mot · GD02Fi502 · 1990-01-10 00:00:00 — Motion till 1989/90:Fi502 av m.fl. (fp) Ett program för den offentliga sektorns förnyelse En av 90-talets största frågor Förnyelsen av den offentliga sektorn är en av 90-talets viktigaste utmaningar i svensk inrikespolitik. Bristen på förnyelsearbete är en viktig förklaring till såväl de växande problemen på stora välfärdsområden - skola, barnomsorg, sjukvård, äldreomsorg etc. - som vårt lands ekonomiska problem. Vi står inför en dubbel uppgift. Dels skall vi klara att bevara och bygga ut välfärden utan att höja skatterna. Dels skall vi fördjupa innehållet i välfärden, främst genom att öka valfriheten. I bägge fallen handlar det om att ge mer valuta för skattepengarna. En viktig socialliberal utgångspunkt är att många av de verksamheter vi talar om även skall vara i huvudsak skattefinansierade. slår alltså vakt om det som brukar kallas den generella välfärdspolitiken. Men det är viktigt att påpeka att det inom denna skattefinansierade sektor borde finnas större utrymme för tjänsteproduktion i enskild regi. När vi i denna motion använder begreppet offentliga sektorn menar vi alltså den skatte- och socialförsäkringsfinansierade sektorn. Det är viktigt att göra detta förtydligande, ty alltför många sätter likhetstecken mellan offentlig sektor och offentligt producerade tjänster. För oss är det angeläget att framhålla att det från rättvise- och trygghetssynpunkt är den kollektiva finansieringen som är det viktiga, inte att en viss tjänst utförs av person som är stats- eller kommunalanställd. Inför de avgörande framtidsuppgifter vi här har beskrivit står socialdemokratin djupt splittrad. Det uppseendeväckande skiftet på civilministerposten har inte förändrat bilden av vilsenhet och passivitet. behöver en ny regering av många skäl, men ett av de främsta är behovet av en kraftfull ledning av förnyelsearbetet i offentlig sektor. Svenskarna betalar höga skatter. Ändå är det alltför vanligt att människor när de verkligen behöver stöd från de allmänna får beskedet att ingen hjälp finns att få. Det är vår skyldighet som politiker att se till medborgarna får mer valuta för skattepengarna. Det är orimligt att människor i ett av världens rikaste länder inte snabbt kan få genomgå en viktig operation, inte har frihet att välja barnomsorg och inte vet om polisen har resurser att utreda ett brott. Många medborgare tycks tvivla på att våra rekordhöga skatter används på bästa sätt. av de offentliganställda är kommunalanställda. betalar av de heltidsarbetande i landet bara kommunalskatt. Det är alltså på kommunal- och landstingsnivå som den dominerande delen av denna stora uppgift måste utföras. Det ställer stora krav på målmedvetenhet, kunskap och mod hos kommunalpolitiker. Men eftersom staten genom statsbidrag och tvingande regler ofta är djupt involverad i verksamheterna krävs i vissa fall riksdagsbeslut för att lösa eller minska problemen. Det är inga överord att säga att välfärdsstaten, åtminstone som vi definierat begreppet i , är hotad om vi misslyckas med uppgiften att förnya den skattefinansierade verksamheten. Ett hot är personalbrist. De offentliga arbetsgivarna har misslyckats med att göra jobben attraktiva. Det blir allt svårare att locka sökande till arbeten i offentlig sektor. Ett annat hot är en förtroendekris hos kunderna, alltså de medborgare som med sina skatter finansierar den offentliga servicen. Om de allt oftare ger uttryck för att de är missnöjda med vad det offentliga erbjuder är det naturligtvis en allvarlig situation. Visst finns det delar av den offentliga verksamheten som fungerar bra. Personalen arbetar ofta hårt. Men bristerna drabbar många. Gamla får ligga ensamma för att inte hittar personal. Familjer får besked att barnens daghem måste stängas på kort varsel för att personalen slutar andra familjer har över huvud taget aldrig fått någon plats. En undersökning beställd av den statliga maktutredningen visade att medborgarna känner störst maktlöshet inför olika typer av offentlig