prop · GD03155 · 1989-12-31 00:00:00 — Detsamma gäller den erinran som gjordes i proposition1984/85:81 (s. 49) om att det inte var uteslutet att del kan tillkommaverksamhetsgrenar som kräver en regional organisation. Alt utreda miljöbroltoch databrottslighel är exempel på uppgifter som tangerar de ekonomiska rotlarnasverksamhet och som enligt min mening i framliden kan komma att kräva särskildaregionalt verksamma enheter. Jag ser också på både kort och lång sikt ökademöjligheter all på regional nivå samordna vissa arbetsuppgifter, t.ex. avadministrativ art. 1regleringsbrevet för polisväsendet för /90 har regeringen angettall de lokala polismyndigheterna för att förbättra hushållningen medpersonalresurserna skall pröva möjligheterna lill en organiserad samverkanmed andra polismyndigheter under sådana lider då resurserna normall inleutnyttjas fullt ut. Bakgrunden till regeringens beslut är bl.a. riksrevisionsverketsrapport (RRV:s dnr 1987:14) Ordningspolisen ochkapacitetsutnyttjande. RRV anser bl. a. att tillgängliga resurser vidordningsavdelningarna inle utnyttjas på ell tillräckligt effektivt sätt. Verketföreslår därför att flera olika lösningar prövas för att motverka dessaeffektivitetsproblem. Som exempel nämns bättre behovsanpassning av personalenstjänstgöringslistor, en omläggning av ulryckningsverksam-heten och reduceradnattbemanning. Vidare förordas en utökad samverkan mellan olika enheter inompolismyndigheterna samt förbättrad planering och ledning. Enligtvad jag erfarit har regeringens bestämmelser i regleringsbrevet föranlettpolismyndigheterna all vidta en rad åtgärder av skilda slag med den inriktningsom RRV förordar. Denna utveckling måste fortsätta. Vad som därvid är särskiltangeläget är all få lill stånd en ökad samverkan mellan polismyndigheterna. Samverkaninom länen mellan polismyndigheter förekommer givetvis i olikaformer. Jag tänker bl.a. på alla de kontakter som sker överpolisdistriktsgränserna i främst olika praktiska frågor. Del som böråstadkommas och som jag förordar är emellertid en mer fördjupad och organiseradsamverkan. Syftet med en sådan är givelvis all uppnå ett bättreresursutnyttjande och därmed en ökad effektivitet i verksamheten. lokala polisverksamheten har man på flera håll i landet prövat olika former av samverkan. Utöver vad jag tidigare nämnt om ett ökat samarbete mellan polismyndigheterna över läns- och distriktsgränserna i och i vill jag här gärna nämna del arbete på området som sker i och . Polismyndigheterna i , och har sålunda inlett en samverkan över distriktsgränserna i inland. Dennasamverkan rör främst resursutnyttjande inom ordningsavdel- Prop. 1989/90:155 ningarna.Inom Norrbollens län pågår genom försorg en utredning ompolisverksamheten. Bl.a. övervägs en omfördelning av polistjänster,förändringar i polisdislriktsindelningen och i den regionala ledningsstrukturensaml i myndigheternas interna organisation. Även om det nu är för tidigt attsäga något om resultaten av del som görs inom de två norrlandslänen, vill jaggärna framhålla alt jag ser myckel positivt på de strävanden som de berördaregionala och lokala polismyndigheterna gett uttryck för. Enligtmin mening är del viktigt all diskussionen om samverkansfrågorna utvidgas tillalt omfatta områden även utanför det polisoperativa, såsom ekonomihanlering,personaladministration och utbildning. I synnerhet måste de mindrepolismyndigheternas behov av samverkan tillgodoses. För all förbli välfungerande självständiga myndigheter är dessa beroende inle bara av del stödsom lämnas genom den regionala polisverksamheten ulan också av en utökadsamverkan med andra lokala polismyndigheter. Enfördjupad och organiserad samverkan mellan de lokala polismyndigheterna kangivetvis åstadkommas på olika sätt. Om man vill undvika en direkt styrning frånstatsmakterna finns det i huvudsak två säll på vilka en mer långtgåendesamverkan mellan de lokala polismyndigheterna kan uppnås. Det ena innebär attmyndigheterna själva initierar ett