mot · GD02K230 · 1990-01-23 00:00:00 — Någon tvekan om vad omröstningen gäller uppkommer inte och inte heller några svårigheter att tolka utfallet. Det har ibland framförts krav på s.k. folkinitiativ, dvs. rätt för ett i författningen angivet antal medborgare att få till stånd folkomröstning. En sådan rätt förekommer och praktiseras i t.ex. och . Metoden har den givna fördelen, att en medborgaropinion utanför representationen och de etablerade partierna kan ta initiativ. Nackdelar med detta system är att frågeställningarna kan vara oklara, att flera alternativ kan förekomma och att det är mera svårförenligt med ett parlamentariskt styrelsesätt. Även detta alternativ bör dock prövas i den utredning vi föreslår. Riksdagsupplösning och extra val väljs för en bestämd mandatperiod, som omfattar . Valdagen är direkt angiven i gällande författningar. skall således förrättas tredje söndagen . Mellan de ordinarie valen kan dock anordnas s.k. extra val. Regeringen kan besluta om extra val av vilka skäl som helst. Ett extra val skall hållas efter beslutet. Även i ett annat fall kan extra val äga rum, nämligen om fyra gånger förkastat talmannens förslag till statsminister. Vissa restriktioner finns. Således får inte regeringen besluta om extra val förrän har förflutit från den valda första sammanträde, och talmannen får i det fall, som angetts ovan, inte förordna om extra val om ordinarie val skall hållas . När regeringen beslutar om extra val kan den också besluta att skall avbrytas. Mandatperioden för den församling som utsetts i extra val gäller fram till nästa ordinarie val. Rätten att anordna nyval, som termen tidigare löd, är ett gammalt kungligt prerogativ, som fanns med även regeringsform och som med vissa förändringar författning förts över till regeringen. Den nuvarande ordningen kan starkt ifrågasättas ur såväl principiell som praktisk synpunkt. är vald direkt av svenska folket och har beslutanderätten i alla grundläggande frågor som gäller lagstiftning och budgetreglering. är således det främsta statsorganet. Regeringen är underställd . Det är som väljer statsmi- Mot. 1989/90 nister och därmed avgör vilken regering som skall tillträda. kan K230 också genom misstroendeförklaring avsätta regeringen. Redan av vad som här sagts framgår, att det är principiellt felaktigt att regeringen ensidigt skall kunna avbryta och anordna extraval. Dessa befogenheter strider mot de grunder som i övrigt gäller för vårt parlamentariska system. De strider också mot vad som gäller i ett demokratiskt samhälle i övrigt. Det finns således inga exempel inom förenings- och näringsliv på att en styrelse kan upplösa eller avskeda den stämma eller kongress som utser styrelsen. Men det finns härutöver en lång rad andra skäl som talar mot den nuvarande ordningen. Rätten att utlysa extra val kan av regeringen användas som ett hot mot folkrepresentationen för att tvinga igenom beslut, som denna under andra omständigheter skulle ha avvisat. Utsikten att det kan komma ett extra val kan också bli ett alibi för såväl regering som folkrepresentation att undvika att ta nödvändiga beslut i besvärliga, kontroversiella och ur kortsiktig opinionssynpunkt otacksamma frågor. Erfarenheterna från andra länder, där extra val varit vanliga, t.ex. , ger vid handen att det förhåller sig på detta sätt. Eftersom man inte vet när det kan bli val, vågar inte partierna göra de kompromisseftergifter som skulle vara nödvändiga för konstruktiva majoritetsbeslut. Partierna bevakar sina positioner för den händelse det skulle bli val. På grund av de låsningar som uppstår, tvingas regeringen ge upp och utlysa extra val. Frågorna hänskjuts - som det brukar heta- till folkets avgörande. Själva hotet om eller förväntningarna på att det skall bli val bidrar således till att det också blir val. har endast ett extra val anordnats i vårt land, nämligen 1958. Bidragande till restriktiviteten har varit de fasta och förhållandevis korta mandatperioderna. Det upplevs som föga meningsfullt