prop · GE03195 · 1990-12-31 00:00:00 — Gemensamt för de olika förslagen är att arbetstillstånd Prop.1990/91:195 eller beredskapsarbete i någon form bör införas för asylsökande.Arbetstill- Bilaga 2 ståndet föreslås kunna ges antingen generellt ellervid ett arbetserbjudande, vid ankomslen eUer efter viss angivenväntetid. Innanjag närmare redovisar min syn på frågan om arbete och arbetstillstånd förasylsökande i vill jag kortfattat redogöra något för hur det går till inågra andra länder, nämligen , , , ochTyskland. INorge var det tidigare möjligt för asylsökande all ta avlönat arbete.Möjligheten för asylsökande att erhålla avlönat arbete ansågs dock som närmastillusorisk. Bristande kunskaper i norska saml ell snålt arbetsmarknadsläge haruppgetts vara huvudsakliga orsaker. trädde föreskrifter ikraft som kraftigt begränsade möjligheten att få arbeta . Delfrämsta skälet till att inskränka rätten all la arbete var altförhindra att personer som önskar tillfälligt. arbete i anmälde sig somasylsökande. Erfarenheternavisar alt rättigheten till arbetstillstånd och möjligheten all få arbete inlehar medgivit någon egentlig effekt när det gäller den egna försörjningen förasylsökande under förläggningsvistelsen. Villkorenför tidsbegränsat arbetstillstånd i är alt: sökandenhar uppehållit sig i riket mer än efter alt ha ansökt om asyl, densökandes skäl för asyl skall ha utretts, detinle finns något tvivel om sökandens identitet, detinte är aktuellt att avvisa eller utvisa den asylsökande till något annat land, ellkonkret arbetserbjudande föreligger. Tillståndfår inte beviljas om asylansökan har avslagits i första instans. IDanmark är del över huvud taget inte tillåtet för asylsökande atl la avlönatarbete . Finlandtillåter inte heller arbete för de asylsökande . Den finskariksdagen antog en ny utlänningslag. Asylsökande tillåts inle laarbete på den öppna marknaden. gjorde dock ett uttalande i sambandmed sin slutliga handläggning av lagen, i vilket man slår fast all del bordevara möjligt för asylsökande att förvärvsarbeta, i den mån asylprocessen tarlång tid. INederländerna har del funnits möjligheter för asylsökande atl efterprövning få arbeta . beviljades några hundrasådana arbetstillstånd. Ett negativt beslut kan överklagas. fall de asylsökande lyckats få arbetstillstånd har det gälh okvalifice rade uppgifter inom framför allt servicesektorn. De argument som fram förts mot all bevilja arbetstillstånd för asylsökande är att de lediga jobben i första hand bör gå till landels egna arbetslösa, att de asylsökande kan bibringas falska förhoppningar om att få stanna och att man inte vill locka ytteriigare arbetssökande till landet. Med dessa motiv som grund har regeringen nu föreslagit all asylsökande inte i något fall skall få ta arbete medan handläggningen av deras ärende pågår. Under åren 1975 - 1980beviljades i Fä5//M'/a"a'arbetsliOslånd för Prop. 1990/91: 195asylsökande efter ansökan. Lagstiftningen och tillämpningen har därefter Bilaga 2 gradvis skärpts. Erfarenheterna visar, menar man, atlarbetsmöjligheterna i lockat människor ulan asylskälall söka asyl. År1987 ändrades asyllagsliftningen så alt man kan beviljas ett arbetstillståndförst efter det att man väntat på beslut om begäran om asyl. Möjlighetenatt få arbetstillstånd beror på omständigheterna i del enskilda fallet och påden förväntade utvecklingen på arbetsmarknaden. Om inhemsk arbetskraft finnsatl tillgå eller om en negativ utveckling på arbetsmarknaden är föreståendebeviljas inget arbetstillstånd. Föratt sedan återgå till situationen i vill jag framhålla att flera skältalar/o'/- att asylsökande skall få lov att la arbete medan de väntar på besluti asylärendet. En passiv väntetid kan vara myckel destruktiv för individen.Från början aktiva, kompetenta och handlingskraftiga människor kan förlorainitiativkraft genom all de får bidrag ulan krav på motprestation. Vägen lillegen försörjning kan bli betydligt längre än den annars skulle ha blivit. Vibör dock, å andra sidan, komma ihåg all del