prop · GE0310 · 1990-12-31 00:00:00 — Efter ganska torde nedbrytningen av kistmaterialoch stoft ha gått så långt att flyttning blir utesluten. Men i den mån stoftetkan flyttas utan att det skadas bör alltså samma regler gälla som vid flyttningav aska. Detär enligt min mening angeläget att respekten för gravfriden upprätthålls.Därför bör man som vara restriktiv med att tillåta flyttning. Men i endel fall, som jag i det följande vill ge några exempel på, kan det dock finnasanledning att medge flyttning av stoft eller aska, under förutsättning attförhållandena i övrigt är sådana att flyttningen kan genomföras. /vilka fall bör flyttning kunna medges ? Ettmisstag som har skett vid gravsättningen kan för de efterlevande upplevas vara av så allvarligt slag att en flyttning bör kunna komma i fråga. Önskan att sammanföra makar eller föräldrar och ett minderårigt bam har i flera fall ansetts vara uttryck för en pietet av sådant slag att den fåttväga tyngre än principen om gravfridens bevarande. För en flykting eller in vandrare som avser att återvända till sitt hemland kan det vara angeläget att få föra med sig stoftet eller askan av en i avliden anhörig, som saknar en närmare anknytning till vårt land och kanske själv varit inställd på att en gång få återvända hem. I dessa och liknande fall menar jag att det bör vara möjligt att kunna 35 Det har emellertid visat sig vara svårt för många att Prop.1990/91: 10 förståden restriktiva praxis som de flesta myndigheterna har tillämpat.Det bör därför övervägas om inte en någol större frihet kan medgesi fråga om flyttning av stoft och askurnor. avlidnasrätt alt få vila i frid motiverar dock alltjämt en restriktiv gmnd- inställningtill framställningar om flyttning. Vägledandeför bedömningen bör alltjämt vara vad den avlidne själv kan ha uttryckt förönskemål om sin gravsättning. Man får som regel utgå ifrån att sådana önskemål,om de funnits, har iakttagits vid gravsättningen. Har denna däremot kommit attske i uttrycklig strid mot dessa bör en rättelse kunna medges i efterhand. Eninte ovanlig situation är att en avliden persons aska efter kremering hargravsatts i en urngrav eller i en kolumbariemur. har i alltflera fall minneslundar anlagts på våra kyrkogårdar och allmännabegravningsplatser. Det händer då att en efterlevande make eller maka för egendel uttrycker en önskan om att få sin aska strödd i minneslunden ofta föratt det saknas efterlevande på orten som kan vårda en grav. Då uttalas ocksåofta en önskan om att den tidigare avlidnas gravsätta aska skall tas upp ochströs ut i minneslunden. Sådana framställningar har vid prövning hos regeringenavslagits med hänsyn till gravfriden. Som skäl för att behålla denna praxis kananföras att gravsättning i minneslund är ett anonymt gravskick som tillkommitunder senare tid för att svara mot särskilda önskemål. Att ta upp en gravsattaska för att sprida den i en minneslund innebären direkt förändring av detgravskick som man tillämpade vid den första gravsättningen och som fömtsättsha varit i överensstämmelse med den avlidnes önskan. Det kan heller inte ansesatt ett anonymt utströende av aska inom minneslunden är att jämställa medsammanförande av makar i en gemensam grav. Oftafinns inte några uttryckliga önskemål om gravsättningen uttalade av denavlidne. Men har stoftet eller askan då blivit gravsatt i en familjegrav ellerpå en ort där den avlidne hade en naturlig anknytning t.ex. genom att han ellerhon-varit verksam där en stor del av sitt liv, så kan detta ändå tala mot atttillstånd senare lämnas för en flyttning. Hargravsättning däremot skett på en ort där den avlidnes hemvist var av merakortvarig eller tillfällig natur, kan det finnas utrymme för en annan bedömning.En gravsättning på en sådan ort kan då ibland bero mera av omständigheterna viddödsfallet än av noga genomtänkta beslut från de efterlevandes sida. Ett sättatt komma tillrätta med detta är att ge längre rådmm för de efterlevande innande måste besluta om kremering och gravsättning. Till