prop · GE0342 · 1990-12-31 00:00:00 — Mittförslag: Absolut sekretess skall gälla i tillsynsverksamhet enligt insideriagenför sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som harlämnats från utlandet till med stöd av ett med främmande stat ellermellanstatlig organisation slutet avtal, som har godkänts av . Debestämmelser som finns i 14 kap. 1 3 §§ sekretesslagen om begränsning isekretessen mellan olika myndigheter i får inle tillämpas i den mån detskulle strida mot avtalet. Sekretessskall gälla i tillståndsgivning och tillsynsverksamhet enligt lagen omvärdepappersfonder. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén har emellertid, istället för att föreslå att de sekretessbrytande reglerna inte skall tillämpasi strid med internationellt avtal, valt en annan lösning. Kommittén harföreslagit att sekretessen skall brytas enligt 14 kap. 2§ endast om misstankeföreligger om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straffan fängelsei . En sådan regel skulle leda till en i stort seit absolut sekretess.Den skulle också leda till den olägenheten att de inhämtade uppgifterna inteskulle kunna utnyttjas för avsett ändamål, nämligen utredning och lagföring avbrott, som i och för sig är allvarliga men som inte är belagda med enminimipåföljd av fängelse . Remissinstanserna:Bankinspektionen och riksåklagaren pekar på att 8 kap. 5 § sekretesslagenenbart sekretessbelägger uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiskaförhållanden som på begäran lämnats av någon som är skyldig att lämnauppgifter. Bankinspektionen och riksåklagaren föreslår att det i lag slås fastatt sekretess gäller för uppgifter i pågående insiderundersökningar om det kanantas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller denframtida verksamheten kan skadas om uppgiften röjs. Bankinspektionen påpekarockså det angelägna i att sekretesslagen kompletteras med bestämmelser som gördet möjligt att sekretessbelägga uppgifter som bankinspektionen erhåller frånutländska myndigheter. Skälenför mitt förslag: I 8 kap. 5 § andra stycketsekretesslagen föreskrivs att sekretess gäller i statlig myndighets verksamhetsom består i övervakning enligt lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden. Dengäller för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden,vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter tillmyndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller sekretessen endast omdenne kan kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs. Detta förutsätteremellertid att sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. Uppgift som lämnats ulanbegäran eller av någon som inte är skyldig att lämna den är offentlig. Medenskild avses såväl fysisk som juridisk person. Presumtionenär sålunda den att offentlighet skall föreligga. I fråga om Prop.1990/91:42 uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Syftetmed bestämmelsen är att skydda de uppgifter som lämnas i samband med attbankinspektionen utnyttjar sin frågerätt enligt 24 § lagen (1985:571) omvärdepappersmarknaden. Dennämnda sekretessbestämmelsen har medfört vissa problem för bankinspektionen.Den har bl.a. kommit att medföra att bankinspektionen i vissa fall ansett sigvara förhindrad atl utnyttja sin frågerätt på ett tillfredsställande sätt. Vissinformation som är nödvändig alt uppge för att ställa en fråga har varitsekretessbelagd. I andra sammanhang har information som det finnsutredningsinlresse atl icke offentliggöra enligt lag varit offentlig. Jagföreslår att den personkrets som omfattas av insiderreglernas tillämpningsområdeskall utvidgas avsevärt. Bankinspektionens behov av att kunna utnyttja sinfrågerätt på ett effektivt sätt framstår, med den effektivisering avutredningsförfarandet vid misstänkta insideraffärer som jag föreslår, som ommöjligt än mer angeläget . Detta trots att frågerätten inte är attjämställa med en förundersökning i brottmål utan enligt lagförslaget till stordel har till syfte att förbereda eller komplettera och bistå denna. 