prop · GD0372 · 1989-12-31 00:00:00 — 1989/90:72 den av DOKframförda åsikten att forskningen inte ryms inom offentlig- Bilaga 1.3.3 hetsprincipen.Arkivutredningen anser det i stället helt klart att forskningens användning avallmänna handlingar utgör en del av offentlighetsprincipen. Iett annat avseende vill jag kommentera den beskrivning som DOK har beträffandegallringsbeslut och som finns på s. 53 ff. och 60 ff. Det är helt riktigt somDOK påpekar att reglerna om gallring har. stor betydelse för tillämpningen avoffentlighetsprincipen. Detta gäller i princip inte enbart besluten om alt enhandling skall förstöras utan även när en handling skall förstöras. Den storatillväxt av information och den sammansatta arkivbildningen komplicerargallringsfrågan på olika sätt. Risken för oavsiktlig gallring är också storgenom t.ex. utebliven vård, försummad överföring av data till nyainformationsbärare eller försummat tillvaratagande av dokumentation. Inomarkivsektorn strävar man efter att uppnåiförutsätt-ningar för en effektivgallringsverksamhet. För att en sådan skall få så stor effekt som möjligt krävsinsatser på flera nivåer. Fungerande arkivfunktioner måste finnas hosmyndigheterna, både kommunala och statliga. Vidare måste de statligaarkivmyndigheternas arbete inriktas på att genom föreskrifter och råd (på denkommunala sektorn enbart råd) och olika samordningsinsatser få till stånd enväl avvägd gallring. I ARKU:s direktiv talas om ett ojämnt intresse förarkivfrågor hos de statliga myndigheterna. De undersökningar som utredningenlåtit företa visar att denna karakteristik är riktig och att kompetensen hosmyndigheterna är skiftande. Utredaren skall vidare lämna förslag till hurmyndigheterna skall effektivisera sin arkivvård. Dagensregelsystem är också behäftat med brister, delvis enligt min åsikt beroende påalltför långt gående detaljstyrning. En förenklad författningsstruktur medandra styrformer är nödvändig. 1 mina författningsförslag ges sådanamöjligheter. Man håller inom på att arbeta enligt linjer som medgerstörre frihet i fråga om detaljnivå m. m. än vad som är fallet. Jagmenar mot bakgmnd av det ovan sagda att en viss försiktighet beträffande enalltför långt gående schablonisering av regelsystemet och delegering avgallringsbeslut m. m. i den kommande arkivlagen eller arkivförordningen måsteiakttas. Det är då bättre att med stöd av arkivförordningen ocharkivlagen får anpassa de olika föreskrifterna och råden efter behoven inomvarje sektor. Riksdagensombudsmän (): Detföreslagna nya fjärde stycket i TF 2:2 innehåller två begränsningar vad gäller möjligheterna att gallra, dvs. förstöra, allmänna handlingar. För sådan gallring krävs dels att den är av ringa betydelse från offentlighetssyn punkt, dels att den sker med stöd av bestämmelser i lag. Den första begränsningen är av materiell, den senare av formell art. Konstmktionen påminner sålunda om den i paragrafens inledning använda metoden för att reglera möjligheten att föreskriva sekretess; i första stycket anges de 161 11 1989/90. syften som får tillgodosesgenom en sekretessbestämmelse det rör sig Prop. 1989/90:72 alltså om etttill normgivaren riktat direktiv - och i andra stycket regleras Bilaga1.3.3 normgivningens form, dvs. vilken dignitet (lag, förordning etc) föreskriftemaskall ha enligt det statsrättsliga systemet. Den av kommittén föreslagna gmndlagsregleringenframkallar emellertid på flera punkter invändningar. Denformella begränsningen att allmänna handlingar endast får gallras "medstöd av bestämmelser i lag" ger närmast intryck av att varje förstöringav sådan handling måste direkt och konkret kunna härledas ur en av riksdagenbeslutad norm, en lag (ev. jämte av regeringen enligt RF 8:13 beslutadeverkställighetsföreskrifter). Av motiven framgår emellertid att kommitténtänker sig, att bemyndigandet skall ges i normer av lägre dignitet, som i sintur kan foras tillbaka på en lagbestämmelse (se t.ex. s. 50 f. ang.arkivutredningens kommande förslag och s. 68 f. ang. datainspektionensföreskrifter). En