prop · GD03155 · 1989-12-31 00:00:00 — redovisade sittuppdrag i en rapport lill regeringen den 29 december 1987.1 rapporten lämnadesåtskilliga förslag lill åtgärder för att förbättra polisens effektivitet vidsärskilda händelser. Med särskilda händelser avsågs i sammanhanget enallvarlig ordningsslörande händelse, en fariigsituation, ell sabotage eller bombhol, etl grovt våldsbrott eller lik- Prop.1989/90:155 nande. Förslageni rapporten tar främst sikte på att förbättra den lokala polisorganisationens fömtsättningaratt agera vid särskilda händelser; det underslröks alt inga centrala åtgärdereller direktiv kan ersätta en väl fungerande kompetens på lokal nivå.Rikspolisstyrelsen föreslogs dock få vissa befogenheter all meddelaföreskrifter och all leda polisverksamhet. Förslageni rapporten föranledde all i en skrivelse lill regeringenden 10 febmari 1988 föreslå bl.a. vissa ändringar i rikspolissty-rdsens instmktion(SFS 1984:731; numera SFS 1989:773) och i polisförordningen (1984:730). Förslageni rapporten och i skrivelse har remissbehandlatsgemensamt. Remissyttrandena finns tillgängliga i akt dnr P41-89. Irapporten lämnas en rad förslag om hur tillgängligheten inom polisväsendetskall förbättras. Med tillgänglighet avses i delta sammanhang möjligheternaall nå polispersonal och alt använda personalen för meningsfullauppgifter. Det föreslås bl.a. att skall ges befogenheter allmeddela föreskrifter för beredskapen inom polisväsendet. Enligtrapporten föreligger del inom polismyndigheterna brister avseende de formella handläggningsmlinemavid utsändande av larm. Dessutom saknas det en klar målsättning och engenomtänkt handlingslinje beträffande de åtgärder på faltet som ett larm skallmedföra. I rapporten föreslås bl. a. att skall gesbefogenhet all meddela föreskrifter för polismyndigheternas åtgärder vidsändande och mottagande av larm inom polisväsendet. Närdet gäller operativa beslutsnivåer inom polisväsendet behövs enligt rapportenklarläggas formerna för hur polisverksamheten vid särskilda händelser skallsamordnas och i övrigt ledas. Förmågan all utöva polisledning vid sådanahändelser bör utvecklas inom hela polisväsendet. Rutiner bör utarbetas förpolisledning vid omfattande och långdragna insatser. 1 rapporten föreslås bl.a.alt skall ges befogenheter att meddela föreskrifter förorganisation och ledning av polisinsatser vid särskilda händelser. För au förbättra den operativa polisverksamheten krävs enligt rapportendels en ändrad attityd lill de operativa frågorna, dels ökade kunskaper ochfärdigheter i att klara av särskilda händelser. Mot denna bakgmnd föreslås ellantal åtgärder på utbildningsområdet. Enligt rapporten finns del brister i fråga om beredskapen för externoch intern information inom polisen vid särskilda händelser. För alt avhjälpadessa brister föreslås ell antal åtgärder på injormationsområdet. Händelsernaefter mordet på statsminister samt i viss mån även omständighetemakring förhållandena närmast efter den för spioneri livslidsdömde visar enligt rapporten på de svårigheter som kan uppstå närledningsansvaret vid riksangelägenheler ligger enbart pålokal nivå i polisorganisationen. Dessa händelser visar alt vissa allvarli- Prop.1989/90:155 ga situationer kan komma att kräva riksomfattande åtgärder ochsamordning. Ansvaret för detta är enligt vad som sägs i rapporten dock inte heltäckandereglerat inom polisväsendet. Del föreslås därför bl.a. att rikspolisstyrelsenskall ges bemyndigande att leda polisverksamhet i de fall särskildaförhållanden föranleder del och kravet på samordning inom riket är särskiltframträdande. Vidare föreslås att jourcentral ochtelefonväxel i kvarteret tillförs viss administrativ förstärkning samlall tekniska förutsättningar skapas för alt styrelsen skall kunna fullgöra sinaövergripande uppgifter. Irapporten berörs vissa frågor avseende bl. a. samarbete mellan säkerhetspolisenoch den öppna polisen. Förslagen går bl. a. ut på alt införa en skyldighet förde regionala och lokala polismyndigheterna alt underrätta omhändelser, hot och andra omständigheter som kan misstänkas ha anknytning lillterrorism saml om hot mol statschefen eller andra personer i den centralastatsledningen. 