prop · GE03177 · 1990-12-31 00:00:00 — önskar inledningsvis framhålla attförsäkringsinspektionen uppfyller högt ställda krav som kan ställas på entillsynsmyndighet. Inom inspektionen finns kvalificerad expertis påförsäkringsområdet. Personalen är servi-ceinriktad och samarbetet medförsäkringsbolagen fungerar utmärkt. Handläggningen av anmälnings- och andratillsynsärenden kännetecknas av såväl sakkunnig granskning som snabbabeslutsvägar Genom det samarbete som inspektionen därmed lyckats skapamed försäkringsbolagen underlättas också utbyte av informella kontakter mellaninspektionen och bolagen. Detta förhållande är av väsentlig betydelse för eninspektionsmyndighets möjligheter att hålla sig underrättad om vad som förekommeri branschen och följa olika utvecklingstendenser på marknaden och därmed attfullgöra en sakkunnig och effektiv tillsynsfunktion. Vid övervägandet av frågan om en sammanslagning av bank-och försäkringsinspektionerna till en myndighet är det viktigt att hålla iåtanke att oavsett vilka resurser och oavsett vilka tillsynsbefogenheter somlämnas åt en inspektionsmyndighet kan en effektiv tillsyn inte uppnås utan ettförtroendefullt och väl fungerande samarbete mellan tillsynsorganet ochtillsynssubjekten. En förklaring till det goda samarbete somförsäkringsinspektionen lyckats skapa med försäkringsbolagen torde vara justdet förhållandet att inspektionen är relativt liten men väl sammanhållenexpertmyndighet, vilket underlättar ett rikt informationsutbyte och kortabeslutsvägar. Riskerna med en sammanslagning En så genomgripande organisationsförändring som ensammanslagning av försäkringsinspektionen med bankinspektionen innebär kommer,som utredningen också konstaterar, att medföra övergångsproblem och risker förnegativa konsekvenser. Det finns enligt mening uppenbar risk för attdet i den nya, mycket större myndighetsorganisationen byggs upp byråkratiskabeslutsordningar som på såväl kort som lång sikt försvårar ett förtroendefulltsamarbete och som kan leda till ett mindre effektivt och rationellttillsynsarbete. En annan risk med en sammanslagning är att i vissasituationer kan endera av försäkringsintressena och bankintressena komma i skymundan. Bank- -'' 38 och försäkringslagstiftningen innehåller skilda regler ifråga om rörelse, re- Prop. dovisning, tillsyn, m m. Bankinspektionen görsina bedömningar i olika till- 1990/91:177 synsfrågor med utgångspunkt ibanklagstiftningen och insättarnas skyddsin- Bilaga 2 tressen medanförsäkringsinspektionen gör bedömningarna med utgångspunkt iförsäkringsrörelselagen och försäkringstagarintressena. Vid transaktionermellan en bank och ett försäkringsbolag kan det finnas risk för attverksledningen i en sammanslagen myndighet tvingas väga de olika intressenamot varandra och låta ett skyddsintresse vika till förmån för ett annat. Enförändring av den nuvarande väl fungerande tillsynsorganisationen bör motbakgrund av vad som anförts inte genomföras om inte mycket starka skäl talarfördetta. Utredningens skäl för en samman.slagning De skäl utredningen anför för en sammanslagning grundasinte på nuvarande erfarenheter av tillsynsfunktionerna utan i princip enbartpå den pågående och förväntade branschglidningen mellann framför allt bank-och försäkringsverksamhet. Enligt utredningen håller den traditionellt striktauppdelningen mellan bank- och försäkringsverksamhet på att suddas ut. Som stödför detta påstående anförs att konkurrensen mellan olika kategorier avfinansiella institut hårdnat, att försäkringsbolagen alltmer aktivt deltar ikonkurrensen om hushållens sparande, bl a genom aktiefondsverksamhet och nyaförsäkringslösningar, samt att försäkringsbolagen erbjuder ett stort sortimentav finansiella tjänster och placeringsalternativ. Vad utredningen sålunda anfört om den pågåendebranschglidningen är enligt mening kraftigt överdrivet. Denomständigheten att banker och försäkringsbolag konkurrerar med varandra inomvissa marknadssegment innebär på intet sätt att "murarna" håller påatt rivas. Till en