yttr · GD05FiU5 · 1989-12-31 00:00:00 — har beslutatbereda finansutskottet tillfålle att yttra sig över motion 1989/90:K234 avLars m.fl. (m) om finansmakten och budgetprocessen. 1989/90:K234 av m.fl. (m) vari yrkas 1.att riksdagenbeslutar att målsättningen om en över tiden balanserad budget skall ges grundlagsmässigt uttryck, 2.att riksdagenbeslutar att i anslutning till finansdebatten ramar skall fastställas förutskottens förslag i anslagsfrågor, 3.att riksdagenbeslutar att anslagsbeslut skall vara preliminära i avvaktan på en samladavvägning i finansutskottet, vilken sedan läggs till grund fÖr kammarensslutliga beslut om statsbudgeten, 4. att med ändring av lagen (1988:1387) omstatens upplåning beslutar att bemyndigandet till regeringen skall ange en övre gräns, som inte får överskridas utan nytt riksdagsbeslut, 5.att riksdagenhos regeringen begär tilläggsdirektiv till budgetpropositionsutredningenangående redovisning av senaste utfall för olika budgetposter, 6.att riksdagenföreskriver och underlättar ett närmare samarbete mellan revisoreroch finansutskottet beträffande redovisningsrevisionen, 7.att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändighetenav att följa uppställda regler för budgetprocessen. 1 1989/90. 1989/90 FiU5y Motionärerna tar i motion K234 upp flera principielltviktiga frågor i den statliga budgetprocessen. I den internationella jämförelsesom motionärerna gör konstateras sammanfattningsvis att den beslutsrätt ibudgetfrågor som formellt tilldelas folkrepresentationen i olika länder ofta ipraktiken vilar hos regeringen men i vissa länder görs ändringar även underbudgetprocessens senare led. För del kan konstateras att budgetprocessen iriksdagen i jämförelse med flertalet andra länder är relativt lång. Därtillkommer att ledamöternas och utskottens initiativrätt när det gäller utgifts-och inkomstförslag är mycket långtgående. har därigenom betydligtstörre formella möjligheter än flertalet andra parlament att besluta om ändradeutgifter och inkomster. En genomgång av vilka förändringar som faktiskt skettunder riksdagsbehandlingen visar emellertid att avvikelserna från regeringensförslag varit relativt få och ofta av mindre omfattning. De förändringar avbudgetsaldot under beredningens gång som redovisas i motionen har ofta sinorsak i att den ekonomiska utvecklingen blivit en annan än den som förutsågs ibudgetpropositionen, vilket i första hand har påverkat inkomstutvecklingen. Det är således inte bristande utgiftskontrollsom bidragit till den statliga utgiftsutvecklingen. Utvecklingen har i stortsett varit i överensstämmelse med förslagen i statsbudget och isärpropositioner. Skulle emellertid utvecklingen under budgetarbetekomma att avvika från den som föreslagits i propositionerna är, som motionärernaframhåller, möjligheterna för att korrigera eller vända en sådanutveckling utomordentligt små. betänkande med riktlinjer förbudgetregleringen och kammarens beslut med anledning därav skallenligt intentionerna vara styrande för utgiftsprövningen i fackutskotten. Somnämns i motion K234 har denna ofta påbörjats , och det förekommeringen samlad prövning av huruvida utgiftsöverskridanden inom ett visst områdeuppvägs av nedskärningar på annat håll eller av inkomstförstärkningar. Sommotionärerna framhåller kan finansutskottet på sista dag fåsammanställa en statsbudget som kraftigt awiker från vad tre månadertidigare fastslagit som bindande norm. torde vara ett av de fåparlament i världen som inte har något organ som har ansvar för att hållasamman behandlingen av den statliga budgeten. Utskottet delar motionärernas uppfattning att detta inteär en tillfredsställande ordning. Det finns därför goda skäl att se överriksdagens beslutsfattande i budgetfrågor. Motionärernas förslag skulleinnebära förbättringar i vissa avseenden. skulle ges ett störreansvar för budgetbehandlingen, och styrning och kontroll avbudgetutvecklingen skulle därmed förbättras. Utskottet ser