prop · GD0354 · 1989-12-31 00:00:00 — har påpekat att detta utvidgade syfteenligt utredningen tillåtils få självständig betydelse endast i vissa fall.Överbefälhavaren har framhållit att frågan om vaktpersonals befogenheter vidbevakning av personer i nyckdslällning måste få en lösning. Överbefälhavarendelar dock utredningens uppfattning att frågan hör hemma i annat sammanhang.Kammarrätten i har anfört att det på ett tydligare sätt än som sketti utredningens förslag bör komma till uttryck i lagtexten atl anknytning lillnågot av lagens ändamål är en fömtsättning för utfärdande av förbud enligtlagen. Skälen för mitt förslag:Till gmnd för den nuvarande skyddslagen ligger behovet av att skyddaförsvarsanläggningar och försvarsverksamhet mot sabotage och spioneri. Dessahuvudsyften bör alltjämt vara gmndläggande. Emellertid har utvecklingen enligtmin mening visat att skyddsbehov kan föreligga även på grund av risker i andrahänseenden. De exempel på intemationelltenorism, som under förekommit även i vårt land, visaralt vissa anläggningar eller typer av verksamhet blivit sårbara inte bara på gmndav den materiel, som förvaras där, eller på gmnd av själva den verksamhet somutövas där. En väl så stor risk som risken för sabotage får numera ansesföreligga för att personer, som regelmässigt uppehåller sig inom vissaanläggningar, skall utsättas för angrepp av gmpper, som genom utpressning ellerpå annat sätt vill nå politiska eller andra syften. Ett särskilttillträdesskydd är ägnat att minska riskema för sådana angrepp. Det finns visserligenmöjligheter atl, då akut fara för lerrorismangrepp föreligger, spärra av enanläggning eller ett område med stöd av polislagen. Enskilda personer som ärsärskilt utsatta för risker att bli föremål för lerrorismattentat kan ocksåförses med livvaktsskydd. I fråga om vissa anläggningar kan emellertid riskenför dylika angrepp sägas vara praktiskt taget ulan att det för denskull går att hävda att risken vid ett givet tillfälle är mer överhängande änannars. Jag kan instämma i vad utredningenanfört om att flera av de anläggningar, som främst löper risk Prop. 1989/90:54för att utsättas för terrorismangrepp kan beredas skydd redan på gmnd av attnågon av de övriga riskfaktorer, som upptas i lagen, är för handen. I vissafall t.ex. när det gäller byggnader och vissa myndigheterslokaler samt flygplatser är emellertid terrorismhotet betydligt meröverhängande än risken för sabotage eller spioneri. Enligt min mening bördärför i den nya lagen komma till klart uttryck att terrorismhot självständigtkan läggas till gmnd för beslut enligt lagen. Risken att en sådan regleringskulle föra alltför långt vill jag begränsa genom att, som jag återkommer tilli det följande, närmare specificera vilken typ av anläggningar ellerverksamhet som skall kunna beredas skydd i fredstid. Detskall framhållas att risk för våld mot bestämda personer i första hand skallmötas genom polisiära åtgärder. Ett individualiserat hot mot viss person skallalltså inte föranleda att en anläggning eller ett område där den hotadepersonen vistas förklaras utgöra skyddsobjekt. Däremot bör en obestämd, störrekrets av människor kunna beredas skydd genom att den anläggning eller detområde, där de regelmässigt uppehåller sig, ges ett särskilt tillträdesskydd.Det blir här fråga om situationer där personer är utsatta för fara i just denegenskap eller befattning som gör att de befinner sig inom den aktuellaanläggningen eller området i fråga. Det kan däremot antas sakna betydelse vilkaindivider det rör sig om. Ifråga om statschefens residens och statsministerns bostad kan sägas atl dessaintar en särställning genom sin officiella karaktär. Starka skäl talar enligtmin mening för all själva byggnadema vid behov skall kunna ges ett särskiltskydd. Vadgäller skyddet för allmänheten mot risk för skada finner jag i likhet medutredningen att detta syfte skall kunna läggas till gmnd för ett beslut enligtlagen. Behov av sådant skydd har redan i flera fall, inte minst i samband med