bet · GE01KU7 · 1990-10-25 00:00:00 — I detta betänkande behandlas dels ett s.k. informationsavsnitt-- regelförenkling och delegering -- i 1990 årsbudgetproposition, bil. 2, dels 24 motionsyrkanden som rörprinciperna för lagstiftningen, beredningen avlagstiftningsärenden, och rätten tilldomstolsprövning i , införlivandet i svensk rätt avinternationella konventioner, särskild ersättningsfond,medmänsklighetsombud och den offentliga sektornsinformationsverksamhet. Beträffande propositionen har utskottetutan ställningstagande i sak tagit del av regeringensredovisningar. Utskottet har avstyrkt samtliga motioner. När detgäller principerna för lagstiftningen föreligger tvåreservationer (m). Fyra reservationer (m resp. c) föreliggerbeträffande beredningen av lagstiftningsärenden och tre (m, fpresp. c) beträffande och rätten tilldomstolsprövning i . Dessutom har en reservation (mp)avgetts beträffande införlivandet av internationellakonventioner i svensk rätt och en (v) i fråga om den offentligasektorns informationsverksamhet. Två särskilda yttrandenföreligger. I proposition 1989/90:100 bilaga 2 yrkande 2 bereds riksdagentillfälle att ta del av vad som anförs om regelförenkling ochdelegering i avsnitt 3.5. 1989/90:K206 av m.fl. (m) vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om principer för lagstiftningen,8. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om tolkningsföreträde för enskild vidtillämpning av ramlag eller generalklausul i enlighet med vad imotionen anförts,15. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning iavsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav somSveriges anslutning till konvention om de mänskligarättigheterna medför,16. att hos regeringen begär skyndsam utredning omvilka ärenden som skall överflyttas från regeringen tillförvaltningsdomstolarna.1989/90:K211 av tredje vice talmannen m.fl.(c) vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om fortsatt utredningsarbete förett ökat rättsskydd genom domstolsprövning avförvaltningsbeslut.1989/90:K213 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts angående utvärdering av konsekvenserna avlagförslag.Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk320.1989/90:K214 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om lagrådets ställning och betydelse.Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ju803.1989/90:K215 av m.fl. (fp) vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att förstärka den enskildes möjligheteratt få beslut av regeringen och administrativa myndigheterprövade av domstol genom rättsbesvär,8. att hos regeringen begär förslag till sådan lagatt det klarläggs att domar skall gälla ochutgöra rättskälla för svenska myndigheter.1989/90:K227 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om rättsekonomisk kostnads-/intäktsanalys vidlagstiftning.1989/90:K228 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om ramlagstiftning.1989/90:K230 av tredje vice talmannen m.fl.(c) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om regeringens beredning avlagstiftningsärenden.1989/90:K231 av m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagenbeslutar att inte skall bryta mot folkrättsligaprinciper och att därför samtliga internationella konventionersom har ingåtts av skall få sin motsvarighet i dennationella svenska rätten.Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Jo769.1989/90:K232 av m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagenbeslutar att inte skall bryta mot folkrättsligaprinciper och att därför samtliga internationella konventionersom har ingåtts av skall få sin motsvarighet i dennationella svenska rätten.Motiveringen återfinns i motion 1989/90:N263.1989/90:K235 av () vari yrkas2. att beslutar att ärenden skall kompletteras meden konsekvensanalys enligt vad som anförts i motionen.1989/90:K246 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna atten svensk originaltext alltid