prop · GE03154 · 1990-12-31 00:00:00 — har strängare regler när det gälleråtskillnad mellan kreditgivning och ägande än vad som är vanligtinternationellt. Det förefaller också som om den internationella utvecklingengår mot större frihet för bankerna att kunna medverka till företags långsiktigaanskaffande av eget kapital. För industrin är det positivt om bankerna gesmöjlighet att spela en mer aktiv roll i företagens utveckling och försörjningmed egenkapital. Kreditmarknadskommitténföreslår undantag från förvärvsförbudet i KML ifråga om förvärv av aktier iföretag i finansieringssyfte. Kredit-marknadsbolag skall enligt förslaget gesmöjlighet att inneha minoritetsandelar i företag. Detär i mindre företag, som också ofta har en låg soliditet, mycket viktigt med finansiärer som kan gå in långsiktigt utan att ta över kontrollen av företaget. Då utbudet av riskkapital för mindre, på OTC-listan inte noterade företag visat tendenser att stagnera, är det mycket angeläget med 156 förslag som kan underlättautvecklingen av mindre företag. 1990/91:154 behovet avriskkapital i mindre företag är stort, tillstyrker förslaget. Ifråga om tillämpningsreglerna finns emellertid vissaallvarliga svagheter. Föratt ett kreditmarknadsbolag inte skall kunna ta kontrollen över ett företagföreslår kommittén att innehav av aktier i ett företag begränsas till entredjedel av kapitalet och röstvärdet. Principen i detta förslag är riktig, menbegränsningen till en tredjedel anser vara omotiverad.Innehavet bör i stället begränsas tifl ett minoritetsägande, dvs. mindre än 50procent. Kommitténföreslår vidare att det inte skall gälla någon längsta tid för innehav avaktier i företag. Detta är, enligt , en mycket viktigförutsättning för att föreslagna undantag i KML skall få någon effekt.Erfarenhet har visat att det ofta tar tid att utveckla nya konkurrenskraftigaoch lönsamma företag. En begränsning i detta avseende skulle därför varamycket olycklig. föreslår dock kommittén att kravet påkapitaltäckning skall öka från förkreditmarknadsbolag. Av samma skäl som anförts ifråga om längsta tid förinnehav av aktier, avstyrkes detta förslag. Effekten av ett sådant krav skullebli att satsningar enbart gjordes på företag som redan utvecklat en lönsamverksamhet och följaktligen inte i de företag som verkligen har det störstabehovet av externt riskkapital, nämligen mindre nystartade företag med lågsoliditet, men med en stark affärsidé. Ilinje med bankernas breddade verksamhetsförutsättningar ligger också att deskall kunna medverka i finansiella lösningar som innebär tillskott av ägar- ochannat riskkapital. Handelskammaren ser positivt på förslaget som är ägnat atlbefrämja näringslivets kapitalförsörjning och ulveckling. Handelskammaren villdock föreslå att även sådant kapital skall kunna tillhandahållas direkt av banki stället för som enligt förslaget läggas ut i etl av banken hel- eller delägt kredilmarknadsbolag.En sådan ordning leder till onödig administration och därmed kostnader utannågra påvisbara fördelar. Ett direktengagemang från bankens sida bör kunnakomma till stånd utan att några skyddsintressen äventyras. Sammanställningav remissyttranden över Prop. departementspromemorian (Ds 1990:57) ' Branschglidningi den finansiella sektorn Efterremiss har yttranden över framslällningen avgetts av bankinspektionen,försäkringsinspektionen, kommerskoUegium, ,Sydsvenska handelskammaren, konsumentverkel, , kammarrätten iGöteborg, fullmäklige i riksbank, riksgäldskontorel,(), , försäkringsutredningen (Fi1990:11), , . SparbankernasBank, , stadshypotekskassa,allmänna hypoteksbank. , , styrelsen för , (), (), ,, , , Svenska Handelskammarförbundel,, och , 1 Allmänna synpunkter 1.1 Bankinspektionen Bankinspektionenfinner, i likhet med promemorian, alt banker och försäkringsbolag bör geslegala förutsättningar till ökad integration ochatt detta bör ske snarastmöjligt. Kravet på snabbhet förutsätter all så fä ändringar som möjligt görs iden nu gällande lagstiftningen. Av