prop · GE03100 · 1990-12-31 00:00:00 — skapas fömtsättningarför myndigheterna att få mer ändamålsenliga tjänster som kommer atteffektivisera myndigheternas verksamhet. Detsamma gäller i stor utsträckningtelekommunikationerna (telefon, telefax, m. Försök med en ny finansieringsmetod pågår, vadgäller investeringar i datomtmstning, ADB-system, m.m. Försöket / 91 sex myndigheter och innebär att dessa skall finansieraADB-utmstning och övriga kommunikationssystem med lån i . /92 föreslås att ytterligare två myndigheter skall ingå i försöket. På bör denna finansieringsmodell kunnatillämpas mer generellt. En inventering kommer att göras av vissa slag avinvesteringar, vilka kan komma att finansieras enligt en sådan modell. Enförsta fördjupad prövning av vissa verksamheter Ienlighet med beslut sker nu en successiv övergång till den nyabudgetprocessen (prop. 1987/88:150, FiU 30, rskr. I årets budgetarbetehar den första gmppen av myndigheter genomgått en fördjupad prövning enligt denredovisning som lämnades i budgetpropositionen 1989 (bilaga 15, underbilaga1). För de flesta berörda verksamhetema har ett första steg mot enresuhatorinterad styrning tagits genom den fördjupade prövningen. I samtligafall behövs dock fortsatt utveckling av resultatstyming och resultatmätning. I avvaktan på ett ställningstagande tillbudgetpropositionsutredningens förslag (SOU 1990:83), som behandlas senare,har vissa förändringar gjorts av presentationen i årets budgetproposition avde verksamheter som har genomgått en fördjupad prövning. Denna innebär att enredovisning och en bedömning av verksamhetens resultat görs för alla berördaverksamheter. För omkring hälften av myndighetema föreslårregeringen ett treårs- beslut som innebär att regeringens förslag, utöver anslag m. m. för verk samheten, också omfattar huvudsaklig inriktning av verksamheten för 22 Med huvudsaklig inriktning menas Prop. 1990/91: 100övergripande mål för verksamheten samt riktlinjer för förändring av Bil. Förändrad inriktning kan avse exempelvis delvis nytt syfte medverksamheten, principiellt nya arbetsmetoder eller organisatoriskaförändringar. I vissa fåll redovisas också konkreta resultatmål ochresultatkrav. För ett par områden har dock inte någon verksamhetsinriktningför hela treårsperioden föreslagits. För myndigheter med förvaltningsanslagföreslår regeringen ramanslag och redovisar en treårig budgetram. I de fall regeringen inte föreslår ett treårsbeslutför verksamheten beror detta på att verksamheten är eller kommer att bliföremål för översyn. Det handlar till viss del om ett behov av ytterligareanalyser till följd av regeringens skrivelse 1990/91:50 om åtgärder för attstabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. Idetta sammanhang bör understrykas att regeringen anser att den nyabudgetprocessen är ett viktigt instrument för att genomföra det treårigaprogrammet för att genom främst strukturella förändringar reducera den statligaadministrationen . Förutsättningarna för förändra att styrningenvarierar inom olika verksamheter, dels beroende på arten av verksamhet, delspå att myndigheterna har kommit olika långt när det gäller t.ex. uppföljningoch utvärdering. Många myndigheter har betydande svårigheter att redo isa verksamhetensresultat. Arbetet med att utveckla och förändra stymingen inom skilda verksamheterbehöver därför drivas vidare med kraft i fortsatt dialog mellan departement ochmyndigheter. De gjorda erfarenhetema visar bl. a. att myndighetemasredovisning samt det redovisningstekniska stödet behöver vidareutvecklas ochatt arbetet med att finna relevanta resultatmått inom vissa områden är svårtoch kräver tid. Statskontoret har, på regeringens uppdrag, kartlagtvilka resultatmått av olika slag som förekommer i statlig respektive kommunaloch privat sektor och hur de används. Stora likheter finns mellan sektorerna.Bl. a. finns en betydande användning av icke-monetära resultatmått i privatsektor. Dessa uppmärksammas inte så mycket eftersom de ofta endast