prop · GD03153 · 1989-12-31 00:00:00 — Genom sammaproposition har allemansfonderna också fått rätt att placera i obligationerutgivna av hypoteksinslilul och kreditaktiebolag. Förelagsanknutnaallemansfonder bildas genom kapilaltillskott endast från anställda i ett visstaktiebolag eller inom en viss koncern. Dessa fonder regleras genom vissaspecialbestämmelser i lagen om allemanssparande. Möjligheten att bildaföretagsanknutna fonder infördes, som tidigare nämnts, /81genom ändringar i lagen om aktiesparfonder. Möjligheten att spara iaktiesparfonder upphörde som tidigare nämnts i samband med altallemanssparandet infördes : Skälettill att de förelagsanknulna fonderna särregleras är att reglerna omriskspridning hindrade att sparandet helt eller huvudsakligen sker i detförelag där den sparande är anställd. Minsl av de företagsanknutnafondernas tillgångar skall placeras i del bolag i vilket de som tillskjuterkapital lill fonden är anställda eller om bolaget, ingår som moderbolag i enkoncern i vars dotterbolag de är anställda. Vissa speciella regler gällerbeträffande de fondbolag som förvallar företagsanknutna fonder. 2.5 Den svenska aktiefondsmarknaden Närmare300 värdepappersfonder är verksamma och står under bankinspektionens tillsyn.Av dessa är två tredjedelar vanliga aktiefonder. Bland dessa finns etlstort antal fonder med olika benämning såsom Prop. 1989/90:153penningmarknadsfond, obligationsfond, räntefond och avkastningsfond.Kännetecknande för sådana fonder är all de placerar sina tillgångar på penning-och obligationsmarknaden. På penningmarknaden handlas med räntebärandevärdepapper med kort löptid, vanligen högst ell år. Obligationsmarknaden bestårav värdepapper med löptid . Dessa löper som regel med fastränta som utbetalas en eller . stadigt ökande antalaktiefonder placerar sina tillgångar i utländska aktier och närliggandeinstrument. Sådana fonder brukar kallas utlandsfonder. Avde tillsynsbundna fondema utgör 70 allemansfonder. Härav är 40 öppna förallmänheten. Detfinns sammanlagt 60 aktiesparfonder. Av dem är 37 företagsanknutna. En närmare redovisning av fondernas placeringsinriklningar bör fogas lillprotokollet i detla ärende som bilaga 4. 3 Allmänna utgångspunkter för en modernisering 3.1 En avreglerad kapitalmarknad och en slopadvalutareglering Sedanbörjan av 1980-lalet har det i skett en snabb utveckling av definansiella marknaderna med starka inslag av liberalisering och internationalisering.På många områden har visserligen utvecklingen startat tidigare och gått längrei en del andra länder men har snabbt tagit lill sig och introduceratfinansiella innovationer. Rader av nya värdepapper har skapats, bl.a. för attersätta företagens traditionella bankupplåning och som ett led i utvecklingenav statsskuld- och kredilpolitiken. Här kan nämnas bankcertifikat,företagscertifikat, statsskuldväxlar och riksobligationer. En annan mycketuppmärksammad företeelse gäller införandel av s. k. derivatinstrument, dvs.optioner och terminer av olika slag. Utvecklingenhar kanske varit mest genomgripande när det gällt avregleringen avkredilmarknaden. Likviditetskvoterna och ränteregleringen togs bort för någraår sedan. Emissionskontrollen har mjukals upp. Utlånings-regleringen slopades islutet av 1985 och året därpå avvecklades placeringsplikten. Dethar också vuxit fram nya typer av finansiella institut och de traditionellagränserna mellan olika slag av institut har suddats ut. Sannolikt står vi härbara i början av en långtgående process. Denna utveckling kan delvis varaproblematisk men den inrymmer också viktiga inslag av ökad konkurrens ocheffektivitet. Ävenvalutaregleringen har i det närmaste totalt avvecklats. har kravet att finansiera direklinvesleringar i utlandet med utländsk upplå ning slopats. Fastighetsinvesleringar i ullandel har släppts fria liksom möjligheten att förvärva utländska aktier. upphäv de så gott som samtliga då kvarvarande valutarestriktioner. Beslutet innebär bl. a. att både företag och privatpersoner