prop · GD0372 · 1989-12-31 00:00:00 — arkivetskall organiseras så att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas, enarkivbeskrivning och en systematisk arkivförteckning skall finnas, arkivetskall skyddas mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, vidarkivläggningen skall prövas vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar, föreskrivengallring skall verkställas. Somgrund för en god arkivvård skall myndigheterna dessutom: vidregistreringen av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till registreringensbetydelse för arkivbildningen, och vidframställandet av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga medhänsyn till behovet av arkivbeständighet. Prop.1989/90:72 Bilaga I Arkivutredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna:Har inte haft några grundläggande erinringar mot utredningens förslag, men hari vissa fall diskuterat detaljer. Skälenför mitt förslag: Jag har i det föregående föreslagit att ansvaret för arkiveni princip skall ligga på de myndigheter hos vilka resp. arkiv har bildats. Jagvill nu ta upp några grundläggande moment i den arkivvård som skall utövas avmyndigheterna. Dessa basregler bör tas in i den arkivlag som jag har förordat.Inom ramen för dem kan sedan praktiskt erforderiiga detaljbestämmelser utfärdasi form av verkställighetsföreskrifter. Ett av målen medarkivverksamheten är, enligt mitt förslag, att tillgodose rätten att ta del avallmänna handlingar. Till grundreglerna för arkivvården bör därför höra attarkivet skall organiseras på ett sådant sätt att utövandet av denna rättunderlättas. Det är sålunda inte tillfyllest att handlingarna finns bevaradeoch hjälpligt ordnade. Arkivet måste, för att det skall finnas en reellåtkomstmöjlighet, från början praktiskt organiseras med tanke på att åtkomstenav arkivhandlingarna skall underlättas. Ennödvändig faktor för att arkiven skall kunna fylla sina uppgifter är att detfinns insLmment med vilkas hjälp man kan få en uppfattning om vad arkivet haratt bjuda och hur man kan finna olika dokument i det. Sedan början av1900-talet har funnits bestämmelser om arkivförteckningar. En förteckning kannärmast sägas utgöra en redovisning av arkivets innehåll, uppställd eftersystematiska grunder. Arkivförteckningen skall fungera sominventarieförteckning till arkivet. Den skall också ge en överblick över arkivbeståndetsamt fixera arkivets ordning. Arkivförteckningar måste givetvis finnas också ifortsättningen. Om man, som jag, vill ge arkiven möjlighet att spela en meraktiv roll och höja servicenivån, bör emellertid de gängsearkivförteckningarna kompletteras med ett instrument av något Prop. 1989/90:72annorlunda slag. Vad som då synes mig vara av intresse är etl instrument Bilaga1 som visar myndighetens arbetsuppgifter och organisation samt förändringar härutinnansom är av betydelse från arkivsynpunkt. Med sådana uppgifter kan man få greppom myndighetens verksamhet och vilka slags handlingar som denna har avsatt.Vidare bör ett sådant instrument ge uppgift om de gallringsregler som tillämpasoch har tillämpats. För att en arkivbeskrivning skall kunna fylla sin uppgiftatt ge en orientering om vad som kan finnas i myndighetens arkiv och om dettaarkivs huvudsakliga struktur bör beskrivningen hållas kort. Den får inteutvecklas så att upprättandet av den blir en betungande uppgift förmyndigheterna. Motbakgrund av vadjag nu har anfört i denna del föreslårjag att som en andra punktför myndigheternas arkivvård tas upp att de skall upprätta en arkivbeskrivningoch en systematisk arkivförteckning. Tillbasreglerna bör också höra att myndigheten skall skydda arkivet motförstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst. En sådan skyldighet ärnärmast en självklarhet mot bakgmnd av målen med arkivverksamheten ocharkivens ställning som en del av det nationella kulturarvet. Av skyldighetenatt skydda arkiven följer bl. a. att myndigheterna måste se till att ha förarkivändamål lämpliga