prop · GE0342 · 1990-12-31 00:00:00 — Med utgångspunktfrån sin principiella syn på insiderfrågor kan nämnden - med ett undantag - iallt väsentligt tillstyrka de föreslagna ändringarna av den gällande lagen påområdet. Undantaget gäller den föreslagna bestämmelsen om korttidshandel. Detär viktigt att handeln på värdepappersmarknaden äger rum under sunda former.Allmänheten måste ha förtroende för marknaden och olika aktörer skall kunnaagera under likartade fömtsättningar och med tillgång till samma information.Även aktiemarknadens internationalisering ställer vissa krav på det svenskaregelsystemet. Deinsiderregler som finns, och som föreslås bli ytterligare skärpta,innebär att personer i företagsledande ställning har mycket få tillfällen atthandla med aktier i del egna företaget. Detta är i och för sig att beklaga,eftersom del bör vara elt starkt intresse för övriga aktieägare och föreffektiviteten i företagen att ledande personer engagerar sig genom attförvärva aktier i det egna bolaget. Organisationernaställer sig dock i princip bakom huvuddelen av den lagstiftning som VMKföreslår. är det emellertid viktigt att sådana lagstiftningsåtgärderinte vidtas som hindrar eller försvårar en legitim aktiehandel, däriblandhandel av personer i företagsledande ställning. Mot bakgrund härav och medhänsyn till hur EGs regelsystem avstyrker organisationerna VMKs förlag angåendekorttidshandel. Organisationerna återkommer till denna fråga senare iyttrandet. 1.20 i (LO) LOtillstyrker skärpningen av insiderhandelsreglerna, som ligger i linje med vad LO har krävt. En viktig förutsättning för att man skall kunna motverka missbruk av insiderinformation är en väl fungerande kontroll. Här bör enligt LOs uppfattning datortekniken kunna utnyttjas för atl snabbt identifiera insideraffärer. Ett väl fungerande samarbete mellan 132 bankinspektionenoch marknadsplatserna är nödvändigt för alt kontrollen Prop. 1990/91:42skall kunna fungera effektivt. Bankinspektionen måste såsom utred- Bilaga3 ningen också föreslår ges resurser för all klara de ökade uppgifterna. Föratt verksamheten på börserna skall kunna ske på elt rikligt sätt är delväsentligt att de som agerar respekterar vissa spelregler och därigenom skaparförtroende för börshandeln. Del finns enligl TCO inget egenvärde i alt alltförsnävt begränsa gruppen av "insiders". Kommitténsförslag innebär alt alla som i sin anställning, befattning eller uppdrag fåttinformation om en icke offentliggjord kurspåverkande omständighet är insiders.Också personer som fått sådan information av någon med insiderställning ochinle är i god tro ska betraktas som insider. Delfinns ett värde i att börsen blir ett forum för relativt långsiktigaplaceringar snarare än i kortsiktigt spekulerande. TCO tillstyrker därförkommitténs förslag till insiderregler, och att med kortsiktighet menas affärerinom en sexmånadersperiod. Ävenandra bolag än börs- och OTC-bolag med ett spritt ägande föreslås omfattade avbland annat "LEO-lagen" och "insideriagen". Med hänsyn tillsanktionerna i dessa lagförslag bör övervägas en tydligare avgränsning mellanogiltigt och giltigt respektive straffbart och straffrilt änspridnings-rekvisitet som utredningen föreslår. 1.23 , juridiska fakultetsnämnden Värdepappersmarknadskommitlénföreslåratt lagen (1985:571)om värdepappersmarknaden ersätts med en lag som iflera avseenden skärper förbudet mot s.k. insiderhandel. Ändrade reglerföreslås beträffande personkretsen, typerna av instrument och de former avinformation som förbudet skall avse. Nämndendelar kommitténs syn på behovet av en rättslig reglering av insiderhandel. Ettväsentligt argument härför är behovei all anpassa den svenskavärdepappersmarknaden lill omvärlden; en skärpt syn på insiderhandel präglarutvecklingen över hela världen. Kommittén har fäst stort avseende vidförhållandena inom EG, vilkel nämnden finner välbetänkt. Kommitténanser att insiderhandel främst bör ses som ett missbruk av etl förtroende somriktar sig mot marknaden, ett