prop · GE03118 · 1990-12-31 00:00:00 — Självklartär det till nackdel för den beslutande myndigheten om bevisupptagningen skerpå annat håll. Normalt blir det svårare för myndigheten att bilda sig enuppfattning om uppgiftemas värde. Det är emellertid min erfarenhet att den nugällande ordningen med skilda funktioner i terroristärenden har fungerat väloch uppfyllt de rättssäkerhetskrav som kan ställas. Det bör kanske nämnas attett av skälen till att de nuvarande reglerna infördes var önskemålet att genomen utomstående myndighets medverkan främja en allsidig utredning och denenskildes rättssäkerhet. Jag anser att denna synpunkt alUjämt är berättigad. Ävende rent praktiska och principiella invändningarna mot att hålla förhandling i kvarstår. Det kan t. ex. erinras om att det 55 aldrigkan bli aktueUt att beslutsorganet - regeringen - håller någon Prop.1990/91:118 förhandling ulan denna måsle anförtros någon annan. Enannan lösning, som inte diskuterats men som tagits upp av lerrorisllagsliftningskommitlén,är att förhandlingen anförtros åt en särskild nämnd med en lagfaren domare somordförande. En sådan nämnd skulle kunna tilläggas även andra uppgifter, såsomall avge yttrande till regeringen och alt fatta beslut i olika följdfrågor,exempelvis belräffande anmälningsplikt. Det bör särskilt påpekas att en nämnd,vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller havarit ordinarie domare, enligt 2 kap. 9§ andra slyckel regeringsformenlikställs med domstol när det gäller att pröva frihetsberövanden som ej berorpå ett begånget brott. Till förmån för en lösning av detta slag talar attreglerna om nämndens sammansättning skulle kunna anpassas till ärendenas art. Såt. ex. skulle utrikespolitisk kompetens kunna vara företrädd i nämnden. Förnärvarande bereds inom etl förslag av medinnebörd att en särskild nämnd skall tillskapas för prövning av vissapersonkontrollärenden, främst utlämnande av uppgifter i sådana ärenden (SOU1990:51). Nära till hands skulle i så fall ligga att inrätta en gemensam nämndför personalkontroll- och terroristärendena med hänsyn till att frågorna ivissa avseenden har likartad karaktär. Tillskillnad från de bedömningar som är aktuella i personalkontrollärenden är defrågor som kommer upp vid tillämpning av terroristlagstiftningen dock knappastav den arten atl en behandling genom en särskild , nämnds försorg framstår somnaturlig. En sådan nämnd skulle på förevarande område få viss prägel avspecialdomstol. Isammanhanget bör också nämnas ett förslag från asylprövningskom-mittén ominrättande av en utlänningsnämnd med uppgift att i stället för regeringen prövaöverklagade ärenden enligt utlänningslagen och medborgarskapslagen. Förslagetinnebär emellertid att ett ärende kan lämnas över till regeringen, om detbedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet ellerför rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, omdel bedöms vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen eller omsynnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Enligtmin mening skulle det mot denna bakgrund vara främmande att överlåta på denföreslagna att hålla förhandling i terroristärenden. Detanförda har lett mig till slutsatsen atl gällande ordning lämpligen börbehållas i vad den innebär alt förhandlingen som regel skall äga rum vidStockholms tingsrätt. Med hänsyn till intresset av att erfarenheten av de fåfall som förekommer samlas på en hand bör enligt min mening förhandlingarna iterroristärendena som regel äga mm inför denna tingsrätt, något somuttryckligen bör anges i lagen. När det är påkallat av starka praktiska skälbör förhandlingen dock undantagsvis kunna äga rum vid annan tingsrätt. Terroristlagstiftningskommitténhar övervägt om det lämpligen bör åläggas tingsrätten att på grundval av vad som kommit fram vid förhand lingen avge ell yttrande till regeringen i utvisningsfrågan. Regler om ver- 56 kanav elt sådant yllrande skulle enligt kommittén kunna utformas efter