mot · GD02Jo817 · 1990-01-23 00:00:00 — Detta handlingsprogram skall tillsammans med kommunernas naturvårdsinventeringar fungera som underlag för när de upprättar de artinriktade åtgärdsprogrammen. De olika momenten hänger ihop. Kommunernas naturvårdsinventeringar är en förutsättning för att skall kunna upprätta åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen är artinriktade och relativt detaljerade. De skall tydligt ange vilka åtgärder som krävs för att arten skall få erforderligt skydd och kunna överleva. Exempel på vad som kan föreskrivas i åtgärdsprogrammen är olika skötselåtgärder, övervakning samt krav på att skapa fröbanker för vissa arter. Åtgärdsprogrammen skall redovisa vilka åtgärder som prioriteras, de skall visa en tids- och kostnadsplan för programmets genomförande. Det är viktigt att åtgärdsprogrammen är aktuella samt att de revideras vid behov. Kommun skall upprätta naturvårdsplan på grundval av naturvårdsinventering och statens naturvårdsverks handlings- och åtgärdsprogram. 2. förslag på aktiva naturvårdsåtgärder som behövs till skydd för hotade arter. En ekonomisk kalkyl skall upprättas med anledning av förslaget. I kalkylen ska dels ingå kostnader för ersättning till markägare för förbud och krav på försiktighetsmått. Olika ambitionsnivåer ska anges vad gäller förslag på aktiva naturvårdsåtgärder. Kostnader som uppkommer på grund av statliga krav i lag och föreskrifter ska täckas av staten, medan kommunala tilläggskrav ska betalas av kommunen. Staten är skyldig att täcka kostnader för de aktiva naturvårdsåtgärder som krävs för att skydda arter som tillhör hotkategori 1. Naturvårdsplan skall fungera som beslutsunderlag för tillståndsgivning enligt 2 kap. 88. Planen skall vara klar för fastställande . Den kommunala naturvårdsplanen ska utformas så att lagens intentioner uppfylls inom kommunen. Vid utarbetandet har kommunerna god vägledning av den egna inventeringen och statens naturvårdsverks handlings- och åtgärdsprogram. Lagen är uppbyggd så att varje kommun har möjlighet att gå längre än vad lagens minimikrav anger. I naturvårdsplanen tar kommunen ställning till den egna ambitionsnivån när det gäller naturvården. Under arbetet med planen är det viktigt att kommunen stimulerar en debatt om ambitionsnivå och utformning av naturvården inom kommunen. Naturligvis måste det göras en ekonomisk avvägning mot andra kommunala intressen när kommunen fattar beslut om ambitionsnivå. Det går naturligvis att lägga sig på en mängd olika ambitionsnivåer beroende på hur stora områden man vill skydda och hur mycket aktiva naturvårdsåtgärder, t.ex. i kulturlandskapet som man vill satsa på. Det är därför viktigt att de beräknade kostnaderna vad gäller ersättning till markägare och aktiva naturvårdsinsatserna redovisas. Det räcker inte med att kostnaderna för en ambitionsnivå tas fram, eftersom kommunfullmäktige då skulle få fatta sitt beslut på ett alltför bristfälligt beslutsunderlag. De kostnader som uppkommer för att klara lagens miniminivå ska betalas av staten och kommunala tilläggskrav av kommunen. Detta hindrar naturligvis inte att i sitt budgetarbete väljer att lägga sig på en högre nivå t.ex. vad gäller aktiva naturvårdsåtgärder i kulturlandskapet än vad lagen föreskriver. 1. förbud och krav på försiktighetsmått samt tillståndsplikt inom olika verksamheter, naturområden, naturtyper samt delar av kommunen, Det åligger markägare eller nyttjanderättshavare att ta del av vad som i kommuns gällande naturvårdsplan har betydelse för honom. Det är viktigt för lagens genomförande att naturvårdsplanerna sprids till berörda markägare. Kommun skall skicka ut naturvårdsplan till berörd markägare eller på annat lämpligt sätt sprida planen. Planen skall finnas tillgänglig på bibliotek eller annan lämplig offentlig lokal. Bevisbörda är omvänd, dvs markägaren måste vid ett eventuellt åtal kunna styrka att han inte brutit mot gällande naturvårdsplan. När