prop · GD0370 · 1989-12-31 00:00:00 — Remissinstanserna har i huvudsak varitpositiva till förslaget. Skälenför mitt förslag: Yttrandefrihet och informationsfrihet är i ett Prop.1989/90:70 demokratiskt samhälle av fundamental betydelse. Filmen är ivårt land det enda område inom kulturlivet där det finns en statlig censur ibetydelsen obligatorisk fortlöpande förhandskontroll. Dagensfilmcensur är förenlig med gmndlagen på gmnd av dels ett undantag frånregeringsformens regler om mötesfriheten, dels de ingrepp som tillåts iyttrandefriheten enligt 2 kap. 12 och 13§§ regeringsformen. Av detta följer ettkrav på att bestämmelser om censur är av begränsad och precis karaktär. Menredan från allmänna synpunkter är det viktigt att gmnden för censur inte ärsådan att den, i andra tider, kan möjliggöra begränsningar av den friadebatten. Deskildringar vi kan finna skäl att censurera är huvudsakligen de sominnehåller extrema våldsskildringar av spekulativ karaktär eller bam-pomografi.Sådana skildringar och spridandet av dem är redan kriminaliserade. Avde fyra censurgmnder som biograföyrån kan tillämpa har censurgmndenförråande praktiskt taget varit den enda som används. Den har använts motvåldsskildringar och bampomografi. Jag föreslår att den bibehålls. Censurgmndenförråande överensstämmer i stort med området för kriminalisering, dock intehelt. Bedömningen hos biograföyrån bör nämligen kunna ske under någotannorlunda betingelser än dem som gäller då en domstol skall pröva om brott harbegåtts. Ändamålet med censur är att förebygga skador hos åskådama. Det bördärför finnas utrymme för ingripande innan skildringen otvetydligt harpasserat gränsen för det brottsliga. En annan skillnad är att brottsbeskrivningentar sikte på skildringen i bestämda bilder eller sekvenser av bilder. I frågaom film är det emellertid så att, även om det inte finns bilder som i sigpasserar gränsen för det straffbelagda, det kan finnas skäl att bedöma filmensammantaget som förråande. Iett mindre antal filmer förekommer det t. ex. inte ett så utdraget våld att biograföyrånskulle kunna ingripa mot ett visst avsnitt i filmen enbart med stöd avbrottsbeskrivningen för olaga våldsskildring. kan filmens uppbyggnadoch tendens vara sådan att den, med hjälp av raffinerad redigeringsteknik,antyder mycket grymma skeenden. I fråga om sådana filmer är det enligt minmening väsentligt att filmen blir bedömd som en helhet eftersom effekten avfilmen i sådana fall kan antas vara förråande. Ett ytterligare skäl för attlåta censuren även fortsättningsvis vara inriktad på att förebygga en tänktskada hos åskådaren är också att bedömningen annars kan riskera att blistelbent och mekanisk. Tilltermen förråande i det nu framlagda lagförslaget bör dock knytas en exemplifieringav vad som kan anses vara förråande. Den exemplifieringen skall i huvudsaköverensstämma med beskrivningen av olaga våldsskildring och bampomografibrott. Jaghar således i likhet med utredningen stannat för att det endast skall finnas en gmnd för censur, nämligen begreppet förråande. Det anknyter till en fast praxis, vilket i sig för att några större tolkningssvårighe ter inte skall behöva uppstå. Mittförslag: Nuvarande åldersgränser behålls i fråga om vilka filmer och videogramsom får visas för bam. Regleringen mjukas emellertid upp så att ett bam som äri sällskap med en vuxen får se filmer och videogram som har godkänts för bam iden närmast högre åldersgmppen. Vad som sagts gäller dock inte om filmen ellervideogrammet endast får visas för personer som har fyllt . Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansernahar i flertalet fall tillstyrkt förslaget. Skälenför mitt förslag: Syftet med utredningsarbetet har inte varit att ta bort densärskilda bamcensuren, som syftar till att skydda bamen från framställningarsom kan orsaka dem psykisk skada. Något bärande argument för att nu ersättanuvarande åldersgränser finns inte. Däremot finns det starka skäl för att ökautrymmet för föräldramas ansvar när det gäller valet av vilka filmer ett bamskall se. Ävenom biograföyråns bedömning av lämplig ålder för att se en viss film självfalletär mycket kvalificerad är det ändå föräldrama som har den bästa kunskapen om deegna bamens mognad. I hemmet är det därtill föräldrama som bestämmer vilkaprogram som bamen får se på TV och video. Det är allmänt sett en fördel omföräldrar och bam kan se film tillsammans. Från kulturpolitisk synpunkt är detvidare viktigt att biograffilmen inte blir ett sekundärt och underordnatmedium i förhållande till TV och hemvideo. Föråldersgränsema sju och införs därför nu en möjlighet för bam i närmastlägre ålderskategori att få tillträde till offentlig visning om bamet är isällskap med en vuxen, dvs. en person som fyllt . Ett bam under sju årskall i vuxens sällskap få tillträde till en sjuårsfilm. På samma sätt skallett bam som fyllt men inte få tillträde till en elvaårsfilm. Medhänsyn till att utgör gränsen för vuxenfilm är det inte lämpligt attinföra samma möjlighet för bam och ungdomar i åldem elva t. o. m. . Mittförslag innefattar inte några nya åldersgränser. Som jag tidigare anfört kandet dock finnas skäl att ta upp och närmare överväga om inte det borde införasen gräns också vid . Den frågan bör i första hand kunna lämnas till detråd som jag fömt har föreslagit. 4.8.4Granskning av framställningens innehåll Mitt förslag: Biograföyrånskall endast granska en films eller ett videograms innehåll som sådant.Ansvaret för att spridda exemplar stämmer överens med vad som har godkänts förvisning vilar på distributören. Utredningens förslag:Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna har inte haft något attinvända på denna punkt. Skälen för mitt förslag:Enligt min mening bör granskningen av visningskopior av film upphöra. En sådangranskning överensstämmer inte med den tekniska utvecklingen, eftersomvideotekniken blir allt vanligare. Klipp kan göras i filmkopior. Videogramfordrar en annan teknik. En granskning av samtliga visningskopior är därtillonödigt tidskrävande. Granskningen bör därför endast avse framställningensinnehåll. Underkänt material kan både när det gäller film och videogramidentifieras med hjälp av tidkort och av biograföyrån upprättade beskrivningar.Av tekniska skäl bör dock biograföyrån ha möjlighet att, när det gäller film,markera det underkända materialet genom klipp i granskningsexemplaret. Distributören får ettutökat ansvar då det är denne som har att tillse att visningskopioma redigerasi enlighet med biograföyråns beslut. Mittförslag: För varje visningskopia av en godkänd film eller videogram skall biograföyrånutfärda ett tillståndskort. Detta tillståndskort, som skall åtföljavisningskopian vid offentlig visning, skall återge biograföyråns beslut omgodkännande eller censur av vissa delar. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansernahar inte haft något att invända på denna punkt. Biograföyrånhar dock invänt mot förslaget att byrån fortsättningsvis inte skall klippafilmer. Skälenför mitt förslag: Enligt vad jag föreslagit skall biograföyrån inte heller närdet gäller film redigera varje visningsexemplar. Biograföyråns beslut igranskningsärendet bör emellertid i någon form finnas att tillgå tillsammansmed varje visningskopia. I förhållande till distributörema och allmänheten föreslårjagatt dokumentationen sker på ett särskilt tillståndskort som skall utfärdas förvarje visningskopia och sedan alltid åtfölja denna. Vid varje visningstillfällekan då en kontroll ske av att framställningen uppfyller biograföyråns krav. 4.8.6 Bevarandeav biografbyråns beslutsunderlag och frågor om offentlighet och sekretess Mitt förslag: Fram tilldess att granskningsärendena har avgjorts slutligt skall filmer och videogramsom lämnats in för granskning vara sekretessbelagda, om ingivama begär det. Biograföyrånskall endast bevara sådana delar av en framställning som inte har godkänts.Efter biograföyråns beslut blir det materialet offentligt. Sedan biograföyrånhar granskat en film skall alltid ett pliktexemplar av filmen lämnas tillarkivet för ljud och bild. Pliktexemplaret skall avse den godkända versionen,om filmen har godkänts och annars den version som lämnades för granskning. Utredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. 