prop · GD03116 · 1989-12-31 00:00:00 — Myndighetsingripandena kan ha formen av förbud ochförelägganden, sanktioner mot bankledningen samt upphävande av rösträtten förden berörda ägaren. EG-förslaget följer därmed den ordning som för närvarandeförekommer i de olika EG-ländema och som innebär en diskre-tionär prövning avstörre ägare från fall till faU, inte en i lag angiven procentgräns för varesig ägare eller rösträtt. KMK:s förslag om maximala procentgränser står alltsåinte i överensstämmelse med den metod för ägan-dekontroll som med storsannolikhet kommer att gälla inom EG. Omdet med hänsyn till EG-anpassningen bUr nödvändigt att välja en annan form förkontroll av bankägandet än den procentuella ägarbegränsningen, anserbankinspektionen att det beskrivna EG-systemet kan vara en lösning sominspektionen får acceptera. Kontrollen bör då ligga hos bankinspektionen elleri tveksamma fall hänskjutas till regeringen. Rättssäkerheten kan ansestillgodosedd genom att bankinspektionens beslut kan överklagas tillregeringen. Särskiltom utländskt ägande i svenska bankaktiebolag Förbankinspektionen har det stått klart, att måste delta i denpågående intemationaliseringen av kapitalmarknaden, dvs både kreditmarknadenoch värdepappersmarknaden, och att måste ge utländska företag ellerutlandsägda svenska företag i stort sett samma möjligheter till verksamhet iSverige som svenska företag får driva utomlands. Av bland annatreciprocitetsskäl måste den svenska lagstiftningen successivt anpassas till deintemationella förhållandena. Den pågående avregleringen på det finansiellaområdet liksom det nu i stora delar genomförda avskaffandet avvalutaregleringen ställer givetvis ökade krav på en snabbare och mergenomgripande anpassning och likabehandling. Bankinspektionentog är 1980 initiativet till det lagstiftningsarbete som resulterade ikreditmarknadskommitténs delbetänkande angående utländskabanketableringar i . I bankinspektionens remissvar över delbetänkandetkritiserades kommitténs då restriktiva ståndpunkt att avvisa dels möjlighetenför utländska banker att samarbeta med svenska banker via ett minoritetsägandeoch dels möjligheten att för svenska banker på motsvarande sätt kunnamanifestera ett samarbete genom delägande i utlandsägd bank här i landet. Iremissvaret förordade inspektionen en möjlighet till ömsesidigt delägandegenom minoritetsposter på högst . Motdenna bakgmnd tillstyrker bankinspektionen kommitténs förslag att tiUåtautländskt ägande i svenska banker. Inspektionen delar kommitténs uppfattningatt den inhemska kontroUen över bankväsendet bör behållas. De av kommitténföreslagna procenttalen på högst av aktiekapitalet för utländsk ägande ochhögst av röstetalet för samtliga aktier i ett svenskt bankaktiebolag kanaccepteras från dessa synpunkter. KMKhar i några fall föreslagit att bankinspektionen skall överlämna avgörandet ien principiellt betydelsefull fråga till regeringen. 7 1989/90. 1 saml Nr 116 föreslagitsbl a vid prövning av kreditmarknadsbolags aktie- eller andelsför- Prop.1989/90:116 värv i företag. Närdet gäller förslaget om utländskt ägande i ett svenskt bankaktiebolag skallenligt förslaget sådant förvärv få ske endast efter tillstånd av regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta innebär att regeringen iförordning kan delegera beslutanderätten till bankinspektionen. En sådanmöjlighet föreligger även i ett flertal andra situationer. Inspektionen anseratt regeringen vid eventuell delegation bör förbehålla sig att under vissafömtsättningar behålla beslutanderätten eller ålägga inspektionen att tillregeringen hänskjuta prövning av förvärv som kan anses ha principiellbetydelse. Isamband med ett tillståndsärende meddelade bankinspektionenregeringen, att inspektionen ansåg det angeläget att frågan om utländsktägande i svenska banker behandlades med förtur när kreditmarknadskommitténöverlämnat sitt betänkande. Någon begäran om särskilt yttrande i denna frågahar inte infordrats av . Bankinspektionen vidhåller