utnyttjasinternt. Materialet i studien pekar också på stora och intressanta skillnadermellan sektorema. Någrahuvudslutsater från kartläggningen: vaqeverksamhet bör ha sin egen uppsättning av resultatmått i den statliga sektom används inte resultatmått somdirekt underlag för åtgärder, vilket i stort sett genomgående är fallet i den privatasektorn resultatstyrning baserad på resultatmått kräver atthänsyn tas till kvalitetsdimensionen detbehövs en tydlig beställare som ställer krav på att resultatmått används att använda resultatmått måste bli en naturlig del avkulturen i organisationen många myndigheter har lyckats identifiera sinaprestationer, men till skillnad frånprivat och delvis sektor, inte kunnat koppla ihop dessa med resursförbmkningen. Resultatetav kartläggningen bereds nu i . Mot bak- Prop. 1990/91:100grund av bl.a. statskontorets slutsater konstaterar regeringen att det krävsBil. 2 omfattande insatser för att utveckla och stimulera användningen av resultatmått.Studien visar att behovet av en beställare som ställer krav påresultatuppföljning inte nog kan understrykas. I det fortsatta arbetet med attutveckla budgetdialogen bör bl. a. därför en ökad tonvikt läggas på regeringensoch arbetsformer. Huvudansvaret för att lämna förslag tillhur resultatmått för en viss verksamhet bör utformas faller naturligt pårespektive myndighet. Insatserna behöver därför riktas både mot myndigheternaoch . Arbetet bör bl. a. inriktas på att i framtidenberäkna produktivitet på ett verksamhetsanpassat och fullständigt sätt och attutveckla resultatmått som även tar hänsyn till kvalitetsdimensionen. Detkommande utvecklingsarbetet bör vara tillämpningsnära. Arbetet bör knytas tillde olika verksamheternas infasning i den nya budgetprocessen och ta hänsyntill varjie verksamhets fömtsättningar för och erfarenheter av att tillämparesultatorienterad styrning. Det är viktigt att resultatstyming tillämpaskonsekvent i hela beslutskedjan. Förändringsarbetet fortsätter genom ytterligarekonkreta utvecklingssteg. för de myndigheter som hargenomgått fördjupad prövning kommer att ges en annan utformning. En nyutformning av budgetpropositionen behövs om de av fastlagdaprinciperna för styrning av statlig verksamhet skall kunna bli vägledande förriksdagens eget arbete. Innebördoch precisering av treårsbeslut Detreårsbeslut regeringen föreslår i årets budgetproposition är av en delvis nykaraktär. Strävan har varit att utforma redovisning och förslag på ett sådantsätt att de är ändamålsenliga som underlag för riksdagsbeslut vilka är styrandeoch vägledande för regeringen. Det beslut fattar kommer attpreciseras av regeringen i det första regleringsbrevet för perioden. I de fall fattar ett treårsbeslut för enverksamhet kommer regeringen att ge ett samlat uppdrag till myndigheten införtreårsperioden. För att ge ett reellt innehåll åt ett sådant uppdrag mellanregeringen som beställare och myndigheten, i första hand dess ledning, somuppdragstagare krävs följande. Uppdraget bör avse , normalt denkommande treårsperioden. De ekonomiska fömtsättningama liksom befogenheter ochrestriktioner i övrigt, förväntat resultat samt eventuella särskilda krav pårapportering bör klargöras. 1 förhållande till vad som gällt innebärdetta främst att regeringens resultatförväntningar uttrycks. Vidare förs treårsperspektivet in vad gäller både ekonomi och resultat. Budgetramen för förvaltningskostnader kom mer att uttryckas som ett planeringsdirektiv till myndigheterna. Sambanden mellan de olika formema för styming av verksamheterna blir tydligare. Kraven på samordning mellan allmänna regler för förvaltningen, instmk tionen för den enskilda myndigheten och utformningen av enskilda regle ringsbrev och enskilda regeringsbeslut ökar. Krav på resultat kommer i ökad 24 utsträckningatt ställas i regleringsbreven genom att uppföljningsbara rikt- Prop.1990/91:100 linjer för förändring av verksamhetens inriktning anges. Strävanskall också Bil. 2 vara att ange uppföljningsbara resultatmål ochresultatkrav. Genom