prop · GE0364 · 1990-12-31 00:00:00 — Denna lag träder i kraftden . Bilaga5 Utdrag ur protokoll vid sammanträde regeringsrådet , justitierådet , regeringsrådetBjörn . Enligtprotokoll vid regeringssammanträde den 25 okober 1990 har regeringen påhemställan av statsrådet beslutat inhämta lagrådets yttrandeöver förslag till yttrandefrihetsgmndlag, lag om ändring itryckfrihetsförordningen och lagom ändring i regeringsformen. Förslagenhar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna ochMartin Borgeke. Förslagenföranleder följande yttrande av lagrådet: Remisseninnehåller förslag till en ny, fjärde grundlag och har därmed en ovanlig ochbetydelsefull karaktär. Bakom den ligger ett jämnt tjugoårigt arbete. Detta haromfattat utredningar genom två parlamentariska kommittéer, en förstalagrådsremiss och därefter ytterligare beredning undermedverkan av företrädare för partier i syfte att säkerställa en bredpolitisk enighet. Genomett utbyggt grundlagsskydd åt framför allt etermedia med deras utomordentligagenomslagskraft och betydelse för upplysning och opinionsbildning i dagenssamhälle skapas en balans i rättsordningens vaktslagning kringyttrandefriheten och informationsfriheten. Det hittillsvarande tillståndet medett utbyggt gmndlagsskydd endast för det tryckta ordet speglar närmast detmedialäge som rådde . I det perspektivet och med erfarenheteraaav de auktoritära samhällssystemens utnyttjande av etermedia för sina syftenär det egentligen förvånande att det nya grundlagsskyddets tillkomst varit enså utdragen process och förenad med sådana födslovåndor. Lagrådetkonstaterar att den största avvikelsen i förhållande till remissligger i förslagets tekniska utformning. I stället för en särskild grundlagföreslogs förra gången en lösning inom tryckfrihetsförordningens ram. I deolika sakfrågor som behandlades då är ståndpunkterna i stort sett oförändrade,och de skillnader som förekommer ligger nästan genomgående i linje med vad somanfördes i det förra lagrådsyttrandet. Bland nyheterna märks främst enutvidgning av grundlagsskyddet på radioområdet, i fråga om satellit- ochtrådsändningar. Motdenna bakgmnd är det knappast överraskande att granskningen inte gett anledningtill några större invändningar mot remissens förslag. Även kan redaninledningsvis anmärkas att lagrådet i huvudsak ansluter sig till de sakligaställningstagandena i remissen. går in på granskningen av förslagets enskildheter, skall några frågor av mera allmän natur beröras, främst de lagtekniska princip frågorna. Med den rättstradition ochde gmndläggande värderingar som kommer Prop. 1990/91:64 till uttryck genomtryckfrihetsförordningen är det följdriktigt att tillskapa Bilaga 5 ett meradetaljerat gmndlagsskydd än det som regeringsformen erbjuder även för andramedier än det tryckta ordet. Gmndtanken bakom förslaget har i stort sett inteheller mött några invändningar under ärendets gång. Problemen har varit av merateknisk art och gällt hur en ny gmndlagsreglering skall avgränsas och hur denskall genomföras med hänsyn särskilt till tryckfrihetsförordningen. Utgångspunktenär att regeringsformen genom första punkten i 2 kap. I § skyddar yttrandefrihetenoch definierar den som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sättmeddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Beträffandetryckfriheten, som alltså är en del av yttrandefriheten, gäller enligt andrastycket vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen. Om detta mera ingående gmndlagsskyddskall utvidgas föreligger i princip tre möjligheter. Det kan ske inom ramen förtryckfrihetsförordningen eller genom att denna ersätts med en helt ny gmndlageller genom att en ny gmndlag stiftas vid sidan av den. Samtligade tre nämnda alternativen har varit föremål för ingående överväganden iärendet. I det föregående lagrådsyttrandet antecknades att inte mindre än fyrafullständiga förslag hade lagts fram. Det nu föreliggande förslaget ansluternära till yttrandefrihetsutredningens