prop · GE0390 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens överväganden:Sedan länge har kämvapenkriget upplevts som ett allvarligt hot inte bara motsäkerheten utan också mot miljön. Hotet fick ökad åskådlighet genomvetenskapliga bedömningar av miljöeffektema av kämvapen bl. a. omfattande ochlångvariga temperatursänkningar (atomvintem). Också den moderaa konventionellakrigföringens miljöeffekter analyserades. Kuwaitkrisen har åter aktualiseratmiljöeffektema av krig. Ökad kunskap om globalaoch regionala miljöhot med rötter i människans vardagliga fredliga aktiviteterhar emellertid i förening med den politiska avspänningen mellan öst och väst,lett till en förändring i synen på samband mellan miljö och säkerhet. Riskeraa för allvarligaförsämringar av den globala miljön upplevs i sig själva som ett allvarligt hotmot nationell och interaationell säkerhet. I vissa fall kan vidareden pågående miljöförstöringen leda till politisk oro eller förstärktakonflikter mellan stater. Även dessa samband har studerats vetenskapligt. Användningen avnaturresurser, som delas av två eller flera stater har under historiens loppinte sällan negativt påverkat relationeraa mellan Detta har i synnerhet gällt delade floder där problem kan förväntasväxa om den nuvarande utvecklingen mot en allt större knapphet påsötvattenstillgångar i stora delar av världen fortsätter. Ett annat konflikthotskapas av en växande migration från områden som inte förmår föda sinbefolkning. Jorderosion, avskogning och i extrema fall föroreningar kan såutarma naturens produktionsförmåga att människor där kan erhållasin bärgning. Denna migration kan leda till social oro och nationellakonflikter. 1 en del fall rör den sig över gränsema till andra stater medrisker för mellanstatliga konflikter som följd. Ett exempel påmellanstatligt samarbete för att motverka miljöproblem som hotar säkerhetengäller klimatfrågan där varit en av initiativtagarna till dekonventionsförhandlingar som inleds. Ett annat exempel gäller en radförhandlade eller planerade vattenkonventioner mellan stater som delar ettflodområde. var vidare initiativtagare till ett beslut i FNsgeneralförsamling om en FN-studie för att kartlägga hur militära resurserskulle kunna användas för civila miljöändamål. Miljösamarbetet har helatiden varit en viktig del av ESK-processen. Detta har bidragit till att stärka deteuropeiska miljösamarbetet som det gett ett konstmktivt bidrag tillavspänningen genom att en dialog fortgått på ett viktigt område. Den politiskaavspänningen i har i sin tur möjliggjort enytterligare intensifiering av miljösamarbetet inom ESK. 5.8 Miljö och folkrätt Regeringensställningstaganden: En fortsatt utveckling av folkrätten på miljöns område ärangelägen. Bindande konventioner är den mest långtgående formen avinteraationella åtaganden och kan vara nödvändiga för att komma tillrätta medvissa miljöproblem. Valet mellan globala och regionala konventioner avgörs avproblemets karaktär. Utredningenom internationella miljösamarbete: Utredningen anför att globalakonventioner bör användas med urskiljning och utifrån tydligt formuleradekriterier och att överenskommelser i en region eller arbete inom olikamellanstatliga organisationer i många fall är att föredra. Regeringens överväganden:I det intemationella miljösamarbetet spelar de rättsliga frågoma en viktigroll. Inom folkrätten är miljörätten den del som utvecklats snabbast under desenaste åren. Sedan har ett åttiotal konventioner,protokoll eller liknande inom miljöområdet förhandlats fram. De internationellamiljökonventionerna kan vara globala, regionala eller bilaterala. De kan avseskyddet av vissa områden t. ex. havet och atmosfären eller regler för vissasärskilt farliga aktiviteter, t. ex. transport av farliga ämnen. Miljöproblemsom berör flertalet länder regleras bäst i en global över- enskommelse medan enregional eller bilateral lösning framstår som lämpligast för att reglerasamarbetet mellan stater med likartade miljöproblem och jämförbara