prop · GD039 · 1989-12-31 00:00:00 — Deytterligare ändringar i paragrafen som behöver göras bör därför utformas somen lag om ändring i lagen (1989; 403) om ändring i värnpliktslagen (1941:967).Ett sådant lagförslag har upprättats inom försvarsdepartementet. Ändringarnaär sådana att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Min bedömning:Utbildning av territorialförsvarsvärnpliktiga genomförs inom marinen ochdärmed tillvaratas marinens utbildningskapacitet. Försvarskommitténsförslag: Överensstämmer med mitt förslag vad gäller marinensutbildningskapacitet. Skälen för min bedömning:Som jag har angivit i det föregående (s. 19) anser försvarskommitlén liksomöverbefälhavaren att överkapaciteten på utbildningsplatser i marinens gmndorganisationbör utnyttjas i syfte att ytteriigare sprida grundutbildningen till viktigaområden. Jag delar denna uppfattning. Marinen hade /88 en utbildningsvolym om ca 6200 värnpliktiga. För budgetåret1990/91 planerasen utbildning av 5 700 värnpliktiga. Antalet befäl är i stortsett detsamma . Ytterligare minst ca 500 värnpliktiga böralltså kunna utbildas inom marinen. Enligt min mening bör denna överkapacitetutnyttjas för utbildning av territorialförsvarsförband eller för annanutbildning som överbefälhavaren finner lämplig. Ansvaret för denna utbildningbör i enlighet med överbefälhavarens förslag övertas av marinens myndigheter. Utbildningen bör påbörjassnarast möjligt och senast under /92 för att minska antaletvärnpliktiga som får påbörja sin grundutbildning efter inskrivningen(det s. k. kvarståendeläget). Ett tidigt utnyttjande av överkapaciteten inommarinen för de ändamål som jag har förordat innebär vidare attnyinvesteringarna inom försvarsmakten kan begränsas, även om förslaget innebärsmärre investeringar och flyttning av viss nuvarande utbildninginom marinen. Den personal som berörs av omstruktureringen inom armén kanerbjudas anställning även vid marinens förband. 8.3Flygvapnets utbildning av territorialförsvarsvärnpliktiga m.m. Mittförslag: Utbildningstiden för s.k. depåvärnpliktiga inom flygvapnet minskasfrån 11 . Utbildning av territorial-försvarsvärnpliktigagenomförs även inom flygvapnet. Skälentill mitt förslag: Som jag redovisat i det föregående (s. 15) har försvarskommitténföreslagit att grundutbildningen för bevaknings- eller depåvärnpliktiga (H-värnpliktiga)inom armén även fortsättningsvis skall vara . Överbefälhavaren harföreslagit att marinens H-värnpliktiga skall utbildas . Avrättviseskäl bör därför även depåvärnpliktiga i flygvapnet ha dennagrundutbildningstid. Vad jag nu har anfört kräver ändringar i värnpliktslagen.Av skäl som har angetts tidigare (avsnittet 8.1) måste ändring göras i den avriksdagen beslutade lagen (1989:403) om ändring i värnpliktslagen. 1 krigsorganisationenfinns värnförband ur armén vid flygbaser och stridsledningsanläggningar. Enligtmin mening bör flygvapnets myndigheter ta över ansvaret för utbildningen avdessa territorialförsvarsvärnplikti-ga, för att säkerställa att de fårsamträning och miljökunskap. 9 Granskning av planeringssystemet Minbedömning: förslag till fortsatt utveckling avplaneringssystemet kräver inte några ställningstaganden eller beslut frånriksdagen. Det bör vara en uppgift för regeringen att förbättra planeringen,främst genom att tydligare ange mål, klarlägga ansvar och lägga ökad vikt viduppföljning och analys av i vilken utsträckning målen nåtts. Försvarskommitténsöverväganden och förslag: Överensstämmer i stort med min bedömning. Skälen för min bedömning:Jag har redogjort för problemen med den bristande säkerheten iförsvarets planering. Jag har också anmält att försvarskommitté fått iuppgift att tidigt granska totalförsvarets planeringssystem och lämna förslag tillförändringar i systemets utformning eller andra förändringar som behövs föratt öka säkerheten och Kommitténhar begränsat sin granskning till frågan om hur statsmakter- Prop.1989/90:9 na får underlag för och fattar beslut om försvarets utveckling samtom