huvudalternativ. Denlösning inom tryckfrihetsförordningens ram, som föreslogs i den förra remissen,godtogs då av lagrådet, som ansåg att starka skäl kunde anföras mot alteraativetmed två parallella gmndlagar. Av yttrandet kan utläsas att lagrådet inte skulleha motsatt sig en lösning med en ny, samlad gmndlag, om en sådan hade förordatsi remissen. Det alternativet hade enligt lagrådet ett klart företräde frånallmänna, systematiska synpunkter, men viktiga skäl hade också anförts i annanriktning. Efterden förra lagrådsbehandlingen har den lagtekniska frågan behandlats avriksdagen, som har tagit ställning för det alteraativ som den nya remisseninnehåller. Att således både , som ensam har att stifta lag enligtregeringsformen, och regeringen har intagit en bestämd hållning fritar intelagrådet från dess skyldighet att anföra sakskäl som talar för en annanståndpunkt. Granskningenhar i och för sig inte gett anledning att gå ifrån vad det förra lagrådetuttalade. Den har emellertid inte heller gett bärande skäl för att motsätta sigdet val mellan de tre vart för sig tänkbara alternativen, som haruttalat sig för. Lagrådet tar också hänsyn till klart markeradeönskan att nu få fram ett positivt resultat av detta långvariga reformarbetesamt till den parlamentariska beredning som har förekommit under tre års tidefter den föregående remissen. Lagrådethar gjort bedömningen, att den lagtekniska diskussionen inte behöver förlängasmed upprepning av tidigare anförda argument för eller emot den ena eller andralösningen. Remissens uppläggning bör alltså godtas. I fråga om gmndlagsregleringensavgränsning, alltså vilka medier som bör täckas in, överensstämmer remissens förslag i princip med det som lades fram i det förra ärendet. Sakligt sett betydelsefulla nyheter föreslås 204 dock som nämnts påradioområdet genom att skyddet för satellitsändning- Prop. 1990/91:64 arutsträcks och tillståndskravet för trådsändningar ersätts med en princip Bilaga 5 om etableringsfrihet. Dessa förslag innebär enligt lagrådets meningvärdefulla förstärkningar av gmndlagsregleringen. Någon tvekan kan däremothysas beträffande den nya gmndlagens förhållande till nya medier. Idet följande kommer lagrådet sålunda att anföra vissa synpunkter i fråga om videotex.Lagrådet godtar emellertid remissens ställningstaganden i fråga om gmndlagsregleringensavgränsning. Lagtekniskthar väsentliga förbättringar åstadkommits under den fortsatta beredningenefter remiss. Bl.a. har de önskemål rörande begreppsbildningentillgodosetts som framfördes vid det förra lagrådsyttrandet. Gmndlagsförslagetuppfyller nu enligt lagrådets bedömning klart de krav som kan ställas i fråga omlättillgänglighet. Lagrådetkan emellertid inte underlåta att påpeka, att lagens föreslagna mbrik ärvilseledande. På en gmndlag som betecknas yttrandefrihetsgmndlag borde kunnaställas kravet, att den ger skydd för det mest gmndläggande i sammanhanget,den enskildes yttrandefrihet i allmänhet och inte bara yttrandefriheten imassmedier. Denna vidare frihet har dock vilket lagrådet accepterar lämnatsutanför förslaget. Detmåste också anmärkas att en motsättning som är främmande för regeringsformenuppkommer mellan "yttrandefrihet" och "tryckfrihet". Enmera rättvisande benämning på den nya gmndlagen skulle sannolikt bliomständligare genom att den skulle få mera exakt ange vad regleringen avser.Lagrådet lägger inte fram något eget förslag utan begränsar sig till det gjordapåpekandet. Vadsom nu sagts i anslutning till gmndlagens mbrik leder till att det blirsärskilt viktigt för statsmaktema att uppmärksamma sådana frågor som har endirekt anknytning till de enskilda medborgarna. Det är t. ex. angeläget attinte släppa ur sikte de frågor om skydd för de enskildas integritet ochprivatlivets helgd som framhölls vid den förra lagrådsgranskningen. Dessafrågor får en särskild tyngd då grundlagsskyddet utsträcks till radio ochtelevision, genom att skadoraa vid övertramp kan bli större somremedierna blir bristfälligare än då det