prop · GE03154 · 1990-12-31 00:00:00 — Verksamheten regleras i fondkommissionslagen (1979:748). Re geringen har i prop. 1990/91:142 om handel och tjänster på värdepappers marknaden, m. m. föreslagit bl. a. en lag om värdepappersrörelse som 38 Lagförslaget innehåller regler för företag /91: 154 som yrkesmässigt tillhandahåller tjänster påvärdepappersmarknaden. Ipropositionen föreslås bl.a. följande. Tillstånd att bedriva värdepappersrörelsefår ges till aktiebolag, bankinstitut och utländska företag förkommissionshandel, förmedling, egenhandel, förvaltning eller medverkan videmissioner. Sådana företag värdepappersinstitut utgör vad som brukar kallasmellanhänder på värdepappersmarknaden. Det är som regel till dessa som enkapitalplacerare vänder sig när han vill köpa eller sälja finansiellainstrument. För att underlätta värdepappersrörelsen kan ettvärdepappersinstitut få tillstånd att ta emot medel på konto och att lämnakredit mot betryggande säkerhet. För svenska värdepappersinstituts innehav avfinansiella instrument skall, utifrån företagets kapitalbas, regeringen ellerbankinspektionen bestämma s. k. risknivåer. Från dessa risknivåer undantasorganisationsaktier och bankers innehav av obligationer, förlagsbevis ochandra fordringsbevis avsedda för den allmänna marknaden. Svenskavärdepappersbolag, som bedriver egenhandel eller medverkar vid emissioner samtde som tar emot inlåning skall ha kapilalläckning för sina placeringar ochgjorda ålaganden. Despecialistfunktioner som t. ex. den långfristiga bostadskreditgivning-en ellerfondkommissionsverksamheten kan sägas utgöra, hänförs således traditionelltlill särskilda institut pä marknaden med sinsemellan relativt klaraskiljelinjer. Som ett inslag i den finansiella utvecklingens fortskridande hardessa verksamheter och bankverksamhet dock till vissa delar kommit att glidain i varandra, vilket f n. skapar gränsdragningsproblem. De finansiellainstmmenten har i viss utsträckning ändrat karaktär och blivit mer enhetliga.På placeringssidan sker därmed förändringar i riktning mot en allt störrelikformighet mellan finansinstituten t.ex. beträffande penningmarknadsaktiviteterna.Även det faktiska tjänsteutbudet uppvisar i vissa fall betydande likhetermellan institut som regleras på olika sätt med utgångspunkt i resp.associationsform. Någon klar gräns mellan bankernas och finansbolagensfinansieringsverksamhet är exempelvis svår att dra, vilket framgått av dentidigare översikten. Liknande gränsdragningsproblem gör sig gällande mellanbanker och försäkringsbolag på grund av likheter beträffande bl. a. mottagandeav sparmedel från allmänheten, förmögenhetsförvaltning och kreditgivning i olikaformer. Försäkringsbolagensverksamhet regleras främst i FRL. För att driva försäkringsrörelse krävstillständ, koncession, som meddelas av regeringen. Ett försäkringsbolag kanvara antingen aktiebolag eller ömsesidigt bolag. Ett försäkringsbolag får intedriva annan rörelse än försäkringsrörelse. Direkt livförsäkringsrörelse fårinle heller förenas med försäkringsrörelse som avser annat änpersonförsäkring. Försäkringsbolagen är de största enskilda ägarna av bl. a.fastigheter och aktier. utgör därför ett viktigt led iförsäkringsbolagens verksamhet. a. regler som syftar till att försäkringsbolagen skall kunna fullgöra sina förpliktelser mot försäkringstagarna. Det finns inga uttalade krav på minimikonsolidering i ett försäkringsbolag. Bolagen skall emellertid som en skuldpost i balansräkningen redovisa sina åtaganden enligt ingångna försäkringsavtal, de s.k. försäkringstekniska skulderna. För livförsäkring harkravet pä soliditet fått ett mera allmänt och principi- Prop. 1990/91:154ellt uttryck i bestämmelserna om de grunder som skall finnas för bl.a.beräkning av och premiereserv. Bolagens skyldighet att tecknaåterförsäkring anknyter också till solidiletsprincipen. Etlklart uttryck för solidiletsprincipen återfinns även i bestämmelserna om attett belopp motsvarande de försäkringstekniska skulderna