prop · GD03155 · 1989-12-31 00:00:00 — Den nya anslagskonstmklionen innebar att ett flertalkostnadsposter fördes samman lill en post för förvaltningskostnader som komatt bilda en ekonomisk ram för polismyndighetens verksamhet. Del föreslogs bl.a. alt löner lill administrativ personal skulle ingå i den ekonomiska ramen.Mot bakgrund av all polisverksamheten är en särskilt samhällsviklig verksamhetansåg departementschefen dock all löner lill polispersonal inte skulle ingå iden ekonomiska ramen. Statsmakterna har nämligen enligt departementschefen ellintresse av alt ha ell direkt inflytande över antalet polistjänster i landet.Enligt förslaget skulle fördela de medel som ställs lill denregionala och lokala polisorganisationens förfogande. Denna fördelning bordeske efler schablonmässiga grunder. Därefter skulle det ankomma på de lokalamyndigheterna alt sköta förvaltningen av de medel som tilldelats dem. Riksdagengodtog förslaget om den nya anslagskonstmklionen (JuU 1984/85:18, rskr. Nuvarandebudgetsystem inom polisväsendet infördes i sin helhet fr.o.m. den Ijuli 1985. Delplaneringssystem som tillämpas inom polisväsendet finns reglerat i 4kap. polisförordningen (1984:730). Systemet innebär all de lokala och regionalapolismyndigheterna varie år upprättar etl planeringsdoku-menl, dvs. en plan förresursfördelningen under del kommande budgetåret och inriktningen avverksamheten under det därpå följande budgetåret. Planeringsdokumenten ges intill . Arbetetmed planeringsdokumentet inleds så snart innehållet i budgetpropositionen blirkänt för myndigheterna och lämnat besked om de preliminäraramarna för förvallningskoslnaderna. Plane-ringsdokumenlen ulgör ell underlagför anslagsframställning lill regeringen. Dennaanslagsframställning skall vara överiämnad lill regeringen före den Iseptember. Iregeringens budgetproposition som grundas på bl.a. anslagsframställ ningen lämnas förslagom riktlinjer för resursanvändningen inom polisvä sendet under det kommande budgetårel. På grundval av propositionen kan länsstyrelserna och polismyndigheterna preliminärt planera verksam heten i avvaktan på all lar ställning lill budgetförslaget. Efter behandling och beslut utfärdar regeringen regleringsbrev för polisväsendet. I detta, som utfärdas före , ger regeringen, på grundval av beslut, riktlinjer för resursanvändningen och anger 62 iövrigt hur polisverksamheten skall inriktas i stort. Härefter utfärdar Prop.1989/90:155 budgetföreskrifter för den lokalapolisorganisationen. Medeltill polisväsendet redovisas under anslagen Utrustning m. m. för polisväsendet Underhåll och drift av motorfordon m. m. Gemensam kontorsdrifl m. m. inom kvarteret Somaviserats i bl. a. årets budgetproposition kommer polisväsendet all gå in i deltreåriga budgetsystemet i och med budgetårel 1992/93. Del nya systemet och dennya modellen för verksamhetsstyrning som föranleds därav kommer all slällasärskilda krav på polisväsendets ekonomiadministration och på planering,redovisning, analys och utvärdering av polisverksamheten. Dennya budgetprocessen inom statsförvaltningen Pågrundval av förslag från regeringen i proposition 1986/87:99 Ledning av denstatliga förvaltningen (verksledningsproposilionen) beslutade undervåren 1987 om nya riktlinjer för den statliga förvaltningen (KU 1986/87:29, rskr.226). Regeringens förslag grundades i huvudsak på verksledningskommitténsslutbetänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternasledning. Riksdagsbeslutet har inneburit att verkscheferna fått ell mer uttalatansvar och att myndigheternas styrelser fått vissa klart uttaladebeslutsbefogenheter. Myndigheterna har också fått Ökad frihet att besluta om sinegen organisation och att inrätta och tillsätta tjänster. Statsmakternasstyrning av de statliga myndigheterna sker till stor del inom ramen förbudgetprocessen. En väl fungerande budgetprocess har därför i takt med ökadekrav på statsförvaltningens effektivitet blivit allt viktigare. Budgetprocessenhar också utvecklats successivt under 1970-och 