prop · GE033 · 1990-12-31 00:00:00 — vårdslagen (1964:822), 19b§andra 2§ vattenlagen (1983:291), under och tredje styckena och'20c§ andra föratsättning att besluten medde- stycket skogsvårdslagen (1979:429) lats före det senaste be- och 19 kap. 2§ vattenlagen slutet. Dessutom skafl beaktas så- (1983:291), under föratsättning att dan inverkan av hänsynstaganden besluten meddelats före enligt 21 § skogsvårdslagen det senaste beslutet. Dessutom (1979:429) som i särskilda fall har skall beaktas sådan inverkan av inträtt . Har talan hänsynstaganden enligt 20a och eller rätt till ersättning eller inlösen 21 §§ skogsvårdslagen som i särskil- ' Lagen omtryckt 1987:246. med anledning av angivna beslut förlorats på grund av bestämmelsema i 15 kap. 4§ eller motsvarande bestämmelser i lagen om kulturminnen m. m., naturvårdslagen eller vattenlagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas. dafall har inträtt . Har talan eller rätt till ersättning ellerinlösen med anledning av angivna beslut förlorats på grund avbestämmelserna i 15 kap. 4§ eller motsvarande bestämmelser i lagen omkulturminnen m.m., naturvårdslagen eller vattenlagen, utgör detta förhållandeinte något hinder mot att beslutet beaktas. Har kommunen efter föreläggandeenligt 12 kap. 6§ beslutat om rivningsförbud eller skyddsbestämmelser somavses i första stycket 2 eller 3 för att tillgodose ett riksintresse enligtlagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m., är staten skyldig attersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen. I fall som avsesi första stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- ellersäkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader förersättning eller inlösen. 1990/91:3 Bilaga 6 Denna lag träder i kraftden . Utdragur protokoll vid sammanträde 1990/91:3 Bilaga 7 , regeringsrådet , justitierådet . Enligtprotokoll vid regeringssammanträde har regeringen påhemställan av statsrådet beslutat inhämta lagrådets yttrandeöver förslag till 1. lagom ändring i skogsvårdslagen (1979:429), 2. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822), 3. lag om ändring i vattenlagen (1983:291), 4. lag om ändring i (1987:10). Förslagenhar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagenföranleder följande yttrande av lagrådet: Förslagettill lag om ändring i skogsvårdslagen Detgrandläggande syftet med bestämmelserna i skogsvårdslagen är att trygga en förvirkesproduktionen rationell skötsel av all skogsmark. Regler som innebär attdetta syfte skall eller får åsidosättas finns f n. bara i 1 § som i allmännaordalag anbefaller hänsyn till naturvården och andra allmänna intressen och i21§. I den sistnämnda bestämmelsen ges ett bemyndigande för regeringen eller avregeringen utsedd myndighet att meddela föreskrifter som närmare preciserarvilka hänsyn som vid skötseln av skog skall tas till naturvårdsintresset. Samtligabestämmelser som föreslås motiveras av andra hänsyn än ett tillgodoseende avskogsbrukets intressen och kan därför i princip höra mera hemma i annanlagstiftning än i skogsvårdslagen. Den valda lagtekniska lösningen är alltsåinte given. Lagrådet ansluter sig ändå till uppfattningen att de nya reglernakan införlivas med bestämmelserna i skogsvårdslagen, även om detta lagteknisktkan möta vissa problem. Emellertid har en översyn av skogsvårdslagen aviserats(se avsnitt 5 i remissprotokollet). Vid denna översyn torde komma attuppmärksammas frågan om samordningen mellan skogsvårdslagstiftningen och annanlagstiftning, främst naturvårdslagen, naturresurslagen och rennäringslagen. Detkan då på nytt bli aktuellt att överväga det vid remissbehandlingen omdiskuteradeförhållandet att det har överlämnats till de skogsvårdande myndigheterna atttillvarata skogsbmket motstående intressen. Undantagsbestämmelseni fråga om Qällnära skog bör lämpligen tas upp i anslutning till övrigasärbestämmelser för denna skogstyp (se nedan). 