mot · GD02Fi306 · 1990-01-25 00:00:00 — Motion till 1989/90:Fi306 av m.fl. (m) Den kommunala ekonomin Huvudproblemet med den offentliga sektorn är att den är alltför stor. Enbart den kommunala sektorn är större än hela den offentliga sektorn i samtliga utom . Storleken och otympligheten gör det svårare att ge en tillfredsställande service till medborgarna. Valmöjligheterna blir ofta begränsade, och personalen upplever sin situation som otillfredsställande. Kommuner och landsting har en mycket stor betydelse för den totala samhällsekonomin. Deras utgifter kommer 1990 enligt den preliminära nationalbudgeten att uppgå till ca , vilket motsvarar av BNP. Kommunsektorn svarar för nästan tre fjärdedelar av den offentliga verksamheten (konsumtion och investeringar). Över en fjärdedel, , av kommunernas inkomster kommer i form av bidrag från staten och socialförsäkringssystemet. De specialdestinerade statsbidragen uppgår till ca . Den kommunala konsumtionen har under åtskilliga år ökat betydligt mer än vad som är förenligt med en balanserad utveckling av samhällsekonomin. Detta påpekas också år i finansplanen. I den preliminära nationalbudgeten beräknas den kommunala konsumtionen ha ökat 1989. Den underliggande ökningstakten var dock högre, eftersom omfattningen av beredskapsarbeten och ungdomslag har minskat. förutses ökningen bli . Den faktiska volymökningen brukar emellertid överträffa prognoserna. Vi befarar därför att den kommunala utgiftsexpansionen blir större än , om inga särskilda åtgärder vidtas. Vi har uttalat denna farhåga och, dessvärre, fått rätt. Enligt kommunförbundets s.k. KEA-kalkyler beräknas ökningstakten bli . Genom den höga volymtillväxten ökar den kommunala sektorns andel av BNP kraftigt. Trots att kostnadsökningen utgör ett stort problem kan konstateras att kommuner och landsting kommit att disponera över utomordentligt stora resurser. Genom en god förvaltning och omprioriteringar skulle en ökad service kunna ges inom en oförändrad totalram realt sett. Med tanke på den tidigare så snabba expansionstakten finns det goda möjligheter till en betydande effektivisering av verksamheten. Om de kommunala monopolen bryts kan privata alternativ och entrepre nader införas, varigenom konkurrens och välfärd ökar och effektivitetsvinster kan göras. Kommunerna styrs i hög grad av statliga regleringar och bidragsbestämmelser. Detta är en medveten del av en socialdemokratisk politik, som går ut på att detaljstyra kommunernas verksamhet och servicen till medborgarna. De försök med frikommuner och den begränsade avreglering som skett har endast marginellt ökat kommunernas handlingsfrihet att finna lösningar på sina problem. Skall det bli möjligt att få en god verksamhet måste den statliga styrningen av verksamheten minska markant. Endast därigenom är det möjligt att uppnå en verklig decentralisering av besluten och därmed en anpassning till lokala förhållanden. Kommunernas och landstingens verksamhet skall styras av kommuninvånarnas olika intressen och behov. Det kräver en flexibel organisation och ett regelsystem format utifrån varje invånares krav på trygghet och rätt till självbestämmande. Grundläggande service såsom vård och omsorg skall garanteras utan att dess utformning för den skull skall föreskrivas uppifrån. Kommunalt stöd skall ges på lika villkor oavsett om kommunen själv eller någon annan bedriver verksamheten. Friheten för kommunalt anställd personal att utöva sitt yrke även utanför offentlig regi skall vara en självklarhet, inte ett undantag. Kommuner och landsting ansvarar i mycket stor utsträckning för hälso- och sjukvård, service till äldre och handikappade, barnomsorg, utbildning och trafik. På många områden är den kommunala dominansen så stor att det är berättigat att tala om monopol. En utveckling bort från monopolsituationen har dock inletts framför allt i borgerligt styrda kommuner. Denna utveckling bromsas och t.o.m. blockeras tyvärr i många fall av statliga regler, t.ex. lex Pysslingen och lex . I