prop · GE03100 · 1990-12-31 00:00:00 — Betydelsen av bistånd till sektomunderstryks dock, liksom nödvändigheten av att lösa de problem som kännetecknarsamarbetet inom sektorn. De instanser som avstyrkt bildandet av SITCO har oftagjort så med hänvisning till att man anser att problemen inte orsakas avorganisationsformen. BITS anser att SITCO skulle förstärka dennäringspolitiska profilen i biståndet och att verksamheten bör inriktas påprogramlandskretsen och andra mycket fattiga länder. SIDA anser att eneventuell ny organisation även bör ta över det tekniska biståndet inom BITS.SWEDFUND delar utredningens uppfattning att det är väsentligt att öka stödetför att skapa ett bra klimat för näringslivs-utveckling. SIDA bör ges ansvaretför det förvaltningsinriktade och mak-ro-ekonomiska stödet och även stöd förinstitutionell infrastruktur av "uppifrån och ner" karaktär enligtden terminologi introducerar i sitt svar. Stöd till företagsnivån ochdess organisationer, dvs. "nerifrån och upp frågor", bör handhas avSWEDFUND. anser att stödet till institutionsuppbyggande ej börbegränsas till statliga institutioner. Flertalet remissinstanser anser att eneventuell ny organisation ej bör inrättas i aktiebolagsform. Ett stort antal remissinstanser är negativa tillatt inordna IMPOD i en eventuell ny organisation för näringslivsbistånd.Inställningen motiveras med att såväl IMPODs arbetssätt som dess relationertill resursbasen skiljer sig från de andra organisationerna. IMPODs karaktär avhandelsfrämjande organisation, med ett kommersiellt arbetssätt snarare än"myndighetspräglat", framhålls av flera instanser. Den principiellafrågan, om näringslivsstödet skall omfatta också bredare handelsfrämjandeinsatser ur ett u-landsperspektiv kommenteras ej uttryckligen avremissinstanserna. anser dock att en vidgning av IMPODs mandat tillatt omfatta export av u-landsprodukter till andra i-länder skulle förstärkasamverkansmöjligheterna med fonden och industribyrån. Utredningens förslag beträffande biståndetsfältrepresentation stöds i sina huvuddrag av remissinstanserna. Förslagetom landprofiler välkomnas av bl.a. SAREC och BITS medan 69 RRV och statskontoretanser att detta innebär ett nytt planeringssystem Prop. 1990/91: 100 som kan skapa förvirring. Flertalet remissinstanser berör inte frågan omsamlokalisering av biståndsmyndigheterna. Statskontoret och ambassaden iMexico stöder dock tanken. Förslaget om att inrätta ett särskilt utrednings-och utvärderingssekretariat tillstyrks av flera remissinstanser.Statskontoret, /Exportråd ochLantbruksuniversitetet (SLU) är dock tveksamma till förslaget.Multibiståndskommittén anser att sekretariatets mandat bör omfatta också detmultilaterala biståndet. Detsvenska bilaterala biståndet präglas till såväl inriktning som arbetsformer avmångfald. Geografiskt sett har tyngdpunkten legat på programlandskretsen. Jagförutser att också huvuddelen av insatserna skall koncentreras tillett begränsat antal fattiga samarbetsländer. Biståndets roll i en svenskutrikespolitik präglad av solidaritet och strävan efter internationellsamverkan gör dock att även bör dela med sig erfarenheter och bidratill utvecklingen i en vidare krets av länder. Jag delar utredningensuppfattning att det är väsentligt att finna effektiva former för planering,samordning och utvärdering av ett bistånd som växt i omfattning bådekvantitativt och i fråga om länder och ämnesinriktning. Den helhetssyn somutredningen presenterar för inriktningen och arbetsfördelningen inom detbilaterala biståndet är enligt min mening en värdefull modell för hurbiståndet skall kunna administreras och bedrivas på ett effektivt sätt. Sedan direktiven för utredningen fastställdes haren utveckling av rollfördelningen mellan BITS och SIDA i linje medutredningens förslag redan böriat växa fram. SIDA arbetar t.ex. med sektorstödtill undervisning i och BITS verksamhet har, inte minst genom biståndettill Central-och fått en ökad bredd i fråga om vilka mål som i