prop · GE0398 · 1990-12-31 00:00:00 — Det gäller sådana ärenden enligt bostads förvaltningslagen (1977:792) och bostadssaneringslagen (1973:531) där en hyresgästorganisation är sökande, och ärenden enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. där en hyresgästorganisation som berörs av en ansökan om tillstånd enligt lagen skall anses som sökandens motpart. Även i de nu angivna fallen bör det dock som framhålls i promemorian och som godtagits under remissbehandlingen i princip vara möjligt för intresseledamöter med anknytning till den berörda hyres gästorganisationen att delta i prövningen av ärendet. Här har hyresvärds organisationen och hyresgästorganisationen inget gemensamt intresse, och intressebalansen mellan intresseledamöterna i nämnden eller domstolen kan därför inte anses rabbad. En annan sak är att en intresseledamot med anknytning till en hyresgästorganisation ändå kan anses jävig i dessa ärenden på grund av de allmänna jävsreglerna i 4 kap. 13 § RB, t.ex. i sådana fall där intresseledamoten innehar styrelseuppdrag i den organisa tion som är part i målet. Förarrendenämnderna är i enlighet med vad som anförs i promemorian Prop. 1990/91:98 läget ett annat. Tvisterna på arrendeområdet berör inte organisationsintressenpå ett sådant sätt att intresseledamöterna från de synpunkter som här äraktuella skulle kunna betraktas som partiska vid handläggningen av sådana mål.Organisationerna på arrendemarknaden har inte heller ställning av part iarrendeärenden. Jag anser därför i likhet med de remissinstanser som haruttalat sig i frågan att det inte föreligger något behov av ändrade regler förarrendenämndernas del. 1arbetsdomstolen, som är landets äldsta nu fungerande specialdomstol, harfrågorna om domarnas självständighet och opartiskhet haft en fortlöpandeaktualitet alltsedan domstolens tillkomst. har återkommandebehandlat motioner i vilka olika betänkligheter har framförts mot domstolenssammansättning. Motionerna har avslagits av (se t.ex. AU 1987/88:8 s.25). Somhar framhållits i promemorian är det väsentligen i två typer av situationer somproblem liknande dem som förekommer i Langborger-målet kan komma upp iarbetsdomstolen. Det ena typfallet är att en enskild arbetstagare, som äroorganiserad eller som inte stöds av sin fackliga organisation, driver en tvistmot sin arbetsgivare t. ex. i ett anställningsskyddsärende. Arbetstagaren kani sådana fall med eller utan fog uppfatta situationen på det sättet att bådeden fackliga organisationen och arbetsgivaren är hans motståndare. Det andratypfallet är att en facklig minoritetsorganisation, som konkurrerar med någonetablerad facklig organisation på ett visst område, tvistar med enarbetsgivare om t. ex. rätten att teckna kollektivavtal och i samband med detgör gällande atl arbetsgivaren har kränkt organisationens fackliga rättigheteri något avseende. För minoriletsorganisationen kan såväl den etableradefackföreningen som arbetsgivaren och dennes arbetsgivarorganisation framstå sommotparter med gemensamma intressen gentemot minoritetsorganisationen. Serman till den förra typen av fall kan det t. ex. gälla den situationen att enarbetstagare som har blivit uppsagd från sin anställning på grund av samarbetssvårigheterinte stöds i tvisten med arbetsgivaren av den fackliga organisation hantillhör. Anledningarna till att det förhåller sig på det sättet kan variera.Ett skäl kan vara att organisationen anser att medlemmens talan är utsiktslös.Ett annat skäl kan vara att organisationen inte vill ta ställning i en konfliktmellan flera medlemmar och därför väljer att förhålla sig passiv. En annansituation hänförlig till denna kategori tvister är att en oorganiseradarbetstagare gör gällande att han är berättigad till lön motsvarande den somutgår till medlemmar som tillhör den avtalsslutande organisationen påarbetsplatsen (se AD 1983 nr 184). Medledning av uttalanden i Langborger-målet anser jag att de intressemotsättningar som kan föreligga i denna typ av tvister inte