prop · GD0342 · 1989-12-31 00:00:00 — Motbakgmnd av det anförda vill PRV ifrågasätta om det inte för självfinansierandemyndigheter borde finnas möjlighet att genom en försäkring slå ut eventuellaskador på ett kollektiv. Det är tänkbart att kunder rent av kan komma att krävaen sådan riskfördelning. Avslutningsvisfömtser PRV med beklagande att det utvidgade skadeståndsansvaret troligenkommer att ha en hämmande effekt på myndighetens tjänstemän vid uppfyllandetav den serviceskyldighet som förvaltningslagen ålägger de offentliganställda. Detär av grundläggande betydelse för tilltron till den offentliga verksamhetenatt den som drabbats av en skada till följd av ett felaktigt handlande från enmyndighets sida hålls skadeslös i alla fall där detta framstår som berättigat.De förslag som läggs fram i promemorian innebär klara förbättringar avrättsläget ur den enskildes synpunkt och jag tillstyrker att skadeståndslagenändras i enlighet med dessa. Förbundetmåste konstatera att de framlagda förslagen till ändringar i 3 kap. skadeståndslagen, som till sin praktiska innebörd för landstingskom munal verksamhet får anses ganska långtgående, är av huvudsakligen juridisk teknisk art och baseras på tämligen grunda sakliga övervägan den. Det saknas sålunda en analys av landstingsverksamhet som innebär myndighetsutövning och som i första hand sker med stöd av lag om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lag om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m fl och smitt skyddslag (träder i kraft ) - och bedömningar av vilken effekt ett genomförande kan tänkas få för denna verksamhet. Vidare avfärdas kostnadsaspekterna, utifrån förslagens huvudsyfte all förbättra den enskilde skadelidandes ställning, i svepande termer med att "några kostnadsskäl inte kan anses tala mot en sådan reform". Underlaget för en bedömning av promemorian och dess konsekvenser för landstingen är därmed inte tillfredsställande från allmän synpunkt. Förbundet anser för sinegen del att förslagen i departementspromemo- Prop. 1989/90:42 rian intebör leda till lagstiftning innan beslutsunderlaget breddats väsent- Bilaga3 ligt genom den aviserade parlamentariska utredningen. 1promemorian utgår man på ganska diffusa gmnder från allmänhetens önskemål omvidgade möjligheter till skadestånd i samband med myndighetsutövning. Det rörsig här emellertid om en enskild person skall få ersättning påskattebetalarnas bekostnad. Det är därför inte rimligt att bygga uppresonemanget på ett motsatsförhållade mellan det allmänna och den enskilda. Detrör sig om att finna en lämplig intresseavvägning. Reformensekonomiska konsekvenser har inte alls analyserats. En rimlig utgångspunkt hadevarit att undersöka i vilken omfattning skadeståndsersättningar utbetalatsefter dom eller förlikning, hur detta fördelat sig på stat och kommun och inomolika sektorer där myndighetsutövning förekommer. Likaledes hade man bortundersöka i vilka fall krav underkänts. Först då hade man fått en bild av detnuvarande systemets effekter. Att inte någon form av ekonomisk uppskattninggjorts framstår som märkligt eftersom regeringen i andra sammanhang t. ex.genom begränsningsförordningen - begär att de statliga myndigheterna skallvara återhållsamma med att utfärda kostnadskrävande förskrifter och dessutombegär att statliga kommittéer skall redovisa kostnadsaspekter på sina förslag. Hänsynhar inte heller tagits till tänkbara olika effekter för stat och kommun. När detgäller kommunema kan man inte bortse från att det rör sig om 284 friståenderättssubjekt med betydande olikheter i fråga om storlek och personella ochekonomiska resurser. För en liten kommun kan t.ex. skadeståndskrav inombyggområdet bli så stora att skattehöjningar krävs. Försäkrings vägen ärvisserligen principiellt sett framkomlig. 1 praktiken har försäkringsbolagenmed vissa undantag vägrat betala ut ersättning till kommuner som krävts påskadestånd på gmnd av påstådd värdslös myndighetsutövning. 