prop · GD03135 · 1989-12-31 00:00:00 — Envalutarevision är inte knuten till någon uppgiftsskyldighet utan har inte någotannat syfte än att utreda om valutabrott har begåtts. Den av kommitténföreslagna vitessanktio-nerade skyldigheten att lämna upplysningar och företehandlingar för valutakontroll är således inte förenlig med de grandläggandeprinciper som gäller för utredning om brott. Riksåklagaren konstaterar att arbetsgrappengått ifrån kopplingen mellan taxerings- och valutarevisionerna men att deinvändningar som anfördes mot kommitténs förslag även kan riktas mot arbetsgrappensförslag eftersom detta innebär att valutarevision skall kunna ske utan attnågon misstanke om brott föreligger. Riksåklagaren noterar vidare att arbetsgmppen intehar behandlat eller motiverat sitt förslag i denna del. Riksåklagaren /90:135 uttalar vidare att eftersom valutagmppens förslag till ny valutalagendast skaU tillämpas vid krig och andra extraordinära förhåUanden bör straffmaximumvid normalfallet av valutabrott sättas högre än sex månaders fängelse.Samhällets intresse av att lagföra valutabrott kan bli mycket starkt undertider av oro. Ett högre maximistraff också för brott som inte betecknas somgrova inskärper vikten av att valutabrott inte får förekomma . Dessutom kan inte anhållande och häktning tillgripas annat än undantagsvisom inte straffmaximum för dessa brott höjs. En skärpning skulle visserligeninnebära att strafföreläggande inte kan utfärdas. Det är dock tveksamt om detär lämpligt att utfärda strafföreläggande för brott mot en beredskapslag.Svenska Bankföreningen konstaterar att arbetsgmppens förslag till 13 § syftartill att ge det rättsliga underlaget för uppgiftsskyldighet dels för kontrollav lagens efterlevnad, dels för statistik. Vidare noteras att beträffandekontrolländamålet är enligt förslagets 19 § överträdelse av varje valutareglerandeföreskrift straffbar. Bestämmelsen i 13 § ålägger envar som företagit envalutatransaktion uppgiftsskyldighet. Om uppgiftsskyldigheten inte fullgörs kanvite föreläggas. Av detta följer att envar kan vid vite föreläggas att lämnauppgift som leder till att han straffas för den transaktion som uppgiftenavsåg. anser att en sådan ordning inte kan lagfastas. Skälettill att dessa motsägelser uppkommer är att förslaget om uppgiftsskyldighet härkommer i konflikt med den grandläggande straffprocessuella principen att ingenär skyldig att lämna uppgifter som skulle kunna medföra att han själv ellerhonom närstående (jämför regler om vittnesplikt) döms förbrott. Det strider mot nämnda princip att framtvinga sådana uppgifter medelstvite. erinrar också om att uppgiftsskyldighet om varjehandavalutaförhållanden inte rimligen kan åvila den som en gång företagit envalutatransaktion. Avsikten är uppenbarligen att uppgiftsskyldigheten skallavse uppgifter och handlingar rörande den företagna transaktionen.Bankföreningen anser även att den föreslagna valutarevisionen, som i princip äratt jämställa med föran-dersökning i brottmål, är oförenlig med gmndläggande straffprocessuellaprinciper. Skälenför mitt förslag: Det ligger i sakens natur att regleringar i olika former försin effektivitet fordrar något slag av sanktioner vid överträdelser samt attdet finns möjligheter att utöva kontroll av hur regleringen efterlevs. Utgångspunktenför hur sanktions- och kontrollmöjligheterna skall utformas beror till någondel av lagstiftningens karaktär. Det måste regelmässigt antas attberedskapslagstiftning som är avsedd att tillämpas endast i extrema krissituationerhar ett väl underbyggt stöd i det allmänna rättsmedvetandet. En sådanlagstiftning innebär emellertid även att samhället måste se allvarligt påöverträdelser av den. Ytterligare en aspekt som måste beaktas är att kontrollenoch formerna för denna bör stå i proportion till det intresse som skall bevakasoch den situation som råder i samhället. Närdet gäller förslaget till lag om valutareglering vill jag anföra följande. Det ankommer på att utöva kontroll över