prop · GE0360 · 1990-12-31 00:00:00 — Det hävdasibland att både myndigheten och allmänheten saknar kännedom om vilkapotentiella handlingar som finns och att detta är en fara från rättssäkerhets-och integritetssynpunkt. Man bör enligt kritikerna alltid kunna förutse vilkeninformation som kan komma att lämnas ut från en myndighet. Regleringen skulledärför behöva ändras så att myndigheten kan uppge vilkaallmänna handlingar den har. DOKhar diskuterat om den nuvarande "tillgänglighetsprincipen" börersättas av en "fixeringsprincip". Det skulle innebära att deuppgiftssammanställningar som skall utgöra handlingar entydigt skalldefinieras eller fixeras på förhand. Detta skulle inte innebära något avstegfrån likställighetsprincipen eftersom även myndigheten själv skulle varabunden att använda sig av de "fixerade" handlingarna. Ettgenomförande av en sådan regel skulle kunna ske på olika sätt och vara mereller mindre långtgående. En tänkbar möjlighet vore att det för varjemyndighetsverksamhet bestämdes vilka upptagningar som faktiskt får finnastillgängliga för myndigheten. Denna bestämning skulle i första hand få ankommapå myndigheten. En av fördelarna med en sådan regel skulle vara att det vorelätt att otvetydigt besvara frågan vilka handlingar som finns i en myndighets ADB-systemoch lätt att ta fram dem vid en begäran om offentlighetsuttag. I likhet med DOKvill jag dock inte förorda en sådan regel. Metodenskulle säkerligen kräva betydande arbetsinsatser från myndigheternas sida. Denför mig mest avgörande invändningen är dock att man med en sådan metod i höggrad skulle överlåta till myndigheterna själva att avgöra vidden avinsynsrätten enligt offentlighetsprincipen. Fixeringstanken innebär eninskränkning av den nuvarande insynsrätten som jag anser vara oacceptabel. Motbakgrund av den kritik som förts fram mot att den enskilde inte kan förutse huruppgifter om honom sammanställs och används i potentiella handlingar vill jagpeka på att inte heller när det gäller traditionella handlingar har denenskilde uppgiftslämnaren någon möjlighet att bestämma över sammanställningareller bearbetningar av sådana uppgifter som åtkommits med stöd avoffentlighetsprincipen (jfr s. 64 och 65). Jagvill också framhålla att regleringen i TF inte medför att de potentiel- 23 lahandlingarna är ett fullt så "flytande" begrepp som det iblandgörs Prop. gällande.För att en ADB-upptagning skall vara en allmän handling krävs nämligen förutom att den förvaras hos en myndighet att den enligt vadsom stadgas i 2 kap. 6 och 7 §§ TF är att anse som inkommen till eller Detta ytterligare rekvisit ökar enligt min uppfattningförutsebarheten av vad som kan vara potentiella handlingar. Enannan gräns för vad som är tillgängligt eller inte i ett datasystem sätts avtekniken. Datorutrustningen och programmen avgör vad som är möjligt att ta framsom potentiella handlingar. Med tekniska begränsningar kan man skapa ökadförutsebarhet i myndigheternas dataanvändning och därmed ökad förutsebarhet ioffentlighetsuttagen. Den enda begränsningen i detta avseende ärlikställighetsprincipen. Det får som jag tidigare framhållit inte föreligganågra skillnader mellan myndigheternas tillgång till allmänna handlingar ochden enskildes (om man bortser från sekretessbelagda uppgifter). Jag anser attdet är angeläget att myndigheterna planerar och inrättar datasystemen eftermyndighetens faktiska behov och avstår från "bra att ha" möjligheter. Därigenom kan förutsebarheten ökas i många fall. Utgångspunktenbör, som har slagits fast, vara att myndigheternas ADB-systemanpassas till offentlighetsprincipen och inte tvärtom. Jag kommer att behandladenna fråga närmare i avsnitt 4.3. Ettannat sätt att förhindra oförutsedd spridning av uppgifter från ett register äratt begränsa myndighetens sök- och beaietningsmöjligheter genom föreskrifter avdatainspektionen (6 § datalagen) eller genom sådana föreskrifter i särskildaregisterförfattningar (se t.ex. 10 § utsökningsregisterlagen /l986:6l7/och 4§förordningen /1986:104/om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp avautomatisk databehandling). Skyddsåtgärderav detta slag borde enligt min mening kunna användas i större utsträckning änvad som varit fallet. Jag vill här hänvisa till DOK:s redovisning avmöjligheterna att begränsa sök- och bearbetningsmöjligheterna (SOU 1988:64 s.76-79). Jaganser i likhet med DOK att utökade och mer detaljerade registerför-jattningarbör komma till användning för att öka förutsebarheten i frågan om potentiellahandlingar och stärka skyddet för de registrerades integritet i samband mednödvändig registrering av känsliga personuppgifter i myndighetsregister. Jagdelar också DOK:s uppfattning att en målsättning bör vara att, i de fallregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll inrättas,skall besluta om utformningen, under föratsättning att uppgifterna iregistret sprids exterat i icke obetydlig omfattning. Jag återkommer i avsnitt6 till denna fråga. Somframgått av vad jag tidigare uttalat kan den enskilde begära att en myndighet skapar nya allmänna handlingar med visst innehåll, oavsett om myndigheten har behov av handlingarna i sin egen verksamhet eller inte. Även beträffande sådana handlingar skall dock självfallet sekretesslagens regler gälla. Ett utlämnande måste alltid föregås av en sekretessprövning. Den omständigheten att sekretessprövningen avser en potentiell handling får inte leda till att prövningen underlåts eller görs mindre noggrant. Myndigheterna måste vara medvetna om att sekretesskyddet omfattar 24 ävenpotentiella handlingar och att de vid sin sekretessprövning skall ta Prop.1990/91:60 hänsyn till samtliga relevanta skyddsintressen i sekretesslagen. Dethar sagts i debatten att det kan vara svårt att vid uttagstillfället sekretessprövaden begärda konstellationen. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas attmyndigheten vid denna sekretessprövning kan ha rätt att bryta det anonymitetsskyddsom TF annars tillförsäkrar den enskilde (2 kap. 14 § tredje stycket TF). Jagvill i sammanhanget också nämna att myndigheternas skyldighet enligt 15 kap. 11§ sekretesslagen att för allmänheten hålla tillgänglig en beskrivning över sinaADB-register, ökar möjligheten att fastställa vilka handlingar som finns hosmyndigheten. Samma möjlighet ger utdragen enligt 10 § datalagen. Enligt dennabestämmelse är den registeransvarige skyldig att på begäran av enskildunderrätta denne om vilka uppgifter som finns om honom i ett personregistereller att sådan uppgift inte finns registrerad. Såväli som i en rapport (1987:54) av statskontoret om ADB ochFörvaltningsjuridik understryks behovet av utbildning om offent-lighetslagstijtningenoch om hur dessa regler skall tillämpas i praktiken. Även DOK konstaterar attutbildningsbehovet är stort, sannolikt större än man från statsmakternas sidakunnat göra sig en föreställning om. Detta kommer också som jag nämnt tilluttryck hos flera remissinstanser. Flera myndigheter, som anser attoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar medför problem, harhänvisat till att en stor del av svårigheterna kan vara en renutbildningsfråga. De anser bl. a. att regelsystemet på området är svårt atttränga igenom. Ett sätt att göra reglerna "tydligare" är menar manatt öka graden av information till de anställda hos myndigheterna. Dämtövermåste påpekar några kunskapsnivån hos vissa nyckelpersoner och gmpper höjas. har tagit upp frågan och pekat på att de bestämmelser av betydelse förADB-upptagningar som förekommer i TF och sekretesslagen är, särskilt ikombination med de för personregistren speciella bestämmelser och beslut somdessutom skall iakttas, såpass svåra att överblicka att det finns risk förfelaktigheter och oenhetlighet i tillämpningen. Jagansluter mig till uppfattningen att det behövs mer information och kunskap. Enstarkt bidragande orsak till att anställda hos myndigheterna känner osäkerhetvid tillämpning av offentlighetsprincipen är säkert brist i utbildningen ochotillräcklig