förslag till naturvårdsplan upprättats skall förslaget ställas ut för offentlig granskning . I samband med naturvårdsplanens utställande skall kungörelse om offentligt granskningssammanträde anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. skall kommunen samråda med och andra berörda kommuner. Samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse. Vill annan än ovan nämnda myndigheter lämna synpunkter på naturvårdsplanen skall detta göras skriftligen . När naturvårdsplanen upprättats och ställts ut för offentlig granskning skall kommun samråda med och annan berörd kommun. Samrådet syftar till att förebygga eventuella konflikter och samordna regionala naturvårdsintressen. Kommun bör ta kontakt med de markägare som påtagligt berörs av förslaget samt med lokala naturskyddsföreningar och miljögrupper. Ett viktigt syfte med den offentliga granskningen är att ta till vara lokal kompentens som finns hos naturintresserade människor och föreningar. Då återstår av granskningstiden skall ett offentligt granskningssammanträde hållas med allmänhet och berörda myndigheter. Syftet med det offentliga granskningssammanträdet är att kommunen skall få svara för den upprättade naturvårdsplanen. Det är troligt att det offentliga granskningssammanträdet bidrar till att lägga ambitionsnivån högt i naturvårdsplanen på grund av allmänhetens stora miljöintresse. Allmänheten får komma med synpunkter, dessutom förbättrar de offentliga granskningssammanträdena demokratin. Information, insyn och offentlig debatt utgör nödvändiga delar i ett demokratiskt samhällssystem. Naturvårdsplanen antas av kommunfullmäktige. Naturvårdsplan fastställs av . kan vid fastställande av naturvårdsplan förordna att visst naturområde, tillhörande naturtyp vilken omfattas av 2 kap. 2 eller 3§§ inte ska omfattas av förbudet i nämnda paragrafer då det är uppenbart att området saknar väsentlig betydelse för djur- eller växtarter i artdatabanken. Det förutsätts att naturvårdsplan antas av kommunfullmäktige eftersom planen bl.a. innehåller förslag på aktiva naturvårdsåtgärder, vilket innebär kostnader för kommunen i de fall de inte erfordras till skydd för arter som tillhör hotkategori 1. Genom att skall fastställa naturvårdsplanen har de möjlighet att kontrollera att samtliga kommuner uppfyllt lagens krav. kan bl.a. kontrollera att kommunerna beaktat av upprättade åtgärds- och handlingsprogram. Uppfyller naturvårdsplanen inte lagens krav får den inte fastställas. kan då antingen skicka tillbaka planen till kommun för komplettering eller välja att själv ändra planen på kommuns bekostnad. I och med att har fastställt naturvårdsplan får den rättsverkan, dvs den blir bindande och styrande för framtida beslut. har ingen möjlighet att frångå planen och ge tillstånd till exploatering av ett i planen skyddat område. Det kan finnas områden som faller inom definitionernas ramar men som ändå saknar väsentlig betydelse för djur- eller växtarter i artdatabanken. För dessa områden ges en möjlighet att vid fastställande av naturvårdsplan förordna att område inte skall omfattas av förbudet i nämnda paragrafer. Om upprättat förslag inte överensstämmer med statens naturvårdsverks handlings- och åtgärdsprogram eller inte färdigsställts inom den i 10§ angivna tidsramen, får upprätta en naturvårdsplan för kommun på kommuns bekostnad. Paragrafen utgör en säkerhetsventil för de fall där kommun misslyckats med att upprätta naturvårdsplan. De i 21 A § Skogsvårdslagen obligatoriska skogsbruksplanerna skall anpassas i överensstämmelse med de av kommunfullmäktige antagna naturvårdsplanerna. Den naturvårdshänsyn som skall tas enligt skogsvårdslagen är inte verkningsfull. En koppling skall därför göras mellan skogsbruksplanerna och de av kommun upprättade naturvårdsplanerna. 