bet · GE01JuU1 · 1990-09-27 00:00:00 — Det lokala medborgarinflytandetkan fördjupas och utvecklas.I fråga om inriktningen av förnyelsearbetet angercivilministern (s. 11 ff) att det bör inriktas på främst trehuvudområden. Det första gäller de grundläggande målen förpolisverksamheten och den inriktning av verksamheten somföranleds därav. Det andra rör strukturella och organisatoriskafrågor inom polisen och det tredje gäller olika frågor som ärförknippade med omläggningen av budgetprocessen förpolisväsendet.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen tas upp ett antal frågor som rörvidareutvecklingen av det reformarbete i riktning mot ökatlokalt självbestämmande och ökad effektivitet inom polisen sominleddes genom den polisreform som beslutades av statsmakternaunder 1980-talet.En ändring i polislagen (1984:387) föreslås av innebörd attpolismyndigheterna får möjlighet att inrätta en eller flerapolisnämnder för att under polisstyrelsen leda polismyndigheteninom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsenbestämmer. För att kunna åstadkomma en fördjupad samverkanmellan polismyndigheterna föreslås bl.a. en ändring ipolislagens bestämmelser om länsstyrelsernas direktivrätt påpolisområdet. Ändringarna i polislagen föreslås träda i kraftden 1 januari 1991.I propositionen förslås vidare att godkänner vissariktlinjer för polisens arbete, polisens uppgifter,avgiftsfinansiering på polisens område och polisensinternationella samarbete. Riktlinjerna för polisens arbete gårbl.a. ut på att verksamheten bör bli mer preventivt inriktad.När det gäller polisens uppgifter bör de renodlas så att poliseni ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktionatt upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Möjligheterna avgiftsfinansiering på polisens område bör utredas.Utöver de nu berörda frågorna, där beslut av begärs,redovisas i propositionen det fortsatta utvecklingsarbetet inompolisen i fråga om bl.a. yrkesroller inom polisen, de lokalapolismyndigheternas grundläggande organisation,framtida roll, utbildnings- ochforskningsverksamhet, trafikövervakning samt tillsättning avvissa högre tjänster inom polisväsendet.Utfrågning m.m.Den 15 maj 1990 anordnade justitieutskottet en offentligutfrågning om polisens verksamhet. En förteckning över depersoner som medverkade vid utfrågningen finns i bilaga 1.En redovisning av vad de medverkande anförde vid utfrågningenfinns i bilaga 2.I samband med ett utskottssammanträde har vidarerepresentanter från och polisförbundet lämnatsynpunkter på frågan om användningen av pensionerade polismän ipolisverksamheten.Utskottets övervägandenInledningUtskottet vill inledningsvis ansluta sig till civilministernsuppfattning att erfarenheterna av 1980-talets reform avpolisväsendet visar att det finns områden som behöver utvecklasvidare för att reformens syften bättre skall kunna uppnås. Behovav jämkningar och ändringar har aktualiserats också av bl.a. deförändringar i samhället i övrigt som har skett sedan reformengenomfördes. Sålunda har de förutsättningar som är styrande förarbetet med en förnyelse av den offentliga sektorn giltighetockså för polisväsendet. Detta innebär som civilministern anföratt polisen -- i likhet med annan offentlig verksamhet -- underöverskådlig tid måste räkna med en begränsad tillgång på realaoch finansiella resurser. Detta ställer krav på förändringar isyfte att åstadkomma bl.a. ett ökat utbyte av tillgängligaresurser.I det följande kommer utskottet att ta upp olika frågor sombehandlas i propositionen och motionerna. De frågor som berörs ipropositionen (och därtill anknytande motionsyrkanden) tas upp isamma ordningsföljd som i propositionen. Därefter behandlassådana motionsförslag som inte har någon direkt anknytning tillpropositionen.Polisen och samhälletEnligt propositionen skall polisens arbete inriktas mera påatt förebygga och förhindra brott. Polisens arbete när detgäller spaning och utredning bör särskilt inriktas på våldsbrottoch