prop · GE0310 · 1990-12-31 00:00:00 — Det saknas enligt min mening skäl för att det frånsamhällets sida skall resas några absoluta hinder mot att tillgodose sådanaönskemål, om vissa fömtsättningar i övrigt kan uppfyllas. Föratt en enskild begravningsplats skall få anordnas måste det för det förstafinnas något godtagbart skäl av det slag som jag har berört. Det måstesålunda krävas att syftet med att anordna begravningsplatsen är seriöst.Enskilda begravningsplatser som drivs av kommersiella intressen kan under ingaomständigheter tilllåtas. Vidare måste det krävas att det finns grund för antagandetatt sökanden skall komma att fullgöra sina skyldigheter med avseende på skötseloch bevarande. Medhänsyn till dessa krav och till att behovet för andra än trossamfund av attanordna en egen begravningsplats trots allt torde vara begränsat anser jag attdet är tillräckligt att stiftelser fömtom trossamfund skall ha mölighet attanordna sådana begravningsplatser. Tillståndsprövningennär det gäller anordnande av enskilda begravnings platser bör som arbetsgmppen föreslår läggas hos länsstyrelserna. till arbetsgmppen anserjag däremot att länsstyrelsemas beslut inte bör överklagas hos kammarkollegietutan hos regeringen. 2.2.4Rätten till gravplats på de allmänna begravningsplatserna Mittförslag: I en ny lag slås det fast dels att de som är kyrkobokförda på ortenhar rätt till gravplats på ortens allmänna begravningsplats, dels att gravplatsfår beredas även andra. Rättentill gravplats på en vanlig allmän begravningsplats får inte vara beroende avatt den avlidne tillhörde något eller ett visst trossamfund. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer med mitt med den skillnaden att arbetsgmppen föreslåratt rätt till gravplats skall föreligga inte bara för dem som har kyrkobokförtspå orten, utan även för dem som har nära anknytning till den. Remissinstanserna:Inga erinringar framförs mot arbetsgmppens förslag att rätten till gravplatsskall lagregleras och att denna rätt inte får vara beroende av villkor angåendetrostillhörighet. Många remissinstanser anser emellertid att skyldigheten attbereda gravplats skall begränsas till dem som var kyrkobokförda på orten. Nufinns del inga lagregler om rätt till gravplats Detfinns i gällande lagstiftning inte någon bestämmelse som ger den enskilde rätt tillgravsättning på någon bestämd begravningsplats. Visserligen finns det enbestämmelse som gör det möjligt för den som har vägrats upplåtelse av gravrättatt överklaga beslutet. Det finns emellertid inte någon materiell regel som kanläggas till gmnd för besvärsprövningen. I avsaknad av någonuttrycklig bestämmelse i ämnet är man hänvisad till vad som kan anses följa av allmännakommunalrättsliga principer. Av dessa torde följa att den som är kyrkobokfördinom en församling eller kommun har rätt att få sin gravplats där. I vad månandra har en sådan rätt är däremot mera ovisst. I praktiken har detta delvisoklara rättsläge inte fört med sig några stora problem, eftersom de flestahuvudmännen bmkar bereda plats även åt dem som inte är bosatta på orten, omtillgången på gravplatser medger det. I reglementen för begravningsplatsemaanges det ofta som villkor för sådana upplåtelser, att den avlidne har haft enviss närmare anknytning till orten. Det är också vanligt att det i dessa falltas ut högre avgifter än annars. Det bör också framhållas att omkring hälftenav alla gravsättningar i landet sker inom befintliga gravplatser som tidigarehar upplåtits med gravrätt. I dessa fall är det i princip gravrättsinneha-varnasom bestämmer om gravsättning inom gravplatsen. Behovet av lagregler Prop. Detär inte helt tillfredsställande att det av den nuvarande lagstiftningen inteklart framgår var man har rätt till gravplats. Det är av väsentligt intresseför människorna att veta var de kan räkna med att få sin sista vila. Klargöranderegler är också av betydelse som underlag för huvudmännens planering och förprövningen av överklaganden. Jag föreslår därför att det i lagstiftningen