samarbete, t. ex. på det sätt som skett iVästerbottens län. Här vill jag åter peka på de mindre polismyndigheternassituation och på betydelsen av all dessa själva söker finna olika former för enutökad samverkan. Det andra sättet är all skapa samverkan genom regionalaåtgärder. I del avseendet kan initiativet från i läntjäna som ell utmärkt exempel. Enligtmin mening ligger det etl särskilt värde i att initiativet lill all få lill stånden ökad lokal samverkan kommer från lokall och regionall håll. Ytterst är deldär som de största insikterna i saken finns, och del är de regionala och lokalabehoven och fömtsättningarna som avgör på vilket sätt en utvecklad samverkanbäst kan uppnås. För egen del vill jag dock särskilt tillägga följande.Länsstyrelsen ansvarar för polisverksamheten i länet. Inle minsl dess direktatillsynsfunktion gör att måste ägna samverkansfrågorna en ökaduppmärksamhet. Jag anser därför all ansvar för samverkansålgärderbör komma till uttryck i de regeringsföreskrifter som gäller i fråga om deregionala polisorganen. Jag kommer därför all föreslå regeringen altde aktuella förordningsreglerna kompletteras i detta hänseende. Även andraförfattningsändringar är nödvändiga för all de samverkansåtgärder jag förordarskall bli möjliga alt genomföra. Enligt4 § polislagen är länen indelade i polisdistrikt. I varje polisdistrikt finns det en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Närmare bestämmelser härom finns i 2 kap. 2 3§§ polisför- 55 ordningen (1984:730). Enav huvudprinciperna i polisväsendets nuvaran- Prop. 1989/90:155 deorganisationsstruktur är all varje polismyndighet har ell självständigt ansvarnär det gäller polisverksamheten i del egna polisdistriktet. Dennagrundsats gäller dock inte ulan undanlag. Enligt vad som anges i 4 § polislagenkan nämligen regeringen eller den myndighet som regeringen utser bestämma ivad mån en polismyndighet skall bedriva verksamhet utanför sitt polisdistrikt.Bestämmelsen lar enligt vad som sägs i förarbetena lill polislagen (prop.1983/84:111 s. 65) i första hand sikte på enheter med regionala uppgifter,såsom narkotikarotlarna och de ekonomiska rotlarna liksom trafikenheler medregionala uppgifter. Medslöd av denna bestämmelse och med stöd av 2 kap. 7 § polisförordningenbeslutar regeringen i regleringsbrevet vilka polismyndigheter somskall bedriva regional polisverksamhet. Regeringen har vidare i 3 kap. 2 §polisförordningen bemyndigat länsstyrelserna all bestämma i vad mån enpolismyndighet skall bedriva polishundsverksamhet utanför sitt distrikt.Bestämmelsen i 4 § polislagen avses dessutom ge slöd åt föreskrifterna i 5kap. 7 § polisförordningen, enligt vilka en polisman är skyldig att tjänstgörautanför sitt polisdistrikt eller får utsträcka sin verksamhet ulan-fördistriktet för alt bl. a. gripa den som har begått ell brott. Bestämmelsen lardäremot inte sikte på s. k. polisförstärkning, som nämns i 6 § i polislagen.Kännetecknande för polisförslärkning är nämligen all den personal som avdelas tillpolisförslärkning normalt underställs polismyndigheten i det mottagandedistriktet och alltså bedriver sin verksamhet på den myndighetens vägnar.Närmare bestämmelser om chefskapet vid polisförslärkning finns i 3 kap. 4 §polisförordningen. Principenom polismyndigheternas självständiga ansvar måste också ses i belysning avlänsstyrelsens befogenheter enligt 6 § polislagen. Där sägs i första stycketatt är länets högsta polisorgan. Den ansvarar förpolisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs avpolismyndigheterna i länet. Av paragrafens andra stycke framgår bl. a. att detankommer på att bestämma i vilken utsträckning polispersonalenskall ställas till förfogande för verksamhet som bedrivs gemensamt för flerapolisdistrikt samt all generellt eller för särskilda fall i övrigt bestämma omsådan verksamhet. Densistnämnda bestämmelsen tar främst sikte på sådan verksamhet som regeringeneller har beslutat om med slöd av 4 § polislagen, dvs. all vissaenheter eller funktioner vid vissa polismyndigheter bedriver verksamhet inom ellhelt län eller en del av ett län. Sådana enheter eller funktioner finns, somtidigare nämnts, för irafikövervak-ningsverksamhel, teknisk verksamhet,sjöpolisverksamhet, polishundsverksamhet samt för bekämpning avnarkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet. Av6 § andra stycket polislagen framgår vidare all vid behov fårbesluta även om annan polisverksamhet inom länet. Denna bestämmelse gerlänsstyrelsen möjlighet att meddela direktiv även för annan polisverksamhet änsådan som har regional inriktning. 