prop · GE03114 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:114 om vissa tillsynsfrågor enligt vattenlagen Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Ipropositionen behandlas vissa frågor om länsstyrelsernas tillsyn enligtvattenlagen. I syfte att göra tillsynen i fråga om vattenanvändning för bl. a. jordbruksändamåleffektivare föreslås att en länsstyrelse skall kunna bestämma att ettvitesföreläggande enligt 21 kap. 3 § vattenlagen skall gälla, även om detöverklagas. Vidare föreslås att den som har överträtt ett vitesföreläggandeinte får dömas till straff för en gärning som omfattas av föreläggandet. De nyareglerna avses träda i kraft . 1 1990/91. Lag omändring i vattenlagen (1983:291) Härigenomföreskrivs att 21 kap. 3§ vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse. 3§Om någon har begått en gärning som avses i I § första stycket I 3 eller 5, fårlänsstyrelsen vid vite förelägga honom att vidta rättelse. Sådant föreläggandefår också meddelas om någon inte har iakttagit vad som gäller enligt 19 kap. I§ första stycket. Omtillståndet till ett vattenföretag har förfallit enligt 15 kap. 2 §, får länsstyrelsenvid vite förelägga tillståndshavaren att riva ut en med stöd av tillståndetuppförd vattenanläggning som kan skada allmänna eller enskilda intressen. får bestämma all ett föreläggande enligt första eller andrastycket skall gälla, även om del överklagas. Den som har överlräll ett vitesföreläggande får inte dömas lillstraff enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet. Dennalag träder i kraft . P'"op-'90/91:114 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsråden , ordförande, , , , , , , , , , , , ,, , , , Proposition om vissa tillsynsfrågor enligt vattenlagen (1983:291) Gällandevattenlag, som trädde i kraft , är tillämplig på vattenföretagoch vattenanläggningar. Den innehåller också regler om skydd förvattenförsörjningen. är tillsynsmyndighet enligt vattenlagen ochfår utfärda vitesförelägganden mot den som bryter mot lagens bestämmelser. skrivelse till regeringen har länsstyrelserna i , ,, , , och mot bakgrund av deerfarenheter som gjordes i fråga om vattenförsörjningen sommaren 1989föreslagit att möjligheterna att ingripa med vitesförelägganden enligtvattenlagen utökas och att lagen ses över också i vissa andra hänseenden. Medanledning av innehållet i skrivelsen upprättades inom i juli1990 en promemoria om vissa bevattningsfrågor. I promemorian föreslås attsystemet med vitesförelägganden enligt vattenlagen görs mera effektivt genomatt ett sådant föreläggande i flera fall än skall kunna gälla,även om det överklagas. Yttranden har avgetts av (vattenöverdomstolen),(), lantbruksstyrelsen, kammarkollegiet,länsstyrelserna i , , , , ,och , . Länsstyrelsernasskrivelse, promemoria och de avgivna remissyttrandenafinns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr 89 2975). ti /91. 2 Allmänmotivering Prop. Vattenlagenär tillämplig på vattenföretag och vattenanläggningar. I lagen finns ocksåbestämmelser om skydd för vattenförsörjningen. Med vallenförelag avses bl.a.byggnadsåtgärder i vattenområden och åtgärder för att leda bort yt- ellergrundvatten. Vattenanläggning är en anläggning som har tillkommit genom ettvattenföretag. Med vattentäkt avses i lagen bortledande av yt- ellergrundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. Ettvattenföretag får i princip inte utföras utan tillstånd (4 kap. 1 § vattenlagen).Från denna huvudregel finns vissa praktiskt betydelsefulla undantag. Sålundafordras inte tillstånd för vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfaslighelseller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning (4 kap. 1 a § vattenlagen). jordbruksfastighets husbehovsförbrukning av vatten räknas dock intejordbruksbevattning (prop. 1981/82:130 s. 431). Vidare krävs det inte tillståndför vattenföretag