1rapporten pekas också på polisens behov av teknisk utrustning för alt möjliggöraell snabbi och effektivt agerande vid särskilda händelser. För all ökatillgängligheten för sambandsändamål och för övergripandeoperativa uppgifter föreslås vissa nyanskaffningar och utbyggnad av befintligteknik. Irikspolisstyrelsens skrivelse föreslår styrelsen dels vissa ändringari instruktionen för och i polisförordningen, dels attregeringen beslutar om en tilldelning av medel för personal, lokaler ochteknisk utrustning vid och i den lokala polisorganisationenmed 10 milj. kr. Närdet gäller ändringarna i instruktionen föreslås bl.a. att det särskilt skallåligga alt samordna polismyndigheternas planering försärskilda händelser. Vidare föreslås att skall få utöva polisledningnär del gäller polisverksamhet vid särskilda händelser när kravet på samordningmellan polismyndigheter är särskilt framträdande och att styrelsen, närenhetlighet behövs, skall få meddela föreskrifter om polismyndighetensverksamhet vid särskilda händelser. Förslagenom ändring i polisförordningen går bl.a. ut på att kommissarier skall varaskyldiga all fullgöra beredskap vid den egna polismyndigheten och, enligtlänsstyrelsens bestämmande, även vid andra polismyndigheter i länet. Vidareföreslås att skall få meddela närmare föreskrifter omtillämpningen av reglerna om skyldighet för polisman all lämna uppgift om varhan avser att vistas under ledighet och om skyldighet att fullgöra beredskap. Delfinns lill en börian skäl att framhålla all enligt 12 § förordningen (1989:773)med instruktion för skall utfar- 89 daallmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning detta behövs för Prop.1989/90:155 att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisensarbete. Styrelsen får också enligt sin instruktion utfärda föreskrifter förvissa verksamhetsområden. Flertaletav förslagen i rapporten och i skrivelse kan enligt minuppfattning genomföras inom ramen för de befogenheter som styrelsen redan idaghar. Andra förslag fömtsätter regeringsbeslut. Enrad åtgärder har redan vidtagits för all förbättra polisens effektivitet vidsärskilda händelser. Jag kan bl. a. nämna följande. Enligt3 § instruktionen för svarar styrelsen för samordningen avpolisens planering för sådana särskilda händelser där intresset av samordnandeinsatser är särskilt framträdande. Bestämmelsen infördes med verkan fr.o.m.den . Vidare får enligt 13 § i instmktionensedan den , när enhetlighet behövs, meddela föreskrifter om larmmlinerinom polisväsendet. Genomen ändring i 5 kap. 10 § polisförordningen gavs fr. o. m. den 1augusti 1988 rätt att bestämma o;n beredskap för kommissarier vidpolismyndigheterna i länet. Reglerna i paragrafen gällde tidigare endast beredskapsskyldighelför personal i polischefskarriären. fick genom enny paragraf (5 kap. I5§) i polisförordningen rätt att meddela närmareföreskrifter om tillämpningen av 10 §. Rikspolisstyrelsenhar utfärdat föreskrifter och allmänna råd på flera av de områden som berörs irapporten. Enomfattande utbildningsverksamhet är planerad och i stora delar redan genomförd.Bl. a. har vakthavande befäl och polischefer fått utbildning i polistaklik vidsärskilda händelser och i informationsverksamhet. Utbildning är också planeradoch delvis genomförd i förhandlingstaklik vid farliga situationer. Handböckerhar utarbetats inom för larmmliner, för polisledning medstab saml för informationsverksamhet. Förall öka tillgängligheten har efter beslut av statsmakterna om extramedelstilldelning ell stort antal personsökare och mobiltelefoner anskaffats lillden lokala polisorganisationen. En kraftig utbyggnad av telefaxsys-lemel harockså genomförts. Enligtmin uppfattning är de vidtagna och planerade åtgärderna väl ägnade all åstadkommaönskvärda förbättringar i fråga om polisverksamheten vid särskilda händelser. Jagskall i del