prop · GE03176 · 1990-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1990/91:176 omändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av p vissa förvaltningsbeslut /91:176 Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdragur regeringsprotokollet . Riksdagenantog lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.Lagen ger möjlighet att få en domstolsprövning av vissa frågor som tidigarenormalt har kunnat prövas enbart av förvaltningsmyndigheter eller avregeringen. Lagen tidsbegränsades till utgången av . Ipropositionen föreslås att lagen skall tillämpas under iavvaktan på en slutlig utvärdering av dess tillämpning. Dessutom föreslås någrajusteringar i lagens regler om förfarandet i regeringsrätten. 1Riksdagen 1990/91. Nr 176 Rättelse: S. 18 sidhänvisningarna ändrade. Lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning avvissa Härigenom föreskrivs att 1,3 och 5§§ lagen (1988:205) omrättsprövning av vissa förvaitningsbeslut samt ikraftträdandebestämmelsernatill lagen skall ha följande lydelse. Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. I På ansökan av en enskild part i ett sådantförvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rörnågot förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skallregeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. På ansökan av en enskild part i ett sådantförvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rörnågot förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skallregeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel pådet sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår avomständigheterna i ären- 3§ Ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten.Den skall ha kommit in dit för beslutet. / ansökan skall sökanden ange på vilket sätt han anser anavgörandet strider mot någon rättsregel och vilka omständigheter han villåberopa till stöd för detta. Omregeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel,skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendettill den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast. Omregeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregeloch det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, skallregeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet tillden myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast. Dennalag träder i kraft . Den tillämpas på beslut som meddelas undertiden från ikraftträdandet till utgången av . Dennalag träder i kraft den . Den tillämpas på beslut som meddelas undertiden från ikraftträdandet till utgången av . Denna lag träder i kraft . 1990/91:176Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , ,, , , , Proposition om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövningav vissa förvaltningsbeslut I har pågått en utveckling mot attförvaltningsärenden i allt större utsträckning överprövas av domstolar,särskilt i fall där inslaget av rättslig prövning överväger. Den utvecklingenstämmer väl överens med principerna i konvention angående skyddför de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna(). En av bestämmelserna i konventionen gäller den enskildesrätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemskdomstol. Enligt artikel 6 skall nämligen envar, när det gäller att pröva hanscivila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk ochoffentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstolsom upprättats enligt lag. Vid tiden för anslutning till Europakonventionenår 1952 ansågs att bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantier i fullutsträckning var täckta av . Det förutsattes attartikeln endast åsyftade sådana civila rättigheter och skyldigheter som traditionelltbrukade räknas till civilrätten. Utvecklingen har emellertid efter hand visat att deneuropeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna anser att äventillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandetmellan enskilda människor och det allmänna gäller civila rättigheter ochskyldigheter i den mening som avses i konventionen. I avsikt att anpassa densvenska lagstiftningen till praxis i fråga om artikel 6antogs därför lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (prop.1987/88:69, KU38, rskr. Lagen trädde i kraft . Den ärtidsbegränsad och skall tillämpas på beslut som meddelas frånikraftträdandet till utgången av . Genom lagen har det överlämnats åtregeringsrätten att i vissa fall pröva om ett förvaltningsbeslut står iöverensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutetstrider mot någon rätts- regel, skall den upphäva beslutet. Genom den nyalagstiftningen om rätt till Prop. domstolsprövning av vissaförvaltningsbeslut