prop · GD033 · 1989-12-31 00:00:00 — 1989/90:3 ring.Med "avgift som utgår i samband med uppbörd eller indrivning" i 2 § förstastycket betalningssäkringslagen skall nämligen inte avses nu aktuell avgift(jfr prop. 1978/79:28 s. 138). I14 § förordningen (1981:1185) om utsökningsavgifter anges attnågon utsökningsavgift inte utgår i mål om verkställighet av beslut ombetalningssäkring. Ett förslag till erforderliga ändringar i den bestämmelsenkommer senare att tas upp inför regeringen. Tidsgränserhar införts i överensstämmelse med vad som gäller i motsvarande fall vidkvarstad i brottmål. har övertagit det allmänna ombudetsuppgifter. Den som tar egendom i förvar (granskningsledare) är normalttjänsteman hos länsskattemyndigheten. Den nuvarande bestämmelsen om anmälan tillden tjänsteman som har att ansöka om betalningssäkring har utmönstrats. Enbestämmelse med en sådan innebörd hör fortsättningsvis snarare hemma ilänsskattemyndighetens arbetsordning. Paragrafenhar ändrats på så sätt att det sägs att kronofogdemyndigheten får ta emotsäkerhet även efter det att beslut om betalningssäkring har verkställts. Attett beslut om betalningssäkring skall hävas när kronofogdemyndigheten tar emotsäkerhet sägs uttryckligen eftersom tveksamhet har rått på den punkten. Slutligenanges att länsskattemyndigheten och inte det allmänna ombudet anvisar denkronofogdemyndighet till vilken gäldenären skall vända sig om han vill ställasäkerhet. Paragrafenhar upphävts eftersom länsskattemyndigheten övertar det allmänna ombudetsuppgift. Bestämmelsenom behörig länsrätt har förtydligats genom att ordet år bytts ut motbeskattningsår. Att innebörden är denna framgår av en dom av regeringsrätten(se RÅ 85 2:44). Paragrafen har byggts utmed ett stycke som anger vilken länsskattemyn dighet som skall föra talan i betalningssäkringsmål samt att en länsskatte myndighet får uppdra åt en annan länsskattemyndighet att föra det all männas talan i visst ärende eller viss gmpp av ärenden om den andra länsskattemyndigheten medger det. Vidare får överta det allmännas talan i visst ärende eller viss gmpp av ärenden. 21 § Prop. Dennaoch efterföljande paragraf innehåller nya bestämmelser om ersättning förskada. Förstastycket i paragrafen innebär att den som oförskyllt har lidit skada på gmnd avett felaktigt beslut om betalningssäkring för en icke faststäUd fordran skallkunna få ersättning från staten även om fel eller försummelse inte kan läggasdet allmänna till last. Ettbeslut anses felaktigt i lagens mening om fordringen genom beslut som vinnerlaga kraft fastställs till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkratseller inte fastställs alls. Viss avvikelse mellan betalningssäkringsbeslutetoch den fastställda fordringen får sålunda godtas utan att rätt till ersättninginträder. Fastställs mindre än tre fjärdedelar av det belopp som betalningssäkrats,får väsentlighetskravet anses uppfyllt. Gäller betalningssäkringen mycket storabelopp kan avvikelsen vara väsentlig även om en större andel än så av detbelopp som betalningssäkrats fastställs. Detär vanligt att beslut om betalningssäkring omfattar olika slag av fordringaroch fordringar som hänför sig till olika tidsperioder. Bedömningen av omfordringen fastställts till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkratsskall inte göras för varje fordran för sig utan för samtliga icke fastställdafordringar som avses med beslutet. Bedömningenav väsentlighetsrekvisitet skall baseras på det belopp som beslutet ombetalningssäkring avser. Att beslutet inte har kunnat verkställas fullt ut,eller att egendom har säkrats till ett högre belopp än det som fick betalningssäkras,saknar alltså betydelse i detta sammanhang. Ersättningutgår för alla former av ren förmögenhetsskada, varvid skall förstås detsammasom i SkL. Ersättning kan därför utgå för förlorad arbetsförtjänst, intrång inäringsverksamhet, kapitalförluster och uteblivna realisationsvinster samt förutgifter, dock ej för kostnader för biträde eller