prop · GD0354 · 1989-12-31 00:00:00 — Om markägarens egendom i ett enskih fall skulleskadas är han givetvis enligt allmänna skadeståndsrättsliga regier berättigadtill ersättning av staten. Etablerade mtiner för reglering av markskadorförorsakade av militär verksamhet har också utvecklats inom försvarsmakten. 3.2.4Avvägning mellan olika intressen. Mitt förslag: Föratt en anläggning eller ett område skall kunna förklaras vara skyddsobjektkrävs i princip ägarens medgivande utom när det gäller områden som utsätts förkränkningar av främmande makt eller där militära övningar utförs. I sådanafall kan en ägares dispositionsrätt lill området tillfälligt inskränkas. Enavvägning skall alltid ske mellan skyddsbehovel och motstående intressen. Utredningens förslag:Utredningens ståndpunkt är att ett tilllrädesförbud i sig inte kan åberopasför att inskränka en markägares rädighet. Remissinstanserna: Fleraremissinstanser har framhållit att förhållandet mellan beslut enligtskyddslagen och en enskilds dispositionsrätt ytterligare bör övervägas. Från länsslyrelsehållhar påpekats alt avspärmingar kan föranleda ersättningsanspråk. Utredningenslagförslag har kritiserats för att inte ge uttryck för den intresseavvägningsom måste göras innan ett beslut fattas. Skälen för mitt förslag:Jag delar den uppfattning som kommit till uttryck i remissopinionen attförhållandet måste klarläggas mellan de restriktioner som följer av ett beslutom att viss egendom skall utgöra skyddsobjekl och de befogenheter somtillkommer egendomens ägare eller annan rättighetsinnehavare. Lagstiftningenbör besvara de spörsmål som kan uppkomma vid intressekollisioner. Vidare är detav vikt att principerna för den intresseavvägning som skall göras avbeslutande myndighet kommer till uttryck i lagtexten. När möjligheten attbesluta om särskilt tillträdesskydd utvidgas till alt omfatta anläggningar ochområden som tillgodoser andra ändamål än de rent militära kan det givetviskomma i fråga att i större utsträckning än tidigare göra egendom, som ägs avenskilda, till skyddsobjekt. Ett beslut av sådant innehåll kan få långtgåendekonsekvenser för den enskilde. Den ståndpunkt som intagits i rättspraxis gervisserligen vid handen att ett beslutenligt den nuvarande skyddslagen inte medför att någon nyttjande- Prop.1989/90:54 rätt uppkommer till egendomen i fråga. Emellertid kan lillträdesbegränsandeåtgärder medföra att en ägares faktiska möjligheter att disponera egendomeninskränks. Svårbedömda frågor om ersättning på gmnd av hinder i pågående ellerplanerad markanvändning kan uppkomma. Åandra sidan skall risken för konflikter gentemot ägarintresset inte överbetonas.Genom att tillämpningsområdet enligt mitt förslag begränsas till sådana funktionersom är av vital betydelse för samhället och där anläggningarna för övrigt istor utsträckning ägs av staten kan säkerligen fömtsättas att intressena oftasammanfaller hos ägaren och den statliga myndighet som har att tillse attskyddsbehovet tillgodoses. Det framstår inte som meningsfullt att föranstaltaom ett förfarande för prövning av ersättningsfrågor, som i praktiken kan antasuppkomma endast i ett ringa antal fall. Meraändamålsenligt synes i stället vara att i lagen ta in en föreskrift enligtvilken ägarens medgivande är en fömtsättning för att egendom skall få förklarasutgöra skyddsobjekt. Jag utgår från att det knappast kommer att förekomma någrafall där en sådan regel kommer att hindra att ett objekt bereds tillräckligtskydd. Möjligheten att förelägga en tredskande ägare att vidta särskildaskyddsåtgärder skall, som jag återkommer till, behållas enligt mitt lagförslag.Denna möjlighet har - såvitt framkommit enligt utredningen knappastutnyttjats. torde beslut enligt skyddslagen föregås avöverenskommelser med markägaren i de fall tillträde behöver begränsas tillannan egendom än statens. Undantagslöstkan emellertid inte kravet på ägarens medgivande gälla. Ett område, därförsvarsmakten satts in för alt avvärja angrepp mot rikets