prop · GD0367 · 1989-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1989/90:67 om lag om obeställbara postfÖrsändelser Regeringenföreslår att anta det förslag som har lagils upp i bifogade utdrag urregeringsprolokollet . 1propositionen föreslås en särskild lag om postverkets behandling av s. k. obeställbaraförsändelser, dvs. försändelser som verket inte delar ut till adressaten.Sådana försändelser har sedan gammall öppnats hos postverket om de saknatuppgift om avsändare. Föreskrifter om rätt för postverket att öppna obeställbaraförsändelser kräver numera enligt regeringsformen reglering i lag. Denföreslagna lagen innehåller också vissa regler om hur postverket skall hanterainnehållet i öppnade försändelser samt om belopp som betalats in tillpostverket och som postverket varken kan förmedla till mottagaren elleråterställa till inbetalaren. 1 1989/90. Propositionens lagförslag Prop. Lag om obeställbara postförsändelser 1 §Denna lag gäller behandlingen hos postverket av obeställbara post försändelser. En försändelse är obeställbar om 1. den inte kan delas ut tilladressaten, 2. den är ofrankerad ellerotillräckligt frankerad och adressaten inte löser ul den, 3. den har återsänts tillpostverket av en utländsk postförvaltning. 2 § En obeställbar försändelseskall om möjligt återställas till avsändaren. 3 § Tillslutna försändelser somär obeställbara får öppnas av postverket, om kuvertet eller omslaget saknar sådanauppgifter om avsändaren att försändelsen kan återställas till denne. 4 § En öppnad försändelse fårinte undersökas närmare än som behövs för all försändelsen skall kunnaåterställas till avsändaren och, beträffande försändelser som avses i 1 § 1, delasut till adressaten. 5 § Tillslutna försändelser skallöppnas vid en särskild enhet hos postverket. 6 § Öppnade försändelser somfortfarande är obeställbara skall förvaras hos postverket. Förvaringstidenslängd bestäms av postverket. Innehåll som är utsatt för försämring eller bestårav trycksaker, reklamblad eller liknande som kan antas sakna värde fåromedelbart förstöras. 7 § En öppnad försändelse sominte har kunnat lämnas ul tillfaller staten vid förvaringstidens utgång.Skriftliga meddelanden skall då förstöras. Annan egendom än pengaroch frimärken skall säljas, om det lämpligen kan ske. I annat fall skallegendomen förstöras. 8 § Ett belopp som betalats in lillpostverket och som postverket varken kan förmedla till mottagaren elleråterställa till inbetalaren tillfaller staten efter det attinbetalningen gjordes. Dennalag träder i kraft . Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , G.Andersson, Lönnqvist, , , , , , , Proposition om lag om obeställbara postfbrsändelser I enframställning hos regeringen anförde justitieombuds mannen (JO) mot bakgmnd av vad som hade framkommit i ett ärende hos honom att del saknas lagstöd för sådan poslbehand- ling inom postverket som innefattar öppnande av förtroliga försändelser. Med stöd av 4 § lagen (1986:765) med instmktion för ombuds män väckte JO hos regeringen frågan om lämpliga åtgärder för att eliminera dessa brister i normgivningen. Ifebmari 1989 hemställde postverket atl regeringen vidtar åtgärder för att genomlagstiftning reglera verkets möjligheter att i vissa fall öppna obeställbaraförsändelser. Till framställningen var fogad en s. k. attitydundersökning omallmänhetens syn på postverkels behandling av obeställbara försändelser. Medanledning av framställningarna har inom upprättatspromemorian behandling av obeställbara försändelser. Ett utdrag urpromemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.Promemorians lagförslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Efterremiss har yttranden över promemorian avgetts av justitiekanslem (JK),hovrätten för , postverket, och SverigesAdvokatsamfund. Jag redovisar remissyttrandena närmare i samband med minaöverväganden (avsnitt 3). Regeringen beslöt att inhämta lagrådets yttrandeöver ett inom upprättat förslag till lag om postförsändelsersom inte delas ut till adressaten. Det sålunda remitterade förslaget bör fogas tillprotokollet i detta ärende som bilaga 3. Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget. Yttrandetbör fogas lill protokollet som bilaga 4. Jagredovisar lagrådets synpunkter närmare i samband med mina överväganden(avsnitt 3) och i specialmotiveringen (avsnitt 5). II Riksdagen1989/90. tidredan nu säga att jag godtar lagrådets förslag till ändringar beträffande Prop.1989/90:67 lagens mbrik och 8 §. Vidare föreslårjag med anledning av lagrådetspåpekanden några smärre redaktionella jämkningar av lagtexten i 1 § första meningensamt 4 och 6 §§. Dessutom föreslårjag på lagrådets inrådan att den i detremitterade lagförslaget upptagna erinran om innehållet i 9 kap. 8§ sekretesslagen(1980:100) utgår. 2 Nuvarande ordning, dess lagenlighet ochförutsättningarna för en lag Meden obeställbar försändelse menas en försändelse som postverket av någonanledning inte levererar till adressaten. Antalet sådana försändelser uppgårvarje år lill omkring 1 milj. Föreskrifter om hur sådana försändelser skallhanteras har meddelats av postverket. Några andra föreskrifter iämnet finns inte med undantag för en bestämmelse i postala lidningskungördsen(1968:489) som i detta sammanhang saknar intresse. om hur obeställbara försändelser skall behandlas finns i allmännaposlstadgan och har redovisats i promemorian (avsnitt 2.2). Stadgan harantagits av postverket med stöd av verkels instmktion. Avde nämnda föreskrifterna framgår sammanfattningsvis atl postverket öppnar obeställbaraförsändelser som inte kan återställas till adressaten. Om uppgifter angåendeadressaten eller avsändaren inte går att få fram av innehållet, förstörsförsändelsen. Innehåller försändelsen pengar eller frimärken, behåller verketdessa. Andra värdeföremål säljs . Obeställbara postanvisningsbdoppsom inte kan återställas till avsändaren lämnas till en särskildunderstödskassa. Enligt2 kap. 6§ regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad motundersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. utgör endel av "det allmänna". Gmndlagsbestämmd-sens tillämplighet fömtsätterinte att ingreppet företas i det allmännas intresse. Avgörande är i stället vemsom i den aktuella situationen gör ingreppet i den enskildes frihetssfär.Brevöppningens karaktär av intrång påverkas inte av det förhållandet attpostverkets personal ålagts tystnadsplikt. Genom att öppna obeställbar postsom inte kan återställas till avsändaren gör postverket etl sådant intrång irätten till förtrolig kommunikation som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen. Begränsningarav den aktuella rättigheten får enligt 2 kap. 12 § regeringsformen endast skegenom lag. Någon möjlighet för att delegera normgivningskompetensen idenna del lill regeringen föreligger inte. Enligt, regeringsformensövergångsbestämmelser äger emellertid äldre författning ävenmyndighetsföreskrift fortsatt giltighet utan hinder av att den inte hartillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning avregeringsformen. EnligtJO är det en fömtsättning för att berörda övergångsbestämmelser skall varatillämpliga atl postverkets rättighetsbegränsande föreskrifter inte ändratsefter det att regeringsformen trädde i kraft. enligtJO:s bedömning skett i det alt poststadgans föreskrifter om organisa- Prop.1989/90:67 tionen för brevöppningen ändrats . Föregen dd finner jag det inte nödvändigt att i detta ärende ta ställning till omorganisationsförändringen skall anses ha medfört atl de berörda övergångsbestämmelsernatill regeringsformen är tillämpliga i fråga om föreskrifterna ombrevöppning. Det är tillräckligt att konstatera att föreskrifter som innebärbegränsningar i rätten lill förtrolig kommunikation numera enligt 2 kap. 6 §regeringsformen kräver lagform. Om postverket i fortsättningen skall medgesrätt alt öppna obeställbara försändelser, bör denna räll sålunda regleras ilag. Närdet gäller postverkets hantering av öppnade försändelser och dessas innehåll samlbelopp som betalats