mot · GD02K436 · 1990-01-25 00:00:00 — Kommersiell reklam bör inte förekomma i svenska radio- och tv-sändningar. I fråga om näringsidkares budskap om varor, tjänster och annat som marknadsförs företräder uppfattningen om produktinformation, som kan härledas ur tanken om köpfrid. ifrågasätter om det verkligen finns behov av flera likartade kommersiella tv-kanaler. har inga principiella invändningar mot lokala egensändningar i kabelnät men beklagar att sändningsverksamheten endast undantagsvis kommit igång på grund av ekonomiska och tekniska svårigheter. Det kan inte uteslutas att sådana sändningar med tiden kan utvecklas till något posi- 26 ti vt - till sändningar i de boendes intresse. Här har lagts grunden till bättre Mot. 1989/90 yttrande- och informationsmöjligheter för vanligt folk. Det finns emellertid anledning att nu gå vidare, vilket kan ske genom införande av lokal eter-tv. domineras utbudet i satellitkanalerna av kommersiella sändningar inriktade på underhållning eller förströelse. Men det behöver inte vara så. ser positivt på gränsöverskridande tv i allmänhetens intresse. Enligt uppfattning bör i princip utländska public service-kanaler ges företräde i kabelnäten framför kommersiella satellitkanaler på samma sätt som gäller för . I landet finns många invandrare som skulle ha glädje av att få se sitt hemlands tv. har några nya elektroniska medier blivit allt mer förekommande. Som exempel kan nämnas videotex, teledata och telefax. Dessa nya media bör få användas för förmedling av kommersiella budskap om mottagaren, konsumenten, beställt dem eller förklarat sig villig att mottaga. Text-tv, som tekniskt sett använder det s.k. bildsläckningsintervallet, förekommer dels i form av textsidor som tittaren beställer fram och kan bläddra i, dels i form av rullande textsidor som tittaren inte kan påverka ordningsföljden på. Båda formerna av text-tv bör kunna användas för kommersiella budskap. Som framgått ovan är reklam-tv inte gratis. Reklamkostnaderna förs via priset för varan över till konsumenterna. har i sitt yttrande över utredningen om TV-politiken just framhållit kostnadsaspekten. För tittarna är det billigast att finansiera en tv-kanal med skattemedel. Det näst billigaste är licensmedel och det absolut dyraste är med reklam. När det gäller vad som tycks vara politiskt gångbart är det precis tvärtom. Reklamen påstås vara lösningen på alla problem inom radio och tv. Vi betvivlar detta. har tillgång till fyra rikstäckande marknät. Två är utbyggda och används av Kanal och . Det tredje, som endast delvis är utbyggt, används för sändningar av finska program. Det tar ungefär att bygga ett rikstäckande nät. Detsamma gäller för det nät som delvis är utbyggt. En nätutbyggnad är särskilt besvärlig från radioteknisk synpunkt. Det gäller att inte störa andra sändningar. Även om en godtagbar tv-bild endast når så kan sändningen störa på uppemot . I varje nät används ett flertal olika frekvenser. Frekvenserna måste koordineras. Det är också mycket dyrt att bygga marknät. Det är som har hand om statens radio- och tv-nät. För satellit-tv däremot finns inte motsvarande frekvensproblem. Varje satellitkanal sänder i princip på en viss frekvens. Bindande löften har getts, även av företrädare för , att det tredje nätet skall användas för finska program. Denna ordning bör bestå. Näten kan också användas för lokala tv-sändningar. Egensändningar i kabelnät kan bara ses av den som är ansluten till nätet. Vid en maximal utbygg nåd av lokala kabelnät, vilket kommer att ta , räknar man med att Mot. omkring 2 miljoner hushåll kan ha anslutits. finns det om- K436 kring 3,3 miljoner bostäder med tv. En stor del av befolkningen liksom många områden särskilt på landsbygden kommer att lämnas utanför. Även om utbyggnadstakten är hög kommer den att mattas av beroende på att de lättexploaterade områdena då redan byggts ut. Det är också dyrt att anlägga kabelnät. Enligt vår uppfattning finns det behov av en lokal eter-tv som styrs av lokala