bevisning, jämför avsnitt3.4. Exempel på utgifter som skall ersättas utgör kostnader för säkerhet,vanligen bankgaranti, som har framtvingats av ett felaktigt beslut ombetalningssäkring. Den skadelidande skall försättas i den ekonomiska situationsom skulle ha förelegat om beslutet inte hade fattats. Ersättningskall alltså kunna medges även för skada som indirekt orsakats av beslutet ombetalningssäkring. Har t. ex. en näringsidkares goda renommé skadats på gmnd avatt det blivit allmänt känt att ett beslut om betalningssäkring har meddelatsmot honom kan den omständigheten i sin tur leda till försämrad lönsamhet irörelsen, något som skall kunna föranleda ersättning. Det bör påpekas att dettainnebär en skillnad i förhållande till lagen (1974:515) om ersättning vidfrihetsinskränkning. Enligt denna är det bara skada som har föranletts avsjälva frihetsinskränkningen som ger rätt till ersättning. Någon ersättningutgår inte i det fallet att en näringsidkares goda namn blivit lidande på gmndav publicitet i samband med att han misstänkts, anhållits eller häktats. Dennaolikhet i ersättnings-reglema kan medföra en olägenhet i det fall att misstankeom skattebrott har föranlett både frihetsinskränkning och betalningssäkring.Det kan då varasvårt att utreda om det är just betalningssäkringsbeslutet som har fört Prop.1989/90:3 med sig skada på hans goda namn. Den skadelidande måste visa att såär fallet för att ersättning skall kunna medges. Den som begär skadestånd har attvisa att skada har uppstått och hur stor skadan är. Allmännaskadeståndsrättsliga principer skall gälla också i de avseendena att det skallfinnas ett adekvat orsakssamband och att ersättning inte utgår för s. k.sekundär skada. Skada som drabbar annan person än gäldenären skall såledesinte ersättas. Ersättningutgår endast för skada som är av någon betydelse. Härmed avses i första handatt skadan behöver uppgå till . för att vara ersattningsbar.Hänsyn bör emellertid också tas till humvida beloppet framstår som obetydligt iförhållande till gäldenärens förhållanden. Även skador av en mindre omfattningkan det således i något fall finnas skäl att ersätta, liksom att det någon gångkan finnas anledning att inte ersätta skada som överstiger . Ärskadebeloppet näst intill försumbart med hänsyn till den enskildes ekonomiskaförhållanden bör det kunna anses att beloppet inte är av någon betydelse. Skadeståndstalanförs hos allmän domstol. Innan han väcker talan bör den enskilde framställasitt anspråk hos justitiekanslem som företräder staten i skadeståndsärenden ochförhandla med denne. När fråga uppkommer om att utge skadestånd på mer än . bör justitiekanslem hänskjuta ärendet till regeringen. De ändringar sombör göras i kungörelsen (1972:416) om statsmyndighetemas skadereglering ivissa fall kommer senare att anmälas för regeringen. Enligtförsta meningen skall skadeståndet jämkas, eventuellt till noll, om denskadelidande är medvållande. Om han inte har deklarerat eller har underiåtitatt lämna annan uppgift som behövs för att fastställa skatt, tull eller avgifthar han själv medverkat till skadan på ett sådant sätt att någonersättning inte kommer att utgå. Samma sak gäller om den skadelidande har underiåtitatt sörja för att det finns underiag för deklarations- och uppgiftsskyldighetsfullgörande och för kontroll därav (20 § taxeringslagen). Av det sagda följernaturligtvis inte att ett beslut om betalningssäkring kan fattas utan risk förstrikt ansvar för skada så snart en gäldenär har visat någon försumlighet vadgäller skyldighetema enligt taxeringslagen. Den skadelidande kan även habidragit till skadan genom att underlåta att föra talan om rättelse eller genomannan passivitet. Även i sådant fall kan ersättning vägras eller sättas nedenligt principen om jämkning på gmnd av medverkan genom vållande. Bestämmelsen i andrameningen innebär, att ersättning kan vägras eller sättas ned även när det eljest är oskäligt att ersättning utgår. Här avses bl. a. den situationen där rätt till ersättning