prop · GD0344 · 1989-12-31 00:00:00 — 1989/90:44s-systemet ställs krav på att affären ifråga uppfyller uppställda s-kriterier.Om riskbilden inte är tillfredsställcinde skall affären avslås. Dennapolicy kom in att modifieras i två avseenden.Gränsdragningen mellan acceptabel och oacceptabel landrisk kom efterhand attförskjutas, så att ElfCN under vissa fömtsättningar kunde åtemppta garantigivningpå länder som drabbats av skuldproblem i ett tidigare skede än enligt nyssbeskrivna principer. Kraven för atl sålunda kunna acceptera ny garantigivning,trots att riskbilden vid beslutstillfället tedde sig mindre tillfredsställande,var dels att länderna ifråga antagit adekvata ekonomiska reformprogram (oftasti samarbete med IMF), dels att de ingått avtal rörande återbetalningen av äldreskulder och eventuella betalningsdröjsmål (vanligen inom ). Dennavidgade möjlighet till ny garantigivning även på krisländer var oftaförknippad med uttag av högre än vad som eljest varit normalt,som alla ansökningar prövades fall för fall. Enannan för EKN viktigare modifikation av policyn genomfördes gentemot ettmindre antal storföretag i form av s. k. globalavtal. Mot att kundernaförsäkrade en rad "goda" risker och tog på sig speciella skyldigheteratt stå för skadefall som drabbade dem upp till vissa belopp s. k. first loss medgavs särskilda garantiramar på länder som annars skulle ansetts omöjligaatt försäkra. Som motprestation från företagens sida uttogs stundom ocksåsärskilda, högre . Tillströmningen av "goda risker" frånföretagen blev emellertid mindre än beräknat. Den eftersträvade balansen mellanrisker på svaga länder å ena sidan och premieintäkter för goda risker ochsjälvriskkunder å den andra, uppnåddes inte. Dessa avtal har därför i huvudsakavvecklats . Demodifikationer som här berörs har medfört atl EKN:s engagemang utvidgats,särskilt genom globalavtalen. På länder som , och hadeengagemanget förmodligen varit lägre om inte globalavtalen funnits. Anledningentill att staterna ger stöd i form av garanti är just att viss exportförutsätter långa krediter som inte kan försäkras på den privata marknaden. Dethar vid utredningens kontakter med företag och banker emfatiskt understmkitsatt dagens största problem ligger i de begränsade möjligheterna att fårisktäckning. Andra finansieringsproblem förbleknar vid sidan härav. Utredningen pekar på attunder de tio åren fram t. o. m. /89 har från exporterats varor och tjänster till ett värde av ca . som sannolikt inte skulle ha exporterats utan EKN:s med verkan. Detta motsvarar av den totala exporten . Det är inte troligt att export till motsvarande värde skulle ha skett tillandra marknader om EKN-garanti inte funnits att tillgå. har utbetalats i skadeersättning, ca . har återvunnits och ett ackumulerat 10 kassamässigtunderskott på ca . Sannolikheten Prop.1989/90:44 för att detta underskott minskar är intestor. (1979/80-1988/89) Skadeersättningar -7,5 Ackumuleratresultat -2,. Utredningenhar utföriigt analyserat de problem som finns vid garantistöd för långakrediter. Den aktuella skuldkrisen illustrerar dessa påtagligt. Inte ens medden bästa länkbara analysapparat skulle många av de skadefall som inträffat hakunnat undvikas. Den försiktighet som karakteriserar både köpare i u-världenoch exportörer m.fl.i i-världen gör det mindre sannolikt att man under denkommande 1 O-årsperioden får en utveckling som liknar den . Detligger dock i sakens natur att skadefall kan drabba denna verksamhet i sådanomfattning alt underskott eller förluster uppstår. Dessa kan i sin lurinnebära belastningar på statsbudgeten. Det anförda leder till slutsatsen, atti den mån garantier bör ges för stora affärer med långa kredittider, dettamåste ske med full insikt om sådana risker för förlust som inte är möjliga attkalkylera. Utredningen anser därför att vid sidan av vederbörlig riskbedömningbör en behovsprövning göras med hänsyn till samhällets intresse av garantigivningensåvitt avser långa affärer som är besvärande i engagemanget på