bet · GE01JoU5 · 1990-10-09 00:00:00 — Tillsatser(Se Ds 1989:63 En ny livsmedelspolitik, s. 106 f.)1989 utgivna bok om mat, miljö ochhälsa framhålls bl.a. att det tvärtemot vad flertaletkonsumenter föreställer sig är våra matvanor och inte främmandeämnen eller tillsatser som är det verkliga hälsoproblemet.I den allmänna debatten har framför allt riskerna förknippademed rester av bekämpningsmedel kommit i förgrunden. Ett skäl attställa höga krav när det gäller halter av främmande ämnen är attsådana risker inte kan påverkas av den enskilde på samma sättsom kostens sammansättning. fastställergränsvärden för halterna av sådana substanser i livsmedlen.Dessa sätts med betryggande säkerhetsmarginal. Underlaget hämtastill största delen från toxikologiska försök på djur avseendebåde kortsiktiga och långsiktiga effekter. Den högsta dosen (mgper kilogram kroppsvikt) som inte ger påvisbara effekter pådjuren divideras med en faktor (vanligtvis 100) vilket ger dets.k. acceptabla dagliga intaget ().Bekämpningsmedlens giftighet för människan varierar mycket.Några som används vid svåra insektsangrepp har hög akuttoxicitet men bryts ned . Andra är verksamma baramot växter eller insekter och har inga effekter på människan.Enligt livsmedelsverket har inga sjukdomsfall rapporterats iSverige från personer som ätit livsmedel innehållande rester avbekämpningsmedel.Livsmedelsverket har startat en kampanj förbättre kostvanor. För detta arbete har anslagits 7 milj.kr.Kampanjen kommer att pågå åren 1990--1992.Några uppgifter om produktion och import m.m.Den totala produktionen av frukt och bär i sompasserar genom handeln är ca . Härav utgör ca 35 000ton äpplen. Enligt vissa uppskattningar är äppleskörden ihemträdgårdarna ungefär större än den yrkesmässigaskörden.Varje år importeras 400 000--frukt till ett värdeav . Den inhemska yrkesmässigaproduktionen motsvarar således avtotalkonsumtionen.De största importvarorna är bananer, äpplen och apelsiner. Densvenska per capita-konsumtionen av bananer är störst i världen,frånräknat produktionsländerna.Tabell över större importvaror (tusental ton)Bananer 126Äpplen 78Apelsiner 75Småcitrus 34Vindruvor 25Persikor ochnektariner 14Meloner 14Citroner 10Kiwi 8Den svenska fruktimporten kommer till stor del från tropiskaländer, däribland flera . bananer från till ett värde av 112milj.kr.Bananimporten från omfattade ochfrån . De största apelsinexportörerna varIsrael (), () och (15 828ton).På grönsakssidan är bilden något annorlunda. Svensk produktionstår för mer än tre fjärdedelar av konsumtionen.Hemträdgårdsskörden är betydande men svår att uppskatta. Europaspelar en helt avgörande roll för tillförseln utifrån.Totalimporten av färska köksväxter exkl. potatis uppgår till ca175 till ett värde av en dryg miljard kronor.Tabell över stora importvaror 1988 (tusental ton)Potatis 79Tomater 39Lök 22Isbergssallad 16Slanggurka 16Vitkål 14Paprika 12Salladskål 11Resultat av livsmedelsverkets provtagningarUnder analyserades på uppdrag av livsmedelsverket4 374 prov av färska frukter och grönsaker(stickprovskontrollen). Av dessa innehöll halter avbekämpningsmedel över gällande gränsvärden eller tillämpaderiktvärden. Provtagningen har också omfattat 59 prov avdjupfrysta, torkade eller konserverade produkter av frukter ochgrönsaker samt juicer och drycker. Samtliga dessa prover varfria från rester av bekämpningsmedel.Vid stickprovskontrollen innehöll de svenskaproven av frukt och bär i ett fall (vinbär) halt över gällandegränsvärden (0,). Fyra av de svenska grönsaksproven (sallatoch slanggurka) innehöll för höga halter (0,). Importprovenav frukt och grönsaker svarade för 73 överskridanden eller 2,4%.Om otillåtet hög halt påträffas i stickprovskontrollen ökasprovtagningen till att omfatta samtliga partier av varan från enviss leverantör eller samtliga leverantörer från ett visst land.I samband med detta utfärdar livsmedelsverket villkor sominnebär att nästkommande partier inte får distribueras förrän deundersökts och godkänts. Denna provtagning kallas riktadprovtagning. De varupartier som blir föremål förstickprovskontroll får dock distribueras på sedvanligt sätt utanhinder av provtagningen.Den riktade provtagningen omfattade totalt 434 prov avhuvudsakligen sallat, slanggurka, paprika, päron och potatis. 