prop · GE0314 · 1990-12-31 00:00:00 — Begränsningen av kommunemas möjligheter att höjautdebiteringen gäller inte för sådana situationer. För dessa fall föreskrivsatt den menighet från vilken uppgifter övertas skall vara tvungen att sänka sinutdebitering så att uttaget av skatt minskar med samma belopp som kostnademaminskar på gmnd av omfördelningen. Den menighet som övertagit uppgifter fårhöja utdebiteringen i den mån det behövs för att täcka de ökade kostnader somuppstår på gmnd av omfördelningen. Höjningen får dock inte vara större än attden sammanlagda utdebiteringen för båda menigheterna blir oförändrad ellerlägre än utdebiteringen för . Det ankommer enligt lagen på regeringeneller den myndighet regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter omhur stor sänkning som skall göras av utdebiteringen för den kommun som lämnatifrån sig uppgifter resp. hur stor höjning av skatten som får göras av den somåtagit sig ytterligare uppgifter. Denskatteväxling som kommer att behövas för torde få regleras genomförfattningsbestämmelser som meddelas av regeringen. Mittförslag: Den somatiska långtidssjukvården skall inte längre beaktas vidberäkningen av åldersfaktom inom skatteutjämningen mellan landstingen. Dennadel av vården skall i stället tas med vid beräkning av åldersfaktom i denkommunala skatteutjämningen. Den högstautdebitering som får utgöra grand för beräkning av skatteutjämningsbidrag skalljusteras för kommuner och landsting motsvarande för varje län förändringen avskattesatsema till följd av skatteväxlingen. Äldredelegationensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: 152kommuner ansluter sig uttryckligen till de av delegationen föreslagnaförändringarna av skatteutjämningen. Bland dessa framhåller 21 attskatteutjämningen är ett extra viktigt instrament i den ekonomiska regleringen. 30 kommuner betonarsärskilt delegationens förslag att öka åldersfak-toms betydelse iskatteutjämningssystemet. Svenska kommunförbundettillstyrker delegationens principer att resurstilldelningen efter en period avmellankommunal omfördelning om möjligt bör föras in i skatteutjämningssystemet. Skälen för mitt förslag:Skatteutjämningssystemet regleras i lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag,samt i förordningen (1988:494) i samma ämne. uppgårskatteutjämningsbidragen till landstingen till . och tillkommunerna till . Vid beräkning av tilläggen till gmndgarantinresp. avdragen från denna inom skatteutjämningssystemet utgör åldersfaktom enviktig grand. Genom åldersfaktom tas hänsyn till hur vissa verksamheterpåverkas av åldersfördelningen hos invånarna i varje kommun resp. landsting.Härigenom utjämnas ekonomiska resurser mellan huvudmän med en relativt settfördelaktig ålderssammansättning och de med en mindre fördelaktigål-dersstraktur. Genom den förändring avuppgiftsfördelningen som jag har föreslagit kommer det ekonomiska ansvaret förden somatiska långtidssjukvården till helt övervägande del att föras över frånlandstingen till kommunema. Det är i huvudsak den geriatriska rehabiliteringensom även skall vara ett landstingsansvar. Denna del av nuvaranderesurser inom långtidssjukvården torde i allmänhet motsvara av dentotala verksamheten. Enligt min mening är detföljdriktigt att vid beräkning av tillägg eller avdrag för åldersstrakturensinverkan på kostnadsberäkningarna i skatteutjämningssystemet föra över faktomför somatisk långtidssjukvård från landstingen till kommunema. Omfördelningenmellan landstingen resp. kommunema bör ske utifrån den verksamhet och detekonomiska ansvar som kommunema och landstingen har. Det är därför naturligtatt genomföra den förändring som äldredelegationen föreslagit i denna del.Remissinstanserna har också tillstyrkt denna förändring. Enligt min mening bör intedet förhållandet att landstingen behåller ansvaret för den geriatriska Prop. 1990/91:14 klinikfunktionen påverka bedömningen. Denna del avlandstingens verksamhet kommer att vara liten i förhållande till dentotala hälso-och