prop · GD03155 · 1989-12-31 00:00:00 — Vadjag nu har anfört om den polisiära yrkesrollen leder in på frågan om avgränsningenav polismännens uppgifter mol del arbete som utförs av annan personal vidpolismyndigheterna. Som en gemensam beteckning för denna personal brukar användasbegreppet administrativ personal, oavsett om de personer det gäller arbetarmed administration eller andra uppgifter. Förepolisväsendets förstatligande var den administrativa personalen vidpolismyndigheterna huvudsakligen sysselsatta med konlorsgöromål. Eftersommyndigheterna i regel var små och den administrativa personalen fåtalig, vardel vanligt att också polismännen ägnade sig åt sådani arbete. Därefter harantalet administrativa tjänstemän inom polisen ökat kraftigt. Vidförstatligandet var antalet polismansljänster 11 700 och antaletadministrativa tjänster 2 100, medan motsvarande antal tjänster är ca 16600 respektive ca 5 000. Andelen administrativa tjänster har alltså sedanmitten av 1960-talel ökat från lill det dubbla. I detla sammanhanghar inte medräknas personal för lokalvård. Vidalla polismyndigheter finns en kamrerare och ell antal assistenter. Därutöverkan, beroende på myndighetens storiek, finnas fordonsredogö-rare, fotografer,telefonister, garageförmän, radioexpeditörer, delgivnings-män, expeditionsvaklerm. Förpoliser och administrativa tjänstemän inom polisen gäller olika administrativaregler. Polistjänster inrättas av regeringen, medan administrativa tjänster iprincip inrättas av respektive myndighet. Löner lill poliser i den lokalapolisorganisationen tas upp under en särskild, förslagsvis betecknadanslagspost i polisens budget. Löner lill administrativ personal tas däremotupp under en högsisatt post under förvaltningskostnads-anslaget. De ingåralltså i myndighetens ekonomiska ram och kostnaderna för administrativ personalär därmed i princip utbytbar mot kostnader för annan verksamhet som finansierasöver anslaget. Olika regler gäller också i fråga om anställning, utbildning ochrättsliga befogenheter för poliser respektive administrativ personal. Sedanlänge har man inom polisen strävat efter alt avlasta polispersonalen uppgiftergenom att till administrativa tjänstemän överföra arbetsuppgifter som intekräver polisulbildning (jfr t.ex. prop. 1980/81:13 s. 122, prop. 1984/85:81 s.22, SOU 1985:62 s. 233). Bl.a. har personal i kontorskarriären tagits i anspråkför enklare brottsutredningar under polismans ledning. Vid någrapolismyndigheter har anställts ekonomer för att medverka vid utredning rörandeekonomisk brottslighet. Administrativ personal används också för beredandeoch, i vissa fall, beslutsfattande uppgifter när det gällerpolismyndighetsärenden (jfr 2 kap. 14 § polisförordningen). Fortfarandeär det emellertid, som framgått, så att polismän i viss 29 utsträckning utföruppgifter som inte alls eller endast i mindre grad kräver Prop. 1989/90:155 polisiärkompelens. Del gäller bl.a. uppgifter inom personal- och ekonomiadministrationen.Delvis utförs sådana administrativa uppgifter inom ramen för ijänst sompolisbefäl. Det förekommer emellertid också all polismän uppehåller rentadministrativa tjänster, t.ex. som fordonsredo-görare, eller rycker in vidförfall för administrativ personal. En stor del av personalen vid de tekniska rotlarnautgörs av polismän som erhållit teknisk utbildning för ändamålet. Inomrikspolisstyrelsen har upprättats en promemoria angåendemöjligheterna all utnyttja administrativ personal för all öka antalet polismäni polistjänst. Ipromemorian anförs alt del finns åtskilliga uppgifter rörande t.ex.administration av lokal utbildning, skötsel av polishus och godstransportersom ofta sköts av polismän men som borde föras över till administrativpersonal. Vidare anges i promemorian elt antal funktioner som i sin helhet kanutföras av administrativ personal fastän det inte alltid sker . uppgiftsom receplionisl och anmälningsmollagare uppgiftatt sköta telefonväxel efler kontorstid säkerhels-och passkontroll vid flygplats Enligtpromemorian