prop · GD0372 · 1989-12-31 00:00:00 — Ettundantag med syfte att underlätta bevakandet av barns skydd mot olämliga vårdnadshavareansågs önskvärt av några remissinstanser i deras yttranden översocialutredningens betänkande. Vi har dock inte föreslagit något sådantundantag. Attforskningen verkligen behöver primärdata från har framförts i förarbetena till socialtjänstlagen. Vi har dessutom genom vårt arbete och i kontakter med olika företrädare för forskningen fått dessa krav ytteriigare understrukna och specificerade. 12 1989/90. Engranskning av den forskning som utnyttjat socialakter visar, att forskar- °"ägal. na i påfallande många fall endast utnyttjat s. k. hårddata. Dettaförhållande måste innebära, att en avsevärd del av forskningens databehovskulle kunna tillgodoses av de statistikregister rörande , somsammanställs vid . Dessaregister upprättas till följd av en särskild förordning om socialnämndernasskyldighet att lämna statistiska uppgifter. De upprättas per kalenderår och ärheltäckande avseende vissa av individinriktade insatser.Registren är i stor utsträckning ADB-baserade och de planeras inomen nära framtid bli helt ADB-förda. Avsiktenhar varit att registren skall gallras efter statistikframställningen. Viföreslår istället att registren, inkl. kvarvarande register som avser den äldresocialvårdsstatistiken, bevaras för forskningsändamål. Delta kan erbjuda storafördelar forskningsekonomiskt, administrativt och i vissa fall även frånintegritetssynpunkt. De förstnämnda fördelarna innebär att forskare samtarkivpersonal och socialförvaltningar undviker mycket sök-arbete i arkiv ochakter. Fördelenfrån integritelssynpunkt ser vi i att den forskning, som kan utföras med dessaregisters få och "objektiva" hårddata, kan anses medföra ett mindreintegritetsintrång än forskning på aktmaterialets utförliga mjukdata. Man kandock inte utesluta att detta i vissa fall kan få en motsatt effekt, då enkortfattad uppgift i ett register kan motsvaras av en skildring i enakt som förklarar en händelse eller ett skeende. Att den tekniskalättillgängligheten till uppgifter i ADB-register för in ytterligare endimension i integritetshänseende är välkänt. Detta har dock medfört, att justdessa register omgivits med särskilt stränga regler, vilka ytterligare skärpsom, som vi föreslår, registren överförs till . Ävenom statistikregistren kan tillgodose många forskningsbehov, är det uppenbartatt forskare också behöver använda uppgifter ur akter och annat material inomsocialtjänsten. Vi har övervägt olika urval för det material, som genom gallringsundantagskall bevaras för forskning. Dethar visat sig att de två främst tänkbara alternativen är ett geografiskt urvalav ett antal kommuner, eller ett personurval, som av praktiska skäl skulle fåske efter födelsedag. Det finns arkivteoretiska och andra skäl som talar förbåda metoderna. Detgeografiska urvalet är lättadministrerat. 1 utvalda kommuner bevaras allt, iövriga gallras alla dokument. Om de utvalda kommunerna även bevarar andramaterial enligt principen med typarkiv eller ingår i s.k. intensivdataområden,ger man underiag för den forskning som behöver använda olika typer avinformation. Så skulle exempelvis socialdata kunna ställas mot andra bevaradeuppgifter. En nackdel är att det ipraktiken är svårt att åstadkomma ett regionalt urval, som kan ligga till grund för slutsatser som gäller hela riket. personurval däremot, somgörs systematiskt, kan sägas ligga så nära ett Prop. 1989/90:72 slumpmässigtriksurval, att sådana slutsatser torde kunna dras. Ett sådant Bilaga 2:1urval fordrar något mera administration, men med ett systematiskt urval efterfödelsedag kan administrationen hållas nere vid ett minimum man behöver barabeakta personnummer före beslut om bevarande respektive gallring av handlingar. Denfrämsta anledningen till att välja ett fast personurval är att forskningensföreträdare prioriterat möjligheten att kunna göra longitudinella studier d.v.s.att kunna följa bestämda individer över tiden. Ett regionalt