prop · GE03154 · 1990-12-31 00:00:00 — -Flertalet remissinslanser harframhållit vikten av att de svenska bankerna får bedriva sin verksamhet på sålikvärdiga villkor som möjligl med utländska banker, främst från . Skälenför mitt förslag: Enligt de nuvarande förvärvsreglerna begränsas bankernasmöjlighet högsl väsentligt att engagera sig i olika verksamheter. Enligt2 kap. 4 § BRL får en bank således förvärva 75/ egendom, tomträtt Prop.1990/91:154 och bostadsrätt endast för att erhålla bl. a. lokaler förverksamheten eller för att bereda bostad ät någon som är anställd i banken. I2 kap. 6 8§§ BRL finns bestämmelser om banks möjligheter att förvärva aklier.Enligt 6 § får en bank efter regeringens eller bankinspektionens tillståndförvärva aktier och andelar i företag, vars ändamäl kan anses vara till nyttaför bankväsendet eller det almänna, s. k: organisationsförelag. En huvudregeli regeringens tillståndspraxis har därvid varit att en bank inte utanför bankenfår driva sådan verksamhet som inte kan drivas inom banken. Avvikelse fråndenna princip har emellertid skett i ett anlal fall banker äger t.ex.finansbolag, i vilka bedrivs factoring och leasing samt kreditaktiebolag, sombeviljar långfristiga krediter. Vidtillståndsprövningen har ofta krävts att banken kan påvisa ett rationellt skälför att förlägga viss verksamhet i dotterföretag eller delägt företag. Bankenkan nå organisatoriska fördelar och göra kostnadsbesparingar av att vissverksamhet bedrivs i ett sidoföretag. Enbank som medverkar vid emission av aktier på den allmänna marknaden får,enligt 2 kap. 7 § första och andra styckena BRL, förvärva aktier som ingår iemissionen, emissionsaklier. Aklierna skall avyttras . Enligt sammalagrum får en bank som har tiflslånd att driva fondkommissionsrörelse, för attunderlätta rörelsen, förvärva bl.a. aktier. Sådana aktier, som alltså förvärvasför egen räkning, ingår i bankens s. k. handelslager. Storleken påhandelslagret är begränsat till ett visst i 16 § försia stycketfondkommissionslagen (1979:748) angivet belopp. Jag återkommer längre framtill del förslag till ändring i detta avseende som är framlagt i prop.1990/91:142 om handel och tjänster på värdepappersmarknaden, m.m. Enbank får ocksä för skyddande av fordran förvärva bl. a. aktier. Förutsättningarnaför sådana förvärv beskrivs i 2 kap. 8 § BRL. Aklierna skall enligt huvudregelnavyttras . Utvecklingenpå det finansiella området har varit intensiv med tilltagandeintegrering mellan olika länder och olika marknader. Det har också skett ettgenomslag för en samlad syn på de finansiella marknadernas spelregler och deinlernalionella aktörernas verksamhels-förutsättningar. Genom internationellkoordinering skapas ett alltmer enhetligt regelverk för de internationelltverksamma instituten. Marknaderna får därigenom och delvis oberoende av gradenav etablering eller verksamhet över nationsgränserna en alll starkareinternationell karaklär. Även om marknadsstrukturen för lång lid kommer attvara nationell är problemställningarna och tendenserna desamma i många länder.Lagstiftningsarbetet går i riktning mot all bankerna tillåts verka på alllfler områden. Den institutionella integreringenmellan bank och försäkringsföretag är redan ell faklum i många länder. Desvenska bankerna har länge kunnat verka på etl brett arbetsfält omfattande även värdepappershandel och emissionsverksamhel. Däremot har utrymmet vad gäller engagemang i olika former av riskrelalerad finan siering, tillhandahållande av riskkapital och förvärv av fasl egendom varil 55 Motbakgrund av den tilltagande internationella inte- Prop. 1990/91; 154grationen på del finansiella området är det nu tid att överväga vilkaförändringar som kan och bör vidtas i dessa avseenden. Enav de grundläggande principerna bakom svensk banklagstiftning har varit attkreditgivning och ägande skall hållas isär. Principen har motiverats med altbanker inte skall delta i spekulation och risktagande, att banker skall ägnasig åt kreditgivning och vara