11 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs en möjlighet för myndighet att lämna utsekretessbelagd uppgift om det är nödvändigt för att den utlämnandemyndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Värdepappersmarknadskommitlénhar ansett att bestämmelsen, även med en restriktiv tolkning, ger möjlighet förbankinspektionen att lösa de sekretessproblem som kan vara förknippade medutnyttjande av frågerätlen vid insiderundersökningar. Detta avser de fall dåbankinspektionen har behov av att offentliggöra en annars sekretessbelagduppgift. Enligt förarbetena till nämnda lagrum måste det liggainom myndighets verksamhet att se till att misstanke om brott blir utredd. Såär exempelvis fallet när misstanke om skattebedrägeri uppkommer hostaxeringsmyndighet. Jag delar kommitténs uppfattning att någon särskildlagstiftning inte behövs. Kommitténhar även diskuterat om det kan finnas etl behov av att hemlighålla uppgifterlill skydd för ett utredningsintresse. Vid insamlande av material ibankinspektionens utredande verksamhet kan det framkomma uppgifter som ar avkänslig natur. Enligt5 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sigtill förundersökning i brottmål och åklagarmyndighets, polismyndighets,tullmyndighets eller verksamhet i övrigt för att förebygga,uppdaga, utreda eller beivra brott. Detta gäller om det kan antas att syftetmed beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtidaverksamheten skadas om uppgiften röjs. Motsvarandesekretess gäller i annan myndighets verksamhet för att biträdaåklagarmyndighet, polismyndighet, tullmyndighet eller med attuppdaga, utreda eller beivra brott. Bestämmelsentar hänsyn till intresset av att förebygga och beivra brott. Myndighet som går åklagare eller polis till hända i brottsbekämpande verk samhet skall vara underkastad sekretess lill skydd för spaning och utredning. Till följd härav kan, omskaderekvisitet är uppfyllt, sekretess upprätthållas Prop. 1990/91:42 fört. ex. myndighels utredning till grund för åtalsanmälan och utlåtande avvetenskapligt laboratorium. Delta kan gälla även innan uppgifterna kommitåklagare eller polis till del (prop. 1979/80:2 Del A s. 140). Kommitténhar funnit all bestämmelsen på ett tillfredsiällande sätt torde skydda deuppgifter som bankinspektionen kan komma att överlämna till åklagare om beslutlämnas om ålalsmedgivande. Bankinspektionendelar inte kommitténs bedömning och föreslår för sin del alt del införs enmöjlighet för inspektionen alt sekretessbelägga uppgifter till skydd för etlutredningsintresse. Skälet härtill är att när en undersökning inleds vet inleinspektionen om ärendet kommer alt överlämnas lill åklagarmyndigheten ellerinte. Ändamåletmed inspektionens tillsynsverksamhet är att kontrollera reglernas eflerievnadoch upptäcka eventuella överträdelser. De sanktioner som står till buds vidbrott mol insiderreglerna är alla straffrättsliga. Vid upptäckt av brott skallanmälan lill åklagare göras. Enligl min uppfattning bör uppgifter ibankinspektionens insiderutredningar kunna sekretessbe-läggas enligt 5 kap. 1 §sekretesslagen under förutsättning att det kan antas atl syftet med beslutadeeller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas omuppgiften röjs. Jag delar därför kommitténs uppfattning och finner den avinspektionen föreslagna bestämmelsen inte vara nödvändig. De frågor omytterligare sekretess hos bankinspektionen som inspektionen tar upp i sittyttrande får övervägas i annat sammanhang. 