prop · GD033 · 1989-12-31 00:00:00 — (Detbör observeras att dessa antalsuppgifter inte svarar mot det faktiska antaletfall. En begäran om omprövning har nämligen antecknats som ett särskilt mål,vilket innebär att ett och samma fall kan ha redovisats som flera mål.) Undersökningenav betalningssäkringsprocessen har omfattat samtliga mål i vilka länsrättenmeddelade det urspmngliga beslutet om betalningssäkring . Detåret behandlade länsrätterna 214 framställningar om betalningssäkring. Beslut ombetalningssäkring meddelades i 198 fall () utan att gäldenären hade fått tillfälle att yttra sig. I 189 mål () var det första beslutet ett interimistiskt beslut. Rätten hade i 196 mål () förordnat att beslutet inte behövde delges gäldenären innan förrättning för verkstäl lighet ägt mm. Länsrätten biföll helt 202 framställningar (). Tio framställningar bifölls delvis och två avslogs. Avde 212 framställningar som bifölls helt eller delvis avsåg 190 () Prop.1989/90:3 fordringar som inte var fastställda. än hälften av målen avsåg beslutet om betalningssäkring ett belopp mellan100 . Den betalningssäkrade fordringen var i 27 fallmindre än . I 30 fall var den större än . I102 () av de mål i vilka interimistiskt beslut meddelades utan att gäldenärenhade hörts kom det inte in något yttrande från gäldenären inför den slutligaprövningen. Närundersökningen slutfördes hade 212 fall avgjorts genom lagakraft vunnaslutliga beslut. av fallen hade efter överklagande avgjorts avkammarrätt. I 28 fall () bifölls den urspmngliga framställningen endastdelvis. I 43 fall () hävdes betalningssäkringen. Endast en mindre del av hävningsbeslutenkan emellertid sägas påvisa att fömtsättningar för betalningssäkring inte harförelegat. Skälen för att häva betalningssäkringen var sålunda i 12 fallkonkurs eller att utmätningsbara tillgångar saknades och i 11 fall att säkerhethade mottagits. I fyra fall var orsaken till hävningen att det inte förelågpåtaglig risk för utebliven betalning. Denandra undersökningen har avsett den efterföljande skatteprocessen, närmarebestämt de taxeringsmål i vilka beslut om betalningssäkring meddelades underår 1982 och som avsåg fordran på tillkommande skatt. Undersökningen haromfattat de 150 mål i vilka fordringsanspråket prövats av länsrätten. Etthalvår efter beslutet om betalningssäkring hade det allmänna framställt yrkandeni skattemålet i knappt hälften av fallen. Efter ytterligare hadetalan väckts i inte fullt tre Qärdedelar av målen. Det dröjde i två fall mer innan taxeringsmålen hade anhängiggjorts i länsrätten. Länsrättenprövade en fjärdedel av målen från beslutet om betalningssäkring.Det tog att få av målen klara i länsrätten. Ifyra av de 150 fallen yrkade det allmänna aldrig fastställande av den betalningssäkradefordringen. Det allmännas yrkande avslogs i två fall. I 74 fall fastställdesfordringen till ett högre belopp än det som fick betal-ningssäkras. Fordringenbestämdes till ett lägre belopp i 70 fall. I 25 av dessa fastställdes enfordran som var mindre än hälften av det belopp som y hade betalningssäkrats. Avde sex fall i vilka någon fordran inte fastställdes avsåg fyra frågan om fördelningmellan makar av oredovisade intäkter i rörelse där det visade sig att hustmn,vars egendom hade betalningssäkrats, inte skulle påföras ytterligare skatt. I ettannat fall meddelades ett fåmansbolag beslut om betalningssäkring på gmnd avoredovisade intäkter i bolaget men de oredovisade beloppen beskattadessedermera i sin helhet hos företagsledaren. Mot bakgmndav kartläggningen av den praktiska tillämpningen av betal ningssäkringslagen betonas i betänkandet att betalningssäkringsinstitutet 14 pådet hela taget har fungerat tämligen väl. Vidare konstateras att bristema Prop.1989/90:3 i tillämpningen efter hand har minskat, vilket torde bero på ökaderfarenhet bland berörda tjänstemän och de besked som getts genom att målprövats av regeringsrätten. Detkan emellertid konstateras att kartläggningen i betänkandet bestyrker att detfinns fog för en stor del av den kritik som riktats mot lagen. Kartläggningenkan emellertid enligt min mening inte tas till intäkt för att bristema i förstahand finns i det rättsliga regelsystemet i sig. Det är snarare tillämpningen avdet som inte har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Men oavsett vartbristema är att hänföra måste självfallet en bättre tingens ordningåstadkommas. a. vara att så långt som möjligt begränsa risken för oriktiga beslut.