ekonomiskaoch politiska förhållanden. Det är ofta lättare att nå enighet mellan ettbegränsat antal länder och mål och åtaganden kan sättas högre. Utvecklingentycks därför gå i riktning mot regionala överenskommelser. Processen vid en globalkonventions tillkomst är ofta långdragen. Det kan ta efterundertecknandet innan erforderligt antal ratifikationer erhålls för attkonventionen skall kunna träda i kraft. Likaså ratificeras de globalaöverenskommelseraa tyvärr ofta av alltför få stater för att vara i verkligmening globala. Betydelsen av globala överenskommelser ska dock inteunderskattas. Vissa miljöproblem måste angripas globalt. Även i andra fall kanett globalt perspektiv vara av värde, bl.a. för utvecklingen av enhetligainteraationella miljöregler. 5.9 Miljö och bistånd Regeringensställningstaganden: Det överordnade målet för svenskt utvecklingssamarbete äratt höja de fattiga folkens levnadsnivå. Inom ramen för detta mål skallbiståndet bidra till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomiskoch politisk självständighet, en demokratisk samhällsutveckling samt enframsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. Miljömålet spelarsålunda en kompletterande och förstärkande roll i förhållande till de övrigamålen för det svenska utvecklingssamarbetet. Utredningensom internationella miljösamarbete förslag: Utredningens slutsatseröverensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden. Regeringens överväganden:I det interaationella miljöarbetet har i-länder och ett gemensamtintresse av att väraa om den globala miljön. Genom att huvuddelen av källoraatill sådana globala miljöproblem som uttunning av ozonlagret och tillskotttill växthuseffekten finns i i-länderna har emellertid dessa länder ettsärskilt ansvar för att lösa problemen. I u-Iänderna är de storahoten mot miljön och naturresursbasen oftast fattigdomsrelaterade. Människortvingas till ett kortsiktigt utnyttjande av naturresurser för atttillfredsställa akuta behov av livsmedel, brännved etc. Dessutom pågår i mångau-länder en kommersiell överexploatering. Denna rovdrift riskerar att slåundan granden för den framtida utvecklingen. På samma sätt somi-länderaas utsläpp av ozonnedbrytande substanser och växthusgaser leder tillnegativa effekter på den globala miljön hotar sammanbrott inaturresurshanteringen och miljön i u-länderaa att leda till dramatiskakonsekvenser inte bara regionalt utan även globalt. Det är därför ett globaltintresse att u-länderaa ges ökade möjligheter att hantera sin miljö och sinanaturresurser på ett långsiktigt hållbart sätt. Regeringenanser att en ökad resurs- och tekniköverföring måste ske Prop. 1990/91:90från i-länderna till för att dessa skall kunna vidta verkningsfullaåtgärder för en hållbar utveckling. verkar därför aktivt i interaationellafora för att även övriga skall uppnå det av FN uppsattabiståndsmålet om 0,av BNP. Miljöbiståndetbör lämnas utifrån ett helhetsperspektiv, så att resurserna kan sättas in pådet sätt som bäst främjar u-Iänderaas utveckling. Miljöinsatserna måste vara enintegrerad del av utvecklingspolitiken. Särskilda fonder ellerbiståndsinsatser för miljö utan detta helhetsperspektiv riskerar att leda tillineffektivt resursutnyttjande från såväl miljö- som biståndssynpunkt. Miljöaspekteraaintegreras därför alltmer i utvecklingssamarbetet. Detta gäller inte minst detlandprogrammerade biståndet. Ett komplement härtill utgör anslagspostema försärskilda miljöinsatser, som för /92 föreslagits tillsammanlagt 360 milj. kr. Föratt u-ländema själva effektivt skall kunna planera och genomföra miljöinsatsermåste deras egen miljö- och naturresursförvaltning stärkas. Satsningar krävsdessutom inom forskning och utbildning. Miljöinsatseraainom det bilaterala samarbetet med u-ländema koncentreras i första hand tillområden med svenskt kunnande. har det bilaterala samarbetet genom SIDAhaft särskild inriktning mot markvård, byskogsbmk, ökenspridning ochvattenvård. Samarbetet håller dock nu på att breddas till nya