som uppenbart inte skadar allmänna eller enskilda intressen(4 kap. 2 § vattenlagen). Frågorom tillstånd till vattenföretag, som inte avser avvattning av mark, prövas avvattendomstolen eller, i fråga om större vattenföretag, av regeringen. Ett lagakraftvunnettillstånd gäller i princip . Under vissa i 15 kap. vattenlagenangivna förutsättningar kan emellertid ett tillstånd förenas med nya ellerändrade villkor eller helt upphöra att gälla. Bl.a. kan villkoren för etttillstånd omprövas för att tillgodose allmänna intressen. Ansökan om sådanomprövning görs av kammarkollegiet som är den myndighet som bevakar allmännaintressen i vattenmål. När det gäller ett tillstånd till vattentäkt fär ansökanom omprövning göras även av den som driver eller vill driva en vattentäkt somär beroende av samma vattentillgång. och vattenanläggningar utövas av enligtbestämmelserna i 18 kap. vattenlagen. Om någon utför ett vattenföretag utan attha erforderligt tillstånd till det, får vid vite förelägga honomatt vidta rättelse (21 kap. 3 § vattenlagen). Han kan också enligt 21 kap. 1 §vattenlagen dömas till böter eller fängelse i högst . Bestämmelsersom direkt tar sikte på skyddet för vattenförsörjningen finns i 19 kap.vattenlagen. Enligt en allmän aktsamhetsregel i 19 kap. I § är alla som villbedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder som kan skada en yt-eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan komma att utnyttjas förvattentäkt skyldiga att vidta de anordningar, tåla de begränsningar avverksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordrasför att förebygga eller avhjälpa skadan. På samma sätt som då någon bedriverett vattenföretag utan erforderligt tillstånd har möjlighet attingripa med vitesföreläggande mot den som inte iakttar den allmänna aktsamhetsregeln. 12 kap. 9 § vattenlagen finns en särskild regel för fall av allvarligvattenbrist som orsakas av torka eller någon annan jämförlig omständig- 1 ett sådant fall ärden som utövar ett vattenföretag eller råder över en Prop. 1990/91: 114 vattentillgångskyldig att avstå det vatten som är oundgängligen nödvändigt för den allmännavattenförsörjningen eller för något annat allmänt behov. får vidvite förelägga företagaren eller rådighetshava-ren att iaktta sin skyldighet.Härvid fär förordna att beslutet skall gälla även om detöverklagas. 2.2 Allmänt om reformbehovet Somjag inledningsvis anfört har länsstyrelserna i sju sydliga län i en gemensamskrivelse gjort gällande att del mot bakgrund av de erfarenheter som gjordesunder den extremt torra finns anledning att se överbestämmelserna i vattenlagen angående bevattning. Enligt skrivelsen har ettstort antal av de uttag för jordbruksbevattning, bevattning av golföanor ochliknande som finns i främst aldrig varit föremål förtillståndsprövning, trots att ftertalet av bevattningsuttagen är tillståndspliktigaenligt vattenlagen. En enklare prövning än den som sker vidvattendomstolen förordas därför. Enligt skrivelsen skulle detta kunnaåstadkommas, om tillståndsprövningen av vattenföretag förs över till den nyasamordnade länsförvaltningen. Det föreslås vidare att tillstånd som gällerbevattning skall vara tidsbegränsade till samt att reglerna omomprövning av tillstånd skall ses över. Iskrivelsen kritiseras också de regler som gäller för tillsynen enligt vattenlagen.Länsstyrelserna anser att bestämmelsen om vitesföreläggande i 21 kap. 3 §vattenlagen bör kompletteras så att får förordna att ett föreläggandeskall gälla, även om det överklagas. Det bör också enligt deras mening utredasom kan ges befogenhet att vid allvarlig vattenbrist utfärdagenerella föreskrifter vid vite som gäller med omedelbar verkan för envar. 