prop · GD03119 · 1989-12-31 00:00:00 — Jaganser sålunda att tillstånd bör lämnas om det nyssnämnda kravet på behov avövervakningen är uppfyllt och övervakningen dessutom kan antas vara av ringabetydelse för enskildas personliga integritet med hänsyn till den utrustningsom skall användas, det område som skall övervakas och övriga omständigheter.Tillståndsprövningen bör enligt min uppfattning i dessa fall kunna ske mera mtinartatmed utgångspunkt från olika typsituationer. Jag återkommer ispecialmotiveringen till en närmare beskrivning av sådana situationer. Närdet gäller de fall där riskerna för integritetsintrång inte kan bedömas varaobetydliga är situationen annorlunda. Här bör det krävas att sökanden kan visaatt behovet av övervakningen är så starkt att detta måste ges företräde framförintegritetshänsynen. I linje med utredningens förslag och i huvudsakligöverensstämmelse med nuvarande praxis kan som exempel på ändamål där behovetav övervakning kan ha en sådan tyngd nämnas att förebygga brott eller attförhindra olyckor eller andra därmed jämföriiga ändamål. Till skillnad frånutredningen anserjag emellertid att det här inte bör göras någon uttryckligbegränsning till skyddsändamål. Även när syftet med övervakningen är ett annatbör det således enligt min uppfattning inte vara uteslutet att behovet avövervakning skall kunna anses väga över hänsynen till integritetsskyddet. Atten begränsning bör göras till de nyssnämnda skyddsändamålen i ett annatavseende vid tillståndsprövningen återkommer jag strax till. Jaghar nu angett förutsättningarna för att ge tillstånd att använda en övervakningskamera. Enligt vad jag har föreslagit skall sådant 21 tillstånd krävas för attkameran skall få vara uppsatt så att den kan riktas Prop. 1989/90:119 mot enplats dit allmänheten har tillträde. Som har påpekats under remissbehandlingenbör tillståndsprövningen inte vara av fakultativ karaktär, dvs. tillstånd skallmeddelas om fömtsättningama är uppfyllda. Mitt förslag innebär i dettaavseende en förändring i förhållande till avfattningen av nuvarande lag (se 6 §första stycket). Isamband med tillståndsprövningen vill jag slutligen ta upp frågan om vilka kravsom bör ställas för att ett tillstånd skall få förenas med rätt att behandlaeller lagra upptaget bildmaterial. Enligt nuvarande lag gäller här attlänsstyrelsen i samband med att den meddelar tillstånd skall meddela deföreskrifter i fråga om upptagning av bilder och användning av upptaget materialsom kan anses erforderiiga av hänsyn till enskildas personliga integritet (7 §andra stycket). I motiven till bestämmelsen påpekade föredragande statsrådet (prop.1975/76:194 s. 32) att möjligheten att bevara eller ge spridning åt materialsom tas upp med en övervakningskamera innebär särskilda risker frånintegritetssynpunkt. Jag delar denna uppfattning. Enligtmin mening ger emellertid den nuvarande regleringen inte ett tillräckligttydligt uttryck för den restriktivitet som bör gälla vid tiU-ståndsprövningen idetta avseende. Som utredningen har visat pågår det på området en stark tekniskutveckling, inte minst när det gäller den kombinerade användningen avövervaknings- och datateknik. Möjligheterna att analysera och bearbetaupptagna bilder antingen direkt vid upptagningen eller efter framtagning urlagrat material är redan nu stora och kan antas komma att bli ännu merlångtgående . Riskerna för intrång i enskildas personliga integritetökar naturiigtvis i motsvarande grad. Motdenna bakgmnd anserjag att rätten att behandla eller bevara bilder som tas uppav en övervakningskamera beträffande vilken tiUståndskrav föreligger börbegränsas på ett tydligare sätt än vad som har skett i den nuvarande lagen.Enligt min uppfattning bör uttryckligen föreskrivas att ett tillstånd fårförenas med en sådan rätt bara om sökanden av särskilda skäl har behov av det.Om det inte kan antas att övervakningen är av ringa betydelse för enskildaspersonliga integritet, bör det dessutom krävas att övervakningen avser ettskyddsändamål av det slag som jag har berört i samband med frågan omsjälva tillståndsprövningen. Tillstånd att behandla eller bevara upptagnabilder bör således