prop · GD0390 · 1989-12-31 00:00:00 — Regeringenhar mol denna bakgmnd ansett del viktigt atl lyfta fram tjänstesektom som etlområde där forsknings- och utvecklingsinsatserna måste ökas. Det är särskiltangeläget all kommuner, landsting och företag tar ansvar för en kraftigförstärkning av del forskningsanknulna utvecklingsarbetet inom sektom. Regeringenföreslår särskilda medel för ett programarbete 1990/91angående behovet av forskning om den ofTentliga sektom stöd till en ökadkonsumenlforskning 9.1 Det nuvarande forsknings- och utvecklingsarbetet prop. Regeringenkonstaterar alt FoU för atl utveckla den ofTentliga sektom fortfarande ärmyckel begränsad, bortsett från försvaret och det medicinska området, trotsall forskning om den offentliga sektorn har varit ell prioriterat område iforskningsproposilionema under hela 1980-lalel. Det gäller särskilt FoU för allutveckla den kommunala sektorn. Insatserna är dessutom utspridda över olikadiscipliner, seklorsorgan och myndigheter. Resurserna är ojämnt fördelade. Enligten utredning av statskontoret (FoU en resurs för utveckling av ofTentligatjänster? 1989:39) används ca 3/4 av FoU-medlen som gäller den ofTentligasektorn för all utveckla den stadiga verksamheten. Sedan 1970-lalel pågår ellomfattande utvecklingsarbete för den statliga förvaltningens decentraliseringoch förnyelse. Initiativ har också tagils lill en ökad forskning genomdelegationen för forskning om den ofTentliga sektom. Resursema förprojektanslag har dock varit små. Delstatliga utvecklingsarbetet sker vidare inom myndigheter på samhällsområdendär staten själv driver verksamheten eller har tillsynsansvar, t.ex.socialstyrelsen och . Statliga bidrag lill utvecklingsarbetei kommunerna, t.ex. på det sociala området, har också ofta medverkat lill ettmera varaktigt utvecklingsarbete på den lokala nivån enligt statskontoretsutredning. Ävenden forskning om den ofTentliga verksamhetens utveckling som utförs påinitiativ av statliga myndigheter eller kommuner bör nämnas. En inriktning påden statliga förvaltningen dominerar. Man kan emellertid också erinra om denomfattande forskningen om medborgarinflytande och demokratifrågor som gällerbåde stal och kommun, bl.a. undersökningarna om väljare och valda och denkommunala självstyrelsen. Sektorsforskningenrör till mycket stor del utvecklingen av de ofTentliga verksamheterna somsocial omsorg, hälso- och sjukvård, skola, trafik, miljövård och riktar sigsärskilt till den kommunala sektorn. Statskontorethar i sin utredning om den offentliga verksamheten särskilt studerat bamomsorgoch kriminalvård och funnit atl sektorsforskningen alltför sällan omsätts ilokall utvecklingsarbete. Del är på den lokala nivån som intresset för allförbättra verksamheten finns. Utvecklingsarbetet behöver därför ett starkarestöd än det har . Det är också regeringens mening att både seklorsorgan ochkommuner/landsting bör la ell ansvar för att genom ökat samarbete överbryggaklyftan mellan forskning och utvecklingsarbete. Tvåtredjedelar av den ofTenlliga verksamheten sker i regi. Kommuner ochlandsting avdelar dock små resurser för utveckla den egna verksamheten om manser lill verksamhetens omfattning. Det visar den kartläggning statistiskacentralbyrån (SCB) har utfört. Dess uppgifter, som bygger på en enkät lill etturval av kommunerna, är dock i många avseenden osäkra och underskallarsannolikt kommunernas insatser. Vidare omfattas inte den medicinska forskningeni materialet, ej heller sådant ulvecklings- arbetesom sker hos l.ex. och sjuk- Prop.1989/90:90 vårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut(SPRI). Kartläggningen,som gäller FoU-verksamheten 1988, visar att av kommunerna redovisade någonform av forsknings- och utvecklingsarbete. FoU-verksamhelen för kommunalaändamål beräknades uppgå lill 300 milj. kr. Kostnaderna för FoU som utfördes iden egna kommunen uppgick lill ca 250 milj. kr. En mindre del motsvarande ca50 milj. kr. har utförts utanför resp. kommun t.ex. vid universitet