utgallring av handlingar, som sker med stöd av enregeringsförordning eller med stöd av en av central förvaltningsmyndighetmeddelad föreskrift, uppfyller emellertid knappast det föreslagna gmndlagsbudetskrav på att gallringsmyndigheten har "stöd av bestämmelser i lag"för sin åtgärd. För att få den åsyftade ordningen lill stånd bör man enligt minmening omkonstmera den nya regeln och komplettera den med ett delegationsbemyndigande(jfr andra stycket i det aktuella stadgandet angående sekretess). Utformningenav den materiella begränsningen att allmänna handlingar endast får gallras,om "det kan antagas att gallringen blir av ringa betydelse förmedborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar" vidlådes enligt minmening av flera oklarheter och är sakligt sett alltför ensidigt inriktad på attfrämja offentlighetsintresset. Innanjag går närmare in på detta kriterium vill jag påpeka en oklarhet redan ibeskrivningen av vad det är som skall ha "ringa betydelse" enligtförslaget. Medan lagtexten härvidlag otvetydigt anger "gallringen", sägesi motiven att "handlingarna" skall vara av ringa betydelse uroffentlighetssynpunkt (s. 49). Visserligen torde för att en gallring skallvara av ringa betydelse ur ofTenllighelssynpunkt få fömtsättas atl också denaktuella handlingen är det, men det kan kanske inte helt uteslutas, attfullständig korrespondens saknas. Förstbör noteras att den materiella begränsningen i lagtextförslaget framstår som fristående från den formella, från vilken den skiljes med ett "och". Även om gallringen har erforderligt lagstöd, får den alltsåinte äga mm, om den blir av mer än "ringa" betydelse för medborgarnas rätt attta del av allmänna handlingar. Formellt kan föreskriften sägas rikta sig inte bara till normgivaren utan också direkt till den som konkret företar gall ringen. Om bestämmelsen i stället uteslutande hade normgivaren som adressat som är fallet med de materiella begränsningskriterierna i paragrafens första stycke vad gäller sekretessen hade konsekvenserna i och för sig blivit desamma; den som finner att en gallringsbestämmelse i vanlig lag eller norm av lägre dignitet strider mot den aktuella gmndlagsfö reskriften har ju enligt RF 11:14 att vägra atl tillämpa gallringsbestämmel sen. Enligt min mening är det emellertid att föredra, att det materiella 162 kriteriet om ett sådant anses böra upptagas i grundlag utformas så, Prop.1989/90:72 att det direkt vänder sig till normgivaren och ingen annan. Dennahar Bilaga 1.3.3 sedan att vid utformningen av de preciseradegallringsbestämmelserna i vanlig lag (ev. lägre normer; jfr ovan) beakta debegränsningar som följer av grundlagsregeln. Vadså gäller de faktorer som bör vara avgörande för frågan, huruvida gallringskall tillåtas enligt bestämmelse i vanlig lag etc, beaktar kommittén endastoffentlighetsintresset. Man tycks i detta sammanhang t.ex. helt bortse från deni samband med den föreslagna ändringen i RF starkt framhållna integritetsaspekten.Oavsett om en allmän handling är offentlig, och således tillgänglig för envar,eller hemlig, och därmed endast tillgänglig för vissa personkategorier ellerunder vissa betingelser, kan det i vissa fall finnas skäl att förstöra den ochdärmed göra dess innehåll definitivt oåtkomligt. Även om handlingen förmedlarur olika aspekter väsentlig information och en gallring därför blir av mer än"ringa" betydelse för medborgarnas rätt att ta del av den, kan andraintressen väga tyngre. Genomatt ensidigt beakta offentlighetsintresset har kommittén sålunda helt förbigåttde integritetsaspekter som har styrt utformningen av särskildagallringsföreskrifter inom olika samhällsområden. Några exempel kan nämnas. Av60 § socialtjänstlagen följer att anteckningar och andra uppgifter i en personakt,som tillhör socialnämndens personregister, skall gallras ut efter detatt sista anteckningen gjordes i akten. Bestämmelsen har tillkommit av hänsyn tillklientens integritet, varvid utgångspunkten har varit, att socialnämnden intebör arkivera mer material än som är