prop · GD0343 · 1989-12-31 00:00:00 — a. har till syfte att skapa större klarhet i vilka möjlighe ter till extern kapitalförsörjning som skall slå lill buds. Hämt över vill jag framhålla att, med den utformning som kapitaltäckningsreg lema i kombination med skatteomläggningen föreslås få, sparbankernas samlade kapitalbild framstår som mindre ansträngd . Den kan i vart fall inte bedömas vara så akut att ett nytt kapitalinstmment som kan jämställas med primärt kapital nu måste regleras i lag. 7 1989/90. Mitt förslag:Avräkning från kapitalbasen skall ske för vissa tillskott i finansiella företagsom inte är dotterföretag. Undantag från avräkningsregdn görs för tillskottsom högst uppgår till av företagets egna kapital eller motsvarandeoch av det tillskjutande institutets egna kapital eller motsvarande. Arbetsgruppens förslag:Skiljer sig från mitt förslag genom att undantag från avräkningsregdn görs baraför aktietillskott som motsvarar högst av företagets aktiekapital av det tillskjutande institutets egna kapital eller egna fonder. Remissinstanserna: har hävdat att undanlag bör göras för tillskott i finansiellaföretag där staten är delägare. Föreningen har vidare förespråkat atl undantagfrån avräkning bör få göras för smärre kapitaltillskott som gjorts "iannan form än aktiekapital" eftersom avräkning annars skulle behöva görasnär en bank i sitt handelslager innehar smärre volymer av förlagsbevis som haremitterats av annat företag som bedriver bankverksamhet. AB Industrikredit haranfört att gränsen för avräkning bör sättas vid av aktiekapitalet idet företag till vilket tillskottet görs. Skälen för mitt förslag:Gmnden för en bestämmelse om avräkning är alt det kapital som skall hållas tillskydd för institutets verksamhet inte får utgöra riskkapital i ettannat kreditinstitut. Med ett mark-nadsorienterat synsätt rörande strukturen påden svenska kapitalmarknaden kan det inte komma i fråga att låta tillskott iföretag fordra en lägre kapitaltäckning än normalt enbart därför att staten ärdelägare i företaget. Man bör inte kunna räkna med att staten skall ta ettstörre ansvar för ett företags verksamhet än vad som är skäligt med hänsyn tillstorleken på statens andel i företaget; staten bör inte behandlas annorlunda änvilken ägare som helst. Kapitaltäckningsreglernahar till huvudsakligt syfte att säkerställa att kreditinstituten har enbetryggande soliditet. Detta syfte har renodlats genom det internationellasamarbetet. Det bör därför inte längre komma i fråga att användakapitaltäckningsreglerna som instmment för att stimulera vissa slag avverksamhet. Även undantagen från avräkning beträffande defastighetsfinansierande kreditaktiebolagen och kommunlåneinstituten bör därförenligt min mening upphöra att gälla . Smärreaktietillskott, som endast har till syfte att manifestera ett samarbete mellanolika kreditinstitut och som i realiteten inte föranleder något ansvar, bördäremot undantas från avräkning. Såsom föreslagit bördet även finnas en möjlighet att vid avräkningen undanta smärre tillskott somskett i annan form än aktietillskott. När undantagsregeln även skall gällat.ex. förvärv av förlagsbevis i en sparbank, kan gränsen för förvärven intebestämmas till en viss andel av företagets aktiekapital. Jag föreslår attgränsen sätts till av företagets egna kapital eller motsvarande (sevidare specialmotiveringen till 2 kap. 9 a § fjärdestycket bankrörelselagen). En sådan gräns stämmer också relativt väl med dengräns som har valts inom EG och som satts vid av förelagets på visstsätt beräknade kapital. Mittförslag: Tillgångar för vilka avsättning har ägt mm till värderegleringsreservtas upp till sitt bruttobokföringsvärde, aktier, obligationer och utländskavalutor dock högst till sitt marknadsvärde. Övriga tillgångar tas upp till sittnettobokföringsvärde. Garantiförbindelser med anknytning till kreditgivningtas upp till sitt nominella belopp och övriga garantiförbindelser till halvasitt nominella belopp. Andra åtaganden på kapitalmarknaden tas upp till sitt nominellabelopp om inte regeringen eller bankinspektionen föreskriver ett lägre belopp. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för mitt förslag:Värderingsreglerna enligt mitt förslag överensstämmer i allt väsentligt medgällande rätt. Som framgått tidigare bör dock regeln i 4 kap. 4 § 1bankrörelselagen om värdering av obligationer, för vilka avsättning tillvärderegleringsreserv har gjorts, inte längre tillämpas ikapitalläckningssammanhang. Vidare bör aktier, obligationer och utländskavalutor värderas på ett sätt som anknyter till hur reserverna för dessatillgångsslag tas upp i kapitalbasen (avsnitt 8.4.2.1). 8.5.2Placeringarnas indelning och viktning Mittförslag: Placeringarna grupperas efter kreditrisk utifrån en stigande skalafrån ingen till hög kreditrisk med två mdlansteg. Den första gruppen omfattarlikvida medel, placeringar hos eller garanterade av stater, svensk kommun,centralbanker och liknande organ. Den andra gruppen omfattar placeringar hoseller garanterade av m. m., utländska kommuner ellermotsvarande, utländska banker och internationella utvecklingsbanker. Dentredje gruppen omfattar placeringar med säkerhet i bostadsfastighet och denftärde gruppen övriga placeringar. Vidberäkningen av kapitalkravet får placeringar utan kreditrisk, liksom fordringarinom en koncern och fordringar som har garanterats av ett företag inomkoncernen, undantas. Placeringarna inom övriga gmpper skall tas upp med 20, 50respektive av sitt värde. Grupperingen innebär i praktiken krav påkapitaltäckning med O, 1,6, . Arbetsgruppensförslag: Skiljer sig från mitt förslag genom att arbets- Prop. 1989/90:43gruppen föreslagit att placeringar med särskilt hög kreditrisk skall behandlassom en särskild grupp som tas av sitt värde. Arbetsgmppenhar inte föreslagit något undantag för fordringar som har garanterats av ettföretag inom samma koncern. Remissinstanserna:Ett flertal remissinstanser har kritiserat att gmppen med avsteg frånBaselkommitténs regler föreslagit att bland annat aktier och andelar som utgörhandelslager m.m. skall särbehandlas som utgörande särskilt hög kreditrisk.Kritik har även riktats mot att fordringar på och garantier utställda avförsäkringsbolag i riskbedömningshänseende inte jämställs med fordringar på ochgarantier utställda av bank. Ett flertal remissinstanser har även uttalat attdet mot bakgrund av historiska förhållanden saknas skäl att bedöma engagemangmed säkerhet i jordbruksfastighet som hög kreditrisk som kräverkapitaltäckning . Motsvarande kritik har framförts avFinansbolagens Förening beträffande leasingtillgångar. Flera remissinstanserhar även pekat på att undantaget för fordran inom en koncern på motsvarande sättbör gälla garanterad fordran. Skälenför mitt förslag: Den föreslagna riskklassificeringen innebär sammantaget ökadekapitalkrav. Skärpningen hänför sig framför allt till att fordringar på bankeroch andra kreditinstitut, liksom innehav av obligationer utgivna av sådanainstitut, inte skall vara undantagna vid beräkning av kapitalkravet och tillatt krediter mot pantsäkerhet i fast egendom eller tomträtt inte skall reduceraeller, såvitt avser bostadsfastigheter, endast i mindre mån reducerakapitalkravet. Den samlade effekten av förslaget är att kapitalkravet försvenska kreditinstitut bestäms till en internationellt godtagbar miniminivå.Eventuella övriga effekter av det ökade kapitalkravel bör ställas i relationlill detta. Baselkommitténsriskklassificering innebär bl.a. att en åtskillnad görs mellan fordringar påstater, kommuner m. fl. inom respektive utanför OECD-området. Som OECD-landräknas, förutom länder som är anslutna till , även länder som åtagit sigvissa förpliktelser gentemot enligt dess GeneralArrangements to Borrow. Det är enligt min mening inte lämpligt att i lagdefiniera de länder som härvid avses. I stället bör det ankomma på regeringeneller, efter regeringens bemyndigande, bankinspektionen att med de kriteriersom anges i regler, alltså en uppdelning mellan länder