prop · GD0374 · 1989-12-31 00:00:00 — Skatteförenklingskommitténhar i sitt betänkande föreslagit att nuvarande taxeringslag (1956:623), GTL,delas upp på två nya lagar: en taxeringslag som innehåller förfarandereglemavid skattemyndighet och domstol (NTL) samt en lag som innehåller bestämmelserom deklarations- och uppgiftsskyldighet (LSK). Detfåtal remissinstanser som har uttalat sig om förslaget att bestämmelsema omdeklarations- och uppgiftsskyldigheten bryts ut till en särskild lag har delademeningar. Åtskilliga remissinstanser stöder däremot den mening som förs fram iett särskilt yttrande i betänkandet om att de processuella bestämmelsema börbrytas ut ur taxeringslagen och föras in som särregler iförvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). Jagdelar kommitténs uppfattning att reglema om deklarations- ochuppgiftsskyldighet bör brytas ut ur GTL och bilda en särskild lag omsjälvdeklaration och kontrolluppgifter. Dessa regler är fristående från förfarandereglemaoch mycket omfattande och detaljrika. Båda regelkomplexen vinner enligt minmening i överskådlighet genom en uppdelning på två lagar. Fören utbrytning även av de processuella bestämmelsema talar att lagen är enförfarandelag, som reglerar handläggningen vid en administrativ myndighet. Föregen del anser jag emellertid att det är olämpligt att göra en sådanutbrytning. Mina förslag på det processuella området innebär att det för bl.a. inkomstskattemål sker en övergång från den nuvarande s.k. beloppsprocessentill en s.k. sakprocess. Beloppsprocessen kommer emellertid att bestå förvissa typer av skattemål, främst mål om fastighetstaxering. Vidare kommer ävenfortsättningsvis olika tider för överklagande och en olikformig reglering avdet allmännas processföring att gälla på olika områden. En utbmten skatteproeessuellreglering är knappast ändamålenlig om undantagen från dess tillämpning äraUtför många. Arbelet på atl samordna olika förfaranden kommer emellertid attfortgå och mycket talar för att det kommer att finnas fömtsättningarför i stort sett gemensamma processuella bestämmelser på skatteområdet. Dethar vidare tillsatts en kommitté som bl. a. skall gör en samlad översynav FPL (dir. 1989:56). Mot denna bakgmnd anser jag mig inte böra föreslå enutbrytning av de processuella reglema ur taxeringslagen. Idethär sammanhanget skall jag också något beröra förhållandet mellan NTL och förvaltningslagen (1986:223, FL). Reglema i FL utgör en stan dard för handläggningen av ärenden på förvaltningsområdet. De bör gälla 258 om inte särskilda skältalar för en avvikande reglering. Taxeringsförfarandet är emellertid ettmycket omfattande förvaltningsförfarande som på ett påtagligt sätt griper in ide enskildas förhållanden. Som jag återkommer till längre fram anser jag därföratt det i likhet med vad som gällt även fortsättningsvis ärbefogat med regler som avviker från FL, t. ex. i fråga om skattemyndighetenskommunikationsskyldighet. Mittförslag: Organisationen ändras så alt nuvarande länsskattemyndigheter ochlokala skattemyndigheter ersätts med en skattemyndighet i varje län. Regeringenbestämmer antalet skattekontor och deras lokalisering. Denya skattemyndighetema inrättas . RSV:sförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Verket föreslår också enlångtgående integrering och decentralisering av den operativa verksamheten ilänen. Remissinstanserna:Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frågan, med undantag avSveriges advokatsamfund, tillstyrker att länsskattemyndigheten och de lokalaskattemyndighetema förs samman till en skattemyndighet i varje län. Samtligaremissinstanser ställer sig också bakom den allmänna inriktningen av RSV:sförslag till ny skatteorganisation. När det gäller integrering ochomlokalisering av den operativa verksamheten finns det dock remissinstanser somär tveksamma till att gå så långt som förslaget innebär. Flera remissinstanserpekar på de svårigheter med kompetensförsörjningen som en långtgåendeintegration kan innebära. Ett antalremissinstanser