prop · GE0329 · 1990-12-31 00:00:00 — 1990/91:29Stor formell handlingsfrihet leder följaktligen till att det reellautrymmet Bilaga 2 för en självständig statsskuldspolitik minskar. Medutgångspunkt i målet atl ge ett självständigt ansvar förstatsskuldspolitiken förordar fullmäktige därför, av både penningpoliliska ochorganisatoriska skäl, att riksgäidskontoret avhåller sig från alt låta kortsiktigaräntebedömningar styra emissionspoliliken. Det bör dessutom betonas altmöjligheterna atl göra betydande systematiska vinster genom att försöka"slå marknaden" lätt överskattas. Fullmäktigeanser att uppgift att minimera kostnaderna för statsskuldeni första hand bör inriktas på atl långsiktigt hålla nere ränte- ochförvaltningskostnaderna genom s.k. marknadsvårdande insatser. Etl viktigtinslag i den marknadsvårdande verksamheten är att upprätthålla likviditeten iolika tillgångs- och löplidssegment, något som främjas av långsiktigt upplagdaemissionsprogram. Beträffandemarknadsvården sammanfaller också i hög grad de penningpoliliska intressenamed målet all långsiktigt minimera kostnaderna för statsskuldens finansiering,då även arbete underlättas av att likviditeten är god. I detkortsiktiga perspektivet kan det dock uppkomma situationer då behov föreliggerav en mer direkt anpassning av riksgäldskonlorets emissioner till de kravpenningpolitiken ställer, t.ex. då penning-och obligationsmarknadema intefungerar på etl tillfredsställande sätt och de normala penningpolitiskastyrmedlen sätts ur spel. Ettsamråd mellan och rörande såväl den kort- somlångsiktiga politikens uppläggning är inte bara "naturiigt", som kommitténskriver, utan nödvändigt. Formerna för samrådet mellan riksgäidskontoret ochriksbanken bör dock inle låsas fast utan anpassas efter de aktuellaomständigheterna. Kommitténsinvändning att det nuvarande samrådet beträffande utlandsupplåningen skullevara (mer eller mindre) grundlagsstridigl genom all diskussionerna förts på såhög nivå atl de "i praktiken fått betydelse för de beslul som sedanfattats" synes bygga på en felsyn. Ekonomisk politik utformas i samverkanmellan olika myndigheter. Elt samrådsförfarande är därvid en nödvändig ochangelägen uppgift som också måste tillålas få genomslag på de beslut somfattas. Fullmäktigeanser att del är nödvändigt med elt samråd mellan riksgäidskontoret ochriksbanken rörande såväl den kort- som långsiktiga politikens uppläggning.Samrådet bör föreskrivas i instmktionen för riksgäidskontoret. Detoperativa målet för riksgäldens upplåning föreslås vara att minimera kostnader för statens upplåning. Upplåningen skall inte vara underordnad penningpolitik utan ses som en finansförvaltning med egen målsättning. Kassastyrelsen ställer sig mycket tveksam till en sådan föränd- 55 Statsskuldspolitikenär etl mycket viktigt, och efter avregleringarna Prop. 1990/91:29 ett av defå återstående, instrumenten med vilken penningpolitiken kan Bilaga 2bedrivas. Förpenningpolitiken är det av central betydelse vilken löptidsstmklur statenväljer för sin upplåning. Om staten exempelvis skulle välja att finansiera enväsentlig del av sin upplåning med mycket långa obligationer med en löplid på20-30 år skulle det få myckel kraftigt genomslag på kreditmarknaden ochvalutaflödena. Den långa räntans höjd har kraftigt styrande effekt påvalutaflödena. En procentenhets förändring i räntan på en 30-årig obligationfår ett genomslag i obligationskursen på . Det betyder atl en relativtliten höjning av den långa räntan kan kompensera för eventuella risker förnedskrivning av den svenska kronan. Frånstatens sida kan det synas dyrt att i krislägen emittera 20-30-åriga obligationertill hög ränta. Det kan lätt av marknaden uppfattas som alt staten inte självtror på sin inflationsbekämpning. Detta har i många länder varit en källa tillmotsatsförhållande mellan och . Staten villofta söka förkorta upplåningen i avvaktan på att den förda politikenförhoppningsvis skall få genomslag i form av lägre inflation och minskade