sektorer som hörhemma i ett moderat samhälle t. ex. industriell avloppsrening,spilloljehantering och freonutfasning. Insatser inom den miljövården ochskyddet av biologisk mångfald är andra angelägna områden. Idet bilaterala forskningssamarbetet med u-ländema har Styrelsen föru-landsforskning (SAREC) en central roll. Här utgör kopplingen till miljön ettgmndtema. En av huvudkomponenterna i SARECs insatser på miljöområdet har varitdet särskilda programmet för forskning om skog och miljö till vilket regeringensedan år 1986 anvisat totalt 100 milj. kr. I stödet till u-landsforskning iSverige ges miljöfrågor hög prioritet. Tre högre forskartjänster inom dettaområde tillsattes under /90. InomFN-systemets operativa verksamhet på biståndsområdet har UNDP en naturligtcentral roll. Vissa av fackorganen, t.ex. FAO, har också viktiga uppgifter.Totalt kanaliseras i biståndsutbetalningarvia FN-organen. FN-systemethar emellertid åderlåtits på både kompetens och ekonomiskaresurser. Detta beror bl.a. på att flera av de potentiellt stora givaraa tillFN skurit ned sina bidrag. har FN-systemets tjänster i allt högregrad kommit att efterfrågas. FN-organisationeraa måste därför förstärkasbetydligt. Regeringenavser att aktivt verka för att få till stånd ökade resursöverföringar genomFN-systemet och för att effektivisera FNs arbete på miljö-ochutvecklingsområdet. Deinteraationella finansinstitutionema och de regio nala utvecklingsbankema har kommit att spela en allt viktigare roll. När det gäller resursöverföringamas storlek 121 Det är dock viktigt att erinra om att Prop. 1990/91:90överföringarna huvudsakligen sker i form av lån, om än på mycket gynnsammavillkor. har institutionema en utlåningsvolym på drygt 28miljarder dollar . Världsbankensmiljöarbete sker längs tre linjer. För det första har miljöinsatser i allthögre grad kommit att integreras i bankens reguljära projektlångivning. Nära50% av bankens alla projektlån och krediter innehöll /90speciella miljökomponenter. Denandra kanalen för bankens miljöinriktade aktiviteter består i utvecklandet avövergripande miljöstrategier för enskilda länder. Miljöpla-neraa utarbetas inära samarbete mellan respektive land, bilaterala biståndsorgan, enskildaorganisationer och miljöexpertis. Planema, som ges hög priortetinom banken, har stor betydelse när det gäller att lägga en gmnd för enbärkraftig ekonomisk och ekologisk politik i mottagarländema. Dettredje ledet i bankens miljöarbete utgörs av forskning och intemtpolicyskapande. Mycket arbete läggs ned på att utarbeta metoder för integreringav miljöhänsyn i ekonomisk politik och ekonomiska kalkyler. Banken publiceradeår 1990 en årsrapport om miljön. Ävende regionala bankerna bygger upp en betydande kapacitet för att systematisktintegrera miljöhänsyn i sin verksamhet. Värlsbankenhar tillsammans med och utarbetat ett förslag om en särskildmiljöfond, den s. k. Global Environment Facility för att finansiera åtgärder iu-ländema mot globala miljöproblem. Fonden kommer under en första treårsperiodtroligen att omfatta ca 850 milj. dollar. Det svenska bidraget kommer sannoliktatt uppgå till ungefär 50 milj. kr. Regeringenser positivt på förslag och verkar för att beslut om denslutgiltiga utformningen av miljöfonden kan fattas . Efterinteraationella förhandlingar inom ramen för Montrealprotokollet (se avsnitt13.8.1) har en särskild fond upprättats i samarbete mellan , UNEPoch UNDP för att finansiera avveckling av ozonnedbrytande substanser iu-länderaa. Fonden kommer att uppgå till mellan 160 och 240 milj. dollar underen treårsperiod. Det svenska bidraget, som kommer att utgå viabiståndsanslaget, blir för /92 motsvarande drygt 4 milj. kr. Motbakgmnd av de finansiella institutionemas betydelsefulla operativa roll iu-länderaa bör agera för att dessa organisationers verksamhet präglasav en sund miljö- och utvecklingspolitik. Regeringensställningstaganden: Varor i interaationell handel spelar en allt större rollför belastningen på svensk miljö. För ett litet intemationellt