prop · GE0353 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister, m.m. Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för den åtgärd och de ändamål somframgår av föredragandens hemställan. Ipropositionen läggs fram förslag till en lag om de register för folkbokföringsverksamhetensom fr, o, m, den skall föras med hjälp av automatiskdatabehandling (ADB), Ett lokalt register skall finnas för varje lokaltskattekontors verksamhetsområde och ett centralt referensregister för helariket. Lagförslagetinnehåller bestämmelser om registrens ändamål, registeransvar,registerinnehåll, terminalåtkomst och utlämnande av uppgifter på ADB-mediumsamt sökbegrepp m, m, Ipropositionen anges också hur arbetsuppgiften att svara för folkbokföringenskall inordnas i skattemyndigheternas organisation, hur de allmännaförsäkringskassorna skall medverka i arbetet med folkbokföringen och hur ADB-stödetför verksamheten skall vara uppbyggt. 1 1990/91. 1 Förslag till Prop. 1 §För de ändamål som anges i 2 och 3 §§ skall med hjälp av automatisk databehandling föras ett lokalt folkbokföringsregister för varje lokalt skat tekontors verksamhetsområde och ett centralt referensregister för hela landet. 2 § Ett lokalt folkbokföringsregister får användas för 1.samordnad registerföring avidentifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra fölkbokföringsuppgifter, 2.handläggning.av folkbokföringsärendensom enligt folkbokföringslagen (1967:198) eller annan lag eller förordningprövas av skattemyndigheten, 3.framställning av personbevisoch andra registerutdrag, 4.tillhandahållande av folkbokföringsuppgiftersom myndigheter behöver för att fullgöra sin verksamhet, 5.uttag av folklängder och andrasamlingar av uppgifter för förvaring hos statliga arkivmyndigheter, 6.planering och tillsyn avfolkbokföringsverksamheten. 3 §Det centrala referensregistret får användas för ändamål som anges i 2§2, 3, 5och6. 4§ i länet ärregisteransvarig för det eller de lokala folkbokföringsregister som förs inommyndighetens verksamhetsområde. 5§ är registeransvarigtför det centrala referensregistret. Skattemyndigheteni länet är registeransvarig för uppgifter i det centrala referensregistret somavser en person som är eller senast har varit folkbok-förd inom myndighetensverksamhetsområde eller som av myndigheten tilldelats personnummer utan attvara folkbokförd i . 6 §Ett lokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda inom det verksamhetsområde för vilket registret förs. För en sådan person får anges 4.folkbokföringsfastighet,folkbokföringsort och folkbokföring under särskild rubrik, 2 5.födelsehemort och födelseort, Prop. 1990/91: 53 8.make, barn, föräldrar och vårdnadshavareeller annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringenoch om sambandet är grundat på adoption, 10.inflyttning från utlandet, a)dödsfall och dödförklaring, b)utflyttning till utlandet, c)obefintlighet, 12. gravsättning. Förpersonen får också anges uppgifter som i enlighet medsärskilda bestämmelser är antecknade i en sådan personakt som avses i 16 §folkbokföringskungörelsen (1967:495). 7§ Det centralareferensregistret får innehålla uppgifter om personer som är eller har varitfolkbokförda i landet eller som annars tilldelats personnummer. För en sådanperson får anges personnummer och gmnden för personnummertilldelningen samt deuppgifter som senast registrerats enligt 6 § första stycket 2 och 11 medupplysning om det lokala register från vilket uppgifterna har hämtats. 8§ Ett register enligt denna lagfår även innehålla uppgifter om tidpunkter för registrerade förhållanden samtde tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålenmed registret. 9 §Inom en skattemyndighet får terminalåtkomst till ett lokalt folkbok föringsregister endast finnas hos det lokala skattekontor för vars verksam hetsområde registret förs. 10 §Samtliga skattemyndigheter får ha terminalåtkomst till det centrala referensregistret. 