prop · GD033 · 1989-12-31 00:00:00 — Jag delaruppfattningen att rättssäkerheten vid betalningssäkring kommer att stärkas ommuntliga förhandlingar hålls i större utsträckning än . Enmöjlighet att åstadkomma detta kan som föreslås i betänkandet i och för sigvara att införa en bestämmelse om att muntlig förhandling alltid skall hållas imål där beslutet om betalningssäkring meddelats utan att gäldenären fåtttillfälle att yttra sig. Därigenom skulle möjlighetema öka att dessa beslut blirföremål för en allsidig genomgång vid omprövningen. Mot förslaget kan anförasatt en muntlig förhandling ofta är så pass resurskrävande att handläggningen ochbeslutet beträffande den ifrågasatta fordringen skulle fördröjas. Det kanockså invändas att gäldenärerna ofta inte skulle medverk-a på det sätt som fömtsätts.Till stöd för detta kan åberopas att muntlig förhandling sällan begärs i dagoch att en i betänkandet presenterad undersökning av den praktiskatillämpningen också visat att det i drygt hälften av de mål i vilka beslutmeddelats utan att gäldenären hörts inte kom in något yttrande från gäldenäreninför den slutliga prövningen. En bestämmelse om obligatorisk muntligförhandling skulle sålunda kunna få till följd att merparten av förhandlingarnafick hållas utan att gäldenären infann sig. Vidare kan ifrågasättas om det inteär lika angeläget med förbättrade möjligheter till muntliga förhandlingar iandra betalningssäkringsmål än dem där beslut har meddelats utan kommunikation.1 samtliga mål måste ju de grundläggande villkoren för betalningssäkringbedömas. Vad som utmärker de fall där beslut fattats utan att gäldenären berettstillfälle att yttra sig är att domstolen har funnit att fara i dröjsmålföreligger. Denna väsentliga bedömning skulle alltså redan vara avklarad närdet blev tal om muntlig förhandling. Från länsrättshåll har också framförts atti mål om betalningssäkring gäldenärernas invändningar merendels avser riskenför att fordringen inte kommer att betalas, en risk som alltid måste bedömas. Föregen del finner jag inte något vägande skäl för att begränsa en förbättring avhandläggningsordningen i domstol till mål där beslut om betalningssäkring harfattats utan att gäldenären har beretts tillfälle att yttra sig. Ett ändratdomstolsförfarande bör enligt min mening omfatta alla mål om betalningssäkring. När det gäller att närmarefinna ett ändamålsenligt muntlighetsförfaran- de som stärker den enskildes ställning kan jag i och för sig hålla med om att utredningsmannens förslag i betänkandet är en fullt tänkbar lösning. I likhet med många remissinstanser befarar jag emellertid att den lösningen skulle medföra att domstolarna i många fall nödgades hålla muntliga förhandlingar där gäldenären inte infann sig. Enligt min mening bör man hellre välja en lösning som ger större möjligheter att anpassa handlägg ningen till förhållandena i det särskilda fallet, bl. a. gäldenärens fömtsätt ningar och hans inställning till det allmännas framställning i målet. För en sådan smidigare ordning talar också att stor vikt måste fästas vid gäldenä- 22 rens eget önskemål ommuntlighet. Han bör därför i förhållande till vad som gäller ges ett ökatinflytande på frågan om muntlig förhandling skall hållas eller inte. Enligt minmening bör den enskilde genom en särskild lagbestämmelse i principtillförsäkras en rätt till muntlig förhandling. Ett viktigt komplement tilldetta är att gäldenären underrättas om sin rätt. Domstolen bör dock gesmöjlighet att gå emot gäldenärens önskemål om förhandling i sådana fall där enförhandling uppenbarligen inte skulle fylla något syfte. Mot bakgmnd av vad jag nuhar sagt föreslår jag att det i lagen förs in en bestämmelse om en utökad rättför den enskilde till muntlig förhandling. Mittförslag: Ett beslut om betalningssäkring för en fordran som inte är fastställdskall hävas av länsrätten, om det allmänna inte har väckt talan beträffandefordringen från beslutet och fordringen eller underlaget förberäkning av fordringen inte heller har fastställts i annan ordning inom sammatid. Om särskilda skäl föreligger skall länsrätten få medge förlängning avtidsfristen. Länsrättensbeslut i fråga om tidsfrist skall få överklagas särskilt. Om ett beslut ombetalningssäkring har hävts därför att det allmänna har överskridit sintidsfrist, skall nytt beslut om betalningssäkring få fattas på samma gmndendast om talan har väckts beträffande fordringen eller underlaget förberäkning av fordringen har fastställts i annan ordning. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Samtliga remissinstanser är positiva till att en tidsgräns införs. En delbefarar att är så att förlängning måste bli regel ochföreslår i stället . Andra menar att är . Ett pardomstolar föreslår som rätten bestämmer. Kammarrätten i ochriksdagens ombudsmän () menar att beslut om förlängning måste kunnaöverklagas särskilt. Flera remissinstanserpåpekar att det behövs en frist även för domstolens handläggning av måletrörande fordringen och eventuellt också en yttersta gräns efter vilkenbetalningssäkring i intet fall får upprätthållas. har framförtsynpunkten, att det vore olyckligt om den föreslagna tidsfristen inte skullegälla för den som ställer säkerhet för att undvika betalningssäkring. Skälenför mitt förslag: Utredningen har som tidigare nämnts undersökt de taxeringsmåli vilka beslut om betalningssäkring meddelades . Undersökningenvisar att talan hade väckts i knappt hälften av målen efterbeslutet om betalningssäkring och i knappt tre Qärdedelar. I tvåfall (av totalt 149) dröjde det innan talan väcktes. Länsrättensdom i skattemålet kom i hälften av målen från det att beslutetom betalningssäkring fattades. var fortfarande 23 måloavgjorda och tre mål. Utredningen har Prop. 1989/90:3 närmareundersökt ett antal taxeringsmål med särskilt lång handläggningstid. Det hardå visat sig att det i flera fall var obekant för vederbörandetaxeringsintendent att den aktuella fordringen hade betalningssäkrats. I någrafall var även domaren okunnig om betalningssäkringen. Vidlagens tillkomst fömtsattes att mål i vilka betalningssäkring hade meddelatsskulle behandlas med största skyndsamhet även utan att säkerhetsåtgärdengjordes tidsbegränsad. Det ansågs tillräckligt med regler om förtur somutfärdades i administrativ ordning. Resultatet av utredningens undersökningvisar dock att administrativa föreskrifter om skyndsamhet är otillräckliga föratt få en snabb handläggning av målen. En allmän bestämmelse i lag omskyndsamhet torde inte heller få tillräcklig effekt. För att uppnåtillfredsställande handläggningstider anser jag, i likhet med vad somföreslagits i betänkandet, att en bestämmelse om tidsgräns bör införas ibetalningssäkringslagen. Tidsfristen som bör avse att fordringen ellerunderlaget för fordringen skall ha bestämts t. ex. genom beslut om taxering,eller att talan beträffande fordringsanspråket skall ha väckts, t. ex. genomansökan om eftertaxering - kan ges olika följder. Om ingen av dessa åtgärdervidtagits inom den angivna tiden, bör detta föra med sig antingen att beslutetom betalningssäkring förfaller automatiskt eller att rätten skall upphävabeslutet. Det sistnämnda alternativet är enligt min mening att föredra medhänsyn till att den tidsfrist som bestäms inte är tänkt att markera dentidpunkt då beslutet skall upphöra att gälla i normalfallet. Förverkställigheten av beslutet blir ordningen då mera praktisk. Det är nämligenenklare att kronofogdemyndigheten får besked om domstolens beslut om hävning ide undantagsfall då detta sker än att myndigheten skall bevaka utgången avvarje tidsfrist och ta reda på om talan har väckts beträffande fordringen ellerom underlaget för beräkning av fordringen har fastställts på annat sätt. Vadså gäller tidsfristens längd har remissinstanserna framfört helt olika meningarom den föreslagna tiden, . Motstående intressen gör sig gällande.Den föreslagna fristen kan anses alltför lång vid en jämförelse med kvarstad(se t. ex. 15 kap. 7 § ). Den bör ju inte heller vara längre änvad