prop · GE03118 · 1990-12-31 00:00:00 — Dels skall det finnas grundad anledning anta atlhan tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som, med hänsyn tillvad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland användavåld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar häri riket (organisationsrekvisitet). Dels skall det, med hänsyn till vad som ärkänt om utlänningen föregående verksamheteller i övrigt, föreligga fara för att han själv här i Prop. 1990/91:118riket medverkar till sådana gärningar (det personliga rekvisitet). Närman terroristlag lät en utlännings medlemskap eller anknytning viss organisation eller gmpp bilda kriterium för avvisning eller utvisning,hade man särskilt i tankarna fall då medlemskap i en viss organisation medpolitiskt våld på programmet innebar att medlemmen var underkastad ovillkorliglydnadsplikt. Man utgick vidare från att myndigheterna i vårt land och iåtskilliga andra länder i huvudsak hade kännedom om vilka politiskaorganisationer eller grupper som låg bakom de internationella terrordåden.Redan enligt den lagen gällde dock att del inte krävdes att utlänningentillhörde en sådan organisation eller gmpp; det var tillräckligt att han kundeantas verka för en sådan. framhåller får utvecklingen anses ha visat atl organisationsrekvisiteti varje fall numera medför vissa olägenheter. Visserligen erbjuder del för detmesta inga svårigheter att fastställa vad som skall anses vara en organisationeller grupp i lagens mening, men ibland kan redan detta vålla problem. Tillbilden hör nämligen all de rörelser som det här är fråga om inte alltid kanavgränsas och att de inte sällan upplöses, delas, ändrar namn och byter ledningeller stmktur. Enutlänning som representerar en betydande fara för terroristaktioner kan vidareibland tillhöra en mindre ulbrylarfraktion med löslig struktur som står iuttalad motsättning till den urspmngliga gmppen men som därför inte är mindrefarlig, eller han kan operera mer eller mindre på egen hand eller tillsammansmed endast någon eller ett par kända bundsförvanter. Det kan också vara så atthan verkar för politiska mål vilka omfatlas av en organisation som vi här ilandet erkänner som befrielserörelse men för dessa mål är beredd all användavåldsamma medel mot utomstående på elt sätt som är främmande för organisationensom sådan. Även andra olägenheter är förenade med organisationsrekvisitet i dess nuvarandeform. Kommiltén har pekat på att det är oklart hur lagstiftningen förhållersig lill begreppet statsterrorism. Svårigheter kan uppslå när det gäller attutreda var en viss organisation har bildats, var dess kärnorganisa-lion håller lilloch andra faktorer som har betydelse för att avgöra var den skall anses ha sillhemland. Svårigheten kan också uppstå när det gäller all avgöra om en vissorganisation eller gmpp kan befaras använda våld utanför sitt hemland. Yllerligareen olägenhet med organisationskriteriet som kommittén har uppmärksammat ärfrågan om den ena eller andra rörelsens egenskap av terroristorganisation vidtillämpningen kommer i fokus i sådan grad att frågan om det personliga rekvisitetär uppfyllt alliså om utlänningen personligen skall anses farlig blir iviss ulslräckning undanskymd. Över huvud taget gäller att lagstiftningentvingar oss att officiellt peka ut vissa rörelser som terrorisiorganisationerpå ett sätt som saknar motsvarighet i flertalet andra länder och många gångerkan vara direkt olämpligt. Risken kan därmed också finnas atl etl avvisnings-eller utvisningsbeslul tolkas så att en rörelse i dess helhet stämplas somterroristorganisation medan det i själva verkei finns underlag för en sådanbedömning endast beträffande en fraktionsom är svår att avgränsa och som har lös anknytning till rörelsen Prop.1990/91:11! Ettväsentligt skäl för att organisationsrekvisitet införts har varit att man velatbegränsa terroristlagstiftningens tillämpning till medlemmar av organisationereller gmpper som kan antas vara benägna att begå våldsdåd