Åtgärder av flera olika slag kan då behöva vidtas. Det gäller praktiskt tagetsamtliga de olika led som sammantagna bestämmer den praktiska innebörden avbetalningssäkringsinstitutet, såsom de gmndläggande villkoren för betalningssäkring,förfarandereglema och verkställighetsledet. Närdet gäller de gmndläggande villkoren för betalningssäkring träder två av dessai förgmnden, nämligen att det skall finnas en fordran och att det skallföreligga en påtaglig risk för att fordringen inte kommer att betalas. Dessabåda villkor återkommer jag till (se avsnitt 3.1). De ytterii-gare fömtsättningarsom skall vara uppfyllda för att beslut om betalningssäkring skall fåmeddelas, närmare bestämt dels att fordringen skall uppgå till betydandebelopp, dels att den tidsperiod som fordringen hänför sig till skall ha gåtttill ända eller fordringen vara förfallen till betalning har intebehandlats närmare i betänkandet. Det har inte heller vid remissbehandlingen framkommitnågot som tyder på annat än att dessa fömtsättningar är väl avvägda, och jagavser därför att lämna dessa åt sidan i det följande. del av svagheterna i betalningssäkringsinstitutet kan återföras tillutformningen av förfarandereglerna och till tillämpningen av dem. I betänkandethar också lämnats en rad förslag för att strama upp förfarandet och därmedstärka rättstryggheten för de enskilda. Utredningenhar kommit fram till att länsrätten inte ex officio kan besluta om ändring avett beslut om betalningssäkring när anledning därtill framkommer, utan måsteinvänta ett yrkande från allmänna ombudet eller gäldenären. Utredningen, somhar funnit denna ordning otillfredsställande, föreslår därför attbetalningssäkringsmålen skall "ligga öppna" i länsrätten så längebeslutet kan behöva ändras och att länsrätten utan yrkande från någon avpartema skall kunna ompröva en beslutad betalningssäkring. För att inte beslutom betalningssäkring eller verkställighet skall kvarstå av misstag har utredningenföreslagit en utvidgning av underrättelseskyldigheten mellan berördamyndigheter. Motbakgmnd av att beslut om betalningssäkring enligt den gjorda kartläggningen inio fall av tio fattas utan att gäldenären har hörts har utredningen funnit detangeläget att denne snabbt får komma till tals i målet. Utredningen föreslåratt en muntlig förhandling skall hållas inom treveckor från den dag gäldenären fick del av ett beslut om betalningssäk- Prop.1989/90:3 ring som fattats utan att han hörts i målet. Dentid som förflyter från det att ett beslut om betalningssäkring har fattatstills fordringen fastställs är ofta mycket lång. Utredningen föreslår attlänsrätten skall häva ett beslut om betalningssäkring om fordringen inte ärfastställd och talan inte heller har väckts vid domstol frånbeslutet. Länsrätten skall få förlänga tidsfristen om särskilda skäl föreligger. Föregen del är jag beredd att i huvudsak godta (se avsnitt 3.2) nu nämnda förslag. Etttredje led där förbättringar kan göras är verkställighetsledet. Här har utredningenbl. a. föreslagit en skyldighet för kronofogdemyndighet att i likhet med vadsom gäller i mål om utmätning göra influtna medel räntebärande. Även i denhär delen ansluter jag mig i allt väsentligt (se avsnitt 3.3) tillutredningsförslagen. Utredningenssamtliga nu nämnda förslag har i sina huvudlinjer vunnit ett brett stöd vidremissbehandlingen. Remissinstansema anser allmänt att förslagen är väl ägnadeatt stärka rättssäkerheten. Vad gäller detaljutformningen går dock meningarnai sär på en del punkter. Påfrämst näringslivssidan är inställningen