nödvändigt för den egna verksamheten. Påmotsvarande sätt har med avvikelse från en strikt tillämpning av offentlighetsprincipenjournalförstöring i vissa fall medgivits enligt patientjournallagen. Jagkan sålunda inte heller vad gäller sättet att uppställa ett materielltkriterium för gallring ansluta mig till kommitténs förslag. Om det anses befogatatt i gmndlag ge normgivaren direktiv om vilka intressen som skall beaktas i sambandmed att man beslutar gallringsföreskrifter, bör bilden nyanseras genom att ävenandra faktorer inte minst integritetsaspekten vägs in. Defortsatta övervägandena rörande principerna för gallring av allmännahandlingar bör göras inom arkivutredningen. I den utredningen kommer ävenformerna för regleringen att prövas. Sedan utredningen framlagt sitt förslag,kan det finnas skäl att på nytt ta upp frågan om föreskrifter om gallring skallges i tryckfrihetsförordningen och om de allmänna principer som därvid börgälla. Denutgallring av allmänna handlingar, som förekommer, innebär en begränsning av den gmndlagsskyddade offentlighetsprincipen. styrelsen är det därförhelt följdriktigt att denna begränsning kommer till Prop. 1989/90: 72uttryck i samma kapitel i tryckfrihetsförordningen som behandlar de all- Bilaga 1.3.3 manna handlingarnas offentlighet. Styrelsen tillstyrker därför detframlagda förslaget till ändring i tryckfrihetsförordningen. Ianslutning till utredningens påstående att någon särskild arkivmyndighet intefinns på det kommunala området (s. 52 och 55 i betänkandet) vill styrelsenerinra om att regeringen vid sammanträde behandlat dennafråga (ärendebeteckning 1223-83). Enligt detta regeringsbeslut, somöverensstämmer med styrelsens egen uppfattning, innefattar begreppetarkivmyndighet i sekretesslagens mening även sådana kommunala nämnder som frånen annan myndighet tar emot handlingar för arkivering. Enligt styrelsen bördärför i det fortsatta lagstiftningsarbetet klarläggas att nämnd, somhar till uppgift att förvara, vårda och tillhandahålla arkiv för handlingar,som härrör från annan myndighet, omfattas av begreppet arkivmyndighet. Ävenförslaget att gallring av allmänna handlingar med vissa angivna begränsningaruttryckligen skall medges genom ett särskilt stadgande i tryckfrihetsförordningentillstyrks. Här är det närmast fråga om att rätta till ett olyckligt formelltförbiseende under tidigare grundlagsarbete. Styrelsenfinner emellertid när det gäller det sistnämnda grundlagsförslaget attlagtextutformningen blivit för snäv. Genom att i lagförslaget använda orden"gallras" och "gallring" har kommittén begränsat räckviddenav bestämmelsen till just detta förfarande. Därigenom har sådan förstöring avpatientjournaler i den offentliga hälso- och sjukvården som kan ske påförordnande av och som har lagstöd i 13 § patientjournallagen(1985:562) formellt fallit utanför den tänkta grundlagsregleringen. Attgallring av journaler och sådan journalförstöring som här är i fråga inte ärsamma sak har belysts av journalutredningen i betänkandet (SOU 1984:73)(s. 177 ff). Enligt styrelsens mening är det naturligt attockså journalförstöring ges stöd i grundlag och att ordvalet i den nyabestämmelsen i tryckfrihetsförordningen anpassas härefter. Landsorganisationeni (LO): Avolika skäl sparas inte allmänna handlingar alltid. De utgallras därför att deförlorar sitt intresse, för att samma handlingar ändå finns bevarade på enannan plats eller för att det av rent praktiska eller ekonomiska skäl äromöjligt att spara dem. Denna gallring kan rent faktiskt sägas vara enbegränsning av offentlighetsprincipen. Finns handlingar inte kvar kan allmänheteninte få ta del av dem. DOK anser därför att ettskydd bör finnas mot en alltför långtgående gallring. Även i tryckfrihetsförordningen där offentlighetsprincipen kom mer till uttryck bör detta framgå. DOK föreslår därför att allmänna hand- 164 lingar får gallras endastom de är av ringa betydelse ur offentlighetssyn- Prop. 1989/90:72 punkt. Vivill även understryka betydelsen av att offentlighetsprincipen