sinuppfattning och förordar att efter remisstidens utgång denna fråga bryts ut ochbehandlas med förtur. Det skulle kunna innebära att en proposition kan antasredan under 1989 och att lagstiftningen träder i kraft . Ennäraliggande fråga är humvida utländsk bank skall äga rätt att öppna filial iSverige. Som inledningsvis omnämnts är lösningen på denna fråga lika angelägensom utländskt ägande i bank, främst på gmnd av reciprocitetsskäl. Det ärbankinspektionens uppfattning att dessa frågor bör behandlas gemensamt och medförtur. I detta sammanhang kan andra hithörande frågor aktualiseras t ex denav bankinspektionen tidigare berörda frågan om möjligheten för svenska bankeratt vara delägare i utlandsägd bank i . InomEG finns inga restriktioner för utlänningars ägande i EG-banker, förutomanmälningsplikten för innehav fr o m . I vilken mån man kan behöva göraavsteg från ovan redovisade ställningstaganden i fråga om utländskt ägande isvenska banker, får bedömas i de kommande förhandling-ama med EG. Inspektionenvill till en börian erinra om att FVK i sitt slutbetänkande föreslagit regler som begränsar ägandet i försäkringsaktiebolag. Bakom för slaget låg dels intresset av att på något sätt i likhet med vad som gällerför aktiebolag i allmänhet kontrollera utländskt ägande i försäkringsaktie bolag, dels ett behov av att motverka att med hänsyn till ett försäkrings bolags särskilda karaktär - ägandet koncentreras till en eller ett fåtal hän der. Inspektionen framhöll i sitt remissyttrande beträffande udändskt äg ande att det kunde finnas behov av en reglering som hade till syfte att förhindra innehav av sådan storlek som gav ett inflytande som inte kan anses 98 förenligtmed svenska samhällsintressen. Vidare fann inspektionen i likhet Prop.1989/90:116 med FVK att det finns starka skäl för införandet av regler somdelvis be- Bilaga 1 gränsar svenska rättssubjekts möjligheter att förvärvaaktier i svenska försäkringsaktiebolag. Ett huvudskäl var därvid att detangsågs viktigt att försäkringsbolagen i likhet med bankerna är oberoendeinstitut. Inspektionen förklarade emellertid också att de frågor som rörägarförhållanden på försäkringsområdet borde bedömas även mot bakgmnd av KMK:skommande förslag varför inspektionen avsåg att återkomma till dessa frågor närKM K:s förslag förelåg. KMKhar efter sin genomgång av olika aspekter på ägarfrågan kommit fram till attdet finns ett behov av att genom bestämmelser i lagen begränsa ägandet ibankaktiebolagen ävensom rätten att utöva rösträtt på bolagsstämma. Som gmndhärför pekar kommittén på bankernas centrala ställning i det ekonomiskasystemet. Utöver sin huvudsakliga roll som spamppsamlare och kreditgivare harbankerna getts uppgifter som verkställare av statsmakternas ekonomiska politikoch som myndighetsutövare. Bankerna kan därmed sägas inta en halvofficiellställning i samhället. Det är därför av stor vikt att de kan verka somoberoende institut. KMK anser vidare att begränsningar av rösträtten på bolagsstämmainte är tillräckliga för att nå den önskvärda begränsningen av inflytandet överen bank. Inspektionendelar den principiella uppfattningen att garantier bör skapas för att det försåväl försäkringsaktiebolag som bankaktiebolag skall finnas regler som härtillsyfte att trygga en oberoende ställning för instituten. Även i andra ländertorde allmänt gälla uppfattningen att banker och försäkringsbolag bör drivasin verksamhet såsom oberoende institut. Kontrollen av ägarintressena skerutomlands dock i regel på annat sätt än genom en direkt reglering av ägandet.En kommande anpassning till EG kan sålunda göra det nödvändigt att finna andraformer för kontrollen av ägandet än regler av det slag som de båda kommittéemaförordat. Även om dessa regler i princip enligt inspektionens mening syneslämpliga för sitt ändamål kan därför ifrågasättas om det finns tillräckligtstarka skäl att lagreglera ägarfrågan enligt kommittéernas linjer, innan lägetklarnat i vad gäller frågan om en anpassning till förhållandena