missbruk som skall vara förbjudet antingen det kanpåvisas att en enskild person lider skada eller ej. Man eftersträvar ett förbudmed en stark, moralbildande effekt, vilket man anser sig kunna åtadkomma bästgenom en specialreglering i anslutning tillvärdepappersmarknadslagstiftningen. Nämndenvill erinra om att elt motsatt resonemang förts i de senaste årens mera generella lagstiftningsarbete på straffrättens område (se SOU 1986:14 s 175 ff)- Det finns anledning förmoda att en dom avseende ett 133 brotti speciellt i dess avsnitt om traditionella förmögen- Prop.1990/91:42 helsbroti uppfattas som mera ingripande än en dom avseende en Bilaga 3 överträdelsemot en speciallag. I någon mån sammanhänger detta med fråganmot vilket skyddsintresse gärningen anses rikta sig. ettbrott mot en obestämd allmän marknad, vilket förslaget i likhet med nuvarandereglering innebär, uppfattas förmodligen som mindre allvariigt änatt bli dömd för ett brott mot annans förmögenhet. Motbakgrund av att såväl förslaget till fondkommissionslag som förslaget till lagom börs- och clearingverksamhet också innehåller bestämmelser omanmälningsskyldighet anser hovrätten erforderligt att del i de inledandebeslämmelserna lill lagen om insynshandel klargörs vilka regler som i olikasituationer skall ges företräde framför andra regler. Utredarna ger ispecialmoiiveringen till 11 § i förevarande lagförslag sina synpunkter på olikakonkurrenssituationer. Hovrätten kan inle dela uppfattningen atl det skullevara tillfyllest att upplysningar härom lämnas enkom i förarbetena till lagen.I stället måste det anses vara av stor vikt för de personer som berörs avanmälningsskyldigheten att de i lagtexten får klart besked hur de skallförhålla sig i olika situationer. Kommitténframhåller att lagförslagen på många punkter har fått karaktär av enförhållandevis generell ramlagstiftning. Kammarrätten har ofta iremissyttranden kritiserat en sådan lagstiftningsteknik. En lagstiftning somriktar sig till såväl enskilda som myndigheter måste så långt som möjligtutformas så att osäkerhet inte uppkommer hos dem som berörs. Med hänsyn tillden snabba utvecklingen på värdepappersmarknaden torde det dock både nationelltoch internationellt vara ofrånkomligt alt lagstiftningen på området i viss månfår karaktär av ramlagstiftning. Förarbetena får härvid en mycket storbetydelse. Det är därför angeläget att där ges största möjliga vägledning förden praktiska tillämpningen av bestämmelserna. I syfte att utan dröjsmålundanröja osäkerhet hos berörda parter är det angeläget att bankinspektionensoch marknadsorganisationernas tänkta normeringsåtgärder tillkommer så snabbtsom möjligt. Vadgäller den lagtekniska utformningen som VMK föreslår anser bankin spektionen att det är olyckligt om utvecklingen skulle gå dithän att antalet lagar som gäller för värdepappersmarknaden skulle utökas. mås te medges att de föreslagna lagarna i flera fall berör vitt skilda områden och att del därför i och för sig är förståeligt att VMK valt den föreslagna 134 Emellertid anser inspektionen alt den föreslag- Prop. 1990/91:42na lagen om börs- och clearingverksamhet och lagen om informationsskyl- Bilaga3 dighet för aktiebolag vilkas aktier är allmänt spridda utan nackdel kansammanföras i en gemensam lag. Förhållandet är enligl inspektionens meningdetsamma vad gäller förslaget till lag om handel med fondpapper och andrafinansiella instrument och lag om insynshandel på värdepappersmarknaden. Omdessutom VMK:s förslag till ny fondkommissionslag sammanförs med de lagar somreglerar kreditakliebolagens och finansbolagens verksamhet bör en störreöverskådlighel och en bättre systematik uppnås. Kommitténhar valt att föreslå en generellt utformad reglering i sitt förslag lill lag ominsynshandel på värdepappersmarknaden. Man har föreslagit en huvudregel avgenerell karaktär med förbud mot insiderhandel och därtill vissa hjälpregler.Inspektionen delar kommitténs inställning att insiderhandeln inte kan reglerasi överskådlighet och