prop · GE03106 · 1990-12-31 00:00:00 — DI har uppfattat förslaget så att även dessa delregister skall ansesinrättade genom den föreslagna lagen. Den tveksamhet som kan uppstå börundanröjas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. DIkonstaterar också att registrering av handel med derivatprodukter inte kommeratt omfattas av den föreslagna lagregleringen i annan utsträckning än i frågaom panträtt i rättigheter i de registrerade skuldförbindelserna. Annanregistrering av sådan handel kommer därför om uppgifter om enskilda personerregistreras att omfattas av datalagens regler fullt ut. Enligt5 § datalagen skall Dl i samband med att tillstånd meddelas för personregister alltid meddela föreskrift om ändamålet med registret. 1 fråga om s.k. statsmaktsregister gäller enligt 6a § datalagen motsvarande skyldighet i den mån inte regeringen eller har meddelat före skrift i detta hänseende. Ändamålet med ettpersonregister är av grundläggande betydelse för hur Prop. 1990/91:106 ettpersonregister får användas. Som framgår av 7 § datalagen begränsas Bilaga 1såväl innehåll, inhämtande, utlämnande och annan användning av personuppgifterav ändamålet med personregistret. Lagförslagetinnehåller med aktiekontolagen som förebild ingen bestämmelse om registretsändamål, eftersom registret sägs ha samma ändamål som lagen i dess helhet. 1sitt yttrande över förslaget till lagrädsremiss om det kontobaserade aktiesystemetframhöll DI att registerändamålet med avstämningsregi-stren borde preciseras ilag. Lagrådsremissen innehöll också en ändamålsbestämmelse. Lagrådet ansågemellertid att ändamålet med avstämnings-registren på ett tillräckligt tydligtsätt framgick av de följande paragraferna i lagen. Någon ändamålsbestämmelsehar därför inte tagits in i aktiekontolagen. Med hänsyn härtill vill DI intemotsätta sig att särskild ändamålsbestämmelse utelämnas även i den föreslagnalagen om PMCs register. Enligt5 kap. 8 § lagförslaget får PMC rätta en anteckning på konto om anteckningeninnehåller uppenbar oriktighet till följd av skrivfel, räknefel, något annatförbiseende eller tekniskt fel. Rättelse av annat slag synes förutsätta enanmälan från ett placerarombud. I sammanhanget bör observeras att placerarombudeninte är registeransvariga för registret. Enligt 8 § datalagen skall denregisteransvarige rätta en oriktig eller missvisande uppgift, om det intesaknas anledning att anta att otillböriigt intrång i den registreradesintegritet skall uppkomma. Rättelseskyldighetenenligt lagförslaget är således inskränkt i förhållande till vad som gällerenligt datalagen. Enligt uppfattning är datalagens rättelseregel av storbetydelse för skyddet för den personliga integriteten. Det diskuteras inte varesig i den allmänna motiveringen eller i specialmotiveringen till lagförslagetvilka motiv som ligger bakom inskränkningen. Inte heller framgår omlagförslagets rättelsebestämmelse avses vara uttömmande eller om datalagensregel skall gälla vid sidan om den föreslagna regeln. Di anser att dessa frågorbör utvecklas närmare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Innehållet i den särskilda förteckningen Enligt4 kap. 2 § andra stycket i lagförslaget skall identiteten hos en borgenär sominte är medlem i PMC inte framgå av konto. Sådan borgenär anges i stället meden för honom unik identifikationsbeteckning (särskiljbar beteckning) ochuppgift om vem som är placerarombud. Därutöverskall PMC föra en särskild förteckning över dessa borgenärer med uppgift om namn, identifieringsnummer och adress. Avsikten med denna förteckning måste vara att ge PMC möjlighet att identifiera de på konto registrerade borgenärerna för att PMC skall kunna utföra uppdraget att förvalta den ifrågavarande låneemissionen. DI vill peka på att en sådan identifiering synes förutsätta att även den särskiljbara beteckningen regi streras i denna förteckning. Detta bör framgå av lagtexten. Insyn och sekretess Prop. Bilaga 1 DI utgårfrån att 6 kap. I § första stycket lagförslaget innebär att medlem