denna fråga återkommerjag. En annan möjlighet är att i sådana fall tillämpa en mera generös praxis,när det gäller att ge anhöriga tillstånd att flytta stoft eller aska som har gravsatts. Enförsta fömtsättning för medgivande till flyttning är givetvis att den inte strider mot den avlidnes i livstiden uttalade önskan om plats för gravsättningen. Vidare bör som regel krävas att den avlidne har haft någon form av anknytning till den plats dit flyttningen avses ske. Det kan t.ex. vara fråga om den avlidnes eller ett par makars gemensamma uppväxtort, dit den efterlevande flyttat tillbaka efter dödsfallet. 1 sådana fall kan det 36 finnasskäl atl anta att den avlidne skulle ha delat de efterievandes syn på Prop.1990/91: 10 var en slutlig gravsättning hellre borde ha skett. Ett sådanlantagande stärks, om den avlidne hade någon släktanknytning lill platsen, omföräldrarna hade en familjegrav där eller om den avlidne i livstiden gärnasökte sig dit och kanske hade en fritidsbostad på orten osv. Somjag har berört i det föregående har regeringen i vissa fall medgelt flyttningdå det har varit fråga om att sammanföra makar eller föräldrar och ettminderårigt barn i en gemensam grav. Flyttning har i dessa fall som regel bara medgettsom omständigheterna varit sådana alt den sist avlidne inte kunnat gravsättas isamma grav som den som tidigare avlidit. Även i dessa fall bör dock en störrehänsyn kunna tas till vad som varit den sist avlidnes önskan om plats för dengemensamma gravsättningen. 1 synnerhet bör det kunna gälla om det beträffandeden först avlidne kan åberopas sådana omständigheter som enligt vad jag nyssanfört hade kunnat motivera medgivande till flyttning på ansökan av enefterlevande. Jagförordar alltså att tillstånd till flyttning av stoft eller askor bör kunnamedges i sådana och liknande fall som jag ovan redogjort för och som motsvararden praxis som regeringen tillämpat. Det innebär en någotgenerösare tillståndsgivning än den som svarar mot kravet på synneriiga skälför åtgärden. Till skillnad från arbetsgruppen är jag därför inte beredd attför elt medgivande lill flyttning uppställa strängare krav än den nuvarandebegravningskungörelsens, nämligen atl särskilda skäl skall föreligga. Enförutsättning för tillstånd till flyttning av stoft eller aska bör vara att detär klariagt var gravsättningen åter skall ske. Överklagandeav beslut i flyttningsärenden Ärendenom flyttning av gravsatt stoft eller aska inom eller från en allmänbegravningsplats prövas av kyrkogårdsmyndigheten. Möjlighet finns attöverklaga beslutet hos . Tillstånd till flyttning inom eller frånen enskild begravningsplats prövas av i första instans. I bådafallen kan beslut överklagas hos regeringen. Arbetsgruppenföreslår att beslut i ett dit överklagat ärende om flyttninginom eller från en allmän begravningsplats inte skall kunna överklagas. Skälet tilldetta är enligt arbetsgruppen att regeringen bör avlastas denna typ avförvaltningsärenden. Jagkan visseriigen hålla med arbetsgruppen om att man bör begränsa möjligheten attöverklaga förvaltningsärenden till regeringen. Starka rättssäkerhetsskäl ochintresset av att det skapas en för hela landet enhetlig praxis på området talaremellertid för att det bör finnas en möjlighet att överklaga länsstyrelsensbeslut. Beslutenbör dock enligt min mening inte längre kunna överklagas hos regeringen. De böri stället överklagas hos kammarrätten. Det ligger i linje med vad jag föreslårskall gälla huvuddelen av beslut enligt mitt förslag tillbegravningslag. 