lokaler med lämplig inredning. Inte minst gäller dettamed hänsyn till behovet att förebygga brand- och vattenskador. Vidare följerav denna skyldighet att myndigheten har att se till att arkivlokaler intebrukas för andra ändamål än arkivändamål på sätt som kan äventyraarkivmaterialet. I princip bör arkivlokaler användas enbart för förvaring avarkiv. Ytteriigare ligger i skyddsplikten att myndigheten måste hålla kontrollöver tillträdet till sitt arkiv, så att inte material tillgrips eller förstörs. Enekonomiskt viktig sak är att arkivläggningen inte kommer att omfatta onödigtmaterial. Jag har föreslagit att med myndighetsarkiv i lagen skall förståsenbart arkiv bildade av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet.Vad som utgör allmänna handlingar i ett ärende hos en myndighet blir till följdav tryckfrihetsförordningens bestämmelser klart senast då ärendet avslutas. Somavslutat skall handlingarna i ärendet arkivläggas. Det är vid detta tillfälleakten i ärendet bör genomgås och rensas från sådant som inte är allmännahandlingar eller bör omhändertas så att materialet därmed blir allmän handling,exempelvis minnesanteckningar. Det är viktigt att den här genomgången sker iomedelbar anslutning till arkivläggningen, så att myndighetsarkiven intetillförs onödigt material. Förutom att det kräver utrymme i onödan torde det iallmänhet kräva mer tid att senare sortera upp materialet. Som en basregel bördärför gälla att myndigheten vid arkivläggningen skall pröva vilka handlingarsom skall vara arkivhandlingar. Som den femte basregelnbör gälla att myndigheten skall verkställa föreskriven gallring i sitt arkiv. Detta är en viktig uppgift. Även om grundprincipen är att allmänna handlingar skall bevaras är det en accepterad praktisk nödvändighet att vissa delar av materialet efterhand förstörs. Jag kommer här senare att lämna förslag om de regler som bör gälla om gallring, men jag vill redan här markera att gallring kan 38 skei en inte obetydlig omfattning, utan att de syften som arkivverksamhe- Prop.1989/90:72 ten skall uppnå äventyras. Gallringsuppgiftenbestår dels i att konkret avgöra vilka handlingar som enligt gällande reglerskall gallras , dels att också, när tiden är inne, fysiskt tabort och förstöra de handlingar som skall gallras. Jag återkommer närmare tillgallringsfrågan i det följande. Föratt uppnå väl fungerande arkiv räcker det inte att ställa upp regler förhanteringen från det att handlingarna har arkivlagts. Vissa saker bör beaktasredan på ett tidigare stadium. En sådan, tämligen självklar sak, är att manframställer dokument, som skall bevaras, på ett sådant sätt att de ärbeständiga. Sedan åtskillig tid har också funnits regler om exempelvis de papperskvaliteteroch skrivdon som får användas. Nya sätt att framställa handlingar, såsom genomfotokopiering och laserskrivare har fört med sig nya praktiska problem attlösa. Detsamma gäller lagring av dokument på elektroniska medier. De närmare bestämmelsemaom standarden vid myndigheternas framställning av allmänna handlingar bör,liksom , få ges av kompetent fackmyndighet. Däremot anser jag detlämpligt att i en arkivlag ta in en grundbestämmelse av innebörd att myndigheternanär de framställer sina handlingar skall använda materiel som är lämpligt medhänsyn till behovet av arkivbeständighet. Av en sådan regel framgår attåtskillnad kan göras mellan det som skall bevaras och det som skall gallras.Vidare framgår att beständighetskravet kan anpassas efter bevarandetiden. Dennagmndbestämmelse i lagen kan sedan användas som grund för verkställighetsföreskriftermed närmare praktiska detaljer. Enannan praktisk förutsättning för ett rimligt organiserat arkiv är att de allmännahandlingarna registreras på ett sätt som är ändamålsenligt för arkivvården. I15 kap. sekretesslagen (1980:100) finns regler om registrering av allmännahandlingar. Av dem framgår skyldigheten att registrera samt kraven påregistrets innehåll. Däremot innehåller inte sekretesslagen några regler om hurhandlingarna skall registreras, sålunda ingenting om strukturering avmaterialet i ärendegmpper o. d. Registreringensker naturligen i första hand med tanke på handläggningen av ärenden. Den haremellertid också betydelse för struktureringen av myndighetens arkiv. Det kandärför vara lämpligt att i en arkivlag göra en erinran om att ta vederbörlighänsyn också till arkivaspekten när man lägger upp systemet för registering. 