service, t.ex. skolan. Kunderna märker systemfelen. I en uppmärksammad artikelserie i tidningen framgick hur operationssalar på stod tomma, läkare väntade på att få operera och patienter väntade på operation. Systemet, en gigantisk planekonomi som detta storsjukhus kallats, lyckades inte utnyttja resurserna på ett rimligt sätt. De stolta parollerna om allas rätt till en god sjukvård är inte särskilt mycket värda i den verkligheten. Ett tredje hot är ekonomin. Det är inte möjligt att höja skatterna på , bl.a. för att det leder till problem om har ett mycket högre skattetryck än andra länder. Skattetrycket bör i stället sänkas. Det tycks vara så att vi måste betala något mer för att få ut oförändrad offentlig service. Inom de flesta andra områden, t.ex. industri, jordbruk och av allt att döma också privat tjänstesektor, är det tvärtom. Oförändrad verksamhet till något lägre kostnad, därför att man utnyttjar rationaliseringsmöjligheter, utbildar personalen bättre etc. Den socialdemokratiska s.k. 90-talsgruppen skrev att förr var fältropet Mer pengar till reformer!, men måste det bli Mer reformer för pengarna. På den punkten kan vi instämma. Men verkligheten talar ett annat språk. Skatterna har höjts kraftigt sedan socialdemokratin återkom till makten och aktuella uppgifter från kommuner och landsting visar att kommunalskatterna nu åter börjat stiga i oroande omfattning. Ett räkneexempel från talar om ett skattehöjningsbehov på . Om kommunerna inte kan undvika skattehöjningar äventyras skattereformen. Resultatet blir höjda marginalskatter och risk för återgång till det perversa skattesystem vi just beslutat överge. Högkonjunkturen har delvis kamouflerat det faktum att socialdemokratin misslyckats med den offentliga sektorns förnyelse. Om förutsättningarna inte blir lika gynnsamma, och vi inte har anpassat den offentliga verksamheten, kan effekterna på välfärden bli påtagliga. Stigande arbetslöshet på grund av försämrad internationell konkurrenskraft, försämrad trygghet på olika områden, t.ex. genom att kraftiga ingrepp i de generella trygghetssystemen blir ofrånkomliga, fortsatt förslumning av viktiga offentliga tjänster etc. Om någon politik kan hota den svenska välfärden, är det ett dogmatiskt vaktslående kring de offentliga monopolen. Om vi inte prövar alla vägar till en förnyad social service, kan vi inte till rimliga kostnader och inom rimlig tid bygga bort daghems- och operationsköer, förbättra kvaliteten i skolan och eller höja löner och förbättra arbetsvillkoren tillräckligt för de offentliganställda. Att klara alla dessa mål kommer att bli svårt nog ändå. Och om man fortsätter höja skatterna, är risken uppenbar att ekonomins utvecklingsförmåga allvarligt skadas, vilket i sin tur skulle hota välfärden ytterligare. Frihet i gemenskap - om risken för segregation Huvudinvändningen som brukar anföras mot valfrihet är risken för att den leder till segregation. Den brukar särskilt framhållas på skolområdet men nämns även i andra sammanhang. Integrationsmålet är viktigt. Den liberala visionen om ett gott samhälle har ibland formulerats som en frihet i gemenskap. Vi eftersträvar ett samhälle där klasskillnader undanröjts och människor med olika bakgrund möts som jämlikar. Skulle valfrihet leda till ökad segregation är det ett problem. Men vår bedömning är att riskerna i regel överdrivs. Det kritikerna av valfrihet fruktar är att medvetna, resursstarka medborgare skall välja det bästa medan mindre medvetna, resurssvaga medborgare skall nöja sig med vad de blir anvisade. Om i stället, så argumenterar man ofta från exempelvis socialdemokratiskt håll, de medvetna och resursstarka tvingas in i samma verksamhet som övriga kan de medverka till att den blir bättre, till gagn också för de mindre medvetna och resurssvaga. Men den modellen tycks inte fungera särskilt väl i dagens samhälle. Verkligheten omkring oss tyder i varje fall inte på det. Tvärtom är vi övertygade om att valfrihet är ett mycket bättre sätt att ge makt åt dem som