prop · GE034 · 1990-12-31 00:00:00 — Vidtillkomsten av rennäringslag framhöll lagrådet att lagen inte innebarnågon omprövning av frågan om den rättsliga grandvalen för samernasrenskötselrätt och att lagen alltså i detta avseende byggde på sammaförutsättningar som tidigare gällande renbeteslag. Lagrådetkonstaterade att den principiella granden för lagstiftningen emellertid integodtagits av den samiska folkgmppen, som hävdade en rätt tiJJ marken likställdmed äganderätt eller ständig besittningsrätt. 1 rådande läge och i avbidan påatt då föreliggande tvistefrågor prövades av domstol syntes enligt lagrådet enlagstiftning som byggde på samma grand som dittills ändå få accepteras. Detsenare avgjorda (NJA 1981 s. 1) s.k. skatteQällsmålet ligger till grund förförslaget att i rennäringslagen nu uttryckligen ange att renskötselrättenutgör en särskild rätt till fastighet och för de regler i övrigt om ökat skyddför renskötselrätten som föreslås. I skatteQällsdomen slogs fast (se referatet s.229 O att samernas rätt till de Qäll i som målet rörde är en påurminnes hävd grandad stark braksrätt, medan någon på sådan hävd grundadäganderätt inte föreligger för samerna på dessa Qäll. betonadeatt dessa uttalanden enbart avsåg skatteQällen och att det inte var möjligt attpå grand av utredningen i målet ta ställning till rättsläget i fråga om Qällområdenutanför lan (referatet s. 227, jfr s. 201). 1 lagrådsremissen (avsnitt3.2 under rubriken ) hänvi sas i fråga om grunden för samernas rättigheter utanför de områden i som skatteQällsmålet gällde till vad i domskä len anfört om tillkomsten av renbeteslagen . Det sägs att dessa uttalanden rör också andra delar av renskötselområdet än dem som pröva des och att enligt lag innebar att dåvarande rättsläge i huvudsak lagfästes, dvs. samernas rättigheter inom renskötsel området utgörs av en braksrätt som vilar på urminnes hävd. Ävenom i sin dom inte i det åsyftade avsnittet erinrat Prop.1990/91:4 om att domen inte berättigar till någon slutsats i den principiellarättig- Bilaga 8 hetsfrågan annat än för skatteQällen, måste en försiktigtolkning av domskälen anses motsäga de angivna uttalandena ilagrådsremissen. I domen hänvisas visseriigen till två avgöranden i vattenmål(NJA 1965 s. 492 och 1979 s. 1), där i sina domskäl jämställtmen inte likställt samer i vissa områden i resp. länmed ägare till Qällmarken. Huruvida lag innebar en kodifiering avfaktiskt gällande rättsläge i andra delar av landet än skatteQällen har enligt lagrådetsmening ändå lämnats öppet av . Företrädareför samerna har i detta lagstiftningsärende allQämt hävdat att derasrättigheter kan gå längre än vad lagförslaget föratsätter. har i sitt remissyttrande över samerättsutredningens betänkandepåtalat att någon rättshistorisk analys inte företagits av utredningen och attHögsta domstolens dom gällde bestämda områden i . Förbundet anser attnytt material kan leda till en omvärdering av rättens innehåll. (SeDS 1989:72 s. 204). I en skrivelse till lagrådet har Samernas Nationalrådbl. a. vänt sig mot lagförslagets utgångspunkt när det gäller samernas jakt-och fiskerätt och efteriyst en närmare belysning av skogssamebyarnas rättsligaställning. Det har också lagts fram visst nytt forskningsmaterialrörande de nordligaste delarna av och , varvid statensäganderätt till de s. k. lappskattelanden ifrågasatts (se SOU 1989:41 s. 258samt i SvJT 1990 s. 138 ff). Detkan alltså konstateras att rättsläget när det gäller andra delar av renskötselområdetän dem skatteQällsdomen avsåg i viss mån är detsamma som när lagrådet gjordesitt inledningsvis återgivna uttalande . Lagstiftningen kan ändå nusägas vila på en betydligt stabilare grund vad gäller