är sådana som ger upphov till en situation motsvarande den i Lang borger-målet. Ett utmärkande drag för den typ av tvist som enligt domstolen skapar problem är att organisationerna på båda sidor skall ha 30 ett gemensamt intresse somär motsatt partens intresse. I de exempel jag Prop. 1990/91:98 nämnt frånarbetsdomstolen kan det knappast göras gällande att den fackliga organisationenhar ett organisationsintresse att motarbeta den enskilde arbetstagaren. Somkommer att framgå av det följande är också arbetsdomstolenssammansättningsregler sådana att de organisationsintressen som kan förekomma iolika tvister inte får samma genomslag i arbetsdomstolen som i t. ex.bostadsdomstolen. Närdet gäller de andra typfallen av tvister, alltså de som rör fackliga minoritetsorganisationer,finner man flera på föreningsrättens område. Särskild uppmärksamhet har någraavgöranden rörande föreningsrättskränkning rönt , de s.k. syndikalistmålen (se AD 1945 nr 35, 36, 77 och AD 1946 nr 41, 59, 64). Idessa mål gällde frågan om en arbetsgivare kunde kräva att en arbetstagare föratt behålla sin anställning i företaget skulle vara organiserad, inte bara iden fackförening han redan tillhörde () utan också i detfackförbund med vilket arbetsgivaren hade träffat kollektivavtal ().Arbetsgivaren hade genom en s.k. organisationsklausul i kollektivavtaletåtagit sig att anställa endast arbetstagare anslutna till LO-för-bundet.Förbundet hävdade att arbetsgivaren inte gjorde sig skyldig till föreningsrättskränkningom han enbart ställde som villkor för fortsatt anställning att arbetstagarnaanslöt sig till den kollektivavtalsbärande organisationen. Kränkning avföreningsrätten förelåg enligt förbundet först om arbetsgivaren fordradeutträde ur den konkurrerande syndikalistiska organisationen. Stadgemässigt vararbetstagarna fria att tillhöra båda organisationerna. 1arbetsdomstolen förenade sig arbetsgivar- och arbetstagarledamöterna om åsiktenatt kravet på dubbel fackföreningstillhörighet inte innebar en kränkning avföreningsrätten. De tre ämbetsmannaledamöterna, som stannade i minoritet,ansåg att dubbelt medlemskap i längden inte var hållbart. De framhöll att dekonkurrerande fackföreningarna var och en krävde solidaritet med den egnaorganisationen och den som hade dubbelt medlemskap därför lätt kunde bliutsatt för misstro och trakasserier från båda sidor. 1en anmälan till justitieombudsmannen (JO) påtalade syndikalisternaarbetsdomstolens rättstillämpning. JO, som ansåg att avgörandet inte stod i överenstämmelsemed grunderna för gällande bestämmelser om föreningsrätt, vände sig tillregeringen med begäran om lagändring. Innan någon sådan aktualiserades komemellertid samma fråga upp till bedömning i målet AD 1948 nr 21, varviddomstolen ändrade ståndpunkt. En enhällig domstol följde ämbetsmannaledamöternaslinje och bedömde kravet på dubbel fackföreningstillhörighet som en kränkningav föreningsrätten. Eftertillkomsten av anställningsskyddslagen har organisationsklausulernasbetydelse minskat avsevärt. De förekommer numera sparsamt i kollektivavtalenoch några tvister motsvarande syndikalistmålen förekommer inte längre ipraktiken. Enliknande situation som den i syndikalistmålen kan uppkomma i mål som rör gransknings- och mätningsarvoden (se t.ex. AD 1977 nr 222 och 31 1978 nr 94). I vissakollektivavtal, främst på byggnadsområdet, finns Prop. 1990/91:98 bestämmelserom att den kollektivavtalsbärande fackliga organisationen har rätt attfortlöpande granska löneförhållandena vid ackords- och tidlö-nearbete. Somersättning för organisationens granskningsarbete skall avdrag göras med vissprocent på arbetamas löner, även beträffande sådana arbetare som tillhör t. ex.en konkurrerande syndikalistisk organisation. I de föreningsrättstvister somkan uppkomma med anledning av detta mellan på ena sidan den syndikalistiskafackföreningen och dess medlemmar och på andra sidan arbetsgivaren finns detanledning att räkna med att den kollektivavtalsbärande fackliga organisationen,ofta