urval ger därvidstora felkällor, eftersom flyttningsfrekvensen har varit och är högi vårt land. Viföreslår att personregister undantas från gallring avseendeett urval på ca lOprocent. Gallringsundantag skall gälla för akter, handlingaroch registeruppgifter som avser person, som är född den 5:e, 15:e eller 25:e imånaden. Urvalet skall avse data vid såväl socialnämnd som hem för vård ellerboende. Urvaletskall avse alla personregister och alltså omfatta t.ex. hemtjänst, färdtjänst,boendeservice, förskole- och fritidshemsverksamhet. Är det fråga omförteckningar, som utan att beskriva några känsliga privata förhållandenidentifierar de personer som erhållit sådan socialtjänst (t. ex. barn inskrivnavid förskola under ett verksamhetsår), får hela listorna bevaras. Vadsom går förlorat med enbart datumurval är helhetsbilden av den verksamhet, somförsiggår vid en socialnämnd. Detta är ett argument för att bevara åtminstoneett typarkiv. Detta kan ses som ett minimialternativ till regionalt urval ochkan leda in på frågan om urvalets representativitet. Man kan dock konstatera,att det inte går att finna en socialnämnd, som är representativ för socialtjänsteni hela . När vi förordar en speciell kommun, där alla dokument frånsocialnämnden skall bevaras, har vi i stället beaktat samordningsmöjlighetermed i kommunen redan befintliga typarkiv. Viförordar att möjligheren prövas att låta socialnämnden i kommunbilda typarkiv. För detta val talar bl. a. förhållandet att det inom kommunenredan finns typarkiv, nämligen på rättsväsendets område. Alla socialnämndensdokument bör bevaras i ett sådant typarkiv. Om socialnämndernasdokumentmängder är proportionella mot kommunernas folkmängd, skulle etttyparkiv i innebära en urvalsfraktion på drygt en procent. Detbör finnas möjligheter till tillfälliga undantag från gallringsreglerna, tillagaz.l som gör det möjligt för kommuner att delta i sociala forskningsprojekt, somkräver mycket omfattande datamaterial. Sådana undantag bör meddelas avregeringen eller av efter regeringens bemyndigande. Vadsom avses är större undersökningar av typ "". Ett annatexempel är det s. k. socialtjänstprojektet vid . Detsyftar till att följa upp socialtjänstreformen genom att löpande studera socialadata från fyra kommuner. Detmaterial, som skall undantas från gallring, överförs för förvaring vid depå. Vihar övervägt olika konstruktioner för att omge depån med så omfattandesekretess som möjligt. a. har en lösning med särskild stiftelsediskuterats. Vi ifrågasätter de legala möjligheterna härför, som vifunnit att man med sådana lösningar endast vinner marginella förbättringar avden sekretess, som går att uppnå genom att materialet överförs till detstatliga arkivväsendet. Viföreslår därför att depån skall inordnas i det statliga arkivväsendet. Vissspecialreglering i författningar föreslås. Depån, eller snarare depåerna,skall placeras hos landsarkiven. Central myndighet skall vara. och hem för vård eller boende skall göra en åriig gallringsgenomgångav sitt material och då frånhända sig akter (och registemppgifter), därsenaste anteckning gjordes eller åtgärd upphörde . Socialnämndenskall endast ta hänsyn till sina egna anteckningar och inte fästa avseende vidatt berörd person senare kanske blivit aktuell vid i någon annankommun. De berörda handlingarna skall förstöras; vid fråga om undantag skall dei stället överlämnas till depå. som bildar typarkiv föreslås, att hela materialet undantagesfrån gallring. Allt material överförs till landsarkiv enligt fem-årsregeln. Omdet medgivits tillfälligt gallringsundantag för handlingar hos någon kommunssocialnämnd, skall det material som omfattas av undantaget deponeras hoslandsarkivet. Avrättssäkerhetsskäl skall socialnämnden särskilja t.ex. i ett speciellt aktsystem orginalhandlingar i faderskapsärenden. Detsamma gäller handlingar som rörförhållanden i det tidigare hemlandet för barn vid internationella adoptioner.På samma sätt skall handlingar som rör hittebarns ursprung bevaras. Handlingarav detta