prop · GE0329 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:29 om uppgifter inom statsskuldspolitiken och den statliga Prop. finansförvaltningen 1990/91:29 Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för de åtgärder och det ändamål somframgår av föredragandens hemställan. 1propositionen föreslås rikllinjer för framtida verksamhetinom statsskuldspolitiken och olika områden av den statliga finansförvaltningen.Utöver huvuduppgift statsupplåningen avser dessa riktlinjerkontorets utlåning och inlåning, kontorets roll i den statligakreditgarantiverksamheten samt den statliga belalningsverksamhe-ten. Dessutombehandlas riktlinjer för affärsverkens lånefinansiering. Gemensamtför huvuddelen av förslagen är atl riksgäldskonlorets roll inom den statligafinansförvaltningen stärks och definieras tydligare. 1 1990/91. 1 saml Nr 29 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande:statsråden , ordförande, , , , , G.Andersson, Lönnqvist, , , , , , , , Proposition om uppgifter inom statsskuldspolitikenoch den statliga finansförvaltningen Riksgäidskontoretblev en myndighet under regeringen. Inför det ändradehuvudmannaskapet fick en kommitté (Fi 1988:04) i uppdrag att se över riksgäldskonloretsframtida organisation och arbetsuppgifter. Riksgäldskommiltén delade upparbetet i två delar. De frågor som bedömdes kräva en lösning till den 1 juli1989 redovisades i delbelän-kandet (SOU 1988:59) Riksgäldskoniorei - frånriksdagens verk lill regeringens myndighet. På grundval av betänkandet lämnadesi proposition 1988/89:97 förslag om anslag till riksgäidskontoret /90 saml om vissa författningsändringar betingade av del nyahuvudmannaskapet. Förslagen antogs av (FiU25, rskr.191). Isitt slutbetänkande (SOU 1989:95) Riksgäldskoniorei en finansförvaltning istaten behandlar riksgäldskommiltén företrädesvis mer övergripande frågorangående riksgäldskonlorets framlida verksamhet. Sålunda tar kommittén uppolika frågor med anknytning lill slatsskuldspoliliken saml statens upplåningoch kreditgarantigivning. Vidare behandlas riksgäldskonlorets utlåning tillaffärsverk och myndigheter saml kontorets roll med avseende på den statliga belalningsverksamhetenoch fondförvaltningen. Härutöver redovisar kommittén sin uppfattning om hur riksgäldskonloretsorganisation bör se ut. Ensammanfattning av kommitténs slutbetänkande bör fogas till protokollet i dellaärende som bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. Som bilaga 2 bör fogasen sammanställning av remissyttrandena. Jaghar i ärendet samrått med cheferna för kommunikations-, industri-ochcivildepartementen. Riksgäldskonloretshuvuduppgift är all la upp och förvalla lån för staten. Denna verksamhet skallbedrivas med beaktande av stalsskuldspolitiskt betingade målsättningar (jfr prop.1986/87: 143 s. 55). Riksgäldskonloretsbetydelse och roll i statsförvaltningen och den eko- Prop. 1990/91:29 nomiskapolitiken har förändrats betydligt . Starktbidragande faktorer lill denna utveckling har varit 1970-talets ekonomiskakris och del växande upplåningsbehov för staten som framkallats härav. Riksgäldskonloretsverksamhet har expanderat i takt med att statsupplåningen ökat i volym. Föratt möta det växande upplåningsbehovet utveckladesnya upplåningsinstrument. hade slatsupplåningen bedrivitshuvudsakligen med hjälp av olika regleringar. Upplåningsbehovets omfattningoch framväxten av nya, moderna finansiella marknader ledde till en omläggningav slatsupplåningen i riktning mot en marknadsanpassning. Den regelslyrda slatsupplåningenupphörde successivt . Samtidigtsom slatsupplåningen skiftat karaktär har också uppläggningen avpenningpolitiken förändrats. Penningpolitik bedrivs inte längre med hjälp avkvantitativa regleringar utan med olika åtgärder som är anpassade lill definansiella marknadernas funktionssätt. Avregleringenav den svenska kreditmarknaden har på etl omvälvande säu förändratförutsättningarna för aktörerna på de finansiella marknaderna. fannsbestämmelser