prop · GE03177 · 1990-12-31 00:00:00 — En sådan lösning kan enligt min mening rimligen inte vållanågra olägenheter för dem som berörs av de ändrade förhållandena. bör givetvis ändringarna genomföras i varjeenskild författning. Detta bör dock lämpligen göras i det löpandeförfattningsarbetet. Mitt förslag: Ett nytt anslag benämnt finansinspektionenbör anvisas för /92. Vissa centrala myndigheter m.m. 1991/92 Nytt anslag (förslag) 1 000 I den till för /92 avlämnadebudgetpropositionen (prop. 1990/91:100) avhandlas bankinspektionen ochförsäkringsinspektionen i bilagan 9 till sjunde huvudtiteln under littera E 3resp. Dessa textavsnitt bör i detta ärende fogas till protokollet sombilaga 3. Den av mig förordade sammanslagningen avinspektionsmyndigheterna innebär anslagstekniskt att de båda anslagen slåssamman till ett 1 000-kro-norsanslag och att utgiftsstaterna sammanförs. Detsom i budgetpropositionen anförs beträffande resp. myndighet har därför i alltväsentligt alltjämt giltighet för /92, En justering bör dockgöras med hänsyn till att inspektionsmyndigheten, som jag tidigare nämnt, fr.o.m.sommaren 1991 disponerar nya lokaler. Merkostnaden för lokaler uppgår tillcirka för budgetåret. Jag anser dock att verksamheten i den nya inspektionen fr.o.m,den bör kunna bedrivas så rationellt och kostnadseffektivt attresursramen för följande budgetår kommer att påverkas. Med hänsyn till denkorta tid som stått till förfogande har det inte varit möjligt att närmareberäkna den effekt på utgiftsramen som sammanslagningen kommer att ha under följandebudgetår. Jag har för avsikt att återkomma till detta i samband med attdirektiven till organisationsutredningen beslutas. Finansinspektionensutgiftsstat beräknar jag enligt följande. Beräknad ändring 1991/92 Föredraganden Förvaltningskostnader(därav lönekostnader) Lokalkostnader Engångsanvisning (35 987000) -I- 13 848 000 (7 268000) + 13 961 000 - 1 025 000 (-t- 750000) (+ 130000) (- 1 905000) + 26 784 000 Med hänvisning till sammanställningen och vad jag anförttidigare beräknar jag inspektionens utgifter till . Anslaget i statsbudgeten bör föras upp med ett belopp om . 2.5Samordning av statens resurser på redovisningsområdet Mitt förslag: och finansinspektionensresurser på redovisningsområdet bör samlas i inspektionsmyndigheten. Bakgrund och skälen för mitt förslag: I betänkandet tasockså frågan om organisationen av statens resurser på redovisningsområdet upp.Den statliga verksamheten på detta område innefattar bankinspektionen,försäkringsinspektionen, bokföringsnämnden och kommerskollegium. Det framhållsatt skäl talar för att resurserna på redovisningsområdet skall samlas i enmyndighet. Om så sker, bör enligt utredaren denna funktion finnas hos den nyainspektionsmyndigheten. Utredaren lägger dock inte fram något formligt förslag. Någraremissinstanser har tagit upp denna fråga i sitt yttrande angåendesammanslagningen av inspektionsmyndigheterna. Statskontoret och Landsorganisationeni (LO) ansluter sig till tanken att statens resurser på området börsamordnas och anför att det rimligen bör ske i den nya inspektionsmyndigheten.Också bokföringsnämnden tillstyrker en samordning av resurserna på området ochuttalar att den i första hand bör ske genom att nämndens kansli inordnas i dennya inspektionsmyndigheten, medan själva nämnden förblir ett från inspektionensstyrelse fristående organ som fattar beslut i sådana frågor som ligger utanförinspektionens område. Liknande synpunkter framförs av (). Bankinspektionen tnotsätter sig inte en samordningmen förordar att en sådan reform får anstå tills vidare. Kommerskollegiumställer sig tvekande till att föra verkets revisorsverksamhet till den nyainspektionsmyndigheten. Enligt minmening finns skäl som talar för att en samordning av bokföringsnämndens ochden nya inspektionsmyndighetens resurser på redovisningsområdet kommer tillstånd. Eftersom det är en fördel att frågan om nämndens organisatoriskaställning är avgjord när beslut skall fattas om hur redovisningsarbetet i dennya myndigheten skall läggas upp, bör ett ställningstagande göras . Jag förordaratt bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på redovisningsområdetsamordnas på det sätt som bokföringsnämnden förordat, dvs, att nämndenskanslifunktion inordnas i den nya inspektionsmyndigheten. Praktiskt kanarrangemanget komma till stånd redan när inspektionsmyndigheten har flyttat ini de nya lokalerna. Samordningen bör enligt min mening kunna medförabesparingar. Jag har i denna fråga samrått med chefen förjustitiedepartementet. 