prop · GD0343 · 1989-12-31 00:00:00 — Förbundetär positivt inställd till den anpassning till den internationella utvecklingensom kapitaltäckningsgruppens förslag innebär men avstår i övrigt från attkommentera dess enskildheter. Föreningenavstyrker förslaget att kapitaltäckningskravet för ett kreditmarknadsbolagsinnehav av aktier i finansieringssyfte skall öka från 24 till100%. Effekten av ett sådant krav skulle bli att satsningar enbart gjordes påföretag som redan utvecklat en lönsam verksamhet och följaktligen inte i de förelagsom verkligen har det största behovet av externt riskkapital, nämligen mindrenystartade företag med låg soliditet men med stark affärsidé. Förbundetfömtsätter sammanfattningsvis att representation i Cooke-kommitténverkar för att försäkringsföretag från säkerhetssynpunkt jämställes medbanker. Cooke-kommitténoch kapitaltäckningsgmppen har utfört ett mycket förtjänstfullt arbete då detgälleratt samordna och stärka kraven på banksoli-diteten inom OECD-området.Speciellt utomlands har bankkrascher inte varit någon okänd företeelse,innebärande förluster för insättare och andra fordringsägare. Att kapitaltäckningskravetframdeles även kommer att omfatta engagemang, som tidigare hållits utanförbalansräkningen, måste hälsas med tillfredsställelse. Folksammotsätter sig emellertid bestämt den föreslagna riskklassificeringen avfordringar på bolag med koncession att i riket bedriva försäkringsverksamhet. Handelskammarenser positivt på strävandena att harmonisera reglerna i olika länder på detta området. Handelskammaren kan därför i princip ansluta sig till den anpassning till de av antagna regler na som framlagts av kapitaltäckningsgmppen. 1.29 ABSvensk Exportkredit Prop. Bilaga harbegränsat sig till att kommentera förhållanden som har konsekvenser förbolaget. SEK anser därvid bl. a. att bolagets garantifond bör få inräknas ikapitalbasen, att aktieinnehav i SEK inte skall behöva avräknas frånkapitalbasen i ägarbankerna isamt att fordringar på svenska försäkringsbolagbör ha samma kapitalkrav som fordringar på andra företag som driverbankverksamhet. SBABanser sammanfattningsvis att beslut om kapitaltäckningsregler inte bör fattas iSverige förrän det föreligger klarhet om vilka kapitaltäckningsregler somkommer att gälla i EG. Uppskov med beslut medför att vissa frågor av storbetydelse för konkurrensneutraliteten på bostadskredit-marknaden kan övervägas.Det gäller främst hypoteksinstitutionernas historiska, skattemässigt gynnadefondavsättningar och försäkringsbolagens ställning på bostadskreditmarknaden.Även hur vissa sannolika, inte önskvärda effekter av kapitaltäckningsreglernaskall kunna motverkas behöver övervägas. Det gäller bl.a. riskerna förfastighetsfinansiering utanför den organiserade kreditmarknaden och effekternapå olika subventionssystem. 1.31 Svenska Revisorssamf u ndet (SRS) Samfundettillstyrker att reglerna om kapitaltäckning utformas så att de blir likartadeför olika finansiella institut. Samfundet har heller inget att erinra mot attdetta innebär skärpta krav på kapitaltäckning för vissa institut. , med ett undantag, förslagen till anpassning av reglernaom kapitalbas med anledning av förslag. Undantaget avser behandlingav reserver som uppkommit genom överavskrivning av leasingobjekt. Förbundetinstämmer i det yttrande som avgivits av . Förbundetanser att en höjning av kapitaltäckningskravet förmodligen kommer atl utgöra underlag för kostnadshöjningar samt atl säkerhetsas pekten bakom den föreslagna höjningen inte motiverar att ytterligare pålagor gentemot den enskilde bankkunden riskeras. Förbundet avstyrker därför förslagen till skärpning av kapitaltäckningsreglerna för banker och fömtsätter att detta även får konsekvenser för motsvarande förslag beträf fande övriga institut. 