61prov eller överskred gällande gränsvärden. De svenskaproven var anmärkningsfria.334 ton frukt och grönsaker fördelade på 56 partier stoppadesunder på grund av otillåtna halter av bekämpningsmedel.Huvuddelen, närmare bestämt 32 partier, utgjordes av paprikafrån . Ytterligare exempel: ananas från (5partier), potatis från (4 partier), potatis frånKanada (3 partier), druvor från (3 partier).Rättsliga och handelspolitiska förutsättningar för en utökadimportkontrollI ett yttrande till skatteutskottet (1989/90:JoU3y) harjordbruksutskottet redovisat den inhemska lagstiftningen samtGATT-avtalet och TBT-överenskommelsen (överenskommelsen omtekniska handelshinder).I lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter omin- eller utförsel av varor anges bl.a. vilka skyddsintressensom får tillgodoses genom import- och exportkontrollen.Regeringen får, med viss begränsning i fråga om tullar, meddelaföreskrifter om in- eller utförsel av varor om det är påkallatav hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin ellerfolkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller avhänsyn till behov att trygga kvaliteten hos produkter av visstslag, till hälsovården, miljövården, växtskyddet, skyddet motdjursjukdomar eller skyddet för utrotningshotade eller sällsyntaarter av djur eller växter eller till kontrollen av materiel somkan få militär användning.En central bestämmelse beträffande importen av livsmedel finnsi 11 § livsmedelslagen (1971:511).Som framgår av redovisningen i utskottets yttrande1989/90:JoU3y ger 11 § livsmedelslagen möjlighet att vidtaåtgärder mot importerade livsmedel endast om det behövs frånhälso- och näringssynpunkt eller annars för att tillgodosekonsumentintresset. Enligt utskottets mening kan paragrafen intetillgodose de tämligen vittsyftande motionskraven på likartadeeller godtagbara produktionsmetoder i ursprungsländerna. Avyttrandet 1989/90:JoU3y framgår att utskottet även ansåg detvara ett konsumentintresse att det finns ett brett varusortimentpå frukt- och grönsaksområdet. Åtgärder som innebär kraftigainskränkningar av frukt- och grönsaksimporten eller storaprishöjningar på dessa varor kan således med denna definitionockså komma i konflikt med konsumentintresset.Med begreppet konsumentintresse enligt gällande rätt tordesåledes avses ett intresse som är någorlunda direkt knutet tillproduktens beskaffenhet eller möjligheten att bedöma produktenskvalitet, sammansättning, smak, färskhet, näringsinnehåll m.m.Önskemålet att kontrollera produktionsmetoder i exportlandet somt.ex. påverkar närmiljön i anslutning till odlingen ellerarbetsmiljön i produktionen kan knappast hävdas med hänvisningtill konsumentintresset, under förutsättning att metoderna integer upphov till resthalter i produkten. Samma bedömning kangöras beträffande t.ex. förhållandena i animalieproduktionenhos utländska uppfödare. Frågor om djurens tillsyn och skötsel,utrymme och inredning i stallar, stallklimat, betesgång m.m. kanknappast inrymmas i begreppet konsumentintresse. Detsamma tordegälla slaktmetoderna i den utländska produktionen.Sammanfattningsvis måste det framhållas att konsumentintressetinte kan åberopas som stöd för åtgärder som närmast motiveras avett önskemål att kontrollera exportländernas miljövårds- ellerdjurskyddspolitik m.m. eller att tillgodose svenskaproducentintressen.Enligt artikel 20 i får en part genomföraåtgärder som annars skulle vara otillåtna enligt avtalet omsyftet är att skydda människors, djurs eller växters liv ellerhälsa. I TBT-överenskommelsen finns liknande formuleringar.Enligt en allmänt omfattad tolkning godkänns som skyddsobjektendast hälsa och miljö i det mottagande landet (alltså ej iproducentlandet).Sverige har i förbundit sig