prop · GD0344 · 1989-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1989/90:44 om statlig medverkan vid finansiering av export m. m. Regeringenförelägger vad som har lagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för den åtgärd och det ändamål somframgår av föredragandens hemställan. Ipropositionen föreslås vissa förändringar avseende exportkreditgaranti-givningengenom exportkreditnämnden (EKN), framför allt beträffande kriterierna förbedömning av garantier för långa krediter. För garantier med kredittid iprincip upp lill högst bör verksamheten bedrivas med målet att den skallgå ihop och premierna anpassas därefter (N-system). Även när del gäller längreoch större krediter bör ambitionen fortsatt vara att få verksamheten att gåihop . Premierna bör i detta fall bestämmas med hänsyn till denriskbild som föreligger vid beslutstillfället för de enskilda affärerna. Medhänsyn till förlustriskerna bör riskbedömningen i fråga om de långa krediternadärutöver kompletteras med prövning av samhällsintresset (LT-system). Här är enanalys av affärerna i förhållande till målen för industripolitiken viktig,framför allt för behållandet av avancerad teknisk kompetens. EKN föreslås fåökade möjligheter att anpassa sin garantigivning i takt med skiftande behovsom kan uppstå till följd av ändrade exportfinansieringsformer m.m. Vidareföreslås att den statsstödda exportkreditgivningen genom AB SvenskExportkredit skall fortsätta i huvudsak enligt gällande riktlinjer. Även u-krediterfår fortsatt lämnas enligt gällande riktlinjer. 1 1989/90. 1 sami Nr 44 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Prop.1989/90:44 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , ,, , , Hulterström, G. , , ,, , , , , Proposition om statlig medverkan vid finansiering avexport m. m. Iårets budgetproposition anmälde jag alt jag hade för avsikt att senare föreslåregeringen att återkomma med en särskild proposition om exportfinansieringsfrågor.Jag anhåller om att nu få ta upp dessa frågor. Iförra årets budgetproposition anmäldes att en översyn av de system som finnsför statsstödd exportkreditgivning, exportkreditgarantigivning och u-kreditgivningansetts vara motiverad bl.a.mot bakgrund av skuldproblem i många länder ochföretagens internationalisering. Efter bemyndigande av regeringen tillkalladejag en särskild utredare (f d. generaldirektören ) med uppgift attgöra en sådan översyn. Utredaren har avgivit betänkandet (SOU 1988:42) Statensroll vid finansiering av export. Betänkandet har remissbehandlats. Följande haryttrat sig: Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete(BITS), exportkreditnämnden (EKN), AB (), styrelsen förinternationell utveckling (SIDA), fonden för industriellt samarbete med (), kommerskollegium, försäkringsinspektionen, ,statens industriverk, . , ,Småföretagens riksorganisation. , , Svenska handdskammarförbun-det. , exportråd, ,, , , samt . En sammanställning av remissyttrandena finnstillgänglig på (dnr 1036/1988). () har i en skrivelse lillregeringen hemställt om att få göra förändringar i sitt system förremburs-garantier m. m. Vidare har EKN inkommit med en skrivelse den 26 januari1989 angående ändrade garantitäckningsregler. Jag anser att det är lämpligt attbehandla EKN:s förslag i detta sammanhang. Sammanfattningar av skrivelsernabör fogas till protokollet i detta ärende som bilagorna 1 och 2. Jagkommer att i avsnitt 2 redovisa utredningens överväganden och förslag (avsnitt 2.12.5)och lämna en kortare sammanfattning av remiss- Prop. 1989/90:44 synpunkterna(avsnitt 2.6). Under avsnitt 3 behandlar jag mina överväganden och förslag påde olika områdena. Jag går därmed först in på exportkreditgarantigivningen(avsnitt 3.1), sedan den statsstödda export-kreditgivningen genom () (avsnitt 3.2). Avslutningsvis tar jag upp u-kreditgivningen(avsnitt 3.3). Förall göra framställningen åskådlig redogör jag i korthet också för vad utredningenoch remissinstanserna anfört under respektive förslag. EKN:sskrivelse om ändrade garantitäckningsregler , ochskrivelsen om rembursgarantier m.m. tar jag upp underavsnitten 3.1.6. och 3.1.7. 