ochhögskolor. Den totala FoU-verksamhelen motsvarade av driftkostnaderna.Det är en låg andel om man jämför med den varuproducerande industrin. Statensvarade för av kostnadema för kommunemas FoU-insatser. Deverksamhetsområden som redovisade mest forsknings- och utvecklingsarbete varadministration och ledning, energi, vatten och avfall samt social omsorg. Destörsta kommunerna svarade för merparten av FoU-insalseraa. De nio störstakommunema med mer än 100000 invånare stod för av de beräknade utgifternaför egen FoU. De 138 minsta kommunema (under 15000 invånare) satsade . Avdessa vara det emellertid 2/3 som inte redovisade någon FoU över huvud laget. Deredovisade beloppen bekräftar att FoU än så länge motsvarar en relativt litendel av den kommunala verksamheten. Kontaklema med många kommuner lyder dockenligt SCB på att man först börjat göra mera systematiskaFoU-insatser och all dessa växer. Närdel gäller landstingens forsknings- och utvecklingsarbete fann SCB att samtligalandsting avsätter resurser för FoU. De totala insatsema uppskattadestill ca 150 milj. kr., varav 100 för egen FoU. Större delen av FoU-verksamhetenär koncentrerad till etl fåtal landsting. Sammanlagt är de insatta resursemarelativt små, i genomsnitt av landslingens totala driftkostnader. FoU ärmest omfattande i kronor räknat inom områdena läns- och regionsjukvård ochprimärvård saml i relation till driftskostnadema inom området kommunikationeroch kokeklivlrafik. Av landslingens FoU-verksamhet finansieras över statligamedel. Kartläggningen omfattade inte den FoU som bedrivs vid undervisningssjukhusenenligt läkamtbildningsavlalen (LUA). Statistikenöver FoU som utförs för att utveckla den ofTenlliga tjänstesektom är somnämnts ännu ofullständig och del uppbyggnadsarbete som påbörjats behöverfortsättas. Del gäller särskilt kommunseklom. Denkommunala verksamheten är både omfattande och betydelsefull. Det är därförangeläget atl kommuner och landsting med olika FoU-insatser utvecklar den egnaverksamheten inom ramen för de totala resurser sektom har all förfoga över. Somredovisats i del föregående har forskning och utveckling varit en viktig faktor i stmkturomvandlingen av den industriella produktionen sedan mitten av 1970-lalel. Inom tillverkningsindustrin är FoU-verksam heten dock koncentrerad lill myckel stora företag med mer än 1000 91 anställda.De svarade 1987 för av industrins totala FoU. 1989/90:90intensiteten, mätt som FoU-ulgiftemas andel av förädlingsvärdet beräknadessamtidigt till . Denprivata tjänstesektorns egna FoU-insatser är i förhållande till denvamproducerande industrins mycket små. En uppskattning av FoU-inten-silelen somgjorts av statskontoret på liknande sätt som för industrin ger lill resultat engenomsnittlig andel av ca 0,. En av orsakerna kan vara alltjänstesektom domineras av små företag. I genomsnitt har de 8 årsanställda perförelag i jämförelse med 19 i den tillverkande industrin. Deprivata tjänsteföretagens egel FoU-arbete sker lill betydande del inom bank-och försäkringsväsendet. Till största delen är del fråga om utvecklingsarbete.Inom försäkringsbolagens verksamhet sker dock viss gmndforskning, framför alltinom områden som trafiksäkerhet och medicin (l.ex. om krocksäkerhel hos bilar,alkohols inverkan på människan, skador på människokroppen orsakade avtrafikolyckor). Förelagen har egna FoU-avddningar men samarbetar också isärskilda bolag med andra försäkringsbolag saml med tekniska och medicinskafakulteter. Även bankema har visst egel utvecklingsarbete inom ramen för desamhällsekonomiska enheterna, som bl. a. utvecklar modeller förkonjunkturbedömning och ränte- och valulaprognoser. Utövertjänsteföretagens egel FoU-arbete förekommer vad man kan kallauppdragsforskning, där andra organisationer, främst konsulter, utför FoU åtföretagen. Exempel finns inom områden som datakommunikation, systemutveckling,beleendevetenskap och konsumentbeteende/marknadsföring. Tjänsteföretagenutanför bank- och försäkringssektorn är ofta små med begränsade resurser föregen forskning och utveckling. 