prop · GE03190 · 1990-12-31 00:00:00 — Denna analysligger i allt väsentligt till grund för fullmäktiges ställningstaganden nedan.När det gäller konstruktionen för föreslår dock fullmäktige vissamodifieringar. En viktig del av ombildningenav är att nuvarande kassan ges formell ställning som stiftelse och ägare. Detta faller tillbaka på utred ningens analys av kassans och föreningarnas juridiska status i utgångsläget. Här konstateras bl a att låntagarförankringen i stadshypoteksorganisationen är förhållandevis svag. Vidare finner utredningen att staten inte har grund 50 för anspråk på denupparbetade förmögenheten, trots en lång tradition av Prop. statligastödinsatser och olika reglerande ingrepp. Knytningen till staten har 1990/91:190 givit kassan ett drag av offentlig institution men anses inte haändrat dess Bilaga 2 självständighet och stiftelsekaraktär enligtutredningen. Fullmäktigedelar uppfattningen att stiftelseformen nära anknyter till den tradition avsjälvständighet och oberoende som kassan och föreningarna utvecklat. Denkonstruktion som utredningen föreslår bör också ses mot bakgrund av att detfaktiskt saknas uttryckliga bestämmelser som reglerar ägarförhållandena i stadshypoteksorganisationen.En annan viktig utgångspunkt för fullmäktiges ställningstagande är Stadshypoteksnuvarande roll som stor kreditgivare på bostadsfinansieringsmarknaden - denenda icke bankägda aktören i marknadsledande position. Fastighetslånemarknadenfortsätter av allt att döma att vara expansiv. Den är vidare på väg att intemationaliseras,åtminstone vad gäller aktörernas kapitalanskaffning (funding). Koncentrationstendensernahar blivit allt tydligare. En marknadsledande position försvaras bara av densom kan hantera växande volymer inom ramen för en kostnadseffektiv och lönsamorganisation. Ombildningeninnebär att formellt förses med en ägare i stiftelsens form. regleras blir därmed av avgörande betydelse. Av utredningensförslag till stadgar för stiftelsen framgår bla att stiftelsen skall förvaltadet aktiekapital som erhållits vid ombildningen av rörelse"i syfte att befrämja en effektiv konkurrens på bostadskreditmarknaden". Fullmäktigekan tillstyrka utredningens förslag i detta avseende. Ägarfrå-gan får enlösning som nära anknyter till de förhållanden som gällt för Stadshypotek.Fullmäktige fäster därutöver särskild vikt vid att huvudinriktningen förförvaltningen tydligt läggs fast och att denna tar sikte på just konkurrensmomentetpå bostadskreditmarknaden. Somtidigare framgått är det utredningens juridiska analys som ligger till grundför fullmäktiges ställningstagande till ombildningen av och ägarfråganslösning. Ett förstatligande av rörelse framstår t ex inte somett realistiskt alternativ i sammanhanget mot bakgrund av den analys sompresenterats. Staten kan inte ta aktiekapitalet i det ombil-dade ianspråk utan ersättning. Regeringsformen (RF 2 kap 18 §) tillförsäkrar intebara enskilda medborgare ersättning i de fall egendom förstatligas. Skyddet fåräven anses gälla en självständig, under statens omedelbara vård ställd låneanstalt"som . Statsmakterna bör primärt ta ansvar för i vilka former denframtida förvaltningen får bedrivas men avstå från att direkt förfoga över detkapital som återfinns i rörelsen. Däremothar fullmäktige invändningar mot utredningens förslag när det gällerstiftelsens styrelse. Eftersom fullmäktige anser att staten har ett huvudansvarnär det gäller att förse med en långsiktig stabil ägarfunktionbör detta ansvar återspeglas i en klar majoritetsposition när det gällersammansättningen av stiftelsens styrelse. Vidare anser fullmäktige att det föreslagnaantalet ledamöter är för stort. Antalet bör begränsas från tolv till åttaledamöter. Av dessa åtta ledamöter bör fyra, däribland ordföranden, utses avregeringen. Därutöver föreslår fullmäktige att två ledamöter utses av berördavetenskapliga forskningsakademiker och två ledamöter utses av Prop. föreningar som representerar låntagarintresset inom . Fullmäktigeanser