prop · GE0360 · 1990-12-31 00:00:00 — En del är oroliga för att personnumret kan utnyttjas så att det medför otillbörligt intrång i den personliga integri teten, t. ex. genom att personnumret på ett enkelt sätt kan användas som kopplingsnyckel i ADB-stödda register för samköraing med andra person- 63 register,vilket skapar ökade möjligheter till kontroll av den enskilde Prop.1990/91:60 individen i olika hänseenden. Andra reagerar mot vad de upplever somonödig användning av personnummer, t.ex. att man måste uppge personnummer föratt få låna en bok från ett bibliotek. Denenskilde kan också uppfatta det som en nackdel att personnumret ärinformationsbärare, t. ex. att ålder framgår av personnumret. Vidarekan personnumret inbjuda till övertro på dess tillförlitlighet som endaidentifikationsbegrepp. Man kan felaktigt tro att en kontroll av identiteteninte behöver göras också med t. ex. namn, adress och födelseort. I dettasammanhang bör man hålla i minnet att det trots kontrollsiffran i personnumretändå inte alltid är möjligt att vid databehandling upptäcka felaktiga, menformellt rimliga personnummer. Redanunder uppmärksammades att samköraing av olika personregister kundemedföra risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. DALKbehandlade frågan om samköming och användning av personnummer i samband med enöversyn av datalagen i betänkandet (SOU 1978:54) Personregisterdatorer integritet. 1 betänkandet redovisade DALK som sin uppfattning att samkörningarinte på något avgörande sätt skulle hindras, om personnumren slopades ipersonregistren. Att förbjuda användningen av personnummer i sådana registerskulle visserligen på kort sikt försvåra möjligheterna till samköming, menefter någon tid skulle de tekniska förutsättningaraa för samköming med hjälp avandra identifierande uppgifter, t. ex. namn och adress, föreligga i sammaomfattning som . Ett förbud mot att använda personnummer vid automatiskdatabehandling skulle också leda till stora kostnadsökningar och andra olägenheter.DALK var därför inte beredd att föreslå något förbud eller någon omfattandebegränsning i användningen av personnummer i personregister. Remissbehandlingenav betänkandet visade att det bland remissinstanserna förelåg en allmänenighet om att användningen av personnummer i personregister inte bordebegränsas på något avgörande sätt. Den dåvarande justitieministern uttalade i prop.1978/79:109 om ändring i datalagen (s. 12) att DALK hade anfört övertygandeskäl mot att begränsa användningen av personnummer. Han pekade särskilt på atten begränsning av användningen skulle kunna få effekter som i själva verketmotverkade syftet att skydda den personliga integriteten. a. skulleriskerna för personförväxlingar öka avsevärt. Även om det enligt hans meningalltså inte fanns skäl att begränsa användningen av personnummer i registren ansåghan att det i vissa fall kunde vara befogat att begränsa användningen avpersonnummer i uppgifter som lämnas ut från ADB-register. Begränsningar i dethänseendet kunde åstadkommas redan med stöd av gällande bestämmelser. Vidriksdagsbehandlingen av propositionen hemställde (KU1978/79:37) att skulle bifalla propositionen. Kritikenmot vad många människor upplever som en integritetskänslig eller onödig användning av personnummer inom den offentliga och den enskilda sektorn tog emellertid ny fart . Krav har på nytt 64 restsom att användningen av personnummer skall förbjudas eller begrän- Prop.1990/91:60 sas. Det var mot denna bakgrund DOK tillkallades. Somjag redan nämnt har DOK gjort en grundlig kartläggning av användningen avpersonnummer. Kartläggningen visaratt personnumret har fått en mycket storutbredning i som vårt mest tillförlitliga identifikationsbegrepp. Isamband med ADB är personnumret det dominerande sökbegreppet. De omfattande aviseringssambandenmellan olika register för uppdatering, kontroll och övervakning förutsätter ettenhetligt sökbegrepp. Det är uppenbart att en i stort sett fri ochokontrollerad utbredning