prop · GE0360 · 1990-12-31 00:00:00 — Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande avdet intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskthjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Myndighetsom i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna medbeaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del avallmänna handlingar. Därvid skall myndigheten särskilt beakta 1. attallmänna handlingar bör hållas åtskilda jrån andra handling ar, 2. attskyddet av sekretessbelagda uppgifter i upptagningar som är all männa handlingar bör vara sådant att insynen enligt tryckjrihetsförord ningen inte jörsvåras, 3. att uppgijter iupptagningar som är allmänna handlingar inte bör innehålla jörkortningar, koder och liknande som kan försvåra för den enskilde att ta del av handling en, 4. att det bör jramgånär uppgif ter tillförts en upptagning som är allmän handling och, om de änd rats eller gallrats, vid vilken tid punkt delta skett. Myndighetenskall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskildakan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndighetenför att ta del av allmänna handlingar. skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register,förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs medhjälp av automatisk databehandling (ADB-register). föreligger dock intei fråga om ADB-register som inte till någon del anses Lagen omtryckt 1989:713. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. som allmän handling hosmyndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig atttillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse förenskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Beskrivningsom avses i första stycket skall ge upplysning om 3. vilkatyper av uppgifter i ADB- 3. vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har till- registret som myndigheten har till gång till, gång till och på vilket sätt dessa upp gijter inhämtas, 4.hos vilka andra myndigheter ADB-registretär tillgängligt för överföring till läsbar form, 5.vilka terminaler eller andratekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6.vilka bestämmelser om sekretesssom myndigheten vanligen skall tillämpa på uppgifter i , 7.vem som hos myndigheten kan 7. vemsom hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om lämnanärmare upplysningar om och dess användning ADB-registretoch dess användning i myndighetens verksamhet. i myndighetens verksamhet, 8. medgivanden till jörsäljning av personuppgijter enligt datalagen (1973:289). 1beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövsför att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. Dennalag träder i kraft . Bilaga11 Utdrag ur protokoll vid sammanträde , regeringsrådet , justitierådet . Enligtprotokoll vid regeringssammanträde har regeringen påhemställan av statsrådet beslutat inhämta lagrådets yttrandeöver förslag till 1. lagom ändring i tryckfrihetsförordningen, 2.lag om ändring i datalagen(1973:289), 3.lag om ändring i sekretesslagen(1980:100). Förslagenhar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessora . Förslagenföranleder följande yttrande av lagrådet: Fråganhur principen om allmänna handlingars offentlighet skall tillämpas på s. k. ADB-upptagningarhar hört till de mer svårlösta i vårt rättssystem. Den nu gäUande ordningenantogs med ikraftträdande . Den sågs, trots ett redandå omfattande utredningsarbete, som en tillsvidarelösning i avvaktan på fördjupadeöverväganden efter fortsatta utredningar (prop. 1975/76:160 s. 18 och 85 f).Ett mångårigt kommittéarbete har emellertid inte lett till väntadeförslag om en radikal reform. Lagrådsremissen innebär huvudsakligen endast att förtydligandenföreslås i olika hänseenden av bestämmelser som redan gäller. Ändringarna ärinte av den arten att de påverkar regelsystemet som sådant. De bestämmelser avbetydelse för ADB-upptagningar som förekommer i tryckfrihetsförordningen ochsekretesslagen är, särskilt i kombination med de för personregistren speciellabestämmelser och beslut som dessutom skall iakttas, såpass svåra att överblickaatt enligt lagrådets mening det finns risk för felaktigheter och oenhetlighet itillämpningen. har i sitt slutbetänkande funnit, att det saknastillräckliga kunskaper, både hos myndigheterna och hos ahmän-heten, om vadlagstiftningen rätt tillämpad egentligen innebär. Mycket