prop · GE0360 · 1990-12-31 00:00:00 — ärotillbörliga intrång i personlig integritet är svårt att generellt och engång Prop. 1990/91:60 för alla slå fast. Fråganom avvägning mellan offentlighet och integritetsskydd har under de senasteårtiondena ofta gällt användningen av ADB i det allmännas verksamhet (jfr bl.a. prop. 1973:33, KU 1973:19, rskr. 131, KU 1974:2, rskr. 10, SFS 1974:66, prop.1975/76:160, KU 1975/76:48, rskr. 324, KU 1976/77:1, rskr. 1, SFS 1976:954, prop.1981/82:37, KU 1981/82:21, rskr. 163, SFS 1982:183). Enutgångspunkt har varit att allmänhetens rätt att få insyn imyndigheternas verksamhet inte skall vara beroende av vilket medel myndigheternaanvänder för sin informationshantering. Inom den offentliga sektora kommerdatorer i ökad utsträckning till användning i det dagliga arbetet.Reformarbetet har inriktats på att så långt som möjligt jämställa ADB-upptagningarmed konventionella handlingar. Fördetta ändamål har ändringar gjorts både i om allmänna handlingarsoffentlighet och i andra författningar, framför allt sekretesslagen. Enligtmin mening har dessa ändringar varit ändamålsenliga, och de har också fungeratrelativt bra i praktiken. Ändringarna har lett till att allmänheten i alltväsentligt har fått lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdokument. Jagvill redan nu stryka under att det är angeläget att offentlighetsprincipenvidmakthålls trots den tekniska utvecklingen och att ADB-upptagningar ävenfortsättningsvis så långt som möjligt jämställs med konventionella handlingari frågan om möjligheterna till insyn från allmänheten. Dethar emellertid visat sig att användningen av ADB trots allt har medfört en delsvårigheter vid tillämpningen av offentlighetsprincipen. Svårigheterna torde tillstor del kunna hänföras dels till de grundläggande skillnaderaa mellan ADB-upptagningaroch konventionella handlingar, dels till den snabba utveckling som har ägt mmpå ADB-området. Allmänhetensrätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som ettkonkret föremål. När det gäller ADB-upptagningar är insynsrätten däremot inteknuten till något föremål utan till ett visst informationsinnehåll. En annanbetydelsefull skillnad mellan ADB-register och konventionella handlingar är attADB-register ger helt andra möjligheter att söka och ställa samman uppgifter änpappersdokument. Dessaförhållanden har medfört att bestämmelserna om allmänna handlingarsoffentlighet i vissa avseenden har fått en annan innebörd när de tillämpas påADB- upptagningar än vad de annars har genom att myndigheterna nu kan görasammanställningar av uppgifter som det tidigare var mer eller mindre omöjligtför dem att ta fram. Utvecklingenav ADB-tekniken har enligt min mening inneburit en förstärkning avoffentlighetsprincipen genom att den har gett allmänheten ökade möjligheter tillinsyn i myndigheternas verksamhet. Men har ADB- tekniken lett tillatt offentlighetsprincipen, på ett helt annat sätt än när det gällerpappersdokument, kan utnyttjas för ändamål som ibland uppfattas som främmandeför dess primära syfte att ge medborgarna insyn i och möjligheter till kontrollav myndigheternas verksamhet. Denökade tillgänglighet som ADB-utbyggnaden hos myndigheterna 15 åtminstonei vissa avseenden har medfört, har lett till skärpta krav på Prop. 1990/91:60 skyddför information i ADB-upptagningar. Främst har detta gällt integritetsskyddsfrågor,men också t. ex. sekretesskyddet för försvarshemligheter har varit iblickfältet. På integritetsskyddsområdet kan nämnas att det i regeringsformenskapitel om grundläggande fri- och rättigheter infördes en nybestämmelse om skydd för den enskildes integritet vid dataregistrering.