prop · GD03146 · 1989-12-31 00:00:00 — Jag tror dock att det är lämpligtatt på ett rent principiellt plan redovisa regeringens uppfattning i syfte attskapa klarhet i fömtsättningarna kring den livsmedelspolitiska reformen. Enandra viktig fråga att uppmärksamma efter en intern avreglering rör importen avlivsmedel. En intern avreglering kan framför allt övergångsvis leda tillprissänkningar på flera varuområden. Detta i kombination med ett bibehålletgränsskydd på nuvarande nivå kan ur ett konsumentperspektiv skapa problem förimporten av vissa varor, eftersom gränsskyddet i praktiken kommer att innebäraett överskydd av de svenska prisema. Prisnivån på importerade produkter bliralltså högre än på motsvarande svenska produkter. Entredje fråga rör prisutvecklingen på livsmedel. Utvecklingen av priser ochmarginaler i industri- och handelsleden är ett område som måste studeras noga isamband med och efter en intern avreglering. En reformering avlivsmedelspolitiken motiveras i första hand utifrån konsumentintresset. Densyftar till att dämpa prisökningstakten på livsmedel. Övergångsvis kommerpriserna på flera jordbmksprodukter att sjunka. En förutsättning för att dettaskall komma konsumenterna till del är väl fungerande marknader samt attindustri- och handelsleden inte tar prissänkningar eller uteblivnaprisökningar i anspråk. Förattförhindra att det uppstår problem liknande dem jag här tagit upp är det av viktatt de konkurrensvårdande myndigheterna i första hand under övergångsperiodenförstärker sina insatser inom livsmedelssektorn. Konkurrensförhållandena måsteföljas noggrant. kommer tillsammans med SPK och NO attspela en mycket viktig roll. Jordbmksnämndenhar vissa möjligheter att för enskilda gmpper av produkter sänkagränsskyddet genom att restituera en del av införselavgiften. Nämnden harockså utnyttjat denna möjlighet när brister i konkurrensen har konstateratsför enskilda vamgrupper. Utifrån ett konsumentperspektiv är det enligt minmening, liksom flertalet remissinstansers, viktigt att importen av livsmedelupprätthålls . Gränsskyddet kan i vissa fall vara avavgörande betydelse när det gäller konkurrensförutsättningarna för enskildavarugrupper. Det är därför viktigt att jordbmksnämnden också i fortsättningeninom ramen för den nya livsmedelspolitiken bevakar utvecklingen på olikadelmarknader och selektivt använder gränsskyddet genom restitutioner då det ärmotiverat för att behålla en importkonkurrens. bör därför gesi uppdrag att noga bevaka utvecklingen och regelbundetredovisa vidtagna åtgärder och orsaken bakom dessa. Jagvill här åter understryka att inte skall gå före andra länder genom att ensidigt sänka sitt gränsskydd. Med mitt förslag till ny livsme delspolitik kommer gränsskyddet att bibehållas. Ett bibehållet gränsskydd innebär emellertid att den ena delen av jordbruksprisregleringen bibehålls 129 9 1989/90. 1 saml Nr 146 medan den andra, deinterna marknadsregleringarna, avskaffas. 1989/90:146 skyddetär därmed det medel som inom ramen för jordbmksnämndens ansvarsområde kvarstårefter en intern avreglering när det gäller att förhindrakonkurrensbegränsningar. bör därför liksom kunnautnyttja restitutionsförfarandet. Vidarebör SPK ges i uppdrag att följa upp att prissänkningareller uteblivna prishöjningar kommer konsumenterna till del. SPK skall därförnoga följa pris- och marginalutvecklingen i industri-och handelsleden och halvårsvisredovisa utvecklingen till regeringen. Fördynamiken och konkurrenssituationen på den lokala marknaden spelar vidare densmåskaliga förädlingsindustrin en viktig roll. Jag har tidigare föreslagit enökning av medlen för regionala utvecklingsinsatser, för bl.a. glesbygdsstöd,med lOOmilj. Inom ramen för ett utökat glesbygdsstöd är stöd till småskaliglivsmedelsindustri enligt min mening en viktig del. Jagövergår nu till att kort redovisa den tidigare nämnda konkurrenskommitténsdelbetänkande om livsmedelssektorn. Den2 febmari 1989 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift attutreda hur