mot · GD02Ju803 · 1990-01-15 00:00:00 — av m. fl. (fp) Stärkt rättssäkerhet En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten. I rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall vara fasta och klara så att medborgarna därigenom kan förutse och förstå konsekvenserna av sina handlingar. Medborgarna skall ha förutsättningar att känna till var gränsen går mellan tillåtet och förbjudet och att klart veta vilka sanktionerna är om lagens bestämmelser överträds. Rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära att myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka och skydda sina intressen. Detta kräver bl.a. att staten tar det grundläggande ansvaret för att skydda medborgarnas liv och egendom och om dessa blir utsatta för kränkning i efterhand riktar straff mot den skyldige. För att garantera detta måste staten ha en effektiv poliskår och domstolsorganisation. Vidare måste lagarna ha sådan konsekvens och fasthet att de avskräcker såväl individen som medborgarna som kollektiv från att överträda gällande la Ett problem vid lagstiftning är att göra lagarna så enkla och tydliga som möjligt och uppnå fullständigt avsedd effekt. Det går med andra ord inte att undvika luckor i lagen. Inte heller är det alltid lämpligt eller praktiskt möjligt att lagstifta om sådant som av stora grupper anses omoraliskt eller oetiskt. Lagstiftningsredskapet har alltså sina begränsningar, särskilt om lagarna skall vara rättssäkra. Rättssäkerhet är också att lagen skall gälla lika för alla. Att tillämpa lagen gynnsammare för vissa eller hårdare för andra kan inte accepteras i ett rättssamhälle. Vi är därför mycket kritiska mot den domstol som dömde en irakisk medborgare till villkorlig dom och dagsböter för att ha misshandlat och hotat sin sambo. Tingsrättens skäl för att inte döma till fängelse, vilket är normalpåföljden för misshandel, var mannens kulturella bakgrund och annorlunda syn på kvinnor. Att tillämpa straffrätt på det viset är oacceptabelt och riskerar enbart att framkalla invandrarfientlighet. Annorlunda kulturell bakgrund kan aldrig ursäkta brott mot svenska rättsprinciper. Rättssäkerheten är inte något för alltid givet. Tvärtom måste rättssäkerheten skyddas och förstärkas. Från sida har vi under en följd av år haft anledning att kritisera 1 1 1989/90. socialdemokraterna för att ha presenterat utredningsförslag och lagförslag som har inneburit ett åsidosättande av rättssäkerheten. som gått har den socialdemokratiska regeringen återigen visat prov på att dess känsla för rättssäkerhet och rättsstaten är mycket svag. När regler införs som inskränker våra fri- och rättigheter ställer grundlagen särskilt stränga krav på sådan lagstiftning. Inskränkningarna får inte göras mer omfattande än nödvändigt och de måste också vara ändamålsenliga. Regeringen har visat att den även är okänslig för t.ex. grundlagens krav på ändamålsenlig lagstiftning. I det förslag till ny utlänningslag som regeringen lade fram föreslogs flera nya frihetsinskränkande bestämmelser. Kritiken har varit kraftig mot regeringsförslaget. Bland annat har det framförts att de integritetskränkande inslagen inte bidrar till att åstadkomma en effektivare svensk flyktingpolitik. Den som flyr för sitt liv från t.ex. avstår inte från att kasta sitt pass för att eventuellt slippa bli kroppsvisiterad vid svenska gränsen. Regeln om kroppsvisitation är därför inte i detta sammanhang ändamålsenlig. har ingen författningsdomstol, dvs. domstol som kontrollerar att lagar och andra författningar uppfyller grundlagens krav. Istället har vi ett system med ett s.k. lagråd. Detta råd utgörs av domare från högsta domstolen och regeringsrätten som regeringen kan skicka sina lagförslag till för granskning. Grundlagen föreskriver att så bör ske när viktigare lagstiftning läggs fram. Lagrådet skall då granska hur lagförslaget förhåller sig till grundlagarna och annan lagstiftning, om det är förenligt med rättssäkerhetens krav, om lagen är utformad så att den tillgodoser angivna syften samt om problem uppstår vid tillämpningen. har socialdemokraterna både i regeringen och , vid upprepade tillfällen visat att de inte är intresserade av lagrådets synpunkter. Många kontroversiella lagförslag har aldrig underställts lagrådets granskning, trots oppositionens önskemål om detta. I de fall lagrådet riktat skarp kritik eller t.o.m. avstyrkt från att införa en ny lagstiftning, vilket t.ex. skedde i samband med engångsskatten på pensionssparandet, har socialdemokraterna viftat bort lagrådets kritik. Ett ytterligare exempel på detta är regeringens s.k. kompletteringsproposition . Den innehöll bl.a. ett förslag om tillfällig momshöjning. stod det klart att