hänsyn till de speciella skyddsintressen somföreligger för banker och försäkringsbolag bör, enligt inspektionensuppfattning, integrationen lillålas endast på koncernnivå. Delta underlättarockså en snabb förändring av lagstiftningen. Den avgörande frågan äremellertid hur de skyddsintressen som diskuteras i departementspromemorian ipraktiken kan tillgodoses på en acceptabel nivå. Bankinspektionenvill ifrågasätta om förslaget att banker endast tillåts förvärva försäkringsbolag i vilka de erhåller del bestämmande inflytandet är nödvändigl och rikligt. De skyddsintressen som föreligger för respeklive institut tillgodoses bl.a. av tillsynen och de särskilda rörelseregler som föreligger för bolagen. Den föreslagna begränsningen kan leda till onödig koncentration som kanske annars inle skulle komma till stånd. De efter strävade fördelarna med samverkan mellan bank och försäkringsbolag kan i många fall tänkas uppnås även med mindre ägarandelar än lagförslaget förutsätter. Principen bör, enligt inspeklionen, vara alt lagsliftningen är neutral inför olika organisationslösningar om genomlysnings- och tillsyns aspekten kan tillgodoses på ett tillräckligt effektivt sätt, 158 Med hänsyn till attutgångspunkten för promemorian har varit koncern- Prop. 1990/91:154bildning och att så få ingrepp som möjligt bör göras i det gällande syste- Bilaga 2 mel, som förutsätter att bank erhåller bestämmande inflylande idotterbolag, bör tills vidare en sädan effekt accepteras. Vid behandling av Kreditmarknadskommitténsbetänkande bör emellertid detta problem tas upp till behandling. Bankinspektionenanser att samma synpunkter, beträffande lagförslagets krav på bestämmandeinflytande, som inspektionen framfört beträffande bankers förvärv avförsäkringsbolag är giltiga också för försäkringsbolags förvärv av banker.Inspektionen ifrågasätter om en sådan begränsning är nödvändig med hänsyn tillskyddsintressena. Den kan, enligt inspektionens mening, leda till onödigkoncentration. Bankinspektionenkonstaterar att bankers förvärv av försäkringsbolag avses prövas av regeringeneftersom förvärvet måste anses vara av principiell betydelse eller i övrigt avsärskild vikt. Försäkringsbolagens förvärv av banker skall enligt promemorianprövas av försäkringsinspektionen. Bankinspektionen anser att en väl fungerandekredilmarknad bör kännetecknas av att samtliga aktörer på kreditmarknadenlyder under likartade regelsystem. Inspektionen anser därför att de aktuellatillståndsprövningarna bör göras av regeringen eller, efter regeringensbemyndigande, av lillsynsmyndigheten. Informellabeslutsvägar inom koncernen bör inte godtas så att koncernstyrelsen ellerkoncernledningen tar beslut för dotterbolagens räkning. För all motverka sådanatendenser bör inslagel av externa styrelseledamöter vara markant. Samordningeninnebär att koncernstyrelsen t. ex. har skyldighet att hålla sig underrättad omriskerna i koncernen. Det förutsätter inte bara avrapportering avdotterbolagens resultatutveckling utan även lyp av affärer och storaengagemang. Det senare gäller såväl för enskilt bolag i koncernen som på ensammanräknad nivå. Koncernstyrelsens uppgift blir att ange riskprofil. Vidarekan t.ex. låntagarens identitet avslöjas om det är en förutsättning för att enriskbedömning skall kunna utföras. Detta bör gälla vid stora eller riskfylldaengagemang. För att motverka atl verksamheterna sammanblandas bör någotgodkännande i förväg av moderbolaget i enskilda ärenden inle få förekomma. Inleheller bör del få förekomma att kundidentiteten avslöjas t. ex. genom utbyte avkundregister inom koncernen. upptagna sekretessfrågor bör enligt bankinspeklionenbehandlas i det fortsatta arbetet med promemorieförslagel. Bankinspektionenkonstaterar att reglerna om finansiella koncerner innebär att holdingbolagel ien koncern skall slå under lillsyn av bankinspektionen. Om bankens moderbolagär ett försäkringsbolag står detta under tillsyn av försäkringsinspektionen.Banken står under tillsyn av