mot · GD02Sk831 · 1990-01-25 00:00:00 — 1989/90: Sk831 av m.fl. (c) Rättstryggheten inom taxeringsprocessen 1989/90 Sk831-838 Rättssäkerheten är av grundläggande betydelse och en förutsättning för ett demokratiskt samhälle. Varje medborgare måste kunna känna rättslig trygghet och ha möjligheter att hävda sina intressen och rättigheter samt kunna lita på att samhället behandlar var och en korrekt och lika. Desutom skall den enskildes integritet respekteras. Skatternas stora ekonomiska betydelse såväl för de flesta medborgare som för samhället och de många kontakter med myndigheter som enskilda har i skattefrågor medför att rättstryggheten inom detta område har särskilt stor betydelse. För att rättstryggheten inom skatteområdet skall vara tillfredsställande fordras att regler för beskattning och taxering är så enkla och klara som möjligt för att undvika osäkerhet och delade meningar om hur de skall tolkas. Andra lika betydelsefulla förhållanden är bl.a. att den enskilde i sina kontakter med skattemyndigheterna kan hävda sina intressen och att myndigheternas åtgärder gentemot den enskilde inte är mer ingripande än omständigheterna kräver och respekten för den enskildes integritet medger. Det är dessutom av stor betydelse att myndigheters och domstolars beslut fattas utan större tidsutdräkt. I det förenklingsarbete som sker inom skatteadministrationen är det viktigt att beakta vad planerade förändringar kan komma att betyda för den enskilde skattebetalaren vad gäller information, möjlighet att bedöma sina skatteförhållanden och erforderliga tidsmarginaler för uppgiftslämnande och inbetalningar. ser det som väsentligt att rättstryggheten i skatteprocessen förbättras bl.a. genom att den enskilde ges en starkare ställning än förnärvarande gentemot skattemyndigheterna. I denna motion tar vi upp några krav som vi anser särskilt angelägna att genomföra, nämligen: - större hänsynstagande till den enskildes intressen vid betalningssäkring - allmänt ombud - ej skattemyndighet - bör föra det allmännas talan i skatteprocess - förtryck av inkomstuppgifter på blankett för förenklad deklaration - bedöma vad vissa inbetalningsregler betyder för skattebetalarna - ändrade förutsättningar för eftertaxering - större hänsynstagande till omständigheterna vid beslut om skattetillägg - ändring av arbetsgivarbegreppet - ändring eller upphävande av generalklausulen - snabbare handläggning av taxeringsbesvär - upphävande av bevissäkringslagen. Under årets allmänna motionstid har företrädare väckt ett flertal andra motioner, vari frågor av betydelse för rättstrygghet inom skatteområdet tagits upp. Vi vill främst hänvisa till vår lagkommittés motion om grundlagsfrågor i vilken bl.a. tas upp: - klargörande av gränsdragning mellan skatter och avgifter - krav på strikt upprätthållande av förbudet mot retroaktiv beskattning. Betalningssäkringslagen har som framgått av ett antal mycket uppmärksammade fall, utnyttjats så att enskilda lidit mycket stor ekonomisk skada. Handläggningstiderna har också varit alltför långa. Ur rättssäkerhetssynpunkt företer betalningssäkringslagen flera brister även efter de (1989/90:SkUl) genomförda förbättringarna. Enligt är det därför viktigt att gå vidare med reformer av denna lag, bl.a. så att den inte kan utnyttjas på ett sätt som försvårar för skattebetalaren att klara upp sin ekonomiska situation. Vi tar här upp de väl motiverade förslag som framfördes i gemensamma reservationer av c, m och fp vid behandlingen av ändringar i bevissäkringslagen . Även efter de vidtagna förändringarna av betalningssäkringslagen kommer betalningssäkring att kunna användas när en betalningsskyldig visserligen har svag ekonomi men inte är insolvent, kanske därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna till betalning. Betalningssäkring kan alltså i praktiken tillgripas redan innan konkursgrund föreligger och i själva verket vara en åtgärd som framkallar en konkurs och som därigenom spolierar en gäldenärs ansträngningar att undvika