kunna meddelas när sådan integritetskänslig övervakningsyftar till att förebygga brott, att förhindra olyckor eller att tillgodosenågot liknande ändamål. Exempelvis kan det vara väl motiverat att den sökandeför att övervakningen skall bli meningsfull ges denna rätt när det gällerupptagning av bilder i en bank av misstänkta brottshändelser. Motsvarandegäller övervakning för att förhindra olyckor; ett närmare studium avhändelseförloppet vid inträffade olyckor kan krävas som ett led i denförebyggande verksamheten. Inskränkningentill skyddsändamål av det aktuella slaget bör emellertid inte gälla den kategori tillståndsfall där risken för integritetsintrång är begränsad. Här bör det räcka med kravet att sökanden av särskilda skäl har behov av att bearbeta eller lagra bilder. Som ett konkret exempel kan 22 nämnas upptagningar avsportevenemang i syfte att underlätta domslut. Naturligtvis måste dock beaktasatt risken för integritetsintrång vid övervakningen kan öka just genommöjligheten att behandla eller bevara upptagna bilder så att det blir fråga omett övervakningsfall av den kvalificerade kategorin där det skall ske enavvägning mellan behovs- och integritetsintressena. Detta får exempelvisregelmässigt anses vara fallet vid mer kontinuerlig övervakning av allmäntfrekventerade lokaler eller platser. Jag går över till frågorna om självatillståndsförfarandet. Mitt förslag:Länsstyrelsen behålls som tillståndsmyndighet. Liksom nu skall yttrandeinhämtas från kommunen innan tillstånd meddelas. Ett sådant yttrande behövsdock inte i de fall då den information som kan förmedlas genomövervakningskameran kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personligaintegritet, förutsatt att tillståndet inte skall förenas med rätt att behandlaeller bevara upptagna bilder. Vidare skall sökanden ge in ett yttrande av skyddsombud,skyddskommitté eller organisation som företräder de anställda, om kameran äravsedd att sättas upp så att den kan riktas mot en arbetsplats; nu gäller attlänsstyrelsen själv skall inhämta ett sådant yttrande. Utredningensförslag motsvarar mitt utom så till vida att enligt utredningen nuvarandeordning skall behållas helt när det gäller att inhämta yttranden frånskyddsombud m. fl. Remissinstanserna:De flesta remissinstansema godtar utredningens förslag när det gäller val avtillståndsmyndighet och inhämtande av yttranden. pekar påmöjligheten att göra en instans eller polismyndigheten tilltillståndsmyndighet. Några instanser föreslår att kommunema skall ges vetorätt. Skälenför mitt förslag: Det är länsstyrelsema som prövar frågor om tillstånd enligtlagen om TV-övervakning (se 4 § andra stycket). har det diskuterats omprövningen borde centraliseras. Skälet till en sådan ordning skulle vara attfrämja enhetligheten vid lagens tillämpning. I direktiven tiU utredningenuttalades emellertid att det inte torde stå något att vinna på att föra överprövningen till något annat organ. Utredningen har också för sin del funnit attden nuvarande ordningen med som tillståndsmyndighet bör behållas. Även jag anser, som jagtidigare har berört, att länsstyrelsema också i fortsättningen bör vara tillståndsmyndigheter.Enligt min uppfattning har det således inte kommit fram något som tyder på attexempelvis intresset av enheUighet och rättslikhet vid tillämpningen avregleringen på området skulle tillgodoses bättre, om någon annan myndighet fickuppgiften att pröva tillståndsfrågor. Utredningenhar enligt sina direktiv haft att överväga om intresset av kommunalt inflytande ochde lokala aspekterna i övrigt kan anses vara Prop. 1989/90:119 tillräckligttillgodosedda genom den nuvarande lagen eller om, och i så fall hur, det idetta avseende kan ske en förstärkning. Enligt lagen om TV-övervakning (6 §andra stycket första meningen) skall innan tillstånd meddelasinhämta yttrande från den kommun inom vilken övervakningskameran skall brukas.Syftet med ett sådant yttrande är att inhämta lokala synpunkter för denintresseavvägning som skall ske vid tillståndsprövningen (prop. 1975/76:194 s.28 f). Utredningensförslag innebär att det kommunala inflytandet i ett tillståndsärende även ifortsättningen