1motiveringen till bestämmelsen (prop. 1983/84:111 s. 68) framhöll departementschefen alt del i första hand ankommer på den lokala polissty- 56 relsenatt förverkliga statsmakternas intentioner och att därutöver göra de Prop.1989/90:155 prioriteringar som behövs med hänsyn till lokala förhållanden. Mensituationer kan enligt departementschefen tänkas uppkomma då verksamheten i etleller annal avseende bedrivs på ett felaktigt säll eller på elt säll som inleöverensstämmer med de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast. Någon gångkan också regionalpolitiska hänsynslagande av överordnad karaktär tänkasmotivera att ändrar en lokal polisstyrelses beslut. Med uttrycket"vid behov" har enligt departementschefen avsetls att markera att det till skillnad från vad som gäller om den regionala polisverksamheten inteskall ankomma på all fortlöpande meddela direktiv om sådanpolisverksamhet som primärt faller inom den lokala styrelsens kompetensområde.Vid sidan av vad som sålunda avses gäller i fråga om rätt att fatlaför den lokala myndigheten bindande beslut kan, enligt departementschefen,naturligtvis i skilda sammanhang meddela rekommendationer i olikaformer. Vidare framhöll departementschefen all, faslän del främst är allmännariktlinjer som del bör ankomma på all meddela, länsstyrelsenockså måste ha möjlighet all meddela mera konkreta organisatoriska direktiv. Avdepartementschefens nu återgivna molivullalande framgår alt den aktuellabestämmelsen i polislagen i första hand är avsedd all ge enbefogenhet alt korrigera en lokal polismyndighets beslut om polisverksamheten,vilket i ell eller annal hänseende framstår som felaktigt, eller att ändra ell sådanibeslut om åtgärden är motiverad av regionalpolitiska hänsynstaganden avöverordnad karaktär. Bestämmelsens ordalydelse ger emellertid envidare befogenhet alt besluta om alla slag av polisverksamhet inom länet,förutsatt all del finns etl behov av åtgärden. Fråganom ell mera utvecklat samarbete mellan polismyndigheterna enligt de riktlinjersom jag tidigare angett var inle föremål för någon mer ingående behandling isamband med polisreformen. Del är enbart resonemangen om regionalpolisverksamhet och om polisförstärkning som har beröringspunkter medsamverkansfrågorna. De samverkansålgärder som jag nu förordar synes inle hahaft samma aktualitet i samband med polisreformen som de har i dag.Utvecklingen i samhället med bl. a. större behov av och krav på polisiärainsatser har dock inneburit all en ökad samordning och samverkan mellanpolismyndigheterna blivit alltmer angelägen för all uppnå en rationellpolisverksamhet. Eftersom de lokala polismyndigheterna inte självständigt harrätt all besluta i dessa frågor, är del naturligt alt länsstyrelserna får enviktig roll när del gäller att åstadkomma den fördjupade samverkan i olikahänseenden som jag förespråkar. Bestämmelseni 6 § polislagen om rätt för att vid behov bestämma om även annan än regional polisverksamhet inom länet lämnar i och för sig utrymme för sådana beslut av som kan krävas i delta sammanhang. För all markera viklen av samarbete av del aktuella slaget bör det emellertid enligt min uppfattning uttryckligen framgå av lagen att länsstyrelserna för att främja en effektiv verksamhet får bestäm ma även om annan polisverksamhet inom länet än sådan som har regional 57 beslut isaken bör kunna meddelas av om t.ex. Prop. 1989/90:155 berördapolismyndigheter