prop · GE0364 · 1990-12-31 00:00:00 — Irättegångar om ansvar för innehållet i tryckta skrifter är behovet av att taställning till bevisning i allmänhet begränsat. Juryns prövning av den talansom förs kan i princip begränsas till frågan humvida det yttrande somföreligger i tryck är straffbart som något av de tryckfrihetsbrott som anges iTF. Yttrandensom falls från scenen är flyktiga till formen, även om de normalt återfinns imanuskript m. m. En skådespelare eller annan scenartist åstadkommer kanske endagsaktuell anspelning eller någon annan avvikelse från manuskriptet med småmedel, verksamma endast . Hur fastställer man i ett sådant fallvad som har yttrats, och skall utgivaren hållas ansvarig också för andrasingivelser i ett sådant konstnärligt inspirerat ögonblick? YFU tvingades pådenna punkt till ett avsteg från det vanliga tryckfrihetsrättsliga mönstret. Ifråga om yttranden utanför manuskriptet innebar YFU:s förslag att utgivaren iprincip skulle vara ansvarig för yttrandet i den form det fått. Men för extremasituationer, då något sådant inte skulle vara rimligt, hänvisade YFU tillallmänna rättsgmndsatser. Extremfallen torde enligt YFU alltid kunna få entillfredsställande lösning med tillämpning av sådana. Denkritik mot YFU:s förslag som på denna punkt anfördes är svår att bortse ifrån. Den gick ut på att YFU:s förslag inte var förenligt med straffrättsliga legalitetshänsyn och att oklarheten kunde medföra att man måste göra vidlyftiga utredningar som hotade anonymitetsskyddet. ligen finns det knappast några skäl att befara att fall av det slag som kritiken syftar på skulle bli vanliga. Å andra sidan kan det sannolikt visa sig svårt att vidmakthålla förtroendet för en yttrandefrihetsrättslig regle ring, om det visar sig att den har svagheter som t.ex. kan ställa en 71 uppgiftslämnare utan detskydd som gjort det möjligt att lämna uppgiften. 1fråga om rättegången fastslog YFU i överensstämmelse med dentryckfrihetsrättsliga förebilden bl.a. att frågan om en framställningsbrottslighet skulle prövas av en jury, om inte parterna på båda sidor avståttfrån detta. Med tanke på mål i vilka det inte alltid kunde antas varaoomtvistligt vad som yttrats, dvs. i huvudsak mål om straff eller skadeståndför vad som offentliggjorts från scen eller i en utställning, föreslog dock YFUen avvikelse från TF:s mönster. 1 sådana mål skulle frågan om vad som yttratsprövas enbart av rätten. Möjlighetskulle finnas att begära prövning i högre instans av vad rätten fann vara detyttrande som den fortsatta rättegången skulle gälla. Förslaget innebar att ettmål enligt YGL kunde delas upp på två stadier. Under det första stadiet, somskulle gå ut på att fastställa vad som hade yttrats t.ex. i en scenisk framställning,skulle korta frister för handläggningen gälla såväl i första instans som ihovrätten. Hovrättens beslut skulle inte kunna överklagas. Det andra stadietskulle motsvara den nuvarande tryckfrihetsprocessen. YFU utvecklade sittförslag närmare i betänkandet (Ds Ju 1986:4) med förslag till följdlagstiflningtill en gmndlagsreform angående yttrandefriheten. Fleraremissinstanser riktade kritik mot YFU:s förslag i fråga om rättegången.Handläggningsordningen uppfattades som alltför komplicerad och utdragen.Kritiken bidrog starkt till att förslaget att det detaljerade grundlagsskyddetför yttrandefriheten skulle omfatta även sceniska framställningar ochutställningar inte fördes vidare lagrådsremiss. Avde invändningar mot att låta ett utvidgat grundlagsskydd för yttrandefrihetenomfatta även sceniska framställningar och utställningar som har berörtsträffar åtminstone den som avser svårigheter i fråga om rättegången både enordning enligt vilken alla sceniska framställningar och utställningar skulleomfattas av den nya grundlagen och ett system där ensamansvaret skulle varafrivilligt så som YFU föreslog. En annan invändning gäller en sådan ordningsärskilt. Det är den som avser uppgifts-lämnarnas ställning. SomYFU själv har påpekat innebär en ordning med ett