bytesbalansunderskoll: Atlformulera denna centrala policy-fråga i termer av alt minimera kostnader förstatens upplåning är inte relevant. Avgörande är de långsiktigaförväntningarna. Om målet är att penningpolitiken skall vara oberoende avstaten måste statsskuldspolitiken underordnas penningpolitik. Bankföreningenanser att en klar ansvarsfördelning mellan och riksgäldskoniorei ärav vikt för den ekonomiska politiken. Det får ej råda någol tvivel om varifrånpenningpolitiken respektive stalsskuldspolitiken styrs. Att ansvararför räntepolitiken måste klart framstå för marknadens aktörer. är delett faktum att penningpolitiken och stalsskuldspolitiken påverkar varandra,vilket följaktligen omöjliggör en fullständig separation. Del samråd som därförär nödvändigt mellan och riksgäidskontoret måste ske enligt välavvägda former. Samordningmellan statsskuldspolitik och penningpolitik 1avsnittet förs en diskussion om hur och olika målskall kunna samordnas. Del som är bra för den ena myndigheten kan i vissa fallvara sämre för den andra. Kommittén förordarseparationsmodellen, där penningpo litik och riksgäldens stalsskuldspolitik skiljs ål. Det är myckel möjligt all denna separation kan vara lämplig, och målen operationaliseras. En nära samordning är dock nödvändig för all inte i onödan skapa trovärdighels- problem i penningpolitiken, som ju i hög grad bygger på att inhemska och utländska marknader någorlunda entydigt kan tolka signaler och agerande 56 I della avseende finns del ingen skillnad mellan Prop.1990/91:29 de krav som ställs på och riksgäldskoniorei eller någonannan Bilaga 2 statlig myndighet med lika vikliga uppgifter inompenningpolitiken. Ett agerande från riksgälden som motverkar de övergripande penningpoliliskamålen bör förhindras. Ett uttalat och genomtänkt samrådsförfarande är därförnödvändigt om de två funktionerna skall hanteras av olika myndigheter. kommentarer i föregående avsnitt följer att samrådetmellan och riksgälden bör vara uttalat och formalise-rat. Vidare harSvenska sparbanksföreningen svårt alt inse hur rollfördelningen mellanmyndigheterna skall kunna resultera i ett självständigt agerande eller hur riksgäldskonioreiskall kunna göra en självständig bedömning av den ekonomiska utvecklingen. Kommitténanser all huvudmålet för slatsskuldspoliliken är alt minimera de effektivanettokostnaderna. Riksgäidskontoret skall ha ansvaret för slatsupplåningen ochriksbanken för penningpolitiken. Penningpolitiken och statsskuldspolitikenpåverkar självklart varandra. SFFanser att det är av största vikt att ansvarsfördelningen är helt klar mellan riksgäldskonioreioch för atl inga missuppfattningar av olika parters agerande skallgöras. delar bankföreningens ståndpunkt i delta ärende hänvisassålunda till bankföreningens remissyttrande med följande kommentar. Fondhandlareföreningenkan bekräfta kommitténs beskrivning atl slatsskuldspoliliken nu jämfört medtidigare är marknadsanpassad. Del är enligl föreningens bestämda uppfattningett självklart mål atl detta skall gälla också . Del gäller oavsett omstalsskuldspolitiken såsom i huvudsak f n är av förvallande slag, eller om denånyo skulle få ett större inslag av upplåning. Delär endast genom en fortsatt marknadsanpassning som den avreglering hela denfinansiella marknaden genomgått kan bibehållas. Denna avreglering är i sin turen nödvändig förutsättning för atl en statsskuld med den storlek vi har ochkommer att ha inom en överblickbar framtid överhuvudtaget skall kunnaförvaltas. Delfår dock inle föreligga någon motsats mellan en marknadsanpassad statsskuldspolitikoch de krav som främst kan ha med utgångspunkt i penning- ochvalutapolitiken. De penningpoliliska och valutapoliliska besluten måste fattasav mol bakgrund av dess självständiga bedömningar. Ansvaret förpenning- och valutapolitiken måste således helt och hållet åvila . Fondhandlareföreningendelar således kommitténs uppfattning om roll- 57 fördelningen mellan riksgäidskontoretoch . Likaså delar