gemensamt hos begär all få samordna vissverksamhet eller samarbeta i visst avseende över polisdistrikts-gränserna medmotiveringen att åtgärden ingår som ett led i att effektiviserapolisverksamheten. Om del behövs, bör själv kunna la initiativ lillelt beslut om samverkan. Delta kan exempelvis bli fallet om man på denregionala nivån ser betydelsefulla effektivitetsvinster med en visssamordningsåtgärd, för en eller flera polismyndigheter, och man vid en av dessapolismyndigheter är tveksam lill en sådan åtgärd. Prövningen av en sådan frågabör normall göras av styrelse. Bestämmelser om en direktivrällför länsstyrelserna av del slag som jag nu nämnt bör tas in i 6 § andra stycketpolislagen. De befogenheter har enligt andra stycket innefattaren rätt att meddela konkreta förvaltnings-beslut, vilkel innebär alt beslutenmåste vara avgränsade lill sin karaktär. En befogenhet all meddela generellaföreskrifter hade krävt en annan lagleknisk konstmktion. Bestämmelsen börförtydligas i detta avseende. Förall ytterligare främja och säkerställa ell effektivt resursutnyttjande genomolika former av samverkansålgärder kan del finnas skäl all överväga omlänsstyrelserna bör ges vidgade befogenheter all besluta om regionalafunktioner. Som nämnts i del föregående har länsstyrelserna endastbemyndigande all bestämma i vad mån polishundsverksamheten skall bedrivas somregional verksamhet. I övrigt är del regeringen som bestämmer om sådanverksamhet. Enligt min mening finns del goda skäl för all bör fåen något större möjlighet än alt komplettera regeringens beslut omregional polisverksamhet. Jag avser all senare återkomma till regeringen medförslag härom. Medde befogenheter som jag nu föreslår alt länsstyrelserna bör ha skall det intebehöva föreligga några formella hinder mot etl mera utvidgat och rationelltsamarbete över polisdistriklsgränserna. De huvudsakliga modeller för samverkansom kommer att slå till buds för de regionala och lokalapolismyndigheterna blir dels samverkan inom ramen för de regionala funktionemasverksamhet, dels sådan samverkan som beslutar om med slöd av 6 §polislagen. Ettexempel på funktioner där del kan finnas behov av samverkan mellan skildapolismyndigheter är funktionen som vakthavande befäl. vakthavande befälleder normall den yttre tjänsten vid en polismyndighet och prövar bl. a. deomhändertaganden som polispersonalen gör med stöd av olika bestämmelser.Sålunda skall en polisman som omhändertar någon, med slöd av t.ex. polislagen ellerlagen om omhändertagande av berusade personer m. m., så skyndsamt som möjligtanmäla åtgärden lill sin förman som skall pröva om åtgärden skall beslå. Medförman avses här det vakthavande befälet (se /, Polislagen, Enkommentar s. 102 och JO:s ämbelsberättelse 1987/88 s. 97). En ordning sominnebär att ett vakthavande befäl upprätthåller sin funktion för två ellerflera polismyndigheter leder med detta synsätt onekligen lill komplikationer i deavseenden som jag nu berört; personer som omhändertagils skall ju normalttransporteras till vakthavande befäl för dennes ställningslagande. Detlakan i många fall vara ogöriigt eller förenat med betydande praktiska Prop.1989/90:155 svårigheter t. ex. på gmnd av långa avstånd. Enlösning på detta problem erbjuder möjligheten att låta vakthavande befäl fattade nödvändiga besluten efter föredragning per telefon. Enligt vad jag erfarittillämpas denna ordning vid flera polismyndigheter där avstånden ärlånga (jfr. kravet på skyndsam anmälan lill förman enligt 15 § polislagen).Arrangemang av delta slag förekommer för övrigt inom andra områden som rörbeslut om frihetsberövanden. Systemet med polischefsberedskap och åklagarberedskapbygger på fömtsättningen alt beslut fattas efter föredragning per telefon. Jagser inte all del finns några avgörande principiella hinder mol alt låta vakthavandebefäl pröva frågor om vissa frihetsberövanden på motsvarande sätt. Innan en sådanordning las i bmk mera allmänt, bör del dock ske en försöksverksamhet. uppdraghärom bör