konkurs. Staten kan således inför en befarad konkurs genom beslut om betalningssäkring säkerställa sin fordran till förfång för gäldenärens andra borgenärer. Mot denna bakgrund anser vi att det s.k. riskrekvisitet getts en alltför vid omfattning. Betalningssäkring bör enligt vår mening endast omfatta de fall då det s.k. sabotagekravet är uppfyllt, vilket bör uttryckas genom en ändring av 4 § så att beslut om betalningssäkring får fattas om det skäligen kan befaras att gäldenären inte kommer att betala fordringen i stället för den nuvarande regeln att beslut får fattas om påtaglig risk föreligger att gäldenären inte kommer att betala fordringen. bör enligt vår mening fatta beslut om sådan ändring av betalningssäkringslagen . Hävande av beslut om betalningssäkring Ett beslut om betalningssäkring för en fordran som inte är fastställd skall enligt lagens 7 § hävas av länsrätten, om det allmänna inte väckt talan beträf fande fordringen från beslutet och fordringen eller underlaget för beräkning av fordringen inte heller fastställts i annan ordning . Om särskilda skäl föreligger får länsrätten medge förlängning av tidsfristen. Enligt vår mening innebär en skälig avvägning mellan den enskildes krav på tidsbegränsning av ett beslut om betalningssäkring av en icke fastställd fordran för skatt m.m. och det allmännas behov av tid för utredning. Denna tidsrymd bör vara tillräcklig för att utreda även komplicerade mål och vi anser därför inte att tidsfristen skall få förlängas enbart av det skälet att utredningsmaterialet är omfattande. Med nuvarande förlängningsmöjlighet finns risk för att myndigheterna lätt frestas att inte lägga ned tillräckliga ansträngningar för att åstadkomma en skyndsam utredning. Vi anser att lagen bör ändras så att en förlängning får ske endast om den skattskyldige förhalar utredningen. Detta bör ske genom att särskilda skäl byts ut emot synnerliga skäl. Dessutom bör ett tillägg göras till lagen innebärande att förlängning inte får göras med mer än en månad åt gången. Dessa ändringar av lagens 7 § bör fatta beslut om. Någon tidsfrist för länsrätternas handläggning av mål i vilka en betalningssäkrad fordran skall fastställas finns ej. Med beaktande av de negativa effekter som en betalningssäkring utgör för gäldenären räcker det enligt vår mening inte med en tidsfrist avseende väckande av talan i länsrätten beträffande den aktuella fordringen. Vi anser att handläggningen av ett sådant mål i länsrätten bör prioriteras och bestämmelser därför införas om att det skall prövas från beslutet om betalningssäkring. Förlängning av denna tidsfrist bör endast få medges om den skattskyldige har förhalat målets handläggning. bör därför besluta om att tillföra 7 § två nya stycken innehållande nämnda av oss föreslagna regler. Risken för felaktigt beslut är, som framgått inte minst av vissa mycket uppmärksammade fall, större i betalningssäkringsmål än i annan statlig verksamhet. Från rättssäkerhetssynpunkt bör det enligt vår mening vara självklart att en enskild skall ersättas för den skada som han eller hon lidit på grund av ett felaktigt beslut om betalningssäkring, oberoende av om skadan vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövningen. Efter upprepade motionsyrkanden från bl.a. har tillsatts en utredning med uppgift att se över det allmännas skadeståndsansvar syftande till att stärka den enskildes ställning. Vi finner inte anledning att avvakta resultatet av detta utredningsarbete när det gäller betalningssäkring. Slopa begränsningen av skadeståndsansvaret Enligt lagens 21 § andra stycket lämnas ersättning endast för skada som är av någon betydelse, vilket enligt förarbeten bör tolkas så att skadan skall uppgå till . Enligt vår mening är det otillfredsställande med en sådan självrisk. Myndigheternas ansvar bör av principiella och mora 1* 1989190. liska skäl inte vara begränsat till en viss nivå på förmögenhetsskalan, när myndighet begått fel. Vi föreslår därför att självrisken på slopas genom att beslutar att 21 § andra stycket, första meningen, i vilken anges att ersättning endast lämnas för skada som är av någon betydelse, utgår. Rätt till ersättning för kostnader för skatteprocess antogs lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt. Den ersättningsrätt som därigenom infördes är dock starkt begränsad och vi vill nu - liksom vid behandling (1988/89:SkU31) av propositionen i ärendet - yrka på att en mer allmän rätt till ersättning för kostnader i skatteärenden införs. De ekonomiska konsekvenserna för den enskilde av ett skattebeslut kan vara mycket kännbara. Trots att de enskilda på grund av alltmer komplicerade regler har ett obestridligt behov av juridisk och annan hjälp i skatteärenden finns inte någon egentlig möjligt för en enskild att få ersättning för kostnader i skatteärenden. Ersättning kan inte ens erhållas då den enskildes kostnader kommer som följd av ett nästan vårdslöst agerande från myndigheterna sida. Inte heller utgår ersättning när den enskildes talan vunnit bifall. Det är enligt mening ett rättssäkerhetsintresse att den enskilde ges bättre möjlighet till ersättning för kostnader i skatteärenden. bör därför besluta om ändring av nämnda lag så att ersättning alltid skall utgå när den enskildes talan vunnit bifall eller när det allmänna drivit målet vidare i avsikt att erhålla prejudikat. Vidare bör ersättning utgå om det är motiverat med hänsyn till den skattskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller omständigheterna i övrigt. anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är felaktigt att beskattningsmyndigheterna för det allmännas talan i skattemål. Det är därför enligt vår mening angeläget att det allmännas talan i skattemål kan föras av ett fristående allmänt ombud med en gentemot skattemyndigheterna självständig och oberoende ställning. bör hos regeringen begära förslag om en organisation för det allmännas processföring i taxeringsprocessen i enlighet härmed. Förtrycksuppgifter på blanketten för förenklad deklaration Det införda systemet med förenklad deklarationsblankett för en stor del av de skattskyldiga behöver kompletteras och förbättras. På blanketterna förtrycks endast befintliga registeruppgifter. Vad gäller inkomstuppgifter har den enskilde enbart att sätta ett kryss i rutan om hans eller hennes kontrolluppgifter är riktiga. Vilka belopp det gäller framgår inte och kan inte heller antecknas på deklarationsblanketten av den skattskyldige, som utöver att sätta ett kryss endast har att underteckna och därvid försäkra på heder och samvete att min självdeklaration är riktig och san Vi anser att det förenklade deklarationsförfarandet bl.a. av rättssäkerhetsskäl bör kompletteras och utformas så att de till skattemyndigheterna inkomna inkomstuppgifterna på löner och dylikt samt på räntor och utdelningar förtrycks på den blankett som översänds till deklaranten. Denne får därigenom möjlighet att kontrollera att de uppgifter som kommit in till skattemyndigheterna är korrekta. Uppgifter om inkomsterna behövs dessutom för den skattskyldiga för att han eller hon skall kunna beräkna den slutliga skatten och göra eventuell tilläggsinbetalning i rätt tid. Vi är medvetna om att utsändande av deklarationsblanketterna härigenom kommer att ske senare än till den som skall använda den förenklade deklarationsblanketten. Men detta får inte förhindra den förbättring av informationen till de skattskyldiga som förtryckta inkomstuppgifter skulle innebära. Vi utgår ifrån att taxeringsarbetet med de förenklade deklarationerna kan anpassas till den senare tidpunkt då dessa - men ej övriga deklarationer - i så fall skall avlämnas. bör enligt vår mening uttala sig för ett system med förslag om förtryckta blanketter för förenklad deklaration i enlighet med det anförda. Anpassa inbetalningskraven även till den enskildes intressen Utvecklingen har gått emot allt mer skärpta krav på den enskilde skattebetalaren när det gäller tidpunkter för inbetalning av skatter och avgifter. Det är enligt vår mening