prop · GD0386 · 1989-12-31 00:00:00 — Del är framför allt här som staten och detallmänna i övrigt kan göra vikliga och strategiska insatser, i syfte atl angemål och gränser, formulera budskapen och stödja goda krafter. Motden bakgmnden skall jag i det följande mer preciserat ange vilka särskildainsatser jag anser bör göras från samhällets sida. Del gäller det stöd som SIVskall kunna ge lill olika aktiviteter. Det gäller DO: s framtida roll. Jagkommer också all utveckla min syn på lagstiftning som medel i samhällets normgivning.Vidare kommer jag alt markera den betydelse som skolan, folkrörelsema ochkulturen har som förmedlare av budskap. Dessa samhällets olika åtgärder normerande, attitydpåverkande, kun- skapsförmedlande skallses i ett sammanhang, såsom samverkande insatser för ell gemensamt syfte: atlmed krafl verka för goda etniska relationer och mot etnisk diskriminering ochfrämlingsfientlighet. 2.2.1Förbud mot rasistiska organisationer Minbedömning: Föreningsfriheten är en gmndläggande demokratisk princip. Denlagstiftning som kommissionen har förordat skulle innebära ell allvarligtingrepp i föreningsfriheten. Förslaget genomförs därför inte. Enutredning bör tillsättas med uppgift all bedöma vilka altemativ som kan finnasför atl med bibehållen respekt för föreningsfriheten genom lagstiftning pålämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sinverksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering. 1 uppdraget bör ocksåingå all närmare studera andra länders regelsystem på detta område oehreglernas effektivitet. Kommissionensförslag: Kommissionen föreslår all i lag inför ell förbud motsammanslutningar som ägnar sig åt atl förfölja personer eller grupper avpersoner av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt urspmng. Denföreslår också att deltagande i sådana sammanslutningars verksamhetkriminaliseras. Remissinstanserna: Enknapp majoritet av remissinstanserna tillslyrker eller har ingen erinran motett organisalionsförbud. En minoritet avvisar förslaget medan någonremissinstans vill avvakta en närmare analys av konsekvensema avorganisationsförbud för föreningsfriheten. Flera remissinstanser har påpekatall det inte har visats att förbud som i andra länder införts mot rasistiskaorganisationer har varit verkningsfullt. Sverigetillträdde FN:s intemationella konvention om avskaffandet av allaformer av rasdiskriminering. Konventionen ålägger staterna att fördömarasdiskriminering och att föra en politik som syftar till atl avskaffa allslags rasdiskriminering. Den fömtsätter atl staterna bekämpar rasdiskrimineringmed alla lämpliga medel. Enligt artikel 4 mom. b åtar sig staterna all "olagligförklaraoch förbjuda organisationer, organiserad och annan propaganda som främjar ochuppmanar till rasdiskriminering, saml kriminalisera deltagandet i sådanaorganisationer eller sådan verksamhet". Inför tillträde lillkonventionen gjorde en särskilt tillsatt utredning en grundlig genomgång avvilka lagändringar som krävdes för att den svenska lagstiftningen skulle stå iöverensstämmelse med konventionens Det saknades isvensk rätt vid den liden gmndlagsfömlsättningar atl Prop. 1989/90: 86förbjuda organisationer som främjade rasdiskriminering. Utredningen fann ocksåatt förhållandena i inte motiverade kriminalisering redan av bildandeeller deltagande i sådana sammanslutningar. Efteren ändring i regeringsformen är del från möjligt att i lagbegränsa föreningsfriheten såvitt gäller sammanslutningar av två slag. Del enagäller militär verksamhet och del andra sammanslutningar vilkas verksamhetinnebär förföljelse av folkgmpp av viss ras, med viss hudfärg eller av visstetniskt urspmng. Motivet till delta sista undantag från gmndlagsskyddet förföreningsfriheten var just hänsynen till . Den möjlighet tillbegränsning av föreningsfriheten genom lagstiftning mot rasistiskaorganisationer som den svenska gmndlagen numera ger har inte utnyttjats. Någotdirekt förbud mot bildande eller dellagande i organisationer som ägnar sig åt rasistiskverksamhet finns alltså inte. Inte heller finns möjlighet all tvångsvisupplösa sådana organisationer. 