prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Asylprövningskommitténhar vid sina överväganden avvisat de nu nämnda alternativen och i stället föreslagitall ett särskilt överprövningsor-gan inrättas. Mot bakgrund främst av detförhållandevis betydande utrymmet för lämplighetsbedömningar i frågor av dennaart och den förutsatta styrningen av praxis från regeringens sida har kommitténfunnit all besvärsorganet inle bör utformas som en domstol, utan bör vara enförvaltningsmyndighet som lämpligen kan betecknas som en nämnd. Jag delar kommitténsbedömning i dessa delar. Itidigare sammanhang då frågan har diskuterats har anförts både principiella ochpraktiska skäl mot tanken på en nämnd. Det har därvid anförts all del skullevara ett unikt och omotiverat ingripande i den centrala förvaltningenskonstruktion atl skjuta in ell förvaltningsorgan mellan ett centralt ämbetsverkoch regeringen. Invändningarav detta slag får dock anses ha förlorat i styrka i takt med all de generellasträvandena all begränsa antalet ärenden hos regeringen har intensifierats. Enlösning som innebär atl en besvärsnämnd övertar regeringens uppgift attöverpröva beslut av en central myndighet slår sålunda i överensstämmelse med deriktlinjer som antagit för begränsningen av regeringens uppgifter påsådana områden (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr 250). Besvärsnämnder av sådantslag har också inrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- ochutbildningsdepartementens verksamhetsområden (exempelvis besvärsnämnden förhögskoleutbildning och totalförsvarels ijänstepliklsnämnd). Vadsom främst kan ge anledning lill tvekan inför tanken på att flytta överbesvärsprövningen till en nämnd är emellertid inte i första hand de praktiskaoch administrativa spörsmål som uppkommer. Större vikt måste fästas vid meraprincipiella aspekter. Ärenden om avlägsnande har ofta livsavgörande betydelseför enskilda människor som den praxis som tillämpas i dessa ärenden imånga hänseenden får återverkningar för hela samhället, liksom för den bild avvårt land som skapas i omvärlden. Även om man kan skapa en ordning som allmäntsett säkerställer atl mera betydelsefulla ärenden förbehålls regeringen, finnsdet utrymme för viss tvekanom del lämpliga i att flytta den slutliga prövningen i huvuddelen av Prop.1990/91:195 fallen från ell organ med politiskt ansvar till en förvaltningsmyndighet. Behovetav alt avlasta regeringen löpande ärenden är emellertid myckel stort, och debetänkligheter som kan anföras är enligt min mening inte större än att enordning med en nämnd som slutinstans bör införas. Asylprövningskommitténhar ingående diskuterat frågan om nämnden bör vara administrativt frislåendeeller inle. Allmänt sett är det som regel en fördel om en förvaltningsmyndighetsjälv svarar för sin egen administration. Om nämnden inrättas som en nyförvaltningsmyndighet med egen administration uppkommer emellertid behov av enrad administrativa stödfunktioner. Nämnden måste förses med lednings-,ekonomi-, personal-och kanslifunktioner liksom personal för exempelvis internkontorsservice. Resursbesparingen för motsvarande stödfunktioner inomarbetsmarknadsdepartementet torde bli marginell, eftersom dessa resurser tillstor del behövs även i ell minskal departement. För en nämnd tillkommer kostnaderför datorstöd och lokaler. Hur stora dessa kostnader blir beror bl.a. på varnämnden blir stationerad. Vissa merkostnader är dock ofrånkomliga, om nämndenskall bli administrativt frislående. Detkan därför övervägas om nämnden kan få en sådan organisation atl den stöder sigpå någon annan myndighet, en s.k. värdmyndighet, och helst då en myndighet mednågorlunda likartade uppgifter. Därmed skulle i stor utsträckning de nyssnämnda merutgifterna falla bort. Det förtjänar understrykas att vad som härdiskuteras endast är ett administrativt samband med en annan myndighet. I sinmyndighetsutövande och lagtillämpande verksamhet skulle nämnden självfalletunder alla förhållanden vara helt oberoende. Asylprövningskommitténhar