gäller tryckta skrifter. Lagrådetvill också erinra om den remiss upptagna frågan omoffentlighetsprincipens utsträckning till att gälla även inom viss offentligverksamhet i andra former än de vanliga offentligrättsliga, exempelvis ibolags- eller stiftelseform. Lagrådet tillstyrkte då de framlagda förslagen ochuttalade sig positivt om en sådan fortsatt utveckling som fömtskicka-des iremissen. Någon fortsättning har emellertid ännu inte kommit till stånd.Lagrådet finner anledning att påminna om den viktiga frågan om ökad insyn isådan statlig och verksamhet som är undandragenoffentlighetsprincipen. 1fråga om de nya gmndlagsreglernas utformning ansluter förslaget så nära somansetts möjligt till tryckfrihetsförordningens principer om censurförbud, etableringsfrihet,rätt till anonymitet osv. Detta har varit en fömtsättning för reformarbetet,och de resonemang som förs i hithörande frågor är i stort sett realistiska ochförtjänta av instämmande. tryckfrihetsrättsligasystemet inte utan vidare kan föras över till de nu Prop. 1990/91'64 aktuella mediema, uppkommer emellertid en del komplikationer. Medtanke på syftet att främja och skydda yttrandefriheten med gmndlag som instmmentser lagrådet det som en svaghet att gmndlagstexten enligt remissens förslag iså stor utsträckning tillåter närmare reglering i vanlig lag. På en rad punkterinnebär förslaget att det först lägger fast en grandläggande princip ianslutning till tryckfrihetsförordningens regelsystem och därefter föreskriveratt i lag får görs undantag, meddelas närmare bestämmelser etc. Även om dettorde vara ofrånkomligt att denna lagstiftningsteknik kommer till användning iviss utsträckning, måste det betonas att den med den nya gmndlagens allmännaambition är otillfredsställande. Lagrådet har därför vid sin granskning fästsärskild uppmärksamhet vid möjligheteraa att begränsa undantagen elleråtminstone strama åt dem. Allmäntbör framhållas att den nya gmndlagen till följd av den här berördalagstiftningstekniken kommer att ge ökad praktisk betydelse åtbegränsningsreglerna i 2 kap. 12 och 13§§ regeringsformen. Bestämmelserna omatt de medborgerliga fri- och rättigheterna får begränsas endast för atttillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, om krav påsärskilt viktiga skäl för begränsningar av yttrandefriheten ochinformationsfriheten osv. måste tillmätas en reell betydelse av lagstiftaren. Lagrådetövergår härefter till enskildheter i de framlagda förslagen. Portalstadgandenai den nya grandlagens första paragraf kommer enligt remissens förslag att isina första två stycken slå fast gmndlagens syfte och yttrandefrihetens principi nära anslutning till vad som sägs i regeringsformen och itryckfrihetsförordningen. Lagrådet har ingen invändning i sak mot dessabestämmelser. De ger en fullt tillfredsställande inledning. Emellertidkan det sägas att 1 § första stycket kommer att ge intryck av ett vidsträcktareskydd för filmer och ljudupptagningar än som i själva verket åsyftas. Endastsådana som sprids till allmänheten omfattas av gmndlagen enligt 10 §. mening skulle det innebära en lagteknisk förbättring om regeln i 10 §flyttas till gmndlagens början, i närmare anslutning till portalstadgandena. Enligtremissens förslag kommer 1 § att i ett tredje stycke innehålla vissa preciseringarbeträffande begreppen radioprogram och film. Bestämmelsen i 10 § skulle kunnafå en naturiig placering efter det stycket. Antingen kan den införas som ettfjärde stycke i 1 § eller kan den jämte tredje stycket brytas ut till en ny 2 §.Lagrådet föredrar det senare alternativet. Som en konsekvens av detta får 2-9 §§numreras om till 3- 10 §§. Avfattningenav bestämmelsen i förslagets 10 § bör vidare enligt lagrådets mening jämkasnågot. 