prop · GD03146 · 1989-12-31 00:00:00 — Sammantaget bedömerjag därför att lönsamheten för den enskilde bmkaren kan förbättras. En stor delav sysselsättningsminskningen i direkt jordbruksarbete kommer att uppvägas avett ökat inslag av kompletterande sysselsättning. Denregionalpolitiska profilen i livsmedelspolitiken förstärks. Stödet kanaliserasi större utsträckning till norra och till glesbygder. Avregleringenmedför att jordbmkets miljöbelastning minskar. Genom direkta landskapsvårdandeåtgärder kan variationen i odlingslandskapet öka. LAG:s bedömning: LAG anseratt kontraktsteckning kommer att bli den dominerande metoden att skapa störresäkerhet beträffande inkomststabi- En breddning avinkomstbasen kommer att bli huvudvägen för att Prop. 1989/90:146 kompensera förintäktsbortfall. Totalt räknar gmppen med att antalet arbetstillfällen inomprimärproduktion samt insatsvam- och förädlingsled kommeratt minska med mellan 12000 och 14000. Nya arealanvändningsaltemativ,landskapsvård och glesbygdsstöd beräknas ge en ökning av sysselsättningen med6 50012000 arbetstillfällen. Dessutom tillkommer en tillväxteffekt tiU följdav att inflationstakten dämpas. Denna uppskattas ge 5000 arbetstillfällen.NettoeflFekten beräknas alltså bli svagt positiv, med ett osäkerhetsintervallpå plus eller minus ett par tusen sysselsättningstillfallen. Remissinstanserna:Jag kommer att redovisa remissinstansemas bedömningar av effektema av LAG:sförslag under de olika delområdena. Som en mer generell eflFekt bedömeremellertid flera remissinstanser att LAG:s analys av syssdsättningseflFektemaär alltför optimistisk. Många remissinstanser anser också att arbetsgmppen haröverskattat den småskaliga förädlingens betydelse för bl. a. sysselsättningen. Somen övergripande eflFekt anser jordbmksnämnden att en avveckling av de intemamarknadsregleringama bör medföra samhäUsekonomiska vinster genom bättreresursutnyttjande samt skapa fömtsättningar för lägre konsumentpriser. Enligtkonsumentdelegationen får konsumentema allmänt sett en stärkt ställning.Signalema från konsument till producent blir tydligare då regleringarna tasbort eller åtminstone begränsas. SPKanser att den bestående vinsten av en avveckling av marknadsregleringen är enförändrad prisbildningsmekanism. Sverigeslantbmksuniversitet anser att huvudeffekten av LAG:s förslag torde bli en eflFektivareprisbildning. LRFmenar att väsentliga delar av LAG: s förslag bygger på en felaktig bild av hurmarknaden för jordbmksprodukter skulle fungera vid fri prisbildning enligt LAG:s modell. LAG:s slutsatser är därför felaktiga. är det troligt att avregleringen kommer att ge upphov något lägre inflationstakt i ekonomin och också en något högre tillväxttakti reala BNP. Att denna högre tillväxttakt skulle påverka tillväxttakten i dentotala sysselsättningen är dock enligt institutet inte troligt. Vad sominträffar är i stället en ökning i välfärden, uttryckt som BNP per capita. Skälenför min bedömning: Genom att den garanterade avsättningen till reglerade priseravskaffas och ersätts med en marknadsprissättning etableras en fri inremarknad där prisema återspeglar förhållandet mellan utbud och efterfrågan.Produktionen av livsmedel kommer därmed att anpassas till efterfrågan påmarknaden. Reformen kommer också att ställa ökade krav på ett marknadsanpassatbeteende; bl. a. måste producentema i högre grad än själva aktivt arbetaför att finna avsättning för sin produktion. Fömtsättningama förbättrasavsevärt för att konsumenternas önskemål avseende bl. a. kvalitet och ettvarierat utbud får genomslagskraft i livsmedelskedjan. Enfri inre marknad innebär att prissvängningarna på marknaden kan förväntas öka. Detta är i sig inte något negativt utan tvärtom ett naturligt 54 inslagpå en fungerande marknad. Det finns också goda fömtsättningar för Prop.1989/90:146 marknadens aktörer att, genom i första hand kontraktsteckning,förhindra oönskade svängningar på marknaden. Prissvängningar kan aUtså dämpasutan att det medför alla de nackdelar som