tyder emellertidenligt utredningen på att regelsystemet som sådant inte är behäftat med likastora brister som myndigheternas kunskap om detsamma. Utredningen understrykerdärför behovet av utbildningsinsatser inom statsförvaltningen. (Se SOU 1988:64s. 64 resp. 67). I lagrådsremissen konstateras, att flera remissinstanserpåtalat att regelsystemet är svårt att tränga igenom och att de som en väg tillatt göra reglerna "tydligare" anvisat bl.a. ökad information till deanställda inom myndigheterna. Föredragande statsrådet har anslutit sig till uppfattningenom ett ökat utbildningsbehov och har hänvisat till bl.a. visstinformationsmaterial som utarbetats av statskontoret. Lagrådethar förståelse för flera av de skäl som anförts mot en genomgri pande reform på ADB-området. Det bör ändå sägas att just när det gäller lagstiftningen om tryckfrihet och sekretess särskilda krav på tydlighet och överskådlighet måste gälla. Även om utbildningsinsatser kan lösa en del j j I problem när det gäller myndigheternashantering av oflfentlighetsfrågorna Prop. 1990/91:60 återstår det inteminst viktiga, nämligen att innehållet i reglerna skaU Bilaga 11 kunnauppfattas av den som vill göra sin rätt enligt offentlighetsprincipen gällande. nu har anfört innebär inte att något av de enskilda lagförslag somhar lagts fram avstyrks. Förslagettill lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Paragrafenreglerar vad som skall förstås med allmän handling och fastslår därmed ramenför offentlighetsprincipens tillämpning. Upptagningar i ADB-system likställsnär det gäller själva handlingsbegreppet i princip med handlingar ikonventionell mening. Deras egenskap av allmänna karakteriseras generelltockså på samma sätt de är allmänna, om de förvaras hos myndighet och enligt 2kap. 6 eller 7 § tryckfrihetsförordningen är att anse som inkomna till ellerupprättade hos myndighet. De särregler som av olika skäl har funnits påkalladenär det gäller allmänhetens tillgång till ADB-information har främst tagit siguttryck i att termen "förvarad" hos myndigheten getts en speciellinnebörd upptagningen är förvarad i lagens mening om den är "tillgängligför myndigheten" för överföring i uppfattbar form. Undantag görs här förpersonregister, om det i viss ordning har föreskrivits att myndigheten inte harbefogenhet att göra överföringen. Detframgår av förarbetena till 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen i den nugällande lydelsen att också uttrycket "tillgänglig för myndigheten" avsettsha en betydelse som inte utan vidare kan utläsas av uttrycket som sådant.Tillgänglighet skall inte vara liktydigt med att myndigheten kan ta frammaterialet och överföra det till läsbar eller annan uppfattbar form utan skallomfatta bara sådant som kan tas fram genom "ratinbetonade åtgärder"från myndighetens sida. Nya datorprogram är inte uteslutna men skall beaktasbara om de kan upprättas inom myndigheten "genom en enkel arbetsinsats ochutan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer". Av förarbetena meninte av lagtexten framgår också hur man enligt lagstiftarens mening, bl.a. förbedömning av frågor om sekretess, skall avgöra om en upptagning utgör en ellerflera handlingar. 1975/76:160 s. 89 ff". Medhänsyn till vad som har sagts i inledningen om behovet av tydlighet har detvarit önskvärt om i detta sammanhang fastare gränser hade kunnat utarbetas ochuttryckas även i lagtexten i de hänseenden som har berörts. Förslaget iremissen begränsar sig till ett tillägg som klargör, att information ansestillgänglig endast om myndigheten kan överföra den med teknisk apparatur somden själv utnyttjar. Enligt lagrådets mening bör lagtexten i allt fall ytteriigareförtydligas så mycket att tillägget får lyda: "med tekniska hjälpmedel sommyndigheten själv utnyttjar och med mtiner som den enkelt kan ta fram". Lagrådetvill slutligen med anknytning till vad som har sagts inlednings vis i detta yttrande fästa uppmärksamheten på det fömt nämnda undanta- 112 Enligt detta skall alltså upptagning som ingår i Prop.1990/91:60 personregister inte anses förvarad hos myndigheten, om myndigheten iBilaga 11 vederbörlig ordning är förbjuden att överföra den i uppfattbar form. Konstmktionenär med andra ord att registret i den delen inte är allmän handling. Detta måsteinnebära att vad som sägs i remissen (avsnitt 5.1 under rubriken ) om hinder på