inte lika positiv även om det allmäntanses att förslagen åtminstone är steg i riktning mot ett av rättssäkerhetsaspektenmer präglat förfarande än det nuvarande. Ett inte sällan förekommande påpekandeär att de civilprocessuella reglerna om kvarstad får anses tillräckliga för atttäcka behovet av att på ett tidigt stadium kunna säkra det allmännasfordringsanspråk. Jagvill därför redan här nämna att mina förslag i flera hänseenden innebär ettytterligare närmande till kvarstadsreglema. Det finns emellertid skäl att ilikhet med vad utredningen gjort understryka att det finns betydande olikhetermellan fordringar inom civilrättens område och fordringar inom skatterättensområde. Detta gäller bl. a. fordringamas uppkomst och möjligheten förborgenären att visa att en fordran föreligger. Det är därför ofrånkomligt attsäkerhetsåtgärderna i viss utsträckning måste utformas på olika sätt icivilprocessen och i skatteprocessen. Enframträdande skillnad mellan betalningssäkring och kvarstad gäller detekonomiska ansvaret för borgenären vid ett felaktigt beslut. Vid kvarstad stårborgenären ett strikt ansvar för den skada som kan drabba motparten på gmnd avbeslutet om kvarstad. Vid betalningssäkring däremot är ansvaret för borgenären(staten) begränsat enligt de allmänna principer som följer av skadeståndslagen(1972:207). I betänkandet föreslås en betydande utvidgning av det ekonomiskaansvaret för det allmänna. Den enskilde skall kunna få ersättning även om feleller försummelse inte kan läggas det allmänna till last. Förslaget harvälkomnats av praktiskt taget samtliga remissinstanser. Även för egen del anserjag att kraftigt förbättrade ersättningsmöjligheter bör införas (se avsnitt3.4). 3 Överväganden och förslag Minbedömning: Liksom skall en fömtsättning för beslut ombetalningssäkring vara att det föreligger påtaglig risk att gäldenären intekommer att betala fordringen. Utredningensbedömning: Överensstämmer med min. Remissinstanserna:Flertalet delar utredningens bedömning. En del anser dock att en skärpning av riskrekvisitetär påkallad. Det måste finnas en klart dokumenterad risk för att betalning intekommer att ske. Vikten av en reell prövning av riskrekvisitet understryks.Kammarrätten i och länsrätten i förordar rekvisitet"skäligen kan befaras" som för kvarstad. advokatsamfundmenar att sabotagerisk av motsvarande slag som för kvarstad skall krävas. Skälen för min bedömning:I det enskilda fallet kan frågan humvida påtaglig risk för utebliven betalningföreligger vara svår att avgöra. Riktlinjer för riskbedömningen har dockgetts. Redan i det betänkande, (SOU 1975:104) Betalningssäkringslag för skatte-och avgiftsprocessen, som låg till gmnd för lagen framhölls att risken skullevara av konkret natur, dvs. kunna konstateras i det aktuella fallet. Iförarbetena till lagen (prop. 1978/79:28 s. 141) betonas också att beslut ombetalningssäkring endast får meddelas om det i det enskilda fallet kan beläggasatt det finns en konkret risk för att gäldenären inte kan eller vill betala denfordran som beslutet avser att säkerställa. Där anges också vissaomständigheter som kan peka på en sådan risk. Gäldenärens iinderlåtenhet attdeklarera eller fullgöra sin uppgiftsskyldighet kan tyda på betalningsoviljaliksom åtgärder som vidtagits för att göra egendom oåtkomlig förverkställighet såsom överlåtelse av tillgångar på familjemedlemmar eller andranärstående i kombination med att fordringen överstiger vad gäldenären normalt bmkarvara skyldig i skatt. Någon betalningsovilja behöver emellertid intekonstateras. Det räcker att en konkret risk för betalningsoförmåga kankonstateras vid en allsidig bedömning av gäldenärens ekonomiska läge.Betalningssäkring skall således kunna användas för att skydda mot s. k.betalningssabotage men också för att minska den kreditrisk som det allmännalöper i ärenden av detta slag. Som påpekas i betänkandetvisar vidare regeringsrättens praxis att det fordras en kvalificeradriskbedömning gmndad på en helhetssyn av gäldenärens förhållanden. Genomregeringsrättens avgöranden har bl. a. fastslagits att enbart underlåtenhetatt redovisa intäkter i deklarationen inte räcker för att det skall kunnakonstateras att påtaglig risk föreligger. Någonting mer påtagligt måste till,exempelvis att gäldenärens ekonomiska situation inte kan antas ge utrymme föratt betala fordringen. 