prop · GE03147 · 1990-12-31 00:00:00 — Del kan därför finnas skäl atl ingripa påen marknad i avsikt atl främja konkurrens och motverka olämpliga konkurrenshinder.Det blir här fråga om all kompensera för marknadsekonomins ofullkomligheter ochundanröja hinder för dess funktionsduglighet. I detta sammanhang är det viktigtall skilja meflan förelag som verkar på en fri inlernalionell marknad ochföretag som verkar inom ramen för en skyddad marknad. När det gäller de senareär det särskill betydelsefullt från efrektivitelssynpunkt all dekonkurrensvårdande myndigheterna har möjlighet att verka för väl fungerandehemmamarknader. Kommitiénhar i sitt arbele haft atl utgå ifrån förslagel från den livsmedelspoliliskaarbetsgruppen (LAG). En proposilion i frågan beräknas föreläggas riksdagenunder . I detta delbetänkande har mot bakgrund härav avregleringens direklaeffekter på framförallt konkurrensen i jordbruksledel analyserats med förtur. Ibetänkandet behandlas emellertid också konkurrensen i efterföljande led, dvs.industri, distribution och handel. Kommitién avser all senare mer ingåendefortsätta denna analys. Förslagetfrån LAG innebär all den inlerna marknadsregleringen på jordbmketsområdeavskafTasfr.o. m. den Ijuli 1991 som gränsskyddel bibehålls. I praktiken betyderdella all sektorn kommer all vara avskuren från internationell konkurrens underavregleringsperioden. är elt förhållande som kommit all påverka kommillénsförslag genom alt vi funnit nödvändigl all föreslå en provisorisk och ipraktiken tidsbegränsad lagsliflning för alt möla inle önskvärda förfarandensom skulle kunna vidias efter en avreglering för atl förhindra eller försvåraall de eftersträvade effekterna av avregleringen uppnås. Kommitténhar motiverat sina förslag ulifrån såväl existerande former avkonkurrensbegränsning som från en analys av hur marknaderna kan komma altfungera efter en avreglering. Den allmänna avsikten har här varil all föregripaframlida hinder mol väl fungerande marknader. Denviktigaste frågan i sammanhangel har då blivit atl bedöma om den befintligakonkurrenslagstiftningen behöver komplelleras i samband med avregleringen ellerom den kan anses vara tillräckligt effektiv för att möta störningar ikonkurrensförhållandena som kan bli en direkt följd av avregleringen. Kommitténsförslag syftar till att stärka de svaga grupperna på marknaden och begränsa möjlighelenlill skadlig verkan genom ingrepp från de starka marknadsaktörernas sida i deled som direki berörs av avregleringen. Det är vidare vikligl all tillse attde effektivitetsvinster som ligger i avregleringen verkligen kommerkonsumenterna tifl del och således inle stannar i något led på vägen. Kommitiénhar slagit fasl all konkurrens inle är något självändamål ulan är ett medel för resursfördelning. Givelvis måsle en avvägning göras så att samverkan, l.ex. mellan mindre förelag eller inom kooperativa organisalioner kan förekomma. Redan i delta belänkande diskuterar kom mittén därför den samverkan som förekommer i kooperativ form. I del fortsatta arbetet avser vi dock all göra ytterligare analyser av hur konkur- 31 renslagstiftningen börutformas och tiUämpas för att vederbörlig hänsyn Prop. 1990/91:147 skallkunna tas tiU kooperationens särart och olika behov av federativ Bilaga 1samverkan. Detinternationella handelspolitiska samarbetet och främst det pågående integralionsarbetetmellan EG och EFTA har också betydelse när det gäller konkurrensförhållandenainom jordbmksområdel. Integralionsarbetet EG/EFTA omfattar dock inte dereglerade varorna inom jordbrukssektorn. Deltagarnai de s. k. GATT-samtalen, däribland , har förbundit sig alt tillse allnuvarande stödnivåer inte överskrids. Särskill har nämnts att importskyddel inlefär intensifieras och atl prisstöd inle får öka fr. o. m. fram lillslutet av . Deltagarna har också förklarat sig ha för avsikt attreducera stödnivåerna . Detta arbete påverkar givelvis ocksåkonkurrensen inom jordbruksområdet. Flertaletmarknader inom livsmedelskedjan kännetecknas av olika