prop · GD0341 · 1989-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1989/90:41 för lärare, skolledare, biträdande skolledare '"°P- Regeringenföreslår att anta de förslag som tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Ipropositionen föreslås att den statliga regleringen av löne- och anställningsvillkorför tjänster som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärervid , gymnasieskolan, kommunala vuxenutbildningen, gmndutbildningenför vuxna, skolväsendet i kommun, särskolan, vuxenutbildningen för psykisktutvecklingsstörda, privatskola som avses i privatskoleförordningen (1967:270),riksinternatskolor och i skall upphöra med utgången avår 1990. 1 1989/90. Rättelse: S. 2 raderna 3-4 Står: , ,Rättat: Texten utgår Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministem Carisson, ordförande, och statsråden , ,, , , Hulterström, G. , , ,, , , , , Proposition om kommunalt huvudmannaskap för lärare,skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer Lärare,skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer inom det primär- ochlandstingskommunala skolväsendet har tjänster där avlöningsförmånernafastställs under medverkan av regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer. Därmed följer enligt 2 kap. 1§ lagen (1976:600) om offentliganställning att dessa tjänster är statligt reglerade. För denna personal gällers. k. dubbelt huvudmannaskap. Innebörden av detta är att de är anställda avkommunerna medan staten med stöd av lagen (1965:576) om ställföreträdare förkommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. den s.k. ställföreträdarlagen och ett särskilt riksdagsbeslut (prop. 1967:131, SU 134, rskr. 327) förhandlaroch sluter avtal om deras avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor. Statenutfärdar också vissa föreskrifter om deras anställningar. För övriga anställdai skolan svarar kommunerna ensamma för denna uppgift liksom för förhandlingarom anställnings- och arbetsvillkor. Ifortsättningen används benämningen skolledare också för biträdande skolledare. Arbetsgivaransvaretför lärar-, skolledar- och syopersonalen är således inte entydigt samlat hosvare sig stat eller kommun, utan är delat mellan dem. Fråganom det dubbla huvudmannaskapet eller närmare bestämt frågan om en övergång tillett samlat kommunalt arbetsgivaransvar för all personal i skolan hardiskuterats . Ett renodlat kommunalt arbetsgivaransvar inomskolan skulle innebära att kommunerna ensamma fick ansvaret för frågor om löne-och anställningsvillkor också för lärare, skolledare och syofunktionärer. Frånmånga olika håll, bl.a. kommunalt, har hävdats att det nuvarande deladearbetsgivaransvaret utgör ett direkt hinder för kommunerna att föra en samladpersonalpolitik och innebär att ingen varken stat eller kommun- tar ansvaret fullt ut för skolan och dess verksamhet. 1989/90:41 drabbarpå ett negativt sätt både skolans verksamhet och de anställda. Dessutom medfördet ett omfattande administrativt merarbete för kommunerna eftersom de t.ex. tillföljd av olika kollektivavtal tvingas arbeta med dubbla administrativa system,ett för personal med statligt reglerade tjänster och ett annat för övrig,kommunalt anställd, personal. Deolika har varit negativa till ett förändrathuvudmannaskap. De har ansett att den statliga regleringen utgör en garanti förskolans likvärdighet i olika delar av landet och mot kommunalt godtycke ocholikhet. Denna inställning från de fackliga organisationernas sida har varitett viktigt skäl till att några förändringar i huvudmannaskapsfrågan inte sketttidigare. I anslutning till årets avtalsrörelse inom det statliga området hardet tagits upp en diskussion om det dubbla huvudmannaskapet. Frågan omförändringar i huvudmannaskapet för skolans personal kan emellertid inte lösasi avtalsrörelsen, utan är en fråga som det ankommer på att beslutaom. Huvudmannaskapsfråganhar under varit föremål för överväganden inom fleraoffentliga utredningar. Den har också behandlats avriksdagen. Länsskolnämndsutredningentog