prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Del ärinte möjligt att ulan myckel stora kostnader bygga upp en organisation som utanproblem kan klara så stora svängningar som det varit frågan om. Del gällersåväl själva prövningsförfarandel och del första omhändertagandet som våramöjligheter att erbjuda arbete, bostäder och utbildning. Variationermellan olika år är ofrånkomliga. Del är emellertid angeläget 47 att söka få en ordning somi högre grad än den nuvarande är förutsägbar Prop. 1990/91: 195 både förde sökande och för myndigheterna och som ger större möjlig- Bilaga 2heter till planering. Denna planering måste inriktas på de delar av invandringensom inte avser asylsökande. Vimåste enligt min mening få ett regelsystem som också i högre grad än detnuvarande tillgodoser dem som har behov av internationellt rättsligt skydd. Enbättre ordning än den nuvarande härvidlag skulle som utredningen föreslagit kunna upppnås om man gör en klarare åtskillnad än mellan å ena sidanpersoner som bör ha en i princip ovillkorlig rätt all bosätta sig här och å denandra övriga immigrationssökande. Med principiell rätt till bosättning avserjag då en rätt att bosätta sig här såvida inte tungt vägande skäl talar emot,t.ex. om sökanden gjort sig skyldig till grov brottslighet eller om hänsynentill rikets säkerhet så kräver. Genéve-konventionensbestämmelser om skydd för flyktingar har tagits in i den svenskautlänningslagen. Endast en mindre del av de asylsökande som under senare årbeviljats uppehållstillstånd i har emellertid fåll stanna här med stödav utlänningslagens skyddsbestämmelser för konventionsflyklingar. En stormajoritet har beviljats tillstånd som de factoflyktingar eller av humanitäraskäl. En mindre grupp har fått stanna här som krigsvägrare. Enligtregler som infördes 1976 och som återfinns igällande utlänningslag (1989:529) har en utlännning rätt lill asyl här om hanär krigsvägrare eller om han, ulan alt vara flykting, inte vill återvända tillsitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungtvägande omständigheter till stöd för detta. Det är den sistnämnda gmppen som iSverige kallas de factoflyktingar. Asylrelaieradeuppehållstillstånd ges också inom ramen för tillämpningen av en annanbestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § 2), enligt vilken uppehållstillståndfår ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här.Det rör sig här om s.k. politiskt-humanitära uppehållstillstånd. Det är härinte fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse ulan om en möjlighet för denlillståndsgivande myndigheten atl bevilja uppehållstillstånd när del ärpåkallat av humanitära skäl. 1 de flesta fall rör det sig om personer som intehar någon rätt till asyl, men som skulle kunna bedömas vara flyktingar enligtden tidigare nämnda , dvs. personer som tvingats lämna sinahemländer på grund av yttre aggression, ockupation, utländskt inflytande ilandet eller på grund av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningen ihela landet eller i en del därav. Detsagda innebär alt det i realiteten finnsra olika kategorier som kan fäuppehållstillstånd på någon form av asylrelaierade skäl, nämligen 1. konventionsflyktingar(3 kap. 1 § 1 UtIL) 2.krigsvägrare (3 kap. 1 § 2UtIL) 3.de factoflyktingar (3 kap.l § 3UllL) 4.politiskt-humanitära skäl (2kap. 4 § 2 UtIL). Det bör observeras attuppehållstillstånd även kan ges av rent humani- Prop. 1990/91:195 tära skäl, som alltså inte är relaterade till asyl. Tillståndfår vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl härför,exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikels säkerhetså kräver. För krigsvägrare och de factoflyktingar får tillstånd vägras om detföreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av om särskildaskäl att vägra asyl skall anses föreligga får till skillnad mot vad som gällerbeträffande konventionsflyklingar hänsyn tas även till våramollagningsresurser. Beslutom att inskränka asylrätten med hänvisning till atl särskilda skäl föreliggermed hänsyn lill mollagningsresurserna fattas av regeringen ulan riksdagenshörande. Del har skett . bedömde regeringenall den stora inströmningen av assyrier/syrianer från Turkiel gjorde delnödvändigt all beträffande just denna grupp inskränka möjligheterna lilluppehållstillstånd. Denna ordning tillämpades sedan fram . 