prop · GE0360 · 1990-12-31 00:00:00 — Försäljning av andra uppgifter omenskildas personliga förhållanden sker i mindre omfattning men förekommer ivissa fall, t. ex. trafiksäkerhetsverkets (TSV:s) försäljning av uppgifter urbilregistret. DOKgenomförde tillsammans med statskontoret en enkätundersökning.Sammanlagt 177 statliga myndigheter, de 34 största kommunerna och de trestörsta landstingen tillfrågades om det förekommit attde sålt uppgifter ur ADB-register som används i deras verksamheter. Vidarefrågades om vilka uppgifter som såldes, stöd för försäljning, vilkenprissättning som tillämpades m.m. Undersökningen finns redovisad i DOK:sbetänkande om myndigheters försäljning av personuppgifter m. m. (s. 28 ff.). Avsvaren framgick att 118 av de tillfrågade myndigheterna under den aktuellaperioden inte sålt några uppgifter ur sina ADB-register. Det framgick vidareatt omfattningen av försäljningen varierade kraftigt mellan myndigheterna. Demyndigheter som hade register avsedda huvudsakligen för externt bruk, som t.ex. TSV och CFD, hade naturligt nog sålt mest. 1 övrigt var försäljningen hos myndigheternaav tämligen blygsam omfattning. Detta gällde även kommunerna. Avde myndigheter som uppgav att de sålde personuppgifter hade en del 47 stöd i lag eller annanförfattning för sin försäljningsverksamhet (t.ex. Prop. 1990/91:60 ,, CFD och lantmäteriverket). Vissa myndigheter sålde emellertid uppgifter främst namn- och adressuppgifter utan något uttryckligt författningsstöd. Somstöd för sin försäljningsverksamhet hänvisade de då i allmänhet till sinaskyldigheter enligt offentlighetsprincipen eller servicebestämmelseraa i 15kap. 4 § sekretesslagen. Enstakamyndigheter uppgav vid intervjuer som DOK genomförde att en ordnadförsäljning av uppgifter var ett sätt att få de s.k. massuttagen "underkontroll". Man hävdade att uppgifter som lämnas på magnetband eller viaterminal i stället för utskrivna på listor får en bättre kvalitet. Den sombegär att få ta del av en allmän handling med stöd av offentlighetsprincipenhar rätt att vara anonym. Detta gäller inte andra uttag t. ex. vid utlämnandeav uppgifter på magnetband. Myndigheteraa ansåg därför att man genom sådanaförfaranden har möjlighet att hålla reda på till vilka utomstående somuppgifter har lämnats och att skicka meddelanden om rättelser om det skuUe visasig att en uppgift som har lämnats var oriktig. Ytterligare en anledning tillteknisk förmedling av uppgifter framhölls vara att sådana uttag ärförhållandevis enkla och lätthanterliga för den utlämnande myndigheten.Motsvarande uttag skulle, om myndigheten endast fullgjorde sina skyldigheterenligt offentlighetsprincipen och lämnade uppgifterna utskrivna på papper,innebära stora påfrestningar för myndigheten. Enligt en del myndigheter var detofta enklare att lämna ut ett stort antal uppgifter på t. ex. magnetband än påpapper. Utlämnandet av en mängd uppgifter ansågs i några fall vara förenat meden del besvär. Det kunde då vara att föredra att anpassa sig något efter denenskildes önskemål och åtminstone kunna ta betalt för besväret. Någramyndigheter ansåg uppgiftsförsäljning motiverad om den kunde vara till nyttaför samhället som helhet. uppgav att man lämnade ut uppgifterpå magnetband till för att stödja kreditväsendet. Medhänsyn till de risker från integritetssynpunkt som allmänt sett är förenade medförsäljning av personuppgifter har DOK föreslagit en särskild lag ommyndigheternas försäljning av personuppgifter. Förslaget innebär att det skallvara förbjudet att sälja personuppgifter utan bemyndigande. Vidareföreslås att skall medge försäljning ur nio system och register,nämligen de register som ingår i ättsdatasystemet, fastighets- ochinskrivningsregistren, SPAR, , aktiebolagsregistret, det centralabilregistret, lantmäteriverkets ortsprisregister samt televerketskatalogregister. Avsiktenmed förslaget är enligt DOK att få en enhetlig reglering av den försäljningsverksamhetsom bedrivs och att förhindra att myndigheter