debatten jämställs ofta ökade anslag till offentlig verksamhet med bättre service. I verkligheten finns inte det sambandet. Högre anslag kan t.o.m. ge mindre verksamhet, beroende på ökad ineffektivitet. I de mätningar som görs av produktiviteten inom skilda samhällssektorer visar verksamhet genomgående en mycket långsam eller t.o.m. negativ utveckling. Kommuner och landsting svarar för av all offentlig verksamhet. Den kommunala produktivitetsutvecklingen är följaktligen av stor betydelse för hela den offentliga ekonomin och därmed också för samhällsekonomin. I den kommunala verksamheten do.iinerar tre sektorer: hälsooch sjukvård, utbildning och social verksamhet. Tillsammans svarar de för av den kommunala sektorns utgifter, och av de kommunalt anställda är verksamma inom dessa sektorer. Produktivitetsutvecklingen har i under en lång följd av år varit negativ inom dessa områden. Trots mycket stora satsningar redovisar den svenska hälso- och sjukvården jämfört med flera andra länder betydligt sämre effektivitet. Människor får inte den service de har rätt att kräva. Oacceptabelt långa vårdköer gör att människor i onödan invalidiseras eller t.o.m. avlider i väntan på behandling. Inom undervisningsområdet är trots mycket stora offentliga satsningar - störst i - kvaliteten inte påfallande hög. Standarden på hälso- och sjukvården, socialvården och undervisningen har alltså kommit att drabbas av att en så stor andel av verksamheten inom dessa viktiga områden har varit hänvisad till den offentliga sektorn. De offentliga monopolen har inneburit att förändringar och kvalitetsförbättringar inte genomförts i den takt som eljest skulle ha varit möjlig och naturlig. Utbudet av och valfriheten inom sjukvård, socialvård och utbildning står helt enkelt inte i rimlig proportion till de stora kostnader som läggs ner på dessa områden. Härtill kommer att människor fått sin valfrihet starkt beskuren, och det gäller både den som söker vård och den som söker arbete. Ofta är svensken hänvisad till en enda utväg när det gäller sjukvård, social service och utbildning. Endast för hushåll med höga inkomster föreligger det i dagens läge någon valfrihet. Enligt vad angivit bör den kommunala konsumtionen öka med högst . Ändå redovisas i den preliminära nationalbudgeten att den väntas öka långt därutöver. Men denna alltför stora volymökning förmår inte mer än att ungefär kompensera den produktivitetsförlust som sker. Detta stämmer också med erfarenheten från många viktiga områden. Inom sjukvården ökar köerna. Skolan har svåra problem, trots att antalet elever nu är lägre . Om produktivitetsminskningen upphörde och vändes till en ökning skulle inom ramen för oförändrade kommunala utgifter bättre service kunna erbjudas än den som kräver en real kostnadsökning med och trots detta leder till oförändrade resultat. Den av oss förordade nolltillväxten, d.v.s. att de sammanlagda kommunala utgifterna skall vara oförändrade i fast penningvärde, låter sig alltså väl förena med höga ambitioner för sådan verksamhet som främst ombesörjs av kommunerna - förutsatt att bättre förutsättningar för effektivisering skapas och tas till vara. En politik för bättre service och valfrihet En politik för förändring av den offentliga verksamheten är därför mycket angelägen. Skatten måste sänkas. De kommunala monopolen måste brytas och nya former av enskild verksamhet släppas fram. Det måste bli naturligt för den offentliga sektorn att samarbeta med enskild verksamhet. Även om finansieringen sker kollektivt via kommunalskatt eller socialförsäkringsavgifter och ansvar och kontroll åvilar offentlig myndighet kan med fördel produktionen av många viktiga tjänster utföras privat. En sådan politik skulle förbättra den kommunala verksamheten. Erfarenheten visar att offentlig verksamhet stimuleras och förbättras av konkurrens. Graden av service i förhållande till kommunalskatten måste i första hand vara en fråga mellan kommuninvånarna och politikerna i den enskilda kommunen, inte mellan