prop · GD03155 · 1989-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen Regeringenförelägger vad som har lagils upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokoUetden för de åtgärder och ändamål som framgår av föredragandenshemställan. Ipropositionen las upp elt antal frågor som rör vidareutvecklingen av det reformarbetei riktning mot ökat lokalt självbestämmande och ökad effektivitet inompolisen, som inleddes genom den polisreform som beslutades av statsmakternaunder 1980-lalel. Enändring i polislagen (1984:387) föreslås av innebörd att polismyndigheternafår möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder för att under polisstyrelsenleda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet, somstyrelsen bestämmer. För all kunna åstadkomma en fördjupad samverkan mellanpolismyndigheterna föreslås bl. a. ändring i polislagens bestämmelser omlänsstyrelsernas direktivräll på polisområdel. Ipropositionen föreslås vidare att godkänner vissa riktlinjer förpolisens arbete, polisens uppgifter, avgiftsfinansiering på polisens områdeoch polisens internationella samarbete. Riktlinjernaför polisens arbete går bl.a. ut på att verksamheten bör bli mer preventivtinriktad. När del gäller polisens uppgifter bör de renodlas så att polisen iökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion att upprätthållaallmän ordning och säkerhet. Möjligheterna lill en avgiftsfinansiering påpolisens område bör utredas. Utöverde nu berörda frågorna, där beslut av begärs, redovisas ipropositionen det fortsatta utvecklingsarbetet inom polisen i fråga om bl.a. yrkesrollerinom polisen, de lokala polismyndigheternas gmndläggande organisation,framtida roll, utbildnings- och forskningsverksamhet,trafikövervakning samt tillsättning av vissa högre tjänster inom polisväsendet. Lagförslagetbör träda i kraft . Propositionens lagförslag Prop. Lag om ändring i polislagen (1984:387) Härigenomföreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) delsatt 6 § skall ha följande lydelse, delsall det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 a § , av följande lydelse. Polisstyrelsen Jår inrätta en eller flera polisnämnder för att understyrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet somstyrelsen bestämmer. I en polisnämnd skall ingå polis-chejen och det antal övriga ledamöter,lägst och högst tio, som polisstyrelsen bestämmer. Dessa ledamöter utsesav polisstyrelsen. Polisstyrelsen Jår bestämma att också chej Jör arbetsenhetinom nämndens område skall ingå. För de ledamöter som utses av polisstyrelsenskall lika många suppleanter utses. I Jråga om de ledamöter och suppleanter som utses av polisstyrelsen tillämpas5§ tredje stycket Jorsla och andra meningarna. 6§Länsstyrelsen är länels högsta polisorgan. Den ansvarar för polisverksamheteni länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna ilänet. Detankommer på Det ankommer på att bestämma i vilken utsträckning all bestämma i vilken utsträckning polispersonal skall ställas till förfo- polispersonal skall ställas till förfo gande för verksamhet som bedrivs gande för verksamhet som bedrivs gemensamt för flera polisdistrikt gemensamt för flera polisdistrikt saml alt generellt eller för särskilda samt all för viss begränsad tid eller fall i övrigt bestämma om sådan för särskilda fall i övrigt bestämma verksamhet. Vid behov får länssty- om sådan verksamhet. För att relsen bestämma även om annan främja en effektiv verksamhet eller polisverksamhet inom länet. Vad annars vid behov får som har sagts nu gäller dock inle i bestämma även om annan polis- den mån annat har beslutats av re- verksamhet inom länet. Vad som geringen. har sagts nu gäller dock inte i den månannat har beslutats av regeringen. Länsstyrelsenfår besluta om polisförslärkning från ell polisdistrikt lill etl annat inom länet eller till ett annat län samt begära förstärkning från ell 4 Den får ocksåhelt eller delvis ta över ledningen av polispersona- Prop. 1989/90: 155 len ilänet, när särskilda förhållanden föranleder det eller kravet på en enhetligledning inom länet annars är särskilt framträdande. Regeringen kan föreskrivaatt också i andra fall skall leda polisverksamhet. Närlänsstyrelsen leder polisverksamhet, skall vad som i lag eller annanförfattning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla ävenlänsstyrelsen. Dennalag träder i kraft den . Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , ,, R. , , , G. , , ,, , , , , Proposition om förnyelse inom polisen 1 Inledning Detsvenska polisväsendet förstatligades . Huvudsyftet med förstatligandetvar all skapa en effektiv och smidig polisorganisation. I sammanhangetunderströks all organisationsfrågorna inom polisen måste ägnas fortlöpandeuppmärksamhet och alt polisens uppgifter och organisation måste anpassas lillförändringarna i samhället. Ikonsekvens härmed genomfördes i olika steg enreformering av polisväsendet. Reformen, som innebar bl. a. en minskad detaljstyrningav polisen och elt ökat lokall självbestämmande, har lett lill en utveckling iriktning mol en ökad effektivitet inom polisen. Deerfarenheter som har vunnits av polisreformen visar all del finnsområden som behöver utvecklas vidare för all reformens syften bättre skalluppnås. Behov av jämkningar och ändringar på polisområdel har ocksåaktualiserats av bl.a. de förändringar i samhället som skett sedan reformengenomfördes. De fömtsättningar som är styrande för arbetet med förnyelsen avden offentliga sektorn har giltighet också för polisväsendet. Det innebär attpolisen, i likhet med annan offentlig verksamhet, måsteräkna med en begränsad tillgång på reala och finansiella resurser. Detlaställer krav på förändringar i syfte alt få lill stånd ett ökat utbyte avresurserna. Införandet av ell nytt treårigt budgetsystem medför också behov avförändringar inom polisen. Delfinns således, från delvis olika utgångspunkter, flera skäl som talar för en fömyelseoch förändring inom polisväsendet. Behov av åtgärder i sådan riktning har undersenare lid också aktualiserats för regeringen av bl.a. iskrivelser och rapporter och i samband med redovisning av utredningsuppdrag. Ensammanställning över dessa bör fogas till protokollet som bilaga. Jagskall i del följande ta upp elt antal frågor som gäller förändrings- och förnyelsearbetetinom polisen. Del gäller såväl större sammanhängande frågor, såsom inriktningenav polisens verksamhet, polisens uppgifter samt strukturella ochorganisatoriska frågor, som enskilda mer frislående frågorsom har aktualiserats. Därvid kommer jag att redovisa vissa åtgär- Prop.1989/90:155 der som jag kommer all föreslå regeringen redan under våren.Redovisningen kommer också alt la sikte på del fortsatta utvecklingsarbetetoch på hur vissa enskilda frågor bör lösas. De ämnen som jag tänker ta uppkräver bortsett från etl förslag lill ändring i polislagen (1984:387) iallmänhet inte beslut av . Mot bakgrund av medverkan itidigare reformarbete på polisområdet anserjag emellertid att regeringen börbereda tillfälle att la del av riktlinjer för vad som bör gälla på polisensområde i vissa hänseenden. Jag ser det också som värdefullt att regeringen iövrigt kan lämna en samlad redovisning av reformarbetet för . försatta framställningen kommer jag, som en bakgrund till vad jag anför omreformbehovet, att ge en tämligen utförlig redovisning av tidigarereformarbete inom polisen och de erfarenheter som vunnits därav. Närdel gäller den brottsbekämpande verksamheten och lagstiftningsfrågan har jag samråttmed chefen för justitiedepartemetet och, när det gäller trafikfrågor, chefenför . Underberedningen av de frågor som behandlas har bl.a. de fackliga organisationernainom polisen haft tillfälle att lämna synpunkter. Defrågor jag tar upp i det följande hänför sig till den öppna polisen. Jag kommerinle att beröra verksamheten vid säkerhetspolisen, som varit föremålför en reform på grundval av förslag från (se prop. 1988/89:108,JuU 21, rskr. Deförslag jag nu lägger fram kan sägas utgöra startskottet för