intekommer att få insyn i andra konton än sådana som medlemmen förfogaröver för egen del eller såsom placerarombud. Iparagrafens andra stycke regleras den registrerades rätt till insyn. Även idetta avseende är den registrerades rätt enligt förslaget inskränkt i förhållandetill vad som gäller enligt datalagen. Insynsrätten enligt datalagen är absolutoch kostnadsfri. Lagförslagets regel har tillkommit med aktiekontolagen somförebild, dock med den skillnaden att motsvarande besked enlig aktiekontolagenuttrycklingen skall vara kostnadsfritt. Varken den allmänna motiveringen ellerspecialmotiveringen till lagförslaget innehåller motiv varför insynsrätten börregleras annorlunda än i datalagen resp. i aktiekontolagen. Inte heller framgårom regeln i förslaget är avsedd att vara uttömmande eller om datalagensinsynsregel skall anses gälla vid sidan om lagförslagets. Dl anser att dessafrågor bör klargöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. I6 kap. 2 § lagförslaget anges två situationer då borgenärens identitet kankomma att avslöjas för emittenten. Med hänsyn till syftet med röjandet av denregistrerades identitet i dessa fall godtar DI förslaget. Avspecialmotiveringen framgår att åtkomsten till uppgifterna i ovannämndaförteckning skall vara begränsad även för PMCs egen personal. En särskildföreskrift om behörighetskontroll för att tillgodose behovet av skydd för dessauppgifter kan komma övervägas av DI. EnligtDis uppfattning ställer inte renodlade integritetsskyddshänsyn särskilt högakrav på säkerhet för ifrågavarande registrering. Andra skäl såsom hänsynen tillde stora ekonomiska värden det här rör sig om kan motivera en hög ellermycket hög säkerhetsnivå för registreringen. Lagförslagetinnehåller särskilda regler om rätt till ersättning vid skada i tillämpligadelar motsvarande dem som gäller enligt aktiekontolagen. Det innebär attdatalagens regler om strikt skadeståndsansvar för den registeransvarige och omrätt till ersättning även för ideell skada inte skall gälla. Enligt Disuppfattning kan en felaktig registrering av t. ex. pantsättning, konkurs ellerdylikt utan tvekan komma att medföra ideell skada för en borgenär. Såsom DIframhöll beträffande förslaget till aktiekontolag innebär det en försämring avden enskildes integritetsskydd att rätten till ersättning för ideell skada tasbort. Med hänsyn till att har godtagit regleringen i aktiekontolagenvill DI emellertid inte motsätta sig att förslaget genomförs även på det nuaktuella området. 7 1990/91. 4 Bankinspektionen: Prop. Densvenska penning- och obligationsmarknaden utvecklades starkt under 1980-talettill en framträdande position relativt jämförbara länder vad gäller omsättning,likviditet och transaktionskostnader. Utvecklingen på det administrativaområdet har släpat efter marknadsutvecklingen. Densvenska penningmarknaden kännetecknas därför av såväl hante-ringsmässiga riskersom motpartsrisker vilka i det närmaste skulle ha kunnat elimineras med hjälpav ändamålsenliga administrativa system. Det är därför myckettillfredsställande att nu avancerat så långt att ett lagförslaginom kort kan föreläggas . PmC-projektethar redovisats och varit föremål för remissbehandling i flera etapper.Projektet har därvid successivt förändrats med marknadens utveckling och somett resultat av olika överväganden inom . Det nuföreliggande lagförslaget baseras pä ett flertal sådana förändringar jämförtmed tidigare redovisning som bankinspektionen något vill kommentera. Denomarbetning av ett tidigare förslag till regelsystem för verksamheten hosPenningmarknads-Centralen PmC AB som gjorts av juslitierådet som sägs i rubricerade PM så långt möjligt anpassats till den systematikoch begreppsbildning som förekommer i aktiekontolagen. De önskemål i dettahänseende som bankinspektionen tidigare givit uttryck för i sitt remissyttrande1989-06-28 (dnr 899/89) till departementet rörande det tidigare lagförslagethar därmed tillgodosetts. överväganden har ävenlett fram till slutsatsen att konstruktionen med