prop · GE0364 · 1990-12-31 00:00:00 — narresurser att förmedla sina yttranden till andra i större skala. utrymmesom säkerställs genom ett yttrandefrihetsrättsligt skydd måste kunnautnyttjas i praktiken. Det går inte heller att bortse från att särskilt deaudio-visuella medierna numera till stor del tas i anspråk i former som i mångahänseenden saknar motsvarighet på tryckfrihetens område. Dessaförhållanden gör det nödvändigt att det allmänna så långt som möjligt verkarför att den av gmndlagen skyddade yttrandefriheten också blir en praktiskrealitet för var och en. Det är emellertid endast i begränsad mån möjligt attgenom gmndlag skapa förutsättningarna för en väl avvägd medie- ochkulturpolitik i den nu avsedda bemärkelsen. Det kan göras i fråga om fördelningenav utrymmet för sändning i etern och i viss mån även genom åtgärder för attsäkerställa tillgången till utrymme för sändningar genom tråd. 1 huvudsakmåste dock andra medel begagnas. 3.2 Principer för en ny grundlag om mediebundna yttranden Tankenpå att förstärka det konstitutionella skyddet för yttrandefriheten har intefrån början varit knuten endast till yttranden som förmedlas genom vissamedier. Även för den enskildes yttranden direkt till allmänheten kan det ansesbehövas ett starkare skydd. Det gäller t.ex. yttranden som framförs viddemonstrationer och andra allmänna sammankomster. Också sådant som anförandenvid "" har nämnts som skyddsvärt. Möjligheternaatt få till stånd ett mera utvecklat skydd i gmndlag för friheten att yttra sighar emellertid under det arbete som utförts i lagstiftningsfrågan efter handbefunnits vara på ett avgörande sätt bättre i fråga om yttranden som är bundnatill ett visst medium än i fråga om yttranden som framförs i mera lösa former.Det hänger samman med att de tryckfrihetsrättsliga principerna ometableringsfrihet, ensamansvar och meddelarfrihet m. m. knappast kan tillämpasi fråga om de mera lösliga uttrycksformerna. Enligt YFU:s förslag skulle dennya grundlagsregleringen gälla program i eter- och trådsändningar,ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sceniska framställningaroch utställningar, i fråga om de sist nämnda dock endast om den som bedrevverksamheten hade utsett en utgivare och tillkännagett vem denne var. Somnyss antytts är det uppfattningen att tryckfriheten bör tjäna som mönster föruppbyggnaden av ett utvidgat grundlagsskydd för yttrandefriheten som har letttill slutsatsen att ett sådant skydd bör anknyta till vissa medier. En sådantanke ligger självfallet nära till hands i vårt land med vår internationelltsett troligen unika reglering i TF och den på samma principer uppbyggdaradiorättsliga lagstiftningen. Den anvisar sannolikt också den enda framkomligavägen om man inom vår rättsordning vill bygga upp ett mera detaljeratgrundlagsskydd för yttrandefriheten. Idet läge vari frågan nu befinner sig saknas anledning att överväga något annat än att den nya gmndlag till skydd för yttrandefriheten som bör komma till stånd skall gälla yttranden som är bundna till ett medium i den bemärkelse som avsågs i YFU:s förslag. Att grundlagen skall bygga på de 31 bärande principema i TF ärpå samma sätt en given utgångspunkt för det Prop. 1990/91:64 förslag som nubör läggas fram. En tredje given sak är med tanke på vad som hänt tidigareunder ärendets gång att en ny gmndlag bör gälla vid sidan av TF. 3.3 Lagtekniska krav på en ny grundlag Meddessa utgångspunkter i lagstiftningsfrågan blir möjligheterna att till-lämpaprincipema i TF på andra uttrycksformer än det tryckta ordet bestämmande förhur stor räckvidd det nya gmndlagsskyddet kan ges. Det ligger i sakens naturatt möjlighetema att inordna nya uttrycksformer i ett system som är uppbyggt påtryckfrihetens principer är störst i fråga om medier där innehållet är teknisktfixerat eller otvunget kan dokumenteras på ett sätt som är likvärdigt med dentryckta skriften. lagrådsremiss uttalade det föredragande statsrådet som en principiellståndpunkt att det är viktigt att