3 Höjningav Stadshypotekskassans grundfond Prop. 1990/91:177 3.1 Bakgrund Enligt 13 § lagen (1968:576) om stadshypotekskassaoch om stadshypoteksföreningar ställer staten som grundfond för kassan tillförfogande en av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, riksgäldskontoretutfärdad garantiförbindelse. Grundfonden höjdes och uppgårnu till (prop. 1989/90:43, NUI5, rskr. 103, SFS 1989:1091).Enligt 7§ stadshypotekslagen får kassans upplåning uppgå till högst tio gångersumman av grundfonden samt reserv- och kapitaltäckningsfonderna. I en skrivelse som kom in till den 14december 1990 har stadshypotekskassan hemställt om en höjning av grundfondenmed . Kassan har i skrivelsen anfört bl.a. följande. I sambandmed införandet av de nya generella kapitaltäckningsbestämmelserna förkreditinstitut konstaterade föredragande statsrådet att för hypoteksinstitutensdel det gamla systemet med statlig grundfond och en upplåningsrättsbegränsningknuten till denna borde bibehållas till dess att hypoteksutredningens förslaghade behandlats. De båda systemen - kapitaltäckningsreglerna ochupplåningsrättsreglerna borde därför tills vidare få gälla parallellt (prop.1989/90:43). Mot denna bakgrund genomfördes också en ökning av stadshypotekskassansgrundfond med till . Lagändringen träddei kraft . Till grund för ändringen låg bl.a. en skrivelsefrån stadshypotekskassan. där kassan med hänvisning till den förutseddautvecklingen av verksamheten bedömde att en ökning av denna storlek varerforderlig. Kassan hade i sin skrivelse utgångspunkten att en om-bildning av hypoteksinstitutentill aktiebolag skulle komma att ske /91 eller möjligennågra månader in . Den tidigast tänkbara ombildningstidpunkten tordeemellertid vara /92.1 detta läge måste frågan om grundfondensstorlek tas upp på nytt. Kassans låneskuld får inte överstiga tio gångersumman av grundfonden och de egna reserv- och kapitaltäckningsfonderna.Grundfonden uppgår till och de egna fonderna omfattar efter1989 års bokslut . Upplåningsrätten begränsas därigenom till296 miljarder kronor. Mot detta står en faktisk låneskuld som vid utgången avoktober uppgick till nära . Den outnyttjadeupplåningsrätten var . bokslut kommerden att öka genom att kassans årsvinst läggs till fonderna, vilket kanväntas ge ett tillskott till upplåningsrätten om . Ettupplåningsutrymme om , räknat från slutet av oktober1990, är inte tillräckligt för att trygga verksamhetsmöjligheterna för stadshypotekunder 1991. En ökning av grundfonden är därför nödvändig. Beslut om ökningenmåste också fattas under innevarande , eftersom ett uppskov till hösten1991 praktiskt sett innebär att grundfonden ligger kvar på nuvarande nivå ändatill december månad. Skrivelsen har remitterats till fullmäktige i Sverigesriksbank och bankin- 14 Mitt förslag: Stadshypotekskassans grundfond höjs med 2miljarder kronor från nuvarande 25 till . Stadshypotekskassans framställning: Överensstämmer medmitt förslag. Remissinstanserna: Bankinspektionen och fullmäktige iSveriges riksbank har lämnat framställningen utan erinran. Skälen för mitt förslag: Som tidigare framgått ärgrundfonden av avgörande betydelse för stadshypotekskassansupplåningsmöjligheter. Som kassan konstaterat torde en reform på grundval av hypoteksutredningensförslag knappast kunna genomföras före den . En ökning avgrundfonden är därför nödvändig för att kassan och föreningarna skall kunna ökasin utlåning och därmed fortsätta