har regler införts som skall fullt 1990/91:176 uttillgodose krav på vissa rättegångsgarantier. Giltighetstiden för lagen går ut innevarande år. Detförutsattes vid lagens tillkomst att erfarenheter av tillämpningen borde geunderlag för ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas ellerom de bör ändras i något avseende (prop. 1987/88:69 s. 30). Ställning bördärför nu tas till denna fråga. Som ett led i beredningen av frågan harföreträdare för regeringsrätten beretts tillfälle att anföra synpunkter iärendet. Minnesanteckningar från ett sammanträffande med dem finns tillgängligai lagstiftningsärendet (dnr 91-711). Regeringen beslutade att inhämtalagrådets yttrande över förslaget till lag om ändring i lagen om rättsprövningav vissa förvaltningsbeslut. Det lagförslag som remitterades till lagrådet börfogas till protokollet i detta ärende som bilaga I. Lagrådet har i huvudsak godtagit lagförslaget. Lagrådethar dessutom beträffande frågan om muntlig förhandling i rättsprövningsärendenföreslagit att en rätt till sådan förhandling bör skrivas in i lagen så snartsom möjligt. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 2. Jagkommer att i anslutning till mina allmänna överväganden närmare gå in pålagrådets yttrande. Som kommer att framgå har lagrådets yttrande föranlett en omfor-muleringav förslaget till ändring i 1 §. Däremot tar jag i detta lagstiftningsärendeinte upp formen för processen i regeringsrätten. Vidare har ett par ändringarav redaktionell natur gjorts. 1.2 Vissa Statistiska uppgifter från regeringsrätten Statistiska uppgifter rörande regeringrättens handläggningav mål enligt rättsprövningslagen t.o.m. ger följande bild. Totala antalet inkomna mål De avgjorda målens fördelning De sakprövade målens fördelning ' I ett mål som avsåg byggnadslovsavgift avvisadesansökningen om rättsprövning men beviljade regeringsrätten i stället resning. Antaletinkomna mål fördelar sig efter inkomstdatum enligt följande: Prop. Entabell som på årsbasis visar antalet inkomna och avgjorda mål samt utgåendebalans ger följande bild. Ingåendebalans Inkomna mål Avgjorda Utgående balans Detär främst regeringsbeslut i förvaltningsärenden inom kommunikations-, bostads-och miljödepartementens ansvarsområden som blivit föremål lör rättsprövning.Totalt 91 inkomna mål hos regeringsrätten avser rege-ringsbcLiut som berettsinom något av de tre departementen. Därav är 31 ännu i: tt avgjorda. Enbartfrån område härrör 62 mål om rävtsprövning. De sex målsom föranlett ändring med stöd av rätts-prövnii' slagen fördelar sig med ettvardera för finans- och miljödepartementen : amt två vardera för jordbruks-och bostadsdepartementen. I fyra av dessa avgöranden kan regeringsrättensbeslut om upphävande hänföras till formella brister eller lagtolkningsfrågor idet överprövade beslutet. I de återstående två avgörandena har regeringsrättenäven gjort en faktabedömning som inneburit att domstolen kommit till motsattresultat i sak. Från regeringsrätten harframhållits att rättsprövningsärendena tar i anspråk en icke obetydlig andelav regeringsrättens resurser. Grovt räknat har därvid uppskattats attledamotsinsatser motsvarande minst ett regeringsråds årsarbetskraft tas ianspråk för rättsprövning. 1.3 Överföring av befogenhet att pröva överklaganden från regeringenoch förvaltningsmyndigheter till domstolarna Innanjag går in på frågor av direkt betydelse för lagstiftningsärendet vill jag någotberöra den utveckling som har ägt rum när det gäller domstolsprövning avförvaltningsbeslut i . Den utvecklingen harnämligen samband med detta lagstiftningsärende. Uppgiften att prövaöverklagade förvaltningsbeslut har på allt fler områden förts över frånregeringen till förvaltningsdomstolarna. fastställde riksdagenriktlinjer för en systematisk översyn av bl.a. reglerna om rätt att överklagaärenden till regeringen (prop. 1983/84:120, KU23, rskr. Riktlinjernainnebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias från sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande frånregeringen som Prop. En metod som anvisats för detta äratt flytta ärenden /91:176 regeringen till domstolarna i de falldå det är ändamålsenligt. Det finns naturligtvis även av hänsyn tillEuropakonventionens krav på domstolsprövning skäl att inom olika områdenöverväga huruvida överklaganden kan prövas av regeringen eller någonförvaltningsmyndighet eller om prövningen bör anförtros domstol samt vilken artav domstolsprövning som därvid bör komma i fråga. Frågor av nu antytt slagbehandlades ingående i den proposition som låg till grund för rättsprövningslagen.I anslutning härtill förordade den dåvarande departementschefen en fortsattöversyn av de aktuella