prop · GD03116 · 1989-12-31 00:00:00 — Direktivet bygger på bl.a. principen om stegvis övergång tiUhemlandsauktorisation och hemlandstiUsyn av kreditinstitut, en ordning som isin tur fömtsätter minimiharmonisering av väsentliga nationella regler förverksamhet och övervakning. Dettaförsta banksamordningsdirektiv innehåller EG:s gmndläggande definition avkreditinstitut. Som "credit institutions" räknas företag vilkasverksamhet består i att ta emot inlåning från allmänheten ("thepublic") och att lämna lån för egen räkning. Definitionen omfattar såledesinte endast depositionsbanker utan även institut som uteslutande finansierarsin utlåningsverksamhet genom emission av obligationer och andra värdepapper,avsedda för allmän omsättning. Undantagna är centralbanker, postgiroinstitutoch vissa särskilt angivna institut. Direktivetförpliktar medlemsländerna att kräva särskild auktorisation för kreditinstitut.Tillståndsgivningen får inte inrymma någon kvantitativ behovsprövning, dvs.ansökningar om auktorisation skall prövas utan hänsyn till marknadens behov avytterligare institut. Enligt1977 års direktiv skulle medlemsstaterna, i avvaktan på vidare harmonisering,ha rätt att kräva särskild auktorisation av//a/ertill institut hemmahörande iandra medlemsstater. Beträffande auktorisation av filialer till kreditinstitutmed hemvist i tredje land föreskriver direktivet att sådana filialer inte fårbehandlas förmånligare än filialer till . Direktivet öppnarmöjlighet för EG att genom bilaterala eller multilaterala överenskommelserutvidga direktivets tillämpningsområde, så att tredje lands bankfilialer iGemenskapen tillförsäkras samma behandling som EG-institutens filialer. Sådanaöverenskommelser skall fömtsätta reciprocitet. 1977års första banksamordningsdirektiv skall vara implementerat, dvs. infogat i medlemsstatemas nationella regelsystem, Några medlemsstaterhar dock fått rätt att under en längre övergångs- Prop. 1989/90:116 tidtillämpa behovskriterier vid auktorisation av kreditinstitut och filialer tillsådana institut. Den15 antog ministerrådet ett andra banksamordningsdirektiv.Direktivet innebär en väsentlig utbyggnad av reglerna i det förstabanksamordningsdirektivet. Principema om hemlandstillsyn och om en endaauktorisation som giltig för hela EG-området ("single license") är nukonsekvent tillämpade. I direktivet behandlas fömtsättningarna för etableringinom EG av dotterbolag till kreditinstitut hemmahörande i tredje land. Vidareges regler om obligatorisk kontroll av större ägare i kreditinstitut.Innehållet i direktivet sammanfattas i det följande. , som av behörig myndighet i en medlemsstat auktoriserats attutföra alla eller vissa tjänster, upptagna i en särskild lista som fogats tilldirektivet, skall också ha rätt att utföra dessa tjänster i övriga medlemsstater.Verksamheten i värdlandet skall kunna bedrivas antingen via filial ellerdirekt, utan etablering. Tillsynen över verksamheten skall i alU väsentligthandhas av myndighet i hemlandet. I avvaktan på vidare harmonisering skallvärdlandet bibehålla ansvar för tillsynen över likviditeten hos filialer tillkreditinstitut. Vidsidan av dessa regler om hemlandsauktorisation och hemlandstillsyn föreskrivsdirekt att medlemsstatema inte längre får kräva särskild auktorisation avfilialer till kreditinstitut som är auktoriserade i någon annan medlemsstat.Värdlandet skall inte heller få kräva något särskilt rörelsekapital,"endowment capital", för filialer till . Auktorisationav ett kreditinstitut skaU inte få ske, förrän vederbörande myndighet fåttinformation om dels vilka aktieägare eller motsvarande som har enkvalificerad ägarandel, "qualifying holding", i företaget, delsstorleken på sådana ägarandelar. Med kvalificerad ägarandel menas ett direkt ellerindirekt ägande som representerar eller mer av kapitalet eller avdet samlade röstetalet eller som i övrigt ger ett väsentligt inflytande iledningen av företaget. Om tillståndsmyndigheten, av hänsyn till behovet av ensund och förståndig förvaltning