1980-lalet. Inriktningen har gåttmol ekonomisk ramslyrning med färre anslagsposter och med färrespecialbestämmelser under förvaltningsanslagen. Myndigheternas handlingsfrihetnär det gäller deras egen ekonomi har således ökat. Kostnadsutvecklingenoch andra förändringar i samhället har inneburit att det måste skapas förutsättningar för att i budgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunna omfördela resurser från redan existeran de verksamheter som inte bedöms vara lika viktiga, till andra, mer priori terade. Uppgiften är alltså inte i första hand att öka resurserna i den offentliga sektorn utan att finna metoder för en mer flexibel resursanvänd ning genom att fortlöpande se över system och organisationsstrukturer. Den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet måste fortlöpande förbättras för att med samma resursinsats producera fler och mer ända målsenliga tjänster. Mot denna bakgrund harstatsmakterna beslutat all budgetprocessen Prop. 1989/90:155 skall moderniserasoch förnyas. Övergången lill en ny budgetprocess och en mer långsiktig styrningav den statliga verksamheten grundas på de riktlinjer som regeringen angav iverksledningspropositionen och komplelleringsproposition (prop.1987/88:150 bil. Propositionerna har godkänts av (KU 1986/87:29, rskr.226 och FiU 1987/88:30, rskr. Deriktlinjer som angavs i verksledningsproposilionen kan sammanfallas påföljande säll: Statsmakternaskall ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning av verksamheten underden följande treårsperioden. Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiskaramar och andra ekonomiska villkor för verksamheten. Myndigheternages successivt ökat ansvar att driva verksamheten med egen beslutskompelens.Detta innebär bl.a. minskad detaljreglering av hur förvaltningsanslaget skallutnyttjas. Kravenpå redovisning och analys av vilka resultal som uppnåtts skärps och intressetförskjuts från budgetering lill uppföljning och utvärdering. Isyfte att underiätta en fördjupad prövning av verksamheten saml möjliggöramålstyrning har del pågått en försöksverksamhet hos vissa myndigheter medfördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar under senarehälften av 1980-lalet. I1989 års budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil.15) lades fast alt denformella övergången lill en förändrad budgetprocess med treåriga budgetramarskall påbörias genom all fördjupad verksamhelsprövning genomförs för ca entredjedel av den statliga förvaltningen inför /92. Omläggningengenomförs därefter för ytterligare en tredjedel av myndigheterna /93 och återstående verksamhet inför det därpå följande budgetårel.Enligt den indelning av myndigheter och verksamheter i treåriga budgetcyklersom redovisades i underbilaga 15.1 i propositionen tillhör budgelcykcl2 (1992/93 1994/95) och kommer därför alt bli föremål för den fördjupadeverksamhetsprövningen inför /93. Dennya budgetprocessen innebär som har sagts alt statsmakterna varttredje år gör en grundlig och fördjupad prövning av omfattningen ochinriktningen av myndighetens hela verksamhet. Denna prövning skall resultera ibeslut som anger förväntade resultat och förändrad inriktning för den kommandetreårsperioden. De flesta myndigheter kommer att få treåriga budgetramar försina förvaltningskostnader. Anslaget anvisas som ett ramanslag. Dennaanslagstyp innebär alt myndigheten får möjlighet att överföra medel i form avanslagssparande eller möjlighet lill anslagskredit mellan budgetår, att den fåren ekonomisk ram för sina förvaltningskostnader och att restriktioner påenskilda utgiflsslag, t.ex. högstlönesällning, försvinner. Att myndigheternakan planera sin verksamhet i ett treårspers-pekliv anses i hög grad främja ettrationellt och effektivt resursutnyttjande. Den grundliga budgetbehandlingenvart tredje år torde också stärka statsmakternasinflytande över förvaltningen i fråga om verksamhetens Prop. 1989/90:155inriktning, uppmätta resultat saml resursfördelning. Lindermellanliggande år kan