utfärdande av sk enhetsbrev ien emission för deponering hos PmC inte har ansetts nödvändig. Resultatet avomarbetningen har blivit ett lagförslag som klart och enkelt strukturerar denprincipiella ramen för dokumentlös penningmarknadshandel genom PmC. Bankinspektionenhar för sin del inga andra invändningar mot lagförslaget och motiven änförslag till viss komplettering till stöd för inspektionens tillsyn övermedlemmarna i PmC samt deras registreringsåtgärder. Bankinspektionen har i detföljande även utvecklat sin principiella syn på frågan om vilka låneemissionersom skall kunna omfattas av den föreslagna lagstiftningen. PmCs roll på marknaden Demålsättningar för PmC som fastlagts av intressenterna är lovvärda (promemorian s9). Den långsiktiga stabilitet och förtroende hos deltagande aktörer somenligt promemorian därigenom bör skapas kräver emellertid enligtbankinspektionens mening att ytterligare föratsättningar är uppfyllda. Detär av vikt att PmCs verksamhet och system är utformade på ett sådant sätt att de lätt kan anpassas till de strukturella förändringarna på penningmarknaden. Att en sådan anpassbarhet är nödvändig har redan demonstrerats under projektarbetet. Sålunda har den sk ombudsfunk- 98 tionenförändrats inför parternas krav liksom de slag av värdepapper som Prop.1990/91:106 avses ingå i systemet. Detnu sagda implicerar också att PmC-systemet i sig så långt möjligt bör varaneutralt i strukturellt hänseende. Skulle PmC genom utformningen av sinabestämmelser t ex eftersträva en rollfördelning på marknaden som inteharmonierar med parternas preferenser kan effekten endast bli att dessa lämnar PmC-systemetoch rentav den svenska marknadsplatsen. Den internationella finansiella integrationenhar således reducerat den svenska autonomin även i detta hänseende. Avsamma skäl är det en förutsättnng för PmCs ställning på marknaden att samtligaaktörer, såväl medlemmar som icke medlemmar, upplever PmC som en neutralserviceorganisation som likabehandlar alla utan konkurrensbegränsande hinder.Det kan synas vara ett självklart påpekande att kriterier för medlemskap,urval av deltagande emittenter, fastställande av pantvärden och avgifter etcskall ske på objektiva grunder. måste emellertid inses att nämndavariabler är starkt konkur-renspåverkande och därför kan antas bli föremål förallehanda diskussioner i de beslutande organen. Eftersom marknadsparternaerfarenhetsmässigt sällan tvekar att utnyttja tillgängliga konkurrenspåverkandelegala eller administrativa argument, är det enligt bankinspektionens mening avvikt att själva beslutsformerna inom PmC i dessa frågor blir föremål för ingåendeöverväganden. Neutrala, externa organ bör anlitas i viss utsträckning. PmChar goda föratsättningar att bli ett rationellt och säkert system som medför enkraftig reduktion av riskerna i penningmarknaden jämfört med nuvarandeförhållanden. Även om sålunda PmC eliminerar en mängd olika slags risker ochsänker nivån på risktagandet totalt sett, uppstår genom PmC nya risker vilkadessutom tenderar att koncentreras till en plats själva PmC-systemet. Detgår inte att konstruera ett ADB-system som inte är förknippat med risker. Deåtgärder som vidtagits inom PmC-systemet i form av säkerhetsstrategi hardokumenterats i projektets huvudstudie. Bankinspektionen har tidigare iyttrande över huvudstudien konstaterat att säkerhetsstrategin för atten mycket hög säkerhetsnivå upprätthålls i systemet. Bankinspektionenvidhåller denna uppfattning och kommer att ingående kontrollera att denåsyftade säkerhetsnivån uppnåtts innan PmC-systemet får sättas i drift. Viddenna kontroll måste samtliga användares utbildningsnivå och kompetens beaktasså att ingen aktör tillåts medverka utan dokumenterad lämplighet. Detär tillfredsställande att PmC valt att likställa alla aktörer vad gäller ° kravetatt ställa säkerhet i systemet. Det innebär att en praktiskt vansklig ochkonkurrensmässigt känslig klassificering av aktörerna undvikits och attsystemets säkerhetsnivå blivit den högsta