mot · GD02Jo868 · 1990-01-24 00:00:00 — Motion till 1989/90:Jo868 av m.fl. (m) Vissa avfallsfrågor Regeringen tror att den kan lösa 1990-talets problem genom att ge 1970-talets svar frågor. Det är givetvis oacceptabelt. Avfallsproblemen växer - både bildligen och bokstavligen - runt om i världen. På många håll görs stora ansträngningar för att lösa dessa problem. Det fordrar dock en heltäckande och långsiktig strategi. Det saknar regeringen. Avfallet har inte alltid varit avfall. Innan avfallet blev avfall var det en resurs. Enligt regeringens synsätt upphör det dock att vara resurs då det blir avfall. Detta är fel. Marknadsvärdet kan förvisso vara lågt, men ändå kan avfallet utgöra en resurs. Avfallet bör därför inte ses som en för evigt förlorad resurs, utan som en möjlig resurs. Genom mer effektiva och resursbesparande processer kan avfallsmängden minskas och produktionsförlusterna minimeras. Vi anser att hela avfallskedjan skall studeras; inte endast slutprodukten. Därför bör kartläggningen börja vid källan: från de outnyttjade naturtillgångarna, över råvaru- och produktframställning till avfall och utsläpp. Först då kan en långsiktig avfallsstrategi utarbetas. Definition av begreppet avfall I den första remissutgåvan av ändringar i renhållningslagen definierades avfallsbegreppet på följande sätt: avfall och annan orenlighet som fastighetsinnehavaren genom särskild åtgärd visar att han utan ersättning för dess värde vill bli av med. Detta är en rimlig definition och det är beklagligt att den inte finns med i det nu lagda förslaget. För att undanröja risken för eventuella tvister om vad som skall hänföras till avfall bör därför avfallsbegreppet definieras i lagtexten. Avfall bör ses som en för avfallsproducenten oönskad restprodukt som inte tillerkänns något värde av den som har gett upphov till avfallet. I en vidare bemärkelse är avfallet ett resultat av dålig resurshushållning. I industriell verksamhet kan avfallet liknas vid en förlust. För att tillverka en viss produkt går det åt en viss mängd resurser. De resurser som inte kan till varatas blir till avfall. Avfallet är inte endast det som samlas ihop i sopcontainer, utan även det som försvinner i avlopp och skorstenar. I vissa sammanhang kan avfallet ha ett ekonomiskt värde. Andra företag kan kanske vara intresserade av att använda dessa restprodukter. Avfallet kan återanvändas, återvinnas eller omvandlas. Genom att ställa upp en materialbalans för en viss verksamhet kan förluster i produktionen upptäckas och åtgärdas. Råvaror och kemikalier tillförs processen, liksom energi, vatten och luft. Processen resulterar i både önskade och oönskade produkter. Det oönskade avfallet och utsläppen är råvaru- och kemikalieförluster. Med detta synsätt blir avfallet en tydlig minuspost. Ny teknik är oftast mer resurssnål, vilket innebär lägre förluster - dvs mindre avfallsmängder. För att uppnå en effektiv och långsiktig avfallsstrategi krävs ökade kunskaper. Det är inte primärt kunskaperna om avfallet som behöver ökas, utan det är framför allt de bakomliggande orsakerna som måste klarläggas. Allt avfall har en härkomst. En kasserad aluminiumburk har tillverkats av aluminium som ursprungligen har utvunnits ur ett aluminiumhaltigt . Just den aluminium som ingår i burken kan ha använts i andra aluminiumburkar som återvunnits. Den kasserade burken kan också återvinnas, vilket innebär att burken är avfall utan en resurs. Det har skett en utveckling mot mer resurssnåla metoder som ger upphov till lägre avfallsmängder. Även andelen avfall som återanvänds och återvinns har ökat. Det är positivt. Det är angeläget att utveckling av ny teknik inte hindras av olika tvångsbestämmelser och detaljregleringar. Kunskapsunderlaget på avfallsområdet är ännu bristfälligt. Därför vore det olyckligt om på politisk väg beslutar om detaljerade metoder för hantering och bortforsling av avfall. En sådan detaljstyrning skulle kunna hindra utveckling av nya miljövänligare