prop · GD03135 · 1989-12-31 00:00:00 — Detföreslås i promemorian att andra kreditinstitut än banker och postverket skallkunna erhålla valutahandelstillstånd under vissa föratsättningar. Det angesinte närmare varför tillståndet måste vara begränsat eller varför det skall föratsättaatt särskilda skäl föreligger, än mindre vilka begränsningar och vilka skälsom kan vara aktuella. Dock synes det vara föratsatt att betalningar till ochfrån utlandet endast skall få ske via valutabank (lag om ändring i lagen omSveriges riksbank 30 a § jämfört med lag om betalningar till och från utlandet2 § andra stycket). Lagtextenär dock svårtydd på denna punkt. Det tycks föreligga en dis krepans mellan lagtext kommentar. Av 5 § i förslaget till lag om betalningar 114 tilloch från utlandet framgår att betalning skaU kunna ske genom formed- Prop.1989/90:135 ling av valutabank eller av kreditinstitut med begränsat valutahandelstill- Bilaga 3 stånd. Av kommentaren, s. 72, framgåratt "även i fortsättningenbör krävas att betalningar till och från utlandet sker via valutabank". Föreningenanser att betalningsförmedlingens funktion inte skaU kunna skötas enbart av valutabankema.I den mån erforderlig kompetens finns tillgänglig hos andra kreditinstitutunder tillsyn bör utlandsbetalningar kunna ske även via dem. Vissa finansbolagär engagerade i export- och importfactoring, där storakompetenskrav ställs på såväl det svenska finansbolaget som det utländskakreditinstitut som fungerar som "motpart" i factoringförhållandet.Att sköta en valutatransaktion inom ramen för factoringhanteringen skulle intemöta några problem. Finansbolagen har redan en omfattandeinformationsskyldighet gentemot myndighetema och skulle knappast ha någonsvårighet att uppfylla den rapportering för skattekontroll som behandlas ipromemorian. Äveni övrigt bör prövningen av ansökan om valutahandelstillstånd endast utgå ifrånkreditinstitutets kompetens. Eventuella begränsningar bör gmndas på motsvarandebegränsningar i kompetensen. Grandföratsättningama för tillstånd bör varagemensamma för alla kreditinstitut under tillsyn, särskiU som verksamhetsföratsättningamai övrigt för olika institut nu allt mer likställs. Det saknas då anledning attföreskriva att tillståndet skall vara begränsat och att det skall föreliggasärskilda skäl. Detvore önskvärt om det i förarbetena närmare utvecklas innebörden i kvalitetskravenför att erhåUa valutahandelstillstånd. NO vill också framhålla att det i ensituation med slopad valutareglering inte bör förekomma något inslag avbehovsprövning i systemet. Det är också viktigt från konkurrenssynpunkt attden hittillsvarande begränsningen till bankaktiebolag, sparbanker ochpostverket upphör. Alla slag av kreditinstitut bör, som föreslås ipromemorian, kunna komma i fråga för att få valutahandelstillstånd. NOanser det inte motiverat att, som föreslås i lagtexten, kräva att det skall föreliggasärskilda skäl för andra än banker och postverket. Vad som avses med särskildaskäl framgår inte i promemorian. Det framstår som otiUfreds-ställande med dendiskrepans som finns meUan å ena sidan lagtexten, där möjlighetema för andrakreditinstitut att få valutahandelstillstånd framstår som starkt begränsade,och å andra sidan motiven (s. 69) där inga begränsningar anges. NOvill också ifrågasätta om inte valutabankemas hittillsvarande mono polställning i fråga om valutahandel och förmedling av betalningar till och från utlandet skulle kunna ytteriigare luckras upp genom att inte kräva att andra kreditinstituts förmedling av utlandsbetalningar skaU vara en följd av kreditinstitutets rörelse. När det myndighetsliknande inslaget i hittillsva rande reglering som ålagt valutabankema att tillse att betalningama inte strider mot valutaregleringen inte längre har relevans i och med avveck lingen av denna reglering borde samtliga institut som har valutahandelstill stånd kunna tillåtas att konkurrera fullt ut. Detta borde utan större problem 115 gåatt förena med de regler som föreslås för att möjliggöra