prop · GE03118 · 1990-12-31 00:00:00 — hänvisarockså till den genomgång av lagstiftningen som kommittén låtit göra, varvid flyklingrådetkonstaterar att endast har motsvarande regler. Juridiska fakultetenuttalar vidare: Någraövertygande skäl för användning av tvångsmedel har överhuvudtaget interedovisats. Skall en särskild lagstiftning utfärdas för att bekämpa terrorismbör den göras generellt tillämplig och även omfatta svenska medborgare. Detfinns nämligen en risk för att blotta existensen av terroristlagstiftningenbidrar till främlingsfientliga strömningar. För en generell tillämpning avregler om tvångsmedel talat det förhållandel, att i några av de kändaterroristärendena svenska medborgare varit involverade. Svenskaavdelningen av anser att tidigare begångnabrottsliga handlingar, medverkande i sådana eller att det klart framgår avutredning m. m. att vederbörande utlänning planerar att vidta brottsligahandlingar, bör vara utgångspunkt när det gäller möjlighelen att vidtatvångsåtgärder. Beslutom utvisning enligt terroristlagen fattas enligt nuvarande ordning avregeringen. Beslutet skall föregås av förhandling, som i allmänhet äger mminför . Kommittén föreslår att gällande ordning behålls.Dämtöver föreslår kommittén att domstolen åläggs en större utredningsskyldighetoch atl utlänningen tillförsäkras rätt att i rimlig omfattning få åberopa egenbevisning. Vidare för kommittén fram del förslag från den parlamentariskakommissionen med anledning av mordet på som innebär att förhandlinginte skall behöva hållas om ärendet är synnerligen brådskande. JKhar instämt i kommitténs förslag men har vissa synpunkter i fråga om domstolensroll: ytterst ingripande beslut som fattas enligt denna lagstiftning synes det avrättssäkerhetsskäl värdefullt med en erfaren jurisldomares bedömning. Inteminst den erfarenhet av be vis värdering som ordföranden besitter borde, enligtmin mening, utnyujas. Det kan inte heller bortses ifrån att de domare som ulnyUjassom ordförande i dessa ärenden med tiden får en övergripande kunskap och erfarenhetav terroristärenden som också borde tillvaratas. Jagföreslår därför att de förslag som övervägts men avfärdats av kommittén främst möjligheten atl utforma en särskild remiss till domstolen där svarbegärs på vissa specifika frågor på nytt las under övervägande. Regeringenskulle givetvis inte vara bunden av domstolens bedömningar. RÄaccepterar att förhandling kan undvaras, om ärendet är synneriigen brådskande. Domstolsverketifrågasätter om det inte skulle vara en mer ändamålsen- Prop. 1990/91:11! ligordning om beslutanderätten i terroristärenden överfördes från rege- Bilaga 3 ringentill domstol. Enligt skulle ur rättssäkerhetssynpunkt dennaordning vara att föredra och därmed skulle också enligt verket regelsystemetuppfylla intemationella åtaganden samt de bestämmelser iregeringsformen som skyddar utlänningar. har också vissasynpunkter på domstolens roll enligt kommitténs förslag och anfbr: Tingsrättenhar enligt kommitténs förslag tillagts en starkare ställning och en mera aktivroll än tidigare vid den förhandling som normalt sett skall föregå ettregeringsbeslut om utvisning. Enligt uppfattning är detemellertid en egendomlig ordning att förhandlingen skall äga mm inför endomstol som ges en aktiv roll vid förhandlingen utan att domstolen har någotinflytande på hur ärendet slutligt skall bedömas. Om beslutanderätten iterroristärenden överfördes till domstol skulle även i detta avseende en mertillfredsställande lösning uppnås. En tänkbar invändning mot förslaget omdomstolsprövning av terroristärenden är att de aktuella fallen blir svårbedömdaför domstolen, särskilt om utrikespolitiska bedömningar kommer in i bilden.Det finns dock möjligheter för domstolen att förordna sakkunnig eller tilldomstolen knyta expert som ledamot av rätten. Sveahovrätt, majoriteten, anser att domstol () bör anförtrosatt pröva frågor om utvisning med rätt för