prop · GE03154 · 1990-12-31 00:00:00 — Ensamlad bedömning av den föreslagna ramen ger vid handen att den med hänsyn tillde starka skyddsintressen som finns i försäkringsverksamheten, i synnerhetlivförsäkringsverksamheten, är alltför generöst tilltagen. Folksamvill slutligen anmärka på några egendomligheter i den föreslag na ramens uppbyggnad. Enligt förslaget får eget kapital och garantikapital räknas in i ramen till . Obeskattade reserver får medräknas endast till etl belopp motsvarande av av reservernas storlek, dvs. till 2,. Någon motivering till denna åtskillnad mellan egel kapital och obeskattade reserver lämnas inte i promemorian. Än mindre redovisas hur man lyckats komma fram till just 2,såsom en rimlig riskspridnings kvot. Såväl eget kapital somobeskattade reserver ingår i konsolideringskapi- Prop. 1990/91:154 talet, ochdessa poster är helt likvärdiga som skydd för såväl försäkringsta- Bilaga 2gare som fordringshavare i övrigl till försäkringsbolaget. Man kan därför medvisst fog hävda att posterna skall behandlas lika vid beräkningen av ramensstorlek. Det enda som skiljer posterna ät är att obeskattade reserver ännuinte tagits fram till beskattning och att dessa därför kan sägas vara belastademed en latent skatteskuld. Banklagstiftningenskapitaltäckningsregler innebär att bankers och andra kreditinstitutsobeskattade reserver värderegleringskonlona får räknas in i kapitalbasentill ett belopp motsvarande av reservernas storlek. Bakgrunden till dennabegränsning är att de regler som den s.k. antagit i fråga om internationelltverksamma banker inte uUryckligen erkänner obeskattade reserver somkapitalbasgrundande kapital (internationellt är obeskattade reserver ofta etlokänt belopp). Med hänsyn till att obeskattade reserver frånkonsolideringssynpunkt faktiskt är jämställt med eget kapital tillåter densvenska banklagstiftningen att sådana reserver räknas in i kapitalbasen. Föratt undgå eventuell kritik om att svenska banker på ell otillböriigt sättgynnas via skattesystemet avräknas dock den latenta skatteskulden, som fr. o. m.näsla år motsvarar . I den mån det är möjligt att dra någon parallell tillbanklagstiftningen borde försäkringsbolagen tillåtas att i ramen medräknaåtminstone av reservernas storlek, inte . Folksamvill också peka på all den föreslagna ramen kraftigt missgynnar ömsesidigaförsäkringsbolag jämförl med försäkringsaktiebolag. Konsolideringskapitalet iömsesidiga bolag ulgörs huvudsakligen av obeskattade reserver, vilka tillhörförsäkringstagarna i deras egenskap av ägare av bolaget. Försäkringsaktiebolaghar regelmässigt etl större inslag av eget kapital i konsolideringskapitalet.Genom att endast 2,av de obeskattade reserverna får räknas in i ramenkommer de ömsesidiga bolagen och därmed försäkringstagarna att ställas i enmissgynnad ställning i förhållande till försäkringsaktiebolagen och dessägare. Det kan visserligen hävdas att de ömsesidiga bolagen alltid harmöjlighet att la fram reserverna lill beskattning, varvid det egna kapitalel automatiskiökar med normalt av framtaget belopp. Det kan emellertid inte vara avsiktenatt i en näringsrättslig lagsliftning som har till ändamål att liberaliseraförsäkringsbolagens placeringsregler införa regleringsmässiga styreffekter förall tillgodose fiskala intressen. Regeringenhar föreslagil (prop. 1990/91:54) regler om införande av surv förförsäkringsbolagen. förutsätter att den surv som skapas förförsäkringsbolagen, på motsvarande sätt som för bankerna, jämställs med egelkapital vid beräkningen av ramens storiek, liksom att surven kommer atl ingå iberäkningsunderlaget enligt enhetliga principer oberoende av i vilkenassociationsform surven redovisas. Denbegränsningsregel som föreslås för försäkringsbolagens aktieförvärv syneskunna leda till all dessa bolag endasl kommer att kunna förvärva 190 relativt små finansiellaföretag om krav på bestämmande inflytande skall Prop. 1990/91: 154 gällaäven för dessa innehav, vilket samfundet starkt förordar. menar att detta klart skall framgå av lagtiftningen. Småinnehav leder möjligen till att ledningen i bank- och försäkringsbolag får"a larger playing field" snarare än att bank- och försäkrings verksamhetentillförsäkras "a level playing field". Uttryckligaregler av nu skissad innebörd kan möjligen leda till onödiga låsningar förtillämpande tillståndsmyndigheter. Samfundet menar dock att uttalanden av dennainnebörd i vart fall bör ingå i lagens förarbeten för att på så sätt getillämpande myndigheter vederbörlig vägledning vid tillståndsprövningen. 