Prop.1989/90; 135 statistikinsamling och skattemyndighetemas kontroU. SFFinstämmer i att det även i fortsättningen bör krävas tiUstånd föratt driva yrkesmässig valutahandel med allmänheten (s. 69). I motiveringen tilllagförslaget görs CKkså bedömningen att det saknas anledning att möjlighetenatt erhålla valutahandelstillstånd endast skall vara förbehållenbankaktiebolag, sparbanker och postverket. SFF delar i princip denna bedömningmen anser att detta fömtsätter en likabehandling av alla slag avkreditinstitut även i andra avseenden, t. ex. vad gäller förordnande omkassakrav. Konkurrensneutralitet mellan olika aktörer är en viktig fömtsättningför en väl fungerande och effektiv kreditmarknad. utvidgade reglema föreslås att annat kreditinstitut än bank kan, om detföreligger särskilda skäl, medges begränsat valutahandelstillstånd efter riksbankensprövning. Det begränsade valutahandelstillståndet skall, enligt lagförslaget,avse förmedling av sådana utlandsbetalningar för kunder som är en följd avkreditinstitutets rörelse. SFF anser att en ytterligare precisering av innebärdeni begreppet begränsat valutatillstånd är nödvändig. SFFvill också understryka att utvidgningen av möjligheten för även andra slag avkreditinstitut att erhålla valutahandelstillstånd givetvis inte får innebäraatt kraven sänks vid bedömning av institutens lämplighet för att erhåUa sådant tiUstånd. 3.5 i (LO) Beträffandevalutahandelstillstånd och valutabanks exklusiva rätt att förmedlavalutatransaktioner anser LO det troligt, eller i varje fall möjligt, att dennamåste upphävas i och med åtaganden inom ramen för den framtida integreradefinansmarknaden i EES. Utländska bankfilialer kommer troligen att gestillträde till den svenska marknaden och dessa kommer sannolikt att stå underhemlandets tillsyn och kontroll. Ska valutabankemas exklusivrätt gälla ocksåutländska bankfilialer blir systemet svårkontrollerat. De troliga kraven pålikabehandling innebär å andra sidan att utländska filialer inte kanutestängas. Arbetsgmppen,som föreslår att "alla slag av kreditinstitut" ska kunna komma ifråga som valutabank, har avstått från att beröra detta. LO betraktar denföreslagna ordningen som ett möjligt provisorium , då en revisionkan framtvingas av integrationsskäl. Valutahandelstillståndbör ges liberalt och t.ex. kunna tilldelas större ex portföretag med omfattande valutatransaktioner. Fondhandlareföreningenutgår från att fondkommissionsbolagen räknas till de kreditinstitut som kan få valutahandelstillstånd.Att så självklart skall vara fallet bör, till undvikande av missförstånd, angesi motiven, vilket inte görs i promemorian. Föratt inte begränsa konkurrensen på marknaden för finansiella tjänster är detviktigt att valutahandelstillstånd ges liberalt för att härigenom främja effektiviteten. BankföreningenviU framhålla att en situation, där har behov av att i penning-eller valutapolitiskt syfte göra ingrepp i den fria valutamarknaden, är föratseddi EG-direktivet om kapitalliberalisering (88/361/EEC, artikel 3): vidallvarliga ekonomiska stömingar kan medge ett visst attinföra regleringar på valutaområdet. Svenskanpassning tiU EG:s principer innebär i detta hänseende att införande avvalutalimiter förbehåUs extraordinära situationer. 1 vart fall saknas anledningatt i svenskt valutapolitiskt syfte behålla limiter för positioner, där svenskakronor inte berörs. Valutaregleringens slopande bör enligt bankföreningensmening medföra att inga valutalimiter tiUämpas under normala förhållanden;detta framhölls även i bankföreningens remissyttrande övervalutaregleringens förlängning till utgången av . Från valutapolitisksynpunkt finns det inte större anledning att föreskriva limiter för bankemasvalutapositioner än för de större företagens valutapositioner. BankföreningenviU framhålla att limiter för bankemas "valutarisker" är omotiveradeäven av den anledningen att myndighetema inte uppställer limiter för andrariskverksamheter i bankemas rörelse såsom kreditgivning