prop · GE0360 · 1990-12-31 00:00:00 — Det är emellertid av stor vikt att det skapas goda rutinerför de anställdas arbete och att systemen ges en god offentlighetsstraktur.Detta arbete bör utföras , så att kraven kan beaktas redanunder konstmktionsstadiet. Enannan fråga som rör elektronisk post är när ett elektroniskt meddelande skallanses ha inkommit till en myndighet. I tullagen har införts en särskildbestämmelse om de närmare kriterierna för sådana meddelanden, där definieradesom "elektroniska dokument". Det finns där också en bestämmelse omnär ett sådant dokument vid tillämpningen av förvaltningslagen skall anses varainkommet till en tullmyndighet (prop. 1989/90:40, SkU 19, rskr. 188, SFS1990:138). Som konstiturions-utskottet framhåUit i sitt yttrande (1989/90:KU2)är det angeläget att frågan om en reglering av elektroniska dokument iförvaltningsförfarandet får en generell lösning Ofr 1989/90:SkU 19 s. 20).Dessa frågor faller emellertid inom ramen för den pågående översynen avdatalagen och tas inte upp i detta sammanhang. Medhänsyn till diarieföringsreglerna vill jag betona vikten av att den som taremot elektronisk post från en annan myndighet följer reglerna om diarieföring i15 kap. sekretesslagen. Beträffandefrågan om rättelse i ADB-stödda register gäller här som beträffande övriga rättelseri ADB- sammanhang att det fordras fungerande rutiner för att rättelser skallkunna komma till stånd. Jaganser således att det inte erfordras några särskilda regler för elektronisk post och olika typer av kontorssystem. Det är emel lertid nödvändigt som jag påpekat att myndigheterna, när ett system tas i bruk, har tänkt igenom användningen av det från offentlighetssynpunkt och har klara regler för användningen. Lika viktigt är information och utbildning beträffande de särskilda offentlighetsaspekter som behandla- 39 Jag hänvisar här till vad jag sagt förut generellt Prop.1990/91:60 om behovet av detta. 5 Uttag av stora mängder personuppgifter från ADB-baserade register 5.1 Bakgrunden till mina förslag Föratt en ADB-upptagning skall vara en allmän handling krävs som tidigare nämntsatt den förvaras hos en myndighet (2 kap. 3 § TF) och att den är att anse sominkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 6 och 7 §§ TF). Enligt2 kap. 3 § andra stycket TF är en ADB-upptagning som huvudregel att anse somförvarad hos en myndighet, om den är tillgänglig hos myndigheten för överföringi sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Somframgår av min redogörelse (avsnitt 3) får ett visst urval eller enviss sammanställning av data anses utgöra en för myndigheten tillgängligupptagning, om urvalet eller sammanställningen kan tas fram genom ratinbetonadeåtgärder (prop. 1975/76:160 s. 90). Bestämningen av vad som avses med ratinbetonadeåtgärder avgör således omfattningen och räckvidden av allmänhetens insyn imyndigheternas ADB-upptagningar. Bestämmelsernagäller vare sig det är frågan om utlämnande av enstaka uppgifter eller en stormängd uppgifter, i fortsättningen kallade massuttag. Några särskildabestämmelser som reglerar massuttag av uppgifter finns inte enligt gällanderätt. Enviktig grandregel i offentlighetslagstiftningen är att en myndighet i principinte får efterforska syftet med en begäran. Den som gör framställningen harockså i princip rätt att vara anonym. Avdessa skäl har offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningarinneburit ökade möjligheter att få ut uppgifter för andra ändamål än dem som äroffentlighetsprincipens primära syfte, nämligen att ge insyn och kontroll imyndigheternas verksamhet. Det har i den allmänna debatten ifrågasatts, ominte möjligheten att få ut en stor mängd upptagningar från myndigheternasträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligtinsyns- eller kontrollintresse och om det bör vara en uppgift för myndigheternaatt tillgodose önskemål om massuttag av t.ex. rent kommersiell karaktär för attanvändas som underlag för att sända ut direktreklam. Sådana uttag innebäroftast att uppgifterna används för ett annat ändamål än de samlats in för (jfr1 § datalagen). De kan därför medföra risker för otillbörligaintegritetsintrång. Dethar också hävdats att massuttag enligt offentlighetsprincipen i vissa fallmedför betydande kostnader för myndigheterna och stör deras dagliga arbete. Detfinns dock vissa begränsningar i möjligheteraa att lämna 40 ut uppgifter i form avmassuttag. Enligt 2 kap. 14 § TF får en myndighet . 