prop · GD0385 · 1989-12-31 00:00:00 — Denreformerade tingsrättsproces-sen har förbättrat fömtsättningama för en lämplighantering av dessa tvistemål. Alldet nya summariska förfarandet görs så enkelt som möjligt är viktigt inte baraför sökandena och myndighetema. Det är minsl lika viktigt atl systemet blirlätt all förslå och använda för svarandena. I den nuvarande summariskaprocessen har svarandena nog ofta svårt all la lill vara sina rättigheter. Motsig i processen har de ofta en professionell inkassohandläggare. Deninformaiion svarandena får om förfarandei är ofullständig ochsvårbegriplig. Detta beror lill stor del på alt regelsystemet är kompliceratoch språkligt ålderdomligt. Om man förenklar regleringen genom all slopaskillnadema mellan instituten lagsökning och betalningsföreläggande och inteställer några höga krav på svarandens eventuella bestridande av sökandensanspråk, bidrar man lill en bättre rättssäkerhet för svaranden. Ett annal sättatl förenkla del summariska förfarandet är all försöka samla uppgiftema till enenda myndighet. Förnärvarande är den summariska processen ett för partema billigare förfarande änden ordinära ivislemålsprocessen; ansökningsavgiflen är lägre och del ställsgenerellt lägre krav på utformningen av själva ansökningen, åtminstone i målom belalningsföreläggande. Del nya förfarandei bör på motsvarande sätt blibilligt all använda. Handräckningslagenansågs, som jag nämnde, redan vid sin tillkomst som ett provisorium. Enreformering av den summariska processen bör därför också inbegripa en översynav handräckningsprocessen. Vad gäller behovet av och inriktningen av en sådanmodemisering gör sig i stort sett samma synpunkter gällande som jag nyssredovisat beträffande den summariska betalningsprocessen. Till detta kommer allen samordning och förenkling av regleringen skulle innebära etl förändrathandräckningsförfarande. Detjag nu anfört i fråga om inriktningen av en reform av den summariska processenöverensstämmer i allt väsentligt med vad som anförts i promemorian. Vidremissbehandlingen har de principer för reformarbetet som lagts fast ipromemorian i allmänhet godtagits. 2.5 Valetav handläggande myndighet Mittförslag: Del nya summariska förfarandei skall handhas avkronofogdemyndighetema. Promemoriansförslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:De flesta remissinstansema, 50 av de 70 som har svarat, är positiva tillförslaget. Bland de positiva märks RSV, alla kronofogdemyndigheter ulom två,justitiekanslem, datainspektionen, , statskontoret, riksdagensombudsmän, de flesta av de tillfrågade domstolama, saml en delföreträdare för borgenärsintressen. Negativa lill förslaget är bl. a.domstolsverket, riksrevisionsverkel, , , statsljänstemannaförbundet. Skälen för mittförslag: Fråganom den summariska processen bör handhas av domstolar eller av exekutiva myndigheterhar varit föremål för överväganden i flera sammanhang. Föreikraftträdandet av lagsökningslag handlades mål om lagsökning ochhandräckning för fordran (det senare motsvarade del nuvarandebetalningsföreläggandel) av administrativa myndigheter. I en inomjusliliedepartemenlel upprättad promemoria lades fram förslag omöverflyttning av mål om lagsökning och handräckning för fordran lill allmändomstol. I promemorian framhölls bl.a. att en överflyttning i åtskilliga fallskulle innebära att den handläggande myndigheten blev lättare tillgänglig förden rällssökande allmänheten. Framför allt skulle emellertid den fördelenvinnas all lagsöknings- och handräcknings-förfarandet skulle komma all bli meranlitat och alt antalet tredskodomar skulle komma all minska i motsvarandegrad. Genom 1937 årslagsökningslag överflyttades handläggningen av lagsökning och handräckning förfordran till allmän domstol (häradsrätt och rådhusrätt). I 1946 årslagsökningslag, som trädde 1948, gjordes ingen ändring i dethänseendet. 