prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Ärenden av dettaslag ett fyrtiotal bör alltså inte prövas av densärskilda nämnden. Enligtnuvarande praxis bmkar som regel ell ärende överlämnas lill regeringen, omsäkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets säkerhet har avstyrkt enansökan om uppehållstillstånd eller lämnat särskilda synpunkter i ärendet.Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha lämnats sådana uppgifter omutlänningens anknytning till en underrättelseorganisation i främmande stat alten bedömning bör göras av risken för atl han här i landet ägnar sig åt spionerieller annan liknande verksamhet. Dennapraxis synes i det väsenUiga böra iakttas även i fortsättningen. Undantagsviskan naturiigtvis tänkas atl ell ärende bedöms ha sådan betydelse för riketssäkerhet atl del bör avgöras av regeringen även om säkerhetspolisen inte skulleha yttrat sig. Den omständigheten atl uppgifter har kommit in frånsäkerhetspolisen behöver å andra sidan inte automatiskt leda till att ärendetunderställs regeringen. Stårdet helt klart all utlänningen under alla förhållanden skall avvisas på annangmnd än av säkerhetsskäl, behöver sålunda ärendet uppenbarligen inteöverlämnas. Och om de uppgifter som har kommit fram i ärendet gör det uppenbartatt det med hänsyn lill utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kanbefaras all han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovligunderrättelseverksamhet här i landet, kan avvisning ske med stöd av 4 kap. 2§första stycket 4 utlänningslagen ulan att regeringen behöver kopplas in påfallet, för såvitt utlänningen inte är flykting eller Prop. 1990/91:195 annat liknande förhållande föreligger. Delkan emellertid också tänkas all uppgifter som säkerhetspolisen har lämnatframstår som helt harmlösa i belysning av del material som besluts-myndighetenhar lill sitt förfogande. I så fall behöver naturiigtvis inle enbart denomständigheten all säkerhetspolisen har yttrat sig föranleda all ärendet bedömsvara av betydelse för rikets säkerhet. Vad som är väsentligt är all regeringenfår tillfälle att pröva de från säkerhetssynpunkt vikliga eller tveksammafallen. Vadsom har sagts nu har närmast tagit sikte på fall då ett ärende gäller en frågaom avvisning. Om en fråga angående utvisning av någon som redan haruppehållstillstånd här i landet skulle aktualiseras av hänsyn lill riketssäkerhet är regeringen ensam behörig all fatta beslut (4 kap. 11 § utlänningslagen),och ärendet bör i så fall alltid överlämnas dit. Enligt regeringens förslaglill lag om särskild kontroll av vissa utlänningar m.m. (prop. 1990/91:118)skall en sådan fråga normall överlämnas lill , som har attpröva frågan om ansökan i ärendet skall göras till regeringen. Regeringen hardock också enligt förslaget möjlighet all la upp frågan självmant. Ettyttrande från säkerhetspolisen kan emellertid också länkas innehålla uppgiftersom tyder på alt utlänningen kan befaras medverka till nägon form av terrorism.Vad som har sagts om ärenden av betydelse för rikets säkerhet kommer allfå motsvarande tillämpning för terroristfallen om det nämnda förslagetgenomförs. Det innebär bl.a. att klara fall av avvisning på grund av risk förterrorism kan avgöras av polisen eller invandrarverket utan all överlämnandelill regeringen behöver ske, varvid de reguljära grunderna för avvisning i 4kap. 2§ 3 och 4 utlänningslagen kan rillämpas (Jfr. SOU 1989:104 s. 234-236 och271 -272). Delkan tänkas inträffa all ell ärende enligt utlänningslagstiftningenhar särskild utrikespolitisk betydelse. Även i sådana fall bör man kunnahänskjuta ärendet till regeringen. Därmed är inle sagt atl utrikespolitiskahänsyn skall tillåtas inverka på ärendets avgörande: delta kan givetvis inle fåske annat än möjligen inom del utrymme för diskretionär prövning som föreliggerenligt utlänningslagen. Uppenbarligen kan det likväl, om utgången av ärendethar särskild betydelse för värt lands förhållande till en främmande makt ellerlill en mellanfolklig organisation t.ex. le sig naturligast allregeringen avgör ärendet. Detsamma kan vara fallet om ärendet, ulan all vårtförhållande lill en annan stat eller någon mellanfolklig organisation kan sägasvara direkt berört, är av mycket speciellt slag och kan väntas föranleda enbetydande internationell uppmärksamhet. 