1989/90:70 förslag skulle dock ingivande av ett pliktexemplar vara en fömtsättningför att biograföyrån skulle ta upp ett ärende om granskning. Remissinstansernahar till viss del haft invändningar mot förslaget om att biograföyrån skallgranska en framställning först när ett pliktexemplar av framställningen lämnatstill arkivet för ljud och bild. Skälenför mitt förslag: Filmer som lämnas in till biograföyrån för granskning utgörallmänna handlingar. De utgör underlag för byråns beslut och skulle därför iprincip också bevaras hos byrån. Principen om bevarande av myndighetersbeslutsunderlag har dock i betydande omfattning här fått vika med hänsyn bådetill rättighetshavamas ekonomiska intressen och till hela syftet medfilmcensuren. Ett bevarande hos biograföyrån av granskade filmer skulle sålundamedföra möjligheter att gratis och utan medgivande från rättighetshavama ta delav filmen. När det gäller total-förbjuden film skulle bevarande dessutommedföra att hela syftet med censuren kringgicks. bevaras av filmendast de delar som biograföyrån har klippt bort. För videogram, som inte kanredigeras med klippning, bevaras kopior av de förbjudna partiema. Totalförbjudnafilmer återställs till ingivaren. Detsamma gäller filmer som lämnats helt utaningripanden och de godkända versionema av filmer som fått klipp. Kvar hos biograföyrånblir alltså bara de censurerade partiema av filmer ochvideogram. Vidövervägande av vilka regler som bör gälla för bevarande av materialoch sekretess hos byrån finns flera viktiga intressen att beakta. Först finnsintresset av insyn i censurverksamheten. Detta intresse får särskild styrkagenom att censuren är ett avsteg från den gmndlagsfasta yttrandefriheten i vårtland. I viss mån i motsatsförhållande till insynsintresset står rättighetshavamasekonomiska och ideella intressen. De filmverk som lämnas för granskning utgörvisserligen upphovsrättsligt skyddade verk men de upphovsrättsliga reglemautgör dock i detta fall inte ett tillräckligt skydd i konkurrens medtryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentlighet.Ytterligare ettmotstående intresse finns i själva ändamålet med censuren. Om förbjudna filmerskulle finnas att tillgå som allmänna och offentliga handlingar, skullecensuren i betydande omfattning kunna kringgås. Ensammanvägning av de nu nämnda intressena leder mig till slutsatsen attprincipen om allmänhetens insyn i myndighetemas beslut måste tåla rättbetydande undantag med hänsyn till främst rättighetshavamas ekonomiskaintressen. Som regel bör hela filmverk inte vara tillgängliga för allmänhetenhos biograföyrån. 1 stället bör insynsintresset när det gäller verk vilka byrånhaft att granska kunna tillgodoses därigenom att pliktexemplar av de filmverksom har granskats alltid levereras till arkivet för ljud och bild. De ditlevererade verken utgör visserligen inte allmänna handlingar, men de ärtillgängliga för forskning och andra djupgående studier, t. ex. från massmedia. Vadsom bör kunna hållas tillgängligt hos biograföyrån är dokumenta tion av de avsnitt som har förbjudits i sådana filmverk som godkänts Enligt vad jagtidigare har föreslagit skall biograföyrån bevara Prop. 1989/90:70 sådanaavsnitt genom kopiering eller genom klipp. Att sådana sekvenser blir allmännahandlingar möter inte samma betänkligheter som att låta hela verk bli allmänhandling. För rättighetshavama har lösryckta sekvenser inte den betydelse somett heh verk har. Inte heller har sådana isolerade sekvenser ur filmen sådantintresse att det är risk att ändamålet med censuren kringgås. Däremot är decensurerade partierna ett från kontrollaspekten relevant material för attbelysa vad censurmyndigheten inte godtar. Viddet praktiska genomförandet av den principlösning som jag nu har föreslagit,anser jag att man kan dra en skiljelinje mellan skedet fram till dess att detfinns ett rättskraftigt avgörande i granskningsärendet och tiden därefter. 