att följa vissaregler för den internationella handeln. Avtalet är i hög gradinriktat på att främja ett fritt utbyte av varor som ett medelatt öka den totala produktiviteten och därmed välfärden i dedeltagande länderna. Skillnader i produktionsförutsättningarmellan olika länder för olika produkter utgör grunden för devälfärdsvinster och effektivitetsvinster som handeln är avseddatt ge. Att på administrativ väg söka utjämna dessa skillnaderär ej förenligt med . Tillproduktionsförutsättningarna räknas även de regler varje landväljer att ställa upp för att uppfylla sina politiskamålsättningar (t.ex. sociala och miljöpolitiska målsättningar).Det står enskilda länder fritt att införa strängare krav för sinegen produktion. Dessa krav får dock inte utsträckas tillutländska produkter. Den högre kostnad som kan vara förknippadmed ett strängare inhemskt krav betraktas som självvald.Kompensation genom särskilt gränsskydd skulle anses strida motGATT-avtalets förpliktelser.I GATT-överenskommelsen enades de deltagandeländerna bl.a. om att tullar och icke-tariffära handelshinderför jordbruksprodukter inte skulle höjas eller utvidgas till nyaprodukter.Krav som riktas mot exportlandets val av produktionsmetod istället för produkten bör enligt grundas på detförhållandet att metoden påverkar den slutliga produktensegenskaper på sådant sätt att svenska normer underskrids. Iannat fall är sådana krav inte tillåtna. InomUruguay-rundan diskuteras att utvidga användningsmöjligheternaför krav på produktionsmetoderna. Inom ramen för dessadiskussioner avser att arbeta för en förstärkning avmöjligheten att uppställa krav av miljöskäl m.m. (jfr prop.1988/89:68 s. 13).Kvalitetskrav kan komma att uppfattas som handelshinder om degår utöver tämligen snäva skyddskriterier. TBT-kod föreskriver att internationella normer skalltillämpas på importerade produkter om det inte tydligt kan visasatt särskilda förhållanden i importlandet nödvändiggör ett lägregränsvärde för att skydda liv eller hälsa (artikel 2.2). antas således internationella normer representeraett rimligt skydd. Bakgrunden till detta är att man velat minskamöjligheten att använda mycket låga gränsvärden eller högakvalitetskrav som förtäckta handelshinder.Önskemålen om utökad kontroll av andra ländersproduktionsmetoder berör i viss utsträckning den grundläggandeprincipen om exportländernas nationella suveränitet och rättenatt bestämma över interna angelägenheter. Om dessa krav går utpå att förhindra vissa produktionsmetoder oberoende avmetodernas eventuella effekt på produktens kvalitet är det intelängre en fråga om livsmedelskontroll utan snarare en fråga omförhållandet mellan och andra nationer. Dvs.importkontrollen och handelspolitiken används som ett medel attpåverka exportländerna till ett beteende som överensstämmer medsvenska normer på t.ex. miljövårdens, djurskyddets ochhälsoskyddets områden.ProblemanalysEtt riksdagsbeslut om importförbud för livsmedel som berör ettflertal exportländer och inskränker näringsfriheten för bl.a.importörerna måste givetvis innehålla någon form av preciseringav den svenska kravnivån. I annat fall skulle de praktiskakonsekvenserna av beslutet knappast kunna överblickas på etttillfredsställande sätt. Det är dock förenat med storasvårigheter att klart och entydigt beskriva vad det i motionernaföreslagna kontrollsystemet innebär för olika varugrupper iolika situationer. Det gäller framför allt de motioner somsyftar till ett generellt importförbud för livsmedel somproducerats med i otillåtna produktionsmetoder, utannärmare precisering av dessa metoder (Jo246, Jo267 och Jo512).Utskottet skall här ge några exempel på dessadefinitionsproblem.I sin analys av motionsyrkandena utgår utskottet från attmotionärerna i kraven på likformighet mellan svenska ochutländska produktionsmetoder åsyftar vissa lagar och andraföreskrifter som omfattar livsmedelsproduktionens olika led,från primärproduktion till saluhållande. Dessa har översiktligtredovisats i ett föregående avsnitt. Vid