19§samt19a,bochc§§ Prop. svårföryngrad skog och skyddsskog gäller enligt 19§ skogsvårds- ''"äga/ lagen ett krav på tillstånd för avverkning. Vilka skogar som omfattas avdessa beteckningar framgår i detalj av en förordning utfärdad av regeringen (SKSFS1983:1) med stöd av ett bemyndigande i 18§. k. Qällnära skogen är en del av den skog som avsatts som svårföryngradenligt 18 §. Begreppet Qällnära skog har i lagtekniskt hänseende i dagbetydelse endast för tillämpning av vissa föreskrifter av skogsstyrelsen.Enligt lagrådsremissen specialmotiveringen till 19a§ skall med Qällnäraskog f n. förstås skog inom "den skogsodlingsgräns som användes vid riksskogstaxeringenår 1969 och som på statens mark är identisk med domänverkets tidigaretillämpade skogsodlingsgräns". Enligt föredragande statsrådet kan en nygränsdragning behöva göras i vissa delar och det föreslås i paragrafen ettbemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att göraen sådan avgränsning. Medhänsyn till de precisa ålägganden för den enskilde skogsägaren och andrasärskilda regler som skall gälla i fråga om Qällnära skog är det ennödvändighet att dess omfattning konkretiseras lämpligen på samma sätt somhar skett beträffande begreppet svårföryngrad skog - och att detta sker så attbestämningen blir gällande från den dag de materiella reglerna träder i kraft.Det bemyndigande som i det remitterade förslaget tagits upp under 19 a§ börutformas i överensstämmelse med bemyndigandet avseende den svårföryngradeskogen i 18§ och har sin naturiiga plats i den paragrafen. Bemyndigandena börinnebära ett åliggande för regeringen. Denunder 19a§ föreslagna bestämmelsen bör alltså utgå. Lagrådet förordar avredaktionella skäl att de nya särskilda regler angående avverkningsförbud somrör impediment och skogsbilvägar i stället för att komplicera lagtexten i 19§förs till en särskild paragraf som då kan få beteckningen 19a§. Beträffandeinnehållet i dessa särskilda regler har lagrådet emellertid följandesynpunkter. Enligtden tidigare nämnda förordningen om svårföryngrad skog och skyddsskog finns svårföryngradskog dels i län (hela ) och (hela länet), dels iKopparbergs, , och . De föreslagna nyabestämmelserna om tillståndsgivning i fråga om avverkning på impediment och omavverkning för byggande av skogsbilväg begränsas i remissen till avverkning i "svårföryngradskog i norra ." Härmed avses enligt motiven de delar av det svårföryngradeområdet som ligger i , , och Norrbottenslän. Bestämningen "norra " kan emellertid inte godtas. Om enbegränsning till vissa delar av landet verkligen är påkallad kan den i ställetgöras genom föreskrifter av regeringen i anslutning till bestämmelser med stödav 18§ (se lagrådets förslag till lagtext nedan). Bestämmelserom avverkning för byggande av skogsbilväg innebär enligt remissförslaget atttillstånd till avverkning i svårföryngrad skog får lämnasendast om "nyttan av vägen för skogsbruket" kan beräknas mot- svarakostnaden för den och om vägen kan passas in i en vägnätsplan. 1990/91:3Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till 19 § innehåller inte någonBilaga 7 begränsning till skogsbruket när det gäller nyttan. Enligt den rapportsom ligger till grund för lagrådsremissen (, s. 61) bedöms emellertid vid tillståndsprövningenden s. k. båtnaden endast med skogliga utgångspunkter. Vid remissbehandlingenav rapporten riktades från flera håll kritik mot förslaget i detta avseende.Det synes påkallat att det närmare belyses vilka konsekvenser den föreslagnabestämmelsen får för de fall där skogsbruksintresset av en skogsbilväg är framträdandemen endast i förening med andra intressen bär upp kostnaden för vägen. Lagrådetföreslår att den vid 14§ föreslagna omflyttningen sker genom attundantagsbestämmelsen fogas som ett sista stycke till 19b§. Beträffandeparagrafens innehåll i övrigt vill lagrådet komplettera med en hänvisning tillprop. 1987/88:104, s. 29, såvitt gäller betydelsen av begreppetkulturmiljövård. Vidare vill lagrådet anmärka att möjligheten att enligtskogsvårdslagen säga nej till en avverkning som "är oförenlig med intressensom är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården"endast föreligger i fråga om sådan del av den svårföryngrade skogen som utgörsav Qällnära skog. Ilagrådsremissen har de tre bestämmelserna 19 a c§§ försetts med en särskildrubrik, "Fjällnära skog". Också de för svårföryngrad skog generellabestämmelserna i 19§, liksom lagförslagets 14§, berör emellertid den Qällnäraskogen. Den särskilda rubriken är därför missvisande och måste i allt fall utgåom lagrådets förslag här och i det följande följs. Medförslagen i detta avsnitt behålls alltså 19 § oförändrad i förhållande tillgällande rätt och 19c§ i enlighet med det remitterade förslaget, medan 18§, 19a§och ett nytt sista stycke i 19b§ bör få följande lydelse: "18§ Regeringen meddelar föreskrifter om att