som är nödvändigt. Å andra sidan pekar erfarenheterna från den praktiskahanteringen mot att en sexmånadersfrist skulle behöva överskridas.Här måste man beakta att betalningssäkringsmålen normalt avser svåmtreddabeskattningsförhållanden och att det inte är ovanligt att den skattskyldigeförhalar utredningen. Förmin del godtar jag den avvägning som utredningen gjort. Tidfristen bör alltsåvara . Mitt förslag innebär således att en bestämd tidsfrist förs ini lagen. Ett alternativ till detta skulle, såsom föreslagits från ett par håll,vara att fristen bestämdes av domstolen i varje särskilt mål. Jag seremellertid inte några egentliga fördelar hos det förslaget. Förlängningav tidsfristen bör kunna medges om särskilda skäl finns. Beträffande kvarstad i brottmål återfinns en motsvarande regel i 26 kap. 5 § . Ansökan om förlängning skall i kvarstadsfall göras innan tidsfristen har gått ut. Detsamma bör gälla ansökan om förlängning i betalningssäkringssammanhang. Enfömtsättning för förlängning bör vara att det finns särskilda skäl, Prop.1989/90:3 såsom att den skattskyldige förhalar processen eller attutredningsmaterialet är mycket omfattande. Ettbeslut i fråga om tidsfristen bör kunna överklagas särskilt, trots att det ärfråga om ett beslut som inte innebär att målet avgörs. På motsvarande sättförhåller det sig i tvistemål. I ett sådant mål får nämligen en part, som menaratt underrätten har meddelat ett beslut som innebär att målet där uppehälles ionödan, enligt 49 kap. 6 § överklaga det beslutet särskilt. Somflera remissinstanser har varit inne på kan även diskuteras att ha en tidsfristför handläggningen av det mål i vilket fordringsanspråket skall fastställas.Detta skulle gälla främst länsrätten. Jag vill då peka på att jag i detföljande (se avsnitt 3.2.3) kommer att föreslå en reglering som innebär attlänsrätten ges en bevakningsuppgift som bör medföra att någon risk för attlänsrätten inte känner till att betalningssäkringsbeslut är fattat och att måletom fordringsanspråket därför skall behandlas skyndsamt inte längre kommer attfinnas. Till bilden hör också att länsrättemas målbalanser har minskat påtagligtunder och att det kan antas att måltillströmningen, som ocksåhar avtagit, kommer att avta ytterligare. Med hänsyn härtill och till denackdelar som är förknippade med tidsfrister av det här slaget anser jag inteatt det finns skäl att nu närmare överväga att införa någon tidsfrist förlänsrättemas handläggning. Anmärkas kan att, när det är fråga om eftertaxering,det föreskrivs en tidsfrist för länsrättens handläggning i 116 § taxeringslagen(1956:623). Föratt inte syftet med en tidsfrist skall kunna förfelas bör ett nytt beslut ombetalningssäkring för samma fordran få meddelas endast om mål beträffandefordringen har anhängiggjorts vid domstol eller fordringen eller underlaget förberäkning av fordringen har bestämts i annan ordning. Såsom utredningenföreslagit bör ett sådant hinder mot ny betalningssäkring ställas upp enbartför fall där det är full identitet med den fordran som först lett tillbetalningssäkring. Det skall inte bara vara fråga om samma fordringsslag ochsamma tidsperiod utan också om att fordringsanspråket gmndar sig på sammaomständigheter. Tillsist vill jag något beröra propå om motsvarande tidsfristerför väckande av talan m. m. i de fall där en betalningssäkring har underlåtitseller hävts därför att säkerhet har ställts. Dessa fall är av en speciellkaraktär genom att de har en stark prägel av frivillighet från den enskildessida. I det senare (avsnitt 3.3.3) skall jag redogöra för verkan av attsäkerhet ställs. En del remissinstanser har i det sammanhanget påpekat, att en gäldenärbör kunna få frågan om återlämnande eller nedsättning av säkerhet prövad avdomstol. Båda dessa ändringar skulle innebära införandet av ett nytt institut- ett slags förhandsbesked beträffande betalningssäkring. Något sådant förslaglägger jag inte fram. Mitt förslag:Länsrätten skall kontinuerligt övervaka att fömtsättningama för