hur besluten sedan tillämpas. Endast förhållanden som har direkt betydelseför planering och styrning på statsmaktemas nivå har behandlats. Kommitténhar å andra sidan inte begränsat sin granskning till de formella delama iplaneringssystemet. Även andra förhållanden diskuteras såsom organisation,ansvarsförhållanden, institutionella intressen och kompetens. Kommitténanser att en väsentlig förklaring till bristerna i försvarsplaneringen ärsådana faktorer som har att göra med att planeringen till del blir ett förhandlingsspelmellan statsmakterna och myndigheterna. Enligt kommitténs mening är detangeläget att stärka incitamenten för alla berörda att agera på ett sätt somfrämjar försvarets samlade förmåga att lösa sina krigsuppgifter. Kommitténhar vidare funnit att det på alla nivåer i planeringsprocessen finns en radincitament för att uppskatta kostnader för lågt. Vidare konstateras attuppföljning och utvärdering haft ett svagt genomslag. Statsmakternasmöjligheter och förmåga att följa upp tidigare beslut och hur de genomförts harvarit begränsade. Enytterligare orsak till den bristande säkerheten anger kommittén vara den svagakopplingen mellan beslut om olika investeringar och försvarets förmåga att lösasina uppgifter. Kommitténsgranskning av planeringsprocessen har visat att olika medverkande har skildauppfattningar om vad som orsakat bristerna i planeringen. Förhållandena ärsynnerligen komplexa och en detaljerad redovisning av vad som skett saknasofta eller är mycket svårtillgänglig. Kommitténsammanfattar i tio punkter förslagen till åtgärder för att förbättra säkerheteni planeringen. attansvarsförhållanden görs tydligare i planering och genomförande av försvarsbesluten, attregeringen i anvisningama för programplaneringen inför ett försvarsbeslut begäratt myndigheterna redovisar förslag, med fullt ekonomiskt ansvar förrealiserbarheten, till hur totalförsvarets olika delar kan lösa olika angivnauppgifter, attmyndigheterna före statsmakternas beslut ges tillfälle att redovisa konsekvensemaav förändringar som gjorts i inlämnade planer, attregeringen med kraft fullföljer den inledda satsningen på uppföljning ochkontroll. Regeringen bör löpande delge resultatet av sin uppföljningoch kontroll, främst avseende genomförandet av försvarsbesluten samtkrigsorganisationens status och utveckling, attförsvarsdepartementet tillsammans med berörda myndigheter utvecklar förmåganatt formulera mål i operativa termer för militärt försvar och att utarbeta målför olika funktioner inom civilt försvar. Dessa mål bör sedan utnyttjas förstyrning, uppföljning och kontroll, attregeringen ger överbefälhavaren i uppdrag att som ett komplement till sinaframtidsbedömningar och som en utgångspunkt för försvarsbesluten redovisakrigsorganisationens status och förmåga att lösa sina uppgiftermot bakgmnd av den militära utveckling som faktiskt skett i Prop. 1989/90:9omvärlden, attregeringen ger överstyrelsen för civil beredskap i uppgift att redovisa dencivila beredskapens status och förmåga att lösa sina uppgifter mot bakgmnd avhur samhällets sårbarhet och anpassningsförmåga faktiskt utvecklas, attregeringen ger överstyrelsen för civil beredskap i uppgift att kartlägga hurberedskapsaspekter kan behandlas vid viktigare sektorsbeslut som kan förväntasunder den kommande försvarsbeslutsperioden, attregeringen begär att myndigheterna i programplanerna anger osäkerheter och hurde genom reserver eller på annat sätt har planerat för att kunna hantera demsamt, attregeringen begär att myndigheterna redovisar vilka åtgärder de vidtagit för attallmänt sett öka säkerheten i sin egen planering och vilka åtgärder deeventuellt föreslår att statsmakterna dämtöver bör vidta för detta ändamål. Fören närmare redovisning av kommitténs överväganden och förslag hänvisas tillkommitténs betänkande Arméns utveckling och försvarets planeringssystem (SOU1989:46 s. 95-110). Jagkan i huvudsak instämma i försvarskommitténs bedömningar av mekanismerna bakomden bristande säkerheten