in till postverket och som verket varken kan förmedla tillmottagaren eller återställa till inbetalaren anser jag, till skillnad från vadsom antyds i promemorian, atl denna är i överensstämmelse med regeringsformen.Det är visseriigen fråga om sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 §regeringsformen. Regeringen har emellertid genom lagen (1975:88) medbemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter ochkommunikationer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen bemyndigats att meddelaföreskrifter som bl. a. avses i 8 kap. 3 §, om föreskrifterna gäller förutomannat postbefordran. Med sådana föreskrifter avses bl. a. föreskrifter somfinns i poslstadgan och som kan hänföras till det primära lagområdet (se prop.1975:8 s. 74). Detta förhållande medför inte att riksdag och regering ärförhindrade att besluta föreskrifter i dessa avseenden. Närdel gäller de allmänna fömtsättningama för en lag som ger postverket rätt attöppna postförsändelser vill jag erinra om bestämmelserna i 2 kap. 12 §regeringsformen. En inskränkning i rätlen lill förtrolig kommunikation fårendast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratisktsamhälle. En sådan begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt medhänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långtatt den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsensgrundvalar. Deneuropeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättighetemaoch de gmndläggande friheterna innehåller bestämmelser till skydd för denenskildes korrespondens. I artikel 8 föreskrivs sålunda att envar har rätt tillskydd för bl. a. sin korrespondens. Av artikelns andra stycke framgår atträttigheten får underkastas inskränkningar. Stycket har följande lydelse: må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad somär stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn tilllandets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd,förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheteneller av andra personers fri- och rättigheter. Innanjag redovisar mina överväganden vill jag också ta upp frågan om sekretess i detta sammanhang. Med sekretess förstås förbud att röja uppgifter, vare sig det sker muntli- 5 gen eller genom atl enallmän handling lämnas ut eller det sker på något Prop. 1989/90:67 annat sätt.Förbudet att röja uppgifter omfattar varje form av röjande och gäller för denmyndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för personer som på gmnd avanställning eller uppdrag hos myndigheten för det allmännas räkning deltareller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid fått kännedom omuppgiften. Enligt9 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100, senaste lydelse 1989:44) gäller sekretessinom postverket för uppgift som angår särskild postförsändelse. Bestämmelsenavser att skydda den som utnyttjar postverket. De uppgifter somsekretessbeläggs är bl.a. uppgifter i postförsändelse, som har lämnais in förbefordran. Medpostförsändelser i 9 kap. 8 § sekretesslagen avses bl. a. brevförsän-ddser ochpaket (m. fl.. Sekretesslagen, andra uppl. 1985, s. 266). En i och försig skyddad uppgift får dock lämnas till den som är försändelsens avsändareeller mottagare, såvida inte sekretess följer av andra bestämmelser. Den sombryter mot bestämmelserna i sekretesslagen gör sig skyldig till brott mottystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . Straffet är böter eller fängelsei högst . Isammanhanget kan vidare pekas på alt handlingar som lämnas in för befordraninte anses som allmänna enligt 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen. övervägandenai huvudfrågan, om postverket skall få öppna försändelser eller inte, bör som JOanfört utgå från en intresseavvägning, varvid det integritetsinlrång sombrevöppningen innebär ställs mot postverkets kunders intresse av alt obeställbaraförsändelser kan återställas. Frågan är alltså om brevöppning kan accepteras isyfte att säkerställa att postbefordran i så