4 Ersättningsregler 1 8 Om föreskrifter enligt denna lag medför att annars laglig pågående vändning försvåras avsevärt, är fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten berättigade till ersättning för den skada de härigenom lider. Endast åtgärder som avsevärt försvårar pågående markanvändning är ersättningsgill. Kompensation utgår inte om ägare eller innehavare av särskild rätt till fastigheten förlorar möjligheten att utnyttja marken på annat sätt . Beträffande innebörden av begreppet pågående markanvändning hänvisas till 3 kapitlets allmänmotivering. Medför föreskrift enligt denna lag att synnerligt men uppkommer vid användningen av brukningsenheten, kan ägaren fordra att fastigheten löses. Bedömning huruvida föreskrift medför synnerligt men vid användningen av brukningsenheten avgörs i det enskilda fallet. Begreppet synnerligt men skall tolkas restriktivt. Inlösen skall kunna ske om intrånget i den faktiska markanvändningen är så betydande att fastigheten blir onyttig för ägaren. Ett exempel kan vara om skogsägare tvingas begränsa sitt skogsbruk på större delen av brukningsenheten så att han kan livnära sig på inkomsterna från sitt skogsbruk. Begreppet "brukningsenhet har behandlats i allmänmotiveringen till 4 Ersättningsregler. Har hinder uppstått till följd av att kommun i naturvårdsplan beslutat skydda särskilt område utöver vad som krävs enligt denna lag skall ersättning härför betalas av kommun i de fall rätt till ersättning föreligger enligt denna lag. Lagen bygger på principen att vissa minimikrav ställs upp i lagtexten. Utöver dessa minimikrav har kommun rätt att i naturvårdsplan gå längre och föreskriva ytterligare krav för att exempelvis skydda en viss biotop. En kommun i norra kanske upptäcker ett bestånd av som de anser skyddsvärt. är ingen hotad art utan är vanligt förekommande i och får därigenom inget direkt skydd genom lagen. Kommun har däremot möjlighet att att med hjälp av naturvårdsplan skydda det för den norrländska kommunen ovanliga hasselbeståndet. I ett sådant fall skall ersättning betalas av kommun och inte av staten. I fråga om rätt till ersättning och inlösen skall expropriationslagen (1972:719) gälla i tillämpliga delar när inte annat bestämts genom denna lag. Se Expropriationslagens regler! 5 Tillsyns-, besvärs- och påföljdsregler l § , länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskyddsnämnderna utövar tillsynen enligt denna lag. är central tillsynsmyndighet.Statens naturvårdsverk ska för de fall de medgivit undantag från förbudet i 48 andra kapitlet se till att utplanteringen sker inom lagens ramar samt att meddelade föreskrifter följs.Länstyrelsen utövar tillsynen över tillståndspliktiga åtgärder som avses i 88 och 9§ i andra kapitlet.Miljö- och hälsoskyddsnämnden utövar i övrigt tillsyn över de områden som täcks av kommuns naturvårdsplan. kan med stor restriktivitet meddela undantag från utplanteringsförbudet i 4§ andra kapitel. För de fall undantag medges ska även efter det att undantag medgivits se till att inga ekologiska risker uppstår vid utplantering. ska även se till att de tillämpningsföreskrifter som meddelats i samband med undantaget i 4§ följs. Har givit tillstånd till ingrepp i en naturtyp som omfattas av tillståndsplikt ska de se till att ingreppen utförs på godkänt sätt dvs. att den som utför ingreppet rättar sig efter de föreskrifter samt de generella krav på försiktighetsmått som uppställts av tillståndsmyndigheten. ansvarar med undantag för vad som gäller 1 stycke ett och två för tillsynen över de områden som täcks av kommuns naturvårdsplan. Detta är naturligt eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnderna är bäst insatta i de kommunala naturvårdsplanerna samt även ansvarar för revidering av dessa. Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får tillsynsmyndighet meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall efterlevas.Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter. Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslutet, fåren tillståndsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse. I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite. Paragrafen har sin motsvarighet i 40 § ML. Paragrafen gör det möjligt för tillsynsmyndighet att direkt på grund av lagens bestämmelser meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud. För att utöva tillsyn enligt denna lag samt för att kunna utföra naturvårdsinventering har tillsynsmyndighet rätt att vinna tillträde till område som innehas av fysisk eller juridisk person. Lagen förutsätter att tillsynsmyndighet har möjlighet att utöva tillsyn samt utföra inventering även inom område som ägs av fysiska eller juridiska personer. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. bryter mot 18 i andra kapitlet, 2. bryter mot 28, 48 första stycket i andra kapitlet, 3. bryter mot 58, 6§ eller 7§ i andra kapitlet, 4. bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av 3§, 4§ andra stycket, 8§ andra och tredje stycket, 118 i andra kapitlet, 5. underlåter att ansöka om tillstånd enligt 8§ eller 98 i andra kapitlet, 6. i strid med ett tillståndsbeslut vidtar åtgärd som kan medföra förändring av naturtypens säregna karaktär,döms till böter eller fängelse i högst . Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet. Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt . Första stycket punkt 1 straffbelägger brott mot den allmäna hänsynsregeln. Punkt 2 straffbelägger brott mot förbudsregler vad gäller det absoluta skyddet för vissa naturtvper samt förbudet att utplantera främmande arter. Punkt 3 straffbelägger brott mot lokaliseringsbestämmelsen samt brott mot dämpningsregeln. Punkt 4 avser fall då särskilda föreskrifter och krav om att vidta försiktighetsmått har meddelats och inte följts. Punkt 5 straffbelägger underlåtenhet att ansöka om tillstånd i de fall lagen föreskriver tillståndsplikt. Punkt 6 avser fall då tillståndsansökan avslagits och åtgärd vidtas i strid med tillståndsbeslutet. Den som gjort sig skyldig till gärning som sägs i 1§ kan förpliktas att ersätta den skada som föranleds därav. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 38§ NVL. För motivering hänvisas till Naturvårdslagens förarbeten. Tingsrätten får meddela handräckning så att rättelse sker när någon vidtar åtgärd som strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen. Ansökan om handräckning skall handläggas enligt reglerna i handräckningslagen. Tingsrätten skall självständigt pröva om de lagliga förutsättningarna för beviljande av handräckning är uppfyllda. Beslut som meddelats av eller länsstyrelse överklagas till regeringen genom besvär. Beslut som meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnd överklagas till länsstyrelse. Kommunfullmäktiges beslut att anta naturvårdsplan överklagas genom kommunalbesvär. Beslut som meddelats av eller länsstyrelse kan överklagas till regeringen genom förvaltningsbesvär. Såväl beslutets laglighet som lämplighet får prövas. Beslut som meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnd överklagas till genom förvaltningsbesvär. Rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut har varje kommunmedlem. Besvärsgrunderna avser vid kommunalbesvär beslutets laglighet. Prövning av kommunalbesvär sker i förvaltningsdomstol och besvärsinstansen får inte göra ändringar i beslutet utan endast upphäva det i de fall besvären bifalls. Med hänvisning till det anförda hemställs att beslutar anta i motionen angiven lag om skydd för biologiska arter. () () Nödvändig översyn av annan lagstiftning Lagen är tänkt att fungera parallellt med övrig lagstiftning.Som lagförslaget ser ut kommer det att kräva en rad följdändringar i andra lagar. Ett problem med dagens lagstiftning på miljöområdet är att lagarna vuxit upp och att de har olika syften. Miljöaspekterna väger ofta inte speciellt tungt. Istället är det exploateringsintressen som får den avgörande betydelsen. Ett nytt synsätt krävs där man sätter miljöaspekterna i första rummet. Denna