utlänningen att få saken överprövad.Hovrätten har med hänvisning till art. 13 i Intematio-nal Convenant on Civiland Political Rights () samt till art. 1 i Protokoll nr 7 tillEuropakonventionen anfört följande: Enligtbåda konventionema måste beslut om utvisning vara "in accordance with law".Hovrätten vill ifrågasätta om inte detta innebär något mer än alt beslutet ioch för sig måste vara lagligt gmndat. Det torde inte räcka att exempelvis ilag endasl ange att regeringen har befogenhet att utvisa utlänningar utan attockså ange under vilka fömtsättningar detta får ske. Lagstiftningen skulleeljest skapa rättsosäkerhet och på så sätt i vart fall strida mot andan i debåda konventionema. Fömtsättningama för utvisning måste därför anges så exaktsom är möjligt och tillämpas objektivt vid en eventuell prövning. Endast på såsätt skapas behövlig rättssäkerhet. Enligtförslaget har fömtsättningama för utvisning angetts relativt noga och det är alltså gott. Men då det gäller tillämpningen bör allmän domstol, med dess speciella kompetens i och dagliga arbete med lagtolkning och bevisvärdering, ha bättre fömtsättningar än regeringen som förslaget räknar med att väga statsintresse mot enskild mans behov av rättssäker het. Vid prövning enligt den föreslagna lagen kan exempelvis de allmänna reglema om medverkan vid brott behöva tillämpas samt de objektiva omständigheterna vid s.k. relativt-politiska brott bedömas. Hovrätten anser det vara tveksamt om lagen kan tillämpas på det sätt som kommittén anför med början på s. 239 n som skäl till att regeringen skall besluta i dessa ärenden, nämligen: "I ett ärende av här aktuellt slag kanställningsta gandet ytterst gälla exempelvis hur skall förhålla sig till en viss organisation, dvs. om denna skall betraktas som terroristorganisation, som en befrielserörelse eller som något däremellan. En sådan fråga är av utri kespolitisk snarare än av rättslig art." Det kan ifrågasättas att en sådan 117 tillämpning därutrikespolitiska hänsyn väger tyngre än vad en objektiv Prop. 1990/91:11! rättsligprövning leder fram till är förenlig med de båda ovan angivna Bilaga 3 konventionernaskrav på rättssäkerhet vid prövning av utvisning. De utrikespolitiska skälen kandessutom tala för en domstolsprövning. Genom ett beslut i dessa ärenden läggsutanför regeringens kompetens besparas nämligen regeringen att komma i enkanske ömtålig förklaringsposi-lion. Till detta kommer att regeringen avprincipiella skäl bör så litet som möjligt befatta sig med löpande ärenden, ivarje fall sådana i vilka enskild mans rättssäkerhet ställs mot statsnytta. Vidarehar en utlänning som blir utvisad rätt enligt de båda konventionerna "to havebis case reviewed". I detta avseende brister förslaget. Kommittén synesmena att i detta fall kan åberopa undantagsbestämmelserna i de båda artiklama.Hovrätten betvivlar att detta låter sig göras generellt. I görsundantag för fall "where compel-ling reasons of national security olherwiserequire" och i sägs att utvisning kan verkställasinnan en omprövning kommer till stånd när "such expulsion is necessary in theinterests of public order or is grounded on reasons of national security".1 exempelvis fall där utvisning sker enbart på den grunden att det kan befarasatt utlänningen kommer att medverka i terrcristhandlingar utanför Sverigesgränser torde inte alltid kunna hävda "national security" somskäl att vägra omprövning. Ännu mindre kan detta skäl åberopas i de fall då detförordnas om inhibition av verkställigheten. Det bör observeras attomprövningsrätten i konventionerna inte fömtsätter att nya fakta elleromständigheter kan åberopas i ärendet. Hovrättenföreslår att beslut skall fattas av , som redan nu harerfarenhet av dylika ärenden, med rätt till överprövning. Med hänsyn till dessaärendens brådskande natur är hovrätten tveksam till om en sak av detta slag skallkunna föras ända upp till högsta domstolen. Dessutom kan det