ingående övervägt olika utvägar att skapa ett sådant administrativt sambandmellan nämnden och en annan myndighet. De värdmyndigheter som kommittén därvidi främsta rummet har diskuterat är en domstol, , statensinvandrarverk och . Kommittén har inte funnit någotav dessa alternativ lämpligt som en permanent lösning. Kommittén har även diskuteraten del andra alternativ, såsom alt förlägga det administrativa ansvaret tillrikspolisstyrelsen, kammarkollegiet eller någon länsstyrelse, men inle funnitnågon lösning som ler sig naturlig och ger de administrativa vinstersom är önskvärda. Asylprövningskommitténhar därför väckt frågan om del är lämpligt atl binda sig för en viss lösning inuvarande läge. I detta avseende är följande all beakta. Ärendeutvecklingenär i nuvarande läge ovanligt svår alt bedöma; antalet ärenden hosinvandrarverket har ökat kraftigt, men det är osäkert om denna trend blirbestående och i vilken utsträckning den kommer att återspeglas i antaletöverklagade ärenden. Delanförda måste ställas samman med de svårigheter som under alla förhållanden föreligger när del gäller all bedöma hur ärendenas handlägg ning i en nämnd kommer alt gestalta sig i praktiken. Visserligen torde formerna för ärendenas beredning kunna organiseras smidigare än . I det föregående har emellertid konstaterats alt man måste 117 räkna med all själva föredragningenfor nämnden samt den överläggning Prop. 1990/91: 195 mellan ledamöterna sommåste äga rum tar åtskilligt mera tid i anspråk än Bilaga 2 vad som gäller förden nuvarande ordningen med föredragning för invandrarminislern. Hur mycketmera lid det blir fråga om ett spörsmål som får avgörande betydelse förnämndens dimensionering är emellertid myckel svårt all bedöma med någon gradav säkerhet, eftersom den tilltänkta ordningen aldrig har prövats. Asylprövningskommitténhar också för sin del anfört all redan del förhållandel all förslaget all föraöver de nu aktuella ärendena från regeringen lill en nämnd innebär en såbetydelsefull nyordning att ell mera definitivt ställningstagande lämpligen börföregås av någon lids försöksverksamhet. Asylprövningskommitténföreslår därför en provisorisk lösning som innebär alt en nämnd tillskapas ochövertar handläggningen av besvärsärendena från regeringen men atl nämndensorganisation inle låses fast definitivt. I ett sådant provisorium bör lämpligen inte minst för att underlätta övergången den lösningen väljas att nämndenefter de linjer som förut skisserats får administrativt samband medarbetsmarknadsdepartementet, som har ansvaret för regeringensberedning av ärendena. Efter en försökslid förslagsvis bör fråganlas upp på nytt, varvid man nalurliglvis i första hand bör se efter om del harvisat sig vara en lämplig lösning all föra över besvärsprövningen lill ennämnd. Om detta bedöms vara fallet, får på grundval av vunna erfarenheterställning las lill om nämnden trots de utgiftsökningar som blir följden skall tilläggas en helt självständig ställning även i administrativt hänseendeeller om ett administrativt samband bör skapas med invandrarverket ellerexempelvis kammarkollegiet. Jaghar stor förståelse för asylprövningskommitténs resonemang i denna del. Men somflera av remissinstanserna framhållit är del av största vikt atl nämndenuppfattas som en fristående myndighet som självständigt fattar beslut i deärenden som skall prövas av den. Enligt min mening är det därför inte lämpligtens att nämnden får ett administrativt samband medarbelsmarknadsdepartementel. Nämnden bör i stället inrättas så att den stårhelt frislående från såväl som iövrigt. Någon försöksperiod är enligt min mening inle erforderlig. Nämnden bördärför inrättas permanent. Jag har, när del gäller nämndens ställning, tagitintryck av vad många remissinstanser, inle minst bland frivilligaorganisationer, anfört mot den av kommittén föreslagna ordningen. I dettaligger också all nämnden inte heller bör ha lokaler gemensamt medarbetsmarknadsdepartementet. exakt skall lokaliseras är dock enfråga som får lösas i ett