slag bevaras av socialnämnden till dess barnet fyller . Därefteröverlämnas de till depå. vård eller boende med landsting, kommunalförbund eller en skild som huvudman genomför själv gallring efter samma regler som gäller för socialnämnd. Detsamma gäller primärkommunalt hem avsett för miss bmkarvård. För annat primärkommunalt hem för vård eller boende inte- 180 grerasdokumenten i socialnämndens personregister och dess gallringsru- Prop.1989/90:72 tiner. Vi anser dock att socialnämnden bör överväga att låta ävensådant Bilaga 2:1 hem utföra gallring och översändande till depå av egetmaterial. Detstatistikregister, som bildar underlag för socialtjänststatistikskall överföras till depå, då de inte längre behövs för statistikproduktionen. Förvaring,vård och utlämnande av deponerat material sker hos landsarkiven.Statistikregistren förvaras dock av . kan avtala om attkommunala arkiv skall stå för den fysiska förvaringen samt även förforskarservice på det sätt som landsarkivet föreskriver. Fördelarnamed det senare förfarandet skulle för kommunen vara, att man för forskningbehåller materialet nära dels aktuella socialdata, dels annat kommunaltmaterial. Därigenom kan bl.a. forskning kring kommunala frågor stimuleras. Tillgångtill data i depå Densom önskar få tillgång till uppgifter från depå lämnar ansökan till landsarkiv.I den skadeprövning enligt sekretesslagen, som därvid görs vid landsarkivet,skall hänsyn tas till forskningsprojektets konsekvenser ur integritetssynpunktoch till risken för att det på annat sätt kan medföra skada för berördapersoner. Vadbeträffar bevarade statistikregister sker bedömningen vid riksarkivet.Eftersom de ligger på ADB-medium, blir deras användning även föremål fördatainspektionens föreskrifter, i de fall användningen sker genom överföring avuppgifter till särskilda forskningsregister. Det senare gäller även en del avdet material som överförs till landsarkiven, eftersom ADB-baserad informationanvänds inom och kan förväntas öka i omfattning. Föratt underlätta forskningens datatillgång är det önskvärt att åstadkomma ensamordning dels mellan landsarkiven, dels mellan landsarkiv och kommunernassocialnämnder, som beslutar om utlämnande av aktuella socialdata. Riksarkivetbör utge allmänna råd om utlämnande av deponerat material och socialstyrelsenom utlämnande av socialnämndernas material. Dessa allmänna råd bör utarbetas isamråd mellan dessa båda myndigheter. I samrådet bör också de bådakommunförbunden delta. Utredningenhar även övervägt en del särskilda frågor. En sådan rör de påpekanden, somgjordes vid remissbehandlingen av socialutredningens betänkande, ommöjligheterna att kringgå gallringsbestämmelserna genom att lägga utredningensom protokollbilaga eller genom att tillföra onödiga anteckningar i akten. Vianser att detta inte behöver regleras ytterligare. Dessa frågor berörs i socialstyrelsensallmänna råd rörande handläggning och dokumentation (1983:5, s.55 O- En annan fråga rör, attdet vid anteckningar om fortvarande förhållande Prop. 1989/90: 72 ärmöjligt att iakttaga olika gallringsfrister för akter respektive registerupp- Bilaga 2:1 gifter. Det kan undvikas genom en föreslagen ändring av 60§socialtjänstlagen. Ytteriigareen särskild fråga rör gallringsrutiner vid ett ärendes övergång till annansocialnämnd. Vi föreslår att den aktuella lagregeln ändras, så att nämnden vidsitt gallringsbeslut endast skall ta hänsyn till sitt eget material. Mankan i direktiven finna ännu en särskild fråga. Den gäller om huruvidagallringsundantagen kommer alt kräva nya eller ändrade dokumenteringsrutinervid socialnämnder och berörda institutioner. Vi har i vårt förslag i möjligastemån sökt undvika att skapa nya sådana arbetsuppgifter. Beträffande socialverksamhet som bedrivs av landsting, berör vårt förslag enbart dokument vid vård eller boende. Förslaget omfattar heller inte material som tillkommervid länsrätts eller länsstyrelses befattning med . Vihar under arbetets gång också fått yttra oss om huruvida registret rörandevissa