prop · GD03134 · 1989-12-31 00:00:00 — 1989/90:134 juli1989 har gällt om auktorisation av provplatser enligt lagen (1985:1105) omobligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m., och av matplatser enligtlagen (1974:897) om riksmätplatser m.m. Auktorisationen innebar en prövning avatt ifrågavarande organ hade för verksamheten erforderlig kompetent personaloch utmstning. Sedan auktorisation meddelats skedde en fortlöpande kontroll avatt kraven alltjämt var uppfyllda. Genom auktorisationsförfarandet skapadesett komplement till systemet med officiella s.k. riksprovplatser och riksmätplatser.På detta område är auktorisationen numera genom lagen (1989:164) om kontrollgenom teknisk provning och om mätning ersatt av s. k. ackreditering, som dockär av likartad innebörd. Ackrediteringen sker efter internationellt godtagnariktlinjer och har till väsentligt syfte att uppnå förtroende utomlands förhär i landet företagen provning och mätning och på gmndval därav utfärdadebevis. Ävenbestämmelserna rörande advokatväsendet kan nämnas här. Regleringen återfinns i8 kap. , där de gmndläggande bestämmelserna meddelas, samt i stadgamaför , vilka skall vara fastställda av regeringen.Rättegångsbalken och samfundets stadgar innehåller yrkesetiska regler omtystnadsplikt, opartiskhet m. m. Vissa tillsynsuppgifter ankommer på justitiekanslern,som kan påkalla åtgärd mot advokat. Somytterligare exempel på statliga auktorisationsformer kan vidare nämnas auktorisationenav bevakningsföretag enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag (ändradsenast 1989:148) och på ekonomins och handelns område auktorisationen avrevisorer, för vilken tidigare handelskamrarna svarat. Regler i sistnämndaämne finns i lagen (1975:86) med bemyndigande att meddela föreskrifter om auktorisationoch godkännande av revisor samt förordningen (1973:221) om auktorisation ochgodkännande av revisorer (omtryckt 1976:825, ändrad senast 1988:1343). Statligauktorisation eller liknande behörighetsförklaringar har i allmänhettillkommit i syfte att skapa garantier för att den enskilde skall få fullvärdighjälp av kompetenta yrkesutövare, där t. ex. hans rättstrygghet eller hälsastår på spel, eller det funnits liknande starka skäl. Auktorisationen hardärvid karaktären av en kompetensförklaring, kombinerad med en garanti om attden som auktoriserats följer vissa yrkesetiska och liknande regler till denenskildes skydd. Däri får också anses ligga ett krav på att det finns någonordning etablerad för tillsyn och kontroll. Flertalethandelskamrar i världen bedriver sin verksamhet med någon form av legalreglering som stöd. Med hänsyn till de uppgifter för det allmänna som desvenska handelskamrarna sedan gammalt fullgör, särskilt som utfärdare av olikaintyg för den internationella handeln, bör de även fortsättningsvis kunnaerhålla statlig auktorisation. har förordat bestämmelser om krav på särskilt tillstånd för att använda beteckningen handelskammare m. m. Liknande synpunkter har framförts av länstyrelsen i . Enligt min uppfattning är emellertid inte något egentligt behov påvisat av en sådan reglering som den föreslagna. Visserligen används ordet handels- 21 kammare i några andrasammanhang (jfr. avsnittet 2.1) men risken för förväxling med auktoriseradehandelskammare i dessas verksamhet för det allmänna får anses ringa. Jag villemellertid i sammanhanget erinra om att den som gör sig skyldig till obehörigmyndighetsutövning ådrar sig straffansvar enligt 17 kap. 15 § . Mitt förslag: En gmndläggandefömtsättning för auktorisation skaU vara att kammaren är lämplig för sittändamål, dvs. för att inom ett visst område av landet främja de övergripandenäringsintressena och företräda dessa i förhållande till det allmänna. Kammarenskall bestå av lägst 16 ledamöter med lika rösträtt. Den skall utses av ensärskild handelskammarförening, och det skall finnas ändamålsenliga stadgarför denna och kammaren. Föreningen skall i princip ta emot varje näringsidkareinom området som