prop · GE03100 · 1990-12-31 00:00:00 — Jag anser att dagens tidningstaxabör ersättas av avtal med marknadsmässiga villkor mellan postverket ochtidningsutgivarna. Regeringen bör således i fortsättningen inte fastställapriser och villkor i postverkets tidningsrörelse, varför den postalatidningskungörelsen bör upphävas. För vissa tidningar inom (framför alltfackföreningstid ningar) som inte kan påverka postverkets priser bör ett prismål anges. Detta prismål bör bygga på principen om full kostnadstäckning och knytas till ett kostnadsindex och en produktivitetsfaktor. Prismålet bör fastställas av regeringen. Den rikstäckande grundläggande postservice som postver ket har bör garantera att postverket också i fortsättningen på begäran kommer att offerera distribution av tidningar i hela landet. Den nya ordningen bör träda i kraft den Ijuli 1991. En utvärdering av den nya 141 ordningenbör ske efter det att systemet varit i kraft . Jag har i denna Prop. 1990/91: 100 fråga samrått med chefen för . Jaghemställer att regeringen föreslår att godkänna vad jag anfört om en ny ordning förpostverkets tidningsrörelse. Särskilda frågor Prop. i990/9i: lOO Undervåren påbörjades inom ett arbete med att se överstyrningen av affärsverken inom område, dvs.posten, , statensjärnvägar, och luftfartsverket.Översynen innefattar bl.a. redovisningsfrågor, ekonomisk styrning, treårsplanersamt hur verkens redovisning av det regionalpolitiska och sociala ansvaretskall utformas. Arbetet skall bl.a. utmynna i en precisering av formerna förden ägarmässiga resultatuppföljningen inom . Syftet med arbetet är att inom ramen för dagenstreåriga verksamhetsplaner utveckla möjligheterna till en bättre tillämpningav både företagsekonomiska och politiska styrmedel. Jag kommer i det följande att redogöra förresultatet av det arbete som genomförts och för det arbete som planeras inomramen för översynen. Arbetethar i den första fasen inriktats på den företagsekonomiska styrningen.Nuvarande förhållanden både vad gäller redovisning och resultatmätning harkartlagts. Syftet med kartläggningen har varit att ta fram deredovisningsmässiga skillnader som finns mellan de olika affärsverken ochmellan affärsverken och aktiebolag. Med kunskap om dessa skillnader kanrelevanta jämförelser göras mellan de båda verksamhetsformernas resultat.Dessutom kan balans- och resultaträkningar användas för att på ett rättvisandesätt bedöma verksamhetens effektivitet. Arbetet har medfört att samtliga affärsverk harlämnat förslag till revidering av sina balans- och resultaträkningar för attuppnå största möjliga överensstämmelse med vad som gäller för aktiebolag.Detta har bl. a. inneburit beräkningar av pensionsskuld och årligapensionskostnader. Nästasteg blir att mer specificerat ange vilka krav på afTärsverken som betingas avstatens roll som ägare och vilka som kommer utifrån rollen som uppdragsgivareeller beställare. Beställarkraven avser produkter, tjänster, service- ochkvalitetsnivå m.m. Ägarkraven är i stort sett de företagsekonomiska kravensåsom avkastning, utdelning och soliditet. Som en tredje del i arbetet skall det sociala ochregionalpolitiska ansvaret tas upp och en kartläggning göras av de krav somställs på verken . Vidare skall metoder för att kostnadsberäkna dettaansvar utvecklas. Därefter skall verkens befogenheter behandlas.Skillnader i befogenheter mellan affärsverk och aktiebolag skall redovisas. Ett försök att värdera dessa skillnader med hjälp av kostnadsberäkningar skall utföras och resul- 143 terai en utvärdering av vilka skillnader som är befogade. I detta samman- Prop.1990/91:100 häng skall också belysas de fördelar som verken har av att vara enintegre- Bil. 8 rad del av staten samt de fördelar som uppkommit viatidigare och nuvarande monopolställning på resp. område. Översynen skall avslutningsvis behandlaaffärsverkens nuvarande organisation och framtida organisationsform. Resultat av den första arbetsfasen Detarbete som genomförts har utmynnat i en modell för