dagens reglering orsakar och som jagtidigare redogjort för. Dennya situationen kommer att ställa krav på anpassning inom allaproduktionsgrenar. Avvecklingen av den intema marknadsregleringen kommer att fåstörst eflFekt inom mjölk- och spannmålssektorema, eftersom det är där destörsta överskotten finns . Eftersom olika jordbmksprodukter i viss gradär utbytbara, såväl vad gäller konsumtion som produktion, kommer avregleringenäven att påverka produktionsgrenar för vilka marknaden är i, eller nära,balans. Jag fömtser dock inte att spannmålsodlare i någon större utsträckningkommer att övergå till animalieproduktion då spannmålsprisema sjunker, delvispå gmnd av att andra faktorer än den strikt företagsekonomiska påverkar valetav produktionsinriktning. Dåproduktionen minskar kommer den totala inkomsten i jordbmket att sjunka.Eftersom jag räknar med att sysselsättningen i lantbmket också minskar bedömerjag att lönsamheten för den enskilde jordbmkaren på kommeratt förbättras. Lönsamheten påverkas positivt av att kostnadema för exporten minskar.Sysselsättningsminskningen inom jordbmksproduktionen kommer inte enbart att skegenom att lantbmkare lämnar näringen. En stor del av minskningen kommersannolikt att ske genom att jordbmk i större utsträckning kombineras med annanverksamhet - det kan röra sig om ökad självsysselsättning i skogen, tjänsteproduktionsåsom "farmartjänst" eller landskapsvård, annat företagande eUertjänst utanför företaget. Detta kommer att stimuleras av de övergångsåtgärder,liksom av det utökade glesbygdsstödet och ersättningen för landskapsvårdandeinsatser som jag kommer att föreslå i det följande. Enligt vad jag inhämtatgenomför domänverket en inventering av fastigheter som är lämpade förförsäljning till akti va jordbmkare. Jag ser positivt på det inledda arbetetoch anser att några åtgärder från regeringens sida därmed inte behövs.Omställningen kommer emellertid att innebära problem för vissa jordbmkare. Jagföreslår därför vissa övergångsåtgärder som riktas till jordbmkare som fårekonomiska problem. Vadgäller de regionala sysselsättningseffektema kommer, som jag nämnde tidigare,spannmåls- och mejerisektom att påverkas mest av en avreglering. Följaktligenkommer sysselsättningen i de regioner där denna produktion är av störstbetydelse också att påverkas mest. För spannmål gäller det främst ochnorra slättbygder. I dessa regioner och för denna typ av företag äremellertid också möjlighetema tiU kompletterande sysselsättning i allmänhetgoda. En stor del av mjölkproduktionen i södra och sker i skogs- och mellanbygd. Dessa regioner kommer att i stor utsträckninggynnas av det landskapsvårdsstöd jag i det följande kommer att föreslå. Genomde åtgärder jag föreslår kommer den regionalpolitiska profilen i livsmedelspolitiken att förstärkas. Stödet kommer i större utsträckning än att kanaliseras till norra och till glesbygder. åtgärdersom har denna effekt är exempelvis avskaffandet av den intema marknadsregleringen, enförändnng i konstmktionen av det särskilda Prop. 1989/90:146 prisstödet tiUjordbmket i norra samt en utökning av glesbygdsstödet. Genomatt marknadsanpassa jordbmksnäringen och avskaffa marknadsregleringen så brytsockså den negativa utvecklingen på jordbmks-miljön, som jag tidigare beskrivit,och som delvis är en effekt av prisstödet. Markprisema kan förväntas sjunka,vilket bör minska det intensiva utnyttjandet av marken. Det kommer att blimindre lönsamt att använda olika typer av insatsmedel som handelsgödsel ochbekämpningsmedel. Växtnäringsläckaget och negativa effekter på flora och faunatill följd av bekämpningsmedelsanvändning kommer därvid att minska. Det faktumatt stora arealer jordbmksmark kommer att omföras till annan användningförstärker denna effekt. 