såväl det rättsligaunderlaget som förankringen inom den samiska folkgruppen. Lagrådet vill meddessa synpunkter inte heller anmäla någon tvekan ifråga om den principiellautgångspunkten för den föreslagna lagstiftningen. Om nya processer röranderenskötselrätten inom andra delar av landet skulle bli aktuella och leda tillandra bedömningar av renskötselrättens natur kan det förutsättas attlagstiftningen prövas om i den mån det är påkallat. Renskötselrättenär enligt förslaget förbehållen den som är same och får utövas endast av samesom är medlem i en sameby. Förslaget till lagtext innehåller inte någondefinition av begreppet same. Det framhålls i remissprotokollet att det inte isvensk lagstiftning finns någon allmänt accepterad definition av begreppet ochatt det inte bör ställas något annat krav än att renskötselrätten skalltillkomma den som tillhör den samiska folkgruppen. Det påpekas att vidarefrågor bör överlämnas åt praxis. Ett krav på tillhörighet tillden samiska folkgruppen synes inte bidra till att klarlägga vilka personer som omfattas. Enligt gällande bestämmelser har under vissa förutsättningar den som är av samisk härkomst renskötsel- 138 Även om begreppet"av samisk härkomst" inte kan anses helt till- Prop. 1990/91:4fredsställande som definition, anser lagrådet att en sådan bestämning i Bilaga 8 lagtexten bör vara att föredra framför en avsaknad av definition. Dencentrala betydelsen som ett medlemskap i en sameby har för utövandet avrenskötselrätten motiverar enligt lagrådets mening att detta villkor anges ilagtexten. Detpåpekas i specialmotiveringen att renskötselrätt tillkommer den samiskabefolkningen i . Uttalandet är inte helt entydigt och återspeglas inteheller i den föreslagna lagtexten. Förslaget uppställer emellertid inte någotkrav på svenskt medborgarskap för att vara bärare av renskötselrätten. Ävenandra nordiska medborgare som är samer kommer således att omfattas avbestämmelserna i den mån de förvärvar medlemskap i en svensk sameby. Lagrådetanser det inte nödvändigt att detta tydligare kommer till uttryck i lagtexten. Motbakgrand av det anförda kan 1 § första stycket lämpligen ges följande utformning: "Densom är av samisk härkomst (same) och medlem i sameby får enligt bestämmelsernai denna lag använda mark och vatten till underhåll för sig och sinarenar". Iparagrafen anges vilka som kan vara medlemmar i en sameby. Av punkt 3 framgåratt bl. a. den som är gift med en renskötande same, efterlevande efter sådansame och en sames barn är medlem i samebyn. Den som är gift med ellerefterlevande efter same behöver härvid inte själv vara same. En sådan medlem blirhärigenom delaktig i renskötseln utan att själv ha någon renskötselrätt.Lagrådet vill påpeka att det inte torde vara möjligt att analogivis utsträckabestämmelsens tillämpning till samboförhållanden. Enrätt av speciell karaktär tillkommer renskötande medlems dödsbo. Ett sådantdödsbo får enligt 14§ i förslaget fortsätta den av medlemmen bedrivnarenskötseln efter dödsfallet. Denna tid kan under vissa föratsättningaruppgå til) i det närmaste . Rätten, som torde utgöra en renskötselrätt, ärenligt förslaget ovillkorlig, dvs. den föratsätter inte att någondödsbodelägare skall vara same eller eljest berättigad att vara medlem isamebyn. En föratsättning för att bedriva eller deltaga i renskötsel ärmedlemskap i en sameby. Lagen medger emellertid inte medlemskap för dödsbo. Enundantagsregel behövs därför i 14§. Lagrådet föreslår följande tillägg tillparagrafen: "Kraveti 1 § första stycket om medlemskap i sameby gäller inte för rätt tillrenskötsel som avses här." Paragrafeninnehåller f n. ett förbud för ägare och brakare av mark att inom åretrantmarkema