för livförsäkringalllid skall redovisas i vissa slag av tillgångar. Livförsäkringsbolagensmöjligheter att placera sina tillgångar har här begränsats med hänsyn tillkravet på trygghet för försäkringstagarna. De slag av tillgångar som godtastill täckande av försäkringstekniska skulder för livförsäkring ulgörs främst avobligationer och vissa andra skuldförbindelser samt av försäkringsbolagens egnafasligheter. Ett belopp motsvarande högst tjugo procent av deförsäkringstekniska skulderna för egen räkning, dvs. efter återförsäkring, fåremellertid redovisas i andra tillgångar än de angivna, dock inte i aktier.Beträffande aktieförvärv gäller för alla försäkringsbolag den s. k.femprocentsregeln. Denna regel kan anses vara ett utflöde av förbudel mot annanrörelse. Den innebär att ett försäkringsbolag inte ulan medgivande avförsäkringsinspektionen får äga större andel av aktierna i ett enskiltaktiebolag än som svarar mot ett röstetal om högst av rösterna församtliga aklier. Del finns dock inget hinder mot att äga en större andel avaktiekapitalet. Kontrollenav all de finansiella instituten följer gällande lagstiftning och bestämmelseråvilar två tillsynsmyndigheter, bankinspeklionen (banker, finansbolag,kreditaktiebolag, hypoteksinstitut och fondkommissionsbolag) ochförsäkringsinspekiionen (försäkringsbolag). på den organiserade marknaden räknar man vanligen intevärdepappersfonder, olika investmentföretag eller statliga utvecklingsfonderoch lånefonder. Hit räknas dock allmänna pensionsfoti-den (AP-fonden) som ärden största institutionella placeraren på kapitalmarknaden. AP-fondenstillgångar i form av obligationer och andra räntebärande instrument samtaktieinnehav förvaltas av totalt lio fondstyrelser. Verksamheten finansierastill övervägande del av arbetsgivaravgifter och förvaltningen regleras genom ensärskild lag med reglemente för pensionsfonden. Redogörelsenhar tagit sikte på de kategorier av institut som verkar påkapitalmarknaden med olika legala rättigheter och skyldigheter kopplade tillresp. Som framgått påverkas den inbördes rollfördelningenbl.a. av rörelseregler och kapitaltäckningskrav. Likaså bidrarauktorisalionsbestämmelser till att hänföra vissa verksamheter lill särskildainstitut, då främst beträffande inlåning av pengar, kommissionshandel,långfristig upp- och utlåning samt försäkringsverksamhet. Tillbilden hör dock att olika verksamheter kombineras i konstella tioner av moder/dotterföretag i traditionella koncernbildningar eller av olika systerföretag kopplade till etl gemensamt holdingbolag. Härvid öpp nas nya kombinationsmöjligheter dels i form av renodlade finansieUa 40 koncerner, dvs.bankkoncerner eller andra konstellationer som uteslutande Prop. 1990/91:154omfattar finansiella institut, dels s. k. blandade koncerner där etl ellerflera av dessa institut kombineras med icke-finansiella företag, l.ex.industriföretag. Uttryckligalagbestämmelser om koncernbildningar på kapitalmarknaden finns f n. bara förde fall bankers ägarförhållanden är berörda. Fr.o.m. gäflerregler om att en bank får ingå som dotterbolag i en koncern endast om en annanbank är moderbolag. Undantag från huvudregeln att endasl bank får äga bank kankomma i fråga i de fall moderföretaget är ett holdingbolag och de övrigasysterföretagen är kreditinstitut vilka utövar en verksamhet som kan anses varaförenlig med bankrörelsen. Nuvarande lagstiftning utesluter således att bankeringår i koncernförhållanden med industriföretag eller liknande icke-finansiellaaktörer. Även den typ av kapitalförvaltning som försäkringsinstituten bedriverhar betraktats som "bankfrämmande", vilket medfört att engränslinje upprätthållits mellan försäkringsbolagen och bankerna vad gällerdirekta ägarförhållanden eller holdingbolagskonstruklioner. Därmed kan bankerf n. kombineras endast med fondkommissionsbolag, finansbolag ochkreditaktiebolag, varvid koncernens samlade reglering anpassas efter derelativt strikta krav som gäller för bankrörelsen. I