prop · GD03119 · 1989-12-31 00:00:00 — a. att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inrättar eller förpersonregister utan licens eUer tillstånd enligt lagen kan dömas till bötereller fängelse i högst . Förfaranden med en övervakningskamera kanenligt min uppfattning ge upphov till lika allvarliga integritetsintrång sommed datorteknik. Jag anser därför att brott enligt den tilltänkta nya lagen omsådana kameror bör kunna leda till fängelse. Mitt förslag är att det införs engemensam straffskala för samtliga brott och att denna omfattar böter ellerfängelse i högst . Slutligen föreslår jag idetta sammanhang att övervakningsutmstning som har varit föremål för brottenligt den nya lagen skall kunna förklaras förverkad. Några möjligheter attförverka egendom enligt lagen om TV-övervakning finns inte. Mot bakgmnd av den skärptasyn på sanktionssystemet på området som jag förordar är det enligt min meningmotiverat att det införs sådana möjligheter genom en ny lag. Också med hänsyn tillden föreslagna utvidgningen av regleringens tillämpningsområde i fråga om vilkatekniska instmment och anordningar som skall omfattas finns det skäl att endomstol i ett mål om ansvar för brott enligt den nya lagen ges möjlighet attförklara egendom som har använts vid det aktuella brottet förverkad. Till skillnad frånutredningen anserjag inte att förverkande skall kunna ske så snart det inte äruppenbart oskäligt. Enligt min uppfattning bör det göras en prövning där såvälbrottets beskaffenhet som egendomens värde har betydelse. Mitt förslag innebäratt regeln utformas så att övervakningsutmstning som har använts vid brottenligt lagen skall kunna förklaras förverkad, om det inte är oskäligt. Mitt förslag:Också i fortsättningen skall utöva tillsyn på området. Utredningensförslag är detsamma som mitt. Skälen för mitt förslagLänsstyrelserna utövar enligt 9 § första stycket lagen om TV-övervakningtillsyn över att en övervakningskamera inte är anbringad i strid med tillståndskravetoch att de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Jag har idet föregående föreslagit att länsstyrelsema även i fortsättningen skall varatillståndsmyndigheter enligt reglering på området. Liksom nu bör de därförockså anförtros tillsynsuppgifter. En avsikt med att införaett enklare förfarande vid handläggningen av Prop. 1989/90:119 den gmpp ärendendär risken för integritetsintrång vid övervakningen bedöms vara ringa är attskapa ökat utrymme för länsstyrelserna att ägna sig åt tillsynsfrågor. Bl.a.utvidgningen av regleringens tillämpningsområde till att omfatta även tekniskaanordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bildersom tas upp av en övervakningskamera innebär emellertid ökade arbetsuppgifternär det gäller tillsynsutövningen. Länsstyrelsenstillsynsansvar i fråga om efterlevnaden av upplysningsplikten bör i linje mednuvarande ordning omfatta de fall då en övervakningskamera har riktats mot enplats dit allmänheten har tillträde. 3.6.4Kostnader m. m. Mittförslag till ny lag på området innebär liksom utredningens förslag att länsstyrelsernaäven i fortsättningen skall vara tillstånds- och tillsynsmyndigheter påområdet. Den nya regleringen innehåller flera inslag som är ägnade att förenklahandläggningen av tillståndsärenden hos länsstyrelserna. Jag vill här i förstahand peka på förfarandet i de ärenden då risken för integritetsintrång vidövervakningen är ringa. Fömtom att själva tillståndsprövningen i dessa fallskall kunna göras på ett enklare sätt än annars underlättas ocksåhandläggningen genom att yttranden från kommunen normalt inte behöverinhämtas. Jag vill också peka på att den sökande själv skall införskaffa ett yttrandefrån t. ex. ett skyddsombud i de fall då övervakningen berör en arbetsplats. Ävenmed beaktande av den utvidgning av lagens tillämpningsområde som mitt förslaginnebär när det gäller de tekniska anordningar som omfattas liksom de områdendär tillståndskrav gäller, gör jag därför bedömningen att länsstyrelserna intebehöver tillföras ytterligare