därrenskötsel bedrivs ändra markanvändningen 139 såatt det medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Den utgör enligt Prop.1990/91:4 rennäringslagens förarbeten ett komplement till bestämmelsen i 26§ omBilaga 8 upphävande av renskötselrätten genom beslut av regeringen. Dess syfteär att hindra markägaren att kringgå upphävanderegeln och de ersättningsreglersom då gäller genom att använda marken på så sätt att renskötsel i praktiken bliromöjlig. (Se prop. 1971:51 s. 129 f) Förbudet föreslås nu utvidgat till attavse varje åtgärd som medför avsevärd olägenhet för renskötseln i annan mån änsom följer av beslut enligt 26 §. Deterinras i remissprotokollet (avsnitt 3.4) om att enligt de ursprangli-gamotiven till 30§ bestämmelsen inte slår fast vilka intrång som får göras i renskötselrättenutan ersättning och att åtgärder av mindre ingripande slag kan leda till attmarkägaren blir skadeståndskyldig mot samerna. Innebördenav bestämmelsen med den angivna föreslagna ändringen kan alltså sägas vara atten markägare inom de områden det är fråga om inte får företa sig något somkommer att avsevärt skada renskötselrätten, om han inte fått tillstånd till detenligt 26 § och ersättningsreglerna därmed harträtt i funktion. Detföreslås nu vidare ett nytt andra stycke i paragrafen, där det anges att som enotillåten åtgärd anses skogsavverkning och vad därmed sammanhänger som medförsådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtetrenantal påverkas, eller som omöjliggör sedvanlig samling och flyttning avrenhjord. Enligt lagrådets uppfattning ter det sig främmande att i lagtexten geen tillämpningsregel av detta slag beträffande endast en av alla de slag avmarkanvändning det är fråga om. Som framgår av vad föredragande statsrådetsjälv har anfört om regeln kan den, sammanställd med den tillståndsprövning somskall ske enligt den av lagarådet behandlade lagrådsremissen medförslag till ändring i skogsvårdslagen, vålla vissa problem.Skogsvårdsstyrelsen skall enligt förslaget till 20 c § skogsvårdslagen prövavarje avverkning inom den svårföryngrade skogen med avseende på dess inverkanpå rennäringen och inom vissa gränser kunna föreskriva vilka hänsyn som skalltas. skall emellertid enligt remissprotokollet inte kunnapröva den "civilrättsliga" regeln i 30§ rennäringslagen så atttillstånd skall kunna vägras när den regeln förbjuder avverkning.Skogsvårdsstyrelsen skall i stället erinra om att det kan vara förbjudet enligt30§ rennäringslagen att avverka, fastän tillstånd ges till avverkningen. Lagrådethar som framgår av yttrandet över förslaget till ändringar i skogsvårdslagen(vid 20 a c§§) inte accepterat tankegången att bl. a. bestämmelsen i 20 c§skogsvårdslagen, i motsats till 30§ rennäringslagen, kan sägas röra enbartrennäringen som ett allmänt intresse. Bestämmelserna måste som helhet främstanses innebära en gränsdragning mellan två enskilda intressen, skogsbmksintressetoch rennäringsintresset. Från den utgångspunkten finns det alltså inte någonanledning att splittra bestämmelserna om skogsavverkningar på de två skildalagarna. Det är självfallet angelägetatt den i många avseenden känsliga avväg ningen mellan de rättigheter som tillkommer markägaren och renskötsel rätten görs på ett tydligt sätt så att tillämpningsproblem och konflikter så långt möjligt undviks. Det måste därför vara en stor fördel om en bedöm- 140 ningenligt det föreslagna andra stycket i 30§ rennäringslagen kan göras i Prop.1990/91:4 tillståndsärendet i stället för att samebyn enbart skall varahänvisad att Bilaga 8 väcka talan vid domstol, i värsta fall sedan avverkningenredan skett. Att denna tanke avvisats i lagrådsremissen synes ha sin grund iatt