mot · GD02U204 · 1990-01-18 00:00:00 — Motion till 1989/90:U204 av m.fl. (fp) Effektivare bistånd Biståndet bör höjas med 400 milj.kr. Ett angeläget utvecklingssamarbete med bör ligga utanför enprocentsramen som är ett moraliskt bindande åtagande gentemot de fattiga länderna. , , och föreslås bli nya programländer. Ökade anslag föreslås bl.a. för enskilda organisationer och för miljöinsatser. En starkare inriktning på mänskliga rättigheter, demokrati och en friare ekonomi i föreslås. FN:s flyktingkommissarie föreslås få en höjning med 100 milj.kr. utöver regeringens förslag. Ett nytt anslag för humanitärt bistånd i bör införas. Varje minut dör 18 barn av svält. Lika skakande siffror skulle kunna redovisas vad gäller sjukdomar och undernäring bland de människor som överlever. Men vid sidan av de siffror som speglar katastroferna finns det också andra, ljusare tecken: Medellivslängden i tredje världen har ökat med , barnadödligheten har halverats. Några få har lyckats ta sig upp ur fattigdomens kvicksand. Klyftan mellan rika och fattiga länder ökar. Den ekonomiska utvecklingen i många är mycket svag. Ofta håller den inte ens jämna steg med befolkningsutvecklingen. De omfattande oljeprishöjningarna och särskilt 1979 drabbade de oljeimporterande särskilt hårt. Till detta kommer att i-länderna bedrivit en ekonomisk politik med starka handelsbegränsande åtgärder som slagit hårt mot både råvarupriser och övrig u-landsexport. För har det inneburit vikande exportmarknader, låg tillväxt i produktionen, försämrade bytesförhållanden, allt större betalningsunderskott, en svår knapphet på valutor och växande skuldproblem. Åttiotalet innebar en fortsatt kraftig påfrestning på de icke oljeexporte rande , särskilt söder om , där tillväxten per capita Mot. var negativ i många länder. Terms of trade försämrades kraftigt genom att U204 råvarupriserna sjönk till rekordlåga nivåer . Skillnaderna är dock stora och flera har haft kraftig tillväxt. Skuldtjänstproblemen för många , inte minst de fattigaste, fortsätter att vara enorma även om skulderna nu ökar långsammare eller t.o.m. minskar. De lägre räntorna och lägre oljepriserna har gynnat många . har också världshandeln och metallpriserna ökat kraftigt. Det är dock osäkert om denna trend håller i sig. Räntorna och oljepriset har åter gått upp. De allt mer fluktuerande varupriserna, växelkurserna och räntorna gör det också allt svårare för att föra en kraftfull utvecklingspolitik. Handeln med och framför allt de villkor under vilka den bedrivs har en vida större betydelse för dessa än u-landsbiståndet. Det galleri särskilt hög grad de 50 som inte hör till gruppen de allra fattigaste. Många av dessa har lyckats öka sin export, men både exporten av industrivaror och i synnerhet exporten av jordbruksvaror utsätts för omfattande handelshinder från de industrialiserade staternas sida. En liberalisering av världshandeln skulle få en utomordentligt stor betydelse särskilt för dessa länders fortsatta utvecklingsansträngningar. samlade utlandsskuld beräknas nu ligga på . Höga realräntor, den länge mycket höga dollarkursen och stagnerande exportintäkter ledde till ett smärtsamt uppvaknande för de som utnyttjade 1970-talets goda lånevillkor till att skuldsätta sig i stor omfattning. har en dramatisk nedgång skett i kreditgivningen till de fattiga länderna. har också nettoflödet av resurser gått från till i-länder. Allt fler har hamnat i akuta betalningskriser och därmed förlorat sin kreditvärdighet. För de allra fattigaste , särskilt de i , rör det sig om mindre skuldbelopp, men kombinationen av hög befolkningstillväxt, svag tillväxt och export samt de stora skulderna gör deras situation än mer desperat. Biståndet till de fattiga länderna har stagnerat. Trots löftena i FN ligger OECD-staternas bistånd kvar på en nivå av endast hälften av de av BNP som utlovats. För många av de fattigaste , särskilt i söder om , har utvecklingen varit negativ. Befolkningsökningen har ökat snabbare än livsmedelsproduktionen. Många har fört en jordbrukspolitik som missgynnat ökad produktion. Stadsbefolkningens livsmedelskonsumtion har subventionerats genom låga priser, vilket hämmat livsmedelsproduktionen. Den inhemska valutan har övervärderats och investeringsvolymen sjunkit inom jordbrukssektorn. De senaste årens svältkatastrofer har visat att många inte ens under normala skördeår längre klarar av att föda sin växande befolkning. Mot denna bakgrund är befolkningsexplosionen i de fattigaste länderna oroväckande. Med en befolkningsökning på kommer många av de fattigaste länderna att fördubbla sin befolkning . 