prop · GD03135 · 1989-12-31 00:00:00 — KF villdärför föreslå en regel, som innebär att förordnande för regeringen inte fårlämnas för mer än två sexmåndersperioder i följd. Detta gäller dock inteförordnande som lämnas på grand av krig eller krigsfara. Iförslaget till ny valutalag har lagtexten i fråga om kriteriema för lagens ikraftträdande i fredstid utformats i nära överensstämmelse med den un dantagsklausul, artikel 3, som intagits i EG:s s. k. slutliberaliseringsdirektiv. Till direktivet är som annex fogad en förteckning över vilka kategorier av kapitalrörelser som kan beröras av undantag enligt artikel 3. En sådan när mare precisering saknas i förslaget till ny valutalag. För att undvika att den svenska lagstiftningen blir alltför allmänt hållen anser kollegiet attförslaget bör kompletteras och preciseras i detta avseende. 2.1.8Kammarrätten i Prop. Kammarrättendelar uppfattningen att en ny valutalag i likhet med den bilaga 3 nuvarandebör vara konstmerad som en fullmaktslag och utformas som en ren beredskapslag.Kammarrätten anser att förslaget innehållsmässigt i huvudsak kan godtas.Kammarrätten finner emellertid anledning att i anslutning till förslagetframhålla följande. Enligtnuvarande valutalag (I §) förfaller ett förordnande som regeringen underställtriksdagen om inte godkänt detsamma. Ipromemorieförslaget saknas bestämmelse om detta och frågan har inte heUerberörts i promemorian. Kammarrätten anser att denna fråga bör belysas närmareeftersom lagen är avsedd att tillämpas i extrema och besväriiga situationerdär det kan tänkas bli svårt att få tiU stånd ett snabbt förfarande iriksdagen. Med den föreslagna lagtexten synes förordnandet gälla - under fömtsättningatt det underställts till dess beslutar annat. Enligt4 § andra stycket i förslaget får ett förordnande enligt 2 § första stycketpunkt 2 inte meddelas än . Bestämmelse saknasemellertid om hur snabbt ett nytt förordnande får meddelas, om den situationsom föranlett förordnandet alltjämt kvarstår . Det börövervägas att för mycket speciella situationer öppna en möjlighet att förlängaett förordnande. Närmöjligheten tiU valutareglering sålunda skaU behållas uteslutande i beredskapssyfteär naturligt att, såsom skett, utforma förslaget till valutalag såsom enfullmaktslag där reglema om fullmaktemas ikraftträdande vid krig och krigsfaranära ansluter till motsvarande regler i andra beredskapslagar. Svårare är attavgränsa de extrema fredstida krissituationer när valutareglering skaU fåanvändas från sådana betalningsbalanssvårigheter som måste bemästras medtraditionella penningpolitiska medel. måste kraven på precision härställas särskilt högt för att undvika en alltför extensiv tolkning av lagen.Det är dock omöjligt att finna vare sig kvantitativa eller exakta kvalitativatermer för en sådan avgränsning. Den valda lösningen att utforma lagtexten inära överensstämmelse med den undantagsklausul som intagits i EG:s slutliberaliseringsdirektivkänns då mycket tilltalande. Anknytningen till EG:s formulering markerar påett klargörande sätt att för framtiden inte avser att - och enligtlagförslaget inte heller kan -använda valutareglering på annat sätt än sommedges också inom EG-länderaa. Förslagettill valutalag är i övrigt utformat i nära anslutning till det förslag somvalutakommittén i sitt betänkande "Översyn av valutaregleringen" (SOU1985:52) framlade för faU av "synneriigen allvariiga stömingar på landetsekonomi". Departementspromemorians förslag har därmed kunnat bygga på ochi sig ta upp grandligt genomtänkta och genomarbetade lösningar. Fullmäktigetillstyrker lagstiftning i enlighet med det framlagda förslaget. Ipromemorian föreslås att valutareglering skall få införas endast under ""ägJ exceptionella förhållanden. instämmer i dettaförslag. De praktiska foratsättningama för en omfattande valutaregleringsaknas ändå när betalningama är omfattande och starkt integrerade medutrikeshandeln i övrigt. Föreningentillstyrker att den föreslagna valutalagen får karaktären av ren krislag