prop · GD03119 · 1989-12-31 00:00:00 — Jaguttalade vidare i remissprotokollet att begränsningen av upplysningsplikten tillövervakningskameror som kan riktas mot platser dit allmänheten har tillträde innebaratt de arbetsplatser som inte utgör sådana platser också skulle undantas frånden ovillkorliga upplysningsplikten. Detta var enligt min mening motiverat medhänsyn till att frågan om själva övervakningen och dess utformning liksomhittills i varie enskilt fall skulle ha prövats förhandlingsvägen mellanarbetsgivaren och de anställdas fackliga organisationer. Det fick förutsättasatt även frågan om hur övervakningen borde utmärkas togs upp i detsammanhanget. Någon uttrycklig skyldighet för arbetsgivaren att informera deanställda om övervakningen behövdes enligt min uppfattning därför inte. Lagrådethar betonat att det är mycket väsentligt att upplysning lämnas om förekomstenav en övervakningskamera. Dold TV-övervakning bör enligt lagrådets mening intefå förekomma annat än i vissa speciellt angivna undantagsfall. Enligt lagrådetkan det visserligen sägas att det nuvarande förbudet sträcker sig för långtgenom att det innebär en ovillkorlig och straffsanktioneradupplysningsskyldighet även i rent privata sammanhang. Lagrådet har pekat påatt förslaget i lagrådsremissen emellertid innebär att upplysningsskyldigheteninte längre skall gälla i fråga om arbetsplatser som inte är tillgängliga förallmänheten. Enligt lagrådets uppfattning framstår de skäl som anfördes ilagrådsremissen för en sådan förändring av integritetsskyddet inte somövertygande. Det finns även åtskilliga andra platser som visserligen inte ärtillgängliga för allmänheten men där dold TV-övervakning inte bör få förekomma.På gmnd av det anförda har lagrådet inte ansett sig kunna godta den ilagrådsremissen föreslagna begränsningen av upplysningsplikten. Somhar framgått delar lagrådet min uppfattning om att det nuvarande förbudet mot dold TV-övervakning sträcker sig för långt. Den avgränsning som jag föreslog i lagrådsremissen av förbudet till att omfatta övervak ningskameror som kan riktas mot platser dit allmänheten har tillträde var avsedd att innebära att endast de fall där det från integritetssynpunkt är motiverat med ett uttryckligt och straffsanktionerat förbud mot dold över vakning skulle omfattas av detta. I den mån det anses önskvärt att, som 29 lagrådetuttalar, till dessa fall hänföra även arbetsplatser som inte är Prop.1989/90:119 tillgängliga för allmänheten, skulle det enligt min mening kunnaövervägas att utforma upplysningsplikten så att den omfattar inte baraövervakningskameror som kan riktas mot platser dit allmänheten har tillträdeutan även kameror som kan riktas mot arbetsplatser. Att i övrigt ange i vilkasituationer som dold TV-övervakning inte skall få förekomma torde däremot varamycket svårt. Medhänsyn till det anförda vill jag inte motsätta mig lagrådets förslag attupplysningsplikten inte skall vara begränsad till vissa övervakningskameror.Som jag strax återkommer till (avsnitt 3.6.2) föreslår jag att den som brytermot upplysningsplikten skall kunna dömas til böter eller fängelse i högst ettår, men att det inte skall dömas till ansvar i ringa fall. Tillräckligt utrymmefinns enligt min mening härigenom för att från straffansvar undanta bristandeefterlevnad av den nu föreslagna upplysningsplikten i fall där enstraffsanktionerad sådan skyldighet inte ter sig motiverad. Iförhållande till den nuvarande upplysningsplikten bör det enligt min meninggöras en utvidgning så till vida att skyldigheten bör gälla inte bara den sombrukar övervakningskameran. Så snart en anordning av det aktuella slaget äruppsatt bör upplysningsplikten inträda. Jag återkommer i specialmotiveringen tillvilka personer som omfattas av denna skyldighet. Närdet gäller kravet på hur upplysningsplikten skall fullgöras bör sammaprinciper gälla som . Upplysningen bör sålunda lämnas genom tydligskyltning eller på något annat verksamt sätt. Jag vill här peka på att detfinns en inarbetad