förändraderedovisningsmetoder inom affärsverken. Modellen innebär en anpassning till vadsom gäller för aktiebolag. Genom en sådan förändring möjliggörs relevantajämförelser med liknande verksamheter som det innebär att en merrättvisande bild av verkens faktiska ekonomiska ställning kan presenteras.Detta underlättar i sin tur fastställandet av rimliga ocheffektivitetsfrämjande avkastningskrav på afTärsverken. Enanpassning av affärsverkens redovisning till aktiebolagslagen innebär följandeförändringar: Redovisningav total årlig pensionskostnad 1dag redovisar de flesta afTärsverken inte sin pensionsskuld i balansräkningen.SJ är på denna punkt det enda undantaget bland afTärsverken inomkommunikationsdepartementets område. Inom SJ har avsättningar bl.a. gjorts isamband med bokslut och pensionsskulden redovisas fullt ut. Redovisning av pensionsskulder får konsekvenserbåde vid beräkning av soliditet och räntabilitet. Det egna kapitalets andelblir lägre och därigenom sjunker soliditeten. Vid en sådan redovisning måstemotsvarande uppskrivning göras av balansräkningens tillgångssida. Finns detinga dolda övervärden på tillgångssidan måste införandet av pensionsskuldengöras via resultaträkningen. Detta påverkar resultatet i negativ riktningvilket i sin tur påverkar det egna kapitalets storlek och därigenom ävensoliditeten. Med samma resonemang kan även räntabiliteten bli lägre om pensionsskuldenredovisas. En rättvisande redovisning av verkens pensionsåtaganden förbättrarmöjligheterna att föra meningsfulla resonemang kring verkens ekonomiskaresultat. 3.2Redovisning av total årlig pensionskostnad kostnadsredovisar affärsverken, med undantag för SJ, endast under åretutbetalda pensioner till redan pensionerad personal. naturiigtvisresultatet eftersom den verkliga pensionskostnaden är betyd- Prop. ligtstörre än den som redovisas. För att åstadkomma en riktig kostnadsre- Bil.8 dovisningav pensioner måste en försäkringsteknisk beräkning av den årligapensionskostnaden genomföras för samtliga affärsverk. arbetehar inletts i samarbete mellan de aktuella verken och Statens löne- ochpensionsverk (SPV). Föratt underlätta jämförelser med liknande verksamheter bör en skattemotsvarighetinföras för afTärsverken. Skattemotsvarigheten skall belasta resultatet ochlevereras in. Särredovisning av regionalpolitiska och socialaåtaganden Kostnaderför regionalpolitiska och sociala åtaganden skall i den mån de inte äraflarsmässigt betingade särredovisas. kan härigenom lättare taställning till dessa kostnader. Metoder för att beräkna dessa åtaganden måstekartläggas och utvecklas. Subsidier mellan olika verksamhetsgrenar inom ett affärsverk skall redovisas öppet Enredovisningsfråga som inte direkt hänger samman med en anpassning tillaktiebolagslagen är frågan om intern subsidiering mellan olika verksamhetsgrenarinom affärsverken. Genom en öppen redovisning av sådana förhållanden gesriksdagen möjlighet att ta ställning till och besluta om korssubsidieringmellan olika verksamhetsgrenar. Enförändring av redovisningsprinciperna i enlighet med vad jag redogjort förkräver även en förändring av de av staten uppsatta resultatkraven påaffärsverken. Avkastningskravenför affärsverken bör fastställas med beaktande av motsvarande krav inomliknande privata verksamheter. Förändrade avkastningskrav bör kombineras mednya mål för soliditeten. Soliditeten kommer i hög grad att påverkas av denföreslagna redovisningen av faktisk pensionsskuld. Statenbör ställa krav på direktavkastning från affärsverken i form av utdelning. En sådan utdelning bör ersätta de inleveranskrav som finns . Storleken på utdelningskravet bör bl.a. fastställas mot bakgrund av 145 10 Riksda.iien 1990/91. motsvarande utdelningskravpå liknande privata verksamheter. 