prop · GE0329 · 1990-12-31 00:00:00 — Enväsentlig del av riksgäldens uppgifter har under en lång följd av år varit attsköta försäljningen och förvaltningen av ett antal skaltegynnade upplåningsinstmmenteller inlåningskonton som staten tillhandahållit hushållen såsompremieobligationer, sparobligationer och allemansspar. Avsiktenmed dessa instrument har varit att stimulera hushållssparandet och ge hushållenen möjlighet att placera sina sparmedel på sätt som ger en rimlig avkastningefter skatt. Deolika upplånings/inlåningsformerna har varit beloppsbegränsade. Avsikten harvarit att begränsa tilldelningen av skaltegynnade placeringsformer till varjehushåll för att inle stimulera slorplacerare till skatlearbi-trage. Lägelhar nu radikalt förändrats i framför allt två avseenden. För det första har avregleringen av kreditmarknaden gjort det möjligt atl ta upp lån för placering i de skaltegynnade sparformerna. Statens satsning på olika 63 skaltegynnadeplaceringsformer har därför endast lett till skallearbitrage. Prop.1990/91:29 Någon sparefTekt går inte all spåra. Fördel andra kommer den nu föreslagna skattereformen all i huvudsak skapaneutralitet mellan olika sparformer och behandla sparande och lånandesymmetriskt. Avsikten är alt i huvudsak la bort skaltegynnade sparformer. Allemanssparskall beskattas och föreslås av kommittén avvecklas. Riksgäldenavser i denna situation alt salsa på olika upplåningsinslru-ment anpassade förhushållen. Riksgäldens uppgift föreslås vara all minimera statens upplåningskoslnad. Kassaslyrelsenutgår ifrån all staten helt bör upphöra med skaltegynnade instrument. Denfråga som därvid måste ställas är: Har staten riksgälden någon anledning allfortsätta med upplåning från hushållen? Upplåningfrån hushållen kräver - som Sladshypotek har god erfarenhet av relativt dyrainvesteringar i systemutveckling, kostnader för den löpande hanteringen ochomfattande marknadssatsningar. Del är ett absolut krav atl kostnaden läcksgenom all den ränta som riksgälden betalar för upplåning från hushållen är såmycket lägre än upplåningen på stormarknaden för statens obligationer attskillnaden betalar administrationskostnaden och försäljningskostnaden saml gerett visst överskott. Del bör således i motsats lill vad utredningen säger på s.64 (kapitel 3) inle vara en prissättning som utgår från konkurrerandealternativa placeringsformer på marknaden. Riksgäldskommilténnämner också atl räntan på riksobligationer för hushåll bör vara ungefär somräntan på de vanliga riksobligalionerna på grund av all de är mindre likvida.Både konkurrens- och likviditetsmotivet är irrelevant. Avgörande är omriksgälden kan visa all den genom upplåningen från hushållen lånar billigareän enbart upplåning via auktioner av riksobligationer. Utredningensoklara analys på denna punkt visar atl riksgälden sannolikt kommer atlsubventionera upplåningen från hushållen genom all med statliga medel täcka deextra kostnader denna kräver. Anslagskrav för all klara marknadsföringen m m avupplåning från hushållen kan lätt motiveras med önskvärdheten av alt stimulerasparandel. Statenkan dock inle med någon rätt hävda atl just riksgäldens placerings-former utgörett särskilt bidrag till sparande som går utöver del som banker, Sladshypotek,försäkringsbolag m fl erbjuder. Delär lätt att förutse att riksgälden genom tillräckligt statssubventione-radupplåning kan slå ut Prival-obligalioner, Sparbankernas garantisparm fl sparformer som vuxit fram . Finansmarknaden är mycketkänslig även för små räntedifferenser. Enmöjlighet att erbjuda attraktiva placeringsalternativ är alt la en större risk. Staten kan t ex erbjuda sparobligationer lill garanterad fast ränta med möjlighet till inlösen till pari. Den extra risk som emission av sådana papper innebär kräver väsentligt högre marginaler än vanliga obligationer där köparen bär risken av ränteförändringar. Kassastyrelsen vill med detta peka på att del inle alltid är lätt all avgöra om staten tillämpar en konkurrensneutral