prop · GE03117 · 1990-12-31 00:00:00 — Detbör åligga fullmäktige att besluta enligt vilka grunder ersättning för förlustav arbetsinkomst samt av pensions- och semeslerförmåner skall betalas. Dettabör framgå av en lagbestämmelse. Principen lika arvodeför lika uppdrag Närrätten för komi'nuner och landsting atl betala ersätlning för förloradarbetsinkomst infördes , skrevs den allmänt vedertagnaprincipen om lika arvode för lika uppdrag in i kommunallagens bestämmelser omersättningar till de förtroendevalda. Enligt regeringens mening är del framförallt viktigt frän rättvisesynpunkt att denna princip vidmakthålls. De arvoden som kommunernaoch landslingen betalar lill sina förtroendevalda omfattar många gångerförutom ersätlning för själva uppdraget även en viss ersättning förinkomstförluster. När de förtroendevalda nu får en rätl till ersättning förförlorad arbetsinkomst, bör arvodena därför renodlas till att avse bara enersättning för det arbete som är förenat med uppdragen. Detta bör framgå av enlagbestämmelse. En sådan bestämmelse och kravet på skälighet medförsammantaget att kommunerna och landstingen måste skilja på de båda slagen aversättning. Det blir således inte längre möjligt att lägga in en ersätlning förinkomstförluster i arvodena. Förtroendevalda som ärsysselsatta på heltid eller betydande del av heltid har inte rätt tillersättning för föriorad arbetsinkomst saml förlust av pensions- ellersemesterförmåner och får inte heller någon sådan rätt enligt vårt förslag. Denuvarande möjligheterna att tillerkänna dessa förtroendevalda arvoden,kostnadsersättningar, pension och andra förmåner kvarstår oförändrade.Regeringen utgår ifrån att kommunerna och landstingen liksom hittillsfrivilligt tillgodoser dessa förtroendevaldas intressen. Vi återkommer tillfrågan om arvoderingen av de förtroendevalda som är sysselsatta på heltid ochpå deltid i specialmotiveringen. Regeringensförslag: Fullmäktigeledamöternas rätt att väcka motioner och att ställainterpellationer och frågor tas in i en lagregel, likaså nämndledamöternas rättatt väcka ärenden i den egna nämnden. Av lagen skall framgå atl ocksåersättarna i fullmäktige och nämnderna har samma befogenheter som ledamöternanär de tjänstgör. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Reniissinstanserna: Deflesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag utanerinran. anser dock att ersättarna i fullmäktige inteskall ha samma rätt atl ta initiativ som ledamöterna. Skälen för regeringensforslag Prop. Deförtroendevaldas initiativrätt bör framgå direkt av lagen Ledamöternai fullmäktige får väcka motioner. Detta framgår indirekt av en regel ikommunallagen om att fullmäktige måste fatta beslut bl.a. i ärenden som väcktsgenom motioner (2 kap. 15 § första stycket). 1 lagen finns det ocksåbestämmelser om hur motioner bör beredas (2 kap. 17 §) och om att fullmäktige iarbetsordningen skall fastställa regler bl.a. för handläggningen av motioner (2kap. 30 § andra stycket). Någon direkt bestämmelse om rätten att väcka motionerfinns emellertid inte. Av andra regler framgår att ledamöterna får ställainterpellationer och frågor (2 kap. 24 §). Klart är att ledamöter i nämndernahar rätt att väcka ärenden i den egna nämnden. Det saknas dock en uttryckligbestämmelse om detta i lagen. En ersättare som tjänstgör i stället för enledamot har samma befogenheter som en ordinarie ledamot (prop. 1975/76:187 s.255). Dessa är dock knutna lill själva tjänstgöringen. Någon bestämmelse somklargör ersättarnas ställning finns inte i kommunallagen. Deförtroendevaldas rättigheter att ta olika initiativ är väsentlig fråndemokratisk synpunkt. De bör framgå direkt av lagen och redovisas samlat ikapitlet om de förtroendevalda. Där bör föras in regler om rätten förledamöterna i fullmäktige att väcka motioner och för ledamöterna i nämndernaatl väcka ärenden. Ersättarnasbefogenheter på nämndsammanträdena är klara och vållar inga problem. Det finnsvissa svårigheter när en ersättare som kallats