utanför sitt hemlandoch därvid även kan befaras organisera sådana aktioner i . Sompåpekats av kommittén och juristkommissionen med anledning av mordet på OlofPalme kan bestämmelsernas avfattning i denna del ge ett visst utrymme för en gmppsom planerar terrordåd i andra länder att använda som bas eller reorganisationsområde,eftersom befarade våldshandlingar i andra länder inte kan åberopas somsjälvständig grund för bedömningen. Lagstiftningenbör enligt min mening inte medge att kommer att bli eller betraktas somett land där medlemmar av internationella terroristorganisationer kan räknamed att finna en , under fömtsättning att de inte planerar brott iSverige. Som närmare skall utvecklas i det följande anser jag därför att ävenbefarade terrordåd i andra länder måste få beaktas vid den svenskaterroristlagstiftningens tillämpning. Med denna utgångspunkt bortfaller etthuvudskäl för organisationsrekvisitet i nuvarande utformning. Mankan alltså konstatera att lagstiftningens utformning i fråga om organisationsrekvisitetnumera inte är ändamålsenlig. Naturligtvis måste det även i fortsättningen hastor och kanske ibland avgörande betydelse, om en utlänning tillhör enorganisation med våld av terrorkaraktär på programmet, i synnerhet när en mereller mindre ovillkorlig lydnadsplikt kan antas gälla för honom. Menutvecklingen på området har fått lill följd att del inte längre rimligen börvara en nödvändig förutsättning för lagens tillämplighet att en person kansägas tillhöra eller verka för en viss bestämd organisation, om det genomannan utredning är klarlagt att han representerar en betydande fara förterroristaktioner i politiskt syfte. De tillämpningssvårigheter som har berörtsi det föregående kan befaras öka i takt med den internationella utvecklingen.Lagstiftningens nuvarande utformning kan då ge irrationella resultat, om inte organisationsrekvisitettänjs på ett sätt som från allmänna legalitetssynpunkter framstår som tvivelaktigt.Av särskild betydelse är vidare att lagstiftningens nuvarande utformningtvingar oss atl officiellt peka ul vissa rörelser som terroristorganisationer. Avde nu anförda skälen bör organisationsrekvisitet utmönstras ur terroristlagstiftningen. Bestämningen av vem som skall anses vara en presumtiv terrorist är av grundläggandebelydelse i rättssäkerhetshänseende och strävandena har länge varit attprecisera grunderna för ett avlägsnande. Del nu lagda förslaget att la bort organisationsrekvisitetinnebär dock inte någon precisering. Frågan är då om någon precisering i ställetbör göras i fråga om det personliga rekvisitet. Förnärvarande har detta rekvisit den innebörden alt det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhel eller i övrigt skall 33 3 Rik.sdagen 1990/91. föreliggafara för att han här i riket medverkar till handlingar som innefat- Prop.1990/91:118 tar våld, hot eller tvång för politiska syften. Frånvissa synpunkter främsl effektivitetsintressen skulle del snarare kunna varaen fördel om lagen gavs en enklare och mera allmän utformning. Sålundaskulle det vara en obestridlig vinst, om man åtminstone i någon mån kunde undgåden "stämpling" av en person som presumtiv terrorist vilken ärförenad med lagens nuvarande utformning. Denna effekt av regelsystemet somsaknar motsvarighet i flertalet övriga länder ligger inte i inlresse.Vad vi vill åsladkomma är endast att personer som på goda gmnder kan misstänkasför att planera terroristaktioner såvitt möjligt inte skall vistas på vårtterritorium och att de skall underkastas kontroll om en vistelse här ärofrånkomlig av asylrättsliga skäl. För den enskilde blir däremot stämplingensom presumtiv terrorist en avsevärd belastning, vilken kan följa honom till ettannat land, där han kanske vill övergå till elt mera normalt liv. Det kanhävdas att vår rätt att bestämma vilka utlänningar som skall få vistas i vårtland inte utan vidare legitimerar oss att utan full oevisning peka ut en personsom en låt vara endasl presumtiv farlig brottsling. Vadsom