prop · GD03155 · 1989-12-31 00:00:00 — Mina överväganden ochförslag föranleder utöver en ändring i polislagen (1984:387) ändringar i bl.a.polisförordningen (1984:730) och i förordningen (1989:773) med instmktion förrikspolisstyrelsen. Till den saken och lill de övriga frågor som kräversärskilda beslut av regeringen återkommer jag . I fråga om vissa av minaförslag bör beslut fallas av regeringen . Del gäller bl.a.förslaget all avskaffa regeringens detaljstyrning rörande myndigheternas inreorganisation. Jag kommer i del följande all ange de förslag som jag anser börkunna genomföras . När del gäller genomförande av minaförslag får jag också hänvisa till avsnitt 17. 3 Polisen och samhället Mitt förslag:Polisens arbete skall inriktas mera på all förebygga och förhindra brott. Enfortsall prioritering skall ske av kampen mot våldsbrotlslighel ochnarkotikabrottslighet. Även bekämpandet av ekonomisk brottslighet, särskiltsådan som hotar stora samhälleliga värden, såsom miljöbroltslighel, skallprioriteras. Närman i olika sammanhang har velat kortfattat beskriva polisverksamheten, hardel sedan lång lid tillbaka bmkat anges all polisens huvuduppgift är allupprätthålla allmän ordning och säkerhet. Så har polisverksamheten definieratsi olika polisförfallningar ända . Så slår del också i dennuvarande polislagen (1984:387). Del kan anmärkas all ullrycket attupprätthålla allmän ordning och säkerhet enligt polislagen också innefattar denbrottsutredande verksamheten. Med utgångspunkt i dennahuvuduppgift har polisen i vårt land byggis upp. Till följd av de särskildabefogenheter som tillkommer polisen, den kompetens som polisen besitter och denmyndighetsstruktur som råder har polisens verksamhet kommit all spänna överstora verksamhetsområden och omfatta många samhällsföreteelser. Samlidigt medutvecklingen all låta polisen ta hand om allt fler uppgifter i samhället harkraven på polisväsendet inom de centrala funktionsområdena efter hand kommitall bli allt större. De förhållanden del här gäller har i hög grad sin gmnd i andrafaktorer än sådana som kan hänföras till polisens egen verksamhet. Sålundaställer brottsutvecklingen ständigt högre krav på polisen med hänsyn både tilldel stigande antalet brott och lill att brottsligheten ulveck- las mol att bli grövre ochsvårare att bekämpa. Människornas krav på att Prop. 1989/90: 155 polisen skall motverka ordningsslörningaroch olika former av sociala störningar ökar i takt medatt den sociala kontrollen tunnas ut allt mer i det moderna samhället.Utvecklingen inom vägtrafiken reser krav på mer verkningsfulla polisiärainsatser för att stärka trafiksäkerheten. riktning verkar deltilltagande miljömedvetandet på trafikområdet. Deökande anspråken på polisverksamheten har statsmakterna och polisväsendet möttmed reformer, rationaliseringar, förbättrad utbildning samt utveckling av nyaoch effektivare arbetsmetoder. har statsmakterna tillskjutitresurser lill polisväsendet. Tillskottet har bestått framför allt avförstärkningar på personalsidan och av all ny och förbättrad utrustninganskaffats. Polisväsendets personal har genom det senaste löneavtalet erhållitavsevärt förbättrade löneförmåner. Flertalet polismyndigheter har sedanförstatligandet fåll nya och ändamålsenliga polishus. Effekterna av deförstärkningar som har skett på personalsidan har dock, om man mäter iresurstimmar, till en del begränsats av bl.a. arbetstidsförkortningar, vidgademöjligheter till ledigheter av olika slag och den ökade utbildningsverksamheteninom polisen. har polisväsendet dessutom ställts införsärskilda svårigheter lill följd av ökande avgångar bland polispersonalen. Desamlade insatser som sålunda gjorts har dock inle räckt tillför all förbättra situationen i önskad utsträckning. råder en obalansmellan polisens uppgifter i samhället å ena sidan och förutsättningarna attfullgöra dessa uppgifter på det sätt som förväntas av medborgarna å andrasidan. Somjag ser saken har den situation som svenskt polisväsende befinner sig iinte