prop · GE0318 · 1990-12-31 00:00:00 — Flera för fram ytterligare lågfrekventa utbildningar somskulle behöva få statsbidrag i särskild ordning. och dock att stor restriktivitet bör iakttas i de fall viss utbildningockså skall planeras centralt. Skälen för mitt förslag:En utgångspunkt för reformeringen av bidragssystemet är att skapa en enkel ochrationell beslutsordning genom vilken huvudmännen ges beslutsrätten över sinstudieorganisation som rimlig hänsyn tas till samordningsbehov iförsta hand med länet som bas. Jag har dock redovisat förslag om enreglering av gymnasieregioner som enligt min mening behövs. Vissa utbildningar ärsärpräglade till sin karaktär och behöver särskilt stöd för att kunna fortlevai varje fall under ett övergångsskede tills de interkommunala ersättningarnahar visat sig kunna fungera fullt ut även i sådana fall. För andra utbildningarkan en kommun ha gjort särskilt tunga och omfattande investeringar, vilkariskerar att ej kunna utnyttjas om elevantalet sjunker drastiskt. Särskilt i sådanafall där hela skolenheter tillskapats med särskilt statligt stöd finns detanledning för staten att framledes garantera sådana utbildningars fortlevnad. Speciella utbildningar fördöva och hörselskadade samt gravt rörelsehindrade bedrivs i ,, och . För dessa utbildningar bör staten även ifortsättningen i särskild ordning skapa tillräckliga förutsättningar för att deaktuella kommunerna kan fullfölja sina nationella åtaganden. För utbildningar av deslag som jag nu har nämnt bör utöver sektorsbidraget dessutom ett särskiltverksamhetsstöd direkt tilldelas anordnande kommun. Till de kommuner som harutbild- ning fördöva och hörselskadade samt rörelsehindrade elever bör ett elevbaserattilläggsbidrag utbetalas. Jag avseratt återkomma lill regeringen i denna fråga i samband med 1991 årsbudgetproposition. Mitt förslag: Sektorsbidraget skall räknas upp med ettsärskilt skolindex bestående av de kostnadsslag som huvudsakligen påverkarkostnadsutvecklingen i skolsektorn. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstansernaär positiva till förslaget om skolindex. Skälen för mitt förslag: Det nuvarande statsbidragssystemethar en automatisk koppling till ett visst kostnadsslag - lärarlönekostnaderna.Statsbidragen relateras till lärartimmar, veckotimmar och undervisningstimmar,som omräknas i ett krontal med hänsynstagande till genomsnittligalärarkostnader i olika kommungrupper. Denna konstruktion har definierat bidragssystemetskoppling till kostnadsutvecklingen i sektorn och till kostnadsfördelningenmellan stat och kommun. beslut att den statliga regleringen avlärartjänsterna skall upphöra med utgången av innebär, som jag tidigarehar redovisat, att den automatiska kopplingen mellan lärarlönekostnader ochberäkningen av statsbidragen kan upprätthållas. 1 ettbehovsrelaterat system med schablonmässig beräkning av bidragen utifrånstrukturella kriterier är det inte möjligt att göra en direkt koppling till ettvisst kostnadsslag. Rent principiellt kan man tänka sig två typer av systemför kostnadskompensation. Den första bygger på en förhandlingslösning, där dentotala resursramen för sektorsbidraget fastställs . Den andra typen avsystem bygger på nägon form av indexuppräkning. En indexlösning har uppenbarafördelar, bl.a. därför att den - är administrativt rationell, ' ger de bästa möjliga planeringsförutsättningarna för kommunerna, - ger möjlighet till ett klartställningstagande i grundfrågan om hur mycket resurser som exakt skall tilldelas. Mot denna bakgrund avser jag att låta utarbeta ettspeciellt skolindex som grund för kostnadskompensationssystemet i skolsektorn.Det skall konstrueras på så sätt att parternas inflytande överkostnadsutvecklingen i sektorn inte direkt kopplas till indexberäkningen. Skolindex skall bestå av -en lönedel,ett sammanvägt löneindex för samtliga offentlig- Prop. 1990/91:18anställda och -envaruprisdel, ett konsumentprisindex som fångar varuprisutvecklingen, exklusivede delar som inte kan sägas ha relevans för kommunernas skolverksamhet. 