kommunen och staten. Detta innebär att det är angeläget att inte endast begränsa eller ta bort detaljregleringar av olika kommunala verksamheter. Det gäller även att undvika nya generella åtaganden som kan leda till att kommunen, exempelvis efter överklaganden, blir skyldig att tillhandahålla viss service och därmed förlorar väsentliga kontrollmöjligheter över kostnader och prioriteringar. För den kommunala verksamheten är det av särskild vikt att de statliga bestämmelser som försvårar och förhindrar ökad konkurrens tas bort. Ofta är sådana bestämmelser knutna till statsbidrag i olika former. Genom sin utformning har statsbidragen ofta en kostnadsdrivande effekt. Kommuner stimuleras till ineffektiva verksamhetsformer, t.ex. genom bidrag som avsiktligt gynnar visssa verksamheter men ej andra. De statliga bidragen måste därför framgent gynna strävan att sänka skatten och hålla produktiviteten hög. De tidigare statliga budgetunderskotten har förbytts i ett överskott som för innevarande budgetår enligt finansplanen beräknas till . Även för /91 kan förutses ett betydande överskott, oaktat att budgeten enligt budgetpropositionen beräknas bli i stort sett balanserad. som statsfinanserna förbättrats har den kommunala sektorns ekonomiska ställning successivt försvagats. har den kommunala sektorn uppvisat ett underskott i det finansiella sparandet. Detta behöver i sig inte vara något negativt, men det finns mycket som tyder på att underskotten okar väsentligt såväl innevarande budgetår som nästa budgetår. För blir det finansiella underskottet enligt finansplanen ca . I viss mån kan det alltså vara befogat att tala om ombytta roller i statens och kommunsektorns finansiella situation nu jämfört med de tidigare åren . bör framhållas att den kommunala konsumtionstillväxten fortfarande ligger på en nivå som gör det motiverat med kraftfulla åtgärder från statsmakternas sida för att åstadkomma en dämpning. Den kommunala konsumtionstillväxten måste helt upphöra. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att beslutar att under ett övergångsskede införa ett kommunalt skattestopp . bör utredas den lämpliga konstruktionen av ett skattetak, som kan avlösa skattestoppet. Skattestoppet måste utformas så att det inte hindrar skatteväxlingar som ett resultat av förändringar av uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting, vilket kan bli fallet vid en förändring av huvudmannaskapet för äldreomsorgen. Vi har under en följd av år hävdat att den viktigaste åtgärden på skatteområdet är att nedbringa de höga marginalskatterna, vilka är direkt skadliga för svensk ekonomi, eftersom de bl.a. motverkar extra arbetsinsatser, nyföretagande och sparande. De bidrar också till ett omfattande skatteundandragande. Marginalskattesänkningen måste genomföras på ett sådant sätt att det totala skattetrycket sänks. Våra förslag till årets är utformade med denna inriktning, vilket bl.a. innebär en sänkning av skattetrycket med av BNP. När den av oss föreslagna marginalskattesänkningen är genomförd, måste tyngdpunkten vad gäller fortsatta sänkningar av inkomstskatten läggas på kommunalskatterna. Åtgärder måste vidtas som stimulerar de enskilda kommunerna och landstingen att sänka sina skatter. Kommunernas i särklass största utgiftspost utgörs av lönekostnaderna. Regeringen räknar i den preliminära nationalbudgeten med att dessa under 1990 kommer att stiga . finns två alternativ angivna på . Finansplanen utgår i sina beräkningar från ökade timlöner på . Med tanke på att den av regeringen aviserade skatteomläggningen avses finansieras med andra skattehöjningar och således genomföras inom ramen för ett oförändrat skattetryck är den i finansplanen angivna timlöneökningen, enligt vår mening, orealistisk. Även den i den preliminära nationalbudgeten angivna högre alternativsiffran förefaller då att vara tilltagen i underkant. Moderata samlingspartiets förslag till skattereform innebär, som tidigare nämnts, också en betydande sänkning av skattetrycket. Det