i första hand sin grund i brist på resurser. Av statsfinansiella ochandra skäl är det inte heller möjligt att i någon nämnvärd mån tillförapolisväsendet nya reella resurser . Behovet av altsäkerställa att polisen har möjligheter att fullgöra sina centrala funktionerpå bästa tänkbara sätt måste således i huvudsak tillgodoses med andra medel.Jag kommer att i följande avsnitt lämna förslag till åtgärder i detta syfte. Innanjag gör det, finns det emellertid skäl att mot bakgrund av de grundläggandemålen för polisverksamheten närmare belysa frågan om inriktningen av polisensarbete. EnligtI kap. 2 § regeringsformen är den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att bl.a. verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Det allmänna skall också värna den enskildes privatliv och familjeliv. De mål för den offentliga verksamheten som sålunda angetts i regeringsformen kan såvitt gäller polisens uppgifter uttryckas i målsättningen att människorna i största möjliga utsträckning skall kunna leva i vårt samhället utan att utsättas för brott eller att behöva frukta för detta. De författningsmässigaramar som mer direkt rör polisens verksamhet Prop. 1989/90:155 är tämligen vidaoch rymmer inom sig vitt skilda uppgifter. En utgångspunkt för regleringenutgörs av 1 § polislagen, där det sägs all polisens arbete är ett led isamhällets verksamhet för all främja rättvisa och trygghet. I paragrafen sägsvidare all huvudändamålet med polisverksamheten är alt upprätthålla allmänordning och säkerhet och att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annanhjälp. Medutgångspunkt i de ändamål som beskrivs i I § polislagen görs i lagens 2 § enuppräkning av polisens huvudsakliga uppgifter. Enligt denna paragraf hör tillpolisens uppgifter alt förebygga brott, alt övervaka den allmänna ordningen ochsäkerheten, all bedriva spaning och utredning i fråga om brott, att lämnaallmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp saml alt fullgöra vad sombrukar kallas polismyndighelsverksamhel. Uttrycktpå ell annat sätt är det enligt min mening elt grundläggande mål förpolisverksamheten all värna om människornas trygghet till liv, hälsa,integritet och personlig egendom främst genom all bekämpa brott, ingripa molordningsstörningar och ge skydd och annan hjälp. Etl annat mål för polisensverksamhet måste vidare vara all säkra grundvalarna för vårt demokratiskasamhälle. Uppräkningeni polislagen är allmänt hållen och inle uttömmande. Del betyder all besked omdel närmare innehållet i polisens uppgifter och verksamhetens inriktning fårsökas på annal håll. Polisens centrala uppgifter att förebygga och utredabrott bestäms sålunda i första hand genom straffbestämmelser i ochandra författningar samt av regler om förundersökning. Ifråga om polismyndighetsverksamheten finns närmare bestämmelser i etl stortantal specialförfaltningar. I 1 kap. 3 § polisförordningen (1984:730) gesföreskrifter om all en polismyndighet vid sitt arbete för de ändamål som angesi 1 § polislagen skall uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem sombor och verkar i polisdistriktet. Dennärmare inriktningen av polisverksamheten anges inle bara i olika författningar.En styrning av polisens verksamhet sker också genom statsmakternas beslut omresurstilldelning och om prioritering av polisens insatser. Detsamma gäller denärmare föreskrifterom resursanvändningen som regeringen lägger fast iregleringsbrevet för polisväsendet. Av betydelse är vidare de beslut iorganisatoriska och administrativa frågor som regeringen meddelar för polisen. Hurde övergripande målen skall omsättas i praktisk handling i polisarbetet följeri första hand av de regler som anger polisens uppgifter i polislagen,och andra författningar. Polisverksamhetenhar av ålder brukat delas in i tre huvudformer, nämli gen den preventiva, den repressiva och den hjälpande verksamheten. Kring denna indelning har polisens olika verksamhetsgrenar byggts upp. I och med polislagens tillkomst har polisens