med ett extra val nära inpå det ordinarie valet. Detta har dock inte hindrat att frågan om extra val upprepade gånger varit aktuell och dominerat den allmänna debatten. Så var det t.ex. i samband med regeringsombildningen , och så är det just nu när denna motion utarbetas. Men även däremellan har frågan om extra val tagits fram. Gemensamt för alla de tillfällen då möjligheten till extra val lanserats är, att den allmänna debatten därmed i hög grad kommit att handla om formfrågor och taktiska frågor på bekostnad av de påträngande sakfrågorna. Redan förekomsten av hot om extra val kan således vara till skada. I stället för att söka sakligt betingade lösningar på aktuella eller långsiktiga problem blir partiernas företrädare lätt engagerade i en positionsstrid och i en taktiskt betingad debatt. Möjligheten till extra val kan också på delvis andra grunder snedvrida det politiska beslutsfattandet. De täta opinionsmätningarna som ständigt registrerar förändringar i väljaropinionen bidrar till detta. Ett sneglande på den omedelbara effekten på opinionen av olika ståndpunkter försvårar be- 14 slut, vars nyttiga och gynnsamma verkan framgår först på lite . Risken är uppenbar för vad som brukar kallas SIFO-demokrati. Helt allmänt befrämjar redan den korta ordinarie mandatperioden en utveckling i denna riktning. Det är således längre mandatperioder som behövs - inte perioder som kan avkortas genom extra val. I de fall ett extra val aktualiserats av en avgränsad kontroversiell fråga kommer valrörelsen i hög grad att fokuseras till denna fråga. Denna avgränsning förstärks av, att valet numera - genom en ändring av vallagen , vilken vi motsatte oss - kan komma mycket nära inpå beslutet om extra val. Valet kan således bli ett slags folkomröstning i en enda fråga. Därmed vilseleds väljarna, eftersom den valda fram till mandatperiodens slut har att besluta i alla frågor på samma sätt som en riksdag som framgått ur ordinarie val. I frågor av detta slag är det, som vi framhållit i ett tidigare avsnitt av denna motion, riktigare att väljarna får ta ställning i en folkomröstning. Avskaffa regeringens rätt att anordna extra val Som framgått av den genomgång vi gjort ovan finns det en lång rad skäl mot att regeringen skall ha rätt att anordna extra val. Denna möjlighet är ett obehörigt och principiellt felaktigt intrång i beslutanderätt, och den kan särskilt i politiskt känsliga och instabila lägen vara till uppenbar skada. Det är som har ansvaret för vilken regering som skall finnas. kan också avsätta en regering. Om statsministern själv gör den bedömningen, att han inte längre har förtroende är den naturliga lösningen, att han och därmed hela regeringen avgår. Det är därefter uppgift att i den ordning som är föreskriven välja ny statsminister. Regeringens rätt att anordna nyval och upplösa bör således avskaffas. Som nämnts inledningsvis skall talmannen, om han misslyckats fyra gånger med att få majoritet i för en statsministerkandidat, förordna om nyval. Det kan ifrågasättas om det därutöver över huvud taget skall finnas någon rätt att anordna extra val. Vi anser det inte. Men om denna möjlighet skall finnas kvar för mycket extraordinära situationer, så skall beslutanderätten under alla omständigheter ligga hos . Det kan nämnas att i en del demokratier som och finns enligt författningen inga möjligheter alls att upplösa den folkvalda församlingen. I en del andra länder, t.ex. , ligger befogenheten hos församlingen själv. Vi föreslår att frågan om rätten att anordna extra val och upplösa skall ingå i det uppdrag, som ges till den parlamentariska grundlagsutredning som vi påyrkat ovan. Vi vill i detta sammanhang understryka, att vi anser att det nuvarande systemet med fasta mandatperioder och med i författningen angiven valdag skall finnas kvar. Vi avvisar således också de förslag som förekommit om att ny mandatperiod skall börja löpa efter extra val. En sådan ordning skulle ytterligare vidga regeringens befogenheter. En sittande regering