av verksamheten, "soundand prudentmanagement", inte finner att de nu nämnda ägamas lämplighet,"suitability", är tillfredsställande, skall auktorisation vägras. Medlemsstatemaskall vidare föreskriva att vaije fysisk eller juridisk person, som avser att direkt eller indirekt förvärva en kvalificerad ägarandel, skall underrättavederbörande tillsynsmyndighet om förvärvets storlek. Den som innehar en sådankvalificerad ägarandel skall också vara skyldig att informera myndigheterna omhan tänker öka innehavet så att det uppnår eller överskrider tjugo, trettiotreeller av kapitalet eller det samlade röstetalet eller så attföretaget kommer att ingå i en koncern. Vederbörande myndighet skall kunnamotsätta sig ett förvärv, om den tilltänkte ägarens lämplighet inte bedömsvara tiUfredsställande. Myndighetens beslut att vägra tillstånd skall fattasinom från det underrättelse lämnades. En myndighet som godtar ettplanerat förvärv skall kunna sätta inom vilken förvärvet skall varagenomfört. Obligatoriskskyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten skall gälla även för dem som står ibegrepp att avyttra kvalificerade ägarandelar i Prop. 1989/90:116kreditinstitut. Underrättelse skall ske, då avyttringar får till följd att innehavetfaller under något av gränsvärdena tjugo, avkapitalet eUer det samlade röstetalet eller då kreditinstitutet upphör att ingåi en koncem. Ävenkreditinstituten skall åläggas underrättelsskyldighet. Så snart ett institutfår kännedom om förvärv eller avyttringar av kvalificerade ägarandelar,förändringar som medför att något av de nu nämnda tröskelvärdena över- ellerunderskrids, skall underrättelse ske. Kreditinstituten skaU därutöver varaskyldiga att minst en gång lämna myndighetema uppgift om namnen påägare till kvalificerade andelar och om storleken på dessa innehav. Medlemsstatemaskall se till att tillräckliga sanktioner står till förfogande och utnyttjas ifall då ägare till kvalificerade andelar utövar sitt inflytande på ett sätt somkan vara till förfång för en förståndig och sund utveckling av företaget.Sanktionema skall kunna utgöras av exempelvis förelägganden om rättelse,ingripanden mot styrelse och verkställande ledning eller av förbud mot utövandeav rösträtt för kvalificerade ägarandelar. Motsvarandesanktioner skall kunna utnyttjas gentemot dem som underlåter att anmälakvalificerade innehav eller ökningar av sådana innehav. Om en ägarandel harförvärvats, trots att tillsynsmyndigheten motsatt sig förvärvet, skallmyndigheten ha befogenhet att förbjuda ägaren att utöva sin rösträtt ellerförordna om att röster som har avgivits för det ifrågavarande innehavet ärogiltiga. Andrabanksamordningsdirektivet innehåller i sitt tredje kapitel bestämmelserangående relationema till tredje land. Vad som tas upp är fömtsättningama företablering i EG av dotterbolag till kreditinstitut hemmahörande i tredje land.ViUkoren för etablering av filialer till tredjelandsinstitut regleras alltjämti första banksamordningsdirektiv. Deturspmngliga förslaget till ett andra banksamordningsdirektiv utgick från ettstrikt formulerat krav på reciprocitet. Ett kreditinstitut med hemvist i tredjeland skulle kunna få ett dotterbolag auktoriserat inom EG först sedanEG-kommissionen funnit garantier för att medlemsländemas samtliga kreditinstitutfick en reciprok behandling i det aktuella tredje landet. I det antagnadirektivet har reciprocitetskravet mjukats upp. Ömsesidiga etable-ringsmöjligheterskall uppnås med tillämpning av en mera flexibel procedur. EnEG medlemsstat skall nu ha rätt att auktorisera ett dotterbolag till etttredjelandsinstitut, även om reciprocitetsförhållandet till det aktuella tredjelandet inte är fullt klarlagt. Alla sådana auktorisationer skall anmälas tillEG-kommissionen. På samma sätt skall kommissionen underrättas om etttredjelandsinstitut förvärvar andelar i ett i sådan omfattning attdet senare blir det förras dotterbolag. Påbasis av uppgifter från medlemsstatema om allmänna svårigheter för etableringoch