former avofullkomligheter. Delta är fallet såväl inom insatsvaru-, förädlings-, somgrossistled. För det allmänna blir det därför av särskild vikt att någon bevakardels att ingen enskild aktör åtminstone inte hell kan dominera marknaden, delsalt det finns utrymme för potentiell konkurrens. Frågan om marknadsmakl rör bl.a. prisbildningen. När det gäller frågan om potentiell konkurrens är detviktigt att uppmärksamma olika former av inträdes- och etableringshinder på enmarknad. Dagenslivsmedelssektor kännetecknas i flertalet led av en långl gången koncentration lillelt fåtal större aktörer. I de reglerade leden dominerar lantbrukskooperationenmed marknadsandelar på 70 . Lantbruks-kooperationen har en stark ställningäven utanför de reglerade leden såväl inom stycknings- och charkvaruinduslrinsom inom kvarnindustrin. Koncentrationen har gått långt även utanför detområde som helt domineras av kooperationen. Den del av livsmedelsindustrin sominte kontrolleras av lantbrukskooperationen kännetecknas av atl ett fåtalaktörer har en stark slällning på marknaden. Även inom parlihandelsledel finns eltlitet antal aktörer med stor marknadsmakt. Branschen domineras av tre block ochpriskonkurrensen inom blocken är starkt begränsad. Detta har samband medförekomsten av olika typer av prissamverkan t. ex. cirkaprislistor och en ivissa fall alltför stark bindning mellan grossist och detaljist. Särskilttvå omständigheter utgör ell starkt stöd för antagandel att resursfördelningeninte varit effektiv inom livsmedelskedjan: 1.Kapacilelsutnytljandel harvarit mycket lågl och delvis konlracykliskt inom den icke-konkurrensulsattalivsmedelsindustrin. 2.Prisregleringen och dess avsätlningsgarantierhar medfört alt så mycket resurser tillförts jordbrukssektorn att vi tvingatssubventionera export av överskottskvantiteter som saknat köpkraftigefterfrågan. Kommitténhar också pekal på all livsmedelsprisernas ökningstakt har varit högre än den allmänna inflationstakten i genomsnitt under 1980- talet. De svenska livsmedelspriserna har också stigit snabbare än motsva- 32 randepriser i andra europeiska . Reducerat för effeklen av Prop.1990/91: 147 minskade livsmedelssubvenlioner i är skillnaden iökningslakt av Bilaga 1 storleksordningen . Avde olika länkarna i livsmedelskedjan uppvisar handelsleden den snabbastekostnadsökningen. är i och för sig inte överraskande, då verksamheten idessa led är mycket arbelskraftsintensiv och möjligheterna lill produklivitetshöjandemekanisering är jämförelsevis begränsade. Kommittén har inte haft möjlighet alli arbetet med föreliggande betänkande mer ingående analysera sambandet mellankonkurrensförhållanden och kostnader i livsmedelshandeln. En sådan analyskommer emellertid all ulgöra en nödvändig del av underlaget för fortsattaöverväganden i huvudbelänkandel om konkurrensbegränsningar och behov avåtgärder i denna del av livsmedelssektorn. diskussion som förts om konkurrensbegränsning inom livsmedelssektorn kanman urskilja en gemensam problembeskrivning där olika'led har sinakaraktäristiska kännetecken. Denna problembild kan sammanfallas enligtföljande: fåaktörer och dominerande ställning för producentkooperalionen de producentkooperativaföreningarna samverkar sinsemellan fåaktörer och dominerande slällning för producentkooperalionen högförelagskoncentration även på områden som ligger utanför jordbruksregleringenoch på flera områden som inte domineras av producentkooperalionen etableringshindergenom leveransplikt/moltagningsplikt etableringshindergenom utjämningssystemet inom bl.a. mejeriregle ringen produktionav reglerade och icke-reglerade varor inom samma företag ingenuppdelning redovisningsmässigt inom mejeriföreningarna mellan produktion avreglerade respektive icke-reglerade varor marknadendomineras helt av tre partihandelsblock slarkaband mellan parti- och detaljhandel minskadeinslag av direktleverans från fabrik lill detaljist etableringshinderi den kommunala planprocessen svagtmotstånd mol bakifrån kommande prishöjningar