följande behandla de förslag i rapporten och i rikspolisstyrelsensskrivelse som kräver ställningstagande från i första hand regeringen. Jag villdock först anmäla att jag inle närmare kommer all redogöra för de förslag somavser samarbetet mellan säkerhetspolisen och den öppna polisen. Dessa frågorhar delvis redan behandlats i proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisensinriktning och organisation m. m. De förslag som skallbehandlas innebär att skall ges rätt all meddela föreskrifter för bl. a. organisation och ledning av polisin- 90 satservid särskilda händelser och att skall få leda po- Prop.1989/90:155 lisverksamhel vid särskilda händelser när kravet på samordningmellan polismyndigheterna är särskilt framträdande. Överrapporten och skrivelse har remissyttranden avgetts av justitiekanslern(), riksåklagaren (), (), överbefälhavaren (),generaltullstyrelsen, länsstyrelserna i , , , , , , län,, och samt polismyndigheterna iUppsala, , , , , , , , Örnsköldsvikoch . Vidare har yttranden avgetts av justitieombudsmannen (JO),(TCO-S) saml Föreningen . Centralorganisationen /SR har som eget yttrande bifogat ettyttrande av , samhällsvetare och ekonomer (). Ävenden parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på häri sinrapport (SOU 1988:18) lämnat synpunkter på rapporten och rikspolisstyrelsensförslag. Förslageni rapporten och i skrivelse har fått etl blandat mottagandebland remissinstanserna. Till den grupp som generellt är positiva hör KVS, ÖB,generaltullstyrelsen, i , polismyndigheterna i ,, , , och samt TCO-S. JK har inte någonerinran mol förslagen. JK framhåller dock att de problem i fråga om polisenssätt att agera vid oväntade händelser som har uppmärksammats bl. a. i sambandmed flykt till stor del kan hänföras lill del förhållandel attpolisen inle har fåll tillräcklig övning och utbildning för att möta händelserav detta slag. Enannan grupp av remissinstanserna avstyrker förslagen. Till denna grupp hörlänsstyrelserna i , län. , ,och , polismyndigheterna i ochVästerås .samt Föreningen . Dessa remissinstanser anser attförslagen strider mot de decentraliseringssträvanden som prägladepolisreformen. Länsstyrdseni Stockhohns län anser inte att det finns någon anledning alt frånhända deregionala och lokala polischeferna den operativa ledningen avpolisverksamheten inom sina respektive distrikt och län. Händelser avkaraktären riksangelägenheler inträffar dessbättre utomordentligt sällan iSverige. Det framstår enligt som helt orealistiskt att bygga uppen ledningsorganisation vid som förväntas fungera i sambandmed riksangelägenheter som inträffat så sällan och som inte heller iframtiden kan bedömas bli särskilt frekventa. Också polismyndigheterna iNyköping och avstyrker förslagen om ökade ledningsbefogenheter förrikspolisstyrelsen. JOsom är positiv till förslaget om utökad föreskriftsrätt anser dock att det finns anledning att peka på vissa förhållanden som talar emot en 91 central ledning, bl.a. attcentral ledning medför alt befälslinjerna blir Prop. längre och all de somleder verksamheten saknar kännedom om de lokala Denparlamentariska kommissionen med anledning av mordet på framhåller isin rapport att del är viktigt all hålla fast vid huvudprincipen altrikspolisstyrelsen inte skall utöva polisledning. Kommissionen anseremellertid att det finns anledning att förebygga sådana missförhållanden somförevarit. Kommissionen har därför ingenting emot all man överväger begränsadeutökningar av rätt att utöva polisledning om delta befinnesnödvändigt. Befogenhetför all meddela föreskrifter för särskilda händelser Fråganom befogenheter i samband med polisverksamhet vid myckel allvariigahändelser har varit föremål för överväganden från statsmakternassida. 1975års polisutredning föreslog inle några förändringar av rikspolisstyrelsensuppgifter vid extraordinära händelser. Förutom befogenheten all besluta ompolisförstärkning i vissa fall skulle del även fortsättningsvis ankomma pårikspolisstyrelsen all ge de regionala och lokala polismyndigheterna allmännaråd om hur polisverksamheten skall organiseras vid särskilt allvarligahändelser. 