verksamhet utanför EG skall fortlöpande sammanställarapporter om den behandling som kommer EG-instituten till del i olika tredjeländer. Granskningen skall gälla etableringsförhällanden, drivande avbankverksamhet och förvärv av ägarandelar i kreditinstitut. Kommissionenskall presentera sina rapporter för ministerrådet och i före- Prop.1989/90:116 kommande fall föreslå lämpliga åtgärder. finner att ett visst tredje land inte erbjuder EG-instituteneffektivt marknadstillträde, ("effective märket access"), jämförbartmed det som Gemenskapen ger kreditinstitut från detta tredje land, skallkommissionen ha rätt att begära mandat av ministerrådet att ta uppförhandlingar i syfte att uppnå jämförbara konkurrensmöjligheter. För effektivtmarknadstillträde i nu angiven mening är det inte aUtid tiUräckligt att tredjeland tillämpar icke-diskriminerande etablerings- och rörelseregler. Vad somåsyftas är regler som väsentligen överensstämmer med EG:s. att ett tredje land, fömtom att neka effektivt marknadstillträde,inte ger EG-instituten ens nationell behandling, dvs. tillämpar andrakonkurrensvillkor än dem som gäUer för värdlandets egna institut, skaUkommissionen ha självständig rätt att ta intitiativ till förhandlingar. Isådant fall skaU kommissionen också kunna besluta att medlemsstatema tillsvidare måste begränsa eller skjuta upp beslut angående auktorisation av dotterbolagtill kreditinstitut hemmahörande i det diskriminerande landet. I motsvarandemån skall beslut i fråga om sådana företags förvärv av dotterbolag i EG kunnahållas inne. Kommissionen får dock inte besluta om längre uppskov än tremånader. En förlängning av tiden kräver beslut av ministerrådet. Detandra banksamordningsdirektivet skall vara omsatt i nationell lagstiftning(implementerat) . Påanmodan av har antagit enEkonomisk handlingsplan 1989-1992.1 handlingsplanen anges bl.a. som enmålsättning att det bör råda etableringsrätt och frihet att utväxla finansiellatjänster över gränsema mellan de nordiska ländema. Ur handlingsplanen återgesföljande. "Föratt öka möjlighetema att utväxla finansiella tjänster över gränsema bör denfinansiella lagstiftningen i närmas reglema i EG. En arbetsgmpp harstuderat frågan om finansiella tjänster och EG:s inre marknad. Finansministramaär beredda att slutföra sina värderingar med anledning av rapporten.Målet bör vara att de nordiska ländema inför rätt till etablering förfinansiella företag från andra . Ett arbete kommer därför attgenomföras för att undersöka hur detta skaU kunna realiseras.Möjlighetema för att genomföra en sådanetableringsrätt kommer att värderas bl.a. i ljuset av utvecklingen inom EG påområdet finansiella tjänster. Det noteras att har en sådanetableringsfrihet." Denordiska finansministrama uttalade vid ett möte i att den fortsatta liberaliseringen av finansiella tjänster i berörda nordiska länder och de förhandlingar om ett fördjupat samarbete mellan EFTA-ländema och , som det inom en nära fram tid kan bli fråga om, måste ses i ett sammanhang. Beslut om genomförandet 40 avden fortsatta liberaliseringen får fattas i ljuset av hur dessaöverläggningar Prop. 1989/90:116 utvecklas. 2.2.4Internationellt samarbete avseende tillsyn Oronpå den intemationella valutamarknaden , vilken bl.a. resulterade iatt ett antal banker i olika länder gick omkull (bl.a. Herrstatt 1974), innebaren vändpunkt för det internationella tillsynsarbetet. Krisen medförde sådanakonsekvenser att det på vissa håll befarades att det internationellaekonomiska systemet skulle bryta samman. Efter dessa händelser framstod detklart hur angeläget det var med en bätte samordning av tillsynen över bankemasintemationella verksamhet. För detta ändamål tiUska-pades en kommitté inom dens.k. 10-gmppen, bestående av representanter för tillsynsmyndigheter och/ellercentralbanker i , , , , , ,, , , , och . Samtidigtutvecklades ett samarbete mellan tillsynsmyndighetema i EG-ländema. 