att regleringsbreven ges en karaktär avuppdrag erhålls en tydligare rollfördelning mellan statsmakterna ochmyndigheterna. De berörda myndighetsinstmktionerna kommer att ses över i syfteatt klarare uttrycka syftet med verksamheten i instruktionen. Härmed tasviktiga steg för att genomföra verksledningsbeslut (prop.1986/87:99, KU 29, rskr. Regeringen har föreskrivit (budgetförordningen,1989:400) att frågor som regeringen har prövat för det närmastföljande budgetåret skall tas upp i den förenklade anslagsframställningen baraom väsentligt ändrade förhållanden har inträffat eller om verksamhetsresultatetkraftigt avviker från det planerade. Föreskriften avser både de resursmässigafömtsättningama och riktlinjema för verksamhetens inriktning. Förändrade förhållanden för verksamheten sommotiverar en omprövning av ett treårsbeslut kan vara av två skilda slag. Delskan förhållandena inom myndighetens verksamhetsområde och därmed grunderna förtreårs-beslutet ha förändrats märkbart. Dels kan de politiska avsikterna medverksamheten ha förändrats. Det nya systemet bygger på att sådana omprövningarsjälvfallet kommer att ske, men inte i sådan omfattning att vinsterna med dettreåriga budgetsystemet går föriorade. Regeringen bör kunna ha dessa allmänna principersom utgångspunkt för innebörden av de treårsbeslut som fattar. Budgetpropositionsutredningenhar som ett led i övergången till resultatorienterad styrning lämnat förslag,Ny budgetproposition (SOU 1990:83), om hur bl. a. möjligheter attutöva sin finansmakt kan understödjas genom en väl fungerande budgetprocessoch arbetsrytm. Förslagen berör i hög grad arbete. Utredningen föreslår att innehållet ibudgetpropositionen bör tydligare riktas till , bli fullständigare,mer aktuellt och relevant än . Redovisningen i budgetpropositionenbör fokuseras på en redovisning och bedömning av verksamhetens resultathittills samt ange förslag till verksamhetens huvudsakliga inriktning för denkommande perioden. Beredningstiderna bör kortas ned i alla led ochbudgetpropositionen göras mer lättillgänglig. Eftersom den nuvarande årsrytmen för budgetarbetethar vissa brister bör enligt utredningen, som ett alternativ till dagensordning, prövas att förändra den tidsmässiga ramen för budgetbehandlingen. Alternativet innebär att en fullständigbudgetproposition lämnas till varie år, särpropositioner med anslagsförslag undviks och lämnas före eller senast med budgetpropositionen. Vidare innebär det alternativa förslaget att kompletteringspropositionen ersätts av en skrivelse från regeringen till med sådana 25 kompletteringar som ärnödvändiga för slutliga reglering av Prop. 1990/91: 100statsbudgeten. I stället lämnar regeringen en ekonomisk-politisk bedöm- Bil. 2ning m.m. till i nära anslutning till öppnande på hösten.Som en konsekvens av en sådan förändrad årsrytm i bl. a arbete bör,enligt utredningen, övervägas att förlänga den allmänna motionstiden så att denföljer på den ekonomisk- politiska propositionen . Motionsrätten påbudgetpropositionen skulle med detta förslag endast gälla de förslagsom framförs i propositionen. Utredningens förslag kräver vissa förändringar ibefintlig lagstiftning och i andra avseenden innebär förslagen förändradearbetssätt när det gäller arbetet med budgetpropositionen. Former och tidplanerför arbetet i både , regeringen och berörs. Ett viktigt inslag i regeringens beredning avförslagen är att även inhämta synpunkter. Utredningens betänkandehar remitterats till myndigheter m.fl. Revisioneni statsförvaltningen effektiviseras. () genomför löpande och årlig granskning av redovisningen vid de statligamyndigheterna. Revisionen har successivt förbättrats. Den granskning avboksluten för /90 som slutfördes resulterade i attantalet s. k. orena revisionsberättelser, d. v. s. berättelser med erinringarmot redovisningen, ligger på samma höga nivå som föregående år. Antalet orenaberättelser är oacceptabelt högt och karaktären på flera av anmärkningarna äruppseendeväckande. Bland de påpekanden