prop · GE03117 · 1990-12-31 00:00:00 — Det kan innebära alt en kommun eller ett landsling anserdet fördelaktigast att hålla nere skattefinansieringen och i stället användasig av ekonomiska reserver eller ökad upplåning. Lagen bör inle sätta hinder ivägen för della. Detär också så att del enligt de nuvarande bestämmelserna formellt gått alluppfylla kravel på budgetbalans genom användning av s.k.budgetreg-leringsposter av olika slag. Budgetregleringsposler är inte utgifteroch inkomster i verklig mening, utan används för all rent tekniskt balanserabudgeten. I förarbetena (prop. 1975/76:187 s. 500) till den nuvarandekommunallagen nämndes möjligheten atl balansera budgelen med förskott Formellbalansering av budgelen kan också ske genom avsättning till eller dispositionur fonder. Någon balans i verklig mening har alltså inte behövt föreliggaenligt de nuvarande bestämmelserna. Regeringenhar därför slutligen stannat för atl föreslå att det nuvarande formella kravetpå att budgeten skall vara i balans inte förs över till den nya lagen. I1953 års kommunallag föreskrevs all bl.a. underskott enligt näst föregående årsbokslut skulle las upp på budgetens utgiftssida. På inkomstsidan skulle bl.a.överskott enligt nyssnämnda bokslut las upp. Vid tillkomsten av de nuvarandebestämmelserna om budgetens innehåll betonades att dessa i sak inle innebarnågon ändring i förhållande lill de lidigare bestämmelserna. En följd av allkravet på budgetbalans nu slopas blir atl även kravet på att överskott ochunderskoll enligt det senaste avslutade budgetårets räkenskaper skall reglerasi nästkommande års budget upphör att gälla. Trotsatt det enligt vårt förslag inte längre skall finnas något krav på att budgetenskall vara balanserad, anser vi att det även i fortsättningen bör framgå avbudgeten hur samtliga utgifter skall finansieras. Avbudgeten bör det också framgå hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. I och med att balanseringskravet slopas är del enligt vår mening extra betydelsefullt att en kommun eller etl landsling gör klart för sig hur den planerade verksamheten kommer atl påverka kapilalanvändningen och kapitalanskaffningen. Ancdyser i budget- ochuppföljningsarbetet Prop. Kommunernaoch landstingen bör självfallet bedriva sina verksamheter på ett sådant sättatl de kan upprällhålla en god och balanserad ekonomi. För della krävs atl deskaffar sig en god överblick över såväl verksamhet som ekonomi. Detta kan bl.a.ske genom olika analyser. Regeringen skall kortfattat ge några exempel påsådana faktorer och begrepp som bör bli föremål för analys i såväl budget- somuppföljningsarbetet vid bedömningen av ekonomin. Enförutsättning för en god och balanserad ekonomi är naturligtvis att intäkternautvecklas på etl i förhållande lill kostnaderna tillfredsställande sätt. Föralt analysera detta förhållande kan olika finansiella mått och nyckeltal studeras.Med dessa som utgångspunkt kan såväl kort- som långsiktiga ekonomiska måluppställas. Som exempel på faktorer eller nyckeltal som bör bli föremål föranalys kan nämnas skatteintäkternas ökning i förhållande tillneltokostnadsutvecklingen, resultatutvecklingen (exklusive extraordinärakoslnader och intäkter), förändringen av eget kapital, investeringarnasfinansiering (hur slor andel som skaltefinansieras respektive finansieras medlån eller försäljningsinkomster), soliditetens utveckling, låneskuld och denlikvida situationen. Ävenverksamhetsrelalerade nyckeltal bör bli föremål för analyser, exempelvisvolymförändringar och enhelskostnader som belyser produktivitets- ocheffektiviietsulvecklingen. Detär knappast möjligt att generellt ange lämpliga värden för dessa eller andranyckeltal. Förhållandena varierar mellan olika kommuner och landsting. Detmåste därför vara varje kommuns eller landstings ansvar att utifrån de egnaförutsättningarna bedriva en ekonomisk politik som för en sund och balanseradekonomi. Ensträvan bör vara alt kommunerna och landstingen använder sig av