skulle därmed alltid kunna välja den tidpunkt för allmänna val som den fann fördelaktigast. De regler som finns i grundlagen om beslutsformerna inom regeringen är mycket knapphändiga. De är i sammandrag följande: Statsministern kallar statsråden till regeringssammanträde och är själv ordförande. För att regeringen skall vara beslutsför krävs det, att minst fem statsråd är närvarande. Föredragande är departementschef eller annat statsråd. Några bestämmelser om hur besluten skall fattas finns inte. Det anges endast att skiljaktig mening skall antecknas till protokollet. Normalt kan man utgå ifrån att regeringen uppträder som enhet och att frånvaron av beslutsregler inte behöver ställa till problem. Frågan har dock aktualiserats . Därvidlag har det framgått att det är oklart vad som skall gälla om t.ex. statsministern hamnar i minoritet. Frågan kan få betydelse i krissituationer, då det är särskilt viktigt att man vet hur en meningsskiljaktighet inom regeringen skall hanteras. Det kan nämnas, att grundlagberedningen förordade att en bestämmelse skulle införas om att beslut i regeringen skulle fattas genom allmän omröstning med utslagsröst för statsministern. Detta förslag kom dock inte att genomföras vid författningsreformen 1974. Statsministern har enligt grundlagen vissa särskilda befogenheter, varav den viktigaste är att han tillsätter och avskedar övriga statsråd. I övrigt är statsråden likställda och besluten tas kollektivt. Genom en beslutad förändring av beredningsarbetet har regeringen, enligt vad som uppgetts, omorganiserats på ett sätt som bryter det traditionella beredningsmönstret. Statsråden har indelats i tre grupper med en särskild gruppchef för varje grupp. Vidare ingår statsministern och sex statsråd i något som benämnts som ett inre kabinett. Det bör utredas om och i vad mån denna nyordning påverkar den formella likställighet som enligt grundlagen skall gälla för statsråden. Frågan om beslutsformerna i regeringen är enligt vår mening av sådan vikt, att den bör ingå i den av oss förordade grundlagsutredningens uppdrag. I den nu gällande grundlagens första paragraf fastläggs det: Den offentliga makten utövas under lagarna. Därmed markeras den offentliga maktens normbundenhet. Gällande lagar, inklusive grundlagen, skall följas även av de högsta statsorganen, riksdag och regering. Myndigheter och domstolar skall besluta och döma i enlighet med de lagar som finns. Grundlagen är överordnad andra lagar och anger hur dessa lagar skall Vanlig lag liksom beslut i övrigt som fattas av statsmakterna och Mot. kommunala organ skall vara i överensstämmelse med grundlagen. För tillämpning och rättstrygghet är det viktigt att de lagar som stiftas är klara och ändamålsenliga och noga övervägda till sina konsekvenser. I detta avsnitt framför vi synpunkter på lagstiftningsprocessen. Vi redovisar också förslag om skärpning av normkontrollen och vi anger hur vi anser, att man bör förfara, när tvister uppkommer om grundlagsreglers innehåll. har det slutliga ansvaret för lagstiftningen. Vi har i en annan motion till årets riksdag framlagt förslag som syftar till att ge ledamöter bättre arbetsmöjligheter. Av mycket stor betydelse för den slutliga lagprodukten är emellertid den beredningsprocess som äger rum, innan lagförslagen kommer på bord. Med den ordning som gäller, är det regeringen som har ansvaret härvidlag. De mera omfattande lagförslagen läggs i i form av regeringens propositioner, även om de ursprungliga initiativen ofta kommer från . Regeringen har bestämmanderätten över utredningsväsendet och remissförfarandet, som av tradition är två viktiga delar i lagstiftningsprocessen. Det traditionella utredningsförfarandet har ibland kritiserats för att det är alltför omständigt och för att det tar alltför . Det har funnits exempel, där denna kritik varit berättigad. Mot detta måste dock ställas, att det är mycket viktigt, att lagförslag med betydande räckvidd är noggrant beredda och väl övertänkta vad gäller förslagens