flexibilitet inför de krav som en föränderiig och komplexvärdepappersmarknad reser. Riksåklagarenhar genom underremiss inhämtat yttrande från överåklagaren i somanför bl.a. följande. Medhänsyn till de skiftande och komplexa förhållanden som lagstiftningen tarsikte på är det risk att reglerna om förbud mot insynshandel blir enderaalltför generella och oklara till sin innebörd eller så detaljerade ochkonkretiserade alt de får alltför begränsad räckvidd. Konstruktionen med engenerell regel (6 §) kompletterad med hjälpregler (7-8 §§ ) förefaller i ochför sig ändamålsenlig. Detaljutformningen ger emellertid anledning lill tveksamhetpå ett par punkter. Ettkriterium för tillämpning av 6 § är att det förelegat en omständighet som"kan" väsentligt påverka kursen på fondpapper m.m. Uttrycket"kan" är närmast till intet förpliktande och innebär väl egentligeninget annal än ett krav på alt risk för den angivna effekten inle är heltutesluten. Från en mera snäv åklagarsynpunkl kan detta framstå som en fördeleftersom det skulle underiätta bevisföringen. Från mera allmänna utgångspunkterförefaller bestämmelsen emellertid genom detta rekvisit ha fått en oacceptabeltstor och oklar räckvidd. I den nu gällande närmaste motsvarigheten till denföreslagna regeln används uttrycket "är ägnad att väsentligtpåverka". Enligt min mening är delta mera adekvat. berörda oklarheten undanröjs knappast av de i 7 och 8 §§ intagna hjälpreglerna. Sålunda inleds 7 § med konstaterandet att omstän digheter som kan väsenlligt påverka kursen.... "kan bland annatvara"... . 1 8 § konstaleras all sådan omständighet "skall" anses föreligga"åtmins tone när", varefter uppräknas vissa typfall. Den förstnämnda formulering en synes alltför allmän medan den sistnämnda förefaller väl kategorisk. Vidare synes uttrycket "åtminstone när" närmast vara atl uppfatta somett 135 Det skulle emellertid även kunna uppfattas som ett Prop.1990/91:42 krav mera inriktat på de sakliga förhållandena. Denna oklarhet blirsärskilt Bilaga 3 påtaglig med hänsyn till atl de uppräknade fallen avsersituationer som varken tidsmässigt eller sakligt är särskilt exakt avgränsade. Sammanfattningsvisanser jag att deri föreslagna regleringen ger alltför oklara upplysningar omvilka typer av händelser eller omständigheter som avses bli träffade avförbudet mol insynshandel. Engenerell regel av det slag som föreslås har den fördelen att den kan bildaunderlag för etikskapande verksamhet inom näringsliv, organisationer ochmyndigheter. Det kan övervägas om befintliga etikregler som t. ex. spelreglerför press, radio och TV på massmediaområdet bör förtydligas med en regel ominsiderfrågor. Del är dessutom viktigt att företagen ser över sina rutiner ochutfärdar regler för hur berörda anställdas aktieinnehav och förändringar idesamma skall anmälas. Utformningen av dessa regler är en fråga som måsteförhandlas fram mellan arbetsgivare och arbetarorganisationer på lämplig nivå. tillstyrker förslaget att utvidga tillämpningsområdet närdet gäller lagstiftning om insiderhandel. Förbundet tycker också det är riktigtatt de nya lagreglerna, i utredningens förslag, fått en generell utformning. 2.8 , juridiska fakulteten Kommitténhar i sin allmänna motivering argumenterat för den lagtekniska konstruktionman valt all bibehålla. Om man accepterar denna argumentation återstår frågan,om inte förslaget genom den ytterligare specialiseringen vid angivandet avgärningsmannakrelsen onödigt begränsar den pedagogiska och preventiva effektenav förbudet. 3 Förbudets omfattning A Personkretsen Detär uppenbart att de nuvarande reglerna i VML inte på ett tillfredsstäl lande vis inringar de persongrupperingar mot vilka samhället bör ingripa med ett rättsligt förbud mot insiderhandel. Inte minst är amerikansk rättspraxis en utmärkt illustration till behovet av en insiderreglering som läcker även t.ex. ekonomijournalister (v. ), tryc kare (Chiarella v. ) och anställda utan ledande funktioner i bolag (S E C v. ). (En redogörelse för såväl dessa fall 136 som ett flertal andraamerikanska rättsfall på området finns i . 