prop · GE03118 · 1990-12-31 00:00:00 — det måstefinnas möjlighet att från landet avlägsna presumtiva terrorister, 3menar också att den reglering som kommittén föreslår förutom att i formelltoch språkligt hänseende motsvara högt ställda krav på ett lyckat sättbalanserar de intressen som gör sig gällande i sammanhanget. () anser att kommittén på ett förtjänstfullt sätt redogjort för gällandeordning och genomlyst de olika frågeställningar som hänger samman medbekämpandet av terrorism. Länsstyrelsenanser att kommitténs förslag till ändringar i lagstiftningen är väl motiveradeoch väl avvägda. De undanröjer flertalet av de anledningar till krilik somframförts i tidigare sammanhaang. Förfarande kvarstår med viss modifieringbestämmelserna om kommunarrest och speciella tvångsmedel gällande utländskamedborgare. Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i flertalet övriga länder.Länsstyrelsen finner ändock inte skäl att nu ändra bestämmelserna utöver vadkommittén föreslagit. Ytterligare ändringar kommer sannolikt att aktualiseras isamband med strävandena till harmonisering av lagstiftningen inom EG inför1993. Länsstyrelseni Kristiansiads län framhåller: Länsstyrelsendelar kommitténs uppfattning att vi i måste vidta åtgärder motterrorism på en rad områden för att motverka inte bara att terrordåd utförs härutan också att inte betraktas som elt land där internationellaterrorister och terrorgrupper kan finna en eller ha en bas för fortsattverksamhet. Den svenska lagstiftningen måste därför vara avpassad så att dentillgodoser både vårt nationella skyddsintresse och det internationellaskyddsintresse som bör upprätthålla som ett av flera länder i ettinternationellt samarbete mot terrorism. Svenskaavdelningen av anser att den nu gällandeordningen inte står i överensstämmelse med internationella konventioner ochsvensk gmndlag. anser atl kommittén inte framlagt förslag som på något väsentligtsätt rättar lill de allvariiga brister som rådet anser finnas i nuvarandelagstiftning, utan att föreslagna ändringar i stället förvärrar det hot motnormal rättssäkerhet som lagen redan utgör. Rådet menar också att det inte kangodtas att en lagstiftning av denna typ riktas specieUt mot utländskamedborgare. Kommitténföreslår att bestämmelserna om avlägsnande av presumtiva terrorister ochsärskilda tvångsmedel behålls i en särskild lag. Endastnågra remissinstanser yttrar sig särskilt i denna fråga. anser att det är en klar fördel att bestämmelsema återigen samlas i en lag. DO, som i och för sig anser att särskilda terroristbestäm melser är onödiga, uttalar följande: 108 Skallman nu ha en särskild terroristlagstiftning, så är det utmärkt att den Prop.1990/91:118 urskiljes från utlänningslagen, där den med en tillspetsadformulering hör Bilaga 3 lika lite hemma, som reglerna om väpnat rån skullegöra det i köplagen. Juridiskafakulteten vid anser att en särskild lag blirsvåröverskådlig, eftersom hänvisningar måste göras till bestämmelseri utlänningslagen. Ettmotiv som anförts för att regler om avlägsnande av terrorister skall finnas ien särskild lag, har varit att bestämmelsema härom gjort utlänningslagstiftningenkomplicerad (SOU 1988:1 s. 186). var det inte de s.k.terroristbestämmelserna som gjorde den tidigare utlänningslagensvåröverskådlig, utan i första hand den generella uppbyggnaden av den gamlalagen. En regel om utvisning av terrorister kan fogas till utlänningslagutan alt denna i något avseende förlorar i klarhet. Desärskilda reglerna om avvisning och utvisning har alltsedan tillkomsten av 1973års terroristlag bildat gmnd valen för terroristlagstiftningens tillämpningsområde.För närvarande innebär dessa regler (1 och 3§§ terroristlag) att enutlänning kan avvisas eller utvisas om två fömtsättningar är uppfyllda. Delsskall det finnas gmndad anledning anta att han tillhör eller verkar för enorganisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dessverksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång förpolitiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket (organisationsrekvisitet).Dels skall det, med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregåendeverksamhet eller i övrigt, föreligga fara för att han själv här i riketmedverkar till sådana handlingar (det personliga rekvisitet). Kommitténföreslår att organisationsrekvisitet utmönstras ur terroristlagsliftningen ochatt nuvarande bestämmelser om avvisning av en presumtiv terrorist upphävs.Frågan om avvisning i sådana fall skall i stället bedömas enligtutlänningslagen. Kommittén förordar att grunden för utvisning a\ en presumtivterrorist i huvudsak kommer att sammanfalla med det personliga rekvisitet i denutformning som det har enligt terroristlag. Enligt kommittén skalläven en risk för terroristhandlingar utanför beaktas vid bedömningen aven evenluell utvisning, om det inte är fråga om övervägande politiska brott. Majoritetenav remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. RAställer sig bakom kommitténs förslag atl utmönstra organisationsrekvisitetsamt avvisningsinstilutel ur terroristlagstiftningen. rA ansluter sig även lill kommitténs förslag beträffande detpersonliga rekvisitet, men har synpunkter på den föreslagna utformningen av § 1och anför: Enmöjlighet att besluta om utvisning om detta är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet skulle inte strida mot Genevekonvention, där undantag finns från förbudel om utvisning på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (art. 32 i konven- 109 Det kan befarasatt terroristverksamheten söker sig nya vägar som Prop. 1990/91:118 vi i daginte kan överblicka. Även detta förhållande talar för att det kan Bilaga 3 varaav värde att ha en mer allmänt hållen regel. Kommittén har förordat en annanlösning. Om den principlösningen godtas, finns enligt min mening anledning atti någon mån utöka omfattningen av regelns tillämpningsområde. Kommittén har iförslaget begränsat de gämingar som nämns i 1 § 1 st. 2. till sådana gämingarsom består av någon form av våldsbrott. Som exempel nämner kommittén att rånomfattas av regleringen, om avsikten är att åtkomna penningmedel skallanvändas för politiska syften. Man har däremot uteslutit t.ex.narkotikabrottslighet (s. 274). Det kan som kommittén nämner antas attgrövre former av narkotikabrottslighet används som ett led i att finansieraterroristverksamhet. Något skäl att göra skillnad mellan det av kommitténnämnda rånfallet och narkotikabrottslighet finns inte enligt min mening. Detvore därför rimligt att båda dessa typer av brottslighet kunde omfattas avlagen. Jagär tveksam till om det är nödvändigt att införa den föreslagna regeln i I § 2st. Kommittén pekar på att det otvivelaktigt finns en risk fören utveckling där medlemmar av intemationella terroristorganisationer kanräkna med att finna en under fömtsättning att de inte planerarterrordåd i . Vidare konstateras att det i förslaget uttryckligen sägsatt en "brottslig gärning" skall kunna befaras för att terroristbestämmelsemaskall bli tillämpliga och alt denna precisering inte är oviktig från deaktuella synpunkterna (s. 200 f). Enligt 2 kap. 7 § skall man vidtillämpningen av svensk straffrätt iaktta de begränsningar som följer av"allmänt erkända folkrättsliga gmndsatser eller, enligt vad därom ärsärskilt stadgat, av överenskommelse med främmande makt", vilket också kanvara av betydelse i sammanhanget. Kommittén menar vidare att räckvidden av denföreslagna begränsningen till "brottslig gäming" är något osäker iavsaknad av svensk rättspraxis på området (s. 202). Mot bakgmnd av vad som nyssnämnts och då tillämpningen av terroristlagstiftningen ligger i regeringenshand och beslämmelserna enligt specialmotiveringen till 1 § skall varafakultativa finns enligt min mening inte vägande skäl för att införa denföreslagna regeln i 1 § 2 st. Domstolsverkethar ingen erinran mot att organisationsrekvisitet tas bort och att terrordådutanför beaktas. Enligt bör det personliga rekvisitetinte vara alltför