prop · GE03117 · 1990-12-31 00:00:00 — De fårdärför inte heller anlita t. ex. ett bolag för åtgärder som de inte själva fårvidta. En ytterligare begränsninggäller på de specialreglerade områdena. En angelägenhet får i principinte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt, om det i en författning harangivits att ett visst kommunalt organ skall-handha denna. Detta utesluter dockinte att vissa delar av en special-reglerad uppgift, t.ex. vissa driftsfrågor,kan bedrivas i privaträttsliga former. Möjligheterna till detta är främstberoende av hur speciallagstiftningen är utformad inom det aktuella området. En förvaltningsuppgift sominnefattar myndighetsutövning får överlämnas till ett privalrältsligt subjektbara om det finns särskilt lagstöd för detta. Också andraförfattningsbestämmelser kan innebära att verksamheten skall bedrivas i vissform. Exempel på detta finns bl.a. i skollagstift-ningen när det gäller rektorsuppgifter. Enligt regeringens meningär det inte lämpligt att reglera frågan om under vilka förutsättningar kommuneroch landsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet. Det ärnämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciserad avgränsning av när detskall vara tillåtet att lämna över vården av kommunala angelägenheter tillsådana organ. Visserligen kan man identifiera vissa slag av verksamhetsom lämpar sig bättre för handhavande i privaträtlsliga organ än andra. Någondefinitiv gräns är dock svår att dra. Vadman kan tänka sig är en allmänt hållen regel som anger att ett sådantöverlämnande får ske t.ex. om det främjar verksamheten eller om det i övrigtfinns särskilda skäl för det. Värdet av en sådan bestämmelse är dock ringa. Somframgår av del föregående sätter reglerna om den kommunala kompetensen gränserför möjligheterna att över'lämna uppgifter till privaträttsliga organ. Detfinns också begränsningar på de specialreglerade områdena och för ärenden sominnefattar myndighetsulövning. Någon särskild reglering utöver detta är enligtvår mening inte nödvändig. 4.3.5Inflytande i och kontroll över kommunala företag Regeringensförslag: Fullmäktige åläggs i lag att se till alt sådana enskilda juridiskapersoner som kommunen eller använder för sin verksamhet blirbundna av vissa villkor som skall trygga kommunens eller landstingetsinflytande i och kontroll över verksamheten. I fråga om helägdaaktiebolag och stiftelser som kommunerna och landstingen bildar ensamma läggsvissa krav fast direkt i lagen. Det gäller krav på att fastställa det kommunalaändamålet med verksamheten, att utse styrelseledamöter och i'ninst en revisorsamt att se till att fullmäktige får yttra sig innan vissa principiellt viktigabeslut fattas. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dockatt åtgärderna skall gälla om inte särskilda skäl Prop. 1990/91: 117 talarmot det. Kommittén föreslår alltså ingen särskild reglering av de fallen när enkommun eller ett landsting bestämmer ensam i företaget. kravet att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas avfullmäktige. Remissinstanserna:Flera remissinstanser är kritiska till hur kommittén har utformat regeln ominflytande och kontroll. Någrainstanser, bl.a. juridiska fakultetsnämnden vid och ,anser att de åtgärder som anges i lagtexten är av så stor betydelse att de börformuleras sor-n ett åliggande i de fall en kommun eller ett landstingbestämmer ensam i företaget. Det bör alltså enligt dessa remissinstanser intefinnas något utrymme för särskilda skäl mot sådana beslut. kommuner anser att lagen inte bör innehålla några preciseringar av vilkaåtgärder som bör företas. Några anser att bestämmelsen om att fullmäktige skallgodkänna vissa beslut i företaget kan leda till tolkningsproblem. EnligtSveriges allmännyttiga bostadsföretag kan det endast röra sig om frågor somnormalt förekommer på bolagsstämman och inte om frågor som har med driften attgöra. Kammarkollegiet kritiserar förslaget utifrån stiftelserättsligagrundsatser. Några menar att det inte