kan det ifrågasättas om inte huvuddelen av kansliinspektörernasarbete skulle kunna ulföras av administrativ personal med lämplig utbildning.Det gäller i första hand arbete med analys och planering saml personal- ochekonomiadministration. Vidare framhålls att kraven på polismyndigheternasekonomiförvaltning kommer att öka när systemet med treårsbudget införs inompolisen. Man bör enligt promemorian överväga om inle polischefen vidåtminstone de större polismyndigheterna borde få en högt kvalificerad,ekonomiskt utbildad medhjälpare som kan ansvara för ekonomiförvaltning samt föranalys och planering. 1promemorian framförs också tanken på att vid en del av de tekniska rotlarnainrätta tjänster för vetenskapligt utbildade tekniker vid sidan av teknikernamed polisiär bakgrund. Föregen del vill jag framhålla att ambitionen att avlasta den polisulbil dade personalen uppgifter som kan utföras av annan personal måste full följas. På så sätt kan polisens samlade personalresurser utnyttjas effektiva re. De idéer och förslag som redovisas i promemoria anserjag vara en bra utgångspunkt för en fortsatt utveckling på området. Som jag ser del bör de tankegångar som redovisats i promemorian 30 Jag förutsätter att polismyndigheternas ledningar Prop.1989/90:155 kommer all driva saken vidare. har ell ansvarför alt följa upp och utvärdera den här diskuterade utvecklingen. Jag kommersenare föreslå regeringen all därför får ell särskilt uppdragall göra en uppföljning och utvärdering av utvecklingen på området. Sedandetta sagts, finns del anledning all beröra frågan om all lill personalenrekrytera specialister av olika slag, exempelvis personer med ekonomisk ellerteknisk utbildning på gymnasie- eller högskolenivå. Fråganom sådan direktrekrylering togs upp av polisutredning (SOU 1979:6 s.267). Utredningen anförde att rekrytering av personer med t.ex. statistisk,ekonomisk eller samhällsvetenskaplig utbildning borde vara möjlig lilltjänster med vilka polisiära befogenheter inle är förena-> de. 1 samband medremissbehandlingen av utredningens belänkande godtogs denna bedömning iallmänhet av remissinstanserna. Också regeringen gick på denna linje (prop.1980/81:13). Ipraktiken har utvecklingen gått långsamt när del gäller alt rekrytera högskoleutbildadpersonal lill den lokala och regionala polisorganisationen. Elt tiotalekonomer är anställda för all medverka vid utredning av ekonomisk brottslighet.Dämlöver finns enstaka högskoleutbildade befattningshavare för huvudsakligenadministrativa uppgifter. 1 övrigt tillgodoses behovet av fackkunskaper vidsidan av polisulbildningen i regel genom internrekrytering inompolisorganisationen. 1 många fall är del fråga om tjänstemän i kontorskarriärensom erhållit utbildning inom polisorganisationen för uppgiften. Som tidigarenämnts förekommer del också all personal med polisiär bakgrund innehar rent administrativabefattningar, särskilt vid de större polismyndigheterna. Enligtmin mening bör personer med olika slag av specialistkompetens rekryteras tillpolisen i ökad utsträckning. En sådan utveckling framstår som nödvändig för altpå sikt kunna uppehålla professionalismen i polisens verksamhet. Del ärknappast realistiskt att tänka sig alt polisverksamheten skullekunna tillföras tillräcklig kompetens utan att i betydligt större omfattning äni dag knyta till sig specialister som fått sin utbildning vid högskolor ellerandra utbildningsanslalter utanför polisväsendet. Att rekrytera specialisterligger också i linje med den princip som jag förordat att poliser inte böranvändas för uppgifter som inle kräver polisutbildning. Jagavser inte att här slå fast vilka befattningar som bör omfattas av dennarekrytering. Några tänkbara områden bör dock nämnas. Ettav dessa är ekonomiadministrationen. Det nya budgetsystem som införs förpolisen kommer att innebära alt polismyndigheterna får ettbetydligt större ansvar för sin ekonomi än vad som är fallet . Ett sättatt tillföra den kompetens som behövs för den ekonomiska förvaltningen kan varaatt ekonomer och andra specialister knyts till åtminstone de störrepolismyndigheterna. Ocksåtill en del andra administrativa befattningar bör specialister med fördel kunna rekryteras, åtminstone vid de största polismyndigheterna. Det gäller t. ex. befattningar med kvalificerade uppgifter i fråga om perso naladministration, verksamhetsplanering och ADB. Det finns vidareverksamheter av operaliv karaktär, där specialister . 