mot · GD02Jo248 · 1990-01-25 00:00:00 — Motion till 1989/90:Jo248 av m.fl. (c) Jordbruks- och livsmedelspolitiken I. Lantbruket inför 90-talet Den tekniska och ekonomiska utvecklingen för med sig att förutsättningarna för jordbruks- och livsmedelsproduktionen ständigt förändras. Till den tekniska utvecklingen kan vi räkna resultatet av växtförädling, husdjursavel och annan FoU inom produktionsteknik och vidarebehandling av produkter från jordbruket. Till ekonomisk utveckling hör höjd materiell standard, ändrade konsumtionsvanor och nya regler för internationell handel. Liksom på många andra områden har förändringarna påverkats genom ett samspel mellan fria krafter och politiska beslut. Den centrala roll, som livsmedelsförsörjningen spelar för alla människor, har lett till att de olika ländernas regeringar som regel mer aktivt sökt styra utvecklingen inom jordbruket än inom andra näringar. Jordbruksnäringen i vårt land har uppfyllt mycket höga krav på anpassning. För enskilda företag har förändringarna varit dramatiska. Sammantaget får man dock intrycket av en fortgående relativt långsam anpassningsprocess, där takten varierat från tid till annan, men som varit hanterbar. Skälet till detta är att vissa grundläggande mål och principer för jordbrukspolitiken legat fast och att man vid varje nytt beslutstillfälle och i den praktiska tillämpningen tagit relativt små steg mot förändringar. Insikten om att jordbruksnäringen måste arbeta långsiktigt, att t.ex. markens produktionsförmåga inte får utarmas, har lett till slutsaten att näringen behöver stabila spelregler. Vad som i hög grad oroar är att insikter om jordbrukets speciella förhållanden antingen saknas eller inte tillåts spela någon större roll vid utformningen av jordbruks- och livsmedelspolitiken. Till de förhållanden som bör påverka jordbruks- och livsmedelspolitiken hör självfallet utvecklingen i vår omvärld. Vi kan konstatera att världsproduktionen av livsmedel ökar långsammare än befolkningstillväxten. Det är inte bara i katastrofområden, som t.ex. och Tigre, som befolkningen lider brist på livsmedel. i detta globala perspektiv är det oriktigt att tala Behovet av mat finns där även om det p.g.a. människornas fattigdom inte manifesteras i efterfrågan på en marknad. De hungrande och svältande folken blir inte hjälpta av teoretiska modeller för sambandet mellan pris, efterfrågan och utbud på en fri marknad. När länder i den västliga världen vidtar åtgärder för att begränsa produktionen och därmed minska sina överskott blir bristen på livsmedel ännu större om inte länder med underskott kan öka sin produktion. Det borde vara möjligt för världssamfundet att finna vägar för att stimulera livsmedelsproduktionen i bristländerna så att denna konsekvens undviks. Synen på världens livsmedelsförsörjning i regeringens livsmedelspolitiska arbetsgrupps (LAG) förslag speglar värderingar som många nu håller på att överge. Övertro på framtida biotekniska framsteg får inte föranleda oss att minska flexibiliteten i vår livsmedelsproduktion vilket kan bli följden om LAG-förslaget genomförs. Biologiskt och tekniskt kan vår jord klara livsmedelsförsörjningen för många fler människor än som finns . Det finns m.a.o. en outnyttjad produktionspotential. Men den står inte gratis till förfogande. För att resurserna skall kunna utnyttjas krävs kultivering, bevattning, terrassering och utveckling av tekniken både inom primärproduktionen och för vidarebehandlingen och marknadsföringen av produkterna. går stora mängder mat till spillo till följd av brister i hanteringen. En del av vårt bistånd till utvecklingsländer används för att förbättra livsmedelsförsörjningen, men erfarenheten säger oss att det tar att uppnå resultat och att framstegen snabbt kan raseras. Vägen till tryggad livsmedelsförsörjning är mycket lång i de folkrika bristområdena. En slutsats av detta är att teoretiska beräkningar över jordens försörjningspotential är föga intressanta om de inte förses med kalkyler över vad det kostar