början kan konstateras att skadeförsäkringsrörelse är enverksamhet som får betecknas som närmast artskild från bankverksamheten.Däremot finns, som utredningen påpekar, vissa beröringspunkter mellanlivförsäkrings- och bankverksamheterna. Banker och livförsäkringsbolag har i alla tiderkonkurrerat med varandra om förvaltningen av hushållssparandet. Detta är ingennyligen uppkommen situation. Konkurrensen grundar sig inte på att man tillhandahållerlikadana produkter utan istället på att bolagen erbjuder olika och förkonsumentkollektivet noga definierade försäkrings-resp bankprodukter. Attdessa i vissa fall marknadsförs som alternativa sparformer - oaktat denskillnad som finns i dels kopplingen till ett försäkringsmoment, delskortsiktigt och långsiktigt sparande - innebär inte att gränserna därmed suddasut. Påståendet att försäkringsbolagen konkurrerar omhushållssparande genom att driva aktiefondsverksamhet är felaktigt. Sådanverksamhet får enbart drivas av ett fondbolag, som står underbankinspektionens tillsyn. Den omständigheten att försäkringsbolag som driverfondförsäkringsrörelse tilllåts äga fondbolag för förvaltning avförsäkringspremiefonder varken påverkar eller förändrar bankinspektionens rollsom tillsynsmyndighet över fondbolagen lika lite som försäkringsinspektionenstillsynsroll förändras i fråga om fondförsäkringsbolaget. Banker och försäkringsbolag har vidare alltid i sambandmed erbjudande Prop. av sina resp traditionella produkter lämnat finansiellrådgivning. Slutligen /91:177 har banker och försäkringsbolag inomramen för sin resp kapitalförvaltande Bilaga 2 vekrsamhet alltidkonkurrerat på utlåningssidan. Någon grundläggande förändring av bank- respförsäkringsverksamheten, som innebär att gränserna kan anses hålla på attsuddas ut, har alltså inte skett. Vad som inträffat på branschglidningens område är framförallt de liberaliseringssträvanden som förekommer såväl internationellt som iSverige i fråga om möjligheterna för banker och försäkringsbolag att ägavarandra eller ingå som systerföretag i finansiella holdingbolagskoncerner.Någon lagstiftning härom har ännu inte genomförts i . Enligt utredningen utgör den ägarmässiga integration somtroligen kommer att äga rum ett tungt vägande skäl för att slåsamman bank-och försäkringsinspektionerna till en myndighet. Viktiga uppgifterför en sådan myndighet är enligt vad utredningen anför tillsyn på koncernnivåav koncernbidrag, internprissättning samt olika slags kredit- och garantigivning. Utredningen drar enligt mening allför långtgåendeslutsatser av vilka effekter som ett integrerat ägande i bank- ochförsäkringsföretag kan få för de finansiella marknaderna. Förslaget ifinansdepartementets promemoria (Ds 1991:57) Branschglidning i den finansiellasektorn vilar på den grundsatsen att bank- och försäkringsverksamhet även iframtiden skall drivas i åtskilda institut. Även om banker ochförsäkringsbolag tillåts ingå i samma koncern skall banklagstiftningens ochförsäkringsrörelselagens motsvarande regler gälla enbart för försäkringsbolagen.Enbart en förändring av reglerna om ägandet av banker och försäkringsbolag kandärvid inte motivera en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna. Detillsynsuppgifter på koncernnivå som utredningen särskilt framhåller är inte avsådant slag att de förutsätter en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna.Tvärt otn kan det vara en fördel om dessa uppgifter kontrolleras av skildainspektionsmyndigheter med utgångspunkt i de olika skyddsintressena. Det finns anledning att erinra om att principen att bank-och försäkringsverksamhet skall drivas i separata institut slagits fast ocksåinom EG. I samtliga . liksom i västvärlden i övrigt, gäller särskildarörelse- och tillsynsregler för bank- resp försäkringsverksamhet. I samtliga EG-ländertilllåts - i flera fall - banker ochförsäkringsbolag äga varandra eller ingå som systerföretag i finansiella holdingbolagskoncerner.I samtliga länder utom ett har man inte funnit anledning att slå samman deolika