ubåtsjaktsoperationer,föranlett avspärmingar. Det är angelägel atl ett uttryckligt lagstöd försådana åtgärder införs. Skydd för allmänheten bör generellt vara entillräcklig fömtsättning för beslut enligt lagen. Utredningenhar som ett särskilt syfte tagit upp risken för att allmänheten genom sinnärvaro försvårar försvarsverksamheten. Jag ser denna risk inte som ettsärskilt moment utan snarare som en del av endera av de övriga angivna riskfaktorema.Verksamheten torde nämligen försvåras genom allmänhetens närvaro antingen avsekretesskäl eller på gmnd av risken för att tredje man kommer till skada.Enligt min mening är det därför överflödigt att ange risken för atl verksamhetförsvåras som en självständig gmnd för beslut. Jagdelar uppfattningen att det från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att anknytningtill något av de angivna ändamålen på ett tydligt sätt anges vara en fömtsättningför beslut. Detta bör komma till uttryck på så sätt att behov av skydd i någotav de uppräknade hänseendena måste föreligga i det särskilda fallet för attbeslut skall få meddelas. Mitt förslag: Enanläggning eller ett område som behöver skyddas mot sabotage, spioneri ellerterrorism eller där farlig försvarsverksamhet bedrivs skall kunna förklarasutgöra skyddsobjekt. Detsamma skall gälla militära fartyg och luftfartyg.Skyddsobjekt skall skyddas genom tillträdesförbud. Tillträdesförbud kan, om detär tillräckligt, ersättas med förbud endast mot viss verksamhet, såsom t. ex.fotografering eller dykning inom anläggningen eller området. Tillträdesförbudkan även kompletteras med fotograferingsförbud. Utredningens förslag:Utredningen har föreslagit två huvudformer av förbud, tillträdesförbud och närvaroförbud.Den först nämnda formen skulle avse tillträde till anläggning, inrättning, fartyg,luftfartyg, fordon, viktig materiel eller område. Närvaroförbud skulle avseverksamhet vid övningar, prov eller försök. Utredningens ståndpunkt beträffandes.k. partiella tillträdesförbud är att befogenheten att utfärda sådana förbudinnefattas i befogenheten att utfärda tillträdesförbud. Remissinstanserna: Fleraav remissinstanserna har kritiserat utredningens åtskillnad mellantillträdesförbud och närvaroförbud. Man har påtalat att ett närvaroförbud ipraktiken måste få ungefär samma verkningar som ett tillträdesförbud. Enligtöverbefälhavarens uppfattning bör fotograferingsförbud och förbud mot innehavav sprängmedd följa automatiskt med ett tillträdesförbud. Från flera hållframförs den åsikten att det bör vara förbjudet alt fotografera inte bara inomett skyddsföremål utan även från en plats utanför detsamma. Några instanserefterlyser uttryckliga regler om vilka partiella tillträdesförbud som skallkunna förekomma. Företrädare för massmedierna har kritiserat det förhållandetatt beslut om skyddsföremål enligt nuvarande ordning kan meddelas avbefattningshavare på ganska låg nivå. Skälen för mitt förslag:Som framgått under avsnittet om samverkande regler finns det åtskilligabestämmelser i andra regelverk som är ägnade att motverka sådan verksamhet somäven skyddslagen avser att förhindra. Det är enligt min mening angeläget attdet förstärkta skydd som skyddslagen kan åstadkomma reserveras för sådana objektsom kan bedömas ha ett verkligt och kvalificerat skyddsbehov. Jag finner därföranledning att inledningsvis i detta avsnitt pröva vilka typer av egendom somöver huvud skall kunna skyddas enligt skyddslagen. Utredningen har från dennuvarande skyddslagen hämtat bestämningarna "anläggning, inrättning,fartyg, luftfartyg, eller område". Utredningen har föreslagit att ocksåfordon och viktig materiel tas upp bland de föremål som skall kunna beredasskydd. För min del är jag inteberedd att ta upp alla de av utredningen uppräknade kategorierna av föremålsom självständiga skyddsföremål. Jag vill särskilt framhålla alt syftet med deregler jag föreslår är att åstadkomma ett förstärkt lilllrädesskydd. Ett sådantåstadkommer man i det särskilda fallet genom olika typer av fysiskt