prop · GE0342 · 1990-12-31 00:00:00 — Min bedömning: Jagär inte beredd alt föreslå en straffbestämmelse som förbjuderolika typer av kursmanipulativa förfaranden. Kommitténsförslag: Kommittén har föreslagit att en regel införs i 9 kap. medförbud atl genom olika typer av manipulativa förfaranden skapa en situationsom medför att kursen på ett fondpapper eller annal finansiella instmment intemotsvarar den som skulle ha gällt om en naturiig marknadsutveckling fåttbestämma kursen. Brottet är tänkt att kallas otillbörlig kurspåverkan.Föreslagen påföljd är böter eller fängelse i högst . Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser som behandlar frågan instämmer i att det finns behovav en regel som motverkar otillbörliga förfaranden av kursmanipulaliv karaktäroch som inte redan läcks av andra regler. De pekar emellertid på de svårighetersom finns alt beskriva del kriminaliserade området på ett tydligt sätt. Ettförfarande kan nämligen under vissa omständigheter vara invändningsfriti,medan samma förfarande - utfört med ett annat syfte - framstår som heltoacceptabelt. Remissinstanserna är genomgående negativa till bestämmelsen idess föreslagna utformning. Skälenför min bedömning: Vissa kursmanipulativa åtgärder är straff-sanktioneradesedan tidigare. Jag tänker då på svindleri i 9 kap. 9 § . Den somoffentliggör eller på annat sätt bland allmänheten sprider vilseledande uppgiftför att påverka priset på bl. a. värdepapper kan dömas till fängelse eller i ringa fall till böter. Samma gäller i vissa fall spridande elleroffentliggörande av vilseledande uppgifter som är ägnade att påverkabedömningen av ett företag i ekonomiskt hänseende och som medför skada. Enligtmin mening bör sådana förfaranden motverkas som inte har någol legitimt syfteutan enbart är avsedda att vara vilseledande och kursmanipulativa. En regel somden föreslagna skulle bli effektiv i detta avseende. Emellertid föreligger, somflera remissinstanser också påpekat, svårigheter att på ett tillräckligttydligt sätl beskriva de förfaranden som bör förbjudas och som därmed bör varastraffsanktionerade. 1 likhet med den föreslagna regeln om s.k. korttidsaffareranser jag att även detta förbud bör övervägasnärmare. Jag är därför inle beredd att Prop. 1990/91:42vidta några åtgärder beträffande förslaget om otillböriig kurspåverkan. 10 Ekonomiska effekter av mina förslag Denav mig föreslagna utvidgningen av insiderreglerna beräknas medföra viss ökad arbetsbelastningför polis- och åklagarmyndigheter samt domstolar. Dessa myndigheter skalldärför tillföras ytteriigare resurser. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättatsföljande förslag till 1. insiderlag, 2. lagom ändring i lagen (1976:600) om offentliganställning, 3. lag om ändring i fondkommissionslagen (1979:748), 4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 5. lagomändringi lagen(1985:571)omvärdepappersmarknaden, 6. lagom ändring i lagen (1988:1385) om Sverigesriksbank, 7. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827), 8. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385), 9. lag om ändring i försäkringsrörelselagen(1982:713), 10. lagomändringi bankaktiebolagslagen (1987:618), 11. lagomändringi sparbankslagen (1987:619), 12. lag om ändring i föreningsbankslagen (1987:620), 13. lag om ändring i lagen (1987; 667) om ekonomiskaföreningar, 14. lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglementeför allmänna pensionsfonden. Förslagenunder 1 (11 §), 2 och 6 har upprättats i samråd med chefen förcivildepartementet och förslagen under 4 och 7 i samråd med chefen förjustitiedepartementet. 