prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Vårnuvarande immigrationspolitik är ett resultat av ingående överväganden. Dentillgodoser också höga krav på rättssäkerhet och legalilet. Utredningenhar funnit att de nuvarande principerna är förenade med vissanackdelar. Dessa är följande: Principernagör del svårt all konsekvent styra våra insatser, så all de når dem som har störst behov av skydd och hjälp. Principernaär svåriillämpade och medför ett komplicerat prövningsförfarande. Oproportionerligtstora resurser styrs lill utgifter för själva proceduren och föradministrationen av flyktingmoltagandel på bekostnad av våra egentligainsatser. Principernakan ge upphov lill myckel höga svängningar från del ena 157 årettill del andra när del gäller del antal invandrare som får uppehålls- Prop.1990/91: 195 tillstånd.Detta kan medföra svårigheter när det gäller att bereda Bilaga 2.1 fristadåt dem som ovillkoriigen skall las emot här i landet. Manbör inle överdriva utsikterna att komma till rätta med problem av detta slaggenom ändringar i själva regelsystemet. Sådana problem kommer alllid allfinnas så länge vi vill bedriva en humanitärt inriktad immigrationspolitik ochmöter ell starkt invandringstryck. Utredningenhar emellertid kommit till slutsatsen atl en viss systemförändring börgenomföras. Den bör bygga på grundtanken all man gör en klarare skillnad än numellan två huvudkategorier av sökande. Denena bör beslå av sådana personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt allfå bosätta sig här i landet om de sökt sig hit. Det gäller här främst dem somär flyktingar enligt . Men det gäller också nära anhörigatill här bosalla personer och andra som kan åberopa myckel starka humanitäraskäl. Denandra kategorin bör utgöras av flertalet övriga immigrationssökande, oavsettom ansökan grundas på anknytningsförhållande eller humanitära skäl som ej ärav den styrka som angetts. Till denna kategori får emellertid ocksåhänföras sådana flyktingar som inle sökt sig hit utan som tas ut direkt frånfrämmande länder inom ramen för den fastställda flyktingkvoten. Förden senare kategorin kan invandringen på samma sätt som gällerför kvolflyklingar vara reglerad genom i förväg fastställda ramar. Slalsmakternabör alltså kunna fastställa riktlinjer för det antal uppehållstillstånd somhögst bör meddelas för . Dessaramar måste kunna ändras, om tillströmningen av sponlanin-vandrare med en iprincip ovillkorlig rätt atl få stanna blir större än beräknat.Spontaninvandringen kan alltså också i fortsättningen få en styrande inverkan. Idet följande ges en kortfattad redovisning av hur förutsättningarna föruppehållstillstånd kommer atl gestalta sig enligt del syslem som utredningenföreslår. är vi skyldiga all ge asyl ål den som "i anledning avvälgrundad fruklan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet,tillhörighet lill viss samhällsgrupp eller politiska åskådning" befinnersig utanför sill hemland och som inle kan, eller på grund av sin fruklan intevill, begagna sig av hemlandets skydd. I utlänningslagen finns bestämmelsersom motsvarar konventionens krav. Ävenefter en reform enligt de förordade riktlinjerna måste rätlen enligt Genéve-konventionenför flyktingar alt få asyl vara en hörnsten i vår invandringspolitik. I mångaolika sammanhang har från statsmakternas sida uttalats att skall ha engenerös tillämpning av Genéve-konvenlionens skyddsbestämmelser. Utredningendelar denna uppfattning. Generositeti delta avseende bör innebära all kraven inle sätts alltför 158 högtnär det gäller den art och grad av förföljelse som utlänningen riskerar Prop.1990/91: 195 och inte heller när del gäller grunden för förföljelse. De somunder senare Bilaga bedömts som flyktingar enligt konventionen ochutlänningslagen har regelmässigt varit personer som riskerat förföljelse somriktat sig mot deras liv eller frihet. Utredningen förordar alt även andraallvarliga inskränkningar i den personliga friheten hänförs till förföljelse.Andelen asylsökande som bedöms som