3.D Gallring av allmänna handlingar Sedanlång tid har det förekommit en successiv gallring av allmänna handlingar. Gallringen utgör en praktisk nödvändighet. Utan den skulle arkivmaterialet växa i en omfattning som vore ohanteriig, utan att det skulle medföra några fördelar från insyns- eller informationssynpunkt. Tvärtom skulle arkiven bli mer svårhanterliga. Gallringen syftar till att arkiven inte skall tyngas av handlingar som saknar påtagligt informa- 39 tionsvärde, som bara utgören dubblering av information som bättre kan Prop. 1989/90:72 sökas i ettannat arkiv eller som har ell informationsvärde som är markant Bilaga 1begränsat i tiden. Arkivutredningenhar beräknat att gallringen av statsförvaltningens handlingar svarar mot igenomsnitt av de urspmngligen tillförda handlingarna. Hårdast ärgallringen hos lokala och regionala myndigheter. Samma information finnsnämligen ofta hos en central myndighet och det räcker då att den finns bevaraddär. Dethar varit och bör i fortsättningen också vara en huvuduppgift för det offentligaarkivväsendet att se till att effektiviteten i gallringsarbetet hålls uppe ochökas där det är möjligt. Ett viktigt syfte med mina förslag är att skapa goda fömtsättningarför en rationell hantering av arkiven inte minst när det gäller gallringen. Frångallring skiljer man rensning. Med rensning avser man att akten i ett ärendebefrias från sådant material som inte skall utgöra arkivhandlingar. Ipraktiken innebär det att sådant som inte är allmänna handlingar eller bör blidet vid arkivläggningen (värdefulla minnesanteckningar) tas bort från akten.Det gäller framförallt olika utkast och kladdanteckningar. Vidsidan om den gallring som är betingad av hanterlighetsskäl och ekonomiska skälhar med tiden kommit också en gallring av handlingsbestånden betingad avintegritetsskäl. Det gäller särskilt sådana register som förs med hjälp av ADB,men i några fall också personakter, oavsett om de förs på papper eller medelektroniska hjälpmedel. Här är gallringsprincipen en annan. I allmänhet gården ut på att uppgifterna skall förstöras, om det inte finnssärskilda föreskrifter om bevarande. Meden utveckling mot en allt större användning av ADB-teknik i handläggningen kanovan nämnda princip om fullständig förstörelse av information med personanknytningkomma att breda ut sig på bekostnad av gängse principer för bevarande ochgallring. Vi löper därmed en risk att göra oss urarva i fråga om sådaninformation som vi betraktar som en värdefull del av vårt kulturarv. Somexempel kan jag nämna skatteförvaltningen. I våra arkiv finns nu påpappersdokument detaljerade inkomstuppgifter om landets invånare i en obrutensvit från tid och fram till nutid. Överges pappersdokumentationeni skatteförvaltningen och står då de nuvarande reglerna om förstörelse av ADB-materialkvar, kommer serien av inkomstuppgifter i arkiven väsentligen att brytas, utan attnågonsin kunna återställas. Enligt min mening måste man vara uppmärksam påkulturarvsaspekten i sammanhanget. Jagkommer i det närmast följande att först behandla frågan om den traditionellagallringen. De principer som jag där föreslår, anser jag bör utgöra gmndprincipemaför gallring av allmänna handlingar. Därefter kommer jag att ta upp frågan omsärskilda urvalsprinciper på vissa områden. Mittförslag: Allmänna handlingar skall få gallras även framgent. Gallring skalldock alltid ske med beaktande av att arkiven utgör en del av kulturarvet och såatt det återstående arkivmaterialet fyller ändamålen med arkiven, nämligen atttillgodose rättenatt