1många av de avtal som ingår med andra stater på olika områden finnsklausuler om utbyte av uppgifter mellan länderna. Ofta finns i dessa avtalockså bestämmelser om hur ett land skall behandla den information som erhållsenligl avtalet. Det kan gälla t. ex. sekretess. Detökade inlernalionella samarbetet mellan olika länders tillsynsmyndigheter förvärdepappersmarknaden har väckt den nu aktuella frågan om bankinspektionensmöjligheter alt garantera all handlingar och uppgifter som myndigheten erhållitfrån utländsk myndighet får samma sekretesskydd hos bankinspektionen som hosden utlämnande myndigheten. Iflera EG-direktiv inom det finansiella tjänsteområdet förekommer regler för denationella tillsynsorganen och om sekretess hos dessa organ. Reglerna harvanligtvis följande innebörd. Personer som är eller har varit anställda vid etttillsynsorgan skall vara underkastade tystnadsplikt beträffande allinformation som de fått del av i sin tjänst, såvida annat inte anges i lag. Tystnadspliktenskall inte hindra det informationsutbyte som förutsätts skall äga rum mellan medlemsländernas tillsynsorgan. Utbyte av informa tion får därför ske oberoende av lystnadsplikten. Etl tillsynsorgan som mottar sekretessbelagd information från ett annal lands tillsynsorgan skall dock se till att sekretessen för dessa uppgifter består. Den mottagna infor mationen får heller inte användas till annat än vad som behövs för att 68 tillsynsorganetskall kunna fullgöra sina uppgifter. 1 vissa undanlagsfall får Prop. 1990/91:42emellertid mottagen konfidentiell information yppas. Dels gäller undantag närdet inom ramen för ett straffrättsligt reglerat förfarande föreligger enskyldighet alt lämna ul uppgiften. Dels får den mottagna informationen yppas iprocessammanhang, om någol av lillsynsorganets beslut har överklagats eller påannat sätt blivit föremål för rättslig åtgärd. Vadgäller utbyte av sekretessbelagd information med tillsynsorgan iicke-medlemsländer kan nämnas att det direktivförslag ominvesleringsljänsler på värdepappersområdet (COM(89) 629 final - SYN 176) finnsen regel som tillåter atl träffa överenskommelser härom. En sådanöverenskommelse får dock endast träffas om den sekretess som föreskrivs idirektivet kan garanteras av icke-medlemslandet. Sekretessfråganhar för bankinspektionens del bl. a. aktualiserats i samband med Europarådetskonvention om insiderhandel. 1 inspektionens yttrande till regeringen överSveriges anslutning till den av antagna konventionen ominsiderhandel har inspektionen framhållit det angelägna i atl den förinspektionen gällande sekretessbestämmelsen i 8 kap. 5 § sekretesslagenkompletteras med en möjlighet att sekressbelägga information som erhållits frånandra utländska myndigheter och organ. Innan så sker anser inspektionen i sittyttrande att del är nödvändigt att göra förbehåll mot vissa bestämmelser ikonventionen som säger att myndighet som erhåller uppgifter är bunden av densekretess som gäller hos den utländska myndighet som lämnat uppgiften. Fråganom möjligheter att med andra stater ingå avtal som reglerar utbyte avsekretessbelagda uppgifter mellan länderna behandlades av dåvarande chefen förjustitiedepartementet i samband med alt absolut sekretess infördes föruppgifter från utlandet i beskattnings- och indrivningsverksamhet (9 kap. 3 §sekretesslagen). Departementschefen konstaterade då att man för att uppnå entillräckligt sträng sekretess för uppgifter som härrör från utlandet kan varahänvisad till att dels föreskriva om sekretess utan skaderekvisit, dels i klarhetensintresse göra undantag från tillämpligheten av i varje fall 14 kap. 2 §sekretesslagen, om och i den utsträckning det skulle strida mot ettinternationellt avtal som är bundet av och som inte tillåter sådantuppgiftslämnande som avses i paragrafen. För ait del inte skall leda tillnågra missförstånd bör i tydlighetens intresse även 14 kap. 1 och 3 §§ tas medi en sådan undantagsregel (prop 1987/88:41 s. 14f f). Ensvensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till enutländsk myndighet regleras i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen.Uppgift som är sekretessbelagd enligt sekretesslagen får enligt bestämmelseninte lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation iannat fall än om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom ilag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas uttill svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning stårklart alt