grand av 7 kap. 16 § sekretesslagenatt lämna ut uppgifter inte kan gälla nu berörda personregister. Detta skullebetyda att det inte föreligger något formellt hinder mot att lämna ut dessaantagligen särskilt känsliga personuppgifter på en diskett eller annat ADB-medium.Undantaget är också svårfattligt i det avseendet att när det gäller andraregister än personregister sammanställningar som myndigheten själv inte harrätt att ta fram ändå skall anses vara allmänna handlingar hos myndigheten.Skillnaden i detta hänseende mellan personregister och andra register harenligt motiven föranletts av en jämförelse med konventionella handlingar (prop.1975/76:160 s. 88). Enligt lagrådets mening är den jämförelsen knappast möjligatt göra, eftersom det i fråga om sådana handlingar saknas någon motsvarighet tillde förbud som kan gälla för en myndighet att "ta fram" uppgifter urett ADB-register. Enligtgällande lydelse av den s. k. biblioteksregeln i punkt 3 anses tryckt skrift,ljud eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek inte somallmän handling. I remissen föreslås att i förtydligande syfte före orden"eller annan handling" skall läggas till "upptagning förautomatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång tillenligt avtal med annan än myndighet". Somanförs i remissprotokollet har biblioteksregeln i rättspraxis ansetts tillämpligpå ADB-upptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser som enmyndighet har tillgång till och använder i sitt arbete. För att slå fast dettabehövs det alltså inte något förtydligande av lagtexten. Det remitteradeförslaget innebär emellertid inte bara ett förtydligande utan även enbegränsning av biblioteksregeln när det gäller ADB-upptagningar. Regeln blirenligt förslaget tillämplig enbart på exteraa databaser som produceras av andraän myndigheter. Även om skälen för denna begränsning inte har utvecklatsnärmare i remissprotokollet (jfr exempelvis vad anförti sitt remissyttrande), anser sig lagrådet böra godta förslaget, som innebär enutvidgning av rätten till offentlighet. Lagrådet anser dock att den föreslagnalagtexten gör biblioteksregeln onödigt svårläst och förordar därför attpunkten 3 inte ändras men att till paragrafen fogas ett nytt andra stycke avföljande lydelse: "Ifråga om upptagning för automatisk databehandling gäller vad som i förstastycket 3 föreskrivs om handling, som ingår i bibliotek, endast upptagning isådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan änmyndighet." Förslagettill lag om ändring i datalagen (1973:289) Prop. 7 § Bilaga 11 Enuppmärksammad fråga som behandlas i lagrådsremissen är den om myndigheternasrätt att sälja uppgifter ur personregistren. Data- och offentlighetskommitténfann i sitt delbetänkande i denna del frågan vara av så stor betydelse för deenskilda personer som uppgifterna rör att prövning bör krävas (SOU1986:46 s. 30 f). Kommittén lade också fram förslag till en lag om sådanförsäljning. Lagrådsremissen fullföljer däremot tillämpad ordning,dvs. ett system av bestämmelser med olika dignitet. tillkommen bestämmelse i 2 kap. 3 § regeringsformen angesatt varje medborgare "i den utsträckning som närmare angives i lag"skall skyddas mot kränkning av den personliga integriteten genom ADB-registreringav personuppgifter. Även om det svårligen kan förstås av lagtexten framgår avförarbetena att det citerade uttrycket är avsett att läsas så attdataskyddsbestämmelser inte kräver lagform utan skall kunna meddelas avregeringen samt andra myndigheter och kommuner (prop. 1987/88:57 s. 11). mening får det godtas att inte heller föreskrifternas betydelse frånintegritetssynpunkt är sådan att lagform måste anses påkallad. Förslagettill förtydligande i 7 § 3 datalagen är ett led i syftet att strama uppprincipen, att försäljning inte är tillåten utan stöd i lag eller förordningeller annat beslut av regeringen. Den remitterade lagtexten medger emellertidförsäljning i överensstämmelse med registrets ändamål och ingenting sägs omhur det skall bestämmas. Såvitt lagrådet kan förstå kan syftet nås bättre meden bestämmelse som inte har avseende på insamlande, användning ochutlämnande i övrigt; i de avseendena måste nämligen föreskrifter avdatainspektionen få förekomma. En bestämmelse om försäljning bör alltså brytasut till en särskild punkt, lämpligen som en punkt 3, varvid följandenumreringar får