ochatt valutareglering skall få tillgripas endast i beredskapssyfte. Valutalagenbör konstmeras som en fullmaktslag. Fömtsättningama för ingripande bör anges såsnävt att det utesluts att valutareglering kan tillgripas som ett valutapolitisktinstrament vilket som helst, t. ex. så snart betalningsbalansutvecklingen gåri ogynnsam riktning. Mycket aUmänna och oprecisa formuleringar bör aUtsåundvikas. Den formulering som föreslås i promemorian och som står i näraöverensstämmelse med den undantagsklausul som intagits i EG-direktivet omliberalisering av kapitalrörelsema förefaller rimlig. Det skulle då blitillåtet för regeringen att under fredsförhållanden förordna om valutaregleringendast om "valutamarknaden och valutapolitiken utsätts för allvarliga påfestningartill följd av utomordentligt stora kapitalrörelser". Möjligen kunde detövervägas att direkt i lagtexten inarbeta den precisering som nämns ipromemorian om att i kriteriet "allvarliga påfrestningar" ligger attläget inte skall kunna påverkas genom generella ekonomisk politiska medelutan risk för mycket stora skador. Beträffandelagens utformning som beredskapslag har TCO inga invändningar. 1promemorian föreslås att regeringen, utöver vid krigstillstånd, skall kunna förordnaom valutareglering i två situationer. Den ena är om riket är i krigsfara ellerdet råder utomordentliga, av krig eller krigsfara föranledda förhållanden ochden andra är om valutamarknaden och valutapolitiken utsätts för allvarligapåfrestningar tiU följd av stora kapitalrörelser. Organisationen anser det varaav stor vikt tiU ledning för företagen att lagtexten förtydligas så långtmöjligt för att föratsebarheten i denna skall öka. Det är angeläget, särskiltför mindre och medelstora företag, att lagen tydligt anger under vilkaomständigheter den kan komma att tillämpas. Modellför utformning av kriteriet "allvarliga påfrestningar på grand av utomordentligt storakapitalrörelser" är hämtat från EG:s s. k. slutliberali- 107 seringsdirektiv.Det är, som även påpekas i förslaget, enligt riksförbundets Prop. 1989/90:135 meningav yttersta vikt att med formuleringen avses endast verkligt excep- Bilaga 3 tionellalägen, där generella ekonomiskpolitiska medel inte hjälper. Kriteriet får intege möjlighet att ta valutareglering i anspråk så snart stömingar ibetalningsbalansen börjar uppträda. Den formulering som valts får enligt riksförbundetsmening anses ge garanti för att endast verkligt exceptionella lägen kan komma ifråga för valutareglering. Av stor vikt är också att ett förordnande omvalutareglering är tidsbegränsat. Tiden har också motsvarighet i EG-regleroch får anses rimlig. Detnoteras att definitionen av fondpapper bygger på gällande rätt, som inte överensstämmermed förslag. En samordning bör ske. Iolika krislägen har systemet för valutareglering ett direkt samband med bl. a.regleringar av vamutbytet med utlandet. Utrikeshandeln kan i sådana lägenförväntas få alltmer bilateral karaktär och sålunda fömtsätta balans mellanimport och export visavi enskilda handelspartners. I de handelsavtal som dåblir aktuella kan särskilda betalningsklausuler förväntas ingå med system förlöpande avräkningar mellan de två ländema. Härvid får naturligtvis kopplingenmellan vam- och valutaregleringen en central roll. Ennärmare diskussion om dessa och angränsande frågor förs i det avlämnadebetänkandet Svensk utrikeshandel i krislägen (SOU 1989:107). Däri konstateras bl.a.att pågående avveckling av de svenska utrikeshandels- resp valutaregleringamaskapar problem i krislägen. Framför allt kommer det att ta än fömtatt införa nya regleringar. Utredningen fömtser därför visst behov övergånsvis av andra åtgärder för att styra utrikeshandeln i önskad riktning. Denförordar därför att regeringen erhåller fullmakt att under vissa förhållandeninföra en avgift vid in- och utförsel av varor. Detta föreslås ske genom etttillägg i lagen (1975:85) med bemyndigande att utfärda föreskrifter om in-eller utförsel av varor. 