1 stället finns i lagstiftningen en rad andrabestämmelser mot etnisk diskriminering. De gmndläggande bestämmelserna finns iregeringsformen. 1 1 kap 2§ fastslås all den offentliga makten skall utövas medrespekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihetoch värdighet, liksom atl etniska, språkliga och religiösa minoritetersmöjligheter all behålla och utveckla ell eget kultur- och samfundsliv börfrämjas. I 2 kap 15 § sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära attnågon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudförg elleretniskt urspmng tillhör minoritet. Vidare stadgas i 2 kap 20 § första stycket 7att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om skyddmot missgynnande på gmnd av ras, hudförg eller etniskt urspmng. Utöverdessa gmndläggande bestämmelser finns ett flertal straffrättsliga bestämmelseri . Med stöd av dessa bestämmelser kan den som smädar annan genomkränkande tillmäle eller annal skymfligl beleende med anspelning på ras elleretniskt urspmng dömas för förolämpning (5 kap 3 §). Den som inäringsverksamhet, vid anordnandet av allmän sammankomst eller offentligtillställning diskriminerar annan på gmnd av ras, hudförg, nationellt elleretniskt urspmng eller trosbekännelse kan dömas för olaga diskriminering (16 kap9 §). Bestämmelsen gäller också den som är anställd i allmän tjänst ellerinnehar allmänt uppdrag. Vidare kan den som i uttalande eller annat meddelandesom sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgmpp eller annan sådan gmppav personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt urspmngeller trosbekännelse dömas för hets mot folkgrupp (16 kap 8§). Om gämingenbegås i tryckt skrift finns en motsvarande bestämmelse om hets mot folkgmpp itryckfrihetsförordningen. Även bestämmelsema i och tryckfrihetsförordningenom uppviglingkan tillämpas som skydd mot rasistiska aktioner. ,som hade tillsatts , anförde i slut- betänkandet (SOU 1984:55) I rätt riktning alt ett förbud mot rasistiska organisationer borde införas. Skälet härtill var konventionsåla- gande och de anmärkningar som en del ledamöter i FN:s rasdiskrimine- ringskommitté,vilken bevakar efterlevnaden av konventionen, hade riktal Prop. 1989/90: 86 motSverige med anledning av att inte ansågs uppfylla konventionens kravpå förbud mot rasistiska organisationer. Isyfte all ytterligare försvåra eller förhindra verksamhet i rasistiskaorganisationer skärptes bestämmelsen om hets mot folkgrupp genom en lagändringden . Efler lagändringen innebär bestämmelsen att den som iuttalande eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktningför folkgrupp eller annan sådan gmpp av personer med anspelning på ras,hudfärg, nationellt eller etniskt urspmng eller trosbekännelse döms för helsmot folkgmpp. Till skillnad från vad som tidigare gällde krävs inte längre allyttrandet skall ha gjorts offentligen eller spritts till allmänheten utan detär nu lillräckligt för straflrtjarhet att det sprids lill en mindre krets avpersoner. Delta innebär att också spridning av rasistiska yttranden inom t. ex.en organisation är straffbart. Skärpningen skulle tvinga eventuella rasistiskaorganisationer till tystnad och passivitet. Därmed skulle det inte hellerfinnas något egentligt behov också av ell direkt organisationsförbud. VidSveriges senaste rapportering till FN-kommitlén under dess möte i augusti 1989framhölls atl ännu inte förbjudit rasistiska organisationer. Viceordföranden i kommittén, som introducerade rapporter, förklarade altSverige efter ändringen av straflTbestämmdsen om hets mot folkgrupp var"myckel nära" ett uppfyllande av konventionens artikel 4.1 övrigtframhölls all i många stycken utgör ell föredöme för andra länder närdet gäller att leva upp lill intentionema bakom konventionen. Konventionensövergripande mål är en faktisk jämlikhet mellan människor ulan åtskillnad avras, hudförg eller nationellt eller etniskt urspmng. Konventionsstatema skallgöra slut på rasdiskriminering i alla dess former och uttryck. 