prop · GE03100 · 1990-12-31 00:00:00 — Vidare finns det inom skilda kommunala verksamhetsområden stora behov av underhåll och reinvesteringar som är svåra att tillgodo se. Avgiftssättningen i de tekniska verksamheterna är lagreglerad och flertalet kommuner ligger redan nu på den högsta tillåtna nivån. Trots detta är det inte möjligt att få full kostnadstäckning för drift, underhåll och reinvesteringar. Stat-kommunberedningen (C 1983:02) har i tilläggsdirek tiv (dir. 1990:18) fått i uppdrag att överväga vissa frågor om avgifter i verksamhet. Det handlar i första hand om kommunernas af- 40 färsdrivandeverksamhet inom de tekniska områdena. Beredningen har Prop. överlämnatdelbetänkandet (SOU 1990:07) Självkostnadsprincipens gran- Bil. ser.Det fortsatta utredningsarbetet kommer att bedrivas av en särskild utredare.Utredningsarbetet skall vara slutfört senast den Avgifter på övriga områden har mindre betydelse somfinansieringskälla. Även med relativt kraftiga avgiftshöjningar skulle dettafortfarande gälla. Avgiftema kan på dessa områden i större utsträckninganvändas som styrmedel att påverka efterfrågan på tjänster och därmedåstadkomma en effekt på utgiftssidan. Den kommunalekonomiska utredningen skallbl.a. analysera avgifternas roll som styrinstmment och finansieringskälla. Nuvarandesystem för utbetalning av kommunalskatt skapar planeringsproblem förkommunema. Systemet med förskottsutbetalningar, som baseras på ett två årgammalt inkomstunderlag, innebär att förändringar i kommunemas kostnader ochintäkter aldrig ligger i fas, medan systemet med avräkningslikvid skapar storasvängningar i de totala kommunala skatteintäkterna. Om reglema för kommunalskatt förenklades skullekommunemas planeringssituation underlättas och konflikten mellan rationellabeslut minskar. Arbete pågår att i samråd med de båda kommunförbundenoch berörda myndigheter se över utbetalningen av kommunalskatt. Alternativaregiformer kan öka valfriheten Attöka det demokratiska inflytandet i den offentliga sektorn är en viktigutgångspunkt för förnyelsearbetet. Det gäller inte minst utrymmet för denenskilde medborgarens personliga val och önskemål. Statliga regler har utgjortett hinder för en del alternativa regiformer. har en rad försökmed kooperativa lösningar, entreprenader, föreningsdriven verksamhet ochverksamhet i bolagsform gjorts. Några landsting har beslutat att skiljabeställar- och producentrollerna. Den snabba framväxten av kooperativalösningar inom främst barnomsorgen visar dock att det med verksamhet i andraformer är möjligt att uppnå hög kvalitet utan ökade kostnader, och ibland tilllägre kostnad, som medborgarna och de anställda får bättremöjligheter att påverka och utforma verksamheten. Inom civildepailementet arbetar en särskildarbetsgmpp med att ut veckla praktiska former för ett ökat bmkarinflytande. För att ytterligare bredda valmöjligheterna för medborgare och anställda i syfte att öka utbudet av barnomsorgsplatser har beslutat (prop. 1990/91:38, SoU 8, rskr. 49) att statsbidrag ska kunna utgå till perso nalkooperativ efter samma villkor som för annan alternativ barnomsorg. Uppföljningenoch utvärderingen måste förbättras Prop. Bil 2 Statens uppföljning och utvärdering av verksamhet har ' Högre produktivitets- och effektivitetsmål för den kommunalasektorn och en ändrad styrning av verksamhet ställer nya krav påstatens uppföljning och utvärdering. Regeringen och de båda kommunförbunden är ense ombehovet att öka effektiviteten och produktiviteten i den kommunalaverksamheten. Ett gemensamt arbete har därför inletts för att dels belysa hurtillgänglig information kan användas för att belysa utvecklingen aveffektivitet och produktivitet, dels stimulera utvecklingen av uppföljnings-och utvärderingssystem. Den nyinrättade stat kommunberedningen kommer attta upp frågor av större vikt som rör relationerna mellan stat och kommun. Exempel på frågor som bör övervägas av beredningenär folkstyrelsens lokala och regionala förankring, statens styrning ochuppföljning