preciserat, eftersom man då uttryckligen utpekar någon sompresumtiv terrorist och därmed kan få svårigheter att över huvud tagetverkställa utvisningsbeslutet. finner förslagen i denna del oacceptabla, eftersom definitionenav en presumtiv terrorist enligt rådet därmed blir oprecis. anseratt även om politiska gärningar utomlands utesluts är risken uppenbar attaktivitet i en befrielseorganisation i tredje världen kan räknas som terrorism. Kammarrätteni anser att undantagsregeln om politiska brott bör utgå och anför: Kammarrättendelar kommitténs uppfattning att även risk för terrorak tioner utomlands skall kunna beaktas vid lagens tillämpning. Kommittén anser att deltagande i befrielserörelser, organiserade uppror och liknande, s.k. absolut-politiska brott, bör undantas från tillämpningsområdet. I författningsförslaget formuleras undantaget (1 § sista stycket) så att"första stycket 2 inte gäller i fråga om en sådan gärning i annan stat som har 110 övervägandekaraktär av politiskt brott." Enligt kammarrättens mening Prop.1990/91:118 måsteutgångspunkten vara att all terrorism skall bekämpas. Lagen måste Bilaga 3 kunnatillämpas även i de fall befrielserörelser tillgriper terrormetoder. ytterligarenackdel med den föreslagna undantagsregeln är att flertalet terrordådtorde utgöra led i en verksamhet med politiska mål hur utopiskadessa än må vara. VaGe presumtiv terrorist med annan stat som målskulle därför med visst fog kunna hävda att undantaget är tillämpligt Undantagsregeln bör därför utgå. Om det av särskilda politiska skälanses påkallat att undanta någon från tillämpningen av lagen, torde regeringenkunna avstå från att använda den. Länsslyrelseni län tillstyrker förslagen i detta avsnitt men gör följandetillägg: Detär från flera utgångspunkter inte lämpligt att "stämpla" en utlänningsom presumtiv terrorist. I den mån utlänningen avvisas med stöd avutlänningslagen därför att han kan antas komma att begå brott i kommerenligt kommittén en sådan stämpling inte att ske. ser detta somen fördel. I utvisningsfallen kan detta emellertid inte undvikas.Rättssäkerhetsskäl talar här för att ett personligt rekvisit ställs upp. Länsstyrelsendelar därvid den uppfattning som kommittén gett uttryck för att de nuvarande reglemai terroristlagen läggs till gmnd för utformningen av rekvisitet. Medde förändringar av organisationsrekvisitet och det personliga rekvisitet somkommittén föreslår konstaterar att den svenska lagstiftningenockså kommer att omfatta utländsk nationell terrorism. Förändringen är somlänsstyrelsen ser det inte betydelsefull bara från principiella synpunkter utanockså som en signal till den polisiära säker-hetsGänsten att utvidga ochfördjupa sin bevaknings- och uppföljningsverksamhet beträffande sådanautlänningar och organisationer. Antalet "intressanta objekt" försäkerhetspolisen torde öka inte endast i marginell omfattning. Begreppet"politiskt brott" kan tyckas vara svepande och inte tillräckligt preciserat.Man kan också ifrågasätta om detta begrepp som det tolkas i annan lagstiftningi dag är direkt överförbart till terroristlagstiftningen. Med hänsyn till attdet är regeringen som skall tolka och avgöra denna fråga torde emellertid intenågon närmare precisering vara behövlig eller ens lämplig. Det förefaller länsslyrelsenbåde rimligt och angeläget att staten förbehåller sig ett vissthandlingsutrymme på detta område. Svenskaavdelningen av har synpunkter på fömtsättningamaför utvisning och anför: Dåeventuellt beslut om utvisning av utlänning med tillämpning av denna del av lagstiftningen kommer att innebära ett allvarligt ingrepp i den berörda personens möjligheter att leva ett normalt liv, är avdelningen av den uppfattningen att rekvisiten i denna delen bör vara mer handfasta. En möjlig väg att gå är att utlänningen ifråga redan skall ha begått eller medverkat till eller planerat utföra brottslig gäming av art som anges i paragrafen. I vart fall bör det föreligga sannolika skäl för att personen vidtagit dessa