prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:195 om aktiv flykting- och immigrationspolitik m. m. Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för de åtgärder och de ändamål som framgårav föredragandenas hemställan. Regeringensavsikt med de överväganden och förslag som lämnas i denna proposition är attföreslå riktlinjer för en aktiv, saminanhållen flykting-och immigrationspolitikoch att redovisa regeringens syn i några invand-rarpolitiska principfrågor.Syftet är att därmed lägga en fast politisk grund för de närmaste årensreformverksamhet inom det flykting- och invandrar-politiska området. 1 vissadelar förutsätts att regeringen återkommer till med förslag bl.a. omändringar i utlänningslagstiftningen. Aktiv flykting- och immigrationspolitik Sverigebör utveckla och föra en aktiv flykting- och immigrationspolitik, som utifrånett helhetstänkande och en humanitär grundsyn tar sikte på att dels undanröjaeller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration, dels skapa ett systemför regleringen av invandringen till , som bättre än det nuvarande gerrätten att stanna i vårt land till dem som bäst behöver den. Medutgångspunkt från en sådan helhetssyn behandlas utrikes- och biståndspolitikensinriktning i ett antal frågor med anknytning till olika grundorsaker till flyktoch påtvingad migration. Behoven av förbättrad samordning av FN-systemetsflyktinginsatser, nödvändigheten av starkt stöd till FNs flyktingkommissarieoch lämpligheten av internationellt koordinerade insatser för frivilligåtervandring framhålls. Frivilliga organisationers roll i flyktingarbetetliksom utvecklingsforskningens betydelse betonas. Invandringspolitiken börutformas med en humanitär grundsyn och från Prop. 1990/91: 195 utgångspunktenatt rörlighet över gränserna är i grunden något positivt. Klarare distinktionbör göras mellan dem som bör ha en ovillkorlig rätt att stanna i (flyktingar, övriga personer med behov av internationellt rättsligt skydd,anhöriga tillhörande kärnfamiljen) och övriga immigrationssökande. Engenerös, internationellt enhetlig tillämpning av Genéve-konventionensflyktingdefinition förordas. En ny skyddsregel för personer med behov avinternationellt rättsligt skydd utanför föreslås. Sverigebör verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för sådanapersoner. Möjligheten för regeringen att tillfälligt och utan att hörariksdagen skärpa kriterierna för asyl föreslås försvinna. Flyktingkvoten börkunna öka om det internationella laget så kräver och mottagningsresursernamedger det. Riktlinjernaför invandring av arbetskraft bör inte ändras men tillämpas på ett merflexibelt och konjunkturanpassat sätt än . Nya immigrationspolitiskainstrument bör utvecklas, för att öka möjligheterna att under begränsad tidkomma till för besök, praktik och arbete. Enfördjupad diskussion om hur kan bli ett bättre, mer jämlikt ochgeneröst mångkultureUt samhälle, med ett nytt synsätt på kulturell pluralism,förordas. Klarare skillnad bör göras mellan invandrarpolitik med stödåtgärderför nyanlända och en allmän välfärdspolitik som utformas olika beroende påolika gruppers behov. Medborgarskap, rösträtt och delaktighet Möjligheternaför invandrare att delta i den politiska beslutsprocessen bör förbättras. Underförutsättning av att nuvarande samband mellan rösträtt i riksdagsval ochmedborgarskap bibehålls, är det rimligt att i ökad utsträckning accepteradubbla medborgarskap. Den traditionella principen i svensk lagstiftning motflerfaldiga medborgarskap bör inte upprätthållas. En parlamentarisk kommittébör tillsättas. En nordisk samordning bör ske. bör internationelltverka för att synen på dubbla medborgarskap förändras och för en förändring avgällande Europarådskonvention i enlighet härmed. Frivilliga organisationers roll i flyktingmottagandet Samverkanmellan kommuner, statens invandrarverk och andra statliga myndigheter ochfrivilliga organisationer bör breddas och fördjupas, särskilt under denintroduktionsperiod som