bankinspektionen. Elt holdingbolag söm ägerförsäkringsbolag men inle bank står enligt nu gällande regler inte undertillsyn. Ipromemorian diskuteras om holdingbolagel, som inte är bank eller försäkringsbolag, i en finansiell koncern bör stå under lillsyn. Bankinspek tionen finner atl del är helt avgörande för att en meningsfull tillsyn skall kunna utövas att även holdingbolagel i de finansiella koncernerna står 159 Strategiskabeslut angående koncerndispositioner som bank- Prop. 1990/91:154inspektionen berört i det föregående kan i praktiken fattas av moderbola- Bilaga 2 get. Det kan t. ex. gälla beslut om anpassning till assymetriska kapitaltäckningsregler,risktagande etc. uppfattas ofta som en enhet, ett bolag, av aUmänheten. Föratt undvika att påverkas negativt då problem uppstår hos ett koncernbolag kande övriga koncernbolagen känna sig tvingade att hjälpa det drabbade bolaget.Banker får enligt 1 kap 5 § bankaktiebolagslagen ge koncernbidrag endast eftermedgivande av bankinspektionen. Det är angeläget att regeln även ifortsättningen gäller för finansieUa koncerner. Bolagenkan emellertid även stödja utsatta delar av gruppen genom indirekta metoder,såsom höjda utdelningar och internprissättningar till icke marknadsmässigavillkor. Genom att på detta sätt tvingas ge indirekt stöd riskerar även desolida bolagen att bli försvagade eftersom deras kapital används till andraändamål än de som gagnar bolaget. Internprissättning till icke marknadsmässigapriser kan även vara motiverade av företagsledningens önskan att maskera feloch brister, t. ex. att dölja förluster i ett koncernbolag. Internprissättningkan även användas för atl konkurrera ut bolag som inte tillhör koncernen, s.k. "unfair" konkurrens. För att motverka sådana beteenden börtillsynsmyndigheten kunna ålägga koncernbolag att rapportera väsentligatransaktioner mellan koncernbolagen som inte äger rum på marknadsmässigavillkor. Vidare kan försäkringsbolag lämna förlagslån och andra tillskott sompåverkar koncernbolagens kapitalbas. Bankerna har också möjlighet att lämnakrediter och garantier till koncernbolag. Genom den s. k. fem-procentsregelnkan försäkringsbolag förvärva aktier i de övriga i koncernen ingående bolagenoch därmed förstärka de enskilda bolagens kapitalbas liksom koncernens kapitalbas. Ommoderbolagel inte står under tillsyn är det, enligt inspektionens bedömning,förenat med betydande svårigheter att avgöra om nu upptagna och andratransaktioner sker på marknadsmässiga villkor. Denföreslagna lagstiftningen förutsätter en effektiv tiUsyn för attskyddsintressena skall kunna tillgodoses på en acceptabel nivå. Genom att bankeroch försäkringsbolag går samman i finansiella koncerner blir tillsynsmyndighetensarbete väsentligt mer komplicerat. Branschglidningen påverkar institutensriskpositioner. Speciellt vid de tillfällen en krissituation uppstår inom enkoncern måsle det finnas klara regler som avgör vilken myndighet som skallagera och vilka metoder som skall tillämpas. Åtgärderna måste dessutom oftasättas in under stark tidspress. Bankinspektionen har därför svårt att tänkasig att tillsynen ens temporärt skulle kunna vara uppdelad mellan tvåmyndigheter. Ställning till denna fråga får tas vid behandingen avden s.k. tillsynsutredningens (Fi 1990:02) betänkande. gäller speciella valutapositionsbegränsningar för bl. a. banker, finansbolagoch kreditaktiebolag. Försäkringsbolag omfattas inte av samma regler.Integrationen innebär att de hittillsvarande metoderna för riskbegränsningstarkt kan komma att motverkas. bör,enligt bankinspektionens uppfattning, införas för koncernen som Prop.1990/91:154 helhet för att minimera risker och förhindra kringgående. Promemorians förslag kan ses som en nödvändig anpassningav de svenska finansinstitutens verksamhetsförulsällningar till internationellaförhållanden. Hänsynen till den internationella utvecklingen utgör ettavgörande motiv för att förslaget bor genomföras. Om de svenska företagen medframgång skall kunna hävda sig på