förnyelsearbetetbeträffande polisen under 1990-talel. Förslagen gäller både konkreta reformeroch riktlinjer för det fortsatta reformarbetet. Ett viktigt led i reformarbetetulgör övergången lill det system med treåriga budgetramar, som håller på attinföras inom hela statsförvaltningen och i vilket polisen kommeratt ingå /93. Förberedelser för övergången till det nya budgetsystemetför polisen pågår redan både vid och inom civildepartementet.En tredje linje i reformarbetet är en översyn av polisens regionalaorganisation, som jag avser att ta initiativ till. Jag kommer att något berörasåväl budgetfrågorna som de regionala frågorna i det följande för att görabilden av del förestående reformarbetet fullständig. Detsvenska polisväsendet ändrades på ett genomgripande sätt vid förstatligandetår (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop. 1964:100, SU 114, rskr.259). I samband med detta underströks att organisationsfrågorna måste ägnasfortlöpande uppmärksamhet och att organisationen måste anpassas lillförändringarna i samhället. tillkallade chefen förjustitiedepartementet efter regeringens bemyndigande sakkunniga för en översyni delta syfte, polisutredning. Polisutredningenavlämnade prindpbetänkandel (SOU 1979:6) Prop. 1989/90:155 Polisen.Efter remissbehandling lade regeringen i proposition 1980/81:13 om polisensuppgifter, utbildning och organisation m. m. fram förslag till allmännariktlinjer för en reform av polisväsendet. godkände i huvudsakriktlinjerna (JuU 1980/81:24, rskr. Ienlighet med vad som förordats i propositionen och som godtagits av tillkallade chefen för efler regeringens bemyndigandeen kommitté med uppdrag all behandla frågor om genomförandet av reformenrörande polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. Kommittén antogbenämningen polisberedning. Polisberedningenpresenterade i olika promemorior och belänkanden en rad förslag i skilda ämnen.Förslag rörande den rättsliga regleringen lades fram i betänkandet (SOU1982:63) Polislag. När det gäller frågor som direkt anknöt till självapolisreformens genomförande avgav beredningen efter ett föregåenderemissförfarande betänkandet (Ds Ju 1983:10) . Beredningenavlämnade också betänkandet (Ds Ju 1983:15) Rekrytering och utbildning inompolisväsendet. Vidare publicerade beredningen särskilda promemorior ompolisorganisationen i länen. Vidberedningen i av polisberedningens förslag gjordes denbedömningen all skulle få tillfälle alt ta ställning lill riktlinjernaför en reform av polisväsendet i två steg. Förslagen till byggdehuvudsakligen principbeslut och på polisberedningens belänkanden. första steg i polisreformens genomförande överlämnades lill ijanuari 1984 proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. Riksdagengodtog i allt väsentligt förslagen i propositionen (JuU 1983/84:16, rskr. Undervåren 1984 beslutade om en ny rättslig reglering av polisverksamheteni en polislag (SFS 1984:387) (prop. 1983/84: 111, JuU 27, rskr. Samtidigtinfördes bl.a. en polisförordning (SFS 1984:730) och en ny instruktion förrikspolisstyrelsen (SFS 1984:731) (numera ersatt av en ny instruktion, SFS1989:773). Delförsta steget i polisreformen genomfördes den . De organisatoriskaförändringar som då genomfördes var följande. Förall ge statsmakterna och myndigheterna inom polisväsendet ell bättre underlagför beslut om resursfördelning m.m. infördes etl nyll planeringssystem. Medborgarinflylandelöver polisverksamheten stärktes. Polisstyrelsen fick ökade befogenheter allfatta beslut om t.ex. inriktningen av verksamheten vid polismyndigheten.Styrelsen fick dock inle avgöra frågor som avser polisledning i särskilt fall. En ny regionalpolisorganisation infördes i , i saml iJämtlands län. Tjänsten som länspolischef där förenades med polismästartjänslenvid polismyndigheten i Siockholm, respektive . En sådanordning har sedermera kallats länspolismästarmodellen efter ijänslebenämningenpå den nya regionala 8 chefen.Vissa organisatoriska förändringar rörande ledningen av den