att konkurrera med de andra bostadsinstitutenpå marknaden. Höjningen bör göras med ett belopp som i första hand tryggarkassans upplåningsmöjligheter under innevarande år. Detta bör uppnås genom denav kassan föreslagna höjningen med . Jag föreslår alltsåatt grundfonden i fortsättningen skall uppgå till . Den föreslagna höjningen av grundfonden innebär att 13 § stadshypotekslagenmåste ändras. Ändringen bör träda i kraft . Inom har upprättats förslag till 1.lag medanledning av finansinspektionens inrättande, 2.lag om ändring ilagen (1968:576) om stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar. Medhänsyn till beskaffenheten av de förslag som jag nu har berört anser jag attlagrådets hörande skulle sakna betydelse. Jag anser alltså att yttrande frånlagrådet inte behöver inhämtas. Jag hemställer att regeringen föreslår att a) godkänna vad jag förordat i fråga om sammanslagningav bankinspektionen och försäkringsinspektionen (av snitt 2.2) och - samordningav bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på redovisningsområdet (avsnitt 2.5), b) anta förslagen till 1. lag med anledning av finansinspektionens inrättande. 2. lag om ändring i lagen (1968:576) om KonungariketSveriges stadshypo- Prop. tekskassa och om stadshypoteksföreningar samt 1990/91:177 c) med ändring av förslagen i prop. 1990/91:100 bil. 9 punkternaE 3 och E 4 avseende inspektionsmyndigheterna, till /92 under sjunde huvudtiteln anvisa ett anslag på . Ärendet bör behandlas under innevarande . Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genom proposition föreslå att anta de förslag somföredraganden har lagt fram. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991:2) Finansielltillsyn 1990/91:177Bilaga 1 Utredningsuppdraget består i att överväga den framtidainriktningen och organisationen av tillsynen över finansiella institut ochmarknader. Tillsynens inriktning och valet av prioriteringar måstebedömas i första hand utifrån de skyddsintressen, som ligger till grund förlagstiftningen på det finansiella området. Dessa skyddsintressen kan indelas itre huvudgrupper; -stabilitet ochsäkerhet i det finansiella systemet, -skydd förkonsumenternas (insättare, försäkringstagare, låntagare osv.) - förtroendet för och effektiviteten hos finansiellainstitut och marknader. Hårdnande konkurrens på de finansiella marknaderna, branschglidning i vid mening och internationalisering kommer under denärmaste åren att prägla miljön för finansiell tillsyn. Dessa tendenser måsteockså påverka tillsynsorganens resursbehov och prioriteringar. Derasverksamhet måste anpassas med hänsyn till de skyddsintressen, som rörstabiliteten och förtroendet för det finansiella systemet. är detviktigt att tillsynen utformas så att den inte onödigtvis hämmar tillkomsten avnya produkter och organisationsformer. Utvecklingen på det finansiella området motiverar ökadetillsynsinsatser totalt sett. Men den talar också för en hårdare prioriteringav arbetsuppgifterna och för en förenkling av ärendehanteringen på vissadelområden. Att stå under en inspektionsmyndighets tillsyn kan inte innebära enlikvärdig kvalitetsprövning för alla de berörda instituten och verksamheterna. övervägandena rörande tillsynsverksamhetens inriktning kansammanfattas på följande sätt: -Tillsynenrörande soliditet och säkerhet i finansinstitut måste i större utsträckning änhittills ske på koncernnivå. Granskningen bör i ökad utsträckning inriktas påplatsundersökningar, medan den löpande rapportgranskningen bör kunna förenklasoch i vissa fall minska i omfattning. Metoderna för soliditets- ochsäkerhetskontroll bör mer än nu differentieras mellan stora och små institut.Större vikt bör läggas vid granskning av institutens egna system för intern delegering,rapportering och kontroll. -Grundläggandekonsumentskyddskrav - vid sidan av insättarskyddet i bankerna - aktualiserasfrämst i granskningen av villkor och skadereglering på försäkringsområdet.Lånevillkor och låntagarnas ställning i övrigt måste ägnas ökat