departementspromemorianBranschglidning i den finansiella sektorn, föresläs utvidgade möjligheter tillintegration mellan försäkringsbolag, banker och andra finansiella företag. Deicke-finansiella företagen har betydligt fler kombinationsmöjligheter inomramen för de blandade koncernerna där t.ex. produktion, finansförvaltning, finansieringsverksamhetoch kapitalförvaltning i vid bemärkelse kan sammanföras genom direktaägarinsalser. Eftersom en bank inte kan ingå i en icke-finansiell koncern kaninte heller mottagande av inlåning på räkning ingå bland koncernensaktiviteter. Alla övriga finansiella funktioner kan dock i princip täckas in.Kreditmarknadslagsliftningen blir främst styrande för var och hur verksamheteroch tillsyn bedrivs, dvs. reglerna kan i slörre utsträckning sägas påverkautformningen av organisa-liotis- och redovisningslösningar på marknaden änexempelvis en koncerns samlade finansiella funktioner. 2.2 Skyddsintressena på kreditmarknaden Föratt de finansiella instituten skall kunna fullgöra sina grundläggandeuppgifter, all omfördela sparande och risker resp. skapa likviditet ochupprätthålla ett fungerande betalningssystem, måsle det existera en välfungerande marknad. Det förutsätter i sin tur en effekliv konkurrens och en höggrad av flexibilitet. med stora förändringar i de yttreverksamhetsbetingelserna blir systemets flexibilitet avgörande för marknadenseffektivitet och förmåga att lösa de grundläggande uppgifterna. Påkreditmarknaden liksom på andra marknader finns det olika slag av marknadsbrister som begränsar förmågan att fullgöra marknadens uppgif ter. Informationsproblem är förbundna med alla former av kreditgivning. Problemen kan leda tillatt sparandet och riskerna fördelas på ett ineffek- Prop. 1990/91; 154 tivt ochför samhället oacceptabelt sätt. Vissa kategorier av långivare (insättare) kantvingas bära risker som är svåra att bedöma eller hantera. En annan tänkbarkonsekvens är att det uppstår en koncentration till ett fåtal stora aktörer påmarknaden och en mindre effektiv konkurrens. Den här typen av problem gör attdet finns ett behov av offentligrättslig reglering för att öka effektivitetenpå marknaden och skydda vissa aktörer. Ävenbortsett från marknadens brisler finns ett behov av reglering för att marknadenskall kunna fullgöra den mycket viktiga uppgiften alt upprätthålla ett välfungerande betalningssystem. Betalningssystemet kan liknas vid en kollektivvara, dvs. en vara som ulgör en allmän nyttighet som kommer alla tillgodo,oavsett vem som betalar för den. De privata aktörerna på marknaden kan inteförväntas ha möjlighet alt beakta vilka effekter deras agerande får påbetalningssystemet. Detta medför atl det finns en risk för att marknaden inteförmår upprätthålla ett stabilt betalningssystem i avsaknad av reglering. Etleflektivt och stabilt betalningssystem är av avgörande belydelse föreffektiviteten och stabiliteten i hela ekonomin. Därför är skyddsintressena påkreditmarknaden i första hand knutna till belalningssystemfunktionen. Elleffektivt och stabilt betalningssystem förutsätter ett effektivt och stabiltbanksystem eftersom en stor del av betalningsströmmarna går över banksystemetvia bankernas inlåningskonton. Bankerna är emellertid känsliga för störningar idet avseendet att skulderna i form av inlåning är mycket likvida. De kandisponeras utan uppsägning. har tillgångarna i form av utlåning enlåg grad av likviditet. En bank kan därför drabbas av likviditetsproblem så attden inte kan fullgöra sina skyldigheter mot insältarna även om den i grunden ärsolvent. Om en enskild bank drabbas av problem kan det bland insättarna uppståmisstro mot andra banker så att hela banksystemet hamnar i en förtroendekris.Detta skulle ytterst kunna leda till att betalningssystemet kollapsade, vilketskulle få allvarliga konsekvenser för resten av ekonomin. Detkrävs således någon form av insällarskydd som skydd för stabiliteten i bank-och betalningssystemet. Del förutsätter alt det finns regler som begränsar