prop · GD033 · 1989-12-31 00:00:00 — Företrädarna förnäringslivet påpekar att för jämkning bör krävas ett orsakssamband mellan gäldenärenshandlande och det oriktiga betalningssäkringsbeslutet. Det har ocksåifrågasatts om ett villkor för rätt till ersättning skall vara att denenskilde för talan mot beslutet. Om en skada ej kan repareras även om beslutetskulle upphävas efter överklagande blir överklagandet meningslöst. Från etthåll framförs att flera av utredningens detaljbestämmelser bör kunna undvaras;i stället bör man tillämpa ordinära skadeståndsrättsliga resonemang om medvållandeoch s.k. adekvat kausalitet. Bakgrundentill mitt förslag: För skada som den enskilde tillfogats till följd av ettbeslut om betalningssäkring som senare visar sig vara oriktigt kan ersättningutgå enligt skadeståndslagen (1972:207), SkL. 1 fråga om betalningssäkringgäller därmed samma regler om skadestånd som vid i huvudsak allmyndighetsutövning. Enligt 3 kap. 2 § SkLskall staten ersätta bl. a. ren förmögenhetsskada som vållats genom fel ellerförsummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande statensvarar. Ansvaret inskränks genom 3 kap. 3 § samma lag där det heter attersättningsskyldighet enligt 2 § föreligger endast om de krav har blivitåsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kanställas på dess utövning (standardregeln). Sistnämnda bestämmelse syftar tillatt undvika att även obetydliga avsteg från författningsbestämmelser ellerandra smärre försummelser skall medföra skadeståndsskyldighet för det allmänna.Vidare utgår enligt 3 kap. 4§ samma lag, om den skadelidande utan giltiganledning har underlåtitatt överklaga det skadevållande beslutet, inte skadestånd för Prop.1989/90:3 den skada som därigenom hade kunnat undvikas (passivitetsregeln). Möjlighetenför en enskild att enligt SkL få ersättning för skada i samband med beslut ombetalningssäkring innehåller vissa begränsningar. Förhållandet är som sagtdetsamma vid annan myndighetsutövning. På olika håll har krav rests om enskärpning av det allmännas skadeståndsansvar på grund av felaktigmyndighetsutövning. Frågan har behandlats i vid ettflertal tillfallen, bl. a. (se 1988/89:LU2). På lagutskottetsbegäran yttrade sig då justitiekanslem över några motioner, vari krävtsskärpningar av statens skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Justitiekanslempåpekade därvid att det kan finnas rättsområden som företer sådana särdrag atten utvidgning av skadeståndsansvaret kan vara motiverad. Enligt lagutskottetsmening fick emellertid sådana spörsmål övervägas i samband med en översyn avbestämmelserna på det speciella rättsområdet. Utskottet hänvisade också till detpågående arbetet med översyn av betalningssäkringslagen. Korttid därefter fick justitierådet i uppdrag av regeringen attgöra en översyn av reglema i 3 kap. SkL om det allmännas skadeståndsansvar.Uppdraget gavs mot bakgmnd av att det inte kan uteslutas att de begränsningarsom finns i möjligheten att få skadestånd av det allmänna i en del fall kanmedföra mindre tillfredsställande resultat för den skadelidande. Bengtssonslutförde sitt uppdrag . Utredningsarbetet har redovisats idepartementspromemorian (Ds 1989:12) Det allmännas ansvar enligtskadeståndslagen. Promemorian är ute på remiss. I promemorianföreslås bl. a. att standardregeln och den särskilda passivitetsregeln skallupphävas. Skälenför mitt förslag: har i sitt betänkande framförtuppfattningen att betalningssäkringsinstitutet är så speciellt att det börkunna bli föremål för en särskild ersättningsreglering. Jag anser även för egendel att frågan lämpligen bör särbehandlas. En särreglering bör kunna övervägasi detalj med hänsyn till att det nu är fråga om att diskutera ett sådant avstegfrän gmndsatsema i SkL som till största delen ligger vid sidan av de förslag omändringar som har lagts fram av justitierådet . Vid sin översyn harBengtsson för övrigt också kommit fram till att området för betalningssäkringföreter sådana särdrag att en