1 sill belänkande (SOU1963:28) Ulsökningsrätl II föreslog lagberedningen all målen ombetalningsföreläggande skulle flyttas från de allmänna domstolarna lill dekronofogdemyndigheter som då skulle tillskapas. De skäl som anfördes förförslaget var främst all dåvarande ordning var förenad med dubbelarbete ochonödiga kostnader eftersom borgenärema först måste vända sig till en domstolför all skaflFa sig en exekutionstitel och därefter göra framställning hoskronofogdemyndigheten om verkställighet. Frånflera remissinstanser förordades alt reformen borde anstå till dess all denframlida kronofogdeorganisa- tionen hade blivitslutgiltigt fastlagd. Lagberedningens förslag genomför- Prop. 1989/90:85des inte. departementspromemoria (Ds Ju 1972:20) förordades att institutenlagsökning och belalningsföreläggande skulle slås samman för alt i ellenhetligt förfarande handläggas vid kronofogdemyndighetema. Promemorianinnehöll inte några lagförslag och ledde inte till något slutligtställningstagande i frågan. Även7977 års departementspromemoria (Ds Ju 1977:5) behandlade frågan omhandläggande myndighet. Här föreslogs all den summariska betalningsprocessen skullevara kvar hos de allmänna domstolama. De organisatoriska fömtsättningama för enöverflyttning av målen till kronofogdemyndigheterna hade ändrats, eftersom denradikala omorganisation av exekutionsväsendet som man tidigare räknat med nuvar mindre sannolik. Det skulle visserligen innebära en förenkling förborgenären all behöva vända sig lill bara en myndighet för all kräva in enotvistig fordran. Men även vid en överflyttning till kronofogdemyndighetemaskulle förfarandei få delas upp i två etapper, en judiciell och en rentexekutiv, vilket skulle minska tidsvinsten. Inte hellerralionaliseringsvinslema i övrigl skulle enligt promemorian bli så stora.Vidare framhölls svårigheten atl praktiskt la lill vara derationaliseringsvinster som skulle kunna uppkomma. De tjänstemän på olikanivåer vid domstolama som sysslar med mål om lagsökning ochbelalningsföreläggande kunde sålunda inte ulan vidare föras över lillkronofogdemyndighetema eller ges andra arbetsuppgifter vid domstolama. Denödvändiga förslärkningama av kronofogdemyndighetema skulle sannoliktöversliga de indragningar av personal som kunde bli möjliga all göra viddomstolama. Del påpekades också all handläggningen av mål om lagsökning ochbelalningsföreläggande är ett viktigt inslag i lingsnolariemas tjänstgöring. 1promemorian pekades också på de principiella aspeklema av en överflyttning avmålen till kronofogdemyndighetema. Judicidla uppgifter ansågs såvitt möjligtböra hållas skilda från de rent verkställande. Inteheller promemoria ledde lill några ändringar på den här punkten. Målom handräckning enligt 191 och 192 §§ utsökningslagen handlades tidigare avöverexekulor. När man i samband med införandet av UB överförde målen omhandräckning lill de allmänna domstolama motiverades detta bl. a. med all deorganisatoriska fömtsättningama för en överflyttning av målen lillkronofogdemyndighetema hade ändrats. Även här betonades de principiellaaspektema vid valet av myndighet, nämligen all judicidla uppgifter bör hållasskilda från de rent verkställande. Genom att föra över handräckningsmålen tilldomstolama skulle man uppnå ett snabbi och enkelt förfarande som var förenatmed höga krav på rättssäkerhet. Vidare behövde det inte ske några störreingrepp i den beslående organisationen. Kronofogdeallemalivel sades medföra enfördyring för staten. Nuvarande fömtsättningar Prop. Somframgått av min redogörelse har ell skäl mot att flytta överhandläggningen av den summariska processen lill kronofogdemyndighetema varitalt frågan om exekutionsväsendets organisation har varit olöst. Detta hinderhar , som jag tidigare nämnt, fallit bort. Dennya kronofogdeorganisationen har medfört förbättrade fömtsättningar för allflytta över den summariska processen lill kronofogdemyndighetema. kan numera fömtsättas alllid ha tillgång lill den juridiskakompetens som krävs för handläggning av målen. Kronofogdama är numeravälutbildade jurister och myndighetema har anförtrolls ellflertal nya, juridiskt komplicerade uppgifter vid sidan av de