prop · GE0314 · 1990-12-31 00:00:00 — Detblir dock ytterst en fråga för kommuner och landsting att ta tillvara desamordningsmöjligheter som öppnar sig genom reformen. Enligtmin bedömning är det nödvändigt att kommuner och landsting, mot bakgrand av deförslag jag har redovisat i det föregående, tillsammans tar ställning tillvilken verksamhet som skall föras över till kommunen samt vilken verksamhet somskall omfattas av kommunens betalningsansvar. Dessutom skall huvudmännenberäkna och komma överens om kostnadema för den verksamhet som förs över samtför betalningsansvaret och övriga delar som skall ingå i den ekonomiskaregleringen. I det följan de tar jag upp de delar i reformen som skall utgöraunderlag för den ekonomiska regleringen. Utvidgat kommunah ansvar försärskilda boendeformer, bostäder med Prop. 1990/91:14 särskild service samtdagverksamheter. Vissa sjukhem och andravårdinrättningar. Hemsjukvård och tekniskahjälpmedel. Utvidgatkommunalt ansvar för särskilda boendeformer, bostäder med särskild servicesamt dagverksamheter Avsiktenär att kommun och landsting tillsammans skall identifiera de verksamheter somär av sådan karaktär alt de skall föras över från landsting till kommun som enföljd av de föreslagna förändringama i socialtjänstlagen. Det kan vara frågaom servicebostäder, lägenhetssjukhem eller motsvarande och grappboenden därlandstinget åtagit sig ett driftansvar eller enbart ett finansiellt ansvar. Dedagverksamheter som avses är dagverksamheter för åldersdementa, för människorsom långvarigt vårdats inom den psykiatriska vården samt sådan somatiskdagsjukvård som har organisatorisk anknytning till sådant sjukhem eller annanvårdinrättning för somatisk långtidssjukvård som skall föras över tillkommunen. Även här kan det vara fråga om att har ettverksamhetsansvar eller enbart ett finansieringsansvar. Vissasjukhem och andra vårdinrättningar Kostnademaför de sjukhem och andra vårdinrättningar som skall föras över från landstingtill kommun skall ingå i den ekonomiska regleringen. Detta gäller även sådanasjukhem eller andra vårdinrättningar som inte har ett lokalt upptagningsområde,men som kommun och landsting kommer överens om att överföra till kommunen. Kostnademaför den hemsjukvård som kommunen enligt hälso- och sjukvårdslagen skall haansvar för skall föras över till kommunen och ingå i den ekonomiskaregleringen, dvs. den hemsjukvård som ges vid de särskilda boende- ochvårdformema, bostäderna med särskild service samt vid dagverksamheter. Enligtmin mening bör samtliga kostnader för sådana hjälpmedel som det skall bli ettkommunalt ansvar att tillhandahålla och som har ett ekonomisktansvar för ingå i regleringsunderlaget och överföras till kommunema. I de fall dåöverenskommelse träffas om att föra över skyldigheten att ansvara för hemsjukvård i ordinärt boende bör även ansvaret att tillhanda- 116 hållavissa hjälpmedel föras över till kommunema. I de fall kommunema Prop.1990/91:14 utnyttjar sin befogenhet bör kommunema även åta sig ansvaret för atttillhandahålla vissa hjälpmedel. Om överenskommelse att föra över skyldighetenatt bedriva hemsjukvård i ordinärt boende och att tillhandahålla vissahjälpmedel träffas bör kostnadema för dessa verksamheter ingå i den ekonomiskaregleringen. 1den ekonomiska regleringen skall även de kostnader som kommer att belastakommunema för betalningsansvaret för somatisk långtidssjukvård beaktas. Det ärfrämst fråga om slutenvårdsresurser inom länssjukvård, men ävensådan vård som lämnas av enskilda vårdgivare. Det kan också vara fråga omdagverksamhet som är knuten till en vårdinrättning som omfattas avbetalningsansvaret. Om överenskommelse träffas om att överföra skyldighetenatt ansvara för hemsjukvård i ordinärt boende men viss hemsjukvård bedrivs frånett sjukhus som omfattas av betalningsansvaret för somatisk långtidssjukvårdbör betalningsansvaret omfatta även denna hemsjukvård. Kostnadema härför med i den ekonomiska regleringen. Omkommun och landsting kommer överens om att tillämpa