1den promemoria som har upprättats inom med anledning avlänsstyrelsernas skrivelse har föreslagits att bestämmelsen omvitesföreläggande i 21 kap. 3 § vattenlagen kompletteras så att länsstyrelsenfår förordna att föreläggandet gäller, även om det överklagas. Enligt promemoriansaknas det anledning att i övrigt se över vattenlagen på det sätt som förordasi skrivelsen. Mångaremissinstanser har godtagit de slutsatser som promemorian innehåller. Endastde berörda länsstyrelserna i sydlänen samt kommunförbundet har menat attvattenlagen bör ses över i enlighet med länsstyrelsernas skrivelse. Föregen del vill jag framhålla att det självfallet är mycket viktigt att tillsynen och sanktionerna verkligen fungerar så att de materiella reglerna i vattenlagen får det genomslag i praktiken som har avsetts. Jag är emeller tid inte övertygad om att de missförhållanden som enligt länsstyrelsernas skrivelse föreligger i främsta rummet beror på brister i regelsystemet eller organisationen av tillsynsväsendel. Jag kan redan här förutskicka att jag delar den uppfattning som har kommit till uttryck i promemorian att det nu inte finns anledning att se över vattenlagens system för tillståndspröv ning. Till den frågan skall jag återkomma närmare i avsnitt 2.3. Däremot finns detanledning att ändra vattenlagens regel om vitesföreläggande på det sätt somföreslås i promemorian. Till den frågan och andra spörsmål beträffandesanktionssystemet återkommer jag i avsnitt 2.4. 2.3 Tillstånd till vattenföretag och omprövning av sådana tillstånd Minbedömning: Frågor om tillstånd till bevattningsföretag bör alltjämt avgöras avvattendomstolarna. Även i övrigt bör de nuvarande bestämmelserna om prövningav vattenföretag behållas. Promemoriansbedömning: Överensstämmer med min. Remissinstanserna:Svea hovrätt (vattenöverdomstolen), (),kammarkollegiet, lantbruksstyrelsen. ochAdvokatsamfundet delar promemorians bedömning att bestämmelserna om prövning avvattenföretag inte bör ändras. Länsstyrelserna samt Svenska kommunförbundetställer sig däremot i huvudsak positiva till de förslag som framförts i länsstyrelsernasskrivelse bl.a. om att tillståndsprövningen i fråga om bevattningsföretag skallflyttas över lill länsstyrelserna. Skälenför min bedömning: När vattenlagen infördes diskuterades ingående hurprövningssystemet borde utformas (se prop. 1981/82:130 s. 68 ff och JoU1982/83:30 s. 37 ff). Diskussionen gällde bl.a. huruvida frågor om tillståndtill andra vattenföretag än markavvattningsföretag skulle avgöras iadministrativ ordning eller om vattendomstolarna liksom tidigare skulle vara prövningsorganbeträffande såväl tillstånds- som ersättningsfrågor. Den ordning som slutligengenomfördes innebär att prövningen är en uppgift förvattendomstolarna. Frågan om en övergång till ett administrativtprövningssystem borde emellertid, enligt vad uttalade ilagstiftningsärendet, göras till föremål för ytterligare överväganden avregeringen. Dåspörsmålet om ordningen för prövning av tillståndsfrågor enligt vattenlagen nuåter har aktualiserats vill jag för min del framhålla följande. Det ärsjälvfallet angeläget att tillståndsbestämmelserna i vattenlagen efterlevs. Jagser därför med oro på uppgiften i länsstyrelsernas skrivelse att ett betydandeantal tillståndspliktiga uttag för främst jordbruksbevattning över huvud tagetinte varit föremål för någon tillståndsprövning. Enligt vad som sägs iskrivelsen beror detta bl. a. på att den prövning som . görs vidvattendomstolarna upplevs som kostsam och byråkratisk. Jagär väl medveten om att de kostnader som uppkommer i samband tillståndsprövningenav bevattningsföretag i många fall uppgår till avsevärda belopp. Som exempelkan jag nämna att den genomsnittliga kostnaden för enbart den geohydrologiskautredningen i grundvattentäktmål för bevattning på år 1990uppgick till . Det måste emellertid framhållas att de kostnadersom uppkommer i samband med tillståndsprövningen till övervägande del hänförsig just till arbetet med den utredningsom utgör det erforderliga