regio- Prop.1989/90:155 nala verksamheten beslutades också. Rikspolisstyrelsenskulle också fortsättningsvis vara central förvaltningsmyndighet förpolisväsendet. Styrelsens befogenheter all meddela föreskrifter och leda visspolisverksamhet begränsades och preciserades. På det polisiära området i övrigtskulle styrelsens verksamhet inriktas på metodutveckling. Styrelsen fick en nyorganisation. Dencentrala utbildningsverksamheten samlades organisatoriskt inom en polishögskolasom fick ställning som en byrå vid . Slutligenfick rekryleringsverksamheten en ny inriktning och organisation. Somelt andra steg i polisreformen överlämnades lill i november 1984proposition 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå,utbildning och rekrytering. godtog förslagen (JuU 1984/85:18, rskr.164). Reformensandra steg genomfördes den och innebar i huvudsak följande. Deregionala och de lokala myndighetema gavs ell avgörande infly tande över verksamhetens inriktning och resursfördelningen inom polisvä sendet med utgångspunkt från de allmänna riktlinjer för verksamheten som statsmakterna beslutar. Vidareanfördes ell syslem med gmndläggande organisation (även . kallad.basorganisalion), som beslutas av regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser.De fria resurserna slår lill de regionala och de lokala polismyn-' dighelernasförfogande. Systemetkoinplellerades med en ökad frihet för myndigheterna alt förfoga över sin egenbudget inom s. k. medelsramar. ulbildningsordning infördes i enlighet med tidigare principbeslut.-Syftet med den nya ordningen var. alt skapa en bättre utbildad polispersonalsom skall kunna användas inom hela organisationen. Vidare föreslogs ensatsning på-polisforskning. Enannan nyhet var all verksamheten vid polismyndigheternas operativa avdelningarrenodlades till förmån för egentlig polisverksarnhet. 'Samtidigtstärktes kanslifunktionen. I denna skulle det t.ex: alltid finnas en funktionför analys och planering av verksamheten. Medborgarinflylandelpå den regionala nivån stärktes.Det slogs fast all vissa vikliga polisiära verksamheter även skulle vara regio nala, t.ex. bekämpandet av narkotikabrottsligheten och'den'ekonomiska brottsligheten. Vid'sidanav de frågor som mera direkt anknöt lill polisreformens genomförande lade polisberedningeri fram ell antal andra reformförslag rörande polisväsendet. I särskilda belänkanden presenterades sålunda för slag rörande en inom polisväsendet (Ds.Ju 1984:9), handläggningen av anmälningar mot polismän (1984:10), den regio nala polisorganisationen (Ds Ju 1984:11) och beredskapspolisen (Ds Ju 1985:2). 1 budgetproposition (prop. 1985/86:100 bil. 4) redovisade 9 chefen förjustitiedepartementet sina ställningstaganden med anledning av Prop.1989/90:155 polisberedningens förslag i dessa frågor. Ställningstagandenamynnade ut i elt förslag om ett förändrat förfarande vid tillsättning av vissapolischefs-tjänster. 1 fråga om handläggningen av anmälningar mol polismän föreslogsen ökad snabbhet i förfarandet, ökat lekmannaansvar saml tillskapandet av encentral disciplinnämnd. När det gäller den regionala polisorganisationeninnebar förslaget att den s. k. länspolismästarmodellen skulle införas i Uppsalalän, , . Regeringensförslag om beredskapspolisen innebar en överföring av ordningsuppgifler fråncivilförsvaret lill polisväsendet. godtog regeringens förslag (JuU1985/86:19, rskr. 163; i fråga om anmälningar mol polismän 1985/86:32, rskr.277). Länspolismästarmodellen har därefter införts i alla de berörda länen. Ijanuari1986 överiämnade polisberedningen sill slutbetänkande (SOU 1985:62)Inriktningen av polisverksamheten. I betänkandet redovisades framförallt hurpolisens arbete skulle kunna effektiviseras ytteriigare. I 1987 årsbudgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 4) redogjorde chefen förjustitiedepartementet för vissa principiella ställningstaganden såvitt avsågberedningens förslag rörande inriktningen av polisverksamheten.Departementschefens överväganden lämnades ulan erinran av (JuU1986/87:23, rskr. 201) och föranledde en ny bestämmelse i polisförordningen (1kap. 3 §), som trädde i kraft den 1 febmari 1988 (SFS 1987:1340). Den 1 januari1988 infördes också nya regler i polisförordningen om delegering avbeslutsbefogenheter inom en polismyndighet (SFS 1988:913). Den nya ordningeninnebar all de lokala polismyndigheterna på eget ansvar och med utgångspunkt iden egna verksamheten fick långtgående befogenheter all fördela arbetsuppgiftermellan olika tjänstemän och arbetsenheter inom myndigheten. 