9.2 Tjänstesektoms forsknings- och utvecklingsbehov Tjänstesektomär myckel heterogen lill sin stmktur och utveckling. Begreppet tjänstesektoranvänds ofta som en samlingsmbrik för alla verksamheter som kan betecknas som"icke-vamproduklion". I och med sekloms växande omfattning har dennadefinition blivit alltmer ohanterlig. Det saknas vidare i stor utsträckningstatistik och annan information som på ell enhetligt sätt beskriver sektom.Definitioner, begrepp och principer för lämpliga indelningar av verksamhetenför olika ändamål behöver utvecklas vidare. Tjänsteverksamhetställer speciella krav på personalledning och personalutveckling. Frågor sombehöver uppmärksammas mer är utbildning och fortbildning. Utbildningsinsatserär viktiga hjälpmedel för fömyelse och omstmkturering av tjänsteverksamheter. Inomden privata tjänstesektom sker ell kontinuerligt utvecklingsarbete genomintemutbildning, exlema kurser, systemutveckling etc. Denna verksamhet är i höggrad förelagsspecifik. Personalen är tjänsteföretagens viktigaste tillgång.Dess kunskaper behöver utvecklas som etl led i förelagels strävan allbibehålla och stärka sin konkurrenskraft. Inomden offentliga sektom är utbildning en viktig faktor i decentralise- 92 ringenav förvaltningen som ger de anställda större verksamhels- och Prop.1989/90:90 ekonomiansvar. är del naturligtvis medborgarnas behov avsamhällsservice som måste vara utgångspunkten för den offentliga förvaltningensutveckling. Inomsåväl ofTentlig som privat sektor är FoU om utbildning och utveckling avpersonalen och dess efTekter för verksamheten ännu myckel begränsad ochbehöver förslärkas. Regeringenanser all tjänstesektorns växande omfattning gör dess effektivitet ochresursanvändning till en central fråga både inom samhällsekonomin ochvälfardsulvecklingen. Inom tillverkningsindustrin görs del sedan längeberäkningar av produktivitetsutvecklingen (resursanvändning i relation tillproduktionsresultatet). Liknande studier tillämpade på tjänstesektom tyder påatt som den vuxit snabbast ärproduktivitetsutvecklingen långsam. Enligt regeringens mening är dettaoroväckande. Tillgängliginformation bör dock tolkas med försiktighet. Kunskaperna om hur effektivitetoch produktivitet skall mätas inom tjänstesektorn är otillräckliga. Tjänstemasinnehåll är heterogent. Kvalitetsutvecklingen har central betydelse i alltjänsteverksamhet, men metodiken för atl analysera och värdera den är ännubristfällig. Tjänster är vidare en särskilt komplex och svårbedömd verksamhetinom den ofTenlliga sektom som arbetar med mångdimensiondla mål och ofta medinriktning på hela system snarare än enskilda tjänster. Intedesto mindre är behovet stort atl analysera vilka brister som finns och hurefTektivitel, produktivitet och inflytande för konsumenterna inomtjänstesektorn kan förbättras. Ytterst beror verksamheten av om tjänsternauppskattas av konsumenterna medborgarna. Forskningen har därför en viktiguppgift all utveckla nya metoder för resultatanalys och utvärdering som äranpassade lill uppgiftema i tjänstesektom, både den ofTentliga och den privata. 9.3 Forskningspolitik för tjänstesektorn Generektinnebär den nuvarande forskningspolitiken atl staten lar ell ansvar förforskning vid universitet och högskolor, medan produktionen, så som hillillsskett inom industrin, svarar för del FoU-arbete som behövs för alt utveckla denpraktiska verksamheten. För tjänslesektoms del innebär det att förelagen,kommunerna och landstingen bör la ansvar för och också finansiera detFoU-arbete som behövs för all utveckla den egna verksamheten. Närdet gäller den fortsatta FoU-verksamheten bör det framhållas att utvecklingenär en fråga både om resursanvändning och om de krav på innehåll och kvalitetsom medborgarna. Kvalitet ses av många som en avgörande fråga för denofTenlliga sektorn och ges också högsta prioritet inom den privata. Regeringenanser att de ansvariga för produktionen inom tjänstesektorn privata och kooperativa