1december 1989 fattade regeringen beslut i några enskilda ärenden av innebördatl utöver konventionsflyklingar endast de som hade särskilt starkaskyddsbehov i fortsättningen skulle kunna påräkna asyl. Beslutet avsåg dennagång inte någon viss grupp ulan gällde asylsökande från alla länder. Möjlighetenatt vägra asyl med hänvisning lill att det föreligger särskilda skäl för detgäller endast beträffande de factoflyktingar och krigsvägrare. Ett beslut om ensådan ordning kommer dock i realiteten även all på motsvarande sätt påverkamöjligheterna all få tillstånd av politiskt-humanitära skäl. Möjligheterna attfå tillstånd av renodlat humanitära skäl påverkas däremot inte. Denuvarande reglerna för uppehållstillstånd av asylrelaierade skäl utanförkonventionen har kritiserats för atl de å ena sidan ger skydd ål alltför storagrupper personer som inte kan sägas ha behov av internationelU rättsligtskydd och för att de å den andra kan sättas ur kraft med hänvisning tillmottagningsresurserna. regel om skydd för personer som inte är konventionsflyklingar bör, enligtmin mening, inte som de nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar ochkrigsvägrare helt eller delvis kunna sällas ur kraft med ' hänvisning tillmottagningsresurserna genom beslut av regeringen ulan hörande. regel bör i stället klarare ange gränserna för behovet av internationellträttsligt skydd och ge ett stärkt skydd ål dem som faller inom desstillämpningsområde. Förde som söker asyl men vilkas skäl inte är av den styrka atl någon i princip ovillkorlig skyddsregel är tillämplig har utredningen föreslagit all de skall ha möjlighet att få tillstånd här inom ramen för en anlalsmässig begränsning eller kvot. Flertalet remissinstanser, särskilt bland frivilliga organisationer, har motsatt sig eller ifrågasatt detta förslag. I likhet med dessa anser jag att en sådan regel skulle vara mycket svår atl tillämpa i praktiken. 4 1990/91. För min del vill jag inteförorda en modell som skulle innebära att vi Prop. 1990/91: 195 sattekvantitativa begränsningar för asylsökande som vi tillerkänt ett Bilaga 2skyddsbehov. Jag anser alt en klarare och mer solidarisk ordning skulle uppnåsom utrymmet för internationellt rättsligt skydd i görs något vidare änvad utredningen har föreslagit. Den vars skäl inte är tillräckliga för atlnågon av de två skyddsreglerna skall vara tillämplig bör inte heller medgesuppehållstillstånd. Mittförslag innebär i jämförelse med utredningens all en något vidare krets avsökande med asylrelaierade skäl utanför skall ges enprincipiell rätt till uppehållstillstånd. Förslaget innebär ijämförelse med lagen att färre personer än kommer att omfattas av enskyddsregel, men ätt de i gengäld får ett stärkt skydd. Nuvarande ordning meden grupp som har en ovillkorlig rätt till asyl (konventionsflyklingar) och envars rätt är beroende av mottagnings-resurserna bör alltså ändras så attsamtliga som bedöms ha behov av internationellt rättsligt skydd får sammaprincipiella rätt lill uppehållstillstånd i . Personersom i ett nytt system bör ha en i princip ovillkoriig rätt till bosättning härskulle alltså för det första utgöras av dem som är flyktingar i enlighet med1951 års . Konventionen är den yttersta garantin för denenskildes grundläggande mänskliga rättigheter, även om den ensam inte räckerför att täcka de behov av internationellt rättsligt skydd som finns . Närdessa rättigheter hotas och inte andra medel än flykt slår lill buds, har denenskilde i kraft av konventionen en principiell rätt till en undanförföljelse. Detta skydd skall ses som ett viktigt komplement till de åtgärdertill stöd i förbyggande syfte för mänskliga rättigheter som