bet · GE01LU9 · 1990-11-06 00:00:00 — Eventuellt erforderliga kompletteringarav nuvarande regelsystem borde kunna göras inom ramen förutsökningsbalken.Advokatsamfundet har inget att erinra mot förslaget om enöversyn av dataanvändningen inom kronofogdemyndigheterna.Svenska InkassoföreningenAllmäntMotionärerna anför att kronofogdemyndigheterna blir alltmerarbetstyngda och att en effektiv verksamhet kräver modernlagstiftning, genomarbetade rutiner och ett väl utvecklatADB-stöd. I motionen hemställs att skall ge regeringentill känna att behov av ny lagstiftning och ADB-utveckling inomkronofogdemyndigheternas verksamhetsområde finns. Föreningendelar dessa uppfattningar med motionärerna.I detalj efterlyser motionärerna lagstiftning på följandeområden. *Gränsdragning mellan kronofogdemyndigheternas ochskattemyndigheternas arbetsuppgifter som borgenärer i allmännamål. *delar emellertid inte inriktningen på delagstiftningsåtgärder som efterlyses.Kronofogdemyndigheternas verksamhetVilken verksamhet kronofogdemyndigheterna skall bedriva finnsfastslaget i Förordningen (1988:784) med instruktion förexekutionsväsendet. I 3 kap 1 § första stycket sägs attkronofogdemyndighet skall ägna sig åt1) verkställighet enligt utsökningsbalken (och andraförfattningar),2) tillsyn i konkurs,3) lönegaranti vid konkurs.Därutöver framgår av andra stycket i samma paragraf attkronofogdemyndighet "som verkställande myndighet skall verkaför att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kanbli föremål för verkställighet, fullgörs i rätt tid".Av utsökningsbalken 2 kap 30 § framgår att kronofogdemyndigheti allmänt mål, d v s i mål där staten är sökande, skallföreträda staten såsom borgenär. Detta gäller emellertid intenär tvist uppstår, då staten i stället företräds avriksskatteverket. Vissa preciserade borgenärsuppgifter finnsdessutom ålagda kronofogdemyndighet direkt i viss lagstiftningsåsom exempelvis 62 § uppbördslagen.Förutom den roll kronofogdemyndighet tilldelats i andrastycket i exekutionsväsendets instruktion, framgår avinstruktionen för skatteförvaltningen (1988:832) attkronofogdemyndighet, om så bestämmer, skallföreträda staten även i process, 2 kap 3 §, andra stycket.Vidare bedriver kronofogdemyndigheterna i landet heltoreglerad verksamhet i huvudsak enligt följande. *Spaningsverksamhet, informationsinsamling, uppgifts- ocherfarenhetsutbyte med polis- och åklagarmyndigheter. *Förhandlingsverksamhet vid utmätningssituationer. Typfalletkan vara att företrädare för juridisk person med avgifts- och/eller skatteskuld vill "förhandla" om hur stor del av skulden"som är korrekt åsatt" och hur stor bärkraft företaget har närdet gäller fullföljande av avbetalningsuppgörelser. *Sanering/RehabiliteringSammanfattningsvis bedrivs alltså verksamhet som* styrs av lagverkställighettillsyn i konkurslönegaranti vid konkursviss borgenärsfunktion i allmänna mål enligt 2 kap 30 §utsökningsbalken62 § uppbördslagenskattepreskriptionslagenlag om säkerhet för skattefordringar*styrs av instruktioner ( förordningar utfärdade avregeringen)instruktion för exekutionsväsendet 3 kap 1 §, andra stycketinstruktion för skatteförvaltningen 2 kap 3 §, andra stycket*helt oreglerad verksamhetspaning, förhandling, rehabilitering m m vilket sannolikt fårses som ett "utflöde" av en utan reglering utveckladborgenärsfunktion.Observeras bör att för kronofogdemyndighets stora ochalltigenom dominerande arbetsuppgift, verkställighet, gällerinte förvaltningslagen. Här är kronofogdemyndighetunderinstans i den exekutiva processen