prop · GE0329 · 1990-12-31 00:00:00 — Härav svaradeexportkreditgarantierna, som handhas av exportkreditnämnden, för 31,5 miljarderkronor. verksamhet omfattas dock inle av de här presenteradeförslagen. Riksgäidskontoret är sett tiff garanlibeloppens sammanlagda storlek den dominerande garanlimyndighelen.Kontorets största engagemang har avsett garantier till den svenskavarvs- och rederinäringen; dessa garantier är dock nu under avveckling. Hämtöverhar att svara för statens garantigivning i fråga om bl.a.investeringar i utvinning, transport och lagring av olja, kol och naturgas.Vidare utfärdar och administrerar riksgäidskontoret garantier i form av gmndfondförbin-delserför vissa finansieringsinstitut, bl.a. hypoteksinstituten. tillsatteskreditgarantiutredningen för att utarbeta ett förslag till en enhetligförordning för verksamheten med statliga kreditgarantier. Året därefter fickutredningen genom tilläggsdirektiv i uppgift att behandla bl.a. frågan omstatligt stöd i form av lån till företag. Frågorna redovisades i belänkandet (SOU1987:29) Stöd till näringslivet, som innehåller en redogörelse över vilkamyndigheter, förutom och exportkreditnämnden, som utfärdaroch administrerar statliga kreditgarantier och lån. De förslag utredningenpresenterade resulterade i en ny förordning om statligtstöd lill näringslivet (SFS 1988:764). Förordningen innebär bl.a. Prop.1990/91:29 all statligt stöd i form av garanti, lån eller bidrag skall lämnasendast om finansieringsbehov inte kan läckas genom marknadens kreditinstitut.Vidare skall statliga kreditgarantier normall inte läcka avkapitalskulden; del långivande kreditinstitutet förutsätts bära resten avkreditrisken. För att täcka statens kostnader för administration och förförluster på grund av beviljade garantier skall långivaren i förskott lillstaten betala en åriig avgift om av den garanterade kapitalskulden. Riksrevisionsverkelfick 1985 i uppdrag av regeringen alt utarbeta ett ADB-baseralredovisningssystem för verksamheten med statliga kreditgarantier. Systemet(system KG) är uppbyggt så atl de myndigheter som beviljar kreditgarantiersjälva lägger in garantiramar och utfästelser, medan långivarna står föruppdatering av uteslående låneskuld. Systemet skapar förutsättning för ensnabbare och säkrare redovisning av de totala statliga garantiåtagandena. Detär nu i drift och myndigheterna arbetar med att uppdatera systemets register. Statligtstöd till näringslivet genom lån lill enskilda företag över statsbudgeten är beloppsmässigtav mindre omfattning än de statliga kreditgarantierna, men de totala lånenuppgår likväl till betydande belopp. Den totala lånefordran var . Etl tiotal myndigheter redovisarstatliga lån och administrerar dessa. Skälenför mitt förslag: finns del ingen myndighet som har till uppgiftatl samordna garantivillkor och följa upp den samlade statliga kredilgarantigivningen.En samlad redovisning av kostnaderna för den statliga garantigivningen saknas.Området är till följd härav svåröverskådligt och fömtsättningama för all kunnagöra rikliga och väl avvägda bedömningar vad gäller användningen av statligakreditgarantier är inte tillfredsställande. Riksgäidskontoretär en central myndighet för statens finansförvaltning. Inom kontoret, som ärden dominerande garantigivande myndigheten, finns dessutom kompetens förutformning av garanlivillkor och bevakning av statens intresse undergarantiernas löptid och i samband med infrianden. Statliga kreditgarantier är iallmänhet elt alternativ till direkt statlig utlåning, eftersom det är garantinsom möjliggör alt låntagaren kan erhålla medlen på marknaden. Genom dettasamband mellan långivning och garantigivning, och genom atl riksgäldskonioreihar kompetens på bägge dessa områden, är det enligt min mening både lämpligtoch naturligt att riksgäldskoniorei får elt övergripande ansvar för samordningoch uppföljning av de statliga kreditgarantierna. Medanledning av den kritik mol riksgäldskommilténs förslag som statskontoret ochriksdagens revisorer