inom EG. Fördelfall kontrollen av ägandet sker genom särskilda begränsningsregler bör, somkommittéerna framhållit, gränsen för ägandet inte sättas så lågt att intefördelen i vissa situationer med starka ägare kan tas till vara och inte hellerså högt att intresset av företagsledningarnas självständighet inte tillgodoses. FVK:sförslag i fråga om försäkringsaktiebolag innebär att en maximi gräns för ägande på en hand sätts vid av röstetalet för samtliga aktier och av aktiekapitalet, därvid gränsen avses gälla lika för såväl svenska som utländska rättssubjekt. KMK föreslår i fråga om bankaktiebolagen att gränsen gmndas enbart på andel i aktiekapitalet med gränsen av ak tiekapitalet beträffande medelstora och mindre banker och av aktie kapitalet beträffande de större bankema. KMK föreslår vidare att utländskt ägande i fortsättningen skall tillåtas i bankaktiebolagen därvid fömtom begränsning av ägande på en hand till av aktiekapitalet och av röstetalet skall gälla den begränsningsregeln att högst av ak- 99 tiekapitalet och högst av röstetalet för samtliga aktier i ett bankaktie- Prop. 1989/90:116 bolagskall få ligga i utländsk ägo. För kontrollens skull skall förvärv utöver Bilaga 1 hälften av nämnda andelar kräva tiUstånd av regeringen ellerbankinspektionen. Inspektionenanser i fråga om ägande på en hand att samma regler bör gälla oavsett omförvärvaren är utländskt eller svenskt rättssubjekt. Inspektionen anser vidareatt maximigränsen kan gmndas enbart på andel av aktiekapitalet och således intenödvändigtvis också på en viss lägre andel av det totala röstetalet.Inspektionen ifrågasätter vidare om det finns tillräckliga skäl att i fråga ombankaktiebolagen dela upp dessa i två gmpper efter storleksordningen med olikagränstal. Inspektionen anser att gränsen kan sättas vid för ägande såväl ibankaktiebolag som i försäkringsaktiebolag. Gränstalet har samband bl a medhur fömtsättningama för dispens anges. Beroende härav kan ett lägre gränstalväljas. Det synes befogat att diskutera en sådan lösning främst i fråga ombankema. Inspektionenfinner - mot bakgmnd bl a att det f n råder förbud för utlänningar att ägasvenska bankaktier det kan vara befogat att begränsa det totala utländskaägandet i ett svenskt bankaktiebolag. Enligt inspektionen kan övervägas om detinte är tillräckligt med en enkel regel som säger att högst av aktiema iett bankaktiebolag får vara fria aktier. I fråga om försäkringsbolagen - förvilka ingen begränsning av det utländska ägandet gäller anserinspektionen, såsom angavs i inspektionens remissyttrande över FVK:s förslag,att frågan om en kvotering bör utredas ytterligare. Frågan inrymmer ett antalproblem bl a förenligheten med åtagandena gentemot som bör belysasinnan en sådan åtgärd kan beslutas. BådeFVK och KMK har föreslagit att rösträtten på bolagsstämma begränsas iförhållande till det på stämman företrädda röstetalet, förförsäkringsaktiebolag resp (större banker) och (övriga banker) förbankaktiebolagen. Vad gäller bankema anger KMK att reglema i stor utsträckningansluter sig till vad som redan gäller enligt bankemas bolagsordningar.Inspektionen har ingen erinran mot att en gräns lagfästs; lämpligen bör dennaför samtliga banker läggas vid . Inspektionen godtar också den gräns på som FVK föreslagit i fråga om försäkringsbolagen. Införsbegränsningsregler av nämnt slag bör de, som KMK föreslår, också gälla i frågaom holdingbolag som äger banker. Motsvarande bör gälla på försäkringsområdet.Det kan emellertid finnas anledning att återkomma till de frågor som rörholdingbolagen när branschglidningsgmppen lagt fram sina förslag. Omförvärv av aktier i bankaktiebolag sker över tiUåten gräns har kommittén förandra förvärv än sådana, som sker över eUer på exekutivauktion, föreslagit ett visst arrangemang till skydd för säljare i god tro. Iförslaget ligger även ett anmälningsförfarande till bankinspektionen. Medhänsyn till att de flesta förvärv säkeriigen sker över , vill försäkringsinspektionen i denna del förorda