förstahand tillgodoses. Det över åren stora deltagandet ibiståndsverksamheten av företag, myndigheter, organisationer och enskilda experter i planering, genomfö rande och uppföljning av biståndsprojekt har skapat en ökad kompetens i för utvecklingssamarbete. SIDA har genom sin utkontraktering haft stor betydelse för att bygga upp detta kunnande vid olika institutio ner. Dessa tar nu allt oftare på sig en självständig roll för att lösa utveck lingsuppgifter i samverkan med parter i mottagarländerna. En fömtsätt ning för BITS verksamhet är att kunnande och intresse för att ta sig an biståndsuppgifter finns i . Också framgent bör det dominerande arbetssättet för BITS vara att granska och finansiera kontrakt mellan parter i mottagarlandet och . Arbetssättet fömtsätter kompetens och engagemang på mottagarsidan för att identifiera behov och angrepps sätt samt för ansvarstagande i genomförandet. Jag anser att detta kan säkerställas bl.a. genom deltagande i finansieringen. På svensk sida måste också ett intresse och kunnande finnas som redan svarar mot eller kan 70 anpassasför att möta dessa behov. Jag välkomnar att BITS inlett en Prop. 1990/91: 100 utökad utvärderings- och informationsverksamhet. Export av tjänster för att bidra till utvecklingoch förändringsarbete inom olika samhällsområden är en "marknad" somväxer med den ökade internationaliseringen. har biståndetbidragit till att bygga upp denna marknad genom efterfrågan på tekniskakonsulttjänster. I ökad utsträckning efterfrågas nu erfarenheter inom andrasamhällsområden som rättssystem, förfaltningsfrågor, ekonomisk politik,miljöskydd och primärvårdsorganisation m. m. Som framhållits har SIDA genom sinutkontraktering bidragit till att mobilisera biståndsintresset i . Påsenare år har BITS också bidragit till denna utveckling som ettintresse från för att ta del av erfarenheter från svenskförvaltning tillkommit. SAREC svarar för en ökad efterfrågan påmedverkan från universitet och högskolor. I denna situation av ökad efterfråganvisar sig begränsningarna hos den svenska resursbasen. Tekniskt kunnande frånett fackområde i kombination med förmåga att anpassa detta till krav som ställsi ett annat land, en annan kultur och i en annan utvecklingssituation är ännuknappa resurser. Språkkunskaper brister och för många myndigheter hardeltagande i utvecklingssamarbete varit en marginell om än förpersonalen stimulerande "extraaktivi-tet". Ett långsiktigt intresse för att delta iutvecklingssamarbete kräver insatser inte minst från företagen ochmyndigheterna själva för att få fram ett utbud som svarar mot mottagarlandetskrav och behov. Lyckas detta finns en efterfrågan bortom det svenska biståndetbland annat hos olika multilaterala finansieringsinstitutioner. Dessaefterfrågar också i ökad utsträckning kunnande inom områden som i sinegen utveckling fäst stort avseende vid t.ex. arbetsmarknadspolitik, socialutveckling, decentraliserad förvaltning och lokalt självstyre, rättstrygghetetc. När ett u-land vänder sig till för attgenom tekniskt bistånd få hjälp med att lösa någon utvecklingsuppgift är detofta just svenska erfarenheter man efterfrågar. Jag finner det angeläget attbiståndet kan svara mot dessa behov. Men även då svenska erfarenheter ärutgångspunkten för samarbetet skall det vara möjligt för allabiståndsmyndigheter att söka kompetens också från tredje land. Att dennamöjlighet står öppen är viktigt både för effektiviteten i biståndet och för denlångsiktiga utvecklingen av den svenska resursbasen. Biståndet bör också varaöppet för att, där detta med hänsyn till uppgiften är önskvärt, underlättasamverkan mellan svensk och utländsk expertis. Inte minst angeläget är det attta till vara möjlighetema att inom ramen för en biståndsinsats bidra tillutvecklingen av expertis och konsultkapacitet i mottagarlandet. Landramar som programmeringsteknik bör också ifortsättningen vara det centrala planeringsinstmmentet i de samarbetsländer för svenskt bi stånd där behovet av långsiktighet och koordinering i samarbetet är sär skilt uttalat. Detta är speciellt viktigt i de fattigaste där bistån det även kvantitativt svarar för en stor del av de tillgängliga resursema för utveckling. För andra samarbetsländer kan det vara tillräckligt att i över läggningar fastställa inriktningen på samarbetet och sedan reglera resurs- '' överföringenenbart genom överenskommelser för de enskilda projekten. 