mot · GD02Sk802 · 1990-01-10 00:00:00 — Motion till 1989/90:Sk802 av m.fl. (m) Rättssäkerhet vid beskattning En väl fungerande skattelagstiftning är beroende av att medborgarna känner lojalitet till systemet. Ett orimligt högt skattetryck, ett komplicerat och ibland orättvist system och en omfattande byråkrati verkar i motsatt riktning. Sänkta skatter är. i kombination med en klar och generellt utformad lagstiftning. viktiga förutsättningar för att nå en ökad rättssäkerhet inom beskattningsområdet. Under de socialdemokratiska regeringsåren har den ena lagen efter den andra som inneburit att statens intresse satts i första hand stiftats. Balansen mellan staten och den enskilde har alltmer förskjutits till den enskildes nackdel. Det har förekommit flera uppmärksammade fall, där enskilda människor kommit i kläm genom felaktiga ageranden från myndigheternas sida. Personer har utan grund delgivits misstanke om grovt skattebedrägeri och till följd härav utsatts för husrannsakan, betalningssäkring och skingringsförbud. 1 massmedia har de framställts som skattefuskare och hamnat i ohållbara privatekonomiska situationer. För att undvika övergrepp och för att återskapa balansen mellan staten och den enskilde skattebetalaren måste flera åtgärder vidtas. Skattebetalare skall ha rätt till ersättning för kostnader i samband med skattemål. 1 den mån felaktiga myndighetsingrepp gjorts skall staten vara skyldig att betala skadestånd. En skattskyldig skall, i den mån ett beslut om betalningssäkring vilar på felaktig grund, alltid ha rätt till skadestånd. har slagit i skattetaket. Det höga skattetrycket medför att skatteplanering fått en ökad betydelse både vad gäller enskilda och juridiska personer. Dessutom ökar intresset för skatteflykt. I syfte att motverka detta har skattelagarna därför kompletterats med olika former av detaljregleringar. Dessutom har en speciell lag mot skatteflykt, den så kallade generalklausulen, införts. Den mängd bidrag och subventioner som förekommer i skilda sammanhang har också påverkat skattelagstiftningen i vissa avseenden. Sammantaget har detta resulterat i ett komplext och svåröverskådligt skattesystem. Rättssäkerheten är i fara i och med att den enskilde skattebetalaren inte alltid kan förutse skattekonsekvenserna vid en Det finns alltför många exempel på hur enskilda personer drabbats av höga skattekrav, som de på grund av skattelagstiftningens komplexitet inte kunnat förutse. Förbud mot retroaktiv skattelagstiftning I grundlagen finns förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. Lagändringar som är till men för skattskyldiga får inte ha retroaktiv verkan. De får i normalfallet inte träda i kraft förrän efter det en proposition förelagts . Det är emellertid möjligt för regeringen att genom meddelande till redovisa ett kommande lagförslag. Det kan då få verkan efter det meddelandet avlämnades. I några sammanhang, bland annat , utnyttjade den socialdemokratiska regeringen det sistnämnda förfarandet på ett sätt som i realiteten innebär en retroaktiv skattelagstiftning. Det finns därför anledning se över hur retroaktivitetsförbudet skall utformas i syfte att undvika de tveksamma fall som godtagits. I vissa fall godtas lagändringar med retroaktiv verkan under ett löpande beskattningsår. Ett exempel på detta är de förändringar vad gäller avsättning till investeringsfonder och rätten till lagernedskrivning som beslöts av . Besluten innebar en försämring avseende . Att dessa åtgärder inte formellt stred mot retroaktivitetsförbudet beror på att beslut om lagernedskrivning och avsättning till investeringsfond anses bli tagna på bokslutsdagen. Så länge under löpande beskattningsår men före bokslutsdagen beslutar om ändringar är dessa således inte formellt att betrakta som retroaktiva. 