4 Samgåenden med utländska finansiella bolag Inspektionennolerar alt i promemorian inte berörs i vad mån svenska banker ochförsäkringsbolag kan integreras i en utländsk koncern. 1 det fortsattalagstiftningsarbetet bör närmare överväga förutsättningarna för en utländskbank eller ett ulländskt försäkringsföretag att förvärva inomramen för de föreslagna integrationsmodellerna. Enligt inspektionens uppfatlningbör i princip för sådana förvärv gälla samma förutsättningar som gäller försvenska förvärv. 4.2 Fullmäktige i riksbank I holdingmodellenframgår det ej lika klart huruvida ulländskt försäkringsbolag kan ingå ellerej. I det tillagda andra styckel i 1 kap. 5 § bankaktiebolagslagen omnämns"försäkringsbolag och sådana dotterföretag till försäkringsbolag somavses i 7 kap. 17 § tredje stycket försäkringsrörelselagen" säsom företagsom förstås kunna ingå i holdingbolagskoncernen. Det får förmodas att däriinbegrips såväl svenska som ulländska försäkringsförelag i konformitet med attbankbolag i bankaktiebolagslagens 1 kap. 4 § omfattar bäde svenska och ulländskabanker. Fullmäktige finner inga vägande skäl all utesluta utländskaförsäkringsföretag. Det bör av lagtext och motivutlalanden klart framgå attdessa kan ingå. Ovanhar behandlats fall då moderbolagel är svenskt medan koncernen i övrigt kan innehålla även utländska banker och försäkringsföretag. Där emot diskuteras inte det fall att svenska banker och försäkringsbolag integreras i en utländsk koncern. För försäkringsbolag kan en sådan inte gration ske utan hinderav gällande regler. Om ett utländskt försäkringsfö retag avser alt förvärva en svensk bank eller koncern i vilken svensk bank ingår aktualiseras emellertid en mer ingående prövning. En förutsättning för att ett sådant förvärv skall kunna äga rum är dels att även utländskt försäkringsbolag, såsom diskuterats tidigare, får ingå i den koncernbild ning som omtalas i 5 § bankaktiebolagslagen, dels också att det får vara moderbolag i en sådan koncern. Enligt fullmäktiges meningbör en sådan organisationslösning inle ute- Prop. 1990/91; 154 slutas. Det böralltså skapas likvärdiga möjligheter för ett utländskt försäk- som för ett svenskt atl förvärva svensk bank. Förvärvet måste dockprövas enligt de generella regler som gäller enligt lagen (1982:617) omutländska förvärv av svenska företag. Givetvis bör koncernen i fråga ocksåprövas utifrån samma krav på enhetlighet, överskådlighet m. m. som en koncernmed svenskt moderbolag. Som ett viktigt villkor gäller också att det utländskaförsäkringsföretaget - och för den delen också utländsk bank som moderbolag isin tur inte får ingå i en koncern som också driver bank- ellerförsäkringsfrämmande verksamhet. Sammanställning över remissyttranden Prop. 1 Departementspromemorian (Ds 1989:13) Utländska bankfilialeri , såvitt avser filial till annat foretag än bank som driverfinansieringsverksamhet Efterremiss har yttranden avgetts av bankinspeklionen, försäkringsinspekiionen,kommerskollegium, , , hovrätten för VästraSverige, kammarrätten i , fullmäktige i riksbank, fullmäktigei , (), ,, , ,. , Styrelsen förStockholms fondbörs. i (LO), (), , (), . Svenska försäkringsbolags riksförbund.Utländska Försäkringsbolags Förening, . Sydsvenskahandelskammaren och Föreningen (). Bankinspektionentillstyrker bankfilialgruppens förslag om etablering av utländska bankfilialeroch andra finansiella företags filialer i . Villkoren för filialernas verksamhelbör vara konkurrensneutrala i förhållande till