avvägning mellan risk och avkastning. Isjälva verket innebär riksgäldens hushållsupplåning ett steg mol ela- Prop.1990/91:29 blering av någol som liknar en statlig inlåningsrörelse i konkurrensmed Bilaga 2 övriga kreditväsendet. Om staten stöder riksgäldens satsningarpå hushållsupplåning snedvrider det konkurrensen på kreditmarknaden. Kassastyrelsenvill i första hand hävda all riksgälden helt bör avstå från denna verksamhetoch överlåta den på marknaden. Del skulle ge möjligheter till betydandeadministrativa kostnadsbesparingar. Omstaten anser den skall bedriva sådan konkurrerande verksamhet måste strängakrav ställas på all verksamheten är självbärande. Kassaslyrelsentillåter sig dock betvivla all staten kan sköta denna upplåningskonkurrensneutralt till lägre kostnad än övriga kreditinstitut. Sammanfattningsvisdelar kassastyrelsen inle riksgäldskommilténs uppfattning all riksgälden belräfTandeupplåning och statsskuldspolitik skall vara i princip skild från riksbankenspenningpolitik och vägledas av principen om minimering av kostnader för statensupplåning. Riksgäldens upplåningsverksamhel bör liksom varaunderordnad penningpolitik. Riksgäldens uppgift är administrativ, inlepolicyskapande. Kassaslyrelsenvänder sig slutligen mot förslaget all inom riksgälden bygga upp en omfattandeapparat för upplåning/inlåning från hushållen. När del inte längre skall finnasskaltegynnade placeringsformer och kapitalbeskattningen skall bli neutral kanriksgälden helt avveckla sin verksamhet på della område. Det blir svårt förstaten att bedriva denna hushållsupplåning på elt konkurrensneutralt sätl.Risken är stor alt staten slår ut övriga kreditmarknadsaktörers satsningar påatt skapa olika sparformer för hushållen. Kommitténföreslår atl statens upplåning via allemansspar skall ersättas med ettnytt upplåningsinslrumcnl utan särskilda skatteförmåner förplacerarna/spararna. Bankföreningenvill i detta sammanhang framhålla alt statens upplåning via allemansspar harfyllt en viktig funktion under de år då staten hade stora budgetunderskott ochdärmed stora upplåningsbehov. Genom införandel av allemansspar minskadestatsmakternas krav på bankerna att köpa stora volymer statspapper, vilka undertidigare år dessutom hade räntor som inle var marknadsmassiga. Den skattefriaräntan på allemanssparkonto ansågs nödvändig för atl förmå hushållen alt satsapå den nya sparformen i konkurrensen med traditionella och väletableradesparformer. Undersenare år har dock situationen i flera avseenden förändrats kraftigt. Statensbudgetunderskott har förbylls i balans eller till och med i överskoll. Dettahar medfört dels att statens lånebehov har upphört, dels all den tidigare snabbainlåningstillväxien i bankerna på grund av statens stora budgetunderskott ocksåhar upphört. Härtill kommer att kredilmarknaden har avreglerals och attkonkurrensen mellan olika sparformer och placeringsalternativ om spararnaspengar numera är myckel intensiv. Idenna radikalt ändrade situation är det naturligt atl bankföreningen 65 5 1990/91. haren annan syn på statens upplåning via allemansspar än när sparformen Prop.1990/91:29 infördes. Enligt föreningens uppfattning bör i dessa frågor framöverfölj- Bilaga 2 ande beaktas: Slalens upplåning via allemanssparbör upphöra genom att nya insättningar inle längre tillåts. Eftersom slalensersättning lill bankerna för dessas medverkan i administrationen av allemanssparkon-lontill stor del baseras på saidoökningen, måste ersättningssystemet ändras, närmöjligheten till nyinsältningar upphör. Redan nu uppvisar allemansspar totaltsett saidominskningar, vilkel avsevärt reducerar ersättningen lill bankernatrots all dessas kostnader för administrationen av allemansspar inle minskar. Sparare på allemanssparkontobör ha rätt all ha kvar sina medel på dessa konton så länge de finneravkastningen attraktiv. Genom riksdagsbeslut har spararna numera rättighet allulan uttagsavgift överföra sina medel till allemansfond. anserdet viktigt all