konsekvenser. I annat fall blir följden lätt att de beslutade reglerna visar sig vara svåra att tillämpa och att de inte alls får de konsekvenser som avsetts. Det finns gott om exempel på detta. Ett aktuellt sådant är den beslutade skattereformen. Det är uppenbart att det beslut som majoritet antog i betydande grad var allt för lite analyserat vad gäller effekterna för enskilda människor och grupper i samhället. Utredningsarbetet bedrevs mycket snabbt, remisstiden för granskande myndigheter var kort och riksdagsmajoritetens beslut togs i all hast. Vi har från sida tidigare kritiserat det sätt på vilket den nuvarande regeringen bereder lagförslag. Vi återkommer med vår kritik härvidlag. Ett omsorgsfullt utrednings- och remissförfarande har i många fall ersatts med s.k. departementspromemorior som tagits fram internt i kanslihuset utan medverkan av parlamentariker eller utomstående experter vilket lett till lagförslag som med stor skyndsamhet drivits igenom i . Bristande beredning av lagförslag motiveras vanligen med att det är stor brådska med att ett lagförslag antas. Det kan naturligtvis finnas situationer då såväl regering som riksdag måste handla skyndsamt. Normalt gäller dock inte detta. Det viktiga måste i stället vara, att relevant material sammanställs och att detta utsätts för sakkunnig och kritisk granskning, innan går till beslut. För vår del anser vi, att det är av stort värde, att riksdagsledamöter med- Mot. verkar i beredningsprocessen redan på det primära utredningsstadiet. tillför utredningarna värdefull kunskap och det medverkar, till att förslagen kan komma att granskas i en vidare krets på ett tidigt stadium. Parlamentariskt sammansatta utredningar bör således användas i större frågor i stället för interna departementsutredningar. Vi fäster stor vikt vid lagrådsgranskningen. Denna granskning, som enligt regeringsformen är obligatorisk för alla viktigare lagförslag, syftar till att ge lagförslagen en kvalificerad bedömning ur allmän juridisk synpunkt, samt att ange hur lagförslagen förhåller sig till redan gällande lag, till grundlag och till åtaganden som gjort i internationella konventioner. I några fall har regeringen försummat att höra lagrådet just med hänvisning till att detta skulle försena besluten. Detta är ingen godtagbar ursäkt. Lagrådets yttrande är av stor betydelse för beredningen i och för den kommande rättstillämpningen. Noteras kan, att lagrådet kritiserat regeringen för sådana brister i beredningen, att lagrådet funnit det svårt att fullgöra de uppgifter som lagrådet åläggs enligt regeringsformen. Detta understryker ytterligare vad vi sagt ovan om vikten av noggrann utredning och remissbehandling av lagförslag. Det som här sagts om beredningen av lagstiftningsärenden bör ges regeringen till känna. Med normkontroll i vid mening avses alla insatser som görs för att se till att gällande rättsregler har tillkommit i lagenlig ordning och att de tillämpas på ett riktigt sätt. Vissa inslag, som anknyter till detta vidare begrepp, har vi berört ovan. Här upphåller vi oss i huvudsak vid några mera speciella men viktiga former av normkontroll som har haft särskild aktualitet i debatten i vårt land. Såväl domstolar som förvaltningsmyndigheter är - - enligt RF 11 kap 14 § tillerkända s.k. lagprövningsrätt. Lagprövningsrätten innebär, att de lagtillämpande organen kan ifrågasätta om en underordnad bestämmelse är förenlig med en överordnad och om bestämmelsen tillkommit i den ordning som är föreskriven. Man kan således t.ex. pröva om en lag är förenlig med grundlagen. Ett resultat av lagprövningen kan bli, att en bestämmelse inte får tillämpas i ett konkret fall. Detta får naturligtvis konsekvenser för det underkända aktstyckets giltighet över huvud taget. Någon större betydelse har lagprövningsrätten ännu inte fått i vårt land. Det kan dock noteras, att regeringsrätten i några fall underkänt föreskrifter, som utfärdats av förvaltningsmyndigheter och kommuner. Det har ibland hävdats, att ett