utgör ramen för det samordnade flyktingmottagandet. Riktlinjerföreslås i detta avseende. Verksamhetfor asylsökande Prop. Väntetidenför asylsökande måste göras så kort som möjligt. Det är det viktigaste för attgöra väntetiden på besked i fråga om uppehållstillstånd uthärdlig ochmeningsfull. De arbetstillfällen som finns på den öppna arbetsmarknaden bör iförsta hand tillförsäkras dem som har fått rätt att stanna i . I syfteatt under betingelser som inte ger upphov till ökad oreglerad invandring avarbetssökande skapa förutsättningar för sysselsättning för asylsökande, kanändå övervägas att undanta vissa asylsökande från skyldigheten att haarbetstillstånd. En särskild utredning härom tillsätts. Enfristående myndighet, , bör inrättas för att överpröva vissautlänningsärenden. Den alldeles övervägande delen av de utlänningsärenden somidag beslutas av regeringen förs därmed bort från regeringen. Regeringenföreslås kunna besluta i vissa ärenden av särskild betydelse för invandringenoch för tillämpningen av utlänningslagstiftningen. Den nya myndighetenföreslås starta sin verksamhet . Vissa ändringar i utlännings-och medborgarskapslagstiftningen föreslås, för att bereda vägen förorganisationsförändringen. Utdrag ur protokoll vidregeringssammanträde Prop. , ordförande, och statsråden , ,, , , , , , , ,, , , Proposition om aktiv flykting- och immigrationspolitikm.m. Dettillhör de grundläggande mänskliga behoven att kunna leva tryggt och någorlundabra. När människor berövas den möjligheten i sina hemländer flyr en del försina liv från förtrycket och osäkerheten. Andra flyttar till förhoppningen omen bättre tillvaro. Attfly eller flytta kan vara en nödvändig lösning, på kort sikt och för vissa avde människor som migrerar. Men det löser inte de grundläggande problemen.Fundamentala obalanser mellan olika delar av världen i ekonomiska,demografiska kanske också ekologiska hänseenden kan inte lösas genom attnågra av de förfördelade flyttar. Världens länder måste agera utifrån insiktenom sambanden mellan folkvandring och dess grundorsaker: fattigdom,befolkningstillväxt, ekonomisk och social orättvisa ger upphov till internamotsättningar, förtryck och förföljelse mot enskilda, inte sällan med etniskaförtecken. Frivilligrörlighet över gränserna är något positivt. Den berikar och utvecklar. Denbidrar till att skapa öppenhet och att stärka respekten för mänskligarättigheter. Vi statsråden och vill, efter samråd medutrikesministern, med dessa utgångspunkter gemensamt redovisa principer för enaktiv flykting- och immigrationspolitik och redovisa vår syn pä sambandenmellan utrikes-, bistånds-, flykting- och invandrings-/invandrarpolitik. Vårsträvan kommer att vara att anlägga en helhetssyn. Immigrationspolitik,invandringspolitik, flyktingpolitik etc. är begrepp som ofta ges varierandeinnehåll. Det blir inte alltid klart vad man menar. Medinvandringspolitik respektive Immigrationspolitik avses de principer ochregler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att besöka ellerbosätta sig i . Invandrarpolitikenomfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att underlätta invandrares,dvs. även flyktingars, introduktion och integration i det svenska samhället. Densvenska flyktingpolitiken innehåller en rad olika element: agerandei FN och andra internationella organisationer för att bidra Prop. 1990/91:195 till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respektenför de mänskliga rättigheterna upprätthälls; ekonomisktstöd till FNs flyktingorgan (UNHCR och UNRWA) och andra organisationer sombedriver flyktingarbete utanför ; internationelltsamarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning av biståndettill flyktingar och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd; överföringtill , ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer sombehöver en undan förföljelse; asyli i enlighet med om flyktingars rättsligaställning och de nationella regler som omfattar även skyddsbehövande personervilka