frivilligt ensamansvar försceniska framställningar och utställningar att den som lämnar ett meddelandeför publicering i en sådan framställningsform inte kan vara säker på attoffentliggörandet sker utan risk för honom själv. YFU pekade på att dettaproblem redan finns i fråga om stenciler och liknande skrifter, som genom 1976års tryckfrihetsrättsliga reform beretts ett skydd enligt TF på villkor attuppgifter om mångfaldigandet sätts ut på skriften (I kap. 5 § TF). Enligt YFU:sförslag skulle uppgiftslämnaren på samma sätt som i fråga om de nämndaskrifterna vara skyddad från straff om han lämnat sin uppgift med avsikt attden skulle publiceras under ensamansvar. Emellertid kan det i frågaom sceniska framställningar och utställningar i högre grad än i fråga om de skrifter som jämställs med tryckalster sättas i fråga om fördelarna med ett meddelarskydd, som är försett med en sådan svaghet, uppväger de nackdelar som måste anses vara förenade med att 72 bereda uttrycksformen ettdetaljerat skydd i gmndlag. Fördelarna skulle bestå av tillgång till obekvämaeller kontroversiella uppgifter att lägga till grund för vad som offentliggörsi ett sceniskt verk eller en utställning. En uppgiftslämnare kan dock förmodasdra sig för att lämna sitt meddelande om det råder någon oklarhet om hansansvar vid en publicering och om anonymiteten inte är säker. En samlad bedömning avfrågan huruvida grundlagsskyddet bör omfatta även sceniska framställningar ochutställningar leder enligt min mening inte till någon annan slutsats än den somframfördes lagrådsremiss. Dessa uttrycksformer bör alltså lämnasutanför den nya gmndlagen. 6 Närmare om möjligheterna att överföra TF:s principertill andra medier Mitt förslag: Detryckfrihetsrättsliga grundprinciperna skall gälla för de medier som omfattasav den nya gmndlagen. Det skall dock finnas möjlighet att förhandsgranskaoffentligt visade filmer och videogram. Etableringsfriheten förradiosändningar skall vidare kunna vara begränsad. 6.1Förbudet mot censur m.m. Enkärnpunkt i TF är det s. k. censurförbudet i 1 kap. 2 § första stycket somlyder: "Någon tryckningen föregående granskning av skrift eller någotförbud mot tryckning därav må ej förekomma". 1 andra stycket förbjudsmyndigheter och andra allmänna organ att på grund av en skrifts innehåll hindraatt den trycks, utges eller sprids bland allmänheten, om inte en sådan åtgärdhar stöd i TF. Förbudet mot censur ärgrundläggande för tryckfriheten. 1 likhet med etableringsfriheten och rättenatt sprida tryckta skrifter utgör det en direkt verkande spärr mot sådanaåtgärder från det allmännas sida som skulle hindra ett offentliggörande. Vid sidan om TF finnsmotsvarande förbud mot censur i lagstiftningen på radioområdet (8 § radiolagen/1966:755/ m.fl. författningar). Också i fråga om sammankomster som skyddas avmötesfriheten finns ett skydd i vanlig lag mot förhandsgranskning avframställningar som avses förekomma (5 § tredje stycket lagen /1956:618/omallmänna sammankomster). En likartad föreskrift gäller enligt allmännaordningsstadgan (1956:617) i fråga om offentliga tillställningar (14 § fjärdestycket). Endast på ett områdeföreskrivs i vår lagstiftning att förhandsgranskning skall ske avframställningar som är avsedda för spridning bland allmänheten. Det gällerfilmer och videogram. Enligtlagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och video- gram får sådanabildupptagningar inte visas vid allmänna sammankomster Prop. 1990/91: 64 elleroffentliga tillställningar utan att ha granskats och godkänts av statensbiograföyrå. Biografbyrån får inte godkänna en film eller ett videogram elleren del därav om händelsema skildras på ett sådant sätt och i sådana sammanhangatt framställningen kan verka förråande. Vid bedömningen skall särskilt beaktasom framställningen innehåller närgångna eller utdragna skildringar av grovtvåld mot människor eller djur, skildrar sexuellt våld eller tvång ellerskildrar barn i pornografiska sammanhang. Vidsidan om förhandsgranskningen av filmer