information om regelsystemet. Denna osäkerhet torde enligt minmening ha ett naturligt samband med att flertalet myndigheter och tjänstemänendast i undantagsfall ställs inför problem med offentlighetsprincipenstillämpning. Bristen på erfarenhet genom praktisk tillämpning anser jagunderstryker behovet av en förbättrad utbildning såväl hos den handläggandepersonalen som hos ansvariga på högre nivå. Detta gäller även kunskaperna påsystemutvecklingsområdet. senaste datapolitiska propositionen (prop. 1987/88:95, avsnitt 3.4)konstaterade föredraganden att det aktuella regelsystemet på offentlighets- ochsekretessområdet kan vara svårt att tillämpa vid det fåtal tillfällenmyndigheterna i stort har anledning att befatta sig med det. Isamma proposition behandlades frågan om åtgärder för att främja en 25 godoch effektiv användning av informationsteknologin inom statsförvalt- Prop.1990/91:60 ningen. Departementschefen betonade där (s. 20 flf.) bl.a. vikten avatt myndigheterna ser kompetensutveckling i ADB-frågor som en lika viktig ochnödvändig investering som investeringar i utrastning och programvara samt avatt utbildningsbehoven behandlas som en del i den samlade investeringen i ettnytt utökat datorstöd. Vidare framhölls vikten av att myndigheternas ADB-systemanpassas till offentlighetsprincipen och inte tvärtom. Närdet gäller statsförvaltningens chefsutbildning bedömde departementschefen detsom särskilt viktigt att öka kunskaperna om informationsteknologin hos dennapersonalkategori. Endast därigenom kan man säkra att verksamhetens krav blirstyrande för ADB-stödets utformning. Viktiga inslag i utbildningen borde ocksåvara kraven på offentlighet, sekretess, integritet och säkerhet i samband med ADB-användningen.Riksdagen anslöt sig till dessa uttalanden (FiU 25, rskr. Regeringengav därför statskontoret i uppdrag att utforma en praktisk vägledning, somvisar hur myndigheterna med bibehållna krav på offentlighet kan tillgodosekrav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. Statskontoret har i december1989 redovisat sitt arbete i form av tre separata häften, som har karaktären avallmänna råd (Offentlighet & ADB, 1989:41,42,43). Rådentar upp rättsliga krav på ADB-verksamheten med särskild tyngdpunkt påledningsfrågor. De behandlar också TF:s, sekretesslagens, datalagens ochförvaltningslagens (1986:223) regler. Vidare ges vägledning om innebörden avoffentlighetsansvaret enligt sekretesslagen och rättelseansvaret enligtdatalagen. Råden ger även vägledning i vissa säkerhetsfrågor. Inomstatskontoret pågår dessutom ett omfattande arbete med syfte att gemyndigheterna råd och stöd i deras planering av säkerhetsarbetet. a. hardet utarbetats en ny handbok i ADB-säkerhet. Annat arbete som är relevant idetta sammanhang är utarbetande av krav- och utvärderingsunderlag förbehörighetskontrollsystem samt underlag för att genomföra säkerhetsanalyser avverksamheter och ADB-system. Ettmotsvarande häfte för verksamhet utarbetas av . Statskontoretsallmänna råd och handledning i ADB- säkerhetsfrågor bör enligt min mening gemyndigheterna en god vägledning vid tillämpningen av bl.a. TF:s ochsekretesslagens regler om offentlighetsprincipen och ADB. De bör i hög grad gekunskaper på olika nivåer inom statsförvaltningen om ADB-frågor och om offentlighetslagstiftningensinnehåll. Avbetydelse i detta sammanhang är också de allmänna råd om ADB-säkerhet förpersonregister som datainspektionen utfärdat efter regeringens medgivande. Jagkommer att uppmärksamt följa frågor rörande information och utbildning omoffentlighetsprincipens tillämpning. Vid behov återkommer jag till regeringeni dessa frågor. föreslås en särskild tillämpningsförjattning, som bl.a. skall ha till uppgift att upplysa om den närmare innebörden av och sam bandet mellan regler i den oflfentligrättsliga lagstiftningen. Den skiss till innehåll itillämpningsförfattningen som presenteras i (s. 232 233) liknarpå många punkter det förslag till tillämpningsförfattning som DALK lade fram ibetänkandet (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB. DALK:s förslag fick ettblandat mottagande av remissinstanserna. Kritikerna ansåg att förslagetinnebar en avvikelse från den principiellt enhetliga reglering som finns i TFoch som gäller oavsett vilket medium som används. En särreglering av ADB-mediernaskulle medföra nya gränsdragningsproblem. Vidare riktade sig kritiken mot denvalda lagstiftningstekniken. Många av de föreslagna ändringarna var sådana,ansåg man, att de krävde reglering i TF. I det fortsattalagstiftningsarbetet (prop. 1981/82:37 s. 13 ff.) avvisade regeringen ochriksdagen tanken på en särskild lag. 1 stället togs en del av de bestämmelser DALKföreslagit in i 15 kap. sekretesslagen. DOK anser att det inteheller nu finns skäl att införa en tillämpningsförfattning till TF. Den förkommittén avgörande invändningen är att en sådan lagstiftning skulle komma atti väsentlig mån avvika från den lagstiftningsteknik vi av tradition använt ossav i vårt land. Det behov som en sådan författning skulle tillgodose fåråstadkommas på annat sätt. Ett exempel på detta är statskontorets tidigarenämnda allmänna råd om offentlighet och ADB. Remissinstansernas flertal delar DOK:suppfattning, och själv har jag kommit till samma slutsats. Sammanjättningsvisär jag således av den uppfattningen att fördelarna med de potentiellahandlingarna överväger nackdelarna. Min bedömning är att det i hög grad går attreducera oförutsebarheten och integritetsriskerna med dessa handlingar och attpå ett godtagbart sätt begränsa eventuella kvarvarande risker med dem genom enkombination av åtgärder som t. ex. en ökad begränsning av sök- ochbearbetningsmöjligheterna i registren, utökade och mera detaljeraderegisterförfattningar och ökad utbildning och vägledning till myndigheter ochanställda. 4 Förtydliganden i TF och sekretesslagen 4.1 Enskilds datorprogram ochdatorutrustning Mitt förslag:Rätten att ta del av ADB- upptagningar preciseras i 2 kap. 3 § TF till att avsede handlingar som myndigheten kan framställa med datoratrastning sommyndigheten själv utnyttjar. Det skall inte längre vara möjligt för denenskilde att ställa datorkapacitet till en myndighets förfogande och begärabearbetningar med hjälp av denna under åberopande av offentlighetsprincipen.Inte heller skall en enskild på motsvarande sätt kunna begära att ett eget datorprogramanvänds av myndigheten. DOK:s förslagöverensstämmer i sak med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser däribland justitiekanslern (JK),ombudsmän (), , kammarrätten i Prop.1990/91:60 , datainspektionen, , juridiskafakultetsnämnden vid , statskontoret, . , Allmänhetens pressombudsman, och har ställt sig bakom DOK:s förslag. ,institutionsstyrelsen för jouraalisthögskolan vid , och företrädare för massmedierna har avstyrktförslaget. Skälenför mitt förslag: En ADB-upptagning är, som jag redogjort för, attanse som en handling om den är tillgänglig för en myndighet med hjälp av rutinbetonadeåtgärder. Varje sammanställning av uppgifter, som en myndighet kan och får göramed hjälp av tillgängliga datorprogram, är alltså att anse som en handling somförvaras hos myndigheten. Under fömtsättning att den är att betrakta sominkommen till eller upprättad hos myndigheten är den därmed också allmänhandling och tillgänglig för allmänheten. Avförarbetena till 2 kap. 3 § TF framgår att en myndighet kan vara skyldig att tillhandagåmed ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlighetens krav. Enbegränsande fömtsättning är dock att ett sådant program kan upprättas inommyndigheten med rutinbetonade åtgärder (prop. 1975/76:160 s. 90). Ipropositionen anförs vidare att det angivna synsättet får till konsekvens atten myndighet, om en enskild person själv ställer ett användbart program tillförfogande, kan vara skyldig att utföra bearbetning med programmet. Somjag tidigare betonat var utgångspunkten för DOK:s direktiv att allmänheten äveni fortsättningen skall ha tillgång till alla sammanställningar som enmyndighet