2.1 Förändringar på exportfinansieringsområdet Iutredningen framhålls att utrikeshandeln i väriden har undergått storaförändringar mellan 1970-och 1980-talen. Industriländernas stora export avprojekt och kapitalvaror till och östländer under 1970-talel och börjanav har krympt drastiskt som följd av den internationellaskuldkrisen. Denna har påverkat både tillgången och efterfrågan på exportkrediteroch exportkreditgarantier. Något tydligt slut på denna förlamning avkredithandeln kan inte skönjas, men det är inte uteslutet att den långsamtåterhämtas . Tills vidare domineras den av biståndsarrangemang,framför allt "blandade krediter". Den goda konjunkturen i i-väridenunder senare år har emellertid ökat handeln framför allt med kapitalvarormellan i-länderna. Förändringarnapå exportfinansieringsområdet har varit stora . Det kan erinras om alt konkurrensen med subventionerade krediterskärptes väsentligt . I början av perioden expanderade kreditgivningenkraftigt medan den under senare delen minskade minst lika kraftigt. År 1978infördes i det s.k. SEK-systemet genom vilket möjlighet gavs atlerbjuda krediter till villkor som i huvudsak överensstämmer med de regler somförhandlades fram mellan flertalet och som benämns Consensus. början var subventionerna i systemet betydande. Genom successiva skärpningarav reglerna har subventionerna minskat. finns i praktiken risk försubventioner endast i krediter i vissa valutor till fattigare . Vidsidan av denna kreditgivning har alternativa former för exportfinansieringökat i betydelse. T.ex. ökar omfattning av investeringar och finansiering avprojekt i vilka återbetalning av krediter knyts till projektets avkastning. Sågör även försäkring av kommersiella risker på privata köpare bl. a. som följdav tilltagande privatisering. Exportföretagen, i synnerhet de största, harbyggt upp kompetens att hantera de ökade riskerna på området. Undersenare år har betalningsproblem trätt i förgrunden och därmedriskerna med exportkreditgarantigivning. rantiinstitutens dd hardetta betytt att premieintäkterna stagnerat på Prop. 1989/90:44 grund av denminskade efterfrågan på garantier medan skadeutbetalningarna har ökat. För istort sett alla institut inom OECD-området har underskotten i verksamheten blivitbetydande. Riskvilligheten har minskat. Finansiärer och försäkrare känner engenuin osäkerhet beträffande den framtida utvecklingen. Dettahar utgjort bakgrund till utredningen, som haft till uppgift att ge en samladbild av problemen, analysera dagsläget och bedöma den sannolika utvecklingenoch hur denna bör mötas såvitt gäller statens engagemang i verksamheten. Ensamhällsekonomisk analys har gjorts av de existerande systemens effekter. Dennaligger till grund för övervägandena. samhällsekonomiska analysen, som ingår i utredningen, betonas att Sverigekan vara betjänt av att staten medverkar till att skapa väl fungerandemarknader. I den mån sådana inte automatiskt kommer till stånd, föreligger ettansvar hos staten att se t ill att så sker under förutsättning all effektivitetoch hushållning är en del av målet. Staten kan välja atl ha en uthållighet i sittrisktagande som överstiger vad privata aktörer kan prestera dvs. acceptera ellfinansiellt engagemang som löper stor risk att inte bära sig på kort sikt mendär förlustrisken är liten på lång sikt. För att bidra till att skapa en välfungerande marknadsekonomi behöver staten dessutom se till att det utbud somstaten initierar sker till priser som avspeglar kostnaderna. Däremot bör intestatens ansvar för denna serviceuppgift innebära att staten också avsiktiigiskall subventionera den. Avolika skäl kan substitut till valutapolitiska åtgärder te sig attraktiva i syfteatt förbättra ett lands konkurrensposition. Få alternativ är möjliga, bland demexportstimulerande åtgärder såsom viss subventionering av kreditfinansieradeaffärer och anpassning av biståndspolitiken. För