mot · GD02K230 · 1990-01-23 00:00:00 — Motion till 1989/90:K230 av tredje vice talman m.fl. (c) Utredning om grundlagsändringar Förändringar av grundlagen kan ha olika syften. Ett kan vara att ändra reglerna för det politiska livet så att demokratin stärks. Ett annat att ge bättre skydd för medborgerliga fri- och rättigheter. Ett tredje att se till att brister som visat sig vid tillämpningen av grundlagen rättas till och att oklarheter som orsakat tolkningstvister undanröjs. Det finns naturligtvis ofta ett nära samband mellan de här angivna aspekterna. I denna motion lägger vi förslag som berör samtliga de tre aspekter som angetts ovan, dvs. förslag som syftar till reformer av det demokratiska systemet, förbättrat rättsskydd och klarläggande av omtvistade grundlagsbestämmelser. Vi vill också erinra om att vi i andra motioner till årets riksdag utifrån särskilda utgångspunkter lagt förslag om grundlagsändringar. Det gäller t.ex. förstärkt skydd för näringsfrihet och äganderätt, grundlagsskydd för utlandssvenskars rösträtt och budgetårets förläggning. Förslag i denna motion De förändringar som vi föreslår i denna motion och i andra motioner till årets riksdag är av en sådan omfattning att de bör beredas av en särskild utredning. Vi föreslår således att en parlamentarisk utredning för grundlagsfrågor tillsätts. De förslag till förändringar vi i denna motion för fram är i korthet bl.a.: - Fyraåriga mandatperioder för alla direktvalda församlingar. - Skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval. - Ökat inslag av personval. - Förändrade regler för folkomröstningar. - Avskaffande av regeringens rätt att besluta om extra val och riksdagsupplösning. - Reglering i grundlag av beslutsformerna inom regeringen. - Förstärkning av lagprövningsrätten genom borttagande av det s.k.uppenbarhetsrekvisitet. - Förstärkning av lagrådets ställning. - Genomgång av de delar av grundlagen som gett upphov till tolkningstvis- Mot. Det gäller t.ex. myndighetsbegreppet, avgränsningen mellan skatter K230 och avgifter, retroaktiv beskattning, normgivningsmaktens fördelning. Fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar I samband med enkammarreformen och med verkan från och med valet infördes gemensam valdag för de allmänna valen till riksdag, landsting och kommunfullmäktige. avkortades mandatperioden för de valda församlingarna till . Den nya ordningen var starkt ifrågasatt redan när den genomfördes. Från sida har vi vid upprepade tillfällen krävt en återgång till skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder. De grundläggande skälen för detta har varit omsorgen om den kommunala demokratin och vikten av att kunna decentralisera verksamheter och beslut till kommuner och landsting i så stor utsträckning som möjligt. Frågan har behandlats i olika sammanhang, dock utan att någon uppgörelse kunnat nås. Kraven på förändringar har avvisats av socialdemokraterna och kommunisterna. Vi anser att frågan är av sådan vikt att den bör tas upp till förnyad behandling. De argument som enligt vår mening talar för en reform har ytterligare förstärkts genom erfarenheterna från valet . Den kommunala självstyrelsen och den kommunala förvaltningen har av tradition varit en mycket viktig del av vårt demokratiska system. har kommunerna fått allt större uppgifter. Detta gäller inte bara primärkommunerna utan också landstingen. Sjukvården har expanderat kraftigt. Från arbetar vi för en ytterligare förstärkning av landstingens ställning som övergripande demokratiska organ i länen. Våra krav härvidlag framgår bl.a. av en partimotion till årets riksdag om länsdemokrati. Huvudparten av all offentlig verksamhet sker numera i regi. De frågor som avgörs i kommuner och landsting berör på ett näraliggande sätt de enskilda medborgarna i deras dagliga liv. För de allra flesta har kommunalskatten varit den dominerande delen av den direkta skatten. Om den pågående skattereformens intentioner fullföljs blir kommunalskatten den enda direkta skatt som majoriteten