1skedet fram till avgörandet kan problemet lösas genom sekretessregler. Förtiden efter avgörandet bör lösningen vara att biograföyrån åläggs attåterställa det för granskning ingivna materialet men behålla egna kopior avförbjudna sekvenser i delvis godkända verk. I den mån biografbyrån fortsättermed den äldre tekniken att i film klippa bort förbjudna partier, blir det istället dessa partier som skall bevaras. Närdet gäller sekretessreglerna bör dessa uppställas av hänsyn till enskildsekonomiska förhållanden, dvs. till skydd för rättighetshavarens ekonomiskaintresse. Åtskilliga bestämmelser i sekretesslagen rör sådant skydd. har förordat kan man i de nu aktuella granskningsärendena nöja sigmed en presumtion för att sekretess är påkallad. Ävenefter avgörandena i granskningsärendena skulle hänsynen till rättighetshavamasekonomiska intresse motivera begränsningar i handlingsoffentligheten. Som jagnyss berört bör emellertid problemet här lösas på så sätt att biograföyrånåterställer det för granskning ingivna materialet. Har den gamla metoden attgöra klipp i film tillämpats, skall dock givetvis inte de klippta partiernaåterställas. De bildar, efter vad jag förut sagt, dokumentationen av censuringripandet.Denna ordning innefattar i och för sig ett brott mot principen att en myndighetinte skall göra sig av med handlingar som en gång blivit allmänna handlingar.Principen är emellertid i praktiken försedd med flera undantag.Den ordning som hitintills har tillämpats vid biograföyrån utgör ett av dessaundantag. Övervägande skäl talar för att även fortsättningsvis ha undantag påfilmcensurområdet. Som jag tidigare påpekat kommer genom reglema om pliktexemplarändå alltid ett exemplar av de verk som givits in för granskning att finnas idet allmännas besittning. Vadjag nu föreslagit skulle medföra att någon dokumentation hos det allmänna inteskulle finnas kvar beträffande sådana filmer som totalförbjuds. Enligt minmening kan det problemet lösas enkelt genom vissa ändringar i skyldigheten attlämna pliktexemplar. Sålunda bör ett pliktexemplar lämnas till arkivet förljud och bild av alla filmer som har granskats av biograföyrån. Därmed säkrasdokumentation av sådana verk som varit avsedda för spridning. Av filmer som hargodkänts bör pliktexemplaret avse den godkända versionen. Totalförbjudna filmerbör levereras i samma version som lämnades för granskning. Närdet gäller de framställningar som godkänts efter "klipp" innebär 56 mitt förslag att biograföyrånskall behålla dokumentation av de delar som har förbjudits. Detta är nödvändigtför att kunna kontrollera att förbudet efterlevs. Dokumentationen bör ske såatt biograföyrån kopierar de förbjudna delarna, lämpligen på videogram. Tillsvidare bör byrån, av tekniska skäl, också kunna göra klipp i film och behålladessa klipp. Att sådana delar blir allmänna handlingar väcker somjag tidigareframhållit inte sådana betänkligheter som att låta hela filmverk bli allmänhandling. Dokumentationen av de förbjudna sekvensema bör alltså vara allmänna handlingarhos biograföyrån. Dokumentation av censurerade avsnitt bör alltid förvaras hos biograföyrånäven om censurbeslutet genom överklagande skulle ha fattats av domstol.Givetvis bör biograföyrån ombesörja avspelning (dvs. kopiering) eller klipp,när beslut fattas av domstol. Mitt förslag:Avgift för granskningen skall erläggas enligt en enhetstaxa och uppdelas påtre poster, nämligen gmndavgift, tidsavgift och avgift för tillståndskort. Fördokumentär framställning skall inte någon tidsavgift utkrävas och för en filmkortare än skall en lägre avgift för tillståndskort tas ut. Utredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag, dock föreslår utredningeningen lägre avgift för kortfilm. Remissinstansernahar i viss omfattning invänt mot förslaget. En del har ansett attgranskningsförfarandet