för- Prop. 1990/91:29 eningen den däravföljande uppfattningen all ansvarsfördelningen mellan Bilaga 2 de bådaorganen måste vara tydlig. Med tanke på all stalsskuldspolitiken inle kanfrigöras från politik måste dock etl visst samråd äga rum. Kommitténantyder frågan om atl en väl fungerande penning- och obligationsmarknad i sigskulle kräva stora volymer och underförstår därvid atl skullekunna behöva medverka till detta för att upprätthålla marknadernas funktion.Härtill är atl säga alt delta är en fråga skild från stalsskuldspolitiken. Denhör hemma hos som ett led i dess nödvändiga strävan efter enfungerande räntemarknad i samhället. 2.8 i (LO) Iyttrande (bifogas) över stalsskuldspolitiska kommitténs delbetänkande angav LOsin grundsyn på styrningen av penningpolitiken och den roll som regeringen/finansdepartementetrespektive /bör spela i denna. Denna inställning står fast. Utdragur LO:s remissyttrande över stalsskuldspolitiska kommitténs betänkande (SOU1986:22) och . "Riksbankensförhållande och regeringen Ansvaretför den ekonomiska politiken kan inle delas enligt LOs mening. Det fallerdirekt på regeringen. Grundlagarna och lagstiftningen beträffande riksbankenfår därför inte sätta begränsningar vad gäller regeringens rätt all påverkariksbankens agerande i valuta- och kreditmarknadsfrågor. Riksdagensrätt att i det parlamentariska systemet kontrollera statens agerande är ocksåobestridligt. Mest direkt och detaljerat är detta inflytande i fråga omfinans- och budgetpolitik. Valuta- och penningpolitiken är av en så teknisk,ofta kortsiktig och snabbt växlande natur att det bara kan bli tal om ettindirekt inflytande, d.v.s. via regeringen med dess övergripande ansvar förden faktiskt förda politiken. Dettaindirekta samband bör ha formen av en prövning av valuta- och penningpolitikenshuvudinriktning i samband med alt finansplanen behandlas, eventuellt också vidandra tillfällen. I samband med finanspropo-silionens behandling granskas denekonomiska politiken i sin helhet. Existensenav fullmäktige är viktig för att fortlöpande förse representanter förriksdagen med detaljerad information om valuta- och kredilmark-nadsutvecklingen. Meddetta synsätt kan del tyckas vara omotiverat att behålla systemet med som huvudman för . Denna borde i stället vara etl organ som myndighet eller i annan form under regeringen, närmast inom ansvarsområde. En sådan slutsats är inle olo gisk, men LO önskar inle ifrågasätta den formella och genom en lång utvecklingshistoria väl förankrade traditionen med som ett myndighetsorgan. Men verkliga roll får begränsas lill 58 admi.iistrativa frågor,ekonomisk revision och kontroll av riksbankslag- Prop. 1990/91:29 sliftningens eflerievnad. vad gäller valuta-. Bilaga 2 penning-och kredilpolitik måste vara uppbyggd efter den tidigare nämnda modellen, därregeringen har ansvaret för den förda politiken. Dettafordrar att kompetens för dessa områden byggs ul avsevärt.Här råder en eftersläpning med hänsyn lill den avsevärt ökade betydelse somriksbankens åtgärder kommit all få. En viss eftersläpning i fråga omkompetensuppbyggnad inom har fö, också omvittnats i flerasammanhang. Givetvis bör och resursuppbyggnadinte få leda till en dubblerad uppsättning av nödvändiga resurser. Riksbankenbör dock ha ett självständigt ansvar för genomförandet av de valuta- och kredilpoliliskaintentionerna och motsvarande åtgärder. å sin sida haransvaret för all de övergripande riktlinjerna och styrsignalerna ges utifrån dekrav stabiliseringspolitik samt strukturpolitik på mellanlång och längre siktställer. LOanser det viktigt atl riksbankschefen som ledare och ansvarig för riksbankentillsätts av regeringen, d.v.s. i normalfallet avgår vid regeringsskifte pågrund av nya majoritetsförhållanden i . Intresset av längre tjänsleinnehav(än en rikdsdagsperiod vid valnederlag för regeringen) och därmed följandekontinuitet och erfarenhet i befallningen måste vika för önskemålet om ettsamlat ansvar hos regeringen och riksdagsmajoritelen