stor utsträckning som möjligt kangaranteras eller om den enskilde, genomsnittligt sett, föredrar att riskera atten obeställbar försändelse förstörs framför att behöva befara att innehålletröjs. Föregen del anser jag i likhet med samtliga remissinstanser att en rätt förpostverket att öppna obeställbara brev inte kan anses stå i strid mot 2 kap. 12§ regeringsformen. Även lagrådet har ställt sig bakom denna uppfattning. Närdet gäller åtaganden enligt konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de gmndläggande friheterna har lagrådet anförtföljande. Förslagetlåter sig endast med svårighet förenas med ordalydelsen av artikel 8 i deneuropeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de gmndläggandefriheterna. Lagförslagets gmnder synes emellertid inte stå i strid med desyften som konventionsbestämmelsen kan antas vara avsedd att tillgodose.Bestämmelsens lydelse manar dock till viss försiktighet vid lagens utformning.Med det nu anförda är lagrådet berett att godta förslagets grunder också såvittangår förhållandet till den europeiska konventionen. Föregen del anser jag att artikel 8 inte kan anses ha ett annat syfte än Prop.1989/90:67 2 kap. 6 och 12 § § regeringsformen, nämligen att skydda rätten tillförtrolig kommunikation. Brevöppning i syfte att hjälpa avsändaren att fåtillbaka brev som det annars inte går att återställa kan inte anses strida motdenna skyddade rättighet. Jag anser således all mitt förslag är förenligt med kon-ventionsåtagandet. Meddessa konstateranden övergår jag nu till att behandla frågan humvida den ipromemorian föreslagna lagstiftningen bör införas. Först redovisar jagremissyttrandena. JKuttrycker en viss tveksamhet till det förslag som har lagts fram i promemorianeftersom brevöppning alltid är mycket känslig ur integritets-synpunkt. Det ärsåledes ingalunda självklart att problemen med obeställbara försändelser skalllösas på det sätt som har föreslagits. JK vill emellertid, vid ett slutligtställningstagande till förslaget, inte motsätta sig detta. Hovrättenför tillstyrker att postverket också fortsättningsvis skall fåöppna obeställbara brev som inte kan återställas med hänsyn till att dettaredan skett och att den attitydundersökning som verketgenomfört ger stöd för att förfarandet är godtagbart i ett demokratisktsamhälle. Hovrätten understryker dock att en fömtsättning för att den nuvarandeordningen skall få bestå måste vara att den enskildes integritet skyddas sålångt möjligt och att risken för missbmk elimineras. Konsumentverkethar i huvudsak inte något att erinra mot förslaget om att hanteringen av obeställbarapostförsändelser regleras genom lag. SverigesAdvokatsamfund anser att övervägande skäl talar för alt inte tillåta posteneller annan myndighet att öppna försändelser. Det är till att börja med osäkerti vilken utsträckning intresset i enskilda fall av att en viss försändelse nåradressaten är starkare än intresset av att brevhemligheten bevaras. Vidosäkerhet om hur starka intressena är bör huvudregeln brevhemligheten upprätthållas. Men även om det skulle vara så att i det övervägande antaletenskilda fall intresset av att brevet når fram är starkare än intresset avbrevhemligheten, anser samfundet att brevhemligheten bör bevaras av hänsyn lilldem som anser att det är viktigare att brevhemligheten bevaras än att brevetkommer fram. Dessa skall inte behöva finna sig i att brevhemligheten röjsdärför alt andra har slarvat med adresseringen och har etl intresse av attbrevet når adressalen. Vid den samlade bedömningen beaktar samfundet också detförhållandet att det inte alltid är viktigt att just ett visst brev kommer fram meddelandet kan skickas till adressaten på annat sätt. Samfundet anser attden intresseavvägning som måste göras är mycket svår. Det finns också godaskäl för förslaget att posten skall ha rätt all öppna obeställbaraförsändelser. Men samfundet anser det vara bättre om rättighetsbegränsningeninte införs. Blandremissinstanserna är det således endast som avstyrkerförslaget. Jag