oberoende i denna roll saml att banker av maktkoncenlrationsskälinte bör ha betydande ägarintressen i näringslivet. Vårtnärmande till EG innebär emellertid ofrånkomligen olika grader av anpassningtill de rörelseregler som där allmänt erkänns. I flera får banker ägafast egendom samt aktier i placeringssyfte. I det andrabanksamordningsdirektivet föreskrivs vissa maximinivåer för innehav avplaceringsaktier. Inget kreditinstitut får ha ett s. k. kvalificerat innehav iett icke-finansiellt företag överstigande femton procent av institutets kapitalbas.Sammantaget får dessa kvalificerade innehav inle översliga avkapitalbasen. Begränsningarna gäller inte försäkringsbolag. Med ettkvalificerat innehav förstås ett ägande som representerar avkapital eller röster eller som möjliggör ett väsentligt inflytande överföretagets ledning. Inom denna ram växlar bilden mellan enskilda länder. Tyskabanker har stora ägarintressen i näringslivet, vilka överskriderEGs maximinivåer. EG-direktivetkan på detta område inte sägas komma att slälla några absoluta krav på svenskanpassning. Konkurrensutvecklingen, möjligheterna att fullt ut delta i olikafinansieringslösningar, framtida samgåenden av företag och samarbeten övernationsgränserna innebär emeUertid ett ökat krav på en uppmjukning av desvenska förvärvsreglerna. Det ligger också i linje med inriktningen ilagstiftningen för de finansiella marknaderna att, i stället för attupprätthålla absoluta förbud för viss verksamhet, tillåla olika aktiviteterinom bestämda gränser. Lättnader i den svenska inställningen måste emellertidvila på vår egen bedömning av frågor om risk och intressekonflikter. Risknivåni modern bankverksamhet har höjts beroende på bl. a. hårdare konkurrens ochstörre räntesvängningar på de finansiella marknaderna. Med nya instrument ochgenom olika avregleringar har också möjligheterna alt sprida och skydda sigmot risker ökat. Kreditriskerna, som länge varit låga i svenska banker, har påsenare tid ökat väsentligt. Krediter och förvärv av räntebärande papper kanunder ogynnsamma förhållanden leda till betydande föriuster. Någraabsoluta förbud mot atl ge dåliga lån går emellertid inte all ställa upp. Detreella skyddet för insätlarnas medel är i slället beroende av vilka regler somi stort gäller för banker och deras verksamhet, av bankledningens kompetens ochav tillsynens effektivitet. Motdenna bakgrund kan det knappast med fog hävdas att en begränsad möjlighet att komplettera en räntebärande portfölj med placeringar i ak tier skulle höja risknivån i bankverksamhet. Teoretiskt är aktieförvärv visserligen en mer riskfylld placering än kreditgivning. Tillgång till fler placeringsmöjligheter medför emellertid samtidigl en ökad diversifiering 56 ochdärmed en större riskspridning i bankens totala placeringsportfölj. 1990/91; 154 stor belydelse för riskbilden är då vilka krav pådiversifiering inom den nya placeringskategorin som ställs upp. Dessutom är detväsentligt att storleken på de totala förvärven begränsas så att exempelvis ettallmänt kursfall på aktiebörsen inte i sig utgör ett hot mot bankernasstabilitet. Vadgäller riskerna för intressekonflikter kan det sannolikt hävdas atl sådanafunnits inrymda i svenska bankers fondverksamhet. Risken förintressekonflikter kan här vara väl så stor som vid förvaltning av en begränsadaktieportfölj utan reellt inflytande över bolagens skötsel. Sådana synpunkterkan även göra sig gällande i en kreditgivning om den grundas på ell osuntberoendeförhållande mellan kund och bank eller kreditansvarig bankpersonal. Ombanker får ökade möjligheter au förvärva aktier skulle det innebära en vissbreddning av ägandet i näringslivet. Det är enligt min mening svårt att hävdaatt den öppning för bankerna som aktualiseras skulle medföra några problemför riskkapilalmarknadens funktion och attraktivitet. Avgörande för makt- ochintressekonfliktfrågorna är vilka begränsningar och krav på spridning avplaceringarna som ställs upp. Idetta sammanhang bör ocksä diskuteras frågan