narkotikabrott samt på ekonomisk brottslighet, särskiltsådan som hotar stora samhälleliga värden såsommiljöbrottslighet.I ett par motioner (1989/90:Ju40 yrkande 1 och 1989/90:Ju46yrkande 3) riktas kritik mot förslaget att polisens arbete merän skall inriktas på brottsförebyggande arbete. Isistnämnda motion (yrkande 4) och ett par andra(1989/90:Ju44 och Ju45 yrkande 1) lämnas synpunkter påprioriteringen när det gäller spaning och utredning.Utskottet delar civilministerns uppfattning att polisen börinrikta sin verksamhet på åtgärder som går ut på att värna ommänniskors trygghet till liv, hälsa, integritet och personligegendom. Som ett uttryck för detta och för att nå detkriminalpolitiska målet att minska brottsligheten är det därförenligt utskottets uppfattning ändamålsenligt med en ökadinriktning mot brottsförebyggande åtgärder i vid mening och motbrottsförhindrande åtgärder. En större del av polisens resurserbör således tas i anspråk för den preventiva verksamheten. Somcivilministern framhåller innebär detta emellertid inte någotprincipiellt avsteg från reglerna om att det är en huvuduppgiftför polisen att också utreda brott. Det är som utskottet ser detsjälvfallet nödvändigt att tillräckliga resurser även ifortsättningen avdelas för denna verksamhet.Även enligt utskottets uppfattning bör polisens insatser närdet gäller spaning och utredning särskilt inriktas på våldsbrottoch narkotikabrott samt på ekonomisk brottslighet och dåsärskilt sådan som hotar stora samhälleliga värden såsommiljöbrottslighet.Utskottet ställer sig således bakom de förslag till riktlinjerför polisens verksamhet som har lagts fram i propositionen.Detta innebär att utskottet avstyrker de motionsyrkanden som harredovisats ovan. I anslutning till yrkandet (i motion1989/90:Ju45) om att en prioritering bör ske även av kampen motvardagsbrotten vill utskottet framhålla att härvidlagbrottsförebyggande åtgärder torde vara av särskild betydelse ochinstämma i civilministerns uttalande att ett brett förebyggandepolisarbete i många fall är det som ger bäst resultatnär det gäller att komma till rätta med gatuvåld,ungdomsbrottslighet, narkotikahantering, skadegörelse samt annankriminalitet och ordningsstörningar som tilldrar sigkriminalpolitiskt intresse.Med anledning av yrkandet (i motion 1989/90:Ju44) om att ocksåbrott med etnisk bakgrund bör prioriteras kan här tilläggas attetniska frågor tillmäts ökad betydelse inom polisen. Sålundaanordnade i samarbete med ombudsmannen mot etniskdiskriminering ett seminarium om polisen som garant förmänskliga rättigheter, och vid ägnas etniskafrågor numera fortlöpande uppmärksamhet, bl.a. genom ett i vårasanordnat nordiskt polisskoleseminarium.I en motion (1989/90:Ju607) förordas insatser mot extremtbrottsaktiva. Utskottet delar den uppfattning som kommer tilluttryck i propositionen (s. 19) att polisen i sitt allmännaövervakningsarbete måste rikta särskild uppmärksamhet på bl.a.vaneförbrytare och andra som svarar för en förhållandevis stordel av kriminaliteten. Med anledning av motionsyrkandet villutskottet även framhålla att de nya regler om straffmätning ochpåföljdsval som trädde i kraft ger utrymme för ensträngare bedömning i påföljdshänseende när det gäller återfalli brott.I några av motionerna tas upp frågor som mer allmänt knyter antill inriktningen i stort av polisens arbete.Behovet av förnyelse inom polisen och liknande övergripandefrågor om bl.a. långsiktig polispolitik och en bättre helhetssynframhålls i några motioner (1988/89:Ju206 samt 1989/90:Ju42yrkande 1, Ju45 yrkande 6, Ju210 yrkande 6 och Ju809 yrkandena 1och 6). Enligt utskottets mening har övergripande frågor ompolisens verksamhet fortlöpande ägnats uppmärksamhet frånstatsmakternas sida. Inte minst har den under 1980-taletgenomförda polisreformen inneburit en förnyelse av polisen somhar bidragit till en effektivisering av dess arbete, och deförslag som läggs fram i den nu aktuella propositionen innebärytterligare steg i riktning mot en