betalningssäkringalltjämt är för handen och självmant häva ett beslut i den mån fömtsättningarför beslutet inte längre föreligger. Ett beslut får hävas helt eller delvisäven om beslutet är föremål för prövning i överinstans. Gäldenären skallupplysas om att han kan begära att länsrätten häver beslutet helt eller delvis. Utredningensförslag: Överensstämmer i sak i väsentliga delar med mitt. Utredningen har dockfunnit, att ordningen kräver att samtliga beslut om betalningssäkring ärinterimistiska och att målet skall avskrivas när behov av ändringar inte längrekan uppkomma. Remissinstanserna:Nästan alla tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinringar. Bland dedomstolar som tillämpar betalningssäkringslagen råder dock delade meningar omgällande rätt vad gäller länsrätts befogenhet och skyldighet att ompröva ettbeslut om betalningssäkring när anledning yppas, t. ex. när bevisläget iskatteprocessen ändras. a. menar att det kan ifrågasättasom en så omfattande bevakningsuppgift som förslaget fömtsätter bör läggas pålänsrätterna. Kammarrätten i föreslår att domstolen ges befogenhet attex ofBcio häva eller justera ett förordnande om betalningssäkring när denslutligt avgör skattefrågan men att justeringar i övrigt bör göras endast påtalan av part. Den fiskala sidan skulle åläggas att bevaka frågan och att väckatalan om hävande eller justering när det finns anledning till det. Skälenför mitt förslag: Betalningssäkring måste ofta tillgripas i ett tidigt skede aven skatteutredning. Visar det fortsatta utredningsarbetet att beslutet ombetalningssäkring bygger på felaktiga fömtsättningar bör beslutet snabbt kunnaändras. Ibetänkandet framhålls att beslut om betalningssäkring inte har kommit attfortlöpande anpassas till det allmännas fordringsanspråk. a. nämns att dethar förekommit flera fall där det allmännas yrkande i skattemålet har lagts påen avsevärt lägre nivå än den som svarar mot den tidigare beslutade betalnings-säkringen, utan att betalningssäkringsbeslutet har ändrats. Vidare har någonjustering av beslutet inte skett i samband med domen i skatte-eller avgiftsmålet även om fordringen har fastställts till ett lägre belopp änvad som har säkrats. Den tid som går från det att saken avgörs till dess attfordringen kan drivas in kan variera från fall till fall. Inte sällan går fleramånader. Att betalningssäkringsbeslutet inte bör kvarstå i denmån det avser ett för högt belopp säger sig självt. Beslutet bör såledesjusteras i samband med att underlaget för skatten, tullen eller avgiftenfastställs. Även efter det att betalningssäkrings- beslutet justerats på dettasätt kan det finnas anledning att häva beslutet, t. ex. därför att gäldenärenbetalar skulden. Attändring av ett beslut ibland inte har förts på tal trots att så borde ha skettexempelvis därför att fordringsanspråket satts ned, vittnar om en bristandebevakning av betalningssäkringarna. För länsrättemas del är betalningssäkringsinstitutetså konstmerat att det inte uttryckligen ankom- Prop. 1989/90:3 mer på dem attbevaka betalningssäkringama. I fråga om t. ex. ej fastställda fordringar somavser taxering har slutligt beslut om betalningssäkring nästan alltidmeddelats när taxeringsmålet anhängiggörs i länsrätten. Utredningen har därförfunnit, att något slutligt beslut om betalningssäkring inte borde meddelas. 1stället skulle det i lagtexten anges att varje beslut skulle gälla till dessannat förordnas, vilket skulle medföra att ett mål om betalningssäkring skullevara oavslutat hos länsrätten så länge behov av ändring kunde uppstå. Ett målskulle därvid normalt avslutas i länsrätten först genom att rätten närfordringen kan drivas in avskriver målet från vidare handläggning. Ilagrådsremissen framfördes att för att ändringar av det allmännasfordringsanspråk snabbt skall leda till att beslut om betalningssäkring ändras den processuella ordningen bör vara sådan att länsrätten kontinuerligtövervakar att de fömtsättningar som legat till gmnd för beslutet alltjämt ärför handen. Det