prop · GD03146 · 1989-12-31 00:00:00 — Det grundläggande näringsbehovet är givetvisdet primära, Hämtöver är både pris- och kvalitetsfrågor centrala.Livsmedelskostnaderna utgör en stor del av den totala hushållsbudgeten, ca 20%.1 dag efterfrågas ett allt vidare sortiment av produkter, där kravet påkvalitet betonas starkare . Kvalitet är ett begrepp som kan hamycket olika betydelse för olika individer och som också varierar över tidenoch mellan olika regioner. Konsumenterna måste därför ha möjlighet att kunnavälja mellan olika slag av livsmedel där skillnaden t. ex. kan avse smak,ursprung, produktionssätt och förädlingsgrad. Konsumenternas önskemål måsteockså vara det som styr produktionen i såväl jordbmket som iförädlingsindustrin. Produktionen måste motsvara en efterfrågan. utgörjordbmksprisregleringen ett hinder i detta avseende. Signaler frånkonsumenterna har svårt att nå producenterna, som i stället reagerar på designaler som regleringssystemet ger. Detta är en mycket beklaglig konsekvens avregleringssystemet. Att de interna marknadsregleringarna avvecklas är alltsåpositivt från konsumentsynpunkt. Samtidigtär det viktigt att betona att kravet på valfrihet inte får ske på bekostnad avden hygieniska kvaliteten hos livsmedlen, dvs. livsmedelslagstiftningens kravpå säkerhet och trygghet från hälsosynpunkt. Fömtompris- och kvalitetsaspekterna bör också matens betydelse för vår hälsa beaktasi livsmedelspolitiken. Konsumenten måste ges möjlighet att sätta samman olikalivsmedel på ett sådant sätt att den totala kosten blir näringsriktig. Jag villemellertid understryka att konsumenternas fria val bör vara styrande även idetta avseende. Jag anser således inte att konsumtionen bör styras mot vissaprodukter med hjälp av skatter, avgifter eller subventioner. Medlen måstehuvudsakligen vara information och utbildning. Även livsmedelslagstiftningen äri detta sammanhang ett viktigt medel som underiättar för konsumenteraa attgöra ett bra val. Vi skall sträva efter en konsument som av kunskap väljer enbra kost, inte en konsument som styrs till ett visst val genom att hon saknarekonomisk valmöjlighet. Jag vill i detta sammanhang betona skolans ansvar attbåde i undervisningen och genom skolmåltiderna främja ett intresse för matenoch matvanorna. Livsmedelspolitikenär naturligtvis bara en del av en vidare konsumentpolitik. Det betyder att depositiva effekter av en ny livsmedelspolitik som kan komma konsumenterna tillgodo fortfarande kommer att behöva kompletteras av andra konsumentinriktadeinsatser. Underde senaste två decennierna har livsmedelspriserna i stigit snabbare än konsumentprisindex (KPI). Vidare har den reala prisöknings takten på livsmedel varit högre i än genomsnittet av övriga europeiska . 1 stiger priserna på livsmedel snabbare än KPI, medan förhållandet är det omvända i samma gmpp . Denna utveckling är djupt otillfredsställande. som livsmedelsprisernastiger snabbare än KPI stiger avräkningspriserna Prop. 1989/90:146 tilljordbrukama långsammare. Detta är enligt min uppfattning ett av många tecken påsystemfel i dagens politik. Frågorkring konsumentmålet belystes av livsmedelsutredning. Denna pekade bl.a. på prisregleringens indirekta effekter på prisutvecklingen både genom attpåverka konkurrensfömtsättningaraa och prissättningsbeteende hoslivsmedelskedjans aktörer. Regleringens konstruktion, t.ex. genom återkommandeprisförhandlingar, har medfört att livsmedelsindustri och handel ser prisernapå jordbruksprodukter som närmast opåverkbara. Detta har bl. a. lett till attnär jordbrukspriserna ökar så tenderar de efterföljande leden att vältra dessakostnader vidare. Risken är alltså stor för att det skapas en automatik ikostnadsutvecklingen som i slutänden måste betalas av konsumenten. Vidarefinns ett betydande läckage i systemet. Olika undersökningar tyder på attendast ca hälften av det prisstöd konsumenterna betalar når producenterna. Förutsättningarnaför en lägre prisökningstakt kan alltså förbättras vid en intem