prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — och har däremot i praktiken tagit emot flyktingarutifrån kriterier som går utöver definition. I övrigt kan sägas allländerna i , , och , begränsar sig tillflyklingdefinilionen enligt konvention, som alltså utelämnarmånga människor i behov av internationellt rättsligt skydd. Tolkningen ochtillämpningen av uppvisar tämligen stora variationer mellanländerna. Nationell lagstiftning hari vissa fall öppnat alternativ för dem som behöver skydd men som faller utanförkonventionens flyktingdefinition. På detta sätt får förhållandevis mångaasylsökande som faller utanför krav ändå stanna. Allstärka flyktingskyddet måste innebära flera åtgärder: alluppmana länder som inte anslutit sig lill flyktingkonventionoch/eller protokoll att göra detta; allverka för en internationellt överenskommen, generös tolkning och tillämpning avkonventionen; allverka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för personersom är i behov av internationellt rättsligt skydd men som faller utanför 1951års flyktingdefinilion. Jag vill i övrigt hänvisalill vad statsrådet senare lar upp i detta avseende. Prop.1990/91:195 Bilaga 1 Min bedömning:Internflyktingarna har minst lika stora behov av hjälp och skydd sominternationella flyktingar men omfattas inte av del internationellaskyddssyslemel. Deras situation mäste uppmärksammas. bör fortsättasill betydande stöd till inlernflyk-tingar i olika länder och vara pådrivande idel internationella arbetet atl utveckla normer och metoder för att effektivarekunna möta deras behov. Remissinstanserna: Deremissinstanser som har berört frågan om in-ternflyklingar har pekat pådefinitionsproblemen och att behovet av skydd måste säkerställas, liksom allhjälpinsatser måste respekteras av de inblandade parterna. Skälen för min bedömning:Idag räknas mellan 15 och 24 miljoner människor som flyktingar inom sill egetland, beroende på vilka kriterier som används. Två tredjedelar av världensinlernflyklingar finns i . Övriga finns huvudsakligen i ochCentralamerika. Inlernflyklingarna "inlernal refugees" utgör en särskilt utsatt grupp inom denstörre kategorin "displaced persons". brukar användas i denallmänna debatten, är inte allmänt accepterad. 1990/91: 195 Oavsettdefinition måste vi inse all dessa inlernflyklingar, de som tvingats Bilaga1 fly på grund av väpnade konflikter men inte korsal någon nationell gräns,befinner sig i en mycket prekär situation. De behöver ökad internationelluppmärksamhet för både skydd, bistånd och hjälp lill mer hållbara lösningar. Detgrundläggande problemet äratt internflyktingarna varken omfattas av delinternationella skyddssyslemel för flyktingar eller av något annat liknandesyslem. slår del klart all dessa människor som regel är i en likautsatt situation som konventionella flyktingar. Deras situation kan ibland t.o. m. vara svårare, eftersom de ofta är utlämnade till den regering eller dekrafter i hemlandet, som utgör upphovet till deras belägenhet. Flykten kan hasamma ursprung, men medan de flyktingar som korsat en internationell gränsvanligtvis får skydd och bistånd, så har inlernflyklingarna som regel inte denhjälpen från del internationella samfundet. Inlernflyklingarnautgör ofta målgrupp för olika sidor i en konflikt. De betraktas som presumtivaanhängare till någon av parterna och de har ofta fördrivits till kontrolleradeområden av rent militära skäl. Humanitärt bistånd kan i sådana situationerriskera alt betraktas som ett vapen för någon av de stridande parterna. Atthindra eller underiätta humanitära hjälpinsatser kan på detta sätt utgöra delav en militär stalegi. Orsakernalill att internflyklingarna inte får den hjälp av myndigheterna i sill egetland som de i egenskap av medborgare har rätt all kräva kan på delta sättskifta. är skälet resursbrist. Länder såsom och Mocambiqueerkänner ofTiciellt problemen men saknar resurser atl bemästra dessa och hardärför bett om hjälp från del internationella samfundet. geromfattande stöd lill dessa