1990/91: 100 totalainleverans från aflärsverken kommer då att bestå dels av utdelning Bil. 8men även av en inbetalning av fiktiv skatt. Från denna summa bör av statsmakternagodkända kostnader för verkens regionalpolitiska och sociala åtagandenavräknas. Ettgenomförande av förändrad ekonomisk styrning av affärsverken måste anpassastill de speciella förutsättningar som gäller för resp. verk och genomföras närförutsättningar för en sådan omläggning finns. Jag bedömer att det redan isamband med den tillväxtpolitiska propositionen bör vara möjligt att presenteraen omläggning av redovisning. Jaghemställer att regeringen bereder tillfälle att ta del av vad jag i det föregående anfört omgenomfört och planerat arbete inom ramen för affarsverksöversynen. B.Avveckling av transportrådet Prop. 1990/91: lOO 8 1. Inledning () inrättades den Ijanuari 1980 som en följd av trafikpolitiskabeslut. Rådet övertog de arbetsuppgifter som tidigare ombesörjdes avtransportnämnden, fraktbidragsnämnden och bussbi-dragsnämnden. Vidaretillfördes rådet arbetsuppgifter rörande bl.a. viss trafikplanering, denyrkesmässiga trafiken, handikappanpassning av den kollektiva trafiken ochenergihushållning inom transportsektorn. Enligt förordningen (1988:1179) med instruktion förTPR är TPR central förvaltningsmyndighet för frågor som rör handikappanpassningav kollektiva färdmedel, civiltransportverksamhet under kriser och krig, statlig upphandling av viss persontrafik på järnvägar, yrkestrafik och internationell vägtrafik samt ransonering av drivmedel. TPRs generaldirektör är chef för rådet och ledermyndigheten. 1 rådets styrelse ingår generaldirektören samt högst sju ledamöteroch två personalföreträdare. Vid TPR finns fr.o.m. den Ijanuari 1989 tvårådgivande delegationer, nämligen en för beredskapsfrågor och en förhandikappfrågor, samt en . Vidare finns olikasamrådsgrupper bl. a. för trafikplaneringsfrågor. 1.2Hittillsvarande förändringar i transportrådets verksamhet Transportrådetsuppgifter är av skiftande karaktär och utförs inom skilda områden. Heltnaturligt har därför genomförts fortlöpande förändringar av rådetsarbetsuppgifter. Exempelvis har det statliga driftbidraget till lokal ochregional kollektivtrafik avvecklats. Detta administrerades tidigare av rådet. TPR har emellertid också fått nya arbetsuppgifter.En sådan utvidgning skedde då beslöt om en permanentning avriksfärdtjänsten och att administrationen av denna skulle förläggas tillrådet. Vidare har godstransportstödet kompletterats med ett persontransportstödoch ett stöd till viss datakommunikation. TPR har fått vidgade uppgifter ocksåinom energihushållningsområdet. Rådet har därutöver blivit funktionsansvarigmyndighet för beredskapsplaneringen inom transportsektorn. Stora förändringar i arbetsuppgifterna har vidareägt rum till följd av trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50 bil. TUM, rskr. Förändringarna innebär både att vissa uppgifter minskat i omfattning och att andra uppgifter tillkommit. Förändringarna har skett inom i huvudsak följande fem sakområden: 147 yrkestrafiklagstiftningen och därmed närbesläktadlagstiftning, Prop. handikappanpassning av fardiriedel och terminaler inomden kollektiva Bil. statsbidrag till vissa investeringar som rör kollektivpersontrafik, upphandling av interregional persontrafik på järnväg, forhandling om avtal för ersättning till trafikhuvudmännen för övertagande av ansvaret för viss persontrafik på järnväg. En annan omständighet som i grunden förändratfömtsättningama för TPRs befattning med yrkest ra fik frågorna är attprövningen av överklaganden i dessa frågor till större delen flyttats frånrådet till domstol (prop. 1988/89:26, , rskr. Härigenom har en storärendegrupp bortfallit utöver vad som följer av själva avregleringen avyrkestrafiken. Regeringen har alltsedan rådets tillkomst lagt ettantal utrednings- och förhandlingsuppdrag på rådet. 