prop · GE0364 · 1990-12-31 00:00:00 — Den internationella telekonventionen och radioreglementetär bindande folkrätt för de stater som har ratificerat konventionen, bland demSverige (SÖ 1985:66). Dettorde råda full enighet om att de förhållanden som har redovisats gör detnödvändigt att någon kontroll utövas över hur radiofrekvensspektrum tas ianspråk. Redan i sitt debattbetänkande konstaterade YFU att det begränsadesändningsutrymmet utesluter en fullständig etableringsfrihet när det gälleretersändningar av radio- och TV-program (SOU 1979:49 s. 62). Den svenskaradiorättsliga regleringen innebär att inte någon radiotrafik får äga rum utanstatligt tillstånd i någon form. Enligtvår nuvarande radiorättsliga lagstiftning är huvudregeln att regeringenbestämmer vem som har rätt att här i landet sända radioprogram irundradiosändning (5 § radiolagen, 1 § lagen /1986:3/ om rundradiosändning avfinländska televisionsprogram). I andra fall ger en förvaltningsmyndighettillstånd (2 § närradiolagen, 2 § lagen /1981:508/ om radiotidningar). Detkoncessionssystem som gäller har alltså sin grund i nödvändigheten att fördelaradiofrekvenserna. har det funnits en önskan att låta den centralaradio-och TV-verksamheten handhas av ett enda företag i allmänhetens tjänst(prop. 1966:149 s. 29, jämför prop. Denna önskan torde också vara orsaken till att reglerna i radio- Prop. 1990/91:64 lagen har gjorts tillämpliga även på trådsändningar. Äveni fråga om andra sändningar än sådana som kan räknas till den centrala radio-och TV-verksamheten gäller koncessionssystemet. När det gäller radiosändningarhar funnits behovet att fördela utrymmet. Bakom kravet på tillstånd för lokalakabelsändningar har legat bedömningen att ett koncessionssystem ger bättreförutsättningar för en vid yttrandefrihet (3 § lagen om lokala kabelsändningar,prop. 1984/85:199 s. 28). Detsom nu har anförts visar att frågan vilka regler som skall gälla omanvändningen av radiofrekvensspektrum för massmediala ändamål är beroende delsav vissa ofrånkomliga fysikaliska begränsningar, dels av önskemål som idemokratisk ordning kommer till uttryck i politiska beslut. 1 fråga omtrådsändningarna bestäms gränserna för vad som är genomförbart av ekonomiskaoch andra praktiska realiteter snarare än av naturliga hinder. Beträffande bådasändningstyperna finns skiftande uppfattningar om vilken ordning som ärönskvärd. Förutsättningarnaär alltså inte helt likartade när det gäller att bedöma möjligheterna att föreskrivaetableringsfrihet för radiosändningar och för trådsändningar. Frågornabehandlas därför i det följande var för sig. En sådan uppdelning underlättas avatt den svenska radiorättsliga terminologin numera håller radiosändningar ochtrådsändningar helt isär. innefattas inte längrenågra trådsändningar i begreppet rundradiosändning (SFS 1986:1209). Avdet förut anförda har framgått att radiosändningar kan användas för olika slagstrafik. Såväl vanliga telefonsamtal som telegrafi och olika former avdatatransmissioner förmedlas ofta helt eller delvis genom radiosändning. Andraviktiga tillämpningar är kommunikationsradio för olika verksamheter, t.ex.sjöfarten och flyget. Som har framgått av avsnitt 5.1 används ofta uttrycketetersändning som synonym till radiosändning. Ensärskild tillämpning av radiosändningstekniken är rundradiosändningarna. Demotsvarar vad som i internationell terminologi betecknas som"broadcasting" eller "radiodiffusion". 