och beslut m m kan endastprövas av hovrätt och högsta domstolen. Kronofogdemyndighetensviktigaste och största roll är alltså att oväldigt utövarättsvårdande verksamhet jämförbar med allmän domstols och ejatt jämställa med vanlig förvaltningsverksamhet. Såvitt avsersamtliga andra "verksamhetsgrenar" gäller förvaltningslagen ochkronofogdemyndigheten är således i dessa avseenden att anse somen förvaltningsmyndighet.BorgenärsfunktionernaI motionen efterlyses lagstiftning såvitt gäller området somför närvarande i stort sett är oreglerat. Underlag förlagstiftning finns enligt motionärerna iskatteindrivningsutredningens betänkanden och då främst ibetänkandet Indrivningslag m m, SOU 1987:10.I förslaget till indrivningslag framlägges förslag tilllagstiftning som skulle skapa klarhet om var gränsen går mellanskatteförvaltning och exekutionsväsende. Föreningen tycker attförslaget så långt är mycket bra. Endast genom lagstiftning ifrågan kan klarhet skapas om vad respektive myndighet skallbedriva för verksamhet och först därefter blir det fullt möjligtatt planera för respektive verksamhet och ta fullt ansvar fördensamma.Föreningen saknar i stort sett anledning att närmare gå in påskatteförvaltningens arbetsuppgifter, men finner särskiltintressant att få fastlagt vilka borgenärsuppgifterkronofogdemyndigheterna skall ansvara för. Detta givetvis föratt vinna klarhet i hur resurserna inom exekutionsväsendet påbästa sätt skall kunna användas för att såväl allmänna somenskilda mål skall kunna handläggas på bästa sätt. Det ärnämligen föreningens uppfattning att de borgenärsuppgifter somför närvarande utförs vid kronofogdemyndigheterna utanlagstöd ianspråktar alltför stora resurser till nackdel förexekutionsväsendets huvuduppgift, nämligen att verkställafastställda rättsanspråk, vare sig dessa fastställts av allmändomstol eller av förvaltningsmyndighet. Denna huvuduppgift --att vara underinstans i den exekutiva processen -- är mycketviktig och mycket krävande. Därför bör enligt föreningenhuvuddelen av exekutionsväsendets resurser (således de som ejskall styras till tillsynsfunktionen och lönegarantifunktionen)användas härtill.Föreningen hävdar att det finns mycket goda skäl för detta.Enkelt uttryckt kan det sägas att det existerar två parallellasystem för civilrättsliga fordringars och offentligrättsligafordringars uppkomst och fastställelse. Om fordringarna ejinfrias träder tvångsmässiga åtgärder in enligt i stort settliknande regler. Systemet kan åskådliggöras i följande bild,över ett tänkt "kretslopp".33>Följande kommentar kan avgivas. Det är vid pilen, punkt 1,"fritt" tillträde för alla medborgare. Detta är ett politisktställningstagande i ett demokratiskt land. (Här finns givetvismöjligheter att påverka det senare skeendet, om man väljer attbegränsa möjligheterna att driva verksamhet etc. Detta äremellertid inte aktuellt i .) Vid punkt 2 fårkronofogdemyndigheterna uppdraget att tvångsmässigt hos gäldenäruttaga vad som ej rätteligen erlagts.Med ett teoretiskt -- men även realistiskt -- synsätt saknasanledning att tillämpa några särskilda regler för den ena ellerandra fordringstypen. Det gäller att enligt tillämpligaexekutionsrättsliga regler avgöra om gäldenären kan betala ellerhar egendom som kan tagas i anspråk till täckande av den gäldsom fastställts enligt rättsordningen. Föreningen vill här göragällande att resurstilldelningen skall vara sådan vidkronofogdemyndigheterna att anhängiggjorda mål skall behandlaslika, oavsett om de är allmänna eller enskilda. Med nuvarandeoreglerade