1990/91:42 . ) Å andra sidan medför Bilaga 3 ambitionenatt lagstiftningen skall vara heltäckande ökade administrativa besvär ochkonirollsvårigheter. Med delta i minnet ställer sig hovrätten tveksam tillutredarnas förslag till personkrets. De kategorier som främst ger upphov tilltveksamhet är dels de personer som i anställning, befattning eller uppdraginle har någon naturiig anknytning till s.k. förtrolig information, dels deoffentliga funktionärerna. Såvitt gäller de offentliga funktionärerna skalldock beaktas att skyddet mot informationsmissbruk av dylika personer har enbetydligt mer naturlig anknytning till sekretesslagen än till insynslagen.Emellertid stadgas betydligt lindrigare straff för brott mot tystnadsplikten i20 kap 3 § än vad som föreslås bli fallet vid brott mot insideriagen.Vidare skall anmärkas att den som tipsas av en offentlig funktionär inte tordegå att bestraffa för det fall funktionären inte ingår i insiderkategorin.Framför allt det sistnämnda ler sig allvarligt mot bakgrund av att den s.k.tippeen gör sig skyldig till en straffvärd handling. Det är därför möjligt atl,som utredarna föreslår, offentliga funktionärer bör innefattas i 6 §. Hovrättentillstyrker därför, om än med tvekan, utredarnas förslag i denna del. Även vadgäller den andra ifrågasatta kretsen, alltså anställda m.fl. som saknarnaturiig anknytning till konfidentiell information, stannar hovrätten för attinstämma i utredarnas förslag. Ett annat synsätt torde nämligen'utesluta ettantal klart straffvärda fall från lagföring. Motbakgrund av bl. a. den vida personkrets som sålunda kommer att beröras avstadgandet i 6 § vänder sig hovrätten mot att VMK:s uttryckssätt "ärägnad" att väsentligt... utbyts mot del mångtydiga "kan". I dennu kommande lagstiftningen finns samma behov som i VML att accentuera att detskall röra sig om omständigheter som typiskt sett ger upphov till kursrörelser.Motsvarande anmärkning gäller även lydelsen i 7 § förslaget. Inspektionendelar kommitténs uppfattning att den personkrets som skall omfattas avinsiderförbudet bör utvidgas. Inspektionen ansluter sig till kommitténs förslagatt insiderkretsen bör omfatta dels personer som genom anställning, befattningeller uppdrag fått information om en kurspåverkande omständighet, delspersoner som fått sådan inte offentliggjord information via tips, dels fysiskapersoner med större aktieinnehav i ett bolag vilka har fått inte offentliggjordinformation om bolaget. Inspektionen finner det angeläget atl exempelvisportföljförvaltare hos institutionella placerare omfattas av insiderförbundet.Dessa personer har tillgång till marknadsinformation och har därigenommöjlighet att göra affärer för egen . Denpersonkrets som avses i 6 § förslaget till lag om insynshandel på ""gä 5 värdepappersmarknaden synes omfatta tjänsteman hosskatteförvaltningen som t. ex. vid en revision får kännedom om enkurspåverkande omständighet. Enannan synpunkt med etisk anknytning kan läggas på förslaget till lag ominsynshandel på värdepappersmarknaden. Bland de personer som omfattas av såvälförslaget som av nuvarande lagstiftning på delta område återfinns revisorerna.Kollegiet vill här påpeka att en auktoriserad eller godkänd revisor enligt godrevisorssed skall avböja eller avsäga sig uppdrag i förelag i vilket han ellernågon honom närstående fysisk eller juridisk person har intressen av det slagsom lagförslaget avser. Med andra ord innebär revisorns anmälan om sådantinnehav att han också är förpliktad att avsäga sig revisionsuppdraget.Kollegiet har anfört liknande synpunkter över tidigare lagförslag (se prop.1984/85:157, s 37 38) men det har ansetts atl revisorer bör ingå iinsiderkretsen mot bakgmnd av att bolagen kan välja även andra revisorer vidsidan av auktoriserade och godkända revisorer. Riksåklagarenhar genom underremiss inhämtat synpunkter från Statsåk-lagarmyndighelen förspeciella mål, som anför följande. 