sjukvården, varför den inte behöver beaktas vid beräkningen avlandstingens åldersfaktor. Genomatt lyfta in faktom för somatisk långtidssjukvård vid beräkningen av denkommunala åldersfaktom kommer antalet äldre människor, särskilt i de högstaåldrama, att väga tyngre inom skatteutjämningen för kommunema än vad de gör förnärvarande. Detta är också rimligt med tanke på att kommunemas ansvar förlångtidssjukvården vidgas avsevärt och att denna verksamhet i hög grad äråldersberoende. Idetta sammanhang vill jag erinra om att kostnadsmåtten vid beräkning avlandstingens åldersfaktor resp. kommunernas inte överensstämmer med varandra.På landstingssidan används ett brattokostnadsbegrepp och på kommunsidannettokostnadema för olika verksamheter. Enligt min mening bör faktom försomatisk långtidssjukvård, när den flyttas till kommunema, rensas så att denbeskriver nettokostnadema för verksamheten. Det betyder att bl. a. denreducering av Dagmarersättningen som bör komma till stånd skall avräknas.Härigenom kommer faktom för somatisk långtidssjukvård, i förhållande till andrakommunala faktorer som är åldersberoende, att få rätt tyngd i den kommunalaskatteutjämningen. Eventuelltbör de för de landstingsfria kommunerna använda procent-satsema vidsammanvägningen av åldersfaktorn för primärkommunala () verksamheterrespektive landstingskommunala () verksamheter ändras. Utöverden nu nämnda förändringen av åldersfaktom bör även "taken" förutdebiteringen i skatteutjämningssystemet förändras. Detta är en följd avförändringen av skattesatsema som sker genom skatteväxlingen. För att inteskatteutjämningens fördelningsprinciper skall förändras bör utdebiteringstakenjusteras proportionellt mot den förändrade skattesatsen. Det betyder att en sänkningav landstingsskatten med t, ex, bör föranleda en sänkning av taket fördetta landsting med . På motsvarande sätt höjs taket för samligakommuner beroende på nivån för skatteväxlingen. Deförändringar av skattesatsema som sker vid en skatteväxling påverkarskatteutjämningsbidragets totala storlek, dvs. statens kostnader förskatteutjämningen. Detta förhållande beror på skatteutjämningssystemetsuppbyggnad, bl. a. det förhållande att det garanterade skatteunderlaget tillkommunema är större än till landstingen. Genom höjningen av de kommunalaskattesatsema ökar bidraget således mer än den minskning som följer av denmotsvarande sänkningen av skattesatsen på landstingssidan. Denekonomiska regleringen av huvudmannaskapsreformen innebär att resurser skallflyttas från landsting till kommun. Statens kostnader skall således inte öka.Enligt min bedömning finns det inte skäl att som följd av reformen göraförändringar i skatteutjämningssystemets konstmktion, utöver de förändringarsom jag förordat. övrigtav skatteutjämningssystemet bör anstå tills dess att den kommitté (dir.1990:20) som arbetar med bl. a. denna fråga slutfört sitt arbete. Skatteväxlingeninnebär således att statens kostnader för skatteutjämningen ökar. Det ärkommunema som totalt sett drar nytta av denna förändring. Enligt min mening bördenna förändring få slå igenom. Som jag sagt bör antalet äldre personer ikommunema ges en större tyngd när den nu föreslagna reformen genomförts.Däremot är det inte acceptabelt att statens kostnader i samband med reformenökar. Jag anser därför att en del av det finansiella utrymme som uppstår genomreduktionen av Dagmarersättningen till landstingen bör användas för attfinansiera statens ökade kostnader för skatteutjämningen till kommunema. Som jag tidigare nämnt ärdet inte nu möjligt att ange skatteväxlingsnivån för varje län. Vidare är detden sammantagna effekten av förändring av skattesatsen och de nu nämndaförändringarna i skatteutjämningssystemet som så långt möjligt skall motsvararegleringsvolymen i resp, landsting, Isamband med den planerade propositionen om den närmare utformningen av denekonomiska regleringen får ställning tas till vilka författningsändringar sombehövs för att genomföra de förändringar i fråga om skatteutjämning