16§ i förslaget till ny valutalag ingår en motsvarande möjlighet till avgifts-ellerdepositionsplikt vid import utan att någon närmare diskussion förs om vilka fömtsättningarsom bör vara uppfyllda för att detta skall aktualiseras. Såvitt kollegiet kanbedöma är det mindre lämpligt att på detta sätt etablera två parallella delvis överlappande - avgiftssystem. Det finns därför skäl att i detta avseendejustera förslaget tiU ny valutalag. Detsynes kunna godtas att de fullmakter som den nya lagen ger utformas på ett mer allmänt sätt ienlighet med vad som föreslås i promemorian. 2.3.3 SvenskaFondhandlarefÖreningen Prop. Denföreslagna ordningen enligt 6 § andra stycket 2 med särskild postöpp- ''"63 ning kan under inga som helst förhåUande godtas annat än möjligen under renakrigsförhållanden. Enligtförslaget kan med stöd av bestämmelsema i valutalagen föreskrivas attfondpapper inte får lämna landet. Härvid måste enligt VPC:s uppfattningbeaktas särskilt vad som skall anses gälla för fondpapper registrerade hos VPCi det kontobaserade systemet. Dessa fondpapper existerar inte i fysiskbemärkelse utan såsom en registrering på ett konto. Dessa konton kan innehasäven av fysiska och juridiska personer med fast hemvist i utlandet. För debolag vars aktier är registrerade på utländska börser gäller även att utländskaförvaltare innehar konton hos VPC. Vid exempelvis en fondemission tilldelasberättigade aktieägare respektive förvaltare fondaktier på sitt ordinariekonto. Detta gäller oavsett aktieägarens respektive förvaltarens nationalitetoch hemvist. För i utlandet boende värdepappersägare gäller att dessa kanomsätta sina aktier via en till en svensk fondkommissionär ansluten bank ellerförvaltare. Detta gäUer för värdepapper som endast omsätts i påStockholms fondbörs eller i annan ordning. För de bolag som är noterade påutländsk börs gäller för enskild utomlands boende värdepappersägare att dennehar möjlighet att omsätta erhållna fondpapper i utlandet. VPCfinner det angeläget att det övervägs vad som skall gälla för att förhindra en"utförsel" av beskrivet slag. Den nu föreslagna valutalagen är visserligenen s. k. fullmaktslag med möjlighet för regeringen att utfärda föreskrifter ochär avsedd att tillämpas endast i vissa krissituationer. För VPC är det dockväsentligt att erhålla besked om hur en eventueU valutaregleringavseende fondpapper, vilka är registrerade i det kontobaserade systemet hos VPC,skall hanteras. 2.4 Valutaregleringens administation 2.4.1 Ipromemorian föreslås att antalet ledamöter i valutastyrelsen reduceras från niotill fem. Av de fem ledamötema skall en vara "företrädare för bankväsendeteller näringslivet i övrigt" (s. 115). På s. 114 framhåUs att förslagetinnebär att trots reduceringen "samtliga myndigheter och intressegrappersom är företrädda i styrelsen förblir representerade ehura med mindreantal". Bankföreningendelar i och för sig uppfattningen att antalet ledamöter i valutastyrelsen kan reduceras men anser inte att förslaget på alla punkter är tillfredsställande. Den nuvarande ordningen innebär att i valutastyrelsen finns två representanter för näringslivet - dels en representant för valuta bankema, dels en från exportindustrin. Bankväsendet och exportindustrin har olika slags erfarenhet och sakkunskap beträffande sådana ärenden som 109 Om näringslivets representation reduceras tiU Prop.1989/90:135 en ledamot, kan inte längre både bankväsendet och exportindustrinvara Bilaga 3 företrädda, vilket skulle försämra fömtsättningama för valutastyrelsensarbete och beslut. Inte heller vore det tillfredsställande med en ordning som innebäratt en ledmot representerar bankväsendet och en suppleant representerarexportindustrin eller vice versa. anser det angeläget att manbibehåller en ordning som medger att bankväsendet får dels en ledamot, dels ensuppleant som kan delta vid ledamotens förhinder. Fondhandlareföreningeninvänder mot den föreslagna sammansättningen av valutastyrelsen. Såsom hittillsbör näringslivet representeras av minst två ledamöter, av vilka enrepresenterar