prop · GE03157 · 1990-12-31 00:00:00 — I propositionen anförs att vägslitagekostnadermåste beaktas vid utformningen av kilometerskatten för tunga fordon (s. 193,402). Detstatliga avgiftssystemet har utretts av stämpelskatteutredningen. Utredningensförslag återfinns i belänkandena Del 1 och Del 2 (Ds Fi 1986:10 och Ds Fi 1986:II) Avgifter för prövning av vissa ärenden hos statligamyndigheter. Utredningen har förordat att de statliga avgiftema förs över från expeditionskungörelseritill den författning i vilken tillståndsplikten föreskrivs. Utredningens betänkandenhar remissbehandlats och ärendet bereds inom . 6 Överväganden i sak Stockholmskommuns ansökan innehåller starka skäl för ett kommunalt avgiftsuttag fördispensbeslut i fråga om vissa regler i väg- och terrängtrafikkungörelserna. Dettavar också stat-kommunberedningens uppfattning. Ingen avvikan de mening anfördes i samband rtied remissbehandlingen av beredningens ' 2 förut nämnda betänkande(Ds C 1984:6) Avgifter inom verk- Prop. 1990/91; 157 samhet. Enmöjlighet att ta ut avgifter torde vara motiverad även i andra kommuner än iStockholms kommun. Ensamordning av avgiftsbeloppens storlek i fråga om de avgifter som tas ut av destatliga myndighetema och de avgifter som skall tas ut av kommunema bör därvidlämpligen göras. Fråganpå vilket sätt man kan öppna de nu nämnda möjligheterna kräver emellertid ennärmare undersökning. 7 Normgivning om avgifter 7.1 Allmänt om uttrycket avgift Medavgift avses enligt förarbetena (prop. 1973:90, KU 26, rskr. 265) tillregeringsformen (RF) vanligen en penningprestation som betalas för en specificeradmotprestation från det allmänna (anförda prop. s. 213). Men det framhålls attden beteckning som i det särskilda fallet åsatts en penningpålaga inte äravgörande för dess statsrättsliga karaktär (prop. s. 219 0. Det avgörande förom en offentligrättslig pålaga skall anses utgöra en avgift, en skatt, ensanktion eller ett vite är i stället dess reella innebörd. Idet här fallet torde det vara fråga om en avgift RF:s mening. Offentligrättsligaavgifter kan vara frivilliga eller tvångsmässiga. Dennaskiflnad är avgörande för om bestämmelser som reglerar avgiftsuttaget skall hastöd i ett riksdagsbeslut eller om en kommun eller den statliga myndighetensjälvständigt kan besluta om t.ex. en avgiftstaxa. Tvångsmässigaavgifter - typ renhållningsavgifter, sotningsavgifter och andra avgifter förtjänster som den enskilde i egenskap av t. ex. fastighetsägare är skyldig attanlita hör sålunda till primära lagstiftningsområde till följd avbestämmelsen i 8 kap. 3 § RF. Enligt denna skall föreskrifter om förhållandetmellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigtavser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelasgenom lag. Enligtgmndlagsmotiven hör föreskrifter om avgifter till primära lagområdeom enskilda förpliktas erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestationfrån det allmänna inte utgår (prop. 1973:90 s. 218). Vanskligare att bedöma ärenligt motiven, när en avgift som erläggs i utbyte mot en vara eller tjänstfaller under kompetensområde. Avgörande vikt bör, sägs det vidare,fästas vid om den enskilde befinner sig i en sådan situation att han rättsligteller faktiskt kan anses tvingad att erlägga avgiften. Under riksdagenskompetensområde faller enligt motiven vidare avgifter som syftar till intäktersom klart överstiger statens kostnader. 7.2.1 Avgifterhänförliga till lagområdet på grund av 8 kap. 3 § Prop. 1990/91:157 regeringsformen Riksdagenkan bemyndiga regeringen eller en kommun att meddela föreskrifter om avgiftersom på gmnd av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av (8 kap. 9 § andrastycket). Bemyndigande behöver inte göras i lag (prop. 1973:90 s. 316). Dethar i förarbetena fömtsätts att delegering på avgiftsområdet skall komma tillstånd i inte obetydlig omfattning samt i enkla former (prop. s. 219). Iviss mån har delegering också skett. 