processtekniska förslaget i lagrådsremissen blev att man såsomutredningen föreslagit i lag borde föreskriva att alla beslut ombetalningssäkring skulle gälla till dess annat förordnades, dvs. I lagrådsremissen uttalades dock att en länsrätt intekunde anses förhindrad att självmant häva ett beslut helt eller delvis utan attdet rentav kunde göras gällande att länsrätten på gmnd av den nuvarande bestämmeleni 7 § skall ändra ett beslut om fömtsättningama för det har ändrats till denenskildes fördel även utan att part yrkar det. Det kunde emellertid konstaterasatt omprövningar på länsrättens eget initiativ är sparsamt förekommande. Isitt yttrande har lagrådet som sin mening framfört'att det redan av gällanderätt följer att ett beslut om betalningssäkring står "öppet" ilänsrätten i den meningen att beslutet genast skall hävas helt eller delvis om fömtsättningamahar ändrats till den enskildes fördel samt att det också får anses följa avnuvarande bestämmelser att länsrätten kan vara skyldig att självmant häva ettbeslut om betalningssäkring. Detta innebär enligt lagrådets uppfattning att maninte behöver beteckna betalningssäkringsbeslut som interimistiska för attuppnå det avsedda syftet. Att uttryckligen göra besluten interimistiska skulleockså innebära en skillnad i förhållande till reglema om kvarstadsbeslut. De fördelar som eftersträvadesgenom att, såsom föreslogs i lagrådsre , besluten endast skulle gälla till dess annat förordnades var inte främst att målen skulle stå "öppna" i betydelsen att besluten varmöjliga att ändra utan "öppna" i betydelsen oavslutade handläggningsmässigt hosläns rätten. Det var därmed fråga om en reglering betingad främst av praktiska hänsyn. Den skulle klargöra att länsrätten borde ta initiativ till att ändraett beslut så snart det fanns skäl för det. Länsrätten skulle övervaka att betal ningssäkringama anpassades efter händelseutvecklingen, bl. a. när bevislä get i skatteprocessen ändrades. Ordningen skulle få till följd bl. a. att, idet fall ett beslut överprövades i högre instans, akten automatiskt skulle åter sändas till länsrätten. Konsekvensen skulle också bli, att gäldenären lättare borde förstå att hans möjlighet att få beslutet ändrat inte var förbi efter överklagandetidens utgång om det angavs att beslutet skulle gälla till dess 27 Enligt min mening kan det även finnas skäl att i det här Prop.1989/90:3 avseendet införa regler för betalningssäkringsbesluten som innebär enskillnad i förhållande till reglema om kvarstad. Detta framstår inte som omotiveratmed tanke på att det skulle markera att länsrätten gavs en förförvaltningsdomstol inte främmande uppgift att ta tillvara en parts intressen(jfr 8 § förvaltningsprocesslagen). Jag kan emellertid ansluta mig tilllagrådets uppfattning att dessa syften bör kunna uppnås utan att man använderlagtekniken med interimistiska beslut, och jag har därför stannat för att pålagrådets inrådan avstå från att föreslå en sådan ordning. har förordat föreslår jag i stället, att en bestämmelse som uttryckligenanger att länsrätten skall pröva fråga om hävning och att detta skall ske påparts yrkande eller om det annars finns skäl för det läggs till den nuvarandebestämmelsen om hävning (6 § i mitt lagförslag). 1 sak avses alltså i principdetsamma som angavs i lagrådsremissen, nämligen bl. a. att det blir en uppgiftför länsrätten att övervaka att ett beslut om betalningssäkring inte bestårtill högre belopp eller än vad som erfordras. Enligt minmening bör emellertid detta komma till ett något tydligare uttryck än somföljer av den förslagna lagtexten. En kompletterande bestämmelse om attlänsrätten skall hålla sig underrättad om de fall där beslut ombetalningssäkring har meddelats bör därför också införas. En sådan bestämmelsebör tas in i förordningen (1978:881) om betalningssäkring för skatter, tullaroch avgifter (betalningssäkringsförordningen). Ett förslag om detta bör senaretas upp inför regeringen. Denbevakningsuppgift som länsrätten härigenom åläggs har av några