den lösning som FVK har föreslagit på försäkringsområdet. Lösningen innebär att fång som inte sker över eller på exekutiv auktion, blir ogiltigttill den del det överskrider tillåtet gränsvärde och skall återgå. Hela fånget skall 100 gååter, om någon av partema så begär. I övriga fall skall avyttring ske inom Prop. 1989/90:116 , i vilket fall annars regeringen eller denmyndighet som rege- Bilaga 1 ringen bestämmer skall ge ett föreläggande,som kan förenas med vite. KMK:smotiv bakom förslaget om anmälningsskyldighet till bankinspektionen ärhuvudsakligen förestavad av att detta skulle underlätta kontroUen av förvärv,som har gjorts av aktieägare i väsentlig ekonomisk intressegemenskap, eftersomsådana förvärv skall sammanräknas och sammantaget inte får överskrida angivetgränsvärde. Då otillåtna förvärv inte får föras in i aktieboken menarinspektionen, att kontrollen i första hand bör göras i anslutning till noteringi denna. Någon lagsstadgad skyldighet att anmäla aktieinnehav tillbankinspektionen synes därför inte påkallad. Däremot bör föreskrift ges attvederbörande bank eller i förekommande fall VPC skall göra anmälan om otillåtnaförvärv till bankinspektionen. En motsvarande bestämmelse bör även finnas påförsäkringsområdet. Kommitténföreslår vidare, att regeringen skall kunna meddela dispens, när särskilda skälföreligger såsom att trygga en banks fortbestånd eller att möjliggöra ennödvändig rekonstmktion. Begränsningsreglema föreslås träda i kraft fem årefter lagens ikraftträdande. har bedömts tillräcklig för atten avveckling skaU kunna ske av de fåtal aktieinnehav som kan komma i fråga.Dämtöver skall möjlighet finnas att få dispens. Inspektionen har ingen erinranmot KMK:s förslag i dessa delar. FVK:sförslag på motsvarande punkter är, att regeringen skall kunna ge dispens, omsynnerliga skäl föreligger. Vidare föreslår FVK, att lagstiftningen inte skallges retroaktiv verkan. Inspektionen anser att reglema i dessa avseenden istället bör utformas efter mönster av vad KMK föreslagit för bankområdet.Avveckling av överskjutande aktieinnehav bör sålunda ske inom den föreslagnatidsrymden av . Möjlighet till dispens bör också finnas om särskilda skälföreligger. Härigenom öppnas möjlighet att efter särskild prövning i detenskilda fallet medge att försäkringsbolag som ingår i en koncem får hakvar sin ägarbild eller att aktieägaren får en längre avvecklingsrespit.Inspektionen vill erinra om att denna fråga, som framgår av FVK:sslutbetänkande, har samband med utformningen av kon-cembidragsreglema. Iregeringens proposition "och den västeuropeiskaintegrationen" framhålls särskiU intresse att medverka i samarbete med EG för att skapa ökad rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft i . Avvecklingen av stora delar av den svenska valutaregleringen som skett är en viktig fömtsättning för att skapa möjligheter för ett på gmndval av fri konkurrens fritt utbyte av finansiella tjänster med EG och i övrigt. Intentionema bakom kreditmarknadskommitténs liggande betänkande är ju också att bl a söka åstadkomma en stmktur med ökad internationalisering. Med tanke på att mer än hälften av utrikeshandel sker med EG-området (ca 2/3 med ) är det - inte minst av övergripande intemationella konkurrensskäl angeläget att det svenska regelverket på bank- och försäkringsområdet utformas på ett sådant 101 sätt att den inom EGåsyftade förstärkningen av konkurrenseffektiviteten i Prop. 1989/90:116tjänsteutbytet tillåts slå igenom även i . Detta innebär krav på enBilaga 1 långtgående harmonisering med/anpassning till motsvarande bestämmelser/arrangemanginom EG så att företag och medborgare i kan delta på samma villkor itjänsteutbytet som sina motsvarigheter i EG. Detta torde gälla för flertalet avde lagstiftningsområden som behandlas i KMK:s betänkande och i förslaget frånkapitaltäckningsgmppen (bl a frågan om bankdefinition, förvärvsförbud,kapitaltäckningsregler, ägande- och rösträttsbegränsning, utländskt ägande,försäkringsbolagens