sysslar med uppgifter för varsutförande de saknar författningsstöd. Skälenför mitt förslag: I debatten har gjorts gällande att myndigheter i snabbt ökande omfattning och olagligt genom försäljning lämnar ut per sonuppgifter. Enligt min bedömning är emellertid påståendet betydligt överdrivet. Jag anser att DOK:s undersökning visar att sådan försäljning inte är så vanligt förekommande som ibland har påståtts. Man måste också 48 hai åtanke att inte all försäljning sker för kommersiella ändamål. Även om Prop.1990/91:60 man reducerar frågan om myndigheternas försäljning avpersonuppgifter till sina rätta proportioner kan det inte undanskymmas att dethär rör sig om en av de effekter av myndigheternas ADB-verksamhet som allmänhetenoftast inte vill godta. Det kan visserligen råda delade meningar om vad som kankritiseras i detta, men jag ser det som angeläget att allmänhetens förtroendeför användningen av modern teknik hos myndigheterna inte skadas på grund av detsätt på vilket den nya tekniken används. Uppenbart är att sådan försäljning avpersonuppgifter inte bör få ske i andra fall än då det har gjorts en bedömningav för- och nackdelar med en försäljningsverksamhet. Enligt min mening bör ensådan bedömning göras av statsmakterna och inte av myndigheterna själva. Endastdå kan en nödvändig uppstramning ske och olika intressen vägas mot varandra,som insynen i denna verksamhet kan förbättras. Jag anser nämligenatt det är viktigt vid den bedömning som bör göras centrah att allmänheten fårtillfälle att komma till tals och påverka besluten. Denfråga som då kan ställas är om den önskvärda uppstramningen och den centralaprövningen av myndigheteraas försäljning av personuppgifter bör ske inom ramenför nuvarande bestämmelser eller regleras i särskild ordning, som DOKföreslagit. Detfinns alltså flera olika regelsystem som har betydelse för myndigheternasförsäljning av personuppgifter. Engrundläggande regel finns i 7 § datalagen. Den innebär att uppgifter somsamlats in för ett visst ändamål inte får användas för ett annat ändamål, omdet inte finns stöd i lag eller annan författning eller den registreradessamtycke för sådan användning. Destatliga förvaltningsmyndigheterna lyder med något undantag under regeringen omde inte är myndigheter under (11 kap. 6 § RF). Regeringen lägger fastmyndigheternas uppgifter genom förordningar, i allmänhet genommyndighetsinstruktioner. Dessa anger myndigheternas befogenheter ochmyndigheter får i princip inte göra annat än det som de har fått i uppgift attgöra. Av bestämmelsema om finansmaktens fördelning följer också att enmyndighet inte utan stöd av beslut av regeringen eller kan skaffa sigegna inkomster och disponera över dem. Kommunernasbefogenheter regleras inom ramen för 8 kap. 5 § RF. I mitt anförande tillremissprotokollet förklarade jag att jag bortsåg från kommunernas försäljning idetta sammanhang, eftersom denna i praktiken är av mycket begränsadomfattning. Lagrådethar med hänvisning till Svenska kommunförbundets remissyttrande ifrågasattdetta påstående. Vad diskuterar i remissyttrandet ärju dock uttag enligt offentlighetsprincipen, vilka jag behandlat i föregåendeavsnitt (5.2). Stöd för uppfattningen att kommunernas försäljning är av ringaomfattning har jag hämtat i DOK:s enkät (se SOU 1986:46, bil. 4 s. 115). Enriktig tillämpning av de angivna bestämmelserna torde innebära att en statlig myndighet inte får sälja personuppgifter utan ut tryckligt stöd för sådan verksamhet i lag eller förordning eller annat beslut av regeringen. Det finns alltså regler som innebär att sådan 49 4 1990/91. 