1 svensk rätt avsertermen rundradiosändning i princip en radiosändning som är avsedd att tas emotdirekt av allmänheten. Rundradion är vad vi i det dagliga livet möter som radiooch TV. I det följande åsyftas med radio trådlösa elektromagnetiska sändningaroavsett om de förmedlar ljudradio, television eller någon annan form avmassmedium. Rundradiosändningarförekommer i vårt land dels inom ramen för Radio-koncernensverksamhet, dels med stöd av närradiolagen, lagen om rundradiosändning avfinländska televisionsprogram och lagen om radiotidningar. Vidare kanrundradiosändningar från många utländska stationer nå . Radiolagenskrav på tillstånd för radiosändningar från sändare här i riket gällersändningar av alla slag, rundradiosändningar såväl som andra. Somförut nämnts konstaterade YFU i sitt debattbetänkande att det 80 begränsade utrymmetutesluter en fullständig etableringsfrihet när det Prop. 1990/91:64 gälleretersändningar av radio-och TV-program. I huvudbetänkandet gjordes inte någotavsteg från den bedömningen. YFU fann inte någon anledning att gå ifrån detrådande koncessionssystemet (SOU 1983:70 s. 110). YFU:sförslag innebar att radiosändningar till allmänheten skulle beredas skyddenligt den nya yttrandefrihetsgmndlagen i alla avseenden utom så tillvida attnågon etableringsfrihet inte kunde gälla. Undantaget skulle enligt YFU:sförslag framgå av gmndlagen endast motsättningsvis genom att etersändningarutelämnades vid uppräkningen av de uttrycksformer som omfattas avetableringsfriheten. I1986 års lagrådsremiss frångicks YFU:s förslag i lagtekniskt hänseende. Enligtlagrådsremissen borde undantaget från etableringsfriheten framgå av enuttrycklig bestämmelse i gmndlagen. Därtill föreslogs att gmndlagen skulle slåfast vissa andra fömtsättningar för regleringen av radio- ochtrådsändningsverksamheten i landet. Dit hörde bl.a. statens möjligheter attträffa avtal med tillståndshavare om sändningsverksamheten. Dessa förslagberörs närmare i det följande efter behandlingen av frågan om etableringsfrihetför trådsändningar. Detkoncessionssystem vi nu har baseras delvis på avtal mellan staten ochprogramföretagen. Den 1986 framlagda tanken på att igmndlag klargöra att ett sådant system är tillåtet kan sägas ha legat väl ilinje med en strävan som på skilda sätt kom till synes i remissen. Den strävangick ut på att gmndlagen skulle bli i viss mening neutral. Neutralitetenskulle avse den utveckling av möjligheterna till mndra-dioverksamhet som kundekomma att äga rum i landet. Gmndlagen skulle inte innebära ettställningstagande till förmån för någon av de olika uppfattningar somförekommer i frågor om hur sådan radioverksamhet bör vara ordnad. Härigenomskulle en debatt om radions framtida användning kunna fortgå utan inslag avargumentering på konstitutionella gmnder därför att gmndlagen inte föreskrev enviss ordning. Föregen del kan jag först slå fast att någon etableringsfrihet i tryckfrihetsrättsligmening inte går att införa för radiosändningar av skäl som har framgått. Vadsom kräver närmare överväganden är därför hur gmndlagen bör utformas för atttillåta ett system för fördelning av frekvensutrymmet. Detskulle i och för sig vara möjligt att nu gå tillbaka till den av YFU föreslagnagrundlagsutformningen. Kravet på tillstånd för radiosändningar har hittillsinte ansetts stå i strid med regeringsformen. En ny grundlag till skydd föryttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter kan inte medföra någonändring i det hänseendet. Om den nya gmndlagen inte heller föreskriveretableringsfrihet i fråga om radiosändningar, skulle motsättningsvis tillskillnad från vad som uttryckligen anges gälla för andra medier slutsatsenvara att något konstitutionellt hinder mot att genom vanlig lag upprätthållakravet på tillstånd för radiosändningar inte finns. Medhänsyn till kravet att grundlagen skall kunna överblickas kan det dock inteanses särskilt tillfredsställande att med tystnad förbigå ett så betydelsefulltundantag från det tryckfrihetsrättsliga mönstret som avsaknaden avetableringsfrihet för radiosändningar. Slutsatsen blir att den nya 6 1990/91. grundlagenbör avfattas så att den klart anger att ett tillståndssystem är Prop.1990/91:64 tillåtet i fråga om radiosändningar. I sak innebär detta inte någonskillnad i förhållande till YFU:s förslag. Däremotbör den nya gmndlagen inte lägga fast någon viss ordning för hur ljudradio- ochTV-verksamheten i landet skall organiseras. Det innebär att gmndlagen börlämna öppet för sådana särskilda regler som bör kunna