noterar dock att samfundet också uttalar atl det finns goda skälför förslaget att postverket skall ha rätt atl öppna obeställbara försändelser. Syftetmed brevöppningen hos postverket är att söka garantera en snabb och säker postbefordran. har också ända tilläm- 7 t2 1989/90. palbrevöppning och detta tycks ha varit ett av allmänheten godtaget Prop.1989/90:67 förfarande. Den attitydundersökning som postverket åberopat iärendet som stöd för sin framställning kan, som påpekat, visserligeninte tillmätas någon helt avgörande betydelse. Jag anser dock att det är klariagtatt flertalet av postverkets kunder är beredda att acceptera postöppning som enserviceåtgärd. Omman utformar en lag i ämnet så alt risken för att innehållet i öppnadeförsändelser kommer till obehörigas kännedom minimeras så långt del är möjligt,anser jag att postöppning kan godtas. Jag vill i detta sammanhang också hänvisatill redovisningen i promemorian om förhållandena i andra länder (avsnitt4.3). Minanärmare överväganden framgår av specialmotiveringen. Utgångspunkten är attlagen bör omfatta behandlingen hos postverket av obeställbara postförsändelseri den utsträckning som en reglering kräver lagform eller annars lämpligen börske i lag. Tillskillnad från vad som föreslagits i promemorian anser jag att de bestämmelsersom gäller själva öppnandet skall omfatta alla tillslutna försändelser. Denkoppling som gjorts i promemorian (3 § ) till ordalydelsen i 2 kap. 6 §regeringsformen är knappast adekvat. Det är ju först genom själva öppnandet somman får veta om innehållet är förtroligt. 1förhållande till promemorian föreslårjag också efter förslag av hovrätten förVästra en annan ordningsföljd mellan paragraferna och en del smärrejusteringar i övrigt i syfte att öka lagens överskådlighet. Ipromemorian har föreslagils att en öppnad försändelse som inte har kunnatlämnats ul inom en av postverket bestämd förvaringstid skall tillfalla staten.Skriftliga meddelanden skall då enligt förslaget förstöras medanannan egendom än pengar och frimärken skall säljas om det lämpligen kan ske. SverigesAdvokatsamfund har i sitt remissyttrande anfört att även fotografier ochteckningar bör omfattas av regeln om förstörande. Det kan varakänsligt för avbildade personer om ett foto eller en teckning kommer i orättahänder. Även ritningar bör enligt samfundet förstöras eftersom de kan innehållaföretagshemligheter. Enligt samfundet bör det i lagen anges all försäljning avegendom inte får ske om det finns minsta risk att detta kan innebära intrång inågons personliga integritet eller vara sårande eller vanhedrande för någon.Innehållet i försändelsen kan vara av det mest skiftande slag och det kan vältänkas att om egendomen säljs den kommer i händerna på en person som kan kännaigen den eller härleda den. Som exempel på sådan egendom nämner samfundetsläktklenoder. Medanledning av vad samfundet anfört villjag framhålla att fotografier i allmänhet torde sakna saluvärde varför del redan av den anledningen inte blir aktuellt för postverket att sälja dessa. Om en obeställbar försän delse som inte kunnat återställas till avsändaren innehåller företagshemlig heter, utgår jag från alt avsändaren i regel får kännedom om atl försändel sen inte kommit adressalen till hända och därför begär all få tillbaka försändelsen. Detsamma får antas gälla också värdesa ker och egendom av personligt slag. Om varken avsändaren eller adressa len ens bemödar sig om att få ul försändelsen bör de få finna sig i alt 8 I lagen bör dock tas in en särskild bestämmelse om att Prop.1989/90:67 egendom som inte säljs skall förstöras. Någraytterligare sekretessregler med anledning av den nu föreslagna ordningen synesinte behövas. Det skydd som följer av sekretesslagen bedöms vara tillräckligt. Inteheller finns det anledning att i lagen föreskriva att de personer som hanteraröppningen inom postverket skall avlägga några särskilda tysthetslöften ominnehållet i försändelserna. Att en tjänsteman hos en myndighet avgett enförbindelse att