beslut. Vi delar i allt väsentligt de synpunkter som förts fram i en rapport om lokal-tv - den annorlunda televisionen av och menar att det nu är hög tid att det skapas förutsättningar för ett alternativ till satelliterkanaler och inom lokala områden. Enligt uppfattning bör vad vi här kallat det fjärde nätet kunna användas för sådana lokala tv-sändningar. Vi föreslår därför att regeringen får i uppdrag att utreda förutsättningarna för lokal eter-tv och att återkomma till med förslag till lag i ämnet eller annan åtgärd så att lokal-tv-tanken kan förverkligas. För att få igång sändningar bör regeringen med stöd av radiolagen kunna ge tillstånd till försökssändningar med lokal eter-tv inom några begränsade områden. Detta bör ges regeringen till känna. I ett senare avsnitt lämnar vi förslag som går ut på att områden för egensändningar för kabelnät bör bli mindre. De båda sändningsformerna med lokal-tv i eter och kabel ska inte konkurrera utan komplettera varandra. Satellit- och kabel-tv i de boendes intresse För enskild direktmottagning av satellitprogram med hjälp av egen parabolantenn gäller inga särskilda regler för sändningarnas innehåll. Detsamma gäller för kabelnät som inte når fler än 100 bostäder och kabelnät som inte alls når bostäder, exempelvis hotellnät. För kabelnät som når fler än 100 bostäder gäller ett koncessionssystem som finns i kabellagen och ansvarighetslagen. Genom kabelnämndens beslut har koncessionssystemet delvis satts ur spel. Om inte gör något åt saken kommer hela systemet att snart ha spelat ut sin roll. Koncessionssystemet föregicks av omfattande utredningar och diskussioner. De bärande dragen i koncessionssystemet var dels att det skulle skapa förutsättningar för lokal programverksamhet i form av egensändningar, dels motverka uppkomsten av satellitkanaler med betydande omfattning av reklam riktad till svenska konsumenter, dels förhindra spridning av våldsskildringar, pornografi och rasdiskriminering i kabelnäten. Den fråga som tilldrog sig mest intresse var den om reklamen. I det följande lämnas redogörelser för bakgrunden till koncessionssystemet och vissa motivuttalanden som berör reklamfrågan. Därefter följer en granskning av argumenten som förts fram för reklam-tv och förslag till åtgärder när det gäller satellit- och kabelsändningar. Motivuttalanden till kabellagen finns bl a i prop 1984/85:199 om radio- och TV-sändningar i kabelnät och Konstitutions- Mot. utskottets betänkande KU 1984/85:37, i vilket också redovisas ett yttrande K436 8.1 Översiktligt om bakgrunden till koncessionssystemet Från utlandet hade man via satellit börjat sända televisionsprogram som var möjliga att ta emot i vårt land. Satellitsändningar hade kommit igång. Någon laglig möjlighet att helt förhindra vidaresändning av utländska satellitprogram i kabelnät här i landet förelåg i princip inte på grund av regler om informationsfrihet. Spridningen kunde också vara önskvärd. Det fanns också ett uttalat intresse hos allmänheten för att titta på utländska satellitprogram. Av praktiska och ekonomiska skäl, bl.a. den höga kostnaden för mottagningsutrustning, var det lämpligast att distribuera satellitprogrammen till hushållen med hjälp av kabelnät, ansågs det. I de befintliga centralantennanläggningarna var det på grund av låg trådkapacitet mestadels inte möjligt att vid sidan om båda kanaler ge plats för mer än ytterligare tre eller fyra kanaler. Antalet satellitkanaler var dock betydligt fler än som kunde få rum i dessa anläggningar. Dessutom planerades fler satellitkanaler. Efterfrågan bland tittarna på satellitprogram såg ut att kunna bli hög. Det ansågs finnas goda förutsättningar för att en satsning på en utbyggnad av kabelnät med tiden skulle kunna bli lönsam. Bland många företag som gjorde en sådan bedömning var . Utbyggnaden av kabelnät motiverades således både av lönsamhetstänkande och en stigande efterfrågan på satellitprogram . Det är förhållandevis dyrt att bygga kabelnät och mottagningsanläggningar. På grund