prop · GE0397 · 1990-12-31 00:00:00 — Dentekniska utvecklingen har emellertid varit sådan att konventionen framstår som ett viktigt nedrastnings-avtal. har detnämligen funnits tecken som tyder på en ökad risk för användning av B-vapen ikrig. Även utvecklingen på C-vapenområdet har skapat oro internationellt, inteminst mot bakgrand av att stridsgaser har använts i kriget mellan ochIrak. Biologiska och kemiska vapen utgör därför ett hot mot internationell fredoch säkerhet. Arbetetvid nedrastningskonferensen i omfattar, som nämnts, inte barafärdiga kemiska vapen utan också kemiska prekursorer, dvs. kemiska substansersom kan användas för tillverkning av kemiska vapen. Avsikten är attkonventionen också skall innehålla regler om bl. a. internationell kontroll avden kemiska industrin i syfte att säkerställa att ■ kemiska vapen inteutvecklas och tillverkas. Det är inte möjligt att ange när förhandlingsarbetetkan avslutas och en konventionstext ligga färdig, men i teknisk mening ärarbetet långt framskridet. 1avvaktan på en internationell konvention om totalförbud för C-vapen har etttjugotal västländer, den s. k. Australiengrappen, tillsammans agerat för atthindra spridning av kemiska prekursorer. Dessa länder är FörentaStater, , , de tolv medlemsländerna i de Europeiskagemenskaperna (EG), , , , samt . Även iandra länder finns regler om kontroll av kemiska prekursorer, t. ex. iBulgarien, , Republiken , och . Ytterligarestater förbereder lagstiftning. Kontrollåtgärdernavarierar i de olika staterna i Australiengrappen. Flertalet länder har dock infört utförselkontroll. Detta har skett antingen i form av generella utförselförbud med krav på tillstånd för utförsel till alla 11 länder eller i form avbegränsade förbud med krav på tillstånd för utförsel till vissa länder.Kombinationer förekommer också, på så sätt att ett förbud kan gälla generelltbeträffande vissa ämnen, men beträffande andra vara begränsat till att avseutförsel till vissa länder. Även omfattningen av de ämnen som är föremål förexportkontroll varierar. Som mest kontrolleras ett femtiotal ämnen. 1 vissaländer kombineras ett utförselförbud för vissa kemiska prekursorer med en s. k.varaingslista beträffande ytterligare ämnen. En sådan lista avses tjäna främstsom en signal till den kemiska industrin att under vissa förhållanden iakttaförsiktighet vid export av sådana ämnen. Departementspromemorians redogörelseför kontrollåtgärderna i de olika länderna i Australiengrappen bör fogas tillprotokollet i detta ärende som bilaga 8. antog år1988 enhälligt en resolution som fördömde användningen av kemiska vapen ikonflikten mellan och . I resolutionen finns bl.a. en uppmaning tillalla stater att fortsätta att tillämpa, att inrätta eller stärka striktexportkontroll för kemiska produkter som är användbara för tillverkning avkemiska vapen. Särskilt angelägen är sådan kontroll vid export till stater somhar eller kan misstänkas ha använt kemiska vapen, konstateras det iresolutionstexten. 2.2 medverkan i kampen mot massförstörelsevapen Mitt förslag: Enkontrollregim införs för vissa produkter som kan användas imassförstörelsesyfte. Departementspromemoriansförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat detta utan erinran. Skälen för mitt förslag:Under det senaste decenniet har teknik för att tillverka och användamassförstörelsevapen spritts till allt fler länder, inkl. länder i regioner därsvåra bilaterala motsättningar råder. Det gäller utrastning för att tillverkakärnvapen men även kemiska och t. o. m. biologiska stridsmedel samt bärraketer s.k. missiler för att transportera sådana vapen. Problemet förvärras av atten hel del av denna teknologi baseras på utrastning som används för legitimacivila ändamål, t.ex. kärnkraft, kemisk industri, läkemedels- ochlivsmedelsindustri samt civila rymdprogram. När det gäller kärnvapen finnsgenom (lAEA) en interaationell kontroll somgäller NPT-an-slutna stater. Vidare finns de s. k. Londonriktlinjerna förexport av kära-material, utrastning och