftemas andel av BNP bör kraven på kostnadsmedvetande i den offentligaverksamheten skärpas. En del av förväntan om utgiftsexpansion skapasgenom det kompen-sationstänkande som nuvarande system för pris- och löneomräkningger upphov till. Systemet att fiillt ut kompensera myndighetema för inflation gör stotsförvaltningenokänslig för de ekonomiska restriktioner som gäller Prop. 1990/91:100 förövriga sektorer i samhället. Incitoment saknas t.ex. för myndighetema Bil. 1till återhållsamhet i lönebildningen. Nuvarande teknik för prisomräkning innebär attmyndighetema ges kompensation i efterhand för inträffede kostnadsökningar. Vidfluktuationer i prisutvecklingen blir följden att nivån på myndighetemas kompensationligger fel i förhållande till den faktiska kostnadsutvecklingen. Detto innebären risk för att myndighetema anpassar sin verksamhet utifrån förhållanden sominte är i överenstämmelse med det faktiska ekonomiska läget. Enligt min uppfettning bör det inte vara givet attmyndighetema alltid med automatik skall kunna påräkna kompensation förkostnadsökningar. I stället bör det i högre utsträckning ankomma påmyndighetema att själva avgöra sin egen betolningsvilja för deproduktionsfaktorer som utnyttjas. Detto kräver en ökad flexibilitet förmyndighetema att välja altemativa vägar för att genomföra sin verksamhet.Vidare krävs ett ökat inslag av efterfrågestyming vid dimensionering av deoffentliga verksamheterna. Därmed finns fömtsättningar för att brytokompensationsautomatiken. Frågan om kompensation för kostnadsökningar hängernära samman med frågan om tillämpningen av s.k. utgiftsramar. Jag kommer i detföljande att utveckla min syn i denna fråga. Isamband med riksdagsbehandlingen av budgetproposition avvisaderiksdagen regeringens förslag till löneutgiftsram . Finansutskottetframhöll därvid (FiU 1988/89:20) att ett system utan i förväg angivnaekonomiska ramar för myndighetemas verksamhet förutsätter att myndighetema iefterhand ges kompensation för inträffede kostnadsökningar. Därmed saknasincitoment att bringa ned kostnadsutvecklingen. Enligt utskottets mening bordedärför ett nytt system utvecklas som tor sikte på att lägga fest en ram förmyndighetemas samlade förvaltningsutgifter. Härigenom skulle systemet ävenkunna kopplas till de treåriga budgetramar som successivt koinmer att införas. finansplan anmälde regeringen sin avsiktatt återkomma till frågan om utgiftsram för förvaltningskostnader i samband medatt den försto omgången myndigheter budgetbehandlades enligt den nya budgetmodellen. De krav som har ställt på en utgiftsramär att den skall medge en klar styming av förvaltningsutgiftema, ge möjlighettill en verksamhetsanpassad lönebildning samt att verksamhetsinriktningen oförändratskall beslutos av stotsmaktema. Dessa mål är svåra att förena. För att deangivna fömtsättningama skall kunna uppfyllas som stotens personalförsörjningsbehov tillgodoses måste ett nytt system för utgiftsramar bygga påatt de festställs med utgångspunkt i löneutvecklingen på övrig arbetsmarknad.Stotsmaktemas uppfettning om vilka lönekostnadsökningar som är förenliga med enbalanserad samhällseko- nomi bör uttryckas påannat sätt än genom utgiftsramar till myndighe- Prop. Min slutsats ärsåledes att en utgiftsram som svarar mot riks- Bil. dagens beställning måsteutformas så att stotsmaktema undviker att genom budgetpolitik(utgiftsstyraing) driva inkomstpolitik på det stolliga I budgetförslaget för /92tillämpas gällande system som innebär fiill kostnadstäckning tillföljd av slutna avtol. Myndighetemakommer successivt att tilldelas ramanslag för sina förvaltningskostnader.Ramanslag ger myndighetema flexibilitet i resursanvändningen i form avmöjlighet till omfördelning av resurser mellan olika utgiflsslag och enresursmässig rörlighet mellan budgetåren. Därmed kan myndighetema lättore anpassasig till de utgiftsnivåer som stotsmaktema har festställt. Åtgärdertillföljd avför höga löneavtal Nuvarandeordning innebär att om avtolsutfellen