12 Specialmotivering 12.1 Förslaget till insideriag Inledande bestämmelser Dennalag innehåller bestämmelser om förbud att handla med fondpapper på värdepappersmarknadensamt om skyldighet att anmäla innehav av fondpapper. Handel med och förvaltning av fondpapper skall bedrivas så attallmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildaskapitalinsatser inte otillbörligen äventyras. Paragrafenanger den föreslagna lagens huvudsakliga innehåll. Lagenär tillämplig på den handel som sker på värdepappersmarknaden med fondpapperoch instrument som enligt 2 § skall likställas med fondpapper. Här avses olikatyper av marknadsplatser, såväl fondbörs som telefonmarknad, t.ex.penningmarknaden. Även sådan handel med fondpapper som sker genom mellanhandsom yrkesmässigt bedriver handel med värdepapper omfattas av lagen. Här avsessådan handel med fondpapper som sker genom t.ex. förmedling avfondkommissionär men ulan-för organiserad marknad. Lagens tillämpningsområdekommenteras även i avsnitt 6.3 och 6.6. Andrastycket motsvarar 2 § lagen om värdepappersmarknaden. Liksom skallbestämmelsen utgöra måttstock för vilka transaktioner som får förekomma påvärdepappersmarknaden. Jag kommer senare med anledning avvärdepappersmarknadskommilténs betänkande Värdepappersmarknaden (SOU 1989:72) att lägga fram ytteriigare förslag till reformerad lagstiftningpå värdepappersmarknadens område. I anledning av att detta lagförslag läggsfram före de andra har jag emellertid funnit skäl att i vart fall tills vidareta in bestämmelsen i denna lag. Idenna lag förstås med 1. handel på värdepappersmarknaden: handel på börseller annan organiserad marknadsplats eller genom mellanhand som yrkesmässigtbedriver handel med fondpapper, 2. fondpapper: aktie, annat bevis om delaktighet ibolag, obligation, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsett för allmänomsättning samt andel i aktiefond, 3. fondkommissionär: den som har tillstånd att drivafondkommissions-rörelse enligt fondkommissionslagen (1979:748), 4. aktiemarknadsbolag: svenskt aktiebolag som utgivitaktier som är inregistrerade vid eller som trätt i ställetför utgivare av sådana aktier (börsbolag) eller svenskt aktiebolag som träffatavtal med fondkommissionär om att denne på begäran skall ange kurser på aktieri bolaget och till dessa kurser köpa och sälja aktier i bolaget (OTC-bolag), 5. värdepapperscentralen: Värdepapperscentralen VPCAktiebolag. Vadsom föreskrivs om aktie skall också tillämpas på emissionsbevis, interimsbevis, optionsbevis, konvertibelt skuldebrev, skuldebrev förenat med optionsrätt till nyteckning, vinstandelsbevis, aktieoption och aktieter min. Utfårdande av köpoption skall likställas med försäljning av de aktier optionen avser medan utfärdande av säljoption skall likställas med köp av aktierna. Medfondpapper jämställs i denna lag ränteoption, räntetermin, indexop- Prop.1990/91:42 tion och indextermin. Omfondpapper ägs av två eller flera med samäganderätt, skall en delägare vidtillämpningen av denna lag anses vara ägare till så många av fondpapperen somsvarar mot hans lott i det samfällda innehavet. Paragrafeninnehåller ett antal definitioner. Ienlighet med lagrådets förslag införs här en definition av uttrycket"handel på värdepappersmarknaden". I avsnitt 6.3 och 6.6 behandlasullrycket närmare. Fondpapperdefinieras på samma sätt som enligl fondkommissionslagen (1979:748), lagen(1979:749) om och lagen (1985:571) omvärdepappersmarknaden. Genomatt utgå från nuvarande definition och utan den begränsning tillaktiemarknadsbolag som finns i lagen om värdepappersmarknaden, kommerinsideriagen alt vara tillämplig på av samtliga bolag utgivna aktier, andradelaktighetsbevis, obligationer, förlagsbevis och liknande skuldebrev förallmän omsättning samt andelar i aktiefonder. Något krav på att fondpapperskall vara inregistrerade vid föreligger inte. Härigenomkommer bl.a. aktier som handlas inofficiellt och som noteras på den s. k.O-listan att träffas av insideriagen. 1samband med tillkomsten av fondkommissionslagen och lagen om Stockholmsfondbörs anförde departementschefen alt med begreppet liknande skuldebrev börkunna avses s. k. bankcertifikat och förelagscertifi-kat (prop. 1978/79:9 s.195). Jag delar denna uppfattning som man kan konstatera att sådana fordringsbevisnumera också ges ut av kommuner, s.k. kommuncertifikat och av finansbolag iform av enkla skuldebrev, s. k. marknadsbevis. Dessa instrument, liksom avstaten utgivna skuldebrev för allmän omsättning, bör också inrymmas ibegreppet liknande skuldebrev. Definitionenav aktiemarknadsbolag skrivs i enlighet med lagrådets förslag ut i denna lagutan hänvisning till lagen om värdepappersmarknaden. Nuvarandeuppräkning i lagen om värdepappersmarknaden av värdepap per som skall likställas med aktier överflyttas till mitt förslag tillinsiderlag. 