är nödvändigt att fullmäktige utserstyrelseledamöter utan det bör exempelvis även styrelsen kunna gör'a. Norrköpingskommun och efterlyser övergångsbestämmelser. Denreglering som regeringen föreslår är inriktad på att ge instrument förkommunernas och landstingens inflytande i och kontroll över de särskildarättssubjekten. Regleringen avser fall där kommuner och landsting användersärskilda rättssubjekt för att fullgöra en uppgift, alltsårättssubjekt där de har något slags andelsintresse, exempelvis genom aktieinnehavi ett aktiebolag. Däremot avser regleringen inte t. ex. entreprenadavtal med friståendeprivatägda rättssubjekt. Detta är en väsentlig utgångspunkt för hurlagreglerna bör utformas. Enannan avgränsningsfråga gäller vilka typer av särskilda rättssubjekt somregleringen skall omfatta. Sådana särskilda rättssubjekt är aktiebolag, ekonomiskförening, ideell föi'ening, stiftelse, handelsbolag och kommanditbolag (enform av handelsbolag). Kommunalaföretag drivs i av fallen i form av aktiebolag, stiftelser ellerekonomiska föreningar. Av dessa är aktiebolaget den helt dominerandeföretagsformen (). Ideella föreningar, handelsbolag ochkommanditbolag föi'ekommer i detta sai-nmanhang mycket sparsamt. Medhänsyn till hur användningen av de särskilda rättssubjekten för delar sig anknyter det praktiska intresset av en reglering till aktiebolag, 52 ekonomiskaföreningar och stiftelser. Behovet av insyn är emellertid inte Prop.1990/91: 117 mindre i fråga om andra företagsformer. Det bör finnas sakligaskäl om några rättssubjekt skall undantas. Att vissa rättssubjekt endastanvänds undantagsvis är knappast något sådant skäl. Regleringen bör därför avsesamtliga former sorn teoretiskt kan användas. Denya regler som regeringen föreslår omfattar sådana företagsbildningar som skerefter den nya lagens ikraftträdande. Det är dock enligt vår mening interimligt, om önskade effekter skall uppnås, att lämna nuvarande kommunalaför'etagsbestånd helt oreglerat. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelsesom gör att reglerna blir tillämpliga även på sådana företag som redan finns.Vi räknar med att en ettårig övergångstid skall vara tillräcklig för att klaraändringar i bolagsordningar och stiftelsestadgar och för att eventuellt hinnaskriva nya avtal med företagen. I vissa fall kan det också bli aktuellt attbehöva ansöka om permutation. Någraremissinstanser har framfört kritik som går ut på att förslaget inte tar hänsyntill de särskilda villkor som gäller för stiftelseformen. Stiftelsenkännetecknas av att en eller flera fysiska eller juridiska personer avsätteren viss förmögenhet till ett bestämt ändamål. Enligt alliiiännastiftelseiättsliga principer har en stiftelse inte någon utomstående ägare.Förmögenheten ägs av stiftelsen själv. Föreskrifterna rörande stiftelsensförvaltning återfinns ofta i en stiftelses stadgar. Någon samlad lagstiftningom stiftelser finns inte. Inom pågår emellertid ettarbete med att utarbeta en särskild stiflelselag. Enligtvår mening är stiftelseformens särdrag inte av den karaktären att den börlämnas utanför den reglering som vi nu föreslår. Däremot bör reglerna utformasså att hänsyn tas till allmänna stiftelserättsliga principer och till enkommande stiftelselag. Obligatoriskakrav i vissa fall Lagför'slageti denna del syftar till att ställa vissa krav på kommunerna och landstingen ifråga om insyn i samt inflytande och kontroll över de kommunala företagen. Derättsliga kraven bör ställas olika beroende på kommunens eller landstingetsstörre eller mindre inflytande i det särskilda rättssubjektet. Kraven bör ocksåpåverkas av andra omständigheter såsom exempelvis vilken typ av rättssubjektdet handlar om och arten av den verksamhet som bedrivs i det enskilda fallet. Denvanligaste formen för kommunalt ägarengagemang i ett privalrältsligt subjektär det helägda aktiebolaget, dvs. ett bolag i vilket samtliga aktier innehas avkommunen eller . En mycket vanlig form är också sådana stiftelsersom kommunerna respektive