mot · GD02Jo817 · 1990-01-23 00:00:00 — av m.fl. (mp) Biologiskt artskydd Ett införande av biotopskydd i lagstiftningen krävs om ska uppfylla internationella förpliktelser på naturvårdsområdet som tagit på sig bl.a. genom att ratificiera 1983. har i sitt betänkande om Naturvård 1989/90:JOU11 (ej behandlat i kammaren när detta skrivs) på förslag från en miljöpartimotion betonat att ett skydd också krävs för arternas livsmiljöer. Det lagförslag som här presenteras bygger dels på ett direkt skydd för vissa typer av biotoper t.ex. urskogar och våtmarker och dels på ett skydd kopplat till ett visst området som är väsentligt för hotade arter. Förutom direkt skydd för naturområden beaktas också behovet av aktiva naturvårdsåtgärder t.ex. inom jordbruket. Centralt i förslaget är att krav på kommunala naturvårdsinventeringar och naturvårdsplaner införs. Dessa ska tas fram i samråd med allmänheten, genom utställning och offentlig "hearing, för att ta till vara lokal kunskap och lokala synpunkter. blir central tillsynsmyndighet. Dagens tillsynsorganisation är bristfällig. I de grönas motion till om tilläggsdirektiv till miljöskyddskommittén hemställs att miljöskyddskommittén ska få i uppdrag att utreda möjligheterna att åstadkomma ett nytt tillsynssystem. I samma motion hemställs även att miljöskyddskommittén får i uppdrag att införa utökade talerättsregler för enskilda och organisationer i den svenska miljölagstiftningen. Lagförslaget har utformats så att det ska kunna träda i kraft . En förutsättning för att lagförslaget ska uppnå avsedd effekt är dock att tillsynssystemet omorganiseras och effektiviseras som talerättsreglerna utökas i enlighet med vad som sagts ovan. Men vi anser att vi inte bör bygga upp ett helt nytt tillsynssystem för den här lagen utan att det måste göras samlat för hela miljölagstiftningen. 1 1989/90. Allmän motivering 1 Inledande bestämmelser Naturen och dess artsammansättning har förändrats , men genom mänsklig påverkan i sen tid utrotas växt- och djurarter i en mycket snabb takt. 1 lagens första kapitel beskrivs bl.a. lagens syfte och tillämpningsområde. Syftet med lagen är att bevara hotade djur- och växtarter genom att skydda deras livsmiljöer. Människan kan utrota en art utan att direkt ta livet av en enda individ genom att förstöra dess livsmiljö. I har vi regler som förbjuder att man dödar hotade djur eller plockar fridlysta blommor.1 Naturvårdslagen ger också möjlighet att avsätta stora områden till nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden. Dessa former tar att administrera och ger inget direkt biotopskydd. Det finns ingen direkt koppling mellan förekomst av hotade arter och skydd av naturmiljön. Någon regel som gör det möjligt att skydda ett litet område som är av betydelse för hotad djur- eller växtart finns inte . I lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen finns hänsynsregler. Men dessa hänsynsregler är för allmänna och kopplingen till naturvårdslagen för dålig för att de ska ha någon större betydelse för skyddet av hotade arter. Det här lagförslaget gör det möjligt att skydda mindre områden på ett snabbt och effektivt sätt. saknar ett biotopskydd trots att vi skrivit under ,2 vilken uttryckligen kräver att medlemsstater ska vidta lämpliga lagstiftande åtgärder för att skydda kritiska områden, art. 4. Texten i fjärde artikeln lyder: Varje avtalsslutande part skall vidtaga lämpliga och nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa ett skydd för de vilda djur- och växtarternas miljöer, framför allt de arter som anges i bilagorna 1 och 2, samt ett skydd av hotad naturlig miljö. De avtalsslutande parterna skall i samband med planering och vid uppdragandet av riktlinjer för utveckling taga hänsyn till skyddskraven för de områden som är skyddade enligt föregående punkt för att undvika eller så långt som möjligt begränsa en försämring av sådana områden. De avtalsslutande parterna åtager sig att särskilt taga hänsyn till skyddet av sådana områden som