prop · GE03149 · 1990-12-31 00:00:00 — Yttrandefrihetenoch inft)rmalionsfrihelen får begränsas med hänsyn Prop, 1990/91:149 lillrikels säkerhel, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhel, enskildsanseende, privatlivets heigd eller förebyggandet och beivrandet av brolt,Frihelen all yllra sig i näringsverksamhel får också begränsas. 1 övrigl fårbegränsningar av yiirandefrihelen och informationsfriheten ske endasl omsärskill vikliga skäl föranleder del. Vid bedömandet av vilka begränsningar somfår ske skall särskill beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet ochinformationsfrihet i poliliska, religiösa, fackliga, vetenskapliga ochkulturella angelägenheter. De skyldigheter som enligt vad jag anfört också ettreklamfinansierat TV-företag bör ha beror dels på all TV-mediel har stor genomslagskrafl,dels på alt tillgången lill sändningslid är begrän.sad. Också dessa skyldigheter innebär begränsningar av den iregeringsformen grundlagsfästa yttrandefriheten. Syftet med atl åläggaförelagel dessa skyldigheter är all säkerslälla möjlighelen till en allsidigdebatt i televisionen. Delta ansågs i lagrådsremissen vara ett sådanl särskiltviktigt skäl som enligi regeringsformen får föranleda att yttrandefrihetenbegränsas. Föredraganden menaile nämligen alt den balans som de nyssnämnda reglerna avser atl åstadkomma skulle brytas om programföretaget fickräll alt sända sådana annonser som syftade lill att vinna stöd för politiskaeller religiösa åsikter eller åsikier i intressefrågor på arbelsmarknaden. Vidsidan av alt sådana annonsers uppdragsgivare hade möjlighet all få sina uppfattningarbelysta i den vanliga programverksamheten skulle de kunna föra fram sinameningar även på annonsplats. Någon genmälesräll i ell sådanl sammanhang ärknappasl tänkbar, i varje fall inte annat än i form av en betald annons, vilkelskulle försvära för resurssvaga aktörer att komma till tals. Om del var lillålel all .sända delta slag avåsikisannonser skulle alltså de mesi resurssiarka grupperna ochorganisationerna få ökade möjligheter all bedriva opinionsbildning ochpropaganda i TV, en utväg som inle stod lill buds för ekonomiskt svagaregrupper. Det samlade resultatet av en sådan ordning skulle bli all TV-mediel iökad grad kom under konlroll av de opinionsbildare som förfogade över destörsta ekonomiska resurserna. Den offentliga debatten skulle därmed i ökadutsträckning styras av olika aktörers möjligheter atl köpa sig sändningslid. Enligt föredragandens mening skulle detta minskamöjligheterna till en allsidig debatt och därmeil vara till nackdel fördemokratin och yttrandefriheten i samhället som helhet. En omständighet som också underslröks är allmarknadsföringslagen inle meilför några resliikiioner för åsikisreklamen,varför spelregler närmast skulle saknas för sådana annonser om de fickförekomma i den r-narksända televisionen. löredraganden ansåg därför all det i den marksändalelevisionen inte borde få förekor-nma annonser som syftar lill alt vinna stödför politiska eller religiösa åsikier eller åsikier i intressefrågor påarbelsmarknaden. gör uppbyggnaden av skyddet för de grundläggande Prop. 1990/91:149fri- och rättigheterna i regeringsformen del angelägel all vad som betecknassom "särskill vikliga skäl" granskas från rent rättsliga synpunkler.Allt som i och för sig kan anses förnuftigt och välmotiverat kan inte utanvidare tillåtas passera, ens om det skulle i sak lämnas obestritt av del storaflertalet. Del måste vara fråga om skäl med en speciell tyngd. Vad det ytterstgäller är all inle skapa olyckliga prejudikat som kan åbe-ro()as i andra,oförutsedda sammanhang. Vad som i remissen sägs om resursstarka och mindreresursstarka grupper vill lagrådet inle tillägga någon speciell tyngd i dettasammanhang. Au förbudsregeln genomgående och uleslulande skulle få denåsyftade verkan är inle säkert. Del kan räcka med att från det poliliskaområdel erinra om alt nya parlibildningar möler svårigheler av olika slag somär inbyggda i konslruktionerna