teknologi. Motsvarande globalakontrollregimer saknas i fråga om bärraketer liksom i fråga om tillverkningenav kemiska stridsmedel. Att problemet inte ärteoretiskt framgår av att åtminstone ett femtontal länder i ,och nu disponerar eller själva utvecklar missiler som kanbära massförstörelsevapen. De kunskaper som krävs för att tillverka kemiskastridsmedel har blivit vitt spridda.Sådana stridsmedel har bevisligen använts i konflikten mellan Prop.1990/91:97 och och interat i mot kurderna. Av andra uppgifterframgår att vissa stater även försöker skaffa sig en kapacitet att utvecklabiologiska stridsmedel. 1fråga om bärraketer har spridningen till stor del åstadkommits genomstormakternas försäljning av militära raketer till länder i tredje världen.Vissa avancerade missilprojekt i dessa länder bygger emellertid även på att manskaffat sig tillgång till civil rymdteknologi och applicerat den på militäraprojekt. Användningen av i princip civil utrastning kännetecknar i ännu högregrad tillverkningen av kemiska och biologiska stridsmedel. Vederbörande landsförsvarsmakt vidtar därvid ofta stora ansträngningar för att dölja att dencivila utrastningen skall användas för militära ändamål. Sverigesinställning är klar när det gäller spridning av massförstörelsevapen. Vibetraktar dessa vapen som en fara för mänskligheten och verkar sedan längeaktivt för deras fullständiga eliminerande. har inga som helstambitioner att anskaffa sådana vapen och ser stora faror för deninternationella stabiliteten i att de sprids till nya länder. Det finns inteheller något svenskt nationellt intresse av att tillåta export av civil utrastningeller teknologi, om det är risk att den används för framställning avmassförstörelsevapen. Somjag redan har redogjort för har ett antal industristater uppmärksammatspridningsrisken beträffande bärraketer med lång räckvidd. Detta ligger bakomkontrollen enligt MTCR. Mot bakgrand av de pågående förhandlingarna om etttotalförbud mot kemiska vapen har bl. a. ländema inom den s. k. Australiengrappeninfört exportkontroll av kemiska prekursorer som kan användas förframställning av kemiska stridsmedel. Detär enligt min mening synnerligen angeläget att även bidrar till attförhindra spridning av produkter och teknologi för massförstörelsevapen. 1första hand bör vi se till att inte svenska produkter eller svensk teknologikommer till användning för framställning av sådana vapen. Men det kan inteheller tillåtas att blir ett genomgångsland för sådan utrustning sedanandra stater infört kontrollregimer. Minslutsats är således att bör införa ett kontrollsystem för att förhindraatt produkter och teknologi, som kan användas i massförstörelsesyfte, fråneller via exporteras till länder som kan befaras använda dem i dettasyfte. Deprodukter och den teknologi som bör kontrolleras bör enligt internationellförebild vara bärraketer m. m. med en räckvidd av minst 300kilometer och en lastförmåga av liksom delsystem och vissutrastning, utrustning som kan användas för tillverkning avkemiska och biologiska stridsmedel, sådana kemiska substanser s.k. kemiskaprekursorer som kan användas för tillverkning av kemiska stridsmedel. Regimenbör bygga på ett utförselförbud. Såvitt gäller missiler, m. m. bör även teknologiöverföring regleras liksom överföring av viss program vara. Något motsvarande behov torde inte föreligga beträffande tillverk- 13 ningsutrustningavseende B-och C-stridsmedel eller kemiska prekursorer. Däremotmenar jag att det beträffande dessa kategorier finns skäl att a. sådan försäljning och förmedling som kan ske från ett land till ett annat, om åtgärdernavidtas i eller av svenska företag eller myndighetereller personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige.För samtliga fall bör gälla att regeringen efter prövning kan medge tillstånd i det enskildafallet. Dehuvudprinciper som enligt min mening bör vara vägledande för prövningen avtillstånd är följande. Denviktigaste prövningsgrunden bör vara vilken risk som föreligger för att dentillståndspliktiga