är av betydelse för de flyttande arter som anges i bilagorna 2 och 3 och som är lämpligt belägna i förhållande till flyttningsvägar, såsom övervintrings-, rast-, närings-, häcknings- eller ruggningsområden. De avtalsslutande parterna åtager sig att på lämpligt sätt samordna sina åtgärder för att skydda naturlig miljö som avses i denna artikel, då denna befinner sig i gränsområden. Exempel på lagar som innehåller ett biotopskydd finns i andra länder. I finns Endangered Species Act och i finns biotopskydd i Naturfredningsloven. Utarmningen av artrikedomen går mycket snabb och hotbilden är komplicerad. Det är inte bara genom mer eller mindre direkt påverkan som t.ex. skogsbrukets metoder, dikning och vägbyggnationer som arterna hotas. Naturmiljön förändras också starkt av miljöfarliga utsläpp av olika slag både till luft och vatten. Den nuvarande miljölagstifningen tar hänsyn till den totala föroreningssituationen i olika områden i allt för liten grad, eftersom den koncentreras till utsläppen från varje enskild föroreningskälla. För att komma till rätta med detta krävs ändring av miljölagstifningen genom införande av kvalitetsnormer. Det hjälper inte att skydda olika markområden och ställa krav på försiktighetsmått vid olika typer av verksamhet om miljöfarliga utsläpp försämrar livsförutsättningarna. Orsakerna till utarmningen är flera. Bl.a. har det moderna skogsbruket haft en stor inverkan på växt- och djurarters miljöer. Skogarna kalhugges, dikas och återplanteras. Vi får ett bestånd som är enhetligt och likåldrigt i ett väl dränerat område. Ur naturvårdssynpunkt ska ett bra skogsbestånd vara olikåldrigt, ha en hög procent av döda eller döende träd samt inslag av naturliga bäckar och kärr. Kalhyggesbruket är den enda tillåtna avverkningsformen enligt Skogsvårdslagen3 och kan medför drastiska förändringar i naturmiljön och ger upphov till relativt enhetliga och likåldriga bestånd. Skogsvårdslagen är exploateringsinriktad och medger inte tillräcklig hänsyn åt naturvården. Visserligen finns 21 § som kräver att viss hänsyn ska tas till naturvårdens intressen, men regeln är tandlös och får ingen verkan om inte först meddelat föreläggande i enlighet med 24§. Övergång sker succesivt från hagmark till skog. Statsbidrag utgår för skogsplantering efter avverkning av lågproducerande bestånd (5§3 skog). Utbetalning av bidrag kommer i fortsättningen inte att utgå till plantering på marker av hagmarkstyp, gles äldre och medelålders lövträdsbestånd eller glesa bestånd i det fjällnära skogsområdet, vilket förhoppningsvis kommer att leda till större varsamhet med känsliga biotoper. Men problemet med statsbidraget kvarstår fortfarande till en del. Ett exempel på detta är miljögruppen "Steget före":s fynd av mycket intressanta och artrika urskogsbiotoper nedanför de fjällnära skogarna där bidrag fortfarande utgår.5 Även om större delen av dessa skogar är relativt högproduktiva ingår även s.k. 5§3 skog i de nyupptäckta urskogsområdena. Även jordbruksmetoderna har ändrats under . Intensiv kvävegödsling förändrar konkurrensförhållandena mellan olika växter och leder till en mer ensidig flora och användning av bekämpningsmedel till en artfattigare ogräsflora. För att ytterligare rationalisera jordbruket får många viktiga biotoper stryka med. Åkerholmar schaktas bort, lövdungar huggs ner, stenrösen röjs undan, våtmarker dikas ut och gamla öppna diken fylls igen.6 De miljöerna hotas. Havet övergöds av kväve och fosfor. ökade näringstillgången leder till algblomning och efterföljande syrebrist. 