yttr · GD05KU4 · 1989-12-31 00:00:00 — Skydd för samhällsviktiga anläggningar Försvarsutskottethar beslutat att bereda tillfålleatt yttra sig över proposition 1989/90:54 om skydd för samhällsviktigaanläggningar m.m. jämte motioner med anledning av propositionen. Tre motionerhar väckts, nämligen 1989/90:Fö28-30. Konstitutionsutskottetbegränsar sitt yttrande till sådana frågor i den föreslagna lagen om skydd församhällsviktiga anläggningar m.m. som berör utskottets ansvarsområde. En sådanfråga tas upp i motion Fö28, yrkande 4, av i m.fl. (m). Försvarsanläggningaroch kärnkraftanläggningar har ett särskilt skydd mot obehörigt tillträde.Bestämmelser om detta finns i lagen (1940:358) med vissa bestämmelser tillskydd för försvaret m.m. (skyddslagen). Genom skyddslagen kan vissaanläggningar och områden, fartyg och luftfartyg (skyddsföremål) få ettförstärkt säkerhetsskydd utöver vad som kan gälla enligt andra bestämmelser.Skyddet består i att det kan utfårdas särskilda förbud mot tillträde tillskyddsföremål, och förbud mot att fa fotografier eller att göra avbildningareller beskrivningar av skyddsföremålen kan också utfårdas. Förbuden riktar sigmot var och en som inte är behörig. Förbuden är straffsank-tionerade. Denpersonal som bevakar skyddsföremålen har särskilda befogenheter. Inomvissa områden i närheten av viktiga försvarsanläggningar har utlänningars rättatt uppehålla sig begränsats genom bestämmelserna i förordningen (1976:935) omskyddsområden och kontrollområden. Ett bemyndigande för regeringen att utfårdasådana föreskrifter finns numera i 12 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529). Ipropositionen lämnas förslag till en ny lag om skyddet för samhällsviktigaanläggningar m.m. Den nya lagen skall ersätfa skyddslagen och de grundläggandebestämmelserna i förordningen om skyddsområden och kontrollområden. Ipropositionen föreslås också vissa ändring- 1 1989/90. ar i annanlagstiftning. Ändringarna har utom i ett speciellt avseen- 1989/90:KU4y de samband med den nya lagen. I det följande uppehåller sig utskottet vid de lagförslag som föreslås ersätta skyddslagen. I propositionen föreslås utvidgade möjligheter attbegränsa tillträde för envar till för samhället viktiga anläggningar ochområden, s.k. skyddsobjekt. Beslut om begränsning skall kunna grundas inte bara som är fallet på behovet av att förhindra spioneri ochsabotage utan även på behovet av skydd mot terrorism och behovet av att hindraatt allmänheten kommer till skada till följd av militär verksamhet. Reglerna om skyddsobjekt är främst till för att geförstärkt skydd av permanenfa anläggningar och områden som mer stadigvarande användsför viss verksamhet. Tillfålliga och akufa skyddsbehov skall tillgodoses medstöd av andra regler, t.ex. polislagen. I propositionen som innehåller enutförlig redogörelse för andra bestämmelser om tillträdesbegränsningar framhålls också att ett permanent tillträdesskydd offa kan ordnas utan stöd avskyddslagen. Det är först när ett verkligt behov kan anses föreligga av att gevaktpersonalen förstärkfa befogenheter och att anordna inpasseringskontroll sommöjligheten att göra en anläggning eller ett område till skyddsobjekt skallkomma till användning. Genom den nya lagen blir det också möjligt att begränsatillträdet till statliga förvaltningsbyggnader samt statschefens residens ochsfats-ministerns bostad. Titlträdesförbud kan, om det är tillräckligt, ersättasmed förbud endast mot viss verksamhet, t.ex. fotografering eller dykning inomanläggningen eller området. Beslut om tillträdesförbud får förenas med förbudmot att fa fotografier eller att göra andra avbildningar. Enligt den föreslagna lagen kommer tillträdesskyddet i detenskilda fallet till stånd genom att regeringen eller den myndighet som rege ringen bestämmer prövar skyddsbehovet