framfört vill jag framhålla alt det är angelägel alltillräckliga resurser avdelas för en övergripande uppföljning av verksamhetenmed statliga kreditgarantier. Garantivolymen kommer atl uppgå till betydandebelopp under lång lid framöver. Eftersom uppföljningen inte ärtillfredsställande är del lämpligt att riksgäidskontoret möjligtpåbörjar den av mig föreslagna verksamheten. Delutvidgade ansvar för den statliga kredilgarantigivningen som riks gäldskontoret enligt milt förslag kommer atl få innebär naturligen att 29 kontoretinledningsvis måste göra en kartläggning av existerande garantier Prop.1990/91: 29 och de villkor som gäller för dessa. kan viddetta arbete begagna sig av del av framtagnaredovisningssystemet för kreditgarantierna. Riksgäldskontoretoch bör samarbeta i olika frågor som rör kredilgarantiverksamheleninom staten. Tills vidare bör arbetsfördelningen dem emellan kännetecknas avatt ansvarar för frågor som rör redovisning och revision,medan riksgäidskontoret ansvarar för samordning av garantivillkor ochuppföljning av kostnader för garantiverksamheten. I sammanhanget vill jagerinra om atl regeringen har meddelat direktiv (dir. 1990:19) till enutredning som skall se över verksamheten vid de s.k. stabsmyndigheterna,däribland . Dess uppgifter i fråga om redovisning av kreditgarantierkan komma atl beröras av översynen. Iriksgäldskontorets uppgift bör ingå att utfärda föreskrifter och allmänna rådför garantigivning och uppföljning samt att la initiativ till utbildningsinsatserpå området, och därmed bl.a. bidra till all bestämmelserna i förordningen omstatligt stöd till näringslivet effektiviserar den statliga garantigivningen.För närvarande utfärdar flera av de myndigheter som handläggerkreditgarantiärenden egna allmänna råd. Del är en angelägen uppgift alt görahanteringen av kreditgarantier mer enhetlig. En bearbetning av befintliga rådbör därför göras med utgångspunkten att de allmänna råd som utfärdas av riksgäldskonioreipå del här området skall vara tillämpliga för samtliga utfärdare av garantier. Delär vidare angeläget att aktivt följer upp kostnaderna förden statliga kredilgarantigivningen. Riksgäldskonlorets uppgift bör bl.a. beståi att gruppvis för garantier med samma ändamål eller enskilt för störregarantier följa utvecklingen av garantivolymer, intäkter från garantiavgifter,kostnader för infrianden saml intäkter från återvinningar. Jag berör i nästaavsnitt möjligheterna av att de kunskaper som riksgälds-kontoret inhämtar genomdenna verksamhet kan användas som underlag för förslag om differentiering avprissättningen på statliga kreditgarantier. Förstatliga lån till näringslivet finns av samma skäl som för statliga kreditgarantieretl behov av samordning av villkor och uppföljning av verksamheten. Även på dellaområde är enligl min uppfattning lämpligt att utföra dennauppgift. Informationsbehovet är här större än på kreditgaranliområdet,eftersom del inte finns någol informationssystem för statliga lån tillnäringslivet av samma slag som det tidigare nämnda systemet förkreditgarantier. Riksgäldskonloretsuppgifter atl utfärda föreskrifter och allmänna råd bör därför även omfattastatliga lån till näringslivet, i första hand lån som lämnas och har lämnatsgenom anslag över statsbudgeten. Riksgäidskontoret bör även för grupper av lånmed samma ändamål eller enskilt för större lån följa utvecklingen avlånevolymer, ränteintäkter och eventuella kostnader genom avskrivningar avlånefordringar. Avsiktenmed all riksgäldskoniorei ges i uppgift all följa utvecklingen av statliga kreditgarantier och lån lill näringslivet är atl de kunskaper som därmed inhämtas ska bidra till alt effektivisera användningen av dessa 30 Om riksgäidskontoretser möjligheter till cflTektiviseringar som förutsätterförfattningsförändringar bör riksgäldskoniorei naturiigtvis anmäla detta lillregeringen. Riksgäldskonloretsuppföljning av kostnader för statlig garantigivning bör således avrapporteras tillregeringen när uppföljningen visar alt villkoren för garantigivningen behöveromprövas. Dessutom bör riksgäidskontoret regelbundet redovisa den statliga garantigivningensomfattning och hur den fördelas på garantier för olika ändamål samt vilkakostnader och intäkter garantigivningen medför. Uppgifter av denna karaktärredovisas i budgetpropositionen. bör svara förunderlagsmaterial till denna redovisning. 