emellertid flerakomplikationer med några av de konkreta förslag till förändringar sommotionärerna redovisar. Utskottet återkommer till detta. Det finns även andraåtgärder som kan vidtas för att förbättra budget- l989/90;FiU5y Bl.a. bör, som framhålls i motion K234, uppfölj- 1989/90:FiU5yningen av beslut om statens inkomster och utgifter förbättras. Detkan också hävdas att om budgetförslaget är mera fullständigt när det överlämnastill kan budgetbehandlingen . Underförutsättning att den försöksverksamhet för budgetbehandlingen somkonstitutionsutskottet förordat fortsätter skulle man redan i slutet av aprilkunna få en uppfattning om utfallet av budgetbehandlingen i . Detfinns därmed möjlighet för regeringen, om så är nödvändigt, att lägga framkompletterande förslag i kompletteringspropositionen. Behandlingen av dessaförslag underlättas av en sammanhållen behandling i finansutskottet. Utskottet anser sammanfattningsvis att formerna förriksdagens beslutsfattande i budgetprocessen bör ses över. Riksdagensrevisorer har i ett förslag 11 om roll i budgetprocessen väcktförslag om bl.a. förändringar i budgetarbetet, ändrade styrformer och bättre uppföljning.Utskottet har med anledning av detta förslag och i samband därmed väcktamotioner i ett betänkande 1989/90;FiU39 förordat att genomtalmanskonferensens försorg tillsätter en arbetsgrupp med uppgift att se överriksdagens roll i budgetprocessen. Utskottet anser att den problembeskrivning sommotionärerna gör i motion K234 bör ingå som bakgrundsmaterial för detta arbete. Utskottet övergår härefter till att behandla de konkretayrkandena i motion K234. Som ett led i att skapa en stramare budgetprocess föreslåsi motionen, yrkande 1, att en föreskrift införs i grundlagen att statsbudgetenskall vara balanserad över tiden. har vid tidigare behandling (FiU1980/81:21) av liknande yrkanden anfört att man kan se krav på grundlagsmässigaregler rörande statsbudgetens balansering som en bristande tilltro tillstatsmakternas vilja och förmåga att av egen kraft sätta gränser förstatsutgifternas stegring och vid varje tillfålle finna en rimlig avvägningmellan inkomster och utgifter. Utskottet uttryckte en viss förståelse härför1981. Budgetunderskottet hade närmast vuxit mycketkraftigt. Det vore emellertid att befria från dess ansvarför utvecklingen och den uppkomna budgetsituationen, anförde utskottet, om mani stället införde regler i grundlagen. Det ligger i sakens natur att sådanaregler, om de infördes, skulle bli mycket allmänt formulerade och i en mängdsituationer kunna ge upphov till tolkningsproblem. Utskottet uttryckte för sindel tilltro till förmåga att fatta beslut som vänder utvecklingen.Utskottet har alltjämt samma uppfattning och anser att den budgetmässigaförändring som skett visar prov på detta. Konstitutionsutskottetbör enligt finansutskottet avstyrka yrkande 1 i motion K234. För att göra budgetarbete mer sammanhållet ochkonsekvent föreslås i motionen att finansutskottet åläggs att föreslå ramarför olika utgiftsområden, vilka efter beslut skall utgöra riktlinjerför fackutskottens fortsatta prövning. Vidare anser motionärerna att det finnsskäl att låta de olika utgiftsbesluten vara preliminära i awaktan på attfinansutskottet vidtar från ekonomisk-politisk synpunkt erfor- 1989/90:FiU5y derligakorrigeringar och sedan förelägger kammaren ett slutligt budgetförslag förantagande. föreslog i sitt betänkandeFolkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) att ramar borde fastställas för utskottensolika utgiftsområden. avstyrkte (KU 1987/88:43) dettaförslag med motiveringen att det är tveksamt om denna metod för styrning avbudgetarbetet skulle vara verkningsfull. Den skulle också innebära att detutskott finansutskottet som skulle föreslå att anta sådana ramari praktiken fick en överordnad ställning i förhållande till andra utskott. anser att sakliga invändningar kan resasmot motionärernas förslag. Det skulle innebära långtgående begränsningar