1 saml Nr 60 försäljningskall prövas av statsmakterna och inte kan beslutas av en Prop. 1990/91:60myndighet själv. Utgångspunktenvid statsmakternas bedömning av om försäljning av personuppgifter kan tillåtasmåste alltid bli en avvägning mellan nyttan och behovet av en försäljningsverksamhetoch respekten för de registrerades personliga integritet. Den enskildesintegritetsintresse bör enligt min mening alltid utgöra utgångspunkten vid ensådan bedömning. När det gäller försäljning av personuppgifter som finns isåväl SPAR som i annat register, skall den som begär att få ut uppgifterna iprincip hänvisas till SPAR (jfr uttalanden i prop. 1980/81:62 s. 18 f). Ivissa situationer finns det berättigade samhällsintressen för andra än myndigheteratt ta del av uppgifter på ett mer rationellt och effektivt sätt än vadoffentlighetsprincipen ger möjlighet till. Flera viktiga samhällsfunktioner ärberoende av uppgifter från offentliga register. Som exempel på personregistersom byggts upp för myndighetens egna behov men som kommit att bli nödvändigaför viktiga funktioner i samhället har jag tidigare nämnt SPAR, samtfastighets- och inskrivningsregister. Även de övriga register som DOK anserskall få användas för försäljning av personuppgifter fyller enligt min meningett så starkt samhällsintresse att det finns skäl att tillåta försäljning urdessa. Enligt min mening har det inte framkommit något som tyder på att dennaförsäljning inte fungerar tillfredsställande eller att den föranledernågot otillbörligt integritetsintrång. Den enskilde har ju t.ex. möjlighet attundanbe sig försäljning från SPAR för direktreklamändamål. Omman har inställningen att den försäljningsverksamhet som DOK har velat godtaskall få fortsätta kan man fråga sig vilken nytta det skulle vara med att lagregleraverksamheten. Någon i praktiken betydelsefull begränsning av nuvarandeförsäljning skulle ju inte ske. Tanken med DOK:s förslag om en särskild lag somskulle förbjuda försäljning utan medgivande är att börgöra de avvägningar mellan motsvarande intressen som behövs, att ge tillfälle öppen debatt när ställning skall tas av statsmakteraa och att skapa insyn idenna verksamhet hos myndigheterna. Föregen del kan jag instämma i uppfattningen att bör ha möjlighet att taställning till myndigheternas försäljning av personuppgifter. Det äremellertid ganska främmande för vårt konstitutionella system att riksdagenalltid skulle behöva fatta ett beslut för att sådan försäljning skall varatillåten. 1 första hand bör det vara regeringens sak att bestämma omverksamheten hos underställda myndigheter. har goda möjligheter att,om den så vill, inom ramen för nuvarande system ingripa när den anser attregeringen inte gör en riktig avvägning mellan de olika intressena i fråga omett visst register. Vad som är viktigt är att försäljning sker öppet så att detfinns insyn för alla intresserade i vad som pågår. Jag återkommer strax medförslag som skall stärka den insynen. 1den mån beslutar särskilda registerlagar kommer också attfå ta ställning till frågan om försäljning från dessa register. Jag förordar iavsnitt 6 en ökad användning av denna typ av reglering. Sammantagetser jag inte så stor skillnad mellan DOK:s förslag av en 50 särskildlag om myndigheternas försäljning av personuppgifter och nuva- Prop. 1990/91:60rande ordning som det i förstone kan tyckas finnas. Man kan inte heller bortseifrån att DOK:s förslag inte har fått någon större anslutning vid remissbehandlingen.För egen del anserjag därför att de andra möjligheter som finns bör utnyttjasför den uppstramning av myndigheternas försäljningsverksamhet som också jaganser bör ske. Jagvill i likhet med DOK betona att det är angeläget att myndigheter som harkonstitutionellt stöd för att bedriva försäljningsverksamhet inte samlar inandra uppgifter än de som behövs för myndighetens egentliga verksamhet.Uppbyggnaden och utnyttjandet av register och system bör alltså alltid ske medutgångspunkt i myndighetens egna behov. Myndigheter skall inte samla in ochregistrera uppgifter enbart därför att de är intressanta frånförsäljningssynpunkt såvida inte just detta är ändamålet med registret. Jagtror inte heller att så sker eftersom inrättandet av personregister skerunder datainspektionens kontroll. Givetvis krävs också datainspektionenstillstånd för den som vill inrätta och föra ett personregister med uppgiftersom han erhållit från