prop · GE0342 · 1990-12-31 00:00:00 — Elt ytterligare skäl som talar fördetta är att lagen skulle bättre svara mot den reglering som finns inom EG. Insideriagstiftningenbör enligl min mening ges en sådan utformning att den kan möta de krav som enföränderlig och komplex värdepappersmarknad reser utan att kontinuerligtåterkommande revideringar av lagstiftningen måste göras. Frågorna ominsiderhandel kan inle regleras i alla detaljer utan att lagtexten förlorar iöverskådlighet och flexibilitet inför nytillkommande situationer. Med hänsynhärtill och vad tidigare anförts har jag funnit det lämpligast alt föreslå enhuvudregel av generell karaktär med förbud mot insiderhandel. Dennuvarande regeln i 7 § lagen om värdepappersmarknaden är relativt konkretutformad och var föremål för en ändring som ytterligarekonkretiserade regelns tillämpningsområde. Flera av dem som berörs avinsiderregleringen har ansett det värdefullt med klara och distinkta reglerför vissa situationer, i form av endera lagstiftning eller självreglering. Medhänsyn till dessa förhållanden har jag, liksom kommittén, funnit att dengenerella huvudregeln bör kompletteras med vissa hjälpregler. Hjälpreglerna börange vissa typer av information, t.ex. om förestående offentliga erbjudanden,som förbudsregeln bör tillämpas på och från vilka tidpunkter förbudet motinsiderhandel i sådana situationer skall gälla. Avsikten med dessa exempel ärdock inte att de skall täcka samtliga situationer som kan bli aktuella. Deskall endast ange vissa konkreta fall och vara en vägledning vidbedömningen av frågan, om vilka andra förhållanden som bör omfattas av förbudeni huvudregeln. Enfördel med en sålunda utformad lagstiftning är att den med bibehållande avvissa konkreta anvisningar för tillämpningen av insiderreglerna i särskildasituationer överensstämmer med regleringen inom EG. Enannan fördel är enligl min mening att en generell regel kan bilda underlag företikskapande verksamhet inom näringsliv, organisationer och myndigheter. Ensådan effekt är väl så viktig som den direkt preventiva effekten viastraffsanktioner. "Insider"är ett engelskt ord som har blivit vedertaget i och införlivatsi det svenska språket. Ordet förekommer i därsvensk böjning av ordet rekommenderas men där även den engelska pluralformeninsiders anges. Enligtmin mening bör ordet insider ingå i rubriken till den lag jag nu föreslår.Därmed framgår för envar att lagen innehåller regler om det som i massmediabenämns insiderhandel. Lagrådetsom ansett atl denna beteckning på lagen bör godtas har som framgår av avsnitt 6.8 och specialmoiiveringen lill 21 § anfört att termen 41 insider också bör kunnaanvändas i vissa av lagens bestämmelse när del är praktiskt motiverat. Jag haringen erinran mot att så sker. Mittförslag: Den personkrets som omfattas av förbudet mot insiderhandel utvidgastill atl omfatta var och en som genom anställning, uppdrag eller annanbefattning har fåll kännedom om en icke offentliggjord kurspåverkandeomständighet. Aktieägareomfattas också av förbudet såvitt rör information om omständigheter i bolagetdär han äger aktier. Molagareav tips behandlas i nästa avsnitt. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag frånsett att kommitténbegränsat förbudet vad gäller aktieägare lill sådana som har insynsställning ibolaget. Remissinslansera:Remissinstanserna tillstyrker över lag all utvidga personkretsen som omfattasav förbudet att handla med värdepapper med kännedom om icke offentliggjordakurspåverkande omständigheter. Skälenför mitt förslag: Gällande lagstiftning begränsar den personkrets som omfattasav förbudet mot insiderhandel på ett sätt som inte är tillfredsslällande.