flyktingar torde därmed komma att ökanågot. Genéve-konventionenlöser emellertid inle alla problem. Del är inle ens säkert all de mest skyddsbehövandeav dem som söker en utanför sitt hemland i alla lägen är sådana somomfattas av konventionen. Försvensk del gäller också all endast en begränsad del av de asylsökande sombeviljats uppehållstillstånd i har fålt stanna här som konventionsflyklingar.Del stora flertalet har beviljats tillstånd som s.k. de factoflyktingar ellerav humanitära skäl. En del har fått stanna här som krigsvägrare. Dennuvarande skyddsregeln i utlänningslagen för vad vi i brukar kalla de factoflyktingarinnebär all den som. ulan all vara flykting, inte vill återvända lill sillhemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägandeomständigheter lill stöd för delta skall beviljas asyl, om del inle finnssärskilda skäl. Denna regel, som saknar motsvarighet i främmande länderslagstiftning, är otvivelaktigt myckel vag och ger upphov lill åtskilligamissförstånd i den allmänna debatten. Denkritik som riktats mot regeln har til! en början tagit sin utgångspunkt i detförhållandet alt regeln kan sältas ur spel när man av resursskäl bedömer att"särskilda skäl" skall anses föreligga. Detta har skett senast genomregeringsbeslut . Dessa beslut har den innebörden alt förnärvarande endast de som kan anses ha ett särskilt starkt skyddsbehov skall fåstanna här som de fact o-flyktingar eller krigsvägrare. Närdel gäller själva den materiella utformningen av regeln kan kritikensammanfattningsvis sägas gå ut på all denna är på en gäng för vid och för snäv.Utifrån del perspektiv som utredningen söker anlägga är kritiken i viss månbefogad i båda dessa avseenden. Efterorden ger regeln sålunda å ena sidan skydd åt mycket stora grupper.Anmärkningsvärt är å andra sidan alt regeln enligt uttryckliga uttalanden iförarbeten inte är avsedd att ta sikte på personer som har tvingats lämna sittland på grund av yttre aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheler.Denna begränsning är från humanitära synpunkter omotiverad och kan i praktikenleda till irrationella avgräns-ningar. Utifrånrenodlat humanitära synpunkter och rättsgrundsatser får i själva verket godaskäl anses tala för ståndpunkten att och andra europeiska länder bordege krigsflyklingar en principiell rätt till skydd. Utredningenkan likväl inle ställa sig bakom tanken på att införa en i princip obegränsad rätt lill skydd för människor som tvingats lämna sill land på grund av krig eller liknande oroligheler. Invandringslrycket är i 159 dessa fall i särskilt höggrad oförutsägbarl och skulle kunna bli myckel Prop. 1990/91: 195 Skulle , somenda land i , förklara sig tillämpa en Bilaga 2.1 sådan princip kan dettadärtill uppenbarligen få konsekvenser som är svåra Både närdet gäller den nu berörda kategorin och i fråga om personer som inte villåtervända till sitt hemland på grund av del politiska systemet kan emellertid ienskilda fall förhållandena inte sällan vara sådana all del skulle tesig orimligt att inle meddela uppehållstillstånd. Utredningen anser att engemensam skyddsregel för dessa kategorier bör införas, som beträffandesistnämnda grupp är mindre långtgående än den nuvarande de faclo-regelnmen som å andra sidan inle kan sällas ur spel med hänvisning till alldel föreligger "särskilda skäl". Lämpligenkan en sådan regel formuleras på del sättet all uppehållstillstånd skall ges,om det med hänsyn lill den berörde utlänningens behov av skydd eller eljestskulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav, om uppehållstillstånd inlebeviljas. 