statsrådetHjelm-Wallén och jag har berört. Sammaprincipiella rätt lill bosättning bör gälla för personer som visserligen inteär konventionsflyklingar, men som har behov av internationellt rättsligt skyddi enlighet med vad jag har sagt. Jagvill dock här framhålla att de nu beskrivna reglerna för ett asylräll-sligtinternationellt skydd inte tar sikte på massflykt. Lösningen för sådanasituationer kan ställa andra krav än de som gäller för konventionsflyktingaroch likställda. Det gäller såväl frågan om tillståndsgivningen som den typ avskydd som behövs. Enmotsvarande principiell, lagfäst rätt till bosättning måste också föreligga förmedlemmar av kärnfamiljen, dvs. make/maka eller sambo saml minderåriga, ogiftabarn till den som är bosall här. Förmedborgare i de nordiska länderna innebär den fria nordiska arbetsmarknadenalt de kan flytta till ett annat nordiskt land utan krav på uppehålls- ellerarbetstillstånd. Rätt all bosätta sig i ett annat land har dock endast den somhar sin försörjning tryggad. Nordbor som flyttar lill har regelmässigtarbete och bostad ordnat före inresan. mellan EG och EFTA eller ett svenskt medlemsskap i EG kommer atl medföra all medborgare i berörda länder skulle få ungefär 50 samma rätt tiU bosättninghär som nordiska medborgare har . 1990/91:195 heller härkommer man i princip all kunna reglera invandringen genom att Bilaga 2kräva all de skall ha uppehålls- och arbetstillstånd ordnat före inresan. Nuvaranderiktlinjer för invandringen av arbetskraft bör, enligt min mening, bibehållasmen tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills.Jag återkommer lill detta. Vidsidan av den ordning som skisserats bör som fastställa enkvot för organiserad överföring av flyktingar, huvudsakligen i samarbete medUNHCR. Flyktingkvolen skall kunna tillåtas öka under resp. planeringsperiod, omdet internationella lägel så kräver och mottag-ningsresurerna medger det. Dendel av kvoten som under resp. planeringsperiod ställs till UNHCRs förfogandebör, enligt min mening, emellertid under något så när normala omständigheterinte tillåtas minska på motsvarande sätt UNHCR måste kunna planera sinverksamhet utifrån en given och pålitlig nivå. Regeringenskulle vidare ange en ram, förslagsvis gällande och åriigenreviderad, för all ta emot anhöriga utanför kärnfamiljen. är av stor vikt, inte minst för all invandrare skall kunnafinna sig väl tillrätta och kunna etablera sig här. Det är alltså angeläget allsöka utveckla möjligheterna lill familjeåterförening här även för anhörigautanför kärnfamiljen. Möjligheternaall komma till för besök, praktik och arbete bör,som jag tidigare nämnt, utvecklas i syfte alt bidra till ökad frivilligrörlighet över gränserna. Ettsystem med dessa olika komponenter skulle enligt min mening innebäraförbättringar i jämförelse med nuvarande ordning. En förändring med deninriktningen skulle tydligare ange vilka förutsättningar som gäller föruppehållstillstånd i . Detta borde kunna bidra till att presumtivaimmigranter, så att säga, ställer sig i rätt kö och inte bara i asylkön. Delskulle också ge statsmakterna och myndigheterna något större möjligheter attplanera och förutse delar av invandringen. Vadjag nu beskrivit är ett principförslag i översiktliga termer som jag avserutveckla i det följande. Jag vill än en gång framhålla all detta förslag ingårsom en del i den helhelspolitik som mina kollegor och jag vill utveckla ochföra. Jag har för avsikt att senare mot bakgrund bl.a. av regeringens ochriksdagens behandling av förslagen återkomma med förslag till de lagändringarsom är nödvändiga för att förverkliga den omorienlering av invandringspolitikensom jag nu förordar. Idelta försatta arbete bör även, i samråd med bl.a. de nordiska länderna ochUNHCR, undersökas vilka möjligheter del finns all effektiviserabeslutsfattandet beträffande sådana asylsökande som med hänsyn lill förhållandenai de länder, varifrån de kommer, generellt kan bedömas sakna skyddsbehov.Klarare möjligheter än bör finnas för regeringen all