en sådan jämförelsemåste först bestämmas vilken statsrättslig dignitet den aktuellasvenska författningen skall ha för att ingå ijämförelsematerialet (lag, förordning ellermyndighetsföreskrift). Som utskottet anfört ovan har den svenskalagstiftningen på detta område ofta karaktären avramlagstiftning som först i samband med utfärdandet avdetaljföreskrifter konkretiseras på ett sätt som är av intressefrån miljö- eller djurskyddssynpunkt m.m. Exempel på sådanaföreskrifter är storleken av djurstallar, karenstider förläkemedel i animalieproduktionen, detaljregler omanvändningssättet för olika bekämpningsmedel, föreskrifter omlivsmedelshantering m.m. Utöver de bestämmelser som är av meragenerell karaktär kan det finnas föreskrifter som gällerenskilda företag. Tillsammans utgör dessa föreskrifter ettsynnerligen omfattande och svåröverskådligt regelverk. Tillmyndighetsuppgifterna hör också att utfärda allmänna rådangående livsmedelsproduktionens hänsyn till olika allmännaintressen. Dessa är dock ej bindande för det enskilda företagetoch borde därmed falla utanför begreppet otillåtna ellerförbjudna produktionsmetoder. Det är oklart huruvidamotionärerna anser att produktionsmetoder som kräver tillståndenligt svenska regler skall anses ingå i jämförelsematerialet.Samma oklarhet råder i fråga om dispensabla bestämmelser, t.ex.kravet på betesgång för nötkreatur.Det bör också framhållas att många politiska beslut rörandemiljökrav m.m. gäller mer övergripande målsättningar som endastindirekt påverkar det enskilda företaget. Hit hör t.ex. beslutenom halvering av bekämpningsmedelsanvändningen och minskning avkväveläckaget från jordbruket. Kraven på likartadeproduktionsmetoder skulle i detta avseende möjligen innebära attexportlandet skall ha samma eller högre ambitionsnivå påmotsvarande område för att undgå det i motionerna föreslagnaimportförbudet.Ytterligare ett definitionsproblem beträffande det svenskajordbruket bör påpekas: Föreskrifter om miljöhänsyn iodling/uppfödning kan vara olika stränga i olika delar avlandet. Framför allt i de områden som med stöd av 8 a §miljöskyddslagen har förklarats som särskilt föroreningskänsligaområden kan det finnas föreskrifter rörande jordbruk ochdjurhållning som går längre än i landet i övrigt. Bestämmelsernaom lagring och spridning av stallgödsel m.m. kan också varieraberoende på såväl geografiskt område som på storleken avföretagen. En obesvarad fråga är därvid om jämförelsen mellanandra länder och skall avse de strängaste föreskrifternai eller en viss miniminivå.Det går således ej att dra några säkra slutsatser angåendeomfattningen av begreppet produktionsmetoder så som det användsi några av motionerna. Någon klar avgränsning görs ej hellermellan metoder som påverkar resp. inte påverkar den slutligaproduktens kvalitet vid importtillfället. Det är oklart om manavser samtliga produktionsmetoder i de olika leden avlivsmedelskedjan och oberoende av om vissa metoder iprimärproduktionen får effekter på produkten i de senareförädlingsleden.Av ordalydelsen att döma omfattar motionerna alllivsmedelsproduktion i samtliga länder, inkl. produkter som avklimatskäl inte kan odlas i (t.ex. kaffe, kakao,kryddor, tropiska frukter, kokosnötter m.m.). Motionerna berördock ej den problematik som består i att de naturligaproduktionsförutsättningarna skiftar mellan nationerna och attdet framför allt i de tropiska länderna kan förekomma t.ex.insekter och växtsjukdomar som ej förekommer i Sverige.Denna distinktion kan vara betydelsefull vid en jämförelsemellan svenska och utländska produktionsmetoder. När det gällert.ex. användningen av bekämpningsmedel används vissa av deutomlands förekommande preparaten inte i . Förklaringenhärtill är i regel att medlet i fråga över huvud taget intebehövs under de odlingsbetingelser som råder i vårt land,beroende antingen på att vissa grödor, som t.ex. tropiskafrukter, kaffe och kryddor m.m., inte odlas eller på attskadegörarfaunan är begränsad i förhållande till den ymnigaförekomsten