inlernflyklingar. ICRChar som en av sina huvuduppgifter all hjälpa oflren för väpnade konflikter varesig dessa är interna eller internationella. Men ICRC kan verka effektivt endastmed samtycke från parterna i en konflikt och med regeringens godkännande. UNDPhar fått FNs generalförsamlings uppdrag att se överinternflyktingarnas situation. UNDP är representerad i alla länder, och börockså ha goda möjligheter all genom snabb information om begynnandeflyktingrörelser hjälpa det internationella samfundet alt höja beredskapen.Organisationens verksamhetsfält ligger i första hand på utvecklingsområdet.Alt formulera lämpliga åtgärder för att förbättra in-lernflyktingarnassituation kommer därför atl kräva ett samarbete över olika organisationsgränseroch mandal. FNs kommission för de mänskliga rättigheterna har gett FNsgeneralsekreterare i uppdrag all presentera en rapport angåendeinternflyklingarnas behov av skydd och främjande av deras mänskligarättigheter. UNHCRsmandat omfattar inte internflyktingar. Vid olika tillfällen har organisationenändå av FNs generalsekreterare fått i uppdrag att ta sig an inlernflyklingar. pågår överläggningar rörande flyklingdefinitioner och internationell samverkan för lösningar av flyktingproblem. I en särskild arbetsgrupp behandlas på svenskt initiativ 31 bl.a. internflyklingarnasbehov av skydd, bistånd och lösningar och hur man på ett bättre sätt skallkunna möta dessa behov. Förslag till rekommendationer i bl.a. denna frågakommer att presenteras vid . Frågan omdel internationella samfundels behandling av inlernflyklingar måste fä en snarlösning. Från svensk sida bör vi fortsätta ge konstruktiva bidrag till bl.a.UNHCRs arbete i denna fråga. 1990/91: 195 Bilaga1 7 Samordning av flyktinghjälp Min bedömning:Större flyktingkatastrofer ställer särskilt höga krav på samordning avhjälparbetet. Kraven på sådan samordning har inte mötts på etttillfredsställande sätt. FN bör spela en central roll i denna fråga. Sverigebör verka för alt samordningsproblemen hanteras på ett effektivare sätt ienlighet med rekommendationerna i det nordiska FN-projeklel. Remissinstanserna:Remissinstansernas bedömning överensstämmer i allt väsentligt med min. Skälenför min bedömning: Flyktingproblemen ställer stora krav på samordning avhjälpinsatser. Det har inte minst Kuwaitkrisen och senast kurdernas problemvisat. Det är avgörande att medlen för katastrofinsatser används på del mesteffektiva sättet och att biståndet når fram i lid. FNs huvudorgan fdrflyktingbistånd är UNHCR. UNRWA och WFP. En del andra FN-organ gör ocksäinsatser lör flyktingar, dock utan att ha ett övergripande ansvar förflyktingsituationen som sådan. Några av dessa är UNDP, , WHO och dess regionalaorganisationer, , , . För inlernflyklingar är del främst WFP ochUNICEF som svarar för insatser. Dessa har stor betydelse inte minst för atttillgodose kvinnornas och barnens hjälpbehov. InternationellaRödakors-kommitlén svarar för ett viktigt arbete för inlernflyklingar i sådanasituationer där de har möjlighet atl verka. UNRWAhar sitt mandal begränsat til! palestina-flyktingarna i Mellanösternomfattande flyktingar i , , och de ockuperade områdenaGaza och . UNDP; WHO och i viss utsträckning har ävenverksamhet för palestinierna, liksom ett antal enskilda organisationer. Särskiltför UNHCR är kraven på samordning stora. Närmare 200 enskilda organisationersamarbetar och fär bidrag från UNHCR i genomförandet av insatser förflyktingar. Omkring en tredjedel av UNHCRs resurser anslås till enskildaorganisationers insatser för flyktingar. Därutöver finns en mängd enskildaorganisationer som arbetar med egna medel i olika flyktingsituationer i världen. BlandFN-organen är det främst WFP som är UNHCRs närmaste samarbetspartner. WFPsvarar i de flesta flyktingsituationer för baslivsme- del inom ramen för UNHCRsverksamhet. Samarbetet mellan dessa organisationer har utvecklats betydligtunder och deras samarbete regleras i avtal. Samordningen av regionalaflyktingproblem fungerar ofta