medlem. Promemoriansförslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt. Remissinstanserna:Tillstyrker promemorians förslag. Skälenför mitt förslag: Nuvarande fömtsättningar för auktorisation enligt handelskammarkungörelsenframgårav redogörelsen i avsnittet 2.2. Det gmndläggande kravet bör ävenfortsättningsvis vara att handelskammaren är lämplig för sitt ändamål, attinom sin särskilda del av landet främja de övergripande näringsintressena ochföreträda dessa i förhållande till det aUmänna. Däri torde ligga ett krav påatt kammaren har en uppbyggnad och organisation som så långt möjligt skänkergarantier för bred representativitet och för oberoende i förhållandetill sektoriella intressen. Bestämdaanspråk måste alltså liksom ställas på den juridiska ramen kringhandelskammaren. krävs i formellt hänseende att handelskammarenskall ha bildats av en för ändamålet inrättad förening eller av annan föreningbestående huvudsakligen av näringsidkare, bosatta inom handelskammarensdistrikt, att handelskammarens ledamöter utses av föreningen, att ledamötemahar lika rösträtt och att deras antal inte understiger 16. Dessaformella krav synes ändamålsenliga och torde i det väsentliga böra uppställasäven fortsättningsvis. Samtliga nuvarande handelskamrar är gmndade på särskildas. Det framstår inte som motiverat att därjämtelämna utrymme för andra konstmktioner. Med näringsidkare bör idetta sammanhang förstås varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigtdriver verksamhet av ekonomisk art, dvs. detsamma som i konsumentköplagen(1973:877), marknadsföringslagen (1975:1418), konkurrenslagen (1982:729) m.fl.näringsrättsliga författningar. Att medlemmama i en handelskammarföreninghuvudsakligen skall vara näringsidkare behöver naturligtvis inte utesluta attäven t.ex. föreningar av näringsidkare kan vara medlemmar, något som inte är ovanligt.Det kan för övrigt erinras om att en sammanslutning av närings- Prop.1989/90:134 idkare i konkurrenslagen uttryckligen jämställs med näringsidkare. Föreningensoch kammarens ändamål måste framgå av stadgama. I ändamålsparagrafen bör varaföreskrivet att föreningens syfte är att verka för näringslivets intressen inomett visst distrikt eller verksamhetsområde, vilket bör vara bestämt avgränsat.Det ligger i sakens natur att områdena för skilda handelskammare inte tillnågon del bör sammanfalla. Kravetpå representativitet medför vidare att möjligheten till medlemskap i handelskammarföreningeni princip bör stå öppen för alla näringsidkare inom handelskammarensverksamhetsområde. Medlemskap bör sålunda inte kunna förvägras någon medmindre han ådagalagt uppenbar olämplighet. Det synes knappast finnas skäl attföreskriva några formella hinder för näringsidkare som är bosatta ellerverksamma utanför området att vinna medlemskap. Nuvarande stadgar lämnar iallmänhet denna möjlighet öppen. Beslut varigenom någon vägrats inträde i elleruteslutits ur en handelskammarförening kan enligt vanliga föreningsrättsligaprinciper prövas av domstol i den för tvistemål gällande ordningen. Denu nämnda kraven för auktorisation är av formeU art och bör komma till tydligt stadgemässigtuttryck. Sedan väl auktorisation vunnits, bör ändringar i stadgama underkastas fastställelse. Föratt handelskammaren skall kunna anses lämplig för sitt syfte och anförtrosuppgifter för det allmänna måste givetvis ytterligare fömtsättningar varauppfyllda, såsom att den har ett lämpligt verksamhetsområde, att detta områdeoch däri företrädda branscher och företagsformer är på ett tillfredsställandesätt representerade i föreningen och handelskammaren samt att det finnstillgång tiU tillräckliga ekonomiska och personella resurser. Humvida sådana fömtsättningarär uppfyllda torde väsentligen få avgöras vid en allmän lämplighetsbedömning.Det torde i allmänhet också vara önskvärt att kammaren utser verkställandedirektör eller annan sådan chefstjänsteman, som bär ansvar för dess löpandeverksamhet. I den mån den nya regleringen påkallar några närmare föreskrifter isådana hänseenden som dessa, får