prop · GD0372 · 1989-12-31 00:00:00 — Medborgarrättsrörelsenhemställer att vad här anförts beaktas vid lagstiftningsärendets fortsattahandläggning. ArkivrådetJör arkivverksamma inom statliga sektorn (AAS): AAShälsar med tillfredsställelse att ett förslag äntligen lämnats till en gmndlagsregleringi TF beträffande gallring av allmänna handlingar eftersom enskildastyrelsemedlemmar i i skilda sammanhang och även med företrädare förriksarkivet vid ett flertal tillfällen påpekat det gmnd-lagsstridiga i varjehittillsvarande gallringsingrepp hos myndighetema. Att det av TF inteframgått, att även gallring kan utgöra ett hinder mot utlämnande av allmänhandling är synnerligen anmärkningsvärt eftersom ett gallringsingrepp utantvekan måste anses utgöra den starkaste begränsningen i rätten att utbekommaen sådan handling. En handling, som utgallrats och därigenom förstörts, kannämligen aldrig återfås och den information som fanns däri är sålunda utplånadför alltid. Gallringsfristerna (de tider som skall förflyta innan utgallringsbarahandlingar får förstöras) är dessutom mycket korta inom denoffentliga sektorn. AASanser det därför med stöd av det ovan sagda vara synneriigen angeläget meden skyndsam grundlagsreglering beträffande gallring av allmänna handlingar. Ävenom AAS nu anser det tillfredsställande att gallring av allmänna handlingarföreslås bli reglerad i TF, har AAS ändock funnit skäl att i det följande avgevissa kommentarer dels till förslaget i avsnitt 1 till ny författningstext i 2kap. 2 § TF, dels till vissa "deskriptiva" delar av betänkandetsavsnitt 5 6. Förslagtill lag om ändring i tryckfrihetsförordningen DOKföreslår att en bestämmelse om gallring av allmänna handlingar läggs till 2kap. TF som ett särskilt stycke i kapitlets andra paragraf med följandelydelse: "Allmänna handlingar får gallras endast om det kan antagas attgallringen blir av ringa betydelse för medborgarnas rätt att ta del av allmännahandlingar och gallringen sker med stöd av bestämmelser i lag." AASfår här anföra följande. De grundläggande föreskriftema om gall ring hos statliga myndigheter åtrfinns fn. i allmänna arkivstadgan (1961:590) och omfattar de handlingar som utgör arkivhandlingar. 1 15 § arkivstadgan sägs nämligen att "utgallring av arkivhandlingar ... skallske enligt bestämmelser som meddelats av regeringen eller av myndighet med stöd av denna stadga". Utöver vad som följer härav får en myndighet inte avhända sig arkivhandling utan tillstånd från . ringsföreskrifteräger alltså sin tillämpning endast på de handlingar hos en Prop. 1989/90:72 myndighetvilka är att anse som arkivhandlingar. Däremot kan 15 § all- Bilaga 1.3.3 mannaarkivstadgan inte anses omfatta sådana allmänna handlingar hos en myndighetvilka ännu inte "tidsmässigt" hunnit bli arkivhandlingar eller som avandra skäl inte omfattas av arkivhandlingsbegreppet. Närmare riktlinjer förvilka handlingar hos en myndighet, som skall betraktas som arkivhandlingar,lämnas i 3 § A tillämpningscirkuläret (1979:679) till arkivstadgan. AAStolkar författningsförslaget så, att gallring av allmänna handlingar såledesskall kunna ske oavsett om de utgör arkivhandlingar eller ej, givetvis dockunder förutsättning att "gallringen blir av ringa betydelse" förmedborgarnas rätt att ta del av dem och att gallringen sker "med stöd avbestämmelser i lag". Den lag, som här främst avses, torde enligt avsnitt 6.2i betänkandet vara den kommande arkivlagen. Eftersomregleringen av gallring enligt DOK:s förslag avses utvidgas till att gällaallmänna handlingar och inte enbart myndigheternas arkivhandlingar kanifrågasättas om inte också den kommande arkivlagen måste innehållagallringsföreskrifter för just allmänna handlingar. En i arkivlagen infördbegränsning av gallringsmedgivanden till att enbart omfatta arkivhandlingarskulle kunna skapa en olycklig konfliktsituation vid tolkningen ochtillämpningen av regelverket. Attgallringen enligt DOK:s förslag nu kopplas till myndigheternas allmännahandlingar och ej enbart till deras arkivhandlingar leder i sin tur till fråganom inte en total harmonisering och samordning bör ske mellan dessa två begrepp.Att röra sig med två från varandra divergerande och likväl närbesläktadebegrepp kan ställa myndigheterna inför vissa svårigheter. Desutom är begreppetallmän handling ett juridiskt begrepp medan det för bedömningen av vilkahandlingar som skall anses vara arkivhandlingar endast meddelats"riktlinjer" i 3 § A tillämpningscirkuläret till allmännaarkivstadgan. 