1 en sådan konstruktion kommer kommunernas ökade lönekostnaderatt kompenseras genom löneindex. De ökade kostnaderna för läromedel, lokaler, skolskjutsar,skolmåltider m.m. kompenseras med ett specialdesignat konsumentprisindex. Med denna konstruktion kommer skolindex att ta hänsyn tillde kostnadsökningar som inträffat under närmast föregående år och påverkatskolsektorn. Index har däremot inte några inslag av förväntade pris- ochlöneförändringar. Med en konstruktion av detta slag säkerställs införframtiden ett statligt finansiellt stöd till skolsektorn av samma storlek som . Det bör ankomma på regeringen att närmare bestämma hurdetta index skall beräknas. Det nya statsbidragssystem som jag här föreslagit byggerpå principen om ett primärkommunalt ansvar för att erbjuda utbildning somomfattar de tre skolformerna samt ett finansiellt stöd till hemortskommunenoch inte till utbildningsanordnaren. En konsekvens av detta förslag är attsystemet med interkommunala ersättningar måste utvecklas. Ett på väsentligapunkter vidareutvecklat avtalsförfarande mellan kommunerna erfordras, vilket enrad remissinstanser framhållit. Jag anser att de samverkansavtal som kommer att slutasmellan primärkommunerna och mellan primärkommuner och landstingskommunerbehöver omfatta ersättning för samtliga utbildningskostnader. Avtalen behövertroligen också reglera tidsperioden för samverkan saml ersättningens storlek. 1etl sådant avtalssystem är det inte längre befogat med statliga beslut omstorleken av de interkommunala ersättningarna. Kommunerna får visserligen med mitt förslag stor frihet iersättningsfrågan, men jag förutsätter att samverkansformer och avtalsförhållandenkan utvecklas ur en dialog mellan kommunerna i samverkan med kommunförbundet. Mittförslag: Det nya statsbidragssystemet skall träda i kraft . Primärkommunernassektorsbidrag skall beräknas med schabloniserade beräkningsmodeller /92. Remissinstanserna:SÖ liksom flera kommuner föreslår att det förändrade statsbidragssystemettillämpas fr.o.m. . Flera remissinstanser anser emellertid attgenomförandet av bidragssystemet bör samordnas med reformeringen avgymnasieskolan. Skälenför mitt förslag: Mitt förslag innebär att sektorsbidraget skall beräknas medschabloniserade beräkningsmodeller för resp. skolform. Modellerna tar hänsyntill varje kommuns specifika förutsättningar och behov. Utgångspunkten förbidragsnivån utgörs av det faktiska statsbidraget för /89.Denna nivå räknas därefter upp med hänsyn till träffade löneavtal med avseendepå såväl löner som ändrad undervisningsskyldighet. För gymnasieskolans del tasockså hänsyn till försöksverksamheten med treårig yrkesutbildning. Somframgår ovan anser flera remissinstanser att det finns skäl att samordnagenomförandet med reformeringen av gymnasieskolan. Mitt förslag innebär attkommunerna skall besluta om utbildningsorganisationen till skillnad fråndagens regelsystem där länsskolnämnden lägger fast organisationen. Förslagetmedför att beslut om användningen av statsbidraget frikopplas från beräkningenav detsamma. Den frihet i resursanvändningen som mitt förslag innebär ärspeciellt viktig i ett reformskede, eftersom den ger större möjligheter tillstrukturanpassning. Det nya sektorsbidraget är snarare en hjälp än ett hinderför reformeringen av gymnasieskolan. Jag ser det således som en fördel förkommunerna, om ikraftträdandet av det nya statsbidraget sker innan den nya gymnasiestruktureninförs. Detta ger dessutom kommunerna möjlighet till erfarenheter av atthantera resurser i form av ett generellt finansiellt stöd i en verksamhet medännu i stort sett oförändrade förutsättningar. Sektorsbidragetomfattar alla tre skolformerna. Ikraftträdandet bör därför ske vid en och sammatidpunkt. Mitt förslag är att sektorsbidraget skall införas den Ijuli 1991. Utbetalningenav statsbidraget skall ske utan förskotts- och slutregleringsförfarande. Dagenssystem, där förskott på statsbidraget för utgör av föregåendeårs fastställda statsbidrag och för gymnasieskolan och utbildning förvuxna vardera av huvuddelen av beräknat bidrag för pågående läsår,överges således. 