avutskottens initiativrätt under budgetbehandlingen och försvåra omprioriteringarmellan olika utgiftsområden. Även omfördelningar av resurser som ärfinanspolitiskt neutrala skulle förhindras. Förslaget väcker också frågor omvad det skulle innebära för särpropositioner och motionsrätten med anledninghärav. Hur påverkas utskottsbehandlingen och reservationsrätten av att ramarfastställs för varje utskottsområde? Är avsikten att ramarna skall varabindande vid utskottsbehandlingen även för de partier/ledamöter som inte stårbakom rambeslutet? Det är uppenbart att förslaget får mycket långtgåendekonsekvenser som det ankommer på att slutligen bedöma.Finansutskottet kan för sin del innan dessa frågor är närmare utredda intetillstyrka yrkande 2 i motion K234. Förslaget att endast låta utgiftsbesluten vara preliminärahar utskottet viss förståelse för mot bakgrund av det relativt utdragnabudgetarbete som sker i . Under budgetarbetets gång hinner förutsättningarnaändras , vilket påverkar bedömningarna av utgiftsbehoven. Delsförändras de yttre förutsättningarna i form av konjunkturutsikter ochliknande, dels hinner regeringen lägga flera nya eller kompletterande förslagunder budgetarbetets gång. Detta försvårar en samlad prövning av allautgiftsbeslut. Det finns emellertid även andra sätt att komma till rätta meddessa svårigheter. Om budgetpropositionen utformas som ett komplettbudgetförslag utan öppna punkter och om kompletteringspropositionen begränsastill ett minimum av åtgärder underlättas den samlade behandlingen. Man kan ävenöverväga att på andra sätt koncentrera budgetbehandlingen i riksdagen.Finansutskottet vill därför , innan en grundligare genomgånggjorts av vilka alternativ som finns, inte förorda den av motionärernaförordade modellen. Motionärerna anser vidare att årligabemyndigande enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning bör vara försett meden beloppsgräns som inte får överskridas utan nytt riksdagsbeslut (yrkande 4). Det kan naturligtvis hävdas att ett öppet bemyndigande förregering en att lånefinansiera statsbudgeten innebär en långtgående befogenhet att vidga den finansmakt som det enligt regeringsformen åligger riksda gen att utöva. måste emellertid konstateras att budgetunder- 4 skottet och därmed upplåningsbehovet bestäms av olika utgiftsbeslut och beslutom skatter och avgifter. den reella prov- 1989/90:FiU5y ningen avupplåningsbehovet och bestämmandet av statsskuldens storlek sker i samband medriksdagens budgetarbete. Utskottet ser mot denna bakgrund inte något behov avatt fastställer en beloppsgräns för den statliga upplåningen. Motionärernatar vidare upp olika sätt att skapa förutsättningar för en bättre uppföljningoch utvärdering av budgetbesluten från sida. Bl.a. föreslås attföregående års budgetutfall skall redovbas i budgetpropositionen för varjeanslag. Enligtvad utskottet erfarit övervägs denna fråga i den utredning, den s.k.budgetpropositionsutredningen (Dir. 1989:13 En reformering avbudgetpropositionen), som har att se över budgetpropositionens framtidautformning bl.a. med anledning av införandet av treåriga budgetperioder istatsförvaltningen. Ett av huvudsyftena med den nya budgetprocessen är attlägga större vikt vid uppföljning och utvärdering av de resultat som uppnåtts. Detkan i detta sammanhang också nämnas att en särskild utredare fått i uppdrag attstudera hur redovisningsrevisionen bättre skall kunna utnyttjas i dettautvärderingsarbete (Dir. 1989:28 Den statliga redovisningsrevisionen iframtiden). Finansutskottetanser mot denna bakgrund att något initiativ från sida inte ärpåkallat med anledning av motionens yrkande 5. Motionärernaföreslår (yrkande 6) att ett närmare samarbete i redo-vbningsrevbionelltavseende bör etableras mellan revisorer och firtansutskottet. Riksdagensrevisorer är i sin revision huvudsakligen inriktade på enövergripande förvaltningsrevisionen granskning. Redovisningsrevision görsendast av anlitade konsulter