meddela beslut sominnebär all en viss grupp asylsökande generellt anses ha så svaga skyddsbehovall avvisning med omedelbar verkställighet kan ske. 1990/91:195 Bilaga 2 Min bedömning:Genéve-konvenlionens bestämmelser om skydd för flyktingar är en självklar ochgrundläggande del av vår immigrationspolitik. bör internationelltverka för en mer enhetlig, generös tillämpning av konventionen. Remissinstanserna: Deflesta remissinstanserna tillstyrker immigrations-utredningens förslag om enmer generös tillämpning av Genéve-konvenlionens skyddsbestämmelser.Invandrarverket och framhåller viklen av att tillämpningeni inte blir generösare än i andra jämförbara länder. Fleraremissinstanser, bl.a. , framhåller att avsaknaden av enpraxissammanställning gör all det inte är möjligt att ta ställning till omhittillsvarande tillämpning av är eller har varit generös.Åtskilliga remissinstanser, bl.a. frikyrkoråd, understryker vikten avatt man i tveksamma fall "hellre friar än fäller". försexuellt likaberättigande och Svenska flyklingrådel framhåller att uttrycket"tillhörighet till viss samhällsgrupp" måste innefatta ocksåhomosexuella. Skälen för min bedömning:Att liksom bereda skydd åt konventionsflyklingar är en självklar ochgrundläggande del av vår immigrationspolitik. Utredningen har i sittbelänkande gjort en genomgång av den art och grad av förföljelse som enligtnuvarande praxis grundar flyklingskap enligt vår utlänningslag och därmedenligt konventionen. Utredningens slutsats är alt del bör finnas utrymme för ennågot generösare tillämpning av konventionen än enligt nuvarande praxis. Utredningen anföremellertid att en generös tillämpning inte kan innebära all personer medbristande trovärdighet skall beviljas asyl. Enligt utredningen måstegenerositet i detta avseende i stället innebära atl kraven inte sätts alltförhögt när del gäller den art och grad av förföljelse som utlänningen riskeraroch inte heller när del gäller grunden för förföljelse. Utredningen anförvidare att de som bedömts som flyktingar enligt konventionenoch utlänningslagen regelmässigt varit personer som riskerat förföljelse somriktal sig mot deras liv eller frihet. Utredningen förordar att även andraallvariiga inskränkningar i den personliga friheten bör hänföras tillförföljelse och menar atl andelen asylsökande som bedöms som flyktingar då kommeralt öka något. Av vad utredningen anfört(s. 130) framgår att man med "andra allvarliga inskränkningar i denpersonliga friheten" avsett fall där trakasserier vare sig de riktal sigmot en minoritet eller ej inneburit eller kan befaras innebära allvarligainskränkningar i den personliga friheten eller annars i vad som får ansestillhöra de mera grundläggande mänskliga rättigheterna. Som exempel nämnerutredningen fall då någon hindrats från praktiskt taget varje form avanställning eller sysselsättning och därmed möjlighet all försörja sig liksomfall då någon i praktiken förvägrats varje form av utbildning. Även enkombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder bör enligtutredningen kunna utgöra gmnd för flyklingskap även om varje åtgärd för siginte gör del. Jaginstämmer i allt väsentligt i vad utredningen har anfört i denna del. Del är uppenbart attGenéve-konventionen inte i alla lägen ger skydd åt alla skyddsbehövande. Såskyddar den t.ex. inte den som vid ett återsändande skulle sväva i uppenbarlivsfara på gmnd av krig, inbördeskrig, miljö- och svältkatastrofer. Man skulledå också kunna hävda att vi i borde bedöma en person som flykting omhan utan all falla in under konventionens flyktingbegrepp har ett uppenbartbehov av skydd här. Det är emellertid av vikt all internationellt söka nå framtill en någorlunda enhetlig, generös tillämpning av Genéve-konventionensskyddsbestämmelser. Denna tillämpning är inte så lika som man kunde önskasig och är i många hänseenden mindre generös än i . Det kan emellertid intekomma i fråga att vi i skulle tillämpa konventionen på ett sätt som oavsett i vilken riktning det skulle ske avsevärt avviker från tillämpningeni andra länder. bör i stället internationellt verka för dels enharmonisering av tillämpningen av på en generös nivå, delsom ett förstärkt skydd för grupper som inte faUer in under konventionen, mensom ändå har behov av internationellt rättsligt skydd. Tills vidare är jag avdessa skäl inte beredd all förorda någon ensidig svensk förändring avtillämpningen. 