att utnyttja den. Det är inte självklart bättre att lämna resurser för livsmedelsproduktion outnyttjade t. ex. i och istället ensidigt ta i anspråk nya i ett u-land. Så länge den långsiktiga trenden pekar mot ökad brist på livsmedel borde vårt handlande inriktas på att både utnyttja de produktionsresurser som finns och satsa på utveckling av ökad produktion i bristländer. En annan viktig slutsats, som direkt berör vår egen jordbrukspolitik, är att den måste vara långsiktig samt att det är en uppgift för samhället att ge jordbruksnäringen stabila spelregler och utjämna svängningar i utbud och priser som varken producenter eller konsumenter är betjänta av. Krav på reformerad politik Just nu diskuteras reformer inom jordbruks- och livsmedelspolitiken. Inom ramen för den pågående GATT-rundan diskuteras hur och på vilket sätt jordbruksstödet i de olika medlemsländerna successivt kan minskas. Erfarenheten säger oss att detta reformarbete bör ske stegvis och att det inte bör baseras på tillfälliga yttre förhållanden. Livsmedelsförsörjningen är sällsynt illa lämpad för kvartalspolitik. Spelreglerna bör vara stabila, men bör de ge utrymme för en smidig anpassning till ändrade förutsättningar, t.ex. på den internationella världsmarknaden. 1* 1989190. Det sägs nu att den form av prisreglering som tillämpats bör slopas, därför att de mål som ställts upp inte har uppfyllts. Detta är ett äventyrligt resonemang, som leder helt fel. Vi kan ju inte tänka oss att avskaffa strafflagen, av det skälet att den inte avhåller folk från att begå brott, vilket rimligen är dess syfte. Alla mål för jordbrukspolitiken har inte till fullo uppnåtts. Men bl.a. med hjälp av prisregleringen har vi tryggat livsmedelsförsörjningen, vi kan upprätthålla produktion och därmed ett öppet landskap även i svaga jordbruksbygder, lantbrukarna har uppnått en relativ ekonomisk trygghet, vi har en effektiv produktion genom att lantbrukarna utnyttjat de framsteg som forskning och teknisk utveckling gjort och vi har likaledes en väl utvecklad livsmedelsindustri. Måluppfyllelsen är m.a.o. inte så dålig. Jämfört med bostadspolitiken, vars främsta mål är bostad åt alla, är måluppfyllelsen t.o.m. riktigt bra. Mot denna bakgrund är det viktigt att i reformarbetet ta vara på det värdefulla och utvecklingsbara. Det regelsystem vi har bygger på lång erfarenhet både här hemma och utomlands. Nya idéer kan och skall prövas, men att alltför snabbt övergå från ett system med detaljerade regler till dess motsats är oansvarigt. För stegvisa reformer talar också att det är mycket svårt att förutse de effekter, som uppstår vid en s.k. avreglering. Med säkerhet är det också så att effekterna framträder med full styrka först . På grund av kostnadsstrukturen kan anpassningsförmågan på kort sikt vara större än den är på något . Till bilden hör också att det sker förändringar i vår omvärld. Vi bestämmer inte själva i vilken handelspolitisk eller internationell miljö i övrigt, som vi kommer att arbeta. Detta förhållande blir särskilt påtagligt i då just krav på ökad internationalisering, livligare handelsutbyte etc, tas som motiv för reformerna. Svårigheterna att förutse effekterna av ändrade spelregler får inte hindra oss från att göra analyser. Inte heller kommer vi förbi problemen genom att inte låtsas om dem. I den livsmedelspolitiska arbetsgruppen (LAG) har man försökt förvilla läsaren med teoretiska modeller och resonemang, som vid en kritisk granskning visat sig sakna relevans i sammanhanget. Den säkra slutsats som kan dras av detta är, att LAG grovt felbedömt effekterna av sina egna förslag, eller att LAG i vart fall givit en grovt felaktig bild av effekterna. Detta är en konsekvens av att ett så ensidigt urval av experter medverkat i utredningsarbetet. Tilltron till offentliga utredningars objektivitet har genom detta ytterligare undergrävts. Principerna bör ligga fast Man kan diskutera detaljformuleringar och vilken vikt som skall tillmätas olika delmål för jordbruks- och