valutabankema och en den del av näringslivet som betjänas av valutabankema. Föreningenkan inte finna något skäl varför arbetstagama skaU vara representerade inämnden. Den åsyftade reduktionen av antalet ledamöter kan alltså lättåstadkommas genom att en ledamot tillförs näringslivssidan som denföreslagna arbetstagarledamoten utmönstras. Enligt12 § skaU under vissa föratsättningar en särskild nämnd bestämma vilket värde iutländskt valutaslag som skall användas vid beräkning av ersättning.Kammarrätten konstaterar att det i förslaget, liksom i nuvarande lagstiftning,saknas bestämmelser i fråga om det beslut som nämnden fattar är överklagbart. 2.5 Kontroll och vite 2.5.1 Promemoriansförslag till 13 § har två syften: att ge det rättsliga underiaget föruppgiftsskyldighet dels för kontroll av lagens efterlevnad, dels för statistik. Vadavser kontrolländamålet är enligt 19 § lagförslaget överträdelse av varje valutareglerandeföreskrift straffbar. 13 § ålägger envar som företagit en valutatransaktionuppgiftsskyldighet; fullgörs inte uppgiftsskyldigheten kan vite föreläggas.Härav följer att envar kan vid vite föreläggas att lämna uppgift som leder tillatt han straffas för den transaktion som uppgiften avsåg. Bankföreningenanser att en sådan ordning inte kan lagfastas. Skälet till att dessamotsägelser uppkommer är att förslaget om uppgiftsskyldighet här kommerkonflikt med den grandläggande straffprocessuella principen att ingen ärskyldig att lämna uppgifter som skulle kunna medföra att han själv - eller honom närstående; jämför rättegångsbalkensregler om vittnesplikt - döms för brott. Det strider mot nämnda princip attframtvinga sådana uppgifter medelst vite. Som framgår av enreservation och ett särskilt expertyttrande i valuta- Prop. 1989/90:135 kommitténsbetänkande (s. 524-526 och 545-546) är de föreslagna reglema Bilaga 3 om vitessanktioneradskyldighet för den enskilde att lämna uppgifter om och förete handlingarangående egna valutatransaktioner inte förenliga med gmndläggande straffprocessuellaprinciper. Bankföreningenerinrar också om det i nyssnämnda reservation (s. 525) gjorda påpekandet attuppgiftsskyldighet om varjehanda valutaförhållanden inte rimligen kan åviladen som en gång företagit en valutatransation: mening är uppenbarligen att uppgiftsskyldighetenskall avse uppgifter och handlingar rörande den företagna transaktionen. Somframgår av nyssnämnda reservation och expertyttrande i valutakommitténsbetänkande (s. 526-527 och 545-546), anser att även denföreslagna valutarevisionen är oförenlig med grandläggande straffprocessuellaprinciper. Arbetsgrappenföreslår att valutastyrelsen skall kunna meddela beslut om valutarevision. Sådan revision föreslås få äga ram för valutakontroll hos envar som för egen eller annans räkning företagit en valutatransaktion. föreslog i denna del att skulle äga rätt att i samband med taxeringsrevision verkställa valutarevision i valutakontrol- lerande syfte. Riksåklaren yttrade följande i sitt yttrande till valutakommit téns förslag. Beträffande frågan hur skall ges möjlighet att införskaffa de upplysningar och handlingar som behövs för att kunna fullgöra sin gransknings- och kontrollverksamhet har kommittén föreslagit en vites sanktionerad upplysningsplikt för den enskilde samt en rätt för riksban ken att i samband med taxeringsrevision verkställa revison i valutakon troUerande syfte. Enligt min mening väcker en sådan ordning betänklig heter från principiella synpunkter. Till en början vill jag framhålla att de rättigheter och skyldigheter som gäller dem som är föremål för utredning på väsentliga punkter är helt olika beroende på om det är fråga om valu tarevision eller taxeringsrevision. Sålunda har en skattskyldig en princi piell upplysningsplikt medan en för brott misstänkt person har en oviU- korlig rätt att vägra yttra sig. En valutarevision är inte knuten tiU någon uppgiftsskyldighet utan har inte något annat syfte än att utreda om valu tabrott begåtts. Den av kommittén föreslagna