svenska banker. I linje därmedanser bankinspektionen att bankfilialer och andra företags filialer i Sverigebör ha en styrelse av den typ som finns vid inhemska bankers region- ellercentralkontor. är också en fördel från tillsynssynpunkt. Inspektionentillstyrker förslaget om tillslåndspliktig etablering utomlands av filialerför svenska finans- och fondkommissionsbolag. Bankinspektionen vill betona atlutländska filialelab-leringar i förutsätter etl fungerande internationellllillsynssamar-bele. Till övervägande del måste tillsynsansvaret anses åliggahemlandet. Försäkringsinspektionentillstyrker arbetsgruppens förslag att ulländska banker och andra finansiella förelag skall kunna ges rätt att etablera filialer i . När det gäller tillståndsprövningen konslalerar inspeklionen, att det vad gäller banker i praktiken inle görs någon behovsprövning vid utgående filialetablering, även om I kap 4§ bankrörelselagen (1987:617) föreskriver detta. Arbetsgruppen föreslår (s 78), att samma ordning bör gälla för ingående bankfilialer som för utgående, d v s att lagstiftningen skall innehålla krav på nytta för bankväsendet eller det allmänna och att någon behovsprövning inte skall göras. Arbetsgmppen hänvisar i denna del till att frågan om prövningskriterier bör tas upp i anslutning till 193 13 1990/91. beredningenav kreditmarknadskommitténs slutbetänkande. menar,att del av lagstiftningen bör framgå, alt någon behovsprövning inte Bilaga3 skallgöras vid utgående filialetableringar. När det gäller ingående filial- etableringar anserinspektionen att i avbidan på att tillslåndskriterierna och frågan om en däriingående behovsprövning kommer att omprövas sådana bör behandlas pågrundval av samma kriterier som gäller för annan Kommerskollegiumfinner, från de synpunkter kollegiet har att beakta, att bankfilialgruppensförslag är mycket positivt. Enligt kollegiets mening får förslaget dock barases som ett steg på vägen mot en fullständig liberalisering, i vart fall inom EG-EFTA-området. Förslagenom att utländska företag ska få bedriva finansiell verksamhet genom filial iSverige samt att svenska finansbolag och fondkommissionsbolag ska kunna bildafilial i utlandet efter tillstånd finner verket ligga i linje med inlernationellaliberaliseringsslrävanden. finner de föreslagna ändringarna igällande lagar lämpliga. RSVanser att nuvarande reglering om hur prissättning m. m. mellan fastadriftställen (och således även filialer) och ägarbolag skall behandlas ärotillräcklig. Allmänna principer och några enstaka uttryckliga regler finnsemellertid att tillgå. Avsaknaden av hänvisningar till dessa regler och direktaprinciper i lagtext är dock ett problem, i synnerhet som rättspraxis på områdelär mycket sparsam. RSV anser atl det är nödvändigt med hänvisningar av nu nämntslag. Sammanfattningsvis ifrågasäller RSV om bankfilialgruppens förslag skallgenomföras innan beskattnings- och kontrollfrågor rörande utländska filialer iSverige har lösts. SedanSverige betydligl senare än de nordiska grannländerna öppnat möjlighet för utländska banker att i etablera sig genom dotterbank och gett rätl för svenska banker all bedriva verksamhet genom filial i utlandet är det naturligt att, såsom gruppen föreslår, yllerligare öka möjlig helen till etablering över gränserna. Hovrätten saknar anledning att i sak göra invändningar mot den föreslagna liberaliseringen. Med hänsyn till att lillsynsreglerna är ett bärande element i den på bankområdet gällande lagstiftningen är det otillfredsställande atl osäkerhet kan råda om tillsyns ansvarets fördelning och innehåll. 