jämförbaranyckeltal. Det är viktigl av flera skäl. Staten behöver underlag för alt följaupp beslutade mål och rikllinjer efter ett enhetligt system. En kommun eller etllandsling bör också på etl relevant säll kunna jämföra sig med en annan kommuneller ell annat landsting. Även inom en kommun eller etl landsling finns behovav all uppgifter redovisas på ett enhetligt sätt. Budgetbalansi elt Ireårsperspekliv inget ejfeklivi slyrinslrumenl Budgetenär ell vikligt instrument när det gäller att styra den ekonomiska utvecklingen.Slopandet av kravet på alt budgeten skall vara balanserad får inle innebära allkommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en konsekventunderbalansering av budgetarna. Etl sådant handlande är enligt regeringensmening inte förenligt med en god ekonomisk hushållning. Settöver någon tid av inte alltför lång varaktighet måste kommunerna och landslingen därför ha balans mellan inkomster och utgifter. Att som kommittén har föreslagit införa ett krav på budgetbalans i ett Ireårspers pekliv anser vi dock inle vara en bra lösning för att uppnå detta. somett krav på att varje årsbudget skall vara i balans innebär etl krav på Prop. 1990/91: 117 balans någon garanti för balans iverklig mening. Kravpå treårig ekonomisk planering bör införas Istället för en regel som kräver budgetbalans i etl Ireårsperspekliv föreslårregeringen att det införs etl krav på atl kommuner och landsting upprättartreåriga ekonomiska planer. Ensådan plan bör vara rullande och budgetåret alltid utgöra iperioden. Planen för andra och tredje årel bör inle vara bindande på samma sättsom för första året, ulan bör kunna revideras fortlöpande av fullmäktige.Planen bör närmast ha karaktären av riktlinjer som antagils avfullmäklige. Vianser inle att det i lagen behöver anges vad planen bör innehålla. Det ligger isakens natur att den i huvudsak bör innehålla uppgifter motsvarande dem somfinns i årsbudgeten som ju utgör planens första år. Planen kan exempelvisinnehålla preliminära skattesatser för perioden och sådana analyser som vilidigare har nämnt är vikliga i budget- och uppföljningsarbetet vidbedömningen av ekonomin, t.ex. hur soliditeten och produktiviteten beräknaskomma att utvecklas. Behov av omprövning, rationalisering och strukturellaförändringar av verksamheten bör också redovisas i planen. Enflerårig plan för ekonomin bör bidra till att intresset inriktas på en kommunseller etl landstings verkliga ekonomiska utveckling och därigenom ge upphovtill en tydlig och öppen politisk diskussion om den kommunala ekonomin. Planenbör ge politikerna underlag för alt la slällning till vilkaverksamhetsförändringar som måste vidtas för att komma till rätta medeventuella ekonomiska och strukturella problem. Planen bör också kunna tjänasom underiag för revisorernas bedömning av hur nämnderna uppfyller sinaåligganden. Detär vår övertygelse alt etl syslem med Ireårsplanering är ett bra hjälpmedel föratt nå en sund ekonomisk utveckling hos kommunerna och landslingen. Det gerockså en nytilllrädd majoritet möjlighet att redovisa sina ambitioner ochmålsättningar avseende den kommunala verksamheten för mandatperioden. nuvarande kommunallagens regler om den ekonomiska förvaltningen ligger altden kommunala budgeten skall vara en bruttobudget, vilket innebär all samtligainkomster och utgifter inom nämndverksamhelerna skall tas upp i budgeten. Regeringenanser att den kommunala budgeten även i fortsättningen skall redovisas som enbruUobudgel. Anledningen lill alt vi förordar en bruttobudget framför ennetlobudget är atl bruttobudgeten ger en betydligt bättre information ochbättre förutsättningar att göra jämförelser mellan olika kommuner ochlandsting. Allbudgetbeslutet skall redovisas brutto bör emellertid inle hindra all 117 fullmäktige, om de såönskar, anvisar nettoanslag lill nämnderna. Detta innebär alt nämndernasbudgelansvar gentemot fullmäklige begränsas till nettokostnaden. Enförutsättning för att anslagsbindningen