1betänkandet konstaleras alt gällande lagstiftning varit för snäv ur flerasynpunkter bl.a. beträffande personkretsen men även angående de typer avvärdepapper regleringen omfattar. Definitionenav personer som har insynsställning är i princip densamma som . Någoninvändning häremot har jag inte. Enväsentlig vidgning har dock föreslagits beträffande personkretsen som omfattasav insiderregeln. Ändringen inger vissa betänkligheter. Falletmed taxichauffören, sid 415, visar på ett utmärkt sätt hur svåra bevisproblemenkan komma att bli. 1 det skissade exemplet synes insiderregeln bli tillämplig.Om vi ändrar fömtsättningama något och antar att chauffören fått beställning påkörning av en insider och dennes affärsvän. Chauffören kommer under resan attavlyssna ett samtal mellan dem. Samtalet avser ett köp av ett industriföretag.Körningen avslutas vid företaget ifråga. Det är även uppenbart att insidernkommer att köpa detta. Förvärvet kommer att vara av betydelse förkursutvecklingen för bolagets aktier. Taxichauffören är uppdragstagare i förhållandetill insidern och faller in under regeln. Oaktat detta torde att döma avuttalanden i utredningen ansvarsreglerna icke bli aktuella. I vart fall ger ibetänkandet inte full klarhet. Överhuvudtagetborde begreppet "uppdrag" antingen på något sätt pre ciseras i lagtexten till uppdrag med anseende på en transaktion eller utgå så 138 atl straffansvar i principomfattar envar såsom förhållandet är i den Prop. danska och norskainsiderregeln. Inte heller den amerikanska lagstiftning- Bilaga 3 en innehåller någonbegränsning av vilka som skall räknas till kretsen personersom kan göras ansvariga för insiderspekulalion. om kommitténs förslag harsådana fördelar att det framstår som bättre än En fullständigare utvärdering av de utländska reglernatorde böra ske under ärendets fortsatta behandling. Iutredningen redovisas även hur omfattande personkretsen är vidtip-pee-situationen. Vi tänker oss att tippeen vid samtal med en person, som ärhelt okunnig och ointresserad, berättar om kommande viktiga affärshändelseroch att denna information av den sistnämnde vidarebefordras till en på områdethögst kompetent person som snabbi inser betydelsen av uppgifterna och utnyttjardessa för köp av värdepapper. Den mellankom-mande personen har således inget"ont uppsåt". Har denne därigenom öppnat möjlighet för den sistnämndeatt genomföra en straffbar eller icke straffbar insideraffär? Fullmäktigeinskränker sig till atl kommentera de förslag som rör insider-problem inomoffentlig verksamhet. Kommittén föreslår genom ändring i lagen (1976:600) omoffentlig anställning att det skall vara möjligt atl ålägga arbetstagare hosmyndigheter all skriftligen anmäla innehav av fondpapper och förändringar idessa innehav. verksamhet gör alt denna bestämmelse kommer attomfatta riksbankstjänslemän som genom sitt arbete får tillgång tillkurspåverkande information. Då redan tillämpar anmälningsplikt förutvalda tjäniemän, välkomnar fullmäktige all detta system ges ett klarare stödi lagen. Fullmäktigevill dock betona att motivet för bestämmelser av denna karaktär inte är attbevara "allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden", vilketkommittén schablonmässigt skriver i lagtext och motivering. I likhet med andrainskränkningar i bisysslor för offentligt anställda är syftet att undvikamisstro mot myndigheten, vilket också bör framgå i lagen. Delta är dels enprincipiell fråga, dels något som påverkar den omfattning som bestämmelsen börges. Denföreslagna bestämmelsen ger inle myndigheten möjlighet att utfärdaplaceringsrekommendationer, t.ex. avseende typer av tillgångar ellerplaceringarnas längd. I gällande rikllinjer finns en rekommendationom att placeringar inte bör understiga . Vissa anställda i hararbetsuppgifter som gör att de förtlöpande har tillgång lill information av ensådan karaktär att anmälningsplikt inte framstår som tillräckligt.Rekommendationer kan även vara ett stöd för den anställde i bedömningar avvilka placeringar