möjliga. Likasåär det tillfredsställande att det valda nettingsystemet medför att krav endastbehöver ställas på överiåtarens leveranskapacitet och på att förvärvarenställer marginalsäkerheter utan att för den skull PmC såsom garant behöverutsättas för några risker. Detavgörande för säkerheten blir då vilka säkerheter som godkänns och vilket återpantsättningsvärdede åsätts. Bankinspektionen har tidigare tillstyrkt att återpantsättningsvärdetför alla värdepapper i systemet skall återspegla ränterisken vid en momentanräntehöjning med en procentenhet. Vidaremåste kreditrisken beaktas (se vidare nedan), varvid utgångspunkten bör sökasi motsvarande kapitaltäckningsregler som bankinspektionen meddelar förplaceringar i olika instrument. Efterhandsom fortskridit, har emellertid nya objekt utöver värdepapper fogatstill de säkerheter som skall godkännas i systemet. Det gäller bl a likvidamedel från tidigare försäljningar inom systemet som avses kunna spärras ochanvändas som säkerhet liksom banktillgodohavanden samt värdepapper som ännuinte kunnat införas i PmC-systemet (t ex äldre obligationer). Bankinspektionentillstyrker i princip förslagen om alternativa säkerheter eftersomflexibiliteten därmed ökar i systemet. Inspektionen vill emdlertid peka på attdet därvid, förutom maskinella kontroller, krävs en väl fungerande manuellkontroll hos framför allt ombuden och hos PmC självt. Bankinspektionenkommer att lägga stor vikt vid att rutiner och kapacitet finns för dessakontroller hos aktörerna. Denna prövning kommer att äga rum såväl vid auktorisationsprövningenav ombud som vid den kontinuerliga kontrollen av dessa och av PmCs egenadministration. Urvalet av värdepapper i PmC-systemet Frånbörjan förutsattes att endast sk nollrisk-papper skulle ingå i PmC-systemet,dvs statspapper och bostadspapper. Detta ställningstagande synes ha grundatspå en strävan att minimera risktagandet i själva PmC-systemet. Vidare synesurvalet ha begränsats till instrument av särskild vikt för penningpolitiken ochför bostadsfinansieringen. Närnu lagförslaget utformats så, att även andra räntebärande värdepap per än de nämnda avses kunna ingå i systemet, har detta skett under antagande att risktagandet inom PmC och därmed för dess medlemmar/ garanter inte skall behöva öka. Motiv för att ytterligare värdepapper skall kunna ingå i systemet torde också vara att aktörerna på marknaden vill kunna utnyttja sina kostnadskrävande systeminvesteringar så långt som möjligt och inte behöva investera i ett tredje system vid sidan av PmC och . Bankinspektionen harförståelse för dessa synpunkter och vill anföra Prop. 1990/91:106 följande.Risknivån i PmC-systemet är primärt inte beroende av vilka Bilaga 1 slagsvärdepapper som får ingå i systemet utan av vilka återpantsättnings-värden deolika papperen åsätts. Om sålunda ett papper som är förenat med kreditrisk (tex en industriobligation) förvärvas inom systemet och därvid ett statspapperställs som säkerhet av köparen tills likvid erlagts, så har givetvis interisktagandet i systemet ökat genom införande av industriobligationen isystemet. Medrätt avvägda återpantsättningsvärden för skilda papper i systemet kan alltsårisktagandet i PmC-systemet hållas på en oförändrad nivå jämfört med att endast"nollrisk-papper" får ingå. Fören introduktion av icke-nollriskpapper i systemet åtminstone talarsamtidigt att dagens systemrisker och hanteringsrisker är väl så påtagliga påmarknaden för sådana papper som när det gäller stats- och bostadspapper. Riskenför utslagning av fondkommisionärer via denna marknad med åtföljande dominoeffekterär således en minst lika stor systemrisk för hela penningmarknaden som derisker som är förknippade med handeln i stats- och bostadspapper. För medlemmarnai PmC blir sålunda riskreduktionen genom PmC partiell så länge medlemmar överhuvudtagettillåts handla i papper som inte registreras i PmC, eller i ett säkerhetsmässigtlikvärdigt system. Sistnämnda alternativ framstår av kostnadsskäl som orealistiskt. Bankinspektionenkan