väsentligt att dessa frågor inte endast bedöms utifrån samhällets strävan efter ränteintäkter genom tidigare inbetalningar eller mot bakgrund av skattemyndigheternas rationaliseringskrav. Redan förslag om ändrade rutiner eller kortare inbetalningstider måste i högsta grad bedömas utifrån den betydelse förändringarna får för den enskilde. Med hänsyn till att sådana bedömningar knappast gjorts inför senare års ändrade regler om exempelvis förkortad tid för inbetalning av beräknad kvarskatt bör enligt vår mening en alldsidig prövning göras av olika regler och deras betydelse för de enskilda skattebetalarna. Det bör gälla bl.a. den nämnda korta tiden för inbetalning av beräknad kvarskatt och ställa detta i relation till den enskildes möjligheter att innan kontrolluppgifter behöver vara utsända och innan bokslut hunnit upprättas klara av att fullgöra sina plikter utan att drabbas av straffräntor. Härvid bör även beaktas vilka förutsättningar det finns för bokföringsbyråer och dylikt att ge erforderlig hjälp när tidsmarginalerna är så små. Detta är ett exempel. Andra frågor som bör bedömas är om de räntedebiteringar som görs för kvarskatt och räntan på överskjutande skatt är rimliga i förhållanden till varandra och till ränteläget. Vi anser följaktligen att en översyn bör göras av gällande regler och bedöma dessa - liksom förslag om nya rutiner - utifrån deras betydelse för de enskilda skattebetalarna. Detta bör ges regeringen till känna. Skärp reglerna för eftertaxering Länsskattemyndigheterna har olika praxis när det gäller användningen av eftertaxeringsinstitutet. Detta samt skattesystemets komplexitet, som ställer orimliga krav på den enskilde skattebetalaren, motiverar enligt vår mening en översyn av reglerna om förutsättningarna för eftertaxering. Det bör vara tillfyllest för taxeringen om den skattskyldige i deklarationen lämnat de upplysningar som han eller hon rimligen ansett sig böra lämna. I den mån taxeringsnämnden underlåtit att inom ramen för sitt granskningsarbete utreda den aktuella skattefrågan bör i princip någon möjlighet till eftertaxering inte föreligga. Genom att därigenom ställa högre krav på taxeringen i första instans ökar också rättssäkerheten för den enskilde. bör mot bakgrund av det här anförda hos regeringen begära förslag om ändrade regler för eftertaxering. Större hänsynstagande vid beslut om skattetillägg Om en skattskyldig har lämnat en oriktig uppgift i sin självdeklaration och skatteuttaget hade blivit för lågt, om uppgiften godtagits, kan skattetillägg påföras. Vi anser att detta administrativa sanktionssystem som även inrymmer förseningsavgift måste vara så utformat att det uppfattas som rättvist av de skattskyldiga. Förutsättningen härför är att hänsyn tas till omständigheterna i varje enskilt fall. De nuvarande reglerna om att skattetillägg får efterges om felaktigheten kan antas ha samband med den skattskyldiges ålder, sjukdom, bristande erfarenhet m.m. har inte visat sig vara tillräckliga ur rättssäkerhetssynpunkt. Även om frågan uppges vara föremål för överväganden inom finner vi det erforderligt att hos regeringen begär förslag om ändrade regler för skattetillägg m.m. enligt de av oss nämnda riktlinjerna. Om en arbetsgivare utan skälig anledning underlåter att göra avdrag för preliminär skatt eller kvarskatt är han ansvarig för skatten. Trots kravet på vad som kan anses vara skälig anledning har tillämpningen lett till uppmärksammade fall där uppdragsgivare ålagts betalningsansvar som bedömts varit närmast orimligt.Bestämmelserna i uppbördslagen om uppdragsgivares ansvar för uppdragstagares skatt bör enligt vår mening ändras så att den enskildes rättstrygghet stärks och större hänsyn kan tas till omständigheterna i varje enskilt fall. Reglerna bör utformas så att, om uppdragsgivaren för avtalets ingående är registrerad för betalning av preliminär Bskatt eller för redovisning av mervärdeskatt, uppdragsgivaren inte skall kunna åläggas betalning för skatten. bör därför hos regeringen begära