föreligger enligt ordalydelseni 21 § men där felet exempelvis bestod i att fordringen hade hänförts till fel beskattningsår eller till fel make i ett familjeföretag, se närmare avsnitt3.4. En mera frekvent anledning till att jämka ersättningen torde komma att vara att kronofogdemyndigheten inte lyckas verkställa beslutet om betal- 49 4 1989/90. Om värdet av den betalningssäkrade egendomen inte Prop. 1989/90:3uppgår till det sedermera fastställda fordringsbeloppet bör normalt någon ersättninginte utgå. Detbör påpekas att enligt utredningens uppfattning kan en ytterligare grund föratt jämka ersättningen vara att det föreligger en påtaglig disproportionmellan den betalningssäkrade egendomens värde och den skada som den enskildehar orsakats. För min del anser jag inte att en sådan omständighet i sig börföranleda jämkning. Däremot kan det vara så att ersättning inte bör utgå därföratt det föreligger en påtaglig disproportion mellan skadans storlek och denenskildes ekonomiska förhållanden. Ersättning skall då inte vägras med stöd avdenna paragraf utan med stöd av 21 § (se kommentarerna till denna). Lagenträder i kraft . För vissa ändringar har övergångsbestämmelsergetts. Denya bestämmelserna om fömtsättningama för beslut om betalningssäkring ochhandläggningen av mål om betalningssäkring skall således tillämpas när beslutom betalningssäkring fattas eller när skäl att ompröva en beslutadbetalningssäkring framkommer efter ikraftträdandet. Underrättelser om rätt attbegära att beslutet skall hävas och rätt till muntlig förhandling sänds till gäldenäreni samband med kommunicering och behöver inte sändas separat i och med att dennalag träder i kraft. Reglernaom tidsfrister och ersättningsreglerna tillämpas dock inte när ansökningenkommit in till länsrätten före ikraftträdandet. Denya bestämmelsema om kostnader för verkställighet av betalningssäkringtillämpas på kostnader som har uppstått efter ikraftträdandet. 6.2 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen Iparagrafen har gjorts ett tillägg (punkt 9), som tillåter att beslut angående förlängningav tidsfrist överklagas särskilt. 6.3 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen Enbestämmelse har lagts till för att ett i övrigt godtagbart utbyte av betalningssäkradegendom inte skall vägras med tanke på reglema om återgång. Detsamma skallgälla vid utbyte av utmätt egendom. Iparagrafen ges regler om att tillsynsmyndigheten i vissa fall får överklaga tingsrättens beslut i konkursärenden. Enligt lagtexten i propositionen (1986/87:90) och i lagutskottets betänkande (1986/87:32), som godkändes 50 avriksdagen (rskr, 320), gavs i punkten 3 i bestämmelsen möjlighet för Prop.1989/90:3 tillsynsmyndigheten att överklaga förbud att utfärda pass. På gmnd avett förbiseende i samband med promulgationen av lagen (SFS 1987:672) föll orden"förbud att utförda pass" bort. Genom den nu föreslagna ändringenrättas det misstaget till. Jaghemställer att regeringen föreslår att anta förslagen till 1. lag om ändring i lagen(1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, 2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen(1971:291), 3. lag om ändring i konkurslagen(1987:672). Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagtfram. SOU 1987:75 Prop. Vihar haft i uppdrag att göra en översyn av lagen (1978:880) om betalningssäkringför skatter, tullar och avgifter (BtSL). Vi har särskilt undersökt hur lagentillämpas i de fall då betalningssäkring sker för en fordran som inte ärfastställd. I de viktigaste frågorna är i korthet våra ståndpunkter och förslagdessa: Riskrekvisitet är, såsom dethar konkretiserats i BtSL:s förarbeten och i regeringsrättens praxis, utformat såatt det svarar mot högt ställda krav på rättssäkerhet. Rekvisitet bör därförinte ändras. Beviskravet förbetalningssäkring för icke fastställda fordringar (sannolika skäl) är tillfyllest. Vi föreslår erriellertid att beviskravet skrivs in i lagen. Den nuvarande processuellaordningen i