2.2.9 Lokala föreskrifterför de allmänna begravningsplatserna Minbedömning: Det är visserligen angeläget atl det för de allmänna begravningsplatsernaupprättas reglementen med interna föreskrifter, men frågan behöver interegleras i lag. Behovetav lokala föreskrifter om ordningen på de allmänna begravningsplatserna börkunna tillgodoses genom all sådana förs in i de lokala ordningsstadgarna. Arbetsgruppensförslag: Arbetsgruppen föreslår all ett reglemente med interna föreskrifterskall finnas för varje allmän begravningsplats. Vidare föreslår arbetsgruppenatt de kyrkliga kommunerna skall få möjlighet att meddela lokala föreskrifterom ordningen på de allmänna begravningsplatserna. Remissinstanserna:Arbetsgruppens förslag om obligatoriska reglementen lämnas utan erinran avremissinstanserna. Förslaget tillbestämmelser om ordningsföreskrifter tillstyrks eller lämnas utan erinran avflertalet remissinstanser. Länsstyrelserna i , ,samt avstyrker dock förslaget.Länsstyrelsen i framhåller att förslaget innebär att mantillskapar en parallell formell reglering av frågorna om lokalaordningsföreskrifter för begravningsplatserna med de lokala ordningsstadgorna,vilket leder till en omfattande formell hantering och skapar samordningsproblem.Länsstyrelsen förordar därför att eventuellt behövliga föreskrifter förbegravningsplatserna i stället skall skrivas in i de lokala ordningsstadgorna. Genomatt kyrkokommunerna och kommunerna är ålagda att hålla allmännabegravningsplatser och atl sköta dessa i enlighet med lagstiftningen har deockså befogenhet att besluta föreskrifter om verksamhetens organisation och omdess bedrivande. Till sådana interna föreskrifter hör regler om förutsättningarnaför upplåtelse av gravrätt och hur förvaltningen i olika avseenden skallförhålla sig till gravrättsinnehavarna. Däremot får de enligt regeringsformeninte utan särskilt bemyndigande i lag och förordning besluta föreskrifter sominnebär åligganden för enskilda. Enligt 5 §begravningskungörelsen bör innehavare av allmän begravningsplats upprättareglemente, upplagande bestämmelser om ordningen inom begravningsplatserna,villkor för upplåtelse av gravrätt och för övertagande av vård av gravplatssamt föreskrifter om gravvård och andra anordningar på gravplats. Enligt en undersökning somarbetsgruppen har presenterat är det i huvudsak endast de minsta församlingarnasom ofta saknar reglemente. Visserligen torde dessa inte ha samma behov av ettfastställt reglemente som de störreförsamlingarna, men många frågor måste antas bli aktuella Prop. 1990/91: 10oavsett förvaltningsenhetens storlek. Det gäller t.ex. villkoren för upplåtelseav gravrätt och föreskrifter om gravvårdar och andra gravanordningar. Jagdelar arbetsgruppens uppfattning att det är angeläget att beslut beträffandefrågor av grundläggande natur som hör till verksamheten på begravningsplatsernasamlas i etl reglemente. Härigenom garanteras de förtroendevalda i pastorat ochsamfalligheter ett inflytande över dessa frågor och besluten blir lättaretillgängliga för allmänheten. Somnämnts har dock de allra flesta förvaltningarna redan reglementen och det finnsanledning att vänta sig atl även de mindre förvaltningsenheterna så småningomkommer att självmant upprätta reglementen. Det finns därför enligl min meninginte något behov av en lagreglering i ämnet. Undersenare år har det speciellt inom tätortsområdena blivit ett allt större problemmed ordningen på de allmänna begravningsplatserna. Problemen gäller bl.a.trafik, idrottsutövning, vallning av hundar och alkoholförtäring. I regel tordedet räcka med att allmänheten uppmanas att vid besök på begravningsplatsen tahänsyn till platsens särskilda karaktär. 1 vissa fall kan det emellertid finnasbehov av att kunna ingripa med kraftfullare medel. Enligt5 § begravningskungörelsen bör reglemente för allmän begravningsplats uppta bl.a.bestämmelser om ordningen inom begravningsplatsen. Enligt 8 kap. 3 §regeringsformen skall emellertid numera föreskrifter som gäller åligganden förden enskilde meddelas genom lag. Dekyrkliga kommunerna kan emellertid enligt regeringsformen via regeringenbemyndigas att meddela föreskrifter om ordningen på allmän plats. Eftersombegreppet allmän plats i regeringsformen torde omfatta även begravningsplatser,föreligger det i och för sig inte något hinder mot att huvudmännen för deallmänna begravningsplatserna bemyndigas all meddela ordningsföreskrifter. Arbetsgruppenframhåller atl det kan tänkas fall där kommunerna inte meddelar