i fritt får 28 investera i utländskaobligationer, Prop. investera i fastigheter i utlandet, uppta lån i utlandet och ge låntill utlandet, oavsett ändamål och löptid, även i svenska kronor, bedriva leasing och annanfinansiell verksamhet i utlandet, köpa utländsk valuta ivalutabank, även för placering på räntebärande valutakonto, göra termins- ochoptionsaffärer i utländsk valuta inom landet, överföra kapital till utlandetvid emigration, ut-och införa alla slag av betalningsmedel och värdepapper. Av valutaregleringenkvarstår nu bl. betalningartill och från utlandet skall göras genom valutabank, värdepapperstransaktioner medutlandet skall göras genom valutabank som är fondkommissionär eller någon annanav godkänd fondkommissionär, utländska värdepapper skallförvaras i depå hos valutabank eller godkänd fondkommissionär. Dessakvarvarande restriktioner syftar till att möjliggöra för allupprätthålla en god betalningsbalansstatislik och till att bibehålla entillfredsställande skattekontroll. Ipropositionen om betalningar lill och från ullandel (prop. 1989/90:135) somnyligen lämnats till föreslås ovan nämnda kvarvarande restriktionerreglerade i en särskild lag. Dennautveckling ställer ökade krav på institutionella placerare. För att kunnakonkurrera på likvärdiga villkor krävs att de placeringsbestämmelser somplacerarna har all följa är så lika som möjligt. (numera ) har också i en skrivelse tillregeringen pekat på att aktiefondslagstiftningen inte tar hänsyn till denutveckling som skett på marknaden. 3.2 Den internationella utvecklingen EGhar beslutat att till utgången av avskaffa återstående hinder förhandel mellan medlemsländerna och att skapa en inre marknad med fri rörlighetför människor, varor, tjänster och kapital. Planen för genomförandet av denfördjupade integrationen finns i s.k. vitbok. Närdet gäller värdepappersmarknadssektorn strävar EG efter att skapa en gemensamvärdepappersmarknad där transaktioner skall kunna ske fritt över gränsema. Ensådan marknad kräver samordnade regler när det gäller t.ex. förutsättningarnaför att etl värdepapper skall få tillträde till marknaden, skyddet förinvesterarna och information. EG:sministerråd antog etl direktiv (85/611/EEC) om samordning av regler tillämpliga på företag för kollektiva investeringar i överiåtbara värdepapper. De grundläggande målsättningarna med direkti vet är att 29 skapa mer likvärdigakonkurrensvillkor för verksamheter inriktade på Prop. 1989/90:153kollektiva investeringar i värdepapper, ge deltagarna i sådanainvesteringsverksamheter ell mer effektivt och enhetligt skydd, främjagränsöverskridande handel med andelar i verksamheterna. Direktivet innebär att en fond som är auktoriserad i ell medlemsland får drivaverksamhet i andra medlemsländer utan ytterligare tillstånd. Det innehållerminimiregler i fråga om auktorisation, tillsyn, företagsorganisation ochrörelsen för den koUektiva investeringsverksamheten. Tioav EG:s tolv medlemsländer skall per den ha anpassat resp.nationell lagstiftning till direktivreglerna. Två länder ochPortugal har fått frislen för implemenlering utsträckt lill den . 1ett tilläggsdirektiv (88/220/EEC), antaget , har huvuddirek-rivetsplaceringsbestämmelser kompletterats. För anpassning av de nationella reglematill tilläggsdirektivet gäller samma tidsfrister som beträffandehuvuddireklivet. En sammanfattning av direktiven på svenska språket, och de fullständigadireklivtexlerna på engelska språket bör fogas till protokollet i detla ärendesom bilaga 5 och 6. 