2 1989/90. Jag delar utredningensuppfattning, att gällande rätt svarar mot högt ställda krav på rättssäkerhet. En av utredningen påtaladbrist i tillämpningen är att domstolarna i sina beslut interedovisar skälen till att de funnit att påtaglig risk föreligger att gäldenäreninte kommer att betala fordringen. Gäldenären får då ingen upplysning om vadhan har att vederiägga för att beslutet skall undanröjas. Denna brist, som inteär förenlig med förvaltnings-processlagens (1971:291) bestämmelse om att avbeslut skall framgå de skäl som bestämt utgången, bör avhjälpas. I likhet medutredningen gör jag den bedömningen att de tillämpande instansema genom deavgöranden av regeringsrätten som föreligger har tillräckligt klarariktlinjer för hur riskrekvisitet bör tillämpas. Rekvisitet torde numera ocksåägnas större uppmärksamhet vid motiveringen av besluten. Mitt förslag:Beslut om betalningssäkring får avse en fordran som inte är fastställd om detfinns sannolika skäl för att det allmänna har en fordran. Beslutet får avsehögst det belopp till vilket fordringen sannolikt kommer att fastställas. Utredningens förslag:Överensstämmer med mitt så till vida, att utredningen anser att beviskravetsannolika skäl skall anges. Utredningen anser dock att ändringen endast innebärett förtydligande. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan kommentar. Några menar attbeviskravet även har varit "sannolika skäl". Justitiekanslemoch hovrätten för menar att det är klargörande att kravet tas ini lagtexten. Länsrätten i och ärdäremot överens om att förslaget innebär en skärpning av beviskravet, vilket detillstyrker. En skärpning av beviskravet efterlyses också från näringslivshåll. Skälen för mitt förslag:Enligt gällande lagtext, 5 § betalningssäkringslagen, får beslut ombetalningssäkring för en fordran som inte är fastställd avse det belopp tillvilket fordringen med hänsyn till omständighetema kan antas bli fastställd.Bestämmelsen har sitt motiv i att det för fordringar som inte är fastställdaäven krävs en prövning av det underiag som utgör gmnd för fordringen och dess storiek,en prövning som är avgörande för humvida betalningssäkring får tillgripas. Förfastställda fordringar räcker det däremot med en formell kontroll av fastställelsebeslutet. Prövningen av underlaget ifråga om ej fastställda fordringar är sålunda av avgörande betydelse för humvidabetalningssäkring får tillgripas. Det är därför angeläget att det är klariagtvilken nivå bevisningen rörande underiaget för en påstådd fordran måste nå upptill för att ett beslut om betalningssäkring skall få meddelas. Det får ocksåanses högst lämpligt att beviskravet anges på ett tydligare sätt än som skett. Utredningenssyn på beviskravet enligt gällande rätt, lagen, dess förarbe- tenoch regeringsrättens praxis, är att det krävs sannolika skäl för fordring- Prop.1989/90:3 ens existens för att betalningssäkring skall få ske. Beviskravetskulle därmed vara detsamma som för kvarstad enligt rättegångsbalken.Utredningen anser därvid att inga sakskäl talar för att beviskravet bör varalägre i processen om betalningssäkring och påpekar att det i de utländska rättsordningarsom utredningen har studerat inte finns något exempel på en högre bevisnivå föratt fordringen existerar än just sannolika skäl. Detkan emellertid som också framkommit vid remissbehandlingen sättas i frågaom gällande rätt verkligen har den innebörd som anges i betänkandet. Det kanmed hänsyn inte minst till några avgöranden av regeringsrätten (se RÅ 80 1:75och 84 2:26) snarare hävdas att beviskravet i gällande rätt är något lägre änutredningsmannen anfört. Föregen del vill jag framhålla att det i förarbetena