prop · GE03102 · 1990-12-31 00:00:00 — Vad avser läget iförsvarsmakten är situationen sådan, att stora strukturella förändringaregentligen skulle behöva genomföras. Detta är dock enligt min mening intemöjligt, eftersom sådana ställningstaganden bör ingå i nästa långsiktigaförsvarsbeslut. Ettantal åtgärder av långsiktig karaktär bör dock kunna vidtas utan att detplanerade försvarsbeslutet föregrips. Dessutom måste ett antal kortsiktigaåtgärder vidtas för att inte sätta försvaret i svåra likviditetsproblem /92. Ambitionen är att upprätthålla en tillräcklig grad avhandlingsfrihet års försvarsbeslut vad avser krigsorganisationensstorlek, struktur samt försvarsindustrien kapacitet och kompetens förutveckling och anskaffning av ny materiel. Jag bedömer, med hänsyn tagen bådetill det säkerhetspolitiska och det ekonomiska läget, att detta kan inomramen för anvisade medel. Jagbeskriver i det följande översiktligt huvuddragen i mina förslag. Meradetaljerade beskrivningar återkommer under respektive avsnitt . Vadavser strukturfrågor gör jag den bedömningen att det är möjligt att redan nureducera arméns krigsorganisation från 21 till 18 brigader. Jag bedömer detdessutom som mycket angeläget, att i separata utredningar eller översyner, seöver vissa frågor av särskild betydelse. Dessa är bl. uppgifteroch struktur för försvarsmaktens stödmyndigheter. Översynen måste leda till enändamålsenlig struktur som är anpassad till uppgifterna. Det är särskiltviktigt att befintliga resurser utnyttjas optimalt och att tillse attkompetens inte onödigtvis dubbleras inom statsförvaltningen rollfördelningenmellan regeringen och myndigheterna. Lekmannain-flytandet på central nivå Vadavser försvarsindustrin anser jag det angeläget att söka bibehålla de fördelar som en inhemsk försörjning i många avseenden innebär. Samti digt är det nödvändigt att vi anpassar oss till de på väsentliga områden förändrade förutsättningar som föreligger för att nå detta mål. Det kräver att vi klarare än prioriterar vilken utvecklings- och produktionska pacitet som är särskilt viktig att upprätthålla inom landet. Jag återkommer till detta . Vi måste vara öppna för ett utvidgat samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri, liksom för att svensk industri måste kunna anpassas till den internationella omstrukturering som pågår på det försvarsindustriella området. Vi kan inte räkna med att 14 behållanuvarande kompetens och kapacitet inom lika många teknolo- Prop.1990/91:102 giområden som . kräver de områden där vi villbehålla Bilaga 1 kompetens en större marknad än vad enbart kanerbjuda. Liksom annan svensk utvecklande industri behöver försvarsindustrin påolika sätt delta i det internationella tekniksamarbetet. Jagfinner de former och kriterier för prövning av utlandssamverkan beträffandekrigsmateriel som utredningen om krigsmaterielexporten (SOU 1989:102) föreslåri stort lämpliga. Från försvarspolitiska utgångspunkter vill jag för egen delframhålla, att det är viktigt att skapa sådana betingelser förutlandssamarbetet att en livskraftig svensk försvarsindustri kan bevaras inomprioriterade sektorer. Enligt vad jag har inhämtat avser statsrådet återkomma till regeringen med förslag till ny lagstiftning påkrigsmaterielområdet, som bl. a. behandlar statsmakternas kontroll av densvenska försvarsindustrins samverkan med utländsk försvarsindustri. Pånågon eller några av dessa punkter innebär förslagen i propositionen att vissasteg tas . Detkortsiktiga problemet för försvaret under /92 är att inom givnaekonomiska ramar se till att möjligheterna till utveckling av ny materiel inteoplanerat försvinner innan ett långsiktigt försvarsbeslut fattas, och villkorenför utlandssamverkan ytterligare klarlagts. Jagföreslår därför nu en tillfällig omfördelning av medel från ledning ochförbandsverksamhet som inte påverkar incidentberedskapen eller förmågan attingripa mot gränskränkningar. Dessa medel i storleksordningen 600 miljonerkronor omfördelas till anskaffning av materiel för att