har svårigheter att tala för sig än att bara ge dem indirekt inflytande genom mer talföra ombud. Men viktigare är att lösningen när någon är missnöjd med en verksamhet inte självklart är att hela verksamheten skall läggas om. Tänk om alla andra är nöjda med den! Det är mer naturligt att den som inte är nöjd försöker hitta ett alternativ som bättre svarar mot hans eller hennes önskemål. Den socialdemokratiska 90-talsgruppen erkänner att all social service inte är lika bra. Deras recept är att politiker skall utvärdera och rangordna den i syfte att åstadkomma en anpassning uppåt. Felet med detta synsätt är uppfattningen att allt skall kunna mätas med samma måttstock. Målet om valfrihet utgår i stället från att alternativen inte skall vara lika, att anpassningen till individuella önskemål förutsätter mångfald. Den modell vi förespråkar på den skatte- och försäkringsfinansierade sektorn - kollektiv finansiering men valfrihet för konsumenten och stor variation i produktionsformerna - har egentligen aldrig prövats i stor skala. Därför går det inte att bevisa tesen att ökad valfrihet leder till segregation. Även de som har en annan bedömning än vi av riskerna, borde därför kunna vara öppna för experiment. Men den öppenheten har tyvärr saknats hos t.ex. socialdemokraterna. Socialdemokratin har, historiskt sett, haft en betydande förmåga att anpassa sin politik till skiftande förutsättningar och folkstämningar. Men i frågan om den offentliga sektorns förnyelse visar partiet en anmärkningsvärd rigiditet och valhänthet. Två förklaringar åberopas ofta i debatten. En är att existensen av en stor offentlig sektor är så intimt förknippad med partiets moderna ideologi att en mer djupgående omprövning är omöjlig. En annan är att de offentliganställdas fackliga organisationer är så starka inom socialdemokratin att de i praktiken blockerar allt verkligt nytänkande. finns det inom SAP åtskilliga som ser både problemen och lösningarna. Finansminister ställningstaganden för privata daghem kan i all enkelhet tas som exempel. Resultatet brukar bli att problemen redovisas ungefär på det sätt som t.ex. gör. Men lösningar som lyser med sin frånvaro. Detta gäller regeringens finansplaner och, i hög grad, det s.k. 90-talsprogrammet. Socialdemokratins dilemma kan illustreras med frågan om personalkooperativen. Bakgrunden är att de flesta inser att mängder av verksamheter inom den offentliga sektorn lämpar sig väl för småföretagsamhet. Daghem, vårdhem, läkarmottagningar, hemtjänstpatruller, färdtjänst, fotvårdskliniker och mycket, mycket annat behöver inte ingå i den stora offentliga byråkratin utan kan med fördel drivas som separata enheter, som de anställda själva driver. Men för socialdemokratin rymmer detta enkla ställningstagande oerhört mycket sprängstoff. Den ideologiska barlast som för länge sedan övergivits gentemot privat företagsamhet på varuområdet kommer plötsligt till heders. Den naturliga lösningen på problemet är att släppa fram människor som vill göra en insats i den offentliga sektorn men som egna företagare eller privatanställda. I de flesta fall rör det sig ju om bristområden, där alla insatser borde välkomnas. Men den lösningen är blockerad för de flesta socialdemokrater. Klyschor om vinst och kommersialism blir oöverstigliga hinder. 90-talsgruppen löser detta problem genom att föreslå att partiet ska bli mer öppet för personalkooperativ i offentlig verksamhet. Det är i och för sig ett stort steg framåt, men bekräftar egentligen också hur fast partiet sitter i klyschor. För vad skiljer principiellt ett personalkooperativ från ett personalägt aktiebolag? Mycket riktigt kommer uppgifter från att en arbetsgrupp där har mycket stora svårigheter att göra regler som skulle släppa fram personalkooperativ utan vinstintresse. Risken att de skulle bli förtäckta aktiebolag bedöms stor. Detta ägnar sig statstjänstemän åt i vid ingången ! Istället för att tacksamt bejaka möjligheten att få in ny personal, nya idéer och välbehövliga möjligheter