1.34 GotaGruppenAB Prop. Bilaga 2 GotaGmppenansluter sig helt till Svenska Bankföreningens yttrande. Fondstyrelsenpekar på att kreditmarknadskommitténs förslag till högre krav påkapitaltäckning är avsedd att ske genom atl man ställer absoluta krav på egetkapital, varvid multiplikatoreffekter av inlåning kapas bort. Förslaget innebärnaturligtvis ökad säkerhet inom banksystemet. kommer det emellertidatt innebära väsentligt högre krav på externfinansiering av eget kapital. Detär därför enligt fondstyrelsen önskvärt att effekterna av en ökad efterfråganpå riskkapital från banksystemels sidan utreds i större omfattning än vad somskett inom ramen för kreditmarknadskommittén. SABOanser, att det är av stor vikt att även andra än rent banktekniska aspekter tasmed i en samlad bedömning. Den ökning av kapitalkravet som föranleds av Cooke-reglerna,avser främst bostadsobligationer och krediter mot säkerhet i fast egendom. Motbakgrund av erfarenheterna på den svenska marknaden framstår detta somomotiverat. anser att effekterna av Cooke-reglema för bostadsfinansieringbör analyseras ytterligare innan dessa infogas i lag. Möjligheterna tillkompletterande författningar och bestämmelser samt former och kostnader för ettstatligt engagemang för att mildra effekterna bör utredas. Vidare bör eneventuell ny lag kompletteras med mer generösa övergångsbestämmelser för attge skäliga möjligheter till successiv anpassning. anför sammanfattningsvis att förbundetser det som en självklarhet att representanter i medkraft verkar för att försäkringsföretag från säkerhetssynpunkt jämställs medbanker och understryker de negativa konsekvenser som kommitténs nuvarandeförslag skulle få. LRFframhåller att del svenska lantbruket har omvärldsfaktorer, företagsvillkoroch företagsstrukturer som väsentligt avviker från vad t.ex. jordbrukhar. LRF kan således inte se atl det över huvud taget finns några sakliga skälatt skärpa kraven på kapitaltäckningen med ty åtföljande kostnadskonsekvenservad avser det svenska lantbruket. LRF hemställer att deföreslagna kapitaltäckningsreglerna vad avser lantbruk ej skall gälla i samt att, om nuvarande regler vad avser 149 lantbruk inte får bestå,staten bör vidta sådana åtgärder att de negativa Prop. 1989/90:43 kostnadseffekterna uteblir. 2 Enhetliga och internationellt anpassade kapitaltäckningsregler Bankinspektionenframhåller att kreditmarknadskommitténs förslag innebär att alla institut fårsamma kapitalkrav för samma typ av risk samt att institutens kapitalbas - medde undantag som betingas av vissa övergångsregler - kommer att beräknas påsamma sätt. Dessutom kommer regler om kapitaltäckning att tas in i de lagar somreglerar resp. instituts verksamhet. En sådan reglering är i linje med desträvanden som på ett internationellt plan syftar till att få gemensamma reglerför en gmpp av länder. Förslaget innebär också att fordringar mellan olikainstitut får samma krav i alla relationer, vilket inte är fallet förnärvarande. Bankinspektionen tillstyrker bifall till detta förslag. Syftetmed Baselkommitténs förslag är att stärka kapitalkravet på bankerna. Detskulle vara uppseendeväckande om vi av något skäl inte skulle ansluta oss sådan strävan. Detta skulle säkert inverka på vårt och bankernas anseende påden finansiella marknaden. Då det numera är känt att motsvarande regler inom EGkommer att bli i det närmaste identiska med vad som föreslagits för 1O-gruppens länder och då dessa förslag även antagits av vissa länder utanför lO-gmppentalar starka skäl för att även ansluter sig till förslaget. Såsomtidigare nämnts syftar det intemationella förslaget till att stärka kapitalethos internationellt verksamma banker. Det skulle därför vara möjligt attansluta sig till förslaget endast vad beträffar sådana banker. Det stämmersåsom påpekats inte överens med kreditmarknadskommitténs förslag alt ha olikaregler för olika typer av institut. I de länder som redan nu anslutit sig tillförslaget har man tillämpat de föreslagna reglerna för samtliga institut förvilka kapitalkrav ställts upp. Det finns alltså starka skäl även för attförslaget tillämpas på samtliga kreditmarknadskommitténföreslagit gemensamma kapitaltäckningsregler. Inspektionenanser