ochvärdepapperstransaktioner. Utländskabanker förväntas kunna öppna filialkontor i . Ävenom dessa filialer åsatts Umiter av riksbank, kommer de att i sin affärsverksamhetkunna dra fördelar av sin banks totala valutaverksamhet. Det skulle medföra konkurrensnackdelar och s. k. omvänd diskriminering för de svenska bankema om dessasverksamhet begränsas mer av valutalimiter än utländska banker. Bankföreningenvill i detta sammanhang påpeka att föratom de valu talimiter, som angivit i valutahandelstiUstånden för valutabankema har bankinspektionen ijuni 1989 utfärdat "AUmänna råd angående valutakursrisker hos vissa " (BFFS 1989:17). Häri anger bankinspektionen "rekommenderade limiter" för in stitutens valutapositioner. Bland dessa finansinstitut ingår finansbolag och 117 kreditaktiebolag som ärdotterbolag till valutabanker. 1989/90:135 ser attäven denna typ av limiter bör förbehållas extraordinära situationer. Fondhandlareföreningenanser att valutalimiter inte bör uppställas under tid då valutaregleringen intetillämpas. Sådana limiter motverkar syftet med avregleringen på valutaområdetoch innebär att ett slags valutareglering ändå bibehålls. Detta strider motutvecklingen i vår omvärld. Frånvalutapolitiska utgångspunkter måste krav ställas på en ekonomisk politik somger den nödvändiga balansen i valutaströmmama gentemot utlandet. Lika lite somen regelrätt valutareglering bör tillgripas för att rätta tiU felaktigheter idetta avseende, lika liten anledning är detta att lägga fast limiter som någonform av valutapolitiska korrektiv. Inteheller kan limiter motiveras av hänsyn till riskbegränsning. För det första ärdet företagens egen sak att bevaka sina riskpositioner. För det andra finns detinga risklimiteringar i övrigt i den finansiella verksamheten, och för dettredje utgör dylika limiter ingen lämplig riskavgränsning, eftersom riskemahänger samman med möjliglietema att i verksamheten täcka in dem, exempelvisgenom valutapositioner på båda sidor i balansräkningen som balanserar varandra.Det finns inte heller anledning att ange limiter för finansiellt verksammaföretag, när några motsvarande inte anges för t. ex. de vamproducerandeexportföretagen. Fondhandlareföreningenavstyrker ordningen med limiter under andra förhållanden än dåvalutaregleringen tillämpas, dvs. under extrema förhållanden som krig och därmedjämställda situationer. Ettmotiv som i promemorian även fortsättningsvis anses relevant för att upprätthållaett auktorisationssystem gäller att valutahandelstillståndet begränsarbankemas valutapositioner. Limitema syftar enligt vad som sägs i promemorian (s.69) till att begränsa bankernas utrymme för att ta valuta-kursrisker. NOifrågasätter om inte denna aspekt snarare kan hänföras till sådana frågor ombankemas soliditet som regleras i banklagstiftningen och står under tillsyn avbankinspektionen. Vad gäller argumentet att vid valutaoro harmöjlighet att sänka limitema och därigenom reducera bankemas möjligheter attgenerera destabiliserande valutaflöden kan ifrågasättas om ett sådant synsätti detta sammanhang står i överensstämmelse med en situation därvalutaregleringar har övergivits som valutapolitiskt medel. Limitemassyfte anses bl. a. vara att begränsa valutabankemas utrymme för att ta valutakursrisker. Bankinspektionen har noterat att givna limiter skall avse endast valutabanken själv, inte koncemen om en bank ingår i en sådan. fastställer valutalimiter för valutabankema, medan bankin- 118 spektionenrekommenderar sådana limiter för övriga bolag under dess till- Prop.1989/90:135 syn inom en bankkoncem. Enligt inspektionens mening bör detövervägas Bilaga 3 om inte en totallimit borde fastställas för koncernen. Inspektionenfår också påminna om att man i utreder frågan omkrav på kapitaltäckning för bankemas valutapositioner och förväntaskomma med ett förslag härom. SkuUe sådana krav komma att införas, vilka i såfall kommer att gälla samtliga kreditinstitut under bankinspektionens tillsyn,bör det övervägas om inte begränsningama av valutapositionema för instituten,inklusive bankema, borde slopas. Genomlimitema kan också enligt arbetsgrappens promemoria valutabankemas möjligheteratt generera destabiliserande valutaflöden begränsas. SkuUe emellertid limitemaför alla institut utom valutabankema komma att slopas enligt föregåendestycket, kan det med tanke också på att hela näringslivet i övrigt harobegränsade möjligheter att ta valutapositioner, ifrågasättas omstabiliseringssyftet skulle uppnås. 