prop · GE03131 · 1990-12-31 00:00:00 — I fråga om tullsamarbete har ingått ett flertalbilaterala avtal, bl.a. med , , , Storbritannienoch . 1 ett avtal mellan och Förenta Stater omömsesidigt bistånd i tullfrågor (se prop. 1987/88:38) finns regler ominformationsutbyte mellan länderna och hur sådan information får användas. Iartikel 9 i avtalet föreskrivs bl.a. följande. " 2) Upplysningar, handlingar och andra meddelandensom har erhållits inom ramen för del ömsesidiga biståndet får användas enbarlför de syften som anges i denna överenskommelse, inbegripet bruk inom ramen förrättsliga eller administrativa förfaranden. Sådana upplysningar, handlingaroch andra meddelanden får användas för andra syften endast om den tullmyndighetsom lämnat dem ger sitt uttryckliga medgivande därtill." Molsvarande regler flnns i den s.k. Nairobikonvenlionen(se SFS 1983:682) och i tullsamarbetsavtalen med de nordiska länderna,, , och . 2.2.2 Förhållandet mellan internationella regler ochsvensk rätt I fråga om internationella avtal och konventioner följermånga stater den monistiska rättstraditionen. Den innebär att enöverenskommelse som har träffats blir tillämplig i den staten utan alt någrasärskilda lagstiftningsåtgärder behöver vidtas för atl införlivaöverenskommelsen med den nationella rättsordningen. I gäller inte denordningen. I stället följer den dualistiska rättstraditionen. Deninnebår att de avtalade reglerna i princip måste införlivas med den svenskarättsordningen genom särskilda lagstiftningsåtgärder innan de blirtillämpliga. Som framhålls i promemorian flnns del inte några föreskrifteri svensk rätl om hur beslämmelserna i en internationell överenskommelse skallinförlivas med den svenska rättordningen. Den praxis som har utbildats innebäri storl sett följande. Ombestämmelserna i en överenskommelse berör myndigheternas eller enskildas handlande, görs överenskommelsens bestämmelser tillämpliga ge nom all en lag eller en annan författning utfärdas genom vilken bestämmel serna i överenskommelsen införlivas med den svenska rättsordningen. Detta behöver dock endast göras till den del dessa bestämmelser saknar motsvarig het i eller strider mot de svenska rättsreglerna. När en överenskommelse 13 1" 1990/91. skallinförlivas med svensk rätl kan två olika metoder komma i fråga. enskommelsensbeslåmmelser kan införlivas med svensk rått antingen ge- 1990/91:131 nom s.k.transformation eller genom s.k. inkorporation. Vid transformation omarbetas dedelar av den internationella överenskommelsen som behöver införlivas med svenskrätl lill svensk författningstext. Inkorporation innebär atl del i en lag ellerannan förfallning föreskrivs alt konvenlionens bestämmelser gäller direki iSverige och skall tillämpas av de svenska myndigheterna. I fråga om de överenskommelser om inbördes rättshjälp somSverige har ingått på brottmålsområdel har några särskilda lagslift-ningsåtgårderför att införliva beståmmelserna med den svenska rättsordningen inte ansettspåkallade. Avlalsförpliktelserna har bedömts ha täckning i svensk rått ochsvenska myndigheter har ansetts kunna uppfylla åtaganden enligtavtalen med stöd av gällande inhemska lagbestämmelser. Når det gäller OECD-konvenlionenom ömsesidig handräckning i skatteärenden bedömdes del emellertid nödvändigt atlinförliva konventionen med svensk rått. skedde dels på så sätt alt ensärskild lag (1990:313) utfärdades varigenom OECD-konvenlionen förklaradesgälla för del, dels genom all vissa grundläggande bestämmelser ikonventionen transformerades till svensk lag genom lagen (1990:314) omömsesidig handräckning i skalleåreiiden. Även en del andra lagändringargenomfördes. Oavsett vilka särskilda lagstiftningsåtgärder som vidias iSverige med anledning av en träffad överenskommelse är givelvis, sombetonas i promemorian, folkrättsligt förpliktat att följa de överenskommelsersom vi har ingått med andra stater. En bristande överensstämmelse mellan en beståmmelsei en internationell överenskommelse och en intern regel i lagstiftningen