författningarna med målsättning att noga undersöka i vadmån det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överprövning iadministrativ ordning. En sådan översyn kunde i viss utsträckning samordnasmed det pågående arbetet att anpassa reglerna om överklagbarhet och instansordningi olika författningar till de riktlinjer som hade fastställt år 1984.Föredraganden konstaterade dock med ledning av erfarenheterna från det pågåendearbetet att ett sådan översyn kan bli tidskrävande. Arbetet inom med att delegerabeslutanderätten i förvaltningsärenden från regeringen till domstolar ochandra myndigheter fortsätter kontinuerligt. I årets budgetproposition (1990/91:100bil. 2 s. 56) redovisas följande exempel på grupper av ärenden därbefogenheten att pröva överklaganden har flyttats över till kammarrätterna: -tillstånd attanvända övervakningskameror, -tillträde tillmilitära skyddsområden m.m., -tillstånd tilltaxitrafik, -tillstånd tilljärnvägstrafik m.m., -censurering avfilm, -tillstånd attta jordbruksmark ur produktion, -föreläggandenoch förbud enligt skogsvårdslagstiftningen och lagstiftningen om bekämpning avväxtskadegörare, -ingripanden motkräftpest, -tillstånd tillinförsel av djursperma, -tillstånd tillkvicksilverbetning av utsäde, -statsplomberingav utsäde, -ersättning vidingripanden enligt epizootilagstiftningen, -undantag från fiskeriföreskrifter,tillstånd till fiskodling m.m., -godkännande avhingstar som avelsdjur. -godkännande avfodertillsatser, -licens föryrkesfiske, -tillstånd tilljakt, godkännande av fångstredskap m.m., -avgifter förlivsmedelstillsyn. I årets budgetproposition (bil. 2:1) finns också ensammanställning på grundval av uppgifter från departementen som mera ingåendevisar resultat som har uppnåtts och projekt som har inletts beträffande bl.a. delegeringsedan redovisningen i den föregående budgetpropositionen. En motsvarande redovisning av regeringens delegeringsarbetehar lämnats i budgetpropositionerna och för åretdessförinnan. Somframhållits tidigare fortsätter delegeringsarbetet med oförminskad intensitet.Regeringen har i propositionen om den psykiatriska tvångsvården, m.m.(1990/91:58) föreslagit en övergång till domstolsprövning i vissa fall avärenden inom den psykiatriska tvångsvården. Inom finansmarknadens område finnsett antal beslutade eller planerade lagförslag som innebär attförvaltningsmyndigheters beslut skall kunna överklagas till domstol. Ipropositionen (1990/91:155) om lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230), m.m.föreslås en ändrad instansordning för överklagande av beslut omförvärvstillstånd. Lantbruksstyrelsens beslut i sådana frågor skall ifortsättningen kunna överklagas till kammarrätten i stället för till regeringen.Inom övervägs de nuvarandeöverklagandereglerna beträffande vissa ärendegrupper enligt (1987:10). Inom industridepartementets område kan här nämnas att beslut om återkallelseav koncession enligt 16 kap. 1 § minerallagen (1991:45) överklagas tillkammarrätten. 2.1 Lagen bör tillämpas ytterligare en tid Mitt förslag: Rättsprövningslagens giltighetstid förlängsmed . Lagen skall ha samma omfattning som . Skälen för mitt förslag: Inledningsvis vill jag slå fastatt anledning saknas att åtminstone ifrågasätta behovet av rättsprövningsinstitutetsom en garanti att svensk rätt motsvarar kraven i artikel6. Vidare bör framhållas att vad som kommit fram vid samtalenmed företrädare för regeringsrätten ger vid handen att tillämpningen av rättsprövningslageninte vållat några större problem, även om juridiskt komplicerade frågornaturligtvis förekommit inom rättsområden som i vissa delar varit nya förregeringsrätten. Rättsprövningsärendena har kunnat handläggas inom ramen förbefintliga resurser. Ärendebalansen har visserligen ökat, men den tid lagen harvarit i kraft medger inte några hållbara slutsatser om den framtidautvecklingen. Den är för övrigt också beroende av andra faktorer som påverkarregeringsrättens arbete. Vad jag närmast har i åtanke och som kan komma attpåverka även regeringsrättens situation är resultatet av det arbete somdomstolsutredningen (Ju 1989:06) bedriver. Enligt direktiven (dir. 1989:56)skall utredningen slutföra sitt uppdrag före utgången av . Som jag redan framhållit tillkom rättsprövningslagen iavsikt att säkerställa att den svenska lagstiftningen motsvarar kraven pådomstolsprövning i artikel 6 i så som dessa har fastlagts iEuropadomstolens praxis. Ännu har inte något avgörande av regeringsrätten medstöd av rättsprövningslagen prövats av . I ett mål inför deneuropeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna har dock rättspröv- Kommissionen har nämligen avvisat en ansökan så- Prop. somuppenbart ogrundad