4.5 i (LO) Ipromemorian sägs att man räknar med en viss styrmöjlighet för av valutabankemasvalutapositioner. Hur denna styrmöjlighet visavi framtida utländskabankfilialer ska bestå kommenteras inte i promemorian. 4.6 Fullmäktige i riksbank Förslagettill lag om ändring i riksbankslagen innebär att till riksbankslagenöverflyttas den tidigare på valutaregleringen grandade befogenheten för riksbankenatt fastställa limiter för bankemas valutapositioner. Möjlighet härtill måsteingå i valutapolitiska arsenal och den naturliga platsen för enregel härom är därmed, såsom föreslås, riksbankslagen. 5 Lagen om betalningar till och från utlandet 5.1 Lagens huvudsakliga utformning 5.1.1Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD) Isvensk förvaltning finns en klar rättslig skiljelinje mellan uppgifter som samlas in för tillsynsändamål och uppgifter som samlas in för en statistisk bearbetning och ett offentliggörande. Uppgifter för statistik kan i sin tur fördelas mellan driftsstatistik och offentliga statistiska sammanställningar. Ändamålsbestämningen i de olika regelverk som reglerar uppgiftskraven särskiljs så att krav för statistiska ändamål är enumererade (uppräknade), medan uppgiftskrav för tillsyn är normativa, dvs myndigheten avgör vilka deluppgifter som behövs för tiUsynen i det enskilda fallet. Skillnadema kan noteras genom att jämföra kungörelsen (1966:37) om statistiska uppgifter från näringsidkare och ägare till flerfamiljshus och utredningsuppdraget till statistikregelutredningen (Dir 1987:53). Statistikregelutredningensuppgift är att se över uppgiftskraven för sta- Prop. 1989/90:135 tistiska ämdamåloch föreslå en statistiklag som gäller alla statliga myndig- Bilaga 3 heter. Arbetsgrappenhar uppenbarligen inte uppmärksammat detta liksom ej heller den rättsligaskiljelinjen mellan uppgiftskrav för tillsyn och för statistik. Av dessa skälblir uppgiftskraven i förslagen dåligt definierade och utvalda; jämför 2 §förordningen 1892:668 om statliga myndigheters insamlande av uppgifter från närigsidkareoch kommuner. Detta ger i sin tur en dålig kvalitet för den statistiska sammanstäUningen. FUDhar i samband med att BOK I och BOK Il-systemen infördes kritiserat hur och påvilket sätt uppgifter samlas in för betalningsbalansstatistik (sefinansutskottets betänkande FiU 1985/86:11 s. 5). Bärande i kritiken har varitoch är alltjämt att uppgifter för betalningsbalansstatistik och handelsstatistiki övrigt är svagt systematiserade och samordnade. Uppgifter för t. ex.betalningsbalans samlas in utan att hänsyn tas till att betalningen kan avse envara eller en tjänst för vilken betalning redan skett. Uppgifterom import och export sammanställs och bearbetas utan hänsyn till attinformationen om statistiska varanummer ännu ej finns hos företagen. Det ärmöjligt att tulldatasystemet kan råda bot på dessa brister, men bara delvis.Uppgiftskraven om import och export av tjänster togs bort i samband med BOKIl-systemet (=betalningar från utlandet), varför information om tjänstersaknas. FUD:serfarenhet är således att två separata informationssystem finns utan inbördessamordning och med betydande uppgiftslämnarproblem. Riksbankensinformationssystem är det ena, det andra. Riksbankenhar BOK I och BOK Il-systemen samt diverse tilläggsenkäter om investeringaroch desinvesteringar i utlandet m. m. harhandelsstatistiken (från generaltullstyrelsen), finansstatistiken, statistiköver ägande i utlandet, m.fl. statistikgrenar. Under arbetet med BOK 11 kunde FUDnotera den bristande samordningen mellan de båda