av verksamhet, effektivitet och produktivitet, kommunalekonomi, utvecklingsarbetet inom den offentliga sektorn samtinternationaliseringens betydelse för kommuner och landsting. Beredningen skall i första hand behandla frågor avmer principiell och långsiktig karaktär. Beredningen skall särskiltuppmärksamma behovet av samordning och prioritering mellan olikasamhällsområden. Ett viktigt syfte med beredningens arbete är att stimuleratill förnyelse och utveckling inom den offentliga sektorn. En förändrad styrning och ansvarsfördelning av denkommunala sektorns olika delar bygger på fömtsättningen att kommuner ochlandsting är beredda att ta ett stort ansvar för de olika verksamheterna. har bl.a. till uppgift att pröva frågan om eventuellasanktioner mot kommuner och landsting i ett målstyrt system med generaliseradestatsbidrag. Utredningen ska bl.a. pröva om också utbetalningenav generella be-hovsrelaterade statsbidrag skall förenas med någon form avmotprestation från den enskilda kommunens sida. Som ett minimikrav anges attkommunerna bör redovisa vissa angivna kostnader och prestationer på ett enhetligtsätt så att jämförbara uppgifter kan redovisas. Liknande krav har framförts i propositionen omansvaret för skolan m.m. Där föreslås att viten skall kunna utkrävas av denskolhuvudman som inte efterkommer bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Vidareföreslås att staten skall ha möjligheter att innehålla statsbidrag förskolverksamheten om en kommun i något avseende åsidosätter sina skyldigheter påett sådant sätt att det inte bör passera opåtalat. 4.3 Vad händer i kommuner och landsting? Inomden kommunala sektom pågår ett omfattande förändringsarbete. Det fortsatta arbetet med konkreta åtgärder måste givetvis också i fortsätt ningen ske i de enskilda kommunerna och landstingen. utrymmetför många förändringar finns redan och utnyttjas också i dagslä- Prop.1990/91: 100 get. Regeringen är beredd att vidta åtgärder för att ytterligareunderlätta Bil. 2 det lokala arbetet. Flertalet kommuner och landsting saknar störreerfarenheter av de stmkturella åtgärder som kommer att krävas för att förnyaden kommunala sektorn. Deras erfarenheter bygger på avexpansion som först följts av besparingar i samband med detårliga budgetarbetet. Större stmkturförändringar kommer att ställa betydandekrav på utredning och planering. Dessutom krävs ofta initialt ökade kostnaderför att uppnå ökad effektivitet och kostnadsbesparingar . Än och i arbetet med budgetförefaller de traditionella besparingsmetoderna fortfarande varahuvudinstmmenten för flertalet kommuner och landsting, dvs. generella sparkrav,anställningsstopp, minskat underhåll, uppskjutna och slopade investeringar,fortsatt försäljning av anläggningstillgångar, senareläggning av nyaverksamheter, avgiftshöjningar och ökad lånefinansiering. Ett nytt inslag ärdock att man nu i vissa kommuner även börjat vidta åtgärder i befintligverksamhet och därmed också varslat personal om uppsägning. Men det finns även nya inslag som gälleromorganisation, samordning och effektivisering. Förändringsbenägenheten tilltari kommuner och landsting och det initieras allt fler projekt, större ochmindre, med en mer långsiktig inriktning på förändring. Dessutom pågår ettomfattande arbete att utveckla medborgarinflytandet och politikerrollen liksomatt förändra nämndorganisationen. (C 1988:01) harbehandlat frågan om de förtroendevaldas villkor i sitt slutbetänkande (SOU1989:108) Förtroendevald . Utmaningar och möjligheter. Våra kunskaper om vilka effekter som har uppnåttsav förändrings- och effektivitetsarbetet är begränsade. Det är viktigt attresultaten av förändringsarbetet utvärderas och sprids till andra kommuner,landsting och statliga organisationer. Utvärderingar av mindre lyckade insatserkan vara lika viktiga som utvärderingar av lyckade insatser. Det behövsunderlag och idéer för att påskynda och stimulera det fortsattaförändringsarbetet. Genom att identifiera problem och utvecklingsmöjligheteroch genom konkreta insatser kan förebilder skapas för hur förnyelsearbetet kandrivas i kommuner och landsting. 