för den ekonomiskapolitiken. Detspelar i detta sammanhang mindre roll om det är regeringen eller somformellt står för utnämningen av riksbankschef Kommitténföreslår all riksbankslagen bör föreskriva alt viktigare penningpolilisktbeslut av ska föregås av samråd med företrädare för regeringen. Ibetänkandet har genom en uppräkning angetts vilka slags åtgärder som enliglkommittén bör anses som vikliga. Ensådan principiell uppläggning av regelsystemet bör i och för sig vara tillräcklig.LO anser del dock vara mest lämpligt alt ansvaret för valuta-, penning- och kredilpoliliskaåtgärder uttryckligen läggs på regeringen. Därigenom kan en debatt i riksdageni efterhand om vidtagna åtgärder lättare komma lill stånd, varvid regeringenges möjlighet att lägga fram uppgifter om utgångsläge, problemdiagnos och valdhandlingslinje. LOvill betona atl utvecklingen i riktning mol en stark och aktiv roll för riksbankenär oundviklig och nödvändig genom den strukturulveckling som finansmarknadernagenomgår. Både problem och nya chanser för samhällsekonomisk tillväxt finns medi detta sannolika scenario. Beskrivningen gäller också internationellt. En tydligtendens finns lill all centralbanker och finansministerier tillsammans behöversamordna åtgärder för att stabilisera växelkurser och den sammantagnaekonomiska utvecklingen i varje fall på kort sikt. En i denna mening aktiv ochförstärkt centralbanksroll måste enligt LOs uppfattning förenas med ettsammanhållet och övergripande ansvar hos regeringen för den ekonomiskapolitiken i sin helhet. LOvill vidare understryka att det är angeläget alt allmänhetens infor mation om och engagemang för den monetära sidan av ekonomin kan växa i motsvarande mån. Därför hänger översynen av riksbanks- och riksgälds- 59 lagstiftningen nära sammanmed frågan om förbättrad statistik och annan Prop. 1990/91:29 informationpå området. Reella problem därvidlag är dels den särskilda Bilaga 2 sekretesssom utövas i fråga om vissa aspekter av penning- och valutamarknaderna ochdels existerande luckor och bristfälligheter i motsvarande statistik (utanförsekretessområdet)." Postendelar kommitténs uppfattning att villkoren för statens upplåning inte bör varakopplad till olika typer av skattesubvenlioner. 3.2 Allmänna pensionsfonden (1 3:e fondstyrelserna) Ibetänkandet betonas ytterligare en restriktion som kan inkräkta på kontoretsmål att minimera sina kostnader, nämligen en marknadsvårdande uppgift.Uppgiften innebär att penning- och obligationsmarknaderna måste hålla en vissstorlek för att kunna fungera effektivt bl.a. med hänsyn till riksbankensmöjlighet att bedriva penningpolitik. Denna restriktion tas i denna remiss upptill särskilt skärskådande, eftersom AP-fonden direkt apostroferas i dettasammanhang. 1betänkandet anges vissa hållpunkter för den storleksordning på penning- ochobligationsmarknaderna, som behövs för att de skall kunna fungera effektivt.För all flytta bankernas upplåning från nedersta till översta steget iräntetrappan krävs marknadsoperalioner, statistiskt sett, i storleksordningen30 md.kr. En annan uppskattning har gett som resultat atl SSVX-slocken inle börsjunka under nuvarande nivå (d.v.s. omkring 80 md.kr.). Riksgäidskontoret böralltså se lill all marknaderna för statspapper blir tillräckligt omfattande.Detta är, enligl kommittén, en marknadsvårdande uppgift som del är nödvändigt atloperationalisera för all korrekt kunna utvärdera riksgäldskonlorets verksamhet.Men ansvaret för uppgiften skall inte vara odelat : "Eftersomriksgäldskontoret är en av de största emittenterna är det viktigt att kontoretanpassar stalsskuldspolitiken efter denna restriktion. Detta ansvar bör ävengälla andra stora aktörer, typ AP-fonderna" (s. 60). Propån om delningen avansvaret för marknadsvårdandet mellan riks gäidskontoret och andra marknadsaktörer är i flera avseenden svårtolkad. AP-fonden kan inte som emitlenl påverka storleken av en viss marknad. Fonden kan tänkas upprätthålla en marknad i den meningen att