1990/91:195 Bilaga 2 1.2.4 Skyddsbehov vidsidan av Mittförslag: De nuVarande skyddsreglerna för krigsvägrare och de factoflyktingaroch möjligheterna lill uppehållstillstånd av politiskl-/humanitära skäl börersättas med en ny regel för dem som behöver internationeUt rättsligt skydd.Den nya regeln bör skydda dem som har ett starkt skyddsbehov vid sidan avGenéve-konventionen. Uttrycket "starkt skyddsbehov" innebär all detbör vara fråga om en tolkning av begreppet de facto-flykling som är merrestriktiv än den praxis som utbildats före regeringens beslut den 13 december1989 om att inskränka möjligheterna att få asyl, men läckande enstörre grupp än som efter regeringsbeslutet bedömts ha ett särskilt starktskyddsbehov. Dennya regeln bör inte kunna sättas ur kraft helt eller delvis av regeringenutan hörande. skyddsregel bör även ge skydd ål de mest ömmande fallen bland dem som flyttundan krig och väpnade konflikter. Skyddet mot återsändande i vissa fall börförstärkas. Sverigebör aktivt verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet förpersoner som faller utanför men som ändå har behov avinternationellt rättsligt skydd. Remissinstanserna:Remissopinionen är myckel splittrad i sin hållning Prop. 1990/91: 195 till detförslag som utredningen lagt fram. säger sig kunna Bilaga 2godta den av utredningen föreslagna utformningen av en ny skyddsregel. För attinte i onödan binda upp vår handlingsfrihet bör dock den grupp som bör ha enprincipiell rätt till uppehållstillstånd enligt invandrarverket göras så litensom möjligt. påpekar vidare att utredningsförslaget innebäratt kategorin krigsflyktingar skulle få ett starkare skydd i än i andrajämförbara länder. Deflesta remissinstanser som yttrat sig i frågan välkomnar att krigsflyktingarenligt förslaget skulle få ett starkare skydd men anser ändå att den föreslagnanya skyddsregeln fått en alltför snäv utformning. De flestafrivilligorganisationer anser all bör sträva efter att tillämpa dens.k. flyktingbegrepp eller att den föreslagna nya skyddsregelnutformas mer generöst än vad utredningen föreslagit. Endastett fåtal remissinstanser anser all nuvarande skyddsregler bör bibehållas medoförändrad lydelse. Del gäller bl.a. diskrimineringsombudsmannen som anser attnuvarande de factoflyktingbegrepp bör behållas och tillämpas restriktivt menfullt ut. Många påpekar även i detta sammanhang alt avsaknaden av enpraxissammanställning gör det svårt att få någon klar bild av vad utredningensförslag egentligen skulle komma att innebära. Skälenför mitt förslag: Den nuvarande skyddsregeln för den kategori som bmkar kallasde factoflyktingar och som definieras i 3 kap. 1 § UllL har kritiserats därföratt den å ena sidan ger skydd åt mycket stora grupper och å den andra sidan kansältas ur spel när man bedömer att det av resursskäl föreligger särskilda skälatt vägra tillstånd för aUa eller en del av dem som annars omfattas avskyddsregeln. Regeln har också kritiserats för att den är alltför vag. Den gervidare inte heller alllid skydd åt de mest skyddsbehövande utanför kretsen avkonventionsflyktingar. Delta är skälet varför asylrelaierade uppehållstillståndäven meddelas med stöd av 2 kap. 4 § 2 UllL (politiskt-humanitära skäl). Delhar rått relativt stor enighet om att det bör finnas ett skydd mot attutlänningar sänds till land där de riskerar alt sändas tiU krigsskådeplats. Delbehöver däremot inte innebära atl den särskilda skyddsregeln för krigsvägrareär nödvändig. Ett tillräckligt skydd torde nämligen i regel kunna erbjudasantingen inom ramen för övriga delar av asylbegreppel eller inom ramen förmöjligheten att bevilja