prop · GE03177 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:177 om sammanslagning av bankinspektionen och p försäkringsinspektionen,m. Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . 1propositionen föreslås att bankinspektionen och försäkringsinspektionen per den1 skall slås samman till en central förvaltningsmyndighet, finansinspektionen.Vidare behandlas anslagskonsekvenserna av sammanslagningen för budgetåret1991/92. Propositionen innehåller även ett lagförslag som föranleds av den nyamyndighetens inrättande. Dennya inspektionsmyndigheten föreslås även fullgöra kanslifunktionen åtbokföringsnämnden. Ipropositionen föreslås också att höjs med från nuvarande 25 till 27 miljarderkronor fr.o.m. . I 1990/91. Lag medanledning av finansinspektionens inrättande Härigenom föreskrivs att bestämmelser i lag eller annanförfattning om bankinspektionen eller försiikringsinspektionen skall avsefinansinspektionen. Denna lag träder i kraft 2 Förslag till Prop. Lag om ändring i lagen (1968:576) om 1990/91:177 stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar Härigenomföreskrivs att 13 § lagen (1968:576) om stadshypotekskassaoch om stadshypoteksföreningar' skall ha följande lydelse. Somgrundfond för kassan ställer Som grundfond för kassan ställer staten till förfogande en av rege- staten till förfogande en av rege ringen eller, efter regeringens be- ringen eller, efter regeringens be stämmande, ut- stämmande, ut färdad garantiförbindelse på tjugo- färdad garantiförbindelse på tjugo . 'Lagen omtryckt 1983:578. - Senaste lydelse 1989; 109L 1990/91:177 Utdrag ur protokoll vid regcritigssanunanträdeden Närvarande: statsministern , ordförande, och statsrådenHjelm-Wallén, (iöransson. ,, , , Proposition om sammanslagning av bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen, m.m. Genom beslut bemyndigade regeringendåvarande chefen för finatisdepartenientet, statsrådet , att tillkalhien särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om den fratntida tillsynenöver de finansiella instituten och tnarknaderna. Med stöd av bemyndigandet tillkalladesden generaldirektören som siirskild utredare. Utredaren överlämnade betänkatidet (SOU1991:2) Finansiell tillsyn. Betätikandet har retnissbehatidlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sainnianfattning;iv betänkandet som hilagn I. dels en förteckning över remissinstatiserna ochen sammanställning av remissyttrandena som hilnga 2. 1 detta iirende tar jag upp frågan om en sannniinshigningav bankinspektionen och försiikringsinspektionen till en mvndighet och de anslagsmässigakonsekvenserna av en sammanslagning. Jag tar också upp frågan om en samordningav statens resurser på redovisningsområdet. Däremot tar jag inte upp frågor somrör tillsynens itiriktning och innehåll eller övriga frågor som behandlas ibetänkandet eller initierats av remissinstanserna. Oavsett den sammanslagning av bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen som jag föreslår i det följande bör innehållet itillsynen övervägas. Det gäller bl.a. utformningen av tillsynen och inspektionsmyndighetetisbefogenheter. Hit hör även frågorna om tillsyneti över finansiella koncernersamt om offentliga styrelserepresentanter i koncernföretagen. I detta sammanhangbör liven formerna för samråd med skilda myndigheter behandlas. Härvid börsärskilt behovet av samråd med uppmärksammas, bl.a. avseende behovav regler om uppgiftsutbyte och sekretess. Jag avser att återkomma tillregeringen i dessa frågor. I ett särskilt avsnitt tar jag upp frågan om en höjning avgrundfonden för stadshypotekskassa (avsnitt 3). 