1 detta sammanhang kan också nämnas att professor irapporten (1983:3, s. 55) påpekar attsambanden mellan TF:s och arkivförfattningarnas begrepp är så nära, att man"i många grundläggande hänseenden" kan tala om en "direkt symmetri".AAS anser det ytterst väsentligt att arkivutredningen i samband med utarbetandetav förslag till arkivlag tar ställning till frågan om en total samordning kanske mellan begreppen allmän handling och arkivhandling eller ej. I händelse aven fortsatt skiljelinje mellan de bägge begreppen måste dock, enligt AASuppfattning, en klar och entydig definition ges av begreppet arkivhandling.Vidare bör i så fall även detta begrepp upphöjas till och ges status av ettrent juridiskt begrepp. EnligtDOK;s förslag får allmänna handlingar gallras "enbart om det kan antagas att gallringen blir av ringa betydelse för medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar". AAS anser den föreslagna formuleringen vara invändningsfri och tillstyrker den därför. Däremot anser AAS det vara synnerligen nödvändigt att varje annan lagtext som kan tänkas kom ma att strida mot den föreslagna lydelsen i TF omarbetas och anpassas till denna. Som exempel kan nämnas vad DOK anför i avsnitt 6.2 (s. 68 f) beträffande datalagens 6 §. Ytterligareett villkor för gallring skall - enligt DOK:s förslag - vara att Prop.1989/90: 72 den "sker med stöd av bestämmelser i lag". Enligtbetänkandets s. 68 avses Bilaga 1.3.3 härmed främst den kommandearkivlagen, vilken enligt vad som anges i betänkandets s. 51 är avsedd som enramlag. AASfår här meddela följande synpunkter. Enligt 2 kap. 2 § TF skall begränsning avrätten att ta del av allmänna handlingar "angivas noga i bestämmelse i ensärskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartillden särskilda lagen hänvisar". Analogtmed denna formulering kan ifrågasättas om inte den av DOK föreslagna lydelsenbeträffande lagstöd för gallring borde ändras till "... och gallringensker med stöd av bestämmelser i särskild lag eller i annan lag eller föreskriftvartill den särskilda lagen hänvisar". Varje gallring kan knappast"hängas upp" enbart på en ramlag som arkivlagen. Dessutom anser AASdet som nödvändigt att myndigheterna själva ges ett större bemyndigande attansvara för egna gallringsbeslut. Enligt AAS uppfattning torde respektivemyndighet själv bäst kunna ange hur länge gallringsbara handlingar behövs fördess egen verksamhet. roll borde i stället koncentreras till attformulera vad som måste bevaras för att en myndighets verksamhet och funktion isamhället skall kunna åskådliggöras för forskningen. En sådan inriktning tordeockså ligga i linje med det mål för verksamhet som angetts i AF1987/88, nämligen "att åstadkomma väl fungerande arkiv för att bevara och tillgängliggöravärdefullt källmaterial åt nutid och eftervärld". Gallringen skulledärvid komma att redovisas på ett s. k. omvänt sätt och en målsättning förbevarandet skulle kunna formuleras i någon form av "bevarandepolicy"för varje myndighet. Detta är för övrigt ett förfaringssätt som redanbehandlats i det av tillsammans med representanter föraffärsdrivande verk bedrivna s.k. affärsverksprojektet. Ett mera påtagligtöverförande av utrednings- och informationsvärderingsansvaret tillmyndigheterna själva skulle sannolikt också få den positiva effekten att det ikommittédirektiven till arkivutredningen (Dir. 1985:17) påtalade "ojämnaintresset för arkivfrågorna hos myndigheterna" skulle förbättras och att"belastningen på