3.3 Skattereglerna enligt den föreslagna skattereformen Denkommande skallereformen har lill syfte all bl.a. så långt det är möjligt skapaneutralitet mellan dels direkt och indirekt ägande av värdepapper, dels mellanägande i aktiefonder och ägande i investmentbolag. Enligtpropositionen om reformerad inkomst- och företagsbeskattning (prop.1989/90:110) föreslås följande beskattning för aktiefonder och andelsägare. Fören aktiefond (och också en aktiesparfond) är mottagna utdelningar ochränteintäkter skattepliktiga. Rätt till avdrag medges för lämnad utdelning,förvaltningskostnader och utgiftsränlor. Förvaltningskostnaderna föreslås varaavdragsgilla i sin helhet, dvs. också till den del kostnaderna hänför sig lillomplaceringar i aktieportföljen. Realisationsvinster som uppkommer i enaktiefond föreslås vara skattefria. För realisationsförluster medgesföljaktligen inte heller något avdrag. För att skapa neutralitet mot direktägande föreslås alt aktiefonder skall beskattas för en schablonintäkt på 1,5%av aktievärdet. Underiaget för denna inläkl föreslås utgöras av marknadsvärdetvid årets ingång på aktier och med aktier jämställda värdepapper som enligtpropositionen anges i 27 § lagen (1947:576) om statlig inkomstskall. Allemansfondernaföreslås med avvikelse från vad som angavs i lagrådsremissen som föregickprop. 1989/90:110 - bli beskattade på samma sätt som andra aktiefonder. Förden enskilde andelsägaren innebär skatteförslaget all ränteintäkter liksom andra inkomster hänförliga till det nya inkomstslaget kapital, t. ex. erhållen utdelning och realisationsvinst vid andelsförsäljning, skall göras 30 lill föremål förproportionell beskattning och alt skallesatsen skall vara . För realisationsvinst somuppkommer vid försäljning av andelar i allemansfonder föreslås att tvåtredjedelar av vinsten skall las upp lill beskattning. Detta motsvarar enskallesals på . När det gäller avdragsrättför reaförluster på andelar i aktiefonder föreslås att bara andelar i fondersom innehåller mer än tre Qärdedelar aktier skall ha rätt att utnytGa deförmånliga regler som föreslås gälla för marknadsnoterade aktier. Sådanaförluster föreslås nämligen vara fullt kvittningsbara mol reavinster påmarknadsnoterade aktier m.m. Avdragsrällen för reaförluster på andelar i andrafonder föreslås begränsad till . Andelar i allemansfonderföreslås dessutom komma i åtnjutande av de förmånligare avdragsregleraa- itieddel undantaget att endast två tredjedelar av en förlust skall beaktas. För densom inle har några vinster på marknadsnoterade aktier m.m. att kvitta emot fårsåledes endast 46,(2/3 X70%) av en förlust dras av. En annannyhet i del föreslagna skallesystemet är dock all realisationsförluster fårdras av, genom en skattereduktion, från skatten på inkomst av Gänst ochnäringsverksamhet. Genom skallereduktionen blir etl sådant avdrag värt avförlusten. (2/3 X X ). 4.1 En ny lag om värdepappersfonder Mitt förslag; I enny, moderniserad lagom värdepappersfonder bibehålls det grundläggande skyddetför spararna. En utgångspunkt vid utformningen av de nya fondreglerna är att deskall uppfyUa minimikraven i EG: s direktiv för kollektiva investeringar ivärdepappersfonder. Lagens rubrik skall vara lag om värdepappersfonder. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan erinran att lagen moderniserasoch anpassas till de krav som inom EG ställs för verksamheten medvärdepappersfonder. Endast avstyrkerförslaget i dess helhet. Flera remissinstanser påtalar att EG-anpassningen gersnävare placeringsramar för fonderna än den nuvarande akliefondslagen. Deflesta anser att lagens rubrik bör ändras. Skälen för mitt förslag:När aktiefondslagen lades fram var det huvudsakliga syftet med lagen attge dem som investerar medel i en aktiefond etl bättre rättsskydd och atttillförsäkra dem en sakkunnig förvaltning av medlen och en riskspridning genomett välfördelat värdepappersinnehav. Dessa gmndläggandeskyddsinlressen skall även i en moderniserad lagstiftning ha en framskjutenplats. Med den ökade kunskap om akliemark- nåden och dessfunktionssätt, inte minsl genom tillskapandet av allemans- Prop. 1989/90:153fonderna och det ökande intresse för att spara i dessa former, bör del dockfinnas utrymme för vissa lättnader i lagstiftningen i flera hänseenden. Enförskjutning från en lagreglering till fondbestämmelser bör således ske. Delbör därvid framstå som centralt all den enskilde placeraren genom all la del avfondbeslämmelsema skall ha möjlighet att bedöma