att tjänstgöra för en ledamot ifullmäktige vill utnyttja sin rätl alt la initiativ. Försl när sammanträdet harbörjat och uppropet verkställts blir det klart om ersättaren skall tjänstgöra.En ordinarie ledamot har nämligen alltid företräde till tjänstgöring framför enersättare. Inställer sig ledamoten vid sammanträdets öppnande får ersättareninte börja atl Ijänstgöra. Sker detta under pågående sammanträde får ersättarenavbryta sin tjänstgöring. Enersättare får väcka motioner och interpellationer enbart under ett sammanträdemed fullmäktige då ersättaren tjänstgör men inte mellan sammanträdena somledamöter oftast kan göra med stöd av bestämmelser i fullmäktigesarbetsordning. Denna tidsmässiga begränsning i rätten att motionera innebärknappast några nackdelar. Enligtregeringens mening är det viktigt från principiell synpunkt att entjänstgörande ersättare är likställd med en ordinarie ledamot så långt som detär möjligt. Även om rätten för ersättare att ställa interpellationer och frågorhar sina formella och praktiska begränsningar, anser vi därför att den inte börslopas. Kommunerna synes också enligt uppgift ha funnit praktiska lösningar påproblemen med handläggningen. Ersättarna bör således få behålla den möjlighetatl väcka motioner samt att ställa interpellationer och frågor som de har förnärvarande. Regeringensförslag: De förtroendevalda har rätt alt avstå från att delta i omröstning ochbeslut. Ordföranden är dock skyldig att vid lika röstetal tillkännage sinmening, om ordföranden har avstått från atl delta i omröstningen. Ledamöteri nämnderna har röstplikt när ärenden behandlas som avser myndighetsutövning. Ingenbehöver dock rösta för mer än ett förslag. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén inteföreslår några föreskrifter om att ordföranden måste tillkännage sin mening vidlika röstetal och att ingen behöver rösta för mer än ett förslag. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar detutan erinran. anser dock att skyldigheten att interösta för mer än elt förslag också skall skrivas in i lagen. Flera kommuner ochett landsting har samma mening. Några kommuner ochett landsting förordar en generell röslplikt och några en röstplikt somomfattar obligatoriska ärenden, t. ex. budget. Enviktig demokratisk princip är att varje ledamot i en beslutande församling haren röst. För fullmäktiges del är detta numera lagfäst i 2 kap. 14 § KL. Däremotfinns ingen uttrycklig regel om atl en ledamot får avstå från att rösta. Att ensådan rätt föreligger följer dock av reglerna om protokoll i 2 kap. 25 §, därdet bl. a. talas om atl protokollet skall innehålla uppgift om hur omröstningen har utfallit. Bestämmelsen fick den gällande lydelsen efter vissa justeringar i . Syftet var just att klargöra att det i protokollet även bör anges vilka ledamöter som har avstått från att rösta (KU 1976/77:25 s. 69). Bestämmelserna gäller också för nämnderna. Enligt rättspraxis har ordföranden i visst fall skyldighet att tillkännage sin mening. Det gäller om det vid en omröstning blir lika röstetal och ordfö randen avstått från att rösta. Ordföranden måste då tillkännage sin mening (RÅ 1958 ref 12, 1960 I 120). Både ordföranden i fullmäktige och i en nämnd har röstplikt i detta undantagsfall. I 18§ förvaltningslagen(1986:223, ändrad senast 1990:456) finns det en omröstningsregel som innebäralt ledamöter hos statliga förvaltningsmyndigheter som deltar i den slutligahandläggningen av ett ärende är skyldiga att delta i avgörandet, om ärendetavser myndighetsutövning mot någon enskild. Det framgår dock att ingen ärskyldig att rösta för mer än ett förslag. Där finns också en bestämmelse om attordföranden alltid är skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende skallkunna avgöras. 