skall förekomma i deöverenskommelser med annan stat eller med mellanfolkligorganisation som regeringen ingår,2. att som sin mening ger regeringen till känna atttransformationsmetoden bör användas om inte särskilda skäl talardäremot.1989/90:K249 av () vari yrkas att riksdagenbegär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att tafram förslag till medmänsklighetsombud i enlighet med motionensanda.1989/90:K250 av och Hans Nyhage (mp, m) variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om inrättande av en lagrättningsfond.1989/90:K417 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om tillhandahållande för allmänheten av lagaroch andra författningar med hjälp av SFS-basen.1989/90:K805 av och () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av att utreda frågor om en allmänmedborgerlig information.1989/90:K810 av och () vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av en brett upplagdinformationssatsning om våra grundlagar för att stärkademokratin.1989/90:K814 av m.fl. (v) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag som reglerarbeslutsfattandet i statliga, landstingskommunala och kommunalaorgan vad gäller brister i tillgänglighet till lokaler ochinformation, som gör att medborgare utestängs från inflytande,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om funktionshindrades möjlighet tilldemokrati och inflytande.Motiveringen återfinns i motion 1989/90:So315. Principer för lagstiftningenMotionernaI motion K206 av m.fl. (m) framhålls beträffandeprinciperna för lagstiftningen (yrkande 7 delvis) att denenskildes villkor i så liten utsträckning som möjligt börregleras av det allmänna. När behov av reglering finns skallmedborgarnas krav på rättssäkerhet och integritet tillmätasstörsta betydelse. Det allmänna får inte ensidigt gynnas påmedborgarnas bekostnad. Lagar skall stiftas i överensstämmelsemed grundlagar och . Användningen avramlagstiftning och generalklausuler måste begränsas. Uppstårtvekan om hur lagen skall tillämpas skall den tolkas till denenskildes förmån (yrkande 8).Också motion K228 av och ()vänder sig mot användningen av ramlagstiftning. Motionärernaframhåller att ramlagstiftningens effekter borde ses över somett led i strävan att rensa bland myndighetsföreskrifterna. Istället för ramlagstiftning som bygger på utfyllande normgivningpå lägre nivå borde en lagstiftningsteknik användas som intekräver ytterligare normgivning men som ändå ger utrymme för densom skall tillämpa lagen att i det enskilda fallet görabedömningar som är rimliga och står i överensstämmelse med suntförnuft.BakgrundMålsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen anger attden offentliga makten skall utövas med respekt för allamänniskors lika värde och för den enskilda människans frihet ochvärdighet. Den enskildes personliga ekonomiska och kulturellavälfärd skall vara grundläggande mål för den offentligaverksamheten. Vidare stadgas att det allmänna skall tillförsäkramän och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildesprivatliv och familjeliv.Beträffade omfattningen av samhällets regler kan nämnas attdet av budgetpropositionen 1989/90:100 bil. 2 framgår attarbetet med avreglering och regelförenkling fortgår inomregeringskansliet och att antalet grundförfattningar är detlägsta . Dessutom har myndighetsreglerna minskat med ca4000 sedan 1986.När det sedan gäller frågan om ramlagstiftning skall nämnasatt med ramlagar vanligtvis avses lagar varigenom det överlåtsåt regeringen och myndigheter att bestämma det sakligainnehållet i en lag genom utfyllande föreskrifter eller åträttstillämpande organ att ge lagen innehåll genom praxis.Tolkning av ramlagar -- liksom andra författningsbestämmelser --görs med hänsynstagande till en mängd olika faktorer.Förarbetena spelar i detta sammanhang en mycket stor roll, menockså analogvisa tolkningar och principen om att regler somålägger bördor eller pålagor skall tolkas snävt