något på byggnadsområdet, har intressen som är motsatta syndikalisternasintressen. Situationeni de nu angivna fallen är dock enligt min mening knappast densamma som densituation som förelåg i Langborger-målet. Jag anser att man i dessa fall intemed fog kan påstå att de organisationer som har företrädare i domstolen har etti tvisten gemensamt intresse på det sätt som var fallet i Langborger-målet (sede i avsnitt 2.2.1 angivna besluten av europakommissionen i ärendena 12259/86och 12733/87). Oavsetthur det förhåller sig med detta menar jag emellertid i likhet med vad somanförs i promemorian att det föreligger en väsentlig skillnad som har attgöra med hur arbetsdomstolen är sammansatt. Reglerna för arbetsdomstolenssammansättning medger en större flexibilitet än reglerna för bostadsdomstolenssammansättning, vilket främst hänger samman med att organisationsbildningen ärmer utvecklad på arbetsmarknaden och inte lika homogen som på bostadsområdet.Arbetsdomstolen sammanträder i de nu angivna målen i s. k. allmänsammansättning. Detta innebär att intresseledamöterna består av företrädare förLO, TCO, SAF och den offentliga sektorns arbetsgivare, dvs. Den allmänna sammansättningenhar således partsföreträdare från hela arbetsmarknaden och med den organisa-tionsstraktursom finns på arbetsmarknaden innebär det att intresseledamöterna haranknytning till olika organisationer. Arbetsdomstolens sammansättning i dessamål lämnar därför enligt min mening inte utrymme för ett sådant specielltpartsinflytande som kan föreligga i bostadsdomstolen där intresseledamöternahar anknytning till ett fåtal tongivande organisationer. Jagvill erinra om att bostadsdomstolen i Langborger-målet bestod av fyraledamöter. Av dessa var två lagfarna ledamöter och två intresseledamöter.Intresseledamöterna hade utsetts efter förslag av Svenska Fastighetsägareförbundetoch (se avsnitt 2.1.2). Sammanfattningsvisanser jag alltså att det i arbetsdomstolen inte skall behöva uppstå ensituation liknande den i Langborger-målet, nämligen att intresseledamöternakommer från organisationer som har ett gemensamt intresse som är motsatt denena partens intresse i tvisten och att den intressebalans som skall finnas idomstolen kan antas vara rubbad. Detta synes också vara uppfattningen hos detstora flertalet remissinstanser som har uttalat sig i frågan. Min slutsats ärdärför att dom i Langborger-måletinte ger anledning att vidta några ändringar för arbets- Prop. 1990/91:98domstolens del. Försäkringsöverdomstolenär en förvaltningsdomstol. Där förekommer till skillnad från vad som ärfallet i arbetsdomstolen och bostadsdomstolen inga civilrättsliga tvister.De mål som förekommer innebär tillämpning av olika lagar på socialförsäkringensområde, t.ex. lagen (1962:381) om allmän försäkring och lagen (1976:380) omarbetsskadeförsäkring. Några sådana motstående intressen mellan enskildapersoner och organisationer som förekom i Langborger-målet finns enligt minmening inte på detta område. Inte heller för försäkringsöverdomstolens delfinns därför något behov av att ändra reglerna! Denorganisationsbildning som förekommer på bostadsmarknaden och arbetsmarknadenhar ingen direkt motsvarighet på konsumentområdet. Konsumentkollektivetsintressen i rättsliga frågor kanaliseras i stor utsträckning genom KO och NO,som med stöd av konsumentlagstiftningen m.m. skall ta tillvara bl.a.konsumenternas intressen. Det övervägande antalet ärenden hos marknadsdomstolenhar följaktligen inte karaktären av tvistemål mellan enskilda parter ellerorganisationer utan grandas på ansökningar av KO resp. NO om att ett visstslags förbud eller åliggande skall meddelas en näringsidkare. Flera av deförutsättningar som i enlighet med vad jag har utvecklat är nödvändigaför att en bristande intressebalans liknande den som förelåg i Langborger-måletskall uppkomma föreligger således typiskt sett inte i målen imarknadsdomstolen. Ävennär det gäller reglerna för sammansättning föreliggerskillnader i jämförelse t. ex. med