myndigheternas försäljningsverksamhet. Jag vill också änen gång och med skärpa framhålla att myndigheternas användning avpersonuppgifter i en försäljningsverksamhet måste stå i överensstämmelse meddet ändamål som har beslutats för registret. Det innebär t. ex. att det inte finnsnågot utrymme för försäljning av personuppgifter ur det inrättadetullregistret eftersom detta skulle stå i strid med ändamålet för registret(jfr 2 § tullregisterlagen m. m. /1990:137/). Viktenav att uppgifter inte samlas in, används eller lämnas ut annat än i överensstämmelsemed registrets ändamål framgår som jag nämnt av 7 § datalagen. Dennabestämmelse anses ha särskild betydelse när det gäller integritetsskyddet ochden registeransvariges skyldigheter. Enligt min mening bör bestämmelsenförtydligas så att det klarare framgår att försäljning inte får ske avuppgifter ur ett personregister annat än när det finns särskilt stöd för detta. Detjag nu betonat, dvs. vikten av att myndigheter inte registrerar andra uppgifterän dem som är förenliga med myndighetens verksamhet, framhölls också av tvåexperter i DOK. Enligt deras mening fanns det skäl att överväga om man iverksförordningen (1987:1100) borde ta in en bestämmelse om att en myndighetinte utan stöd i lag eller förordning skall sälja personuppgifter i syfte attfå intäkter av registret. Jaghar som jag nämnt inga belägg för att myndigheter samlar in uppgifter enbartmed syfte att de skall användas för försäljning. Om det emellertid skulle visasig att det finns behov av ytteriigare riktlinjer när det gäller myndighetersförsäljningsverksamhet får i annat sammanhang övervägas om det finns skäl attreglera försäljningen i t.ex. verksförordningen. Omriksdagen eller regeringen anser att en myndighet bör få sälja uppgif ter ur ett visst personregister bör man i det sammanhanget också ta ställning till vilka uppgifter och sammanställningar och till vem försäljning får ske. I samband med att sådana medgivanden ges bör också tas ställning till om uppgifterna skall få lämnas ut via terminal eller på ADB-medium. Det bör även klariäggas efter vilka grunder prissättningen skall ske. Om en person inte önskar direktadresseradreklam anserjag i likhet med Prop. 1990/91:60 DOK att det är rimligt att detfinns möjlighet att förhindra att den egna adressen lämnas ut för sådantändamål. En sådan anmälan bör kunna göras till den myndighet som har hand omförsäljningen. Denna möjlighet finns som jag nämnt beträffande uppgifteri SPAR. Även en del andra myndigheter tillämpar ett system meddirektreklamspärr. Frågan får övervägas närmare i samband med att tillståndges till försäljning. Ivilka situationer som adressen skall lämnas ut får naturligtvis avgöras frånfall till fall. Det är viktigt att de personer som anmält att de inte önskardirektreklam inte därigenom undanhålls information från myndigheter ochorganisationer. En direktreklamspärr får således inte föra med sig att denspärrade adressen aldrig lämnas ut. En sådan spärr bör t.ex. inte hindra attadressen lämnas ut i de fall en organisation önskar informera om sinverksamhet eller om ett företag skall informera om att en viss vara är behäftadmed fel. Naturligtvis kan den heller inte hindra ett utlämnande enligtoffentlighetsprincipen. Harförsäljning medgivits ur ett personregister vars inrättande beslutats avriksdagen eller regeringen (2 a § datalagen) bör nu nämnda frågor regleras iden författning som reglerar personregistret. I övrigt bör regeringen ellerden myndighet regeringen bestämmer meddela behövliga föreskrifter om hurförsäljningsverksamheten skall bedrivas. Angivnariktlinjer bör gälla all försäljning av personuppgifter ur ADB-baseraderegister med undantag för uppgifter ur sådana register som inrättats förförsäljningsändamål med de registrerades samtycke. Minariktlinjer tar sikte på försäljning av personuppgifter som sker till enskildapersoner, företag eller organisationer, däremot inte utlämnande av uppgiftertill andra myndigheter. Uppgiftsskyldighet