Prop.1990/91:11! mönster av vad som gäller i ärenden om utlämning för brott till ulomnordiskastater. I sådana ärenden skall högsta domstolen avge yttrande i utlämningsfrågan,om den berörde utlänningen bestrider framställningen om utlämning. Regeringenär bunden av högsta domstolens yttrande så till vida att utlämning inte fårske, om högsta domstolen har funnit alt hinder möter mot utlämning. Kommitténhar dock funnit sig inte böra föreslå en sådan ordning för terroristfallen. Jaginstämmer i denna bedömning. I den mån ett yttrande från tingsrätten skullebinda regeringen blir resultatet reellt sett att den yttersta beslutanderätteni dessa politiskt känsliga ärenden delvis överflyttas från regeringen tilldomstolen. I ett ärende av här aktuellt slag kan ställningstagandet ytterstgälla exempelvis hur skall förhålla sig till en viss organisation, dvs.om denna skall betraktas som en terroristorganisation, som en befrielserörelseeller som något däremellan. En sådan fråga är av utrikespolitisk snarare än avrättslig art. Om domstolens yttrande skulle binda regeringen gäller vidare atttingsrättens ställningstagande rimligen måste få överklagas såväl av denberörde utlänningen själv som av företrädare för det allmänna. Det skulleotvivelaktigt väsentligt komplicera proceduren i dessa ofta mycket brådskandeärenden. Kommitténhar också övervägt en ordning enligt vilken domstolen skulle avge ett yttrandei ulvisningsfrågan som beslutsunderlag för regeringen ulan bindande karaktär.Kommittén har emellertid inte velat föra fram ett sådant förslag. Man harsärskilt pekat på svårigheterna för domstolen att yttra sig i frågor medutrikespolitisk anknytning. Enligt kommittén finns det en betydande risk föratt en skyldighet för domstolen atl avge yttrande skulle skapa merarbete ochosäkerhet både för domstolen och för regeringen och på olika sätt komplicerahandläggningen. har också framförts tanken att regeringen beroende påomständigheterna i det aktuella fallet skulle kunna utforma en särskildremiss till domstolen, i vilken svar begärdes på en eller flera specifikafrågor. Kommittén har dock stannat för all inte heller en sådan ordning skullevara tillräckligt motiverad. Somjag tidigare varit inne på är det väsentligt att stärka domstolens roll iterroristärenden även om beslutsfunktionen ligger kvar hos regeringen. Jag serdetta i första hand som en fråga om att förbättra förtroendet för förfarandeloch öka rättssäkerheten. Till detta kommer, vilket också kommittén framhålleri betänkandet, att det från flera håll framförts den åsikten att förfarandetvid domstolen med nuvarande handläggningsregler inte är tillräckligt meningsfullt.Jag delar därför kommitténs uppfattning att reglerna bör kompletteras. Jag äremellertid beredd att gå något längre än kommittén och vill därför föreslå attdet införs en möjlighet att i ett terroristärende begära in yttrande av dendomstol som håller förhandlingen i ett terroristärende. Därmed kan man också,vilket jag tidigare framhållit, ta till vara domstolens särskilda erfarenhetoch kompetens. En lösning av detta slag har också förespråkats av JK underremissbehandlingen. Jagdelar kommitténs bedömning att elt domstolsyllrande knappast 57 lämparsig för frågor med utrikespolitisk anknytning. Däremot kan det Prop.1990/91:118 förekommabevisfrågor eller andra liknande frågor beträffande vilka ett yttrandefrån domstolen skulle vara av värde för regeringen. skulleemellertid kunna uppstå vilket kommittén också pekat på när det gäller att utformaregler som avgränsar dessa frågor. börman i stället avgöra från fall till fall vilka frågor som domstolen skall yttra sig över. Jag hardärför stannat för att föreslå följande ordning. Näransvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer förordnar omatt viss domstol, som regel , skall hålla förhandling i ettterroristärende kan en remiss ställas till domstolen med begäran omyttrande i en eller flera specifika frågor, företrädesvis frågor av sådankaraktär att domstolens