är exempel påtolkningsvägar.Tidigare behandlingUtskottet har behandlatmotionsyrkanden rörande principer för lagstiftningen motsvarandedem som tas upp i motion K206 yrkande 7 (m). Senast behandladesfrågan i betänkandet 1989/90:KU9. Utskottet vidhöll då sitttidigare ställningstagande att det inte fanns skäl att vidtanågon särskild åtgärd med anledning av motionsyrkandet. Ibetänkandet hänvisades också till att arbetet med att begränsaoch förenkla reglerna i samhället ges hög prioritet inomregeringskansliet. När det gällde frågan om ramlagstiftninghänvisade utskottet till ett tidigare uttalande (KU 1983/84:24)om att en minskad användning av ramlagstiftning bör vara ett ledi strävandena att förenkla och rationalisera regelsystemet.Utskottet avstyrkte också ett motionsyrkande rörande tolkning avramlag och generalklausul till förmån för den enskildemotsvarande motion K206 yrkande 8.Utskottets övervägandenUtskottet delar den i motion K228 framförda uppfattningen attramlagstiftning i vissa fall kan leda till ensvåröverskådlig mängd myndighetsföreskrifter. Som utskottettidigare uttalat bör en minskad användning av ramlagstiftningutgöra ett led i strävandena att förenkla och rationaliseraregelsystemet.I regelförenklingsarbetet inom pågår ocksåen utrensning av onödiga regler. Ett genomgående drag iinnebörden av de föreskrifter om myndigheternas regelgivning somriksdagen och regeringen beslutat är att myndigheterna ärskyldiga att iaktta sträng restriktivitet när det gäller attbesluta föreskrifter. I sammanhanget kan vidare nämnas attstatsrådsberedningen i en promemoria kallad Att styra genomregler -- Checklista för regelgivare (1990:2) betonat att detalltid bör prövas om regelstyrning över huvud taget behövs ochvilka alternativa styrmedel som kan användas. Sammantaget görutskottet den bedömningen att risken för normutfyllnad i form avonödig detaljreglering bevakas inom och attmotion K228 därför inte behöver föranleda någon särskild åtgärdfrån sida. Utskottet har inte funnit anledning attändra sitt tidigare ställningstagande när det gäller det yrkanderörande ramlagstiftning som framställs i motion K206 yrkande7 i denna del. Också yrkande 8 imotionen avstyrks. Utskottet vill peka på att en av de principersom redan används i lagtolkningssammanhang är att regler somålägger bördor eller pålagor skall tolkas snävt.När det härefter gäller de övriga principer förlagstiftningen som tas upp i motion K206 yrkande 7 görutskottet samma bedömning som vid de tidigare tillfällenmotsvarande motionsyrkanden behandlats och avstyrker bifall tillyrkandet i denna del.Beredningen av lagstiftningsärendenMotionernaI motion K206 av m.fl. (m) tas upp vikten av atttillkomsten av en ny lag eller ändring i en bestående bör varaväl förberedd för att garantera att lagarna är av sådan kvalitetatt snara ändringar inte blir nödvändiga, men också för attmedborgarna och rättstillämpande organ skall kunna sätta sig ini innebörden av den nya regleringen. Under alla förhållanden fårlagändringar till de enskildas nackdel aldrig genomföras såhastigt att enskilda drabbas av rättsförluster (yrkande 7delvis).Motion K214 av m.fl. (fp) betonar lagrådetsroll i lagstiftningsarbetet. Enligt motionärerna har från bl.a.regeringens sida visats bristande intresse för lagrådetssynpunkter. Många kontroversiella lagförslag har aldrigunderställts lagrådets granskning trots oppositionens önskemål.I de fall lagrådet riktat skarp kritik eller t.o.m. avstyrktfrån att införa ny lagstiftning har socialdemokraterna viftatbort lagrådets kritik. I motionen hänvisas exempelvis tillengångsskatten på pensionssparande och förslaget omtvångssparande, arbetsmiljöavgift, investeringsskatt och extrafastighetsskatt. Motionärerna framhåller det angelägna i attregeringen, oavsett vem som utgör denna, i avsaknad av annanopartisk prövning av förestående riksdagsbeslut, visar storrespekt för lagrådets synpunkter (yrkande 1).Frågan om lagrådsgranskning