1 utvecklingsarbetet somföregick trafikpolitiska beslut biträdde TPR med utredningsmaterialbeträffande utvecklingen inom person- och godstransportmarknaderna,energihushållnings- och miljöfrågor m. m. Bland de senaste årens uppdrag kannämnas den långväga busstrafiken, nedlägjjningsprövning av trafiksvagajärnvägar, riksfärdtjänsten, taxitaxan. Gotlandstrafiken m. m. TPR har äventilldelats vissa uppgifter inom ramen lor en samordnad investeringsplaneringinom transportsektorn. Så skedde i en första omgång års trafikpolitiskariksdagsbeslut. Därefter har arbetet utvidgats genom det uppdrag regeringengivit åt TPR . Rådet skall enligt detta uppdrag utarbeta ettgemensamt planerings- och prognosunderlag till grund för trafikverkenslångsiktiga investeringsplanering. TPR skall också utvärdera planerna ochredovisa till regeringen resultatet härav. Vidare kan nämnas att regeringengenom beslut gett TPR i uppdrag att utarbeta ettbeslutsunderiag till gmnd för en vidareutveckling av den samordnadeinvesteringsplaneringen inom transportsektom. Uppdraget redovisades i början avoktober 1990. Inför regeringens arbete med en proposition år 1991om bl.a. trafikens miljöfrågor har TPR tilldelats ett antal uppdrag. Vidare harTPR på uppdrag av regeringen utarbetat en trafikprognos för perioden 1995 samt . Prognosen avser både person- och godstransporter. Det är kännetecknande för TPRs utveckling att detär trafikplanerings-och utredningsverksamheten inom myndigheten som vuxit iomfattning och betydelse. Ett betydande antal rapporter har givits ut, varav endel på uppdrag av regeringen. TPRs roll som stabsorgan åt regeringen harsåledes blivit allt mer markant. TPRs verksamhet har inte varitoomstridd. Hantering en av frågor såsom nedläggningsprövning av olönsamma järnvägar har av naturliga skäl mött åtskillig kritik även om de statsfinansiella och sam hällsekonomiska vinsterna varit stora. Kritiken har, som en direkt följd av de medelsramar som stått till förfogande, bl. a. tagit sig uttryck i riksdags motioner i vilka föreslagits mer eller mindre långtgående uppdelningar av TPR. Något särskilt tillkännagivande till regeringen har dock inte före kommit från sida. har i stället hänvisats till 148 denöversyn av TPR som regeringen aviserade budgetproposi- Prop.1990/91: 100 tion. 1988års trafikpolitiska beslut och beslutet om den ändrade instansordningen vidprövningen av yrkestrafikfrågor har som tidigare nämnts inneburit väsentligaförändringar för TPR. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade minföreträdare därför en särskild utredningsman för attförutsättningslöst se över verksamheten vid rådet. 1 direktiven (Dir. 1988:70) framhålls bl.a. attregeringen även fortsättningsvis har behov av tillgång till högkvalitativautredningsresurser på transportområdet. De frågor och problem som hänger sammanmed att det även inom andra myndigheter bedrivs verksamhet, liknande den somfinns inom TPR, borde emellertid också belysas. 1 det sammanhanget omnämns ettstort antal gränsdragningsområden, bl.a. följande: miljöfrågor och hushållningen med naturresurser intäkts- och kostnadsutvecklingen i buss- ochtaxitrafiken handikappanpassning av den kollektiva trafiken statsbidrag till den kollektiva trafiken Sammanfattningsvis framhölls i direktiven attgränsdragningen i förhållande till andra statliga organ var en viktig fråga,både när det gäller de områden som nämnts och inom andra eventuelltförekommande gränsområden. En arbetsfördelning som innebär förenkling ochdecentralisering och undvikande av dubbelarbete borde eftersträvas. Vidareskulle kostnadseffekterna av olika tänkbara förslag klariäggas. Utredningen (K 1988:04) Översyn av transportrådetsverksamhet (utredningsman f.d. generaldirektören ) avgav i januari1990 betänkandet (SOU 1990:4) . Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattningav remissyttrandena finns tillgänglig på (Dnr IV 176/90). En sammanfattning av betänkandet bör fogas till protokolletsom bilaga 1. Jag avser nu att ta upp de frågor om transportrådetsom aktualiserats av betänkandet. Utrymmet för politisk styrning från regering och riksdagöver centrala trafikpolitiska frågor ökas. Målstyrning från regeringens sida avmyndigheterna bör också öka. Formulering av mål inom trafikpolitiken, trafikpolitiskaanalyser samt utformning av underlag för regeringsbeslut skall i ökadutsträckning ske iregeringskansliet inte på myndighetsnivå. -Till () överförs från Prop.1990/91:100 TPRmedel motsvarande arbetskrafter för beredning av övergri- Bil. Utredningens förslag: TPR bör ombildas till ettrenodlat prognos-, planerings- och utredningsorgan med ställning som ettkvalificerat stabsorgan åt regeringen. Remissinstanserna: Rent allmänt kan sägas attungefär hälften av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Detfinns emellertid också ett betydande antal som är negativa eller tveksamma,särskilt när det gäller frågan om rådet bör vara det centrala stabsorganet inomkommunikationssektorn. Dit hör bl.a. , statens väg- ochtrafikinstitut (VTl), luftfartsverket, statskontoret, statens pris- ochkonkurrensverk (SPK), , AE: , , landstingsförbundet. () ochSvenska vägföreningen. Flera av dessa instanser förordar i stället att ettalternativ med ett utredningsorgan i övervägs. Vägverketanser att TPR bör avskaffas. Skälentill mitt förslag: Jagbedömer att TPR på ett förtjänstfullt sätt medverkat i det trafikpolitiskautvecklingsarbetet och aktivt bidragit till en på samhällsekonomiska grunderförbättrad trafikförsörjning. TPRs insatser att ta fram planerings-ochbeslutsunderlag, genomförandet av olika förhandlingsfrågor och hanteringen avdess tillsynsuppgifter har varit betydelsefulla och skötts på ett effektivtsätt. De utgångspunkter som låg till grund för TPRs bildande behöver dockomprövas med hänsyn till de nya förutsättningar och den förändrade omvärld somvi nu står inför. Jag har härvid gjort följande övergripande trafikpolitiskabedömning. Stabsfunktionenär en uppgift jÖr Förslagetom att ombilda TPR till ett renodlat stabsorgan åt regeringen med uppgift attansvara för prognos-, planerings- och utredningsverksamhet inomkommunikationssektorn har mött kritik från åtskilliga håll. Fleraremissinstanser har ifrågasatt om inte en sådan stabsfunktion snarare hör hemmai . För egen del har jag kommit fram till att det finnsanledning att överväga detta. Den kritik som har förts fram mot förslaget attomvandla TPR till ett stabsorgan åt regeringen går i huvudsak ut på följande. Centrala trafikpolitiska beredningsuppgifter börhandläggas på ett departement och inte på myndighetsnivå. Det är felaktigt attlägga sådana uppgifter på en fristående myndi:ghet som kan komma att bli betraktadsom ett politiskt organ. Kritik framförs också mot att TPR fått alltförvittgående uppgifter på kollektivtrafikens område. Detta skulle än mer förstärkas om utredningens förslag skulle genomföras. detoch SLTF riktar på den punkten skarp kritik mot att TPR skulle få Prop.1990/91:100 karaktär av en central myndighet för kollektivtrafiken. 8 uppfattning ger nuvarande lagstiftning kommuner ochlandsting ett fullständigt och självständigt ansvar för kollektivtrafiken inomlänen. Förbunden motsätter sig därför bestämt en sådan central ställning somTPR uppfattas få i betänkandet. Några remissinstanser betonar de olikamyndigheternas självständiga ansvar att vidta åtgärder på transportområdet.TPRs roll som utvärderingsorgan gentemot andra myndigheters verksamhetifrågasätts av bl.a. , luftfartsverket och . Manmenar att utvärderingarna i stället bör ske inom eftersomdet rör sig om politiskt betonade avvägningar mellan skilda samhällssektorer. Det finns således starka skäl som talar mot attTPRs verksamhet ges den av utredningen föreslagna inriktningen. 1 stället börövervägas om inte vissa centrala funktioner i fråga om planerings- ochutvärderingsverksamheten samt resultatuppföljningen bör åvilaregeringskansliet. Det finns naturligtvis skäl som talar emot attbelasta med nya arbetsuppgifter. Fortlöpande och meraomfattande utredningsverksamhet är något som naturligen hör hemma påmyndighetsnivå. Prognosverksamhet och utarbetande av statistiskt underlag inomtransportsektorn bör således inte vara en departementsuppgift, något som jagåterkommer till längre fram (avsnitt 3). Däremot är det otvetydigt så att 1988 årstrafikpolitiska beslut, liksom också beslut med