ta del av allmänna handlingar, rättskipningensoch förvaltningens behov av information och Enbestämmelse med nu angivna principer tas in i arkivlagen. Däremot införs intenågon särskild bestämmelse om gallring i tryckfrihetsförordningen. Detöppnas möjlighet till att ge avvikande bestämmelser om gallring i lag ellerförordning. Som regel bör sådana bestämmelser ges i lag. Prop.1989/90:72 Bilaga 1 Arkivutredningensförslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag. Remissinstanserna:Har i allmänhet lämnat förslaget utan erinran. () föreslår att det i tryckfrihetsförordningen (TF)tas in en bestämmelse om att allmänna handlingar får gallras endast om de är avringa betydelse ur offentlighetssynpunkt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser är positiva till DOK:s förslag. Någraremissinstanser anser dock att regeln kan tolkas så att möjligheten att gallraskall bli mera restriktiv än den är . Kammarrätten i , JO,statskontoret och anser att frågan bör övervägas ytteriigare. Skälenfor mitt förslag: Jag har i mina inledande anmärkningar till frågorna omgallring framhållit att gallring av de allmänna handlingarna i myndigheternasarkiv är en praktisk nödvändighet. Jag har där också givit uttryck föruppfattningen att en riktigt utförd gallring bör leda till att arkiven blir meröverskådliga och mer effektiva som informationskällor. Samtidigtär det som DOK har framhållit så att gallringen rent faktiskt kan sägasinnebära en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Skergallring för hårt kan syftet med den fria insynen äventyras. Det är mot denna bakgmndman skall se DOK:s förslag om att möjligheten att gallra allmänna handlingarskall förankras i tryckfrihetsförordningen. Även om jag har förståelseför DOK:s principiella resonemang känner jag ändå i likhet med några av remissinstansema en viss tvekan inför en gmndlagsreglering av ett förhållande som ändå måstebetraktas som ganska självklart. En viss gallring är ofrånkomlig. Som jagtidigare nämnt är det så att i genomsnitt av de allmänna handlingarnagallras. Gallring har förekommit under alla år TF funnits och har aldrig sattsi fråga (jfr prop. 1981/82:37 s. 37). DOK har också påpekat att den föreslagnabestämmelsen inte avser att påverka den gallring som redan sker utan skallendast utgöra ett stöd för denna. Någon ändring i nuvarande principer förgallring har inte åsyftats. DOK:s formulering avbestämmelsen är dock utformad så att den när- Prop. 1989/90: 72 mast gerintryck av att möjligheten att gallra skall bli mindre. Tvekan Bilaga 1 skulledärför kunna uppstå om ett beslut om gallring är förenligt med grundlagsregelneller inte. En sådan bestämmelse om gallring i TF skulle följaktligen kunna fåkonsekvenser som det nu inte går att överblicka. Även med en annan lydelse avbestämmelsen kan man inte bortse från risken av en diskussion ochifrågasättandet av gmndlagsenligheten i fortsättningen av något som ipraktiken är en självklarhet. En alternativ utformning av regeln som inteskulle ha sådana konsekvenser skulle vara att denna enbart hänvisar tillinnehållet i vanlig lag. Regeln skulle emellertid i så fall framstå somtämligen meningslös. Enligtmin bedömning kan alltså befogade invändningar resas mot en gmndlagsregel avdet föreslagna slaget, oavsett enligt vilken modell den utformas. Jag förordardärför inte att en sådan regel införs. Däremotinstämmer jag helt i vikten av att man vid utformningen av gallringsbestämmelsertar stor hänsyn till offentlighetsintressena och beaktar vikten av att rättenatt ta del av allmänna handlingar inte inskränks på ett icke godtagbart sätt.Tillräcklig garanti för detta bör vara att de gmndläggande föreskrifterna omgallring beslutas av . Jaghar i denna fråga samrått med chefen för . Engallring får aldrig göras så att den äventyrar arkivens roll som en del avkulturarvet eller något av de tre konkreta huvudmålen med arkivverksamheten.Det är sålunda viktigt att det i gallringsarbetet finns en klar insikt