skyddas. Deförslag som här ges angående gallringen av allmänna handlingar anser vi varatillfredsställande. Viförutsätter att den föreslagna lagändringen också kan tillvarata det mycketstora behov som forskningen har av tillgång till olika slags datamaterial. Vinoterar med tillfredsställelse att miljöforskningen särskilt omnämns som ettforskningsområde för vilket behovet av källmaterial är av utomordenligt storbetydelse. Itryckfrihetsförordningen tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmännahandlingar. Av olika skäl sparas emellertid inte allmänna handlingar alltid.De utgallras t.ex. därför att de förlorar sitt intresse. Denna gallring kanrent faktiskt sägas vara en begränsning av offentlighetsprincipen. Ett skyddmot en alltför långtgående gallring bör därför finnas. Utredningenföreslår därför att allmänna handlingar får gallras endast om de är av ringabetydelse ur offentlighetssynpunkt. TCOtillstyrker de framlagda förslagen. Förbundetför jurister, samhällsvetare och ekonomer (): Enligtdet föreslagna tillägget till 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen skall allmännahandlingar få gallras endast om det kan antagas att gallringen blir av ringabetydelse för medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar ochgallringen sker med stöd av bestämmelser i lag. Detta förslag ger enligt anledning till tveksamhet även i sak. påpekat finns bestämmelser om gallring i bl.a. 60§ socialtjänstlagen (SFS 1980:620). Enligt denna bestämmelse skall alla handlingar gallras . Bestämmelsen var föremål för ingående debatt vid sin tillkomst (se prop. 1979/80:1, SOU 1979/80:44). Med den restriktiva utformning kommitténs förslag fått synes risk föreligga att bestämmelsen i socialtjänstlagen måste omarbetas. Någon analys av vad detta skulle komma att betyda för de socialtjänstsökande har inte gjorts i betänkandet. Bestämmelsen i socialtjänstlagen har här endast upptagits som ett exempel. Motsvarande gäller vissa andra i betänkandet angivna lagrum, bl.a. 7§ lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister. Det är i och för sig förståeligt att man velat förankra blivande arkivbestämmelser i ett stadgande i tryckfrihetsförordningen men detta önskemål synes när mast höra samman med den nuvarande uppbyggnaden av arkivbestäm melserna i författningar av olika inbördes valör och inte avse lagar där betämmelser redan finns. Det kan vidare anmärkas att kommittén endast synes ha tagit hänsyn till medborgarnas insynsmöjligheter och forskning ens önskemål men däremot inte till den enskildes behov av skydd för den personliga integriteten (jfr gallringsbestämmelsen i 6 § datalagen; se också 165 nedan angivnabudgetproposition vari sägs att hänsyn bör tagas till den Prop. 1989/90:72 enskildes rättssäkerhet). Detbör vidare framhållas att enligt direktiven för arkivutredningen (Dir 1985:17,jämförtmed prop. 1982/83:100 bil. 10 s. 60-66) gallringen bör bli mer långtgående än fn. och att kostnaderna för arkivering inte får tillåtas öka.Utredningsförslaget synes skapa nya och strängare regler för vad som fårgallras. Någon ananlys av huruvida detta kan komma att medföra ökade arkiveringskostnaderhar inte redovisats. Ävenom den föreslagna ändringen naturiigtvis kan vara värdefull för bl.a. medicinskforskning inom arbelsmiljöområdet anser mot bakgmnd av vad ovan anförtsatt förslaget inte bör genomföras i nuvarande restriktiva utformning. Genomsitt förslag till ett nytt sista stycke till 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen(TF) vill DOK införa ett gmndlagsstadgande som i grova drag reglerar gallringenav myndigheternas bestånd av allmänna handlingar. Denna nya gmndlagsregelsbetydelse är således ej begränsad till ADB-material utan gäller allahandlingar. Offentlighetsprincipensinnebörd är alt medborgarna - allmänheten -skall genom att kunna få tillgång tillmyndigheternas dokumentation erhålla underlag för en granskning avmyndigheternas verksamhet och tillika för sin egen meningsbildning och för egetdeltagande i den allmänna opinionsbildningen. Det