blir därmed också möjligt för arbetsmarknadens parter att ta hänsyn till detta i kommande löneförhandlingar, vilket innebär att de nominella löneökningarna kan hållas nere och löntagarnas disponibla inkomster ändå öka. De lägre nominella löneökningar som blir följden av Moderata Samlingspartiets förslag leder till att kommunernas lönekostnader kan begränsas. Om lönekostnadsökningarna skulle begränsas i förhållande till vad som blir följden av regeringens politik, vilket förefaller rimligt, minskas kommunernas utgifter med ca . Förutsatt att Moderata Samlingspartiets förslag till skattereform vinner bifall föreslår vi därför att statens transfereringar till kommunsektorn minskas med för . Detta bör ske genom en minskning av det av oss i det följande föreslagna klumpbidraget till kommunerna. På detta sätt skapas då också ett ytterligare utrymme för de enskilda kommunerna och landstingen att sänka sina skatter. Med de av oss gjorda antagandena ökas utrymmet med ca . Om kommunalskatterna sänks, begränsas också den kommunala konsumtionens andel av BNP och givetvis den volymtillväxt som annars skulle blivit följden. Det bör understrykas att en sänkning av kommunalskattenivån, med därav följande utrymme för privat konsumtionsökning, inte leder till ökad konsumtion under förutsättning att den kommunala konsumtionen i motsvarande mån begränsas. I detta perspektiv är det givetvis djupt olyckligt att den kommunala utdebiteringen höjs mer än . I genomsnitt höjs den kommunala beskattningen med och uppgår 1990 till . Denna kraftiga ökning riskerar att följas av fortsatta höjningar 1991 och 1992. Den kombinerade effekten av att nya arbetsuppgifter ständigt åläggs kommunerna, det ökade antalet äldre och behovet att ta igen eftersatt underhåll, såväl materiellt som immateriellt, inom exempelvis skolans värld, riskerar att driva på denna utveckling. Det faktum att många kommunalpolitiker uppfattar sänkningen av marginalskatterna som en möjlighet att höja kommunalskatten riskerar givetvis att ytterligare förstärka denna tendens och än mer höja tempot i skattehöjningarna inom den kommunala sektorn. Gjorda undersökningar visar att den kommunala sektorns reala tillgångs massa ökat kraftigt i värde . I själva verket återspeglar detta den låga sparkvoten, t.o.m. negativ, för hushållen. Vad vi upplever i är således att kommuner och landsting genom en hög beskattning försvårar enskilda hushålls möjligheter att skapa utrymme för ett eget sparande, som den offentliga sektorn blir allt rikare. Även den starka ökning av skatteintäkterna som förutspås leder till att det finns ett utrymme i den kommunala sektorn för ett sänkt skatteuttag. Hur stort utrymmet är varierar självfallet från kommun till kommun. Målsättningen bör dock i princip vara att det ekonomiska resultatet i kommuner och landsting, med de nya redovisningsprinciper som generellt sett nu tillämpas, skall vara noll efter finansnetto och planenliga avskrivningar. Med denna utgångspunkt skulle ett utrymme finnas tillgängligt för sänkt skatteuttag i ett betydande antal kommuner och landsting. Vår sammantagna bedömning är att en dämpning av den kommunala beskattningen blir ett av de högst prioriterade skattepolitiska och ekonomiskpolitiska målen, när den statliga inkomstskatten har minskats i enlighet med vårt förslag. Det är därför angeläget att statsmakterna vidtar åtgärder för att både kort- och långsiktigt främja en sådan utveckling. Generella bidrag i stället för specialdestinerade Den statliga styrningen av kommuner och landsting måste avvecklas. Statliga föreskrifter och bidragsbestämmelser skall tas bort. Kommuner och landsting bedömer bäst själva hur begränsade medel skall användas. Många specialdestinerade statsbidrag har en snedvridande effekt och motverkar dessutom effekten av skatteutjämningsbidragen. Kommuner lockas av bidragsbestämmelser att välja för dem genom bidragen gynnsammare men samhällsekonomiskt dyrare verksamhetsformer. Exempelvis leder de högre statsbidragen till att