1 följande avsnitt redovisas exempel påförändringsarbetets inriktning i kommuner och landsting. De olika initiativ somtagits är viktiga delar i förnyelsen av den kommunala sektorn. Det är angelägetatt den utvecklings- och försöksverksamhet som pågår, bl. a. vad gällerstyrformer samt uppföljnings- och utvärderingsinstmment, snabbt följs av ettbrett genomförande i hela den kommunala verksamheten. Regeringen är beredd att vidta åtgärder för attstödja förändringsarbetet i enlighet med de riktlinjer som tidigare redovisats. Attdet växer fram ett omfattande förändringsarbete i kommunerna framgår inteminst av det breda projektarbete för att öka effektiviteten i den kommunalaverksamheten som för närvaran- de bedriver tillsammansmed ett 80-tal kommuner. Alla typer av kommu- Prop. 1990/91:100 ner finnsrepresenterade, i olika delar av landet. Ett hundratal olika pro- Bil. 2jekt ingår och nya projekt tillkommer successivt. Syftet med detta arbete är att tillsammans medkommunema utveckla och sprida kunskap om olika konkreta förändringar som kanbidra till att öka effektiviteten i den kommunala verksamheten. Projekten innehåller ett stort antal förändrings-och förnyelsearbeten med olika inriktning och utgångspunkter. I huvudsak hardock de olika kommunprojekten en inriktning på att antingen utvecklauppföljnings-och utvärderingsinstmmenten eller att utveckla styrformer,decentralisering och konkurrens inom verksamhet. kommer arbetet bl.a. att inriktas påatt sprida konkreta exempel som kan bidra till en ökad effektivitet inom en radolika områden. Det kommer att ske genom rapporter och seminarier. Ca 35 projekt är inriktade på att utveckla metoderför uppföljning och utvärdering av olika kommunala verksamheter. I någrakommuner har projekten inriktats på att utveckla nyckeltal, mått- ochmätmetoder inom vissa verksamheter, främst för den sociala verksamheten och förskolan. 1 några kommuner omfattar projektarbetet uppföljning av hela den kommunalaverksamheten, där syftet är att få fram instmment för att ge verksamhetsansvariga,politiker och medborgare en uppfattning om verksamheten bedrivs på etteffektivt sätt jämfört och jämfört med andra kommuner. 1 flera kommunprojekt ingår även att utveckla metoderför att mäta och ta tillvara kommuninvånarnas värderingar och uppfattningar avverksamheternas kvalitet. Här prövas bl. a. enkäter till hushållen för att fåmedborgamas syn på värdet av olika verksamheter och hur väl kommunen harlyckats lösa sina uppgifter inom respektive verksamhet. Erfarenheterna frångenomförda kund- och medborgarenkäter kommer att dokumenteras. Härigenom kanandra kommuner ges råd om i vilka sammanhang sådana enkätundersökningar ärlämpliga att genomföra, hur de bör ul formas och hur man i övrigt bör gåtillväga. Inom effektivitetsprojektets ram arbetar ca 25kommuner med att utveckla metoder och arbetsformer för mål- ochresultatstyrning. Som en del i arbetet ingår att formulera mål för verksamhetenpå olika nivåer och att utveckla metoder för hur målen och resultaten kanföljas uppi I några av dessa kommuner har resultatenheter införts eller pågårsamtidigt försöksverksamhet med delegerat budget- och personalansvar inom deverksamheter som projektet avser. I flera kommuner pågår enutveckling av ekonomisystemen så att de kan anpassas till kraven i en målstyrdverksamhet. Utvecklingsarbetet omfattar vanligtvis en eller ett fåtaldelverksamheter, men i några.kommuner omfattas hela den kommunala verksamheten. Som en förlängning av arbetet med att utvecklametoder för mål- och resultatstyming pågår i en del kommuner ett arbete att skapa iner själv ständiga reultatenheter inom organisationen. Dessa resultatenheter skall ha frihet att själva utforma sin verksamhet så att uppsatta mål och resultat nås. Iett 30-tal kommunprojekt är det gemensamma syftet att enheter inom Prop.1990/91:100 den kommunala organisationen skall ges ett ökat ansvar för