regeringen inte skulle kunna samla tillräckligt stöd i för att genomföra förslaget. Nya förslag som t.ex. tvångssparande, införande av en s.k. arbetsmiljöavgift, investeringsskatt och extra fastighetsskatt presenterades istället. Den enda av de nya lagarna som regeringen ansåg vara värd att skicka till lagrådet var lagen om tvångssparande. Om denna skrev lagrådet följande: Det remitterade lagförslaget är knapphändigt motiverat, och något yttrande av berörda myndigheter har inte inhämtats. Lagrådet har därför haft begränsade möjligheter att med ledning av det föreliggande materialet bedöma sådana frågor om lagförslagets praktiska konsekvenser och tillämpning som avses i 8 kap 18 § 3:e stycket 3-5 i regeringsformen. (Den hänvisade bestämmelsen beskriver lagrådets granskningsuppgifter). De övriga nya lagarna brydde sig majoriteten överhuvudtaget inte om att underställa lagrådet. Gott omdöme går inte att lagstifta fram. det att lagstifta om total efterföljelse av lagrådets synpunkter på remitterade förslag. Vi vill endast framhålla det angelägna i att regeringen, oavsett vem som utgör denna, i avsaknad av annan opartisk prövning av förestående riksdagsbeslut, visar stor respekt för lagrådets synpunkter. En utgångspunkt i vårt rättssystem är skyldigheten att känna till gällande rättsregler. 1 praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon rimlig chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden lagar och författningar. Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock inneburit en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de administrativa. fattar beslut om lagregler av en allmän inriktning och överlämnar till regering och myndigheter att utfärda de egentliga föreskrifterna. Ser man det som angeläget att den enskilde får sin rätt så snabbt och enkelt som möjligt fordras att myndigheterna har klara regler att följa. Konsekvensen blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar blir också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre. Ett område där ramlagar aldrig kan godtagas är straffrätten. Efter en ofullständig och hastig utredning av den s.k. ekokommissionen och en ogenomtänkt proposition beslutade socialistiska majoritet 1986 att införa den nya sanktionen företagsbot i . Lagförslaget hade vid lagrådsgranskningen utsatts för en exempellös kritik, bl.a. för sina oklara och öppna formuleringar och för sin karaktär av ramlagstiftning. motsatte sig förslaget och yrkade avslag på propositionen. I vår kritik förutsåg vi också betydande svårigheter vid tillämpningen av reglerna. Våra synpunkter kvarstår. Vi vill tillägga att såvitt vi har kunnat utröna måste vår kritik i det tysta delas av åklagare och domstolar eftersom lagen knappast har utnyttjats. Åklagare med större respekt för rättssäkerheten än den socialdemokratiska regeringen har inte velat åberopa en lag som ger utrymme för så skönsmässiga bedömningar. Enligt förvaltningslagen skall en myndighets beslut enligt huvudregeln innehålla de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel är naturligtvis främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv myndigheten haft för besluiet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde att avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut och det är av betydelse för handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen resonerat. Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda tjänstemäns språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om. Men däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett myndighetsbeslut som alltid måste grundas på en lagbestämmelse också innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett den beslutande myndigheten. Av hävd och senare p.g.a. författningsbestämmelser har domstolarna alltid i domen angivit tillämpliga lagrum. När vi har motionerat i denna fråga synes riksdagsmajoriteten i sak ha varit ense med oss om att förvaltningsmyndighet bör ha samma skyldigheter som domstolar i detta hänseende. Vi är å vår sida ense med den dåvarande majoriteten om att det är ett så elementärt krav att det inte skulle behöva uttryckas i lagtexten. Vi är däremot inte ense med majoriteten om att det regelmässigt är fallet att lagrum anges. Vi har dessvärre erfarenhet av framför allt kommunala nämnders beslut där sökanden inte upplysts om vilket lagrum nämnden grundat beslutet på. Dessvärre har bland de exemplen också funnits många beslut som varit helt olagliga därför att nämnden bara tyckt till utan att ha någon bestämmelse i lag att stödja sig på. När uppdagar sådana förhållanden är det att inskrida för att garantera rättssäkerheten för den enskilde. Vi vidhåller därför att det är hög tid att i förvaltningslagen införa en bestämmelse om att en myndighets beslut skall innehålla hänvisning till den eller de författningsbestämmelser som avgörandet grundas på. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i förvaltningslagen. fick åklagarna vidgade möjligheter att underlåta att väcka åtal. Utvidgningen innebar bl.a. att åtalsunderlåtelse kan ges när det kan antas att påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom. Åtalsplikten, dvs skyldigheten för åklagare att åtala när något brott uppdagats, innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och en trygghet för åklagarna. Genom att vara ålagda åtalsplikt behöver åklagarna inte försätta sig i situationer där det kan riktas misstanke mot dem för att fatta beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande, t.ex. deras intresse att i vissa situationer minska sin arbetsbörda. För den allmänna laglydnaden är det demoraliserande när samhället genom att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse till synes inte reagerar mot vissa typer av brott som anses vara bagatellbrott. För att undvika att medborgarna tar lagen i egna händer, exempelvis genom att bilda medborgargarden, krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse av och resurser för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom. Vidare innebär ett användande av åtalsunderlåtelse, annat än i undantagsfall, att centrala rättsprinciper som likhet inför lagen och förutsägbarhet i rättskipningen sätts åt sidan. bör därför fatta beslut om en återgång till de regler be träffande åtalsunderlåtelse som gällde före och som innebar att åklagarna hade mer begränsade möjligheter att besluta om åtalsunderlåtelse. Vårt krav innebär dock inte att de skärpningar som gjordes vid åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare skall tas bort. Tvärtom bör dessa i fortsättningen alltjämt gälla när åtalsunderlåtelse kommer i fråga. I en rättsstat krävs det inte bara klara lagregler, det krävs också fungerande domstolar och förvaltningsmyndigheter som skall tillämpa lagen. Och för att rättsskipningen skall fungera är det viktigt inte bara att vi har tillräckligt med personal utan också att det är hög kvalitet på den personal som söker sig till domstolsväsendet och att de trivs med sitt arbete så att de vill kvarstanna där. Vår domarkår har gott anseende och har kunnat fullgöra sina uppgifter tillfredsställande. Det gäller trots att domarrollen är svår i vårt genomreglerade samhälle, där inte ens jurister alltid kan överblicka och behärska den väldiga av lagar. Domarbanan har också av tradition dragit till sig goda krafter. har dock allvarliga orostecken framträtt. Alltför många av de unga juristerna lämnar domstolarna och går över till den enskilda marknaden. Tendensen sprider sig till äldre grupper. Den goda praktiska utbildning som något eller arbete i hovrätt eller kammarrätt ger medför att näringslivet är berett att betala mycket högre löner och ge bättre arbetsvillkor i övrigt än domstolarna kan erbjuda. har vid sin granskning av anslagen till domstolsväsendet uttalat sin oro över arbetsförhållandena vid domstolarna. Ett antal utredningar har också lagts fram som berör skilda delar av domstolsväsendet. Det flitiga utredandet är naturligtvis orsakat av en oro för domstolsväsendets framtida utveckling som allt fler känner. Domstolsväsendets kris behandlar vi utförligare tillsammans med andra delar av rättsväsendet i en särskild motion som läggs fram till detta . Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att domstolsorganisationen inte ger den enskilde medborgaren ett intryck av splittring, svåröverskådlighet och inkonsekvens. Därför finns det anledning att överväga att avskaffa vissa specialdomstolar och liknande organ och att införa en sådan ordning att vissa sådana domstolars och organs avgöranden i vanlig ordning kan prövas av hovrätt och högsta domstolen. Hyresnämndernas och bostadsdomstolens uppgifter skulle t.ex. enligt vår mening kunna överföras till allmän domstol. Det är från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt att hyresmarknadens parter finns representerade i de dömande instanserna. Därigenom kan den enskildes förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet urholkas. infördes regler om att vidlyftiga och komplicerade brottmål med ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden av väsentlig betydelse för bedöm ningen skulle handläggas av vissa tingsrätter. var emot införandet av dessa s.k. eko-domstolar. Denna form av specialdomstol har också visat sig vara ett misslyckande. Utomordentligt få mål har prövats av ekodomstolarna. Regeringen har därför tagit konsekvensen och vidtagit åtgärder för att avveckla denna särskilda rättsordning. kommer sannolikt att besluta om att avskaffa dessa domstolar senare i vår. En översyn för att ytterligare nedbringa antalet specialdomstolar bör göras. Då skall också beaktas intresset av att bevara en bred kunskap och allmän överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inom det ordinära domstolssystemet. I första hand föreslår vi att Bostadsdomstolen och hyresnämnderna avvecklas. Överföringen av deras uppgifter och därmed avvecklingen av dessa bör påbörjas under /91 och vara avslutad senast vid utgången av /92. Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot reglerna. Särskilt av småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra kategorier av skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ofta ett stort mått av kunskaper för att de skall undvika att begå fel mot skattereglerna. Alternativt tvingas de köpa redovisnings- eller deklarationstjänster till betydande kostnader. Det är därför av hänsyn till både rättssäkerheten och effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och uppbördssystem förenklas. Den skatteomläggning som kommer att ta ställning till senare i vår syftar ju bl a till att förenkla regelsystemet. Men trots att vi med största sannolikhet kommer att få ett enklare skattesystem så kvarstår en mängd lagar och regler som tillkommit för att på olika sätt kontrollera att medborgarna uppfyller sina skatte- och uppbördsförpliktelser gentemot staten. Många av dessa regler strider mot vår och andras uppfattning om vad ett rättssamhälle kan acceptera i lagstiftningsväg. När och den socialdemokratiska regeringen kritiseras i den allmänna debatten för övergrepp mot rättssäkerheten är exemplen för det mesta hämtade från skatteområdet. I en kommittémotion till detta lägger vi fram ytterligare krav avseende rättssäkerhet i skattelagstiftningen. En förutsättning för ett fungerande skattesystem är att det finns en tillfredsställande kontroll av skatteunderlaget. Det är i alla medborgares intresse att skattemyndigheterna har en hög ambition att motverka skattefusk och förutsättningar att kunna beivra sådant i de fall det förekommer. Mot denna strävan kan ibland komma att stå den enskildes intresse av integritet och rättssäkerhet. Från rättssäkerhetssynpunkt är kraven på förutsebarhet och legalitet inom skattekontrollen utomordentligt viktiga att bevaka. Vidare är likabehandlingsprincipen viktig, dvs. att alla som bor i behandlas lika vid skattekontrollen. Om endast en allmän befogenhet ges till myndigheterna, vad gäller kontrollen av de skattskyldiga blir dessa beroende av tjänstemännens personliga inställning, med risk för stora skillnader i behandling som följd. Det är därför nödvändigt att myndigheternas möjligheter att företa ingrepp mot enskilda och företag är ordentligt reglerade i lag. Betalningssäkring är en mycket omfattande tvångsåtgärd. Åtgärden innebär en särskild rätt för staten att lägga kvarstad på ännu icke fastställda skattefordringar hos en förmodat skattskyldig. Om det skall finnas en lag om betalningssäkring skall den utformas så att den uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet. Den tjänsteman och den domare som handlägger ett betalningssäkringsärende kan vid ett felaktigt beslut ruinera en enskild persons hela ekonomiska och sociala ställning. Betalningssäkring är således ett maktmedel där det måste ställas samma höga krav på precision som då människor döms till fängelse. beslöt om en del förbättringar i lagen, men ännu kvarstår några inslag i denna lagstiftning som inte kan acceptera. Begränsa åtgärden till att gälla sabotage Även efter höstens ändringar gäller lagen både för det fall att det föreligger påtaglig risk att gäldenären inte vill betala och då han förvisso gör allt han kan för att betala men domstolen ändå finner det föreligga påtaglig risk att han inte kommmer att förmå att betala. Betalningssäkring kommer således i praktiken att användas innan konkursgrund föreligger, t.ex. i det fall att en skattskyldig har dålig ekonomi men inte är insolvent därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna till betalning. Beslutas om betalningssäkring hos en gäldenär som kämpar för att undvika konkurs lär denna åtgärd säkerligen medföra att han hamnar på obestånd. Betalningssäkring synes i dessa fall bara vara ett sätt att kringgå det ordinära konkursförfarandet och att förse det allmänna med ett ytterligare instrument utöver det som alla andra borgenärer har att tillgå. Betalningssäkring skall således enligt vår mening endast omfatta de fall då det s.k. sabotagekravet är uppfyllt. En tidsgräns inom vilken det allmänna har