gmnd av sin storlek. Utredningenhar sökt analysera vilka effekter ett uteblivet garantistöd för LT-affärerskulle få. Det vill synas som detta huvudsakligen skulle drabba ett antalstorförelag, som befinner sig i en internationaliseringsprocess, som sannoliktfortgår oavsett utformningen av och villkoren i de svenskaexportfinansieringssystemen men som ändå kan påverkas härav. För dessa företagkommer u-landsmarknaderna sannolikt att få en växande betydelse, åtminstone pånågon sikt. Fortsatt möjlighet att exportera högkvalitativa projekt ochkapitalvaror kan ha betydelse för företagens generella konkurrenskraft och förbevarande eller utvecklande av kompetens inom centrala fält av verksamhetenoch för bibehållande av denna verksamhet inom . Utredningenpekar på atl i krislägen av skiftande slag som inte kan bemästras på annatsätt, kan andra intressen, såsom regionala sysselsättningsproblem, rycka iförgrunden. Även om det är angeläget att ett garantisystem har så klara ochlätt avläsbara villkor som möjligt för bifall till ansökningar, är det intemöjligt atl uttömmande redovisa alla de argument som i sådana lägen bör kunnaleda till beslut om garanti. Utredningenkonstaterar att EKN-systemel är utsatt för stora spän ningar i diametralt motsatta riktningar. Å ena sidan talar den nyssnämnda okalkylerbara risken av belastning på statsbudgeten vid garantigivning för att beslutsfattandet i sådana ärenden knyts nära den politiska makten. Å andra sidan föranleder förändringarna i fömtsättningama för exportfinan siering behov av kompetensuppbyggnad på områden där den privata 11 Detta kunde tala för att åtminstone den kon- Prop.1989/90:44 kurrensutsatta delen av verksamheten bröts ut från EKN eller bedrevsi samarbete med privata aktörer, kanske i bolagsform. Etlenhetligt system under en statlig huvudman med viss självständighet kan rättutnyttjat innebära en koncentration av kunskap, stabilitet och kontinuitet påde viktigaste områdena, som annars är svår att erhålla. Utredningen förordardärför bibehållande i princip av nuvarande ordning med sombeslutsfattande i fråga om långa affärer under en särskild ram med målet atthålla denna verksamhet så litet föriustbringan-de som möjligt med hänsyn till omständighetema.I fråga om kortare affärer anser utredningen alt den bör kunna drivas ungefärsom nuvarande n-garantiverksamhet i EKN, med målet att vara självbärande även iett relativt kort perspektiv. Inom ramen för denna sistnämnda verksamhet bör iallt väsentligt de mindre och medelstora företagens garantibehov kunnatillgodoses. Man kan dock inte räkna med att verksamheten på det korta fältetkan hjälpa upp resultatet i verksamheten som helhet. Ävenom man inte bÖr överdriva betydelsen av nya finansieringsformer kan man räknamed ökad finansiering av projekt på deras egna meriter och växande behov avtäckning av kommersiell risk. Den privata marknadens aktörer har, som antytts,sannolikt vissa företräden på dessa områden. Utredningen anser dock attövervägande skäl talar för ett uppbyggande av erforderiigkompetens inom EKN i dess nuvarande form. Demöjligheter till försäkring mot kreditrisker som ett EKN-system generelltinnebär är viktiga för att den svenska ekonomin skall fungera väl. Garantisyslemetbör därför utmärkas av utveckling och en vilja att göra innovationer. I den månverksamheten behöver förändras i en för kunderna önskvärd riktning och dettainte innebär betydande principiella svårigheter, oskälig risk eller allvariigatekniska problem bör man vara öppen att pröva dem. De av riksdag och regeringfastlagda riktlinjerna för verksamheten bör vara preciserade vad beträffarmålinriktningen men ge EKN betydande handlingsutrymme i vad avser verksamhetensomfattning, utformning av garantiformer, garantivillkor m. m. Enallt större del av EKN:s verksamhet har ägnats åt skaderegleringoch återvinning av utestående fordringar. Utredningen understryker det ansvarsom EKN generellt bör känna i fråga om att driva en effektivfordringsförvaltning. Nuvarandesystem