1livsmedelsindustrin får refomaen i första hand effekter på prisbildningsmekanismen.Råvamkostnadema för förädlingsindustrin blir inte i lika hög grad givna utanråvamprisema blir i större utsträckning föremål för förhandling meUan råvam-och industriled. Därigenom kommer fömtsättningama för en lägre prisökningstaktatt förbättras. Jordbmksnämndenbedömer i sin konsekvensutredning över LAG:s förslag att en avveckling av denintema marknadsregleringen påskyndar en omstmkturering av förädlingsindustrin iriktning mot en ökad storleksrationalisering. Nämnden anser emdlertid att delsden intemationella utvecklingen mot en ökad handel med livsmedel, dels dentekniska utvecklingen ändå driver fram dessa förändringar i stmkturen. På detlokala planet och för specialprodukter kommer det dock enligt jordbmksnämndenatt finnas fömtsättningar för småskalig verksamhet. Min bedömning är attutvecklingen framöver kommer att karaktäriseras av att mindre, lokala företagutvecklas parallellt med större intemationellt konkurrenskraftiga företag.Denna utveckling kommer att ge dynamik i livsmedelssektom. Grossist-och detaljistleden kommer i första hand att påverkas av den förändradeprisbildningen som följer av reformen. Kostnads- och utbuds-förändringar i tidigareled kan förväntas innebära att prisema allmänt sett kommer att variera mer.Priser och prisförändringar bör i mindre utsträckning än kommaatt betraktas som givna och opåverkbara. Handdsleden har en nyckelroll ijjrissättningen. Marknaden i handdsle-den domineras emellertid hek av de tre s.k. blocken. En väl fungerande konkurrens också i handelsleden är därför avmycket stor betydelse. Jag återkommer till denna fråga när jag tar uppkonkurrensaspektema. 3.2 Produktion och prisbildning Jaghar redogjort för de utgångspunkter och principer som jag anser bör gälla för livsmedelspolitiken. Dessa utvecklas i det följande för olika produktionsgrenar. Detta gäller bl.a. avvecklingen av den intema marknadsregleringen och övergångsåtgärder för olika produkter. Jag re dovisar här också mina bedömningar när det gäller produktionens och prisemas utveckling, dvs. effektema på marknaden av mina förslag. bmksnämnden ochlantbmksstyrelsen har i sina remissyttranden redovisat utförliga analyser avkonsekvensema av LAG: s förslag. Konsekvensanalyser har också publicerats avLantbmkets utredningsinstitut () och ().Dessa har, tillsammans med remissinstansemas bedömningar, utgjort ettvärdefullt komplement till LAG:s konsekvensanalys och utgör ett naturligtunderlag för mina förslag och bedömningar. Mitt förslag: Denintema marknadsregleringen för spannmål avskaffas, utom vad avserinlösensystemet, . Inlösensystemet avvecklas stegvis för attvara helt avvecklat den . LAG:s förslag:Överensstämmer med mitt förslag utom vad avser övergångsåtgärdema.Arbetsgmppen föreslår att inlösenåtagandet förlängs t.o.m. 199lårs skörd.Dessutom föreslår gmppen ett tiUfalligt arealbaserat inkomststöd tillväxtodlingsföretag. Förslaget innebär ett generellt, avtrappat inkomststödunder med början under /92. Remissinstanserna: Denmajoritet av remissinstansema som tillstyrker en generell avreglering har interedovisat någon avvikande mening vad avser spannmälssektom. Ett stort antalremissinstanser har dock pekat på behovet av både längre övergångsperiod ochkraftigare övergångsåtgärder vid en avreglering än vad LAG föreslår. a.föreslås för inlösensystemet, ett inkomststödunder liksom särskilda åtgärder för att stimulera forskning ochutveckling och förbättra rådgivningen till jordbmkama i en avregleringssituation.LRF föreslår en reformering av spannmålsregleringen som innebär att nuvarandegräns-skyddsprinciper med rörliga införselavgifter bibehålls samt att ettsystem för finansiering av export behålls. För att göra exportaflförema mermark-nadsorienterade bör fasta exportbidrag utgå som sätts oberoende av exportpris,inköpspris och hanteringskostnad. Enligt LRF måste marknadsanpassningen avregleringen kombineras med ett långsiktigt omställningsprogram för åkerarealensom minskar överskotten. Skälen för mitt förslag:Dagens spannmålsreglering består dels av ett gränsskydd för spannmål, dels aven intem marknadsreglering. Gmnden i den intema marknadsregleringen ärinlösenåtagandet som innebär att regleringsföreningen