landstingen ensamma bildar. För dessa fall bör detställas särskilda krav på kommunerna och landstingen. Ettsådant grundläggande krav är att det kommunala ändamålet med verksamhetenfastställs. Enligt2 kap. 4 § aktiebolagslagen (1975:1385, omtryckt 1982:739, änd rad senast 1990:1349) skall varje bolagsordning ange bl.a. föremålet för bolagels verksamhet. Det kommunalrättsliga anspråket på ändamålsbe- 53 stämning sträcker siglängre än det rent bolagsrättsliga och det kan därför Prop. 1990/91: 117ställas krav på att det vid bolagsbildningen görs en ändamålsbestämning som ärkommunalrättsligt godtagbar. Gällerdet en stiftelse tas ändamålsbestämningen in i stiftelseurkunden i samband medatt kommunen eller bildar stiftelsen. Även i sådana fall bör delställas krav på alt ändamålet utformas på ett sätt som är kommunalrättsligtgodtagbart. Ettannat krav som är väsentligt ur kontrollsynpunkt är att kommunen ellerlandstinget utser styrelseledamöter. Styrelsen i ett aktiebolag väljs enligt 8kap. 1 § andra stycket aktiebolagslagen normalt av bolagsstämman, men en ellerflera styrelseledamöter kan utses på annat sätt. Bolagsordningen skall dåinnehålla en bestämmelse om detta. Om en kommun eller ett landsting bildar enstiftelse, kan de föreskriva i stiftelseurkunden att de skall utsestyrelseledamöter. Etttredje krav gäller revisionens roll. Revisionen är ett viktigt instrument förkontroll av den kommunala verksamheten. När det gäller kommunala företag stårinte vinstintressen i förgrunden utan lokala samhällsintressen. Med hänsynhärtill kan det vara viktigt att yrkesrevisionen kompletteras med enförtroendemannarevision. Det bör därför ställas krav på att kommunen ellerlandstinget utser minst en revisor i företaget med denna bakgrund. Revisoreri ett aktiebolag väljs enligt huvudregeln i 10 kap. 1 § aktiebolagslagen avbolagsstämman. Om flera revisorer skall utses, kan i bolagsordningen bestämmasatt en eller flera av dem skall utses i annan ordning. Man kan t.ex. bestämmaatt en revisor skall utses i särskild ordning av kommunen eller landstinget.Denna revisor har då samma ansvar som de av bolagsstämman valda revisorerna. Omen kommun eller ett landsting bildar en stiftelse, kan de föreskriva istiftelseurkunden att de skall utse revisorer. Deuppgifter som en kommun eller etl landsting tilldelar ett privalrältsligt organfår inte stå i konflikt med principen om att fullmäktige måste ta ställning iärenden som är av principiell beskaffenhet för kommunen eller landstinget.Detta kan ge anledning för kommunen eller att se till attfullmäktige får inflytande över vissa grundläggande beslut i denprivalrältsligt bedrivna verksamheten. Regeringenanser för sin del att det är fullt tillräckligt att fullmäktige yttrar siginnan beslut fattas och att det inte behöver ställas upp kravet att fullmäktigeskall godkänna besluten. Enligt vår mening saknas det anledning att tro attkommunala företag skulle gå emot fullmäktiges uppfattning i en för företagelgrundläggande fråga. En lagregel med ett krav på att fullmäktige skall godkännabeslut skulle också kunna leda till problem i förhållande till de regler somgäller på associationsrättens område. Deåtgärder som har nämnts är av sådan vikt för att stärka inflytan det och kontrollen att det bör vara obligatoriskt att vidta dem i alla helägda aktiebolag och alla stiftelser som en kommun eller ett landsting har bildat ensam. Utöver dessa åtgärder kan det, beroende på förhållandena i det enskilda fallet, finnas behov av all ytterligare åtgärder vidtas. Liksom bör detta val träffas av kommunerna och landstingen själva. De åtgärder som enligtvårt förslag skall vidtas är av sådan vikt för kommunen eller altdet bör vara fullmäktige som beslutar om åtgärderna. Nären kommun eller ett landsting samarbetar med någon annan genom etlprivalrältsligt organ kan man inte ställa samma anspråk på kommunen ellerlandstinget som i de fall då kommunen eller är ensambe-stämmande.Detta är en naturlig följd av delägarskapet. Reglerna bör därför utformas så,atl kraven blir mindre i en samarbetssituation. En avgörande faktor ärnaturligtvis graden av inflytande i det privaträltsliga organet. Kraven börockså påverkas av andra omständigheter såsom arten av den verksamhet sombedrivs i det särskilda rättssubjektet. 