11§ Uppgifter i ett register enligt denna lag får lämnas ut på medium förautomatisk databehandling endast om detta följer av lag eller förordning ellerom regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har medgett det. 12§ 1 ett lokalt folkbokföringsregister får som sökbegrepp användas uppgifter somavses i 6 § första stycket 1 4 och 6 8 med undantag för uppgift om adoption. Idet centrala referensregistret får som sökbegrepp användas uppgifter som avsesi 6 § första stycket 1, 2 och II. Somsökbegrepp i ett register enligt denna lag får också, enligt de närmare föreskrifter sommeddelas av regeringen eller den myndighet som Prop. 1990/91:53 regeringenbestämmer, användas uppgifter som avses i 8 §. Dennalag träder i kraft . 2 Förslagtill Prop. Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343) Härigenomföreskrivs att det i skatteregisterlagen skall införas två nya paragrafer, 1 aoch 10 a §§, av följande lydelse. Det centrala skatteregistret får också användas för att identifiera enperson i ärende som avses i 2§ 2 lagen (1990:000) om folkbokföringsregister. får för det ändamål som avses i 1 a§ ha terminalåtkomsttill uppgifter om personnummer och namn. Dennalag träder i kraft . Utdragur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande:statsråden , ordförande, , S. , , ,, R. , , , , G. , , ,, , , , , , , Proposition om lag om folkbokföringsregister, m.m. 1.1 Nuvarande folkbokföringsorganisation m. m. Folkbokföringensker i två former, som kyrkobokföring och som mantalsskrivning.Kyrkobokföringen äger mm löpande hos pastorsämbetena, medan mantalsskrivningenäger mm och ombesörjs av en lokal skattemyndighet (fr, o, m, den 1januari 1991 ett lokalt skattekontor). I och kommunersvarar de lokala skattekontoren även för den del av den löpande folkbokföringensom avser bosättningen. Ibetänkandet (SOU 1990:50) Ny folkbokföringslag har folkbokföringskommittéföreslagit att mantalsskrivningen skall avskaffas och att mantalsskrivning ochkyrkobokföring skall ersättas med ett enhetligt begrepp folkbokföring.Betänkandet bereds efter remissbehandling i finansdepartementet.Jag avser att föreslå regeringen att lägga fram enlagrådsremiss med förslag om en ny folkbokföringslag. Förslaget kommer attbygga på folkbokföringskommitténs slutbetänkande. Redan nu kan sägas att jagavser att följa kommitténs förslag när det gäller frågan om att begreppenkyrkobokföring och mantalsskrivning skall ersättas med begreppet folkbokföring.På gmnd härav använder jag i förevarande proposition genomgående begreppetfolkbokföring i den betydelse som folkbokföringskommittén angett, nämligen somett enhetligt begrepp för den registrering av befolkningen som utförs i detborgerliga samhällets regi. Inomkyrkobokföringen antecknas uppgifter om bl.a. födelse, namn, bosättning ochfamiljerelationer samt vissa uppgifter av rent kyrklig natur såsom dop ochkonfirmation. Anteckningarna görs fortlöpande i kyrkoböcker och andra registersom förs för varje församling av . Riksskatteverketär central förvaltningsmyndighet och länsskattemyndigheten (fr.o.m. den 1januari 1991 skattemyndigheten) regional förvaltningsmyndighet för frågor omfolkbokföring, i den mån annat inte följer av särskilda föreskrifter.Länsskattemyndigheten för med hjälp av automatisk databehandling (ADB)regionala register över befolkningen i länet. Domkapitlethar inom stiftet tillsyn över pastorsämbetenas befattning Prop. 1990/91:53med folkbokföringen och biträds därvid av minst en kyrkobokföringsinspektör,som utses av regeringen, utfärdar instmktion för kyrkobokföringsinspektörerna. 1.2 Principbeslutet om en ny organisation Den28 fattade beslut om en ny organisation för folkbokföringen(prop, 1986/87:158, SkU 1987/88:2, rskr, 2). 1 propositionen föreslogs attansvaret för den nya folkbokföringen skulle föras över från pastorsämbetena tillde lokala skattemyndigheterna. föreslogs ta ställning till deprincipiella riktlinjerna för den nya organisationen. En kommitté avsågs blitillkallad för att lämna förslag till hur den nya organisationen närmare bordeutformas. Omorganisationen skulle enligt förslaget genomföras den . Riksdagensbeslut avviker i ett avseende från vad som föreslagits i propositionen. 