som görs av revisorerna ärflera tecken på allvarliga tendenser. Myndigheter missbmkar användningen avstatsverkets checkräkning för att tillgodogöra sig ränteinkomster. Respektenför de villkor som är förknippade med olika anslagsformer och andra ekonomiskabestämmelser förefaller minska. Styrelsernas roll och ansvar för ekonomi,redovisning och verksamhetsresultat är oklar, vilket kan medverka till attbrister inte åtgärdas tillräckligt snabbt. Regeringen kommer därför attgenomföra ett samlat åtgärdsprogram riktat mot orsakerna till de allvarligainvändningar som revisionen har redovisat. Ett arbete pågår för att anpassa revisionen till denya fömtsättningar som följer av övergången till resultatorienterad styrningoch den nya budgetprocessen. har lämnat sitt betänkandeÅrlig revision i statsförvaltningen (SOU 1990:64). Utredningens förslag harremissbehandlats och bereds i . Vissa frågorsom utredaren har behandlat är beroende av vilken ställning som tas bl.a. tillbudgetpropositionsutredningens förslag. a. att destatliga myndigheterna upprättar en redovisning som skall innehållasamlad information om myndighetens ekonomi och verksamhet. Utredningen förordaratt dokumentet kallas årsredovisning. Det skall utöver en resultatredovisningenligt budgetförordningen också innehålla ett utdrag ur bokslutet i form avresultaträkning, balansräkning och finansieringsöversikt. Utredningenföreslår att årsredovisningen skall revideras i sin helhet. Detinnebär också att myndighetens resultatredovisning skall granskas. Re- Prop.1990/91:100 visionen skall utföras enligt god revisionssed. Fömtom att regeringen bör erhålla årsredovisningenmed revisionsberättelse föreslår utredningen att RRV bör informera regeringenom problem av mer generell karaktär som kommit fram vid revisionen. Om revisionsberättelsen innehåller anmärkningar motmyndighetens redovisning, bör myndigheten anmodas att till berört departementyttra sig över den. Regeringen föreslås fatta beslut med anledning av den lämnanderevisionsberättelsen. Beslutet har formell karaktär, om det inte gäller en orenrevisionsberättelse. Utredningen anser inte att RRV med befintligaresurser kan genomföra en revision enligt den modell som utredningen föreslår. Även om utredningen är föremål förberedning bör några . frågor redan nu avgöras. Regeringen anser att de årligaresultatredovisningarna som myndigheterna kommer att lämna till regeringen fr.o. m. också skall revideras. Denna gmndsyn framgår också avregeringens direktiv till den särskilde utredaren. Att revideraresultatredovisningarna är en naturlig åtgärd för att säkerställa att de kravpå förbättrad resultatuppföljning som den förändrade stymingen och nyabudgetprocessen ställer också efterlevs i praktiken. Regeringen delar utredarens bedömning att dennautvidgning av den löpande och årliga revisionen inte kan rymmas inom ramen förbefintliga resurser. De resurs- och verksamhetsmässiga konsekvenser detta fårför RRV under nästa budgetår behandlas under myndighetsanslaget (bil. Utvärderingav effektiviteten i transfereringssystemen Deoffentliga transfereringama, främst till hushåll och kommuner, uppgår och motsvarar av BNP. Statens utgifter förtransfereringar. Källa:SCB, nationalräkenskapema. Många transfereringssystem följer till stor delautomatiskt verkande regler och de växer därför varie år även om inga beslut om nya utgifter fattas. I ett längre perspektiv pekar långtidsutredningens (LU90) beräk ningar på transfereringssystemens växande anspråk. Huvudorsakema är den demografiska utvecklingen och de indexkopplingar till prisutvecklingen som finns. En åldrande befolkning kommer också att ställa stora krav på vård, omsorg och pensioner. Det ökade utgiftskrav som denna utveckling 27 medför understrykerbehovet av en omprövning av de offentliga utgiftema. Som ett led i detta omprövningsarbete harregeringen föreslagit flera Bil. 2 förändringar i vissa transfereringssystem.Den omläggning av sjukförsäkringen som beslutats syftar till att minskautgiftstrycket. Det