territorium, måsteuppenbarligen kunna förklaras vara skyddsobjekt ulan att ett medgivande behöverinhämtas från områdets ägare. Del rör sig ju här om situationer där brådskandebeslut ofta behöver fattas. Ävenförsvarsmaktens övningar på annans mark kan i enstaka fall allvarligt försvårasom inte ell effektivt tillträdesskydd kan åstadkommas. Beslut omtillträdesbegränsningar bör i sådana faU kunna meddelas även om områdets ägareinte kan anträffas eller motsätter sig beslutet. Med hänsyn till att det här ärfråga om högst tillfälliga inskränkningar i dispositionsrätten kan någraegentliga betänkligheter mot en sådan ordning inte hysas. Jag vill i dettasammanhang också hänvisa till den allmänna regel, som jag föreslår i detföljande, och som kommer att innebära skyldighet för den beslutande myndighetenatt tillse att den enskildes rätt inte onödigtvis inskränks. båda fall jag sist berört finns också anledning att gå ett steg längre i fråga om verkningarna av ell beslut om skyddsobjekt än vad som gäller i övriga fall. Situationer kan nämligen uppkomma där områdets ägare eller andra rättighelsinnehavare, som normall skulle varit behöriga att få tillträ de dit, måste utestängas. Inte minst gäller detta då behovet av skydd för tredje man mot skada till följd av den verksamhet som bedrivs inom området måste tillgodoses. Det är angeläget alt det i lagen klarläggs att beslut gäller även gentemot områdets ägare. Det bör i detta sammanhang upprepas att restriktioner enligt lagen inte får vara mera långtgående eller 43 ingripande än vad som ärnödvändigt med hänsyn till skyddsbehovet samt Prop. 1989/90:54 alt det sålångt möjligt skall undvikas att beslutet medför skada eller olägenhet förenskilda. Vidövningar torde kunna tillses att tillträdesförbud blir gällande mot ägarenendast i sådana situationer där denne inte lider någon skada av förbudet. Äveni kränkningsfallen torde läget oftast vara det att ägaren inte lider någonskada på grund av att han inte får tillträde till området. I vissa fall kandock sådana skador vara oundvikliga. Fråga uppkommer då om del bör införassärskilda regler om att den enskilde skall ha rätt till ersättning för att haninte får tillträde till sin fastighet. Enligtmin mening ligger det nära till hands att likställa avspärrningar i samband medväpnade angrepp mot landet eller vid kränkningar av vårt territorium medavspärrningar som kan ske med stöd av polislagen och . Enligtpolislagen kan avspärrningar ske om del föreligger risk för brott som innebärallvarlig fara för liv och hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom.Avspärrningar enligt polislagen eller ger inte någon rätt tillersättning för fastighetsägare eller andra som berörs av avspärrningarna. Inteheller den skada som en markägare lider genom att tillträdesförbudet hindrarandra, t. ex. kunder i den butik som markägaren driver på fastigheten, attkomma till denna är ersättningsgill (NJA 1945 s. 231). Motbakgrund av det anförda anser jag att det inte bör införas någon särskild regelsom ger markägare eller annan innehavare av särskild rätt till fastighet rätt tillersättning för den skada han kan lida till följd av att han enligt ett beslutom tillträdesförbud hindras från att i något avseende använda fastigheten. Dettaställningstagande kan inte anses komma i konflikt med stadgandet i 2 kap. 18 §regeringsformen. Tillträdesförbudel i sig ger nämligen inte upphov till någondispositionsrätt till del avspärrade området. Avspärrningen kan därför inteanses ha den innebörden att marken tas i anspråk med förfogande. Först om såsker uppkommer en rätt till ersättning (NJA 1953 s. 42). Jagvill erinra om att regeringen har viss möjlighet att utge ersättning av billigheti fall där skada eller föriust uppkommit till följd av militär verksamhet ochdär någon ersättningsskyldighet inte föreligger. Som exempel på detta kannämnas atl det i Karlskronaområdet och bedrevsspaning efter främmande undervattensverksamhet, varvid vissa avspärrningargjordes. Sedan