rentverkställande uppgiftema. Genom all antalet myndigheter har minskat till 24underlättas ingivamas val av fomm. En särskild fråga är om målen skallhandläggas koncentrerat inom varje myndighet eller om handläggningen skallkunna spridas på flera verksamhelsorter. Jag återkommer till den frågan. Rätlegångsulredningensarbete har inte lett lill att den summariska processen integrerats med denvanliga Ivislemålsprocessen. Däremoi innebär de genomförda ändringamai RB all avståndet mellan den summariska processen och den ordinäraIvislemålsprocessen generellt sett har krympt. Del är möjligt att i alladispositiva tvistemål utförda föreläggande för svaranden all komma in medskriftligt svaromål med risk för all uteblivet svar leder lill tredskodom. Ettsådant s. k. skriftligt tredskodoms-fördäggande innebär all ett hänskjulandefrån den summariska processen lill den ordinära Ivislemålsprocessen intebehöver medföra något onödigt omständligt förfarande. De utvidgade möjlighetemaför rätten alt meddela dom ulan muntlig förhandling verkar i samma riktning. Somjag kommer alt utveckla är det alldeles klart atl hanteringen av densummariska processen hos kronofogdemyndighetema bör ske med hjälp avADB-teknik. Kronofogdemyndighetema är redan på ett helt annat sätt änlingsrältema datoriserade. Även om antalet arbelsplalsut-mstningar måsteutökas och en ny programvara tas fram, kan den kommande hanteringen av densummariska processen från denna synpunkt antas komma atl gå smidigt. Målen iden summariska processen skulle, om handläggningen förläggs lillkronofogdemyndighetema, i stor utsträckning kunna registreras maskinellt genomall ansökan sker via magnetband eller något annat ADB-medium. Målen måstevisserligen registreras i ell annat register än utsökningsregistret, men närdet summariska förfarandet har lett lill ell verkställbart avgörande kanuppgiftema i målen automatiskt föras över till utsökningsregistret. Dessaavgöranden utslagen torde i de okomplicerade målen kunna framställasmaskinellt och kanske inte ens behöva skrivas under av någon tjänsteman. Underremissbehandlingen har från bl. a. RSV och kronofogdehåll understmkits denrationaliseringsvinst som kan göras genom en mycket nära samordning av detsummariska förfarandet och den därpå följande verkställigheten. Somjag straxåterkommer till (avsnitt 2.10.1) anser även jag all en sådan samordning avmålen hos kronofogdemyndighetema kan ge betydande praktiska fördelaroch bör genomföras. Registreringen av må- Prop. len och identifieringen avpartema behöver i så fall ske bara vid ell enda För båda parteri målen är del vidare en fördel all behöva vända sig lill endast enmyndighet. Svaranden kan redan från början informeras om hela förfarandei istället för att som få informationen i portioner, först från tingsrätten ochsedan från kronofogdemyndigheten. fömtsebarheten och därmedsvarandens möjligheter all la sin räll lill vara. Tiden från del allexekutionstiteln utfärdas tills verkställigheten inleds blir Därigenom minskarrisken alt exekutionstiteln är inaktuell när den skall verkställas. Kronofogdemyndighelemasexekutiva personal har behörighet all inom sitt område verkställastämningsmannaddgivning. Somjag skall återkomma lill längre fram är detvisserligen inte rationellt all kronofogdemyndighetema, om den summariskaprocessen flyttas över dit, också lar över ansvaret för någon väsentlig del avden stämningsmannaverksamhet som ligger hos polismyndighetema. Men i någonutsträckning kan delgivningen med svarandena i målen samordnas med andramoment i kronofogdemyndighelemas verksamhet. Från delgivningssynpunkl är delalltså fördelaktigt att handläggningen av den summariska processen flyttas lillkronofogdemyndighetema, även om det här inte blir fråga om några stora vinster. lagskall i ell särskilt avsnitt närmare utveckla de ekonomiska konsekvensema avden föreslagna reformen, men vissa saker vill jag säga . Enså pass stor förändring av myndigheters arbetsuppgifter som jag nu är inne påkommer naturligtvis all kräva investeringar