de länder vars export påverkasklart negativt av konkurrenternas exportslöds-politik kan det finnassamhällsekonomiska skäl att neutralisera denna effekt. Vedergällning kan dockbidra till att exportstödspolitiken i världen befästs. Dessutom krävs störreskatteuttag för atl finansiera etl sådant stöd varvid hänsyn måste tas tillskatternas sannolikt snedvridande effekt på resursanvändningen. Detfinns risk för att stöd till kreditfinansierad export i syfte att påverkaarbetskraftsanvändningen inte leder till atl sysselsättningen stimuleras till lägstastatsfinansiella kostnad. Vidare är risken stor för att stöd till kredit-finansieradeaffärer är ett alltför trubbigt medel genom att det kan ge en tidsförläggningav den faktiska sysselsättningseffekten som inte överensstämmer med det behovsom iakttogs när beslutet om stöd logs. Risk finns också för att stöd i deltasyfte fördröjer strukturomvandling m. m. Det enda argument för ett statligtstöd som ter sig generellt giltigt är det s. k. spjutspetsargumentet, dvs. atlföretag får stöd för att ta sig in på nya marknader eller lansera nya produktervilket ger följdaffärer. Något samhällsintresse av att subventionera u-landsexporteni största allmänhet föreligger inte. Sammanfattningsvishar den samhällsekonomiska analysen i den del som avser exportkreditgarantigivning visat att ett försäkringsinstmment för exportrisker som inte tas om hand av den privata marknaden är av betydelse för samhällsekonomin under förutsättning att de som 4 tasut för garantierna avspeglar riskerna. Med en icke tendentiös riskbe- Prop.1989/90:44 dömning kan premierna med tiden förväntas läcka skaderegleringar medundantag av sådana som orsakats av världskriser. Gällande mål för exportkreditgarantiverksamheten,dvs. att den skall vara självbärande och i princip försäkringsmässig, kanuppfattas som förenlig med samhällsekonomisk effektivitet. 2.2 Den framtida utvecklingen på exportfinansieringsområdet Utredningenhar anlitat ett antal experter på det ekonomiska fältet för att bl. a. fåunderlag för bedömning av den framtida utvecklingen på området. Expertisensuppfattningar kan mycket kort summeras på följande sätt: Skuldkrisen får antasvara en ganska unik företeelse, vars konsekvenser för handeln på u-världensannolikt successivt reduceras . Framtiden bör inte i alltförhög grad bedömas med hänsyn till dagsläget utan i ett mer långsiktigt neutraltperspektiv. U-ländernaberäknas få en dubbelt så hög ekonomisk tillväxt som industriländerna.Underskotten i bytesbalanser väntas stiga men de totalautlandsskulderna väntas växa långsammare än både BNP och export.Direktinvesteringar beräknas ge ett ytterligare kapitalinftöde från utlandet.De stora svenska exportföretagen är inne i en internationaliseringsprocess menhar alltjämt sin viktigaste produktion av kvalitativt och teknologiskthögtstående projekt-och kapitalvaror föriagd till . För denna produktionär avsättning på u-landsmarknader betydelsefull, bl.a. med hänsyn till denbegränsade hemmamarknaden. Företagen och landet har ett intresse av att dennaproduktion och export fortsätter för etl bibehållande av företagens ochindustrins konkurrenskraft och för utveckling av väsentlig kompetens. Detförefaller troligt att kreditkonkurrensen på i-landsmarknaderna kommer att ökaunder . Mer flexibla finansieringslösningar anpassade till denenskilda kundens behov och de objekt/projekt som skall finansieras kommer attbehöva utformas. Krav på längre kredittider kan väntas. När det gäller u-ländernakan efterfrågan på traditionella exportkrediter återkomma men även där finnsbehov av alternativa lösningar som projektfinansieringar och mothandd. Företagensinternationalisering ställer krav på mer omfattande samarbete mellan såvälkredit-som garantiinstitut i olika länder i syfte atl kunna erbjuda smidigafinansieringspaket. Behovet av samarbete ökar i ljuset av den pågående EG-integrationen. Utredningendrar på grundval av expertisens uppfattningar den generella slutsatsen attstaten bör fortsätta all engagera sig i finansiering av svensk export i ungefärsamma utsträckning som . 