1 sill remissvar på polisutredningens belänkande (SOU 1979:6)Polisen framhöll att del emellertid inle var tillräckligtatt styrelsen skulle få lämna allmänna råd om hur polisverksamheten börorganiseras när särskilt allvariiga händelser har inträffat. Rikspolisstyrelsenansåg del nödvändigt all styrelsen skulle få rätt att meddela bindandeföreskrifter på detta område. Iproposition 1980/81:13 om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m.avvisade departementschefen tanken på en generell rätt för rikspolisstyrelsenatt utfärda föreskrifter för särskilt allvarliga händelser. Han ville dock inteutesluta all en sådan befogenhet kunde behöva anförtros åt styrelsen för vissanoga preciserade uppgifter. Isamband med polisreformen övervägdes styrelsens föreskriftsrält ytteriigare.1981 års polisberedning förordade att styrelsens föreskriftsrält skullebegränsas och att man på centralt håll skulle vara återhållsam med all genom bemyndigandenlåta styrelsen meddela verkslällighelsföreskrif-ler till särskid lagstiftning.I proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. förklaradedepartementschefen att styrelsens befogenheter att styra verksamheten genomolika slag av normer, råd och rekommendationer måste begränsas till vad som äroundgängligen nödvändigt. godtog förslagen (JuU 1983/84:16, rskr.182). Föregen del vill jag till en början framhålla att bör ha befogenhetall meddela bindande föreskrifter för polisväsendet endast i de fall där detfinns starka skäl för detta. De uttalanden som statsmakterna redan har gjort idenna riktning har fortfarande bärighet. Delfinns enligt min mening många skäl som talar för att rikspolisstyrel sens föreskriftsrält inte bör vidgas lill att även omfatta en befogenhet för 92 styrelsen all meddelagenerella föreskrifter om polisverksamhet vid sär- Prop. 1989/90:155 skildahändelser. Dedecentraliseringsslrävanden som utgjorde en gmnd för polisreformen har enligtmin uppfattning aktualitet också på del område del nu gäller. De extraordinärahändelser som här är i fråga utvecklar sig ofta på etl sätt som inle kan fömtses.Delta kräver en snabb anpassning till den uppkomna situationen, något sommedför all på förhand meddelade föreskrifter av bindande natur sällan tordelösa problemen. Del är därför enligt min uppfattning naturligt all de regionalaoch lokala polismyndighelema själva ser till att förbereda sig för all snabbioch effektivt kunna möta särskilda händelser. Landelsolika polismyndigheter uppvisar stora variationer när del bl. a. gäller befolkningsslmkluroch geografi, och de åtgärder som behövs är självfallet beroende av despeciella förhållandena i varje polisdistrikt. De olikartade förhållandena i deskilda polisdistrikten och därmed sammanhängande svårigheter all centraltreglera polismyndigheternas verksamhet vid särskilda händelser ulgör enligt minmening ell ytterligare skäl mol all låta styrelsen reglera denna typ avverksamhet genom bindande föreskrifter. Ielt avseende menar jag dock all polismyndighelema bör åläggas vissa skyldigheter.Del gäller skyldigheten alt upprätta planer för polisinsatser vid särskildahändelser saml för skyddet av viktigare objekt inom polisdistriktet. Del ärdock enligt min uppfattning inle nödvändigt alt ge befogenhetalt meddela föreskrifter i detta avseende. Polismyndigheternas skyldigheter bördirekt anges i polisförordningen. Jaganser all del bör vara elt ansvar för de regionala polismyndighelema all bl. a.i samband med sin tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheternai länet se lill all del hos varje polismyndighet men även för länets gemensammabehov finns nödvändiga insalsplaner och all kunskaperna och färdigheterna hållsvid liv genom utbildnings- och övningsverksamhet. Befogenhetför all leda polisverksamhet vid särskilda händelser m.m. Jaghar i det föregående (avsnitt 11) redogjort för befogenheteratt leda polisverksamhet. Sådan rätt ankommer på endast