Åtskilliga av de ändringar av sekretesslagen som har gjorts under senare tidhar aktualiserats på grund av att alltmer information finns lagrad med hjälpav ADB. Dessaändringar hänger delvis samman med att det efter hand som användningen av ADBhar fått en allt vidare spridning hos myndigheterna i praktiken visat sig attefterfrågan på uppgifter ur myndigheternas register har ökat, inte minst i formav framställningar om massuttag från olika personregister för kommersiellasyften. Detär emellertid inte bara en tillämpning av själva offentlighetsprincipen som dåhar vållat debatt när det gäller skyddet för den enskildes personligaintegritet. Även andra företeelser som i varje fall blir särskilt påtagliga vidmyndigheteraas ADB-verksamhet har uppmärksammats i detta sammanhang. Jag tänkerpå dels personnummeranvändningen, dels myndigheternas s.k. försäljning avpersonuppgifter. Delvis hänger dessa två frågor samman, eftersom det ofta ärpersonnumren i personuppgifter som gör denna information användbar för desyften för vilka uppgifterna köps från myndigheterna. DOK:suppdrag präglas av den dubbla ambitionen att dels stärka offentlighetsprincipeni fråga om ADB-upptagningar, dels förbättra den enskildes integritetsskydd ien alltmer datoriserad verksamhet hos myndigheterna. Det senare gäller såvälvid tillämpning av offentlighetsprincipen som vid bl.a. personnummeranvändningoch myndigheternas försäljning av personuppgifter. DOK:suppgift att överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprincipen har haftutgångspunkten att man så långt möjligt bör jämställa ADB-upptagningar medkonventionella handlingar. 1 uppdraget har också ingått att söka finna avgränsningarså att allmänhetens insyn inte sträcker sig längre än vad som behövs för atttillgodose offentlighetsprincipens syften på grund av de risker förintegritetskränkningar som offentlighetsprincipen kan skapa. Somutgångspunkt för sina överväganden och förslag har DOK använt en rapportförfattad av professor vid universitet () (ADB-upptagningars offentlighet, IRl-rapport1988:1). Med ledning av denna rapport har DOK på ett förtjänstfullt sättanalyserat och beskrivit offentlighetsprincipens räckvidd och syften.Kommitténs slutsatser har i stor utsträckning bekräftats av remissinstanserna.Jag kan för egen del också i mycket ansluta mig till DOK:s bedömningar i dessadelar. Närdet gäller offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar har DOK:s arbete och remissinstansernas synpunkter övertygat mig om att nuvarande ordning i de flesta hänseenden alltjämt fungerar väl och att någon genomgripande nyordning inte är nödvändig. Detär enligt min mening av stor betydelse att regleringen i TF och andra Prop.1990/91:60 författningar på högre nivå i så stor utsträckning som möjligt äroberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilkenmyndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel. Flera remissinstanseransluter sig till DOK:s uppfattning att insynen i myndigheternas verksamhetinte skall bero på vilken teknik man använder för sin informationshantering.Landsorganisationen () har särskilt framhållit vikten av att dessagrundläggande rättigheter för medborgarna inte utsätts för snabba förändringaroch görs beroende av en ständig teknikanpassning. Jag är av samma principiellauppfattning. 1detta sammanhang vill jag också understryka betydelsen av ett förhållande sombrukar framhållas när det gäller den rättsliga regleringen avoffentlighetsprincipen. Det gäller kravet på att bestämmelserna ges en så tydligutformning som möjligt. Även om man på grund av ämnets komplexitet inte fårgöra sig några överdrivna föreställningar om hur långt man kan nå i klarhet,måste man alltid sträva efter att få så lättillämpade regler som möjligt.Oklara regler motverkar offentlighetsprincipen därför att de medför problem medatt hävda dess tillämpning. Också integritets-skyddsintresset kan befaras blisämre tillgodosett i en reglering där tolknings- och tillämpningssvårigheterskapar större utrymme för myndigheteraa att själva bedöma vilka uppgifter omenskilda som bör lämnas ut. Närdet gäller integritetsskyddsaspekterna vill jag här framhålla att det är engrundförutsättning för att den nya tekniken skall kunna utnyttjas så att dessfördelar kan tas till vara att medborgaraa kan