1990/91:60 efterforskavem som vill ha ut en handling och syftet med begäran, om det behövs för attmyndigheten skall kunna pröva om det föreligger hinder mot utlämnande på gmndav sekretess. Det gäller sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen och alltsåhinder mot att lämna ut en uppgift om den begärda uppgiften är en personuppgifti ett ADB-register och det kan antas att den kan komma att användas förautomatisk databehandling i strid med datalagen. Om någon önskar få utuppgifter från en myndighet om en stor mängd registrerade personer kan det enligt nämnda bestämmelse föreligga hinder för myndigheten att lämna utuppgifterna om denne saknar licens eller tillstånd enligt datalagen attregistrera uppgifterna. Detta innebär också att en myndighet inte får lämna utuppgifter på ADB-medium till en mottagare som saknar tillstånd att föra ettpersonregister. En begäran om massuttag eller om ett urval av uppgifter utgördärför normalt anledning för den registeransvariga myndigheten att närmareutreda hur uppgifterna är avsedda att användas (jfr Kring kommentarer, 1989 s. 215). Regeringsrättenhar avslagit en begäran som gällde utlämnande av ca 30000 uppgifter urdatainspektionens licensregister (RÅ 1988 Not 572). Lagrådethar i anslutning till detta avsnitt fäst uppmärksamheten på att vad som nusagts om hinder på grund av 7 kap. 16 § sekretesslagen att lämna ut uppgifterendast kan gälla upptagning, som ingår i personregister, som är allmänhandling. Detta betyder enligt lagrådet att det inte föreligger något formellthinder mot att lämna ut känsliga personuppgifter ur personregister på endiskett eller annat ADB-medium, om uppgifterna inte utgör allmän handling. Medsekretess förstås enligt 1 kap. I § sekretesslagen förbud att röja uppgifter,vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut ellerdet sker på annat sätt. Förbudet att röja uppgifter innebär att en sekretessbelagduppgift inte heller får röjas genom att någon får ta del av en handling sominte är allmän (prop. 1979/80:2, Del A, s. 117, m. fl. 1985 s. 78). Detta betyder enligt min mening att 7 kap. 16 §sekretesslagen är tillämplig även på upptagningar i personregister som inte ärallmänna handlingar. Sättetför tillhandahållandet av uppgijter enligt TF Enligtbestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet har enskildarätt att ta del av en allmän, offentlig handling antingen på stället eller iform av en avskrift eller kopia (12 och 13 §§). En myndighet är dock inteskyldig att lämna ut en ADB-upptagning i annan form än utskrift. Tillhandahållandeav en utskrift skall ske mot fastställd avgift. TFinnefattar följaktligen inte någon rätt att få ut uppgifter på ADB- medium, t. ex. på magnetband, diskett eller terminal eller med hjälp av en dator ansluten till den dator som myndigheten använder. Den enskilde har inte heller någon rätt att beställa "lay-out", dvs. att få utuppgifter uppställda på ett visst sätt eller i viss form, t.ex. på adressetiketter. Offentlighetsprincipen medför heller inte någon rätt för den enskilde att få 41 utsådana sammanställningar av uppgifter som gjorts med annat än rutin- Prop.1990/91:60 betonade åtgärder. Såvittgäller statliga myndigheter finns bestämmelser om avgift för tillhandahållandeav utskrifter i expeditionskungörelsen (1964:618, omtryckt 1976:383). av en ADB-upptagning debiteras med om utskriften inte omfattar mer än 50 sidor. Omfattar utskriften mer än 50sidor bestäms avgiften av den utlämnande myndigheten efter samråd medriksrevisionsverket angående