övervägas om interedan rätten att föra den hovrätten bör villkoras av prövningstillstånd.Lämpligen bör ett joursystem införas både vid och ihovrätten. Kammarrätteni delar kommitténs mening att utvisningsbeslut i terroristärendenskall meddelas av regeringen men är av annan mening när det gäller förslagetatt behålla ordningen med förhandling i domstol och anför: Enhuvudprincip i svensk rättsordning är att den myndighet som skall besluta i ettärende också håller den förhandling och gör den bevisupptagning som behövs.Inte minst rättssäkerhetsskäl talar för detta. Endast undantagsvis och ommycket starka skäl föreligger, bör de olika funktionerna skiljas åt.Beslutsfunktionen i terroristärenden tillkommer regeringen, och någraövertygande skäl har inte anförts som gör att förhandlingen skall ombesöqas avdomstol. Erforderlig sakkunskap att hålla förhandling av aktuellt slag finnsinom . De Gänsteman som där handlägger terroristärenden tordenämligen kunna fömtsättas ha goda förutsättningar att allsidigt och opartisktutreda de omständigheter som är av betydelse för den sakliga prövningen. Somskäl mot att förlägga en förhandling till domstol kan även anföras följande. Utvisningsförfarandet i terroristärenden avviker under alla om ständigheter från vad som gäller beträffande förfarandet vid allmän dom stol. Sålunda föreslår kommittén inskränkning i parts rätt enligt rätte- 118 gångsbalkenatt få ta del av allt processmaterial. Detta innebären väsent- Prop.1990/91:11! ligt, om än nödvändigt avsteg från de rättigheter som normalttillkommer Bilaga 3 en part. Domstols medverkan kan då felaktigt uppfattas somom förfarandet uppfyller de rättssäkerhelskrav som gäller i en process vidallmän domstol. Härtill kommer att beslutet i utvisningsfrågan ytterst gmndaspå politiska skäl och att domstol inte bör medverka i en process som är av övervägandepolitisk natur. Länsstyrelseni Kristiansiads län tillstyrkte vid remissbehandlingen av förslaget från denparlamentariska kommissionen med anledning av mordet på attförhandling bör hållas i . anför i föreligganderemissförfarande: Länsstyrelsenvidhåller sin tidigare uppfattning att det närmast leder tanken fel för deinblandade då förhandlingen hålls inför domstol. Detta, att den"misstänkte" och andra med honom upplever förhandlingen som enprocess som syftar till att avgöra ärendet i sak, kan inte vara lämpligt. Närdet däremot gäller inför vilken myndighet förhandlingen skall hållas kanlänsstyrelsen naturligtvis acceptera en annan lösning än att förhandlingenhålls i . har emellertid inte något annatförslag i frågan. Kommitténsförslag om beslutsordning innebär att polismyndigheten och statensinvandrarverk kan besluta om avvisning av presumtiva terrorister, medan beslutom utvisning förbehålls regeringen. vid Lunds universitetifrågasätter om det finns tillräckliga skäl för denna särbehandling ochfortsätter: Principielltkan ett beslut om utvisning av presumtiva terrorister lika väl meddelas avinvandrarverket med möjlighet att överklaga beslutet till regeringen. Är detangeläget, att beslutet skall kunna verkställas, kan införas reglerav innebörd att beslutet om utvisning kan verkställas utan hinder av att detöverklagas. För en sådan beslutsordning talar inte minsträttssäkerhetsaspekter. En viktig garanti för ett rättssäkert beslut är attprövningen kan äga rum i två instanser. Sverigesadvokatsamfund hävdar att förhandling i tingsrätt alltid skall äga mm innanregeringen prövar utvisning enligt terroristbestämmelsema men att regeringenskall göra de utrikes- och säkerhetspolitiska övervägandena. 