1 stället anpassas de olika systemen till varandra så att helabidraget för pågående läsår utbetalas under Bidraget beräknas efter antalet individer imålgruppen Prop. 1990/91:18 föregående år ochförhållanden som gällt under föregående läsår. Vidare sker uppräkning med indexutifrån konstaterad kostnadsutveckling under det gångna budgetåret. Utbetalningenav statsbidraget skall ske och utan rekvisition. Jag avser att återkomma till regeringen vad avser dennärmare utformningen av utbetalningsrulinerna för sektorsbidraget i 1991 årsbudgetproposition. Som en följd av beslut att avskaffa denstatliga regleringen av anställningar för lärare, skolledare, biträdandeskolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41, UbU9, rskr. 58) upphör denstatliga regleringen av tjänsterna för dessa personalkategorier med utgångenav . Den nuvarande personalregleringen inom skolväsendetgrundas bl.a. på tjänstebegreppet. Det möjliggör atl en tjänst ges en vissavgränsning i fråga om tjänstgöringens innehåll och medför också attbehörigheten kan regleras i detalj för varje tjänst. I kommunerna finns inte något tjänstebegrepp. Det innebärdock inte att möjligheterna försvinner att avgränsa innehållet eller kräva enviss behörighet. Anställningen som sådan avser ju ändå vissa avgränsadearbetsuppgifter för vilka det finns speciella yrkesutbildningar. När en lärare skall anställas är det enkelt både att ipraktiken definiera arbetsuppgifterna och att konstatera vilken lärarutbildningsom svarar mot arbetsuppgifterna. Möjligheterna öppnas nu att skapa olika slags befattningarsom kan anpassas till lokala behov och förhållanden. har vid fleratillfällen uttalat sig för behovet av lektorskompetens i gymnasieskolan, senasti samband med behandlingen av forskningspropositionen (prop. 1989/90:90,UbU25, rskr. Jag anser det angeläget att anknytningen till forskningsäkras på olika sätt i gymnasieskolan. Frågan om hur denna anknytning skallkunna tillgodoses avser jag att behandla i samband med den aviseradegymnasiepropositionen. Avvecklingen av den statliga regleringen av tjänster förlärare m.fl. innebär att den detaljreglering av dessa tjänster som finns,främst i skolförordningen, får upphävas. Jag skall här peka på några konsekvenserdärav. Vilka slag av tjänster som skall finnas styrs iskolförordningen och motsvarande författningar. 1 framliden blir det med detslopade tjänstebegreppet i stället arbetsgivaren som i formell mening bestämmerinnehållet i en viss läraranställning. Statenkommer emellertid även i fortsättningen att ansvara för Prop. 1990/91:18lärarutbildningarna. Staten får därför även ett indirekt inflytandeöver hur arbetsuppgifterna organiseras på olika lärar-anställningar. Vissafrågor om lärarutbildningarna kommer jag att beröra senare (avsnitt 8). Iskolförordningen regleras också vad som kan ingå i resp. lärartjänst,fyllnadstjänstgöring o.d. Exempelvis skall klasslärare ha sin tjänstgöring påresp. stadium, men kan också tjänstgöra på intilliggande stadier. Beträffandeämneslärar-Zadjunktstjänster (dvs. lärartjänster i teoretiska ämnen) anges iskolförordningen vilka ämnen som kan kombineras med varandra. En ämneslärarekan också tjänstgöra i något annat än tjänstens ämnen om läraren bedöms haförutsättningar för det. Utövernämnda beskrivningar av vad som kan ingå i en lärartjänst, finns det främst iskolförordningen bestämmelser om lärares allmänna åligganden, exempelvis attdelta i konferenser och sammanträden, att utöva tillsyn över eleverna, attmedverka i skolans friluftsverksamhet, lurarna är också skyldiga att varaklassföreståndare, och det finns angivet vilka uppgifter klassföreståndarenhar. På ett likartat sätl är skyldigheten att fullgöra specialfunktionerreglerad. Även uppgifter som anges i läroplaner eller andra föreskrifter avdelta slag får anses ingå i lärararbetet. Dethittillsvarande