inte faller inom ramen för ; programför mottagande av flyktingar i med syfte att främja deras möjligheteratt finna sig tillrätta i det svenska samhället; olikasärskilda insatser, bland annat opinionsbildande verksamhet, för att geflyktingar lika villkor och möjligheter till integration i ; stödtill flyktingar som frivilligt vill lämna för att bosätta sig ihemlandet eller annat land. Begreppetmigrationspolitik används vanligen för att samlat beteckna alla de åtgärder ochförhållningssätt som knyts lill folkvandring, de skeenden som orsakar den ochde effekter den får. Med begreppet flykting avses ibland endast den som är accepterad i ettasylland som flykting i enlighet med definition. Men minstlika ofta används begreppet om alla människor som av tvång lämnat sinbostadsort, särskilt om de därmed korsat en nationsgräns. De som flytt hus ochhem, men inte lämnat sitt eget land, kallas vanligen för internflyktingar. Mantalar i om flyktingmottagande och menar då den särskilda introduktiontill svenskt samhällsliv som organiseras i samverkan mellan stat och kommun. Dennaintroduktion omfattar flyktingar enligt , men också vissapersoner som fått asyl och uppehållstillstånd här av andra skäl. Man böralltså vara observant på det sammanhang i vilket begreppet flykting används,för att rätt förstå dess innebörd. Invandringspolitik,flyktingpolitik och invandrarpolitik är delar av en och samma helhet. Reglernaom asyl är t.ex. en del av både invandringspolitiken och flyktingpolitiken.Reglerna om vilka som skall fä invandra till måste utformas med hänsyntill förmågan och förutsättningarna att på ett ansvarsfullt sätt ta emot demsom kommer hit, att ge dem likvärdiga villkor och att skapa ett samhälle medetnisk samlevnadsfrid. Detbör vara en strävan att så långt möjligt skapa helhet och konsekvens inomflyktingpolitikens ram och i samspelet mellan flyktingpolitiken, bistånds-ochutrikespolitiken. internationella agerande måste stå i samklang mednationell politik, där det vi gör på hemmaplan i stor utsträckning måste bliberoende av skeenden i Vår omvärld och omvänt. Deåtgärdersom inom invandrarpolitikens ram vidtas för att underlätta 7 för invandrare att finnasig till rätta i måste utformas med de Prop. 1990/91: 195invandrarpolitiska målen för ögonen, men också i enlighet med den generellavälfärdspolitiken. Fråganom en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik har utretts av tvåsärskilda utredare (1990:05) pä grundval av regeringens direktiv (dir. 1990:42). Arbetet har bedrivits delvis med utgångspunkt i en förstudiesom hade gjorts inom under vinlern/90.Utredarna, som antog namnet flykting- och immigrationsutredningen, överlämnadei sitt betänkande (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitikentill oss. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandetoch en förteckning över de remissinstanser som lämnat synpunkter bör fogas sombilagor till underprotokoll. Remissyttrandena ochen sammanställning av dem finns tillgängliga i arbetsmarknadsdepartementetsakt (IP3033/91). Efterdet att vi tillsammans lagt fram vår gemensamma syn på en aktiv, sammanhållenflykting- och immigrationspolitik, kommer statsrådet att, delvis isamråd med utrikesministern, mer specifikt ta upp de flyktingfrågor som ärgemensamma för utrikes- och biståndspolitiken. StatsrådetLööw kommer därefter att, delvis i samråd med statsrådet , behandla ettantal frågor inom sitt ansvarsområde, vilka alla ingår i den helhet sombeskrivits i det föregående. Flera av dessa frågor är en fortsättningpä och ett fullföljande av genomförda reformer avseende asylprocess ochflyktingmottagande. 