tasin en regel om att man skall ha rätt till gravplats på den ort där man är kyrkobokförd. Ivårt rörliga samhälle uppkommer det naturligtvis ofta önskemål om gravsättningpå någon annan ort än den där den avlidne vid dödsfallet var kyrkobokförd. Delskan han själv ha känt sig mera hemmahörande på någon annan ort, dels kananhöriga som bor någon annanstans vara angelägna om att kunna ha graven i sinnärhet. Arbetsgmppenföreslår att inte bara kyrkobokföringsorten skall kunna gmnda rätt tillgravplats utan också att människorna skall tillförsäkras gravplats på ortertill vilka de har en nära anknytning. Den föreslagna regelns innebörd torde ihuvudsak svara mot vad som faktiskt redan tillämpas på många håll. Naturligtvisär det inte uteslutet att det kan uppkomma situationer där brist på möjligheteratt ställa rättsliga anspråk på gravplats på någon annan ort än kyrkobokföringsortenkan leda till stötande resultat. Med hänsyn till kyrkogårdsmyndigheternashittillsvarande liberala praxis förefaller emellertid riskema härför att varaså små att de inte motiverar införandet av en från kommunalrättslig synpunkttvivelaktig skyldighet för ett pastorat eller en kommun att tillhandahållagravplats åt andra än sådana personer som är bosatta inom pastoratet respektivekommunen. En regel av sådant slag skulle dessutom ge upphov till svåratillämpningsproblem. Jag är därför inte villig att föreslå en sådan utvidgadlaglig rätt till gravplats. Enannan sida av det här problemet är frågan om hur långt den kommunalakompetensen sträcker sig när det gäller att bereda andra än församlingsborrespektive kommunmedlemmar gravplats. Enligt min mening torde det frånkommunalrättslig synpunkt inte föreligga några hinder mot kyrkogårdsmyndighetemasnuvarande praxis, i vart fall inte om tillhandahållandet av gravplats förandra än dem som bor inom pastoratet respektive kommunen sker mot en avgiftsom täcker kostnaderna. Huvudmännen måste självfallet dessutom se till attgravplatser inte upplåts till andra i sådan utsträckning att skyldighetengentemot dem som bor inom pastoratet eller kommunen inte kan uppfyllas. Detkan emellertid finnas anledning att undanröja den osäkerhet som tycks finnasangående den kommunala kompetensen. Jag föreslår därför att det i lagen skalltas in en bestämmelse som ger huvudmännen för de allmänna begravningsplatserna enbefogenhet att bereda gravplats också åt andra än dem som bor inom pastorateteller kommunen. Villkorför rätt till gravplats Huvudmännenför de allmänna begravningsplatsema ställer som nämnts ibland upp vissa villkorför att gravplats skall beredas andra än dem som har kyrkobokförts på orten. I4 § jordfästningslagen stadgas om förbud mot en annan typ av villkor. Sålundafår rätt till gravsättning på en allmän begravningsplats inte vara beroende avatt den avlidne tillhörde visst trossamfund eller att jordfästning har ägt mmeller förrättats i viss ordning. I det föregående (avsnitt2.2.2) har jag föreslagit att stiftssamfallighe-tema skall ha ansvar för attdet finns allmänna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristettrossamfund. För rätten till gravsättning på en sådan begravningsplats skallhuvudmannen självfallet få ställa upp villkor angående samfundstillhörighet.Ett av syftena med sådana begravningsplatser är just att de som inte tillhörnågot kristet trossamfund skall kunna få sina gravplatser helt skilda frånandra gravplatser. Möjligheten att bli gravsattpå en sådan särskild begravningsplats inverkar emellertid inte på denskyldighet som enligt mitt förslag skall åvila huvudmännen för de vanligaallmänna begravningsplatserna att bereda gravplats åt alla som varkyrkobokförda på orten vid dödsfallet. Rätten till gravplats på dessabegravningsplatser får naturligtvis inte inskränkas genom villkor angående t.ex.trostillhörighet. För att det inte skall uppstå några missförstånd i dettahänseende föreslår jag i likhet med arbetsgmppen att det i lagen tas in ettuttryckligt förbud mot villkor av det nämnda slaget. 