reglerna för bostadsdomstolen ellerarbetsdomstolen. Intresseledamöterna i är inte föreslagna avorganisationer verksamma inom en viss sektor av näringslivet, t.ex.arbetsmarknaden, utan de nominerande organisationerna har sammantaget en störrebredd. Tre ledamöter utses efter förslag av näringslivsorganisationer och treav konsument- och arbetstagarorganisationer. De sex ordinarieintresseledamöterna i domstolen har sin resp. anknytning till , , , ,och . Några andra näringslivsorganisationer samtSACO/SR har nominerat suppleanter. Medhänsyn till det nu anförda instämmer jag i promemorians slutsats att det intepå grand av artikel 6 i finns något behov av att ändrareglerna för . Deomständigheter som jag nu har nämnt beträffande gällerväsentligen också för . Härtill kommer att ettbeslut av nämnden inte är verkställbart som t.ex. en domstols dom utan endasthar karaktären av rekommendation till parterna om hur tvisten bör lösas. Medhänsyn till det sagda ansluter jag mig till vad som anförs i promemorian om attdet inte heller för finns något behov av ändraderegler. Minanu redovisade ställningstaganden vad gäller reformbehovet på 33 3 1990/91. konsumentområdetöverensstämmer med de bedömningar som har gjorts av det stora flertaletremissinstanser som har uttalat sig i dessa frågor. 2.3 Reglerna för bostadsdomstolens och hyresnämndernas sammansättning Mitt förslag:Reglerna för bostadsdomstolens och hyresnämndernas sammansättning ändras isådana mål där det med nuvarande sammansättningsregler kan antas att en partstalan i målet kan stå i strid med ett gemensamt intresse hos de organisationersom intresseledamöterna i domstolen eller nämnden har anknytning till. Dessamål skall i stället handläggas av enbart juristdomare. Hyresnämnderna skallavgöra målen med två lagfarna ledamöter och bostadsdomstolen med tre lagfarnaledamöter. Promemorians förslag:Hyresnämndernas och bostadsdomstolens sammansättning skall även i deifrågavarande målen bestå av lagfarna ledamöter och intresseledamöter.Intresseledamöterna får dock inte ha anknytning till organisationer som berörsav tvisten. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat detutan erinran. Några remissinstanser har förordat att bostadsdomstolen ochhyresnämnderna i de angivna fallen består av enbart juristdomare. Ett parremissinstanser har lämnat lagtekniska synpunkter på förslaget. Skälen för mitt förslag:När man skall bedöma hur ändringarna i den svenska lagstiftningen skallutformas för att tillgodose krav på opartiska ochoavhängiga domstolar finns det skäl att först överväga vilket förhållande sområder mellan reglerna om domstolars och nämnders sammansättning och de allmännareglerna om jäv. Dessa båda regelkomplex har jag i det föregående behandlat iavsnitten 2.1.3 och 2.1.4. Jävsreglerna i 4 kap. 13 §RB bygger på tanken att en enskild domare har en viss relation tilltvisteföremålet eller till någon av parterna, vilket gör honom olämplig attavgöra tvisten. Jävet verkar mot domaren personligen och det är fullt möjligtatt byta ut honom mot en annan domare som inte har denna relation. Ifråga om intresseledamöter och kravet på opartiskhet och oavhängighet enligteuropakonventionen är det signifikativa inte någon personlig relation mellanledamoten och tvisteföremålet eller parterna som gör ledamoten olämplig somdomare i det aktuella målet. Det är inte heller möjligt att byta utintresseledamoten mot någon annan intresseledamot, föreslagen av sammaorganisation. I stället är det ledamoten som representant för det intresse hanföreträder som är problemet. Saken kan uttryckas så att det är detorganisationsintresse som ledamoten företräder som inte skall ha plats idomstolen i den aktuella typen av mål. Det nu anförda innebär som anförs i promemorian att en sådan jävssituation som förelåg i Langborger-måletinte skall lösas genom att man ändrar jävsreglerna irättegångsbalken. Det är i stället sammansätt- Prop. 1990/91:98 ningsreglernaför domstolarna och nämnderna som behöver ändras. Detta