betalningsansvar förpsykiatrisk långtidsvård med huvudsaklig omvårdnadsinriktning och/ellermedicinskt färdigbehandlade inom övrig hälso- och sjukvård kan huvudmännen väljaatt låta denna förändring ingå i underlaget för den ekonomiska regleringen.Huvudmännen kan emellertid också lösa denna fråga på annat sätt, t.ex. genomatt till kommunen lämnar ett bidrag. Utgångspunktenär att kommunema skall överta kostnaderna för de ekonomiska ersättningar,kontantbidrag eller anställning av anhöriga, som lämnar. Ivissa län har dessa redan överförts till kommunema eller ingår isamverkansavtal. Ansvaret för det ekonomiska stödet till anhörigvård bör följasamma uppgiftsfördelning som gäller för insatser med egen personal. Kostnademaskall ingå i regleringen. Deersättningar som lämnas av landstingen till kommunema och som haranknytning till de verksamhetsområden som denna reform omfattar fömtsättsupphöra. Det ekonomiska utrymme som ersättningarna i dessa delar motsvararfömtsätts istället ingå i den ekonomiska regleringen mellan landsting ochkommun. Denföreslagna förändringen i ansvarsfördelningen mellan huvudmännen för service och vård föräldre och handikappade innebär att verksamheter 117 förs över från landstingtill kommun. De verksamheter som föreslås föras Prop. 1990/91:14 över bedrivsdels i den enskildes hem, dels i anläggningar där den enskilde får heldygnsvårdoch dels i anläggningar för dagverksamhet. De lokalytor för vilka kommunema böröverta kostnadsansvaret kan således omfatta sjukhem, lokaler för dagverksamhet,personallokaler för hemsjukvård och eventuella utrymmen i övrigt t. ex.servicehus eller gmppboenden som inte ingår i den enskildes hyra. För dessalokalytor finns kostnader för drift, underhåll, nedlagt kapital,återinvesteringar m. m. Enligt min mening bör ett ekonomiskt utrymme för deberörda lokalytoma överföras från till kommunen för att täcka denmerkostnad som uppstår för kommunen oavsett om kostnaden föranleds avhyresåtaganden eller övertagande av fastigheter. Nästantre fjärdedelar av samtliga lokala sjukhem i landet är samlokaliserade medandra service- och vårdinrättningar, t. ex. vårdcentral, ålderdomshem ochservicehus. Även de lokaler som inrymmer dagverksamheter, särskildaboendeformer och personalutrymmen m. m. inom hemsjukvården är ofta samförlagdamed annan verksamhet. Motdenna bakgmnd finns det skäl att med utgångspunkt i lokala fömtsättningaröverväga om äganderätten till en fastighet helt eller delvis skall överförastill kommunen eller om en huvudman skall ingå ett hyresavtal med den andrehuvudmannen. Det kan således vara mindre lämpligt såväl från praktisk somekonomisk synpunkt att dela en fastighet som inrymmer verksamhet som bådekommun och landsting har ansvaret för. I stället kan äganderätten till enfastighet kvarstå hos nuvarande ägare eller i sin helhet föras över till kommunen. Enligtmin mening bör huvudmännen i första hand lokalt komma överens om denekonomiska reglering som följer av de förändrade förhållandena vad gällerfastigheter. En sådan överenskommelse kan gälla både den köpeskilling somkommunen skall erlägga vid övertagandet av fastigheten och den ekonomiskareglering som skall beaktas vid avräkningen mellan huvudmännen. Enutgångspunkt för reformen i dess helhet är att den nye huvudmannen skall fåett ekonomiskt utrymme för de nya kostnader som följer av reformen. Dettagäller även fastigheter. Ominte kommunen och är överens om en överlåtelse av fastigheten ellerett hyresavtal med andra villkor bör enligt min mening följande tillämpas. Kommunenoch träffar ett hyresavtal som innebär att kommunen tilllandstinget för erlägger en hyra som motsvarar . skall bindas till att gälla med enuppsägningstid för båda parter . Enuppräkning av hyresbeloppet bör ske med hänsyn till prisutvecklingen.Vid den ekonomiska regleringen skall den på detta sätt beräknadehyreskostnaden ingå i beräkningsunderlaget. Genom att, i de fall inteöverenskommelse kan träffas om annat, tillämpa detta förfarande bör kommunema tillförsäkrasett