någraföreskrifter om ordningen på begravningsplatserna i de lokala ordningsstadgarnaoch föreslår därför att föreskriftsrätt skall tillkomma även huvudmännen förde allmänna begravningsplatserna. Ilikhet med arbetsgruppen anser jag att det kan finnas behov av straffsanktioneradeföreskrifter angående ordningen på begravningsplatserna. instämmerjag emellertid i den kritik mot förslaget som har framförts av någralänsstyrelser. Uppenbarligen är det enklast och mest lättöverskådligt attkommunerna i sina lokala ordningsstadgar tar in de föreskrifter som kan behövasför begravningsplatserna. Tillskillnad från arbetsgruppen har jag svårt att tänka mig att en kommun skulle vägra att tillgodose ett pastorats önskemål om föreskrifter för en allmän begravningsplats i den lokala ordningsstadgan. rätt för huvudmännen för de allmänna begravningsplatserna skulle kunna leda till att dessa underlåter att verka för att föreskrifterna tas in i delokala ordningsstadgarna, vilket kan leda till att det i onödan skapas parallella 39 Jag anser därför att det inte i lag bör tas in något normgivningsbemyndigandeav det slag som arbetsgmppen föreslår. Jag kan här nämna attfrågan om ordningsföreskrifter för begravningsplatser behandlas i ordningsstadgeutredningensbetänkande (SOU 1985:24) Ordningslag. Utredningens förslag har remissbehandlatsoch bereds inom . Jaghar i denna fråga samrått med justitieministem. Mittförslag: Lagstiftningen på området inriktas på den del av begravningen somavser gravsättning och kremering. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna:Remissinstanserna tillstyrker arbetsgmppens förslag eller lämnar det utanerinran. Skälen för mitt förslag:De flesta begravningar består av flera led, nämligen bisättning, som innebäratt stoftet efter den avlidne lämnas i en särskild bisättningslokal,begravningsgudstjänst eller någon annan högtidlig akt och slutligengravsättning. Det är inte bara begravningsgudstjänsten som är ceremoniell utanäven bisättningen och gravsättningen omgärdas ofta av ceremonier av olika slag. Det finns i gällandelagstiftning inte något krav på att gravsättning skall föregås av någonceremoni. I jordfästningslagen:finns emellertid bl.a. en del regler omjordfästning inom . Enligt min mening bör enbegravningslagstiftning inte innehålla några regler som rör den ceremonielladelen av begravningen. Det får ankomma på kyrkomötet att besluta om desärskilda regler som man anser bör gälla för begravningsgudstjänsten inomsvenska kyrkan. Likaså har andra tros-eller livsåskådningssamfund frihet attutforma ceremonier och tillhandahålla officianter i enlighet med sinaönskemål. Man har i olika sammanhangdiskuterat fömtsättningar för att ordna en s.k. borgeriig begravning, varviddet särskilt har pekats på behovet av officianter för begravningsceremonien.Enligt min mening bör samma synsätt som jag ovan har angett anläggas även pådenna fråga. Lagstiftningen bör alltsåbegränsas till att reglera de led i begravningen av en avliden som rör kremeringoch gravsättning. 2.3.2 Vem som skallordna med gravsättningen och kremeringen Mitt förslag:Uttryckliga bestämmelser om vem som ordnar med gravsättning och kremering skallfinnas bara för det fallet att det inte finns anhöriga eller närstående som gördet. 1 sådana fall skall kommunen ha ansvaret. Arbetsgruppensförslag: Arbetsgmppen föreslår att det i lagen skall anges att begravningenordnas av den som den avlidne har utsett eller av någon av den avlidnesanhöriga eller närstående. För det fallet att det inte finns någon som ordnarbegravningen överensstämmer arbetsgmppens förslag i huvudsak med mitt. Remissinstanserna:Remissinstanserna lämnar arbetsgmppens förslag utan erinran. Ett parremissinstanser anser dock att det är oklart i vilka fall kommunen skall ordnabegravningen. Skälenför mitt förslag: 1 1 § jordfästningslagen föreskrivs att när någon avliditbör, såvitt det är möjligt, hans önskan rörande jordfästning iakttas av den somi egenskap av anhörig eller närstående eller eljest ombesörjer begravningen. Detsägs inte vare sig i denna bestämmelse eller någon annanstans i lagstiftningennågot om vem som skall ordna begravningen. Föreskriften om att den avlidnesönskan bör iakttas medför emellertid att begravningen i första hand bör ordnasav den som den avlidne har utsett. Om det inte finns någon sådan torde det fömtsättassom självklart att begravningen skall ordnas av den avlidnes anhöriga ellernärstående. 