tiU den gällande bestämmelsenom bevisningen talas om en prövning som består av två led (prop. 1978/79:28 s.26). Domstolen skall bestämma dels humvida det finns gmnd för fordringen, delsdet belopp till vilket fordringen på gmnd av föreliggande omständigheter kanantas bli fastställd. Dessatvå led kan också särskiljas i den i betänkandet presenterade undersökningen avsådana betalningssäkringar som avsåg en ej fastställd fordran, där fordringenskulle komma att prövas i en taxeringsprocess. Av 150 fall visade det sig attdebitering av tillkommande skatt skedde i 144 fall. I sex fall fastställdessåledes inte någon fordran. I fyra av dessa sex fall frånträdde det allmännaståndpunkten att det förelåg en fordran. I de övriga två fallen avslogdomstolen det allmännas framställningar om taxering. Attdet i inte mindre än 144 av 150 fall sedermera påvisades att en fordranfaktiskt förelåg talar enligt min mening för att man vid tillämpningen ställerhöga krav på bevisningen om fordringens existens. Man måste därvid beakta atthär avses situationer där myndigheternas utredning av skatteförhållandenanormalt inte är avslutad. Kravet på bevisningen kan därför inte vara detsammasom gäller i den efterföljande skatteprocess där fordringsanspråket skallfastställas. En viss felmarginal måste godtas. Medhänsyn till vad jag nu har anfört kan jag inte se något skäl att skärpa nuvarandebeviskrav rörande en påstådd fordrans existens. Som jag sagt börkravet emellertid komma till tydligt uttryck i lagtexten. Det bör då kunnabeskrivas på ett sätt som svarar mot utformningen av bestämmelserna omkvarstad i civilprocessen. Ävennär det gäller det andra ledet av bevisprövningen, dvs. frågan om fordringensstorlek, kan intressanta uppgifter hämtas från den nyssnämnda, i betänkandetredovisade undersökningen. I sammanlagt 144 fall fastställdes en fordran. I 70fall fastställdes fordringen till ett lägre belopp än som fick betalningssäkrasenligt det urspmngliga beslutet och i 74 fall till ett högre belopp. Vidare varavvikelsen mellan vad som fick tas i anspråk genom betalningssäkring och vadsom svarade mot en senare fastställd fordran stor. Siffermaterialet pekar motatt man i tillämpningen går till väga på ett helt annat sätt i den här delen än beträffande frågan om en påstådd 19 Det kanvara så att domstolen vid sin prövning stannar för den storlek på fordringensom den bedömer det troligast att fordringen sedermera kommer att fastställastill. Det kan givetvis finnas andra förklaringar till att de urspmngligabesluten om betalningssäkring avser för höga belopp i hälften av fallen och förlåga i andra hälften och över huvud taget till den dåliga precisionen ibesluten. För tydlighets skull bör understrykas att jämförelsen avser det urspmngligabeslutet om betalningssäkring. Det betalningssäkrade beloppet kan därefter hasatts ned vid det slutliga beslutet eller vid en omprövning av beslutet. Föregen del anser jag emellertid att man inte kan bortse från det faktiskautfallet av den redovisade undersökningen. Utfallet kan tas till intäkt föratt domstolen alltför ofta fastnar för ett väl högt belopp. Detta tyder på inte ställer tillräckliga krav på bevisningen. I de fall där domstoleninte med någon hög grad av säkerhet kan bedöma storleken av den uppgivnafordringen, bör prövningen enligt min mening präglas av försiktighet. Minuppfattning är den att man även på den här punkten bör kunna föra in lokutionensannolikt. Det bör kunna ske på det sättet att en betalningssäkring inte skallfå avse högre belopp än vad som sannolikt kommer att fastställas. I praktikenbör detta få betydelse exempelvis i sådana betalningssäkringsmål därfordringen gäller en skönstaxering som avses äga mm men också i andra mål därskatteutredningen inte är slutförd och domstolen därför ser ett intervall inomvilket fordringen hör hemma. Då bör betalningssäkringen avse det lägstabeloppet inom intervallet. Jag anser alltså att det är befogat meden säkerhetsmarginal beträffande fordringens storlek. Vad