1 värdepappersmarknadslagen har efter lagändring 1986 aktieoptioner jäm ställts med fondpapper och likställts med aktier i aktiemarknads bolag. Visserligen är aktieoptioner liksom nu tillagda aktieterminer inte emitterade av ett bolag men eftersom instrumenten är ett alternativt sätt atl köpa eller sälja aktier bör de i insideriagen likställas med aktier. Därmed omfattas de av reglerna om anmälningsskyldighet. De ytterligare finansiella instrument som insideriagen bör tillämpas på räknas upp och jämställs med fondpapper. Personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag behöver alltså inle anmäla dessa instrument. Det nu föreslagna andraslycket skiljer sig från sin motsvarighet i kom- Prop. 1990/91:42 mittensförslag på så sätt att uppräkningen av instrument är komplett och således inlehänvisar till andra liknande instrument. har gjort deninvändningen mot kommitténs förslag att tillägget "andra liknande instrument"med nödvändighet måste ge upphov till tillämpningsvårigheter vad gäller t.ex.föreskrifterna om anmälningsskyldighet. Jag delar hovrättens uppfattning. Delär dessutom ett rimligt krav att i straffsanklionerad lagstiftning angegränserna för det straffbara området. Hovrätten har vidare ansett det ogöriigtatt ändra lagen ett nytt slags bevis eller rättighet ges ulav ett aktiebolag. Hovrätten har i stället föreslagit att regeringenbemyndigas att i förordningens form utfärda närmare föreskrifterom vilkafondpapper som faller in under bestämmelsen. Det är min avsikt att denföreslagna regleringen skall omfatta alla nu existerande finansiella instrumentmed undantag för valutainstrumenten. Det är även min uppfattning att allt som avsettstäcks av den föreslagna paragrafens formulering. När något nytt instrumentpresenteras på marknaden så bör enligt min mening en lagändring ske. Aktieoptioneroch aktieterminer, såväl standardiserade som icke standardiserade, omfattas avbestämmelserna. Utfärdande av en köpoption skall likställas med försäljning avde aktier optionen avser. Utfärdande av en säljoption skall likställas med köpav aktierna. Detta medför t.ex. att dessa instrument skall medräknas vidfastställande av om en fysisk person har ett tioprocentigt innehav av aktieroch därmed har insynsställning i aktiemarknadsbolaget. I bägge fallen kan densom utfärdat optionen göra vinstgivande eller förlustminimerande affärer medkännedom om icke offentliggjorda omständigheter. Vid t.ex. en förväntadkursnedgång kan han utfärda en köpoption och vid en förväntad kursuppgång kanhan utfärda en säljoption. På samma sätt kan den som får tillgång till ickeoffentliggjord information förvärva en köpoption och sedan utnyttja den närkursen stigit eller förvärva en säljoption och sedan utnyttja den när kursensjunkit. Vidköp eller försäljning av aktieterminer gäller samma förhållande alt tillgångtill icke offentliggjord information kan utnyttjas för vinstgivande ellerförlustminimerande handel. En person med vetskap om en icke offentliggjordomständighet som är ägnad att framkalla en kraftig kursnedgång kan sälja ettterminskontrakt och på så sätt minska sin förlust. Vid en förväntad kursuppgångkan en köpare av ett terminskontrakt tillgodogöra sig en säker vinst. Ränteoptioneroch ränteterminer med räntebärande värdepapper eller s. k. syntetiskavärdepapper som underiiggande värde bör omfattas av bestämmelserna. Delovanstående resonemanget om kopplingen mellan optioner och terminer och delunderiiggande värdet gäller även på räntesidan. Termineroch optioner relaterade till mer än ett enskilt värdepapper bör också omfattas. Prissättningen av sådana