sättet alt detaljerat reglera lärarnas arbetsuppgifter harbetydande nackdelar. Skolan utvecklas och förändras. Det lokala bestämmandetökar. Det blir därmed i praktiken omöjligt att i författning hålla ennågorlunda aktuell och heltäckande "befattningsbeskrivning" pånuvarande detaljeringsnivå. Det finns vidare en betydande risk alt uppräkningenav arbetsuppgifterna betraktas som uttömmande, vilket dels ger upphov tilltvister, dels kan utgöra en hämsko på utvecklingen. Fråganom innehållet i lärartjänsterna har också behandlats avtalsrörelse.1 en kommentar som parterna enats om kring lärares arbetstider sägs det:"Undervisningen, inklusive för-och efterarbete, är en huvuduppgift ilärarens arbete. Därutöver innehåller lärararbetet sådant som har näraanknytning till lärarrollen och skolans verksamhet enligl läroplanerna". Ensådan mera generell beskrivning av lärararbetet ger utrymme för utveckling avskolans verksamhet, som den bevarar lärararbetets karaktär. Jaghar i denna fråga samrått med chefen för . Minbedömning: Den grundläggande lärarutbildningen är ett viktigt medel attgarantera en likvärdig utbildning i alla delar av landet. Lärarutbildningen bördärför i fråga om både kvalitet och innehåll vara likvärdig, oavsett vid vilkenhögskoleenhet den bedrivs. Skälenför min bedömning: Lärarnas kunskaper och kompetens är avgörande för skolansverksamhet. Jag har tidigare föreslagit att genomgången lärarutbildning medhuvudsaklig inriktning mot den undervisning anställningen avser skall varakrav för tjänstgöring som lärare i det offenlliga skolväsendel. Dengrundläggande lärarutbildningen bedrivs inom högskolan. Den styrs dels genom debeslut som och regeringen fattar, dels genom de utbildningsplanersom universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) utfärdar för varje utbildning inomlärarom-rådet. Innehållet ilärarutbildningarna varierar givetvis med hänsyn till vilketundervisningsområde som den blivande läraren avser att förbereda sig för. Mendet kan också variera med hänsyn till de skilda planeringsförutsättningar, traditionereller uppfattningar som finns vid olika högskoleenheter. Friheten att inomhögskolan ge utbildningarna ett innehåll som både vilar på vetenskaplig grundoch förbereder för yrkeslivet är stor. Blivande lärare kan därför, när de gårut i skolans verksamhet, ha en utbildning bakom sig som i skilda avseenden äreller kan uppfattas som olika. All lärarna har skildakunskaper och erfarenheter kan vara en fördel. En lärare som fåll tillfälle attfördjupa sig inom ett område kan t.ex. komplettera andra lärare medspecialiseringar inom ett arbetslag så att den sammanlagda kompetensen blirhög. Det är först när utbildningen håller en låg kvalitet eller när viktiga delari utbildningen förbises som likvärdigheten äventyras. Ansvaret för attutbildningskvaliteten upprätthålls vilar i första hand på utbildningensföreträdare och de organ inom högskolan som svarar för utbildningsplaneringen.En utvärdering av verksamheten inom högskolan bör utformas så att den bl.a.ger svar på om kvaliteten i lärarutbildningarna varierar myckel mellan olikahögskoleenheter. Ett intensifierat samarbete mellan högskoleenheterna kanockså ge incitament för förändringar i detta avseende. Regeringen har iforskningspropositionen (prop. 1989/90:90 s. 344) understrukit viklen av atlsådan forskning bedrivs som kan stärka bl.a. lärarnas yrkesfunktioner. Denutveckling av skolan som initieras leder också till behov avkompetensuppbyggnad och ett mera målinriktat kunskapsunderlag. Jag avser därföratt återkomma till regeringen i frågan om bl.a. den framtida skol-forskningensomfattning och inriktning. Lärarutbildarnasmöjligheter att följa och delta i forskningen kring skolan och arbetet där ären viktig kvalitetsaspekt i utbildningen. Det är också angeläget attlärarutbildare, som arbetat länge utan direkt kontakt med skolverksamhet, fårtillfälle att förnya sina erfarenheter. Detta kan ske t.ex.genom deltagande i utvecklingsarbetet i skolan. Statsrådet och jagavser att återkomma till regeringen med förslag som kan stödja sådanainitiativ. Gemensamt för all lärarutbildning är den yrkeskunskapeller den kunskap om undervisning, utbildning och skola som blivande lärareskall få och som är specifik just för dessa yrkesutbildningar. Dennayrkeskunskap är en gemensam kärna i lärarutbildningarna och är grundläggandeför lärarnas professionalism. 