i sitt betänkande (SOU 1973:48) Skolans regionala ledning ställning för enutveckling mot ett ökat kommunalt ansvar för skolan. Utifrån denna principiellasyn föreslog utredningen att samtliga lärar- och skolledartjänster skulletillsättas lokalt av skolstyrelserna. Utredningen stannade dock för atttjänsterna tills vidare skulle vara statligt reglerade. Utredningsförslagetöverlämnades till utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK). SSKförde i sitt slutbetänkande (SOU 1978:65) Skolan. En ändrad ansvarsfördelningen principiell diskussion om ett vidgat och mer samlat kommunalt inflytandeÖver och ansvar för all skolpersonal. Utgångspunkten för resonemangen var ettfullständigt kommunalt driftansvar för skolan. Från denna utgångspunktskisserade utredningen en utveckling mot ett hdkommunalt huvudmannaskap för allskolpersonal. SSK konstaterade dock att en sådan utveckling måste ske stegvisoch . Utredningen föreslog därför en etapplösninginnebärande att alla tjänster inom skolväsendet skulle tillsättas avkommunerna. Vad gäller skolchefstjänsterna föreslog SSK att den statligaregleringen skulle upphöra och att dessa tjänster skulle bli helt kommunalamedan tjänsterna som lärare och skolledare tills vidare skulle förbli statligtreglerade. () föreslog i sitt betänkande (SOU 1980:5) Förenklad skoladministrationytterligare decentralisering av personalfrågor till kommunerna, dock ingen kommunaliseringutöver den som SSK föreslagit beträffande skolchefstjänsterna. Medutgångspunkt i utredningsmaterialet från länsskolnämndsutred ningen, SSK och SAK samt remissyttranden över dessa lade regeringen i proposition (1980/81:107) om den statliga skoladministrationen m.m. fram förslag som syftade till decentralisering och förenkling av tillsättning en av lärare och skolledare. Någon kommunalisering av tjänsterna före slogs dock inte. Däremot föreslogs, med SAK:s förslag som grund, kom- 3 munaltillsättning av lärartjänsterna samt ökat kommunalt inflytande över fortbildningenav lärare. hade inget att erinra mot detta (UbU 38, rskr. I propositionen(1983/84:86) om tjänstekonstruktion för studie- och yrkesorientering i skolväsendetm. m. föreslogs att tjänsterna som syofunktionärer skulle vara statligtreglerade fr.o.m. . biföll detta förslag (UbU 13, rskr.174). I 1985 årsbudgetproposition (prop. 1984/85:100 bil. 10) föreslogs att den statligaregleringen av skolchefstjänsterna skulle upphöra fr.o. m. den 1 juli 1985.Riksdagen godkände förslaget (UbU 16, rskr. I propositionen(1988/89:4) om skolans utveckling och styrning den s. k. styrpropositionen angav föredragande statsrådet, utifrån ett konstaterande att det finns skälsom talar såväl för som mot en kommunalisering av de statligt regleradetjänsterna på skolområdet, att han inte var beredd attföreslå någon förändring när det gäller statlig eller reglering avdessa tjänster. I propositionen föreslogs att samtliga skolledar- samtlektorstjänster fr.o.m. skulle tillsättas av kommunerna.Riksdagen hade inget att erinra i något av dessa båda avseenden (UbU 7, rskr.95). 2 Ett samlat kommunalt driftansvar Minbedömning: En övergång från regelstyrning till målstyrning av skolanunderlättas av ett samlat kommunalt driftansvar för skolan. Skälenför min bedömning: Inom den offentliga sektorn generellt går utvecklingen moten ökad decentralisering som innebär att ansvaret för verksamheten läggsnärmare de enskilda människorna. Kravet på ett ökat medborgerligt inflytandeöver den offentliga verksamheten är stort. Detta är en naturlig utveckling iett samhälle där människor är välutbildade. Det är viktigt att skolväsendetdeltar i denna allmänna utveckling, både därför att skolväsendet är en stor ochviktig del av den totala offentliga verksamheten och därför att skolan har somen huvuduppgift att utbilda medborgarna till att kunna delta i dendemokratiska processen. Det är viktigt också för att skolans personal skallkunna få möjligheter att påverka sin arbetssituation. Att kommunerna ges ettökat ansvar för skolverksamheten bör