uppehållstillstånd av rent humanitära skäl. Närdet gäller sökande med politiskt-humanitära skäl finns som framgått ovan inte någon särskild skyddsregel det är i stället fråga om en möjlighet för den lillståndsgivande myndigheten atl bevilja tUlstånd. Inte ens för de allra starkaste fallen i denna grupp finns således någon lagfäst skyddsregel som kan träda in. Det kan jämföras med att utlämning för brott inte får ske om utlämningen "i särskilt fall på grund av den avsedda personens ungdom, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt, med beaktande jämväl av gärningens beskaffenhet och den främmande statens intresse, finnes uppenbart oförenlig med humanitetens krav" (8§ lagen /1957:668/ om utlämning för brott). Det kan således i särskilda fall 54 inträffa alt en person somgjort sig skyldig till allvadig brottslighet har ett Prop. 1990/91:195lagstadgat skydd mot utlämning medan en asylsökande inte har motsva- Bilaga2 rande skydd mot all återsändas. Utredningenhar föreslagit en ny skyddsregel med innebörden att uppehållstillstånd skallbeviljas om det, "med hänsyn till utlänningens särskilda behov av skyddeller eljest, skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav omuppehållstillstånd inte beviljades". En sådan skyddsregel skulle enligtutredningen ge ett lagstadgat skydd åt de starkaste fallen bland dem som i dagbeviljas uppehållstillstånd som krigsvägrare i den mån dessa inte är atlbedöma som konventionsflyklingar eller som de factoflyktingar eller som fårstanna av politiskt-humanitära skäl. Närdet gäller den grupp som beviljas uppehållstillstånd avpolitiskt-humanitära skäl anför utredningen att starka skäl visserligen kananföras för att de som flytt undan en väpnad konflikt skall ha en ovillkorligrätt att stanna här. Utredningen ställer sig dock inte bakom tanken på en sådanovillkorlig rätt eftersom det skulle kunna bli fråga om ett mycket stort antalpersoner som då skulle ha rätt till bosättning här. Del kan tilläggas att någonmotsvarande lagregel inte heller finns i andra europeiska länder. Utredningensäger emellertid att del i en hel del fall sannolikt skulle bedömas varauppenbart stridande mot humanitetens krav att återsända den som flytt undankrig och fortsätter (s. 141): kan en väpnad konflikt ha sådan intensitet i den region som sökandenkommer från att del kan framstå som otänkbart alt återsända honom dit, och depraktiska möjligheterna att sända honom till annan del av hemlandet kan varabegränsade eller kanske obefintliga. Om sökanden tillhör en minoritetsgrupp somär speciellt utsatt vid en pågående väpnad konflikt måste naturligtvis dettabeaktas. Vad gäller de personliga förhållandena synes hänsyn i främsta rummetböra tas lill sådana faktorer som medför alt konfliktens verkningar blir isärskilt hög grad svåruthärdliga. Exempel erbjuder fall då sökandens hem harblivit skövlat genom bombanfall, då en eller flera familjemedlemmar har dödalseller då sökanden själv har drabbats av krigsskada. Att sända tillbaka barntill ett område som är särskilt utsatt för militära operationer måste ocksåofta anses uppenbart stridande mot humanitetens krav. Vad som har sagts nugäller givetvis oavsett om del är fråga om en väpnad konflikt mellan olikastater eller om inbördes- eller gerillakrig." Denföreslagna skyddsregeln skulle vidare utgöra grund för uppehållstillstånd iett fåtal fall där renodlat humanitära skäl åberopas, vilka inte har någotdirekt samband med de politiska förhållandena i sökandens hemland. Det kanexempelvis gälla en person som är dödligt sjuk och inte har lång lid kvar atlleva. förslag skall dessutom en rätt till uppehållstillstånd föreliggaför den som inte är flykting men som enligt 8 kap. I och 2§§ UtIL ändå åtnjuterskydd mot återsändande. Utredningen föreslår också en viss utvidgning avskyddet mot verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Enligt8 kap. 1 § UllL får en avvisning eller utvisning aldrig verkställas lill ett land om del finns grundad anledning att tro alt utlänningen där 55