prop · GE0353 · 1990-12-31 00:00:00 — Hämtöverkommer ADB-kapaciteten inte att vara fullt utbyggd beträffande det centralareferensregistret och de lokala folkbokföringsregistren när det gäller sökmöjligheter.I ett inledningsskede kommer man i dessa register inte att kunna söka på någotannat än personnummer. Detta innebär att det lokala skattekontoret inte kommeratt kunna söka i registren efter vilka uppgifter som är antecknade om enperson exempelvis i fall där en flyttningsanmälan från honom saknarpersonnummer eller anger ett felaktigt personnummer. För att avhjälpa denbristen föreslår jag att det öppnas åtkomstmöjlighet till skatteregistret såatt man i folkbokföringsverksamheten kan söka i skatteregistret på namn för attpå så sätt kunna koppla ihop lämnade uppgifter med rätt personnummer.Sökmöjligheten bör begränsas till personnummer och namn. Detbör nämnas att jag i lagrådsremissen föreslog att skatteregistret också skullefå användas för att söka på uppgift om adress. I konsekvens med att jag nuföreslagit att det centrala referensregistret inte skall innehållaadressuppgifter bör inte heller skatteregistret få användas för att ta fram sådanauppgifter. Mittförslag bör föranleda två nya paragrafer i skatteregisteriagen, I a och 10a§§. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättatsförslag till 1.lag (1990:000) omfolkbokföringsregister, 2.lagom ändring iskatteregisterlagen (1980:343). Förslagen har granskats av lagrådet. 7 Författningskommentarer 7.1 Lag om folkbokföringsregister Iparagrafen anges att folkbokföringsverksamheten skall skötas med hjälp av ADB. Det skall finnas ett lokalt folkbokföringsregister för varje skatte kontors verksamhetsområde och ett centralt referensregister för hela lan det, 37 Härges bestämmelser om för vilka ändamål ett lokaU folkbokföringsregister fåranvändas. Ändamålen räknas upp i sex punkter. Ändamålet i punkten 1, samordnad registerföring,har behandlats utförligt i avsnitt 4,2. I punkten 2 anges de mer renodladefolkbokföringsuppgifterna såsom handläggning av ärenden enligtfolkbokföringslagen eller annan författning. Exempel på andra författningar ärfolkbokföringskungörelsen, , och namnlagen. 1punkten 3 anges att registren får användas för att framställa personbevis ochandra registemtdrag. Med andra registerutdrag avses utdrag som exempelvis avseren avliden eller en person som är folkbokförd inomverksamhetsområdet. Avpunkten 4 framgår att registren får användas för att tillhandahålla folkbokföringsuppgifteråt myndigheter såsom exempelvis , statensinvandrarverk och pastor i , 1punkten 5 föreskrivs att registren skall få användas för framställning av särskildauppgiftssammanställningar. Härmed avses de längder som skall tas ut ochöverlämnas till statliga arkivmyndigheter. Uttag måste ske dels för att bevarakontinuiteten i de register som tidigare förts manuellt och som med vissaintervall överiämnats till arkivmyndigheter, dels av praktiska skäl eftersomde register man arbetar med annars efter hand skulle svälla och bli alltföromfångsrika och innehålla en mängd uppgifter som man inte har användning för.Folkbokföringsmyndigheterna har inte själva någon användning av dessa längderannat än efter uttaget. 1punkten 6 anges att registren får användas för planering och tillsyn avfolkbokföringsverksamheten. Det gäller bl. a. för att kunna kontrollera att uppgifterom familjerelationer är korrekt registrerade. 1denna paragraf regleras ändamålen med det centrala referensregistret. Registretfår användas för lokalisering av folkbokförda personer. Om ett lokaltskattekontor behöver få uppgifter om en person som är folkbokförd inom ettannat skattekontors verksamhetsområde kan det förstnämnda kontoret söka i detcentrala registret för att därigenom få kännedom om var personen är folkbokförd.Därefter kan skattekontoret vända sig till det andra skattekontoret medförfrågan om de uppgifter som behövs. Ett sådant förfarande kan bli vanligt it. 1den mån de uppgifter som ett skattekontor får från det centrala registret viden förfrågan är tillräckliga för att kunna handlägga ett ärende behövernaturligtvis någon vidare förfrågan till ett lokalt register inte göras. Detcentrala registret kan sålunda i enstaka fall få användas för handläggning avärenden. De ärenden som avses komma i fråga är handläggning enligtfolkbokföringslagen eller annan författning eller tillhandahållande avfolkbokföringsuppgifter i form av personbevis. Härutöver får det centralaregistret användas vid tilldelning av person nummer. 