särskild lösning av ersättningsfrågan kan varabefogad. I denna fråga har jag samrått med chefen för . Det ligger i sakens naturatt en säkerhetsåtgärd som vidtas på ett tidigt stadium i en skatte- eller avgiftsutredning senare kan visa sig vara felaktig. Beslut om betalningssäkring fattas oftast utan att den enskilde fått tillfälle att yttra sig och avser i regel fordringar som inte har fastställts. Risken för felaktiga beslut är därför mycket större i dessa fall än i fråga om sedvanliga beslut om skatt eller avgift. Beslut om betalningssäkring kan naturligtvis medföra en ekonomisk skada för den enskilde. Förhållande na i fråga om betalningssäkring för icke fastställda fordringar är enligt min mening så speciella att det allmänna bör ha ett längre gående skadestånds ansvar än det som enligt SkL gäller för myndighetsutövning i allmänhet. Jag anser inte att dettagäller för beslut om betalningssäkring för fastställda Prop. 1989/90:3 fordringar.Dessa fattas ju inte på samma tidiga stadium av en utredning om skatte- elleravgiftsförhållanden. Utgångspunktenvid en förbättring av ersättningsmöjlighetema bör vara att så långt som möjligtansluta till SkL:s regelsystem. För att kunna uppnå rimligaersättningsmöjligheter måste emellertid ett väsentligt avsteg göras från deprinciper som SkL bygger på. Principen kan inte gäma vara den att ersättningtill den enskilde skall fömtsätta att beslutet om betalningssäkring i sig äroriktigt. Har t. ex. ett beslut som avser en icke fastställd fordran upphävtspå gmnd av att domstolen ansett att bevisningen för att det föreligger enfordran inte var tillräcklig, skulle det närmast framstå som stötande att medgeersättning om fordringen senare fastställs i en efterföljandetaxeringsprocess. Ersättningsmöjlighetemabör inte vara beroende av humvida beslutet om betalningssäkring var riktigteller inte enligt de bestämmelser som berörda myndigheter har att tillämpa. Debör heller inte fömtsätta fel eller försummelse vid myndighetsutövningen.Ansvaret för staten bör i stället vara i princip strikt. Vid kvarstad gällerett sådant ansvar för den som begär säkerhetsåtgärder. Medhänsyn härtill ansluter jag mig till utredningsförslaget som innebär att möjlighetematill ersättning, som tar sikte på betalningssäkring av icke fastställdafordringar, anknyts till en efterhandsprövning. Det blir då utan betydelse ombeslutet om betalningssäkring upphävs eller inte. Även ett beslut som står fastefter att ha prövats av regeringsrätten skall alltså kunna föranledaersättning. Den efterhandsprövning som avses här består i humvida det, närfrågan om fordringens existens är avgjord, kan konstateras att fordringenfastställs och i så fall till vilket belopp den fastställs. Ersättningskall kunna utgå om fordringen inte fastställs eller fastställs till ettväsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkrats. Härigenom utesluts defall där fordringen fastställs till ett lägre belopp än vad som har betalningssäkratsmen avvikelsen inte kan anses som väsentlig. Enbart SkL:s regler kommer attgälla också bl. a. i de fall beslutet om betalningssäkring hävs på gmnd av attrekvisitet "påtaglig risk" inte anses uppfyllt men fordringen senarefastställs. Ingen remissinstans har haft invändningar mot denna begränsning. Motbakgmnd av att det är fråga om ett i många delar nytt ersättningssystem harutredningen ansett att det är naturligt att iaktta viss restriktivi-tet. Medhänsyn härtill har föreslagits vissa begränsningar i rätten till ersättning,bl. a. rörande vilken form av skada som skall ha uppkommit och storleken avskadan. Jag har förståelse för detta. Emellertid vill jag understryka attmycket talar för att man så långt som möjligt ansluter till SkL:s synsätt. Denskada som ett beslut om betalningssäkring normalt kan orsaka är vad som i 1 kap. 2 § SkL betecknas som ren förmögenhetsskada. Med ren förmögenhetsskada avses sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Enligt utredningens mening bör ersättningsrätten