mellan myndigheter regleras i 15kap. 5 § sekretesslagen. , och har i en framställning till den 10februari 1989 (dnr 89 457) hemställt att bl.a. frågan om uppgiftslämnandemellan myndigheter uppmärksammas. De torde främst åsyfta uppgifter om juridiskapersoner, vilka inte omfattas av datalagen. Organisationerna anför bl.a. attmöjligheterna att lämna uppgifter mellan myndigheter ökar till följd av dentekniska utvecklingen på ADB-området och att företagen saknar kännedom om vilkauppgifter som en myndighet lämnar vidare till en annan myndighet. Det påståsockså att myndigheternas uppgiftsinsamling av företagsdata sker utan strikt avgränsningtill myndigheternas verksamhet. Uppgifter "som kan vara bra att ha"samlas fortfarande in i alltför stor omfattning. Jagär inte benägen att instämma i detta påstående. Jag vill dock än en gångframhålla att det givetvis är mycket angeläget att inte andra uppgifter samlasin än de som verkligen behövs för den aktuella verksamheten. Naturligtvis skallinte heller uppgifterna okontrollerat spridas mellan myndigheterna. Detta skerinte heller. I de fall det är fråga om sekretessbelagda uppgifter krävs stöd ilag eller förordning för att ett utlämnande av den typ de angivnaorganisationerna torde åsyfta skall kunna ske. I den mån det visarsig att sekretesslagens regler inte ger ett fullgott skydd för någon Prop.1990/91:60 situation får ändringar i den lagen övervägas. Somtidigare nämnts åberopar en del myndigheter 15 kap. 4 § sekretesslagen för attsälja personuppgifter i form av sammanställningar som inte är tillgängliga med ratinbetonadeåtgärder eller för att lämna ut allmänna handlingar i annan form än utskrift,t. ex. på ADB-medium. Föratt förhindra att myndigheter med stöd av 15 kap. 4 § sekretesslagen säljerpersonuppgifter föreslår DOK att service enligt huvudregeln skall avse enstakauppgifter, men att en myndighet i undantagsfall skall kunna tillhandahålla ettstörre antal uppgifter, om det är förenligt med myndighetens övriga uppgifteroch skyldigheter gentemot allmänheten. Omen myndighet säljer personuppgifter krävs emellertid, som jag tidigarebetonat, särskilt stöd för sådan verksamhet i lag eller förordning ellerregeringens beslut i det enskilda fallet. Bestämmelserna om myndigheternasserviceskyldighet kan enligt min mening inte åberopas som självständig grundför försäljning av personuppgifter. Vid diskussion om myndigheternasserviceskyldighet har det aldrig varit föratsatt att denna skulle ge myndigheteraaen rätt att mot ersättning utföra tjänster åt enskilda. Detkan inte uteslutas att det kan förekomma fall där det är rimligt att enmyndighet får gå utöver sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen ochlämna ut uppgifterna på t. ex. etiketter eller ADB-medium. I de situationerjag åsyftar finns oftast ett starkt samhälleligt intresse av att uppgifternalämnas ut. En arkivmyndighet bör t. ex. kunna tillhandahålla uppgifter förforskningsändamål på ADB-medium inom ramen för aktuella bestämmelser. 1vissa sammanhang kan det också vara befogat för en myndighet att tillmötesgå enbegäran om uppgifter uppställda på ett visst sätt även om det faller utanförskyldigheten enligt offentlighetsprincipen. Ett exempel på detta ärriksförsäkringsverkets intresse av att tillhandahålla banker etiketter medadresser till pensionärer för att underiätta utbetalningen av pensioner. Jagvill emellertid framhålla att ett utlämnande av uppgifter på ett sätt sominnebär att myndigheten går utöver sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipeninte får stå i strid med datalagens bestämmelser. För utlämnande avpersonuppgifter på ADB-medium krävs att mottagaren har författningsstöd ellertillstånd av datainspektionen att föra ett sådant personregister eller atttillföra uppgifterna till ett befintligt personregister. När det gällerterminalanslutning krävs att den utlämnande myndigheten har författningsstödeller tillstånd av datainspektionen att lämna ut uppgifterna via terminal.Datainspektionen