underlaget för prov- Prop. 1990/91: 114 ningen,oavsett vilken myndighet som skall göra denna. Kostnaderna för självadomstolsförfarandet torde som regel vara jämförelsevis obetydliga. Vad somkommit fram vid remissbehandlingen tyder inte på att prövningen vidvattendomstolen medför onödiga kostnader för sökanden eller att förfarandet viddomstolen skulle vara särskilt omständligt eller byråkratiskt. Tvärtom harflera remissinstanser redovisat en rakt motsatt uppfattning. Så har t. ex.vattendomstolen vid understrukit att den försöker hålla utredningskostnädernapå en rimlig nivå och från fall till fall bedömer vilken omfattning utredningenbör ha med hänsyn till behovet av främst motstående intressen. Motbakgrund av del nu anförda finns det inte anledning att tro att, om tillståndsprövningenav bevattningsföretag fördes över till länsstyrelserna, prövningsförfarandetskulle bli billigare och mindre byråkratiskt och att benägenheten därigenomskulle öka att ansöka om tillstånd för sådana företag. Enligt min mening måsteproblemet med de icke tillståndsprövade bevattningsföretagen i stället i förstahand lösas genom åtgärder på tillsynssidan. Till dessa frågor skall jagåterkomma i nästa avsnitt. Enligtmin mening saknas det alltså från den nu angivna utgångspunkten anledning attöverväga en övergång till ett administrativt prövningsförfarande. Mot bakgrundav den diskussion som fördes när vattenlagen infördes synes sådanaöverväganden för övrigt knappast böra begränsas till just bevattningsföretagen.En eventuell översyn av prövningssystemet skulle alltså behöva ha en vidareinriktning och förutsätta ett omfattande utredningsarbete. Med hänsyn till vadjag har anfört anser jag emellertid att det inte finns anledning all nu tainitiativ till någon sådan utredning. Ävenden i länsstyrelsernas skrivelse aktualiserade frågan om en tidsbegränsning avtillstånd till bevattning har behandlats vid tillkomsten av vattenlagen.Möjligheten för tillståndsmyndigheten att mot sökandens vilja tidsbegränsasådana tillstånd avvisades då. I den mån en omfördelning av vattnet behövdeske borde detta i stället göras enligt bestämmelserna om omprövning eller inomramen för reglerna om bevattningssamfäl-ligheter (se prop. 1981/82:130 s. 107 f).Enligt min mening finns det inte anledning att nu göra någon annan bedömning avfrågan om tidsbegränsning av tillstånd till bevattning. Några särskilda reglerom tidsbegränsning av tillstånd bör alltså inte föras in i lagen. Somjag tidigare anfört har kammarkollegiet i uppgift att bevaka allmännaintressen i vattenmål. Vidare har kommunen rätt att föra talan i vissavattenmål för att tillgodose allmänna intressen inom orten. Andra myndigheterhar däremot inte rätt att på någon av dessa grunder föra en självständig talani vattenmål. Det anförda behöver naturiigtvis inte hindra att länsstyrelsenändå bevakar allmänna intressen, om än inte med ställning som part. Avremissvaren framgår att en sådan bevakning från länsstyrelsernas sidaregelmässigt sker i mål och förrättningar. Det finns därför inte något behov avatt ändra de nuvarande bestämmelserna så att får möjlighet attbegära omprövning till förmån för allmänna intressen. Gällande ordning på områdetbör alltså beslå. Jagvill i detta sammanhang slutligen nämna att de problem med bl.a. 7 inträngning av saltvatteni grundvattnet som beror på tor stora vattenuttag Prop. 1990/91:114 ochfelaktigt lokaliserade brunnar har uppmärksammats i den till nyligenöverlämnade propositionen om en god livsmiljö (se prop. 1990/91:90, s. 63). Somförutskickas i den propositionen kommer regeringen att tillkalla en särskildutredare med uppgift att undersöka hur rätten till rent grundvatten skall kunnasäkras bl.a. genom lagregler om vattenuttag ur enskilda brunnar. Mittförslag: skall ha möjlighet att i ett beslut om vitesföreläggandeenligt 21 kap. 3 § vattenlagen förordna att beslutet skall gälla, även om detöverklagas. Paragrafen kompletteras med en bestämmelse som innebär att den somhar överträtt ett vitesföreläggande inte får dömas till straff för en gärningsom omfattas av föreläggandet. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt utom så till vida att det inte föreslås någonregel om förhållandet mellan straff och vite. Remissinstanserna:Det stora fiertalet remissinstanser biträder uppfattningen att länsstyrelsernabör få den av mig föreslagna utvidgade möjligheten att ingripa mot den sombryter mot bestämmelserna i vattenlagen. har dock motsattuppfattning och framhåller att det intill dess saken har prövats i domstol kanråda mycket delade meningar om huruvida det har begåtts något brott motbestämmelserna i vattenlagen. anser att denutvidgade möjligheten till ingripande bör begränsas till fall då ettvattenföretag bedrivs utan erforderligt tillstånd. Skälenför mitt förslag: Att ett vitesföreläggande enligt 21 kap. 3§ vattenlagengäller först när föreläggandet har vunnit laga kraft innebär att länsstyrelsenför närvarande inte har någon möjlighet att med omedelbar verkan ingripa motden som bryter mot tillståndsplikten i 4 kap. I § vattenlagen. Något rationelltskäl för denna ordning torde inte finnas. I sammanhanget kan också nämnas attett beslut om vitesföreläggande som meddelas med stöd av 2 kap. 9 § vattenlagenenligt uttryckligt stadgande kan förenas med föreskrift att beslutet skallgälla, även om det överklagas. Detär enligt min mening viktigt att vitesinstitutet är ett elTektivt instrumentför länsstyrelserna vid fullgörandet av deras tillsynsuppgift enligt vattenlagen.Jag anser därför att 21 kap. 3 § vattenlagen bör kompletteras så attlänsstyrelsen får förordna att ett vitesföreläggande skall gälla även om detöverklagas. Det synes inte erforderligt att i lagtexten närmare ange när ettsådant förordnande bör meddelas. Det ligger i sakens natur att ett förordnandeav denna interimistiska karaktär bör meddelas, endast om företagetsskadeverkningar är av någon betydelse. Fråganär då om möjligheten för att förordna att ett vitesföreläggandeskall gälla, även om det överklagas bör gälla bara i sådana fall dålänsstyrelsen ingriper med ett sådant föreläggande mot någon som Prop. 1990/91:114bryter mot tillståndsplikten i 4 kap. 1 § vattenlagen eller om det också kanfinnas andra fall som bör omfattas. I 21 kap. 3§ vattenlagen finns regler somger rätt att utfärda vitesförelägganden också i andra fall än vidbrott mot tillståndsplikten. Det gäller bl. a. i fall då någon åsidosättervattenlagens föreskrifter om skyldighet att underhålla och driva vattenföretagså att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen.Länsstyrelsen har vidare rätt att utfärda vitesföreläggande mot den som brytermot föreskrifter som meddelats i samband med förordnanden omvattenskyddsområden. Vitesföreläggande får också meddelas, om någon inte följervad som gäller enligt den allmänna aktsamhetsregeln till skydd förvattenförsörjningen som finns i 19 kap. 1 § vattenlagen. Enligt min meningfinns det skäl att göra tillsyn effektivare även på dessaområden. Samtliga fall av vitesföreläggande enligt 21 kap. 3 § vattenlagen böralltså omfattas av den nya möjligheten. Ett vitesföreläggande som meddelats av länsstyrelsenenligt 21 kap. 3 § vattenlagen får överklagas hos kammarrätten som då kanbesluta att föreläggandet inte skall gälla (se 22 kap. 6 §vattenlagen och 28 § förvaltningsprocesslagen, 1971:291). Om beslutet omvitesföreläggande vinner laga kraft men föreläggandet inte leder till rättelsehos den felande, kan ansöka hos länsrätten atl vitel skall dömasut (se 6 § lagen, 1985:206, om viten). 