medför väsentliga merkostnader utövervad som är förenligt med en balanserad samhällsekonomi blir det nödvändigt attgenomföra ekonomiska åtgärder för att motverka effektema av de höga avtolen. Valet av ekonomiska åtgärder kan innebära attytterligare besparingar måste göras inom den stolliga administrationen ellerandra minskningar av de offentliga utgiftema, t.ex. inomtransfereringssystemen. Som jag tidigare nämnt innebär denna ordning attmyndighetema inte får ett direkt incitoment att själva to ansvar förkostnadsökningar i verksamheten. Regeringen avser därför att återkomma tilldenna fråga. Åtgärderför att stödja myndigheterna Deär nödvändigt att de avtol som sluts avseende anställnings- och arbetsvillkorskapar fömtsättningar för att genomföra stmkturförändringar och i övrigtunderlätto utvecklingsarbetet inom den stolliga sektom. För att nå ett såeffektivt resursutnyttjande som möjligt krävs att detolj-stymingen fortsätteratt minska inom områden som styrs av avtolsrättsliga förhållanden. Myndighetemamåste ges fömtsättningar att to ett ökat arbetsgivaransvar. Genom det successiva genomförandet av ettdecentraliserat arbetsgivaransvar ställs nya krav på myndighetema. För attmyndighetema skall ges möjlighet att genomföra stmkturförändringar, följa nyaavtols-konstmktioner, to ett ökat arbetsgivaransvar m.m. krävs att myndigheternahar tillgång till professionellt kunnande i dessa frågor. SAV har ett centraltansvar för att stödja och vägleda arbetsgivama på myndighetsnivå. Genom de omfettande stmkturförändringar som kommeratt genomföras inom den stolliga förvaltningen i syfte att rationalisera verksamhetenoch öka effektiviteten ställs stora krav på myndighetema. kommer därför att behövaett förstärkt stöd i frågor som gäller personal- Prop. 1990/91:100 avveckling, användning av ADB-stöd, organisationsutformning m.m. Bil.1 Regeringen har tillsatt en utredning (C 1990:04) omhur stödet till regeringskansli och myndigheter bör utvecklas. Utredningenomfettor främst de s.k. stobsmyndighetema, däribland SAV. Jaghar i dessa frågor samrått med chefen för . Regeringendisponerar betydande tillgångar. Förvaltningen av den stolliga förmögenheten ärav stor betydelse också för stotsbudgeten. Regeringen har mot den bakgmndentillsatt en utredning (Dir. 1990:51) om stotens festighetsförvaltning. Jag harför avsikt att återkomma till regeringen med förslag att en utredning tillsättsom en effektivare stotlig förmögenhetsförvaltning. Genom att öka avkastningenpå existerande tillgångar och genom omdisponering av tillgångar kan resurserfrigöras för andra satsningar, t.ex. investeringar i infrastmktur. bör stotens"balansräkning" konsolideras dels med avseende på vad stoten bör äga,dels med avseende på de bibehållna tillgångamas värdering och avkastningsnivå.Stoten bör även se över de organisatoriska formema i syfte att fä eneffektivare förvaltning och en högre avkastning. Konkurrensutsatto verksamheterbör åsättos avkastningskrav motsvarande kraven på marknaden. 7.2 En förändrad finansiell styming 7.2.1Ett förändrat arbetssätt och nya metoder Syftetmed den finansiella stymingen av den offentliga sektom är att åstodkomma bättreproduktivitet i verksamheten och högre effektivitet i resursanvändningen.Verksamhetemas resultot skall vara avgörande vid prövningen av verksamhetemasresursbehov. Mål och styrmedel inom den offentliga verksamheten kan komma attbehöva omprövas. Detto fömtsätter utveckling av kompletterande analysmetoderutöver dem som används . Förändrade krav kommer därigenom att ställas påsåväl myndighetema som . Attsätta mål och kräva resultat Iårets budgetorbete har drygt 30 myndigheter blivit föremål för en ny form avprövning. Dessa myndigheter ingår i den försto cykeln i den nya budgetprocessenoch de har lämnat fördjupad anslagsframställning i enlighet medbudgetförordningen (1989:400). Erferenhetema från höstens arbete visar att mångasvårigheter måste övervinnas i tillämpningen av den nya mål- ochresultotstymingen. Ett