deenskilda bankernas risklagande, t. ex. olika former av rörelseregler, ochregler om fördelning av risktagandet på ett rimligt sätt mellan insättarna ochövriga fordringsägare, t.ex. kapilalläckningsregler. Regler av det här slagetfungerar som ett förebyggande skydd, men det räcker inte för att garanterastabiliteten i banksystemet om en bank trots allt hamnar i svårigheler. Föratt förhindra atl det uppstår en kris i hela banksystemet till följd av att enenskild bank drabbas av belalningssvårigheter har tilldelatsmöjlighet att agera som "lender of last resort". Detta innebär attriksbanken kan ge speciella krediter till banker som fått likviditetsproblem.Denna funktion är inte avsedd att fungera som någon förlustgaranti för deenskilda bankerna, utan syftet är att förhindra att problemen sprider sig tillhela banksystemet. Blotta existensen av en sådan funktion bidrar till attstärka stabiliteten i bank- och betalningssystemet. Insättarskyddetbör först och främst vara ett systemskydd, men det 42 tillgodoser också behovetav ett konsumentskydd för insättarna ett Prop. 1990/91: 154 skydd av deenskilda insätlarnas medel. Det existerar, som tidigare framhållits, speciellainformationsproblem på kreditmarknaden, vilkel tillsammans med det faklum attmindre aktörer och enskilda hushåll har svårt att bedöma och hantera risker,gör att del finns elt behov av ett skydd för konsumenterna. Ett stabiltbanksystem ger insättarna tillgång till en fullt likvid och i det närmasteriskfri placeringsform. Konsumentskyddetpå kredilmarknaden är emellertid inte enbart knutet till stabiliteten i betdningssyslemet.Som på andra marknader har konsumenterna ett behov av skydd i sinavtalsrelation med den normalt starkare motparten. Detta skydd tillgodoses förinsätlarnas del främst genom bankinspektionens tillsyn. Behovetav ett konsumentskydd är i första hand knutet till de mindre aktörerna ochhushållen i egenskap av insättare, men eftersom de även uppträder som låntagarefinns det också ett behov av ett lånlagarskydd. Till skillnad fråninsättarskyddet, som i praktiken utformats så atl bankens förmåga att fullgörasina förpliktelser så långt möjligt blir stäfld utom tvivel, är motiven pålåntagarsidan i högre grad kopplade till det finansiella systemetsfunktionsduglighet i stort. Låntagarskyddet motiveras av de risker som finnsför att låntagarna hamnar i ett beroendeförhållande till långivarna. Eneffektiv konkurrens utgör här en förutsättning för en effektiv marknad.Låntagarskyddet har således i viss mån även karaktären av ett systemskydd. Iförlängningen av låntagarskyddet återfinns också mer aUmänna konsumentskyddsintressen.Med hänsyn lill den sociala och ekonomiska betydelse som kredilmarknaden harför allmänheten är det ett samhällsintresse att de finansiella institutensverksamhet inte drivs bara på ett ur stabililets-och soliditetssynpunkltillfredsställande sätt, utan också på ett godtagbart sätt frånkonsumentpolitisk synpunkl. Aspekterna kan här beröra marknadsföring,utformning av olika villkor, kreditprövning, integritetsskydd, tillgäng tillkorrekt information osv. Här är det inte främst de lagar som reglerarkreditmarknaden som är av betydelse utan i slället de civilrättsligakonsumentskyddande bestämmelser som återfinns i bl. a. konsumentkre-ditlagen. Inästan alla pågår en översyn av regler förvärdepappersmarknader och kreditinstitutens verksamheter. Förutsättningarnaför olika kategorier av institut har förändrats mycket snabbt. Lagstiftning ochtillsynsformer har sällan hunnit anpassas i takt med utvecklingen. De kriteriersom nu bildar utgångspunkien för förändringsarbetet rör de finansiellasystemens effektivilet och stabilitet. Närdet gäller marknadseffektivileten har myndigheter i olika länder i princip kunnat utgå från vedertagen ekonomisk teori om hur marknads mekanismer och konkurrensförhållanden bäst främjas, t. ex. på värdepap persmarknaderna. Mycket av den utveckling som ägt rum i Förenta Stater na och har här tjänat som