prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Samma princip finns i andrastaters lagstiftning, bl.a. i de övriga nordiska länderna. Denna grundläggande principhindrar emellertid inle uppkomsten av flerfaldiga medborgarskap i en del fall.Orsaken lill delta är inle bara skillnader i respektive nationella lagregler ifråga om hur ell medborgarskap uppslår. Det finns också flera undanlagsregleri lagstiftning och praxis. Åtskilligainvandrare i önskar behålla sill ursprungliga med- Prop. 1990/91:195 borgarskap. Väljer den enskilde all ha kvar sitt gamla medborgarskap är Bilaga 2 del emellertid enligt huvudregeln normalt inle möjligt att erhållasvenskt medborgarskap. För vissa invandrare kan situationen vara den all hemlandelsmyndigheter vägrar alt upphäva det gamla medborgarskapet. I dessa ochåtskilliga andra fall aktualiseras frågan om dubbla medborgarskap. Möjlighetenall bli svensk medborgare spelar alltjämt en viktig roll när det gällerinvandrarnas integrering och delaktighet i del svenska samhället. Sedan 1976års rösträttsreform har invandrare kunnat rösta på nivå, men trots attde kanske i vissa fall har varit bosatta här länge och är inriktade på ellfortsatt liv i saknar de alltjämt rösträtt i riksdagsval.Rösträttskommittén (Ju 1983:02) lade i betänkandet (SOU 1984:11) Rösträtt ochmedborgarskap fram ell förslag som bl.a. innebar all bosättningen inle medborgarskapet borde vara avgörande i fråga om rösträtten. Förslaget, som endast avsågmedborgare i de nordiska länderna, bedömdes emellertid inte komma all fåtillräckligt brett parlamentariskt stöd i och fördes inte vidare. Ellannat sätt att göra del möjligt för invandrarna i atl få fullständigrösträtt är att i större utsträckning än acceptera dubblamedborgarskap. Detta kan ske på olika sätt. Mest ingripande skulle givelvisvara all bryta den princip som den svenska medborgarskapslagsliftningen byggerpå. En mindre ingripande åtgärd skulle vara atl vidga den praxis som kommit atlutvecklas i medborgarskapsärenden belräftande medborgare från vissaulomnordiska länder. Begränsade regeländringar som inte innebär ett principgenombrotlkan också komma i fråga. Enligtmin mening är det rimligt all diskutera förändringar av del slag som jag nubeskrivit i syfte att åstadkomma förbättrade möjligheter för invandrare attintegreras och delta i den demokratiska beslutsprocessen i del svenskasamhället. Lösningar i en sådan riktning innebär atl de principer som gällerför rösträtten kan bibehållas. Jag kommer i del följande atl redovisa min synpå hur de nu aktuella frågoma bör kunna lösas både . År1963 antog en konvention om begränsning av fall av flerfaldigamedborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigtmedborgarskap. 1 konventionen föreskrivs att en vuxen medborgare i någon avkonventionsstatema, som frivilligt förvärvar medborgarskap i en annankonvenlionssial, skall förlora sitt tidigare medborgarskap. Konventionhar i sin helhet ratificerats av nio av Europarådels medlemsländer, nämligenDanmark, , , , , , , Sverigeoch . och har ratificerat den del avkonventionen som gäller militära förpliktelser. Måletför konventionen var att väsentligen reducera antalet fall av dubbla medborgarskap. Utvecklingen har dock blivit en annan. I finns ett ständigt ökat antal personer med dubbla eller flerfaldiga medborgarskap. Sverigesträvade länge efter all få lill stånd en översyn av konventionen. Prop.1990/91:195 Bl.a. lill följd av detta beslöt man inom i mars 1988all Bilaga 2 tillsätta en kommitté med uppdrag att omarbeta konventionen.Uppdraget syftade lill all göra konventionen mindre strikt i vissa hänseenden.Kommittén skulle överväga möjligheten atl behålla ell ursprungligt medborgarskapdels för make som förvärvar den andre makens medborgarskap, dels för invandrarei andra generation som förvärvar annat medborgarskap. Kommitténsarbete har lett fram lill förslag om förändringar av konventionen i dessa tvåfrågor. Med hänsyn lill arbetsformer kan ett formeUl genomförandeav förslagen