erfarenhet av bevisbedöm-ningsspörsmål tas till vara.Statsrådet eller Gänslemannen bör emellertid ha frihet att ställa även andrafrågor som typiskt sett ligger inom domstolens naturliga kompetensområde.Frågorna bör normalt kommuniceras med utlänningen och dennes ombud samt tas upptill diskussion vid förhandlingen. Entyp av frågor som bör kunna ställas vid en remiss till domstolen är med vilkengrad av sannolikhet eller säkerhet som utlänningen kan knytas till vissa fakta,t. ex. spaningsfynd, eller händelser. Domstolen bör också kunna yttra sig omtillförlitligheten av t. ex. källuppgifter. Somett ytterligare bidrag till att göra förhandlingen vid domstolen mer verkningsfullföreslår jag i likhet med kommittén dels att domstolen i större utsträckning ännu åläggs en utredningsskyldighet, dels att utlänningen tillförsäkras rätt atti rimlig omfattning åberopa egen bevisning. I båda dessa hänseende kan förebildhämtas från brottmålsreglerna. Jag återkommer till dessa frågor ispecialmotiveringen (6 och 7§§). Fråganom sekretess behandlar jag i ett särskilt avsnitt (avsnitt 2.9). Denparlamentariska kommissionen med anledning av mordet på föreslog attförhandling inte skall behöva hållas i ett terroristärende, om detta ärsynnerligen brådskande. Även terroristlagstiftningskommiltén för fram dettaförslag. Av remissinstanserna har RÅ tillstyrkt förslaget. I övrigt har detlämnats utan erinran. Jagkan inte se några avgörande betänkligheter mot att förslaget i denna delförverkligas. Det bör visserligen förutsättas att ärendena endast i extremaundantagsfall är så brådskande att någon förhandling inte hinns med. Au sådanaundantagsfall inträffar i praktiken kan emellertid ingalunda uteslutas. Ettexempel erbjuder ockupationen av den västtyska ambassaden . Sedanockupationstillståndet hävts och förövarna gripits, fattade regeringen i dettafall omgående beslut om utvisning enligt terroristlag. Några regler omdomstolsförhandling fanns ej , och det är uppenbart att enförhandling i ett fall av detta slag inte hade varit meningsfull och avsäkerhetsskäl dessutom kanske skulle ha varit vansklig att genomföra. Detbör dock framhållas att även om ett ärende är så synnerligen brådskande attnågon förhandling inte lämpligen bör äga rum, den berörde utlänningen dock börförhöras. Han måste bl.a. i förekommande fall få lillfälle att peka på riskför förföljelse eller för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. Med hänsyn till dencentrala funktion som har tillagts på området förterroristbekämpning bör normalt gälla att elt ärende om utvisning enligt terroristbestämmelsemainitieras hos regeringen genom att gör ansökan i saken. Omnågon annan myndighet närmast då invandrarverket eller en regional ellerlokal polismyndighet anser att ett sådant ärende bör tas upp, har myndighetenalltså att vända sig till . Av principiella skäl bör dockregeringen inte vara beroende av att gör ansökan, utanregeringen bör också kunna ta uppjrågan självmant, exempelvis i brådskandefall. När det gällerförhållandet mellan avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen å enasidan och utvisning enligt terroristlagen å den andra, anser jag på skäl somhar utvecklats i avsnitt 2.5 att åtgärderna enligt utlänningslagen i principbör ha företräde. Som framhållits i det sammanhanget bör en sådan grundsatsdock inte hindra att regeringen tar upp frågan om utvisning enligtterroristbestämmelserna i ett fall då det visserligen är möjligt att avvisningeller utvisning kan ske enligt utlänningslagens allmänna regler men fråganhärom är svårbedömd eller fordrar tidskrävande utredning. 