prop · GE0342 · 1990-12-31 00:00:00 — Registret bör som lagrådet föreslagit benämnasinsiderregister. Detär angeläget att klargöra vem som är registeransvarig enligt dala- 57 lagen (1973:289) för dettaregister. Det ankommer nämligen på denne Prop. 1990/91:42 bl. a. att ansvaraför att inte otillbörligt intrång uppkommer i de registrerades integritet (7§), all föra en förteckning över registren (7 a §), att vidta rättelser iregistren (8 §), att lämna vissa utdrag ur registren (10 §) och att lämnadalainspektionen de uppgifter om den automatiska dalabehandlingen sominspektionen begär för sin tillsyn (17 §). Enligl1 § datalagen är den, för vars verksamhet registret förs, registeransvarig förett personregister om denne också kan påverka registrets innehåll. Registretkommer alltjämt att föras för att utgöra ett underiag för bankinspektionenstillsyn över atl reglerna i insideriagen följs. Registret kommer således attföras framförallt för bankinspektionens verksamhet. Förutom de som haranmälningsplikt enligt insideriagen kommer endast bankinspektionen atl kunnapåverka innehållet i registret. Mot denna bakgrund överensstämmer det bäst meddatalagens reglering att bankinspektionen blir registeransvarig förinsiderregislret. Datalagensregler kommer att gälla för insiderregislret. Således kommer de registreradeatt ha rätt till utdrag ur registret och den registeransvarige att haskyldighet att rätta felaktiga eller missvisande uppgifter i registret. Föraltde registrerade skall kunna utöva den nämnda insynsrätten, vilken är avgrundläggande betydelse för integritetsskyddet, och vid behov kunna begärarättelse av felaktiga eller missvisande uppgifter bör införas en skyldighet förbankinspektionen att på lämpligt sätt informera de registrerade om registret. Ienlighet med lagens syfte att ge offentlig insyn i vissa värdepappersaffärerskall uppgifter ur registret liksom tidigare kunna erhållas av var och en. Vidmisstanke om överträdelse av reglerna om insiderhandel bör de upplysningar sombehövs för en effektiv utredning kunna inhämtas av åklagare och bankinspektionförutom ur insiderregislret även ur övriga register som förs av VPC. För attuppnå detta bör elt tillägg till aktiekontolagen (1989:827) göras som innebäratt bankinspektionen och åklagare vid utredning av brott mol insideriagen harrätt alt få besked om nuvarande och tidigare innehåll på de konton som berörsav utredningen. Detbör, med den modernisering av registerföringen hos VPC genom automatisk databehandling som kommittén pekar på i sitt betänkande, finnas möjlighet att ge dispens från anmälningsskyldigheten. Om registre ring i insiderregislret av aktieinnehav och förändringar i innehavet i stället kan ske automatiskt i samband med övriga registreringsåtgärder som sker vid aktietransaktioner i avstämningsregistren hos VPC, saknas skäl att kräva anmälan från berörda personer. I lagrådsremissen anfördes atl sådan automatisk registrering dock skulle kräva samtliga berörda regi strerades samtycke. Lagrådet har anfört att samtycke av samtliga berörda registrerade inte förefaller motiverat och har anmärkt att en överföring inte medför någon förändring av sekretesskyddet. Jag delar lagrådets uppfatt ning att sekretesskyddet är oförändrat även om uppgifter ur etl avstämning- sregister läniuas lill insiderregislret med automatik. Det bör dock av aktie- 58 kontolagenframgå att uppgifter från avstämningsregistren skall kunna ut- Prop.1990/91:42 En bestämmelse härom bör därför tas in i Förvaltarregistreringav aktier enligt 8 kap. aktiekontolagen (1989:827) innebär att en aktieägare ärregistrerad hos en auktoriserad förvaltare i stället för att vara införd iaktieboken som förs av VPC. Enbart förvaltarens namn är således registrerathos VPC som alltså saknar uppgifter om vem som är ägare tillförvaltarregistrerade aktier. Dessa uppgifter och uppgifter om köp ochförsäljning av sådana aktier finns i förvaltarnas register. VPC gör var sjättemånad för samtliga avstämningsbolag en sammanställning över