tekniker och metoder. Ett bristfälligt beslutsunderlag kan dessutom leda till att felaktiga politiska prioriteringar görs. De av regeringen förordade ändringarna i renhållningslagen är inte framåtsyftande, tvärtom. Om de föreslagna ändringarna genomförs finns en risk att den svenska avfallshanteringen låses fast i omoderna metoder. Lagstiftningen bör syfta till att minimera miljöriskerna. Detta uppnås dels genom minskade avfallsmängder, dels genom att avfallets negativa miljöpåverkan reduceras. Det viktigaste är, enligt vår mening, att minska avfallsmängderna, eftersom det innebär att mindre mängder måste hanteras och tas omhand. Minskade avfallsmängder kan erhållas genom bättre resursutnyttjande, återvinning och återanvändning. Företag kan reducera sina avfallsmängder genom att kartlägga sin produktion med hjälp av materialbalanser. Genom ett flödesschema kan sedan processens effektivitet mätas. Råvaror, energi, vatten, kemikalier och luft förs in i processen. Ut kommer - utöver den önskade produkten - avfall samt luft och vattenburna utsläpp. De tre sistnämnda utgör, enkelt uttryckt, förluster i processen. håller en del företag på att - på frivillig väg - införa miljörevisorer vars uppgift är att kritiskt granska verksamheten från miljösynpunkt och ge förslag på förbättringar. En naturlig uppgift för dessa miljörevisorer bör vara att upprätta materialbalanser. Dessa kan sedan ligga till grund fö" det fortsatta åtgärdsinriktade arbetet. Enligt vår mening bör miljökonsekvensbedömningar göras för olika verksamheter som kan påverka miljön. Bedömningen måste självfallet inkludera verksamhetens alla miljöeffekter. Det innebär att även avfallssidan skall analyseras från miljösynpunkt. Miljökonsekvensbedömningar bör även användas då olika avfallshanteringsmetoder skall fastställas. Målet skall vara att finna den metod som från miljöhänseende är mest gynnsam. I renhållningslagens sjunde paragraf står det bl.a.: När avfall skall forslas bort genom kommunens försorg, får avfallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutgiltigt omhändertas av fastighetsinnehavaren. Denna formulering är olycklig eftersom den - åtminstone i teorin - förbjuder fastighetsägaren att på eget sätt omhänderta sitt avfall. Enligt vår mening borde fastighetsägaren generellt ha rätt att ta hand om sitt avfall under den självklara förutsättning att omhändertagandet kan ske på ett miljömässigt och hygieniskt godtagbart sätt. Myndigheterna skall dock, då det kan motiveras, kunna förbjuda fastighetsägare att själva omhänderta sitt avfall. Myndigheten måste på sakliga grunder motivera sitt ställningstagande. Det är anmärkningsvärt att förslaget läggs som budgetpropositionen, i synnerhet eftersom förslaget inte utmynnar i några budgetmässiga förändringar. Detta kan tyda på att regeringen vill sopa avfallsfrågorna under mattan. Eftersom förslaget lades under allmänna motionstiden finns en viss risk för att oppositionen av praktiska och tidsmässiga skäl inte hinner bearbeta förslaget lika noggrant som om det hade kommit . Detta vore olyckligt för det kommande beslutet. pågår en översyn av miljölagstiftningen. Vår förhoppning är att översynen skall utmynna i en mer sammanhållen och överblickbar lagstiftning som fyller sina syften på ett bättre sätt än dagens lagstiftning. Det hade varit lämpligt att även se över renhållningslagen inom ramen för det pågående arbetet. Det mest naturliga hade varit att avvakta denna översyn, och först därefter fatta erforderliga beslut. Det vore också olyckligt om - genom att biträda de föreslagna förändringarna i renhållningslagen - på något sätt föregriper utredningen. Vi har valt att endast redogöra för våra synpunkter då de avviker från det upprättade förslaget. Avfallsproducenten har ett självklart ansvar för avfallet. Ansvaret bör komma till uttryck dels genom en strävan efter att minimera avfallsmängderna, dels genom att avfallet omhändertas på ett betryggande sätt. Producenten