som jag härbedömt bör ske. 8.6 Förändringar av ersättningarna från sjukförsäkringenoch av statsbidragen Mittförslag: Ramen för ersättningama från sjukförsäkringen till landstingen, dens.k. Dagmarersättningen, skall reduceras för proportionellt mot denkostnadsandel av hälso- och sjukvården som lyfts av landstingen genomreformen. Reduceringen bör fastställas till visst antal kronor per invånare. Medelsramen förstatens bidrag till kommunema för stöd och hjälp i boendet höjs med ett beloppsom motsvarar minskningen av Dagmarersättningen till landstingen reducerat meddet belopp som motsvarar statens ökade kostnader för skatteutjämningsbidragen.-. Grandema för fördelning av statens bidrag till kommunema för stöd och hjälpi boendet förändras så att medlen fördelas efter behovskriterier. De kriteriersom bör komma till användning är antalet förtidspensionärer och antaletpersoner i de högsta åldrarna i . kommunen, andelen ensamboende äldre personersamt glesbygdsgraden i resp. kommun. Äldredelegationensbedömning: Det bör prövas hur statens stöd skall fördelas mellan landsting ochkommun. Det finrts också skäl att närmare överväga hur statens stöd tiUhuvudmännen bör utformas. Därvid bör mån överväga om ett stöd fördelat efterbehovskriterier kan vara ändamålsenligt även inom det primärkommunala området,i Heniissinstanserna: Fem landsting betonar att en överföring av statsbi- dragböranvändasiförstahandvid den ekonomiska regleringen, bl.a. som Prop. 1990/91:14 ett medel atthålla skatteväxlingen på så låg nivå som möjligt. länslandstingskommun menar att ingen skatteväxling behövs i regionen om manomfördelar de statsbidrag, som finns för verksamheten, tillprimärkommunema. Denöversyn av statsbidragen som aviseras i delegationens rapport får ett positivtmottagande. Några kommuner framhåller härvid nödvändigheten av mer generellabidrag, kopplade till bl. a. åldersstrakturen. Någon form av indexreglering föratt bidragen inte skall urholkas efterlyses också. Skälenför mitt förslag: En del i den ekonomiska regleringen av huvudmannaskapsreformenbör vara att statens bidrag till landsting och kommuner omfördelas mellanhuvudmännen. Enligt min mening bör medelsramen för den s. k.Dagmarersättningen till landstingen och de landstingsfria kommunema reducerasfrån och med med den andel av hälso- och sjukvårdskostnadema somavlastas landstingen genom reformen. Reduceringen av ersättningama inomDagmarsystemet bör fastställas till visst antal kronor per invånare. Omfördelningenav statens bidrag från landsting till kommun innebär att ett resursutrymme sommotsvarar den reducering som sker på landstingssidan skall överföras tillkommunema. Jag har i avsnitt 8.5 redovisat att förändringen av skattesatsemagenom skatteväxling och skatteutjämningen innebär ökade statliga kostnader förskatteutjämningen. Hur stor ökningen kommer att bli beror påskatteväxlingsnivån vilken inte kan fastställas förrän kostnadsuppgiftema frånkommuner och landsting har lämnats. Det betyder att det inte nu är möjligt attavgöra hur stor del av det resursutrymme som frigörs genom minskningen avDagmarersättningen som skall överföras till kommunema som kommer att behövatillskjutas i skatteutjämningssystemet. Mycket talar emellertid för att detrör sig om ett belopp i storleksordningen 200 milj. kr. Resterande belopp börenligt min bedömning läggas till medelsramen för statens bidrag till kommunernaför stöd och hjälp i boendet. För uppgick det nämndabidraget till . Medelsramen kommer således att öka högstbetydligt genom den omläggning jag nu förordar. Det är också rimligt eftersomkommunernas åtagande när det gäller stöd och hjälp i boendet ökar kraftigtgenom den föreslagna reformen. Villkorenför statens bidrag till kommunerna för stöd och hjälp i boendet finns iförordningen (1983:944) om statsbidrag till kommunerna för stöd och hjälp iboendet. Av förordningen framgår att bidrag lämnas med för varjeårsarbetare inom kommunemas verksamhet med stöd och hjälp i boendet åt äldre,handikappade och