i planeringen. Förhållandena är komplexa och det ärnaturligt att olika aktörer har delvis skilda åsikter om orsaken till bristema.Det finns heller inga enkla lösningar på de beskrivna problemen. Jag vill isammanhanget peka på den stora betydelsen av faktorer som sammanhänger medindividers och organisationers olika särintressen liksom på faran att förenklaalla ofömtsedda kostnadsökningar till en fråga om dålig planering. Den ökadekunskap som kommittén utvecklat om fömtsättningar och möjligheter för en bättreplanering är värdefull i det fortsatta arbetet med styr- och uppföljningssystemeninom totalförsvaret. Jagkan i huvudsak också instämma i kommitténs förslag till åtgärder. Ingen avdessa kräver enligt min mening ställningstagande eller beslut föratt kunna genomföras. Det ankommer på regeringen att i den fortsattautvecklingen av styr- och uppföljningssystemen beakta vad kommittén harföreslagit. Den huvudsakliga inriktningen av detta arbete har tidigareredovisats för (prop. 1988/89:80, s. 7-8) och innebär bl.a. ökadtonvikt vid verksamhetsanalys och resultatuppföljning. Arbetet är samordnat medmotsvarande utveckling för statsförvaltningen i övrigt (prop. 1987/88; 150,bil. Jag vill med anledning av kommitténs förslag beröra några enligt minmening särskilt viktiga punkter. Närdet gäller den civila delen av totalförsvaret vill jag understryka betydelsenav det nya system med en mera sammanhållen planering för totalförsvarets civiladel som infördes med försvarsbeslut och inom vilket överstyrelsen förcivil beredskap (ÖCB) har en viktig roll. Härigenom har fömtsättningama attuppnå balans inom den civila delen av totalförsvaret förbättrats. Det är nuangeläget att arbetet med att öka samordningen fullföljs och ges ytteriigaretyngd. Vidare är det angeläget att beredskapsfrågornauppmärksammas bättre, och får en bättre planering än Prop. 1989/90:9hittills inom olika sektorer i samhället. Jagvill vidare understryka vad kommittén har anfört om problemen med styrningen avtotalförsvarets civila del. Problemen sammanhänger med att denna avsersamhället i sin helhet och att finansieringsvägar, beslutsformer ochpåverkansmöjligheter är långt mer mångfacetterade än i den militäraorganisationen. Formerna för styrning måste därför anpassas till de olikaberedskapsfunktionernas speciella villkor. Det är vidare väsentligt attberedskapsfrågorna hanteras av de ansvariga inom respektive funktion med insiktom funktionernas förhållanden. Samtidigthar ÖCB sin roll att inrikta beredskapsåtgärderna och samordna dessa så attbalans uppstår inom den civila delen av totalförsvaret. Jag vill här erinra om,vilket kommittén också påpekar, att ÖCB har i uppdrag att pröva vilkamöjligheter som kan finnas att vid planeringen av samhällets utveckling tasådana hänsyn att samhällets sårbarhet minskar och förmågan att svara motbehoven av beredskap ökar. Detta bmkar kallas för beredskapshänsyn isamhällsplaneringen (BIS). Detär enligt min mening viktigt att målen för de olika funktionerna preciseras ochprioriteras på ett sätt som är relaterat till uppgifterna i stort för dencivila delen av totalförsvaret. Jag delar således kommitténs bedömning attsåväl statsmaktema som ÖCB bör utveckla sin förmåga att samordna verksamhetenoch att utvärdera den mot en beslutad inriktning. Erfarenheterna visar att detäven inom detta område är angeläget med en ökad satsning på uppföljning ochkontroll från statsmakternas sida. Kommitténhar övervägt att rörkoTlaförsvarsbeslutsperiodens längd från nuvarande fem årmen inte funnit tillräckliga skäl för en ändring. Fömtsättningen är dock attregeringens successiva uppföljning och återredovis-ning till riksdagenförbättras. Jag delar denna kommitténs uppfattning men vill tillägga att detfår betraktas som naturligt att i vissaavseenden ändra beslutets inriktning eftersom de urspmngliga fömtsättningama tilldel ofta ändras, även med en god säkerhet i planeringen. Vidare är det regelatt planeringen inom den civila delen av totalförsvaret