2.3Statens engagemang i exportkreditgarantigivning Prop. 2.3.1Återblick över EKN:s verksamhet Utredningenhar i avsnittet om EKN:s garantiverksamhet (sid. 217 286) diskuterat denutveckling som lett fram till nuvarande underskoltssitua-tion och utföriigtbehandlat de risker som är förknippade med garantigiv-ningen, särskilt medavseende på politiska risker i samband med långa kredittider och stora affärerav projektnatur eller liknande. Utvecklingenav EKN:s garantiverksamhet innefattande de åtgärder som successivt vidtagitsför att i möjlig mån komma tillrätta med uppkommande problem kan sammanfattasenligt följande. EKNinrättades i skuggan av den ekonomiska krisen med syfte att garantera försäkra mot politiska och kommersiella risker vid export. Liknandeinitiativ togs av de flesta industriländers regeringar mellanvärldskrigen. Avsikten var atl staten skulle komplettera den privata marknadensförsäkringar där sådana behövdes för exportutvecklingen, framför allt medavseende på politiska risker, s. k. landrisker. Garantiverksamhetenhade liten omfattning fram till och närmast efter andra väridskriget.Så sent som låg hela stocken försäkrade affärer vid ca 2miljarder kr.' Flertalet försäkrade affärer var antingen korta (högst 1 årskredit ST) eller medellånga (kredit MT) och var mera sällan påhögre belopp än några tiotals milj. kr. Skadefallen var sällsynta ochobetydliga. Reserven av premiemedel växte till över 300milj. 1970-taletinnebar emellertid mycket stora förändringar i EKN:s verksamhet. EKN börjadeanlitas för ett växande antal allt större affärer med projekt-och kapitalvarortillöst-och . Engagemanget i utfästelser löften och förbindelser stegfrån ca . Premierna låg vid ca lOmilj.kr. vid början av decenniet men tiogånger högre vid slutet. Affärer med kontraktsbelopp överstigande 200milj. kr.utgjorde av det totala utfästelsebeloppet av1970-talet men andelen steg till . Utvecklingenmot större och långfristigare engagemang hade inletts redan före oljekrisenåren 1975 men accentuerades kraftigt genom denna. Av EKN:s löpandeengagemang kom ett tiotal storföretag i kapitalvam- och entreprenörbranschen atlsvara för ungefär två tredjedelar. Av den totala svenska exporten steg andelen tillu- och östländer från till när den var som högst under1970-talet. Deninternationella konkurrensen inom exporten till u-och östländer blev under hela1970-talet allt starkare. Många industriländer såg del som nödvändigt att"exportera sig ur" de obalanser som skapades av de höga oljepriserna.Köparländerna fann allt större möjligheter att finansiera inköp av storaprojekt med det likviditetsöverskott som bankerna lånade Allauppgifter om engagemang, , skadefall m. m. anges i löpande priser. Så växte u-och östländernas skuldbörda snabbt och Prop.1989/90:44 kraftigt från ca 200 miljarder USD lill det fyrdubbla. Vissai-länder tillgrep subventionering av sin exportkreditgivning i syfte attkompensera bristande konkurrenskraft. Andra länder ansåg det nödvändigt attfölja efter. blev kreditkonkurrensen mycketbesvärande. En överenskommelse (Consensus) nåddes då mellan flertalet i-länderom att stävja denna konkurrens genom att etablera regler, bl. a. om minimiräntor. Denfebrila konkurrensen fortsatte dock in . Den s. k. andra oljekrisenåren 19791980 skmvade upp oljepriserna ytterligare, ökade oljeköparnasskuldbörda men ledde också till att de oljeexporterande länderna efterfrågade alltmer kapitalvaror och projekt, ofta myckel stora affärer. Men i och med attoljepriserna föll och realräntorna steg, vände utvecklingen. De mångaskuldbelastade ländernas betalningskris inleddes och likviditeten för nyaaffärer "torkade upp". Den statsstödda kreditgivningen har därefterminskat kraftigt för att nu möjligen ha nått ett bottenläge. Frånår 1980, som var det år då EKN:s garantiverksamhet nådde sin lopp, till slutetav sjönk EKN:s samlade engagemang i utfästelser och förbindelserfrån ca 70 till ca 