arkivmyndigheterna" skulle minska. DOKciterar här delar av innehållet i direktiven (Dir. 1985:17) till ar kivutredningen. Där används på flera ställen begreppet"arkivväsendet". AAS anser det vara nödvändigt att detta något diffusa begrepp klart definieras om det fortsättningsvis skall kunna användas i rent officiella sammanhang. Den nuvarande begreppsmässiga oklarheten har inneburit vissa tolkningssvårigheter för AAS vid genomgången av nämnda direktiv. DOK påpekar också i detta avsnitt att det i Dir. 1985:17 uttalas att "de nuvarande urvalsprinciperna och förutsättningarna för gallring bör ses över" i syfte att åstadkomma en gallring som i större utsträckning motsva rar de krav som angetts budgetproposition. AAS delar helt denna uppfattning. Som AAS redan anfört i avsnitt 1.2 borde i stället en form av bevarandeplan upprättas för varje myndighet sett i ett forsknings- 171 Därefter skulle varje myndighet själv bemyndigas Prop.1989/90:72 att fatta egna gallringsbeslut med hänsynstagande till rentförvaltnings- Bilaga 1.3.3 mässiga och rättsliga (inklusive offentlighetsmässiga)aspekter. Ett sådant redovisningssätt skulle med all sannolikhet effektiviseragallringsinsatserna hos myndigheterna, vilket i sin tur skulle bidra tillminskade arkivkostnader hos myndigheterna. Dessutom skulle en sådanhandlingslinje ligga helt i linje med de decentraliseringstendenser ibeslutsbefogenhet som i övrigt varit rådande inom den offentliga sektorn under1980-talet. DOKkonstaterar här följande (s. 53): "Beslut om gallring skall alltså i principfattas av en oberoende instans. Dessa regler har stor betydelse förtillämpningen av offentlighetsprincipen. Det skulle vara otillfredsställandeoch olämpligt om en myndighet själv fick fatta beslut om förstöring av allmännahandlingar." AAShar dock en klart avvikande uppfattning och får därför lämna följandesynpunkter. Det kan starkt ifrågasättas varför gallringsbeslut ska fattas av en"oberoende instans". Som DOK konstaterar grundar sig ett gallringsbeslutprimärt på en bedömning av handlingarnas värde för förvaltningen, för denenskilde medborgarens rättssäkerhet och för framtida forskning. AAS kan för sindel inte inse det "otillfredsställande och olämpliga" i attmyndigheterna själva bedömer handlingarnas gallringsbarhet med utgångspunktfrån de två förstnämnda gallringskriterierna. AAS vill i stället med skärpahävda att myndigheterna själva har erforderlig kompetens att kunna avgörahandlingarnas förvaltningsmässiga och rättsliga värde. Det vore synnerligenanmärkningsvärt om myndigheterna inkom-petensförklarades i detta avseende dåvåra myndigheter de facto har ett egenansvar inom områden som torde kunnabetraktas som betydligt vitalare. Gällande instruktion (1977:553) förriksarkivet meddelar heller ingenting om att skulle ha ett ansvarför offentlighetsprincipens tillämpning hos myndigheterna; här finns i ställetandra rättsinstanser. Av instruktionen för framgår i stället attriksarkivet bl. a. har till uppgift att "främja forskning". Dettaskulle enligt AAS förmenande bäst kunna ske genom att riksarkivettillsammans med de skilda myndighetskategorierna utformade ett bevarandemål.Därefter borde varje myndighet själv få fatta beslut om gallringsfrister m. m.för de delar av handlingsbeståndet som ej bedömts vara av värde att bevara åteftervärlden. DOKkonstaterar här att forskningens intresse av tillgången till allmänna handlingarinte brukar sägas omfattas av offentlighetsprincipen även om ett mycket närasamband finns. AASanser detta konstaterande ytterligare styrka vad AAS tidigare an fört under avsnitt 1.2, nämligen att roll bör koncentreras till att formulera vad som måste bevaras för forskningen samt tillgängliggöra värdefullt källmaterial åt nutid och eftervärid. set inte i egentlig meningomfattas av offentlighetsprincipen bör riksar- Prop. 1989/90:72 kivet inteheller tillföras uppgiften att ansvara för dess tillämp- Bilaga1.3.3 ning hos myndighetema. Beslut om gallring av allmänna handlingar bör