vitessanktionerade skyld igheten att lämna upplysningar och förete handlingar för valutakontroll är således inte förenlig med de grandläggande principer som gäller för ut redning om brott. Mot den föreslagna ordningen talar vidare det förhål landet att taxeringsmyndighetens arbete är direkt inriktat på att tillgodose det fiskaliska intresset med de speciella beviskrav som rådet på ifrågava rande område, medan i ett brottmål åklagaren har att - med iakttagande av en uttrycklig objektivitetsregel styrka att den tilltalade begått viss brottslig gäming. På grand av det anförda anserjag i likhet med reservan terna att förslaget i denna del inte bör genomföras. För övrigt framstår det som opraktiskt med en ordning som innebär att skall under- 111 rättasom samtliga meddelade beslut om taxeringsrevision. Självfallet Prop.1989/90:135 måste något system tillskapas som ger möjlighet till eneffektiv Bilaga 3 granskning och kontroll av genomförda valutatransaktioner. skulle möjligen kunna vara att som överåklagaren vid regionåklagarmyndigheteni föreslagit ge befogenhet att själv föranstalta omrevision hos den som företagit en valutatransaktion och inte efterkommer en anmaningatt lämna upplysningar eller förete handlingar. En revision av detta slag börkunna ses som en form av spaningsverksamhet som ligger föreundersökningsstadiet. Vad en sådan revision skall få avse och i vilka former denskall få genomföras måste emellertid närmare utredas. Under alla omständighetermåste, om misstanke om brott uppkommer, ärendet överiämnas till polis ochåklagare för fortsatt utredning, i vart fall så långt att man får underiag fören bedömning om tillstånd till åtal skall lämnas. Arbetsgmppenhar nu gått ifrån kopplingen mellan taxerings- och valu-tarevisionema. Deinvändningar som riksåklagaren anförde i sitt remissvar över valutakommitténsförslag kan dock riktas även mot arbetsgrappens förslag. Arbetsgrappens förslaginnebär att valutarevision skall kunna ske utan att någon misstanke om brottföreligger. Arbetsgrappen har inte behandlat eller moti verat sitt förslag idenna del. I arbetsgmppens författningskommentar till valutalagens 14 § sägsbara att "fömtom den betydelse som en sådan kontrollmöjlighet har i sigsjälv kan den även i viss utsträckning komplettera uppgiftsskyldigheten i 13 §." Enrevision i valutakontroUerande syfte är att jämställa med med förandersökningi brottmål och bör därför förbehållas polis och åklagare. Med hänsyn till attvalutalagen enligt förslaget kommer att vara en beredskapslag är frågan måhändabara av principiell betydelse. Enligtarbetsgrappens förslag skall straffmaximum för normalgraden av uppsåliga valutabrott och tor grovt oaktsamma valuLbrott vara fängelse . Det är samma straffsatser som valutakommittén föreslog. Riks åklagaren anförde följande i sitt remissyttrande till valutakommitténs för slag. 1 fråga om straffsatsema har kommittén föreslagit den ändringen att ma ximistraffet för normalfallet av valutabrott sänks från nuvarande fängelse till fängelse sex månder. Kommittén har därvid tänkt sig att valu tabrott av denna svårighetsgrad endast undantagsvis bör föranleda fäng else och därför i allmänhet bör kunna beivras genom användning av strafföreläggande. Den nu föreslagna sänkningen av straffskalan torde stå i samklang med det allmänna rättsmedvetandet på detta område. Den ligger också i linje med den nuvarande kriminalpolitiken som känneteck- 112 nasav en uttalad strävan efter att sänka nivån på straffen totaU sett och på Prop.1989/90:135 siktsöka begränsa användningen av fängelsestraff (se t. ex. SOU 1986:13- Bilaga3 15).Jag godtar därför förslaget i denna del. Eftersomarbetsgmppens förslag till ny valutalag endast skall tillämpas vid krig ochandra extraordinära förhållanden anserjag att straffmaximum vid normalfallet avvalutabrott bör vara högre än sex månaders fängelse. Samhällets intresse av attlagföra valutabrott kan bli mycket starkt av oro. Ett högremaximistraff också för brott som inte betecknas som grova inskärper