man köper emissioner som riksgäldskoniorei anser behövliga för att marknaden skall kunna fungera. Men det är föga sannolikt all övergri pande mål atl koslnadsminimera kommer att svara mol AP-fondens mål all avkastningsmaximera. strävan efter en viss löptids profil eller ränterisk behöver heller inte alls överensstämma med de för ändringar AP-fonden vill ha i likviditelsgraden och ränterisken i sin 60 portfölj.Slutligen har AP-fonden ju elt myckel vidare spektrum av place- Prop.1990/91:29 ringar än vad riksgäidskontoret kan erbjuda. Detär förvånande att betänkandet i delta sammanhang inte tar upp bosladsinslitutensverksamhet. Dessa slår numera för så gott som hela nettoupplåningen påobligationsmarknaden. I själva verket uppgick ökningen av stockenbostadsobligationer och förlagslån lill 85 md.kr., d.v.s. mer än denstock som ovan angavs vara maximall behövlig för att upprätthålla marknadensfunktioner. Såtillvida är bara en liten aktör påobligationsmarknaden. "Marknadsvården" borde avse hela denna marknad. Delär inget egentligt argument för vårdnaden av slatspappersmarkna-den atlriksbanken opererar på just denna marknad. Interventioner med repor fömtsätterinte heller existensen av sådana papper som riksgälds-kontoret emitterar.Bostadsobligationer och statsobligationer är kommunicerande kärl och effektenav marknadsoperationerna måste ses i delta större sammanhang. Det finns alltså inleheller skäl för alt AP-fonden skulle med dela ansvaret förvårdnaden av just statspappersmarknaden. 3.3 Fullmäktige i riksbank Vadsom sagts i det föregående om vikten av alt stalsskuldspolitiken underordnasövergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken gäller i minst lika höggrad för den statliga upplåningen i utländsk valuta. Här avses i synnerhetmålen för penning- och valutapolitiken. , närpenningpolitiken beslämts av kravet på att komma tillrätta med obalansen i deninhemska ekonomin, har det varit av väsentlig betydelse för möjligheterna allupprätthålla en lilllräckligi stram politik atl riksgälds-kontoret haramorterat betydande belopp på valulaskulden. Möjligheten atl på della sätt låtaslatsskuldspoliliken utgöra ett led i stabiliseringspoli-liken måste föreliggaäven i fortsättningen. Fullmäktigevill också ta upp frågan om kostnaden för att i vissa lägen utnyttja denstatliga valulaupplåningen som etl stöd för penningpolitiken. Vid ett givetstatligt lånebehov medför amortering av valutaskulden all behovei av kronupplåningökar i motsvarande mån. medför att räntekostnaden för statsskulden ökar,förutsatt alt del svenska ränteläget är högre än det i flertalet andra länder,vilket varit fallet under en lång följd av år. Operationen ter sig såledesofördelaktig ur riksgäldskonlorets synvinkel. Enligtfullmäktiges mening är emellertid detta ett alltför begränsat synsätt. Hade inte amorteringen av valutaskulden genomförts, hade riks banken varit tvungen alt åstadkomma motsvarande ålslramningseffekl i för att förhindra en lättnad i penningpolitiken. hade då på den svenska marknaden fåll öka sin upplåning eller minska sina placeringar vilkel hade motsvarats av en ökning av valutareserven. Den besparing riksgäldskoniorei hade uppnått genom all avslå från att amort era valutaskulden hade därmed lett till atl resultat hade 61 försämratsi motsvarande mån. Vad som ter sig som kostnadsminimering Prop. 1990/91:29ur synpunkt medför således i detta fall inte någon Bilaga 2 besparing för staten som helhet. Slutsatsen är att kostnadsfråganmåste ses i ett bredare perspektiv än det kommittén anlägger. Ensärskild viktig fråga när det gäller utformningen av politiken för statsskuldeni utländsk valuta är atl staten inte skall neltolåna i utlandet. Sedanvalutaregleringen i huvudsak avvecklats har preciserats till all avseupplåning i utländsk valuta. Fullmäktige vill understryka att valutalånenormenhar en fortsall central betydelse i den ekonomiska politiken. Det är egentligenförsl , då bytesbalansen försvagas kraftigt, som sätts på