sådana bestämmelser meddelas av regeringen ellerden myndighet som regeringen bestämmer. Handelskammarväsendetär, såsom framgår av bakgmnden i avsnittet 2.1, historiskt framvuxet. Konstmktionen med handelskammaren som något på sitt sätt från handelskammarföreningen skilt, är speciell. I det remitterade förslaget hade, för att bättre klargöra förhållandet mellan kammaren och föreningen, den förra betecknats som ett organ för för eningen. Lagrådet, som ansett att det i och för sig hade kunnat anföras skäl för att bättre klargöra handelkammarens rättsliga ställning har funnit det mindre tilltalande att utan precisering på detta sätt lägga fast en viss före ningsrättslig konstmktion. Enligt lagrådets uppfattning om denna fråga är det bättre och i vart fall fullt tillräckligt att låta lagtexten utsägaendast att en handelskammare utses av en förening som är bildad för detta ända mål, har ett visst verksamhetsområde och kallas handelskammarförening. Vidare har lagrådet funnit det mest naturligt att knyta ändamålet med verk samheten till handelskammaren, inte till föreningen. För egen del anserjag liksom lagrådet att det sakliga reformbehovet är litet när det gäller handels- 23 Som lagrådet framhållit, finns konstmktionen , och den fungerarpraktiskt. Jag ansluter mig sålunda till lagrådets synsätt, vilket för övrigtstämmer överens med promemorians, vilken inte i detta hänseende mött någonkritik från remissinstanserna. Jag anser att det finns goda skäl att räkna medatt handelskammarväsendet självt skaU verka för en klarare och mer enhetligordning, vilket kan ske t. ex. genom att normalstadgar utarbetas. 3.2.3Auktorisationsförfarandet m. m. Mitt förslag:Regeringen beslutar liksom om auktorisation av handelskamrar och omupphävande av auktorisation. Genom beslutet om auktorisation blir stadgamafastställda. Ändring i stadgarna skall för sin giltighet kräva att denfastställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Promemorians förslag:Överensstämmer i allt väsentligt med mitt. Reglerna om faststäUelse avstadgeändringar hade dock en annan utformning i promemorian. Remissinstanserna:Tillstyrker promemorians förslag. Skälen för mitt förslag:Enligt handelskammarkungörelsen sker auktorisation av en handelskammare genomatt regeringen beslutar att stadfästa dess stadgar. Även stadgama för den ellerde föreningar eUer andra sammanslutningar som bildar handelskammaren och utserledamötema skall vara fastställda av regeringen. Frågor om mindre ingripandeförändringar av fastställda stadgar kan prövas av kommerskollegiet. Som fömt anförts, kommeräven fortsättningsvis de stadgar som gäller för handelskammarföreningen ochhandelskammaren att vara fastställda. Det är mest naturligt att reglema omkammaren ingår i stadgama för föreningen. Detta behöver dock inte varaföreskrivet. förekommer det olika stadgemässiga konstmktioner.Det synes emellertid vara lämpligt att skilja på frågan om auktorisationoch frågor om fastställelse av stadgar eller av ändring i stadgar. Vidbedömandet av sistnämnda slags frågor måste visserligen aUtid beaktas att stadgamasvarar mot bestämda krav. Auktorisationsfrågan inrymmer dock uppenbarligenytterligare och mera vittgående överväganden. Flera skäl talar för attfrågor om auktorisation även framgent prövas av regeringen. Ett skäl är attdetta torde stämma bäst med internationell praxis på området. En regeringsauktorisationger vidare handelskammaren en på ett särskilt sätt erkänd ställning, som iåtskilliga länder är av stor vikt för förtroendet för den. Att fortsättningsvisanförtro beslut om auktorisation av handelskammare på en regeringenunderställd myndighet skulle kunna ge till resultat att olika handelskammareinternationellt sett uppfattas ha olika status. Ett ansvarstagande frånregeringens sida i vissa hänseenden framstår också som motiverat frånhandelspolitiska synpunkter. Auktorisationsbeslut bör därför enligt min meningankomma endast på regeringen. Däremot kan det vara enlämplig ordning att ansökningar i auktorisa-tionsärenden