hinder för tillämpning av lagprövningsrätten är den restriktion, som är angiven i den ovannämnda grundlagsbestämmelsen. Där stadgas nämligen, att om eller regeringen beslutat 18 föreskriften skall tillämpning underlåtas endast, om felet är uppenbart. Detta uppenbarhetsrekvisit har gjort, menar man, att domstolarna är allt- Mot. för återhållsamma med att pröva, om av beslutade lagar och av K230 regeringen utfärdade förordningar är förenliga med högre norm. På grund av den kritik, som framförts mot den gällande restriktionen, anser vi, att man bör överväga att ta bort den. Ingen kan vara betjänt av att det kan hävdas, att riksdag och regering har ett visst spelrum för olagliga beslut, som inte kan påtalas i efterhand. Lagprövningsrätten är en naturlig del av den dömande verksamheten och en principiellt viktig del av rättsskyddet. Den är en sista utväg att korrigera fel och misstag som begåtts i normgivningsprocessen. vill vi betona, att ett tillstånd, där lagprövningsrätten kommer till vidsträckt användning, inte är önskvärt. Prövningen kommer i efterhand, ibland långt efter det att en omstridd bestämmelse antagits. Ett underkännande kan således få omfattande konsekvenser. Skulle lagprövningen i ett stort antal fall leda till underkännande av utfärdade bestämmelser, måste detta ses som ett mycket allvarligt tecken på besvärande brister i normgivningssystemet som helhet, inte minst vad gäller grundlagarnas utformning. Dessa brister måste då avhjälpas, i första hand genom förebyggande åtgärder. Vi återkommer i det följande till detta. Den översyn av reglerna om lagprövning, som vi förordar, bör anförtros den tidigare nämnda grundlagsutredningen. Nej till särskild författningsdomstol I den debatt som förs om rättsskydd och normkontroll framförs ibland förslag om inrättandet av en särskild författningsdomstol. Förslag om detta har även förekommit i . refererar man härvidlag till förhållandena i . Detta är dock inte relevant. Man har där ingen särskild författningsdomstol. I stället är det högsta domstolen som, genom ett vidsträckt utövande av lagprövningsrätten, kommit att bli en författningsdomstol, som i sista instans avgör om en lag eller ett myndighetsbeslut är förenligt med grundlagen. har kommit att få en mycket stor betydelse härvidlag. I många viktiga frågor är det domstolens utslag, som varit avgörande för lagstiftningens reella innehåll. Den politiska makt som därmed samlats hos domstolen har sin grund i speciella amerikanska förhållanden. En avgörande faktor härvidlag är den amerikanska författningens utformning och karaktär: Den är gammal - man firade 200-årsjubileum - den är kortfattad, den är mycket svår att ändra, bl.a. därför att en kvalificerad majoritet av delstaterna måste ge sitt godkännande. De omständigheter som här nämnts har gjort, att författningen i betydande grad måste tolkas för att vara användbar. har kommit att spela en stor roll härvidlag. Domstolens politiska makt har medfört, att det ofta står strid om utnämningen av nya domare. Domarmajoritetens politiska grundsyn kan ha mycket stor betydelse , eftersom de nio domarna utses på livs I en del andra länder har man inrättat särskilda författningsdomstolar, som Mot. bl.a. har kompetens att avgöra vad som ur grundlagssynpunkt är gällande K230 Sådana författningsdomstolar finns företrädesvis i federala stater. En viktig uppgift är där att slita tvister mellan delstater och federation. En invändning mot att inrätta en särskild författningsdomstol i vårt land är att man kan förutse, att den skulle få mycket litet att syssla med och därmed komma att framstå som en överflödig organisation. Men det finns andra och viktigare invändningar. Med en särskild författningsdomstol skulle man knappast kunna ha kvar lagprövningsrätten i nuvarande form. Författningsdomstolen skulle i så fall bli ett med högsta domstolen och regeringsrätten konkurrerande organ. Dessa kan få ta ställning i frågor som aktualiseras genom lagprövning. I det ovan nämnda lagrådet