inle antas ske förrän tidigast . År1985 fick medborgarskapskommittén (A 1985:01) i uppdrag alt utreda frågan omökat tillåtande av dubbla medborgarskap. Kommittén skulle göra en analys dels aveffekterna av ökade förutsättningar för dubbelt medborgarskap, dels av värdetav sådana ökade förutsättningar. Medborgarskapskommiiiénshuvudbetänkande (DsA 1986:6) Dubbelt medborgarskap lades fram i december 1986.Betänkandet har remissbehandlats. Det innehåller ett omfattande material ommedborgarskapets faktiska och rättsliga betydelse både i och i andraländer. överväganden konstaterar kommittén att del i begränsad omfattning följerbåde för- och nackdelar för såväl staten som individen med dubblamedborgarskap. För åtskilliga individer är fördelarna inte obetydliga. Kaninle påtagliga nackdelar med dubbla medborgarskap visas föreligga bör enligtkommittén det intresse många invandrare har av all kunna behålla sillmedborgarskap vid förvärv av svenskt få väga över. Enmajoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till tanken på att i ökadutsträckning tillåta uppkomsten av dubbla medborgarskap. Betänkligheterframförs dock, främst i fråga om säkerhelsmässiga komplikationer och i fråga ommöjlighet lill dubbelröslning. Somtidigare nämnts bygger den svenska lagstiftningen på principen alt flerfaldigamedborgarskap i möjligaste mån skall undvikas. Enligt 6§ medborgarskapslagen(1950:382) får en utländsk medborgare las upp lill svensk medborgare efter visslids bosättning i , vanligtvis . (naluralisation). Ennaluralisalion kan dock vägras om utlänningen inte förlorar sittutländska medborgarskap eller erhåller ell medgivande lill befrielse av denutländska statens regering. En svensk medborgare förlorar enligt 7 § samma lagsitt svenska medborgarskap, om han eller hon efter ansökan eller uttryckligtsamtycke förvärvar ell utländskt medborgarskap. Den som får ell utländsktmedborgarskap på annat sätt, t.ex. automatiskt genom giftermål, förlorar dockinte sitt svenska medborgarskap. Densistnämnda undanlagsregeln är ell exempel på all dubbla med borgarskap accepteras inom det gällande regelsystemet. Andra exempel är barn som är födda i äktenskap mellan en svensk kvinna och en utländsk man, vars medborgarskap barnet förvärvar genom födelsen enligt härstam ningsprincipen (1 § första stycket 1 medborgarskapslagen) och barn som får svenskt medborgarskap i samband med all föräldrarna ingår äktenskap, legitimation (2 §). Vidare kan enligt 3 § samma lag en utlänning på visstsätt 91 förvärva svensktmedborgarskap efter anmälan. Av bestämmelserna följer Prop. 1990/91:195 alldel inle föreligger något krav på förlust av del tidigare medborgarska- Bilaga 2 pel. Även andra undantag från huvudregeln finns. Genomen lagändring , varigenom barn i ökad utsträckning erhåller modernsmedborgarskap, får dubbla medborgarskap för barn anses ha accepterats i svensklagstiftning. Samma lagändring har genomförts i , , ochIsland. Ipraxis har också i ökad omfattning dubbla medborgarskap accepterats genom allkravet på medgivande lill befrielse från del utländska medborgarskapet inaturalisalionsärenden (6§ medborgarskaplagen) inte upprätthålls i vissa fall.Detta gäller t.ex. sådana utlänningar som accepteras som flyktingar enligtutlänningslagen (1989:529) och de som i sitt hemland fått avslag på en ansökanom befrielse eller inle fåll svar på en sådan ansökan. Vidare kan kravet påbefrielse slopas för personer som normalt inle får befrielse, t.ex. på grund avall vederbörande inle fullgjort värnplikt. Villkoret på befrielse kan ocksåefterges om utlänningen på annat sätt diskrimineras av hemlandets myndigheter,t.ex. genom orimligt höga avgifter i samband med en befrielseansökan. Denpraxis som utbildats i naturalisalionsärendena leder lill ett stort antal fallmed dubbla medborgarskap. Del kan antas all undanlag från befrielsekravel i dagmedges i omkring hälften av alla naturalisalionsbe-slul. Någonstatistik på antalet i bosatta personer med två eller fleramedborgarskap finns