1 artikel 2 mom.1 d föreskrivs all "konventionsstat skall förbjuda och med allalämpliga medel, däribland den lagstiftning som omständighetema påkallar, göraslut på rasdiskriminering från personers, gmppers eller organisationerssida". Detta kan sägas vara en allmän förklaring om vad statema åtagitsig att göra för all bekämpa rasism. Artikel 4 däremot talar om vilka konkreta ålgärderstatema skall vidta. Enligt mom. b skall staterna med vederbörligt beaktandeav de principer som omfattas av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättighetemaoch de rättigheter som anges i artikel 5, däribland rätten till församlings-och föreningsfrihet i fredligt syfte - olagligförklara och förbjuda organisationeroch propaganda som främjar och uppmanar till rasdiskriminering saml kriminaliseradeltagandel i sådana organisationer och sådan verksamhet. Serman till ordalydelsen i artikel 4 kan del lyckas som om staterna har en ovillkorlig skyldighet att i lag förbjuda rasistiska organisationer. Konventionsstatema har emellertid tolkat artikeln på olika sätt. Flera stater har, i likhet med , ansett all innebörden inte är en absolut 2' pliktalt införa ett direkt organisalionsförbud. Något alldeles givet svar på Prop.1989/90: 86 frågan om omfattningen av lagstiftningstvångel i artikel 4 finnsinte eftersom artikeln kan tolkas på olika sätt. Detfaktum atl enskilda ledamöter av FN-kommitlén har uttryckt kritik harsjälvfallet betydelse. Mot bakgrund av alla de ålgärder som vidtagits på svensksida torde det emellertid stå klart att regeringen tagit denna kriiik på stortallvar. Eftersom del inte föreligger något slutligt avgörande om hur artikel 4mom. b skall tolkas bör konventionsstatema emellertid ha etl utrymme att inomrimliga gränser avgöra hur bestämmelsen skall uppfyllas. Sverigesinställning har hillills varit all vi uppfyller konventionens krav genom att påannat sätt effektivt hindra förekomsten av och aktiviteten i sådanaorganisationer. För egen del anser jag all denna uppfattning har mest fog försig. Jag har dock även förståelse för den uppfattning som hävdar allkonventionen ålägger oss all införa ett direkt förbud mot rasistiskaorganisationer och kriminalisera allt deltagande i sådana organisationer. gmndläggande uppfattningen atl rasism är oacceptabelt och oförenligt medde värderingar och normer som råder i samhället är praktiskt taget allamänniskor i överens. Det råder också enighet om att organiserad rasismundergräver grundläggande värden i samhället och därför skall bekämpas.Samtidigt vill vi värna om andra viktiga demokratiska rättigheter som t. ex.friheten all bilda föreningar för fritt utbyte av åsikter. Rasismhandlar om åsikter och attityder. Man kan, som många gör, hävda att människorsåsikter och attityder inte kan lagstiftas bort utan bara ändras genomupplysning och kunskap. Man kan också hävda atl ett ingrepp genom lagstiftningmot rasistiska organisationer kolliderar med grundläggande mänskligarättigheter som yttrande-, åsikts- och föreningsfriheterna. Frågan är därförom etl formellt organisalionsförbud är det mest verkningsfulla ellerlämpligaste sättet att uppfylla konventionens krav. Sverigehar alltså ansett sig uppfylla konventionens krav även ulan ett uttryckligt organisalionsförbud. Skälen lill detta ställningstagande har va rit all den lagstiftning som redan finns är tillräcklig för alt /' praktiken tvinga organisationer som främjar rasdiskriminering till total passivitet. Därmed skulle del inte heller finnas något behov av att tillföra lagstiftning en etl direkt organisalionsförbud. 