bet · GE01FiU4 · 1990-11-15 00:00:00 — och den statliga finansförvaltningen(prop.1990/91:29) I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag tillriktlinjer för den statliga finansförvaltningen ochriksgäldskontorets ansvar inom detta område. De frågor som tasupp till behandling gäller bl.a. mål och restriktioner förstatsskuldspolitiken, riktlinjer för statens upplåning iutländsk valuta och för upplåning i hushållssektorn,finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten samtstatlig kreditgarantigivning till näringslivet.Utskottet avstyrker tre partimotioner som väckts i ärendet avmoderata samlingspartiet, och vänsterpartiet.Företrädare för de tre partierna har reserverat sig till förmånför förslagen i sina resp. motioner. I proposition 1990/91:29 har regeringen ()-- efter föredragning av statsrådet --dels föreslagit att godkänner de riktlinjer somangetts i propositionen beträffande1. statsskuldspolitiken (avsnitt 3),2. statsupplåningen (avsnitt 4),3. utlåning och inlåning i (avsnitt 5.1),4. ramar för affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.1),5. affärsverkens finansiering i utländsk valuta (avsnitt5.2.2),6. formerna för lånefinansiering och placering avöverskottslikviditet (avsnitt 5.2.3),7. samråd med vid utlandsfinansiering m.m.(avsnitt 5.2.5),8. genomförande av förslagen om affärsverkenslånefinansiering (avsnitt 5.2.8),9. statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet(avsnitt 6),10. den statliga betalningsverksamheten (avsnitt 7),dels berett tillfälle att ta del av vad somanförts i propositionen om11. inhämtande av bud från (avsnitt 5.2.4),12. utlåning och garantigivning till bolaginom affärsverkskoncern (avsnitt 5.2.6),13. lån mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncern(avsnitt 5.2.7). 1990/91:Fi1 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår proposition 1990/91:29 vad avserpunkt 2, statsupplåningen (avsnitt 4) om utlandslånenormeninnebärande förbud mot nettoupplåning i utländsk valuta,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadsom i motionen anförts angående utlandslånenormen och statligupplåning i utländsk valuta.1990/91:Fi2 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om upplåningen från hushållen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om företagsekonomisk kompetensuppbyggnad iriksgäldskontoret.1990/91:Fi3 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om statens utlandsupplåning,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om hushållsupplåningen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet. Regeringen som övertog huvudmannaskapet förriksgäldskontoret har låtit göra en översyn av kontoretsframtida organisation och arbetsuppgifter. På grundval avriksgäldskommitténs slutbetänkande (SOU 1989:95) läggerregeringen i propositionen fram förslag till riktlinjer förstatsskuldspolitiken samt statens upplåning i utländsk valutaoch upplåningen i hushållssektorn. Förslagen omfattar ocksåfrågor med anknytning till den statliga kreditgarantigivningenoch affärsverkens lånefinansiering samt rolli detta sammanhang liksom kontorets uppgifter beträffande denstatliga betalningsverksamheten. Gemensamt för huvuddelen avförslagen är enligt propositionen att rollinom den statliga finansförvaltningen stärks och definierastydligare.I det följande behandlar utskottet propositionens förslag ochde häremot ställda motionsyrkandena inom vart och ett av dessasex områden.StatsskuldspolitikenPropositionenDet övergripande målet för ochstatsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna förstatens upplåning. Statsskuldspolitiken måste emellertid ocksåavvägas mot andra delar av den ekonomiska politiken och dåframför allt mot penningpolitiken. Sådana avvägningar skallenligt propositionen utgöra restriktioner förstatsskuldspolitikens övergripande mål att minimera kostnadernaför statens upplåning.För att säkerställa