prop · GD03116 · 1989-12-31 00:00:00 — Det senare ärinte minst viktigt i lägen där en utveckling som är till direkt skada för enbank skall vändas. TiUdetta vill fullmäktige tillägga att det givetvis underlättar för en styrelse att vara handlingskraftig i tillspetsade situationer om en majoritet av aktie ägama utgörs av mindre gmpp, direkt företrädda i styrelsen. Ett fåtal kapi- 104 talstarkaägare underlättar vidare för banken att vid behov snabbt förstärkas Prop.1989/90:116 med nytt kapital. I sammanhanget bör också uppmärksammas att det iBilaga 1 banklagstiftningen redan finns bestämmelser som är avsedda attförebygga direkt missbmk av inflytande över banken, bl a från störreaktieägare, exempelvis regler om krediter till styrelseledamöter och ägare,begränsningar av enhandskrediter, regler om kreditjäv m m. Därmed kan det ocksåvara svårt att få förståelse för att mer långtgående ingrepp i självaägarstmkturen faktiskt kan vara motiverade, särskilt i lägen där större ägaremåste avveckla engagemang p g a att nya begränsningsregler införs. Reglemasyftar till att förstärka det förebyggande skyddet inom banksektorn, menframstår lätt som "tmbbiga" instmment, vilka träffar såväloförvitliga som mindre seriösa ägare. Motbakgmnd av det ovan anförda skulle det i och för sig ligga nära till hands attersätta de föreslagna generella ägarbegränsningsreglema med bestämmelser somdirekt tar sikte på "oseriösa" eller "olämpliga" ägare.Efter förebild från vad som förekommer i utlandet skulle etttillståndsförfarande kunna införas enligt vilket tillstånd krävs för förvärvoch innehav av större aktieposter i bank. Endast den som kan antas ha vilja ochförmåga att i sin ägarroll uppträda på ett ansvarsfullt sätt skulle kommaifråga för sådant tillstånd. Ett lämnat tillstånd skulle kunna återkallas omägaren visar sig ha bmstit i högt ställda krav, varvid denne har att överlåtadelar a v sin aktiepost och minska ägarinflytandet i banken. Ettsådant tiUståndsförfarande inrymmer emellertid uppenbara rättssäkerhetsproblem.Det torde vara svårt att från myndigheters sida ha en rimlig uppfattning om enägares lämplighet och ekonomiska stabilitet sett över den somägarengagemanget kan förväntas vara. Få aktörer inom näringslivet behåller sinstatus oförändrad över tiden. ifråga skulle åläggas attgöra mycket långtgående bedömningar av enskilda aktörer med stöd av endastallmänt hållna lagregler. Svårigheternaatt tillgodose högt ställda rättssäkerhetskrav synes enligt fullmäktigesbedömning göra det nödvändigt att avstå från en ingående IndividueU prövning avdet slag som här skisserats. Fullmäktige har därför stannat för att tillstyrkaden av KMK föreslagna metoden att förstärka det förebyggande skyddet påkreditmarknaden genom att föreskriva generella ägarbegränsningsregler förbanker. Enutgångspunkt för fullmäktiges ställningstagande är att nuvarande lagstiftningframstår som otiUräcklig. gäller som huvudregel att en bank fåringå som dotterbolag i en koncern endast om en annan bank är moderbolag. Ettkoncemförhållande med industriföretag eller liknande aktörer är såledesuteslutet. Däremotutesluter lagstiftningen inte att en ensam ägare i praktiken kan dominera enbanks ägar- och inflytandestmktur i kraft av höga kapitalandelar (i närhetenav ). Detta är enligt fuUmäktiges mening inte tillfredsställande. Det bördock framhållas att kravet på en oberoende ställning för bankers vidkommandeinte behöver utesluta att ett fåtal starka ägare samlat fyller en aktiv,effektiv ägarfunktion. Således vill fullmäktige se ett regelsystem som å enasidan förhindrar en allt för ensidig koncentration av infly- Bankema bör å andrasidan inte avkrävas en spridd ägarstmktur i Prop. 1989/90:116 mycket långtgående mening. Närdet gäller begränsningsreglemas konkreta utformning är fullmäktige medvetna omatt avvägningsproblemen är stora. Procentsatser eller andra motsvarandeavgränsningar blir i viss mening godtyckliga. som avsikten är attsätta spärrar för en renodlad maktkoncentration anser fullmäktige