4.3.6Handlingars offentlighet i kommunala företag Regeringensförslag: I fråga om helägda aktiebolag och stiftelser som en kommun eller ettlandsting bildar ensam åläggs fullmäktige att besluta om vad som skall gälla ifråga om allmänhetens rätt att ta del av företagens handlingar. I principgäller detta även när en kommun eller ett landsting samverkar med någon annan iett privalrältsligt organ, men en bedömning får i dessa fall göras utifrån vadsom är rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art ochomständigheterna i övrigt. Kommitténsförslag: Skiljer sig från regeringens på så sätt, all det endast reglerarfrågan om offentlighet i sådana företag där kommunen eller landstingetbestämmer ensam. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag om en reglering avoffentlighetsfrågan eller lämnar det utan erinran. remissinstanser anser att handlingsoffentligheten bör utsträckas längre änvad kommittén har föreslagit. Hit hör kammarrätten i Slockholm, juridiskafakultetsnämnden vid , . ,, och kommuner. ,Medborgarrättsrörelsen Friheten i , , Sveriges bostadsrättsföreningarscentralorganisation samt . Flera menar attfrågan behöver utredas ytterligare. Någrainstanser menar att det behövs kompletterande regler om överklagande. Skälen För regeringensförslag Prop. Principenom allmänna handlingars offentlighet är fastslagen i 2 kap. I §tryckfrihetsförordningen. som begränsar handlingsoffentlighetenfinns i sekretesslagen. Offentlighetsprincipenomfattar i princip endast verksamhet som utövas inom myndighetsområdet. Frågani vad mån dess räckvidd kan utsträckas till andra organ än myndigheter hardiskuterats i flera olika sammanhang. Pådet statliga området utvidgades den ordning med viss handlingsoffentlighetutanför myndighetskretsen som gällt i några få fall tidigare. Det är fråga omvissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ som påstatens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattarmyndighetsutövning eller liknande. Omfattningenav allmänhetens insyn i de kommunala företagen varierar . Det finnskonimunägda aktiebolag som i bolagsordningarna har tagit in en bestämmelse omatt offentlighet skall gälla beträffande bolagets handlingar eller en del avdem. Det torde dock vara vanligast att bestämmelser om allmänhetens rätt tillinsyn saknas. Offentlighetsprincipenär av grundläggande betydelse för den svenska folkstyrelsen. Den friaåsiktsbildningen kräver ett stort mått av öppenhet i all offentlig förvaltning. Regeringeninstämmer med de remissinstanser som har framfört åsikten, att intresset avinsyn i verksamhet är lika stort, oavsett om verksamheten bedrivs inämndform eller i form av privaträttsliga organ. Grundprincipen bör därför varaatl offentlighet skall gälla även i den privaträtlsligt bedrivna verksamheten. Enligtvår mening finns det alltså starka skäl som talar för en ökad offentlighet isådan verksamhet som drivs i privaträttslig form. Det finns också skälatt anta att offentlighet kan råda i flertalet kommunala företag utan alt detuppstår problem. Trots detta kan man enligt vår mening inte nu gå så långt attdet införs en generell föreskrift om offentlighet. Verksamheten är trots alltmycket olikartad hos skilda slag av kor:imu-nala företag. Av betydelse är ocksåatt myndighetsutövning knappast förekommer i de kommunala företagen. Enligtregeringens mening bör positionerna i första hand flyttas fram på frivillig väg. Det bör därför införas en skyldighet för kommuner och landsting att besluta i offentlighetsfrågan i samband med att vården av en angelägenhet överiämnas till ett privaträtlsligt organ. Därmed kommer frågan under debatt i fullmäktige vilket måste ses som en stor fördel. Dessutom kan man på delta