tar särskilt upp processföringen. Flertalet av dessaremissinstanser anser att processverksåmheten bör behållas koncentrerad ort i länet och skild från övrig operativ verksamhet. Bakgrunden till mittförslag: Den1 genomfördes den reform som ledde fram till en sammanhållenskatteförvaltning (prop. 1985/86:55, BoU 11, rskr. Målet för denna reformvar att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars-och befogenhetsförhållanden. Reformen innebar bl.a. att länsstyrelsemasskatteavdelningar (i taxeringsavdelningen samt denadministrativa avdelningens uppbördsenhet och dataenhet) bröts ut och bildadefristående länsskattemyndigheter. uppgift att varachefsmyndighet för de lokala skattemyn- dighetemai länet flyttades över på länsskattemyndigheten. RSV fick en Prop.1989/90:74 ledningsfunktionför hela skatteförvaltningen och lekmannainflytandet Deninre organisation för länsstyrelsemas skatteavdelningar som införts genom dens.k. RS-reformen 1979 överfördes på de nya myndighetema utan några störreförändringar, med undantag av ekonomi- och personaladministrationen.Länsskattemyndighetemas inre organisation regleras i 3 kap. 7§ förordningen(1988:832) med instmktion för skatteförvaUningen. Normalt består myndighetemaav en taxeringsenhet, en revisionsenhet, en besvärsenhet, enmervärdeskatteenhet, en uppbördsenhet, en dataenhet och en administrativ enhet.Vid länsskattemyndigheterna i . samt län, får enheterna vara indelade i sektioner. Vid de nu nämndamyndighetema samt vid länsskattemyndigheten i får detfinnas ytterligare en revisionsenhet. Denna skall inte vara indelad isektioner. I består myndigheten av en taxerings-, uppbörds- ochdataenhet, en revisions- och mervärdeskatteenhet, en besvärsenhet och enadministrativ enhet. Deolika enheterna svarar var och en för sitt sakområde. Taxeringsenhetenansvarar sålunda för taxeringsverksamheten i länet, besvärsenheten förprocessföringen etc. Revisionsenheten är en renodlad utredningsenhet och harbl.a. till uppgift att genomföra s.k. integrerade revisioner och revisioner somomfattar flera beskattningsår. Dataenheten handhar driften av den regionalaADB-anläggningen. Den administrativa enheten svarar i huvudsak för ekonomi-och personalfrågor. Ilandet finns totalt 120 lokala skattemyndigheter. Deras organisation framgår av4 kap. 6§ instmktionen för skatteförvaltningen. De flesta myndigheterna ärindelade i en serviceenhet och en granskningsenhet. Ett antal medelstora lokalaskattemyndigheter har dessutom en arbetsgivaren-het. De elva största myndighetemaär indelade i en administrativ enhet, en eller två skatteenheter och enarbetsgivarenhet. Vid den lokala skattemyndigheten i fögderi finnsdessutom en folkbokföringsenhet. Gransknings-resp. skatteenheten biträder taxeringsnämndema med granskning m.m. avseende deskattskyldiga som taxeras på lokal nivå. Inom serviceenheten eller, vad gällerde medelstora och större lokala skattemyndighetema, arbetsgivarenheten, handhasbl.a. uppbörden av källskatt och arbetsgivaravgifter och kontrollen av attarbetsgivama fullgör sina skyldigheter inom detta område. Organisationenär således uppbyggd efter sakområden och verksamheten i länen är fördeladmellan dels två myndighetsnivåer, dels ett flertal enheter inom resp.myndighet. Problemi den nuvarande organisationen Dennuvarande organisationen medför att skatteförvaltningen har många kontaktytor mot främst företagen. För mindre företag är del ofta svårt att förstå hur beskattningsverksamheten fungerar. Beslut om skatter och av gifter fattas för ett och samma företag inom olika delar av den regionala och lokala förvaltningen och förfarandena för att fastställa de skilda skal- 260 temaoch avgiftema är olika. Möjligheten att ge en effektiv service till Prop.1989/90:74 företagen försämras till följd av den splittrade organisationen,liksom de skattskyldigas möjligheter att ta till vara sina intressen. Dagensfunktionsindelade organisation leder också till svårigheter förskattemyndighetema atl bedriva verksamheten på ett efi'ektivt och