är uppenbart att detta syfteeffektivt motverkas, om myndigheterna, så snart de inte själva omedelbartbehöver handlingarna, får förstöra dessa, dymedelst effektivt förhindra all efterkontrollav vad de haft för sig och även - om myndigheten så vill - hindra enskilda attfå del av material som dessa kan använda i opinionsbildningen till förmån föruppfattningar som myndigheten av ett eller annat skäl ogillar. Detär därför nödvändigt att gallring ej blir något som myndigheterna fritt kanbestämma om hur de vill. Paragrafenhar emellertid fått en mindre lyckad utformning. Gallringen synes skola iprincip styras av medborgarnas rätt att ta del av handlingarna, en sådan regelleder ju till att handlingar som ej får utlämnas till enskilda, dvs. hemligahandlingar, fritt får förstöras, eftersom medborgarna ej har någon rätt att tadel av dem, medan handlingarna som på begäran skall tillhandahållas enskildaskall behandlas strängare vid gallring. Paragrafenkan därför ej tillstyrkas i föreliggande avfattning. En bestämmelse i ämnetbör dock komma till stånd. Vadsärskilt gäller den situation som uppstår när myndigheterna lagrar och bevararmaterial på ADB-medium, som är personregister, förtjänar följande atttilläggas. Avde sparsamma uttalanden som DOK har gjort i de tidigare delbetänkandena beträffande handlingsoffentligheten och ADB kan man få den uppfattningen att kommittén på något svårförklariigt sätt betraktar handlingsoffentligheten som självändamål - vid sidan av det egentliga ändamålet för ett personregister, såsom detta bestäms med hänsyn till 166 Detta synes leda till att gränsdrag- Prop. 1989/90:72ningen gentemot datalagen och datainspektionens kompetensområde blir Bilaga1.3.3 oklar. anför i detta betänkande i specialmotiveringen (s. 69)förstärker detta intryck. Kommittén uttalar t.ex. att en föreskrift om gallringsom meddelas av datainspektionen i vissa fall skulle kunna komma att stridamot den föreslagna gmndlagsbestämmelsen. Kommittén säger sig ha kommit fram tillatt "problemet får lösas så att datainspektionen, då inspektionen finneratt en föreskrift bör meddelas, avpassar denna så att den inte strider motoffentlighetsprincipen och de syften denna har att tillgodose". Uttalandetvisar enligt vår mening att kommittén inte har fullt förstått datainspektionensroll vad gäller personuppgifter på ADB-medium. Enligtvårt sätt att se saken ges myndighetema, enligt de konstitutionella reglerna,uppgiften att bedriva viss verksamhet. Verksamheten kan bedrivas med ellerutan stöd av datorer. Om verksamheten kan bedrivas med datorer och registreringav personuppgifter förekommer skall datalagens regler gälla för dennaregistrering. Datalagen och de regler som där förekommer bl. a.datainspektionens skyldighet att meddela föreskrifter om ändamålet med ettvisst register gmndas på och endast pä behovet av denna föreskrift frånintegritetssynpunkt. Några andra skäl kan och får inte inspektionen beaktaenligt datalagen. Attvissa uppgifter som utgör allmän handling skulle behöva sparas på ADB-medium i strid med vad som från integritetssynpunkt krävs enligt datalagen för atttillgodose handlingsoffentligheten är således något för datalagstiftningenovidkommande. Att vissa upptagningar som är allmänna handlingar bör sparas medhänsyn till den allmänna meningsbildningen och den framtida forskningens behovär en helt annan fråga. Attdatainspektionen finner anledning att från integritetssynpunkt föreskriva attvisa upptagningar skall förstöras på ADB-medium är ett ståndpunktstagande somej har något att göra med handlingsoffentligheten. Denna får tillgodoses påannat sätt. Vikonstaterar således att det verkligen behövs en regel som begränsar myndigheternasgallring i sina dossiers av material som kan te sig obekvämt för dem. Frånnäringslivets sida är det av vitalt intresse att en sådan regel införs i tryckfrihetsförodningenoch därmed får gmndlagskaraktär. Förslagetbör emellertid på nytt övervägas vad gäller utformningen, t.ex. så att gallringfår ske endast i den mån den gäller