att en vissförsiktighet bör iakttagas vid fastställandet av den högsta ägargränsen medhänsyn till den diskussion om ingreppets återverkningar som ovan förts. FuUmäktigeförordar vidare en lösning där lagstiftningen blir enhetlig för samtligasvenska banker. Den uppdelning med skilda procentsatser för mindre respektivestörre institut föreslår, skapar onödiga problem, bl. a. besvärandetröskeleffekter. Även om en förhållandevis låg ägarandel i praktiken kan räckaför att uppnå "working control" i en storbank kan det med fog hävdasatt risken för otillbörlig ägarpåverkan ändå är mindre inom de storakoncernerna. Flera ägare i samverkan kan där normalt påverka den rådandemaktfördelningen. Fullmäktige anser därför inte att begränsningsreglema börsättas lägre för större banker än för mindre. Gränsdragningenskall således passa banker av skiftande karaktär och reglema bör inte utformasallt för snävt. Fullmäktige finner mot denna bakgmnd att en enhetlig gräns förenskilt ägande i svenska banker lämpligen bör sättas vid avaktiekapitalet. Fullmäktige delar också KMK:s uppfattning att lagstiftningenbör ange en yttersta gräns för rösträttsutövandet. Denna gräns bör dras vid (av det på stämman företrädda antalet aktier). I de fall en enskild bankväljer att begränsa rösträtten ytterligare möter detta givetvis inget hinder.Som tidigare framgått berör de här angivna reglema inte de utländska bankersom bildar dotterbolag i . KMKförordar att dagens restriktioner beträffande utlandsägandet mjukas upp. Vissabegränsingar blir kvar för det samlade utländska ägandet i svenska banker.Utredningen föreslår att aktier motsvarande av kapitalet och 5 %avröstetalet fritt kan tillåtas övergå i utländsk hand. Ytterligare förvärv, upptill motsvarande högsta gränser på respektive , bör enligt utredningenendast få komma till stånd efter särskild tiUståndspröv-ning. Varie enskildbank har att ta ställning till frågan om bankens aktier till viss del skaUkunna ägas av utländska intressen. Fullmäktigebedömer att frågan om särskilda begränsningsregler för maxi mala utländska andelar i svenska banker med stor säkerhet kommer i kon flikt med EG:s framtida regelverk på bankområdet. Med hänsyn till att uttalade strävan att så långt som möjligt harmonisera de svenska reglema med gemenskapens motsvarigheter framstår KMK:s förslag på denna punkt som tveksamt, åtminstone sett i ett längre tidsperspektiv. Full mäktige kan likväl tillstyrka att en sådan samlad begränsningsregel förs in i banklagstiftningen, i avvaktan på att större klarhet nås om den intematio neUa utvecklingen i detta hänseende. av aktiekapitalet och av röstetalet bör fritt kunna förvärvas av utländska ägare, utan före gående tillståndsprövning. I det fall ägarbegränsningsreglema senare kan utformas lika för såväl inhemska som utländska ägarintressen i svenska banker, bör dessa regler inte föranleda invändningar från EG:s sida. avgörandefrågan blir istället om spärregler av detta slag kan anses effektiva Prop.1989/90:116 också . Fullmäktigevill slutligen tillstyrka KMK:sförslagomsärskildanmälnings-skyldighet förstörre förvärv av aktier i svenska banker. Bankinspektionen bör löpande hatillgång till god information om ägarbilderna och om eventuella samband mellannärstående ägargmpper. KMK föreslår att sådan anmälningsplikt inträder vidinnehav av samtliga aktier. Dämt-över anser fullmäktige attbankinspektionen i sina anvisningar till banker och andra kreditinstitut på denorganiserade kreditmarknaden bör ställa krav på utföriig dokumentation omägarstmkturema i de hel- och delårsrapporter som lämnas. NOhar i tidigare remissyttrande över en framställning från bankinspektionenställt sig avvisande till att införa en lagstiftning av ifrågavarande slag utanen ingående analys av behov och konsekvenser. NOhar inte övertygats av bärkraften i de argument för reglering i lag av ägandeti banker som KMK nu anför (avsnitt 7.4.6). Kommittén återkommer här tillbehovet av skydd för insättama i sin argumentering. Eftersom