aktieägare som harmer än femhundra aktier. Den sammanställningen är offentlig. ärdet inte tekniskt möjligt för VPC att ha direktkontakt med förvaltarnasregister över ägarna till de förvaltarregistrerade aktierna. Jaghar tidigare i delta avsnitt som ett led i att effektivisera tillsynen avinsiderreglerna föreslagit att VPC skall föra insiderregislret. Eftersom VPCredan har tillgång till uppgifter om äganderättsövergångar kan insiderregislrettill största delen föras automatiskt. Detta kan däremot inle ske beträffandeaktier som är förvaltarregistrerade. Personer med insynsställning som har sinaaktier förvaltarregistrerade måste alltså själva med post anmäla gjordatransaktioner. Uppdateringen av insiderregislret kommer därför att ske med visstidsfördröjning. Ett sätt att undvika detta kan vara atl inte tillåta personersom är anmälningsskyldiga att ha sina aktier förvaltarregistrerade.Insiderregislret skulle därmed innehålla de dagsaktuella uppgifterna omaktieägarna och gjorda transaktioner. Detta skulle avsevärt underlätta ettsnabbi och effektivt utredningsförfarande vid misstanke om insiderbrott. Kommitténhar också diskuterat denna fråga men inte funnit anledning att föreslå en sådanskyldighet till direktregistrering. Kommittén har pekat på att det i framtidensannolikt kommer alt finnas tekniska lösningar som möjliggör för VPC att viaVP-registret ha direktkontakt med de register som förvallarna har för förvaltarregistreradeaktier. Jag anser däremot alt i valet mellan att effektiviserainsiderövervakningen eller avvakta den tekniska utveckling som möjliggördirektinsyn i förvaltarnas register, övervägande skäl talar för det förstaalternativet. Jag föreslår därför all det i insideriagen tas in en bestämmelsesom inte tillåter personer med insynsställning att ha sina aktierförvaltarregistrerade. Mitt förslag:Bankinspektionen övervakar efterlevnaden av bestämmelserna i insideriagen. Närnågon är skäligen misstänkt för brott mot insiderreglerna skall anmälan görastill åklagare. Kravet på åtalsmedgivande från bankinspektionen tas bort. Kommitténsförslag: Kommittén har inte föreslagit någon förändring i förhållande till nu gällanderätt. Remissinstanserna:Svea hovrätt och , juridiska fakultetsnämnden anser attdet ur rättsbildningssynpunkt inger betänkligheter atl bankinspektionen fårbeslutanderätt i åtalsfrågor rörande insiderbrott. Hovrätten föreslår att des. k. eko-åklagarna tilldelas beslutanderätten i åtalsfrågor och attbankinspektionens roll inskränks till att lämna biträde underförundersökningen. Bankinspektionen betonar att utredningar av insiderbrott ären udda uppgift i förhållande till inspektionens övriga uppgifter och altutredning av brott normalt är en polis- och åklagaruppgifl. Emellertid skulledet enligt inspektionen försvåra det nu snabbt ökande internationellasamarbetet om ansvaret för insiderbevakningen i skulle läggas utanförtillsynsmyndigheten. betonar risken att tillsynen överinsiderhandeln stör bankinspektionens traditionella tillsyn avkreditinstituten. ser som en lösning att s.k. eko-åklagare svararför handläggningen av insiderfrågor. Jöndbörs betonar vikten av attmarknadsplatsernas kursövervakning engageras i kontrollen av insiderreglerna.Riksåklagaren betonar att åklagarna i utredningsarbetet vid misstänktainsiderbrott har ett uttalat behov av en nära samverkan med tillsynsorganet.Han utgår från att värdepappersmarknaden i allt väsentligt kommer att ståunder tillsyn av etl särskilt organ, som bl.a. har till uppgift att anmälaöverträdelser till polis och åklagare och i övrigt biträda vidförundersökningar. Polis och åklagare kan enligl riksåklagaren inte annat änundantagsvis själva ta initiativ lill och genomföra utredningar avöverträdelser på del aktuella området. Normalt måste sakkunnigt biträdeanlitas. Skälenför mitt förslag: Bankinspektionen utövar tillsyn över aktörer och institut påvärdepappersmarknaden. Bland tillsynsobjekten ingår fondkommissionärer,banker, , fondbolag och VPC. Bankinspektionen har dessutomutövat