skogsvårds-styrelsen inte ansetts vara den lämpliga myndigheten att göra encivilrättslig bedömning av vad renskötselrätten innefattar. Lagrådet delar iprincip denna uppfattning och har övervägt, om inte tillståndsgivningen som alltsåenligt lagrådets uppfattning också den innebär en prövning av gränsen mellanenskilda intressen bort läggas på . Ett förhållande som kantala för detta är också beslut att länsstyrelserna fr. o. m. den 1juli 1991 skall överta lantbruksnämndernas uppgifter när det gällerrennäringsfrågor. Att överiåta tillståndsprövningen till en för de olikaintressena "neutral" myndighet är emellertid inte befogat för de fallrennäringen inte berörs och prövningen är en ren skogsvårdsfråga. Lagrådet harinte heller underiag för att kunna förorda en så principiell ändring avförslaget. Deskogsvårdande myndighetema har emellertid uppenbarligen utöver sin ingåendeskogliga kompetens också en stor erfarenhet av hur naturvårds- ochrennäringsintressena skall beaktas i skogsskötseln. Lagrådet anser den bästalösningen i en svår lagstiftningsfråga vara att ändå anförtro skogsvårdsstyrelsenuppgiften att i tillståndsärendena bedöma om förhållandena är sådana som sägsi det föreslagna andra stycket i 30 § rennäringslagen. Bestämmelsen beskriveråtgärder som är så ingripande och konkret beskrivna att det inte gärna kan rörasig om några mer komplicerade avvägningar. Det är vidare av betydelse attenligt en lagändring, som träder i kraft , överprövning isamtliga enskilda ärenden där beslut fattas av skall ske avförvaltningsdomstol (prop. 1989/90:57 s. 24 0. här har anfört föranleder att det föreslagna andra stycket i 30§ börutgå och att den föreslagna 20 c§ i skogsvårdslagen ändras (se vid 20 a c§§ ilagrådets yttrande rörande skogsvärdslagen, där bestämmelsen föreslås fåbeteckningen 19 e§). Lagrådet vill ominnehållet i förevarande paragraf slutligen, utan något ställningstagande,anmärka att det inte framstår som följdriktigt att 30§, i motsats till denbestämmelse den skall komplettera, i tillämpningen är begränsad till åretruntmarkerna.Eftersom tillämpningen skall handhas av domstol borde problemet attvinterbetesmarkernas omfattning delvis är tvistig inte hindra attbestämmelserna får samma tillämpningsområde. Ilagrådsremissen föreslås bl. a. att första stycket kompletteras med enbestämmelse av innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer får meddela föreskrifter om hur en renräkning skall genomföras.Regeringen är emellertid enligt 8 kap. 13 § första stycket punkt 1 regeringsformenbehörig att meddela verkställighetsföreskrifter. rådet kan bedöma avses medden föreslagna bestämmelsen ett bemyndi- Prop. 1990/91:4 gande till sådanaverkställighetsföreskrifter som regeringen kan meddela Bilaga 8 utan stöd ilagen. Den tillagda bestämmelsen kan därför utgå. Enligtparagrafens andra stycke i dess nuvarande lydelse kan lantbraksnämnden påbegäran av renskötande medlem under vissa föratsättningar förordna om en extrarenräkning. Det föreslås i lagrådsremissen att det i fortsättningen skallankomma på att besluta om sådan renräkning. Enligt 67 §rennäringslagen, vilken paragraf inte föreslås ändrad, skall emellertidkostnader för en extra renräkning fördelas mellan den som begärt renräkningenoch samebyn efter vad lantbraksnämnden finner skäligt. Lagrådet anser detnaturligt att lantbraksnämnden bibehålls som den myndighet som får förordna omextra renräkning. Enligtremissprotokollet skall den som förordnat ges rätt att fåtillträde till område eller anläggning där renräkning äger rum och vidare harätt att få upplysningar och ta del av handlingar som behövs för att möjliggöraen effektiv kontroll. Om han därvid finner att samebyn