av systemen för riksdagsval och kommunalval ochför statligt och kommunalt partistöd. Iögonfallande är emellenid atl regeringsformen i omedelbaranslulning till uttrycket "särskill viktiga skäl" slår fast atl vidbedömande av vilka begränsningar som får ske "skall särskill beakiasviklen av vidaste möjliga yllrandefrihel i politiska, religiösa, fackliga,vetenskapliga och kulturella angelägenheter". Elt speciellt förbud molvissa slags annonser i poliliska, religiösa och fackliga frågor ter sig enligtlagrådet mol den bakgrunden inte naiurligt. Lagrådel vill således framhålla atl det i remissenföreslagna annonseringsförbudet inger betänkligheter med hänsyn till 2 kap. 13§ regeringsformen. Min egen uppfatlning är all jag i del här fallel inteanser att det går all avgöra vad som skall betraktas som "särskill vikligaskäl" utesluiande från rent rättsliga synpunkler. Regeringsformen riklarsig ju i en fråga av delta slag till såsom lagstiftare (jfr lagrådeli prop. 1984/85:199 s. 77). 1 sak vidhåller jag uppfattningen i lagrådsremissen. Omdel skulle vara tillåtet med åsiktsannonser av här åsyftat slag skulle de mestresurs-starka grupperna och organisationerna få möjlighei all oemotsagda användaTV-mediel för opinionsbildning och ])ropaganda. Någon molsvarande möjlighetför ekonomiskt svagarare grupper skulle inle föreligga. TV-mediel skulle i ökadgrad komma under konlroll av de opinionsbildare som förfogar över de störstaekonomiska resurserna. Detia skulle minska möjligheterna till en allsidigdebatt och därmed vaia lill nackdel för demokratin och yttrandefriheten isamhället som helhet. All molverka delta är enligt min meningen sådanlsärskill vikligl skäl som åsyftas i reger ingsformen. Jag vill emellertid betona all jag endast vänder mig molall det under annonstid i lelevisionen skall sändas annonser vars syfte jusl ärau vinna stöd för politiska eller religiösa åsikier eller åsikier iintressefrågor på arbelsmarknaden. Den föreslagna regleringen avses inle hindraalt t.ex. organisalioner eller samfund annonserar om evenemang eller om insamlingartill hjälpverksamhet. Jag vill också betona atl mitt förslag är begränsatlill all gälla annonser under annonslid i lelevisionen och att jag inte tar uppfrågan om restriktioner mot att ell reklamfinansierat TV-företag ställersändningstid till förfogande för valprogram av politiska partier. Hur envalrörelse skall speglas av etl sådanl TV-förelag bör liksom motsvarandefrågeställning för programföretagen inom avgörassjälvständigt av företaget inom ramen för gällande regelverk, i främsta rummetradiolagens krav på opartiskhet. Om enannons går ut på någol annal än atl vinna slöd för en åsikt av det åsyftadeslaget träffas den inte av del föreslagna förbudet. En annons för en bok somförfäktar en viss polilisk åsikt bör t.ex. inle anses syfta lill att vinna stödför den i boken förfäktade åsikten, utan en sådan annons får i stället ansesgälla marknadsföring av boken i fråga. En annons är således oantastlig ulifrån den nu diskuteradebestämmelsen så snart den gäller marknadsföring i marknadsföringslagens mening.Den föreslagna beslämmelsen bör enligt min mening också rent generellt förslåsså alt programförelaget, om man med fog kan anlägga olika synpunkler på fråganom tillåtligheten av en viss åsiktsannons, inte skall vara förhindrat allsända annonsen. När del gäller frågan om svårigheler att dra grän.ser mellantillåtna och otillåtna åsiktsannonser anser jag därför att man inle böröverdriva problemen. Beträffande den poliliska åsikisannonseringen harradiolagsulredningen föreslagit ell särskilt unilanlag från det principiellaförbudet. Utredningens uppslag att detta förbud skall kunna brytas inför valoch folkomröstningar under förutsättning av medverkan från partierna iriksdagen har emellenid föranleti invändningar, och jag delar på denna punkt dekritiska remissinstansernas uppfatlning. Jagar således inie beredd atl förordanågol undanlag av detta slag till förmån för de etablerade politiskapartierna, utan enligt min mening bör också förbudet mol annonser som syftartill all vinna slöd för politiska åsikter ha en generell utftirmning. 