valutaregleringen. Kontrollverksamheten är nödvändig för att kunna tillse att målen med va lutaregleringen uppnås. Ett effektivt kontrollsystem medför också större 31 1989/90:135 av utfärdade valutarestriktioner. Detta medför attregleringen kan få en flexibel tillämpning och anpassas till utvecklingen.Kontrollarbetet ingår därför som ett viktigt led i uppgift somlandets centrala valutamyndighet. Eftersom mitt förslag till valutaregleringbygger på tillståndskrav, innebär detta att förekomsten av förhandskontrollfrån sida är knuten till de valutaärenden som inte får avgöras avauktoriserade valutahandlare utan fömtsätter en tiUståndsprövning avriksbanken. Manskulle teoretiskt kunna tänka sig ett system med enbart förhandskontroll.Förhandskontrollen skulle emeUertid i ett sådant system behöva bli mycketomfattande. Det skulle vara nödvändigt att uppställa tillståndskrav för allavalutatransaktioner. En sådan ordning skulle bli alltför otymplig och tidskrävande.Eftersom ett system med efterhandskontroll innebär avsevärda fördelar anserjagatt kontrollen bör bygga på ett sådant system. Enligtmin mening får tveksamhet inte råda om rätt att kräva in uppgifteroch handlingar för efterhandskontroll av genomförda valuta-transaktioner. Ensådan bör därför slås fast i valutaregleringslagen. Rätten bör emellertidbegränsas till att avse subjekt som för egen eller annans räkning har företagiten valutatransaktion för att därigenom förhindra att uppgiftskrav heltgrandiost riktas mot vem som helst. 1 tydlighetens intresse bör vidare angesatt uppgiftsskyldigheten bara är kopplad till just den företagnavalutatransaktionen. Arbetsgrappenhar föreslagit att uppgiftsskyldigheten även skall omfatta statistikändamål.Enligt min uppfattning är det mindre lämpligt att införa regler om statistik ien lag som är avsedd att tillämpas bara under kortare krisperioder.Bestämmelsen bör därför inte införas. Möjlighetenatt infordra uppgifter är en föratsättning för att på etttillfredsställande sätt skall kunna fullgöra sin uppgift som centralvalutavårdande myndighet. Uppgiftsskyldigheten skulle emellertid vara tämligenmeningslös om inte hade någon sanktion att tillgripa om skyldigheteninte fullgörs. Vad som därvid kan komma i fråga är vite. För att garanterariksbankens möjligheter att erhålla begärda uppgifter föreslår jag därför att riksbankenges en möjlighet att förelägga vite om någon underlåter att fullgöra sinuppgiftsskyldighet. Möjligheten att utsätta vite föratsätter att det ärklarlagt att vitets adressat har företagit en valutatransaktion. Jag villunderstryka att om misstanke om överträdelse av valutaregleringen haruppstått, avsikten inte är att genom att infordra uppgifter skallägna sig åt brottsutredande verksamhet. Föreligger brottsmisstanke skallriksbanken i stället överlämna ärendet till polis och åklagare för utredning. föreslagna lagens sanktionsbestämmelser beläggs uppsåtliga och grovt oaktsammaöverträdelser av valutaregleringen med straff. Det straffbara området är iprincip heltäckande. Enkontroll av regleringen innebär med nödvändighet att efterforska om överträdelserhar skett. Eftersom i princip alla överträdelser är straffbara, innebär kontroUeni sin yttersta konsekvens en verksamhet för att efterforska brott. Medanledning av remissinstansemas kritik i det här sammanhanget viU 32 Av min redogörelse framgår att det är nödvändigt Prop.1989/90:135 för kontrollsystemets funktion att har en möjlighet attframtvinga uppgifter genom att utsätta vite. Såsom remissinstansema påpekat kankombinationen av vite och straff leda till konflikter med grandläggandestraffrättsliga principer. En sådan är att ingen skaU tvingas medverka till attutreda ett brott han själv har begått. En annan är att ingen får utsättas fördubbla straff. Det är enligt min mening närmast en självklarhet att berördarättsvårdande myndigheter, främst inom åklagar- och domstolsväsendet, upprätthållergmndläggande straffrättsliga principer. Man kan därför räkna med att uppgifterför valutakontroll som