mot · GD02Jo748 · 1990-01-22 00:00:00 — av m.fl. (fp) Milj ölagstiftningen 1989/90 Jo748749 En viktig utgångspunkt för den svenska miljölagstiftningen bör vara de principer som Världsstrategin för naturvård (World conservation strategy) bygger på: Väsentliga ekologiska processer och livsuppehållande system skall hållas intakta, den genetiska mångfalden skall bevaras och arter och ekosystem skall utnyttjas uthålligt. Det innebär att utsläppen av miljöfarliga ämnen inte får vara större än vad naturen långsiktigt tål. Mot den bakgrunden konstaterar vi att de svenska miljölagarna är för splittrade och svaga. Bristerna är uppenbara i en rad avseenden: - lagarna är sinsemellan illa samordnade - vissa frågor hamnar mellan olika miljölagar - lagarna sätter inga bortre gränser för hur långt en förorening får gå - de bygger i alldeles för liten utsträckning på användande av ekonomiska styrmedel - de ger både den enskilde och ideella organisationer en alltför svag ställ - de innehåller med något undantag inga krav på obligatoriska miljökonsekvensanalyser - de innehåller för svaga straffbestämmelser - de är dessutom förenade med en tillsynsorganisation som fått arbeta med helt otillräckliga resurser Dessa brister har påtalats av miljöorganisationer och politiska partier . Krav bl.a. från på en samlad översyn av hela miljölagstiftningen har avslagits i . Regeringens passivitet har varit anmärkningsvärd. tillsattes sent omsider en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över miljölagstiftningen. Det är utomordentligt angeläget att utredningens arbete inte drar ut , så att angelägna reformkrav skjuts på en obestämd framtid. Det är särskilt angeläget att utredningen noga prövar frågan om införande av miljökvalitetsnormer i svensk miljölagstiftning. Det finns, som betonas i partimotion om miljöpolitiken, en myndighetsorienterad tradition i svensk miljöpolitik. Vi vill därför understryka vikten av att utredningen särskilt uppmärksammar enskildas och ideella organisationers rätt och möjligheter att påverka miljön. I denna motion anges de riktlinjer som enligt bör gälla för en förändrad miljölagstiftning. Förslag läggs fram om ett par delreformer i miljöskyddslagen. Tonvikten läggs vid behovet av en reformerad vattenlag, som har ett nära samband med arbete för att skydda de orörda älvarna och andra värdefulla vattendrag. Förslag om förstärkningar av älvskyddet framläggs i en särskild kommittémotion. Betydande insatser har gjorts för att minska industriutsläpp av vatten- och luftföroreningar. Trots det förekommer betydande utsläpp av ett stort antal komplexa kemiska ämnen som är dåligt kända både vad gäller sammansättning, utsläppsmängder och effekter på miljön. I många fall är miljökonsekvenserna sannolikt betydande. De miljöskyddande åtgärderna inom industrin har till stor del drivits fram med hjälp av miljöskyddslagens bestämmelser. Även lagen om kemiska produkter och dess föregångare har haft betydelse. Men man kan också konstatera att trycket från marknadskrafterna i några fall drivit fram miljöskyddsåtgärder betydligt snabbare och effektivare än vad lagstiftningen förmått. Möjligheterna att arbeta med hjälp av ekonomiska styrmedel i kombination med fri konkurrens måste tas bättre tillvara . Det förtjänar att understrykas att företagen har gjort och gör avsevärda insatser för att ta itu med miljöproblemen. Arbetet har i betydande utsträckning vägletts av principen om bästa tillgängliga teknik. Följande krav är angelägna att ställa på det framtida miljöskyddet: Industriprocesser bör så långt det är möjligt vara slutna. Man bör i minskad utsträckning förlita sig till en reningsanläggning i slutet av en industriprocess. Därmed kan de direkta miljökonsekvenserna i omgivningen minimeras. Varje samhällssektor måste ta ansvar för sina miljöproblem. Ekonomiska styrmedel måste spela större roll eftersom de ger starka incitament att utveckla ny och miljövänlig teknik. Miljökraven bör också