barnfamiljer. För vart och ett av lämnasäven statsbidrag för personalutvecklande åtgärder inom äldreomsorgen om 100milj. finns också vissa övergångsregler för att mildraomfördelningseffekteraa i förhållande till de tidigare bidragsreglema. Detnuvarande statsbidraget till kommunema är knutet dels till det antalårsarbetare som kommunen har inom den sociala hemhjälpen, dels till antaletålderdomshemsplatser. Det är alltså ett prestationsbaserat bidrag ochdet ökar när kommunen anställer fler personer inom den verksamhet Prop.1990/91:14 som är bidragsberättigad eller öppnar fler platser på ålderdomshem. Äldredelegationensbedömning att bidraget bör fördelas efter behovskriterier stöds av det storaflertalet av de remissinstanser som berört frågan. Jag anser också attfördelningsgrandema för statens bidrag till kommunerna för stöd och hjälp iboendet bör förändras i angiven riktning från och med . Genomförändringen av uppgiftsfördelningen mellan landsting och kommun utvidgaskommunemas ansvar avsevärt. Enligt min mening bör det vara en uppgift för kommunenatt bedöma vilka verksamhetsformer som behövs. Det nuvarande bidraget premierarbl.a. personalintensiva lösningar, vilket är mindre lärhpligt dåpersonaltillgången är begränsad i flera delar av landet. Bidraget styr förnärvarande negativt även så tillvida att service som ges vid dagcentraler,genom varahemsändning, matdistribution eller städpatraller inte ärbidragsberättigad. Staten bör inte genom sitt allmänna finansiella stöd gynnavissa sätt att organisera äldre- och handikappomsorgen och missgynna andra. Detnuvarande bidraget är också krångligt att administrera. Det finns en radavgränsningsproblem som tillsammans med de övergångsbestämmelser som gällerför skapar stora svårigheter att bedöma utfallet av bidragetsåväl på som statlig nivå. Ettprestationsbaserat bidragssystem gynnar kommuner som har en hög servicenivå.Kommuner som har en hög andel äldre personer, vilket inte sällan sammanfallermed låg skattekraft, och som inte byggt ut sin verksamhet missgynnas av ettprestationsrelaterat bidrag. Enligtmin mening bör statens stöd ge de olika kommunema likartade fömtsättningar attklara den uppgift som de åläggs genom lagstiftning. Statens roll bör såledesinte vara att med statsbidraget styra mot en viss verksamhet, utan ge ettfinansiellt stöd baserat på respektive kommuns behov med avseende på äldre ochhandikappade. Dessa behov bör definieras med utgångspunkt i objektivakriterier som inte kommunen kan påverka. Kriteriema bör utgöras av sådanafaktorer som inverkar på behovet av service och vård i befolkningen. Enligtmin mening kan det hämtöver finnas skäl för staten att genom särskilda satsningar stimulera en viss utveckling inomhuvudmännens verksamhet. Det är emellertid viktigt att den stora ekonomiskavolymen i statens bidrag lämnas efter i förväg kända kriterier. Härigenom geskommunema goda möjligheter att prognostisera sina intäkter från statsbidragen. Denfaktor som mest påtagligt bestämmer behovet av service och vård inom äldre- och handikappomsorgen är antalet äldre personer i de högsta åldrarna. Även antalet yngre personer med stora funktionsnedsättningar inverkar på detta behov. Jag anser att den del av medelsramen i det framtida statsbidraget som motsvarar yngre personers andel i konsumtio nen av service och vård bör fördelas efter antalet förtidspensionärer i kommunema. Det betyder att en summa som motsvarar av medelsramen fördelas per förtidspensionär. Resterande belopp bör förde las efter antalet personer i de högsta åldrama. Utgångspunkten vid fördel- 129 9 1990/91. 