statsmakternas prövning förenklas i motsvarande grad. Denframtida budget- och planeringsverksamheten inom polisväsendet Dennya budgetprocessen kommer att kräva en förändring både av anslagskonstmklionenoch av planeringsverksamheten inom polisväsendet. pågår ellarbete vid med all se över planerings- och budgetprocesseninför övergången lill det treåriga budgetsystemet. Etl moisvarandeförberedelsearbete pågår också inom . Del som närmast äraktuellt för regeringen är all utfärda de myndighetsspecifika direktiven förpolisväsendet. Dennya treåriga budgetprocessen kan komma all innebära en ökad frihet förpolismyndigheterna att disponera över sina medel inom de s. k. ramanslagen. Bl.a.blir del möjligt för myndigheterna all planera sin verksamhet och sin ekonomipå ell helt annal sätt än . Systemet tillgodoser också statsmakternasbehov av såväl insyn som styrmöjligheter beträffande polismyndighetemasverksamhet. Jag vill i detta sammanhang än en gång understryka all enförutsättning för all treåriga budgetramar skall kunna tilldelas polisväsendetär all del finns väl fungerande mtiner och syslem för planering, uppföljningoch utvärdering. Dennya budgetprocessen kommer att ställa nya krav på när detgäller ekonomiadministration. a. kommer de nya kraven på planering,redovisning, analys och utvärdering av polisverksamheten att kräva insatser avrikspolisstyrelsen. Styrelsen har också ell ansvar för all nya metoder förresursfördelning och fortlöpande prioritering av verksamheten arbetas fram. Detnya budgetsystemet och andra förnyelseålgärder medför vidare all ett störreansvar kommer att falla på myndigheternas chefer. a. kommerarbetsgivarrollen alt bli mer framträdande. Jag återkommer närmare till dennasak under avsnitt 16. Tillrikspolisstyrelsens roll på det ekonomiadminislrativa området kan det knappastkomma i fråga alt knyta elt direkt ledningsansvar för polisen i landet. Dettaskulle strida mol de principer om att tyngdpunkten i polisverksamheten skallligga regionall och lokalt, som lades fast av statsmakterna i samband med densenaste polisreformen. Verksamhetsansvaret och ansvaret för den ekonomiskaförvaltningen såvitt avser den lokala polisorganisationen bör därför ankomma pårespektive polismyndighet. Iett system med ramanslag och ökad frihet i ekonomiska och andra hänseenden för de lokala polismyndigheterna finns det behov av en funk tion som fortlöpande och nära följer verksamheten vid myndigheterna och som kan ingripa med stöd eller andra åtgärder som behövs för all polis verksamheten skall svara mot de krav som ställs på den. Enligt min mening bör de regionala polisorganen ges en ökad roll i dessa hänseenden. Dessa frågor bör behandlas närmare inom del pågående budgetutveck- lingsarbetel och vid den förestående översynen av den regionala polisorga- 65 5 1989/90. nisalionen somjag tidigarenämnt. Redan nu vill jag emellertid säga alt jag anser alt man bör fullfölja deriktlinjer som fastslog i samband med polisreformen om all tilldelade regionala polischeferna en starkare ställning inom polisorganisationen (prop.1980/81:13, JuU 24, rskr. Min bedömning:Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet bör renodlas.Styrelsens främsta uppgifter bör vara all förmedla statsmakternas beslut iolika frågor lill den övriga polisorganisationen, all följa upp att beslutenhar genomförts inom polisverksamheten, att förse regeringen med underlag förställningstaganden i olika frågor, all utveckla och lägga fram förslag lillförenklingar och förbättringar av verksamheten, alt fullgöra centrala arbetsgivarfunktionerinom polisväsendet saml all ge polismyndigheterna den service och del stöd deefterfrågar. Styrelsens befogenheter all leda polisverksamhet koncentreras tillsituationer där det krävs en central överblick eller elt internationelltkontaktnät för all nå framgång i polisarbetet. Iriksdagens principbeslut om polisreformen (prop. 1980/81:13, JuU 24, rskr. 210)underslröks betydelse för uppbyggnaden av dagens moderna polisväsende.Det framhölls att