krav på ersättning av statsmedel framförts av näringsidkare ochandra anförde regeringen i beslut att staten inte varersättningsskyldig för inkomstförluster eller intrång i näringsverksamhet tillföljd av avspärrningar. Regeringen anförde dock att det var skäligt att statenutgav visst ekonomiskt bidrag lill lindring av förlusten eller intrånget omden enskilde eller hans verksamhet drabbats särskilt hårt. Efter utredning avförsvarets civilförvaltning i varje särskilt fall prövade regeringenframställningarna. I vissa fall beviljades ersättning. Somjagredan nämnt föreslårjag att en allmän regel införs i skyddslagen av innebörd atl det konkreta behovet av skydd i varje särskilt fall måste 44 varaså starkt att det motiverar ett beslut om all en anläggning eller ett områdeskall utgöra skyddsobjekt. Ett beslut skall inte hdler få göras mera ingripandeän vad som är nödvändigt med hänsyn till skyddsbehovet. Mot skyddsbehovet skallställas alla de faktorer och intressen som talar mot en avspärrning. Blanddessa intressen märks naturligtvis den enskilde markägarens och andra direktberörda personers behov och önskemål men också allmänna intressen såsominformationsfriheten särskilt massmediernas legitima behov av att frittkunna rapportera det rörliga friluftslivets intresse och den allmännasamfärdselns behov. Någon uttömmande uppräkning av de faktorer som skall beaktaskan inte göras. Del är dock viktigt att en noggrann prövning kommer till ståndi varje enskilt fall. Först om så sker kan besluten få en förankring i detallmänna rättsmedvetandet och kan de beslutande myndigheterna påräkna attallmänheten respekterar meddelade beslut. Till de regler som skallbestämma vaktpersonalens befogenheter och till frågan vem som skall kunnaanförtros bevakningsuppgifter återkommer jag under mbriken bevakning. Mitt förslag: Denuvarande reglerna skyddslag om särskilda skyddsåtgärder behållsmed endast smärre redaktionella ändringar. Beslut om föreläggande att vidtasärskilda skyddsåtgärder skall föregås av en intresseavvägning. Utredningens förslag:Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt ulom på en punkt. 1betänkandet om en ny skyddslag föreslås en begränsning i ersättningsrätten förden som förelagts atl vidta skyddsåtgärder. Med motiveringen all detta bordeleda lill att möjligheten att utfärda förelägganden utnyttjas i högre grad änhittills har utredningen föreslagit att ersättning skall betalas endast om denförelagda åtgärden är särskilt betungande för den enskilde. Remissinstanserna: Ingenav remissinstanserna har ifrågasatt att reglerna om särskilda skyddsåtgärderbehålls. har välkomnat en begränsning aversättningsrätten och uttalat att den bör ge som resultat att bestämmelsernakan utnyttjas i större utsträckning än hillills. har däremotmotsatt sig all ersättningsrälten begränsas och har dessutom ifrågasatt om detär lämpligt alt förfogandelagens regelsystem tillämpas vid prövning av rätt lillersättning i dessa fall. Några remissinstanser har efterlyst förtydligande aversättningsreglerna. Riksåklagaren har påpekat att bestämmelsen i 2 kap. 18 §regeringsformen om ersättning måste beaktas. Skälen för mitt förslag:Reglerna om särskilda skyddsåtgärder överfördes från civilförsvarslagentill den nuvarande skyddslagen. Hänvisningen till förfoganddagen vad gällerförfarandet vid ersättnings bestämmande tillkom . Enligt vad utredningenfunnit har möjligheten att utfärda förelägganden Prop. 1989/90:54 för någonatt vidta skyddsåtgärder knappast alls utnyttjats av länsstyrelserna.Anledningen till detta kan dock inte anses klarlagd. Det är inte självklartatt ersättningsreglerna lagt hinder i vägen. Lika gäma kan det förhålla sig såatt behov av skyddsåtgärder inte förelegat. Jagkan inte finna del tillfredsställande att utan någon närmare belysning av ivilken omfattning ett uppdämt behov av skyddsåtgärder skulle föreligga ändra ersättningsbestämmelsema.Det är här fråga om att tillgodose etl skyddsbehov som går utöver vad denenskilde