ofta rör sig om personer sombefinner sig i en mycket utsatt situation där det kan finnas skäl tillspeciella insatser utan krav på omedelbara prestationer. Det kan varalortyrskadade, barn, analfabeter eller handikappade. Det är därför viktigt atlinte ha ell stelbent eller stereotypt mollagningsssystem, som gör attasylsökande blir schablonmässigt behandlade, passiviserade och bidragsberoende. Samvaromed svenskar, t. ex. i arbete, har naturligtvis en positiv inverkan påkunskaperna i svenska språket. Del kan också främja en ömsesidig förståelse ochrespekt mellan svenskar och asylsökande och ge väntetiden innehåll och göra denmer uthärdlig. Rättslägetär i korthet följande. Den svenska lagstiftningen kräver att en utlänning skallha arbetstillstånd för all få arbeta i , om inte utlänningen harpermanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , Islandeller . Regeringen får föreskriva undantag från kravet på arbetstillstånd. Arbetstillståndskall ges för viss lid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbeteoch förenas med övriga villkor som behövs. Vissa begränsade kategorier avutländska arbetstagare och studenter är undantagna frånkravet på arbetstillstånd. Enasylsökande får alltså enligt gällande regler inle påbörja en anställning.Frågan är då vad som menas med en anställning. För del mesta är svaret ganskaenkelt. En anställning uppstår när en person ingår avtal med en annan om atlulföra arbete för dennes räkning. kan del dock vara vanskligt att skiljaett anställningsavtal från andra typer av åtaganden som innebär alt vissauppgifter skall utföras. Del kan vara t.ex. studier med inslag av praktiskaövningar, förtroendeuppdrag, delägarskap i bolag m.m. Bedömningenav vad som är en anställning skall göras utifrån en helhets- bedöming av samtliga omständigheter i del enskilda fallet. Utgångspunk ten är del s.k. civilrältsliga arbetstagarbegreppet. Även den som sysselsätts i beredskapsarbete och liknande betraktas som arbetstagare. lingar och praktikanter.Detta gäller även om de inte får lön för sill arbete Prop. 1990/91:195 utanvederlaget endast utgörs av den utbildning eller praktik som de får. Därmedär jag inne på skälen som talar emot att tillåta arbete för asylsökande. Dearbeten som i praktiken överhuvudtaget skulle komma ifråga för asylsökande omde hade rätt all ta anställning vore förmodligen sådana som ställerbegränsade krav på kunskaper i svenska språket. Hur effektivsvenskundervisningen än blir, är det inte troligt att de asylsökande, annat änundantagsvis kan hinna tillägna sig kunskaper som skulle ge förutsättningar förmer kvalificerade arbetsuppgifter, t.ex. ell normalt verkstadsjobb. Arbetsplatsenbör också vara belägen inom pendlingsavstånd från bostaden/förläggningen.Detta skulle i sig innebära en betydande begränsning för dem, dvs. de allraflesta, som bor på en förläggning även om ett större antal än för närvarandesäkert skulle ordna boende själva om betalt arbete erbjöds på annan ort. Vi börockså vara på del klara med atl en ordning med generella arbetstillstånd skullekunna medföra risker för svartjobb, låga ersättningar etc i klartext en svartarbetsmarknad där asylsökande skulle kunna utnyttjas av skrupelfriaarbetsgivare. Erfarenheterna från andra länder är entydiga på den punkten. Ellav de främsta skälen mot all införa generella arbetstillstånd för asylsökandeär risken atl en sådan ordning indirekt skulle kunna bli ett hol motasylrätten. En möjlighet alt arbeta lill marknadsmässiga löner skulleförmodligen locka också personer som inle är flyktingar alt ställa sig i asylkön.Del finns sannolikt hundratusentals människor, i närbelägna länder, som skullevara beredda alt ta vara på en sådan möjlighet, t.o.m. för en relativt kortperiod. En följd skulle kunna bli all vårt mottagningssystem för asylsökandeutsattes för myckel starka påfrestningar eller t.o.m. kollapsade. Regeringenhar genomgående hävdat atl bästa sättet all göra väntetiden för asylsökandeuthärdlig är att göra den kort. Regeringen har vidare betonat