således att de av regeringen utsedda ledamöterna bör Bilaga 2 utgörastyrelsens majoritet (i kraft av ordförandes utslagsröst). För flertalet avdessa ledamöter bör ställas höga krav på sakkunskap och kompetens ifråga om kreditgivningoch kapitalförvaltning. Utredningen understryker betydelsen av långsiktigalönsamhetskrav för en rörelse av slag. Man föreslår mot dennabakgrund att delar av verksamhetens avkastning delas ut till allmännyttigaändamål för att "främja och understödja till anknuten vetenskapligforskning". Fullmäktige ställer sig dock tveksamma till den föreslagnakonstruktionen. Denna framstår som konstlad och fullmäktige ifrågasätter om deni praktiken kommer att tjäna sitt syfte. Enligt fullmäktiges uppfattning ärdet istället inträdet av nya aktieägare i de rörelsedrivande enheterna som iförsta hand kan bidra till önskad stabilitet och trovärdighet vad gäller Stadshypotekseffektivitet och avkastning. Det är således av avgörande betydelse att ett bredareägande redan från början blir en del i omstruktureringen av Stadshypotek.Genom nyemissioner bör såväl medlemmar som externa intressenter beredasmöjlighet att inträda och satsa riskvilligt kapital på marknadsmässiga villkor.Detta kan ske i betydande omfattning utan att stiftelsen behöver ge upp sinroll som huvudaktieägare i . Det kan vidare ske i former somgaranterar att fortsätter att utvecklas som konkurrent till destörre bankkoncernerna på marknaden. Fullmäktige har inget att erinra mot de förslag som rörskattekonsekvenserna och behandlingen av de ombildade instituten ur kapitaltäckningssyn-punkt.Detsamma gäller den tidpunkt som utredningen angivit för ikraftträdande av deolika förslagen. Den anpassning som rör hypoteksinstituten bör dock tidsmässigtsammanfalla med ställningstagandet till kreditmarknadskommitténs förslag omreformerad lagstiftning för kreditaktiebolagen. Till en början vill inspektionen instämma i vad utredarenanfört om nödvändigheten av att utan dröjsmål genomföra en modernisering av Landshypoteksoch organisation för att skapa möjlighet för de båda institutionernaatt utvecklas och framgångsrikt verka på den framtida avregleradekreditmarknaden. De båda hypoteksinstitutionerna är nu organiserade efterlikartade hnjer. På en punkt har utredaren ansett sig kunna finna enprincipiell skillnad av betydelse i det att det inom skulleföreligga ett delägarskap från låntagarnas sida i föreningarna och från dessassida i banken, vilket delägarskap i ekonomiskt hänseende skulle betyda någothelt annat och mera långtgående än vad som följer av medlemskapsreglerna i stadshypoteksför-fattningarna.Detta har lett utredaren fram till helt olika lösningar för de bådainstitutionerna. Inspektionen anser att utredaren i hög grad överdriverbetydelsen av de smärre formella och sakliga skillnader som finns mellan debåda regelsystemen. Enligt inspektionens uppfattning bör - med hänsyn till attde båda institutionernas uppbyggnad och verksamhetsorganisation i allt väsentligt är densamma - en given utgångspunkt vara attden ombildnings- Prop. modell som väljs bör tillämpas på bådainstitutionerna. För detta talar också 1990/91:190 att de båda institutensverksamhet kan antas bli i viss utsträckning överlap- Bilaga 2 pande. Till grund för en reformering av organisationsformen börläggas främst följande principer. -Den låntagarkooperativakaraktären behålls. Av detta följer bl.a. att det även i fortsättningen börfinnas en stark förankring hos låntagarna på regional nivå. Mot bakgrund avden kooperativa karaktären är det inte nödvändigt att på det sätt som utredarengjort i fråga om betona ett från början starkt avkastningskrav. (Här kan en jämförelse göras med sparbanker, föreningsbanker och ömsesidigaförsäkringsbolag.) -Organisationsformenför rörelsen bör vara sådan att den ger möjlighet till nödvändig utveckling ochäven skapar en grund för konkurrens med andra institut på lika villkor. Förrörelsen bör därför användas aktiebolagsformen. -Kopplingenmellan ägarfunktion och lånerörelsen