i ställethelt åvila myndigheterna själva efter det att bevarandemål formulerats. Föreningenarkivverksamma i landsting och kommun: Föreningenssynpunkter begränsar sig till de av utredningens förslag som berör arkiv hoskommuner och landsting. Utredningenföreslår ett tillägg i andra kapitlet tryckfrihetsförordningen 2 § med innebördatt allmänna handlingar får gallras endast med stöd av bestämmelser i lag. Enligtkommunallagen 2 kap. 27 § skall fullmäktige eller landsting meddelaföreskrifter om arkivvården i kommunen eller landstingskommunen. Inget tyder påatt kommunerna har begagnat sig av denna möjlighet för att kringgåoffentlighetsprincipen. Kommitténs förslag kan, om det genomförs, innebära attmtinmässig gallring av mindre viktiga handlingar försvåras. det framlagda förslaget till ändring i tryckfrihetsförordningenmen endast under fömtsättning att grundlagsbestämmelsen blir av övergripandekaraktär och att kommunerna/landstingen även i fortsättningen själva fårbesluta om gallring i sina arkiv. understryka att information som är lagrad i en databas omfattasav det regelsystem som avgör om information får gallras eller ej. Riskföreligger att datasystem utformas så, att det klart framgår att ADB-lagradinformation ej får skrivas över (dvs. gallras) utan stöd av bestämmelserutfärdade av beslutande organ. (s. 55) finns det ingen särskild arkivmyndighet på det kommunalaområdet. Föreningen delar inte denna uppfattning. Av regeringsbeslut1984-02-02 (ärende 1223 83) framgår det att begreppet arkivmyndighetomfattar sådan nämnd som bevarar arkiv tillkomna hos övriga komunalanämnder. Det är alltså fullt klart att /landstingskommunal nämnd ellerstyrelse som förvarar arkiv från andra nämnder eller styrelser inomkommunen/, omfattas av begreppet arkivmyndighet. SPAR-nämndenanser liksom DOK att tryckfrihetsförordningen bör kompletteras med stadgande omrätten att gallra allmänna handlingar. Sammanfattningen i socialdatautredningens Prop-1989/90:72 betänkande (Ds S 1986:5) Gallra och bevara - ''a 2:i Inledningsvisskall här huvuddragen i utredningens förslag redovisas. Därefter anges den bakgmndoch de överväganden, som lett fram till dessa förslag. Förslagetavser personregister, vilka innefattar å ena sidan akter och åandra sidan register i mer inskränkt mening. Vi gör ingen skillnad påpappersdokument, ADB-medier eller andra informationsbärare. Förutomsocialnämndernas personregister omfattar förslaget även journaler och registervid hem för vård eller boende, som drivs av kommun, landsting, enskilda ellerkommunalförbund. Dessutom berörs primärmaterial för statistiska cenralbyrånssocialtjänststatistik. Dokument, som rör och som förvaras vid t.ex. länsrätt eller länsstyrelse, omfattas däremot inte av förslaget. Beträffandesocialnämndernas personregister avser förslaget i första hand material somtillkommit efter socialtjänstlagens ikraftträdande . Menförslaget avser även det äldre socialvårdsmaterialet, dvs. de akter ochregister som lagts upp det år då bestämmelserna om socialregisterbörjade gälla och som inte tillförts anteckning eller notering eftersocialtjänstlagens ikraftträdande. Det material som finns hos socialnämndernaoch som är ännu äldre berörs inte av förslaget. Detsom nedan sägs om gallring m. m. hos socialnämnd föreslås i tillämpliga delaräven gälla hem för vård eller boende med landsting, kommunalförbund ellerenskild som huvudman. Av sekretesskäl föreslår vi, att också primärkommunalthem avsett för missbmkarvård självt skall svara för dessa mtiner. Dokumentförvarade vid annat primärkommunalt hem för vård eller boende kan såsomtillhörande socialnämndens personregister bli föremål för nämndens ordinariegallringsrutiner. skall ur sina personregister frånhända sig samtliga akter ochregisternoteringar efter sist påförda uppgift i registret. Om varaktigåtgärd beslutats, räknas femårsfristen för akt och registernotering frånåtgärdens upphörande. Huvuddelenav materialet skall utplånas (gallras). En del skall dock undantas