1 de fall kommunenvänt sig till skadeförsäkringens villkorsnämnd har man också vägratsersättning. Genomförs reformen ökar emellertid risken för att skadeståndkommer att utkrävas och erhållas i betydligt fler fall än . Detta lederantagligen till betydande premiehöjningar som ytterst belastar skattebetalarna. Iförslaget har alla områden där myndighetsutövningen förekommit tagits över enkam. Det är emellertid antagligt att förhållandena varierar från sektor tillsektor. Som JK i annat sammanhang framhållit kan det finnas sektorer därvidgade skadeståndsmöjligheter kan vara motiverade. Det är kanske tänkbart attså kan vara fallet t. ex. inom skatteområdet eller andra områden där det rörsig om tvångsingripanden i enskilds rätt. I avsaknad av varje formav sådan analys i promemorian går detta inte att bedöma . Innan man gör en skadeståndsreform av här aktuell omfattning bör ytterligare en utgångspunkt vara en genomgång sektorsvis av olika former av myndighetsutövning. Först då har man underlag att bedöma om det finns brister i det nuvarande systemet. Här vidlag kan en uppdelning mellan vad som kallas betungande beslut för den 40 enskilde t.ex. tvångsingripanden och förmånsbeslut vara en länkbar Prop.1989/90:42 utgångspunkt. Det är enligt vår mening möjligt att tänka sig ettmer Bilaga 3 långtgående ansvar allmänt sett för tvångsingripanden än förförmånsbeslut av olika slag. Ipromemorian tycks man utgå från att reformen är av mindre omfattning. Enligtvår uppfattning har man bl a av de skäl vi anför längre fram underskattattänkbara konsekvenser av reformen. Förslagen är enligt vår mening betydligt merlångtgående än man vill göra gällande. Påvissa områden där kommunerna har hand om myndighetsutövning, t ex när detgäller hälso- och miljöskydd, inom skolan och och inom förmynderskapsverksamhetenhar effektema av skadeståndsreform ännu knappast visat sig. Man kaninte bortse från att de nuvarande skadeståndseglerna potentiellt sett kan kommaatt utnyttjas också inom sådana områden, vilket givetvis medför ekonomiskakonsekvenser av olika slag. Härefterredovisar styrelsen sin syn på de frågor som tas upp i promemorian. Ipromemorian påslås (s 13) att myndighetemas möjlighet att ingripa i enskildasförhållanden och bestämma över deras rättigheter och skyldigheter vidgats påmånga områden utöver vad som gällde 1972 då skadeståndslagen kom till. Det ärmöjligt att detta kan vara förhållandet på den statliga sektorn, t ex inomskatteväsendet. På den kommunala sidan har visserligen lagstiftningen ändratsåtskilliga gånger . 1 gmnden har emellertid kommunemas verksamhet påområden som rör myndighetsutövning mot enskilda knappast vidgats sedan dess.Det rör sig om samma områden. Risken för medborgama att drabbas av skada ikommunal verksamhet kan därför knappast ha ökat . Somframhålles i promemorian tycks utvecklingen i rättspraxis på det hela taget hagynnat den enskilde. Enligt vår erfarenhet gäller detta främst när det gällerskadestånd inom bygg- och planområdet. Ipromemorian sägs (s 15) att skadeståndsreglerna kan vara både svåra att förståoch att tillämpa. Detta är emellertid inte något unikt för skadeståndslagstiftningenutan gäller åtskillig lagstiftning som rör allmänhetens rätt, t exkonsumentlagstiftningen. Svårighetema ligger givetvis i att i några fålagbestämmelser täcka den faktiska verklighet som avser myndighetsutövningfrån det allmänna. Förbundetanser det viktigt att lagstiftningen görs så enkel och begriplig som möjligt.Man kan emellertid inte endast utifrån sådana motiv göra väsentliga ändringar igällande skadeståndsrätt i skärpande riktning utan att konsekvensemaanalyseras. Detär i och för sig riktigt att en vidare utveckling i skärpande riktning genomdomstolspraxis knappast verkar möjlig (s 16). Åtminstone för den kommunalasektorn kan man hävda att rättsläget för den enskildes del måste betecknas somtillfredställande. Erfarenheterna från plan- och byggområdet tyder på attdomstolarna gärna tenderar att lägga på kommunema ett skadeståndsansvar också ifall där man