av personnummeranvändningen harsatt sina spår. Det faktum att denna användning är nära förknippad med denautomatiska databehandlingen, som har expanderat kraftigt ,förstärker naturligtvis effekterna. Kartläggningenvisar vidare att konsekvenserna av att personnummer används inte entydigt kankaraktäriseras som bra eller dåliga, nyttiga eller onyttiga, ofarliga ellerfarliga. På flera punkter har användningen såväl positiva som negativa inslag.Ofta är det en värderingsfråga vilket som överväger. När det gäller datorbaseradepersonregister har man nästan undantagslöst godtagit behovet av attanvända personnummer i samband med att tillstånd har lämnats för att inrättaoch föra personregister. Förmin del anser jag att frågor som i första hand rör personregistrens omfattning,ändamål och innehåll, samköming av olika register, offentlighets-, data- ochsekretesslagstiftningens utformning och tillämpning, sårbarhetsproblem ochmycket annat, på ett olyckligt sätt ofta har fokuserats till användningen avpersonnummer. Det finns knappast befogade skäl att betrakta personnumret somsådant som integritetskränkande. Det kan däremot användas på ett sätt sommedför ökad risk för integritetskränkningar. Detta måste man vara medveten omnär man diskuterar vad som utgör integritetshot. Betydelsen avpersonnummeranvändningen som integritetshot skall alltså ges sina rättadimensioner. Denopinion som finns för åtgärder mot användningen av personnummer är också vidnärmare påseende djupt splittrad. Detta hänger samman med att det inte finnsnågon enighet när det gäller att formulera vad det är som skall betraktas somintrång i den enskildes personliga integritet. Det är därför ofta inte möjligtatt tillfredsställa krav som har ställts från en viss åsiktsriktning utan attgå emot uppfattningen hos andra. Varkende undersökningar som har gjorts angående allmänhetens attity der till användningen av personnummer, dess kontakter med datainspek tionen eller den omfattande massmediebevakningen har egentligen för mått att klargöra vad opinionsbildningen egentligen bygger på. Exempel på sådant som oroar och irriterar och som av allt att döma har lett till kritiska synpunkter på användningen av personnummer är en reaktion över att personnumret ofta får ersätta namnet som identifikationsbegrepp i kontakten människor emellan och en allmän fientlighet mot datatekni ken. Andra exempel är en motvilja mot kontroll och övervakning med hjälp av ADB, en negativ inställning till centrala registeriösningar i stället för decentraliserade sådana och en rädsla för de möjligheter till samord- 65 5 1990/91. ning och spridning avpersonuppgifter som användningen av ett enhetligt Prop. 1990/91: 60 ochoföränderligt identitetsbegrepp medför. Det kan vidare finnas en motvilja moten insamling av uppgifter som upplevs som onödig och slentrianmässig eller motdirektreklam och annan kommersiell användning av dataregister medpersonuppgifter. En rädsla för datasamhällets sårbarhet kan också spela in. Deopinionsundersökningar som har gjorts tyder dock på en utbredd förståelse föranvändningen av personnummer i en del offentliga register, t.ex. inomskatteförvaltning, allmän försäkring och sjukvård. Enligtmin mening diskuteras användningen av personnummer ofta på ett osakligt ochmissvisande sätt utan några försök att sätta in denna användning i dess rättasammanhang. En noggrann genomgång av för- och nackdelar vid användningen avpersonnummer, en bedömning av de ekonomiskt och administrativt godtagbaraalternativen och en värdering av integritetsaspekter ger inte utrymme för degrova förenklingar som ofta förekommer. Detfinns därför enligt min uppfattning inte någon anledning att förbjudaanvändningen av personnummer i de fall där detta skulle medföra kommunikationssvårigheter,förväxlingsrisker eller kostnadsökningar som inte står i proportion tillfördelarna från integritetssynpunkt. Trotsde skyddsregler som redan finns mot intrång i den enskildes personligaintegritet anserjag i likhet med