många kommuner satsar mer på utbyggnad av daghem i stället för familjedaghem. De senare är för samhället totalt sett en billigare och smidigare verksamhetsform. Med tillfredsställelse noterar vi att regeringen nu förefaller att acceptera våra förslag om att slå samman specialdestinerade statsbidrag till ett allmänt bidrag. Vi välkomnar förslaget om att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att se över statens bidrag till kommunerna. Dock vill vi i detta sammanhang särskilt framhålla att ett framtida statsbidragssystem bör utformas så att det underlättar kommunalskattesänkningar. Vidare bör det stimulera kommunerna att begränsa volymökningen. bör flertalet specialdestinerade statsbidrag till kommuner och landsting omvandlas till ett allmänt kommunalt bidrag, som fördelas mellan kommunerna på ett med de specialdestinerade statsbidragen ekonomiskt likvärdigt sätt. Neddragningar av det statliga stödet till kommuner och landsting kan sedan ske över detta allmänna bidrag. skall bestämmelser och detaljregleringar kopplade till statsbidragen avvecklas. Kommunerna kan på så sätt utan hinder av statliga bidragsvillkor bestämma om uppläggning, inriktning och omfattning av skilda verksamheter, så att dessa blir utformade på det sätt som bäst passar den enskilda kommunen och dess invånare. När det allmänna bidraget sänks, ställs större krav på ett fungerande skatteutjämningssystem. De statliga skatteutjämningsbidragen kan därför behöva öka i omfattning. Regeringen förutsätts lägga fram sitt förslag i sådan tid att kommunerna får största möjliga frihet att disponera över de nu specialdestinerade medlen. Detta ökar kommunernas möjligheter att tillgodose kommuninvånarnas behov och önskemål. Av budgettekniska skäl föreslår vi för /91 ingen minskning av de specialdestinerade statsbidrag som kan bli aktuella att ingå i det allmänna bidraget, trots att vi nedan föreslår att såväl skatteutjämningsavgiften som den särskilda skatteutjämningsavgiften skall avskaffas , vilket förutses kompenseras genom motsvarande neddragning av det allmänna bidraget. Regeringen bör i stället - som en teknisk övergångslösning för detta budgetår - innehålla motsvarande summa av de andra medel som skall överföras till kommunerna. Detta bör göras så att för respektive kommun dras i princip av en summa som är proportionell i förhållande till summan av utgående specialdestinerade statsbidrag. En minskning av statsbidrag går, genom att den statliga styrningen skall minska, väl att förena med en bättre verksamhet i kommunerna, om den utformas på det sätt vi föreslår. Den verksamhet som får bidrag förutsätts även i fortsättningen bli utförd i den omfattning som varje kommun finner bäst motsvara invånarnas önskemål och förväntningar. För att ge möjlighet till god verksamhet över hela landet och ge alla kommuner rättvisa grundförutsättningar krävs ett väl fungerande kommunalt skatteutjämningssystem. Detta skall utjämna de yttre förutsättningar som kommunerna själva inte kan påverka i nämnvärd utsträckning. Det gäller i första hand kommunens skatteunderlag, befolkningssammansättning och kostnadsläge men däremot inte kostnadsskillnader orsakade av olika standardval för verksamheten eller misshushållning. Den kommunala skattesatsen skall vara ett uttryck för den kommunala självstyrelsen och spegla den avvägning mellan offentlig och enskild verksamhet som kommunens befolkning väljer. per skattekrona för kommunerna och . per skattekrona för landstingen. Regeringen föreslår nu en höjning med för både kommuner och landsting. Om förslaget genomförs, kommer den att öka till . per skattekrona sammantaget. Detta innebär bl.a. att kommunsektorn själv kommer att betala av de totala kostnaderna för skatteutjämningen. Skatteunderlaget från fysiska personer skall utgöra underlaget för den skattefinansierade delen av kommunens verksamhet. Rundgång av bidrag och avgifter mellan stat och kommuner måste undvikas. Därför skall inte några statliga avgifter på skatteunderlaget