1 anslutning lill att frågan om organisa lionsförbud senast behandlades i anförde dåvarande justitiemi nistern som ytterligare skäl emot ell organisalionsförbud: "Självaförbudet skulle ge organisationerna en ökad uppmärksamhet, något som inte är önskvärt. Ingripandena mot dem kan av grupperna själva upplevas som ett spänningsmoment och ge allmänheten en överdriven föreställning om deras betydelse. Ett formellt förbud skulle vidare kunna uppmuntra orga nisationerna lill underjordisk verksamhet, vilket i sin tur leder till all verksamheten blir farligare och svårare atl kontrollera. Svårigheten att tillämpa en förbudsregel av detta slag kan även föra med sig all en organi sation efter ell rättsligt förfarande oförtjänt kommer att uppfattas som 22 Erfarenheter från andra länder som har en förbuds- Prop.1989/90: 86 reglering visar atl den är föga verkningsfull. Till detta kommer deprincipiella aspekterna mot en lagstiftning som tar sikte på enbegränsning av föreningsfriheten". Andrakonventionsslater har, som redan nämnts, sett på frågan om lag-stiflningsskyldighetpå olika sätt. Den ena uppfattningen är atl skyldigheten atl lagstifta ärovillkorlig, vilket innebär all staterna, oberoende av om rasdiskrimineringförekommer eller inte, skall införa ett organisalionsförbud och SlraflFbestämmelser.Enligt den andra uppfattningen bör man i första hand se till den praktiskaeffekten av vidtagna ålgärder och inte tillgripa lagstiftning förrän andraåtgärder visat sig otillräckliga. 1den danska, finska eller norska lagstiftningen finns inte något uttryckligtförbud mot rasistiska organisationer. IDanmark kan organisationer som använder eller försöker uppnå sina mål genomvåld eller liknande straflFbar påverkan på personer av annan åsikt upplösasgenom dom. Denna möjlighet anses kunna användas just mot rasistiskaorganisationer. Därutöver hävdas i danska rapporter att föreningsrätten överhuvud taget inte omfattar föreningar med illegala syften och alt de därför kanupplösas av domstol. Den som deltar i en sålunda upplöst organisations verksamhetkan ådömas föngelse. 1Finland är det enligt föreningslagen inte tillåtet alt bilda en förening varssyfte strider mot lag eller god sed. En förenings verksamhet kan förbjudas ochföreningen förklaras upplöst av domstol. Föreningslagens upplösningsklausulanses tillämplig åtminstone beträffande sammanslutningar med öppen rasistiskmålsättning och verksamhet. Norgehar straflfödagl bildandet och deltagandet i en förening om föremålet förverksamheten är utövande av eller uppmuntrande lill straflFbar handling. Kanadaoch saknar hell förbud mot rasistiska organisationer. IStorbritannien finns lagförbud endast när det gäller organisationer som ägnarsig ål terrorism och samhällsomstörtande verksamhet. I finns inte någotgenerellt förbud, däremot finns ett förbud mot nazistiska organisationer. IVästtyskland kan organisationer som genom sin verksamhet kommer i konflikt medgällande straflFlag förbjudas. Med stöd av denna bestämmelse har vissa rasistiskaorganisationer förbjudils. De som är medlemmar i eller understödjer sådanaorganisationer kan bestraffas. IFrankrike har staten möjlighet atl upplösa en organisation i vars verksamhetregelmässigt ingår rasdiskriminering. De som deltar direkt eller indirekt isådan grupp eller organisation kan ådömas föngelse. Blandmedlemsländerna har bl.a. och re serverat sig när det gäller artikel 4 mom. b. De har därvid hänvisat till atl förklaringen om de mänskliga rättigheterna och de rättigheter som anges i artikel 5 skall beaktas, särskilt yttrande- och föreningsfriheten. och , liksom , hör lill de länder som inte reserverat sig. har inte fåttnågon kritik av FN-kommitlén när det gäller förbud Prop. 1989/90:86 mot rasistiskaorganisationer. Däremoi har vid etl par tidigare tillfällen fått viss kriiik.Vid senaste rapporteringslillföllet framfördes dock ingen kritikmot . andra länder, vilka jag redogjort för och som alla är medlemmar i , harman alltså löst frågan om organisalionsförbud på något olika sätt. Någon samladkunskap om hur effektiva de olika lösningarna har visat sig vara har vi enligtmin mening inte. Delär ingen tvekan om att rasistiska attityder i första hand måste bekämpas medkunskap och upplysning. Myckel görs också inom olika områden när del gällerinformation och opinionsbildning. Somjag inledningsvis redogjort för finns också ett flertal bestämmelser i lagstiftningensom syftar lill all förhindra rasism och diskriminering. 