att förslagen i stort sett motsvarar målsättningen att regelsystemen sålångt det är möjligt bör åstadkomma lika konkurrensförutsättningar såvälinternationellt for banker som inom för olika slag av kreditinstitut. Medtanke på att mer än hälften av utrikeshandel sker med EG- området (ca 2/3 medVästeuropa) är det enligt kommerskollegium inte 150 minstav övergripande intemationella konkurrensskäl - angeläget att det Prop.1989/90:43 svenska regelverket på bank- och försäkringsområdet utformas på ettBilaga 2 sådant sätt att den inom EG åsyftade förstärkningen av konkurrenseffektiviteteni tjänsteutbytet tillåts slå igenom även här i . Detta innebär krav påen långtgående harmonisering med/anpassning till motsvarandebestämmelser/arrangemang inom EG så att företag och medborgare i kan deUapå samma villkor i tjänsteutbytet som sina motsvarigheter i EG. Detta tordegälla för flertalet av de lagstiftningsområden som behandlas i kreditmarknadskommitténsbetänkande och i förslaget från kapitaltäckningsgmppen (bl. a. frågan ombankdefinition, förvärvsförbud, kapitaltäckningsregler, ägande- ochrösträttsbegränsning, utländskt ägande, försäkringsbolagens finansförvaltning samlkoncernfrågor). Dåmånga av ovanstående frågor ännu ej fått sin slutliga lösning i form avbindande EG-direktiv är det enligt kommerskollegium naturligt att man frånsvensk sida så nära som möjligt följer händelseutvecklingen inom EG för attinte tappa momentum i det erforderliga svenska harmoniserings- ochanpassningsarbetet. Syftetmed att låta förslag bli gällande i är främst ettönskemål att göra det möjligt för att verka intemationellt.Frågan måste dock ställas om kostnaden för denna möjlighet skall betalas ävenav den del av kreditmarknaden som endast avser atl verka inom . Dettorde enligt kammarrätten inte vara omöjligt att införa två gmpper kapitaltäckningsregleroch låta instituten avgöra om de önskar agera intemationellt eller ej. 2.5 Fullmäktige i riksbank Föralla gmpper av finansinstitut gäller att de har en lagstadgad skyldighet att hålla ett visst lägsta eget kapital (eller därmed likställda poster) i förhållande till verksamhetens omfattning. Banker och fondkommissionärer skall uppfylla föreskrivna kapitaltäckningskrav, me dan för mellanhandsinstitut och finansbolag gäller att deras upplåningsrätt är begränsad av storleken på deras eget kapital. Upplåningsrätten kan grovt översättas i ett odifferentierat kapitalkrav. De nuvarande reglerna torde snarare vara betingade av mer tillfälliga historiska omständigheter än resuUatet av en ingående riskbedömning av olika institutgrupper. Det finns därför anledning att fråga sig om det föreligger tillräckliga skäl att låta de regler som relaterar det egna kapitalet (kapitalbasen) till verksamhe tens art skilja sig åt. Ett skäl kan vara att skyddsintresset är olika beroende på arten av institut. I och för sig motiverar framför allt insättarskyddet restriktivare regler för bankema än för andra finansinstitut. Detta behöver emellertid inte betyda att just kapitaltäckningsbestämmdsema görs snäva re. Skyddsintressena kan tillgodoses på annat sätt. 1 kreditmarknadskom mitténs förslag beaktas de särskilda skyddsintressena för banker främst i rörelsereglema och i ägar- och rösträttsreglerna. Fullmäktige delar kreditmarknadskommitténsuppfattning att skydds- Prop. 1989/90:43 intressena för banker bäst tillgodosespå ovan angivet sätt och inte genom Bilaga 2 att bankerna åläggs strängare kapitalkravän övriga finansinstitut. Enhetliga regler innebär också att finansiella koncemerkan organisera sig fritt utan att behöva beakta kapitaltäckningsreglerna. Ettsådant regelsystem uppfyller de krav på klarhet och enkelhet i tillämpningensom bör ställas. Dessa krav utesluter enligt fullmäktiges mening att mersofistikerade metoder tillämpas för att avväga och differentiera risker.Därtill är det alltför svårt att finna generellt giltiga samband mellan olikaslags placeringar atl lägga till gmnd för sådana metoder. Det skulle