1990/91:11! Mitt förslag:Regeringen skall även i fortsättningen fatta beslut om anmälningsplikt för enutlänning, om ett utvisningsbeslut i ett terroristärende inte kan verkställas.Ett sådant beslut gäller endast , räknat för utvisningsbeslutet.För fortsatt giltighet skall krävas beslut av allmän domstol efter ansökan avrikspolisstyrelsen. Domstolens beslut skall efter överklagande frånutlänningens eller sida kunna överprövas i vanlig ordning. Kommitténs förslag:Kommittén, som anser att bestämmelserna om inskränkningar och villkor skallbibehållas, föreslår ett förfarande i dessa ärenden som överensstämmer med mittförslag. Remissinstanserna:Majoriteten av remissinstanserna har lämnat kommitténs förslag utan erinran.Domstolsverket, , juridiska fakulteten vid ochSveriges advokatsamfund anser dock att beslut om inskränkningar och villkorredan från början skall fattas av domstol. Skälen för mitt förslag: Iavsnitt 2.5 har jag föreslagit att möjligheterna slopas att föreskrivavistelseinskränkningar och förbud mot byte av bostad och anställning för enutlänning som utvisats enligt terroristbestämmelserna men som av asylrältsligaeller andra skäl ändå får stanna i landet. Däremot skall det enligt mittförslag alkjämt vara möjligt att ålägga utlänningen anmälningsplikt. Jag harvidare funnit att det inte lämpligen kan sättas någon tidsgräns för hur längeett beslut om anmälningsplikt skall få gälla.Enligt förslaget skall det emellertid krävas risk för terroristaktioner Prop.1990/91:118 för att föreskrifter av sådan slag skall få vidmakthållas underlängre tid än . Kommitténhar med utgångspunkt i att även bestämmelserna om vistelseinskränkningbibehålls diskuterat hur prövningen skall ske mot bakgrund av högstadomstolens uttalande alt i vaGe fall föreskrifter som gällt under en längre tidmåste kunna underkastas domstolsprövning på det ena eller andra sättet, om defortfarande skall bestå. Kommittén har slutligen stannat för att föreslå enordning enligt vilken regeringen skall kunna förordna om inskränkningar ochvillkor samt att det skall ankomma på domstol att pröva om detfinns skäl att därefter förlänga beslutets giltighetstid. Högstadomstolens aktuella avgöranden avser utlänningar som har haft sin rörelsefrihetinskränkt till viss kommun och som dessutom har varit ålagda anmälningsplikt.Det kan således på goda gmnder hävdas att ett beslut som enbart avseranmälningsplikt inte behöver underkastas domstolsprövning, även om det gälltunder . Självklartfinns inte heller mot denna bakgmnd skäl att överväga ett system meddomstolsprövning redan när frågan om anmälningsplikt första gången uppkommer isamband med utvisningsbeslutet. Att parallellt med eller i omedelbar anslutninglill förfarandet hos regeringen tänka sig en procedur inför domstol som inteskulle gälla huvudfrågan utan en följdfråga skulle för övrigt innebära en frånflera synpunkter egenartad ordning och medföra risk för hanteringsproblem ochkompetenskonflikter av olika slag. Även andra skäl av principiell natur kananföras mot en sådan lösning. Jag kan således inte dela den uppfattning somkommit till uttryck i några av remissvaren, bl.a. från och Sveahovrätt, att även det inledande beslutet om villkor skall tas av en domstol.Något behov av en sådan ordning föreligger inte heller med avseende på gmndlagsbestäm-melsereller konventionsåtaganden. Enligtmin mening har emellertid en ordning som innebär att beslut om anmälningspliktefter blir föremål för domstolsprövning klara fördelar urrättssäkerhetssynpunkt. Den ligger också i linje med vad jag tidigareföreslagit för att stärka domstolens roll i terroristärenden och tillmötesgårdessutom de synpunkter som uttryckts av en majoritet av remissinstanserna. Jagär därför beredd att lägga fram ett förslag som beträffande förfarandetöverensstämmer med kommitténs. Ilikhet med kommittén anser jag inte att rättsprövning av regeringsrättenenligt lagen (1988:205) om rältsprövning i vissa förvaltningsbeslut lämpar sigpå denna typ av beslut och föreslår därför följande ordning. Regeringenskall liksom kunna förordna om anmälnings plikt när elt utvisningsbeslut inte kan verkställas. Ett sådanl beslut av regeringen skall få gälla under högst , räknat för utvis ningsbeslutet. Bedöms det som påkallat att anmälningsplikt gäller även för tiden därefter skall det ankomma på domstol att pröva om det