1974:171, SkU 61, rskr. 361) har sålunda gett regeringen ett sådantbemyndigande bl. a. i fråga om avgifter som regleras i expeditionskungörelsen. Delegeringkan även ske i två steg: först till regeringen med stöd av 8 kap. 9 § och sedanmed medgivande från regeringen till bl. a. kommuner (8 kap. 11 §). 7.2.2 Avgifterhänforliga till lagområdet på grund av 8 kap. 5 § regeringsformen Normgivningsformemaför den kommunala lagstiftningen regleras i 8 kap. 5 § RF, där det bl. a.heter: "1 lag meddelas också föreskrifter om kommunemas befogenheter iövrigt." Det framgår av lagmotiven (prop. 1973:90 s. 305) att rätten attfastställa sådana offentligrättsliga avgifter som inte omfattas av 3 § faflerin under 5 §. Detinnebär att kan ge kommunema en sådan rätt i lag. Sistnämnda paragrafinnefattar således en direkt delegeringsmöjlighet. I samma utsträckning som ifråga om avgiftsföreskrifter med stöd av 8 kap. 5 § skulle ocksåkunna delegera till regeringen och medge vidaredelegering till en kommun medstöd av 8 kap. 7 och 11 §§. Avgiftersom gmndar sig på avtal eller liknande, typ museiavgifter, torde dock inte krävanågot särskilt lagstöd utöver den allmänna kompetensregeln i I kap. 4§kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1988:1253). Detbör här noteras att det är skillnad på en kommuns obligatoriska och fakultativauppgifter. De förra är i allmänhet reglerade i speciallag, medan de senare kanvara helt oreglerade. Det nämnda exemplet med museer är en uppgift som ärfakultativ och helt och hållet oreglerad. 8 Överväganden i formfrågan Mankan fråga sig om föreskrifter om avgifter för kommunala beslut om dispens från bestämmelser i vägtrafikkungörelsen, terrängtrafikkungörel sen och från lokala trafikföreskrifter fafler under 3 § eller under 5 § i 8kap. En avgiftsföreskrift hänförlig till 8 kap. 3 § kan enligt 9 § meddelas av 14 regeringen eller kommunemaefter bemyndigande. Ett sådant Prop. 1990/91; 157 bemyndigandebehöver inte ges i lag. Lagformkrävs däremot för ett motsvarande bemyndigande i fråga om avgiftsföreskrifterenligt 5 §. Omavgiften kan ses som ett åliggande, hör den tifl 8 kap. 3 §. Om det inte ärfallet, hör den tifl 8 kap. 5 §. Detkan hävdas att det är fullt frivilligt om man söker dispens från en trafikbestämmelseeller från en lokal trafikföreskrift och dessutom att dispensen är en förmånsom har ett värde för sökanden som väl svarar mot avgiften. Å andra sidan hardispensen bara värde i förhållande till en tvingande reglering, nämligen den straffsanktioneradetrafikföreskriften. Envanligt förekommande ansökan om dispens gäller att få framföra fordon utanhinder av bestämmelsema i VTK om fordons vikt. Det kan t.ex. gälla förflyttningav en större mobilkran mellan olika arbetsplatser. Dispensen har i det falletett värde som är avsevärt i förhållande till vad som gäller enligt dentvingande föreskriften. Detallmännas motprestation till den avgiftsbetalande är att utreda om den färdvägsom sökanden önskar utnyttja har kapacitet utöver den gene-refla nivå som angesi . Utredningen kan resultera i ett tillståndsbevis endispens men den kan också resultera i ett negativt besked ettavslagsbeslut. Hurskall man då se på ett sådant fall? Somjämförelse kan anföras fallet att det allmännas motprestation tifl denavgiftsbetalande är ett tillståndsbevis, t.ex. ett körkort, utan vilket haninte straffritt kan företa vissa handlingar, t. ex. köra bil. Detta fall är ettexempel på en avgift som hör tifl primära lagområde. Ävenom tjänsten i och för sig är värdefufl för den avgiftsbetalande, anses