1 En aktiv flykting- och immigrationspolitik Krigoch väpnade konflikter är en huvudorsak till flykt och migration.Civilbefolkningen flyr för att rädda livet. Människor flyttar när de inte sernägon framtid, när kriget har förstört deras mark eller pä annat sätt slagitsönder levnadsbetingelserna. del av befolkningsrörelserna i världen sker av ekonomiskt tvång. Det finnsi regel liten eller ingen grad av frivillighet i detta. För allt fler människorär det lätt att via massmedierna få vetskap om andra och bättre levnadsvillkor,kanske bara några timmars flygresa bort. Ett ökande antal kommer i densituationen inte i längen att betrakta detta stillasittande. Folkomflyttninginom ett land flykten från landsbygden till staden är den mest välkända ochomfattande bestäms av ekonomiska faktorer eller obalanser. Detär också ett välkänt faktum att vissa skeden i en ekonomisk utveckling / ettfattigt land ökar den sociala rörligheten och ökar pä kort sikt benägenhetentill migration/rån samma land. Det är i dessa fall inte de fattigaste somflyttar, utan oftast unga utbildade men arbetslösa. Merpartenav världens flyktingar är fattiga. De flyr från ett land till ett Prop.1990/91: 195 annat i tredje världen. Skälen är ofta en kombination avekonomiska faktorer och sociala eller politiska omvälvningar. Skallutvecklingsländernas regeringar förmå bära sitt ansvar för dessa flyktingar,fordras omfattande insatser av det internationella samfundet. Sverigessolidaritet med flyktingarna i världen fordrar att vi aktivt bidrar tillansträngningarna att komma till rätta med flyktingproblemen i utvecklingsländerna. Ekonomiskutarmning och nöd går inte sällan hand i hand med miljöförstöring.Misshushållning med jordens tillgångar, nedsmutsning av vatten och luft kanbli än vanligare orsaker till att människor flyttar än de redan är. Auktoritäraeller repressiva regimer skapar flyktingar genom mer eller mindre systematiskakränkningar av de mänskliga rättigheterna. Paradoxalt nog kan också självaavskaffandet av repressiva samhällssystem inte bara öka möjligheterna tillutflyttning utan också blottlägga konflikter, t.ex. pä etniska grunder, vilkatidigare dolts av ett allmänt förtryck. Detta ser vi påtagliga exempel påi . Migraiions-och befolkningsrörelsernas omfattning, styrka och riktning förändras övertiden, men sådana rörelser har alltid förekommit och kommer alltid attförekomma. Världens länder mäste emellertid gemensamt försöka eliminera defaktorer som skapar ett tvång att flytta och skapa förutsättningar förmänniskor att bo och leva i sin invanda miljö. Men ocksä skapa möjligheter altfrivilligt välja att besöka eller flytta till andra länder. Det är så man kanbidra till att skapa kontakt mellan människor, en färgrik och spännande världatt leva i. Flyktoch behov av en är en del av mänsklighetens historia. Det är dock försti värt århundrade som gemensamma internationella åtgärder vidtagits för att geskydd och bistånd åt flyktingar. Efter skapades de nuvarandeFN-organen för flyktingar. FNs särskilda organ för Palestina-flyktingarna(UNRWA) skapades . Ungefär enades ett antal stater om attetablera FNs flyktingkommissarie (), främst med syfte att lösaflyktingproblem i efter . Man antog 1951 årskonvention om flyktingars rättsliga ställning, för att ge skydd åt personer somkänner välgrundad fruktan för "förföljelse på grund av ras, religion,nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiskuppfattning". Flyktingproblemenstyngdpunkt har förskjutits från till tredje världen. De somflytt har vanligtvis tvingats till det på grund av interna konflikter, allmäntvåld, massiva brott mot mänskliga rättigheter, brist på demokrati och oförmågaatt upprätthålla säkerhet för befolkningen. Konflikterna sammanfaller ofta medsvält, akut fattigdom och ekologiska katastrofer. Sammantaget har allt dettalett till massiva flyktingströmmar där förföljelsen vanligtvis inte har sinudd riktad mot den enskilde. Därför faller många av dessa människor utanför1951 års flyktingdefinition, trots att även de kan ha behov av intemationellträttsligt skydd. Flyktingdefinitionermed en vidare innebörd har mot den bakgrunden 9 antagits för () och (Cartagena- Prop. 1990/91: 195deklarationen). Skydd av detta slag har inte internationellt reglerats elleravtalats för resten av världen. En motsvarande praxis tillämpas emellertid