konkurrenspolitiken kan förstärkas. Enligt direktiven skallsärskilt konkurrensförhållandena inom reglerade sektorer analyseras, däriblandlivsmedelssektorn. Kommittén skall senast vid utgången av presenterasina slutsatser och förslag i ett huvudbetänkande. överiämnadekommittén ett delbetänkande om konkurrensen i livsmedelssektorn (SOU 1990:25).I det följande redovisar jag kommitténs förslag. finns en fara för ökad konkurrensbegränsning efter enavreglering. Kommitténs uppfattning är därför att det finns starka skäl för enförstärkt konkurrenspolitik för att förverkliga målen bakom en avreglering. Kommitténunderstryker vikten av att statsmakterna har möjlighet att genomföra merlångtgående och generella sänkningar av gränsskyddet om någon aktör eller gmppav aktörer på marknaden utnyttjar situationen efter en avreglering till att"privatisera" regleringen. En allmän sänkning av gränsskyddet i syfteatt öka konkurrensen, är en kraftfull åtgärd som enligt kommittén dock endastkan vidtas i de fall där andra åtgärder inte fått avsedd effekt. Eftersomdet finns en risk för att det interna priset stabiliseras på en nivå somunderstiger den nivå som skyddas vid gränsen, vilket i praktiken skulleinnebära att ett importstopp uppstår på vissa områden, är det enligt kommitténsuppfattning viktigt att noga följa utvecklingen av livsmedelsimporten efter enintern avreglering. NO:sarbete med prövning av företagsförvärv kommer enligt kommit tén att få ökad betydelse efter en avreglering. Situationen på den aktuella marknaden och förekomsten av gränsskydd bör vara vägledande vid pröv ningen. De fusioner som leder till att fömtsättningarna för en väl funge rande konkurrens förbättras bör enligt kommittén få genomföras. Om t.ex. ett antal mindre företag eller föreningar fusionerar för att bättre kunna agera på en marknad som domineras av en större aktör kan denna 130 fusionförbättra konkurrenssituationen på marknaden och bör därmed få Prop.1989/90:146 genomföras. Sammanslagningar mellan stora företag/föreningar somger marknadsdominans eller förstärker en redan dominerande stäUning påhemmamarknaden torde däremot enligt kommittén innebära skadlig verkan ochföranleda ingripande av de konkurrensövervakande myndigheterna. Kommitténbehandlar också frågan om kontraktsteckning mellan råva-mproducent ochefterföljande led. För att kontraktsteckningen inte skall ta sig sådana formeratt de låser marknaden är kommitténs uppfattning att kontrakten bör begränsastidsmässigt och normalt endast omfatta en produktionscykel eUer leverans inomen given tidsperiod. Kontrakten bör vidare enligt kommittén vara överlåtelsebaraoch inte innehåUa andra åtaganden som rör t. ex. krediter eller leverans avinsatsvaror. Kommitténdiskuterar även vilken inställning de konkurrensövervakande myndighetema efteren avreglering bör ha till en nationell försäljningsorganisation för exportinom råvamområdet. Kommittén uttalar sig inte generellt mot en sådanorganisation. Enligt kommittén bör i stället preciserade krav formuleras sombör uppfyllas för att en sådan organisation inte skall medföra skadlig verkan ikonkurrenslagstiftningens mening. bör följande gälla för att t. ex. kooperationen skall ges möjlighetatt bilda ett försäljningsföretag på nationell nivå. Företagetskall vara en självständig juridisk person. Företaget skall inte få verkaför att utjämna pris eller lönsamhet i underliggande led och måste uteslutavarje form av kvotering. Försäljningsaktivitetema skallendast vara inriktade mot export. Det skall stå varjenäringsidkare fritt att bilda konkurterande bolag med samma inriktning ochverksamhetsområde. Företagetskall inte ingå exklusivavtal med föreningama. Kommittén ser också helst att ett sådant nationellt försäljningsföretag Härigenom kommer fömtsättningama för insyn och kontroll attvara större än i andra fall. Kommitténföreslår vidare ett provisoriskt och i praktiken tidsbegränsat förbud motmarknadsdelning för att förhindra såväl en uppdelning av marknader geografisktsom en kvotering av produktion, förädling