50miljarder kr. Om man ser till endast förbindelserna stegdessa från ca 15 till ca . Tyngdpunkten i engagemanget förskötsredan under senare delen av 1970-talet till affärer med allt längrekredittider, . Detta speglar både de allt längre krediter som ikonkurrens mellan industriländerna medgavs och karaktären av deobjekt som exporterades från i allt större utsträckning kraftverk,telekommunikationsanläggningar, nyc-kelfördiga fabriker etc, där långa krediterär naturiiga. Skadeutvecklingenför EKN har varit klart otillfredsställande, liksom för flertalet andragarantiinstitut i industriländerna. Skadefall på medförde under 1970-laleten allvarlig åderlåtning av de upplagda reserverna. Skadefall på med cahalvannan miljard kr. ledde till underskott för EKN . Andra länderpå vilka EKN fått vidkännas betydande skadeutbetalningar är , , ,, , , och . De totala utestående fordringamauppgår till inemot . Bakom ungefär hälften av dettabelopp ligger garantier som utfärdats till förmån för en handfull storföretag. 1det följande indikeras hur EKN successivt reagerat på de förändringar av skilda slag som tidigare redovisats. Nämnden hade tillkommit i ett krisläge för svensk ekonomi, och argumentet att slå vakt om sysselsättning en hade funnits i både 1933 och propositioner (1933:245 resp. 1959:112), som varit de gmndläggande dokumenten för verksamheten. Det fanns mot denna bakgmnd en stark ambition att bereda sådant garan tistöd som inte gick att uppbringa på den privata marknaden åt de svenska företag som verksamt bidrog till att upprätthålla en jämn och hög syssel sättning. fanns ambitionen att undvika risker som bedömdes betydande. Balansgången markerades i instmktionen för EKN där det hette att "statens risk i största möjliga utsträckning" skullebegränsas utan 7 att"det stöd som avses med garantin därigenom förringas". 1989/90:44 ningarna blev alh viktigare men också, med de allt längrekrediterna, allt svårare att lita till. De allt större affärerna småningom ivissa fall på miljardbelopp försvårade också en rimlig riskspridning. Viden summering av läget i EKN åren 1976 1978 kan konstateras alt engagemangetväxte snabbt med behov av allt vidare riksdagsramar för verksamheten, attengagemanget i växande grad började bestå av garantier för krediter längre än 5år, att dessa krediter ofta avsåg mycket stora affärer, vilket innebar riskkoncentrationoch att den internationellt snabbt växande skuldbördan på ett stort antal u-ochöstländer bidrog till stor osäkerhet i riskbedömningen över längre tider.Samtidigt hade EKN drabbats av sina första stora skadefall avseende politiskrisk. Det ursprungliga beloppet uppgick till ca . Motbakgrund av dessa omständigheter och den hårda internationella kreditkonkurrensenoch önskvärdheten atl ge ett fortsatt verksamt garantistöd åt svensk export,frågade sig EKN vilka möjligheter man kunde finna för att begränsa garantigivningen,särskilt för de stora och långa affärerna, till sådan export som ansågs hasärskilt stort intresse för landet. Att EKN i första hand tänkte på de storaoch långa affärerna sammanhänger med att risken för den ekonomiska utvecklingeni länder som är aktuella i samband med statlig garantigivning inte kan mednågon grad av säkerhet bedömas över än och därmed enrealistisk premie inte heller fastställas. Detta innebär all alla garantier förlängre perioder, i varje fall med krediter (LT) på u-och östländerna,är typiskt "farliga". En garantigivning byggd enbart på den bästatänkbara riskbedömning kunde därför visa sig alltför generös, och någon form avgallring därutöver framstod mot denna bakgrund som angelägen. Modellenför ett system som an;5ågs leda till ett rimligt urval hämtades från utlandet framför allt från det brittiska garantiinstitutet, ECGD. Man hade där vid sidanav ett "normal-system" för korta och vissa medellånga affärer ett"national inlerest-system" för övriga svårbedömda och mer riskfylldaaffärer. Om en affär med hänsyn till branschens eller företagets betydelse församhället bedömdes