handlingar tidigare för att gmnd skall föreligga för att anse att han kommer att begå handlingama . Avdelningens ståndpunkt i denna del gmndar sig på principen att de som omfattas av 111 lagstiftningenmåste av dess regler i förhand kunna utläsa sin rättsliga Prop. 1990/91:118 status och position. Inskränkningar och villkor när ett avlägsnandebeslutinte kan verkställas Omett beslut angående avvisning eller utvisning inte kan verkställas, får regeringenföreskriva inskränkningar oeh villkor i fråga om utlänningens vistelseort, byteav bostad och anställning samt anmälningsplikt. Sådana föreskrifter får ocksåmeddelas när det behövs av hänsyn till rikets säkerhet (I7§ i 1989 årsterroristlag och 4 kap. 11 § utlänningslagen). Kommitténföreslår att regeringen även i fortsättningen, i samband med inhibering av ettbeslut om avlägsnande ur riket av en presumtiv terrorist, skall kunnaföreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens fortsatta vistelse häri landet. Liksom nu skall ett sådant beslut föregås av förhandling i sakeninför domstol. Kommittén föreslår vidare att beslut om inskränkningar ochvillkor endast skall gälla . Om föreskrifter skall kunna meddelasäven för tiden därefter, skafi en påtaglig risk föreligga för terroraktionerfrån utlänningens sida. nu angivna frågorna har flertalet remissinstanser yttrat sig. En majoritetanser att bestämmelsema om inskränkningar och villkor bör behållas. Skildasynpunkter har framförts beträffande den föreslagna treårs-regeln och fömtsättningamaatt efter den tiden bibehålla meddelade föreskrifter. JKår i princip positiv till förslaget med treårs-regeln men är tveksam tilltanken på att en domstol skall svara för omprövningen. JK anför vidare: Kommitténhar berört de problem som kan uppstå för tingsrätten att få ett fullgottbedömningsunderlag i dessa ärenden. Frågor kan exempelvis uppkomma som rörrent utrikes- eller säkerhetspolitiska bedömningar. Kommitténs övervägandenhur dessa problem skall bemästras är inte övertygande. Jag anser att fråganbör prövas ytterligare. Riksåklagarenhänvisar inledningsvis i dessa frågor till yttrande i underremiss frånöveråklagaren i Slockholm: Desärskilda inskränkningar i rörelsefriheten och andra kontroll- och över vakningsåtgärder som kan aktualiseras i fall där ett avlägsnandebeslut inte får verkställas är som jag ser det en nödvändig konsekvens av att man tillåter personer som kan befaras föröva terroristbrott att kvarstanna i landet. Bestämmmelserna om föreskrifter och tvångsmedel måste vägas mot att det här generellt sett är fråga om synneriigen fariiga personer som egentligen inte alls borde få vistas inom riket. De principer som eljest tillämpas i fråga om lika behandling av svenska och utländska medborgare m. m. kan här inte anses göra sig gällande med någon särskild tyngd. Det är svårt att överblicka konsekvenserna av de inskränkningar av de gällande tvångsmedelsbestämmelserna som kommittén föreslår. Den föreslagna treårsgränsen kan medföra en avsevärd försämring av kontrollmöjligheter na med tanke på svårigheterna att beträffande personer som är medvetna om att de står under särskild bevakning påvisa sådana nya omständigheter som uppfyller beviskravet på "påtaglig risk" för terroraktioner. skulledet kunna innebära att en utländsk terroristorganisation med en Prop.1990/91:11! karenstid av endast skulle kunna etablera verksamhet iSverige som Bilaga 3 därefter inte löper någon större risk att störas av desärskilda tvångsmedelsbestämmelserna. Enligtden föreslagna regeln i 14 § måste det föreligga en "påtaglig risk"för vissa angivna brott för att utlänningen skall få underkastas inskränkningareller villkor efter treårsfristens utgång. Detta innebär att det tordeföreligga stränga krav på bevisningen om de nya indikationer som enligtkommittén måste ha framkommit efter det urspmngliga beslutet (s. 214). Jagföreställer mig att det i många fall kan bli svårt att uppnå kravet påbevisning i nu angivet hänseende trots att det är uppenbart