borgenärsverksamhet i allmänna mål avsättes enligtföreningen en oproportionerligt stor del avkronofogdemyndigheternas resurser på borgenärsuppgifter iallmänna mål till men för de enskilda målen. Och detta dessutomtill stor del utan lagstiftning.Föreningen delar således motionärernas uppfattning attlagstiftning i frågan behövs. Däremot är föreningen inte bereddatt reservationslöst tillstyrka attskatteindrivningsutredningens förslag lägges till grund fördenna lagstiftning.Skatteindrivningsutredningens förslag lägger enligt föreningenskiljelinjen mellan skatteförvaltning och exekutionsväsende på"fel ställe". Exekutionsväsendet skulle om förslaget gick igenomfå fastlagt i lag att sköta alla de borgenärsuppgifter de i dagfullgör och kanske mer därtill. Följden härav skulle enligtföreningen bli att kronofogdemyndigheternas exekutivahuvuduppgift skulle komma än mer i skymundan. Föreningenföreslår därför att skiljelinjen mellan skatteförvaltning ochexekutionsväsende placeras så att borgenärsuppgifterna i deallmänna målen fullt ut (således även i indrivningsskedet)tillkommer skatteförvaltningen och att exekutionsväsendet fingeinrikta sig på att utveckla exekutionsrollen.Föreningen är givetvis medveten om att detta från fiskaleffektivitetssynpunkt kan innebära ett försämrat utfall förstaten som skatteborgenär. Detta är dock enligt föreningen detpris som får betalas för en rättvis och rättssäker handläggningav den exekutiva processen. torde för övrigt vara ettav de få -- om inte det enda -- länderna i världen som har ettsystem där den oväldiga exekutiva myndigheten har atttillvarataga statens rätt som borgenär ksamtidigt som absolutoväldighet kräves av myndigheten såsom underinstans i denexekutiva processen.Om inte det ovan tecknade alternativet förordas av utskottetså anser föreningen att skatteindrivningsutredningens förslagtrots allt är bättre än nuvarande ordning. Ett genomförande avden föreslagna lagstiftningen skulle nämligen enligt föreningenovillkorligen belysa vilka resurser som faktiskt åtgår för attfullgöra borgenärsuppgifterna och resurstillskott skulle bliofrånkomliga för att klara den exekutiva verksamheten.Föreningen vill avslutningsvis under rubrikenborgenärsuppgifter något beröra frågan ombetalningspåminnelseinstitutets funktion såvitt avser allmännamål. uppbördsenheter avsänder påminnelserom fastställd skatt till skattskyldig innan skatten restföresoch överlämnas till indrivning hos kronofogdemyndighet.Kronofogdemyndighet har därefter, innan indrivningsåtgärdföretages, att anmana den restförde att inbetala beloppetvid äventyr av indrivning. Även om anmaningsförfarandet skötsmaskinellt via datamedia, genererar anmaningsförfarandet storamängder arbete för kronofogdemyndigheterna. Följdriktigtinflyter stora delar av restförda belopp i allmänna mål efteranmaning. Föreningen vill här förorda att skatteförvaltningen,såsom borgenärsföreträdare för staten, rätteligen själva bordesvara för anmaning till gäldenären och ej låtakronofogdemyndigheterna agera "inkassoombud" åt staten, dåresurserna egentligen skall användas till exekution. De enskildaborgenärerna i samhället måste ju själva ombesörja allt arbeteföre indrivningsskedet och ett rättvisekrav vore att staten somborgenär påtog sig samma ansvar. Som framgår av det ovan sagdaborde uppbördsenheternas påminnelseförfarande kunna integrerasmed ett anmaningsförfarande och kronofogdemyndigheterna kunde dåavlastas. Det är dessutom så att påminnelseförfarandet kanutvecklas och förbättras för att en högre del