är än mera betydelsefullt från svensk synpunkt är emellertid, som kommitténpåpekar och understmkit vid remissbehandlingen, att det kanvara omöjligt eller i varje fall förenat med stora svårigheter atl över huvudtaget få ett avvisnings- eller utvisningsbeslul verkställt, om den berördeuttryckligen har pekats ut som en presumtiv terrorist. Beslutet om avvisningeller utvisning kan ju i princip inte verkställas genom att denne sänds tillsitt hemland om han där riskerar politisk förföljelse, och flertalet övrigaländer kan fömtsättas vägra att ta emot honom, om han avvisats eller utvisatsmed denna motivering. Vadsom nu sagts får inte missförstås. Det får givetvis inte vara så att vi förandra länder hemlighåller de faktiska omständigheter som svenska myndigheterkänner till om en utlänning vilken inte har betraktats som önskvärd här ilandet på gmnd av att han ansetts representera en allvarlig fara förterrorhandlingar. Med hänsyn till intresset av internationell solidaritet påområdet bör vi självfallet i den mån gällande sekretesslagstiftning medgerdel bl. a. inom ramen för det internationella polissamarbete som Sverigebedriver lämna upplysningar av detta slag till ett annat berört land. Mensådana upplysningar kan bedömas och värderas på olika sätt i skilda länder, ochsamarbetet behöver inte nödvändigtvis fömtsätta att den som skall avvisas ellerutvisas uttryckligen stämplas som presumtiv terrorist, någon som lätt får en spektakulärprägel. Detfinns alltså beaktansvärda skäl som talar för en mera allmänt hållen regleringän den nuvarande när det gäller det legala stödet för att avlägsna utlänningarvilka bedöms som presumtiva terrorister ur riket. Med en sådan utgångspunkt kanemellertid olika slutsatser dras beroende på vilken form för avlägsnandet somanvänds avvisning eller utvisning. Somförut har konstaterats finns utlänningslag - liksom i dess föregångare - en allmän bestämmelse (4 kap. 2§ första stycket 3) om att en utlänning får avvisas, om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff 34 ellernågon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Prop.1990/91:118 eller i någol annat nordiskt land. Jag delar kommitténsuppfattning atl denna beslämmelse i förening med de övriga reguljära grundernaför avvisning vilka också ofta kan vara tillämpliga i här akluella fall ärtillräcklig för att säkerställa att vi inle med öppna ögon skall behöva ta emotpresumtiva terrorister som söker sig till . Någon särskild, på skyddetmot terrorism inriktad bestämmelse om avvisning behövs alltså inte. Terrordådutgör kriminella handlingar och den angivna bestämmelsen i utlänningslagenbör kunna tillämpas i dessa fall lika väl som när annan allvarlig brottslighetkan befaras. Frånlaglekniska synpunkter är det i själva verket en fördel, om det inte vid sidanav den allmänna regeln om avvisning vid risk för kriminalitet finns en särskildbestämmelse som anger samma rätlsföljd vid risk för en särskild typ avbrottslighet. Jagförordar därför i likhet med kommittén alt den nuvarande särskilda regeln omavvisning av en utlänning som kan befaras göra sig skyldig till terroristaklionerutgår och att frågan om avvisning i sådana fall bedöms enligt utlänningslagen.Någon minskning av rättssäkerheten kan detta inte innebära. Till fråganhuruvida besluten i dessa ärenden skall vara förbehållna regeringen och tillövriga procedurfrågor återkommer jag. Närdet däremot gäller utvisning kan man inte repliera på de nuvarande bestämmelsernai utlänningslagen. Dessa måste kompletteras i varje fall med en regel som gerutrymme för avlägsnande av en utlänning som har varit bosatt här med i det fallet att utlänningen på goda grunder kan misstänkasför att planera terroristaklioner. Frånde synpunkter som enligt det föregående talar för atl allmänl hållna bestämmelserkan vara att föredra skulle det ligga nära lill hands att föreslå enbestämmelse om utvisning som korresponderar mot den berörda avvisningsbestämmelseni 4 kap. 2§ första stycket 3 utlänningslag. Detta