annat sammanhang. Klart är dock, enligt min mening,atl nämnden av rekryteringsskäl och på grund av behovet av kontakter med skildadelar av bör lokaliseras till eller Stockholmsomedelbara närhet. Närdel gäller frågan vad nämnden bör kallas har en remissinstans, , uttryckt uppfattningen atl vore ett bättre namn än det av asylprövningskom- 118 mitten föreslagna namnetutlänningsnämnden. Med beaktande bl.a. av intresset atl finna ell kort namn börenligt min mening kommitténs förslag väljas. Nämnden bör alltså kallas"". Atl detta tidigare var beteckningen på denrådgivande nämnden lill den centrala utlännings-myndigheten synes inte hindra alldel namnet väljs eftersom del är den rådgivande nämndenavskaffades och någon förväxlingsrisk kan finnas. "utlänningsnämnd" synes bli adekvat även med beaktande av altnämnden avses handlägga inle bara ärenden enligt utlänningslagen ulan ocksåmedborgarskapsärenden, eftersom ju de sökande i medborgarskapsärenden i regelär utlänningar. bör bildas med uppdrag all planera och vidtaga deåtgärder som är nödvändiga för att överprövningsverksamhelen skall kunna förasöver från lill nämnden ulan alltför storastörningar. 1990/91 Bilaga 2 Mittförslag: Nämnden skall i princip överta de överprövningsuppgifler enligtutlännings- och medborgarskapslagsliftningen som faller på regeringen. Särskiltvikliga eller känsliga ärenden bör liksom enligt nu gällande ordning kunnaöverlämnas lill regeringen. Detta bör få en uttrycklig reglering i lagen avinnebörd att ell ärende kan lämnas över till regeringen 1. omdet bedöms ha betydelse för rikels säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikels förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, 2.om del bedöms vara av särskildvikt för ledning av tillämpningen att ärendet prövas av regeringen, eller 3.om synnerliga skäl annars talarför regeringens prövning. Påutlänningslagstiftningens område skall ett ärende också kunna lämnas över omdet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband medett ärende som prövas av regeringen. I fall med sådant samband skall ärendenockså kunna överlämnas från invandrarverket lill nämnden. Vidare skallregeringen kunna förbehålla sig prövningen aV ett visst utlänningsärende elleren viss grupp av sådana ärenden. Asylprövningskommitténsförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Flertalet av remissinstanserna har inle haft något att erinra mot förslaget idenna del. Några av instanserna har dock anfört invändningar mot att ärendenskulle kunna överlämnas lill regeringen. och Svenska sektionen av har anfört att delskuUe strida mot regeringsformen atl ha en möjlighet för regeringen atl övertavissa ärenden. Skälenför mitt förslag: De överprövningsuppgifler som är i fråga berör såvälutlänningslagen som medborgarskapslagen. Jag behandlar först Prop.1990/91:195 ärendena enligt utlänningslagen och därefter ärendena enligtmedborgar- Bilaga 2 skapslagen. Degrupper av ärenden rörande enskilda fall som enligt nu gällande lagstiftningankommer på regeringen är följande: överklagandenav invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och i samband därmed behandlade frågor om uppehållstill stånd eller arbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd (7 kap. 3 § utlänningslagen) överklagandenav invandrarverkets beslut i ärende om flyklingförkla- ring eller resedokument samt om återkallelse av flyktingförklaring (7 kap. 4§ utlänningslagen) överklagandenav invandrarverkets beslut att avvisa ombud eUer bi träde eller beträffande frågor om jäv (7 kap. 9§ utlänningslagen) ärendensom av invandrarverket har överlämnats till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § utlänningslagen) beslutom utvisning eller om inskränkningar och villkor för vistelsen här i landet av hänsyn till rikels säkerhet (4 kap. 11 § utlänningslagen) beslutom avvisning eller utvisning, inskränkningar och villkor m.m. för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (2-4 och 17§§ terrorisllagen) frågorom atl helt eller delvis upphäva