säkerställa att deangelägnaste objekten kan anskaffas och att ett antal angelägnautvecklingsobjekt kan drivas vidare. Medlen frigörs främst genom neddragningav repetitionsutbildningsverksamheten och en viss sänkning av beredskapen. Jagmenar att det trots vissa händelser i vår omvärld finns utrymme för en sådanomfördelning under /92. Detär inte möjligt att nu avgöra vilka objekt som slutgiltigt skall beställaseller drivas vidare i olika utvecklingsaktiviteter under /92.Det får avgöras efter hand med utgångspunkt från operativa krav och deprioriteringar av kompetensbehov inom försvarsindustrin som jag senareredovisar. Dessa prioriteringar stämmer i huvudsak överens med 1984 årsförsvarskommitté och med de synpunkter som redovisats av den försvarsindustriellaundergruppen till försvarskommitté. Omdet visar sig att den nu föreslagna omfördelningen inte räcker, kan ytterligareåtgärder bli nödvändiga under budgetåret. Iförsta hand bör då möjligheten till omplanering utnyttjas, främst inomförbandsproduktionen, men fredsorganisatoriska förändringar bör inte helleruteslutas. Jag kommer att genomföra en noggrann likviditetsuppföljning /92. Dengrundläggande inriktningen inför nästa försvarsbeslut bör vara att i förstahand konsolidera de högst prioriterade krigsförbanden materiellt, personelltoch uthållighetsmässigt. Det begränsade utrymme som kan ska- pasför fortsatta moderniseringsinsatser bör koncentreras till inom armén Prop.1990/91: 102 vissa armébrigader och prioriterade fördelningsförband, inomflygvapnet Bilaga 1 till åtgärder för att förbättra luftförsvarsförmågansamt inom marinen till ubåtsförbanden och de röriiga kustartilleriförbanden.Jag anser också att ubåtsskyddet bör ägnas särskild uppmärksamhet. Vadavser den civila delen av totalförsvaret har jag sagt att bilden är enannan än för det militära försvaret. Jag föreslår därför inte nu någragenomgripande förändringar. Angeläget är dock att en översyn av mål- ochriskanalyserna görs i ljuset av omvärldsförändringarna innan principer ochregler för utformningen av befolkningsskyddet läggs fast. Inompersonalområdet föreslås ett antal åtgärder. Åldersstrukturen inomförsvarsmakten kommer att bli föremål för en översyn som syftar till att uppnåen lämplig åldersfördelning inom yrkesofficersgruppen. Vidare föreslås att dencivila personalens kompetens förbättras. För de värnpliktiga föreslås utökadeförsök med förkortad grundutbildning samt förändringar inom förmånsområdet.Dessutom förordas att en översyn av grunderna för totalförsvaretspersonalförsörjning genom pliktsystem genomförs. Jagär angelägen att uppnå breda lösningar på de problem som finnsinom totalförsvaret. De mera genomgripande förslagen får anstå till våren 1992.Det är dock enligt min mening både möjligt och önskvärt att redan i åretsproposition om försvaret påbörja förändringar i krigsorganisationen, samt vidtaåtgärder för att kunna genomföra strukturella förändringar påstödmyndighetssidan . Detta kombinerat medbesparingar för /92 bör skapa balans för ochbevara handlingsfriheten inför ett mera långsiktigt försvarsbeslut . Tillsammansmed en utvecklad finansiell styrning skapar detta goda förutsättningar infördet planerade försvarsbeslutet . 1 det följande redovisar jag minaförslag inom dessa områden. 2.3 Utvecklingen av den finansiella styrningen av Somjag tidigare redovisat har chefen för i årets finansplanredogjort för en ny form av finansiell styrning av statsförvaltningen. Jagåterkommer senare i denna proposition med en redovisning av det pågåendearbetet med den nya styrnings- och budgetprocessen inom totalförsvaret samtmed ett antal förslag till åtgärder inom området under avsnitt 3. Eftersomden i det följande berörda nya formen för finansiell styrning av statsförvaltningen är en av förutsättningarna för det fortsatta reformarbe tet och den framtida inriktningen, vill jag sammanfattningsvis i det följan de redovisa vilka åtgärder jag kommer att föreslå i detta avseende. Enviktig strävan måste vara att uppnå en ökad säkerhet