iflertalet europeiska länder. Mänga länder har således möjligheter att geuppehållstillstånd till dem som är i behov av skydd men som faller utanför 1951års flyktingdefinition. Utsträckningen av detta skydd varierar. är ettav de fä länder som har ett sådant skydd inskrivet i nationell lag. Enannan del av flyktingproblematiken är internflyktingarnas situation. Bristen påinternationellt skydd, bistånd och lösningar för dessa har under senare åruppmärksammats i internationella fora. Internflyktingar lämnar sina hem avlikartade orsaker som andra flyktingar. Internflyktingsituationer utgör enpotentiell källa till nya flyktingströmmar. Fyrafemtedelar av dagens inemot 20 miljoner flyktingar befinner sig i ochAfrika. I är av den totala befolkningen på flyktinom eller utanför sitt lands gränser. har tagitemot ett kraftigt ökande antal asylsökande. Merparten av dessa kommer frånstadsmiljö och nästan hälften från länder i eller dess närhet. Sverigehör till de länder som tagit emot flest i förhållande till befolkningsmängden.En mycket stor andel av de asylsökande i är inte i behov avinternationellt rättsligt skydd. Ökningen av antalet asylsökande mäste delvisses som en följd av de allt restriktivare reglerna för invandring som infördesi anslutning till recessionen och det minskade behovet av arbetskraft som bleveffekten av oljekrisen . Andelenav de asylsökande, som bedöms som flyktingar enligt , harminskat kraftigt. Asylprocedurer och anordningar för mottagande har blivitöverbelastade. Stora belopp spenderas pä till stor del improduktivaadministrativa åtgärder för att ta hand om människor utan behov avinternationellt rättsligt skydd västvärlden använder tio gånger, enbartSverige ungefär två gånger, UNHCRs totala budget. Andelenkonventionsflyktingar bland dem som sökt asyl i varierar mellan olikaländer i ungefärliga tal från . Därutöver får avde asylsökande uppehållstillstånd av humanitära eller liknande skäl. Dessasiffror bygger pä nationell statistik som inte alltid är helt jämförbar. Manbör ändå kunna säga att ungefär hälften av de asylsökande är människor som oftahar haft tungt vägande skäl till att ha lämnat sitt land, men som ändå inte kananses vara i behov av internationellt rättsligt skydd. Däremot har de behov avstöd och bistånd för att kunna leva ett drägligt liv i sina hemländer. Deframtida migrations- och flyktingrörelserna kommer att ställa solidariteten pånya prov. Människor måste ges chansen till en'anständig tillvaro i sinarespektive regioner. Länderna måste själva få till stånd en bättre ekonomiskoch social utveckling, demokratisering och kunskapsuppbyggnad liksom etteffektivare utnyttjande av sina resurser genom ökad handel ochkapitalöverföring. Till denna utveckling kan ocksä det internationellate;å«ö'e/ge ett viktigt bidrag. Detär en uppgift för alla länder atf skapa garantier för att de som har ett genuint behov av internationellt rättsligt skydd också får det. En misslyckad eller ofullkomlig utvecklings- eller utjämningspolitik leder 10 Kombinerat med restriktiva invandringsre- Prop.1990/91: 195 gler blir följden en anhopning av delvis ogrundadeasylansökningar, vilket i förening med otidsenlig, trubbig och snålt tillämpadlagstiftning kan beröva de skyddsbehövande möjligheten till en säker och värdigtillvaro. Föratt försöka förändra denna situation behövs ett nytt synsätt en förändring avdet politiska perspektivet och en delvis ny politik. Den måste utgå från enhelhetssyn och ta sikte både pä grundorsaker och symptom. Det måste också varaen aktiv politik som arbetas fram internationellt, parallellt med att vi iSverige genom konkreta initiativ kan visa att förändringar kan åstadkommas. Detfinns tre grundläggande utgångspunkter för en sådan politik:/ö> det förstaatt varje land har ett ansvar för sina egna medborgare,/o> det andra att detinternationella samfundet mäste komma till undsättning där de enskilda ländernainte förmår skapa en långsiktig utveckling som gör att medborgarna kan stannaoch