en internationell marknad och pä en svenskmarknad med ökad konkurrens utifrån måsle även de svenska försäkringsbolagenoch bankerna kunna ulnyttja de fördelar som kan nås genom etablerandet avfinansiella enheter med ett brett utbud av finansiella tjänster. Inspektionenkan i allt väsentligt instämma i vad arbetsgruppen anför om de fördelar somligger i att genom ägarintegration skapa stabila konstellationer med deföretagsekonomiska fördelar som därvid kan uppnås. Med det sagda tillstyrker försäkringsinspektionen attpromemorieförslaget läggs lill grund för lagstiftning. Det bör emellertid understrykas att en viktig utgångspunktmåste vara alt principen om att bankrörelse resp försäkringsverksamhet skallhållas åtskild och drivas i skilda bolag skall upprätthållas även inomfinansiella koncerner. Denna princip tillämpas allmänt också i ullandel och är,som framhålls i promemorian, viktig för att kunna hälla isär de skilda skyddsinlressensom gäller för insättarna och försäkringstagarna. Enligt promemorieförslaget skall till en början kunnakonstateras alt det föreligger ett dotterbolagsförhållande, d v s all gränsen50% av röstetalet för samtliga aklier överskrids. Denna förutsättning är ettuttryck för den grundläggande princip som präglar promemorians behandling av branschglidningsfrägan,innebärande att det av slabilitelsskäl skall vara fråga om koncernförhållande.Någon närmare diskussion i frågan förs dock inte i promemorian. Inspektionen delar uppfattningen att en utgångspunkt fören provisorisk lagstiftning kan vara att det skall vara fråga omkoncernförhållande. Inspeklionen anser emellertid för sin del alt det varken ilagen eller i motiven bör läggas fast att det under alla förhållanden måstevara fråga om ett dotterbolagsägande. Det kan finnas fall där ägarbilden ärsådan att det kan vara befogat att medge atl ell försäkringsbolags eller enbanks ägarandel är mindre än vad som konstituerar etl dotterbolagsförhållande.Det är självfallet svårt atl ge klara riktlinjer för tillämpningen härvidlag;det får bli fråga om en bedömning från fall till fall mot bakgrund av samtligaomständigheter i ärendel. vill inspektionen peka på atl delförefaller sannolikt att frågan om att ställa upp krav på alt ägandet iföreliggande fall skall ha en viss storlek för att godias lorde falla bortinför en anpassning lill EG:s regelsystem. En särskild fråga, som inle närmare berörts avarbetsgruppen, gäller vilken myndighel som skall handha prövningen. Enligt förslaget kommer olika regler all gälla för försäkringsbolag och banker. 11 1990/91. 1 saml Nr 154 börordningen vara den att prövningen görs av försäkringsinspektionen Prop.1990/91; 154 resp bankinspektionen, men med skyldighet att till regeringen hänskjuia Bilaga 2 förvärvsfrågor som är av principiell betydelse eller som annars är avstörre vikl. Enannan fråga som inle berörts i promemorian gäller förhållandet mellan dotterbolagskraveloch en tillgänglig ram enligt begränsningsregeln samt de etiska regler som kankomma att gälla för handeln med börsaktier i vad avser uppköpsanbud. Enaspekt som tas upp i promemorian är att den föreslagna integrationen innebärett visst avsteg från den s.k. ickesammanblandningsprinci-pen. Denna innebäratt inom en koncern, i vilken bank, ingår ägande och traditionell kreditgivninginle skall sammanblandas. Mot bakgrund av att banker och försäkringsbolagbedriver sina respeklive traditionella verksamheter enligt gällande olikaregelsystem delar inspektionen uppfattningen, att en åtskillnad skall kunnaupprätthållas mellan ägandet och bankernas kreditgivning. Denna fårsjälvfallet inte styras av olika ägarintressen som är ovidkommande förbankverksamheten. Inspektionen vill tillägga att ett försäkringsbolags kreditgivninginte får styras av ovidkommande hänsyn till något särskilt förhållande mellanen bank och dess låntagare eller andra kunder. Idetta sammanhang kan påpekas att i promemorian inte närmare berörtsförutsättningarna för transaktioner mellan de i en finansiell