6.2 Den ekonomiska styrningen av kreditgarantiverksamheten Mitt förslag:Statliga kreditgarantier bör beläggas med avgift som slår i proportion till denekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten för avgiftsnivånskall vara all avgiften skall täcka förväntade kostnader för kreditgarantinsamt hanteringskostnader. Kommitténsförslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: påpekar atl elt garantisystem med kommersiella villkor, dvs. etlsjälvbärande system där risktäckande avgift las ul, kan medföra all garantiernablir ointressanta för företagen. Kommitténs förslag innebär då att staten avhändersig ett medel att påverka företagens beteende i för samhället önskvärdriktning. anser atl den föreslagnakreditgarantiverksamheten i praktiken utgör ren bankverksamhet. Den bör därfördrivas i andra former än en statlig myndighet för att bli effektiv ochkonkurrenskraftig. Skälen för mitt förslag:Sedan etl flertal år har inriktningen av den statliga kredilgarantigivningenvarit en ökad avgiftsbeläggning i syfte all åstadkomma täckning av statenskostnader för verksamheten. Med lagen (1988: 777) om avgifter för vissastatliga garantier togs ytteriigare ett steg i denna riktning. Genom lageninfördes nämligen avgiflsplikl för tidigare avgiftsfria statliga garantier, sombeviljats före den , enligt vissa författningar. Avgiften, som skallbetalas , är enligt lagen avsedd att läcka statens kostnader föradministration och förluster på grund av garantierna i fråga, dvs. en självkoslnadsprincip.Avgiftsunderlaget utgörs av utestående kapitalskuld per den varje år.Med stöd av bemyndigande i lagen har regeringen i en särskild förordning (SFS1988:778) fastställt avgiften till I % av avgiftsunderiaget. Kretsen avförfattningarom statligt stöd som omfattas av den angivna lagen har nyligenutökats (prop. 1989/90:150 bil. I, Fiu 40, SFS 1990:611). proposition vari lagförslaget lades fram (prop. 1987/88:150 bil. 1) framhöllsatl avgiftssättningen bör göras med utgångspunkt i en helhetssyn påden statliga garantigivningen, dvs. att garantigivningen ses som etl Prop.1990/91:29 verksamhetsområde inom vilket kostnadsläckning skall gälla. Detanmärktes att varje näringsgren i och för sig inte behöver vara kostnadsläckandeutan att det viktiga i stället är att bedöma kostnadstäckningen inom helaverksamheten. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade finansutskottet(FiU31) sin tillfredsställelse över att den statliga kreditgarantiverksamhetenskulle göras mer affärsmässig och atl statens risker skulle minskas. Denovan nämnda lagen om avgifter för vissa statliga garantier omfattar endast endel av den statliga garantigivningen. För andra garantier, exempelvisgrundfondförbindelser, uttas lägre avgifter. Det finns även statliga garantiersom är avgiftsfria. Möjligheternaatt differentiera garantiavgifter på gmndval av de kostnader garantiernaåsamkar staten har varit små på gmnd av ofullständig information om utfall vadgäller förluster m. m. I och med att ges i uppdrag atl följautvecklingen på detta område kommer informationen framgent atl förbättras. Riksgäldskontoretsarbete med uppföljning av statliga kreditgarantier skapar goda förutsättningarför att bygga upp en kompelens inom riksgäidskontoret vad gäller att bedöma derisker som är förenade med garantigivning. bör prioritera ensådan kompetensuppbyggnad. Kompetensen bör användas dels i den egnaverksamheten med garantigivning, dels för att öka effektiviteten i statlig garantigivningi allmänhet. Riksgäldskommitténanför atl del är en angelägen uppgift alt komma fram till en prissättning avsamtliga statliga kreditgarantier som bättre svarar mot de