yttr · GD05KU3 · 1989-12-31 00:00:00 — Godkännande av Europaråds- och omömsesidig handräckning i skatteärenden, m.m. 1989/90 KU3y har beslutat att inhämtakonstitutionsutskottets yttrande över proposition 1989/90:14 om godkännande avEuroparåds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden,m.m. och motion 1989/90:Sk38 av och (båda mp), somväckts med anledning av propositionen. begränsar sitt yttrande till vissakonstitutionella frågeställningar som aktualiserats genom propositionen. I propositionen föreslås att godkännerEuroparåds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden ochanfar en lag om denna handräckningskonvention. Genom denna lag (ifortsättningen betecknad inkorporationslagen) inkorporeras konventionen medsvensk rätt. Konventionen överensstämmer till stora delar med det nordiskamultilaterala handräckningsavtalet och innehåller bl.a. regler ominformationsutbyte för taxerings- och beskattningsändamål, delgivning avhandlingar, indrivning av skatter och avgifter samt vidtagande avsäkringsåtgärder. Konventionen är avfattad på engelska och franska språken.Båda texterna har samma giltighet. Den engelska och franska texten liksom en svensköversättning finns intagen i en bilaga till inkorporationslagen. Med hänsyntill att det inte är möjligt att avgöra vilka specifika svenska resp.utländska skatter och avgifter som konventionen kommer att vara tillämplig påhar i inkorporationslagen föreskrivits att det genom särskilt tillkännagivandeskall anges vilka skatter och avgifter som omfattas av konventionen. Avsiktenär att regeringen skall tillkännage dessa uppgifter i () allteftersom de olika staterna tillträder konventionen. , Norgeoch har enligt propositionen undertecknat konventionen och hardessutom ratificerat den. 1 propositionen föreslås vidare att antar en lagom ömsesidig handräckning i skatteärenden. Denna lag (i fortsättningen betecknadhandräckningslagen) avses ersätta bl.a. lagen (1978:352) om utredning iutländskt skatteärende samt, beträffande vissa skatter och avgifter, lagen(1969:200) om uttagande av utländsk skatt, tull och annan 1 1988/89. I den nya lagen anges de grundförutsättningar vilka l989/90:KU3y måsteföreligga för att svensk myndighet skall få bistå utländsk myndighet i etthandräckningsärende resp. för att svensk myndighet skall få begära handräckningi främmande stat. Genom handräckningslagen har vissa av bestämmelserna iEuroparåds- och i första hand bestämmelser av vikt för denenskildes rättstrygghet transformerats till svensk lagtext.Handräckningslagen skall tillämpas inte bara beträffande Europaråds- ochOECD-konventionen utan också beträffande andra överenskommelser, bl.a. ettstort antal dubbelbeskattningsavtal. Vidare föreslås i propositionen ändringar irättegångsbalken och i sekretesslagen som gäller beskattnings- ochindrivningsverksamheten. I motion 1989l90:Sk38 av och (båda mp) yrkas avslag på propositionen (yrkande 1). Vidare yrkas att riksdagenhos regeringen ger till känna att konventioner som skall tillämpas i Sverigeskall vara klara och tydliga för svenska medborgare (yrkande 2) och attriksdagen hos regeringen ger till känna att offentlighetsprincipen vid svenskadomstolar inte får åsidosättas (yrkande 3). Slutligen yrkas att hosregeringen begär en ny proposition där ovanstående krav beaktats (yrkande 4). I motionen diskuteras den lagstiftningsteknik som valts ipropositionen, dvs. en kombination av den s.k. transformationsmetoden och dens.k. Motionärerna erinrar om att lagrådet i sittyttrande haft olika invändningar i fråga om valet av lagstiftningsmetod ochkravet på rättssäkerhet och att lagrådet påtalat olika tillämpningsproblem.Motionärerna anser i motsats till lagrådet att den valda lagstiftningsteknikeninte kan anses godtagbar. Enligt motionärerna fordras det att ytterligarebestämmelser i konventionen införlivas med svensk rätt genomtransformationsmetoden. I motionen påtalas att det föreslagna tillägget till 5kap. 1 § innebär viss inskränkning av offentligheten viddomstol. Motionärerna erinrar om att offentligheten vid domstolar är grundlagsskyddad(2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen) och att en begränsning av dennafri- och rättighet endast får ske under i 2 kap. 12 § andra stycketregeringsformen angivna förutsättningar och villkor. Enligt motionärernastrider det framlagda lagförslaget mot sistnämnda bestämmelser. Motionärerna anser de framförda invändningarna vara av såallvarlig art att propositionen bör avslås. Utskottet behandlar först den i motionen