7.2Beslut om inskränkningar och villkor samt tvångsmedel Kommitténföreslår att regeringen även i fortsättningen skall fatta beslut om inskränkningar och villkor för en utlänninges fortsatta vistelse här i landet, om ett utvisningsbeslut i ett terroristärende inte kan verkställas. Ett sådant beslut skall dock enligt förslaget endast gälla . Förfortsatt giltighet skall krävas beslut av allmän domstol efter ansökan av rikspolis styrelsen. Domstolens beslut skall efter överklagande från utlänningens eller sida kunna överprövas i vanlig ordning. Beträffandetvångsåtgärder i spaningssyfle föreslår kommittén samma Prop. 1990/91:11!ordning, vilket innebär att även det inledande beslutet att tvångsmedel fårBilaga 3 beslutas ankommer pä regeringen. Regeringens beslut gäller i tre år.Under den tiden får polismyndigheten och domstol förordna om tvångsmedel, om inteutvisningsbeslutet hävs eller regeringen bedömer att tvångsmedel inte fårtillgripas. Om en befogenhet att använda tvångsåtgärder för tiden därefteranses nödvändig måste enligt kommitténs förslag domstol meddela beslut omdetta. Domstolsverketanser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att allmän domstol istället för regeringen beslutar om inskränkningar och villkor samt tvångsmedelsåväl inledningsvis som . Enligt kan detemellertid diskuteras om dessa ärenden skall koncentreras till Stockholmstingsrätt eller om andra överväganden skall göras. Dåfråga uppkommer om att domstol skall besluta om inskränkningar, villkor ochtvångsmedel har utlänningen i fråga levt i under kontroll ochövervakning i många fall i viss kommun. Vid sådant förhållande synes det mernaturligt att låta den domstol avgöra målet inom vars domkrets utlänningenvistats Gfr 19 kap. 1 § tredje stycket RB). Vad gäller förfarandet vidförhandlingen synes oundvikligt att vissa undantag görs från de principer somnormalt gäller. Sveahovrätt, majoriteten, anser att domstol () bör anförtrosatt pröva frågor om inskränkningar och villkor samt tvångsmedel. Medden beslutsordning hovrätten förordar blir det naturligt för domstolen attockså besluta om inhibition, inskränkningar och villkor för utlänningensvistelse i samt om tvångsmedel. Man slipper då den något konstaideordningen att först regeringen och sedan, , domstol beslutaromeventuella inskränkningar och villkor saml tvångsmedel. Hovrätten erinrar om justitirådetBertil mening i det av kommitténs åberopade rättsfallet NJA 1989 s131; han uppehöll sig vid det otillfredsställande i att döma till frihetsstraffpå gmnd av en föreskrift, när domstolen saknar vae möjlighet att konstatera omföreskriften från början bort meddelas och om den alltjämt ter sig befogad. Kammarrätteni , majoriteten, avstyrker att domstol skall pröva beslut ominskränkningar och villkor samt tvångsmedel och anför: ----- Kammarrättendelar inte uppfattningen att det är fråga om en helt nytyp av bedömning. Eftersom utvisningsbeslutet fömtsätts alUjämt gälla, avser prövningen en person som fortfarande bedöms vara potentiell terro rist. Prövningen av utlänningens status i det hänseendet kan under inga förhållanden övervältras på en domstol. Kammarrätten vill med skärpa motsätta sig kommitténs resonemang i detta hänseende innebärande att domstolen inte skulle vara bunden av regeringens ställningstagande i utvis ningsfrågan. Det kan inte bli tal om att domstol skall lägga utrikespolitiska värderingar till gmnd för sitt ställningstagande. Även tanken på att s. k. "utrikespolitisk expertis" skulle ingå i domstolen måste därför medbe stämdhet avvisas. Länsstyrelseni län ifrågasätter om inte också det fortsatta Prop.1990/91:118 beslutet om inskränkningar och villkor ytterst måste bliföremål för Bilaga 3 regeringens beslut. Juridiskafakulteten vid anför: Kommunarrestskall enligt utredningens majoritet beslutas av regeringen. Motivet härför är,att det skulle vara fråga om ett politiskt och inte etl rättvist beslut. Dennautgångspunkt är i sig tvivelaktig. Om åtgärden skall ses ur"individualpreventiv" synpunkt, dvs. om man vill förhindra att enviss utlänning begår ett politiskt våldsdåd därför att han kan misstänkas varapresumtiv terrorist, är det naturligtvis fråga om ett rättsligt beslut. Den rättstillämpandemyndigheten har att avgöra, humvida de i