ses som ett led i en ökad demokratiseringav den offentliga sektorn. Förnyelsenav den offentliga sektorn har också till syfte att skapa bättre förutsättningarför att nå målen i offentlig verksamhet och för ett effektivare utnyttjande avtillgängliga resurser. Oklar ansvarsfördelning mellan olika huvudmän är enligtmin mening ett hinder för att verksamheten skall kunna utvecklas på etteffektivt sätt. 1propositionen (1988/89:150 bil. 7) med förslag till slutlig reglering av statsbudgetenför /90, m.m. (kompletteringspropositionen) redovisade jag mittgrundläggande synsätt rörande utvecklingen inomskolområdet i dessa avseenden och anförde bl. a. att skolpolitiken nu Prop.1989/90:41 bör inriktas mot ett samlat kommunalt driftansvar för skolan och attdetta förutsätter ett helt och odelat kommunalt personalansvar, dvs. en kommunaliseringav de statligt reglerade tjänsterna inom skolan. Jag underströk dock att en sådanutveckling självfallet inte får leda till att den över landet likvärdigautbildningsstandarden äventyras. Innan en kommunalisering kan ske menade jagdärför att en analys behövde göras av innebörden i och konsekvenserna av ettslopande av den statliga tjänsleregleringen. hade inget att invändamot mitt resonemang (UbU 32, rskr. Debedömningar och förslag som jag nu redovisar är ett resultat av det analysarbetesom gjorts i . Som jag utvecklar närmare i det följandeinnebär det att den statliga regleringen av lärar- och skolledartjänster inteär en förutsättning för en likvärdig skola, tan att likvärdigheten i ettmålstyrt skolsystem bättre garanteras av läroplaner, uppföljning ochutvärdering, lärarutbildning och fortbildning samt speci-aldestineratstatsbidrag. Principernaför en utveckling från en regelstyrd till en målstyrd skola generellt sett harriksdagen tidigare ställt sig bakom genom beslut med anledning avstyrpropositionen (prop. 1988/89:4, UbU 7, rskr. Riksdagensställningstaganden bör ses som riktlinjer för ett fortsatt arbete. Inriktningenför arbetet är att riksdag och regering skall ange målen för skolan och attkommunerna skall ha ett samlat driftansvar. Kommunerna skall ha möjligheter ochfrihet att välja vägar och medel för att nå de nationella målen. En klararefördelning av ansvaret för skolan mellan stat och kommun kan härigenomåstadkommas. Förändringarnai samhället ställer allt större krav på alla medborgare. Grunden för att kunnavara delaktig i denna utveckling läggs i och gymnasieskolan ochbyggs vidare bl. a. genom kommunernas vuxenutbildning. Ett ökat lokaltansvarstagande är enligt min mening nödvändigt för en fortsatt utveckling avskolväsendet. Vi har en bra skola som hävdar sig väl vid internationellajämförelser. Den är organisatoriskt och geografiskt väl utbyggd och den har enhög och jämn kvalitet. Men den kan och måste utvecklas vidare bl.a. genom ökademöjligheter för lokalt utvecklingsarbete. Arbetetvid den enskilda skolan, i klassen och i arbetsenheten är viktigt. Det samspelsom utvecklas mellan lärare och elever och mellan lärarna inbördes ärgrundläggande för utvecklingen av en demokratisk skola. En fömtsättning för ensådan utveckling är att lärare och elever har ett reellt inflytande över sinarbetssituation. Föräldrarna skall likaså kunna påverka sina barns villkor iskolan. Engagemangethos dem som arbetar i skolan är en drivkraft för utveck lingen. Initiativ, entusiasm och uppfinningsrikedom både hos lärare och elever måste tas till vara. Lärarnas möjligheter att inom givna ramar påverka innehåll och arbetssätt i skolan skall vara stora. Härigenom kan lärarnas kompetens tas till vara och deras yrkesroll stärkas och utvecklas. Deras kunskaper och deras erfarenheter av utbildningen i skolan ger dem de bästa förutsättningarna för att också förändra och förbättra verksamhe ten. Ettvillkor för en utveckling i denna riktning är att besluten och ansvaret förbesluten läggs närmare verksamheten. Genom att kommunerna får ett samlat ansvarför driften av skolan ökar möjligheterna till lokala lösningar ochprioriteringar. Härigenom