gmndlagsskyddet utformas så att reglerna blirtillräckligt klara för att inte vålla tillämpningsproblem för myndigheter ochenskilda. Statsrådet framhöll att det varit en strävan i reformarbetet på fri-och rättighetsområdet att skapa ett skydd som är så otvetydigt som möjligt ochsom kan tillämpas av alla de myndigheter och andra allmänna organ som har attse till att skyddet inte sätts åsido. Också de som vill utnyttja någon av defri- och rättigheter som gmndlagen reglerar skall veta vad de har att hålla sigtill. Gmndlagsregler som inte tydligt anger var gränserna för rättighetsskyddetgår kan vålla mera skada än nytta. Myndigheter kan komma att gripa in även ifall där skyddet gäller. Enskilda kan avstå från att begagna en rättighet somde har för att vara säkra på att hålla sig inom dess gränser. I båda fallen harrättigheten enligt departementschefen blivit mer begränsad än nödvändigt. Ställerman kravet att gmndlagsreglema till skydd för yttrandefriheten skall vara såklara som möjligt, är det enligt vad departementschefen vidare uttalade viktigtatt bedöma skyddsmöjligheterna för varje uttrycksform för sig. Han ansågdärför att man måste anpassa skyddet till de olika fömtsättningar som gällerför olika sätt att begagna yttrandefriheten. Ett så detaljerat gmndlagsskyddsom det TF ger kan bara skapas för uttrycksformer som har någorlunda likhetmed tryckta skrifter. Enligtdepartementschefen medför ett sådant krav på klarhet i regleringen vidare attdet kan vara svårt att åstadkomma en mycket långtgående samordning av gmndlagsreglemai fråga om sådana olika uttrycksformer som skyddet bör omfatta eftersom den enauttrycksformen skiljer sig från den andra. Departementschefen framhöll attdessa svårigheter blir större ju fler uttrycksformer man vill skydda (prop.1986/87:151 s. 29). Föregen del anserjag att, när det nu gäller att på nytt pröva frågan om den nya gmndlagsregleringens omfattning, kravet på klarhet i regleringen självfallet inte på något sätt bör efterges. Systemet bör också kunna över blickas. Om ett visst medium inte kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga mönstret utan besvärande komplikationer, bör det följaktligen lämnas utanför gmndlagsskyddet. Men inom en så angiven ram bör strävan vara att den nya regleringen skall ge ett så vidsträckt skydd som möjligt. däri ligger en viktig delav dess betydelse. Vi kan inte fömtse hur tekniska Prop. 1990/91:64 ochekonomiska förändringar kommer att påverka sätten att sprida nyheter ellerframställningar med annat innehåll. 3.4 En ny grundlag bör införas Motbakgmnd av det jag nu har anfört och den parlamentariska beredning som har ägtmm i ärendet anserjag att det nu finns all anledning att göra verklighet avtanken på att vidga vårt konstitutionella skydd för yttrandefriheten. Jagdelar också den av uttryckta meningen att det ärangeläget att nå fram till ett beslut i gmndlagsfrågan. Depolitiska överläggningar som har ägt mm under beredningen av frågan om ettförstärkt gmndlagsskydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifterhar varit inriktade på att utröna hur ett förslag med utgångspunkt i YFU:sbetänkande bör vara utformat för att kunna samla en bred anslutning iriksdagen. Vad som har förevarit under dessa överläggningar ger anledning attanta att ett gmndlagsförslag bör utformas på det sätt som redovisas i detföljande. Detnu anförda innebär inte att jag räknar med att företrädare för andra åsikter änmina skall hålla inne med sin mening när ärendet behandlas i . 1 ettså betydelsefullt och komplicerat lagstiftningsärende som detta är kan man överhuvud taget knappast vänta sig en fullständig samstämmighet i varje enskildfråga. Jaganser emellertid att det nu bör vara möjligt att förverkliga riksdagensönskemål om en bred enighet kring en ny gmndlag till skydd för yttrandefriheteni andra medier än tryckta skrifter, låt vara att det kan finnas olikauppfattningar om i vad mån det utrymme för vanlig lagstiftning som grundlagenger bör utnyttjas och om hur gmndlagen kan behöva utvecklas. Jag vill därförföreslå att det införs en ny gmndlag till skydd för yttranden i vissa andramedier än tryckta skrifter. 