för underskottsfinansiering har ifrågasatts. Utredningen diskuterarolika alternativ till nuvarande ordning. Utredningenhar enligt tilläggsdirektiv (Dir. 1988:45) haft att överväga frågan om exportkredilgaranti som lämpligt instrument för förbättring av svensk miljö via installation av svensk teknik i grannländer. Idén bakom förslaget synes vara att länder som inte anses kreditvärdiga skulle sti muleras att importera tekniken från svenska företag vilkas föriustrisk skulle täckas genom särskilda garantier från staten. Dessa kunde uppenbariigen inte tecknas lill som avspeglar riskerna, om det avsedda syftet skulle uppnås. Utredningen anser att en sådan ordning skulle utgöra ett olämpligt inslag i EKN:s verksamhet. Det vore sannolikt mer rationellt att direkt bära kostnaden för installationen genom någon form av budgetfinansierat bi- 12 drag,om man har uppfattningen att skulle få fördelar av teknik- Prop.1989/90:44 överföringen. 2.4 Statens engagemang i exportkreditgivning Statenmedverkade till att ett kreditinstitut, AB (),som specialiserade sig på exportkreditgivning, kom till stånd. Staten tillsköt50% av aktiekapitalet och affärsbankerna resten. Syftet var att göra detmöjligt för bankema att refinansiera sin exportkreditgivning hos detta institutoch att detta skulle kunna ske framför allt på längre tider än vad bankernahade möjlighet att medge . Verksamhetensomfattning växte långsamt i början. Det var inte förrän staten uppdrogåt AB att administrera det statsstödda exportkreditsystemet(SEK-systemet) som volymema började växa ordentligt. SEK-systemetinnebar att SEK fick i uppdrag att för statens räkning ge exportkrediter som ihuvudsak stod i överensstämmelse med de intemationellt överenskomna reglerna (Consensus).År 1979 utvidgades uppdraget till att omfatta även kreditgivning i enlighet medfartygskreditöverens-kommdsen (WP 6) och till redarstöd, dvs. Året därpå infördes u-kreditsystemet. SEK gavs då i uppdrag atthantera upplåning och utlåning i systemet. belastarsamtliga kostnader för u-kreditsystemet biståndsanslaget. Eftersomskillnaden mellan utlånings-och upplåningsräntoma i SEK-systemet till en börjanvar stor, växte subventionema snabbt. Genom successiva beslut i den s.k. Consensus-gmppenhöjdes minimiräntoma väsentligt. fattades beslut om automatiskjustering av minimiräntoma vid förändringar av marknadsräntorna. Ytterligareskärpning av reglema har därefter gjorts genom avskaffande av subventionema ikategori 1 (rikare länder) och höjning av minimiräntoma i övriga kategorier. 1syfte att begränsa subventionerna i systemet har regeringen vid skilda tillfällenbeslutat om påslag på minimiräntoma. utgår ett påslag på 1,5 %på krediter i svenska kronor. Därtill kommer SEK:s marginal på 0,. SEK-systemetberäknas sammanlagt ha koslat ca 6,7 miljarder kr.Resultatet av förändringarna av de intemationella villkoren och de svenskapåslagen är dock att det inte längre förekommer någon subventionering i den nyakreditgivningen sammantaget. finns det skäl att anta att efterfrågan från på kapitalvaroroch projekt kan komma att öka något framöver. Det kan därvid vara av vikt attbibehålla SEK-systemet i syfte att kunna erbjuda svenska exportörer ett stödsom är jämförligt med vad som erbjuds i andra länder. En viktig ingrediens isystemet är det kostnadsfria löftet om fast ränta. Det medger trygghet underanbuds-och förhandlingsperioden och spelar därmed en viktig roll även om kundeni slutänden föredrar en kredit från SEK:s marknadssektor eller annanfinansiering. Värdetav löftet om fast ränta och systemet i övrigt samt den låga kostnaden, talar enligt utredningens uppfattning för att det är lämpligt att 13 bibehållaett statsstött system och att detta så långt som möjligt bör Prop.1989/90:44 anpassas till deinternationellt överenskomna reglerna. ocksåövervägt lämpligheten av att låta SEK-systemet hanteras av ett bolag ivilket bankerna som är involverade i utnyttjandet av statsstödet finns representerade.Utredningen har dock inte funnit anledning föreslå någon ändringav gällande ordning. Uppdragetatt göra en översyn av statens stöd till företagens export omfattade ävenexportfrämjande effekter av u-krediterna. Utredningenkonstaterar att konkurrensen med olika former av krediter blandade medbiståndsmedel (mjuka krediter) har tilltagit. Allt fler länderhar skaffat sig system för att kunna vara med i denna form av konkurrens. 