innefatta ersättning för förlorad inkomst av anställning och förlust i näringsverksamhet. Ersättning skall däremot inte 40 fåmedges för skada i form av uteblivna kapitalinkomster eller realisa- Prop.1989/90:3 tionsvinster som inte har samband med den skadedrabbades näringsverksamhet.Utredningen hänvisar på denna punkt till sitt förslag om att omhändertagnamedel skall göras räntebärande. Enligt min mening finns inte bärande skäl fören sådan begränsning som utredningen förespråkat. Ersättningsrätten bör istället följa de allmänna reglema i SkL på så sätt att i princip alla former avren förmögenhetsskada kan ersättas. Kan den enskilde visa att han har drabbatsav skada som exempelvis består i skillnaden mellan erhållen ränta och denavkastning som medlen annars skulle ha gett bör alltså också den skadan vara ersättningsgill. Fören form av skada, nämligen för kostnader för biträde och utveckling av talan iett mål om betalningssäkring, finns det skäl att ha en annan ordning. I sådanafall torde det i allmänhet också finnas motsvarande kostnader i ärendet ellermålet angående fordringsanspråket. Det är då svårt att avgöra hur stor del avkostnaden för biträde och utredning om hänför sig till betalningssäkringsmålet.Med hänsyn härtill bör sådana kostnader inte kunna ersättas enligt de reglersom föreslås här. Anspråk på ersättning för sådana kostnader skall emellertidenligt ett av antaget förslag till lag om ersättning förkostnader i ärenden och mål om skatt m.m. (prop. 1988/89:126, SkU31, rskr. 301,SFS 1988:479) kunna framställas i en särskild ordning. Enannan begränsning i ersättningsmöjlighetema som har föreslagits i betänkandetär att ersättning endast skall utgå för skada som är betydande. Med detta skallförstås skada som svarar mot ett belopp om minst ett basbelopp enligt lagen(1962:381) om allmän försäkring, dvs. Som jag serdet bör man emellertid även i detta avseende anknyta till SkL med dess gmndtankeatt all skada skall ersättas. Främst processekonomiska skäl talar dock för enviss nivå på skadan för att ersättning skall få beviljas. Endast skada som ärav någon betydelse bör därför ersättas [jfr 1 § andra stycket miljöskadelagen(1986:225)]. Enprincip inom skadeståndsrätten är att skadestånd kan jämkas om den skadelidandemedverkat till skadan genom vållande, 6 kap. 1 § SkL. Genom att denskadelidande går miste om en del av eller hela ersättningen om han medverkartill skadan ges ett motiv även för honom att iaktta aktsamhet. Principen börenligt min mening gälla även på det här området. Jämkning av ersättningen bördärför ske om gäldenären har medverkat till skadan genom att lämna oriktigaeller vilseledande uppgifter eller underlåter att lämna uppgifter som han ärskyldig att lämna, t. ex. deklaration. Jämkning bör kunna ske också ompassivitet i andra avseenden från gäldenärens sida har orsakat eller förvärratskadan. För att få ersättning för hela skadan bör gäldenären exempelvis se tillatt omständigheter som kunnat leda till att beslutet om betalningssäkringändras tillförs målet så snabbt som möjligt. En liknande bedömning kanaktualiseras i det fallet att kronofogdemyndigheten har verkställt beslutetgenom att ta i anspråk egendom som hastigt faller i värde. Då kan detifrågasättas om inte gäldenären borde ha begärt att egendomen skulle säljas (jfr11 § tredje stycket betalningssäkringslagen). Utredningenhar föreslagit en motsvarighet till passivitetsregeln i 3 kap. 41 4 § SkL.Enligt min mening bör underiåtenhet att överklaga ett beslut om Prop. 1989/90:3betalningssäkring inte föranleda någon särskild reglering. En sådan underlåtenhetbör i stället i linje med vad som sagts om annan underlåtenhet att sökabegränsa skadan kunna medföra jämkning av ersättningen enligt denföreslagna regeln om jämkning vid medvållande. del andra situationer kan som framhållits i betänkandet förhållandet varasådant att ersättning inte bör utgå trots att fömtsättningama för rätt tillersättning är uppfyllda. Ett sådant fall