1990/91:100 Därsärskilda skäl finns kan överenskommelse om samarbetets inriktning Bil. 5sammanfattas i undertecknade protokoll utan att några utfästelser görs omfinansiella ramar. De av utredningen föreslagna landprofilerna skulle enligtmin mening kunna bli ett viktigt planeringsinstrument. Jag har underinnevarande budgetår initierat ett utvecklingsarbete inom utrikesdepartementetför att utarbeta landprofiler för ett antal samarbetsländer utanförprogramlandskretsen. Det är min avsikt att i anslutning till det åriigabeslutet om budgetpropositionen för redovisa innehållet i dessalandprofiler. Vad beträffar det näringslivsinriktade biståndetfinner jag utredningens analys av de tre nivåerna för avväganden och stödvärdefull. Jag menar att en effektiv hjälp till utveckling av näringslivet iu-länderna är en hjälp till självhjälp som, inte minst mot bakgrund av den lågatillväxten i stora grupper av , förtjänar förnyad uppmärksamhet ibiståndet. Jag vill instämma i och starkt understryka utredningens inställningatt den viktigaste förutsättningen för att utveckla näringsliv äratt ett gynnsamt inhemskt klimat för detta skapas. Den övergripande ekonomiskapolitiken med makroekonomisk balans, realistiska växelkurser, prisstabilitetetc. - är som all erfarenhet visar av central betydelse. På nivån därunder ärutformningen av lagar, förordningar, bankväsendet, fysisk- och institutionellinfrastruktur m.m. avgörande. Förhållanden på dessa båda nivåer är styrande förinvesteringsklimatet inom såväl industri som jordbruk och andranäringslivssektorer. I ett land där den egna befolkningen saknar möjlighet ochincitament till sparande och investeringar, eller där byråkratin sätter upphinder genom snåriga regler, saknas också förutsättningar för att utländskainvesteringar och tekniskt bistånd skall kunna få effekt. Det svenskabiståndets viktigaste uppgift när det gäller stöd till näringslivsutveckling ärdärför att bidra till att villkoren för inhemsk resursmobilisering ochproduktiv verksamhet förbättras. Detta är, när det gäller de fattigasamarbetsländerna, en uppgift för SIDA och, när det gäller den ekonomisk-politiskadialogen, även för . Jag välkomnar i detta sammanhangSlDAs överväganden om att inrätta en särskild byrå för förvaltningsbistånd. Detär önskvärt att de tidigare aktiviteterna på detta område, vilka främstinriktats mot den centrala statsförvaltningen i , kompletteras medstrategier och insatser som mer direkt inriktar sig på investeringsklimatet ochreformer av regler och institutioner som påverkar detta. På dessa områden kanockså BITS göra insatser i länder och i sammanhang där beredningens arbetssättkan tillämpas. Som ett komplement till de ovan beskrivnainsatserna bör, enligt min mening, bistånd erbjudas också för kunskapsöverföring och teknikutveck ling på företagsnivå och till direkt näringslivsstödjande institutioner. och SlDAs industribyrå har här värdefulla erfarenheter. I viss mån har SWEDFUNDs och SlDAs verksamheter kompletterat var andra, men de har också delvis sammanfallit. SlDAs industribyrå har kunnat arbeta med ett brett spektrum av insatser men har i huvudsak varit hänvisade till det fåtal programländer där industrisamarbete prioriteras 2 arbetar enbart med enskilda företag och Prop. 1990/91:100 har främst kunnat erbjuda samverkan genom samriskföretag. Den nuva- Bil. 5rande organisationen av näringslivsbiståndet kan ur ett u-landsperspektivbetraktas som splittrad och alltför begränsad i sitt mandat och verksamhetsområde.Det är inte möjligt att sätta u-landets behov i centrum och från denna