1Sverige infördes ett system . Detta gjordes bl. a. i syfte att gesvenska exportörer ett liknande stöd som erbjöds i utlandet. Förhandlingari internationella fora om regler i syfte att begränsa konkurrensen med mjukakrediter har lett fram till överenskommelser om väsentliga höjningar av denlägsta tillåtna förmånlighetsgraden. Biståndsinnehållet är således myckelhögre . Detta har också för svensk del åtföljts av en hårdarebiståndsprövning av de krediter som ges inom systemels ram. U-kreditsystemetbyggdes upp på principer som tillämpas vid vanlig statsstödd exportkreditgivning.1 takt med att systemets biståndspolitiska syften framhävts, har spänningar iförhållande till de regler som tillämpas för exportkreditgivning ökat. Motdenna bakgmnd har utredningen utförligt beskrivit u-kreditsystemets tillkomstoch utveckling samt fört en principdiskussion om olika typer av system förblandade krediter. Utredningengör antagandet att ju större och mer varierat sortiment ett land har atterbjuda i fråga om mjuka arrangemang desto lättare att göra kombinationer somattraherar utländska beställare och desto mer tilltalande för exportörerna.Samtidigt konstaterar utredningen att systemet inte utnyttjats till fullo ochatt detta främst torde bero på de låga in vesteringama i skuldtyngda u-länderunder senare år. Utredningenföredrar med hänsyn till såväl exportintresset som önskvärdheten av systematisk klarhet att en renodlad tvåkomponentlös- ning och möjligheter att ge biståndskrediter införs. För det fall mer långt gående lösningar inte blir aktuella, föreslår utredningen att vissa begränsa de åtgärder övervägs, bl. a. vad avser premiesättningen för långa krediter. Utredningen betonar dock att så länge som garantisystemet i allt väsentligt bygger på den vanliga exportkredilgaranliordningen, går det inte att göra större avvikelser utan att detta leder till problem. Utredningen anser att flera skäl kan anföras till stöd för föriängda kredittider och amorterings frister. Vidare föreslår utredningen att för att undvika kursrisken bör om möjligt alla delar av u-kreditsystemet (upplåning, utlåning och avsätt- ningskonlo) hanteras i enhetlig valuta. 2.6 Remissinstanserna sammanfattande synpunkter Prop. Sammanfattningsviskan sägas att remissinstanserna framhållit risktäckning som det alltöverskuggande problemet. Remissinstanserna förespråkar ett bibehållande av SEK-systemet. Remissinstansernastöder utredningens slutsats att staten bör fortsätta att stödja svensk exportgenom att tillhandahålla exportkreditgarantier. Detta gäller både sådanverksamhet som av utredningen anses kunna drivas på ett i huvudsakförsäkringsmässigt sätt och den verksamhet med långa kreditgarantier som enligtutredningen inte kan drivas med anspråk på att bli självbärande. Flera framhålleratt möjligheterna till riskavtäck-ning utgör en av de mest väsentligaförutsättningarna för svensk exportindustris framtida konkurrenskraft. Deresonemang som förs i utredningen om möjligheten att upprätthållalönsamhetskrav som mål för de skilda verksamhetsgrenarna har inte heller utsattsför någon mer ingående kritik, låt vara att EKN hyser en större tilltro änutredningen till möjligheterna att bedöma riskerna med långa krediter. Någontydligt avvikande mening från uppfattningen atl denna verksamhet med hänsyn tillde förlustrisker som den medför bör bedrivas på basis av samhälleliga motiv ochatt garantigivningen därför bör förutsätta en prövning av samhällsintressethar heller inte framförts. Remissinstansernaskiljer sig däremot inbördes i flera aveenden när det gäller frågan omgarantiernas kvalitet. , , hävdar att de