inspektionsmyndigheterna. Endast i ett , nämligen , har man funnitanledning till en sammanslagen myndighet. Skälen för sammanslagningen där varmindre motiverad av branschglidningsskäl utan mer av en strävan att minska detstora antalet myndighetsorganisationer som löd under industriministeriet. som då gjordes omfattade inte bara bank- och försäk- Prop. ringstillsynen,utan den ingick som en del av en större omorganisation av en 1990/91:177rad olika myndigheter. Enligt vad kunnat erfara har omorganisatio- Bilaga 2 nen inte föranlett några nämnvärda rationaliseringseffekter ellerförbättringar av tillsynsarbetet. Det enda riktigt positiva som utredningenuppenbarligen ansett sig kunnat dokumentera är att finanstillsynet eftersammanslagningen blivit en mer attraktiv arbetsplats och att det förnärvarande inte finns några personalrekryteringsproblem. Hur förhållandena varföre sammanslagningen redovisas inte i betänkandet. Enligt vad kunnaterfara är försäkringsbolagen i både och missnöjda med de sammanslagningarsom där skett. Inom EG finns ännu inte någon entydig utvecklingstendens ifråga om centralbankernas roll som tillynsorgan över bankerna. Det kan mycketväl hända att banktillsynen helt eller till övervägande del kommeratt skötas av centralbankerna. Med detta perspektiv vore det olyckligt om man iSverige låser sig fast vid en ny organisationsstruktur för bank- och försäkringstillsynensom utredningen föreslår. Utredningen pekar på att myndigheterna har var försig omfattande och kostsamma system för statistik och granskning av rapporterfrån instituten. Dessa system och rutiner bör enligt utredningen kunnasamordnas med effektivitetsvinster som följd. Vidare anser utredningen attförsäkringsbolag och kreditinstitut numera har betydande likheter när det gällerbalansräkningens tillgångssida, vilket innebär att tillsynen av placeringarborde kunna förstärkas genom samordning av resurser, kompetens ochgranskningsrutiner. Utredningens uppfattning om möjligheterna tillsamordnings- och effektivitetsvinster är enligt alltför optimistisk.Den statistik som förs över bank- och försäkringsverksamheterna är av vittskilda slag. Detsamma gäller rapportgranskningen. Det är därför svårt att tänkasig att en samordning av dessa verksamheter skulle kunna föranleda någranämnvärda rationaliseringsvinster. Däremot bör vissa vinster kunna göras genomen samordnad upphandling av datorer, datasystem och liknande. En sådansamordning borde dock kunna komma till stånd oberoende av organisationsfråganslösning. Inte heller en samordning av tillsynen över institutensplaceringar kan enligt mening skapa några nämnvärdarationaliseringsvinster. Tvärt emot vad utredningen anser uppvisarbalansräkningen i försäkringsbolagens och kreditinstitutens tillgångssidor numerastörre skillnader än någonsin, framför allt till följd av försäkringsbolagensunder alltmer accentuerade inriktning på placeringar i realatillgångar som fastigheter och aktier. Vad gäller balansräkningens skuldsida instämmer iutredningens uppfattning att denna uppvisar stora skillnader mellanförsäkringsbolag och kreditinstitut och att de speciellariskvärderingsproblemen inom försäkringsområdet kräver särbehandling ochspeciell kompetens också om myndigheterna slås samman. 4 1990/91. instämmer också i att det förhållandet attbankinspektionen är Prop. mer inriktad på systemrisker och riktadetillsynsinsatser, medan försäkrings- 1990/91:177 inspektionen har störreinslag av villkors- och rapportgranskning, talar mot Bilaga 2 ensammanslagning. vill här tillägga alt dessa skillnader inte beror iförst hand på några historiska skillander i arbetsmetodik och liknande utansnarare på funktionella olikheter i de verksamheter som instituten bedriver,liksom på olika förutsättningar i det regelsystem som finns i kredit- resp försäkringslagstiftningen. Att det inte går att uppnå några väsentliga rationaliseringsvinsteri tillsynsarbetet belyses av det förhållandet att utredningens förslag baseraspå en institutionsvis indelning i stället