kan fråga sig om inte byggherre eller entreprenör borde bäraansvaret. Fråganom begränsningama i skadeståndsansvaret haft betydelse för 41 statens och kommunernasekonomi (s 20) kan givetvis endast besvaras i Prop. 1989/90:42 denutsträckning skadeståndskrav avvisats med hänsyn till de begräns- Bilaga 3 ningarsom finns. Detta har inte undersökts. Imotsats till vad som hävdas i promemorian (s 28 O innebär det vidgade straffansvarsom nu föreslås i annat sammanhang en vidgning av skadeståndsansvaretpå gmnd av brott. Detta måste givetvis vägas in vid en bedömning om reglema iskadeståndslagen skall skärpas. Effektemaav ett vidgat skadeståndsansvar är alltså inte analyserade i promemorian. Inomplan- och byggområdet finns emellertid särskilda problem som kan bedömas redannu. Fördet första finns det andra parter än kommunen som kan bära ansvaret. Det kanvara en projektor, en byggherre eller en entreprenör. Härigenom skiljer sigplan- och byggområdet från andra områden där myndighetsutövning förekommer. byggskadetvist finns alltså fler parter som man kan fördela ansvaret på.Ofta vänder man sig ändå mot kommunen eftersom en skadelidande vet att enkommun - i olikhet mot en entreprenör alltid har tillgång till medel. Härmedför ett utvidgat ansvar enligt förslaget helt klart ett minskat ansvar förövriga parter. Detta ligger inte i linje med den ansvarsfördelning som plan-och bygglagen gmndas på. Den byggande har ansvaret för byggnadsarbetenamedan kommunens uppgifter främst är att vara rådgivande och stödjande. På byggområdetskulle vidgningen av skadeståndsansvaret kunna leda till att rådgivnings- ochserviceverksamheten mer eller mindre förlamas. Entreprenörerna har redan nuett begränsat ansvar till följd av bestämmelsema i AB 72. Man försöker oftafreda sig mot skadeståndsanspråk genom långtgående ansvarsfriskrivningar.Samma möjligheter står knappast en kommun till buds när det gäller ansvar förmyndighetsutövning. Antalet bygg-skadetvister har ökat. En glidning i praxisframför allt i tingsrätten mot ett vidgat ansvar för kommunema är på gång.Kommunförsäkringen täcker inte alltid detta ansvar. 1 några små kommuner hardetta lett till skattehöjningar när det gällt att hålla husägare i stora gmpphusområdenskadeslösa. Det finns en klar tendens att övervähra ansvaret för byggfel påsamhället. I stället borde man se till att byggfusket minskar. Detta kräverkvalitetshöjningar i byggprocessen. Detta underlättas knappast av ett vidgatansvar för det allmänna. Ökar man kommunemas ansvar enligt förslaget får man räknamed höjda bygglovtaxor till följd av att bygglovgranskningen måste öka iomfattning. Det är inte säkert att allmänheten skulle se en ökad samhälleligkontroll över byggandet som en positiv utveckling. Det kan nämnas att det ipraxis förekommit fall där kommunen blivit skadeståndsskyldig när man avförsiktighetsskäl föreskrivit åtgärder som lett till fördyringar. Detta är ettexempel på ett område för myndighetsutövning där effekterna blir stora. Deltavisar med all styrka behovet av att man analyserar effektema innan man vidgarskadeståndsansvaret för det allmänna. Sammanfattningsvisvill styrelsen anföra följande. En rimlig bedömning av förslagets ekonomiskakonsekvenser bör ske innan ställning tas till lagstiftning. Detta bör ske genomen analys sektor för sektor och med hänsyn till de olika fömtsättningama undervilka stat och kommun arbe- tar.Det är tänkbart att en sådan analys kan leda fram till behov av vidgat Prop.1989/90:42 ansvar på vissa områden, men ej på andra. Avde skäl som här tidigare redovisats framgår att enligt styrelsens meningförslaget inte kan läggas till grund för lagstiftning om vidgatskadeståndsansvar. Styrelsen avstyrker därför att lagstiftning med utgångspunktfrån förslaget kommer till stånd. Reservationanfördes av m- och fp-ledamöterna enligt följande. "Förslaget är ettsteg, men ej tillräckligt steg, i rätt riktning för att stärka den enskildesställning. Den enskilde måste ges vidgade möjligheter till skadestånd