inte följtverkställighetsföreskrifter som meddelats av regeringen eller myndighet somregeringen bestämmer kan besluta om kompletterande renräkning. Lagrammetsförsta stycke har dock fått en något annan utformning. Enligt lagrådets meningbör det stycket lämpligen kunna ges följande lydelse: "Ensameby skall underrätta om tid och plats för byns renräkning.Länsstyrelsen kan utse någon att närvara vid renräkningen. Finns anledning attanta att samebyn inte följt meddelade föreskrifter, kan beslutaom kompletterande renräkning." Iavsnitt 3.10 behandlas frågan om införande av företagsregister för rennäringen.Det påpekas där bl. a. att renlängden liksom lantbrukets företagsregisterskyddas av den sekretess som gäller för statistiskt material enligt 9 kap. 4§sekretesslagen (1980:100). Lagrådet vill endast framhålla att sammasekretessregler kommer att skydda ett företagsregister för rennäringen. Förslagenlämnas utan erinran. Proposition......................................................... ... 1 Propositionenshuvudsakliga innehåll ....................... ... 1 Propositionens lagförslag....................................... ... 2 Utdrag ur protokoll vidregeringssammanträde .... 12 1Inledning......................................................... . 12 2Sammanfattning avföredragandens överväganden och förslag .... 13 3Allmän motivering ............................................. . 16 3.1Allmänna utgångspunkter ............................ . 16 3.2Renskötselrätten ....................................... . 21 3.3Upphävande av renskötselrätt........................ . 25 3.4Ökat skydd förrenskötselrätten .................. . 28 3.5Rennäringens folkrättsligaskydd ................... . 32 3.6Ersättningsbestämmelser m.m........................ . 36 3.7Åtgärder vid för högt renantal........................ . 39 3.8Åtgärder mot s. k. strövrenar......................... 45 3.9Begränsning av rösträtt i vissafall för renskötande medlemi sameby......................................... . 48 3.10Företagsregister förrennäringen..................... . 48 3.11Upplåtelse av rätt till jaktoch fiske på statens mark ovanförodlingsgränsen och på renbetesQällen . . 50 3.12Åtgärder för att förbättravilt- och fiskevården. . 54 3.13Koncessionsrenskötseln ............................... . 56 4Ekonomiska och andra effekterav mina förslag........ 58 5Upprättade lagförslag......................................... 59 6Specialmotivering.............................................. . 59 6.1Rennäringslagen ....................................... . 59 6.3Lagen om vissa torvfyndigheter .................... 67 8Beslut .......................................................... . 67 Bilaga1 Sammanfattning av samerättsutredningens delbetänkande (SOU1986: 36) Samernas folksrättsliga ställning 68 Bilaga2 Sammanfattning av samerättsutredningens huvudbetänkande (SOU 1989:41)Samerätt och sameting, såvitt avser renskötselnsrättsliga ställning...................... 73 Bilaga3 lagförslag såvitt avser renskötselns rättsligaställning ...................................... .. 82 Bilaga 4 Sammanfattning avlantbmksstyrelsens rapport (1989:4) Frågorom samebyarnas organisation, funktion och ekonomi (Förslagav rennäringsgrappen)..................... 98 Bilaga 5 Rapportenslagförslag................................ 102 Bilaga6 Sammanställning av remissyttranden över lantbruksstyrelsens rapport (1989:4)Frågor om samebyarnas organisation, funktion och ekonomi (Förslag av rennäringsgrappen)..................................... 104 Bilaga 7 De remitteradelagförslagen........................ 127 Bilaga 8 Lagrådetsyttrande................................... 137 Tryckeri, 1990 143