1 så fall bör dock krävas synnerligaskäl för all ärendet skall få hänskjutas till regeringen. Enutgångspunkt i samband med strävandena att befria regeringen från härbehandlade överprövningsuppgifler har varit att överlämnande av ärenden lillregeringen i vissa fall skall kunna ske för all regeringen skall få tillfälleall utöva en styrning av praxis. I enlighet härmed bör alltså ett ärende kunna överlämnastill regeringen, när del bedöms vara av särskild vikt för ledningen avutlänningslagens tillämpning all ell ärende prövas av Prop. 1990/91: 195 regeringen. Äveni fall av annat slag bör ell ärende kunna överlämnas till regeringen omutgången kan antas få omedelbar betydelse för ett mycket stort antal ärendeneller annars har särskild principiell vikt. Avgränsningen av sådana ärendenfrån dem som bör avgöras på vanligt sätt är vansklig och torde vara svår altlägga fast i lagstiftningen; man får här i stor utsträckning lila tillmyndigheternas omdöme. Det är emellertid viktigt atl observera all ett ärendeom avvisning eller utvisning inle bör hänskjutas till regeringen, om denberörde utlänningen påstått alt han löper risk för tortyr eller omänsklig ellerförnedrande behandling och påståendet inte kan avfärdas som uppenbartogrundat. Del kan nämligen länkas bli bedömt som stridande motEuropakonventionen, om utlänningen i ett sådant fall bara får sin sak prövad ien instans och avgörandet går honom emot. Del bör särskilt påpekas all när delär fråga om ett rent lagtolkningsproblem eller ell renodlaträllslillämpningsspörsmål, det ytterst sällan torde vara befogat att ärendetöveriämnas lill regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på nämnden somslutinstans även om de skulle vara svårbedömda. Deärenden som enligt gällande ordning överlämnats lill regeringen avinvandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp asylsökande börjatuppträda och omständigheterna påkallar en i princip likartad bedömning av vissagrundläggande förhållanden som kan beräknas bli åberopade av ell stort antalsökande. Om det i sådana fall är exempelvis en värdering av de politiskaförhållandena i ett visst främmande land som i praktiken blir av avgörandebetydelse för en stor grupp ärenden, är del självfallet lämpligt atl regeringenfår tillfälle atl avgöra ell eller ett par typfall lill ledning för bedömningeni övriga fall. Över huvud taget gäller atl den praxis som har utbildatsig vad gäller överlämnande av ärenden till regeringen i det väsentliga böriakttas även i fortsättningen. Delkan emellertid i dessa ärenden också uppkomma principfrågor som inte haranknytning lill förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kanberäknas återkomma i ett betydande antal andra ärenden. Regeringen harexempelvis efter överiämnande från invandrarverket avgjort ett ärende i vilketprincipfrågan bestod i huruvida del kunde anses vara ell humanitärt skäl avtillräcklig styrka alt den utlänning som sökte uppehållstillstånd varHlV-siniiiad. Detta erbjuder ett exempel på ärenden som bör kunna överlämnastill regeringen även i fortsättningen. Självfalletkan del förekomma atl ett ärende hos invandrarverket eller hos nämnden medhänsyn till föreliggande familjeanknytning eller av annan liknande orsak harsamband med ett ärende som är under prövning hos regeringen. I så fall börärendet kunna hänskjutas lill regeringen. Inle minst hänsynen till de berördautlänningarna talar med styrka för all ärendena bör avgöras slutligt i ettsammanhang. Detsagda bör självklart ses mot bakgrund av alt överlämnande av ärenden utanföregående prövning i första instans är ett avsteg fråninslansordningsprincipen och som sådant skall tillgripas endast när det ärsärskilt påkallat. Ensärskild fråga är om nämnden obligatoriskt skall underställa rege- 126 ringen ell ärende för delfallet alt mer än en ledamot i nämnden hade Prop. 1990/91:195 skiljaktig meningbeträffande utgången i förhållande lill majoriteten. Som Bilaga 2 ell skäl fören sådan ordning kan åberopas all del ansvariga statsrådet därigenom skulle fåen inblick i hur lagstiftning och av statsmakterna beslutade riktlinjer verkari praktiken. Liksom när del gäller andra rällslil-lämpningsfrågor måste mangivetvis räkna med att ledamöterna i nämnden kan hamna i skilda meningar. 