avregleringfrämst genom effekterna på själva prisbildningsmekanismen. Om automatiken isystemet i fråga om återkommande prishöjningar upphör, kan det förväntasmedföra ett större kostnadsmedvetande och ett annat beteende i dessa led. Jagvill här påpeka att även konkurrensförhållandena i leden mellan producent ochkonsument får en avgörande betydelse i detta sammanhang. Många remissinstanserpoängterar vikten av konkurrensbevakning vid en avreglering. Risken är annars,menar t.ex. jordbruksnämnden, att de vinster som borde komma konsumenterna tilldel stannar i något förädlings- eller handelsled samt att koncentrationenförstärks. Jag instämmer i dessa remissinstansers bedömningar och återkommertill konkurrensfrågorna i det följande. Jordbruksproduktionensgmndläggande syfte är att tillfredsställa konsumenternas efterfrågan pålivsmedel. Ett av målen för livsmedelspolitiken måste således vara attkonsumenterna skall få tillgång till livsmedel av god kvalitet. Ettviktigt medel i detta avseende är livsmedelslagstiftningen och livs medelskontrollen. Bestämmelserna i fråga om livsmedelskontrollen skärp tes efter ett riksdagsbeslut (prop. 1988/89:68, JoU 14, rskr. En utgångspunkt för den offentliga kontrollen är att ansvaret för kvaliteten hos produkten alltid ligger hos den som har tillverkat eller säljer varan. Detta gäller naturligtvis oavsett hur den offentliga kontrollen är organiserad. Den interna kontrollen hos ett företag kan aldrig ersättas av den offentliga. Inriktningen på livsmedelskontrollen går mot ett ökat in slag av egenkontroll, där den offentliga kontrollen följer upp företagens egna kontrollprogram. Gränsdragningen mellan statligt ansvar och branschansvar inom livsmedelskontrollen är också utgångspunkten för de 122 förslag som rörkvalitetsregleringen inom vissa branscher som jag åter- Prop. 1989/90:146kommer till i senare avsnitt. Livsmedelslagstiftningenställer grundläggande krav på hygienen och redligheten inom livsmedelskedjan.Kvalitetsbegreppet har emellertid för de flesta konsumenter en vidare betydelsesom går utöver dessa baskrav. Jag anser dock att livsmedelslagstiftningen ärett medel för att göra både konsumenter och producenter uppmärksamma påkvalitetsfrågornas betydelse. Det kan vara svårt att med lagstiftningens hjälpstyra fram en viss kvalitet, men livsmedelskontrollens skärpta regler, t. ex. ifråga om märkning, har förbättrat konsumenternas möjligheter att se skillnadpå olika kvaliteter. Önskemålenom kvalitet varierar mellan olika konsumenter och tidpunkter. Målsättningenkan därför inte vara att föreskriva särskilda kvalitetsklasser, utan politikenmåste befrämja ett produktionssystem som förmår att uppfylla dessa olika kravoch önskemål. Kvalitetsbegreppet går vidare inte att skilja från frågan ompriset. Att bra mat inte skall vara orimligt dyr måste därför också vara enutgångspunkt. Idagens prisregleringssystem har det varit svårt att hantera kvalitetsskillnader.Prisregleringen har medfört ett komplicerat och svårgenomträngligt system somsvarat dåligt på signaler från konsumenterna. Systemet har inte stimuleratutveckling av nya produkter. Konsumenter och producenter har avskärmats frånvarandra och därför har de beslut som producenterna fattat inte alltid gmndatspå vad konsumenterna efterfrågar utan snarare på signaler frånregleringssystemet. Dengaranterade avsättningen med ett fastställt pris på de reglerade produkternaskapar en lönsamhetströskel för alternativa produktionsgrenar. Detta ärsannolikt en viktig anledning till att produktionen av alternativt odladevaror har haft svårt att slå igenom trots att sådana varor i allt störreutsträckning efterfrågas av konsumenterna. Svårighetema för alternativt,lokalt och småskaligt producerade varor att nå ut på marknaden har ocksåförstärkts av att distributionssystemet främst är uppbyggt för långa serier ochenhetliga varor. Regleringssystemethar heller inte i tiUräcklig utsträckning premierat kvalitet. Ett visstkvalitetsarbete har visserligen utförts inom