s.k. indexinstrument styrs av hur kursen på elt bestämt antal värdepapper av visst slag utvecklas vilket 78 uttrycksi ett index. Priserna på dessa instrument reagerar således på Prop.1990/91:42 informationsom påverkar kursen på de värdepapper som index baseras Vidsamäganderätt till fondpapper skall delägare vid tillämpning av lagen ansesvara ägare till så många av fondpapperen som motsvarar hans lott i detsamfällda innehavet. Består en "aktieklubb" av fem perioner och deäger en femtedel var, skall de således anses äga av varje kategorifondpapper var. Bestämmelsen har bl. a. betydelse för anmälningsskyldighetenför personer med insynsställning. Omen juridisk person äger så många aktier eller andelar i en annan svensk ellerutländsk juridisk person att den har mer än hälften av rösterna för samtligaaktier eller andelar, är vid tillämpningen av denna lag den förra moderföretagoch den senare dotterföretag. Äger ett dotterföretag eller äger ettmoderföretag och ett eller flera dotterföretag tillsammans eller äger fleradotterföretag tillsammans aktier eller andelar i en annan juridisk person i denomfattning som angetts , är även den sistnämnda juridiska personendotterföretag till moderföretaget. Har en juridisk person i annat fall på grund av aktie- ellerandelsinnehav eller avtal ensam ett bestämmande inflytande över en annanjuridisk person och en betydande andel i resultatet av dess verksamhet, är denförra moderföretag och den senare dotterföretag. utgör tillsammans en koncern. Om rvå juridiska personer äger så många aktier eller andelar i enannan svensk eller utländsk juridisk person att de har hälften var av rösternaför samtliga aktier eller andelar, är vid tillämpningen av denna lag de förstnämndajuridiska personerna att jämställa med moderföretag och den sistnämnda attjämställa med dotterföretag. Den överensstämmer med kommitténs förslag.Bestämmelsen motsvarar 5 § lagen om värdepappersmarknaden. Definitionerav koncernförhållande förekommer på flera håll i lagstift ningen och är i allt väsentligt likalydande. Aktiebolagslagens koncerndefi nition behandlas utföriigt i förarbetena till aktiebolagslagen (prop. 1975:103 s. 276-287 samt prop. 1979/80:143 s. 21, s. 71 ff och s. 175). Det bedöms inte som erforderiigt att här kommentera vad som fömtsätts för att ett koncernförhållande skall anses föreligga. Lydelsenav nu gällande lagregel innebär att då ett aktiebolag eller annan juridiskperson har hälften av rösterna i elt företag och en annan juridisk person denandra hälften, inget av ägarföretagen kan anses vara moderföretag. I dennasituation kan ägarföretagen endast gemensamt besluta i det av dem ägdaföretagets angelägenheter. Situationen kan uppstå då två aktiebolag har hälftenvar av rösterna för samtliga aktier och andelar i en juridisk person. Depersoner som har ledande ställning i de ägande företagen anses då inte hainsynsställning i det ägda företaget och de personer som har ledande ställningi det ägda företaget anses inte ha insynsställning i de ägande företagen. Dettaär otillfredsställande, eftersom det måste anses naturiigt med ett utbyte avicke offentliggjord information inom sådana ägarkonstruklioner. Jag harövervägt en utvidgning av koncernbegreppet till att omfatta dessa situationer.En utvidgning skulle innebära att koncernbegreppet fick olika innebörd i skildalagar, vilket inte är önskvärt. Jag delar kommitténs uppfattning att denna typav ägarförhållande bör få en särskild lösning. De båda ägande juridiskapersonerna bör vid tillämpning av den föreslagna lagen jämställas medmoderföretag och den ägda juridiska personen med dotterföretag. Förbudatt handla med fondpapper på värdepappersmarknaden i vissa fall Harnågon anställning, uppdrag eller annan befattning som normalt innebär atth&n får kännedom om omständigheter som har betydelse för kursen påfondpapper och har han på grund härav fått information eller kunskap om en ickeofiTentliggjord omständighet som är ägnad att väsentligt påverka kursen påfondpapper gäller