2.2 Behovet av fömyelse Polisenshuvuduppgift är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Detta är en gmndläggandefunktion i varje ordnat samhälle och har stor betydelse för medborgamastrygghet. För de allra flesta människor är polisen en mycket betydelsefull välfärdsfaklor.Del är därför av särskild betydelse all polisen kan fullgöra sina funktioner påelt så bra säll som möjligt. Behovetav all effektivisera polisen och att anpassa polisens organisa tion och arbetsformer efter utvecklingen i samhället har varit vägledande både vid polisens förstatligande och för den polisreform, som genomförts . De erfarenheter som har vunnits av polisrefor men visar all reformens principer behöver utvecklas vidare. Detaljstyr ningen av verksamheten inom framför allt del administrativa området och av resursanvändningen är fortfarande sådan alt den i viss mån hämmar en effektiv polisverksamhet. Budgetsystemet inom polisen är så utformat och har sådan inriktning att det inle svarar mol dagens krav på en god hushåll ning och elt effektivt utnyttjande av resurserna. De organisatoriska och administrativa stmklurerna inom polisväsendet medger inle alltid den 10 flexibilitet och densmidighet som är önskvärd och som torde ha fömtsätts Prop. Dellokala medborgarinflylandel kan fördjupas och Behovetav att vidareutveckla polisreformen berör i hög grad det förändrings- ochförnyelsearbete som gäller omläggningen av budgetprocessen för polisväsendet.Till del nya budgetsystemet, som skall införas för polisen , ärkopplat en ny modell för verksamhetsslyrning och resultatuppföljning.Nyordningen på detla område aktualiserar en rad frågor, bl.a. rörandesystemförändringar på del administrativa området och i fråga om planerings- ochuppföljningssystemet inom polisen. Reformbehovetgäller dock inle bara organisatoriska, administrativa och budgelmässigaförhållanden. Som har redovisats i årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil.15 s. 93) sker del en fortlöpande ökning av polisens arbetsbelastning inom allacentrala verksamhetsområden. Även om den utvecklingen måste mötas med åtgärderav mer traditionellt slag, t.ex. på del kriminalpolitiska området och genommöjliga resursförstärkningar, är del uppenbart all också förändringar avpolisverksamhetens inriktning och uppgifter måste övervägas. Behovetav förändringar inom polisen förstärks av de faktorer som gör del nödvändigtmed en förnyelse av den offentliga sektorn också i övrigt. Samhällsutvecklingenmedför enligt de bedömningar som kan göras all det kommer all råda en ökadkonkurrens mellan olika samhällssektorer om tillgången på arbetskraft under denärmaste decennierna. Samlidigt måste den offentliga sektorn räkna med enbegränsad tillgång på finansiella resurser. Imin fortsatta framställning rörande förnyelsearbetet inom polisen kommer jaginte alt gå närmare in på de förändringar som kan bli aktuella när det gällerden regionala polisorganisationen. Regeringen uppdrog ijuni 1988 åtrikspolisstyrelsen och länsstyrelsernas organisalionsnämnd att utvärdera dennya organisationsform, benämnd länspolismästarmodellen, som infördes i vissalän som en följd av polisreformen. Uppdraget redovisades till regeringen underhösten 1989. Frågorna om vilken organisationsform som skall gälla förpolisverksamheten på regional nivå och vilka uppgifter som börankomma på de regionala polisorganen är av det slaget alt de bör bli föremålför en särskild utredning. 