1 detta fall måste grundlagen skyndsamt ändras så att inga lagändringar som kan innebära försämringar med retroaktiv verkan får företas. Skattelagstiftningen skall utformas klart och generellt så att den blir entydig och lätt att förstå. Den bör också utformas så att anvisningar i olika former kan begränsas. Skattelagstiftningen måste vara samordnad med civilrättsliga regler. En civilrättslig giltig handling skall också gälla vid bestämmande av skattekonsekvenser. Ingen lagstiftning kan emellertid göras heltäckande med avseende på olika tänkbara transaktioner. Det går därför inte att undvika att skattelagstiftningen blir föremål för tolkning i rättsliga instanser. Det är av bland annat förutsebarhetsskäl nödvändigt att skattedomstolarna följer förarbetena till lagstiftningen, dvs skatteutskottets betänkande, propositionen och en bakomliggande utredning. I den mån varken lagstiftning, förarbeten eller tidigare praxis ger klart belägg för hur en viss fråga skall avgöras bör taxeringen fastställas till den skattskyldiges fördel. I detta sammanhang vill vi också aktualisera den typ av problem som uppstår när gällande lagstiftning får orimliga icke avsedda konsekvenser. Som exempel härpå kan nämnas det så kallade . Det är inte rimligt att enskilda personer skall kunna hamna i en ohållbar ekonomisk situation beroende på att alla konsekvenser av en lagstiftning inte har kunnat förutses. 1 ett rättssamhälle kan exempelvis möjlighet till inhibition av tillämpningen av en sådan lagstiftning införas. Regeringen bör möjligt återkomma till med förslag om hur en sådan "nödbroms skall kunna utformas. Lagen mot skatteflykt, den s k generalklausulen, hör inte hemma i ett rättssamhälle. I och med att denna lagstiftning finns kan inte den enskilde skattebetalaren förutse hur en viss rättshandling skall behandlas skattemässigt. Även om den skattskyldige följt såväl gällande lagar som rättspraxis kan likväl beskattning ske på annat sätt och därmed leda till högre skatt. Den av regeringen aviserade skärpningen av lagen skulle ytterligare urholka rättssäkerheten. Nuvarande lag, som fått förlängd giltighetstid, bör i stället upphävas. Ersättning för kostnader i skattemål beslöt om vissa möjligheter till ersättning för kostnader i skattemål. Huvudregeln skall emellertid vara att den skattskyldige själv svarar för sina kostnader, oavsett utgången och oavsett vem som anfört besvär. kostnader täcks i sin helhet inom ramen för beviljade anslag. Med hänsyn till den komplicerade lagstiftningen och den stora ekonomiska betydelse utgången i ett skattemål kan få är detta förhållande inte rimligt. En ovillkorlig rätt till ersättning för kostnader i samband med ett skattemål måste därför införas då en skattskyldig vinner målet. Oavsett vem som anfört besvär har den skattskyldiges kostnader i dessa fall orsakats av felaktiga ställningstaganden inom skatteförvaltningen. Även i de fall en skattebetalare delvis vinner ett mål eller förlorar det bör ersättning för kostnader kunna utgå. Storleken på ersättningen får då bedömas med utgångspunkt i varje enskilt fall och lämpligen fastställas av den domstol som fattar beslut i skattemålet. I de fall då besvär anförs av skattemyndigheterna i syfte att utforma praxis och i mål där skattelagstiftningen inte är entydig skall den skattskyldige ha full ersättning för sina kostnader. När skattemyndigheterna inte är tillfreds med beslut som fattats av de två första instanserna - taxeringsnämnd och länsrätt - bör den liksom nu kunna föra talan i högre instans, men då alltid, oavsett om det allmänna eller den enskilde vinner målet, på det allmännas bekostnad. Detta skulle medverka till en bättre skattelagstiftning och en högre kompetens inom skatteförvaltningen. Skadestånd vid felaktig myndighetsutövning I den mån någon person drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller betalningssäkring som visar sig sakna laglig grund måste staten ikläda sig skyldigheten att tillerkänna personen i fråga skadestånd med så stort belopp att full kostnadskompensation erhålles. Hänsyn måste också tas till den good-will-försämring, som kan bli följden av en negativ mediabevakning. Det förenklade deklarationsförfarandet innebär för