finns risk för terrorislbrottslighet. I så fall får anmälningsplikt åläggas utlänningen . Prövningen skall ske på ansökan av . Om del bedöms som nödvändigt att anmälningsplikt gäller även efter 60 utgången av den andratreårsperioden, måste på nytt Prop. 1990/91: 118 göraansökan om rättens prövning. Regeringsrättensledamöter anser all är för i administrativ ordningbeslutade föreskrifter. Ledamöterna har i första hand åsyftat beslut ominskränkningar av rörelsefriheten men invändningen avser också beslut somenbart omfattar anmälningsplikt. Kommittén har i detta sammanhang och med sittmera omfattande förslag motiverat en treårsgräns med hänvisning till intressetav att någon konflikt i förhållande till regeringsformen inte uppkommer enligtde tolkningsprinciper som högsta domstolen har lagt fast. Vidare håller manenligt kommittén med en sådan lidsgräns en marginal till den tid av somenligt tidigare lagförarbeten har angetts som riktpunkt för varaktigheten avsjälva utvisningsbeslutet (prop. 1975/76:18 s. 126). Även från andrasynpunkter är enligt kommitténs mening en frist av lämpligt avvägd. Jagdelar denna uppfattning och ser inget hinder mot att tillämpa den föreslagnatreårsgränsen, även om ett beslut enbart kommer att omfatta anmälningsskyldighet. Närdet gäller frågan om det lämpligen bör ankomma på förvaltningsdomstol ellerallmän domstol att göra den prövning som fömtsätts ske för tiden efter treårsfristensutgång bör enligt min mening avgörande vikt fästas vid att allmän domstol sedanlång tid tillbaka har varit inkopplad på terroristärendena genom att denförhandling som skall föregå regeringens beslut normalt hållits vid Stockholmstingsrätt. Skall den ordningen bestå något som jag har fömtsatt i detföregående bör lämpligen även den nu aktuella prövningen åvila allmändomstol. Den myckel grannlaga uppgiften att värdera en förekommande risk förbrottslig verksamhet ligger på allmän domstol i åtskilliga andra sammanhang.Dessa skäl talar enligt min mening med styrka för att prövningen bör ligga påallmän domslol, en ordning som för övrigt rekommenderas av regeringsrättensledamöter. Jag föreslår därför i likhet med kommittén att denna ordning införs. Kommitténhar också föreslagit att ärendena koncentreras till . Motdetta har invänt att det med hänsyn till att utlänningen levti vid prövningen är mer naturligt att låla den domstolavgöra ärendet inom vars domkrets utlänningen vistas Gfr 19 kap. I § iredjestycket ). Enligtmin mening bör man även i detta avseende följa kommilléns förslag. Det rör sigom ett litet antal ärenden med i allmänhet säkerhets-mässiga komplikationer.Detta talar för som dessutom har byggt upp en'betydandeerfarenhet av terroristärenden . Ettavgörande av bör enligt såväl kommitténs som min meningkunna överklagas till och därifrån till högsta domstolen både avutlänningen och av . Förfarandet vid rätten bör så långtmöjligt följa reglerna för rättegång i brottmål. I sakens natur liggeremellertid all vissa avsteg måste göras bl.a. vad gäller sekretessfrågor ochprinciperna för att lägga fram bevisning. Jag återkommer till dessa frågor iavsnitt 2.9 och i specialmotiveringen. Jagvill i delta sammanhang ta upp en fråga som har berörts av kommittén och kommenteralsav kammarrätten i . Del gäller frågan om de nu aktuella fallen blirsvårbedömda för domstolen, särskilt om utrikes- Prop. 1990/91:11! poliliskabedömningar skulle komma in i bilden. Svårigheternai detta hänseende bör inte överdrivas. I den mån det exempelvis gäller enprincipfråga om hur man från svensk sida bör förhålla sig till en vissorganisation eller grupp med våld på sill program, har elt ställningstagande idenna fråga redan skett genom det utvisningsbeslut som har fattals avregeringen, vilken är ansvarig för vår utrikespolitik. Regeringensställningstagande måsle naturligtvis beaktas av domstolen, vilket ocksåkammarrätten understryker, även om domstolen inte är bunden av bedömningen.Under den tid som har förflutit efter regeringens beslul kan för övrigtytterligare argumentation i frågan ha blivit föremål för bedömning ochbelysning i olika sammanhang. Situationen är för domstolens del inte jämförbarmed den som föreligger när en fråga om anmälningsplikt skall prövas i omedelbaranslutning till ett utvisningsbeslut. Det gäller här för övrigt ej några fördomstolarna helt främmande spörsmål; sådana kan komma in i bilden t. ex. hoshögsta domstolen i ett ärende om utlämning för brott. Domstolarna har dessutommöjlighet att förordna sakkunnig, om behov härav skulle uppstå. Enviss komplikation i den föreslagna ordningen är otvivelaktigt att frågan omanmälningsplikt är beroende av det bakomliggande utvisningsbeslulet. Om dettahävs, därför att utlänningen inte längre anses vara att betrakta som någonpresumtiv terrorist, måste givelvis också etl beslut om anmälningsplikt upphöraatt gälla. Fråganom det finns skäl för att häva utvisningsbeslulet bedöms enligt mitt förslagliksom nu av regeringen. Det är givetvis dock sannolikt att utlänningen i endomstolsprocess angående anmälningsplikt kommer att göra gällande attutvisningsbeslutet är obefogat. Man måste därför hålla i minnet att denna frågainte är föremål för prövning av domstolen. Denna skall ta ställning till omanmälningsplikt är påkallad på gmnd av risk för brott sominnefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Även om domstolen finneratt någon sådan risk inte föreligger eller att anmälningsplikt inle skulle varaändamålsenlig för atl motverka risken, kan regeringen alltjämt tänkas bedömautlänningen som en fara för säkerheten och vidhålla utvisningsbeslulet. Dettainnebär inte någon logisk motsägelse eller eljest någon avgörande olägenhet;som tidigare anförts bör anmälningsplikt inte ses som en automatisk följd avett utvisningsbeslul som inhiberas. Situationer av nu antytt slag torde förövrigt blir ytterligt sällsynta. 2.8.4 Beslut omtvångsåtgärder i spaningssyfte Mitt förslag:Beträffande tvångsåtgärder i spaningssyfle föreslår jag samma förfarande somför anmälningsplikt. Det innebär att även det inledande beslutet alltvångsmedel får beslutas ankommer på regeringen. Regeringens beslul gäller , räknat för utvisningsbeslulet. Under den tiden fårpolismyndigheten och allmän domstol förordna om tvångsmedel, om inte utvisningsbeslulethävs eller regeringen bedömer att tvångsmedel inle får tillgripas. Om enbefogenhet att använda tvångsåtgärder för tiden därefter anses nödvändig måsteallmän domstol meddela beslut om detta. Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:En majoritet av remissinstansema har lämnat förslaget ulan erinran.Domstolsverket och anser dock att beslut om befogenhet att användatvångsmedel skall fattas av domstol. Skälenför mitt förslag: Jag har i avsnilt 2.7 förordat aU det fortfarande skallfinnas möjlighet att företa tvångsåtgärder i spaningssyfte gentemot utlänningarsom utvisats med stöd av terroristbestämmelsema men som tillåtits kvarstanna ilandet av asylrättsliga eller liknande skäl. I fråga om den materiellaregleringen har jag föreslagit att de gärningar som skall få efterforskas genomtvångsåtgärder kvalificeras på det sättet att det skall vara fråga om brott medminimistraffpå fängelse. Beträffandeförfarandet föreslår jag i likhet med kommiltén samma ordning som den somförordats beträffande beslut om anmälningsplikt. Detta innebär till en böGanalt det inledande beslutet även i fortsättningen skall ligga på regeringen. Somredan har angetts i avsnitt 2.7 föreslår jag dock härvidlag en ändring iförhållande till nuvarande ordning. gäller att reglerna omtvångsåtgärder blir automatiskt tillämpliga när regeringen har inhiberat ettutvisningsbeslut enligt terroristbestämmelserna. Förslaget innebär däremot attett uttryckligt regeringsbeslut fordras för att detta skall bli fallet.Därigenom får regeringen möjlighet atl särskilt överväga om situationen ärsådan att polisen behöver ha tillgång till de delvis extraordinära befogenhetersom del här är fråga om.