inomrespektive utanför m. m., ange de länder som skall föranleda reduceratkapitalkrav. Detkan onekligen anföras skäl för att särbehandla de särskilt höga kreditriskersom är förbundna med aktier m. m. på det sätt arbetsgruppen föreslagit. För deflesta instituten är de placeringar det här är fråga om emellertid relativtsett inte särskilt betydande i förhållande till placeringarna som helhet.Säkerhetsaspekten kan därför inte uppväga de nackdelar från bl. a.konkurrenssynpunkt som det innebär att i denna riktning markant avvika frånminimireglerna i Baselrapporten och inom EG. Detjag nu har sagt gäller visserligen inte fondkommissionsbolagen, för vilka aktier utgör en stor andel av placeringarna. Som framgått tidigare är 100 detemellertid genom arbete och det Prop. 1989/90:43planerade EG-direktivet om kapitaltäckning för fondkommissionärer osäkertvilka kapitaltäckningsregler som skall gälla för dessa bolag. Jagfinner inte skäl att nu införa en särskild riskgrupp enbart förfondkommis-sionsbolagens del. Jag delar alltså remissinstansernas uppfattningatt denna särskilda gmpp av placeringar inte bör tas med. Det kan blianledning att återkomma till frågan för bankernas del, om dessa somkreditmarknadskommittén föreslagit får större möjligheter att förvärvaaktier. Beträffandegruppindelningen av fordringar på och garantier utställda av försäkringsbolagförhåller det sig så att det finns försäkringsbolag i och utomlands somi förevarande hänseende väl låter sig jämföras med bank eller annatkreditinstitut. Den verksamhet kreditförsäkringsbolagen bedriver är imotsvarande delar mycket lik den verksamhet som förekommer i bank.Kreditförsäkringsbolagen står under motsvarande tillsyn som bankerna och har engod soliditet. Emellertid har ett sådant synsätt inte vunnit insteg iBaselkommittén och inte heller inom EG, och det är enligt min mening intemöjligt för att ha regler som i viktiga avseenden avviker frånvad som gäller internationellt. Emellertid har i samband med de föreslagnaEG-reglerna uttalats att det kommer att göras undersökningar för att utröna omdirektivet i dess helhet medför påtagliga störningar i konkurrensen mellankreditinstitut och försäkringsbolag och om det är påkallat med åtgärder föratt komma till rätta med sådana störningar. Med tanke på den stora skillnad ikapitaltäckning som enligt förslaget föreligger mellan fordringar mot bank ochförsäkringsföretag anser jag att förslaget i den delen inte bör sältas i kraftinnan det blir klarlagt vad EG:s slutliga ställningstagande blir. 1 ettövergångsskede bör därför gälla att värdehandlingar och andra fordringar, förvilka ett försäkringsföretag svarar, hänförs till samma riskgmpp sombeträffande bank. Vadangår indelningen av engagemang med säkerhet i jordbmksfastighe-ter ochleasingtillgångar vill jag säga följande. Med den ökande och snabbainternationaliseringen på alla områden har inhemska historiska förhållandenförlorat i tyngd som argument för att avvika från internationellaöverenskommelser som syftar till att möta förhållanden . I ettframåtblickande perspektiv kan jag inte finna några principiella betänklighetermot att alla placeringar med anknytning till näringsverksamhet som huvudregelkräver en kapitaltäckning på . Det kan visserligen förefalla märkligtatt jämställa krediter med pantsäkerhet i jordbmksfastighei medblancokrediter. Det som sker är emellertid endast att inom åttaprocentsgruppensamlas alla placeringar som inte är kvalificerade för ett undantag frånhuvudregeln, och som jag framhållit tidigare kan förlustriskerna för kreditermed säkerhet i jordbruksfastighet komma att öka även i Sverige.Sammanfattningsvis finner jag inte skäl att frångå den internationella enighetsom uppnåtts beträffande riskbedömningen av de placeringar det nu är fråga om. Somframgått har några remissinstanser hävdat att en fordran som har garanterats av ett företag inom samma koncern inte bör kräva någon kapitaltäckning hos det företag som har fordran. Detta är enligt min mening riktigt, och synpunkten har därför beaktats i mitt förslag. 