funktioner indelats ytterligare, i huvudsak efter vad som gäller enligt polisens verksamhetsplanering. ningen lar sålunda siktepå följande funktioner eller aktiviteter: broltsföre- Prop. 1989/90:155byggande verksamhet, övervakningsverksamhet, Irafikövervakning, allmän och socialpolisiärspaning, kriminalpolisverksamhel, serviceverksamhet, utbildning och övrigverksamhet. Den här indelningen avspeglar sig i myndigheternasorganisation. Innehålleti polisarbetet styrs i praktiken ofta av den faktiska förekomsten av ordningsslörningaroch brott. Del rådande systemet medger att polisverksamheten fortlöpande kananpassas till förändrade fömtsättningar och nya krav. Olika delar avverksamheten kan prioriteras allt efler skiftande förhållanden. Behovet av altprioritera bland polisens funktioner och uppgifter ägnades uppmärksamhet isambänd med polisreformen. Del prioriteringssyslem som då lades fast utgår fråndel förhållandel all polisen aldrig kan tillföras så stora resurser att deneffektivt kan bekämpa all brottslighet. Del är omöjligt för polisen allförhindra varje lagöverträdelse och all uppdaga och utreda alla brott sombegås. Del kan därför inle undvikas all vissa polisuppgifler måste behandlasmed förtur medan andra får slå tillbaka. Till en del ankommer del påpolismyndigheterna att besluta i prioriteringsfrågor. En övergripande styrning utöver den som följer av den straffrättsliga och processrällsliga regleringen har dock förutsatts ske av statsmaktema. Dennastyrning har skett på framför allt två säll. Det ena gäller s. k.organisatorisk prioritering. Den har tagit sig ullryck i att regeringenbeslutat om myndigheternas interna organisation till förmån för vissa verksamhetsområden,t.ex. inrättande av narkolikarollar, och om personaltilldelning för angivnaändamål eller lill vissa organisatoriska enheter. En annan form av prioriteringfrån regeringens sida är beslut om medelstilldelning för t. ex. inköp av utmstning.Ell exempel på en sådan prioritering är anvisning av medel för anskaffning avmateriel för Irafikövervakning. Statsmakternaprioriterar också polisens verksamhet genom all ange vissa typer av brott sombör ägnas särskilda insatser. Denna prioriterings-ordning lades fast i sambandmed principbeslut 1981. Beslut om prioriteringsker i samband med budgetprocessen, och beslutet utgör riktlinjer förden resursanvändning och den resursfördelning som sedan beslutas av deregionala och lokala polismyndigheterna. Alltsedandetta prioriteringssäll lades fast har, enligt vad statsmakterna angett varjeår, narkotikabrottsligheten, den ekonomiska brottsligheten och våldsbrollslighetenutgjort områden där polisens insatser måste prioriteras. Det har i anslutning tillprioriteringsbesluten understmkits all myndigheterna med all deangivna prioriteringarna görs måste fortsätta sina ansträngningar all beivraannan s.k. traditionell brottslighet, i synnerhet sådan som drabbar enskildamänniskor särskilt hårt och som berör deras personliga integritet, t. ex.bostadsinbrott. Samlidigtmed prioriteringsbesluten har statsmakterna framför allt un der senare år gett riktlinjer för resursanvändningen i andra avseenden ulan att dessa riktlinjer har haft formen av prioriteringsbeslut. Exempelvis ges i årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 15 s. 99) riktlinjer för 16 asylutredningar,hastighetsövervakning i trafiken, insatser mot ungdoms- Prop. brottslighet,stöd åt brottsoffer, brottsförebyggande arbete och kvarterspo- 1årets budgetproposition har jag begränsat mina uttalanden i prioriteringsfrågornamed hänsyn till all ämnet skulle behandlas i nu förevarande sammanhang. Jaganförde dock all kampen mol våldsbrollsligheten och narkotikabrottsligheten ärså angelägna uppgifter all de bör prioriteras också för nästa budgetår. Ellskäl lill att jag i budgetpropositionen förklarade att priorileringsord-ningenborde ses över i angivet hänseende var den kritik som riktats mol denhittillsvarande ordningen framför allt från polishåll. Det har bl.a. sagts