föreligger när det gäller att avgöra tillvilket av två taxeringsår en oredovisad inkomst är att hänföra. Om ettbetalningssäkringsbeslut har avsett år 1 och det senare visar sig att inkomsteni stället bör beskattas år 2, bör ersättning kunna vägras. Detsamma kan gällaom två makar som driver rörelse tillsammans har utelämnat intäkter i rörelseni sin redovisning och beslutet om betalningssäkring bygger på en annanfördelning mellan makarna av den oredovisade inkomsten än det slutligataxeringsbeslutet. Slutligenbör framhållas att jag har stannat för att inte föreslå någon särskildpreskriptionsregel för skadeståndsanspråk enligt de nu föreslagnaersättningsreglerna. SkL innehåller inte någon sådan regel utan där gäller allmännapreskriptionsregler. Jag kan inte heller se något framträdande behov avsärskilda regler. 4 Ikraftträdande m. m. Deföreslagna lagändringama bör träda i kraft . Övergångsbestämmelserkrävs när det gäller vissa regler. Jag återkommer till detta i författningskommentarema. Någotbör också nämnas om de ekonomiska effektema av en utvidgning av statensersättningsskyldighet. Enligt utredningens undersökning har antaletbetalningssäkringsbeslut gått ned . Praxis har stramats upp.Antalet felaktiga beslut har därigenom minskat. Genom de av mig föreslagna ändringamabör risken för felaktiga beslut minska ytterligare. Antalet beslut av sådantslag att ersättning för skada kan komma att medges kan uppskattas till någoteller några tiotal . Den föreslagna utvidgningen av statensersättningsskyldighet kommer därför med all sannolikhet inte att medföra någotannat än en ytterst marginell belastning för statskassan. Ienlighet med vad jag nu anfört har inom upprättats förslagtill 1. lag om ändring i lagen(1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, 2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen(1971:291), 3. lag om ändring i konkurslagen(1987:672). 2 och 3 angivna lagförslagen har upprättats i samråd med chefen /90:3 för . 6.1 Förslaget till lag om ändring ibetalningssäkringslagen Somjag inledningsvis antydde har lagrådets yttrande föranlett vissa ändringar iförhållande till det till lagrådet remitterade förslaget. Dessa kommenterasnärmare under 5, 6 och 10 § § betalningssäkringslagen och under 4 kap. 13 §konkurslagen. Hämtöver skiljer sig förslaget från lagrådsremissens genom atten del ändringar av disposition och formuleringar har gjorts i förtydligandesyfte. Iett nytt andra stycke anges uttryckligen beviskravet sannolika skäl för fordringensexistens när betalningssäkring tillgrips för att säkra betalning av en fordranav det slag som anges i lagmmmet redan innan den har fastställts. Beviskravetavseende det belopp som i dessa fall får betalningssäkras har skärpts.Betalningssäkring får inte ske för högre belopp än det på föreliggandeutredning framstår som sannolikt att fordringen kommer att bestämmas till. Länsskattemyndighetenskall föra det allmännas talan i mål om betalningssäkring i stället för somtidigare det allmänna ombudet. Iett nytt andra stycke har en proportionalitetsregel införts. Bestämmelsen innebär attvikten av att uppnå syftet med säkringsåtgär den skall ställas i relation till de olägenheter åtgärden förorsakar gäldenä ren eller något annat motstående intresse. Om det exempelvis står klart att en betalningssäkring skulle orsaka att ett företag måste läggas ned med allvarliga konsekvenser för de anställda kan avvägningen få till följd att man avstår från betalningssäkring även om fömtsättningama i övrigt är för handen. Den ger således ett visst utrymme för lämplighetsbe dömning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Med vikten av att åtgärden vidtas avses även vikten av att upprätthålla effekti viteten i indrivningen av skatter, tullar och avgifter. Det är således bl. a. allmänpreventiva synpunkter som skall vägas mot det motstående intres set. Paragrafeninnehåller den bestämmelse som tidigare gavs i 6 §. På lagrådets förslag utformats efter mönster från motsvarande