har även ett ekonomiskt ansvar. Polluter pays principle innebär att förorenaren har en skyldighet att betala för de kostnader som uppstår. Enligt vår mening måste denna princip även inkludera en rätt - eller möjlighet - för producenten att påverka kostnaderna. Först då är principen rättvis och gångbar. I klartext innebär detta att producenten skall ha rätt att använda en billigare metod än den myndigheten föreskriver, under förutsättning att metoden är jämförbar från miljösynpunkt. Även i detta fall bör miljökonsekvensbedömningar göras. Politiker och myndigheter får inte förhindra en utveckling i miljövänlig riktning genom onödig detaljreglering och styrning. utreder hur olika miljöavgifter skall kunna tillämpas. Arbetet inkluderar även ekonomiska styrmedel på avfallssidan. Vi har länge förordat att ekonomiska styrmedel skall användas för att driva på utvecklingen i mer miljövänlig riktning. verkar det dock som om socialdemokraterna - som länge motsatte sig tanken på miljöavgifter - i första hand ser miljöavgifterna som en möjlighet för att ytterligare höja skattetrycket. Det skulle helt förfela miljöavgifternas syfte. Enligt vår mening bör miljöavgifterna ha ordentligt styrande effekter. De avgifter som tas ut skall tas ut på sakliga grunder. Intäkterna från miljöavgifterna bör användas till olika miljöförbättrande åtgärder. Avgiftssystemet måste utformas på ett rättvist sätt. Miljöavgifterna måste enligt vår mening uppfylla dessa kriterier för att få önskad effekt. Arbetet inom miljöavgiftsutredningen får inte, enligt vår mening, utmynna i ett ogenomträngligt lapptäcke av olika avgifter. För att motivera företag och individer till miljöförbättrande åtgärder måste avgiftssystemet upplevas som rättvist och rimligt och inte som en ny skattehöjarmetod. Därför måste varje enskild miljöavgift sättas in i ett större sammanhang, där resultatet - dvs avgiftens möjlighet att styra utvecklingen i miljövänlig riktning - är vägledande för utformningen av miljöavgiftssystemet. Förslaget innebär att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som ger upphov till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs för kommunens renhållningsordning. Vi anser att det fordras ökade kunskaper om avfallssituationen. Därför är det vällovligt att göra en inventering av de förekommande problemen. är det värt att notera att de föreslagna förändringarna i § 22 stadgar att: som är tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. De föreslagna ändringarna i § 22 ger kommunerna möjlighet att inhämta erforderliga uppgifter. I vilken utsträckning detta skall formaliseras genom ytterligare lagstadgade krav kan dock diskuteras. Det finns därför inget som motiverar en lagstadgad uppgiftsskyldighet i enlighet med förslaget till ändring i § 9. Dessutom anser vi att alla inblandade intressenter - myndigheter, avfallsproducenter och de som svarar för bortforsling och omhändertagande av avfall - samarbetar på detta område för att gemensamt förbättra verksamheten. Uppgiftsskyldigheten som föreslås i § 9 kan bli mycket omfattande eftersom man inte närmare preciserar vad som är att hänföra till avfall. Enligt förslaget skall uppgifterna hållas aktuella, men det stadgas inte hur detta rent praktiskt ska gå till. Det finns så vitt vi förstår inget som motiverar en lagstadgad uppgiftsskyldighet i enlighet med de föreslagna förändringarna i § 9. Om det däremot under inventeringsarbetet visar sig nödvändigt att lagstadga uppgiftsskyldigheten, kan det göras i ett senare skede. Mot denna bakgrund anser vi att motivet till förändringarna i § 9 tillgodosetts genom de föreslagna ändringarna i § 22. Om majoritet beslutar att lagstadga uppgiftsskyldigheten måste uppgiftsskyldigheten närmare preciseras. Då bör bl.a. framgå vilken typ av uppgifter som skall kunna inkrävas och hur ofta uppgifterna skall redovisas. En eventuell uppgiftsskyldighet får inte heller resultera i att företagen belastas med onödiga administrativa