myndighetema. Delegationenanser att det första steget borde vara att samordna uppgifts-kraven förbetalningsbalans och för handelsstatistik i övrigt mellan ochstatistiska centralbyrån. Förslaget till lag om betalningar till och från utlandetavstyrks därför. Det bör ersättas av uppgiftskraven enligt den kommandestatistiklagen. Dethar inte inträffat i en statistiklag i , , ellerVästtyskland (Bundesstatistikgesetz) att ett företag måste förete handlingarsom behövs för statistikändamål. Att förete handlingar är en ren tillsynsåtgärd(jämför regler). Statistikinsamlingenmåste genomföras så att den skapar minsta möjliga besvär och kostnader. Det ärnärmast en administrativ fråga för att i samråd med de berördaföretagen åstadkomma detta. Detråder emellertid ingen tvekan om att skattekontrollen har kommit att få en mycket stor betydelse vid utformningen av lagförslaget, även om inte detta gjorts klart i själva lagen. Det är således tydligt att den åsyftade stati- 120 stikinsamlingenkan bli mer betungande än eljest nödvändigt bara därför att Prop.1989/90:135 statistikuppgiftema skaU användas också för skattekontroll. Det ärinte Bilaga 3 godtagbart. Betalningsbalansstatistiken får inte bli ett instmmentför skattekontroll. Medden föreslagna lagen blir vissa restriktioner som finns i valutaregleringenpermanenta. Detta innebär rent faktiskt en skärpning i vissa avseenden av denreglering som varit temporär med årsvis omprövning. Permanentningengår alltså av hänsyn till skattekontrollen stick i stäv med denliberalisering som eftersträvas i valutapolitiken. Fondhandlareföreningengodtar således att lagstöd ges för behov avbetalningsbalansstatistik och avstyrker att den berörda lagen utnyttjas förskattekontroll. I den mån skattekontroll behövs måste den lösas på annat sätt. KFmenar att betalningslagen borde befrias från föreskrifter som tillkommit avskattekontrollskäl och att sådana bestämmelser borde ingå i skattelagstiftningen.Det föreslagna systemet kan de facto innebära att ur valutareg-leringssynpunktonödiga regleringar bibehålls av skattetekniska skäl. BankföreningenviU erinra om att det inte möter principiella hinder mot att använda uppgifter,som inhämtats för kontroll av medborgama, även för statistik. Däremot böruppgifter, som insamlats för statistikändamål, inte utan vidare användas förkontroll: att så inte sker är en gmndläggande föratsättning för det förtroendehos den berörda allmänheten vilket är en föratsättning för att statistikmyndighetemaskall få tiUfredsställande uppgifter. Därtill kommer att kraven på detaljeringoch urval är helt olika för de båda skilda syftena. Denföreslagna betalningslagen är i själva verket främst en skattelag. Det minstasom kan begäras är därför att de, som berörs av dess tillämpning, i lagtextenfår besked härom. En systematik, som innebär att betalningsbalansstatistikenär ett skattekontrollinstmment, är därför principvidrig. Somkonstateras i promemorian innebär förslaget att myndighetsuppgif ter för skattekontroll på detta område kommer att åvila . Dessa uppgifter kommer att bestå i att, enligt 13 §, medge vissa undantag från lagens bestämmelser och att handha uppgiftsinsamling och dennas övervak ning, arbetsratiner, blanketter och direktiv till kreditinstituten. Bankför eningen kan instämma i promemorieuttalandet att det är principiellt otill fredställande att sålunda blir skattekontroUmyndighet men att det praktiska skälet att bespara kreditinstituten kontakter med både riks banken och skattemyndighetema väger tyngre. Emellertid kan det i denna skattekontrollverksamhet bli erforderligt att tolka och tillämpa bestämmelsema i betalningslagen, den föreslagna valutalagen och skatte- författningama. På gmnd härav avstyrker bankföreningen förslaget (s. 75) att fullmäktige i blir besvärsinstans i dessa frågor. I promemorian föreslås attden nya betalningslagen skaU innehålla de Prop. 1989/90:135 valutarestriktionersom finns kvar i nu gällande valutaregle- Bilaga 3 ring. Bankföreningenanser att ett bibehållande av dessa restriktioner inte är förenligt medSveriges anpassning till EG:s fria kapitalmarknad. De friheter, som det ärmöjligt för EG-ländema att tillåta för sina medborgare och företag, bör ävenSverige kunna tillåta på motsvarande sätt. Svenska skattekontrollbehov börlösas i enlighet med de regler som kommer att gälla inom EG. påpeka att genom den föreslagna betalningslagen skulle restriktionemabli pennanenta. Detta innebär en skärpning av restriktionsnivån, eftersom restriktionemai nuvarande valutareglering formellt varit ettåriga och därmed föremål för enregelbunden återkommande prövning i . 