3.5 Huvudpunkterna i en ny grundlag Detförslag somjag nu lägger fram innehåller följande huvudpunkter. En särskild gmndlag införs tillskydd för yttrandefriheten i ljudradio och TV och vissa andra nya, liknandetekniker, i filmer, videogram m. m. samt i ljudupptagningar. Skyddet berör ävenupplänkning till satelliter och vidarespridning av satellitprogram i trådnät.Den nya grundlagen bygger på de bärande principema i TF. Den består av ensjälvständig, modern lagtext, i princip utan hänvisningar till TF. Censurförbud skall gälla för deskyddade medierna. Den nuvarande biografcensuren tillåts dock bestå. Etableringsfrihet skall gällaför de skyddade medierna. Kravet på tillstånd för ljudradio- och TV-sändningari etern skall dock kunna upprätthållas. Ett målsättningsstadgande skallange principema för fördelningen av radiofrekvenser. 3 1990/91. Den redaktionellasjälvständigheten hos dem som förmedlar program till allmänheten i de avyttrandefrihetsgmndlagen omfattade medierna skall skyddas. Tillgång till domstolsprövningskall finnas i frågor om rätt att sända program i ljudradio, TV och liknandemedieformer. skall i princip medverka i mål om ingripanden på gmnd avmissbmk av yttrandefriheten. Rätt att inneha tekniskuppspelnings- och mottagamtmstning slås fast. Sedan jag i nästa avsnitt behandlat frågan om meddelarfrihet i förhållan det mellan enskilda återkommer jag i avsnitt 5 med mina närmare övervä ganden om vilka medier som bör omfattas av en ny yttrandefrihetsgmnd lag. Det blir därvid anledning att speciellt beröra vissa nya tekniska förete elser som satellittekniken och videotex m.m. 1 avsnitt 6 diskuterar jag mera i detalj och med inriktning på speciella frågor möjligheterna att i fråga om de olika medierna tillämpa de gmndläggande principerna i TF om censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, särskild brottskatalog, skydd för nyhetskällorna m. m. och juryrättegång. Frågorna tas upp i den mån det påkallas av att förhållandena ändrats lagrådsremiss eller eljest av särskilda skäl. I övrigt framgår mina överväganden av vad som anförs under varje särskild paragraf i specialmotiveringen. 4 Meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda Minbedömning: Det går inte att nu införa någon ny gmndlagsreglering om rätt förenskilda inom företag och organisationer att lämna uppgifter, som omfattas aven avtalsgmndad tystnadsplikt, för publicering utan att drabbas av straffeller andra rättsföljder. Meddelarskyddskommitténsförslag innebär att en sådan reglering om meddelarfrihet i förhållandet mellanenskilda införs. Remissinstansernahar i huvudsak ställt sig avvisande till kommitténs förslag. Någraremissinstanser företrädesvis de som representerar massmedierna anser dockatt förslaget bör genomföras. Bakgrunden till mittförslag: Dengmndläggande bestämmelsen om meddelarfrihet finns i I kap. I § tredje stycketTF. Regeln innebär att det står var och en fritt att, med endast de undantagsom framgår av TF, meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare,utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar ochandra tryckta skrifter. Meddelarfriheten innebär med vissa undantag att också uppgifter som normalt skall hållas hemligaenligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut (7 kap. 3 § första stycket 3).Den närmare regleringen av vilka tystnadspliktersom gäller framför meddelarfriheten finns i 16 kap. sekre- Prop. 1990/91:64tesslagen (1980:100, omtryckt 1989:713). Motmeddelarfriheten svarar en rätt att publicera uppgifter utan hinder avsekretess. Endast om den som ansvarar för publiceringen själv är bunden avsekretess enligt sekretesslagen, saknas rätt till offentliggörande (7 kap. 5 §I och 2 TF). Vid krig och krigsfara är dock den gmndlagsskyd-dade rätten tillpublicering mindre långtgående (7 kap. 5 § 3 TF). 