följande. Innan omständigheten blivit allmänt känd ellerupphört att ha betydelse för kurssättningen får han inte för egen eller annansräkning köpa eller sälja sådana fondpapper på värdepappersmarknaden. Han fårinte heller med råd eller på annat därmed jämförligt sätt föranleda någon annantill sådant köp eller sådan försäljning. Förbudeti första stycket gäller även den som har fått information eller kunskap om enomständighet som rör ett aktiebolag i vilket han äger aktier. Densom i annat fall än som sägs förut i denna paragraf fått kännedom om en ickeoffentliggjord omständighet, som är ägnad att väsentligt påverka kursen påfondpapper och som måste ha röjts av någon som avses i första eller andra stycketeller eljest kommit ut obehörigen, får inte för egen eller annans räkning köpaeller sälja sådana fondpapper på värdepappersmarknaden innan omständighetenblivit allmänt känd eller upphört att ha betydelse för kurssättningen. Personkretsenär avgränsad men vid. Den avgörande faktorn är den egen skap i vilken informalionsmottagaren erhållit den kurspåverkande infor- 80 mationen.Har den erhållits på grund av mottagarens anställning, uppdrag Prop. 1990/91:42eller annan befattning omfattas han av förbudet. Den omfattar t. ex. samtligaanställda i ett aktiebolag, vars fondpapper handlas på värdepappersmarknaden,offentliga tjänstemän, institutioners portföljförvaltare ochekonomijoumalister. Visserligen har journalisterna inte någon direkt anknytningtill källor för information om icke offentliggjorda omständigheter, men de kangenom sitt arbete ändå komma att erhålla dylik information från olika håll. Anställdahos fondkommissionärer omfattas också av bestämmelsen liksom advokater, revisoreroch anställda på tryckerier under fömtsättning att de fått informationen ellerkunskapen genom sitt arbete. Har en sekreterare eller vaktmästare fåttinformationen i sitt arbete omfattas han av förbudet. Så är däremot inte ulanvidare fallet om han fått motsvarande information av en för honom främmandeperson som han stöter ihop med på gatan. Den senare situationen kan dockföranleda att mottagaren av informationen får ställning som insider enligttredje stycket och därmed blir underkastad handelsförbud. Ävenuppdragstagare omfattas av regeln, vare sig de har uppdrag för ett aktiebolag,en myndighet eller någon annan institution där kurspåverkande informationfinns. Även politiska uppdrag omfattas av regeln. Någon varaktighet i uppdragetkrävs inte, vilket innebär alt även mycket korta uppdrag såsom ettkonsultarbete åt en kommitté kommer att omfattas. Allinformation som anställda och uppdragstagare erhåller på arbetsplatsen ellerhos uppdragstagaren omfattas av förbudet. Det saknar därför betydelse omarbetet utförs hos den formella arbetsgivaren eller på annan plats å dennesvägnar. Meduppdragstagare avses envar som åtagit sig att fullgöra en arbetsprestation förnågon. Den vanligaste situationen torde vara att uppdraget direkt ellerindirekt innebär att uppdragstagaren får del av icke offentliggjordkurspåverkande information. Så är t. ex. fallet vid uppdrag att hjälpa till medett bolags räkenskaper under en tillfällig arbetstopp eller att medverka vid enomstrukturering av en koncern med därtill hörande köp och försäljningar avdotterbolag. Gränsdragningsproblemkan uppkomma när det gäller att avgöra i vilken egenskap en person erhållitinformationen. Dessa problem torde dock i regel vara av enbart teoretisk natur.Del vore onaturligt atl t. ex. hävda all en uppdragstagare under utövandet avsitt uppdrag mottog informationen i egenskap av privatperson. Enannan situation som kan vålla bekymmer vid tillämpningen av bestämmelsen ärden, då en person har till arbete att som uppdragstagare samla in och bearbetainformation för att sedan t.ex. lämna ett utlåtande åt en beställare eller åtsin arbetsgivare om ett bolags framtidsutsikter. En analytiker bearbetar ochanalyserar offentlig information. En analys som är resultat av sådant arbeteoch som ännu inte påverkat kurssätlningen, men som kan komma att göra det vidett offentliggörande omfattas inte av förbudet. En analytiker som utför sinanormala arbetsuppgifter skall således vara oförhindrad att vidarebefordraresultatet av sitt arbete lill arbets- 6 1990/91. givareeller uppdragsgivare utan att förbudsbeslämmelsen skall anses om- Prop.1990/91:42 fatta situationen. Jagutgår i det föregående resonemanget från att finansanalytikerna enbartutnyttjar offentligt källmaterial i sina analyser. 