det är förenligt med svenska intressen atl uppgiften lämnas till denutländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Bestämmelsenöppnar möjlighet för bankinspektionen atl medverka vid 69 utbyteav sekretessbelagda uppgifter med utländska tillsynsmyndigheter. Prop.1990/91:42 Ett sådant utbyte måste anses vara en av förutsättningarna för attbankinspektionen skall ha möjlighet atl på ett tillfredsslällande sätlmedverka i ett internationellt tillsynsarbete. Regeringenhar bemyndigat bankinspektionen att ingå en överenskommelse med de andranordiska ländernas tillsynsmyndigheter om principer för samarbete påvärdepappersmarknaden. Överenskommelsen innebär att de berördatillsynsmyndigheterna i , , , och påömsesidig basis skall bistå varandra med uppgifter och handlingar medanknytning till värdepappersmarknaden. Enligtöverenskommelsen skall varje tillsynsmyndighet, om det är tillåtet enligtlandels lagstiftning, på begäran av någon av de andra tillsynsmyndigheternalämna uppgifter och handlingar som myndigheten har tillgång till eller som detär möjligt för myndigheten att med rimliga ansträngningar och kostnaderinhämta. Tillsynsmyndigheterna skall vidare verka för att, så långt del ärmöjligt, undanröja eller minska de hinder som kan finnas för att lämnainformation och uppgifter enligt överenskommelsen. Vadavser frågan om sekretess vid överlämnande av uppgifter eller handlingar enligtöverenskommelsen gäller alt uppgifter eller handlingar som är sekretesskyddadehos den myndighet som lämnar dem kan överlämnas endast i den omfattninguppgifterna eller handlingarna får motsvarande sekretesskydd hos den myndighetsom mottager uppgifterna eller handlingarna. Beträffande de uppgifter och dehandlingar som överlämnas enligt överenskommelsen tillämpas i övrigt desekretessbestämmelser som gäller hos den tillsynsmyndighet som mottagituppgifterna eller handlingarna. Regeringenhar även bemyndigat bankinspektionen alt ingå samarbelsavial med den brittiskatillsynsmyndigheten and () i i anledningav etablering av en optionsmarknad i . Bankinspektionen har medregeringens bemyndigande också ingått ett samarbelsavial med SIB omövervakning av svenska bankers filialer i . Dennaform av överenskommelser med bemyndigande från regeringen är enligt min meningen lämplig modell för samarbete mellan tillsynsmyndigheter i olika länder. Dettorde också vara ett snabbt sätt alt åstadkomma en effektiv tillsyn ulan omfattande, samordnande lagstiftningsåtgärder på internationell basisbehöver vidtas. Det sätt på vilket frågan om sekretess behandlats iöverenskommelsen ger enligt min uppfattning elt tillfredsställande skydd föratl de överlämnade uppgifterna inle brukas på ett sådant sätt att risk för attden som uppgifterna avser kommer att lida skada eller men. Liknande lösningarbör därför tillämpas i internationella samarbetsavtal med andra länder.Bestämmelsen i 1 kap. 3 § sekretesslagen ger bankinspektionen i sådanasammanhang goda möjligheter att lämna ut handlingar och uppgifter tillutländska myndigheter. Jaganser därför att det även på insiderområdet finns mycket starka skäl att införa en reglering motsvarande den som gäller i beskattnings- och indrivningsverksamheten. Den bankinspektionen ålagda tillsynsverksam- 70 heten, med ett flertalkontakter med utländska tillsynsmyndigheter, hör således enligt min mening lillde områden som bör omfattas av ett förstärkt sekretesskydd för uppgifter frånutländska myndigheter. En utländsk myndighels möjligheter all lämna uthandlingar eller uppgifter kan begränsas av föreskrifter som innebär att ettutlämnande bara kan ske om den svenska sekretesslagstiftningen erbjuder sammasekretesskydd. I dessa fall skulle tillsynsarbetet onödigtvis försvåras om intesekretessfrågan var tillfredsställande löst. Jag föreslår därför att 8kap. 5 § sekretesslagen kompletteras med en särskild bestämmelse som möjliggörför bankinspektionen att hålla handlingar och uppgifter som erhållits frånutländska myndigheter sekretessbelagda trots