prop · GE0387 · 1990-12-31 00:00:00 — Undersenare delen av och har de danska och svenskaÖresundsdelegationerna i enlighet med sina direktiv arbetat med att utforma ettförslag till regeringsöverenskommelse om fasta Öresundsförbindelser. Somunderiag för en sådan överenskommelse har vissa kompletterande studier om bl.a. miljö, anläggningsteknik och ekonomi genomförts. Samtidigthar den danske trafikministern och den svenske kommunikationsministernöveriagt om förutsättningarna att träffa en sådan överenskommelse. Motbakgrund av dessa överläggningar mellan fJanmark och bedömer vi detmöjligt att senare i vår kunna återkomma till med förslag i frågan. 5.3Reformerad investeringsplanering 5.3.1Samordnad investeringsplanering Regeringensbedömningar och förslag: Detnationella perspektivet i investeringsplaneringen inom de olika trafikslagendvs. för vägar, järnvägar, sjö- och luftfart skall förstärkas. Ökad tonviktskall läggas på de strategiska projekten. Planeringen avinfrastruklurinvesteringar inom trafikområdet behöver därför förändras. Depolitiska prioriteringarna bör preciseras och därmed bli mer styrande.Regeringen bör därför förtydliga inriktningen av planeringen. Inrättandet avinfrastrukturfonden ger förutsättningar att inrikta arbetetmot att planera, finansiera och genomföra större sammanhållna investeringar avnationellt intresse. Gemensammaplaneringsförutsättningar och planeringsperioder bör eftersträvas för samtligainfrastrukturansvariga verks långtidsplaner. De samhällsekonomiska effekternabör beskrivas för större projekt. Därmed kan regeringen få ett jämförbartunderlag från alla trafikgrenarna. Förenklingarskall genomföras, särskilt vad gäller objektplaneringen. Utvärderingar avinvesteringar bör ske mer systematiskt än . roll förändras genom attarbetsuppgifter överflyttas från transportrådet, bl.a. ansvaret för att dettas fram gemensamt prognos- och planeringsunderlag, liksom uppgiften att görasektorsövergripande analyser utifrån trafikverkens investeringsplaner. Skälen för regeringensbedömningar och förslag: Efter förslag ipropositionen Trafikpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:50 bil. 1) beslötriksdagen (, rskr. 159) om en fortsatt samordnad och långsiktiginvesteringsplanering för infrastrukturutbyggnaden inom de olika trafikgrenarnaför perioden 1995. Mot denna bakgrund uppdrogregeringen ål , luftfartsverket, ochvägverket att för sina resp. verksamhetsområden utarbeta och redovisa enlångsiktig investeringsplan. Regeringen uppdrog åt transportrådet att tillgrund för verkens arbete utarbeta ett gemensamt planerings- ochprognosunderlag. Trafikverken redovisade sina planer till regeringen /91 (avsnitt 5.5, 5.6, 5.7 och 5.8). ochboverket var för sig skall utvärdera investeringsplanerna och senast den 1september 1991 redovisa resultatet till regeringen. som länsstyrelserna gavs i uppdrag att på olika sätt medverkai den senaste planeringsomgången. I riksdagsbeslutet våren1990 som baserade sig på propositionen om Prop. 1990/91:87 Vissanäringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88, TU27, rskr. 325) framhålls att envidareutveckling av den samordnade investeringsplaneringen är nödvändig. Det ärangeläget att investeringsmedlen används så effektivt som möjligt. Vidareframhålls i propositionen att en förutsättning för att införa nyafinansieringsformer inom väg- och järnvägsområdena är att grunderna i detnuvarande planeringssystemet för investeringar behålls. Ett visst inflytandefrån bl.a. näringslivet måste dock accepteras för att dessa intressenter skallvara beredda att bidra till finansieringen. Ett sätt att balansera ett ökatinflytande från dessa intressen är att riksdag och regering klarare än idagsläget anger investeringsinriktning. Detta bör ske i de direktiv som styrinvesteringsplaneringen. Medanledning av dessa ställningstaganden gav regeringen transportrådet(TPR) i uppdrag att utarbeta förslag till en vidareutveckling av den samordnadeinvesteringsplaneringen. Dagensplaneringssystem