den risk som fonden är bereddatt ta. Det kommer därför att ställas ett större krav på fondbeslämmelsernasutformning och tillgänglighet. Handelnmed finansiella Gänster internationaliseras alltmer. Detla ställer ökade kravpå samordning länderna emellan av de lagar och andra föreskrifter som reglerardenna handel. Vad gäller deltagande i en sådan harmonisering harriksdagen på gmndval av regeringens proposition och denvästeuropeiska integrationen (prop. 1987/88:66, UU24, rskr. 245) - angeu vissariktlinjer som skaU ligga liU grund för ett brett västeuropeiskt samarbete. Bl.a. skall medverka i EFTA:s och EG:s arbete på att skapa ökad rörlighetför varor, Gänster, personer och kapital i . Del framhålls attSverige har etl starkt intresse av att så långt det är möjligt delta i delvästeuropeiska samarbetet rörande finansiella Gänster. Dessa tankegångarbekräftas betänkande av utrikesutskottet om och denvästeuropeiska integrationen (1988/89: UU 19). I betänkandet, som godkänts avriksdagen, uttalas också att dellagande i det nu pågåendeintegralionsarbetet syftar till att skall hålla jämna steg med denprocess som pågår i EG. Målet anges vara att så långt det är möjligtskall få del av de fördelar som den inre marknaden kommer att leda till förEG:s medlemsländer, som givetvis måste vara berett att ta påsig vissa förpliktelser. Sedanvåren 1989 har EFTA-länderna fört diskussioner med EG om all skapa en europeiskekonomisk sfär (European Economic Space EES). Man har därvid, inför deförhandlingar som fömtses komma igång , enats bl. a. om att EG: sregelsystem (relevant acquis communautaire) skall ligga till gmnd församarbetet. FlertaletEG-länder skulle fr.o.m. ha infört vissa gemensammaminimiregler i fråga om verksamheter inriktade på kollektiva investeringar ivärdepapper. Dessa regler finns upptagna i ett direktiv (85/61l/EEC) om samordning av regler tillämpliga på förelag för kollektivainvesteringar i överlåtbara värdepapper och ett tillägg till detta (88/220/EEC). Fleraav direktiven inom det finansiella tjänsteområdet liksom de här aktuella EG-direktiven bygger på principerna om hemlandsauktorisa tion och hemlandstillsyn. Med stöd av auktorisationen i ett enda land skall finansiella institut kunna verka i andra genom filialer eller direkt från hemlandet. Det grundläggande ansvaret för tillsynen av ett institut skall bäras av hemlandets myndigheter. Visst tillsynsansvar till kommer dock även värdlandets myndigheter. EG-reglerna ställer också 32 kravpå samverkan och informationsutbyte mellan lillsynsorganen i de Prop.1989/90:153 olika länderna. Kommerett EES-avlal lill stånd innebär detta all kommer alt delta i ettgemensamt system för tillsyn av finansiella institut inom EES-områdel baseratpå principerna om hemlandsauktorisation och hemlandstillsyn. Allmäntkan konstateras att EG:s regelsystem och de nu gällande bestämmelseraa iaktiefondslagen uppvisar grundläggande likheter. Detla är dock knappastförvånande. Både EG: s direktiv och de svenska aktiefonds-reglerna har nämligenett gemensamt urspmng i de riktlinjer för aktiefonder och för kollekliva investeringari värdepapper som utarbetades av resp. i böGan av 1970-talet.Dessa riktlinjer innehöll vissa minimikrav som uppställdes lill skydd fördeltagare i nämnda former av kollektiva investeringsverksamheter. Etlnaturligt led i strävandena att underlätta elt svenskt dellagande i detvästeuropeiska samarbetet är all den svenska marknaden öppnas för utländskafondföretag. För all så skall kunna ske bör de svenska bestämmelserna i frågaom värdepappersfonder anpassas lill för samma typ av verksamhet. Vårnuvarande lagstiftning avviker från framför allt vad gällerbestämmelsema om riskspridning och om skyldighet att lämna information tillfondandelsägare och blivande sådana om verksamheten. En viktig förändring somföljer av direktiven är all måste tillåla dels utländska fonder allbedriva verksamhet här i landet, dels utländska rättssubjekt att starta svenskafonder. I övrigt är det fråga om