att uppgifterna annars enligt 8kap. 5 § sekretesslagen inte skulle vara föremål för sekretess. Enförutsättning för sekretess bör emellertid vara att handlingarna elleruppgifterna erhållits genom ett internationellt avtal som godkänt,eftersom det annars ofta skulle ligga i regeringens hand atl åstadkomma ettsekretesskydd (jfr 10 kap. 1 § RF). En annan förutsättning är all avtaletinnehåller en klausul alt uppgifterna inle får lämnas vidare i det aktuellafallet. De sekretessbrytande bestämmelserna i )4 kap. J 3 §§ bör i dettasammanhang inte få tillämpas i strid med internationellt avtal. Emellertidföljer av 10 kap. 3 § RF all de avtal i vilka ett krav på absolut sekretessanses erfordeligt måste ingås av regeringen och inte kan uppdras ålbankinspektionen. 1delta sammanhang föreslår jag också ytteriigare en ändring i 8 kap. 5 §sekretesslagen. 1 propositionen om värdepappersfonder (prop. 1989/90:153) harföreslagits att en sekretessregel införs i 5 § lagen om värdepappersfonder.Bestämmelsen har hämtats från 1 kap. 6 § bankrörelselagen (1987:617). Avsiktenär att den skall ha samma omfattning som banksekretessen. Mitt nuvarandeförslag innebär atl sekretess även skall gälla i myndighels verksamhet sombestår i tillståndsgivning och tillsyn med avseende på fondbolag. Lagen omvärdepappersfonder har föreslagits få samma ikraftträdandedatum som delagändringar jag nu föreslår. 7 Godkännande av konvention om insiderhandel Mitt förslag:Riksdagen godkänner konvention om insiderhandel. Kommitténs förslag:Kommittén har föreslagit ett annal sätt att uppnå absolut sekretess hosbankinspektionen för uppgifter som lämnats från utländska tillsynsmyndigheter(se avsnitt 6.11). Remissinstanserna:Endast bankinspektionen har närmare behandlat frå- Prop. 1990/91:42 gan omsekretess i internationellt samarbete (se avsnitt 6.11). Skälenför mitt förslag: Utvecklingen på värdepappersmarknaden går mot en allt störreinternationalisering. Det internationella samarbetet mellan tillsynsmyndigheteri olika länder framstår således som mycket angeläget. Som framgår av avsnitt6.11 föreslår jag därför att absolut sekretess skall gälla i tillsynsverksamhetenligl insideriagen för sådana uppgifter om enskildas personliga ochekonomiska förhållanden som har lämnats från utlandet till med stöd avett med främmande stat eller mellanfolklig organisation slutet avtal, som hargodkänts av . Sverigehar undertecknat konvention ominsiderhandel. Ändamålet med konventionen är att skapa ett ömsesidigt utbyteav information som bevisar eller ger anledning atl tro att insiderhandel ägtrum. Konventionens huvudsakliga innehåll, däribland sekretessregeln, beskrivs iavsnitt 5. Utöver vad som tas upp där skall varje part (Artikel 4) i enförklaring till generalsekreterare ange namn och adress på denmyndighet eller de myndigheter som parten utsett att avge framställningar ombistånd och för att motta och besvara framställningar från motsvarandemyndigheter i andra stater. Bankinspektionen är den myndighet som enligt minmening är mest lämpad att avge, motta och besvara framställningar enligtartikel 4 i konventionen. Inspektionen deltar i ett ökande internationelltsamarbete mellan tillsynsmyndigheter för värdepappersmarknaden. Isamband med förklaringen skall varje part (Artikel 6) uppge de avvikelser frånkonventionens sekretessbestämmelser som kan vara föreskrivna eller tillåtna inationell lag - antingen för atl garantera fri tillgång för medborgare tillmyndigheters handlingar; - eller när den utsedda myndigheten är skyldig attför andra administrativa eller judiciella myndigheter uppge information sommeddelats eller insamlats inom ramen för framställningen; eller, underförutsättning att den anmodande myndigheten har blivit informerad, för attundersöka kränkningar av den anmodade partens lag eller för atl säkerställaefterkommande av sådan lag. Förutom förbehåll för tillämpning av artikel 6 fåringen reservation göras till konventionen. Förbehållför artikel 6 skulle kunna vara aktuellt