4.5 Annonsvolymen och hur annonser bör få sättas in isändningarna 4.5.1 Högsta tillåtna annonsvolym Mitt förslag: Av en programijänsis sändningslid per dygnskall högsl få avse annonser under annonstid i televisionen. Dennaandel beräknas särskill för liden mellan och ,00, Inom en sändningstid av mellan hela klockslagskall annonser få förekomma under högst eller, i renaundantacsfall, . 7 1990/91. I avialet mellan regeringen och programföretaget får detbeslämmas all högsta lillålna sändningstiden för annonser under annonslid ilelevisionen skall vara kortare än vad som har sagts. Föreskrifter i de akluella hänseendena skall las in iradiolagen (13 §). förslag (betänkandet s. 199 ff.)innehåller i sak samma föreskrifter som mitl förslag boriselt från attförslaget lill limregel endast medger alt det sänds annonser under åttaminuter. Remissinstanserna: Utredningens förslag lämnas ulanerinran av de flesla remissinslanserna, bl.a. samhällsvetenskapligafakultetsnämnden vid . uppgeratt bolaget vid planeringen av har utgått från en annonstid om igenomsnitt (av sändningstiden), som man funnit gertillräckliga inläklsmöjligheler för en fullvärdig TV-kanal. vid Slockholms universilel ifrågasälter lämpligheten av attlagfästa elt så detaljerat syslem vad gäller annonsinslagens fördelning överprogramtiden och framkastar tanken atl detaljregleringen skulle kunna ske iett avial mellan regeringen och programföretaget. , och Grossistförbundel anser alt lagen böröveren.sstämma med den europeiska TV-konvenlionen så all sändningstidenfår av.sereklam och även övriganormer i artikel 12 i konvenlionen kommer all gälla. Till förmån för enreglering som inle går längre än TV-konvenlionen uttalar sig ocksåDagligvaruleverantörers Förbund; konkurrensen om reklam-investeringarna skulleinle ske |)å lika villkor om en svensk markbase-rail kanal reglerades hårdareän salellilkanalerna. hänvisar i slället lill all verkei harställt sig bakom NEK-rapporien I98>:5 med gemensamma nordiskakonsur-nenlkrav på TV-reklam lill barn och unga. Där framförs åsikten att ingenreklam bör få .sändas före kl, 20. Skälen lör mitt förslag: I den europeiska TV-konveniionenfinns i artikel 12 bestämmelser om den högsta lillålna sändningstiden förreklam. Huvudregeln är all reklamtiden inle får översliga av den dagligasändningstiden. Denna andel kan dock öka till för alt inkluderasådana former av reklam som direklerbjudanden till allmänhelen om avsättning,inköp eller ulhyrning av varor eller tillhandahållande av tjänster(teleshopping), förutsatt all sändningstiden fiir punki-rcklam ("spötadveriising") inle överstiger . Sändningstiden för punkiieklam får inle översliga , lör teleshopping fårsändningstiden inte överstiga per dag. Ariikel 28i konvenlionen bör också uppmärksammas. Den säger att Prop. 1990/91:149ingenting i konventionen hindrar en stat från att tillämpa mer restriktiva ochdetaljerade regler än konvenlionens i fråga om programtjänster, som sänds avrättssubjekt eller med tekniska hjälpmedel som staten har jurisdiktion över. Vad som har sagls nu betyder å ena sidan atl vi är friaalt för ett reklam-TV-företag beslämma en lägre annonsvolym än vad konventionentillåter och å den andra att vi inle kan bestämma en högre annonsvolym än vadsom följer av konventionens bestämmelser om högsta tillålna sändningstid förreklam. Hur stor annonsvolym ett reklam-TV-företag bör få ha isina sändningar beror på hur man gör intresseavvägningen mellan dem som berörsav frågan. Den som ser på TV måsle ta del av programmen allteftersomde sänds ut. En tidningsläsare kan däremot snabbt bilda sig en uppfattning omvad som står i tidningen, hoppa över de delar som inte intresserar och läsaålersloden i vilken ordning som helst. En tidning kan därför innehålla en mängdannonser utan atl detta framslår som störande. I en TV-sändning märks däremotredan en relativt liten annonsvolym. Publikens