i större utsträckning relateras till förhållandena i det område som påverkas av utsläppen. Riktvärden för högsta tillåtna föroreningsnivå eller normer för miljökvalitet bör alltså införas. Ökad uppmärksamhet måste riktas mot andra samhällssektorer såsom trafik samt jord- och skogsbruk. Förslag om åtgärder på dessa områden framläggs framför allt i andra motioner av . anser att två uppgifter är särskilt angelägna i arbetet på att reformera miljölagstiftningen. Vi utvecklade dessa tankegångar redan i en parti Motionen har inte behandlats av utan överlämnades till den nya utredningen. För det första är det nödvändigt att fylla igen luckorna och bringa de olika lagarna i harmoni med varandra. Detta bör ske så att de från miljövårdssynpunkt fördelaktigaste kravreglerna tillämpas överallt. Även miljövårdens administration måste på motsvarande sätt samordnas bättre. För det andra bör miljölagarna i högre grad än nu ta hänsyn till vad naturen faktiskt tål. Den förvaltarskapstanke som utgår ifrån utvecklas närmare i vår partimotion till årets om riktlinjer för miljöpolitiken. Den bärande tanken är att människan har ett ansvar att bruka och förvalta, men inte att utnyttja och utarma, naturen. Därför kan inte miljön betraktas som ett intresse bland andra. Den avvägningsideologi som varit styrande för svensk miljöpolitik måste omprövas. Miljöskyddslagen bygger på att en avvägning mellan olika intressen skall göras. Hänsyn skall tas till vad som är miljömässigt motiverat samt tekniskt och ekonomiskt möjligt. Detta system har visserligen inneburit att viktiga förbättringar successivt har skett, men det ger inga garantier för att utsläppen anpassas till vad naturen inom ett område långsiktigt tål. Därför måste miljölagarna göras om. Utifrån dessa ståndpunkter har tidigare föreslagit att vinningsrekvisitet i miljöskyddslagens § 52, liksom straffriheten vid miljöbrott i ringa fall, skall avskaffas. Vi har också framfört förslag om miljörevisorer, som skall vara ansvariga inför företagets ägare och krävt obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningar. Dessutom har efterlyst generösare regler för rättshjälp i miljömål och rätt för ideella och vetenskapliga organisationer att överklaga beslut. I den nämnda motionen föreslogs dessutom ett antal organisatoriska förändringar i och på och länstyrelsenivå samt inrättande av en miljöombudsman. Då inte behandlat motionen upprepar vi inte alla yrkanden. Vi vill ändå något utveckla principen om att miljölagstiftningen måste utgå från vad naturen faktiskt tål samt föreslå några åtgärder som genast kan vidtas. Att låta en gräns för vad naturen tål styra miljöskyddsarbetet innebär att man sätter upp regler för högsta tillåtna föroreningsnivå i omgivningen dvs. normer för miljökvalitet. Detta synsätt är tämligen nytt i , men arbetar med en utredning om kritiska belastningsgränser, som väntas bli färdig . I har miljökvalitetsnormer för bl.a. luft spelat en avsevärd roll. Miljöjuristen föreslår i sin bok miljö ett system där miljöskyddslagens kravregler kombineras med miljökvalitetsnormer. En fördel med ett sådant system är givetvis att det sätter en gräns för hur förorenad miljön i ett område får vara. En annan fördel är att den enskilde får större möjligheter att hävda sin rätt till en god miljö när det finns minimikrav fastställda. Som framhåller är dessa möjligheter orimligt små. Som framgår av redogörelse rymmer ett införande av miljökvalitetsnormer också åtskilliga problem som måste lösas. Till dessa hör enligt vår mening bl.a. följande: I vilken utsträckning skall normer införas utanför särskilt drabbade områden? Vilka åtgärder skall myndigheterna kunna vidta när miljöförhållandena är sämre än reglerna anger? Hur skall normernas utsläppsgränser översättas till krav på de enskilda företagen? Hur skall kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet för tillståndshavarna kunna upprätthållas? Vi har framfört tanken att miljökvalitetsnormer