för ett visst objekt och medde lar ett beslut om att det skall vara ett skyddsobjekt. I propositionen diskuteras frågan om huruvida ett sådant beslut är att anse som normgivning eller förvaltningsbeslut Ett tillträdesförbud rikfar sig mot var och en. Departementschefen anför att beslutet av den anledningen skulle kunna anses utgöra normgivning. Å andra sidan skall enligt departementschefen i själva lagen anges förutsättningarna för ett beslut, grunderna för den intresseawägning som skall göras samt verkningar na av beslutet; myndighetens beslut pekar ut ett visst objekt som bedöms uppfylla förutsättningarna i lagen samt ha ett tillräckligt skyddsbehov för att en tillträdesbegränsning skall komma till stånd. Han anför vidare att skyddsobjekten i flertalet fall kommer att ha en begränsad yta. Han anmärker att ett skyddsobjekt kan komma att omfatfa ett mera betydande område i ett fåtal fall främst då avspärrningar måste ske på grund av pågående kränkningar av vårt -. territorium men att verkningarna i dessa fall är begränsade eftersom avspärrningarnaär avsedda att gälla . Departe- 1989/90:KU4y mentschefenkommer därför fram till uppfattningen att besluten om tillträdesbegränsning harkaraktären av förvaltningsbeslut. Lagrådet har inte haft någon erinran motdetta. Den föreslagna lagen har också utformats i överensstämmelse med dennauppfattning. Gränsdragningen mellan normer och andra beslut är intehelt klar. Detfa förhållande underströks redan av grundlagberedningen (SOU1972:15 s. 101). Då det uppstår behov av att reglera något som befinner sig idetta gränsskikt kan argument anföras såväl för att regleringen skall ske genomnormer som för att den skall genomföras med förvaltningsbeslut. I sådana fallkan vad som är rimligt och ändamålsenligt få betydelse för valet mellannormgivning och förvaltningsbeslut. Utskottet kan för sin del godfa de skälsom anförs i propositionen för att beslut om tillträdesbegränsning har karaktärav förvaltningsbeslut. Utskottet vill därtill hänvisa till den lösning somvaldes i den numera upphävda bostadsanvisningslagen (1980:94). Med stöd av denlagen kunde kommunstyrelsen besluta att ett eller flera bostadsområden ikommunen skulle vara bosfadsanvisningsområde och att alla eller en del avbosfadslägenheterna inom området med vissa undantag skulle upplåtas enligtbestämmelserna i lagen. Rätten att besluta om att något skall vara skyddsobjektskall enligt 3 § tillkomma regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.Enligt 4 § får statliga förvaltningsbyggnader förklaras som skyddsobjekt.Enligt specialmotiveringen till paragrafen avses därmed även riksdagensbyggnader. Detta innebär att regeringen eller någon annan förvaltningsmyndighetskall få rätt att besluta att byggnader skall utgöra skyddsobjekt. Det konstitutionella systemet i innebär attriksdagen själv svarar för sin förvaltning. Dit hör frågor om säkerhetsskyddeti byggnader. Förslaget i denna del överensstämmer inte med dennaordning. Utskottet anser att skall ha ett inflytande över frågan omhuruvida byggnader skall förklaras som skyddsobjekt. Enligt lagen(1988:144) om säkerhetskontroll vid sammanträde med kammare ochutskott har talmannen befogenhet att beslufa om säkerhetskontroll enligt lagen.Det bör därför ankomma på honom att svara för även när det gällerfrågan om huruvida byggnader skall vara skyddsobjekt. Från denangivna konstitutionella utgångspunkten skulle det kunna hävdas att talmannenensam skulle ha rätten att beslufa att byggnader skall varaskyddsobjekt. Regeringen har emellertid ett ansvar för rikets säkerhet. I detfaansvar ligger skyddet för samhällsviktiga verksamheter. De skyddsåtgärder somkan bli aktuella för flera olika anläggningar och byggnader måste ledas och samordnaspå ett effektivt sätt. Ansvaret för att så sker bör