ekonomiskt utrymme att bygga upp och driva altemativ till denuvarande vårdinrättningarna m. m. som landstingen ges säkrahyresinkomster under de närinaste åren och rimligaplaneringsfömtsättningar inför eventuella förändringar eller av- Prop.1990/91:14 veckling. fastigheter som rymmer sjukhem, särskilda boendeformer, dagverksamheter m.m. som skall föras över från landsting till kommun finns även lös egendom.Inriktningen bör vara att denna förs över från till kommunen omfastigheten byter ägare. Enligt min mening bör partema lokalt komma överens omhur den lösa egendomen skall behandlas vad gäller köpeskilling och i denekonomiska regleringen. Pensionskostnadersamt kostnader som är förenade med intjänade semesterförmåner för den personalsom byter arbetsgivare kommer att regleras i särskild ordning och således inteingå i underiaget för den ekonomiska regleringen. Omdet inom ett landstingsområde finns andra verksamhetsförändringar som kommeratt genomföras som följd av de förslag som läggs fram och detta omfattarsamtliga kommuner finns inget hinder för att även ta med sådana kostnader iregleringen. Kommuneroch landsting har beretts tillfälle att lämna uppgift om vilka sjukhem ochandra vårdinrättningar som huvudmännen anser skall föras över till kommunema,vilka sjukhem, sjukhus och avdelningar som skall omfattas av betalningsansvarför långtidssjukvård samt vilka kostnadsförändringar som kan beräknas uppkommaför respektive kommun och landsting. Uppgiftema bör föreligga senast den 1januari 1991. Jag utgår från att kommuner och landsting är överens om deuppgifter som lämnas. Om det skulle visa sig att skiljaktiga uppfattningarföreligger i någon del bör frågan, om den inte kan lösas lokalt, föras upp tillden särskilda delegation som jag denna dag ämnar föreslå regeringen atttillsätta med uppdrag att lämna underlag inför regeringens beslut i dessafrågor. Riktlinjerför beräkning av verksamhetsvolym och kostnader Somjag nämnt är utgångspunkten för den ekonomiska regleringen att resursermotsvarande de beräknade nettokostnader som landstingen avlastas genomreformen skall överföras till kommunema. Föratt uppnå en viss enhetlighet bör gemensamma riktlinjer tillämpas i arbetet medberäkningama. har i två cirkulärskrivelser till kommuner ochlandsting (cirkulär 1990:98 och 1990:115 från och C90:75 och C 90:88 från ) lämnats riktlinjer för det lokalaarbetet. Denverksamhetsvolym som skall ligga till grand för resursöverföringen bör hämtas från bokslut för . Det är emellertid inte möjligt att bortse från förändringar i verksamhetsvolymen . I vissa fall tillkommer ny verksamhet inom reformområdet och i andra fall reduceras sådan verksamhet. Jag anser det vara rimligt att beakta sådana volymförändringar som finns med i landstingens budgetar för de båda åren. Jag fömtsätter emellertid att de förändringar som landstingen vidtar 119 de aktuella åren ligger ilinje med syftet med reformen. En samsyn i dessa avseenden mellan huvudmännenlägger en god gmnd för överenskommel-sema om den ekonomiska regleringen. Somnyss nämnts bör en särskild delegation tillsättas med uppgift bl. a. att lämna förslagtill regeringen i vissa verkställighetsfrågor. Jag vill dock framhålla viktenav att huvudmännen lokalt löser dessa frågor. Kostnadema för denverksamhet som skall föras över till kommunema resp. omfattas avbetalningsansvar bör hämtas från bokslut för eller om huvudmännen såvill driftkostnadsbokslut för . Omräkning till kostnadsläge avde uppgifter som huvudmännen sänder in får därefter ske på basis av faktiskaoch förväntade förändringar i priser och löner. Jag vill här framhållavikten av att samtliga kostnader för den verksamhet som skall föras över tasmed vid beräkning av kostnadema för verksamheten. I allmänhet är inte samtligakostnader direktförda i landstingens bokslut. Därför måste såväl direktfördakostnader och sådana kostnader som inte har fördelats på olika verksamheteranalyseras och ställning tas till vilka poster som skall belasta de aktuellaverksamheterna. I detta sammanhang bör även kostnader för centraladministration beaktas. Här finns det skäl att länsvis beräkna en schablon föratt underlätta beräkningama. Ytteriigare underlag för beräkningsarbetet harlämnats i de cirkulär som sänts ut till kommuner och landsting. 