nya system för bostadsfinansiering som föreslagits är ettannat exempel. Ett utgiftsprogram med dålig fördelningspolitisk effekt och medstarka inslag av automatik omprövas och ersätts med ett nytt som minskarbelastningen på statsbudgeten. Vidare har branschstödet till industrin slopats.Frågan om transfereringarna till kommunema kan fördelas efter mer generellaprinciper prövas av den kommunalekonomiska kommittén (Fi1990:04). Arbetet med att minska de offentliga utgifternasandel av BNP skall fullföljas för att skapa utrymme för ytterligare sänkningarav skattetrycket och öka det offentliga sparandet. Investeringar för utvecklingoch stmktur-omvandling är nödvändiga i näringslivets konkurrensutsatta delar,men också i t. ex. utbildning och infrastmktur. Sparandet är också i hög gradberoende av bl. a. de offentliga transfereringssystemens utformning. Mot denna bakgmnd är det viktigt att attkontinuerligt utvärdera effektiviteten och funktionsdugligheten itransfereringssystemen. En viktig utgångspunkt för den nya budgetprocessen äratt en myndighets hela verksamhetsområde skall genomgå en fördjupad prövningvart tredje år, d. v. s. förvaltning, transfereringar, regelsystem, m.m. Ensådan återkommande utvärdering bör således kunna ske inom ramen för enfördjupad prövning och omfatta t. ex. frågor om utgiftskontroll,beteendepåverkan, m. m. Genomen övergång till resultatorienterad styrning ställs nya krav på regeringens ochregeringskansliets styrning och ledning av den offentliga förvaltningen. En annan förändring som påverkar regeringskanslietsarbetssätt är regeringens åtgärder för att utveckla en bättre samordning iregeringsarbetet. Den nya organisationen i regeringsarbetet med tresakpolitiska gmpper-den utrikespolitiska, den näringspolitiska och denvälfärdspolitiska- syftar till att bl. a. stärka samordningen i regeringen. Vidare skall delegeringsarbetet intensifieras,d.v.s. arbetet med att avlasta regeringen ärenden av löpande karaktär. Syftetär frigöra resurser i som ger regeringen möjlighet attkoncentrera sig på mer långsiktigt, övergripande och analyserande arbete. För att ett bra resultat i regeringens reformarbeteskall kunna uppnås är det viktigt att har effektivastabsmyndigheter till sitt förfogande. Därför pågår en översyn av de s. k.stabsmyndigheterna som bl. a. syftar till att utveckla ett sådant stöd. Utvecklingen inom dessa olika områden innebär storaförändringar och krav på arbetsformer. Därför bör en utveckling av rege- 28 Den bör leda till en anpassning av organisation, dimen- Prop.1990/91:100 sionering, kompetens och arbetsformer till de nya krav som gällerför Bil. Dispositionenav anslag till departementen m. m. vid ändrad fordelning av ärenden mellandepartetnenten Gmndlagsbestämmelsernaom den institutionella ramen för regeringens arbete är få och allmänt hållna. Iregeringsformens kapitel om regeringsarbetet stadgas endast att det förberedning av regeringsärenden skall finnas ett regeringskansli i vilket ingårdepartement för skilda verksamhetsgrenar och att regeringen fördelar ärendenamellan de olika departementen (7 kap. I § RF). Detta sker genom bestämmelsernai departementsförordningen (1982:1177, ändrad senast 1990:1100). 1 börian av januari vidtog statsministernvissa förändringar i regeringens sammansättning. 1 samband med dettaplanerades förändringar i ärendefördelningen mellan några departement. Motdenna bakgmnd förelade regeringen reviderade förslag om anslag /91 till berörda departement i prop. 1989/90:115. Riksdagenbeslutade i enlighet med regeringens förslag (l989/90:JoUI5, rskr. 196;l989/90:BoUl5, rskr. 215; 1989/90:AU28, rskr. 218; 1989/90:NU28, rskr. 248).Dessa anslagsbeslut avsåg ett kommande budgetår för vilket budgetregleringenpågick. Regeringens intentioner var emellertid att den ändradeärendefördelningen mellan departementen skulle kunna tillämpas möjligt,dvs. redan underdel pågående budgetåret. Detta skulle medföra att anvisadeanslag till vissa av de berörda departementen och till dessa knutna utredningarm. m. för /90 skulle behöva överskridas, medan andra skullekomma att belastas i mindre utsträckning än vad som beräknats när anslagenanvisades. 