själv kan göra, fömtsatt att de uppfyller kriterierna för allmänhandling och att uppgifterna inte är sekretessbelagda, den s. k.likställighetsprincipen. Det myndigheten själv kan ta fram och bearbeta medhjälp av rutinbetonade åtgärder bör också vara tillgängligt för insyn, vilket bl.a.innebär att myndigheten kan vara skyldig att skapa ett nytt datorprogram. Däremotkan det enligt min mening ifrågasättas om en myndighet skall vara skyldig att inågot fall utföra bearbetningar med hjälp av program som ställs till förfogandeav en enskild. En näraliggande fråga är om den enskilde skall ha möjligheteratt åstadkomma att upptagningar lämnas ut som allmänna handlingar genom attsjälv ställa datorkapacitet till förfogande. Tankenatt den, som med stöd av offentlighetsprincipen vill ta del av upptagningar för ADB, skall kunna göra detta med hjälp av egna dator program eller genom att erbjuda egen datorkapacitet bygger på de tekniska förhållanden som var vanliga . Myndigheteraa hade då begränsad tillgång till datorkapacitet och till tekniskt kunnande. är läget ett annat. Myndigheterna får i starkt ökad takt egna datorer och egen ADB-kompetens. De datasystem som används möjliggör oftast sökningar i databaserna efter ett mycket stort antal kriterier. Standardise rade programmeringsspråk har medfört att nästan varje tänkbar samman- 28 ställningär tillgänglig för myndigheten med ratinbetonade åtgärder. Tan- Prop.1990/91:60 ken att en enskild skulle behöva möjligheten att tillhandahålla egendatorkraft eller egna program för att få sin insynsrätt tillgodosedd är numeraknappast realistisk. Möjligheten har, enligt min vetskap, heller aldrig utnyttjatsi praktiken, men kan föranleda starka invändningar från säkerhets- ochsårbarhetsaspekter. Fåmyndigheter torde vara benägna att utföra bearbetningar med enskildasdatorprogram utan att noggrant analysera de risker detta skulle kunna innebärafrån säkerhets- och sårbarhetssynpunkt. En underlåtenhet i detta avseendeskulle kunna innebära att myndigheten riskerar att dess register förstörs genombearbetningen. Det arbete som fordras innan en sådan begäran skulle kunnabifallas torde normalt inte rymmas inom ramen för ratinbetonade åtgärder. Idagens avancerade datorsystem är en installation av ett program många gångerinte helt enkel. Ofta måste hela systemet stängas av för en kortare ellerlängre tid. Det nya programmet kan också behöva anpassas till andra i systemetinlagda program. Jag vågar mot denna bakgrund påstå att många myndigheter redani dag skulle avslå en sådan begäran om offentlighetsuttag från en enskild. Enannan omständighet som bör beaktas i sammanhanget är att en sådan bearbetning dessutomskulle kunna strida mot 2 § datalagen eller mot särskilda föreskrifter somdatainspektionen meddelat med stöd av 6 § datalagen. Nödvändighetenav stor försiktighet med enskildas datorprogram ökas av riskerna med s. k. dataviras.Med dataviras avser jag ett datorprogram, som är konstraerat så att det pådolda vägar söker sig in i datorer i avsikt att på något sätt störadataverksamheten där. Sådana program kan överföras från en dator till en annanvia en förbindelse eller genom att t. ex. en diskett flyttas från den enadatorn till den andra. Ett datavirus är oftast omöjligt att upptäcka i denmeningen att det ingår i ett annat program, som redan finns i datorn och därförinte kan avslöjas enbart genom att man av datorn begär en tablå överdatorprogrammen i systemet. När det ursprungliga programmet körs i datorn, körsockså automatiskt vimsde-len. Det senare innehåller då en instmktion som skallutföras under vissa fömtsättningar. Även om motmedel mot virus finns är arbetetmed att spåra och reparera skadorna efter ett datavirus omfattande och dyrbart. Motdenna bakgrand finner jag skyldigheten för myndigheterna att använda andradatorprogram eller annan datorkapacitet än den egna för bearbetningar sommyndigheten annars själv inte skulle kunna göra närmast illusorisk. Att haregler i fråga om offentlighetsprincipen