1dessa paragrafer regleras registeransvaret. När det gäller de lokala registrenär skattemyndigheten i länet ansvarig för de register som förs i länet. Detförs ett register för varje skattekontors verksamhetsområde. Fördet centrala referensregistret råder det ett delat ansvar. Ansvariga är dels ,dels skattehiyndighetema i länen. En skattemyndighet är ansvarig för deuppgifter i det centrala registret som härrör från ett lokalt register i länetoch som avser en person som är eller senast har varit folkbokförd inom myndighetensverksamhetsområde eller som utan att vara folkbokförd i av myndighetentilldelats personnummer. Idenna paragraf regleras vilka uppgifter ett lokalt folkbokföringsregister skallfå innehålla. För det första får registret innehålla uppgifter om den som äreller har varit folkbokförd inom det verksamhetsområde för vilket registretförs. Eftersom begreppet kyrkobokföring avses bli ersatt av begreppetfolkbokföring den när denna lag föreslås träda i kraft används ilagrådsremissens lagförslag begreppet folkbokföring (jfr avsnitt 1). Depersoner som är kyrkobokförda skall, när de nya bestämmelsernaträder i kraft anses som folkbokförda. 1punkten 1 anges personnummer. En definition av personnummer finns i folkbokföringslagen. Meduppgiften om namn i punkten 2 avses förnamn med tilltalsnamn, mellannamn ochefternamn eller motsvarande. Svenska namn anges enligt namnlagen och svensktnamnskick. Uppgifteni punkten 3 om adress avser både bostads- och postadress. Närdet gäller postadresser har kommittén föreslagit att man skall registrera ensärskild uppgift om postadress. Anledningen till detta är bl.a. 1983 årsfolkbokföringskommittés förslag om att införa en skyldighet att också anmäla ändradpostadress till folkbokföringen. Men också externa aviseringsmottagare harunder pekat på de olägenheter som kan uppkomma genom att det nuvarandesystemet endast har ett adressfält. Felaktigt angivna adresser ger upphov tillmycket stora kostnader i den postala hanteringen. har i sittremissvar framhållit att man för att komma till rätta med felen ifolkbokföringens adressuppgifter måste införa två adressfält; ett förpostadress och ett för bostadsadress. Jaginstämmer i kommitténs förslag och förordar därför att när det gäller adressuppgifti folkbokföringsregistret får utöver bostadsadress, vilket är den adressuppgiftsom antecknas i registren, och som är adressen för den fastighet påvilken en person är folkbokförd, även postadress antecknas. Postadress är denadress till vilken en persons post skall delas ut för att regelmässigt nåhonom. Såväl bostads- som postadress anges med c/ouppgift, utdelningsadress,postnummer och postort. Datainspektionenhar i sitt yttrande enligt 2 a § datalagen anfört att adressuppgift inte bör omfatta särskild angivelse av postadress. En regist rering av uppgiften svarar, enligt inspektionen, inte mot registrens ända- 39 För min del anser jagatt uppgift om postadress faller inom ramen för Prop. 1990/91: 53 de angivnaändamålen för registren. Som användningsområde för ett lokalt register anges bl.a.samordnad registerföring av identifieringsuppgifter för fysiska personer ochav andra folkbokföringsuppgifter samt tillhandahållande avfolkbokföringsuppgifter som myndigheter behöver för att fullgöra sinverksamhet. Jag avser att i ett senare sammanhang också föreslå att det gesföreskrifter om att ändrad postadress skall anmälas till folkbokföringsmyndigheten.Datainspektionen har vidare framfört att genom en registerhållning avpostadress