förebild för andra länder. gemensamma drag avanpassning och styrning har mot denna bakgrund Prop. 1990/91:154 kunnatskönjas. Genomgående gäller exempelvis atl penningpolitiken orienteras om i mermarknadskonform riktning. Kvantitativa regleringar och ränteregleringar haravskaffats. Del finns vidare en tendens att ramarna för kreditinstitutensverksamhet vidgas. De traditionella gränserna mellan instituten luckras upp.Etableringshinder av olika slag avvecklas i syfte att marknaderna skall blieffektivare. Värdepappersmarknaderna vidareutvecklas, bl.a. genom ökatinformationsutbyte, teknisk samordning, introduktion av nya instrument och nyatekniker osv. Den finansiella rådgivningen gentemot förelag och hushåll växeri omfattning och betydelse. Närdet gäller de grundläggande strukturförändringarna på olika nationellamarknader, dvs. de förändringar som rör kreditinstitutens spelregler ochrollfördelningen inom de finansiella systemen, är bilden splittrad. Vägval ochlösningar bygger här i högre grad på ländernas skilda traditioner ochpolitiska värderingar än på ekonomiskt modelltänkande. Generellt gäller attmarknadsutvecklingen har gjort det svårare att behålla tidigareregleringssystem och avgränsningar mellan olika verksamhetsfält, men inte inågot land har marknadskrafterna tillåtits att verka fullt ut. Deländer som gjort analyser av kreditinstitutens olika funktioner i detfinansiella systemet har betonat vikten av att bibehålla en grundlägganderollfördelning uppbyggd kring bankerna. Detta med hänsyn till betalnings-ochkreditsystemets särskilda skyddsvärde och de krav på stabilitet ochfunktionsduglighet som genomgående ställs upp. Bankerna bildar normalt en kärnai betalningssystemen och i kreditgivningsprocessen och utgör därutöver enviktig kanal för penningpolitiken. IVästeuropa förekommer allmänt s.k. universella banker, dvs. banker som likt desvenska vid sidan av den traditionella in- och utlåningsrörelsen är engageradei värdepappersemissioner och handel med värdepapper på olika sekundärmarknader.I , och är bankerna omgärdade av betydligthärdare restriktioner. Instituten är i allt väsentligt specialiserade påegentlig bankverksamhet resp. värdepap-persverksamhel. Som skäl för dennaavgränsning anges vanligen att bankverksamhet och värdepapperslransaklioner harhell olika karaktär. 1 det senare fallet är det frågan om slörre risktagandenoch man har i dessa länder velat undvika de intressekonflikter som kan uppståmellan bankers utlåningsrörelse och värdepappershandel. flesta länder, inklusive vårl eget, kan dock bankerna direkt eller indirektvia olika organisationsbolag erbjuda ett myckel brett spektrum av finansiellatjänster. Härav följer också alt lagstiftningen och tillsynen nu i högre gradän tidigare fokuseras på hela bankkoncerner. Man försöker exempelvis utformarörelseregler och kapilalläckningsregler så alt de fungerar neutralt för olikakoncernbildningar. Så ställs t.ex. samma krav på egel kapital oberoende av vari organisationen en viss finansiell verksamhet görs. Därutöver måste tillsynenöver en finansiell koncern anpassas till den nivå som är adekvat för den mestskyddsvärda delen, normalt den bank som ingår i koncernbildningen. Strävanefter större organisationsfrihel och konkurrensneutralitet fram- 44 jas givelvis av att olikalegala restriktioner ulformas så likartat som möj- Prop. 1990/91; 154 ligt,oavsett vilken typ av institut eller koncerndel som är aktiv i en viss Om reglerna inte får en tillräckligt sammanhållen utformningtenderar marknadskrafterna att styra de finansiella flödena ochverksamheterna till förmån för de institut eller de marknadsavsnill somhar de mest liberala regelverken. Frågorsom rör ägandeförhållanden och maktkoncentration har fått ökad uppmärksamhet imånga länder. Det handlar exempelvis om bankers konlroll över andrafinansinstitut eller andra företag, allianser mellan banker ochförsäkringsbolag och farhågor för koncenlrationstendenser på kreditmarknadenlill följd av sammanslagningar