har framtvingats genom ett vitesföreläggande intekommer att läggas till grand för åtal eller straff för överträdelse avvalutaregleringen. Däremot kan uppgiftema givetvis användas för att beivra t.ex. ett skattebrott. Närdet gäUer principen att ingen får utsättas för dubbla straff för samma gämingvill jag anföra följande. I författningar där vite och straff kombineras är detbmkligt att det även finns en regel av innebörd att den som inte efterkommitett vitesföreläggande inte får dömas till ansvar för gäming som omfattas avföreläggandet. En sådan regel bör föras in även i denna lag. Av den förevarandeprincipen följer även att den som har straffats för underlåtenhet att lämnauppgifter därefter inte vid vite kan föreläggas att lämna uppgifter beträffandesamma valutatransaktion. Enligtden ordning jag nu har beskrivit måste alltså välja mellan attförelägga vite för att erhålla uppgifter och att ange underlåtenheten attlämna uppgift till åtal. Beträffandemöjligheterna att förelägga vite för att uppnå rättelse vid en överträdelse av valutareglering vill jag hänvisa till vad föredragande stats rådet anförde (prop. 1975:82 s. 28 f) då motsvarande regler infördes i den nu gäUande valutalagstiftningen. I propositionen uttalades bl.a.: Av vad riksbanksfullmäktige har anfört framgår att tanken är att i vissa fall, när valutabrott har begåtts, skall kunna avstå från att ange brottet till ätal och i stället genom ett vitesföreläggande söka åstadkomma att inträffad valutaskada blir avhjälpt. Det kan också tänkas att skulle i all varligare fall finna anledning såväl att låta brottet gå till åtal som attförelägga vite. Att fömtom åtalsangivelse tillgripa vitesföreläggande kan i dessa fall vara påkallat, om valutaskadan är betydande, exempelvis om olovligt utförd valuta uppgår till mycket högt värde. En kombination av straff och vite skulle bli följden, om möjligheten att förelägga vite utvidgas på det sätt riksbanksfullmäktige har föreslagit. Straffansvar kan drabba den som över träder förbud som har föreskrivits i valutaförordningen eller av med stöd av förordningen. Straffansvar kan också följa i de fall därnågon har åsidosatt föreskrift som har uppställt i fråga om tillstånd enligt valutaförordningen. Vitesföreläggandet skulle däremot ha till syfte att fram tvinga åtgärder, varigenom den otillåtna dispositionen omintetgörs. Döms sådant vite ut, kommer beslutet därom i flertalet fall att gmndas på att den förelagde i ett senare skede än det som straffansvaret hänför sig till har underiåtit att vidtaga åtgärder. Det är dock tänkbart att straffansvar - i samband med att någon har åsidosatt eller underlåtit att uppfylla ett med tillståndet förbundet villkor hänför sig även tiU sådant senare skede. 3 1989/90. 1 saml Nr 135 Införsden föreslagna vitesbestämmelsen, bör det därför föreskri- Prop.1989/90:135 vasatt den som inte har efterkommit ett vitesföreläggande inte får dömas tiU ansvarför gäming som omfattas av föreläggandet. Även om en dubblering avstraff och vite sålunda inte skulle behöva befaras, kan enligt min mening enform av dubbel effekt inträda för den händelse egendom som har varit föremål för valutabrotteller värdet av sådan egendom förklaras förverkat. Förverkande- och vitespåföljdemamåste nämligen anses åstadkomma i viss Båda neutraliserar helt eller delvis resultatet av brottet. Domstolen har emeUertid möjliglietatt efter skälighetsbedömning avstå från att meddela förverkandeförklaringeller kan välja att meddela endast partiell sådan förklaring.Det får fömtsättas att denna möjlighet utnyttjas om vite har dömts ut.Särskild föreskrift för sådana fall skulle därför inte För det fall atten dom på förverkande av berörd egendom redan har meddelats, kan däremotenligt min mening ett uttryckligt förbud mot att vitesföreläggande användsvara påkaUat. Arbetsgmppenhar inte föreslagit någon regel av innebörd att ett vitesföreläggande inte fåranvändas för det fall att en dom på förverkande av berörd egendom redan harmeddelats. Eftersom