skulle kunna vara utgångspunkten när miljökraven för ett miljöskyddsområde beslutas. Därmed skulle en annan och för naturen mer förmånlig avvägning mellan miljökrav och ekonomiska hänsyn kunna göras vid tillståndsprövning i dessa områden. Enligt vår mening bör den utredning om översyn av miljölagstiftningen som regeringen tillsatt få tilläggsdirektiv om att ingående pröva frågan om miljökvalitetsnormer. I partimotionen om bioteknik kräver tydligare lagreglering och tillståndsprövning för frisläppande av gentekniskt förändrade organismer i miljön. Miljöförstöringen påverkar oss alla. När tecken på en drivhuseffekt skymtar, naturens mångfald hotas, skogen visar sjukdomssymptom och haven dör är det ytterst förutsättningarna för vår existens som står på spel. Men vissa kan drabbas hårdare än andra. Kanske hotas deras hälsa av ett företag som begår miljöbrott, kanske skadas deras trädgård eller jordbruk av miljöfarliga utsläpp. I avsnittet om miljölagstiftningen betonades vikten av att den enskilde och de ideella organisationerna får större möjligheter att påverka miljön. En del har gjorts . har bl.a. på initiativ begärt förslag om förbättringar av rättshjälpen. Miljöskadelagen har införts och en obligatorisk miljöskadeförsäkring är på väg. Men ytterligare åtgärder bör vidtas för att göra det lättare för den enskilde att hävda sin rätt. Viktigast är givetvis hur lagarna utformas. Men det är ofta svårt för den enskilde att veta hur de möjligheter lagen ger skall utnyttjas. En miljöombudsman skulle här kunna fylla en funktion - som komplement till det utomordentligt viktiga arbete som redan utförs av bl.a. och . skulle bl.a. kunna ge råd och stöd åt enskilda som vill hävda sin rätt i miljöfrågor, och dessutom själv driva miljömål. Gränsdragningen gentemot miljövårdens övriga myndigheter måste givetvis klarläggas innan ett ombudsmannaämbete inrättas så att dubbelarbete och byråkrati kan undvikas. Utredningen om miljölagstiftningen bör med förtur lägga fram förslag i denna fråga. 2.4 Reformer på kort sikt Utredningen om miljölagstiftningen har ett omfattande uppdrag. Redan på kort sikt vore det därför möjligt och angeläget att skärpa miljöskyddslagen i två avseenden. För det första anser vi att en tillståndsprövning av vägar och andra trafikanläggningar enligt miljöskyddslagen bör införas. instämde i förslag om införande av en sådan tillståndsplikt. Eftersom denna typ av anläggningar ofta medför omfattande problem från miljö- och naturvårdssynpunkt är nuvarande ordning inte rimlig. har också pekat på att den inneburit en otillfredställande prövning från miljösynpunkt. För det andra bör det införas en rätt för ideella och vetenskapliga organisationer att överklaga beslut på miljöområdet. Vi beklagar att regeringen och majoritet på utomordentligt svaga grunder avvisade detta förslag. Det kan noteras att redan den ändring i miljöskyddslagen som genomfördes innebar att vissa organisationer-lokala arbetstagarorganisationerfick överklaganderätt. Det är därför ingen principiell nyhet vi föreslår men det är angeläget att nu vidga kretsen av organisationer. Därmed blir det möjligt att bättre ta till vara det kunnande och engagemang som finns i miljöorganisationerna och utöka möjligheterna för medborgarna att påverka viktiga beslut i miljöfrågor. I vår partimotion föreslog vi vidare införande av ett system med miljörevisorer. Vi avvisade den modell som föreslogs av utredningen om miljövårdens organisation. Förslaget var olämpligt utformat eftersom det skulle skapa oklara ansvarsförhållanden. Miljörevisorn skulle ha fått en dubbelroll med lojaliteter både mot företaget och mot det allmänna. Den modell vi förespråkade innebar att miljörevisorerna skulle ha aktieägarna som uppdragsgivare. Den externa kontrollen skulle liksom tidigare skötas av helt fristående myndigheter. Det pågår nu en intressant utveckling inom svenskt näringsliv där miljörevision prövas med förebilder från . Mot den