vikten avatt valutabrott inte får förekomma under sådana tider. Dessutom kan inteanhållande och häktning tillgripas annat än i undantagsfall om intestraffmaximum för dessa brott höjs. En skärpning skulle visserligen innebäraatt strafföreläggande inte kan utfärdas. Det är dock tveksamt om det ärlämpligt att utfärda strafföreläggande för brott mot en beredskapslag. nu frångått valutakommitténs (SOU 1985:52) förslag att åtal skulle ske utanmedgivande från , kan hälsas med tillfredsställelse. Det föreliggerinte bara ett intresse av enhetlig rättstillämpning i största allmänhet, utandet är också så att samhällets intresse av lagföring vid denna typ av brott kanvariera starkt från tidpunkt till tidpunkt. Vadgäller frågan om straffmaximum har åklagarmyndigheten samma uppfattning somriksåklagaren. 2.6.3 Statsåklagarmyndighetenför speciella mål Statsåklagarmyndighetendelar åklagarmyndighetens i mening i fråga om kravet pååtalsmedgivande från . 2.7 Överklagande av valutastyrelsens beslut BankföreningenviU erinra om att i den fömt nämnda reservationen i valutakommitténs betänkande(s. 522-534) framläggs förslag om krav på rättslig sakkunskap närriksbanksfullmäktige beslutar i egenskap av besvärsinstans. Bankföreningenanser att vad där anförts bör beaktas i förevarande lagstiftningsärende. 3.1 Fullmäktige i riksbank Förhandel med resevaluta skall enligt förslaget inte erfordras valutahan delstillstånd. Denna distinktion meUan egentlig valutahandel och resevalu tahandel är naturlig. valutapolitiska ansvar måste rimligen omfatta att den egentliga valutahandeln sker under ordnade former och 113 8 1989/90. 1 saml Nr 135 bedrivesav seriösa företag med erforderlig kompetens. Genom tiUstånds- Prop.1989/90:135 prövningen åstadskommes en granskning härav. Bilaga 3 som ej innefattar arbitrageverksamhet och som saknar valutapolitiskbetydelse, bör kunna lämnas därhän. Ävenandra aspekter kan emellertid anläggas på handel med resevaluta. Behovet avkonsumentskydd liksom intresset av att övervaka att ej mindre seriösa företagetablerar sig i branschen och biträder med att "tvätta svarta pengarvita" talar för att en viss samhällelig kontroll upprätthåUes också på dettaområde. Risken är annars påtaglig för att likvider härrörande från illegalatransaktioner följer just den väg där ingen tillsyn finnes och ingen för myndighetemaomedelbar tillgänglig registrering av verksamheten göres. Anfördasynpunkter talar för att man genom lagstiftning i annat sammanhang läggerockså resevalutahandeln under viss tillsyn. Men en sådan uppgift måste fallautanför valutapolitiska ansvar och bör ankomma påbankinspektionen. Fullmäktigevill vidare påtala att den föreslagna nya paragrafen i riksbankslagen harutformats på ett sätt som ej överensstämmer med lagmotiven. I dessa uttalas -enligt fullmäktiges uppfattning med rätta - att möjligheten att erhålla valutahandelstillståndinte bör förbehållas enbart bankaktiebolag, sparbanker och postverket utan att"alla slag av kreditinstitut bör.. .kunna komma ifråga för att få valutahandelstillståndefter prövning". Lagtexten avviker emellertid från dettauttalande genom att den utformats så att fullständigt valutahandelstillstånd skullekunna medges endast bank och postverket. Lagtexten bör ändras tillöverensstämmelse med motivuttalandet. Om,som fullmäktige föreslår, varje typ av kreditinstitut skall kunna erhålla valutahandelstillståndbör institut som erhållit sådant tiUstånd inte betecknas som valutabank utanförslagsvis som "auktoriserad valutahandlare". Just för att kunnavara generös när det gäller att auktorisera andra kreditinstitut än banker somvalutahandlare bör emeUertid ha möjlighet att begränsa tillståndentill viss typ av valutahandel eUer till att förmedla endast vissa slagsbetalningar. I fullmäktiges förslag till lagtext har intagits en särskilderinran härom. Om termen "valutabank" sålunda utbytes mot annatuttryck nödvändiggöres ändringar i betalningslagen (2-5, 8,9 och 14 §§) samt iförslaget till lag om ändring i taxeringslagen.