8.6Konsoliderad kapitaltäckning m. m. Mitt förslag:Regler om konsoliderad kapitaltäckning skall gälla för koncerner som omfattarbanker, kreditaktiebolag, finansbolag och fondkommissionsbolag och tillämpas ifråga om företag inom en och samma koncem. Koncemens konsoliderade kapitalbasoch samlade placeringar skall beräknas med tillämpning av de regler som enligt11 kap. 11 § aktiebolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 11 § bankrörelselagengäller för upprättande av koncembalansräkning. Den konsoliderade kapitalbasenskall omfatta redovisade minoritetsandelar. Redovisad goodwill skall avräknasfrån primärt kapital. Avräkningsregdn skall, i fråga om tillskott i företag sominte ingår i koncemen, tillämpas i fråga om koncernens kapitalbas. Regeringeneller, efter regeringens bemyndigande, bankinspektionen skall kunna beslutaatt företag som enligt huvudregeln inte omfattas av den konsolideradekapitaltäckningen i vissa fall skall göra det. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer i sak med milt förslag. Remissinstanserna: har kritiserat att gmppens förslag, med avvikelse frånBaselkommitténs regler, innebär atl kapitalkravet läggs på koncernen som hdhetoch dessutom på företagen i koncernen var för sig. föreslår somaltemativ att, fömtom koncemen som sådan, endast bank i koncernen skall behövauppfylla kapitalkravet. Ett annat altemativ är enligt föreningen att detinförs en möjlighet att lämna dispens från kapitalkravet för något företag ikoncemen. har hemställt att undantag från reglernaom konsoliderad kapitaltäckning görs, i de fall där bank för att tillgodogörasig den värdemässiga skillnaden mellan marknadsvärdet alternativt högsta skattemässigavärdet och bokfört värde på det egna fastighetsbeståndet har sålt detta till etthelägt dotterbolag. F"öreningen har anfört att den därigenom uppnåddaförstärkande effekten på det bundna egna kapitalet nu går förlorad genom attintemvinster elimineras vid konsoliderad kapitaltäckning. Skälenför mitt förslag: Kravet på konsoliderad kapitaltäckning ligger i linje med denintemationella utvecklingen och innebär en avsevärt mer realistiskberäkningsmetod än nuvarande regler om t.ex. avräkning av tillskjutet kapitalfrån kapitalbasen. Ett sådant system är lätt att genomföra såväl lagteknisktsom i den praktiska tillämpningen. Innebörden av konsolideringsförfarandet äratl ett kapitalkrav kommer att beräknas för hela koncemen, inklusivedotterföretag som inte bedriver finansieringsverksamhet. I fråga omStadshypotek och innebär de föreslagna reglema en koncemmässig synpå kassan/banken och föreningama. Reglernaom konsoliderad kapitaltäckning bör gälla endast beträffande dotterföretag,dvs. företag som ingår i samma koncern som kreditinstitutet i fråga. Tillskotti andra företag skall i stället som regel avräknas från institutets kapitalbas.En konsoliderad beräkning med tillämpning av kon-cembalansräkningen innebär attkapitalkrav kommer att beräknas på det sammanlagdavärdet av dotterföretagets placeringar utan hänsynstagande Prop. 1989/90:43till att företaget inte är helägt av moderföretaget. För att ett rättvistkapitalkrav skall kunna beräknas måste därför som konsoliderad kapitalbasräknas hela kapitalbasen enligt koncernbalansräkningen utan avdrag för minoritetsandelar. Detsaknas anledning att ställa olika kapitalkrav för samma verksamhet beroende påom kreditinstitutet väljer att driva denna som en integrerad del av rörelseneller att låta driva den i ett särskilt dotterföretag. En sådan åtskillnad kanfå en styrande effekt, som inte är företagsekonomiskt betingad, på koncernensorganisation och överensstämmer därför inte med den gmndläggande principen attkapitaltäckningsreglerna skall vara neutrala i förhållande till valet avorganisationsform. Genom att låta konsolideringsförfarandet omfatta koncerneni dess helhet förhindras också att ett kreditinstitut utnyttjar möjligheten attöka kapitalbasen genom att tillgodogöra sig intemvinster som