uppgifter. Slutligen är det värt att notera att ett införande av miljökonsekvensbedömningar, vilket vi har krävt i andra sammanhang, kommer att innebära att en verksamhets avfallsproduktion och vidare hantering kartläggs. Enligt vår mening är detta tillräckligt. Minskad användning av miljöfarliga ämnen Regeringen förordar kraftiga begränsningar av användningen av olika miljöskadliga föreningar, exempelvis halogenerade organiska ämnen, tungmetaller och deras föreningar samt övriga särskilt miljöfarliga kemikalier. För att minimera miljöpåverkan fordras att prioriteringar görs. En begränsning av förekomsten av dessa svårnedbrytbara och miljöskadliga föroreningar är, enligt vår mening, en nödvändig prioritering. och kemikalieinspektionen har fått i uppgift att - i samråd med bl.a. arbetarskyddsstyrelsen - utarbeta konkreta förslag till hur användningen av dessa ämnen skall kunna begränsas. I propositionen utlovas en avvecklingsplan . Vi menar att det redan nu finns sakliga skäl för att kraftigt begränsa användningen av vissa miljöskadliga föreningar. bör därför substitutionsprincipen tillämpas: vissa kemiska föreningar bör endast tillåtas då det inte finns några rimliga ersättningsämnen eller metoder. har intresset för källsortering ökat. De flesta känner ett personligt ansvar på miljöområdet. Genom att källsortera sitt avfall har många människor på ett konkret sätt manifesterat sitt miljöengagemang. Regeringen vill genom förslaget ge kommunerna rätt att föreskriva käll sortering av avfall. Målet är att all sortering som lämnas till slutbehandling skall vara sorterat i kategorier som möjliggör lämplig hantering. Det är i sammanhanget viktigt att betona att det sorterade avfallet måste omhändertas på ett godtagbart sätt. Vi accepterar inte, vilket har inträffat, att avfall som har sorterats i återvinningssyfte hamnar på soptippar. Detta undergräver allmänhetens förtroende och kan minska benägenheten att vidta miljöåtgärder. Förvisso står det i propositionen att förbränning och deponering av osorterat avfall i allt väsentligt skall ha upphört vid utgången av 1993. För att uppnå denna målsättning fordras betydande insatser. En fungerande källsortering måste byggas upp, vilket bl.a. innebär ökade arbetsinsatser, nya investeringar och ökade kostnader. Avsättningsmöjligheter bör dessutom finnas för det sorterade avfallet. Kommunerna skall inte kunna föreskriva källsortering på ett sådant sätt att det förhindrar utveckling av nya behandlingsmetoder på avfallsområdet. Därför är det viktigt att föreskrifterna utarbetas i samarbete med exempelvis företag som är specialiserade på att hantera och omhänderta avfall. Källsorteringen måste i första hand syfta till en mer miljövänlig avfallshantering. Vi anser dessutom att kommunen skall premiera dem som tar hand om sitt avfall på ett miljövänligt sätt. Förbättringar skulle kunna uppnås genom ekonomiska stimulanser - exempelvis i form av nedsatta sophämtningsavgifter - i stället för tvingande regler. har återvinningen och återanvändningen - framför allt på förpackningsområdet - ökat. Detta är ett steg i rätt riktning. Regeringen föreslår att en utredning skall tillsättas för att lämna förslag till styrmedel inom förpackningsområdet. Enligt vår uppfattning är det viktigt att miljöavgifterna på olika områden samordnas. Utredningen bör därför samordnas med miljöavgiftsutredningen. Även användningen av förpackningar bör bli föremål för miljökonsekvensbedömningar. Förpackningarnas funktion är ju oftast att skydda en produkt och därför kan en ändamålsenlig förpackning medverka till mindre avfall. Nya regler för upphandling Regeringen föreslår att statliga myndigheter vid sin upphandling tar vederbörlig hänsyn till miljön. Enligt vår mening uppfyller det nuvarande upphandlingsreglementet detta krav, en uppfattning som för övrigt delas av statsrådet. Vi ser därför inga skäl som talar för en förändring av de nuvarande reglerna. Vi vill även peka på att ett väl