prop · GD037 · 1989-12-31 00:00:00 — Generellt mest lämpade för samhällstjänst är brott därindividualpreventiva hänsyn står i ccntmm vid detta val. Däremot skallsamhällstjänst inte användas när allmänpreventiva hänsyn väger tyngst vidpåföljdsvalet som vid rattfylleri och andra allvarliga trafikbrott,skattebrott och grova våldsbrott. Detfinns inte något formellt krav på att den tilltalades samtycke inhämtas, menså fömtsätts ändå ske, eftersom samhällstjänst knappast kan genomföras mot hansvilja. Påföljden skall vidare bedömas som lämplig för den tilltalade.Lagöverträdare med omfattande narkotika- eller alko-holmissbmk eller psykisktavvikande kan knappast bedömas höra till den kategori för vilka samhällstjänstkan vara en lämplig påföljd. Det är domstolen som avgör denna fråga, men denskall i praktiken lägga betydande vikt vid frivårdens bedömning av dentilltalades lämplighet. Inga begränsningar gäller i fråga om tilltalades ålder.Det förhållandet att påföljden i första hand skall ersätta fängelsestraff gördock att lagöverträdare under sällan kan komma i fråga. Sedanförsöksverksamheten satts igång i Rogaland och i land och Hedmark/Oppland kom de första domarna på samhälls tjänst först resp. . m. hade ett 100-tal domar på samhällstjänst meddelats. Längden på de vill- 10 korligafängelsestraffen varierade till . De flesta låg Prop.1989/90:7 . Antalet ålagda arbetstimmar varierade ocksåkraftigt. Flertalet rörde sig ändå . Det fanns också betydandevariationer i förhållandet mellan längden på det villkorliga fängelsestraffetoch timantalet. Detta kan till en del förklaras med att hänsyn skall tas tilleventuell häktningstid, men praxis i fråga om sådant avdrag har inte hellervarit konsekvent. Deallra flesta domama har rört brott som ligger inom det avsedda användningsområdet.1 huvudsak har det rört sig om stöldbrott, skadegörelse och biltillgrepp.Oftast har det varit fråga om flera brott eller om tilltalade med fleratidigare villkorliga och ovillkorliga fängelsestraff. I många fall har detockså rört sig om narkotikabrott, oftast köp eller innehav av cannabis, menäven införsel av små mängder cannabis har kunnat leda till samhällstjänst.Särskild hänsyn har då tagits till att en tilltalad haft en förhållandevis lågålder, att brottet legat långt tillbaka i tiden, att den tilltalade varit innei en viktig rehabiliteringsfas eller att han tidigare varit ostraffad. 1 frågaom rattfylleri torde samhällstjänst ha ådömts något oftare än som från börjanvar avsett. Ca80 % av frivårdens personutredningar rörande samhällstjänst har utmynnat i attpåföljden bedömts lämplig för den tilltalade. Stor vikt har därvid lasts vidarbetserfarenhet, livssituation, missbmk, senaste utveckling och motivation.Lämplighetsbedömningen har dock visat sig vansklig att göra. Avdem som ådömts samhällstjänst har varit arbetslösa. Hälften hade tidigare ådömts ett eller flera ovillkorliga straff. 40 %av de dömda var och . Fråganom samhällstjänst kommit att användas endast i fall då påföljden annars skulleha blivit fängelse har undersökts av rådgivnings- och utvärderingskommittéersom tillsatts av justisdepartementet. Dessa har gjort en systematisk genomgångav alla domama och därvid funnit att samhällstjänst bara i ytterst få fallkommit att ersätta andra villkorliga domar. Tankenvar från början att arbetsuppgifterna skulle tillhandahållas av offentligainstitutioner. Arbetena har emellertid så gott som uteslutande kommit atthämtas från frivilligorganisationer. Orsaken härtill är att det uppståttproblem att komma in i offentlig verksamhet, eftersom man inte velat inkräktapå andra arbetstagares sysselsättning. Vidare har det varit svårt att i offentligverksamhet ordna arbetsledning och tillsyn utom ordinarie arbetstid.Invändningar har också riktats mot att låta dömda personer komma i kontakt med vårdtagare. De flesta arbetsgivarnahar varit fritidsorganisationer som idrottsför eningar, jakt- och fiskeföreningar samt ideella och religiösa organisationer. Arbetsuppgiftema har huvudsakligen varit av praktisk art som underhåll, målning och rengöring. Det har inte varit något problem att finna tillräck- 11 ligt med arbetsuppgifter.De dömda har utplacerats en och en för att de Prop. 1989/90:7 därigenomskall komma i kontakt med enbart positiva miljöer. Sedandomen på samhällstjänst vunnit laga kraft träffas en överenskommelse mellanprojektledningen och den dömde om vilket arbete som skall utföras och när dettaskall ske. Man försöker då ta hänsyn till den dömdes Önskemål. 