förelag, statliga myndigheter, kommuner och 93 landsting- måste kraftigt öka sina insatser för forskning och utvecklings- Prop.1989/90:90 arbete. Inomden ofTentliga sektom har kommunsektorn länge betraktat FoU-verksamheten som enstatlig uppgift. Efter den decentralisering av uppgifter och planeringsansvartill den kommunala sektom som skett är del synsättet intelängre hållbart. Det vidgade ansvarsområdet och den större handlingsfriheten iförening med behov av all effektivt utnyttja resursema för verksamheten ställerstora krav på ökade FoU-insatser. Dessa måste initieras och drivas av dem somhar ansvar för och utför verksamheten. Del är också de som skall kunna utnyttjaresultaten. Den kommunala sektorn bör därför svara för sill eget FoU-arbete. och pågår ett beredningsarbete isyfte atl påbörja en mer systematisk och omfattande FoU-verksamhet, inriktad påkommunemas och landslingens behov av kunskaper för all utveckla och förnya denegna verksamheten. Betoningen kommer all ligga på tillämpad forskning ochutvecklingsarbete. Avsikten är all denna FoU-verksamhet skall finansieras avkommunema och landslingen själva. Enligt vad regeringen har erfarit harSvenska kommunförbundet beslutat all kraftigt öka sina anslag lill kommunaltinriktad FoU . Regeringenvill med hänvisning lik den diskussion om behovet av ell ökat FoU-arbete ikommunseklom som pågått under hela 1980-talel betona betydelsen av all ettsådant FoU-arbete nu kommer i gång. En större satsning på en egenFoU-verksamhet är angelägen om den kommunala sektom skall kunna leda fömyelsenav de omfattande och belydelsfulla verksamheter som den nu har ansvar för. Iett ökat FoU-arbete ligger också effektivitetsvinster genom atl mycketutvecklingsarbete kan utnyttjas av flera kommuner resp. landsting. Enökad FoU-verksamhet inom kommunseklom bör baseras på gmndläggande forskningoch forskamtbildning i relevanta discipliner inom högskolan. Regeringen kommerall initiera ell programarbete under /91 för all beskriva ochavgränsa forskningsområdet. Syftet skall vara all utreda vilka resurser somkrävs vid universitet, högskolor och forskningsråd. Regeringen avser alldärefter återkomma lill i denna fråga. Programarbetetbör i huvudsak inriktas mol mer gmndläggande forskning och forskamtbildningsom är av relevans för den ofTenlliga sektom. I programarbetet bör ävenundersökas om den statliga seklorsforskningen kan ge större uppmärksamhet ålden ofTenlliga sektorns allmänna förnyelse. Ocksåför all utveckla den kooperativa verksamheten, inte minsl inom den ofTentligasektorn, är forskning av stor betydelse. Del är därför glädjande alt det inomuniversitets- och högskolesystemet finns fömtsättningar för atl öka forskningeninom området. Regeringenvill dock framhålla betydelsen av att den kooperativa ut vecklingen också stöds genom ell aktivt utvecklingsarbete och försöks verksamhet både inom de stora kooperativa organisationema och företa gen - bosladskooperationen, konsumentkooperationen, lanlbmkskoope- 94 rationen och inomkommuner och landsting. Även arbetsmiljöfonden, Prop. 1989/90:90byggforskningsrådel och det föreslagna socialvetenskapliga forskningsrådet börkunna uppmärksamma kooperativa idéer och verksamheter som FoU-projekt. Ettlångsiktigt och systematiskt arbete för att förbättra kvaliteten på varor ochtjänster är av avgörande betydelse för att skapa utrymme för en bibehållen ochhöjd välfärd. Delfinns ell stort behov av konsumentforskning och bmkarorien-leradforskning som handlar om den enskildes vardag, exempelvis att en produktfungerar för sill ändamål, atl den inte är farlig och all vamdistri-bulionen ärtillfredsställande. En annan viktig uppgift för konsument-forskningen är attsälta in konsumentbeteenden i en helhet. Den samhällsvetenskapligt inriktadekonsumentforskningen kan ge värdefulla bidrag lill den livsstilsförändring soml.ex. en mer resursknapp och miljöanpassad utveckling kan kräva. Regeringenanser därför atl konsumenlforskningen bör ges ell stöd för atl kunna etablerasig långsiktigt. och konsumentleknis-ka nämnden bör fåförstärkta resurser för att på olika sätt stödja forskning, initieraförprojekt, sprida information om forskning saml medverka lik att forskargmpperbildas. 