1.7 Kammarrätten i Prop. 1990/91; 154 Bilaga 3 Kammarrättenär positiv till de framlagda förslagen och tillstyrker att dessalägges till grund för ny lagstiftning. Fullmäktigei kan tillstyrka de framlagda förslagen om utökad etableringsfrihetpå det finansiella området. För andra finansiella företag än banker bör de akluellafrågorna om filialetableringar och utländskt ägande i svenska bolag lösas i ettsammanhang. Kontorethar uppmärksammat att filialernas kapitaltäckningsregler skall vara de somgäller i hemlandet. Fullmäktige förutsätter härvidlag att bankinspektionenstillsyn och regeringens tillstånd för atl någon osund konkurrens i kapitaltäckningsreglerej uppstår. Fullmäktige tillstyrker under nu angivna förutsättningar gruppensförslag. NOtillstyrker förslaget atl utländska företag som driver finansieringsverksamhetskall få lagliga möjligheter atl bedriva verksamhel i varvid filialetableringbör tillåtas som alternativ etableringsform. har frägan om utländska bankfilialetableringar i fåll eni stort sett tillfredsställande lösning i det förslag som arbetsgruppen läggerfram. kan därför tillstyrka att detta genomförs i sinahuvuddrag. Något krav på att det skall röra sig om ell finansiellt företaguppställs inle i själva lagen. Att etl krav för filialetable-ringen är altföretaget bedriver finansiell verksamhel bör enligt föreningen framgå utlryckligenav lagen. Sparbanksföreningeninstämmer i arbetsgruppens bedömning att princi pen om likabehandling bör ligga lill grund för regler om ingäende filial etableringar i . Det är enligt mening angelä get alt svenska och utländska kreditinstitut får möjlighet atl verka under så konkurrensneutrala betingelser som möjligt. Arbetsgruppens bedömningar och förslag rörande tillämpligheten av enskilda regler i bankrörelselagen och annan lagstiftning på ulländska filialetableringar ler sig väl förenliga med syftel att uppnå största möjliga konkurrensneutralitet. 1990/91; 154 Bilaga 3 Kassan kanicke se egentliga nackdelar vare sig för egen del eller för låntagarnas/rederiföretagensdel av den föreslagna möjligheten för utländska banker och finansföretag attöppna filial i . Utifrån de allmänna strävandena mot ökadinternationalisering, liberalisering och anpassning till omvärldens regelsystemtalar starka principiella skäl för att medge filialetablering i . Kassantillstyrker därför Bankfilialgmp-pens förslag. Föreningendelar gruppens uppfaltning att möjlighet bör öppnas för utländska företag atlbedriva finansiell verksamhel i genom filial. Föreningen utgår då frånatt det rör sig om utländska kreditinstituts filialer i . Detprincipiella förbudet mot ulländskt ägande av finansbolag bör enligtföreningens mening upphävas i samband med att filialfrågan löses. Det finnsingen anledning att avvakta en eventuell proposilion rörande KMKs förslag tillkapitalmarknadslag. Föreningen delar vidare gruppens mening att svenskafinansbolag bör få etablera filialer utomlands och att lagen bör ändras ienlighet härmed. Närdet gäller andra utländska företags än bankers rätt att driva närmare angivenfinansiell verksamhet genom filial i , anser föreningen också attförslaget i den delen i princip bör genomföras. I det avseendet måsteemellertid den inskränkningen göras att en sådan rätt endast bör ges lill ettutländskt förelag, som driver finansiell verksamhel. Detta bör framgå avlagtexten. viU också understryka att utländska filialersverksamhet i i regelhänseende måste behandlas i likhet med vad somgäller för molsvarande svenska verksamheter. Beträffandeandra utländska finansiella företag än banker framhåller LO atl etablering avsådana i , även om den inte förändrar konkurrensklimatet väsentligt,kan vara till fördel. Både alternativen med dotterbolags- resp. filialelableringär länkbara. Liksom i fråga om bankfilialerna anser LO att de framfördavillkoren för denna handlingslinje är acceptabla. SAFvälkomnar från konkurrenssynpunkt i princip att utländska finans institut skall kunna bedriva finansiell verksamhet genom filialer i . Bilaga 3 Industriförbundetär positivt till att det skapas möjligheter för utländska bankeratt öppna filialer i , att utländska finansbolag och fondkommissionsbolagkan etableras i och all ges möjligheter attetablera dotterbolag eller filial utomlands. För svensk industri är detvälkommet med den ökade konkurrens som etableringen av utländska företag inomden finansiella sektorn i kan komma att medföra. Riksförbundetanser förslaget ligga väl i linje med den utveckling mot en internationelltöppnare marknad som förbundet i olika sammanhang uttalat sig för. Svenskalagar bör på alla områden visa en sådan öppenhet för internationell konkurrens atldet även möjliggör svenska företags deltagande i denna på lika villkor. Utanatt gå in på detaljer i förslaget är riksförbundet positivt till detsamma. 