livsmedelspolitiken. Kvar står att det inte finns anledning att nu frångå de principer som länge legat till grund för jordbruks- och livsmedelspolitiken. En ökad internationalisering är ett motiv för oss att på detta område ha en nationellt orienterad politisk målsättning. Jordbruksnäringen och livsmedelsförsörjningen är så viktiga frågor att samhället/staten inte kan frånkänna sig ansvaret för utvecklingen. svar förstärks av det faktum att statsmakterna i hög grad medverkat till den situation som föreligger. Under inga förhållanden får statsmakterna nu vidta åtgärder som hindrar eller försvårar anpassningsprocessen för lantbrukarna/ näringen. Om den skall lyckas måste insatser göras gemensamt och bördorna fördelas på hela kollektivet. Riktlinjer för jordbruks- och livsmedelspolitiken I det följande anges i punktform vissa riktlinjer och ståndpunkter som enligt vår mening bör ligga till grund för den framtida jordbruks- och livsmedelspolitiken. Syftet med jordbruks- och livsmedelspolitiken skall vara att trygga vår livsmedelsförsörjning i såväl fred som under avspärrning och krig, att ge konsumenterna säker tillgång till ett rikt varierat sortiment av livsmedel av hög kvalitet till rimliga priser samt ge lantbrukarna sådana ekonomiska villkor som möjliggör ett långsiktigt, resursbevarande och miljöanpassat jordbruk. Dessa målformuleringar ansluter i allt väsentligt till gällande beslut av . Vi kan inte acceptera sådana ändringar av jordbrukspolitiken, som äventyrar näringens fortbestånd. Inte i någon del av landet får uppstå ett sådant hot. Familjelantbruket skall också i fortsättningen vara den dominerande företagsformen. Dess villkor skall läggas till grund vid avvägningar ang. lönsamheten. Jordbruksnäringen får inte utnyttjas som försöksfält för ekonomiska teorier utan praktisk förankring. Jordbruket måste vara berett att anpassa sig till ändrade förhållanden på marknaden och till krav som ställs från omvärlden, t.ex. i fråga om produktionsteknik och miljöhänsyn. Livsmedelskvalitet, mångfald, miljö, resurshushållning och djuretik är några nyckelord i denna fortgående anpassningsprocess. Samhället har med olika medel sökt styra utvecklingen i jordbruket. Strukturrationaliseringen, kraven på effektivitet, som understötts av statligt bedriven FoU och rådgivning, liksom jordbruksprisregleringen är exempel på sådan statlig styrning. I stort har dock utvecklingen i vårt land följt det som hänt internationellt. Storskalig produktion, kemikalisering, bioteknik, datoriserad utfordring etc. är exempel på internationellt tillämpad teknik. På vissa områden har vi en mer restriktiv lagstiftning, som gör att teknik som används utomlands är förbjuden. Det är viktigt att vi också i fortsättningen håller en sådan restriktiv linje. Biotekniken måste hållas under sträng kontroll. Ansvaret för de överväganden som måste ske i förbindelse härmed skall inte läggas på näringen och enskilda forskare utan bäras av samhället. Sammantaget skall dock den framtida jordbruks- och livsmedelspolitiken leda till minskad grad av statlig styrning och avveckling av detaljregleringar. 3.Som ett led i reformarbetet bör ingå en förenkling av jordbruksprisregleringen. Syftet bör bl.a. vara att minska risken för suboptimeringar, att underlätta för producenterna att fånga upp signaler från marknaden och att sti mulera till produktutveckling och satsning på alternativ till traditionell produktionsteknik. Efterfrågan på marknaden bör över tiden vara styrande för produktion och priser. Den s.k. avregleringen får inte leda till att nya, oprövade regelsystem måste införas. Marknaden kan fungera även om en del av nuvarande regelsystem slopas. Prisrörelserna blir större och bl.a. avsättningstryggheten för den enskilde lantbrukaren blir mindre, men om de viktigaste delarna av systemet bibehålls och de olika aktörerna får tid att anpassa sig bör det kunna fungera. Det räcker dock inte med att upprätthålla ett gränsskydd. Jordbruksprisregleringen skall bl.a. omfatta - ett