beroende landmed höga miljöambitioner som utgör fasta och väl fungerande regler engmnd på vilken vi kan bygga en aktiv miljöpolitik. Genom att vara pådrivandeoch tillsammans med andra länder verka för att de intemationella regleraa utvecklaskan vi på ett gynnsamt sätt förbättra miljön som vi undvikerhandelstvister. Vårt syfte bör vara att så långt möjligt nå fram tillgemensamma uppfattningar om risker, behov av åtgärder och slag av åtgärder tillfördel för miljön. Ensamsyn på en så hög miljöskyddsnivå som möjligt bör därför eftersträvas. För kommerinte minst EES-samarbetet att vara av stor betydelse i detta avseende. Utredningensom internationella miljösamarbete förslag: Överensstämmer i stort medregeringens ställningstaganden. Regeringensöverväganden: Miljöpolitiken syftar till att uppnå en god livsmiljö för alla.Handelspolitiken utgår från behovet av stabila och fömtsägbara regler för detintemationella ekonomiska utbytet, och från principen om frihandel som flätarsamman nationella ekonomier och ökar välfärden. Enökande del av miljöproblemen kommer från produktionshantering ochavfallshantering av varor. Åtgärder riktade mot varor, t. ex. kemiskaprodukter, kan påverka handeln. En handelspolitisk dimension kan också skönjasvid rent nationella åtgärder som t. ex. syftar till att minska miljöskadligautsläpp från en industrianläggning. Krav på produktionsproces-seraa kan ledatill ökade kostnader och därmed till en försämrad konkurrenssituation. Vidarekan ökad handel medföra ökad miljöbelastning genom transportsystemet. Miljö- ochhandelsintressen kan komma i konflikt till följd av olika länders skildageografiska, socioekonomiska och politiska fömtsättningar. Det är därförangeläget att söka överbrygga dessa skillnader och uppnå interaationell samsyni fråga om t. ex. värdering av risker i samband med en viss vara eller substans.Detta är ett sätt att uppnå våra miljömål och minska risken förtvister. bör i detta sammanhang verka för att åtgärder skall kunnavidtas vid hot om miljöskada även om det inte föreligger total vetenskapligvisshet. Åtgärder som negativtpåverkar handeln kan ibland vara nödvändiga för att uppnå en bättre miljö. Deintemationella reglema ger därför enskilda länder viss möjlighet att införaeller bibehålla sådana. och EGs regler ger möjlighet att undervissa fömtsättningar vidta åtgärder med handelsbegränsande effekter, närberättigade miljöskyddshänsyn föreligger. Ävendirekt miljörelaterade överenskommelser kan innehålla skyldighet att reglera handel påbestämt sätt under bestämda fömtsättningar. 1990/91:90 pel pådetta är Montrealprotokollet till skydd för ozonlagret samt Baselkonventionenom kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande avmiljöfarligt avfall. GATT-avtaletär en bindande överenskommelse mellan regeringar, till vilken anslutitsig. Varje regering har rätt att vidta åtgärder som påverkar handeln som ettled i den egna politiken, med de inskränkningar som anger.Centrala regler i är t. ex. att importvaror skall behandlas lika oavsetturspmngsland, samt att de ej skall diskrimineras i förhållande till inhemskavaror. Vidare får andra handelsrestriktioner än tullar bara förekommaundantagsvis. Inom ramen för har tullar och kvantitativahandelsrestriktioner successivt trappats ned och världshandeln därmedliberaliserats i motsvarande mån. Fömtom gäller också folkrättsligaprinciper om att ensidiga handelsåtgärder som syftar till att påverkaförhållanden eller politik i ett annat land skall undvikas. Deundantag som medger för miljöpolitiska syften anges i artiklaraa XX:boch g. Under fömtsättning att sådana åtgärder är ickediskriminerande får deavtalsslutande statema enligt dessa artiklar vidta åtgärder för att skyddamänniskors, djurs eller växters liv eller hälsa, respektive för att bevaraicke-förayelsebara naturresurser. Enbred acceptans torde föreligga för synsättet att dessa bestämmelser omfattaräven miljöpolitiska åtgärder. Som ett exempel kan nämnas den s. k. TBT-koden,överenskommelsen om