såvälekono- Bil. 2 miska som verksamhetsmässiga resultat. Ofta sker detta arbetesamtidigt med att man utvecklar en mål- och resultatorienterad styrning av denaktuella verksamheten. I vissa projekt har det ekonomiska ansvaret begränsatstill endast vissa kostnader medan i andra verksamhetens alla kostnader ingår.Exempel på projekt med decentraliserat ansvar finns inom såväl barnomsorgen,äldreomsorgen och skolan som hela kommundelar och olika kommungemensammaservicefunktioner. Flera projekt rör kommunernas fastighetsförvaltning ellerandra verksamheter inom det tekniska området där man i en del fall även kommeratt skilja mellan beställar- och utförarfunktioner. Här finns bl. a. projektdär fastighetskontor fungerar som intern entreprenör och tillhandahåller delokaler och tjänster som nyttjaren vill köpa. Ett uttalat syfte för dessaprojekt är att åstadkomma ett effektivare resursutnyttjande av lokaler. Inom effektivitetsprojektets ram ingår någraprojekt som rör konkurrens inom den kommunala organisationen, jämförelsermellan entreprenad och egen regi, alternativa driftformer inom barnomsorg,erbjudande om olika barnomsorgsformer med olika avgifter samt särskilda projektmed kultur-och måltidsverksamhet. Detpågår ett brett och omfattande förändringsarbete i landstingen. Förändringsarbetetpågår inom samtliga landsting. har takten i förnyelsearbetetdrivits upp. Skälen är flera. Landstingens ekonomi har försämrats, kraven påsjukvården ökar till följd av den medicinsk-tekniska utvecklingen och det alltstörre antalet äldre. Det råder brist på arbetskraft i vissa delar av landetoch medborgarnas krav på tillgänglighet till och valfrihet i vården ökar. De pågående förändringama gäller bl. a.decentralisering och nya former för ekonomistyrning. Man prövar kooperativ ochentreprenadlösningar samt olika lösningar för att förbättra personalens arbets-och anställningsvillkor. Flera projekt har syftet att förbättratillgängligheten i vården. De mest långsiktiga och genomgripandeförändringsprojekten återfinns i och i länslandsting. De innebär bl.a. att primärvården får hela anslaget för sjukvårdenoch köper den vård man inte själva bedriver från sjukhus eller andravårdinrättningar. Även den politiska strukturen kommer att förändras. Avsiktenär att dessa förändringar ska leda till både bättre och billigare vård. Regeringen har lagt fram förslag till lagstiftning(prop. 1990/91:44, KU 17, rskr. 52) för att på försök möjliggöra denna nyaorganisation inom ramen för den s.k. Dalamodellen, som iKopparbergs län föreslås ingå i frikommunförsöket. Förslaget innebär bl.a. attreglerna om delegering av beslutanderätten vidgas och att kommuner i ökadutsträckning kan ta över uppgifter inom primärvården. I alla landsting pågår arbete för att förbättraproduktivitet och effektivi tet. Ekonomistyrningen i form av ekonomisk planering och uppföljning 45 utvecklas och nian prövarolika metoder för att fördela resursema så att de Prop. 1990/91:100 bättre täcker vårdbehovet och främjar en effektiv verksamhet. En väg som prövas är befolkningsbaseradresursfördelning. Det nya sättet att fördela resurserna skiljer sig från dettraditionella dels genom sättet att beräkna anslaget, dels genom att anslagetges till distriktets konsumtion och inte till deras produktion av sjukvård.Bl.a. kommer i att tillämpa ett sådantresursfördelningssystem. inrättas ett köp-säljsystem mellandistrikten. Åtgärderna är ett led i en strategi för att föra sjukvården iriktning mot ökat inslag av marknadsstyrning. En annan väg som prövas, där avsikten också är attutnyttja marknadens funktionssätt inom den offentliga sektorn, ärprestationsersättningar till olika serviceenheter. Flera landsting håller påatt göra om olika servicefunktioner till resultatenheter som t. ex. röntgen,laboratorier och fastighetsförvaltning. Vissa landsting har fört överfastighetsförvaltningen till bolag. En tredje väg som prövas är att införaprestationsersättningar också till vårdenheter. används metoden attgruppera vårdtillfällena