såledesdet rättsliga tvånget vara av avgörande betydelse. Ettannat exempel kan hämtas från byggnadslagstiftningen, nämligen avgiften förbygglov enligt 11 kap. 5 § (1987:10 PBL, ändrad senast1989:515). Denna avgiftsbefogenhet för kommunen ges direkt i lagen, i vilkenockså anges att kommunfullmäktige bestämmer taxa för avgiftema. Bestämmelsen i PBLskulle kunna tolkas som ett bemyndigande enligt 8 kap. 5 § RF. Den är dockutformad efter mönster av den tidigare gällande byggnadsstadgan (1959:612,omtryckt 1981:873). När kommunema gavs rätt att själva bestämma avgiftstaxa,angavs i förarbetena att föreskrifter om avgift av detta slag var att bedömaenligt 8 kap. 3 och 9 §§ RF (prop. 1975:107, CU 29, rskr. om dispensavgifter av det slag som avses i detta ärende bör mot bakgmndav vad som har sagts närmast hänföras under 8 kap. 3 §, alltså till de s. k.tvångsmässiga avgiftema. Detinnebär att sådana föreskrifter kräver beslut av . Ett sådantbemyndigande, som kan avse regeringen eller kommuner, behöver inte ges i lag (8kap. 9 § andra stycket). Detfinns dock ändå skäl för att ett bemyndigande av detta slag bör ges i form av lag när det gällerkommunala avgifter. Enlagreglering skulle dessutom te sig konsekvent i förhållandetifl hur jämförbara kommunala avgifter, t.ex. bygglovsavgif- Prop. 1990/91:157ten, regleras. Närdet gäller avgiftema på det statliga området har , som tidigarenämnts, gett regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter omsådana avgifter. Regeringens föreskrifter finns i expeditionskungörelsen. Stämpelskatteutredningensförslag innebär att de avgifter som finns i expeditionskungörelsen skullebrytas ut från kungörelsen och föras över till den författning därtillståndsplikten är föreskriven. Utredningen har vidare föreslagit att deaktuella ärendena beläggs med avgifter för vilka i princip fuflkostnadstäckning sätts som ekonomiskt mål. När det gäller det bemyndigande somregeringen har fått har utredningen ansett att utredningens förslaginnebär en sådan genomgripande förändring att regeringen bör inhämtariksdagens godkännande för att bestämma de nya avgiftema. Denna fråga böremellertid behandlas i annat sammanhang, t. ex. i budgetpropositionen. 9 Riktlinjer för avgiftemas storlek Expeditionskungörelsensavgiftsbelopp när det gäller statliga dispensbeslut på trafikområdet av detslag som avses här är . Stockholmskommuns gatukontor har föreslagit ett högre belopp, nämligen , medmöjlighet till halvering i enklare fall. Kommunemafår i princip aldrig ta ut en högre avgift än som motsvarar kommunens egnakostnader för den prestation avgiften avser, den s.k. självkostnadsprincipen.Genomsnittskostnaden för att utreda dispensansökningar kan antagligen varieramellan kommunema. Iflera av de fall där kommunema får medge undantag kan även en statlig myndighetmedge undantag, nämligen om det geografiskt berör mer än en kommun. Denkommunala dispensavgiften bör inte på något avgörande sätt skilja sig från denstatliga dispens- eller expeditionsavgiften. Annars riskerar man, t. ex. närdet gäller avvikelse från vikt eller dimensionsbestämmelser för fordon, attansökan om dispens sker hos den myndighet som har den lägsta avgiften. Somfömt har sagts måste dessa omständigheter beaktas när avgiftemas storlekbestäms. Frågan är emellertid vem som skafl besluta om dessa. 