1989/90:155 ulan polisulbildningkan medverka. Jag tänker i första hand på den brottsutredande verksamheten, därrekryterade ekonomer medverkar i kampen mot ekonomiskbrottslighet. Också personer med teknisk utbildning bör kunna rekryteras förall biträda kriminalpolisen med olika slag av tekniska undersökningar som inlekräver polisulbildning. Jag vill särskilt peka på all kampen mol miljöbrottslighelen,som är etl av statsmakterna prioriterat område, ställer delvis nya och ökadekrav på teknisk sakkunskap för all inle polisen skall komma på efterhand iförhållande till de ofta resursslarka intressen som slår bakom en del av dennabrottslighet. Ibrottsutredande verksamhet bör specialister i många fall kunna anförtrosrelativt självständiga arbetsuppgifter, som även kan innefatta arbetsle-dandefunktioner. Givetvis måste arbetet organiseras så att föreskrifterna i rättegångsbalkenom ledning av förundersökning iakttas. Utgångspunktenvid fördelning av arbetsuppgifter inom en polismyndighet bör alltså enligt minmening vara att användningen av poliser i princip skall reserveras föruppgifter som kräver polisutbildning. I kravet på polisiär kompelens liggerockså att polisverksamhet ytterst skall ledas av poliser. Andraslag av arbetsuppgifter bör i princip utföras av administrativ personal. Denadministrativa personalens yrkesroll bör alltså gå ut på all medverka ipolisens verksamhet genom att utföra uppgifter som inte kräver polisutbildning. Enfråga som särskilt bör uppmärksammas i polismyndigheternas planering ärmöjligheten att sätta samman arbetslag med personal av olika kategorier. I ettarbetslag med operativa uppgifter bör givetvis ledningen och andra göromål somkräver polisutbildning anförtros åt poliser. Administrativa och specialislbetonadeuppgifter kan däremot utföras av annan personal vid polismyndigheten. Sådanalag med olika slag av personal bör kunna användas både i yttre och inreverksamhet. För brottsutredande verksamhet bör t.ex. en grupp kunna sättassamman av polismän som svarar för arbetsledning och kvalificeratkriminalpolisarbete, tekniker eller ekonomer för specialistbetonat arbete samtpersonal i kontorskarriären för kansligöromål och en del av utredningsarbetet.I yttre Ijänst bör, exempelvis på trafikområdet, poliser kunna bilda arbetslagmed personal som har särskild utbildning för fordonsbesiktning, arbete medhastighetsradar osv. 6Avgiftsfinansiering på polisens område Mitt förslag:Möjligheterna lill avgiftsfinansiering på polisens område bör utredas. Polisväsendetsverksamhet finansieras i huvudsak genom de åriiga anslagen i statsbudgeten.Statens kriminaltekniska laboratorium bedriver en viss verksamhet somfinansieras genom avgifter. 1 den lokala polisorganisationen utförs vissa övervakningsuppgiflermol kostnadsersättning. Ersättningen tillförs staten. Polisväsendetbidrar härutöver lill de offentliga inkomsterna genom bl.a. expeditionsavgiftersom debileras för vissa arbetsuppgifter inom polisverksamheten.Expeditionsavgift utgår bl.a. för pass och för olika tillstånd, förordnandenoch godkännanden rörande allmän ordning och säkerhet, exempelvis tillstånd attinneha vapen, ordningsvaktsförordnande och godkännande av skjulbana. Reglernaom expeditionsavgifter bygger bl. a. på tanken alt den enskilde skall betala etlbelopp som motsvarar handläggningskostnaderna för ärenden som avser tillstånd,godkännande, dispens eller i övrigt särskild rättighet. Avgiftsbeloppet skallinte översliga statens genomsnittliga självkosl-nader för expeditionen (prop.1964:75 s. 310, BevU 42, rskr. Förvissa andra arbetsuppgifter