synes också vararemissinstansernas uppfattning. Itidigare avsnitt har jag konstaterat att det med anledning av artikel 6 ieuropakonventionen föreligger ett behov av att ändra lagstiftningen såvittgäller bostadsdomstolen. Även beträffande hyresnämnderna föreligger ett sådantbehov. Däremot behövs enligt min mening inga lagändringar för övriga specialdomstolaroch nämnder med intresserepresentation. I vilken sammansättning skall då de nuaktuella tvisterna i bostadsdomstolen och hyresnämnderna prövas? Ettalternativ som förs fram i promemorian är att låta nämndemän från de allmännadomstolarna delta i handläggningen av de mål som här avses i stället förintresseledamöter. Lekmannainslaget i bostadsdomstolen eller hyresnämndernaskulle därigenom kunna bevaras som företrädare för de organisationersom har intressen i tvisten inte skulle behöva delta. Knappast någonremissinstans har emellertid velat förorda den lösningen. Även jag anser attvägande invändningar kan riktas mot ett sådant förslag. Den viktigasteinvändningen är kanske att nämndemännen saknar den särskilda erfarenhet ochkunskap på bostadsområdet som intresseledamöterna besitter. En sådan ordningskulle därmed strida mot en bärande tanke bakom de nuvarande sammansättningsreglerna,nämligen att det vid prövningen av hyres- och bostadsrättstvister skall deltaledamöter med särskild erfarenhet och kunskap på området. Denlösning som förordas i promemorian är i stället att intresseledamöter som intehar anknytning till någon organisation som berörs av tvisten skall delta i deifrågavarande målen. Därigenom skulle man enligt promemorian lösajävsproblemet inom ramen för bostadsdomstolens och hyresnämndernas befintligasystem med intresseledamöter. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt detförslaget eller lämnat det utan erinran. Somhar framgått av den redogörelsen finns det flera organisationer somföreslår intresseledamöter till bostadsdomstolen resp. hyresnämnderna. Dennuvarande ordningen är emellertid så till vida låst som den i princip intetillåter att andra ledamöter än sådana från de förslagsställande organisationernapå ett visst område deltar i prövningen av tvister från just detta område (se prop.1988/89:95 s. 71 f). Om bostadsdomstolen, som t.ex. i Langborger-målet, haratt pröva en hyrestvist mellan en hyresgäst och en privat fastighetsägare,tillåter inte de nuvarande sammansättningsreglerna annat än undantagsvis attandra intresseledamöter deltar än sådana som har utsetts efter förslag avSveriges och . Skulle tvisteni stället gälla en hyresgäst som hyr sin lägenhet av ett allmännyttigtbostadsföretag, innebär de nuvarande sammansättningsreglerna attintresseledamöter med anknytning till ()och företrädesvis skall delta i handläggningen. 1promemorian föreslås alltså att intresseledamöter med anknytning till organisationer utanför det ifrågavarande tvisteområdet skall delta i de nu aktuella fallen. I en tvist motsvarande den som förelåg i Langborger-målet skulle t. ex. intresseledamöter kunna delta som på fastighetsägaresidan har 35 anknytningtill eller och på hyresgästsidan Prop. 1990/91:98till . Den senare organisationen föreslår intresseledamötertill domstolen som skall delta vid prövningen av tvister som rörlokalhyresgäster (jfr avsnitt 2.1.3.1). Någraremissinstanser har ställt sig kritiska till promemorians förslag i dettahänseende. De menar att intresseledamöter utan anknytning till de organisationersom berörs av tvisten inte kan anses ha erforderiig erfarenhet och kunskap pådet aktuella området. Det framhålls också av remissinstanserna att antalet målsom på detta sätt kan bli aktuella för sådana ledamöter är begränsat och att deföreslagna ledamöterna därför inte heller genom sitt deltagande kan förväntaserhålla tillräcklig erfarenhet och kunskap. Dessa remissinstanser har därför iallmänhet förordat att sammansättningen i dessa mål består av enbart juristdomare. Ävenjag ser problem med den lösning som förordas i promemorian. Det kan intebortses