avgöranden rörande utvisning på gmnd av brott eller utvisning av hänsyn till rikets säkerhet (7 kap. 16 § utlänningslagen). Detförtjänar anmärkas att regeringen i samband med alt den fattar beslut i ettöverklagat ärende om avvisning eller utvisning får fatta beslut även i vissaandra frågor. Sålunda kan regeringen, även om frågan inte har tagitsupp, besluta om uppehållstillstånd och om förbud för utlänning att återvändatill . Vidare får under vissa förutsättningar fråga om avvisning ellerutvisning rörande barn som står under utlänningens vårdnad tas upp(7 kap. 5§ utlänningslagen). Delbör framhållas att en del beslut av invandrarverket enligt nuvarande ordning över huvud taget inle kan överklagas. Av praktisk betydelse är framför allt beslut att vägra eller återkalla visering och motsvarande beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd som inte meddelas i samband med beslut om avvisning eller utvisning. I princip är det fråga om avgöranden som meddelas när den berörde utlänningen befinner sig utom lands. De ärenden som det här gäller kan av invandrarverket överlämnas till regeringen för avgörande enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen, men om invandrarverket har meddelat beslut i ett sådant ärende kan utlänningen inte få till stånd någon överprövning. Denna ordning har ingående moti verats i samband med den nya utlänningslagens tillkomst (se prop. 1988/89:86 s. 104 ff.). Enligt min mening är något ändrat synsätt i denna del inle erforderligt med anledning av att en särskild besvärsnämnd inrät tas. Överklaganden av beslut omavvisning och utvisning Prop. Huvudskäletför att inrätta en särskild nämnd är att nämnden skall överta ' ° regeringensnuvarande uppgift alt pröva överklaganden av invandrarverkets beslut i frågaom avvisning eller utvisning och i samband därmed behandlade frågor omuppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådanatillstånd. En utgångspunkt måste alltså vara atl det stora flertalet ärenden avdetta slag skall överläs av nämnden. Ärendenom avlägsnande kan vara av mycket olika karaktär. I en stor grupp av fallen kanutgången framstå som tämligen självklar på grundval av den praxis som harutbildat sig. I andra fall kan ärendena vara svårbedömda: ålskiUig utredningkan ha förebragls och avgörandet kan bero av en värdering av del förebraglamaterialet. I en del ärenden kan avgörandet ha stor principiell och praktiskbetydelse, t.ex. på del sättet all detta blir vägledande för ell antal fall avlikartad karaktär. Enannan utgångspunkt måste vara all ärenden av mera uttalad principiellbetydelse även i fortsättningen bör avgöras av regeringen. Detta bör liksomidag ska genom all ärendena överlämnas dit. En ordning enligt vilken sådanaärenden i stället skulle komma under regeringens prövning efter överklagandeskulle inle vara lämplig. Överklagande kan ju bara ske i den händelse besluteti första instans går utlänningen emot och regeringen skulle i andra fall inlefå tillfälle all pröva ärendet. 1ärenden som inle har sådan principiell karaktär som avses bör nämnden ifortsättningen vara slutinstans. Del skulle uppenbarligen inle vara lämpligt ellerens praktiskt möjligt, om invandrarverket skulle åläggas att ge olikafullföljdshänvisningar beroende på exempelvis ärendets svår-helsgrad. Beträffandeett par gmpper av de ärenden som det här gäller synes man ha anledning attifrågasätta om någon rätt till överklagande över huvud taget är nödvändig. Ensådan grupp är de fall då avvisnings- eller ulvisningsbeslul har meddelats isamband ined att uppehållstillstånd för studier har vägrats eller återkallats(3 kap. 4§ ullänningsförordningen). Utrymmet för en prövning av överinstansenär här mycket begränsat, och det kan hävdas atl någon ovillkorlig rätt för densom vill bedriva gäslsludier atl få en överprövning lill stånd intenödvändigtvis måste finnas. Åandra sidan är antalet sådana ärenden som enligt nuvarande ordning hamnar hosregeringen myckel begränsat det rör sig om mindre än tio . I ärendenakan avgränsningssvårigheler