bet · GE01TU4 · 1990-10-23 00:00:00 — 1 (m)2. beträffande utformningen av regeringens lagförslagatt med avslag på motion 1989/90:T55 antar det ipropositionen framlagda förslaget till lag om tillfälligabilförbud,res. 2 (v)3. beträffande miljökvalitetsnormeratt med avslag på motion 1989/90:T51 lämnar utanerinran vad i propositionen anförts om den fortsattaförfattningsregleringen i motsvarande del,res. 3 (mp)4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterandeåtgärderatt med avslag på motionerna 1989/90:T52 och1989/90:T54 i denna del lämnar utan erinran vad i propositionenanförts om den fortsatta författningsregleringen i motsvarandedel,res. 4 (m, fp)5. beträffande den ytterligare författningsregleringen iövrigtatt lämnar utan erinran vad i propositionen anförtsom den ytterligare författningsregleringen i de delar det inteomfattas av utskottets hemställan ovan.Stockholm den 23 oktober 1990På trafikutskottets vägnarBirger RosqvistNärvarande: (), (), OlleÖstrand (s), (), (), GörelBohlin (m), (), (), StenAndersson i (m), (), (),(), (), (), YngveWernersson (s), Tom () och (). Avslag på propositionen (mom. 1), i och Tom (alla m)anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjarmed "Departementschefen hänvisar" och slutar med "dessauttalanden" bort ha följande lydelse:Utskottet ansluter sig till de överväganden som enligtmotionerna T53 (m) och T54 (m) talar för att propositionen böravslås. Regeringens förslag avstyrks följaktligen, medanmotionsyrkandena tillstyrks.dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följandelydelse:1. beträffande avslag på propositionenatt med bifall till motionerna 1989/90:T53 och1989/90:T54 i denna del avslår propositionen,2. Utformningen av regeringens lagförslag (mom. 2)() anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjarmed "Lagrådet har" och på s. 7 slutar med "övrigt tillstyrks"bort ha följande lydelse:Utskottet delar motionärernas uppfattning att inte baraGöteborgs kommun utan alla kommuner, som så önskar, skall kunnautfärda tillfälliga bilförbud. Vidare finner utskottet, i likhetmed motionärerna, det angeläget att kommunerna själva skall harätt att fastställa de villkor som skall gälla för att etttillfälligt bilförbud skall kunna komma i fråga.Utskottets ställningstagande innebär att 1 § i regeringenslagförslag bör få den av motionärerna föreslagna lydelsen. Detinnebär vidare att 2§ i regeringens lagförslag bör utgå.Som en följd av utskottets ställningstagande bör riksdagenanta den lydelse av Lag om tillfälliga bilförbud som underbeteckningen Reservantens förslag framgår av utskottetshemställan under 2.dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följandelydelse:2. beträffande utformningen av regeringens lagförslagatt med anledning av det i propositionen framlagdalagförslaget och motion 1989/90:T55 antar följande somReservantens förslag betecknade förslag till lag omtillfälliga bilförbud,Regeringens förslag Reservantens förslagFörslag till Lag om Förslag till lag Lag omtillfälliga bilförbud tillfälliga bilförbudHärigenom föreskrivs Härigenom föreskrivsföljande. följande.1 § Regeringen eller efter 1 § Kommun får meddelaregeringens bemyndigande en föreskrifter omkommun får meddela tillfälligt förbud motföreskrifter om trafik med person- ochtillfälligt förbud mot lastbilar inom vissatrafik med person- och områden av kommunen, omlastbilar inom vissa luftföroreningarna iområden av kommunen, om kommunen innebär akutaluftföroreningarna i hälsorisker för dem somkommunen innebär akuta vistas där.hälsorisker för dem somvistas där.2 § Regeringen eller den 2 § Om någon kör ettmyndighet som regeringen fordon i strid mot ettbestämmer får meddela förbud enligt denna lag,närmare föreskrifter om får polisen hindra fortsattvilka luftföroreningar som färd.innebär akutahälsorisker och om hurföroreningarna skallmätas.3 § Om någon kör ettfordon i strid mot ettförbud enligt denna lag,får polisen hindra fortsattfärd.Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraftden . den 1 januari 1991.3. Miljökvalitetsnormer (mom. 3)() anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjarmed "2 § i regeringens" och på s. 8 slutar med "utan erinran"bort ha följande lydelse:Utskottet delar motionärernas uppfattning attmiljökvalitetsnormer skall införas för luftföroreningar av olikaslag -- bl.a. luftföroreningar från motorfordon. Sådana normerskall ha karaktär av gränsvärden, vilkas överskridande skallmedföra ett straffsanktionerat tvång till direkta åtgärder isyfte att snabbt underskrida värdet. Således bör kommunerna,enligt utskottets mening, åläggas att uppfylla bestämdamiljökvalitetsnormer. måste de ges rätten att begränsasåväl biltrafiken som andra väsentliga utsläpp avluftföroreningar. Sådana andra källor till luftföroreningar kant.ex. vara industrier och energianläggningar.Vid bestämmande av miljökvalitetsnormer är det vidare enligtutskottets mening angeläget att hänsyn tas inte bara till akutahälsorisker utan också till långsiktiga hälso- och miljörisker.Det innebär att skall sättas väsentligt lägre än vadenbart en akut hälsorisk för fullt friska människor kanmotivera.Regeringen bör skyndsamt återkomma med förslag tillriksdagen i enlighet med de riktlinjer som utskottet sålundaangivit.Med det anförda tillstyrker utskottet motionen.dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följandelydelse:3. beträffande miljökvalitetsnormeratt med anledning av vad som anförs i propositionenom den ytterligare författningsregleringen och med bifall tillmotion 1989/90:T51 som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet härom anfört,4. Förslag av regeringen om vissa kompletterande åtgärder(mom.4)(), (), i (m), () och Tom () anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjarmed "I propositionen" och på s. 9 slutar med "ytterligareförfattningsregleringen" bort ha följande lydelse:Utskottet delar motionärernas uppfattning att regeringensnarast möjligt bör återkomma till med förslag somkompletterar det i detta ärende framlagda lagförslaget.Utskottet förutsätter att ett sådant kompletterande förslagunderställs lagrådets granskning.Det kompletterande lagförslaget bör, som motionärernaframhåller, ta sikte på att på ett effektivt och varaktigt sättkomma till rätta med allvarligare miljöproblem än vad de allttalrikare katalysatorförsedda bilarna innebär. Sådana problemskapas av utsläppen från t.ex. värmeanläggningar, sopförbränningoch industrier. I sammanhanget vill utskottet vidare understrykavikten av en rationell trafikplanering.Vad utskottet sålunda anfört -- och som innebär attmotionsyrkandena tillstyrks -- bör som sin mening geregeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följandelydelse:4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterandeåtgärderatt med anledning av vad som anförs i propositionenom den ytterligare författningsregleringen samt med bifall tillmotionerna 1989/90:T52 och 1989/90:T54 i denna del som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet härom anfört,Särskilt yttrandeUtformningen av regeringens lagförslag (mom. 2)() anför:Jag instämmer i åsikten att alla kommuner skall ges möjlighetatt ställa långtgående miljökrav. Alla kommuner bör därför gesrätten att införa tillfälliga bilförbud av miljöskäl.Vänsterpartiets förslag till hur detta skall ske kräver dock,enligt lagrådet, en ändring i grundlagen. Jag anser att detfinns bättre och enklare sätt att ge kommunerna möjlighet attinföra bilförbud.För att undvika ett godtycke som kan tillåta miljöfarligthöga föroreningshalter måste miljökvalitetsnormer införas ienlighet med vad som föreslås i motion ochreservation i detta betänkande. Därutöver bör kommunerna gesrätt att ytterligare skärpa kraven om de lokalt finner fog fördetta.Konstitutionsutskottets yttrande1989/90:KU10yBilaga 1Lag om tillfälliga bilförbudTill trafikutskottetTrafikutskottet har beslutat att beredakonstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition1989/90:143 om lag om tillfälliga bilförbud samt de medanledning av propositionen väckta motionerna T51--55.Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de frågorsom direkt berör utskottets ansvarsområde. En sådan fråga tasupp i motionerna T52 och T54.UtskottetPropositionenI propositionen föreslås en lag om tillfälligt bilförbud.Lagen innehåller tre paragrafer och föreslås träda i kraft den 1januari 1991. Enligt 1§ får regeringen eller efter regeringensbemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligtförbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områdenav kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akutahälsorisker för den som vistas där. I 2 § bemyndigas regeringenatt meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar sominnebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas.Regeringen får enligt paragrafen också överlåta åtförvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Om någonkör ett fordon i strid mot förbud enligt lagen, får polisenenligt 3 § hindra fortsatt färd.Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag somgranskades av lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olikasätt. Det förslag som remitterades till lagrådet består av 24paragrafer. Förslaget innebär att kommunen tillfälligt fårförbjuda trafik med person- och lastbilar inom vissa områden avkommunen (förbudsområden), om luftföroreningarna i kommuneninnebär akuta hälsorisker för dem som vistas i kommunen.Kommunfullmäktige skall anta en beredskapsplan, som skall angeförbudsområdena och de åtgärder som kommunen skall vidta för attlindra de negativa effekterna av ett förbud. Beredskapsplanenskall vidare ange förbudets omfattning och vilken trafik som,utöver vad som följer av lagen, skall undantas från förbudet. Enav förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen harantagit en beredskapsplan.I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden avlagförslaget förutsätter att kommunernas beslut rörandetillfälliga förbud blir att anse inte som normgivning utan somförvaltningsbeslut. Under denna förutsättning kan riksdagenenligt lagrådet stödja sig på 8 kap. 5 § regeringsformen, somavser föreskrifter rörande bl.a. kommunernas befogenheter ochåligganden. Blir det däremot fråga om normgivning, måsteriksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen i ställetbemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter i ämnet samt medgeatt regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommunatt meddela bestämmelser.Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått iremissen. Vid sin bedömning utgick lagrådet från de uttalandensom gjordes i förarbetena till regeringsformen om innebörden avkravet på att en norm skall ha en generell tillämpbarhet.Lagrådet hänvisade därvid till ett uttalande avdepartementschefen enligt vilket en lag får anses uppfylla dessaförutsättningar, "om den exempelvis avser situationer av ettvisst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om denriktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termerbestämd krets av personer". Enligt lagrådet var det ofrånkomligtatt de i ärendet aktuella förbudsbesluten utgör normgivning iregeringsformens mening enligt det citerade motivuttalandet. Ifråga om beredskapsplanerna pekade lagrådet på att de bl.a.förutsätts i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets somkommer att beröras av förbudet. Lagrådet fann att ävenberedskapsplanerna innefattar normgivning. Lagrådets slutsatsblev att lagförslagets grundläggande konstruktion måste görasom. I det läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt attnärmare granska lagförslaget.Propositionen innehåller en tämligen omfattandeargumentering för den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen(prop. s. 4--6). Departementschefens slutsats är att lagrådetsståndpunkt i frågan om huruvida de aktuella besluten utgörnormgivning eller är att betrakta som förvaltningsbeslut äralltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen ochhittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningarna,och han menar att man alltså inte kan säga att den enatolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andrainte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i dettaärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär attlagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I en nylag som bygger på lagrådets uppfattning behövs enligtdepartementschefen endast några få paragrafer med erforderligabemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt förpolisman att hindra fortsatt färd, om någon har överträtt ettbilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning.När det gäller frågan om detta nya lagförslag bör remitterastill lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelsersom endast innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådetsgranskningsområde. Bestämmelsen om polismans rätt atthindra fortsatt färd finner han vara av sådan beskaffenhet attlagrådets hörande skulle sakna betydelse.MotionernaI motion T52 anför motionärerna att förslaget i propositionenborde ha remitterats till lagrådet för ytterligare granskning.De menar därför att lagrådets yttrande bör inhämtas avtrafikutskottet. Även i motion T54 anför motionärerna att detnya lagförslaget borde ha granskats av lagrådet.Utskottets bedömningRegeringsformen innehåller inte några närmare bestämmelser omhur myndigheterna kan få behörighet att fatta beslut i enskildafall (förvaltningsbeslut). Däremot finns det i 8 kap.regeringsformen en ingående reglering av normgivningsmakten,dvs. kompetensen att besluta om generella föreskrifter ochrätten att överlåta åt förvaltningsmyndigheter och åt kommuneratt meddela sådana föreskrifter. I lagstiftningsärenden är detdärför viktigt att avgöra om en viss beslutsordning avsernormgivning eller förvaltningsbeslut.Utskottet har i ett yttrande över proposition 1989/90:54 omskydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. berört frågan omhuruvida en viss typ av beslut är att anse som normgivning ellerförvaltningsbeslut. Utskottet uttalade därvid attgränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut inte ärhelt klar och att detta förhållande underströks redan avgrundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101). Då det uppstår behovav att reglera något som befinner sig i detta gränsskikt kan --enligt vad utskottet anförde -- argument anföras såväl för attregleringen skall ske genom normer som för att den skallgenomföras genom förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade vidareatt vad som i sådana fall är rimligt och ändamålsenligt kan fåbetydelse för valet mellan normgivning och förvaltningsbeslut(1989/90:KU4y).Att olika ståndpunkter har förekommit i detta ärende när detgäller frågan om ett tillfälligt bilförbud skall regleras genomnormgivning eller förvaltningsbeslut kan tjäna som ett exempelpå vad utskottet anförde i sitt tidigare uttalande. Den lösningsom på lagrådets inrådan föreslås i propositionen innebär ettbemyndigande för regeringen enligt 8 kap. 7 § första stycket 1och 5 regeringsformen att meddela föreskrifter om ett sådantförbud och ett medgivande enligt 11 § i samma kapitel attöverlåta åt förvaltningsmyndighet och kommun att meddelabestämmelser i ämnet. Utskottet kan konstatera att denna lösningväl överensstämmer med det sätt som regleringar brukargenomföras på trafikens område. Utskottet har inga erinringarmot propositionens lagförslag.När det gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtasöver propositionens lagförslag får utskottet anföra följande.Bestämmelser om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 §regeringsformen. Andra stycket i den paragrafen anger delagstiftningsområden som granskningen omfattar. Ett allmäntundantag gäller för lagförslag där lagrådets hörande skullesakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. I stycketnämns inte bemyndiganden enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 och5 samt 11 § regeringsformen. Som anförs i propositionen fallerdärför 1 och 2 §§ i lagförslaget utanför det sålunda bestämdagranskningsområdet. Utskottet finner därför att det inte krävsnågot yttrande från lagrådet över dessa paragrafer på grund avbestämmelsen i 8 kap. 18 § regeringsformen. I sammanhanget börockså beaktas att paragraferna har utformats i överensstämmelsemed lagrådets synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3 § ilagförslaget om polisens rätt att hindra fortsatt färd anserutskottet i likhet med vad som anförs i propositionen att enförnyad lagrådsgranskning inte är erforderlig för ärendetsfortsatta beredning.Stockholm den 29 maj 1990På vägnarOlle SvenssonNärvarande: (), (), CatarinaRönnung (s), (), (), Hans Nyhage(m), (), (), (), (), (), (),Hans Leghammar (mp), (), (), () och ().Propositionens lagförslagBilaga 2InnehållsförteckningSammanfattning 1Propositionen 2Motionerna 2Yttrande från annat utskott 3Utskottet 31. Yttrande av 53. Hemställan 10Reservationer 11Särskilt yttrande 14Bilaga 1 yttrande 1989/90:KU10y 15Bilaga 2 Propositionens lagförslag 19