3 §förvaltningslagen följer atl regeln inte gäller för kommunala myndighe- ler, ulan att det istället är kommunallagens regler som skall tillämpas för Prop. 1990/91: 117dessa. Inomden kommunala sektorn används den s. k. kollektiva omröstningsmetoden. Meddenna anses följa alt en ledamot har rätt att lägga ned sin röst. Detta brukarmotiveras med den synpunkten all, om en ledamol från ett politisk parti harförhinder vid omröstningen, en annan ledamot från ett annat politiskt par-tibör kunna kvitta ut sig så att styrkebalansen mellan partierna inte rubbas. Ettytterligare skäl är att en förtroendevald som ställt ett yrkande vilket falliti en förberedande omröstning inte bör vara skyldig att rösta för något av deåterstående förslagen i den slutliga omröstningen. Rältan avstå från atl rösta Rättenatt avstå från att rosta är vedertagen inom kommunalt beslutsfattande ochregeringen vill betona vikten av atl den behålls. Del är väsentligt för attskapa det partipolitiska spelutrymme som måste finnas från kommunaldemokratiskautgångspunkter. Viföreslår därför atl rätten atl avstå från att delta i omröstning och beslutskrivs in i den nya lagen. I klarhetens intresse bör ordförandenas skyldighetatl lillkännage sin mening vid lika röstetal anges i lagen som ett undantagfrån huvudregeln. Skyldigheten bör föreligga när ordföranden har avstått frånatt delta i en omröstning och denna resulterat i lika röstetal. Ordförandenmåste då se till att ett beslut kommer till stånd och avge sin röst. Dettaundantag bygger på rättspraxis och har samband med alt ordförandena i fullmäktigeoch nämnderna har utslagsröst vid öppen omröstning (2 kap. 22 § andra stycketKL). En motsvarande regel om utslagsröst finns i kapitlet om fullmäktige i vårtförslag. Regeringensprincipiella inställning är atl de förtroendevaldas rätl all avstå från attrösta bör gälla oavsett ärendets karaktär. När det gäller ärenden som avsermyndighetsutövning, finns det dock etl rättssäkerhets-intresse av att varjeledamot deltar i avgörandet. På detta sätt får nämligen besluten generellt settantas bli säkrare. 1 sådana ärenden som starkt rör den personliga integritetenskulle del också för den enskilde kunna te sig stötande att en eller fleraledamöter inte har redovisat sin uppfattning i frågan. Avde skäl som vi nu har redovisat föreslår vi att det görs ett undantag frånregeln om rätl att avstå från att rösta såvitt gäller ärenden som rörmyndighetsutövning mot enskilda. Undantagsvis kan det förekomma att fullmäktigebehandlar sådana ärenden. Det har ansetts t.ex. att antagande av detaljplanerinnefattar moment av myndighetsutövning. Enligt vår mening är det dock interimligt att ställa krav på röstplikt i den folkvalda församlingen. Lagregelnbör därför utformas så att den endast omfattar förtroendevalda i nämnderna. delikatessjävet i förvaltningslagen bör vara tillämpligt, om 72 röstplikl skall gälla iärenden som innefattar myndighetsutövning. Vi behandlar denna fråga i avsnilt4.6.6. Regeringen anser alt enregel motsvarande den i förvaltningslagen om att ingen är skyldig att rösta förmer än ett förslag bör skrivas in i lagen. Med en sådan regel och dejävsbestämmelser som vi också föreslår finns inga hinder mot att införaröstplikt i ärenden som innefattar myndighetsulövning rnol någon enskild. Regeringensfiirslag: Fullmäktige fär besluta att en förtroendevald som inte är ledamoteller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden, fådelta i överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén föreslår dessutom följande.Ett parti som har mandat i fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsenhar rätt att låta en representant för partiet vara närvarande vid styrelsens sammanträden.Representanten skall vara ledamot eller ersättare i fullmäktige och utses avfullmäktige. Representanten har r'ält att delta i överläggningen men inte ibesluten och att få sin mening antecknad i protokollet. Remissinstanserna:Deremissinstanser som ytlrar sig över kommilléns förslag om att fullmäktige fårmedge närvarorätt m. m. tillstyrker detta. Ettmycket stort antal remissinstanser avstyrker av principiella skäl förslaget omobligatorisk närvarorätt, yttranderätt och rätl att göra anteckning