10-gmppskommitténsmålsättning var i första hand att skapa ett samarbete meUan ländemastillsynsmyndigheter så att händelser liknande Herrstatt skulle uppmärksammaspå ett tidigare stadium och att anpassa de inhemska tillsynssystemen till detintemationaliserade bankväsendet. En annan viktig målsättning var att sökaskapa former för samarbete mellan olika länders tiUsynsmyndigheter förövervakning av egna bankers utländska dotterbanker eUer filialer samtutländska etableringar inom det egna landet. Ettviktigt resultat av 10-gmppskommitténs arbete var att representanter förtillsynsmyndigheter i de olika ländema gavs tillfälle attknyta kontakter med varandra och diskutera utvecklingen av tillsynsmyndighetemasarbete. Ett konkret resultat av kommitténs arbete är det s.k.Basel-konkordatet. I denna överenskommelse, som formellt träffades avcentralbankscheferna 1975, ges uttryck för kommitténs uppfattning om fördelningenav tillsynsarbetet. Målet är att genom en effektiv tillsyn så långt som möjligtsäkerställa sundheten och säkerheten i det existerande systemet. Konkordatethar antagit följande huvudregler och rekommendationer: Tillsynöver utländska banketableringar är ett gemensamt ansvar för värdlandets och hemlandets myndigheter. Ingenutländsk etablering skall stå utan tiUsyn. Varie land skall se till att utländska etableringar är under tillsyn, och tillsynen skall vara av acceptabel standard enligt både värdlandets och hemlandets bedöm ning. 3.Övervakning av likviditeten skall i första hand åvila värdlandet, eftersomutländska etableringar i allmänhet har att följa värdlandets regler förlikviditet. Övervakning av solvens för utländska filialer skall åvilahemlandets myndigheter. När det gäller dotterbolag skaU ansvaret i första handåvila värdlandet men hemlandet skaU ta hänsyn även till sina inhemska bankersdotterbolag och konsortiebanker utomlands på gmnd av moderbankens moraliskaansvar för sina utländska dotterbolag och konsortiebanker. Ett samarbete ipraktiken skall underlättas genom överförande av information mellanvärdlandets och hemlandets myndigheter och genom beviljande av tillstånd tillinspektioner eller utförande av sådana på uppdrag av hemlandets myndigheter ivärdlandet. Alla ansträngningar skall göras för att undanröja legala hinder,t.ex. i fråga om banksekretess, som kan hindra sådan form av samarbete. Detskall anmärkas att de principer konkordatet ger uttryck för ännu inte antagitsav aUa tillsynsmyndigheter. I vissa länder anses sålunda banksekretessen läggahinder i vägen för en tillämpning av principerna fuUt ut. Emellertid har ettstort antal länder utöver de i 10-gmppskommittén representerade anslutit sigtill principema. Bankinspektionen, som liksom haren representant i10-gmppskommittén, har också deltagit i ett flertal konferenser förtillsynsmyndigheter världen över där resultatet av 10-gmppskommitténs arbetediskuterats. Konferensema har föranlett företrä-dama för flertalettillsynsmyndigheter att ansluta sig till konkordatets principer. Det finnssåledes numera ett välutvecklat samarbete mellan tillsynsmyndighetema i defrån banksynpunkt mest betydelsefulla ländema. 3.1 Generella ägar- och rösträttsbegränsningsar Mittförslag: Några nya generella ägar- och rösträttsbegränsningsregler införs intei bankaktiebolagslagen. Bestämmelsema om finansieUa koncemer lämnas oförändrade. Förvärv av aktieri ett bankaktiebolag som medför att förvärvarens totala innehav överstigernågot av gränsvärdena tio, tjugo, av aktiekapitaleteller röstetalet skall anmälas tiU bankinspektionen. () förslag: I banker med ett eget kapital överstigande fårvid en och samma tidpunkt högst av aktiekapitalet innehas av enenskild aktieägare eller av flera ägare i väsentlig ekonomiskintressegemenskap. För de mindre bankema är den högsta tillåtna andelen avaktiekapitalet tjugo procent. Som en tvingande rösträttsbegränsningsregelföreslås att ingen får i de större bankema utöva rösträtt för mer än femprocent av de på bolagsstämman företrädda aktiema. I de mindre bankema gårgränsen vid . Regeringen får meddeladispens från ägarbegränsningsreglema, om banken genom innehavet blir ettdotterföretag i en koncem, vars ändamål kan anses vara till nytta förbankväsendet eller det allmänna, eller om det annars föreligger särskilda skäl.