fösto steg mot resultotorienterad styming har togits menbrister finns i många myndigheters sätt att redovisa sin egen verksamhet och deresultot I många fellfinns inte resultotmått utvecklade, vilket Prop. 1990/91:1(X) innebär att underlagsaknas för att bedöma produktiviteten och effek- Bil. tiviteten i de olikaverksamhetema. Dock har några myndigheter visat lovvärda ambitioner idetto arbete och kommit ett stycke på väg mot en En fortsatt utveckling av resultotstyming och resultotmätning är därförnödvändig. I arbetet bör även uppmärksammas regeringens ochregeringskansliets arbetsformer. Modellen med resultot- och målstyming frånstotsmaktemas sida i kombination med ökade befogenheter och ökat ansvar förmyndigheterna innebär krav på en förbättrad och intensifierad mål- ochresultotdialog mellan och myndighetema. Detto är i självaverket ett centralt element i den nya budgetprocessen. Enligt min uppfettningär det särskilt viktigt att denna dialog också förs direkt mellandepartements-och myndighetsledningama. En sådan dialog har inletts. Med anledning av debehov som fmns av att utveckla underlagen från myndighetema och att skapafömtsättningar för en förändrad styming bör denna dialog utmynna i enytterligare precisering av målen för verksamheten och tydliga krav frånregeringens sida på de resultot som skall uppnås. Den finansiella styrningenmåste, enligt min uppfettning, vara gmndad på en bedömning av resultotet avverksamheten inför beslut om tilldelning av resurser. Chefen för kommer senare idagatt återkomma till dessa frågor (bilaga 2, Gemensamma frågor). Enligtmin uppfettning kan en resultotanalys av offentlig verksamhet inte begränsastill att avse enbart myndighetsområden, eller ens departementsområden. Ensystematisk övergång till ett arbetssätt som går ut på att utnyttja merövergripande analyser kan behöva ske. Bakgmnden är följande. har t.ex. RRV, stotskontoret ochexpertgmppen för studier i offentlig ekonomi () presenterat sådana analyserav offentliga sektom som haft sektorövergripande karaktär. Enligt min uppfattninghar haft svårt att hantera dessa studier, delvisav skälet att arbete är begränsat av den givnaorganisatoriska indelningen i sektorer och departementsområden. Det är särskilt angeläget att urskilja vilkafrågeställningar, dato-mängder etc. som behöver penetreras inom ramen försådana sektorövergripande analysen Beställarfunktionen i förhållande tillorgan som kommer att få uppdrag att utföra konkreto utredningsuppdrag - RRV,stotskontoret, SCB, m.fl. - inom ramen för detto arbete koinmer därmed attkunna utvecklas. I en sektorövergripande analys klarläggsmålsättningama inom området. Vidare bör beskrivas de stmkturella förhållandensom gäller, t.ex. av ansvariga myndigheter, graden av kommunalt engagemang,antolet sysselsatto, etc. Den samlade resursförbmkningen redovisas. Valen avstyrmedel på området kartläggs. Produktivitets- och effektivitetsanalysergenomförs. Resultotetav analysen bör enligt min uppfettning ge bättre kunskap om Prop.1990/91:100 måluppfyllelse och effektivitet i produktionen av välfärdstjänster.En så- Bil. 1 dan analys kan t.ex. itmebära att det offentliga engagemangetprövas i förhållande till andra regiformer. Områdets bidrag till ökad tillväxtoch ökat utbud i ekonomin kommer också att kunna klarläggas. För att skapa utrymme för mer kvalificeradebudgetanalyser bör arbetet inriktos mot delegering av budgetansvar,budgetberedning på ramnivå och schablonisering av omräkningsmetoder. Det ärdärmed inriktot på att klarare ge uttryck för feckdepartementens samladeansvar, också det finansiella, för sina verksamheter. En viktig bas för dettoarbete är en ökad långsiktighet i synen på utgiftsutvecklingen vilket jagbehandlade inledningsvis. Ett nytt arbetssätt koinmer att innebära behov avmer flexibla organisationsformer i . Ett exempel på hur behovetav analyser över sektorgränsema ger upphov till nya arbetsformer är regeringensindelning i tre sakpolitiska stotsrådsgmpper. Resultotorienteradstyming