av lagförslag tas också upp imotion K230 av m.fl. (c). I motionen framhållsatt det inte är godtagbart att försumma att höra lagrådet medhänvisning till ärendets brådskande natur. Motionärerna vändersig vidare mot att ett omsorgsfullt utrednings- ochremissförfarande i många fall har ersatts avdepartementspromemorior som tagits fram utan medverkan avparlamentariker eller utomstående experter. Det viktiga måstevara att relevant material sammanställs och att detta utsättsför sakkunnig och kritisk granskning innan går tillbeslut. Parlamentariskt sammansatta utredningar bör enligtmotionen användas i större frågor i stället för internadepartementsutredningar. Vidare betonas vikten av attkonsekvenserna av ett lagförslag med betydande räckvidd är välövertänkta (yrkande 2).I motion K213 yrkande 1 av m.fl. (m) framhålls attvarje förslag till ny lag bör åtföljas av en ordentligutvärdering av konsekvenser och kostnader för enskildaindivider, företag och statsmakterna samt att förekomsten ochkonsekvenserna av regler inom olika områden systematiskt utreds.Rättsekonomisk kostnads-/intäktsanalys bör enligt motion K227av () ingå i lagstiftningsarbetet.Rättsekonomins och den samhällsekonomiska kostnadsanalysensutveckling är enligt motionären en anledning till att detinternationellt blivit allt vanligare med krav på ekonomiskaanalyser som grund för lagstiftning. Det finns all anledning förstatsmakterna att observera och ta till vara den resurs inomlandet som byggts under ett par decennier.Också motion K235 av () tar upp behovet avkonsekvensanalyser. Ärenden i bör vara kompletterademed en konsekvensanalys som ett komplement till den granskningsom uförs av lagrådet. Konsekvensanalyser bör enligt motionärenredovisas utifrån beslutets eventuella påverkan på miljön,regionalpolitiken, fördelningspolitiken, säkerhetspolitiken, denenskildes integritet, samhällsekonomin och inom eventuellt fleraområden av övergripande karaktär (yrkande 2).BakgrundBeredningen av lagstiftningsärenden såvitt avser lagrådetsverksamhet regleras i 8 kap. 18 § regeringsformen. Vissauppräknade typer av lagar, däribland grundlag om tryckfriheten,civillag, lag som begränsar någon av de grundläggande fri- ochrättigheterna samt offentligrättslig lag, som gäller åliggandenför enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personligaeller ekonomiska förhållanden, bör remitteras till lagrådet omlagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vissaundantag föreskrivs och därtill en regel att regeringen skallredovisa skälen när förslag till lag som tillhör någon av deuppräknade kategorierna läggs fram för utan föregåenderemiss till lagrådet. De undantag som medges gäller, förutom defall lagen inte är viktig för enskilda eller från allmänsynpunkt, de fall lagrådets hörande skulle sakna betydelse pågrund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröjalagstiftningsfrågans behandling så avsevärt att men skulleuppkomma. Lagrådets uppgifter består i att undersöka hur ettlagförslag förhåller sig till grundlagarna och tillrättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifterförhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav.Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är så utformat attdet kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem somkan uppstå vid tillämpningen.Beträffande formerna för utredningsverksamheten skall nämnasatt statsrådsberedningen i kommittéhandboken (Ds SB 1987:1)angett att en ny kommitté skall tillsättas endast om detföreligger ett verkligt utredningsbehov. Nya kommittéer skallinte tillsättas för rutinbetonade utredningar av tekniska ellerorganisatoriska frågor, vilka kan utföras av berörda departementoch myndigheter, i vissa fall med biträde av statskontoret ochriksrevisionsverket. Utredningsväsendet skall i princip inteutnyttjas för uppgifter av permanent karaktär. Sådana uppgifterinfogas i stället i ansvariga myndigheters och