uppkommer vidförsäljning av egendom till dotterföretag. Det förhållandet att kreditinstitutredan tillgodogjort sig sådana internvinster men kan göra det,föranleder enligt min mening inga särskilda åtgärder i form avundantagsbestämmelser eller liknande. Meddet här föreslagna kapitaltäckningsförfarandet blir den särskildaavräkningsregdn i 2 kap. 9 § femte stycket bankrörelselagen, som avser aktier ibanks fastighetsförvaltande bolag, onödig och kan avskaffas. Vidare bör densärskilda regeln om kapitalkrav i en bankkoncern där moderbolaget inte är enbank (1 kap. 5§ andra stycket bankaktiebolagslagen) upphävas. Baselkommitténsregler fömtsätter att kapitaltäckning skall ske på konsoliderad basis. De inomEG föreslagna kapitaltäckningsreglerna är avsedda att i förhållande tilldotterbolag tillämpas på konsoliderad basis med möjlighet förtillsynsmyndigheterna att kontrollera att kapitalallokeringen inom koncernen ärtillfredsställande. Såväl de svenska reglerna som reglerna inom EG syftar möjlighet att kontrollera att inte något eller några institut inom enkoncern underkapitaliseras till men för konkurrensfömtsättningama ochstabiliteten på finansmarknaden. Enligt min mening uppnås detta syfte på detför svenskt vidkommande lämpligaste och säkraste sättet genom attkapitalkravet i princip även skall uppfyllas av varje enskilt kreditinstitutinom en koncern. Som tidigare framgått föreslår jag vissa undantag bl.a. förfordringar mellan företag inom en koncern. Innebörden av dessa undantag är attdet kapitalkrav som kommer att ställas på ett enskilt företag motsvararföretagets placeringar och andra åtaganden utanför koncernen. 8.7 Konsekvensfrågor Kapitalbehov och struktureffekter Enhöjning av kapitalkravet innebär för kreditinstitutens del att förhållan det mellan kapitalbasen och placeringarna måste förändras. Detta kan ske antingen genom att kapitalbasen breddas, genom att placeringarna reduce- \03 ras eller genom enkombination av de båda möjligheterna. Ett institut som Prop. 1989/90:43vill behålla sina placeringar måste alltså vidga sin kapitalbas. Nytt riskkapital,som kan genereras i företaget eller anskaffas utifrån, kräver marknadsmässigavkastning. Dehöjda kapitalkraven är främst en följd av att kapitaltäckningen för lån tillkreditinstitut höjs från inget krav alls till och för lån motsäkerhet av inteckning i bostads- och jordbmksfastighei från drygt 1 till 4respektive . De angivna procenttalen för nu gällande regler syftar påbanker men gäller även för de fastighetsfinansierande instituten, eftersomderas regler för upplåning i stort sett kan sägas motsvara bankernaskapitaltäckningskrav. Kapitalsituationen för de olika kreditinstituten vid entillämpning av de regler kapitaltäckningsgmppen föreslagit framgår avsammanställningen i avsnitt 6. Totaltsett redovisar instituten vid utgången av ett visst kapitalöverskottäven med de höjda kapitalkraven. Inom varje gmpp av institut uppvisar dockåtskilliga företag större eller mindre underskott. En översiktlig bild visaratt affärsbankema har betydande överskott, spar- och föreningsbankema ettbegränsat överskott, samtliga bostadsinstitut underskott samt finansbolagenoch fondkommissionsbolagen ett visst överskott. Del är av flera skäl svårt attbedöma det totala behovet av kapital. Inom bankkoncemema redovisar i flera fallmoderbankerna stora överskott av kapital som helt eller delvis kompenserarunderskotten i tillhörande bostadsinstitut. För finansbolagskoncemema, vilkadock till stor del ingår i bankkoncemema, är kapitalläckningen otillräcklig ochsituationen sämre än för de enskilda finansbolagen. olika institutgmppema som helhet kan utrymmet för att öka det supplementärakapitalet sägas vara mer än tillräckligt för att kapitalkraven skall kunnauppfyllas. Utrymmet är i stort sett det dubbla mot behovet. I enskilda fall äremellertid detta inte tillräckligt utan det fordras även en ökning av detprimära kapitalet. Underskollen är störst i mellanhandsinstituten därplacerings volymen till övervägande