intresse är att få följa TV-programmen så ostörtsom möjligt. Ju större annonsvolymen är, desto mera störs man som tittare. Delnu angivna intresset lalar för en lilen högsta annonsvolym. För ett 'TV-förelag som skall finansiera sin verksamhetmed reklaminkomster är den lillålna annonsvolymen en av de faktorer som bestämmerinläktsmöjlighcterna. Programföretaget har därmed intresse av en stor högstaannonsvolym. Också publiken kan emellertid ha inlresse av en stor annonsvolym,eftersom ökade annonsinkomster ger programföretaget möjlighet atl sändapåkostade program. Eu TV-förelags möjligheler alt få annonsinkomsler bestämsinle enbart av annonsvolymen. Även annonsiidens fördelning ochhur annonser får sättas in i sändningarna har betydelse förinkomst-möjligheterna, TV-publikens storlek varierar slarkt under dygnets timmar.Under bästa sändningslid kan ett enstaka program ses av mer än 30procent av befolkningen, medan andelen TV-tittare under andra lider kan varabegränsad lill . Eftersom del finns ett starkt samband mellanandelen liltare och priset på annonslid har programföretaget ett inlresse allkoncentrera annonseringen lill de tider då många ser på TV. Deltaskulle emellertid vara mycket störande för tittarna. förslag i det här avseendet innebäratl regleringen inle tar i anspråk hela det utrymme som TV-konvenlionen lämnar.De fiesia remissinslanserna har godtagit förslaget eller lämnat det utanerinran. Enligt min mening ulgör förslagel en rimlig kompromiss mellan demotstående iniressen som finns. Det bör således vara lillräckligl all medgeall av sändningstiden - eller i genomsnitt per Timme -får utgöras av annonser. Jag .ser inie någon anledning alt därutöver avsälla tid för direkla säljerbjudandeneller liknande. 1990/91:149 naprogram får rymmas inom ilen lillålna annonstiden. Genomsnillet böravse sändningstiden som helhet. Som sändningstid börinte räknas tid då del endasl sändstestbild eller något liknande, med eller utan musik.För att motverka att annonserna förskjuts frånl.ex. daglid lill bästa sändningstid uniler kvällen förordar jag dessutom liksom utredningen alt högst av sändningstiden mellan kl. I 8.00 och 24.00 skall få avse annon.ser. Inom dessa ramar börreglerna möjliggöra en viss flexibilitet. Sändningstidenför annonser bör således underen enskild timme kunna översliga ().Med timme avser jag då liden mellan två hela klockslag, exempelvis mellan och21.00. Den av utredningen föreslagnamaximitiden för annonser under en Timme - - börinle bara .ses mot bakgrund av 10 %-gränseni fråga om hela sändningstiden. Förslagelhar också ett samband med vad ulredningen föreslår omannonsers inplacering i sändningarna. Jag lar upp delta närmare i del följande(.se avsnitt 4,5,3), Redan här vill jagemellenid nämna all jag förordar en mer restriktiv linje än utredningen närdet gäller rätlen atl avbryta program med annonser. Mitt förslag innebäratt etl programföretag som regel endasl kommer attkunna sälla in annonser mellan olikaprogram, I förhållande till utredningens förslagbegränsar detta programföretagets möjligheterall beslämma när annonser skall sättas in. Min nu redovisade inställningmotiverar en någol större fiexibililet i regelsystemet än vad som ligger i ulredningens förslag om den högstaannonstiden . bör delvisserligen vara tillräckligt atl programföreiagei kan sändaannonser upp lill i limmen. Om annonser måsle sättas inmellan programmen kan emellertid programtablånvid enstaka lillfällen göra det försvarbartalt 8-minulersgränsen överskrids. Regleringen bördärför medge all del kan ske sådanaöverskridanden. Enilasi i renaundanlagsfall bör dock delta vara möjligl. Och det börinle vara tillåtet all uniler sända annonser n-ier än II)minuter. Så länge vi inic har nägon reklamfinansierad television ir-narknätet vilar i viss mån alla antaganden om effekterna av olika regler på gissningar. Jag kan därför länka mig alt det , då vi har fållmer erfarenhet, är lämpligt alt se över vissa regler. Jag är inle heller främmandeför att man i