på ett sätt som tar hänsyn till både diagnos och hurstora resurser de normalt tar i anspråk s. k. diagnosrelaterad gruppering(DRG). Kostnaderna för faktiska vårdtillfällen kan därigenom jämföras med dengenomsnittskostnad som räknats ut för varje grupp. Systemet medgerkostnadsjämförelser inte bara inom utan också mellan olika sjukhus. Genomprojekt i Spris regi tillämpas DRG på flera kliniker. Kooperativa lösningar kan bidra till förnyelseframförallt genom att öka personalens och brukarnas möjligheter tillinflytande, som verksamheten även kan bedrivas effektivare genom attde som känner den bäst ges ökade möjligheter att styra den. I finns flera exempel påbrukarkooperativ och personalkooperativ inom olika delar av vården. I någralandsting finns vårdcentraler som drivs på entreprenad. Det pågår också olika förändringar som syftar tillatt öka valfrihet, tillgänglighet och kontinuitet i vården. Möjligheter attvälja vård inom eller utom det egna finns redan på flera håll ilandet. kommer samtliga landsting att ansluta sig tillLandstingsförbundets rekommendation att alla skall ha rätt att fritt väljavårdcentral eller sjukhus inom resp. sjukvårdsdistrikt. Inom olika landstingförbättras kontinuiteten i vården och tillgängligheten genom indelning imindre distrikt, längre öppettider, kortare köer och ökade möjligheter attkomma till samma läkare eller sköterska vid upprepade besök. har det varit mereller mindre svårt att rekrytera vårdpersonal i hela landet. Störst harproblemen varit i storstadsområdena. För att göra vårdyrkena mer attraktivaförändras arbetstiderna så att större utrymme skapas för individuella önskemål.Man gör olika insatser för att Öka personalens inflytande över arbetet och föratt förbättra arbetsmiljön. Olika insatser görs för att rekrytera, behålla ochutveckla personal. Landstingsförbundetoch staten har kommit överens om en gemensam 46 kraftsamlingför att öka tillgängligheten till och kapaciteten i hälso- och Prop.1990/91:100 sjukvården. Inom ramen för de s.k. Dagmarförhandlingama har 50Bil.2 milj.kr. avsatts och 10 milj.kr. till projektsom syftar till att öka kapaciteten och tillgängligheten i vården (50).Det stora antalet ansökningar om medel visar på den uppslagsrikedom som finnsnär det gäller aktiva åtgärder för att förbättra hälso- och sjukvården. Någraprojekt rör större organisationsförändringar i hela medan andraprojekt omfattar en klinik. I förhandlingama har arbetet vidgatstill att omfatta ett utvecklingsarbete i syfte att skapa fömtsättningar attbättre styra verksamheten och underlätta resultatuppföljningen. Jämförelseroch analyser av grundläggande data från olika kliniker skall bl. a. användasför att lyfta fram åtgärder som visat sig effektiva för att öka vårdenstillgänglighet och kapacitet. genomför i samarbete medsocialstyrelsen och en fömtsättningslös översyn av hälso-och sjukvården. a. skall frågor om vårdens innehåll, stmktur, styrning,organisation och finansiering belysas. Det innebär att alternativ som förändraransvarsförhållanden mellan staten och den kommunala nivån samt mellan sjukvårdoch sjukförsäkring kommer att presenteras. Eventuella åtgärder till följd avutredningsarbetet kan komma att påverka vården . 5 Regelreformering och delegering 1de fem senaste årens budgetpropositioner har regeringen lämnat riksdagenredogörelser för arbetet med att begränsa reglerna i samhället och höjareglernas kvalitet. Redogörelserna har också behandlat strävandena att delegerabeslutanderätten i förvaltningsärenden från regeringen till domstolar ochandra myndigheter. Den senaste redogörelsen finns i prop. l989/90:IOObil. Som ett konkret inslag i en motsvarande redogörelsei år har statsrådsberedningen på grundval av uppgifter från departementengjort en sammanställning av resultat som har nåtts och projekt som har inlettsefter den förra redogörelsen. Sammanställningen bör fogas till protokollet idetta ärende som bilaga 2:1. I en annan sammanställning som civildepartementethar gjort och som gäller regelbeståndet