och videogram som skall visasoffentligt är det möjligt att ingripa mot oacceptabla våldsskildringar ifilmer och videogram med stöd av föreskrifter om olagavåldsskildring och otillåten utlämning av film eller videogram (16 kap. 10 boch 10 c§§). Straffet för olaga våldsskildring skärptes genom beslut avriksdagen till fängelse i högst (prop. 1989/90:70, KrU 30,rskr. 309, SFS 1990:894). Ettförbud mot censur är ett gmndläggande inslag i ett konstitutionellt skydd föryttrandefriheten efter TF:s mönster. Att ett sådant förbud införs och utanundantag gäller i fråga om alla former av radio, TV och liknande överföringarsamt ljudupptagningar får anses givet. När det gäller filmer, videogram ochandra bildupptagningar gör sig emellertid vissa särskilda hänsyn gällandesomjag nu skall gå in på. Jag skall därefter ta upp en fråga som är anknutentill frågan om censur och andra hinder, nämligen rätten att inneha mottagar-och uppspelningsutmstning. Särskiltom våldsskildringar i rörliga bilder Framväxtenav en marknad för spridning av videogram till hemmen eller för annat enskiltbmk innebär att det har uppstått en ny möjlighet till spridning av framställningartill en vid och obestämd krets. Det nya mediet kan på ett betydelsefullt sättöka möjligheterna att ta del av angelägna framställningar. Men det har ocksåkommit att användas på ett sätt som väckt oro. Under1980-talet har spridningen av videogram satts i fråga inom opinionen, framförallt på gmnd av farhågor för att spekulativa våldsskildringar kan utöva enskadlig påverkan, särskilt på bam och ungdomar. Frågan har vid upprepadetillfällen behandlats av statsmakterna. En åtgärd som har påyrkats från flerahåll är en allmän granskning av videogram före offentliggörandet. Statensåtgärder mot våldsvideogrammen har emellertid inriktats på ingripanden iefterhand. Den långvarigadiskussionen kring problemet med våldsskildringar i videogram förde fram till beslut att anta den förut nämnda lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram. Lagen innebär att framställningar i filmer och videogram som skall visas offentligt även i fortsättningen skall granskas och godkännas i förväg av . Såvitt gäller filmer och videogram som inte skall visas 74 offentligtbygger lagen på en starkt intensifierad tillsyn över marknaden i Prop.1990/91:64 syfte att komma till rätta med det problem som orsakats avspridningen av våldsskildringar. med den nya lagens tillkomst gjordessom nämnts en väsentlig skärpning av straffskalan för olaga våldsskildringenligt . Bakomutformningen av de åtgärder mot skador av våldsskildringar i film och videogramsom nu alltså har beslutats ligger bl. a. överväganden om olika tänkbaraåtgärders effektivitet. I regeringens proposition i ärendet anfördes (prop.1989/90:70 s. 33 f.) att det för att komma till rätta med de problem som helautbudet av våldsskildringar på biograf, video och TV, däri inbegripet satellit-och kabel-TV, behövdes andra insatser än censur av extrema våldsskildringar.Den begränsade verkan som censur av videogram avsedda för den enskildekonsumenten skulle ha medförde att en sådan åtgärd inte kunde anses motiveradmot bakgmnd av gmndlagens bestämmelser om utrymmet för begränsningar avyttrandefriheten (2 kap. 12och 13§§RF). Iett yttrande till kultumtskottet över propositionen (1989/90:KU 7y) anfördekonstitutionsutskottet bl. a. att det skulle innebära ett betydande avsteg frånde principer som gäller på det yttrandefrihetsrättsliga området att införaobligatorisk förhandsgranskning av filmer och videogram som är avsedda förprivat bruk. För en sådan censur skulle enligt utskottet således krävas mycketstarka skäl. Utskottet uttalade att det inte är förenligt med regeringsformenatt införa förhandsgranskning för att komma till rätta med problemet medvåldsskildringama, om det finns någon annan lika effektiv och mindre ingripandemetod. Utskottet ansåg att det åtgärdsprogram som lades fram i propositionenhade goda fömtsättningar att få större effekt än obligatoriskförhandsgranskning. I