regleringens ram. ärdet dock så att kvalitetsbetalningssystemet framför alU riktar sig motproducenterna medan konsumenterna sällan får tillgång till information omkvalitetsskillnader. I många fall har givetvis behovet av en kvalitetsbetalninguppstått på gmnd av att konsumenternas preferenser inte når fram, dvs. pågrund av regleringssystemet i sig. Eftersom producenterna reagerar påregleringens och inte på marknadens signaler har regleringen också fått ta påsig uppgiften att försöka härma marknaden. Reglering har alltså föttreglering. Enviktig effekt av en intern avreglering är därför dess påverkan på utbudet. Genom att marknaden fungerar bättre är fömtsättningarna också större för att signaler om konsumentönskemål når fram till producenterna. Producenternas intresse för nya produkter och alteraativa produktionsfor mer kan förväntas öka, eftersom dessa blir relativt sett lönsammare än . hämmas nysatsningar just därför att jordbmksstödet går till 123 För att det skall bli intressant för en bmkare att producera Prop. enny, oreglerad vara måste den åtminstone ge en lika bra avkastning som denproducenten är garanterad för den reglerade. LAG fömtser liksom jag självockså att fler primärproducenter kommer att söka nya och mer direkta vägar tillkonsumenten och pekar på möjlighetema till ett ökat inslagav förädling i anslutning till primärledet. Eftersommångfald i vamutbudet är en viktig faktor för att kunna uppfylla olikakonsumenters önskemål om olika kvaliteter är det viktigt att uppmärksamma deeffekter som de föreslagna åtgärdema kan få på livsmedelsimporten. Med enavreglerad intem marknad och ett bibehållet yttre gränsskydd finns det risk föratt importen påverkas negativt. Jag återkommer tilldenna fråga när jag behandlar konkurrensfrågor i övrigt. Kostenär en av de viktigaste faktoreraa av betydelse för vår folkhälsa. Dessa orsakssamband har belagts vetenskapligt i olika sammanhang. Det gäller framför allt kostfaktoreraas samband med en ökad risk för cancer och hjärt-kärlsjukdomar. Den foMiälsogmpp som regeringen tillsatte un der har pekat på såväl dessa samband som på de önskvärda kostförändringar som kan verka i en motsatt riktning. Folkhälsogmppens rekommendationer innebär framför allt att vi behöver äta mer kostfibrer som vi minskar vårt fettintag. livsmedelspolitiska beslut har motsvarande önskvärda förändringar angivits vad gäller kostens sammansättning, förändringar som bör beaktas i politiken. För att uppnå dessa förändringar behöver vi främst minska vår konsumtion av fett och socker samt öka konsumtionen av spannmålsprodukter och potatis. Riks dagen har beslutat att de medel som i första hand skall användas för att nå dessa kostförändringar är information och utbildning, produktutveckling inom livsmedelsindustrin och livsmedelslagstiftning. Dessa medel har på olika sätt ocksä använts för att upipnå de uppställda målen. Enligt min uppfattning bör dessa vara de huvudsakliga medlen även fortsättningsvis. Enligt näringsfysiologema borde vi således minska vår konsumtion av framför allt animaliska fetter och i stället äta mer av kostfibrer, fmkt och grönt. I vissa fall har dock prisregleringen verkat i en rakt motsatt riktning. Exempel på detta är den interaa mejeriregleringen genom vilken produk tionen av ost, smör och mjölkpulver subventioneras av framför allt kon sumtionsmjölken. Mejerieraa har alltså möjlighet att ta ut en större del av kostnaden för mjölkråvaran i priset för konsumtionsmjölk där konsumen teraa förväntas vara mindre priskänsliga än vad de är för t. ex. smör som konkurrerar på marknaden med andra fetter. höjs priset på vegetabiliskt margarin genom regleringen för oljeväxter. Med en mer kostnadsbaserad prissättning skulle således prisskillnaden vara större mel lan feta och magra mejeriprodukter och även mellan animaliskt och vege tabiliskt fett. Detta gäller även inom konsumtionsmjölksortimentet. Inte heller denna prissättning är kostnadsanpassad. Prisskillnaden för mjölk 124 medolika fetthalt är