bakgrunden menar vi att utredningen om miljölagstiftningen bör få i uppdrag att följa dessa försök och återkomma med förslag i frågan. En vattenlag med miljöprofil 3.1.1 Vem råder över vatten? Rådighet över vatten behandlas olika i skilda rättssystem. Man brukar skilja mellan det offentligrättsliga och det privaträttsliga systemet. Inom det offentligrättsliga systemet, som grundar sig på romersk rätt och gäller bl.a. på den europeiska kontinenten (bl.a. , och ), räknas alla sjöar och vattendrag av någon betydelse som allmänna. Det innebär att varje varaktig användning av vatten kräver tillstånd från någon myndighet. Svensk vattenrätt vilar på det privaträttsliga systemet. Den innebär att rådighet över vatten i sjöar och vattendrag tillkommer ägarna av enskilda fastigheter. Den privaträttsligt färgade uppfattningen om rätten till vatten är uråldrig i . Även i fråga om grundvattentillgången gäller i vårt land liksom för övrigt i större delen av det privaträttsligt inriktade systemet. 1* 1989190. fastighetsägaren som råder över grundvattnet. I förarbetena till vattenlagen diskuterades frågan om man borde gå över till ett mer offentligrättsligt inriktat system. Det konstaterades dock att det var lämpligast att behålla den nuvarande grundprincipen om fastighetsägarens rätt att råda över fastigheternas vattentillgångar. Vattenlagen innehåller rättsregler rörande utnyttjandet av yt- och grundvatten samt avvärjande av skadlig inverkan av vatten, dock inte frågor om utsläppande av avloppsvatten som regleras i miljöskyddslagen. Äganderättsfrågor beträffande vatten regleras i jordabalken. Vattenlagen behandlar de många rättsliga problem som återstår sedan gränserna i vattnet lagts fast. Det är inte bara vattenlagen som reglerar frågor om vattenanvändning. Regler finns också bl.a. i lagarna om miljöskydd, naturvård, fiske och hälsoskydd. 3.1.2 Historisk utveckling i 1880 kom en vattenrättsförordning som i princip - och verkningslöst - förbjöd vattenförorening. vattenlag var i princip en exploateringslag utan större hänsyn till miljövårdsintressena. Med stöd av denna lag skedde de stora vattenkraftsutbyggnaderna. Ingen hänsyn togs då till de effekter vattenkraften fick på vattenkvaliteten. Den mest storskaliga effekten av vattenkraften är den systematiska påverkan av som skett. Sedimenttransporter, vandringsmöjligheter för fisk, tider när tillförs sötvatten - allt detta förrycktes genom utbyggnaderna av vattendragen. 1941 kom nya regler i vattenlagen som reglerade tillåtligheten av vattenkvalitetpåverkande företag.De nya reglerna byggde på principen att förorenande industriutsläpp i princip var förbjudna. Exploateringstanken var inte lika framträdande i de nya reglerna. Den nu gällande vattenlagen trädde i kraft . Lagens tredje kapitel är det som är intressantast ur miljösynvinkel. Här anges hur avvägningen skall ske mellan intresset av att genomföra ett vattenföretag och de intressen som lider förfång om företaget genomförs. Ett av huvudsyfterna med den nya vattenlagen var att möjliggöra en samlad bedömning av vattenföretagens lämplighet så att dessa inpassas i samhällsplaneringen i stort. De viktigaste bestämmelserna framgår av följande tre paragrafer: 1 § Ett vattenföretag får inte komma till stånd, om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. 3 § Även om det inte finns något hinder mot ett vattenföretag enligt 1 eller 2 §, får det inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Utan hinder av första stycket får företaget komma till stånd, om regeringen finner att företaget är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. 