vissa smärre justeringar som måste göras föralt de svenska bestämmelserna skall stämma överens med de olika krav somställs i EG-direktiven. Medhänsyn till de olika slag av fonder som finns och vars innehav av aktierkan variera från O lill har nuvarande lags mbrik kommit att bli missvisande.Detta påpekas också av flera remissinstanser. Även om fonderna föreslås fåhandla med optioner och terminskontrakt, vilka inte är värdepapper itraditionell mening, bör lag om värdepappersfonder väljas som en lämpligare ochmer rättvisande mbrik på lagen. Dennuvarande lagstiftningen har uppfattals som onödigt detaljerad. 1 nuföreliggande förslag har därför många detaljregler tagits bort. I stället hardet överlåtits åt fondbolagen all i fondbestämmelserna reglera dessa förhållandenom det behövs. 3 1989/90. 1 sami Nr 153 Mitt förslag:Fonderna får genom placeringsbestämmelsernas mer generella utformning störremöjligheter att utnyUja de finansiella instrument som marknaden erbjuder, bl.a. tillåts handel med optioner och terminer. Anpassningen till EG: s reglerinnebär dock nya restriktioner i flera hänseenden. Promemoriansförslag: Överensstämmer med milt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget. Bankinspektionen,och anserdock att är alltför snäva. Skälen för mitt förslag:En värdepappersfond får, inom de ramar som placeringsbestämmelserna ställerupp, i princip placera sina medel i alla tillgängliga fondpapper ochfinansiella instrument. Det finns på den svenska marknaden vanligen tvåhuvudtyper av fonder. De som placerar på riskkapitalmarknaden och de somplacerar i räntebärande värdepapper. Olika slag av kombinationer av dessa typerär dock fullt tänkbara. Någon skillnad mellan inhemska och utländska fondpappergörs inte. Det krav på riskspridning som nuvarande lag ställer upp skall dock iprincip behållas. Häri ligger ett av de grundläggande motiven tilllagstiftningen. De nya placeringsbestämmelsernas mer generella karaktär tardock hänsyn till den utveckling som kapitalmarknadens avreglering medfört ochkan komma att medföra. Vidare bör slopandet av valutarestriktionerna vägas in.Som nämnts har en strävan varit att i större utsträckning än tidigaresöka en mer generell och flexibel lösning av placeringsreglerna. Inom de ramarsom lagen gei överlåts således på fonderna att utforma sina placeringsstrategieroch inriktningar. Den föreslagnaanpassningen till EG:s direktiv om kollektiva investeringar i värdepappermedför emellertid att lagens placeringsbestämmelser innehåller en rad nyabegränsningar för hur myckel en fond får placera i varje slag av värdepapper.Något avgörande skäl för att göra avsteg från dessa regler i detta sammanhangföreligger enligt min mening inte. Däremot bör, som jag återkommer till iavsnitt 4.3 det finnas möjlighet för nationella fonder med speciella syften attkunna verka i efter särskilt tillstånd av bankinspektionen. En grundläggande regel iEG-direktiven är att de fondpapper och finansiella instrument som en fond fårinneha skall vara eller avses bli inregistrerade vid en fondbörs eller varaföremål för allmän handel vid någon reglerad marknadsplats. Mer om vad somskall avses med en reglerad marknad avhandlas i specialmotiveringen till 18 §. Som huvudregel får en fondinneha fondpapper och finansiella instrument med samme emittent till högst 5%av fondens värde. Regeln innebär alltså att en fond måste bestå av minst Gugoolika fondpapper. Men regeln innehåller flera undantag. Så får till exempelfonden till av det sammanlagda värdet bestå av fondpapper från minst fyraemittenter med Dessabegränsningar gäller fondpapper generellt. 1989/90:153 terligareundantag finns för speciella fondpapper såsom obligationer och andraskuldförbindelser som har någon officiell garanti. De närmare gränsernaframgår av 19 § första stycket 3 och 4. 