förekomma. Ett system där kommunerna betalar in skattepengar till staten, som sedan i sin tur betalar tillbaka dem i form av riktade bidrag, är inte bara opraktiskt utan leder också till fördyringar och urgröpning av den kommunala självstyrelsen. Skatteutjämningsavgiften bör därför avvecklas i sin helhet. Den särskilda skatteutjämningsavgiften, den s.k. Robin-Hood-skatten, har utvidgats till att gälla alla kommuner med eget skatteunderlag som överstiger av medelskattekraften. kommer 45 kommuner att drabbas av denna skatt. Vi anser att den särskilda skatteutjämningsavgiften skall avvecklas. Det är inte rimligt att kommuner som hushållar väl med skattebetalarnas pengar, bedriver en effektiv och mindre kostnadskrävande verksamhet, vilket sammantaget gör kommunen attraktiv att bo i, skall bestraffas av staten och tvingas höja skatten. Det är kommunens invånare och skattebetalare, inte kommunen, som betalar den särskilda skatteutjämningsavgiften. Invånare med låga inkomster i kommuner som drabbas av kan härigenom få bidra till utgifterna för invånare med höga inkomster i andra kommuner. Skatteutjämningsavgiften är i praktiken en statlig kommunalskatt, som fastställs av staten och får betalas av kommunens invånare oavsett ekonomiska förutsättningar. Därigenom blir det inte kommuninvånarna som bestämmer den kommunala skattesatsen utan staten, eftersom avgiften måste betalas med kommunala skattemedel. Fördelningspolitik skall inte bedrivas genom straffskatter på kommuninvånarnas skattekraft. Kommuner med särskilt hög utdebitering, , bör redan med nu gällande system få extra skatteutjämningsbidrag i syfte att stimulera till skattesänkning. Detta extra skatteutjämningsbidrag skall utbetalas av skattesänkningen ned till . det år skattesänkningen genomförs. Därigenom ger skatteutjämningen ett incitament för lägre skattesatser och minskade utdebiteringsskillnader mellan olika kommuner. Detta är särskilt motiverat av att skatteutjämningssystemet stimulerat höjningar, vilket pressat upp de kommunala skattesatserna. Såsom tidigare framhållits, förordar vi ett nytt långsiktigt system som mer generellt gynnar skattesänkningar och minskad volymtillväxt. Den parlamentariska utredning som skall se över statsbidragen till kommunerna bör ges i uppdrag att utforma ett system som gynnar skattesänkningar. Vi föreslår således att skatteutjämningsavgiften avskaffas, liksom den särskilda skatteutjämningsavgiften (). Kommunerna skall, enligt vår mening, själva få behålla hela sitt skatteunderlag, vilket innebär ett tillskott med 1991. Vi föreslår att kompensationen för avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen liksom för den kommunala garantibeskattningen avskaffas. Dessutom minskas kommunernas skatteintäkter till följd av vårt förslag om grundavdrag för barn. För att parera dessa intäktsminskningar för särskilt utsatta kommuner bör regeringen bemyndigas att utge kompensation i form av extra skatteutjämningsbidrag. som vi föreslår ett borttagande av skatteutjämningsavgifterna föreslår vi en minskning av de specialdestinerade bidragen med . För det fall Moderata Samlingspartiets förslag till skattereform inte skulle vinna bifall bör minskningen av de specialdestinerade statsbidragen begränsas till , eftersom den av regeringen och aviserade skatteom läggningen beräknas leda till väsentligt ökade lönekostnader för kommunerna och därmed en besvärande ytterligare belastning på den kommunala ekonomin. Skatteomläggningen kommer därutöver att få stora finansiella effekter för kommunsektorn. Nettoeffekten av aktualiserade förändringar i den indirekta beskattningen kommer enligt finansplanen att bli en förstärkning av kommunernas ekonomi med inemot 1991. Vi anser, i likhet med regeringen, att skattereformen bör vara budgetmässigt neutral vad gäller förhållandet mellan stat och kommun. Vi kommer senare att ta ställning till de förslag som regeringen presenterar i detta hänseende. Våra förslag innebär sammantaget inga försämringar för kommunsektorn.