betalningssäkringsmål har brister. Exempelvis kan länsrätt inteutan yrkande ompröva en beslutad betalningssäkring när omständigheter i detefterföljande skattemålet motiverar det. Vi föreslår att betalningssäkringsmåletskall "ligga öppet" i länsrätten så länge betalningssäkringen kanändras och att länsrätten ex officio skall kunna ompröva en beslutadbetalningssäkring. Har beslut om betalningssäkringmeddelats utan att gäldenärenhar hörts, är det angeläget att han snabbt får komma till tals i målet och attbeslutet därefter omprövas. Vi föreslår att länsrätten i dessa fall skall hållamuntlig förhandling i målet från den dag gäldenären fick del avbeslutet om betalningssäkring. Den tid som förflyter mellanbeslutet om betalningssäkring och prövningen av fordringsanspråket är i deflesta fall alltför lång. Vi föreslår att ett beslut om betalningssäkring fören fordran som inte är fastställd skall hävas av länsrätten, om det allmännainte från beslutet väcker talan vid domstol om att fordringenskall fastställas eller fordringen fastställs i annan ordning. Beslut om betalningssäkring fårmeddelas innan det allmännas utredning om fordringsanspråket är avslutad ochutan att den enskilde har fått yttra sig. Vi anser att det är rimligt attersättning för skada i samband med ett sådant beslut skall kunna utgå även omfel eller försummelse inte kan läggas det allmänna till last. Vi föreslår attersättning skall kunna utgå till gäldenär som har lidit betydande skada tillföljd av ett beslut om betalningssäkring för en icke fastställd fordran, omfordringen inte senare fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre beloppän det som har betalningssäkrats. Litemer i detalj innehåller vårt betänkande följande överväganden och förslag. Föratt ett beslut om betalningssäkring skall få meddelas för det allmännas fordran på skatt, tull eller avgift krävs bl. a. att det finns en påtaglig riskför att gäldenären inte kommer att betala fordringen. Detmåste, enligt motiven till BtSL, i det enskilda fallet kunna beläggas Prop.1989/90:3 att det finns en konkret risk för att gäldenären inte kan eller villgöra rätt Bilaga 1 för sig. Regeringsrättens praxis visar att det i varje målmåste göras en kvalificerad riskbedömning gmndad på en helhetssyn av gäldenärensförhållanden. Enligt vår uppfattning är riskrekvisitet, såsom det har konkretiseratsi motiven och i regeringsrättens praxis, utformat så att det svarar mot högtställda rättssäkerhetskrav. Bristemai nuvarande ordning synes i stället ligga i det att riskrekvisitet inte alltidhar fått en tillräcklig uppmärksamhet i domstolamas motiveringar. Detta äremellertid inte någon lagstiftningsfråga. Vi föreslår därför inte någraförfattningsändringar på denna punkt. Beviskravetvid betalningssäkring för icke fastställda fordringar del av den kritik som har riktats mot BtSL har avsett användandet avbetalningssäkring för att säkra betalning av fordringar som inte är fastställda. Föratt effektivt kunna driva den offensiva processverksamheten måste enligt vårmening det allmänna ha möjlighet att kunna säkra betalningen av sinafordringsanspråk. Inte i något av de länder vars rättsordningar vi har studerathar man ansett sig kunna stå utan den möjligheten. Enligt5 § BtSL får beslut om betalningssäkring för en fordran som inte är fastställdavse det belopp till vilket fordringen med hänsyn till omständighetema kanantas bli fastställd. Lagtextenkan ge intryck av att det för beslut om betalningssäkring skulle räcka attbevisningen för fordringens existens når upp till beviskravet"antagligt". Den högre bevisnivån "sannolika skäl" gällerför kvarstad i civilprocessen. har varit förebild förbetalningssäkringsinstitutet. Det finns inget i motiven till BtSL som talarför att lagstiftaren avsett att lägga beviskravet lägre ibetalningssäkringsprocessen än i kvarstadsprocessen. Regeringsrättens praxis påområdet styrker uppfattningen att det krävs sannolika skäl för fordringensexistens för att beslut om betalningssäkring skall få