i planeringen Prop.1990/91:102 och i genomförandet av verksamheten som säriösningarinom Bilaga 1 verksamhetsområdet undviks. Syftetär vidare att åtgärderna skall åstadkomma klarare ekonomiska styrsignaler ochen mer rättvisande redovisning samt därigenom också förutsättningar förförbättrad ekonomisk styrning. Deförslag som lämnas avses i de flesta fallen införas fr. o. m. budgetåret1992/93, dvs. i samband med nästa försvarsbeslutsperiod. För att möjliggöra ensådan övergång är det väsentligt att de anvisningar för programplaner ochanslagsframställningar till myndigheter inom totalförsvaret som regeringenplanerar att fatta beslut om , tar sin utgångspunkt i dessaförändringar. Av detta skäl är det väsentligt att dessa frågor underställsriksdagen . Förslagenomfattar i korthet följande. Enövergång till budgetering i genomförandeprisläge för den militära utgiftsramen,i likhet med det system som tillämpas inom övriga delar av statsförvaltningen. Införandeav ramanslag för merparten av anslagen under fjärde huvudtiteln. Till dettakopplas då även möjligheten att föra medel mellan olika budgetår. Somen följd härav förändras priskompensationssystemet för den militära utgiftsramen. Kapitalkostnaderför investeringar i fast egendom införs så att klarare styrsignaler i detekonomiska systemet ges. Möjligheterges att finansiera investeringar i fast egendom genom lån i . Utgiftsramenför det militära försvaret förändras så att den endast omfattar myndigheter somingår i försvarsmakten, som anslagskonstruktionen inom fjärdehuvudtiteln ses över. Antaletmyndigheter som bör ingå i försvarsmakten begränsas redan nu jämfört mednuvarande omfattning. Föratt ytterligare öka incitamenten för en effektiv resursanvändning kommer chefenför att senare denna dag föreslå att vissa inkomster frånfastighetsförsäljningar för försvarsändamål övergångsvis skall kunnadisponeras av regeringen för reinvesteringar i fast egendom. 2.4 Det fortsatta utvecklingsarbetet inomförsvarsdepartementets verksamhetsområde Underde har det förts diskussioner om behovet av föränd ringar och förnyelse avseende organisation, finansiering och ledning av myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Ge mensamt är att frågeställningarna berör ansvars-, kompetens- och befogen hetsfördelningen på olika nivåer samt styrningen och verksamhetsformer na. Överbefälhavaren () har vid skilda tillfällen framfört behovet av en 17 2 1990/91. klararerollfördelning mellan , regeringen och försvarsmaktens Prop.1990/91: 102 myndigheter. Inom 1988 års försvarskommitté har dessa frågorockså Bilaga I behandlats. Ett antal förändringsaktiviteter har bedrivitsutan någon för verksamhetsområdet gemensam inriktning eller målsättning förarbetet. Detta har inneburit att aktiviteterna ibland strävat i olikariktningar. Detär enligt min mening nödvändigt att för verksamheten inom försvarsdepartementetsområde formulera en sammanhållen och gemensam målsättning samt att ge eninriktning för det fortsatta utvecklingsarbetet. Jag anser vidare att det finnsbehov av en mer systematisk översyn och omprövning av myndighetsstrukturen inomdepartementets verksamhetsområde, så att en mer entydig ordning kan skapas bl.a. beträffande synen på styrning, finansiering och organisation avmyndigheterna. Det ankommer på och regeringen att ta initiativ tilloch att besluta i dessa ärenden. Målsättningen är att arbetet i allt väsentligtgenomförs under den kommande försvarsbeslutsperioden. Motdenna bakgrund anser jag att det är angeläget för det fortsatta arbetet attriksdagen nu får ta del av hur det fortsatta utvecklingsarbetet av bl. a.myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde avsesbedrivas. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen redovisades degrundläggande principer som gäller för styrningen och ledningen av de statligamyndigheterna. Denna inriktning gäller även inom försvarsdepartementetsverksamhetsområde. Senarehar regeringen vid ett flertal tillfällen redovisat för sin syn påhur förnyelsearbetet inom statsförvaltningen bör bedrivas. 