1 saml Nr 14 ningen av bidraget börvara konsumtionsfördelningen beträffande den Prop. 1990/91:14 service och vårdsom kommunema blir ansvariga för. En viktning bör ske så attbidraget utgår med ett högre belopp per person i ålderklassen 85 än perperson i t.ex. åldersklassen 75 . Skillnaden i bidrag per person i deolika åldersklasserna bör således avspegla den för riket genomsnittligaskillnaden i vårdkonsumtion i de olika åldersgmppema. Genom ettfördelningssystem av detta slag kommer kommuner med många medborgare i dehögsta åldrama att gynnas. Det är också där som behoven är stora av service ochvård. Enannan faktor som har stor betydelse för behovet av service och vård är hur stordel av de äldre som bor ensamma. Studier visar att andelen ensamboende, dvs.människor som bor ensamma i eget boende, är avsevärt högre bland dem som fårservice och vård än bland andra människor i samma åldrar. Skillnadema mellankommunema är relativt stora i detta avseende. Generellt är andelen ensamboendestörre i storstädema än i resten av landet, men det finns även variationermellan olika landsdelar i övrigt. Enligt min mening finns det skäl att vidfördelningen av statens bidrag till kommunerna väga in den relativa andelenensamboende äldre i befolkningen i resp. kommun. Detta kan ske genom att detbidrag som erhålls vid en sammanräkning av de två ovan nämndafördelningskriteri-eraa multipliceras med ett index som uttrycker resp. kommunsrelativa andel ensamboende äldre i förhållande till riksgenomsnittet. Behovenav service och vård, liksom kostnadema för att tillgodose dem, påverkas även avkommunens geografiska stmktur. I kommuner som är stora till ytan och som har fåinvånare blir kostnadema för verksamheten högre än i kommuner som har mångaäldre per ytenhet. Detta förhållande förstärks av den pågående utvecklingen motutökat stöd i det egna boendet. Enligt min mening finns det skäl att ävenbeakta denna faktor vid fördelningen av statsbidraget. Detta kan ske genom attantalet personer som är och däröver sätts i förhållande till resp.kommuns yta. Kommunema klassindelas efter antalet personer och däröverper kvadratkilometer och utgående bidrag, beräknat enligt redovisade trekriterier, och multipliceras med en faktor som uttrycker kommunensglesbygdsgrad. Jagförordar således att statsbidraget till kommunema för stöd och hjälp i boendetfördelas efter vissa fastställda behovskriterier. Dessa kriterier bör varaantal förtidspensionärer, viktat antal personer i de högsta åldrarna, denrelativa andelen ensamboende i kommunen samt kommunens glesbygdsgrad. Enomläggning av statsbidraget på det sätt som jag skisserat innebär att bidragetomfördelas jämfört med utfallet då nuvarande kriterier används. Genom attomläggningen genomförs med den ekonomiska regleringen i övrigt avhuvudmannaskapsreformen kan emellertid dessa omfördelningseffekter begränsas.Som jag nämnt är avsikten att medelsramen i statsbidraget skall höjasavsevärt genom att resurser motsvarande den sänkning som görs av bidraget frånsjukförsäkringen till landstingen förs till statsbidraget till kommunemasäldre- och handikappomsorg. Genomatt den ekonomiska regleringen av reformen kommer atl ske så 130 all det sammanlagdastatliga stödet genom Dagmarersättningen, statsbidraget till kommunema ochskatteutjämningen till resp. län skall förbli oförändrat , jämfört medom huvudmannaskapsförändringar ej genomförts kommer den omfördelning mellankommunema i olika län som annars skulle blivit fallet att neutraliseras vidreformens genomförande. Genom detta förfarande kommer det mellankommunalaomfördelningssystem som jag beskriver i avsnitt 8.7 inledningsvis att begränsaomfördel-ningseffektema för länets kommuner av omläggningen av statsbidraget. Genom den omläggning avstatsbidraget till kommunema som jag nu beskrivit kommer resp. kommun på siktatt få ett tillskott från staten som är relaterat till omfattningen av de behovav äldre- och handikappomsorg som finns inom kommunen. Kommunema ges härigenomlikartade fömtsättningar att fullgöra det ansvar som i lag lagts på dem. 8.7 Mellankommunal omfördelning m.m. Mittförslag: Ett system bör införas för omfördelning av resurser dels mellan olikalän under en övergångstid, dels mellan kommunerna inom respektivelandstingsområde. Detta bör ske så att varje kommun erhåller täckningför de nettokostnader som följer av huvudmannaskapsreformen. Därefter bör enstegvis anpassning ske till en behovsbaserad