konsekventsätt. Det förekommer en mängd samband och beroendeförhållanden mellan olikaskatter och avgifter. För att behövliga kontroller, konsekvensändringar m. m.skall initieras krävs det att information sprids till samtliga berörda enheterpå regional och lokal nivå. Bara på det sättet uppnår man att en åtgärd inomett område får fullt genomslag inom andra områden. Föratt så långt det är möjligt tillgodose informationsbehovet har ett omfattandesystem av intemadministrativa mtiner m. m. skapats. Dessa är framtvingade avden splittrade organisationen och tar inte obetydliga resurser i anspråk. Dennuvarande organisationen har i praktiken visat sig fungera som en s. k.matrisorganisation. 1 samband med RS-reformen, då den nuvarande organisationengenomfördes, gavs vaije enhetschef och fögderichef ett linjeansvar för sinenhet resp. lokala skattemyndighet. gavs vissa enhetschefer vid(numera) länsskaltemyndigheten, nämligen taxeringschefen, revisionschefen ochuppbördschefen, efter delegation av länsskattechefen ett relativt omfattandesakområdesansvar för den samlade verksamheten i länet. Dessa chefer är såledesbåde chefer för en regional enhet och ansvariga inom sitt sakområde. Deöverlappande ansvarsförhållandena medför problem framför allt för verksamhetenvid de lokala skattemyndighetema. Det är svårt att få en helhetssyn påverksamheten och att få till stånd den önskade inriktningen avskattekontrollen. Densplittrade organisationen i länen har kritiserats och ansetts vara orsak tillmånga av dagens problem på företagsbeskattningens område. Kommissionen motekonomisk brottslighet påpekade i betänkandet (SOU 1983:75) Företagensuppgiftslämnande för beskattningsändamål att den information som behövs för enönskvärd samordning och ett korrekt beskattningsresultat i den nuvarandetungrodda och splittrade organisationen är uppdelad på olika myndigheter ochenheter, trots att det i många hänseenden är samma ekonomiska förhållanden somskall bedömas. Även revisorer har kritiserat den nuvarande ordningenoch pekat på att det är naturligt att integrera beslutsfattandet och kontrollenför de olika skattema och avgiftema (Rapport 1983/84:4). Riksrevisionsverkethar gått in på bristema i organisationen bl.a. i sin revisionsrapport (Dnr1985:301) Den direkta företagsbeskattningens organisation. Verket har därföreslagit att företagsenheter inrättas för gemensam handläggning avföretagsskattefrågor. RSVhar till regeringen överlämnat ett principförslag till ny skatteorganisation i länen. Förslaget, som bygger på en rapport som utar betats av det s. k. SOL 90-projeklet (RSV Rapport 1989:1, Ny skatteorga nisation), innebär bl. a. att den samlade beskattningsverksamheten i ett län 261 inordnas i en ny, gemensamskattemyndighet som ersätter den nuvarande Prop. 1989/90:74länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndigheterna. Förslaget har fått sinslutliga utformning efter intern remissbehandling inom skatteförvaltningen. Utgångspunktenför utformningen av den nya organisationen bör enligt RSV vara attbeskattningsverksamheten skall integreras och att varje skattskyldig i principbara skall ha en kontaktpunkt inom skatteförvaltningen. Förföretagsbeskattningen innebär integreringen att inkomsttaxering, B-skatt,mervärdeskatt, källskatt och socialavgifter hanteras inom samma enhet. Även vadgäller löntagarbeskaltningen bör ökad integrering ske. är förfarandet förpreliminär beskattning m.m. skilt från den årliga taxeringen. Denföreslagna integrationen bör medföra att många arbetsuppgifter decentraliserasinom länen till de orter där de skattskyldiga finns. Åtskilliga funktioner, t.ex. B-skatt, källskatt, socialavgifter, handhas lokalt beträffandealla företag. 