finnas när verksamhetenbedrivs av ett företag med en sådan särställning som tillkommer SverigesRadio. Gmndlagen bör följaktligen bl.a. ge utrymme för lagstiftning som gälleravtal mellan staten och dem som får tillstånd till radiosändningar ochgranskning i efterhand av pvogram som har sänts. Den bör också säkerställa detredaktionella oberoendet hos dem som sänder radioprogram. Avden redogörelsen har framgått att utrymmet i radiofrekvensspektruminte är obegränsat. Åtminstone någon fördelning av frekvenserna är nödvändigför att möjligheterna till radiotrafik av skilda slag skall kunna tas till varafullt ut. Den fördelningen är givetvis av betydelse för möjligheterna att görabmk av yttrandefriheten genom trådlösa sändningar till allmänheten avljudradio och television m. m. Detär givetvis av stor vikt för den fria opinionsbildningen att radiofrekvensspektmmtas i anspråk för sändningar till allmänheten. Från konstitutionell synpunktfinns det därför goda skäl att söka omgärda frekvensfördelningen med vissagmndläggande regler. Dessakan inte ange i detalj hur fördelningen skall gå till. Att närmare ange hurfrekvenser skall fördelas kräver ett omfattande arbete och kompliceradehänsynstaganden till olika faktorer. Regeringen bemyndigade i februari 1990chefen för att tillkalla en särskild utredare() för att bl.a. utarbeta förslag till föreskrifter i lag omfördelningen av radiofrekvenser (dir. 1990:4). Utredarens uppdrag skall varaslutfört . Påkonstitutionell nivå kan en reglering inte gärna gå längre änatt uttryckligen framhäva den grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetensintresse vid alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. av sådan innebörd skulle ha till syfte att utgöra en spärr motobehöriga inskränkningar eller ett undergrävande av den frihet att begagnaradiomediet för sändningar till allmänheten som är möjlig och rimlig medhänsyn till andra anspråk på utrymme för radiotrafik. Den skulle inte hellerhindra sådana överväganden och hänsynstaganden som även i ett demokratisktsamhälle är ofrånkomliga vid fördelningen av radiofrekvenser. Detsätt på vilket radiofrekvensspektrum tas i anspråk för massmediala ändamål i vårt land har som gått sedan de första rundradio- sändningarna inleddes utvecklats i flera avseenden. Flera rikstäckande kanaler har startats och eterburna televisionssändningar har kommit till stånd. Inte minst betydelsefull är den utveckling som inleddes genom tillkomsten av närradion . Närradiolagen öppnar tillgäng till 82 ljudradiomedietför sändningar med lokal räckvidd. Sådana får bedrivas Prop. 1990/91:64 avlokala ideella föreningar m.fl. sammanslutningar efter tillstånd avnärradionämnden. Nämnden fördelar tiden för utnyttjande av det tillgängligautrymmet i radiofrekvensspektrum enligt sammanslutningarnas önskemål så långtdet är möjligt. Om önskemålen inte kan förenas, skall förtur ges åt densammanslutning som bedöms ha störst intresse av att få sända (8 §). Denutveckling som har kommit till stånd genom framväxten av närradiosystemetinnebär en betydande vidgning av möjligheteraa att komma till tals i ljudradio.Med sin lokala karaktär innebär närradion ett viktigt tillskott till det friainformationsflödet. Den framstår nu som ett etablerat inslag blandmassmedierr.-a på lokal nivå. Densträvan att gagna yttrandefriheten och informationsfriheten som bör präglafördelningen av radiofrekvenser bör komma till ett allmänt uttryck i en sådanföreskrift av närmast målsättningskaraktär somjag berörde. För attytterligare markera att fördelningen av radiofrekvenser skall ske undervederbörlig hänsyn till behovet av utrymme för sändningar till allmänheten böri yttrandefrihetsgmndlagen föreskrivas att fördelningen alltid skall leda tillatt det finns utrymme för ett system av det slag som närradion nu utgör. Medhänvisning till det nu anförda förordar jag alltså att vissa gmndlägganderegler rörande fördelningen av radiofrekvenser tas in i gmndlagen till skyddför