principerna för avgiftens beräknande. Expeditionskungörelsenär emellertid inte tillämplig på expeditioner från alla statliga myndigheter.Undantagen är reglerade i 1 och 3 §§ expeditionskungörelsen. De myndighetersom inte är skyldiga att tillämpa expeditionskungörelsen har egna bestämmelserom avgifter, som fastställts av regeringen genom förordning eller avmyndigheten själv efter regeringens bemyndigande. finns en bestämmelseom avgift för kopior och utskrifter i dessa bestämmelser. Finns inte sådanbestämmelse tillämpas ofta expeditionskungörelsens debiteringsnorm. Närdet gäller avgifter som skall tas ut på det kommunala området ankommer det på kommuneraasjälva att bestämma om avgifternas storlek. 1 stort sett används de statligaavgiftsbestämmelserna som mönster. Iandra författningar än TF finns bestämmelser som ger allmänheten möjlighet attfå upplysningar från myndigheter även i sådana fall som inte omfattas avoffentlighetsprincipen. Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen skall således enmyndighet på begäran lämna uppgifter ur allmänna handlingar i den mån hinderinte möter på gmnd av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn tillarbetets behöriga gång. Bestämmelserom myndigheternas serviceskyldighet finns också i bl.a. 4 § förvaltningslagen.Regleringen i 2 kap. TF och 15 kap. 4 § sekretesslagen går dock i vissaavseenden längre än serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen. Regleringeni TF och sekretesslagen har också företräde (3 § förvaltningslagen). 12 § förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet finnsen erinran om bl.a. de nu uppräknade bestämmelserna. Enfråga som har nära samband med massuttag enligt offentlighetsprincipen ochutlämnande av uppgifter med stöd av servicebestämmelserna är myndigheternasförsäljning av personuppgifter. Medförsäljning avser jag de fall när myndigheter går utöver sina skyldigheterenligt offentlighetsprincipen vid utlämnandet av personuppgifter ochmyndigheten betingar sig ersättning för kostnaden för uttaget av uppgifternainräknat myndighetens arbetsinsats. Denförsäljningsverksamhet som förekommer har ofta byggts upp på det sättet att myndigheterna mot ersättning erbjuder sig att t.ex. göra 42 sammanställningar med förändamålet framtagna program eller genom att lämna ut uppgifter på etiketter,magnetband, disketter eller terminal hos mottagaren. finns det ettuttryckligt författningsstöd för verksamheten. I andra fall stöder sigmyndigheten på något uttalande i t.ex. en proposition eller ett regleringsbrev.Det förekommer också att stöd helt saknas för verksamheten. Enligt DOK anser en delmyndigheter att den allmänna serviceskyldighet som åligger myndigheternaenligt bl. 15 kap. 4 § sekretesslagen gör det möjligt för dem att säljauppgifter genom att dels tillhandahålla sammanställningar som inte ärtillgängliga med rutinbetonade åtgärder, dels lämna ut uppgifter i annan formän vad en myndighet är skyldig att göra enligt offentlighetsprincipen. 5.2 Utlämnande av stora mängder ADB-upptagningar enligt offentlighetsprincipen Min bedömning:Någon särskild regel utöver bl. a. den som innebär att en myndighet endastär skyldig att lämna ut uppgifter inom ramen för vad som kan kan tas fram med ratinbetonadeåtgärder införs inte för myndigheternas skyldigheter enligt 2 kap. TF attlämna ut en stor mängd upptagningar för ADB. DOK:sförslag innebär att en myndighet skall vara skyldig att lämna ut en stor mängdupptagningar för ADB i form av utskrift, bara om ett sådant uttag ändå sker föreller är förberett för myndighetens egen verksamhet. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan är i huvudsak positiva tillförslaget om en inskränkning av massuttagen. Det gäller bl. a. JK, statskontoret,, , trafiksäkerhetsverket, ,allmänhetens pressombudsman och . Många har dock avstyrktförslaget eller är tveksamma till det, bl. a. kammarrätten i , Malmötingsrätt, datainspektionen, , LO samt företrädare för massmediaoch forskningen. Skälenför min bedömning: Otvivelaktigt är det så att offentlighetsprincipenstillämpning på ADB-upptagningar ger ökade möjligheter att få ut uppgifter frånmyndigheterna även när det inte är påkallat av de skäl som primärt bär uppoffentlighetsprincipen. Jag har stor förståelse för att medborgarna kan kännairritation över att uppgifter om personliga förhållanden som de är skyldigaatt lämna till myndigheter i olika sammanhang eller som annars finnstillgängliga hos dessa används för helt andra syften än de samlats in för. Jaganser dock att DOK:s arbete visar att problemet inte är så omfattande som detibland har gjorts gällande. Jag menar därmed givetvis inte att problemet skallunderskattas. Jagdelar DOK:s och flertalet remissinstansers uppfattning att de nackdelar somhänger samman med massuttagen främst gäller de fall då en stor mängd uppgifterlämnas ut för att användas för kommersiella ändamål, t.ex. direktreklam. Dettainnebär ofta att uppgifterna används för andra ändamålän de samlats in för Gfr 7§ datalagen). Mot bakgrund av att Prop.1990/91:60 sådan användning kan upplevas som integritetskränkande av många människorfinns det starka skäl att begränsa möjligheterna till massuttag för kommersiellaändamål. Jag har således ingen annan uppfattning än DOK i fråga om detangelägna i att en sådan begränsning kommer till stånd. DOKanser att rätten till massuttag bör anknyta till myndigheternas egna behov. Enförutsättning för att ett utlämnande skall kunna ske bör därför enligt DOK varaatt uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är bereddaför myndighetens eget behov. Det skall dock inte krävas att ett motsvarandeuttag redan gjorts av myndigheten. Det är tillräckligt att ADB-systemen ärsådana, att uttaget förberetts i dem och att detta skett för myndighetens egenverksamhet. Flertaletremissinstanser har som jag just nämnt anslutit sig till DOK:s förslag. medför förslaget förenklingar för myndigheterna ochtroligen även utgiftsminskningar. Även om det kan antas uppstå en deltolkningsproblem leder förslaget dock till att uppenbara missbruk stävjas.Länsskattemyndigheten i län anser att förslaget ger myndigheterna ensäkrare grund för beslut vid sin ADB service. Dethar dock också rests invändningar mot förslaget. Enligt datainspektionenserfarenheter använder flera myndigheter sina register för massuttagav uppgifter för den egna verksamheten. Som exempel har datainspektionen nämntskattemyndigheterna som använder massuttag av personuppgifter för utskick avblanketter och information till de registrerade . Ett annat exempel ärtrafiksäkerhetsverket som skickar ut handlingar till de registrerade i sambandmed förnyelse av körkort och besiktning av fordon. Exemplen kan enligtinspektionen mångfaldigas. En särställning i dessa avseenden intar depersonaladministrativa registren hos myndigheterna. De är ofta föremål förintresse i samband med massuttag. Genom uttag ur dessa register kan enspeciell grupp av människor nås snabbt och utan större kostnader. 1 samtligadessa fall torde också enligt inspektionen uttag i form av utskrift ske förmyndighetens egen verksamhet. EnligtMalmö tingsrätt lär väl många myndigheter, som har datoriserade register, avberedskapsskäl ha förberett eller vara i färd med att förbereda en totalutskrift av registrens innehåll. I de flesta av dagens datorsystem torde ocksåenligt tingsrätten ingå standardiserad programvara med vilken en stor mängdupptagningar kan skrivas ut. Kammarrätteni , , forskningsetiska utredningen. samt företrädare för mass media har anfört kritik mot att lagförslaget drabbar även sådana massuttag som inte skall användas för kommersiella ändamål. Enligt deras uppfatt ning är det framför allt ändamålet med ett uppgiftsuttag som är av betydel se för den enskilde när det gäller frågan i vad mån det kan accepteras att uppgifterna lämnas ut som en del av ett massuttag. De anser att det bl. a. kan vara motiverat med stora uttag när det gäller forskningsändamål och massmedias undersökande