prop · GD03146 · 1989-12-31 00:00:00 — 2.4 Jordbmketi samhällsekonomin ...................... 35 2.4.1 LivsmedelspolitikenssamhäUsekonomiska kostnader 35 2.4.2 Skattereformen.................................. .. 37 2.4.3 Regionalpolitiken................................. .. 38 2.4.4 Energipolitiken ochmiljöavgifter ........... .. 39 2.4.5 Åkermarken - en resurs....................... .. 41 2.5 Deninternationella situationen .................... 42 2.5.1 Den globalalivsmedelsförsörjningen ..... .. 42 2.5.2 Liberalisering av handeln medjordbmksprodukter . 3 livsmedelspolitik ...................................... .. 49 3.1 Generellaöverväganden............................... 49 3.1.1 Gmnddragen i en nylivsmedelspolitik....... 49 3.1.2 Övergripande effekter ......................... .. 53 3.2 Produktionoch prisbildning........................... .. 56 3.2.1 Spannmål.......................................... .. 57 3.2.2 Oljeväxter ....................................... .. 62 3.2.3 Foder .............................................. .. 63 3.2.4 Fabrikspotatis.................................... .. 65 3.2.5 Matpotatis........................................ .. 68 3.2.6 Socker............................................. 69 3.2.7 Mjölk .............................................. 72 3.2.8 Kött ............................................... 78 3.2.9 Ägg ................................................ 84 3.3 Försörjningsberedskap................................. 86 3.4 Regionala frågor ........................................ 91 3.4.1 Utgångspunkter ................................ .. 91 3.4.2 Utgångspunkter för stödet tillnorra 91 3.4.3 Prisstödet tiU jordbmket inorra .. .. 94 3.4.4 Glesbygdsstöd och regionalprojektverksamhet 98 3.5 Startstöd tiU jordbmkare ............................. 101 3.6 Miljöfrågor................................................. 102 3.6.1 Utgångspunkter ................................ 102 3.6.2 Landskapsvård .................................. 106 3.6.3 Minskad användning av kemiskabekämpningsmedel 113 3.7 Konsumentfrågor ....................................... 120 3.8 Konkurrensaspekter -------------------------- 126 3.9 Råvamkostnadsutjämning.............................. 133 3.10 Sociala frågor............................................ 136 Pp. 3.11 Kvalitetsreglering ...................................... 137 3.11.1 Svenska konservkontrollens råd............. 139 3.11.2 Kontrollanstalten förmejeriprodukter och ägg 140 3.11.3 Svensk matpotatiskontroU .................. 143 3.12.............................................................. Regleringsekonomin 146 3.12.1 /91 ..................... 146 3.12.2 Prisregleringen för sockerbetoroch socker under /91 150 3.12.3 Regleringsekonomin /91 ... 153 4 Effekter för jordbruksnäringenav skattereformen... 158 5 Övergångsåtgärder ......................................... 163 5.1 Utgångspunkter......................................... 163 5.2 Stimulans- och stödåtgärder ....................... 165 5.3 Avvecklingsersättning tillmjölkproducenter ..... 175 5.4 Stöd till skuldsatta jordbmkare...................... 176 5.5 Arrendatorernas situation ........................... 179 5.6 Rådgivning och utbildning............................. 181 6 Uppföljning..................................................... 184 7 Vissa myndighetsfrågor .................................... 186 8 Lagstiftningsfrågor .......................................... 188 8.1 Avgifter på vissa jordbruksprodukterm.m........ 188 8.2 Ändringar i skötsellagen m. m....................... 189 8.3 Vissa frågor angåendelivsmedelskontroll......... 191 8.4 Följdändringar i annanlagstiftning ................ 192 9 Upprättadelagförslag........................................ 192 10 Specialmotivering............................................. 193 11 Hemställan...................................................... 195 12 Anslagsfrågor för budgetåret1990/91 ............... 