1 stället för att tala om filmer och ljudupptagningar som"sprids" till allmänheten bör den hänföra sig till sådana som"är avsedda att spridas". Ettandra stycke i en ny 2 § - med det remitterade förslagets 1 § tredje 206 stycketsom första stycke skulle i anslutning till det sagda kunna ges Pron 1990/91 "64 följande lydelse: Bilaea 5 "Gmndlagenär tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar som är avsedda att spridastill allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annatsätt." Härföreslås en regel som skall säkra tillämpningen av en internationellöverenskommelse om kommersiell reklam i och s. k. sponsring av radioprogramsom sänds över gräns, om överenskommelsen blivit bindande för . 1 falldå svensk lag i ämnet innehåller hinder som inte är förenliga med den intemationellaregleringen skall sålunda med det föreslagna gmndlagsstadgandet hindret integälla. fall på grandlagsnivå är den föreslagna tekniken en nyhet. Överensstämmelsemellan svensk lag och interaationella regler som åtagit sig atttillämpa bmkar åstadkommas genom att den svenska lagens bestämmelser anpassasefter de internationella eller genom att dessa förklaras gälla som svenskrätt. Inget antyder att en annan ordning kan fömtses på det nu aktuellaområdet. Det kan därför sättas i fråga om den föreslagna bestämmelsen behövs. Vidavgränsningen av de medier som skall komma i åtnjutande av gmndlagsskyddadyttrandefrihet från sådana medier som skall falla utanför vållar på detelektroniska medieområdet mångfalden av tekniska lösningar och kombinationerspeciella problem. När det gäller videotex, den nu bmkliga benämningen på denmedieform som avses i denna paragraf, har den informationssökandes möjligheteratt ändra innehållet i det register av upptagningar (databas), ur vilket hanvill hämta information, gjorts till det avgörande kriteriet. Kan han ändraupptagningens innehåll underförstått genom sändning med samma utrastning somhan använder för sin mottagning faller mediet utanför skyddet, kan han detinte faller det inom det skyddade området. Detförekommer emellertid att ett register av upptagningar kan ändras i vissa delarmedan andra delar inte är på detta sätt öppna för den informationssökande.Fråga uppkommer då om man skall betrakta varje enhet av registret som ettsjälvständigt register alltefter enhetens egenskap av att vara öppen ellerstängd för ändring. Men svårigheter kan också uppkomma därav att ett registersomfattning kan variera genom skiftande sammankopplingar, och det kan bero på enfrån yttrandefrihetssynpunkt helt irrelevant tillfällighet vilken omfattningett register skall anses ha . Deantydda problemen synes emellertid inte vara av den karaktären att de kan lösas genom någon enkel lagregel, allra minst som erfarenhetsmäs sigt den tekniska utvecklingen ständigt förändrar bilden. Med detta kons taterande av problemens förhandenvaro finner lagrådet att lösningen av oi problemenåtminstone måste överlämnas till rättstillämp- Prop.1990/91:64 ningen. En naturlig utgångspunkt synes härvid vara att gmndlagsskyddet Bilaga 5 bör gälla för sådana delar av ett register som inte kan ändras av deninformationssökande. Paragrafenbehandlar frågan om radiosändning genom tråd. Man rör sig här på ett från olikasynpunkter vanskligt område. Ämnet ägnas en utförlig diskussion i den allmännamotiveringen. Lagrådet kan för sin del i stort sett ansluta sig till deöverväganden och slutsatser som redovisas där. Det hittillsvarandekoncessionstvånget är uttryck för en restriktiv attityd eller i vart fall enskepsis mot mediet och dess utbredning, medan etableringsfriheten klart svararmot den eljest vägledande värderingen av åsiktsbildning på gmndval av ett så stortoch fritt informationsflöde som möjligt. Ävenom remissen sålunda godtas i huvudsak, vill lagrådet förorda avvikelser på ettpar punkter av begränsad saklig räckvidd. Syftet är i båda fallen att stramaupp gmndlagsskyddet genom lagtekniska förstärkningar. Somframhålls i remissen består frågan om etableringsfrihet för trådsändningar isjälva verket av två delfrågor: rätten att etablera trådnät och rätten attbedriva sändningsverksamhet. Om den förstnämnda delfrågan föreslogs inte någon gmndlagsregelvare sig av yttrandefrihetsutredningen eller