upptagnafrågan om den valda lagstiftningstekniken. I svensk rätt finns inte några föreskrifter om hur bestämmelser i en internationell överenskommelse skall inför livas med svensk rätt. Den praxis som utbildat sig innebär att bestäm- 2 melserna införlivas antingen genom att omarbetas till svensk författ- ningstext(s.k. transformation) eller genom att det i lag eller annan 1989/90:KU3y författningföreskrivs att överenskommelsens bestämmelser helt eller delvis direkt gäller iSverige (s.k. inkorporation). Transformationsmetoden har i regel tillämpatsfrämst inom civilrätten, straffrätten och processrätten medan inkorporationsmetodenbl.a. använts i fråga om en stor mängd dubbelbeskattningsavtal. Även om enöverenskommelse har inkorporerats i svensk rätt har emellertid enstakabestämmelser i den ibland ansetts därjämte böra transformeras till svensklagtext. Frågan om inkorporation av konvention som saknar svenskautentisk text har behandlats av utskottet (1989/90:KU18). Utskottethänvisade till ett tidigare uttalande (KU 1984/85:4y), vari framhållits atthuvudregeln i dessa fall bör vara att transformationsmetoden skall användas.När särskilda skäl talar för det, såsom exempelvis att reglerna huvudsakligenriktar sig till myndigheter eller särskilda grupper av enskilda för vilka detinte kan antas innebära några svårigheter att ta del av konventionstexten, kanemellertid även inkorporationsmetoden godtas. I propositionen föreslås att Europaråds- ochOECD-konventionen inkorporeras i sin helhet samt att vissa delar dessutomtransformeras till svensk lagtext genom handräckningslagen. Det är i huvudsakfråga om bestämmelser av vikt för den enskildes rättstrygghet. Enligt lagrådets uppfattning får det betecknas som ettstort framsteg i jämförelse med dubbelbeskattningsavtalen att bestämmelser avvikt för bl.a. den enskildes rättstrygghet i konventionen transformeras till svensklagtext genom handräckningslagen. Den valda lagstiftningstekniken medföremellertid vissa svårigheter, vilka främst föranletts av att handräckningslagenskall tillämpas inte bara beträffande Europaråds-och utanockså beträffande andra överenskommelser, bl.a. en mängddubbelbeskattningsavtal. En annan svårighet är enligt lagrådet det förhållandetatt konventionen innehåller fakultativa bestämmelser som kan utnyttjas avSverige för att vägra viss handräckning men som närmast har karaktären avsäkerhetsventiler. De är inte avsedda att utnyttjas regelmässigt och saknardärför motsvarighet i den föreslagna handräckningslagen. Lagrådet övervägde olika alternativ till den valdalagstiftningstekniken. För att uppnå större lättillgänglighet diskuteradesmöjligheten att bygga ut handräckningslagen med ytterligare bestämmelserhämtade från konventionen. Detta torde emellertid enligt lagrådets mening stupapå att handräckningslagen är avsedd att tillämpas beträffande många olikakonventioner. Vidare övervägdes mot bakgrund av att åtskilliga bestämmelser ikonventionen inte har den karaktären att de behöver införlivas med svensk rätti vart fall inte genom lag att i inkorporationslagen skulle föreskrivas attendast vissa bestämmelser i konventionen skulle gälla som svensk lag. Detta varemellertid enligt lagrådet förenat med betydande svårigheter eftersom vissakonventionsbestämmelser då skulle kunna tillmätas en särskild betydelse medanandra som kunde framstå som lika viktiga utelämnades. Lagrådetredovisade flera skäl för att den valda lagstiftningstekniken 3 Bl.a. framhölls att även om konventionens bestämmelser skall gälla generellt, tryggas rättssäkerheten av handräckningslagens /90:KU3y bestämmelseom att svensk myndighet inte skall vidta åtgärder som avviker från svensklagstiftning eller administrativ praxis och inte heller lämna upplysningar sominte är tillgängliga enligt lagstiftning eller administrativ praxis i Sverige.Dessutom skall konventionsbestämmelserna i första hand tillämpas avriksskatteverket vilket kan väntas leda till att enhetlig praxis utbildas. Konstitutionsutskottetgör följande bedömning. Utskottet delar i huvudsak den bedömning lagrådet gjortbeträffande den föreslagna lagstiftningstekniken. Enligt utskottets meninginnehåller dock konventionen en bestämmelse som innebär att förslaget tillinkorporationslag inte kan godtas i sin nuvarande utformning. I konventionens artikel 2 punkt 1 anges och klassifierasde skattekategorier som omfattas av konventionen; bl.a. kategorin "andraskatter". Enligt artikelns punkt 2 finns de utgåendeskatter på vilka konventionen tillämpas förtecknade