av lönsamhetstänkandet stod det klart att det i första hand var tättbebyggda områden som kunde komma i fråga för en utbyggnad. I förarbetena till kabellagen gick man inte närmare in på frågan om hur stora kabelnät som skulle kunna förekomma eller komma i fråga. Av propositionen får emellertid anses framgå att de kabelnät man tänkte på inte skulle vara större än att de rymdes inom ett begränsat lokalt område. I näten skulle förekomma vidaresända satellitprogram. Men näten skulle också kunna utnyttjas för egensändningar. Propositionen genomsyras av tanken att en utbyggnad av kabelnäten som motiveras av satellit-tv-utbudet skulle ge draghjälp åt en inte kommersiell egensändningsverksamhet på det lokala planet. I sin marknadsföring av kabel-TV framhöll också de kulturpolitiska fördelar som kabelnäten erbjöd för sändning av lokala program. Där förutsätts också att det bör finnas en efterfrågan hos de boende, allmänheten, på tv-program som utgår från deras verklighet och som söker belysa och tillgodose de boendes intressen i ett lokalsamhälle med skiftande verksamheter, behov och önskemål, det vill säga en tv som är riktad särskilt till de boende i ett lokalsamhälle. Genom främst den valda organisationsformen med lokala kabelsändarföretag kan målet med koncessionssystemet inte ha varit annat än att på det lokala planet skapa förutsättningar för en lokal yttrandemöjlighet och en Mot. vidgad yttrandefrihet i tv, som också skulle innebära att det lokala utbudet K436 av information i form av nyheter, debatt och kulturprogram till de boende skulle bli större och bättre. Koncessionssystemet har sålunda i allt väsentligt kommit till för att främja de boendes, allmänhetens, intresse av en lokal TV. Det fanns behov av att ställa upp regler för innehållet i sändningarna. Bland annat kunde inte accepteras att det förekom våldsskildringar, pornografi, rashets och liknande samt reklam och sponsring. Med ett koncessionssystem, som ger en möjlighet att dra in sändningstillstånd, går det att på ett förhållandevis enkelt sätt ingripa mot sådana yttringar i programmen. Koncessionssystemet söker vidare förhindra att ett enskilt intresse får monopolställning eller betydande inflytande över den lokala tv-verksamheten. Koncessionssystemet hindrar i princip att utländska intressen kan få inflytande i en lokal kanal. Detsamma gäller kommersiella intressen. Koncessionssystemet vill också förhindra att mäktiga centrala intressen får inflytande över programverksamheten. Sammansättningen av de lokala kabelsändarföretagen avses borga för att de lokala sändningarna inte blir av ren underhållningskaraktär. Möjligheten att sända lokalt är dock i princip öppen för alla. 8.2 uttalanden med anledning av förslaget till kabellag uttalade inledningsvis att de yttrandefrihetsrättsliga synpunkterna är en viktig grundförutsättning för kulturpolitiken i landet och att i de mål för kulturpolitiken som enhälligt antagit (prop 1974:28, KrU 1974:15, rskr 1974:248) ingår det mål som innebär att kulturpolitiken skall medverka till att skydda yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för att denna frihet skall kunna utnyttjas. Utskottet anförde vidare bl.a. följande. Utskottet kan konstatera att utvecklingen av tekniken inom medieområdet är snabb. Genom framväxten av satelliter för överföring av radio- och TVprogram förändras förutsättningarna inom detta område radikalt. Med satelliter i kombination med kabelnät blir det möjligt att överföra ett mycket stort antal programkanaler till hushållen. Denna utveckling är ännu i sin början och det är svårt att förutse dess fortsatta förlopp. Utskottet anser att förslaget i propositionen nu gör en utveckling av verksamheten med vidaresändning av satellitsändningar och med lokala egensändningar i kabelnät möjlig. Detta får betydelse inte bara inom medieområdet utan även inom kulturområdet i stort. En lagreglering som gör en sådan utveckling och utvidgning av kabelsändningsverksamheten möjlig kan innebära ett ökat informationsflöde och större valmöjligheter för allmänheten. Det kommer dock att vara en begränsad del av allmänheten som får tillgång till de nya möjligheter som satellit- och kabeltekniken ger. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att utöver två eterburna TVkanaler, som når så gott som alla hushåll, finns utrymme för ytterligare två eterburna TV-kanaler. Utskottet vill även betona vikten av att de vidgade möjligheterna till programutbud i ljudradio och TV måste ses i ett större medie- och kulturpolitiskt sammanhang eftersom dessa medier har en mycket stor genomslagskraft. Det är då väsentligt att kan Mot. hävda public servicefunktionen i enlighet med högt ställda kvalitetskrav. nars kan en nationell svensk kultur och språklig identitet allvarligt hotas. Som utskottet inledningsvis redovisat är ett av målen för kulturpolitiken att den skall medverka till att skydda yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för att denna frihet skall kunna utnyttjas. Kulturpolitiken skall också ge människor möjligheter till egen skapande aktivitet. Den skall främja kontakter mellan människor och utbyte av idéer och erfarenheter inom kulturområdet över språk- och nationsgränser. Vidare skall kulturpolitiken främja en decentralisering av verksamhet och beslutsfunktioner inom kulturområdet. Kulturpolitiken skall också utformas med hänsyn till eftersatta gruppers erfarenheter och behov. Vidare skall den möjliggöra konstnärlig och kulturell förnyelse samt garantera att äldre tiders kultur tas till vara och levandegörs. Kulturpolitiken skall också motverka kommersialismens negativa verkningar inom kulturområdet. När ny teknik - såsom satelliter och kabelnät för ljudradio- och TV-sändningar - tas i bruk är det enligt utskottets uppfattning viktigt att de kulturpolitiska målen är vägledande för planering och åtgärder. Utskottet anser vidare att det är av utomordentlig betydelse att den nationella kulturen inom landet som helhet och i de olika delarna av landet kan hävda sig. En viktig roll spelar därvidlag utvecklingen av och de ändringar eller kompletteringar av dagens svenska rundradioutbud som kan bli resultatet av bl.a. det pågående arbetet inom radioberedningen. Utskottet lägger också stor vikt vid det samarbete som pågår och planeras på både nordisk och europeisk basis för att stärka den nordiska kulturen och samhörigheten samt den nationella radion och televisionen i de europeiska länderna. Med utgångspunkt i det nu redovisade synsättet ansåg utskottet att bestämmelser borde antas som gör en utveckling och utvidgning inom kabelsändningsområdet möjlig och öppnar möjligheterna att främja framväxten av en mångsidig lokal programproduktion. Utskottet tillstyrkte därför att ett system med tillståndsplikt infördes i enlighet med vad som föreslogs i propositionen. I fråga om reklam i satellitprogram uttalade kulturutskottet att eftersom reklam ingår i satellitsända programkanaler är det inte möjligt att helt förbjuda sådan reklam, om dessa programkanaler skall kunna få vidaresändas i kabelnät. Utskottet ansåg dock att vidaresändning av programkanal skall få förbjudas om det i den och i betydande omfattning förekommit sådan kommersiell reklam som måste anses riktad särskilt till svenska konsumenter. 8.3 Några motivuttalanden med särskilt avseende på reklamreglerna Med utgångspunkt i de regler som gäller för de nationella programföretagen inom uttalade föredragande statsrådet i det allmänna avsnittet bl.a. att förutsättningarna är helt andra för vidaresändning i kabelnät av program från kommunikationssatelliter och fortsatte: De program som vidaresänds i kommer som regel att komma från utländska sändare och deras innehåll kan inte direkt påverkas genom svensk lag. De som enligt svensk lag svarar för rundradiosändningen, dvs. de som vidaresänder satellitprogrammen, har ingen möjlighet att i förväg ta del av innehållet i sändningarna och har små möjligheter att påverka detta. Något längre fram uttalade statsrådet