DOK och de allra flesta remissinstanserna motbakgrund av allmänhetens oro och reaktion på en ibland slentrianmässig ochoöverlagd användning av personnummer att en reglering avpersonnummeranvändningen bör ske. Jaghar gjort denna bedömning mot bakgrund av att det som redan framhållits ären grundförutsättning för att ADB-tekniken skall kunna utnyttjas så att dessfördelar tas till vara, att medborgarna inte känner främlingskap och upplevertekniken som ett hot. Uppenbarligen är det många som är främmande förpersonnummeranvändningen i ADB-sam-manhang och ser denna som en fara för den personligaintegriteten. Detta gör det befogat att i rimlig utsträckning och på ettlämpligt sätt motverka obefogat användande av detta identifikationsbegrepp. Ensärskild lag eller en komplettering av datalagen DOKhar som jag redan nämnt lagt fram två alternativa förslag till åtgärder föratt åstadkomma en reglering och begränsning av användningen av personnummer i datorbaseradepersonregister. Detena innebär en helt ny lag om användning av personnummer. Det förslaget innebäri huvudsak att personnummer inte skall få användas i personregister som försmed hjälp av ADB om inte någon av följande förutsättningar är uppfylld. 1.Den registrerade har medgettanvändningen av personnummer. 2.Registret har stöd i lag ellerförordning. 3.De registrerade uppgifternaförs inom en verksamhet från vilken det enligt lag ellerförordning finns skyldighet att lämna personuppgifter som 66 innehållerpersonnummer till sådant register som har stöd i lag eller Prop. 1990/91:60förordning. 4.Datainspektionen har medgett användningen av personnummer i tillståndspliktigtregister för forskning eller framställning av statistik. Förslagetom en ny särskild lag innebär att datalagens krav på att personregister skallinrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i registrerads personligaintegritet uppkommer utvidgas till ett allmänt krav på sådant hänsynstagandevid all hantering av personnummer. Kravet skall således gälla också närpersonnummer används utan samband med användning av ADB. Vissaövergångsbestämmelser för befintliga personregister föreslås. Detandra s. k. kompletteringsförslaget innebär att 7 § datalagen utvidgas med enföreskrift om att personnummer får registreras endast när detta är uppenbartpåkallat med hänsyn till registrets ändamål, vikten av en säker identifieringav de registrerade eller av annat skäl. Tanken är både att de registeransvarigasjälva skall visa återhållsamhet när det gäller att använda personnummer ochatt datainspektionen skall övervaka användningen såväl vid tillståndsgivningsom i samband med tillsyn. Vidare skall personnummer inte utan särskilda skälfå användas på datautskrifter. Kompletteringsförslagethar samma syfte som förslaget till en helt ny lag men är mindre resurskrävandeoch medger i större utsträckning en successiv anpassning till en begränsadanvändning av personnummer. DOK anser att det framför allt är användningen avpersonnummer utan samband med ADB och kanske även den enligt DOK mer ellermindre onödiga användningen i datorbaserade register som man inte lika snabbtkommer till rätta med om man väljer kompletteringsförslaget. DOKtar inte ställning till vilket av de alteraativa förslagen som bör genomföras.Det finns enligt DOK anledning att fästa stor vikt vid de synpunkter som kommeratt lämnas av berörda remissinstanser och i den debatt som förslagen kan geupphov till. Det slutliga valet blir enligt DOK bl.a. beroende av bedömningarangående hur akut behovet av snabba åtgärder är, i vilken utsträckning deregisteransvariga kan förväntas ställa upp frivilligt och vilka kostnader somkan godtas. 