förnyelse av polisen.Några sådana uttalanden från sida som föreslås imotionerna är därför enligt utskottets mening inte erforderliga.I en motion (Ju46 yrkandena 1 och 2) framhålls betydelsenav att polisen tillförs ytterligare resurser. Frågor om resurserför polisen behandlas i samband med budgetberedningen ,och enligt utskottets mening finns det därför inte anledning atti detta sammanhang ta upp dessa frågor. Detsamma gälleryrkandena i två av motionerna om en ökad antagning avpolisaspiranter (1989/90:Ju607 yrkande 6 och 1989/90:Ju809yrkande 8 delvis). Motionsyrkandena avstyrks.Polisens uppgifterEnligt propositionen bör som riktlinje i fråga om utvecklingenav polisens uppgifter gälla att polisverksamheten renodlas såatt polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sincentrala funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.Utskottet delar regeringens uppfattning att renodling bör varaen riktlinje för utvecklingen av polisens uppgifter. Dettainnebär som civilministern anför att utgångspunkten bör vara atten viss samhällsuppgift bör lösas av polisen endast om den kansägas utgöra ett naturligt led i polisens funktion attupprätthålla allmän ordning och säkerhet. I undantagsfall bördet emellertid vara möjligt att anförtro polisen också andrauppgifter, men förutsättningen måste då vara att detta ärföranlett av starka praktiska skäl, t.ex. att en annan lösningskulle vara oacceptabel av samhällsekonomiska skäl eller frånservicesynpunkt. Dessa principer bör som anförs i propositionenvara vägledande också vid överväganden om att föra bortuppgifter från polisen.Utskottet ställer sig således bakom de riktlinjer förutvecklingen av polisens uppgifter som har redovisats ipropositionen. Dessa riktlinjer tillgodoser enligt utskottetsmening syftet bakom de önskemål som har framförts i ett parmotioner om en översyn av polisens serviceuppgifter syftandetill en renodling av polisens verksamhet (motionerna1988/89:Ju202 samt 1989/90:Ju40 yrkande 2 och Ju809 yrkande4).I en motion (1989/90:Ju45 yrkande 2) föreslås attsamarbetet mellan polis, tull och kustbevakning bör utredas.Olika frågor om samverkan mellan tull och polis övervägs förnärvarande såväl i som mellan berördamyndigheter (se prop. 1989/90:100 bil. 9 s. 50). Vidare harriksdagen fattat beslut om roll i denframtida sjöövervakningen (prop. 1989/90:127, FöU8, rskr. 308).Enligt beslutet bör sjöpolisens och resp.verksamheter samordnas ytterligare. Frågan om hur behovet avpolisiär verksamhet till sjöss skall kunna tillgodoses iframtiden bör enligt beslutet övervägas närmare.Med hänsyn till de överväganden som pågår på olika håll närdet gäller samarbetet mellan polis, tull och kustbevakningföreligger det enligt utskottets mening inte för närvarandenågot behov av att frågan utreds på det sätt som föreslås imotionen.I en motion (1988/89:Ju216 yrkande 4) förordas att polisenav resursskäl bör ta hjälp från andra samhällssektorer i sambandmed statsbesök och liknande. Motionsyrkandet föranleder ingetannat uttalande från utskottet än att den bevakning som krävs isamband med statsbesök och liknande i princip torde vara avsådan natur att den i allt väsentligt kan utföras endast avpolispersonal. I den mån det finns uppgifter i dessa sammanhangsom kan utföras av annan personal utgår utskottet ifrån attsådana möjligheter tas till vara i den utsträckning som ansvarigpolismyndighet anser vara lämplig i det enskilda fallet.Yrkesroller inom polisenEnligt propositionen bör inom ramen för en renodling avpolisens verksamhet särskilt framhållas den kompetens och desärskilda befogenheter som polisen besitter. Inom vissa områdenbör emellertid specialister kunna rekryteras.I två motioner (1989/90:Ju40 yrkande 3 och Ju210 yrkande4) förordas inrättandet av ytterligare en polischefskarriär.Dessa polischefer skulle enligt vad som uttrycks i motionerna hahuvudsakligen operativa uppgifter. Enligt vad utskottet erfaritföreligger det inom polisväsendet inte något behov av en sådansärskild