skall ske genom ett yttrande i ärendet. Tanken på atttillerkänna kommunerna vetorätt i dessa ärenden avvisas således av utredningen.De flesta remissinstanserna har godtagit utredningens förslag. Från vissa avde kommuner som har yttrat sig förordas dock att en vetorätt införs. Jagvill för egen del understryka betydelsen av att lokala synpunkter beaktas i deaktuella ärendena. Som jag ser det är det självklart att vid sinprövning skall ta hänsyn till sådana synpunkter som framförs från den kommundär övervakningskameran skall finnas och som betingas av lokala förhållanden. Fråganom hur det lokala inflytandet skall komma till stånd behandlades också vid dennuvarande lagens tillkomst (prop. 1975/76:194 s. 19 f, 28 f, bet. JuU 14 s. 9 f).Enligt min uppfattning ger vad som har framkommit genom utredningen ochremissbehandlingen inte anledning att i något väsentligt avseende frångå deställningstaganden som då gjordes. Jag kan således inte se att det mot bakgmndav erfarenheterna av tillämpningen av den nuvarande lagenskulle vara motiverat att ersätta ordningen med yttranden av kommunerna med ettsystem där länsstyrelserna skulle vara formellt bundna av kommunernasställningstaganden. Regeln att inhämtar ett yttrande från denkommun där övervakningskameran skall användas bör även fortsättningsvis getillräckliga möjligheter för att de lokala aspekterna kommer fram på tillståndsärendet.Detta gäller särskilt mot bakgmnd av att den kommun som är missnöjd medutgången i ett tillståndsärende också bör ha möjlighet att överklagabeslutet. Den sistnämnda frågan återkommer jag strax till. Jaghar i det föregående (avsnitt 3.3.2) föreslagit att det skall kunna ske enenklare prövning i ett tillståndsärende i de fall då den information som kanförmedlas av övervakningskameran kan antas vara av liten betydelse frånintegritetssynpunkt. Eftersom de lokala synpunkterna är avsedda att ta sikte påintegritetsintressena, bör det inte vara nödvändigt att hörkommunen i sådana fall. Fömtsättningen bör dock vara att det inte är fråga omatt förena tillståndet med rätt att behandla eller bevara bilder som tas upp avkameran. Inget hindrar givetvis en kommun att mera generellt ge länsstyrelsendel av sin uppfattning om hur den mindre integritetskänsliga övervakningensker i kommunen. Det är också möjligt för en kommun att på eget initiativ yttrasig liksom för att inhämta ett yttrande därifrån, om det finnssärskilda skäl för det i ett ärende. Enligtlagen om TV-övervakning (6 § andra stycket andra meningen) 24 skall även skyddsombud,skyddskommitté eller organisation som företräder de anställda få tillfälle attyttra sig innan tillstånd meddelas, om övervakningskameran skall bmkas av enarbetsgivare och riktas mot en arbetsplats. Problemet med TV-övervakning avarbetsplatser behandlades ingående i förarbetena till lagen (prop. 1976/76:194 s.17 ff., bet. JuU 14 s. 8 f). Frågan om användning av TV-kamera på enarbetsplats, som inte är allmän plats, har som jag tidigare berörtöverlämnats till parterna på arbetsmarknaden att lösas förhandlingsvägen. I defall då arbetsplatsen också är allmän plats, och då enligt lagen tillståndkrävs för TV-övervakning som berör arbetsplatsen, är det avsett att särskildvikt skall läggas vid de anställdas uppfattning. Denna uppfattning skall sålundakunna komma fram genom yttranden i tillståndsärendena. Utredningsförslagetinnebär att det även i fortsättningen skall inhämtas yttranden från de aktuellaarbetstagarorganen, om övervakningen berör en arbetsplats. Förslaget i dendelen har inte mött någon egentlig kritik under remissbehandlingen. Även jaganser att systemet med att inhämta de fackliga synpunkterna på övervakning somskall anordnas på en arbetsplats skall bibehållas. 