tillsyn över insiderreglernas efterlevnad alltsedan tillkomsten av denförsta lagstiftningen med syfte all motverka otillåten insiderhandel. Isin nuvarande roll som tillsynsmyndighet enligt lagen om värdepappersmarknadenföljer bankinspektionen kontinuerligt vad som rapporteras i massmedia ommarknaden och försöker finna händelser eller omständigheter som kan tyda påatt otillåten insiderhandel har förekommit. Även information från bolagen följsupp. anmäler misstänkta förhållanden som kan iakttas viddess marknadsövervakning. Detta är särskilt vanligt i samband med offentligauppköpserbjudanden. Närnågot inträffat som kan tyda på otillåten insiderhandel gör bankin- spektionenen analys av om händelsen är sådan att handelsförbud gällt. 1990/91:42 Ominspektionen finner atl delta varit fallet görs en utredning om insiderhandelfaktiskt förekommit. Försl kontrolleras om någon anmälan gjorts tillinsynsställningsregistret. Kursutvecklingen och omsättningsvolymen tiden föreoffentliggörandet kontrolleras. Har omsättningen ökat kraftigt sker samråd medStockholms fondbörs om vad som kan ligga bakom kursutvecklingen. Bankinspektionenfår om det finns anledning anta atl insiderhandel förekommit bedriva vissutredande verksamhet. Inspektionen får begära in uppgifter bl.a. fråninblandade bolag och i samband med utredningar om offentliga erbjudanden fråndess anställda, från fondkommissionärer och från andra som misstänks hautnyttjat otillåten information i sin handel. Utredningen avslutas med enbedömning av om ärendet skall överiämnas till åklagaren. Detta kan ske genomåtalsanmälan eller genom anmälan för vidare utredning. Förnärvarande inleder åklagare försl efter anmälan från bankinspektionenförundersökning rörande insiderbrott. Åklagare har då de möjligheterrättegångsbalkens regler ger att bedriva förundersökning och kan därvid anlitabiträde av polismyndighet. Åklagares uppgifter brukar sammanfattningsvis angesvara att bedriva förundersökning, besluta i fråga om åtal och föra talan idomstol. Det ligger ingen spanings- eller övervakningsuppgift på åklagare.Förundersökning skall enligt huvudregeln inledas så snart det på grund avangivelse eller annat skäl finns anledning anta att brott som hör under allmäntåtal förövats. Innan förundersökning inleds kan åklagaren i normalfalletbedriva förutredning för att få grundmaterial för att fatta beslut om inledandeav förundersökning. Detta blir emellertid inle aktuellt i de fall dååtalsanmälan krävs av annan myndighet såsom är fallet vid insiderbrott. Stockholmsfondbörs har en särskild enhet för marknadsövervakning med uppgift att vakaöver kursutvecklingen. Enheten har ett nära samarbete med bankinspektionen.Enheten använder sig av ett datoriserat program för att få kännedom om störrekursrörelser. Om kursen på elt bolags aktier avviker frånföregående dag eller om betalkurserna ändras lika mycket noterasavvikelsen på en lista. Fondbörsen söker till en början efter naturiigaförklaringar lill kursavvikelsen genom all studera marknadsförhållandena ochinformationen från bolagen. Vidare kan från börsmedlemmar begäras besked förvems räkning affärerna utförts. Finns inte någon naturiig förklaring trotsgjorda undersökningar, översänds materialet till bankinspektionen. Bankinspektionensänder kontinuerligt kopior på vissa anmälningar om affärer som gjorts avpersoner med insynsställning till fondbörsen. Eftersom endast anmälningar avaffärer som kan ha betydelse för marknaden är intressanta har den ursprungligamtinen med att sända alla anmälningar till fondbörsen övergetts. Handelnmed oplioner och terminer vid () är inte föremål för sådan kurs övervakning som sker vid . Inte heller förekommer någon kursövervakning på penning- och obligationsmarknaden. Enligtgällande rätt skall personer med insynsställning i aktiemarknads- Prop.1990/91:42 bolag fullgöra sin anmälningsskyldighet genom att skriftligen anmälasina aktieinnehav och förändringar däri till VPC. Senast dagen efter det attanmälan mottagits av VPC skall