som polisen utför finns som nämnts bestämmelser omavgiftsbeläggning. Etl sådani område är polisbevakning i samband med offentligatillställningar. Genomallmänna ordningssladgan (1956:617) infördes bestämmelser som innebär att densom anordnar en offentlig tillställning skall åläggas att ersätta polisenskostnader för ordningshållning som föranleds av tillställningen. Däremot finnsinga regler om sådan ersättningsskyldighet för den som anordnar en allmänsammankomst enligt lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. I förarbetena lillde nämnda författningarna anfördes att det inte var rimligt alt befria en anordnareav en nöjestillställning, som anordnades i rent vinningssyfte utan att varaförenad med något ideellt ändamål, från kostnaderna för erforderiigpolisbevakning och låta det allmänna bära kostnaderna. Å andra sidan ansågs delvara stötande, all vid en sammankomst av rent ideell natur ålägga anordnarenatt själv svara för kostnaderna för polisbevakning (prop. 1956:143 s. 211). Bestämmelsernai allmänna ordningsstadgan om ersättning för polisbevakning ändrades senare såatt den som anordnar en offentlig tillställning i vinningssyfte skall åläggasersätta polisens kostnader för ordningshållning som föranleds avtillställningen (SFS 1979:970). Detta gäller dock inte om anordnaren är enideell förening. Närmare bestämmelser om den ersättning som det åligger enskildatt betala lill staten för polisbevakning i övrigt finns numera i förordningen(1982:789) om ersättning för polis- 3 1989/90. I .sami Nr 155 bevakningoch för anslutning av larmanläggning till polisen m.m. (om- Prop.1989/90:155 tryckt 1984:729). 1975års polisutredning föreslog i belänkandet (SOU 1979:6) Polisen att polisen istörre utsträckning skulle få ta betalt för övervaknings- och bevakningsuppgiftersom består i alt lämna hjälp i olika former lill allmänna och enskilda förelagoch organisationer. Utredningen framhöll all uppgifterna var en stor belastningför övervakningsljänslen men att de av principiella eller praktiska skäl somregel inle helt kunde avlyftas från polisväsendet. Som exempel på fall där enavgiftsbeläggning kunde övervägas nämnde utredningen anslutning avlarmanordningar lill polisstationer saml bevakning av värdetransporter och s.kbreda transporter. Ipropositionen om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. (prop.1980/81:13) anslöt sig departementschefen lill polisutredningens bedömningrörande avgiftsbeläggning och anförde alt avgiftsbeläggning inle fick innebäraall ersättning fordras för det skydd till liv och egendom som var och en harrätt att kräva av polisen. Den borde inte heller utformas på etl sådani sättatt den medför negativa effekter för allmänhetens benägenhet all vidtabrottsförebyggande åtgärder. En fömtsättning för all avgift skall las ut bordeenligt departementschefen vara att det är fråga om uppgifter som i praktikenhar en utpräglad karaktär av särskild service åt enskilda personer ellerförelag och som förekommer i viss, ganska regelbunden omfattning. Riksdagenställde sig bakom del anförda (JuU 1980/81:24, rskr. Regeringenbegärde budgetproposition (prop. 1981/82:100 bil. 5) bemyndigandeall utfärda bestämmelser om avgifler lill staten för polisbevakning i sambandmed långa, breda eller lunga transporter. Departementschefenansåg del vara rimligt all ersättning skulle utges för polisväsendetssjälvkostnader för bevakning vid dessa transporter. Sådan ersättningsskyldighetför enskild förelåg före förstatligandet av polisväsendet och några årdärefter. biföll regeringens begäran (JuU 1981/82:38, rskr. Bestämmelserom avgifler för sådan polisbevakning infördes i förordningen om ersättning förpolisbevakning och för anslutning av larmanläggning till polisen m.m.Förordningen innehåller också bestämmelser om avgifter för polisbevakning vidvärdetransporter och vid vissa andra transporter. Reglerna härom innebär bl.a.alt den enskilde, om polisman anlitas för polisbevakning, lill staten skallbetala viss ersättning för varje påbörjad