flertalet löntagare att man undertecknar ett intyg på att inga andra inkomster har uppburits än dem för vilka kontrolluppgifter finns hos skattemyndigheterna. Enligt vår uppfattning kräver rättssäkerheten att deklaranten erhåller uppgift om vilka kontrolluppgifter som kommit skattemyndigheten till del. Ett förenklat deklarationsförfarande bör utformas på så sätt att inkomna kontrolluppgifter finns förtryckta på deklarationsblanketten. Deklaranten kan då kontrollera huruvida de uppgifter som inkommit till skattemyndigheterna är korrekta och denne kan också kontrollera att samtliga uppgifter är tillgängliga. Detta system förutsätter en förändring av gällande tidsgränser för avlämnande av självdeklaration. Taxering i första instans Taxeringsarbetet måste präglas av rättvisa och likformighet. Det bör utföras skyndsamt med hänsynstagande till det skydd de enskilda skattebetalarna erfordrar. Beslut om avvikelse från avgivna deklarationer till den enskildes nackdel måste fattas i sådan tid före taxeringsarbetets avslutande att de enskilda skattebetalarna har god tid att begära omprövning. Sådant beslut bör därför vara den enskilde tillhanda senast en månad före taxeringsperiodens utgång. Skulle tidsgränsen inte följas får beslut om avvikelse till den skattskyldiges nackdel inte fattas. Det är också av största vikt att beslut om verkställd taxering blir klart och fullständigt motiverade. Deklaranten skall kunna kontrollera beslutet och kunna utgå från detsamma vid en eventuell omprövning. Ett återinförande av straffansvaret för tjänstefel bör även i detta avseende kunna vara till fördel. har beslutat att skattemyndigheterna skall kunna fatta beslut om eftertaxering. Eftersom en eftertaxering innebär att en tidigare fastställd taxering rivs upp är det emellertid av principiellt stor betydelse att sådana beslut i stället, som tidigare, fattas av länsrätten. I samband härmed bör också förutsättningarna för eftertaxering omprövas. avgjorda taxeringsmål visar att iänsskattemyndigheterna bedömer möjligheterna att använda eftertaxeringsinstitutet på olika sätt. En olikformig taxering mellan länen uppkommer. Med tanke på det komplicerade skattesystemet kan det allmänna inte ställa orimligt stora krav på den enskilde skattebetalaren. Det bör således vara tillfyllest om i deklarationen lämnats de upplysningar skattebetalaren rimligen kan inse bör lämnas. Om taxeringsnämnden underlåtit att inom ramen för sitt arbete utreda den aktuella skattefrågan skall i princip möjlighet till eftertaxering inte föreligga. Genom att ställa högre krav på taxeringen i första instans ökar också rättssäkerheten för den enskilde. Enligt sekretesslagen är beslutsmotiveringen om avvikelse från självdeklaration offentlig. En sådan beslutsmotivering kan för den enskilde innehålla känsliga uppgifter om ekonomi och personliga levnadsförhållanden. Röjandet av sådan information kan i många fall vålla allvarlig skada. Inför risken att integriteten inte är säkert skyddad kan det också befaras att deklaranten underlåter att lämna nödvändiga uppgifter för en korrekt taxering. Sekretesslagen bör därför ändras så att den del av beslutet som inte är föremål för längdföring inte i något fall skall kunna offentliggöras. Det innebär att rätt till meddelarfrihet i det här avseendet inte heller bör föreligga. Taxeringsrevision av ADB-baserade räkenskaper Skattemyndigheterna får i samband med taxeringsrevision tillgång till företagens egna datasystem och deras tekniska utrustning. Dessutom får myndigheterna rätt att inhämta uppgifter om personer som företagit rättshandlingar med aktuellt företag. Taxeringsrevision skall givetvis kunna utföras hos företag som har sin redovisning på . Den får emellertid inte läggas upp på ett sådant sätt att otillbörligt intrång i företagens eller tredje persons integritet kan förekomma. Med hänsyn härtill bör därför gällande lagstiftning ändras. Taxeringsrevision bör endast få ske för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten fullgjorts