1skatteutskottets betänkande uttalades nämligen, att de allmännaförsäkringskassorna borde integreras i folkbokföringsarbetet. 1 betänkandetangavs vidare i stora drag hur försäkringskassorna' skulle kunna medverka iarbetet (bet. s. 10 O- Utskottet, vars hemställan bifallits av ,utgick från att den kommande folkbokföringsorganisationen kunde utformas på détsättsom skisserats. Oin det under det kommande utredningsarbetet skulle visa sigsvårt att uppfylla:denna fömtsättning i. praktiken kunde frågorna givetvis tasupp på nytt i samband med kommande ställningstaganden tillorganisationskommitténs förslag. Genombeslut den 18 febmari 1988 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementetatt tillkalla en kommitté med uppdfagatt utarbeta förslag till genomförande aven ny organisation för folkbokföringen. Kommittén påbörjade sitt arbete i mars1988. Idelbetänkandet (SOU 1990:18) Lag om folkbokföringsregister m.m. redovisarkommittén, förutom ett förslag till registerlag, överväganden och; förslagrörande folkbokföringens organisatoriska inordnande i skatteförvaltningen,försäkringskassornas medverkan, nytt ADB-stöd samt integritets- ochsekretessfrågor som uppkommer som en följd av förslagen till datorisering ochomorganisation. En sammanfattning av kommitténs för--slag bör fogas som bilaga1 till protokollet i detta ärende. Kommitténs författningsförslag bör fogas sombilaga 2 till protokollet. Enförteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet börfogas som bilaga 3 till protokollet. En sammanställning av remissyttrandenahar upprättats inom och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet(dnr 1487/1990). Regeringenbeslutade 'att inhämta lagrådets yttrande över delagförslag som upprättats inom på grundval av betänkandetoch remissyttrandena. Förslagen bör fogas till proto kollet i detta ärendesom bilaga 4. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande börfogas till protokollet som bilaga 5. Datainspektionen avlämnat ett yttrande enligt 2 a§ datalagen (1973:289), Yurandetbör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6. Jag avser nu att ta uppfrågan om lagstiftning med anledning av vad jag nu redogjort för. Här vill jag också nämnaatt man inom har upprättat en promemoria, lagom församlingsregister m.m., med förslag rörande de framtida särskilda kyrkligaregister som behövs. Promemorian har getts in tillregeringen. Promemorian har remitterats och fått ett blandat mottagande. Jag har i denna fråga samrått med statsrådet . 2.1 Folkbokföringen i skatteförvaltningen Minbedömning: All löpande folkbokföringsverksamhet skall inom skattemyndighetenskötas på lokal nivå. Besluti folkbokföringsfrågor skall fattas vid det lokala skattekontor inom varsgeografiska ansvarsområde den person som beslutet avser är eller senast harvarit folkbokförd. 1 flyttningsärenden fattas beslut vid det kontor till varsområde inflyttning sker. Samråd bör i vissa fall ske med det kontor från varsområde utflyttning skett. Riksskatteverketskall svara för viss rådgivning till myndigheterna i folkbokföringsfrågor. Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt. Kommittén tar också upp vissa principiellafrågor och anför bl.a. att synsättet i fråga om organisationsprinciper,styrformer, administrativa system och ADB-stmk-tur bör vara samordnat mellanverksamheterna folkbokföring och beskattning. Verksamheten skall enligtkommittén bedrivas i en organisation med så liten tjänsteskiktning som möjligtoch där all personal i princip kan handlägga alla slags ärenden, 1inledningsskedet föreslås folkbokföringsverksamheten dock få utgöra en egenorganisatorisk grupp inom det lokala skattekontoret. Remissinstanserna:Bara ett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt omorganisationsfrågorna. Flertalet av dessa tillstyrker förslaget. Ett