8.3 Regleringen av de ekonomiska konsekvensema Mitt förslag: Reformensekonomiska konsekvenser skall regleras genom en kombination av förändringar ikommuners och landstings skattesatser, skatteutjämningssystemet samt statensbidrag till kommuner och landsting. Hämtöver införs ett mellankommunalt utjämningssystemsom dels reglerar resursfördelningen mellan kommunema inom olikalandstingsområden, dels tar sikte på fördelningen av resurser mellan kommunerinom ett landstingsområde. Äldredelegationensförslag: De ekonomiska konsekvensema av huvudmannaskapsförändringen reglerasgenom förändringar i fyra system: statens bidrag till huvudmännen,skatteutjämningssystemet, skatteväxling och genom ett nytt mellankommunaltomfördelningssystem. Remissinstanserna: 224remissinstanser har uttalat ett principiellt stöd för den utformning av denekonomiska regleringen som äldredelegationen föreslår och ansluter sig tilldelegationens argument för förslaget. Många framhåller vissa delar iregleringen som viktigare än andra och några avstyrker vissa delar avförslaget. 13 avstyrker heltregleringen på de gmnder delegationen föreslagit, oftast i samband med att helareformen avstyrks. De som uttalar tveksamhetkring regleringen anser att konsekvensema av förslagen är svåra att överblicka.202 av de kommuner som tagit ställningtill frågan har tillstyrkt principema, varav 32 med viss tveksam- Prop.1990/91:14 het.Elva kommuner avstyrker, oftast i samband med att hela reformen 60kommuner delar helt delegationens syn på inslaget av central reglering, varav28 betonar att en sådan är mycket viktig. Tre kommuner avstyrker centralreglering. Sexlandsting tillstyrker utformningen av den ekonomiska regleringen, varav någramed tveksamhet. Två landsting avstyrker delegationens förslag i denna del,medan fem landsting betonar att regleringen i första hand bör ske genomöverföring av statsbidrag från'landstingen till kommunerna. Landstingsförbundetmenar att en ekonomisk reglering huvudsakligen bör ske genom att ersättningenfrån socialförsäkringen omfördelas från landsting till kommuner viaskatteutjämningssystemet eller de specialde-stinerade statsbidragen. Riksskatteverketavstyrker ett mellankommunalt omfördelningssystem. , , TCO och Föreningen ställer sigbakom delegationens principer i denna del. Skälenför mitt förslag: Deinstmment som skall användas för regleringen av reformens ekonomiskakonsekvenser skall tillsammans uppfylla den målsättning som jag redovisattidigare, nämligen att de resurser som landstingen avlastas genom reformen försöver till respektive kommun. skall alla kommuner få täckning för sinanya beräknade nettokostnader och därefter skall resurser successivt omfördelasmellan kommunema så att en mer behovsstyrd fördelning uppnås. Deregleringsinstmment som äldredelegationen föreslagit har fått stark uppslutningfrån remissinstansema. Många kommuner framhåller betydelsen av att regleringensker på central nivå. Jag delar dessa synpunkter. Det är ett övergripandenationellt intresse att resursfördelningen i samhällets service och vård tilläldre och handikappade blir sådan att de av uppställda målen ochriktlinjema kan förverkligas. Under de har de negativakonsekvensema av den oklara uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landstingskärpts av knapphet på resurser. Lokala tvister har ofta sin grand i skildaekonomiska prioriteringar mellan landsting och kommun. Mot denna bakgrand görjag bedömningen att staten bör inta en aktiv roll i den ekonomiska regleringen.Genom att förändra skattesatsema för kommuner och landsting,skatteutjämningssystemet och statens bidrag till huvudmännen samt genom ettnytt mellankommunalt omfördelningssystem kan detta intresse tillgodoses. Jaganser således att dessa instrament