timme av polismannens tjänstetid somåtgår för bevakningen och den därav föranledda resan. Ersättning skall ävenbetalas för fordon, häst, hund m. m. För larmanläggning som är direklansluten tilllarmmolla-gare vid en polisstation debiteras ett schablonbelopp för kalenderårmotsvarande kostnaderna för administrativ service. Vidrikspolisstyrelsen förekom viss uppdragsverksamhet. Verksamheten bedrevs enligt affärsmässiga grunder och finansierades, frånsett hyreskostnaderna, genom influtna medel. budgetpropo sition (prop. 1983/84:100 bil. 4) anmäldes planerna alt bemyndiga rikspo lisstyrelsen att bedriva konsultverksamhet inom ADB-området med sär skild inriktning på dalasäkerhet och all sälja sådan programvara som 34 Vid riksdagsbehandlingen fann justitieutskoltel Prop.1989/90:155 inga formella hinder föreligga för regeringen all gerikspolisstyrelsen tillstånd att bedriva sådan uppdragsverksamhet. Isammanhanget borde enligt utskottets mening beaktas alt en tydliggränsdragning åstadkoms mellan denna form av verksamhet ochrikspolisstyrelsens administrativa och polisiära myndighetsåligganden bl.a. ifråga om den brottsförebyggande verksamheten (JuU 1983/84:22, rskr. i den instruktion för , som trädde i kraft den 1oktober 1984, gavs möjlighet att bedriva uppdragsverksamhetinom tre områden, nämligen försäljning av programvara för ADB, konsultverksamheti anslutning till det med särskild inriktning på datasäkerhet samtkonsultverksamhet i fråga om säkerhetsskydd i övrigt. Verksamheten är numeraavvecklad (jfr. JuU 1987/88:33 s. 2). Enligt nu gällandeinstruktion får styrelsen efter medgivande av regeringen i särskilt fallbedriva uppdragsverksamhet i fråga om säkerhetsarbete. Regeringen har dessutomnyligen medgett att får bedriva uppdragsutbildning avseendeviss utbildning av parkeringsvakter i . Polisensverksamhet är till stor del av sådan karaktär att den bör finansieras överstatsbudgeten. Det gäller naturligtvis i första hand den centrala uppgiften attförhindra och avslöja brott. Men också många servicebetona-de uppgifter ärsådana att en finansiering i annan form skulle möta praktiska svårigheter ellervara olämplig från principiell synpunkt. Åandra sidan är det klart att vissa delar av polisens verksamhet är av ettsådant slag att det varken finns principiella eller praktiska hinder mot en avgiftsfinansiering.Ett system med avgiftsbeläggning tillämpas redan i flera fall efter medgivandefrån statsmakterna. Det gäller bl.a. bevakning vid vissa tillställningar ochanslutning av larmanläggning lill polisen. För handläggning avpolismyndighetsärenden las en expeditionsavgift ut. Enöversyn av myndigheters avgiftsfinansiering pågår inom ramen för arbetet med utvecklingenav den offentliga sektorn. Arbetet bedrivs under medverkan avriksrevisionsverket och går bl.a. ut på att strama upp de regler och den praxissom tillämpas i fråga om ersättningar som myndigheter '.ar ut i sinverksamhet. En annan fråga i beredningsarbetet är om man bör ge statligamyndigheter en mera allmän möjlighet att ta ut ersättning för tjänster somutförs för andra statliga myndigheter. Jag har i årets budgetpropositionuttalat att ersättning som en myndighet erhållit bör få disponeras avmyndigheten för förvaltningsändamål och redovisas som inkomst underförvaltningsanslaget (prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 25). Motbakgrund av vad jag nu har anfört anserjag att det finns skäl att överväga omdet finns verksamheter inom polisen som helt eller delvis bör finansieras genomavgifter. Enutgångspunkt bör vara att avgiftsfinansiering bör kunna tillämpas i första hand när det gäller uppgifter som har karaktär av särskild service åt 35 företag,organisationer eller enskilda. Del gäller naturligtvis särskilt om servicenerhålls som ett led i näringsverksamhei eller annan verksamhet som harvinstsyfte. Givetvis får avgift intetas ut för det skydd till liv och egendom som var och en har rätt att kräva avpolisen. Inte heller får ett avgiftssystem utformas så att det får