otillfredsställande. I brist på ett naturligtforum för samråd inför katastrofsituationen i , främst , iLiberia och , inbjöd jag närmast berördaFN-organisationer, nordiska biståndsorgan och nordiska frivilligorganisationerlill överläggningar om hur problemen mest effektivt skulle kunna hanteras.Sverige har också goda exempel att visa upp från vårt arbete i ,där vi aktivt arbetat för bättre samordning mellan berörda regeringar,FN-organ, bilaterala insatser och enskilda organisationer. Flykting- ochimmigralionsulredningen föreslår all samordningen av flyktinghjälp i akutakrislägen sköts på lokal nivå av mottagarlandet med stöd av del eller deFN-organ som generalsekreteraren från fall till fall utser. Jag delarutredningens uppfattning om behovet av flexibilitet, då olikakatastrofsituationer kräver olika slags insatser från biståndsorganens sida.Även om många omedelbara samordningsfrågor i enskilda fall kan lösas på sådantsätt, måste frågan om den internationella katastrofsamordningen få entydligare ansvarsfördelning. Jag menar alt FN bör spela den naturligt centralarollen i en sådan sammanhållande funktion. Dessa problemställningar har ocksåbehandlats inom det nordiska , som föreslår att frågan ges högstaprioritet, att generalsekrelarens roll förstärks när det gällerkatastrofinsatser och att en organisation, eller del av organisation, gesmandal och resurser för all kunna svara för en effektiv samordning. Frågan om effektivsamordning av katastrofinsatser bör ges fortsatt hög prioritet. börfortsätta all vara pådrivande och verka för all rekommendationerna från delnordiska genomförs. 1990/91:195Bilaga 1 8 UNHCRs ekonomi och verksamhet Min bedömning:UNHCR måste garanteras resurser att kunna fullgöra sina uppgifter. En rättvisinternationell ansvarsfördelning måste åstadkommas härför. bör verkaför atl fler givare lar ansvar och att de totala bidragen ökar. måsteäven fortsättningsvis vara berett all bidra med ett omfattande bistånd tillUNHCR och till verksamhet för flyktingar. Remissinstanserna:Remissinstanserna har genomgående framhållit UNHCRs viktiga roll iflyktingarbetet och att organisationen ges ytterligare resurser för att bättrefullgöra sina uppgifter. Skälen för min bedömning:UNHCR genomgick en svår förtroende- och finansieringskris.UNHCRs exekutivkommitté kom att aktivt engagera sig i organisationensadministration och operativa verksamhet för atl söka lösningar på krisen.Enighet om förslag nåddes och 3 1990/91. vid1990-års utgång hade inte enbart ett underskoll på milj. från 1989läckts, ulan även en reservfond etablerats på svenskt initiativ som den 1januari 1991 var fullt finansierad med milj. Dettatill trots ligger resurserna som UNHCR disponerar för sin verksamhet på ennivå som knappast möter flyktingarnas mest trängande behov. De totala bidragenför motsvarade per flykting och dag. UNHCRs generellabudget är ca milj. (ca ), vilket ungefärmotsvarar tidigare års nivå. Som en, visserligen hallande men ändå belysande,jämförelse kan nämnas att använde i runda tal dubbeltså mycket pengar för att bekosta mottagandet av ca 40000 personer som sökteasyl i . UNHCRinitierar också särskilda stödprogram för exempelvis störrerepalrieringsinsatser och katastrofsituationer när medlen för detta ändamål ireguljära budgeten är slut. Sådana s.k. särskilda program har under de senasteåren uppgått lill ca milj. (ca ). Detotala finansieringsbehoven är därmed omkring 3,7 miljarder kronor.Inkomsterna, och därmed utgifterna, har dock aldrig överstigit milj.,ca . Det motsvarar ungefär UNHCRs inkomster , närvärldens flyktingbefolkning uppgick till 8,5 milj., dvs. var hälften så storsom . Detta belyser finansieringsbehoven. Men till detta bör också kopplassvårigheten atl åstadkomma en mera rättvis bördefördelning bland finansiärerna.UNHCR har också, utanför sill mandal, tilldelats vissa uppgifter när delgäller stöd till människor i katastrofsituationer. Sådana insatser måsteåtföljas av extra medelstilldelning från det internationella samfundet. UNHCRs