2.2.5Invigning av de allmänna begravningsplatserna Mittförslag: Invigning av allmänna begravningsplatser skall inte vara obligatorisk. Det skall intelängre förekomma några bestämmelser i lag om invigning. Arbetsgruppens förslag:Överensstämmer med mitt förslag med undantag av att arbetsgmppen föreslår attdet i en ny lag tas in bestämmelser om att och andra trossamfundskall beredas tillfälle till invigning av begravningsplats eller del av deninnan den tas i bmk. Remissinstanserna: Av deremissinstanser som har yttrat sig över arbetsgmppens förslag i denna del ärdet bara en som anser att invigning alltjämt skall vara obligatorisk. Några remissinstanserframhåller att invigningen som utgångspunkt för inträdet av de rättsligaeffekter som är anknutna till begreppet begravningsplats måste ersättas avnågot annat lättdokumenterat faktum. Remissinstansemaberör i övrigt framför allt frågor om invigning av en del av begravningsplatsoch om samordning mellan olika trossamfunds invigningsceremonier. Skälenför mitt förslag Prop. Föratt gravsätlning skall få ske på en allmän begravningsplats krävs enligt jordfästningslagenatt begravningsplatsen har blivit behörigen anordnad och invigd i ordning. Enligt gravrättslagen ingår vidare i definitionen av allmänbegravningsplats atl denna skall ha blivit behörigen invigd. Invigningen ansesockså bilda utgångspunkten för det särskilda skydd mot t.ex. utmätning som enbegravningsplats har. Invigninghar alltså dels en religiös betydelse, dels den rättsliga betydelsen att allarättsregler som knyter an till en färdigställd begravningsplats träder ifunktion först med invigningen. Frånprincipiell synpunkt är det inte tillfredsställande att intaren särställning när det gäller invigning av allmänna begravningsplatser.Vidare för den nu gällande ordningen bl.a. med sig den nackdelen att man intekan tillgodose önskemålen från vissa trosbekännare om att få bli begravda ijord som har lämnats oberörd av invigning. En sådan del avbegravningsplatsen kan ju enligt de nuvarande reglerna inte tas i anspråk förgravsättning. Enligtmin mening finns det ingen anledning att invigningen skall ha kvar sinrättsliga betydelse. Jag föreslår därför att invigningen slopas som förutsättningför att gravsättning skall få äga rum. Omman slopar kravet på invigning, måste något annat faktum bilda utgångspunktenför inträdet av de rättsliga effekterna. Jag anser att de rättsliga effekternabör inträda då begravningsplatsen behörigen har anordnats och tagits i anspråkför sitt ändamål. Någon tveksamhet bör då inte heller råda om tidpunkten förinträdet av de rättsliga effekterna, eftersom upplåtelser av gravplatser ochgravsättning skall antecknas i gravboken. Självfalletmåste människors önskemål om att få vila i vigd jord tillgodoses även ifortsättningen. och andra trossamfund måste därför även iframtiden få möjligheter att inviga begravningsplatser eller delar därav. Föratt kunna tillgodose dessa önskemål behöver trossamfunden i första hand fåinformation om att en ny begravningsplats eller en utvidgad del har färdigställtsi så god tid före ianspråktagandet att de får möjlighet att förrätta invigning. Enligtplan- och bygglagen (1987:10, omtryckt 1987: 246, ändrad senast 1989:1049, PBL) krävs bygglov för anordnande och väsentlig ändring av en begravningsplats. Därmed är om när detaljplan skall upprättas ofta tillämpliga i fråga om begravningsplatser. Information sprids då genom kungörelseförfarandet. bör under alla omständigheter komma att få tillräcklig information i samband med bygglovsprövningen. 