spannmålshandellöser in all överskottsproduktion till fastställda priser. Det betyder attspannmålsproducentema är garanterade ett visst pris, oberoende av hur storkvantitet spannmål som levereras. Det finns alltså ingen fungerande inhemskmarknad där priset reglerar utbudet. Regleringen innebär att producenter ochförbmkare avskärmas från varandra eftersom producentema huvudsakligen ärinriktade på att svara på regleringssystemets signaler snarare än på attproducera vad somfaktiskt efterfrågas av konsumenterna. Resultatet är en överskottspro- Prop. 1989/90: 146 duktion som pressar lönsamheten för producenterna och skaparstora samhällsekonomiska kostnader. Enligt1985 års livsmedelspolitiska beslut bör produktionen på överskottsarealentills vidare utgöras av spannmål. Beslutet innebär att jordbruksnäringen harhuvudansvaret för överskottsproduktionen och produktionsanpassningen. Beslutetinnebär emellertid också att staten under en femårig övergångsperiod skall taett ekonomiskt delansvar för överskottsarealens kostnader. Vidare skallåtgärder vidtas för att minska överskotten och därmedkostnadsbelastningen för samhället och jordbruket. ISverige har producerats stora överskott av spannmål. Under ettnormalår uppgår produktionen till ca 6 milj. ton varav ca 1,8 milj. ton äröverskott som måste exporteras. Årsmånsvariationer påverkar naturligtvisöverskottens storlek. har särskilda åtgärder vidtagits för attminska överskottsproduktionen i enlighet med beslut. En sådanminskning har skett genom de trades- och omställningsprogram som genomförtsoch fortfarande pågår. beräknas produktionen haminskat med ca 0,7 milj. ton . Trots dessa åtgärder uppgick överskottetåren 1988 och resp. 1,2 milj. ton. tyder gjordaprognoser på ett överskott i samma storleksordning som . Temporärthar omställningsåtgärderna minskat överskotten. Däremot har de knappastbidragit till att produktionsresursema i spannmålsodlingen minskat. Detstmkturella problemet med en överskottsproduktion kvarstår således trots deomfattande omställningsåtgärderna. Kostnadenför att exportera detta överskott har på grund av mycket lågavärldsmarknadspriser allt varit mycket höga. Dengenomsnittliga exportkostnaden har legat mellan och . Ettöverskott på 1,2 milj. ton kostarmed nuvarande världsmarknadspriser ca 1miljard kr. Den totala kostnaden för det femåriga statligadelansvaret för överskottsarealens kostnader beräknades urspmngligen till ca600 milj. kr. På grund av att produktionen inte minskat tillräckligt och attnedtrappningen av delansvaret inte fullföljts samt på gmnd av fallandevärldsmarknadspriser på spannmål uppgår den faktiska kostnaden till drygt 1,7miljarder kr. Till största delen har dessa delan-svarsmedel tilldelatsspannmålsregleringen och därigenom hjälpt till att upprätthålla prisnivån påspannmål, vilket ytterligare har försvårat en produktionsanpassning. Avddansvarsmedlen skörd har också 145 milj. kr. avsatts tillekonomiskt stöd för dels omläggning till alternativ odling, dels odling avfånggrödor. Dessutom har totalt lOOmilj. avsatts för forsknings-, försöks-och utvecklingsinsatser för alternativ användning av åkermarken. att användas för bidrag till dejordbruksföretag som vidtar åtgärder som ökar variationsrikedomen ikulturlandskapet och minskar den spannmålspro-ducerande arealen. Avinnevarande års medel på totalt ca 350 milj. kr. har 200 milj. kr. Jag har i dessa frågor haft nära samråd med 58 näringen.Därvid har överenskommits om följande fördelning av resterande medel.Ytteriigare 70 milj. kr. bör användas för forsknings-och utvecklingsinsatserför alternativ markanvändning och 80 milj. kr. för rådgivningsverksamhet m. m.i samband med omställningen av åkermarken. Härav bör 40 milj. kr. disponeras avnäringen och 40 milj. kr. av lantbruksverket för den rådgivning som jag tar uppi det följande. Det är angeläget att dessa olika rådgivningsinsatser samordnas. Enligtmin bedömning uppnås den nödvändiga resursanpassningen av spannmålsproduktionenoch långsiktig jämvikt på