inle. En (naluraliserad) svensk medborgare som även har ettannat medborgarskap betraktas i som enbart svensk medborgare. Någonsystematisk registrering av eventuella andra medborgarskap sker inte, och delkan t.o.m. antas att i vissa fall inle ens den enskilde har kännedom om att honenligt ett annat lands lagar har det landels medborgarskap. Del gäller t.ex.adoptivbarn från länder vars lagstiftning saknar regler för att befria barnfrån medborgarskapet. Medborgarskapskommillénuppskattade antalet i bosalla personer med både svenskt och minst ettutländskt medborgarskap lill 1985. Kommittén antog art ca 4procent (4000 barn) av de i födda barnen vid födelsen får både svensktoch ett utländskt medborgarskap. Man antog vidare att tillskottet av personermed två medborgarskap genom naturaliseringar ungefär skulle motsvara bortfalletgenom all stora grupper personer med dubbla medborgarskap kommit upp i högaåldrar. Underde som gått sedan kommittén gjorde sina beräkningar har utvecklingenförmodligen inneburit ell större tillskoll av personer med två medborgarskap änvad kommittén förutsatte. Antalet födslar har ökat, men framför allt har flerpersoner genom den ökade asylinvandringen kommit att omfattas av tidigarenämnda praxis i befrielseärenden. Hur stor ökningen har varit är dock svårt attmed säkerhet fastställa. Antalet i boende personer med dubbla ellerflerfaldiga medborgarskap bör emellertid inle överstiga 150000. finns del ungefär 465000 (1989) utländska medborgare i . Många av dessa har behållit sill ursprungliga medborgarskap trots all de 92 vistals i så längealt de väl uppfyller kvalifikationstiden för natu- Prop. 1990/91: 195ralisation. Uppskattningsvis rör del sig om drygt 200000 personer, varav Bilaga 2 ca två tredjedelar är medborgare i de nordiska länderna. Omden tidigare nämnda ändras på de två punkter somdiskuteras och dess principer tillämpas i den svenskalagstiftningen (och i lagstiftningen i de länder, t.ex. de nordiska, där ensvensk naluralisation medför automatisk förlust av medborgarskapet),skulle del medföra en markant ökning av antalet personer med dubbeltmedborgarskap. Flertaletav de knappt 20000 utlänningar som åriigen får svensktmedborgarskap skulle med de föreslagna ändringarna i konventionen behålla delutländska medborgarskapet. Av de 200000 utländska medborgare som skulle kunnanaluraliseras, kommer ca 40-50000 med de föreslagna ändringarna kunna göradetta utan att gå miste om det utländska medborgarskapet. Vi kan anta alldrygt hälften av dessa skulle söka svenskt medborgarskap efter enreform. Vi kommer då alltså all få en ökning av antalet naluraliserade medkanske upp lill 25000. Dennu antagna ökningen skulle givelvis bli mycket större om möjligheten allbehålla ett utländskt medborgarskap vid naluralisation genomfördes fullt ut.Om vi antar atl ungefär hälften av de 200000 utlänningar som är bosalla iSverige och har kvalificerat sig för svenskt medborgarskap skulle söka det omde fick behålla även sitt nuvarande medborgarskap skulle del innebära drygt100000 svenska medborgare. Densträvan all förhindra uppkomsten av dubbla medborgarskap som sedan gammaltpräglat lagstiftningen i de nordiska länderna och andra europeiska stater harhaft sin grund i övertygelsen atl det medfört nackdelar för såväl deinblandade staterna som för individen. har i sittbetänkande redovisat en genomgång av konsekvenserna av dubbelt medborgarskap.Kommittén konstaterar all domicilprin-cipens tillämpning på många rättsområdenminskat betydelsen av medborgarskapet som en komplicerande faktor. På någraområden kvarstår dock betänkligheterna. Även vissa av remissinstanserna haruppehållit sig kring dessa frågor. Överbefälhavaren() och () pekar särskilt på risken för dubblalojaliteter och osäkerhet vid anställning på vissa känsliga befattningar inomstaten. ÖB för också fram tanken alt del vid krig inle är självklart all enperson med dubbelt medborgarskap kommer all behandlas som krigsfånge av delandra hemlandet. Möjligheten att hindra