ligga på regeringen. Det nuanförda falar för att regeringen bör kunna fatfa beslut om att riksdagensbyggnader skall vara skyddsobjekt men att det för ett sådant beslut fordras ettmedgivande från talmannen. Utskottet förordar därför att det i 4 § i den 1989/90. föreslagnalagen förs in ett andra stycke av följande lydelse: "Riksda- 1989/90:KU4y gens byggnader får förklaras som skyddsobjekt, endast om talmannenmedger det." Tillägget föranleder redaktionella ändringar i 6 och 8 §§. Bestämmelserna om förbud mot tillträde m.m. gör detmöjligt att begränsa de grundlagsfästa rörebe- och informationsfriheterna.Enligt propositionen måste i varje särskilt fall göras en avvägning mellanskyddsbehovet och de intressen som talar mot en avspärrning. Departementschefenpekar därvid bl.a. på massmediernas legitima behov av att rapportera, detrörliga friluftslivets intresse och den allmänna sam-fårdselns behov. Detta harockså kommit till uttryck i 2 §. Enligt den paragrafen får beslut omskyddsobjekt inte göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs föratt tillgodose behovet av skydd, och så långt möjligt skall undvikas attbeslutet medför skada eller olägenhet för andra allmänna eller enskildaintressen. I specialmotiveringen till paragrafen slås det vidare fast attbeslutet skall utformas och tillämpas så att den som har ett berättigatintresse av att få tillträde till anläggningen eller området inte hindras fråndet. Enligt specialmotiveringen till 4 § omfattar uttrycketstatliga förvaltningsbyggnader framför allt myndigheters lokaler föradministrativa funktioner. I sådana lokaler brukar allmänna handlingar regelmässigtförvaras. Rätten att ta del av allmänna handlingar är reglerad i 2 kap.tryckfrihetsförordningen. Ett viktigt moment i denna rätt är att få varaanonym. Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen får sålundaen myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handlingefterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i störreutsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinderföreligger mot att handlingen lämnas ut. I 10 § i den föreslagna lagenföreskrivs att den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller somuppehåller sig vid ett skyddsobjekt är skyldig att på begäran av den sombevakar skyddsobjektet uppge namn, födelsetid och hemvist. Enligt paragrafen ärhan också skyldig att underkasta sig kroppsvisifation och undersökning avmedförd egendom som inte utgör brev eller annan enskild handling. Den somvägrar att lämna uppgifterna eller som vägrar att underkasfa sigkroppsvisifation eller undersökning av medförd egendom kan enligt 12 § bliavvisad, avlägsnad eller tillSlligt omhändertagen inom eller vidskyddsobjektet. Bestämmelserna om skyddsobjekt begränsar givetvis inteenskildas rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmännahandlingar och att i samband därmed få vara anonym. Den som vill utöva dessarättigheter får inte utsättas för någon form av obehag. Myndigheternasskyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen skall inte heller kunnaifrågasättas. Det är enligt utskottet angeläget att den föreslagna lagen integer upphov till missförstånd i dessa avseenden. Utskottet förordar därförföljande förtydligande tillägg till 2, 10 och 12 §§. I 2 § bör det föras in en tredje mening av följandelydelse: "Beslutet skall utformas så att enskildas rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar säkerställs." I 10 § bör det föras in ett nytt andra stycke av följandelydelse: 1989/90:KU4y "Bestämmelser om rätten att vara anonym förden som begär att få ta del av allmän handling finns i 2 kap. 14 §tryckfrihetsförordningen." I 12 § bör orden "utan giltigt skäl" föras införe orden "vägrar att på begäran". Genom den föreslagna lagen blir det möjligt att besluta