att statsskuldspolitiken utformas inom deramar som är betingade av penningpolitiken skallriksgäldskontoret samråda med i frågor som rörkontorets upplåning och låneförvaltning. Samrådet skallföreträdesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse.Föreskrifter om samrådsförfarandet skall beslutas av regeringenoch tas in i instruktion.MotionernaModerata samlingspartiet delar i motion Fi3 uppfattningenatt det övergripande målet för ochstatsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna förstatens upplåning. Motionärerna instämmer också i att denviktigaste restriktionen på statsskuldspolitiken måste varaavvägningen mot penningpolitiska synpunkter. Enligtmotionärernas uppfattning kan samordningen med penningpolitikenunder normala förhållanden i allt väsentligt ske via marknaden.Ansvaret för penningpolitiken åvilar då , men ävenriksgäldskontoret kan handlägga sina uppgifter på ettsjälvständigt sätt. Det är, anser motionärerna, självfalletangeläget att det i principiella frågor förekommer ettinformations- och meningsutbyte mellan ochriksgäldskontoret. Efter samrådet skall emellertid bådamyndigheterna vara fria att fatta egna beslut. Av rentkonstitutionella skäl är det för övrigt ogörligt att geriksgäldskontoret en underordnad ställning i förhållande tillriksbanken, framhåller motionärerna avslutningsvis.Folkpartiet godtar i motion Fi2 det övergripande målet förstatsskuldspolitiken och har inte heller något att erinra motdet föreslagna samrådet mellan och riksgäldskontoret.Motionärerna vänder sig dock mot att man i propositionen i dettasammanhang diskuterar också andra mål, som att stimulerahushållens sparande. Enligt motionärerna skapar detta baraonödiga konflikter i verksamhet, eftersomkostnadsminimering inte alltid kan uppnås om hushållssparandetsamtidigt skall stimuleras.Utskottets övervägandenI propositionen definieras statsskuldspolitik som de åtgärderriksgäldskontoret vidtar för att finansiera statensupplåningsbehov och för att förvalta statsskulden. Att maninstitutionellt knutit definitionen till riksgäldskontoretsammanhänger med att det ansetts viktigt att kunna införa ettanvändbart mål för verksamhet inom dettaområde. Med en vidare definition skulle nämligen också depenningpolitiska operationer som vidtar kunnainordnas i begreppet statsskuldspolitik eftersom sådanaoperationer kan påverka statsskuldens sammansättning påmarknaden. operationer vidtas emellertid i heltandra syften än att förvalta statsskulden och kan därför inteligga till grund för ett mål för riksgäldskontoret.Mot denna bakgrund finner utskottet den valda lösningenändamålsenlig. Det övergripande målet för riksgäldskontoretsinsatser på det statsskuldspolitiska planet skall således varaatt minimera kostnaderna för statens upplåning och förförvaltningen av statsskulden. Kontorets åtgärder måsteemellertid stå i samklang med behovet av andraekonomisk-politiska insatser, inte minst på det penningpolitiskaplanet. I enlighet med vad som förordas i propositionen bördärför de avvägningar som måste göras mot andraekonomisk-politiska mål -- och då i synnerhet depenningpolitiska -- ses som restriktioner förstatsskuldspolitikens övergripande mål. Det ter sig enligtutskottets mening därvid nödvändigt att ett samrådsförfarandeetableras mellan och för attsäkerställa att statsskuldspolitiken avvägs motpenningpolitiken.Propositionens förslag i detta avseende biträds eller möteringen erinran i de motioner som väckts i ärendet. Dekompletterande synpunkter som framförs i moderatasamlingspartiets motion om målen för statsskuldspolitiken stårsom utskottet ser det i de flesta avseenden inte i strid med vadsom förordas i propositionen. Som framgått anser dock utskottet,i motsats till motionärerna, att samordningen avpenningpolitiken bör åstadkommas genom ett samråd mellanriksgäldskontoret och . Utskottet ser därför ingenanledning att göra något särskilt uttalande