av frivilligainbetalningar skall kunna uppnås. borde judessutom såsom "rätt" borgenärsföreträdare ha ett direktintresse av att utveckla sina rutiner så att skatteskyldiga iallt högre utsträckning kommer att betala "på uppbörd" i ställetför genom indrivning.Rehabilitering m.m.I motionen uppges att sakliga ändringar behövs ilagstiftningen för att klara behovet av ekonomiskrehabilitering.Föreningen delar uppfattningen att kronofogdemyndigheternainom ramen för nuvarande lagstiftning saknar stöd för denna typav verksamhet. Trots allt bedrivs denna verksamhet utan lagstöd.Stora resurser åtgår härtill vid landets kronofogdemyndigheteroch föreningen gör gällande att detta är till men för denexekutiva huvuduppgiften. Således eftersättes de enskilda målendå resurser åtgår till handläggning av de allmänna målen och dåtill uppgifter som ej ens är ålagda kronofogdemyndigheterna.Förhållandet är enligt föreningen synnerligenotillfredsställande.Även i detta fall finns det till synes två vägar att väljamellan. Antingen fastslås att kronofogdemyndigheterna ej skallägna sig åt dessa uppgifter -- vilken väg föreningen förespråkar-- eller fastslås i lag, t ex på sätt somskatteindrivningsutredningen föreslagit, att rehabilitering avgäldenärer skall få förekomma i viss utsträckning och då genomeftergift av skatte- och avgiftskrav genom kronofogdemyndighetsförsorg. Om så skulle beslutas måste givetvis erforderligaresurser tillställas kronofogdemyndigheterna för fullgörande avdessa uppgifter, allt för att den exekutiva uppgiften ej skallbli eftersatt.Föreningen vill dock hävda att det inte är lika lätt (frånprincipiella utgångspunkter) att tänka sig en ny arbetsuppgiftför kronofogdemyndigheterna i detta fall som i fallet medborgenärsuppgifterna ovan. Om ett eftergiftsinstitut skulleinföras skulle nämligen detta innebära ett betydande avsteg frånrådande rättsordning.Sett i ett större perspektiv har alla av rättsordningensanktionerade fordringar samma rätt och samma möjlighet att bliföremål för exekution (jfr bilden ovan). Det finns lagregler somnoggrant klargör hur fordringar i vissa fall kan bortfalla(ackord och konkurs för juridiska personer). Vidare harregeringen tillsatt en utredning (insolvensutredningen), sombl.a. har till uppgift att framlägga förslag till skuldsaneringför fysiska personer i vissa fall. Mycket talar för att någonform av skuldsaneringsinstitut kommer att föreslås och att dettakommer att bli noggrant reglerat. Föreningen vill göra gällandeatt det är av utomordentlig vikt att denna typ av institut ärnoggrant reglerad och att "spelreglerna" är väl kända frånbörjan.Det får enligt föreningen anses fullkomligt uteslutet att enkronofogdemyndighet i efterhand skulle ha befogenhet att efterskönsmässig bedömning i det enskilda fallet efterge lagskyddadekrav. Detta uteslutande av rättssäkerhets- och rättviseskäl.Tanken är ju svindlande att tänka om den ene medborgaren fårsina skatte- eller avgiftskrav eftergivna av sociala ellersjukdomsskäl, medan den andre -- med kanske väl så goda skäl --plikttroget försöker göra rätt för sig trots små omständigheter.Föreningen har emellertid stor förståelse för att det iindrivningsarbetet vid kronofogdemyndighet mycket väl kan finnasmål där all framtida indrivning synes utsiktslös och "eftergift"av kravet förefaller som den enda rimliga åtgärden. Mot bakgrundav vad föreningen anfört ovan är det emellertid inte tänkbartmed en sådan ordning. "Spelreglerna" är fastlagda enligt lag idemokratisk ordning och gäller lika för alla. Om de skall