följa och påverka utvecklingenoch att de inte känner främlingskap och upplever tekniken som ett hot. Det ärgivet att medborgarna får svårt att hysa förtroende för en teknik, om de anseratt denna hotar deras personliga integritet. Detär mot bakgrund av det jag nu har anfört som jag kommer att behandlaoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar, myndigheternasförsäljning av personuppgifter och andra s. k. massuttag från personregistersamt användningen av personnummer. Avslutningsvisvill jag säga att vi ingalunda kommer att göra halt i rättsutvecklingen påoffentlighets- och integritetsskyddsområdet i och med att ställning tas till DOK:snu aktuella förslag. Tvärtom fortsätter vi målmedvetet och kontinuerligt attstärka både offentlighetsprincipen och integritetsskyddet. Jag kan bl.a. pekapå den översyn av datalagen (dir. 1989:26) som pågår sedan någon tid. Efter ettinledande arbete där den särskilde utredaren (1989:02) skall identifierareformbehoven och ange hur dessa kan tänkas bli tillgodosedda skall fortsattarbete ske under parlamentarisk medverkan. Utredningen har avlämnatdelbetänkandet (SOU 1990:61) Skärpt tillsyn huvuddrag i en reformerad datalag.Utredningen skall vara klar vid utgången av . 2 1990/91. 1 saml Nr 60 3 Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB- Pp. Principenatt alla medborgare har rätt att ta del av myndigheteraas handlingar infördesi . De grandläggande bestämmelseraa omoffentlighetsprincipen finns nu i 2 kap. TF. I 2 kap. 1 § TF föreskrivs attvarje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och enallsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Allmänhetensrätt att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt"handlingar". Med detta begrepp har i första hand avsetts pappersdokument. Genom1949 års TF klargjordes att det också omfattade kartor, ritningar och bilder. År19731974 infördes nya bestämmelser i som i princip slog fast att sammaregler som gällde för handlingar av traditionen typ skulle tillämpas på ADB-upptagningaroch andra tekniska upptagningar (prop. 1973:33, KU 1973:19, rskr. 131, KU1974:2, rskr. 10, SFS 1974:66). Den1 fick om allmänna handlingars offentlighet en heltny lydelse (prop. 1975/76:160, KU 1975/76:48, rskr. 324, KU 1976/77:1, rskr. 1,SFS 1976:954). I sak låg de nya regleraa nära vad som gällde tidigare, menvissa ändringar gjordes dock i reglerna om ADB-upptagningar. De bestämmelsersom infördes då är i allt väsentligt oförändrade . Isamband med sistnämnda ändringar bestämdes att vissa frågor om offentlighetsprincipenstillämpning på ADB- lagrad information skulle utredas vidare. Detta uppdraglämnades till datalagstiftningskommittén (DALK), som också hade till uppgiftatt behandla frågor om skyddet för den personliga integriteten vidpersonregistrering med hjälp av ADB. DALKföreslog inte några ändringar i 2 kap. TF men presenterade ett förslag till lagom enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk databehandling m.m. (SOU1980:31). 1981/82:37 om offentlighetsprincipen och ADB föreslogs en rad olikaåtgärder för att förstärka offentlighetsprincipen. Till grand för propositionenlåg DALK:s förslag, som dock hade omarbetats väsentligt. Någon motsvarighet tillDALK:s lagförslag lades inte fram. 1 stället föreslogs nya bestämmelser isekretesslagen om allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar förADB. Propositionsförslagen antogs av (KU 1981/82:21, rskr.163, SFS 1982:183). Underförarbetena till lagstiftning om offentlighetsprincipen och ADB framfördes önskemål om en generell översyn av de grundläggan de principerna för handlingsoffentlighet, eftersom det hade visat sig att ADB-användningen medförde särskilda problem vid tillämpningen av TF:s begreppsapparat. Motbakgmnd härav uppdrog regeringen åt /91:60 vid att under ledning av professor en vetenskaplig undersökning rörande tillämpningen av offentlighetsprincipenvid myndigheternas användning av ADB. Iseptember 1983 redovisade Seipel resultatet