med anledning avmotion Fi3. Utskottet avstyrker följaktligen yrkande 1 i dennamotion.Folkpartiet vill att genom ett tillkännagivandeskall göra regeringen uppmärksam på den målkonflikt som kanuppstå om förutom kostnadsminimering skalleftersträva att t.ex. stimulera hushållssparandet. Det kandärför enligt utskottets mening finnas anledning att erinra omvad som sägs i propositionen på denna punkt. Föredragandenpåpekar att tidigare haft flera, emellanåtoförenliga mål för statsupplåningen. Som exempel på sådanamotstridiga mål anges att statsupplåningen å ena sidan skulleske till lägsta möjliga kostnad, å andra sidan skulle erbjudahushållen sparvillkor som stimulerade sparandet. har enligt propositionen varit speciellt tydligbeträffande allemanssparandet. Föredraganden slår mot dennabakgrund fast att i regel böreftersträva det allmänt sparstimulerande målet endast i den måndet inte står i konflikt med det övergripande målet omkostnadsminimering. Utskottet delar denna uppfattning. Dåsålunda regeringen redan har beaktat det problem somaktualiseras i motionen finns det inte anledning för riksdagenatt göra något uttalande i frågan. Utskottet avstyrker därförmotion Fi2 yrkande 1.Upplåningen i utländsk valutaPropositionenI propositionen framhålls att den finansplanredovisade utlandslånenormen skall ligga fast. innebäratt staten inte skall nettolåna i utländsk valuta för attfinansiera statens budgetunderskott eller för att förvaltastatsskulden. Valutainflöden som uppstår när avinhemska skäl vill hålla ett högt ränteläge skallriksgäldskontoret parera genom att amortera statens skuld iutländsk valuta. Omfattningen av dessa amorteringar börriksgäldskontoret fastställa i samråd med . Tidpunktenför amorteringarna skall kunna bestämma efteratt endast ha inhämtat synpunkter.MotionernaModerata samlingspartiet godtar i motion Fi3 attriksgäldskontoret inte skall nettoupplåna i utländsk valuta föratt finansiera statliga budgetunderskott eller för att förvaltastatsskulden. Däremot finner motionärerna det inte rimligt attriksgäldskontoret t.o.m. i tider av växande underskott ibytesbalansen skall vara förpliktigat att vid ett valutainflöde,som följer av ett högt ränteläge, amortera ned statensutlandsskuld. Konsekvensen skulle bli en avsevärd höjning avstatens upplåningskostnader, som enskilda"låneförmedlare" tillgodogör sig en betydande ränteskillnad.Motionärerna anser att och böröverväga, om det inte finns andra vägar att parera ettvalutainflöde, som orsakas av en av penningpolitiska skälmotiverad hög räntenivå.Folkpartiet anser att kravet att i vissalägen skall amortera ned utlandsskulden skapar problem och är enviktig restriktion för . Motionärerna kanemellertid inte se att det finns något annat sätt att anpassasig till ett valutainflöde och accepterar därför propositionensförslag i denna del.Vänsterpartiet påpekar i motion Fi1 att utlandslånenormenär en klar inskränkning i möjligheter attminimera kostnaderna för statsupplåningen. bidrar ocksåtill att svenska företag kan göra räntearbitrage som finansierasav svenska skattebetalare. anser inte atthögräntepolitiken och den därav föranledda indirektaöverföringen av pengar från statskassan bör vara en norm. I ettläge då den externa balansen försämras och det är av vikt attbevara förtroendet för den svenska kronan måste dessutom denstatliga utlandsupplåningen kunna öka för att undvika en alltförkraftig avtappning av valutareserven. yrkar motdenna bakgrund avslag på propositionen i denna del.Utskottets övervägandenInriktningen på den statliga utlandsupplåningen har underandra successivt kommit att läggas fast ien norm. Denna s.k. utlandslånenorm har efter avvecklingen avvalutaregleringen preciserats, och dess innebördär att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta föratt finansiera statens budgetunderskott eller för att förvaltastatsskulden. Ett budgetunderskott finansierat genom