gränsskydd som utformas så att den avsedda prisnivån uppnås, - ett av statliga förordningar sanktionerat system för kollektiv finansiering och organisation av export av överskott, - ett av staten sanktionerat system för prisutjämning på mejeriområdet. Även för vissa andra produkter, t.ex. fabrikspotatis och oljeväxter, behövs regelsystem, som är speciellt anpassade till varje produktområde. - Prisnivån kan inte skyddas enbart med införselavgifter. Redan mycket begränsade överskott pressar priserna ner mot vad man får ut vid export. Import och säsongsvariation leder till exportbehov även om vår egen produktion är mindre än konsumtionen. Genomförda analyser har på ett övertygande sätt visat att det på en fri marknad inte uppkommer något jämviktsläge med stabila priser på en nivå där gränsskyddet är effektivt. Så länge länder i vår omvärld betalar ut exportbidrag eller stöder exporten på annat sätt måste vi också ha ett sådant system. - Ett system för prisutjämning måste bibehållas på mejeriområdet. Mjölkprodukter har en central roll för vår livsmedelsförsörjning och jordbruket i norra liksom i övriga skogs- och mellanbygder står och faller med en lönsam mjölkproduktion. Det är för svenska folket oändligt mycket viktigare att trygga försörjningen med mejeriprodukter än att få hållbarheten i några statliga utredares ekonomiska teorier prövade. - Vår principiella ståndpunkt är att vårt land inte har skäl att avveckla prisregleringarna i snabbare takt än andra länder inom , i första hand EG och övriga länder i . Gränsskyddet kan reduceras bara om importpriserna stiger eller om producenterna kompenseras på annat sätt. Något utrymme för sänkt lönsamhet i jordbruket finns inte, det visar beräkningar som gjorts, senast av RRV. Den jordbruksmark som inte behövs för livsmedelsproduktion skall ges annan produktiv användning. Biobränsle, fiberprodukter och andra råvaror för industrin kan på varierande sikt bli värdefulla alternativ. Omställningen tar tid och behöver ett aktivt stöd från samhället. Vissa arealer kan anpassas för det rörliga friluftslivets behov och andra hållas öppna av miljöskäl. Skogsplantering är ett sistahandsalternativ. - Marknadskrafterna löser inte de omställningsproblem, som möter, när jordbruksmarken skall föras över till annan användning. är det viktigt att åstadkomma permanenta lösningar . Samhället måste medverka till regionalt anpassade, selektiva insatser som ger den enskilde flera handlingsalternativ. Det kan bli fråga om bidrag till anläggningskostnader, årlig skötselersättning, villkorslån, avskrivningslån, omställningsbidrag, avgångsvederlag, speciella skatteregler, utvecklingsstöd, utbildningsbidrag etc. Vad som behövs är ett helt batteri av åtgärder som underlättar omställningen. - Produktion av biobränsle eller råvaror för industrin måste vara lönsam för att kunna bli ett långsiktigt alternativ. Det räcker inte att lönsamheten är något bättre än för spannmålsodling för export om denna lönsamhet är svag. Det är den absoluta och inte den relativa lönsamheten som avgör om en produktion kan hållas igång. Denna fundamentala sanning glöms bort av dem som brukar hävda att ett sänkt spannmålspris gör alternativ produktion mer lönsam. Syftet med jordbrukspolitiken skall vara att bibehålla den samlade jordbruksproduktionen i norra på oförändrad nivå. Detta syfte skall också gälla mindre regioner i inlandet. Därför skall i denna del av landet utgå ett prisstöd som gör att jordbruksproduktionen blir tillräckligt lönsam. Svag lönsamhet i jordbruket kan inte kompenseras genom stöd till andra verksamheter eller naturvårdsåtgärder. - En rad regional-, miljö-, försörjnings- och andra skäl talar för att jordbruksproduktionen i norra inte kan tillåtas minska ytterligare. Redan nu har utglesningen av mjölkproduktionen bl.a. i gått så långt att underlaget för rationell mejeridrift sviktar. Intransportkostnaderna blir orimligt höga. Om jordbruket i norra och särskilt dess inland skall överleva måste produktionen vara