1sådant fall bör emellertid här som eljest vanliga omröslningsregler gälla. Altlåta regeringen bli slutinstans så snart skiljaktig mening förekommer skulleinnebära alt man för dessa fall utökar överprövningsmöjlighelerna medytterligare en instans. Detta är enligt min mening inle motiverat. Ettannat särskilt spörsmål är om både invandrarverket och nämnden skall habefogenhet all överlämna ett ärende till regeringen. Del slår ganska klart attnämnden måste ha en sådan befogenhet. Mera diskutabelt är om äveninvandrarverket skall kunna besluta om överiämnande. Del är utifrån vanligaprinciper ej helt invändningsfrilt, om en underinslans själv skall kunnaåstadkomma att ett ärende prövas i extraordinär ordning och atl den vanligabesvärsinslansen så all säga sätts ur spel. Motdelta står all utlänningsärenden som regel är mycket brådskande och all delibland kan länkas vara tämligen självklart att ett ärende bör överlämnas lillregeringen. Av betydelse är också all, om ärendet på vanligt sätt avgörs avinvandrarverket som första instans, nämnden inle får tillfälle all avgöra dettai annat fall än om verket meddelat ett för utlänningen negativt beslut ochdenne överklagar. Slutligen bör framhållas atl invandrarverket under allaförhållanden enligt kommitténs mening måste kunna hänskjuta ell ärende tillregeringen i sådana fall då ell överklagande inle skulle kunna ske om verketavgör ärendet på egen hand. Exempel erbjuder ell ärende om uppehållstillståndsom inle har samband med avvisning eller utvisning. Detnu anförda innefattar övervägande skäl för alt även invandrarverket bör kunnabesluta om hänskjulande lill regeringen. Lämpligen bör emellertid,om verket har överlämnat ell ärende lill regeringen och delta faller inomnämndens kompetensområde, regeringen ha skyldighet all höra nämnden, om ärendetinle är synnerligen brådskande. Regeringen bör också kunna överlämna ellhänskjulet ärende till . Vad som har sagts nu bör dockinle gälla fall då ett ärende har hänskjutits lill regeringen av säkerhetsskäleller därför atl det har utrikespolitisk betydelse och inle heller närhänskjutandet orsakats av familjeank-nylning. Överlämnandeav ärenden till nämnden Tidigarehar framgått att ell ärende i vilket säkerhetsfrågor aktualiseras bör överlämnas lill regeringen, i den mån del inle bedöms kunna avgöras i vanlig ordning. Överlämnandet kommer i normalfallet alt ske direkt från invandrarverket. Om ärendets känslighet från säkerhetssynpunkt står klart först sedan det överklagats lill nämnden, bör del emellertid ankomma på 127 nämnden atl besluta omöverlämnande. Det skall alltså inle förekomma all Prop. 1990/91:195 ettärende överlämnas från invandrarverket till nämnden med hänvisning Bilaga 2till all del berör säkerhetsfrågor. Däremotbör invandrarverket uppenbarligen ha möjlighet alt lill nämnden överlämna ettärende rörande en utlänning som har familjeanknylning eller annan liknande anknytninglill en utlänning som är aktuell i ell ärende hos nämnden. Som förut harkonstaterats bör sådana ärenden nämligen såvitt möjligt avgöras i ettsammanhang. Närdel gäller ärenden vilkas avgörande kan få prejudicerande karaktär skall såvälinvandrarverket som nämnden kunna överlämna ett ärende lill regeringen, när detbedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen all ärendet prövasav regeringen. Självfallet kan emellertid inle alla ärenden vilkas utgång fårbetydelse för andra likartade ärenden