2Sammanslagning av bankinspektionen och Prop. försäkringsinspektionen 1990/91:177 2.1 Inspektionsmyndigheternas uppgifter och organisation Laglighet och sundhet är nyckelbegrepp när det giillerbankinspektionens och försiikringsinspektionens tillsynsverksamhet. Inspektionsniyndighe-ternaskall se till att instituten följer de lagar och andra författningar som berördem, liksom bestämmelser som meddelats av institutens stämma, styrelse eller motsviirandeorgan. Myndigheterna skall se till att verksamheten ligger inom de gränser somanges i lagstiftningen. Tillsynskraven omfattar också i vidare mening förhållandensom kan inverka på institutens säkerhet eller som i övrigt hiir betydelse fören sund utveckling av den verksamhet som står under tillsyn. Bankinspektionen aren central förvaltningsmyndighet meduppgift att utöva tillsyn över banker, bankfilialer och representationskontorför banker. Inspektionen är vidare tillsynsmyndighet för finansbolag,kreditaktiebolag, hypoteksinstitutionerna. , fondkommissionsbolag,, samtför fondbolag, dvs. bolag som förvaltar värdepappersfonder. Bankinspektionen ärregistreringsmyndighet för bankerna och håller en förteckning överfinansbolag. En särskild uppgift för bankinspektionen är att följa utvecklingen;iv och främja allmän kännedom om pris- och konkurrens-förhålliinden inomtillsynsområdet samt att föra kartellregister. Inspektionenstillsynsverksamhet omfattar även vissa uppgifter inom konsumentskyddsområdet, t.ex.granskning av avtalsvillkor samt tillsyn enligt konsumentkreditlagen.Bankinspektionen har uppgifter av övervakande och utredande karaktär avseende insiderhandelnmed värdepapper. Vidare har bankinspektionen ett samordningsansvar förkapitalmarknadsstatistiken. Bankinspektionen leds av en generaldirektör som också ärordförande i inspektionens styrelse. Under generaldirektören finns enchefstjänsteman med samordnings- och utvecklingsansvar beträffande främstinternationella frågor. Inom inspektionen finns två avdelningar,kreditinstitutsavdelningen och finansmarknadsavdelningen samt en byrå föradministrativa ärenden. Vidare finns en bunkinspektör med ett övergripandeansvar för författningsfrågor inom inspektionens område. Bankinspektionens verksamhet finansieras genom avgifterfrån de institut som står under tillsyn av inspektionen. Avgifterna tas inteupp på statsbudgetens inkomstsida utan förs till ett reservationsanslag somuppbördsmedel. För varje budgetår fastställer regeringen en utgiftsstat förinspektionens verksamhet. är en centralförvaltningsmyndighet med uppgift att utöva tillsyn över svenskaförsäkringsbolag, utländska försäkringsföretag med tillstånd att drivaverksamhet i , understödsföreningar och försäkringsmäklare.Försäkringsinspektionen är registermyndighet för försäkringsbolagen,understödsföreningarna och försäkringsmäklarna. Den övergripande uppgiften förinspektionen är att verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. En centraluppgift är därvid att bevaka att försäkrings- företagenhar en betryggande soliditet så att de kan infria sina försäkringsutfästelser.En annan uppgift är att bevaka att och andra försäkringsvillkor ärskäliga samt att skaderegleringen sker på ett godtagbart sätt. I verksamheteningår också att pröva ärenden om t.ex. försäkringstekniska grunder samtändringar av bolagsordningar och stadgar. Försäkringsinspektionenleds av en generaldirektör som också är ordförande i inspektionens styrelse.Under generaldirektören finns en chefstjänsteman med samordnings- ochutvecklingsansvar inom de verksamhetsområden som inspektionen bestämmer. Inominspektionen finns en avdelning för allmänna tillsynsärenden och en förförsäkringsjuridiska ärenden samt en byrå för administrativa ärenden. Försäkringsinspektionensverksamhet finansieras genom avgifter från försäkringsbolag,understödsföreningar och försäkringsmäklare. Avgifterna tas inte upp påstatsbudgetens inkomstsida utan förs till ett reservationsanslag somuppbördsmedel. För varje budgetår fastställer regeringen en utgiftsstat förinspektionens verksamhet. I denpågående omläggningen av budgetprocessen ingår bankinspektionen och försäkringsinspektioneni budgetcykel 2 (1992/93-1994/95). Med hänsyn till att tillsynsutredningen dåpågick beslutade regeringen att inspektionsmyndigheterna - iavvaktan på ytterligare direktiv från regeringen - inte skall påbörja någonfördjupad verksamhetsanalys. Mitt förslag: Bankinspektionen och försäkringsinspektionenslås samman till en central förvaltningsmyndighet med namnet finansinspektionenper I99I. Några andra ändringar beträffande tillsynsverksamhetengörs inte . Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Riksbanksfullmäktige, kommerskollegium,bankinspektionen, statskontoret, (), . , Föreningsbankers Förbund.Statens bostadsfinansieringsaktiebolag, , () har tillstyrkt förslaget,huvudsakligen med hänvisning till branschglidningen och behovet av tillsyn påkoncernnivå. , ,och har lämnat förslagetutan erinran. , , ,, ,() samt SACO- och ST-föreningarna vidförsäkringsinspektionen har avstyrkt förslaget främst med motivering att besluti frågan bör fattas först sedan det lagts fast vilken inriktning den framtidatillsynen skall ha. Även farhågor för ökande byråkrati och för attförsäkringsfrågorna skall komma på mellanhand har anförts som skäl mot ensammanslagning. och Försäkringsiiiredningen(Fi 1990:11) har förordat att ett ställningsta- Prop. gande i frågan böranslå till dess framtida behov av tillsyn närmare klar- 1990/91:177 gjorts. Riksbanksfullmäktige konstaterar att branschglidningen ochbehovet att kunna hantera tillsynen av finansiella koncerner är ett starktargument för en sammanslagning och att det finns andra fördelar med en sådaninom områden där likheterna mellan bank- och försäkringsrörelse är påtagliga.1 övrigt är sannolikt tillsynsarbetet ganska olikartat, men fullmäktige tvekarinte att ansluta sig till utredningens uppfattning att tillsynens effektivitettjänas bäst av en sammanslagning till en enda tillsynsmyndighet. Denföränderliga miljö inom vilken den finansiella tillsynen arbetar ställer storakrav på flexibilitet och förmåga till förnyelse. Enligt fullmäktiges bedömningförbättras möjligheterna att leva upp till dessa krav av en samordning av debåda myndigheternas resurser. bedömer att en sammanslagningav tillsynsmyndigheterna ligger väl i linje med såväl utvecklingen på det finansiellaområdet i EG som i och tillstyrker därför förslaget. Bankinspektionenunderstryker att det ständigt måste ske en omprövning av tillsynens inriktningoch metoder men att mycket talar för att den finansiella utvecklingen förnärvarande befinner sig i en fas som ställer osedvanliga krav på anpassning avtillsynsmetoderna. Redan de blygsamma former av branschglidning mellan bank-och försäkringsverksamhet som förekommit har utlöst påtagligasamordningsbehov mellan inspektionsmyndigheterna. En till utvecklingen fulltgenomförd anpassning av lagstiftningen kommer enligtinspektionens mening att utlösa omfattande och svårbemästradesamordningsproblem om inte de båda myndigheterna slås samman. Ett övergripandeproblem är de redan befintliga svårigheterna att upprätthålla insyn ochöverblick över företagen i en hel koncern. Kombinationen av bank- ochförsäkringsverksamhet tillför en extra dimension i tillsynen genom defundamentalt olika verksamhetsbetingelser som kommer att föreligga mellanförsäkringsgrenarna och andra verksamhetsgrenar i koncernen. Förutsättningarnaför försäkringsbolagens finansförvaltning bör göras så likformiga med andrafinansmarknadsaktörers som möjligt, vare sig denna sker inomförsäkringsbolagens egen balansräkning eller i dotterbolag med olikainriktning. Kraven på likformighet med andra finansinstitut kommer utan tvivelatt växa när samtliga finansinstitut verkar på samma marknad. För att skapanågorlunda goda förutsättningar för tillsynen och normgivningen över sådanakoncerner bör denna enligt bankinspektionens mening utföras av en inyndighet.NO anser mot bakgrund av branschglidningen och behovet av tillsyn påkoncernnivå utredningens förslag välgrundat. Även om nödvändig samordning tillsvidare skulle kunna åstadkommas genom samlokalisering och samordning mellan debåda myndigheterna så torde detta inte vara en rationell ordning.Konsumentverket finner det mot bakgrund av korisumentsynpunkter naturligt attsamordna tillsynen på de båda områdena och att en sammanslagning sannolikt kange