i enlighet med gällande bestämmelser. Den bör bara få företas hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller är skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen eller hos annan juridisk person, som inte är dödsbo eller myndighet. Vid granskning av ADB-baserade räkenskaper bör det vara den reviderade själv som på revisorns begäran tar fram aktuella uppgifter. Eftersökning enligt bevissäkringslagen är i princip detsamma som husrannsakan. Sådan får företas hos den som är skäligen misstänkt för brott varav fängelse kan följa samt i vissa andra fall. För att klart markera gränsen mellan skatte- och skattebrottsutredning bör eftersökning inte få göras av skatteadministrationens personal. Enligt vår mening föreligger det uppenbar risk för att rättssäkerheten kan eftersättas vid tillämpningen av bevissäkringslagen. De regler som finns för genomförande av husrannsakan är, enligt vår mening, tillfyllest när det gäller möjlighet till ingripande vid misstanke om skattebrott. I den mån deklarations- och uppgiftsskyldiga inte vill lämna ifrån sig material för granskning är vitesinstitutet fullt tillräckligt som påtryckningsmedel. Bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen bör därför upphävas. Moderata samlingspartiet har under en lång följd av år påpekat att betalningssäkringslagen utformats så att rättssäkerheten i vissa fall har eftersatts. Den starka kritiken föranledde regeringen att lägga fram en proposition som i viss män skapade bättre garantier mot att enskilda drabbades av felaktiga beslut om betalningssäkring. beslöt i enlighet med propositionen. Propositionen v ar emellertid inte tillräckligt långtgående. Betalningssäkringslagen bör därför ändras enligt följande: Genom beslut kommer betalningssäkring liksom att användas när en skattskyldig visserligen har dålig ekonomi men inte är insolvent. kanske därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna till betalning. Betalningssäkring kan alltså i praktiken tillgripas redan innan konkursgrund föreligger och i själva verket vara en åtgärd som framkallar en konkurs. Staten kan således inför en befarad konkurs genom beslut om betalningssäkring säkerställa sin fordran till förfång för gäldenärens andra borgenärer. Betalningssäkring bör endast omfatta de fall då det så kallade sabotagekravet är uppfyllt, vilket bör uttryckas genom att det skäligen kan befaras att gäldenären inte kommer att betala fordringen. Motivering av beslut om betalningssäkring. Av propositionen om betalningssäkring framgick att domstolarna i sina beslut om betalningssäkring inte sällan lämnar en bristande redovisning av skälen för beslutet. En bestämmelse om motivering av beslut om betalningssäkring bör därför införas i lagen. Eftersom ett beslut om betalningssäkring innebär ett kraftigt ingrepp i gäldenärens förfoganderätt över sin egendom är det synnerligen viktigt att denne får tillfälle att personligen komma till tals med domstolen. Muntlig förhandling bör därför inte få vägras när en gäldenär begär att sådan skall hållas. Hävande av beslut om betalningssäkring. Beslut om betalningssäkring skall normalt gälla , vilket är en skälig avvägning mellan den enskildes krav på en tidsbegränsning och det allmännas behov av tid för utredning. Denna tidrymd räcker till för att utreda även komplicerade mål. Tidsfristen skall därför inte få förlängas enbart av det skälet att utredningsmaterialet är omfattande. En förlängning av perioden bör endast få ske om den skattskyldige förhalar utredningen, vilket bör komma till uttryck i lagtexten genom att det anges att synnerliga skäl skall föreligga. En sådan förlängning skall gälla högst en månad i taget. Tidsfrist för handläggning av mål om betalningssäkrad fordran. Med tanke pä de negativa effekter som betalningssäkring innebär för gäldenären räcker det inte med en tidsfrist som gäller väckande av talan i länsrätten beträffande den aktuella fordringen. Handläggningen av ett sådant mål i länsrätten bör prioriteras och