att ett beslutenligt 11 § skulle behöva utsträckas efter treårsfristens utgång. Mot denna bakgmndanser jag att formuleringen "påtaglig risk" ställer beviskravet alltförhögt. Kammarrätteni anser att kommittén väl motiverat behovet av regler ominskränkningar och villkor. Kammarrättendelar sålunda kommitténs uppfattning att behov föreligger av frihetsinskränkandeföreskrifter (och tvångsmedel i spaningssyfte) och att en obligatoriskomprövning skall ske . Omprövningen fömtsätter att gmnden förutvisningsbeslutet alUjämt består. Det är vid sådant förhållande inte sakligtbefogat att såsom kommittén föreslår för bestämmelsernas tillämpninguppställa ett högre beviskrav i fråga om risken för deltagande iterroraktioner. DOanser att "vistelseinskränkning" i princip bör avskaffas och anför: , som med en missvisande term kommit att benämnas "kommunarrest"har inspirerat många missförstånd och mycken kritik. Man kan t.o.m. tala om enpolitisk belastning. Kritiken bygger ingalunda enbart på missförstånden utanstår på egna ben ur såväl medmänsklig som rättslig synpunkt. Institutet förefallerdessutom föråldrat ur spanings- eller kontrollteknisk synpunkt. Vill man vetavar en person befinner sig , så är anmälningsplikt ett bra instmment,som inte fömtsätter att den plikten alltid fullgöres i samma polisdistrikt. Inteheller kan man hindra människor från effektiv kommunikation med varandragenom att hålla dem i skilda kommuner. Det är kanske lättare attkartlägga kontakterna om de som är under observation kan träffas! Ja, så harjag hört erfarna polismän i och utomlands resonera. Länsstyrelseni län uttalar: Enligtlänsstyrelsens bedömning kan vi i inte helt avstå från sådana åtgärder. Det gäller här ett fåtal utlänningar som har bedömts vara pre sumtiva terrorister och som därför utvisats från men ändå av humanitära eller asylpolitiska skäl tillåts stanna kvar i landet. I den avväg ning som då görs måste våra egna och internationella skyddsintressen få ta överhand. Risken för att en sådan "avslöjad" presumtivterrorist fortsätter sin terroristiska verksamhet torde emellertid avklinga . Att tidsbegränsa föreskrifternas giltighet med möjlighet till för- 113 8 1990/91. langning förefaller därförvara väl motiverat. tillstyrker såle- Prop. 1990/91:11! Juridiskafakulteten vid anser all kommittén inle redovisat någraövertygande skäl för att reglerna om inskränkningar i en utlänningsrörelsefrihet skall bestå. Samfundetaccepterar bestämmelsen om anmälningsskyldighet, men anser att den s. k. kommunarrestenhelt skall avskaffas. Att ålägga en utlänning en sådanfrihetsinskränkning till och med när en kommande verkställighet av ettutvisningsbeslut inte rimligen kan förväntas, strider mot vedertagnarättsprinciper särskilt som det inte gjorts sannolikt, att kommunarrestenverkligen är ett effektivt medel att förhindra terroraktioner. Den liberalasvenska utlänningspoliliken är enligt samfundet ej skäl nog att somensamt land skall ha omfattande särregler för utlänningar. Svenskaavdelningen av anser det tveksamt ombestämmelserna om den s. k. kommunarresten över huvud taget är godtagbar i enrättsstat, i vart fall om de skall gälla utan fastställd lidsbegränsning. Omdessa bestämmelser skall finnas kvar, anser avdelningen med hänvisning till 2kap. 9§ regeringsformen att beslutet att tillämpa dem redan från början skallfattas av domstol. anser att treårsregeln och rekvisitet "påtaglig risk" ärhelt otillräckliga som förstärkningar av rättssäkerheten. ifrågasätterom "kommunarrest" verkligen kan vara elt effektivt medel för allförebygga terroristdåd och hänvisar till svårigheten att övervaka efterlevnaden. AmnestyInternational, UK, anser all restriktioner i fråga om en persons rörelsefrihetalltid måste betraktas som ett frihetsberövande. Enligt Amnesty striderförslaget i denna del mot bl. a. den rätl till överprövning, som slås fasl i FN-konventionenom medborgerliga och politiska rättigheter, även om ett beslul i fråga omsådana restriktioner får en begränsad