resursfördelning. Tillgrand för en behovsbaserad resursomfördelning bör läggas uppgifter omkommuninvånarnas konsumtion av somatisk långtidssjukvård jämförda med denberäknade genomsnittliga konsumtionen av sådan sjukvård inomlandstingsområdet. Vid jämförelsema skall hänsyn tas tillålderssammansättningen i de olika kommunerna. Även andra behovskriterier somandelen ensamboende och glesbygdsgraden kan behöva beaktas. Anpassningstidenslängd bör avvägas med hänsyn till de skillnader mellan olika kommuner somframkommer vid analys av det underlag för kostnadsberäkningar som kommuner ochlandsting lämnar. Detmellankommunala omfördelningssystemet bör lagfästas och administreras avriksskatteverket. Äldredelegationensförslag: Ett system för omfördelning mellan kommunema i respektive län införs.Systemet bör utformas så att kommunema får resurser motsvarande det nyaåtagandet . skall detfinansiella utrymme som omfördelas stegvis allt mer omfördelas efteråldersfaktom. Vid mitten av den valda övergångstiden bör en avstämning avsystemet ske, varvid förändringar i omfördelningen mellan kommunema kan kommatill stånd. Om samtliga kommuner i länet är överens om atten annan omfördelning än den nationellt fastställda bör gälla, skall de kunnatillämpa ett sådant altemativt omfördelningssystem. ningssystemetföreslås administreras centralt och beloppen avräknas vid Prop. 1990/91:14utbetalning av kommunalskattemedel från . Remissinstanserna:142 remissinstanser tillstyrker uttryckligen att systemet med mellankommunalomfördelning införs. Dessa instanser delar i huvudsak äldredelegationensargument för ett sådant system. ,och landstingskommun och 14 kommuneravstyrker förslaget. Dekommuner som avstyrker menar vanligtvis att systemet blir för byråkratiskt ochändå inte ger den rättvisa som eftersträvas. En direkt ändring iskatteutjämningssystemet förordas i stället. Landstingsförbundetfinner den föreslagna mellankommunala omfördelningsmodellen vara principiellttveksam. Enligt förbundets mening måste systemet i sin helhet regleras avstaten. och 69 kommuner förordar den tidsperiod för omfördelning somdelegationen förordat, fem till . understrykeratt tiden inte får vara för lång. 26 kommuner vill ha och 15kommuner vill ha för omfördelning. förordar att antalet äldre i befolkningen bör varaden enda utjämningsfaktorn, medan 30 kommuner vill ha en kombination av antaletäldre än och antalet personer i åldrarna . 28kommuner menar att en glesbygdsfaktor är nödvändig och 20 kommuner visar påandra faktorer som bör användas t.ex. andelen yngre handikappade, antaletförtidspensionärer och andelen ensamboende. 167remissinstanser tar inte ställning till delegationens förslag rörande detmellankommunala omfördelningssystemet. Skälenför mitt förslag: En viktig utgångspunkt för den ekonomiska regleringen avhuvudmannaskapsreformen är att varje kommun skall få täckning för sitt nyaåtagande . Med de regleringsinstmment som jag behandlat uppnåsinte detta resultat. Det är först genom en omfördelning mellan kommunerna inomlandstingsområdet av de resurser som överförs från som detta målkan uppnås. Genomskatteväxling, de förordade förändringama i skatteutjämningen och i statensbidrag till kommuner och landsting uppnås en omfördelning mellan landsting ochkommuner i landet. I skatteutjämningen och i det avsedda nya statsbidraget tillkommunerna finns starka inslag av behovsbaserad resursfördelning. Eftersomnuvarande konsumtions- och resursfördelning inte överensstämmer med dekriterier för behovsbaserad resursfördelning som förordas kommer kommuner somövertar ett omfattande kostnadsansvar i förhållande till de föreliggande behoven,mätta med beskrivna mått, att drabbas ekonomiskt om inte ytterligareomfördelning sker. Enligtmin bedömning bör ett kommunalt omfördelningssystem införas som ger varje kommun täckning för de nya nettokostnader som följer av huvudmannaskapsreformen . Några remissinstanser menar att om fördelningen bör ske inom ramen för nuvarande skatteutjämningssystem.