intresse fråninspektionsmyndighetens sida . -Ny lagstiftningrörande värdepappersmarknaderna kommer att innebära, att bankinspektionensansvarsområde utvidgas väsentligt. Den nu beslutade utvidgningen av insiderlagstiftningenär ett exempel på detta. Att upprätthålla allmänhetens förtroende för definansiella instituten och 17 2 1990/91. Nr 177 '■ marknaderna är ett intresse för branschen lika väl som förstatsmakterna. Intresset för självreglering måste utnyttjas, om man skall kunna undvika 1990/91:177 en alltför stark ökning av resursbehovet för statlig tillsyn. Då det gäller tillsynsverksatnhetens framtida organisationställs två huvudfrågor i direktiven. Den första är om bör överta(helt eller delvis) bankinspektionens arbetsuppgifter. Den andra är ombankinspektionen och försäkringsinspektionen bör slås samman. Den finansiella tillsynen har organiserats på skilda sätti olika länder. Det finns inte någon enhetlig internationell utvecklingstendensi fråga om valet , av organisationslösning, även om en strävan att koncentreraoch samordna verksamheten kan observeras i många länder. I huvudsak kanländernas skilda organisationsmodeller förklaras med inhemska traditioner.Erfarenheterna tyder också på att skillnader i tillsynsorganisationen inte pånågot avgörande sätt begränsar eller försvårar samarbete mellan olika ländersinspektionsmyndigheter. I de flesta svarar för en del avtillsynsverksamheten, i första hand tillsyn över bankerna. Huvudmotivet är dåatt har det yttersta ansvaret för betalningssystemet och för detfinansiella systemets stabilitet, ett ansvar som ytterst manifesteras iuppgiften att vara "lender of last resort". Som motiv för att föratillsynsuppgifter till brukar också anföras, att banken genomsin nära kontakt med marknaden förfogar över information som är värdefull itillsynsverksamheten. Ett tredje argument är internationellakontaktnät. Det viktigaste av de här nämnda argumenten är det som rörriksbankens uppgift som "lender of last resort". Beredskap krävs,såväl hos som hos inspektionsmyndigheterna, för att möta störningar,som hotar stabiliteten i det finansiella systemet. För att rätt kunna bedömauppkommande kriser i kreditinstitut måste i förväg ha tillgång tillinformation om instituten. Viktig sådan information framkommer itillsynsarbetet, t.ex. i samband med tillståndsprövning och löpande kontroll avinstitutens soliditet. Det finns således skäl som talar för en överföring avvissa tillsynsuppgifter till , och då främst tillsyn över bankernasverksamhet. Branschglidningen ger starka skäl för att integreratillsynsinsatserna i hela den finansiella sektorn. Att föra över all finansielltillsyn till är å andra sidan inte en lämplig lösning, då storadelar av denna tillsyn ligger långt från naturliga ansvars- ochkompetensområde. Den svenska speciella ställning som enförvaltningsmyndighet direkt underställd medför att flera problemskulle aktualiseras, om skulle överta bankinspektionenstillsynsuppgifter helt eller delvis. Strikta regler skulle behöva uppställasför fördelningen av ärenden och uppgifter mellan och riksbanken.Sådana regler skulle bl.a. utgöra en begränsning i den flexibilitet, som kankrävas med hänsyn till utvecklingen på de olika marknaderna. Ett annat problemgäller formerna för överklagande av de beslut skulle fatta itillsynsärenden. Om en betydande del av tillsynsansvaret överförs tillriksbanken, kan det knappastundvikas att kraven på samverkan med ökar. Dettarimmar mindre väl med den inriktning för verksamhet, 1990/91:177 som anges i förarbetena till nya riksbankslagen. "Myndighetskaraktären" i Bilaga 1 verksamhet skulleförstärkas, vilket också torde innebära en begränsande faktor Om man på längresikt vill förstärka självständiga ställning i penningpolitiken. Detfinns starka skäl för att å ena sidan tillförsäkra mer informationän i centrala tillsynsfrågor och å andra sidan dra mer nytta itillsynsarbetet av marknadskompetens och kontaktnät. De allt störrekraven på integrering av