som i stor utsträckning reglerade vilka aktiviteter olika aktörerfick ägna sig åt. Avregleringen har medfört all en aktör nu kan verka på fleraområden . Härigenom stimuleras konkurrensen. Genom all avregleringenskapat möjlighet för aktörerna att verka inom flera områden har också kraven påaktörernas flexibilitet stigit. Denna utveckling påverkar även en sådanspeciell aktör som riksgälds-kontoret. Liknandeutvecklingsmönster som del nu beskrivna kan skönjas i många industriländer.Samtidigt har den finansiella integrationen mellan olika länder skjutit fart.Utvecklingen av de finansiella marknaderna och den ökade internationaliseringeninnebär att förutsättningarna för statsupplåningen och samordningen av slatsskuldspolilikenmed andra delar av den ekonomiska politiken förändras. Ocksåframöver finns anledning räkna med alt riksgäldskonlorets verksamhetsinriktningoch organisation kommer atl påverkas av förändringar i de ekonomiskabetingelserna, både nationellt och internalionellt. De företeelser som närmastkan förväntas få betydelse för riksgäldskonlorets funktion är dels definansiella marknadernas utveckling och internationalisering, dels behovet avall förnya den offentliga sektorn och dess finansiella system. Etlviktigt inslag i förnyelsen av den offentliga sektorn är alt klart och tydligtformulera mål och ansvarsområden för olika myndigheter samt att minskadetaljstyrning och delegera beslutsbefogenhet. En förutsättning för atl kunnagenomföra detta är all funktionella kriterier kan utvecklas för alt följa uppoch utvärdera verksamheten. Del är viktigt alt förändringar av riksgäldskonloretsverksamhet sker i ljuset av denna process. Riksgäidskontoretförvaltar mycket stora ekonomiska värden. En effek tiv slalsskuldsförvaltning är därför nödvändig och kan också få stor bety delse för att frigöra ekonomiska resurser till andra vikliga områden inom 3 I linje med den allmänna strävan att fömya Prop.1990/91:29 denoffentliga sektorn får det anses naturligt att så långt sommöjligt ges elt entydigt ansvar för sin verksamhet och stimuleras att effektivtutnyttja olika resurser och att inom den av statsmakterna angivna ramen förverksamheten hålla ned de totala kostnaderna för Statsskuldsförvaltningenutgör ett betydelsefufft inslag i den statliga finansförvaltningen. Andra viktigadelar är finansiering av affärsverk och myndigheter vid sidan om statsbudgeten,betalningssystemet och kassahållningen, den statliga kredilgarantigivningenoch annan statlig låneverksamhet av stödkaraktär, samt förvaltningen avstatens finansiella tillgångar. Det är viktigt med en helhetssyn på denstatliga finansförvaltningen. Ökad samordning och andra förändringar, bl.a. avorganisatorisk natur, bör kunna förbättra effektiviteten och sänka kostnadernaför den statliga finansförvaltningen. Eltuttryck för en sådan helhetssyn på den statliga finansförvaltningen är tankenpå att inrätta ett . Denna idé har förts fram i olika sammanhangunder årens lopp. Bl.a. var statsskuldspolitiska kommittén inne på sådanatankegångar i sitt slutbetänkande (SOU 1986:22). Ett av argumenten för alt görariksgäldskontoret till en myndighet under regeringen var just att få tillstånd en ökad samordning och rationalisering av den centrala statligafinansförvaltningen. Även riksgäldskommiltén ger ullryck för ett sådantsynsätt. Riksgäldskommitténhar i enlighet med sina direktiv gjort en övergripande genomgång avriksgäldskontorets olika uppgifter och dess roll inom den statligafinansförvaltningen. De förslag som kommittén lämnar i sitt slutbetänkandeomfattar framför allt utvidgningar och preciseringar av samt målbestämningarför uppgifter som redan nu ligger inom riksgälds-kontorets ansvarsområde. Dettagäller, fömtom kontorets huvuduppgift slatsupplåningen, bl.a. utlåningen tillaffärsverken och kredilgarantigivningen. Det är enligt min mening av stor viktatt nu lägga fast rikllinjer för centrala frågor inom den statligafinansförvaltningen med anknytning till