symbol för TV-övervakning. Att såsom iStockholms län har föreslagit vid remissbehandlingen reglera utformningen aven sådan symbol i själva lagen anserjag inte vara nödvändigt. Närdet så gäller de undantag som bör göras från den generella upplysningspliktenanser jag att vissa övervakningssituationer är sådana att själva syftet medövervakningen skulle motverkas om det fanns en skyldighet att informera omden. De fall jag här avser har jag redan behandlat i samband med frågan omtillståndskrav, nämligen övervakningskameror som är avsedda för skydd avanläggningar av betydelse för totalförsvaret eller som används av polisen vid automatiskhastighetsövervakning. Motsvarighetentill den förstnämnda kategorin av kameror är som har framgått heltundantagen från den nuvarande lagens tillämpningsområde. Skälet till attsådana kameror bör vara undantagna från upplysningsplikt även i fortsättningenär detsamma som anges i motiven till nuvarande reglering (prop. 1975/76:194 s.22), nämligen att den övervakning som är avsedd måste ske i hemlighet så inte på ett olyckligt sätt fäster uppmärksamheten på skyddsföremålet. Motsvaranderesonemang kan anföras i fråga om övervakning som sker med den sistnämndakategorin av kameror, vilka jag också har berört i samband med fråganom tillståndskrav. Liksomför närvarande bör något undantag från upplysningsplikten inte göras för TV-backspeglaroch liknande anordningar, som inte omfattas av krav på tillstånd. Ilagrådsremissen uttalade jag att det inte kunde uteslutas att en ovillkor- 30 lig upplysningsplikt ivissa av de fall där tillståndkrav föreligger kan motverka syftet medanvändningen av övervakningskamera. Enligt min uppfattning borde därförtillståndsmyndigheten ha en möjlighet att när tillstånd ges meddela undantagfrån upplysningsplikten. Jag uttalade emellertid att det borde krävas att detfinns synnerliga skäl för det. Lagrådet har påpekat att,om dess förslag beträffande utformningen av upplysningsplikten godtas, detkommer att föreligga upplysningsplikt beträffande vissa kameror utan att detföreligger något krav på tillståndsprövning. Sambandet medtillståndsprövningen beträffande det nu aktuella undantaget frånupplysningsplikten bör enligt lagrådets uppfattning därför inte bibehållas. Jag delar lagrådetsuppfattning. Med hänsyn till att jag i det föregående har anslutit mig tilllagrådets förslag beträffande upplysningspliktens utformning förordarjagdärför att undantag från upplysningsplikten skall få medges även i de fall dåkrav på tillstånd inte föreligger, om det finns synneriiga skäl för det. Mitt förslag: Äveni den nya lagen skall det finnas ett generellt krav på att övervakningskamerorskall användas med tillböriig hänsyn till enskildas personliga integritet. Utredningensförslag motsvarar mitt. Remissinstansernahar inte särskilt berört denna fråga. Skälenför mitt förslag: I 2 § lagen om TV-övervakning föreskrivs att övervakningskamerorskall användas med tillböriig hänsyn tiU enskildas personliga integritet.Syftet med bestämmelsen är att allmänt understryka att allt utnytriande avsådana kameror kan innebära risker för integritetsintrång och att apparaturendärför skall utnyttjas under ansvar och med ett allrnänt hänsynstagande tillmedmänniskan (se prop. 1975/76:194 s. 23). Att även användning avövervakningskameror som inte omfattas av krav på tillstånd är underkastad det aktsamhetskravsom föreskriften enligt min mening välmotiverat. Den tekniska ochkommersiella utvecklingen på området medför dessutom en alltmer utbredd förekomstav övervakningskameror såväl i rent privata sammanhang som annars på ställendit allmänheten inte kan sägas ha tillträde. Risken för att människor också idessa situationer skall bli utsatta för integritetsintrång genom användning avsådana kameror ökar självfallet härigenom. Även med hänsyn till den utvidgningav begreppet övervakningskamera som mitt förslag innebär, liksom till mittförslag att en ny lag skall tillämpas även på apparatur för att behandla ellerbevara bilder som tas