utgångspunktgenomföra de mest angelägna insatserna. En samordning skulle effektiviserabiståndet och ge fördelar både för och för den svenska resursbasen.Jag föreslår därför att en ny organisation för industri- och näringslivsstödbildas. Denna skall, i enlighet med den terminologi har använt i sittremissvar, främja näringslivsutveckling i ett "nerifrån och upp"perspektiv. Detta är också skälet till att jag föreslår en särskildorganisation snarare än inordning i någon existerande organisation.Verksamheten bör inriktas på att stödja företag och företagande genom bl.a.utbildningsinsatser, managementstöd och aktiv samverkan medfinansieringsinstitut i . Den nya organisationen skall i sinakompetens- och institutionsutvecklingsinsatser kunna lämna gåvobistånd, men detär angeläget att organisationen, i likhet med dagens , fåren affärsmässig prägel. Organisationen skall vara inriktad på att främjakonkurrensutsatta aktiviteter. Den egna verksamheten förutses dock till stordel vara anslagsfi-nansierad och således ej konkurrensutsatt. Jag delar därförremissinstansernas bedömning att aktiebolagsformen är mindre lämplig för dennya organisationen och föreslår i stället att den inrättas i form av en nybiståndsmyndighet. Den nya myndigheten bör som ett av sina instrument förnäringslivsutveckling behålla SWEDFUNDs möjlighet att satsa riskkapital ienskilda företag. Myndigheten bör därför i särskild förvaltning och styrninghandha SWEDFUNDs fondkapital enligt tillämpliga riktlinjer för fonden. Jag serockså ett värde i att samverkan med näringslivets finansieringsinstitutioner iett land skall kunna räknas in bland de industriinriktade tjänster somSWEDFUND har möjlighet att bidra till. Vad gäller uppgifter i övrigt för dennya myndigheten bör den kunna ta på sig uppdrag bl.a. från andrabiståndsmyndigheter när det gäller insatser för att främjanäringslivsutveckling. Utredningen föreslår att IMPOD ingår i den nyaorganisationen för näringslivsutveckling. Flertalet remissinstanser är kritiska mot detta för slag med utgångspunkt från att de vill värna om IMPODs roll som främja- re av import av u-landsprodukter på den svenska marknaden genom rådgivning och medverkan i konkreta marknadsföringsaktiviteter. Jag vill för min del instämma i utredningens bedömning att kunnande om mark nadsföring och exportfrämjande ur ett u-landsperspektiv är ett viktigt inslag i det stöd en organisation som arbetar med näringslivsutveckling kan förväntas erbjuda. Jag menar att detta, ur utvecklingssynpunkt, är väl så viktigt som importservice på den svenska marknaden. Jag delar därför utredningens uppfattning att IMPOD med sina nuvarande och utvidgade funktioner bör ingå i en ny myndighet för näringslivsutveckling. Det bör inom ramen för denna organisation vara möjligt för IMPOD att bevara den identitet som är viktig i den direkt handelsfrämjande verksamheten som dynamiska utvecklingsmöjligheter i ett vidare sammanhang 3 Jag har i dennafråga samrått med statsrådet . Någraremissinstanser anser att IMPODs kommersiella arbetssätt skulle Prop. 1990/91:100 äventyras om man inordnades i samma organisation som Bil. 5 ochSlDAs industribyrå. Jag delar ej denna bedömning. Även om de instrument IMPODarbetar med skiljer sig från t.ex. SWEDFUNDs är den grundläggande filosofingemensam. Båda organisationerna arbetar med bistånd som syftar tillaffärsmässig verksamhet. Målet är att stödja uppkomsten av kommersiellaverksamheter som kan fortgå under marknadsmässiga förhållanden. För SWEDFUNDsdel understryks affärsmässigheten av ett avkastningskrav på förvaltningen avfondens gmndkapital. Den grundläggande filosofi som präglar verksamheten iIMPOD och bör gälla också för den nya myndigheten. Det är väsentligtatt insatser på företagsnivån ges under former som är förenliga med denkommersiella verklighet företagen skall överleva och verka i. Subventionerdirekt till företag riskerar att leda till misshushållning med knappa resurser.Gåvomedel skall endast användas för direkt kunskapsöverföring. Till enskildaföretag skall detta förekomma endast för att under ett inledningsskede täckakostnader för t.ex. utbildning och företagsledning som är oproportioneriigtstora. För att precisera utformning och mandat för den nyamyndigheten kommer jag att tillsätta en interdepartemental arbetsgrupp medmedverkan från berörda myndigheter. En överflyttning av medel för beräknat tiotjänster från SlDAs industribyrå förutses. Den nya myndigheten bör få enpersonalstat på ca 45 personer. 