prop · GE0342 · 1990-12-31 00:00:00 — Dettaär svåra avvägningsproblem och fullmäktige kan inte anvisa några enklalösningar. Fullmäktige vill dock betona att kostnaderna för tillsynsverksamhetenmåste ges större vikt än de har fått i kommitténs betänkande. Flertaletlillsynsuppgifter skall enligt kommitténs förslag skötas av bankinspektionen.Ett problem med atl ge bankinspektionen omfattande nya arbetsuppgifter är attden traditionella tillsynen av kreditinstituten kan få slå tillbaka även omutökade resurser tillförs inspektionen. Från synpunkt framstår detsom särskilt allvariigt om övervakningen av banksystemet skulle försvagas.Bankinspektionen bör ges möjlighet att koncentrera sig på tillsynen av banker,andra kreditinstitut och de skyddsvärda delarna av värdepappershandeln och får inlebelastas med resurskrävande uppgifterna vid sidan av detta område. Dettagäller inte minst tillsynen av insiderhandeln, som riskerar att störabankinspektionens reguljära arbete, trots att detta i etl samhällsekonomisktperspektiv inte tillhör inspektionens viktigaste uppgifter. Insiderfrå-gornapassar också dåligt in i del finansieringssystem med avgifter som tillämpas förinspektionens verksamhet. Motdenna bakgrund förordar fullmäktige all insiderfrågor handläggs av annan myndighet än bankinspektionen. Fullmäktige ifrågasätter vidare kommitténs förslag att avgiftsfinansiera insidertillsynen. En lösning som 158 kanövervägas är att låta åklagarmyndighet, eventuellt med åklagare som Prop.1990/91:42 specialiserarsig på ärenden inom del finansiella området, direkt svara för Bilaga 3 Frågan om hanteringen av insiderären- denär komplicerad och bör analyseras noga av den sittande offentliga utredningsom har i uppdrag atl studera tillsynsfrågorna på finansiella Fullmäktigevill i detta sammanhang påpeka alt den disciplinnämnd som kommittén föreslårskall hantera vissa ärenden mellan marknadsplatserna och tillsynsmyndighetensansvarsområden framstår som en olycklig kompromiss. Den tänkta uppdelningenmellan inspektion, disciplinnämnd och börsstyrelser kommer att ge upphov lillsvåra gränsdragningsproblem. Ett av kommitténs viktigaste motiv för attföreslå denna lösning är en önskan att få en enhetlig behandling av etikfrågorpå olika börser. Mol bakgrund av fullmäktiges bedömning att en enhetligreglering för alla typer av marknadsplatser och instrument inte är motiverad,framstår emellertid detta inle som en särskilt angelägen fråga. Fullmäktigeavvisar därför förslaget att inrätta en disciplinnämnd. Fullmäktigefinner det också angeläget att ta upp en av de nya arbetsuppgifter somkommittén föreslår skall åläggas bankinspektionen. Det gäller övervakningen avföretag vars aktier inte är börsnoterade, men ändå föremål för vad sombetecknas som allmän handel. Kommitténs motiv för detta är att allmänhetens kapitalskyddsintressemåste tillvaratas även om de väljer att köpa icke börsnoterade aktier.Bankinspektionen skall därför regelbundet granska dessa företags redovisningoch informationsgivning till allmänheten. Eftersom det inte finns något utrymmeför självreglering via en marknadsplats, blir de lagstadgade bestämmelserna fördessa företag i vissa avseenden hårdare än för de börsnoterade. Kommitténuppskattar all ett hundratal förelag på detta sätt skulle komma underbankinspektionens tillsyn. Dettaförslag bör bestämt avvisas. Det måste från såväl principiell som praktisksynpunkt uppfattas som orimligt att förvandla bankinspektionen, som ärtillsynsmyndighet för finansiella institutioner, lill en allmän företagsinspektionmed tillsynsansvar för ett stort antal icke-finansiella förelag. Somfullmäktige noterade i avsnitt 2 kan det anföras motiv för en granskning avbörsnoterade företag, där det viktigaste är att allmänheten inte ska behövagöra helt självständiga riskbedömningar. Atl utsträcka delta"typgodkännande" även till företag som inte är börsnoterade framståremellertid som omotiverat. De etablerade börserna erbjuder ett tillräckligtutbud av aktier för privatpersoner