1 dessa fall bör således en ovillkorlig rätt all få stanna i Sverigeföreligga. De nuvarande skyddsbestämmelserna i lagen rörande de factoflyktingaroch krigsvägrare föreslås utgå. Denreglering som har förordats nu bör kompletteras med de bestämmelser som redani dag gäller om alt en utlänning aldrig får sändas lill ett land där hanriskerar dödsstraff, kroppsslraff eller tortyr och i princip inte heller lillett land där han riskerar förföljelse. non-refoulemenlprincip bör i två avseenden kompletteras. Av artikel 3 iEuropakonventionen om de mänskliga rättigheterna anses följa all vi inle fårverkställa en avvisning eller utvisning så alt den berörde löper risk förtortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Skyddetmot tortyr har som framgått kommit till uttryck i den svenskalagstiftningen men däremot inle skyddet mot annan omänsklig eller förnedrandebehandling. Utredningen förordar att även denna skyddsregel som vi genom våranslutning lill har en folkrätlslig plikt all iaktta skrivs in i lagen. Iytterligare ett avseende bör enligt utredningens mening non-refoulemenlprincipenkompletteras, nämhgen när del gäller skydd mot annan otillbörlig förföljelse änsådan som avses i . Enligt artikel 14 i Förenta Nationernasuniversella förklaring om de mänskliga rättigheterna skall- envar ha rätt all iandra länder söka och åtnjuta från förföljelse. Denna skyddsregel är inlebegränsad lill sådan politisk eller liknande förföljelse mot vilken Genéve-konventionenbereder skydd utan är generellt tillämplig. Ellhuvudmål för den svenska flyktingpolitiken bör vara alt i första hand försökahjälpa flyktingarna där de finns och inte all föra över dem lill ell för deflesta så avlägset land som . Man måste emellertid räkna med all delunder överskådlig lid framöver kommer all finnas ett fortsatt stort behov avorganiserad överföring av flyktingar som har ett starkt skyddsbehov och sominte kan hjälpas på platsen. Delär myckel viktigt all i internationella sammanhang starkt 160 driver frågan om allflyktingkvoten bör ökas. årliga kvot är endast Prop. 1990/91:195 ca4000 flyktingar. Denna låga siffra får betecknas som helt oacceptabel Bilaga 2.1 och kan undergräva tilltron lill den europeiska flyktingpolitiken. Densvenska flyktingkvolen, som uppgår till I 250 personer , bör enligtutredningens mening minst fördubblas. Obligatoriskrätt till invandring för medlemmar av kärnfamiljen Utredningenbedömer det som angeläget att den fasta praxis som utvecklats när det gälleruppehållstillstånd för medlemmar av kärnfamiljen dvs. make/maka eller sambooch minderåriga barn lagfästs genom regler av i princip obligatoriskinnebörd. Del skulle också bringa den svenska lagstiftningen på området i bättresamklang med konven-lionsåtaganden. Undantagfrån rätlen lill familjeåterförening i de fall som avses bör i likhet medvad som gäller för flyktingar kunna göras om del föreligger "synneriigaskäl" (dvs. främst myckel allvarlig brottslighet). mening är del angeläget med enklare och klarare regler än i dagför i vilka fall anhöriga utanför kärnfamiljen skall ha möjlighet att invandratill . Denna invandring är av betydande omfattning. Ienlighet med de principer som förut redovisats förordar utredningen all enriktpunkt läggs fast för del antal uppehåUstillstånd som åriigen bör meddelasför invandring av detta slag. Delta måste ske med beaktande av allmöjligheterna lill familjeåterförening är av stor vikt. Del är en fråga både omhumanitet och om härvarande invandrares förutsättningar för anpassning. Enbegränsning av antalet anhöriga utöver kärnfamiljen som tas emot under ett årfår därför inle leda lill försämrade möjligheter för denna kategori altinvandra. Däremotmåste man länka sig ett kösystem, vilket innebär att en återförening kan fåanslå efter det all den första ansökan gjordes. Vissa sökande måstedock prioriteras. Det gäller bl.a. åldriga föräldrar liksom vissa fall då desökande i praktiken om också ej formellt bildar en kärnfamilj. Kvotför sökande med politiska eller humanitära skäl Detkan förutsättas all uppehållstillstånd i kommer att sökas av ell stortantal personer som åberopar politiska eller humanitära skäl vilka inte harsådan styrka alt de i enlighet med vad som tidigare anförts skall anses ha enovillkorlig rätt atl bli mottagna i . Även för sådana fall skall enligtdet system som utredningen tänker sig uppehållstillstånd kunna beviljas inomramen för en på förhand fastställd kvot. Ilinje med de