omtillträdesbegränsningar av anläggningar och områden som inte ägs ellerdisponeras av sfaten. I sådana fall kan en konflikt uppstå mellan skyddsbehovetoch intresset hos en ägare eller nyttjanderättshavare att fritt disponeraegendomen. Enligt lagen får emellertid beslut om tillträdesbegränsningar avmera permanent karaktär inte meddelas, om inte egendomens ägare ochnyttjanderättshavare medger det. Dispositionsrätten kan dock i två olika fallunder begränsas med stöd av lagen även om något medgivande intehar lämnats. Det ena fallet avser områden där försvarsmakten tillfålligtbedriver övningar, prov eller försök. Det andra fallet gäller områden därförsvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot ellerför att hindra en kränkning av territorium. Några bestämmeber omersättning föreslås inte för något av fallen i propositionen. Vad först beträffar försvarsmaktens övningar på annansmark konstaterar departementschefen att det i sådana fall är fråga om högsttillfålliga inskränkningar i dispositionsrätten. Han hänvisar också tillskyldigheten för den beslutande myndigheten att tillse att den enskildes rättinte onödigtvis inskränks. Han understryker vidare att restriktioner enligtlagen inte får vara mera långtgående eller ingripande än vad som är nödvändigtmed hänsyn till skyddsbehovet samt att det så långt möjligt skall undvikas attbeslutet medför skada eller olägenhet för enskilda. I vissa kränkningsfall kan det enligt departementschefenvara oundvikligt att ägaren lider skada på grund av att han inte får tillträdetill området. Departementschefen anser att det ligger nära till hands attlikställa avspärrningar i samband med väpnade angrepp mot landet eller vidkränkningar av vårt territorium med de avspärrningar som kan ske med stöd avpolislagen och . Avspärrningar enligt polislagen ochrättegångsbalken ger inte någon rätt till ersättning för fastighetsägare ellerandra som berörs av avspärrningarna. Sammanfattningsvis anser departementschefen att det inte börinfö ras någon särskild regel som ger markägare eller annan innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning för den skada han kan lida till följd av att han enligt ett beslut om tillträdesförbud hindras från att i något avseende använda fastigheten. Han finner att detta ställningsfa- gande inte kommer i konflikt med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen. Tillträdesförbuden i sig ger nämligen inte upphov till någon dispositionsrätt till det avspärrade området. Avspärrningen kan därför inte anses ha innebörden att marken tas i anspråk med förfo gande. I detfa sammanhang erinrar han om att regeringen har en viss möjlighet att utge ersättning av billighet i fall där skada eller förlust har uppkommit till följd av militär verksamhet och där någon ersätt- 5 I motionFö28 yrkande 4 kritiseras avsaknaden av regler om ersätt- 1989/90;KU4y ning.Enligt motionärerna finns det inte något skäl för att en enskild person skallbehöva stå den ekonomiska risken vid åtgärder för rikets säkerhet. De menar atträttssäkerheten tvärtom kräver att enskilda skall hållas skadeslösa i sådanasituationer. Motionärerna yrkar därför att en bestämmelse om ersättning tillmarkägare och rättighetshavare förs in i lagen. Enligt utskottets mening är ifrågavarandetillträdesbegränsningar inte att betrakta :;om ett sådant förfogande som avsesi 2 kap. 18 § regeringsformen. Som departementschefen anfört strider därför denföreslagna lagstiftningen inte mot detta grundlagsbud. När det gäller frågan omdet likväl bör införas bestämmelser om ersättning anför utskottet följande. Försvarsmaktens övningar, prov och försök på annans markbedrivs sedan gammalt med stöd av den för vårt land unika allemansrätten. Somanförs i propositionen anses allemansrätten inte innebära att enfastighetsägare eller