fördelar i de avseenden utredaren pekar på, även om de olika rättsligaförutsättningarna för tillsynen inom respektive område begränsar möjligheternatill en fullständigt integrerad verksamhet. anser det viktigt att tillsynensinriktning och funktionliksom dess organisation utformas så att hänsyn tas till utvecklingen Prop. påden finansiella marknaden. Inspektionen kan i och för sig i allt väsentligt1990/91:177 godta vad utredaren anfört i fråga om den framtida inriktningejiavtillsynen mot bakgrund av skyddsintressena stabilitet och säkerhet i detfinansiella systemet, skyddet för olika konsumenter samt förtroendet ocheffektiviteten ifråga om finansiella institut och marknader. konstaterarinspektionen emellertid att någon egentlig analys inte gjorts av de frågor somkommer att få betydelse för den framtida tillsynsinriktningen. Bristerna iutredningen gör det svårt att bedöma hur tillsynen på bästa sätt bör utformasoch organiseras med avseende på olika delar av institutens verksamhet. Detfinns därför behov av en kompletterande utredning innan beslut tas. Inspektionenkan inte finna att utredaren på ett övertygande sålt visat att en sammanslagningav bank- och försäkringsinspektionerna till en myndighet ger' rationaliserings-och andra fördelar som överväger de nackdelar som särskilt sett frånförsäkringssidans håll med stor sannolikhet blir följden av en fusion. Med enstörre myndighet kommer att följa ökad byråkrati, längre beslutsvägar och enallmänt sett mera tungrodd organisation. Inspektionen menar vidare att despeciella försäkringsfrågorna bl.a. de försäkringstekniska uppgifterna samt demera direkt konsumentinriktade uppgifterna, särskilt premie-, villkors- och skaderegleringsgranskning,löper en avsevärd risk att hamna i skymundan. Enligt inspektionen är detmöjligt att i likhet med vad som till-lämpas i nästan alla andra länder genomsamråd och information klara av uppkommande tillsynsfrågor av gemensamt intresse.Sveriges Försäkringsförbund. , har alla framfört synpunkter som ligger ilinje med den uppfattning försäkringsinspektionen gett uttryck för. Skälen för mitt förslag: Som utredningen konstateratsyftar inspektionsmyndigheternas tillsynsverksamhet till att tillgodose tretyper av skyddsintressen: att det finansiella systemet är stabilt, attkonsumentskyddet upprätthålls och att det finansiella systemet från samhällsekonomisksynpunkt är effektivt. Frågan hur tillsynsverksamheten skall vara organiserad föratt på bästa sätt tillgodose de olika skyddsintressena rymmer flera aspekter.Som utredningen konstaterat finns inte någon entydig internationellutvecklingstendens i fråga om den finansiella tillsynens organisation. Såmycket är emellertid klart att organisatoriska olikheter i fråga om tillsyneninte har spelat någon avgörande roll för samarbetet mellan olika länderstillsynsmyndigheter. Det pågår en genomgripande omvandling av de finansiellamarknaderna. Omvandlingsprocessen har för del främst sin upprinnelse ide avreg-leringar som ägde rum men har under de senaste årenaccentuerats på grund av ökande internationalisering och närmandet till EG.Inget tyder på att intensiteten i den processen kommer att avmattas underöverskådlig framtid. Ett exempel i den pågående omvandlingsprocessen utgör den s.k.branschglidningen som i huvudsak innebär att den traditionellt strikta gränsdragningenmellan bank-och försäkringsverksamhet håller på att lösas upp. I propositionenom rörelseregler för bank m.m. (prop. 1990/91:154) föreslås att banker skall fåäga organisationsaktier i försäkringsbolag och vice versa. Vidare föreslås att banker och försäkringsbolag skallkunna ingå i samma Prop. Bestämmelsernaföreslås träda ikraft . 1990/91:177 Om förslaget genomförs, kan genomgripandestrukturförändringar komma till stånd. Redan nu har utvecklingen gått så långtatt optionsavtal om aktieköp har träffats av några stora banker ochförsäkringsföretag i avvaktan på en prövning av aktieförvärven, som kan skeförst om och när lagförslaget antagits. 