koncern ingåendeföretagen. Som en allmän regel bör här gälla att transaktioner mellan företagenalltid skall ske på marknadsmässiga villkor. För att illustrera den nämnda frågnaoch dess betydelse kan följande särskilda exempel anges. Ometl finansieringsbolag ingår i en försäkringsbolagskoncern kan det visa sigvara rationellt att koncernen samlar upplåningsverksamheten i ett särskiU bolagsom då också hanterar upplåningen helt eller delvis för finansbolaget.Genom att koncernens moderbolag i någon form garanterar upplåningen kan dennaske på förmånligare villkor än vad annars skulle vara fallet. För den risk somligger i garantin bör då finansoblaget enligt inspeklionen rimligen belala enavgift till försäkringssidan i koncernen grundad på en marknadsmässigbedömning. Det är enligt inspektionen angeläget att i lagstiftningsärendetnärmare klargörs vilka principer och riktlinjer som de bådatillsynsmyndigheterna har att hävda i ett sådant fall och vid andratransaktioner mellan koncernföretag. För vissa transaktioner bör gälla att deredovisas i årsredovisningarna. Vadgäller holdingbolagsmodellen finns inga heltäckande regler om in syn i och tillsyn av moderbolagel/holdingbolaget. För del fall alt en bank ingår som dotterbolag under holdingbolagel finns såtillvida en lillsynsrätt som att banklagstiftningen ger bankinspektionen samma tillsynsrätt över holdingbolagel som över banken. Men om etl försäkringsbolag och ett finansbolag är systerbolag under elt holdingbolag faller della utanför in spektionsmyndigheternas tiUsyn. Särskilda regler kan behövas för det fall att ett utländskt bolag ingår i koncernen. Enligt inspektionens mening bör angivna och andra därmed sammanhängande tillsynsfrågor ut. Inspektionen anser emellertidatt det finns starka skäl att i samband med Prop. 1990/91:154 en granskning av de aktuella förslagens konsekvenser för tillsynsfrågorna Bilaga 2 göra en total översyn av regelsystemen för de båda tillsynsmyndigheternas verksamhet. (Fi 1990:02) har i uppdrag att granska ' inspektionernasorganisation och tillsynsinriktning men har inte till upp gift att behandla lillsynsreglerna. Vad gäller instituten under bankinspek tionens tillsyn gjorde kreditmarknadskommittén i sitt slutbetänkande ■ (SOU 1989:29) Förnyelse av kreditmarknaden bl. a. en översyn av tillsyns reglerna i 7 kap bankrörelselagen. Syftet var i huvudsak atl förtydliga reglerna och att tillskapa instrument för ingripanden liggande mellan erinringar och den kraftigaste åtgärden, återkallande av tillstånd. Försäk ringsinspektionen tillstyrkte i sitt remissyttrande förslagen med vissa ju steringar. Inspektionen framhöll också all försäkringsverksamhetskom- mittén i sitt utredningsarbete inte behandlat frågan om utformningen av reglerna om s. k. rättställande åtgärder. Inspektionen föreslog atl en över syn av motsvarande regler i FRL också borde ske, därvid det förutsattes att en samordning av regelsystem kom till stånd. Inspektionen kan konstalera att det föreligger starka skäl för att en allmän översyn av berörda regler i bankrörelse- och försäkringsrörelselagarna nu sker utan dröjsmål. Inspek tionen delar sålunda kredilmarknadskommitténs uppfattning att de stora förändringarna som sker på kapitalmarknaden gör det befogat att tillskapa enhetliga, klargörande och reella befogenheter för tillsynsmyndigheten i syfte att bl. a. ingripa mot osunda inslag i verksamheten. Verketsaknar en analys av det samarbete som föreligger mellan banker ochförsäkringsbolag och vilka konsekvenser en längre gående integration kan få förde enskilda hushållen. En utveckling som leder lill en fortsalt integration medandra delar av näringslivet är inte problemfri. En sådan fortsatt integrationkan skapa alltför stora bindningar och försämra valmöjligheterna förkonsumenterna. Verkeikan i och för sig inse att samgående mellan bank- och försäkringsbolag kan gebesparingseffekter och rationaliseringsvinster. Men det är långtifrånsjälvklart att detta skulle komma konsumenterna