måste vara sådan att förutsättning skapasför att föra ihop och olika delar till slagkraftigakoncerner. Det är helt nödvändigt, om instituten skall ha möjlighet att hävdasig i framtidens konkurrens, att en samordning och effektivisering sker inomresp. koncern för att fullt ut ta till vara fördelarna i en stordrift. Mot bakgrund av dessa utgångspunkter anser inspektionenatt den lösning som utredaren föreslår för - bl.a. med enstiftelse som ägare av - inte är acceptabel. Inspektionenavstyrker därför det förslag som utredaren framlagt beträffande . Det är emellertid svårt att peka på en enkel ombildningsmodellsom helt uppfyller de villkor som enligt ovan måste ställas på en reform ochsom dessutom i stor omfattning kan vinna gehör hos personal och förtroendemäni institutionerna. Mycket talar därför för att det första steget bör bygga på-förutom på att själva rörelsen drivs i ett aktiebolag - att ägarfunktionernakopplas till en organisation som så nära som möjligt bygger på den nuvarande.Den skulle då t.ex. kunna innebära att aktierna fördelas på banken/ kassanresp. på föreningarna på sådant sätt att banken/kassan i vart fall harmajoritet i rösthänseende på aktiebolagets bolagsstämma, att föreningarna ombildastill ekonomiska föreningar - eller, om samtliga aktier läggs hos banken/kassan,valföreningar - med uppgift att utse ombud till kassans resp. bankens stämmaoch att i viss mån engageras i aktiebolagets organisation vad gällerlåneverksamhet i regionen. Lösningen bör alltså så långt som möjligt tillvarata defördelar som finns i den regionala låntagarförankringen somorganisationen i väsentliga avseenden måste möjliggöra en nödvändig styrningav och kraftsamling i koncernens verksamhet. Inspektionenföreslår att i någon därför lämplig form tar upp överläggningar med företrädare för de båda institutionerna för att närmare klarlägga hur en ombildning utifrån vissa givna förutsättningar - enligt inspektionens mening de som angetts i det föregående - kan genomfö- 53 ras underbred förankring i institutionerna. Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) Prop. Betänkandet har av UHÄ remitterats till universiteten iStockholm, 1990/91:190 och . Inkomna remissyttranden bifogas. Sett utifrån de synpunkter, vilka UHÄ företrädesvis haratt beakta finner ämbetet inget att erinra emot utredningens förslag i desshelhet. Enligt UHÄ:s mening hade det dock varit önskvärt om utredningen närmarehade redogjort för hur "till anknuten vetenskaplig forskning"skall få tillgodogöra sig avkastningen på stiftelsens Stadshypotekskassaninnehav av aktier. I övrigt vill UHÄ hänvisa till vad som har anförts frånuniversitetens sida. ställer sig, med följande påpekanden,positiv till förslaget. Beträffande Stadshypotekskassan och stadshypoteksföreningarna("'') vill nämnden understryka den allmänna synpunkten att detär viisentligt att , som kan sägas ha fungerat som en garantför prispressande konkurrens inom bostadskreditgivningen, också i fortsättningenkan behålla sin roll som en stark och självständig aktör på bostadskreditmarknaden.Nämnden vill också framhålla, att det är angeläget att förslaget är så utformatatt det kan uppfattas om positivt även från stadshypoteksföreningarnas sida. Med nu gjorda påpekanden tillstyrker nämnden ettgenomförande av betänkandets förslag. Fakultetsstyrelsen finner inte anledning att gå in påkreditmarknadssituationen och frågor kopplade till denna utan begränsar sittyttrande till att avse synpunkter på dels utredningens resultat i vad avserägarförhållandena i dagens situationen vad gäller de tre hypoteksinstitutenmed de till dem kopplade föreningarna, dels utredningens förslag till nyaorganisationsformer, dels föreslagna stadgar och bolagsordningar. Vad till att börja med gäller dagens ägarsituation harutredningen kommit till det resultatet, att såväl Stadshypotekskassan som detill denna kopplade stadshypoteksföreningarna är att betrakta som självägandejuridiska personer sui generis, närmast av