i bilaga A enligt den ipunkt 1 angivna klassificeringen. Bilaga A föreligger ännu inte utan upprättasefter hand genom förteckningar från de stater som ansluter sig tillkonventionen. Av inkorporationslagen framgår att de skatter och avgiftersom omfattas av konventionen anges särskilt genom tillkännagivande i SFS. 1 dettasammanhang bör framhållas att tillkännagivande i svensk författningssamling används när det inte är fråga om normgivning. När det gäller bilaga A finns enligt utskottets meningemellertid sådana inslag av normgivning att det kan ifrågasättas om intebilagan bör införlivas i svensk rätt genom lag. Det står visserligen klart attinförlivande genom lag medför svårigheter bl.a. på grund av de i konventionenangivna tidsfristerna och den mängd förteckningar och ändringar i dessa det ärfråga om. Utgångspunkten när det gäller sättet för införlivande måste dock varaatt det inte får råda någon tvekan om att förfarandet står i överensstämmelsemed regeringsformens regelsystem. Konventionen innehåller föreskrifter som enligt 8 kap. 3 §regeringsformen skall meddelas genom lag. Bilaga A är avsedd att uppta endastsådana skatter och avgifter som de anslutande staterna önskar att konventionenskall tillämpas på. Bilagan innebär härigenom visserligen endast enbegränsning av det utrymme för ingrepp som konventionen ger. Emellertidomfattas också begränsningar av tidigare föreskrivet ingrepp av kravet pålagform i 8 kap. 3 § regeringsformen (prop. 1973:90 s. 301). På grund härav ochdå regeringsformen inte ger utrymme för bemyndigande till regeringen på dettaområde bör förteckningarna i bilaga A och ändringar i den enligt utskottets meninginförlivas i svensk rätt genom lagreglering. Utskottet förutsätter vidare attframtida överenskommelser enligt konventionens artikel 24 vilka förutsätternormgivning och inte faller under 8 kap. 13 § regeringsformen kommer attinförlivas i svensk rätt genom lag. Utskottet övergår härefter till den i motionen upptagnafrågan om det föreslagna tillägget till 5 kap. 1 § strider mot 4 2 kap. 12§ andra stycket regeringsformen. Bakgrunden till lagförslaget och de därmed sammanhängandeänd- 1989/90:KU3y ringarna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen ärföljande. Genom de föreslagna ändringarna sker viss förstärkning avdet sekretesskydd som följer av nuvarande sekretesslagstiftning i beskattnings-och indrivningsverksamheten för sådana uppgifter om enskildas personliga ochekonomiska förhållanden som har lämnats från utlandet till med stöd avavtal med främmande stat, som godkänts av . Enligt 9 kap. 3 § andrastycket sekretesslagen föreligger absolut sekretess för sådana uppgifter. Om idomstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet sådan uppgift förebringasvid en offentlig domstolsförhandling i mål eller ärende upphör emellertidsekretessen. Detsamma gäller i fråga om sekretessbelagda uppgifter, som i ochför sig förebringats vid förhandling inom stängda dörrar men beträffande vilkadomstolen inte senast i samband med att den skiljt sig från målet eller ärendetförordnat om fortsatt sekretess för uppgifterna. Sekretessen upphör också förde uppgifter som domstolen tar in i dom eller annat beslut, om inte domstolen idomen eller beslutet förordnat att sekretessen skall bestå. Genom den föreslagna ändringen i 5 kap. 1 §rättegångsbalken blir domstol skyldig att, då uppgift av förevarande slag skallförebringas, hålla förhandlingen inom stängda dörrar, om det skulle strida motföreliggande avtal (konvention) att uppgiften röjs vid förhandlingen. Den nuaktuella konventionen innehåller i princip ett sådant förbud i artikel 22 punkt2. Enligt denna bestämmelse gäller förbud mot att vid offentligtdomstolsförfarande eller i domstolsavgörande yppa upplysningar inhämtade medstöd av konventionen, om inte den stat som lämnat upplysningarna i förväg gettsamtycke. Genom de föreslagna ändringarna i sekretesslagen blir svensk domstolvidare skyldig att för uppgifter av i det föregående angivet slag förordna om attsekretessen skall bestå såväl i fråga om vid sluten förhandling förebringadeuppgifter som i fråga om uppgifter som tagits in i dom eller annat beslut. Enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen skallförhandling vid domstol vara offentlig. Begränsning av denna fri- och rättighetfår ske genom lag i den utsträckning som medges i 2 kap. 12 § andra stycketregeringsformen. Där föreskrivs att begränsning får göras endast för atttillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vidare