inges till en myndighetsom regeringen utser, vilken har att bereda ärendet och med eget yttrandeöverlämna detta till regeringen. Det ligger närmast till hands att uppgiftenfår ankomma på kommerskollegiet, som är central förvaltningsmyndighet förrikets handel och enligt sin instruktion handlägger frågor om handelskamrar ochandra sammanslutningar av näringsidkare inom sitt verksamhetsområde. Underberedningen torde bl. a. böra inhämtas yttranden från berörda lokala ochregionala instanser samt handelskamrar, liksom från Svenska i sådana hänseenden kan emellertid meddelas av regeringen. Ärenden om auktorisationkan antagas komma att bli mycket sällsynta med hänsyn till att den omstmktureringsperiodsom sträckt sig över på goda gmnder kan antagas nuvara mer eller mindre avslutad. Ärenden angående stadgeändringar torde i såfall komma att vara mer vanligt förekommande. Sådana ärenden bör lämpligenfortsättningsvis kunna delegeras till en myndighet att handlägga. Frågan omöverklagande av beslut om avslag kan regleras i förordning. Lagrådethar förordat att frågan om fastställande av stadgeändringar regleras på detsättet, att en ändring för sin giltighet kräver fastställelse. Jag delar lagrådetsuppfattning att en sådan föreskrift är att föredra framför den i promemorianföreslagna. Den i promemorian och remissen föreslagna utformningen kunde fåtill följd att ett beslut om stadgeändring kunde komma att utgöra gmnd förupphävande av auktorisationen, om inte ändringen blev fastställd. 3.3 Intygs-och certifieringsverksamhet 3.3.1 Särskilda bemyndiganden för verksamheten m. m. Mitt förslag:Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får uppdra åtauktoriserade handelskammare att utfärda sådana certifikat och andra dokumentför handelsändamål som kan behövas på gmnd av intemationella överenskommelsereller utländska föreskrifter om in-eller utförsel av varor. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Tillstyrker promemorians förslag. har berörtfrågan om rätt för auktoriserade handelskamrar att ta ut avgifter för dennaverksamhet. Skälen för mitt förslag:En översikt över de olika slag av intyg och certifikat som för närvarandeutfärdas av de svenska handelskamrarna har lämnats i det föregående (avsnittet2.3.3). Någon särskild rättslig reglering behövs knappast beträffande hela dennaverksamhet. Till stor del kan den liksom bedrivas på frivillig bas ochpå de auktoriserade handels- kamrarnas eget ansvar. Ifråga om några slag av handlingar behövs det Prop. 1989/90:134 emellertiden fastare rättslig ram för verksamheten. Somframgår av översikten förekommer i flera fall att handelskamrama utfärdardokument som gmndar sig på intemationella överenskommelser som haranslutit sig till. Verksamheten med sådana dokument får bedömas vara enförvaltningsuppgift i regeringsformens mening, och uppgiften har anförtrotts handelskamramagenom föreskrifter i författning eller särskilda beslut. Den omständigheten atthandelskamrarna inte är myndigheter, utan enskilda organ, medför emellertid,som fömt konstaterats, ett behov av lagstöd för överlämnande avförvaltningsuppgifter till dem i den mån uppgifterna innefattarmyndighetsutövning. Så är fallet när den svenska rättsordningen tillskriverdokumenten särskilda rättsverkningar. Det erforderliga bemyndigandet börfinnas med i den nya regleringen. Enannan kategori där särskilda skäl talar för en närmare reglering utgörs av dehandlingar som utfärdas för att tillgodose kraven i andra ländersförfattningsföreskrifter beträffande kontroll av in-eller utförsel av varor.Från allmän synpunkt är verksamheten angelägen, eftersom den underlättar densvenska utrikeshandeln, bl.a. i fråga om importen till av en delavancerade industriprodukter. Liksom är fallet beträffande de fömt berördadokument som grundar sig på intemationella överenskommelser finns det ocksåhär ett starkt intresse av att verksamheten håller en hög standard. Deifrågavarande certifikaten är avsedda att företes inför andra länders myndigheteroch ligga till gmnd för deras handläggning. Det handlar inte i dessa fall omtillämpning av svenska rättsregler, och utfärdandet av handlingarna har inormalfallet inga särskilda rättsverkningar här i landet. Likafullt harverksamheten likheter med den behandlade. 