betydligt större vid betalning tiU mjölkproducenten /90:146 än i konsumentprisema. Konsumentdelegationenanger i sitt yttrande att delegationen i prisöver-läggningama strävat efter attbeakta hälsoaspekten just avseende mejeriprodukterna och därför försökt läggaut större prisökningar på de feta än på de magra produkteraa. hardetta även gällt inom konsumtionsmjölksortimentet. Endirekt konsekvens av en intem avreglering skulle alltså vara att demålkonflikter och motsättningar som jag här pekat på t. ex. inom mejeriregleringenskulle minska. Jagvill dock framhålla att den gmndläggande tanken i detta sammanhang måste varaen strävan mot att alla skall kunna välja och betala för bra livsmedel.Konsumenten skaU ha både ekonomiska och kunskapsmässiga fömtsättningar att göraett bra val, dvs. kunskap både om hur man tillagar maten och om vad som totaltsett är nyttigt eller mindre nyttigt att äta. Om konsumentens samlade val ärett hälsosamt sådant bestäms givetvis av hur hela kosten, kombinationen avenskilda livsmedel, ser ut. Näringsriktigheten måste bedömas utifrån hur vitotalt sett äter. Att peka ut enskilda livsmedel som särskilt nyttiga ellermotsatsen, särskilt ohälsosamma, är därför inte särskilt relevant. Föratt nå de önskvärda förändringama krävs aktiva informations- ochupplysningsinsatser. Både den tillgängliga informationen om livsmedlen och denenskilda konsumentens möjlighet att tillgodogöra sig denna information är avavgörande betydelse. Att påverka människors inställning till och intresse förmaten är ett arbete som måste drivas på många fronter. Livsmedelslagstiftningensmärkningsbestämmelser har ändrats bl. a. för att underlätta förkonsumentema att få information om innehållet i ett livsmedel och själva kunnabedöma den näringsmässiga kvaliteten. Folkhälsogmppen, som jag tidigare nämnde,verkar tvärsektorieUt bl.a. i frågor som rör sambandet mellan kost och hälsa.Under år 1989 presenterade gmppen ett förslag om åtgärder för att minskarisken för cancer och hjärt-kärlsjukdomar genom bättre kostvanor. För attförstärka informationsinsatsema inom kost/hälsa-området föreslog regeringenockså i årets budgetproposition att får totalt 7 milj.kr. till ett projekt för kost- och hälsoupplysning. Detta anknytertiU såväl folkhälsogmppens förslag som till det program för kost och hälsa somlivsmedelsverket antog . Medlen är avsedda att användas i praktiskaprojekt där myndigheter och andra intressenter, som t. ex. de fackligaorganisationema och näringslivet, samordnar och utnyttjar befintliga kunskaper,erfarenheter och resurser. Min bedömning: Välfungerande marknader, där konsumenternas önskemål kan överföras tillproducenterna och olika former av konkurrensbegränsningar motverkas, är enfömtsättning för att de positiva effektema av den av mig föreslagnalivsmedelspolitiska reformen skall komma konsumentema till del. Dettafömtsätter att rådande konkurrensbegränsningar inom såväl förädlings- som handdsledmotverkas genom effektiva åtgärder från de konkurrensvårdande myndigheteraassida. ges i uppdrag att skärpa marknadsbevakti ingen ochvid behov föreslå åtgärder. Statens pris- och konkurrensverk (SPK) ges i uppdragatt noga följa pris- och marginalutvecklingen i industri- och handelsleden.Regeringen avser att återkomma under /91 med ytterligare förslagtill åtgärder inom detta område med anledning av förslagen frånkonkurrenskommittén (SOU 1990:25). LAGrsbedömningr Överensstämmer med min bedömning. RemissinstansernarEtt stort antal remissinstanser har berört konkurrensaspektema och majoritetenav dessa understryker behovet av en skärpt konkurrensbevakning. Fleraremissinstanser saknar en analys av effekteraa i senare led av en avreglering.Dessa menar bl. a. att produktions- och konkurrensförhållandena i industri-och handelsleden är av avgörande betydelse för vilket pris och sortiment somerbjuds konsumentema. Fleraremissinstanser tar också upp vikten av att importen upprätthålls underövergångsperioden. SPKoch konsumentdelegationen beklagar att ett