kunnaändras måste förutsättningarna härför vara kända från början ochmöjligheten att komma i åtnjutande av de ändrade reglerna måstetillkomma alla.Kronofogdemyndigheternas arbete behöver ej bli lidande av attmöjligheter till eftergift saknas. Det får ju anses helt rimligtatt vidare åtgärder inte behöver vidtagas i ett "hopplöst"indrivningsfall om ej ändrade förhållanden inträder igäldenärens ekonomi. Några större resurser för att utröna omsådana förändringar inträtt behöver strängt taget inte nedläggasav kronofogdemyndigheten. Den resursåtgång som kommer ifråga,nämligen att i dataregister överflytta den aktuella gäldenärentill "passiv indrivning", eller med nuvarande terminologi vidkronofogdemyndigheterna, avskrivning, torde vara mycker måttlig.Övriga synpunkter på kronofogdemyndigheternas arbetssituationFöreningen är av den uppfattningen attkronofogdemyndigheternas egentliga och huvudsakligaarbetsuppgift exekution, är av största vikt i ett rättssamhälle.Ett aldrig så väl fungerande domstolsväsende skulle vara tillingen nytta om ej medborgarna visste att den som fått t.ex. enfordran fastställd i laga ordning, kunde påräkna fullgörelse avdomen, ytterst med lagstadgat tvång. Det är därför enligtföreningen betänkligt att kronofogdemyndigheterna allt merkommit att bli ett slags "diversebutik" med arbetsuppgifter somligger utanför det egentliga exekutionsområdet, exempelvis kannämnas tillsyn i konkurs, lönegaranti, borgenärsfunktioner.Vidare kan inte helt uteslutas att kronofogdemyndigheternaerhåller en roll att spela i ett framtidaskuldavvecklingsinstitut, och därtill kommer att förslaget om nysummarisk process, där kronofogdemyndigheterna föreslås att blihandläggande myndighet är långt framskridet. När det gällersummarisk process synes statsmakterna inte villiga att ställaerforderliga resurser till exekutionsväsendets förfogande vidövertagandet. Föreningen har uttryckt stor oro häröver ochbifogar till detta remissvar skrivelse ställd tilljustitieutskottet i ärendet.Med hänsyn till alla arbetsuppgifter vill föreningen såledesavslutningsvis ifrågasätta det lämpliga i att tillförakronofogdemyndigheterna nya arbetsuppgifter i form av skyldighetatt företräda staten som borgenär i allmänna mål, samt att svaraför ett eftergiftsinstitut. I motionen görs gällande attkronofogdemyndigheterna vill minska antalet gäldenärer ochförebygga att det kommer nya. Föreningen vill med stöd av vadsom anförts ifrågasätta om detta över huvud taget ärarbetsuppgifter som tillkommer en kronofogdemyndighet. Tvärtomär det föreningens uppfattning att kronofogdemyndigheterna skallsvara för god exekution i de mål som anhängiggöres vidmyndigheten. Sammanfattningsvis förordar föreningen såledeslagstiftning i frågan men förespråkar att skatteförvaltningensåsom rätt borgenärsföreträdare skall åläggas de ifrågavarandeborgenärsuppgifterna. bör ej genomföras.Föreningen kronofogdarFöreningen tillstyrker motionen och anser att åtgärder måstevidtas för att förbättra kronofogdemyndigheternas (KFM) alltmerpressade arbetssituation. har en markant ökning ägtrum av de enskilda utsökningsmålens antal. Denna ökning hängersamman med att kreditmarknaden är avreglerad.Härigenom har det blivit lättare att låna pengar utan säkerhet,vilket fått till följd ökade kreditförluster för banker ochfinansbolag. Utöver vad som har anförts i motionen villföreningen framhålla att det är viktigt att resurser tillskapasså att KFM snabbt, effektivt och rättsäkert kan klara attverkställa denna ökade mängd av enskilda mål.I motionen