jag nu sagt innebäratt jag förordar en viss skärpning av beviskravet i detta led. Detta bör kommatill uttryck i lagtexten. Mitt förslag: En proportionalitetsregelskall införas i betalningssäkringslagen. Regeln innebär att en säkringsåtgärdfår tillgripas endast om vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor föratt uppväga det intrång eller annat men som säkringsåtgärden innebär för gäldenäreneller något annat motstående intresse. Utredningenhar inte tagit upp frågan. Skälen för mitt förslag: Proportionalitetsreglerför tvångsmedelsanvändning har föreslagits av flera olikautredningar. a. har tvångsmedelskommittén i betänkandet (SOU 1984:54) Tvångsmedel-Anonymitet-Integritetföreslagit en proportionalitetsregel som skall gälla vid all sådan användningav tvångsmedel som utgör myndighetsutövning. Flera av remissinstansema som haryttrat sig över de olika utredningsförslagen har ifrågasatt behovet av ensådan regel med hänsyn till att propor-tionalitetsprincipen redan nu kan ansesfölja av allmänna rättsgmndsatser. m. gäller en proportionalitetsregel vid bevissäk- ring enligtbevissäkringslagen (1975:1027). Föredragande statsrådet ansåg (prop. 1987/88:65s.71) att en sådan regel hade en viktig funktion att fylla i det att denunderströk att tvångsåtgärden måste anpassas efter den föreliggande sakensbeskaffenhet. Man måste avstå från åtgärden om den skulle få negativakonsekvenser som inte stod i rimlig proportion till de beskattningsåtgärdersom kunde bli aktueUa. Riksdagenhar också beslutat införa proportionalitetsprincipen i rättegångsbalkenför all tvångsmedelsanvändning i brottmål (prop. 1988/89:124, JuU25 , rskr.313, SFS 1989:650). I betalningssäkringslagenanges att en fömtsättning för att beslut om betalningssäkring skallfå fattas är att statens fordran eller, om flera fordringar föreligger motsamma gäldenär, de tillhopa uppgår till betydande belopp. Indirekt kan proportionalitetsregelnanses framgå härav. Enligt min mening är det ändå motiverat att förbetalningssäkring ta in en proportionalitetsregel, som utgör en erinran om attden skada som staten drabbas av om fordringen inte kan drivas in skall vägasmot det intrång eller annat men som kan drabba motstående intresse. 3.2 Handläggningen av betalningssäkringsmål 3.2.1 Muntlig förhandling Mitt förslag:Muntlig förhandling skall hållas av länsrätt och kammarrätt i mål ombetalningssäkring om gäldenären begär det. Gäldenären skall upplysas om sinrätt till muntlig förhandling. Förhandling skall inte behöva hållas när det äruppenbart obehövligt. Utredningensförslag: Har ett beslut om betalningssäkring fattats utan att gäldenären har berettstillfälle att yttra sig, skall länsrätten hålla muntlig förhandling i måletinom från det att gäldenären fick del av beslutet. Denna tid fårförlängas av länsrätten om gäldenären begär det eller det av annan anledningbedöms nödvändigt. Muntlig förhandling behöver inte hållas om särskilda skältalar emot det. Remissinstanserna: Allasom yttrat sig är positiva till en ökad användning av muntliga förhandlingar.Ungefär hälften av remissinstansema stöder utredningens förslag. De flesta somär emot lösningen i betänkandet anser att muntlig förhandling bör förbehållasmål där den enskilde begär det. Skälenför mitt förslag: I fråga om muntlighet vid domstolar i mål om betalningssäkringgäller de allmänna reglema i förvaltningsprocesslagen. Enligt 9 § denna lag fårmuntlig förhandling ingå i handläggningen, när det kan antas vara till fördelför utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Vidare gäller attmuntlig förhandling skall hållas, om enskild som för talan i målet begär detsamt förhandling inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar motdet. Deenskilda begär emellertid sällan muntlig förhandling och över huvud tagetär muntliga förhandlingar sparsamt förekommande i betalningssäk- Prop.1989/90:3 ringsmål. Atthålla muntlig förhandling kan gagna utredningen i ett mål ochförbättra fömtsättningama för att besluten blir riktiga.