senare lämnas lill . Underden tid som har gått sedan polisens förstatligande har samhället förändrats påolika säll. Bl.a. är befolkningens fördelning i landet nu delvis en annan. Dessaförändringar i samhällsslmkluren har inte motsvarats av några ändringar i frågaom landels indelning i polisdistrikt. Detta bör ses mol bakgmnd av den vikt somfrån statsmakternas sida har lagts och alltjämt läggs vid alt polisen finns meden så stor geografisk spridning som möjligt över landet. Förändringarnai fråga om behovet av polisiära insatser i olika delar av landet aktualiserardock bl.a. frågan om fördelningen av resurser mellan polismyndigheterna. Tilldetta återkommer jag i del följande. Jag vill dock i detla sammanhang slå fastalt del även i framliden är viktigt all polisen är representerad på så mångaorter som möjligt. I princip bör polis finnas stationerad i alla kommuner ilandet. Detjag nu har anfört utesluter inle all det i vissa fall kan finnas skäl att ändraindelningen i polisdistrikt. Del är regeringens sak alt fatta beslut om sådanaändringar. Behovet av förändringar bör i första hand övervägas av deförtroendevalda i länsstyrelserna och i polisstyrelserna. Det bör dock ytterstvara en sak för länsstyrelserna alt ta initiativ lill de förändringar som kanvara påkallade. Jag kan för övrigt i detta sammanhang nämna all iStockholms län beslutat låta utreda frågan om en sammanslagning avpolismyndigheterna i och i . Regeringen har ställt sig bakom dettainitiativ genom all bifalla en framställning om alt tjänsten som polismästarevid polismyndigheten i ledigförklaras som ett långtidsvikariat. , som jag har angett, förslag om förändringar av polisdislriktsindelningeni av där. Resursfördelningen inompolisväsendet Prop. Jaghar i årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 15 s. 95) lämnat enbeskrivning av den nuvarande personalsituationen inom polisen. 1 propositionenfinns också förslag lill åtgärder som på kort sikt skall motverka de negativaeffekter som uppkommit lill följd av del nuvarande vakanslägel. harjag uttalat all del framstår som alltmer nödvändigt all få lill stånd en ökadutjämning av tillgången på polispersonal mdlan de myndigheter som inle har ellså ansträngt personalläge och de där stora vakanser råder. Jag har också ipropositionen hänvisat lill vad jag redan framhöll budgetproposition(prop. 1988/89:100 bil. 15 s. 124), nämligen all del ankommer pårikspolisstyrelsen att fortlöpande göra överväganden rörande fördelningen avpolispersonal mellan myndigheterna. Ielt längre och mera övergripande perspektiv slår del enligt min mening emellertidklart att frågan om fördelningen av polispersonal och andra resurser mellanpolismyndigheterna måste underkastas en mera noggrann analys än . Iallt väsentligt bygger den nuvarande fördelningen av polistjänster och övrigaresurser på de beräkningsgmnder och principer som tillämpades vidförstatligandet av polisväsendet. Antalet tjänster har därefter successivt ökatmed , låt vara all den reella resursförstärkningen är mindre lill följdav bl. a. ändrade bestämmelser om arbetstid och ledighetsförmåner av olikaslag. Fördelningen av de nya tjänsterna har i första hand gjorts med hänsyn lilldel för fördelningen aktuella behovet vid polismyndigheterna.Del har emellertid riktats viss kritik mol att fördelningenibland präglats av etl visst schablonlänkande. Denenda mera genomgripande granskningen av resursfördelningen i polisväsendet eflerår 1965 gjordes av på uppdrag avregeringen. föreslog alt sammanlagt 337 tjänster skulleomfördelas inom den lokala polisorganisationen. Regeringen beslutade under år1987 all tillgodose de mest arbelsbelastade polismyndigheternas behov ienlighet med förslag. Dessa tjänster tillsattes bl.a. medpolispersonal från den då relativt stora kadern av färdigutbildade polismän somännu inle erhållit fast s. k. tablå-tjänst vid myndigheterna. Däremot skeddeingen indragning av fasta polistjänster vid någon polismyndighet i landet. Denuvarande mlinerna för