Åtskilliga persongrupper som normalt har tillgång till icke offentliggjordkurspåverkande information faller utanför den nuvarande lagstiftningen i ochmed att endast vissa i lagen uppräknade befattningshavare och andra medanknytning lill aktiemarknadsbolag omfattas av bestämmelserna. Jag kan inle senågol skäl varför andra som erhåller kännedom om icke offentliggjordakurspåverkande omständigheter skall undantas från förbudet. Jag tänker på bl.a.portföljförvallare och finansanalytiker hos institutionella placerare,anställda hos fondkommissionärer och ekonomijournalister. Dessa grupper kanbl.a. ha goda kunskaper om det allmänna orderläget och den egna institutionensplaner eller beslut om köp eller försäljning av fondpapper. Sådana order ochplaner kan när de blir allmänt kända väsentligt påverka kursen. Risken för affärermed utnyttjande av icke offentliggjord information är störst i kretsen närmastinformationskällan. Förbudet mot insiderhandel bör därför enligt huvudregelnomfatta var och en som genom anställning, uppdrag eller annan befattning harfått kännedom om en icke offentliggjord omständighet. Sådana personer börockså vara förbjudna all med råd eller på annal därmed jämföriigt sättföranleda någon annan till handel. Det är också den utgångspunkt del tidigareomtalade EG-direkti-vet har. Kommitténhar föreslagit att förbudet mot insiderhandel också skall gälla fysiskapersoner som på grund av aktieägande har insynsslällning i ett aktiebolagmed allmänt spridda aktier. Aktieinnehavet måste uppgå till Prop. av aktiekapitalet eller av röstetalet för samtliga aktier i Jaghar tidigare i avsnitt 6.1 redovisat betydelsen av att värdepappersmarknadenhålls fri från sådana osunda beteenden som insiderhandel. Mitt förslag till insiderlagär tillämpligt på den handel som sker på värdepappersmarknaden. Med sådanhandel avses handel på en organiserad marknadsplats eller genom mellanhand somyrkesmässigt bedriver handel med fondpapper. Förbudet mol insiderhandelomfattar samtliga fondpapper, oberoende av om de är utgivna av etlaktiemarknadsbolag eller inle. Del är alltså tillräckligt all t.ex. aktier iett litet familjeförelag omsätts på marknaden för att insiderförbudet skallgälla. Med kommitténs förslag skulle emellertid inle samtliga affärer som görspå marknaden träffas av insiderförbudet, t.ex. skulle en aktieägare i ett bolagmed färre än tvåhundra ägare ostraffat kunna utnyttja information som hanerhållit i sin egenskap av aktieägare för egen handel genom en fondkommissionär. Jaganser att även sådana affärer kan skada förtroendet för värdepappersmarknaden.Det är därför högst motiverat att förbudet mol insiderhandel, förutomanställda, uppdragstagare och andra befattningshavare, också omfattaraktieägare som fått information eller kunskap om en icke offentliggjordomständighet som rör bolaget där han är aktieägare. Detta överensstämmer ocksåmed EGs direktiv om insiderhandel. Frågan om vilka aktieägare som skall varaanmälningsskyldiga för sina innehav behandlar jag i avsnitt 6.8. Delkan ifrågasättas om förbudet mot insiderhandel också skall omfatta juridiskapersoner i vissa fall. Jag tänker bl. a. på de fall då någon, som harinsynsställning i ett aktiemarknadsbolag har sådan befattning i en juridisk person,att han har möjlighet all påverka dess handel med fondpapper. En sådan personkan för den juridiska personens räkning utnyttja icke offentliggjordkurspåverkande information som han fått kännedom om genom sin insynsställning iaktiebolaget. Denhandel med fondpapper som en person med insynsslällning i etl aktiebolag görför en juridisk persons räkning eller föranleder annan all göra, omfattasstraffrättsligt av det föreslagna förbudet i 4 § mot insiderhandel. Enligtdenna bestämmelse förhindras en person som genom anställning, uppdrag ellerannan befattning erhållit icke offentliggjord kurspåverkande information atlför egen eller annans räkning köpa eller sälja fondpapper eller därmedlikställda värdepapper. Han får inte heller med råd eller på annat sättföranleda någon annan till handel. Dettainnebär all han är förbjuden, inle bara att handla själv, utan även atl föranleda atl handel sker å den juridiska personens vägnar. Förbudet är slraffsanktioneral. De fysiska personer som vidtar de brottsliga åtgärderna kan straffas. Detta överensstämmer med EGs direktiv. av