ettallvarligt prov. Det är i detta läge av stor vikt att inga förändringar i stalsskuldspolitikenföretas, som kan medföra att upprätthållande sätts i fråga. påpekar har den statliga valutaupplåningen till uppgift att fungerasom en buffert vid sidan av valutareserven. Valutautflöden skall i första handtäckas av valutareserven, men vid mycket stora och snabba utflöden kan manbehöva öka den statliga utlandsupplåningen tillfälligt för att undvika enalltför kraftig avtappning av valutareserven. En sådan skulle kunna leda tillminskat förtroende för kronan och förvärrad valutaoro. Delta innebär atlupplåningen måste hanleras flexibelt. Utredningen anser alt flexibilitetenskall vägas mot önskvärdheten av atl valutaskulden har en jämn återbelalningsprofil. Varfören jämn återbelalningsprofil anses önskvärd framgår inte av kommitténsbelänkande. Elt argument är sannolikt alt om refinansierings-operalionernakoncentreras alltför starkt i liden skulle del kunna leda lill höjdaräntekostnader genom alt stora emissioner pressar upp ränioma. Med dagensvälutvecklade internationella kapitalmarknader är dock denna risk obetydlig.Vidare kan flexibiliteten medföra andra kostnader. uppnås dennödvändiga flexibiliteten genom all riksgälds-kontoret dels tecknat ståndby-avtal med utländska banker, dels etablerat certifikatprogram på euromarknadenoch i . För sland by-avtalen utgår i vissa fall löftesprovision. När detgäller certifikatprogram kan kravet på flexibilitet medföra kostnader genom attemissioner kan behöva göras i ofördelaktiga marknadslägen. Fullmäktigeinstämmer i att kostnader och andra olägenheter med en hög flexibilitet skallbeaktas. är det av stor valulapolitisk betydelse att tillräckligflexibilitet upprätthålls. Detta gäller inte minst i elt läge då den externabalansen försämras och det är av vikt atl bevara förtroendet för den svenskakronan. Omden statliga utlandsupplåningen inte kan utnyttjas som buffert på ovanbeskrivet sätt, måste alternativa lösningar tillgripas. En sådan är atl permanentöka valuareserven till en högre nivå, medan en annan är att skaffarnödvändiga kreditfaciliteter av det slag som nu har. I bådafallen minskar kostnaden för riksgäidskontoret men inte för staten som helhet,eftersom kostnader ökar i motsvarande mån. Fullmäktigemenar alt statsskuldspolitiken måste inordnas i de övergri pande riktlinjerna för den ekonomiska politiken även när det gäller statlig 62 upplåning i utländskvaluta. Kostnadsminimering av utlandsupplåningen Prop. 1990/91:29 bör endast ske under dessa restriktioner. Föralt vårda marknaden krävs all riksgälden emitterar instrument på olika löptideri tillräcklig omfattning. Sladshypotek är den största emillen-ten på den korta certifikatmarknadenefter staten. För Sladshypotek är det bl a av central betydelse altriksgälden/upprätthåller en omfattande löpande emissionsverksamhelav korta slatsskuldväxlar. För detta krävs ett pågående nära samråd mellanriksbanken och riksgäidskontoret. Detta betonas också av kommittén. Kassaslyrelsenställer sig dock tveksam till möjligheten att operationalisera målen förriksgäldens marknadsvårdande uppgifter så all det går all göra en utvärderingav kontorels verksamhet i kronor och ören. Svårighetenär stor att sätta exakta priser på sådana insatser som riksgälden gör. Dellatalar också för att riksgäldens upplåning som är en integrerad del avpenningpolitiken. Normenalt staten inte skall neltolåna i utländsk valuta innebär, som kommitténunderstryker, att staten inte minimerar kostnaden för sin upplåning. Normenom utlandsupplåning och längden på statens upplåning hänger mycket nära ihop. 1bägge fallen är det fråga om atl staten lar en betydande risk för höga framtidaupplåningskoslnader i form av endera växelkursjusteringar eller högarealräntor. Sammantagetvisar vad här sagts att principen om en kostnadsminime-rande statlig upplåninginte kan göras till överordnat mål utan bör vara nära samordnad medpenningpolitiken. Upplåning/inlåningfrån hushållen