tio största givareunder var , , , , , ,, , och . De svarade för avinkomsterna. Om en eller två av de större givarna påtagligt minskar sina bidragunder ett budgetår, får det direkta följder för biståndet till flyktingarna.Det är väsentligt atl slödel lill UNHCRs verksamhet stärks genom att flerbidragsgivare tar sitt ansvar och all finansieringsansvaret bland givarnafördelas mer solidariskt. bör fortsätta att verka för en sådanutveckling och även fortsättningsvis vara berett att bidra med ett omfattandebistånd lill UNHCR och lill verksamhet för flyktingar. Prop.1990/91:195 Bilaga 1 Min bedömning: Frivilligåtervandring är i regel den bästa lösningen på en flyktingsituation, först ochfrämst för flyktingen själv, men också för berörda fatliga första asylländer.Internationella organ har en viktig roll alt spela när del gäller insatser föråteruppbyggnad som underlättar anpassningen. bör verka for ökadinternationell samordning av insatser för återvändande. I de fall biståndsmedelskall användas bör resurserna kanaliseras genom myndigheter ellerorganisationer som kan garantera en rättvis fördelning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser poängterar vikten av all Prop. 1990/91:195 främja frivillig återvandring. Skälenför min bedömning: Målinriktade insatser för att främja frivillig återvandringmåste vara en viktig del i en flyktingpolitik med överblick och helhetssyn.Många tecken tyder på att den internationella samordningen av insatserna imånga fall varit bristfällig. Biståndtill återvändande har givits i många olika former, både genom nationella ochmultilaterala insatser i samarbete mellan statliga och multilaterala organ ochenskilda organisationer. UNHCRs viktigaste roll i detta sammanhang är attskydda flyktingarna mot tvång, övergrepp och diskriminering. De materiellabehoven vid återvändandet är ofta betydande och juridiska problem beträffandeidentitet och rätt till egendom i hemlandet kan behöva lösas. Återvändandeflyktingar eller migranler som tvingats hem på grund av internationella krisersom t.ex. under Kuwaitkrisen ställer stora krav på resurser för, bland myckelannat, återetablering i arbetslivet. Detta blir så mycket svårare om mantvingas återvända till ett land som kämpat med storarbetslöshet. I , där återanpassningen av stora flyktinggrupper i storutsträckning gäller jordbrukssektorn, krävs i regel insalsvaror och livsmedel iväntan på atl normala skördar har uppnåtts. Enstabilisering av säkerhetslaget och förbättring av möjligheterna förflyktingarna att återvända i t.ex. , och ,skulle medföra en avsevärd minskning av antalet flyktingar i världen och ge mängd människor möjlighet atl frivilligt återvända hem. Ålervandringsprogrammenför och liksom flera insatser i har varitframgångsrika, inte minst beroende på den kraftfulla internationellauppslutningen kring fredsprocessen och förhandlingsuppgörelsen införsjälvständigheten. SIDA hänvisar i sill remissyttrande till de positivaerfarenheterna av repalriering av salvadoranska flyktingar. Under exilen hadede fått kunskaper och organisatorisk erfarenhet, som de hade stor nytta av vidåtervändandet. Ivissa fall, t.ex. , och , har de mottagande ländernainrättat myndigheter som haft lill uppgift all samordna återvänd-ringen och delinternationella slödel lill denna. Detta har varit till betydande nytta för eneffektiv samordning och fördelning av slödel lill återvandring. Återvandringsom finansierats av svenska biståndsmedel har genomgående kanaliserats viaUNHCR, de mottagande ländernas regeringar och svenska enskilda organisationer.Del reguljära svenska utvecklingsbiståndet har i vissa fall utnyttjats avprogramländerna för all integrera återvändande flyktingar. Jagmenar atl även i fortsättningen bör verka för effektivareinternationell samordning av insatser för återvändande och för all resursernakanaliseras genom organisationer och mottagande myndigheter som kan säkerställaen rättvis fördelning. Jagvill i övrigt hänvisa lill vad statsrådet senare kommer all ta uppangående återvandring. 