lönsam. En generell sänkning av lönsamheten i jordbruket drabbar lantbrukarna i hela landet och inte, som ibland görs gällande, bara spannmålsproducenter i slättbygderna. Lantbrukarna måste ges rätt att på samma sätt som samverka i kooperativa föreningar för inköp av förnödenheter, avsättning av produkter från jord- och skogsbruket, serviceverksamhet och kapitalförsörjning. Inskränkningar i denna rätt och i de kooperativa företagens möjligheter att arbeta och fritt utveckla sin särart får inte ske. Istället bör den kooperativa företagsformen utvecklas och ges likvärdiga villkor som aktiebolagsformen. - har mot lantbrukskooperationen riktats angrepp, som har sin udd mot kooperationens grundläggande principer. Syftet är uppenbarligen att minska de positiva effekter, som lantbrukarna kan uppnå genom kooperativ samverkan. Vissa myndigheter och politiker ser som sin uppgift att stimulera lantbrukare till osolidariskt uppträdande gentemot yrkeskollegorna och att begränsa deras möjlighet att bedriva verksamhet i företagsformen ekonomisk förening. Man vill tvinga fram bolagsbildning. som staten, som delägare i en landsomfattande livsmedelsindustri medverkar till ytterligare koncentration och kraftsamling inom denna sfär för att möta in- och utländsk konkurrens, diskuteras i en statlig utredning lagförslag som direkt syftar till att hindra lantbrukskooperationen och dess många enskilda lantbruksföretagare från att möta dessa åtgärder. I den omställning och anpassning till ändrade förhållanden som jordbruksnäringen står inför måste lantbrukskooperatio nen kunna spela en av huvudrollerna. Också andra organisationer kan göra insatser för att begränsa problemen. Det vore absurt att i detta läge genomföra åtgärder, som hindrar lantbrukarnas egna föreningar att underlätta omställningsprocessen. beslut om jordbrukspolitiken slogs fast att det var en gemensam uppgift för staten och näringen att lösa problemen med spannmålsöverskottet. Vi anser att denna princip nu bör tillämpas på hela den omställnings- och anpassningsprocess som ligger framför oss. För att inte denna process skall bli en period av destruktiv avveckling måste insatser göras för att ta vara på de utvecklingsmöjligheter som kan föreligga. Detta klarar de enskilda lantbrukarna själva varken var och en för sig eller genom samverkan. Staten måste ta sin del av ansvaret. FoU som är speciellt inriktad på alternativ produktion är ett sätt att ta sådant ansvar. Men staten kan också tillsammans med näringen/lantbrukskooperationen ta ett ägaransvar i företag, som satsar på t.ex. etanolproduktion eller energiskog i kommersiell skala. Vi vill påminna om att staten i huvudsak genom domänverket är ägare till betydande arealer merendels lokaliserad till slättbygderna. Staten kan därmed också sägas vara en del av näringen och har redan av det skälet anledning att konstruktivt medverka i sådana projekt. Detsamma gäller kommunerna och kyrkan. De statliga myndigheter som arrenderar ut eller driver jordbruk i egen regi bör självfallet se till att bära minst sin andel av den reduktion av totalproduktionen, som behövs för att få ner överskotten. Regeringen bör ta upp direkta överläggningar med näringen om konkreta projekt och ge erforderliga direktiv till berörda myndigheter. Det är också rimligt att mark som hålls öppen enbart av naturvårds- eller landskapsbildskäl brukas på ett sådant sätt att den inte bidrar till produktion av överskott. En offensiv satsning på kommersiella projekt, som baseras på råvaror från jordbruket, behöver kompletteras med motsvarande insatser inom andra delar av näringslivet på landsbygden. Landsbygdsutveckling i vid mening är ett nödvändigt komplement till möjliga projekt inom lantbrukssektorn. Också skattereglerna, uppbyggnaden av infrastrukturen, kulturutbudet och utbildningen behöver ges en inriktning som främjar näringsliv och bebyggelse på landsbygden. Det aktuella läget Lantbrukets situation Den ekonomiska utvecklingen inom jordbruket har under större delen av 80-talet varit negativ. Främst har det hängt samma med att priserna på jordbrukets produkter inte utvecklats i samma takt som produktionskostnaderna. Detta hänger i sin tur samman med den negativa prisutvecklingen och betydande produktionsöverskott från en rad industriländer. Utvecklingen har medfört att jordbrukarhushållens inkomster släpar efter andra jämförbara inkomstgruppers. och andra småföretagares nettoinkomster låg runt . 