1 favet förgiftas av utsläpp av klorerade organiska föreningar.7- "Rovfisket tömmer haven. Fiskens barnkammare, de kustnära strandsträckorna, hotas av utbyggnad av småbåtshamnar, sandsugning och dumpning.9-I0-11 Vi måste bevara den genetiska mångfalden i naturen. Det räcker inte med intentioner eller med att underteckna internationella överenskommelser som sedan inte förankras rättsligt nationellt.1-1 Vad vi behöver är ett regelsystem som ställer krav på fullgoda beslutsunderlag då naturområden ska tas i anspråk, som gör det möjligt att skydda viktiga mindre områden på ett snabbt och effektivt sätt. Väsentliga bevarandeintressen måste ges ett effektivt skydd. För att lagen skall vara klar och tydlig har vi bland de inledande bestämmelserna definierat en rad begrepp som är av betydelse för lagens innehåll och förståelse. Definitionerna svarar mot begreppens betydelse i just den här lagen. Skulle tvist uppstå om visst begrepps betydelse är det i första hand bland lagens definitioner svaret skall sökas. Med hänsyn till att lagen inte skall bli stel och oflexibel har vi, då det gäller olika biotoper, delegerat till att definiera de olika naturtyperna. Detta är en förutsättning eftersom kunskapsunderlaget ständigt förändras och att stora regionala skillnader förekommer. Lagen är delvis uppbyggd kring olika arbetsformer som redan är etablerade. Detta gäller bland annat för artdatabanken. () medverkar genom uppdrag till forskare vid () i framtagandet av nationella bedömningar rörande hotade djur- och växtarter i . Verksamheten utförs inom projektet databank för hotade arter - flora respektive fauna. De olika hotklasserna i kap 1 utgör alltså de av databank för hotade arter definierade hotkategorierna 0-4. Kravreglerna i andra kapitlet innehåller bland annat en allmän hänsynsregel som gäller för alla och envar, 1§. Hänsynsregeln medför inte i sig att någon förpliktigas att göra något aktivt men däremot en skyldighet att vidta vissa försiktighetsmått. Vad gäller de strängare kravreglerna har ML:s tillåtlighetsregler13 fått utgöra förebild, dels för att de efter lång tids användande har fungerat någorlunda ändamålsenligt och medgett en flexibel tillämpning, dels för att medverka till att kravreglerna inom miljölagstiftningen utformas på ett enhetligt sätt. Lagen föreskriver krav på att välja bästa möjlig plats för företag eller åtgärd som kan medföra negativ påverkan på växt- eller djurarters livsförutsättningar, 5 §. Referensområdet inom vilket plats kan väljas skall för åkerbruk, skogsbruk och betesdrift ske med beaktande av företagarens egna förutsättningar att välja plats. Den som utövar verksamhet eller på annat sätt vidtar åtgärd som kan medföra negativ påverkan på växt- eller djurarters livsförutsättningar måste dämpa sin verksamhet så att påverkan blir så liten som möjligt. En avvägning måste göras mellan nyttan av att vidta åtgärden och skadan av densamma. Krav ställs på att använda sig av vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av slag som är i fråga, 6 §. Då menas teknik som används kommersiellt någonstans i världen. När vi använder termen "tekniskt möjligt, har vi använt oss av en rättslig standard. Metoden att anknyta en prestandanorm till en rättslig standard leder till en relativt höggradig objektivering, dvs ett mycket litet utrymme lämnas till beslutsfattarens eget skön. Ju mer beslutsfattaren känner sig bunden på grund av regeltexten, desto högre objektiveringsgrad har kravreglerna. En annan fördel med att använda sig av en rättslig standard är att man förenar bundenhet och flexibilitet.14 Lagen behöver inte skrivas om utan anpassar sig automatiskt till ändrade tekniska förhållanden. Vid en bedömning av vad som är ekonomiskt möjligt ska man göra en objektiv bedömning och se på vad som är möjligt för ett branschgenomsnittligt företag. Lagen är utformad så att vissa naturtyper som i lagtexten särskilt angivits omfattas av ett generellt förbud mot ingrepp som kan medföra att den för naturtypen säregna karaktären förändras, 2§. Vid fastställande av naturvårdsplan kan förordna att visst naturområde som omfattas av förbud kan undantas. Om ett område skall kunna undantas förutsätts att det är uppenbart att området saknar betydelse för djur- eller växtarter i artdatabanken (2:13). Ambitionsnivån i lagen är hög. Bevarandeintresset av betydelsefulla områden är centralt. Det har därför varit nödvändigt att införa en regel om generellt förbud. Vidare skyddas olika områden genom naturvårdsplanerna. Det är inte säkert att det alltid är samma områden inom kommun som måste skyddas därför skall naturvårdsplanerna revideras med jämna mellanrum. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer har dessutom genom lagen fått en möjlighet att meddela föreskrifter till skydd för ytterligare naturtyper då så erfordras, 3§. För verksamhet som kan medföra skadliga ingrepp i vissa naturtyper krävs tillståndsplikt, 8§. Tillståndsplikt krävs för ingrepp i de naturtyper som särskilt angivits som tillståndspliktiga i naturvårdsplan samt i de naturtyper som är tillståndspliktiga genom 2 kapitlets 8, 9S8. ska se till att kravreglema är uppfyllda. Som en extra säkerhetsventil har vi förbjudit beslutsfattaren att meddela tillstånd i de fall då det vid miljökonsekvensanalys1'' visar sig att det aktuella området är biotop eller har väsentlig betydelse för växt- eller djurart vilken tillhör artdatabankens hotkategori 1 eller 2. Lagförslaget innehåller en allmän hänsynsregel som ställer krav på försiktighetsmått för att begränsa skador som kan uppkomma. Bevisbördan är omvänd, dvs. den ligger på den som vill vidtaga en viss åtgärd. Utövaren måste hålla sig informerad om gällande naturvårdsplan och se till att eventuellt handlande inte strider mot planen. I de fall myndighet beslutar lägga restriktioner på visst område eller viss naturtyp skall bevisbördan i stället vila på myndigheten. För att lagens mål skall kunna uppnås har vi ansett det nödvändigt att införa regler om olika typer av plankrav. Planerna kopplas till varandra i ett enhetligt system. De har rättsverkan och ska bland annat fungera som beslutsunderlag. Planerna kopplar ihop lagstiftarens mål och det praktiska handlandet. Vi har utgått från statens naturvårdsverks och upprättade artdatabank. Artdatabanken klassificerar olika arter i skilda hotkategorier, klass 0 - försvunna, klass 1 - akut hotade, klass 2 - sårbara, klass 3 - sällsynta, klass 4 - hänsynskrävande. Hotklassificeringen utgör en grund för prioritering av insatser. På grundval av artdatabanken skall utforma ett handlingsprogram som beskriver hur arbetet med de hotade arterna skall bedrivas. För att få nödvändig kännedom om kommuns mark- och naturförhållanden åläggs varje primärkommun genom lagen att utföra en naturvårdsinventering. Inventeringen skall göras så noggrann som möjligt. Kommun skall vanligen ha en kommunekolog anställd som ansvarar för att inventeringen utförs på ett riktigt och ändamålsenligt sätt. Lokalkännedom tas tillvara genom att inventeringen skall ställas ut för offentlig granskning . Allmänheten har då möjlighet att peka på eventuella brister i inventeringen. Inventeringsmaterialet skall bestå av dels en textdel dels en kartdel där de olika områdena klassats med hänsyn till sina naturvärden. Naturvårdsinventeringen skall redovisas på ett offentligt sammanträde. När samtliga kommuner inventerats och naturvårdsinventeringarna godkänts av har ett gott underlag för att upprätta artinriktade åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall i första hand upprättas för arter i hotkategorierna 1 och 2. Åtgärdsprogrammen är viktiga för att målsättningen med återskapandet av livskraftiga populationer skall förverkligas. Tanken är att arter som upptagits på hotlistan skall kunna flyttas till en lägre hotkategori då deras förutsättningar för överlevnad har förbättrats. För att åtgärdsprogrammen skall få någon rättslig förankring, har vi krävt att kommun då åtgärdsprogrammen färdigställts, upprättar en naturvårdsplan med ledning av naturvårdsinventeringen och statens naturvårdsverks handlings- och åtgärdsprogram. Naturvårdsplanen skall bland annat förklara hur man tänkt skydda områden vilka måste bevaras för att målet med SNV:s åtgärsprogram för de hotade arterna skall kunna genomföras. Kommun kan gå längre än vad som direkt föreskrivs i lagen för att skydda vissa områden. Man kan exempelvis bidra till aktiva åtgärder