utgör i huvudsak en god grund för ett fortsatt arbete.Samhällsekonomiskt synsätt, regional förankring och långsiktighet präglar bl.a. arbetet. En utveckling krävs dock på vissa punkter, exempelvis åtgärder föratt tillmötesgå målen om en god miljö och regional balans. finnsönskemål om mer förenklade och flexibla planeringsformer. Resultatetav granskningen av de preliminära investeringsplanerna visar att planerna inteär helt jämförbara. En anledning är att systematisk användning avsamhällsekonomiska metoder inte förekommer i affärsverken. TPRföreslår sammanfattningsvis att och regeringens inflytande överplaneringssystemet bör stärkas genom tydligare riktlinjer och uppföljning. Ennationell transportvision som utgångspunkt för planeringen bör enligt TPRutarbetas. Därmed ges förutsättningar för att bl.a. klarlägga "felandelänkar" och strategiska investeringar. Enytterligare regionalisering bör ske genom förstärkt trafikplanering i länen.Samtidigt bör vissa frågor tydligare hanteras på nationell nivå exempelvisstrategiska investeringar och nationella nät. Systemtänkande måste härvid fåstörre utrymme. Trafikverkenbör ha en gemensam planeringsperiod. Planeringsintervallen bör ändras.Fullständiga revideringar i stället för som vart tredje årföreslås av TPR. De mindre översynerna kan därmed inskränkas tillatt omfatta justeringar i planerna orsakade av ett nytt kostnadsläge eller tidigareläggningav investeringsobjekt till följd av nya finansieringskällor. Affärsverksom har ett planeringsansvar för infrastrukturen bör kunna förena sinverksamhet med ett samhällsekonomiskt synsätt. Förutsättningen för detta äratt statens målstyrning utvecklas. Banverketdelar i allt väsentligt synpunkterna och kan biträda de relativt allmänt hållnaförslagen i rapporten. Luftfartsverkethänvisar till att man deltagit i utredningsarbetet. I övrigt framför verketinga ytterligare synpunkter. Sjöfartsverketdelar i huvudsak rapportens bedömningar men anser att en utvecklad samordnadinvesteringsplanering i första hand bör tillämpas inom väg- ochjärnvägsområdena. En reell samordning av farledsinvesteringaroch de kommunala hamninvesteringarna med andra trafikverks investeringar ärsvår att genomföra. är skeptiskt till förslagen om s. k.nationella transportvisioner. Vägverkethänvisar till att man i en särskild rapport till regeringen i december 1990redovisat förslag till effektiviseringar av planeringssystemet och verketsegen regionala organisation. Statskontoretställer sig positivt till förslagen om en fortsatt utveckling av den samordnadeinvesteringsplaneringen. () är tveksam till möjligheten att systematiskt jämföra trafikverkensinvesteringar. RRV tillstyrker en ökad målstyrning och förenklingar iplaneringssystemet. Beträffande fördelningsmodeller anser RRV att det ärtveksamt om den samhällsekonomiska lönsamheten bör användas som grund förfördelning av medel mellan riksvägs- och länstrafikanslagen. Boverketanser att planeringssystemet bör utvecklas mot en fullständigare behandling avfrågor som gäller hushållning med naturresurser, bebyggelseutveckling,markanvändning och miljökonsekvenser. anser dessutom att användningenav objektanalyser bör begränsas och att betydelsen av dem bör tonas ned.Problemen med extern finansiering bör belysas bättre. Förslaget om en nationelltransportvision tillstyrks. Investeringsbeslutenär långsiktiga och innebär stora åtaganden. De har därför stor trafikpolitiskbetydelse. Investeringar i trafikens infrastruktur är också grundläggande fören positiv samhällsutveckling. Mot den bakgrunden är det naturligt attsamhället har ett ansvar för att sådana anläggningar som behövs för allmännatransportbehov kommer till utförande. Dengrundläggande arbetsfördelningen mellan regering och riksdag å ena sidan ochinfrastrukturmyndigheterna å andra sidan har karaktäriserats av attde förra endast i undantagsfall tagit ställning till enskildainvesteringsbeslut i transportsystemet. Denna långtgående delegering, som igrunden är rationell och nödvändig, ställer krav på en välutveckladmålstyrning. Ocksåi propositionen som låg till grund för trafikpolitiska beslut år1988 framhöll föredraganden att det behövs både mål och riktlinjer som ger enbetydligt klarare vägledning än vad som varit fallet för verksamheteni de beslutande organen. Annars får inte samhällets trafikpolitik avseddverkan, konstaterade föredraganden. 