också ipraktiken bli alltför komplicerat att tillämpa dem. Detbör i detta sammanhang understrykas att samma kapitaltäcknings-beslämmelser förolika institulgmpper inte garanterar konkurrensneutralitet. De restriktivarörelsereglerna ger en konkurrensnackdel. åtnjuter bankerna vissaförmåner, bl.a. genom möjligheter lill riksbankslån och genom sin exklusivarätt lill inlåning på räkning. Ingen vägning av de olika faktorer sorn påverkarkonkurrenläget lorde vara invändningsfri. Enligt fullmäktiges mening synes dockden utformning av reglema för olika institulgmpper som kreditmarknadskommitténföreslår vara väl balanserad. Enligtfullmäktige förefaller det sannolikt att det för flera bankkoncerner krävskapitaltillskott och för några av dem betydande tillskott för att de skallfylla Cooke-överenskommdsens krav på kapilaltäckning. Situationen torde dockpå intet sätt vara unik internationellt sett. Överenskommelsenhar kommit till stånd för att göra kapitalkraven mer likformiga mdlan ländemaoch för att stärka kapitalbasen i internationellt verkande banker. Svenskabanker torde mot denna bakgmnd vara långt ifrån ensamma om att komma att behövatillföras riskkapital. De förefaller snarare vara bättre försedda med egetkapital än flertalet utländska banker. Entillämpning av principen om enhetliga kapitaltäckningsregler, innebär attkapitalkravet enligt Cooke-reglerna skall vara uppfyllt inte enbart påkonsoliderad basis utan också för varje enskilt institut, det må vara banker,mellanhandsinstitut, finansbolag eller fondkommissionärer. Kreditmarknadskommitténsförslag om tillämpning av enhetliga kapitaltäck-ningsbestämmdser byggde påkapitalkrav som de olika kreditinstituten med ganska stor lätthet kunde uppfylla.En övergång från nuvarande regler till Cooke-reglerna innebär därvidlag enmarkant skärpning särskilt för institut som specialiserat sig på lån motpanträtt i affärs-, bostads- och jordbmksfastigheter. Även finansbolag kan fåvidkännas en skärpning, kanske speciellt sådana bolag som gmndar en del av sin upplåningsrältpå särskilda garantifonder bestående av icke inbetalda förbindelser. De mellanhandsinstitut,som ger lån till bostäder och jordbmk har haft ytterst små kreditförluster. Utvecklingen i skiljer sig i detta avseende markant från den som ägt rum i många andra länder. Vad jordbrukskreditema beträffar kanske den gynnsammare utvecklingen i till en del sammanhänger med att jordbruk i större utsträckning än i andra länder bedrivs i förening med skogsbmk. Det är väl också troligt att 152 regleringarna på såvälbostadsområdet som inom jordbmket bidrar till att Prop. 1989/90:43 minskakreditförlusterna. Mot bakgmnd av dessa erfarenheter och med Bilaga 2 hänsyntill de betydande anpassningsåtgärder som torde bli nödvändiga, kannaturligtvis ifrågasättas om det finns skäl alt kräva att ifrågavarandekreditinstitut skall förstärka det egna kapitalet så att det uppfyller Cooke-reglema.Ett sådant institut omfattas ju inte som separat enhet av Cooke-överenskommdsenutan endast på konsoliderad basis i en bankkoncem. Enligt fullmäktiges meningtalar ändå övervägande skäl för att målet bör vara att kapitaltäckningsbestämmdsemagörs enhetliga. För detta talar att intemationaliserings- ochintegrationsprocessen kommer att utsträckas till att omfatta allt flerkreditinstitut. För att verka internationeUt torde de komma atl behöva uppfyllaCooke-reglerna. Ur konkurrenssynpunkt skulle det då te sig olämpligt att låtareglerna för samma typ av kreditinstitut vara avhängiga av om institutet ifrågaverkar internationellt eller enbart nationellt. Blickar man vidare framåt vilket ju bör vara bestämmande vid riskbedömningen kan det inte uteslutas attutvecklingen också inom jordbmket och på bostadsområdet kan bli sådan att riskemaför kreditförluster tenderar att växa framöver. Fullmäktigei tillstyrker att de föreslagna kapitaltäckningsreglerna börgälla gemensamt för banker, kreditmarknadsbolag, fondkommissionsbolag och fondhandlarbolag.Fullmäktige pekar på alt