resursfördelningen inom polisväsendet innebär allregeringen i regleringsbrevet beslutar om polismyndigheternasorganisation, stationeringsorter och personal. Vidare får länsstyrelsernaenligt regeringens bemyndigande i vissa fall besluta omatt omfördela polistjänster mellan polismyndigheterna i länet föratt tillgodosebehovet av en jämn arbetsbelastning mellan myndigheterna. Denna befogenhet harhittills endast utnyttjats i något enstaka fall, bl.a. i och iVästerbottens län. Detviktigaste instrumentet för fördelning av polisresurserna finns dock Styrelsen beslutar nämligen om fördelningen av de polisaspirantersom anställs varie år. Till gmnd för styrelsens beslut ligger uppgifterfrån myndigheterna om vakansläget, förväntade pensionsav- Prop. 1989/90:155gångar etc. Fördelningen av aspiranter sker till länsstyrelserna som bestämmerhur aspiranterna skall fördelas mellan polismyndigheterna i länet. Denstyrning som gör genom tilldelning av aspiranter bordeteoretiskt kunna ske så all en eventuell vakanssitualion blir jämnt fördeladöver riket. Så är emellertid ännu inte fallet. Del beror bl.a. på svårigheternaatt säkert bedöma avgångarna från polisyrkel till annan verksamhet saml påojämnheter i rekryteringsunderlaget. Del har t.ex. varit svårtall rekrytera tillräckligt många kompetenta sökande från . Rikspolisstyrelsenmåste i fortsättningen ägna ökad uppmärksamhet ål alt få till stånd en behovsrelateradfördelning av aspiranter. Analysen av avgångsorsakerna och prognoserna för detframtida resursbehovet blir allt viktigare komponenter i del arbetet. Jag hargoda förhoppningar om att dessa åtgärder i kombination med insatser av annalslag, bl.a. på det personalpolitiska området, skall medföra all polisväsendetspersonalsituation blir stabilare . 10 Ett nytt budgetsystem för polisväsendet Etlviktigt syfte med polisreformen var all ge de regionala och lokala polismyndigheternaell ökat inflytande när del gäller att genomföra statsmakternas beslut ominriktningen av polisverksamheten. Det ökade inflytandet skapades bl.a. genom ellsyslem med gmndläggande organisation och fria resurser. Systemet kompletteradesmed en ökad frihet för de lokala myndigheterna att förfoga över sin egen budgetinom s.k. medelsramar. Den nya ordningen krävde vidare ett nyttplaneringssystem för budgetprocessen. Iproposition 1983/84:89 redovisades hur det nya planeringssystemet förbudgetprocessen skulle vara utformat. 1 huvudsak gick den planeringsmodell somskisserades ut på att årsplaneringen skulle ske på ett tidigare stadium än vadsom då gällde och att det planeringsunderiag som skulle las fram på regionaloch lokal nivå skulle bli mindre omfattande. Den nya ordningen innebar vidareatt kravet på formell anslagsframställning från länsstyrelser ochpolismyndigheter slopades liksom även kravet på en särskildverksamhetsberättelse från . Vidbehandlingen av propositionen framhöll justitieutskott att styrningen i stort av polisverksamheten och de därtill anknytande prioriterings- och resursfördelningsfrågorna utgör vikliga uppgifter för statsmakterna. Prioriterings- och resursfördelningsfrågorna tilldrar sig också i allmänhet stor uppmärksamhet i . Utskottet underströk att det blivande planeringssystemet bl.a. vad gäller utformningen av bud getpropositionen i aktuella delar måste tillgodose behov av beslutsunderlag på området. Med del anförda anslöt sig utskottet lill den 61 modellrörande planeringsprocessen för polisväsendet som förordades i Prop.1989/90:155 propositionen. följde utskottet (JuU 1983/84:16, rskr.182). Iproposition 1984/85:81 framhöll departementschefen att systemet medgrundläggande organisation och fria resurser kommer att leda lill en väsentligtökad flexibilitet inom polisverksamheten. Det var enligt departementschefennaturligt all också skapa en ökad rörlighet när det gäller den rent ekonomiskaresursanvändningen. Mol denna bakgmnd föreslog departementschefen att detskulle införas en helt ny anslagskonslmklion för den lokalapolisorganisationen.