förslag om ändrade bestämmelser gällande betalningsskyldighet för uppdragstagares skatt och en ändring av arbetsgivarbegreppet. Lagen mot skatteflykt - eller den s.k. generalklausulen - gör det möjligt att under vissa förutsättningar ingripa i förfaranden som syftar till skatteundantagande. En sådan regel måste enligt vår mening vara utformad så att den inte äventyrar rättssäkerheten som den med hänsyn till de lojala skattebetalarna måste tillgodose rimliga effektivitetskrav. Det ursprungliga syftet med generalklausulen, som infördes , var att begränsa transaktioner vars enda syfte var att undgå skatt. Med tanke på att den enskilde har en självklar rätt att veta huruvida gjorda dispositioner är i enlighet med gällande lagstiftning eller inte utformades generalklausulen då med stort hänsyntagande till rättssäkerheten. I sin nuvarande utformning, som lagen fick 1985 av den socialistiska majoriteten, uppfyller skatteflyktslagen inte ens elementära rättssäkerhetskrav, t.ex. förutserbarhetskravet. Som följd av klausulens generella utformning har nämligen den skattskyldige inte någon möjlighet att förutse dess tillämpning på olika förfaranden. Liksom tidigare krävt vill vi nu förorda att reglerna av rättssäkerhetsskäl utformas i enlighet med det ursprungliga beslutet. Enligt vår mening är de principiella rättssäkerhetsaspekterna av sådan räckvidd att - därest de ursprungliga reglerna inte återinförs - bör besluta upphäva lagen mot skatteflykt och därmed generalklausulen. Bevissäkringslagen ersatte genom beslut lagen om handräckning vid taxeringsrevision. Syftet med lagen var att på ett smidigare sätt säkra bevismedel, dvs. räkenskapsmaterial och annat bevismedel, som det åligger skattskyldig eller avgiftsskyldig att tillhandahålla för granskning. Säkerhetsåtgärderna är beslag, försegling och eftersökning. Beslut kan i vissa fall fattas utan att kontakt i någon form tagits med den som berörs av åtgärden. Bevissäkringslagen har utsatts för mycket kritik med hänsyn till att det föreligger stora risker för att rättssäkerheten kan eftersättas vid tillämpning av denna lag. Exempel finns på hur den drabbat oskyldiga människor mycket hårt och att de dessutom inte fått skälig ersättning för uppkomna skador och förluster. Kritiken mot lagen ledde till smärre ändringar fr.o.m. . Ändringarna innebar dock endast införande av en proportionalitetsregel, förstärkt skydd för intrång i bostad och förstärkt skydd för känsliga uppgifter. Även efter dessa ändringar i lagen kvarstår riskerna för att den kan tillämpas så att rättssäkerhetssynpunkterna eftersätts. Skattemyndigheter skall enligt bevissäkringslagen ha möjlighet att med tvång bereda sig tillträde till privata utrymmen. Vitesföreläggande torde i de flesta fall vara tillräckligt för att förmå sådana deklarations- och uppgiftsskyldiga som inte är misstänkta för brott att lämna ifrån sig material för granskning. I de fall vitesföreläggande inte visar sig tillräckligt är det befogat att låta skattemyndigheterna efter prövning av domstol och via handräckning av kronofogdemyndighet få tillgång till önskat material. Om misstanke om skattebrott föreligger bör det vara tillräckligt med de regler som gäller för genomförande av husrannsakan. Enligt mening är det principiellt fel att skattemyndighe terna med tvång får bereda sig tillträde till privata utrymmen. Eftersom bevissäkringslagen inte svarar mot de krav på rättssäkerhet som måste ställas och eftersom andra lagar ger möjlighet till ingripanden i speciella fall bör besluta att upphäva bevissäkringslagen. Med hänvisning till det anförda hemställs 1. att beslutar att 4 § första stycket lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter skall ha följande lydelse: Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Beslut om betalningssäkring får fattas om påtaglig risk föreligger att gäldenären inte kommer att betala fordringen och denna, eller, om flera fordringar föreligger mot samma gäldenär, de tillhopa uppgår till betydande belopp. Är fordringen att hänföra till får betalningssäkring beslutas endast om perioden har gått till ända eller fordringen har förfallit till betalning. Beslut om betalningssäkring får fattas om det skäligen kan befaras att gäldenären inte kommer att betala fordringen och denna, eller, om flera fordringar föreligger mot samma gäldenär, de tillhopa uppgår till betydande belopp. Är fordringen att hänföra till får betalningssäkring beslutas endast om perioden har gått till ända eller fordringen har förfallit till betalning. 