1 en målstyrd skola blir det allt viktigare attlärarna får en gemensam grund att stå på för att de skall kunna ta ett störresamlat ansvar för arbetet i skolan och därmed ytterligare utveckla sinyrkesroll. Detta är viktigt inte minst för att skolan effektivt skall kunnahjälpa elever med svårigheter. UHÄ genomför på regeringens uppdrag en utvärderingav grundskollärarlinjen. 1 tilläggsdirektiv har UHÄ fått i uppdrag att belysahur utbildningen i den för alla lärarutbildningar gemensamma kärnan planerasoch genomförs. Kartläggningen skall tjäna som underlag för en bedömning av omlärarutbildningen i sin nuvarande utformning och med den centrala styrning somutövas är tillräckligt effektiv som instrument för styrning ochutveckling av skolan. UHÄ skall redovisa denna del av uppdraget i december1990. Statsrådet avser att därefter återkomma till regeringen i frågan. Fortbildning för skolväsendets personal Mitt förslag: All fortbildning skall syfta till att ökamåluppfyllelsen och att utveckla verksamheten i skolan. Fortbildningensuppgift är alt i detta syfte öka personalens kunskaper, färdigheter ochinsikter. Kommunernasvarar för att fortbildning kommer till stånd och att personal som har hand omutbildningen i skolan får del av den. Som ettled i skapandet och vidmakthållandet av en likvärdig skola för alla har statenett ansvar för att det finns tillgång till fortbildning av god kvalitet i alladelar av landet. Staten har ett särskilt ansvar för att del finns tillgång tillsådana fortbildningsinsatser som är betingade av centralt beslutade reformer. Skälen för mitt förslag: Kommunerna har ansvaret för attProp. 1990/91:18 skolpersonalen får den kompetensutveckling som behövs. En viktigdel av kompetensutvecklingen är fortbildningen. Fortbildningens betydelse förutvecklingen av skolan kan inte nog understrykas. Att lärarna har goda ochaktuella kunskaper är grundläggande för deras möjligheter att göra fullödigainsatser. Möjligheterna att bredda och fördjupa lärarnas kompetens är därutöverett viktigt medel för att trygga tillgången på kompetenta lärare i en kommun. Fortbildning behövs också för att kompletteraskolpersonalens kompetens i anslutning till centralt beslutade reformer ellerandra förändringar, som tillkommit på lokalt initiativ. Det är således många skilda behov och intressen somfortbildningen skall möta och tillgodose. Det är därför nödvändigt att planerafortbildningsinsatserna så att de blir ett led i en medveten förändring ochförbättring av kompetensen i skolan. De prioriteringar som alltid måste göraslokalt mellan skilda fortbildningsbehov måste därför utgå från en analys avbehoven och vara en del i en genomtänkt strategi för utvecklingen avskolverksamheten. De resultat som utvärderingen av skolverksamheten visar ärdärvid ett viktigt underlag för beslut om fortbildningsinsatser. Det fullständiga kommunala huvudmannaskapet innebär bl.a.att kommunerna svarar för fortbildningen av personalen i skolan. Jag hartidigare (avsnitt 3.6.3) anfört alt jag anser att fortbildningen är så viktigatt kommunernas skyldighet att se till tt lämplig fortbildning anordnas börlagfästas. Kraven på att kommunerna skall följa de mål och riktlinjerför skolan som och regeringen ställer upp med syfte att få kvalitetoch likvärdighet i verksamheten innebär också att staten har ett ansvar för attse till att kommunerna har tillgång till medel och metoder härför. Jag hartidigare behandlat frågan om den grundläggande lärarutbildningen ur dennaaspekt. Sett ur statens synvinkel blir också fortbildningen ett viktigt medelatt åstadkomma likvärdighet och kvalitet. Centralt beslutade reformer bör få ett snabbt genomslagute i skolorna. Här ser jag tillgången till fortbildning som mycket betydelsefull.Också här kan särskilda fortbildningsinsatser vara ett styrmedel. Staten har en organisation för fortbildning med uppgiftatt på olika sätt främja fortbildningen och vidareutbildningen inomskolväsendet. Även om kommunerna som arbetsgivare i fortsättningen har ettuttalat ansvar för fortbildningen, finns det också i fortsättningen enligt minmening ett klart intresse från statens sida av att stödja och samordnakommunernas efterfrågan. 