6 1990/91. I saml Nr 87 Till grund för vårbedömning ligger såväl transportrådets utredning om Prop. 1990/91: 87 samordnadinvesteringsplanering, om vägverketsplaneringssystem som infrastrukturutredningens betänkande (SOU 1990:86). Allariktar de kritik mot olika delar av planeringssystemet. 1 åretsbudgetproposition har regeringen därför aviserat förändringar i planeringssystemetoch planeringsprocessen. Idetta sammanhang finns skäl att ta fasta på utredningarnas synpunkter omregeringens och styrning. efterlyser enhelhetssyn och ett mer uttalat nationellt perspektiv. anser detangeläget att statens målstyrning kan utvecklas. Det bör ske bl. a. genomtydligare riktlinjer och trafikpolitisk uppföljning. Viinstämmer i behovet av förändringar av dagens planeringssysteni. Ävenframöver bör arbetsfördelningen vara den att regering och riksdag som regelinte fattar beslut om enskilda investeringsprojekt. Det bör dock inte uteslutasatt statsmakterna kan ha skäl att besluta också om genomförandet av nationelltstrategiska investeringar med betydande samhällseffekter. Utgångspunktenför den långsiktiga investeringsplaneringen bör vara en förstärkt politiskstyrning från regeringens sida. Det ankommer på regeringen att i första hand iplaneringsdirektiven till verken ange inriktningen av investeringsplaneringen.Direktiven bör dock framöver preciseras betydligt jämfört med hur de utformatsi tidigare planeringsomgångar. Trafikverken skall innan projektplaneringenpåbörjas till regeringen redovisa investeringsinriktningen under de kommande 5 10 åren. Om det är nödvändigt kan regeringen därmed på ett tidigt stadiumpåverka trafikverkens kommande investeringar. Planerna bör ävenfortsättningsvis omfatta men bör dock ges en översiktligare form för desista fem åren. Vidare skall planerna även revideras vart tredjeår. För och långtidsplaner bör varannan revideringförenklas betydligt. Vihar redovisat vår syn på vilka större investeringar som kan komma attgenomföras med tillskott bl.a. från en särskild infrastrukturfond(avsnitt 5.2). Redan innan investeringsplaneringen reformeras för bl. a. vägaroch järnvägar, kommer inrättandet av infrastrukturfonden att medföra eninvesteringsinriktning och arbetsformer som är i linje med vad som kommer attgälla för planeringssystemet . Detta bör även leda till effektivaremedelsanvändning. Iårets budgetproposition har regeringen föreslagit att transportrådet skallupphöra vid slutet av innevarande år. Till ()överförs då bl.a. arbetsuppgifter som avser investeringsplaneringen. Omriksdagen biträder förslaget kommer det att åvila att tillsealt del tas fram ett gemensamt planerings-och prognosunderlag för trafikverken.Regeringen får utfärda anvisningar så att enhetliga utvärderingsmetodertillämpas. Möjligheterna att regelmässigt jämföra de samlade effekterna avinvesteringarna förbättras med etl sådant underlag. med att utvärdera trafikverkens investeringsplaner. Dennauppgift inordnas efter avvecklingen av transportrådet också iregeringskansliet. Införplaneringsomgångarna åvilar det regeringen att utfärda såväl tra- 82 fikverksgemensamma somtrafikgrensvisa direktiv till trafikverken. 