ide fall regeringen bestämmer, och den lar i princip endast sikte påpolisledning med egna resurser. Som jag redan framhållit bygger polisreformenbl. a. på grundtanken att bemyndigande alt utöva polisledning bör ges tillrikspolisstyrelsen med stor återhållsamhet. Ledningsbefogenheterna måsteavgränsas lill sådana områden eller situationer där en central ledning ellersamordning framstår som helt nödvändig. Mångaremissinstanser är som framgått kritiska lill förslagen om utöka de befogenheter för alt leda polisverksamhet vid särskil da händelser. Vissa av dem anser att del strider mol de decentraliserings strävanden som kännetecknat den genomförda reformen på polisområdel. Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordel på 93 Palmemenar all förslag skulle innebära en väsentlig ut- Prop.1989/90:155 vidgning av styrelsens befogenheter. Jag delar dessa uppfattningar. Jaganser all del är viktigt att hålla fast vid gmndsalsen att rikspolisstyrelseni princip inle skall utöva polisledning. Somjag har framfört börtyngdpunkten i den egentliga polisverksamheten ligga på lokal och regional nivåmedan främsta uppgift som central förvaltningsmyndighet äratt skapa bästa möjliga fömtsättningar för den regionala och lokalapolisverksamheten. Förslagenom utökade befogenheter för alt leda polisverksamhet vidsärskilda händelser innebär bl. a. all bedömningen av när ledningsbefogenhelernaskall utnyttjas som avses kunna omfatta en total operaliv ledning av helapolisorganisationen skulle ligga hos en enda person, nämligen den som vidtillfället tjänstgör som rikspolischef En sådan långtgående befogenhet för dencentrala myndigheten rimmar illa med tanken på en decentralisering av polisen.Den är enligt min mening heller inte nödvändig för alt möta de speciellasituationer som del är fråga om. Skulle det i någon extraordinär situation ändåuppkomma fråga om all bör ges befogenhet all ledapolisverksamhet på området finns möjligheten därtill enligt polislagen.Regeringen kan nämligen uppdra åt alt i särskilda hänseendenleda polisverksamhet och då även med polisresurser som de lokala och regionalapolisorganer förfogar över. Enligt min uppfattning bör del finnas lid att inväntaell sådani regeringsbeslut eftersom i regel de initiala åtgärderna vidextraordinära händelser vidtas på regional och lokal nivå. Sammanfattningsvisanserjag alltså inle all del bör införas en regel som ger rikspolisstyrelsenbefogenheter all leda polisverksamhet vid särskilda händelser. Iett avseende anser jag dock att befogenheter bör utökas. Föratt de regionala och lokala polismyndigheterna skall kunna agera snabbt ocheffektivt och för all de helt skall kunna koncentrera sig på de operativaåtgärder som behövs vid en särskild händelse anserjag att rikspolisstyrelsenbör få ökade befogenheter att besluta om polisförstärkning mellan länen ivissa fall. gäller all får besluta om polisförslärkningfrån ett län lill ett annat endast när de länsstyrelser som berörs inte kanenas i frågan. Enligt min mening bör det därför i rikspolisstyrelsensinstruktion införas en bestämmelse som innebär att styrelsen, vid särskildahändelser, på begäran av en länsstyrelse direkt får besluta ompolisförstärkning från etl eller flera län till ett annal län. Därmed undviksen onödig tidsutdräkt i extraordinära lägen. Irapporten föreslås ett antal andra åtgärder som på olika sätt tar sikte på en förbättrad operativ polisverksamhet och som mottagits positivt av remissinstanserna. Jag syftar här främst på de olika förslagen om intensifi erade utbildnings- och övningsinsatser. har här vid sidan av de regionala och lokala polismyndigheterna en mycket viktig roll, inte bara vad gäller själva utbildningen och övningarna ulan också alt fortlöpande följa upp och analysera särskilda händelser samt insatser inom och utom landet. Det sistnämnda bör vara en viktig och angelägen del av arbetet vid metodutvecklingsbyrå. Jag är övertygad om 94 att de utbildningar ochövningar som är planerade och delvis genomförda, kommer att vara utvecklandeför polisväsendet och väsentligt förbättra fömtsättningarna för de regionalaoch lokala myndigheterna alt agera vid t.ex. särskilda händelser. 