om bankernas ansvar för andrabolag i samma koncern. KMK har föreslagit alt bank endasl genom dotterbolagskall kunna ägna sig åt riskplaceringar i finansieringssyfte, dvs. för attunderlätta ett kundföretags anskaffning av kapital. Förslaget motiveras av attskyddsintressel är särskill storl för banker. På nu aktuella områden äremellertid de avgränsningar KMK föreslår enligt min mening knappaslmeningsfulla. Beroende på omständigheierna kan det vara svårt atl fullt utisolera resultatet av verksamheten i etl dotterföretag från moderföretaget. Delsenare kan dessutom anse sig ha ett moraliskt ansvar för koncernens verksamhet.Atl banken och insätlarnas medel är mer skyddade om s.k. riskfylldaverksamheter bedrivs i dotterföretag i slället för i själva banken är därförett påslående som inte äger någon absolut giltighet. Det är i stället avstörsta vikt att det anläggs en för koncernen gemensam syn på riskengagemangenoch att detta kommer till uttryck i lagstiftningen. Det bör också betonas altnu aktuella finansieringsverksamheter endasl skall tillåtas inom snäva ramaroavsett var i koncernen de bedrivs. Viden samlad bedömning av de förhållanden som här behandlats anser jag attmöjligheter nu bör ges direkt till bankerna att inom en mindre ram förvärvaaklier och delta i finansieringsverksamhet som traditionellt betraktats sommer riskfylld. Vadgäller innehåUet i denna ram är möjligheterna alt i lagstiftningen göra ändamålsenliga avgränsningar ganska små. Det kan diskuteras om de kvalitativa gränser KMK uppställer för syftet med olika riskkapitalsats ningar, t.ex. finansiering eller placering, är ändamålsenliga. Att uppställa sädana gränser kan både medföra byråkrati- och kontrollproblem och innebära onödiga låsningar och bristande flexibilitet för önskade finansi eringslösningar. Utgångspunkten bör i stället vara att banken själv bäst kan värdera och fördela de olika placeringar som önskas. På aktiesidan bör inte bara börsnoterade svenska och utländska aktier och andra aktierelale- 57 rade värdepapper kunnaingå. Det är väsentligt alt bankerna inom denna Prop. 1990/91; 154 ram ävenhar möjligheter att stödja småförelagsamhelen genom att teckna aktier videmissioner i onoterade bolag eller i finansieringssyfle förvärva sådana aktier. Bankernahar rätt att inneha aktier i sin fondkommissions-ochemissionsverksamhet. har en absolut gräns gällt för dessa innehav, meni prop. 1990/91:142 om handel och tjänster på värdepappersmarknaden, m.m. harregeringen föreslagit nya regler som i stället relaterar innehavet till en vissrisknivå. Frågan är närmasl om det finns skäl att låta även detta aktieinnehavingå i den ram för placeringsförvärv m. m. som föreslås. För detta talar attaffärsinriktningen och hanteringen av bankens innehav av aktier ivärdepappersrörelsen kan vara svära att avgränsa från placeringar inom dengivna ramen. Möjligheterna alt särskilja riskerna i de olika verksamheterna ärocksä små. Information om bankens totala aktieinnehav kan också bli tydligareom en gemensam ram används. Detfinns å andra sidan faktorer som talar för en åtminstone formell uppdelningmellan bankens traditionella verksamheter och dess placeringar inom den givnaramen. En sådan uppdelning överensstämmer bättre med vad som gäller inom EG. Idet sammanhanget måste hänsyn tas till hur risker förknippade medvärdepappersrörelse kommer att regleras i lagstiftningen. I propositionen omhandel och tjänster på värdepappersmarknaden, m. m. föreslås att, utöversedvanlig kapilalläckning, en högsia risknivå enligt principen förvalutalimiter skall äsättas innehavet av aklier i värdepappersrörelsen.Systemet med valutalimiter innebär att för varje institut somförvärvar utländsk valuta fastställer högsia tillåtna belopp i procent av kapitalbasen.Regeln om risknivåer för aktieinnehav motiveras i propositionen bl.a. med attdet inte kommer att sättas någon absolut gräns för storleken av innehavet.Bestämmelsen ligger också i linje med de diskussioner om kapilalläckning förkursrisker