1fråga om de nu berörda bägge slagen av handlingar, sådana som behövs på gmnd avingångna intemationella överenskommelser eller med hänsyn till utländskaföreskrifter om in-eller utförsel av varor, föreslås sålunda en lagföreskriftav innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fåruppdra åt auktoriserade handelskamrar att utfärda handlingarna. Ett sådantbemyndigande bör i varje särskilt fall föregås av en prövning humvidavederbörande handelskammare har de särskilda personella och andra resurser somkrävs för att verksamheten skall hålla den standard som kan krävas. Dencentrala myndighet som är bäst skickad att bedöma vad som kan krävas i sådanahänseenden torde vara generaltullstyrelsen. Det kan därför finnas skäl att,oavsett vad som kan komma att föreskrivas i fråga om tillsyn i övrigt beträffandehandelskamrarna, lägga de härmed sammanhängande uppgifterna på styrelsen. Ialla händelser bör styrelsens yttrande inhämtas i sådana frågor som här avsesoch vad som sammanhänger därmed. Vissanärmare föreskrifter kan behöva meddelas i annan ordning. Det kan t. ex. gälla mtinerför verksamheten och skyldighet att meddela underrättelser om utfärdade certifikat,exempelvis till tullmyndighet för dess kontroll av vamtrafiken. Slutligenskall här beröras frågan om rätt för handelskamrarna att ta 26 betalt för verksamhetenmed intyg och certifikat. har i sitt yttrandeöver promemorian förklarat sig förutsätta att förslagen inte skall behövamedföra någon ändring i den nuvarande ordning, enligt vilken handelskamramaefter gemensamma överläggningar fastställer de avgifter som skall tas ut förolika tjänster som tillhandahålls. Min bedömning är att några lagföreskrifter idetta ämne inte krävs. Handelskamrarna bör liksom kunna uppbäraskälig betalning för den verksamhet det här är fråga om. Att detta sker efterenhetliga principer är inte någon nackdel. Frågan kan regleras genomregeringsföreskrifter, jämför prop. 1981/82; 63 s. 9 samt 12 § första stycketförordningen (1982:327) om publicus. 3.3.2Ansvar i vissa fall för oriktiga uppgifter i ansökan om certifikat. Mitt förslag: Omett certifikat eller annat dokument för handelsändamål är avsett att företesinför svensk eller utländsk myndighet för att styrka förhållanden som haruppgetts av den som söker dokumentet, skall de uppgifter som behövs för handlingensutfärdande lämnas skriftligen på heder och samvete. Promemoriansförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Tillstyrker promemorians förslag. Skälen för mitt förslag: Ifråga om en del certifikat, som kan behövas med hänsyn till utländskaföreskrifter om utförsel av varor, krävs att den som vill importera en varaavger en förklaring om syftet med importen i samband med att han ansöker om certifikatet.En sådan deklaration kan gå ut på att varan inte skall föras till något annatland än det, för vilket exportlicens beviljas. Det är i många fall ett kravatt de straffrättsliga följdema av oriktiga sådana förklaringar skall kunnaanges i certifikatet. I vad mån ett brott mot ensådan förklaring skulle kunna beivras straffrättsligt, framstårsom ovisst. Det är svårt att med säkerhet uttala att de ifrågavarandegärningarna genereUt skulle vara åtkomliga för straffansvar enligt de närmast tillhands liggande bestämmelserna i 15 kap. 11 § om ansvar för osantintygande resp. bmkande av osann urkund. I 15 kap. I0§ brottsbalkenfinns det emellertid ett allmänt straffstadgande för sådana fall där någonjämlikt lag eller annan författning avger en skriftlig utsaga under edlig förpliktelseeller på heder och samvete eller under annan dylik försäkran. Sådana utsagorhar en form som medför att det vid straffansvar kan krävas att de är riktiga.Det uppsåtliga brottet kallas osann försäkran. Begås gärningen av grov oaktsamhetkallas