1 sammanhanget kan ocksåerinras om den särskilda polisiära bered-skapsslyrka mol terrorism somregeringen lämnat förslag om i årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil.15). Om förslaget godtas, kommer vi i vårt land alt få en god polisiärkapacitet för alt kunna möta angrepp från terrorister. Del är min avsikt allsenare för regeringen anmäla de författningsändringar som föranleds av deöverväganden som jag i de föregående redovisat. Min bedömning: Trafikövervakningsverksamhelenbör bli föremål för en särskild utredning avseende bl.a. organisationsfrågoroch arbetsmetodfrågor. Isamband med polisväsendets förstatligande inrättades särskilda enheter-länslrafikgrupper för regional Irafikövervakning. Länstrafikgmpperna skulle i första handövervaka trafiken på de större vägarna. Vid de större och medelstorapolismyndigheterna inrättades dessutom Irafikseklioner inom ordningsavdelningarnahuvudsakligen för trafikövervakningen inom tätorterna. Samlidigt fickrikspolisstyrelsen befogenheter alt meddela föreskrifter för och ledapolisverksamhet i fråga om trafikövervakning som berör två eller flera län ochsom krävde samordning och samverkan över länsgränserna. Polisens irafikövervakningbedrevs därefter i denna organisationsform . Verksamheten utökadessuccessivt, och utmstningen moderniserades. 1 arbetadesammanlagt ca 1400 polismän inom länstrafikgrupperna och trafiksektionerna. I proposition 1980/81:13om polisens uppgifter, utbildning och organisation m. m. förklaradedepartementschefen att frågorna på trafikområdet inte blivit tillräckligtbelysta av polisutredning. Dessa frågor borde därför utredas vidaregenom polisberedningens försorg. En utgångspunkt för beredningen måste enligtdepartementschefen vara att del i alla län behövs sammanhållna regionalaenheter för sådan trafikövervakning som inte ryms inom den enskilda polismyndighetensorganisation. Pågrundval av polisberedningens utredning föreslog departementschefen iproposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. att rikspolisstyrelsensrätt att meddela föreskrifter för och att leda trafikövervakningsverksamhelborde upphöra. Departementschefen konstaterade att hadeutnyttjat sina ledningsbefogenheter på trafikområ- del i ganska litenutsträckning. Det hade mestadels varit fråga om beslut av Prop. 1989/90: 155 enmera tillfällig karaktär, t.ex. föreskrifter om all Irafikrazzior skulleanordnas vid ell bestämt tillfälle eller all Irafikövervakningen skulle ges en viss inriktning. Genom föreskrifternas bindandekaraktär hade man inom polisorganisationen varit skyldig att genomföra deaktiviteter som hade bestämt, oavsett de lokalaförutsättningarna för sådana åtgärder. Liksom polisberedningen ansågdepartementschefen all uppgifter när det gäller Irafikövervakningborde, ulan att styrelsen formellt binder dessa myndigheter vid vissaåtgärder, kunna begränsas till ett ansvar på del nationella planet för ensamordning av de regionala och lokala myndigheternas aktiviteter inom deltaområde. Samordning och samverkan över länsgränserna borde dessutom enligtdepartementschefen kunna åstadkommas genom länsstyrelsernas försorg. Riksdagengodtog förslagen (JuU 1983/84:16, rskr. 1proposition 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå,utbildning och rekrytering förklarade departementschefen alt del borde ankommapå de lokala polismyndigheterna all inom ramen för de fria resurserna ordna denallmänna trafikövervakningen och de mer administrativt betonade uppgifternasom hör lill detta område på del säll som är lämpligt i varje polisdistrikt. 1fråga om den regionala trafikövervakningen föreslog departementschefen att deti princip borde finnas endast en regional enhet inom varje län. Med hänsyn lillskiftande geografiska förhållanden kunde del dock finnas skäl all göra avstegfrån denna princip. godtog även dessa förslag (JuU 1984/85:18, rskr.164).