ett brott mot denna regel kan, som behandlas i specialmoiiveringen lill 23 §, förverkas antingen hos den juridiska personen eller hos gärningsmannen 43 (den anställde) eller hosbåda. Dessutom bör den juridiska personen i detta Prop. 1990/91:42sammanhang kunna ådömas förelagsbol, vilket jag också behandlar i samband med23 §. Denovan behandlade situationen behöver inte förutsätta att den fysiska person, sommissbrukar icke offentliggjord information avseende aktiebolaget, harinsynsslällning i detta. Det kan gälla vilken person som helst som på grund avsin anknytning lill aktiebolaget omfattas av förbudsregeln i 4 § och som harsådan ställning i den juridiska personen att han kan påverka dessvärdepappershandel med tips och råd. Emellertidinnebär detta lagförslag att även juridiska personers värdepappersaffärer ipraktiken kommer att omfattas av förbudet mol insiderhandel eftersom det alltidfinns en fysisk person som faktisk agerar på den juridiska personens vägnar. Viktenav att allmänheten skall kunna ha förtroende för dem som är verksamma ifondkommissionshandeln har lett lill att bestämmelser om egenhandel förbefattningshavare hos fondkommissionärer förts in i 39 § fondkommissionslagen(1979:748). Bestämmelserna innebär att den som på grund av befattning ellerannars har anknytning till fondkommissionär ej får för egen räkning genom köp,byte eller därmed jämförligt sätt förvärva fondpapper annal än för långsiktigförmögenhetsförvallning. Detta gäller om han normalt har insyn iuppdragsgivares värdepappersaffärer som har sådan omfattning alt det allmännaförsäljningsvärdet kan påverkas. Obligationer och föriagsbevis som inte ärkonvertibla är undantagna från regeln. Departementschefen anförde vid lagenstillkomst all det uppenbarligen är "av stor betydelse att de som ärverksamma i fondkommissionshandeln omfattas av allmänhetens förtroende.Reglerna bör därför utformas så atl sådana personer i eller med anknytningtill banker och fondkommissionsbolag som normall har insyn i enskildasvärdepappersaffärer av större omfattning, inte får möjlighet att utnyttja sinspeciella kunskap för egen " (prop. 1978/79:9 s. 142). Bankföreningarnapekar i sill remissvar på handelsförbudet i fondkommissionslagen och anmärkeratl bestämmelserna avser en form av insiderhandel. Den utvidgning avförbudskretsen jag föreslår innebär att det egentliga syftet med 39 §fondkommissionslagen blir tillgodosett genom att de berörda personerna kommeratl omfattas av förbudet mol insiderhandel. Straffvärda förfaranden blirdärigenom förbjudna och regeln i fondkommissionslagen kan därför upphävas. Omfondkommissionärerna önskar elt längre gående förbud för de anställda atthandla för egen del finns här utrymme för självreglering. Självregleringförutsätter naturligtvis att de anställda följer uppställda regler. Delta utgör ingen skillnad mot vad som gällt . Förbudet i 39 § fondkommissionslagen mot förvärv av fondpapper för annat än långsiktig förmögenhetsförvallning har inte varit slraffsanktioneral. Överträdelser av reglerna kan beivras genom de bestämmelser som gäller anställningsför hållandet. Mittförslag: Den som fått information eller kunskap om omständighet som inte äroffentliggjord och det måste förutsättas att denna information eller kunskapkommer från en person som själv är förbjuden att handla, omfattas av förbudetatt handla för egen eller annans räkning. Kommitténsförslag: Den som fått tips om en icke offentliggjord kurspåverkandeomständighet av någon som primärt erhållit informationen eller av någon mednära anknytning till denne omfattas av förbudet att handla för egen ellerannans räkning. Han är även förbjuden att med råd eller på därmed jämföriigtsätt förmå annan till sådanl köp eller försäljning. Remissinstanserna:Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det ulan erinran. Skälenför mitt förslag: En person (tipsmottagare) kan få information om en ickeoffentliggjord omständighet, av någon som har sådan ställning atl han omfattasav förbudet mot insiderhandel. Den som lämnar ifrån sig ett tips kan göra detför att få ekonomisk men han kan också lämna del endast för vänskapsskull utan några ekonomiska överväganden. Fall kan också uppkomma där en personsjälv skaffar sig kunskap om en icke offentliggjord omständighet. Enhantverkare som fått i uppdrag att reparera ett bolags styrelserum kan fåtillfälle att ta del av en hemlig promemoria som inte var avsedd för honom.Andra exempel är taxichauffören som tillåter en kund att sända etl meddelandegenom taxins kommunikationssystem eller som hör ett samtal mellan passagerarnai baksätet. 