1 samband med införandet av bygglovskravet i PBL uttalade föredraganden (prop. 1987/88:104 s. 65) att han förutsatte att den som anordnar en begravningsplats också inhämtar synpunkter från före- 30 trädare för de andratrossamfund än vars medlemmar kan förutses komma atl användaanläggningen. Förtedraganden påpekade vidare att också harmöjlighet att föreskriva atl ett sådant yttrande skall finnas i underlaget föransökan. Handläggningen enligt PBLbör säkerställa trossamfundens möjligheter till invigning.Begravningsverksamheten är en allmän samhällelig uppgift som har anförtrottssvenska kyrkan. I detta ansvar ligger att tillgodose de önskemål och behov somföreligger från de medborgare för vilka verksamheten är avsedd. Enligt minmening är detta så självklart att någon lagreglering som understrykersamrådsskyldigheten inte behövs. Delfinns människor som inte vill vila i vigd jord eller i vart fall inte i annanjord än sådan som har vigts av det egna trossamfundet. Eftersom möjligheternaalt bli gravsatt på en enskild begravningsplats är begränsade, bör man se tillatt sådana önskemål kan bli tillgodosedda även på en allmän begravningsplats.Om kravet på invigning slopas kommer det inte att finnas någol hinder mot attinvigning begränsas till att avse endast en del av en begravningsplats. Det börinte möta några svårigheter för kyrkogårdsmyndigheten att komma överens medtrossamfunden om att en viss del av begravningsplatsen skall antingen lämnasfri från alla former av invigning eller reserveras för invigning av enbartnågot särskilt trossamfund. Inte heller sådana frågor behöver därförlagregleras. 2.2.6Rättsligt skydd av begravningsplats Mittförslag: Ett område som tas i anspråk för begravningsplats skall inte fåbesväras av några rättigheter. Om det inte föranleder några olägenheter, fårdock undantag göras för ledningsrätter. Enbefintlig begravningsplats skall inte få belastas med panträtter eller andrarättigheter som kan inskrivas. En begravningsplats skallinte få utmätas. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna:Arbetsgruppens förslag lämnas i allmänhet utan erinran. Ett par remissinstanserframhåller att luftledningar inte bör få förekomma över en begravningsplats. Skälen för mitt förslag;Enligt I § begravningskungörelsen i dess lydelse före skullelänsstyrelsen godkänna förslag till allmän begravningsplats. Vid ansökan omgodkännande skulle fogas bl.a. bevis att området inte besvärades avinteckningar eller andra rättigheter. Begreppet inteckning avsåg då såvälpenninginteckningar som inskrivningar av vissa andra rättigheter, såsomnyttjanderätt och servitut. Utmärkande för dessa inskrivna rättigheter är attde grundar sig på avtal. Enligt den nämnda bestämmelsen skulle emellertidområdet visas vara befriat från inle bara sådana på avtal grundade rättigheterutan även andra rättigheter, således tvångsrälter av alla slag, t.ex. fastighetsbildningsserviiuloch ledningsräl-ter. Genom en lagändring, somträdde i kraft , infördes i Prop. 1990/91:10 PBL krav påbygglov avseende anläggande av nya och väsentlig ändring av befintligabegravningsplatser. Därvid slopades länsstyrelseprövningen avseende allmännabegravningsplatser genom en ändring av 1 § begravningskungörelsen (SFS1988:1195). Följden harblivit att det nu inte längre finns något krav på attområden som tas i anspråk för begravningsplats skall befrias från belastanderättigheter. Enligt3 § gravrättslagen får en befintlig begravningsplats inte intecknas. Mednuvarande terminologi innebär det alltså att den inte får belastas med panträttereller andra rättigheter som kan inskrivas. Något hinder mot attbegravningsplatser belastas med tvångsrätter utgör dock inte bestämmelsen. Arbetsgruppen,som utarbetade sitt förslag före de ändringar i PBL och begravningskungörelsensom jag har redogjort för, föreslår att de dåvarande reglerna skallbehållas i allt väsentligt. Den enda ändringen som föreslås gällerledningsrätter, som under vissa förutsättningar skall kunna få belasta enbegravningsplats. Jag vill emellertid påpeka att den föreslagna lagtexten ochdelar av arbetsgmppens motivering tyder på att arbetsgruppen har utgått ifrånatt gällande rätt innebär att en befintlig begravningsplats inte får belastasmed några rättigheter alls, alltså inte heller tvångsrätter. Jaganser att en ny lag bör innehålla regler som i huvudsak motsvarar de bestämmelsersom finns i gravrättslagen jämte de bestämmelser som tidigare fanns ibegravningskungörelsen. Detta innebär att det skall krävas att ett område somskall tas i anspråk för begravningsplats skall vara fritt från alla former avbelastande rättigheter. Undantag bör dock kunna få göras för ledningsrätter.Inom delar av en begravningsplats torde förekomsten av sådana inte innebära någonolägenhet. Närdet gäller befintliga begravningsplatser bör dessa inte få belastas medpanträtt eller andra rättigheter som kan bli föremål för inskrivning. Någotförbud mot att begravningsplatser belastas med tvångsrätter kan däremot intekomma i fråga. 