resurser för sin tillstånds- ochtillsynsverksamhet enligt den aktuella regleringen. Närdet gäller överprövningen av tillståndsärenden kan nämnas att i genomsnitt ca15 ärenden om TV-övervakning har överklagats till regeringen.Det finns inte skäl att anta att det blir någon ökning av överklagandefrekvensennär överprövningen övergår till allmän förvaltningsdomstol. Den nya målgmppsom härigenom tillförs de fyra kammarrättema och, i sista instans,regeringsrätten bör kunna hanteras inom ramen för befintliga medel. Verksamhetenhos justitiekanslern torde inte påverkas av mitt förslag så att det krävs någonresursförstärkning. Detär som jag ser det angeläget att noga följa tillämpningen av den nyaregleringen i förhållande till den praxis som har utbildats med stöd av den nuvarandelagen. Någon form av utvärdering av lagstiftningen bör göras. 3.7 Ikraftträdande m. m. Delagändringarjagföreslårbör träda i kraft den Ijuli 1990. Övergångsbestämmelserkrävs när det gäller vissa frågor. Jag återkom mer till detta i specialmotiveringen. 4 Upprättade lagförslag Prop. Ienlighet med vad jag nu anfört har inom upprättats förslagtill 1. lagom övervakningskameror m. m., 2. lagom ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291), 3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). 5.1 Förslaget till lag om övervakningskameror m. m. Medövervakningskameror avses i denna lag TV-kameror, andra optisk-elektroniska instmmentoch därmed jämförbara utmstningar som är uppsatta så att de, utan attmanövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Vad som i lagensägs om övervakningskameror gäller i tillämpliga delar även för separatatekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandja eller bevarabilder som tas upp av en övervakningskamera. Paragrafenmotsvarar 1 § lagen om TV-övervakning. Förstameningen innehåller en förklaring om vad som enligt den nya lagen avses medbegreppet övervakningskamera. Enligt denna definition har en sådan kamera treolika egenskaper som avser tekniken för att samla in information,manövreringssättet resp. användningsmöjligheterna. Närdet gäller tekniken Jor att samla in information innebär första meningen enutvidgning i förhållande till den nuvarande lagen, som omfattar enbart TV-kameror.Den nya avgränsningen anges med uttrycket "TV-kameror, andra optisk-elektroniskainstmment och därmed jämförbara utmstningar". Medtermen optisk avses alla registreringar som kan ske med instmment inom detelektromagnetiska våglängdsspektret för optisk strålning. Under beteckningen optiskfaller därmed den insamling av information som kan ske på såväl optisk-elektronisksom fotokemisk väg. Med uttrycket elektronisk förstås att förmedlingen av bildema,visningen av bilderna på en till instmmentet anknuten monitor eller lagringen avde upptagna bilderna sker genom elektronisk påverkan. Däremot saknar detbetydelse om andra funktioner hos instrumentet styrs på elektronisk väg. Dettainnebär exempelvis att s.k. fiberoptiska kikare liksom stillbilds- ochfilmkameror är att anse som optisk-elektroniska instmment, om bildupptagningendirekt förmedlas vidare till en elektronisk bildskärm eller lagras påvideoband, i dataminne eller på något annat elektroniskt medium. Detvanligast förekommande optisk-elektroniska instmmentet är fortfarande TV-kameran,varför denna särskilt nämns. Det kan här påpekas att begreppet videokamera och TV-kamerahar samma innebörd. Meduttrycket "därmed jämförbara utrustningar" avses instmment som kan utnyttja sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radio- 39 Ifysikalisk mening bmkar inte sådan strålning hänföras Prop. 1989/90:119till det elektromagnetiska våglängdsområdet för optisk strålning, dvs. ultraviolettstrålning samt ljus- och infraröd strålning. Närdet gäller sättet att manövrera ett instmment gäller enligt bestämmelsen iförsta meningen, liksom enligt den nuvarande lagen, att instmmentet inte skallmanövreras på den plats där det finns. Med uttrycket "manövreras"menas i detta sammanhang en mera