därför i princip ställa sig bakom att det i lagstiftningen öppnasmöjlighet för introduktion av andra räntebärande värdepapper än stats- ochbostadspapper i PmC-systemet. Detta ställningstagande kringgärdas dock med enrad förbehåll. Introduktionenav andra värdepapper än stats- och bostadspapper bör ske först sedan systemetvarit i drift sä länge att grundliga erfarenheter av dess funktionssätt vunnitsav PmCs egen personal och av marknadsparterna. Däri bör ingå en erfarenhetsgrundadbedömning av utnyttjandet av funktion som "lender of last resort"i systemet. De utspärr-ningsregler som föreslås för papper som hotas av fallissemangframstår som ändamålsenliga och tillstyrks av bankinspektionen. Fastställandeav värdepapperens återpantsättningsvärden måste ske i former som säkerställerobjektiv bedömning. Den övre gräns som bankinspektionen kan godta återspeglarränterisken () och kreditrisken såsom den återspeglas i kapitaltäckningsreglerna.Eventuell ytterligare nedvärdering av återpantsättningsvärden bör endast skeutifrån vad som motiveras på objektiva grunder eventuellt i form av enofficiell raling av värdepapperen. Under alla förhållanden bör värderingen skei former som motverkar att återpantsättningsvärdena blir föremål förkonkurrens-påverkande spel mellan parterna i PmCs egna beslutsorgan. Bankinspektionenvill särskilt understryka vikten av att rättvisande återpantsättningsvärden åsätts alla värdepapper i systemet. I annat fall kan bankinspektionen inte godkänna att medlemmarnas pro rata parte-ansvar icke blir förenat med kapitaltäckning för banker och fondkommissionsbo lag sä som bankinspektionen har förutsatt enligt skriftligt besked till PmC. Det innebär att frågan om kapitaltäckningskrav för medlemmarnas ' prorata parte-ansvar bör tas upp till omprövning om andra papper än Prop.1990/91:106 stats- och bostadspapper tas in i PmC-systemet. Degrandläggande kraven för att medlemskap skall kunna beviljas i PmC-systemet hartidigare tillstyrkts av bankinspektionen. Inspektionen har inte funnitanledning att frångå tidigare bedömning. Stor vikt måste vid prövningen läggasvid den sökandes administrativa kapacitet och interna ratiner samtsekretessregler. Medlemmari PmC har exklusivt rätten att för egen del (2 kap 1 §) eller i egenskap avombud (3 kap 1 §) för annans räkning öppna konton och vidta övriga registreringsåtgärderi PmC-systemet. Bland skyldigheterna märks att en medlem skall åta sig s k prorata parte ansvar för PmC:s förpliktelser. Frågan om kontroll över medlemsskapetär därför cental för bankinspektionen i sin tillsyn över systemet. Enligt de föreslagnareglerna i 2 kap tillkommer det PmC att avgöra en ansökan om medlemsskap. Om PmCavslår ansökan och även då PmC fråntar någon medlemsskapet, kan det berördainstitutet hos bankinspektionen begära en överprövning av beslutet. Ispecialmotiven (s45) anförs att inspektionen inte kan överpröva ett positivtbeslut av PmC i ett ärende om medlemsansökan annan väg än med stöd avinspektionens allmänna tillsynsbefogenheter enligt förslaget i 1 kap. 3 §. Utansärskilt stöd i författning eller motiv förefaller det som om bankinspektioneninte kan påkalla att inspektionen skall höras innan tar ettbeslut att bevilja en sökande medlemsskap i PmC. För att undanröja ett beslutsom bankinspektionen anser vilar pä en felbedömning vid den lämplighetsprövningav sökanden som föratsätts i 2kap 1 § 2st skulle inspektionen därmed varahänvisad till att, med stöd av tillsynsreglerna i lagförslaget om PmC,tillgripa ett förbud, eventuellt förenat med vite, om verkställighet avstyrelsebeslutet. Med hänvisning till det anförda föreslär bankinspektionen atti den nya registreringslagen för PmC eller i regeringsförfattning med stöd av PmC-lagen,bolagsordning eller i vart fall i specialmotivering anges att ett godkännandefrän inspektionens sida måste föreligga före bifall till en ansökan om medlemsskap. Härkan tilläggas att medlem kan vad gäller registreringsbefogenheterna jämförasmed det kontoförande institutet enligt