som är intresserade av aktier och de somväljer att investera i icke börsnoterade företag måste få göra det på egenrisk. Fullmäktige avvisar därför förslaget om tillsyn av företag vars aktierinte är börsnoterade. Ävenandra tillsynsuppgifter som kommittén föreslår skall läggas på bankinspektionen kan förtjäna en mer allsidig prövning, där de grundläg gande skyddsintressena preciseras bättre än i kommitténs betänkande. Som fullmäktige ovan betonat är det inle rimligt alt utgå från att all verksamhet som har beröring med värdepappershandel är lika skyddsvärd. Ett område där kommittén utsträcker tillsynsambitionerna väl långt är 159 förslaget om auktorisalionav placeringsrådgivare. Kommittén sätter här Prop. 1990/91:42 likhetsteckenmellan rådgivning och portföljförvaltning. Del är emellertid Bilaga 3 klartatt risken för den enskilde att råka illa ut är långt större i samband med atthan eller hon överiåter hanteringen av tillgångar till någon annan än då råd omvalet av placering inhämtas. Kommitténsargument för att kräva auktorisalion är att sådan verksamhet bör "fåbedrivas endast av ansvarsfulla personer med tillräckliga kunskaper" (s.2:31). Det konkreta förslaget gäller emellertid företagel och innebär ett kravpå viss kapitalbas. Del finns möjligen vissa paralleller mellanplaceringsrådgivare och t.ex. advokater och auktoriserade revisorer. De kravsom uppställs för dessa yrkesgrupper är kopplade till enskilda individerserfarenheter och kompetens. Auktorisationen sköts dock av privatabranschorganisationer, under viss offentlig tillsyn. En sådan lösning liggernärmare lill hands även för placeringsrådgivare. Fullmäktige föreslår därföratt förslaget att bankinspektionen skall auktorisera placeringsrådgivareavvisas. Detta innebär etl avsteg från , men fullmäktige anser attdetta är motiverat i det aktuella fallet. Detär väl känt att bekämpande av insider-handel inrymmer stora svårigheter. Motaktiemarknadens krav på effektivitel och snabbhet vid tillämpningen av insider-reglernastår den enskildes berättigade anspråk på rättssäkerhet och inlegriletsskydd.Från de synpunkter börsstyrelsen har att beakta är det angeläget att resurseranslås till och befogenheter lämnas för en effektiv tillämpning av de nya insider-reglerna.I annat fall finns risk för atl de nya reglerna blir ett slag i luften. Kontrollsystemenseffektivitet beror i hög grad på graden av genomlysning av marknaden och påsnabbheten i reaktionssyslemen. I det förstnämnda hänseendet öppnar ny teknikmöjligheter lill effektivare kontroll. Enligl börsstyrelsens mening börsamköming mellan aklieböcker och insiderregister kunna anordnas utan att denenskildes rätt eller integritet träds för när. Vidare bör kommitténs förslag ominsyn i ägarförhållandena bland börsnoterade m. fl. bolag bidra lill enförbättrad genomlysning av marknaden. Vidarebör kommitténs förslag om insyn i ägarförhållandena bland börsnoterade m. fl.bolag bidra till en förbättrad genomlysning av marknaden. Snabbheteni reaktionssystemen är beroende av hur tillsynen av insiderreglernaorganiseras. Kommittén har i sitt förslag byggt vidare på nuvarande syslem ochi linje med andra förslag i betänkandet samlat resurser och befogenheter hosbankinspektionen. För alt tillgodose önskemålen om ökad snabbhet harbörsstyrelsen övervägt alternativa organisationsformer. Vid en samlad bedömningsynes fördelarna med alternativen ej överväga nackdelarna. Enligtbörsstyrelsens mening bör därför tillsynen av det nya regelverket läggas upp pådet sätt utredningen föreslagit. Oavsettvilken organisation som väljs på myndighetsnivå anser börssty relsen det från effektivitetssynpunkt var av största vikt all marknadsplat- 160 sernaskursövervakningsenheter engageras i kontrollen av insiderreglerna. Prop.1990/91:42 Ju närmare marknaden kontrollsystemet befinner sig desto snabbareoch Bilaga 3 effektivare ingripande har man anledning att räkna med.Börsstyrelsen har avsatt ökade resurser för insatser avdetta slag och är beredd atl också fortsättningsvis höja ambitionsnivån när delgäller marknadsövervakning. Styrelsen föreslår att erforderiiga befogenheter,som t.ex. kan innebära rätt atl identifiera viss slutkund, uttryckligen lämnasi regelverket. 