annan rättighetsinnehavare tillfogas någon nämnvärdskada. Allemansrätten är ett intrång som de får tåla ufan ersättning. En annansak är att markskador och skador på annan egendom kan ersättas enligt allmännaskadeståndsrättsliga regler. Det finns också som påpekas i propositionen etablerade rutiner för reglering av markskador som har orsakats av militärverksamhet. I de nu aktuella fallen är det fråga om högst tillfålligabegränsningar i dispositionsrätten. Som anförs i propositionen torde det vidövningar kunna tillses att tillträdesförbud blir gällande mot ägaren endast isådana situationer där denne inte lider någon skada av förbudet. Några skadefalltorde därför i praktiken knappeist uppkomma. Det bör vidare understrykas attden beslutande myndigheten enligt 2 § i den föreslagna lagen är skyldig att setill att beslutet inte blir mer omfattande eller ingripande än vad som krävsför att tillgodose behovet av skydd och att det så långt möjligt skall undvikasatt beslutet medför skada eller olägenhet för enskilda intressen. Om dessagrundläggande krav åsidosätts, kan fråga uppkomma om ersättningsansvar förstaten för felaktig eller försumlig myndighetsutövning. Utskottet kan såledesinte förorda att det i den föreslagna lagen införs särskilda bestämmelser omersättning för de nu berörda fallen. Motionsyrkandet innebär att det också bör införasbestämmelser om ersättning på grund av tillträdesbegränsningar i områden därförsvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot ellerför att hindra en kränkning av territorium. I dessa båda situationerkan det som anförs i propositionen tänkas fall där en fastighetsägare kanlida skada till följd av tillträdesbegränsningar. Det bör först erinras om attett skäl för tillträdesbegränsningar i dessa fall ofta är att allmänheten skallskyddas mot skador. Detta intresse avser givetvis även fastighetens ägare. När det gäller områden där försvarsmakten har satts in föratt möta ett väpnat angrepp mot landet bör det också påpekas att man i sådana fall i allmänhet kan räkna med skador av helt annat slag och att 6 intressetav att få ersättning för sådana skador helt kommer att träda i l989/90:KU4y Utskottet kan i det sammanhanget hänvisa till lagen (1958:566) omersättning för krigsskada å egendom. De avspärrningar som sker i samband med väpnade angreppmot landet eller vid kränkningar av vårt territorium kan som anförs ipropositionen liknas vid de avspärrningar som kan ske med stöd av polislagenoch . Utskottet vill för sin del även hänvisa till deavspärrningar och utrymningar som kan ske med stöd av räddningstjänstlagen. Iinget av de nu nämnda fallen föreligger någon rätt till ersättning förfastighetsägare eller andra som berörs av åtgärderna. Även i dessa fall kandet dock givetvis uppkomma frågor om ersättningsansvar för felaktig ellerförsumlig myndighetsutövning. Utskottet kan således inte förorda att detinförs någon särskild bestämmelse om ersättning för avspärrningar i sambandmed väpnade angrepp mot landet eller vid kränkningar av vårt territorium.Utskottet vill emellertid i detfa sammanhang erinra om regeringens möjlighetatt av billighet utge ersättning i fall där någon har drabbats av skada ellerförlust till följd av militär verksamhet och staten inte ärersättnings-skyldig. Som framgår av propositionen har regeringen också beviljatersättning av billighet i vissa fall där förlust eller intrång förekommit pågrund av de avspärrningar som gjordes i samband med spaningen efter främmandeundervattensverksamhet i Karlskronaområdet och . Av den föreslagna lagens ansvarsbestämmelser framgår attsåväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av lagens förbudsregler t.ex. fotograferingsförbud straffbeläggs. I propositionen erinrar de partementschefen om bestämmelsen i 1 kap. 9 § 3 tryckfrihetsförord