i jordbruket genom att ersätta person som åtar sig att aktivt bruka . Naturvårdsplanen skall fungera som beslutsunderlag då man fattar beslut rörande markanvändning i kommunen. Naturvårdsplanerna skall fastställas av kommunfullmäktige och får därefter rättskraft. Det innebär att beslut inte får fattas som strider mot naturvårdsplanen. Kommunerna kan i sin naturvårdsplan gå längre än vad lagens minimikrav föreskriver. Lagen tvingar inte fram aktiva skötselåtgärder av markägare, men ställer krav på kommunen att i arbetet med naturvårdsplanen ta fram en ekonomisk kalkyl på vad aktiva skötselåtgärder vid olika ambitionsnivåer skulle kosta. Aktiva skötselåtgärder skulle t.ex. kunna vara slåtter av ängar och blädningsskogsbruk där detta är väsentligt för att bevara hotade arters livsmiljö. Slutligen har vi kopplat de i 21 A§ Skogsvårdslagen obligatoriska skogsbruksplanerna till naturvårdsplanerna. Tanken är att inte skall kunna upprätta skogsbruksplaner som strider mot innehållet i naturvårdsplanerna. På så vis får man en vettig koppling mellan enskilda markägare och den kommunala planeringen. Markägare blir även skyldig att informera sig om den del i kommuns naturvårdsplan vilken har betydelse för markägarens verksamhet. Enligt 2 kap. 18 § Regeringsformen skall varje medborgare vars egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ha rätt till ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Expropriationsändamålen framgår av Expropriationslagens 2 kapitel. Genom expropriation övergår markägarens befogenheter till någon annan. Expropriationsfallen skiljer sig från restriktionsfallen. fallen begränsas markägarens förfoganderätt utan att någon annan tar över motsvarande rätt eller befogenhet.16 Genom att införa olika krav- och hänsynsregler i lagtext har lagstiftaren möjlighet att inskränka en markägares befogenheter. Markägarens rätt begränsas i och med att krav- eller hänsynsregeln blir gällande rätt.17 Ersättningsrätten till fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet är beroende av hur stora restriktioner de åläggs. Någon ersättning skall inte utgå om fastighetsägaren endast måste visa allmän hänsyn. Rätten till ersättning inträder först då fastighetsägarens pågående markanvändning inom brukningsenheten försvåras avsevärt. Ersättningsrätten är kopplad till den pågående markanvändningen. Fastighetsägaren har inte rätt till ersättning vid ändrad markanvändning. Här skiljer sig lagen från expropriationslagen som inte gör någon uppdelning mellan pågående och ändrad markanvändning. Begreppet pågående markanvändning har i denna lag samma innebörd och betydelse som i Naturvårdslagen (1964:822). I NVL:s förarbeten sägs att begreppet pågående markanvändning skall tolkas generöst i förhållande till markägarna. Som exempel anges att man inte bara skall räkna det faktiska utnyttjandet i trängre mening såsom pågående markanvändning utan även nya markanvändningsformer som vid den aktuella tidpunkten anses som en naturlig fortsättning på eller normal och naturlig rationalisering av markanvändningen.16 1 motiven till (1987:10) betraktas avverkning i olika former, markberedning och plantering såsom pågående markanvändning.19 Begreppet pågående markanvändning är en rättslig standard som kan växlan från tid till tid.20 Standardens innebörd är beroende av samhällets syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder. För att markägare skall ha rätt till ersättning krävs att intrånget är kvalificerat. Intrånget skall relateras till hela brukningsenheten, och inte såsom i Naturvårdslagen till berörd del av fastigheten. Restriktionernas omfattning skall bedömas från fall till fall. Det är inte realistiskt att sätta en generell procentsats som skall gälla för alla fall. Genom "artlagen kan en markägare hindras i sin verksamhet genom att viss biotop faller under lagens förbudsregel eller genom att ingrepp i biotopen har gjorts tillståndspliktigt. En förutsättning för att markägaren skall ha rätt till