del konkreta fallel kanha anledning att utforma regleringen mer restriktivt än vad jag hillills har sagt. Utredningen har mot denbakgrunden föreslagil en föreskrift om alt det i avtalet mellan staten ochprogtamföretagel får bestämmasatt högsia tillåtna sändnings-lidenför annonser skall vara kortare än vad som följerav de ovan be-handlaile reglerna, I lagrädsremissenultalailes att det i sak inle fanns anledning till någon annan uppfatlning än utredningen. Föredraganden ansåg det emellertid vara onödigt med elt uttryckligt bemyndigande av detta slag. Dettamotiverades med att det kunde anses tillräckligt all radiolagcn innehåller ettbemyndigande för regeringen alt träffa avtal med ell programförelag omskyldighel för företagel all inie sända reklam mol vederlag eller f)rogram somnågon annan har bekostat hell eller delvis. En avtalsbestämmelse med slöd avdelta bemyndigande angavs inte behöva ta i anspråk hela det utrymme sombemyndigandet lämnar. Med slöd av delta skulle därför kunna åsladkommasexempelvis att reklamvolymen i etl programförelags sändningar begränsades iförhållande lill vad som följer av de tidigare behandlade reglerna. Lagrådel förordar emellertid liksom utredningen allmöjlighelen lill begränsningar uttryckligen markeras i lagen. Jag kan instämmai detta. Konsumentverkels uppfattning alt del inle bör få sändasnågon reklam i TV före betingas av verkels syn på att televisionen inlebör få UlnyUjas för reklam som vänder sig lill barn. Denna fråga skall jagbehandla för sig längre fram (avsnilt 4,7). Piop, 1990/91:149 4.5.2Den kortaste annonstiden i televisionen vid ett givet tillfälle Mitt förslag: Annonsiiden i lelevisionen vid elt givet lillfälle skall inle få undersTrga en minul, sedan sändningsliden för densärskilda ljud- och bildsignaiuren har frånråknais. En föreskrift om dellaskall las in i radiolagen (14 §), förslag (belänkandet s, 205 f)innebär atl annonstiden vid etl givet lillfälle skall vara minsl ivå och fårvara högst , sedan ljud- och bildsignaiuren frånråknais. Remissinstanserna:Utredningens förslag lämnas utan erinran av de flesla remissinslanserna. Regelnom som minimitid kritiseras dock av , , Grossistförbundel , ,och . utlalarall kortare annonstider än möjliggör en slagkraftigare exponeringav enskilda annonser. Likaså unilerlältas möjlighelerna lill exponering avendasl en eller etl fålal annonsörers reklambudskap. DeUa är i vissa fall ellslarki annonsörsinlresse och bör tillåtas. skulleden föreslagna ivå- minulersgränsen enbart leda lill onödiga låsningar iprogramtablån. Skälen förmitt förslag: Jag kan se Ivå skäl för alt reglera den kortaste annonstiden videtl givet tillfälle. Del ena har atl göra med principen om reklamidentifiering. Som nämntstidigare (avsnitt 4.1,2) anser jag i molsals till radiolagsutredningen alt delinle bör föreskrivas någonting om minimitiden för en viss annons, Ulredningenföreslog all en annons inle skulle få vara kortare än . Mitt förslaghindrar således inte alt del sänds även kortare annonser. En enda kort annons kan emellertid för TV-liltarna varasvår alt Prop. 1990/91:149 uppfatta som annons även med beaktande avförslaget om en särskild ljud- och bildsignaiur för alt omge annonsiiden. Det andra skälet atl bestämma en undre gräns förannon.stiden vid ell givet tillfälle har atl göra med atl det är önskväri attantalet annonsav-broll kan begränsas, eftersom varje avbrott måsle anses varaett störande inslag för Titlarna. Även när del gäller den nu behandlade frågan bör deneuropeiska TV-konvenlionen beakias. Dess besiämmeiser om reklamens form ochpresenlalion finns i ariikel 13. Konventionen föreskriver alt reklamen skall kunnaidentifieras lyd-ligl som reklam och klart skiljas från övriga inslag iprogramljän.sien genom optiska eller akustiska medel. Särskilt anges attreklamen i princip skall sändas i block. För att man skall kunna tala om etl annonsblock måsleannonssändningen gälla i vart fall två annonser. Den förklarande rapportenlill konvenlionen anger att del i undanlagsfall