1990/91:87 gäller detrafikgrensvisa direktiven återkommer vi under avsnitten om vägar, järnvägar,luft- och sjöfart. Därutöver behövs ett underlag för framtidaplaneringsomgångar som inrymmer frågor som är gemensamma för flera trafikslag,liksom hur effekten på andra trafikslag skall hanteras vid framtagandet avplanerna. Regeringen kommer att tidigarelägga direktiven vad gällerinvesleringsplaneringen för perioden 2003. Sammantaget innebär detta attsyftet med ökad politisk styrning uppnås. Investeringarinom de olika trafikslagen är inte isolerade företeelser utan en del i ettstort transportsystem. Trafikverken bör i sin planering även beakta kraven påen god miljö och därvid samverka med kommuner och länsstyrelser. Inför deutvärderingar av såväl trafikverkens som de sektorsövergripande utvärderingarsom framöver behöver göras av regering och riksdag behövs regelmässigautvärderingar för större investeringsprojekt. Detta gäller särskilt sådanainvesteringar som kan förväntas påverka trafikutvecklingen, fördelningen avtrafik mellan olika trafikslag m. m. Motbakgrund av vår uttalade inriktning att regering och riksdag betydligttydligare bör ange önskvärd inriktning för investeringsplaneringen kommer de nunämnda arbetsuppgifterna att ges prioritet inom . Deskilda förutsättningar som råder för trafikgrenarna och den skilda karaktärenhos investeringarna medför att planerna aldrig kan bli helt lika. Enligt vårmening bör dock metoder och innehåll i investeringsplaneringen utvecklas, såatt bl. a. sektorsövergripande avvägningar underiättas. I första hand börverkens investeringsplanering även i fortsättningen användas som ettanalysinstrument. Ytterst handlar det emellertid också om att investeringarnakonkurrerar om gemensamma resurser. Detta ställer också krav på att underiagetmedger jämförelser. Med en tidsmässigt samordnad planering, byggd på ettgemensamt planerings- och prognosunderiag och tillämpning av enhetligasamhällsekonomiska utvärderingsmetoder, förbättras möjligheterna att jämförade samlade effekterna av investeringarna inom skilda trafikslag. Så långt detär möjligt bör därför investeringsplanerna inom , ,luftfartsverket och upprättas mol denna bakgrund. Regeringenavser att tillsätta en utredning för att granska och utveckla trafikverkenssamhällsekonomiska kalkylmodeller. Det är viktigt med en opartisk översyn motbakgrund av den kritik som förekommit i de tidigare redovisade utredningarna. Idet följande avsnitten behandlas de olika trafikslagens investeringsplaneringvar och en för sig. Regeringensbedömningar och förslag: Ettsärskilt gemensaml nationellt vägnät skall pekas ut och ges en särställning viddet framtida arbetet med planering. Detrikspolitiska inflytandet i planeringssystemet för riksvägar skall stärkassamtidigt som länsstyrelserna tillförsäkras en fortsatt aktiv roll iplaneringen. Regionalaprogram på systemnivå skall utarbetas. Ansvaretför det statskommunala och enskilda vägnätet bör överföras till kommunerna såsnart detta är praktiskt genomförbart. Skälenför regeringens bedömningar och förslag: Avviker från vårtförslag i fråga om regionernas ansvar för anslaget för byggande av länstrafikanläggningarsamt vad gäller beslutsfunktionerna för regionstyrelserna i resp. region.Vidare har utgått från att den s. k. (SOU 1990:86)förslag skall genomföras. Vägverketsförslag till en förändrad planeringsprocess baseras på att det krävs ensystemsyn i planeringen av vägnätet för att de samhällsekonomiska aspekternaskall kunna tillgodoses på ett optimalt sätt. Skälet är att lokala, regionalaoch nationella transporter i allt högre grad utnyttjar gemensamma länkar ivägnätet. Investeringari en väglänk i ett län påverkar transporteffektiviteten i och mellan andraregioner i landet. är många av dessa beroenden betydande och genomden ökande röriigheten kommer de sannolikt att förstärkas. Dessa systemeffektermåste fångas upp i ett nytt planeringssystem. Ytterligareen utgångspunkt är den systemsyn som måste införas om de samhällsekonomiskaaspekterna skall kunna tillgodoses på ett optimalt sätt i planering ochgenomförande. I utredning Gemensamma vägar (1990:46)redovisas närmare vad detta innebär och vilka effekter det får på vägnätetsfunktion. En ny planeringsprocessbör vila på ett samhällsekonomiskt synsätt och ett stärkt politiskt inflytandeoch utgå från principerna för marknadsorientering, ett hos vägverketsammanhållet ansvar för det statliga vägnätet, nya finansieringsformer samt attstatsmakterna