1* 1989/90. Kopplingen mellan ekonomi och miljö är sällan så tydlig som i . Befolkningsutvecklingen har lett till en allt kraftigare ekologisk utarmning av landsbygd. Allt mer odlingsbar mark tas i anspråk för jordbruk. Marken exploateras allt hårdare, vilket medför sjunkande avkastning och fattigdom. Befolkningen blir tvungen att skövla skogar och vegetation för att livnära sig. Till detta kommer att ved ofta utgör den enda energi- och bränslekällan för människor i . Följden blir ökenutbredning och därmed en minskning av den jord som är beboelig för den växande befolkningen. Jordförstöringen medför i sin tur att översvämningar och andra naturkatastrofer okar i omfattning. Rader av växt- och djurarter står inför sin omedelbara utrotning på många håll i tredje världen. Skövlingen av regnskogarna fortsätter. Den ökande befolkningen och de försämrade jordbruksvillkoren på landsbygden medför en stor inflyttning till städerna, främst av män. storstäder genomgår en explosiv tillväxt. Dessa städer saknar nästan helt förutsättningar att förse den växande befolkningen med sysselsättningstillfällen och bostäder. Den sociala misären växer lavinartat. På detta följer växande kriminalitet och säkert politisk och social oro som kan omintetgöra varje ansträngning till utveckling. De allvarliga miljöproblemen i många av dessa städer bidrar också till omänskliga levnadsvillkor. Endast ett par av världens fattigaste stater, bl.a. , har flerpartiparlamentarism. De allra flesta är militärdiktaturer eller enpartistater. Detta har, i kombination med krig och svält, bidragit till att den överväldigande delen av världens ca 16 miljoner flyktingar kommer från . Det finns skäl att vara starkt kritisk mot de militära satsningar många gör. Läget är särskilt allvarligt för många av de som valt att föra en starkt planerad och på importsubstitution inriktad ekonomi. Ofta har man med hänvisning till sociala hänsyn sökt motverka marknadsekonomiska faktorer. Effekten har emellertid blivit den motsatta, bl.a. att produktionen av nödvändighetsvaror hindrats, vilket främst drabbar de allra fattigaste. Resurskrävande och centraldirigerade planeringsapparater har vuxit upp som motverkar den ekonomiska utvecklingen och gynnar intressegrupper. I flertalet av dessa länder pågår nu en nödvändig kursomläggning. Det finns all anledning för att på olika sätt, bl.a. med biståndsinsatser som kan lindra verkningarna, stödja sådan utveckling. Bristen på valuta och de inhemska besparingar som följer i skuldkrisens spår får omedelbara återverkningar för fattiga grupper, bl.a. genom svårigheterna att hålla skolor och sjukhus i gång. Utan skuldlättnader, förbättrade exportmöjlighter, ökat bistånd, en sundare ekonomisk politik och en ökad ekonomisk tillväxt kommer många inte ha några som helst möjligheter att lösa sina problem. Biståndets mål och medel 2.1 Mål - och måluppfyllelse Solidaritet med de fattiga är grunden för vårt u-landsbistånd. är olika och har sinsemellan väldigt olika förutsättningar för sin utveckling. är i första hand genom sina egna ansträngningar kommer att Mot. lyckas med sin utveckling. Den ekonomiska och politiska miljö som skapas U204 av den politik u-landsregeringarna själva bedriver har en avgörande betydelse också för biståndets möjligheter att lyckas. För många , särskilt de lite mer utvecklade, spelar de rika ländernas handelspolitik en viktigare roll än biståndet. måste