kommer alt ha en betydelsefull roll förlandets polisväsende också . Enligt beslutet skulle dockrikspolisstyrelsen bli föremål för en organisatorisk översyn med sikte på bl.a.ell minskal personalbehov. Efler ell ingåendeutredningsarbete lade polisberedning fram förslag omrikspolisstyrelsens organisation och uppgifter i betänkandena (SOU 1982:63)Polislag, (Ds Ju 1983:10) , bilaga C Rikspolisstyrelsensframtida uppgifter och organisation m.m. och (Ds Ju 1983:15)Rekrytering och utbildning inom polisväsendet. I proposition 1983/84:89om polisens organisation, m. m. lämnade regeringen, på grundval av bl.a.beredningens överväganden, förslag om den närmare utformningen avrikspolisstyrelsens framlida roll inom polisväsendet,utbildningsorganisationen och rekryteringsorganisationen. godtogförslagen (JuU 1983/84:16, rskr. Enligt intentionerna medpolisreformen skulle fortfarande vara centralförvaltningsmyndighet för polisväsendet och ha tillsyn över detta. Vidareskulle styrelsen verka för planmässighet, samordning och rationalisering avpolisväsendet. Omfattningen av inspektionsverksamhet skullei huvudsak vara oförändrad. Polisreformeninnebar också att roll förändrades i flera hänseenden.Styrelsen fick vikliga uppgifter närdet gäller att förmed- Prop. 1989/90:155 lastatsmakternas beslut i prioriteringsfrågor som rör hela polisväsendet. Tyngdpunkteni styrelsens verksamhet skulle i framliden ligga på frågor om metodutvecklinginom del polisiära området. Begränsningar förordades i fråga omrikspolisstyrelsens möjligheter att meddela föreskrifter och allmänna råd lillde regionala och lokala polismyndigheterna. Utgångspunkten härvidlag var attstyrelsens befogenheter att styra verksamheten begränsades lill vad som äroundgängligen nödvändigt. Rikspolisstyrelsensrätt all leda polisverksamhet begränsades i flera hänseenden.Ledningsbefogenheterna beträffande sjöpolisverksamhel och trafikövervakningenupphörde helt. Vidare inskränktes styrelsens rätt att kommendera personal förtjänstgöring vid styrelsen och att besluta om polisförslärkning överlänsgränserna. Närdet gäller uppgifter på kriminalpolisområdet konstateradesalt det även i framliden borde finnas centrala resurser för spaning ochutredning. Ledningsbefogenheterna begränsades dock till sådana områden ellersituationer där en central ledning eller samordning framstod som nödvändiga.Uppgifterna på området skulle has om hand av en särskild enhet vidrikspolisstyrelsen, benämnd rikskrimmalen. Styrdsens förstärkningsuppgifter påkriminalpolisområdel skulle i framliden betonas starkare. Vidare skullestyrelsen svara för registrering och bearbetning av sådana uppgifter som kanha betydelse i elt framtida spanings- och utredningsarbete som avserkvalificerad brottslighet. Styrelsen skulle vidare ha till uppgift all bedrivaspaning i fråga om vissa grova brott och vissa brott som är av riksomfattandekaraktär eller som har en utpräglad internationell anknytning, t.ex. narkotikabrottslighetoch ekonomisk brottslighet. I begränsad omfattning skulle styrelsen svara förutredning av dessa brottstyper och vissa andra brott av speciell art. Rikspolisstyrelsensuppgifter på det administrativa området skulle begränsas. Endast sådanaadministrativa uppgifter som med nödvändighet måste handhas centralt skulleligga kvar hos styrelsen, såsom vissa frågor rörande ekonomiadministration,personal, teknisk utrustning, registerverksamhet och ADB. Allcentral utbildning inom polisväsendet samlades till i kommun. Undantag gjordes för viss specialutbildning av bl.a. hundförare,ryttarinstmktöreroch helikopterförare. i lades ned, ochverksamheten vid polishundsektionen i och vid trafikutbildnir.gssektioneni ändrades till uppdragsverksamhet. gavsorganisatorisk ställning som en byrå inom . Organisationenför rekryteringsarbetet inom polisväsendet ändrades också i samband med polisreformen.En utgångspunkt var att antagningen till polisyrket och poli'' "'efskarriäreni fortsättningen skulle ske centralt. Mot bakgrund av det godarekryteringsläget som