yttrandefrihetens och den fria opinionsbildningens intressen. Medtrådsändning avses enligt radiolagen ljud, bild eller annat meddelande somsänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid särskiltanordnad ledare. Sändningsformen ger betydelsefulla kommunikationsmöjligheterfrån markstationer, inte minst för vidareförmedling av radiosändningar.Särskilt i fråga om vidareförmedling av sändningar från satelliter hartrådnäten kommit att spela en viktig roll. Möjligheternatill trådsändningar begränsas inte av naturliga förhållanden på samma sätt somradiosändningarna. I sitt huvudbetänkande konstaterade YFU att dagensteknik och än mer morgondagens ger starkt ökade sändningsmöjligheter på tråd. Undersådana förhållanden ledde YFU:s syn på yttrandefriheten till att kommitténansåg att det i princip borde stå var och en fritt att rikta sändningar tillallmänheten genom tråd. YFU föreslog därför en grundlagsregel omsändningsfrihet. Gmndlagen skulle dock medge att vissa begränsningar avsändningsfriheten föreskrevs genom vanlig lag. YFUmedgav att förslaget inte innefattade någon fullständig lösning av deyttrandefrihetsrättsliga problem som hänger samman med sändningar som förmedlasvia satellit och kabel. Kommittén påpekade att frågan om etableringsfrihet förtrådsändningar i själva verket består av två delfrågor och YFU:s förslag utgickfrån en distinktion mellan rätten att etablera trådnät och rätten att bedrivasändningsverksamhet. Densom vill anlägga ett trådnät måste beakta åtskilliga förhållanden för 83 att kunna genomföraföretaget. Han kan behöva tillgång till annans mark, Prop. 1990/91:64 enskildeller allmän. Hänsyn till bebyggelseplanering, försvarssynpunkter, den allmännasamfärdseln m. m. kan också behöva tas. Fömtsättningarna för att anlägga ettledningsnät kan följaktligen vara beroende av regler i olika lagar, t.ex.jordabalken och byggnadslagstiftningen. Men något särskilt tillstånd attanlägga ett trådnät behövs inte. I den bemärkelsen råder etableringsfrihetredan i dag. Någongmndlagsregel till skydd för denna etableringsfrihet har inte föreslagits, varesig av YFU eller 1986. Inte heller jag anser att det finnsnågot behov av en sådan regel. Den del av frågan om etableringsfrihet förtrådsändningar som de fortsatta övervägandena bör inriktas på är rätten attbedriva sändningsverksamhet. Utgångspunktenför YFU:s förslag om sändningsfrihet var att den tekniska utvecklingen öppnarökade praktiska möjligheter att begagna trådnät för sändningar av skilda slag.Trådmediet framstår i det perspektiv som YFU anlade inte som någon i egentligmening begränsad resurs. viss mån avvikande syn framfördes av massmediekommittén i betänkandet (SOU1984:65) Via satellit och kabel. 1 en sammanfattande bedömning antog kommitténatt det skulle kunna uppstå trängsel också i kabelnäten även om dessa byggdesut. Skillnaden i förhållande till det utrymme som kan användas för etersändningskulle inte komma att bli så stor att den kunde anföras som skäl försändningsfrihet i trådsändning. Vidtiden för massmediekommitténs arbete krävdes tillstånd enligt radiolagen försåväl trådsändningar som radiosändningar. föreslog enreglering som skulle öppna möjlighet för en ny typ av lokala kabelsändningar.Sådana skulle få bedrivas efter tillstånd av en statlig myndighet. Det skullegälla såväl om sändningaraa kom från en lokal sändare på marken som om deförmedlades från annat håll via satellit. Tillstånd skulle dock inte krävas förviss vidaresändning av program från direktsändande satelliter. Detförslag som massmediekommittén lade fram kom att ligga till gmnd förlagstiftningen om lokala kabelsändningar. 