av undersökningen i en rapport , ADB och allmänna handlingar. En centralslutsats i rapporten var att TF:s nyckelbegrepp visserligen var förknippade medvissa svårigheter men att det inte fanns skäl att införa en ny begreppsapparati TF. I stället borde man inrikta sig på att anpassa ADB- systemen till offentlighetsprincipen,dvs. att ge dem "en god offentlighetsstraktur". Enligt rapportenförelåg det dock vissa problem som hade samband med att ADB-tekniken gavallmänheten större möjligheter att få ut information från myndigheterna änkonventionella handlingar. Fören utförligare redogörelse för den historiska bakgranden till offentlighetsprincipenstillämpning på ADB-upptagningar vill jag hänvisa till DOK:s slutbetänkande (SOU1988:64, s. 19-30). TF finns bestämmelser dels om vilka slag av handlingar som skall ansessom allmänna och därmed i princip vara tillgängliga för allmänheten, dels omhur sådana handlingar skall tillhandahållas den som vill ta del av dem. Vidarefinns det i TF grundläggande bestämmelser om vilka begränsningar som får görasi handlingsoffentligheten. Närmare bestämmelser härom finns i sekretesslagen.Där finns också andra bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF, bl. a regler omskyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämnaut uppgifter ur allmänna handlingar till allmänheten. Medhandlingar förstås enligt 2 kap. 3 § TF framställningar i skrift eller bildsamt upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt endastmed tekniska hjälpmedel. Handlingsbegreppet omfattar således bl. a. ADB-upptagningar.En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse sominkommen till eller upprättad hos en myndighet. Enupptagning anses enligt 3 § andra stycket normalt förvarad hos en myndighet, omden är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kanläsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. 1 de följandeparagraferna preciseras när en handling är att anse som inkommen ellerupprättad. a. föreskrivs i 6 § första stycket att en upptagning ansesinkommen till en myndighet, när någon annan har gjort den tillgänglig förmyndigheten på det sätt som anges i 3 § andra stycket. I2 kap. 12 14 §§ finns regler om tillhandahållande av handlingar. En begäran att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen. När en sådan begäran har gjorts, skall myndighe ten enligt huvudregeln under förutsättning att handlingen inte är sekre tessbelagd utan avgift tillhandahålla handlingen på stället så att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Detta skall ske genast eller så 19 snart det är möjligt. är dock inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, omdet möter betydande hinder. Vidare har den som såönskar rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av enallmän handling. En myndighet är dock inte skyldig att lämna ut ADB-upptagningari annan form än utskrift. De nya bestämmelser sominfördes för att förbättra allmänhetens tillgång till upptagningar förADB innebär bl.a. att allmänheten har rätt att under vissa förutsättningarsjälv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmännahandlingar (15 kap. 10 § sekretesslagen). Vidare har statskontoret iförordningen (1988:959) med instmktion för statskontoret fått till särskilduppgift att lämna andra myndigheter råd och upplysningar vid utformningen av ADB-systemså att offentlighetsprincipens krav tillgodoses. I DOK:s slutbetänkandefinns en utförlig redovisning av gällande regler av betydelse föroffentlighetsprincipen och en kartläggning av rättspraxis på området (SOU1988:64 s. 31 - 53). 