1 frågan om en sammanslagning av inspektionsmyndigheternakan remissutfallet sammanfattas i två huvudlinjer. Den ena linjen, somavstyrker en sammanslagning, anger som huvudskäl att tillsynsverksamhetensinriktning och innehåll inte tillräckligt utretts och analyserats och attutredningens förslag därför inte kan läggas till grund för enorganisationsförändring . Den andra linjen, som förespråkaren sammanslagning,har som huvudskäl anfört branschglidningen och behovet av tillsyn påkoncernnivå. Som jag tidigare nämnt kommer, enligt min bedömning, densnabba omvandlingen av de finansiella marknaderna att fortsätta under avsevärdtid. Det leder till slutsatsen att tillsynens inriktning och innehållvisserligen kan utredas och analyseras men knappast läggas fast en gång föralla. En fortlöpande översyn torde i stället vara en mer realistiskinriktning. När det gäller den andra huvudlinjen menar jag attbranschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå talar för ensammanslagning av inspektionsmyndigheterna. Emellertid förekommerbranschglidning också i länder där tillsynsansvaret är delat mellan olikamyndigheter. Sett ur det perspektivet skulle möjligen en samlokalisering av,och ett samrådsförfarande mellan, inspektionsmyndigheterna i och för sig kunnavara tillräckligt för att nöjaktigt hantera branschglidningsfrågan. Branschglidningen i sig är emellertid enligt mitt synsättinte ett huvudskäl att slå samman de båda tillsynsmyndigheterna, även om denutgör ett incitament att överväga förändringar av tillsynens organisation.Frågan skall inte ställas som en bank-försäkringsfråga utan som en fråga om hurresurser bäst skall utnyttjas för att tillgodose skyddsintressena på hela tillsynsomrädet. av tillsynsverksamheten inom en myndighetskulle möjliggöra högre beredskap för nya uppgifter och för kraftsamling ikritiska situationer. Mycket talar även för att det inom en sammanslagentillsynsmyndighet går att finna lösningar, som gör den mer flexibel ocheffektiv än två mindre myndigheter. Inspektionsmyndigheterna har haftsvårigheter att konkurrera om personal på flera delområden.Personalomsättningen har varit hög, och tjänster har varit obesatta underrelativt långa perioder. En sammanslagning skulle medföra att förutsättningarnaför alt rekrytera och behålla kvalificerad personal förbättrades. En myndighetmed tillsyn över hela finansmarknaden erbjuder också bättre möjligheter tillkompetensutveckling och överblick. Nya karriärmöjligheter öppnas inom enstörre myndighet, och utryiTimet för personalutveckling ökar. En sammanslagning skulle dessutom förbättra möjligheternaatt samordna, bygga ut och förstärka kompetensen inom ADB-området. Genom ökadanvändning av ADB kan tillsynsarbetet effektiviseras. Vid en sammanslagningkan vidare rationaliseringsvinster uppnås främst inom administra- Även servicefunktioner inom andra enheter Prop. kansamordnas i större utsträckning än . Flera remissinstanser har uttalat farhågor för att desärskilt försäkringsanknutna frågorna skulle eftersättas i en sammanslagenmyndighet. Företrädare för försäkringsbranschen har framhållit att den svenskaorganisationsformen med två fristående, relativt små tillsynsmyndighetererbjuder fördelar främst genom korta beslutsvägar och större möjligheter attupprätthålla specialistkompetens högt upp i organisationen. Farhågor harframförts att en sammanslagen tillsynsmyndighet skulle bli mer byråkratisk, atthandläggningstiderna skulle förlängas och servicen försämras. Jag har förståelse för denna oro men anser att farhågornaär överdrivna. Precis som skulle för den nya myndigheten gällaett krav på att inom samtliga tillsynsområden upprätthålla den standard påtillsynsinsatserna som behövs. Den nya form av styrning som införs inomstatsförvaltningen innebär att en detaljerad budgetstyrning ersätts av mål-och resultatstyrning. Frågor om myndigheters effektivitet och produktivitetställs i förgrunden och kraven på uppföljning och utvärdering skärps; detväsentliga blir analys och bedömning av uppnådda