skulle innebära atlutvisning skulle kunna ske av en utlänning på den grunden att han kan antaskomma att begå brott ulan att någon lagföring för brottslig verksamhet behöverha ägl rum. Regler av della slag finns i vissa andra länder. Ensådan bestämmelse skulle emellertid hos oss vara olänkbar av andra skäl. Denskulle bli tillämplig i ojämförligt många flera fall än dem som man i dettasammanhang verkligen är ute efter. Till skillnad från den nuvarandeterroristlagstiftningen skulle den därmed få en ganska ingripande betydelseför här i landet bosatta utlänningars trygghet och kunna ge underiag för enallmän oro bland sådana invandrare. En lösning med sådana konsekvenser kan integodtas. Somhar berörts förut, fanns det utlänningslag en allmän bestämmelse (34§) om att regeringen kunde utvisa en utlänning dels liksom när det var påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, dels när det eljest var påkallat "/ statens intresse" (s. k. politiskutvisning). Jag har tidigare avvisat tanken på en återgång till en sådan från terro risllagstiftningen skild utvisningsgrund. En bestämmelse av detta slag är alltför diffus och ger utrymme för godtycke. Del nu sagda leder enligtmitt förmenande till den slutsatsen all en Prop. 1990/91:118 lagstiftning avungefär det slag vi har är nödvändig. Kommittén har från sammautgångspunkt diskuterat ytterligare två lösningar. Båda innebär att detnuvarande organisationsrekvisitet slopas. Det ena alternativet skulle innebäraatt man vid sidan av den nuvarande möjligheten för regeringen att besluta omutvisning av hänsyn till rikets säkerhet inför en möjlighet till sådanabeslut i fall där en utlänning anses utgöra en allvarlig fara fÖr allmänsäkerhet. Enligt det andra alternativet skulle grunden för utvisning i huvudsaksammanfalla med det personliga rekvisitet i dess nuvarande utformning enligt1989 års terroristlag. Detförstnämnda av dessa båda alternativ som har förebild i en del främmandeländers lagstiftning skulle erbjuda vissa fördelar från de synpunkter som idet föregående har anförts till förmån för en mera allmän reglering än dennuvarande. Det har emellertid också nackdelar. Med tanke på rättssäkerheten itraditionell mening skulle det otvivelaktigt anses innebära en försvagning, ochtillämpningen skulle, som jag tidigare antytt, bli mera svårkontrollerad än nu.Det är inte uteslutet att en så allmän regel skulle kunna ge underlag föronödiga missuppfattningar bland utlänningar i allmänhet som vistas i vårt land.Även med en sådan regel skulle vidare en utlänning som blev föremål för desstillämpning ofrånkomligen i praktiken bli utpekad som en fariig person, ochman skulle alltså knappast mer än marginellt undgå den nuvarandelagstiftningens s.k. stämplingseffek-ter. Jaghar därför liksom kommittén stannat för att förorda det andra av de bådaalternativen, vilket innebär att grunden för utvisning i huvudsak kommer attsammanfalla med det personliga rekvisitet i den utformning som det har enligt1989 års terroristlag. Vissa preciseringar av detta rekvisil bör dock göras. Kommitténhar inte funnit anledning att föreslå några preciseringar av den innebörden attdet befarade brottet skall vara av viss svårhetsgrad eller att bevisningensstyrka skall vara särskilt kvalificerad. Inte heller jag anser alt sådanajusteringar eller förslaget från Svenska avdelningen av internationella Jurislkommissionenatt utlänningen har begått eller medverkat till en brottslig gärning ärlämpliga. Även om man bortser från de invändningar som bl.a. frånsäkerhetssynpunkt skulle kunna riktas mol sådana lösningar, skulle en ändringav bestämmelserna i denna riktning i viss utsträckning kunna få ogynnsammaeffekter från de synpunkter som har angetts i det föregående. Stämplingseffekternaskulle sålunda närmast förstärkas. Närdet gäWerförhållandet mellan avvisning eller utvisning enligt utlän ningslagens vanliga regler å ena sidan och utvisning enligt terroristlagstift ningen å den andra anser jag i likhet med