skydd samtgenom att en effektiv Det faller sig inte naturiigt att förbjuda tillträde till Prop.1989/90:54 fordon och än mindre till andra lösa föremål. I den mån sådana kan bevakaspå det sätt reglerna fömtsätter torde de vara placerade inom en anläggningeller ett område. Anläggningen eller området kan då göras till föremål förskyddsåtgärderna. Gränserna för avspärrningen torde därmed också bli tydligare.Om uppställningsplatsen är tillfällig kan den tillfälligt göras tillskyddsobjekt. De gällande reglerna att militära fartyg och luftfartygkan utgöra skyddsföremål bör behållas. Fordon och viktig materiel får däremoiberedas skydd genom alt den anläggning eller det område, där de finns, spärrasav. Ordetinrättning torde numera inte ha någon självständig betydelse. Jag föreslårdärför att det utmönstras. Jaginstämmer i den kritik som framförts mot begreppet närvaroförbud. Som flera avremissinstanserna påpekat torde det skydd, som faktiskt skall utövas, även närdel gäller övningsverksamhet undantagslöst få den formen att obehörigaförbjuds vistas på platsen. Även skyddet för sådan verksamhet bör därför kunnautformas som ett tillträdesskydd för en anläggning eller ett område. Närdet gäller begreppet tillträdesförbud är det angeläget att tänka på att sådantförbud mycket väl kan råda redan på gmnd av andra bestämmelser. Att uttala ettformligt tillträdesförbud skulle därför i många fall medföra att ell redanexisterande förbud dubblerades. Jag förordar att beslut i det enskilda falletutformas på så sätt alt den egendom man avser atl skydda förklaras utgöraskyddsobjekt. Med en sådan förklaring skall enligt lagen följatillträdesförbud, oavsett vad som må gälla lill följd av annan lagstiftningeller interna föreskrifter. Föri vart fall vissa civila skyddsobjekl bör en inpasseringskoniroll kunna ordnasi huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller enligt passertillståndskungörelsen.Närmare föreskrifter om detta bör meddelas av regeringen. Etttilllrädesförbud kan medföra att den gmndlagsskyddade informationsfriheteninskränks. Från och lidningsutgivareföreningen har riktatskritik mot utredningens lagförslag framför allt i två hänseenden. Utredningensförslag att utvidga lagens tillämpningsområde till hela totalförsvaret anses gealltför stora möjligheter att hindra insyn i myndigheternas verksamhet, då jubegreppet totalförsvar omfattar hela samhället. Vidare framhålls atl det frånmassmediernas synpunkt är väsentligt att beslut om användande av tvångsmedelinte fattas på en alltför låg nivå. Tillfrågan om tvångsmedlen och hanteringen av dem återkommer jag i ett senareavsnitt. När det gäller oron för att lagens tillämpningsområde blir alltförvidsträckt anser jag att jag tillmötesgått de framförda synpunkterna. Dettorde inte råda någon annan uppfattning än att viktiga anläggningar ochområden måste skyddas mot sabotage, spioneri och terrorism samt alt skyddet böromfatta vissa civila objekt. Genom alt, som jag återkommer till i följandeavsnitt, begränsa möjlighetema att i fredstid använda lagens bestämmelser tillvissa uppräknade kategorier av objekt åstadkommerman en enligt min niening lämplig avvägning mellan de Prop. 1989/90:54intressen som här står emot varandra. Utredningenhar i fråga om "partiella tillträdesförbud" egentligen förbud motviss verksamhet intagit den nuvarande lagens ståndpunkt, nämligen allbefogenheten att utfärda sådana förbud innefattas i befogenheten att utfärdaett tillträdesförbud. Några remissinstanser har förordat en uttryckligreglering av frågan vilken verksamhet som skall kunna förbjudas. Jagär för min del beredd att instämma i den senare uppfattningen. Genom enuttrycklig lagreglering fastslås vilka förbudsformer som kan förekomma, vilkettorde vara en fördel ur allmänhetens synvinkel. Lagen bör innehålla en regel omatt tillträdesförbud kan ersättas med förbud mot någon viss verksamhet, omskydd i sådan form bedöms vara tillräcklig för anläggningen eller området ifråga. Jag återkommer i specialmotiveringen till