5.1.5Näringsfrihetsombudsmannen (NO) NOanser att det medför betydande nackdelar från konkurrenssynpunkt, bl. a. i formav effektivitetsförluster och ökade kostnader för berörda parter, att enbart förstatistik- och skattekontrolländamål upprätthålla t. ex. kravet på att allabetalningar till och från utlandet måste gå via valutabank samt depåkravet förutländska värdepapper. Om NO:s tanke att vidga den krets varigenom valutatransaktionemakanaliseras till samtliga kreditinstitut med valutahandelstillstånd skulledessa nackdelar visserligen något minskas. Med hänsyn främst till de problemsom uppenbarligen föreligger när det gäller att uppnå en effektivskattekontroll utan dessa restriktioner i fråga om betalnings vägarna till ochfrån utlandet vill NO ändå inte motsätta sig förslagen. borde det dockvara möjligt och önskvärt att lösa problemen på skattekontrollområdett genom intemationeUtsamarbete. Derestriktioner som kvarstår i förslaget till lag om betalning till och från utlandet(6-8 §§) kan accepteras som nödvändiga under en övergångstid. Restriktionemastrider dock mot reglema inom EG. anser därför attrestriktionema bör omprövas när de praktiska fömtsättningama för skattekontrollm. m. så tillåter. En sådan översyn bör ske skyndsamt eftersom möjligheten tillkontroll av de föreslagna reglema blir i det närmaste obefintliga. Ilagen anges inte det skattekontroUerande syftet. Detta motiveras med att huvudbestämmelsema om skattekontroll finns i taxeringslagen (1956:623). Det finns dock enligt min mening flera skäl till att den skattekontroUerande gmnden måste bedömas vara av väsentlig betydelse. Ett annat skäl är de återverkningar som förslaget får i sekretesshänseende. 5.1.8 Regionåklagarmyndigheteni Prop. 1betalningslagen förtigs att syftet med lagen är att skapa en grand också för "8J skattemyndigheternas kontroll av utlandstransaktioner. Båda syftena med lagenbör redovisas öppet för att undvika tolkningssvårigheter och tveksamheter.Något bärande skäl till varför kontrollsyftet skulle utelämnas finns inte. Enuppgift i betalningslagen om syftet kan inte på något sätt komma i konflikt medbestämmelsema i taxeringslagen. 5.1.9 Landsorganisationeni (LO) LOanser att det föreslagna systemet för viss skattekontroU är tveksamt och i längdenineffektivt som hjälpmedel mot skatteflykt och olaglig skatteplanering. yttrande betonade konkurrensaspekten talar också för att man ska sökaundvika en exklusivrätt till vissa affärer för inhemska banker och institut. LOefterlyser förslag om altemativa system för skattekontrollen inom ramen för enintegrerad europeisk finansmarknad. Arbetsgrappensförslag angående förbud mot bankkonton i utlandet och behållna begränsingar förförsäkringspremier tiU utlandet får på motsvarande sätt anses som provisorier,eftersom statsmaktema uttalat avsikten att i stort sett avveckla förbuden ivalutaregleringen. 5.1.10 StockholmsHandelskammare och Sydsvenska Handelskammaren Kravetpå att att betalningar till och från utlandet i princip måste ske genom valutabank'äracceptabelt med tanke på behovet av statistik och skattekontroll. Det är dockviktigt att utöka antalet valutahandelstillstånd. bör vara öppet fören harmonisering i förhållande till kommande EG-lagstiftning på detta område. Förslagettill betalningslag fyller uppgiften att ge erforderligt lagstöd för hittillsvarande skattekontroll och uppgiftsinsamling för betalningsbalans statistiken.