syn överensstämmer med Brundtlandrapportens rekommendationer om juridiska förändringar i den nationella lagstiftningen samt översyn av sådana program som kan förorsaka utarmning av arternas miljöer. Grunden för rekommendationen är att nationell och internationell lagstiftning snabbt håller på att bli efter allteftersom takten i och omfattningen av påverkan på den ekologiska grunden ökar. "24Lagstiftningen måste utgå från naturens förutsättningar. Det allvarligaste hotet för djur och växter är de förändringar som sker av arternas biotoper. Luft och vatten förorenas som jord- och skogsbrukets rationalisering, vägbyggnationer m.m. medför ändrade förutsättningar för djur- och växtarter. Om vi skall kunna stoppa utarmningen av flora och fauna är det nödvändigt att införa bestämmelser som anger kvalitetsnormer för luft och vatten. Dessa normer skall utgå från vad naturen tål. Kvalitetsnormerna måste vara bindande och skall fungera som ett tak för hur dålig luft- och vattenkvaliteten som sämst får vara. Regler om kvalitetsnormer kan införas i Miljöskyddslagen och kombineras med ML:s dämpningsrelger. För att systemet skall fungera är det nödvändigt att även innefatta rörliga källor under ML:s tillämpningsområde. NRL är så verkningslös och diffus att den helt enkelt bör avskaffas. De bestämmelser i som innehåller någon substans, t.ex. det kommunala vetot, bör överföras till PBL. För att underlätta planering och göra lagstiftningen totalt sett mer samordnad bör all planlagstiftningen i så stor utsträckning som möjligt samlas i en lag. Till PBL kan också föras det skydd för vissa naturområden som finns i NRL som skyddet ges en mer konsekvent utformning. Strängare regler för verksamhet inom NVL:s olika skyddsområden blir nödvändigt. Exempelvis måste kommunens möjlighet att ge dispens till ingrepp inom strandskyddat område tas bort. Grunderna för ändras. Beräkningsunderlaget kan inte längre vara berörd del av fastigheten utan skall istället utgöras av hela brukningsenheten. Skogsvårdslagens regler måste ses över. Lagen är produktionsinriktad och har mycket svaga hänsynsregler som måste skärpas upp. Straffansvar vid bristande naturvårdshänsyn måste följa direkt pga lagen och inte vara beroende av om meddelat föreläggande eller ej. Kalhyggesbruk är den enda tillåtna avverkningsformen enligt lagen. En markägare som inte vill avverka har ingen möjlighet att låta bli. Av naturvårdshänsyn bör en markägare ha rätt att avstå från avverkning i de fall en värdefull biotop skall skyddas. 21 a§ SkvL kompletteras med ett stycke som talar om att skogsbruksplan skall upprättas i enlighet med befintlig naturvårdsplan. upprättade skogsbruksplaner skall revideras så att de överensstämmer med naturvårdsplan. Jaktlagen kompletteras med regel som förbjuder handel med hotade djurarter. Liknande regel beträffande växtarter kan införas i Naturvårdslagen. Jaktförordningen bör ses över så att dess 28§ inte kan innebära onödig jakt på rovdjur. En stor brist i dagens system är avsaknaden av heltäckande beslutsunderlag. Det är inte ovanligt att en verksamhet faller under flera olika miljölagars tillämplighetsområde som flera myndigheter är inblandade vid tillståndsprövning och tillsyn av verksamheten. De olika lagarna har skilda kravregler. Vad som behöver utredas före det att tillstånd till en verksamhet ges beror på den lag som tillämpas. Det är kravreglerna i de olika lagarna som begränsar och styr vad beslutsunderlaget skall innehålla. "Artlagen" förutsätter att regler om beslutsunderlag införs. Dessa regler kan antingen införas i en egen lag eller genom att beslutsunderlagsregler införs i . National Environmental Policy Act (NEPA) utgör ett exempel från amerikansk lagstiftning där man samlat regler om beslutsunderlag25 i en övergripande lag. Miljöeffektbeskrivningar skall utarbetas för verksamheter och projekt som kan medföra betydande effekter på miljön. En förutsättning för att lagen