iprotokollet för mindre partiers representanter eller anser att förslaget ärför långtgående. Ett drygt tiotal av dem föreslår atl fullmäktige skall fåbestämma om de mindre partiernas ställning i detta avseende. anser att det från principiell utgångspunkt kan riktasinvändning mot kommitténs förslag om närvarorätt för mindre partier närvalresultatet är sådant att partiet inte blivit representerat i styrelsen. Medstöd av 3 kap. 15 § KL får fullmäktige bestämma all vissa förtroendevaldaskall ha närvaro- och yttranderätt i en nämnd, där den förtroendevalde varkenär ledamot eller ersättare. Beslutet får även avse att den förtroendevaldeskall ha rätl att få avvikande mening antecknad i protokollet. Föreskriften är främstavsedd atl tillämpas på sådana heltidssysselsatta förtroendevalda medövergripande arbetsuppgifter som saknar ordförandeuppdrag, påminoritelsföreträdare samt på ordförande i styrelsen som inte är heltidssysselsatta(SOU 1975:41 s. 395, prop. 1975/76:187 s. 275 Det ansågs emellertid inte möjligt att på ett nöjaktigt sätt ange Prop.1990/91: 117 dessa grupper av förtroendevalda i lagtext och därför fickbestämmelsen en mer allmän utformning. Formellt omfattar den alla ledamöter ochersättare i fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar. På flerahåll har bestämmelsen utnyttjats så atl företrädare för mindre partier har fållobservatörsplatser, t.ex. i styrelsen. Enliknande bestämmelse finns i 3 kap. 7 § KL. Den innebär att en nämnd kan gevissa förtroendevalda, tjänstemän och sakkunniga närvaro-och ytlranderätt vidnämndens sammanträden. I förarbetena gjordes en jämförelse mellan de bådabestämmelserna i fråga om syftet. Tyngdpunkten i bestämmelsen i 3 kap. 15 §ligger på de förtroendevaldas intresse av att få och lämna upplysningar, medanbestämmelsen i 3 kap. 7 § syftar till att tillgodose nämndens intresse av attfå information (prop. 1975/76:187 s. 482). En annan skillnad beslår i attpersonkretsen är vidare i den senare bestämmelsen. Riksdagenhar förutsatt att beredningsarbetet med en ny kommunallag skall omfatta fråganom hur man ytterligare kan förbättra de mindre partiernas insyn ocharbetsförhållanden i kommunalpolitiken (KU 1987/88:23 s. 14). Kommittén harstuderat de mindre partiernas struktur, verksamhet och inflytande ikommunalpolitiken. Resultatet har kommittén redovisat i rapporten (SOU 1990:53)I skuggan av de stora de mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. Definitionenav mindre partier kan göras på grundval av olika kriterier. Kommittén harförutom vid antalet mandat fäst störst avseende vid partiets representation islutfasen av ärendeberedningen inför fullmäktiges sammanträden. Med mindrepartier menar kommittén således partier som erhållit mandat i fullmäktige mensom inte är representerade i styrelsen. I och för sig kan en post i en annannämnd än styrelsen vara betydelsefull från både informations- ochpåverkanssynpunkt, t.ex. i en hälso- och sjukvårdsnämnd i ett landsting. Denpolitiska informationen och samarbetet vid sidan av sammanträdena och denformella beslutsprocessen kan också vara av stor betydelse. Regeringen delardock kommitténs syn och utgår från samma bestämning av "mindreparti". Fördelningenav posterna i styrelsen och övriga nämnder i kommuner och landsting grundas påvalresultatet. Reglerna i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid valinom landsling, kommunfullmäktige m.m. (ändrad senast 1988:189) som ytterstbestämmer representationen i nämnderna är vägledande vid fördelningen. Införvalen i fullmäktige bildas ofta karteller mellan partier, vilket i vissa fallkan ge mindre partier ett större inflytande än valresultalet föranleder i sig.Villkoren för atl ingå i sådana karteller är myckel skiftande. Samarbetet styrsgivetvis främst av de politiska målen och inriktningen av verksamheten underden förestående mandatperioden. Ettmindre parti som fått plats i fullmäktige kan av flera skäl ha svårt att göra sig gällande i dessa sammanhang på grund av bristande 74 erfarenhetoch av andra orsaker. Med sina få mandat kan de därför hamna Prop.1990/91:117 vidsidan av partiöverläggningarna och ställas utanför de allianser som bildas.