finansförvaUning samt koncemfrågor). Andra frågor av direktrelevans i sammanhanget rör frågor om hemlandskontroll, utlänska bankfilialeroch avgränsning mellan bank och försäkringsbolag ur ägande- ochkreditgivningssynpunkt. Dåmånga av ovanstående frågor ännu ej fått sin slutliga lösning i form avbindande EG-direktiv är det naturligt att man på svensk sida så nära sommöjligt följer händelseutvecklingen inom EG för att inte tappa momentum i deterforderliga svenska harmoniserings- och anpassningsarbetet. Motdenna bakgmnd förordar kollegiet att slutgiltig ställning till utformning avny svensk kapitalmarknadslag icke tas innan EG färdigbehandlat sina liggandeförslag till samordningsdirektiv på bank- och försäkringsområdena.Utredningens förslag bör sålunda ses i ljuset av de västeuropeiskaintegrationsaspekteraa. De modifieringar, som dessa aspekter kräver, bör därförgenomföras. Den heltäckande kartläggning och analys som utredningen utfört bördärvid bli av betydande värde. EnligtSINDs uppfattning är kommitténs analys av behovet av lagstiftning för attbegränsa ägandet och rösträtten i affärsbanker ofullständig. Analysen motiverarinte en ändring av nuvarande ordning. Detfinns däremot skäl som talar för att den nuvarande ordningen inte motiverarlagstiftningsåtgärder. De ledande storbankerna SE-bankenoch har i sina bolagsordningar infört rösträttsbegränsningar med sådana effekterattingen enskild ägare kan missbmka sin ställning. För synes någrabegränsningar inte vara aktuella. De tre största bankerna skulle med andra ordinte beröras av lagstiftning. Kvar finns (inkl Wermlandsbanken ochSkaraborgsbanken), Nordbanken samt provinsbankerna. Kommittén har icke visatatt någon dominerande ägare missbmkat sin ställning så att lagstiftningerfordras eller att det finns risk för sådant missbmk. PRVtillstyrker i princip att de av förslaget berörda bolagen skall falla in under lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag. Dock bör tillståndsprövningen ske enligt nuvarande regler, d v s av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. En enhetlig praxis bör eftersträ vas vid myndigheters tillståndsprövning. Detta försvåras, om tillstånds prövningen fördelas på ett flertal myndigheter, beroende på vilken typ av 102 Då förvärv av de aktuella bolagstypema regelmässigt inne- Prop.1989/90:116 bäröverlåtelse av stora värden, bör prövningen angående förvärvstillstånd Bilaga1 enligt lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag regelmäs sigt åvila regeringen. 1.6 Hovrätten för västra Kommitténsförslag erinrar starkt om vad bankinspektionen föreslog i en till regeringen år1985 gjord framställning om begränsning av förvärv och innehav av bankaktier.Denna framställning avstyrktes av en tämligen enhällig remissopinion, i vilkenhovrätten ingick. Hovrätten uttalade därvid sammanfattningsvis attbankinspektionen inte tillräckligt hade belyst vare sig lagstiftningens syfte,de reformaltemativ som kunde stå till buds, konsekvensema av ägarfunktionensuttunning eller de faktiska återverkningama på affarsbankemas verksamhet.Enligt hovrättens mening innebure en lagstiftning på gmndval avframställningen att man på ett bristfälligt underlag och under brådska skullegenomföra en ordning som skulle kunna till stmktur och funktion'omvälva desvenska bankaktiebolagen. De frågor som bankinspektionens framställningaktualiserade borde därför enligt hovrättens uppfattning utredas inom ramenför kommitténs uppdrag. Kommitténsbetänkande ger självfallet ett avsevärt bättre underlag för prövningen avhithörande frågor, ehum det nu framlagda förslaget om begränsningar av ägandeoch rösträtt i svenska affärsbanker med dess i jämförelse med den redovisadelagstiftningen i andra länder tämligen unika karaktär enligt hovrättensmening borde ha föranlett en mer ingående analys av om och vilken mån förslagetär väl förenligt med den på det intemationella planet i allt snabbare taktpågående ekonomiska integrationen och de därmed förknippade strävandena attskapa