marknaden bäst genom en avreglering där helainlösensystemet avskaffas. En avreglering innebär alltså attregleringsföreningen spannmålshandels marknadsreglerande verksamhetslopas. Inlösengarantin avskaffas och det är därför inte heller nödvändigt attfastställa några preliminära eller definitiva inlösenpriser. Som jag redanredovisat kräver ett bevarat gränsskydd dock att det inhemska pris som skallskyddas fastställs på administrativ väg. En avreglering innebär också attsystemet med prisorter, prisstegringsskala och kvalitetsreglering m. m.försvinner. Med hänsyn till den omfattande överskottsproduktionen av spannmålföreslår jag att den marknadsregleringen avvecklas stegvis genom successivtsänkt inlösenpris. Jag återkommer i det följande till mina förslag om övergångsåtgärder. Ettsystem med inlösenåtaganden eller andra typer av kollektiv exportfi-nansteringriskerar enligt min mening alltid att skapa incitament för en olönsamöverskottsproduktion och därmed strukturella överskottsproblem av den typ vihar . Det är först när producenter och förbmkare får mötas på enfungerande marknad som produktionen anpassas till efterfrågan. En fri inremarknad ställer helt andra krav på ett marknadsinriktat beteende blandproducenterna. Avsättningen av i det här fallet spannmål är inte längre given,den måste ske genom aktiva insatser. Det är en stor omställning som avsevärtbör förbättra förutsättningarna för dagens jordbrukare att agera som andraföretagare. Det är dock viktigt att den statliga rådgivningsverksamheten aktivtinriktas på och anpassas till den nya situationen. Lantbmksnämndema har här ettviktigt ansvar. Jag återkommer i det följande till denna fråga, liksom tillolika övergångsåtgärder. Dessa berör i stor utsträckning åkerarealen ochspannmålsproduktionen. Min bedömning: Medhjälp av en successiv nedtrappning av inlösensystemet för spannmål kombineradmed andra övergångsåtgärder bör en anpassning kunna ske under socialtacceptabla former. En relativt stor dd av den svenska spannmålsproduktionenkommer att kunna ske på kontrakt, vilket stabiliserar den inhemska spannmålsmarknaden.En avreglering kommer också att innebära en för miljön positiv extensifieringav produktionen. LAG;s bedömning: LAG:sförslag till övergångsåtgärder avviker från Vad avser denlångsiktiga bedömningen överensstämmer LAG:s Prop. 1989/90: 146 bedömningmed min. Remissinstanserna:Enligt lantbruksstyrelsen och jordbmksnämnden kommer spannmål vid enavreglering att vid en balanssituation att ligga ca 20öre per kg lägreän . kan prisfallet bli avsevärt mycket större.Prisnivån kan komma att närma sig de rörliga produktionskostnaderna om ingastabiliserande åtgärder vidtas. När det gäller stabiliteten ochprissvängningarna på marknaden anser flera remissinstanser att en avregleringkan vålla problem. Enligt lantbmksstyrelsen kan en stor prisvariation mdlanåren förväntas . Styrelsen delar dock uppfattningenatt marknaden genom bl. a. olika former av kontraktsbindning och lagring efteren omställningsperiod bäst klarar av prisstabiliseringen utan statligtingripande. Ett särskiU problem är extrema skördevariationer. Enligt styrelsenkan det finnas anledning att samhället i ett övergångsskede har en beredskapför hur skördevariationerna skall hanteras. Enligt styrelsen kan jordbmkamasrisktagande och kapitalbehov förväntas öka på gmnd av större prissvängningarmellan åren. EnligtLRF får vi räkna med mycket stora, oberäkneliga prissvängningar mellan åren ochunder skördeåret. Enligt skulle en internavreglering i ett läge där världsmarknaden karaktäriseras av låga och instabilapriser leda till stora prissvängningar i . LRF m.fl. anser att någon typav koUektiv exportfinansiering är nödvändig även vid en avreglering. Jordbmksnämndenkonstaterar att de minsta prissvängningarna torde uppnås om den inhemskaodlingen vid normalskörd inte täcker den inhemska konsumtionen. Enligt nämndentorde en självförsörjningsgrad på ca 85 vara rimlig att döma avskördevariationema. menar att det mesta talarför att