som förs inom den s. k. och inom EG. I det arbetetgörs en principiell åtskillnad mellan aktieinnehav i värdepappersrörelse ochplaceringsaktier. Enligtmin mening får det, med hänsyn till de principer som internationellt ärvägledande, anses mest lämpligl att innehavet av aklier m. m. ivärdepappersrörelse hålls utanför den nya placeringsramen. Avsikten är attinnehaven i värdepappersrörelsen åtminstone till en början skall varaförhållandevis begränsade. Skulle detta förhållande komma att ändras bör fråganom hur bankers innehav av aktier skall begränsas tas upp till förnyad prövning.Det är självfallet inle lämpligl alt bestämmelserna om begränsningar av bankersaktieinnehav m. m. inom den nu föreslagna ramen blir mindre verkningsfulla genomatt betydande aktieinnehav byggs upp inom värdepappersrörelsen i en bank elleri något av dess koncernbolag. Bankernabör härutöver få möjlighet atl della i del slag av kredilgivning som står kapitaltillskott nära. Det kan gälla projekllån eller vinstandelslån, som karakteriseras av att villkoren för återbetalning och ränta är beroende av projektets eller bolagets resultat, eller lån med rätl till betalning först 58 efter låntagarens övrigaborgenärer, s. k. lån med efterställd betalningsrätt. 1990/91:154 Häravses sålunda finansieringsformer som är förbundna med ett, i vart fallteoretiskt, slörre risktagande än den vanliga långivningen. Det är emellertidenligt min mening värdefullt att även banker i viss utsträckning kan vara medoch utveckla finansieringsformer anpassade till ett företags olikautvecklingsskeden och finansieringssituation. De med denna verksamhelförbundna förlustriskerna, som ändå lill följd av en noggrann kreditprövningskall vara begränsade, skall vägas mot de samhällsekonomiska vinsterna av attdessa tjänster kan erbjudas från så många olika institut som möjligt. Nären sektor för nya slag av placeringar nu skapas aktualiseras även förvärv avfasl egendom. Förvärv för annat ändamål än för den egna verksamheten eller för attbereda egna anställda bostad är inte tillåtna. 1 EGs rättsordning saknasbestämmelser härom. Banker i flertalet får emellertid förvärvafastigheter för olika ändamål. Av flera skäl är jag emellertid inte beredd altnu föreslå någon utvidgning för de svenska bankerna att förvärva fast egendom.Fastighetsförvärv är till sin karaktär mindre likvida placeringar. De fårdärför sägas ligga tämligen långt ifrån bankernas i huvudsak kortfristigaverksamhet. Vidare är fastighetsförvärv och s.k. fastighetsrenting verksamhetersom ligger varandra nära. Eftersom den senare verksamheten är föremal förleasingutredningens arbete (dir. 1988:15), bl.a. vad gäller oklarheter avcivilrättslig art, anser jag att elt ställningstagande till frågan om fastighetsförvärvför bankerna lills vidare bör anstå. Som nämnts har bankerna redan idaggoda möjligheter till fastighetsförvärv för den egna verksamheten. Vadsedan gäller den totala omfallningen av det friare placeringsutrymmet liggerdet nära till hands att tillämpa den metod EG valt i det andrabanksamordningsdirektivet, som innebär att en viss högsia andel av kapitalbasenfår utnyttjas. Direktivet föreskriver dock en ram endast för kvalificeradeaktieinnehav, dvs. innehav som överstiger lio procent av aktiekapitalet ellerröstetalet eller som möjliggör ett väsentligt inflytande i företagel. Försvenska banker är, som framhållits, avsikten alt även fortsättningsvisförhindra att placeringarna får karaklär av ägarintressen i slrid med bankernasoberoende ställning och grundläggande uppgifter. Med tanke pä att dennaplaceringssektor för svenska banker innebär något av en principiell nyordningbör öppningen även totalt sett vara försiktig. Enviktig faktor vid bestämningen av lämpliga gränser är ocksä kraven på visskapitaltäckning. I de internationella regler som ligger lill grund för desvenska kapitaltäckningskraven återfinns olika former avriskkapital-placeringar i samma riskklass som traditionell kreditgivning medkapitalkravet . Det kan