negativaföljder t.ex. när del gäller mötesfriheten samt polisens förhållande tillallmänheten eller allmänhetens benägenhet att vidta brottsförebyggandeåtgärder. Ett exempel på fall däravgiftsfinansiering bör kunna övervägas är bevakning av vissa tillställningaroch sammankomster, där avgift inte tas ut för polisens medverkan. Jagsyftar på exempelvis större musikgalor, som primärt ordnas i vinningssyfte ochsom kan kräva stora insatser från polisens sida för att upprätthålla ordningenpå platsen. I den allmänna debatten har kritik riklats mot att polisen måstesalsa ibland betydande resurser på bevakning av evenemang som anordnas ivinstsyfte medan annan angelägen polisverksamhet får stå tillbaka av brist påresurser. Med en annan kostnadsfördelning skulle ölägenheterna i detla avseendeför polisens del kunna minska. Ett system medavgiftsfinansiering av verksamhet på polisens område kräver ingåendeöverväganden som inle kan göras i delta sammanhang. Jag avser att vid eltsenare tillfälle återkomma till regeringen med förslag hur ett särskiltutredningsarbete i saken bör bedrivas. 1 detta arbete bör dennärmare budgetmässiga lösningen i elt avgiftssystem också övervägas. Del kangälla t. ex. krav på avgränsade resultatenheter och på redovisningssystem.Särskilt bör övervägas om de medel som inflyter i form av avgifter skallåterföras lill polisens verksamhet. En princip är att den avgiftsfinansieradeverksamheten skall bära sina egna kostnader. Frågan huruvida ett vidgat systemmed avgiftsfinansiering skall återverka på polisens anslagsmässigamedelstilldelning får prövas från fall till fall mot bakgrund bl.a. av deberäknade intäkterna från avgifterna. 7 Ett förstärkt medborgarinflytande över den lokala polisorganisationen Mitt förslag: Föratt stärka medborgarinflylandel över den lokala polisverksamheten och för attöka engagemanget i polisfrågorna på lokal nivå skall polismyndigheterna fåmöjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder för alt under den lokalapolisstyrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar avpolisdistriktet, som styrelsen bestämmer. En ökad samverkan mellan polisiäroch verksamhet skall eftersträvas. Skälen för mitt förslag Allförstärka medborgarinflylandel över den regionala och lokala polisverksamheten var ett av de viktigaste syftena med polisreformen. Enligt riksdagensprincipbeslut om polisreförmen (prop. 1980/81:13, Prop. 1989/90:155 JuU 24, rskr.210) skulle den förtroendevalda polisstyrelsen förvandlas från elt i huvudsakrådgivande organ till elt i egentlig mening styrande organ för polisen.Polisstyrelsen borde sålunda fatla de långsiktiga besluten om fördelningen ochanvändningen av resurserna vid polismyndigheten och handlägga bl. a. viktigarefrågor om organisation och verksamhetsplanering. 1981års polisberedning redovisade i betänkandet (Ds Ju 1983:10) Polisorganisationenhur den framlida uppgiftsfördelningen mellan polisstyrelsen och polischefenborde utformas. Iproposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. förklaradedepartementschefen att det var nödvändigt att beslut om verksamheten i denlokala polisorganisationen fick en ordentlig förankring bland medborgarna ipolisdistriktet. Utöver de befogenheter polisstyrelserna redan hade borde deenligt departementschefen i fortsättningen ha lill uppgift att besluta iviktigare frågor rörande planeringen och inriktningen av verksamheten idistriktet. Likaså borde viktigare frågor om distriktets organisation höra lillde valda ledamöternas kompetensområde. Departementschefen framhöll i delsammanhanget all det är naturligt all polisstyrelsens medverkan iplaneringsprocessen avser mera väsentliga frågor och frågor som gällerverksamheten över , t. ex. ett budgetår. Genom att deförtroendevalda lar del i sådana beslut kan önskemål från allmänheten,kommunala organ och andra berörda intressegmpper om inriktningen avverksamheten uppmärksammas. Detta torde enligt departementschefens uppfattningockså innebära all allmänhetens förtroende för polisen ökar.