av medborgarna betalar. Det är således av olika skäl av mycket stor vikt att demokratins former är sådana, att de underlättar för medborgarna att få insyn i den kommunala verksamheten, att kunna deltaga i den och påverka den och att på ett meningsfullt och effektivt sätt kunna utkräva ansvar. För att främja detta behövs det åtgärder av olika slag. Från har vi således bl. a. krävt delning av stora kommuner, där det finns en opinion för detta, decentralisering av verksamheter inom kommunerna och direktval till de kommundelsorgan som inrättas. Dessa och andra krav kvarstår och 5 behandlas närmare i en särskild motion om den kommunala demokratin. 1* 1989190. En mycket viktig reform av övergripande betydelse för den kommunala Mot. 1989/90 demokratin är dock enligt vår mening att ge valen till de kommunala försam- K230 lingarna en egen fristående valdag. Det viktigaste med valen är givetvis, att medborgarna på själva valdagen kan avgöra vilket parti och vilka kandidater de vill ge sina röster. En förutsättning för rationella och välövervägda ställningstaganden på valdagen är dock, att väljaren har god kunskap i person- och sakfrågor och vet vad de olika partierna och deras representanter uträttat och vad de föreslår inför nästa. Valkampanjen inför valdagen kan på ett verksamt sätt bidraga till detta. Det är viktigt att det finns en allsidig information till medborgarna också . Den politiska debatten är dock av naturliga skäl mest omfattande inför de allmänna valen. De politiska partierna bedriver en intensiv informations- och propagandaverksamhet kring program och förslag, alternativen skärskådas och samhällsfrågorna får ett vidgat utrymme i massmedierna. Undersökningar visar också att många väljare numera bestämmer hur de skall rösta nära inpå valen och under intryck av valkampanjen. Det är således mycket viktigt att relevant information under valkampanjen når fram till väljarna i alla de val de skall deltaga i. Vad man emellertid kunnat konstatera under alla de val som ägt rum sedan den gemensamma valdagen infördes är, att den helt dominerande delen av valdebatten och samhällsinformationen omfattat rikspolitiska frågor. Det är riksdagsvalet som stått i centrum för uppmärksamheten hos de politiska partierna, hos massmedierna och hos allmänheten. Det är inte förvånande att det blivit så. I de för hela landet avgörande frågorna är det som bestämmer. Det finns heller inga skäl att kräva att utrymmet för de rikspolitiska frågorna skulle minska. Tvärtom är det naturligtvis av största vikt att medborgarna får riktig information om sakfrågor och meningsyttringar inför det betydelsefulla riksdagsvalet. Men effekten av den gemensamma valdagen och rikspolitikens dominans är att valen till kommuner och landsting kommer i skymundan, vilket är allvarligt. En viktig faktor härvidlag är att massmedierna inte klarar av bevakningen av de kommunala valen. Frågor som rör dessa finns det inte plats för. De trängs undan. Nyhetsorgan av olika slag fylls till brädden av det som händer på det rikspolitiska planet. De insatser som görs lokalt och regionalt får endast ringa genomslag. Varken politiker, journalister eller allmänhet orkar med tre valrörelser på samma gång. En följd av de omständigheter som berörts ovan är att väljarna överlag blir mycket sämre informerade om kommunala frågor än om rikspolitik inför valdagen. Det är också rikspolitiska trender som - med enstaka undantag - bestämmer utgången även i kommunalvalen, vilket stämmer illa överens med de principer som bör gälla för värdering av kandidater och program och för ansvarsutkrävandet i en demokrati. Grunden för ställningstagandet i de kommunala valen borde ju vara vad som hänt i den egna kommunen, en bedömning av de personer och partier som haft ansvaret och en granskning av partiernas lokala program. Förekomsten här och var av speciella lokala partier i kommunerna motsäger inte de konstateranden som gjorts ovan. I många fall har de lyckats vinna representation just därför att de inte ägnats