3.2 Ingen ändring i TF:s grundbegrepp om ADB-upptagningar Min bedömning:Någon ändring görs inte av de gmndläggande begreppen i TF såvitt avser ADB-upptagningar. Handlingar som är tillgängliga för en myndighet skall alltjämtvara tillgängliga för allmänheten i den mån inte sekretess gäller. Dennalikställighet mellan myndighet och allmänheten skall även omfatta s. k.potentiella handlingar. DOK:sHirslag överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: Enmajoritet av de remissinstanser som uttalat sig i frågan ansluter sig till DOK:suppfattning. Statskontoret, , , (), m.fl. har påtalat att de problemsom kan uppstå vid tillämpningen av offentlighetsprincipen inte i första handberor på brister i regelsystemet i TF utan snarare på bristande kunskaper ocherfarenheter om offentlighetsprincipen hos de tillämpande myndigheterna. Bl.a. ,juridiska fakultetsstyrelserna vid Lunds och . , och Företagens uppgiftslämnardelegationhar dock ansett att handlingsbegreppet bör övervägas ytterligare. Den kritiksom riktats mot begreppet är att det är oprecist och diffust och därför ärsvårt att använda på ADB-upptagningar. Detta beror på att den nya teknikenförts in under den traditionella begreppsapparaten. Handlingsbegreppetsutformning i ADB-sammanhang har medfört att en myndighet inte en gång för allakan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system, eftersomhandlingarna i princip inte uppstår förrän de efterfrågas. Detta sägs kunnavara av betydelse från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt. Det kan ocksåskapa problem vid tillämpningen av reglerna om diarieföring. Någraremissinstanser, bl.a. och länsskattemyndig- Prop.1990/91:60 heten i , anser att en särskildtillämpningsförfattning till TF bör införas. Vidutformningen av gällande bestämmelser om offentlighetsprincipen och ADB i 2kap. TF har man valt att behålla begreppet handling som centralt begrepp även ifråga om information i ADB-register. Handlingsbegreppet har emellertid, somjag redan har nämnt, här en helt annan innebörd än när det gällerkonventionella handlingar. En handling är bl. a. en upptagning som kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Dennärmare innebörden av begreppet upptagning diskuterades i förarbetena till1976 års ändringar i TF (prop. 1975/76:160 s. 89 f). Utgångspunkten var attbegreppet skulle avse själva informationsinnehållet och inte den fysiskadatabäraren (magnetband, skivminne e. Beträffandefrågan när det skulle anses föreligga en eller flera upptagningarkonstaterades att ett dataregister kan innehålla en överväldigande stor mängduppgifter och att det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som enupptagning. Å andra sidan ansågs det inte heller rimligt att alltid betecknavarje uppgift för sig som en upptagning. Resonemangen mynnade ut i att varjekonstellation av sakligt sammanhängande uppgifter borde ses som en upptagningför sig. Deangivna reglerna innebär att ett existerande regelsystem på ett som kan tyckaskonstlat sätt överförts till ett område som det inte var avsett för. I DOK:suppdrag ingick att undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet harutfallit i praktiken när det gäller ADB-information och att överväga ombestämmelserna även i fortsättningen bör bygga på begreppet upptagning. DOKhar dock kommit fram till att en förändring av TF:s grundbegrepp eller rent avinförandet av en helt ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av deproblem man vill komma till rätta med. DOK stöder sig här på . Idenna analyseras frågan om det på grund av den osäkerhet som sammanhänger medoffentlighetslagstiftningen finns skäl att införa alternativa grundbegrepp,främst i fråga om handlingsbegreppet, när det gäller ADB-upptagningar. Bl.a.diskuteras möjligheten att bygga på ett analogt dokumentbegrepp eller attanvända begrepp som "upplysning", "information", och"meddelande". Det konstateras dock att en ny begreppsapparat skullekräva kompletterande definitioner och att svårigheterna med avgränsningar och föratsebarheti stort sett skulle vara desamma som med nuvarande begreppsapparat. Jagdelar uppfattningen att svårigheterna med ADB- upptagningarna i den praktiska tillämpningen av offentlighetsprincipen inte bör lösas ge nom någon genomgripande ändring av de grundläggande bestämmelserna i 2 kap. TF. Oavsett vilka begrepp man använder sig av i stället