den skickas vidare till bankinspektionen ochbolaget. Ettbegränsat antal brott mot insideriagstiftningen har upptäckts iSverige. Två strafförelägganden för brott mot registreringsplikten utfärdadesmed stöd av den gamla lagen om registrering av aktieinnehav. Eftervärdepappersmarknadslagens ikraftträdande har ett tjugotal personer dömts förbrott mot reglerna om anmälningsskyldighet. Bankinspektionen har mer ingåendeundersökt cirka fyrtio misstänkta fall av otillåten insiderhandel. Flertaletav dessa har avsett fall av offentliga erbjudanden och några det allmännaförbudet. Bankinspektionen har till åklagaren överlämnat omkring 20 ärendenför vidare utredning. har endast två personer dömts för brott motförbudsreglerna. Enbart en lagakraftägande dom föreligger . Attinte fler personer lagförts för brott-mot handelsförbudel beror till viss delpå de stora bevissvårigheter som föreligK ger vid utredningen av dessa brott.Det får också antas bero på att upptäcktsrisken är liten. Eneffektiv övervakning ökar möjligheten att snabbt upptäcka misstänktinsiderhandel. Denna effektivitet beror till stor del på graden av genomlysningav marknaden och på snabbheten i reaktionssystemen. Genom den utvidgning avregleringen av insiderhandel som jag föreslår kommer fondpapper ochytteriigare ett antal finansiella instrument alt beröras av lagstiftningen.Många personer som kan begå insiderbrott kommer inte nödvändigtvis att hanågon naturlig kontakt med emittenten av det värdepapper den brottsligatransaktionen avser. Insiderbrott blir ett brott som inte enbart den lillakrets av personer som har insynsställning i aktiemarknadsbolag kan straffasför utan även andra som missbrukar icke offentliggjord kurspåverkandeinformation kan fällas lill ansvar för sådant brott. Detta innebär ökade kravpå en effektiv tillsyn och övervakning. Vidare är det av största vikt attutredningen påbörjas när misstanke om insiderbrott uppkommer. Dessakrav gäller inle enbart för aktiemarknaden utan också för options- ochterminsmarknaden samt för penning- och obligationsmarknaden. För den insiderhandel som företagitsutomlands gäller reglerna i 2 kap. om tillämpligheten av svenskstrafflagstiftning och svensk domstols behörighet i brottmål.Internationaliseringen innebär all stora krav måste ställas på tillsynen avinsiderreglerna även vid denna handel. Sammanfattningsviskan sägas att tillsynen över insiderreglernas efter levnad bör bedrivas på elt sätl som medför så stor genomlysning av marknaden som möjligt. Därmed menar jag alt de förbudsgrundande omständigheterna på marknaden bör upptäckas när de inträffar. De upp lysningar som behövs för att bedöma vad kursrörelserna beror på skall också kunna inhämtas snabbi. Misstänkta insiderbrottslingar skall däref ter snabbt identifieras och den aktuella gärningen utredas. Visar del sig då all brottsmisstankar föreligger bör lagföring ske. Hurbör då tillsynen över insideriagen organiseras och hur bör den Prop. 1990/91:42bedrivas? Bankinspektionen har genom sin ställning som tillsynsmyndighet föralla institut på värdepappersmarknaden en god inblick i vad som händer påmarknaden och tillgång lill en helhetsbild som få andra kan erhålla. Vidaredeltar bankinspektionen, som jag behandlar utförligare i avsnittet omsekretess, i internationellt samarbete på lillsynsområdet. äromständigheter som måste vägas in vid bedömningen av hur tillsynen börorganiseras. Inomåklagarväsendet finns en kompetens och erfarenhet av brottsutredningar och avde arbetsmetoder som kan anses erforderliga för att utreda den typ av brott somnu är aktuell. Del skulle kunna övervägas att utöka åklagarens roll när delgäller utredning av insiderbrott till atl omfatta en större del avbrottsutredningen än . Även den del av bankinspektionens löpandebevakning av marknaden som är inriktad på atl finna insiderbrott skulle med enmer polisiär inriktning kunna läggas på åklagare. Delta skulle också innebäraatt den kunskap om värdepappersmarknaden som erfordras för en sådan roll måstetillföras