kaninånga gånger överbryggas med tillämpning av principen om atl inhemska reglerskall tolkas i en fördragsvänlig anda. Om en renodlad konflikt föreliggermellan etl internationellt åtagande och den interna lagstiftningen, måsteemellertid myndigheten vålja atl tillämpa lagen. Som jag tidigare varit inne på kan del vid tillämpningenav vissa bestämmelser om informationsutbyte i överenskommelserna om inbördesrättshjälp uppkomma situationer dår en konflikt föreligger mellan det inlernalionellaåtagandet och svensk lagsliflning. Det gäller sådana bestämmelser om attupplysningar eller bevismaterial som har mottagits från en främmande stat inlefår användas för annat ändamål än för vilkel de har begärts, om inte denfrämmande staten medger etl vidare användningsområde. Denna typ avförpliktelser, som i enlighet med vad jag lidigare har redovisal flnns intagnai flera internationella överenskommelser, kan ge upphov till konflikter medsådana regler i den inhemska lagsliflningen som innebår alt en myndighet ärskyldig atl utreda eller vidla andra åtgärder inom sitt verksamhetsområde isyfte atl fullgöra sina myndighetsuppgifter. Som en allinån princip inom förvallningen anses gälla den s.k.official- eller undersökningsprincipen. En myndighet skall se till all frågorsom uppkommer inom myndighetens verksamhetsområde blir så utredda som deras beskaffenhet kräver Denna plikt gäller även i de fall dådel är myndigheten som lar initiativ till ell ingripande mot en enskild (se Hellnersm.fl.. Nya förvaltningslagen, 1989, s.61). Myndigheterna har alltså engrundläggande skyldighet att på eget initiativ gå vidare med frågor som harkommit lill deras kännedom i den mån de avser förhållanden inom deras egetverksamhetsområde. Särskilda föreskrifter om delta finns bl.a. påskalleområdet och i fråga om , se 3 kap. 1 § taxeringslagen(1990:324) och 50 § socialtjänstlagen (1980:620). På brottmålsområdelhärden nu angivna principen kommit lill ullryck särskilt tydligt. Flera reglerinnefattar en ovillkorlig skyldighel för myndigheterna atl vidla åtgärder nårfråga år om all utreda och beivra brotl. En polismyndighet eller en åklagareår i princip skyldig att inleda förundersökning så snart det finns anledning atl ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts (23 kap. I S RB). Enåklagare år vidare skyldig alt, om inte annat år särskilt föreskrivel, våcka ålali fråga om brott som hör under allmänt åtal (20 kap. 6 S RB). Beståmiiielsernasyftar bl.a. lill alt undanröja eventuella misstankar om atl polisen elleråklagaren i sin myndighetsutövning skulle kunna påverkas av ovidkommande hänsynoch att alla således inte skulle behandlas lika inför lagen. Niir detgäller uppgifter som finns hos en myndighet och som kan få betydelse för enannan myndighel, l.ex. uppgifter om broll, är utgångspunkten atl del inte finnsnågol hinder mot alt myndigheten lämnar ut uppgifterna i den mån de åroffentliga. Även om del rör sig om sekretessbelagda uppgifter kan uppgifterlämnas myndigheter emellan i broltsbekämpande syfle enligi särskilda regler i14 kap. sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1989:713; se prop. 1983/84:142).Enligt dessa bestämmelser hindrar inte sekreless att en uppgift angåendemisstanke om broll lämnas lill polismyndighet, åklagarmyndighet eller annanmyndighet som har att ingripa mot brottet (14 kap. 2 S). En förulsällning förall uppgifter skall få lämnas är att del för brottet är föreskrivet fängelseoch all det kan antas att den straffbara gärningen föranleder annan påföljd änböler. För vissa verksamheter, t.ex. inom hälso-och sjukvården, gäller särskildaregler. 