anföras skäl för att här sälta kravethögre. Riskkapital har ett sämre förmånsvärde än lånekapital. Den individuellarisken har en annan karaktär. Detfinns emellertid också skäl att inte avvika från det internationella regelverk som anslutit sig till. Bankens riskbild bör som sagts bedömas utifrån den totala placeringsportföljen. Riskkapitalplace ringar i begränsad omfattning kan ses som ett komplement till räntebäran de värdepapper och innebär totalt sett en ökad riskspridning, s. k. diversi- 59 fiering av portföljensinnehåll. Att införa högre kapitalkrav endast för Prop. 1990/91:154bankerna skulle också strida mot en tillämpad princip för kapitaltäckningsreglerna,nämligen att samma kapitalkrav skall gälla för en placering oberoende avvilken typ av kreditinstitut som gör placeringen. Deinternationella reglerna om kapilalläckning är på vissa områden minimiregler,varför stramare regler skulle kunna tillämpas på nationell nivå. Till grund föratl skärpa reglerna kan ligga t. ex. befarade olägenheter till följd av enbristande diversifiering av aktieportföljens innehåll eller många kvalificeradeinnehav i portföljen. På motsatt sätt kan emellertid krav på strängdiversifiering, på icke-inflytande samt på ett mindre utrymme totalt sett förriskplaceringar jämfört med vad som tillåts enligt andrabanksamordningsdirektivet motivera att inga avsteg görs från nuvarande högsiakapilalkrav om . Inomden tänkta ramen skall enligt förslaget få göras olika slags riskplaceringar.Det är svårt att på ett meningsfulll sätt särskilja risknivåer för olika typerav sådana placeringar. Delsamma kan för övrigt sägas om den stora grupp av,från risksynpunkt sett, vitt skilda slag av krediter som återfinns i bankernasnuvarande högsta riskklass. Behovet av enkla och tydliga bestämmelser, som kanefterlevas och kontrolleras, talar då för att etl gemensaml kapitalkrav sättsför alla placeringar. Det bör då omfatta även här aktuella placeringar. Kapilalläckningskravetbör mol denna bakgrund vara även för dessa placeringar. Visar detsig, att andra länder tenderar att höja kravet, bör även den svenska regeln sesöver. Vidare bör i en koncern kraven beräknas på samma sätt som sker för andraplaceringar samt reglerna om konsoliderad kapitaltäckning tillämpas. Jagföreslår mot bakgrund av gjorda överväganden att ramen sätts till trettioprocent av bankens kapitalbas. Utrymmet är således hälften av den ram som inomEG tillåts för etl kreditinstituts samtliga kvalificerade aktieinnehav. Detöverensstämmer däremot ganska väl med den ram som KMK med en annanberäkningsmetod har föreslagit för dotterbolag till bank. Beträffande aktierföreslår jag att förvärv i ett enskilt bolag får avse högst avröstetalet för samtliga aktier i bolaget samt att ett belopp motsvarande av bankens totala utrymme på av kapitalbasen, dvs.1,av denna, får placeras i ett och samma förelag. För aktieförvärv imindre företag, som väsentligen kan komma att ske i finansieringssyfte, kanbegränsningen lill av röstetalet för samtliga aktier i företagetemellertid vara alltför snäv. Möjlighet bör därför finnas att, efter tillståndav bankinspeklionen, överskrida den angivna gränsen. Ett sådant tillstånd kanavse en viss, från finansieringssynpunkt tillräcklig, period. Därvid börbeakias att banken inte skall ådra sig etl beslående ansvar för verksamheten ibolaget. Ipropositionen om vissa näringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88) och propositionenom näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87) har regeringen behandlatfrågan om småföretagens försörjning av riskkapital via särskildariskkapitalbolag eller på annat sätt. Inget utesluter, enligt min mening, attbankerna engagerar sig även inom denna sektor under förut- sättning alt det sker påde villkor som i övrigl ställs upp för bankernas Prop. 1990/91: 154 förvärvav aktier eller för andra placeringar. Förplaceringar i den kategori av riskrelaterade lån som kan sägas ligga mellanriskkapital och traditionella lån föreslår jag