upp med sådana kameror, får ett uttryckligt aktsamhetskravvid all användning av dessa anordningar en aUt större betydelse. Mitt förslaginnebär sålunda att det också i den nya lagen skall tas in en bestämmelse omett sådant krav. 3.6Övriga frågor 3.6.1 Sekretess Mitt förslag:Regler införs om sekretess i fråga om uppgifter som har inhämtats med en övervakningskamera.Den som i en enskild verksamhet tar befattning med uppgifter som har inhämtatsmed en kamera beträffande vilken tillståndskrav föreligger skall inte obehörigenfå röja eller utnyttja vad han fått veta om någon enskilds personliga förhållanden.I det allmännas verksamhet skall sekretess gälla beträffande uppgifter om någonenskilds personliga förhållanden som har inhämtats med en kamera, om det kanantas att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom lider men om uppgiftenröjs. Utredningensförslag motsvarar i huvudsak mitt förslag. Den begränsningen i fråga omtystnadsplikten i enskild verksamhet skall dock gälla att denna inte skallomfatta uppgifter som avser personövervakning i tillståndsfall där deninformation som kan förmedlas genom övervakningen har bedömts vara av litenbetydelse för enskildas personliga integritet. Vidare föreslår utredningen attdomstolssekretessen i brottmål utvidgas så att den skall omfatta även uppgifterom enskildas personliga förhållanden i mål om ansvar för otillåtenpersonövervakning. Remissinstanserna: Deinstanser som berört sekretessfrågoma har i allmänhet godtagit utredningensförslag. Skälen för mitt förslag:Lagen om TV-övervakning innehåller inga regler om sekretess. I motiven tilllagen (bet. JuU 1976/77:14 s. 10, 19) påpekades att frågan om att införasådana regler lämpligen kunde övervägas i samband med det då pågåendelagstiftningsarbetet rörande sekretess och tystnadsplikt. 1 sekretesslagen(1980:100), som reglerar tystnadsplikt och handlingssekretess i det allmännasverksamhet, infördes inga bestämmelser om sekretess till skydd för den enskildesom direkt tar sikte på uppgifter som har kommit fram vid användning avövervakningskamera i sådan verksamhet. Däremot är naturiigtvis föreskrifternaom sekretess på olika områden i det allmännas verksamhet i och för sigtillämpliga på sådana uppgifter. Som exempel kan nämnas att den s. k. hälso-och sjukvårdssekretessen enligt 7 kap. 1 § omfattar även uppgifter som harinhämtats vid patientövervakning med TV-kamera. Som ett annat exempel kannämnas föreskriftema i 9 kap. 17 § om sekretess i fråga om uppgifter omenskilda som har kommit fram i bl.a. polisens verksamhet. I de faU uppgifter iett bildmaterial som har tagits upp med en TV-kamera är att hänföra till ett personregistersom avses i datalagen (1973:289) är vidare bestämmelserna i 7 kap. 16§ omsekretess beträffande personuppgifter i sådana register tillämpliga. Vidare kanpekas på bestämmelserna i 5 kap. 1 och 2 §§ om sekretess för uppgifter i detallmännas brottsbekämpande verksamhet resp. uppgifter om säkerhets- ochbevakningsåtgärder. stämmelserskyddar inte i första hand den enskilde utan främst intresset Prop.1989/90: 119 att förebygga eller beivra brott, men de kan indirekt få en sådanverkan när det gäller uppgifter som har inhämtats genom användning av enövervakningskamera. Föruppgifter om enskilda personer som har kommit fram genom TV-övervakning sominte sker inom ramen för det allmännas verksamhet är sekretesskyddet för denenskilde mycket begränsat. I den mån privata funktionärer harförfattningsreglerad tystnadsplikt och i sin verksamhet inhämtar uppgifter medhjälp av TV-kamera faller dessa uppgifter naturligtvis på motsvarande sätt somi allmän verksamhet under tystnadsplikten. Som ett exempel kan nämnastystnadsplikten enligt 6 § lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- ochsjukvårdspersonalen m. fl. för sådan hälso- och sjukvårdspersonal som inte äroffentliganställd. Vidare kan pekas på tystnadsplikten i bankverksamhet enligt1 kap. 6 § bankrörelselagen (1987:617). Om uppgifter kan hänföras till ettpersonregister