någon uppmärksamhet i den allmänna debatten. En del inslag val visar på ett nästan groteskt sätt vad som kan hända med den nuvarande ordningen: Partier som ställt upp strax före valet har fått mandat utan att redovisa åsikter om någonting för väljarna. Mandat har gått till personer som skrivits in på listor som de själva inte ens röstat på. Partier har fått mandat utan att lansera vare sig program eller kandidater. Platser i fullmäktige står tomma efter valet, etc. Med särskilda valdagar för kommunerna skulle situationen bli en annan och bättre än den som beskrivits ovan. Inför valen skulle uppmärksamheten riktas mot förhållandena i de olika kommunerna och landstingen och partiernas lokala kandidater. Det skulle bli utrymme för lokala valdebatter och nyhetsmedierna skulle kunna ägna stor uppmärksamhet åt den kommunala valrörelsen. De kandidater som valen verkligen gäller skulle få en möjlighet att göra sig hörda och väljarna skulle få en rimlig chans att ta ställning till kandidater och program. Vår slutsats är således nu som tidigare, att den gemensamma valdagen är en mycket olycklig konstruktion, som starkt bidrager till att försämra villkoren för den kommunala demokratin. Den bör därför avskaffas och ersättas med skilda valdagar för kommuner och riksdag. Det kan nämnas att man inte i någon annan demokratisk stat har en ordning som motsvarar vår. Överallt har man särskilda val till de kommunala församlingarna. Argument mot skilda valdagar De som varit för gemensam valdag har ända sedan den genomfördes i första hand hävdat, att det är riktigt att valen kommer därför att det föreligger något som man kallar kommunalt samband. Därmed menar man att kommunerna är starkt beroende av de beslut som tas i . I valen skall väljarna därför ta ställning till såväl de rikspolitiska som de kommunalpolitiska frågorna . Detta argument bygger enligt vår mening på ett - kanske i grunden termi- 7 nologiskt - missförstånd. De frågor som avgöres av är naturligtvis rikspolitiska frågor, oavsett om de berör kommunerna eller ej. Kommunallagstiftning som bestämmer den kommunala kompetensen och beslut om skatteutjämning mellan kommunerna är exempel på frågor som beslutas av . Frågor av detta slag skall naturligtvis behandlas i debatterna inför riksdagsvalen. De avgörs av de ledamöter som väljs till . Kommunalpolitiska frågor är de som kommuner och landsting har att avgöra och det är dessa som skall prägla aktiviteterna inför de kommunala valen. Någon risk för att man skall sakna underlag för kommunala valkampanjer är det inte. Som framhållits inledningsvis är det så att huvudparten av all offentlig verksamhet handhas av kommunerna. En övergång till skilda valdagar bör enligt vår mening kombineras med en förlängning av mandattiden för de valda församlingarna. Den nuvarande mandattiden är enligt de flestas mening för kort. Den korta mandattiden bidrar till att planeringen i såväl kommuner som på riksplanet riskerar att bli alltför kortsiktig och den försvårar också uppgörelser och kompromisser som på sakliga grunder skulle vara motiverade och nyttiga. Vi anser således att mandatperioden bör förlängas. Hur lång den skall vara är en fråga om avvägning mellan behovet av längre planeringsperioder och det allmänna demokratiska värdet av att det inte förflyter alltför mellan de allmänna valen. Vi har stannat för att föreslå en återgång till fyraåriga mandatperioder för såväl riksdag som kommunfullmäktige och landsting. En reform som innefattar skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder ser vi som en helhet. Det förslag som framförts från socialdemokratiskt håll att enbart förlänga mandatperioden avvisar vi således. För den kommunala demokratin skulle ingenting vara vunnet med en sådan reform. Att enbart förlänga mandatperioden skulle också medföra att tiden mellan allmänna val blev alltför lång. Det är, som vi angett ovan, i sig ett demokratiskt värde att allmänna val äger rum utan alltför lång tidsutdräkt. Valen är en betydelsefull stimulans för det