prop · GE03118 · 1990-12-31 00:00:00 — Om teorristbe-stämmelsernas tillämpningsområdeutvidgas så att befarade terroristdåd i främmande stater skall kunna beaktas,en tankegång som i och för sig inte rönt någon erinran från remissinstanserna,behövs därför ytterligare någon begränsning. EnligtRA och kammarrällen i kan en begränsning komma till stånd genom altregeringen, om det av politiska skäl anses påkallat, avstår från att besluta omutvisning. Enligt min mening är det emellertid främst från rätlsäkerhetssynpunklväsentligt att i lagen närmare ange sådana fall där utvisning inte får ske. Närmastlill hands synes vara att falla tillbaka på de inskränkningar i möjligheten attbevilja utlämning för politisk brottslighet som har kommit till uttryck i utlämningslagstiftningen. I6§ första stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott anges sålunda attutlämning inte får ske för politiskt brott. Med politiskt brott avses i dettastycke s. k. absolut-politiska brott, dvs. brott som riktar sig direkt motstaten, såsom uppror och spioneri. Relativt-politiskabrott, dvs. gärningar som frånsett det politiska momentet är straffbara somvanliga brott t. ex. mord behandlas i andra stycket av samma paragraf Detanges där all om ett politiskt brott dessutom innefattar brott av ickepolitisk beskaffenhet, utlämning för det brottet får beviljas under fömtsättningatt gärningen med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet bedömsha övervägande karaktär av ett icke politiskt brott. Avsikten har varit att deobjektiva omständigheterna vid brottet skall tilläggas avgörande betydelse, såatt utlämning skall kunna beviljas l. ex. för ett mord av politisk hämnd ellerett brott som annars har begåtts utan samband med något verkligt försök attomstörta den bestående poliliska ordningen (NJA II 1913 s.336-340, särskilt s. 339). Tolkningenav bestämmelsen har belysts i rättsfallet NJA 1972 s. 358, där högsta domstolen inte fann hinder föreligga mot utlämning lill av en medborgare i som i försökt mörda vice premiärminister. uttalade bl.a. atl mordförsöket hade 39 begåtts utan någotverkligt försök att omstörta den politiska ordningen i Prop. 1990/91:11!Taiwan och närmast var att betrakta som en isolerad våldshandling. Genomatt anknyta till begreppet politiskt brott som alltså utgör ett inom utlämningslagstiftningenvedertaget begrepp når man enligt min mening en naturlig och adekvatbegränsning av det slag som åsyftas. Jag föreslår således att även fara för att en utlänning i främmandestat skall begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld,hot eller tvång för politiska syften skall kunna ligga till gmnd för utvisningav honom från vårt land. Undantag skall dock göras för en sådan gärning ifrämmande stat som har övervägande karaktär av politiskt bron. Självfalletbetyder inte detta att under alla förhållanden skall vara skyldigt attbereda en åt den som kan antas medverka i ett organiserat försök attomstörta den politiska ordningen i en annan stat. Denna fråga bör emellertidbedömas utifrån andra regler än terroristlagstiftningen. Ytterligare börpåpekas att - som jag återkommer till i det följande avsikten är att tillämpningenav terroristlagstiftningen skall ligga i regeringens hand och att regeringendärför får handlingsutrymme i förekommande gränsfall. Häri ligger enbetydelsefull garanti för att den nya regeln kommer att tillämpas på ett sättsom står i samklang med de betraktelsesätt som gör sig gällande inom ramen förvår utrikespolitik på området. Slutligenbör till undvikande av missförstånd understrykas atl den praktiska betydelsenav den nu föreslagna regleringen inte bör överdrivas. I de allra flesta fall förhållerdet sig givetvis så att, om en utlänning anses representera en fara förterroristhandlingar utomlands, fara också föreligger för sådana handlingar häri landet, om han får tillstånd att uppehålla sig här. Attterroristlagstiftningen enligt förslaget skall ge möjlighet att beakta ävenrisk för terrorhandlingar utomlands är en från principiella synpunkterbetydelsefull markering, men skillnaden i tillämpningen i förhållande tillnuvarande ordning blir sannolikt ganska marginell. 