tillgodo. Inom bankväsendet kandet t.ex. ifrågasättas om de rationaliseringsvinster, som bör ha uppstått ioch med att stora delar av personlig betjäning har ersatts av elektroniskahjälpmedel, till någon del kommii hushållen tillgodo tvärtom tenderar mångabanker att avgiftsbelägga denna service, som rörelseöverskotletkraftigt ökat. Enförutsättning för att konsumenterna ska kunna påverka utbudet och därigenom få tillgång till ändamålsenliga och prisvärda finansiella tjänster är att det existerar en fungerande konkurrens. För att det ska kunna uppnås krävs tillräckligt många fristående banker och försäkringsbolag och att dessa lämnar sådan information om sina tjänster att det blir möjligt för hushållen att jämföra dem. Verket ställer sig tvivlande till att den utländs ka konkurrensen skulle i tillräcklig grad uppväga den minskande konkur- 163 rensenpå den inhemska marknaden. För tillståndsprövningen är det där- Prop.1990/91; 154 för viktigt att konkurrensaspekterna nogsamt beaktas. Bankeroch försäkringsbolag strävar alltmer efler att göra sina produktutbud ocherbjudanden unika. Finansiella tjänster sammankopplas och olika bonussystemtillskapas för att knyla kunden hårdare till banken och/ellerförsäkringsbolaget. De olika företagens utbud blir således svårjämförbara.Verket befarar att en integration mellan banker och finansbolag kommer attleda till att en mer vildvuxen utbudsflora kommer att marknadsföras. Dennaogenomskinlighet i utbuden skapar också en risk för att konkurrensen begränsas.Vidare leder det sannolikt till ökad per-sonadresserad reklam. Sammanfattningsvisanser verket att verkningarna för hushållen till följd av en integrering avbanker och försäkringsbolag bör utredas närmare. Eventuella nackdelar förkonsumenterna som då framkommer bör i möjligaste män undanröjas om föreslagnalagändringar vidtas. Alldelesavgörande för frågan om risken för missgynnande av bank- respförsäkringskunderna elimineras genom förslaget är hur de koncernrättsligaregler som finns i lag och som har utbildats i praxis fungerar. Hindrar detillräckligt effektivt att tillgångar som bör vara förbehållna det ena kollektivettas i anspråk för att tillgodose del andras iniressen? Hovrätten saknar ennoggrann (och mer ingående än på s 111 ff i promemorian utförd) analys av vadsom följer av koncernrätlens regler, bl a i fråga om möjligheterna att inom enkoncern utnyttja kapital i ett bolag till förmån för ett annat bolag. Det synesenligt promemorieförslaget t. ex. inte finnas något hinder mot att ettförsäkringsbolag som är dotterbolag till en bank lämnar förlagslån tillmoderbolaget/banken till förstärkning av dess kapitalbas. Det är inte säkertatt sådana placeringar alltid är fördelaktiga frän försäkringstagarnassynpunkt. En annan fråga som skuUe kunna diskuteras närmare än som skett ipromemorian är vilkel ansvar ett moderbolag juridiskt kan anses ha för ettdotterbolags skulder (jämför i för 481 ff). Ipromemorian (s 110 O sägs all ett samgående mellan några av de största bankernaoch försäkringsbolagen skulle kunna få till följd att dessa skaffar sig endominerande ställning på marknaden och därmed förhindrar en önskvärd konkurrensmen all lillslåndsprövningen vid vilken lämpligheten av koncernbildningenskall prövas ger regeringen tillräckliga styrmedel för att förhindrauppkomsten av konkurrensskadliga koncernbildningar samt att frägan om konkurrensskadlighettorde längre fram få bedömas med hänsyn till de konkurrensförhållanden somgäller på den internationella bank- och försäkringsmarknaden. Innebördenhärav är att en koncernbildning skulle kunna betraklas som skadlig i ett nationellt perspektiv men som ofariig i ell internationellt. Så länge det är oklart i vilken omfattning internationell konkurrens på bank- och försäkringsområdet skall kunna förekomma inom landet, lärer det vara en näst intill omöjlig uppgift att göra den i promemorian förutsatta 164 lämplighetsprövningen påett acceptabelt sätt. Det nu sagda leder fram till Prop.