2.3 Inriktningen av förnyelsearbetet Deförhållanden som har berörts i del föregående bör föranleda alt del samladeförnyelsearbetet inriktas på främst tre huvudområden. Delförsta gäller de grundläggande målen för polisverksamheten och den inriktningav verkamheten som föranleds därav. Verksamhetensmål och inriktning bör styra resursutnyttjandet och poli sens roll på det kriminalpolitiska området. Man bör därför överväga att från polisväsendet föra bort sådana uppgifter som inte nödvändigtvis, med hänsyn till polisens befogenheter och kompetens, skall förbehållas polisen. Det finns vidare anledning att diskutera den polisulbildade personalens yrkesroll och i samband med det klara ut vilka arbetsuppgifter inom 11 polisväsendetsom kan utföras av andra personalkategorier inom organisa- Prop.1989/90:155 tionen eller nya yrkesgrupper som därmed kan behöva tillförasverksamheten. Iförnyelsearbetet bör också belysas möjligheterna av att utsträcka systemet medavgiftsfinansiering till alt gälla nya områden av polisens verksamhet. Enviktig fråga vid en vidareutveckling av polisreformen gäller polisstyrelsernasuppgifter. Intresset av att fördjupa och utvidga de förtroendevaldaledamöternas inflytande gör sig alltmer gällande. Delandra huvudområdet rör strukturella och organisatoriska frågor inom polisen.Förnyelsearbetet bör inriktas på all finna foimer för en ökad samverkan mellande lokala polismyndigheterna. Behovet av en sådan samverkan gäller såväl på delpolisoperaliva området som i fråga om bl. a. ekonomihantering, utbildning ochpersonaladministration. 1 synnerhet de små polismyndigheternas behov avsamverkan måste tillgodoses. Intresset av all uppnå ell bättreresursutnyttjande och en ökad effektivitet gör del också nödvändigt attsärskilt uppmärksamma bl.a. huruvida fördelningen av polispersonal och av andraresurser mellan myndigheterna är helt ändamålsenlig med hänsyn till deförändringar i samhället som har skett sedan grunderna för nuvarandeförhållanden i huvudsak lades fast . En särskild fråga ulgördestrukturellt betingade svårigheterna att mer fortlöpande åstadkomma enomfördelning av resurserna mellan de lokala polismyndigheterna. Ävenmyndigheternas inre organisation behöver förändras i riktning mot en störreflexibilitet. Den nuvarande ordningen enligt vilken regeringen bestämmer varjeenskild myndighels grundläggande organisation framstår numera som alltförstel. DetIredje huvudområdet för förnyelsearbetet gäller olika frågor som är förknippademed omläggningen av budgetprocessen för polisväsendet. Del nya budgetsystem somskall införas innebär att polisväsendet, i likhet med flertalet andramyndigheter, kommer att följa en treårig budgetcykel. Resurserna anvisas i formav s. k. ramanslag. Till systemet skall kopplas en ny modell för verksamhetsslyrningoch resultatuppföljning. Polisen skall fogas in i systemet med bönan budgetåret1992/93, dvs. skall regeringen besluta om s.k.myndighetsspecifika direktiv för polisen vilka skall ligga lill gmnd förinriktningen av del fortsatta utvecklingsarbetet inom polisen. Jaghar i de överväganden som har anknytning tillden regionala polisorganisationenutgått från de förhållanden som råder . Resultatet av den av mig förulskickadeutredningen rörande polisverksamheten på regional nivå kan komma att innebäraalt förutsättningarna för förnyelsearbetet inom polisen ändras i dessafrågor. Närdel gäller den brottsutredande verksamheten gör sig särskilda syn punkter gällande. Den är i hög grad lagbunden och styrs i allt väsentligt av straffbestämmelserna i och andra författningar och av regler na i om förundersökning och tvångsmedel. Chefen för avser att föreslå regeringen att en kom mitté tillkallas för att se över åklagarnas uppgifter, arbetssätt och organisa- 12 tion.I uppdraget skall också ingå alt se över reglerna om fömndersökning. Resultatetav detta utredningsarbete kan få betydelse för den framtida polisverksamhetenpå kriminalpolisområdet. Del torde därför finnas anledning att återkomma tilldenna del av polisverksamheten.