riksgäidskontoret för atl kunnaytterligare effektivisera denna förvaltning. Flera frågor av väsentligbetydelse för affärsverkens framlida finansiering påkallar också övergripandeställningstaganden. Riktlinjerna innebär i detta avseende etl steg iutvecklingen mot en ny ekonomisk styrning av affärsverken. av de riktlinjer som jag föreslår har sådana beröringspunkter med riksdagensfinansmakt att de bör underställas för godkännande. Om riktlinjernaantas av kan regeringen därefter vidta de åtgärder som krävs för attomsätta dem i mer konkreta termer, bl.a. genom ändringar i instruktionerna förriksgäldskontoret och de statliga affärsverken. Dispositionenav den följande Jramställningen. Idet följande avser jag att närmare behandla frågan om slatsskuldspoliliken iavsnitt 3, statens upplåning iavsnitt 4, finansiering av statligverksamhet utanför statsbudgeten i avsnitt 5, statlig kreditgarantigivning ochlån till näringslivet i avsnitt 6, och den statliga betalningsverksamheten iavsnitt 7. 3.1 Mål och restriktioner för statsskuldspolitiken Mittförslag: Det övergripande målet för och statsskuldspolitikenskall vara att minimera kostnaderna för statens upplåning. Övrigaekonomisk-politiska mål som berör verksamhet skalluttryckas som restriktioner för möjligheter att uppfyllamålet om kostnadsminimering. Kommitténsförslag överensstämmer i princip med milt. Remissinstanserna:Endast några remissinstanser yttrar sig i frågan. Riksbanksfullmäktige finnerdet naturligt att målet för statsskuldspolitiken formuleras så att kostnadsminimeringuppnås inom vissa ramar. Att utifrån denna allmänna målformulering härledaoperativa mål för arbete menar dock fullmäktige inle varalätt. I synnerhet är det nödvändigt att precisera vilka begränsningar som skallgälla. Med hänvisning till att en fullständig separation mellan statsskulds-och penningpolitik inte är möjlig anser fullmäktige att penningpolitiskasynpunkter måste ingå bland restriktionerna. Således måste önskemål om att minimerastatens upplåningskoslnader vika ifall penningpolitiska skäl talar för en annanuppläggning av statens finansiering. Fullmäktige anser vidare att riksgäldskontoretsuppgift att minimera kostnaderna för statsskulden i första hand bör inriktas påatt långsiktigt hålla nere ränte- och förvahnings-kostnadema genom s.k.marknadsvårdande insatser. Även allmänna pensionsfonden (I 3:efondstyrelserna) och Stadshypotekskassan anför liknande synpunkter.Landsorganisationen () betonar alt i avvägningen mellan intresset av att minimerakostnaderna för statsupplåningen och behovet av att bidra till makroekonomiskstabilisering måste det senare väga tyngre. Skälenför mitt förslag: Inledningsvis vill jag någol beröra vad som kan innefattas ibegreppet statsskuldspolitik. Det kan härvid konstateras atl någon entydig,allmänt vedertagen definition av statsskuldspolitik inte finns. Definitionenkan utformas på olika sätt beroende på vilka utgångspunkter man har. Det ärheller inte givet hur gränslinjen skall dras mellan statsskuldspolitik ochandra delar av den ekonomiska politiken. Bl.a. är det så atl statsupplåningenberör både penning- och finanspolitiken. Fråganom avgränsningen av statsskuldspolitiken gentemot andra områden av denekonomiska politiken logs upp av statsskuldspolitiska kommittén (SPOK) idelbetänkandet (SOU 1984:89) Statsskuldspolitiken - SPOKdefinierade därvid stalsskuldspolitik "som det Prop. 1990/91:29 sättpå vilket befintlig statsskuld förvallas och tillkommande budgetunderskottfinansieras". Kommitténanser att det finns etl behov av atl förtydliga SPOK:s definition. all åtgärder som påverkar statsskuldens sammansättning påmarknaden, vilket med SPOK:s definition kan betraktas som stalsskuldspolitik,kan genomföras med andra syften än atl förvalla statsskulden och vidtas avannan myndighet än riksgäidskontoret, nämligen . Kommitténkonstaterar vidare att med denna definition bedrivs statsskuldspolitiken avtvå skilda myndigheter med olika uppgifter och olika