stiftelsekaraktär, med starkt offentligrättsligtinslag. Något anspråk på samlade kapital kan därför inte görasgällande från vare sig föreningarnas eller medlemmarnas sida. Inte hellerstaten kan enligt utredningen resa anspråk på förmögenhetsmassa.När det därefter gäller föreligger enligt utredningen denskillnaden, att hypoteksbankens delägare utgörs av landshypoteksföreningar ochatt låntagarna är delägare i föreningarna. Låntagarna genom föreningarna hardärför, sägs det vidare, i egenskap av delägare ett rättsligt grundat anspråkpå del i förmögenhetsmassan i och på de aktier som kan komma attuppstå vid en ombildning av till aktiebolag. Vadslutligen Skeppshypotek beträffar har utred- ningenkommit till det resultatet att staten ensam är ägare. Vad först stadshy- Prop.poteksföreningarna beträffar kunde det som utredningen anfört tidgare möj- 1990/91:190 ligen sägas att de utgjorde en särform av ekonomiska föreningar,och även Bilaga 2 om låntagarna alltjämt kallas medlemmar kan det med visstfog ifrågasättas om de numera - sedan deras skyldighet att solidariskt svaraför föreningarnas förbindelser 1970 upphörde - kan sägas träffa sådant avtalom samverkan för ett gemensamt ändamål som är en förutsättning för att enassociation och därmed en förening skall anses föreligga. Å andra sidan benämnssom sagt låntagarna medlemmar, och som sådana har de vissa förvaitningsbefo-genheteri föreningarna. Visst fog synes dock som sagt föreligga för ståndpunkten attdet i detta fall närmast är fråga om en halvt offentligrättslig organisationsformmed visst inflytande för dem som är låntagare. Fakultefsstyrel-sen kan därförsammanfattningsvis acceptera det slutresultat till vilken utredningen kommit. Detekniker som föreslås för omvandlingen av finns i det stora helainte något att invända mot. Ett par detaljer skall dock beröras. VidStadshypoteks ombildning till en aktieägande stiftelse uppkommer somutredningen konstaterat ett gäldenärsbyte. Utredningen är-säkert helt korrekt -av den uppfattningen att samtliga borgenärer inte kan nås för det samtycke somi princip krävs för gäldenärsbyten och föreslår i stället, att regeringenprövar tryggheten för fordringsägare men vidare, vilket är väl såcentralt, att den av staten garanterade grundfonden inte avvecklas snabbare ände skulder som föreligger. För att skydda Stadshypoteksnuvarande fordringsägare får dock den av staten garanterade grundfonden baraanvändas till skyddandet av dessa och inte dem som tillkommer somfordringsägare. Med hänsyn till de jämfört med dagens situation utökaderisker, som fordringsägarna generellt sett kan komma att utsättas för genom StadshypotekAB:s verksamhet, finner fakultetsstyrelsen det trots allt vara tveksamt om denuvarande fordringsägarna erhåller ett erforderligt skydd genom den föreslagnamodellen. - Till förslaget på s. 150 att Stiftelsen skallfä en styrelse om tolv personer vill fakultetsstyrelsen göra det påpekandet,att all erfarenhet entydigt synes utvisa att stora styrelser inte fungerar effektivt.Fråga är om inte styrelsen för stiftelsen i likhet med t.ex. Nobelstiftelsensstyrelse kunde bestå av sex ledamöter men med rätt för olika akademiskakollegier att med ensamrätt bestämma hur de medel som skall tillfallaforskningen enligt förslaget till stadgar § 2 (s. 231) skall fördelas. Komplikationerna är delvisdesamma och delvis andra vad gäller Lands - enhgt förslaget ett kreditmarknadsaktiebolag med eko nomiska föreningar som delägare. Man kan till en början ställa frågan i vil ken mån det bör tillkomma statsmakterna att besluta att ett privaträttsligt organ skall omvandlas till ett aktiebolag (ss 155 och 197). Å andra sidan kan statsmakterna inom vida ramar göra sådana ändringar i gällande regler att fysiska och juridiska personer för att fortsätta viss typ av verksamhet tvingas in i nya verksamhetstyper. Fakultetsstyrelsen nöjer sig därför i detta sam manhang med detta påpekande. - Vad därefter skyddet för Hypoteksban kens fordringsägare beträffar är problement detsamma