blir också möjligheterna större för såväl lärare ochskolledare som för elever och föräldrar att, i direkt samspel med de politisktansvariga, påverka villkoren i skolan. Lärareoch skolledare skall kunna besluta om och ta ansvar för den dagligaverksamheten i skolan. Ramar för denna verksamhet skall läggas fast genombeslut i demokratisk ordning. och regeringen skall sålunda angenationella mål för skolans arbete samt de ramar i övrigt som behövs för attgarantera en likvärdig utbildning över hela landet. Varje kommun skall haansvar för alt, utifrån lokala förutsättningar och prioriteringar, angeinriktning och ramar för hur dessa nationella mål skall förverkligas. Inom regeringskanslietpågår nu ett arbete med att skapa och förbättra förutsättningarna förförändringar i denna riktning. De nationella målen för skolan måste blitydligare och och regeringens styrning mot målen måste förbättras.Arbetet berör utformning av både läroplaner och statsbidrag för skolansverksamhet. Det omfattar förenkling av regelsystem för skolan och metoder föruppföljning och utvärdering av verksamheten. Det får konsekvenser förutformningen av den statliga skoladministrationen. Förslag till förändringarkommer successivt att läggas fram för . Frågan om hurhuvudmannaskapet för lärare skall lösas är av grundläggande betydelse för detfortsatta arbetet. För att skapa en grund för detta ser jag det som önskvärtatt redan nu tar ställning till det framtida huvudmannaskapet förlärare, skolledare och syofunktionärer. Det ger mig tillfälle attnågot närmare än vad som skedde i kompletteringspropositionen redovisa detomfattande arbete som bedrivs i medriksdagens beslut med anledning av styrpropositionen som grund. 3 Fortsatt likvärdighet i ett målstyrt skolsystem Minbedömning: En fortsatt statlig reglering av tjänsterna som lärare, skolledareoch syofunktionär utgör inte en fömtsättning för en över hela landet likvärdigskola, utan denna uppnås genom andra styrmedel t.ex. läroplaner, utvärdering,lärarutbildning och fortbildning, behörighet samt specialdestineratstatsbidrag. Skälenför min bedömning: Från olika håll har hävdats att den statliga regleringen av lärar-och skolledartjänstema skulle vara en fömtsättning för en över hela landetlikvärdig skola. Om så vore fallet skulle det naturligtvis vara en avgörandeinvändning mot förändringar i detta avseende. Jag vill därför redovisa min gmndläggandeanalys av frågor om likvärdigheteni skolan och vilka insatser som behövs för att också fram- Prop. 1989/90:41över garantera den. Ambitionenatt skolan skall vara likvärdig i bemärkelsen att den skall ge alla elever engod utbildning oavsett faktorer som bostadsort, ekonomiska förhållanden, könoch social bakgmnd är grundläggande i skolpolitiken . Omdenna princip har den politiska enigheten varit stor. Vihar i nått långt när det gäller att uppnå detta mål. De internationellajämförelser som gjorts visar entydigt att skillnaderna mellan olika skolor närdet gäller kunskaper och färdigheter hos eleverna är mindre i än inågot annat jämförbart land. Detsom varit avgörande för att vi i detta avseende lyckats så väl är enligt minmening några olika faktorer. För det första har vi haft för helalandet gemensamma läroplaner för resp. skolform. Härigenom har det varitmöjligt att garantera en gmndläggande mål- och värdegemenskap i arbetet iolika skolor över hela landet. För det andra har läramtbildningen varitutformad så att den, tillsammans med behörighetsregler för lärartjänster,medfört att vi över hela landet i stort sett haft tillgång till väl utbildadelärare. För det tredje har staten genom betydande statsbidrag till kommunernaför skolan gett fömtsättningar för undervisningsinsatser på i huvudsaklikvärdig nivå i alla kommuner. Undernågra decennier har skolväsendet i i grunden omorganiserats. Uppbyggnadenav det modema svenska skolväsendet var inte okontroversiell, utan möttemisstänksamhet och ibland direkt motstånd både från kommuner och inom skolansjälv. Utan en stark central styrning av skolan hade