främmande underrättelseverksamhet it.ex. militära skyddsområden anses också minska genom förekomsten av dubblamedborgarskap. ÖB hänvisar vidare lill risken för värvningsförsök lill spionerivid besök i del andra landet och risken för lojalitetskonflikter förFN-personal vid tjänstgöring i ell sådant land, RPS pekar också påsvårigheterna att ulföra säkerhetskontroll vid ett väsentligt ökat antalsökande av svenskt medborgarskap. Jagdelar kommitténs bedömning alt del är svårt all dra några bestämda 93 slutsatser beträffandeföljderna av dubbelt medborgarskap från säkerhets- Prop. 1990/91:195 synpunkt.Klart är att det förhållandel alt en person känner lojalitet mot Bilaga 2 tvåstater kan medföra komplikationer. Som hovrätten för framhålleri sill remissvar torde eventuella säkerhetsrisker ligga latenta ochaktualiseras först vid krig eller krigsfara. Att innehavet av ell eller fleramedborgarskap skulle ha en avgörande betydelse är dock inle på något sätt självklart.Statens invandrarverk () framhåller att de emotionella banden med ett annatland, inte medborgarskapet, är det väsentliga. Genomden tidigare nämnda konventionen har konsekvenserna av dubbeltmedborgarskap reglerats beträffande militärtjänstgöring. En person som ärmedborgare i mer än en av konvenlionsslalerna riskerar därför inle all bliålagd all fullgöra sådan tjänstgöring i mer än en stat. Problem kan däremotuppstå för den som är medborgare i och i en stal som inte tillträttkonventionen. Har han gjort sin värnplikt i och reser till sill andrahemland kan han komma alt tvingas all fullgöra militärtjänst även där.Problemet för svenskt vidkommande torde i praktiken vara begränsat tillGrekland, , , och . Antalet personer som kandrabbas är svårt att beräkna. Man vet dock all själva möjligheten all drabbasav tvånget kan ha avhållande effekt på män i värnpliklsåldern alt besöka sinahemländer. Meddubbelt medborgarskap följer i många fall rösträtt och valbarhet i två länder.All så inte aUtid sker beror på all vissa länder kräver all den röstande ärbosatt i landet. Enligt kommittén framstår den dubbla rösträtten som oönskad,eftersom den är ett avsteg från den demokratiska grundprincipen "enindivid, en röst". Som kommittén också framhåller lar denna principvisseriigen sikte på ell och samma val, men den åberopas också mot rösträtt itvå stater. Delär inle klarlagt i vilken utsträckning rösträtten i annat hemland utnyttjas.Det är dock känt alt i bosalla finska medborgares dellagande ihemlandets parlamentsval uppgår lill . Del kan på goda grunder antasatt motsvarande tal för andra invandrargrupper är lägre, oftast väsentligtlägre. Jag delar därför den uppfattning som framförs av iSverige (LO) atl frågan är mer av principiell än av praktisk art. Av bl.a.detta skäl kan det knappast vara försvarbart all lösa problemet genombilaterala avtal om hur dubbelröslning skall förhindras, vilket föreslås avbl.a. hovrätten för och ().Sådana avtal skulle kräva ett omfattande och tidsödande internationeUtförhandlingsarbete. En annan lösning som diskuterats av kommittén atlavkräva försäkran från den som söker svenskt medborgarskap alt inle rösta i ellannat land är praktiskt ogenomförbar och torde för övrigt strida motfolkrältsliga regler. Enligtmin mening bör mot denna bakgrund möjligheten till dubbelröstning kunnaaccepteras som en konsekvens av dubbla medborgarskap. Jagdelar kommitténs uppfattning all möjligheten till valbarhet lill två ländersparlament måste vara av mer teoretisk art. Praktiska krav på bosättning ochutövande av uppdraget lägger hinder i vägen för en sådan oönskad konsekvens avdubbeft medborgarskap. Enbetydelsefull följd av dubbelt medborgarskap är möjligheten atl ulan 94 särskilt tillstånd bosättasig och arbeta i vart och ell av medborgarskapslän- Prop. 1990/91:195 derna.Undersökningar har visat att tanken på atl förr eller senare åter- Bilaga 2vända lill ursprungslandet är levande hos många invandrare. Också möjligheternaall obehindrat t.ex. ulan visumlvång kunna besöka hemlandet