ingår för övrigt ledamöter från de högsta domstolarna. Även lagrådets position skulle således förändras med en särskild författningsdomstol. Till detta kommer att en författningsdomstol till sin funktion vanligen blir en extra och ibland betydelsefull politisk instans. De känsligaste frågorna en författningsdomstol får ta ställning till är sådana som det råder politisk strid kring. En politisering av tillsättningen av domare är därför svår att undvika. I princip måste det alltid anses diskutabelt att lägga politisk makt på instanser av vilka det inte kan utkrävas politiskt ansvar. Slutligen kan man även om en författningsdomstol säga, att det eventuella behovet av en sådan är ett bevis på att grundlagen inte är tillfredsställande utformad. En särskild författningsdomstol bör således inte tillskapas. Det bör vara tillräckligt, att högsta domstolen och regeringsrätten efter överklagande av lagprövningsärenden kan komma att få ta ställning. Det bästa sättet att undgå komplikationer av det slag, som berörts ovan, är enligt vår mening att se till, att lagstiftning och normgivning i övrigt håller en hög kvalitet samt att grundlagens regler är sådana att risken för tvister om innebörden blir liten. Därmed tonas betydelsen av lagprövningen ner och något behov av en särskild författningsdomstol finns inte. Av detta följer, att vi inte anser det tillfredsställande, att man vid kontroverser om grundlagsbestämmelsers innebörd nöjer sig med att betrakta majoritetsbeslut i som etablerad praxis. Det kommer alltid att råda ovisshet om när praxis skall anses vara etablerad och accepterad rätt. Spänningen mellan reglernas ordalydelse och den tillämpning som majoriteten bestämt finns alltid kvar. Nya tvister kan när som helst blossa upp och leda till formstrider som förgiftar den politiska debatten och medför tvivel hos allmänheten om det rättsenliga i statsmakternas beslut. Ett viktigt motiv för författningsrevisionen och den nya grundlagen var att skapa klara regler och därmed komma bort från den diskrepans mellan ordalydelse och tillämpning, som i många avseenden var karaktäristisk för den gamla grundlagen. Det är dock inte överraskande, att det i flera fall kan uppkomma motsätt- Mot. 1989/90 ningar, när en ny grundlag börjar tillämpas. Ett omfattande förarbete kan K230 aldrig helt undanröja risken för detta. Kortfattade bestämmelser i en författningstext kan, när de sätts på prov, tolkas olika. Man måste således vara beredd att vid behov precisera och ändra reglerna även i en grundlag med utgångspunkt i de erfarenheter som vinns. Grundlagen bör enligt vår bestämda mening inte i väsentliga delar tillåtas förfalla till ett dokument, som kan tas till utgångpunkt för de mest skilda tolkningar. Principen bör i stället vara, att grundlagen skall hållas fräsch. Grundlagsbestämmelser som bör klarläggas den nya grundlagen nu tillämpats är det flera avsnitt som starkt ifrågasatts och föranlett delade meningar i . Några skall anges här: har de regler, som gäller för skattelagstiftning gett upphov till olika tolkningar. Definitionen av skattebegreppet har varit omtvistat. En del av de pålagor som rätteligen är skatter går under beteckningen avgifter. Andra pålagor befinner sig i gränsskiktet mellan avgifter och straffsanktioner. Någon klargörande utredning av vad skattebegreppet skall täcka har inte gjorts. Vidare har på skatteområdet , bl.a. i samband med beslutet om engångsskatt på pensionsförsäkringar, ifrågasatts om besluten varit förenliga med grundlagsstadgandet om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. Det myndighetsbegrepp, som finns i grundlagen och som bl.a. har stor betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning, har varit föremål för vitt skilda tolkningar, särskilt påtagligt i samband med debatten om löntagarfondernas förvaltningsrättsliga status. Normgivningsmaktens fördelning enligt regeringsformen är en annan fråga, som gett upphov till kontroverser, särskilt vad gäller möjligheten till delegation.