196 13 Beslut .......................................................... 203 Bilagor,se separat bilagedel Tryckeri, 1990 205 Utdrag ur betänkandet (Ds 1989:63) En ny Prop. livsmedelspolitik ''sa i 8 Överväganden och förslag Motivenför den reglering av priser och produktion som i sina huvuddrag utveckladesunder har försvagats och i vissa fall helt försvunnit.Samtidigt har aUt fler nackdelar med den förda politiken framträtt. Till dettakommer ett perspektiv i vilket handeln med livsmedelsråvaror och livsmedelkommer att internationaliseras. Enligt arbetsgruppens bedömning är engenomgripande reform påkallad, och detta behov föreligger oavsett vilken vägden internationella utvecklingen tar. Enreform kan följa endera av två huvudvägar. Ett första alternativ är att i stortbevara dagens system med avsättningsgarantier och successivt sänka regleradepriser och andra stödåtgärder. som denna lösning på kort siktinnebär en viss trygghet för producenterna, skapar den betydande osäkerhet omden fortsatta utvecklingen. De generella problem som motiverat reformarbetet -betydande samhällsekonomiska kostnader, en oacceptabel miljöbelastning, enavskärmning av producenterna från konsumenteraas önskemål - löses inte på dettasätt. Detandra alternativet är att grundligt reformera förutsättningarna för rearingen.Detta kräver en större omställning av produktionen på kort sikt men gör detsamtidigt möjligt att etablera mer långsiktigt hållbara regler. Att inom ramenför ett tills vidare bevarat gränsskydd etablera mer normala kommersiellavillkor än dagens framstår som en bättre förberedelse för en kommandeinternationalisering än att bibehålla marknadsregleringarna. Arbetsgruppen föreslår därför att nuvarande system med ett gränsskyddoch intern reglering av priser och produktion ersätts med ett gränsskydd utaninterna marknadsregleringar. Detta gränsskydd kompletteras med riktade,offentligt finansierade åtgärder i syfte att tillgodose beredskapskraven,värna om värdefulla Inslag i odlingslandskapet och förstärka regionalpolitiken.Beredskapskravet tdlgodoses genom en bibehållen försörjningsförmåga pånationell nivå. Den regionala försörjningsförmågan i i krig föresläsförbättrad genom en utökad lagring vid sidan av ett bibehållet norrlandsslöd.Anslaget för landskapsvårdföreslås väsentligt höjt. Härutöver föreslås enutökning av glesbygdsstödet i syfte att effektivisera det regionalpoUtiskastödet. Politikenbaserad på ett gränsskydd utan interna regleringar skall ses som engrundlösning. Särskilda förhållanden inom vissa vamområden kräverkompletteringar. Övergången till ett nytt system måste ske under socialt acceptabla former.Därför föreslås att den generella politiken under en övergångsperiodkompletteras med en kombination av temporärt inkomststöd, avvecklingsstöd ochett särskdt stöd till skuldsatta brukare. Den nya poUtiken föreslås varafulUutbyggd /95. 8.1 Gränsskydd Prop. Enligtgmppens utredningsuppdrag är ett tills vidare bibehållet gränsskydd enutgångspunkt för reformen. och i den takt som en kommandeGATT-överenskommdse anger är målet betydande successiva minskningar avjordbruksstöd och skyddsåtgärder. Enligt arbetsgmppens bedömning är detväsentligt att påbörja anpassningen av stödnivån i det svenska jordbmket tillden som råder genomsnittligt inom OECD-området. Degenerella argumenten för tullar som motiverat en stor del av det arbete somunder efterkrigstiden utförts inom ramen för är giltiga också inomlivsmedelssektorn. En omvandling av gränsskyddet och andra handelshinder iriktning mot ett ökat inslag av tullar och mindre handelssnedvridandeersättningsformer är följdriktigt centrala inslag i de fortsattaförhandlingarna. Dentekniska utformningen av gränsskyddet kan emellertid inte avgöras ensidigt utanmåste bli ett resultat av de fortsatta förhandlingama i . Den totalaskyddsnivån och detaljerna i utformningen blir därmed av-hängiga av deninternationella utvecklingen. Oavsettutformningen av gränsskyddet bör det understrykas att införselavgifter ellertullar är att jämställa med allmänna budgetmedel och generelU inte bör varareserverade för speciella ändamål inom jordbmks- och livsmedelssektorn.Riksdagen har därmed full rörelsefrihet att använda medlen inom eller utomsektom. Medett bevarat gränsskydd kommer även framgent huvuddelen av livsmedelsråvarornainom de reglerade områdena att produceras inom landet. 