sätt samla erfarenheter som kan ligga till grund för överväganden i frågan om man skall gå vidare. Kommitténs förslagomfattar endast sådana företag vari en kommun eller etl landsting är ensambestämmande.I likhet med en del remissinstanser menar vi att del finns starka skäl för attutvidga reglerna till att omfatta även sådana fall där kommuner och landstingsamarbetar med andra. Någon absolut skyldighet att ta ställning ioflentlighetsfrågan kan dock knappast ställas upp med hänsyn lill attkommunerna och landstingen i dessa fall inte har full kontroll öververksamheten. Andelsförhållandena, verksamhetens art och andra liknandeomständigheter får bli avgörande. Det ankommer på kommunernaoch landstingen själva att besluta vilken omfattning offentligheten skall ha.Det blir alltså inte fråga om att tillämpa det system som utgår lYånbestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingarsoffentlighet. Det kommunala företaget skall inte anses som myndighet och desshandlingar blir inte allmänna i offentligrättslig mening. Det blir i ställetfråga om en privaträttslig offentlighet som formellt beslutas av företaget pågrundval av vad som har bestämts när företaget bildades. För koi-nmunerna ochlandstingen blir det en uppgift att se till att företagen följer debestämmelser om offentlighet som fullmäktige har beslutat. Lagregleringen ikommunallagen syftar lill alt säkerställa att frågan behandlas av kommunenrespektive . 4.4.1Ett särskilt kapitel om de förtroendevalda Regeringensförslag: Reglerna om de förtroendevalda samlas i ett särskilt kapitel. Kommitténsförslag:Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:Reniissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringensförslag: De förtroendevaldas betydelse och ställning i organisationen börbetonas genom att deras rättigheter, skyldigheter och arbetsförutsättningarredovisas samlat i ett kapitel i lagen. Även från läsbarhets- ochinformationssynpunkt är det en stor fördel att ha ett särskilt kapitel om deförtroendevalda. De regler som bör förassamman gäller rösträtt vid val av fullmäktige, valbarhet, obehörighet ochavsägelse, ledighet från anställning, ekonomiska förmåner, initiativrätt,deltagande i omröstning och beslut, reservation, närvarorätt samt de särskildabestämmelserna om borgarråden i . Till kapitlet bör ocksåföras bestämmelserna i lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner ochlandstingskommuner. Alla de nu uppräknade reglerna hör samman med de kommunalaförtroendeuppdr'agen och bör därför ingå i kapitlet om de förtroendevalda. Regeringensförslag: Den vedertagna benämningen förtroendevald för ledamöter i fullmäktige,styrelsen och övriga kommunala organ förs in i lagen och definieras.Kommunalråd och landstingsråd nämns inte särskilt. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:Etl stort antal remissinstanser uttalar sig positivt om kommitténs förslag.Övriga lämnar förslaget utan erinran med undantag av JO samt , Täbyoch kommuner. JO framför främst från lagteknisk synpunkt kritik motbenämningen förtroendevald som sådan. Kommunerna anser att funktionärer ikommunala bolag borde i vissa avseenden betraktas som förtroendevalda i den nyalagens mening. Någraremissinstanser, däribland kammarrätten i och ,anser att regler av informativ karaktär bör tas in i lagen. och landsting anser att kommunalråd och landstingsråd bör kunna väljassärskilt och att en allmän reglering bör ges om dem i den nya lagen. Förtroendevald en etablerad benämning Benämningenförtroendevald för de politiska uppdragstagarna inom kommuner och landsting ärsedan länge etablerad och välförstådd. Att i lagen använda en benämning församtliga dessa uppdragstagare är bra både från principiell och praktisksynpunkt. Med förtroendevaldaavses i vårt förslag ledamöter och suppleanter eller med vår terminologiersättare i fullmäktige, fullmäktigeberedningar, styrelsen och övriganämnder samt revisorer och revisorsersättare, dvs. de som har uppdrag somgrundas på kommunallagens