leva anständigt ochyoV det tredje att internationellt rättsligt skyddskall erbjudas dem som trots förebyggande insatser tvingats lämna sitt landoch har ett behov av sådant skydd. Föratt komma till rätta med grundorsakerna, krävs inte sällan långtgåendeförändringar inom enskilda länder. Detta handlar i första hand om långsiktigsamhällsutveckling. Men det ställer också krav på internationell samverkan ochberedvillighet till åtgärder genom dialog och påtryckningar. Flyktingpolitikensgrundläggande problem är att den huvudsakligen inriktats pä humanitäraåtgärder, dys. den har haft flyktingen själv som sitt objekt inte debakomliggande politiska och sociala faktorer som skapar flyktingar. Därförmåste migrations- och flyktingfrågorna.tydliggöras och prioriteras högre iväridens huvudstäder och inom de internationella organisationerna. Sverigessträvan bör vara att en humanitär men i huvudsak passiv flyktingpolitikutvecklas till att också vara en orsaksorienterad och aktiv politik. 1.2En aktiv flykting-och immigrationspolitik grundläggande principer Vårbedömning: bör utveckla och föra en aktiv flykting- ochimmigrationspolitik, som utifrån ett helhetstänkande och en humanitärgrundsyntar sikte på att dels undanröja eller lindra orsaker som ligger bakom flykt ochpåtvingad migration, dels skapa ett system för regleringen av invandringen tillSverige, som bättre än det nuvarande ger rätten att stanna i vårt land tilldem som bäst behöver den. Remissinstanserna:Det alldeles övervägande flertalet remissinstanser delar uppfattningen att enhelhetssyn på flykting- och immigrationspolitiken är nödvändig. Likaså finnsstarkt stöd för en politik som i högre grad än tar sikte på attundanröja grundorsaker till flykt och påtvingad migration. Skälen till vår bedömning: Prop. Motden bakgrund som har tecknats, anser vi att det finns behov av en långsiktigförändring av flykting- och immigrationspolitiken. Detta gäller både detinternationella agerandet de enskilda ländernas såväl som mellanstatliga ochandra internationella organisationers och vår egen nationella politik. Världssamfundethar alltför länge ägnat en oproportionerligt stor del av sina ansträngningar ätatt söka mildra de negativa konsekvenser som uppstått för dem som tvingats flyeller överge sina hem och hemländer. För lite kraft och för lite resurser haranvänts för att söka angripa bakomliggande orsaker till flykt och migration. Vibedömer, helt i linje med utredningens förslag och de flesta remissinstansersinställning, att det nu behövs en inriktning av flykting- ochmigrationspolitiska insatser på förebyggande åtgärder, som tar sikte pågrundläggande obalanser och brister som påverkar människors beslut att brytaupp: Brottmot mänskliga rättigheter måste uppmärksammas, brännmärkas och motverkas.Länder som i detta hänseende för en politik som tvingar medborgarna att lämnalandet måste genom internationell opinonsbild-ning och mellanstatlig samverkanförmås att ändra sitt agerande. Det krävs mer klarspråk och större öppenhet. Internationellaoch mellanstatliga konflikter måste lösas på fredlig väg. Framsteg i den riktningen skulle kunna frigöra resurser som kananvändas för ekonomisk och social utveckling och därmed bidra till att dämpaflyktingproblemen. bör fortsätta att föra en aktiv politik i dessafrågor. Internamotsättningar, inte sällan orsakade av spänningar mellan folkgrupper med olikaetnisk eller religiös bakgrund, bör mötas med åtgärder som stärkerutvecklingen av demokrati och som främjar tolerans och försoning. börverka för en förstärkning av det internationella samarbetet i detta syfte. Ekonomiskaobalanser måste utjämnas. Migrationsmässiga konsekvenser av passivitet ochbristande ambition i arbetet för en kontrollerad befolkningsutveckling, förekonomisk utveckling, i fråga om skuldsanering bland utvecklingsländerna, inomhandelspolitiken etc. måste klargöras och uppmärksammas. Miljöförstöringsom påverkar människors möjligheter att klara sin egen försörjning måstebekämpas.