överlämnas till regeringen, ulan i mångafall torde del få ankomma på nämnden all meddela vägledande beslut. Möjlighetenall överlämna ärenden till regeringen bör reserveras för fall där utgången kanfå omedelbar betydelse för ett myckel stort antal fall eller annars harsärskild principiell vikt. En annan ordning skulle innebära alltför storbelastning på regeringen och knappast vara förenlig med nämndens självständigaställning. Meddenna utgångspunkt uppkommer frågan om invandrarverket skall kunna överlämnasådana ärenden lill nämnden som verket visserligen anser ha betydelse utöverdet enskilda fallet men ändå inle bedömer vara av sådan särskild vikt attfrågan bör underställas regeringen. Övervägande skäl talar för all frågan börbesvaras nekande. Det betyder att ärenden av det slag som avses nu bör avgörasav verket i vanlig ordning, med rätt för utlänningen all överklaga lill nämndeni den händelse avgörandet går honom emot. Del skulle nämligen innebära enalltför komplicerad ordning, om invandrarverket skulle tvingas gradera de merasvårbedömda fallen på sådant sätt att vissa skulle styras direkt lillregeringen och andra direkt lill nämnden, medan ytterligare andra skulleavgöras av verket på vanligt sätt. Invandrarverketbör inte heller kunna hänskjuta ett ärende lill nämnden på den grunden atlärendet har utrikespolitiska implikationer eller annars är av helt speciellkaraktär. Är ärendet av sådan beskaffenhet atl del bör avgöras av regeringenbör del hänskjutas dit. Annars bör del avgöras av verket som första instans ivanlig ordning. Sammanfattningsvisbör alltså ett överlämnande av ärenden från invandrarverket lill nämnden kommai fråga endast i de fall då ell samband mellan ärenden hos myndigheternaföreligger av familjeanknytningsskäl eller annan liknande orsak. Regeringen bör kunnaförbehålla sig rätten att avgöra visst ärende eller en grupp av ärenden Denordning som har förordats innebär all del ankommer på den myndighet somenligt vanliga regler skall pröva ett ärende invandrar- verketeller nämnden all bedöma om förutsättningarna är för handen för Prop.1990/91:195 atl ett visst ärende skall överlämnas till regeringen. För delstora flertalet Bilaga 2 fall är någon annan lösning inle praktiskt möjlig. Undanlagsvis kan emellertid länkas inträffa atl regeringenbedömer del som nödvändigt all säkerställa all ell visst ärende eller en vissgrupp av ärenden kommer under regeringens prövning, oberoende av hur de underordnademyndigheterna ser pä saken. Det kan t.ex. röra sig om ärenden av myckel storbetydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden av särskild vikt förvårt förhållande till främmande stal eller mellanfolklig organisation. Det nu antydda problemet föreligger men kansägas bli mer uttalat efter inrättandet av en särskild besvärsnämnd. Med tankepå fall av det slag som avses nu bör regeringen ha möjlighet atl förbehålla sigavgörandet av ell visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Detta bör kunnaske både i fråga om ärenden som redan har kommit in lill invandrarverket ellernämnden och beträffande ärenden som kan komma all aktualiseras inom en näraframtid. Regeringens beslut torde få meddelas genom förordning, omdet innebär en generell regel beträffande ärenden av en viss typ, och annarsgenom förvaitningsbeslut. Men självfallet skall beslut av detta slag inte kunnafattas i fråga om ell ärende som redan har avgjorts slutligt. Del bör framhållas all ett bemyndigande av detta slag börkomma alt utnyttjas med stor försiktighet av regeringen. Normall bör nämligenregeringen på samma sätt som kunna förlila sig på all deärenden i vilka regeringen bör falla beslut kominer atl överlämnas ulan någonsärskild föreskrift om delta från regeringens sida. Några remissinstanser har anfört betänkligheter motförslaget i denna del under åberopande av all del skulle strida motregeringsformen all tillerkänna regeringen denna möjlighet. JK har emellertidför sin del uttryckligen anfört all del inle föreligger några