fattas. Intei någon av de utländska rättsordningar som vi har studerat har beviskravet föratt fordringen existerar satts högre än "sannolika skäl". Enligt våruppfattning är det beviskrav som gäller för att betalningssäkring skall fåske för en fordran som inte är fastställd till fyllest. Eftersomdet här är fråga om en gmndfömtsättning för att betalningssäkring i dessa fallskall få tillgripas anser vi att det är nödvändigt att beviskravet skrivs in ilagen. Vi föreslår dörför att det i BtSL föreskrivs att ett beslut ombetalningssäkring får avse en fordran som inte är fastställd, om det avutredningen framstår som sannolikt att fordringen kommer att fastställas. Detbör understrykas att det inte är fråga om en skärpning av kravet på bevisning iförhållande till gällande rätt, utan om ett förtydligande. 5 1989/90. Detallmännas talan i betalningssäkringsmål förs av ett allmänt ombud. Bilaga I Vidde senaste årens reformering av taxerings- och beskattningsförfarandet har detvarit en strävan att samordna det allmännas processföring i fråga om olikaskatteslag och att låta beslutsmyndigheten svara för pro-cessföringen. Länsskattemyndighetemahar därvid kommit att få den centrala rollen som beslutsmyndighet ochprocessförare. Det huvudsakliga syftet med denna ordning, att få ett enhetligtoch konsekvent uppträdande från skattemyndighetemas sida gentemot deskattskyldiga, gör sig gällande även vad gäller det allmännas agerande ibetalningssäkringsprocessen. Vi föreslår därför att det allmännas talan ibetalningssäkringsmål skall föras av länsskattemyndigheten. För atteffektivisera det allmännas processföring i dessa mål föreslås vidare attuppdraget att föra det allmännas talan skall kunna ges till en annanlänsskattemyndighet. Av samma skäl föreslår vi att fårbefogenhet att ta över det allmännas talan. Vårundersökning visar att nio av tio betalningssäkringsmål avser en fordran sominte är fastställd. I många fall används betalningssäkring på ett tidigt skedeav utredningsarbetet. I nio av tio mål fattar länsrätten ett interimistisktbeslut om betalningssäkring utan att gäldenären har beretts tillfölle att yttrasig. Denbedömning av fordringsbeloppets storlek som görs av länsrätten vid det förstabeslutet kan behöva ändras innan fordringen är fastställd. 1 vårundersökning visade det sig att i ungefär vartannat mål hade det urspmngligabetalningssäkringsbeslutet avsett ett för högt belopp. Dennuvarande processuella ordningen innebär att det interimistiska beslutet följsav en skriftväxling, varefter målet slutligt avgörs. är idet stora flertalet fall det allmännas utredning ännu inte klar. Det evenutelltefterföljande skattemålet anhängiggörs således valigtvis vid länsrätten efterdet att betalningssäkringsmålet har avslutats där. För att en omständighet somhar kommit fram under det fortsatta utredningsarbetet eller underhandläggningen av skattemålet i domstolen skall kunna leda till ändring avbetalningssäkringen, fordras att ett nytt mål i saken anhängiggörs vidlänsrätten av någon av partema. Vi har funnit brister isamordningen mellan det allmännas agerande i skattemålet och i betalningssäkringsmålet.Det bör enligt vår mening vara möjligt för den länsrätt som också handläggerskattemålet att ta initiativ till att ompröva betalningssäkringen, om det underhandläggningen av skattemålet kommer fram omständigheter som talar för attbetalningssäkringen är för hög. Vi föreslår därför att betalningssäkringsmåletskall "ligga öppet" i länsrätten så länge betalningssäkringen kanändras. Målet kommer således att avslutas antingen genom attbetalningssäkringen hävs eller genom att målet skrivs av därför att fordringenkan drivas in. 1hälften av de fall då ett interimistiskt beslut om betalningssäkring meddelats utan att gäldenären hade fått tillfälle att yttra sig kom det, enligt 54 vår undersökning, inte innågot yttrande från gäldenären inför den slutliga Prop. 1989/90:3prövningen. I en stor del av dessa fall begärde gäldenären sedan att Bilaga1 beslutet skulle