1 samråd medarbetsgivaren upprättas härefter en arbetsplan. Särskild vikt läggs vidkontrollen av att den dömde fullgör arbetet enligt planen och denna kontrollutövas så gott som helt av frivårdens personal, som besöker arbetsplatsen vidvarje arbetstillfälle. Viden utvärdering av försöksverksamheten under slutet av hade avsammanlagt 98 dömda 62 avslutat verkställigheten. Av dessa hade 37 fullföljtsamhällstjänsten, 15 hade bmtit mot föreskriften om arbetsplikt och 9 hadeavstängts från arbetet på gmnd av nya brott. Av de 15 som rapporterats tillåklagaren för att de inte fullföljt arbetet hade 11 ådömts fängelse, två fåttny samhällstjänst och två fått villkorlig dom. Andelen avbmtna verkställigheterär något högre än i andra länder, vilket kan förklaras av en rigorös kontroll,en konsekvent rapportering av villkorsbrott och en större djärvhet vid urvaletav kandidater för samhällstjänst. Någon utvärdering av återfallsfrekvensen harinte gjorts, men siffrorna vid utvärderingstillfället visar låga återfallstal. Underår 1988 meddelades 120 domar på samhällstjänst. avbrötsverkställigheten av samhällstjänsten genom villkorsbrott i 26 fall. Någonutvärdering av meddelade domar på samhällstjänst har inte skett sedan år 1986.Under tiden januari meddelades totalt 50 domar på samhällstjänst.Från justisdepartementet uppges att antalet domar på samhällstjänst är lägreän de prognoser man har ställt upp. 3.1 Bör samhällstjänst införas? Mitt förslag: Somett tidsbegränsat försök införs en möjlighet att i brottmålsdomar föreskrivaatt den dömde skall utföra oavlönat arbete i viss omfattning. Promemorieförslagetöverensstämmer med mitt förslag. Hearingen:En stor majoritet av de närvarande vid hearingen ställde sig bakom förslaget omen försöksverksamhet med samhällstjänst. Det påpekades från bl. a. de ideella föreningamaatt samhällstjänst inte i första hand bör vara ett straff. Flera uttalade attvärdet med samhällstjänsten ligger i möjligheten för den dömde till en positivgemenskap som skulle kunna minska risken för återfall i brott. Skälen för mitt förslag:Som har nämnts övervägdes frågan om att införa samhällstjänst i detsvenska påföljdssystemet i samband med att reglema om s. k.kontraktsvård infördes. Något förslag om samhällstjänst lades inte fram i detaktuella lagstiftningsärendet (prop. 1986/87:106, JuU 32, rskr. 279) men såvälföredragande statsrådet som justitieutskottet uttalade att det kunde finnasanledning att ta upp frågan på nytt, om det motiverades av de erfarenheter somgjordes i och i samband med där pågående försöksverksamhet påområdet. Försöksverksamhetmed samhällstjänst har sålunda pågått i och sedan år 1984i . Verksamheten var i bägge ländema inledningsvis lokalt begränsad menhar efter hand utvidgats och är riksomfattande. Som jag harberört visar erfarenheterna från både och att vissa av defarhågor som framförts i tidigare diskussioner om samhällstjänst varitobefogade eller överdrivna. Sålunda har det uppenbarligen i dessa länder intevarit svårt att hitta arbetsuppgifter, och resultaten tyder på attsamhällstjänsten använts i stället för fängelse i ett betydande antal fall. Arbetet inom ramen församhällstjänst har också fullföljts av de allra flesta av de dömda. Härtillkommer att man i både och iakttagit en förhållandevis låg andelåterfall i brott efter dom på samhällstjänst. Det kan dock av flera orsakerfinnas anledning att åtminstone tills vidare inte dra alltför säkra slutsatserav sistnämnda förhållande. Det kan i vart fall konstateras att resultaten frånde