10 Vem skall bestämma avgifternas storlek? Närdet gäller frågan om vem som skall bestämma avgiftema för dispens beslut finns det två möjligheter. Antingen kan avgiftema bestämmas av regeringen i en förordning, eller av respektive kommun i fastställda taxor. Ett skäl för att regeringen skall fastställa avgiftema skulle kunna vara att man därigenom skulle kunna uppnå likhet med det statliga avgiftssystemet på området. Det kan dock diskuteras om en sådan överensstämmelse är önskvärd. Eneventuell olikhet på området motiveras emellertid främst av de Prop.1990/91:157 lokala trafikföreskrifter som dispensansökan avser och av dekostnader som ansökan ger upphov till. I den utsträckning olikheter motiverasfrån dessa utgångspunkter måste i vart fall beaktas möjlighetema att söka andradispensvägar. Till det kommer att kommunema har fått befogenheten att meddelabåde de lokala trafikföreskrifterna och besluta om undantag från dessa. Dessaförhållanden får sammantaget anses utgöra övervägande skäl för att låta kommunemabestämma om avgiftemas storlek. Avredovisningen i det föregående framgår att föreskrifter om avgifter för beslutom undantag från trafikföreskrifter tillhör primära lagområdeenligt 8 kap. 3 § RF. kan emellertid med stöd av 8 kap. 9 § andrastycket bemyndiga regeringen eller kommunema att meddela sådana föreskrifter omavgifter som på gmnd av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av . Omriksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kanriksdagen därvid enlig 8 kap. 11 § medge att regeringen överlåter åt bl. a. kommunemaatt meddela bestämmelser i ämnet. Kommunemakan alltså få den aktuefla normgivningsmakten antingen genom en direktdelegation från , eller genom subdelegation, dvs. genom delegationfrån regeringen, I förevarande fall synes det vara en onödig omväg att reglerakommunemas kompetens på området genom delegation i två led. Kommunema bördärför bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter direkt av riksdagen.Bemyndigandet bör ske i form av lag. Frågablir då i vilken lag bemyndigandet bör ges. 1lagen om trafiknämnd finns föreskrifter om att det är trafiknämnden som skallha hand om uppgiften att meddela föreskrifter om trafik på väg eller i terräng,i den utsträckning regeringen har överlåtit ät kommunen att meddela sådanaföreskrifter. Detsamma gäfler när regeringen har bemyndigat en kommun attpröva frågor om undantag från trafikföreskrifter eller om parkeringstillståndpå gmnd av sådana föreskrifter. I övrigt reglerar lagen trafiknämndensorganisation och överklagande av nämndens beslut. Ilagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser åallmän plats, m. m. (ändrad senast 1984:879) finns föreskrifter om rätt för enkommun att ta ut avgifter dels för upplåtelse på allmän plats (I §), dels förparkeringstillstånd (2 §). reglerar framförallt trafiknämnden och dess organisation. Regler om kommunernas rätt att ta ut avgifter i vissa fall passar därför systematiskt mindre väl i denna lag. Närmast till hands ligger i stället att reglera rätten att ta ut avgifter för de aktuella dispensbesluteni samma lag som reglerar rätten att ta ut avgifter för parkeringstillstånd, dvs. i den fömt nämnda lagen . Det kan ske genom att man i den lagen för in en ny paragraf 3 §. I paragrafen bör anges attkommunen, dvs. trafiknämnden, får ta ut Prop. 1990/91; 157 avgifter i ärendenangående undantag från föreskrifter om trafik på väg efler i terräng. Detinnebär att en avgift kan tas ut dispensärendet oavsett om ärendet prövas i sakeller ej. Om en sökande återkaflar sin dispensansökan därför att han inser atttrafiknämnden inte kommer att bevilja honom begärd dispens, bör han inte undgåatt betala avgift. Vidarebör det föreskrivas att avgiftema inte får överstiga kommunens genomsnittligakostnad för åtgärden. I likhet med vad som gäller för flertalet andra kommunalaavgifter, bör vidare föreskrivas att avgiften skall beräknas enligt gmnder somanges i taxa som beslutas av kommunfullmäktige. Slutligenbör i paragrafen anges att avgiften får tas ut av sökanden och att den får tasut i förskott. Rubrikenpå lag är kanske inte så lämplig, men denna fråga bör emellertidbehandlas vid ett annat tillfälle. 