bibehållet gränsskydd varit enutgångspunkt för LAG. Enligt SPK kan verkliga vinster för samhällsekonominuppstå först när en fullständig avreglering genomförts. LRF understryker attåtgärder som ensidigt syftar till att omöjliggöra eller försvåraproducentkooperativt samarbete är oacceptabla i då avreglering och ökadinteraationell konkurrens inom livsmedelssektom eftersträvas. Skälen för min bedömningrLagen om prisreglering på jordbmkets område, och dess fullföljande inomenskilda branscher med hjälp av t.ex. utjämningssystemet för mejeriprodukter,har inneburit att konkurrensbegränsningar som direkt följer av regleringenundantagits från konkurrenslagstiftningens tiUämpningsområde. Den intemaavreglering som jag. nu föreslår innebär att den konkurrensbegränsning somjordbmksprisregleringen inneburit upphör. Alla konkurrensbegränsningar inomlivsmedelsområdet kommer därefter att kunna prövas i enlighet med gällande konkurrenslag.Detta innebär en förstärkning av samhällets möjligheter att påverka marknademasfunktionssätt och medverka till att förstärka ställningen hos de aktörer somär svaga på marknaden (konsumenter och enskilda producenter). Detär av stor betydelse att refonnen får positiva effekter för standard- utvecklingenhos såväl lantbmkare som konsumenter. Detta är inte minst Prop. 1989/90:146viktigt mot bakgmnd av att den genomsnittliga prisökningstakten på livsmedelunder kraftigt överstigit den genomsnittliga ökningen avkonsumentprisindex, som avräkningsprisema till jordbmkama utvecklatslångsammare än prisema i övriga led i livsmedelskedjan. En väl fungerandekonkurrens är en fömtsättning för att reformens positiva effekter skall kommakonsumenteraa och samhället i övrigt till del. Deolika leden i livsmedelskedjan kännetecknas emellertid av en hög grad avkoncentration till ett fåtal stora ägargmpper. I uppsamlingsledet och på fleradelmarknader inom förädlingsindustrin dominerar lantbmkskooperationen. I dereglerade leden har denna marknadsandelar på mellan . Inom flertaletavgränsade vamområden råder en situation med fåtalsdominans (s.k. oligopol).Partihandelsledet domineras helt av tre grossistföretag, dvs. ICA, KF ochDagab. Formella och informeUa bindningar knyter butikeraa tillgrossistföretaget inom resp. block. förekommer både hembudsrätt påaktieraa i detaljistföretaget och krav på butikeraa på viss köptrohet gentemotblockets egen grossist. Prisema i detaljistledet styrs vidare i högutsträckning av s.k. cirkaprislistor som inom resp. block ges ut avgrossistföretaget till butikema. Dessa förhållanden begränsar konkurrensen ihandelsleden på ett för konsumentema negativt sätt. Detfinns således uppenbara problem när det gäller marknadens funktionssätt inomparti- och detaljhandeln. Flera utredningar såsom livsmedelskommittéoch livsmedelsutredning har lagt ner stor möda på att granska och redovisasituationen i dessa led. Det av konkurrenskommittén lagdadelbetänkandet om konkurrensen i livsmedelssektom (SOU 1990:25) riktar ocksåkritik mot konkurrensförhållandena inom handelsleden. NO har tagit upp fråganom bindningama mellan grossist och detaljist inom ICA-blocket. Här finns ettbrett underlag och ett antal utredningar vilka entydigt visar att problemen ärså stora att samhällsingripanden är motiverade. Jag har i denna fråga samråttmed chefen för som avser att senare föreslå en skärptkonkurrenslagstiftning i syfte att bl. a. förbättra marknadens funktionssättinom parti- och detaljistleden och på så vis gagna konsumenteraas intresse avlivsmedel till rimliga priser. Efteren intera avreglering är det viktigt att särskilt uppmärksamma vissa frågor.Det finns härvid anledning att skilja mellan de led som omfattats avjordbmksprisregleringen och övriga led inom livsmedelskedjan. Denförändring av konkurrenslagens tillämpningsområde som följer av en intem avreglering rör endast tidigare reglerade led. Dessa led domine ras helt av lantbmkskooperativa företag. Enligt min uppfattning är det av stor betydelse, framför allt i perspektivet