1 vissa fall kan detföreligga en kontraktsrättslig skyldighet att ordna begravningen, t.ex. när denavlidne har lämnat uppdrag åt en begravningsentreprenör attordna den. Bortsett från sådana situationer finns det inte någon skyldighet attordna begravningen för vare sig den som har utsetts härtill eller för anhörigaeller närstående. Visserligen åligger del dödsboet att betalabegravningskostnaderna, men någon skyldighet atl ordna begravningen föreliggerinte. Snarare skulle man kunna tala om en rättighet för de efterlevande attsjälva ordna begravningen innan man från samhällets sida griper in med deåtgärder för gravsättning av stoft eller kremering som ändå blirnödvändiga. Vidbedömningen av vilka lagstiftningsåtgärder som kan vara befogade måste man utgåifrån att de efterlevande med beaktande av den avlidnes önskemål skall ha fullfrihet att bestämma om vem som skall sköta om begravningen och hur den skallordnas. Lagstiftningen bör syfta till att stödja enskilda människor i derassträvanden att själva finna en lösning på problemen. Den får inte utformas såatt den uppfattas som en otillbörlig inblandning i enskildas angelägenheter ochdärigenom kan komma att motverka samförståndslösningar. Arbetsgmppenhar till en början prövat om man genom en lagbestämmelse kan klargöra vem avde efterlevande som skall ordna begravningen eftersom detta i princip skullelösa frågan om hur den skall genomföras. Enligt arbetsgmppen bör det slås fastatt det i första hand är den person som den avlidne själv harutsett, som skall ordna begravningen. För det fall att den avlidne inle har utsettnågon atl ordna begravningen har emellertid arbetsgmppen avvisat tanken på atlgenom en generell regel föreskriva vem i kretsen av anhöriga eller närståendesom skall ha företräde att ordna begravningen. För egen del anser jag attdet i en ny lag inte finns anledning att ge bestämmelser om något så självklartsom att det är de efterlevande själva som i första hand skall ordnabegravningen. Däremot kan det finnas anledning att i lag reglera frågan om vemsom skall se lill att den avlidne blir gravsatt och i förekommande fall innandess kremeras i sådana fall när det inte finns några efterlevande eller närdessa inte vill eller inte kan ombesörja detta. anses ansvaret för dettaligga på kommunerna. Åtgärden har ansetts ingå i kommunernas allmännaskyldighet att svara för att de som vistas i kommunen får det stöd och denhjälp de behöver. Jag föreslår att denna ordning nu uttryckligen regleras ochatt det därvid föreskrivs att kommunen skall ha rätt till ersättning förkostnaderna av dödsboet. 2.3.3 Förfarandet vidkonflikt mellan de efterlevande i fråga om kremering och om gravsättningen Mittförslag: Om de efterlevande inte kan komma överens i fråga om kremering och om gravsätlningen,skall kyrkogårdsmyndigheten på partemas begäran medla i tvisten. Omenighet inte kan uppnås, skall frågan hänskjutas till förprövning. skall därvid besluta vem som skall få bestämma i den tvistigafrågan. Länsstyrelsensbeslut får överklagas hos kammarrätten. Arbetsgruppensförslag: Arbetsgmppens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Medlings-och prövningsförfarandet skall dock enligl arbetsgmppens förslagtillhandahållas inte bara vid oenighet i fråga om kremering och omgravsättningen, utan även i frågan om vem som skall ordna begravningen. Arbetsgmppenföreslår vidare att beslut inte skall kunna överklagas. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser godtar arbetsgmppens förslag. iStockholms län avstyrker dock förslaget om skiljeförfarande. Länsstyrelsenföreslår i stället att kyrkogårdsmyndigheten skall få besluta om gravsättningvid oenighet mellan de efterlevande med rätt för dessa att överklaga tilllänsstyrelsen. i pekar på en liknande lösning.Några remissinstanser framför synpunkter på vem som skall medla vid tvister. Skälen för mitt förslag Prop. Idet föregående har jag avvisat tanken på att i lag föra in generella regler omvem som skall ordna med gravsättning och eventuell kremering. Enligt min meningbör lagstiftningen i denna del enbart inriktas på att medverka till att uppkomnakonflikter skall kunna lösas. Del är därvid viktigt att förfarandet vidkonfliktlösning utformas så att det blir så enkelt, snabbt och billigt sommöjligt utan att säkerheten eftersatts. Detär krematorie- och kyrkogårdsmyndigheterna som konfronteras med de problem somhar sitt upphov i oenighet mellan de efterlevande. Oenighet leder praktisktsett till att myndigheterna inte får några klara besked från de efterlevande omhur man skall förfara. Arbetsgmppenhar föreslagit att efter ett förlikningsförfarande skall beslutai tvistiga frågor. Vid övervägande av förslaget skall jag först ta upp fråganom vilka slag av tvister som skall kunna bli föremål för prövning av enmyndighet. Vilkaslag av tvister skall kunna prövas ? Arbetsgmppensförslag innebär att det är tre typer av tvistefrågor som skall kunna bli föremålför beslut, nämligen tvist om vem som skall ordna begravningen samt tvisterangående kremering och gravsättningen. En huvudtanke bakom arbetsgmppensförslag är att det är av gmndläggande betydelse att avgöra vem som skall ordnabegravningen, eftersom det är denne som har bestämmanderätten. Enighet kanemellertid föreligga i denna fråga medan tvist råder i frågorna om kremeringoch gravsättning. Enligt arbetsgmppens förslag skall därför myndigheten kunnabesluta även i dessa frågor. Omden som ordnar begravningen också bestämmer i frågoma om kremering ochgravsättning skulle man, som arbetsgmppen anför, få till stånd en samladlösning av förekommande tvister genom ett avgörande av frågan om vem som skallordna begravningen. I förhållande till krematorie-och kyrkogårdsmyndigheternaskulle ett sådanl beslut kunna ges den betydelsen att den som enligt beslutetskall ordna begravningen skall ha rätt att bestämma i frågoma om kremering och gravsätlning. Arbetsgmppensförslag tycks innebära att partema skall kunna få till stånd en prövning av frågan om vem som skall ordna begravningen även i sådana fall då de är ense beträffande frågorna om kremering och gravsätt ning. Det är tveksamt vilken rättslig betydelse ett sådant beslut skulle få. Enligt min mening är det tillräckligt att man genom ett beslut får till stånd en lösning av frågan om vem som vid kontakterna med krematorie- och kyrkogårdsmyndighetema skall ha rätt att bestämma i frågoma om kre mering och gravsättning. Ett förfarande för lösning av tvister mellan de efterievande bör därför bara stå öppet för sådana fall då tvisten rör dessa frågor. Om prövningen skall ha detta begränsade syfte blir det emellertid missvisande att säga att prövningen skall gå ut på att bestämma vem som skall ordna begravningen. Till ordnandet av begravningen hör ju nämligen 43 ocksåmycket annat än att bestämma om kremering och om gravsätt- Prop. 1990/91:10ningen. Jagföreslår alltså att det endast skall vara tvister angående kremering ochgravsättningen som skall kunna prövas av myndighet. Prövningen bör utmynna iett beslut om vem som skall bestämma om kremering och om gravsätlningen. Omoenigheten bara rör en av dessa frågor finns det självfallet inte anledning atti beslutet ange annat än vem som skall bestämma i den tvistiga frågan. Oavsettom prövningen sker vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet torde ettavgörandes rättskraft i princip endast omfatta parterna. För alt andra änparterna skall bli bundna av avgörandet torde åtminstone krävas att de har fåtttillfälle att yttra sig i ärendet. Denna begränsning av rättskraften kanemellertid inle antas komma atl vålla några problem.