och andra initialkostnader.Investeringar skulle emellertid i stor utsträckning behöva göras även omhandläggningen låg kvar vid lingsrältema. Enöverflyttning av den summariska processen skall naturligtvis genomföras om denpå sikt ger fördelar som överväger nackdelama. Jag har redan sagt all ettreformerat förfarande har fömtsättningar alt bli smidigare och meraändamålsenligt än del nuvarande. Om målen handläggs med ADB-teknik ochförfarandei förenklas i olika avseenden, kan man dessutom fömtsätta all målenkommer all kunna handläggas med avsevärt mindre insats av personal än förnärvarande. Störredelen av dem som sysslar med den summariska processen gör del på heltid ochhar således inte några andra uppgifter i domstolen. I vart fall dessa tjänsterkan efter en övergångstid självfallet sparas in vid lingsrältema om densummariska processen flyttas därifrån. Vidkronofogdemyndighetema skulle den summariska processen med all sannolikhetkomma all kräva mindre personalstyrka än som motsvarar de nyssnämndaarbetskraflema vid lingsrältema. Därtill kommer all inte all den personal sombehövs för all handlägga målen hos kronofogdemyndighetema skulle behövanyanställas. Delta gmndar jag på uppgifter som RSV har lämnat vidöverläggningar med . Minslutsats är mot denna bakgmnd all en överflyttning av den summa- 29 riskaprocessen till kronofogdemyndighetema efter en kortare övergångs- Prop.1989/90:85 lid skulle medföra icke obetydliga ekonomiska vinster för delallmänna. Underremissbehandlingen av promemorian har åtskilliga invändningar framförts mot atlkronofogdemyndighetema får hand om den summariska processen. En delinvändningar har med eflFektivitelen att göra. Sålunda menar bl. a.domstolsverket alt den summariska processen nu handläggs bra och resurssnållvid tingsrätterna. Dessa invändningar har jag redan berört. Riksrevisionsverketfmklar all kronofogdemyndighelemas indriv-ningsresullal kommer att bli sämre omde får en ny stor uppgift atl sköta. En del företrädare för borgenärsintressenanser all kronofogdemyndighelemas arbetsresultat är magert och attarbetet bedrivs långsamt och vamar för alt belasta myndighetema ytterligare.Jag vill mot detta genmäla all kronofogdemyndighetema i mån av behovnaturligtvis skall få tillskott av resurser för sina nya uppgifter. Arbetet medden summariska processen skall självfallet inte ske på bekostnad av några andraarbetsuppgifter. Finnsdet några särskilda svårigheter med att kronofogdemyndigheterna lar över densummariska processen? Eninvändning som vid remissbehandlingen har framförts mot all krono fogdemyndighetema lar över den summariska processen är all denna i gmnden påslås vara en dömande verksamhet och atl det från principiella och sakliga utgångspunkter är lämpligare atl dessa uppgifter handhas av domstolama. Enligt11 kap. 3 § regeringsformen får rällstvisl mellan enskilda icke ulan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. I denna bestäm melse ligger naturligtvis också all man skall vara återhållsam med att stifta sådan lag. Frågan är emellertid hur myckel av judicidla inslag som finns - och kommer all finnas i den summariska processen. Såvitt gäller belal ningsföreläggande kan konstateras alt inslaget av judiciell verksamhet från tingsrättens sida är obetydligt. Det illustreras av del förhållandel alt icke rällsbildad personal kan sköta den största delen av handläggningen, I den nuvarande lagsökningsprocessen förekommer däremot viss prövning som kan sägas ha judiciell anknytning; del hänger samman med den särskilda betydelse som tillmäts de skriftliga fordringsbevisen. I det summariska förfarande som föreslagits i promemorian kommer dessa inte alls alt ha samma betydelse. Bortsett från en viss formell granskning av ansökningar na är del meningen att kronofogdemyndigheten i de allra flesta av målen bara skall ha all konstatera humvida svaranden har bestritt ansökningen eller ej. Om ansökningen är obestridd utfördas ell utslag, om den är bestridd överlämnas målet på sökandens begäran till