2.6Inskränkningar och villkor när ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas Mitt förslag:Regeringens möjlighet att, i samband med inhibition av ett beslut omavlägsnande ur landet av en presumtiv terrorist, kunna föreskrivainskränkningar oeh villkor för utlänningens fortsatta vistelse här begränsas.Bestämmelserna om inskränkningar och villkor i fråga om vistelseort samt byteav bostad och anställning slopas. Däremot behålls möjligheten att åläggautlänningen anmälningsplikt. Beslut om anmälningsplikt skall som föregås av förhandling i saken inför domstol. Ett beslut om anmälningsplikt skallgälla bara , räknat för beslutet om utvisning. Finns detbehov av anmälningsplikt även för tiden därefter, skall det föreligga risk föratl utlänningen kommer att medverka till terroristhandlingar. Kommitténsförslag: Kommittén föreslår att bestämmelsema om inskränkningar och villkorbehålls i sin nuvarande omfattning. Liksom nu skall ett beslut i dettahänseende föregås av förhandling inför domstol. Kommittén föreslår också attett beslut om inskränkningar och villkor skall gälla bara . Bedömsdet som påkallat att föreskrifter gäller även för tiden därefter, skall enpåtaglig risk krävas för att utlänningen kommer att medverka tillterroraktioner. Remissinstanserna:En majoritet av remissinstanserna anser att bestämmelserna om inskränkningaroch villkor bör behållas. Skilda synpunkter har framförts beträffande denföreslagna treårs-regeln och fömtsättningar-na att efter den tiden bibehållameddelade föreskrifter. DO, Juridiska fakultetenvid , . Svenska avdelningen avInternationella juristkommissionen, och AmnestyInternational, UK, anser att bestämmelserna om s. k. kommunarrest böravskaffas. accepterar dock bestämmelser om anmälningsplikt. Skälenför mitt förslag: Det ligger i sakens natur att de utlänningar som medverkat tilleller misstänks för att vilja planera politiska våldsdåd ofta löper risk förförföljelse av politiska skäl i hemlandet och även i övrigt uppfyller dekriterier som gäller för att betraktas som flyktingar. Enligt Geneve-konventionangående flyktingars rättsliga ställning gäller som huvudregel att en flyktingsom lovligen uppehåller sig inom en fördragsslutande stats område inte fårutvisas. Undantag görs dock i konventionen för utvisning som sker "på gmndav skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmännaordningen". Även från det förbud som i konventionen föreskrivs motutvisning av en flykting till område där han hotas av förföljelse finns liknandeundantag, nämligen för fall där det föreligger skälig anledning att betraktautlänningen som en fara för säkerheten eller när han på gmnd av lagakraftägandedom för synnerligen grovt brott utgör en "samhällsfara". Mot denna bakgmndmedger 1989 års utlänningslag liksom sina närmaste föregångare att även en flykting . 1990/91:118 kan vägras asyl, om det finns synnerliga skäl. Detär emellertid en svensk tradition att normalt tillerkänna flyktingar asylrättäven i fall då våra konventionsförpliktelser och andra folkrättsliga principeri och för sig inte tvingar oss lill det. Vi sänder i allmänhet inte ens enutlänning som begått elt våldsdåd av allvarligt slag till elt land där hanlöper risk för politisk förföljelse eller ej är skyddad mot att vidarebefordrastill ett sådant land. Vid tillkomsten av terroristlag var det enutgångspunkt att denna vidsträckta asylrätt skulle bevaras oinskränkt. Jaganser liksom kommittén att samma ställningstagande bör göras . Som i olikasammanhang anförts, bl.a. av juslitieutskott (JuU 1975/76: ly och1976/77:36), måsle dock prövning göras i vaGe särskilt fall. Det bör emellertidytterligare nämnas att utlänningslagen numera innehåller ett undantagslöstförbud mot atl en avvisning eller en utvisning verkställs lill ett land därutlänningen riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr eller till ett landvarifrån han inte skulle vara skyddad mot vidarebefordran lill ett sådantland. Vadsom har anförts nu innebär att vi med öppna ögon kan tänkas tillåta även enterrorist att vistas i , om han behöver vårt skydd mot ett hotandedödsstraff i annat land eller mot politisk förföljelse där. Det har ansetts attvi med denna utgångspunkt i gengäld rimligen måste ha en ordning som gör detmöjligt för oss att effektivt övervaka sådana politiska flyktingar som, på gmndav att de kan misstänkas för planering av terroristaktioner, utgör en fara försvenska medborgare och utländska invandrares trygghet. Det är mot denna bakgmndsom reglerna om frihetsin-skränkande föreskrifter och tvångsmedel ispaningssyfte skall ses. 1likhet med kommittén anser jag att det principiella synsätt som i enlighet härmedligger till gmnd för dessa regler är naturligt och befogat. Har vi väl gjortden bedömningen att en utlänning representerar en betydande fara förterroraktioner, skulle det knappast vara följdriktigt om vi inte kunde sörjaför att han underkastas särskild kontroll för del fall att han får tillståndatt stanna här i landet. Så långt del är möjligt skall redan begångnavåldsbrott lagföras här i landet i dessa fall. Aandra sidan bör framhållas atl det inte är någon självklarhet att en utlänningpå vilken terroristlagstiftningen är tillämplig skall vara underkastadinskränkningar och villkor för vistelsen i och andra bestämmelser isamma syfte. Vi kan visserligen bestämma att han inte skall få stanna här ilandet, om inga asylrättsliga eller liknande skäl hindrar att han avlägsnas urriket. Får utlänningen emellertid lov att stanna, måste en avvägning skegentemot den för vår invandringspolitik gmndläggande principen omlikabehandling mellan svenska och utländska medborgare. Denna princip gör sigdock uppenbarligen inte så starkt gällande när det som här är fråga om personersom har utvisats ur riket och den måsle liksom nu kunna genombrytas i häraktuella fall. Detta bör emellertid inte ske med någon automatik, utan som ettresultat av en avvägning av de olika intressen som står mot varandra. Omett beslut angående avvisning eller utvisning inte kan verkställas, får regeringen föreskriva inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens 42 vistelseort,byte av bostad och anslällning samt anmälningsplikt. Sådana Prop.1990/91:118 föreskrifter får också meddelas när det behövs av hänsyn tillrikets säkerhet (17 § terroristlag och 4 kap. 11 §utlänningslagen). fåtaliga fall där regeringen har fatlat beslut av det slag som är aktuelltnu har föreskriften brukat få den innebörden att utlänningen får vistas endaslinom en viss kommun (vanligen den där han upphöll sig när beslutet meddelades)och att han regelbundet skall anmäla sig hos polisen. Vidare bmkarrikspolisstyrelsen (i praktiken säkerhetspolisen, se 4§ förordningen/1989:773/ med instmktion för ) bemyndigas att meddelatillfälliga undantag. Enligt förarbetena kan den tillåtna vistelseortenbegränsas till del av kommun, men detta har inte förekommit i praktiken. Motiventill reglerna om inskränkningar och villkor är ganska sparsamma när det gällerfrågan vilket syfte åtgärder av detta slag i första hand skall tillgodose.Ursprungligen synes man haft i tankarna fall där hänsyn till riketssäkerhet eller annat viktigt statsintresse gjorde det nödvändigt att hindra enutlänning från att vistas på en viss plats Gfr NJA II 1954 s.166). Självfallet gäller emellertid att begränsningarna kan ha olika ändamålberoende på om de ålagts av hänsyn till rikets säkerhet eller för att beredaskydd mot terrorism. I det senare fallet får numera anses gälla att det ärintresset av att polisen ges bättre möjligheter atl kunna hålla de berördautlänningarna under erforderlig uppsikt som i första hand motiverar attföreskrifter av aktuellt slag meddelas. Detkan också finnas andra skäl för att meddela föreskrifter om begränsning avvistelseort. 