fömtsätter att myndighetema ges ett ökat utrymme att välja deneffektivaste vägen att verkställa sina uppgifter. Regeringen minskar därförsuccessivt detoljstymingen och ger myndighetema ett ökat finansiellt ansvar försin verksamhet. har regeringen ett övergripande ansvar som innebäratt se till att de regelverk, system m.m. inom vilka myndighetema tillåts agerager en för stotsverket som helhet effektiv lösning. Mot denna bakgmnd är det viktigt att arbetet medatt utveckla instmment för den finansiella stymingen av stotsförvaltningenfortgår. Det återstår fortferande att i vissa fell klargöra ansvarsfördelningenmellan regering och myndigheter. Behov fmns också av att utvecklauppfölj-ningsmetoder och former för återrapportering så att regeringen på etteffektivt sätt kan följa verksamhetens utveckling och resultot. Det gäller inteminst redovisnings- och bokslutsinformation. Slutligen handlar det om revisionoch utkrävande av ansvar. Ökad effektivitet i myndighetemas resursanvändningkräver bl.a. konkurrensneutralitet i produktionen av offentliga tjänster.Myndighetema bör kunna välja den regiform som är mest kostnadseffektiv för attbedriva verksamheten. Omläggningen av mervärdeskattesystemet som /92 (avsnitt 5) medför att konkurrensneutralitet uppnås mellanverksamhet på entreprenad och verksamhet i egen regi. I det följande redovisar jag min syn på ett antolfrågeställningar inom detto område. Ettarbete pågår med att utveckla stotens kassahållning. Stotens betol-ningssystemskall vara säkert, effektivt och uppfylla rimliga krav på service. Systemetskall tillgodose kraven på en god kassahållning för stoten totolt sett. Det ärett oeftergivligt krav att detto fungerar tillfredställande. Utvecklingsarbetet skallinriktos mot att överföra de restriktioner som Prop. 1990/91:100 inåstegälla utifrån ett helhetsperspektiv till ett handlingsutrymme för den Bil. Jag redovisar nu tre aktuella frågeställningar inom dettoområde. Eneffektiv kassahållning på myndighetsnivå är svår att uppnå enbart genomadministrativa regleringar. Någon form av räntebeläggning av de medel sommyndighetema hanterar behövs därför. Därigenom kan medvetenheten om att stotenhar kostnader för sin likviditet ökas hos myndighetema. Denna kostnad redovisasidag hos . I dagens system kostor olika former av finansieringolika mycket för myndighetema. Att utnyttja anslagsmedel från stotsverketscheckräkning eller att utnyttja anslagskrediten är "gratis" medandäremot utnyttjandet av exempelvis en rörlig kredit i ärbelagt med ränto. Vissa myndigheter ingår dessutom i en försöksverksamhet därde mot ränto får to upp lån i riksgäldkontoret för att finansiera investeringari ADB- och kommunikationsutmstning. Inom pågår ettutvecklingsarbete för att förbättra kassahållningen i stoten. Ett resultot avdetto arbete är ett förslag till regeringen om en ny mtin för att hantera derörliga kreditema i . Rutinen iimebär att myndigheten fårtillgång till en effektiv checkräkningskredit samt att incitomenten till en godkassahållning ökar. Rutinen prövas fr.o.m. vid lantmäteriverket. En viktig del i utvecklingsarbetet avserförbättrade mtiner för hantering av det stolliga betolningsflödet. En fråga somövervägs är hur stolliga medelsflöden kan göras räntekänsliga. Här ingår ocksåöverväganden om att göra anslagsmedel räntekänsliga. Jag anser det angelägetatt detto utvecklingsarbete drivs vidare. Möjligheten att införa någon form avintemränto på de stolliga medelsflödena bör övervägas. En förutsättning ärdock att detto ger den för stotsverket som helhet bästo kassa-hållningsmässigalösningen. Möjlighetatt utnyttja bankgiro för statliga betalningar Myndighetemabör ges möjlighet att inom givna ramar effektivisera och anpassa sinbetolningsförmedling. Möjligheten att kunna utnyttja bankgirot sombetolningsförmedlare efterfrågas av många myndigheter. Regeringen har medgällande regelverk och med den konstmktion av postgirosystemet, med desskoppling till postverkets