danska och norska försöksverk-samhetema måste betecknas som goda så tillvida att verkställigheten rent administrativt fungerar och att syftet attersätta vissa frihetsstraff tycks ha uppnåtts. Det kan visserligen görasgällande att slutsatsema av försöken i och inte utan vidare kanöverföras till svenska förhållanden. Sålunda har strävandena att begränsa användandetav fängelsestraff kommit förhållandevis långt i vårt land, och för dekategorier lagöverträdare som kan komma i fråga för samhällstjänst torde frihetsberövandepåföljd användas något oftare i och än i . fangelseklientelet skullepå gmnd härav kunna antas vara mer brottsbdas- Prop. tat och därmed generelltsett ha sämre fömtsättningar att genomföra vad som åläggs enligt en dompå samhällstjänst. En översiktlig genomgång som harskett inom av ett antal kortfattade referat av danska domar påsamhällstjänst talar emellertid för att många av de dömda vid ett tänktpåföljdsval skulle ha ådömts fängelse i motsvarande fall också i . Ävenom viss tveksamhet av principiell och annan art fortfarande kvarstår när detgäller samhällstjänst som straffrättslig sanktionsform, har samhällstjänstensom jag ser det fördelar som är svåra att ta till vara med andra kriminalpolitiskamedel. Framför allt öppnas genom samhällstjänst en möjlighet att förytterligare ett antal lagöverträdare, varav de flesta är unga, välja en annanpåföljd än fängelse och därigenom låta dem undvika fängelsestraffets skadligaverkningar. Jag vill även peka på de fördelar som kan ligga i att fördjupadekontakter med andra människor utanför den tidigare umgängeskretsen kan kommatill stånd under samhällstjänsten. Samhällstjänst har också reparativa ochpedagogiska inslag genom att den dömde får på sin lott att utan ersättningutföra ett samhällsnyttigt arbete. Mot bakgmnd av de erfarenheter som harvunnits i och anser jag därför tiden nu vara mogen att i Sverigepröva samhällstjänst som sanktion vid brott. Ävenom olika former av samhällstjänst har förekommit i andra länder ,är det emellertid inte möjligt att utan vidare till vårt land överföra demodeller för påföljden som använts utomlands. Inte ens de danska eller norskamodellerna kan på gmnd av skillnader i fråga om bl. a. påföljdssystemensutformning användas här. Det finns sålunda en lång rad frågor av praktisk ochannan art som bör besvaras innan samhällstjänst kan göras till ett permanentinslag i det svenska påföljdssystemet. Många av dessa frågor torde kunna belysasendast genom praktisk tilllämpning av påföljden. Inte minst gäller detta defrågor som rör arten av och tillgången på lämpliga arbetsuppgifter och dedömdas förmåga att fullfölja de arbeten som åläggs dem. Detsamma gällerbeträffande en lång rad verkställighetsfrågor. Övervägandeskäl talar därför för att, i likhet med vad som skett i och ,inledningsvis inrikta sig på en försöksverksamhet. Mot bakgmnd av en sådankommer det att finnas väsentligt bättre fömtsättningar att bedöma om och i såfall på vilket sätt samhällstjänst bör introduceras som ett fast inslag ipåföljdssystemet. Ett sådant förfarande förordades också av flera av deremissinstanser som yttrade sig över frivårdskommitténs slutbetänkande och somdärvid i motsats till kommittén var positiva till att samhällstjänst infördesi det svenska påföljdssystemet. Mitt förslag:Försöksverksamheten med samhällstjänst skall inledningsvis begränsas till enperiod och gälla mål som behandlas vid , ,, och tingsrätter och mål som därifrån överklagas tillhögre rätt. Promemorieförslagetöverensstämmer, med undantag av försökstidens längd, med mitt. Hearingen:Den föreslagna försöksperioden godtogs av de flesta som berörde frågan vid hearingen.Några förordade dock . Majoriteten av de närvarande hade inteheller några erinringar mot en regional begränsning av försöksverksamheten.Några var emellertid kritiska mot en sådan begränsning och hävdade att denstrider mot gmndläggande principer om likabehandling inom straffrätten. Skälenför mitt förslag: En försöksverksamhet med samhällstjänst kan