1 dessa båda situationer har personen fått kännedom om en ickeoffentliggjord omständighet som om den utnyttjas för handel med värdepapper kanmedföra stora vinstmöjligheter. Förtroendetför värdepappersmarknaden kräver rättvisa spelregler. Det är därföroacceptabelt att en tipsmottagare, oberoende av på vilka vägar den ickeoffentliggjorda informationen nått honom, utnyttjar den för all göra riskfriavärdepappersaffärer. Jag anser därför alt del bör införas en bestämmelse somförbjuder en person som fått kännedom om kurspåverkande information attulnyltja denna i sin handel med fondpapper. Förbudetomfattar även den som erhåller information från någon som själv fåttinformationen som tips. Detta gäller alltså i ett obegränsat antal led. Enperson som själv skaffar sig kunskap om en icke offentliggjord omständighettorde i praktiken oftast kunna göra detta endast direkt hos den ursprungligakällan. Den personen kan i sin tur lämna sin kunskap vidare som tips. Denföreslagna bestämmelsen överensstämmer med EG:s direktiv om insiderhandel. Mittförslag: Offentliga funktionärer omfattas av förbudet mot insiderhandel liksomfunktionärer hos allmänna pensionsfondens fondstyrelser. Möjlighetinförs att ålägga offentliga funktionärer och även funktionärer hos allmännapensionsfonden skyldighet att anmäla innehav av fondpapper och förändringar iinnehavet. Uppgifternasekretesskyddas och får inte offentliggöras om det inte står klart attuppgiften kan röjas utan men för den anmälningsskyldige. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag frånsett att kommitténinte behandlat befattningshavare hos allmänna pensionsfonden. Remissinstanserna:Remissinstanserna godtar förslaget. Riksbanksfullmäktige påpekar att motivetför bestämmelsen om anmälningsplikt är att undvika misstro mot myndigheternaoch inte som kommittén anfört att bevara allmänhetens förtroende förvärdepappersmarknaden. Riksbanksfullmäktige föreslår att det i lagen gesmöjlighet för myndighet att kräva att anställda med tillgång till särskildkänslig information begränsar sig till långsiktiga värdepappersaffärer.Fullmäktige föreslår också att reglerna om anmälningsplikt ochplaceringsbegränsningar även skall gälla de förtroendevalda och andrauppdragstagare i offentliga myndigheter. Bankinspektionen föreslår atl ävenoffentliganställda närståendes värdepappersinnehav skall kunna omfattas avanmälningsskyldighet. Skälen för milt förslag:Vissa offentliga funktionärer kan ha kännedom om omständigheter rörande ettenskilt aktiebolag, som kan påverka kursen på aktierna i bolaget, t. ex. vidtillståndsgivning och offentlig upphandling. De kan också ha kännedom omomständigheter som påverkar marknadsläget i stort t.ex. anställda vidStatistiska centralbyrån som känner till innehållet i ännu icke publiceradekonomisk statistik. Andra exempel är funktionärer som har kännedom om kommanderänteförändringar eller ändringar i skattelagstiftningen. Det är angeläget aUförhindra att dessa offentliga funktionärers handel för egen räkning medfondpapper leder till atl allmänhetens förtroende för myndigheterna skadas. Detär även av stor vikt alt funktionärernas opartiskhet och myndigheternasanseende inte ifrågasätts på grund av misstankar om otillbörligt utnyttjande avicke offentlig information. Med offentliga funktionärer avses arbetstagare ochuppdragstagare i staten och kommuner. Bland uppdagstagare kan nämnas t.ex.valda ledamöter och ersättare i statliga och kommunala organ samt utseddaledamöter i statliga myndigheters styrelser. 