1988/89:150redovisas exempelvis regeringens samlade program för införande av en nystatlig budgetprocess. Dennya principen för resultatstyrning av den statliga verksamheten bygger, förutompå en ökad ekonomisk ramstyrning, även på en ökad långsiktighet i planeringensamt en bättre uppföljning och utvärdering av de mål som statsmakterna har lagtfast för myndigheternas arbete. och regeringen skall tydligare änhittills ange vad man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma förresultat. Myndigheterna själva avgör i större utsträckning hur tillgängligaresurser bör användas för att uppnå det angivna resultatet. 1regeringens skrivelse till , (skr. 1990/91:50) om åtgärder för attstabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna,redovisades bl. a. att syftet med omställningen och minskningen av den statligaadministrationen är att ställa om från utgiftsexpansion till resultatorientering.Som ett inslag redovisades att en högre grad av efterfrågestyrning skalltillämpas i statsförvaltningen. 1 vårens kompletteringsproposition återkommerregeringen med ett samlat program för minskningen av den statligaadministrationen. 1 detta program ingår även åtgärder inomförsvarsdepartementets verksamhetsområde. Förslagen kommer att utgå ifrån demål och riktlinjer för det fortsatta utvecklingsarbetet som anges i dennaproposition. Ibilaga 2, gemensamma frågor, till årets budgetproposition (prop. 1990/91:100) redovisar regeringen utvecklingen av den offentliga sektorn 18 ochden allmänna inriktningen av regeringens arbete med att förnya sek- Prop.1990/91:102 torn. Av redovisningen framgår de olika utvecklingsinsatser somsker Bilaga 1 inom förvaltningarna och också ambitionerna inomförsvarsdepartementets område. Denövergripande målsättningen för förändringsarbetet är således att åstadkomma eneffektiv och rationell verksamhet. Det krävs därför bl. a. att ansvars-,kompetens- och befogenhetsfördelningen inom verksamhetsområdet blir klarare änför närvarande. Det innebär i sin tur ett behov av översyn och omprövning påalla nivåer allt ifrån fördelningen mellan riksdag, regering och de myndighetersom lyder direkt under regeringen till samspelet mellan myndigheterna. Enav utgångspunkterna är att vad som uppfattas som rationellt och effektivt settur den enskilda verksamhetens/myndighetens synvinkel också är det förregeringen. I vissa undantagsfall kan dock regeringens intressen ochmyndigheternas/verksamheternas intressen komma i konflikt. För att undvikasuboptimeringar i dessa fall och därmed en ineffektiv resurs-ellerkompetensanvändning skall regeringens intressen vara överordnade. Inomförsvarsdepartementets område är strävan att undvika särlösningar.Utgångspunkten är att olika behov inom försvarsdepartementets område så långtmöjligt bör tillgodoses på samma sätt som motsvarande behov tillgodoses inomden övriga statsförvaltningen. Detfortsatta utvecklingsarbetet bör utgå från de behov som verksamheterna har ochhur dessa behov kan tillgodoses och mindre från hur olika verksamheter kanföras från en myndighet till en annan, dvs. analysen skall ta sin utgångspunkti verksamheten och inte i organisationen eller dess struktur. Jagredovisar nu tre utredningsaktiviteter som behandlar de frågor som jag här harberört, men som har särskild betydelse för verksamheter inomförsvarsdepartementets område. Utredningenom "Stöd till förnyelsearbetet i statsförvaltningen" (C dir. 1990:19)har tillkallats av chefen för . Utredningen har som mål attförvaltningsmyndigheterna och regeringen får det stöd de behöver för atteffektivisera den statliga verksamheten under de nya förutsättningarna.Utredningen skall presentera sina förslag . Utredningensresultat kan komma att påverka den framtida styrningen, finansieringen ochorganisationen inom försvaret. () bedriver ett utvecklingsarbete som syftar till att utveckla nya formerför den ekonomiska styrningen av verksamheter och alternativa sätt attfinansiera verksamheter. Vidare utreder