tekniska handelshinder som ingicks inom ramen förGATT. Tekniska handelshinder är en sammanfattande benämning för direkta krav påvarors egenskaper. I TBT-koden har de största handelsnationema förbundit sigatt söka minska skillnadema mellan sina vamkrav. Miljöhänsyn infördesuttryckligen i koden, som ett förtydligande av de normala undantagen i artikel XX. GATTär med avsikt flexibelt och utgör ytterst ett grovmaskigt regelverk somåberopas främst när ett annat lands handelsintressen har skadats. Beslut i GATTom regleraas tillämpning eller utveckling fordrar enhällighet. Mycketfå fall med miljöpolitisk anknytning har prövats i , så det finnsknappast någon praxis för en uttolkning av bestämmelsema. Frånvaron av exempelkan tolkas som att undantagsmöjligheteraa för det rnesta ansetts täckahittillsvarande miljöregler. Sverigeoch övriga EFTA-länder har föreslagit att skall diskutera humvida denuvarande reglema på ett tillfredsställande sätt kan hantera den snabbautvecklingen på det miljöpolitiska området. För att förbereda sådanaöverläggningar har tagit initiativet till en analys av frågan i OECD.Analysarbetet, och den värdefulla dialog mellan de industrialiserade ländemasom ingår, avses bli slutförda förhoppningsvis . Inomramen för EG har ett fördjupat samarbete utvecklats, som även omfattar de handelspolitiska aspektema av miljöpolitiken (se avsnitt 5.4). Regeringensställningstaganden: Regeringen förstärker samordningen av det intemationellamiljösamarbetet i . UDs miljöambassadör kommer att påförsöksbasis placeras på . Tvåmiljöattachétjänster inrättas, varav en vid den svenska EG-delegationeni . Enöversyn av informationen om svensk miljöpolitik till utlandet görs. Regeringensförslag: 2 milj. kr. föreslås som stöd till svenska miljöorganisationersinteraationella arbete. Utredningensom internationella miljösamarbete förslag: Överensstämmer i stort medregeringens ställningstaganden och förslag. Regeringensöverväganden: Regeringen avser förstärka det interaationella arbetet imiljödepartementet i syfte att förbättra samordningen av det svenska arbetetmed de intemationella miljöfrågoraa samt stärka insatserna vad gällermiljöfrågomas hantering inom EES, miljö samt de globalamiljöfrågorna. Detövergripande ansvaret för arbetet med interaationellt miljösamarbete vilar påmiljödepartementet i nära samarbete med . 1 olikasakfrågor ansvarar resp. fackdepartement för frågornas miljöaspekter i närasamarbete med miljö- och utrikesdepartementen. Miljöambassadören,som finns inom , placeras på med specielltansvar för de globala miljöfrågoraa. Arbetsfördelningenvad gäller interaationella frågor mellan regeringen å ena sidan ochnaturvårdsverket och kemikalieinspektionen å den andra kommer att görastydligare. De övergripande frågoraa är ett ansvar för medanexpertarbetet i hög grad måste ligga på myndigheterna. Frågan tas upp iöversynen av organisation (Dir. 1990:67) som för närvarandepågår. Regeringenavser att förstärka bevakningen av miljöfrågoraa i genom att inrätta tvåtjänsler som miljöattachéer, varav en vid den svenska EG-delegationen iBryssel. Miljöattachén i , som kommer att tillsättas redan under våren1991, kommer att vara ansvarig för den miljöpolitiska bevakningen vid densvenska EG-delegationen. Denandra miljöattachétjänsten kommer att inrättas senare och bör enligtutredningen om interaationella miljösamarbete tillsättas i första handi . Miljöattachéeraa kommer att ha nära samarbete med de tekniskaattachéema som har ett ansvar för den miljötekniska bevakningen. Regeringenavser göra en översyn av hur utlandsmyndigheterna på ett effektivare sätt kananvändas i miljöarbetet. Regeringenföreslår i det följande (kapitel 21) en förstärkning av miljödepartementetsresurser för utbildningsinsatser i språk, förhandlingskun- nande,EG-kunskap och FN-kunskap inför det ökande internationella Prop. 1990/91:90samarbetet. Behovetav information på miljöområdet har blivit allt större . Inteminst märks detta på ett ökande antal förfrågningar från utlandet till