ekonomiska riskersom kan föreligga för staten i samband med garantigivningen. Jag delar dennauppfattning. Affärsmässigheten i den statliga kredilgarantigivningen bör ökaspå sikt exempelvis genom atl några olika avgiftsnivåer tillämpas. Kostnadernaför del statliga engagemanget för ett garanlislag resp. en enskild störregaranti kan därmed tydliggöras, vilkel skapar förutsättningar för en bättreprioritering mellan olika statliga åtaganden. Enligtmin mening bör därför riksgäidskontoret, när kunskap vunnits om de kostnadersom är förenade med skilda garantislag, verka för att garantiavgifternadifferentieras med utgångspunkt i de kostnader som garantierna kan förväntasåsamka staten. Riksgäldskoniorei bör därvid underställa regeringen förslag omdifferentierade garantiavgifter. har påpekat att en prissättning av garantier som baseras på deekonomiska risker som garantierna medför kan komma att minska garantiernasanvändbarhet som etl medel att påverka samhället i önskvärd riktning. Med denav mig föreslagna arbetsordningen får regering och riksdag tillfälle att göraen avvägning av dessa faktorer. anser atl den föreslagna kreditgaranti- verksamheten i praktiken utgör ren bankverksamhet. Jag delar inte denna uppfattning. Del finns visserligen betydande likheter genom all full kost nadstäckning skall eftersträvas, men del är inte lämpligt atl ställa exakt samma krav på den statliga garantiverksamheten som på privat affärsverk- 32 Den statligagarantiverksamheten är av sådan art att riskerna kan komma att koncentreras lillenskilda näringar eller projekt, vilket vore acceptabeh i en kommersiellverksamhet endast om återförsäkring tillämpades. Jag har inte för avsikt att föreslåatt de risker som statlig garantigivning innebär för staten skall återförsäkras. 6.3 Beslut om vissa kreditgarantier Mittförslag: Beslul om statlig kreditgaranti för lån i utländsk valuta eller lån isvenska kronor på utländsk marknad skall oberoende av garaniibeloppets storlekfattas av . Beslulom statlig kreditgaranti för lån i svensk valuta på den svenska marknaden somavser betydande belopp skall fattas av , om ej annat bestäms särskih. För exportkredit-och fartygskredilgarantierna föreslås ingen förändring av gällande regler. Kommitténsförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Endast några remissinstanser uttalar sig om kommitténs förslag i de berördafrågorna. vill ha en allmän bestämmelse (i sin instmktion)som ger kontoret rätt att till regeringen hänskjuta frågor om riskprövningbeträffande kreditgarantier. Kammarkollegiet anser vad gäller störrekreditgarantier i svensk valuta på svensk marknad att kompetens förriskprövning ej bör byggas upp inom riksgälds-kontoret på grund av att antaletärenden kan förväntas bli mycket begränsat. Skälen för mitt förslag:På de internationella kreditmarknaderna prissätts lån som garanteras avsvenska staten så gott som uteslutande mot bakgmnd av att statlig garantiföreligger. Det finns därigenom inget egentligt skäl lill atl ett sådant lånskulle bli dyrare än en motsvarande upplåning med svenska staten som låntagare.Ett lån som är garanterat av den svenska staten är i normalfallet ett fullgottsubstitut för ett lån till staten. Delta samband mellanstatens egna lån och lån garanterade av staten medför att det är angeläget attprissättningen av del garanterade lånet i så liten utsträckning som möjligtskiljer sig från den som staten själv skulle möta för ett likartat lån vidsamma tidpunkt och på samma marknad. Om det garanterade lånet utan egentligtskäl skulle bli dyrare än ett statligt lån ger detta fel signaler om priset påden svenska statens lån, vilket riskerar att fördyra statens egenutlandsupplåning. Dessutom föreligger ennära koppling mellan de övriga avtalsvillkoren i statens lån på utländskmarknad och statligt garanterad utlandsupplåning. Jag har i avsnitt 5.2.5 omsamråd med riksgäidskontoret vid affärsverkens upplåning på utländsk marknadnämnt atl riksgäldskoniorei har lagt ned ett betydande arbetepå att få till stånd enhetliga och lämpliga avtalsvillkor i dess egnautlandslån. På grund av de krav som ställs på utformningen av internationellakreditgarantier återfinns vissa av 3 1990/91. 