2.2.4Begränsningar av myndigheternas skyldighet i vissa fall att utnyttjainformation från en främmande stat Mittförslag: En myndighet i som har fått upplysningar eller bevismaterialfrån en främmande stat för atl användas vid ulredning av brott eller i etträttsligt förfarande med anledning av brott skall vara skyldig att följa sådanavillkor i den överenskommelse som ligger till grund för infonnalionsulbylel sombegränsar möjligheten alt utnyttja informationen. Svenska regler om hurmyndigheten skall handla i olika hänseenden skall inte galla i den utsträckningsom sådana regler strider mot överenskommelsen. Även överenskommelser ominformationsutbyte som träffas i ett enskilt fall skall omfattas av denföreslagna regleringen. Detsammaskall gälla för en svensk skatte- eller tullmyndighet som på molsvarande sätthar fått informalion från en främmande stal. Promemorians förslag: Överensslåinmer i sak med mittförslag. Remissinstan.serna:Samtliga remissinstanser utom juridiska fakultetssty- 1990/91:131 relsensforskningsnämnd vid har tillstyrkt förslagel eller lämnat delutan erinran. Skälen för mitt förslag: Som framgår av vad jag har sagl idel föregående finns det situationer där en konflikt kan uppkomma mellan vadSverige folkrättsligt har åtagit sig i en överenskommelse med främmande stal ifråga om informationsutbyte och vad som följer av vår interna lagsliflning.Lagstiftningens nuvarande utformning i della hänseende utgör etl hinder i del inlernalionellasamarbetet och kan, som framhålls i promemorian, medföra altsvenska myndigheter tvingas avstå från viktig informalion som en främmande stalår villig att lämna. Skall kunna della fullt ut i fråga ominformationsutbyte i inlernalionella förhållanden, måste därför en lagändringgöras. Bland remissinstanserna har man över lag ställt sigpositiv lill promemorians förslag. Flera instanser framhåller sårskilt att en lagåndringpå della område år angelägen. Samtidigl markeras från ell par håll - ulan atlman därmed vill avstyrka de framlagda förslagen - atl begränsningar i myndigheternasulredningsskyldighet alltid år förenat med nackdelar, både vad galler effektivileleni broltsbekåmpiiingen och allmånhetens tilltro lill råltsväsen-det.Domstolsverket har i del sammanhanget erinrat om att en liknande fråga om altinföra begränsningar i den brottsbekåmpande verksamheten diskulerades inedanledning av tvångsmedelskommitténs förslag om lagreglering av överskottsinformalionvid användning av tvångsmedel (SOU 1984:54). I den proposilion som lades frampå grundval av belänkandet följdes dock inle förslagel i denna del, elt stållningstagandesom ställde sig bakom (prop. 1988/89:124 s.29 ff, JuU25, rskr. För egen del vill jag gärna stryka under betydelsen av attgå fram varsamt niir det giiller att införa begränsningar i myndigheternas ulredningsansvar.Beträffande den fråga som tar upp menar jag emellertid att delär en skillnad mellan å ena sidan de begränsningar som i promemorian föreslåsgälla i förhållande till överenskommelser med främmande stal och å andra sidansådana mera generellt verkande begränsningar som diskuterades i samband med s.k.överskottsinformalion vid användning av tvångsmedel. I det senare fallet rördet sig om överskottsinformalion som kommer fram i samband med alt brottsutredandeorgan i på ett helt lagligt siitt använder tvångsmedel, t.ex.telefonavlyssning, vid förundersökning i samband med brotl. Jag framhöll i det lagsliflningsårendelatt jag hade svårt all förslå varför polis och åklagare just i en situationendär tvångsmedel används skulle vara förhindrade alt utnyttja infonnation somman fått del av, når det i andra sammanhang inte finns några sådanabegränsningar. En avgörande omstiindighet som talade mol all införa sådanabegränsningar var enligt min mening att en sådan ordning skulle få negativaföljder för möjlighelerna att komma till med allvarlig brottslighet ivissa fall. Både för all-miinheten och för polisen sjal v skulle det vara svårtatl förklara varför sådana skygglappar skulle införas i den brollsbekåmpande verksamhelen. De i promemorian föreslagna begrånsningarna år av annalslag. På brottmålsområdel har de sin grund i atl har elt intresse avall della i inter- nationellt samarbele för alt bekämpa brottslighet medinternationella för- Prop. Del internationella samarbetet slällervissa villkor som vi måste 1990/91:131 kunna uppfylla för att över huvud tagelfå tillgång till sådan