1 sekretesslagen(1980:100, omtryckt 1989:713, ändrad senast 1990:896) finns bestämmelseromtystnadsplikt i offentlig verksamhet och om förbud att lämna ut allmännahandlingar. En offentlig funktionärer kan straffas med stöd av 20 kap. 3 §brottsbalken för brott mot tystnadsplikten om han röjer eller utnyttjar uppgifthan är skyldig atl hemlighålla enligt lag eller annan författning. Offentligaanställningsförhållanden regleras i lagen (1976:600, omlryckl Prop. 1990/91:421987:1000, ändrad senast 1989:665) om offentlig anställning (). Enligt dennafår arbetstagare i offentlig tjänst inte inneha förtroendeskadliga bisysslor.Därmed är det förbjudet att inneha anställning eller uppdrag eller utövaverksamhet som kan rubba förtroendet till arbetstagarens eller annanarbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetensanseende. Vid överträdelse av reglerna i kan disciplinansvar eller avskedandekomma ifråga. 1nuvarande lagstiftning finns det inle någon regel som har det direkta syftetatt förbjuda offentliganställda att för värdepappershandel utnyttja sådan ickeoffentliggjord kurspåverkande information som de erhållit i tjänsten. Dessaoffentliga tjänstemän bör därför, förutom sekretessreglerna som nämnts ovan,omfattas av förbudsregeln i det lagförslag jag nu lägger fram. Regeringenhar i skrivelse 1988/89:144 med en redovisning av allmänna pensionsfondensverksamhet informerat om att frågan om insiderregler förallmänna pensionsfondens fondstyrelser skall behandlas i samband medvärdepappersmarknadskommilténs förslag. Pågrund av den allmänna förbudsbeslämmelsens utformning kommer även personer sompå grund av sin anställning, uppdrag eller annan befallning hos en avfondstyrelserna har tillgång lill icke offentliggjord kurspåverkandeinformation att omfattas av insiderreglerna. Enskyldighet för sådana offentliga funktionärer som i sin yrkesverksamhet har tillgånglill icke offentliggjord kurspåverkande information, att anmäla sina innehav avfondpapper har, som lagrådet påpekat, primärt funktionen att underiättatillsynen över atl förbuden efterlevs av de berörda och minska deras benägenhetför otillåten handel. Därutöver kan naturligtvis också förtroendet förfunktionärerna och myndigheten stärkas om anmälningsskyldighet gäller. Pågrund av att icke offentliggjord kurspåverkande information kan finnastillgänglig i så många olika sammanhang hos myndigheter ser jag det svårt atl ilagform ange bestämda kategorier av funktionärer som skall varaanmälningsskyldiga. Anmälningsskyldighetenbör endast avse sådana funktionärer som på grund avsin ställning i en myndighet normalt har tillgång till icke offentliggjordinformation som kan påverka kursen på fondpapper och likställda värdepapper.För det övervägande antalet myndigheter torde det inte vara behövligt med enanmälningsskyldighet. Enligtmin mening bör regeringen avgöra vilka myndigheter under rege ringen som skall kunna ålägga sina anställda, m. fl. Därefter är den lämpligaste lösningen att låta myndigheten avgöra vilka som har sådan ställning att de skall omfattas av anmälningsskyldighet. anmälningsskyldighetjag föreslår för offentliga funktionärer går avsevärt Prop. 1990/91:42 myckellängre än den som gäller personer med insynställning i aktiemarknadsbolag. Deninnebären skyldighet för funktionären att anmäla hela sitt innehav av sådanafondpapper som definieras eller skall behandlas som fondpapperenlig2 §. Regelninnebären avsevärd inlegritetskränkning. Jag anser att regeln är avgrundläggande natur när det gäller bl.a. statstjänstemännens rättställning.Förutsättningen för åläggande av anmälningsskyldigheten måste därför enligt 11kap. 10 § regeringsformen (RF) framgå i lag. Jag föreslår därför en bestämmelsemed innebörd atl ledamot i myndigheters styrelser samt arbetstagare,uppdragstagare eller annan funktionär hos myndighet får åläggas att anmäla sittinnehav av fondpapper och ändringar