det, som redovisades istyrpropositionen, knappast varit möjligt alt genomföra dessa storaförändringar av svensk skola. Härigenom har svensk skola kommit att bliorganisatoriskt lika i hela landet. Det innebär att skolan inte bara ärlikvärdig utan i stor utsträckning också likformig i bemärkelsen likadan. Denhittillsvarande styrningen på skolområdet har dock, även om den i många delarvarit framgångsrik, enligt min mening kommit att medföra betydande nackdelar,vilka först visat sig med full tydlighet. Destora gmndläggande organisatoriska reformerna inom skolområdet är i stort genomförda. Den kvantitativa utbyggnaden är väsentligen slut förd. Även om viktiga förändringar fortfarande kan behöva göras inom de olika skolformerna, kan skolväsendet nu sägas befinna sig i ett skede där kvaliteten kommer i förgmnden framför kvantiteten. Detta ställer andra krav på styrningen. Det som behövs är ett styrsystem som kan stimule ra till en kontinuerlig förbättring av verksamheten. Det gäller såväl att hitta metoder för att på ett effektivare sätt använda de stora resurser som skolväsendet disponerar över som att genom förändringar i innehåll och arbetssätt hitta vägar att nå ännu längre i måluppfyllelse. Denna typ av utveckling måste i stor utsträckning bygga på lokala initiativ. Den starka centrala regleringen, också av detaljer, har dock medfört ett alltför litet utrymme för sådana initiativ. Kreativitet och nya idéer när det gäller såväl pedagogisk som organisatorisk utveckling har fått svårt att komma fram och slå igenom. Av dessa och andra skäl som närmare har utvecklats i 7 styrpropositionenser jag det inte som möjligt att fortsätta att styra skolan Prop.1989/90:41 på nuvarande sätt. Attstyrningen skall förändras betyder dock självfallet inte att riksdag ochregering skulle släppa ambitionen om en för alla elever likvärdig skola. Detär då viktigt att slå fast att likvärdig inte behöver betyda likformig ibetydelsen likadan. Tvärtom menar jag att den strävan efter individualise-ring,i bemärkelsen anpassning till ytterst varje enskild elev, som utgör en viktigmålsättning för skolan, egentligen borde innebära att organisatoriska ochandra lösningar skall kunnse olika ut i olika skolor och för olika elever.Först genom att man lokalt kan bedöma och påverka viktiga förhållanden i skolankan vi få den individualisering som är en förutsättning för en likvärdigskola. Jag kan således inte se en organisatorisk likformighet som ett krav fören fortsatt likvärdig skola. Denstatliga regleringen av tjänster som lärare, skolledare och syofunktionärerhar heller inte haft sin grund i syftet att uppnå likvärdighet från målsynpunkt.Enligt min mening har i stället, med utgångspunkt i den tidigare generellaregleringen för statsanställda, syftet varit att garantera en likformighet överhela landet för lärarna när det gäller löne- och anställningsvillkor. Enhetsskolansgenomförande innebar från organisatorisk synpunkt ensammansmältning av folkskolan, de högre kommunala skolorna och den statligarealskolan till en skola numera gmndskolan med kommunen som huvudman. Vidde två förstnämnda skolformerna var lärarna kommunalt anställda medan de vidden tredje hade anställning som statstjänstemän. Närtjänsteregleringen för enhetsskolans lärare skulle bestämmas blev huvudfrågandärför om lärarna skulle ha helt kommunala tjänster eller vara kommunaltanställda med statlig reglering. Inom lärarkåren reagerade man häftigt mottanken på reglering och från realskolelärarnas sida motsatte man sigbestämt att en sådan reglering skulle komma till stånd. Man ville inte förlorasin ställning som statstjänsteman, med t.ex. den anställningstrygghet som dåföljde med den ställningen. Lösningenblev en kompromiss innebärande att alla lärare fick statligt regleradetjänster. Skälet för den statliga tjänsteregleringen var således inte att denskulle stå som garant för upprätthållandet av en nationell, likvärdig skola,utan var en lösning för att tillmötesgå en oro bland lärarna. Denstatliga regleringen av tjänsterna