att innan beslut om förbud fattas Mot. skall programkanalen ha sänts i kabelnät i så länge att det har gått K436 att bilda sig en uppfattning om dess karaktär. I avsnittet om reklam i satellitprogram återges endast den del av paragrafen som handlar om själva reklamförbudet. Statsrådet hävdade att massmediekommitténs förslag överensstämde med hans förslag. Statsrådet redovisade därefter remissinstansernas uttalanden på följande sätt: Förslaget har kommenterats av många remissinstanser. Några godtar förslaget eller anser att det inte går tillräckligt långt. Andra anser att förslagets innebörd är oklar och att det skulle vålla stora svårigheter att fastställa vilka reklaminslag som skulle medföra att vidaresändning förbjuds. De remissinstanser som motsätter sig förslaget använder olika argument. Några menar att yttrandefrihets- och informationsfrihetsskäl talar mot att en hel programkanal skulle kunna stoppas på grund av reklaminslagens inriktning. Andra hävdar att förslaget leder till försämrade konkurrensförutsättningar för svenska företag. Inom många remissinstanser som stöder eller inte tar ställning till förslaget förekommer borgerliga reservationer där kommitténs förslag avstyrks. Statsrådet gick därefter över till skälen för sitt förslag: I tilläggsdirektiven till massmediekommittén redovisade jag tre skäl mot reklam i TV. Dessa är dels att reklamköparna kan påverka programinnehållet på ett sätt som inte är acceptabelt, dels att reklam i TV kan få negativa konsekvenser för dagspressens ekonomiska situation, dels TV-reklamens ogynnsamma följder från konsumentsynpunkt. Jag angav att dessa skäl inte bara är giltiga för svensk radio och TV utan också när det gäller motsvarande program i nya distributionsformer. har emellertid dessa skäl ifrågasatts från olika håll. Bl.a. har det hävdats att TV-reklamen inte skulle leda till minskade reklaminkomster för pressen. I stället skulle direktreklamen minska. Man hävdar vidare att en situation med reklamfinansierade utländska satellitprogram som kan tas emot i kommer att medföra försämrade konkurrensförutsättningar för det svenska näringslivet och på så sätt hota välfärd och sysselsättning. Diskussionen har inte övertygat mig om att det finns anledning att nu frångå ståndpunkten att reklam i TV inte skall förekomma i . Denna princip bör i och för sig tillämpas oavsett sändningarnas ursprung. Begränsningarna bör emellertid avse endast sådan reklam som särskilt riktas till svenska konsumenter. Vid bedömningen bör kabelnämnden ta hänsyn till om reklamen utgår från speciellt svenska förhållanden. Därvid bör beaktas bl.a. om språket är svenska, om upplysningar lämnas om priset i svenska kronor, om försäljningsställen i eller om användning av varorna eller tjänsterna i svensk miljö. Förslaget riktar sig inte mot enstaka reklaminslag utan syftar till att förhindra att det uppkommer programkanaler med ett omfattande reklaminnehåll, riktat mot . Med hänsyn härtill torde det knappast uppstå några svårigheter att urskilja det reklaminnehåll som skulle kunna leda till förbud mot vidaresändning. I de nämnda tilläggsdirektiven (se SOU 1984:65 Via satellit och kabel, s. 519-) som uppenbarligen tillmättes stor betydelse av regeringen påpekades att på radio- och TV-området finns av olika skäl inte samma etablerings- 32 frihet som inom pressen: Liksom i flera andra länder har de företag som getts i uppdrag att bedriva radio- och TV-verksamhet som främsta uppgift att stå i allmänhetens tjänst (public service-företag). De har därvid ålagts att uppfylla bestämda krav när det gäller verksamhetens innehåll och inriktning. Vidare heter det: har vi alltså i haft dels ett stort antal oberoende tidningar som företräder olika åsiktsriktningar, dels radio och TV som verkar i allmänhetens tjänst och för vilka gäller principer om oberoende, mångfald och kvalitet i programverksamheten. Genom att radio och TV har såväl rikstäckande sändningar som sändningar inom olika regioner ger denna struktur förutsättningar