eller försäljning. Även andranationella överenskommelser såsom en begränsning av produktionen eller utbudetomfattas av förbudet. Somkomplement till detta marknadsdelningsförbud föreslår kommittén också ettprovisoriskt förbud mot samarbete som leder till en utjämning av prisema påråvaror inom landet eller innebär en gemensam finansiering av förluster videxportförsäljning av råvaror. Dettagäller samarbetet mellan föreningar. Kommittén föreslår ett gene reUt undantag från dessa förbud när det gäller samarbete inom en primär förening. För att göra det möjligt för mindre föreningar att med större kraft konkurrera med större, föreslår kommittén också ett generellt undan tag för förfaranden som bara i begränsad utsträckning påverkar konkur rensen. En tumregel bör enligt kommittén vara att ett samarbete som omfattar en mindre del än av den nationella marknaden kan undan tas från förbudet. Entillfällig lag med de provisoriska förbuden föreslås omfatta sådana Prop.1989/90:146 varor som omfattas av gränsskyddet. Lagen skall träffa förfarandensom syftar till att i någon form ersätta den offentliga regleringen avmarknaderna. De förfaranden som inte träffas av lagen men som leder tillskadlig verkan får angripas med stöd av 2 § (generalklausulen) ikonkurrenslagen. Kommitténunderstryker vidare att stora insatser av de konkurrensvårdande myndighetemablir nödvändiga efter en avreglering. Enligt kommittén är det angeläget attSPK noga följer pris- och konkurrensförhållandena inom livsmedelssektom. Kommitténbetonar att eftersom målet för avregleringen på jordbmksområdet är att depositiva effektema härav skall komma konsumentema till del, gäller kraven påanpassning, flexibilitet och en effektivare konkurrens i lika hög grad dedelar av livsmedelskedjan som i olika mån faller utanför jordbmksprisregleringen,dvs. industri, distribution och handel. kännetecknas industri- och handelsleden på livsmedelsområdet av fåaktörer. I vissa fall finns enligt kommittén dessutom starka bindningar mellanolika handelsled. Möjlighetema att etablera konkurrenskraftiga altemativ somkan stå för en vitalisering och ett nytänkande är mot den bakgmnden enligtkommittén begränsade. Kommitténpekar på flera områden där konkurrensen måste skärpas. Enligt kommittén blirden kommande revideringen av konkurrenslagen ett viktigt inslag för att ökakonkurrenstrycket i bl.a. livsmedelshandeln. Kommittén betonar att i detfortsatta arbetet blir det viktigt att se tiU konkurrensen inom helalivsmedelskedjan, vilket enligt kommittén inte varit möjligt i delbetänkandet. Kommitténanser det påkallat att särskilt granska förekomsten av horisontelltprissamarbete inom dagligvamhandeln. Branschen domineras enligt kommittén avde tre s. k. blocken. Ett litet antal grossistföretag har en mycket starkställning. Kommittén menar att de formella och informella bindningama mellangrossist och detaljist inom dessa block gör förekomsten av cirkaprisersärskilt intressant. Kommittén kommer i det fortsatta arbetet att övervägafrågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan komma attomfatta cirkaprislistoma. Kommitténunderstryker vidare att konkurrens inte har ett egenvärde i sig utan är endasten metod att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i näringslivet ochdärigenom uppnå en bättre balans i ekonomin. Enligt kommittén måste enavvägning göras så att erforderlig samverkan t. ex. mellan mindre företag ellerinom kooperationen kan ske. Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att göraingående analyser av hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och tillämpasför att vederbörlig hänsyn skall kunna tas tiU kooperationens särart och olikabehov av samverkan. Enligtmin mening är konkurrenskommitténs fortsatta arbete av mycket stor betydelse för att främja en effektivisering av hela livsmedelskedjan. Ett flertal utredningar har tidigare påtalat bristema i konkurrensen i han delsleden, brister som framför allt har sin orsak i den dominerande ställ ning som de tre s.k. blocken har på marknaden i kombination med de bindningar som finns mellan detaljist och grossist inom resp. block. För konsumentema är det av avgörande betydelse att konkurrensen fungerar i 132 alla led ilivsmedelskedjan. En väl fungerande konkurrens i alla led främjar ett varieratutbud och är en fömtsättning för en rimlig prisutveckling. Jag fömtsätter attkonkurrenskommittén i sitt slutbetänkande redovisar konkreta förslag på hurkonkurrensen i hela livsmedelskedjan kan förbättras. Mittförslagr Nuvarande system för utjämning av industrins råvamkostnader (RÅK)bibehåUs i avvaktan på resultatet av de förhandlingar som pågår mellan EFTAoch EG om ett enhetligt system. S.k. enklablandningar bör inte bli föremål för prisutjämnande åtgärder vid export,eftersom bidrag till dessa är att jämställa med överskottsfinansiering.Industrier som erhåller råvaror till nedsatt pris genom medel frånregleringsekonomin, i stället för inom ramen för RÅK-systemet, bör inordnas iRÅK. LAGrsförslagr Nuvarande råvamkostnadsutjämning ersätts med ett system som innebäratt förädlade livsmedel vid import belastas med en avgift som motsvararråvaminnehället. Då svensk livsmedelsindustri exporterar livsmedel baserade påimporterad råvara bör restitution av införselavgiften på råvaran ske. Vid exportav livsmedel baserade på inhemska råvaror bör, liksom vid export av råvaror,bidrag inte utgå. RemissinstansernarAv de remissinstanser som yttrat sig över RÅK-systemet anser alla utom tvåinstanser att nuvarande RÅK-system bör bibehållas. SPK och NO tillstyrker LAG:s förslag. Skälen för mitt förslagrPå gmnd av jordbmksprisregleringen (gränsskyddet) måste den svenska industrin,främst livsmedelsindustrin, som använder jordbmksråvaror i sin tillverkningköpa dessa till priser som i regel överstiger världsmarknadsprisema. För attden svenska livsmedelsindustrin som är utsatt för intemationeU konkurrens inteskall komma i ett sämre konkurrensläge än konkurrenter i andra länder, som hartillgång till jordbmksråvaror till lägre priser, tillämpas i två systemför utjämning av industrins kostnader för jordbmksråvaror, ett extemt och ettintemt system (tillsammans kallat RÅK-systemet). Inom det extema systemettas en avgift ut vid import och lämnas ett bidrag vid export. Såväl avgift sombidrag motsvarar skillnaden meUan svenskt pris och världsmarknadspris på de iprodukteraa ingående jordbmksråvaroma. Det intema systemet innebär atttiUverkama för såväl hemmamarknaden som export får ett bidrag som motsvararskillnaden mellan det svenska priset och världsmarknadspriset för de iprodukteraa ingående jordbmksråvaroma. Bidragen inom det intema systemetfinansieras med en utjämningsavgift på importen och på produktionen för hemmamarknadenav de produkter som omfattas av det intema systemet. På de varor som exporterastas ingen avgift ut. LAGrsförslag om avgift vid import och restitution vid export av produkter baseradepå importerade råvaror, men inget bidrag vid export av produkter baserade påsvenska jordbmksråvaror, är analogt med LAG:s Prop. 1989/90:146 förslag attexportbidrag inte skall utgå vid export av oförädlade råvaror. Jag är dock föregen del inte beredd att tillstyrka detta förslag. Den svenskalivsmedelsindustrin skulle för sin hemmaproduktion i princip kunna välja sinajordbmksråvaror på samma villkor som . Oavsett om den väljer inhemskaeller importerade råvaror skulle priset på dessa motsvara den inhemskaprisnivån. När det gäller produkter som den svenska livsmedelsindustrinexporterar skulle den däremot av kostnads- och konkurrensskäl vara hänvisadtill importerade råvaror. Med LAG:s förslag skulle införselavgiften vid importav jcrdbmksråvara restitueras vid reexport. För de svenska jordbmksråvaror somanvänds vid tiUverkningen av exportprodukter skulle emellertid enligt LAG ingaexportbidrag lämnas. LAG:s förslag skulle därmed innebära en diskriminering avsvenska råvaror i livsmedelsprodukter för export. Risken finns också för attden svenska livsmedelsindustrin även för sin hemmaproduktion