attpolisen inte har fått tillräcklig vägledning av prioriteringsbesluten medhänsyn lill alt de utpekade verksamhetsområdena varit för stora; delta isynnerhet som intresset av prioriteringar inom angivna områden inle har vägtsmot andra angelägna uppgifter som polisen har. Saken har tagits upp avrikspolisstyrelsen i anslagsframställningen för nästa budgetår. Styrelsen harframhållit alt del är betydelsefullt all statsmakterna tydligt anger vilka avmålen för polisverksamheten som skall prioriteras, så all del kan göras klartvilka områden som måste eftersättas. Enligtvad anfört i anslagsframställningen bordet vara polisens sakatt själv finna de arbetssätt som ger bäst resultat inom ramen för deövergripande målen för polisverksamheten. Med hänvisning lill denna uppfattninghar styrelsen förklarat att den för egen del beslutat ta fram vad man kallarför elt kriminalpolitiskl program för polisväsendet. Detta har som utgångspunktalt resurserna måste koncentreras lill sådana områden där de ger bäst resultal.Med delta betraktelsesätt bör enligt fyra områdenprioriteras, nämligen brottsförebyggande verksamhet, kontroll avyrkeskriminella, ungdomskriminalilet och narkotikabrottslighet. Föregen del vill jag till att böria med slå fast all det är ofrånkomligt att viockså måste ha en ordning enligt vilken inriktningen av polisensverksamhet prioriteras i olika hänseenden. Emellertid finns det som jagförklarade i årets budgetproposition goda skäl alt pröva om statsmakternasprioriteringsbeslut bör göras tydligare och mer ändamålsenliga. Den utvecklingsom sker i riktning mol en avreglering och minskad detaljstyrning avpolisverksamheten innebär att den indirekta prioritering som skett genom besluti organisatoriska frågor och genom föreskrifter om medelsanvändningen kommeratt upphöra. Detta förhållande, i förening med de övriga strukturella,administrativa och budgetmässiga förändringar som förestår, skapar delvisändrade förutsättningar för styrningen av polisverksamheten. Samlidigt ställskrav på ell visst mått av nytänkande på området. Jag skall i det följande redovisamin syn på vad jag anser bör vara vägledande i fråga om prioriteringar inompolisväsendet, såväl principiellt som i mer konkreta termer för i första handnästa budgetår. Statsmakternahar avstått från all i förfatlningsform slå fast grunderna för polismyndigheternas beslut om prioriteringar av verksam heten. Det är som jag ser det knappast lämpligt eller ens möjligt att författningsreglera denna sak. Avsaknaden av regler gör det enligt min 17 2 1989/90. I .sami Nr 155 mening desto mer angelägelalt de övergripande prioriteringsbesluten på Prop. 1989/90:155 respektive nivå,såsom , fattas av organ med etl politiskt ansvar. Under statsmakternabör del således vara en uppgift för styrelse och polisstyrelsenatt på gmndval av statsmakternas gmndläggande riktlinjer besluta ominriktningen av verksamheten på regional respektive lokal nivå. Del ärnödvändigt alt en verksamhet som polisens har en stark medborgeriig förankringinte bara på riksplanet utan också, såsom lades fast genom polisreformen, pådet regionala och lokala planet. Detutvecklade syslem för mål- och resullatorienterad styrning som följer avomläggningen av budgetprocessen ställer krav på alt riktlinjer för prioriteringarav polisens verksamhet i större utsträckning sker med inriktning mol deövergripande mål som gäller för verksamheten. Riktlinjer för prioriteringar avpolisens verksamhet måste i större utsträckning ske med utgångspunkt i enhelhetssyn på polisens uppgifter. beslut om prioriteringar bör intebegränsas av den funktionella och organisatoriska indelning som råder hospolisen utan måste i förekommande fall slå igenom i hela verksamheten. Såsomhittills får den angelägenhetsgradering som statsmakterna gör på det kriminalpoliliskaområdet och som kommer lill uttryck i bl.a. de strafflalituder som gäller förolika brott inle sättas ur spel genom en prioritering som sker efler helt andragrunder. Detsamma gäller självfallet