120 § behandlas de fondpapper som emitterats av stal, kommun, av statliga ellerkommunala myndigheter eller något annat officiellt godkänt internationelltorgan. För innehav av sådana obligationer finns ingen annan begränsning än attde skall omfatta minst sex olika emissioner och att ingen emission fåröverstiga av fondens värde. Ytterligareen begränsning består i att de nya placeringsbestämmelserna avser innehav ochinle som fördelningen vid förvärvet. Detta innebär att ettfondpapper kan komma alt överskrida en gräns genom värdeförändring. Den närmareinnebörden av denna bestämmelse behandlas i specialmotiveringen till 20 § andrastycket. Ennyhet är att fonderna föreslås få handla med optioner och terminer. I promemorianföreslogs mycket snäva gränser för handeln med derivatinstrument. Fleraremissinstanser har kritiserat de föreslagna reglerna, däriblandriksbanksfullmäktige, bankinspektionen, och OM. Enligt de båda senares mening bör en fond underalla omständigheter och utan att det anges särskilt i fondbestämmelserna harätt all utnytGa optioner och terminer avseende transaktioner som kan betraktassom alternativ till avistaaffärer, dvs. affärer där likvid och leverans avvärdepapper regleras . Sådana transaktioner kan, när del gäller attavveckla ett innehav, vara att sälja innehavda värdepapper på termin eller attutfärda köpoptioner på innehavet eller att köpa säljoptioner avseendeinnehavet. När del gäller all förvärva värdepapper kan värdepapperen i ställetköpas på termin eller köpoptioner förvärvas eller säljoptioner utfärdas. Utöverdessa generella tillstånd anser föreningen och OM att det borde finnasmöjlighet för bankinspektionen att inom förhållandevis vida ramar tillåtaanvändandet av optioner, terminer och likartade instrument närfondbestämmelserna uttryckligen anger detta och i vilka former det kan äga rum. Enligtbankinspektionen bör en fond i viss utsträckning få möjlighet att användaexempelvis optioner i syfte att öka avkastningen på fondens tillgångar och inteenbart i syfte att skydda tillgångarna mot kurs- och valutarisker. Optioneroch terminer är relativt nya finansiella instrument på den svenska marknaden. Instrumenten har genom vissa uppmärksammade affärer under slutet av 1980-talel fått ett oförGänt dåligt rykte. Instrumen ten äremellertid rätt hanterade utmärkta s.k. riskavläggningsinstru- ment. De erbjuder nämligen betydligt större möjligheter att med ofta begränsade kapitalinsatser få en önskvärd riskavvägning på en värdepap persportfölj, än vad som kan uppnås via avistahandel. Det finns därför enligt min uppfattning inget principiellt hinder mot att de används vid en 35 seriös och effektivfondförvaltning. Genom uppbyggnaden av OM:s han- Prop. 1989/90: 153 del somskett i samarbete med bankinspektionen har också utvecklats väl fungeranderutiner vad gäller säkerhetskrav och allmänna regler om hur handel och clearingskall hanteras. Jag anser det därför naturligt att värdepappersfonderna fårtillgång till dessa instrument i sin portföljförvaltning. Jagkan ha förståelse för Fondbolagens Förenings och OM:s inställning vad gälleralternativa metoder vid försäljning och förvärv av fondpapper. Även om jag inlehar någon invändning mot den framförda argumentationen i sak anser jag attäven dessa alternativa metoder bör anges i fondbestämmelserna. fårnämligen handeln med optioner och terminer anses vara så pass nya företeelseratt den genomsnittlige andelsägaren inte kan förutsättas ha insikt ihanteringen av dessa instrument. Det är därför viktigt att andelsägarna fårinformation på etl så begripligt sätt som möjligt. Även den fond som avser attanvända instrumenten endast i de av föreningen och OM berörda syftena börsåledes ange detta. Ensärskild svårighet med begripligheten av optioner och terminer är all riskeninle står i samma proportion till kapitalinsatsen som beträffande deunderliggande instrumenten. En av orsakerna till de tidigare nämnda affärernavar också avsaknaden av denna insikt. Det kommer därför att vila ett särskiUansvar på bankinspektionen att kontrollera att förvaltarna har dekvalifikationer som krävs för att på ett professionellt sätt kunna agera påoptions- och terminsmarknaden.