alkoholbrott m.m. bör bevaras för forskning. Det förvaras f n. hosriksarkivet. Registret skulle ursprungligen ha förstörts , varvid dockforskningsföreträdare med hänvisning till registrets värde för forskningföreslog ett fortsatt bevarande. Mot detta kan invändas att registret av bl.a.klientorganisationer framhållits som mycket integritets-känsligt. Vi ansåg attdet var olämpligt att gallra registret i detta läge. Under vårt och andrapågående "arkivutredningars" arbete var det svårt för forskarna attveta vilka alternativa källor för denna typ av data som skulle komma attbevaras. Registret bevaras enligt regeringsbeslut . Väsentligtär också hur stora volymer socialdata som finns och hur snabb den årligatillväxten är. Det är svårt att få en exakt uppgift om detta. Kommunförbundethar tidigare försökt ge en uppfattning om volymen av socialdata isocialnämndernas arkiv. Uppgiften är mycket ungefäriig, men har iarkivsammanhang ansetts ge en rimlig skattning av storieksordningen. Vi har knutitan till den uppskattningen och dessutom gjort en mycket begränsad förfrågan hosnågra kommuner om tillväxten sedan den förra skattningen. Vi bedömer nu storieksordningenav socialdata till ca 60hyllkilometer. Denårliga tillväxten uppskattar vi fn. till 1 hyllkm. Vårt föreslagna urval på lOprocent skulle alltså medföra ett bevarande av 0,1 hyllkm . skulle detta skapa behov av 2 hyllkm förva- ringsutrymme. Om man kalkylerar med en byggkostnad på per löpmeter, skulle nybyggnation för detta material kräva en investering på . Driftskostnaderna för att mottaga, förvara och till handahålla detta material har vi uppskattat till . Därtill kommer lokalkostnader. Detäldre socialvårdsmaterialet Prop. Vårtförslag har avsett personregister. Men också naga z.läldre socialakter m. m. från socialvården har värde ur såväl rättssäkerhets-somforskningssynpunkt. Vi anser att detta material i princip bör bevaras enligtsamma regler som det nyare socialtjänstmaterialet. Meddet äldre materialet avser vi då personregister som tillkommit 1937 ellersenare dvs från införandet av bestämmelserna om socialregister och som intetillförts uppgift efter . Dessamaterial är ofta förtecknade och ordnade så, att det skulle kräva mycket arbeteatt tillämpa de kriterier för gallringsundantag, som vi föreslagit beträffandesocialtjänstens dokument. Därför kan praktiska skäl tala för att kommunernaskall få deponera det äldre materialet utan gallring. 1den mån man anser att bevarandet av endast ett urval innebär en integritetsvinst,kan man dock anföra att detta material tillkommit i ett läge då man inteförbundit sig att gallra av integritetsskäl. Därför är det inte orimligt att haen något annan syn på hanteringen av det äldre materialet. Omhuvuddelen av kommunerna väljer att deponera hela materialet, blir det enmycket stor belastning på det statliga arkivväsendet. Om alla dessa ca 60hyllkmskall byggas nya blir investeringskostnaden ca 60miljoner kronor. Däremottorde inte driftkostnaderna stiga i proportion till materialets omfattning. Ommottagandet kan ske kontinuerligt över t.ex. en tioårsperiod, blir det extrapersonalbehovet litet. Viräknar med att hela vårt förslag förutom ovan berörda investeringar skullemedföra driftkostnader på ca . Dessa kostnader är beroende av i vilken mån kommunerna väljeratt överlämna ogallrat material till landsarkiven. Detär framför allt med tanke på det äldre materialet, som vi föreslår att den nyalagstiftningen visserligen skall träda i kraft , men att landsarkiven börmedges en tidsfrist för att organisera den fysiska förvaringen avmaterialet. Ensådan frist är också nödvändig om arkivväsendet skall göra investeringar avden storleksordningen som det är fråga om. Lokalförsörjningen måste kunnaplaneras i ett långt tidsperspektiv och samordnas med samhällets samladearkivbehov och lokallösningar. Somframgått stannar våra kostnadsberäkningar vid relativt rimliga siffror för detnya materialet, även om det statliga arkivväsendet får ta emot hela det bevaradematerialet. Beträffande