lagrådsremiss, och detframhålls nu helt kortfattat att något behov inte anses föreligga av en sådanregel. Lagrådetvill framhålla att det inte har anförts några egentliga sakskäl för att avståfrån en gmndlagsregel. Det förefaller som om man här har en möjlighet attganska enkelt åstadkomma en förstärkning av gmndlagsskyddet. I stället för ettkort första stycke om sändningsrätt och ett mer än dubbelt så långt stycke ommöjliga begränsningar genom lag kan man få en bättre lagteknisk balans mellanhuvudprincip och undantag. Lagrådet föreslår därför att ett nytt andra styckefår utsäga, att det inte får föreskrivas förbud mot anläggande av trådnät. Meddenna formulering utesluts även ett koncessionssystem. Lagrådethar vidare funnit att avfattningen av undantagsbestämmelsen i andra stycket iremissens förslag inte är tillfredsställande. Mot den andra punkten, omvåldsframställningar m.m., finns ingen invändning. Den första punkten däremotkan ge ett felaktigt intryck genom att den är avfattad som en generell fullmaktatt i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissaprogram. En sådan fullmakt skulle kunna användas till förfång föryttrandefriheten, som i princip innebär en rätt att uttrycka egna tankar,åsikter och känslor, utan skyldighet att förmedla andras. Motiveringen förregeln om sändningsplikt är också, som klart framgår av remissen, att garanterayttrande- och informationsfriheterna mot möjliga negativa monopoleffekter som etableringsfrihetenkan ge upphov till. Det är fråga om en avvägning av två mot varandra ståendeintressen av yttrandefrihet i vid mening. Lagrådetfinner det angeläget att den aktuella regeln formuleras om så 208 attdet positiva syftet framgår. Det kan ske t.ex. genom en hänvisning till Prop.1990/91:64 allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Detbör också övervägas vad regeln bör omfatta. Frågan är enligt lagrådets meningom man, då en ny grundlag stiftas, utan vidare skall behålla de avvikelser frånhuvudprinciperna som förekommer i dagens lagstiftning. Sådana överväganden börenligt lagrådets uppfattning leda till att regeln begränsas till att avse devanliga rikstäckande ljudradio- och televisionsprogrammen. Även beträffandedessa bör givetvis förmedlingsskyldighetens omfattning begränsas till vad somkan anses tillgodose kravet på allsidig upplysning. Om lagrådets förslaggodtas, skulle paragrafen kunna ges följande lydelse: "Varjesvensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogramgenom tråd. Förbudmot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram får inte föreskrivas. 1lag får föreskrivas skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för program somsänds med inriktning på hela riket, i den utsträckning det behövs med hänsyntill allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Denfrihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelasföreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett program, utbud sominriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder och hets motfolkgrupp." Erfarenhetenhar visat att radiofrekvensema inte varit en så knapp och för etermedia såbegränsande resurs som man tidigare utgått från. En realistisk utgångspunktför lagstiftningen om yttrandefrihet med utnyttjande av etermedia är dockuppenbarligen att det inte heller kan stå envar fritt att ta enradiofrekvens i anspråk. På samma sätt som på det internationella planetfrekvensutnyttjandet underkastats en reglering måste en ordnad fördelning skeav de frekvenser om tilldelats dels mellan olika användningsområden,dels mellan dem som vill utnyttja de tillgängliga frekvenserna inom dessa. Deteffektivaste fördelningsinstrumentet är otvivelaktigt ett tillståndstvång. Ettförbud mot användning av en radiofrekvens som inte blivit anvisad i föreskrivenordning är enligt remissen att anse som en inskränkning i yttrandefriheten.Detta är utgångspunkten för den diskussion som förs om hur intresset attfrämja och skydda yttrandefriheten skall kunna förenas med behovet av enreglering av frekvensutnyttjandet. En konsekvens av denna uppfattning, tillvilken lagrådet ansluter sig, blir att handlingsfriheten är beskuren närtillståndstvånget skall utformas. Sålunda blir föreskrifterna i 2 kap. 12 och 13§§regeringsformen tillämpliga. Dessa innebär att det i formellt hänseende krävslag samt att restriktioner gäller i fråga om det materiella innehållet. Idet remitterade förslaget innehåller 3 kap. 2 § första stycket den före skrift som skall utgöra den konstitutionella grunden för tillståndstvånget. 