2. att beslutar att 7 § första stycket lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter skall ha följande betydelse: Avser ett beslut om betalningssäkring en fordran som inte är fastställd, skall länsrätten häva beslutet, om inte talan om fastställelse av fordringen eller av underlaget för den har väckts vid domstol för beslutet eller fordringen eller underlaget för den har fastställts i annan ordning. Länsrätten får medge förlängning av tidsfristen, om det finns särskilda skäl. Avser ett beslut om betalningssäkring en fordran som inte är fastställd, skall länsrätten häva beslutet, om inte talan om fastställelse av fordringen eller av underlaget för den har väckts vid domstol för beslutet eller fordringen eller underlaget för den har fastställts i annan ordning. Länsrätten får medge förlängning av tidsfristen, om det finns synnerliga skäl. 3. att beslutar i fråga om 7 § lagen om betalningsansvar för skatter, tullar och avgifter att införa dels ett tredje stycke av följande lydelse: Ett beslut om betalningssäkring skall också hävas om domstolen inte har av gjort målet beträffande fastställelse av fordringen eller av underlaget för den från den dag talan skall ha väckts enligt första stycket. Länsrätten får medge förlängning av tidsfristen om den skattskyldige har förhalat utredningen. dels ett fjärde stycke av följande lydelse: Har ett beslut om betalningssäkring hävts enligt tredje stycket får ett nytt beslut om betalningssäkring på samma grund fattas endast om målet har avgjorts. 4. att beslutar att 21 § första stycket lagen om betalningssäkring av skatter, tullar och avgifter skall ha följande lydelse: Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Har ett beslut om betalningssäkring meddelats för en fordran som inte är fastställd och blir fordringen senare inte slutligt fastställd eller fastställs den slutligt till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkrats, har gäldenären rätt till ersättning av staten för ren förmögenhetsskada som därigenom har tillfogats honom. Har ett beslut om betalningssäkring meddelats för en fordran som inte är fastställd och blir fordringen senare inte slutligt fastställd eller fastställs den slutligt till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkrats, har gäldenären rätt till ersättning av staten för ren förmögenhetsskada som därigenom har tillfogats honom. Detsamma gäller i fråga om beslut om betalningssäkring för fordran som fastställts, som genom ett senare beslut om fastställelse upphävs eller fordringen sätts ned. 5. att beslutar att 21 § andra stycket lagen om betalningssäkring av skatter, tullar och avgifter skall ha följande lydelse: Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ersättning lämnas endast för skada som är av någon betydelse. Ersättning lämnas inte för kostnader för biträde eller utredning. Ersättning lämnas inte för kostnader för biträde eller utredning. 6. att beslutar att 4 § lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. skall ha följande lydelse: Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Mot. En skattskyldig är berättigad till ersättning för sina kostnader i ett ärende om hans talan bifallits. Detsamma gäller om det allmänna fört talan i ett mål i avsikt att erhålla prejudikat. En skattskyldig får vidare medges ersättning för kostnader i ett mål eller ett ärende om det framstår som skäligt med hänsyn till den skattskyldiges personliga och ekonomiska förhållanden eller omständigheterna i övrigt.