produkten eller teknologin kan komma till användning förutveckling, tillverkning eller insättande av massförstörelsevapen. Detta fårbedömas mot bakgrand av vad som är känt om mottagarlandets kapacitet påområdet, dess ambitioner att anskaffa sådana vapen samt spänningsförhållanden iregionen som kan påskynda en sådan utveckling. Om risken anses reell, börtillstånd vägras. Enandra prövningsgrund bör vara en värdering av kvaliteten på sådana åtaganden omatt produkten eller kunskapen endast skall användas för specificerade civilaändamål, som i förekommande fall görs från mottagarlandet eller köparen. Viden sådan bedömning bör hänsyn tas bl.a. till vilka internationella eller andraåtaganden landet gjort att inte självt anskaffa massförstörelsevapen. Entredje prövningsgrund bör vara risken för vidareexport till ett tredje land.Detta får bedömas bl. a. mot bakgrand av de kontrollregimer som råder imottagarlandet. Alladessa faktorer bör vägas in i den totalbedömning, som det måste ankomma påregeringen att göra i varje enskilt tillståndsärende. Enligtmin mening bör vi eftersträva att få till stånd en effektiv kontrollregim somundanröjer risken för spridning av produkter och teknologi som kan användas imassförstörelsesyfte från men som inte i onödan begränsarlegitim handel och teknologiöverföring för fredliga ändamål. Jagvill här också ta upp frågan om hur en kontrollregim förhåller sig till Sverigeshandelspolitiska åtaganden inom det allmänna tull- och handelsavtalet (),i vårt frihandelsavtal med den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC) och iEFTA-konventionen. Samtligadessa instmment undantar åtgärder som tillkommer i säkerhetssyfte. Den vidastebegränsningen gäller inom som stadgar att avtalet inte innebär hinder föravtalsslutande part att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda väsentligasäkerhetsintressen, där åtgärder bl.a. avser handel med varor som direkt ellerindirekt äger rum i syfte att tillgodose militära behov. Likartadebestämmelser finns i frihandelsavtalet med samt i . Ocksåinom EG finns det bestämmelser som ger medlemsländerna rätt att upprätthållaregimer på området. Minslutsats är att en regim av det slag jag ämnar föreslå inte inkräktar på handelspolitiska åtaganden gentemot andra länder. 2.3 Enfristående lagstiftning om förbud mot utförsel av vissa produkter som kananvändas i massförstörelsesyfte, m.m. Mittförslag: Förbudet mot utförsel av vissa produkter som kan användas imassförstörelsesyfte, m. m. regleras i en särskild lag. Departementspromemoriansförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Några av remissinstanserna har förordat att den föreslagna regleringensamordnas med gällande lagstiftning, främst krigsmateriellagstiftningen. FOA anser, bl. a. motbakgrand av den översyn som sker av krigsmateriellagstiftningen, att det ärolämpligt att införa en separat lag om exportkontroll inom"delområden" som gäller massförstörelsevapen. De problem som finnsatt tilllämpa nuvarande regelverk, främst det som gäller krigsmateriel och somredovisats i promemorian, bör enligt FOA kunna elimineras i samband medpågående översyner. De ändringar som erfordras gäller främst tillämpnings- ochklassificeringspraxis samt utformning och omfattning avkrigsmaterielförteckningen. Även ÖB anser att en samordning bör ske medförbudet mot utförsel av krigsmateriel. RPS pekar på det gränsdragningsproblemsom kan uppstå om olika lagar gäller för produkter som klassificerassom krigsmateriel och produkter som kan användas i massförstörelsesyfte.Styrelsen menar att den typ av överlappningar som har berörts bör undvikasså långt det är möjligt. Enklast förefaller detta kunna ske om man tar ettsamlat grepp över hela problem-, området och för samman det nu aktuellalagförslaget med lagstiftningen om kontroll över tillverkningen avkrigsmateriel och om förbud mot utförsel av krigsmateriel. En sådan samladlagstiftning skulle enligt RPS kunna erbjuda betydande fördelar inte bara förde rättstillämpade myndigheterna utan också för dem, vilkas verksamhet styrsav de aktuella bestämmelserna. ÖCB, FFA och SIND har framfört liknande synpunkter.5A/och Statens strålskyddsinstilut anser att det inte är lämpligt att kopplakontrollen av missiler till kärntekniklagstiftningen. Skälenför mitt förslag: Några av de produkter som bör omfattas av en kontrollregim ärredan i dag föremål för lagstiftning. Detta gäller framför allt lagstiftningenom krigsmateriel men också i något enstaka fall kämtekniklagstiftningen ochregleringen av viss högteknologi. 