1 sammanhanget kan det också finnas anledning att nämnaatt det i fall som avses i 21 kap. 3§ vattenlagen finns ytterligare enmöjlighet att åstadkomma rättelse. får i sådana fall meddelahandräckning (se 21 kap. 4 § vattenlagen). I fråga om sådan handräckning finnsför närvarande bestämmelser i 17 § handräckningslagen (1981:847). Riksdagenhar beslutat att handräckningslagen skall upphävas och ersättas av en ny lag ombetalningsföreläggande och handräckning (prop. 1989/90:85, JuU3l, rskr. 311).Den nya lagen, som kommer att medföra behov av följdändringar i bl.a.vattenlagen, träder i kraft den dag regeringen bestämmer. I en nyligenöverlämnad lagrådsremiss om följdlagstiftning med anledning av den summariskaprocessen, m.m. har regeringen uttalat att avsikten är att reformen skall trädai kraft den . I ett par remissyttranden har tagits upp frågan hurbestämmelserna om vitesföreläggande i 21 kap. 3§ vattenlagen förhåller sig tillstrafTbestäin-melserna i 21 kap. 1 § vattenlagen. Liksom i andra sammanhang därdet kan uppkomma en kollision mellan straff och vite bör det i lagrummet angesatt, om ett vitesföreläggande har överträtts, det inte lar dömas till ansvarför gärning som omfattas av föreläggandet (se t. ex. 45 § andra stycketmiljöskyddslagen [1969:387], 37 § konkurrenslagen [1982:729] och 11 § fjärdestycket lagen [1990:409] om skydd för företagshemligheter). Slutligen vill jag något beröra de önskemål som harframförts i länsstyrelsernas skrivelse om att länsstyrelserna skall gesbefogenhet att vid allvarlig vattenbrist utfärda generella föreskrifter vid vitesom gäller med omedelbar verkan mot envar. Förslaget i denna del synes ta sikte på främst sådanasituationer som 9 avses i 2 kap. 9 §vattenlagen. Som jag inledningsvis redogjort för innebär Prop. 1990/91:114 denbestämmelsen att den som utövar ett vattenföretag eller råder över en vattentillgångkan bli skyldig att vid allvarlig vattenbrist avstå vatten till förmån för ettallmänt intresse. Bestämmelsen torde ha betydelse huvudsakligen för sådanavattenföretag vilkas tillåtlighet redan har prövats och som därvid har godkäntsmed eller utan särskilda begränsningar eller villkor. Den som inte hartillstånd får ju utföra ett vattenföretag, endast om det är uppenbart attvarken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan påvattenförhållandena (4 kap. 2 § vattenlagen). Reglerom generella viten är mycket ovanliga i svensk rätt. Om man skulle införasådana regler i vattenlagen, skulle den sanktionen kunna användas motbevattningsföretag som drivs trots att det tillstånd som behövs inte finns,dvs. i sådana fall då bestämmelserna om straffansvar kan bli tillämpliga. Avprincipiella skäl synes det emellertid olämpligt med en ordning som innebär attgenerellt vite skall kunna utdömas för en gärning som är belagd med straff. Moten ordning med generella viten talar också att förelägganden om generella vitennormalt inte delges den som berörs. En sådan ordning skulle sannolikt inte varasärskilt effektiv. Den skulle också innebära risker frånrättssäkerhetssynpunkt. Särskilt beträffande den som har tillstånd till ettvattenföretag måste det krävas att han delges eventuella förelägganden rörandeföretaget (jfr 2 kap. 9 § tredje stycket vattenlagen). Pågrund av det anförda är jag inte beredd att förorda att det skall tas in regleromgenerellt vite i vattenlagen. Detär enligt min mening angeläget att länsstyrelserna skallkunna bestämma att ett vitesföreläggande skall gälla, även om det. överklagas.Jag föreslår därför att ändringarna i vattenlagen skall träda i kraft den Ijuni 1991. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättatsett förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291). Lagstiftningsfråganär av sådan beskalTenhet att det enligt min mening skulle sakna betydelse atthöra lagrådet. Jaghemställer att regeringen föreslår att anta lagförslaget. 5 Beslut Prop. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta det förslag som föredraganden har lagtfram. Trycken, 1991 11