för del. Emellertid anserjag att etl sådant förbehåll onödigt skulle försvåra och begränsa bankinspektionensmöjligheter all delta i det internationella samarbetet när det gäller tillsynenligt insideriagen. Detta väcker frågan ominspektionens möjligheter att garantera alt hand lingar och uppgifter som myndigheten erhållit från utländska myndigheter får samma sekretess hos bankinspektionen som hos den utlämnande myn digheten. En konfidentiell behandling av känsliga uppgifter är ofta en för utsättning för utbyte av viktig information och kravet på ömsesidig sekretess anges uttryckligen i ingångna avtal om samarbete, s.k. Memorandum of Understanding, mellan tillsynsmyndigheterna. Ömsesidighet är också en förutsättning när en part genom en förklaring till generalsekreteraren enligt artikel 3 insiderkonveniionen ålar sig att ge andra parter bistånd vid utbyte av information för övervakning av transaktioner på värdepappers marknaden. I avsnitt 6.11 i har jagbehandlat milt förslag att i 8 kap. 5 § sekretesslagen införa en bestämmelsesom möjliggör för bankinspektionen att hålla handlingar och uppgifter somerhållits från utländska myndigheter sekretessbelagda trots att uppgifternaannars inle skulle vara föremål för sekretess. En förutsättning för sekretessbör dock som jag tidigare anfört vara alt handlingarna eller uppgifternaerhållits genom ett internationellt avtal som godkänt. För att skallkunna ratificiera Europarådels konvention om insiderhandel utan förbehåll ärdet således en förutsättning att den har godkänts av . Någonlagändring, utöver ändringen i 8 kap. 5 § sekretesslagen krävs enligt minmening inte. Den fullständiga konventionstexten jämte tilläggsprotokoll börfogas till protokollet i detta ärende som bilaga 7. Min bedömning: Jagär inte beredd att föreslå ett förbud mot korttidshandel. Kommitténsförslag: Kommittén har föreslagit en regel som begränsar s.k. korttidsaffärerför personer med insynsställning. Om en sådan person köper aktier i det"egna" bolaget och därefter inom av överlåteraktier med samma rättigheter så skall han lämna i från sig ett beloppmotsvarande den vinst förfarandet medfört för honom. Samma sak skall gälla omhan först överlåter aktier i bolaget och därefter förvärvaraktier med samma rättigheter. Vinslenpå sådan korttidshandel skall betalas in till bolaget. I första hand skall detankomma på bolaget att väcka talan om inbetalning av vinsten och i andra handpå åklagare. Bankinspektionenskall om särskilda skäl föreligger kunna medge undanlag från regeln. Remissinstanserna:Några remissinstanser ställer sig positiva till en regel om korttidshandel.Emellertid är flertalet av de remissinstanser som närmare behandlar förslagetkritiska och pekar på flera svårigheter vid tillämpningen av en sådan regel.Bl.a. bör närmare övervägas hur vinstberäkningen skall ske, vad som menas med"aktier med samma rättigheter", vem som skall föra talan ominbetalning, vem de inbetalda medlen skall tillfalla samt skattekonsekvenserna. Skälenför min bedömning: Den föreslagna regeln får anses vara en ordningsregel. Förtillämpning av denna krävs endast ett konstaterande att handel förekommit.Något krav på atl handeln skett med information om en icke offentliggjordomständighet krävs således inte. Regeln vänder sig således både mot personersom har för avsikt att handia med tillgång till icke offentliggjord informationi strid med förbudsbestämmelser och mol personer som saknar sådan avsikt. Jagkan se vissa fördelar med den föreslagna regeln vilken avsevärt skulle försvåramöjligheterna att göra otillåtna affärer. kan jag se vissa nackdelar.Det kan t.ex. antas atl även helt legitima affärer helt uteblir om aktierna ipraktiken måste behållas . Vidare kommer det också som fleraremissinstanser påpekat att uppstå vissa svårigheter vid tillämpningen avbestämmelsen. Regeln saknar motsvarighet i EG:s direktiv. Förslaget kräverytterligare överväganden och därför är jag nu inte beredd att föreslå ettförbud mot kortlidshandel.