1 propositionen om radio-ochTV-sändningar i kabelnät (prop. 1984/85:199) anslöt sig föredragande statsrådeti allt väsentligt till kommitténs argumentering för ett koncessionssystem. Riksdagengodtog principen om krav på tillstånd för lokala kabelsändningar när den medanledning av propositionen beslutade lagen om lokala kabelsändningar (KU1984/85:37 s. 13, rskr. Tillgmnd för statsmakternas beslut att införa ett särskilt koncessionssystem förvissa lokala kabelsändningar låg bedömningen att en fri sändningsrätt skullege nätägaren en monopolställning som i praktiken kunde begränsayttrandefriheten och yttrandemöjlighetema avsevärt. Med ett koncessionssystemkan nätägarfunktionen skiljas från ansvaret för programsändningen. Därmed kanman undvika att operatören skaffar sig en monopolställning utan möjlighet förandra att påverka utbudet av program. Enannan bidragande orsak till koncessionssystemet låg i behovet av en rationell och effektiv organisation av kabelsändningsverksamheten. re ansågs det böra skapas garantier för att kabelnäten skulle bli tillgängliga 84 försådan verksamhet som inte i första hand kan bedrivas med lönsamhets- Prop.1990/91:64 mål. Därtill kom behovet att kunna ställa upp vissa villkor försändningsrätt i syfte att skapa garantier för att sändningaroch andra program än satellitkanaler når ut till alla som är anslutna tillkabelnäten. Denu återgivna motiven för koncessionssystemet kan sägas vara grundade i enomsorg om möjligheterna till att trådnäten skall få en allsidig användning.Från början anfördes också andra skäl till stöd för tanken på ettkoncessionssystem. Önskemålet att upprätthålla regler för innehållet i de programsom sänds i trådnäten ansågs tala för koncessionssystemet (prop. 1984/85:199 s.26, 28-29, 40ff., 49 ff.). Enligtförslaget skulle den tillståndsgivande förvaltningsmyndigheten, kabelnämnden, ivissa fall få förbjuda vidaresändning av en programkanal från satellit för visstid. Likartade regler skulle gälla för lokala egensänd-ningar. Riksdagenbeslutade emellertid att frågor om återkallelse av sändningstillstånd ellersändningsförbud på grund av programmens innehåll i princip skulle prövas iyttrandefrihetsrättslig ordning (dvs. av domstol med jury) vid sidan avkoncessionssystemet (KU 1985/86:7, rskr. Lagenom lokala kabelsändningar började gälla . Den bygger som somjag har redogjort för på en från den internationella radiorättsligaregleringen hämtad distinktion mellan direktsändande satelliter och satelliteri fast trafik. Endast vidaresändning av programkanaler från det senare slagetav satelliter omfattas av lagens krav på tillstånd för lokala kabelsändningar. Direktsändandesatelliter har från början uppfattats som mndradio. Rätten att ta emot sådanasändningar har ansetts inte böra göras beroende av tillstånd. Beträffandemndradiosändningar innebar också massmediekommitténs förslag att de liksom fömtskulle få tas emot och sändas vidare utan tillstånd under fömtsättning att detvar fråga om en samtidig och oförändrad vidaresändning (SOU 1984:65 s. 277).Det skulle som nämnts gälla om sändningarna kom från direktsändandesatelliter lika väl som genom markbundna sändningar. förut nämnda prop. 1984/85:199 om radio- och TV-sändningar i kabelnätinstämde föredragande statsrådet i massmediekommitténs förslag att tillståndinte skulle fordras för att vidaresända program från direktsändande satelliter.Statsrådet anförde vidare bl.a. att en utjämning av de tekniska skillnadernamellan olika typer av satelliter kunde leda till problem med att avgränsatillståndspliktiga sändningar från sådana som inte kräver tillstånd. Denutveckling av tekniken för satellitsändningar som har ägt mm sedan lagen omlokala kabelsändningar trädde i kraft har inneburit att nya satellittyper harkunnat tas i bmk. Mycket tyder på att fler och fler sändningar efter handkommer att utgå från satelliter som inte kan anses sända i fast trafik ikabellagens mening. Det innebär att en allt större del av satellitkanalema kanvidareförmedias i svenska trådnät utan att de syften som bär upp lagen omlokala kabelsändningar tillgodoses. Utvecklingen har med andra ord gjort enöversyn av reglerna om lokala kabelsändningar påkallad. Översynenhar som fömt nämnts uppdragits åt radiolagsutredningen. Som framgått har den iförsta hand föranletts av utvecklingen i fråga om