ersättning i dessa fall är att den pågående markanvändningen avsevärt försvårats. Markägaren har t.ex. inte rätt till ersättning om han inte får tillstånd till att bygga kolonilotter inom ett våtmarksområde. Orsaken till detta är att det rör sig om en ändrad markanvändningsform. För den markägare som fått tillstånd till åtgärd inom ett tillståndspliktigt område, gäller även lagens övriga kravregler fullt ut. markägaren är skyldig att välja bästa möjliga plats och använda sig av bästa möjliga teknik. Medför kravreglerna att markägaren tvingas övergå från en teknik till en an nan som är dyrare, har han inte någon rätt till ersättning för den ökade kostnaden som lagens regler medför. Lagens kravregler gäller inte enbart för verksamheter som skall utföras inom tillståndspliktig biotop utan för all verksamhet som direkt eller indirekt kan medföra negativa förutsättningar på hotade djur- eller växtarter. Stat och kommun har möjlighet att ingå civilrättsliga avtal med markägare. Markägare förbinder sig att helt eller delvis avstå från viss markanvändning . Genom att skyddet är tidsbegränsat behöver inte ersättning betalas ut . Denna möjlighet är fördelaktig eftersom man inte vet hur länge ett visst område kommer att vara skyddsvärt. Det är vanligt att arter flyttar från ett område till ett annat. 5 Tillsyns-, besvärs- och påföljdsregler Dagens tillsynssystem fungerar mycket dåligt inom natur- och miljövården. I lagförslagets bilaga om nödvändig översyn av annan lagstiftning föreslås att en ny övervakningsorganisation måste arbetas fram. Till dess att ett nytt övervakningssystem tagits i bruk måste den gamla organisationsformen användas. Denna lag syftar till att långsiktigt bevara den naturliga genetiska mångfalden i naturen genom att skydda hotade växt- och djurarter samt deras biotoper. Lagen inleds med en portalparagraf som sammanfattar lagens syfte. Vi delar den syn om vikten av ekologisk grundsyn som beskrivs i Naturresurs- och miljökommitténs betänkande.21 Det klargörs genom betoningen på att bevarandet skall vara långsiktigt. Det är viktigt att väsentliga bevarandeintressen ges ett effektivt skydd. Begreppet biotop i paragrafen behöver inte syfta på en naturtyp av en viss beskaffenhet utan kan även utgöra ett enskilt naturområde som skyddas enligt denna lag för att området är betydelsefullt för en eller flera hotade arter. Denna lag är tillämplig på åtgärder och verksamheter vilka direkt eller indirekt kan medföra sådana negativa ekologiska konsekvenser som kan få betydelse för djur- eller växtarters livsförutsättningar, exempelvis förändringar av betydelsefulla naturtypers säregna karaktär. Lagens tillämpningsområde är vidsträckt för att lagen skall vara så heltäck 1* 1989/90. ande som möjligt och omfatta all mänsklig verksamhet som kan utarma naturens mångfald. Med verksamhet avses inte pågående verksamhet som t.ex. skogsbruk utan också enstaka handlingar som att t.ex. plocka blommor under en skogspromenad. Med åtgärder avses även olika typer av administrativa beslut. - biotop; en naturmiljö som svarar mot ekologiska krav från en eller flera biologiska populationer. - genetiskt särpräglad population: en grupp av organismer som fortplantar sig i huvudsak med varandra och som är knuten till en viss naturlig miljö. - direkt påverkan: ändringar av pågående markanvändning samt åtgärder som kan förändra markens ekologiska förutsättningar. I begreppet mark innefattas här även vattenområden. - indirekt påverkan: störning genom vattenförorening, luftförorening, joniserande strålning, buller, skakning, ljus eller annat sådant. - hotad art: en art, underart eller genetiskt särpräglad population vilken tillhör någon av nedan nämnda klasser; klass 0 - Försvunna; taxa försvunna eller betraktade som försvunna som reproducerande populationer. klass 1 - Akut hotade; taxa som löper risk att försvinna som reproducerande populationer om hotfaktorerna inte undanröjes. klass 2 - Sårbara; taxa vars överlevnad inte är säkerställd på .