1 samband med reformer inom skolområdet behöver staten disponeramedel för implementering som kan avse såväl skilda utvecklingsinsatser somfortbildning av skolans personal. i sådanakurser bör kunna styras av staten och även kvantitativa Prop. 1990/91:18mått för sådan fortbildning bör kunna anges. Som jag tidigare påpekat är fortbildningsbehoven i varjekommun mycket skiftande. De fördelar sig i allmänhet över ett yitt spektrum,framför allt om man beaktar behoven inom alla skolformer. En kommun har sällanmöjlighet att ensam tillgodose behoven hos små målgrupper. Behovet avsamordning är uttalat t.ex. för vissa yrkeslärare men också för andragrupper, beroende på att tillgången till utbildningskompetens är begränsadeller svårfångad eller antalet deltagare litet från varje kommun. Behovet avsamordning är givetvis särskilt uttalat i glesbygdskommuner och mindrekommuner. Många fortbildningskurser anordnas i högskolans regi.Högskolan är med sin unika kompetens en viktig utbildningsanordnare. Inomvissa områden finns den kompetens som skolan behöver hos andrautbildningsanordnare. Detta gäller t.ex. fortbildning som riktar sig till olikakategorier yrkeslärare. I andra fall åter kan kompetensen behöva sökas hosmyndigheter, organisationer eller enskilda personer. Det är viktigt att detnågonstans finns samlade kunskaper om tillgång till kompetens, där kommunernakan få stöd och hjälp i sin planering. Stora kommuner har givetvis alltid lättare att tillgodosesitt utbildningsbehov. De har i allmänhet en bättre utbyggd egen fortbildningsorganisationmed större resurser och kompetens som ger kommunen en starkare ställning sombeställare av utbildning. Mindre och medelstora kommuner är i störreutsträckning hänvisade till bestallarkompetens på annat håll. Eftersom staten har ett ansvar för en likvärdigutbildning, bör staten också se till att det finns tillgång till fortbildning ialla delar av landet. Detta ansvar bör enligt min mening innebära alt statenäven i fortsättningen ställer resurser till förfogande för samordning,rådgivning och service i fortbildningsfrågor och på så sätt underlättarkommunernas ansträngningar att få en fortbildning med kvalitet och relevans. Medel för fortbildning ställs till vissahögskoleenheters förfogande för personalutbildning för skolväsendets behov.Beslut om fördelning av medlen fattas av fortbildningsnämnderna. Innehållet iutbildningen fastställs av högskolan, i allmänhet efter kontakter medskolväsendet. Högskolan bör även i fortsättningen vara en viktiganordnare av utbildning för skolväsendet. Det gäller givetvis främst sådanämnesutbildning som innebär breddning eller fördjupning i förhållande till lärarnasgrundutbildning eller kurser som innebär ak-tualisering av ämnes- ellerlärarkunskaper. I dessa fall krävs knappast någon ytterligare anpassning avfortbildningen i förhållande till den som sker inom den grundläggandelärarutbildningen. 7 1990/91. 1 saml Nr 18 1 andra fall kaninnehållet i utbildningen behöva utgå mera di- Prop. 1990/91:18 rekt frånskolväsendets, kommunens eller den enskilda skolans behov. Om högskolan även isådana fall anlitas för utbildningen bör skolväsendets företrädare ha ettavgörande inflytande på innehållet. Jagavser att återkomma till frågor som rör resurser för fortbildning och villkorför högskolans medverkan i denna i samband med budgetproposition. Jagvill i detta sammanhang också ta upp skolledarutbildning-en.