politiska intresset och för de politiska partiernas utåtriktade aktivitet. Även ur detta perspektiv innebär vårt förslag en förbättring eftersom allmänna val kommer att äga rum vart annat år i stället för som vart tredje. Den ordning vi sammantaget förordar är således skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval, fyraåriga mandatperioder och valen förlagda så att det blir mellan allmänna val. Ökat inslag av personval Det nuvarande valsystemet i samtliga allmänna val i vårt land kan karaktäriseras som ett rent partival. Det finns visserligen möjlighet att stryka namn på listorna och att tillföra namn. Dessa möjligheter har dock ringa betydelse, bl.a. på grund av de regler som gäller om skydd för partibeteckning och om rangordning vid fördelningen av mandat. Det krävs samordnade aktioner av betydande omfattning för att rangordningen på listorna skall brytas. Det bör nämnas att medlemmarna i partierna i flertalet fall har goda möjligheter att påverka kandidatvalen vid nomineringarna. För väljarna på valdagen återstår emellertid i stort sett att välja mellan de färdiga listorna och att acceptera de kandidater som där finns angivna. Argument för och emot personval Det har i skilda sammanhang krävts, att väljarna i vårt land borde få större möjligheter att påverka personvalet. Det grundläggande argumentet för detta är givetvis, att det är viktigt, att den som röstar skall kunna påverka vem som blir vald inom det parti han eller hon ger sin röst. Personsammansättningen av en riksdags- eller fullmäktigegrupp har stor betydelse. Det är väljarens, inte partiets personbedömning som skall avgöra personvalet. Mot detta har anförts, att de svenska partierna går till val på program som omfattas av alla kandidater och att de som nominerar inom ett parti kan förväntas ha bäst kunskaper om kandidaternas kvalifikationer. Personval kan också leda till, har det sagts, att de som har stora ekonomiska resurser, som har uppbackning från mäktiga intresseorganisationer, eller sorn är kända från t.ex. massmedia eller idrott får otillbörliga fördelar. Vi vill för vår del först framhålla, att det är viktigt att det proportionella valsystemet, med en rättvis fördelning av mandaten mellan de partier som passerar fyraprocentspärren bibehålls. Vi avvisar således de olika förslag, som förts fram i den allmänna debatten, om en övergång till majoritetsvalssystem. anser vi att det bör införas ett ökat inslag av personval inom det proportionella valsystemets ram. Ett obligatoriskt personval, d.v.s. ett system där personrösterna under alla omständigheter avgör vem som blir vald, har dock uppenbara nackdelar enligt de erfarenheter som finns från andra länder. Den allvarligaste invändningen mot ett sådant system är att den som blir vald kan få sitt mandat med mycket få röster och med liten röstövervikt, om röstsplittringen inom partiet är stor. De som står bakom den valde kan såleds i dessa fall utgöra en ringa minoritet av partiets väljare. Det vi förordar är i stället ett fakultativt person valssystem, det vill säga ett system, där väljaren antingen kan rösta på person eller på kandidaterna i 9 den ordning som partiet nominerat dem. Personrösterna skall sedan vid sammanräkningen vägas mot partirösterna. Olika varianter av detta system används i flera med vårt land jämförbara länder, t.ex. i och . Frågan om personval har tidigare utretts . De senaste utredningarna gjordes av personvals- och valkretskommittén (SOU 1977:94) och folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6). I dessa kommittéers betänkanden finns redovisning av personvalen i en rad länder samt förslag om ökat inslag av personval i vårt land. Dessa förslag har dock inte lett till lagstiftning. Vi anser att frågan om personval bör tas upp på nytt av den grundlagsutredning vi förordar med utgångspunkt i det material som redan föreligger. Ändrade regler för folkomröstningar Den svenska demokratin är i allt väsentligt representativ. Med detta menar man, att folket i val utser