öm en bank är dotterföretag i en koncem, gäller ägarbegränsningama i ställetmoderföretaget i koncemen. Från såväl ägar-som rösträttsbegränsningsreglemagörs dessutom undantag för statens och svensk banks aktieinnehav,för aktieinnehav av bransch- och centralorga- Prop. 1989/90:116 nisationerför banker samt för utländskt bankföretags innehav av aktier i bankaktiebolagsom är bildat av utländsk bank. Förbestående banker skall reglema om ägarbegränsning gälla först efter detatt bestämmelsema trätt i kraft. Remissinstanser:Förslaget tillstyrks av som dock anmärker att detbör gälla även det statliga ägandet i PKbanken. Flera remissinstansertillstyrker att regler med någon form av ägar- och röstsrättsbegränsning införsmen föreslår andra lösningar (i huvudsak andra procenttal). Dessa instanser ärbankinspektionen, försäkringsinspektionen, fullmäktige i riksbank,styrelsen för . (), () och Medborgarrättsrörelsen Friheten i . Följanderemissinstanser avstyrker förslaget: statens industriverk, hovrätten förVästra , kammarrätten i , ,, , ,, (),Småföretagens , , ,. , , Tredje löntagarfondstyrelsen och . () förordar att aktieförvärv i banker skall kunna prövas av bankinspektionenoch i sista hand regeringen från fall till fall mot bakgmnd av vad som kananses stå i överensstämmelse med en sund utveckling av bankverksamheten. Enlämplighetsprövning av stora aktieägare kan här ingå som ett moment. En frågasom denna bör dock prövas av domstol, t.ex, . Följanderemissinstanser hävdar särskilt att de föreslagna reglema inte står iöverensstämmelse med vad som kommer att gälla inom EG och att en anpassningtill detta bör eftersträvas: bankinspektionen, försäkringsinspektionen,kommerskollegium, hovrätten för , ,. , , styrelsen för . Skälenför mitt Hirslag: I banklagstiftningen finns endast en bestämmelse somgenerellt begränsar möjligheten att förvärva bankaktier. Enligt dennabestämmelse, som finns intagen i 1 kap. 4 § bankaktiebolagslagen (1987:618,), får ett bankaktiebolag som huvudregel ingå som dotterbolag i en koncemendast om ett annat bankbolag är moderbolag. Undantag från denna huvudregel kanenligt förarbetena endast komma i fråga i de faU moderföretaget är ettholdingbolag och de övriga systerföretagen är finansinstitut vilka driver enverksamhet som kan anses vara förenlig med bankrörelsen. Industriföretag,handelsföretag eller andra icke-finansiella företag skall således inte fåförvärva aktiemajoriteten i en bank. Bestämmelsen har tillkommit bl.a. för attförhindra att vissa väsentliga banklagsbestämmelser sätts ur spel. I3 kap. 3 § finns bestämmelser som hindrar utländska aktieförvärv /90:116 i svenska banker och svenska förvärv i utlandsägda svenska banker.Dessa bestämmelser har inte den generella karaktär som avses här. De behandlasi stäUet i avsnitt 3.2. Avbetydelse för frågan om ägarinflytande är emellertid den dispositivarösträttsbegränsningsregeln i 8 kap. 3 § . Enligt denna regel får ingenrösta för egna och andras aktier för sammanlagt mer än en femtedel av de aktiersom företräds på bolagsstämman, om inte något annat följer av bolagsordningen. KMKhade enligt sina direktiv till uppgift att komma med förslag tiU hur ett sprittägande i bankema skulle kunna säkerställas. Enligt direktiven var det främstaskälet till detta att bankema får anses inta en sådan särställning i samhället,att det bör ankomma på lagstiftaren att tillse att enstaka ägare ellerägargmpperingar inte tillåts få ett dominerande inflytande över en bank. På såsätt skulle förhindras att ägande och kreditgivning blandades samman, ochdärmed skulle fömtsättningar skapas för banken att lämna krediter och drivaövrig verksamhet på objektiva och strikt företagsekonomiska gmnder. överväganden om ägarreglering konstaterar KMK att bankema getts ensärställning bland företagen genom sin roll som spamppsamlare, kreditgivare