Å andra sidan är de situationer som uppslår efter de kommunala valenså mångskiftande alt man inte kan påstå att partier med få mandat generelltsett ges elt litet inflytande. Många exempel finns där sådana partierhar fått långt fler poster i nämnderna än valresultatet motiverar. Iblandkan ett mindre parti få en myckel stark ställning på grund av alt jämvikt rådermellan de politiska blocken och partiet får därigenom en s. k. vågmäslarroll.Partiet behöver dock inte vara representerat vare sig i styrelsen eller i övriganämnder. Brislenpå representation i styrelsen är naturligtvis ett handikapp för de mindrepartierna, eftersom alla fullmäktigeärenden skall behandlas av styrelsen.Styrelsen gör alltid den samlade bedömningen och formulerar som regel förslagentill fullmäktiges beslut. De mindre partiernas ledamöter kan på grund av dettainte ställa egna förslag i fullmäktige ulan måste hålla sig inom den ram somärendena fått genom främst styrelsens behandling av dem. De kan därför baraframställa sakyrkanden inom denna ram och därutöver återremissyrkanden för atlfå fram andra eller nya förslag eller ytterligare underlag för besluten. Iövrigt är de hänvisade till att väcka motioner. Interpellationer och frågor kandock i viss utsträckning användas i samma syfte. Vid behandlingen av budgetenoch andra omfattande ärenden är dessa begränsningar i möjligheterna att agerapåtagliga för de mindre partierna. Bristenpå representation kan även föra med sig brist på eller sämre tillgång till information.På många håll lämnar tjänstemännen dock regelmässigt information till allapartigrupper i stora ärenden, t.ex. budgeten och den ekonomiska långlidsplanen.Detta kan ske både i inledningsfasen av budgetberedningen och införfullmäktiges budgetsammanträde. På en del håll medges representanter för demindre partierna närvarorätt på styrelsens budgetsammanträden. Det skall ocksåsägas alt del inte är så ovanligt att sådana partier ges observatörsplatser istyrelsen. Valutslagelbör ha företräde framför minoritetsintresset representativa demokratin är valutslaget avgörande för partiernas inflytande. Så är och skall också självklart vara fallet i kommuner och landsting. De problem som de mindre partierna har är ytterst en konse kvens av denna princip om valutslagets avgörande betydelse. Kommitténs förslag rimmar inte med den principen. Detta har flera remissinstanser påtalat. Förslaget innefattar utöver närvarorätt i styrelsen ytterligare långt gående rättigheter. Skillnaden i befogenheter mellan en representant för ett mindre parti och en ledamot i styrelsen blir med kommitténs förslag i realiteten den rätt att ställa yrkanden och att väcka ärenden som ledamo- 75 En sådanrepresentant skulle få en starkare ställning än en ersätta- Prop. 1990/91:117 re i styrelsen. Detta skulle onekligen skapa en obalans mellan dessa bådakategorier av förtroendevalda. 1konimuner och landsting med många mindre partier skulle ett obligatorium kunnaleda till praktiska problem. Antalet närvarande på sammanträdena skulle påsina håll öka. Överläggningarna riskerar då atl bli mer utdragna ochsammanträdestiderna längre. Regeringen anser således att ocksåefl"ektivitelssynpunkter talar mot ett obligatorium. Vianser atl del från demokratisk synpunkt är angeläget att de mindre partiernages rimliga möjligheter att agera och att de får både en god information omverksamheten och insyn i den beredningsprocess som föregår fullmäktigeshandläggning av ärendena. Det blir dock här fråga om en avvägning mellanprincipen om valulslagets betydelse för ett partis ställning och inflytande ochnämnda minoritetsintresse. Enligt vår mening måste den förstnämnda principenges företräde framför minoritetsintresset. Till detta kommer också vikten avatl upprätthålla fullmäktiges rätt att bestämma om organisationen