1 samband med att myndigheten bildas bedömerjag att en rationalisering av administrationen kan genomföras. För deninledande egenfinansierade verksamheten anslås 25 milj.kr. utöver de medel somanvisas till BITS för utbildningsstöd i SWEDFUND-projekt samt för IMPOD /92. Beloppet innefattar medel för induslriulvecklingmotsvarande 20 milj. kr. som tidigare anvisats under anslagsposten särskildaprogram under anslaget C 2. Utvecklingssamarbete genom SIDA. I enlighet medförslag i utredningen genom företagsutveckling (SOU 1988:4)bör SWEDFUNDs grundkapital som uppgår till 250 milj. kr. ökas.Under /92 föreslår jag därför en inbetalning med 100 milj. kr.varav 50 milj. kr. för insatser i . Utredningens förslag om att biståndsmyndigheternasjälva skall få avgöra behov av fältrepresentation och finansiera denna inomsakanslagen tillstyrks av remissinstanserna. Jag instämmer i förslaget men villframhålla att det även i fortsättningen skall vara ambassadernas uppgift attsvara för fältrepresentationen vad gäller den biståndspolitiska planeringen,ekonomisk, politisk, social rapportering etc. Jag delar utredningens förslagom att myndigheterna skall kunna debitera varandra för utförda tjänster ochanser att samma rätt bör tillkomma ambassader. Utredningen anför att samordningen mellan olikabiståndsmyndigheter skulle underlättas av lokalmässig närhet. Jag finner frågan intressant och värd att prövas vidare med utgångspunkt från eventuella möjligheter till administrativ rationalisering. Jag delar utredningens bedömning att det kan vara värdefullt att det finns flera myndighter med delvis likartade uppgifter inom ett så komplext område som biståndet. ochnäringslivsutveckling ställer särskilda krav på arbetssätt, kontaktnät Prop.1990/91:100 etc. och det ter sig naturligt att bistånd på dessa områdenorganiseras i Bil. 5 separata enheter. Grundläggande för arbetsfördelningenmellan BITS och SIDA är skillnader i arbetssätt och de krav som ställs pålångsiktighet och djup i engagemanget. De båda myndigheternas mandat har ävenberöringspunkter och här kan det vara värdefullt för utvecklingen av detsvenska biståndet som helhet att olika sätt atl ta sig an likartade arbetsuppgifterkan prövas. Vad gäller utredningens förslag om ett sekretariatför utvärderingar hänvisar jag till vad jag framför i nästa avsnitt omutvärdering, lärande och effektivitet i biståndet. Övrigt utrednings- och forändringsarbete i biståndet Utvärdering,effektivitet och lärande i biståndet Detanalysarbete som inleddes rörande effektivitetsfrågorna i biståndethar nu slutförts. Översynen av effektivitetsfrågor i biståndet harbedrivits som ett projekt inom förinternationellt utvecklingssamarbete med hjälp av extern expertis. 1 ettPjrsta steg har dagsläget beträffande utvärdering och beslutsunderlagbeskrivits och behovet av resultatredovisning identifierats så att det ärmöjligt att på ett enhetligare och tydligare sätt precisera vad som menas medeffektivitet och utvärdering i de svenska biståndsorganisationerna. 