likhet med regeringen fann därför konstitutionsutskottetatt det inte borde införas en lagstiftning om obligatorisk förhandsgranskningav videogram som sprids till den enskilde konsumenten. Utskottet förklarade attdet var viktigt att utvärdera de effekter som åtgärdsprogrammet skulle få ochutgick från att regeringen noga följde utvecklingen och återkom till riksdagenmed nya förslag, om de åtgärder som föreslogs i propositionen skulle visa sigotillräckliga. Kultumtskottetinstämde vid sin behandling av propositionen i de nu återgivna uttalandena avkonstitutionsutskottet (1989/90 KrU30). Dennya lagstiftningen träder i kraft . Förmin del vill jag till en början framhålla att det i enlighet med vad somfömtskickats i regeringens proposition i ärendet om våldsskildringar i rörligabilder skall genomföras ett omfattande åtgärdsprogram i samband med den nyalagstiftningen i syfte att komma till rätta med problemet med våldsskildringari videogram. Som ett centralt statligt organ med ansvar för att samordnaverksamheten har redan inrättats ett råd mot skadliga våldsskildringar. En väsentligintensifiering av tillsynen över marknaden genomförs med olika medel i syfteatt spåra upp otillåtna skildringar och utkräva straffansvar. Underbehandlingen av det ärende som lett fram till det nu beslutade programmet för åtgärder mot skador av våldsskildringar i filmer och videogram har uttalats att det finns anledning att räkna med att åtgärds- 75 programmet skall få enstörre effekt än vad en obligatorisk förhandsgransk- Prop. 1990/91:64 ningskulle kunna få. Från konstitutionell synpunkt finns det anledning att fästaavseende vid denna bedömning. En förhandsgranskning skulle sannolikt inte ilängden kunna göras effektiv. Den skulle inte kunna hindra att det finns enmarknad utanför den etablerade handeln. Och i förhållande till det totala utbudetav våldsskildringar i olika bildmedier skulle en censur av videogram medextremvåld för den enskilde konsumenten ha en obetydlig effekt. Därtill kommeratt den skulle föra med sig en besvärande byråkrati och inte obetydligaingrepp, t. ex. för kontroller av inresande vid landets gränser. Detär självfallet inte möjligt för mig att nu fömtsäga hui snart verkningarna avåtgärdsprogrammet mot skadliga våldsskildringar kommer att visa sig. Sakligtsett finns det goda skäl att hoppas att det kommer att ske . Det ärå andra sidan inte orealistiskt att räkna med att den fulla effekten av deolika åtgärderna kommer att visa sig först när verksamheten hunnit pågå en tidoch utvecklat sina former. Det finns därför nu anledning att avvakta den någotmera långsiktiga utvecklingen på video-grammarknaden innan frågan om eventuellaytteriigare åtgärder mot våldsvideogrammen tas upp till nya överväganden. Idetta läge saknas det enligt min mening tillräckligt starka skäl för att en nygmndlag skall medge censur i vidare omfattning än den som existerar . Dennya grundlagen bör däremot lämna utrymme för sådana åtgärder som har beslutatsmot våldsskildringama. Det gäller i första mmmet vissa möjligheter att användatvångsmedel. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen ( se under 3 kap.9 och 14 §§ samt 7 kap. 5 §). Särskiltom rätten att inneha teknisk utrustning Iett publicerat debattbetänkande (SOU 1979:49) Gmndlagsskyddadyttrandefrihet konstaterade YFU att flera uttrycksformer är så beskaffade attsjälva yttrandet är fixerat vid ett föremål, t. ex. en bok, en grammofonskivaeller en film. Åtskilliga kräver hjälpmedel i form av teknisk apparatur för attnå mottagaren, som grammofon, bandspelare eller filmprojektor. YFU ansåg attinformationsfriheten inte borde kunna angripas bakvägen genom att maninskränker medborgarnas möjligheter att ha och använda sådana föremål ochhjälpmedel. Ihuvudbetänkandet (SOU 1983:70) föreslog YFU en regel i gmndlag om rätt attinneha föremål som bär eller förmedlar yttranden avsedda för spridning blandallmänheten. Gmndlagsregelns funktion skulle vara att förhindra attrestriktioner infördes i vanlig