skog, som är svår att föryngra pågrund av dess ogynnsamma läge eller som behövs som skydd mot sand ellerjordflykt eller för att förhindra att Qällgränsen flyttas ned, skall avsättassom svårföryngrad skog eller skyddsskog. Regeringen bestämmer också vilkadelar av den svårföryngrade skogen som skall anses utgöra Qällnära skog. 19a § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för visst ellervissa områden föreskriva att tillstånd till avverkning av svårföryngrad skoginte får ges 1. i fråga om skog på mark som inte i genomsnitt kanproducera minst en kubikmeter virke per hektar, om det inte finnssärskilda skäl, 2. för byggande av skogsbilväg om nyttan av vägen förskogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas ini en vägnätsplan. 19b § 1 ansökan-- kulturmiljövårdens intressen. Tillståndfår--- eller kulturmiljövården. Närtillstånd--- kulturmiljövårdens intressen. Bestämmelserna i 14§första stycket i vad de avser krav på slutavverk ning gäller inte i fråga om Qällnära skog." . Under20a§ i det remitterade förslaget har tagits upp ett bemyndigande '''äga förregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela vissaföreskrifter om den hänsyn som skall tas till rennäringens intressen vidskötseln av skog. Paragrafen har utformats efter mönster av 21 § i lagen, sominnehåller ett motsvarande bemyndigande när det gäller hänsyn tillnaturvården. Reglerom normgivningen, dvs. såväl normgivning som normgivning överhuvudtaget, finns i 8 kap. regeringsformen. I 3§ finns bestämmelser somföreskriver lagform för den normgivning som rör förhållandet mellan denenskilde och det allmänna. Enligt 7§ kan till regeringen delegeravissa bestämt avgränsade ämnen av den normgiv-ningskompetens som hör tilllagområdet enligt 3§. Så kan enligt 7§ första stycket 4 ske i fråga omföreskrifter som avser bl. a. natur- och miljövård. kan vidare i sindelegationsbestämmelse ange att även subdelegation får ske, dvs. attregeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddelaföreskrifter i ämnet (se 11 §). Det är mot bakgrand av dessa bestämmelser iregeringsformen som innehållet i 21§ skogsvårdslagen skall ses. Bestämmelserom krav på lagform för den normgivning som avser enskildas personliga ställningoch deras förhållanden inbördes finns i 8 kap. 2 § regeringsformen. Det finnsmed ett undantag inte någon delegationsmöjlighet på detta lagområde.Undantaget, som anges i 8kap. 8§, är inte av betydelse här. om vilken hänsyn som skall tas till rennäringens intressen vidskötseln av skog är till sin karaktär privaträttslig, dvs. den berörväsentligen enbart förhållandet mellan den som driver rennäringsverksamhetenoch den som äger eller arrenderar skogsmarken. En sådan föreskrift hör alltsåtill lagområdet enligt 2§. Det kan alltså inte överlåtas till regeringen ellernågon myndighet att meddela den. Att hänsyn till rennäringen också kan ha ettinslag av allmänintresse kan inte ändra detta förhållande; exemplifieringen avvad föreskrifterna avsetts innehålla hyggens storlek och utläggning,skogsbilvägars sträckning m.m. illustrerar att det är fråga om ingrepp i enprivatekonomisk sfär till förmån för en annan. Avdet här anförda framgår att de bestämmelser om delegation och subdelegation somintagits i 20 a § i remissprotokollet inte står i överensstämmelse med gmndlagensbestämmelser. Bakom det angivna förslaget till bemyndigande står enligtmotiveringen (se avsnitt 7) önskemålet att starkare markera kravet påhänsynstagande till rennäringen. Detta skulle i och för sig kunna ske genom atti lagen närmare beskrivs vilka hänsyn som skall tas, varvid regeringen ellerskogsstyrelsen skulle kunna meddela kompletterande och förtydligandeföreskrifter som verkställighetsföreskrifter. Det synes emellertid knappastmöjligt att i lagen precisera vilka hänsyn som vid avverkningen skall tas tillrennäringen. De allmänna råd som utfärdats av och som nämns iremissprotokollet synes i inte obetydlig mån tjäna det syfte som har avsettsmed förslaget i denna Pågrand av det anförda bör den föreslagna 20 a § utgå och inte ersättas Prop.1990/91:3 med annan bestämmelse. Detvå bestämmelser som i det remitterade förslaget fått beteckningarna 20 b § och20 c § handlar om krav på samråd med berörd sameby före avverkning inom åretrantmarkemaoch om tillgodoseende av rennäringens intressen i samband med tillstånd tillavverkning enligt 19§. Överskådligheten vinner på om