1 ett andrasteg har behovet av utvärderingssystem definierats utifrån de krav som det nyabudgetarbetet ställer, där frågor om analys, uppnådda resultat i förhållandetill mål och insatta resurser ges starkare betoning. Slutligen har utredningenangivit vägar för hur man med tillgängliga och delvis nya utvärderingssystemskulle kunna tillgodose efterfrågan på relevant beslutsunderlag. Det svarar påfrågan hur det svenska biståndets utvärderingsverksamhet bör vara utformat föratt tillse att rätt sorts beslutsunderlag föreligger vid beslutstillfällena ochi för den berörda beslutsfattaren tillgänglig form. För att få ett perspektivpå det svenska biståndet har en jämförelse också gjorts med utvärderingsfunktionernahos några biståndsorgan i andra länder och hos en internationell organisation. Utredningen talar om effektivitet i olika termer.Med inre effektivitet menas att verksamheten utförs på rätt sätt och tilllägsta möjliga kostnad. Med yttre effektivitet avses att man gör rätt saker,dvs. sådant som svarar mot behoven och står i överensstämmelse med debiståndspolitiska målen. Förändringseffektivitet avser förmågan att underpågående verksamhet lära och anpassa sig till förändrade förutsättningar ochnya krav. Ett antal fallstudier har genomförts för att bl. a. belysabeslutsprocesser på olika nivåer inom biståndet, de olika typer av övervägandensom görs samt vilka utvärderingar som görs och hur de används. Enviktig slutsats av utredningen är att det finns ett rikligt utvärderings material men att det huvudsakligen utformas och används för att formule- 75 ra och välja handlingsalternativ i verksamheten. De besvarar ibland frågor omeffekter, yttre effektivitet men endast i begränsad utsträckning frågor Prop.1990/91:100 om inre effektivitet, dvs. att man får ut mesta möjliga av insattaresurser. Utvärderingarna tenderar att ha olika karaktärberoende på var i organisationen de initieras. Närmare projektverksamheten harman ett större intresse av mer operativt inriktade utvärderingar. Mer kritiskaoch öppet prövande frågor ställs högre upp i organisationen, men här finns åandra sidan tveksamhet att initiera och använda utvärderingar som ifrågasätterorganisationens övergripande roll och verksamhet. Arbetet med att ta fram den information som behövsför den fördjupade anslagsframställningen måste självfallet ligga inommyndigheterna. Resultatanalysen skall vara utformad för granskning avverksamheten och redovisa om den uppfyller de av och regeringensatta målen, samt för att avgöra om insatta resurser kommer till bästaanvändning eller om målen kan nås med andra och mindre resurskrävande metoder.När det gäller resultatanalys på projekt- och sektornivå menar utredningen attdet så gott som alltid finns, eller är möjligt att skapa, relevanta mått ochgrundläggande data för att mäta måluppfyllelse inom ramen för verksamheten. Dåverksamheterna skall vara valda för att främja utveckling på något område ienlighet med de biståndspolitiska målen bör det även med stöd avutvärderingarna vara möjligt att besvara frågan om det inom biståndet görs rättsaker. Analysen skall således dels kunna bedöma verksamhetens ändamålsenlighetoch dels säga om den bedrivs med god hushållning av resurserna. De fördjupadeanslagsframställningarna kan därvid i stor utsträckning bygga på redanbefintligt utvärderingsunderlag. Utmaningen ligger i att utveckla och anpassadetta så att utvärderingarna mer regelmässigt ställer frågan om den inre ochyttre effektiviteten som handlingsalternativen prövas. Då det gällerresultat i förhållande till de övergripande biständspolitiska målen konstaterarutredningen att sådana entydigt inte kan kvantifieras eller bedömas.Myndigheterna bör dock med utgångspunkt från materialet på program-, sektor-och projektnivå förväntas kunna redovisa hur de arbetar med de olika målen ochi grova drag redovisa fördelning av resurserna på dem. Resultaten på den nivånhandlar om samhällsförändringar som oftast med större styrka styrs av andrafaktorer än biståndet. Kvalitativa resonemang bör här enligt utredningenkomplettera redovisningen av resultatet från olika teman, verksamhetsgrenar,projekttyper etc. Utredningen anser att nuvarande utvärderings- ochanalyssystem behöver kompletteras för att ett relevant beslutsunderlag skallkunna tas fram vad gäller frågor av biståndets inriktning och effekter. Det kangälla tematiska utvärderingar och jämförande studier av biståndets kanalerliksom av biståndets miljö.