handlingar, vilka kan antas vara utanbetydelse för de i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen angivna ändamålen (attfrämja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning). Vidaremåste frågan om de s. k. potentiella handlingarna aktualiseras. Från de synpunkter som är aktuella är det t. ex. ytterst angeläget att analysera den situation som vanligen förekommer när ADB används för myndighetsverksamhet, nämligen att inaktuella uppgifter förstörs genom att de aktuella uppgifterna registreras i de äldre uppgifternas ställe. Det är detta som vanligen kallas aktualisering eller uppdatering. Detta innebär att uppgifter gallras (förstörs) på ett sådant sätt att upptagningen inte kan rekonstrueras. Ingen vet hur upptagningar grundade på dessa förstörda 167 uppgifter skulle ha kunnatse ut. Ofta finns inte heller någon motsvarighet i Prop. 1989/90:72 form av handling. Hurfrågan om de potentiella handlingarna löses är således av intresse för den nuaktualiserade gallringsfrågan, särskilt med avseende på personregister. Ensamordning vad gäller allmänna handlingar erfordras mellan datalagstiftningenoch en blivande gallringslag. Sammanfattningsvisvill vi understryka det nödvändiga i att regeringenerinrar DOK om dess primära uppgift vad gäller handlingsbegreppet enligttryckfrihetsförordningen när fråga är om ADB-medium enallmän översyn också företas av sekretessystemets tillämpning på ADB-material företagensintegritet ges ett bättre skydd genom att de skyddsregler som finns förpersonuppgifter på lämpligt sätt också får omfatta företagsdata. Gallringsfrågornahar visats alltför liten uppmärksamhet i gmnd-lagssammanhang. Det ärdärför värdefullt att DOK nu lägger fram ett grundlagsförslag på detta område. Offentlighetsprincipensuppgift är enligt 2 kap. 1 § TF att främja ett fritt meningsutbyte och enallsidig upplysning. Om myndigheterna skulle kunna fritt förstöra allmännahandlingar som de inte behöver i sin verksamhet, skulle de på etteffektivt sätt kunna motarbeta hela syftet med offentlighetsreglerna. Reglersom förhindrar ett sådant beteende finns nu i arkivstadgan och andrabestämmelser, men konsekvensen fordrar ett grundlagsfästande av arkiveringsskyldigheten.Det är därför viktigt att man i 2 kap. TF intar regler om hur allmännahandlingar skall gallras. Medborgarrättsrörelsen tillstyrker således att enregel införes i TF. Vadgäller själva utformningen måste Medborgarrättsrörelsen invända motuppläggningen, i vad medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingargjorts till ett avgörande kriterium. Med denna utformning blir det tillåtetfrån gmndlagssynpunkt att fritt gallra bort alla allmänna handlingar som är såhemliga att allmänheten ej får ta del av dem. Alla allmänna handlingar blir förövrigt tillgängliga, i den mån sekretesstiderna löper ut. Men dessförinnanblir, enligt förslaget, gallring av hemliga handlingar inte något gmndlagsstridigt. I tryckfrihetsförordningenbör anges att av allmänna handlingar skall gallringen ske utifrån offentlighetsprincipens ändamål. Gallring bör såle des tillåtas endast i den mån gallringen kan antas bli av ringa betydelse för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Möjligen skall man i själva lagtexten också visa på forskningens behov. Med en formulering av denna art sätts gallringen in i sitt riktiga sammanhang. Vad gäller allmänna handlingar som finns på data måste man, i den mån fråga är om personregister, ta hänsyn till det faktum att det för liärvarande i datalagen finns regler om försförande. De är utformade med hänsyn till den enskildes önskan att uppgifter om honom skall försvinna så fort som 168 möjligtur offentliga register. Frågan om förstöring av personregister, som Prop.1989/90: 72 tillika är allmänna handlingar, kan inte få avgöras uteslutandefrån de Bilaga 1.3.3 utgångspunkter som datalagen anger. Syftet att främjameningsbildning och allmän upplysning kan göra att ett register, som kanskeskall förstöras enligt datalagen, enligt de nya reglerna i TF bör bevaras.