resultat. På en sammanslagenmyndighet skulle ställas höga krav på verksamhetsanalys och resultatuppföljning. Mot denna bakgrund kommer jag till slutsatsen attskyddsintressena på hela tillsynsområdet bäst gagnas av attinspektionsmyndigheternas resurser samlas i en myndighet, som sammantaget kanutveckla en höjd kompetensnivå och en sådan dynamik i organisationen atttillsynsinsatserna kan formas i takt med förändringar på marknaden. Jagföreslår därför att inspektionsmyndigheterna per slås samman . I fråga om tidpunkten menar jag att det av flera skäl inteminst från personalsynpunkt är av stort värde att tiden mellan beslut omsammanslagning och verkställighet kan göras så kort som möjligt. En ytterligarefördel är att sammanslagningen sammanfaller med ett budgetårsskifte. Vidare harnya gemensamma lokaler för myndigheterna anskaffats . Den nya myndigheten bör kallas finansinspektionen. Namnetär enkelt och kort och anger på ett godtagbart sätt området för myndighetensverksamhet. Den nya myndigheten bör vara en central förvaltningsmyndighetunder regeringen () med styrelse och generaldirektör som utsesav regeringen. Bankinspektionens och försäkringsinspektionens styrelser bestårav vardera sex ledamöter jämte generaldirektören. styrelsebör inte vara större. Tillsynsverksamheten skall vara organiserad så, attmyndigheten på ett re-surseffektivt sätt klarar att fullgöratillsynsuppgifterna. Detta förutsätter att personalen har en hög kompetensnivåoch att tillsynsinsatserna prioriteras på rätt sätt. Det fordras även attorganisationen är så flexibel att den snabbt och smidigt kan anpassas tillförändringar på marknaderna och därmed möjliggör en effektiv tillsyn också avnya aktiviteter och verksamhetsformer. Det är således av stor vikt att den framtidaorganisationen görs flexibel för att tillsynen skall kunna bedrivas effektivtoch framgångsrikt. ställas krav på en kontinuerlig utvärdering ochuppföljning av inspektionens Prop. Det bör uppdras åt en organisationsutredning att föreslåhur den nya myndigheten närmare skall organiseras. Jag har för avsikt attsenare föreslå regeringen direktiv till en sådan utredning. Att slå samman två myndigheter innebär alltid risker förnegativa konsekvenser Det är av största vikt att inte övergångsproblem ellerosäkerhet hos personalen minskar möjligheterna för den nya myndigheten attbehålla den kompetens och erfarenhet som byggts upp i de båda tillsynsorganisationerna.I detta sammanhang förtjänar även att understrykas vikten av att kontinuitetenbeträffande väsentliga tillsynsfunktioner upprätthålls även under den tidorganisationsförändringen pågår. Därför bör sammanslagningen genomföras så att personalen vidde båda inspektionsmyndigheterna erbjuds anställning vid den nya myndigheten.Med hänsyn till den korta tid som står till förfogande bör inledningsvis en sainordningske endast av lednings- och stabsfunktioner, administration och gemensammaservice- och systemfunktioner. Huvuddelen av de nuvarandeorganisationslösningarna i bank- och försäkringsinspektionerna bör alltsåbehållas i inledningsskedet. Det kan inte uteslutas att viss övertalighet kankomma att uppstå när den nya organisationen . bör arbeta skyndsamt så att dennya myndigheten snabbt formas till en organisation och osäkerhet om deframtida arbetsförutsättningarna motverkas både inom och utom myndigheten. 2.3 Bestämmelser i äldre författningar om bankinspektionenoch försäkringsinspektionen Bestämmelser som avser bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen förekommer i ett stort antal författningar, däriblandbankrörelselagen (1987:617) och försäkringsrörelselagen (1982:713). Dessabestämmelser måste ändras så att de i stället avser finansinspektionen. Enligt min mening finns det dock inte anledning att nuändra varje sådan lag eller förordning. En mer ändamålsenlig lösning är att nui en särskild lag ta in en allmän föreskrift som i fråga om bestämmelser somavser bankinspektionen eller försäkringsinspektionen hänvisar tillfinansinspektionen.