åklagarväsendet. En utökad åklagarroll innebär att åklagarväsendetmåste tillföras ytteriigare ekonomiska resurser. harinlett en översyn av åklagarväsendet. Syftet är all möta den allmänt ökandearbetsbelastningen inom åklagarväsendet genom att renodla åklagarnas arbete ochgöra förundersökningen mer effektiv. Stockholmsfondbörs tidigare i detta avsnitt nämnda kursövervakning grundar sig på 22 §lagen (1979:749) om . Det är börsstyrelsens uppgift atlvaka över att handeln inte strider mot lagstiftning eller god affärssed samtatt felaktigheter i kursbildning i görligaste mån hindras. Börsstyrelsensmarknadsövervakning har således till stor del en annan uppgift än att finnakriminaliserade förfaranden. Det råder emellertid inga tvivel om att börsensmarknadsövervakning har stor betydelse för insiderbevakningen. Börsslyrelsenhar avsatt ökade resurser för kursövervakning och har sagtsig vara beredd atl fortsättningsvis höja ambitionsnivån när det gällermarknadsövervakning. Börsbolagenoch OTC-bolagen har enligt inregistreringskonlraktel resp. OTC-avlalelinformationsskyldighet i förhållande till börsen. 1 sin kursövervakningsammanställer börsen en stor mängd redan offentliggjord information, som är avbetydelse för utredning av brott mot insiderreglerna. Det gäller bl.a.marknadens kursutveckling, elt visst bolags kursutveckling och en aktiesbetalkurs viss dag. Dessa informationskällor i kombination med den tekniskakursövervakningen gör att tecken på att en otillåten handel förekommit i mångafall först visar sig på börsen. Enligt23 § lagen om skall emitlenl, börsmedlem och börsombudlämna börsstyrelsen de upplysningar den anser sig behöva för att uppfylla sinaskyldigheter enligt lagen. Därigenom har börsstyrelsen rätt att i detta skedeidentifiera slutkund vid behov. Av de sekretessbestämmelser som gäller ibörsens förhållande till bolagen följer att uppgift som börsen fått från ettbolag med förbehåll om tystnadsplikt inle får lämnas ul utan bolagelsmedgivande. Det får emellertid antas att det oftast ligger i bolagens intresse alt lämna ut deuppgifter som kan behövas vid en utredning av Prop. 1990/91:42 misstänktöverträdelse av insiderreglerna vid handel med bolagets aktier. VPChar enligt mitt lagförslag ålagts alt föra insiderregislret. 1 den uppgiften ingåralt se lill att anmälan som skall registreras är fullständig. Däri liggerattformella felaktigheter som upptäcks vid registreringen skall påtalas till denanmälningsskyldige som bör ha möjlighet atl vidta rättelse. Det tordeförutsätta att uppgiftlämnaren vid utebliven rättelse anmäls för lagföring.Andra uppgifter av tillsynskaraklär får anses vara främmande för VPC. Vidtillkomsten av lagen om värdepappersmarknaden, varvid bankinspektionenstillsynsfunktion utökades, uttalade departementschefen vid behandlingen avtillsynsfrågan (prop. 1984/85:157 s. 53) att det inle kan anses lämpligt attlägga tillsynsplikten av en straffrättsligt sanktionerad lag hos elt frånstaten frislående organ, även om det, såsom är fallet med fondbörsen, harstarka offenlligrättsliga inslag. Jag kan instämma i delta. Det innebär alt avde ovan diskuterade alternativen enbart bankinspektionen eller åklagaren kankomma ifråga som ansvarig för tillsynen över insiderhandeln. 1 valet mellandessa talar det mesta för all bankinspektionen med hänsyn lill sin nuvaranderoll är den mest lämpliga atl utöva tillsyn över insideriagen. Bankinspektionenhar lill stor del arbetat med konventionella metoder. Information hari stor omfattning inhämtats genom skriftväxling. Den tekniska utveckling som påsenare år skett på kommunikationsområdet bör kunna tas till vara för allunderlätta inhämtande av information. Möjlighetfinns även att skapa en helt ny myndighet med uppgift att bevakavärdepappersmarknaden. Regeringen har beslutat tillkalla en särskild utredareatt utreda bank- och försäkringsinspektionernas verksamhet (Dir. 1990:12).Förslag bör enligt utredningsdirektivet lämnas senast i december 1990.1avvaktan på della bör enligl min