allemansfondsystemet bibehålls som en attraktiv sparform.Föreningen utgår ifrån atl kommitténs resonemang om alle-mansspars framtid inteavser allemansfond utan endast den del av allemanssparsystemel som är knuten tillstatens upplåning. De upplåningsformer som staten framöver riktar tillhushållen bör inle vara förenade med särskilda skallefavörer. Avkastning ochrealiserade kursförändringar bör behandlas enligt generella skatteprinciper. Nya statliga upplåningsformerbör utformas och hanteras marknads-mässigt och effektivt. Det innebär attriksgäldskontoret vid val av distributionskanal för varje upplåningsform/instrumentbör infordra anbud från bankerna på kostnaden för att utnyttja bankernas kontorsnät. Sparandepå allemanssparkonto har varit en attraktiv och framgångsrik sparform genomskattefriheten för ränta, även om populariteten nu minskat på grund av altstaten successivt har försämrat avkastningen. Om sparformen slängs för nysparande,är det inle minst på grund av nuvarande ekonomiska problem synnerligen viktigt att staten vidtar åtgärder som gör del meningsfullt förhushållen att spara i övriga sparformer. För detta krävs gynnsammareskatteregler för sparande och en antiinflationspolilik som inger hushållenförtroende och garanterar dem all sparandet ger en positiv avkastning efterskatt och inflation. 1syfte alt stimulera hushållens sparande har bankföreningen till finansdepartementeti inlämnat förslag om ett syslem för pensionssparande i bank enliglsamma skatteregler som gäller för sparande i pensionsförsäkring. Som närmarehar motiverats i det inlämnade materialet är del bankföreningens uppfattningatt det föreslagna systemet skulle påverka hushållssparandet positivt.Bankföreningen hemställer på nytt att i proposition tillriksdagen framlägger förslag om ändrade skatteregler som möjliggörbankföreningens förslag till pensionssparande i bank. Ibetänkandet sägs all upplåning med långa obligationer tränger undaninvesteringar och all den totala efterfrågan dämpas. Enligl Svenska sparbanksföreningensmening är detta långt ifrån säkert. En kontinuerlig kort upplåning har sammaeffekter på investeringsvolymer och total efterfrågan. Det som i första handpåverkas är ränterisker i statsskulden samt, troligen, en viss öknig av ränteröriighetenpå penningmarknaden. I en outvecklad marknad hade argumentet varit meraktuellt, men då papper av olika löplid kan emitteras och handlas är problemeti praktiken försumbart, vilket också styrks av den refererade bilagan tilllångtidsutredningen . Målet med statsskuldens sammansättning med avseendepå löptider, bör vara all minska statens upplåningskostnader med hänsyn tillövergripande mål för penningpolitiken och med beaktande av ränterisker och likviditeti portföljen. Äveni detta avsnitt förs en diskussion om sambandet mellan likviditet och inflation.Om alla papper i princip kan belånas på en fungerande kreditmarknad, blirskillnader i inflationsdrivande effekter fiktiva. Ränteutvecklingen ochinflation beror mer på andra faktorer, exempelvis statsskuldens storlek,övergripande mål om hur statsskulden finansieras och penningpolitik. Dethar inte legat inom ramen för kommitténs arbete att diskutera förstatens upplåning i utlandet. känner sig dock friall göra några påpekanden. om att staten inte skall nelloupplåna iutlandet fattades då statens underskott i budgeten var i storleksordningen80-90 miljarder kronor , valularegleringen var hårdhänt och tämligen effektivoch då ett uttalat mål för staten atl inte låna i utlandet mer sågs som ettmedel för alt inte leda till beslul om ofinansierade utgiftsökningar.Normen ledde fram till atl den svenska räntan måste hållas på en betydligthögre nivå än i ullandel. Den höga svenska räntenivån tvingade fram entillräckligt stor privat upplåning. De höga räntorna har även åstadkommit dendämpning av den inhemska efterfrågan som finanspolitiken inle kunnatåstadkomma. 