har kommit till uttryck i så omfattanderegler och avtal att dessa säkerligen är ett av de starkaste skälen till attskolan i så hög grad anses vara regelstyrd. Motbakgrund av vad jag nu har redovisat ser jag för min del inte en fortsattstatlig reglering av dessa tjänster som en förutsättning för en likvärdig skolainför de förändringar av skolans styrning som jag redovisat i det föregående. Istället ser jag några andra områden som centrala i ett förändrat styrsystem föratt likvärdigheten skall kunna bevaras för skolan. Fördet första är det nödvändigt att läroplanerna tydligare än anger vilkamål som skall gälla för resp. skolform. Skolans mål måste således även ifortsättningen vara en nationell angelägenhet och inte något som De nuvarande läroplanerna för de olika skolformerna Prop.1989/90:41 måste utformas så att de får en direkt påverkan på arbetet i skolan. Inomutbildningsdepartementet pågår som en del av det totala förändringsarbetet enanalys av hur en läroplan skall vara utformad för att kunna fungera som styrinstmmenti en decentraliserad och målstyrd skola. Genom att uttrycka mål för skolan såentydigt som möjligt, liksom genom att vara tydlig i prioriteringarna mellanmotstridiga ambitioner, bör skolans måldokument kunna få en mer direkt styrandefunktion för skolarbetet. Jag räknar med att det arbete som pågår till attbörja med skall kunna påverka den nya läroplan för gymnasieskolan som förnärvarande förbereds. Forskningeninom skolområdet har visat att utvärderingar kan ha en väl så storstyrande effekt som de fastställda måldokumenten. Jag ser därför, för detandra, en betydligt mer genomarbetad utvärdering än , kopplad till merprecisa måldokument, som något av grundstenen i den framtida målstyrningen avskolan. Härigenom kan information och kunskap föras ut till olika nivåer inomskolans organisation för att det skall bli möjligt att bedöma om och i vilkenutsträckning skolans övergripande mål uppnås. sådan verksamhetsmässig utvärdering i förhållande till skolans mål måsteockså kopplas en utvärdering som avser skolans ekonomi och organisation och somkan ge en bild av de samlade resurser, kommunala såväl som statliga, somavdelas för skolan och hur de används. Först då kan en reell resullatutvärderingske. Utvärderingär också en viktig förutsättning för skolans utveckling. Genom en uppföljningav arbetet i klassen och vid den enskilda skolenheten kan man få viktigaincitament för förändringar. Dessa förändringar kan komma till uttryck iarbetsplaner och skolplaner. De kan ligga till grund för politiska beslut ikommunen om t.ex. en förändrad resursfördelning. Ävenom uppföljningen således är en viktig stimulans för förändringar på det lokalaplanet är det väsentligt att den också ger information till den centrala nivån.Där skall den bidra till utvärderingen av de nationella målen och ge underlagför utveckling och förändring av centrala måldokument och andra styrmedel förskolans verksamhet. Denutvärdering av skolans verksamhet som ägt rum har varit fragmentarisk.Det nationella utvärderingsprogram som har i uppdrag atlutarbeta kan ses som en början till en mera systematisk utvärdering.Tillsammans med det arbete som bedrivs i , däruppföljningen och utvärderingen också kopplas till utformningen avmåldokumenten, läggs enligt min mening en god grund för en målstyrning avskolan på nationell nivå. Fördet tredje följer av vad jag nu har sagt atl det är viktigt med en väl fungerandeorganisation för uppföljning och kontroll. En sådan är en viktig förutsättningför att få underlag för utvärderingen och för att följa upp resultaten frånden. Ytterst kan det också behövas möjligheter att ingripa med sanktioner omman på lokal nivå bortser från givna mål. Enviktig del av det arbete som pågår med att utforma målstyrningen 9 äratt förändra de statliga insatserna på central och regional nivå i enlighet Prop. 1989/90:41 med vad jag nu angivit. En analys av vilka krav som börställas på dessa insatser och vilka kompetensbehov som bör tillgodoses pågårsåledes i .