10 uppföljning och utvärdering Prop. Regeringenssträvan är all föra en politik som gör alt den andel av svenskt produktionslivsom avser forsknings- och utvecklingsarbete kan öka. Detta innebär emellertidinte alt denna verksamhet skall växa okritiskt. Ju större belopp som anslås förforskning och utveckling, desto viktigare blir uppföljning och utvärdering avgjorda insatser. Desto viktigare blir också en ständig omprioritering ochförnyelse av forskningsverksamheten så atl den inte stelnar i en otidsenliginriktning och stmktur. En utvärdering och eventuell omprioritering av hursamhällets resurser skall användas på bästa sätl pågår ständigt och satsningarpå forsknings- och utvecklingsverksamhet kan inte undantas från ett sådantifrågasättande. 10.1 Behovet av uppföljning och utvärdering Iväxande utsträckning krävs en återkommande omprövning av offentlig verksamhetpå alla områden. Delta ligger lill gmnd för de riktlinjer för utvecklingen avdel statliga budgetsystemet som regering och riksdag lagt fast (prop.1987/88:150 bil. 1, FiU 30, rskr. Planering skall gmndas på uppföljningoch utvärdering. Syftet skak vara att tillgängliga resurser används efTektivaresom en följd av systematisk omprövning och förnyelse. Uppföljningoch utvärdering är således ett instmment för alt förbättra forsknings- ochutvecklingsarbetet. Som sådant är del ingalunda nytt. Forskning karaktäriserasav ett inbyggt system av kvalitetsgranskning och kvalitetskontroll. Uppföljningoch utvärdering sett i ell mer stmkturdlt perspektiv har emellertid inte störreförankring inom forsknings- och utvecklingsarbete än inom annan statligverksamhet. Myckelstora och, genom förslagen i denna proposition, ökade resurser förvaltas av demsom ansvarar för gmndforskning och sektorsforskning. Användningen av dessa harstrategisk betydelse för i stort sett aka delar av vårt samhälle. Del liggerdärför i allas intresse att forskningsresurserna används på rätt sätt. De olikaforskningsorganen skall ta fram ett eget underlag för en ändamålsenlig ocheffektiv resursanvändning. Regeringenfäster stort avseende vid att en eflFektiv uppföljning och utvärdering sker.Riksdag och regering har för sin del inte behov av alltför detaljerade analyseroch resullalsredogördser utan ett kvalitativt underlag som kan ligga till gmndför avvägningar och prioriteringar mellan olika verksamheter. Del ärregeringens sak all besluta om Tormerna för uppföljnings- ochplaneringsprocessen och ge de uppdrag åt myndigheterna som kan ge relevantunderlag för och regeringens beslutsfattande. Detär angeläget all också mer övergripande utvärderingar görs av helaforskningsfall och sektorer, från grundforskning lill utvecklingsarbete. I ellsådant arbete bör alla berörda organ involveras. Regeringen avser alt redovisasådana utvärderingar inför nästkommande planeringsperiod. 97 7 1989/90. 1 saml Nr 90 10.2 Resultatredovisningen i den nya budgetprocessen Prop. Riksdagenhar beslutat om en omläggning av den statliga budgetprocessen och en övergånglill en mera långsiktig styrning av den statliga verksamheten. Budgetprocesseninnebär att regering och riksdag gör en fördjupad prövning avomfattningen och inriktningen av myndigheternas verksamhet. Ettviktigt instmment i denna budgetprocess är en systematiserad resultatredovisningoch resultatanalys. Syftet är all och regeringen skall kunna bedömaresultaten av myndigheternas verksamhet mot bakgmnd av de beslut man harfatlat. Föregåenderiksmöte ställde sig bakom den proposition om formema för högskolepoliliken somregeringen lade fram (prop. 1988/89: 65, UbU 9, rskr. 148).Propositionen innebar bl. a. en konkretisering av det nya budgetlänkandet inomhögskolan, med avseende på såväl den gmndläggande högskoleutbildningen somforskning och forskamtbildning. 