kapitaltäckningskraven har utvecklats för attgemensamt gälla i den s. k. tiogmppen och anför att en sådan internationell harmoniseringutgör i sig ett stort värde för de finansiella marknademas utveckling. Debakomliggande ulgångspunktema - att lagstiftningen skall innehålla så långtmöjligt enhetliga regler om kapitaltäckning för att uppnå konkurrensneutralitetför olika kreditinstitut och att en internationell anpassning i huvudsakligenlighet med bör ske är invändningsfria ochangelägna från NO:s utgångspunkter. Bankföreningenär positiv till strävanden att samordna olika länders kapi taltäckningsregler. Härigenom ökas konkurrenslikhelen mellan ländemas banksystem, som jämförelser mellan dem underlättas. Detta betyder att bankföreningen i huvudsak ansluter sig till de förslag till reformering av de svenska kapitaltäckningsreglerna som kapitaltäcknings gmppen framlagt i sin rapport såsom en anpassning lill de av antagna reglema inom den s.k. lO-gmppen. Vid en sådan reformering måste dock enligt bankföreningens uppfattning vissa viktiga principer gälla. En sådan är att det av konkurrenslikhelsskäl vad avser den svenska kreditmarknaden är absolut nödvändigt att kapitaltäcknings- 15 reglerna i Sverigeutformas likartat för alla banker/bankkoncerner och med Prop. 1989/90:43dem konkurrerande kreditinstitut. En liknande uppfattning återfinns i EG:s Bilaga 2 förslagom soliditetsregleroch definitioner av eget kapital som skallgälla för alla "credit institutions". Kapitaltäckningsgmppensförslag innebär skärpta kapitaltäckningskrav. anser likvälatt en internationell anpassning av kapitaltäckningsreglema för de svenskakreditinstituten är nödvändig och ofrånkomlig, sett i ett intemationelltperspektiv. Enligt föreningens mening är det angeläget med en sådanreformering möjligt. () ansluter sig till förslaget om att kapitalkravsreglemafår samma principiella utformning för alla . SFFerinrar om att det inom EG diskuteras ett regelsystem som i stortöverensstämmer med . Det är emellertid inte på något sätt klartatt EG kommer att anta förslaget i sin nuvarande utformning. Betydandeförändringar kan komma att göras. Om således skulle komma alt föregripaden kommande EG-regleringen och införa hårdare kapitalkrav än fömtsätterSFF att en erforderlig svensk anpassning snabbt vidtas när bilden inom EGklarnat. Detkan enligt SFF inte uteslutas att EG-reglerna utformas så att medlemsländernages frihet att införa lindrigare krav för vissa typer av kreditinstitut sominte har någon internationell anknytning. Om så blir fallet behöver inte dettainnebära att man även från svensk sida har skilda regelsystem för olikainstitut. SFF anser emellertid att man ingående måste analysera konsekvensemaför av en sådan utveckling. Det är inte helt självklartatt väsentligt höjda kapitalkrav skall införas för på områdenmed föga eller ingen internationell anknytning enbart för att motsvarandeområden i vissa länder har haft betydande problem. Kassastyrelsenframhåller att syftet med alt ha enhetliga kapitaltäckningsregler är att skapakonkurrensneutralitet mellan kreditinstitut. Lika viktig är emellertid fråganom det kan vara möjligt att arrangera en kreditgivning i former där kapitaltäckningsreglemainte blir aktuella, till följd av att de inblandade partema inte anses somkreditinstitut. Särskilt viktig blir denna fråga givetvis i en situation därkraven på kapitaltäckning skärps betydligt, vilket är fallet i fråga omfastighetsfinansieringen. Attkapitaltäckningsregler för kreditinstitut allmänt sett är en faktor som bidrar till disintermediering, dvs. atl placerare och låntagare i större ut sträckning söker uppnå direkta låneavtal utan alt utnyttja ett kreditinstitut ]54 sommellanhand, är uppenbart. Försäkringsbolagens och AP-fondernas Prop. 1989/90:43direktutlåning kommer t. ex. rimligtvis att bli mer attraktiv i förhållandeBilaga 2 till finansiering via mellanhandsinstitut. Kassastyrelsen anser därföratt det innan försäkringsbolagen ges större frihet att engagera