det som anfördes i propositionen i denna fråga enligt minmening alltjämt äger giltighet, bör en regel av nämnda innebörd föras in ilagen. Beträffandeden av arbetsguppen föreslagna bestämmelsen om åtalspreskription vill jag sägaföljande. Motsvarande bestämmelse finns i nu gällande valutalag och föreslogsgenom prop. Bestämmelsen innebär att preskriptionstiden förvalutabrott förlängs i förhållande till de allmänna regler om åtalspreskriptionsom gäller enligt 3 5 kap. I § första stycket . Av propositionen (s.34) framgår att motivet till att införa en sådan regel i valutalagen var attundanröja de praktiska olägenheter det innebar att ha olika preskriptionstiderför valutabrott och skattebrott eftersom dessa brott ofta var kombinerade medvarandra. I och med att den föreslagna lagen nu kommer att vara en renberedskapslag saknas enligt min mening anledning att i den föra in regler sominte uteslutande är betingade av lagstiftningens ändamål, nämligenvalutareglering. Närdet gäller frågorna om valutarevision samt straffbar riksåklagaren i sittremissyttrande utföriigt utvecklat sin ståndpunkt beträffande dessa frågor,och jag är för egen del beredd att godta de invändningar som framförts. Enligtnu gällande valutalag är straffmaximum för normalgraden av uppsåtligavalutabrott fängelse . Arbetsgmppen har föreslagit att straff-maximum försådana brott sänks . Såsom riksåklagaren konstaterar rimmar ensådan sänkning mindre väl med att valutalagen nu omformas till en renberedskapslag. Jag anser därför att straffmaximum för normalgraden avuppsåtliga valutabrott bör sättas till fängelse . Det jag nu sagt innebäratt de nuvarande möjlighetema att tillgripa anhållande och häktning bibehålls. Dennuvarande valutalagstiftningen kan sägas vara uppbyggd på förhål landevis måttliga straffsatser samt omfattande kontroll- och rättelsemöjlig heter. I princip alla de bestämmelser som reglerar detta har överförts till lagen om valutareglering. Arbetsgmppen har utan att närmare motivera det dämtöver föreslagit att det i den nya lagen förs in en möjlighet för riksban- 34 ken att företavalutarevision. Mot bakgrand av det jag nu sagt och med hänsyn till den kritikriksåklagaren riktat mot förslaget anserjag att en sådan möjlighet inte börinföras. Mitt förslag: Tvåinstanssystemetinom bibehåUs. beslut föreslås kunna överklagas tillhovrätt. Arbetsgruppensförslag: Huvuddragen för fullföljdsordningen inom överensstämmermed mitt förslag. Remissinstanserna:Kammarrätten i Sundsvad har påpekat att det i arbetsgrappens förslag liksom inu gällande lag saknas bestämmelser i frågan om valutanämndens beslut är överklagbart.Kammarrätten anser vidare att det kan vara av värde att i lagstiftningsärendetta upp frågan om och i vad mån lagen om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut är tillämplig på av enligt den nu aktuellalagstiftningen fattade beslut. har fört fram frågan omrättslig kompetens i riksbanksfullmäktige när fullmäktige beslutar i egenskapav besvärsinstans. Skälenför mitt förslag: Prövningsförfarandet enligt gällande valutareglering utgörsav ett internt tvåinstanssystem inom där valutastyrelsen utgörförsta och fullmäktige slutlig instans vid prövningen av ett valutaärende. Ettbeslut som har fattats i valutastyrelsen kan överklagas till fullmäktige från den dag då klaganden fick del av beslutet. Bestämmelsen omfattaräven de fall då det första beslutet har fattats i valutadirektionen eller påtjänstemannanivå. Prövningen i fullmäktige skall således äga mm oavsett påvilken nivå det första beslutet har fattats. Den praktiska hanteringen inomriksbanken av ett överklagande har skett efter ett system av omprövning av ochyttrande över ärendet. Utöver denna ordning skall på begäran av minst tre avvalutastyrelsens ledamöter dess beslut automatiskt underställas fullmäktigesprövning. avhandladei sitt betänkande gmndligt frågorna om överklagande, således även frågan omrättslig kompetens i fullmäktige. Kommittén konstaterade sammanfattningsvis attdet inom ramen