4 § Ett vattenföretag får komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det. Dessa bestämmelser har bara en gång prövats av högsta domstolen, som är slutinstans i vattenmålen. Det gällde ett mål om rätt till byggnation av ett minikraftverk i i . Vid en sammanvägning av de skilda intressena i målet konstaterades att fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget inte skulle överväga kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det. Vattenföretaget fick därför inte komma till stånd. Domen i HD måste betraktas som en seger för naturvårdsintressena. Som nämndes ovan har regeringen beslutsrätten för de större vattenföretagen. Regeringen skall pröva vattenföretagets tillåtlighet enligt reglerna i 3 kapitlet VL. Den socialdemokratiska regeringens sätt att tillämpa vattenlagen har varit betänkligt från miljösynpunkt. Regeringen beslutade att tillåta i (ett projekt som tidigare avvisats av folkparti-regeringen). Under beredningen av ärendet hade samtliga instanser med miljökunnande avvisat projektet. Regeringen valde att bortse från dessa invändningar, och medgav tillståndet. De enda som förespråkade projeket var den berörda kommunen och samt statens energiverk. Det är beklagligt att regeringen valt att tillgodose kortsiktiga lönsamhetsoch arbetsmarknadsintressen före viktiga miljövårdsintressen. Dikning är ett övergripande begrepp. I lagstiftningen har man valt andra termer. Den mest omfattande formen av diktning kallas lagtekniskt för markavvattning. Tillståndsplikten för markavvattningsföretagen är mildare formulerad än annan tillståndsplikt. Skälet till att det överhuvudtaget fordras tillstånd är behovet av att begränsa skador på bl.a. naturvårdsintressena. I naturvårdslagen (18c §) finns också bestämmelser om markavvattning. Huvudregeln här är att tillstånd för markavvattning måste ges av . Tillståndet till avvattning kan förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på miljön. Regeln i naturvårdslagen (NVL) är mer omfattande än den i vattenlagen. Det vill säga att projekt som skulle kunna genomföras utan att förrättning skett enligt vattenlagen ändå kan behöva tillstånd av enligt NVL. När tillstånd lämnas av måste även förrättning ske enligt vattenlagen. Detta är ett exempel på att kravkatalogerna i vattenlagen och naturvårdslagen skiljer sig åt. Vattenlagens regler är i första hand privaträttsliga medan naturvårdslagens regler är övergripande och mer offentligrättsliga till sin karaktär. Tillstånd till vattenföretag kan omprövas därför att det kan visa sig att tillståndet från början var olämpligt utformat eller också kan nya omständigheter uppkomma efter det att tillståndet meddelades, t.ex. ändring i vattenförhållanden, ny teknik, nya samhälleliga värderingar. Det finns därför en möjlighet till omprövning av givna tillstånd till förmån för allmänna intressen. En företagare skall vara skyldig att underkasta sig inskränkningar i ett givet tillstånd så att allmänna intressen kan tillgodoses på ett bättre sätt. Villkoren för tillståndet kan omprövas, däremot inte tillståndet som sådant. Vidare kan omprövningen i normala fall inte ske förrän som bestäms av . Denna tid kan variera mellan tio och . Omprövning kan ske tidigare om väsentliga förändringar i vattenförhållandena sker. Skälet till tidsgränsen är betingat av rättssäkerheten för de ekonomiska intressenterna i vattenföretagen. Vattenföretag orsakar ofta ekologiska konsekvenser, inte sällan omfattande sådana. Dessa konsekvenser skiljer sig principiellt inte från dem som miljöskyddslagen och naturvårdslagen är avsedda att täcka. Prövningar enligt vattenlagen får betydelse på många olika sätt. Vattenmålen har sålunda med tiden alltmer gällt konflikter mellan naturvård och miljöskydd å ena sidan, exploateringsintressen och ekonomiska tillväxtintressen å den andra. Kammarkollegiets uppgift är att företräda allmänna intressen i vattenmålen. Kollegiet har rollen av sammanvägare. De olika intressena som ska vägas samman är bl.a. allmänna ägarintressen, allmänna samhällsekonomiska intressen, statliga finansiella intressen, kommunala finansiella intressen, naturvård och miljövård samt vattenvårdande intressen. Det som man ibland kallar allmän naturvård och som vanligen brukar avse landskapsbild, vissa aspekter på fauna- och floravård