5.7 Allmänna pensionsfonden, första, andra och tredjefondstyrelserna Betänkandetsförslag om breddning av området dels för lagstiftningens tillämpning och delsför skyddsinlressen leder fram till ett ökat behov av tillsyn. Denna skallenligt betänkandet utövas av bankinspektionen som härigenom skulle få utökadeoch delvis helt nya arbetsuppgifter. Det är i senare fallet inte småsaker detrör sig om; "allkontrollera fördelningen av ägareandel av en börs eller en cle-aringorganisationoch meddela undantag från reglerna om ägandebegräns-ningar, godkänna beslut omändring av en börs, eller en clearingverksam-hels bolagsordning ellerstadgar", "allmeddela beslul om börsstopp när särskilda skäl föreligger och atl meddelaundanlag från börsstopp för handel med oplioner eller terminer när delunderliggande fondpapprel är föremål för börsstopp", "altefter bemyndigande meddela föreskrifter om avgifter som en annan börs änStockholms Fondbörs eller clearingorganisation uppbär, "attförutom fondkommissionärer även marknadsgaranler, emissionsförmedlare,värdepappersförmedlare, placeringsrådgivare och portföljförvaltare skall varaskyldiga atl söka tillstånd hos bankinspektionen, "attbankinspektionen skall kunna förbjuda handel med finansiella instrument omhandeln innebär att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknadenäventyras, "altbankinspektionen skall vara ansvarig för all misstänkta fall av insiderhandelblir utredda, "altbankinspektionen skall övervaka efterlevnaden av den föreslagna lagen ominformationsskyldighet för aktiebolag vilkas aktier är allmänt spridda, "attbankinspektionen bör aktivt medverka till att självreglering kommer lillstånd. (Del2, sid 289-290) Uppräkningen- som inte är fullständig - visar att det av kommittén föreslagna regelsystemetsannolikt överskrider de gränser, där kostnaderna överväger de vinstertillsynen kan tillföra samhällsekonomin. Förslagen präglas av ett synsätt, somär dåligt anpassat lill marknader under avreglering och i snabb utveckling. Förbankinspektionen skulle förslaget innebära att dess traditionella Övervakning av kreditinstituten utvidgas till helt nya områden. ansåg att bankinspektionen behövde kraftigt ökade 161 11 1990/91. 1 .saml Nr 42 resurser redan för attkunna fylla sina traditionella uppgifter. 1990/91:42perskommitténs förslag skulle nödvändiggöra ytteriigare förstärkning, al-Bilaga 3 ternativi uttunning av bevakningen på traditionella områden.Fondstyrelserna anser att det är viktigt att någon myndighet lar del samladeansvaret för den tillsyn som kan anses bli nödvändig och ges de resurser somerfordras härför. är gränserna oklara mellan ,, , bankinspektionen och rättsligamyndigheter. Inte minst gäller detta förhållandet på marknaden för räntebärandepapper. 5.8 , ,och Eneffektiv reglering av insiderhandeln är självklart beroende av en fungerandetillsyn. Denna tillsyn utövas av bankinspektionen. Det är en verksamhetsom avviker från inspektionens tillsyn över banker, fondkommissionsbolag,finansbolag etc. Det kan därför finnas anledning att fråga om justbankinspektionen skall ha huvudansvaret också för tillsynen av att insiderregleringenföljs. Föreningarnahar emellertid den uppfattningen atl bankinspektionen också i fortsättningenbör ägna sig åt insiderbevakningen. Det ligger nära lill hands, eftersominspektionen redan och kommer att ha tillsyn över marknadsplatserna och harmöjlighet alt inhämta erforderliga uppgifter om handeln såväl frånmarknadsplatserna som från de marknadsaktörer under dess tillsyn som utförhandeln. Alt lägga ul uppgiften på annat håll skulle medföra en onödigt utbyggdbyråkrati. Bankinspektionen måste emellertid med större snabbhet än hittillshandlägga denna kontroll. En reglering som förebygger insiderhandel börnämligen bygga på att