påverkas av beslut somsuccessivt fattas inom andra sektorer och som berör samhällets utveckling.Hänsyn måste tas till den faktiska samhällsutvecklingen och justeringar ske isamband med den årliga programplaneringen. Ansvarsförhållandenabör på alla nivåer göras tydligare för besluts genomförande. Härvid böruppgifter eller villkor få ändras endast om resursbehovet för verksamhetensamtidigt beaktas. Kommittén resonerar här i termer av "offerter" och"kontrakt". Jag anser att det är en viktig uppgift i närtid attförsöka bättre definiera olika parters åtaganden och innebörden av att ta detfulla ansvaret för att planerad verksamhet kan genomföras på givna villkor. Kommittén betonar behovetav att utveckla incitamenten för en god planering. Enligt min uppfattning är en förbättrad uppföljning och analys av genomförd verksamhet, och en återföring av denna information i planeringen, en av gmndstenarna för att utveckla sådana incitament. Här återstår ännu mycket arbete. Ävenmed en god planering kommer osäkerheter att kvarstå. 1989/90:9 pekarför det militära försvaret på betydelsen av att diskutera och redovisaosäkerheter öppet och att i planeringen utveckla och använda olika metoder föratt gardera sig mot kostnadsökningar, bl.a. genom att avsätta reserver. Enligtmin mening finns inte tillräckligt underlag för att nu ta ställning till fråganom reserver. Jag anser vidare att en, generellt sett, förbättrad ekonomiskkompetens vid försvarets myndigheter och förband bör kunna bidra till en ökadsäkerhet i planeringen. Enligtdirektiven bör försvarskommitté kostnadsberäkna sina förslag. Jag villi detta sammanhang påminna om att jag i propositionen om verksamhet och anslagför det militära försvaret m. m. under /90 (prop. 1988/89; 80, s.21)framhållit att jag fömtsätter att kommittén i sitt fortsatta arbete gör en egenbedömning av den faktiskt uppnådda säkerheten i planeringen inför nästaförsvarsbeslut och låter den bedömningen påverka sina förslag till ställningstagandentill planeringen. Utvecklingenav styrsystemen för totalförsvaret är en fortgående process. En rad åtgärderinom området har igångsatts eller avses genomföras för att anpassa styrningeninom försvaret till moderna ledningsprinciper, t ex. utvecklingen avproduktionsplaneringen inom försvarsmakten. Enligt min uppfattning är det somkommittén nu föreslår väl i linje med det pågående utvecklingsarbetet av styr-och uppföljningsformerna för hela totalförsvaret. Jaghemställer att regeringen föreslår att 1. godkännade riktlinjer som jag har angett för förändringar i arméns grundorganisation (avsnitt 4) och för operativ ledning (avsnitt 5), 2. anta förslaget till lag omändring i lagen (1989:403) om ändring i värnpliktslagen (1941:967), 3. anta förslaget till lag omändring i lagen (1989:402) om försök med förkortad gmndutbildning avvärnpliktiga. Jag hemställer vidare attregeringen bereder tillfälle att 4. tadel av vad jag har anfört om arméns utbildning och förbands omsättning (avsnitt 3), personalkonsekvenser (avsnitt 6), mari nens och flygvapnets utbildning (avsnitt 8) och totalförsvarets pla neringssystem (avsnitt 9). Regeringenansluter sig till föredragandens hemställan och beslutar att genom propositionförelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärder och detändamål som han har hemställt om. Bilaga 1direktiven (Dir. 1988:87) försvarskommitté anför föredragandestatsrådet bl.a. följande: "Jaghar vid analysen av redovisat underlag från överbefälhavaren, programplan 1989 92 avseende det militära försvaret och försvarsmaktsutredning 88, funnit attförutsättningarna för att genomföra försvarsbeslut förändratsytterligare och att det därför finns anledning att tidigarelägga nästaförsvarsbeslut till 1991. Det är emellertid angeläget att förslag tillriksdagen i vissa frågor kan lämnas . Med hänsyn till deredovisade frågornas vikt är det angeläget att tidigt säkerställa det pariamentariskainflytandet. Jag förordar därför att en parlamentariskt sammansatt kommitté