1 .saml Nr 29 dessavillkor såsom eftergift av immunitet, jurisdiktionsklausulen och Prop.1990/91:29 för staten handlingsbegränsande villkor, s.k. negativa klausuler ide statliga garantierna. En samordning av dessa villkor är viktig. Även devillkor som rör uppsägningsräll för lån med statlig kreditgaranti bör utformasmed hänsyn lill hur villkoren kan påverka statens egen utlandsupplåning. Riksgäidskontorethar stor erfarenhet av upplåning på internationella kreditmarknader och därmedväsentlig kunskap om utformning av lånevillkor. Enligl min mening bör därförbeslut om statlig kreditgaranti för lån i utländsk valuta eller lån i svenskakronor på utländsk marknad fattas av , som därmed får delerforderliga inflytandet på utformningen av låne- och garanlivillkor.Bestämmelser för affärsverkskoncernernas upplåning på utländsk marknad harbehandlats i avsnitt 5.2. Förbeloppsmässigt stora garantier avseende ett eller flera lån i svenska kronor påden svenska marknaden bör riksgäldskonlorets roll utökas. Jag delar kommitténsbedömning att företagsekonomiska överväganden bör användas i ökad utsträckningvid statlig garantigivning. kompelens på delta områdekommer successivt all byggas upp genom de uppgifter rörande samordning och uppföljningav kreditgarantier som jag behandlat i avsnitt 6.1. Det är därför lämpligt atl riksgäidskontoretbeslutar om kreditgarantier för projekt med potentiellt stora ekonomiska följderför staten. Denna allmänna inriktning bör dock ej utesluta att annan myndighetges i uppgift att besluta även om (Större garantier om detta i det särskildafallet är motiverat, exempelvis av syftet med garantin. Mednuvarande penningvärde bör, enligt min uppfattning, gränsen för vad som kanbetraktas som beloppsmässigt stora projekt ligga mnt 50 milj. kr. Det böröverlåtas på regeringen att närmare bestämma var denna gräns skall sättas. Förstora kreditgarantier som ligger inom annan myndighets ansvarsområde börmyndigheten lämna över garantiärendet med ett eget yttrande lillriksgäldskontoret för beslut. Därigenom säkerställs all den andra myndighetenskompelens på sakområdet tas lill vara, som riksgäldskonloretsövergripande bedömning av de ekonomiska risker som är förenade med garantinkan komma lill uttryck vid bestämning av garantivillkoren. För de garantiersom beslutar bör vidare den löpande förvaltningen avgarantierna handhas av om inte kontoret och den andramyndigheten träffar överenskommelse om att viss garanti skall förvallas av densenare. Förslagetfår till följd att arbete med garantiärenden minskar,eftersom vissa garantier, som enligt nuvarande ordning skall beslutas avregeringen, överflyttas till riksgäidskontoret. Det är enligt min meningpositivt att regeringen avlastas förvaltningsuppgifter. Isamband med statlig garantigivning kan det uppkomma situationer då ekonomiskt motiverade krav på förhållandevis höga garantiavgifter måste vägas mot syftet med det stöd som en statlig kreditgaranti utgör. Riksgälds kontorets bedömning av garantin bör dock grundas på de ekonomiska risker den medför. 1 de fall genom bestämmelser i för fattning är förhindrat atl besluta om garanlivillkoren, exempelvis vad 34 gäller garantiavgiftensnivå, och finner atl de risker som är förenade med garantinej kan balanseras av garantiavgiften eller genom utformning av andra garantivillkor, bör riksgäidskontoret ha rätt alt lämna över ärendet till regeringen.Den slutliga prövningen, med en avvägning mellan ekonomiska och andra faktorer,får i dessa fall göras av regeringen. Exportkreditgaranlierna berörs inte avmina förslag. Vidare undantas fartygskreditsystemet. Fartygskrediterna är underavveckling och del finns därför inte skäl atl göra några förändringar i dengällande ordningen för dessa. 