isamband med myndighetsutövning, även om det för kommuner skulle innebära vissasvårigheter och ökade kostnader. Vi kan dock hålla med om att den snabbhet ochkomplexitet som kännetecknar dagens lagstiftning ibland innebär attlagstiftningen blir bristfällig. Konsekvenserna av lagstiftningen kan ocksåbehöva utredas och följas upp. Det är dock viktigt att en lagstiftning medutgångspunkt från förslaget kommer till stånd." Utredningsförslagoch skadeståndsansvar inte endast "vid myndighetsutövning" utanockså "i samband med myndighetsutövning" och genom slopande av de s kbegränsningsreglerna innebär en ej oväsentlig skärpning av det allmännas ansvartill ökat skydd för den enskilde. Intentionernai förslaget torde ligga i linje med allmänhetens rättsuppfattning och kan sessom en logisk utveckling av rättssystemet. Skadeståndsansvaretflyttas till det allmänna, bl. a. kommunerna. Detta har rimligtvis ekonomiskakonsekvenser, ty eljest skulle åtgärden vara meningslös. Utredningen belyserinte tillfredsställande den kommunalekonomiska sidan. Debetänkligheter som anförts måste beaktas för att komma fram till ett förslagsom i alla hänseenden är till nytta för den enskilde. En analys, sektor försektor och med hänsyn till olika arbetsförutsättningar för stat och kommun, börgenomföras. Analysen kan tänkas leda fram till behov av vidgat ansvar på vissaområden, men ej på andra. Linköpingskommun tillstyrker de föreslagna ändringarna i skadeståndslagen. Någranämnvärda högre kostnader lär inte uppstå för kommunen om lagändringarnagenomförs. Kommunen har försäkrat sig mot här aktuella skador. Och samtidigtfår man förutsätta alt kommunens nämnder/styrelser och förvaltningar i tidvänder sig till juridisk sakkunskap så att felaktiga beslut mot enskildaförhindras. Malmökommun anser att någon ändring av det allmännas skadeståndsan svar för myndighetsutövning ej bör komma till stånd utan en närmare 43 analysoch utvärdering av konsekvenserna av de regler på området som Prop.1989/90:42 infördes med skadeståndslagen 1972. Kommunen delar i allt väsentligtde Bilaga 3 synpunkter, som framförts av iremissyttrandet . Förslagetutgår från att det finns en allmän opinion som kräver ökat skadeståndsansvarför det allmänna för åtgärder som kan medföra förmögenhetsförlust för denenskilde. säger utredaren (sid 14) att svårigheten för den enskildeatt få ersättning av det allmänna inte sällan överdrivits. Det torde varariktigt, att enstaka fall på skatterättens område och rörande tvångsåtgärdervid misstänkt ekonomisk brottslighet, då den skadelidande blivit utanersättning har väckt stor uppmärksamhet. I själva verket torde det vara sååtminstone på det kommunala området att uppgörelse sker utom rätta med denskadelidande i de fall, då fel eller försummelse har konstaterats. I derelativt få fall då skadeståndskrav för felaktig myndighetsutövning har riktatsmot kommun (byggnadsnämnd, överförmyndare, torghandel) har också ihuvudsak uppgörelse kunnat träffas på detta sätt. Ettökat intresse finns att ställa kommunerna till svars förförsumlig myndighetsutövning på plan- och byggområdet i samband med denföreteelse som benämnes "sjuka hus". En ändring och utvidgning avnuvarande ansvarsregler kan få allvarliga konsekvenser för kommunerna och börej genomföras utan en närmare analys av effekterna av förslaget. Reservationavgavs av m- och fp-representanterna som tillstyrkte utredningens förslag ialla delar. Huruvidastatens och kommunernas ansvar enligt skadeståndslagen (SkL) bör utvidgas ärfrämst en rättspolitisk avvägningsfråga. Ser man saken enbart från rentekonomiska och praktiska synpunkter finns det inte anledning för kommunerna atttillstyrka att ansvaret utvidgas på sätt som föreslås i promemorian. Promemorieförslagetinnebär nämligen ökade kostnader för kommunerna och medför sannolikt ökadbyråkrati och minskad effektivitet inom den kommunala myndighetsutövandeverksamheten. Omdet anses att SkL:s nuvarande ansvarsbegränsande regler i vissa fall leder tilloskäligt