avgränsas på enrad olika sätt när det gäller såväl den allmänna inriktningen som dentidsmässiga och lokala omfattningen. Vadförst angår den allmänna inriktningen är det min uppfattning att man under enförsöksperiod lämpligen bör lämna domstolar och andra myndigheter som ärberörda av försöket en förhållandevis stor frihet att pröva sig fram ochanpassa verksamheten efter de praktiska förutsättningar som visar sigföreligga. Detta gäller kanske främst i fråga om arbetsuppgifternasinriktning, den praktiska hanteringen när det gäller att inhämta underlag förbeslut samt administrationen av verkställigheten av påföljden. I viss mångäller det emellertid också frågan om för vilken typ av lagöverträdare och vidvilket slags brottslighet som samhällstjänst bör kunna aktualiseras. Ett avhuvudskälen för en försöksverksamhet är ju att införskaffa ett säkrare underlagi frågor av detta slag som kan läggas till gmnd för ett slutligtställningstagande. Med en alltför snäv inriktning av försöksverksamheten finnsdet uppenbara risker att denna inte skulle ge den bredd i erfarenhetsunderlagetsom är önskvärd. måste detta emellertid vägas mot att en alltfördiffus inriktning av försöksverksamheten inte bara väcker vissa principiellabetänkligheter utan också kan medföra att det blir svårt att göra en mersystematisk utvärdering. Minaförslag i det följande om utformningen av försöksverksamheten bör ses mot dennabakgmnd. Jag vill emellertid redan här säga att mina överväganden också harutgått från att en försöksverksamhet av det aktuella slaget av såvälprincipiella som praktiska skäl helst bör utformas så att den kräver så småingrepp som möjligt i det gällande påföljdssystemet. Detta är också den modellsom har använts i och . Som jag återkommer till så föreslår jagatt samhällstjänsten utformas som en möjlighet att i samband med en dom tillskyddstillsyn besluta en särskild föreskrift om skyldighet att utföra oavlönatarbete i viss omfattning. Förslaget anknyter alltså i det hänseendet nära tillden ordning som valdes i samband med att kontraktsvård infördes som ettalternativ till fängdse. I motsats till vad som då skedde bör emellertid, medhänsyn till att det nu är fråga om enförsöksverksamhet, de bestämmelser som reglerar samhälls- Prop. tjänsten inte införas ibrottsbalken (BrB) utan i en särskild, tidsbegränsad, Erfarenheterfrån tidigare kriminalpolitiska reformer av påföljdssystemet visar att detfinns anledning att anta att det kommer att dröja innanverksamheten kunnat få en sådan stadga att det finns underlag för en mersystematisk utvärdering. Vid en försöksverksamhet är det självfallet ocksåviktigt att det inom försökets ram lämnas utrymme för en viss uppföljningstid.Jag anser mot denna bakgrund att man bör bestämma försökstiden till . Omförsöket med samhällstjänst faller väl ut bör självfallet verksamhetenpermanentas och bestämmelserna om samhällstjänst fogas in i BrB:s bestämmelserom påföljder för brott. Att för utgången av den av migföreslagna försöksperioden införa en permanent lagstiftning kan dock varasvårt om man först skall avvakta en utvärdering av försöket och därefter beredaförslaget i sedvanlig ordning. Jagvill därför inte utesluta att jag, om erfarenheterna från försöket ger anledningtill det, kan komma att återkomma med förslag om en förlängd försöksverksamhet.1 ett sådant sammanhang är det då naturligt att också överväga om den regleringoch den lokala avgränsning av verksamheten som jag nu föreslår bör ändras ellerpreciseras i något hänseende. Närdet gäller den lokala avgränsningen har det i promemorian föreslagits attdenna sker genom att verksamheten knyts till mål som behandlas av vissa utvaldadomstolar. Vid hearingen framfördes från några håll betänkligheter avprincipiell art mot en sådan ordning. Det gjordes sålunda gällande attförslaget innebär en "lokal straffrätt" och att det kan ifrågasättasom detta är förenligt med kraven på rättslig likabehandling. Ävenom något formellt hinder inte kan anses föreligga mot en sådan ordning somföreslås