1äldre juridisk litteratur har hävdats att det är möjligt att avtalsvägen avståfrån rättigheter som TF ger och att skadeståndspåföljd kan inträda vidkontraktsbrott genom uppgiftslämnande för offentligörande utan att dettakolliderar med reglema i TF. Frågantogs upp av YFU i betänkandet (SOU 1983:70) Väma yttrandefriheten (s. 161ff.). Utredningen betecknade rättsläget som ovisst men kom till den slutsatsenatt man i varje fall får räkna med möjligheten att avtalade eller annarsdispositiva tystnadsplikter generellt "bryter igenom"meddelarfriheten. någon mån avvikande uppfattning har framförts i den rättsvetenskapligalitteraturen (H. G. Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s.318 ff.). Enligt denna uppfattning hindrar TF att skadeståndsskyldighet åläggsi fall av åsidosättande av avtalsgmndad tystnadsplikt genompubliceringsmeddelande. Däremot skulle TF inte innebära något hinder mot andrasanktioner, t. ex. arbetsrättsliga, med anledning av att en enskilt avtaladtystnadsplikt har åsidosatts genom publicering eller publiceringsmeddelande. Dennu aktuella frågan diskuterades också i propositionen om ändringar itryckfrihetsförordningen, m. m. (1986/87:151, s. 117 ff.). Dåvarandedepartementschefen ansåg att övervägande skäl talar för att avtalade tystnadspliktergenerellt tar över meddelarfriheten. Äveni lagstiftningsärendet angående skydd för företagshemligheter blev fråganaktuell. Lagrådet förklarade där i ett yttrande till lagutskottet(1988/89:LU30, s. 110) att avtalade tystnadsplikter enligt gällande rätt brytermeddelarfriheten och att det därvid inte gör någon skillnad, om tystnadspliktenär reglerad uttryckligen eller inte. 1 ett annat yttrande till lagutskottetanslöt sig (s. 115) till lagrådets principståndpunktmen gjorde den reservationen att rättsläget från tryckfrihetsrättslig synpunktfick anses mera ovisst, om arbetstagarens tystnadsplikt inte har uppkommitgenom uttryckligt avtal utan är en följd av den gmndläggande principen omlojalitetsplikt i anställningsförhållanden. självt intog i ärendetsamma hållning som (s. 39 ff.). Meddelarskyddskommitténhar konstaterat (betänkandet s. 78) att även om skäl talar för den uppfattningangående förhållandet mellan meddelarfrihet och tystnadsplikter iavtalsförhållanden som kommit till uttryck i doktrinen, så är denförhärskande uppfattningen att avtals-gmndade tystnadsplikter åtminstone iprincip bryter meddelarfriheten och att en uppdelning efter olika påföljder inteär riktig. Kommittén tar för egen del inte ställning för den ena eller andrauppfattningen. harkommittén emellertid utgått från att avtalsgmndade tystnadsplikter Prop.1990/91:64 generellt bryter igenom meddelarfriheten. Deuttalanden som gjorts i frågan sedan lagrådsremissen beslutades år 1986föranleder inte något annat ställningstagande i detta ärende än som då gjordesrörande gällande rätt på området. Yttrandefrihetsutredningensförslag m. m. Vidsidan om andra frågor tog YFU upp även frågan om att utvidga meddelarfrihetenså att den skulle gälla också utanför den offentliga sektorn. Utredningenansåg att de motiv som bär upp anordningarna för insyn i myndigheternasverksamhet har bärkraft även i fråga om andra maktcentra i samhället samt attmedborgarna därför måste ha tillgång till kunskap om vad som sker iinflytelserika institutioner. YFU uttryckte saken så att där beslutsmakt finns,där skall också insyn finnas. Attbehovet av en utökad insyn skulle tillgodoses genom en utvidgning avmeddelarfriheten var naturligtvis inte givet på förhand. Det gällde alltså förYFU att överväga vilken metod som var lämpligast för att nå det angivna syftet.Enligt utredningen var det teoretiskt möjligt att införa bestämmelser av dentyp som enligt TF och sekretesslagen gäller för myndigheterna medoffentligheten som huvudregel och sekretessen som undantag noga angivna i lag.Men utredningen kom fram till att detta skulle kräva en tidsödande genomgång avverksamheten hos företag av skilda slag. Utredningen förkastade därför dennamöjlighet och byggde