om dessasaker. Av den anledningen anser jag att det i lagens grundläggande bestämmelseom gallring bör anges att gallring av allmänna handlingar får ske, men attgallring alltid skall ske med beaktande av arkivens roll och syftena medarkiven. Ävenefter en genomförd gallring måste arkiven sålunda kunna tillgodose rättenatt ta del av allmänna handlingar, rättskipningensoch förvaltningens behov och Vadsom fordras för att tillgodose dessa syften kan förändras . Vissauppgifter särskilt av mer perifer karaktär i ärendet förlorar med tiden sinaktualitet både ur insyns- och informationssynpunkt och kan därför med tidengallras, om de inte bedöms intressanta för forskningen. Det är rimligt att detframförallt är det avklingande intresset från insyns-och informationssynpunktsom får avgöra gallringsmöjligheterna. Kvar blir då det material somhar en utpräglad kulturarvsaspekt, det material som också tjänar forskningensom en kunskapskälla om förhållandena i vårt land. Jag tänker då både på denprofessionella forskningen och på mer amatörmässig forskning från människor somvill få kunskap om exempelvis sin släkt och sin hembygd. Detär givetvis inte tillräckligt för att kunna utföra en riktig gallring att vara medveten om arkivens roll och syftet med dem. Det fordras både insikt om ämnesområdet och en överblick över arkivbildningen i landet för att inte begå fatala misstag. Fömtsättningar av detta slag kan emellertid svårligen anges i författning. De konkreta avgörandena om vad som skall 42 gallras är i stället i höggrad ägnade att överlåtas till yrkeskunnigt folk inom Prop. 1989/90: 72arkivmyndigheterna i samverkan med de olika myndigheterna där arkiven Bilaga 1 bildats.Hos , krigsarkivet och landsarkiven finns professiona-lismen påarkivområdet och överblicken över fältet. Motsvarande höga professionalismfinns hos vissa kommuners arkivinstitutioner. När kommunerna har inrättat sinaegna arkivmyndigheter enligt den nu föreslagna arkivlagen bör dessa myndigheterförvärva en professionalism på området som är betryggande för hanteringen avgallringsfrågorna. Givetvis bör dock kommunerna tillgodogöra sig den speciellakompetensen som finns hos . Hos myndigheterna finns kännedomen omärendena de hanterar i sin dagliga verksamhet och om den information som kanfås ur handlingarna i ärendena. Jag anser den mest ändamålsenliga ordningen varaatt, inom ramen för en grundläggande lagregel av den innebörd som jag nyssförordat, låta verkställighetsföreskrifterna i princip få ankomma på riketscentrala arkivmyndighet, . normgivning på området bör,liksom varit fallet, komma till stånd efter samråd med de berördamyndigheterna, så långt det är praktiskt rimligt. bör dock ensamtha avgörandet i sista hand. Därmed klarläggs också ansvaret förgallringsnormerna. När det gäller myndigheter under försvarsdepartementet ärdet naturligt att samråd sker med krigsarkivet. Principenom att verkställighetsföreskrifterna skall ankomma på bör dock haen väsentlig modifikation när det gäller kommunerna. Huvuddelen avgallringsnormerna for ett kommunalt arkiv bör sålunda ankomma på kommunernasjälva att besluta. verkställighetsföreskrifter på det fältet börbegränsas till vad som kan anses absolut nödvändigt som samlad reglering förlandet. Påden statliga sidan synes det mig lämpligt att tilläggs befogenhetenatt dessutom konkret bestämma vilka handlingar som skall gallras, iförekommande fall i samråd med krigsarkivet. Det torde ankomma på regeringenatt besluta om sådant bemyndigande för . Enfråga som har varit uppe till diskussion har varit den om gallring av arkivenefter forskningsprojekt. Frågan har berörts senast av den forskningsetiskautredningen i dess betänkande (SOU 1989:74) Forskningsetisk prövning. Enligtmin mening krävs inte några särregler på detta område vid sidan om de generellaregler för gallring som jag här fömt har föreslagit. Universitetoch högskolor liksom andra myndigheter hos vilka det bedrivs forskning börsålunda i fråga om gallring av de