bör tillämpas för att ekonomiskt reglerareformen. Ävenom remissinstansema allmänt sluter upp bakom de regleringsin- strament som äldredelegationen föreslår finns skillnader i fråga om den vikt som bör läggas vid de olika instmmenten. Flera landsting och anser att regleringen i första hand bör ske genom att staten 121 omfördelarsina bidrag från landsting till kommun. Många kommuner Prop. 1990/91:14hävdar å andra sidan att skatteväxling bör vara det huvudsakliga regle-ringsinstmmentet. Genomskatteväxling ges kommunema en ekonomisk bas som framöver följer den ekonomiskautvecklingen i samhället. Vid en tillbakablick kan konstateras att under1980-talet har utvecklingen av skatteunderlaget varit mer gynnsam än ökningenav statens bidrag till huvudmännen. Om statens stöd till huvudmännen skulleanvändas som huvudsakligt regleringsinstmment skulle kommunema i kraftigt ökadgrad bli beroende av statens stöd för sin utveckling av äldre- ochhandikappomsorgen. Som jag tidigare framhållit kommer behoven av ytterligareresurser till service och vård till äldre och handikappade att accentueras.Kommunema ges genom reformen ett omfattande ansvar på ett expansivt område.Det finns därför tungt vägande skäl att tillförsäkra kommunema ettskatteutrymme som bas för en framtida utbyggnad av insatsema till äldre ochhandikappade. Omå andra sidan ersättningama från socialförsäkringen, den s. k. Dagmarersättningen,inte skulle användas som ett regleringsinstmment skulle landstingen genom reformenbli relativt sett mer beroende av Dagmarersättningen somfinansieringsinstmment för hälso- och sjukvården. skulle kommunema imindre grad komma att finansiera sin verksamhet med statsbidrag. Jag anser atten sådan effekt inte heller är godtagbar. Enligtmin bedömning bör statens ersättningar från socialförsäkringen till landstingenoch de landstingsfria kommunema, den s. k. Dagmarersättningen, från och med år1992 reduceras proportionellt mot den andel av hälso- och sjukvården som bedömsbli avlyft från landstingen genom reformen. Härigenom kommersocialförsäkringsersättningama till landstingen att svara för en lika storandel av finansieringen som de gör . Ettresursutrymme motsvarande de medel som lyfts av från den s.k. Dagmarersättningenbör istället tillföras kommunema. Jag återkommer längre fram till hur detta börske. Äldredelegationenföreslår att ett nytt mellankommunalt omfördelningssystem införs. Förslagethar vunnit gillande bland det stora flertalet remissinstanser. Riksskatteverketavstyrker emellertid förslaget och menar att den garanterade skattekraften iskatteutjämningssystemet bör förändras i stället. Avsiktenmed den nya mellankommunala omfördelningen är dels att ge varje kommun täckningför sina nya nettokostnader , dels att stegvis omfördela det ekonomiskautrymme som förs över från till kommunema efter behovsprinciper. Ensådan omfördelning kan inte ske enbart genom förändringar av den garanteradeskattekraften. Enligt min bedömning är det inte möjligt att vidreformens genomförande tillämpa fasta behovskriterier för resursfördelningenfullt ut. Jag anser därför att ett särskilt mellankommunalt omfördelningssystembör införas. En föratsättning för attkunna tillämpa den mellankommunala omför delningen och uppnå de fördelningssyften som jag redovisat är att statens sammanlagda stöd till kommunema och i resp. län genom skat teutjämningsbidrag, Dagmarersättning och statsbidrag till kommunemas 122 äldre- och handikappomsorgför inte påverkas till följd av huvudmannaskapsreformen. Enligtminmening bör förändringama i statens stöd ha en sådan inriktning att systemenblir ändamålsenliga och lätta att förstå och administrera. Resursema börfördelas efter kriterier som är lika för alla kommuner resp. landsting ilandet. På motsvarande sätt gör jag bedömningen att förändringama iskatteutjämningssystemet bör minimeras till att omfatta sådana förändringar somdirekt följer av huvudmannaskapsreformens inverkan. Det finns inte skäl attnu, bl. a. med hänsyn till det uppdrag som utredningen