upplåning iutländsk valuta kan visserligen övergångsvis bidra till atträntenivån hålls nere, men det sker på en konstlat låg nivå. Medett sådant förfarande köper man sig endast en dyrbar frist som iett längre tidsperspektiv framtvingar en än kraftigare ekonomiskåtstramning. Mot bakgrund härav har utvecklats till entvingande restriktion för statsskuldspolitiken. Den hindrardäremot inte, som antyds i motion Fi1 (v), ochriksbanken från att kortfristigt ta upp lån i utländsk valutaför att motverka en tillfällig avtappning av valutareserven. Såsker också i ett normalt samarbete mellan centralbanker.Normen innebär också att statens utlandsskuld skall amorterasned för att balansera sådana mer omfattande valutainflöden somkan uppkomma när av inhemska skäl anser detnödvändigt att hålla ett högt ränteläge. Som påpekas i de tremotionerna blir upplåningskostnader därmedhögre än de annars skulle vara. Detta förhållande har utskottetredan tidigare övervägt. I anslutning till behandlingen av åretsfinansplan framhöll utskottet sålunda (1989/90:FiU20) att kravetatt begränsa kostnaderna för den statliga upplåningen måstevägas mot övriga ekonomisk-politiska mål. Det kan, beroende påden ekonomiska situationen, vara nödvändigt att hålla deninhemska räntenivån så hög att den leder till ett valutainflöde.Man kan, framhöll utskottet, i detta läge välja att amortera nedutlandsskulden eller att låta valutareserven växa. Detsistnämnda alternativet skulle emellertid kunna motverkaansträngningarna att hålla uppe räntenivån. Med hänsyn härtillställde sig utskottet avvisande till de då motionsvis framfördaförslagen att man skulle frångå utlandslånenormen i denna del.Utskottet är alltjämt av samma uppfattning och finner inteanledning att nu ompröva sitt ställningstagande i frågan. Medhänsyn härtill avstyrker utskottet motionerna Fi1 (v) och Fi3(m) yrkande 2.Upplåningen hos hushållenPropositionenRiksgäldskontoret skall även ha möjlighet att lånadirekt från hushållen. Hushållsupplåningen skall emellertid,liksom övriga upplåning, varakostnadseffektiv. Upplåning från hushållen i syfte att stimulerasparandet skall i regel inte ske, om detta strider mot detövergripande målet om kostnadsminimering.MotionernaModerata samlingspartiet påpekar i motion Fi3 att måletför statsupplåningen skall vara kostnadseffektivitet. Medhänvisning härtill förordas i motionen att den direktahushållsupplåningen skall upphöra. Om hushållens bidrag tillstatsupplåningen lämnas via avkastningsfonder som administrerasav kreditinstitut, skulle betydande rationaliseringar ochbesparingar kunna göras inom , ansermotionärerna.Folkpartiet framhåller i motion Fi2 att riksgäldskontoretinte skall ha som mål att stimulera hushållens sparande.Kontoret skall inte heller utvecklas till en ny statlig bank medomfattande direkt upplåning från hushållen. Enligt motionärernafinns det därför anledning att ompröva förutsättningarnaför allemanssparandet. Eftersom allemanssparandet är en avistasparform med ett betydande samlat sparande måste dockförändringar ske med stor försiktighet och anpassas tillförbättringar i de generella sparbetingelserna. Motionärerna serdet också som angeläget att villkoren för premieobligationer ochdet nya obligationskontot är kostnadseffektiva.Utskottets övervägandenPropositionens förslag innebär således att riksgäldskontoretäven i fortsättningen skall ges möjligheter till upplåningdirekt från hushållen. Ett krav är dock att även denna upplåningskall vara kostnadseffektiv. Moderata samlingspartiet avvisardetta förslag och förordar i stället att riksgäldskontoretshushållsupplåning skall kanaliseras via avkastningsfonder somadministreras av kreditinstitut. Utskottet får med anledningdärav anföra följande.Vid hushållsupplåningen använder sig av treupplåningsinstrument, nämligen sparobligationer,premieobligationer och allemanssparkonton. Premie- ochsparobligationslånen ger upphov