tillsynsverksamheter samt de olika problem som ovanskisserats motiverar dock att man söker andra vägar än en överföring avtillsynsuppgifter till (utöver dem som anges i valutalagstiftningen).En lösning föreslås där bankinspektionen, förutom att hålla riksbankenunderrättad i centrala tillsynsfrågor, även åläggs att samråda med riksbankeninnan beslut fattas i de tillsynsfrågor, som har nära samband med riksbankensansvarsområde. En bestämmelse om samrådsskyldighet bör införas ibankinspektionens instruktion. En sådan samrådsplikt innebär inte ett uppdelattillsynsansvar. Det är inspektionen som fattar besluten i tillsynsfrågor ochhar ansvaret för tillsynens bedrivande. Riksbankenbör också ha en möjlighet att vända sig direkt till nödvändig information. Med den nya utformning av riksbankslagen somgäller från , har fått möjligheter att infordrasådan information. Någon ytterligare bestämmelse om informationsinhämtningfrån kreditinstitut behövs därför inte. Fråganom en eventuell sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionenmåste bedömas i första hand utifrån kravet på effektiv tillsyn i en snabbtföränderlig marknadssituation. måste vara flexibel ochmöjliggöra omdisponering av resurser till områden, som för längre eller kortareperioder kräver särskilda insatser. Dentraditionellt strikta uppdelningen mellan bank- och försäkringsverksamhethåller på att suddas ut som gränsupplösning sker också på andra delarav det finansiella området. Denna utveckling är internationell, och den kommertroligen att tvinga fram förstärkt tillsyn på koncernnivå medåtföljande förändringar i många länders tillsynsorganisation. Branschglidningenutgör ett tungt vägande skäl för att samla tillsynen över kreditinstitut,försäkringsbolag och värdepappersmarknader i en myndighet - enorganisationsförändring som har genomförts i och . Densvenska organisationsmodellen med två fristående, relativt små tillsynsmyndighetererbjuder fördelar främst genom korta beslutsvägar och större möjligheter attupprätthålla specialistkompetens högt upp i organisationen. Det bör emellertidvara möjligt att finna sådana organisationslösningar att dessa fördelar ihuvudsak behålls i en sammanslagen myndighet, som då totalt sett blir merflexibel och effektiv än den nuvarande organisationen. En sammanslagningförbättrar förutsättningarna att rekrytera och behålla kvalificerad personal, bl.a. genom att nya karriärmöjligheter öppnas inom myndigheten. Rationaliseringsvinster uppnås främst inom administrationen och genom gemensamma stabs- och servicefunktioner. Oavsett valet av or- 19 ganisationslösning iövrigt är samlokalisering av de två myndigheterna en Prop. Enbartsamlokalisering och utökat samråd mellan myndigheterna är 1990/91:177 dock otillriickligt,främst med hänsyn till branschglidningen och det starkt Bilaga 1 ökadebehovet av koncerntillsyn. Detföreslås att bankinspektionen och försäkringsinspektionen slås samman till enmyndighet och att den nya myndigheten ges namnet finansinspektionen. Storadelar av de nuvarande myndigheternas interna organisationslösningar bör kunnabehållas. Det förutsätts emellertid att en organisationskommitté medrepresentanter för de båda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta fram slutligaförslag om finansinspektionens organisation. Om statens tillsynsresurser påredovisningsområdet förs samman bör det ske inom en redovisningsenhet vid finansinspektionen. Ensammanslagning av inspektionsmyndigheterna medför en viss minskning avpersonalbehovet. Den förut beskrivna ökningen av tillsynsbehovet innebär ändåatt personalen måste vara större än . Krav påflexibilitet talar för ökad användning av utomstående expertis,främst på revisions- och ADB-området, som komplement till den fast anställdapersonalen. Tillsynsverksamhetenbör i huvudsak finansieras med avgifter från institut och marknadsplatser somstår under tillsyn. Starka skäl talar dock för att vissa verksatnheter, t.ex. insiderbevakning,bör finansieras över statsbudgeten. Vidare förordas ökad användning avindividuellt bestämda avgifter, t.ex. i samband med tillståndsprövning.Avgiftsuttaget för löpande tillsyn bör omfördelas så att de större institutenfår betala en större andel av kostnaderna, och så att företag medutlandsverksamhet får bära kostnaderna för tillsyn av denna verksamhet. 