väljer importeradråvara eller etablerar exportproduktionen utomlands. Företag med begränsadexportförsäljning kan förväntas upphöra med denna. Råvamkostnads-utjämningentillkom på gmnd av jordbmksprisregleringens fördyring av de svenskajordbmksråvaroma i förhållande till världsmarknadsprisema. Denna fördyring iform av ett gränsskydd kommer även efter en intem avreglering att finnas kvar,varför motivet till råvamkostnadsutjämning kvarstår. Inomramen för det pågående EG/EFTA-samarbetet har förhandlingar om ett enhetligt RÅK-systemstartats. Med anledning av de förestående EG/EFTA-förhandlingama gav regeringenden statens jordbmksnämnd i uppdrag att utreda de tekniska ochadministrativa fömtsättningama för en övergång till enhetligråvamkostnadsutjämning i form av endast ett extemt system. Möjlighetema till enanpassning till EG: s system skulle därvid också analyseras. Den 17 november1989 redovisades uppdraget och har därefter remissbehandlats. finns inga större hinder för att övergå till endast ett externtsystem. Utredningen anser emellertid att man från svensk sida bör avvakta medatt ta ställning till när en övergång till ett exterat prisutjämningssystem börske, liksom tiU hur ett nytt system i detalj bör vara utformat. Det fortsatta arbetetbör enligt utredningen inordnas i EES-samarbetet och samordnas med nu pågåendeGATT-förhandlingar. Avsikteninom EG/EFTA-samarbetet är att ett gemensamt RÅK-system skall vara genomförtsenast den . EG/EFTA: s expertgmpp rörande prisutjämningsfrågorutarbetar en modell för hur detta skall uppnås. I ett förstasteg föreslås att avgifteraa vid import skall kunna baseras på faktiskråvamfiirbmkning. I ett andra steg föreslås att överenskomna baspriser inom EESskall ersätta världsmarknadsprisema som referenspriser. För att underlätta enharmonisering till ett enhetligt RÅK-system inom EES bör de RviK-system som tillämpas i , och förändras tiU endast extema system. Minbedömning är därför att det svenska RÅK-systemet bör utgöras av endast ett extemt system. Jag föreslår emellertid att nuvarande RÅK-system bibehålls i avvaktan på resultatet av förhandlingama. Deninterna avreglering som jag nu föreslår innebär att exportstödet till Prop.1989/90:146 jordbruksråvaror försvinner. RÅK har tillämpats i en situation dådet gällt att avlägsna svenskt överskott av vissa jordbruksråvaror frånhemmamarknaden. Det har därför inte funnits skäl att begränsa exportbidrageninom RÅK när det gäller enkla blandningar eller lågförädlade produkter, beståendetill största delen av t. ex. mjölk- eller äggpulver. Bidragskostnaden förexport av mjölk- och äggpulver har varit given. Exportbidrag till enklablandningar är att jämställa med överskottsfinansiering av råvaran i fråga. 1en situation utan interna regleringar och exportstöd till råvarorna är därfören begränsning av vilka livsmedelsindustriprodukter som skall ingå i RÅKnödvändig. bör därför se över omfattningen av RÅK och definieravar gränsen i förädlingsgrad bör gå för att produkterna skall kunna omfattas avRÅK. Härmed undviks risken att jordbmksråvaror via RÅK erhåller exportbidrag.RÅK skulle annars kunna motverka en anpassning till balans på marknaden förvissa råvaror och eventuellt leda till överskottsproduktion. Kostnaderna förRÅK skulle också stiga. , som alltså också förordar ettoförändrat RÅK-system tills vidare, har i sitt remissyttrande ocksåuppmärksammat detta problem. Nämnden anser att en begränsning avvamomfattningen är angelägen för att lågförädlade produkter inte skall erhållaexportbidrag när exportbidragen för jordbruksråvaror i övrigt avskaffats.Nämnden redovisar i sitt yttrande de finansiella effekterna på RÅK efter enavveckling av de intema marknadsregleringarna och av en sådan begränsning,vilket jag återkommer till i det följande. erhåller råvaror till nedsatt pris genom medel frånregleringsföreningarna i stället för inom ramen för RÅK. Enligt min mening bördessa prisutjämnande åtgärder inordnas i det egentliga RÅK-systemet i den månde uppfyller de krav som