tillfälligt ärför många av väsentlig betydelse och säkerställs vid naluralisalion i Sverigegenom ett dubbelt medborgarskap. För den enskilde är del också känslomässigtbetydelsefullt atl inle förlora sitt ursprung, att ha kvar sina rättigheter idel andra landet. Detta kan i sig vara en betydelsefull faktor för all denenskilde invandraren skall kunna finns sig lill rätta i vårt land. Dubblamedborgarskap kan dessutom vara till fördel för ulvandringslandet genom atlkontakter internationella bryggor - med andra länder upprätthålls. Enligtmin mening finns det myckel lite som talar för all den traditionellaprincipen i svensk lagstiftning mot flerfaldiga medborgarskap börupprätthållas. arbete visar all negativa konsekvenserav dubbla medborgarskap för den enskilde och samhället är mycket begränsade. Utvecklingenfortsätter mot en ökad internationalisering, vilket ytterligare minskarbetydelsen av medborgarskapet. Dentidigare redovisningen visar också atl principen inte upprätthålls i allasammanhang, all antalet fall med dubbla medborgarskap är stort ochalt antalet ökar även utan regeländringar. Ett principgenombrott kommer rentanlalsmässigt inle att innebära några dramatiska förändringar. Fråganär emellertid komplicerad i så måtto all ett principgenombrott i svensklagstiftning måste föregås av samråd med i vart fall övriga nordiska länder.Del är också tveksamt om ensidigt skall vidta några åtgärder iförhållande till Europarådskonvenlionen. Isammanhanget kan nämnas all rekommenderat atl tillsätta en nordisk utredningsgrupp för atl utredaförutsättningarna för all införa rösträtt lill parlamentsval för medborgare ide nordiska länderna som är bosatta i ett annat nordiskt land än hemlandet. Somjag ser del är del nödvändigt att inom ramen för del nordiska samarbetet la uppdiskussioner med övriga nordiska länder i syfte atl skapa en gemensam nordiskståndpunkt vad gäller dubbla medborgarskap. Efter sådana överläggningar kan delfinnas förutsättningar för ett nordiskt agerande i förhållande lillEuroparådskonvenlionen. principgenombrotl skulle i så fall leda till allkonventionen sägs upp i den del som är aktuell. Detär emellertid också fullt möjligt all genom en nordisk konvention låta en nordbo som så önskar få behålla sitt ursprungliga medborgarskap vid förvärv av ett annat "nordiskt" medborgarskap. Med en sådankonven tion skulle i.princip kunna stå kvar vid i förhållande till övriga länder. I praktiken skulle emellertid då tre olika syslem föreligga: dels ett för nordiska medborgare där dubbla medborgar skap accepteras formellt, dels ett för ulomnordiska medborgare från länder som omfattas av praxis i naturalisalionsärenden där dubbla medborgar skap accepteras, dels ell för medborgare i länder som är anslutna lill 95 Europarådskonvenlionen därdubbla medborgarskap inte accepteras. 1990/91: 195 Sverigebör även i andra internationella sammanhang verka för all synen Bilaga 2 påflerfaldiga medborgarskap förändras. Givelvis kan ett kommande svensktmedlemskap i få viss inverkan på vårt agerande. Lösningar av nu angivna slag kan inle genomföras annat än på någotlängre sikt. Enligtmin mening är den principiella frågan av så genomgripande karaktär all denförst bör anförtros åt en pariameniariskt sammansatt kommitté. En sådankommitté bör lägga fram konkreta förslag om förändringar i den svenskamedborgarskaplagsliftningen. 1 del sammanhanget kan också diskuteras frågan omföriust av svenskt medborgarskap som beviljats med falska uppgifter som grund. Pånågot kortare sikt kan vissa förändringar ske i regelsystemet som följd av delnu pågående arbetet med en uppluckring av Europarådskonvenlionen. Enligt minbedömning kommer dessa förändringar i första hand att påverka möjligheterna förmedborgare i de nordiska länderna all behålla sill ursprungliga medborgarskap.En förutsättning är dock, som jag tidigare antytt, att motsvarande förändringargörs i övriga nordiska länder. Konvenlionsändringarnakan genomföras tidigast . Ett införlivande av förändringarna