bestämmelser och som regleras där. Regeringen anseratt också i fortsättningen endast uppdrag som fullgörs inom ramen förkommunernas och landslingens organisationer skall regleras i kommunallagen.Benämningen förtroendevald bör därför omfatta bara de egentliga kommunalauppdragen. Utanför bör således falla uppdrag i styrelser eller andra uppdragför särskilda juridiska personer såsom bolag och stiftelser samt i statligaorgan till vilka landstingen och kommunerna väljer ledamöter och suppleanter. Inga regler omkomiminalråd och landstingsråd Regeringenföreslår inte några regler om de heltidssysselsatta förtroendevalda,kommunalråden och landstingsråden. Den representativademokratins princip utgår från att alla förtroendevalda oberoende avsysselsättningsgraden ytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. lagen särskilt framhålla en grupp av förtroendevalda skulle kunna uppfattassom ett avsteg från denna princip. samma grund anser vi atlnågon regel inte heller behövs för atl klara ut rollfördelningen mellanförtroendevalda och anställda. Eftersom det står helt klart att kommuneroch landsting får engagera förtroendevalda.på heltid och deltid, är en regelinte heller nödvändig för alt klargöra denna befogenhet. Regeringensförslag: Valbarhetshindret för den bland de anställda som på grund av sinauppgifter har den ledande ställningen i en kommun eller ett landsting behålls.Detsamma gäller det särskilda valbarhetshindret för förvaltningschefer vid valtill nämnder. Valbarhetshindret för tjänstemän hos länsstyrelserna slopas. Kommitténsförslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och ett flertal andra remissinstanser tillstyrker kommitténsförslag. , och några kommuner villbehålla nuvarande valbarhetshinder, medan och kommunanser att de inte fyller någon funktion och därför kan slopas helt. Skälen för regeringensförslag: De förtroendevalda väljs bland dem som har rösträtt vid val avfullmäktige. Valbar till styrelsen och övriga nämnder är också den som pådagen för valet fyllt . Hinder föreligger dock för den anställde som ledande ställningen i kommunen eller att väljas till allauppdrag och för en förvaltningschef atl väljas till poster i den nämnd som hanarbetar under. Landshövding, länsöverdi-rektör och avdelningschef vid enlänsstyrelse är inte heller valbara lill några uppdrag i kommuner ellerlandsting. Regeringen anser att det iförsta hand ankommer på de politiska partierna att vid nomineringarna bedömalämpligheten i olika avseenden hos kandidaterna till kommunala uppdrag.Emellertid har valbarhetshindret för den ledande tjänstemannen ochförvaltningscheferna principiell betydelse. Det understryker kravet påförvaltningarnas objektivitet. Ett slopan de av hindret skulle också kunnatolkas som en ändrad syn på rollfördelningen mellan de förtroendevalda ochdessa ledande tjänstemän. Vi förordar därför att valbarhetshindrel skall ståkvar. För länsstyrelsernasledande tjänstemän är förhållandena inte längre desamma som när hindretställdes upp. Länsstyrelsernas roll har ändrats i fråga om relationerna tillkommunerna och landstingen på många områden. Det nuvarande valbarhetshindretsaknar därför i stort sett praktisk betydelse. Regeringensförslag: Nya regler införs som ger fullmäktige befogen-hel att entledigaförtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet eller som dömts för allvarliga brott.Bestämmelserna gäller förtroendevalda som fullmäktige har utsett. Övrigai'egler om befrielse från uppdrag behålls oförändrade i sak. KommitténsFörslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag, däriblandkammarrätten i , . remissinstanser, däribland , , , , Malmöoch kommuner, anser att förtroendevalda som begått andra brott ändem som omfattas av kommitténs förslag, t.ex. mutbrott, också bör kunnaentledigas av fullmäktige. Bergsoch kommuner samt kommunaljuridiska förening betonarrättssäkerhetsaspekterna vid beredning och verkställighet av ärenden omentledigande på grund av vägrad ansvarsfrihet.