1 gruvlagen (1974: 342) finns ett förbud mot att inmutningsrättbeviljas inom kyrkogård eller annan begravningsplats utan regeringenstillstånd. I övriga tvångslagar, t.ex. expropriationslagen (1972:719), fastighetsbildningslagen(1970:988) och ledningsrättslagen (1973:1144), finns inte några sådanabegränsningar. Självfallet beaktas dock de särskilda intressen som knyter an vid prövning av frågor om att belasta begravningsplatsermed tvångsrätt. Förbudmot utmätning av en begravningsplats bör finnas kvar även i en ny lag. Mittförslag: En grav skall inte få öppnas på ett sådant sätt att man vid grävningeneller gravsättningen skadar stoft eller aska som har gravsatts inomgravplatsen. Åtgärden att taupp eller på annat sätt mbba gravsatt stoft eller aska skall inte behöva prövassärskilt. Arbetsgruppens förslag:Överensstämmer med mitt med undantag av att arbetsgmppen föreslår att gravsattstoft och aska inte skall få tas upp eller på annat sätt mbbas om det intefinns särskilda skäl till det. Remissinstanserna: Arbetsgmppensförslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Rikspolisstyrelsenpåpekar att förslaget kan komma i konflikt med regler omtvångsmedel. Skälen för mitt förslag:Enligt 31 § begravningskungörelsen får ett stoft som har gravsatts på en allmänbegravningsplats inte tas upp utan tillstånd av den som förvaltarbegravningsplatsen. Om stoftet har gravsatts på en enskild begravningsplatsskall tillstånd i stället lämnas av . I båda fallen gäller atttillstånd får meddelas bara om det föreligger särskilda skäl. Några motsvaranderestriktioner finns inte när det gäller att ta upp en gravsatt aska. I detfallet regleras endast frågan om flyttning av askan. För flyttning av gravsattaska fordras enligt 32 § begravningskungörelsen tillstånd av den som förvaltarbegravningsplatsen, om flyttning skall ske inom eller från en allmänbegravningsplats, och i annat fall av . Tillstånd får meddelasbara om det föreligger särskilda skäl. Syftet med de nu berördabestämmelserna är främst att slå vakt om gravfriden. Denna får inte brytas om inlesärskilda skäl motiverar det. I en ny lagstiftning kan det finnas anledning attför vissa fall klarare markera respekten för gravfriden, och även ifortsättningen bör en gravsättning i princip betraktas som definitiv. Som en ombbliggrundprincip bör gälla att en grav inte får öppnas på etl sådanl sätt att manvid grävning eller gravsättning skadar stoft eller aska som har gravsatts inomgravplatsen. Det finns fleraanledningar till atl en grav kan behöva öppnas och till atl kvarlevorna kanbehöva tas upp ur graven. I huvudsak kan man skilja mellan två fall. I det enafallet är avsikten att stoftet eller askan åter skal! gravsättas inom sammagravplats. Anledningen till att kvarievorna behöver tas upp torde då i regelvara att gravplatsen behöver omdisponeras inför en ny gravsättning. Ett annattänkbart skäl är att polismyndigheten har begärt att få undersöka kvarievorna.I det andra fallet är avsikten att stoftet eller askan på begäran av anhörigaskall flyttas till en annan gravplats på samma eller på en annanbegravningsplats. Arbetsgruppen föreslår attdet skall fordras särskilt beslut av kyrkogårdsmyndigheten för att gravsattstoft eller aska skall få tas upp eller på annat sätt rubbas och att det förbeslutet skall krävas skäl av olika styrka 3 1990/91. beroende på omgravsättning åter skall ske på samma plats eller om stoftet eller askan skallflyttas till en annan gravplats. 