som avses i datalagen, gäller enligt 13 § den lagen att denregisteransvarige eller någon annan som har tagit befattning med sådanauppgifter inte obehörigen får röja vad han till följd därav fått veta omenskildas personliga förhållanden. Detprimära syftet med en lag om övervakning med instrument av det nu aktuellaslaget är att genom offentligrättslig kontroll skydda de enskildas personligaintegritet. Denna kontroll har störst betydelse vid tillståndsprövningen dådet sker en bedömning av de risker för integritetsintrång som övervakningen iett visst fall medför. Till detta kommer det generella förbudet mot doldövervakning och det generella aktsamhets-kravet liksom den tillsynsverksamhetpå området som skall bedriva även i fortsättningen. Dennuvarande lagen ger emellertid inget skydd mot att bildmaterial om enskildaeller information som kan hämtas ur materialet obehörigen lämnas ut till ellerröjs för utomstående. Lagen ger visserligen ett visst skydd mot att upptagetbildmaterial sprids. I ett tillståndsbeslut kan sålunda meddelade föreskrifter om förvaring och användning av upptaget material som kan anseserforderliga av hänsyn till enskildas personliga integritet (7 § andrastycket). Sådana föreskrifter kan på detta sätt sägas komplettera detofullständiga skydd mot integritetsintrång som de enskilda har genom den författningsregleradesekretessen och tystnadsplikten i allmän och enskild verksamhet som jag nysshar redogjort för. I motsats till vad som har uttalats från något håll underremissbehandlingen anserjag emellertid att denna befogenhet för länsstyrelseninte i tillräcklig utsträckning tillgodoser behovet av en författningsregleradtystnadsplikt. Enligtmin uppfattning bör det därför i den tilltänkta nya regleringen tas in enbestämmelse om tystnadsplikt beträffande uppgifter som har inhämtats genomanvändning av en övervakningskamera. Bestämmelsen bör i enlighet med vad som ärvanligt i fråga om tystnadsplikter på den privata sektorn förbjuda den som tarbefattning med uppgifter att obehörigen röja vad han till följd av det fåttveta om någon enskilds personliga förhållanden. 1 förhållande till förslaget ilagrådsremissen har jag vidare funnit att 3 1989/90. enutvidgning bör göras så till vida att bestämmelsen bör innefatta även ett Prop.1989/90:119 förbud mot att obehörigen utnyttja uppgifter av det aktuellaslaget. Eftersomtystnadsplikt, som ju är en begränsning av en av regeringsformens gmndläggandefri- och rättigheter, inte bör omfatta mer än som är strängt nödvändigt, börden inte gälla annat än det som har inhämtats vid övervakning som omfattas avtillståndskrav. Tystnadsplikten bör enligt min mening inte begränsas till dekvalificerade tillståndsfallen, även om det självfallet i allmänhet är i dessafall som enskilda kan tänkas lida men eller skada, om uppgifter om dem som harinhämtats genom en bildupptagning lämnas ut till utomstående. Också i de enklatillståndsfallen, där risken för integritetsintrång genom övervakningen i ochför sig bedöms vara liten, kan det sålunda enligt min uppfattning tänkasinträffa fall då någon enskild skulle kunna lida men genom ett sådantutlämnande. Att förbudet mot uppgiftslämnande skall avse uppgifter som röjs obehörigeninnebär emellertid som jag ser det att exempelvis uppgifter som har inhämtatsvid övervakning, som anordnats så att utomstående i en monitor direkt kan tadel av bildupptagningen, inte faller under tystnadsplikten. Detjag nu har behandlat avser tystnadsplikt i enskild verksamhet. För övervakningi det allmännas verksamhet bör det tas in en motsvarande sekretessregel isekretesslagen. I mitt förslag i lagrådsremissen förordade jag att denna regel bordeutformas så att den omfattar även uppgifter som har inhämtats genom användningav övervakningskameror som är undantagna från tillståndskravet. Samtliga dessaundantagsfall avser situationer när övervakningskameror används i offentligverksamhet. Beträffande dessa fall hänvisade jag till mitt förslag angåendetillståndskravets omfattning (avsnitt 3.3.1). Mittförslag i lagrådsremissen innebar sålunda att sekretessen omfattade uppgiftersom har inhämtats med en övervakningskamera som kan riktas mot en plats ditallmänheten har tiUträde. Lagrådet har påpekat att begränsningen till sådanaövervakningskameror framstår som omotiverad. Jag har förståelse för lagrådetsuppfattning. vill jag peka på att sekretesslagen som jag harnämnt på olika områden ger skydd åt uppgifter som har inhämtats i offentligverksamhet med övervakningskameror som kan riktas mot platser dit allmänheteninte har tillträde. Jag ser emeUertid inga nackdelar med den av lagrådetföreslagna utvidgningen av sekretessen i offentlig verksamhet i förhållande tilltystnadsplikten i enskild verksamhet, som naturligtvis innebär en förstärkningav integritetsskyddet för den enskilde. Mitt förslag i detta hänseendeöverensstämmer därför med lagrådets. Utredningenhar föreslagit att domstolssekretessen i brottmål komplet teras så att den omfattar också uppgifter om enskildas personliga förhål landen i mål om ansvar för brott enligt den av utredningen föreslagna lagen. De aktuella bestämmelserna i 9 kap. 16 § sekretesslagen i dess nuvarande utformning föreskriver sådan sekretess i mål om ansvar för bl.a. sexualbrott och olovlig avlyssning medan däremot t.ex. brott mot datalagen faller utanför tillämpningsområdet. Enligt min uppfattning bör emellertid en eventuell utvidgning av dessa bestämmelser till att omfatta även brott enligt den nya lag som jag nu föreslår övervägas i ett större 34 sammanhang där det fårbedömas om även andra brott bör omfattas av bestämmelserna. Frågan om sekretess ilänsstyrelsernas handläggning av tillståndsärenden och i derastillsynsverksamhet tar jag upp i specialmotiveringen. Mitt förslag: Densom uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet mot dold övervakningeller mot regeln om tillståndskrav, inte iakttar villkor som har meddelats avlänsstyrelsen eller utan medgivande av behandlar eller bevararupptaget bildmaterial skall kunna dömas till fömtom böter som fängelse ihögst . fall är dock alltid undantagna från straffansvar. En regelom förverkande införs av innebörd att övervakningsutmstning som har använtsvid brott enligt den nya lagen skall förklaras förverkad, om det inte äroskäligt. Utredningsförslagetinnebär att det stralTbara området innefattar två typer av överträdelser,nämligen att anordna personövervakning utan tillstånd när sådant krävs och attåsidosätta upplysningsplikten. Till skillnad mot nuvarande regler skallöverträdelser av andra föreskrifter som har meddelat än sådanasom gäller upplysningsplikten inte vara straffbelagda. Straffansvaret gälleräven det fall då tillstånd krävs för att få behandla eller bevara bilder somtas upp vid övervakningen. Straffskalan är densamma som i mitt förslag.Övervakningsutrustning som har använts vid ett brott av det aktuella slaget skaUförklaras förverkad, om det inte är uppenbart obilligt. Remissinstanserna:Ett fåtal instanser har berört utredningens förslag i denna del. Förslaget attbegränsa kriminaliseringen vid överträdelser av föreskrifter ochatt i stället skall kunna återkalla tillståndet kritiseras av bl.a.justitieombudsmannen . Denne liksom regionåklagarmyndigheten iGöteborg anser också att straffskalan bör utvidgas till att omfatta fängelse ihögst . Skälen för mitt förslag:Enligt lagen om TV-övervakning döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bmkaren övervakningskamera utan att upplysningsplikten iakttas till böter (10§).Detsamma gäller enligt paragrafen den som uppsåtligen eller av oaktsamhet haren sådan kamera, i strid med kravet på tillstånd att bmka den, anbringad så attden kan riktas mot en plats som är upplåten för eller annars används avallmänheten eller bryter mot någon föreskrift av i samband med tiUstånd.Lagen innehåller inte någon regel om förverkande. Enligtmin uppfattning är det angeläget att skyddet för den enskildes personligaintegritet vid handhavande av övervakningskameror förstärks när det gällerstraff och förverkande. Som jag ser det ger den nuvarande regleringen i vissahänseenden alltför begränsade möjligheter att ingripa mot den som bryter motdenna. 