fortlöpande hantering av instmmentet. Attnågon sätter instmmentet i funktion innebär inte att det manövreras i denmening som här avses. Att instmmentet fungerar med inbyggd automatik innebärinte heller att det manövreras. Förbedömningen av om ett instmment manövreras på platsen saknar det betydelse omoch hur instmmentet är uppsatt där. Detta har däremot betydelse när det gällervad som enligt bestämmelsen i första meningen slutligen fömtsätts i fråga ommöjligheterna att använda instmmentet. Enligt bestämmelsen krävs sålunda,utöver de nyssnämnda egenskapema, att instmmentet är uppsatt så att det kananvändas för personövervakning. Föratt personövervakning i lagens mening skall anses föreligga fordras liksomenligt nuvarande lag att användningen gör identifieringen av personer möjlig.Med detta avses inte bara att en person direkt kan kännas igen genom attansiktet syns tydligt. Även sådana omständigheter som utmärkande klädsel,speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan möjliggöraidentifiering. För att möjligheten till identifiering skaU anses föreliggakrävs sålunda att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan störreosäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Självfalletmåste man vid bedömningen av om identifiering av personer kan ske utgå från deför utmstningen mest gynnsamma förhållandena. Därvid kommer den bästabildupplösningen, som kan nås på ett bestämt avstånd mellan kameraobjektivetoch den övervakade personen, att vara avgörande för om personen skall ansesvara identifierbar. Om man på detta avstånd inte kan se personens ansikte ellerandra särskilda kännetecken, är möjlighetema till en identifiering så passbeskurna att personövervakning inte kan anses föreligga. Det bör emellertidpåpekas att en identifiering i sådana fall kan vara möjlig, om bilden kankorrigeras med hjälp av bildbehandlingsapparatur så att vissa detaljer ellerkännetecken av personen framträder. Andrafaktorer kan också ha betydelse för om en identifiering kan ske. Exempelvisökar möjlighetema till identifiering, om en bild är i färg. Detta gäller ocksåför bilder som medger att en persons rörelser kan mätas eller analyseras pånågot annat sätt. Att instmmentetskaU vara uppsatt så att det kan användas för person övervakning innebär att det krävs att dess blickfång är sådant att enskilda mera normalt kan iakttas på ett sådant sätt att de kan identifieras. Ett optiskt-elektroniskt instmment som är avsett enbart för att kontrollera en maskinfunktion, en tillverkningsprocess e. d. faUer därför utanför begrep pet övervakningskamera även om det inte kan uteslutas att kameran tillfälligtvis också kan förmedla en bild av någon person på ett sådant sätt att denne kan identifieras. I uttrycket "uppsatta" ligger också attplacering- 40 enav ett instmment skall ha en viss varaktighet. En TV-kamera som Prop.1989/90:119 används kortvarigt för demonstration i försäljningssyfte eller förpersonligt bmk utgör sålunda inte en övervakningskamera enligt lagen. Ett exempelpå det sistnämnda kan vara en tillfällig uppställning av en fjärrmanöv-reradvideokamera för upptagning av familjebilder. Enligtandra meningen jämställs med övervakningskameror i tillämpliga delar tekniskaanordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bildersom tas upp av en sådan kamera. De anordningar som här avses har behandlats iden allmänna motiveringen (avsnitt 3.2). Här kan tilläggas att så gott som allamedier som kan användas för lagring, bearbetning, analys m.m. åsyftas.Begreppet "bevara bilder" behandlas närmare vid 6 §. Enövervakningskamera skall användas med tillbörlig hänsyn till enskildas personligaintegritet. Bestämmelseni paragrafen, som motsvarar 2 § lagen om TV-övervakning, har utföriigtbehandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5). Upplysningom en övervakningskamera skall lämnas genom tydlig skyltning eller på någotannat verksamt sätt. Ärövervakningskameran avsedd för skydd av en anläggning eller ett område somenligt 4§ 2 5 eller 5§ lagen (1990:000) om skydd för samhällsviktigaanläggningar m. m. har förklarats utgöra skyddsobjekt, behöver dock sådan upplysninginte lämnas. Detsamma gäller i fråga om en övervakningskamera som används av enpolismyndighet vid automatisk hastighetsövervakning. Länsstyrelsenfår efter skriftlig ansökan medge undantag från upplysningsplikten, om detfinns synnerliga skäl för det. I ansökningsärendet tillämpas 8 § andra stycketoch, om kameran skall kunna riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde,9 § första meningen. skall i ett beslut om undantag meddela devillkor som behövs. Föreskriftemai paragrafen, som delvis motsvarar 3 § lagen om TV-övervakning, har behandlatsi den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4). Paragrafen reglerar frågan omupplysningsplikt beträffande övervakningskameror och innehåller ettförbud mot dold övervakning med sådana kameror. Bestämmelseni första stycket, som har utformats i enlighet med lagrådets förslag, innebäri förhållande till 3 § i den nuvarande lagen en utvidgning så till vida attden generella upplysningsplikten enligt den nya bestämmelsen inte bara riktarsig mot den som använder en övervakningskamera utan även den som över huvudtaget har en sådan kamera uppsatt på det angivna sättet. Denna utvidgning harbetydelse i det fallet att det inte går att visa att kameran har använts. Och iden mån den som har kameran uppsatt är någon annan än den som bmkar denomfattas båda av upplysningsplikten. Att upplysningsplikten på detta sätt harutvidgats får bety- delseockså i straffrättsligt avseende, eftersom denna är straffsanktionerad Prop.1989/90:119 enligt bestämmelserna i 15 §. Någonsärskild upplysning om att övervakningskamerans bilder bearbetas eller lagrashar inte ansetts nödvändig (jfr 1 § andra meningen). Länsstyrelsenhar möjligheter att vid tillståndsgivningen i särskilda fall meddela villkorhur upplysningsplikten skall fullgöras. Sådana villkor meddelas med stöd av bestämmelsemai 10 § andra stycket. Dei andra stycket angivna undantagen från upplysningsplikten har behandlats i denallmänna motiveringen (avsnitt 3.4, jfr 3.3.1). Det bör påpekas att de aktuellakamerorna även är undantagna från tillståndskravet (se 4 § första stycketandra meningen 2 och 3). Närdet gäller avgränsningen av undantaget enligt forsla meningen är detta avsettatt motsvara det undantag från den nuvarande lagens tillämpningsområde somgäller för TV-kameror som används för skyddsändamål vid anläggningar avbetydelse från totalförsvarssynpunkt (1 § andra stycket). Det är här fråga omsådana objekt som har sådan betydelse för totalförsvaret att förbud enligtlagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. kanutfärdas. Regeringen har föreslagit en lag om skydd för samhällsviktigaanläggningar m. m., som är avsedd att ersätta bl. a. den nyssnämnda lagen (prop.1989/90:54). Den nya lagen, som föreslås träda i kraft ,innehåller i 4 och 5 §§ en uppräkning av vad som får förklaras utgöraskyddsobjekt enligt lagen. Punkt2 i 4 § omfattar anläggningar och områden till vilka staten har ägande- ellernyttjanderätt och som disponeras av försvarsmakten samt militära fartyg ochluftfartyg. Av specialmotiveringen till bestämmelsen (a. prop. s. 62) framgåratt denna punkt är avsedd att omfatta bl.a. det militära försvaretskasernanläggningar, förråd, fasta övningsområden, mininstallationer ochsambandsanläggningar. Punkt 3 i paragrafen omfattar anläggningar eller områdensom används eller är avsedda för ledning av civilförsvarsverksamhet förenergi-, vatten- eller mndradioförsörjning, radio- och telekommunikationer,transporter eller förvarsindustriella ändamål. Av specialmotiveringen (a. prop.s. 62) framgår att punkt 3 omfattar olika civila anläggningar. Punkt 4 avserområden där försvarsmakten tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök ochpunkt 5 sådana områden där försvarsmakten har satts in för att möta väpnadeangrepp mot landet eller för att hindra en kränkning av territoriet. Enligt 5 §utvidgas lagens tillämpningsområde