iaktta sekretess förpliktar honom inte till mer än vad som ärhans lagliga skyldighet. En sekretessförbindelse eller ett sekretessbevis kaninte i något fall ha annan innebörd än en bekräftelse av alt en tjänsteman hartagit emot en erinran om vad som gäller för hans vidkommande i fråga omsekretess och som en försäkran att han skall rätta sig efter bestämmelserna(m.fl.. Kommentar till II, femte uppl. 1982, s. 433).Förbindelsen kan emellertid ha betydelse för att visa att han förstått ellerbort förstå att han bröt mot sin tjänsteplikt. anser att det finns behov av att låta de anställda som skall hanteraöppnandet av försändelserna avge någon form av sekretessförbindelse kan verketsjälvt föreskriva detta. Ilikhet med lagrådet anser jag att det inte behövs någon särskild erinran ilagtexten om att sekretess gäller enligt 9 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) inompostverket för uppgifter som angår särskild postförsändelse. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom kommunikationsdepartementetupprättats förslag till lag om obeställbara postförsändelser. Förslaget hargranskats av lagrådet. Rubrikenhar utformats i enlighet med lagrådets förslag. 1§ Denna lag gäller behandlingen hos postverket av obeställbara postförsändelser.En försändelse är obeställbar om 1. den inte kan delas ut tilladressaten, 2. den är ofrankerad ellerotillräckligt frankerad och adressaten inte löser ut den, 3. den har återsänts lillpostverket av en utländsk postförvaltning. Paragrafenanger lagens tillämpningsområde. Lagen gäller sålunda behandlingen hospostverket av obeställbara postförsändelser i den utsträckning somföreskrifter om behandlingen kräver lagform eller annars lämpligen bör tas uppi lag. Enligt den terminologi som av hävd används inom postverket är en försändelse obeställbar itre typfall. Det första fallet är när försändelsen Prop. inte kan delas ul tilladressaten t.ex. därför att denna är okänd på den angivna adressen eller harflyttat till en okänd adress. avser försändelser som är ofrankeradeeller otillräckligt frankerade och som inte löses ul avadressaten. En tredje typ av obeställbara försändelser utgörs av sådana sompostats i till utlandet men som av en utländsk postförvaltningskickats tillbaka till oavsett anledningen till att försändelsen intehar delals ul i adresslandel. Ullrycket"postförsändelse" omfattar alla försändelser som postverket befordrardvs. dels "brev eller annan förtrolig försändelse" som avses i 2 kap.6 § regeringsformen, dels andra brev samt paket, reklam, poslkort, vykort ochtrycksaker. framstår den föreslagna ordningen beträffande ofrankerade ellerotillräckligt frankerade försändelser som vore den motiverad av hänsyn tillpostverkets ekonomiska intressen, nämligen som en sanktion mot att brevenvarken är frankerade eller bär uppgift om avsändare. De betänkligheter somöppnandet av brev kan väcka när hänsyn tas till den personliga integriteten ochvad lagrådet fömt anfört om behovet av försiktighet i förhållande till deneuropeiska konventionen föranleder enligt lagrådet tvekan om ofrankerade ellerotillräckligt frankerade brev bör föras in under den föreslagna ordningen.Lagrådet har för sin del ansett att så inte bör ske. Saknas uppgift omavsändaren i sådana fall synes försändelsen enligt lagrådet böra antingenefter viss lid förstöras ulan att öppnas eller ändå delas ut till adressaten. Vilketderasom skall ske skulle postverket självt få bestämma om. Lagrådet har därförförordat att punkt 2 får utgå. Föregen del får jag framhålla följande. Om postverket, såsom lagrådet har varitinne på, skulle förstöra ofrankerade eller otillräckligt frankerade försändelserskulle detta med all säkerhet vara det minst kostsamma alternativet för verket.Åtminstone när det gäller brev till privatpersoner bmkar emellertid verket delaut brevet, med en uppmaning till adressaten att betala in det felande beloppet.I en del fall haremdlertid mottagaren t. ex. på förhandförklarat att han inte löser ut ofrankerade försändelser.