företagaren själv finner motiverat. Det torde emellertid endast vara iundantagsfall som statens och den enskildes uppfattning i fråga om behövligtskydd går isär. Redande nu gäffande bestämmelsema innehåffer begränsningar i ersättningsrätten.Nyttan för den enskilde av åtgärderna skall t. ex. beaktas vid ersättningensbestämmande och vidare skall ersättning inte betalas om kostnaden eller skadanvarit ringa. Jagbedömer inte atl den av utredningen föreslagna ändringen är motiverad. Istället förordar jag att reglerna behålls utan förändringar i sak. Vissaspråkliga justeringar och förtydliganden bör dock ske i samband med att bestämmelsemaarbetas in i den nya lagen. Somnämnt har förfogandelagens regler om förfarandet vid bestämmande av ersättningvarit tillämpliga . Det har inte framkommit något som ger miganledning att föreslå att detta förhållande ändras. Lagrådethar uttalat att även ett beslut om föreläggande all vidta särskilda skyddsåtgärderbör föregås av en intresseavvägning av det slag som jag föreslagit beträffandebeslut om skyddsobjekt. Lagrådet har därför föreslagit att en bestämmelse omintresseavvägning får omfatta även beslut om sådana förelägganden. Lagrådethar vidare konstaterat att mitt lagförslag inte innehåller några regler omöverklagande av förelägganden. Lagrådet har uttalat att den kommanderegleringen bör utfomias så att överklagande skall ske till domstol. Jaghar för min del inget att erinra mot att en intresseavvägning föreskrivs ävennär det gäller beslut om förelägganden enligt de här aktuella reglema. Vadgäller lagrådets påpekande i övrigt får det ankomma på regeringen all beakta deframförda synpunkterna i samband med att verkslällighelsföreskrifler utfärdas. 3.4.1Skall särskilda tiilträdesregler för utlänningar behållas? Mittförslag: Särskilda regler som begränsar utlänningars tillträde till områden därviktiga militära anläggningar är belägna eller viktiga militärgeografiskaförhållanden föreligger skall finnas kvar. Regeringens ställningstagande ifråga om områdenas avgränsning skall föregås av en intresseavvägning. Utredningensförslag: Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser delar utredningens uppfattning. Några är dockkritiska till alt över huvud särtcglera utlänningars tilllrädesrätt. Skälenför mitt förslag: Det har i och för sig inte ingått i utredningens uppdrag attpröva humvida systemet med särskilda tillträdesregler för utlänningar allsskall finnas kvar. Utredningen, som säger sig på vissa håll ha mött en skeptiskinställning tiU regleringen, har ändå utförligt redogjort för de säkerhetsmässigamotiv som ligger till gmnd för bestämmelsema. Jagdelar i huvudsak utredningens syn på behovet av en särskild reglering avutlänningars tillträde till säkerhetsmässigt känsliga områden. Det ärvisserligen riktigt, som påpekats av några remissinstanser, att inget annatdemokratiskt land än och har ett motsvarande regelsystem. Vårtlands militärgeografiska läge i kombination med gränsemas sträckning,skärgårdarnas utseende och det intresse från främmande makter som visals våraförhållanden gör dock vår situation unik. Dessutom medför allemansrätten attenskilda personer har en mera vidsträckt rätt att röra sig fritt i naturen häri landet än på de flesta andra håll. Efterlevnadenav regler som begränsar tillträdesrätten till i många faU glest befolkadeområden är givetvis svårkontrollerad. Effektiviteten hos sådana bestämmelserkan därför ifrågasättas. De utgör dock ett instmment som är ägnat att i vartfall försvåra icke önskvärd aktivitet i närheten av våra viktigaförsvarsanläggningar. Min bedömning är att vi inte bör av-hända oss detta instmmenti kampen mot underrättelseverksamhet som riktas mot . Jag ansluter migdärför till utredningens linje att regler som begränsar utlänningars tillträde lillvissa områden bör behållas. Detär givetvis angeläget att sådana regler används restriktivt och med beaktandeav de motstående intressen som gör sig gällande. Om skyddsområdesregleringenanvänds med