1 ett särskilt yttrande har tre av kommitténs ledamöter dockförordat en särskild lag. Deallra flesta av de remissinstanser som tagit ställning till något av förslagen förordar kompletteringsförslaget. Genomgående har dessa re missinstanser uttalat att det andra förslaget kommer att medföra en onö dig byråkratisering och betydande kostnadsökningar som förde larna med en särskild lag inte kan förväntas bli så stora. Flera av remissin stanserna påtalar att den nya lagen förutsätts medge undantag i mycket stor omfattning på en rad olika områden varför man inte kan tala om något förbud mot användningen av personnummer. Åtskilliga remissin stanser anmärker också särskilt att kravet i den huvudregel som enligt förslaget skall gälla att användningen av personnummer skall grunda sig på samtycke från den registrerade inte får så stor betydelse eftersom någon valfrihet för den enskilde i många fall rent faktiskt inte kommer att finnas. När det enda alternativet till att medge registrering av personnum ret är att avstå från att bli exempelvis medlem eller kund hos den register- 67 ansvarige kan man enhgtremissinstanserna inte tala om någon reell valfri- Prop. 1990/91:60 het. Detstora flertalet remissinstanser har således stannat för att kompletteringsförslagetär det förslag som är mest realistiskt och ändamålsenligt. Det framhållssärskilt att förslaget har den fördelen att det möjliggör en smidig ochobyråkratisk anpassning till förhållandena på olika områden. Somjag redan anfört är det inte personnumret i sig som är integritetskränkande.Det är i stället användningen av personnummer i datorbaserade personregistersom enligt min mening främst kan innebära integritetskränkningar. Detta talarför att man begränsar en eventuell författningsreglering till att avse endastanvändningen av personnummer i samband med ADB. Därigenom undviker man ocksåatt utvidga datainspektionens verksamhet till att även omfatta manuellpersonregistrering, något som skulle ha blivit f"n konsekvens av förslagettill en helt ny lag. 1 stället bör datainspektiont.. ges ökade möjligheter attvid tillståndsgivning och tillsyn ingripa mot personnummeranvändning som kanhota den personliga integriteten. Målet bör vara att finna en lagteknisklösning som medger personnummeranvändning i all den utsträckning som frånintegritetsskyddssynpunkt är försvarbar men som möjliggör eneffektiv spärr mot ett alltför omfattande bruk. Enligt datainspektionens meningutgör kompletteringsförslaget en lämplig lösning. Datainspektionen anser kan uppnå i allt väsentligt samma resultat genom den lösningen som genom ensärskild lag. Medhänsyn härtill förordar jag i likhet med de allra flesta remissinstanserna enkomplettering av datalagen. Jag vill i detta sammanhang klart deklarera att ettgenomförande av kompletteringsförslaget inte behöver resultera i ett lägreintegritetsskydd än alternativet med en helt ny lag. Kompletteringsförslagethar dessutom de fördelarna att det är mindre resurskrävande och medger i störreutsträckning än det alternativa förslaget en successiv anpassning till enbegränsad användning av personnummer. Utjormningenav en komplettering av datalagen Föratt på ett smidigt sätt åstadkomma en begränsning av användningen avpersonnummer i ADB-baserade register är det väsentligt att de registeransvarigabeträffande varje enskilt register överväger behovet av att registrerapersonnummer. Kan de avstå från att registrera sådana bör de göra det. Jagförordar därför att datalagen kompletteras så att detta klargörs för de registeransvariga. Redanmed nuvarande lagstiftning kan datainspektionen bestämma att ett register intefår innehålla personnummer eller att användningen av personnummer i ett visstregister skall vara villkorad på något sätt (6 och 18§§ datalagen). En förutsättningär emellertid att användningen kan medföra otillbörligt intrång i registreradspersonliga integritet. I7 § datalagen slås fast att personregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet uppkommer. Därefter anges i fyra punkter några faktorer som har särskild betydelse för 68 integritetsskyddet.I punkt 1 sägs att registret skall föras för ett bestämt Prop. 1990/91:60ändamål. Vidare skall iakttas att inte andra uppgifter registreras än som ståri överensstämmelse med registrets ändamål (punkt 2) samt att uppgifter intesamlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registretsändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller ienlighet med den registrerades medgivande (punkt 3). Slutligen skall iakttasatt uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelseeller mot otillåten ändring eller spridning (punkt 4). Reglernai 7 § är tillämpliga på alla slag av personregister, oavsett om de krävertillstånd av datainspektionen eller ej. De gäller också för sådana personregistersom får föras utan licens, dvs. sådana som förs uteslutande för personligt bruk(2 § tredje stycket datalagen). Även register som har beslutats av regeringeneller , s. k. statsmaktsregister (jfr 2 a § första stycket datalagen),omfattas av paragrafens bestämmelser. EnligtDOK:s förslag skall ett nytt stycke läggas till paragrafen. I detta skall förstanges att personnummer endast får registreras när det är uppenbart påkallatmed hänsyn till registrets ändamål, vikten av en säker identifiering avregistrerad eller av annat skäl. Vidare föreskrivs att personnummer inte utansärskilda skäl får användas på datautskrifter. Jagkan i allt väsentligt ansluta mig till detta förslag. Genom tillägg av det härförordade slaget markeras tydligare att användningen av personnummer iregistersammanhang alltid bör prövas från integritetssynpunkt och även att"onödig" användning skall betraktas som ett integritetsintrång. Däremotanser jag i likhet med hovrätten över och , kammarrätten iStockholm och att det leder något för långt att för registreringav personnummer begära att registreringen skall vara "uppenbart"påkallad av de angivna skälen. Jag anser å andra sidan att bestämmelsen börstramas upp så att registreringen skaU vara påkallad av något"godtagbart" skäl. Som exempel på godtagbara skäl bör i lagtextennämnas de särskilda fömtsättningar som DOK angett. Härigenom markeras tydligareatt det skall vara fråga om ett skäl av ett sådant slag som objektivt framstårsom befogat. Man kan uttrycka saken så att den registeransvarige har bevisbördanför att personnummer skall få finnas i ett personregister och attdatainspektionen skall pröva halten i de skäl som åberopas. Fall där det kanfinnas sådana objektiva skäl är bl.a. vissa forskningsregister och andraregister där det är särskilt viktigt med en säker identifiering, t. ex. för atttillgodose fömtsedda framtida forskningsbehov. Närdet gäller datautskrifter anser jag liksom DOK att personnummer inte böranvändas på datautskrifter utan särskilda skäl. Särskilda skäl för att tillåtaspridning av personnummer på detta sätt kan vara att en viss mottagare behöveruppgifter för identitetskontroll, registersökning eller registrering. Det äralltså helt klart att mantalsskrivningsbevis, personbevis och liknande intygfår innehålla personnummer även i fortsättningen. Mottagaren använder normaltdessa intyg för sådana ändamål att kravet på särskilda skäl är uppfyllt. Detkommer i första hand an på de registeransvariga själva att bedöma 69 vilkakonsekvenser paragrafens regler får i det enskilda fallet. Den själv- Prop.1990/91:60 ständiga skyldigheten för de registeransvariga att motverka obefogadanvändning av personnummer medför alltså att bestämmelsen kan få genomslagskraftäven i register som är tillståndspliktiga. Jag utgår ifrån att datainspektionenpå olika sätt lämnar råd beträffande tillämpningen av bestämmelserna. Det börobserveras att föreskrifterna i 7 § anger en minimistandard förpersondataskyddet. Datainspektionen är oförhindrad att besluta om föreskriftersom innebär ytterligare skyldigheter för de registeransvariga i de avseendensom nämns i paragrafen. Sådana föreskrifter kan beslutas med stöd av 6 § isamband med att tillstånd meddelas för ett tillståndspliktigt register (jfr 6 a§). Bestämmelserna i 7 § ger också datainspektionen ett underlag för att vidbehov ingripa enligt tillsynsreglerna även mot register som inte omfattas avtillståndsplikten. Om det visar sig nödvändigt kan inspektionen ingripa medföreskrifter enligt 