det äldre materialet kan kostnaderna däremot blirelativt höga. Detkan påpekas att egentligen inga nya lagringskostnader tillkommer. Det materialsom är aktuellt finns bevarat och kostnaderna härför är täckta. Vårt förslagbygger på urval, varför det samhällsekonomiskt medför besparingar jämfört medi dag. Kommunernahar svarat för finansieringen av bevarandet. förslagetskulle materialet få en statlig huvudman. Eftersom forskning i Prop.1989/90:72 första hand är en statlig angelägenhet och socialnämnderna intekommer Bilaga 2:1 att ha tillgång till materialet kan det hävdas, attstaten inte arkivbildarna bör finansiera bevarandet av forskningsmaterial.Vi nämner dock i betänkandet att detta inte är någon avgjord fråga. Vilägger inte fram något förslagsalternativ som innebär, att ett finansieringsansvarskulle åläggas kommunerna, men vi antar att många kommuner är beredda att påekonomiskt fördelaktiga villkor tillhandahålla arkivlokaler. Vad kommunernadärigenom vinner är, att materialet hålls mer tillgängligt för forskning i ochkring kommunen. Viär medvetet försiktiga vid diskussionen av kostnaderna. Beräkningarna är osäkra.Det är beroende av antalet kommuner, som vill ha kvar materialet i sinalokaler, och av i vilken utsträckning man kan gallra det äldre materialet samtav möjligheterna att finna billiga alternativ till nybyggen m.m. Omman skall finna besparingar för att finansiera vårt förslag, är det inte orimligtatt söka dessa i forskningsbudgeten eller möjligen bland socialsektorns(utvecklings) anslag. Vi har dock inte funnit det möjligt att konkret peka pålämpliga besparingar. Vianser dessutom att den finansiella frågan tangerar mera övergripande aspekterpå kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Frågan om statens eventuellamedverkan vid bevarande av kommunala arkivalier berörs eller har berörts avflera aktuella utredningar. Om deras överväganden kan föranleda förslag tillnya former för de offentliga arkivens finansiering, är det inte osannolikt attsaken kommer att bli föremål för formella förhandlingar mellan staten ochkommunerna. Rentlagtekniskt innebär vårt förslag vissa ändringar av socialtjänstlagen. Viföreslår även en ny förordning om överlämnande av vissa personregister inomsocialtjänsten till landsarkiv. Isocialtjänstens 60 § utgår det som där sägs om ett ärendes övergång till annansocialnämnd. Vidare skapas möjlighet att förordna om gallringsskyldighet ävenför hem för vård eller boende, som drivs av landsting, enskild ellersammanslutning. ändrade 62 § föreskrivs gallringsundantag av rättssäkerhetsskäl.Bestämmelsen att socialnämnden inte skall ha tillgång till sitt tidigare materialinförs i 66 §. Denmera detaljerade regleringen till följd av vårt förslag sker i en särskildförordning om överlämnande till landsarkiv av vissa personregister inomsocialtjänsten. Sammanställning av remissyttranden över Prop. betänkandet (Ds S 1986:5) Gallra och bevara ' 2:2 Efterremiss har yttranden över betänkandet avgivits av datainspektionen (Dl),, (), delegationen för social forskning(DSF), (), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ)efter hörande av institutioner med social eller socialmedicinsk forskning,forskningsrådsnämnden (FRN), humanistiskt-sam-hällsvetenskapligaforskningsrådet (), medicinska forskningsrådet (MFR), efterhörande av landsarkiv i den utsträckning funnit lämligt,arkivutredningen (ARKU), statens adoptioner (),i , i län, iGöteborgs och län, i , iJönköpings län, i . , i , i län,i , i , , , kommun. , Föreningen arkivverksamma i landsting och kommun(), (), Ale kommun. ,, , , Södertäljekommuns familjerättssektion. (), ChristerBergkvist,(intensivdatautredningen) samt upprop undertecknat avsocialsekreterare i . () anser att: "förslag berörfrågor där besvärliga avvägningar måste ske mellan motstridiga intressen såsommellan enskilda individers integritetsintressen och forskningens behov avsociala primärdata eller mellan forskningsintressena för bevarande och densamhällsekonomiska nödvändigheten att begränsa arkivens omfattning. 