1 syfte att förenklalänsstyrelsernas hantering av tillståndsärendena bör det emellertid åliggasökanden, som ju ofta är arbetsgivaren, att i de aktuella fallen foga ettyttrande till sin ansökan. Enligt min uppfattning börman dessutom gå ett steg längre när det gäller att ge utrymme för det fackligainflytandet i dessa ärenden. Den fråga jag här tar sikte på gäller rätten förde anställdas företrädare att överklaga beslut om tillstånd att använda enövervakningskamera. Jag tar upp detta problem i samband med att jag straxövergår till frågan om överklagande av beslut i tillståndsärenden. Jag vill tillägga attlänsstyrelsen vid sin handläggning av tillståndsärenden i det enskilda falletkan behöva inhämta ett yttrande från någon viss myndighet. Det kan röra sig omt. ex. polismyndigheten i kommunen när det gäller behovsprövningen eller,beträffande den tekniska utmstningen, statens provningsanstalt eller statensstrålskyddsinstitut. 3.3.4Överklagande av beslut i tillståndsärenden Mitt förslag ochställningstagande: beslut i tillståndsärenden skall överklagashos kammarrätten i stället för som hos regeringen. Justitiekanslern skalläven i fortsättningen få föra talan i sådana ärenden för att tillvarataallmänna intressen. Beslut om tillstånd att använda en övervakningskamera skallfå överklagas även av den kommun där kameran skall finnas och, om kameran skallkunna riktas mot en arbetsplats, av en arbetstagarorganisation. Utredningens förslagöverensstämmer i princip med mitt men saknar uttryckliga regler om rätt förkommuner och arbetstagarorganisationer att överklaga tillståndsbeslut. Remissinstanserna:De remissinstanser som uttalat sig i denna del har i allmänhet godtagit utredningensförslag. Några instanser förordar att över- Prop. 1989/90:119 klagandenkoncentreras till bara en kammarrätt medan det från något håll föreslås attlänsstyrelsens beslut skall överklagas hos länsrätten. I ett par yttrandenpekas på behovet av uttryckliga regler om rätt för kommuner ocharbetstagarorganisationer att överklaga. Skälenför mitt förslag: Av 12§ lagen om TV-övervakning följer att länsstyrelsensbeslut enligt lagen får överklagas hos regeringen. Enligt samma paragraf får justitiekanslernföra talan för att tillvarata allmänna intressen. Några ytterligare regler omrätten att överklaga beslut finns inte i lagen (jfr 22 § förvaUningslagen1986:223). Enligt regeringens praxis i tillståndsärenden har emellertid denkommun inom vilken TV-kameran skall användas rätt att överklaga länsstyrelsenstillståndsbeslut medan däremot en facklig organisation inte har ansetts ha ensådan rätt i fråga om en kamera som skall användas av en arbetsgivare och därövervakningen således berör en arbetsplats. Jaghar tidigare (avsnitt 3.3.3) betonat vikten av att kommunerna och de fackligaorganisationerna får tillräckligt inflytande i tillståndsärenden. Enligt minuppfattning är det därför angeläget att så långt det kan ske i regleringen påområdet skapa möjligheter för att de lokala och fackliga synpunkterna skall blitillgodosedda. När det gäller rätten för de nu aktuella organen att överklagabeslut i tillståndsärenden anserjag att man bör förbättra nuvarande reglering. Somjag nämnt har regeringen i tillståndsärenden prövat överklaganden avvederbörande kommuner. Enligt min mening är det angeläget att det klart sägs utatt den kommun där övervakningskameran skall finnas har rätt att överklaga etttillståndsbeslut av . Det blir då tydligt för kommunerna att dehar en sådan möjlighet. En uttrycklig regel om denna rätt bör därför tas in iden tilltänkta nya lagen. 1fråga om möjligheten för en facklig organisation att på motsvarande sättöverklaga ett tillståndsbeslut beträffande övervakning som berör en arbetsplatshar utredningen gett uttryck för uppfattningen att en sådan organisation redanmed nuvarande lag skulle ha en rätt att överklaga. Utredningen motiverar dettamed att det i lagen har tagits in en särskild föreskrift om rätten för de olikaarbetstagarrepresentanterna att yttra sig i ärendet och att dessa därförtillerkänts ett av rättsordningen skyddat intresse, något som bör ge upphov tillbesvärsrätt i de fall ett beslut har meddelats trots att de har avstyrkt ellerbeslutet på något annat sätt gått dem emot. Utredningens bedömning avrättsläget på denna punkt har under remissbehandlingen kritiserats av bl.a.Malmö tingsrätt och kammarrätten i . Jagvill för egen del peka på att det redan vid den nuvarande lagens tillkomst framställdes krav på besvärsrätt för bl.a. fackliga organisationer mot beslut som berörde anställda som de företrädde (se bet. JuU 