som angelägen att ta hem i nationens intresse kunde garantimedges. Detta syslem togs till utgångspunkt för närmare överväganden och leddetill införande av det s. k. s-systemet. Framtill /89 hade EKN möjlighet att lämna s.k.u- garantier vid export av betydelse för ekonomiska och sociala utveckling. Denna garantigivning., som blev obetydlig, redovisades tillsammans med s-systemet. Enligt de ursprungliga riktlinjer na för EKN:s "national inlerest-system" medgavs s-garanti om en affärvar samhällsekonomiskt betydelsefull, låg i linje med den industripolitiska målsättningen eller gav betydelsefulla sysselsättningseffekter i . Risken "vägdes" mot samhällsnyttan och ju större risken ansågs varadesto starkare skäl som visade ett starkt samhällsintresse måste anföras från sökandens sida. () bislod EKN vid bedömning en av sysselsättnings-och marknadsskälen, vilka blev de vanligast åbero- 8 pade i ansökningar till EKN. Desista åren och de första visade en fortsatt Prop.1989/90:44 snabb tillväxt av engagemanget även om s-systemet förmodligen hadeviss ransonerande verkan redan då. Till belysning kan nämnas att procentandelenavslagna ansökningar låg vid ca 20 i n-systemet, medan denlåg mellan 30 och 40 i s-systemet och detta trots att EKN:s restriktivabedömning av många marknader var väl känd av kunderna. Sannolikheten för enallvarlig framtida skuldkris blev allt större och risken för att även ganskaavancerade u-och östländer skulle dras in i betalningsproblem ökade. EKNgjorde allvarliga försök att hålla igen garantigivningen på många marknadertrots en hård utländsk konkurrens. Som exempel kan nämnas att EKN efter enspecialstudie av utvecklingen i beslöt att dra ned garantigivningenpå detta land så mycket som möjligt. Delta medförde en "bantning" avengagemanget i utfästelser och förbindelser från ca . tillnästan hälften , då landets definitiva betalningskris inleddes. Eftersomutvecklingen under de första 3 4 åren av s-systemet visade alltjämt växandeproblem föreslog EKN regeringen , atl kriterierna förs-garanti borde ändras i ytterligare restriktiv riktning. Man genomförde då entydligare gränsdragning mellan å ena sidan normalsystemet för ST (kredittid upptill ) och MT-garantier (kredittid vanligen mellan 1 ) och å andrasidan s-systemet för praktiskt taget alla LT-garantier av större omfattning.Detta speglade tydligare än tidigare insikten om sådana garantiers särskildakaraktär, att sådana garantiers utveckling är ofömtsebar och att även omutsikterna vid beslutstillfället ter sig ljusa - betalningsproblem kan uppståsom tillfogar EKN stora föriuster. Sålunda uttalades i prop. 1982/83:100 bil.5: "Tyngdpunkten för utnyttjandet av s/u-ramen bör förskjutas motgarantier för stora projekt på länder med relativt god riskbild" (sid.129). Det reviderade systemet fick därmed en snävare karaktär än det tidigare.Det kom att för alla större LT-garantier fungera som en gallring utöver den somskett via riskbedömningen. Ijuni 1982 höjde EKN för av sina ,drastiskt. För LT-garantier blev premien genom-snittligen ungefärdubbelt så dyr som de flesta konkurrentländers. Premienivån reviderades nedåtsommaren 1985 med hänsyn till konkurrensläget. EKN:s har likväl kommitatt ligga bland de högsta i världen, detta oaktat att mycket markanta höjningarav den internationella premienivån skett. Innevarande år har EKN genomfört entotal revision av sitt premiesystem som bl. a. syftat lill att ytterligaredifferentiera premiesättningen. Somnämnts blev EKN:s policy för risktagande successivt merutmejslad i restriktiv riktning. Om man ser på läget kande riktlinjer EKN följde sammanfattas så här: mån riskbilden på ett land vid beslutslillfället är tillfredsställande ochinga viktigare negativa politiska eller ekonomiska förändringar kan förutsesför den period som rimligen kan överblickas när det gäller ekonomiskaförhållanden högst - kan EKN medge garanti inom normalsystemet förkrediter till 3 och inom s-systemet för ännu Godriskspridning fömtsätts inom normalsystemet.