information som här avses. Syftet med de nu akluellaförslagen är alt öka möjligheterna all komma lill rätta med allvarligbrottslighet. Jag vill också framhålla atl de eventuella nackdelar sombegränsningar av det slag som förordas i promemorian sammantaget kan förväntasmedföra får anses högsl måttliga. I de flesta fall dår en begrånsningsregelskulle slå till kominer del med all sannolikhet atl vara möjligt för t.ex.polis- eller åklagarmyndigheten atl utverka samtycke av den främinande staten lillall få utnyttja sådan överskottsinformalion som inle omfattas av en franistållning.Någon sådan begränsning i myndigheternas utredningsskyldighet som avses inedförslagen kominer i sådana situationer inle all inträffa. Sammantaget menarjag alltså alt förslagen är ägnade atl förbättra effektiviteten i biollsbekämpningenoch dåniied också starka allmänhetens tilltro lill rättsväsendet. Molsvarandegäller de förslag som har lagts fram på tull- och skalleoinrådel. Med hånsyn lill del nu anförda anser jag all lagsliflningsålgårderbör vidtas för all bringa våra inhemska regler i överensstämnielse med deinternationella avtalen på detta område. I den frågan har jag stöd av en bredremissopinion. Som jag nämnde har vid stålll sig kritisk lill promemorieförslagel.Forskningsnämnden menar atl förslagel är oförenligt med regeringsformen ochall del därför inte är genomförbart i sin nuvarande utformning. Ominternationella överenskommelser rörande informalionsulbyte skall ges företrädeframför nationella regler, är det enligt nämndens uppfattning nödvändigl altinförliva överenskonimelserna med svensk rält. hänvisar bl.a.till vissa uttalanden som gjordes av lagrådet i samband med atl etl förslagtill fartygssåkerhetslag utarbetades inom (se prop. 1987/88:3s. För egendel kan jag instämma i forskningsnåinndens synpunkter så lill vida all det åven enligt min mening är nödvändigt att svenska myndigheter har lagstöd för en åtgärd som innebiir alt annars tillämpliga lagregler sättsål sidan lill förmån för vad som föreskrivs i en överenskommelse som har träf fats ined fråniinande stat. Jag menar emellertid alt den fråga som lagrådet uttalade sig om i samband ined atl förslagel till fartygssåkerhetslag utarbeta des är av annat slag än den .som behandlas i detta lagstifiningsårende. Den fråga som lagrådet uttalade sig om gällde närmast om det var möjligt alt i stället för bestämmelserna i fartygssåkerhetslagen tillåmpa beslåmmelser i internationella överenskommelser som inle var införlivade med svensk rätl, utan atl det fanns någon sårskild föreskrift om det i svensk lag. Problemet var med andra ord alt farlygssåkerhelslageii genom hånvisningen till interna överenskommelser tog undan etl område för lagens lillämpning, utan att det fanns någon regel i svensk rätt som angav vad som skulle tilläm pas i stallet. Med del förslag som liiggs fram är avsikten att myndigheterna skall kunna iaktta vissa angivna villkor i en internationell överenskommelse med stöd av bestämmelserna i den föreslagna lagen. Som jag ser det uppfyl ler en sådan ordning väl de krav som anges i regeringsformen, och någon 17 särskild införlivandeförfallningvid sidan av den föreslagna lagen behövs en- Prop. ligt min mening inle. Den i dellahånseende valda tekniken - atl ge villkor 1990/91:131 angivna i eninternationell överenskommelse företråde framför inhemska regler-år för övriglinte ny. Reglerna i 2 kap. 8 § andrastycket om villkor vid utlåmningför brolt från fråniinande stat har en motsvarande konstruktion (se också NJA1983 s. 441). annal exempel på denna teknik finns i 9 kap. 3 S sekretesslagensom föreskriver om sekreless i den mån har godkänt avtal hårom med fråniinandestat. Jag anser alltså alt en lagändring bör genomföras på detsätt som föreslås i piomemorian. Lagändringen bör nära ansluta lill reglerna ide internationella överenskommelserna och i huvudsak gå ut på altmyndigheternas skyldighet alt göra utredningar inskränks i den utsträckninginledande av undersökning eller liknande skulle