skall vara gratis och i stället finansieras överstatsbudgeten. Andra anser att kvalitetsfilmer som riktar sig till en litenpublik och kortfilmer drabbas av för höga kostnader. Skälenför mitt förslag: Avgiftssystemet måste förändras eftersom granskningen intelängre skall gälla varje kopia. Avgifterna har hittillsvarit så avvägda att de beräknats motsvara kostnaderna för biograföyrånsverksamhet, med undantag för arbetet med fraktstöd till film. Den principen börkvarstå. Den nya tillsynsverksamheten skall dock finansieras överstatsbudgeten. För verksamheten i övrigt anser jag att avgifterna bör bestämmasså att kostnaderna fördelas på i huvudsak samma sätt som . Detinnebär att framställningens spridningsgrad och längd skall påverka avgiftensstorlek. Jagföreslår att avgiftssystemet skall bestå av tre olika komponenter, nämligen en gmndavgift,en tidsavgift och en avgift för varje erforderiigt tillståndskort utöver detförsta. Gmndavgiftenskall uppgå till . och skall erläggas för varje anmäld titel.Tidsavgiften skall uppgå till . vid normal visningshastighet,dock . Avgiften för varje tillståndskort utöver det första, somskall vara fritt, bör uppgå till . Tidsavgiftenoch avgiften för varje tillståndskort har i det nu framlagda förslaget höjtsnågot i förhållande till lagrådsremissens förslag. finns en lägre taxa för s. k. nyttofilmer, dvs. framställningar som till väsentligdel har undervisande, upplysande eller vetenskapligt innehåll, i defall då framställningama är av mindre omfång och till väsentlig del är upptagnaefter verkligheten. Enligt min mening bör man kunna helt befria de dokumentäraframställningarna från tidsavgift. Den granskningsavgift somjag har föreslagit tar sikte på vanliga filmer. När det gäller s. k. trailersoch andra mycket korta filmer bör avgiften för tillståndskorten kunna sättas väsentligtlägre. Jag anser att för filmer med en speltid bör avgiftenper tillståndskort, utöver det första, sättas till . Bestämmelsen om lägreavgift för filmer med en speltid är ett avsteg från detavgiftssystem som utredningen lagt fram. Jag är inte nu beredd att föreslåytterligare ändringar, även om som lagrådet anmärkt - en kraftigtröskeleffekt uppkommer vid kortfilmer med fem minuters speltid. Lagrådet har ifrågasatt ominte en lägre taxa vore motiverad för frivillig förhandsgranskning somstimulans. Jag vill som kommentar till detta anföra följande. 1 och för sigblir avgiften för en frivillig förhandsgranskning normalt lägre än för enframställning som skall visas på biografer därför att den som begär granskningeninte behöver något tillståndskort utöver det första, som är gratis. Att iövrigt göra skillnad i avgiftshänseende anser jag inte vara motiverat,eftersom den granskning som skall göras är alldeles densamma. För biograföyrånsdel är det utan betydelse om granskningen görs med syfte på offentlig visningeller som frivillig förhandsgranskning. Sökanden behöver i och för sig inteange vilketdera syfte han har med sin begäran om granskning. Mitt förslag: upphör. Utredningensförslag överensstämmer med mitt. Remissinstansernagodtar i de flesta fall utredningsförslaget. Skälen för mitt förslag: Biograföyrånskall enligt hittillsvarande lagstiftning inhämta yttrande från statens fdmgranskningsrådi vissa censurärenden. Det gäller t. ex. totalförbud av en film eller beslutav mer principiellt eller normerande slag. Biograföyrån skall inhämta yttrandefrån statens barnfdmnämnd i vissa fall då filmer önskas godkända för barn . Ett skäl för att inrätta filmgranskningsrådetvar också att medge en mer allmän insyn i censurverksamheten. Jag har tidigareföreslagit att biograföyrån skall få en av regeringen utsedd styrelse. Därmedföljer också en bredare insyn i biograföyråns verksamhet. Enligt allmännaverksledningsprinciper bör verkschefen med sin styrelse dryfta frågor iverksamheten som är av väsentlig eller policy-skapande karaktär. Verksstyrelsenfår därmed ett visst inflytande i sådana frågor. I vissa fall harbeslutanderätten i