1 dessaavvägningar syns det MFR som utredningen gjort i det stora hela rimligabedömningar." Ävenflertalet av övriga myndigheter eller institutioner med anknytning till forskninghar uttryckt liknande allmänna positiva omdömen om utredningen. Det gäller t.ex. forskningsrådsnämnden, universitets- och högskoleämbetet och humanistiskt-samhällsvetenskapligaforskningsrådet. UHÄ, sammanfattar i sitt yttrande: "Sammanfattningsvishar institutionerna funnit att utredningen kommit fram till en god avvägningmellan individens integritetsintresse och samhällets och forskningens behov avinsyn. Institutionerna har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag." Ocksåett flertal andra remissinstanser har inledningsvis i stort anslutit sig till utredningens ambition att söka förena forskningens behov av mate- 185 13 1989/90. rial med den enskildesrättssäkerhet. De som framför sådana synpunkter Prop. 1989/90:72 ärlänsstyrelsen i , i , Lands- Bilaga 2:2 tingsförbundet, i län, i Stockholmslän, och . i kan ses somrepresentativ för dessa: "Landstingetstöder uppfattningen att den enskilde skall känna förtroende försocialtjänsten. Den enskilde måste få garantier för att uppgifter inte kommer iorätta händer eller blir en belastning vid framtida kontakter medsocialtjänsten. Det senare föreslås bli reglerat genom lagändring. Forskningensbehov av data och den enskildes behov av integritet måste gå att förena.Forskningens behov av material är tidlöst medan den enskilde individens behovav integritet är tidsbegränsat. Sekretesslagen reglerar det . Allt förlångtgående gallring medför bristfälligt forskningsunderlag för t.ex.samhällsplanering. Framtidens samhälle kan också få en felaktig ellersnedvriden bild av det förgångna." Såvällänsstyrelsen i som arkivutredningen (ARKU) uttalar stark kritikmot utredningen: "i anser att utredningensförslag är behäftat med så stora brister att den inte utan ytteriigareöverväganden bör läggas till grund för åtgärder." ARKUifrågasätter själva grunderna för SDU:s (socialdatautredningens) förslag.Utredningen anför: "Det har sålunda inte övertygande visats att ettbevarande av socialdata måste förenas med ett överlämnande av materialet tillsärskilda depåer, statliga eller andra. I ett sådant läge har ARKU inte funnitsig kunna prioritera in detta ändamål bland alla de övriga och ofta långtviktigare resursbehoven på arkivområdet. Huruvida SDU:s förslag vid en heltförutsättningslös bedömning likväl skulle framstå som den optimala lösningen ärovidkommande, eftersom de statsfinansiella hänsynen inte medger en sådanvalfrihet." Ävendatainspektionen (Dl) riktar en allmän kritik mot utredningens förslag:"Datoriseringen i samhället'har givit integritetsfrågorna vid personregistreringen helt ny dimension. Det finns bland människorna en oro över vad den väldigaökningen av datalagrad information om individerna kan föra med sig. Enligt Dl:smening är det nödvändigt att beakta denna oro, om allmänhetens förtroende förmyndigheterna inte skall rubbas. Deträcker då inte att bygga upp ett tillfredsställande skydd mot obehörigspridning av lagrad information. Man måste också ta hänsyn till den utbreddakänsla av obehag som finns redan av det skälet att informationen över huvudtaget finns bevarad. Självfallet gör sig den aspekten särskilt starkt gällandenär det handlar om information om enskildas behov av hjälp och stöd eller omtvångsingripanden så som fallet är med innehållet i register. Regleringenpå detta område måste därför utformas med synnerlig omsorg." Samordningmed andra utredningar Prop. Ettflertal remissinstanser har i sina remissvar tagit upp behovet av sam- tillagal.l ordning. De eventuella förändringar som kommer att genomföras med anledningav socialdatautredningens förslag bör samordnas med andra aktuella utredningarmed anknytning till området. ,humanistiskt-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, datainspektionen samtlänsstyrelsen i anser att samordning bör ske med intensivdatautredningen.