representanter som tillerkänns rätten att besluta i frågor som rör de allmänna angelägenheterna. Folkomröstning eller referendum är en form av direkt demokrati. Medborgarna bestämmer utan några mellanled vad som skall gälla i en särskild fråga. Ur strikt principiell synpunkt är folkomröstningen den renaste formen av demokrati. I ett historiskt och globalt perspektiv är det lätt att slå fast att den representativa demokratin är det helt dominerande sättet att förverkliga folkviljan i stater som överhuvudtaget har demokratiska styrelseskick. Men direkt demokrati föreskrivs i många författningar. Den största praktiska betydelsen har folkomröstningar i och i delstater i . Även i andra stater används då och då folkomröstningar. Som exempel kan nämnas att EG-frågan föranlett folkomröstningar i och . I denna motion uppehåller vi oss endast vid de regler som gäller för folkomröstningar i vårt land och för riket som helhet. Kommunala folkomröstningar tar vi upp i en särskild motion om den kommunala demokratin. Folkomröstningsfrågan saknar inte aktualitet i vårt land. Vi har noterat att såväl under föregående mandatperiod som under den nu pågående har förslag om folkomröstningar framförts i . Folkomröstning bättre än extra val Riksdagsupplösning och extra val brukar ibland förordas som en bättre metod än folkomröstning för att lösa tvister i påträngande viktiga politiska sakfrågor. Så är det inte enligt vår mening. Även om extra val framtvingats av motsättningar i en speciell avgränsad fråga, som kommer att dominera valrörelsen, så har den nyvalda församlingen att handlägga alla frågor. Extra val blir således i det här avseendet vilseledande för väljarna. I en folkomröstning är det den i omröstningen aktuella frågan som gäller och omröstningen behöver inte påverka den politiska styrkefördelningen i 10 Frågan om extra val behandlar vi i ett följande avsnitt i denna motion. Det bästa sättet att låta medborgarna ta ställning direkt i viktiga tvistefrågor är således att anordna folkomröstning. Information och debatt inför en folkomröstning koncentreras till den fråga som omröstningen verkligen gäller, och omröstningen ger ett utslag i just denna fråga. Utöver att ge medborgarna direkt beslutanderätt kan folkomröstningsinstitutet fungera som ett skydd för minoriteters åsikter och rättigheter. Av betydelse härvidlag är hur institutet är utformat. Nuvarande regler om folkomröstning Gällande författning innehåller bestämmelser dels om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor, dels om rådgivande folkomröstning. Särskild möjlighet till folkomröstning i grundlagsfrågor infördes i författningen. De villkor som skall gälla är direkt föreskrivna i regeringsformen. Vad som här är av särskilt intresse är, att en minoritet i , bestående av en tredjedel av ledamöterna, kan genomdriva en folkomröstning. Vidare är att märka, att folkomröstningen skall gälla ett av som vilande antaget förslag om ändring av grundlag. Därmed undanröjs tvivel om eller tvister kring vad omröstningen skall avse. Det bör tilläggas att omröstningar i grundlagsfrågor är beslutande. Bestämmelserna har varit i kraft en förhållandevis och någon folkomröstning i grundlagsfrågor har inte genomförts. Det innebär dock inte att reglerna varit utan betydelse. Så som de är utformade utgör de ett hinder mot att en riksdagsmajoritet ändrar grundlagen om en betydande minoritet i motsätter sig detta. Minoriteten kan driva frågan till folkomröstning. Vid åtminstone ett tillfälle har hot om detta förekommit och planerade förslag om grundlagsändringar har hållits tillbaka. En effekt av bestämmelserna är således, att det krävs bred enighet i om grundlagsändringar. På detta sätt utgör bestämmelserna ett minoritetsskydd. Folkomröstningar kan anordnas även i andra frågor än grundlagsfrågor. Dessa omröstningar är endast rådgivande. De bestämmelser som finns i författningen om rådgivande folkomröstningar är mycket kortfattade. De säger endast att föreskrifter om rådgivande folkomröstning skall