par remissinstanseranser att folkbokföringsverksamheten så långt möjligt bör hållas skild frånskattemyndighetens övriga verksamhet. Enligt statskontoret bör detta ske genomatt folkbokföringen även hålls organisatoriskt åtskild frånbeskattningsverksamheten. Datainspektionen(DI) är kritisk till kommitténs förslag. Enligt Dl innebär förslaget, med denorganisation för skatteförvaltningen i länen som kommer att gälla fr, o. m. den1 , att skattemyndigheten i länet blirregisteransvarig for samtliga lokala folkbokföringsregister i länet. Med Prop.1990/91:53 tanke på vad offentlighetsprincipen innebär i fråga om bl, a,möjligheterna att begära massuttag ur registren är en sådan koncentration avfolkbokföringsuppgifter enligt DLs mening inte acceptabel frånintegritetssynpunkt. Den lösning som DI förordar går ut på att ansvaret förfolkbokföringen skall ligga på särskilda, lokala folkbokföringsmyndigheter. Skälenför min bedömning: Efter riksdagsbehandlingen av princippropositionen harregeringens proposition 1989/90:74 om ny taxeringslag m. m. antagits avriksdagen (SkU 32, rskr, 217, SFS 1990:324 m, fl,). Enligt detta beslut skallden nya organisationen i skatteförvaltningen i huvuddrag ha följande utseende.I varie län kommer det att finnas en skattemyndighet. ärskatteförvaltningen i ett län organiserad i en länsskattemyndighet och i eneller flera lokala skattemyndigheter. De lokala skattemyndigheternasgeografiska verksamhetsområden kallas fögderier. Den nuvarande indelningen ifögderier upphör, men på varje ort där det har funnits en lokal skattemyndighetkommer det att finnas ett lokalt skattekontor. Skattekontoret får ettverksamhetsområde som bestäms till viss eUer vissa kommuner ellerförsamlingar. Närden nya organisationen är fullt genomförd kommer merparten av den operativaverksamheten att bedrivas lokalt. Sålunda kommer det lokala skattekontoret attsvara för samtliga beskattningsfunktioner, såsom preliminärbeskattning,uppbörd, deklarationsgranskning, omprövning och processföring, i fråga om allaprivatpersoner som är bosatta inom kontorets verksamhetsområde och en stor delav företagen. Arbetet kommer att bedrivas integrerat beträffande alla skatteroch avgifter. Det som har sagts innebär att i princip alla beslut påbeskattningsområdet som gäller de nu aktuella personerna och företagen kommeratt fattas vid det lokala skattekontoret, Detkommer emellertid också att bildas vissa länsgemensamma enheter, nämligen ett länsskattekontorsom skall svara för beskattning av större företag samt specialist- ochstödfunktioner i form av en rättsenhet, en administrativ enhet och en ADB-enhet.Jag avser att återkomma till regeringen med förslag till en nyinstruktion för skatteförvaltningen, där organisationen regleras i enlighetmed vad jag nu har sagt. Vissa avvikelser från normalorganisationen kan bliaktuella i . Jag avser att i det sammanhanget också lägga framförslag till bestämmelser om skattemyndigheternas och skattekontorens lokaliseringsamt skattekontorens verksamhetsområden. Folkbokföringsverksamheteni skatteförvaltningens regi bör i enlighet med principbeslut skötaspå lokal nivå. Beslut i folkbokföringsärenden bör fattas vid det lokalaskattekontor inom vars geografiska ansvarsområde den person som beslutet avserär eller senast har varit folkbokförd. 1 ärenden om ändrad bosäUning börbeslut dock fattas vid det kontor inom vars område den nya bosättningsortenfinns. Genomförslaget tillgodoses enligt min mening intresset av att skapa en rak och enkel organisation, med tydliga och enhetliga ansvarsförhållan den. En viktig fördel med den föreslagna ordningen är att allmänheten får endast en kontaktpunkt hos myndigheten i folkbokföringsfrågor. na finns vid samma kontorsom också handhar samtliga beskattningsfrågor vad gäller privatpersoner somtillhör kontorets geografiska ansvarsområde ser jag som en ytterligare, inteoväsentlig fördel. En annan lösning än att låta folkbokföringsverksamhetenligga på lokal nivå skulle för