12 Överklagande av avgiftsbeslut beslut enligt 1 § lagen om trafiknämnd får överklagas hos länsstyrelsenenligt 4 § samma lag. beslut får överklagas hos trafiksäkerhetsverketsom sista instans. Bestämmelsema om besvär i tra-fiknämndslagen medför attöverprövning av trafiknämndemas beslut inte kan ske genom kommunalbesvär enligt7 kap. I och 2 §§ kommunallagen. beslut om att ta ut avgifter iärenden om undantag från föreskrifter om trafik på väg eller terräng bör ansesutgöra ett led i dispensprövningen och kunna överklagas på samma sätt somnämndens beslut i andra frågor enligt 4 § lagen om trafiknämnd. Någon särskildföreskrift i ämnet behövs därför inte. Bilaga 2 Prop.1990/91:157 Förteckning över de remissinstanser som har yttrat sigöver promemorian Efterremiss har yttranden avgetts av Rikspolisstyrelsenhar lämnat över yUranden från polismyndigheterna i , , ,och samt från Föreningen . Bilaga 3 Prop. 1990/91;157 lag om ändring i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m. m. Härigenomföreskrivs i fråga om lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift förvissa upplåtelser å allmän plats, m. m. delsatt det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 3 5 §§, av följande lydelse, delsatt mbriken till lagen skall lyda "Lag om rätt för kommuner att ta ut vissaavgifter". 3§ I sådana ärenden om undantagfrån föreskrifter om trafik på väg eller i terräng som regeringen harbemyndigat kommunerna att pröva får kommunerna ta ut avgifter av sökandena. 4§ Gmndema för beräkningen avavgifter enligt 3 § skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige. Avgifternafår dock inte vara högre än kommunens genomsnittliga kostnader för sinaåtgärder i ärendet. Avgiftema får tas ut i förskott. 5 § En kommuns beslut enligt 3 § får överklagas hos . beslut får överklagas hos kammarrätten. Kammarrättens beslut fårinte överklagas. Dennalag träder i kraft den . Bilaga 4 Prop.1990/91:157 Utdragur protokoll vid sammanträde , regeringsrådet , justitierådet Enligtprotokoll vid regeringssammanträde den 28 febmari 1991 har regeringen på hemstäflanav statsrådet beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslagtill lag om ändring i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift förvissa upplåtelser å allmän plats, m.m. Förslagethar inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessor . Förslagetföranleder följande yttrande av lagrådet; 1frågan var de nya bestämmelsema lagtekniskt bäst hör hemma har alternativet tillden valda lagen varit lagen (1978:234) om trafiknämnd. Detta altemativ haravvisats med hänvisning till att lagen framför allt reglerar trafiknämnden ochdess organisation och att regler om kommuners rätt att ta ut avgifter därförpassar systematiskt mindre väl i den lagen. Lagrådet delar inte denuppfattningen. Den inledande bestämmelsen i lagen om trafiknämnd är gmnden förtrafiknämndemas behörighet att pröva just de ärenden som enligt förslaget skallkunna avgiftsbeläggas. Regler om att avgifter för prövningen får tas ut hör somlagrådet ser det naturligt samman med den bestämmelsen. Lagrådet hänvisar somjämförelse till (1987:10), där i 11 kap., ombyggnadsnämnd, finns bestämmelser såväl om byggnadsnämndemas organisation somom rätt att ta ut avgift i ärenden som nämnden handlägger. Lagen(1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmänplats, m. m., som i lageditionen är upptagen under allmänna ordningsstadgan,rör avgifter för rättigheter att i olika hänseenden använda allmänna platseroch rör alltså inte ärenden av den förvaltningskaraktär det nu är fråga om. Närdet gäller storleken av avgiftema sägs i remissprotokollet att de bör maximerastill vad