1 samtliga de fall då detkan bli fråga om att ta upp eller på annat sätt mbba gravsatt stoft eller askatorde det i särskild ordning ske någon form av prövning av det bakomliggandemotivet till åtgärden. Vid ny gravsättning prövar såledeskyrkogårdsmyndigheten om det finns något hinder mot det. När polismyndighetenbegär att få undersöka ett stoft, har behovet av kriminalteknisk undersökningprövats. Vid fall av flyttning har kyrkogårdsmyndigheten, i enlighet med vadjag återkommer till, prövat en ansökan härom. Själva åtgärden att ta upp gravsattstoft eller aska är därför att ses som ett led i verkställigheten avtidigare beslut. Det skulle enligt min mening leda till en överdrivenformalism, om man kräver att även denna verkställighetsåtgärd skall behöva bliföremål för ett överklag-bart beslut. Med hänsyn till betydelsenav att gravfriden respekteras skall det självfallet krävas godtagbara skäl avdet slag som jag har berört i det föregående för att gravsatt stoft eller askaskall få tas upp eller på annat sätt mbbas. Det saknas emellertid anledning attanta att kyrkogårdsmyndigheten skulle låta gräva upp en grav utan att detverkligen finns sådana skäl. Jag föreslår därför att åtgärder av det här slagetinte skall kräva något i lag reglerat formellt beslut. har isitt remissyttrande framhållit att den av arbetsgmppen föreslagna regleringenav frågan om upptagande av stoft kan ge upphov till konflikt medrättegångsbalkens bestämmelser om tvångsmedel. Mitt förslag i den här delen börleda till att problemet bortfaller. Ett beslut av polismyndigheten omkriminalteknisk undersökning av ett gravsatt stoft bör anses utgöra etttillräckligt skäl för att stoftet skall tas upp. 2.2.8Flyttning av gravsatt stoft eller aska Mittförslag: Gravsatt stoft eller aska fr inte flyttas för att gravsättas någonannanstans, om det inte finns särskilda skäl för det. Länsstyrelsensbeslut i ärenden om flyttning av stoft eller aska får överklagas hoskammarrätten. Arbetsgruppens förslag: Arbetsgmppenföreslår att gravsatt stoft eller aska får flyttas bara om det finns synnerligaskäl till det. Om flyttning skall ske inom eller från en allmänbegravningsplats, får beslut i ett dit överklagat ärende inteöverklagas. beslut om flyttning inom eller från en enskildbegravningsplats får överklagas hos regeringen. Remissinstanserna: Arbetsgmppensförslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser.Länsstyrelsen i län framhåller dock att motiv inte har visatsföreligga för att skärpa kraven avseende flyttning av stoft eller aska. kan arbetsgmppens förslag tänkas hindra invandrarfamiljer frånatt ta med sig stoft eller askaefter en avliden anhörig, när de återvänder till sitt urspmngliga Prop.1990/91: 10 hemland. Någraremissinstanser förordar att beslut i alla flyttningsärendenskall kunna överklagas hos regeringen. RespektenJor gra v fr Enkontroversiell fråga är den som gäller fömtsättningama för att gravsatt stoftoch aska skall få flyttas till en annan gravplats. Som jag nämnt i det föregåendeavsnittet krävs det att del skall föreligga särskilda skäl föratt tillstånd till flyttning av stoft eller aska skall kunna meddelas. Arbetsgmppenhar emellertid efter en genomgång av regeringens praxis i ärenden av dettaslag funnit att denna närmast svarar mot det mera restriktiva kravet synnerligaskäl. Arbetsgmppen anser alt denna restriktiva praxis skall behållas ochföreslår följaktligen att det skall krävas synnerliga skäl för alt tillstånd tillflyttning av stoft och aska till en annan gravplats skall få ges. Detfinns enligt min mening med hänsyn till respekten för gravfriden inte någonanledning att göra någon skillnad mellan flyttning av stoft och flyttning avaska. I praktiken blir emellertid skillnaden stor. Som jag har anfört i delföregående avsnittet bör man under inga omständigheter få öppna en grav på etlsådant sätt att man vid grävningen skadar stoft eller aska som har gravsattsinom gravplatsen. Förutsättningarna för att stoft skall kunna flyttas blirdärmed mycket begränsade.