isvensk lagstiftning får därför las upp i ell senare sammanhang. Frånsvensk sida kan emellertid ensidigt ytterligare åtgärder vidtas på kort sikt.Jag tänker då i första hand på praxis i naturalisalionsärenden. har i sittremissyttrande över medborgarskapskommiiiéns belänkande framhållit attlättnader i praxis är möjliga. Kravet på befrielse från medborgarskap skullet.ex. kunna slopas för medborgare från ytteriigare ett antal länder varsmyndigheter regelmässigt inle besvarar ansökningar om befrielse frånmedborgarskap. Kraven skulle också kunna sänkas för de utländska medborgare somerfarenhetsmässigt möter stora svårigheter vid sina försök atl bli befriadefrån sina medborgarskap, t.ex. genom ovillighet från myndigheternas sida ellergenom onödig byråkrati. Enligtmin mening ryms en sådan uppmjukning av praxis inom det nuvarande regelsystemetoch bör ses som en naturlig fortsättning på den utveckling som skett undersenare år i dessa naturalisalionsärenden. Jag anser att en uppmjukning avpraxis bör komma till stånd omgående efter riksdagsbehandlingen. Enannan lösning som knyter an lill naturalisalionsärendena har diskuterats avkommittén. Del gäller frågan om man skall acceptera all kravet på befrielse avmedborgarskapet slopas för den som kommit alt vistas länge i efter en ansökan om naluralisalion. En sådan lösning kräver enlagändring och leder till att man får röra sig med två olika tidsfrister iärendena, en kortare inom vilken man bör visa upp befrielse från tidigaremedborgarskap och en längre där man får behålla sill tidigare medborgarskap. uttalat kan en ändring av detta slag eventuellt leda till all vissa invandrare får svårare alt bli befriade från sill ursprungliga medborgarskap. Om del i svensk rätt skulle finnas en regel som medger alt man får behålla sill tidigare medborgarskap, kan detta 96 användas som argument frånandra stater mot alt medge befrielse och leda Prop. 1990/91:195 lill att den enskilde får vänta på sill svenska medborgarskap. Delförefaller mig som all en lösning av delta slag skulle kunna få myckel skildaeffekter på olika invandrargrupper och uppfattas som orättvis. Jag är därförinle beredd all förorda en sådan förändring. Delaktigheti samhällsutvecklingen kan manifesteras på olika sätt, alltifrån att med sinröst i riksdagsval påverka och la ansvar för den politiska utvecklingen i helalandet till att aktivt delta i en lokal föreningsverksamhet. Jag har i detföregående uppehållit mig vid frågor som rör förutsättningarna förinvandrarnas delaktighet i det förstnämnda avseendet på riksplanet.Samverkansmålel invandrarpolitiska beslut tar bl.a. sikte på atl ökainvandrarnas medinflytande i samhället. Vidsidan av det representativa systemet har invandrare under de senastedecennierna kunnat delta i utvecklingsarbetet framför allt genom sinaorganisationer. På regeringsplanet finns ell samrådsorganunder''ihvandrarministerns ordförandeskap, invandrarrådel. På motsvarande sättsamråder statens invandrarverk med den s.k. stora referensgruppen. Invandrarnasorganisationer och samarbetsorgan som bildals av dessa anlitas av regeringensom remissorgan. Också på det kommunala planet finns samrådsgrupper av olikaslag mellan kommunen och invandrarnas föreningar. Delviktigaste steget mot ökat politiskt inflytande var emellertid införandet avkommunal rösträtt års val (prop. 1975/76:23, KU25, rskr. 78).Bestämmelserna innebär atl utländsk medborgare som har boll i minst treår och har varit kyrkobokförd här har rätt att rösta och är valbar i dekommunala och landslingskommunala valen. Utländsk medborgare som har rösträttoch är valbar kan också väljas lill kommunala och landstingskommunalaförtroendeuppdrag. Medlem i kan dessutom rösta och är valbar ide kyrkliga valen. Efter särskilda beslut fick utländska medborgare rätt alldelta i folkomröstningen om kärnkraft enligt samma regler somgäller för kommunalval. Närreformen infördes rönte den stor internationell uppmärksamhet och har sedermerafåll efterföljd i andra länder i .