generellt gäller för RÅK. Syftetmed RÅK är som jag tidigare nämnt att kompensera den industri som är utsatt för internationell konkurrens för den fördyring av råvam kostnadema som den förda livsmeddspolitiken medför. En reformering av livsmedelspolitiken såväl nationellt som inom ramen för ställer fömtom jordbruket också livsmedelsindustrin i en helt ny situation. re kan förhandlingarna mellan EG och EFTA resultera i ett enhetligt utjämningssystem. Arbetet inom kan i sin tur komma att påverka den konkreta utformningen av ett sådant gemensamt system. Enligt min mening är det nödvändigt att göra en översyn av hela det svenska RÅK-systemet när de internationella förhandlingarna avseende råvamkostnadsutjämning är avslutade. En sådan översyn skall göras mot bakgmnd av de nya fömtsättningar som då gäller för industrin avseende priser, kostnader och konkurrenssituation. är jag mot bakgmnd av vad jag anfört inte beredd att föreslå några förändringar av det svenska RÅK-systemet. En begränsning avseende enkla blandningar är den enda förändring som är nödvändig att genomföra för en intem avreglering eftersom bidrag till enkla blandningar är att jämställa med överskottsfinansiering. Utgångspunkten för ett system för råvarukost nadsutjämning bör vara att det samhällsekonomiska värdet av att ge export- eller utjämningsbidrag till en industri är större än kostnaderna för 135 bidragen.Ett inordnande av de prisutjämnande åtgärder som sker utanför detegentliga RÅK-systemet bör också genomföras. finansieras bidrageninom RÅK till största delen genom de avgifter som tas ut på importen och på deprodukter inom det interna systemet som avsätts på hemmamarknaden.Regleringsföreningarna bidrar också med medel motsvarande ca 200milj. Deavgifter och bidrag som utgår inom RÅK betalas in resp. ut via en särskildutjämningskassa som förvaltas av jordbruksnämnden. Tills vidare bör dennautjämningskassa finnas kvar och förvaltas av nämnden. De importavgifter som tasut inom RÅK bör alltså inte, till skillnad från övriga importavgifter,jämställas med allmänna budgetmedel utan förbehållas utjämningskassan. De medelsom regleringsföreningarna bidrar med bortfaller däremot den Ijuli 1991. Motsvarandeandel bör finansieras över statsbudgeten. redovisari sitt remissyttrande de finansiella effekterna för RÅK-systemet efter enavveckling av de interna marknadsregleringarna och av en begränsning avvaruomfattningen i RÅK avseende enkla blandningar. Under förutsättning attimportavgifterna får användas i RÅK liksom och genom en begränsning avvamomfattningen kan nettokostnaden begränsas till i storleksordningen 75 milj.kr. Ett inordnande av de prisutjämnande åtgärderna som sker utanför RÅKhöjer kostnaderna med ca 25 milj. kr. Nettokostnaden för RÅK kan därmedberäknas till ca lOOmilj. Mitt förslag: Deändamål som finansieras från anslagsposten Låginkomstsatsningm. m. inom jordbruket, under anslaget Prisreglerande åtgärder på jordbruketsområde, skall även tills vidare finansieras av budgetmedel. Möjligheterna attpå sikt överföra ansvaret till jordbruksnäringen bör undersökas. Eventuellaminskningar av totalbeloppet skall tillföras jordbruket i form av ett höjtgränsskydd. LAGrs förslagrArbetsgmppen anser att kostnaden för sociala åtgärder bör bäras av näringen.Under en övergångstid bör dessa medel i ökad utsträckning användas för attfrämja omställningen inom näringen. tillstyrker LAG:s förslag. LRF anser att förslaget äroacceptabelt. Lantbruksstyrelsen anser att staten under en omställningsperiodbör fortsätta att finansiera delar av bl.a. avbytarverksamheten. Skälen för mitt förslagrDe sociala åtgärder som finansieras av budgetmedel är avbytarverksamhet,leveranstillägg för mjölk, företagshälsovård för lantbrukare,socialförsäkringsskydd och avvecklingsersättning till mjölkproducenter. Avbytarverksamheten hartill syfte att möjliggöra för animalieproducenter att till rimlig kostnadkunna få ersättare vid semester och sjukdom. Antaletabonnenter är ca 9 500, varav de flesta är mjölkproducenter.