då rådde skulle rekryteringsverksamheten inriktas påurvalsprocessen. Rikspolisstyrelsenfick ny organisation och nya uppgifter den . I rättsligt avseendekom den nya ordningen till uttryck genom regler ipolislagen (prop. 1983/84:111, JuU 27, rskr. 331, SFS 1984:387) och i en Prop.1989/90:155 ny instruktion för (SFS 1984:731). Vidriksdagsbehandlingen av proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m.framhöll justitieutskottet (JuU 1983/84:16) alt framtida funktionoch befogenheter inom polisorganisationen naturligtvis från tid till annanmåste ägnas uppmärksamhet så att de jämkningar och ändringar kan vidtas sombetingas av vunna erfarenheter och förändringar i samhället. Deviktigaste förändringarna beträffande ärföljande. 1samband med polisreformens andra steg fick polisväsendet en nyutbildningsordning. Vidare skedde en satsning på polisforskning genom bl.a.inrättandet av två tjänster som forskarassistent vid . Dennya ulbildningsordningen m.m. reglerades i en ny förordning om utbildning ochforskning inom polisväsendet (SFS 1985:751) där bl. a. rikspolisstyrelsensuppgifter på området lades fast. Den1 inrättades en personalansvarsnämnd vid för allbesluta i disciplinärenden m. m. beträffande tjänstemän vid ,vid statens kriminaltekniska laboratorium och vid den lokalapolisorganisationen. DenI fick vissa ökade befogenheter att utövapolisledning vid polisverksamhet som föranleds av transporter av kärnämne ellerkärnavfall saml vid viss spaning efler intagna i kriminalvårdsanslalt somavvikit. DenI fick en ny instruktion (SFS 1988:762). Dennya instruktionen föranleddes bl. a. av tillkomsten av den nyaverksförordningen (1987:1100). Genom den nya instruktionen fickrikspolisstyrelsen större befogenheter att besluta om sin egen organisation samtom tillsättning av tjänster inom styrelsen. En fortsall satsning på polisforskningengjordes också genom att regeringen inrättade en ijänsl som professor i ämnetpolisforskning vid . 1enlighet med vad som förordades i proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisensinriktning och organisation m. m. och som godtogs av (JuU21, rskr.287) ändrades 7 § andra stycket polislagen . Här anges numeraatt regeringen kan uppdra åt att leda polisverksamhet förall förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Som en följd avstatsmakternas ställningstaganden vid behandling av propositionen utfärdadesen ny instruktion för (SFS 1989:773). Flera av nyheterna iinstruktionen hänför sig lill säkerhetspolisen och skall inte behandlas här.En nyhet som gäller den öppna sidan av verksamhet var attstyrelsens avdelningschefer, numera tre, gavs ansvar för ett verksamhetsområdei stället för en avdelning. Rikspolisstyrelseni framtiden Prop. Somcentral förvaltningsmyndighet har en viktig roll för utvecklingenav polisväsendet. Förändringama i det svenska samhället och i omväriden kommerpå olika sätt alt påverka även polisverksamheten. Det är ofrånkomligt attutvecklingen på många områden i etl alltmer decentraliserat polisväsende även iframliden kommer all leda till krav på insatser på central nivå. Som riksdagenframhöll i samband med del första stegel 1984 måsterikspolisstyrelsens funktion och befogenheter från lid lill annan ägnasuppmärksamhet. Rikspolisstyrelsensfrämsta uppgifter som central förvaltningsmyndighet i elt alltmer decentraliseratpolisväsende bör även i framliden vara all förmedla statsmakternas beslut iolika frågor lill den övriga polisorganisationen, att förse regeringen medunderlag för ställingslaganden i olika frågor, att ulveckla och lägga framförslag lill förenklingar och förbättringar av verksamheten saml att gepolismyndigheterna den service och del slöd de efterfrågar. Jagvill också peka på en uppgift för som kommer alt få ökadbetydelse i framliden. Del gäller all följa upp och utvärdera statsmakternasbeslut i fråga om mål, prioriteringar etc. En övergång lill en mera mål- och resullatorienteradstyrning av polisverksamheten, som jag berört i avsnitt 10, fömtsätter attinformation