som ovan berörts i vad gäller fordringsägare. Förslaget i betänkandet är i vad 55 gäller Landshypotekidentiskt med förslaget i vad gäller skyddet för Stadshy- Prop. Fakultetsstyrelsen vill även i detta fall uttala sin tvek-1990/91:190 samhet inför frågan om fordringshavarna erhåller erforderligtskydd. - Påpe- Bilaga 2 kandet på s 158 m att föreningarnas verksamheterframdeles kommer att regleras av stadgar medan Landshypoteksrörelsen reglerasav aktiebolagslagen, kreditaktiebolagslagen och bolagsordning måstekompletteras med påpekandet, att föreningarna även blir bundna av lagen omekonomiska föreningar (om inte särreglering ges), vilket har viss praktiskbetydelse. Lagen om ekonomiska föreningar är nämligen tillämplig på föreningarsom genom ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen. Vidareskall medlemmarna vara aktiva i föreningarna som konsumenter, leverantörereller liknande - föreningarna skall med andra ord vara kooperativa. Deframtida föreningarna skall väl ha till syfte att främja sina medlemmarsekonomiska intressen, men hur mycket av ekonomisk verksamhet blir kvar hos dem?Skall aktieägande anses konstituera ekonomisk verksamhet? Och kan man rimligensäga att medlemmarna som ju får sina lån beviljade av hypoteksaktiebolaget ärlåntagare hos föreningen? Däremot skulle väl re-kvisitet ekonomisk verksamhetkunna komma att uppfyllas om föreningarna som ombud för kreditaktiebolaget haratt bevilja medlemmarnas lån och då blir väl föreningarna även kooperativa. -En grundläggande princip i vad gäl- ■ ler aktiebolag och ekonomiskaföreningar är att de inte får tömmas på eget bundet kapital genom utbetalningtill föreningens medlemmar. I strid mot denna princip innehåller förslaget attutan att ta hänsyn till de enskilda föreningarnas ekonomi föreskriva, attföreningarna själva skall erlägga insatserna för dagens medlemmar med rätt församma medlemmar att lämna föreningarna och därvid lyfta sammainsatser Det må så vara att medlemmarna är delägare i hypoteksföreningarnaoch att de, om föreningarna skulle likvideras, skulle kunna dela pålikvidationsöverskottet - en annan sak är att föreslå en konstruktion som gårstick i stäv med associationsrättens borgenärsskyddsregler vid fortsattverksamhet. - Slutligen skall här pekas på den latenta konfliktrisk som liggerdäri, att lån avses komma att ges till vissa personer som genom sina föreningarär aktieägare i och att dessa låntagares intressen kan tänkaskomma att gå stick i stäv med intressena hos de aktieägare, som tecknar ellerköper aktier i bolaget utan att vara låntagare. En grundläggandeprincip inom associationsrätten är att aktieägare skall behandlas lika. Riksgäldskontoretansluter sig till utredningens förslag att de tre hypoteksorganisationerna ombildastill aktiebolag. Vidare anser kontoret i likhet med utredningen att detföreslagna skall vara ett bankoberoende institut, som alltfortkan värna om konkurrensen på svensk kreditmarknad. Kontoretfinner det dock tveksamt att låta en stiftelse äga . Dennatveksamhet grundas på att den förslagna stiftelseformen kan leda till ettoklart ägarintresse. I den mån stiftelseformen väljs bör dock ett privatdelägande i åstadkommas genom en aktieemission Vidareanser kontoret att, om stiftelseformen väljs, stiftel- Prop. sensavkastning inte bör specialdestineras till forskning. Enligt kontorets 1990/91:190principiella uppfattning vore en sådan specialdestinering olycklig. Behovet Bilaga 2 av medel till forskning har självfallet inte något samband med huravkastningen utvecklas i det föreslagna nya bolaget. Ifrågavarande behov bör,om ett samhällsintresse bedöms föreligga, i stället tillgodoses genom medel somanslås av . förslag skall grundfonden för stadshypotekskassan och hypoieksbankenrespektive garantifonden för avveckas i takt med inlösningenav institutens redan ingångna förbindelser enligt gällande ordning.Denna successiva minskning av grundfondernas respektive garantifondensomfattning bör emellertid enligt uppfattning på