bestämmelser införas om att det skall prövas från beslutet om betalningssäkring. Förlängning av denna tids frist bör endast kunna ske om den skattskyldige har förhalat målets handläggning. Det allmännas företrädare i mål om betalningssäkring. Det är i betalningssäkringsmål angeläget att det allmännas talan förs av ett fristående allmänt ombud med en gentemot skattemyndigheten oberoende ställning. Detta bör gälla generellt beträffande det allmännas ombud i skattemål och således föranleda en förändring av nuvarande länsskattemyndigheter så att besvärsenheterna bryts ut. Betalningssäkringslagen har, som bestämmelserna är utformade, längre gående rättsverkningar än kvarstad vad gäller förmånsrätt vid konkurs. En betalningssäkring bör emellertid inte medföra förmånsrätt om statens fordran inte är fastställd vid konkurstillfället. Risken för felaktiga beslut är större i betalningssäkringsmål än i annan statlig verksamhet. Det är därför från rättssäkerhetssynpunkt självklart att en enskild skall ersättas för all skada som han eller hon lidit på grund av ett felaktigt beslut om betalningssäkring, oberoende av om skadan vållats genom fel eller försummelser vid myndighetsutövningen. Eftersom risken för fel inte heller kan undvikas vid beslut om betalningssäkring för fastställda fordringar bör ett strikt skadeståndsansvar föreligga även i dessa fall. Till skillnad från vad som beslöts av majoritet bör skadeståndsansvaret vara strikt även i den meningen att alla styrkta skador, även sådana av mindre omfattning, bör ersättas fullt ut. Det så kallade väsentlighetskravet bör därför tas bort. Inte heller kan beslutet om en begränsning till ren förmögenhetsskada godtas. Alla skador bör, som sagts, vara ersättningsberättigade. Ersättning för biträde. Med tanke på att riskerna för felaktiga beslut är stora i betalningssäkringsmål bör ett skadestånd också omfatta den enskildes kostnader för att tillvarata sin rätt. Den av införda bestämmelsen om att ersättning inte lämnas för kostnader för biträde eller utredning bör därför tas bort. Begränsning och jämkning av skadeståndet. Då fel begås från myndigheters sida bör deras ansvar av principiella och moraliska skäl inte begränsas till en viss nivå på skadan utan också så vitt avser beloppet vara strikt. Den införda självrisken på vid ersättning bör således slopas. Det bör finnas möjlighet att jämka skadestånd. Detta bör emellertid endast få ske om det finns ett klart orsakssamband mellan den skattsskyldiges handlande och det felaktiga betalningssäkringsbeslutet eller om det annars är uppenbart oskäligt att ersättning utgår. Även i dessa avseenden bör betalningssäkringslagen ändras. I ett stort antal fall tar behandlingen av ett besvär i länsrätten. Detta är synnerligen otillfredsställande. En målsättning måste vara att besvär skall vara prövade senast vid utgången av året efter taxeringsåret. Det är angeläget att det allmännas talan förs av ett fristående allmänt ombud med en gentemot skattemyndigheten självständig och oberoende ställning. En förändring i detta avseende brådskar, särskilt med hänsyn till de dubbla roller som enskilda tjänstemän ikläder sig, dels som taxeringsnämndsordförande, dels som taxeringsintendenter. beslut om att inordna ombuden för det allmänna i skattemyndigheten bör därför ändras. Som vi tidigare påpekat bör, när det allmänna för talan i högre instans än länsrätten, även den skattskyldiges kostnader alltid bestridas med offentliga medel. I syfte att ytterligare stärka den enskildes ställning bör den ränta staten tillgodogör sig i de fall en taxering höjs inte löpa än till utgången av året efter taxeringsåret. Reglerna om anstånd med erläggande av icke lagakraftvunnet skattebelopp måste förtydligas. En generell rätt till anstånd bör införas så länge taxeringsbeslutet inte vunnit laga kraft. Endast i den mån den skattskyldige på ett otillbörligt sätt försöker undgå betalning genom s k okynnesbesvär bör anstånd vägras. Det är helt orimligt att den skattskyldiges