1dag är budgeten i balans och valutaregleringen avskaffad. Upplåningsnormenleder därför till en omfattande upplåning utomlands av främst svenska förelagmen även kommuner. Del uppkommer då en brist på balans i företagens tillgångaroch skulder. Skulderna i utländsk valuta blir stora, varför det finns en klartendens all motverka del genom att öka investeringarna utomlands. Anpassningenlill upplåningsnormen gör således att investeringar sker 67 utomlands i störreutsträckning än som annars hade skett, vilket Prop. 1990/91:29 innebär en utarmning av den svenska industrin. Kommitténkonstaterar att det inte bör vara en uppgift för stalsskuldspolitiken atlstimulera hushållens sparande. instämmer i principmed denna slutsats. Sparstimulerande åtgärder är dock myckel viktiga. Deupplåningsmetoder som riksgälden använt inom hushållssektorn är i praktiken deenda kvarvarande direkta stimulansåtgärderna när sparavdraget försvinner meddet nya skatleförslaget . Lägre beskattning av inkomsträntor ochmindre avdragsmöjligheter för skuldräntor, leder i sig till sparstimulerandeåtgärder. anser dock atl om kostnaderna förfinansiering av statsskulden minskar när subventionerna försvinner, bör defrigjorda resurserna kunna användas till andra sparstimulerande åtgärder.Svenska sparbanksföreningen är beredd att medverka till atl lämpliga förslag tillåtgärder tas fram. I övrigt instämmer medkommitténs uppfattning all även upplåning i hushållssektorn skall vara kostnadseffektivoch rymmas inom de övergripande målen om statsskuldpolitiken. Direkt upplåninginom hushållssektorn bör dock inte vara ett självändamål för riksgäldskontoret.Exempelvis bör det övervägas om sådan upplåning i stället skall ske inombanksystemet i form av ett anbudsförfarande. Måletför upplåningen är att uppnå en lämplig avvägning mellan olika upplåningsinstmment,löplider och kostnader för upplåningen. För just upplåningen från hushållenanser kommittén att huvudmålet är att minimera statens kostnader. Allmänt sparstimulerandeåtgärder skall vara underordnat huvudmålet. Kommitténföreslår all både allemanssparandet och gamla sparobligationer skallersättas av ett nytt långfristigt upplåningsinslrumcnl. SFFär också av den bestämda uppfattningen atl statens upplåningsinslrumcnl inleskall innehålla några skattesubventioner. Nödvändiga sparfrämjande åtgärderskall vara av mer generell natur. Allemanssparandet startade i en lid med storabudgetunderskott. Läget är helt annorlunda och staten behöver därförinte denna upplåningsform. SFF anser dock atl en avveckling av allemanssparandetinle kan ske på en gång. En successiv avveckling bör därför ske. Ett sätt äratt inte längre tillåta insättningar på allemanssparkonto medan tidigare gjordainsättningar får kvarstå. Förbundet utgår ifrån att avvecklingen enbart kommeratt gälla sparandel på allemanssparkonto och inle sparandet i allemansfonderna.Dessa påverkar inte statens upplåning. Kommitténpåpekar atl riksgäldskoniorei för hushållsinlåningen inle vill bli beroende av en enda distributionskanal. SFF anser atl distributio nen av statens upplåningsinstrument bör ske på det efTektivaste sättet. är då viktigt attkonstatera atl genom alt utnyttja bank- Prop. 1990/91:29 ernås kontorsnäl har en bra fungerande distributionskanal. 3.8 i (LO) Närdel gäller avvägningen mellan intresset atl minimera kostnaden för slatsupplåningå ena sidan och behovei av atl bidra till makroekonomisk stabilisering å andrasidan är del väsentligt atl behandla det senare som ett huvudsyfte och låtastatens upplåningskoslnad bestämmas som ett sekundärt mål. Delär LOs uppfattning atl regeringen/har del centrala ansvaretför stabiliseringspoliliken, däri inbegripet samordningen mellan penning- ochbudgetpolitik. LO ställer sig därför frågande till följande uttalande i slutbetänkandel: "Måletskall vara all skall kunna föra en självständig penningpolitik ulanatt dess intentioner via agerande oavsiktligt "läckerut" till marknaden. Formerna för samråd mellan ochriksgäldskontoret om avvägningen mellan slatsskuldspoliliken och penningpolitikenmåste således återspegla