etttydligare sätt än i utredningens förslag komma till uttryck iövergångsbestämmelserna till upphävandet av lagarna om respektive institut. Hypoteksutredningenhar redan enligt sina direktiv haft att inrikta arbetet på att främjaförutsättningarna för en effektiv konkurrens på kreditmarknaden. Utredarensmål har varit att åstadkomma en moderniserad organisationsform för hypoteksinstitutensom gör det möjligt för dessa att verka och utvecklas på en avregleradkreditmarknad. Utredaren har också i ett flertal avseenden klart uttalat att enutgångspunkt för förslagen är att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan hypoteksinstitutenoch andra kreditinstitut, såväl svenska som utländska. Dessa utgångspunkter förutredningen ligger väl i linje med de intressen som konkurrenslagstiftningenvill främja. NOanser i allt väsentligt att utredaren på ett förtjänstfullt sätt genom inriktningenav sina förslag tillgodoser och främjar en effektiv konkurrens på så långtmöjligt lika villkor mellan olika aktörer på kreditmarknaden. Det gäller bl.a.förslagen att ombilda hypoteksinstituten till aktiebolag och inordna dem i denlagstiftning som reglerar liknande kreditinstitut, att avveckla de statligagarantierna, att införa incitament för att ställa marknadsmässiga lönsamhetsÅoch avkastningskrav på kapitalet i dessa institut samt att även i övrigtavskaffa särbestämmelserna för hypoteksinstituten. NOhar mot denna bakgrund inte funnit skäl att mera detaljerat kommenteraförslagen. I anslutning till några punkter som tas upp i särskilt yttrande avexperterna viU NO emellertidframföra följande. Ipunkt 6 tas frågan upp vilket avkastningskrav som skall ställas på StadshypotekAB. NO vill framhålla att det inte föreligger någon motsättning mellan ettförsiktigt avkastningskrav i början och en långsiktigt marknads-mässigavkastning. Det krav som bör ställas är att avkastningen är attraktiv för entänkt investerare. En sådan kan mycket väl tänka sig en lägre avkastning ibörjan eller kanske inledningsvis ingen avkastning alls under förutsättningatt den lägre avkastningen kompenseras av en förhållandevis hög avkastning iett senare skede. Tolkat på detta vis stöder No målet att utvecklastill en långsiktigt lönsam organisation. I punkt 7 tas frågan upp vad som skall gälla i kapitaltäckningshänseende Prop. NO kan, mot bakgrund av vad utredaren /91:190 anfört i denna fråga, ansluta sig till de bedömningar som dennegör. Det sy- Bilaga 2 nes svårt att exakt väga och kvantifiera de förÅrespektive nackdelar som historiskt sett har haft av gällandelagstiftning. Då också kre-ditmarknadskommittén synes ha kommit fram till atten reducering av fonderna i kapitaltäckningshänseende inte skulle få någonstörre praktisk effekt och med hänsyn tiU den osäkerhet som fortfarande råderbeträffande vilka fördelar som har haft av särbehandlingen avfondavsättningarna instämmer NO i att det väsentliga är en likabehandling iframtiden mellan de kreditinstitut som konkurrerar med varandra. 1 punkt 8 tas upp vilken garantiavgift som Stadshypotekbör betala för grundfonden. NO anser att bör betala en marknadsmässigavgift. Enligt vad som framgår av yttrandet synes denna avgift ligga på en väsentligthögre nivå än den av utredaren föreslagna oförändrade avgiften på . NO kan i övrigt tillstyrka förslagen och vill ansluta sigtill bedömningen att det, bl.a. av konkurrensneutralitetsskäl, är angeläget attförslagen genomförs skyndsamt. ansluter sig till betänkandets särskildayttrande av experterna . vill framhålla följande synpunkter avseendeStadshypoteks framtid. Modell för en ny organisationsform (Kapitel 5.2) Utredningens utgångspunkt är att de åtgärder som föreslåsskall medföra konkurrensmässig neutralitet mellan och övrigabostadsinstitut. För att uppnå bl a neutralitet från beskattningssynpunktföreslår utredningen att ombildas till aktiebolag (sid 113). delar utredningens uppfattning att det ärviktigt att det nya bolaget kommer att konkurrera på likavillkor med övriga bostadsinstitut.