frångallring och översändas till landsarkiv för fortsatt förvaring. Detta materialkan därefter inte återkrävas av socialnämnden. I övrigt skyddas det avsekretesslagens bestämmelser. Detfinns två skäl att undanta socialljänstdokument från gallring. Orgi- nalhandlingar i faderskapsärenden får inte gallras av rättssäkerhetsskäl. Detsamma gäller handlingar avseende internationell adoption, vilka rör barnets ursprung, samt liknande handlingar avseende svenskt hittebarn. Däremotföreslås att socialtjänstlagens nuvarande stadgande om gallrings- Prop.1989/90: 72 undantag för handlingar, som rör underhållsbidrag, utgår. Detandra skälet till gallringsundantag är hänsynen till forskningens behov.Undantaget avser akter och registernoteringar om personer födda den 5:e, 15:eeller 25:e . Detta innebär att ca lOprocent av hela materialetbevaras. Visskompletterande information garanteras forskningen på tre olika sätt enligtförslaget. Också dessa material överförs till landsarkiv (resp riksarkiv) ochskyddas på samma sätt som materialet enligt huvudförslaget. För det förstabevaras de riksomfattande register med vissa "hårddata", som bildarunderlag för socialtjänststatistik. Fördet andra behålles ett typarkiv, i vilket alla slags socialtjänstdokumentbevaras. Detta typarkiv omfattar allt material som härrör från socialnämndensverksamhet i en kommun. Vi förordar att möjligheterna att låta socialnämnden iJönköpings kommun bilda typarkiv prövas. I finns redan flera typarkivpå rättsväsendets område. Fördet tredje skall regeringen, eller en av denna utsedd myndighet (vi föreslårriksarkivet), kunna bevilja att ett material från ett mindre antal kommuner ochunder begränsad tid bevaras. Detta innebär att forskningsmaterial tillfälligtkan bevaras i kommuner, som omfattas av forskningsprojekt som fömtsätter mereller mindre fullständiga, men tidsbegränsade, inventeringar av socialverksamhet. Detäldre socialvårdsmaterialet bör i princip omfattas av samma gallringsreglersom det nya materialet. Det äldre materialet kan dock vara så ordnat ochförtecknat, att en utgallring vore svår att praktiskt genomföra. Därför skallistället socialnämnden ha möjlighet att lämna över hela det äldre materialettill landsarkiv. Landsarkivenbör söka uppnå överenskommelser med kommuner, som har tillräckligaarkivresurser, om att dessa bistår landsarkiven med den fysiska förvaringen avbevarat material. Förslagetregleras genom en lag om ändring av socialtjänstlagen samt en förordning omöverlämnande av vissa personregister inom till landsarkiv. Utgångspunktenför vårt arbete och för våra direktiv är socialtjänstreformen. Det som stadgasi socialtjänstlagen om gallring skall i princip gälla oförändrat. Huvudregelnär därför, att man skall gallra den information, som samlasgenom dokumentering. Det finns dock skäl att bevara vissinformation. Förgallring talar integritetsskäl och arkivekonomiska skäl. Kravet på integritetsskydd har skärpts genom tillkomsten av socialtjänstlagen. Integ ritetsskyddet är inte endast en målsättning i sig, utan också en viktig fömtsättning för verksamhet. registerbild ning omfattas av ett långtgående skydd genom den sekretesslagstiftning 175 Dock blirintegritetsskyddet självfallet större, om det finns Prop. 1989/90:72 garanti för att informationen gallras . Ettfullständigt bevarande av personregister skulle bli mycketkostsamt. Även arkivekonomiska skäl talar alltså för gallring. Skälför att bevara material, utöver de som socialtjänstlagen redan medger,är dels att man bör garantera ett bestånd av primärdata för forskning, dels attett visst material bör undantas av rättssäkerhetsskäl. Det senare materialetblir dock av liten omfattning. Somsynes står de två målsättningar som ligger bakom vårt uppdrag i motsättning tillvarandra. Av direktiven framgåratt vi skall lösa uppdraget genom att föreslåundantag från den i princip totala gallring, som socialtjänstlagen i dessnuvarande lydelse föreskriver. Omvisst material skall bevaras, innebär