huvudmän. Därför blir delenligt kommittén problematiskt att till slatsskuldspoliliken knyta ett operalionaliserbartmål som också kan utgöra ett mål för såsom ansvarig myndighetför slatsupplåningen. Dessutom framhålls all det uppstår avvägnings- och samordningsproblemmellan de berörda myndigheterna. Molden angivna bakgrunden menar riksgäldskommiltén alt definitionen av stalsskuldspolitikbör formuleras snävare än vad SPOK gjort och avse de åtgärder som riksgäidskontoretvidtar för att finansiera statens upplåningsbehov och för att förvallastatsskulden. Som förtydligande uttalar kommittén all definitionen på grundav den institutionella lösning som valts i och nödvändigheten av allformulera klara mål blir inte endast principiellt utan även institutionelllbetingad. Slats-skuldspolitikens innehåll kommer därför också alt bero påregleringen av riksgäldskonlorets verksamhet. Jagkan för egen del i huvudsak instämma i de synpunker som riksgälds-kommittén haranfört vad gäller en avgränsning och definition av slatsskuldspoliliken. Detkan dock enligt min mening finnas anledning påpeka alt definitionens praktiskabetydelse inle bör överdrivas. Statsskuldspolitikenär, som framgått, en del av den ekonomiska politiken. Det innebär bl.a. altden skall främja de övergripande ekonomiska målen såsom hög tillväxt, fullsysselsättning, låg inflation och en jämn fördelning av levnadstandarden.Generellt gäller att den optimala insatsen av ett visst medel är avhängigtregeringens samtliga ekonomisk-politiska mål. Den ekonomiska politikens problembestår i att finna den kombination av olika medel som bäst uppfyller desamhällsekonomiska målen. Föratt kunna operationalisera den ekonomiska politiken, dvs. omsätta den i merkonkreta anvisningar, behöver emellertid de övergripande målen brytas ned idelmål eller mer underordnade mål. Principiellt sett bör man inte formulerafler mål än det finns tillgängliga medel eftersom ett medel i normala fall inlekan användas för att klara av flera olika mål . Det är samtidigtangeläget all en organisation har ett så tydligt angivet mål för sin verksamhetsom möjligt. Oklara och motsägelsefulla målformuleringar leder ofta till enineffektiv verksamhet. Riksgäldskontorethar tidigare haft elt flertal, motsägelsefulla, mål för sin verksamhet. Etl exempel på en sådan målkonflikt är de dubbla syftena med allemanssparandet. Detta har använts dels till all stirnulera hushållen till ökat sparande, dels till atl vara ett upplåningsinstmment. densenare funktionen jämförs upplåningskostnaderna för allemanssparandet medkostnaderna för övriga upplåningsinstmment sett mol bakgrund av kravet påkostnadseffektivitet i förvaltningen av statsskulden. harmålsättningen att minimera kostnaderna fått ökad prioritet. För allriksgäldskontorets verksamhet skall kunna bedrivas effektivt är det viktigtatt ett operationaliserbart mål införs. Detta mål bör vara all minimerakostnaderna för statens upplåning och förvaltningen av statsskulden. I sin strävan att minimerakostnaderna bör emellertid ta hänssyn till de ekonomiskakonsekvenser som olika upplåningsalternativ medför. Sålunda innebär t.ex.upplåning till långfristigt bunden ränta atl upplåningens räntekostnader kanförutsägas på lång sikt och all kostnadsökningar i samband med en uppgång iräntenivån kan undvikas. Å andra sidan uppkommer inte heller någrakostnadsbesparingar när marknadsräntan faller. Vid upplåning med rörlig räntablir effekterna de motsatta. bör beakta dessa faktorer isitt arbete att minimera kostnadema för upplåningen. Riksgäldskontoretsstyrelse har redan uppmärksammat denna frågeställning och har till en delbegränsat storleksordningen på kontorets ränte- och valutarisker. Som nämndes inledningsvis,och som också bl.a. riksbanksfullmäktige framfört i sitt remissvar, finns detskäl för att slatsskuldspoliliken avvägs mol andra delar av den ekonomiskapolitiken och då framför allt mot penningpolitiken. De avvägningar som måstegöras mol de andra ekonomiska målen och då i synnerhet mol penningpolitikensmål utgör restriktioner för slatsskuldspolitikens övergripande mål att minimerakostnaderna för statens upplåning. Slatsskuldspolitikensmöjligheter att påverka de övergripande ekonomiska målen är dock begränsade.Andra medel i den ekonomisk-politiska åtgärdsfloran är betydligt effektivare idelta avseende. Detta är också ett av skälen till att knytastatsskuldspolitiken till ett så pass begränsat delmål som alt minimerakostnaderna för statens upplåning. 