har ett övergripande ansvar för infrastrukturen och de uppgifterav myndighetskaraktär som erfordras. Till grund för denlångsiktiga planering för drift, underhåll och utveckling av det statligavägnätet bör ligga en starkare politisk styrning genom mer utveckladeregeringsdirektiv inför varje planeringsomgång. Dessa bör utifrån bl.a.tillväxt- och fördelningspolitiska strävanden ange målen för den statligaväghållningen och de vägtjänster som skall erbjudas. På ankommer attuiifrån dessa direktiv genom dialoger, undersökningar och analyser säkerställaatt brukarkraven slår igenom i verksamheten och på de tjänster och produktersom erbjuds. betydelse har härvid detgemensamma vägnätet i den nationella planering- Prop. 1990/91:87 en. Genom ensystemanalytiskt baserad samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys kanförslag till långsiktiga investeringsplaner och planer för drift och underhållutformas. Resultatet bör vara ett nationellt program på systemnivå. Programmetskall även redovisa konsekvenser för miljö och naturresursanvändning samtinverkan av samhällsplanering, näringslivsutveckling m. m. Underlaget fördenna redovisning hämtas genom dialog med de intressenter som ansvarar försådana frågor på olika nivåer i samhället. Påmotsvarande sätt bör förslag till regionala program på systemnivå upprättas.Dessa program bör utarbetas i nära kontakt med brukarna och de politiska organsom hanterar fördelningsfrågor på regional och lokal nivå. Länsstyrelsernautgör därvid en viktig aktör som sammanhållande organ på länsnivå. Förslagentill regionala program blir ett viktigt underlag för länsstyrelsernas planeringför det s. k. länstrafikanläggningsanslaget. Deolika programmen bör sammanställas och sammanjämkas på resp. nivå för remisstill berörda. Programmen bör ha ett perspektiv . De nuvarande planernarevideras . bör marknadsförändringar och behovet avförändrade övergripande transport- och trafikpolitiska överväganden styrabehovet av revideringar i resp. program. Detandra instrumentet för statsmakternas styrning av drift, underhåll ochutveckling av det statliga vägnätet och utgörs av den treårigabudgetprövningen. nya planeringsprocessen bör en starkt ökad tonvikt ges vid uppföljningenav resultat, ställning och hur tillförda medel använts. Här utgör resultat- ochbalansräkning, liksom investeringsredovisning och finansieringsanalys givnainslag. Dessa redovisningar bör kompletteras med analyser av deverksamhetsmässiga resultaten mot de åtaganden i dialog medregeringen gjort. Utformningenav den nya planeringsprocessen och planeringssystemet bör la sikte på allåstadkomma en starkare koppling mellan utbudet och efterfrågan påvägtjänsterna. Dialoger med trafikanter, transportköpare och de som svarar förbebyggelse- och näringslivsutveckling blir väsentliga inslag i processen. Genomett strikt ansvar hos för hela det statliga vägnätet ges nödvändigaförutsättningar att följa upp och analysera resultatet av vägverketsverksamhei. Om en förändring av planeringsprocessen genomförs och fleravgiftsfinansierade projekt kommer till stånd skapas väsentligt förbättradeförutsättningar att också utveckla en effektiv och modernt fungeradevägverksorganisation. Vi återkommer med våra överväganden om de organisatoriskakonsekvenserna av våra förslag i avsnitt 5.4. Vihar i avsnitt 5.3.1 redovisat våra förslag till en samordnad investeringsplaneringi vilken det nationella perspektivet skall stärkas. Vianser att ett systembaserat planeringssystem skall införas inom väg sektorn. Detta planeringssystem skall uppfylla de krav vi har redovisat i 85 bakgrundentill våra bedömningar och förslag. Den i dagens system alltför Prop. 1990/91:87starka fokuseringen på objekt tar inte på ett tillfredsställande sätt hänsyntill alla samhällsekonomiska aspekter. Den påverkar också prioriteringen på ettibland icke önskvärt sätt. En väsentlig del i detta sammanhang är att dennuvarande planeringsprocessen enbart lyfter fram de enskilda investeringsobjektenoch