1propositionen framhölls bl. a. alt det nya budgetlänkandet innebär en övergånglill fördjupad verksamhetsprövning och införande av en ny typ avanslag, s. k. ramanslag, som medger en friare disposition av anslagsmedlen övermer än ett budgetår. För högskolans del skall övergången till del nyabudgetsystemet ske /94 för all möjliggöra en samtidigriksdagsbehandling av dels den gmndläggande högskoleutbildningen, delsforskning och forskamtbildning. Efter att ha inhämtat underiag från de lokalaenheterna skall UHÄ avge en fördjupad anslagsframställning för sittansvarsområde första gången . Regeringensavsikt är all de arbetsformer som angavs i den nämnda propositionen i huvudsakockså skall gälla för lantbmksuniversitel och forskningsråden liksomför övriga myndigheters FoU-arbete. Ansvaretför resultat och kvalitet i verksamheten åvilar varje myndighet. Denna skallse lill all forskningen och, när del gäller högskolan, forskamtbildningen planerasoch bedrivs på ell effektivl sätt och på en även inlemationdll sett god nivå. Ettnödvändigt underlag för regeringens och beslut är en redovisning avhur befintliga resurser används. Uppgifterna måste kompletteras medinformaiion om verksamhetens resultat. Denna kan få formen av såvälkvantitativa uppgifter som kvalitativa bedömningar från deverksamhetsansvariga. Riksdagensoch regeringens beslut om verksamhetens omfattning och inriktning kommerhuvudsakligen till uttryck genom anslagsbeloppens storlek för olikafakultetsområden, forskningsråd och myndigheter. Det nya budgeteringssystemetmed dess uppföljnings- och ulvärderingsinslm-ment bör ha fömtsättningar att geetl tydligt underlag för och regeringens beslut om de stora resursersom avsätts för forskamtbildningen och forskningen. Ellkännetecknande drag i den svenska forskningsorganisationen är det myckel stora antalet organ som fördelar medel för forskning. Detta har stor betydelse för förnyelsen av forskningen. Kombinationen av ett stort antal fakultetsnämnder, högskolestyrelser, forskningsråd och ell betydan- deantal sektorsorgan som fördelar medel kan dock bli ell hinder för både Prop.1989/90:90 kraftsamlingar och interdisciplinära framsteg. Denna splittring kanockså föra med sig all de utvärderingar som görs inom ramen för budgetprocessenkan var för sig bli alltför begränsade. Därför är del viktigt all övergripandeutvärderingar initieras som svarar mot de huvudlinjer i forskningsplaneringensom anges av regering och riksdag. 10.3 Några betydelsefulla områden för utvärdering 10.3.1 Forskning på eget programansvar rörligaeller fasta resurser Huvuddelenav anslagen lik gmndforskning går direkt lill högskolan.Fakultelsanslagen (motsv.) uppgår innevarande budgetår lill sammanlagt ca 3miljarder kr. anvisas ca 900 milj. kr. Enviktig avvägningsfråga gäller balansen mellan de medel som, huvudsakligen iform av projektstöd, fördelas av forskningsråden och de medel som högskolan kananvända lill all bygga upp en fast forskningsorganisation. Inte minst hardenna avvägning betydelse för möjlighetema atl bygga upp en stabilforskamlbildningsorganisalion. Även om forskare inom rådsfinansierad och annanexlemt finansierad verksamhet kan medverka i forskamtbkdning är denna dockberoende av mer långsiktigt garanterade resurser, såväl personella sommateriella. Mångafaktorer måste vägas in när beslut fattas om anslag till forskningsrådenrespektive till högskolan. Del är nödvändigt all del underlag som myndighetemaskall lämna lik regeringen på olika sätt belyser hur den nuvaranderesursfördelningen fungerar saml för- och nackdelar med olika alternativafördelningar. Detta kommer att särskilt framhållas i regeringens kommandedirektiv lill myndighetema. IFörbundsrepubliken används en del av forskningsrådsmedlen församarbete inom gemensamma vetenskapligt angelägna teman, där en koordineringkan innebära vetenskapliga vinster. En annan en del av dessa rådsmedel användsför långfristiga satsningar (12 ) för att föra samman specialister inomolika ämnen i en region i etl mångvetenskapligt samarbete.