1 den fullt genomförda nya organisationen bör merparten av denoperativa verksamheten bedrivas lokalt. De lokala enheterna bör utföra arbetetsjälvständigt och med befogenhet att fatta alla beslut i löpande ärenden. Dettaär inte minst viktigt för servicen gentemot de skattskyldiga. RSVförordar den principiella fördelningen av det operativa arbetet inom den nyaskattemyndigheten att endast uppgifter som kräver så speciell kompetens attden bara kan upprätthållas av ett mindre antal personer i varje län, ochuppgifter som av annan särskild anledning bör hållas samman på ett endaställe, bör utföras vid en länsgemensam enhet. Övrigt operativt arbete utförsvid de lokala enheterna. Övergripande lednings-och styrningsfunktioner samtvissa specialist- och stödfunktioner bör också finnas samlade på ett ställe ilänet. Allnyregistrering av företag bör ske vid lokala enheter. Vid registreringen finnsstort behov av samordning mellan olika skatter och avgifter. Vidare är närhetentill företagen av värde från såväl skatteförvaltningens som företagenssynpunkt. Vadgäller deklarationsgranskningen bör det gmndläggande fördelningskriteriet varageografisk belägenhet. Ansvaret för granskning m.m. läggs sålunda i första handpå den lokala enhet inom vars geografiska ansvarsområde företaget är beläget. 1andra hand bör granskningen fördelas efter företagens storlek. Till de lokalaenhelema bör i princip genomgående föras beskattningsfunktionen avseende demindre företagen. Med mindre företag avses i RSV:s rapport sådana med högst tioårsanställda. De ca 450000 företagen i denna kategori torde enligt rapportenvara mest betjänta av den service de lokala enheterna kan erbjuda. De harnormalt inte sådana beskattningsförhållanden att de ställer krav på uttaladspecialistkompetens. Destörre företagen, varmed i rapporten avses företag med 50 eller flera årsanställda, bör behandlas i en för länet gemensam enhet. Kategorin omfattar mindre än 10000 företag. Dessa bedöms inte ha samma behov av närservice som de mindre företagen och beskattningen kräver ofta specia listkompetens. Demedelstora företagen, med 11-49 årsanställda, är ca 25000 till Prop.1989/90:74 antalet. De utgör enligt rapporten en så pass heterogen gmpp attgranskningen inte generellt kan föras till lokal eller länsgemensam enhet. Dennärmare fördelningen bör i stället bestämmas länsvis. Förslagetinnebär sammantaget en betydande decentralisering av granskning och annatlöpande arbete samt beslutsfunktioner på företagsbeskattningens område. 1 daggranskas ca 635000 skattskyldiga avseende inkomstskatt vidlänsskattemyndigheternas taxeringsenheter. Alla mervärdeskatteskyldigaföretag, ca 450000, hanteras i fråga om mervärdeskatt vidmervärdeskatteenhelerna. Om RSV:s förslag till uppdelning följs kommer enligtverkets egna beräkningar antalet skattskyldiga som taxeras av länsgemensammaenheter att understiga 100000 och antalet mervärdeskatteskyldiga företag somhanteras på regional nivå att ligga mellan 20000 och 30000. Vadgäller revisionsfunktionen föreslås att sådana revisioner som är ett direktutflöde av deklarationsgranskningen utförs vid de enheter som har ansvar förgranskningen. RSV anser att det inte är meningsfullt att lämna något förslagtill fördelning av sådana integrerade revisioner som utförs vid revisionsenheterna.Den framtida omfattningen och inriktningen av denna revisionsverksamhet ärosäker och bör för övrigt också tillåtas skifta över tiden och mellan olikalän. Revisioner av de största företagen anser dock RSV bör utföras vidlänsgemensamma enheter. Vadgäller processföringen föreslår RSV att denna tills vidare hålls i huvudsaksamlad på ett ställe i länet. bör däremot eftersträvas att föra ävendenna arbetsuppgift till de delar av organisationen som fattarbeskattningsbesluten och skall hantera omprövningsförfarandet. 