omprövas. Detär angeläget att det interimistiska beslutet så fort som möjligt ersätts medett beslut där gäldenärens synpunkter har beaktats. Många gäldenärer har svårtatt snabbt i skrift bemöta det allmännas uppgifter. Enligt vår uppfattning läksbristen i det urspmngliga beslutet bäst och snabbast genom att gäldenären redani samband med delgivningen av beslutet kallas till en inledande förhandling ilänsrätten, där han muntligen kan ge sin syn på saken. Vi föreslår därför attlänsrätten, om ett beslut om betalningssäkring har meddelats utan att gäldenärenhar beretts tillfälle att yttra sig, skall hålla muntlig förhandling i målet.Förhandlingen skall enligt förslaget äga mm från den dag gäldenärenfick del av beslutet. Länsrätten föreslås få förlänga om gäldenärenbegär det eller om det av annat skäl bedöms nödvändigt. Meddelar gäldenären atthan inte vill ha någon förhandling skall förhandling inte hållas. Åtgärderför en skyndsam handläggning av skattemålet m. m. flesta fall där betalningssäkring har skett för en fordran som inte ärfastställd förflyter det innan fordringsanspråket fastställs. Enligt vårundersökning hade från beslutet om betalningssäkring endast femprocent av fordringsanspråken prövats av länsrätten. efter beslutet hadeendast vart fjärde anspråk prövats och knappt två tredjedelar avfordringsanspråken. Deadministrativa föreskriftema om skyndsam handläggning av mål i vilka beslut ombetalningssäkring har meddelats har enligt vår mening visat sig varaotillräckliga. Enrad ändringar av skatte- och taxeringsförfattningama i såväl materiellt som processuellthänseende torde komma att leda till en förbättrad balanssituation ilänsrätterna. Genomloppstiden för ett skattemål bör, under fömtsättning att länsrättemafår behålla erforderliga resurser, komma att markant förkortas. Attskattemålet och betalningssäkringsmålet vanligtvis kommer att handläggasparallellt, torde också komma att bidra till att skattemål därbetalningssäkring förekommer handläggs skyndsamt. Detär därför främst på utredningsstadiet som det gäller att påskynda handläggningen.Vi föreslår att ett beslut om betalningssäkring för en icke fastställd fordran,skall hävas av länsrätten, om det allmänna inte förbeslutet väcker talan vid domstol om fastställande av fordringen ellerfordringen fastställs i annan ordning. Länsrätten föreslås fåförlänga tidsfristen om det finns särskilda skäl. Att gäldenären försvårarutredningen eller att utredningen är mycket omfattande kan vara skäl tillförlängning. Ersättning för förluster Prop. Beslutom betalningssäkring för en icke fastställd fordran måste många Bilaga 1 gångerfattas under sådana betingelser att det finns en särskild risk för att debedömningar som görs sedermera visar sig vara oriktiga. Risken för felaktigabeslut kan sägas ligga i den förprocessuella säkerhetsåtgärdens natur. Det ärdärför enligt vår mening rimligt att den som har lidit skada till följd av ettbeslut om betalningssäkring som visat sig vara felaktigt skall kunna fåersättning för sina förluster även om fel eller försummelse inte kan läggas detallmänna till last. Medhänsyn till de begränsade möjligheter till ersättning som i övrigt finns inomskatte- och uppbördsområdet är det emellertid befogat att i viss mån utforma ersättningsreglemarestriktivt. Behovetav förbättrade möjligheter till ersättning gör sig främst gällande i de fallbeslutet om betalningssäkring avser en fordran som inte är fastställd ochfordringen sedan inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägrebelopp. Vi föreslår därför att rätten till ersättning begränsas till dessa fall.En ytterligare fömtsättning för rätt till ersättning bör vara att den uppkomnaskadan är betydande. I de flesta fall torde skadan behöva uppgå till ettbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) för att den skallanses som betydande. Ersättningenföreslås kunna jämkas, om den enskilde har bmstit i sin uppgiftsskyldigheteller lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.