i krig, vid krigsfara och vid andra av krigföranledda utomordentliga förhållanden till att omfatta även andra objekt avbetydelse för totalförsvaret. Utvidgningen kan omfatta t. ex.tillverkningsindustrier (a. prop. s. 63). Ettbeslut om skyddsobjekt innebär enligt 7 § i propositionens lagförslag somhuvudregel att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Ett tillträdesförbudfår förenas med förbud att ta fotografier eller göra andra avbildningar,beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Enligt sammaparagraf får emellertid i stället för tillträdesförbud utfärdas ett förbud avdet nyssnämnda slaget eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska där. Medhänsyn till att ett beslut om skyddsobjekt innebär tillträdesförbud 42 ellerandra inskränkningar för allmänheten och till att sådana förbud Prop.1989/90:119 tillkännagesför allmänheten kan risken för integritetsintrång genom dold övervakningav det nu aktuella slaget anses vara ringa. förstameningen i andra stycket i förevarande paragraf omfattar därför sådanaanläggningar och områden som har förklarats utgöra skyddsobjekt enligt4 § 2-5 eller 5 § i det nämnda lagförslaget. Deti andra meningen angivna undantaget från upplysningsplikten avser sådanakameror som polisen använder i försöksverksamhet med halv- och helautomatiskhastighetsövervakning som ett led i trafiksäkerhetsarbetet. Avtredje stycket framgår att får medge undantag från huvudregeln omupplysningsplikt, om det finns synneriiga skäl för det. Som har angetts i den aUmännamotiveringen (avsnitt 3.4) är det här fråga om undantagssituationer där detfinns ett starkt behov av att använda en övervakningskamera utan att behövainformera om den. Här avses bl. a. fall där hänsynen till allmän ordning ochsäkerhet gör sig särskilt gällande, t. ex. vid övervakning av här i landetanordnade intemationella sammankomster, vissa utländska statsbesök ochliknande arrangemang. Bestämmelsemai tredje stycket har utformats i enlighet med lagrådets förslag. Av förstameningen följer att det krävs en skriftlig ansökan om undantag frånupplysningsplikten och att undantag får medges vare sig det föreliggertillståndsplikt eller inte. Det ligger i sakens natur att ansökningen, påmotsvarande sätt som en tillståndsansökan (se 8 § första stycket), skallinnehålla de uppgifter som behöver för att kunna pröva frågan omundantag. Föreskriften i andra meningen innebär att yttranden från kommunen ochen arbetstagarorganisation e. d. skall inhämtas i motsvarande fall som vidtillståndsprövning. Enligt tredje meningen kan på motsvarandesätt som vid tillståndsgivning (se 10 §) meddela de villkor som behövs. Tillståndatt använda en övervakningskamera krävs för att en sådan kamera skall få varauppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Dettagäller dock inte en övervakningskamera som 1. av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är uppsattpå fordon, maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren, 2. är avsedd för skydd av en anläggning eller ett område som enligt 4 § 2 5 eller 5 § lagen (1990:000) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m. m.har förklarats utgöra skyddsobjekt, 3. används av en polismyndighet vid automatisk hastighetsövervakning. eller den som är räddningsledare enligt räddningstjänstlagen(1986:1102) får , , ha en övervakningskamerauppsatt så som sägs i första stycket utan att söka tillstånd, om användning avkameran är oundgängligen nödvändig vid olyckshändelse eller överhängande faraför en sådan eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Under fömtsättningatt ansökan om tillstånd görs får kameran vara uppsatt utantillstånd även för tid därefter, så länge användningen är oundgängligennödvändig för ändamålet och inte har prövat ansökningen. Bestämmelsema iparagrafen, som har behandlats i den allmänna motive- Prop. 1989/90:119ringen (avsnitt 3.3.1), reglerar tillståndskravet enligt den den nya lagen. Föreskriftemai första stycket motsvarar delvis 4 § lagen om TV-övervakning