en tydlig ansvarsfördelning. Samrådet mellanriksbanken och skall vara infor-mefft..." LOanser att samordning bör leda till full klarhet hosmarknadsaktörerna att upplåningskostnaderna är underordnade stabiliseringspolitikenskrav och att penningpolitiken, som genomförs av , står iöverensstämmelse med regeringens intentioner. LOinstämmer i kommitténs slutsals att statens utlandslånepolitik inverkar påpenningmarknaden och politiken. Besluten atl avstå från nyupplå-ning i utlandetoch att nettoamortera statlig utlandsskuld i viss omfattning påverkar utrymmetpå den svenska kreditmarknaden och direkt statens sammantagna kostnader förupplåningen. LOanser det ligger en risk i all den statliga politiken för utlandsupplåningläggs fast alltför starkt och därmed ger en stel utgångspunkt förstabiliserings-, struktur- och fördelningspolitik. I vissa lägen kan en dämpadränteutveckling vara ett lämpligt operationellt mål. Del kan vidare le sigstötande att statens lånekostnader blir höga som privata aktörer kangöra exceptionellt goda vinster på att låna i utlandet till låg ränta ochtillgodogöra sig hög avkastning genom utlåning till svenska räntor utan attväxelkursrisken är betydande effer ens existerar. föreslagna utvidgade kreditgivningen till stat liga affärsverk är enligt kontoret en naturiig fortsättning på den nuvarande kreditgivningen. Kontoret viff emellertid på en del punkter precisera den av kommittén föreslagna modellen. Huvudförutsättningenför modellen är följande: dels skall kreditgiv- Prop. 1990/91:29 ningen skepå strikt affärsmässiga villkor, dels skall kontorets huvudsakliga Bilaga 2uppgift att finansiera slalens budget ej störas av kreditgivningen. Dessaförutsättningar gör att följande krav enligt kontoret bör ställas påintern-banksverksamheten. Fördel första skall enbart respektive upplåningsenhet inom kontoret operera somlåntagare i marknaderna. Därigenom undviks rollsammanblandning. För det andrabör internbanken verka resultatmässigt skilt från upplåningsenhelerna. Dessakrav gör att upplåningsenheternas upplåning slussas vidare till internbankensom inlernlån på identiska villkor. Genom denna konstruktion undviks att deekonomiska riskerna överförs på den ordinarie upplåningsverksamheten. Kontoretvill i del följande ta upp ett antal frågeställningar av vikt för internbankensoperativa verksamhet. Föratt internbanken skall kunna fungera på marknadsmassiga villkor och för alt en effektivmätning av dess resultat skall kunna ske bör den tillskjutas ett långsiktigt"förlagslån" och operera i "egen balansräkning". "FÖriagslånel"bör beviljas av styrelse och bör löpa med en ränta som iprincip är relaterad till kontorets upplåningskostnad. "Förlagslånet"bör kunna få placeras antingen i form av lån lill affärsverken eller i form avinnehav av värdepapper med förstklassig säkerhet och mycket hög likviditet isåväl svenska kronor som utländska valutor. Detär av vikt för internbanken att kunna placera sitt kapital i värdepapper medolika löptider. Vidare är det av rent affärsmässiga skäl väsentligt att köp ochförsäljning av värdepapper tillåts som etl led i en likviditetsförvaltning. Enförutsättning för en kostnadseffektiv utlåning lill affärsverken är altutlåning inle behöver åstadkommas genom en fullständigt matchande upplåning.Placeringar i värdepapper med förstklassig säkerhet och hög likviditet eller i bankdeposilionergaranterar atl internbanken kan möta ett affärsverks lånebehov genom alt likvidiseraplaceringar i marknaden. Det bör åligga styrelse atlfastställa limiter för de ränterisker och kreditrisker som internbanken skalltillålas la. Likaså skall styrelsen fastställa regler förlikviditetshanteringen. Kommitténföreslår att 10 § i kontorets instmktion ges en ny lydelse. Den ovan beskrivnametoden för placering av likviditet är enligt kontorels mening förenlig med denföreslagna lydelsen. Enviktig fömtsättning för flexibilitet, marknadsmässighet och begränsat riksktagandeär att riksgäidskontoret på den inhemska