urskillning och tillämpningsföreskrifter meddelas som gör en smidighantering av enskilda ärenden möjlig, bör man enligt min mening kunna påräknastöd och förståelse för reglerna från allmänhetens sida. Detta är i sin tur en fömtsättningför att regleringen skall vara effektiv. Lagrådethar föreslagit att en sådan intresseavvägning som enligt mitt förslag skallföregå ett beslut om skyddsobjekt också skall föreskrivas beträffande beslut ommilitära skyddsområden. Förslaget ligger i linje med vad jag anfört ochjag har inget atl erinra mot atl en sådan bestämmd- Prop. 1989/90:54 seinförs. Liksomenligt nuvarande ordning skall det ankomma på regeringen att i förordningsformbestämma den geografiska utsträckningen av de skyddsområden, som skall gälla iframtiden. 1 samband med att de lagregler jag föreslår träder i kraft bör dennu gällande skyddsområdesförordningen upphävas och en ny förordning utfärdas.Jag konstaterar atl utredningen lämnat förslag om hur de olika skyddsområdenabör avgränsas. Utredningens förslag framstår som väl underbyggda och bör ihuvuddrag kunna läggas till gmnd för regeringens ställningslagande. Denslutliga avgränsningen av skyddsområdena bör dock särskilt med hänsyn lillatt förflutit sedan utredningen avlämnade sitt belänkande föregås avförnyade kontakter med berörda myndigjieter och andra intressenter i de aktuellaregionerna. Sedanjag sålunda konstaterat att särskilda tillträdesregler för utlänningar börbehållas vill jag också något beröra den s. k. TIR-bilstrafiken. Utländskalastbilar har i flera fall observerats under omständigheter som inte tycktsförenliga med normal godsbefordran. 1 intet fall har dock kunnat påvisas attunderrättelseverksamhet bedrivits eller alt andra lagbrott förekommit. Detär oroväckande om öppenheten i vårt samhälle utnyttjas för illegala syften. Aandra sidan kan inte nog understrykas det värde för ett demokratiskt samhällesom ligger i själva öppenheten. Det är inte en önskvärd utveckling attutlänningamas vistelse och möjligheter att röra sig fritt i vårt landkringgärdas med fler restriktioner och kontroller än som är absolut nödvändigt. Utformningenav regler, särskilt riktade mot utländsk lastbilstrafik, ter sig dessutomproblematisk. Ett system med särskilda tillåtna leder över hela landet skullebli svårhanterligt i praktiken och behöva modifieras med dispensmöjligheter ochundantagsregler i en sådan utsträckning att effektiviteten kan ifrågasättas.Föreskrifter i varje särskilt fall om tillåten färdväg skulle kräva enomfattande administration och ell väl utbyggt övervakningssystem. Det finnsbegränsade resurser att tillgå för en sådan utvidgad kontroll. Minbedömning är att någon särskild reglering som tar sikte på TIR-bilstrafikeninte bör genomföras i delta sammanhang. Jag förordar, som framgått, attmöjligheterna att begränsa utlänningars rätt till tillträde till vissa områdenskall finnas kvar. Dessutom har jag föreslagit att tillämpningsområdet för reglemaom generellt tillträdesskydd för vissa anläggningar och områden i en delhänseenden utvidgas. Jag menar att behovet av tillträdesskydd för känsligaområden och anläggningar därmed får anses tillräckligt tillgodosett. Kontrollav lastbilslrafiken får i övrigt som ske genom tull- och polismyndigheternas försorg. Därjämte finns del all anledning att upp muntra allmänheten att vara observant och att inrapportera gjorda iaktta gelser. Det samarbete som etablerats mellan överbefälhavaren, general tullstyrelsen och framstår som värdefullt i detta sam manhang. Mitt förslag:Områdena där utlänningars tillträde är begränsat benämns militäraskyddsområden. Reglerna om konlrollområden avskaffas. Utredningensförslag: Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Förslaget att avskaffa konlrollområdena tillstyrks av många remissinstanser.Några förordar en fortsatt särbehandlig av vissa kategorier utlänningar, såsomnordiska medborgare, här i landet bosatta utlänningar och utlänningar som harkommunala förtroendeuppdrag. Skälenför mitt