föra en samordnad u-landspolitik, där vi prövar alla våra inrikes- och utrikespolitiska åtgärder - inte minst handelspolitiken - även utifrån hur dessa påverkar våra relationer till . Det är de fattigaste som har störst problem att brottas med, som har minst resurser att utveckla, som har minst förutsättningar att ta vara på de möjligheter som en liberaliserad världshandel kan ge. Det är de som är i störst behov av vårt bistånd. Därför skall huvudinriktningen för svenskt u-landsbistånd även i fortsättningen vara att hjälpa de mest behövande - de fattigaste människorna i de fattigaste länderna. En enig riksdag har fastställt att svenskt u-landsbistånd skall bidraga till: - ekonomisk och social utjämning - ekonomisk och politisk självständighet - framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön I debatten om vårt bistånd har påståtts att endast en liten del av biståndet verkligen når de fattigaste människorna. Det är också en av de viktigaste anledningarna till att kraven på effektivitet i våra biståndsprojekt och biståndskanaler måste skärpas. Tidsperspektivet får inte göras för kort. Det anses allmänt att det ofta tar innan en biståndssatsning kan utvärderas tillfredsställande i fråga om sin måluppfyllelse. Katastrofbistånd går mest och direkt till de fattigaste. Men även bistånd som i ett första skede kan tyckas gynna bara de näst fattigaste eller kanske rent av medelklassen i kan på lite komma att gynna även de fattigare med sina effekter. I en del fall kan det vara en förutsättning för att åstadkomma den resurstillväxt som kan lyfta även de fattigaste människornas levnadsvillkor. Hälsostandarden har förbättrats avsevärt, inte minst i där medellivslängden har ökat från 1965 till 1984, och spädbarnsdödligheten har sjunkit från 155 per 1 000 invånare till 1984. Detta är i stor utsträckning ett resultat av biståndsgivarnas påtryckningar och finansiella satsningar. Bland specifikt svenska insatser kan nämnas några som varit särskilt framgångsrika. Just nu satsas allt mer pengar på mark- och skogsvårdsprogram, både i och . Ett av dessa program drivs i . Det är riktat mot småjordbrukare, det använder sig av enkel teknologi och det innehåller en stor portion undervisning för att söka påverka människors attityder. Ett sätt att mäta framgången för detta projekt är att det starkt bidragit till att nu har lanserat ett nationellt markvårdsprogram. Biståndets resultat i förhållande till demokratimålet har varit väsentligt Mot. Det är ett viktigt skäl till att - som föreslås nedan - sådana U204 insatser bör få ökat utrymme i biståndet. 2.2 Biståndets legitimitet och effektivitet Det finns alltså gott om exempel på att bistånd gör nytta. Men svårigheterna är många, inte minst med tanke på skälet till att vi ger bistånd: fattigdom och de problem det skapar att arbeta i sådana miljöer. Internationella utvärderingar visar att misslyckat bistånd inte sällan hänger samman med att andra hänsyn, t.ex. krav på att givarlandets näringsliv också skall dra nytta av samarbetet, varit styrande. Exempel finns vidare både på nykoloniala och kommersiella maktövergrepp under biståndets täckmantel och på bistånd som givits i en naiv övertro på att mottagarlandet vet allt om hur biståndet bäst skall användas. Att finna en gyllene medelväg, präglad av ömsesidig respekt mellan givare och mottagare för den andra partens politiska och moraliska värderingar, har ofta visat sig vara svårt och några enkla tumregler finns inte. Redan våra erfarenheter av svenskt u-landsbistånd visar på nödvändigheten av att föra en mycket aktiv dialog om - och ställa krav på - den ekonomiska politiken för att biståndet skall fungera och få de avsedda effekterna. Men villkoren i biståndsgivningen bör inte bara omfatta frågor om effektiviteten på projektnivå. De bör även syfta till att förbättra såväl den politiska som den ekonomiska miljön. Den politiska miljön så att mänskliga rättigheter inom mottagarlandet inte försummas och så att respekt för andra suveräna nationer