överträdelser beivras snabbt. Inspektionen bör därför inlegöra några långa omfattande utredningar med skriftväxling och förhör, ulandetta får lämnas till åklagarmyndigheten i de fall inspektionens inledandeundersökning ger anledning till del. Detär särskilt i samband med emissioner, fusioner, andra överlaganden o. dyl., detfinns anledning atl befara insiderhandel. För alt stävja försök till sådanhandel bör det därför vara anledning all regelmässigt kontrollera handeln isamband med sådana situationer. Den berörda marknadsplatsen bör därför ha tilluppgift alt genom elt system för s. k. stock walching noga följa handeln närsådana åtgärder vidtas. Skulle affärsaktivilelen avvika påtagligt från detnormala, bör en fördjupad kontroll göras. Föreningarna har varit inne på attdenna skulle kunna utövas under insyn av den tillkommande disciplinnämnden menstannat för atl dennas uppgifter bör begränsas till rent rättsliga disciplinärabedömningar. De fördjupade kontrollerna bör i stället ulföras avbankinspektionen. Bankinspektionensuppgijier och resurser Prop. Itidigare sammanhang har framförts all bankinspektionens verksamhet "aga 5 börfinansieras över statsbudgeten. De ytteriigare tillsynsuppgifter som bliraktuella för bankinspektionen om kommitténs förslag genomförs innebärbetydande kostnadsökningar för inspektionen. Föreningarnas principiellauppfattning är att verksamheten även efter en utökning av densamma börfinansieras över statsbudgeten. Närdet gäller bankinspektionens förutsatta utredningar om förekomsten avotillåten insiderhandel kan konstaleras all dessa får en rent polisiärkaraktär. Kostnaderna härför bör därför, oavsett hur inspektionens övrigaverksamhet finansieras, behandlas på samma sätl som kostnaderna för denbrottsutredning som sker hos polis- och åklagarväsendet. De bör alltså stannapå det allmänna. EnligtSFFs uppfattning måste ambitionen vara all snarare än att förbjuda alla kortaaffärer verka för atl allt missbruk av inside information upptäcks. Dettakräver all ökade resurser avsätts för att utreda misstänkta affärer. Som ettalternativ till atl öka personalen på bankinspektionen vill SFF peka på denbrittiska modellen där två oberoende, kvalificerade utredare ges i uppdrag atlundersöka om missbruk av inside information skett efter det alt fondbörsengjort en preliminär granskning. Detär nödvändigt att den övervakning som skall ske av en alltmer fri marknad blireffektiv. Det är därför av största vikt att den myndighet som skall ulföradetta mycket väsentliga arbete organiseras på ett effektivt sätt som också larhänsyn till de finansiella marknadernas utveckling. Denna myndighet måste ocksåfå tillgång lill den expertis med skilda kvalifikationer som behövs för atlkunna utföra tillsynen av marknaden. Bankinspektionenär både tillsynsmyndighet, åklagare och domare. Detta är en olyckligsammanblandning av funktionerna. TCO tillstyrker all en översyn görs avbankinspektionens verksamhet och organisation. Del blir nödvändigtatt myndigheten får de resurser som är nödvändiga för alt ulföra de uppgiftersom den blir pålagd. 1 samband med översynen av bankinspektionen bör ävensammansättningen av styrelse breddas och att representanter utsedda på förslagav arbetsmarknadens parter kommer med i styrelsen då bankinspektionen oftahanterar frågor med bäring på arbetsmarknaden. Ävenandra bolag än börs- och OTC-bolag med ett spritt ägande föreslås omfattade av bland annat"Leo-lagen" och "insideriagen". tillsanktionerna i dessa lagförslag bör övervägas en tydligare avgränsning Prop.1990/91:42 mellan ogiltigt och giltigt respektive straffbart och straffrilt ändet sprid- Bilaga 3 ningsrekvisit som utredningen föreslår. 