förslag: Utredningen har utförligt redogjort för kritiken mot denuvarande kontrollområdena. Det är även min uppfattning att denna regleringinte bidrar på något verksamt sätt till att hindra olovlig underättelseverksamhet.Regleringen är både svårtillämpad och svåröver-vakad. De olika tidsgränsema förtillåten vistelse inom skydds- och kontrollområdena kan göra det svårt för enutlänning som tillfälligt besöker att följa bestämmelsema. Denvidsträckta uppehållsrätten inom kontrollområdena - föralla utlänningar och fri vistelse för nordiska medborgare - gör vidare skyddetså uttunnat alt det är svårt att alls motivera en tillträdesbegränsning. Vidareär det svårt att kontrollera att tremånadersfristen iakttas. Som utredningenfunnit, bör regleringen därför upphöra i denna del. Reglersom begränsar utlänningars rätt till tillträde till områden som är av särskildmilitär betydelse bör däremot, som jag anfört i föregående avsnitt, behållas.Jag delar utredningens åsikt all reglema bör ta sikte på förhållandena ifredstid. Gränsema för ett tillträdesskyddat område skall, på samma sätt somgäller , bestämmas av regeringen i förordningsform. Jag anser inte attdet är nödvändigt att redan i fredslid utfärda beslut som avser förhållandena ikrig. En annan sak är att det bör ingå som ett naturiigt led ikrigsplanläggningen att förbereda beslut som tillgodoser behovet avtillträdesskydd vid skärpta yttre förhållanden. Militäraskyddsområden, vilken benämning föreslagils av utredningen, är enligt minmening en lämplig term. Den uttrycker väl vilket intresse som skall skyddas ochsärskiljer dessa skyddsområden från skyddsområden av annat slag. Detligger ett värde i att beteckningen också anknyter till den använda. Närdet gäller frågan om vissa kategorier utlänningar generellt skall särbehandlassåvitt avser rätten till tiUträde till militära skyddsområden gör jag följandebedömning. Visserligenfinns det åtskilliga faktorer som talar för en särbehandling framför allt avnordiska medborgare. Dessa är t.ex. oförhindrade att bosätta sig och arbeta iSverige och är inte skyldiga att medföra pass. Åandra sidan medför, som utredningens påpekat, undantag från reglerna ommilitära skyddsområden att dessa blir svårare att tillämpa. Övervakningen avatt reglema efterlevs blir också mer komplicerad. Detta är ju för övrigt en av anledningamatill att reglema om kontrollområden bör 4 1989/90. 1 saml Nr 54 Den avutredningen föreslagna metoden för att åstadkomma en rimlig tillämpning generösa dispensregler i förhållande till sådana utlänningar som har starkanknytning till synes också lämpligare än ett generellt undantag förvissa kategorier av utlänningar. Denna uppfattning delas också av flertaletremissinstanser. När reglerna omkontrollområden upphör att gälla måste regeringen i varje särskilt fall taställning till om tillträdesbegränsningar behövs för de områden, som tidigareutgjort kontrollområden. Därvid måste tillses att restriktionerna förutlänningar inte i praktiken blir strängare än tidigare, om det inte kanmotiveras i det särskilda fallet av nytillkommande förhållanden. 3.4.3Tillträde till militära skyddsområden Mitt förslag: Desärskilda reglema om utländska fartygs tillträde till skyddsområden slopas. Reglemaom generellt tillåten vistelse inom delar av ett skyddsområde upphör också.Skyddsområdena utformas i stället så att de inte omfattar t. ex. sådana vägaroch platser där utlänningar får vistas. Utredningens förslag:Utredningen har föreslagit att reglema förordning om utländskafartygs tillträde och om tillåten vistelse bibehålls ulan förändring i sak. Remissinstanserna:Överbefälhavaren har förordat alt tiden för tillåten vistelse minskas från 72till . Enligt överbefälhavaren saknas skäl att tillåta längre besök änett dygn. 1 övrigt har inga remissinstanser haft särskilda synpunkter påreglemas innehåll i de här berörda avseendena. Hovrätten för ifrågasatt om regeringen bör avlastas beslut om ändringar i fråga omtillåtna leder och uppehållsplatser.