upprätthålls. Den ekonomiska miljön, så att enskilda biståndsprojekt inte går till spillo som följd av t.ex. en missriktad planhushållning eller en korrumperad statsapparat. Det sätt på vilket villkoren skall ställas - vare sig det görs formellt i skriftliga avtal eller informellt genom ett aktivare engagemang i dialogen med mottagarlandet - kan inte på förhand preciseras. Viktigast är att fastslå att vi som biståndsgivare har ett ansvar inte bara för hur våra biståndsmedel används på fältet, utan även hur den politiska och ekonomiska miljö ser ut, till vars utveckling vi bidrar. Att inte ställa villkor, att inte försöka påverka utvecklingen i stort, innebär också ett ansvarstagande, nämligen ett accepterande av rådande förhållanden. Några viktiga slutsatser vi kan dra av egna och andras biståndserfarenheter är följande: Vi bör engagera oss på ett mer aktivt sätt än tidigare i en fortlöpande dialog med de länder vi ger bidrag till. Vi bör då inte skygga för att diskutera frågor om mänskliga rättigheter, demokrati och respekt för grannstaters integritet liksom om inriktningen av den ekonomiska politiken. , liksom alla andra biståndsgivare, har traditionellt ägnat sig framför allt åt projektverksamhet, dvs. att starta nya projekt - skolor, hälsovårdscentraler, jordbrukskooperativ, småindustrier etc. Detta har lett till s.k. projekt-stockning i flertalet länder, inte minst de fattigaste länderna med svag förvaltning. Som en följd av projekt-stockningen har finansieringen av löpande under- Mot. håll försummats, både av biståndsgivare och mottagare. måste givetvis mottagaren ta över finansieringsansvaret, men i dagens läge, med stora utlandsskulder och låg tillväxttakt, är det orimligt att kräva total driftkostnadsfinansiering av mottagarna. En ökad känslighet inför mottagarländernas egna prioriteringar är ett viktigt sätt att visa respekt för dem såsom självständiga stater. Detta gäller framför allt prioriteringar mellan sektorer och formerna för biståndsöverföringar. Om mottagarlandets prioriteringar inte överensstämmer med våra bör vi säga det klart och tydligt. Vi bör inte med snäva svenska perspektiv tvinga på dem våra egna favoritprojekt. Vi bör lära oss mer av andra biståndsgivare, såväl bilaterala som multilaterala, för att undvika misstag. Vi bör samordna vårt bistånd på ett mycket tydligare sätt med andra biståndsgivare än vad som varit fallet . Biståndets storlek och former 3.1.1 Enprocentsmålet och östsamarbetet Även i situationer när besparingar på alla andra anslag måste diskuteras skall biståndet enligt mening skyddas. Det innebär däremot inte att varje enskilt biståndsanslag skall undgå granskning. Tvärtom är det, just med tanke på de fattiga människornas behov, särskilt angeläget att biståndets innehåll ständigt prövas på nytt så att formerna är så effektiva som möjligt. vill effektivisera biståndet, inte för att ge mindre utan för att kunna hjälpa fler. Sedan socialdemokraterna tog över regeringsansvaret har 1%-ramen urholkats - såväl genom öppna sänkningar som genom budgettekniska manipulationer. har motsatt sig dessa beslut. Att använda u-landsbiståndet som budgetregulator strider mot den solidaritetstradition som skall vara styrande för vår utrikespolitik. Den snabba omvandlingen av de östeuropeiska samhällena i liberal och demokratisk riktning har skapat en helt ny situation. Det som få vågat hoppas på - att visionen om det fria skulle bli verklighet - är nu inte bara en dröm utan en möjlighet att räkna med. Att stödja övergången till demokrati och marknadsekonomi likaväl som kampen mot den i många fall katastrofala miljöförstöringen i är en ny utmaning vi nu har att leva upp till. Den minskar inte behoven av hjälp på andra håll i världen. Den kan och får inte upphäva eller urholka de utfästelser vi har gjort till . Den kräver att vi kraftigt utökar våra samlade internationella stödinsatser. Därför avvisar regeringens förslag att lägga östbiståndet innanför 1%-ramen. I budgeten föreslås att 900 milj.kr. skall