också atl engagemang i ettenskilt bolag tillsammans med eventuella aktieinnehav i bolaget inte fåruppgå till av bankens totala utrymme för dessa placeringar. Storlekenav placeringarna i denna sektor skall beräknas efter gällande marknadsvärde. Enmarginal bör således normalt finnas så atl relalivi kraftiga kursstegringar kanrymmas inom den beräknade ramen. Förhållanden som kan förändra värdet påkapitalbasen måste också-tas med i denna beräkning. Skulle någon av de angivnagränserna, till följd av förändrade kurser eller liknande, komma attöverskridas måste engagemanget till ett motsvarande belopp avvecklas så snartdel lämpligen kan ske. Tillhörbanken en koncern bör bestämmelserna gälla dels för koncernen, dels för alla ikoncernen ingående företag utom försäkringsbolag och dotterbolag liUförsäkringsbolag. Detta betyder att koncernens sammanlagda placeringar i ettföretag, som huvudregel, inte får översliga av röstetalet församtliga aktier i det förvärvade förelaget. Om det ingår försäkringsföretag ikoncernen, kan koncernens sammanlagda engagemang uppgå till högst (se 7 kap. 17 § försäkringsrörelselagen). Någrakrav på riskspridning i övrigt bör inle ställas i lag. Det får dock förutsättasatt det sker en tillfredsställande riskspridning även mellan näringsgrenar ochbranscher. Det bör åvila bankledningen etl ansvar atl äga god kännedom omsammansättningen av placeringarna inom sektorn. Närdel gäller de bestämmelser som finns rörande banks möjlighet att förvärvaorganisationsaktier föreslår jag ingen ändring ulom såvitt avser banksmöjlighet att äga aktier i försäkringsaktiebolag. Jag äterkommer i avsnitt 3.5till denna fråga. Närdet slutligen gäller emissionsaktier och aklier i värdepappersrörelse har iprop. 1990/91:142 om handel och tjänster på värdepappersmarknaden, m.m., somjag tidigare nämnt, föreslagits nya bestämmelser, vilka även blir tillämpligapå värdepappersrörelse som bedrivs i bank. Mitt förslag:Förfallotiden för lån skall, liksom enligt nuvarande regler, bestämmas så attden är förenlig med villkoren för bankens förbindelser. Däremot tas reglerna omtids- och beloppsbegränsning vad gäller banks rätt till obligalionsutgivningbort. KMKhar inte föreslagit några ändringar i detta avseende. Skälenför mitt förslag: I 2 kap. 13 19 §§ BRL finns bestämmelser om hurkreditgivningen skall bedrivas. Efter allmänna bestämmelser om att kredit fårbeviljas endast om låntagaren kan förväntas fullgöra låneförbindelsen och attbetryggande säkerhel i princip skall ställas följer mer speciella reglerangående vissa villkor vid kreditgivningen. Endast i vissa fall får lån medefterställd betalningsrätl beviljas (14 §). En bank får inte förbehålla sigrätt till andel i vinst på verksamhet som banken själv inte får bedriva (15§).Undanlag gäller för utdelning m.m. på aktier. Banken skall ägna särskilduppmärksamhet åt att banken inte i sådan omfattning, att fara för dess säkerhetkan uppkomma, har fordringar på samma låntagare (en-handskreditbestämmelsen, 16§). En bank får inte lämna lån till styrelseledamöter m.fl. på andra villkorän de banken normalt ställer (17§). Beslämmelserna om kredit i 13 17 §§skall tiflämpas också på garantiförbindelser som banken ikläder sig (18 §).Slutligen skall förfalloliden för lån beslämmas så alt den är förenlig medvillkoren för bankens egna förbindelser (19 §). Som huvudregel skall bankenförbehålla sig rätt all säga upp ell lån senast om lånet inle ärställt att betalas inom . Lån med längre löptid får lämnas till ettsammanlagt belopp av högst av bankens egna kapital (ellermotsvarande) och dess inlåning. Lån till staten, kommun eller därmed jämförligsamfällighet får lämnas ulan iakttagande av lids- och beloppsgränsen. Närdet gäller upplåning får, enligt 2 kap. 20 § BRL, en bank inte i ge utobligationer med en löptid överstigande . Obligationer som ges ut med enlängre löptid än etl år får motsvara högsl av bankens inlåning frånallmänheten. Dessa begränsningar beträffande bankernas obligationsutgivningsyftar bl.