lag. Den skulle höja tröskeln för ingrepp iinformationsfriheten. YFU föreslog att regeln skulle placeras i RF. Endast ett relativt fåtalremissinstanser uttalade sig om denna del av YFU:s förslag. En majoritet bland dem ställde sig avvisande till förslaget. De ansåg att en generell författningsreglering enligt YFU:s förslag skulle vara både onödig och missvisande. Förslaget avstyrktes också av föredra gande statsrådet lagrådsremiss. Föregen del vill jag peka på att det för att ta del av en tryckt skrift Prop.1990/91:64 normalt inte fordras några hjälpmedel. Det anses därför, somframhölls vid lagrådsremiss, att det följer av gmndlagsbestämmelsernaom tryckfriheten att rätten att inneha tryckta skrifter inte får begränsasannat än av ordnings- och säkerhetsskäl e.d. på sådana institutioner som t.ex.sjukhus, militärförläggningar och kriminalvårdsanstalter. Det kan också på godagrunder hävdas att detsamma skulle bli fallet med tekniska hjälpmedel sombehövs för att ta del av framställningar i andra medier som förses med ettgmndlagsskydd som bygger på de tryckfrihetsrättsliga principerna (jämför prop.1986/87:151 s. 63 f). SomYFU menade är givetvis möjligheten till ett fritt informationsflöde genommoderna tekniska massmedier beroende av rätten att inneha sådan utrastning sombehövs för att informationen skall kunna bli tillgänglig för allmänheten. Denrättsliga regleringens innebörd i frågan om rätten att inneha sådan utrustningbör därför i och för sig vara den som enligt det anförda torde följa av deprinciper den nya gmndlagen bygger på. För att undanröja varje osäkerhet avinnebörd att det skulle kunna finnas en skillnad jämfört med TF bör detta dockuttryckligen framgå av gmndlagen. En sådan bestämmelse skulle motsvara denregel i den radiorättsliga lagstiftningen som garanterar rätten att inneharadiomottagare (3 § första stycket radiolagen). Den bestämmelsen har kommittill i informationsfrihetens intresse. Jag återkommer till den närmareutformningen av en gmndlagsregel i specialmotiveringen (se under 1 kap. 3 §). Enligt4 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare eller svensk juridisk person rätt attgenom tryckpress framställa tryckalster. Rätt att salu- hålla, försända ellerpå annat sätt sprida tryckta skrifter gäller på samma sätt enligt 6 kap. 1 §.Även rätten att importera tryckta skrifter är säkerställd i TF (13 kap. 5 §tredje stycket). Dessa regler om etableringsfrihet, spridningsrätt ochinförselrätt innebär tillsammans med censurförbudet att det allmänna inte kanhindra ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning som förmedlas genomtryckta skrifter. Någonmotsvarighet till TF:s föreskrifter om etableringsfriheten m.m. finns inte ifråga om andra uttrycksformer vare sig i grundlag eller annan författning.Rätten att driva verksamhet för att sprida åsikter och information genom andramedier än tryckta skrifter har visserligen ett visst skydd i grundlag genomreglerna i 2 kap. RF. Men det skyddet går inte lika långt som föreskrifterna iTF. Åandra sidan krävs på ett undantag när inte heller något särskilt tillstånd föratt enskilda skall få driva verksamhet som går ut på att sprida åsikter ochinformation till offentligheten genom andra medier än tryckta skrifter.Undantaget föreskrivs i 5 § radiolagen (1966:755) och avser rätten att sändaradioprogram i mndradiosändningar samt vissa trådsändningar. EnligtYFU:s förslag skulle var och en i grundlag tillförsäkras rätt gent emot det allmänna att framställa och importera ljudupptagningar och 77 upptagningarav röriiga bilder samt att sprida sådana upptagningar bland Prop. allmänheten.Samma rätt skulle gälla i fråga om trådsändare, mottagare företer- eller trådsändning samt apparatur för inspelning eller återgivning avljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Var och en skulle vidaretillförsäkras rätt gentemot det allmänna att bedriva verksamhet för trådsändningartill allmänheten, offentlig visning av filmer och videogram samtoffentlig uppspelning av