bestämmelserna får anslutatill de i 19 § 19 c § upptagna reglema. Bestämmelsen om samråd får därmedbeteckningen 19d§ och bestämmelsen om tillstånd får betecknas 19 e§. Rubriken närmast före 18 § bör som en följd av lagrådetsförslag ersättas med en rabrik som täcker samtliga paragrafer fr.o.m. 18§ t.o.m.19e§. Lagrådet föreslår som ny rabrik "Tillstånd till avverkning, m.m.".Underrabriken "Hänsyn till rennäringen" bör liksom tidigareföreslagits i fråga om underrabriken "Fjällnära skog" utgå. Medhänvisning till vad lagrådet anfört i sitt yttrande över den samtidigtbehandlade lagrådsremissen med förslag till lag om ändring i rennäringslagen,vid 30§, föreslår lagrådet ett nytt andra stycke i den föreslagna 20c§ (19e§ ilagrådsförslaget) av följande lydelse: "Tillståndfår inte meddelas om avverkningen 1. medför sådant väsentligt bortfall av renbete attmöjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas, eller 2. omöjliggör sedvanlig samling och flyttning avrenhjord." 20c§andra stycket som blir ett tredje stycke av 19e§ enligt lagrådets förslag innehåller regeln att , när tillstånd till avverkning ges,skall besluta om föreskrifter i rennäringens intresse såsom beträffandehyggesstorlek och hyggesförläggning samt tillåten avverkningsform. Det följerav vad som anförts tidigare i detta avsnitt att det enligt lagrådets mening härinte kan röra sig om att enbart tillgodose ett allmänintresse av rennäringenutan om en gränsdragning mot det enskilda rennäringsintresset. Den sistameningen i stycket, om att föreskrivna begränsningar och åtgärder sammantagnainte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras,innefattar den s.k. ersättningströskeln, dvs. den gräns som enligt bl. 26 §naturvårdslagen gäller i fråga om ersättning för intrång vid markreglerandeföreskrifter. Med lagrådets förut angivna uppfattning är detta emellertid inteen regel som hör hemma i detta sammanhang. En inskränkning när det gällerföreskrifternas innehåll är emellertid behövlig. bör intefå meddela andra villkor för avverkningsrätten än sådana som uppenb-''i5en ärpåkallade för att renskötse/rätten inte skall trädas för när. L. öerördameningen kan lämpligen utbytas mot: "Sådanavillkor får dock inte avse annat än vad som uppenbart påkallas med hänsyn tillrenskötselrätten." Lagrådets förslag torde inteinnebära större inskränkningar i möjlighe ten att meddela föreskrifter än som följer av bestämmelsens lydelse i förslaget. Det finns emellertid, med hänsyn också till vad lagrådet har 181 anförti anslutning till yttrandet vid 30§ förslaget till ändring i rennärings- Prop,1990/91:3 lagen, särskild anledning att följa tillämpningen av de nubehandlade Bilaga 7 bestämmelsema med tanke på den aviserade kommandeöversynen av skogsvårdslagen. Paragrafenföreslås inte ändrad i remissen. I konsekvens med lagförslaget i övrigt böremellertid hänsyn till kulturmiljövården nämnas särskilt. Enligtgällande lydelse av paragrafen skall för varje brakningsenhet finnas en skogsbraksplanmed riktlinjer för skogens skötsel på enheten. Planen skall upprättas enligtföreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer. 1remissen föreslås att paragrafen kompletteras med bestämmelser om att det av enskogsbraksplan skall framgå den hänsyn till naturvårdens, kulturmiljövårdensoch rennäringens intressen som skall iakttas vid planerade avverkningar. Denya bestämmelsema föreslås gälla förbrukningsenhet inom Qällnära skog och, närdet gäller rennäringsintresset, brakningsenhet inom renskötselns åretmntmarker. Genomden föreslagna begränsningen till Qällnära skog resp. renskötselns åretrantmarkerger de nya bestämmelserna närmast intryck av att naturvårdshänsyn osv. intealls behöver redovisas i skogsbmksplaner beträffande övriga delar av landet.De nya bestämmelserna framstår också som onödiga med hänsyn till den möjlighetsom redan finns att meddela föreskrifter om vad en skogsbraksplan skallinnehålla. På grand av det anförda förordar lagrådet att 21 a§ inte ändras. Lagrådetsförslag till lagtext föranleder vissa ändringar. 1 första stycket punkt 1 skall20 b § ersättas med I9d§. 