svenska företagens konkurrensförmåga börvidmakthållas eller t. o. m. förbättras genom att garantier ställs tillförfogande på villkor som är konkurrenskraftiga i förhållande till vad somgäller för de utländska konkurrenterna. gör i sitt svar en mycketdetaljerad genomgång av alla de punkter på vilka de anser atl förbättringar avgarantistödet är motiverat. SIND understryker dock atl exportstöd inte börmotiveras enbart med att andra länder stöder sina företag. Remissinstansernadelar i allt väsentligt utredningens uppfattning att garanti för långa krediterkan anses motiverad om det av konkurrensskäl framstår som angeläget att behållaeller vidareutveckla en kompetens som sökanden besitter och utan vilken hansgenerella konkurrenskraft eller den generella konkurrenskraften i landet skulleförsvagas allvarligt. Invändningar har heller inte anförts mot de andra skälsom utredningen anfört till stöd för denna garantigivning. Däremoi har bl.a. EKNoch framhävt marknadsmotivets betydelse.Metallindustriarbetareförbundet anser att ett överläggningssystem bör införasmellan regeringen och ett antal företag där avgörandet av de långsiktigagarantiåtaganden vägs samman med andra samhällsekonomiska bedömningar.Regeringen kan då göra ett samlat övervägande om näringspolitiska skälföreligger för exportsubventioner. Förre ordföranden i EKN, ,anför liknande synpunkter. Flertaletremissinstanser, som uttalar sig i frågan, delar utredningens uppfattning attdet inte kan vara rimligt att begära atl de institut, inklusive EKN, som dras med mycketstora underskott på gmnd av skuldkrisen, Prop. 1989/90:44 skulle sökakompensera dessa genom ett avsevärt högre premieuttag. Flertaletremissinstanser anser också att EKN även fortsättningsvis bör vara aktiv på deområden där man redan driver garantiverksamhet. Detta innebär att man delarutredningens uppfattning att det finns skäl för att fortsätta denkonkurrensutsatta verksamheten på det kommersiella fältet. Någraremissinstanser, bland dem. EKN och , menar att EKN därför bör byggaut sin kompetens på området rejält. Försäkringsinspeklionen delar däremotutredningens uppfattning att man inte med ett alltför aggressivt engagemang påen fungerande marknad bör störa dess funktion. Även ställer sigtveksam till en utbyggnad av kompetensen i fråga om bedömning av kommersiellarisker hos EKN. SEK anser det angeläget atl ändra systemet för garantigivningoch skapa en ny form i syfte atl få ett mer flexibelt syslem. Närdet gäller u-kreditema kan noteras att flera remissinstanser förordar enfrikoppling av biståndsgaranligivningen från EKN:s garantisystem. BITS anserdock att det också finns fördelar med att behålla den garantiordning som finnsidag men anser att modifieringar bör göras i systemet, framför allt med syfteatt sänka premieuttaget. 3 Överväganden och förslag 3.1.1 Utgångspunkteroch summering av huvudprinciper EKNhar till uppgift att med statens borgen stödja svensk export med försäkring motrisken för utebliven betalning. Risken för förlust för staten skall balanserasmot exportintresset. Vid EKN:s tillkomst (prop. 1933:245) och även vid senaretillfällen (prop. 1959:112, 1978/79:201) har hänsyn till sysselsättningen särskiltnämnts som motiv för garanti. (t. ex. prop. 1976/77:26)har vikten av att kunna konkurrera med utländska exportörer understrukits. Underde t. o. m. /89 har EKN fått vidkännasbetydande underskott i verksamheten på gmnd av stora skadefall. Ca 7,5miljarder kr. har utbetalats i skadeersättningar. Etl ackumulerat kassamässigtunderskott har uppstått på ca . Detta väntas stiga. Detförefaller inte realistiskt att genom premiehöjningar på nya affärer återställabalansen. Fråganom det rimliga i att fortsätta att driva EKN-verksamheten som utgörbakgrunden till den verkställda utredningen. EKNhar sedan ett tiotal år arbetat med två skilda garantisyslem ett normalsystem (i princip högst kredit) och ett s-system (s för samhälls intresse) för stora LT-affärer (long term i princip krediter längre än ). Bakgrunden till