tingsrätt, där den egentliga Ivisllösningen skall äga mm. 1 vissa handräckningsmål kan insla get av judiciell prövning sägas vara större, men här avses avgörandena inte få rättskraft i vanlig mening. I likhet med en bred majoritet av remissin stansema anser jag därför alt kronofogdemyndighetema i sin nya organisa tion är väl skickade all handha den summariska processen i dess helhet 30 medden huvudsakliga inriktning som processen enligt promemorian skul- Prop.1989/90:85 le komma all få. Även lagrådet har instämt i denna bedömning. Iflera remissvar har diskuterats vilka problem med jävsfrågor som kan uppkommaom kronofogdemyndighetema skall handlägga den summariska processen. Av vad jagnyss har sagt framgår all jag inte anser att det i allmänhet kommer all utgöranågot problem all samma myndighet först utfärdar etl utslag på l.ex.betalningsskyldighet och därefter verkställer utslaget. Del är egentligen intekonstigare än att tingsrätten handlägger ell mål först inom ramen förden summariska processen och därefter som tvistemål. Kronofogdemyndighelemasolika uppgifter och funktioner och dessas inbördes förenlighet har diskuteratsi olika sammanhang. En sådan aspekt som har lagils upp är altkronofogdemyndigheten vid sidan av den exekutiva funktionen också haruppgifter som borgenärsförelrädare vid indrivning av skallefordringar. Dennaordning lorde dock nu vara allmänt accepterad. En annan situation som haruppmärksammats är all kronofogdemyndigheten ofta är sökande i konkurser ochsamtidigt är tillsynsmyndighet i konkurs. Del sistnämnda fallet bmkar lösas såall de olika funktionema handläggs på olika enheter inom myndigheten. Ensärskild situation är den att kronofogdemyndigheten själv, som företrädare förstaten, är sökande i den summariska processen, l.ex. i mål som gällersolidariskt betalningsansvar som en delägare i ett handelsbolag kan ha förbolagets skatteskulder. I sådana mål är dock myndighetens uppgift i stort settbegränsad lill all konstalera humvida ansökningen lämnas obestridd eller ej.Därför anser jag för egen del inte all jävsskäl bör hindra alt kronofogdemyndighetensom företrädare för staten både ger in ansökan i den summariska processen ochdärefter ulfördar utslag i målet. Jag påminner om atl svaranden givelvis alltidhar möjlighet att bestrida ansökningen och på det sättet få lill stånd endomstolsprövning. Domstolsverketoch några tingsrätter har vamal för all vissa tingsrätter riskerar alt bli såsmå all de måste läggas ner om sidofunklioner såsom den summariska processenlas bort från lingsrältema. Därmed äventyras enligt dessa remissinstansertingsrällemas lokala förankring, om vilkens vikt det råder bred enighet. 1början av remitterade promemorian (Ds 1989:2) Domstolama i framliden en idéskiss. En av gmndtankama i promemorian är atl domslolamas verksamhet skall renodlas och alt de allmänna domstolama i huvudsak skall ägna sig åt all döma i tvistemål och kvalificerade brottmål. Remissbehandlingen är avslutad och jag har fått regeringens bemyndigande att tillkalla en kommitté för all göra en översyn av domstolamas uppgifter, arbetssätt och organisation (dir. 1989:56). En av kommitténs huvuduppgifter är all undersöka hur domslolamas uppgifter skall kunna renodlas lill den egentliga rättskip ningen. En överflyttning av den summariska processen, som enligt vad jag redovisat inte är rättskipning i egentlig mening, ligger väl i linje med 31 kan en överflyttning av den sum- Prop.1989/90:85 processen ensam inte sägas hota tingsrätternas geografiskaspridning. Det bör särskilt noteras atl det vid de flesta tingsrätter knappasttorde förekomma all lagfama domare (med undanlag av notarier) handlägger målom lagsökning och belalningsföreläggande. Delhar vid remissbehandlingen också framförts farhågor för all notariemastjänstgöring vid tingsrätterna skulle urholkas, om den summariska processenförsvann därifrån. Ulbildningsvärdel hos dessa mål har enligt min uppfattningofta överdrivits. Tvärtom ser jag det som en fördel atl tingsnolarierna kanfrigöras