som på detta sätt saknar reelltinnehåll är naturligtvis inte bra och bör undvikas. Likaså är det inte minstfrån integritetssynpunkt enligt min mening angeläget att denna möjlighetupphör. Vad som skall inrymmas i begreppet rutinbetonade åtgärder bör därförvara begränsat till myndighetens egna insatser för att ta fram handlingar. Jagansluter mig alltså till DOK:s och de flesta remissinstansernas upp fattning att det som bör omfattas av offentlighetsinsynen skall vara hand lingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller enkelt kan fram ställa med hjälp av egen datorutrustning eller eget program. Detta innebär också en ökad likställighet mellan myndigheten och den enskilde i förhål- 29 landetill vad som gäller . Därigenom ökar fömtsebarheten i datahanteringen närdet gäller de potentiella handlingarna. Några remissinstanser, bl.a.riksarkivet och företrädare för massmedia, anser att förslaget innebär eninskränkning i forskningens och massmedias möjligheter att få tillgång tillinformation. Jag delar emellertid inte denna uppfattning. Som jag nämnt har dentekniska utvecklingen lett till att nästan varje tänkbar sammanställning ändåär tillgänglig för myndigheten. Oavsett om man ser till offentlighetsprincipensprimära syfte att tillgodose kontroll- och insynsintressen eller till detvidare syftet att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning,innebär mitt förslag inga begränsningar i dessa syften. 4.2 Biblioteksregeln och ADB-upptagningar Mitt förslag:Bestämmelsen i 2 kap. 11 § TF ändras, så att det klarare framgår att den s. k.biblioteksregeln omfattar även ADB-upptagningar i register som en myndighet hartillgång till genom avtal med enskild. DOK:sförslag överensstämmer i sak med mitt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser är positiva till DOK:s förslag. tingsrättanser dock att förslaget är överflödigt eftersom biblioteksregeln får ansesinnefatta ADB-upptagningar . LO anser att medborgarna bör ha fri tillgång till fulltextdatabaser. Skälen för mitt förslag:Enligt den gällande lydelsen av 2 kap. 11 § 3 TF är handlingar som ingår i ettbibliotek inte allmänna. I förarbetena uttalas att det är väsentligt förbedömningen av om en handling skall anses omfattas av biblioteksregeln att deningår som beståndsdel i en samling av handlingar organiserad på ett sådant sättatt den enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek (prop.1975/76:160s. 179 f). ADB-upptagningar uppfyller knappast detta kriteriumeftersom lagringstekniken för dessa är annorlunda än för pappersdokument.Sådana upptagningar lagras ofta i s.k. "informations"- eller"databaser". Med de begreppen avser jag närmast ett dataregister, somuppfyller vissa krav på uppbyggnad, sökmöjligheter och teknisk tillgänglighet.Ofta är informationen i sådana baser tillgänglig för flera användare ellergrupper av användare. I sådana register kan det också förekomma olika typer avhandlingar. Så kan t.ex. biblioteksinformation vara blandad med allmännahandlingar. I rättspraxis har dockbiblioteksregeln ansetts tillämplig också på ADB-upptagningar i externadatabaser av typen referensdatabaser, som en myndighet har tillgång till ochanvänder i sitt arbete (RÅ 1986 not. DOK har föreslagit att detta skallkomma till uttryck genom ett förtydligande i lagtexten. Bakgrundentill förslaget är enligt DOK de problem som kan uppstå och somhar betydelse för offentlighetsinsynen i de fall en myndighet ansluter Prop.1990/91:60 sigtill en databas producerad av ett annat organ än en myndighet. myndighetsluter ett nyttjanderättsavtal om tillgång till en extern databas meden annan avtalspart än en myndighet, innehåller nyttjandelicensen oftaen bestämmelse, där myndigheten förbinder sig att inte ta fram uppgiftereller material för tredje mans räkning. DOKi praktiken tvingas in i en situation, där de måste välja mellan att åsidosättaoffentlighetslagstiftningen eller att begå avtalsbrott och därmed riskeraatt utestängas från att använda externa databaser.