slrida mol en överenskommelsemed fråiii-inaiide stal om hur informationen får utnyttjas. De nya reglerna bördock inte begriiiisa sig till att omfatta villkor som följer av internationellaöverenskommelser som regeringen har ingått. Om myndigheter i en främmande stalär villiga atl bislå svenska myndigheter med infonnation i etl vissl ärendeunder förulsåttning atl informalionen inte utnyttjas för andra ändamål, börsvenska myndigheter ha möjlighet att träffa överenskommelse om delta. En sådan övercnskominelseförulsätier dock all regeringen enligt beståmmelserna i 10 kap. 3 Sregeringsformen uppdrar åt myndigheten att träffa överenskommelse. En sådan inskränkning i myndigheternas rält all utnyttjainformation som här avses innebår alltså alt inhemska regler om hur myndighetenskall handla i vissa hänseenden satis ål sidan i den utsträckning som bestämmelsernai en överenskommelse med flammande stat föreskriver annal. Innehåller en sådanöverenskommelse l.ex. elt förbud mot att anviinda erhållen information förannat iindamål ån del för vilkel den har begårls, bör förbudel innebära ell principiellthinder för myndigheten all utnyttja informationen för utredning eller lagföringav andra brott ån dem som avses med framstållan, åven när starka motståendeintressen talar för att saken bör ulredas. i ett enskilt fallsådan överskotlsinformation förekomma som ger anledning atl anta att grovbrottslighet har förekommil, är myndigheten - i linje med vad som föreskrivs iavtalen - hänvisad lill all utverka samtycke av den främmande staten för atl fåutnyttja denna information. Man bör kunna räkna med atl en sådan begäran i allinånhelkommer att bifallas i de fall som hår år av intresse. Elt par remissinslanser har, från delvis skildautgångspunkter, tagit upp frågor om sekretess vad gäller sådan informalion sominhämtas från en främmande stal. I promemorian berörs sekretessfrågorna bl.a.i specialmoliveringen lill den föreslagna lagen (s.20). framhåller i sitt remissvar all densvenska ordningen i fråga om allmänna handlingurs offentlighet inle så sällanskapar problem i del internationella polisiära umgänget. Slyrelsen syftar påsådana brottsutredningar där del finns anledning all hämta in information frånen främmande stat men dår sådan information inte lämnas ut därför alt man frånsvensk sida inte kan garantera alt materialet kan hållas hemligt. frågan omsekretesskydd för den typen av uppgifter bör uppmårksaininas i Prop. delfortsatta översynsarbetel inom justiliedeparteinenlel. Jag kan förslå alt sekretesskyddet för den typ avuppgifter rikspolisslyrel-.sen nämner är en väsentligförutsättning för all svenska myndigheter skall få ta del av uppgifterna frånutlandet. Som slyrelsen sjålv antyder i sill remissvar ligger emellertid denfrågan vid sidan av det lagstiftningsärende som behandlas. Jag delaremellertid uppfattning atl de av slyrelsen påtaladeproblemen bör uppmårksaininas i det fortsatta översynsarbetel på della område. Riksåklagaren och överåklagaren i Slockholm har i sinaremissvar också berört sekretessfrågor. De har bl.a. ifrågasatt om den ordningsom föreslås tillräcklig för atl skall kunna uppfyllasina åtaganden enligt internationella överenskommelser. Överåklagaren iStockholm har t.ex. tagit upp frågan om sekretess efter det atl ålal harväckts. För egen del år jag klar över atl del i den praktiskahanteringen hos polis-och åklagarmyndigheter kan uppslå situationer dår gränsdragningsproblemkan förekomma rörande vad som får utnyttjas av myndigheten enligt överenskommelsenmed den främmande staten och vad som inle får utnyttjas. Detta år emellertid,som jag ser det, ell problem som föreligger oavsett vilken rättslig regleringlagstiftaren väljer för atl lösa konflikten mellan överenskommelser med fråniinandestater med villkor om hur informalion får användas och inhemska regler omutredningsskyldighet för myndigheterna. Frågan vilkel material som kanutnyttjas i med beaktande av den överenskommelse som ligger lill grundför informationsulbylet får i första