8.2 Reglering av priser och produktion Ettbeslut om prisregleringen påverkar inte bara de normala produktionsvillkorenutan också miljön och fömtsättningarna för beredskapsplaneringen ochregionalpolitiken. Einligt arbetsgmppens bedömning innebär en internavreglering inte att målen i dessa avseenden inte kan uppfyUas, underförutsättning att offentligt finansierade, riktade åtgärder vidtas itillräcklig omfattning. Därför föreslås alt lagen om prisreglering på jordbruketsområde jämte tillhörande förordning upphävs och ersätts med en lag om avgiftervid införsel av jordbruksprodukter (se bilaga 3). Enavveckling av prisregleringen med ett bevarat gränsskydd innebär attproduktionen anpassas till högst en volym motsvarande vad som kanavsättas på den inhemska marknaden eller exporteras på normala kommersiellavillkor. Beroende på gränsskyddets höjd kan volymen bli lägre.Exportkvantiteterna bedöms under en överblickbar framtid som små i jämförelsemed den inhemska förbmkningen, varför produktionen i grova drag kommer attmotsvara denna. För de vamgrupper där produktionen överstiger deninhemska förbmkningen innebär detta en minskning av produktion ochresursåtgång. Föratt skapa likartade förutsättningar mellan svensk och utländsk livs- medelsindustrisker en utjämning av råvamkostnadema. 1989/90:146 utjämningär i viss utsträckning nödvändig även i ett system baserat på ett Bilaga 1gränsskydd utan intema regleringar. Arbetsgmppen föreslår att grundregeln försystemet med utjämning av industrins råvarukostnader bör vara att färdigalivsmedel vid import belastas med en avgift motsvarande råvaminnehället. Dåsvensk livsmedelsindustri exporterar livsmedel baserade på importerad råvarabör restitution av införselavgiften på råvaran ske. Vid export av livsmedelbaserade på inhemska råvaror bör liksom vid export av råvaror, bidrag ej utgå.Detta innebär att en variant av dagens så kallade extema system blir norm.Denna lösning kan komma att förorsaka diskussion i intemationella sammanhangmen bör ha fömtsättningar att accepteras då förändringen är kopplad till enavveckling av exportsubventionema. Konkretinnebär förslaget om avreglering att regleringsföreningama skiljs från sinamyndighetsuppdrag. Motivet för en branschsamverkan inom ramen för en ekonomiskförening upphör då att gäUa. En fri konkurrens inom ramen för gränsskyddet ärvad som bör eftersträvas. På gmnd av den speciella stmkturen inom vissabranscher fordras emellertid särskilda lösningar i dessa fall. För spannmål,potatis, mejeriprodukter, ägg och kött fömtses inga principiella problem sominte kan hanteras inom ramen för gmndlösningen med ett gränsskydd utan interaaregleringar. Inom mejerinäringen sker en utjämning av produktionsinriktningamaslönsamhet genom avgifter och bidrag. En avveckling av detta system innebär, omingen annan åtgärd vidtas, lönsamhetsskillnader mellan producenter beroende påsortimentet. Det är emellertid enligt arbetsgmppens mening lämpligt attprissättningen på de olika produkteraa bättre än återspeglar defaktiska produktionskostnadema, dvs. att konsumtionsmjölk betingar ett lägrepris och smör och ost ett högre. För detta talar såväl fördelningspolitiska ochhälsomässiga motiv som den genereUa principen att varje produkt skall bära sinegen produktionskostnad. Liksom den föreslagna förändringen av systemet förutjämning av råvamkostnader är ovanstående prisförändringar något som måste bliföremål för interaationella förhandlingar men som bör kunna accepteras om degenomförs i r kombination med ett borttagande av exportsubventioneraa. En vissminskning av den totala mjölkproduktionen kan förväntas men är inte av detformatet att beredskapskraven