prissättningenlar inle i tillräcklig ulslräckning hänsyn till den lokala marknadssituationen 33 3 1990/91. Somredan har framgått är en av utgångspunkterna för den livsmedelspoli- ' tiskareformen alt gränsskyddel skall behållas lill dess att etl avtal med annatinnehåll har slutits inom ramen för GATT-samarbetel. Frånkonkurrenssynpunkt innebär delta atl större krav måsle slällas på välfungerande marknader inom landel. I samband med avregleringen av livsmedelsområdetmåsle därför olika ålgärder för att värna konkurrensen vidias. Detta medför attbl. a. den konkurrensvårdande verksamheten måsle intensifieras. Detta berörgivelvis arbetet inom NO och SPK. Kommittén har dessutom understrukit belydelsenav all slalens jordbruksnämnd lill vidare har en uppgift i konkurrenshänseendeinom nuvarande reglerade led. moliveras bl.a. av nämndens kompetens påjordbruksområdet. Nämnden har i möjligheten att selektivt sänka gränsskyddeleller medge restitution av införselavgifi vid import ett verksamt medel tillsill förfogande för att snabbt kunna påverka konkurrenssituationen. Den livsmedelspoliliskaarbetsgruppen har lyft fram denna möjlighet. Kommittén menar för sin del alldel är vikligl att möjlighelen all sänka gränsskyddet för enskilt fallverkligen används då konkurrensen efter en avreglering hotas på en marknad. Därvidär det av belydelse att de som bevakar marknaden ägnar tillräckliguppmärksamhet åt dessa frågor. Kooperationenspelar en viktig roll inom livsmedelssektorn. Den finns företrädd dels i formav konsumentkooperationen och dels i form av lantbrukskooperationen. Denkooperativa samverkan inom ekonomiska föreningar har alltid haft som ellviktigt motiv all stärka små och svaga aktörers slällning på en marknad. Genomall samverka i organiserad form kan man uppnå en sådan position atl andraaktörers marknadsmakt balanseras. Traditionellt sell har det därför intefunnits någon inneboende konflikt mellan konkurrenspolitiken, vilken ytterstsyftar lill all värna om medborgarnas dvs. konsumentkollektivets intressen, ochsamverkan i kooperativa föreningar. Diskussionenom näringsidkarbegreppel har i realileten all göra med KL:s tillämpning i prakliken,särskill i förhållande lill näringsverksamhet i kooperativa former. Framför allthar två frågor fokuserats: 1)föreningarnas inlerna arbelebl. a. med s.k. mottagnings- och leveransplikl saml 2)krav från föreningarnas sidaatt kunna samverka inbördes på liknande säll som kan ske inom en koncern. Kommitténsgenomgång av näringsidkarbegreppel och tillämpningen av KL har skell mol bakgrund av kooperationens stora belydelse i svenskl näringsliv. Kommiltén har utgått från all kooperationen fortsättningsvis kommer atl ha stor belydelse. Men samtidigl har utgångspunkten varit alt privat, offentlig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor. Kommittén har markerat atl den för sin del inle kan finna anledning lill någon, ur konsumentintresset motiverad, konflikt mellan konkurrenslag- 34 stifining och kooperativsamverkan inom ekonomiska föreningar. När det Prop. 1990/91:147 gällertillämpningen av begreppel skadlig verkan i KL sker denna med Bilaga 1 utgångspunktfrån förhållandena i varje enskilt fall. Vid fall av samverkan mellanföreningar anser kommittén att KL måsle lillämpas i enlighel med nuvarandepraxis eftersom dessa är självständiga affärsmässiga enheter. Atl godta sådansamverkan skulle i prakliken på del här området betyda monopol eller näslinlillmonopol inom slora delar av såväl insats-, primär-, och förädlingsledet. Närdel å andra sidan gäller tillämpningen av elt förbud bör ställning las generellttill vad som skall undantas. Det får då avgöras i vad mån samverkan mellanföretag enskilda, kooperativa eller andra skall undantas från lillämpningenav förbudet. Till denna diskussion i förhållande lill del av kommilténföreslagna provisoriska förbudel mol bl.a. marknadsdelning på jordbruketsområde återkommer vi närmare nedan. mening kommer NO:s arbete med prövning av företagsförvärv inomlivsmedelssektorn