i stället vidare på reglerna om meddelarfrihet. kunde det finnas goda skäl att ge legalitet åt uppgiftslämnande omföretags interna förhållanden på samma sätt som man gjort för uppgifter påmyndighetsområdet genom . YFUkonstaterade att det finns gränser för hur långt man kan sträcka utmeddelarfriheten när det gäller privata företag. Enligt utredningen måste dessakunna hävda sig i konkurrens på marknadsmässiga villkor. Utredningens förslagutarbetades därför med den inriktningen att åtskilliga uppgifter om företagensförhållanden även med en utvidgad meddelarfrihet måste förbli hemliga. Somallmän princip borde enligt utredningen gälla att meddelarfriheten inte skullemedföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad äventyrades. Närdet sedan gällde att mera konkret avgränsa området för meddelarfrihet hänfördesig YFU till bestämmelserna i den då gällande lagen (1931:152) med vissabestämmelser mot illojal konkurrens där det talades om yrkeshemligheter ochtill den lagstiftning om skydd för företagshemligheter som då förbereddes.YFU:s slutsats blev att de uppgifter som måste fredas från insynsammanfattande kunde beskrivas som yrkeshemligheter av teknisk ellerkommersiell natur. YFUansåg att också vissa andra undantag från en meddelarfrihet i förhållandetmellan enskilda måste göras. Detta gällde bl. a. för uppgifter om personligaförhållanden. YFU:sförslag innehöll även ett efterforskningsförbud. personersom intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslut- Prop.1990/91:64 ning. Tanken bakom denna avgränsning var att den skulle motsvara denkategori medarbetare hos juridiska personer som kan göras straffrättsligt ansvarigaför brott som begås i verksamheten. Remissutfalleti fråga om YFU:s förslag om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda kansammanfattande beskrivas som splittrat (se Ds Ju 1985:4 s. 117 ff.). Enövervägande uppfattning bland remissinstanserna var emellertid att det inte varmöjligt att lägga YFU:s förslag i denna del till gmnd för lagstiftning. Enbetydande del av instanserna ansåg att tanken på en meddelarfrihet iförhållandet mellan enskilda var god men att det inte var möjligt att ta slutligställning i frågan förrän ett mera genomarbetat förslag förelåg. Fråganom meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behandlades tämligenutföriigt lagrådsremiss (prop. 1986/87:151 s. 117-124). Slutsatsenav övervägandena blev att övertygande skäl i och för sig kunde anföras förtanken att meddelarfriheten borde gälla också utanför myndighetsområdet men attnågot förslag inte kunde läggas fram i lagstiftningsärendet. Den bedömningengmndades i första hand på att det inte var möjligt att på det då tillgängligaunderlaget åstadkomma en reglering som var enkel, otvetydig och lättillämpad.Tanken övergavs dock inte. Den kunde tas upp på nytt i lämpligt sammanhang. 1sitt av godkända betänkande ansåg (KU 1987/88:36,s. 39, rskr. 290) att det finns skäl att utvidga meddelar-skyddet till att iprincip gälla förhållandet även utanför den offentliga sektom. uppfattning var det material som förelåg i ärendet emellertid intetillräckligt för att i det föreslagna beredningsarbetet med ny gmndlag utgöraunderlag för ett förslag i saken. Enligt utskottets mening borde regeringen istället se till att frågan blev föremål för skyndsam utredning. Somjag redogjort för ledde ställningstagande till attmeddelarskyddskommittén tillkallades. Kommitténföreslår att det införs en grundlagsfäst meddelarrätt för enskilda inomföretag och organisationer i förhållande till företagen resp. organisationerna. Kommitténanvänder termen meddelarrätt som en sammanfattande beteckning på de regler somgäller till skydd för personer som på olika sätt medverkar till publicering itryckta skrifter utan att ha det tryckfrihetsrättsliga ansvaret. Medmeddelarrätt avser kommittén alltså dels de friheter som ges i TF att meddelauppgifter för publicering i tryckt skrift och att t.ex. bidra med artiklar i entidning där någon annan är ansvarig utgivare, dels det anonymitetsskydd somfinns i TF i form av tystnadsplikt för journalister m. fl. rörande källan tillpublicerade uppgifter och förbud mot efterforskning. 