och som skäl för avvisningen bl.a. uttalat att ingen- 1990/91:176 ting tyder på att rättsprövning inte skulle ha uppfyllt kraven iartikel 6 i konventionen (application No. 15104/89). Det bör framhållas attsökanden i det aktuella ärendet inte hade utnyttjat möjligheten att ansöka omrättsprövning. Eftersom ännu inte prövat något klagomålöver beslut som meddelats av regeringsrätten med stöd av rättsprövningslagen ärdet enligt min mening nu för tidigt att definitivt ta ställning till om rättsprövningslageni dess nuvarande form bör permanentas. En fråga som inte heller kan anses avgjord avEuropadomstolen är om de nämnder som bl.a. enligt rättsprövningslagen jämställsmed domstolar godtas som sådana vid tillämpningen av artikel 6. Till detta kommer att arbetet med den översyn av olikaförfattningar som bl.a. syftar till att svensk rätt skall tillgodoseEuropakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning ännu inte äravslutat. Resultatet kan komma att inverka på rättsprövningslagenstillämpningsområde, och det kan leda till att rättsprövningslagenssärskilda regler om domstolsprövning blir överflödiga. Även utifrån detpågående arbetet med bl.a. delegering är det därför enligt min mening förtidigt att nu ta slutlig ställning till rättsprövningslagens framtid. Det kan dessutom inte uteslutas att det finns fog för detav somliga framförda påståendet att lagens tillämpningsområde, som ju vid rättsprövningslagenstillkomst medvetet gjordes mer omfattande än vad kräver,blivit alltför stort. Det går dock inte att med ledning av erfarenheternafrån tillämpningen få några säkra hållpunkter därvidlag. Det kan varavärdefullt att i stället avvakta de erfarenheter som en ytterligare tidstillämpning av lagen kan ge. Beträffande det fortsatta delegeringsarbetet kan här ocksånämnas att en övergång till domstolsprövning i fler ärendegrupper kan komma attaktualiseras också för att skall anpassa sig till krav som uppställs ivissa EG-direktiv (jfr prop. 1990/91:100 bil. 2, s. 57). Bl.a. finns det inombank- och försäkringsväsendets område krav på domstolsprövning i störreutsträckning än vad som gäller i vid sidan avmöjligheten till rättsprövning. Också rent generellt kan ett svensktdeltagande i det europeiska integrationsarbetet leda till krav på att enskildai ökad utsträckning skall kunna göra sina rättigheter gällande inför domstol.Inom pågår en mycket bred och systematisk genomgång av med anledning av de EES-förhandlingar som förs mellan EFTA-ländernaoch EG. En sådan genomgång är givetvis nödvändig även i ett medlemskapsperspektiv.Det finns enligt min mening också av nu anförda skäl anledning att avvakta medett slutligt ställningstagande beträffande rättsprövningslagen. Som jag återkommer till i nästa avsnitt är det inte i allaavseenden fullständigt klart vilka krav ställer påförfarandet vid domstolsprövningen. Också detta talar för att rättsprövningslageninte bör permanentas . Jag föreslår därför att rättsprövningslagen - med samma tillämpningsom- rade som - skall gälla ytterligare en begränsad tid. Jag anser att Prop.är en lämplig tid. Lagen bör alltså tillämpas på beslut som fattas framtill 1990/91:176 utgången av . Härigenom bör utrymme skapas för enändamålsenlig utvärdering av lagens tillämpning. 2.2 Några processuella frågor Mitt förslag: Genom förtydliganden i 1 och 3 §§ rättsprövningslagenklargörs avgränsningen av den prövning som regeringsrätten skall göra medanledning av en ansökan. Vidare görs en justering i 5 § såvitt avser bristersom saknat betydelse för utgången av ett överprövat avgörande. Någraytterligare ändringar görs inte . Skälen för mitt förslag; De frågor av processuell art sombehandlades redan i propositionen om och rätten tilldomstolsprövning i är alltjämt vanskliga att bedöma och svåra attbesvara på ett entydigt sätt. Jag avser ändå att i detta sammanhang ta uppnågra sådana frågor som rör utformningen av rättsprövningslagen. Ramen för processen i regeringsrätten, m.m. Jag vill inledningsvis ta upp en processuell fråga som harpåtalats av företrädare för regeringsrätten och som rör ramen för processen iregeringsrätten. Enligt 1 § rättsprövningslagen skall regeringsrätten påansökan av en enskild part i vissa typer av förvaltningsärenden pröva omavgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av den prövningsom regeringsrätten skall göra har som jag tidigare anfört ingåendediskuterats i propositionen till rättsprövningslagen (s. 23-25, 34-36 och233-236). Däremot finns ramen för processen i regeringsrätten inte behandlad.Det är dock helt klart att prövningen inte kan vara så omfattande som självalagtexten sedd isolerad ger intryck av. I själva verket torde det varaorealistiskt