fungerande miljöavgiftssystem innebär att miljövänliga produkter blir billigare än produkter som är mindre miljövänliga. Miljövänliga produkter blir därigenom automatiskt mer konkurrenskraftiga. Vi anser mot denna bakgrund att förslaget bör avstyrkas. Ökat kommunalt ansvar för avfallshanteringen Regeringen föreslår att Regeringen eller en myndighet skall ha möjlighet att föreskriva, att kommunerna skall ansvara för hantering av annat avfall än hushållsavfall. Kommuner, som så önskar, kan frivilligt utvidga sitt ansvar för avfallshanteringen. § 6 föreslås få en ny lydelse: Regeringen får i fråga om annat avfall inom en kommun än hushållsavfall föreskriva 1. att avfallet skall forslas bort genom kommunens försorg, 2. att kommunen skall se till att avfallet slutligt omhändertas. Regeringen får överlåta åt en myndighet att meddela föreskrifter enligt anför i sitt remissvar att de flesta kommuner saknar förutsättningar att klara ett utvidgat kommunalt ansvar. Verket anser att kommunerna i stället skall få ett samlat planeringsansvar för avfallet inom kommunen fr.o.m. . Flera andra remissinstanser anser att utvidgningen är alltför omfattande och tiden för genomförandet allt för knapp. Det är värt att notera att såväl som i huvudsak avvisar förslaget. Vi anser att den som producerat avfallet även har ett självklart ansvar. I enlighet med Polluter Pays Principle har avfallsproducenten ett ansvar för att avfallet tas om hand på ett miljö- och säkerhetsmässigt sätt. Producenten har givetvis även ett kostnadsansvar. Myndigheterna skall tillse att avfallsproducenterna sköter sina åtaganden på ett godtagbart sätt. I de fall där avfallsproducenten visar ett bristande ansvar bör myndigheten ingripa och se till att bristerna åtgärdas. Kommunen bör även tillse att miljömässigt godtagbara avfallshanteringsmetoder finns att tillgå. Vi vill inte medverka till ett kommunalt bortforslingsmonopol och anser därför inte att kommunen skall vara skyldig att se till att avfallet slutligt omhändertas. Däremot anser vi att kommunen skall övervaka att avfallet forslas bort och slutgiltigt omhändertas på ett betryggande sätt. Ett kommunalt avfallsmonopol skulle vara negativt på många sätt. Utvecklingen av nya metoder för hantering och omhändertagande hotas. Den kommunala kompetensen är fortfarande bristfällig på många håll, även om många kommuner självfallet har en väl utvecklad kompetens på området. Avfallsproducenterna - i det här fallet företagen - kan bara spela en aktiv roll om de får möjlighet att under ansvar hantera sitt eget avfall. De måste då ha möjlighet att välja vem som skall ta hand om avfallet och på vilket sätt detta skall ske. Likaså måste de företag som är beredda att verka inom avfallsområdet ha möjlighet att genom direktkontakter med sina avfallsproducenter kunna påverka dessa i deras val av hanteringsteknik, material etc. Det är inte kommunen som har de bästa förutsättningarna att hantera industrins avfall. Det har industrin själv, men då måste industrin få möjlighet att göra det. Regeringen har haft en tendens att vältra över mer och mer ansvar på kommunerna. Ökat kommunalt ansvar är i många sammanhang positivt, men då måste kommunernas självbestämmande utökas. Kommunerna får oftast ett större ekonomiskt ansvar och tvingas genom hård statlig styrning att driva verksamheten på ett visst sätt. Vi menar att då kommunerna får ökat ansvar måste även möjligheter finnas för kommunen att driva verksamheten enligt egna önskemål. Det finns även andra invändningar. Om kommunen får ett ökat kontrolloch tillsynsansvar på avfallsområdet kan det vara till nackdel om kommunen driver avfallsanläggningar i egen regi. Kommunens roll måste vara klar. Kommunens roll som tillsynsmyndighet måste ovillkorligen hållas åtskild från dess roll som entreprenör och renhållare på avfallsområdet. Enligt vår mening skall inte kommunen kunna - av ekonomiska skäl - styra över avfall till egna anläggningar. För att värna rättssäkerheten