lagen angivna rekvisiten föreligger.Det förefaller också föga logiskt, att en domstol först skallkunna ta ställning till frågan, som följaktligen efter denna tidsperiodförvandlats till en rättslig fråga. Skallmöjligheterna till kommunarrest kvarstå i den nya terroristlagstiftningen börbeslut härom därför meddelas av domstol i enlighet med de förutsättningar iövrigt, som angives i lagförslaget. Regeringsrättensledamöter delar kommitténs uppfattning att det är naturligt att regeringen isamband med ett utvisningsbeslut också meddelar inskränkningar och villkor, omutvisningsbeslulet inte kan verkställas. Regeringsrättens ledamöter tillägger: Annorlundater det sig dock när man redan i samband med ett utvisningsbeslut fömtser attdetta inte kommer att kunna verkställas inom överskådlig tid och att deföreskrifter och villkor som meddelas sannolikt kommer att gälla tills vidare.Det är i sådana fall inte givet att samma synsätt skall anläggas sombeträffande den principiella frågan om utlänningen är önskvärd i landet. Derisker för kompetenskonflikter m. m. som kommittén anfört som skäl mot endomstolsprövning redan i samband med första beslutet synes inte vara av så väsentligtannan art att de inte skulle kunna bemästras på samma sätt som kommittén anförtbeträffande domstolsbesluten efter treårsperioden. måste sägas varaen för i adminstrativ ordning beslutade föreskrifter av dettaingripande slag. Prövningen av detta slag av frågor bör ankomma på allmändomstol snarare än på förvaltningsdomstol. Sverigesadvokatsamfund anser att beslut om inskränkningar och villkor redan från bönanskall beslutas av domstol. Förfall då regeringen har beslutat att en utlänning skall avlägsnas med stöd av terroristbestämmelserna men förordnat om inhibition föreskrivs terroristlag att avvisnings- eller utvis ningsbeslutet samt förordnandet om inhibition skall prövas på nytt, när det finns skäl till detta. Kommitténs föreslår att dessa bestämmelser be hålls. För att säkerställa att ett behov av omprövning uppmärksammas anser kommittén att skall åläggas att till rege ringen anmäla om det finns skäl att vidmakthålla beslutet om avlägsnande. DO anser att omprövningbör ske regelbundet och utan att göras av- Prop. 1990/91:118 hängigl av någon anmälan från . Enligtlagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan en enskildpart påkalla rättsprövning hos regeringsrätten av sådana beslul av regeringeneller annan myndighet som innebär myndighetsutövning och inte i ordinär väg kankomma under domstols prövning. Från lagens tillämpningsområde har dock undantagitsbeslut om utlänningars vistelse i riket. Lagen har tillkommit huvudsakligen föratt säkerställa att förpliktelser enligt ommänskliga rättigheter iakttas. I kommitténs direktiv har berörts frågan om rättsprövningsinstitutetbör utvidgas till att gälla vissa beslut enligt terroristbestämmelserna. Kommitténhar inte ansett tillräckliga skäl föreligga för en isolerad lösning på detområde som kommittén har haft att behandla. Domstolsverketanser att rältsprövning skulle kunna vara ett altemativ om inte förslaget omdomstolsprövning i första instans av terroristärenden vinner gehör. 1 vart fallanser man att en utvidgning av lagen om rättsprövning bör ske i fråga ombeslut om inskränkningar och villkor. Regeringsrättensledamöter bedömer att rättsprövningsinstitutet inte lämpar sig för enöverprövning av regeringens beslut i frågor av utrikespolitisk ellersäkerhetspolitisk natur. En rättsprövning av själva utvisningsbeslutet kandärför, enligt ledamötema, knappast bli meningsfull. Lagrådsremissens lagförslag pop- i 990/91:111 Bilaga 4 1 Förslag till Lag om särskild kontroll av vissa utlänningar föreskrivs följande. 