vilka förbudsformer som skallkunna tillgripas. Dennuvarande skyddslagen erbjuder möjlighet att komplettera ett tillträdesförbudmed förbud mot fotografering och annan avbildning samt innehav av sprängämne. Jagfinner uppenbart att fotograferingsförbud kan vara påkallat för att förstärkaskyddet mot att hemlig information sprids. Spridning av hemliga uppgifter ärvisserligen straffbelagd i . Ett förbud mot själva inhämtandet avinformation genom fotografering oavsett vilket syfte som kan påvisas i detenskilda fallet är emellertid ägnat att förslärka skyddet mot spridning. Det ärdärför motiverat att behålla denna förbudsform. Fotograferingsförbud börutformas så alt de avser även fotografering som sker från en plats utanförsjälva skyddsobjektet. Vadgäller förbud mot innehav av sprängämne vill jag framhålla att rätten tillsådant innehav regleras i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Jag harsvårt att se något behov av att i detta sammanhang ställa upp ytterligarerestriktioner vad avser innehav av sprängämne. Mitt förslag innehåller därföringen regel i denna del. Om särskilda regler behövs beträffande rätten attmedföra sprängämne för sådana personer som är behöriga att få tillträde tillett skyddsobjekt får behovet tillgodoses genom interna föreskrifter. Jaghar övervägt det förslag som lämnais av beträffande förbudmot innehav äv skjutvapen. Även här framstår dock den reglering som finns påannat håll, nämligen i vapenlagen, som tillräcklig i ämnet. Också här kankompletterande förbud meddelas genom interna föreskrifter. Liknandesynpunkter gör sig gällande i fråga om olovlig avlyssning. Utredningen haruttalat att frågan är svårreglerad och avstått från att föreslå något förbud.För egen del vill jag framhålla att olovlig avlyssning är straffbar enligt 4kap. 9 a § . Ett ytterligare förbud mot avlyssning skulle knappastmedföra alt skyddet mot sådan verksamhet blev mera effektivt. Jag kommer därförtill samma slutsats som utredningen och avstår från att föreslå någon regel omavlyssning. Inteheller vill jag införa någon särskild regel med syfte att komma till rätta med hotet från röjande signaler. Att olovligen bereda sig tillgång till 38 upptagningför automatisk databehandling är ett förfarande som kan slraf- Prop.1989/90:54 fas som dataintrång enligt datalagen (1973:289). Frågan om skyddet idetta hänseende kan förbättras får övervägas i annat sammanhang. Enligtden nuvarande skyddslagen benämns sådan egendom, för vilken utfärdals förbudenligt lagen, skyddsföremål. Skyddsföremål kan vara anläggningar, inrättningaroch områden men även fartyg och luftfartyg. Utredningen har behållitskyddslagens beteckningar militärt och civilt skyddsföremål och har velatutsträcka skyddet till atl kunna avse även fordon och viktig materiel. Som jagtidigare framhållit torde det i praktiken alltid bli den geografiska plats därlösa föremål såsom fordon och materiel finns som kan utmärkas och bevakas pådet sätt skyddslagen fömtsätter. Militära fartyg och luftfartyg bör dock ävenfortsättningsvis av praktiska skäl kunna åtnjuta särskih skydd. Ordetföremål för i dagligt tal tanken närmast till lösa saker. Den mera abstraktainnebörd som ordet har i den nuvarande skyddslagen får numera anses mindrevanlig. Med hänsyn till att den nya lagstiftningen är avsedd alt i första handskydda anläggningar och områden förordar jag att begreppet skyddsföremålersätts med skyddsobjekt. Tillträdesskyddetkommer i det enskilda fallet till stånd genom att den civila eller militäramyndighet, som regeringen pekat ut, prövar skyddsbe-hovel för ell visst objektoch meddelar ett beslut om att anläggningen, området, fartyget ellerluftfartyget skall vara skyddsobjekl. Del är min uppfattning att ett sådantbeslut har karaktär av förvaltningsbeslul. Tillträ-desförbudel riktar sigvisserligen mot var och en och skulle av den anledningen kunna anses utgöra normgivning.