motpart, taxeringsintendenten, i praktiken avgör anståndsfrågan. Uppbördsenheten bör efter självständigt ställningstagande besluta om anstånd. Det administrativa sanktionssystemet med skattetillägg och förseningsavgift måste vara så utformat att det uppfattas som ett rättvist system av de skattskyldiga. Reglerna om skattetillägg måste utformas på ett sådant sätt att hänsyn kan tas till omständigheter i det enskilda fallet. Lagen bör därför ändras så att den medger en mera flexibel tillämpning. Det svenska systemet för uppbörd av skatter och socialförsäkringsavgifter förutsätter ett ansvar för den som skall betala in skatten. Enligt uppbördslagen kan en arbetsgivare, som underlåtit att verkställa skatteavdrag för en anställd, bli betalningsskyldig för denna skatt. Lagstiftningen inom detta område är bristfällig. Entydiga och generella bestämmelser saknas för när en uppdragsgivare måste ikläda sig ansvaret för en uppdragstagares skatter och avgifter. De nya möjligheterna till eftergift av betalningsskyldighet, som beslutade om , löser inte problemen. Enligt vår uppfattning skall uppdragsgivaren inte kunna åläggas betalningsansvar för preliminärskatter och sociala avgifter om uppdragstagaren vid avtalets ingående är registrerad för betalning av preliminär B-skatt eller för redovisning av mervärdeskatt. Ej heller skall, oaktat att ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda, betalningsansvar kunna krävas om det är uppenbart att ersättningen för uppdragstagaren utgör intäkt av jordbruksfastighet eller av rörelse. En särskild lag om avdrags- och uppgiftsskyldighet är inte erforderlig med hänsyn till de bestämmelser som redan finns i upppbördslagen. I taxeringslagen finns bestämmelser om och i vilka fall kontrolluppgift skall lämnas. Vi föreslår därför att ifrågavarande lag avskaffas. Utöver lagstiftningen har föreskrifter, allmänna råd och uttalanden från såväl som länsskattecheferna stor betydelse för taxeringsresultatet för enskilda människor. Det är naturligtvis svårt att helt undvika att olika former av anvisningar utfärdas inom skatteförvaltningen. Genom en mera generell och entydig lagstiftning kan emellertid dessa avsevärt begränsas. Regeringen förefaller vilja gå i motsatt riktning. Den vill uppenbarligen få rätt till delegation i större skala än vad som f n gäller. Det framgår exempelvis av direktiven till utredningen om indirekta skatter. Enligt vår mening måste det därför kraftigt understrykas, att det är som skall besluta om statens inkomster. Beskattningsrätten skall inte till någon del överlåtas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. bör som sin mening ge regeringen detta till känna. Det torde ankomma på utskottet att utarbeta erforderliga författningsändringar. Med hänvisning till det anförda hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av skattelagstiftningen i syfte att skapa klara och generella regler, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tolkningsföreträde för enskilda skattebetalare, 3. att hos regeringen begär förslag om en legal nödbroms i enlighet med vad i motionen anförts, 4. att beslutar avskaffa lagen mot skatteflykt, 5. att hos regeringen begär förslag om ersättning för kostnader i skatteprocessen i enlighet med vad i motionen anförts, 6. att beslutar att en skattskyldigs kostnader för skatteprocess i högre instans än länsrätt alltid skall bestridas med offentliga medel om det allmänna för talan över tidigare beslut, [att hos regeringen begär förslag om skadeståndsregler vid myndighetsutövning i enlighet med vad i motionen anförts,1] 7. att hos regeringen begär förslag om förenklad självdeklaration i enlighet med vad i motionen anförts. 8. att hos regeringen begär förslag rörande tidsgräns för meddelande om beslut om avvikelse från självdeklaration, 9. att hos regeringen begär förslag om ändring i taxeringslagen beträffande bättre motiverade beslut, 10. att hos regeringen begär förslag som innebär att beslut om eftertaxering skall fattas av länsrätt,