1.20 Utländska försäkringsbolags förening Föreningenfinner det framlagda förslaget positivt och heU i linje med Föreningensinställning till en ökad internationell integration. StockholmsHandelskammare tillstyrker det förslag som bankfilialgruppen framlägger.Förslaget ligger väl i linje med de tankegångar som Handelskammaretidigare framfört på della område. Arbetsgruppensförslag är ytterligare ett steg i riktning mot ökad integrering med utlandetoch EG, vilket vi länge förespråkat. FAR finner atl förslaget helt stämmer med den allmännautvecklingen mot större öppenhet vad avser det internationella bankväsendet ochsvenskt näringsliv i aUmänhet. FAR har inga invändningar mot utformningen avreglerna om tillstånd, rörelse, tillsyn m. m. 2 betänkande (SOU Prop.1990/91; 154 1988:29) Förnyelse av kreditmarknaden, såvitt '' avser rörelseregler för kreditmarknadsbolag samt straff"och vite Efterremiss har yttranden över betänkandet avgetls av bankinspektionen,försäkringsinspektionen, kommerskoUegium, , , riksskalleverekt, riksåklagaren, palent-och registreringsverket,hovrätten tor , kammarrätten i , fullmäktige i Sverigesriksbank, fullmäklige i riksgäldskonloret, näringsfrihelsombudsmannen (NO), ägamtredningen(11985:04), (Fi 1987:03), utredningen meduppdrag alt utreda frågor om leasing av fast och lös egendom (Ju 1988:01),, . ,, stadshypotekskassa,allmänna hypoteksbank, . , Styrelsen för ,i (LO), (),, (), , , , . , , , , Skandinavisk FastighetsrentingAB (Skand-renling), (), Granit & Belon FastighetsrentingAB, , AB Industrikredit, ,, AB , ,, , Föreningen (),Svenska Revisorssamfundel (SRS), (), , Grossistförbundel , , , , , , (), , Medborgarrällsrörelsen Frihelen iSverige, Företagens uppgiflslämnardelegation, FUD, (), och . Bankinspektionentillstyrker kommilléns förslag all kreditmarknadsbolagen huvudsakligen skallbedriva finansiell verksamhet och att principen om förbud mot blandning av kreditgivningoch ägande införs för dessa bolag. Detta betyder att de i likhet med vad somgäller för bank inte får ägna sig åt industriell verksamhel eller annanverksamhet som ligger utanför det finansiella området. Inspektionenanser att del är väsentligt att förbudet mot aktie- och andelsförvärv, del s. k. förvärvsförbudet, inte urholkas med alltför många 198 Kommittén harföreslagit ett antal undantag. Inspektionen är Prop. 1990/91; 154 inte negativtill något av dessa men vill i fallet med undanlag för förvärv av Bilaga 3 aklieroch andelar i finansieringssyfte anmärka atl förslagel atl aktier och andelarsom innehafts längre än skall kräva kapitaltäckning inleinnehåller någol krav pä avveckling. Skärpningen av kapitaltäckningskravetbetyder endasl att det blir dyrare för institutet atl behålla innehavet och fördet fall della anses lönsamt finns ingel avvecklingskrav. Bankinspektionen villföreslå att det av förarbetena till bestämmelsen tydligt framgår attinspektionen efter prövning i varje särskilt fall skall ha rält alt medåberopande av förvärvsförbudet kunna kräva alt institut avvecklar sådanlengagemang. KMKsförslag innebär ocksä atl den för finansbolagen nu stängda obligationsmarknadenöppnas och alt det fortsättningsvis är marknaden som . avgör om elt bolag storlek och finansiella styrka som krävs för att accepteras som obligationsemilterandeinstitut. Den enda möjlighet till styrning frän myndigheternas sida somkommittén angivit är att staten kan ställa särskilda villkor för att ettkreditmarknadsbolag skall fä delta i bostadsbyggandets finansiering genom attge lån med räntegaranli. Vid bankinspektionens auktorisalionsprövning kan bolaginle medges speciella rättigheter mot att det uppfyller vissa krav. Däremot