ningen. Enligt den bestämmelsen gäller vad i lag är stadgat om ansvar som avser det sätt på vilket uppgifter eller underrättelser anskaffats i publiceringssyfte. I en lagrådsremiss om förstärkt grund lagsskydd för yttrandefriheten, m.m. redogjorde föredraganden för ett JO-beslut som gällde fotografering i publiceringssyfte som skett i strid mot bestämmelserna om fotograferingsförbud i skyddslagen. Enligt JO skulle bestämmelsen i 1 kap. 9 § 3 tryckfrihetsförordningen kunna ges betydelsen att straff för överträdelser av fotograferingsförbud inte kun de komma i fråga. JO uttalade emellertid å andra sidan att mycket talar för att det enligt gällande regler är möjligt att döma till straff för sådana överträdelser. JO fann att rättsläget var oklart och uttalade att det kunde finnas skäl för sfatsmakterna att i lämpligt sammanhang överväga en författningsändring. I lagrådsremissen uttalade föredragan den att han var benägen att instämma i det av JO:s två tolkningsalter nativ som innebar att straff för överträdelser av ett fotograferingsförbud enligt skyddslagen fick förekomma även om fotograferingen utförts i publiceringssyfte och inte innefattade något av de grova brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförord ningen (prop. 1986/87:151, s. 161 162). I den nu aktuella propositio nen förklarar departementschefen att han för egen del inte har någon annan mening om förhållandet mellan bestämmelserna i den föreslag- 7 na lagenoch tryckfrihetsförordningen. Fråganuppmärksammades vid behandlingen i av proposi- 1989/90:KU4y tion1987/88:155 om skydd för företagshemligheter. I ett yttrande till lagutskottetpekade på uttalandet i lagrådsremissen och erinradesamtidigt om att utfalandet ingick bland de förslag i remissen som inte fördesfram i propositionen och att det följaktligen inte hade varit föremål förriksdagens bedömning (1988/89:KU2y). uttalade att det för egen delvar benäget att instämma i vad departementschefen anfört i lagrådsremissen(1988/89:LU30, s. 36). finner för sin del inte skäl attnu göra någon annan bedömning. Det kan dock anmärkas att de väsentligalagförslagen i ärendet om skydd för företagshemligheter är underkastade detsärskilda lagstiftningsförfarandet enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformenoch att ärendet därför kan avgöras först efter . Närvarande: (), (),(), (), (), Hans Nyhage (m),(), Anifa (), (), (), (), (vpk), Hans Leghammar (mp), IJllaPettersson (s). () och (). Hans Nyhage, och (allam) anser att den del av utskottets yrkande som börjar med 'Motionsyrkandetinnebär" och slutar med "och " bort ha följandelydelse: Enligt utskottets mening är det emellertid motiverat medbestämmelser om ersättning på grund av tillträdesbegränsningar i områden därförsvarsmakten har satts in för att möta ett angrepp mot eller för atthindra en kränkning av territorium. Som anförs i motionen bör enskildahållas skadeslösa i sådana situationer. I 8 § i den föreslagna lagen bör detdärför föras in ett nytt stycke av följande lydelse: "Ägaren ellernyttjaren har rätt till ersättning för skada på grund av tillträdesförbud i ettområde som avses i 4 § försfa stycket 5." 2.Fotografering i publiceringssyfte i strid mot i989/90:KU4y BirgitFriggebo (fp), (), (), (vpk), HansLeghammar (mp) och () anser att det till sisfa stycket iutskottets yttrande bort läggas tre meningar av följande lydelse: Utskottetvill emellertid tillägga att det är otillfredsställande om det uppstår tvekanom hur vanlig lag förhåller sig till tryckfrihetsförordningen. Orsaken tillden oklarhet i rättsläget som JO pekat på torde främst kunna sökas iutformningen av den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Regeringen bör därför ilämpligt sammanhang föranstalta om en översyn av tryckfrihetsförordningen isyfte att undanröja oklarheten.