1detta sammanhang vill nämnden uttala att den finner systemet med krav pååtalsmedgivande från en speciell myndighet här bankinspektionen principiellt olämpligt. Det förhindrar en klar rättsbildning till ledning fördem som lagen riktas till, genom att den åtalsprövande myndigheten interedovisar sina bedömningsgrunder. Denföreslagna skärpningen av straffskalorna tillstyrks av nämnden. När del gällerbedömningen av en gärning som grovt brott anför kommittén, atl en graverandeomständighet kan vara fördröjning av offentliggörande av information för attkursläget skall kunna utnyttjas (del 2 s 452). En sådanomständighet bör enligl nämndens mening beaktas i elt annat hänseende ochdärmed avföras från bedömningen av insiderbrottel nämligen vid prövningen avelt eventuellt straffansvar för personer i förelagels ledning för bristande informationsgivningtill marknaden. 6 Sekretessfrågor 6.1 Bankinspektionen VMKhar diskuterat om det bör finnas en möjlighet att hemlighålla uppgifter lill skyddför ett utredningsintresse. Kommittén har dock inle funnit skäl föreslå ensådan sekretessbestämmelse. Motivet härtill är att det i 5 kap 1 §sekretesslagen finns elt tillfredsslällande sätt atl skydda de uppgifter sombankinspektionen kan komma att överlämna till åklagarmyndigheten om beslutfattas atl lämna medgivande lill allmänt åtal. Bankinspektionendelar inle kommitténs bedömning och föreslår för sin del att det införs enmöjlighet för inspektionen atl sekretessbelägga uppgifter lill skydd för ett utredningsinlresse.Skälet härtill är att när en undersökning inleds inspektionen inte vet omärendet kommer att överiämnas lill åklagare eller skrivas av. Kammarrättenhar i dom (mål nr 6162-1989) behandlat vissa sekretessfrågor vid insiderundersökningar. Av domen framgår bl.a. atl uppgifter om det bolags namn i vars aktier misstänkt insiderbrott förekommit enligt 5 kap 1 § andra stycket sekretesslagen inte får lämnas ut om ärendet överlämnats till åklagare. Av domen framgår inle klart om bolagels namn skall vara belagt med sekretess även under pågående utred ning hos inspektionen dvs. innan beslut om överlämnande eller avskriv ning tagits. Nämnda sekretessbestämmelse synes då inte vara tillämplig. Det kan inte anses följa av beslämmelserna i 8 kap 5 § sekretesslagen att namnet på det bolag var aktier misstänks ha varit föremål för insiderbrott kan hemlighållas under pågående utredning hos bankinspektionen. För inspektionen framstår det dock mot bakgrund av kammarrättens dom som 164 felaktigtatt lämna ul namnet innan man vet om ärendet skall avskrivas. Prop.1990/91:42 Något lagstöd för att hemlighålla den uppgiften synes som nämntsdock Bilaga 3 inte finnas. Insidemndersökningarär mycket intressanta för massmedia och det är inle minst ur den aspeklenviktigt att sekretessfrågorna bli klart reglerade i lag. Förutom bolagets namnfinns det flera uppgifter för vilka sekretessfrågan inte är tillfredsställandelöst. Det gäller t.ex. namn på misstänkta personer. Ett tips från någonutomstående som inte lämnats på begäran av inspektionen kan inte sekretessbeläggasenligt 8 kap 5 § andra stycket sekretesslagen. Förhållandet är detsamma ominspektionen skriftligen ställer frågor till den misstänkte. Den utgåendeskrivelsen från inspektionen kan inte sekretessbeläggas med stöd av 8 kap 5 §andra stycket och namnet på den misstänkte kan därmed komma ut i massmedia.Detta är en otillfredsställande ordning. Sekretessfrågan bör därför varautformad på samma sätl som gäller för förundersökning i brottmål. Molbakgrund av det sagda föreslår inspektionen alt det i lag slås fast attsekretess gäller för uppgifter i pågående insidemndersökningar om det kan antasatt syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtidaverksamheten kan skadas om uppgiften röjs. 1detta sammanhang vill bankinspektionen understryka att det är mycket angelägetatl sekretesslagen kompletteras med den av kommittén föreslagna bestämmelsenom möjlighet att sekretessbelägga information som bankinspektionen får frånutländska myndigheter. Ett effektivt och förtroendefullt samarbete mellanolika länders tillsynsmyndigheter på värdepappersmarknaden liksom på andramarknader är en nödvändighet till följd av den snabba internationaliseringen avfinansmarknaderna. Konfidentiell behandling av känsliga uppgifter är ofta