anledning avregeringens proposition (1989/90:88) om vissa näringspolitiska frågor (TU27,rskr. 325), ställer allt högre krav på politiskt betonade avvägningar mellan deskilda målen för trafikpolitiken i förhållande till bl.a. näringspolitikens målom ökad effektivitet inom transportnäringen. Måleninom trafikpolitiken behöver preciseras Detövergripande målet för trafikpolitiken är att medborgarna och näringslivet ilandets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, säker och miljövänligtrafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Dettrafikpolitiska målet har indelats i delmål som gäller tillgänglighet,effektivitet, säkerhet och regional balans samt god miljö och hushållning mednaturresurser. Trafikpolitikens inriktning skall präglas avvalfrihet för konsumenterna, mindre detaljreglering, viss decentralisering samtav att konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar främjas.En långtgående delegering från och regeringen av beslutanderätten ifrågor av central betydelse måste emellertid kombineras med en väl utveckladmålstyrning. Behovet av en vidareutvecklad målstyrning från riksdag ochregering skall ses inte minst i belysningen av de komplicerade sammanväg-ningarav intressen som krävs när man skall ta ställning i övergripande trafik- ochtransportfrågor. Ett av instrumenten för att åstadkomma en ökadmålstyrning på infra strukturområdet är den av beslutade samordnade, långsiktiga 151 investeringsplaneringen.Denna planering är ett av flera områden där Prop. avvägningar måste görasmellan skilda mål inom trafikpolitiken och inom Bil. närings- ochregionalpolitiken för att långsiktiga investeringsstrategier skall kunna utarbetas. Föratt detta skall vara möjligt krävs ett fullgott Utformningav beslutsunderlag inom trafikpolitiken Utformningenav ett sådant beslutsunderlag är enligt min och också enligt åtskilliga remissinstansersuppfattning en uppgift som bör ligga på . Avvägningar mellande skilda mål som jag nämnt är av politisk natur och är inte enmyndighetsuppgift. Själva den utredningsverksamhet som bör ligga till gmnd förbeslutsunderlaget kan däremot, som jag tidigare framhållit, med fördel bedrivasinom en myndighet. Utformningen av direktiven för utredningarna ochutvärderingen av resultaten av dessa bör emellertid ske inomregeringskansliet. Jag har på den punkten en förståelse för den oro som en deltrafikverk hyser över att TPR skulle kunna få rollen av något av en"övermyndighet" inom transportsektorn. Verksamhet som ärsektorsövergripande, där en styrning kan erfordras av verk och myndigheter,hör vanligtvis inte hemma hos en myndighet. I ett läge med begränsade invesv.eringsmedel är detsärskilt viktigt att resurserna används på bästa sätt och fördelas mellan deolika trafikslagen så att den samhällsekonomiska nyttan blir så stor sommöjligt. Som framgår av regeringens skrivelse (1990/91:50) till omåtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentligautgifterna behöver planering och resursutnyttjande avseende väg- och järnvägsinvesteringareffektiviseras och koncentreras på större projekt. Därvid framhålls att en ökad användning avsystemanalys och en bättre samordning av de olika trafikslagens investeringarger förutsättningar för att öka effektiviteten i det samlade transportsystemet.De för nationella transportbehov strategiska väg- och järnvägsnäten behöveridentifieras och en större del av investeringsmedlen avsättas för dessa. Dettaförbättrar möjligheterna till rationella transporter i hela landet. Vidare bören systematisk uppföljning och utvärdering av genomförda investeringarinföras. Somframgår av skrivelsen behöver den samordnade investeringsplane ringen utvecklas. 1 en samlad strategi för hur infrastrukturen skall finansi eras ingår det att på samhällsekonomiska grunder avväga resurserna mel lan de olika trafikgrenarna och att utföra analyser över sådana strategiska investeringar som på ett avgörande sätt kan påverka färdmedelsfördel ningen, kapaciteten inom andra trafikgrenar m.m.