som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad "föråtgärden". I lagtexten används i stället uttrycket kommunens genomsnittligakostnader "för sina åtgärder i ärendet". Avsikten torde vara att engenomsnittskostnad för ärendetypen skall få tas ut. Detta bör anges tydligare.Lagrådet avser med sitt förslag nedan i denna del att uttrycket "av detslag som avgiften gäller" inte skall ges en afltför snäv tolkning. Denya bestämmelsema bör inte få tillämpas om ansökan om dispens gjorts föreikraftträdandet. Lagrådet förordar att detta anges i en övergångsbestämmelse. Lagrådetföreslår på grund av det anförda att följande Prop. lagförslagfår ersätta det som lagts fram i remissen. Lag omändring i lagen (1978:234) om trafiknämnd Härigenomföreskrivs i fråga om lagen (1978:234) om trafiknämnd dels att nuvarande 4 §skall betecknas 6 §, delsatt det i lagen skafl införas två nya paragrafer, 4 och 5 §§, av följande lydelse,dels att den nya 6 § skall ha följande lydelse. 4§ I sådana ärenden om undantagfrån föreskrifter om trafik på väg eller i terräng som avses i 1 § andrastycket får trafiknämnden ta ut avgifter av sökandena. 5§ Gmndema för beräkningen avavgifter enligt 4 § skall anges i en taxa som beslutats av kommunfullmäktige. Enavgift får inte vara högre än kommunens genomsnittliga kostnader i ärenden avdet slag som avgiften gäller. Avgiftema får tas ut i förskott. 4§ En trafiknämnds beslut enligt 6§ En trafiknämnds beslut enligt I § fåröverklagas hos . I § får överklagas hos . Delsamma gäller elt beslut av ira fiknämnd om uttagande av avgift enligt 4 §. beslut får överklä- beslut får överkla gas hos trafiksäkerhetsverkel. Ver- gas hos trafiksäkerhetsverket eller, kels beslul i ärendel får inte över- om beslulel rör uttagande av avgift, klagas. säkerhetsverkeleller kammarrätten får inte överklagas. Vägverketoch polismyndighetema får överklaga trafiknämndens eller beslutenligt I §. Regeringenfår föreskriva om inskränkningar i rätten att överklaga beslut enligt 1 §. Dennalag träder i kraft den och gäller ärenden i vilka ansökan gjortsefter ikraftträdandet." Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Prop.1990/91:157 , ordförande, och statsråden , S. ,, , , R. , , , , G.Andersson, Lönnqvist, , , , , , , anmäler fråga om lagstiftning om kommunala dispensavgifter itrafikärenden. Regeringenbeslutar att genom proposition lämna förslag till om kommunaladispensavgifter i trafikärenden i enlighet med bilagan till detta protokoll. Propositionen ................................................... .... I Propositionenshuvudsakliga innehåll........................ .... I 1Inledning......................................................... .... 2 2Nuvarande ordning .......................................... .... 3 3Regeringens överväganden.................................. .... 4 3.1Kommunala avgifter i ärenden omdispens enligt trafiklagstiftningen 4 3.2Vem skall bestämma avgiftemasstorlek? 3.3Överklagande av avgiftsbeslut ..................... .... 6 3.4Lagteknisk lösning......................................... .... 7 3.5Kostnadskonsekvenser................................... .... 8 4Upprättat lagförslag........................................... .... 8 5Ärendet till ......................................... .... 8 6Propositionens lagförslag ................................... .... 9 Bilaga1 Promemorian Avgifter för kommunala dispensbeslut en ligt trafiklagstiftningen ........................... 10 Bilaga2 Förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig överpromemorian .................................. .. 19 Bilaga3 Lagrådsremissens lagförslag..................... 20 Bilaga4 Lagrådets ytttrande............................... 21 Utdragur regeringsprotokollet ..... 23 Tryckeri, 1991 24