för en funktionell indelning av dennya myndighetens avdelningar, en försäkringsavdelning och enkreditinstitutavdelning. Avdelningarna förutsätts innehålla bl a vardera enredovisningsgrupp och en konsumentgrupp och mellan grupperna förutsättsomfattande samråd komma till stånd. kan inte se något hinder mot attsådant samråd byggs upp inom ramen för den nuvarande organisationen. också konstaterar har bank- och försäkringsinspektionerna redan nuintensifierat samarbetet. Detta goda samarbete bör kunna fortsätta och vidbehov utvecklas ytterligare. Även den omständigheten att förslaget tillorganisationslösning är endast preliminärt och att det förutsätter att enorganisationskommitté tillsätts med uppgift att arbeta fram ett slutgiltigtförslag visar att det inte går att påvisa några nämnvärdapositiva effekter av en sammanslagning. Ett rimligt minimikrav som bör kunnaställas innan en sammanslagning genomförs är att utredning förebringas om hurden nya organisationen bör se ut och hur tillsynsarbetet i den nya organisationenbör bedrivas resp förändras. Sådan utredning saknas i väsentliga delar. De rationaliseringsvinster som utredningen anser sig kunnapåvisa begränsar sig huvudsakligen till omkring tio personer, genom attinspektionsmyndigheternas nuvarande två administrativa enheter slås sammantill en. Hur utredningen kommit fram till detta antal redovisas inte ibetänkandet. kan inte se att en besparing motsvarande tioadministrativa tjänster kan utgöra tillräckliga skäl för en sammanslagning avmyndigheterna. Motsvarande besparingseffekt bör rimligen lika gärna kunnauppnås genom en samordning av myndigheternas administrativa funktioner utanatt myndigheterna för den skull behöver slås samman. Förutsättningarna för ettnärmare samarbete inom administration, service, m m bör numera vara goda medhänsyn till den samlokalisering som snart kommer att genomföras. Folksain finner på grund av den som anförts att utredningen inte visat på några nämnvärda fördelarfrån tillsynssynpunkt av en sammanslagning av inspektionsmyndighelerna, att utredningen inte på ett tillfredsställande sätt lämnatförslag till en ny organisationsindelning eller pekat på hur tillsynsarbetetbör förändras, att de eventuella besparingseffekter som kan uppnås genomen samord ning av administrativa funktioner lika gärna kan uppnås utan en samman slagning, samt ' attriskerna för negativa konsekvenser i tillsynsfunktionerna är betydande Prop. om en så genomgripande organisationsförändring genomförs. Härtillkommer den osäkerhet som råder i fråga om eventuella föränd- Bilaga 2 ringari andra länders, främst EG:s, tillsynsorganisationer. Med hänsyn härtill ochdå några olägenheter med den nuvarande tillsynsorganisationen inte påvisats börförslaget inte genomföras. Föreningen,som i princip ansluter sig till Försäkringsförbunds yttrande över dets.k. branschglidningsbetänkandet, understryker den naturliga och nödvändigaanpassningen av svensk lagstiftning till internationella förhållanden. Enintegration mellan försäkringsverksamhet och bank- samt annan finansiellverksamhet är en sådan naturlig och nödvändig anpassning. Medutgångspunkt från att denna integration blir verklighet bedömer vår föreningdet väsentligt att respektive verksamhetsbranscher har skilda tillsynsmyndigheterdå det annars skulle kunna uppstå en lojalitetskonflikt för en gemensamtillsynsmyndighet. Kravet på hög kompetens hos tillsynsmyndigheten och desschef är mycket stor och det borde praktiskt vara möjligt att åstadkomma dennakompetens med skilda tillsynsmyndigheter. vill således till denna del av betänkandet förordaskilda tillsynsmyndigheter. betänkandet redovisade utvecklingen mot en ökad branschglidning mellan bank-och försäkringsverksamhet i synes mot bakgrund av den internationellautvecklingen riktig. Emellertid vill föreningen ifrågasätta om denna utvecklingverkligen måste innebära en sammanslagning av de båda inspektionsmyndigheterna. Utvecklingen inom EG vadgäller bl.a. integrationen mellan bank och för säkring har