1dagens organisation är arbetet med uppbörd av inkomstskatt och avgifterfördelat mellan de lokala skattemyndigheterna och länsskattemyndigheternasuppbördsenheter. Uppbörden av mervärdeskatt handhas, liksom övriga funktionerpå mervärdeskatteområdet, av länsskattemyndigheternas mervärdeskatteenheter.En stor del av arbetet inom uppbördsområdet har en direkt anknytning till delöpande beskattningsbesluten. RSV har därför gjort bedömningen attuppbördsverksamheten i betydande utsträckning bör föras till de operativaenheterna. Detstörsta delområdet inom uppbördsverksamheten är likvidhanteringen. Dettaarbete kan i stort delas upp i hantering på kontonivå resp. person- ochföretagsnivå. Arbetet på kontonivå består bl.a. i att göra avstämningar m. m.av inbetalningar till statsverkets checkräkning och månadsavstämning mot detstatliga redovisningssystemet (system S). I detta arbete förekommer inte inågon större utsträckning direktkontakter med allmänheten. RSV föreslår därföratt det utförs länsgemensamt. Iarbetet på person- och företagsnivå ingår bl. a. att stämma av redovisningarmot inbetalningar, kreditera eller omföra inbetald skatt samt besluta omanmaningar, restavgift och utbetalning av skatt m.m. Detta arbete innebär oftadirekt kontakt med allmänheten, såväl företag som enskilda personer. Det bördärför utföras inom de operativa enheterna. Bildandetav en gemensam myndighet medför inget behov av ändrad inre organisation. En ny inre organisation är emellertid en 263 fömtsättning för attbeskattningsverksamheten skall kunna bedrivas i inte- Prop. 1989/90:74grerade former. Enligt RSV bör den nya inre organisationen kunna genomförasden . Omlokaliseringen av verksamheten bör ske så snart sommöjligt och vara helt genomförd omkring 1995. Skälenfiir mitt förslag: Frågan om en gemensam myndighet i varje län har tidigaretagits upp vid ett flertal tillfällen. 1975:87 om riktlinjer för ändradskatteadministration och taxering i första instans, m.m. (s. 132) framhölldepartementschefen att vissa fördelar beträffande ledningsfunktionen förtaxeringsarbetet inom länen skulle vinnas genom att inordna lokalaskattemyndigheten som en lokal enhet i den regionala förvaltningen. Uppfattningendelades av skatteutskottet (SkU 1975:31). Fråganberördes också av skatteutskottet i samband med behandlingen av prop.1976/77:138 om genomförandet av den nya taxeringsorganisationen, m.m. (SkU1976/77:49) och av departementschefen i prop. 1977/78:181 medförfattningsförslag till den nya organisationen. Även olika utredningar hartagit upp ämnet, dock utan att lämna konkreta förslag. Denoffentliga sektorn har förändrats i snabb takt. Det pågår ettarbete som syftar till att göra förvaltningen effektivare, med bättre servicetill de enskilda och bättre arbetsvillkor för de anställda. Inomskatteområdet pågår ett arbete som kommer att leda till storaförändringar för skatteförvaltningen. Det förenklade taxeringsförfarande somjag strax kommer att föreslå innebär nya fömtsättningar för en samordning ochintegrering av verksamheten. Förfarandena för de olika skatteslagen blir merlikartade och all beskattningsverksamhet handhas av en gemensam organisation. Inomfinansdepartementet pågår arbetet med en genomgripande skattereform medutgångspunkt i de förslag som har lagts fram av utredningarna RINK, URF ochKIS. Jag vill i det här sammanhanget också nämna det förslag om standardiseraderäkenskapsutdrag som RSV lagt fram i rapporten (RSV Rapport 1986:7) Ettreformerat uppgiftslämnande och som övervägs inom . Jagvill redan nu säga att jag i huvudsak delar RSV:s uppfattning vad gällerövergång till integrerad och mer decentraliserad operativ verksamhet. Minbedömning är att man genom ett ökat mått av integration ibeskattningsverksamheten kan lösa många av de problem som finns i den nuvarandeorganisationen. Man kan ta till vara de samband som finns mellan de olikaförfarandena, vilket med all sannolikhet kommer att medföra effektivareresursutnyttjande och bättre service. Enlångtgående decentralisering av verksamheten medför att de problem det innebär att i varje län ha ett antal fristående skattemyndigheter accen tueras. Med decentraliseringen följer nämligen ökade krav på materiell styming för att man skall få en likformig beskattning. Riktlinjer som utfärdas av länsskattechefen måste få samma genomslagskraft för hela länet. Jag gör bedömningen att den materiella styrningen inom länen underlättas väsentligt om den inte behöver utövas i en organisation med myndighetsgränser mellan styrande och operativa funktioner. En annan