insättarskyddettillgodoses genom andra regler i banklagstiftningen, främst kravet påkapitalbas, anser NO det knappast relevant att även motivera ägarbegränsning pådetta sätt. NOhar i sitt remissyttrande över försäkringsverksamhets-kommitténsslutbetänkande, vari ingick förslag om ägarbegränsningar i försäkringsaktiebolag,anfört principiella skäl mot sådana begränsningar av aktieägandet i företag. NOhänvisar till detta remissyttrande. Kommitténsgenomgång av utländska rättsförhållanden på området visar dessutom attägarbegränsningar av det slag som föreslås är ovanliga. Med tanke påönskvärdheten att anpassa svensk lagstiftning till EGs regler även på detfinansiella området synes det betänkligt att införa direkta ägarbegränsningari svenska banker. Det torde vara tveksamt om sådana regler skulle vara acceptablai sådant sammanhang. Kommitténför i övrigt i och för sig en insiktsfull diskussion kring de frågeställningarsom aktualiseras kring förslaget om ägarbegränsningar i bank. Den avvägning NOgör mot bakgmnd av de skäl för och emot en ägarbegränsning i bankaktiebolagensom presenteras i utredningen leder emellertid till slutsatsen att det inte ärmotiverat med så långtgående ingrepp som en ägarbegränsning med vissa i lagenangivna gränser för aktieinnehavet innebär. Kommitténs förslag till lagen angivnagränser för aktieinnehav avstyrks därför av NO. Enrimlig lösning synes i stället vara att tillåta ägare som kan bli så starka attde kan balansera företagsledningens makt men beakta maktargumentetpå så sätt att dessa ägare inte får ha alltför stort inflytande iandra delar av näringslivet. NOvill förorda att aktieförvärv i banker skall kunna prövas av bankin spektionen och i sista hand regeringen från fall till fall mot bakgrund av vad som kan anses stå i överensstämmelse med en sund utveckling av bankverk- 107 Enlämplighetsprövning av stora aktieägare kan här ingå som ett Prop. 1989/90:116moment. Det finns dock skäl som talar för att en fråga som denna bör prövasBilaga 1 av domstol. Här kan vara ett altemativ. Huvudregelnbör således vara att förvärvet accepteras. Maktaspekten bör tillmätas storbetydelse. Samma regler bör givetvis tillämpas både för inhemska och utländskaförvärvare. En sådan av NO förordad ordning kan behöva kompletteras med enanmälningsskyldighet för aktieförvärv i banker ungefär i enlighet medkommitténs förslag. Vadgäller förslaget om begränsning av rösträtten i banken vill NO inteprincipiellt avvisa att en sådan begränsning införs i banklagama. En sådan,ehum dispositiv, begränsning finns i nuvarande lag. Många banker har rösträttsbegränsningari sina bolagsordningar. Även om NO givetvis är medveten om att ägarinflytandetinte enbart beror på röststyrkan vid bolagsstämman utan att aktieinnehavetsstorlek spelar betyande roU är en lagstadgad rösträttsbegränsning ett sätt atti viss mån motverka alltför stor maktkoncentration hos stora bankägare. NOanser dock inte att man i lagen bör skilja mellan små och stora banker. Enenhetlig gräns för rösträtten vid av det på stämma företräddaantalet röster borde kunna vara en lämplig avvägning för alla banker. NOhälsar med tillfredsställelse förslaget att öppna möjligheter tiU utländsktägande i svenska banker. Eftersom utländska ägare i princip ej bör diskriminerasmåste med den av NO föreslagna modellen även utländska förvärv prövas från falltill fall enligt en sundhetsbedömning. Även rösträttsbegränsningen börgivetvis gälla lika för utländska aktieinnehav. Ävenom KMK inte har särskiU behandlat frågan om att öppna möjligheter förutländska banker att etablera sig i genom filialer vill NO i dettasammanhang framhålla att en ändring av banklagstiftningen i denna riktning tersig angelägna från Nös utgångspunkter. En svensk harmonisering med EGs etableringsreglergör också möjlighet tiU filialetablering nödvändig. Eftersom frågan förnärvarande övervägs inom finns inte anledning att nuanföra ytterligare synpunkter. Såväldirektiven som kommitténs överväganden bygger på uppfattningen att storägarekan