aktiekontolagen. Tillstånd att varakontoförande egna som andra placerares konton skall meddelasav bankinspektionen. Dessutom föreskrivs i lagen att kontoförande institutstår under tillsyn av inspektionen. Från utgångspunkten att full insyn skallkunna uppnäs från det allmännas sida i en medlems verksamhet, i den mån den harrelevans till PmC-systemet, synes medlemmar i , i vart fall sådana som fårauktoriseras som ombud enligt 3 kap 1§ i lagförslaget endast böratillhöra kretsen av institut som omfattas av 2§ lagen (1974:922) om kreditpolitiskamedel. Förvaltarregistrering av värdepappersinnehav Prop. Bilaga 1 Medhänsyn till det inledningsvis redovisade behovet av flexibilitet anser bankinspektionenatt PmCs regelsystem skall medge att samtliga institutionella placerare fårindividuella depåer i PmC-systemet dvs vara registrerade i eget namn, vare sigkontot förs av placeraren själv som medlem eller av icke medlem genom ombud.Med institutionell placerare avser då inspektionen såväl placerare som stårunder bank- eller försäkringsinspektionens tillsyn som andra större placerare,t ex industriföretag. Förutländska placerare har praxis utvecklats mot att godkänna ett sk nominéeförfarande.Det innebär att samtliga utländska innehav registreras i nominéens namn. Detförutsätts att nominéen blir godkänd av bankinspektionen. Bankinspektionenhar pä PmCs begäran prövat frågan om ett nominéeförfarande kan införas ocksåför svenska förvaltare av svenska placerares portföljer. Bankinspektionen hardärvid ställt sig positiv till en ordning som inte riktas mot deninstitutionella marknaden utan mot privatpersoner och andra mindre placerare.En praktisk gräns vid I mkr som lägsta handelspost i PmC har därvid ansetts somlämplig. Det innebär att innehav under denna gräns skulle registreras inom PmCi förvaltarens namn. Förslageti 3 kap. 1 § 2 st om förvaltare utgår från ställningstagandet i specialmotiveringen(s 47) att en bank eller fondkommissionär som auktoriseras som förvaltareenligt aktiekontolagen därmed också skall vara behörig att fungera somförvaltare i PmC-systemet. Auktorisation av förvaltare eller återkallelse av auktorisationenbart avseende PmC-systemet för viss fondkommissionär skulle därmed inte varamöjlig. Vidare anser bankinspektionen att en särskild prövning av en i aktiekontosystemetauktoriserad förvaltares lämplighet att vara förvaltare även i PmC-systemetbör ske med hänsyn till skiljaktigheterna i de båda systemen. Det bör varamöjligt att ställa villkor som är specifika för PmC-systemet. För översyn medhänsyn härtill är bestämmelserna i 3 kap. 1 § 2 och 3 st aktuella. laktiekontolagen har intagits en bestämmelse som gör det möjligt att bemyndigabankinspektionen att utfärda närmare föreskrifter om registerföring enligtlagen. Någon motsvarande bestämmelse har inte föreslagits i förevarande PM.Inspektionen ser ingen anledning till att i PmC-systemet inte öppna möjlighetentill att ge tillsynsmyndigheten samma befogenhet som i VPC:s system föraktiekonton och konton för skuldförbindelser. Möjlighetenför emittent till insyn i de konton för skuldförbindelser som hos PmC kontoförts avseende emittentens skuld har i 6 kap. 2 § begränsats till skillnad mot motsvarande insynsregler i aktiekontolagen. Vad gäller insynsförhållandet hos auktoriserade förvaltare beträffande ägarkonton som förs hos förvaltare har det inte omnämnts i lagförslaget. För PmC:s del har överhuvudtaget inte tillagts någon insynsrätt i förvaltarnas redovis ning av ägarkontona. Jämför i detta hänseende aktiekontolagen. väsentligt att emittentengentemot PmC och PmC gentemot förvaltarna Prop. 1990/91: 106 får möjlighet till kontoavstämning och annan kontroll. Ispecialmotiveringen till 6 kap. 1 § 2 st har ansetts att det i lagen räcker medden allmänt formulerade föreskriften om rätt till insyn för placerare. Om specificeringi likhet med aktiekontolagen inte anses böra ske, bör närmare villkor tas in iavtalen mellan å ena sidan PmC och ä andra sidan medlemmar, ombud ochförvaltare.