till kostnadsjämförelser gäller det att inte lämna några kryphål. De offentliga monopolen får inte utmanas! Självklart skapar 90-talsgruppens positionsbestämning - personalkooperativ ja, privatisering nej - stora problem, särskilt som den är beledsagad av käcka ideologiska trumpetstötar. Vad händer om alla anställda i en skolbespisning utom en vill ta över verksamheten - blir det inget personalkooperativ då? Vad händer om medlemmarna i kooperativet kommer överens om att satsa visst riskkapital - ska någon som måste flytta från orten inte kunna få avkastning på det? Frågorna blir många. Ett svar på dem alla är att socialdemokraterna försätter sig i helt onödiga svårigheter genom att säga så mycket nej. Det är som att säga att en är bättre än en , oavsett om alla kunder tycker tvärtom. Enklare än att gräva ner sig allt djupare i juridiken vore att med förtroende överlämna kvalitetskontrollen åt i första hand konsumenterna av den kommunala servicen och i andra hand åt de lokala politiker som svarar för entreprenadupphandlingen. Men om nu ordet personalkooperativ hjälper socialdemokraterna ur ett dilemma är det naturligtvis angeläget att detta fall framåt ändå tas till vara. bör påskynda den process som 90-talsprogrammet tycks ha startat i och begära regeländringar i bl.a. statsbidragsreglerna för barnomsorg, äldreomsorg och skola som medger fulla bidrag till institutioner som drivs av personalkooperativ. Att en idémässig utveckling, om än långsam, pågår inom socialdemokratin framgår också av att ett antal s-företrädare i , bland dem ordföranden , föreslagit ett avskaffande av och liknande regler som hindrar kommuner för att utnyttja privata entreprenörer. Därmed har finansministern fått ett kraftfullt stöd i den interna maktkampen i regeringen mot biträdande socialminister . bör slita tvisten inom socialdemokratin och besluta om ett avskaffande av . Inget annat enskilt riksdagsbeslut skulle betyda mer för att möjliggöra ett uppnående av målet om barnomsorg åt alla som vill ha till 1991. 1.6 Fyra huvudpunkter i offentliga sektorns förnyelse I motionen presenteras ett antal åtgärder som kan sammanfattas i följande fyra huvudpunkter: o Öka valfriheten! Människor måste i större utsträckning få möjligheter att själva välja den utformning av individuella tjänster, bl.a. barnomsorg, skola och sjukvård, som passar dem bäst. Vi vill ha en ökad valfrihet såväl inom den offentliga sektorn som mellan offentliga och enskilda alternativ, o om kärnområdena! Det finns uppgifter som bara kan fullgöras av den offentliga sektorn, bl.a. rättsväsende, miljövård, försvar samt stöd till kultur och grundforskning. En hörnsten i politik är att dessa funktioner sköts på ett tillfredsställande sätt. o Öka effektiviteten! Effektiviteten i den verksamhet som den offentliga sektorn bedriver måste öka. Det finns inte något entydigt samband mellan resursinsats och produktionsresultat. Avgörande för resultatet är hur resurserna disponeras och produktionen organiseras, o Släpp personalen loss! Det är i mycket hög grad de anställdas motivation och kompetens som avgör kvalitet, service och effektivitet i produktionen av tjänster. En huvuduppgift inför 1990-talet är att frigöra den kraft som finns hos de offentliganställda. Målet är välfärd med valfrihet Vid sidan av de traditionella kollektiva tjänsterna (försvar, rättsväsende m.m.), som syftar till att skapa yttre och inre säkerhet, är den offentliga sektorns främsta uppgift att garantera alla medborgare en social trygghet och välfärd. Ett välfärdssamhälle kan inte fungera utan en stor offentlig sektor. har varit med om att bygga upp dagens välfärdssystem och vi slår vakt om den generella välfärdspolitiken som innebär att alla medborgare har rätt till en ekonomisk trygghet och en god social service. Vi avvisar ett system där plånboken avgör om man skall få en god eller dålig social service. Vi vill i stället utveckla välfärden genom att uppsöka och undanröja den ofärd som alltjämt finns kvar och genom att öka valfriheten vad gäller vård, omsorg och utbildning. 