efterlyses en bättre uppdelning och klarare gränservad avser skatteförvaltningens respektive KFM:sborgenärsuppgifter i allmänna mål och att borgenärsfrågornaförfattningsregleras. Liksom motionärerna konstaterar föreningenatt utredningsförslag på hur detta kan lösas finns iskatteindrivningsutredningens () betänkande Ds Fi 1984:4 ochSOU 1987:10. Föreningen anser att dessa betänkanden kan liggatill grund för lagstiftning. En viktig borgenärsuppgift utgörsdärvid av förhandlings- och processverksamhet för att få tillstånd betalningsskyldighet avseende skatter och avgifter förannan än den primärt skatte- och avgiftsskyldige. Sådanttredjemansansvar kan göras gällande genom s kställföreträdaransvar för juridisk persons skulder avseendekällskatt, arbetsgivaravgift, mervärdeskatt och punktskatter.Vidare kan ansvar utkrävas av bolagsmännen för handelsbolagsskulder. Aktiebolagslagen stipulerar vidare ansvar för styrelse,aktieägare m fl i vissa fall. KFM, som i indrivningsarbetet oftabesitter stora kunskaper om bolagsföreträdaresbetalningsförmåga, kan dessutom genom förhandlingar om borgeneller annan säkerhet enligt lagen (1978:882) om säkerhet förskattefordringar m m få till stånd ett betalningsansvar. Det ärdå naturligt att KFM också har behörighet att föra talan viddomstol i dessa avseenden.I motionen anförs vidare att det behövs sakliga ändringar förekonomisk rehabilitering av svårt skuldsatta personer. Härigenomföreslås skatt kunna efterges av sociala skäl. Förslag i denriktningen finns i SIU:s förslag till indrivningslag, 19--20 §§(SOU 1987:10). Motionärerna anför vidare att det behövs sakligaändringar för ekonomisk rehabilitering av svårt skuldsattapersoner. Härigenom föreslås skatt kunna efterges av socialaskäl. Förslag i den riktningen finns i SIU:s förslag tillindrivningslag, 19--20 §§ (SOU 1987:10). Motionärerna anförvidare att de aviserade förslagen om skuldsanering endast täckeren del av dessa behov. Föreningen anser dock att eftersom ettförslag till skuldsanering är att vänta fråninsolvensutredningen (Dir 1988:52) , så börfrågan övervägas så att SIU:s förslag samordnas medinsolvensutredningens.Ett skuldsaneringsförfarande kan tänkas äga rum i två steg.Först skall den skuldtyngdes skulder och ekonomi i övrigtutredas, varefter genom ett myndighetsbeslut skulderna nedsätts.KFM är den myndighet som har bäst kunskap om gäldenärens skuldersåsom bank-, konto-, leverantörs-, skatte- ochunderhållsskulder. KFM har också tillgång till tidigareekonomiska utredningar om gäldenären, eftersom de som kan bliaktuella för skuldsanering i allmänhet förekommer som gäldenärerhos KFM. Det förefaller då vara naturligt att KFM är detstatliga organ som är bäst lämpat att utöva statensborgenärsfunktion i ett skuldsaneringsförfarande.I motionen anförs att det är angeläget att tillskapa resurserför att utveckla KFM:s ADB-stöd. Föreningen instämmer i dettakrav. Handläggningen av de enskilda målen har på senare årdatoriserats, och detta utvecklingsarbete är långt ifrånavslutat, Tyvärr har denna datorisering ofta medfört problem medlånga svarstider från det centrala ADB-systemets ()databaser. På grund av otillräckligt antal terminaler uppstårvidare ofta köbildning ute på kontoren. Föreningen anser därföratt resurser tillskapas för att lösa dessa problem och för attvidare utveckla datarutinerna. Målet är att varjebefattningshavare inom exekutionsväsendet skall ha tillgång tillegen terminal. Dessa terminaler bör, utöver anslutning tillREX, vara försedda med persondator- och ordbehandlingsfunktion.