1Sverige regleras bl. a. utförsel av krigsmateriel. Regleringen harbyggts ut . gällande lag (1988:558) om förbud motutförsel av krigsmateriel, m.m. (utförsellagen) trädde i kraft den . Enligtutförsellagen ankommer det på regeringen att meddela föreskrifter om vad somskall avses med krigsmateriel. I förordningen (1988:561) om förbud mot utförselav krigsmateriel, m.m. (utförselförordningen) anges att med krigsmateriel skallavses sådana varor som är upptagna i bilagan till förordningen och som inte hartillverkats före år 1890.1 bilagan till förordningen finns enförteckning över krigsmateriel som innehåller 16 Prop. 1990/91:97 gruppermateriel, vilka inom sig innehåller undergrapper. 1utförsellagen stadgas att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utantillstånd av regeringen. Regeringens prövning sker med utgångspunkt frånriktlinjer som har godkänts av . Förutomutförsel regleras upplåtelse och överlåtelse av rätt att utom landet tillverkakrigsmateriel samt bedrivande av militärt inriktad utbildning av utländskamedborgare. Genom nu gällande lag infördes också krav på tillstånd för att ingåavtal med någon utom landet om att för dennes räkning utveckla krigsmaterieleller metod för framställning av sådan materiel. Även marknadsföring avkrigsmateriel ät reglerad. Enligtlagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m. (tillverkningslagen) krävs regeringens tillstånd för att få tillverka ellertillhandahålla krigsmateriel. Tillkrigsmateriel hänförs materiel som är utformad för militär användning. Om materieleni annan form eller annat utförande har en civil användning, måste den militärautformningen avvika från den civila på ett påtagligt sätt för att materielenskall anses utgöra krigsmateriel. Krigsma-terielkontrollen är alltså en s. k.single use-regim, vilket innebär att civil användning i princip utesluterklassificering som krigsmateriel och därmed också tillämpning avkrigsmateriellagstiftningens bestämmelser. För att denna skall bli tillämpligpå produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, krävs alltså attprodukterna kan klassificeras som krigsmateriel. Krigsmaterielbegreppethar varit föremål för utredning. Detsamma gäller lagstiftningen omförbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Betänkandena (SOU 1989:66) Begreppetkrigsmateriel och (SOU 1989:102) Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet, somresp. utredning har resulterat i, har remissbehandlats. De är för närvarandeföremål för överväganden inom . Ikrigsmaterielbegreppsutred-ningen (SOU 1989:66) föreslås att utförsellagenbyggs ut med en beskrivning av vilka materielslag (huvudkategorier) somomfattas av regelsystemet. Den mer detaljerade förteckningen över berördavaruslag bör det enligt utredningen även i fortsättningen ankomma på regeringenatt bestämma. Utredningen specificerar tio huvudkategorier som den menaruttryckligen bör nämnas i utförsellagen. För fem av kategorierna föreslårutredningen beteckningen "krigsmateriel" och för de övrigabeteckningen "jämställda med krigsmateriel". bör ett funktionskriterium, dvs. materielens potentiellaanvändning i en process vars operativa slutmål är att åstadkommaförstörelsebringande vapenverkan, vara den överordnade principen vidavgränsningen av de varuslag som skall beröras av reglerna i utförsellagen. Vidden mer detaljerade klassificeringen av enskilda produkter bör, enligtutredningen, liksom konslruktionskriteriet, dvs. produkternas sammansättningoch