utgångspunkter som utredningen har angett i del föregå ende ligger all del avgörande för prioriteringen inom en sådan kvot i första hand måste bli styrkan av de humanitära skälen i den mån sådana åbero- 161 11 1990/91. pas.Detta gäller både sökande som åberopar politiska skäl och sökande Prop.1990/91: 195 som har flytt från krig eller andra oroligheter. I de fall dåklara humanitära Bilaga 2.1 skäl föreligger bör de sökande i båda fallenprioriteras inom ramen för kvoten. Meden sådan ordning kommer flertalet krigsflyktingar all få stanna här i landet, iden mån inle ett mycket stort antal sådana flyktingar söker sig hit. Klarahumanitära skäl är nämligen ofta för handen i dessa fall. Detsamma gäller förflertalet krigsvägrare, i den mån dessa inle får stanna redan på grund av flyklingskap. Vidaretorde man få räkna med all personer som åberopar politiska skäl utan all varahänförliga till gruppen konventionsflyktingar dvs. den kategori som enligtsvensk terminologi rubriceras som de factoflyktingar kommer att fåuppehållstillstånd i ungefärligen samma omfattning som enligt den praxis somför närvarande tillämpas efter regeringens beslut . Nuvarandepraxis i fråga om arbetskraftsinvandring är ytterst restriktiv. , Del ärfrämst för arbeten som avser "nyckelfunktioner inom näringslivet"eller "kvalificerad forskning eller produktutveckling" som tillståndför invandring beviljas. Enligtgällande riktlinjer är emellertid under särskilda förhållanden även andraundantag möjliga, inte minst när arbetstagare med den utbildning och erfarenhetsom behövs i ell visst fall inte finns all tillgå i . Sådana undanlagsynes dock i praxis göras endast i ytterst begränsad omfattning. Utredningensbedömning är alt del i vart fall med högkonjunktur kan finnas utrymmeför en viss arbetskraftsinvandring som inle som avser enbart specialislfunklioner.I och för sig krävs ingen ändring av nuvarande bestämmelser eller riktlinjerför en viss sådan utökning av arbetskraftsinvandringen. Utredningen föreslåremellertid all invandrarverket och samråder ommöjligheterna all åstadkomma en mera konjunkluranpassad tillämpning av deriktlinjer som gäller . Ävenarbetskraftsinvandring ställer vissa krav på våra mollagningsresurser. En merasystematisk invandring grundad på renodlade arbetsmarknadsskäl skulleofrånkomligen minska utrymmet för att ta emot personer med humanitära skäl ochsläktingar lill här bosatta personer. Eftersomen sådan konsekvens enligt utredningens mening inte kan accepteras, villutredningen inte förorda atl vägen öppnas för en väsentligt utökadarbetskraftsinvandring av sådan karaktär. Behovet av tillskott tillarbetskraften kan dessutom förutsättas vara myckel mindreän under tidigare decennier till följd av ändringar i teknik och produktionsstruktur. Utredningenbortser då från mera tillfälliga behov av gästarbetare inom vissa branscher liksom från fall då politiska förhållanden kan göra del 162 angelägel all genomsärskilt beslut av regeringen tillåta arbetskraftsinvand- Prop. 1990/91:195 ring från ell eller flera bestämda länder. Beaktandeav arbetsmarknadsskäl m.m. inom ramen för anhöriginvandringen Nären sökande har arbete och bostad ordnade minskas i hög grad anspråken på mollagningsresurser.All ge visst försteg åt den som har ett arbetserbjudande kan därför innebäraall kvoten för invandring av en viss kategori kan göras något större än someljest skulle vara fallet. Delkan därför vara motiverat all i vissa lägen ge "förtur i kön" åt densom har ell arbetserbjudande eller en sådan utbildning att han kan påräkna entämligen omedelbar anställning. Utredningenanser av principiella skäl inte all sådana hänsyn bör tas när del gällersökande som åberopar humanitära skäl för atl få stanna i landet. Däremotbör faktorer av delta slag kunna vägas in vid behandlingen av ansökningar frånanhöriga utanför kärnfamiljen. Utredningen tänker då på i övrigt likartadefall, exempelvis om alla syskon lill här bosatta personer som söker tillståndunder åberopande av all de är "sista länk" inle kan beredas platsinom ramen för kvoten under ell visst år. Större möjligheter att få tillståndom det finns ell före inresan ordnat arbetserbjudande kan också bidra lill allnågot minska antalet spontaninresla nära anhöriga, som ibland.