3.2 Samordning mellan statsskuldspolitiken och penningpolitiken Mittförslag: Riksgäidskontoret skall besluta om förvaltningen av statsskulden inomde av penningpolitiken betingade restriktionerna. För att säkerställa att statsskuldspolitikenavvägs mot penningpolitiken skall samråd ske mellan ochriksbanken. Kommitténsförslag: Kommittén föreslår att roll- och ansvarsfördelningen mellanriksgäldskontoret och görs klarare. Genom avregleringen avkreditmarknaden har samordningen via marknaden kunnat öka. Kommitténkonstaterar dock att en fullständig separation mellan penning-, valuta- ochstatsskuldspolitik inte är möjlig att genomföra . Detta kan komma tillstånd först närde finansiella marknaderna fungerarmer effektivt än vad de gör . Enligt kommittén är därför en viss Prop.1990/91:29 samordning tills vidare nödvändig mellan och riksgäidskontoretäven om riksgäidskontoret ges en mer självständig roll. Kommittén anser ocksåall nya former för samråd mellan de berörda myndigheterna bör övervägas. Remissinstanserna:Flera remissinstanser betonar nödvändigheten av etl samrådsförfarande mellanriksbanken och om penning-och slatsskuldspoliliken. Enliglallmänna pensionsfonden (l 3:e Jöndsty-rdserna) måste denna samordninginnebära att slatsskuldspoliliken underordnas penningpolitiken. Riksbanksjullmäktigemenar att samråd är nödvändigt rörande såväl den kort- som långsiktigapolitikens uppläggning. Formerna för samråd bör enligt fullmäktige inte låsasfast ulan anpassas efter aktuella omständigheter. Samrådet bör dock föreskrivasi instruktionen för . () anser attfinansdepartementet har det centrala ansvaret för samordning av den ekonomiskapolitiken. Departementets samordning bör, enligt LO, leda lill full klarhet omatt upplåningskostnaderna är underordnade stabiliseringspolitikens krav och attpenningpolitiken, som genomförs av , står i överensstämmelse medregeringens intentioner. Skälenför mitt förslag: Jag har i avsnitt 3.1 framhållit alt slatsskuldspolilikenutgör en del av den ekonomiska politiken och att detta innebär attstatsskuldspolitikens mål att minimera kostnaderna för statens upplåning måste avvägas mol andra mål för den ekonomiska politiken. Behovet avavvägning är speciellt tydligt gentemot penningpolitiken. Utvecklingen av definansiella marknaderna gör det emellertid svårt att en gång för alla avgörahur penningpolitiska aspekter utgör restriktioner för statsskuldspolitiken.Detta innebär att samordningen mellan stalsskulds-och penningpolitiken bör skei former som tar hänsyn lill att de yttre förutsättningarna kan förändras. Enförutsättning för att slatsskuldspoliliken skall harmonisera med penningpolitikenär att del finns etl fungerande informationsutbyte mellan riksgäldskoniorei ochriksbanken. Samråd i mer organiserade former har också förekommit mellan riksgäidskontoret,och åtminstone dåfullmäktigeförsamlingarna i och beslöt alt bildaen samrådsgrupp för utlandsupplåningen. bildades även en samrådsgruppför den inhemska upplåningen. Föratt säkerställa att slatsskuldspoliliken utformas inom de ramar som ärbetingade av penningpolitiken bör föreskrivas att samråda medriksbanken om den allmänna inriktningen av kontorets verksamhet vad gäller attta upp och förvalta lån lill staten.. Samrådet skaff företrädesvis gäffafrågeställningar som är av större penningpolilisk betydelse. Föreskrifter omsamrådsförfarandet beslutas av regeringen i instruktion. Slatsupplåningenhar varierat kraftigt under 1980-lalet. I början