1 första stycket punkt 4 skall 20 c § andra stycketersättas med 19e§ tredje stycket. Vidare skall punkt 7 behållas i gällandelydelse. Enligtdet remitterade förslaget har i första stycket punkt 4 bibehållits hänvisningentill 19§ andra stycket. Med det förslaget till lagtext hade hänvisningen bortavse 19§ tredje stycket. Med lagrådets förslag skall hänvisningen alltjämt avse19 § andra stycket. Denya bestämmelserna föreslås träda i kraft . I remis sen har inte föreslagits några särskilda övergångsbestämmelser. Vid före dragningen inför lagrådet har upplysts att avsikten är att de nya bestäm- 182 melserna skall kunna tillämpasfullt ut från och med dagen för ikraftträ- Prop. 1990/91:3 dandet ochalltså i alla ärenden som inte har avgjorts genom Bilaga 7 ettlagakraftvunnet avgörande. Lagrådethar inte något att erinra mot en sådan ordning. 1 ett avseende kan detemellertid tänkas uppkomma praktiska problem. 1 remissen föreslås två nyabestämmelser om innehållet i en ansökan om tillstånd enligt 19 § (19 b § förstastycket och 20 c § första stycket; sistnämnda bestämmelse utgör 19e§ förstastycket i lagrådets förslag). Sökanden kan givetvis inte vara skyldig attiaktta dessa bestämmelser i en ansökan som görs före ikraftträdandet. Lagrådetvill därför ifrågasätta om inte förslaget bör kompletteras med enövergångsbestämmelse av förslagsvis följande lydelse: "Iärende som avses i I9b§ första stycket eller 19e§ första stycket skallsökanden, även om ansökningen gjorts före ikraftträdandet av denna lag,komplettera den med en redovisning av vad han avser åtta göra för atttillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens respektive rennäringensintressen." Lagrådetsförslag beträffande skogsvårdslagen innebär att 20a § utgår samt att någonhänvisning till 20c§ andra stycket (19e§ tredje stycket i lagrådsförslaget)inte längre skall göras i något av de tre lagförslagen. Propositionenshuvudsakliga innehåll ....................... .... 3 Propositionens lagförslag....................................... .... 5 Utdrag ur protokoll vidregeringssammanträde 13 1 Inledning ...................................................... .. 13 2 Sammanfattning av mina överväganden och förslag .. 15 3 Allmänna utgångspunkter .................................. .. 19 3.1 Inledning.................................................. .. 19 3.2 Den Qällnära barrskogen ............................. .. 20 3.3 Skogsbraket i det Qällnära området ............... .. 21 3.4 Sysselsättning och ekonomi i det Qällnäraskogsbruket 22 3.5 Naturvårds- och rennäringsintressen i det Qällnäraskogsområdet 23 3.6 Skogspolitiken och skogsvårdslagen............... .. 25 3.7 De senaste årens utveckling......................... .. 26 3.8 förslag i huvuddrag............... .. 29 3.9 förslag i huvuddrag .... .. 30 3.10 Förslagen om naturvårdsgräns och hasardgräns 31 3.11 Behovet av åtgärder ................................. 32 4 Utveckling av markanvändningsplaneringen............ 35 5 Naturvårds- och kulturmiljövårdshänsyn vid prövningav ansökningar om avverkningstillstånd.................................................................... 41 6 Inventering av svårföryngrad skog....................... 48 7 Hänsynen till rennäringen................................... .. 50 8 Vissa frågor om avverkning, markberedning ochföryngring 60 9 Om skogsvägbyggnad ...................................... .. 67 10 Forskning om Qällnära skogar.............................. 69 11 De ekonomiska effekterna av mina förslag m.m....... 70 12 Upprättade lagförslag........................................ 72 13 Specialmotivering............................................. .. 72 13.1 Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen.. .. 72 13.2 Övriga lagförslag ....................................... .. 78 14 Hemställan...................................................... .. 78 15 Beslut .......................................................... .. 78 Bilaga1 sammanfattning av rapporten iQällnära skogar....................................... .. 79 Bilaga 2 Utkast tilländringar i och tillägg till skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen............................. .. 87 Bilaga 3 Sammanställningav remissyttrandena över rapportSkogsbraket i Qällnära skogar .......... .. 90 Bilaga 4 Sammanfattning avsamerättsutredningens betänkande (SOU1989:41) Samerätt och sameting, såvitt avser skogs bruket ................................................... 162 Bilaga 5Samerättsutredningens lagförslag, såvitt avser skogsbruket. Bilaga 6 De remitteradelagförslagen........................ 169 Bilaga 7 Utdrag urlagrådets protokoll 177 Tryckeri, Stocktiolm 1990 1 84