RRV framtida ekonomiadministrativasystem som skall omfatta även försvarets myndigheter. Motsvarande arbetebedrivs av statens pensions- och löneverk när det gäller personal- ochlöneadministrativa system. Inomramen för det s.k. VI90 arbetet genomför överbefälhavaren en översyn av de s.k.gemensamma myndigheterna. Arbetet syftar till att främst fastställa vilketframtida behov av stöd försvarsmaktens krigs-förbandschefer har från dessamyndigheter. Översynen omfattar enligt 19 vad jag inhämtat enövergång till mer efterfråge-/uppdragsstyrning inom Prop. 1990/91:102försvarsmakten.I ett första steg skall krigsförbandscheferna konkretise- Bilaga 1 ra efterfrågan och behov av stöd från dessa myndigheter. Inomförsvarsdepartementet är översynsarbeten aktuella inom följande områden. Inomramen för regeringens verksamhetsplanering har försvarsdepartementet redovisatbehovet att utifrån de senaste årens erfarenheter se över formerna för hur delångsiktiga försvarsbesluten tillkommer. Detta främst vad avser ansvars- ocharbetsfördelning mellan , försvarskommittéer och regeringen. Ipropositionen (prop. 1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningenkonstaterade regeringen bl. a. att det var olämpligt att placera striktparlamentariskt sammansatta beslutsorgan mellan regeringen och myndigheternasom på vägnar tar över det ansvar som enligt grundlagen åvilarregeringen. Detta avsåg främst parlamentariskt sammansatta styrelser men tordeäven kunna avse försvarskommittéer. nämnda propositionen slogs grundprinciperna fast för rollfördelningenmellan regeringen och myndigheterna och erfordras att en anpassning görsinom försvarsdepartementets område. Som ett exempel bör lekmannainflytandet påcentral nivå inom det militära försvaret utvärderas. finns enrådgivande nämnd till militärledningen med parlamentarisk sammansättning. Ensystematisk översyn och omprövning av myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementetsverksamhetsområde avses genomföras. Översynen bör utgå ifrån en analys avvilket behov av olika verksamheter som finns, hur detta behov i dagtillgodoses och hur det bör tillgodoses och finansieras samt vilkakonsekvenser strukturellt, personellt och organisatoriskt sådana förändringarfår. Indelningenav myndigheterna under försvarsdepartementet är f n. föremål för en omprövning.1 dag indelas de i myndigheter som ingår i försvarsmakten, övriga myndighetersom finansieras inom utgiftsramen för militärt försvar, myndigheter som ingåri den civila delen av totalförsvaret samt övriga myndigheter. Som en följd aven sådan omprövning bör anslags- och ramkonstruktioner samt ekonomi- ochplaneringssystemen omprövas. 1 ett senare avsnitt i denna proposition redovisarjag resultatet av en första etapp av detta arbete. på central och regional nivå omprövas med hänsyn till bl.a. den utveckling som har varit. i denna proposition redovisar jaginriktningen av en sådan översyn. Enförändrad myndighetsstruktur påverkar givetvis också den författ-ningsmässigaregleringen av verksamheten. Det är därvid angeläget att klarlägga det inbördesrollspelet mellan de berörda organen. a. bör myndigheternas bemyndigandenatt besluta föreskrifter ses över. En viktig uppgift är att i detta sammanhangfölja upp myndigheternas regelgivning i mera formellt avseende. Detta gälleräven för försvarsmaktens myndigheter där utvecklingen mot en godförfattningskultur inte varit tillfredsställande. Ensamlad översyn bör ske av forskningen inom totalförsvaret. sådan översyn bör omfattainriktning, dimensionering, styrning, struk- Prop. 1990/91: 102 tur m. m.Jag återkommer till de närmare formerna härför. Bilaga 1 Somen direkt följd av det föregående kan härutöver frågan om översyn av enskildamyndigheter komma att aktualiseras i syfte attrationalisera och effektivisera verksamheter, bl. a. genom en omprövning avnuvarande strukturutformning. Jag kommer senare att återkomma till regeringenmed förslag till i vilka former arbetets olika delar skall bedrivas. Somriktlinje för arbetet bör