kaninspeklionen vid prövningen tillse att finansieringsändamål med arlskildasäkerheter av riskskäl inte blandas i ett och samma institut. T. ex. atl ett obligationsemilterandekreditmarknadsbolags låneportfölj måste vara säkerställd på ett belryggandesätt. Bankinspeklionenhar ingen erinran mol att obligationsmarknaden på sikl öppnas även för andra ände nuvarande kreditaktiebolagen och hypoteksinslilulen. Däremot villinspektionen betona alt denna marknad särbehandlats och skyddatsoch att en förändring måste ske med försiktighet speciellt med tanke påmarknadens långsiktiga karaktär och hänsynen till obligationshavarnas iniressen.Bankinspektionen hyser en viss tveksamhet till att på det sätt kommitténföreslår i ett slag öppna för samtliga kredilmarknadsbolag och fondkommissionsbolagatl låna upp medel mot utgivande av obligationer. De institut som emitlerarobligationer är mycket slora och solvenla jämfört med flertalet av övrigainstitut. Dessutom är placerarna på marknaden ganska få och så gott somuteslutande professionella. Genom KMKs förslag är det troligt all de mindreinstituten i första hand emitlerar s. k. hushållsobligationer, något som påsenare år introducerats på marknaden. Enligt bankinspektionens mening får delaldrig uppstå en risk att obligationsemilterande institut fårbetalningsproblem, speciellt om handel med hushållsobligalioner blir alltvanligare. En jämförelse kan göras med banklagstiftningens insällarskydd. Bankinspektionenhar svårt alt överblicka konsekvenserna av en så öppen obligationsmarknad som KMK föreslagit. Vad bankinspektionen är mån om att betona är att skyddsintressena för obligalionsköparna upprätt hålls och att detta är synnerligen väsentligt om s. k. hushållsobligationer börjar emitteras i allt större omfattning. Bankinspektionen har ingel kon kret förslag till lösning på problemet men är för det fall skyddet för den enskilde placeraren inte kan garanteras och upprätthållas inte främmande 199 för att ytterligarekontrollmöjligheter måste tillföras förslaget. 1990/91; 154innebär desutom att väsentligt slörre krav i framliden måste slällas på de Bilaga 3 emissionsinstitut som medverkar vid introduktion och handel med obligationer. KMKsförslag till nya tillsynsbestämmelser bygger på principen att samtliga institutpå den framlida kapitalmarknaden i möjligaste män skall behandlas så enhetligtsom möjligt och regleras av likalydande bestämmelser. Bankinspektionen harsamma uppfattning som kommittén att det härigenom skapas kunkurrensneutraliteläven på detta område samt att tillämpningen och överskådligheten avbestämmelserna underlättas. Inspektionen anser att KMK gjort en riktigbedömning när bankrörelselagens regler om tillsyn, straff och vite använts somutgångspunkt för kapi-lalmarknadslagens bestämmelse i denna del. Enfråga är humvida straffbestämmelserna kan ersättas med vitesföreläggande förden som utan lillslånd driver bankverksamhet eUer annan tillslåndspliktigrörelse. KMK har stannat för att behålla straffbestämmelserna.Försäkringsinspektionen vill för sitt vidkommande förorda att man även i dennafråga följer den lösning som valts i försäkringsrörelselagen, dvs. att möjlighelentill vitesföreläggande ersätter straffbestämmelserna. Dessutom syneskriminalisering på detta område något otidsenligt. 2.3 Sydsvenska Handelskammaren med instämmande av Handelskammarentillstyrker att kreditinstituten utanför banksystemet inordnas i en gemensamlag, kapitalmarknadslagen. Det torde vara ägnat att utjämna skillnader ikonkurrensförutsättningarna mellan olika kreditinstitut. Allmäntsett bör kriminalisering komma ifråga endast när andra sanktionsformer intestår till buds. Ofta är ekonomiska eller administrativa sanktioner långteffektivare än straff när det gäller att stävja icke önskvärda företeelserinom näringsverksamhet. Stundom kan tvångsmedel i form av vite vara atl föredraframför straff. Den lagstiftning varom här är fråga avser ett område därtypiskt sett andra sanktionsformer än straff är de mest effektiva.