18 § både mot tillståndspliktiga och andra register. Enföratsättning för att förslaget skall få avsedd effekt är att datainspektionenfår en betydande frihet när det gäller att finna lämpliga former för denframtida användningen av personnummer. Förslagets genomslagskraft blir såledesi hög grad beroende av hur datainspektionen väljer att hanterapersonnummerfrågan. Man kan därvid utgå från att datainspektionen beaktarvikten av ett gott skydd för den personliga integriteten. Föratt underlätta såväl allmänhetens möjligheter att få insyn i personnummeranvändningeni ADB-sammanhang som datainspektionens tillsyn över de registeransvarigastillämpning av de nya reglerna i 7 § anserjag att det är nödvändigt att deregisteransvariga åläggs en skyldighet att ange om de använder personnummer isina register. Fördatainspektionens överblick och kontroll bör användningen av personnummer ävenanges i de förteckningar enligt 7 a § datalagen som den registeransvarige ärskyldig att ha över sina personregister. Dessaförteckningar skall som tidigare nämnts hållas tillgängliga för datainspektionenoch på begäran av denna ges in till inspektionen. Om den registeransvarigebrister härvidlag, får inspektionen förelägga vite (24 §). Den som bryter mot regleraaom förteckningsskyldighet kan dessutom dömas till böter (20 § andra stycket). Somframgått ovan är kompletteringsförslaget avsevärt mindre resurs krävande än förslaget till en ny särskild lag och medger i större utsträck ning en successiv anpassning till en mer begränsad användning av person nummer. Bestämmelserna bör dock bli tillämpliga. Detta ser jag som en stor fördel. De skäl som skall vara avgörande för om person nummer skall användas eller ej kan dock ha olika tyngd beroende på om det är fråga om befintliga eller nya register. I de fall användningen av personnummer utan svårigheter kan avvaras skall de givetvis tas bort ur registren. Jag föreställer mig att detta är fallet i ett stort antalpersonregis ter där registrering av personnummer kanske skett mer eller mindre slen trianmässigt. I det stora flertalet fall torde detta kunna ske utan kostnader för den registeransvarige eftersom många personregister är konstmerade med okomplicerade datorprogram. I de fall det är fråga om mer komplice rade system kan situationen vara annorlunda. Kostnadsaspekten måste då 70 givetvisvägas in när ställning tas till om de nya reglerna medför att personnummer inteskall få förekomma. I sådana fall bör de nya bestämmelserna inte hindra attpersonnumret får finnas kvar till systemen av annan anledning konstraeras omeller skall bytas ut. Såvitt gällerdatainspektionen bör frågan om användningen av personnummer i första handkomma under dess bedömning i samband med inrättande och förande av nyapersonregister samt ändringar av befintliga register. Att kräva attdatainspektionen i samband med ikraftträdandet gör en genomgång av samtligapersonregister ter sig inte realistiskt med hänsyn till den i så fallbehövliga resursåtgången. bör datainspektionens tillsyn överpersonnummeranvändningen givetvis också omfatta det äldre registerbeståndet.Meddessa förutsättningar räknar jag med att reformen skall kunna genomföras inomramen för datainspektionens nuvarande resurser. 8 Överklaganden av myndigheters beslut enligt 10 §datalagen Mitt förslag:Överklaganden av myndigheters beslut att vägra lämna utdrag ur personregisterenligt 10 § datalagen skall ske i samma ordning som beslut att vägra att lämnaut en allmän handling enligt offentlighetsprincipen. Skälenför mitt förslag: Enligt 10 § datalagen skall den registeransvarige på begäranav en enskild utan kostnad underrätta denne antingen om innehållet ipersonuppgifter som ingår i personregister och innefattar upplysning om honomeller om att sådan uppgift inte förekommer i registret. En sådan begäran skallframställas skriftligen och vara egenhändigt undertecknad av den enskilde.Haren underrättelse lämnats, behöver ny underrättelse inte lämnas till sammaperson förrän .