meddelas genom lag. Det är således som med enkel majoritet bestämmer om en folkomröstning skall komma till stånd och vad den skall gälla. Rådgivande folkomröstningar har kunnat anordnas . Sådana omröstningar har hållits fyra gånger: 1922 i rusdrycksfrågan, 1955 i högertrafikfrågan, 1957 i ATP-frågan och 1980 i kärnkraftsfrågan. Problem med rådgivande folkomröstningar Erfarenheterna från de omröstningar vi haft visar att folkomröstningsinstitutet är behäftat med allvarliga brister. Redan frågeformuleringen vållar problem. Formellt är det riksdagsmajo- 11 riteten som bestämmer. I en del fall blir det nödvändigt med förhandlingar mellan partierna. Oavsett om det är majoriteten som avgör eller om frågeformuleringen bestäms efter överläggningar är risken stor att taktiska överväganden får stor betydelse så snart det sakområde omröstningen berör är kontroversiellt mellan partierna. Resultatet kan bli flera alternativa frågor. Så var det i ATP-omröstningen och i kärnkraftsomröstningen . I extremfall kan man tänka sig lika många alternativ som det finns partier i . Omröstningar där det föreligger flera alternativ försvårar det ställningstagande som väljarna skall göra. Andra svårigheter uppkommer vid tolkningen av omröstningsresultatet. När flera alternativ förekommer och inget av dessa får majoritet uppstår osäkerhet om vilka slutsatser man skall dra av omröstningen. Det visar t.ex. den debatt som vidtog efter kärnkraftsomröstningen . I den frågan är meningarna fortfarande delade om hur omröstningsresultatet skall tolkas. Formellt är omröstningarna enbart rådgivande. kan således fatta vilka beslut som helst i det ärende omröstningen gällt. Av väljarna torde dock omröstningen uppfattas som bindande. Detta gäller alldeles särskilt om partierna inför omröstningen förklarar att resultatet skall respekteras. Det kan således ifrågasättas om det är meningsfullt att ha omröstningarna som rådgivande. När flera alternativ förekommit kan det för övrigt vara svårt att avgöra vad som är omröstningsresultatet - även om viljan skulle vara god. Folkomröstningar kan aldrig bli en ersättning för det representativa systemet i en modern stat. Men de kan vara ett värdefullt komplement. Det finns frågor som är av sådan karaktär, att det är väl befogat att låta väljarna direkt i en omröstning fälla avgörandet. Rådgivande folkomröstning har förekommit fyra gånger. Tre av dessa har ägt rum , den senaste 1980. Som nämnts inledningsvis förekommer då och då nya krav i på folkomröstning. Institutet kan således även komma att vara ett viktigt inslag i vårt politiska liv, vilket vi anser att det bör vara. Det är således angeläget, att folkomröstningsinstitutet har en sådan utformning att det kan tillämpas på ett sätt som är meningsfullt och som väcker tilltro hos allmänheten. De erfarenheter vi nu har visar, att de regler som gäller måste ses över och förändras. Någon mera genomgripande översyn av folkomröstningsinstitutet har inte gjorts . Vi har från upprepade gånger krävt, att de erfarenheter som vunnits i vårt land och i andra länder skall sammanställas, utvärderas och utgöra grund för nya regler om folkomröstningar. Vi vidhåller och upprepar detta krav. Även denna uppgift bör ingå i uppdraget till den parlamentariska utredning vi förordar. Målsättningen för utredningens arbete bör vara att arbeta fram förslag som undanröjer de brister som finns och som vi kortfattat berört ovan. Vad som måste övervägas är bl.a. att göra de nu rådgivande folkomröst- Mot. ningarna beslutande, att ge en riksdagsminoritet rätt att få en omröstning till K230 stånd samt att tillskapa en ordning som gör att flera olika alternativ inte kan förekomma i samma omröstning. En modell att anknyta till kan vara den som gäller för beslutande omröstningar i grundlagsfrågor. En uppenbar fördel med det förfarande som där gäller är, att omröstningen skall äga rum efter det att tagit preliminär ställning i sakfrågan. Väljarna får därmed möjlighet att säga ja eller nej till ett distinkt utformat förslag.