förskjutas. Den nya punkten kan ges följande lydelse: "3.att, utan medgivande av den registrerade, uppgifter inte försäljs annat än ienlighet med lag eller enligt föreskrifter eller beslut av regeringen," Uttrycket"i övrigt" bör därmed fogas in mellan ordet "att" och"uppgiften" i den följande punkten 4. Iavsnittet 5.3, Reglering av myndigheternas försäljning av personupp gifter, förklarar sig föredragande statsrådet bortse från kommunernas för säljning av personuppgifter ur sina ADB-register under hänvisning till att dessa försäljningar är av mycket begränsad omfattning. Vid remissbehand lingen av Data- och offentlighetskommitténs betänkande SOU 1986:46 har emellertid framhållit att kommunerna i ökande omfattning mottagit beställningar av personupp gifter ur sina ADB-register och att beställarna härvid genomgående åbero pat offentlighetsprincipen till stöd för framställningarna. Enligt kommun förbundet vållar de s.k. massuttagen enligt offentlighetsprincipen ofta betydande olägenheter men borde, med den utformning av 15 kap. 4§ 114 sekretesslagensom kommittén föreslagit, dessa olägenheter kunna elimine- Prop. 1990/91:60ras. Lagrådet, som saknar underiag för en närmare bedömning av behovet av Bilaga 11 särskild lagstiftning i denna fråga, vill endast erinra om det nämndaremissyttrandet. Paragrafeninnehåller vidare i ett föreslaget nytt andra stycke bestämmelser som begränsarpersonnummeranvändningen i personregistren. framhåller beträffade de vid ikraftträdandet befintliga registrenatt i de fall användningen av personnummer kan avvaras de skall tas bort utregistren i enlighet med den nya regeln. Det påpekas dock att kostnadsaspektenmåste vägas in när ställning tas i denna fråga. De föreslagna reglerna ansesinte hindra att av kostnadsskäl personnummer får finnas kvar tills systemen avannan anledning konstrueras om eller byts ut. Lagrådetanser att kostnadsaspekten övergångsvis kan anses som ett sådant godtagbartskäl som anges i det nya stycket och ansluter sig därför till att en särskildövergångsbestämmelse i detta hänseende inte behövs. Enligtdet föreslagna nya andra stycket skall hos en myndighet förteckningen överpersonregister också innehålla uppgift om "medgivanden" till försäljningav personuppgifter. Här avses inte medgivanden av den registrerade (se 7 §första stycket 3) utan det stöd för försäljningar som finns iförfattningsföreskrift eller särskilt beslut av regeringen. Lagrådet förordar attandra stycket ges följande lydelse: "Hosen myndighet som har rätt att sälja personuppgifter ur registret skallförteckningen också innehålla uppgift om det stöd i författning eller särskiltbeslut av regeringen som finns för sådan försäljning." Medhänvisning till vad som anförts vid 7 a § förordar lagrådet att den nya sistameningen i första stycket ges följande lydelse: "Hosen myndighet som har rätt att sälja personuppgifter ur registret skallunderrättelsen innehålla upplysning om detta och om det stöd i författningeller särskilt beslut av regeringen som finns för sådan försäljning." Förslagettill lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 15 kap. 9 § Paragrafeninnehåller i nu gällande lydelse en erinran om att myndigheter som i sinverksamhet använder ADB skall ordna denna med beaktande av offentlighetsintressena.Däremot anges inte på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Isyfte att öka medvetandet om vikten av en god offentlighetsstruktur föreslås i lagrådsremissen att det i fyra punkter närmare skall preciseras och förtydligas vilka krav som bör ställas på ADB-systemen. Lagrådet vill först peka på att det inte råder full överensstämmelse mellan förslaget i den allmänna motiveringen och i specialmotiveringen. Den allmänna mo- 115 tiveringen ger närmastintryck av att de åtgärder som anges i de fyra Prop. 1990/91:60 punkterna böreftersträvas. Denna uppfattning vinner för övrigt stöd såväl Bilaga 11 i denföreslagna lagtexten, där genomgående verbet "bör" används, som i ettuttalande av föredragande statsrådet beträffande kostnadsaspekterna, där detframhålls att om någon av åtgärderna skulle medföra höga kostnader det inte ärrimligt att en myndighet vidtar en sådan åtgärd. Enligtspecialmotiveringen skall däremot föreskrifterna i de två första punkterna varaobligatoriska. Vid föredragningen inför lagrådet har upplysts, att avsikten äratt inte någon av de i de fyra