Å andra sidan skall i själva lagen anges fömtsättningama för ett beslut, gmndemaför den intresseavvägning som skall göras samt verkningama av beslutet.Myndighetens beslut pekar ut ett visst objekt som bedöms uppfylla fömtsättningamai lagen samt ha ett tillräckligt skyddsbehov för att en tillträdesbegränsningskall komma lill stånd. I flertalet fall kommer skyddsobjekten att ha enbegränsad yta de kan t. ex. utgöras av ett regementsområde eller av ett litetmarkområde kring en radiomast. 1 ett fåtal fall främst då avspärmingar måsteske på gmnd av pågående kränkningar av vårt territorium kan ett skyddsobjektkomma att omfatta etl mera betydande område. I dessa fall är dock avspärrningarnaavsedda atl gälla . Verkningama av beslutet blir därmedbegränsade. Frågantill vilka myndigheter det skall delegeras att meddela förvah-ningsbeslulenligt lagen får avgöras av regeringen i samband med att verkställighetsföreskriftermeddelas. Det finns självfallet anledning att därvid noga överväga desynpunkter som har framförts från massmediehåll. Även justitieombudsmannen harför övrigt i ett beslut påtalat att beslut omskyddsföremål enligt bevakningskungörelsen kan meddelas av befattningshavarepå alltför låg nivå inom de militära myndigheterna. 3.2.3 Vilkaanläggningar och områden kan vara skyddsobjekt? Mitt förslag:Kretsen av anläggningar och områden som kan beredas särskilt tillträdesskyddutvidgas så att även vissa civila anläggningar och områden kan förklaras varaskyddsobjekt redan i fred. Områden, där försvarsmakten tas i anspråk för attavvärja angrepp mot landet eller kränkningar av territoriet liksom områden därövningar och liknande verksamhet tillfälligt bedrivs av försvarsmakten kan ocksåutgöra skyddsobjekl. Utredningensförslag: Utredningen har föreslagit att skyddet utvidgas till att omfatta helatotalförsvaret. I utredningens förslag görs i princip ingen skillnad mellanmilitära och civila objekt, men utredningen har funnit det naturligt attterminologiskt skilja på begreppen militära och civila skyddsföremål.Utredningen har vidare föireslagit att tilllrädesförbud får utfärdas för ettområde, där försvarsmakten tas i anspråk för ingripande enligt IKFN-förordningen(1982:756) eller där särskild risk för sabotage föreligger. Närvaroförbud vidövningar, prov och försök skall enligt utredningen kunna utfärdas avseendeverksamhet inom hela totalförsvaret. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser som ullalat sig i frågan välkomnar en utvidgning avskyddet till civila objekt. anser dock att konsekvensema förindustriföretagen av att skyddslagens tillämpningsområde utvidgas måste utredasytterligare. Hovrätten för kritiserar utredningens åtskillnadmellan militära och civila objekt samt förordar en förenkling av lagtexten.Överbefälhavaren framhåller att lagens tillämpningsområde inte bör inskränkasgenom en alltför snäv precisering av de rättstitlar som kan ligga tiU gmnd förförsvarsmaktens nyttjande av viss egendom. Skälen för mitt förslag:Som redan framgått har jag stannat för ståndpunkten att ett beslut om särskihskydd skall ha territoriell anknytning eller avse fartyg eller luftfartyg. Närdet gäller att närmare ange vilka anläggningar och områden som skall kunnakomma i fråga som skyddsobjekl är det som framhölls redan i direktiven tiUutredningen angeläget att tillträdesskyddet inom totalförsvaret samordnas.Vissa icke militära objekt bör därför, som utredningen anfört, kunna skyddasmed stöd av skyddslagen under de från säkerhetssynpunkt skiftande förhållandensom förekommer under fredstid. kan inte bortsesfrån att de resurser som står lill förfogande för tillsyn av skyddsobjekt ärbegränsade. De befogenheter, som måste tillkomma bevakningspersonalen för attskyddet skall vara effektivt är vidare så långtgående att det, sett utifrånrättssäkerhetens och informationsfrihetens intressen, inte framstår somtilltalande att låta etl alltför brett spektmm av anläggningar och områdenutgöra tänkbara skyddsobjekt. Utredningens ståndpunkt att endast de absolutviktigaste civila anläggningarna och områdena skall kunna bli skyddsobjektredan i fredstid framstår därför som