uppkomma med hänsyn till all klagandena i sinargumentering ibland langerar förhållanden som skulle kunna åberopas som asylskäl.I betraktande av detta och av att det från principiella synpunkter är en fördelatt reglerna om överklagande blir så enhetliga som möjligt bör i detta avseendeingen begränsning av rätten atl överklaga i förhållande lill vad som gäller förnärvarande göras. Denandra gruppen gäller fall då polismyndighet som första instans har beslutat omavvisning t.ex. på den grunden att utlänningen kan antas komma atl saknamedel för sin försörjning eller begå brott och invandrarverket har meddelatsitt beslut med anledning av besvär över polis- myndighetens avgörande.Sedan den nya utlänningslagen börjat tillämpas Prop. 1990/91: 195 fårpolismyndighet aldrig meddela beslut om avvisning om Bilaga 2 utlänningen söker asyl häreller har en nära familjemedlem som gör detta och inte heller omutlänningen ulan avbrott har vistats i mer än tre månaderefter ankomslen när frågan om avvisning las upp. denna bakgrund hävdas alldel numera borde vara tillräckligt all sådana frågor vari polismyndighethar fattat beslut kan prövas i två instanser. Emellertidgäller även här all del endast är ell mycket obetydligt antal fall som nämndenskulle avlastas för del fall att rätten all överklaga invandrarverkets beslutlas bort. Med hänsyn till vad som förut har sagts om fördelen av atl ha enenhetlig reglering ligger del närmast till hands att låta avgöranden avinvandrarverket även i de fall som är i fråga kunna överklagas till nämnden.Del kan för övrigt inle uteslutas att en principfråga kan komma upptill bedömning, t.ex. huruvida de uttalanden som utlänningen har gjort i ettvisst fall skall tolkas så all han sökt asyl. Ivissa av hithörande frågor lär för övrigt också en delvis olikartad praxisförekomma vid skilda polismyndigheter. Det gäller t.ex. förutsättningarna föratt avvisa en medborgare i annat nordiskt land på den grunden att han bedömssakna medel för sin försörjning. Det är inle uteslutet att ett avgörande avnämnden i ett sådant eller något annat likartat fall kan få betydelse för attfrämja en enhetlig praxis. Överklagandenav beslut om flyktingförklaring och resedokument Invandrarverketsbeslut i fråga om uppehållstillstånd kan överklagas bara under förutsättningatt verket har beslutat om avvisning eller utvisning. Om en utlänningsöker uppehållstillstånd på den grunden alt han anser sig varakonventionsflykting men uppehållstillstånd vägras honom av invandrarverket ochbeslut om avvisning eller utvisning meddelas, kan utlänningen enligt nuvarandeordning få lill stånd en överprövning av beslutet genom att överklaga. Delta ärdäremot inte möjligt, om invandrarverket visserligen inte anser honom varaflykting men beviljar honom uppehållstillstånd på annan grund. Isistnämnda fall kan utlänningen emellertid, som han ansöker om att fåstanna i eller därefter, ansöka om flyktingförklaring ellerresedokument. Flykiingförklaringoch resedokument ges bara för personer som är atl betrakta somkonventionsflyktingar. Avslagsbeslul rörande flykiingförklaring ochresedokument liksom återkallelse av flykiingförklaring kan överklagas tillregeringen (7 kap. 4§ utlänningslagen). Vid prövningen av frågan om utfärdandeav sådana handlingar görs en ny bedömning av de skäl som utlänningen haråberopat för rätten all få stanna här även om uppehållstillstånd har beviljatspå andra grunder än flyklingskap. Regeringen prövar ca 400 sådanaöverklaganden . Andelen fall då ell överklagande leder lill ändring ärendast någon procent. Detkan självfallet diskuteras om rätten atl överklaga ett avslag på en ansökan om flykiingförklaring eller resedokument måste behållas. I dessa ärenden är det fråga om utlänningar som fått tillstånd att stanna i landet, 122 låtvara med annan motivering än de begärt. Del är inle något oavvisligt Prop.1990/91: 195 rätlstrygghelskrav all en fråga av nu aktuellt slag skall kunnaprövas i mer Bilaga 2 än en instans. harockså i flerasammanhang ifrågasatt om del