punkterna angivna åtgärderna skall varaobligatorisk. Med hänsyn härtill har enligt lagrådets mening det föreslagnatillägget karaktär av rena tillämpningsföreskrifter, som kan utfärdas iförordnings form. Omdet föreslagna tillägget tas in i sekretesslagen anser lagrådet att det börkomma tydligare till uttryck i lagtexten att föreskrifterna i de fyra punkternai möjligaste mån skall eftersträvas. Detta kan enligt lagrådets meninglämpligen ske genom att verbet "bör" i de fyra punkteraa byts ut mot"skall så långt det är möjligt". Eftersom föreskrifterna inte hellermed en sådan utformning har en obligatorisk karaktär erfordrar bestämmelsernainte någon övergångsregel. Skulle däremot någon av föreskrifterna görasobligatorisk, är det nödvändigt att förse lagen med en övergångsbestämmelse ienlighet med kommitténs förslag. Medhänvisning till vad som anförts vid 7 a § datalagen förordar lagrådet att dennya punkten 8 i andra stycket ges följande lydelse: "8.rätt till försäljning av sådana personuppgifter i personregister som avses idatalagen (1973:289)." Propositionom offentlighet, integritet och ADB .......... ... 3 Propositionenshuvudsakliga innehåll ........................ ... 3 Propositionens lagförslag........................................ ... 4 Utdrag ur protokoll vidregeringssammanträde . 1Inledning ..................................................... .. 11 2Allmänt om offentlighet,integritet och ADB .......... .. 13 3Offentlighetsprincipenstillämpning på ADB-upptagningar 18 3.1Bakgrand.................................................... .. 18 3.2Ingen ändring i TF:sgrundbegrepp om ADB-upptagningar .. 20 4 Förtydligandeni TF och sekretesslagen................ .. 27 4.1Enskilds datorprogram ochdatorutrustning........ .. 27 4.2Biblioteksregeln och ADB-upptagningar............. .. 30 4.3God offentlighetsstruktur............................... .. 32 5................................................................... Uttagav stora mängder personuppgifter från ADB-baserade register ........................................................ .. 40 5.1Bakgranden till mina förslag............................ .. 40 5.2Utlämnande av stora mängder ADB-upptagningarenligt offentlighetsprincipen ................................................................ 43 5.3Reglering av myndigheteraasförsäljning av personuppgifter . 5.4Information om försäljning.............................. .. 55 6Nya registerlagar.............................................. .. 56 7Begränsning av personnummeranvändningen......... .. 60 7.1Användningen av personnummer m.m............... .. 60 7.2Nuvarande begränsningar ianvändningen av personnummer m.m 61 7.3Användningen av personnummerbör regleras ytterligare ... 62 8Överklaganden av myndighetersbeslut enligt 10 § datalagen 71 9Upprättade lagförslag........................................ .. 73 10 Specialmotivering............................................. .. 74 10.1Förslaget till lag om ändring itryckfrihetsförordningen 74 10.2Förslaget till lag om ändring idatalagen ......... .. 75 10.3Förslaget till lag om ändring isekretesslagen .. .. 76 11Hemställan...................................................... .. 77 BilagaI Data- och offentlighetskommitténs (DOK:s) sammanfattning av betänkandet (SOU1986:46) Integritetsskyddet i informationssamhället 2. m. i här aktuell del .......... 79 Bilaga2 DOK:s lagförslag om myndigheters försäljning av person uppgifter m. m......................................... .. 83 Bilaga 3 Remissinstanser avseende betänkandet SOU 1986:46 88 Bilaga4 DOK:s sammanfattning av betänkandet (1987:31) Integritetsskyddet iinformationssamhället 4. ochanvändning av personnummer ............... .. 89 Bilaga 5 DOK:slagförslag om användning av personummer 91 Bilaga 6 Remissinstanseravseende betänkandet SOU 1987:31 94 Bilaga7 DOK:s sammanfattning av slutbetänkandet (SOU 1988:64) Integritetsskyddet iinformationssamhället 5. Offentlighetsprincipens tillämpning på upptagningarför automatiskdatabehandling......................... .. 96 Bilaga 8 DOK:slagförslag om offentlighetsprincipens tillämpning påADB-upptagningar ............................... .. 99 Bilaga 9 Remissinstanseravseende betänkandet SOU 1988:64 .... 103 Prop. Bilaga 10 Lagrådsremissenslagförslag ...................... 104 Bilaga 11 Utdrag urlagrådets protokoll Ill Tryckeri, 1990 118