tas till ut- 9 vecklingssamarbete med från 1%-ramen. Med detta förslag går i spetsen för en utveckling sorn , inte minst i FN, uttryckt stark oro inför. Regeringen försvarar sig bl.a. med att biståndet ändå växer med - i nominella tal - 1 300 milj.kr. Men detta är vad enprocentsmålet kräver. Vad regeringen väljer att bortse ifrån är att enprocentsmålet är ett moraliskt bindande åtagande från som nation gentemot de fattiga länderna. Nya åtaganden till andra grupper av länder måste därför läggas utanför även ett växande u-landsbistånd. är ett av de få länder som uppnått FN:s 0,7%-mål och därmed varit ett föregångsland för ökat bistånd. Om går i täten för denna urholkning av löftet till är risken uppenbar att flera andra länder också anser sig kunna göra det. Det är just en sådan omfördelning som många fruktat var innebörden av västvärldens löften om bistånd till . förslag beträffande samarbete med utvecklas i särskilda motioner. Vi kan också konstatera att de faktiska utbetalningarna, bl.a. till följd av att BNI-prognoserna i allmänhet har varit för låga, har legat mellan 0,8 och 0,. menar att biståndet, mot bakgrund av både de enorma behoven och möjligheterna att ge en meningsfull hjälp, bör fortsätta att öka sin andel av våra samlade resurser. Enprocentsmålet bidrog till en snabb ökning av biståndet under tidigare decennier. Det är nu dags att formulera en ny långsiktig ambition av liknande slag. Målet är enligt mening av BNI. Det samlade biståndet bör öka sin andel av BNI. I samband med att riksdag och regering gör en sådan utfästelse bör det tydligt markeras att innehållet i enprocentsramen bör ha en tydlig fattigdomsprofil. Det utvecklingssamarbete som ligger därutöver kan ha ett något bredare innehåll och inkludera insatser i skiftande ländergrupper, såväl något mer utvecklade i färd med att bygga upp en fungerande demokrati som östeuropeiska länder med liknande problem och mål. bör öka sina ansträngningar att förmå andra i-länder att höja sitt bistånd och i ett första steg nå upp till FN:s utbetalningsmål på 0,. Andra länders underlåtenhetssynder kan dock aldrig vara ett argument mot ökade svenska insatser. Tvärtom kan motsatsen hävdas. När andra länders bistånd stagnerar eller minskar ökar värdet av generösa svenska insatser. 3.1.3 Biståndets storlek 1990/91 Regeringens förslag innebär att enprocentsramen nästa budgetår urholkas på två sätt. Dels inkluderas 300 milj.kr. för östsamarbete, dels läggs det svenska stödet till på 21,5 milj.kr. in i biståndsbudgeten. Det har tidigare finansierats via anslaget för exportfräm En liknande överföring görs av delar av anslagen till IMPOD. föreslår mot den bakgrunden att biståndsramen höjs med sammanlagt 400 milj.kr. Det ger bl.a. utrymme för följande förstärkningar. , , och föreslås bli nya programländer. och flyktingkommisssarie kan få kraftiga anslagsökningar. Ett omfattande humanitärt bistånd i kan inledas. Enskilda organisationers bistånd kan utökas. Utvecklingssamarbetet med föreslås bli finansierat från ett nytt anslag för demokratisk samhällsutveckling i en bred länderkrets. För nästa budgetår föreslås detta anslag uppgå till 300 milj.kr. I den mån dessa medel inte räcker till för nödvändiga satsningar i bör regeringen återkomma med begäran om anslag på tilläggsbudget. Från ett anslag av denna typ bör även andra liknande insatser i mer utvecklade länder, bl.a. i , kunna finansieras. har länge i internationella sammanhang arbetat för obundet bistånd dvs. bistånd som ges utan krav på upphandling i givarlandet. Bundet bistånd strider mot frihandelstanken. Mottagarlandets valfrihet begränsas. Det riskerar att fördyra de upphandlade varorna, eftersom konkurrensen begränsas. Det kan också leda till en rad praktiska problem för uländerna. Ett klassiskt exempel är som av olika givare försetts med 18 olika vattenpumpar - med åtföljande behov av 18 olika sorters reservdelar. I svensk biståndsdebatt har krav på en ökad andel bundet bistånd framför allt framförts från industrin och