prestanda, vara det avgörande. Viden tillämpning av krigsmaterielbegreppsutredningens funktions- och konstruktionskriterier skulle en produkt vara att betrakta som krigs materiel endast i den mån produkten har en potentiell användning i en process vars operativa slutmål är att åstadkomma förstörelsebringande 16 vapenverkan och om denenligt objektivt verifierbara data beträffande Prop. 1990/91:97 sammansättning,egenskaper och prestanda har konstruerats, utrastats eller ändrats på ettsådant sätt att den påtagligt avviker från motsvarande civila materiel och haren militär effekt. En reglering som har detta krigs-materielbegrepp skullelämna en stor del av de produkter som kan användas i massförstörelsesyfteutanför krigsmateriellagstiftningen. Sådana produkter har som jag tidigarevarit inne på huvudsakligen civil användning. Enutvidgning av krigsmaterielbegreppet till att inbegripa alla de produkter sombör omfattas av föreliggande förslag skulle innebära att inte bara utförsel ochteknologiöverföring utan även andra för krigsmateriel specifika regler om bl.a.utveckling av krigsmateriel och marknadsföring skulle styra kontrollen överprodukter som kan användas i massförstörelsesyfte. Dessutom skulle deunderkastas de utbyggda kontrollåtgärder som kännetecknarkrigsmaterielområdet. Tilldetta kommer att prövningsgrunderna för bl.a. utförsel av produkter som kananvändas i massförstörelsesyfte i enlighet med vad jag sagt bör varaannorlunda än de som styr bedömningen av tillståndsprövningen i fråga omkrigsmateriel. Lagenom kärnteknisk verksamhet trädde 1984. Lagen syftar till att ta tillvara säkerheten vid verksamhet på kärnenergiområdet och att möjliggöra att deförpliktelser uppfylls som följer av de överenskommelser som ingått isyfte att förhindra spridning av kärnvapen. Lagen är en säkerhetslag som ärspeciellt inriktad på att tillgodose säkerheten vid verksamhet påkärnenergiområdet samt på att ge tillsyn över och insyn i sådan verksamhet.Enligt en till lagen hörande förordning får viss utrustning och material somhar särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användningeller framställning av kärnämne eller som annars är av väsentlig betydelse förframställning av kärnladdningar inte föras ut ur riket utan tillstånd avregeringen. Viss teknologiöverföring regleras också. Frågor om tillståndprövas, med vissa undantag, av regeringen som utöver hänsyn till risken förspridning har möjlighet att från fall till fall beakta andra faktorer av t. ex.utrikes-, industri- eller handelspolitisk natur. I kärntekniklagen reglerasäven vissa s. k. dual use-produkter på kärnteknikområdet. Fören lösning som skulle innebära att kärntekniklagens omfattning vidgas till attgälla även missiler m.m., talar det förhållandet att viss utförsel redanregleras i kärntekniklagstiftningen. Vidare har lagen en koppling till svenskicke-spridningspolitik och reglerar vissa dual use-produkter. Moten utvidgning av kärntekniklagstiftningen talar emellertid att kärn tekniklagen är en säkerhetslag med tillämpning på civil kärnteknik. Anled ningen till att även dual use-produkter omfattas av kärntekniklagens utför selkontroll är ett vid lagens tillkomst konkret behov att kontrollera utförsel av viss utrustning som inte omfattas av krigsmateriellagstiftningen. En missilexportkontroll inom kärntekniklagstiftningens ram skulle enligt nu varande regim förutsätta en bedömning av den civila produkten utifrån icke-spridningssynpunkt med hänsyn till mottagarlandets kärnvapenambi- 17 2 1990/91. Detta skulle krävaen ändring i kämtekniklagens definition av Prop. 1990/91:97 kärntekniskverksamhet till att även inrymma kontroll av vissa komponenter tillvapensystem. Med hänsyn till att lagen utformats i linje med gjordaNPT-åtaganden, skulle en sådan lagändring kunna komma att uppfattas som enpositionsförändring vad gäller tolkning av NPT. Kontrollregimenbeträffande missiler m. m. bör dessutom utformas så att tillståndsfrågorna gesen så allsidig nedrastnings- och säkerhetspolitisk bedömning