remissinstanseransetts alltför krävande. Jag vill därför säga att det årliga antaletbetalningssäkringsfall i hela landet inte torde ha överstigit 200 under desenaste åren, varför uppgiften inte kan antas komma att bli särskiltbetungande. Frånnågot håll har framförts, att bevakningsuppgiften i stället borde ligga på detallmänna. ankommer det emellertid på det allmänna ombudet att hållasig underrättad om betalningssäkringar som avser fordringar som inte harfastställts. Detta har inte fungerat på ett tillfredsställande sätt. Jagföreslår också en bestämmelse som innebär att gäldenären skall upplysas om atthan när som helst kan påkalla att betalningssäkringen sätts ned. Om denupplysningen inte lämnas, ligger det i farans riktning att gäldenären fåruppfattningen att den enda möjligheten att få beslutet ändrat är genom attöverklaga beslutet. Jagansluter mig till utredningsförslaget, att handläggningen i länsrätten skallfortgå även om beslutet om betalningssäkring överklagas. Länsrätten bör såledesvara oförhindrad att helt eller delvis häva betalningssäkringen under den tidöverklagandet prövas i högre instans. Överklaganden inges numera tilllänsrätten och behov av att ändra ett beslut kan framträda genom att klagandendär kommer med nya uppgifter av betydelse. Anledning att ändra enbetalningssäkring kan också framkomma vid skriftväxlingen i målet angåendefordringen. Omlänsrättens ändring inte leder till det resultat som klaganden yrkat i överklagandet bör överinstansen pröva det nya beslutet. vadsom gäller enligt 28 § förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelsen Prop.1989/90:3 föranleddes bl. a. av önskemålet att förskjuta tyngdpunkten iförvaltningsförfarandet till första instans. Den nu föreslagna ordningen förbetalningssäkringsmålen bör också motverka att processen förskjuts tillöverinstanserna. Genommitt förslag kommer ett ökat ansvar att läggas på länsrätten för att ett beslutom betalningssäkring justeras eller hävs om nytillkomna omständigheter bör ledatill det. Som påtalats i betänkandet finns det även andra, liknande svagheter iden nuvarande ordningen, nämligen brister i kommunikationen mellan länsrätten,allmänna ombudet och kronofogdemyndigheten. Som exempel anges bl. a. att enbetalningssäkring har kvarstått trots att fordringen har betalats och attverkställigheten av ett beslut om betalningssäkring inte har gått åter efterdet att beslut om betalningssäkring har ändrats. Denu nämnda bristerna har enligt utredningens bedömning sin gmnd i att det iförfattningarna om betalningssäkring inte klart anges vilka uppgifter, utöverde som är mera gmndläggande, som ankommer på de olika myndigheterna. Avsaknadenav närmare bestämmelser bör därför rättas till så att nödvändiga underrättelserinte uteblir. Som utredningen har föreslagit och remissinstanserna instämt ibör författningskompletteringar ske i det avseendet. Ändringarna bör göras ibetalningssäkringsförordningen och innebära i huvudsak följande. Länsskattemyndighetenskall hålla sig underrättad om den betalningssäkrade fordringen så längebeslutet om betalningssäkring kan behöva ändras. Bör beslutet ändras skalllänsskattemyndigheten göra framställning om det. skallvidare underrätta kronofogdemyndigheten när ett beslut om betalningssäkringhar ändrats. Ett förslag om sådana ändringar i betalningssäkringsförordningenkommer att tas upp inför regeringen . Föratt ytterligare förbättra samordningen mellan berörda myndigheter harutredningen framfört, att genom centrala ändringar i ADB-stödetför kronofogdemyndighetema torde kunna se till att en ADB-mässig sammankopplingsker mellan uppgiften att en gäldenär är restförd för en skuld och uppgiftenatt betalningssäkring har beslutats för att säkra betalning av den skulden.Riksskatteverket har i sitt remissvar tvärtom menat att risken för misstag ärmindre med den nuvarande ordningen, som innebär att kronofogdemyndigheten fåren rapport från ADB-syste-met när en gäldenär som har åtgärdsmarkeringenbetalningssäkring rest-förs.