allmänna handlingarna frånforskningsprojekten som regelstyras av arkivlagens allmänna gallringsbestämmelser.Att andra regler kan bli tillämpliga i fall då materialet omfattarpersonregister som förs med hjälp av ADB skall jag strax återkomma till, närjag behandlar förhållandet mellan arkivlagen och datalagen. Detändamålsenliga i att överlåta på att efter samråd med arkivbildaren träffa de konkreta avgörandena om vad som skall gallras framträder med särskild styrka när det gäller arkiven efter forskningspro jekt. Sådana konkreta avgöranden kan givetvis ha formen såväl av normer som av förvaltningsbeslut i enskilda fall. En sak som haraktualiserats av den forskningsetiska utredningen är behovet av förhandsbeskedom den gallring handlingarna i ett forskningsprojekt skall undergå. Det kan t.ex. gälla frågan om identitetsuppgifter från enkätsvar kan få gallras. Utan attvilja föregripa prövning av sådana ärenden vill jag som min meninguttala att det får anses ligga inom den föreslagna lagstiftningens ram attlämna sådana besked om vad som skall iakttas vid en kommande gallring. Den grundregel om gallringsom sålunda bör tas in i arkivlagen måste emellertid förses med ett förbehåll.Det hänger samman med att gallring på vissa områden behöver ske efter delvisandra kriterier. Somjag nämnde i mina inledande anmärkningar till frågan omgallring finns det handlingsbestånd där bevarandefrågan måste bedömas ocksåmed särskild hänsyn till integritetsaspekten. Jag skall snart gå över till attbehandla gallringsfrågorna i de sammanhangen. Redan nu vill jag emellertid slåfast att sådana särbestämmelser som skall ta över grundregeln för gallring somregel bör ha lagform. Det kan dock tänkas fall då det vore en onödig åtgärd attlagreglera enbart med hänsyn till en gallringsbestämmelse. En viss möjlighetbör därför finnas att ge avvikande bestämmelser även i förordning. Detförbehåll som då behöver fogas till grundregeln skulle därför innebära att grundregelngäller, om det inte finns särskilda bestämmelser i annan lag eller förordning. Prop.1989/90:72 Bilaga 1 Mittförslag: På områden där det finns olika särbestämmelser omförstörande av allmänna handlingar görs bestämmelserna mer enhetliga.Generellt bör därvid gälla i huvudsak följande. Sådanasärbestämmelser om förstörande av allmänna handlingar som skall gälla i ställetför arkivlagens gallringsregler skall ges i lag eller förordning. För forskningsändamål skall bevarande kunna ske iform av ett nöjaktigt urval i stället för ett fullständigt bevarande. Bakgrunden till mitt förslag:Vad jag här presenterar är resultatet av samlade överväganden av förslag från socialdatautredningeni betänkandet (DsS 1986:5) Gallra och bevara personregistersamt från intensivdatautredningen och arkivutredningen. Inom forskarvärlden ochäven inom arkivväsendet har förts en debatt om särskildaurvalsgrunder när det gäller bevarande av vissa typer av uppgifter. Som ettelement i denna debatt finns bedömningen att det inte är en realistisk tankeatt bevara allt material. Det rör sig exempelvis om journaler från hälso- ochsjukvården och personakter från . finns också insiktenom att förstörelse av sådant material innebär att viktiga källor till kunskapförstörs. Ytterligare ett moment i debatten är vetskapen att uppgifter, som viden tidpunkt kan förefalla mindre nyttiga,, då vetenskapen har Prop. 1989/90:72 utvecklats ochnya frågor ställts, kan bli väsentlig information. Det kan Bilaga I exempelvisgälla handlingar av intresse ur miljösynpunkt. Intresset har då komrnit attinriktas på att bevara ett nöjaktigt urval. Deurvalsgrunder för bevarande som främst hardiskuterats är regionala urval,exempelvis att bevarande sker inom s. k. intensivdataområden, och individurval,exempelvis att bevarande sker med tillämpning av datumurval. Ettintensivdataområde är ett geografiskt område där visst material, t.ex. socialtjänstakter,bevaras i sin helhet till skillnad från andra geografiska områden därmaterialet får förstöras.