uppdelningen är i korthet att för de i huvudsak överblickbara riskerna inom n-systemel bör kommersiellt kalkylerade pre mier kunna tas ut som leder till en självbärande verksamhet, vilket inte med samma relativa säkerhet kan göras gällande beträffande mycket stora affärer 16 med långa kredittider (s.k. solitärer). Med hänsyn till att EKN:s premiein- Prop. 1989/90:44 komsterinte kan beräknas förslå att täcka skadefall på stora affärer, även om premieuttaget,så långt sig göra låter, speglar sannolikheten för att i varje enskilt fall enskada inträffar, tillämpar EKN inom s-systemet utöver risk-prövningen också enprövning av affäremas "samhällsintresse". Endast af-larer där ettsådant intresse föreligger motiverar garanti. Som samhällsintresse har ansettsframför allt sysselsättnings-och marknadseffekter. Utredningenuppehåller sig utförligt vid de skäl av riskkaraktär som motiverar en särskildgallring med hänsyn till samhällsintresset för LT-garantier. LT-garanti är"typiskt farlig" på ett sätt som inte låter sig avspeglas vare sig iriskbedömning eller i premiesättning. Utredningen påpekar därför att destatsorgan som beslutar sig för att främja LT-kreditgivning med garantier måstegöra det med full insikt om den belastning på statsbudgeten som kan uppstå somföljd därav. Närdet kommer lill de "samhälleliga" skäl som bör kunna motivera garantiför LT-affarer föreslår utredningen en begränsning och precisering av dessa iförhållande till nuläget. Utredningen anser att bevarandet av speciellkompetens t. ex. teknisk inom landet med spridningseffekter till annanindustri kan vara ett angeläget intresse för att medge en garanti för LT-affärer.S. k. spjutspetseffekter med avancerade produkter mot vissa marknader kanockså vara ett sådant intresse. Slutligen anser utredningen att särskildakrislägen, t. ex. av regional karaktär, kan motivera speciella insatser medgaranti. Föregen del vill jag anföra följande. Jagdelar utredningens uppfattning att EKN kan fylla en betydelsefull funktion medavseende på ST- och MT-export, delvis i konkurrens, med privatförsäkringsverksamhet. Frågan om eventuell "privatisering" av konkurrensutsattverksamhet bör hållas under uppsikt bl. a. med hänsyn till utvecklingen inomEG. Jaganser också atl en omsorgsfullt bedriven garantigivning inom ST-och MT-fältetbör kunna hållas självbärande och att därvidlag sålunda premiesättningen börkunna avpassas med detta mål för ögonen. Denpolicy i fråga om risktagande som EKN tillämpar förefaller mötade krav man kan ställa på en verksamhet som syftar till att undvika förlusterför staten. I huvudsak är det endast sådana länder och köpare som företer enpositiv riskbild vid beslutstillfallet som kommer i fråga. Beträffande stora LT-affarerkan riskbedömningen dock inte på samma sätt som beträffande övriga garantiervara ensam utslagsgivande. Som utredningen mycket klart har understmkit kan enverksamhet med LT-garantigivning enbart byggd på positiva riskbedömningar vidbesluts-, tillfällena bli alltför generös och kostsam för staten. Premieuttagmed rimliga påslag för långa kredittider kan inte balansera risker för skador somvida överstiger tillgängliga premieinkomster, vilket skuldkrisen eftertryckligtvisat. En ytterligare gallring av ansökningar som i och för sig visat sigacceptabla med hänsyn lill land-eller köparrisk bör därför göras. Jaganser att den gallring som bör göras bör vara än mer restriktiv än den som skett inom s-systemet. Sannolikheten för allvarliga betalningsproblem i de länder, som kan komma ifråga som köparländer med 17 2 1989/90. EKN:srestriktiva policy i fråga om nya projekt och storaffärer, förefaller Prop.1989/90:44 visserligen inte vara betydande. Det är enligt min mening ändåklokast att inta en försiktig hållning i fråga om garanti för LT-affärer. Jagkan ansluta mig till grundtanken i utredningsförslaget, att den ytterligaregallringen av LT-ansökningar, som i och för sig är acceptabla från risksynpunkt,bör ske med hänsyn till det förväntade samhällsintresset.