gentemot fullmäktige skall kunna görasnetto måste dock vara atl nämnderna i övrigt uppfyller de intentioner som ärförenade med fullmäktiges beslut. Denna teknik tillämpas i praktiken redan imånga kommuner och landsling. Kravpå verksamhetsplan bör införas 1del syslem med en ökad målstyrning av den kommunala verksamheten som är underutveckling torde det vara så att det i budgeten måsle finnas en plan förverksamheten under budgetåret. Kommilténhar behandlat frågan om verksamhetsplan men kommit fram till all del inlebehövs någon bestämmelse om detta, eftersom det är så attkommunerna och landslingens budgetar vanligen innehåller en sådan plan. Regeringenanser för sin del att det bör framgå av lagen att kommuner och landsling skallupprätta en verksamhetsplan. Vi föreslår därför en sådan lagregel. Härigenommarkeras att del är fullmäklige som ytterst avgör de politiska prioriteringarnamellan olika verksamhetsgrenar och därvid ytterst hur de ekonomiska resursernaskall fördelas. Vianser atl lagen inle bör innehålla några detaljbestämmelser om hur planen skallutformas. Det ligger i sakens natur att denna måste få variera beroende påomständigheterna i de enskilda kommunerna och landstingen. Regeringensförslag: Kommunallagens bestämmelse om medelsanvisning ersätts i den nya lagenmed en bestämmelse om atl fullmäktige, i samband med beslut om en utgift underlöpande budgetår, alllid skall ange hur utgiften skall finansieras. Det gällersåväl driftskostnader som kapitalutgifter. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar delutan erinran. Ett par remissinstanser anser dock bestämmelsen onödig, eftersomdel är självklart all ulgifler måste finansieras. Skälenför regeringens förslag: Enligt 4 kap. 5 § första meningen KL skall beslut omanslag även innefatta anvisning av medel för alt läcka anslaget. Föreskriftentar sikte på sådana anslagsbeslut som fattas utan samband medbudgetfastslällelse och innebär att även sådana beslut skall balanseras.Balanseringskravet har samband med det nuvarande kravel på att budgelen skallvara balanserad. Somtidigare har framgått föreslår regeringen att det i fortsättningen inte skall krävas atl budgelenskall balanseras. En naturlig följd av detta är då att det framöver inle hellerbör ställas upp något krav på balansering i fråga om sådana anslagsbeslut somfallas under löpande budgetår. Vi föreslår därför att detta krav tas bort. Även om anslagsbeslutunder löpande budgetår i fortsättningen inte behöver balanseras, bör det ändåkrävas att fullmäktige anger hur utgiften skall finansieras. Vi föreslår därfören bestämmelse med denna innebörd. Regeringensbedömning: Kommunallagens bestämmelse om reservationsanslag behövs intelängre. Kommitténsbedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna instämmer i kommitténs bedömning eller lämnar denutan erinran. Endast förefaller vilja ha kvar bestämmelsen omreservationsanslag. Skälenför regeringens bedömning: I den nuvarande kommunallagen finns en bestämmelseom reservationsanslag som innebär atl fullmäktige kan besluta att ell anslagsom inle förbrukas ett visst budgetår får användas för samma ändamål ävenunder kommande budgetår. Bestämmelsenutgör undantag från del krav som ligger i reglerna om budgetens innehåll ochsom innebär att överskott enligt räkenskaperna för ett visst budgetår skallregleras i kommande budget. Detta krav är i sin tur en följd av det nuvarandekravet på atl budgelen skall vara balanserad. Somlidigare har framgått innebär regeringens förslag atl slopa kravet på attbudgeten skall vara balanserad atl även kravel på reglering av överskottenförsvinner. Därmed behövs inget undantag från detta regleringskrav. 