komma att missbmka sin ställning i banken. Med åberopande avkoncentrationsutredningens undersökningar om ägarstorlek och inflytande vidbolagsstämmor finner kommittén att det fordras relativt begränsade ägarandelarför att utöva ett reellt inflytande över ett bolag. Kommitténhar enligt bankföreningen förbisett att sådana frågor, där den själv är orolig för missbmk kreditallokering och prissättning inte be handlas av ägarna. Dessutom finns för banker, till skiUnad från övriga fö retag, särskilda lagregler som hindrar dominerande ägare att för egna in tressen utnyttja ägardominansen: lagen förbjuderatt kredit på andra villkor än som normalt tillämpas beviljas styrelseledamot och aktieägare med ett aktieinnehav som motsvarar av ; mot- 108 svarande gäller kredittill juridisk person där styrelseledamoten eller aktie- Prop. 1989/90:116ägaren har ett väsentligt ekonomiskt intresse. Lagens föreskrift om begräns- Bilaga 1 ning av enhandskrediter har samma syfte. TiU den här anförda kommeratt det genom bankinspektionens tillsyn och revisoremas kontroll av verksamhetenär väl sörit för att de i lagen givna skyddsreglema verkligen iakttas. SomframhåUs i särskilda yttrande ligger det inte i en dominerandeägares eget intresse att använda sitt eventuella inflytande i banken på ettsätt som missgynnar bankkunder utanför samme ägares intresseområde: ett sådantförfarande skulle få omedelbara negativa följder för bankens hela verksamhetoch utvecklingsmöjligheter. Detta rent affärsmässiga argument är enligtbankföreningens mening så tungt vägande att kommitténs farhågor för missbmk ochnegativt inflytande från ägare får anses orealistiska. Ytterligareett led i kommitténs argumentering är att bankemas särställning i samhälletmedför att de inte bör bli föremål för sådana spekulativa överlåtelser somtidvis förekommer inom andra branscher och att de inte bör vara en handelsvara(sid 464). vill här särskilt instämma i den av uppfattningen att bankaktier måste få handlas på börsen på samma sättsom andra bolags aktier. SomCurt G framhållit i sitt yttrande tar kommittén alltför ringa hänsyntill ägarrollen och dess betydelse. vill särskilt understrykaden starka ägarens, eller de starka ägamas, betydelse inte bara ikrissituationer utan även fortlöpande, för att förhindra att krissituationeruppkommer. vill understryka att kommittén inte-påvisat någramissförhållanden som har sin gmnd i ett dominerande ägarinflytande under nurådande betingelser. Härav kan dras slutsatsen att gällande skyddsregler ochrådande ägarstmkturer motsvarar de balanspunkter som kommittén eftersträvar. Inteheller har några olägenheter kunnat påvisas a v de nu gällande reglema ombegränsning i rösträtten vid banks bolagsstämma. Såsom framhålles i kommitténsbetänkande har ett flertal banker i sina bolagsordningar regler som ytterligarebegränsar rösträttens utövande vid bolagsstämman. Detta talar för att enbegränsning av rösträtten - såsom påpekat i sitt yttrande - kanvara ändamålsenlig. delar också mening om att enbegränsning i rösträtten inte nödvändigtvis behöver regleras i lag. Närdet gäller att ta ställning till frågoma om ägandet av svenska bankaktiebolagär det emellertid ofrånkomligt att beakta utlandsberoendet. Deutlandsägda bankemas inträde på den svenska marknaden ökar kon kurrensen på vissa delområden; koncentrationen kommer att minska och konkurrensen att ytterligare öka när utländska banker bereds möjlighet att inrätta filialer och arbeta med hela sitt kapital som bas i . Kommittén konstaterar fö själv att ägandet i utlandsägda svenska bankaktiebolag inte kan begränsas; och på utländska banker, som kommer att verka här direkt, genom filialer, kan självfallet svenska regler i fråga om ägandet inte göras 109 tillämpliga: här får manåterfalla på reglema i bankens hemland, i förekom- Prop. 1989/90: 116 mandefall de blivande EG-reglema. Härtill kommer att beslut år Bilaga1 1988 angående EG innebär att i största möjliga mån skall ansluta sigtill den fria marknaden som beräknas