departementsarbete. Kommittéformerna skall renodlas. För delegationer,beredningar, rådgivande grupper och liknande organ vars uppdraginte innefattar någon utredning i egentlig mening skall denformella kommittéformen inte användas. Slutligen anges att nyaformer av utredningsorgan skall prövas.Regeringen har utfärdat särskilda kommittédirektiv (dir.1984:5) till statliga kommittéer och särskilda utredare angåendeutredningsförslagens inriktning. I dessa direktiv betonas kravenpå redovisningen av kostnader och andra effekter avkommittéförslag. Kostnadsberäkningarna skall vara välgenomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olikaintressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn,företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andraviktigare konsekvenser skall belysas. I kommittéhandbokenframhålls att en allt viktigare och tyngre del i arbetet inomoffentliga utredningar blivit att utröna och redovisakonsekvenserna av utredningsförslag. En viktig uppgift i alltutredningsarbete är att göra ordentliga konsekvensanalyser av deförslag som läggs fram. Bl.a. sägs att det är nödvändigt attbeakta inte bara konsekvenserna för statsbudgeten utan ocksåkonsekvenserna för kommunerna, näringslivet och de enskildamänniskorna. Om ett utredningsförslag kan leda till attkostnader som staten har i utgångsläget vältras över på andrasamhällssektorer måste detta klart redovisas.I budgetpropositionen 1989/90 bil. 2 anges attregelförenklingssträvandena i ökad utsträckning riktas motsådana regler som behöver ses över och förnyas som nyametoder utvecklas för att bättre kunna hålla reda på och följaupp effekterna av regleringarna. Strävandena har inneburit attkostnadsaspekterna tillmäts större vikt. Sålunda har ettregelekonomiprojekt inletts av , som tidigarefått regeringens uppdrag att utveckla metoder förkonsekvensutredningar. Utbildning genomförs hos statligamyndigheter, hos kommittéer och i . Enligtpropositionen är det självfallet inte mindre viktigt att mankonsekvensbedömer och följer upp de regler som ellerregeringen beslutar.Rationell resursanvändning mot bakgrund av rättsordningenseffektivitet är föremål för en uppkommenforskningsgren -- rättsekonomin. Den rättsekonomiska forskningensom verkar i gränslandet mellan nationalekonomi och juridikstuderar de faktiska kostnader som den ena eller andra rättsligaregleringen innebär. Ett hjälpmedel som särskilt används äravtalet som samhällelig organisation. Tankemodeller somsamhällsfördraget har också utnyttjats som ett hjälpmedel attanalysera sociala kostnader förknippade med olika former avsystem för offentlig verksamhet.Tidigare riksdagsbehandlingDe frågor om beredningen av lagstiftningsärenden som tas upp imotion K230 (c) behandlades av utskottet (KU1985/86:5). Utskottet framhöll att det är av stor vikt attriksdagsbeslut i lagstiftningsärenden är omsorgsfulltförberedda. Betydelsen av arbetet i offentliga utredningar,remissbehandling och lagrådsgranskning betonades. Utskottethänvisade till att lagstiftningsärenden hör till de frågor somutskottet fortlöpande ägnar särskilt intresse, bl.a. i denårliga granskningen av regeringen. I fråga om utredningsväsendethänvisade utskottet till att det hadeunderstrukit det angelägna i att slå vakt om det värdefullainslag i beslutsprocessen som den offentligautredningsverksamheten utgör. Vidare erinrades om utskottetstidigare uttalanden (KU 1983/84:1 och 1984/85:35) atteffektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i deflesta fall bäst tillgodoses om -- såsom sker i parlamentarisktsammansatta utredningar -- skilda politiska meningsinriktningarfår påverka utredningsarbetet.Beträffande lagrådsgranskningen framhöll utskottet att detsedan lång tid granskar regeringens remittering avlagförslag till lagrådet. En ingående undersökning avomfattningen av lagrådsremitteringen redovisades igranskningsbetänkandet KU 1985/86:25, och frågan behandladesockså i granskningsarbetet 