övrigt enligt min mening strida mot riksdagensprincipbeslut. Behovet av materiellstyrning och beslutsfattande på länsnivå torde, som kommittén anfört, varabetydligt mindre inom folkbokföringsverksamheten än när det gällerbeskattning. Den rådgivningsverksamhet som behövs blir inte av sådan omfattningatt den lämpligen kan spridas över landet och förläggas till exempelvis varjelän. En mera ändamålsenlig lösning är att i vart fallinledningsvis får svara för denna verksamhet. Vad gäller detorganisatoriska förhållandet inom skattekontoret mellan folkbokföring ochbeskattning vill jag framhålla att jag inte ser några principiella skäl som gördet nödvändigt att i samtliga fall låta gränsdragningen mellan dessa bådaverksamhetsgrenar komma till uttryck genom att i organisatoriskt hänseende föradem till skilda arbetsenheter. Av betydelse för mitt ställningstagande på denhär punkten är att jag, som jag strax skall utveckla närmare (avsnitt 4.7) haren syn på frågan om möjligheten att mellan de olika skattekontoren i enmyndighet begränsa direktåtkomsten till folkbokföringsuppgifterna som skiljersig från den som Dl har gett uttryck för. 1 praktiken kommerfolkbokföringsverksamheten på den större delen av verksamhetsorterna att hasådan omfattning att det blir naturligt från bl.a. arbetsledningssynpunkt attden, både i inledningsskedet och längre fram, bedrivs i en särskild gmpp. Mendet kommer också att finnas exempel på motsatsen. Intresset av att kunna upprätthåUagod service och fullgod kompetens även eller vid högsjukfrånvaro etc. kan enligt min mening bara tillgodoses om verksamheten idessa fall kan bedrivas utan krav på organisatorisk uppdelning. Min bedömning: Deallmänna försäkringskassorna skall medverka i folkbokföringsarbetet genom attlämna information till allmänheten, tillhandahålla blanketter samt hjälpaenskilda med att upprätta anmälningar eller kontrollera anmälningar som dessahar upprättat på egen hand. Kommitténsforslag: Överensstämmer med mitt. Kommittén har vid sinaöverväganden jämfört två alternativ, dels det förordade alternativet somkommittén valt att kalla förmedlingsalternativet, dels ett alternativ med meraomfattande medverkan från försäkringskassornas sida som kommittén kallat handläggningsalternativet.I det senare alternativet skulle bereda och bedöma ärenden sominitieras av enskilda genom personligt besök hos en försäkringskassa. har det visat sig att en medverkan som får omfatta beredningoch bedömning av folkbokföringsärenden medför betydande Prop. 1990/91:53 nackdelarpå olika plan. Kommittén anser bl. a. att handläggningsaltema-tivet medförbetydande kompetens- och rättssäkerhetsproblem. Alternativet uppfyller vidareinte kravet på en rak och enkel organisation och gör det svårt att undvikadubbelarbete. Båda alternativen innebär enligt kommittén god service. Handläggningsaltemativetinnebär emellertid risk för att ärenden efter att först ha handlagts hosförsäkringskassan måste överföras till skattemyndigheten för vidarehandläggning med åtföljande merar-bete, irritation och dröjsmål för denenskilde. Remissinstanserna:Många av remissinstanserna har uttalat sig om gra den av medverkan från försäkringskassornas sida. Vissa remissinstanser anser att bör medverka i större utsträckning än vad kommittén föreslagit, medan några anser att inte alls bör medverka i arbetet med folkbokföringen. Åtskilliga remissinstanser tillstyrker dock kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Till de senare hör justitiekanslern, som också understryker det angelägna i att försäkringskassornas formella roll och ansvar klargörs, bl, a. mot bakgmnd av vad som gäller om skadeståndsrättsligt ansvar för fel eller försummelser vid myndighetsutövning. Datainspektionen (DI) delar kommitténs upp fattning att försäkringskassornas medverkan bör begränsas på föreslaget sätt. Till gmnd för DLs ställningstagande ligger bl.a, att en mera aktiv medverkan skulle kunna innebära att försäkringskassorna blir register ansvariga