som är olämpliga. Fullmäktigeföreslår därför att det i lagen, utöver anmälningsplikt, ges möjlighet för myndighet atl kräva av anställda med tillgång till särskilt känslig information atl de begränsar sig till långsiktiga affärer. Denna regel har sin motsvarighet i de krav som i förslaget lill fondkommissionslag ställs upp för vissa personer med anknytning till fondkommissionärer. Delbör också noteras att ledamöter av riksbanksfullmäktige berörs av Prop.1990/91:42 insiderreglerna, men i egenskap av uppdragstagare inte är omfattandeav Bilaga 3 bestämmelserna i lagen om offentlig anställning, dvs. ej är ålagdarapporteringsskyldighet. Mot bakgrund av dessa frågors vikt för förtroendetför myndigheterna är det rimligt att samma regler tillämpas för förtroendevaldaoch anställda i offentliga myndigheter. Fullmäktige föreslår därför attbestämmelsen om rapporteringsplikt och placeringsrekommendationer utsträckstill att omfatta även förtroendevalda och andra uppdragstagare i vissaoffentliga myndigheter med tillgång till särskilt känslig information. Förall lätta åklagarens bevisbörda har börsstyrelsen liksom utredningen övervägtall efter norsk och dansk förebild utvidga kretsen av insiders till alt omfattaenvar som kommit åt kurspåverkande, ej offentliggjord information. Mot ensådan lösning talar dock flera omständigheter. Den skulle till en början gåväsentligt längre än vad som gäller internationellt och vad som EG föreslår.Men viktigare är måhända att den skulle innebära kriminalisering av förfarandensom med hänsyn till att någol missbruk av förtroende på grund av tjänst,befattning eller uppdrag ej skulle krävas framstår som mindre straffvärda ändet typiska insiderbrottel. Börsstyrelsen anser därför att VMKs förslag är attföredra framför en sådan generell lösning. Viden samlad bedömning framstår VMKs förslag innefattande väsentlig utvidgningav insider-krelsen samt av de inslrumenttyper och den information som träffasav lagstiftningen enligt börsstyrelsens mening som väl avvägt och ägnat atlligga lill grund för ny lagstiftning. Börsstyrelsen vill dock i dettasammanhang anmärka all all erfarenhet ger vid handen all ingen lagstiftning oavsett innehåll och utformning utgör någon slutlig lösning av insider-handels-problemen.Lagstiftningen utgör främst ett politiskt avståndstagande lill handlanden somenligt börsslyrel-sens mening är atl betrakta som avarter ivärdepappershandeln. 3.A.8Svenska Fondhandlareföreningen, , Närdet gäller avgränsningen av personkretsen föreslår kommittén att kretsen utvidgastill att omfatta också personer som mottagit icke offentliggjord informationav någon med insiderställning förutsatt att mottagaren inte är i god tro.Kommittén sätter emellertid upp som en förutsättning att personen i fråga fåttinformationen direkt av en person med insiderställning. Enligtföreningarna är handel baserad på lipsning lika skadlig för förtro endet för värdepappersmarknaden som handel baserad på information direkt av en insider och detta gäller oavsett bakgrunden till hur vederbö rande fått tipset. Enligt föreningarna bör det därför kunnna övervägas att ta steget fullt ut och låta envar, som fått tillgång till information som han 140 inserinte är känd för allmänheten, vara underkastad förbudet att handla Prop.1990/91:42 med utnyttjande av informationen. På så sätt underiättas också,såsom Bilaga 3 kommittén själv konstaterar, själva bevisfrågan vid ettkonstaterat fall av insiderhandel. En sådan reglering av insiderkretsen skulleockså sammanfalla med den som finns i och . En sådan regel tordeföranleda färre tillämpningsproblem än den som kommittén föreslagit. Kommitténhar inte ansett sig ha anledning att ompröva frågan om större aktieägare börtillhöra insiderkretsen. Denna fråga aktualiseras i förslaget genom attkommittén föreslår att även aktier som ägs av fysisk eller juridisk person somär aktieinnehavaren närstående skall räknas med när man bestämmer storleken avaktieinnehavet eller röstvärdet i etl aktiebolag.