att fr.o.m. ett riksdagsbeslut om en ny livsmedelspolitik fåökad betydelse. Generellt vägledande vid ställningstagande lill en evenluellfusion bör enligt förarbetena lill KL vara siluationen på den aktuellamarknaden. Fusioner som medverkar till alt starka aktörer balanseras bör fågenomföras. Sammanslagningar mellan slora föreningar som ger eller förstärkermarknadsdominans på en som här skyddad hemmamarknad lorde normall innefallaskadlig verkan och föranleda ingripande av konkurrensmyndighelerna. Denlivsmedelspolitiska arbetsgruppen har utgått från att dagens avsättningsgarantieroch den reglerade marknaden delvis kan ersättas med kontraktsteckning mellanproducent och råvaruhandlare (förening, slakteri m. m.). Kommittén har bl. a.påpekat att det från konkurrenssynpunkt är viktigl att konlraklsieckningen intetar sig sådana former all den "låser" marknaden. Frånproducenlkooperationens sida har framhållits all del måsle finnas möjlighet allpå nalionell nivå upprätthålla en gemensam organisation för försäljning lillullandel av s.k. biologiska överskott (smör, mjölkpulver) och delar avdjurkroppar vilka ej går all sälja i . Enligt kommilléns uppfattning bören sådan organisation uppfylla ell anlal preciserade krav för att inte sådanaeffekter skall uppslå på svensk marknad som medför skadlig verkan i KL:s mening.Enligt kommittén bör följande gälla för atl kooperationen skall ges möjlighetatt bilda ett försäljningsförelag på nalionell nivå: 1.del skall vara en självständigjuridisk person, 2.förelagel skall inte få verkaför all utjämna pris eller lönsamhet i underliggande led och måsle uteslutavarje form av kvotering, 3.försäljningsaktiviteterna skallendast vara inriktade mol export, 35 4. detskall stå varje näringsidkare fritt all bilda konkurrerande bolag /91: 147 med samma inriktning och verksamhetsområde. 5. förelagetskall inte ingå exklusivavtal med föreningarna. Kommittén ser helst att etl sådanl nationellt försäljningsföretag bedrivs Förbudmot marknadsdelning och visst annal samarbete på Jordbrukets område Ennaturlig utgångspunkt för kommilléns arbele har varil all inle särbehandlanågon sektor eller förelagsform inom näringslivet. På grund av uppdraget idirektiven all försl behandla reglerade seklorer, däribland livsmedelssektorn,har vi haft all, utan en generell analys av konkurrensutvecklingen i densvenska ekonomin, lägga fram förslag som enligt direktiven ändock skall syfta ökad konkurrens inom de reglerade sektorerna. Motden angivna bakgrunden har del inle varil möjligt alt med generella ändringar iKL möla de konkurrenshinder som kommitién har bedömt som troliga efter en avreglering.Även om gränsskyddet som kommiltén pekal pä kan justeras från fall lill fallkommer livsmedelssektorn i praktiken all vara avskuren från inlernalionellkonkurrens . Genom att den inlerna prisnivån kanförväntas sjunka efler en avreglering samtidigl som gränsskyddel generellt settbehålls på nuvarande nivå betyder detta ett ännu effektivare skydd än . Molbakgrund av en analys av de medel som av marknadsaktörerna skulle kunnaanvändas för att uppnå samma effekt som av den offentliga regleringen harkommittén funnit det nödvändigl all föreslå en provisorisk och i praktikentidsbegränsad lagstiftning mol marknadsdelning och vissa andra former avsamarbete på jordbrukels område. Övervägandena för jordbrukssektorn lar sinutgångspunkt i den myckel speciella siluation som kan uppslå då en sektor somvarit föremål för en långvarig reglering skall avregleras. Inom sektorn rådersom redan beskrivits en slor dominans på flera delmarknader. Enskilda aktörerpå marknaden kan i skydd av gränsskyddet och i krafl av sin dominerandeställning ersätta den offenlliga regleringen på så säll alt man med olika inslrumentuppnår samma resultat som uppslår lill följd av den offentliga regleringen.Om ell sådant förfaringssätt inle förhindras riskerar man all de avsedda effekternaav avregleringen inle kan uppnås. Därmed föreligger bl. a. en väsentlig riskför att den effektivitetsvinst