1 annat fall gällernaturiigtvis alt icke offenfliggjord kurspåverkande information erhållen genomanställning, uppdrag eller annan befattning inte får nyttjas forvärdepappersaffärer. Antag alt en finansanalytiker under sitt arbete fårinformation om en icke offentliggjord omständighet som är ägnad att väsentligtpåverka kursen t.ex. på ett bolags aktier. Han har inte gjort något egetanalytiskt arbete för att kunna dra denna slutsats. Situationen omfattas då avförbudet. Han fär leverera analysen på sätt som avtalats mellan honom ochuppdragsgivaren men han bör vara förhindrad att på annat vjs föranleda sinuppdragsgivare att handla med aktien. Detta gäller fram till dess analyseneller den icke offentliggjorda omständigheten blivit allmänt känd eller upphörtatt ha betydelse för kurssättningen. Det gäller även om han fått i uppdrag attanalysera just den situation som informationen avser. Självavetskapen om att en analys kommer att offentliggöras, t.ex. i form av enartikel i en ekonomisk tidskrift, och därigenom väsentligt påverka kurserna påmarknaden, kan utgöra en kunskap som inle får missbrukas. Personkretsensavgränsning kommenteras även i avsnitt 6.3. Förbudsregelnomfattar varje typ av information eller kunskap om en icke offentliggjordomständighet som kan tänkas väsentligt påverka kursen på värdepapper. Kännedomom en viss omständighet kan erhållas genom passivt mottagande av informationeller genom egna efterforskningar. Den kurspåverkande omständigheten ar inte koppladtill ett speciellt objekt, typ aktiemarknadsbolag. Den kan också avse enallmänt kurspåverkande omständighet, t.ex. det allmänna ränteläget, nyaskatteregler, kunskap om en stor aktieägares förväntade affärer eller kunskapbland anställda hos en portföljförvaUare om vad en kund har för avsikt med sinaaffärer. Förbudet får härigenom tillämpning också på områden där informationeneller kunskapen närmast avser marknaden som helhet. Vissa anställda inom regeringskanslieteller hos aktieplacerande portföljförvaltare är exempel på personkategoriersom typiskt sett kan inneha sådan kunskap och som därmed har möjlighet attutnyttja den för insiderhandel. Problemet är inte att avgöra vilkenomständighet som omfattas av förbudet. Däremot kan svårigheter uppstå attavgöra om det var den omständigheten som påverkade kursen. Deninformation och kunskap som omfattas behandlas även i avsnitt 6.7. Detavgörande vid bedömningen av om det är otillåtet att utnyttja icke offentliggjord information för att handla med fondpapper, är om informa tionen är ägnad att väsentligt 'påverka kursen på fondpapperet. Det skall, liksom i nu gäUande lagstiftning, inte vara den faktiska utan den förvänta de kursutvecklingen som skall vara avgörande. Det är dock svårt att ange en procentuell gräns för vad som skall anses vara väsentlig påverkan. Det bör dock noteras atl innebörden av väsentlig påverkan varierar mellan olika marknader På marknaden för räntebärande instrument kan även mycket små kursförändringar anses vara väsentliga. Å andra sidan brukar 82 entioprocentig kursförändring på optionsmarknaden vara fullt normal. Prop.1990/91:42 Till ledning för vad som kan anses vara en väsentlig kursändring påaktiemarknaden uttalade departementschefen vid tillkomsten av lagen om värdepappersmarknadenföljande: "... en ändring bör vara större än de utredningen förordat.Detta stämmer bättre överens såväl med innebörden av ordet"väsentligt" som med allmänna pensionsfondens påpekande att dennormala, slumpmässiga kursflukluationen under en månad har en standardavvikelsepå .