polischefskarriär som förordas i motionerna. Det kankan dock nämnas att det i propositionen (s. 28) framhålls atterfarenhet från polisarbete på fältet måste vara värdefull förden som skall ha en chefsbefattning inom polisen, och att detredan nu förekommer att en del chefstjänster, särskilt medoperativa uppgifter vid de största polismyndigheterna, tillsättsmed poliser utan polischefsutbildning. Motionsyrkandenaavstyrks.AvgiftsfinansieringI propositionen föreslås att möjligheterna tillavgiftsfinansiering inom polisens område bör utredas.Enligt civilministern (s. 35) bör följande vara vägledande försådana överväganden.En utgångspunkt bör vara att avgiftsfinansiering bör kunnatillämpas i första hand när det gäller uppgifter som harkaraktär av särskild service åt företag, organisationer ellerenskilda. Det gäller naturligtvis särskilt om servicen erhållssom ett led i en näringsverksamhet eller annan verksamhet somhar vinstsyfte.Givetvis får avgift inte tas ut för det skydd till liv ochegendom som var och en har rätt att kräva av polisen. Inteheller får ett avgiftssystem utformas så att det får negativaföljder t.ex. när det gäller mötesfriheten samt polisensförhållande till allmänheten eller allmänhetens benägenhet attvidta brottsförebyggande åtgärder.Ett exempel på fall där avgiftsfinansiering bör kunnaövervägas är bevakning av vissa tillställningar ochsammankomster, där avgift inte tas ut för polisensmedverkan. Jag syftar på exempelvis större musikgalor, somprimärt ordnas i vinningssyfte och som kan kräva stora insatserfrån polisens sida för att upprätthålla ordningen på platsen. allmänna debatten har kritik riktats mot att polisen måstesatsa ibland betydande resurser på bevakning av evenemang somanordnas i vinstsyfte medan annan angelägen polisverksamhet fårstå tillbaka av brist på resurser. Med en annankostnadsfördelning skulle olägenheterna i detta avseende förpolisens del kunna minska.Ett system med avgiftsfinansiering av verksamhet på polisensområde kräver ingående överväganden som inte kan göras i dettasammanhang. Jag avser att återkommatill regeringen med förslag hur ett särskilt utredningsarbete isaken bör bedrivas.I två motioner (1989/90:Ju45 yrkande 4 och Ju46 yrkande 5)framhålls att avgiftsfinansiering av verksamhet som polisenbedriver måste ske med försiktighet och urskillning.Utskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck imotionerna. Det kan också konstateras att de uttalanden som görsi propositionen präglas av att en eventuell avgiftsfinansieringmåste föregås av noggranna överväganden och komma i fråga endastför vissa verksamheter av kommersiell natur. Utskottet harsåledes ingen erinran mot att frågan om avgiftsfinansiering avpolisverksamhet blir föremål för särskild utredning enligt deriktlinjer som anges i propositionen.Dessa riktlinjer tillgodoser enligt utskottets mening deönskemål som har framförts i motionerna.MedborgarinflytandeFör att stärka medborgarinflytandet över den lokalapolisverksamheten och för att öka engagemanget i polisfrågornapå lokal nivå föreslås i propositionen att polismyndigheternaskall få möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder föratt under den lokala polisstyrelsen leda polismyndigheten inomden eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer.Det framhålls också att en ökad samverkan mellan polisiär ochkommunal verksamhet bör eftersträvas.I två motioner (1989/90:Ju40 yrkande 8 och Ju46 yrkande 6)yrkas avslag på förslaget med hänvisning till att det endastinnebär ökad byråkrati.Utskottet kan konstatera att den lokala förankringen på detkommunala området har vidgats genom att det haröppnats möjlighet att inrätta olika lokala organ med beslutandebefogenhet. Exempelvis kan kommundelsnämnder inrättas för atthandha olika förvaltnings- och verkställighetsuppgifter, var ochen inom sin geografiskt avgränsade del av kommunen. I mångakommuner pågår också en omfattande decentralisering av besluts-och verksamhetsansvar till sådana