bör vara möjligt all inte sändareklam i block, l.ex. i fråga om enstaka långa annonser eller om programförelagetinle har sålt lillräckligl med reklamtid för att kunna sända reklam som block. Enligt min mening är det lämpligl att det svenskaregelverket på ett tydligt sätt ger ullryck för principen all annonser skallsändas i block. Därför anser jag, liksom radiolagsulredningen, att det behövs enregel om vad som får vara den kortaste annonstiden vid ett givet tillfälle. Jaganser dock inte att behöver vara så lång som , ulan detbör räcka alt tiden är en minul. Den föreslagna utformningen av regeln hindrar nalurliglvisinte alt det uniler en-minutsliden endast sänds en annons. Enligt min mening är det inle nödvändigt atl föreskrivanågon särskild högsia annonslid vid elt givet lillfälle. En övre gräns avsesgälla ändå, eftersom jag föreslår att del mellan hela klockslagskall få sändas annonser uniler i princip högsl (se föregcien-deavsnitt). 4.5.3 Allmänna krav på hur annonser får sättas in isändningarna Mitt förslag: Annonser under annonstid i lelevisionenskall sältas in mellan programmen. Annonser skall dock få avbryta ell program,om de sälls in 1. i pauser i sportprogram, där del förekommer längre pauser,eller i pauser i program som avser föreställningar eller evenemang med pauserför publiken. 2. mellan delar i program, som beslår av olika avslutadedelar och där varje del som föregås eller följs av annonser varar minst 20minuter. Föreskrifter om delta skall las in i radiolagen (15 §), förslag (belänkandet s, 207 ff,)överensstämmer delvis med mitt förslag, nämligen när del gäller huvudregelnalt annonser skall sällas in mellan programmen och undanlagsregeln om rätt att.sälla in annonser i pau.ser i sportprogram m.m. Milt förslag om rätt alt sällain annonser mellan delar i vis.sa program har ingen uttrycklig motsvarighet iutredningens förslag. Ulredningensförslag innehåller till skillnad från milt förslag också en föreskrift som ärsärskilt avsedd för ell hell eller huvudsakligen reklamfinansierat 'TV-förelag. Ulredningen har ansett att ett sådanl företag enligt avtalet medstaten bör ha en princi|)iell rält att avbryta program med annonser. villkor för annonsavbrotl märks all avbrott måsle ske medvarsamhet och uniler hänsynslagande till programmets karaktär och publikensmöjligheter att uppleva delta, atl annonser inte skall få avbryta elt programsom är kortare än och atl ett program som beslår av en film som ärlängre än skall få avbrytas av annon.ser en gång. Remissinstanserna: Ulredningens förslag har fåll ellblandat mottagande. finner reglerna vara väl avvägdabåde från publikens och programföretagets synpunkt. , och Nordisk Televisiongodtar uttryckligen förslaget. Stiftelsen instämmer i denföreslagna huvudregeln alt annonser skall placeras i pauser mellan programmen. Enligi Dagligvaruleverantörers förbunds bestämda åsikt börregleringen vara densamma oavsett om del reklamsändande TV-förelaget blirSveriges Television eller ell från frislående företag.Även har denna uppfattning. vill, för delfall att del blir lillålet med annonssändningar för såväl Radio-koncernensom andra företag, framhålla del angelägna i au i så fall samma regler kommerau gälla för samtliga företag. uttalar alt den föreslagna regleringenförefaller vara synnerligen invecklad och svår all övervaka.Samhällsvetenskapliga fakultelsnämnden vid anser allförslaget är ytterst komplicerat. Induslriförbundel, ochGrossistförbundel uttalar all man när del gäller atl avbryta ettprogram med annonser i storl sell bör kunna hålla sig till den europeiska TV-konvenlionens normer. Förslaget driver detaljeringen elt gotl stycke längreoch har en ganska byråkratisk karaklär. bundet ler sig den föreslagna regleringen överdriven ochväl byråkra- Prop. 1990/91:149 lisk. En ganska slor grupp remissinslanser anser all del inlealls bör vara lillålel att avbryta etl program med annonser. Bland dessa märkssocialstyrelsen, juridiska fakultetsnämnden vid , ,, , och (), , och klubben vid .