osäkerheten i livsmedelsmarknaderna hanteras effektivare av marknadensaktörer än med dagens politik. Enligt konsumentdelegationen kommerjordbmksproduktionen vid en fri inre marknad att ligga inågot under 100%självförsörjningsgrad för att temporära överskott skall kunna undvikas. Fleraremissinstanser, däribland statens jordbmksnämnd, lantbmksstyrelsen och LRF,anser att kontraktsodlingen kommer att öka när överskotten försvunnit ochbalans råder mellan produktion och förbmkning av spannmål. Enligt Sverigeslantbmksuniversitet talar mycket för att behovet att säkerställa leveranser avjordbmksprodukter kommer att leda till kontrakt där köpare garderar sig motprisstegringar och säljare mot prisfall. Enligt LRF kommer kontraikt inte atttecknas så länge överskott föreligger. Jordbmksnämndenoch lantbmksstyrelsen bedömer att en avreglering medför en ökad koncentrationav spannmålsproduktion till slättbygder. De bedömer också att enavreglering medför en extensifiering av spannmålsproduktionen. Skälenför min bedömning: En anpassning av produktionen från dagens överskottssituation till en situation med balans på marknaden kommer att ställa stora krav på i första hand producenterna. Jag delar därför remissin- 60 stansemas åsikt att det ärviktigt med effektiva och aktiva övergångsåtgär- Prop. 1989/90:146 der somunderlättar produktionsanpassningen och som garanterar att anpassningen skerunder socialt acceptabla former. Jag återkommer till detta i det följande. Fleraremissinstanser har pekat på risken för mycket stora prissvängningar påjordbmksråvaror på en fri inre marknad. Några menar att olika typer avregleringar är nödvändiga för att förhindra oönskade fluktuationer påmarknaden. Först viU jag slå fast att prissvängningar i sig inte är någotnegativt. De utgör ett naturligt inslag på en fri marknad. Prissignalen ärmarknadens viktigaste instmment för att skapa balans meUan utbud ochefterfrågan. Nuvarande reglerade prissättning förhindrar riktiga prissignaler,vilket har resulterat i överskottsproduktion. På en fri inre marknad finnsockså ett gemensamt intresse hos producenter och förbmkare att stabiliseramarknaden. Producentema vill ha en säker avsättning tiU så höga priser sommöjligt medan förbmkama önskar säkra leveranser till så låga priser sommöjligt. För att uppnå detta kan kontrakt upprättas, vilket skulle stabiliseramarknaden och underlätta den nödvändiga planeringen för båda parter. Ju störreprissvängningama är desto större bör också intresset för kontraktsodling vara.Min bedömning är att en relativt stor del av den svenska spannmålsproduktionenkommer att kunna ske på kontrakt. Det finns också andra stabUiseringsinstmmentsom t. ex. lagring. På en fri marknad kan därför prissvängningar stabiliserasutan att detta medför alla de nackdelar som dagens statliga prisregleringorsakar. Avskaffasspannmålsregleringen kommer den ofta intensiva spannmålsodlingensannolikt att i viss utsträckning extensifieras. Insatser av bl. a. gödsel- ochbekämpningsmedel kommer att minska och markutnyttjandet kommer att öka. Detinnebär att jordbmkets negativa miljöpåverkan minskar. Min bedömning är därföratt ett slopande av dagens pris- och marknadsreglering också är ett steg motett mer miljövänligt jordbmk. Enavreglering innebär sannolikt att spannmålsproduktionen kommer att koncentrerasytterligare till de områden som har de bästa naturligaproduktionsfömtsättningama, dvs. till södra och slättbygder.För att möta denna förändring kommer jag att föreslå särskilda åtgärder, bl. En avreglering innebär troligen också att stmkturrationaliseringeni viss mån kommer att öka. Paral-leUt kan även kombinations- ochdeUidsjordbmket förväntas öka, särskilt som vegetabilieproducenter jämfört medanimalieproducenter har relativt goda möjligheter att på detta sätt anpassa sigtill den nya situationen. Minsamlade bedömning är att spannmålsproduktionen kommer att effektiviseras bl. a.genom att onödigt stora produktionsresurser inte längre kommer att bindas ispannmålsproduktionen.