att vi i förstahand måste värna om rätten lill arbete för människor som har tillstånd att bo iSverige. Jagmenar, efter samråd med departementschefen, all dessa två principer alltjämtbör ligga fast och vara grundläggande och vägledande. Erfarenheternafrån andra länder som tillåtit marknadsersall arbete för asylsökande tyder påall en sådan möjlighet tenderar all bli ytterligare en faktor som lockarmänniskor som inte är flyktingar all söka asyl. Mot den bakgrunden har man iandra länder ändrat eller bestämt sig för att ändra lagstiftningen så attarbete inle tillåts för asylsökande eller, som skett i , kraftigtinskränkt möjligheten all arbeta. Jaganser sammanfattningsvis fortfarande att de motiv som talar emot en ordning medall tillåta arbete med marknadsmässig lön väger tungt, men ansersamtidigt all lättnader i del principiella förbudet mot arbete under väntetidenkan vara nödvändiga för all ge de asylsökande en meningsfull väntetid. Om manska överväga en förändring, bör den konstrueras så atl den inte lockar personersom inle har asylskäl. En möjlighet vore atl,under vissa preciserade betingelser, undanta Prop. 1990/91: 195 asylsökande från kravet på arbetstillstånd. Omen sådan förändring skaU övervägas, kan det uppkomma en rad frågeställningar iarbetsrättsligt avseende, frågor om ersättning, sociala avgifter, skatter,försäkring etc. Dessafrågor måste enligt min uppfattning utredas närmare. Jag avser därför attsenare återkomma lill regeringen i denna fråga. delsföreslår att godkänna de riktlinjer för frivilliga organisationersroll i flyktingmoltagandel som jag har förordat, delsbereder tillfälle all ta del av vad jag anfört om verksamhet förasylsökande de väntar på besked i fråga om uppehållstillstånd. 4 Instansordningen 1 utlänningsärenden m. m. Prop. Bilaga 2 4.1 Inledning Efterde omfattande förändringar av invandrarverkets organisation ochutlänningslagstiftningen, som trädde i kraft den , har ytterligaresteg tagits i syfte att effektivisera organisation och administration. Jag harredan fömt redogjort för de resursförstärkningar som gjorts och föreslagits förinvandrarverkels och del. Jag vill nu kortfattat särskiltberöra de senaste årens utveckling när det gäller antalet utlänningsärendenhos regeringen. Antaletutlännings- och medborgarskapsärenden hos regeringen har under åren 19851990stigit kraftigt. Utvecklingen framgår av följande uppställning. (4 mån) Ärenden i fråga om flyktingför- och/eller resedokument m.m. av domstols beslut om ut- visning på grund av brott 1de siffror jag här redovisat ingår inle bara överklagade beslut, vilka fallats avinvandrarverket, ulan också sådana som prövats av regeringen som första ochenda instans, normall sedan ärendena överlämnats av invandrarverket. Denkraftigaste ökningen avser ärenden om avlägsnande (avvisning/utvisning), dvs.ärenden där fråga om uppehållstillstånd prövas. inkom tillregeringen fler ärenden än under något av de närmastföregående åren. och kommer regeringen att fåbesluta i ett myckel stort antal överklagandeärenden från asylsökande som fåttett negativt beslut av invandrarverket del pekar alla prognoser på. Denstora ökningen av antalet asylsökande har medfört att demål i fråga om handläggningstider som ställts upp att liden från en ansökantill ett slutligt beslut från regeringen normall inte skall överstiga sexmånader inte har kunnat nås som planerat. Åtgärderhar som nämnts tidigare vidtagits fortlöpande för atl förkortahandläggningstiderna, framför allt i avlägsnandeärenden. ,invandrarverket och () har fåttkraftigt förstärkta resurser. Jag räknar, som jag sagt, med atl målenför handläggningsliderna i utlänningsärenden, under angivna förutsättningar,kommer atl kunna nås . Ävenom det inle sker några dramatiska förändringar i vår omvärld, 111 måste man enligt minbedömning räkna med all får la emot ell Prop. 1990/91:195 relativtstort antal asylsökande . Del måste alltid Bilaga 2finnas en beredskap för svängningar i antalet sökande. Denna beredskapförutsätter en organisation och en