kommittén att åtgärder enligt det förra regelsystemet i princip bör ha företräde. Detta ligger i linje med uppfattningen att det innebär fördelar både för de berörda och för det åsyftade resultatet att man så långt möjligt undviker att peka ut en person som presumtiv terrorist och därmed försvårar verkställigheten av ett utvis ningsbeslut. Skall en utlänning avvisas eller utvisas enligt utlänningslagens vanliga regler, saknas alltså skäl att ta upp frågan om tillämpning av 36 terroristbestämmelserna.Detta bör framgå av lagen, så alt osäkerhet på Prop. 1990/91: 118 denna punktundanröjs. Vad som har sagls nu bör givetvis inte hindra atl frågan omutvisning enligt terroristbestämmelserna tas upp i ett fall där det visserligenär möjligt alt avvisning eller utvisning kan ske enligt utlänningslagensallmänna regler men frågan härom är svårbedömd eller fordrar tidskrävandeutredning. Vidaredelar jag kommilléns mening att det uttryckligen bör anges i lagen attutvisning förutsätter att en brottslig gärning kan befaras. Även om delta måsteantas vara avsikten också med nuvarande formulering, kan lagens avfattningmöjligen i vissa fall ge anledning till tvekan på den punkten. Denbrottsliga gärningen skall innefatta "våld, hot eller tvång" för politiskasyften. Det befarade brottet måste alltså innehålla ett visst element av våld,hot eller tvång. Ett rån omfattas exempelvis av lagen, om det sker i syfte attskaffa pengar för politiska syften. Utanför regleringen faller emellertidnarkotikabrottslighet, även om sådan brottslighet företas av samma skäl. EnligtRÄs mening bör någon åtskillnad inte göras utan lagens tillämpningsområde bör ulvidgasatt omfatta t. ex. grövre former av narkotikabrott. Enligt min uppfattningskulle en sådan utvidgning strida mot de principer som ligger till grund för terrorisllagstiftningen,nämligen att ge ett skydd mol terroraktioner och andra våldshandlingar. Detfinns inte heller tillräckligt belägg för att en lagändring avdetta slag skulle vara nödvändig av effektivitetsskäl. Om ett narkotikabrotteller annat brott som inte innebär våld, hot eller tvång utförs i syfte attskaffa pengar för politiska syften, kan det emellertid vara en omständighet somt.ex. ger stöd för antagandet alt en brottslig gärning av terroristkaraktärplaneras. Förtillämpning av terroristbestämmelserna krävs att utlänningen medhänsyn till vad som är känt om hans lidigare verksamhet "eller iövrigt" kan befaras medverka till terroristaktioner. Formuleringen är alltförvag, om den skall tilläggas självständig betydelse vid sidan av utlänningenstidigare verksamhet. En viss justering i detta avseende bör därför göras. Sammanfattningsvisbör den grundläggande regeln om utvisning formuleras i enlighet med kommitténsförslag, så atl en utlänning som inte skall avvisas eller utvisas enligtutlänningslagens vanliga regler skall kunna utvisas enligtterroristbestämmelserna, om det med hänsyn till vad som är känt om hanstidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer attmedverka till en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång förpolitiska syften. Slutligenvill jag i detta sammanhang ta upp frågan om även risken för terroristaktioneri främmande länder skall beaktas. Isin nuvarande lydelse förutsätter terroristbestämmelserna för sin tilllämplighetatt såväl den ifrågavarande organisationen eller gruppen som den berördeutlänningen själv kan antas komma att begå terroristhandlingar i Sverige.Befarade terrorhandlingar i andra länder kan alltså inte åberopas somsjälvständig grund för bedömningen, låt vara att det i sådana fallgivetvis oftast finns skäl all hysa farhågor också för sådana handlingar i Prop.1990/91: 118 . Jaghar i det föregående uttalat mig för all organisationsrekvisitet slopas. Delåterstår att diskutera om del personliga rekvisitet även i fortsättningen börvara formulerat så atl det inte skall kunna vara en tillräcklig förutsättningför terroristbeslämmelsernas tillämplighet att en utlänning kan befarasmedverka i