angesatt begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn tilldet ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att denutgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsensgrundvalar. Begränsning får ej göras enbart på grund av politisk, religiös,kulturell eller annan sådan åskådning. Utskottetfår anföra följande. Det framlagda förslaget till ändring i rättegångsbalkenäger alltså tillämpning enbart på uppgifter erhållna med stöd av förevarande konvention eller andra överenskommelser med främmande stat vilka lämnas i mål eller ärenden hos domstol vid muntlig förhandling; mål eller ärenden där handläggningen är skriftlig faller utanför. omupplysningar som erhållits med stöd av förevarande konvention gällerdessutom som särskilt villkor att sådana uppgifter endast får 1989/90:KU3y användas ien brottmålsprocess om den stat vilken tillhandahållit upplysningen i förväggett sitt samtycke därtill (artikel 4 punkt 2 i konventionen). Förslaget har tillkommit för att underlätta för Sverigeatt erhålla sekretessbelagd information från utlandet. Förslaget har ipropositionen bl.a. motiverats med att det, för att på ett effektivtsätt skall kunna delta i det mycket viktiga internationella samarbetet påskatteområdet, fordras att de minimikrav på sekretess som uppställs ikonventionen, dvs. förbud att yppa sådana uppgifter vid offentligtdomstolsförfarande eller i domstolsavgörande, skall kunna tillgodoses. Ipropositionen konstateras att förslaget gör det möjligt för att levaupp till våra internationella åtaganden, såväl de som följer av dennakonvention som de som följer av redan träffade avtal, t.ex. rörandehandräckning avseende tullar, skatter etc. Förslagethar lämnats utan erinran av lagrådet. Med hänsyn till arten av uppgifter som förslaget avser ochmot bakgrund av intresset av internationellt samarbete på skatteområdet fårtillägget i anses tillgodose ett ändamål som är godtagbart iett demokratiskt samhälle. Den föreslagna begränsningen i den grundlagsskyddadedomstolsoffentligheten går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn tilländamålet. Den förändring som föreslås är inte heller så ingripande att denutgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Mot den angivna bakgrundentillstyrker utskottet propositionen i denna del. Utskottet tillstyrker ocksåförslaget till ändringar i sekretesslagen. Närvarande: (), (), CatarinaRönnung (s), (), (), (),(), (), (), (),(), (), (vpk), Hans Leghammar (mp),(), () och (). 1989/90: KU3y Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottetsyttrande som. innehåller utskottets bedömning bort ha följande lydelse: Utskottet delar i allt väsentligt lagrådets kritiskasynpunkter på den valda lagstiftningstekniken. För att tillgodose krav på rättssäkerhet,rättstrygghet och för att undvika tillämpningssvårigheter är det mot bakgrundav att konventionen saknar svensk autentisk text enligt utskottets meningsärskilt angeläget att använda transformationsmetoden för de delar avkonventionen där lagformen är den riktiga att använda. De svårigheter avlagstiftningsteknisk karaktär som finns när det gäller att avgöra vilka delarsom kräver lagform får inte lägga hinder i vägen för entydiga, klara,lättillgängliga, förutsebara och lättillämpade regler. När det sedan gäller propositionens förslag rörandeoffentligheten vid domstolsförhandlingar vill utskottet framhålla att sådanoffentlighet är grundlagsskyddad i 2 kap. Il § andra stycket regeringsformen.Offentligheten har ansetts vara av värde för att medborgarna skall få insyn iverksamheten och för att skydda enskilda mot övergrepp från myndigheter. 1syfte att värna och skydda vissa enskilda intressen finns för de allmännadomstolarnas del bestämmelser av undantagskaraktär som innebär att domstolen underspeciella omständigheter får besluta om stängda dörrar vid en förhandling. Den föreslagna ändringen i innebär attden enskilde inte själv har möjlighet att välja offentlighet viddomstolsförhandling. Det grundläggande kravet på insyn i domstolsverksamhetför att skydda enskilda mot övergrepp kan härigenom inte uppfyllas. mening är detta inte godtagbart i ett demokratiskt samhälle.Inskränkningen i offentligheten utgör också ett hot mot den friaåsiktsbildningen. Förslaget i denna del står således i strid med 2 kap. 12 §regeringsformen. Med hänsyn till vad ovan anförts avstyrker utskottet deframlagda lagförslagen. Enligt utskottets mening bör regeringen återkomma meden ny proposition där de ovan angivna synpunkterna beaktats. S«55,s,ockho,