svenskamyndigheter. Tilldelta kommer att det blir alltmer angeläget att översätta viktigare svenskamiljödokument som ett led i erfarenhetsutbyte med andra länder främst iVästeuropa. Erfarenheten visar att sådan information är ett verkningsfulltsätt att påverka andra länder i att att skärpa sina miljöbestämmelser.Erfarenheteraa visar nämligen att det finns stort intresse bland inte minst iEES-länderna av att ta del av våra erfarenheter av det konkreta miljöarbetet. Isyfte att förbättra informationen på miljöområdet avser regeringen att snarastgöra en översyn av informationen till utlandet om svensk miljöpolitik. Enarbetsgmpp bestående av representanter från , ,, kemikalieinspektionen och skall i första handinventera det material som finns om miljön på utländska språk, utarbeta enlista över det informationsbehov som föreligger samt utforma eninformationsstrategi för området. Regeringenanser att den kunskapsuppbyggnad och informationsspridning som sker genom deideella miljöorganisationerna är värdefull. För att ytterligare stärka dettaarbete föreslår regeringen att stöd skall kunna ges till de svenska ideellamiljöorganisationernas internationella arbete främst i Öst- och . Idet följande (kapitel 21, anslaget B 8. posten 12) beräknar vi 2 milj. kr. Regeringensställningstaganden i korthet: fortsattaarbete skall ta sikte på att samla miljölagarna i en miljöbalk Kommittén skall studera om denuvarande omprövningsreglerna behöver ändras Regleringen av trafikensmiljöfrågor skall harmonieras med annan miljölagstiftning Frågan om en förstärkning avallmänhetens inflytande i miljöskyddsprövningen skall övervägas av kommittén Utrymmet för ekonomiskasanktioner i miljölagstiftningen skall utvidgas Förhållandet mellan internationellaåtaganden och den svenska miljölagstiftningen skall utredas särskilt Närmiljöskyddslagen (1969:387) utformades var detfrämsta syftet med den nya lagen att komma till rätta med de då massivautsläppen av vatten- och luftföroreningar från stora punktkällor.Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler utformades därför med utgångspunkt ibehovet av att komma till rätta med dessa förhållanden. Lagen har också visatsig vara ändamålsenlig på många sätt. Sålunda har de stora utsläppen avmiljöstörande ämnen som tungmetaller och svavel från olika punktkällorsuccessivt kunnat nedbringas med mellan och jämfört med 1960-taletsutsläppsnivåer. Därmed har uppmärksamheten förskjutits mot andra problem, somofta orsakas av mer komplexa förhållanden än . Särskilt kannämnas de föroreningar som når oss från andra länder. Även inhemskaverksamheter som exempelvis energiproduklionsanläggningar och den ökadebiltrafiken bidrar i hög grad till att föroreningarna inte har kunnatnedbringas till acceptabla nivåer. Den angivna utvecklingenmed en ökad import av föroreningar och många små och mer diffusa utsläpp harlett till att problemen framstår som annorlunda än vid tiden förmiljöskyddslagens tillkomst. Behovet av skyddsåtgärder får därför ses meddelvis andra utgångspunkter än de som var aktuella . Härtill kommer att desenaste tjugo årens successiva lagstiftningsarbete om människors hälsa ochmiljön ofta har skett i syfte att motverka akuta problem. Regeringen kankonstatera att arbetet i mycket har varit framgångsrikt, men all det nuframstår som befogat alt göra en samlad, genomgripande genomgång både avmiljölagstiftningen och myndigheteraas verksamheter inom miljöområdet. a. mot den nu redovisade bakgranden som regeringen 1989beslöt att tillsätta en kommitté med parlamentarisk sammansättning Prop.1990/91:90 för att se över miljöskyddslagstiftningen. Kommittén har antagitnamnet miljöskyddskommittén. Miljöskyddskommitténskall utforma förslag till en lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynengenomsyrar alla samhällssektorer. Som framgår av kommitténs direktiv (Dir.1989:32) skall detta åstadkommas bl.a. genom samordning av lagar och andraföreskrifter så att nya miljöproblem kan förebyggas och gamla avhjälpaseffektivare.