om hur besluten genomförts inom polisorganisationen redovisas lillstatsmakterna. Enligt min mening är det naturligt alt svararför detta i förhållande lill regeringen. Underiag för en sådan redovisning kanrikspolisstyrelsen få bl.a. genom det nya planerings- och uppföljningssystem,som kommeratt utvecklas under del kommande budgelulvecklingsarbetel inompolisen, saml inom ramen för sin allmänna tillsynsverksamhet. Delkommer även i fortsättningen all vara en viktig uppgift för rikspolisstyrelsenall ulveckla nya arbetsmetoder i polisarbetet. Denna uppgift är särskiltbetydelsefull inle bara mol bakgrund av dagens ansträngda arbetssituation inompolisen, ulan också med hänsyn lill del långsikliga behovet av alt begränsastatsutgifterna. Såsomhittills bör gå i spetsen för ADB-utvecklingen inom polisväsendet. Ökade krav kommer alt ställas på när det gäller att planera polisväsendets ADB-utveckling med hänsyn lill de finansiella förutsättningarna. I anslutning härtill vill jag understryka den centrala roll har inom rättsväsendets datorslödda informationssystem. Denna verksamhet har för varit av väsentlig omfattning ända sedan styrelsens tillkomst. Rättsväsendet slår nu inför stora förändringar på detta område. pågår ell arbete med att lägga fast dalakommunikalionsstralegin för bl. a. de framli da centrala systemen i rättsväsendets informationssystem. Arbetet bedrivs i första hand av i samråd med övriga myndigheter på området. Resultatet av detta arbete och av del utvecklingsarbete som sker inom ramen för den verksamhet som bedrivs av samarbetsorganel för rättsväsendets informationssystem () kommer till stor del att styra q denfortsatta utvecklingen på området inom såväl polisväsendet som rätts- Prop.1989/90:155 väsendet i övrigt. Isamband med polisväsendets förstatligande och tillkomsten av rikspolisstyrelsenbetonades vikten av all de centrala funktionerna erhöll en sådan utformning attde regionala och lokala polismyndigheternas verksamhet inte hämmades. Deltahar alltjämt giltighet. Den egentliga polisverksamheten skall som ,med några få undanlag, bedrivas på lokal och regional nivå. Styrelsensuppgifter på del egentliga polisområdet bör begränsas lill de situationer därdet är nödvändigt med centrala ledningsbefogenheter. Styrelsens insatser iövrigt på del operativa området bör enligt min uppfattning koncentreras lillatt tillhandahålla och förmedla olika typer av förstärkning lillpolismyndigheterna vid omfattande eller svåra spanings- och utredningsuppgiftersaml vid andra särskilda händelser. Jag vill för tydlighetens skull erinra omall jag inte i detta sammanhang berör den verksamhet som bedrivs avsäkerhetspolisen. Tillrikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet för polisväsendethör lillsynsuppgifler. Inom ramen för dessa uppgifter anserjag det lämpligt attrikspolisstyrelsen inriktar sig på sådana frågor och områden där styrelsen iframtiden huvudsakligen skall bedriva sin verksamhet. Med denna inriktning börstyrelsen enligt min mening prioritera de s.k. funktionsvisa inspektionerna,dvs. sådana inspektioner då styrelsen ser på vissa speciella grenar avverksamheten. Sålunda bör i sin tillsyn ägna särskilduppmärksamhet åt t.ex. polismyndigheternas ekonomi- och personaladministrationoch dalaverksamhelen. Den mera allmänna och övergripande tillsynen samttillsynen som rör del polisoperaliva området bör i enlighet med grunderna förbestämmelserna i polislagen i större utsträckning ankomma på den regionalapolismyndigheten. Detfinns även ett antal andra områden där kan göra viktigainsatser. Dit hör att utveckla och modernisera arbetet på det personaladministrativaområdet. Ett annal område är ansvaret för att ta fram och utveckla teknisk ochannan viktigare utrustning. Stora anspråk kommer att ställas under 1990-taletnär det gäller utvecklingen bl.a. av kommunikationsteknik inom polisväsendet.En uppgift för bör även i fortsättningen vara alt i olikasammanhang aktivt företräda och informera om den svenska polisen inom och utomlandet.