grundlagsmässigahinder mot alt regeringen i undantagsfall ges möjlighet att besluta om attvisst ärende eller viss ärendegrupp skall överlämnas till regeringen. Jag delarJKs uppfattning och anser alltså atl förslaget i denna del inle strider motregeringsformen. De ärenden enligt medborgarskapslagen som ankommer påregeringen är följande: överklagandenav invandrarverkels beslut i naturalisalionsärenden, dvs. ärenden avseendeansökningar om att upptas lill svensk medborgare (6§ medborgarskapslagen) överklagandenav invandrarverkels beslut i ärenden rörande ansökan om bibehållande av svensktmedborgarskap (8§ första stycket medborgarskapslagen) överklagandenav invandrarverkels beslut i ärenden rörande ansökan om befrielse från svensktmedborgarskap (9§ medborgarskapslagen) ärenden som avinvandrarverket har överlämnats lill regeringen för 129 9 1990/91. avgörande(9a§ medborgarskapslagen) Prop. ansökan om förklaring alt någon är svensk medborgare (ll§ andra Bilaga 2 Jagredovisar i del följande mina överväganden i fråga om insiansordningenbeträffande dessa ärendegrupper. Överklagandenav invandrarverkets beslut i naturalisalionsärenden Beslutanderätteni naturalisalionsärendena ankom på regeringen fram lill . I motiven tilllagändringen detta år, vilken innebar all ärendena flyttades över lillinvandrarverket, diskuterades om överflyttningen skulle avse samtliga ärendeneller enbart ärenden av enklare beskaffenhet. En förutsättning för delställningstagande som gjordes och som innebar alt samtliga ärendenöverflyttades var enligt departementschefen (prop. 1968:158 s. 71 f) altvissa slags ärenden skulle kunna överlämnas lill regeringen och att invandrarverkelsbeslut skulle kunna överklagas dit. Vissanaturalisalionsärenden är av sådan art atl de enligt min mening lämpligen bör prövas av regeringen även i fortsättningen. En sådan prov- ' ningkan som komma lill stånd genom all dessa ärenden överlämnas lill regeringen.Beträffande övriga ärenden bör det, på samma sätt som gäller,ankomma på invandrarverket all falla beslut i första instans. Del ärofrånkomligt all en möjlighet till överprövning då måste stå öppen. Någotprincipiellt eller praktiskt hinder mot atl överprövningen läggs på ell annatorgan än regeringen anser jag dock inte föreligga. Prövningeninnehåller ett sådant inslag av rättstillämpning alt den i och för sig myckelväl kunde ankomma på domstol och då i första hand på kammarrätt. Ärendena är såförhållandevis begränsade till antalet all de aktuella strävandena alt renodladomslolsverksamhelen inle får samma tyngd som motargument som beträffandeutlänningsärendena. Del finns emellertid ell naturligt samband mellan utlänningsärendenaoch naturalisalionsärendena. De kunskaper nämnden får rörande bl.a.förhållandena i andra länder är av värde även för prövning avmedborgarskapsfrågor. Av betydelse är också all naturalisalionsärendena kommerall bidra lill atl göra nämndens arbetsuppgifter något mera varierade än om denenbart skulle handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen. På grund avvad som sagts anser jag alt överklaganden av beslut i naturalisalionsärendeni fortsättningen bör prövas av den särskilda nämnden. Enspeciell grupp av ärenden bör dock förbehållas regeringen. Enligt 6§ andrastycket medborgarskapslagen kan en utlänning i vissa fall naluraliseras somsvensk medborgare även när de reguljära förutsättningarna för naluralisalion iförsta stycket samma paragraf inte föreligger. Det gäller här fall då delbedöms vara till gagn för riket att sökanden upptas till svensk medborgare samldå sökanden förut varit medborgare här eller är gift med en svensk medborgareeller det annars med hänsyn lill sökandens förhållanden finns särskilda skäl. Delsynes av principiella skäl böra ankomma på regeringen som enda instans att pröva om någon skall beviljas svenskt medborgarskap därför all del bedöms vara tiU gagn för landet. Svenskt medborgarskap på denna 130 grund har i praktikenbeviljats bl.a. framstående vetenskapsmän och Prop. konstnärer som bott ilandet under kortare lid än som föreskrivs i de Bilaga 2 Jagföreslår alltså den ordningen atl del skall ankomma på regeringen ensam attbesluta i alla frågor som gäller om någon skall upptas till svenskmedborgare därför atl del bedöms vara lill gagn för landet.