1 den mån flera medlemmar av en som farlig betraktad organisationsamtidigt vistas i kan det i viss mån motverka gemensam planering avaktioner och andra konspirationer, om medlemmarna åläggs olika vistelseorteroch på så sätt sprids över landet. Föreskrifterna kan också tänkas ha enpreventiv funktion. Inskränkningarnaär emellertid till sin natur närmast avpassade för en övergångstid, efter varsutgång man räknar med att utvisningsbeslutet skall kunna verkställas. Denhittillsvarande tillämpningen av bestämmelserna visar dock på lång varaktigheti åtskilliga fall. Föreskrifterna blir därmed alltmera svårhanterliga ochefterlevnaden mycket svår att effektivt kontrollera. Givetvis ökar ocksåpåfrestningarna för den enskilde efter hand som han kanske i många hänseendenanpassar sig till det svenska samhället. Även för omgivningen och allmänhetenkommer inskränkningarna med tiden att te sig svårbegripliga. Detta gäller såmycket mera som det av sekretesskäl inte alltid är möjligt att ge offentlighetåt bakgmnden till besluten. Eftersom de förebyggande effekterna är svåra attmäta, kan det anförda ge anledning till frågan, om möjligheten att vidmakthållafrihetsinskränkningar av aktuellt slag i längden är värd sitt pris. Tillvad som har sagts nu kommer att etl antagande om en persons benägenhet att medverka i terrorhandlingar åtminstone typiskt sett torde avta i styrka allteftersom tiden går utan att antagandel blir uttryckligen bekräftat. Även om skäl skulle kvarstå för ett sådant antagande, kan hävdas att det skulle ligga i linje med vår vidsträckta tillämpning av asylrätten att i varje fall tillerkänna även de utlänningar som 43 det här är fråga om denrörelsefrihet som gäller för utlänningar i allmän- Prop. 1990/91: 118 hel.Det är också rent allmänt sett inte bra att upprätthållaett straffsanktioneral förbud, om vilket man vet att del endasl medsvårighet kan övervakas och oupphörligen kommer alt överträdas. Allmänhetens förtroendeför regelsystemet och myndigheternas hantering av ärendena kan dåallvarligt försvagas. Från rent rättslig synpunkt har högsta domstolen (HD) i ett paravgöranden (NJA 1989 s. 131) anfört, atl det med tanke på den vikt som måste fastasvid regeringsformens skydd för den personliga frihelen kan sättas i fråga, ominte en utlännings situation vid etl myckel långvarigt förbud att lämna enkommun i jÖrening med en anmälningsplikt kan i sådan grad likna ett frihetsberövande,alt regeringsformens regler härom kan bli tillämpliga åtminstone analogt. Dettaskulle betyda att föreskriftema i sådana fall måsle prövas av domstol. Liksomnär det gäller tillämpningen av bör härvid enligt HD görasen samlad bedömning av förbudets verkningar. Liknande synpunkter har underremissbehandlingen framförts av Svenska avdelningen av . Detsagda talar onekligen för att man nu måste överväga att begränsa eller till ochmed slopa möjligheten att meddela vistelseinskränkningar beträffande utlänningarsom har utvisats som presumtiva terrorister. Det kan i sammanhanget nämnas attmöjligheten utlänningslag (I3§) att begränsa ett tidsbegränsatuppehållstillstånd att gälla vistelse endast inom en viss del av landet intehar fått någon motsvarighet utlänningslag. Denna ändring motiveradesav att det inte längre ansågs föreligga något behov att kunna inskränkautlänningars rätt alt fritt röra sig inom landet eller meddela andraföreskrifter. Behov av sådana bestämmelser ansågs dock alltjämt föreligga närett beslut om avlägsnande meddelats av hänsyn till rikets säkerhet eller pågrund av risk för terroristhandlingar (prop. 1988/89:86 s. 103). Terroristlagstiftningskommitténhar i sitt arbete fått viss information som talar för att de beslut enligtterroristbestämmelserna om vistelseinskränkningar som meddelats under senareår har haft betydelse för den nödvändiga beredskapen. Från polishåll anser mande nuvarande reglerna kan ha stor betydelse, och det även med vetskap om attöverträdelser är vanliga. Dethar emellertid från annat håll, bl. DO, satts i fråga om inte den s. k. kommunarrestenur