journalistik, t.ex. för att belysa medicinska och sociala förhållanden. En reglering av massuttag bör därför enligt deras uppfattning innefatta möjlighet att pröva syftet med uttaget. Motbakgrund av vad som framkommit vid remissbehandlingen och vid Prop. 1990/91:60underhandskontakter med olika myndigheter anser jag att det finns skäl att troatt många myndigheter redan i den egna verksamheten använder sina register förvissa massuttag. Detta innebär att det är osäkert hur stor effekt DOK:s förslagskulle få. Tilldetta kommer att DOK:s förslag till begränsning av massuttagen har fått enutformning som kan medföra att myndigheternas nuvarande skyldigheter, attlämna ut en stor mängd upptagningar för ADB för annat än kommersiella ändamål,skulle komma att begränsas. Det kan inte bortses från att den föreslagna regelnskulle kunna förhindra eller i vart fall försvåra spridning av seriös ochnyttig samhällsinformation. kan man inte bortse ifrån att utlämnandeav en mindre mängd uppgifter enligt ett särskilt urval kan vara väl så tveksamtfrån integritetsskyddssynpunkt. Enannan nackdel med DOK:s förslag är att det utan tvekan kommer att bli svårt attavgöra vad som är en "stor mängd upptagningar". Ett sådant oklartbegrepp bör helst därför undvikas. Införandetav någon form av syftesprövning som vissa remissinstanser nu efterlyser skulle bl.a.innebära en inskränkning i rätten att vara anonym. Jag vill i detta sammanhangframhålla att denna rätt ansetts som ett särskilt viktigt moment ioffentlighetslagstiftningen och grundlagsfästes så sent som i början av1980-talet. I likhet med DOK tar jag principiellt avstånd från tanken på attinföra en sådan syftesprövning. Detfinns emellertid skäl att i detta sammanhang framhålla att en del av de problemsom hänger samman med massuttagen torde kunna lösas genom att myndigheterna ibetydligt större utsträckning än beaktar skyldigheten att pröva fråganom utlämnande av begärda handlingar enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen.Bestämmelsen innebär som jag tidigare nämnt att en myndighet skall avslå enbegäran att få ut personuppgifter i personregister, om det kan antas attutlämnande skulle medföra att uppgifterna används för automatisk databehandlingi strid med datalagen. Jagvill också erinra om den begränsning som ligger i att en myndighet är skyldigatt lämna ut ett urval eller en sammanställning av uppgifter endast inom ramenför vad som kan tas fram med nya särskilda åtgärder som är rutinbetonade. Meddetta uttryckssätt avses att det endast behövs en enkel arbetsinsats i form avt. ex. programarbete hos myndigheten för att göra urvalet ellersammanställningen och att detta extraarbete kan ske utan nämnvärda kostnadereller andra komplikationer (prop. 1975/76:160 s. 90 f). Detta innebär bl.a. atten myndighet inte är skyldig att företa några stora arbetsinsatser för att göraen sammanställning eller ett urval som den själv inte har gjort eller kan ansesha förberett för den egna verksamheten. Krävs det t.ex. omfattandedatorbearbetningar för att kunna tillmötesgå en begäran om en ny typ avsammanställning eller urval är enligt min mening myndigheten inte hellerskyldig att utföra dessa. Det kan inte vara avsett att en myndighet inom ramenför uttag genom rutinbetonade åtgärder skall vara skyldig att göra resurskrävandebearbetningar. Sammanfattningsvisanserjag att någon ändring av inte bör göras i detta avseende. Jag återkommer emellertid i avsnitt 5.3 med förslag 45 till vissa andra åtgärderför att komma till rätta med utnyttjandet av personuppgifter för kommersiellaändamål. 