Övriga undantag från de reguljära reglerna bör som prövas i första instans avinvandrarverket, vars beslut bör kunna överklagas lill Överklagandenav invandrarverkets beslut i ärenden om bibehållande av eller befrielse frånsvenskt medborgarskap Ansökningarom bibehållande av svenskt medborgarskap (8 § första stycketmedborgarskapslagen) eller befrielse från sådant medborgarskap (9§ medborgarskapslagen)prövas av invandrarverket med besvärsräll lill regeringen. Avsamma skäl som anförts beträffande naturalisalionsärendena anser jag all besluti dessa frågor i fortsättningen bör få överklagas lill den särskilda nämnden. Gällandeordning innebär all invandrarverket får överiämna ell ärende till regeringen omsärskilda skäl föreligger (9a§ medborgarskapslagen). Närregeln infördes, vilket skedde i samband med all beslutanderätten inaturalisalionsärenden flyttades från regeringen lill invandrarverket, gavdepartementschefen vissa riktlinjer för när överlämnande bör ske. 1 första handavsågs ärenden med utrikespolitisk anknytning eller av särskilt grannlaga natursaml ärenden som kan få särskild betydelse för prövningen av andra ärenden(prop. 1968:158 s. 73). Reglernaför överlämnande av medborgarskapsärenden bör utformas på ett sätt som ihuvudsak motsvarar vad som föreslagils för ärenden enligtutlänningslagstiftningen. På samma sätt som gäller för sistnämnda ärendeninnebär sålunda lill en början regeringens ansvar för säkerhetsfrågor allnaturalisalionsärenden där sådana frågor uppkommer bör överiämnas tillregeringen för avgörande. Säkerhetsfrågoraktualiseras i regel genom uppgifter som säkerhetspolisen lämnat i ell ärende.Sådana frågor kan emellertid komma upp även på annat sätt. Med hänsyn lill denbetydelse säkerhetsaspekterna har i naturalisalionsärenden bör överlämnande sågott som undantagslöst ske när det i ell ärende framkommit uppgifter som lyderpå alt ärendet kan röra rikels säkerhet eller allmän säkerhet ochomständigheterna inle är sådana all del står klart all ansökningen skall avslåsoberoende av dessa aspekter. Undanlagsviskan även inträffa all del i bedömningen av ett medborgar skapsärende kommer in ell utrikespolitiskt moment av sådan styrka alt ett ärende bör överlämnas till regeringen eller att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. har jag behandlat dessa frågeställningar för utlänningsärendenas del. Motsvarandesynpunkter gör sig gällande i de nu aktuella ärendena. Ett Prop.1990/91:195 synnerligt skäl för att överiämna ett ärende till regeringen kanhärutöver Bilaga 2 vara alt del bedöms vara till gagn för landet allsökanden blir svensk medborgare, fastän sökanden själv inle åberopat dennagrund. Äveni medborgarskapsärenden bör regeringen få tillfälle att utöva en styrning avpraxis. Detta bör ske genom alt del föreskrivs alt ett ärende skall överlämnaslill regeringen när det bedöms vara av särskild vikt för ledning avtillämpningen av medborgarskapslagen all ärendet prövas av regeringen. Detgäller då i regel ärenden i vilka del uppkommit fråga om all genomföra en sådanändring av praxis som får särskild räckvidd och betydelse, exempelvis förbedömning av ell stort antal ärenden . Detkan också övervägas om man även på medborgarskapslagsliflning-ens område böröppna möjlighet för alt ell ärende skall kunna överlämnas lill regeringen avdel skälet alt del med hänsyn t\[\ familjeanknytning har samband med ell ärendesom prövas av regeringen. Enligt min mening är emellertid en sådan ordningknappast motiverad på delta område, eftersom intresset av alt ärenden avsådant slag avgörs inle har samma styrka som när det gällerutlänningsärenden. Varje ärende skall ju för övrigt även i fall av detta slagunderkastas en individuell prövning efter sin art.