brottet vårdslös försäkran. Eftersom de nu ifrågavarande försäkringamainte gmndar sig på någon svensk föreskrift om viss form, har emellertid intedetta straffstadgande varit tillämpligt. I samband med att handelskamramasverksamhet med ifrågavarande slags certifikat regleras författningsmässigt,bör enligt min mening också ges en föreskrift av innebörd att de uppgifter som behövsför handlingens utfärdande skall lämnas skriftligen på heder och samvete, närhandlingen är avsedd att inför en myndighet styrka förhållanden som uppges avsökanden. En föreskrift sådan somden nu föreslagna synes väl motiverad med hänsyn tiU den vikt andra ländertillmäter de ifrågavarande deklarationerna och det starka svenska intresset avatt stävja förfaranden som innebär att svenskt territorium används för att kringåandra länders bestämmelser på detta område. Den skulle göra det möjligt förutfärdande handelskammare att i certifikatet med en lämplig formulering angeden straffrättsliga följden av att osanna uppgifter avges eller att sanningenförtigs i den till gmnd för certifikatet liggande ansökningen, vare sig detsker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Det bör påpekas att en uppgift kaninnefatta en utsaga om avsikten att handla på visst sätt. I de nu aktueUafallen kan en förklaring om syftet med importen utgöra en sådan uppgift. Jfr.rättsfallet NJA 1953 S.577. Straffet för osannförsäkran är böter eller fängelse eller, om brottet ärgrovt, fängelse i högst . Straffskalan för vårdslös försäkran omfattarböter eller fängelse . Mitt förslag: Enauktoriserad handelskammare skall i fråga om all intygsgivning förhandelsändamål stå under tillsyn av en myndighet som regeringen bestämmer. Denskall avge en berättelse över sin verksamhet. Promemorians förslag: Promemorianinnehöll mera långtgående bestämmelser om tillsyn. I övrigt stämmer dessförslag i sak överens med mitt. Remissinstanserna:Tillstyrker promemorians förslag. Skälen för mitt förslag: Ihandelskammarkungörelsen saknas egentliga föreskrifter om tillsyn. a.skyldigheten att till kommerskollegiet inge till regeringen ställdaförvaltnings-och verksamhetsberättelser ger dock vid handen att en tillsyn äravsedd. Den lagstiftning om auktoriserade handelskamrar som föreslås börinnehålla uttryckliga bestämmelser på denna punkt. I promemorian har anförtsatt det ligger i ett auktorisationssystems natur att det finns en etableradordning för tillsyn och kontroll avseende den auktoriserade verksamheten.Frågan är hur omfattande en sådan tillsyn bör vara. Handelskamrarna är enskildainrättningar, som bl. a. skall ta till vara näringslivets intressen gentemotdet allmänna. Deras ändamål skall vidare enligt mina förslag vara att främjahandeln, industrin och det övriga näringslivets intressen i förhållande tilldet allmänna. Lagrådet har med hänsyn härtill ansett att statens tillsyn över handelskamramahar fått en alltför framträdande plats i det remitterade förslaget. synes det från principiell synpunkt vara riktigast att tillsynen begränsastill den fömt berörda särskildaintygs-och certifieringsverksamheten. Dock har även lagrådet funnit att godaskäl kan anföras, också från handelskamrarnas egna synpunkter, för att låtatillsynen omfatta all likartad verksamhet med handelsdokument. Den avvägningmellan intresset av en oberoende ställning för handelskamrarna och behovet avtillsyn och kontroll, som lagrådet sålunda gjort, finner jag varaändamålsenlig. Det bör vara en uppgiftför regeringen att meddela de närmare föreskrifter om tillsynen som kan behövasoch att utse tillsynsmyndighet. Av skäl som anförts i det föregående avsnittetligger det nära till hands att tillsynsuppgifter läggs på kommerskollegiet.Vissa särskilda befogenheter kan dock behöva anförtros åt någon annan myndighetunder regeringen. Detta har behandlats i avsnittet om bemyndiganden för intygs-ochcertifieringsverksamheten. Med skyldigheten attunderkasta sig tillsyn bör det följa en skyldighet att lämnatillsynsmyndigheten de uppgifter som denna behöver.