1987--1989 samt i betänkandena KU1986/87:17 och 1987/88:3. Frågan om remittering av lagförslagtogs senast upp (1988/89:KU7), då utskottet återbetonade vikten av att lagstiftningsärenden är omsorgsfulltberedda och även hänvisade till att de kritiska påpekanden ochönskemål som framförts i granskningen hade tagits upp i deriktlinjer för propositionsskrivning m.m. som utformats inomregeringskansliet. granskningsbetänkande(1989/90:KU30) redovisades, förutom den sedvanliga granskningenav regeringens remittering av lagförslag till lagrådet,kommittéväsendets omfattning och förekomsten av olikadepartementala utredningsorgan.Utskottet har tidigare också tagit uppfrågan om konsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet1988/89:KU7 hänvisades till ett tidigare uttalande om att det ären viktig uppgift i det utredningsarbete som ligger till grundför ny lagstiftning att det görs ordentliga konsekvensanalyserav framlagda lagförslag. Vidare framhölls att det inomregeringskansliet pågick ett aktivt arbete när det gällerkonsekvensanalyser både i fråga om lagförslag ochmyndighetsföreskrifter. För kommittéerna hade framhållits viktenav ordentliga konsekvensanalyser, och begränsningsförordningenhade skärpt kraven på myndigheterna i detta hänseende. Vidarehänvisades till att roll i detta sammanhangstärkts. Mot den bakgrunden fann utskottet inte anledning attvidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkanden i fråga omkonsekvensanalyser. Ett motionsyrkande från allmännamotionstiden påföljande år avstyrktes i betänkandet 1989/90:KU9med hänvisning till detta ställningstagande.Utskottets bedömningUtskottet vill framhålla vikten av att lagförslag är välövervägda och att konsekvenserna är överblickbara. Vikten avordentliga konsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet harockså betonats inom . Statsrådsberedningenschecklista för regelgivare (1990:2) syftar till att påminnaom att kostsamma, onödiga och ineffektiva åtgärder måsteundvikas, att lämpligt styrmedel väljs och att rättsreglernagörs ändamålsenliga, enkla och klara. I promemorian hänvisastill de krav i fråga om konsekvensutredningar som ställs iverksförordningen, begränsningsförordningen medriksrevisionsverkets verkställighetsföreskrifter,budgetförordningen, de generella kommittédirektiven (Dir.1984:4) och cirkulär (1989:7)Konsekvensutredningar i författningsarbetet. Att arbetet medbättre konsekvensanalyser fortgår framgår också av den ovanåtergivna redovisningen i budgetpropositionen, bilaga 2.Enligt utskottets mening saknas mot denna bakgrund anledningatt frångå det ställningstagande utskottet tidigare gjort närmotioner om bättre konsekvensanalyser i lagstiftningsarbetetavstyrkts med hänvisning till det arbete som bedrivs inomregeringskansliet. Motion K230 yrkande 2 i denna del, K213yrkande 1, K227 och K235 yrkande 2 avstyrks följaktligen, liksommotion K206 yrkande 7 såvitt gäller beredningsarbetet. Utskottetvill emellertid framhålla att det kan finnas anledning att iutskottets granskningsarbete följa upp resultatet av dettaarbete genom en undersökning av konsekvensanalyser i framlagdapropositioner.När det gäller utredningsväsendet har utskottet vid fleratillfällen understrukit det angelägna i att slå vakt om detvärdefulla inslag i beslutsprocessen som den offentligautredningsverksamheten utgör. Utskottet har också vid fleratillfällen framhållit att effektivitetskravet och vikten av enallsidig belysning i de flesta fall bäst tillgodoses om skildapolitiska meningsriktningar -- såsom sker i parlamentariskautredningar -- får påverka utredningsarbetet.Det ankommer på regeringen att från fall till fall avgöravilken utredningsform som bör användas. Utskottet utgår ifrånatt regeringen inte har någon annan uppfattning än utskottet omvärdet av parlamentariska uredningar. Någon särskild åtgärd medanledning av motion K230 yrkande 2 i denna del är därför enligtutskottets mening inte erforderlig.