lokala organ. Syftet är attförbättra kommuninnevånarnas möjligheter att påverka och delta idet kommunala arbetet.I likhet med civilministern anser utskottet att det finns skälatt pröva en liknande ordning inom polisen. Det bör således ienlighet med vad som föreslås i propositionen öppnas möjlighetför polisstyrelserna att inrätta lokala organ för att understyrelsen ha hand om vissa uppgifter rörande polisverksamheteninom olika delar av polisdistriktet. Utskottet har heller ingetatt erinra mot den lagtekniska utformningen av förslaget.I en motion (1988/89:Ju210 yrkande 1) föreslås ett ökatkommunalt inflytande i det lokala polisarbetet. Detta bör enligtmotionärerna ske genom att polisstyrelserna jämställs med andrakommunala nämnder. Liknande frågor tas upp också i en annanmotion (1989/90:Ju43 yrkandena 1--4). Där förordas också attden som inte är svensk medborgare skall kunna vara ledamot ipolisstyrelse eller polisnämnd. Frågor om förhållandet mellankommunerna och polisverksamheten har behandlats av utskottet vidflera tillfällen (se senast JuU 1987/88 s. 22 ff).Som tidigare kan utskottet konstatera att det lokalainflytandet successivt har stärkts sedan polisen förstatligadesår . Sålunda har polisstyrelserna numera beslutandefunktioner inom vissa områden av polisverksamheten, t.ex. närdet gäller långsiktig fördelning och användning av resurser inomdistriktet och beträffande frågor om organisation ochverksamhetsplanering. Polisverksamhet i det enskilda fallet hördäremot inte till polisstyrelsens uppgifter.Utskottet kan inte ställa sig bakom tankarna att jämställapolisstyrelserna med andra kommunala nämnder. Polisverksamhet äri enlighet med de reformer på området som har genomförts sedanförstatligandet i första hand en verksamhet som det ankommer påstaten att ansvara för. De möjligheter till en ökning av detkommunala inslaget i polisverksamheten som har skett på senareår är enligt utskottets mening väl ägnade att i tillräckligomfattning garantera en lokal förankring i polisens arbete.Nämnas kan emellertid att frågor om förhållandet mellankommunerna och polisverksamheten kan komma att aktualiseras idet förslag till en ny kommunallag som beredsinom . Det saknas anledning för atti detta sammanhang uttala sig i frågan om kravet på svensktmedborgarskap. Motionsyrkandena avstyrks av utskottet.En utvärdering av de lokala polisstyrelsernas verksamhetförordas i en motion (1988/89:Ju813). I propositionen (s.120) uttalas bl.a. att de förändringar i fråga ompolismyndigheternas organisation som föreslås bör utvärderas.Det kan enligt utskottets mening finnas anledning att i ettsådant sammanhang utvärdera även erfarenheterna av ordningen medpolisstyrelser, särskilt med hänsyn till den i det föregåendebehandlade möjligheten för styrelserna att under siginrätta lokala polisnämnder. Mot bakgrund av det anförda krävsenligt utskottets mening ingen åtgärd av med anledningav motionsyrkandet.Grundläggande organisation och fria resurserEnligt propositionen bör de lokala polismyndigheterna ges ökadfrihet att besluta i organisationsfrågor. Polismyndigheternasgrundläggande organisation, som bestäms av regeringen, görsmindre som myndigheternas s.k. fria resurser utvidgas.Utskottet delar regeringens uppfattning att tiden nu är mogenatt ytterligare decentralisera polisverksamheten genom att vidgabeslutanderätten och friheten för de lokala polismyndigheterna iorganisatoriska frågor. Därigenom bör möjligheterna öka fördessa myndigheter att själva fördela sina resurser och anpassasin verksamhet efter de lokala förhållandena. En sådan ordningbör också vara ägnad att i hög grad främja de ansträngningar somgörs för att ytterligare effektivisera polisverksamheten ochligger även i linje med tidigare uttalanden om att tyngdpunkteni polisorganisationen bör förskjutas ytterligare i riktning motden lokala nivån. På det viset kan också den kompetens iorganisatoriska frågor som finns på lokal nivå tas till varabättre som medborgarinflytandet över