4.8.7Fondbildning, lånerätt och rätl att ingå borgen Regeringensbedömning: Kommunallagens bestämmelser om rätt all bilda fonder, ta upp lån ochingå borgen samt om fondmedels användande bör inte få någon motsvarighet i dennya lagen. Kommitténs förslag: Kommitténföreslår all bestämmelserna om fondbildning, lånerätl och rätt alt ingå borgenbehålls. I övrigt stämmer kommitténs förslag överens med regeringensbedömning. Reniissinstanserna: Deflesla remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utanerinran. , kommun och Kristiansiads läns landsling,anser dock all bestämmelser om rätl att bilda fonder, ta upp lån och ingåborgen är onödiga, eftersom kommuner och landsling ändå har rätl alt göradetta. Någraremissinslanser menar alt regler om fondbildning hör till intern-redovisningenoch därför inte bör förekomma i kommunallagen. Skälen för regeringensbedömning: Enligt 4 kap. 6 § första meningen KL får kommunerna och landslingenavsälla medel lill kapilalfonder och driflsfonder. I 7 § forsla stycket sammakapitel sägs atl kommunerna och landstingen får ta upp lån och ingå borgen. Kommuner och landsting ärsjälvständiga juridiska personer. Som sådana har de automatiskt rätt atlavsätta medel till fonder, la upp lån och ingå borgen, om denna rätt inte harblivit inskränkt genom särskild lagstiftning. Några sådana begränsningar finnsinte mer än den begränsning som följer av att ändamålet måste varakommunalrällsligt godtagbart. Bestämmelserna framstår därför som onödiga. Ombestämmelserna behålls finns del en risk för atl de kan skapa ovisshet om vilkarättigheter i övrigt som kommuner och landsting har i egenskap av juridiskapersoner. I 4 kap. 6 § andrameningen KL sägs att fondmedel får las i anspråk för annal ändamål än detfonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställs.Fullmäklige har då ansetts ha den samlade överblick över resurser ochmedelsbehov som behövs. Regeringenanser alt man bör kunna anförtro åt kommunerna och landstingen att självaavgöra när de anser sig ha underlag nog för atl kunna besluta atl fondmedelskall användas lill andra ändamål än de som ursprungligen beslämts. Regeringensförslag: Kommunallagens bestämmelser om räkenskapsföring och redovisningskärps i den nya lagen så att redovisningen ges ökad belydelse. De nyareglerna innebär all årsredovisningen skall innehållauppgift om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och denekonomiska ställningen , omfattaäven sådan verksamhet som drivs i form av aktiebolag, stiftelse,ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag, upprättasmed iakttagande av god redovisningssed, överiämnastill fullmäktige och revisorerna möjligt och åretefter det år som redovisningen avser, hållastillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av det sammanträde medfullmäktige då årsredovisningen skall godkännas. Fullmäktigeskall anförtros atl meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Fullmäklige fårbestämma atl allmänheten kan få ställa frågor om årsredovisningen vid ettsammanträde med fullmäklige. Kommitténs förslag:Överensstämmer med regeringens med undanlag avatt kommittén föreslår atl årsredovisningen skall upprättas med iaktta- Prop. gande av god kommunalredovisningssed och överlämnas till fullmäktige och revisorerna senast denI april årel redovisningen avser. Vidareföreslår kommjltén inga bestämmelser om att årsredovisningen skallgodkännas av fullmäktige, att årsredovisningen skall hållas tillgänglig förallmänheten eller att fullmäklige får beslämmma atl allmänheten kan fåställa frågorom årsredovisningen vid ett fullmäktigesammanträde. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar detutan erinran utom när det gäller tidpunkten när årsredovisningen senast skalllämnas till fullmäktige och revisorerna. Beträffande förslaget i den delenanser ungefär hälften av remissinstanserna alt tidpunkten är för snävttilltagen, framför allt med hänsyn lill alt det är fråga om enkoncernredovisning. Många, bl.a. och ,vill att fullmäktige liksom skall få bestämma tidpunkten.Landstingsförbundet föreslår en bestämmelse alt årsredovisningen skall lämnasså snart del kan ske och . Köpingskommun vill att en "koncernredovisning" skall vara frivillig. Någraremissinslanser menar att det inte finns någon särskild