spanings- och kontrollteknisk synpunkt är föråldrad. Den förbättrademöjligheten att effektivt kommunicera med varandra trots långa avstånd ärett av argumenten. och Svenska flyktingrådetifrågasätter om ifrågavarande bestämmelser utgör ett effektivt medel attförhindra terroraktioner. Ävenom det givetvis är mycket svårt att mäta de spaningsmässiga och andra berörda effekterna av vistelseinskränkningar, har det anförda lett mig till den slutsatsen att de principiella och praktiska invändningarna mot regleringen är av sådan art att de fördelar i polisarbetet och annars som kan uppnås genom sådana åtgärder måste stå tillbaka. Jag föreslår därför att bestämmelserna terroristlag om inskränkningar i fråga 44 om utlänningarsvistelseort slopas. Jag har då även tagit i beaktande de Prop. 1990/91:118överväganden som kommittén har gjort vad gäller olika lösningar med tidsbegränsadvaraktighet av ett beslul om vistelseinskränkningar. Sådana lösningar kanendast i viss utsträckning komma till rätta med de invändningar som harriktats mol systemet. Enligtmin mening kan en tillräckligt effektiv övervakning upprätthållas genom att desärskilda kontrollmöjligheterna såsom husrannsakan, brevcensur m.m., vilka jagåterkommer till, kompletteras med de nuvarande bestämmelserna om anmälningsplikt.Av det jag anfört följer att några bestämmelser om förbud mot byte avbostad och anställning inte bör bibehållas i den nya lagstiftningen. Ävenom anmälningsplikt kan uppfattas som en ganska ingripande begränsning av denpersonliga frihelen, innebär den till skillnad från vistelseinskränkningar inlenågot hinder för utlänningen att röra sig fritt inom landet. Det finns inteheller precis som några hinder mot utresa ur landet.Anmälningsplikten innebär inte ett frihetsberövande och bör inte heller analogivis kunna jämställas med ett sådant. Detta förutsätter dock attanmälningsplikten inte utformas på ett sådant sätt atl den i praktikeninskränker utlänningens rörelsefrihet inom landet. I fråga om den närmareutformningen av anmälningsplikten återkommer jag i specialmotiveringen (11 §). Givetvisbör ett system med anmälningsplikt lika lite som det nuvarande tillämpasautomatiskt, utan en särskild inlresseavvägning måste göras, varvid man fårväga de vinster från övervakningssynpunkt som man tror sig kunna uppnå i detenskilda fallet mot de motstående intressen som gör sig gällande. Denuvarande beslämmelserna innebär att ett beslut om anmälningsplikt är tidsobegränsafmen att det skall bli föremål för omprövning så snart del finns skäl till det.Kommittén, som föreslagit att även bestämmelserna om anmälningsplikt skalltidsbegränsas och endast kunna förlängas under vissa förutsättningar, hardiskuterat frågan om en yttersta tidsgräns för varaktigheten av beslul om inskränkningaroch villkor. Kommittén konstaterar att det vare sig ur svensk konstitutionellsynpunkt eller av hänsyn lill våra internationella åtaganden finns tillräckligaskäl atl föreslå någon yttersta tidsgräns. Jag delar denna uppfattning. Skälenför alt välja en sådan tidsgräns minskar ju också, om man i enlighet med miltförslag nöjer sig med övervakning i form av anmälningsplikt. Jagvill emellertid även om enbart anmälningsplikt kvarstår anslu ta mig till kommitténs förslag att ett beslut skall gälla under högst , räknat för beslutet om utvisning. Kommittén har också föresla gil att beslutets giltighetstid skall kunna förlängas endast om del finns en påtaglig risk för att utlänningen kommer att medverka till terroraktioner. Detta innebär enligt kommittén att omständigheterna måste vara sådana alt det finns välgrundad anledning befara terrorhandlingar från utlänning ens sida, l.ex. på grund av att nya indikationer av allvarlig art har fram kommit efter det ursprungliga beslutet. Enligt min mening är ett sådant beviskrav allt för högt ställt, särskilt med beaktande av att del enligt mitt förslag inte skall vara möjligt alt meddela några inskränkningar i uttän- 45 Jaggör i detta sammanhang också jämförelse