1 regeringsformen harfastslagits alla människors rätt till likabehandling oavsett ras, hudförg ochetnisk tillhörighet. Genom bestämmelser har bland annatdiskriminering i näringsverksamhet och vid allmänna sammankomster ochoffentliga tillställningar kriminaliserats liksom spridande av rasistiskpropaganda. Närdet gäller aktivitet inom rasistiska organisationer kan man konstatera all mangenom den lagstiftning som finns kan straffa organisationsmedlemmar såsnart de för ut sina åsikter inom gmppen eller offentligt. Detta bör ipraktiken få lill följd att medlemmarna tvingas till passivitet. Det finns dockfortfarande vissa möjligheter att främja och delta i organisationer med rasistiskverksamhet utan atl det kan straffas enligt nuvarande lagstiftning. Det gällermedlemmar som aktivt stöder organisationen genom medlemsavgifter eller på annatsätt, liksom stiftare och styrelsemedlemmar och de som stöder organisationernagenom finansiering eller upplåtelse av lokaler för deras aktiviteter. Attdirekt i lag förbjuda rasistiska organisationers existens möter, som jagtidigare nämnt, inget grundlagshinder. Del är ju enligt regeringsformen möjligtatl begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar vilkasverksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg ellerav visst etniskt ursprung. Men även om inga konstitutionella hinder finns,måste lämpligheten av ett förbud övervägas mycket noga. Deskäl som dåvarande justitieministern vid senaste riksdagsbehandlingen anfördemot ett organisalionsförbud och som jag redogjort för kvarstårenligt min mening med samma styrka fortfarande. Kommissionenhar valt att formulera sig bestämt beträffande frågan om förbud mot rasistiskaorganisationer eftersom den anser all bestämmelsen i FN: s rasdiskrimineringskonvenlionär så formulerad all kravet atl förbjuda är ovillkorligt. Sådanaorganisationer skall förbjudas oavsett vilka andra ålgärder som också kanvidtas. För att uppfylla konventionens krav måste lagstiftning användaseftersom samhället inte kan förbjuda på annal sätt än genom lag. Någotdirekt förslag på hur ett förbud bör vara utformat lämnar kom- Den anser dock all förbudet bör träffa sammanslutningar i Prop.1989/90:86 vilkasverksamhet ingår organiserad brottslighet av etniska motiv. sompå något sätt tagit aktiv del i verksamheten skulle kriminaliseras, dvs. aktivamedlemmar, stiftare, styrelse, upplåtare av lokal, finansiärer eller andrastödjare, allt i den mån det kan visas all de velat eller borde ha vetat altverksamheten var ägnad all leda till rasistisk brottslighet. Treav kommissionens ledamöter reserverar sig och motsätter sig förslaget, bland annaldärför atl ell organisalionsförbud i lag vilket skulle innebära eninskränkning i föreningsfriheten sannolikt inte skulle få avsedd verkan ikampen mot rasism eftersom människors åsikter och attityder enligt dem bara kanpåverkas genom opinionsbildning och debatt. Denkanske viktigaste invändningen mot en förbudslagsliflning enligt det förslagsom kommissionens majoritet slår bakom, ligger i att man skulle tvingas tummapå en fundamental demokratisk princip, föreningsfriheten. Visserligen harmånga remissinstanser tillstyrkt kommissionens majorilelsförslag, men nästanlika många har avstyrkt. Jag menar att en lagstiftning som gör allvarligtingrepp i föreningsfriheten bör ha ett bredare stöd än jag kan se altkommissionens förslag har fått. Närdel gäller möjligheten all i praktiken effektivt tillämpa en eventuell förbudslagsliflningmåste man t. ex. utan större svårighet kunna dra gränsen mellan tillåtna ochotillåtna organisationer. Detta skulle vara förenat med svårigheter bl. a. medhänsyn lill all inte alla föreningar har styrelse och stadgar. Man skulle ocksåbehöva skapa en hållbar ordning för alt kontrollera efterlevnaden av meddeladeförbud. Vidare skulle man behöva lösa frågan om inte förbjudna