skall vara tillämplig är att verksamheten eller projektet beslutas av en federal myndighet, berör områden som ägs av staten eller erhåller federala bidrag eller lån. Konsekvensanalyser kan utföras både på programnivå såväl som på projektnivå.26 Ett exempel på miljökonsekvensanalys på programnivå kan vara då en politisk församling beslutar om förändring av energipolitiken såsom utökad användning av visst energislag. Konsekvensanalysen skall i ett sådant fall redogöra för miljöeffekterna av den föreslagna förändringen. Den skall visa miljöeffekterna av om alternativa åtgärder genomförs för att uppnå samma syfte, dvs att klara energiförsörjningen. Den skall dessutom visa vad effekterna blir om läget förblir oförändrat, det s.k. nollalternativet. Sedan konsekvensanalysen upprättats skall berörda myndigheter, organisationer samt enskilda ha möjlighet att lämna sina synpunkter på analysen. Denna granskningsfunktion är en mycket viktig del i beslutsunderlagsprocessen eftersom den kan hjälpa till att reda ut eventuella oklarheter och meningsskiljaktigheter. Myndigheter, organisationer och enskilda kan ställa krav på ytterligare utredning. Exemplet ovan visar att vissa kriterier måste vara uppfyllda för att miljökonsekvensanalysen skall fungera som ett fullgott beslutsunderlag. När det gäller att bevara hotade arter är det nödvändigt att införa regler om beslutsunderlag. Konsekvensanalyser måste upprättas när politiska församlingar och förvaltningsmyndigheter fattar beslut beträffande energi, trafik, byggnation samt areella näringar då dessa beslut kan medföra påverkan på hotade djur- eller växtarter. En konsekvensanalys skall för dessa fall innehålla: 1. en beskrivning av projektet och dess syfte, 2. effekter på hotade arter och deras biotoper på lång och på kort sikt till följd av det planerade projektet, 3. beskrivning av alternativa lösningar för att uppnå samma syfte som det planerade projektet, 4. effekter på hotade arter och deras biotoper till följd av de alternativa lösningarna, 5. redogörelse för vilket alternativ som ger störst handlingsfrihet för framtiden, 6. status quo, 7. motivering till valt alternativ. Brundtlandrapporten poängterar särskilt att de val som måste göras för att uppnå en hållbar utveckling kommer vara beroende av ett brett stöd och medverkan från informerad allmänhet och organisationer. I rapporten föreslås att enskildas och organisationers rättigheter att delta i utvecklingsplanering och beslutsfattande bör utvidgas.27 Expropriationslagen medger expropriation för att bevara område som nationalpark, naturreservat eller naturminne eller för att annars tillgodose väsentligt behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv, om marken eller anläggningen är avsedd att hållas tillgänglig för allmänheten.28 Lagtexten uttrycker klart för vilka ändamål expropriation medges. För att artlagen skall kunna genomföras förutsätts en ändring i 2kap. Paragrafen utvidgas så att den även medger expropriation av biotop som är av betydelse för hotad djur- eller växtart. har undertecknat en lång rad olika internationella överenskommelser på natur- och miljövårdens områden. En av dessa är (SÖ 1983:30) vars mål är att skydda vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Sedan konventionen ratificerades av 1983 har inte någon ytterligare åtgärd vidtagits för att konventionens mål skall få bindande natio I har vi regler om fredning och fridlysning av hotade arter. Vi har regler som gör det möjligt att avsätta områden till nationalpark och naturreservat. Däremot saknas ett fullgott biotopskydd. Ett exempel på detta utgör motorvägsbygget i län där det inte fanns något rättsligt instrument att skydda den hotade flodpärlmusslans biotop. Genom undertecknande av Våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) har förbundit sig att skydda vissa våtmarksområden. Ett område som skyddas på detta sätt är i kommun av . Området är känt som .