mening bankinspektionen vara ansvarig förtillsynen över insiderreglernas efterlevnad. Somframgått tidigare anser jag att kravet på ålalsmedgivande från bankinspektionenbör tas bort. Elt effektivt samarbete bör kunna fungera mellanbankinspektionen, åklagarmyndigheten och fondbörsen, där deras olika kompetenskan utnyttjas till fullo. Formerna för delta samarbete bör kunna utarbetasinformellt utan närmare författningsstöd. Åklagare bör överta ansvaret förutredningen i och med att någon är skäligen misstänkt. Delta bör kunna ledatill en snabbt påbörjad brottsutredning. Därvid kan tvångsmedel utnyttjas vidbehov. Bankinspektionen bör ha kvar sin frågerätl även efter det atl åklagarenövertagit ansvaret för utredningen. Bankinspektionen och åklagaren skall kunnalaga efter läglighet i varje enskilt fall och därvid kunna samråda om huruvidavissa uppgifter lämpligen skall utföras av bankinspektionen trots alt åklagarenhar inlett förundersökning. Del får dock inte råda någon tvekan om att det idetta skede är åklagaren som är förundersökningsledare enligt rättegångsbalkenoch ansvarig för utredningen. Ansvaret för förhör och liknande åtgärder avförundersökningskaraktär åvilar således åklagaren. Samarbetetmellan åklagare och bankinspektionen bör i det enskilda fallet inledas senast när del konstaterats att en person är skäligen misstänkt 64 för ett brott motinsideriagen. Inget bör emellertid hindra informellt samråd i ett tidigareskede. Börsen bör, i det fall den upptäckt ett misstänkt brott, meddelabankinspektionen detta och om någon person är misstänkt ävenåklagarmyndigheten. Det får förutsättas att de två berörda myndigheterna dåkan ställa resurser till förfogande för en gemensam genomgång avomständigheterna. Att åklagare är inkopplad i utredningen i ett tidigt skedemedför bl.a. atl en misstänkt person kan hämtas till förhör utan kallelse ochatt husrannsakan kan ske. Detta innebär att ett överraskningsmoment införs iutredningen. För att uppnå störstamöjliga effektivitet bör börsens kursövervakning även i fortsättningenutnyttjas vid tillsynen av insiderreglernas efterlevnad. Liknandekursövervakning bör kunna anordnas på andra marknadsplatser, t.ex. hos OM därhandel med optioner och terminer organiseras och hos den nya obligationsbörssom är under utveckling i regi. Naturligtvis böromfattningen av den löpande övervakningen anpassas till varje marknadsplatsunika förhållanden, karaktär och volymen på den handel som bedrivs där. Dettorde få ankomma på bankinspektionen som tillsynsmyndighet enligt insideriagenatl med varje marknadsplats komma fram till en lämplig organisation avkursövervakningen. En av övervakningens viktigaste funktioner bör vara altsnabbt få kännedom om onaturiiga kursrörelser eller misstänkta förfarandenvilket då bör leda till en utredning om misstänkt insiderbrott. 1fall som saknar betydelse för allmänhetens förtroende för värdepappersmarknadeneller som annars är ringa skall inte dömas till ansvar. Sådana fall bör, vilketbehandlas i specialmotiveringen till 21 §, inte heller lämnas till åklagaren. Mitt förslag:Straffet för insiderbrott skärps avsevärt och är böter eller fängelse . Är brottet grovt skall dömas till fängelse lägst och . För grov oaktsamhet skärps straffmaximum till fängelse . Kommitténs förslag:Överensstämmer med milt förslag frånsett atl kommittén som straffmaximum förgrov oaktsamhet föreslagit fängelse . Remissinstanserna: Deremissinstanser som uttalar sig i påföljdsdelen tillstyrker en straffskärpning. Skälen för mitt förslag:Alla som agerar på värdepappersmarknaden skall kunna utgå från att informationom icke offentliggjorda omständigheter inte missbrukas för insiderbrott. Detär av stor vikt att förtroendet för marknadens funktionssätt inte skadas. Undersenare tid har synen på insiderbrott skärpts och detta gäller inte minst iinternationella sammanhang. Brottet har därför ett högt straffvärde ochstraffbestämmelserna vid överträdelse av de uppställda förbuden bör skärpasavsevärt. 5 Rik.sdagen 1990/91.