och övertaganden. Det är således vanligt att reglerställs upp som anger vilken typ av företag banker får äga och som allmänlskiljer kreditgivning och försörjning med riskkapital åt på marknaderna.Eventuella band mellan banker och icke-finansiella företag på marknadernabygger således inte primärt på starka inbördes ägarförhållanden. Den västtyskamodellen framstår i detta sammanhang som etl undantag. Tyska banker utövar enbetydande kontroll över ickefinansiella företag i kraft av sina storaaktieinnehav. mån regler ställs upp som begränsar möjlighelerna att äga kreditinstitutgörs vanligen ålskillnad mellan ägandet av banker och av övriga institut. Dettaberor på bankmarknadens utpräglade särställning. Myndigheterna vill normalt hainsyn i vilka som äger banker även om det formellt saknas begränsningsreglereller uttryckliga krav på spritt ägande. I EGs andra banksamordningsdirektivfinns bestämmelser om prövning av lämpligheten hos ägare av större aktieposteri kreditinstitut. Definansiella systemens utveckling i olika länder har många gemensamma drag.Olikheterna är ändå påtagliga. Enskilda länder har ansett sig ha betydandefrihet att själva välja system och struktur. Detta gäller inte minst förFörenta Staternas del, där kreditmarknadens strukturregler länge legal påkongressens bord. Där har tillsynsmyndigheterna i viss mån föregripitlagstiftarna genom att ge banker dispenser från såväl förbudet mot interstatebanking, dvs. atl verka över delstalsgränserna, (Mc Fadden Act) som motbankernas deltagande i värdepappershandel (Glass-Steagall Act). Densenaste lidens stabilitelsproblem har å andra sidan understrukit vikten av altinte minsl de internationellt verksamma instituten bygger verksamheterna på enstörre bas av egel kapital. Delta ligger i linje med de överenskommelser somslutits mellan de slörre industriländernas centralbanker om en successivförstärkning och uppbyggnad av mer enhetliga, riskrelateradekapilalläckningsregler fram lill 90-talets början. Tendensernapä de här diskuterade regleringsområdena kan i korthet sammanfattas enligtföljande. Inhemsk och internationellmarknadsintegration kräver nytänkande vid användningen av olikaregleringssystem. Del är dock få länder som lyckats utveckla ennågorlunda konsistent syn på hur deras finansiella system skall se ut. Bankernas roll betonasgenomgående och förutsällningarna för dessa attbredda verksamheten tillgodoses i ökad utsträckning genom finansi- Prop.1990/91; 154 ella konglomerat. Kravenpå bankernas egenkapital tenderar att öka, bl. a. mot bakgrund av attrisktagandet successivt blir klariagt såväl inom de egna balanserna sombeträffande åtaganden utanför balansräkningarna. Ökade krav ställs påinformation om bankernas risktagande. Etableringshinderav olika slag avskaffas vilket öppnar marknaderna för ökad konkurrens.Tendensen är atl frångå användningen av behovs-relaterade kriterier vidauktorisationsförfaranden såsom "ekonomiskt motiverad","allmänintresse" osv. Regleringari kreditpolitiskt syfte används i allt mindre utsträckning. Man kan i processenav strukturförändringar på många marknader observeraett mönster av växelverkan mellan institut och myndigheter. Regelverkenanpassas efter marknadens utveckling. Internationaliseringen har också medfört och påverkats av samordning av nationella regler för bankverksamhet ochtillsyn. Betydelsen av bättre internationell koordinering är uppenbar inte minst för tillskapandet av effektiva tillsynsfunktioner. Olikheter iländernas legala och finansiella system har emellertid visat sig tatid att överbrygga. Dettolv har lagt fast ett mycket ambitiöst program för att utvecklasamarbetet på det finansiella området. Målet är att förverkliga en inre, frimarknad genom att i princip avveckla samtliga återstående hinder för medlemsländernasvaru- och tjänsteutbyte samt för rörligheten vad gäller arbetskraft ochkapital. har i en vitbok angivit riktlinjer för hurdenna inre marknad skall förverkligas fram till ulgången av 1992.