10Frivilliga organisationers roll m. m. Prop.1990/91:195 Bilaga 1 Minbedömning: De frivilliga organisationernas roll r flyktingbiståndet börvidareutvecklas. Flyktingarna själva bör på ett mer aktivt sätt komma med iplanering och integrering av flyklinginsalser. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser framhåller frivilligorganisationernas viktiga roll iflyktingarbetet. Man pekar också på värdet av att främja flyktingarnas aktivamedverkan för att åstadkomma en bättre social och ekonomisk integration iasyllandet. Skälenför min bedömning: Svensk katastrofhjälp lill flyktingar kanaliseras tillövervägande delen genom enskilda organisationer. Organisationerna svarar förett betydelsefullt arbete genom sina egna utvecklingsprojekt och som kanalerför särskilda stödinsatser. De fungerar också som vikliga opinionsbildare för biståndtill fattiga länder och för flyktingarnas sak. Deras kännedom om lokalaförhållanden och möjligheter lill informellt uppträdande i politiskt känsligaflyktingsituationer gör att de i många fall kan angripa flyklingproblem på ettmer effektivt sätt än vad statliga och meUanstatliga organisationer kan göra. Detförtroendefulla samarbetet i mellan regeringen, berörda myndigheter ochenskilda organisationer i bistånds- och flyktingfrågor återspeglas inte minst iökningen av den andel av biståndet som går genom organisationerna. Flykting-och immigrationsutredningen föreslår all de frivilliga organisationernas rolli flyktingbiståndet vidareutvecklas. Detta bör enligt utredningen ske påsådant sätt att man undviker all byråkratisera organisationernas arbete ochatl slödel utformas så att flyktingarnas aktiva deltagande underlättas. Jag välkomnar och stöderdessa förslag. SIDA pekar i sitt remissvar på den dialog och samverkan som skergenom seminarier och andra initiativ vad gäller koordinering och utbyte avinformation mellan organisationerna. En aktiv medverkan av flyktingarna ibiståndsprojekten är viktig inte minst för deras sociala och ekonomiskaintegration. Det är särskilt angelägel att flyklingkvinnorna ges ökademöjligheter all medverka i de hjälpprogram som organisationerna genomför. Delär också väsentligt att flyktingar, så långt som del är möjligt, genomutbildningsinsatser m.m., förbereds för ett liv efter flyktingtillvaron. Attdöma av remissvaren från berörda organisationer finns också en stor beredskaptill aktiva insatser. Flera organisationer driver sådanaprojekt. Men detta ställer också stora krav på flexibilitet i förvaltningen avbiståndet. Frågan måste därför diskuteras i nära samråd mellan SIDA och de enskildaorganisationerna själva. Jag avser att inom ramen för del samråd somförekommer genom folkrörelserådet för bislåndsfrågor närmare se övermöjligheterna att åstadkomma en sådan utveckling som utredningen förordat. 11 Flyktingproblematik i utvecklingsforskningen Minbedömning: Utvecklingsforskningen bör och kan spela en viktig roll för djupareförståelse av flyktingproblematiken och för utvecklingen av flyktingpolitiken. Prop.1990/91:195 Bilaga 1 Remissinstanserna: SARECframhåller i sitt remissvar de särskilda satsningar som görs inom områdetdemokrati och mänskliga rättigheter med det primära målet att bygga uppu-ländernas egen forskningskapacitet. Inom delta program kommer forskning omflyktingars situation och villkor i att ha en naturlig plats. Manhar vidare för avsikt alt utveckla stödet till forskning rörandebefolkningsfrågor. SAREC pekar också på vikten av att miljöaspekternarelaterade till flyktingfrågorna uppmärksammas bättre, då antaletmiljöflyktingar växer i flera u-landsregioner. Skälen för min bedömning:De olika flyktingsituationerna i väriden skiljer sig starkt ål både när detgäller upphovet och möjligheterna att lösa problemen. Helt olika lösningar kanvara tillämpliga på skilda flyktingsituationer. Utredningen pekar här påbehovet av mer forskning. Många av de flyklingproblem som beskrivits i delföregående kommer att bestå under 1990-lalet. 