för upptagning, kommer sannolikt samma problem att kvarstå från offentlig- 21 hetssynpunkt.Nya begrepp skulle förmodligen tvärtom skapa fler problem Prop. ände skulle lösa. En ny begreppsapparat skulle sannolikt ge upphov till nyatillämpningssvårigheter och kan få konsekvenser som det nu inte går Det är särskilt viktigt att lagstiftning och tillämpning ligger fastutan besvärande omkastningar. Till detta kommer att rättspraxis på områdetblivit alltmer omfattande och stabil, vilket bör ge myndigheterna engod grund och ett allt bättre stöd för att kunna hantera de problem som uppkommer.Min slutsats är således att det inte finns skäl att nu ändra begreppsapparateni TF i fråga om ADB- upptagningar. Genomuttalanden i förarbetena (prop. 1975/76:160 s. 89 ff.) och genom avgöranden ipraxis (t.ex. regeringens beslut , Ju dnr 2136 83) får ansesfastslaget att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter somen myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som enhandling som förvaras hos myndigheten. Förutsättningen är endast attsammanställningen skall kunna göras med ratinbetonade åtgärder. Därmed avsesatt det skall vara frågan om en begränsad arbetsinsats och utan nämnvärdakostnader. De konstellationer av sammanhängande uppgifter som kan görastillgängliga på detta sätt brakar benämnas potentiella handlingar. En sådanhandling är också att betrakta som allmän, under fömtsättning att den förvarashos myndigheten och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Detinnebär också att den information i allmänna handlingar i ett ADB-system som ärtillgänglig för en myndighet på begäran skall lämnas ut till allmänheten i denmån den inte är sekretessbelagd Ofr prop. 1975/76:160 s. 90). Denna princip omlikställighet mellan allmänheten och myndigheten i fråga om tillgång tillhandlingar gäller oavsett om myndigheten faktiskt själv tagit fram den begärdainformationen eller inte och oberoende av om myndigheten har anledning att tafram upptagningen för att använda den i sin egen verksamhet eller ej. Detavgörande är om informationen är tillgänglig med ratinbetonade åtgärder. Redani direktiven till DOK slogs fast att denna princip bör gälla ävenfortsättningsvis. (Jag återkommer i avsnitt 4.1 och 5.2 till begreppet ratinbetonadeåtgärder.) Insyneni potentiella handlingar är således oberoende av om myndigheten själv har hafteller anser sig ha behov av att söka efter eller sammanställa informationen ifråga. Att en uppgiftssammanställning tidigare inte har existerat isammanställd form hindrar alltså inte att den i gmndlagens mening kan vara attbetrakta som allmän handling. Myndighetens sök- och sammanställningsmöjlighetergrandar sig i sin tur fömtom på tekniska begränsningar på de rättsligabefogenheter som myndigheten har att göra upptagningar tillgängliga för egenräkning. Begränsningar av den rättsliga befogenheten att göra uppgifter tillgängligakan utgöras av författningsbestämmelser eller av datainspektionensföreskrifter (2 kap. 3 § andra stycket TF). Moträtten till insyn i potentiella handlingar har invänts att den enskilde saknar kontroll över de uppgifter om honom som finns hos en myndighet 22 ochsom lagras med hjälp av ADB. I och med att uppgifterna kan ingå i Prop.1990/91:60 potentiellahandlingar, kan den enskilde inte förutse hur de kan komma att Inte heller myndigheteraa har enligt samma meningnågon kontroll över hur de lagrade uppgifterna används, bearbetas ochsammanställs av utomstående. En uppgiftslämnande myndighet kan därförinte, enligt kritikernas uppfattning, garantera att de insamlade uppgifternainte vidarebefordras och används på ett för uppgiftslämnaren Allra minst är detta fallet vid åtkomstmöjligheter via I15 kap. 1 § sekretesslagen föreskrivs att allmänna handlingar med vissaundantag som kommit in till eller upprättats hos en myndighet skallregistreras utan dröjsmål. Bestämmelsen syftar bl. a. till att allmänhetenskall få vetskap om vilka handlingar som finns hos myndigheten.