om statsbidragen ochkommunemas finansiering har, vidta mer långtgående förändringar iskatteutjämningssystemet. Mittförslag; sänker varje landsting sin skattesats varvidkommunema inom resp. landstingsområde tillåts höja sin skattesats motsvarandelandstingets sänkning. Storleken av detskatteutrymme som växlas bestäms så att den sammanlagda minskningen av ettlandstings ekonomiska utrymme genom förändrad skattesats och förändringar iskatteutjämningssystemet och Dagmarersättningama så nära som möjligt motsvararden nettoavlastning som får genom huvudmannaskapsreformen. Äldredelegationensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Två landsting förordar skatteväxling som förstahandsmetod för att reglerareformens ekonomiska konsekvenser. 164 kommuner uttalar sigpositivt om äldredelegationens förslag till skatteväxling, varav 23 betonarskatteväxlingen som en av de viktigaste metodema för ekonomisk reglering ochfem uttrycker en önskan om en lagreglerad skatteväxling. Svenska kommunförbundetanser att skatteväxlingen bör ske och på samma nivå mellan de bådahuvudmännen. Landstingsförbundetförordar att den ekonomiska regleringen i första hand sker genom attDagmarersättningen från socialförsäkringen till sjukvårdshuvumännen minskas påett enhetligt sätt för sjukvårdshuvudmännen. Därefter görs skatteväxling i detenskilda länet till den del den genomsnittliga nivån i länet, räknat i kronorper skattekrona, överstiger den lägsta gemensamma nivån för samtliga län. Skälen för mitt förslag:Genom en växling av skatteutrymme kan en ekonomisk resurs föras över frånlandsting till kommun. Eftersom skatte-inkomstema är den viktigasteinkomstkällan för kommuner och landsting är det av stor betydelse hur villkorenför beskattning ser ut. Förslaget att reglerareformen bl. a. genom skatteväxling har remissinstansemas stöd. Däremot finnssom nämnts olika uppfattningar om vilken omfattning skatteväxlingen skall ges iden samlade ekonomiska regleringen. Enligt min mening börunderlaget för skatteväxlingen beräknas på föl- Prop. 1990/91:14 jande sätt.Kommuner och landsting skall tillsammans beräkna den ekonomiska omfattningenav huvudmannaskapsreformen. Det är den beräknade nettoavlastningen till följdav reformen som skall utgöra gmnden för skatteväxlingen. Med nettoavlastningmenas här brattokostnadema för den aktuella verksamheten med reducering förolika intäkter. De intäkter det här kan vara fråga om är vissaöppenvårdsavgifter, ersättningar från andra landsting, försäljningsintäkter,intema omfördelningsposter samt den reducering av Dagmarersättningen somfömtsätts ske. Genomatt relatera den framräknade nettoavlastningen för varje landsting tilllandstingets skatteunderlag kan den förändring i skattesats som behövs för attreglera den framräknade summan beräknas. Kommunema inom landstingsområdettillåts höja sin skattesats lika mycket som sänker sin skattesats.Härigenom kommer denna reform ej att påverka den sammanlagdaskatteutdebiteringen i länet. Enförändring av skattesatsen för landsting och kommuner inverkar emellertid ävenpå skatteutjämningssystemets funktion. När sänker sin skattreduceras även det statliga tillskottet till landstingens skatteutjämning. Påmotsvarande sätt ökar det statliga tillskottet till kommunemas skatteutjämningvid en höjd skattesats. Dettabetyder att effekten av förändrad skattesats och förändrat utfall avskattutjämningssystemet måste ses i ett sammanhang. Skatteväxlingen bör såledesske på en sådan nivå att utfallet av växlingen tillsammans med det förändradeutfallet av skatteutjämningen för det enskilda motsvarar dennettoavlastning till följd av reformen som beräknats. Riksdagenhar beslutat införa en lag (1990:608) om tillfälligbegränsning av landstingens och kommunemas rätt att ta ut skatt. Deskattesatser som gäller för skatt till landstingskommun eller primärkommun förår 1990 får således inte överskridas . Ett undantag hardock gjorts för skatteväxling som sker i samband med att arbetsuppgifterskiftas mellan olika huvudmän.