1 remissprotokolletuttalade jag att det är en brist i den nuvarande Prop. 1989/90:119 regleringenatt någon straffsanktion inte är kopplad till det generella kravet på aktsamhetmed avseende på enskildas personliga integritet vid användning avövervakningskameror. Jag pekade vid remissen på att det enligt mitt förslagäven i fortsättningen skall finnas ett sådant krav som omfattar all användningav sådana anordningar på vilka lagen är tillämplig, alltså också de fall därtillståndskrav inte föreligger, och jag betonade att det är viktigt att skyddetför integritetsintressena kan upprätthållas även i dessa faU. Enligtden uppfattning som jag gav till uttryck vid lagrådsremissen borde det sålundavara möjligt att här ingripa med straffsanktion i sådana fall där aktsamhetskravethar åsidosatts på ett mera flagrant sätt. Jag uttalade att jag inte ansåg detvara tillfredsställande att i dessa situationer vara hänvisad till att försökatillämpa allmänna straffrättsliga regler, närmast bestämmelsen i 4 kap. 7 §brottsbalken om ofredande. Enligt vad jag anförde i remissprotokollet borde detdärför i den tilltänkta nya lagen tas in en straffbestämmelse som innebär attden som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet använder en övervakningskamera såatt det kan befaras medföra påtaglig risk för otillbörligt intrång i enskildaspersonliga integritet gör sig skyldig till brott. Föreskriften borde emellertidomfatta inte bara den som överträder själva aktsamhetskravet utan också den somutan att använda övervakningskameran har den uppsatt så att den aktuella riskenuppstår vid användning av den. Däremot borde bestämmelsen inte omfatta mindreallvarliga fall. Lagrådethar anfört att utrymmet för straffansvar för åsidosättande av det generella aktsamhetskravetborde minska betydligt, om lagrådets förslag till utvidgad upplysningspliktföljs. Med hänsyn härtill och till att den i lagrådsremissen föreslagnabestämmelsen är obestämd och torde bli svår att tillämpa har lagrådet avstyrktatt den införs. Jagär i och för sig av uppfattningen att en allmän straffbestämmelse av det slagsom jag föreslog i lagrådsremissen är motiverad för att förstärka skyddet förenskildas personliga integritet vid användning av övervakningskameror. Somframgått av det föregående har jag emellertid anslutit mig till lagrådetsförslag om en utvidgning av upplysningsplikten. Utrymmet för straffansvarenligt den aktuella bestämmelsen blir därmed som lagrådet har anfört merbegränsat. Jag vill här peka på att risken för integritetsintrång självfalletminskar, om upplysning lämnas om en övervakningskamera. Mot denna bakgmnd ärjag beredd att godta lagrådets ställningstagande att den aktuellastraffbestämmelsen inte bör införas. Mitt förslag nu upptar således inte någonsådan bestämmelse motsvarande förslaget i lagrådsremissen. Närdet så gäller det kriminaliserade området i övrigt bör det i linje med nuvarande ordning vara straffbelagt att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot förbudet mot dold övervakning och regeln om tillståndskrav. Detsamma bör gälla den som utan medgivande av behandlar eller bevarar upptaget bildmaterial. I likhet med vad som har uttalats under remissbehandlingen anser jag också att det inte bör göras någon begränsning av kriminaliseringen av överträdelser mot de olika villkor 36 som kan ha meddelatsframför allt i samband med tillståndsgivningen. Liksom är det ide nu aktuella fallen ofta fråga om förfaranden som till sin karaktär mera äratt betrakta som ordningsförseelser. Straffansvaret bör emellertid inte omfattaringa fall. När det sedan gällerstraffskalan för de aktuella brotten bör det ske en utvidgning i förhållandetill den nuvarande lagen: enligt min uppfattning bör fängelse kunna ådömas. Somen jämförelse vill jag här peka på kriminaliseringen i 20 § datalagen sominnebär bl.