för en fungerande valutareglering och med beaktande avriksbankens konstitutionella ställning inte är möjligt att förändra nuvarandeordning för överklagande på ett acceptabelt och meningsfullt sätt. Detavgörande skälet för detta ställningstagande var att det inte går att finnanågot annat organ än fullmäktige som har den kompetens som krävs, och att ettinrättande av ett från fristående överprövningsorgan skulle medföraen gmndläggande förändring av ställning. Det slutliga avgörandet ivalutaärendena borde således även fortsättningsvis ske i fullmäktige. Enligtmin mening är det mindre tillfredsställande att förvaltningsbeslut enligtvalutaregleringen inte kan överprövas i normal ordning. EmeUertid har jag intebedömt det möjligt att inom ramen för omdaningen av valutalagen till enberedskapslag närmare penetrera hithörande frågor, särskilt som dessa kan komma attbehöva övervägas i ett större sammanhang. Det kan inte heller bortses från attdet intema tvåinstanssystemet lämnar en möjlighet till en enhetlig och snabbhandläggning av ärendena, vilket har särskild betydelse i tider av kris. Tilldetta kommer den möjlighet till prövning av lagenligheten av fullmäktigesbeslut som öppnats genom införandet av lagen (1988:205) om rättsprövning avvissa förvaltningsbeslut. Jag bedömer inte att en möjlighet att vidöverprövning av beslut tillföra fullmäktige rättslig kompetens totalt settskulle innebära en positiv förändring. Med hänsyn tiU det jag nu sagt bör tvåinstanssystemetinom i huvudsak bibehållas. Däremot menar jag att man inte börkomplicera lagtexten med bestämmelser om möjlighet föir ledamöter avvalutastyrelsen att underställa ett beslut fullmäktiges prövning. Dennamöjlighet för en minoritet i valutastyrelsen att föra upp principfrågor tillfullmäktige torde inte ha alls samma betydelse när valutaregleringen blir enkrigs- och krisåtgärd som sätts in . Om regeringen vidvalutareglering förordnar om inlösen av utländska betalningsmedel m. m. ochenighet därvid inte kan uppnås om hur tillgångarna skall värderas, skalltvisten slitas av en nämnd (valutanämnden). Nämnden skall också bestämma eftervilken kurs omräkningen till svenska kronor skall ske. Till valutanämnden utsesen ledamot vardera av regeringen, och rikssammanslutningen avhandelskamrar. är ett frånriksbanken och regeringen fristående organ. Några konstitutionellakomplikationer med att införa en rätt att överklaga nämndens beslut anserjagdärför inte föreligga. Inte heller bedömer jag att det i övrigt föreliggernågra skäl att undanta nämdens beslut från överprövning. En talan mot nämndensbeslut bör med hänsyn till arten av de frågor som nämnden skall pröva lämpligenfullföljas till hovrätt. 3.3 Lagen (1988:1385) om riksbank Mitt förslag:Möjligheten att erhålla valutahandelstillstånd utvidgas till att avse allakreditinstitut. Ett institut med valutahandelstillstånd kallas auktoriseradvalutahandlare. skall även i fortsättningen fastställavalutalimiter tor bankema. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer väsentligen med mitt förslag. Remissinstanserna:Bankinspektionen har noterat att givna s. k. valutapositionslimiter endastskall avse valutabanken, inte koncemen om en bank ingår i en sådan. Enligtinspektionens mening bör det övervägas om inte en totallimit borde fastställasför koncem. Fullmäktige I riksbank påpekar att möjligheten förriksbanken att fastställa limiter för bankernas valutapositioner måste ingå iriksbankens valutapolitiska arsenal. Fullmäktige menar vidare att just för attkunna vara generös när det gäller att auktorisera andra kreditinstitut änbanker som valutahandlare bör ha möjlighet att begränsa tillstånden tillviss typ av valutahandel. () anser att det ärönskvärt att innebörden av kriteriemaför auktorisation av valutahandlare närmare utvecklas. NO ifrå- Prop.1989/90:135 gasätter om inte valutalimiterna bör hänföras till sådana frågor ombankernas soliditet som regleras i banklagstiftningen och övervakas avbankinspektionen. NO menar vidare att argumentet