administration, som är tillräckligt flexibelför att man skall kunna nå och hålla målsättningen om korta handläggningstider.Beslutet om invandrarverkets nya decentraliserade organisation är ett led i ensådan strävan. Ytterligare steg har tagits därefter. Regeringengav genom beslut statskontoret i uppdrag all i samråd medinvandrarverket och utreda möjligheten att överföraansvaret för utredningar i asylären'den från polismyndigheterna lillinvandrarverket. Statskontoret lämnade sin rapport (1990:23)Utredningar i asylärenden till regeringen. Regeringen har därefter i maj 1991beslutat uppdra åt all i samråd med planera ochgenomföra överföringen av utredningsansvaret fr.o.m. den . Ansvaretför atl genomföra grundutredning i samband med all en utlänning begär asylskall dock ligga kvar hos polismyndigheterna även efter . Ävenvad gäller delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut skulle enförändrad ansvarsfördelning mellan polismyndigheterna och invandrarverket kunnaleda till effektivitetsvinster. Mot denna bakgrund pågår sedan mitten av mars1991 en försöksverksamhet vid invandrarverkels förläggningar, som innebär allverkels personal delger asylsökande verkels avlägsnandebeslut saml informerarom innebörden av beslutet. Förall förkorta handläggningstiderna i asylärenden räcker del, enligt min mening,emellertid inte med att effektivisera handläggningen hos polismyndigheterna ochinvandrarverket. Del är nödvändigt all även effektivisera handläggningen avasylärendena i dess slutliga led. Fråganom att från regeringen föra bort majoriteten av överklagandeärendena enligtutlänningslagen har varit uppe lill behandling under desenaste årtiondena. Ärendeulvecklingen har tydligt visat atlden nuvarande ordningen har sina uppenbara begränsningar. Regeringen kan av praktiska skäl bara undantagsvissammanträda mer än en gång . Regeringsärendena skall vidare i förstahand beredas inför det statsråd som är föredragande inför regeringens avgöranden.Det finns en gräns för hur många ärenden som det är möjligt all handlägga i ensådan ordning. Det är enligt min mening dags all nu la steget all föra bortdessa ärenden från regeringen. Hösten1989 bemyndigade regeringen mig att tillkalla en kommitté med uppdrag allutreda insiansordningen i utlänningsärenden. Kommittén', som antog namnetasylprövningskommittén, avlämnade betänkandet (SOU 1990:79). TiU protokollet i derta ärende bör fogas utredningenssammanfattning av betänkandet som bilaga 2.5. 'Ordrörande i kommiuén har varit j-uslilieiådet . Övriga ledamöterhar varit riksdagsledamöterna . , , , och . En förteckning över de remissin- Prop. 1990/91: 195stanser som avgell yttrande över belänkandet har upprättats och bör fogas Bilaga 2 lill protokollet som bilaga 2.6. Remissyttrandena finns att tillgå iarbetsmarknadsdepartementet (dnr R 8819/90). Jagkommer i det följande att föreslå atl en särskild nämnd inrättas föröverprövning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Nämnden bör i principöverta de överprövningsuppgifler enligt utlännings- och medborgarskapslagsliftningensom faller på regeringen. Jagvill i sammanhanget nämna ell par andra frågor som aktualiserats i samband medutlänningsärenden. Den ena gäller allmän rättshjälp i utlänningsärenden. Pådetta område pågår överväganden inom justilie- ocharbetsmarknadsdepartementen. Del gäller frågor om rättshjälpens omfattning idessa ärenden och vissa frågor om handläggningen av rätlshjälpsärenden. Denandra frågan gäller förvarstagande av barn. Den frågan behandlades särskilt iproposition 1988/89:86 om ny utlänningslag m.m. Regeringen föreslog där delvisnya förvarsbeslämmelser. Dessa bestämmelser trädde i kraft den I juli 1990efter all ha förklarats vilande enligt 2 kap. 12 § tredje stycketregeringsformen. Syftet med de nya reglerna var bl.a. att minska utrymmet förförvarstagande av barn. Reglerna innebär atl ell barn endast får tas i förvarom del är sannolikt alt del kommer alt avvisas eller utvisas eller om frågauppkommer om verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Del krävs också att detfinns en uppenbar risk för atl barnet annars skulle hålla sig undan ochdärigenom äventyra en verkställighet som inte bör fördröjas eller att det finnsanledning anta all barnet annars skulle bedriva brottslig verksamhet i Rikspolisstyrelsenhar på regeringens uppdrag gjort en undersökning om tillämpningenav de nya bestämmelserna om förvarslagande av barn. Av styrelsens rapportframgår att polisen började tillämpa bestämmelserna omförvar av barn mer restriktivt. Undersökningen visar att, under den mycketkorta mätperioden, antalet barn som tas i förvar var relativt under1988 och 1989 och därefter ökat. Under samma lid har emellertid såväl antaletasylsökande som antalet verkställigheter ökat markant. Del är fullt tänkbartall andelen forvarslaganden ökat till följd av högre andel avslagsbeslut änunder 1988 och 1989. En annan orsak kan vara att andelen barn bland deasylsökande varit större under den nu aktuella mätperioden än dessförinnan.Vidare baserar sig undersökningen på en schabloniserad bedömning av antaletbarn per familj. Jag kan nu bara konstatera atl denna undersökning inle gertillräckligt underlag för att dra några generella slutsatser angående lagandeav barn i förvar. Jag avser emellertid alt noga följa utvecklingen avmyndigheternas praxis på detta område. Kontakter har från arbetsmarknadsdepartementetssida tagits med och statens invandrarverk för all under elllängre lidsperspektiv säkerställa en uppföljning av antalet barn som tas iförvar. Jag avser också all återkomma till regeringen med ett uppdraglill i denna fråga. 8 1990/91. 4.2 Instansordningen i utlänningsärenden 4.2.1 Inledning Tankenatt avlasta regeringen dess nuvarande arbete med framför allt besvärsprövningenav utlänningsärenden har, som jag berört, övervägts tidigare. Dessaöverväganden har lett fram lill alt regeringen även i fortsättningen borde varaslutinstans i de aktuella ärendena. Såväl principiella som praktiska ochekonomiska skäl har åberopats till stöd för denna ståndpunkt. Man kan i och för sig haförståelse för dessa ställningstaganden. Nuvarande ordning har tillämpatsunder lång lid och har enligt en allmänt omfattad mening för del mesta fungeratväl. Som närmare framgår av det följande möter en del svårigheter när delgäller att komma fram till ett idealiskt alternativ till dagens system. Enligt min mening är delemellertid myckel angelägel all finna en lösning, som innebär att regeringenbefrias från det stora flertalet ärenden på detta område. Vikten av att antaletregeringsärenden begränsas har under senare lid betonats allt starkare, inleminst från sida. Antalet utlänningsärenden har ökat utomordentligtkraftigt sedan de tidigare ställningstagandena gjordes. Dessa utgör den isärklass största enskilda grupp av ärenden som ankommer påregeringen och tar en oproportionerligt stor del av, i första hand,invandrarminislerns lid i anspråk. Det bör här understrykasatl det givelvis inte är något självändamål att befria regeringen frånbefattningen med löpande ärenden. Syftet är all skapa ökat utrymme förregeringen lill reformarbete och övergripande planering och prioritering, någotsom är av stor betydelse när del gäller invandrarpolitiken i stort. För tanken atl befriaregeringen från flertalet av de ärenden som det här gäller talar även andraskäl än önskemålet all avlasta regeringen. Principiella skäl kan åberopas föratt i synnerhet sådana utlänningsärenden, som innefattar en prövning av den påGenéve-konventionen grundade rätten för en flykting alt erhålla asyl, prövas avett från regeringen oberoende organ. Prop.1990/91:195 Bilaga 2 Enfristående myndighet för överprövning i utlänningsärenden Mitt förslag: Enfrislående myndighet, , inrättas för överprövningsuppgifler iutlänningsärenden. Asylprövningskommitténsförslag: Kommittén har föreslagit att en särskild nämnd inrättas inom ramenför en treårig försöksverksamhet. Nämnden bör haadministrativt samband med . Remissinstanserna:Remissinstanserna är genomgående