och regelregistreringen redovisasuppgifter om antalet författningar i (), omantalet regler i myndigheternas regelförteckningar och om arbetet med attregistrera regler i databaser. Den sammanställningen bör fogas till protokollet idetta ärende som bilaga 2:2. Prop.1990/91:100 BiL2 Regelreformering,inte bara regelförenkling. - Internationellaaspekter allt viktigare. I många industriländer arbetar man särskiltmed att begränsa regelfloran och höja kvaliteten på de regler som behövs. Ensammanfattande benämning på detta arbete inom OECD-ländema ärregelreformering, en term som också används i det följande. Regelreformeringhar många aspekter. Vad allt arbete med regelfrågor ytterst bör gå ut på är attreglerna skall vara i vid mening ändamålsenliga för sitt syfte. I det liggerbåde att de skall vara så enkla, klara och språkligt lättillgängliga sommöjligt och att de skall vara ändamålsenliga med hänsyn till sina sakligaeffekter. Det är framför allt med hänsyn till det sistnämnda som godregelkvalitet har sin största ekonomiska betydelse. Det finns således en del regelreformeringsaspektersom kan sägas ha övervägande juridisk-teknisk karaktär. Arbetet med dennainriktning går ut på att t. ex. förenkla regelsystemen genom att göra dem mindredetaljerade, klarare utformade ochspråkligt mer lättillgängliga, klarläggaden legala stmkturen i regelsystemen, t.ex. genom att följa upp normgivningsbemyndiganden, skapa register av olika slag för att hålla ordning i ochreda på reglerna, "sanera" regelsystem genom att avskaffaföråldrade eller onödiga regler och allmänt verka för en minskning av antalet regler. Arbete av detta slag har stor betydelse inte minstfrån rättssäkerhetssynpunkt. Formell ordning och reda är också enförutsättning för att kunna utnyttja ADB-teknik i samband med regelgivning ochför information om regler. Det finns emellertid också andra aspekter påregelreformering, nämligen med utgångspunkt i reglernas sakinnehåll. Reglerfungerar som styrmedel för att påverka mänskligt handlande. Den centralakvalitetsfrågan beträffande en regel eller ett regelsystem gäller med dennautgångspunkt frågan om regeln eller regelsystemet är det bästa styrmedlet föratt uppnå den avsedda effekten. I vad mån regler verkligen fungerar på avsettsätt beror på en lång rad faktorer, bl. a. deras utformning ochgenomslagskraft. Det betyder att man vid regelgivning måste analyseraexempelvis om de regler man tänker sig är det bästa medlet att uppnådet som man vill åstadkomma (manbrukar skilja mellan informativa, ekonomiska och administrativa styrmedel), omen reglering är effektivt utformad i fråga om organisationen for handhavandet,beslutsnivåer m. m. (delegering har nära anknytning till Prop. 1990/91:100 regelförenkling), Bil. reglernas faktiska genomslagskraft och bieffekter, system för uppföljning och utvärdering. Regelreformeringsarbete med den här utgångspunktensyftar till att man i så stor utsträckning som möjligt hävdar dessa principer isamband med ny regelgivning och att man utvärderar befintliga regler påmotsvarande sätt. Ett sådant arbete berör direkt dem som beslutar om vadreglerna skall innehålla i sak och har därmed mycket vidare aspekter än de rentjuridisktekniska. Den skisserade analysmodellen är inte politisk isig. Däremot kan skillnader i politisk uppfattning medföra skildauppfattningar om vad man vill uppnå och ibland också om bästa sättet att uppnåett visst mål, betydelsen av att verksamhet drivs i statlig regi, vilkabieffekter som kan gcdtas m. m. Ett begrepp som ofta används samman medregelförenkling är avreglering. Normalt avses med det att man avskaffar någonform av administrativ reglering (tillståndskrav, monopol, prisreglering osv. )så att rättsligt sett nya fömtsättningar uppkommer för dem som berörts avregleringen. Men det behöver inte betyda att det därmed kommer att saknasregler på området, eftersom även den nya situationen kan vara på olika sättregelstyrd. Också för ekonomiska styrmedel som skatter och avgifter behövsregler.