bli etablerad inom EG : eventuellinhemsk koncentration och konkurrensbegränsning kommer då att ha fögabetydelse. Kommitténhar översiktligt redogjort för regleringen av ägarbegränsning i andraländer. Av dessa synes endast ha i lag angivna procentuellabegränsningar. I de övriga förekommer på olika sätt ett anmälningsförfarande,enligt vilket myndigheten bedömer lämpligheten av den ifrågavarandeägarandelen. Av redogörelsen framgår inte vilka prövningskriterier som skalltillämpas; i vissa länder synes det främst röra ledande personers och störreägares professionella kvalifikationer och personliga vandel. Fråganom ägande i bank behandlas i EG:s förslag till samordningsdirektiv för banker. Fömtsättningför oktroj är enligt detta direktivförslag att tillståndsmyndigheteninformerats om vilka ägare som innehar eller mer av aktiekapitaleteller rösträtten eller en andel som eljest möjliggör ett betydande inflytandei banken. Myndigheten skaU på gmndval härav pröva ägamas lämplighet; dennärmare innebörden av prövningen anges i bifogade förklaring tilldirektivförslaget endast med uttalanden om komplicerade ägarförhållanden ochrisker för intressekonflikter samt om befogenheten för myndigheten att hindrasådana ägargmpperingar som bedöms vara "improper". Motsvarandegäller under myndighetens fortlöpande tillsyn över bankema.Anmälningsskyldigheten beträffande ägandeförhållandena avser att möjliggöra förtillsynsmyndigheten att ingripa om ägare utövar sitt inflytande på ett sätt somkan antas vara till skada för en förståndig och sund skötsel avbankverksamheten. Myndighetsingripandena kan ha formen av förbud ochförelägganden, sanktioner mot bankledningen samt upphävande av rösträtten förden berörda ägaren. EG-förslagetföljer sålunda den ordning som förekommer i de olika EG-ländema och som innebären skönsmässig prövning av större ägare från fall till fall, inte en i lagangiven procentgräns för vare sig ägande eller rösträtt.Kreditmarknadskommitténs förslag står alltså inte i överensstämmelse med denmetod för ägandekontroll som med stor sannolikhet kommer att gälla inom EG. Bankföreningenanser att en skönsmässig myndighetsprövning av ägares lämplighet kan innebära olägenheter. Dessa minskar om prövningskrite- riema i lag anges så noggrant som möjligt, vilket inte torde möta något hinder i förhållande till EG-direktivet. Det är vidare väsentligt att myndig hetsprövningen av ägares lämplighet kan bli föremål för bedömning av en från de administrativa myndighetema fristående allmän domstol. Så blir fallet inom EG, när direktivet träder i tiUämpning. För svenskt vidkom mande skulle en domstolsprövning av lagligheten i myndighetens beslut kunna ske enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings- beslut. Prövningen skulle då komma att gälla om beslutet strider mot de 110 kriterierför ägandehinder som enligt vad bankföreningen anfört bör Prop.1989/90:116 anges i lag. I brist på erfarenhet av rättsprövningslagenstillämpning är det Bilaga 1 ovisst om den i detta sammanhang skulleuppfylla EG:s krav på domstolsprövning. Bankföreningensslutsats blir således att en i lag angiven gräns för ägandet och rösträtten ibank inte kommer att stå i överensstämmelse med EG:s blivande ordning men atten svensk anpassning till denna ordning under de angivna fömtsättningarnaär möjlig. Utländsktägande i svensk bank Förbanker inom EG får man tills vidare räkna med att det nyssnämndadirektivförslaget kommer att gälla: det blir alltså inga procenttalsregler förägandet utan i stället en anmälningsskyldighet vid och en myndighetsprövningi varie särskilt fall av det utländska innehavet på samma sätt som prövningenav inländskt innehav. Denna ordning torde innebära att koncentrerat ägande aven bank skall förhindras om koncentrationen är "improper". Det äremellertid ännu oklart hur långt de nationella myndigheterna får gå i sinprövning härav och vilka omständigheter som får beaktas. Enanpassning av svensk lagstiftning till EG-direktivet skulle alltså inte fulltut tillgodose