5.3 Reglering av myndighetemas försäljning av personuppgifter Mitt förslag: Myndigheteraasförsäljning av personuppgifter skall stramas upp. Ett förtydligande om att detkrävs särskilt stöd för försäljning av personuppgifter görs i 7 § datalagen.Någon särskild lag om myndigheters försäljning av personuppgifter införs inte.Inte heller skall det finnas någon särskild bestämmelse i sekretesslagen somreglerar myndigheters möjlighet att tillhandahålla ett större antal uppgiftersom service till enskilda. DOK:s forslag innebär att riksdagenskall besluta en särskild lag om myndigheters försäljning av uppgifter omenskilda ur personregister, enligt vilken det skall vara förbjudet förmyndigheter att sälja personuppgifter utan bemyndigande. Vidareföreslås att skall medge försäljning ur nio olika system ochregister. DOK föreslår också att utlämnande av uppgifter med stöd av 15 kap. 4§ sekretesslagen huvudsakligen skall avse enstaka utlämnanden av ett fåtaluppgifter. Om det kan anses förenligt med en myndighets övriga uppgifter ochskyldigheter gentemot allmänheten skall det dock finnas möjligheter atttillhandahålla ett större antal uppgifter och då även ta betalt för den extrakostnad det kan föra med sig. Remissinstanserna: Detstora flertalet remissinstanser har avstyrkt förslaget till en nyförsäljningslag eller ansett att en lagreglering av försäljningsverksamhetenbör anstå, bl.a. JK, hovrätten för , ochstatskontoret. Då remissinstanserna avgav sina yttranden hade DOK ännu intelagt fram sitt slutbetänkande om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar.Många remissinstanser har därför ansett det svårt att ta ställning tillförslaget innan DOK analyserat vissa grundläggande frågor omoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. Flera remissinstanserär dock positiva till lagförslaget, bl. a. , (CFD),juridiska fakultetsnämnden vid . , LO och TCO. iKristianstads län anser att det finns stora brister i DOK:s förslag, menställer sig ändå bakom det därför att det finns behov av att regleraförsäljningen av personuppgifter. Samma inställning har datainspektionen menanser att förslaget måste kompletteras i viktiga hänseenden, om det skallkunna läggas till grand för lagstiftning. Även kammarrätten i ochlänsstyrelsen i godtar förslaget, men uttalar tveksamhet påflera punkter. Fleraremissinstanser, bl.a. hovrätten för , ,och länsstyrelsernas organisationsnämnd har uttalatatt den föreslagna ändringen i 15 kap. 4 § sekretesslagen är svårtol- har anfört att de inte har någon Prop.1990/91:60 erinran mot förslaget. Bakgrundentill mitt förslag: Med försäljning av personuppgifter menar jag, som jagtidigare nämnt, de fall när en myndighet lämnar ut uppgifter mot ersättning förmyndighetens arbete för uttaget av uppgifteraa och övriga kostnader och detsker på ett sätt som innebär att myndigheten går utöver sina skyldigheterenligt om utlämnande av allmänna handlingar. Så är fallet ommyndigheten utvecklar ratiner för att tillgodose önskemål om t. ex.sammanställningar av uppgifter eller lämnar ut uppgifter i viss form, t.ex. påadressetiketter. Deoffentliga registren är av mycket olika slag och uppbyggda för vitt skildaändamål. Det vanligaste är att de är hjälpmedel i myndigheteraas egenverksamhet. Registren används som grand för vissa beslut. Vissa register hardessutom till ändamål att vara allmänheten till upplysning och hjälp, särskiltvid affärstransaktioner av olika slag. ger t.ex.uppgifter om fastighetens ägare och om inteckningar till hjälp för den som villförvärva fast egendom. En av aktiebolagsregistrets viktigaste uppgifter är attkunna ge aktuella uppgifter om vem som företräder ett bolag. Slutligen finnsdet register som direkt inrättats för försäljning av uppgifter tillallmänheten. Det gäller det statliga person- och adressregistret (SPAR) sominrättats efter beslut av (prop. 1976/77:27, KU 21, rskr. 87, SFS1976:1114) och det allmänna företagsregistret () som inrättats efterbeslut av regeringen (SFS 1984:692). Depersonuppgifter som säljs är i huvudsak namn- och adressuppgifter. Ofta hardessa tagits fram genom en selektering ur myndigheternas personregister. Dettainnebär att uppgifterna indirekt innehåller information om att de registreradeuppfyller ett eller flera kriterier, t.ex. ålder, innehav av bil av visstfabrikat, ekonomiska förhållanden osv., vilket gör att informationen kan kommaatt uppfattas som integritetskänslig.