positiva till för- Prop. 1990/91:195 slagetatl inrätta en särskild nämnd. Flera remissinstanser, bl.a. hovrätten Bilaga 2Jör övre och Svenska röda korset, har anfört all nämnden bör varafristående. , och anser all de nu aktuella överprövningsuppgifterna bör handläggasinom ramen för den befintliga domstolsorganisalionen, dvs. vid kammarrätt ochregeringsrätt. SlOS-Samarbetsorgan för invand-rarorganisationer i harfört fram tanken atl nämnden borde vara fristående men knuten lill en domstol.Domstolsverket anser alt ett bättre namn vore ochmedborgarskapsfrågor. Skälenför mitt förslag: har övervägt men avvisat olikaalternativa lösningar som innebär all regeringen befrias från besvärsprövningarutan alt man skapar någon ny myndighet. Ellsådant alternativ är en återgång lill vad som gällde . Då skulle ivissa fall en nämnd höras innan invandrarverket fattade sill beslut. Rätt lillbesvär hos regeringen förelåg bara om nämnden eller någon av dess ledamöterhade anmält avvikande mening eller om nämnden inte hade yttrat sig.Invandrarverket hade rätt alt om särskilda skäl förelåg överlämna ett ärendelill regeringen. Överlämnande skulle alllid ske om nämnden begärde del. Ellannat tänkbart alternativ vore att överföra besvärsprövningen till domstol. Dåsynes endast kammarrätt kunna komma i fråga, under förutsättning att ärendenaskall handläggas inom den nuvarande domstolsorganisalionen. Fördelen meddomstolsprövning är all prövningen kommer all ske under förhållanden somtraditionellt ansetts erbjuda de bästa rättssäkerhetsgarantiema. Motalt överföra besvärsprövningen till domstol talar i första hand de strävandenall renodla domstolarnas arbetsuppgifter som gjort sig gällande.Därvid har uttalats all domstolarna i princip bör tilldelas enbart sådanafrågor som verkligen kräver domstolsprövning, dvs. uppgifter som är hänförligalill rättskipning i egentlig mening. Med hänsyn till den stora ärendemängdenskulle betydande organisatoriska svårigheter uppslå. En domstol skulle dessutomfå svårigheter atl skaffa erforderlig överblick över den internationellautvecklingen på området. Viktigare torde dock vara atl en fortsatt möjlighetför regeringen atl utöva en styrning av praxis inte torde vara förenlig med endomstolsprövning i vedertagen mening. Ettannat alternativ vore all skära av möjligheten till besvär överinvandrarverkels beslut i de fall omprövning skett på central nivå och baratillåla överklagande lill regeringen i de fall då invandrarverket på centralnivå tar upp ett ärende. En sådan ordning skulle emellertid medföraall regeringen fick pröva ganska många överklagade ärenden, eftersom det i storutsträckning förekommer att ärendena handläggs av invandrarverketcentralt. Viktigare torde vara all invandrarverket centralt förutsätts utövaen stark styrning av de regionala enheternas beslutsfattande. Därigenom kan ensådan ordning inte sägas innebära all ärendena blir prövade i två självständigainstanser. Detkan också övervägas all låta de regionala enheterna, dvs. byråerna vidutredningsslussarna, omvandlas lill särskilda myndigheter Prop. 1990/91:195 där prövning skall ske av samtliga ärenden med möjlighet all överklagalill Bilaga 2 invandrarverket. Mot detta alternativ talar främst att såsnart omorganisation åter genomföra genomgripandeorganisationsförändringar för invandrarverkels del. Slutligenhar ett alternativ övervägts som innebär att rätten all överklaga ett beslut avinvandrarverket till regeringen i princip skulle kvarstå men all ellöverklagande skulle få upptas lill prövning av regeringen endast omprövningstillstånd meddelats antingen av som sådanteller av en särskild, inom departementet verksam, nämnd. Mot detta alternativtalar främst alt del skulle vara främmande för svensk förvaltningsstruktur atlge ett departement beslutanderätt i frågor som angår enskilda parter. Detskulle också kunna uppslå oklarheter beträffande ansvaret för ärendena om ennämnd inom departementet skulle svara förfrågorom prövningstillstånd ochregeringen svara för prövningen i sak.