att generellt pröva om ett avgörande strider mot någon av allagällande rättsregler. Rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 kan inteanses kräva att domstolen ex officio gör en totalinventering i fråga om ettprövat besluts laglighet. Prövningen bör rimligen i princip avse det somsökanden anser brista beträffande avgörandets rättsenlighet. Likaså börprövningen göras på grundval av omständigheter som denne påtalat i rättsprövningsärendet.Regeringsrätten bör därför inte vara skyldig att ex officio undersöka om detkan finnas något förhållande som kan göra att det avgörande som skall prövasinte är rättsenligt. Det kan dock finnas fall där det icke rättsenliga i ettavgörande framstår som uppenbart av ett visst skäl som sökanden inte åberopateller där omständigheter som inte åberopas men som ändå klart framgår gör attavgörandet inte kan anses som rättsenligt. För den händelse resningsinstitutetinte skulle kunna tillämpas i sådana fall, bör regeringsrätten vara oförhindradatt upphäva beslutet med stöd av rättsprövningslagen. En ändring av lagen börgöras i syfte att klargöra hur långt regeringsrättens prövning sträcker sig. Lagrådet, som inte haft något i sak att erinra mot detremitterade förslaget till ändring i 1 §, har föreslagit en annan formulering.Jag ansluter mig till Prop. lagrådets förslag till omformulering men villgöra ett förtydligande tillägg. Enligt 5 § rättsprövningslagen skall regeringsrättenupphäva förvaltningsbeslutet, om det strider mot någon rättsregel. En frågasom har kommit upp i anslutning härtill är vilken verkan ett åsidosättande aven rättsregel skall få när felet inte har haft någon som helst betydelse förutgången i förvaltningsärendet. För mig framstår det som självklart att enfelaktighet som hänför sig till regler som saknar betydelse för utgången i detöverprövade beslutet inte skall medföra att beslutet behöver upphävas.Situationen kan jämföras med den där en prövning blivit betydelselös till följdav mellankommande författningsändring (jfr RÅ 1989 ref. 27). En regel bör enligtmin mening införas som innebär att regeringsrätten inte behöver upphäva beslutsom i och för sig i något avseende strider mot en rättsregel men där dettauppenbart saknar betydelse för avgörandet. Kravet på muntlig förhandling Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ärförfarandet i regeringsrätten i princip skriftligt. I handläggningen får ingåmuntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördelför utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Frågan om muntligförhandling avgörs diskretionärt av regeringsrätten. Vid remissbehandlingen av den promemoria som låg tillgrund för propositionen om rättsprövningslag framfördes från några håll visstveksamhet om en prövning enligt rättsprövningslagen uppfyller artikel 6 iEuropakonventionen. Vad tvekan framför allt gällde var om de begränsningar somgäller inom förvaltningsprocessen såvitt avser tillgången till muntligförhandling står i överensstämmelse med konventionens krav. I propositionen (1987/88:69 s. 28 f.) besvaradeföredraganden denna tveksamhet med att konventionstexten inte kan tas tillintäkt för ett absolut krav på muntlig förhandling inför domstol. I lagrådsremissen tog jag på nytt upp frågan om muntligförhandling i rättsprövningsärenden utan att föreslå några ändringar i dennadel. Lagrådet har tagit upp frågan om förfarandet i mål omrättsprövning och krav på muntlig förhandling. torde artikel 6 i allmänt ha tolkats så, att denger part en rätt till en muntlig förhandling inför domstol. De fall somföranlett osäkerhet har enligt lagrådet främst gällt rätten att efter ettmuntligt förfarande i första instans påfordra en ny muntlig förhandling iöverinstansförfarandet. har också ansett en muntligförhandling kunna undvaras i fall då parterna - uttryckligen eller implicit -avstår från sin rätt till en sådan förhandling och nöjer sig med skriftlighandläggning. För att undvika konflikter med konventionen bör därför enligtlagrådet en rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet inskrivasi lagen . Intill dess så skett kan problemen i förhållande tillkonventionen enligt lagrådet lösas genom att parts begäran om muntligförhandling regelmässigt tillmötesgås i sådana mål som faller inomtillämpningsområdet för artikel 6 i konventionen. För egendel vill jag anföra följande. Som jag konstaterade i lagrådsremis- Prop. senhar avkunnat några domar som väl 1990/91:176belyser frågans komplexitet, men dessa lämnar inte några besked ur vilka säkragenerella slutsatser kan dras. Tre mål mot , som alla gäller frågan omrätt till muntlig förhandling i brottmål i hovrätt, skall inom den närmastetiden prövas av i plenum.