2.1 Produktion och finansiering Kommuner och landsting dominerar produktionen av social service. Friheten att få välja något annat är oftast en realitet bara för dem som har mycket pengar. De kan alltid betala för privata daghem och skolor utan statsbidrag och de kan också gå till läkare som inte får någon ersättning från sjukförsäkringen. Med våra liberala utgångspunkter är det viktigt att öka valfriheten för alla människor. Genom socialförsäkringar och skatter skall alla ges ekonomiska möjligheter till social service när den behövs. Dessa tjänster bör alltså i huvudsak finansieras kollektivt. Men av detta följer inte att politikerna skall bestämma hur de sociala tjänsterna skall se ut eller att alla dessa tjänster måste produceras inom den offentliga sektorn. De enskilda människorna måste i större utsträckning själva få välja utformning på den sociala servicen. De skall även ha möjlighet att välja mellan privata och offentliga producenter. Ersättningen från , staten eller kommunen skall vara densamma oavsett individens val. Även kommer vi med en sådan politik att betala förhållandevis höga skatter. Vår övertygelse är att människor är beredda att göra detta om de känner att de får en bra service och att de får större möjligheter att välja mellan olika alternativ. Ett liberalt reformprogram för den offentliga sektorn Det finns två huvudstrategier för förbättring av den verksamhet som den offentliga sektorn bedriver: dels en inre reformation (ökad flexibilitet inom den offentliga verksamheten), dels en yttre reformation (ökad konkurrens genom att enskilda alternativ stimuleras). anser att bägge dessa reformationer behövs. Den inre reformationen innebär att människor får större valfrihet i den offentliga servicen. Politiker skall ange mål och kontrollera resultat - inte lägga sig i alla detaljer. De anställda - som besitter den största sakkunskapen och erfarenheten - måste få större utrymme för sin professionalism. Den yttre reformationen släpper fram enskilda initiativ. Då ökar mångfalden och människors valfrihet. Då tvingas alla aktörer bli effektivare. Ökad konkurrens stimulerar därför också den offentliga verksamheten. 3.1 Den inre reformationen Den offentliga sektorn bygger ofta på en form av industriellt stordriftsideal som är mindre lämpligt för individuella tjänster. Det har tagit sig uttryck i bl.a. storkommuner, storskolor, storsjukhus och stora förvaltningsbyggnader. En långtgående standardisering och enhetlighet har eftersträvats. Alla barn skall ha samma undervisning. Alla patienter skall behandlas lika. Organisationen är hierarkisk. Avståndet mellan dem som fattar de avgörande besluten och dem som har den direkta kontakten med konsumenterna är ofta stort, varför konsumentstyrningen blir dålig. Dessutom har den offentliga personalpolitiken varit mycket konservativ och stel. Felet ligger inte enbart hos arbetsgivarna utan beror även på fackliga krav. Antal tjänsteår och formella meriter har ofta betytt mer än kompetens och skicklighet. Möjligheterna att ta egna initiativ och att få personlig utdelning för kreativa idéer är alltför begränsade. De offentliganställdas kreativa insatser blir särskilt viktiga då kraven på kvalitet och kundanpassning växer, som den offentliga sektorn inte kan fortsätta att öka sin andel av resurserna. Kreativt arbete utförs i regel individuellt eller i små grupper. Därför är ofta små enheter med stort eget ansvar den mest lämpliga organisationsformen. Kreativitet förutsätter också möjlighet till oplanerade och okonventionella kontakter - att formella gränser och traditionella revir kan överskridas. Ledningen måste uppmuntra experiment. Bra chefer är nödvändiga för att få en verksamhet att fungera och utvecklas. Daghem, skolor och sjukhem med identiska förutsättningar kan vara olika som beroende på cheferna. En viktig ledaruppgift är att utveckla en egen förvaltningskultur och en yrkesstolthet bland de anställda. Utan tvekan finns det en del kunskap om organisationsutveckling att hämta från näringslivet. Men det är farligt att bara söka efter yttre inspiration. Den offentliga sektorn bör också utveckla de egna traditionerna och det unika i den offentliga verksamheten. 