till stora värdepappersvolymer,och upplåningsformerna är därför omständliga och administrativtsvårhanterliga. Mot bakgrund härav håller påatt utveckla ett nytt värdepapperslöst upplåningssystem somskall kunna användas för fast förräntad upplåning hosallmänheten. Det nya systemet är kontobaserat och är genom enflexibel utformning tänkt att kunna ersätta de nuvarandesparobligationerna samt dessutom utnyttjas för helt nyaupplåningsformer hos hushållen.Det nya kontosparsystemet gör det möjligt att bedriva en merkostnadseffektiv upplåning hos hushållen. fårdärigenom bättre förutsättningar att framgent låna direkt frånhushållen utan att det övergripande målet om kostnadsminimeringeftersätts. Enligt utskottets mening är detta betydelsefullt, tyi likhet med vad som framhålls i propositionen anser utskottetatt även fortsättningsvis bör kunna lånadirekt från hushållen, inte minst eftersom man med ett brettregister av upplåningsformer kan ha god handlingsberedskap närdet sker förskjutningar i upplåningskostnaderna mellan olikasegment på marknaden.Vad beträffar frågan om allemanssparandet vill utskotteterinra om att avkastningen på detta sparande tdigare motsvaradediskontot. ankommer det emellertid påriksgäldskontoret att fastställa avkastningsräntan påallemanssparkonton till en räntesats som dock inte fårunderstiga diskontot minus . Kontoretsmöjligheter att styra denna upplåningsform har därigenomförbättrats. Dessutom gäller att avkastningen påallemanssparandet kommer att bli skattepliktigt fr.o.m. 1991.Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att nu förordanågon ytterligare ändring av villkoren för allemanssparandet.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionernaFi2 (fp) yrkande 2 och Fi3 (m) yrkande 3.Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgetenPropositionenRiksgäldskontorets möjligheter till kostnadseffektiv upplåningskall tas till vara, och kontoret skall även fortsättningsvis haen central roll vid finansieringen av statlig verksamhet utanförstatsbudgeten. Utlåningen och inlåningen i riksgäldskontoretskall dock ske på marknadsmässiga villkor, somaffärsverken inte längre skall vara bundna till att utnyttjakontorets tjänster på detta område. När ett affärsverk eller ettav dess koncernbolag tar upp lån utanför koncernen skallriksgäldskontoret alltid ges möjlighet att lämna bud påupplåningen. Även lån och garantier för lån mellan affärsverkoch bolag inom en affärsverkskoncern skall lämnas påmarknadsmässiga villkor.Statsmakterna skall i fortsättningen styra affärsverkenslånefinansiering med hjälp av ramar. En sådan ram skall finnasför ett affärsverks totala upplåning och borgensåtaganden.Alternativt skall man emellertid kunna pröva att styra ettaffärsverks lånefinansiering genom krav på lägsta soliditet. Förvarje affärsverk skall det också finnas en ram som regleraromfattningen av lån och borgensåtaganden från affärsverket tillde bolag som ingår i koncernen.Affärsverkens upplåning i utländsk valuta skall inte omfattasav utlandslånenormen. Liksom annan upplåning skall derasvalutaupplåning regleras genom ramar som fastställs för varjeaffärsverkskoncern som har behov av sådan upplåning. När ettaffärsverk tar upp lån på en utländsk marknad eller ställergaranti för ett sådant lån skall alltid prövautformningen av avtalsvillkoren.Riktlinjerna för affärsverkens lånefinansiering och placeringav överskottslikviditet skall förverkligas genom att riksdagenoch regeringen beslutar om regler för varje affärsverkskoncernför sig.MotionernaModerata samlingspartiet tillstyrker i motion Fi3propositionens förslag. Enligt motionärerna överensstämmerförslagen väl med riktlinjer som moderata samlingspartiettidigare förordat. I motionen understryks vikten av attriksdagen ges tillfälle att fastställa regler beträffandelånefinansieringen för varje affärsverkskoncern för sig.Motionärerna framhåller också som sin uppfattning