inte kan uppfyllas. Därför föreslås attutjämningssystemet inom mejerinäringen avvecklas och att det gränsskyd-dadepriset på de enskilda produkterna justeras för att bidra tid en utjämning avlönsamheten hos dessa. En restriktion bör därvidlag vara att det genomsnittligapriset per kilogram helmjölk inte höjs. Föroljeväxtodlingen kan en lösning baserad på ett rent gränsskydd förväntas leda till en odling motsvarande omkring en tredjedel av dagens. Av beredskapsskäl förefaller en produktion motsvarande drygt två tredje delar av dagens nivå tillräcklig för att inom ramen för dagens planering tillgodose de näringsfysiologiska kraven. Då hela produktionen ytterst motiveras med beredskapsskäl föreslås att hela produktionen av oljeväxter baseras på kontraktsteckning mdlan producenterna och den beredskapsan svariga myndigheten. Finansieringen bör, i avvaktan på att principerna för finansiering av det civila totalförsvarets kostnader görs enhetliga, ske med 5 Avgifterna bör avvägas så att systemet blir självfinan- Prop.1989/90:146 sierande. Gmppen vill understryka vikten av att mindrekostnadskrävan- Bilaga 1 de metoder att lösa problemet med fettförsörjningeni krig utvecklas. Beträffandefabrikspotatisodlingen är det enligt gmppens bedömning väsentligt attutveckling av nya produkter och produktionsprocesser inte hämmas genom utifrånpålagda restriktioner. Därför föreslås att potatis inte särskilt skad förordassom råvara vid produktion av konsumtionssprit för inhemsk förbrukning.Arbetsgmppen fömtsätter att de förändringar i fömtsättningama för produktionensom detta kan leda tiU hanteras av berörda parter. Kostnadenper sysselsatt i primärledet för rabattering av industristärkelse är högre änkostnaden för subventionerad exportproduktion inom andraproduktionsinriktningar. Detta motiverar en omprövning av stödet. Vid enavveckling av rabatteringssystemet kommer odlingen av fabrikspotatis förhumankonsumtion att kunna fortsätta. Detta i kombination med importerad råvarabör kunna utgöra en tiUräcklig bas för en fortsatt industriell verksamhet.Särskilt intressanta utvecklingsprojekt kan hanteras inom ramarna förgenerella statliga insatser. Wårförföreslås att rabatteringssystemet förindustriellt använd stärkelse avvecklas. Det kvarvarande skyddet för deninhemska fabrikspotatisproduktionen blir därmed liksom för andra produkter ettgränsskydd utan intema regleringar. Den industri-eUt utnyttjade stärkelsensproduktionsfömtsättningar bör bli föremål för uppmärksamhet i de fortsattaGATT-överläggningama. Beträffandesockerproduktionen fömtsätts att ett utrymme för import kvarstår även vid enavveckling av de formeUa intema restriktionema på näringen. Det är enligtarbetsgmppens mening väsentligt att näringen har möjlighet att genomförastmkturförändringar för att möta en framtida internationell konkurrens.Regionalpolitiska överväganden är framför allt på av betydelse. Sådanaöverväganden bör göras inom ramen för en generell analys och utnyttja gängseregionalpolitiska stödåtgärder. Vid förändringar i odlingens geografiskafördelning bör eventuella kompensationsfrågor hanteras mellan berörda odlareoch sockerindustrin. Pågmnd av sockerbetsodlingens lönsamhet är det väsentligt att möjligheten tillkontraktsteckning står öppen också för de primärproducenter som inteär odlare. Detta kan tala för att kontraktsteckningen ordnas genom ettanbudsförfarande i offentlig regi i analogi med vad som föreslagits gälla föroljeväxtodlingen. Detfinns utöver här berörda inskränkningar i friheten att välja råvaror iproduktionen andra avgifter som kan fungera hämmande på utvecklingen av nyaprodukter eller produktionsformer. Dessa utnyttjas inte genom attexempelvis avgifter satts till noll, men bestämmelser som medger ingrepp avdetta slag finns likväl kvar. Arbetsgmppen föreslår att dylika bestämmelseravskaffas för att undanröja osäkerhet om deras framtida tillämpning. 