gått längre än i och inleddes . Inte grationen har emellertid inte lett till att inspektionsmyndigheterna i någon större utsträckning sammanslagits. En relativt lång erfarenhet av integratio nen har alltså inom EG inte automatiskt lett till att man där sett några till synsfördelar i en sammanslagning. Tvärtom har man i de mest liberala län derna i dessa avseenden, nämligen och Storbrittannien, bi behållit olika tillsynsorgan. Enligt föreningens uppfattning finns det ingen anledning att på ett så tidigt stadium av integrationssträvandena slår samman de båda inspektionsmyndigheterna. Bättre är enligt föreningens be dömning att avvakta en eventuell svensk anslutning till EG och därigenom skapa en tillsynslösning inom såväl bank-som försäkringsområdet som är lik artad med övriga . På så vis erhålls också en längre erfarenhet av den svenska utvecklingen beträffande integrationen mellan bank och försäk ring och kan säkrare slutsatser ur tillsynssynpunkt dras. Även om bank och försäkring i alltmer integreras och verksamheterna ter sig alltmer lika med likartad verksamhet måste man enligt föreningens uppfattning be akta att verksamheterna i grunden har helt olika inriktning och syften. Tillsy nen måste således ha olika inriktning beroende på om det är fråga om bank- 43 Vinsterna i tillsynshänseendeav en samman- Prop. slagning av inspektionstnyndigheterna blir såledesenligt föreningens upp- 1990/91:177 fattning marginella. Att så verkligenär fallet tyder de tillsynslösningar på Bilaga 2 vilka valts av de flesta . En tillsynsmyndighets främsta uppgift torde vara att såeffektivt som möjligt med de begränsade resurser som står till buds i förhållandetill tillsynsobjekten bedriva tillsynsarbetet. Enligt föreningens uppfattningarbetar en mindre tillsynsmyndighet mer effektivt än en större bl.a, genom attden lättare kan skapa kontakter med tillsynsobjekten och på så vis få enmycket god bransch- och personkännedom. En stor tillsynsmyndighet med delvislikartad och delvis olikartad tillsynsinriktning kan rimligen i dessaavseenden inte bli lika effektiv. Enligt föreningens uppfattning är det en klarfördel också för de som står under tillsyn att ha en relativt litentillsynsmyndighet med korta kontaktvägar och mer personlig kontakt med detjänstemän som arbetar där. Slutligen vill föreningen peka på det förhållandet atterfarenheterna från , d;ir de båda tillsynsmyndigheterna sammanslagits , inte är odelat positiva. Det finns således ett konkret exempel på attsammanslagning av tillsynsmyndigheterna på bank- och försäkringsområdet intemedför de fördelar som kan vara åsyftade. Med det nu anförda vill föreningen bestämt avstyrka ensammanslagning av bank- och försäkringsinspektionen. Landsorganinsationen i (LO) LO tillstyrker förslaget att slå samman bankinspektionenoch försäkringsinspektionen till en ny myndighet, kallad finansinspektionen. LO har tidigare, bl a i remissyttrande över värdepappersmarknadskommitténsbetänkande, framhållit betydelsen av en väl fungerande tillsyn över definansiella marknaderna, så att dessa marknader kan fungera effektivt och alhnänhetensförtroende för verksamheten upprätthållas, LO delar utredningens uppfattning att de resurser som frigöresgenom sammanslagningen behövs för att åstadkomina en effektiv tillsyn. Ettbehov av förbättrad tillsyn finns . Det är av stor betydelseatt den nya myndigheten förses med tillräcklig kompetens och ADB-resurser samttillräckliga befogenheter för att man löpande skall kunna följa utvecklingen påfinansmarknaderna på ett kvalificerat sätt. TCO framförde i sitt yttrande över departementspromemorian"Branschglidning i den finansiella sektorn" (Ds 1990:57) att"den ökande komplexiteten i de finansiella företagen och koncernerna gördet nödvändigt att samhället samordnar och förstärkertillsynsmyndigheterna" samt att "tillsynen av de finansiellaföretagen måste bli heltäckande ". Det är därför positivt att det nu finns ett förslag om attsamordna tillsynen över de finansiella företagen. TCO tillstyrker