betydelsefulleffekt av en myndighetssammanslagning är, som Prop. 1989/90:74 jag redan harantytt, att möjlighetema atl effektivt utnyttja länets samlade resurser ochkompetens ökar. Det är viktigt att specialistkompetens som finns inom olikadelar av förvaltningen används för hela förvaltningens bästa. i varje län kan dessutom på ett mer flexibelt sätt omfördelaresurser mellan olika verksamhetsorter och organisatoriska enheter så altresurserna utnyttjas där de bäst behövs. Närskattemyndighetema nu står inför en genomgripande förändring av den inreorganisationen, som befogenheten att fatta beslut om taxering försöver från taxeringsnämndema till skattemyndighetema, kan man enligt min meninginte längre skjuta på ett avgörande i fråga om myndighetsstmkturen. Sammantagettalar det som har sagts i det föregående entydigt för att nuvarandelänsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter ersätts med en gemensamskattemyndighet i vaije län. På vatje ort där del finns en lokalskattemyndighet inrättas i stället ett lokalt skattekontor. Antaletskattekontor och deras lokalisering bör regleras i en förordning. Nuvarandeindelning i fögderier upphör alltså. Som huvudregel i fråga omarbetsfördelningen skall gälla att det lokala skattekontoret fattar beskattningsbeslutavseende de skattskyldiga inom kontorets geografiska ansvarsområde. Dettaområde bör, i likhet med vad som gäller beträffande fögderiindelriingen,bestämmas till viss eller vissa kommuner eller församlingar. Jagkommer senare att föreslå atl det nya taxeringsförfarandet skall tillämpasfr.o.m. taxering (se avsnitt 16). I likhet med RSV anser jag att dennya, gemensamma skattemyndigheten bör inrättas med den reformeneller således . Därmed kan bestämmelsema omtaxeringsförfarandet utformas med utgångspunkt i den nya myndighetsorganisationenoch den stora mängd författningsändringar som båda reformema ger upphov tillkan göras vid etl tillfälle. Somjag redan har sagt delar jag i huvudsak RSV:s uppfattning vad gällerintegrering och decentralisering av verksamheten. Verkets förslag i dessafrågor leder till enklare och smidigare kontakter mellan de skattskyldiga ochskatteförvaltningen och ligger sålunda helt i linje med de förvaltningspolitiskamål som antagits av . Fömtsättningama ökar också för att bedrivabeskattningsarbetet med högre effektivitet. Ett successivt genomförande avdessa förändringar i enlighet med vad RSV har föreslagit underlättas om mantidigt inrättar en gemensam myndighet. Jagär också beredd att godta verkets förslag till principiell utformning avmyndighetemas inre organisation. Detär inte nödvändigt att nu ta ställning i detalj till hur långt integra tionen bör drivas eller i vilken utsträckning den operativa verksamheten skall bedrivas på lokal resp. länsgemensam nivå. Så mycket är dock klart att den löpande beskattningsverksamheten avseende såväl löntagare som den övervägande delen av företagen bör skötas vid de lokala skattekonto- 265 ren.Detta ger möjlighet för de länsgemensamma funktionema Prop.1989/90:74 att mer renodlat kunna ägna sig åt de mest kompliceradeskattefrågorna. Närdet gäller mervärdeskatten har jag viss förståelse för den tveksamhet som någraav remissinstansema, däribland , har gett uttryck åt. Tveksamhetenhar sin gmnd i att det fortfarande finns inte obetydliga skillnader iförfarande m.m. mellan mervärdebeskattningen och den direkta beskattningen. Jagvill emellertid i det här sammanhanget peka på de förändringar i förfarandetvid den indirekta beskattningen som jag föreslår i det följande. Förändringamainnebär att reglema om förfarandet för den direkta och den indirektabeskattningen blir mer likformiga. Med den fördelning av beskaltningsarbetetmellan lokala och länsgemensamma enheter som RSV föreslår kommer skattskyldigamed komplicerade förhållanden på mervärdeskatteområdet att till största delengranskas länsgemensamt. Den kompetens som finns på den länsgemensamma nivånkommer självfallet att vid behov kunna utnyttjas som ett stöd för de lokalaskattekontoren.