välmotiverad. Enligtmin uppfattning är det nödvändigt atl i lagtexten närmare ange de ändamål, som är så viktigafrån totalförsvarssynpunkt att de oavsett de Prop. 1989/90:54 yttreförhållanden som råder bör kunna beredas särskilt skydd. Det måste här blifråga om anläggningar och områden som används eller avses för sådana funktionersom är av vital betydelse för totalförsvaret. Givetvis kan inom denna gmpp avobjekt föreligga skyddsbehov, vars styrka varierar beroende på de yttreförhållandena och den rådande hotbilden. Det bör därför även i fortsättningenvara möjligt all utforma beslut om särskilt skydd på sådant sätt att ett objektkommer i åtnjutande av skydd först då ell visst läge inträder, exempelvis vidberedskapstillstånd. Reglernaom skyddsobjekt är i första hand tänkta alt ge förstärkt fysiskt skydd avpermanenta anläggningar och områden som mer stadigvarande används för vissverksamhet. Tillfälliga och akuta skyddsbehov bör tillgodoses med stöd avandra regler, exempelvis polislagen. Det förtjänar också alt än en gångframhållas atl ett permanent tillträdesskydd i och för sig ofta kan ordnas ulanstöd i skyddslagen. Först när ett verkligt behov kan anses föreligga av att gevaktpersonalen förstärkta befogenheter och, i förekommande fall, anordnasärskild inpasseringskoniroll, skall möjligheten atl göra en anläggning ellerett område till skyddsobjekt komma till användning. Närdet gäller ett skyddsobjekts utsträckning avser jag att återkomma till dennafråga i ett senare avsnitt. Jag vill dock redan nu framhålla atl den rådandehotbilden kan få betydelse vid skyddsobjektets avgränsning på så sätt all det ivissa situationer kan anses befogat att låta skyddsobjeklel få vidare gränserän vad som är påkallat i ell normall fredsläge. Detta kan t. ex. gälla när detfinns tecken på att sabotageverksamhet förekommer i ett visst område. Beslutenbör alllid utformas så att det klart framgår var gränserna för ell skyddsobjektgår. Jag kan därför inte ansluta mig till utredningens förslag atl tilllrädesförbudi vissa fall skulle få gälla inte bara för skyddsobjektet utan även för dessnärmaste omgivning. Föreligger behov av all utsträcka skyddet till ett störreområde får detta behov tillgodoses genom all själva skyddsobjektet utvidgas. Enangelägen del av reformen är att möjliggöra att ett område där försvarsmaktensätts in för att möta en kränkning av vårt territorium kan förklaras utgöraskyddsobjekt och därigenom spärras av. Såväl behovet av sekretesskydd sombehovet av att kunna skydda tredje man mot verkningarna av de militäraoperationerna skall därvid kunna läggas till gmnd för beslutet. Jag vill idetta sammanhang betona att begreppet område givetvis omfattar såväl land- somvattenområden. Möjlighet lill avspärrning skall finnas både vid sådanaingripanden som görs med stöd av IKFN-förordningen och vid ingripanden somsker för atl avvärja stridshandlingar mot landet. Ävenvid övningar, prov eller försök bör områden kunna spärtas av. Militär övningsverksamhet anses ju av hävd kunna bedrivas på annans mark inom ramen för ett allemansrältsligt synsätt. I åtskilliga fall kan del därvid finnas ett behov av atl hindra obehörig insyn, liksom det vid skarpskjutning och annan farlig verksamhet kan behövas tillträdesförbud för att förhindra all allmänheten kommer till skada. Jag vill till skillnad 41 från utredningen begränsamöjligheten att utfärda tilllrädesförbud vid övningar till att avse verksamhetsom bedrivs av försvarsmakten. Andra myndigheter än försvarsmakten bedriverövningar i betydligt mindre omfattning och har inte samma behov av atttillfälligt uppehålla sig inom andra tillhöriga områden till vilkaallemansrätten ger allmänheten tillträde. Något tillräckligt behov av att förandra övningsändamål utfärda tilllrädesförbud torde därför inte föreligga. Allemansrätten anses intemedge atl markägare eller innehavare av begränsad sakrätt i fastighet tillfogasnämnvärd skada. Jag anser inte att en regel om tillträdesförbud vid övningarstrider mot denna gmndsats.