som möjligt. Kämtekniklagstiftningenär föremål för översyn. Enligt direktiven (Dir 1989:10) skall enutvärdering ske bl.a. av frågan om vilka produkter kämteknikkontrollen skallomfatta. Även anpassningen till de internationella överenskommelser som Sverigehar ingått på kärnenergiområdet skall kartläggas. Härmed avses dock inte eneventuell anslutning till sjustatsöverenskommelsen. ISverige råder vidare förbud mot att vidareexportera vissahögteknologiska varor som är belagda med exportrestriktioner i ursprungslandet[förordningen (1986:89) om förbud mot viss utförsel]. Syftet med förbudet äratt förhindra att svenskt territorium används för att kringgå andra ländersexportbestämmelser. Den svenska utförselprövningen är således kopplad tillresp. En missilkontroll bör emellertid grandas påandra överväganden. Ytterligare en omständighet som talar emot en sådanordning är att högteknologikontrollen handläggs av tullmyndigheterna, vilketär mindre lämpligt för missilkontrollen med hänsyn till de militärtekniska ochpolitiska överväganden som bör ingå i tillståndsprövningen. Någonsvensk lagstiftning som tar sikte på utförsel av kemiska prekursorer finns förnärvarande inte. Import och hantering av kemiska produkter regleras i lagen(1985:426) om kemiska produkter. Syftet med lagen är att förebygga skador påmänniskors hälsa eller i miljön. Kemikalieinspektionen är handläggandemyndighet för huvuddelen av den i lagen ingående regieringen. Produktåterkallelsekommitténhar i sitt betänkande (SOU 1988:65) Export av farliga varor föreslagit vissarestriktioner för export av kemiska produkter som kan orsaka allvarlig skada påperson eller i miljön. Härmed avses främst vissa industrikemikalier ochbekämpningsmedel, livsmedel och läkemedel. För särskilt farliga ämnen föreslåsregeringen få möjlighet att utfärda exportförbud. reglering jag nu ämnar föreslå är det andra överväganden än de som rörvarans farlighet i sig som bör ligga till grand för regeringens prövning.Regeringen bör, som jag kommer att redovisa närmare i det följande, granda sinbedömning bl.a. på om det finns skälig anledning anta att de kemiskaprekursorerna kan komma att användas vid framställning av kemiska stridsmedel.En sådan prövning bör alltså inte enbart utgå från produktens egenskaper, utanframför allt från faktorer bl. a. i mottagarlandet, såsom den avseddaanvändningen. Jaganser därför att frågan om kontroll över kemiska prekursorer bör inordnas i en lagstiftning vars syfte är att hindra spridning av massförstö relsevapen och inte inordnas i bestämmelserna om kemiska produkter. Sammanfattningsvis menarjag att en samordning av kontrollen över Prop. 1990/91:97 produkter som kananvändas i massförstörelsesyfte med krigsmateriellagstiftningen inte ärlämplig med hänsyn till produkternas karaktär av huvudsakligen civilutrastning. Syftet med de två kontrollregimema är också olika. Vad gällerkrigsmateriel finns det ett svenskt säkerhetspolitiskt intresse att tillåta vissexport. Detta är inte fallet när det gäller produkter och teknologi som kanmissbrakas för att tillverka eller använda massförstörelsevapen. Jaganser det inte heller lämpligt att lägga den nya kontrollregimen under deexisterande regleringarna för kontroll av kämteknisk verksamhet resp. kontrollav kemiska produkter. Inte heller finns skäl att samordna regimen medhögteknologikontrollen. Motdenna bakgrand har jag stannat för att föreslå att en fristående kontrollregiminförs som riktar in sig på sådana huvudsakligen civila produkter som kananvändas för massförstörelsevapen. Härmed markerar vi från svensk sida, attmassförstörelsevapen har en särställning, och att särskilda åtgärder måstevidtas för att förhindra deras spridning. Det stämmer också väl överens med detraditioner som såsom alliansfri stat har på nedrastningsområdet. Denav mig förordade lösningen med en fristående lagstiftning i fråga om produktersom kan användas i massförstörelsesyfte kan komma att innebära att vissaprodukter kommer att underkastas mer än en kontrollregim.