för de lokala registren och att ytterligare spridning av folkbokfö ringsuppgifterna medför en försämring från integritetssynpunkt, RiksJÖr- säkringsverket anser att den föreslagna ordningen inte ger tillräckliga fömt sättningar för försäkringskassorna att inom folkbokföringen ge den service till allmänheten som är önskvärd. Enligt verkets mening bör kassorna bl, a, kunna utfärda personbevis och ha terminalåtkomst till folkbokföringsre gistren, instämmer i kommitténs slutsats att en medver kan av försäkringskassorna inte bör omfatta beredning och beslut i folk bokföringsärenden eller utfärdande av personbevis. Verket pekar också på vissa problem även med den mera begränsade medverkan som kommittén föreslagit. har inget att invända mot de sammanfattande slut satserna vad gäller kassamedverkan men pekar på att vissa tveksamheter kan finnas beträffande registreringsskyldighet hos kassorna enligt sekre tesslagens (1980:100) bestämmelser. Statskontoret biträder kommitténs slutsats att det inte finns tillräckliga skäl för att ge befogenhet att fatta beslut i folkbokföringsärenden eller utfärda person bevis. Vidare anser statskontoret att en renodlad folkbokföringsorganisa tion helt inom skatteförvaltningen utan medverkan från är att föredra. delar kommitténs uppfattning att kas sornas medverkan bör begränsas på föreslaget sätt. Kammarrätten i borg anser att det inte förefaller finnas några vinster att uppnå genom att låta försäkringkassorna engageras i folkbokföringsarbetet, i vart fall inte utöver vad kommittén föreslagit. Länsrätten i pekar på att andelen besöksärenden i folkbokföringen kan väntas minska och att behovet av närservice för allmänheten inte kommer att göra sig lika starkt gällande. Länsrätten sätter därför i fråga om det är ekonomiskt 11 försvarbartatt över huvud taget låta försäkringskassorna medverka i folk- Prop. 1990/91:53 bokföringsarbetet. Länsrätten i delar kommitténsuppfattning att försäkringskassorna endast bör ha en förmedlande uppgift inomfolkbokföringen. Enligt länsrätten är det erfarenhetsmässigt förenat med storaolägenheter inte minst från rättssäkerhetssynpunkt om två myndigheter har attmeddela beslut i samma frågor. församlings- och pastoratsförbunddelar kommitténs uppfattning att det inte är lämpligt från integritets- ochverksamhetssynpunkt att dela på rollen som handläggarmyndighet inomfolkbokföringen. anser att försäkringskassorna skulle kunnages en mer aktiv uppgift inom folkbokföringen. anser aittdet finns klara fördelar från försvarssynpunkt om försäkringskassorna har enmer aktiv roll i folkbokföringen. anser att den avkommittén föreslagna ordningen inte ger allmänheten den möjlighet till godservice som man har rätt att ställa krav på när det gäller ett samhällsorgan.Förbundet delar inte kommitténs farhågor när det gäller kompetens- och rättssäkerhetsproblem.Landsorganisationen i ansluter sig i sitt yttrande till de synpunktersom lämnats av . Förbundet förordarhandläggningsalternativet och yrkar avslag på kommitténs förslag. En renodladfolkbokföringsorganisation är enligt förbundet att föredra framför kommitténsförslag. anser att försäkringskassorna borde gesstörre uppgifter än vad kommittén tänkt sig. Skälenför min bedömning: I likhet med flera av remissinstanserna anser jag att enmedverkan från försäkringskassornas sida i folkbokföringsarbetet som äveninnefattar beredning och bedömning av ärenden medför betydande oklarheter ifråga om kompetens och ansvar för de inblandade myndigheterna. Nackdelarna meddetta från bl. a. rättssäkerhetssynpunkt är enligt min mening så stora att handläggningsalternativetinte bör övervägas vidare. Till detta kommer att det med all sannolikhet ocksåskulle innebära betydande nackdelar från effektivitetssynpunkt. Jagansluter mig också till kommitténs bedömning att en mera omfattande medverkanfrån sida än den som kommittén föreslagit inte behövs föratt man i den nya folkbokföringsorganisationen skall kunna ge allmänheten engod service.