för en mångsidig debatt och för en rikhaltig nyhetsförmedling. Tidningar, radio och TV har också viktiga funktioner som förmedlare av information, kulturupplevelser och underhållning. Genom dessa medier får många människor del av t.ex. litteratur, film och musik. I specialmotiveringen till en bestämmelse som gäller kommersiell reklam i egensändningar uttalade sig statsrådet om vad som menas med sådan reklam med följande ord: Med reklam avses här liksom enligt kommitténs förslag endast sådana reklammeddelanden som till innehåll och syfte är rent kommersiella. Det är samma slags reklam som avses i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam, och som när det gäller tryckta skrifter anses kunna regleras vid sidan av tryckfrihetsförordningen. Statsrådet har här ett uttalande av lagrådet i tankarna (prop 1978/79:1). Av detta framgår att med kommersiell reklam menas åtgärder av utpräglat kommersiell natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som tryckfrihetsförordningen (TF) värnar om. Detta innebär, menar lagrådet, att åtgärderna skulle vidtas i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte och ha rent kommersiella förhållanden till föremål. Av lagrådets yttrande i det aktuella lagstiftningsärendet framgår bl.a. att bestämmelsen om hänsynen till yttrandefriheten och informationsfriheten syftar till att koncessionssystemet så litet som möjligt skall verka begränsande på dessa friheter. Om bestämmelsen tillämpas på sätt som avses i remissprotokollet torde den yttrandefrihets- och informationsfrihetsbegränsning som formellt följer av ett koncessionssystem inte behöva bli särskilt kännbar för den enskilde. Lagrådet behandlade därefter frågan om kommersiell reklam: I fråga om satellitsändningarna är förbudet dock av praktiska skäl i viss mån uppmjukat. Ett reklamförbuds förhållande till till skydd för yttrandefriheten föranleder några särskilda synpunkter. Enligt 2 kap 13 § första stycket RF får 'friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas utan att några särskilt föreskrivna hänsyn behöver tas. Denna bestämmelse avser att ge öppning för begränsningar bl.a. när det gäller kommersiell reklam (se SOU 1983:70 s. 214, Petren-Ragnemalm, grundlagar s. 76 och Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 127). Sådan begränsning förekommer redan i lagstiftningen såsom framgår av närradiolagen. Spörsmålet huruvida förbudet mot kommersiell reklam i den lagen strider mot 2 kap 12 och 13 § RF har i rättsfallet RÅ 1983 2:5 prövats av regeringsrätten och besvarats nekande. Frågan om lämpligheten i och för sig av att föreskriva förbud mot reklam Nr K436 -437 i kabelsändningar har lagrådet från sina utgångspunkter inte anledning att yttra sig om. hänvisade i sitt betänkande till ett uttalande av kulturutskottet i vilket kulturutskottet betonat vikten av att de vidgade möjligheterna till programutbud i ljudradio och TV ses i ett större medie- och kulturpolitiskt sammanhang eftersom dessa medier har en mycket stor genomslagskraft. instämde även i uppfattningen om vikten av att den nationella kulturen i landet som helhet och i de olika delarna av landet kan hävda sig. Enligt mening var det inte möjligt att helt förbjuda kommersiell reklam i satellitsändningar. Vissa restriktiva bestämmelser kunde dock vara befogade. När det gällde egensändningarna ansåg utskottet att det inte fanns anledning att frångå den hittillsvarande ståndpunkten att kommersiell reklam i princip inte bör förekomma i radio och TV. 8.4 Myter om en utveckling som inte går att styra och andra myter om satellit- och kabel-tv Betald kommersiell reklam får inte förekomma i Kanal och . Kommersiell reklam får inte förekomma i lokala egensändningar i kabelnät. Detsamma gäller för närradiosändningar. Däremot får sådan reklam förekomma i satellitsändningar som kan tas emot här i landet och som kan vidaresändas i kabelnät. I motiven till radiolagen avvisades reklam-tv-tanken med kraft, särskilt från socialdemokratiskt håll.