av 1980-lalel var statensbudgetunderskott betydande, som mest ca . Underskottet varav en sådan storleksordning att de traditionella upplåningsinstrumenten interäckte till utan nya låneinstrument, statsskuldväxlar och allemanssparkontoår 1984, fick introduceras. sjönk statensfinansieringsbehov snabbt på grund av ökade skatteintäkter och dämpad utgiflstillväxl.Mätt som andel av bmt-tonationalprodukten (BNP) har statsskulden minskal sedanår 1985 och har en minskning skett även i nominella belopp.Under perioden 1980 1989 förändrades statsskuldens fördelning på olika låneinstrument(se nedanstående tabell). Statsskuldensfördelning på olika låneinstrument i slutet av resp. år Summa penning- och obligationsmarknad Lån i utländsk valuta (aktuella kurser) Total statsskuld, mdr kr. Motbakgrund av stora variationer i statens lånebehov och med tanke på denosäkerhet som alltid råder om de närmaste årens ekonomiska utveckling måsteplaneringen av slatsupplåningen utgå ifrån flera olika länkbara framtidsbilder.För riksgäldskonlorets del innebär detta all såväl långsiktig planering somstor flexibilitet i verksamhet och organisation är nödvändiga. 4.2 Upplåning i utländsk valuta Mittförslag: Staten skall inle neltolåna i utländsk valuta för alt finansierastatens budgetunderskott eller för att förvalta statsskulden. Vid ett valutainflödeskall en motsvarande amortering ske på statens skuld i utländsk valuta. Kommitténsförslag: Mitt förslag skiljer sig någol från kommitténs. Kommittén framhålleralt utlandslånenormen, dvs. att staten inte skall neltolåna i utländsk valuta,innebär inskränkningar i riksgäldskonlorets möjligheter att minimerakostnaderna för slatsupplåningen. nenormentolkas så att valutainflöden skall medföra en successiv amorler- Prop.1990/91:29 ingav statens skuld i utländsk valuta så innebär della att motsvarande upplåningmåste ske på den inhemska marknaden. anser kommittén attregering och riksdag bör specificera i delta avseende och därvidnärmare ange valutaskuldens nivå över bestämda Remissinstanserna:Bara ett fåtal remissinstanser berör denna fråga. Riksbanksfullmäktigeunderstryker atl utlandslånenormen bör ha en fortsall central betydelse i denekonomiska politiken. Vid mycket stora och snabba valulautflöden kan emellertidden statliga utlandsupplåningen tillfälligt behöva ökas för atl undvika enalltför kraftig avtappning av valutareserven. Det är av stor valulapolitiskbetydelse att tillräcklig flexibilitet upprätthålls. Om den statligautlandsupplåningen inte kan utnyttjas som buffert måste, enligl fullmäktige,alternativa lösningar tillgripas. En sådan är atl öka valutareserven lill enhögre nivå, medan en annan är att skaffar nödvändiga kreditfaciliteterav det slag som riksgälds-kontoret nu har. 1 båda fallen minskar kostnaden förriksgäldskontoret men inle för staten som helhet, eftersom riksbankenskostnader ökar i motsvarande mån. Fullmäktige menar med hänsyn till det anfördaatl slatsskuldspoliliken måste inordnas i de övergripande riktlinjerna för den ekonomiskapolitiken även när det gäller statlig upplåning i utländsk valuta. Kostnadsminimieringav utlandsupplåningen bör därför enligl fullmäktige endast ske under dessarestriktioner. () anser att det ligger en risk i all den statliga politiken förutlandsupplåningen läggs fast alltför starkt och därmed ger en stelutgångspunkt för stabiliserings-, struktur- och fördelningspolitik. 1 vissalägen kan en dämpad ränteutveckling vara ett lämpligt operationellt mål. Detkan vidare, menar LO, te sig slötande alt statens lånekostnader blir högasamtidigt som privata aktörer kan göra exceptionellt goda vinster på alt låna iutlandet lill låg ränta och tillgodogöra sig hög avkastning genom utlåning lillsvenska räntor. Skälenför mitt förslag: Vad gäller frågan om statens upplåning i utländsk valuta harkommittén enligl min mening inle tillräckligt beaktat all penningpolitikenutgör en restriktion för målsättning att minimera statensupplåningskostnader.