resultat för den enskilde, bör man i första hand söka komma tillrättahärmed genom särskilda för dessa situationer anpassade regler. Detär ett oavvisligt krav att den enskildes skadeståndsmöjlighet mot stat ochkommun är förankrad i det allmänna rättsmedvetandet. Lagstiftningenmåste därför vara utformad så att den upplevs såsom skälig och ger den enskilderimlig möjlighet till skadestånd. Samtidigtbör skadeståndslagen vara utformad så alt lagen medverkar till en i förhållande till den enskildes rättsintresse rimlig effektivitet inom myndigheterna. En lagtext som skapar ökad byråkrati, förlängda ärende- 44 måste vägas mot de eventuella förbättringar som Prop. 1989/90:42 den medför för den enskilde. Gällanderätt ger i huvudsak tillfredsställande möjligheter för den enskilde atterhålla skadestånd. Syftetär enligt utredningen att konsekvenserna av de föreslagna förändringarna skavara i huvudsak marginella. Kommuner och andra offentliga organ kommer enligtutredningen knappast att drabbas av någon nämnvärd ökad skadeståndsskyldigheti samband med myndighetsutövning. Risken är emellertid påtaglig attutredningens förslag leder till en omfattande ökning av skadeståndskrav mot kommunemaoch att lagändringarna trots det begränsade syftet blir mycket vittgående. Regeringenhar i en proposition föreslagit en utvidgning av del straffrättsliga ansvareti samband med myndighetsutövning för offentligt anställda tjänstemän. Om dettaförslag leder till lagstiftning kommer statens och kommunernasskadeståndsansvar att skärpas vilket minskar det eventuella behovet av attinföra skärpande regler i skadeståndslagen. Reservationavgavs av m- och fp-ledamöterna enligt följande. Deoffentliga organens möjligheter att på olika sätt ingripa i enskildas förhållandenoch bestämma över deras rättigheter och skyldigheter har successivt utvidgats. 1dagsläget gäller att i vissa fall ett misstag från en myndighets sida kan få enförödande effekt på den enskildes ekonomi utan att denne på gmnd av de gällandebegränsningarna i det allmännas ansvar kan kräva gottgörelse vare sig från detallmänna eller från någon annan. Dettamåste anses mycket otillfredsställande. Nuvarande begränsningar i det allmännasansvar avviker också härigenom från vad stora gmpper medborgare uppfattar somrimligt och regelverket är dessutom komplicerat och svårbegripligt. Sammantagetmedför detta att mycket starka rättspolitiska skäl talar/or en utvidgning avdet allmännas skadeståndsansvar gentemot enskilda medborgare. Motdetta skall ställas farhågorna om att ett utvidgat ansvar skall leda till avsevärtökade kostnader för bl. a. kommunerna och en minskad effektivitet inom denkommunala myndighetsutövande verksamheten. 1promemorian anförs en rad skäl för varför dessa farhågor måste anses överdrivna. Införandetav reglerna om enskilda och offentliga arbetsgivares ansvar för anställdasförsummelser vid tillkomsten av skadeståndslagen en principielltbetydligt större utvidgning av ansvarsområdet än den nu föreslagna har trotsatt liknande farhågor då uttrycktes ej haft några sådana allvarligareekonomiska konsekvenser. Redani dag finns ett jämfört med gällande svensk rätt strängare ansvar förmyndighetsutövning i och utan att detta såvitt känt medfört någraekonomiska problem för det allmänna. Argumentetatt ökat ansvar skulle leda till överdriven försiktighet är att underskattatjänstemännens ansvarskänsla. Här jämförs också med det tidigare betydligt meromfattande straffansvar som gällde för tjänstemän , ett ansvarsom då rimligen skulle ha haft minst lika hämman- Prop. 1989/90:42 de effekt som ett eventuellt utvidgat ansvar för arbetsgivaren. Skador vållade av myndigheternas misstag är inte särskilt vanliga och fortfarandekommer i många fall allmänna skadeståndsrättsliga principer att lägga hinder ivägen för ett ansvar. Somanförs i majoritetens yttrande är frågan om ett utvidgat ansvar för detallmänna ytterst en rättspolitisk avvägningsfråga. samlad bedömning måste därvid självklart även de synpunker