8.3 Konkurrensaspekter Prop. Bilaga 1 Möjlighetematill en förstärkt konkurrenslagstiftning utreds parallellt av Oavsett vilka förslag denna kommitté kommer att lämna villarbetsgmppen understryka vikten av att bevaka konkurrensfrågan inom denreglerade del av livsmedelssektom som gmppens arbete framför allt berört.Konkurrensförhållandena är i flera avseenden otillfredsställande inomsåväl insatsvam- som förädlingsled. Nuvarande konkurrenslagstiftning och deeventuella skärpningar som kan tillkomma på förslag från ovannämnda kommittéger ökade möjligheter att inskrida vid olika former av skadligkonkurrensbegränsning då prisregleringen avskaffas. Huvudproblemetmed den föreslagna lösningen i konkurrenshänseende är att de inhemskaprissänkningar som kan fömtses i kombination med det bibehållna gränsskyddetunder ett övergångsskede kan skapa stora problem för importörema av vissavaror. Det är ett starkt konsumentintresse att en import upprätthålls, varfördenna utveckling måste följas uppmärksamt. Enutveckling av småskalig förädlingsindustri i anslutning tiU primärledet kanbidra till att stimulera ett utbud av nya produkter. Den ökning avglesbygdsstödet som föreslås nedan (§8.7) innebär att statsmaktema markerarett intresse för en sådan utveckling. Tekniskt utvecklingsarbete i syfte attanpassa anläggningar av detta slag till svenska förhållanden inleds medstattigt stöd . Gmppenföreslår att de pris- och konkurrensövervakande myndigheterna ges ett särskiUuppdrag att följa utvecklingen under övergången till ett internt avregleratsystem och vid behov föreslå åtgärder Frågan om gränsskyddets höjd bör görasavhängig av utveckUngen i konkurrenshänseende på den interna marknaden. Fömtsättningamaför beredskapsplaneringen förändras vid en anpassning av produktionssystemettill den normala fredstida efterfrågan. Beträffande försörjningsförmågan pånationell nivå utgår arbetsgmppen från att lagring av insatsvaror tidjordbruksproduktionen ochfårdiga livsmedel företas i den omfattning som krävsför att gällande säkerhetspolitiska mål skall kunna uppfyllas. Styrande förutformningen av beredskapsålgärderna bör vara kravet på en tillfredsställandeförsörjningskapacitet i krig. Beredskapskraven bör ej översättas till mål förden fredstida produktionen. Sålänge den i fredstid bmkade arealen överstiger 2 milj. ha och uppfyller ettkrav på rimlig geografisk spridning, föreligger inget behov av att avberedskapsskäl dämtöver stödja areal för att bevara produktionskapacitet pånationell nivå. Skulle den i fredstid bmkade arealen understiga denna gräns,vilket alltså med fömtsedda förändringar inte är att vänta, bör denberedskapsansvariga myndigheten ta i beaktande möjligheten kontraktera bmkareför att hålla areal tillgänglig för kris- eller krigsproduktion. Beredskapsfråganhar emellertid också en regional aspekt. försörjningen av övreNorrland i kiig motiverar att uppmärksamhet riktas Prop. 1989/90:146 mot dengeografiska fördelningen av produktionskapaciteten. Arbetsgmp- Bilaga 1 penvill understryka att ett huvudmotiv för att påverka livsmedelsproduktionensgeografiskafördelning är säkerhetspolitiskt. 1 enlighet härmed föreslårarbetsgmppen att ett stöd tiU försörjningsviktig produktionskapacitet iNorrland bibehålls. Detta produktionsstöd bör även fortsättningsvis utgå i formav ett regionalt beroende belopp per producerad enhet. Dimensioneringen avstödet skaU göras på beredskapsmässiga grunder, och en avstämning motalternativa beredskapsåtgärder skall ske. Lagringen av livsmedel i Norrlandföreslås utökad så att den regionala försörjningsförmåga som är motiverad medhänsyn tiU gällande säkerhetspolitiska beslut uppnås. Det är i sammanhanget avstor vikt att den försörjningsförmåga som är resultatet av olika typer avberedskapsåtgärder betraktas samlat. Detär huvudsakligen i övre Nortland (de fyra nordligaste länen) som stöd tillproduktionen kan motiveras på beredskapsmässiga gmnder. Arbetsgmppen hardiskuterat olika möjligheter att trappa ned stödet i den övriga delen avstödområdet men funnit att den nuvarande lösningen framstår som denadministrativt minst tungrodda. Nuvarande