krävs att de intresseavvägningar som görs av kommunen kan överprövas i lämplig ordning. Kommunerna arbetar under vitt skilda förutsättningar. I vissa kommuner finns exempelvis stora industrier som producerar stora mängder avfall. Dessa företag har ofta byggt upp en väl utvecklad kompetens på avfallsområdet. Kommunerna har ofta god kännedom om verksamheten inklusive företagens avfallssituation. I andra kommuner kan det finnas många mindre företag vars verksamhet också ger upphov till avfall. Kunskapen om detta avfall är på många håll bristfällig. De avfallsproducerande företag som själva tar hand om sitt avfall omhändertar i många fall även avfall från andra företag. Denna verksamhet bör självfallet tillåtas, under förutsättning att den uppfyller högt ställda miljökrav. Kommunen skall, enligt vår mening, tillse att så sker. Ett utökat kommunalt verkställighetsansvar skulle inte lösa några problem. Däremot skulle kommunen genom en mer aktiv tillsyn kunna uppnå betydande förbättringar. Vi anser att kommunen endast skall övervaka att avfallet forslas bort och omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt. I fall av bristande fullgörelse bör kommunen ha rätt att föreskriva att avfallet skall forslas bort genom kommunens försorg och att avfallet slutgiltigt omhändertas. Därför avstyrker vi de föreslagna ändringarna i § 6. Om beslutar om ändring i enlighet med regeringens förslag kommer vi att yrka på att företag, som kan omhänderta sitt avfall på ett sätt som är miljömässigt jämbördigt eller bättre i förhållande till kommunen, bör ges dispens. Regeringen föreslår att kommunerna skall ansvara för en heltäckande avfallsplanering som skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen. I planeringen skall ingå att genomföra inventeringar av gamla avfallsupplag. Avfallssituationen är inte fullt klarlagd. Därför är det motiverat att genomföra översiktlig inventering på regional eller lokal nivå för att öka kunskaperna om hur avfallet hanteras . Denna inventering bör sedan ligga till grund för det fortsatta arbetet, bl.a. då det gäller frågan om anvsvarsfördelningen mellan de olika parterna - stat, kommuner och industri. Till skillnad från många andra miljöproblem är avfallsfrågorna i huvudsak av lokal och regional karaktär. Därför kan ett decentraliserat ansvar vara väl motiverat. Decentraliseringen av planeringen kan motiveras av det faktum att landets kommuner har vitt skilda förhållanden och förutsättningar på avfallssidan. En explorativ planeringsomgång bör därför genomföras utifrån lokala förutsättningar och i enlighet med lokala ambitioner. bör därefter sammanställa och analysera resultaten av kommunernas arbete. Inventeringen bör, för att ge bästa resultat, vara förutsättningslös. De centrala myndigheterna bör därför ge kommunerna och övriga intressenter fria händer i sitt inventeringsarbete. Centralstyrning och detaljreglering av inventeringen kan begränsa arbetet på ett sådant sätt att resultatet försämras. Inventeringen bör självfallet ske i nära samarbete mellan myndigheter, avfallsproducenter och övriga intressenter. Enligt vår mening bör planeringen utformas på ett sådant sätt att den stimulerar till ökat samarbete och att avfallsminimerande åtgärder och utveckling av nya miljövänligare metoder för hantering och omhändertagande stimuleras. Regeringen föreslår en ny lydelse av § 9, där står bl.a. Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om avfallsplanens innehåll. Vi anser att § 9 istället skall formuleras på följande sätt: Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om vilka åtgärder som bör vidtas för att minska avfallets mängd och farlighet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om avfallsplanens innehåll. Försäljning av aktier i Regeringen föreslår en försäljning av aktier i , men att staten tills vidare behåller sin aktiemajoritet. Vi har tidigare krävt försäljning av aktier i och är därför beredda att tillstyrka förslaget.