i promemorian, har jag för egen del viss förståelse för de framfördabetänkligheterna. Jag vill också framhålla att det givetvis i och för sig ärmöjligt att låta en försöksverksamhet med samhällstjänst omfatta hela landet.Enligt min mening finns det dock en rad starka skäl som talar för att man görett geografiskt begränsat försök trots de principiella betänkligheter somdetta i förstone kan tänkas inge. Jag skall i det följande närmare utveckla minuppfattning. Enviktig omständighet som talar för att försöket bör ges en lokal avgränsning äratt frivården genom försöket kommer att tillföras nya arbetsuppgifter när detgäller personutredning samt övervakning och kontroll av att förelagd arbetsskyldighetgenomförs på ett riktigt sätt. Härtill kommer att det i vart fall i ettinitialskede kan antas gå åt åtskillig tid för att finna lämpligaarbetsuppgifter för de dömda. Hur stora extrainsatser som kan komma att krävasär svårt att bedöma i förväg. En avsikt med en försöksverksamhet börsjälvfallet vara att belysa frågor av detta slag. Det är emellertid viktigtatt försöksverksamheten inte ger ett missvisan de utslag på grund av otillräckliga resurser. Förutsättningarna för att motverka något sådant är givetvis väsentligt bättre om verksamheten koncentreras till vissa orter. Det är då möjligt att på dessa platser tillföra särskilda resurser för att man där praktiskt skall kunna genomföra för- 16 söksverksamheten-Det gäller här inte endast personella resurser utan Prop. ocksåmedel för olika kostnader som verksamheten kan dra med sig. Genomen lokal försöksverksamhet är det också möjligt att få praktiska erfarenhetersom kan underiätta en snabbare och mer effektiv anpassning tillett system med samhällstjänst också i andra delar av landet, om detta Jagvill i det här sammanhanget framhålla att även om en försöksverksamhet medsamhällstjänst initialt kommer att kräva extra resurser, så finns det knappastnågon anledning att befara att ett system med samhällstjänst skullemedföra extra kostnader för kriminalvården som helhet. Om samhällstjänst, såsommitt förslag innebär, används som ett alternativ till fängelse, bör det tvärtomkunna antas att verkställighetskostnaderna genomsnittligt kommer att bliväsentligt lägre än de är för tilltalade för vilka samhällstjänst skullekunna komma i fråga. Enytterligare fördel med en lokalt avgränsad försöksverksamhet är att en sådanger bättre förutsättningar för att genomföra en tillförlitlig utvärde ring avförsöket. Detta argument kan dock inte tillmätas någon avgörande betydelse. Såsomjag har berört gjorde man i såväl som den bedömningenatt ett försök med samhällstjänst inledningsvis skulle vara lokalt avgränsad.Också i har det tidigare förekommit försöksverksamhet på detkriminalpolitiska området som i praktiken varit lokalt avgränsad. Jag tänkerhär främst på det s.k. med kontraktsvård för narkotikamissbmkaresom pågick 1982 (prop. 1978/79:182, JuU 39, rskr. 412).Möjligheterna aU i stället för fängelse erhålla sådan vård var genom knytningentill i förbehållet tilltalade som bodde i Uppsala-Stockholmsregionen.I lagstiftningsärendet berörde lagrådet vissa principiella betänkligheter somen försöksverksamhet av detta slag kan medföra men framhöll att dessa synteskunna få vika med hänsyn till att ändamålet med förslaget var så angeläget (prop.1978/79:182 s. 50 ff.). Försöket med kontraktsvård blev också av betydelsesenare i samband med att sådan vård låt vara i en annan utformning introducerades som ett fast inslag i påföljdssystemets uppbyggnad. Detsynsätt som låg till grund för bör kunna tillämpas ocksåbeträffande samhällstjänsten. Som jag ser det är det knappast genomförbart attanordna en rikstäckande försöksverksamhet med samhällstjänst. Valet blir dåantingen att avstå från att pröva påföljdsformen eller att begränsaförsöksverksamheten geografiskt på något sätt. För min del anser jag att värdetav ett prov är så stort att man bör kunna acceptera att speciella regler prövaspå vissa platser. De principiella betänkligheter