organisationermåste registreras i någon form. Hillills har registrering av sådant slag inteansetts önskvärd eftersom del i praktiken är en form av åsiktsregistrering. Ävendessa omständigheter talar, enligt min mening, mot en förbudslagstiftningenligt kommissionens förslag. Delfinns självfallet också skäl som talar för ell organisationsförbud. Rätten attslippa alla former av diskriminering på gmnd av ras, hudförg eller etniskt urspmngär en gmndläggande mänsklig rättighet som man måste väma om med alla medel.Attityder kan påverkas på olika sätt. En lagregel innebär ett budskap lillmedborgarna om vilka normer och värderingar som är accepterade av samhället. Enmarkering i lag kan ge ett ökat medvetande om all dellagande i organisationersom främjar rasism är ett kriminellt beteende och därmed få en avhållandeeffekt. Detär önskvärt med så lydliga signaler som möjligt från samhällets sida om denormer och värderingar som inte är acceptabla. Men jag är övertygad om alt delfinns effektivare medel för detta än ett förbud enligt kommissionens förslag.En väg är intensivare upplysning och opinionsbildning. Jag återkommer strax lillmöjligheten all med lagstiftningsåtgärder understödja denna opinionsbildning. Jagvill, innan jag går vidare, upprepa vad jag anfört inledningsvis om förekomsten av sådana rasistiska organisationer som skulle träffas av en förbudslagsliflning med föreslagen inriktning. Dessa gmpper är små och utgör inget hot mot vår demokratiska ordning. Det bör dock inte 25 förleda oss att släppa påvaksamheten. Dessa organisationers verksamhet bör även i fortsättningen hållasunder uppsikt. Men jag kan för min del inte finna att detta ger anledning attöverväga en förbudslagsliflning som riktar sig mot organisationer som sådana. Man bör dock kunnaöverväga lagstiftning i annan form, dvs. inte ell direkt förbud mot denfaktiska förekomsten av organisationen. I stället kanske nuvarande lagstiftningskulle kunna skärpas så att också dellagan-del och stödjandet av enorganisation med rasistisk verksamhet kriminaliseras. Syftet skulle i så fallvara att sikta in sig på individens beteende. I finns enbestämmelse enligt vilken olovlig kårverksamhet (18 kap. 4§) kan straffas. Deninnebär all den som bildar eller deltar i sammanslutning, som måste anses varaavsedd alt utgöra eller med hänsyn till sin beskaffenhet och del ändamål förvilken den är bildad lätt kan utvecklas till ell sådant maktmedel som militär tmppeller polisstyrka och som inte med vederbörligt tillstånd förstärker försvareteller ordningsmaklen, eller för sådan sammanslutning lar befattning med vapen,ammunition eller annan sådan utmstning, upplåter lokal eller mark för dessverksamhet eller stödjer den med pengar eller på annat sätt döms för olovligkårverksamhet. Del är länkbart att denna bestämmelse skulle kunna tjäna somförebild för en utvidgning av brottet hels mot folkgmpp så all även den sombildar eller deltar i sammanslutning vars ändamål måste anses vara all uppmana lilleller främja sådan rasistisk verksamhet som avses i bestämmelsen, eller som påannat sätt stödjer sådan verksamhet döms för hels mot folkgmpp. Ett sådanttillägg skulle få lill följd alt inte bara spridandel av rasistiska uttalandenoch meddelanden, ulan också bildandet av en rasistisk organisation liksom allaformer av dellagande och verksamhet blir kriminaliserade. Jagförordar att en utredning tillsätts med uppgift att bedöma om en lagregel medsådan inriktning vore lämplig och hur den i så fall skulle kunna utformas. Jag fömtsätteratt även andra lagsliftningsalternativ skall kunna övervägas, allt i syfte attförstärka samhällets skydd mot rasistisk verksamhet. En sådan utredning börgöras under den klart uttalade fömtsättningen att föreningsfriheten som gmndläggandedemokratisk rättighet inte i något principiellt avseende får begränsas. Jagavser atl återkomma till regeringen i fråga om direktiv för en sådan utredning. Jaghar i dessa frågor samrått med justitieministern. 2.2.2 Etniskdiskriminering i arbetslivet