ökar risken att uppgifter kan komma att efterfrågas fördirektreklamändamål eller andra ändamål som enskilda kan uppfatta som integritetskränkande.För min del vill jag framhålla att en särskild registrering av postadress ifall då denna avviker från folkbokföringsfastigheten inte kan anses somtveksam från integritetsskyddssynpunkt. För de berörda enskilda liksom förandra personer och myndigheter är det värdefullt att folkbokföringens uppgifterom adress återger den faktiska postadressen. Risken att uppgiften skulleanvändas för t.ex. direktreklamändamål får enligt min mening inte överbetonas.Statens person- och adressregister, SPAR, som direkt inrättats för försäljningav uppgifter till allmänheten, kan på ett heh annat sätt förse en beställaremed relevanta uppgifter för reklamändamål. Den som därvid beställer uppgifterfrån folkbokföringen kan i princip hänvisas till SPAR enligt 28 § datalagen, 1punkten 4 anges uppgiftema folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort ochfolkbokföring under särskild mbrik. Detta är gmndläggande registeruppgifter.Enligt gällande folkbokföringslag och enligt det förslag till nyfolkbokföringslag som har lämnats av folkbokföringskommitté ibetänkandet (SOU 1990:50) Ny folkbokföringslag sker folkbokföring på fastighetoch i församling. Med folkbokföringsort avses i folkbokföringsregisterlagensåväl församling som kommun och län. Dämtöver kan folkbokföringen ske under mbriken"på församlingen skrivna" eller "utan känt hemvist". Enligtpunkten 5 får uppgift om födelsehemort och födelseort antecknas i registret.Enligt folkbokföringslagen är födelsehemort för en person normalt den församlingi vilken personens moder var folkbokförd eller registrerad som obefintlig närpersonen i fråga föddes. I annat fall skall län och församling där personenföddes antecknas. Med födelseort menas födelseort och land för person som ärfödd i utlandet. 1punkten 6 anges att medborgarskap får antecknas. För den som är statslös fårdetta antecknas. För den som är svensk medborgare skall inte eventuelltutländskt medborgarskap registreras. Enligtpunkten 7 får civilstånd registreras. Civilstånd anges med ogift, gift,frånskild och änka/änkling. 1 punkten 8 anges attolika familjerelationer får registreras. Dessa rela tioner till andra folkbokförda personer skall anges med typ av relation (barn, förälder, vårdnadshavare och make/maka) och personnummer för relationspersonen. Det skall också framgå om relationen är biologisk eller gmndad på adoptivt förhållande. Om en person är folkbokförd hos annan person anges även denne, t.ex. fosterförälder, på motsvarande 40 sätt.Relationer till personer som inte är eller varit folkbokförda skall också Prop.1990/91:53 registreras. För dessa anges kön, relationstyp, namn, födelsetid ochfödelseort. Ipunkten 9 anges att sjömansregistrering får antecknas i registret. Uppgiftenhar betydelse för vissa beslut i folkbokföringshänseende. Enligtpunkten 10 får inflyttning från utlandet registreras. Det land från vilketinflyttning skett skall registreras. Vid inflyttning från nordiskt land skalläven ort från vilken inflyttning skett anges. Avregistreringfrån folkbokföringen skall ske i tre fall, nämligen vid dödsfall ochdödförklaring, utflyttning till utlandet samt vid obefintlighet. Enligt punkten11 får uppgift om att personen är avregistrerad antecknas samt orsaken till ochtidpunkten för avregistreringen. Enligtpunkten 12 får gravsättning registreras. Normalt kan uppgiften avse denkyrkogårdsmyndighet som har underrättat skattekontoret om gravsättning.Registret ger på så sätt upplysning om var en person är begravd. Paragrafensandra stycke innebär att uppgifter som finns antecknade ipersonakt enligt särskilda bestämmelser därom får finnas registrerade i ettlokalt folkbokföringsregister, Uppgiftema motsvarar vissa av de .uppgifter somenligt vad kommittén har uppgivit kommer att antecknas i diarierna fr.o.m. den1 . Det gäller uppgifter om gmndema för vissa beslut, t.ex. enligtvilken bestämmelse i namnlagen som ett namnbyte har skett. Uppgiften harbetydelse för att man skall kunna ta ställning till eventuella framtidaanmälningar om namnbyte för personen i fråga. Uppgifter som finns registreradeenligt detta stycke avser oftast vilket lagmm en registrering gmndar sig på.Men också upplysningar om att en uppgift är obestyrkt kan finnas antecknade ifolkbokföringsregistret med stöd av denna bestämmelse. Det kan gällaobestyrkta uppgifter som en enskild meddelar tiU folkbokföringsmyndigheten. Somexempel kan nämnas det fall att en person har flyttat in från ett annat landoch tiU folkbokföringsmyndigheten uppgett att han är gift samt namn och andrapersonuppgifter på maken/makan. Några handlingar som styrker uppgiftema finnsdock inte, Uppgiftema har då antecknats i personakten jämte en notering om attde är obestyrkta. Det måste framhållas att några nya uppgifter inte kommer attantecknas i folkbokföringsregistren enligt bestämmelsen i andra stycket. Detrör sig endast om att i folkbokföringsregistret föra in de uppgifter som den30 finns antecknade i personakter. Motsvarande nya uppgifter somtillkommer därefter förs in i diarierna. Man kan alltså säga att bestämmelsenhar karaktär av en övergångsbestämmelse. 1denna paragraf anges vilka uppgifter som får ingå i det centrala referens registret. Det gäller personnummer, namn och avregistrering. Dessa har kommenterats under paragraf 6, Det bör framhållas att i det centrala registret skall bara aktuella uppgifter vara antecknade. 1denna paragraf anges att lokala register och det centrala referensregistret ävenfår innehålla tidsuppgifter rörande registrerade förhållanden samt de tekniskaoch administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registren.Administrativa uppgifter kan t. ex. vara olika koder för resp. skattemyndighet. Medstöd av denna bestämmelse kan diarienummer antecknas. Uppgiften behövs bl. a.med hänsyn till datalagens bestämmelse att den registeransvarige är skyldigatt rätta felaktiga uppgifter. Detta fömtsätter nämligen att bakgmnden tillregistreringen kan spåras. Genom att registrera ett diarienummer kan man kopplauppgifterna i folkbokföringsregistret till uppgiftema om gmnderna förregistreringen, vilka endast finns i diariet. Vidarebör uppgift om särskild sekretessprövning få registreras. En sådan uppgiftanger att det finns särskild anledning att närmare pröva utlämnandet avuppgifter för personen i fråga. Idessa paragrafer regleras terminalåtkomsten. I 9 § anges att ett lokalt skattekontorendast får ha åtkomst till det lokala folkbokföringsregister som förs förskattekontorets verksamhetsområde. Samtligaskattemyndigheter får ha terminalåtkomst till det centrala referensregistret. Idenna paragraf regleras utlämnandet av registemppgifter på medium förautomatisk databehandling. Utlämnande på sådant sätt får ske endast om detföljer av författning eUer regeringen har medgett det. Regeringen får delegeratill en myndighet att lämna medgivande. Idenna paragraf anges vilka sökbegrepp som skall få finnas i registren. Dettahar kommenterats utförligt i avsnitt 4.10. 7.2 Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343) 1paragrafen, som är ny, anges att det centrala skatteregistret får användas för att identifiera en person i ärenden som avses i 2 § 2 lagen om folkbokfö ringsregister. Bestämmelsen är närmast att se som en övergångsbestäm melse. Den införs därför att endast uppgift om personnummer till en början kommer att kunna användas som sökbegrepp i såväl de lokala folkbokföringsregistren som det centrala registret på gmnd av tekniska skäl. De tekniska begränsningarna kommer att finnas 42 Genom bestämmelsen öppnas en möjlighet att an- Prop.1990/91:53 vända det centrala skatteregistret för att identifiera personer iärenden där exempelvis ett personnummer angetts felaktigt eller saknas. Ävendenna paragraf, som är ny, är närmast att betrakta som en övergångsbestämmelsei avvaktan på att de tekniska systemen i folkbokföringen blir helt utbyggda.Genom paragrafen får skattemyndigheten i sin folkbokföringsverksamhet, för detändamål som anges i 1 a §, terminalåtkomst till det centrala skatteregistretoch får som sökbegrepp använda personnummer och namn. Jaghemställer att regeringen föreslår att anta förslagen till 1. lagom folkbokföringsregister, 2. lagom ändring i skatteregisterlagen (1980:343). Vidarehemställer jag att regeringen bereder tillfälle att 3. tadel av vad jag i övrigt har anfört om den nya folkbokföringsorgani sationen. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition förelägga vad föredraganden har anfört för den åtgärd ochde ändamål som han har hemställt om. för folkbokföringen (OFF) Prop. sammanfattning av betänkandet (SOU 1990:18) Lag om Bilaga 1 folkbokföringsregister m. m. Riksdagenhar beslutat att ansvaret för den löpande folkbokföringenskall flyttas över från pastorsämbetena till de lokala skattemyndigheterna.Även försäkringskassorna skall medverka i det framtida folkbokföringsarbetet. Enligtdirektiven är det vårt uppdrag att lämna förslag till den närmare utformningenav folkbokföringens organisation och i övrigt lämna förslag till andra åtgärdersom kan behövas för att genomföra den nya organisationen, I dettadelbetänkande redovisar vi överväganden och förslag rörande främst folkbokföringensorganisatoriska integration i skatteförvaltningen, integritets-och sekretessfrågor som uppkommer såsom en följd av våra förslag tilldatorisering och omorganisation. Vihar i denna del anpassat vårt förslag till den förändring av skatteförvaltningensorganisation i länen som föreslås i propositionen om ny taxeringslag.Förändringen innebär att de lokala skattemyndigheterna den 1 januari 1991upphör som självständiga myndigheter och övergår till att bli lokala skattekontori en skattemyndighet för varje län. Viföreslår att folkbokföringen, i vart fall inledningsvis, får ingå som en särskildgrupp inom skattekontoret. kan ytterligare integrering komma tillstånd. All löpande folkbokföringsverksamhet skall ske hos skattekontoret.Verksamheten bedrivs i en organisation med så lite tjänstskiktning sommöjligt, vilket bl.a. innebär att varje handläggare i princip skall kunnautföra alla förekommande arbetsuppgifter. Undantagsvis kan vissa typer avärenden kräva specialistkompetens. skall med vårt förslag intedelta i den operativa verksamheten utan i princip endast ha ledande ochstyrande funktioner inom folkbokföringen. Försäkringskassornaskall medverka i den nya folkbokföringsorganisationen i ärenden som initierasav enskilda. Detta innebär fördelar för den enskilde från servicesynpunkt. Vihar undersökt formerna för en kassamedverkan främst utifrån tvåhuvudalternativ, handläggningsalternativet och förmedlingsalternativet. 1enlighet med uttalanden utgår båda alternativen från att det ärskattemyndigheten som är den formella besluts- och registreringsmyndighetenäven i de ärenden som initieras hos en försäkringskassa. Medhandläggningsalternativet har kassorna en mycket aktiv roll inom folkbokförings verksamheten och gör självständiga utredningar och be- 44 dömningari ärenden som initieras av enskilda; alltså arbetsuppgifter som Prop. 1990/91:53 är mycket lika dem som utförs av skattemyndigheterna såsom nya folkbok-Bilaga 1 föringsmyndigheter. Det återstår för skattemyndigheterna rörande dessaärenden i princip bara att registrera vissa uppgifter utifrån de ställningstagandensom kassorna har gjort. 