14 1990/91. Sammaparagrafs andra stycke ger en generell anvisning om att det allmän- Prop.1990/91:64 na skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sättsom leder Bilaga 5 till vidaste möjliga yttrandefrihet ochinformationsfrihet. Iremissprotokollet uttalas (avsnitt 6.2.2) att på konstitutionell nivå enreglering inte gäraa kan gå längre. Enligt lagrådets mening kanman i och för sig tänka sig en något längre gående konkretisering i grundlagenav de principer som skall tillämpas vid frekvensfördelnigen. Så skulle härkunna skrivas in grunder på vilka tilldelning av frekvens för rundradioexklusivt skall få vägras såsom att ingen frekvens är ledig eller att grundadanledning finns att anta att den sökta frekvnsen inte kommer att utnyttjas avsökanden. Vidare skulle man kunna lägga fast en ram för de villkor, med vilkafrekvenstilldelning eller sändningstillstånd skall kunna förenas, exempelvis ifråga om sändarstyrka, sändningstid och utnyttjandegrad. På detta sätt skullei gmndlagen redan från början utrymmet för allmänna lämplighetsöverväganden ifördelningsförfarandet snävas in. Under5 § föreslås att frågor om rätt att sända radioprogram vari tilldelning avradiofrekvens ingår som en betydelsefull del skall kunna prövas av domstoleller en på visst sätt kvalificerad nämnd. Systemet föratsätter därmed attfördelningen sker efter regler som i princip tillhandahåller underlag för enmateriellrättslig prövning. Iremissprotokollet anmärks att en särskild utredare har uppdraget att utarbetaförslag till lag om fördelningen av radiofrekvenser. Innan uppdraget ärslutfört saknas material för ett ställningstagande i frågan om och i så fall ivilken utsträckning konkreta regler för frekvensfördelningen bör tas in igrundlagen. Till följd härav får man såsom skett i det remitterade förslagetockså enligt lagrådets mening nöja sig med allmänna riktlinjer i ämnet.Lagrådet utgår från att man vid den aviserade lagstiftningen omfrekvensfördelningen tar upp frågan vilka regler som kan vara ägnade attverksamt tillvarata yttrandefrihetsintresset och därför förtjänar inflyta i yttrandefrihetsgmndlagen. Lagrådetfinner emellertid att gmndlagen redan i nuvarande läge, framför allt medhänsyn till innehållet i 5 § om möjlighet till domstolsprövning, bör tillförasen föreskrift om att den särskilda lagen om tillståndstvång skall innehålla gmndernaför tillståndsgivningen. Därjämte kan en referens till förbudet i remissens 1kap. 3 § (i lagrådets förslag 4 §) mot att hindra offentliggörande ellerspridning av radioprogram på gmnd av det kända eller väntade innehållet understrykayttrandefrihetsintresset vid utformningen av regler för tillståndsgivning. Lagrådetföreslår att första och andra styckena av 2 § bildar ett stycke av följandelydelse: "Rättenatt sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag sominnehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända samt grundernaför tillståndsgivningen. Utöver vad som stadgas i 1 kap. 4 § första stycketandra meningen skall vid tillståndsgivningen iakttas att tillgängligaradiofrekvenser tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjligayttrandefrihet och informationsfrihet." 5 § Prop. Paragrafengäller den rättsliga prövningen av frågor om rätt att sända "''ga 3radioprogram. Bland sådana frågor får anses ingå också frågor enligt 3 kap. I §andra stycket om skyldighet för en nätinnehavare att ge utrymme för vissaprogram, s.k. must-carryprogram.