stödbelopp per producerad enhetföreslås därför bibehållna. Med dagens produktionsnivåer motsvarar detta enkostnad av omkring 6(X)milj. kr. Av dessa utgör stödet till de fyra nordligastelänen, omkring 400milj. kr., ett beredskaps-anslag, medan de återstående medlenutgör en del av det generella jordbmksstödet. Denna renodling har betydelse ide interaationella förhandlingama. Viden anpassning av livsmedelsproduktionen till de kommersieUa villkor som gälleri andra näringar är det tänkbart att den fredstida lagerhållningen av bl. Arbetsgmppen föreslår att den beredskapsansvariga myndighetenges i uppdrag att följa utvecklingen i detta avseende och vid behov föreslå enökad lagring. Dedirekt beredskapsmotiverade kostnaderaa bedöms efter reformen öka till omkring380 milj. kr., av vilka omkring 100 milj. kr. utgör kostnad för ökad lagring avinsatsvaror och 60 milj. kr. är kostnad för den utbyggda lagringen av livsmedeli övre . Långsiktigaförändringar av markens egenskaper och den omgivande miljön exempelvisbeträffande klimat eller skadliga ämnen i atmosfären kan påverka produktionförmågan.I den mån den odlade arealen minskas avsevärt kan en negativ utveckling blirelevant i en bedömning av landets försörjningsförmåga. Enligt arbetsgmppensmening innebär detta att restriktivitet bör iakttas beträffande ätgärder sompå ett oåterkalleligt sätt förändrar markresursen, såsom bebyggelse ochmatjordstäkt. Den reglering av sådana förändringar som skergenom naturresurslagen respektive skötsellagen bedöms av gmppen somtillräcklig. Denhittills förda livsmedelspolitikens effekter på den yttre miljön har varitogynnsamma. Detta gäller såväl de negativa effektema på mark och omgivningsom effekterna på landskapsbild och möjligheterna att bevara Prop.1989/90:146 rimliga livsbetingelser för den flora och fauna som är knuten tillodlings- Bilaga 1 landskapet. Enanpassning av livsmedelsproduktionen till mer normala kommersiella villkorinnebär att de ekonomiska förutsättningarna att bedriva produktion påmarginella arealer försämras. Enligt arbetsgruppens mening är den flora ochfauna och de kulturvärden som är knutna till odlingslandskapet i vissa avlandets odlingsbygder att betrakta som nationella tillgångar av högt värde. Föratt jämfört med nuläget förbättra skyddet för sådana delar av odlingslandskapetföreslås ett utökat stöd tdl de landskapsvårdande Insatserna, från dagens 15 20 milj. kr. till 250 milj. kr. Stödet bör baseras på upphandling ilikhet med nuvarande NOLA-system, i kombination tned en möjlighet tillreservatsbildning Jor den mest värdefulla arealen. Med en uppskattad kostnad avmellan 500 och . per ha och år bedöms omkring 300 000 ha kunna komma iåtnjutande av stöd. För att renodlingen av dessa åtgärder inte minst iinternationella överläggningar skall bli så tydlig som möjligt bör budgetmedlenförvaltas av de sektorexterna berörda myndigheterna, statens naturvårdsverkoch , med separata anslag. Samråd med lantbruksnämndernaär av stor betydelse för att insatserna skall kunna göras effektiva ochunderlättas av en reformerad länsförvaltning. Islättbygderna innebär reformen att trycket på odlingshindren på den odlademarken minskar kraftigt. Andra markanvändningsalternativ än den dominerandespannmålsodlingen, inkl. skogsplantering, innebär från markvårdssynpunktnormalt en förbättring. Vadbeträffar de negativa effekterna på omgivningen i form av läckage av närsalteroch bekämpningsmedel liksom påverkan på jordbmkets egen markresurs kankonstateras att reformen i sig kan förväntas medföra en minskad användning avinköpta produktionsfaktorer, framför allt handelsgödsel. På den areal somodlas med samma inriktning som förskjuts optimala gödsdgivor mot lägrevärden, och av den areal som frigörs för annan användning upphör gödslingen iflera av alternativen. Arbetsgmppen vill dock understryka att denna genereUaeffekt på intet sätt kan ersätta specifika åtgärder av teknisk natur riktademot de mest utsatta regionerna. Arbetet med sådana åtgärder måste fortgå.