förslaget att bankinspektionen ochförsäkringsinspektio nen förs samman till en myndighet. TCO anser att en sammanslagning bör 44 verka kompetenshöjande för den gemensamma tillsynen. Ibetänkandet an- Prop. förs att valet av organisationslösning måste underordnaskravet på effektiv 1990/91:177 TCO delar denna syn. Bank och försäkring är till sin karaktär skildaverksamheter och kräver sin särskilda tillsyn även om verksamheten bedrivs i enoch samma koncern. TCO anser därför att det är särskilt angeläget att densärskilda kompetens som finns av expertkunskaper i bank- respektiveförsäkringsfrågor förstärks vid en sammanslagning. Utredaren föreslår att en särskild organisationskommittémed representanter för de båda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta framslutliga förslag om den nya tillsynsmyndighetens organisation. TCO förutsätteratt direkt berörda fackliga organisationer ges möjlighet att delta i dettaarbete. TCO anser att fackliga representanter från bank- ochförsäkringssektorn bör beredas plats i styrelsen för den nyatillsynsmyndigheten. Den nya myndigheten kommer liksom dagens inspektioner atti stor utsträckning påverka arbetsförhållandena inom den finansiella sektorn.Så utfärdar bankinspektionen t ex instruktioner och anvisningar som rörsäkerhetsfrågor, förfarande vid oegentligheter, begränsningar i anställdasmöjligheter att göra vissa typer av affärer, rätt till kredit i det egnaföretaget och andra frågor av etisk karaktär. Också försäkringsinspektionenutfärdar på motsvarande sätt instruktioner och anvisningar som påverkar de försäkringsanställdai deras dagliga arbete. har beretts tillfälle att avge yttrande överutredningen tillsyn (SOU 1991:2), har med anledning av attutredningen föreslåren sammanslagning av bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen berett de lokala SACO-föreningarna tillfälle att yttrasig, SACO-föreningarna vid dessa myndigheter organiserar merparten av de däranställda akademikerna och handläggarna, vid försäkringsinspektionen har därvidframfört att man är starkt emot en sammanslagning eftersom man befarar attförsäkringskompetensen dä kommer att minska. Som stöd för detta åberopar detta blivit följden enligt försäkringsbranschen och anställd personal vidmotsvarande sammanslagna myndigheter i och . vid bankinspektionen har framfört att denförordar en sammanslagning med försäkringsinspektionen framför alternativet attriksbanken tar över tillsynsuppgifterna. Vidare har man framfört att en sammanslagningkan vara positiv ur personalutvecklingssynpunkt då en ny större myndighet harlättare att tillgodose personalens krav på utveckling. vill med anledning av en eventuell sammanslagningmellan bankinspektionen och försäkringsinspektionen till en finansinspektionframhålla att om inte finansinspektionen tar över all personal från de tidigaremyndigheterna måste de som arbetar i verksamheten erbjudasanställning hos den nya arbetsgivaren enligt turordningsreglerna i lagen omanställningsskydd. () Prop. SAFhar i andra sammanhang, med hänvisning till bla utvecklingen inom 1990/91:1//EG, förordat sådana lagändringar, att legala förutsättningar skapas för en Bilaga 2 integration mellan bank- eller annan finansiell verksamhet å ena sidanoch försäkringsverksamhet å den andra sidan - se t ex vårt remissyttrande över betänkandetBranschglidning i den finansiella sektorn (Ds 1990:57). Huruvidaen ökad integration mellan bank- och försäkringsverksamhet bör leda till ensammanslagning mellan bank- och försäkringsinspektionen är närmast enlämplighetsfråga. Givetvis förutsätter en ökad samverkan ökat samarbete mellantillsynsmyndigheterna, vilket talar för en sammanslagning. Å andra sidankommer betydande delar av försäkringsbolagens verksamhet i blott ringautsträckning att beröras av den finansiella integrationen. Det talar mot ensamordning. I flertalet andra länder finns dessutom separatatillsynsmyndigheter. Detär heller inte självklart, att tillkomsten av en större samordnad myndighetleder till ökad effektivitet.