Prop. 1990/91:64sändningar av TV-program från satelliter. Men också frågan vilka villkor sombör gälla för lokala kabelsändningar från sändare på marken omfattas avuppdraget. Närdet gäller trådsändningar kan möjligheterna att i en ny gmndlag efterlikna om etableringsfrihet enligt min uppfattning nu sammanfattas påföljande sätt. Modernatrådsändningar bygger på en avancerad teknik. Den kan tas i bruk förmassmediala ändamål i ett ekonomiskt högt utvecklat samhälle. I ett sådantsätts gränserna för vilken trådsändningskapacitet som kan ställas till förfogandefrämst av hur stark efterfrågan på trådförmedlade tjänster visar sig vara. Riksdagensomarbetning av de föreslagna reglerna om ansvarighet för lokala kabelsändningarkan sägas ha inneburit att möjligheterna att tillgripa sanktioner på grund avinnehållet i trådförmedlade program i stort sett har förlorat sin betydelse somgrund för kravet på tillstånd för lokala kabelsändningar. Det torde vara fulltmöjligt att ha föreskrifter om förbud mot fortsatt sändning av en kanal, ävenom sändningarna från början fått inledas utan särskilt tillstånd. Enkoncession enligt det nuvarande systemet är förenad med skyldighet attvidarebefordra Radio-koncernens sändningar av rundradioprogram itrådnätet. För en nätinnehavare innebär en koncession också en skyldighet attkostnadsfritt tillhandahålla en kanal i kabelnätet till ett lokaltkabelsändningsföretag för s.k. egensändningar. Frågan är om sådana regleranses önskvärda och om de i så fall kan upprätthållas även omtrådsändningsverksamhet får bedrivas utan tillstånd. Såvittgäller Radio-koncernens sändningar har inte någon annan mening gjortsgällande än att en skyldighet att vidarebefordra dem i trådnät bör kunnaföreskrivas. YFU föreslog att en sådan reglering utan hinder av dengmndlagsfästa sändningsfriheten skulle kunna intas i vanlig lag. Beträffandeskyldigheten att kostnadsfritt tillhandahålla en kanal för lokalaegensändningar föreligger knappast heller någon anledning att inte behålla enmöjlighet att genom vanlig lagstiftning upprätthålla den ordning som råder nu.Denna skyldighet fyller en betydelsefull uppgift för att öppna en tillgång tilltrådmediet för mindre resursstarka aktörer. Även här bör regler kunna ges ivanlig lag. Överhuvud taget är det angeläget att vara uppmärksam på risken att nätinnehavaren får ett monopol som utesluter andra från inflytande över programsättningen. Det starkaste motivet för att ge det allmänna ett inflytande över rätten att etablera verksamhet för trådsändning kan sägas ligga i detta. Där ett trådnät redan har etablerats minskar sannolikheten för att ännu ett skall byggas. Nätinnehavaren får lätt ett faktiskt monopol på trådsändningskapaciteten inom ett visst område. Även om kravet på tillstånd tas bort, är det dock inte uteslutet att genom lag ålägga nätägarna förpliktelser att lämna utrymme för vissa sändningar av det slag som åvilar dem enligt lagen om lokala kabelsändningar. Frågan blir om de risker för monopol som ändå kan finnas skall motivera att ett koncessions- 86 systemför trådsändningar upprätthålls. Bedömningen av den frågan under- Prop.1990/91:64 lättas, om man betraktar olika tänkbara nätinnehavare var för sig. Detnu befintliga allmänna telenätet upprätthålls av staten genom . Enbetydande del av den utbyggnad av trådsändningskapaciteten som kan väntas tordeockså komma att genomföras av . mån upplåter sändningsutrymme i trådnäten kan de allmänna kravpå saklighet och opartiskhet som enligt 1 kap. 9 § RF vilar på alla som fullgöruppgifter inom den offentliga förvaltningen vara vägledande. Det bör vidarevara möjligt att utforma gmndlagen så att den lämnar utrymme för föreskrifter ilag som närmare reglerar fömtsättningarna för tillträde till televerketstrådnät. Denna möjlighet bör kunna begagnas på ett sätt som gör det omöjligtatt hävda att det allmänna missbrukar sin ställning som nätinnehavare. Närdet gäller enskilda nätinnehavare är frågan möjligen mera problematisk.