för vissa speciella uppdrag. Frågan omredovisningsrevisionens organisation i statsförvaltningen har som utskottetser det ett samband med hur förvaltningsrevisionen organiseras. Utskottet harbehandlat denna fråga senast i sitt betänkande 1989/90:FiU23. Samarbetet mellanriksdagens revisorer och utskott har utskottet även behandlat ibetänkandet 1989/90:FiU15 om anslag till revisorer. Somnämnts har även en utredningsman tillkallats för att se över hurredovisningsrevisionen bör kunna utnyttjas i det uppföljningsarbete som ingårsom en väsentlig beståndsdel i den nya budgetprocessen. Utskottetser mot denna bakgrund inte anledning att nu föreslå några förändringar av denredovisningsrevisionella organisationen i statsförvaltningen. Vadslutligen gäller utformningen av budgetpropositionen (yrkande 7) har utskottetså sent som behandlat denna fråga (1989/90:FiU20). Utskottet sermot denna bakgrund inte anledning för att nu göra några uttalanden ifrågan. vägnar 1989/90;FiU5y Närvarande: (fjp), (), ArneAndersson i (s), (), Per (), (), (), (), (), FilipFridolfeson (m), (), (vpk), (),(), (), () och (). Grundlagsreglering av målsättningen om en över tidenbalanserad budget , och (alla m)anser att den del av utskottets yttrande som börjar med "Finansutskottethar" och slutar med "yrkande 1 i motion K234" bort ha följandelydelse; Snabbt stigande statsutgifter och skatter samt växandebudgetunderskott framkallade i många länder en reaktion motden relativistiska lössläppthet som följde i spåren av den aktiva konjunkturpolitikenoch övergången till flytande växelkurser. Krav restes på en återgång till fastanormer. En viktig diskussion handlade om möjligheterna att med olikakonstitutionella medel inskränka statsorganens möjligheter att öka deoffentliga utgifternas och inkomsternas andelar av samhällsekonomin och attunderbalansera budgeten. uppvisar de högsta utgifts- och skattekvoternabland . Dock föreligger inte längre något underskott i statensfinanser. Vidgas blicken till hela den offentliga sektorn, pågår i stället enkraftig överbeskattning, vars syfte anges vara att stärka det offentligasparandet men som i praktiken leder till en successiv socialisering. Utskottet ser det som rimligt att på konstitutionell vägförsöka försvåra en utveckling som leder till ett sämre funktionssätt för ekonominoch på till ett byte av samhällssystem. Regleringen av finansmakteni grundlagen är påfallande kortfattad. Det har dock tidigare funnits inskrivetett krav att statsbudgeten skall vara balanserad. Enligt utskottets mening finns det skäl att återinföradenna föreskrift som en målsättning över tiden. Detta löser visserligen inteproblemet med de alltför stora utgifts- och skattekvoterna. Med nuvarande riksdagsmajoritetoch regering får man här i stället lita till de allt friare rörelser övergränserna för arbetskraft och kapital som genom marknadens försorg kommer attframtvinga en anpassning nedåt för del. börenligt finansutskottet tillstyrka yrkande 1 1989/90:FiU5y i motion K234. Tak för den statliga upplåningen , och (alla m) anser att den del avutskottets yttrande som börjar med "Det kan naturligtvis" och slutarmed "statliga upplåningen" bort ha följande lydelse: Enegendomlighet i utövandet av den svenska finansmakten är att inteanger någon gräns för den upplåning som regeringen bemyndigas att iklädastaten. I andra länder, t.ex. , , , ,och , beslutar parlamenten hurmycket staten får låna upp eller hur stor statsskuldenhögst får vara. Om dessa gränser behöver överskridas, måste berörd regeringåterkomma till parlamentet med begäran om nytt bemyndigande, vilket föranlederoffentlig debatt och naturligtvis ökar de folkvaldas kontrollmöjligheter. Påmotsvarande sätt bör årliga lånebemyndigande i enlighet med vad somföreslås i motionen vara försett med en beloppsgräns, som inte får överskridasutan nytt riksdagsbeslut. Konstitutionsutskottetbör enligt finansutskottet tillstyrka yrkande 4 i motion K234. gotab 96742, 1990