del består av fastighetslån inom främstjordbmks- och bostadsområdet. Detverkliga kapitalbehovet måste beräknas med utgångspunkt i den situation varjeenskild koncem befinner sig i och inte från gmppen som helhet. Så skulle t. ex.de samlade underskotten, enligt den rapport som låg till gmnd för redovisningeni avsnitt 6, i bankkoncemema kunna täckas med förlagslån i storleksordningentre miljarder kronor. Som jämförelse kan nämnas atl samtliga affärsbankersförlagslån ökade med ca . Koncemer med betydandekapitalöverskott kan genom omfördelning av kapitalet jämna ut dotterbolagensunder- respektive överskott. Bedömningen av denframtida kapitalsitualionen bör emellertid göras mot bakgmnd av ett par viktiga förhållanden. Kapitalkravet på skall enligt Basdreglema inte gälla förrän vid utgången av . Till detta skall läggas att den föreslagna avskattningen av värderegleringsre servema avsevärt kommer att stärka institutens kapitalbas. Uppskatt ningsvis skulle det primära kapitalet för bankerna öka i storleksordningen jämfört med de siffror som redovisas i avsnitt 6. Bildenär visseriigen inte entydig men i stort framstår inte kapitalsitua- Prop.1989/90:43 tionen som särskilt problematisk. Även sparbankernas situation fårbedömas vara något bättre än som har befarats. Strängarekapitaltäckningskrav kommer, liksom den pågående förnyelsen av hela denfinansiella lagstiftningen, att leda till stmkturella förändringar. Defastighetsfinansierande institutens verksamhet rymmer exempelvisstordriftsfördelar som kan fömtses öka i betydelse. Valutaregleringensavskaffande innebär också att de internationella kapitalmarknaderna öppnatsför i första hand dessa institut, vilket innebär tillgång till konkurrenskraftigobligationsupplåning och goda möjligheter att förbättra marginalerna. har följdriktigt upplåningen utomlands haft en betydandeomfattning. Man kan räkna med att fastighetsfinansiering alltmer kommer att fåen global karaktär främst i fråga om upplåningen. Enfömtsättning för alt kunna utnyttja utlandsmarknaderna på bästa villkor är attkapitalbasen håller en hög kvalitet. Det kan fömtses att placerarnasbedömningar kommer att gmndas på bl.a. om kapitaltäckningen når upptill internationell standard. Försök att hålla lindrigare kapitalkrav kan underdessa fömtsättningar visa sig kostbart på finansieringssidan och slutligenmotverka syftet att uppnå konkurrensfördelar. Strängakapitaltäckningsregler kan ge upphov till försök att undvika eller mildraeffektema av reglerna. Höjda kapitalkrav leder i princip till att alla slag avkreditgivning med kreditinstitut som mellanhand blir relativt settoförmånligare jämfört med om kreditgivningen kan ske direkt mellan placerareoch låntagare. Skulle en sådan direktförmedling vinna större omfattning är detsannolikt en olycklig utveckling från samhällsekonomisk utgångspunkt. Regler,som motverkar fördelarna av en väl utbyggd kreditmarknad som redskap församhällets kapilalförddning, bör naturligtvis så långt som möjligt undvikas. Iremissvaren pekas på olika vägar att undgå de höjda kapitalkraven. Förelagenkan finansiera faslighetsinvesteringar genom egen obligationsutgivning.Kreditinstituten kan välja att sälja sina fastighetslån till specialinrättadeinstitut som inte klassas som finansinstitut och således inte harkapitaltäckningskrav, s. k. "mortgage-backed secu-rities". En annanutväg som nämnts skulle vara att sälja vissa tillgångar till andra institut ochpå så sätt minska de egna kapitalkraven. Den senare metoden bör dock inteminska kapitalkraven totalt sett och kan knappast komma att få någon störreomfattning. Möjligheterna att t. ex. försäkringsbolag och AP-fonden, vilkainte har motsvarande kapitalkrav, ökar sin direktutlåning har också påpekats. Detkan inte uteslutas att de nämnda konstmktionema kommer att aktualiseras. En första fömtsättning för att begränsa förekomsten av kon- stmktioner som strider mot syftet med kapitaltäckningsreglerna är att dessa regler ges en så heltäckande utformning som möjligt.