enförutsättning för utbyte av viktig information och kravet på ömsesidigsekretess anges uttryckligen i ingångna avtal om samarbete, s.k.Memorandum of Understanding, mellan tillsynsmyndigheterna. Bankinspektionenhar med regeringens bemyndigande ingått dels den nordiska samarbetsöverenskommelsen, som omnämns i betänkandet och dels samarbelsavial med den brittiska tillsyndsmyndigheten and () i , bl.a. i anledning av etableringen av en oplionsmarknad i . Ytteriigare samarbelsavial av liknande slag kommer säkerligen att träffas och sådana diskus sioner pågår f n. . Inom den internationella organisationen lOSCO (Inter national Organization of Securilies Commissions), där den svenska bank inspektionen är medlem , har medlemmarna rekommenderats att träffa samarbetsöverenskommelser i första hand bilateralt, eftersom detta anses som den effektivaste och snabbaste vägen för att tillsynen skall kunna följa handeln över gränserna. Enligt en resolution , som bankinspektionen ännu inte undertecknat i avvakan på behandlingen av VMK:s förslag, rekommenderas medlemmarna i lOSCO också att övervä ga och föreslå de ändringar i lagstiftningen som anses nödvändiga för att utbyta information och överiämna dokument enligt sådana samarbets överenskommelser. I denna resolution anges också all information och dokument bör kunna lämnas ut, oavsett om den sak som undersökningen 165 avser är en överträdelseav lagen i den tillfrågade myndighetens stat eller Prop. 1990/91:42 inte.Eftersom i andra inlernalionella sammanhang upprätthåller Bilaga 3 kravetpå dubbel slraffbarhet, dvs. att aktuella gärningar eller gärningstyper skallvara kriminaliserade också i , har bankinspektionen inte kunnat frångåprincipen i fråga om t.ex. insiderundersökningar med internationellaförgreningar. Denna fråga får därför behandlas i ett mer generellt sammanhangavseende villkoren för internationellt samarbete vid brottsutredningar ochtillsyn. Närdet gäller det föreslagna tillägget till 8 kap 5 § sekretesslagen omsekretesskydd för uppgifter som erhållits på grund av avtal om internationellttillsynssamarbete föreslår bankinspektionen den ändringen att sekretessenskall gälla också vid sådana avtal med utländsk tillsynsmyndighet ellermotsvarande organ som svensk myndighet träffar efter regeringens bemyndigande.Sådana bemyndiganden har regeringen lämnat bankinspektionen enligt 10 kap 3 §regeringsformen i fråga om de ovan nämnda överenskommelserna med de nordiskatillsynsmyndigheterna och SIB. Det skulle vara en omständlig och onödigprocedur om varje sådan överenskommelse skulle behöva godkännas av riksdagenför att det utökade sekretesskyddet skall gälla. 1förslaget har diskuterats möjligheten att hemlighålla uppgifter lill skydd för utredningsinlresseli samband med insiderutredning gjord av tillsynsorganet. Något förslag till ensådan bestämmelse har inte lagts fram. Kommitténhar hänvisat till de regler som finns i 5 kap 1 § sekretesslagen (1980:100)och som gäller sekretess vid utredning i brottmål. Medtanke på att del under elt tidigt skede kan finnas elt behov av att skyddauppgifter intill dess alt etl ärende överiämnas till polis/åklagare föreslårjag all en lagregel om sekretess vid utredningar av tillsynsorganet övervägs. Hovrättendelar utredarnas synpunkter atl en regel av karaktären "the insiders short-swingprofit rules" synes vara ett effektivt medel mot vissa typer av insiderhandel.Domstolen tillstyrker att regeln införs även i svensk lagstiftning. Såvitt gäller lagtextensutformning ifrågasätter hovrätten i några fall om den verkligen uttrycker utredarnas intentioner. Sålunda ifrågasätter hov rätten om ordet "vinst" vid naturiig läsning av lagtexten också kaninnebä ra den uteblivna förlust som blir följden av all en person säljer sina aktier före kursnedgången och sedan återköper dem när kursen gått ned. För att öka regelns förslåelighet föreslår hovrätten i stället ordalydelsen "vinst eller utebliven förlust". Vidare ställer sig hovrätten frågande till attbegrep- 166