har lämnat vissa sådana medgivanden. Detär t. ex. av största vikt för vårt samhälle att vi har en väl fungerande kreditupplysningsverksamhet. har t.ex. datainspektio nens tillstånd att lämna uppgifter ur utsökningsregistret på diskett till . Ett sådant utlämnande är enligt min upp fattning förenligt med ansvar för utsökningsverk- samheten. Av största vikt för räddningstjänsten är länsalarmeringscen- tralens tillgång till uppgifter ur abonnentordersystem. Telever ket har därför givits rätt att lämna dessa uppgifter. Nämndafall utgör endast exempel på situationer där det är rimligt att en Prop.1990/91: 60 myndighet får gå utöver sina skyldigheter enligtoffentlighetsprincipen. Ävenandra fall kan förekomma där uppgifterna skall användas för angelägna och samhällsnyttigaändamål och där det är rimligt att en myndighet får tillmötesgå allmänhetensönskemål om att få ut uppgifteraa på något annat sätt än vad som följer avmyndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. Idessa fall anserjag det också befogat att myndigheterna får ta betalt för denextra kostnad som uttaget kan föra med sig. Lämnas uppgifterna på magnetbandbör således myndigheten få ta betalt för kostnaden för det. Däremot börmyndigheten inte utan särskilt stöd betinga sig ersättning för sitt arbetehärutöver. Överstiger ersättningen kostnaden för det aktuella uttaget är detfråga om försäljning av personuppgifter. I sådana fall krävs särskilt tillståndför försäljningsverksamheten. DOK:sförslag till ändring i 15 kap. 4§ sekretesslagen syftar till att förhindra attservicebestämmelserna utnyttjas av myndigheter för att bedriva en verksamhetsom i allt väsentligt liknar försäljningsverksamhet. Föregen del finner jag det dock ogörligt att dra helt klara gränser mellan vad somskall anses som försäljning av personuppgifter och vad som skall inrymmas imyndigheternas serviceskyldighet. 1 likhet med flera remissinstanser anserjagatt det finns stor risk för att den föreslagna bestämmelsen i 15 kap. 4 § kange upphov till tolkningssvårigheter. Jag är därför inte beredd att föreslå ensådan regel. Gränsdragningen får i stället överlåtas på den enskildamyndigheten. I praktiken torde det inte vara några svårigheter att skiljamellan de olika situationerna även om de inte låter sig preciseras i lagtext.Om det skulle visa sig att det finns behov av ytterligare vägledning förmyndigheterna om gränsdragningen får jag återkomma till regeringen i annat sammanhang.Det torde dock inte råda någon tvekan om att en enskild inte kan åberopaservicebestämmelserna i bl.a. 15 kap. 4 § sekretesslagen som stöd för att krävaatt ett stort antal uppgifter på ADB-medium lämnas ut för direktreklamändamål. Sammanfattningsvisbör, enligt min bedömning, den reglering som jag nu angivit för försäljning avpersonuppgifter och utlämnande av personuppgifter med stöd avservicebestämmelserna i praktiken få samma verkan som DOK:s lagförslag.Riksdagen eller regeringen skall alltid pröva om en myndighet skall ha rätt attsälja personuppgifter ur ett visst register. Om tillstånd ges skall detmeddelas föreskrifter till skydd för de registrerades integritet om hurförsäljningen skall ordnas och bedrivas. En samordning måste också ske meddatalagens regelsystem. Datainspektionens tillsynsverksamhet är också avbetydelse i sammanhanget. Det är givetvis värdefullt att de registrerade ochandra intresserade får veta ur vilka register uppgifter får säljas. Datalagenoch sekretesslagen bör därför kompletteras med nya bestämmelser somtillgodoser detta syfte. Jag återkommer till dessa frågor i nästa avsnitt. Mittförslag: I de fall en myndighet har rätt att sälja personuppgifter skall dettaframgå både av de förteckningar enligt 7 a § datalagen som denregisteransvarige är skyldig att hålla över sina personregister och avutdragen enligt 10 § datalagen. Det skall framgå om försäljningen grundar sigpå den registrerades medgivande eller enligt vilken författning eller vilketsärskilt beslut av regeringen det sker.