inte fullständigt tar sikte på vägnätens funktion, standard ochservicegrad. Enligt vår mening bör den framtida planeringsprocessen därförutgå från ett helhetsperspektiv och vila på samlade samhällsekonomiskabedömningar. Detta synsätt får effekter på de roller och uppgifter olikaaktörer har i planeringen. Enligtde studier som genomfört och som redovisas i rapporten finns ett nationellt gemensamt vägnät som är av särskild betydelse förlandets ekonomiska tillväxt och välfärdsutveckling. Detta vägnät måste enligtvår mening tillmätas en särställning vid det framtida arbetet med planering.Den exakta utbredningen och avgränsningen av detta vägnät är vi dock förnärvarande inte beredd att la ställning till. Del bör vara en uppgift förvägverket att för regeringen föreslå de vägar som bör ingå i detta särskiltutpekade vägnät. Härvid återstår ytterligare studier och överväganden. Deförbindelser och stråk som pekat ut är dock av särskild betydelse förtillväxten i landet. trafikpolitiska beslut innefattar emellertidflera delmål än bara den ekonomiska tillväxten. Det nationellt gemensammavägnätet kan därför behöva kompletteras med stråk och förbindelser som är avbetydelse för att öka landsdelars tillgänglighet till andra marknader ochregioner. Riksdagenoch regeringen har i olika sammanhang betonat vikten av en övergång motresultatstyrning av och inom de statliga myndigheterna. Planeringsprocessen ochresultatstyrningen måste utformas i samklang med varandra. Statsmakternas rollbehöver därför stärkas i den mening alt större vikt måste läggas vid enkonsekvent resultatuppföljning som fokuserar på gjorda åtaganden ochredovisade konsekvensbeskrivningar. Enligt vår mening behövs ett stärktpolitiskt inflytande på central nivå som tar sikte på det nationella vägnätet,dvs. Detförslag till förändrad planeringsprocess som redovisat uppfyller tillstora delar de krav som bör ställas och undanröjer mycket av den kritik somfrån olika håll riktats mot det nuvarande planeringssystemet. Förslagetinnebär i korthet att regeringen utfärdar direktiv för långsiktigaplanering för drift, underhåll och investeringar av det statliga vägnätet meden starkare betoning av de politiska prioriteringarna än vad som för närvarandeär fallet. genomför planeringen i en aktiv dialog med brukare ochintressenter och tar fram det underiag som krävs för att planera åtgärderna ivägsystemet. Planeringen resulterar i en nationell och flera regionala visionersom är inbördes avstämda. Härvidankommer det på att lämna förslag till ett nationellt gemensamtvägnät med särskild betydelse för landets ekonomiska tillväxt ochvälfärdsutveckling och de kompletterande faktorer som enligt regeringensdirektiv bör påverka detta vägnäts omfattning och funktion. Dennuvarande planeringsprocessen kännetecknas av en decentraliserad prioriteringsprocess, som innebär att man på regional och lokal nivå gör 86 avvägningar mellan olikainvesteringar i transportsystemet. Detta inslag i Prop. 1990/91: 87planeringsprocessen bör enligt vår mening bibehållas inom ramen för ettutvecklat planeringssystem. Våra erfarenheter från de senaste planeringsomgångarnager dock vid handen att samordningen i en del fall varit bristfällig mellanlänen vid prioriteringar av förbindelser som rör flera län. Detbehövs i ökad omfattning planering för infrastrukturinvesteringar som griperöver flera län på samma sätt som det behövs en planering på nationell och lokalnivå. Vad gäller den lokala nivån består den för den statliga väghållarens räkningför närvarande av bidrag till drift och underhåll jämte bidrag till byggandeav statskommunvägar samt bidrag till drift och byggande av enskilda vägar.Eftersom planeringen och prioriteringen av olika åtgärder på det vägnät somhärvid avses är av utpräglad lokal karaktär bör också hanteringen av deekonomiska medlen ske på denna nivå. Viföreslår därför att såväl det politiska som ekonomiska ansvaret för ovanangivna vägar bör överföras på kommunerna så snart detta är praktisktgenomförbart.