som bör ligga i avregleringen inte når deenskilda konsumenterna. Syflelmed den provisoriska lagen på jordbruksområdet är all den skall möta de inte önskvärda förfaranden som skulle kunna vidias efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de önskvärda effekterna av avregleringen uppnås. Målet bör vara att uppnå en generell behandling av förevarande problem. Resultatet av kommilléns fortsatta arbete bör såvitt kommiltén nu kan bedöma bli alt anlingen inarbeta etl förbud mol marknadsdelning och de andra former av samarbele som den proviso riska lagen avser all träffa i KL eller all föreslå att reglerna upphävs. Hänsynmåste därvid tas till att särskilda förhållanden kan råda inom olika Prop.1990/91:147 sektorer av näringslivet. Bedömningen av vilka medel som är nödvändiga Bilaga 1 för atl effektivt möta konkurrenshinder bör även för sådana områdenske utifrån aflmängiltiga utgångspunkter. Somtidigare framhållits är livsmedelssektorn unik genom lanlbmksko-operationensframgångsrika verksamhet och starka ställning. Ett ställningslagande molsamverkan i form av marknadsdelning och annan pris-utjämnande verksamhet avseratt träffa samverkan i gängse mening, ej endast kooperativ, utan samverkan somi konkurrensrättens mening innebär karteflbildning eller liknande förfaranden.Kommittén har, som redan framgått av diskussionen kring näringsidkarbegreppel,en positiv gmndsyn när det gäller kooperativ samverkan. 1 fråga omförhållandena inom jordbmkssektorn efler en avreglering måste dock hänsyn lastill att dominerande aktörer av vilket slag det vara må inte bör gesmöjlighet att ersätta den offentliga regleringen. Kommitténhar enligt sina direktiv atl i slutbetänkandet ta slällning tiU om ytterligareförbud bör införas i KL. Uttryckligen nämns förbud mot marknadsdelning ochprissamarbete. I ell sådant sammanhang blir del nödvändigt att också laställning tiU undanlag från sådana eventuella förbud bl. a. för kooperativsamverkan. Det är inle möjligt alt mol bakgrund av de mycket speciella förhållandensom kan komma att råda inom jordbmkssektorn nu dra några slutsatser om hurkooperativ samverkan i det sammanhanget skall behandlas. Omman effektivt skall kunna förhindra de nu beskrivna förfarandena krävs enligtkommitténs bedömning etl marknadsdelningsförbud som förhindrar såväl enuppdelning av marknader geografiskt som en kvotering av produktion, förädlingeller försäljning men som också förhindrar andra överenskommelser om enbegränsning av produktion eller utbud. analys framgår vidare att ett sådant marknadsdelningsförbud inte ärtillräckligt. Kommitién ser det som väsentligt all vinst- och förlustutjämningarmellan primärföreningar inle kan förekomma. Lika skadligt som marknadsdelningär om man genom överenskommelser om en gemensam prissättning eller annorledesåstadkommer medel att finansiera inkomstöverföringar mellan självständigaprimärföreningar när syftet är att uppnå prisuljämning på råvaran eller altfinansiera förluster av exportförsäljning. Sådana förfaranden måsle därförockså kunna förhindras. En komplettering av marknadsdelningsförbudet med etlförbud mot överenskommelser som innebär antingen en utjämning av priserna på råvarorinom landet eller en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljningav råvaror är alltså nödvändig. Kommitténanser alt del varken är önskvärt eller nödvändigl all samarbe tet inom en primärförening skall drabbas av de restriktioner som diskuteras för undvikande av ett privat övertagande av den offentliga regleringen. Snarare är det så att de beskrivna förfarandena fömtsätter etl gemensamt agerande från flera aktörer på marknaden för att bli fram- 37 4 1990/91. 