polisensverksamhet stärks ytterligare.Vad som sålunda föreslås i propositionen om ett ökat lokaltinflytande i organisationsfrågor tillgodoser de önskemål omfriare organisationsformer på lokal nivå som har förordats i enav motionerna (1989/90:Ju206).StrukturfrågorI propositionen förordas en utökad samverkan mellan olikapolismyndigheter för att öka effektiviteten inom polisväsendet.I linje härmed skall länsstyrelserna ägnasamverkansfrågorna en större uppmärksamhet och få utvidgadebefogenheter att besluta om polisverksamheten i länet.I en motion (1989/90:Ju40 yrkande 9) framhålls betydelsenav samverkan mellan polisen och andra myndigheter. Utskottetdelar motionärens uppfattning och noterar därvid de uttalandensom görs i propositionen om betydelsen i skilda sammanhang avatt polisen samverkar också med bl.a. andra myndigheter.I motionen (yrkande 4) förordas också att ändringar börske i polisdistriktsindelningen. I propositionen uttalas (s. 59)att det inte är uteslutet att det i vissa fall kan finnas skälatt ändra indelningen i polisdistrikt och att det är regeringenssak att fatta beslut om sådana ändringar. Det framhålls attbehovet av förändringar i första hand bör övervägas av deförtroendevalda i länsstyrelserna och polisstyrelserna, men attdet ytterst bör vara en sak för länsstyrelserna att ta initiativtill de förändringar som kan vara påkallade. Det upplyses vidareom att förslag till förändringar i distriktsindelningen förnärvarande utreds inom och län.Vidare föreslås i motionen (yrkande 5) att den s.k.länspolismästarmodellen införs i samtliga län. Genompolisreformen infördes i några län en ny organisationsform förden regionala polisverksamheten, nämligenlänspolismästarmodellen. Denna innebär i korthet attlänsstyrelsens uppgifter handläggs, inte av länspolischefen,utan av polismästaren vid en av polismyndigheterna i länet.Länspolismästarmodellen har numera införts i nio län. Ipropositionen uttalar civilministern att han har för avsikt attinom kort föreslå regeringen att tillsätta en utredning för attse över bl.a. frågan om vilken organisationsform som skall gällaför polisverksamheten på regional nivå. Utskottets uppfattningär att länspolismästarmodellen har fungerat väl där den harinförts och att det därför finns anledning att överväga attinföra den också för övriga län. Med hänsyn till att enutredning avses bli tillsatt finns det emellertid inte skäl förriksdagen att nu ta ställning i frågan.Med hänvisning till vad som har redovisats i det föregåendeavstyrker utskottet således bifall till motionsyrkandena.I en annan motion (1989/90:Ju809 yrkande 2) föreslås attpolisen omorganiseras så att rikspolischefen på samma sätt somÖB ges en sammanhållande roll med få men starka ochsjälvbestämmande regionala chefer. Som utskottet ser det är denorganisation av polisväsendet som har lagts fast genom olikareformer sedan förstatligandet lämplig och väl ägnad att liggatill grund för ett ändamålsenligt polisarbete. Detta gällerockså den roll som rikspolischefen har i denna organisation.Utskottet delar inte den uppfattning som kommer till uttryck imotionen.Utbildning och forskningI propositionen (s. 77 ff) framhålls att utbildningen inompolisväsendet måste anpassas till de förnyelseåtgärder somförestår. De yrkesspecifika inslagen samt utbildning omplanerings- och budgetprocessen bör sålunda få ett ökat utrymmei utbildningen, och den funktionsinriktade utbildningen bör istörsta möjliga utsträckning förläggas till regional och lokalnivå. Vidare anges att vissa riktlinjer bör ges förpolisforskningen.Enligt vad som framhålls i ett par motioner (Ju43 yrkande 6och Ju44) bör polisutbildningen samordnas med annanhögskoleutbildning.Frågan har tidigare behandlats av utskottet, senast vid1987/(JuU 1987/88:30 s. 8). Utskottet uttaladedå, med hänvisning till tidigare ställningstaganden i saken, attdet i sig är ett värde om polisutbildningen i högre grad kansamordnas med annan högskoleutbildning, och utskottet förordadeen sådan utveckling.