kommunalredovisningssed, varför ordet i uttrycket god redovisningssedbör utgå. Årsredovisningenbör upplysa om verksamhetens ulfall och finansiering saml den ekonomiskaställningen Denpågående utvecklingen i riktning mot ökad målstyrning i den kommunalaverksamheten gör att redovisningens roll som kontrollinstrument ökar. Avredovisningen måsle fullmäktige kunna få besked om nämnderna följt fullmäktigesriktlinjer för verksamheten och om de politiska målen uppnåtts. På så sätt kanfullmäktige, om det skulle visa sig all nämnderna inte förvaltat tilldelademedel enligt fullmäktiges mål för verksamheten, vidta korrigeringar genom att iden kommande budgeten förtydliga eller precisera sina riktlinjer förverksamheten. Detär av dessa skäl som regeringen föreslår att del införs en ny lagregel sominnebär all det av årsredovisningen skall framgå hur verksamheten har utfallit,hur den har finansierats och hur den ekonomiska ställningen ser ut vid åretsslut. Fullmäkligeskall meddela närmare föreskrifter om redovisningen Regeringenhar övervägt mer preciserade regler för redovisningen men har kommit fram till att lagens bestämmelser om den kommunala redovis ningen bör begränsas till att ange ramarna för redovisningsarbetet. Hur arbetet i detalj skall utföras måste bestämmas av kommunerna och lands tingen själva. Alt bestämma detta är en uppgift som bör ligga hos den beslutande församlingen. Det är därför som viföreslår en ny lagregel som ålägger fullmäktige atl Prop. 1990/91: 117meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Med redovisning avses då ävenräkenskapsföring. Rentallmänt kan sägas all den kommunala redovisningen bör utformas så enkelt ochenhetligt som möjligt och på sådant sätt att den ger goda förutsättningar förekonomiska analyser av olika slag. Detta är viktigt av kommunaldemokratiskaskäl men också för staten som har ett berälligat krav på atl kunna följa uppoch göra jämförelser mellan olika kommuner och olika landsling av hurstatsbidragsmedel används och om av staten uppsatta mål för en verksamhet haruppnåtts. Enligtvår mening utgör det förslag lill kommunalt redovisningsreglemente som och har utarbetat en god förebild för hursådana närmare föreskrifter kan utformas. Ävenom kommunerna och landstingen bör ha stor frihel alt själva bestämmautformningen av redovisningen, måsle denna självfallet ulföras i enlighet medgod redovisningssed. Regeringen anser atl kravet på god redovisningssed börframgå av själva lagen och föreslår därför en lagregel om delta. Grundläggandebestämmelser för hur bokföring och redovisning skall vara ordnad finns förprivat verksamhet i bokföringslagen (1976:125, ändrad senast 1990:665) och förstatlig verksamhet i förordningen (1979:1212) med föreskrifter om statligamyndigheters bokföring (ändrad senast 1984:536). Båda författningarna hänvisartill begreppet god redovisningssed. För att bl.a. närmare precisera dettabegrepp har för den privata verksamhelen inrättats en särskild myndighet,bokföringsnämnden. Även () har utarbetaloch publiceral rekommendationer i redovisningsfrågor för att främja god redovisningssed.För s.k. publika företag kommer det inrällade redovisningsrådel attutfärda rekommendationer (se prop. 1990/91:100 bil. 4 s. 97 f). Inom detstatliga området ulformar föreskrifter och allmänna rådbeträffande innebörden av god redovisningssed. och rekommendationer beträffande begreppet god redovisningssedsom har lämnats och kommer atl lämnas av de institutioner som har nämnts harnaturligtvis stor betydelse för utformningen av den redovisningssed som skallgälla för kommunerna och landstingen. Avsärskilt intresse är också del arbete som utförs av den för och gemensamma referensgruppen i redovisningsfrågor,vilken just har till uppgift all främja en god redovisningssed i kommuner ochlandsting. Kommitténhar hävdat alt det privata näringslivels och statens synsätt på hur redovisningen skall se ut inte helt kan överföras på den kommunala redovisningen. Av den anledningen har