från att en intresseledamot med erfarenhet och kunskap från lokalhyresgästområdetsaknar de särskilda insikter om bostadsförhållanden som enligt nuvaranderegler utgör själva grundvalen för intresseledamöternas medverkan i dessatyper av tvister. Även om en sådan intresseledamot har en allmän erfarenhetoch kunskap om hyres- och bostadsrättsmarknaden, är det tydligt att han kan haklart sämre förutsättningar än övriga ledamöter i den sammansättning som skullevara aktuell i denna typ av mål att sätta sig in i och bedöma tvistefrågorna.En sådan ordning skulle alltså kunna leda till en obalans i domstolens ellernämndens sammansättning som typiskt sett är ägnad att vara till nackdelframför allt för hyresgästsidan i målet. Den brist som på detta sätt är förenadmed promemorians förslag bedömer jag som så väsentlig att jag inte är bereddatt föreslå en sådan ordning. Somjag ser det är i stället alternativet med enbart juristdomare att föredra.Flera av remissinstanserna har också, som jag nämnde, förordat dettaalternativ. Det finns då enligt min mening två vägar atl välja mellan; antingenlåter man den nuvarande sammansättningen i bostadsdomstolen och hyresnämndernavara oförändrad i dessa mål och ärenden med undantag för att intresseledamöterinte skall delta, eller också tillför man domstolen eller nämnden ytterligarejuristdomare för att kompensera bortfallet av intresseledamöter. Om man väljerdet senare alternativet, uppkommer frågan hur många juristdomare som bör deltavid prövningen av dessa mål och ärenden. Detförsta alternativet skulle innebära att de aktuella ärendena i hyres nämnderna skulle avgöras av en lagfaren ledamot. Enligt min mening skulle en sådan ordning i många fall kunna vara tillfredsställande. De ärenden som får avgöras av ensamdomare i hyresnämnderna är emellertid sådana tvister i vilka saken är uppenbar eller där parterna samtycker till det (se 2 § andra stycket och 5 § tredje stycket nämndlagen). De nu aktuella ärendena är inte typiskt sett av enklare beskaffenhet. De kan innehålla nog så komplicerade rättsfrågor och även i övrigt kräva ingående och noggranna överväganden i principiellt viktiga frågor. Jag är därför tveksam till, åtminstone innan ytterligare erfarenheter vunnits, om målen är av sådant slag att de över lag bör handläggas av ensamdomare. Jag förordar i stället atthyresnämnderna i dessa ärenden i stället för intresseledamöter tillförsytterligare juristdomare. Det finns därvid enligt min mening inte anledning attgå så långt som till en sammansättning med tre lagfarna ledamöter. Redan genomatt tillföra nämnden ytterligare en lagfaren ledamot uppnås många av defördelar som är förknippade med en juristkollegial sammansättning (se SOU1987:46 s. 228, jämför även s. 185 och prop. 1988/89:95 s. 62). Ensammansättning med två lagfarna ledamöter är också väsentligt enklare atthanlera rent praktiskt i en organisation som i så stor utsträckning somhyresnämndsorganisationen består av mycket små enheter. Jag förordar därföratt hyresnämnderna i de ärenden som är aktuella skall bestå av två lagfarnaledamöter. Med denna lösning förhyresnämndernas del är det naturligt att även bostadsdomstolen i mål somöverklagas dit tillförs ytterligare en lagfaren ledamot, och att domstolensåledes i dessa mål skall bestå av tre lagfarna ledamöter. En annan fråga som haraktualiserats under remissbehandlingen av promemorian gäller den lagtekniskautformningen av förslagen. I promemorians lagförslag anges i förhållandevisallmänna ordalag i vilka måltyper som de nya sammansättningsreglerna skalltillämpas. Flera remissinstanser har vänt sig mot detta och menat att man iklarhetens intresse uttryckligen i lagtexten bör ange vilka måltyper som avses.Jag har förståelse för det. Det är angeläget att de nya reglerna kan tillämpaspå ett enkelt och likformigt sätt av bostadsdomstolen och hyresnämnderna, ochatt reglerna även i övrigt framstår som tydliga för de parter som vänder sig tilldessa instanser för att få sina tvister lösta.