åberoparpolitiska skäl. Arbetsmarknadsskäl,utbildning och liknande faktorer bör enligt utredningens mening få beaktasendast när del gäller anhöriga med i övrigt likartade skäl. Den prioritering ifråga om åldriga föräldrar som utredningen förordar bör således gällaoberoende av sådana hänsynstaganden bl.a. eftersom man inle torde kunna räknamed all någon tillhörande denna kategori skall kunna få ell arbetserbjudande. Hänsyntill sådana förhållanden som avses skall självfallet inle las när det gälleranhöriga med en principiell rätt att stanna här, dvs. Inte heller bör arbetsmarknadsskäl vägas in vid ullagning inomramen för flyktingkvolen. Skyddsbehovel bör vara avgörande vid sådan flyktingullagning. Uppehållstillståndvid sidan av ett kvotsystem Vihar en fri nordisk arbetsmarknad, och den nordiska invandringen skall därförfalla utanför regleringen. Delsamma bör gälla för den utökade europeiskainvandring som kan bli ell resultat av ell svenskt medlemskap i eller av dels.k. En sådan utveckling rubbar inte fömtsällningarna för vår immigrationspolitiki stort. Utredningenutgår från all den renodlade arbetskraftsinvandringen i övrigt även med den ökade konjunkluranpassning som har förutsatts kommer atl ha tämligen blygsam omfattning. Utredningen anser därför all invandring av detta slag inte bör regleras av något kvotsystem, något som skulle skapa uppenbara svårigheter särskilt när det gäller rekryteringen av specialister av olika slag. övriga kategorier somenligt gällande praxis kan beviljas tillstånd, Prop. 1990/91:195 exempelvisegna företagare, fria yrkesutövare och vissa pensionärer, utgörs Bilaga 2.1av anlalsmässigt myckel små grupper. Anledning saknas därför i vart fall förnärvarande all för dessa grupper införa någon anlalsmässig begränsning. Somalldeles självfallet betraktar utredningen vidare all en reglering avinvandringen inle skall gälla i fråga om adoptivbarn. Gästsluderande är inte atlbetrakta som invandrare och berörs inte heller. Fastställandeav planeringsram och kvoter Denav utredningen förordade ordningen innebär alltså alt man skiljer meUan tvåhuvudkategorier av immigrationssökande. Den ena beslår av personer som bör haen i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig här och den andra av flertaletövriga immigrationssökande, vilka skall tillåtas invandra endast inom ramen fören i förväg fastställd anlalsmässig riktpunkt eller kvot. Dessaramar förutsätts i sin tur kunna påverkas av antalet spontaninresla och andrasökande med en i princip ovillkorlig rätt till bosättning. Blir antalet sådanasökande myckel stort, minskar utrymmet för att la emot bl.a. anhöriga utanförkärnfamiljen och sådana sökande som åberopar humanitära skäl vilka inte styrkan att de har en lagfäst rätt att få stanna. Ett visst utrymme försådana invandrare måste emellertid alltid reserveras. Utredningentänker sig ell syslem där statsmakterna i förväg anger en planeringsram somutgår från det ungefärliga antal invandrare av olika kategorier som Sverigebedöms ha möjlighet att på ell tillfredsställande sätt la emot . Denbedömningen måste grundas på en uppskattning av våra samlade resurser när delgäller all erbjuda arbete, bosläder, utbildning och annan samhällsservice.Ytterst blir naturligtvis detta inle någon matematisk ulan en politiskbedömning. Det bör emellertid än en gång understrykas att konventionsflyklingar,medlemmar av kärnfamiljen och personer med starka humanitära skäl skall tasemot oberoende av den planeringsram som fastställts. Bådenär det gäller totalramen och i fråga om fördelningen på olika grupper varieraren del av de faktorer som måste beaktas från del ena året till del andra. Om slalsmakternaskulle ansluta sig lill utredningens förslag, torde planeringsram och kvoterenligt den nya ordningen