kommittén föreslagit uttrycket "god redovisningssed". Efter vad vi har erfarit äremellertid avvikelserna inle av den beskaffenheten att uttrycket god redovisningssed 122 inte bör kunna användasäven i kommunala sammanhang. God redovis- Prop. 1990/91: 117 ningssed ärför övrigt inte något en gång för alla fastslaget begrepp. Det förändras övertiden och behöver inle ha samma innebörd i alla situationer. Vi har därförinle tagit med ordet i vårt förslag. Kravpå "koncernredovisning" bör införas Ilandet finns enligt uppgifter som kommiltén har tagit fram 1 377 kommunalaföretag. Av dessa är 963 aktiebolag, 381 stiftelser, 20 ekonomiska föreningar,8 kommanditbolag och 5 ideella föreningar. De kommunala företagen fördelar sigmed något undantag pä landets samtliga kommuner och landsting. Företagenssammanlagda omsättning uppgår till . I företagen finnsungefär 45 000 anställda. Dessasiffror gör det uppenbart atl bilden av kommunernas och landslingensekonomiska ställning påverkas om de kommunala företagen las med iårsredovisningen eller inte. Enkommun eller etl landsling och dess företag måste ses som en ekonomiskbeslutsenhet för vilken fullmäktige har det yttersta ansvaret såväl ekonomisktsom politiskt. De förtroendevalda måste därför ges möjlighet att göra en samladbedömning av kommunens eller totala ekonomiska engagemang. Det börfinnas garantier för detta i form av en uttrycklig regel i kommunallagen. Regeringenföreslår därför en lagregel som gör det obligatoriskt att även ta in uppgifterom de kommunala företagens ekonomi i årsredovisningen. Liksom beträffandeårsredovisningen i övrigt skall dessa uppgifter avse utfallet av verksamheten,verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut.Redovisningsskyldigheten bör, på motsvarande sätt som vi har föreslagitbeträffande reglerna om inflytande i och kontroll över kommunala förelag, gällaaktiebolag, stiftelser, ekonomiska föreningar, ideella föreningar ochhandelsbolag som används för verksamhet och i vilka kommunerna ochlandslingen har ell andelsinlresse, oavsett hur litet detta intresse är. Merapreciserade regler än så anser vi inte atl del behövs. Hur "koncernredovisningen"tekniskt skall utformas bör kommunerna och landstingen få bestämma själva motbakgrund av vad som är förenligt med god redovisningssed. Viktigtall årsredovisningen blir klar Detär vikligt att årsredovisningen överlämnas lill revisorerna inom sådan tid att de hinner fullgöra sitt granskningsarbete och avge revisionsberättel se innan fullmäktige senast skall behandla frågan om ansvarsfrihet, vilket bör ske innan fullmäktige fastställer budgelen för andra året efter redovis- ningsårel. De nuvarande bestämmelserna garanterar emellertid inte alt detta tidsschema upprätthålls. I likhet med kommittén anser regeringen därför alt det bör anges i lagen när årsredovisningen senast skall överläm nas till revisorerna. För framför allt de slörre kommunerna och landslingen kan det bli svårt 123 att hinna med att ta framen årsredovisning redan till - som kommittén Prop. 1990/91: 117 harföreslagit året efter redovisningsåret, och det kan gå ut överkvaliteten. Del är därför som vi i stället föreslår en regel om altårsredovisningen skall lämnas möjligt och året efterdet år som redovisningen avser. Årsredovisningenbör godkännas av fullmäklige Delfinns i den nuvarande kommunallagen inget krav på all fullmäklige skall fattanågot beslut angående den av styrelsens upprättade årsredovisningen.Regelmässigt sker detta ändå. Hos vissa kommuner och landsling fallas sedanbehandlingen av årsredovisningen avslutals beslul om alt lägga den tillhandlingarna. Hos andra fattas etl formellt beslut om godkännande avredovisningen. Regeringenanser att den praxis som utbildats bör framgå av lagen och föreslår därför enbestämmelse om atl fullmäktige skall fatta beslut om årsredovisningen.Därigenom kommer det också att framgå av lagen att det hör lill fullmäktigesobligatoriska uppgifter att behandla årsredovisningen.