medanbestämmelserna i andra stycket saknar motsvarighet i den nuvarande lagen. Tillståndskravetär enligt första stycket första meningen utformat sä att en övervakningskamerainte får vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats av det angivna slaget,om det inte getts tillstånd att använda den. Denna konstmktion överensstämmer iprincip med vad som gäller. Den innebär bl. a. att den som äger eller pånågot annat sätt disponerar över ett övervakningsinstmment, som utgör enövervakningskamera när det är uppsatt, inte får sätta upp det på det aktuellasättet utan att ha fått tillstånd att använda det. Humvida övervakningskameransedan används spelar ingen roll. Och om någon annan än den som har satt upp denäger eller annars disponerar över den övergår naturligtvis tillståndskravet på denne.Att tillståndskravet även omfattar bearbetnings- eller lagringsapparaturföljer av 1 § andra meningen. Enfömtsättning för att tillståndskrav skall föreligga är att kameran är avseddatt vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten hartillträde. Bestämmelsen i första meningen innebär i detta avseende en vissutvidgning i förhållande till nuvarande reglering. Begreppet "plats dit allmänhetenhar tillträde" har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.3.1).Lagrådet har anfört att de motiv som anfördes i lagrådsremissen varkortfattade beträffande frågan hur detta begrepp skall förstås men har funnitatt begreppet ger en tillräckligt klar avgränsning av de områden därtillståndskravet skall gälla. Lagrådet har pekat på att utredningen anför enrad exempel på platser, dit allmänheten kan anses ha resp. inte ha tiUträde (SOU1987:74 s. 113 f). Därvid har lagrådet nämnt att utredningen till platser ditallmänheten normalt inte har tillträde hänför bl.a. gemensamma utrymmen iflerfamiljshus men att utrymmen i affärer, varuhus, banker m.fl. anses utgöraplatser dit allmänheten har tillträde, såvida fråga inte är om utrymmen förpersonal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift m.m. Lagrådet harförklarat sig i allt väsentligt kunna ansluta sig till utredningens synpunkter. Lagrådetsuttalanden innebär ett förtydligande på den aktuella punkten. Viss ledning närdet gäller att avgöra frågan humvida allmänheten skall anses ha tillträde plats kan också hämtas från begreppet allmän plats som förekommer på olikalagstiftningsområden med delvis skiftande betydelse. Här kan tilläggas att tillskillnad från vad som gäller i detta avseende även områden i naturen, t.ex.skogs- och vattenområden, kommer att omfattas av tillståndskravet, fömtsattatt allmänheten kan sägas ha tiUträde till ett sådant område. Iandra meningen anges de undantag som gäller från kravet på tillstånd. Punkt 1 motsvarar med en terminologisk justering vad som gäller (4 § första stycket andra meningen lagen om TV-övervakning) och avser TV- backspeglar och liknande anordningar. Undantagen enligt punkt 2 och 3 gäller övervakningskameror som är avsedda för att skydda anläggningar och områden av betydelse för totalförsvaret resp. kameror som används av 44 polisenvid hastighetsövervakning; samma kameror har undantagits från Prop.1989/90:119 upplysningsplikten, och det kan här hänvisas tillspecialmotiveringen till Detbör beträffande tillståndskravet enligt första stycket påpekas att det kankrävas också tillstånd enligt datalagen för att få inrätta och föra ettpersonregister, om ett bildregister som uppkommer vid användning av en övervakningskamerasamtidigt är att anse som ett sådant register. På motsvarande sätt kan förvissa typer av apparatur som omfattas av förevarande lag krävas särskilttillstånd enligt strålskyddslagen (1988:220). Även tillstånd enligt t.ex.radiolagen (1966:755) kan behövas. Frågan i vilken utsträckning det finnsanledning att beakta krav på tillstånd i annan ordning i de nu aktuellatillståndsärendena får prövas från fall till fall. Det kan således i vissa fallfinnas skäl att inhämta yttrande från en annan myndighet, t. ex. statensstrålskyddsinstitut.