giltighet. fall då ett beslut om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrorist inleverkställs av asylrättsliga eller humanitära skäl gäller enligt1989 års terroristlag (17 och 19 22§§) att polisen kan besluta om husrannsakan,kroppsvisitalion eller kroppsbesiktning och att domstol kan tillåtatelefonavlyssning liksom undersökning av brev m. m. Förutsättningen är att detbedöms vara av betydelse för att ta reda på om den berörda organisationen ellergruppen planlägger eller förbereder någol terroristdåd; för telefonavlyssningoch liknande åtgärder krävs synnerliga skäl. Någon konkret brottsmisstankebehöver emellertid inte finnas. Kommittén anser attbestämmelserna bör finnas kvar men föreslår följande förändringar. Tvångsmedelsbeslämmelsernastillämplighet skall vara beroende av atl Prop. 1990/91:11! En förutsättning för alt i det särskilda fallet Bilaga 3 tillgripatvångsmedel skall vara att åtgärden bedöms ha betydelse för atl utröna om enorganisation eller gmpp planlägger eller förbereder en brottslig gärning sominnefattar våld, hot eller tvång för politiska syften och för vilket minimistraffelär fängelse . Befogenheten atl använda tvångsmedel bör tidsbegränsas lillall gälla räknat för utvisningsbeslutet. Förlängningskall kunna ske, om det finns en påtaglig risk för terrordåd. Avde remissinstanser som särskilt yttrat sig i dessa frågor har JK, RÅ,Kammarrätten i och länsslyrelsen i län uttalat sig föratt tvångsmedelsbeslämmelserna behålls. DO, advokatsam-Jund ochSvenska anser alt bestämmelsema skall avskaffas. JKframhåller alt terrorisllagstiftningens regler om tvångsmedel avviker från derättssäkerhetskrav som av tradition har bmkat upprätthållas i vårt land. JKanser dock alt detta undantag kan accepteras eftersom reglerna riktar sig moten gmpp personer som representerar en fara och som endast av humanitära skältillåts stanna här. JK har därför ingen erinran mot den föreslagna regleringenoch menar att beslut om tvångsmedel enligt denna lagstiftning med de nya rekvisitsom nu föreslås endasl lär komma i fråga i undantagsfall. RAär tveksam till de förändringar som föreslås i 18 och I9§§ samt anför: Attbehöva avvakta att regeringen beslutar i frågan kan på etl avgörande sättfördröja handläggningen. Att inskränka bmket av tvångsmedel till synnerligenallvarliga fall inger betänkligheter . Men hänsyn till att terroristersverksamhet typiskt sett lorde vara tämligen mångfacetterad blir den föreslagnainskränkningen svår att överblicka. Något vägande skäl för den föreslagnaordningen har inte givits. i Kristiansiads län anför: Kommitténsförslag innebär en begränsning av nu gällande möjligheter för polisen att vidtavissa tvångsåtgärder mot de av regeringen förklarade presumtiva terroristerna.En redovisning av erfarenheterna av nuvarande regler saknas. Det tordeemellertid förhålla sig så att det i första hand är reglerna om hemligteleavlyssning eller hemlig teleövervakning som i praktiken är polisensviktigaste spaningsverklyg. Här gäller ett krav på att domstolenprövar frågan och att synnerliga skäl måste föreligga. Såvitt avserteleavlyssning och teleövervakning kan man därför anta atl det i praktiken intekommer att i sak innebära någon slörre förändring. Annorlunda är det däremotmed polisens möjlighet atl underkasta utlänningen husrannsakan, kroppsvisitalioneller kroppsbesiktning. Eftersom det inte har redovisats någon erfarenhet avdessa specifika åtgärder är del svårt att ta ställning till den inskränkningsom nu föreslås. Men möjligen är det t.o.m. så att dessa regler inte använtsöverhuvudtaget. Länsslyrelsen har emellertid därmed inte ställt sig bakomtanken på att dessa sistnämnda tvångsåtgärder kan avvaras. Sverigesadvokatsamfundet kan inte godta användning av tvångsmedel vid sidan av regler som finns vid misstanke om brott. Inte heiier juridiska 115 fakultetenvid och kan acceptera de Prop.1990/91:118 särskilda reglema om tvångsmedel och menar att den föreslagnareglering- Bilaga 3 en är diskriminerande.