ljudupptagningar. Remissutfalletöver YFU:s förslag i frågorna om etableringsfrihet var ganska splittrat. Ettövervägande antal remissyttranden var positiva. Invändningar gjordes dock iflera frågor. Vissa remissinstanser uttalade sig till förmån för en friareetableringsrätt i fråga om etersändningar. Andra förordade ettkoncessionssystem även för trådsändningar. Idet följande behandlar jag först möjligheterna att i grundlag föreskrivaetableringsfrihet för bildupptagningar och ljudupptagningar och därefter fråganom etableringsfrihet för radio- och trådsändningar. YFU:sförslag att genom föreskrifter i grundlag säkerställa etableringsfriheten ifråga om bildupptagningar och ljudupptagningar mötte inte någon allvarligarekritik under remissbehandlingen. Det lades också till grund för det förslag som1986 års lagrådsremiss innehöll. Lagrådets yttrande över förslaget innehöllinte några invändningar i sak. Vidlagrådsremissen anförde föredragande statsrådet att det självklart är av värdefrån yttrandefrihetssynpunkt att det införs en rätt att framställa och sprida ljudupptagningaroch upptagningar av rörliga bilder. Vidare uttalades att en motsvarandeetableringsfrihet bör finnas i fråga om offentlig visning av rörliga bilderoch uppspelning av ljudupptagningar. Detsaknas anledning att nu göra någon annan bedömning än den som låg till grundför förslag. Det innebär att ett förslag om rätt att driva verksamhetför framställande och spridande av ljudupptagningar och upptagningar av rörligabilder nu bör läggas fram och att lagtexten bör ges en utformning som ihuvudsak svarar mot den tidigare lagrådsremissens förslag (prop. 1986/87:151s. 65 f, 271 f). Somnyss nämndes skiljer sig villkoren för mndradiosändningar från vad som gällerför andra uttrycksformer genom att det inte råder någon princip ometableringsfrihet. Detsamma gäller vissa trådsändningar. Skillnaden harföljande bakgrund. Radiofrekvensspektrumomfattar frekvensområdet upp till 3000 giga-hertz. Den del av frekvensspektrumsom med dagens tekniska och ekonomiska fömtsättningar kan utnyttjas ipraktiken sträcker sig från något under till 300 gigahértz. Radiosändningsker genom alstring och utsändning av elektromagneti ska vågor i den del av det fria rummets elektromagnetiska spektrum, där sådana vågor utbreder sig med samma hastighet som ljuset. diovågoreller svängningar betecknas som en frekvens och Prop. 1990/91:64uttrycks i enheten hertz. En hertz betecknar en svängning . Vid högrefrekvens än 3 000 gigahértz blir det fråga om vågor av annat slag änradiovågor; infraröd strålning, ljus, ultraviolett ljus, röntgenstrålning. Teknikenför radiosändning kan användas för att förmedla trafik av flera olika slag. Dithör t.ex. telefoni och telegrafi. Dit hör självfallet också sändningar tillallmänheten av program i radio och TV. I den svenska radiolagen definierasradiosändning som ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp avelektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3000 gigahértz och vilkautbreder sig i rymden utan särskilt anordnad ledare. Radiokommunikationär möjlig endast om de berörda radioanläggningarna använder samma frekvens.Två radiosändare som använder samma frekvens kan störa varandra. För attradiofrekvensspektrum skall kunna utnyttjas på bästa sätt överallt på jordenkrävs regler av internationell räckvidd. Dessaförhållanden gav tidigt upphov till mellanstatliga överenskommelser i syfteatt ordna och fördela möjligheterna till radiotrafik av skilda slag. Den nugällande regleringen återfinns i den internationella telekonventionen,avslutad i . Den kompletteras av särskildatillämpningsföreskrifter för radio, telegrafi och telefoni, s.k. reglementen. Radioreglementetlägger fast uppdelningen av frekvensspektrum mellan olika användningssätt,t.ex. mndradio från sändare på marken, satellitrundradio, mobilradio etc. Inomdessa ramar tilldelas staterna radiofrekvenser för olika ändamål. Det skergenom beslut inom internationella teleunionen, som är förtelekommunikationer.