sig ifinansiell verksamhet bör prövas om inte någon form av kapitaltäckningsbestäm-melseskall gälla även för dem; trots allt är ju bolagen i princip också mellanhändermellan den sparande allmänheten och de investerande låntagarna. Företagsom behöver finansiera sina fastighetsinvesteringar kan också få incitament atti större utsträckning emittera egna värdepapper i stället för att låna avkreditinstitut. Obligationsfonder som placerar i sådana företagspapper kan jusamtidigt erbjuda allmänheten riskspridning och bekvämlighet utan att ansessom kreditinstitut. Enligt kassastyrelsens mening kan det ifrågasättas om ensådan utveckling egentligen är ett uttryck för en större samhällsekonomiskeffektivitet. Engränsfråga som kreditmarknadskommittén diskuterar gäller det begrepp somkallas fastighetsrenting. Kassastyrelsen vill betona vikten av att kreditmarknadskommitténsuttalade syn får slå igenom i detta avseende, vilket innebär att den typiska rentingkonstruktionennormalt skall ses som ett finansieringsavtal. Ett företag som gmndas i syfteatt engagera sig i denna form av finansiering skall alltså uppfattas som ettkreditinstitut. Utomlands har det allt mer talats om "mortgage-backedsecurities", dvs. en utveckling där vad som urspmngligen varit lån somlämnats av ett kreditinstitut överförs till nya, särskilt för ändamålet inrättadejuridiska personer. Dessa i sin tur refinansierar sig genom att ge utobligationer. Till skillnad från t. ex. ett svenskt mellanhandsinstitut är dethär fråga om helt passiva juridiska personer, där låneförvaltningen mot avgifthandhas av det företag som ursprungligen överfört krediterna. Denavsedda effekten med konstruktioner av detta slag är normalt att avlastakreditinstitutens balansräkning, dvs. att reducera den lånestock för vilkenkapitaltäckning krävs. Konstruktionen fömtsätter givetvis att inga garantierlämnas mot förluster på de överförda lånen, men i många fall tycks det varamöjligt att ge de nya obligationerna en god kvalitet, trots att det i principinte finns något eget kapital alls bakom dem, genom att i stället köpa engaranti från något annat företag som marknaden uppfattar som en god kreditrisk.Kassastyrelsen har emellertid uppfattat kreditmarknadskommitténs förslag så,att det i inte skulle vara möjligt att skapa någon sådan konstruktion,därför att den juridiska person som måste skjutas in skulle komma att ansesdriva finansieringsverksamhet i kapitalmarknadslagens mening trots sin passivaroll. Det är angeläget att få denna fråga klarlagd i samband medlagstiftningsärendet. Kassastyrelsenanser det givet att i allt väsentligt måste ansluta sig till de intemationellt överenskomna riktlinjerna, i synnerhet som det vill synas att EG kommer att anta regler som mycket nära ansluter till dessa. Direkt gäller saken främst de svenska internationellt verksamma bankerna, men genom sina koncernföretag täcker dessa ju i praktiken in hela spektmm på den svenska kreditmarknaden. Om bankerna på kon cernbasis skall följa Basel-reglerna, kräver konkurrensneutraliteten att des- 155 sa måste gälla även förinstitut som i och för sig bara är verksamma inom Prop. 1989/90:43 landet. Kassastyrelsenuppfattar också saken så, atl det på en avreglerad kapitalmarknad inte voremeningsfullt för bankoberoende institut att söka få kapitaltäckningsregler somär lindrigare än de som gäller för bankkoncernerna. Särskilt gäller detta närvalutaregleringen nu också tas bort, så att kan sälja pappertill utländska placerare eller i annan form låna på den intemationellamarknaden. Ett institut, som inte uppfyller de kapitalkrav som internationelltuppfattas som , torde ha stora svårigheter att i längden klara sinupplåning till samma kostnad som kapitalstarkare konkurrenter. Därmed upphävsautomatiskt den fördel som de lindrigare kapitalkraven var tänkta att ge, ochkan t. o. m. förbytas i sin motsats. Föreningenhar den inställningen atl företag som driver samma slags verksamhet så långtmöjligt skall ha samma rörelseregler.