i innehavet till myndigheten. En sådanreglering rör, som lagrådet anfört, sådana förhållanden att normgivningenkräver lagform (8 kap. 3 § jämförd med 7 § RF). Med stöd av den bestämmelse jagföreslår kommer, som lagrådet anfört, regeringen att i beslut avförvaltningskaraktär kunna föreskriva att anmälningsskyldighet skall gälla visseller vissa myndigheter. Kommuner får motsvarande möjlighet rörande kommunalamyndigheter. Myndighet som getts denna möjlighet får i sin tur besluta om vilkaenskilda funklionärersom skall åläggasanmälningsskyldighel.Förstyrelseledamöter i myndigheter under regeringen ankommer det på regeringenatl besluta om dessa skall vara anmälningsskyldiga. Däremot anser jag del varaett alltför stort ingrepp i den personliga integriteten att ålägga närståendetill dessa offentliga funktionär anmälningsskyldighet. Anmälanskall ske till arbetsgivaren eller uppdragsgivaren, dvs. myndigheten, enliglde närmare föreskrifter som anges i del beslul myndigheten fattar. Resonemangetovan är tillämpligt också på allmänna pensionsfondens fondstyrelser. Vad gällerallmänna pensionsfonden bör bestämmelsen om anmälningsskyldighet las in i lagen(1983:1092) med reglemente för allmänna pesionsfonden. 1 fråga ommyndigheter under får. som lagrådet anfört, åläggande ske genomsärskild lagstiftning. Frågan om det bedöms som erforderligt och i så fallvilka som skall åläggas denna skyldighet, ankommer det på att avgöra.Jag vill dock med hänsyn till ställning och dess tillgång tillinformation föreslå att genom tillägg i 38 § och 41 § lagen(1988:1385, ändrad senast 1989:189) om riksbank dels åläggerfullmäktige i anmälningsskyldighet, dels ger fullmäktige iriksbanken rätt att avgöra vilken personal och vilka uppdragstagare hosriksbanken som skall åläggas anmälningsskyldighet. Enligtlagen om värdepappersmarknaden är aktiemarknadsbolag skyldiga att hålla gjordaanmälningar av personer med insynsställning i bolaget tillgängliga för envarliksom även en förteckning över vilka personer som omfattas avanmälningsskyldigheten. omfattar endast aktier iaktiemarknadsbolag förekommer en begränsad offentlig förmögenhelsredovisning.Mitt förslag innebär all detta förhållande kvarstår. Vid anmälningsskyldighetför offentliga funktionärer är mitt förslag atl de skall avge en fullständigredovisning av sina innehav av fondpapper. Att ge denna redovisning av gjordaanmälningar total offentlighet skulle enligt min mening innebära etl allvarligtingrepp i den personliga integriteten. Något behov som motiverar ett sådantingrepp föreligger inte i detta sammanhang eftersom de berörda personernanormall inte har den anknytning till fondpapperen som är typisk för personermed insynsställning i aktiebolag. Jag föreslår därför att det i sekretesslagenintas en bestämmelse som innebär all uppgifter som lämnats lill en myndighet aven anmälningskyldig om hans innehav av fondpapper inte får offentliggöras avmyndigheten om del inte slår klart att uppgiften kan röjas utan att denenskilde lider skada eller men av att uppgiften röjs. Riksbanksfullmäktigeföreslår i sitt remissvar att myndigheter i lag ges rätt all åläggaarbetstagare att följa uppställda placeringsrekommendationer. Denna regelskulle motsvara den nuvarande 39 § fondkommissionslagen (1979:748). Som framgåri avsnitt 6.3 föreslår jag emellertid alt den paragrafen upphävs. Påmotsvarande sätt som för fondkommissionärer finns här utrymme försjälvreglering. 6.6 Värdepapper som omfattas Mitt förslag:Samtliga fondpapper och andra likställda instrument som handlas påvärdepappersmarknaden skall omfattas av insiderreglerna. Kommitténs förslag:Samtliga fondpapper och andra finansiella instrument som är allmänt spriddaoch föremål för kurssällning lill följd av handel eller liknande skall omfattasav insiderreglerna. Kommittén har föreslagit en ny definition på begreppetfondpapper och en definition på finansiella instrument. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser framför inle några erinringar mot förslaget.