1987 har differensen stigit till ca . Avräkningspriserna till jordbruket har fallit realt under under det gångna decenniet. Det är därför viktigt att understryka att det inte är lantbrukare som drivit på inflationen i landet. Icke förty har konsumentpriserna för de reglerade livsmedlen ökat realt . De höjda priserna på livsmedel har med andra ord skett i leden efter prisregleringen. Som nämnts utgör de betydande överskotten och låga priserna på världsmarknaden huvudorsaken till den låga lönsamheten i jordbruket. Dessa problem utgör också i stor utsträckning den bakomliggande orsaken till det genombrott i förhandlingarna som skett i den pågående GATT-rundan på jordbruksområdet. Såväl för jordbrukare som för konsumenter måste ett gemensamt intresse ligga i att åstadkomma en balans mellan den inhemska konsumtionen och produktionen av livsmedel. Svenskt jordbruk har ingen anledning att avskräckas en friare handel, ökad konkurrens och en bättre fungerande marknad. Men för att detta ska kunna åstadkommas förutsätts att alla GATT-länder gemensamt skapar förutsättningar för detta. Något betydande framsteg mot en friare marknad är dock knappast att vänta inom ramen för den nuvarande GATT-rundan, vilket också väl accentueras av innehållet i de s.k. notifikationer som de olika medlemsländerna i redovisat . Detta innebär att vi i måste ha ett gränsskydd som garanterar svenskt lantbruk att arbeta under samma villkor som jordbruket i våra konkurrentländer. I första hand bör därför målsättningen för de fortsatta GATT-förhandlingarna vara att nuvarande gränsskydd bibehålls och att medlemsländerna ges frihet att själva genomföra sänkningen av det totala jordbruksstödet. En övergång till tullar eller ett helt borttagande av exportstödet kan riskera att i vissa länder - beroende på de skiftande förutsättningarna - slå ut betydande delar av jordbruket. Framför allt skulle ett generellt system med tullar missgynna länder som uppställer höga försörjnings-, beredskaps- och regionalpolitiska mål för sin jordbrukspolitik. Målsättningen med GATT-överenskommelsen var att dels åstadkomma en frysning av jordbrukstödet, dels påbörja en sänkning av jordbruksstödet. I det längre perspektivet avses en fortsatt minskning av stöd och olika skyddsåtgärder ske. /90 gäller uppgörelsen i första hand importtillträdet genom borttagande av kvantitativa och icke-tariffära importbegränsningar och subventioner. I enlighet med överenskommelsen inlämnade medlemsländerna i okt-dec 1989 sina s.k. notifikationer beträffande såväl frysningen av jordbruksstödet 1989 som sänkningen med början 1990. Noterbart är att flertalet notifikatio ner är allmänt hållna och anger med få undantag direkta programförklaringar för minskningen av jordbruksstödet. I de fall som för de aktuella åren kvantitativa nedskärningar av jordbruksstödet anges gäller det i all huvudsak en minskning av det statliga exportstödet. Utifrån GATT-överenskommelsen och dess intentioner är det svenska stödsystemet mer marknadsanpassat än vad fallet är i andra länder. Det statliga exportstödet som avvecklingen av jordbruksstödet inom ramen för GATT-överenskommelsen nu i huvudsak handlar om - har till stor del redan avvecklat. Det svenska exportstödet är till huvuddelen finansierat av lantbrukarna själva. Mot denna bakgrund är det därför anmärkningsvärt att regeringen i sin notifikation till före nyår inbegriper den Livsmedelspolitiska arbetsgruppens (LAG) långtgående förslag till avreglering av det svenska jordbruket. Förslag som går långt utöver vad aprilöverenskommelsen omfattar.