är rimligt all dessa ärenden skall kunnaöverklagas lill regeringen. Frågantogs upp lill prövning i samband med tillkomsten av den nya utlänningslagen(prop. 1988/89:86 s. 107 f)- Jag erinrade därvid om all den som fårflykiingförklaring eller resedokument i vissa avseenden är gynnsammare ställdän den som får stanna av polilisk-humanilära skäl eller andra skäl av renthumanitär art. Anhöriga lill en flykting kan få resan lill betald avstaten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekonomiska fördelar, t.ex. rätttill studiesocialt stöd utan kvalifikationsprövning, och dessutom ell bättreskydd mot utvisning på grund av brott. resedokument ger honom ocksåmöjlighet alt resa lill andra länder i något större utsträckning än om hanenbart har främlingspass. Det kan vidare ha en viss psykologisk betydelse allbli erkänd som flykting och alltså ha fåll sina uppgifter helt accepterade. Medhänsyn till de nu angivna omständigheterna förordades i propositionen all delalltjämt borde vara möjligt all överklaga ell beslut som innebär avslag på enansökan om flykiingförklaring eller resedokument. följde förslagetutan meningsskiljaktighet (SfU 19, rskr.325). Medhänsyn till all rätlen alt överklaga beslut om flykiingförklaring ochresedokument sålunda av en enhällig riksdag har ansetts börabehållas föreslås inte någon ändring i detta avseende. Detta gäller så mycketmera som hithörande frågor under alla förhållanden måste komma under nämndensbedömning för det fall de aktualiseras i samband med överklagande av beslut omavvisning eller utvisning. Uppenbarligen är del inle möjligt all göra skillnadmellan beslut om flyktingförklaring och beslut angående resedokument; dengrundläggande frågan är densamma i dessa ärenden. Antalet besvärsärenden hosregeringen är med nuvarande ordning ganska begränsat. Del kan visserligen avolika skäl komma alt öka , men handläggningen ochbeslutsfattandet tar förhållandevis liten tid i anspråk. Om rätlen altöverklaga behålls, påverkar detta sålunda inte övervägandena angåendeorganisationen och dimensioneringen av en särskild nämnd. Pågrund av del anförda bör rätten atl överklaga beslut om flykiingförklaring ochresedokument behållas. Överklaganden av sådana beslut bör i fortsättningenprövas av den särskilda nämnden. Invandrarverkelsbeslut all avvisa ombud eller biträden samt beslut av verket i jävsfrågor fåröverklagas särskilt lill regeringen. Beslut i dessa frågor bör i fortsättningenkunna överklagas lill den särskilda nämnden. överlämnandeav ärenden till regeringen . Enligtnuvarande ordning får invandrarverket med eget yttrande över- lämnaett ärende till regeringen, om verket anser att särskilda skäl motiverar det(7 kap. 11 § utlänningslagen). Detär framför allt i två kategorier av ärenden som invandrarverket enligtnuvarande ordning brukar överlämna avgörandet till regeringen. Den ena gruppenav ärenden är sådana som anses ha betydelse för rikets säkerhet eller annarsför allmän säkerhet. Den andra ärendegmppen kännetecknas av atl frågor omuppehållstillstånd är anhängiga hos regeringen och invandrarverketbeträffande medlemmar av samma familj eller att något annat liknande sambandföreligger mellan ärenden som på samma gång handläggs av regeringen och verket. Slutligenförekommer del alt invandrarverket till regeringen lämnar över ärende varsutgång kan bli prejudicerande för andra liknande ärenden. Även vissa enskildafall av utrikespolitisk betydelse eller annars av myckel speciell natur haröverlämnats lill regeringen. inrättas, kommer dessa frågor i ett delvis nytt läge. Fråganuppstår då i vilken utsträckning ärenden skall kunna överlämnas tillregeringen eller till nämnden utan all överklagande har ägt rum. Jag behandlarförst spörsmålet om i vilka fall ärenden skall kunna lämnas över tillregeringen i den nya ordningen. Avhänsyn till regeringens ansvar för säkerhetsfrågor bör fortfarande gälla attärenden där sådana frågor aktualiseras överlämnas lill regeringen i den måninvandrarverket inle självt anser sig böra fatta beslutet.