man kan ha minskas dessutom ompåföljdsformen utformas i nära anslutning till nuvarande påföljder och inteframstår som någon helt ny reaktionsform. För egen del anser jagdärför att övervägande skäl talar för att ett lokalt avgränsat försök med samhällstjänst är förenat med så pass stora fördelar att de överväger de principiella betänkligheter som kan finnas. Jag har härvid också beaktat att det inte är fråga om att öppna möjligheter till en 17 2 1989/90. negativ särbehandling utanom att låta vissa tilltalade efter eget samtycke Prop. 1989/90:7 få enförmånligare behandling än som annars skulle ha kommit i fråga. Jag vill ävenpeka på att domstolamas påföljdsbestämning redan inom ramen för nuvaranderegler, såsom vid överlämnande till särskild vård och kontraktsvård, i vissutsträckning är beroende av de lokala fömtsättningar som kan finnas för olikatänkbara altemativ. Enlokal avgränsning av försöksverksamheten kan göras på olika sätt. 1 Ulleråkersprojektetskedde avgränsningen genom att det angavs var den föreskrivna vården skulleadministreras medan däremot alla domstolar i teorin hade möjlighet att utnyttjaförsöksverksamheten. De resurstillskott som en försöksverksamhet medsamhällstjänst bör föranleda kommer att fördelas på olika skyddskonsulentdistrikt.En möjlighet vore då att, i linje med vad som skedde vid ,låta försöksverksamheten begränsas till skyddstillsynsdomar för varsverkställighet dessa distrikt svarar. Rent formellt kan möjligen en sådanordning framstå som mindre betänklig från principiell synpunkt än det förslagsom framförs i promemorian och som innebär att avgränsningen sker genomutpekande av vissa domstolar. Från praktisk synpunkt torde emellertid de olika lagteknikemai allt väsentligt vara likvärdiga när det gäller principen om rättslig likabehandling. Vadsom under dessa omständigheter främst talar för en ordning av det slag somföreslås i promemorian är att försöksverksamheten kommer att fömtsätta en närasamverkan mellan domstol och kriminalvård bl. a. när det gäller de krav iutredningshänseende som en dom med föreskrift om samhällstjänst bör fömtsätta.Det är också viktigt att domstolen har god information både om de allmännapraktiska fömtsättningama för att tillämpa samhällstjänst och om olika problemsom kan visa sig uppkomma på verkställighetsplanet och som kan vara avbetydelse för hur föreskrifterna lämpligen bör utformas. En ordning som ärknuten till vissa domstolar bör därför underlätta att försöksverksamheten fården stadga och fasthet som är önskvärd. Jagförordar därför, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att försöksverksamhetenknyts till vissa angivna tingsrätter. I promemorian föreslås att det skallgälla , , , och tingsrätter. Förslagetbygger på bl. a. att skyddskonsulentdistrikten inte bör vara för små men inteheller för stora samt att det är önskvärt med en viss geografisk spridning avförsöksverksamheten. Dessa fem platser har bedömts ge ett tillräckligt stortunderlag för att en utvärde ring av försöksverksamheten skall vara meningsfull.Närheten till , som har längst erfarenhet i av samhällstjänst,har också betydelse för ett val av domstolar i . Jag kan därför för egendel ställa mig bakom promemorians förslag. 1den mån ett brottmål överklagas från någon av dessa tingsrätter till hovrätteller högsta domstolen bör försöksverksamheten omfatta även högre rätt. Dettagäller även om frågan om samhällstjänst väcks först i den högre instansen. 3.3 Allmännaförutsättningar för samhällstjänst Mitt förslag:Samhällstjänst skall åläggas i form av en föreskrift vid dom på skyddstillsyn.En sådan föreskrift skall få meddelas om den bedöms vara av avgörande betydelseför att döma till skyddstillsyn i stället för fängelse. Dessutom krävs att dentilltalade har förklarat sig villig att följa föreskriften. I övrigt skallallmänna principer för val av skyddstillsyn som påföljd tillämpas. a. att det skall finnas anledning att anta att påföljden kan bidra tillatt den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.