1 saml Nr 147 Förfarandeninom en primärförening skall därför undantas från Prop. 1990/91:147 förbudav nu diskuterat slag. Samarbele av det slag som träffas av förbudet Bilaga1 bör dock inte förekomma mellan föreningar. Kommiltén anser att det ärangeläget all primärföreningarna uppträder som konkurrenter lill varandra påde olika marknader där de verkar. Etl sådant synsätt kan inte på något sättanses slrida mot föreningsrättsliga gmndprinciper. Detföreslagna förbudet gäller inte förfaranden som endast i begränsad mån kanpåverka konkurrensen. Kommittén anser att med stöd av denna regel kan samarbetesom omfattar en mindre del än av den nationella marknaden generellt undantas. Förfarandensom inte drabbas av del av kommiltén föreslagna straffbelagda förbudet men somlikväl innebär skadlig verkan från konkurrenssynpunkt får liksom hitlillsangripas från fall lill fall med stöd av generalklausulen i KL. Ensnabb anpassning till marknadskonforma regler inom jordbruksområdet kommer mednödvändighet att innebära påfrestningar för enskilda producenter då prisernasjunker. Det är i della sammanhang vikligt att peka på de övergångsåtgärder iform av riktal slöd som föreslagils av den livsmedelspolitiska arbetsgruppen.Man talar här bl. a. om temporärt in-komstslöd, avvecklingsersätlning och stödtill skuldsatta brukare. Enligt kommitténs uppfattning är sådant riktat stöd tillenskilda producenter en riktig väg för att undanröja negativa övergångseffekterefter ett beslut om avreglering. Konkurrenshänsyn och regionalpolitiskaöverväganden kan motivera särskilt slöd lill småskalig förädling. Kommitténsfortsatta arbete beträffande konkurrenslagen Måletför avregleringen på jordbruksområdet är atl vinsterna av en övergång till frikonkurrens i producentledet lill fullo kommer konsumenterna till del. Kraven påanpassning, flexibilitet och en effektivare konkurrens vid en avregleringgäller därför i lika hög grad även de delar av livsmedelskedjan som i olikamån faller utanför jordbruksprisregleringen, dvs. industri, distribution ochhandel. Industri,distribution och handel kännetecknas på livsmedelsområdet av få aktörer. I vissa fall finns dessutom starka bindningar mellan olika handelsled. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftiga alternativ som kan stå för en vilalisering och etl nytänkande är mol den bakgrunden begränsade. En alllför stark fokusering på konkurrensen mellan de stora kedjeföretagen kan hämma en ökad lokal konkurrens. Kommittén pekar mol bakgmnd av dessa förhållanden på flera områden där konkurrensen måsle skärpas. Den kommande revideringen av konkurrenslagstiftningen blir här en viktig del för att öka konkurrenstrycket i bl. a. livsmedelsindu- 38 och livsmedelshandel.Det är av betydelse att i det fortsatta arbetet se Prop. 1990/91:147 till konkurrensen inom hela livsmedelskedjan ietl sammanhang, något som inte varit möjligt i delta betänkande. Förden enskilde konsumenten har livsmedelssektorn en mycket slor betydelse. Det ärdärför av vital belydelse från allmän synpunkt att konkurrensen inom dennasektor fungerar väl. Det blir efler ell beslut om avreglering av särskild vikt atlde konkurrensvårdande organen kan tillse att vinsterna av avregleringenverkligen kommer konsumenterna till del. Mot denna bakgmnd avser kommittén atti det fortsatta arbetet överväga frågan om elt förbud mot olika former avprissamarbete som också kan komma att omfatta de här förekommande cirkaprislistorna. Inträdes-och etableringsfrågor spelar en central roll på en fungerande marknad. Ominträde och etablering på en marknad är frill ökar den potentiellakonkurrensen. Detta är i många fall tillräckligt för att få till stånd en mereffektiv resursanvändning. Del är också av slor betydelse att motverkainformella etableringshinder. Flera informella hinder kan komma atl spela encentral roll efter det att prisregleringen inom jordbrukels område slopats. Avsärskild betydelse i detta sammanhang är upprätthållandet av en effektivkonkurrensvårdande verksamhet, hinder mot marknadsdominans, och ett fortsatthandelspolitiskt samarbete i syfte atl begränsa s.k. icke tariffarahandelshinder såsom införselavgifter, antidumpingregler och im-portkvotering, direkiknutna till handelspolitiken. Del kan också vara fråga om tekniskahandelshinder dvs. a. livsmedelslagstiflning och s. k. fyto-sanilära regler(djurskydd m.