1990/91:177 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet (SOU1991:2) Finansiell tillsyn, såvitt av.ser frågan om en sammanslagning avbankinspektionen och försäkringsinspektionen Efter remiss har yttranden över betänkandet Finansielltillsyn avgetts av fullmäktige i riksbank, bokföringsnämnden,kommerskollegium, överstyrelsen för civil beredskap, bankinspektionen,försäkringsinspektionen, . stadshypotekskassa,styrelsen för , försäkringsutredningen (Fi 1990:11),, statskontoret, (),. , , , , . , ,, . Föreningen (), , iSverige (LO), (), CentralorganisationenSACO, samt SACO- och ST-föreningarna vidförsäkringsinspektionen. och ()som också beretts tillfälle att yttra sig över betänkandet, har inte inkommitmed något yttrande. Centralorganisationen har översänt ett remissvar , samhällsvetare och ekonomer (). () har förklarat att den inte tagitställning till frågan om en sammanslagning av inspektionsmyndigheterna. , styrelsen för ochFöreningen () har, var och en för sin del, förklaratatt de avstår från att avge yttranden. Fullmäktige delar utredningens uppfattning atttillsynsorganisationen måste anpassas till de faktiska och legala förändringarsom sker på de finansiella marknaderna. Såväl regelverk som tillsyn måste varautformade för att hantera problemen på en marknad som kännetecknas avbranschglidning och koncentration till stora koncerner och samarbetandeförtagsgrupper. Den översyn som utredningen genomfört är därför i hög gradmotiverad. Utredningensresonemang mynnar ut i ett förslag till sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Det avgörande argumentet för en sammanslagning är branschglidningen och behovet att kunna hantera tillsynen av finansiella koncerner. Det här pekas särskilt på att det 1991 öppnas möjlighet att bilda koncerner som omfattar såväl för- 21 säkringsverksamhetsom bank och annan finansiell verksamhet. Detta argu- Prop. ment har, enligt fullmäktiges mening, en betydande styrka. Bland de andra fördelarna av en sammanslagning nämnsfrämst gransk- Bilaga 2 ningen av institutens placeringar, där likheternamellan bank- och försäkringsrörelse är påtagliga. Det är inte osannolikt attarbetet i övrigt är ganska skiljaktigt. Liv- och sakförsäkring innehållertekniska frågeställningar som saknar motsvarighet på bankområdet, och det synestroligt att detta i någon mån även gäller juridiska frågor ochredovisningsfrågor. Fullmäktige tvekar dock inte att ansluta sig tillutredningens uppfattning att tillsynens effektivitet tjänas bäst av ensammanslagning i en enda tillsynsmyndighet. Den snabba utvecklingen inom detfinansiella systemet torde komma att fortsätta, dels på grund av autonomaförändringar på markanderna, dels till följd av ändrad lagstiftning.Fullmäktige vill här särskilt hänvisa till den pågående översynen avförsäkringslagstiftningen. Den torde komma att leda till betydande avregleringar,inte minst på livförsäkringsområdet, vilket kommer att ställa tillsynsmyndigheteninför kanske delvis nya uppgifter. Den föränderliga miljö inom vilken denfinansiella tillsynen arbetar ställer stora krav på flexibilitet och förmåga tillförnyelse. Enligt fullmäktiges bedömning förbättras möjligheterna att leva upp tilldessa krav av en samordning av de båda myndigheternas resurser. I arbetet med att utveckla en inre marknad är EG:smålsättning på det finansiella området att möjliggöra ett fritttillhandahållande av tjänster genom att harmonisera medlemsländernas lagar ochpraxis, införa hemlandskontroll etc. I samband därmed ökar kraven på samarbetesåväl mellan olika länders övervakningsmyndigheter, som mellan de enskildaländernas respektive tillsynsfunktioner för bank, försäkring och värdepapper.