1 vissa fall finns anledning alltro att problemen skall kunna lösas och att ett stort antal flyktingar kanåtervända lill sin hembygd. Jag vill här, medutredningen, betona ulvecklingsforskningens viktiga roll och uppgift atl utredaoch analysera flykting- och migrationsrörelser, deras orsaker och effekter. Jagvälkomnar den redovisning och de synpunkter som här lämnats av SAREC.Forskningsområden som befolkning, miljö och mänskliga rättigheter ärfundamentala i flyklingproblematiken. Jag vill också betona vikten av attstödja uppbyggandet av egen forskningskapacitet inom bl.a. dessaområden. Flera av flyktingsituationernahar blivit mycket långvariga. Som utredningen påpekar har få försökgjorts atl studera alternativa metoder för långsiktig bosättning ochintegration. Jag vill också lyfta fram ett i stora delar försummatområde. Det gäller flyktingarnas roll i samhällsutvecklingen. I flera u-länderspelar flyktingar en viktig roll i den lokala ekonomin. En allsidig belysningav detta skulle kunna ge positiva bidrag till debatten om integration ochnyansera den ofta ensidigt negativa uppfattningen om flyktingarna som enbelastning på ekonomin. Jaghemställer att regeringen bereder tillfälle att ladelav vad jaganfört om utvecklingen av en aktiv, sammanhållen flyktingpolitik. Bilaga2 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Anmälan till proposition om aktiv flykting- ochimmigrationspolitik m. m. Medutgångspunkt i den helhetssyn på flykting- och immigrationspolitiken som minakollegor och jag förordat i det föregående kommer jag i del följande altbehandla ett antal frågor inom mitt ansvarsområde. De har alla anknytning lillden helhet som bildas av vårt internationella agerande i flykting- och migrationspolitiskafrågor, våra nationella invandringsregler och det system vi infört förmottagande av flyktingar och den långsiktiga invandrarpolitiken. Iflera fall innebär mina överväganden och förslag ett fullföljande av tidigaregenomförda eUer påbörjade reformer. Detta gäller den diskussion ominvandrarpolitikens valfrihetsmål som jag skall återkomma lill ensådan diskussion aviserades i proposition 1989/90:86 om åtgärder mot etniskdiskriminering m.m. Detta gäller också frågan om rösträtt för utländskamedborgare i riksdagsval, till vilken jag likaså återkommer. Jagskall senare också behandla ett par frågor med anknytning tillflyktingmottagandet. Mina överväganden och förslag om frivilliga organisationersroll är ett fullföljande och en breddning av del samordnade kommunalaflyktingmottagande som började tillämpas . I anslutninghärtill vill jag också redovisa min syn på frågan om verksamhet förasylsökande de väntar på besked i fråga om uppehållstillstånd. Slutligenavser jag att ta upp ett antal frågor med anknytning till asylprocedur ochutlänningslagstiftning. Framför allt ämnar jag föreslå all en särskildutlänningsnämnd inrättas med uppgift att handlägga och besluta i merparten avde utlänningsärenden som beslutas av regeringen. 1 En aktiv flykting- och immigrationspolitik 1.1 Vägledande principer 1990/91:195 Bilaga 2 Min bedömning: Enhumanitär och solidarisk grundsyn, helhelslän-kande, inriktning på aktiva åtgärderi förebyggande syfte och internationell samverkan bör vara vägledandeprinciper för utvecklingen av svensk invandringspolitik. Regeringen bör fåvissa operativa medel till sitt förfogande i syfte att, på invandrarminislernsinitiativ, kunna vidta aktiva åtgärder i enlighet med den helhetspolitik somförordals i det föregående. Skälen för min bedömning: Förstvill jag återknyta till de grundläggande principer som förordatsför en aktiv, sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. har sedan mer preciserat behandlat vissa frågor inomutrikesdepartementets ansvarsområde. Del är nu min tur atl göra motsvarandefördjupning, i huvudsak avseende den principiella utformningen av en framtidasvensk invandringspolitik. Innanjag går in på dessa frågor vill jag redovisa några förhållanden som belyserbehovet av att överväga en delvis ny invandringspolitik: