prop · GE03100 · 1990-12-31 00:00:00 — Ett behov finns också av fortlöpande metodutvecklingför att bedöma biståndets effekter och därigenom bl.a. stödja de mindrebiståndsmyndigheternas utvärderingsverksamhet samt av förbättrade möjligheteratt utvärdera olika multilaterala insatser. Då dessa frågor bedömts inte kunna lösas inom ramenför nuvarande organisationer, har utredningen prövat hur en fristående utrednings- och utvärderingsfunktion för analys och beslut på policynivå borde utformas. Ett nytt sekretariat med en självständig ställning i förhållande till myndig- '" heterna föreslås.Verksamheten i detta skulle inriktas på för biståndet Prop. 1990/91: 100centrala frågor på det övergripande planet och gälla utvecklingssamarbetet Bil.5 i vid bemärkelse. Det rör således aspekter av internationellt utvecklingssamarbetesom kan ha konsekvenser för, och påverkas av, beslut om bistånd. Verksamhetenskulle huvudsakligen bestå av utredningar för att belysa aktuella frågor inomutvecklingssamarbetet. Information och spridning av resultaten kring detta böräven bli en viktig del av arbetet bl. a. som ett bidrag till en aktiv ochvälinformerad samhällsdebatt om utvecklingssamarbetet. Översynen har i sinhelhet presenterats i en rapport i departementsserien; DS 1990:63 Bra beslut:Om effektivitet och utvärdering i biståndet. Jaghar i tidigare avsnitt poängterat att bistånd är en av flera faktorer sompåverkar utvecklingsprocessen. Orsakssammanhangen är ofta komplicerade.Biståndets verksamheter låter sig inte sammanfattas till en enhet. Ett avsyftena med översynen har varit att utveckla begreppen inom ämnesområdet föratt bidraga till en mera nyanserad och klarare diskussion om vad effektivitetinnebär inom biståndet. Här finns betydande metodologiska problem, då detsaknas bra mått och metoder för att identifiera biståndets effekter i ettmottagarsamhälle. Vissa biståndsaktiviteter låter sig inte heller mätas pånågot meningsfullt sätt. Det är trots detta viktigt att med konkreta exempelbelysa hur man inom biståndet arbetar med olika mål och redovisa fördelningenav resursema på dessa mål. Utredningen visar att det också är möjligt att motbakgmnd av operationella mål och biståndspolitiska mål och utifrånutvärderingen på program-, sektor- och projektnivå besvara frågan om det inombiståndet görs rätt saker och om insatta resurser utnyttjas effektivt för deavsedda ändamålen. De fördjupade anslagsframställningarna kan till stordel bygga på redan befintligt utvärderingsmaterial. Genom kvalitativa analyserav samband mellan projektmål och andra mer övergripande mål och genom en tydligoch konkret exemplifiering av erfarenheterna från verksamheten är det ocksåmöjligt att skapa en klarare bild av hur mer övergripande mål blir uppnådda.SIDA har i sin anslagsframställning i ett avsnitt behandlat dessa frågor. Jag välkomnar detta initiativ som också utgör ettförsta försök till en ny resultatinriktad form för anslagsframställning somSIDA och andra biståndsmyndigheter skall utarbeta . SIDA har medtvå exempel visat hur man kan dra slutsatser vad gäller måluppfyllelse,kostnadseffektivitet och varaktiga effekter av bistånd. En effektiv beslutsprocess kan givetvis inte garanteraett effektivt bi stånd. Andra faktorer som mottagarlandets politik och förmåga att genom föra insatserna är avgörande för det slutliga resultatet. En ytteriigare faktor är tidsaspekten. Effekten av vissa insatser kan identifieras och utvärderas först . Dessa perspektiv måste utgöra basen för bedömningar av biståndets effektivitet. Jag vill dock framhålla att beslutsprocessen i spelar en roll och är något vi själva kan kontrollera. attförutse och ta hänsyn till andra faktorer är därvid en del av denna Prop.1990/91: 100 beslutsprocess. Det är därför viktigt att ställa frågor omeffektivitet, på Bil. 5 olika nivåer, och att söka besvara dem. Mot bakgrundav svårigheterna är det viktigt att ägna stor uppmärksamhet åt metodfrågorna. Inom alla biståndsmyndigheterna genomförs en stormängd utvärderingar. Det är naturligt att biståndet tillhör de verksamheterdär utvärdering i olika former har en framskjuten plats. Biståndet genomförslångt borta från , dess beslutsfattare och allmänhet. Analyser och utvärderingarblir ofta sättet att överhuvudtaget kunna återföra strukturerad information. PåSIDA finns en särskild utvärderingsenhet som initierar och utför utvärderingar.I de andra biståndsmyndigheterna pågår en uppbyggnad. Men för dem kan detockså vara svårt både metodmässigt och kapacitetsmässigt att möta de krav somställs på resultatredovisning, bl.a. i den nya budgetprocessen. Inomdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete finns ettstarkt intresse av att använda utvärderingsmaterial och analyser i beredningenav olika biständspolitiska ställningstaganden. Studien av biståndet tillAfrika , och ärexempel på sådant internt analysarbete. Att med ett sådant aktivt egetanalysarbete skapa underlag för biståndspolitiken är en viktig uppgift förregeringskansliet. Utredningen ger också förslag rörande en något merfristående utvärderings- och analysfunktion inom den samladebiståndsorganisationen. Jag finneratt detta också ligger i linje medbiståndsorganisationsutredningens förslag (SOU 1990:17) och det tillstyrkandetill detta förslag som erhållits i remissvaret från den parlamentariskautredningen om det multilaterala biståndet. För att ta ställning till förslagetanser jag det värdefullt att genom ett särskilt remissförfarande inhämtasynpunkter i en bredare krets, där utredningens olika förslag kan ytterligarebelysas. Underår 1990 har ett arbete pågått inom i syfte att närmareanalysera förutsättningar och former för biståndet till på1990-talet. Analysarbetet har tagit sin utgångspunkt i de latinamerikanskaländernas ekonomiska och politiska läge, och ansträngningarna för ekonomiskanpassning och återhämtning. En viktig frågeställning har varit hur de gångnaårens demokratiska landvinningar bäst kan befästas, givet realistiskafömtsättningar och möjligheter. Jag anser att , genom insatser för attfrämja demokrati och social utveckling i , även kan bidra till attskapa förutsättningar för en stabil ekonomisk utveckling som kan vända denekonomiska krisen mot tillväxt, framtidstro och mänsklig utveckling. 1 detföljande redovisar jag de principiella slutsatser som jag dragit. politiska framsteg, ekonomisk kris Prop. 1980-talethar för inneburit dramatiska förändringar av bådepolitisk och ekonomisk karaktär. Den ekonomiska krisen har fördjupats under1980-talet och gjort att , i likhet med , halkat efterväriden i övrigt vad beträffar tillväxt och utveckling. Detta har skett motbakgrund av en i u-landssammanhang relativt sett hög utvecklingsnivå. På det politiska planet ärdemokratiseringsprocessen det mest framträdande draget. varkontinenten behärskad av militära diktaturer. har de allra flesta länderi civila och folkvalda regeringar. Som regel har självavalprocesserna också varit mer demokratiska än vad som brukade vara fallettidigare. Åren av militärdiktatur ledde till att många förföljda eller utsattapolitiska gestalter i sitt fortsatta arbete kom att värdesätta respekt förmänskliga rättigheter, som grundval för demokrati. Härigenom har frågan ommänskliga rättigheter lyfts fram till ett centralt inslag i det politiskalivet. I mycket få länder har emellertid demokratin en lång tradition ochbefäst ställning. Detta hör delvis samman med en bristande politisk legitimitetför själva statsmakten. Staten som institution är i flera länder ifrågasatttill följd av tung byråkrati, bristande kompetens och folklig förankring. Påmånga håll uppvisar staten en påfallande oförmåga att söria för medborgarnasvälfärd i form av utbildning och hälsa, vilket givit upphov till enpolitisk-moralisk kris. har det vuxit fram en rik flora avenskilda organisationer och institut vilka i långa stycken visat sig fyllaviktiga samhällsfunktioner. Det gäller allt från lokala grannskapsföreningar,som försöker bygga upp sin egen kommunala service i storstädernas kringliggandekåkstäder, till erkända nationella forskningsinstitut i samhällsfrågor. Dessaalternativ har visat sig rymma en dynamik som ofta kontrasterar bjärt motstatens och kommunernas improduktiva maktutövning. Denna utveckling reserfrågor om väsentliga samhällsorgans ansvar inför politiskt valda församlingar. Kontinenten präglas av mycket storainkomstskillnader och sociala problem. I några länder, som ,och , pågår väpnade konflikter, som föröder samhällslivet ochförorsakar rotlöshet för tiotusentals medborgare. Krigsmakten har i de flestaländerna ett stort politiskt inflytande. Höga militära utgifter binderresurser, som behövs för utvecklingsändamål. Demokratiseringen av Latinamerikamåste ses som en process, som inletts snarare än avslutats i och medmilitärdiktaturernas fall. Krisen är delvis ettresultat av att den förda utvecklingspolitiken inte lyckades främja en stabil och anpassningsbar bas för ett internationellt konkurrenskraftigt näringsliv. Den strategi som många länder följt med satsning på industrialisering för hemmamarknaden bakom höga tullmurar och massiva statliga subven tioner till ineffektiva företag och branscher, förorsakade konstanta budget underskott, ett försummande av jordbruket och den traditionella råva mexporten. Det ledde också till inflation, övervärderade växelkurser och till att statsapparaten i många länder blev en alltför dominerande aktör . Dennautvecklingspolitik brast i effektiv resursalloke- ring och förmådde inteheller skapa en stabil bas för en ekonomisk och Prop. 1990/91: 100 social utjämning. Parallellt med denna utveckling har den informellasektorn utvecklats starkt och den illegala produktionen och handeln mednarkotika djupt trängt in i flera länders näringsliv, vilket påverkar såvälrättsväsendet som det sociala livet. har under det senaste decennietdrabbats av ett flertal yttre chocker. Höjda oljepriser följdes avkraftiga internationella realräntestegringar och ett dramatiskt fall förråvarupriser. Skuldkrisen växte fram. På samma sätt som var ettovanligt gynnsamt årtionde för externa sektor, med högaråvarupriser, växande världshandel, goda lånemöjligheter och negativrealränta, blev l980-ta-let exceptionellt ogynnsamt i alla dessa viktigaavseenden. För att klargöra det svåra läget vill jag kortfattat karaktäriserautvecklingen. Nationalinkomsten per invånare har fallit under1980-talet. är dengenomsnittliga BNP per invånare på samma nivå som . Vissa länder, som , , och , har förlorat20 år av ekonomisk utveckling. 1 det mest extrema fallet, , hargenomsnittliga levnadsstandarden sjunkit nivå. Inflationen har stigit stadigt. uppgick den förkontinenten som helhet till ca 1 000 %per år. Investeringarnas andel av BNP minskade under 1980-taletfrån . Detta investeringsbortfall, som motsvarar ca 70 miljarder dollarenbart , innebär ett svårt hinder för ekonomisk återhämtning. En följd av skuldkrisen är all räntor och amorteringar ärbetungande för ett stort antal länder.Bara räntebetalningarna motsvarar av BNP och av exportintäkterna.Sedan år 1982 har nettoutflödet uppgått till , vilket motsvararnära hälften av regionens totalautlandsskuld, och trots att exporten ökade mellan har endast ett fåtal länderförmått fullgöra sina skuldbetalningar. Den fortsatta skuldkrisen utgör ett stortutvecklingshinder. Ökad produktion kräver nya resurser förökade investeringar.Den interna mobiliseringen av resurser och de hittillsvarande internationellaåtgärderna har inte varittillräckliga. Delatinamerikanska ländernas ansträngningar för ekonomisk anpassning och återhämtning görs mot en bakgrund av alltför svag tillväxt, brist på framtidstro, sned ekonomisk fördelning och stora sociala behov. På lands bygden och i de växande slumområdena lever många människor i svår fattigdom och i en omgivning där miljöproblemen är stora. Djupgående samhällsreformer är på många håll en förutsättning för att de allvarliga fattigdoms- och miljöproblemen skall kunna bekämpas och den nedåtgå- 80 endetrenden i ekonomin skall kunna vändas till självtillit och investe- Prop.1990/91: 100 ringsvilja. Flertalet länder i har inlett ekonomiskaåterhämtningsprogram, där kärnan utgörs av kampen mot inflationen. Huvuddrageni den ekonomiska politiken har i de allra flesta fall utformats inom ramen förprogram som överenskommits med och Världsbanken.Bolivia, och i viss mån hör till de länder vilka är inbegripna ien sådan strukturanpassning. Det genomgående temat är behoven av moderniseringoch effektivitet, avveckling av statliga monopol och allmän liberalisering avolika delmarknader. Kraftiga åtgärder har vidtagits för att uppnå merrealistiska växelkurser och inhemska räntor, minskade och mer hållbartfinansierade budgetunderskott, liksom bättre villkor för jordbruket ochexportsektorn. Reformerna har varit krävande, men betydandeobalanser och strukturella problem kvarstår. Ett fortsatt kraftfulltreformarbete kommer att vara nödvändigt. Inte desto mindre kan konstateras attde latinamerikanska ländernas förutsättningar att bedriva en på längre sikthållbar ekonomisk politik avsevärt har förbättrats . En växandeenighet råder om behovet av att stimulera en effektivare och bättre avvägdresursanvändning och därmed främja ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning.Vissa tecken finns redan på att reformarbetet i en del länder bidragit till attmobilisera inhemskt kapital och bromsa kapitalflykten. Dessa inhemska åtgärder måste emellertid ocksååtföljas av skuldlättnader, för att den ekonomiska utvecklingen skall kunnavändas i positiv riktning. Den förstärkta skuldstrategi som möjliggjort förMexico och att omförhandla med de kommersiella bankerna har visat sigvara ett verksamt stöd i länder som även genomför andra nödvändiga insatser föranpassning. För många skuldsatta länder förblir dock svårigheten att dra tillsig nytt kapital för nya investeringar ett överhängande problem. En strategi för en hållbar utveckling under1990-talet måste vara långsiktigt inriktad. Om förtroendet för ländernaåtervänder kan politiska och ekonomiska faktorer samverka för att skapa enpositiv utveckling. Det ökade politiska och ekonomiska samarbetet inom regionenbidrar också till den eftersträvade självtilliten. Stora insatser måste till för att få till stånd enbärkraftig ekonomisk utveckling, som möjliggör en real tillväxt i . De latinamerikanska länderna måste öka den inhemska resursmobilise ringen och utnyttja sina resurser effektivare. Särskilt viktigt är därvid att skapa förtroende för den förda ekonomiska politiken hos de egna medbor garna. Därtill krävs att det internationella resursflödet till ökas genom en kombination av skuldlättnad, investeringar, ökad handel och ökat biståndsflöde. Biståndet bör utgöra ett komplement till de kraft fulla ekonomiska åtgärder som krävs av de latinamerikanska länderna. Biståndsmedel bör användas strategiskt till insatser som skapar tilltro till framtid i den internationella ekonomin. Med ett ömsesidigt ansvar hos länderna själva och internationella aktörer kan biståndet kom- o' ma in som en faktor med katalysatoreffekt. 6 1990/91. 1990/91: 100 Bil 5 Det svenska biståndet till harökat snabbt . SIDA,BITS och SAREC har till regeringen redovisat sina erfarenheter avutvecklingssamarbete med . Det bilaterala biståndets mångfald ochflexibilitet har visat sig vara ändamålsenligt i det skede av storaförändringar som inneburit i . Samtliga myndigheter hargjort viktiga insatser för utveckling, demokrati och kunskapsuppbyggnad ochhar därvid löpande anpassat arbetsmetoderna efter en föränderlig verklighet.Arbetsmetodema har för alla myndigheterna präglats av ett värdefullt samspelmed den relativt goda inhemska resursbasen och organisationsstrukturen. De svenska erfarenheterna och kontakterna har varitvärdefulla när biståndsformerna anpassats till de politiskaskeendena i t. ex. och . En förskjutning av biståndet genomSIDA har ägt rum från humanitärt bistånd till utvecklingsinsatser i socialasektorer. Här har en omfattande kunskap om kunnat användas förall arbeta med samma metoder i flera länder. BITS framhåller att ett givandesamarbete utvecklats med flera av medelinkomstländerna i samt atttekniskt bistånd i alltmer ökande grad bör inriktas på att stärka socialasektorer. Vid en ekonomisk återhämtning kan fler länder komma i frågaför u-krediter. tillhör undantagen i , såsom ett av fåkreditvärdiga länder. har under en följd av år präglats avkonflikter inom och mellan länderna. Den fredsplan, Esquipulas II, som utarbetades av de centralamerikanska presidenterna , hartrots fortsatta problem startat en process mot fred och försoning i regionen.Processen har ökat det internationella engagemanget för regionen. Detta harkommit till uttryck bl.a. i form av bistånd både genom FN och bilateralaöverenskommelser. FN har också kunnat spela en konstmktiv roll genomövervakning av val och demobilisering av contras i , samt som medlarei . har, genom enskilda organisationer ochFN-systemet, lämnat omfattande stöd till flyktingar, hemlösa och andra offerför krig och förföljelse i . har stödetsammanlagt uppgått till ca 500 milj. kr. Genom det humanitära biståndet harbreda kontaktytor byggts upp med folkliga organisationer och krafter som verkarför fred, försoning och demokrati. Den internationella närvaro som biståndetinnebär har utgjort en stabiliserande faktor i regionen. De svenskaerfarenheterna och kontakterna har varit värdefulla när bistånd till regionalainsatser har utarbetats. Det svenska stödet till sådana insatser inleddes redaninnan fredsplanen presenterades och har ökat kraftigt . Det bilaterala samarbetet med i början av1970-talet avbröts till följd av militärkuppen år 1973.1 stället inleddes ett humanitärt bistånd till offren för förtrycket och till flyktingar undan politisk förföljelse. Denna biståndsform kom att utvidgas till i stort sett hela Latin . En liknande utveckling skedde vad gäller stöd genom SAREC till upprätthållande avsamhällsvetenskaplig forskning i en omgivning av för- Prop. 1990/91:100 tryck.Det humanitära stödet till har varit omfattande och har riktats Bil. 5till offer för förtryck och till de demokratiska krafter som verkat för denförändring som inträffat. Totalt lämnades av diktatur ca 250milj.kr. i humanitärt bistånd. kontakter mellan det svenska och det chilenskafolket har byggts upp under dessa år, inte minst tack vare enskildaorganisationers engagemang. Det är följaktligen naturligt att vårt mångårigastöd till de demokratiska krafterna övergått till bilaterala överenskommelser.Det bilaterala biståndet lämnas som ett stöd till återupprättandet avdemokratin där insatser till en början framför allt görs inom sociala sektorergenom SIDA. BITS och SAREC har inlett samarbete med . På något längre siktkommer samarbetet med att inriktas på kunskapsöverföring och teknisktsamarbete. I och i andra länder som präglats av diktaturoch bristande statligt ansvar för centrala sociala samhällsfunktioner harviktiga erfarenheter dragits vad gäller enskilda organisationers roll. Dessahar i många fall tagit över väsentliga samhällsfunktioner och därvid utvecklatstill en form av kunskapsföretag. I många nu demokratiska länder blir dessaorganisationer även viktiga för att befästa och utvecklademokratin. De kan också fortsatt utföra samhällstjänster, särskilt inom densociala sektorn, eftersom de arbetar effektivt, med lokal förankring och lågaadministrativa kostnader. stöd till forskning i ochforskningssamarbete med har främst gått till landsbygdsutveckling,miljö och samhällsvetenskap. Intresset är påfallande stort i förden svenska resursbasen. Över 100 forskare besöker svenskaforskargrupper. Ett 50-tal har dessutom påbörjat sin forskarutbildning vidsvenska institutioner inom olika program som kombinerar korta vistelser iSverige med fältarbete i det egna landet, kring frågeställningar somåterspeglar de inhemska prioriteringarna. Det tekniska samarbetet med harutvecklats i takt med att kunskaperna om den svenska resursbasen ökar isamarbetsländerna. Insatser inom energi- och industrisektorn är särskiltframträdande. har samarbetet breddats till insatser inommiljövård, förvaltningsstöd och sociala utvecklingsområden, t.ex. arbetsmiljöoch arbetsmarknad. Genom det tekniska samarbetet har 90 olika institutioner, konsulter och företag i anlitats ikontraktsförhållande med parter i berörda samarbetsländer. Under samma periodhar över 900 personer från deltagit i BITS internationella kurser. Sverigesbistånd utgör ett komplement Sverigesframtida biståndssamarbete med syftar till att utgö ra ett stöd och komplement till inhemska ansträngningar där inriktningen vägleds av vissa övergripande prioriteringar. Hänsyn får också tas till att förutsättningarna varierar från land till land. Behoven måste ställas i relation till våra begränsade resurser, som bör användas strategiskt, då de 83 inte har en omfattning somkan få avgörande betydelse för ländernas Prop. 1990/91:100 resurstillväxt.Sveriges bistånd till skall Bil. 5 främja enfortsatt demokratisk samhällsutveckling, en sund ekonomisk politik och ökatmiljömedvetande, vilka alla är fömtsättningar för hållbara lösningar på deekonomiska och sociala utvecklingsfrågorna. Dessa målsättningar ställer storakrav på innovativ förmåga, flexibilitet och långsiktighet i biståndet. Dettatalar för ett fortsatt bistånd präglat av såväl organisatorisk mångfald somolika former av samarbete, vilket i sin tur innebär ett behov av ökadsamordning mellan berörda myndigheter och andra aktörer i biståndet. Genom sitt engagemang i och denInteramerikanska () stöder de intemationeUabiståndsprogram som har störst betydelse för att vända den negativa ekonomiskautvecklingen i mot ökad tillväxt. , Internationellavalutafonden och IDB har kommit att spela en allt viktigare roll i denlatinamerikanska anpassningsprocessen, främst genom sitt stöd till stmkturellareformer. Detta sker inte bara genom ökad långivning utan också genom ett ökattekniskt bistånd för att t. ex. effektivisera och bygga upp institutioner ochför att förbättra mobiliseringen av inhemska resurser genom effektivareskattesystem, ökat sparande, åtgärder för att få kapitalet att återvända etc. Syftet med de reformprogram som bankerna stödjer äratt återskapa förtroendet för de latinamerikanska ekonomierna med hjälp av ensund ekonomisk politik för en ökad ekonomisk tillväxt och en merrättvis fördelning av kostnader och intäkter. och inriktarvidare alltmer sina insatser på reformering och utveckling av den socialasektorn genom att söka åstadkomma en omorientering av socialpolitiken ochgenom ökade satsningar på utbildnings- och hälsovårdsprogram, inklusivefamiljeplanering. En annan prioritering för 1990-talet är stöd lill uppbyggnadav en fritt konkurrerande och effektivt fungerande privatsektor. Erfarenheten ide latinamerikanska länderna har visat att skuldproblemen inte kan lösas utanen fortsatt intern anpassning. anser bankerna att skuldlättnader ären nödvändig fömtsättning för att reformprogrammen inom de ekonomiska ochsociala sektorerna ska lyckas. har därför gjort särskildainsatser, ofta direkt kopplade till reformprogrammen, för att åstadkommaskuldlättnader genom olika former av skuldåterköp och byten av fordringar föratt påskynda normala relationer med kommersiella fordringsägare. Genom ettnyligen fattat beslut kommer också IDB att finansiera denna typ avskuldlättnader inom ramen för sin långivning. SIDA, BITS och SAREC har alla viktiga uppgifter idet bilaterala utvecklingssamarbetet med . En utvärdering av SARECs Latinamerikaprogramkonstaterar att det bidragit till samhällsvetenskaplig forskning av hög kvalitet med ett pro gressivt inflytande på regeringars politik samt god spridning till folkliga organisationer. Jag anser att en fortsättning av Latinamerika-programmet enligt nuvarande modell är av stort värde för kunskapsuppbyggandet och akademiskt utbyte. SIDAlämnar i sin anslagsframställning /92 värdefulla förslag Prop. 1990/91:100 till prioriteringar, innehåll och uppläggning av sitt framtida utvecklings-Bil. 5 samarbete med .