kunna fastställas tidigast med verkan /93. Därvid måste mottagningskapaciteten sådan den då kanbedömas ligga till grund för den totala planeringsramen, och när del t.ex.gäller kvotflyktingar blir de behov som redovisas av UNHCRav betydelse. Utredningen finner del därför inte meningsfullt atl nu lägga framförslag angående planeringsramens omfattning eller beträffande fördelningen. Deutlänningar som accepteras för invandring får normall ° " permanentuppehållstillstånd redan från början. Utredningen har enligt sina direktivövervägt frågan om man bör övergå lill alt meddela temporära, dvs.tidsbegränsade uppehållstillstånd i mera betydande omfattning. Degrupper som skulle kunna komma i fråga för temporära uppehållstillstånd är välfrämst asylsökande från länder där del finns goda förhoppningar om en snarändring av situationen och därmed möjlighet för dem som flytt att återvändahem. Att i sådana fall begränsa ett tillstånd till all gälla under viss lideller tills vidare strider inle mot . Utredningensslutsats är emellertid alt det är tvivelaktigt om det skulle innebära någrapåtagliga fördelar all mera generellt övergå lill en ordning med temporärauppehållstillstånd. Benägenheten att frivilligt återvandra skulle knappastpåverkas, och möjligheten atl tvångsvis verkställa ulvisningsbeslul i fall avdetta slag är inte så stor som man kanske skulle kunna tro. I praktiken harnämligen lill följd av familjebildning och andra orsaker ofta stark anknytningtill uppkommit under vistelsen här, och ell Ivångsförfarande skulle isådana fall te sig inhumant. Härtillkommer de olägenheter för berörda personer och de ganska betydandeadministrativa merkostnader som skulle bli följden, om ell syslem med temporärauppehållstillstånd skulle tillämpas i stor utsträckning. Utredningen förordardärför inle en mera allmän övergång lill ett sådant syslem. Förhållandenakan emellertid vara annorlunda om ett mycket stort antal asylsökande från ettvisst bestämt land under kort lid skulle komma lill exempelvis på grundav en oförutsedd och lill sina verkningar svårbedömd politisk omvälvning.Utredningen anser alt regeringen i ell sådant läge skall ha möjlighet attfastställa en särskild kvot för sökande från ell visst land eller vissa länder.I samband med ell sådant beslut bör regeringen också kunna föreskriva altuppehållstillstånd skall ges som temporärt uppehållstillstånd. Äveni andra fall kan givetvis förhållandena i ett visst land eller i ett visst fallvara sådana alt särskilda skäl motiverar en begränsning av varaktigheten förett uppehållstillstånd. Möjligheten atl meddela temporära uppehållstillståndbör alltså finnas kvar i lagen. Förfarandetnär asylsökande får avslag Delhar i rått allmän enighet om atl del är av vikt att avlägsnande- : .beslut verkställs. Huvudprincipen enligt gällande lag är alt utlänningen skallfå möjlighet all på egen hand lämna landet. Antalet icke verkställda avvisningsbesluthar dock ökat mycket kraftigt. Utredningen anser delviktigt all återsändande sker under värdiga . former och delar den principiella uppfattningen atl del är önskvärt all en utlänning ges tillfälle all frivilligt lämna landet efter del all ett avvisnings- eller ulvisningsbeslul meddelats. . För att en sådan ordning skall fungera på ett fullt godtagbart sätt krävs 165 dock enligt utredningensmening att utlänningen får någon fördel av all Prop. 1990/91: 195 resa utfrivilligt. I annat fall finns risken alt principen stannar på papperet Bilaga 2.1 och att insats av väsentligt större polisresurser än för närvarandekrävs för att verkställighet fortlöpande skall kunna ske inom rimlig lid. Ellsätt alt öka motivationen all resa ut friviUigt skulle kunna vara någon form avbegränsat bidrag lill den som återvänder frivilligt. Motsvarande bidrag skulledå inte utgå i de fall ett avlägsnandebeslut måste verkställas tvångsvis. Attge bidrag till den som återvänder frivilligt är dock inte helt oproblematiskt.Del skulle kunna leda till en ökning av antalet asylansökningar ulan egentliggrund.