1betänkandet redovisar kommittén ett flertal regler som innebär att det 37 redan nu finns enbetydande insyn i privat verksamhet. Kommittén kon- Prop. 1990/91: 64 staterardock dels att möjligheterna till insyn trots allt är mindre i enskilda företagoch andra privata organisationer än de är hos det allmänna, dels att det finnsskäl, främst intresset av att vidga yttrandefriheten och informationsfrihetenför att därigenom vitalisera vårt demokratiska samhällsskick, som talar föratt man bör öka möjligheterna till insyn i och allmän debatt om verksamhetenhos dessa privata organisationer. Kommitténframhåller att de skäl som talar för en ökad öppenhet genom införande avmeddelarfrihet på den privata sektorn naturligtvis måste vägas mot dem somtalar i motsatt riktning. Bland negativa konsekvenser pekar kommittén på att enmeddelarrätt inom företag kan leda till ökat hemlighetsmakeri och därigenommotverka sitt eget syfte. Vidare kan en annan negativ konsekvens bli att detförtroendefulla samarbetet mellan ledning och anställda i ett företag rubbas,om ett system med meddelarfrihet införs. Stor vikt måste också enligtkommittén fastas vid farhågorna för att företagens konkurrensförmåga försvagassom en följd av bristande tilltro till deras möjligheter att upprätthålla avtalom sekretess, inte minst i förhållande till utländska samarbetsparter. Vidvägningen för och emot införandet av meddelarrätt i förhållandet mellan enskildautgår kommittén från att ett flertal undantag måste göras från denna rätt. Bl.a. måste undantag göras för vissa typer av företagshemligheter och förflertalet uppgifter om enskildas personliga förhållanden och privata ekonomiskaförhållanden. att en medelarrätt på den privata sektorn, på gmnd av denlojalitet som råder inom många företag och andra organisationer, skulle kommaatt utnyttjas i avsevärt mindre omfattning än den skulle ge utrymme för. Kommitténsslutsats är att en meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda, med debegränsningar och undantag som enligt kommittén är nödvändiga, skulle innebäraen värdefull utbyggnad av den tryckfrihetsrättsliga ochyttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen i vårt land utan att medföra någraallvarligare publicitetsskador. är det varken rimligt eller behövligt att alla relationer mellanenskilda omfattas av meddelarrätt. De föreslagna reglerna gäller därför endastmellan arbetstagare och arbetsgivare och mellan föreningar och deras medlemmar.Men även i denna krets föreslår kommittén att undantag skall göras. Personer iledande ställning inom både företag och föreningar skall inte ha någonmeddelarrätt. Dessutom innebär förslaget att "rent" ideella föreningar,dvs. föreningar i vilka medlemskapet saknar ekonomisk betydelse förmedlemmarna, i viss mån skall undantas. Meddelarrätteninnebär enligt förslaget att den som lämnar ut en hemlig uppgift, som inte ärundantagen från meddelarrätten, skall vara fri från ersättningsskyldighet. Densom är arbetstagare skall också vara skyddad mot arbetsrättsliga sanktioner ochden som är föreningsmedlem mot att bli utesluten som medlem. Kommitténsförslag innebär att ett flertal undantag skall göras från meddelarrätten, nämligen i fråga om: ,, 1. sådana företagshemligheter som skyddas enligt lagen (1990:409) om 38 skyddför företagshemligheter; detta undantag gäller inte beträffande för- Prop.1990/91:64 hållanden som har så stor betydelse för miljön eller för människorshälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngreän intresset av att skydda hemligheten, 2.information som part hållerhemlig under pågående förhandling rörande löne- eller andraanställningsvillkor eller vid förberedelse för sådan förhandling, 3.information som hålls hemligmed stöd av reglema i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet m. m.,