3.2 Den yttre reformationen På en konkurrensmarknad är ett företags överlevnad inte garanterad utan det måste ständigt sträva efter att behålla kunder och bli bättre. En politik som stimulerar konkurrens och enskilda alternativ innebär därför möjligheter till bättre och billigare service. Enskilda alternativ har stor betydelse som nyskapare, katalysatorer och inspirationskällor också för den offentliga sektorn. Det finns många exempel på att enskilda alternativ har fört fram nya idéer som sedan har fått bredare genomslag, allt ifrån samskolor och barnkrubbor till cityakuter och hemläkarjourer. Men för att spela denna roll måste alternativen få rimliga villkor för sin verksamhet. Inte ständigt känna flåset från myndigheterna i nacken, bli misstänkliggjorda av politiker, begravas i blanketter eller tvingas till godtyckliga anpassningar för att passa in i byråkratiska mallar. Behovet av konkurrens och mångfald är stort inte minst inom den sociala sektorn eftersom människors önskemål är starkt varierande. Socialdemokrater framför ofta orimliga och kränkande argument mot enskilda alternativ, t.ex. att de sociala entreprenörerna bara är ute efter att göra vinster på att ge människor dålig service. Detta är en förolämpning mot dem som arbetar i de enskilda alternativen. De drivs normalt av ett starkt personligt engagemang. Att utsätta den offentliga sektorn för konkurrens är enligt många socialdemokrater ett hot mot de offentliganställdas sysselsättning och trygghet. Detta påstående innebär dels en underskattning av den offentliga sektorns konkurrensförmåga, dels en felaktig uppfattning av konkurrensens betydelse på arbetsmarknaden. Enskilda alternativ ger de offentliganställda en mer varierad arbetsmarknad. Fler arbetsgivare kommer att konkurrera om arbetskraften. Dessutom ökar möjligheterna för dem som vill starta ett eget företag. Den sociala sektorn är starkt dominerad av kvinnor. Att stimulera entreprenörerna här innebär ofta att släppa loss den skapande kvinnan. Därför är detta en viktig jämställdhetsfråga. Varför skall entreprenörer uppmuntras inom traditionellt manliga områden men motarbetas i sektorer där kvinnor dominerar? Det finns undersökningar av tandvård, vårdcentraler, sjukhem osv. som visar att de privata alternativen ofta har klart lägre kostnader utan att kvalitetskraven eftersätts. Det som gör att offentlig produktion blir dyrare kan t.ex. vara högre kostnader för biträdespersonal, administration, utrustning Privata entreprenörer har en starkare ekonomisk motivation till effektivitet. De kan lättare förverkliga olika idéer till förbättringar. Enskilda alternativ kan också ha fördelar som inte är mätbara i ekonomiska termer, t.ex. i form av personligt engagemang, starkare profilering och mindre institutionsprägel. Idéburna alternativ som drivs av t.ex. föreningar och kyrkor, kan tillföra kvaliteter som är svåra att föra in i den offentliga verksamheten. Detta innebär givetvis inte att enskilda alternativ alltid är bättre än offentliga. Däremot kan man utgå ifrån att en offentlig producent blir bättre om den utsätts för konkurrens. Även konkurrens mellan olika offentliga producenter kan ha en sådan effekt. Om offentliga och privata producenter konkurrerar, är det viktigt att det sker på lika villkor. Om en offentlig producent utformar ett anbud, måste den acceptera samma risker som den private producenten. Den offentliga producenten skall t.ex. inte kunna räkna med generösare tilläggsanslag om pengarna inte skulle räcka, än vad den privata entreprenören erbjuds. Privata alternativ inom den sociala sektorn bör stå under offentlig insyn och kontroll. Om t.ex. vissa grundläggande kvalitetskrav inte är uppfyllda, skall den offentliga finansieringen dras in. 3.3 Bägge reformationerna behövs