samt rörligt friluftsliv har fått en gradvis starkare ställning i vattenmålen. Däremot förefaller inte vattenkvaliteten som sådan ha spelat annat än en mindre roll. Många konflikter har snarare kretsat kring förlusten av vackra och forsar och förfulning av landskapsbilden. För en framtida livsmiljö är det de ekologiska kvaliteterna tillsammans med landskapets utseende som kommer att ha avgörande betydelse. När miljöskyddslagen infördes fick två linjer vad gäller vilka slags organ som skulle företräda allmänna intressen. Dels den äldre linjen med kammarkollegiet som samlande företrädare, dels en ny linje som innebar att trädde in som företrädare för sådana allmänna intressen som rörde naturvård och miljöskydd. Det är ett uttryck för att de ekologiska konsekvenserna i vår lagstiftning har fått alltmer tyngd och betydelse. I ställs inga fristående krav på beslutsunderlagets kvalitet. I vattenmål kan endast de taleberättigade påverka prövningen huruvida vattenlagens kravregler är uppfyllda. Varken ideella organisationer eller statliga miljömyndigheter kan påverka prövningen. Detta förhållande kan inte bestå hur länge som helst. Närmandet till EG innebär att en förändring måste komma till stånd. Där har redan beslut fattats om Environmental Impact Assessments - miljökonsekvensutredningar och där lär vidare ske en rörelse i rikting mot att inom respektive nation lagstadga om rätten till viss miljökvalitet. Om vattenkvalitetsnormer skulle införas i vattenlagen kommer också medborgarna utan att vara sakägare kunna anse sig rättsligt försäkrade om en viss vattenkvalitet. Det skulle då också bli nödvändigt att göra en integration av vattenrätten i vattenlagens mening och miljörätt i naturvårds- och miljöskyddslagens mening. Dessa lagar skulle representera en gemensam kravpolitik och innehålla samma kravkatalog. I modema vattenmål diskuteras nu sällan om den ekologiska betydelsen av förändringarna, istället ägnas sida efter sida i domarna åt beräkningar av kilopris på förekommande fiskpopulationer, omsättning på turistanläggningar och isläggningens förändring. En del av landets vattendomstolar förefaller verkligen inte uppfatta den nya vattenlagen som mycket annat än en språklig omarbetning av den gamla. Inte heller försöker de i någon påfallande omfattning förstå ekologiska samband och skeenden under den synliga vattenspegeln. är både tillsynsmyndighet och part för vissa allmänna intressen i miljöskyddsärenden. Kammarkollegiet är däremot inte tillsynsmyndighet enligt vattenlagen, det är . Av dessa respektive roller följer bl.a. att typiskt sett har sakkunniga facktjänstemän medan kammarkollegiet saknar sådana. Åtminstone principiellt sett är skillnaden betydelsefull. I både miljölagstiftningen och i vattenlagen har de ekologiska sammanhangen rättslig relevans. Om vi ser på 3:4 vattenlagen, förefaller lagrummet säga att vattenföretag inte får komma till stånd om det inte föreligger en nyttoövervikt. Något liknande förefaller gälla enligt 6 § miljöskyddslagen, där krävs nyttoövervikt men bara vid fall av särskilt stora miljöeffekter. I praxis har det visat sig att vattenlagens regler mer än miljöskyddslagens tar sikte på en ekonomisk bedömning. Domen i Sösjömålet ger en viss förhoppning att domstolarna ska anlägga en annan syn på den ekologiska inverkan av ett vattenföretag. Ingen, vare sig - som är tillsynsmyndighet enligt vattenlagen - eller , kan göra något rättsligt mot kammarkollegiets sätt att utföra talan i vattenmål. Kammarkollegiets sätt att utföra sin talan kan inte överklagas. Inte heller sätt att utföra talan enligt miljöskyddslagen kan överklagas. Skillnaden mellan de bägge myndigheterna ligger i att inom sig har sakkunniga i förening med ett tillsynsansvar. Genom den konstruktion som finns i vattenlagen saknas en ovillkorlig koppling mellan ansvaret för naturvården och miljöskyddet. Kammarkollegiet är överordnat de myndigheter som har ansvaret för naturvården och miljöskyddet.