ekonomi som finns , mycket begränsade möjligheteratt medge dispens i dessa ärenden. Frågan om den stolligabetolningsförmedlingen har behandlats under en följd av år. I förra åretsfinansplan (prop. 1989/90:100) presenterade regeringen sin syn i dessa frågor.Regeringen framhöll att, med vissa förbehåll, det stolliga betolningssystemeti princip bör vara utformat så att det skapas en valfrihet för allmänheten ochmyndighetema att välja betolningsförmedlare. framhöll(1989/90:FiU24, rskr. 197) att, 5 1990/91. i avvaktan på en översynav postverkets ekonomi, inga betolningsom- Prop. 1990/91:100 läggningar börske som ger betydande konsekvenser för postgirot och Bil. 1 därmedåterverkar på möjlighetema för postverket att upprätthålla en rikstäckandeservice. Regeringen avser att i kompletteringspropositionenåterkomma med förslag som ökar valfriheten vad gäller förmedlingen av vissastolliga betolningar. Förslagen kommer dock att vara av sådan natur att de kangenomföras utan att betydande konsekvenser för postverkets ekonomi uppstår. Detär viktigt att de stolliga myndighetema bevakar sina fordringar och betolningarså att stoten inte drabbas av onödiga kostnader eller ränteförluster. Stotensintressen bör bevakas så att de fordringar stoten har på annan part betolas ini rätt tid eller, om så inte sker, att fordringen drivs in på ett sådant sättså att stoten inte åsamkas onödiga kostnader. Det gäller vidare att utnyttja debetolningsfrister stoten har mot annan part. Varje myndighet som lyder direkt under regeringenhar ansvaret för att i ett försto steg bevaka stotens fordringar inom sittområde. Inom pågår en översyn av det förferande sora nutillämpas i syfte att effektivisera myndighetemas bevakning och indrivning avfordringar. Vad som övervägs är bl.a. frågor om uppgifter för enspecialistfunktion som kan fullfölja arbetet med bevakning och indrivning avstotens fordringar i de fell då myndighetens bevakning inte lett till attbetolning skett. Motivet för detto är att den enskilda myndigheten inte behöverbygga upp någon specialistkompetens och att ärendena får en likartadbehandling. Jag har för avsikt att återkomma till regeringen i detma fråga. Med hänsyn till kraven på god kassahållning är detockså viktigt att myndighetema utnyttjar de betolningsfrister som normalt finnsnär en myndighet skall betala en fektura så att betolningen inte sker förtidigt, med ränteförluster för stoten som följd, eller för sent med risk föratt dröjsmålsränto uttos. 1 det generella redovisningssystemet, system S, finnsen frivillig mtin för sådan sk. betolningsbevakning som utnyttjas av ett antolmyndigheter, men långt ifrån av alla. Enligt min mening bör alla myndigheterbevaka sina betolningar på detto eller motsvarande sätt. Jag har för avsikt attåterkomma till regeringen med förslag om att bemyndiga attutfärda riktlinjer för att ytterligare förbättra myndighetemasbetolningsbevakning. Nymodell för finansiering av investeringar Myndighetemabör i ett mer utvecklat system för finansiell styming kunna ges en generellrätt att inom givna bemyndiganden fetto beslut om investeringar utan att gåtill regeringen för prövning i varje enskilt fell. Produktivitetsvinster somligger i ny teknik bör kunna tos hem direkt utan den långa beslutsprocess somtillämpas . Det är dock viktigt att framhålla att det inte skall varatillåtet för myndigheterna att på detto sätt låna medel för att finansierakonsumtions- eller driftsutgifter. Enförsöksverksamhet med lån i riksgäldkontoret för finansiering av Prop.1990/91:100 ADB- och kommunikationsutmstning har inletts imder budgetåret Bil. 1 1990/91. Motiven bakom denna försöksverksamhet anmäldes iförra årets finansplan. Jag har i det föregående (avsnitt 6) beskrivitförsöksverksamhetens villkor och tillämpning. Sett på bör denna modell för finansieringav investeringar kunna tillämpas mer generellt. En inventering kommer därföratt göras av de olika typer av investeringar som kan komma att omfettas av ensådan omläggning.