med de beviskrav som i andra sammanhangbmkar ställas upp Ofr prop. 1986/87:112 s. 100 ff.). Jag anser det tillräckligtför en förlängning av ett beslut om anmälningsplikt att det föreligger risk föratt utlänningen kommer att medverka till terroristhandlingar. Som närmare skallutvecklas i avsnitt 2.8.3 är det vidare min tanke att frågan om atl åläggaanmälningsplikt för tiden efter treårsfristens utgång skall prövas av domstolpå ansökan av , och domstolen skall kunna fastställa ettsådant åläggande endasl i sänder. Domstolens beslut skall efteröverklagande från utlänningens eller sida kunna överprövasi vanlig ordning, dvs. av hovrätt och om prövningstillstånd meddelas av HD. 1990/91:11! 2.7 Tvångsåtgärder i spaningssyfte när ett avlägsnandebeslutinte kan verkställas Mittförslag: De särskilda bestämmelserna i terroristlagstiftningen omtvångsåtgärder, exempelvis husrannsakan och teleavlyssning, i spaningssyftebehålls. Tvångsmedelbestämmelserna skall emellertid inte som hittillsautomatiskt kunna tillämpas så snart en utlänning har utvisats med stöd avterroristlagen men lill följd av ett inhibitionsbeslut ändå tillåtits atlstanna kvar i landet. Tillämpligheten skall i stället vara beroende av attregeringen beslutar härom. Vidare skall en fömtsättning för att i det särskildafallet tillgripa tvångsmedel vara att åtgärden bedöms ha betydelse för attutröna om utlänningen eller en organisation eller gmpp som han tillhör ellerverkar för planlägger eller förbereder en brottslig gärning som innefattar våld,hot eller tvång för politiska syften och /Ör vilket minimistraffel här i landetär fängelse i minsl . Befogenheten attanvända tvångsmedel blir också tidsbegränsad. En sådan befogenhet gäller , räknat för utvisningsbeslutet. Bedöms del påkallat alttillgripa tvångsmedel även efter treårsfristens utgång, skall del finnas riskför lerrorist-brottslighet från utlänningens sida. Kommitténs förslag:Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén har dock föreslagit ett någotstarkare beviskrav (påtaglig risk) för förlängt beslul om tvångsmedel efter treårsfristensutgång. Remissinstanserna: Av deremissinstanser som särskilt har yttrat sig i dessa frågor har JK, RÅ,kammarrätten i och i Kristiansiads län uttalat sig föratt tvångsmedelsbestämmelserna behålls. DO, och anser atl bestämmelserna i dess nuvarande utformning skallavskaffas. Skälen för mitt förslag: fall då ett beslul om avvisning eller utvisning av en presumtiv terroristinte verkställs av asylrättsliga eller humanitära skäl gäller för närvarandeenligt terroristlag (17 och 19 22§§)att polisenkan besluta om husrannsakan, kroppsvisitalion eller kroppsbesikt- Prop.1990/91:118 ningoch att domstol kan tillåta telefonavlyssning liksom undersökning av m. Fömtsättningen är att det bedöms vara av betydelse för alt la redapå om den berörda organisationen eller gmppen planlägger eller förberedernågot terroristdåd; för telefonavlyssning och liknande åtgärder Någon konkret brottsmisstanke behöver emellertid Bestämmelserav detta slag fanns terroristlag, och de har behållits vid deöversyner av lagstiftningen som ägt mm. Frågan är emellertid om de bör finnaskvar eller om de bör kunna slopas eller ersättas av mera generella regler. Tvångsmedel av det slag som terroristlagsliftningen ger utrymme för kanvidtas också med stöd av vanliga regler. Enligt rättegångsbalkengäller emellertid andra och mera restriktiva fömtsättningar. Dessutom harrättegångsbalkens regler en annan inriktning. Medan åtgärder enligtterroristbestämmelserna principiellt sett syftar till att förebyggaterroristdåd, har åtgärder enligt till huvudsakligt ändamålatt skaffa bevisning om redan begångna brott. Detbör dock beaktas att det inte bara är fullbordade handlingar som utgör brott.Försök är också som regel straffbart, vid grova brott även förberedelse och vidmycket grova brott dessutom stämpling. Vid exempelvis mord och människorov ärdet också straffbart att underlåta att avslöja brott som är under planering.