7 Den statliga betalningsverksamheten Mitt förslag: Riksgäldskonioreiskall följa bmttoflödet av de statliga betalningarna och vid behov lämnaförslag lill regeringen på ändringar i regler för statliga inbetalningar ochutbetalningar för alt därigenom effektivisera den statliga belalningsverksamheten. Kommitténsförslag överensstämmer med mitt. Kommittén föreslår vidare atl en utredningtillsätts för atl klargöra fördelningen av ansvar mellan riksrevisionsverkeloch vad gäller statliga betalningar. Remissinstanserna: Riksbanksjullmäktige,bankinspektionen, statskontoret och revisorer delar uppfattningenatt en utredning av ansvarsfördelningen mellan och riksgäidskontoretbehöver göras. Bakgrunden till mittförslag: svarar för statens upplåning bl.a. i syfte att se lillatt medel finns tillgängliga för statens betalnings-verksamhet. För att skötaupplåningsuppgiften gör prognoser över statligainbetalningar och utbetalningar. För prognoserna utnyttjas bl.a. informationur del statliga betalningssystemet. Prognoserna är framförallt inriktade pånettoflödet av de statliga betalningarna på kort sikt, från lill någramånader. Riksrevisionsverketförvaltar det statliga betalningssystemet och kontrollerar statsverketscheckräkning med anslutna postgirokonton. Vidare svarar riksrevisionsverkel förutvecklingen av betalningssystemet och beslutar i frågor som gälleranvändningen av skilda betalningsvägar. arbete syftar bl.a.till att ge statliga myndigheter goda förutsättningar för en effektivekonomiadministration. Även riksrevisionsverketanvänder information ur det statliga betalningssystemet för prognosändamål.Riksrevisionsverkets prognoser behandlar dock huvudsakligen statsbudgetensulfall och har ofta en längre tidshorisont än prognoser. Prognosverksamhelenvid riksrevisionsverkel har en väsentligt större omfattning än den vid riksgäidskontoret. 1 1990 årsbudgetproposition (1989/90:100 bil. 9 s. 40) föreslogs, med hänvisning tillriksgäldskommitténs betänkande, att två tjänster tillförs riksgäidskontoretför arbete med analys och uppföljning av statens kassa- Prop. 1990/91:29hållning. antog förslaget (FiU 33) Skälenför mitt förslag: Riksgäldskoniorei har som central uppgift all genom upplåning så elfekli vt som möjligt tillhandahålla medel för all läcka statens utgifter. I begreppet effektivitet ligger all göra så exakta beräk ningar som möjligt av medelsbehovel dag för dag i syfte atl minimera statens räntekostnader. Del gör alt riksgäidskontoret har anledning all ' ägna särskild uppmärksamhet ål de aggregerade medelsflödena till och från staten. Jag finner del därför lämpligt att riksgäidskontoret, som genomför statensupplåning och förvallar statsskulden, också får ett ansvar för att bevaka altstatens betalningsflöden sker på ett sätt som medverkar lill en godkassahållning i staten och därmed minskar statens räntekostnader. Riksgäldskontoretsarbete med effektivisering av del aggregerade statliga betalningsflödet kaninnebära all verkar för tidigareläggning av inbetalningareller senareläggning av utbetalningar, eller utjämning av betalningsströmmaröver tiden. Möjligheterna atl förbättra kassahållningen begränsas dock vadgäller de stora in- och utflödena av att tidpunkter för uppbörd ochutbetalningar i stor utsträckning styrs av regler som har beslämts avriksdagen. Dessa regler har lagts fast . Det kan därför inletas för givet att avvägningen av de aggregerade betalningsflödena är den meständamålsenliga. bör därför föreslå regeringen regeländringari de fall man bedömer att lösningar, som totalt sett är bättre än de rådande,är möjliga att uppnå. Båderiksgäldskontoret och kommer med mitt förslag att hauppgifter i anknytning lill de statliga betalningarna. Riksgäldskonloretsuppgift blir alt, som jag har beskrivit, på olika sätt verka för alt de aggregeradestatliga betalningarna sköts effektivt. Riksrevisonsverkels uppgift är attbidra till alt statliga myndigheter har tillgång till elt effektivtbetalningssystem som ger förutsättningar för all myndigheternas kassahållninghåller god standard saml att verka för all redovisning och revision är av högkvalitet.