1 förmedlingsalternativet är kassornas arbetsuppgifterbegränsade till att informera, tillhandahålla blanketter, hjälpa enskilda attfylla i blanketter samt att kontrollera anmälningar. Sedan detta är gjortöversänder kassan det aktuella ärendet till skattemyndigheten för utredningoch beslut samt registrering. Vidvår prövning av formerna för kassamedverkan har det visat sig att en medverkansom, i likhet med handläggningsalternativet, får omfatta beredning ochbedömning av folkbokföringsärenden medför betydande nackdelar på flera plan. 1jämförelse med en mera begränsad kassamedverkan medför en sådan ordning attdet tillskapas en ineffektiv och komplicerad organisation med otillräckligkompetens. Det uppstår inte heller några fördelar från servicesynpunkt med enmycket aktiv roll för kassorna. Med den kassamedverkan som vi förordar utfärdarinte försäkringskassorna några personbevis. Förnärvarande förekommer datoriserade länsregister inom folkbokföringsverksamheten.Riksdagen har bl. a. uttalat att folkbokföringen även bör datoriseras lokalt föratt man skall uppnå en tillräcklig snabbhet och tillföriitlighet beträffandeaktuella uppgifter. har också ställt krav på en effektiv och serviceinriktadframtida verksamhet. För att nå de uttalade målen har vi funnit det nödvändigtmed en fullständig datorisering av registerhållningen inom folkbokföringen. Vårtförslag till nytt ADB-stöd bygger på en kombination av lokal, småskaligdatorisering och ett centralt system. Den lokala datoriseringen skall utgöraett stöd i verksamheten på lokal nivå med ett ADB-register för varjeskattekontors arbetsområde. För att tillgodose samhällets behov av basuppgifter,främst genom aktualisering av andra myndigheters register, inrättas ettcentralt folkbokföringsregister som ersättare till de nuvarande länsregistren. Någramanuella folkbokföringsregister ingår således inte i vårt förslag. Fördelarnamed en datorisering kan enligt vår bedömning uppnås bara om de lokala registrenföre förses med den information som finns i de grundläggandedokumenten (personakterna) inom dagens kyrkobokföring. Destarka krav på datorisering som en effektiv verksamhet ställer får självfallet inte medföra att den enskildes integritet kränks på ettotillbörligt sätt. Som ett grundläggande motmedel mot risker för sådana kränkningar föreslår vi en detaljerad författningsreglering av folkbokföringens framtida ADB-register. 1 det förslag till registerlag som vi nu lägger fram föreslår vi 45 lösningarpå de frågor rörande registren som har särskild betydelse från Prop.1990/91:53 integritetssynpunkt. Bl.a. föreslår vi föreskrifter om ansvar,ändamål, Bilaga 1 innehåll och terminalåtkomst rörande registren. Delokala folkbokföringsregistren kommer med vårt förslag att innehålla motsvarandeuppgifter som registreras manuellt inom kyrkobokföringen.Registerinnehållet är via terminal endast tillgängligt inom den aktuellaskattemyndigheten. Sökmöjligheterna i registren kommer också att begränsas. Detcentrala referens- och aviseringsregistret innehåller de typer av uppgifter somolika myndigheter behöver i sina verksamheter. Registerinnehållet motsvararganska väl de uppgifter som lagras i folkbokföringens länsregister. Enavgörande skillnad mellan de lokala och det centrala registret är att centraltendast lagras aktuella uppgifter. Historik rörande folkbokförda personerförekommer således endast i de lokala registren. Möjlighetema att via terminalta del av uppgifter i det centrala registret är med vårt förslag mycketbegränsade. Endast skattemyndigheterna föreslås nu få åtkomst och dåuteslutande till gmndläggande uppgifter såsom personnummer, namn och adress.Utlämnande av registemppgifter på ADB-medium får ske bara med författningsstödeller efter beslut av regeringen eller datainspektionen. Vihar särskilt övervägt om den utökade datoriseringen bör föranleda en skärpningav folkbokföringssekretessen, men funnit att det sekretesskydd som nuföreligger är väl avvägt även för framtiden. Detta gäller både uppgifter somgenerellt anses känsliga, exempelvis rörande vissa familjerättsligaförhållanden, och normalt harmlösa uppgifter såsom adresser som kan behövaskyddas i vissa fall. Överförandetav folkbokföringen till skatteförvaltningen väcker frågan om olikapersonuppgifter fritt skall kunna utbytas mellan skatteområdet ochfolkbokföringsverksamheten inom en och samma skattemyndighet. Bl.a. intressetav en effektiv bosättningskontroll talar för detta. Vi har dock funnit att ensådan ordning av integritetsskäl inte bör accepteras utan att ett eventuelltuppgiftsutbyte bör underkastas sedvanlig sekretessprövning.