från . Inte sällan har samma debattörer på en gång begärt högre effektivitet och ökad bindningsgrad. Om man med effektivitet menar att biståndet i så hög grad som möjligt skall vara till glädje för de mottagande människorna leder ökad bindning till lägre effektivitet, inte högre. En ökad bindning kan i princip betraktas som ett slags subvention till en produktion som annars inte skulle vara konkurrenskraftig. Om sådan verksamhet vet vi av både teori och praktik att den är ekonomiskt osund. Det bör understrykas att svenska företag självfallet får order i biståndssammanhang under förutsättning att de är konkurrenskraftiga. Det bundna biståndet uppges ligga på av det totala anslaget, medan återflödet till är väsentligt högre, kring . förekommer i huvudsak tre olika former av bundet bistånd: - bundet importstöd (dvs. - internationellt livsmedelsbistånd (bl.a. våra leveranser till vissa internationella beredskapslager)- gåvodelen i de s.k. u-krediterna Även BITS:s tekniska bistånd är bundet till . Det bundna biståndets andel av det landinriktade stödet har minskat. Detta är en, från liberal synpunkt, positiv utveckling. anser att det bundna biståndet i princip bör avvecklas och ersättas med obundet gåvobistånd. har uttalat sig för en ytterligare minskning av det bundna biståndet. Enligt vår mening bör regeringen i nästa budgetproposition återkomma med förslag till nya riktlinjer för bindning av bistånd. Utgångspunkten skall vara att varubistånd i princip skall vara obundet och att det skall krävas biståndspolitiska skäl för eventuella undantag från denna princip. U-kreditsystemet infördes /81 och reformerades i mitten på . Sammanlagt har drygt 200 krediter beviljats varav ca 130 är aktuella. Den beräknade biståndskostnaden för dessa är (varav anslaget belastats med 2 miljarder). , och har varit största mottagare. I en granskning åt u-kreditutredningen riktade professor hård kritik mot idén med bundna u-krediter. En huvudpoäng i kritiken är att biståndet endast i ett (osannolikt) extremfall blir lika med u-kreditens gåvoelement. Subventioner av detta slag har nämligen en tendens att driva upp priserna. I så fall tillfaller en del av gåvoelementet företaget. Bindningen till uppköp just i har inga speciella fördelar för mottagarlandet. U-krediter kan givetvis också ha ett värde för men det är osäkert hur mycket av det s.k. gåvoelementet som faktiskt kommer till del. Den osäkerheten består även om reglerna för det svenska systemet med all rätt - utformats så att möjligheterna för företagen att tillgodogöra sig delar av gåvoelementet begränsats bl.a. genom att förhandsbesked om ukredit inte ges. Vad vi säkert vet är att biståndspolitiska skäl alltid talar för att en given summa pengar skall användas för obundet gåvobistånd snarare än för bundna, subventionerade exportkrediter. Vår principiella uppfattning är därför att u-krediterna - om de alls skall finnas kvar - skall finansieras utanför ramen för 1%-målet. föreslog för sedan vissa förändringar av ukreditsystemet från handelsfrämjande synpunkt. Enligt vår mening bör en parlamentarisk översyn av u-krediterna och andra kreditinstrument från biståndspolitisk synpunkt nu göras. En första fråga som bör granskas är u-krediterna som biståndsinstrument jämfört med andra - såsom obundna biståndskrediter. En andra fråga är kretsen av mottagarländer, som enligt vår mening - inom ramen för nödvändiga krav på kreditvärdighet - bör få en tydligare låginkomstprofil. Det är inte rimligt att stora biståndsbelopp utbetalas till bl.a. som är ett högre medelinkomstland med BNP per capita . Även som befinner sig på gränsen kan ifrågasättas. En tredje fråga är garantisystemets utformning (som BITS avser att se över). Det kan vidare diskuteras om det inte måste finnas någon mekanism som gör att frågan om ett land i praktiken skall vara stor och kontinuerlig mottagare av u-krediter (såsom länge var) blir föremål för politisk prövning. För nästa budgetår föreslår vi en minskning av anslaget med 100 milj.kr.