och dentveksamhet inför en ändrad lagstiftning som utifrån strikt kommunala utgångspunkterkommer till uttryck i majoritetens yttrande ingå som en del. Motbakgmnd av de övergripande rättspolitiska skäl som talar för en reform bör dockdessa synpunkter enligt vår mening mera tas som uttryck för viss tveksamhet införutsträckningen av och enskildheter i den föreslagna reformen och mindre somuttryck för en tveksamhet om färdriktningen, att det allmännasskadeståndsansvar bör utökas i den enskildes intresse. Domareförbumdettillstyrker de ändringar som föreslås i skadeståndslagen (1972:207) om detallmännas skadeståndsansvar. Förbundetdelar i huvudsak de överväganden som förts fram i promemorian om att enutvidgning av ansvaret för fel inom den offentliga verksamheten kan vara påkalladav allmänna rältspolitiska hänsyn. Den utveckling som ägt rum under senare åroch som inneburit att myndigheternas möjlighet att ingripa i enskildasförhållanden och bestämma över deras rättigheter och skyldigheter vidgats, börmedföra att den särreglering som inskränkt det allmännas skadeståndsansvar iförhållande till andra områden kan slopas. Ivalet att skärpa det allmännas ansvar torde skadeståndet vara den väg som börväljas. 1 flera fall kan straff mot en offentlig funktionär inte framstå somrimligt, exempelvis vid anonyma fel och vid en bristande organisation inom enmyndighet. Det har heller inget värde som ekonomiskt skydd för denskadelidande. Förbundetkan i och för sig instämma i alt ett vidgat skadeståndsansvar för stat ochkommun och anpassat till allmänna skadeståndsrättsliga principer kan innebäraen ekonomisk belastning för myndigheterna. Farhågor för en sådan utveckling börinte överdrivas. Ej heller bör de föreslagna reglerna medföra en risk för enöverdriven försiktighet hos statliga eller kommunala tjänstemän för att inteådra sin arbetsgivare skadeståndsskyldighet. Advokatsamfundetanser de föreslagna ändringarna i reglerna om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen genomgående välbetänkta och tillstyrker samtliga ändringar. () Prop. TCOanser det vara en brist i lagstiftningen att ansvar inte skall kunna "113833 följa om ett begånget fel berott på myndighetens bristande resurser. För denskadelidande ter det sig inte rimligt att hans anspråk avslås på gmnd av attstatsmakterna tilldelat myndigheten otillräckliga resurser. Denna ansvarsfrihetsgmndtorde för övrigt komma att åberopas i ökad omfattning på gmnd av den pågåendenedskärningen av den offentliga sektorn. Iövrigt tillstyrks förslaget. TCO fömtsätter därvid, att det utvidgade ansvaretför det allmänna inte kommer att medföra något utökat regress-ansvar för deanställda. () har i huvudsak inget att erinra mot de ipromemorian framlagda förslagen. Dessa framstår emellertid som otillräckliga,varför föreningen varmt tillstyrker lagutskotts förslag om enparlamentarisk utredning rörande det allmännas skadeståndsansvar för fel ellerförsummelse i samband med myndighetsutövning. Denna utredning måste vara fömtsättningslösoch bl a täcka in företagens behov av att bli gottgjorda för alla skador tillföljd av obefogade myndighetsingripanden. Det är stötande att enskilda, oftaföretagare, ensamma skall stå för de ekonomiska konsekvenserna av misstag sombegås i en offentlig verksamhet som försiggår till förmån för alla. Riksförbundettillstyrker att bestämmelsema i 3 kap 3 5 §§ upphävs men förordar att fråganom en utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar i övrigt utreds i särskildordning. delar uppfattningen att det allmännas skadeståndsansvarbör utvidgas. 1försäkringsförhållanden blir reglerna i 3 kap skadeståndslagen tillämpligafrämst vid skadereglering inom ramen för den s k kommunansvarsförsäkringen.Den föreslagna utvidgningen av rätten till ersättning från det allmänna tordeknappast komma att föranleda några ändringar i försäkringsbolagens åtagandenenligt denna försäkring om man bortser från att ökade skadekostnader kan ledatill en uppjustering av premierna.