bestämmelse gällande kvarstad.Någon saklig ändring åsyftas inte. Dennaparagraf innehåller nya bestämmelser av vilka följer att betalningssäkringsmålenär öppna både så till vida att besluten inte står fäst när de har vunnit lagakraft och på så sätt att länsrätten har att fortsätta handläggningen av målenså länge behov av att ändra ett beslut kan uppstå. Enligt lagrådets uppfattningfinns inte skäl att beteckna beslut som interimistiska för att uppnå dettasyfte. Paragrafen har utformats i överensstämmelse med lagrådets förslag. Paragarafeninleds med den bestämmelse som tidigare gavs i 7 § av innebörd att beslut ombetalningssäkring skall hävas helt eller delvis om skäl för beslutet intelängre föreligger eller om beslutet av någon annan anledning inte bör kvarstå.För att länsrätten inte skall skilja sig från målet och fråga om hävning skallaktualiseras inte endast genom en uttrycklig begäran har i första styckettillagts, att det är länsrätten som skall pröva fråga om hävning och detta intebara på yrkande av part utan även självmant. Detta innebär att det blir enuppgift för länsrätten att övervaka att ett beslut om betalningssäkring intebestår till högre belopp eller än vad som erfordras. På gmndhärav och eftersom beslut om betalningssäkring normalt behöver justerasåtminstone i samband med att fordringen eller underlaget för den fastställs börefter en eventuell överprövning akten återiämnas till länsrätten som om detvore fråga om ett interimistiskt beslut och alltså inte stanna kvar hosöverinstansen så som är fallet. Omlänsrätten överväger att helt eller delvis häva ett beslut bör yttrandeskyndsamt inhämtas från länsskattemyndigheten. När justering skall ske isamband med att underlaget för fordringen fastställs behöver uppgift om fordringensstorlek inhämtas från länsskattemyndigheten. Denna fordran skall då inteinkludera fordran på kostnad för verkställighet av betalningssäkringen (jfr.författningskommentarerna till 14 §). Upplysningom rätt att när som helst begära att beslutet skall hävas skall lämnas i varjebeslut om betalningssäkring så att inte gäldenären tror, att han efterbesvärstidens utgång inte kan få en ändring till stånd. Enligt andra stycket iparagrafen får länsrätten häva betalningssäkrings beslut helt eller delvis även om beslutet har överklagats. I tredje stycket anges hur överinstansen skall förfara om så sker. Syftet med denna ordning är att tyngdpunkten i betalningssäkringsprocessen skall förläggas till läns rätten och inte, som relativt ofta sker sedan ett interimistiskt beslut har överklagats, till kammarrätten. Ordningen kräver att överinstansen håller sig underrättad om eventuella ändringar i betalningssäkringsbeslutet. Om länsrätten med anledning av vad klaganden anför vid överklagande ändrar ett betalningssäkringsbeslut så som klaganden begär, kan länsrätten avskri- 44 va överklagandet utan attvidarebefordra handlingarna till kammarrätten. 1989/90:3 Om skäl attompröva ett beslut framkommer medan akten finns hos kammarrätten ellerregeringsrätten kommer handlingarna att behöva lånas in. När de återlämnas bören kopia av länsrättens beslut följa med. Innehålleröverklagandet ett yrkande om inhibition får handlingarna inte stanna hoslänsrätten i avvaktan på länsrättens prövning, utan lånas tillbaka sedan inhibitionsyrkandetprövats om länsrätten finner anledning att ompröva sitt beslut. Om länsrättendirekt kan se att betalningssäkringsbeslutet är felaktigt och (efter kontaktmed länsskattemyndigheten) kan upphäva beslutet snabbare än inhibitionsyrkandetskulle kunna prövas finns dock inte skäl att förfara så. Paragrafeninnehåller bestämmelser som avser att garantera rimliga hand läggningstider.Talan beträffande fordringen måste väckas eller fordringen eller underlaget förberäkning av fordringen bestämmas i annan ordning frånbeslutet om betalningssäkring. Med att talan skall ha väckts avses att intebara yrkandet skall ha angetts utan också gmnden för det enligt huvudregeln i 4§ förvaltningsprocesslagen. Enförlängning av tiden kan medges om det föreligger särskilda skäl. Att enansökan om förlängning måste ges in innan tidsfristen har gått ut följer av attlänsrätten skall häva ett beslut om betalningssäkring om tidsfristen går ut.Länsrättens beslut beträffande förlängning av tidsfrist får överklagassärskilt enligt 34 § förvaltningsprocesslagen. Sedanett beslut om betalningssäkring hävts därför att länsskattemyndigheten intehar hållit tidsfristen får enligt andra stycket nytt beslut om betalningssäkringför den fordringen inte fattas om inte talan beträffande fordringen har väcktseller fordringen eller underlaget för beräkning av fordringen har fastställts iannan ordning. Förbudet gäller endast betalningssäkring för en fordran på justden gmnd som har föranlett betalningssäkring. Avser exempelvis denhävda betalningssäkringen en fordran på tillkommande skatt som har sin gmnd iatt vissa intäkter inte har redovisats i gäldenärens rörelse, kan ett nyttbeslut om betalningssäkring utan hinder av bestämmelsen fattas avseende enfordran som har uppkommit till följd av att falska fakturor har kostnadsförts irörelsen. Enligtdenna paragraf har gäldenären rätt till muntlig förhandling i länsrätt och kammarrätt. Gäldenären skall upplysas om rätten till muntlig för handling. Om det är uppenbart obehövligt, t. ex. om framställningen om betalningssäkring inte bifalls eller om gäldenären utan bärande skäl begär att muntliga förhandlingar skall hållas upprepade gånger, får begäran avslås. Paragrafeninnehåller de bestämmelser som tidigare gavs i 8 §. Förstaoch andra styckena motsvarar vad som tidigare angavs i 9 § med den skillnadenatt verkställighet skall begäras av länsskattemyndigheten i stället för såsomtidigare det allmänna ombudet. Itredje stycket sägs att beslut om hävning gäller , dvs. att verkställighetsåtgärdersom har vidtagits genast skall återgå. Dock ges rätten en möjlighet attförordna att vidtagna åtgärder inte skall återgå förrän beslutet att hävabetalningssäkringen har vunnit laga kraft. Ett sådant beslut bör endastmeddelas om saken rör en svårbedömd rättsfråga och det finns en påtaglig riskför att en omedelbar återgång av verkställigheten skulle medföra att enprövning i högre instans annars i praktiken skulle sakna betydelse. Det ärsåledes i situationer där man kan befara att gäldenären skulle undanskaffaegendomen på den korta tid som måste gå från ett beslut om hävning till dessöverinstansen hinner pröva ett yrkande om inhibition frånlänsskattemyndigheten. Ettsådant förordnande får inte meddelas när beslutet har hävts därför att detallmänna har försuttit sin tidsfrist, något som på lagrådets inrådan föreskrivsuttryckligen. Paragrafernainnehåller de bestämmelser som tidigare gavs i 10, 11 resp. 12 §. Paragrafenhänvisar till 17 kap. 9 § första stycket utsökningsbalken. Förrättningskostnadersom uppstår i betalningssäkringsmål skall betraktas som kostnader förverkställighet av den fordran för vilken betalningssäkring skett. Fömtsättningenför att staten skall få ta ut kostnaden av gäldenären är attbetalningssäkringen alltjämt består när verkställighet äger rum för den fordransom har föranlett åtgärden. Har betalningssäkringsbeslutet efter omprövningsatts ned sedan förrättningskostnaderna uppstått, får gäldenären endast krävaspå kostnader som belöper på egendom som alltjämt är betalningssäkrad närverkställighet äger mm för fordringen. I motsats till vad som enligt 17 kap. 10§ utsökningsbalken gäller för motsvarande situation vid kvarstad gäller dettaäven förrättningskostnad för försäljning enligt 11 § betalningssäkringslagen. Det bör nämnas att detförhållandet att kostnader för verkställighet av betalningssäkring i vissa fall skall anses som förrättningskostnader för indrivning och får utsökas hos gäldenären (genom utsökningsavgift) inte innebär att betalningssäkring får användas för att säkra betalningen av 46 förrättningskostnadersom uppkommit vid verkställighet av betalningssäk- Prop.