i tropiska länder. Vid riskbedömningen bör beaktasatt vissa medel bryts ned eller att de av annananledning ej kan ge upphov till resthalter i produkten. När detgäller riskbedömningen kan det dessutom finnas anledning attskilja mellan frukt med icke ätbart skal (ananas, bananer,citrusfrukter m.m.) och annan frukt. Oavsett om ett ämne användsi vårt land eller ej bör det givetvis finnas underlag för enriskvärdering med avseende på eventuella resthalter av medlet. Iett tidigare avsnitt redovisas livsmedelsverkets verksamhet närdet gäller fastställande av gränsvärden m.m. i dessa fall.I anslutning till de motioner som närmast riktar sig motanvändning av i förbjudna bekämpningsmedel m.m. (Jo224,Jo266) bör särskilt framhållas att även begreppet förbjudnamedel inrymmer vissa definitionsproblem. Som framgår avutskottets redovisning i det föregående kan ett visst ämneförbjudas i men ändå tillåtas för behandling av varorsom exporteras till länder där växtsjukdoms- ochskadegörarproblematiken är annorlunda än i vårt land. Behovet avprecisering är ännu större när det gäller medel som i vårt landhar ett visst av kemikalieinspektionen godkänt användningsområdesom avviker från det tillåtna användningsområdet i andra länder.Ett aktuellt exempel på detta är ditiokarbamater (se ovan . Det är oklart huruvida begreppetförbjudna medel enligt motionerna Jo224 och Jo266 skallinnefatta även de fall då medlet i produktionslandet använts påett sätt som ej tillåts i . Däremot synes motionernaomfatta i förbjudna medel även i de fall medlen användspå ett sätt som ej kan ge upphov till resthalter i produkten.Det kan t.ex. vara ämnen som får användas endast före blomningeller efter skörd.Ett kontrollsystem som tar sikte på produktionsmetoderna iförsta hand och inte enbart på produktens kvalitet i fråga omresthalter m.m. vid import- eller konsumtionstillfället kanresultera i restriktioner som är svåra att motivera frånkonsumenthälsosynpunkt. En utländsk odlare/uppfödare drabbas iett sådant system av importförbud om han använder i Sverigeotillåtna medel i mycket små doser men inte om han använder etti tillåtet medel i betydligt större doser. Oberoende avmedlets mängd och farlighet skulle importförbudet drabba enproducent som låtit sprida medlet från luften, eftersom dennaspridningsmetod i princip är förbjuden i vårt land. Användningav stråförkortningsmedel skulle ej föranleda importförbud om detanvänds i rågodling till utgången av (se SFS 1988:77).Om samma medel däremot används i andra grödor än råg måsteprodukterna stoppas vid gränsen. Beroende på räckvidden avbegreppet produktionsmetoder kan resultatet bli detsamma omt.ex. en odlare/uppfödare underskridit svenska normerbeträffande arbetsmiljö, djurhållning, foderproduktion,djurhälsovård, lagring och spridning av stallgödsel m.m. Somexempel på omfattningen av begreppet produktionsmetoder inomanimalieproduktionen kan nämnas att enbart begreppetdjurhållning innefattar bl.a. utformningen av djurstallar,klimat, buller och belysning, inredning och utrustning,betesgång, fixeringsanordningar, s.k. kodressörer, boxar,båspallar och liggbås, transport av djur, operativa ingrepp ochslaktmetoder. Även högförädlade produkter och produktersammansatta av flera olika råvaror skulle kunna omfattas avimportförbudet om någon i otillåten metod förekommit inågot av produktionsleden och oavsett graden av påverkan påslutprodukten.Möjligheterna att åstadkomma ett meningsfullt kontrollsystem ifråga om exportländernas produktionsmetoder har direkt sambandmed de ovan beskrivna definitionsproblemen. Enligt utskottetsmening är det ej realistiskt att räkna med att svenskamyndigheter skall kunna kontrollera samtliga odlare ochlivsmedelsproducenter i samtliga exportländer. Ett annatalternativ skulle kunna vara att kräva intyg av exportlandet somutvisar att inga i otillåtna metoder förekommit i någotav produktionsleden. Detta förutsätter dock att exportlandetsmyndigheter känner till exakt vad exportintyget skall innehålla;dvs. även i