att vid valutaorohar möjlighet att sänka limiterna och därigenom reducera bankemas möjligheteratt generera destabiliserande valutaflöden återspeglar ett synsätt som kan ifrågasättasi en situation där valutaregleringar har övergivits som valuta-politiskt medel.Svenska Bankföreningen och anser attvalutalimiter endast bör få uppställas under extraordinära förhållanden.Finansbolagens Förening menar att prövningen av en ansökan om valutahandelstillståndskall ske uteslutande med utgångspunkt från kreditinstitutets kompetens och attgrandföratsättningama för tillstånd bör vara gemensamma för alla kreditinstitutunder tillsyn. i (LO) anser beträffande valutahandelstillståndoch valutabanks exklusiva rätt att förmedla valutatransaktioner troligt eUer ivarje faU möjligt att denna måste upphävas i och med åtaganden inom ramen fören framtida integrerad europeisk finansmarknad. Även konkurrensaspekten talarför att man skall söka undvika en exklusiv rätt till vissa affärer för inhemskabanker och institut. menar att valutahandelstillståndbör kunna ges till större exportföretag med omfattande valutatransaktioner. Skälenför mitt förslag: Valutaregleringen har upprätthållits genom att de institutsom erhållit valutahandelstillstånd också haft ansvaret att tillse att betalningamatill och från utlandet inte stått i strid mot regleringen. Denna myndighetsutövninghar motiverat att auktorisation att vara s.k. valutabank getts bara till ettbegränsat antal institut, i praktiken affärsbanker, vissa sparbanker samtpostverket. Valutahandelstillståndenhar främst inneburit auktorisation för bankema att handla med valutor ochutföra betalningar till och från utlandet. I tUl-stånden har också angettsriksbankens rätt att reglera valutabankemas positioner i valuta. Funktionenatt administrera valutaregleringen kommer att försvinna. Däremot kvarstårbehovet av skattekontroll och statistikinsamling vid utlandstransaktioner. Medskattekontroll avses även den kontroll som tullmyndighet i egenskap avskattemyndighet utför beträffande skatter och avgifter som uppbärs vid importav varor. Framför allt motiverar behovet av en god skattekontroll attbetalningarna går genom seriösa institut. Det finns dock knappast skäl attbegränsa denna krets lika snävt som . Detsystem för utlandsbetalningar och valutahandel som väljer har betydelse också i EG-perspektivet. EG-lagstiftningen föratsätter att ett minimum av restriktioner skall gälla för kapitalrörelser och löpande betal ningar över gränsema. Det system för "single banking license" somlanserats genom det andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEC) synes inte medge någon exklusiv auktorisation för sådana finansiella tjänster som va lutahandel. Varje kreditinstitut, som i sitt hemland auktoriserats att handla med valutor och förmedla betalningar skall i princip ha rätt att fritt utföra detta slags tjänster inom hela EG. Om inte skaU fjärma sig alltför mycket från EG i denna fråga, är det således angeläget att valutahandelstill stånden kan ges till en betydligt bredare gmpp av institut . Utöver vad EG:s reglerföranleder anserjag att avregleringarna på den Prop. 1989/90:135 svenskafinansmarknaden samt konkurrens- och effektivitetsskäl motiverar att kretsen avvalutahandlare hålls mindre snäv . Verksamheten bör inte särregleras merän som behövs för att tillgodose behovet av rapportering och kontroll förskatte- och statistikändamål. Emellertidföreligger det ännu inte för acceptabla möjligheter till entillfredsställande skattekontroll med hjälp av uppgifter från utlandsba-seradekreditinstitut. Skattekontrollen är av så stor betydelse att jag inte finnerdet möjligt att nu avstå från ett krav på att betalningar tiU och från utlandetskall förmedlas av institut som står under svensk tillsyn. Här är vi såledestills vidare tvungna att beskära utländska instituts möjligheter att fullt uterbjuda finansieUa tjänster på den svenska marknaden. Som framhålls ipropositionen om ägande i banker och andra kreditinstitut m. m.