principfrågor lagts hos verksstyrelsen. Med införande av enverksstyrelse hos biograföyrån bortfaller, enligt min mening, behovetav filmgranskningsrådet som ett permanent rådgivande organ till biograföyrån. När det gäller bamfilmnämndenhar enligt min mening inte nämndens arbete fått den betydelse förgranskningsverksamheten som fömtsattes då den inrättades. Den sakkunskap som bamfilmnämndenföreträder bör på ett smidigare sätt kunna anlitas genom att biograföyrån fårbegära in yttrande från en fristående sakkunnig person. Jag avser senare föreslåregeringen att utfärda en ny instmktion för biograföyrån med närmarebestämmelser om verksamheten inom byrån. Mitt förslag: Biograföyrånsbeslut i frågor om filmcensur skall i fortsättningen överprövas av kammarrätteni stället för av regeringen. Kammarrätten tillförs för prövningen tvåsärskilda ledamöter. Utredningenföreslår att en särskild besvärsnämnd skall inrättas för överprövning av biograföyrånsbeslut. Remissinstansernaär i huvudsak eniga om att biograföyråns beslut fortsättningsvis inte skallprövas av regeringen. En del förordar dock att kammarrätten anförtros uppgifteni stället för en särskilt inrättad besvärsnämnd. Skälenför mitt förslag: Utredningen har föreslagit att en särskild besvärsnämndinrättas för dessa frågor. En prövning av en nämnd, vars sammansättning ärbestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare, anseslikvärdig med domstolsprövning när det gäller att uppfylla det nämnda kravet iEuroparådets konvention om skydd för de mänskliga rättighetema. Ur dennasynvinkel är därför utredningens förslag acceptabelt. Attinrätta en ny myndighet för de med all sannolikhet ytterligt få ärenden som detkan bli fråga om har enligt min mening emellertid sådana nackdelar från bl. a.ekonomisk synvinkel att man bör överväga om det inte är möjligt att inordnaprövningen i någon befintlig organisation. Blicken faller då på förvaltningsdomstolama. själv har varit inne på ligger kammarrättsorganisationen och dåi första hand kammarrätten i med hänsyn till sitt nuvarandeverksamhetsområde närmast till hands för att ta hand om prövningen av censurfrågoma.Om överklagandena förs till kammarrätten, blir det också säkert att Sverigeuppfyller alla de krav i fråga om överprövning av förvaltningsbeslut som kan gmndaspå konventionsåtaganden. Kammarrätterna tillämpar förfarandereglema i förvaltningsprocesslagen(1971:291), som lämpar sig väl även för dessa frågor. När det gällerkammarrättens sammansättning vid avgörande av mål är huvudregeln att tre lagfamadomare skall delta. När det är särskilt föreskrivet, skall dock även tvånämndemän ingå i rätten. En sammansättning med lagfama domare och nämndemänskulle enligt min mening i och för sig vara den mest naturliga i den typ av målsom vi nu diskuterar. En ledamot av lagrådet har också uttalat sig för en sådansammansättning. Vidprövningen av en censurfråga i kammarrätten skulle domstolen Prop. 1989/90:70emellertid för att få ett tillfredsställande underlag för sitt avgörande åtminstone inledningsvis sannolikt nödgas inhämta utlåtanden från sakkunnigamer eller mindre regelmässigt. En ordning med sakkunnigbevisning innebär dockalltid en viss omgång, även om förvaltningsprocesslagen i och för sig germöjlighet att inhämta utredningen i smidiga former. En processekonomiskt merfördelaktig ordning skulle man kunna uppnå, om man lät två personer medsärskilda kunskaper i beteendevetenskapliga ämnen eller om film ingå i rättensom särskilda ledamöter. Förebilder för en sådan ordning finns inte bara vidde allmänna domstolama (fastighetsmål och mål om ekonomisk brottslighet) utanäven vid kammarrättema (fastighetstaxeringsmål och kommunalbesvärsmål).Erfarenheterna torde i allt väsentligt vara positiva. Fråganom en mer allmän möjlighet för domstolama att använda experter som ledamöterav rätten har behandlats i en nyligen beslutad proposition (prop. 1989/90:71)om några processrättsliga frågor och slutsatsen blev att någon sådan möjlighetinte borde införas.