ocharbetsformerna i den egna kommunen eller . Vi anser givetvis att demindre partiernas intressen bör tillgodoses. Detta bör dock ske på annat sättän genom etl obligatorium. Avprincipiella och av praktiska skäl samt mot bakgrund av den myckel starkaremissopinionen är regeringen således inte beredd att föreslå en obligatoriskrätt för företrädare för mindre partier att vara närvarande på sammanträden medstyrelsen, delta i överläggningen och få sin mening antecknad i protokollet. Vianser att de mindre partiernas intressen bör tillgodoses på frivillighetens vägefter fullmäktiges egen bedöming av förhållandena i varje kommun ellerlandsting. Regeringenföreslår att fullmäktige skall få befogenhet att medge förtroendevalda rättatt vara närvarande på sammanträden med styrelsen, övriga nämnder ochfullmäktigeberedningar som de inte är ledamöter eller ersättare i. Vidareföreslår vi att fullmäktige skall kunna besluta att dessa förtroendevalda fårdelta i överiäggningarna men inte i besluten och atl de får göraprotokollsanteckningar. Fullmäktiges befogenhet bör omfatta allaförtroendevalda i kommunen eller . Detär som vi sagt tidigare viktigt att de mindre partiernas intressen av information och insyn tillgodoses. Detta kan ske på många sätt. varav ett är att fullmäktige utnyttjar möjligheten att medge närvarorätt m. m. enligt den bestämmelse vi föreslår. Förtroendevalda och tjänstemän kan lämna särskild information lill de mindre partiernas representanter i stora ären den och allmän information med viss regelbundenhel. Vikligt är också att förtroendevalda från de mindre partierna får del av handlingar som sänds ut till sammanträdena med nämnderna och de protokoll som upprättas. Det finns också olika former av stöd som kommunerna och landstingen kan ge, allt ifrån partislöd enligt de särskilda bestämmelserna om detta lill arbetsrum och skrivhjälp. Det är en angelägenuppgift för kommunerna och landstingen atl ytterligare uppi'närksamma demindre partiernas arbetsförutsällningar och behov av insyn och information. Viutgår ifrån alt det finns en vilja att efter de förutsättningar som gäller förvarje kommun eller landsting tillgodose de mindre partiernas intressen. Regeringensförslag: Innehållet i lagen om poliliska sekreterare i kommuner ochlandstingskommuner tas in i den nya kommunallagen. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Deremi?sinstanser som uttalar sig tillstyrker kommitténs förslag. Några anserdock att fullmäktige bör få bestämma de politiska sekreterarnas anställningstidså att denna överensstämmer med styrelsens, ifall förslaget om elt snabbare valgenomslagför styrelsen genomförs. Skälen för regeringensförslag: Lagen om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner, somträdde i kraft den , ger stöd ål alt särskilda anställda finns meduppgift alt lämna politiskt biträde åt de förtroendevalda. Bakgrunden tilllagen var bl.a. alt regeringsrätten hade funnit att det var olagligt attinrätta tjänster som var avsedda att besättas efter partipolitiska grunder ochdär innehavarna skulle medverka framför allt i partiverksamheten. I förarbetena (prop.1982/83:132) till lagen betonas att det är fråga om politiska arbetsuppgiftersom sekreterarna skall ha. De skall biträda de förtroendevalda genom atlavlasta dem uppgifter som dessa annars skulle sköta. Det kan gälla medverkanvid den politiska beredningen av ett ärende, hjälp med information tillpartigrupper och partiorgan m.m. Det markeras särskilt all de poliliskasekreterarna har en utpräglad förtroen-deställning ulan att formellt varaförtroendevalda. Föredraganden pekade också på all det med hänsyn till depolitiska sekreterarnas särskilda ställning och arbetsuppgifter inte ärlämpligt atl de ingår i den vanliga kommunala kansliorganisationen. De böransvara direkt inför den eller de förtroendevalda som de har till uppgift attbiträda. Redan när lagen ompolitiska sekreterare antogs förutsalles del alt reglerna skullearbetas in i en ny kommunallag.