också i fråga om de särskilda förtursbeslämmelsersom finns, exempelvis beträffande brott av unga lagöverträdare, och i fråga omde fall när tvångsmedel lillgripils och särskilda tidsfrister därför gäller. Dekriminalpoliliska uppfattningar som statsmakterna i andra hänseenden gettullryck för, t.ex. när det gäller vissa brotts skadeeffekter i ell vidareperspektiv, innefattar också en priorileringsgrund, och del även i de fall dåbrottet i det enskilda fallet inte motiverar ett strängt straff. Insatserna motnarkotikabrottsligheten och den ekonomiska brottsligheten är delvis ettuttryck för denna princip (jfr prop. 1980/81:13 s. 51 O- Enannan grund för prioriteringar är överväganden i fråga om utsikten att nåframgång med olika slag av polisiära aktiviteter. I detta ligger en bedömningav hur man skall nå ett resultat som står i rimlig proportion till de resursersom sätts in. Sådana överväganden kan exempelvis leda till att enpolismyndighet i en viss situation prioriterar insatser mol kända vanebrottslingarsom erfarenhetsmässigt svarar för en förhållandevis stor del av brottsligheten,medan brottsutredningar där möjligheterna till framgång är obefintliga ellermycket små får stå tillbaka. I samband med överväganden av detta slag är detnaturligt att polisen samråder med företrädare för åklagarväsendet. Inlesällan måste emellertid polisverksamhet bedrivas på områden som är svårarbetadeoch otacksamma alt utreda. En mördare måste efterspanas även om läget serhopplöst ut. Också de senaste årens satsning på kampen mot den ekonomiskabrottsligheten vilar på tanken att brottslighet som är särskilt samhällsfarligmåste bekämpas även om brottsligheten sker i det fördolda och därför är svårbekämpad.Det handlar här om kriminalpolitiska bedömningar som det ytterst ärstatsmakternas sak att lägga fast. Enfaktor av betydelse är de lokala förhållanden som råder inom ett 18 polisdistrikt.Genom all prioriteringsbeslut fattas lokalt finns det goda Prop. 1989/90: 155 möjligheterattanpassa polisverksamheten till vad som krävs med hänsyn till befolknings- ochnäringsstruktur o. dyl. inom distriktet samt till variationer i fråga omordningsläge och brottsfrekvens. Av stor vikt är också att ta hänsyn till kravoch önskemål från dem som bor och verkar inom distriktet (se I kap. 3 §polisförordningen). Debeslut om konkreta prioriteringar som statsmakterna och de regionala ochlokala politiska organen fattat måste givelvis omsättas i praktisk polisverksamhet.I linje med vad anfört är del i första hand en sak förpolismyndigheterna och för personalen där att finna de arbetssätt och metodersom är bäst för att nå de mål som ställts upp av de politiskt ansvarigaorganen. I polislagen och i polisförordningen finns som komplement tillrättegångsbalken särskilda bestämmelser om samarbete med åklagaren; det ärviktigt att dessa föreskrifter omsätts i praktisk handling. Vid sidan av attföra ut statsmakternas beslut om prioriteringar är det en uppgift förrikspolisstyrelsen att förmedla idéer och uppslag i frågor som rör arbetssättoch metoder och att på skilda sätt bidra till ett nytänkande i det praktiskapolisarbetet. Ifråga om de grundläggande prioriteringar som skall gälla för i första handnästa budgetår gör jag följande bedömning. Polisenbör särskilt inrikta sin verksamhet på åtgärder som går ut på att värna ommänniskornas trygghet lill liv, hälsa, integritet och personlig egendom. Som eltuttryck för detla och som elt led i ansträngningarna att nå detkriminalpolitiska målet att minska brottsligheten bör det ske en ökadinriktning mot brottsförebyggande åtgärder i vid mening och mot brottsförhindrandeåtgärder. En större andel av de totala polisresurserna bör således tas i anspråkför den preventiva verksamheten. Ett brett förebyggande polisarbete är i mångafall del sätt som ger bäst resultal när det gäller all komma till rättamed gatuvåld, ungdomsbrottslig-hel, narkotikahantering, skadegörelse och andraslag av kriminalitet och ordningsstörningar som tilldrar sig