intemationella överenskommelser angående kapitalliberalisering ochharmoniera sådan nationell lagstiftning som reglerar flödet av investeringaröver gränsema. Frånsettsistnämnda aspekt känner sig hovrätten emeUertid inte heller övertygad av deöverväganden som lett kommittén fram till dess lagförslag. Eftersom kommitténsålunda enligt hovrättens mening i allt väsentligt inte förmått undanröja deprincipiella och praktiska betänkligheter, som hovrätten anfört i sitttidigare remissyttrande, finner hovrätten inte anledning att upprepa sinargumentering eller att närmare granska lagförslagets enskildheter. Hovrättenvill härtill foga endast att ett lagförslag förknippat med nackdelar av detslag hovrätten befarar inte torde böra genomföras mot vad som synes vara ensamfälld mening hos de berörda institutionerna såvida det inte föreligger ettklart dokumenterat missbmk i annat än enstaka fall och att andra till budsstående remedier är verkningslösa eller helt otillräckliga. Det bör nämligenkunna fömtsättas att seriösa företrädare för branschen saknar anledning attmotsätta sig sådana åtgärder som visat sig ofrånkomliga för att principen omintegritet mellan bankverksamheten och annat företagande liksom branschensanseende över huvud taget inte skall äventyras. Pågmnd av det anförda avstyrker hovrätten kommitténs förslag i före varande del: 103 1.7 Kammarrätteni Prop. 1 direktiven angessom ett allmänt omfattat önskemål att ägarinflytandet överi synnerhet bankaktiebolagen inte koncentreras så långt att en liten gmpp blandägarna i praktiken bestämmer över verksamheten. Enligt kammarrättens mening harsamhället goda möjligheter att ingripa om missförhållanden skulle uppstå. Detär genom rösträttsbegränsning möjligt att minska en stor ägares inflytande. Enägandebegränsning kan medföra att den verkställande ledningen får störreinflytande än vad som är önskvärt. Fördelama med starka ägare är i vissa lägenuppenbara. Konkurrens mellan flera av varandra oberoende banker förefaller varaen bättre garanti för bankväsendets sunda utveckling än en ägandebegränsning.Även om det finns nackdelar och risker med att bankaktiebolag t ex skulle blidotterbolag till en industrikoncern anser kammarrätten därför inte att detfinns tillräckligt starka skäl för en ägandebegränsning vad gällerbankaktiebolagen. Det är dessutom tveksamt om förslaget är verkningsfullt motoseriösa aktörer. Förslagtill 3 kap 2 a § Somanförts ovan under "Allmänna synpunkter" anser kammarrätten inte attdet finns tillräckligt starka skäl för en ägandebegränsning. Om förslagetgenomförs anser kammarrätten i likhet med kommitténs ledamöter ochSahlén att det med hänsyn till de övergångsproblem som kommer att uppstå intebör göras någon skillnad mellan stor och liten bank. Vidare synes det önskvärtatt begreppet "väsentlig ekonomisk intressegemenskap" konkretiseraseftersom det här är fråga om en regel som kan få vittgående konsekvenser förenskilda. Förslaget om viss anmälningsplikt i 2 kap.19 § första stycket kan vara motiverat med hänsyn till bankin spektionens granskning av verksamheten även om förslaget om ägandebe gränsning inte genomförs. 1.8 Fullmäktige i riksbank Fullmäktigekan inledningsvis konstatera att flera tungt vägande skäl kan anföras motägarbegränsningar i bankaktiebolag. Det bör t ex inte bortses från att en starkägare eller ägarkonstellation ofta kan vara till gagn för ett företagsstabilitet och allmänna utvecklingsförmåga. Långtgående krav på spritt ägandekan därför återverka negativt på ansvarstagandet i en bank och resultera i enoönskad maktförskjutning där den verkställande ledningen får en allt för starkställning. Kraven kan vidare fungera som en barriär i en etableringssituation. KMKanför dock att dessa risker inte bör överdrivas. Man bör enligt utredningensöka de balanspunkter som å ena sidan förhindrar ägare att utöva ett negativtinflytande över banken, men som å andra sidan inte motverkar de positivaägarengagemang som har till syfte att stötta, utveckla och fömya.