det motsvarande avsteg från det integritetsskyddsom gallring erbjuder. Det finns alltså en konflikt mellan hänsynen till denpersonliga integriteten och hänsynen till samhälls- och humanforskningens kravpå datatillgång, men också mellan hänsynen till den enskildes integritet ochhans rätt till information om sig själv och sin bakgmnd. Vihar diskuterat i vad mån gallring, som inte omfattar hela materialet, skall sessom en integritetsskyddande åtgärd. En begränsning av bevarandet till t.ex. lOprocentav materialet har i viss mening ökat integritetsskyddet. Huvuddelen av deberörda personerna får "sina" dokument förstörda. Motdetta kan hävdas att integritetsproblemen ökar genom att en minoritet utsättsför ett bevarande, som man vill bespara majoriteten. En praktisk följd blirtroligen också att personer i urvalet oftare blir föremål för forskning, än deskulle bli om hela materialet bevarades. Hurman än bedömer urval från integritetssynpunkt, framgår det att man måstegarantera, att det bevarade materialet är så väl skyddat, att det inte finnsanledning till oro. Enligt utredningens direktiv skall urvalet ske enligtobjektiva kriterier och man skall söka förebygga att de, för vilka dokumentenbevaras, känner sig utpekade. har även framförts en omvänd integritetssyn. Enligt denna ärsamhället skyldigt att bevara information som belyser viktiga personinriktadeinsatser. Detta för att en person senare i livet skall kunna skaffa sig en uppfattningom vad som hänt. Vikonstaterar, att det inte går att undvika att integritetskänsliga uppgifterlagras inom , även om det finns en strävan att minska förekomstenav sådana uppgifter. Informationen inom skall dock vara knapp,faktabaserad och saklig. Särskiltintegritetskränkande är det, om dokumenten innehåller felaktig heter. En lösning på det problemet anvisas av bestämmelsen i socialtjänst lagen, att klienten bör informeras om anteckningar som görs. Han har då möjlighet att påpeka felaktigheter. Om anteckning ändå görs, som enligt 176 klientensuppfattning är felaktig, är det rimligt att handläggaren i utred- Prop.1989/90:72 ningen noterar klientens avvikande mening. Omdet alltså finns integritetskänslig information som är väsentlig att bevara ochman vill minska riskerna för integritetsintrång, är den enda tänkbaralösningen att se till att bevarandet sker under största möjliga sekretesskydd.Vi föreslår att det material, som skall bevaras, avlägsnas från socialnämndenoch deponeras hos landsarkiv. Socialnämndenskall alltså inte längre ha tillgång till det bevarade materialet. Dåförsvinner också dess möjlighet och skyldighet att i vissa fall lämna uppgiftervidare till andra myndigheter, liksom nämndens egna möjligheter att i ettbiståndsärende beakta gamla uppgifter om en person. Därigenom överensstämmerförslaget med socialutredningens intentioner med gallringsreglerna. Socialnämndenfår bevara uppgifter i sina personregister och det torde inte bliaktuellt att gallra viktig information tidigare. Den tidsfristen är normalttillräcklig för att garantera berörda personers rättssäkerhet. Ett undantag är orginalhandlingarrörande fastställande av faderskap, vilka kan få värde som bevisurkunder ävenefter femårsfristens utgång. Föratt i vissa fall garantera att handlingar om barns ursprung finns kvar,föreslår vi gallringsundantag för handlingar som förvaras vid socialnämndenoch som berör adoption av utländskt barn eller som avser svenskt hittebarn. Vihar fått en särskild framställning om bevarande av handlingar rörande utländsktadoptivbarn från statens adoptioner (). Vi harbeaktat framställningen och vidare funnit en analogi i omständigheter ochdärmed i argumentation rörande hittebarn. Viföreslår däremot inget bevarande av handlingar rörande underhållsbidrag,vilket medför förslag till ändring av socialtjänstlagens nuvarande lydelse.Endast i få fall torde bevarandet underlätta tillvaratagandet av barns rätt;frånvaro av handlingarna kan inte bedömas innebära någon egentlig risk förrättsförlust.