för andra, juridiskt mer kvalificerade uppgifter. Vad gäller denbilrädespersonal vid domstolama som sysslar med de aktuella målen - ochsärskilt de biträden som har befogenhet atl på egel ansvar handlägga och avgöramål - är del givetvis angeläget all deras kunskaper och erfarenhet kan las lillvara även i fortsättningen. Jag hoppas därför all den personal som inte behövspå lingsrältema skall känna sig lockad att söka motsvarande arbetsuppgifter påkronofogdemyndigheterna. Delstora flertalet ansökningar om handräckning gäller åläggande alt flytta frånexempelvis en bostadslägenhet (avhysning). Om en sådan ansökan bifalls, kanverkställighet ske genom kronofogdemyndigheten. 1 UB finns flera bestämmelsersom reglerar kronofogdemyndighetens handläggning av avhysningar. Del är förenatmed praktiska fördelar all även flytta över i vart fall dessa handräckningsmåltill kronofogdemyndighetema. Ävenutslag i andra handräckningsmål än dem som gäller avhysning kan verkställas avkronofogdemyndigheten. Reformens övergripande mål är ökad enhetlighet ochförenkling. Man bör undvika en ordning där handräckningsmålen handläggs hosolika myndigheter. Även de handräckningsmål som inte avser avhysning bördärför hanteras av kronofogdemyndigheterna. Jag påminner i det sammanhanget omall handräckningsmålen före UB:s tillkomst handlades hos överexekulor och intevid domstol. Delframtida summariska förfarandet bör i sin helhet handhas av krono fogdemyndighetema. Den prövning som sålunda läggs på kronofogdemyn digheterna måste anpassas till atl dessa myndigheter inte har lill uppgift atl som lingsrältema lösa tvister mellan två parter och inte heller har en handläggningsordning som är anpassad för delta. Detta talar bl.a. för all de skriftliga fordringsbevisen inte särbehandlas, utan all den summariska betalningsprocessen i stället ges en enhetlig utformning. Vidare bör hand räckningsprocessen ges en annan inriktning än . De båda sistnämnda frågorna behandlas i de närmast följande avsnitten. Mitt förslag: Denuvarande två formema för summarisk betalningsprocess, lagsökning ochbetalningsföreläggande, slås ihop lill en enda. Promemoriansförslag överensstämmer med mitt. De flesta godtar förslaget. Många är emellertid negativa till enenhetlig reglering av den summariska betalningsprocessen i den mån dettainnebär all de skriftliga fordringsbevisen förlorar sill processuella värde pådel summariska stadiet. Skälenför mitt forslag: Lagsökning och betalningsföreläggande följer i mångaavseenden gemensamma eller analoga bestämmelser. Det finns dock fleraskillnader mellan de båda instituten. Skillnadema gäller såväl förfarandet somrällsverkningama av den exekutionstitel som proceduren mynnar ut i. Avgörandeför vilket av de båda förfarandena som är tillämpligt är om kravet gmndas påell skriftligt fordringsbevis eller inte. Som anförs i promemorianhar den nuvarande ordningen flera nackdelar. Den rällssökande allmänheten harnog inte någon uppfattning om skillnadema mellan de båda förfarandena och inteheller om deras tillämpningsområden. Delta är olyckligt med tanke på all delär fråga om ell summariskt förfarande där partema fömtsätts kunna klara sig påegen hand. Många sökande har svårt att göra en korrekt ansökan om lagsökning.Tingsrätterna får lägga ner mycket möda på granskning och komplettering avansökningarna. För en svarande i ell lagsökningsmål kan del också vara svårtall vela vad som krävs av honom för all han skall undgå all ansökningenbifalls. Ioch med all del nya summariska förfarandei kommer atl handhas avkronofogdemyndighetema är del svårt att behålla del nuvarande systemet med dessavgränsningsproblem och behov av rättsliga bedömningar, särskilt när detgäller beslridandena. Denhuvudsakliga fördelen med den nuvarande ordningen är atl de borgenärer somförsäkrat sig om ell fordringsbevis av viss kvalitet kan, genom lagsökning, fålill stånd ett verkställbart avgörande redan på del summariska stadiet, trotsall svaranden har framställt vissa invändningar mot ansökningen.