en terroristaktion i främmande stat. Sverigebör som lidigare har framhållits inle bli eller betraktas som ett land därmedlemmar av internationella terrorisiorganisationer kan räkna med att finna enfristad, under förutsättning att de inte planerar terrordåd i . Förnärvarande finns otvivelaktigt en viss risk för en sådan utveckling. Med hänsynsåväl till vikten av internationell solidaritet på förevarande område som lillvåra egna säkerhetsintressen bör en fortsatt utveckling i denna riktningmotverkas. Detta talar med styrka för att bestämmelsernas tillämpningsområdeutvidgas, så att även risken för våldshandlingar i främmande stater kanbeaktas. Itidigare lagstiftningssammanhang har begränsningen till befarade brott iSverige motiverats med att terroristbestämmelserna inte bör få en sådan utformningatt de kan tillämpas exempelvis på befrielserörelser som för en väpnad kamp isitt hemland (prop. 1973:37 s. 21 och 1975/76:18 s. 155). Även denparlamentariska kommissionen med anledning av mordet på harunderstrukit detta i samband med all den avstyrkt tanken på en utvidgning avterroristbestämmelserna i den riktning som diskuteras. Jagdelar uppfattningen att det är viktigt att terroristbestämmelserna i principinte bör kunna tillämpas mot befrielseorganisationer och liknande rörelser.Samtidigt måste lagen ge utrymme för beaktande av risker för renodladeterroraktioner i andra länder, och del även om det är fråga om enbefrielseorganisation. Det gäller således alt finna en lagteknisk lösning somtillgodoser de motstående intressen som här gör sig gällande. Avbelydelse i della sammanhang är mitt lämnade förslag att det uttryckligensägs i lagen att brottslig gärning skall kunna befaras för att terroristbestämmelsernaskall bli tillämpliga. Vid bedömningen av om en gärning är alt anse sombrottslig måste även folkrättsliga aspekter beaktas. Dettorde således stå klart att sådant våld, som begås inom ramen för väpnadekonflikter mellan stater, normalt inle kan anses som en brottslig gärning. Omgärningen inte utgör folkrättsbrott utesluter nämligen folk-rättsliga principeratt den som använt våld under dessa förhållanden ställs till ansvar för detvare sig i någon av de i konflikten inblandade staterna eller i någon annanstal. För svensk del följer av 2 kap. 7§ att något straffrättsligtansvar i sådant fall inte kan bli aktuellt. Närdet gäller inbördeskrig och andra icke-internationella väpnade kon flikter är den folkrättsliga regleringen endast fragmentarisk. På detta områ de gäller, förutom sedvanerält, andra tilläggsprotokoll till Geneve-konvenlioner rörande skydd för offren i icke-internationella väpnade konflikter. Detta protokoll, som ratificerats av , har tillämpning på en nationell väpnad konflikt som äger rum mellan å ena sidan en konventionsstats stridskrafter och å den andra upproriska väpna- 38 destyrkor eller andra organiserade gmpper, som under ansvarigt kom- Prop.1990/91:118 mando utövar sådan kontroll över en del av territoriet att de kanutföra sammanhängande och samordnade militära operationer. Protokolletutesluter inte alt den i konflikten segrande sidan ställer medlemmar från denbesegrade sidan till straffrättsligt ansvar, även om betydelsefullabegränsningar har lagts fast i detta hänseende (art. 4). Det finns inte hellernågon uttrycklig regel som tar sikte på möjligheten till lagföring iutomstående stat. Det torde emellertid följa av sedvanerätt s. k. allmänfolkrätt - att lagföring i en utomstående stat inte sker för deltagande imilitära operationer i ett sådant fall som omfattas av protokollet. Dettatorde i så fall inte vara att anse som en brottslig gärning enligt svensk rätt. Redanförslaget om en uttrycklig markering i lagstiftningen av att endast befaradebrottsliga gärningar skall utgöra gmnd för tillämpning av terroristbestämmelsernatorde alltså innebära en begränsning från de synpunkter som är aktuella nu.Räckvidden av denna begränsning är emellertid i avsaknad av svensk rättspraxispå området något osäker.