1 den nämnda propositionen begärde regeringen därför riksdagensbemyndigande att under det löpande budgetåret disponera de aktuella anslagenpå det sätt som krävdes För att den planerade omorganisationen avregeringskansliet skulle kunna genomföras . Det begärda bemyndigandetgavs av i samband med anslagsan-visningama för /91.Regeringen kunde därefter besluta om den erforderliga ändringen idepartementsförordningen, vilken trädde i kraft . Behov av att omdisponera anslag aktualiseras varjegång det görs en omfördelning av departementens arbetsuppgifter av mer änmarginell betydelse. Regeringsformen fömtsätter att det är regeringen somsjälv fördelar ärenden mellan departementen och att statsministern utser departementscheferbland statsråden. har emellertid genom fjnansmakten ett avgörandeinflytande över vilka departement som skall finnas och över departementensanslagsresurser. Regeringen blir därför beroende av medverkan ifråga om de resursmässiga konsekveiisema av åtminstone större omfördelningarav ärenden mellan departement, liksom givetvis när det gäller inrättande avnya departement. Regeringsformens innebörd är att regeringen skallha stor handlingsfrihet när det gäller utformandet av den beredningsorganisation som regerings- 29 kansliet utgör så attdenna kan anpassas till v?xlande förhållanden (jfr prop. 1973:90 s. 179). Isenare praxis har emellertid regeringen ansett sig behöva låta genomförandet avplanerade ändringar av ärendefördelningen inom anstå tilldess godtagit att man använder delar av anvisade anslag till ettdepartements verksamhet för att under löpande budgetår bekosta verksamhet inomett annat departement. medgivande tar att inhämta,särskilt om inte skulle vara samlad när behovet aktualieras.Därigenom fördröjs angelägna organisationsförändringar och man tvingas underibland ganska långa perioder arbeta med tidskrävande övergångslösningar. Regeringskanslietmåste ses som en samlad resurs för regeringen vid regeringsärendenas beredning,även om det är organiserat i olika departement för skilda verksamhetsgrenar.Regeringen bör därför få ett generellt bemyndigande att vid organisatoriskaförändringar inom som hänger samman med omfördelningar avarbetsuppgifterna, få disponera anvisade anslag på ett annorlunda sätt än detför vilket anslagen beräknats. Detta kan ske genom att regeringen beslutar omöverskridanden av förslagsanslag, överföringar av medel på reservationsanslagmellan olika huvudtitlar eller om memtgifter på ramanslag om sådana skulleanvisas för att bekosta verksamhet inom . En fömtsättning försådana åtgärder bör dock vara att den samlade anslagssumma som riksdagenanvisat för som helhet inte överskrids annat än i mycketbegränsad omfattning. Bemyndigandet bör gälla i fråga om de anslag under deolika huvudtitlarnas littera A från vilka kostnaderna för departementens ochutredningarnas verksamhet bekostas. Bemyndigandet bör även omfatta möjlighetenatt inom ramen för den föreslagna ordningen bekosta verksamheten vid nyadepartement. 1990/91:100 Bil.2 3.2 Viss statlig affärsverksamhet Enutveckling av statens ägarroll är av central betydelse för en effektiv styrningav affärsverken. Riktlinjer för val av verksamhetsform förkonkurrensutsatt affärsverksamhet hosförvaltningsmyndigheterna skall utredas. Desammanlagda intäktema för de statliga myndighetemas verksamheter, enligt RRV:spublikation Om avgifter och andra ersättningar i staten 1989, /90 till . AfTärsverken svarade för 78,2miljarder kr av dessa intäkter. Affärsverken ökade sina intäkter och övrigamyndigheter mellan budgetåren 1988/89 och 1989/90. Effektivareorganisationsformer för aMrsverken Prop. Enligtregeringens skrivelse 1990/91:50 om åtgärder för att stabilisera ekonomin, m.m. bör statlig verksamhet ges den organisationsform som äreffektivast för att skapa tillväxt och ett förbättrat resursutnyttjande.