hand avgöras av de myndigheter som skallanvända materialet och ytterst av domstolarna, om materialet skulle komina attåberopas diir. Frågan om sekretess efler det alt åtal har väckts anserjag emellertid inle utgöra något problem i detta lagstiftningsärende. Det berorpå alt de akluella överenskommelser om informalionsulbyte som haringått med främinande stater inte innehåller några villkor oiii atl erhålleninformation skall hållas hemlig. De begränsningar som galler för informalionenär endasl alt svenska myndigheter inte får utnyilja den på etl sått som stridermol överenskommelsen. I förhållande lill dessa överenskommelser finns detalltså inte något behov av att införa siiiskilda regler om sekretess. Det nu sagdahindrar inle alt sekretesslagens bestiimmelser ändå kommer att ge ett sekrelesskyddi flertalet fall. Del hänger samman med alt omfallningen av vad som år lillålelalt använda för ålal av det utländska materialet i princip skall överensstämmamed vad som efter åtal skall offentliggöras av svenska myndigheter. Har enåklagarmyndighet fått överskotlsinformation från ullandel av sådan natur altmaterialet på grund av villkor i överenskommelsen inle får utnyttjas, skallåtal aldrig väckas. Den sekreless som gäller för uppgifterna kommer i allmiinhetatt bestå (9 kap. 18 S andra stycket sekretesslagen). Det år vidare så atlsekretessen enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen inle alltid upphör när åtnlväckts. Sekretessen kan beslå åven hos domslolen. Inle heller för sådan information som avser skalle- ellertullområdet flnns det enligt min mening skäl att överväga några ändringar isekretesslagstiftningen. Ispecialmotiveringen till förslagen tar jag upp vissa andra sekretessfrågor Prop. (se avsnitten 4.1 vid 1 S och 4.3). De nya reglerna om begränsningar av myndigheternas skyldigheli vissa fall att utnyttja infomiution från ulhindel är principiellt sell altbetrakta som en inskränkning i grundliiggande regler för svensk myndighetsulövningpå gruiul av vad som föreskrivs i överenskommelser med fråniinande stater Reglerav denna typ flnns redan på del internationella straffprocessuella området, niimligcni lagen (1985:988) om immunitet för vissa vittnen m.fl. Mot denna bakgrundföreslås i promemorian atl de nu aktuella reglerna skall sammanföras medreglerna i immunitetslägen till en ny lag med vissa beslåmmelser om internationelllsamurbele på brottmålsområdel. Förslagel har godtagits av remissinstanserna ochåven jag anser atl den lösningen är naturlig. Som jag strax skall återkomma lillbör inimunilelslagen dock inte upphävas ulan ändras lill att galla vidinternationellt samarbete på privatrållens område (se avsnitt 2.3). Den nya lagen med vissa bestämmelser om internationelltsamarbete på broiiinålsonnådel bör därmed också kunna bilda utgångspunkt fördet fortsatta reformarbete på det internationella straffprocessuella områdelsom jag redogjorde för i avsnitt 2.1. I enlighet med piomemorieförslngel bör de föreslagnaändringarna på skatte- och Uillområdel lämpligen göras i lagen (1990:314) omömsesidig handiiickning i skatteärenden och i lagen (1973:431) om ulredningangående brotl mol utländsk tullag. I fråga om den förstniininda lagen kommerjag också atl föreslå en mindre justering, som beror på ell förbiseende nårlagen utarbetades (se viilare avsnitl 4.2). 2.3 Vissa frågor om immunitet för vittnen m.fl. Som jag inledningsvis nämnde tar jag i delta ärende ocksåupp en fråga om sakliga ändringar i immunitelsreglerna. Ändringarna har sambandmed frågan om tillträde till den inom utarbetade nar-kolikabrottskoiiventionen(se avsnilt 2.2.1) som jag anmält . I narkotikabrottskonventionen artikel 7 punkten 18 finnsbestämmelser om ininumitet för vittne, sakkunnig eller annan som samtycker tillall avge vittnesmål eller medverka vid brottsutredning, åtal eller annalrättsligt förfärade inom en annan stals territorium. Ett vittne som medverkarvid en brottsutredning eller råltegång i elt annat land får inte åtalas, frihetsberövas,slraffas osv.