nutillkallas. Kommitténbör granska de förslag som överbefälhavaren redovisade den 30 september 1988.Kommittén bör därvid överväga och lämna förslag Tillinriktning och utveckling av armén främst avseende förbandsomsättning,utbildningssystem och fredsorganisation samt krigsorganisationen i denomfattning som behövs för dessa överväganden samt i vissa organisationsfrågorinom övriga huvudprogram. Kommitténbör i anslutning till sina förslag till utformning av fredsorganisationen inomdet militära försvaret ange de åtgärder som behövs för att myndigheternas behovav personal skall kunna tillgodoses. Kommitténsförslag i dessa delar bör lämnas senast den 15juni 1989." Vidareanförs i direktiven följande: "Jagframhöll försvarsbeslutsproposition (prop. 1986/87:95, s. 56) atterfarenheterna från de senaste försvarsbeslutsperioderna hade visat påbetydande osäkerheter i planeringen. Det är ofrånkomligt att i synnerhetlångsiktiga planer innehåller ett visst mått av osäkerhet, men det är angelägetatt säkerheten ökas väsentligt i det fortsatta arbetet med försvarsplaneringen. Kommitténbör därför tidigt i sitt arbete granska totalförsvarets planeringssystem ochdärvid särskilt belysa de mekanismer som medförde att det underlag som ställdestill försvarskommittés förfogande var så bristfälligt, främstbeträffande det militära försvaret. Kommittén bör utifrån sin analys lämnaförslag till förändringar i planeringssystemets utformning och även föreslååtgärder utöver förändringar i planeringssystemet som behövs för att ökasäkerheten och stabiliteten i planeringen. Kommitténsförslag i dessa delar bör lämnas ." Kommitténsuppgift enligt direktiven har således varit att i ett första skede, medredovisning , överväga och lämna förslag rörande delsfrågor om arméns freds- eller grundorganisation, utbildningssystem, m.m., delstotalförsvarets planeringssystem. I föreliggande betänkande behandlasarméfrågorna i kapitlen 17 medan planeringssystemfrågorna behandlas i kapitel8 samt i till betänkandet fogad bilaga. Ibetänkandets inledande kapitel återges huvuddragen i den säkerhets- 45 ochförsvarspolitiska grunden försvarsbeslut såsom ram för Prop.1989/90:9 den fortsatta framställningen. Därefter redovisas den historiska bakgrun- Bilaga den till nu föreliggande beslutsläge avseende frågorna om arméns grundorganisation,m. m. genom en översikt över viktigare överväganden och förslag i olikasammanhang års försvarsbeslut och fram till dagsläget. Tillbakablickenger en utgångspunkt och en referensram för framställningen i kapitel 3 rörandegrunder och utgångspunkter för denna kommittés överväganden och förslag såsomde redovisas i föreliggande betänkande. Härvid konstaterar kommittén att detär möjligt och angeläget att i detta skede inte minst av besparingsskäl redovisa förslag till bl.a. förändringar i arméns grundorganisation, somunderlag för ett riksdagsbeslut senare detta år, utan att därmed föregripasenare ställningstaganden till krigsorganisationen. i detta kapitel sina skäl för att inte kunna godtaöverbefälhavarens förslag att accepteras som gmndutbildningstidför vissa värnpliktiga. I de överväganden som redovisas bejakar kommittén atten ökad differentiering av värnpliktstiden med hänsyn till krigsuppgiften ärmöjlig och anser sig kunna förutsätta, som grund för nu aktuellaställningstaganden, att en grundutbildningstid för vissavärnpliktiga utgör en utgångspunkt. Främst på principiella grunderavvisas emellertid som kortaste grundutbildningstid i vårtvärnpliktssystem. Såsomytterligare förutsättning och referensram för den fortsatta framställningenredovisas i kapitel 3 översiktligt arméns krigsorganisation, och med deförändringar som skulle följa av överbefälhavarens nu aktuellaförslag. Ikapitel 4 redovisar kommittén sina överväganden och förslag rörande arménsutbildnings- och förbandsomsättningssystem. Framställningen tar upp frågorrörande utbildningens mål, principer för utbildnings- och förbandsomsättningssystemet,grundutbildning inkl. den årliga