detta avseende måste de svenska kraven preciserasnär det gäller begreppet otillåtna produktionsmetoder församtliga livsmedelsprodukter som kan komma i fråga iexportsammanhang.Som framgår av utskottets analys är det svårt att dra någrabestämda slutsatser angående omfattningen av de importförbud sommotionärerna föreslår. Med den ytterst vida definition avbegreppet produktionsmetoder som det här är fråga om måste dockimportförbuden antas gälla mycket stora varugrupper frånåtskilliga exportländer både inom och utom Europa.Utskottets slutsatserUtskottet har ovan dragit den slutsatsen att flera av de nuaktuella motionerna vid ett eventuellt bifall skulle leda tilllångtgående inskränkningar av livsmedelsimporten. Enligt vissamotioner skulle ett sådant agerande motiveras med attexportlandet t.ex. använt vissa bekämpningsmedel som ej ärgodkända i . Enligt andra motioner skulle importförbudenockså grundas på -- oklart definierade -- omständigheter sominte på ett mätbart sätt påverkar produktens kvalitet och som istor utsträckning saknar betydelse från konsumenthälsosynpunkt.Vad särskilt beträffar användningen av bekämpningsmedel m.m. börframhållas att den svenska livsmedelskontrollen ställer sammakrav på importerade livsmedel som på svenskproducerade när detgäller eventuella hälsorisker för konsumenterna. Vidare villutskottet i detta sammanhang understryka att det föreligger storenighet om att det inte är främmande ämnen i maten ellertillsatser utan felaktiga matvanor som är det verkligahälsoproblemet. Enligt utskottets mening har liksomregeringen och berörda myndigheter ett ansvar för att det ejvidtas åtgärder som kan ge konsumenterna missledande informationom sambandet mellan kost och hälsa. Det nu anförda innebärgivetvis inte att man bör förringa de eventuella hälsorisker somär förknippade med förekomsten av främmande ämnen i livsmedel.Som utskottet anfört i det föregående finns det anledning attställa höga säkerhetskrav i fråga om resthalter av främmandeämnen i livsmedel framför allt av den anledningen att denenskilde inte kan påverka dessa risker på samma sätt som kostenssammansättning. De gränsvärden som fastställs avlivsmedelsverket sätts med betryggande säkerhetsmarginal ochoberoende av om ett visst ämne förekommer eller inte förekommeri den inhemska produktionen. När det gäller riskbedömning m.m.deltar svenska myndigheter i ett omfattande internationelltsamarbete. Det är enligt utskottets mening viktigt att man idetta arbete ständigt strävar efter att flytta fram positionernapå livsmedelskontrollens område.När det gäller motionärernas krav i förhållande tillexportländernas produktionsmetoder i en vidare bemärkelse villutskottet understryka att det är en nordisk utgångspunkt iGATT-förhandlingarna att även andra än rent hälsomässiga skäl ivissa fall bör kunna accepteras i GATTs regelsystem (se bl.a.prop. 1988/89:68 s. 13). I propositionen anförs att det kanvara fråga om t.ex. förbud att saluhålla valkött, användaköttmjöl från sjuka djur eller utnyttja djur producerade medhjälp av genteknik. Det kan också vara fråga om attveterinärmedicinska preparat, t.ex. hormoner, används itillväxtbefrämjande syfte. Vidare pågår ett arbete för attåstadkomma särregler på det sanitära och fytosanitära området.Utskottet kan ansluta sig till motionärernas synpunkter så tillvida att det är viktigt att man når framgång i detta samarbeteoch kan åstadkomma ett vidgat kvalitetsbegrepp. Eninternationell harmonisering av kraven är en angelägen uppgift.Som anförts innebär emellertid flera motioner attriksdagen, oberoende av det pågående internationella samarbetet,skall besluta om ett generellt importförbud för samtligalivsmedel som producerats med metoder som ej tillåts i Sverige.Sådana ensidiga åtgärder från sida skulle enligtutskottets mening allvarligt försvåra ett fortsatt svensktdeltagande i arbetet med att uppnå internationellasamförståndslösningar på detta område. Som framgår avredovisningen ovan är de ej heller förenliga med Sverigesåtaganden i .