ochverkställare av statsmaktemas ekonomiska politik. En förutsättning för attbankema skall kunna behålla denna särställning är att de står fria ochoberoende i förhållande till enskilda, stora kunder och ägare. Enligt KMKföreligger ett behov av ytterligare garantier för att bankema skall ha förmågaatt behålla denna karaktär av oberoende institutioner. Det gmndläggande syftetmed dessa garantier måste enligt KMK vara att eliminera risken för attägarinflytande skall utnyttjas på ett sätt som inte är förenligt medbanklagstiftningens strävan att söria för en sund utveckling av det svenskabankväsendet. KMK finner med hänsyn härtill att en lagreglering är nödvändigför att förhindra en koncentration av ägandet i affärsbankerna. Den lösningsom KMK valt är att direkt i lag ange de gränser vartill ägandet i en enskildbank högst får uppgå. Redanår 1985 föreslog bankinspektionen en provisorisk lagstiftning om begränsning avförvärv och innehav av bankaktier. Detta förslag överensstämmer till viss delmed KMK:s förslag. Vid remissbehandlingen av de båda förslagen har framförtsett flertal argument mot en ägarreglering. Kritiken mot de båda förslagen är ihuvudsak densamma. Fleraremissinstanser har ansett att en ägarreglering skulle mbba balansen mellan ägare och ledning i bankema. Inflytandet över bankens verksamhet kunde i allt väsentligt komma att flyttas över på bankens ledning. Avsak naden av en möjlighet till ägaringripanden skulle kunna konservera en inkompetent företagsledning tiU men inte endast för lönsam heten och aktievärdet utan ytterst för bankens säkerhet och sundhet. En annan befarad negativ effekt av en begränsningsregel är att den skulle kunna motverka en effektiv börshandel och försvåra nyemissioner och möjlighe terna att få till stånd nödvändiga kapitaltillskott. Regeln skulle också utgöra ett effektivt hinder mot nyetableringar av bankaktiebolag. En del av kritiken riktar sig mot att något missbmk från ägares sida inte har påvisats som kan 44 motiveraett så långtgående och principieUt viktigt ingrepp i äganderätten. Prop.1989/90:116 Det nuvarande regelsystemet för bankema torde enligt flera remissinstanservara tillräckligt för att förhindra ett otillbörligt inflytande i en bank. ÄvenKMK har för sin del anfört att en stark ägare eller en stark ägarkon-stellationibland kan vara till gagn för ett företag. KMK menar dock att kommittén iförslaget funnit den balanspunkt som å ena sidan förhindrar en ägare eller engmpp av ägare att utöva ett negativt inflytande över banken och å andra sidanmedger samverkande ägare eller ägargmpper att agera för att vända en utvecklingsom är till skada för banken. KMK har ansett att för detta krävs enägarreglering som är anpassad till bankens storlek och att en möjlighet tilldispens från denna reglering bör ges. Föregen del vill jag anföra följande. Bankemaspelar en central roll i det finansiella systemet och driver en frånsamhällssynpunkt mycket betydelsefull verksamhet. I likhet med KMK anser jagdärför att bankema måste ha fömtsättningar att driva verksamheten utanotillbörlig påverkan från enskilda ägare eUer ägargmpper. Detta kan i sigmotivera särskilda regler för banker. Förregler om ägarspridning talar vidare att den svenska bankmarknaden är relativtkoncentrerad, intemationellt sett; stmkturtendenser under senare årtionden hargått mot större enheter. Alltför negativa tendenser av detta slag bör dockkunna motverkas genom tillämpning av bestämmelsema i konkurrenslagen.Inbrytningen av utländska bankerunder utgör också en motvägandefaktor som kan växa i styrka om dessa banker även får svenska ägarintressen (seavsnitt 3.2.2) och utländska banker får möjlighet att etablera filialer här ilandet (se avsnitt 3.4). Utgångspunktenför ett ställningstagande måste emellertid vara att ägar-reglema för bankerinte skall skilja sig från vad som gäller för andra företag; om regler omgenerella ägarbegränsningar i bankema skall införas, måste behovet av sådanaregler enligt min mening vara klart motiverat.