1 §En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen (1989:529), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det 1.behövs av hänsyn till rikets säkerhet,eller 2.med hänsyn till vad som är käntom utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras atthan kommer att begå eller medverka till brottslig gäming som innefattar våld,hot eller tvång för politiska syften. Förstastycket 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gäming i annan stat som harövervägande karaktär av politiskt brott. 2 §Beslut om utvisning meddelas av regeringen. Frågan tas upp på ansökan av eller av regeringen självmant. Omen polismyndighet, en länsstyrelse eller statens invandrarverk finner anledningatt anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndighetenanmäla detta till . 3 §Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall yttrande inhämtas från statens invandrarverk och förhandling hållas i ärendet vid en tings rätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning. Omdet finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt somhåller förhandlingen. 4§Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att utan tillståndav regeringen återvända till . Förbudet meddelas för ellerutan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om förbudet ärtidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Han skallvidare upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföraenligt 24 §. 5§ I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15 §, 5 kap. 5§,6 kap. 4§ andra stycket, 5§ andra stycket och 6- 11 §§, 7 kap. 7§, 8 kap. 1-6,14 och 16 §§, 9 kap. 1 - 3 §§ samt 11 kap. 5 och 6 §§ utlänningslagen(1989:529). Vid förhandling i ett ärende som enligt denna lag handläggs avregeringen tillämpas dessutom 6 kap. 13§, 14§ andra stycket och 15§ utlänningslagen.För verkställighet av ett beslut om utvisning skall regeringen meddela sådanaanvisningar som avses i 4 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen. 6§ I ärenden som enligt denna lag handläggs av regeringen, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen, eller den Gänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och om yttrande enligt 3 §. Förhandlingenskall hållas vid eller, om särskilda Prop. 1990/91:118 skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt. Rikspolisstyrelsenskall vid förhandlingen vara utlänningens motpart med uppgift att dels redogöraför omständighetema i ärendet, dels lämna andra upplysningar som behövs för attgenomföra förhandlingen. 7§ Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vidförhandlingen. Om någon av partema åberopar muntlig eller skriftlig bevisning,prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 kap. 7§rättegångsbalken. Deomständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort skall noga utredasvid förhandlingen. skall ges tillfälle att ställa frågortill utlänningen och andra som hörs i ärendet. Utlänningen skall få tillfälleatt ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas iärendet. Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheteroch ofullständigheter i de uppgifter som lämnas. 8 §En utlänning får tas i förvar, om det finns ett beslut om utvisning enligt denna lag eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans identitet är oklar. Om utlänningen är , får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera. Underde fömtsättningar som anges i första stycket kan utlänningen ställas underuppsikt, om detta är tillräckligt. 9 §Om frågan om utvisning ännu inte har förts till regeringen, får rikspo lisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om fömtsättningama i 8§ inte är för handen. Ett sådant beslut skall genast anmälas till regeringen. Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skall pröva om åtgärden skall bestå. Hindermot verkställighet m. m. 10 §Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men hinder som anges i 8 kap. 1 -4§§ utlänningslagen (1989:529) möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition). Utvisningsbeslutetoch förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det finns skäl tilldet.