gälla att förstudier genomförs i vart och ett avprojekten av försvarsdepartementet. Dessa förstudier bör utmynna i enproblembeskrivning och en uppdragsformulering. Uppdraget kan sedan lämnas tillinterna arbetsgrupper, kommittéer, särskilda utredare eller till myndigheter.Det är min målsättning att arbetet i stora delar genomförs under den kommandeförsvarsbeslutsperioden. Somjag redovisade i det föregående avser jag att genomföra en översyn avmyndighetsstrukturen inom departementets verksamhetsområde. Vidare pågår enomprövning av försvarsmaktsbegreppet och utgiftsramen för militärt försvar. Enförsta etapp av denna omprövning redovisas i det följande. Jaghar valt att redovisa dessa planerade förändringar för ,eftersom jag har för avsikt att föreslå regeringen att planeringsanvisningarnatill myndigheterna inför perioden /93 1996/97 skall utgå härifrån. Dettakommer i sin tur att påverka regeringens redovisning till i denplanerade totalförsvarspropositionen . Förändringarna avses genomförasden . Enligtförordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten har försvarsmaktentill uppgift att försvara landet mot väpnade angrepp utifrån. Den skall i fredinrikta verksamheten på att bygga upp krigsförband och på att förberedaförbandens användning för landets försvar. Försvarsmakten skall i fred också haförmåga att upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium. Verksamheteni fred inom försvarsmakten planeras och genomförs för särskilda program. Förden övergripande planeringen bildas huvudprogram. Det finns femhuvudprogram, nämligen Arméförband, Marinförband, Flygvapenförband, Operativledning och Gemensamma myndigheter. Jaghar tidigare redovisat den inriktning som bör gälla för det fortsatta utvecklingsarbetetinom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Försvarsmaktenbör enligt min mening endast omfatta myndigheter som har till huvuduppgift attmedverka till att producera och vidmakthålla krigsförband eller attupprätthålla den militära beredskapen. Detta bör gälla såväl i fred, som underhöjd beredskap och i krig. Demyndigheter som bör hänföras till försvarsmakten bör uppfylla två viktiga krav. 1.Deras huvuduppgift skall vara att inom sitt specialområde medverka 21 tillatt producera eller vidmakthålla krigsförband samt att upprätthålla den Prop. 1990/91: 102 militära beredskapen. De skall i realiteten inte ha någonannan "kund" än Bilaga 1 det militära försvaretskrigsorganisation. 2.Ingen annan statlig myndighet bör lämpligen utföra motsvarande tjänster. Omförsvarsmakten begränsas till att omfatta myndigheter som svarar mot dessakrav, kommer försvarsmaktsbegreppet att få ett snävare och tydligare innehållän . Försvarsmaktenbör med detta synsätt omfatta myndigheterna inom huvudprogrammen Arméförband,Marinförband och Flygvapenförband samt den operativa ledningen. Härutöver ingårf n. följande myndigheter i försvarsmakten: försvarets civilförvaltning,försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen, ,värnpliktsverket, , försvarets förvaltningsskola, försvaretsradioanstalt, försvarets datacenter, försvarets mediecenter, krigsarkivet ochstatens försvarshistoriska museer. Motbakgrund av vad jag anfört bör i en första etapp av renodlingen avförsvarsmaktsbegreppet enligt min mening följande myndigheter inte längre ingåi försvarsmakten nämligen: försvarets civilförvaltning, försvarets mediecenter,krigsarkivet och statens försvarshistoriska museer. Tillsammansmed de s. k. gemensamma myndigheter som finansieras inom utgiftsramenför militärt försvar utan att ingå i försvarsmakten, nämligen försvaretsforskningsanstalt, försvarshögskolan och samt de nämnder m. m.som ingår i nuvarande anslag G 6., bör dessa myndigheter inte längrefinansieras inom utgiftsramen för militärt försvar utan ingå i en gemensamekonomisk ram. Förde myndigheter som fortsättningsvis skall ingå i försvarsmakten böröverbefälhavaren i likhet med vad som gäller också utöva en pro-gramsamordnanderoll, dvs. lämna förslag till fortsatt utveckling.