marknaden för internbankens räkninghar möjlighet att emittera statsskuldväxlar och riksobligationer löpande samtatt man direkt i marknaden löpande fritt kan köpa upp egna värdepapper. För attdetta skall kunna ske bör den nu gällande modellen där uppköp sker viariksbanken ersättas med en där kontoret har en större frihet. Utvecklingenav swapmarknaderna har möjliggjort ett förbilligande av den finansiellaverksamheten. Ur detta perspektiv är det av synnerlig vikt att inlernbankenfritt kan få utnyttja ränte- och valulaswapmarknaderna samt termins- och optionsmarknademai samband med kreditgivningen. Allasådana transaktioner bör ombesörjas direkt av internbanken så att Prop.1990/91:29 inga felaktiga signaler ges lill marknaden. Förall reglera del ekonomiska risktagandel i internbanken bör styrelsen i riksgäldskonioreiutarbeta risklimiter för inlernbanken. Dessa begränsningar skall avse ränte-,valuta-, kredit- och affärsrisker. En kontinueriig ålerrapportering avrisktagandet bör ske lill styrelsen. Inlernlånenmellan upplåningsenheten och utlåningsenhelen innebär att ullåningsenhetensmöjligheter att vara effektiv i den bemärkelsen all den kan hävda sig mol andrapotentiella långivare till affärsverken mycket beror på statsskulden och upplåningsenhelensverksamhet. Är man vid upplåningsenhelen duktig och framgångsrik i alt lånabilligt på marknaden så ökar det ullåningsenhetens affärsmöjligheter. Enheternablir alltså inte resultatmässigt oberoende av varandra. Kommittén har strävatefter atl åstadkomma organisatoriskt avgränsade resul-lalenheler. Detta uppnåsinte i della fall. I likhet med vad statskontoret föreslog i sin rapportRiksgäldskontorets organisation (Rapport 1989:29) lill riksgäldskommilténförordar statskontoret att uppgifterna som "statlig inlernbank" ingåri upplåningsenheten som ett särskilt ansvarsområde. RRVdelar kommitténs förslag all alltid skall ges en möjlighetatt ge ett konkurrerande anbud sedan ett affärsverk utvärderat bästafinansieringsalternativ som marknaden erbjuder. Härvid förutsätts jämförbarhet,vilket kan försvåras när leasing ingår bland alternativen. Leasingförfarandets kalkylfömtsältningarinnehåller skatteefTekter bl.a. beroende på att affärsverken ej ärskattepliktiga. RRVhar inget atl invända mol förslaget att RRV i den årliga revisionen avaffärsverken bör inkludera en granskning av verkens upplåning och grunderna förde alternativ som valls. RRV kan därvid från riksgälds-kontoret inhämta dendokumentation och information som erfordras för granskningen. RRVtillstyrker atl affärsverks medel endast får lånas ut till dotterföretag inomen av regeringen angiven ram. Affärsverkenverkar, i olika grad på konkurrensutsatta marknader och måste kunna agera påsamma sätt som konkurrenter på respektive marknad. Poslenhar relativt lång erfarenhet av arbete med en internbanksfunk- tion och är dessutom en stor aktör inom vissa delar av den finansiella marknaden. De restriktioner som finns för Poslen inom det finansi ella området innebär stora begränsningar för de olika affärsområdena inom Posten. Finansiellamöjligheter eller restriktioner för Posten måste utformas så Prop.1990/91:29 alt affärsverket Posten får en med sina konkurrenter likvärdig ochkonkur- Bilaga 2 rensneutral behandling. Närdet gäller riksgäldskonlorets roll som slalens inlernbank kan Poslen accepteraatt obligatorium skall föregligga att efterhöra villkor. Postenkan däremot inte acceptera: att riksgäidskontoret alltidska få möjlighet atl lägga ytterligare ett bud om bättre bud erhållits frånannan kreditgivare att rapportering alltid ska sketill RRV av gjorda affärer. Det borde räcka med den vanliga revisionen från RRV:ssida. Poslenmåste nämligen på alla sätt sträva efter att uppfattas som ett dynamiskt och konkurrensinriktalförelag och kan därför inle begära in offerter för att sedan använda dessa förall få etl bättre pris av . Postenvill även betona betydelsen av att kunna göra upplåning i såväl utländsk valutasom i svenska kronor.