ett syfte att alltid förhindra utländskt ägande över en vissprocentuell gräns, så som kommittén föreslår. Däremot tillgodoser givetvis ensådan svensk anpassning EG:s reciprocitetskrav. Humvida en svensk ordning med ilag angivna procenttal för utländskt ägande uppfyller reciprocitetskravet fåranses vara ovisst intill dess innebörden såväl av den myndighetsprövning somfömtsätts skola ske enligt direktivförslaget som av reciprociteten närmareklarlagts inom EG. Ifråga om det utländska ägandet i svensk bank uppkommer, mot bakgrund av detovan anförda, olika altemativ. Detförsta alternativet utgår från att någon generell procentuell ägande begränsning för svenska ägare inte införs. Närmast till hands ligger då att göra lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m m tillämp lig på bankaktiebolagen. Det innebär att kontrollsubjekt enligt denna lag vartill räknas bl a utländska medborgare och företag efter tillstånd av svensk myndighet kan förvärva samtliga aktier i en bank under fömtsättning att bankaktier görs fritt överlåtbara; förvärvstillstånd aktualiseras när för värvarens andel av aktiekapitalet eller röstetalet genom förvärvet kommer att överskrida något av gränsvärdena tio, tjugo, . Förvärvstillstånd skall ges om det inte strider mot något väsentligt allmänt intresse. Liksom i andra svenska aktiebolag skulle i detta alternativ även i banks bolagsordning kunna intas förbehåll enligt vilket utlänningar och andra kontrollsubjekt endast får förvärva viss del av aktiema motsva rande av aktiekapitalet och av röstetalet. Humvida en sådan ordning med förvärvstillstånd och utlännings förbehåll skulle anses uppfylla EG:s krav på reciprocitet är ovisst; i prakti ken synes dock en viss likhet finnas med anmälningsskyldigheten och myn dighetsprövningen i EG:s direktivförslag. Det andra altemativetutgår från att en ägandebegränsning genereUt in- Prop. 1989/90:116 förs enligtkommitténs förslag, på vilket då särregler för utländskt ägande Bilaga 1 skallbygga. En praktisk komplikation uppstår emellertid, eftersom de skäl, som ifråga om ägandebegränsning för svenska ägare föranlett kommittén att skiljamellan stora och små banker, inte är relevanta för en gräns för det störstatillåtna sammanlagda utländska ägandet. Detta är, som framhålls i särskilda yttrande, ett skäl att likabehandla stora och små banker.Under alla förhållanden anser bankföreningen att, som också sägs i yttrandet,en ordning med dels fria aktier och dels "bundna tillståndsaktier"bör undvikas. Förslaget innebär att av aktiema fritt kan förvärvas avutländska intressen och efter tillstånd av regeringen ellerbankinspektionen. Det föreslås inga kriterier för denna prövning, något sominte är godtagbart. Vidare skuUe vid varje ny överlåtelse krävas nytt tillståndtill förvärvet, något som förefaller praktiskt svårgenomförbart i de fall aktiemaförvärvats i utlandet. avstyrker ett sådant administrativttungrott system. Som anförs i det särskilda yttrandet kan begränsningar av detutländska innehavet anknytas till röstvärdet för samtliga aktier i stället förtill aktiekapitalet. Bankema skulle i så fall kunna ge ut fria aktiermotsvarande av aktiekapitalet och av röstetalet. Föreningenhar noterat att kommittén inte föreslagit någon ändring i rätten att förvärvaaktier i svenskt bankaktiebolag som är bildat av utländskt bankföretag. Sådanaförvärv förbehålls även framgent utländskt bankföretag som fått regeringenstillstånd till förvärvet. Enligt föreningens mening bör av reciprocitetsskälsvenska förvärv tillåtas i sådant företag i samma utsträckning som utländsktförvärv blir tillåtet i svenskägt bankaktiebolag. Förslagettid lag om ändring i bankaktiebolagslagen Somframgår av vad bankföreningen anfört under avsnittet 7.3 Ägande- ochrösträttsbegränsning i bank anser föreningen att i fråga om utländskt ägande isvenskt bankaktiebolag ordningen med fria och s k bundna tillståndsaktier intebör genomföras. Kvar står dock att ett system med fria och bundna aktier måsteregleras i lag.