av en på lång sikt ökande interna tionell konkurrens, att dessa företag ges lika goda möjligheter att agera på marknaden som övrig industri. Det är t.ex. av värde att kooperationen, även , kan samverka när det gäller FoU, viss marknadsföring och andra aktiviteter som anses förenliga med konkurrenslagstiftning och interaationella avtal på handelns område. Denna typ av samverkan be- 127 drivsinom flertalet industribranscher. Här råder naturligtvis samma vill- Prop.1989/90: 146 kor för lantbrukskooperationen som för andra företag. Ettriksdagsbeslut om att avskaffa de interna regleringarna låter sig emellertidinte förenas med möjligheter för näringsidkare att gemensamt organisera enverksamhet på ett sätt som innebär att man tar över centrala delar av deninterna reglering som jag nu föreslår skall avskaffas. Jag har tidigareutförligt redovisat nödvändigheten av en reformering av livsmedelspolitiken.Att avskaffa de interna regleringarna är en central del av reformen.Regleringarna har medfört stora samhällsekonomiska kostnader och lett till ettineffektivt resursutnyttjande och en hög prisökningstakt. Andra konsekvenser avregleringen är bl. a. att signaler från konsumenterna/marknaden inte nått framtiil producenterna och att alternativa produktionsmetoder och produktion avandra grödor än de prisreglerade hämmats. Syftet med en ny livsmedelspolitik äratt undvika dessa negativa effekter. Det är här viktigt att påpekaatt det naturligtvis är regleringen i sig som innebär nackdelar, inte detfaktum att den är statlig. Enligt min uppfattning skall också nödvändigaingrepp i marknaden hanteras av staten. Regleringar i privat regi kan inteaccepteras. En händelseutveckling innebärande att företag tar över vissa delarav den reglering som jag nu föreslår skall avskaffas och administrerar den iegen regi skulle omintetgöra de positiva effekter som en reformering avlivsmedelspolitiken innebär. Vadjag nu anfört är regeringens grundläggande uppfattning när det gäller behovetav att fullfölja avregleringsbeslutet genom att förhindra företag från att"privatisera" regleringen. är det viktigt att understrykaatt framför allt lantbmkskooperationen, men även andra enskilda aktörer,kommer att spela en mycket viktig roll när det gäller attstabilisera marknaden, upprätthålla olika former av kontraktsproduktion ochmotverka att årsmånsvariationer slår igenom i alltför kraftiga internaprisvariationer. Det är också viktigt att det skapas möjligheter för svensklivsmedelsindustri att utvecklas, rationaliseras och effektiviseras inför denpå sikt ökande konkurrensen. är det viktigt att förhindra att dedominerande företagen, vilka ofta har en mycket stor andel av den totalainvägningen/produktionen, efter en avreglering konkurrerar ut de mindreföretagen. De mindre företagen måste därför ges viss möjlighet att samverka.Det måste också finnas möjligheter att hantera försäljning av tillfälligaöverskottskvantiteter i former som kan förena behovet av samordning ochutn)'ttjandet av skalfördelar med de krav som samhället måste ställa på väl fungerandemarknader. Jag har tagit dd av konkurrenskommitténs förslag angående säljbolag.Enligt min mening bör sådana bolag, också branschvisa, utgöra en lämplig formför att hantera säsongvariationer och tillfälliga mindre exportkvantiteter,enligt de föreslagna principeraa. Motbakgrund av vad jag anfört om lantbrukskooperationen och dess roll efter en avreglering är det rimligt att man genom lagstiftning eller på annat lämpligt sätt skapar en enighet om de spelregler som skall gälla på marknaden och ser till att reformen fullföljs i detta avseende. Kooperatio nens roll efter en avreglering har också övervägts inom ramen för den 128 Jag har här samrått med chefen för civilde- Prop.1989/90:146 partementet och regeringen avser att återkomma tiU /91 med närmare förslag med anledning av kommitténs delbetänkandeoch remissbehandlingen av detta. Det är därför inte min avsikt att föregripabehandlingen av konkurrenskommitténs förslag.