gmndut-bildningskontingenten,grundutbildningens längd, utbildning av värnpliktiga läkare och olikautbildningsalternativ repetitionsutbildning, befäls-utbildning och beredskap. Beträffandeutbildningens mål konstaterar kommittén inledningsvis, mot bakgrund av den allmännavärnplikten och övriga pliktlagar som grund för försvarsmaktenspersonalförsörjning, att dessa är att skapa och vidmakthålla krigsförband medförmåga att lösa sina krigsuppgifter direkt efter mobilisering samt attutbildningen skall vara organiserad på ett sådant sätt att erforderligberedskap kan upprätthållas. Med denna utgångspunkt redovisas, med biträdandeav överbefälhavarens förslag, olika utbildningsmål för olika typer av förband. Ikapitlet förs en ingående diskussion om sambandet mellan utbildnings system och förbandsomsättningssystem. Redovisningen utmynnar i ställ ningstagandet att det är den värnpliktiges och krigsförbandets förmåga att lösa sina krigsuppgifter samt de lokala produktionsförutsättningarna som bör vara styrande för utformningen av förbandsomsättningssystemet, vil ket därför bör vara flexibelt till sin karaktär. 1sin redovisning av frågor rörande den årliga värnpliktskontingenten Prop.1989/90:9 understryker kommittén, bl.a.med hänvisning till Statistiska Centralby-Bilaga råns senaste befolkningsprognos, det angelägna i att ansträngningarna fortsätteratt möjligt uppnå den önskvärda balansen i det s. k. kvarståendeläget.Samtidigt betonas att det är kravet på att ge de värnpliktiga en effektiv ochmeningsfull utbildning som måste vara styrande för den årligagrundutbildningskontingentens storlek. 1 övrigt redovisar kommittén i dettasammanhang sin syn på erforderlig utbildningstid för olika kategoriervärnpliktiga. Sammantagetinnebär kommitténs förslag förändringar i förhållande till dagens system främstmed avseende på en ökad differentiering i fråga om såväl grundutbildning somrepetitionsutbildning, direktrekrytering till viktigare territorialförsvarsförband,samt värnpliktiga läkares grundutbildning. Beträffande repetitionsutbildningenföreslås fömtom en ökad differentiering bl. a. införande av s. k.befattningsövningar för chefer och specialister. Kommittén redovisar vidareåtgärder för att beredskapskraven skall innehållas. Enligt kommitténs meningbör detta ske främst genom ianspråktagande av värnpliktiga undergrundutbildning för försvarsområdesförband. Kommittén konstaterar att detsamlade förslaget till förändringar i utbildningssystemet är omfattande och fårstor betydelse för berörd personal och de värnpliktiga. Ikapitel 5 redovisar kommittén sina överväganden och förslag avseende erforderiigaförändringar i arméns grundorganisation. Kommittén konstaterar att föreslagnaförändringar siktar till att få en armé som är bättre ägnad att möta dagensoch, framför allt, morgondagens uppgifter, detta emedan dagens organisationenligt kommitténs mening inte har anpassats till de krav på ändringar iutbildning, utrustning och ekonomiska förutsättningar som sedan åtskilliga årvarit för handen. Vägledande vid utformningen av överväganden och förslag har,framhåller kommittén, varit strävan att med bibehållande av handlingsfrihetinför senare ställningstaganden vad gäller krigsorganisationens utformning ochstorlek främja största möjliga effekt i organisationen genom ett merrationellt utnyttjande av befintliga resurser. Förslagen framförs, understrykerkommittén, främst med syfte att frigöra resurser som kan användas för attförstärka viktigare funktioner och därigenom skapa en bättre balans mellanuppgifter och resurser. Kommitténlämnar i kapitlets inledande avsnitt en ingående redovisning av deöverväganden som väglett kommittén vid utformningen av sina förslag.Övervägandena avser dels allmänna principer för utformningen av arménsgrundorganisation med avseende på dimensionering och geografisk lokalisering,dels styrande kriterier för valet av förband som utgående från besparings-och effektiviseringskravet föreslås avvecklas eller på andra sätt bli föremålför förändringar.