att flera avaffärsverken bör ombildas till aktiebolag och privatiseras.Därmed skulle finansieringsfrågorna lösas på ett naturligt sätt.Folkpartiet är i motion Fi2 också positivt tillpropositionens förslag. Motionärerna poängterar dock attaffärsverken i flera fall driver rent konkurrensutsattverksamhet. Möjligheten till finansiering via riksgälden kandärvid skapa konkurrensfördelar och snedvridningar. Dettaproblem bör enligt motionärerna åtgärdas genom att delar avaffärsverken med fördel i stället drivs i annan verksamhetsform.Utskottets övervägandenBred enighet föreligger om det i propositionen framlagdaförslaget till riktlinjer för finansieringen av statligverksamhet utanför statsbudgeten. Även utskottet ställer sigbakom dessa riktlinjer, som innebär att affärsverken skall gesökad frihet och att deras totala lånefinansiering ifortsättningen skall styras med ramar eller med krav på lägstasoliditet. Eftersom lån inom affärsverkskoncerner eller mellanaffärsverk och skall lämnas på marknadsmässigavillkor skapas förutsättningar för konkurrensneutralitet. Det ärenligt utskottets mening av stor vikt att riksgäldskontoretsutlåningsverksamhet inte försämrar förutsättningarna för attbedriva penningpolitik. agerande iutlåningsverksamheten skulle nämligen kunna tolkas ipenningpolitiska termer, eftersom marknadsaktörerna känner tillatt och samråder omstatsskuldspolitiken. Såsom föreslås i propositionen bör därförvillkoren för utlåning till affärsverkengrundas på kostnader, dvs. på de vid varjetidpunkt gällande räntorna på kapitalmarknaden med tillägg föradministrationskostnader.Otvivelaktigt förhåller det sig så som påpekas i motionernaFi2 (fp) och Fi4 (m) att de nu aktuella finansieringsfrågornaskulle få en annan lösning om affärsverken ombildades tillaktiebolag. Frågan om en eventuell bolagisering av affärsverkenbör emellertid som utskottet ser det prövas i ettnäringspolitiskt och ekonomisk-politiskt sammanhang. Den valdafinansieringsformen blir därvid en konsekvens av en sådanprövning. Utskottet vill erinra om att regeringen i sin nyligenframlagda skrivelse om åtgärder för att stabilisera ekonomin ochbegränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (Skr.1990/91:50) aviserat att och ytterligare delar av SJsverksamhet skall omvandlas till aktiebolag. Med hänvisning tilldet anförda avstyrker utskottet motionerna Fi2 (fp) yrkande 3och Fi3 (m) yrkande 4.Statlig kreditgarantigivningPropositionenRiksgäldskontoret skall verka för att statligkreditgarantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivtsätt. Kontoret skall därvid samordna verksamheten och ge rådtill andra myndigheter som handhar kreditgarantier. Kontoretskall också utfärda föreskrifter med allmänna råd förgarantiverksamheten. Vidare skall fortlöpandebevaka kostnadsutvecklingen för kreditgarantierna.Riksgäldskontorert skall också ansvara för samordningen ochkontrollen av statliga lån till näringslivet.I propositionen föreslås också att statliga kreditgarantierskall beläggas med avgift som står i proportion till denekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunktenför avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka förväntadekostnader för kreditgarantin inkl. hanteringskostnader.Endast skall kunna besluta om statligagarantier i utländsk valuta eller i svensk valuta på utländskmarknad. Rör det sig om större projekt skall i regel ocksågarantiärenden avseende lån i svensk valuta på den inhemskamarknaden avgöras av . Härmed förstås projektsom i nuvarande penningvärde uppgår till ca 50 milj. kr.MotionernaFolkpartiet ifrågasätter i motion Fi2 den föreslagnalösningen att skall få en utökad roll förinhemska garantiåtaganden överstigande 50 milj. kr.Riksgäldskontorets roll i sammanhanget är enligt motionärernaoklar. Företagsekonomisk kompetens och professionella kunskaperför risk- och garantibedömning finns på många håll påkapitalmarknaden.