att väcka talan eller fordringen fastställs i annan ordning, har införts. Längre tid skall inte en förmodat skattskyldigs medel få vara betalningssäkrade. Mot vår vilja beslöt emellertid att fristen skulle kunna förlängas om särskilda skäl föreligger. Med särskilda skäl avses t.ex. att utredningsmaterialet är omfattande. Poängen med en tidsfrist är att skattemyndigheten med största skyndsamhet skall utreda ärendet. Om förlängning kan åstadkommas utan vidare blir regeln om tidsbegränsning ett slag i luften. Enligt vår uppfattning bör förlängning endast kunna ske om synnerliga skäl föreligger och endast med en månad i taget. Enligt vår mening räcker det inte med en tidsfrist för fastställande av ford- rån eller väckande av talan i skattetvisten. Vi anser också att handläggningstiden i länsrätten för själva skattefordringen måste tidsbegränsas. Bestämmelser bör därför införas att den aktuella fordran skall prövas från beslutet om betalningssäkring. Bättre motiverade domar/beslut I förvaltningsprocessen skall skälen för beslutet anges, men då så sällan synes ske i mål om betalningssäkring, finner vi det angeläget att det även vidtas åtgärder på denna punkt. En förutsättning för att betalningssäkringsbeslut inte skall vara helt orimliga från rättssäkerhetssynpunkt är att det finns ett fungerande system för ersättning. Risken för felaktiga beslut är mycket större i betalningssäkringsmål än i annan statlig verksamhet, vilket regeringsföreträdare också medgett. beslöt att utvidga statens ersättningsskyldighet. Skadeståndsskyldigheten är ändå på några punkter begränsad. Vi föreslår att den utvidgas i följande avseenden. a) Enligt lagen skall staten ersätta för ren förmögenhetsskada om fordringen inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp än vad som har betalningssäkrats. För att ersättningsrätten inte skall urholkas genom en restriktiv tolkning av väsentlighetsrekvisitet anser vi att avvikelsen får vara högst ett basbelopp. b) Statens strikta skadeståndsansvar bör även omfatta betalningssäkring där fordran är fastställd. c) Då skattemyndigheterna begått fel bör deras ansvar inte vara begränsat på något sätt. Den nuvarande självrisken på . Inte heller skall skadeståndet få jämkas annat än om det finns ett klart orsakssamband mellan den skattskyldiges handlande och det felaktiga betalningssäkringsbeslutet eller det annars är uppenbart oskäligt att ersättning utgår. d) Statens ersättningsrätt bör även omfatta den skattskyldiges kostnader för biträde och utredning i betalningssäkringsmålet. Enligt betalningssäkringslagen har en betalningssäkring längre gående rättsverkningar än en kvarstad vad avser förmånsrätt vid konkurs. Enligt vår uppfattning bör inte en betalningssäkring medföra förmånsrätt vid konkurstillfället om inte statens fordran är fastställd då. bör hos regeringen begära förslag om sådana förändringar i betalningssäkringslagen som vi här har angett. Bevissäkringslagen ger mycket stora befogenheter till skattemyndigheterna att själva besluta om att göra s.k. eftersökning, vilket är en åtgärd som i straffprocessen kallas husrannsakan. Bevissäkringslagen ger t.o.m. större befogenheter att söka igenom privata utrymmen än vad husrannsakan gör. Husrannsakan är begränsad till den misstänktes bostad, brottsplatsen och platsen för gripandet. Dessutom gäller strängare sekretessregler för t.ex. handlingar hos advokat mm. Bevissäkringslagen går längre och det tillåts dessutom att lagen används även efter det att straffprocessuell förundersökning har inletts. Vi anser därför att skattemyndigheterna aldrig skall ha rätt att intränga i privata utrymmen. Denna rätt anser vi skall vara förbehållen polis- och kronofogdemyndighet enligt svensk rättstradition. I de fall någon misstänks för att ha begått skattebrott föreligger rätt att företa en s.k. husrannsakan enligt (28 kap. 1 §). Denna husrannsakan kan rikta sig mot den som är skäligen misstänkt, mot plats där brottet begåtts eller platsen där han greps. Således är det vår mening att ett så allvarligt ingrepp i den enskildes privata utrymmen inte skall få ske utan att misstanke om brott föreligger. Därutöver torde en handräckningsåtgärd vara tillräcklig för det fall att den skatteller kontrolluppgiftsskyldige vägrar att lämna ut lagstadgat material för granskning. På detta sätt får den enskilde ett skydd via domstolskontrollen, men kan ändå inte undandra sig att fullgöra sina skyldigheter. Dagens oanmälda skatterazzior, utan att misstanke om brott föreligger, anser vi inte skall få förekomma i en rättsstat. beslöt om vissa förändringar i bevissäkringslagen. Regeringen motiverade dessa med att ändringarna skulle stärka den enskildes rättssäkerhet.