kriminalpolitisklintresse. Detsamma gäller de felbeteenden i trafiken som utgör ett hot molsäkerheten där. Detär som sagts i första hand en fråga för polisen att avgöra vilka metodersom bör användas för att förverkliga den prioritering i riktning mot en ökadpreventiv verksamhet som jag nu förordat. En naturiig sak är dock att denallmänna övervakningsverksamheten i dess olika former måste utvecklas och öka.Särskild uppmärksamhet måste därvid ägnas åt ungdomar som är i riskzonen föratt dras in i kriminalitet och åt vaneförbrytare och andra som svarar för enförhållandevis stor del av brottsligheten. Med hänsyn till polisens Irygghelsskapandefunktioner måste de enskilda personer som utsätts för brott sällas i centrumför polisens uppmärksamhet och omsorg. Behovet av akut skydd mot olika formerav våldsbrott för utsatta kvinnor måste särskilt beaktas. Det brottsförebyggandearbetet förutsätter för framgång ett nära samarbete med andra myndigheter ochorgan, såsom skolan, , folkrörelserna och föreningslivet. Vadjag nu sagt innebär inle något principiellt avsteg från reglerna om att det är en av huvuduppgifterna för polisen all utreda brott som hör 19 under allmänt åtal. Det ärsjälvfallet nödvändigt att tillräckliga resurser även i fortsättningen avdelasför denna verksamhet. All polisen lägger en ökad tonvikt vid det preventivaarbetet bör emellertid leda till ell förändrat arbetssätt. I detta ligger enuppluckring av de traditionella gränsema mellan ordningspolisljänsl och kriminalpolisljänsl.Del förtjänar här all påpekas att del traditionella kriminalpolisarbelel i dagtorde la en större del av resurserna i anspråk hos den svenska polisen än vadsom är fallet i många andra jämförbara länder. Enligt min mening börpolisens insatser när del gäller spaning och utredning särskilt inriktas på debrottstyper som jag i budgetpropositionen ansett böra prioriteras, nämligenvåldsbrott och narkotikabrott, samt på ekonomisk brottslighet och då särskiltsådan som hotar stora samhälleliga värden såsom miljöbrottslighet. I anslutning lill vad jagnu sagt om kriminalpolisarbelel vill jag erinra om åklagarnas befogenheter alli egenskap av fömndersökningsledare bestämma om inriktningen av arbetet i detsärskilda fallet. Genom ett mer utvecklat samarbete mellan polis och åklagarenär det gäller fömndersök-ningar bör del vara möjligt alt utnyttjamyndigheternas samlade resurser effektivare i utredningsarbetet. Verksamhetenpå det området bör också kunna göras enklare och för polisens del i störreutsträckning ingå som en integrerad del i det preventiva polisarbetet. Denförändring av polisverksamheten i preventiv riktning och den effektiviseringav utredningsarbetet som mina förslag bör leda lill torde sammanvägda inle ledatill någon ändring i fråga om arbetsbelastningen för andra delar avrättsväsendet. Mitt förslag: Somriktlinje när del gäller utvecklingen av polisens uppgifter skall gälla attpolisverksamheten renodlas så att polisen i ökad utsträckning kan koncentrerasig på sin centrala funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Skälen för mitt förslag Närpolisen förstatligades fördes inte någon principdiskussion om polisens uppgifter.I förarbetena till reformen anfördes att det saknades anledning alt åläggapolisen en annan huvuduppgift än tidigare enbart av det skälet att statenskulle överta ansvaret för polisverksamheten från kommunerna GfrSOU 1961:34, prop.1962:148, SU 183, rskr. 387, prop. 1964:100, SU 114, rskr. polisinslmktionföreskrevs (2 §) alt polisen skulle upprätthålla allmän ordning och säkerhet.Därvid skulle det åligga polisen särskilt att förebygga brott och all hindraalt den allmänna ordningen och säkerheten stördes genom brott eller på annalsätt. Polisen skulle vidare bl. brottsaml i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan Prop.1989/90: 155 hjälp. I polisinstruklionen föreskrevs också att polisen skullefullgöra den verksamhet, som ankom på polisen enligt särskilda bestämmelsersamt biträda allmänheten med delgivning.