1976/77:14 s. 10 f). Utredningens ställningstagande i denna fråga får anses innebära att utredningen anser att en sådan rätt bör föreligga. Jag delar denna uppfattning, som med något undantag inte har mött invänd ningar vid remissbehandlingen. För att arbetstagarnas synpunkter skall kunna bli tillräckligt tillgodosedda i tillståndsärenden där övervakningen 26 berördem bör de nämligen inte enbart kunna framföra sin mening genom Prop.1989/90:119 yttranden utan även få överklaga beslut som innebär att tillståndges i sådana ärenden (under förutsättning att beslutet kan anses ha gått dem emot).Därför bör det i den nya lagen tas in en särskild föreskrift om rätt för enarbetstagarorganisation att överklaga ett beslut om tillstånd att använda enövervakningkamera som skall kunna riktas mot en arbetsplats. Föreskriften börbegränsas så att den omfattar bara organisationer som företräder de anställdaoch inte också skyddsombud och skyddskommittéer. Närdet däremot gäller andra som kan beröras av tillstånd att använda övervakningskameror,dvs. vid sidan av sökande, kommuner och arbetstagarorganisationer, anserjagatt deras intressen liksom får tillgodoses genom den rätt att föratalan för att tillvarata allmänna intressen som har tillagts justitiekanslern.Även i fortsättningen bör sålunda denne för det nämnda syftet få överklagabeslut om tillstånd. Som jag ser det bör emellertid justitiekanslerns uppgift idetta avseende, med hänsyn till den delvis nya möjlighet som skapas förkommuner och arbetstagarorganisationer att få tillståndsbeslut omprövade ihögre instans, kunna mera gå ut på en kontroll av att det upprätthållsenhetlighet i rättstillämpningen och mot principiellt viktigare frågor än attvara inriktad på att bevaka integritetsintressena i varje enskilt fall. Någonanledning att omformulera regeln om justitiekanslerns överklaganderätt finnsemellertid inte. Överprövningenav beslut har, som utredningen anför, huvudsakligenhaft karaktär av en rättslig prövning. Inslagen av lämplighetsprövning harvarit förhållandevis små, och allteftersom tilllämpningen av den nuvarandelagen kommit att ge klarhet om vissa ändamål som kan ligga till grund förtillstånd har dessa inslag minskat ytterligare. Mitt förslag när det gäller fömtsättningarnaför att ge tillstånd att använda en övervakningskamera innebär attmöjligheterna att göra överprövningen till en renodlat rättslig frågaförbättras ytterligare. Jag vill här peka på den föreslagna uppdelningen avtillståndsprövningen på en enklare och en mer kvalificerad prövning med skildakriterier. Deriktlinjer som gäller för regeringens befattning med besvärsärenden (prop.1983:120, bet. KU 23, rskr. 250) innebär bl.a. att regeringen i möjligaste månbör befrias från ärenden som inte kräver regeringens ställningstagande sompolitiskt organ. En gmndsats är att besvärsärenden i vilka rättsfrågan ärhuvudsak skall gå till domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningardominerar skall prövas i administrativ ordning. Det bör här också pekas på deutgångspunkter för arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning som har angettsi direktiven (Dir. 1989:56) förden tillsatta domstolsutredningen (Ju1989:06). Motdenna bakgrund och i linje med den uppfattning som utredningen om TV-övervakning m.m. gett uttryck för, vilken har godtagits av de remissinstanser som uttalat sig i frågan, anser jag att överprövning av beslut i tillståndsärenden bör göras av domstol i stället för såsom nu av regeringen. Eftersom det är fråga om förvaltningsbeslut är det naturligt att låta överklagandena gå till allmän förvaltningsdomstol. .Åt minstone under ett inledningsskede är det lämpligt att kammarrätt är 27 första instans föröverprövningen. Att koncentrera målen till en kammarrätt, som har föreslagitsvid remissbehandlingen, anserjag inte vara motiverat. Jag vill dock anmärkaatt domstolsutredningens arbete kan ge mig anledning att återkomma i frågan omdomstolsprövningen. 3.4 Förbud mot dold övervakning Mitt förslag ochställningstagande: Även i fortsättningen skall det finnas ett förbud mot doldövervakning. Upplysning om en övervakningskamera skall sålunda lämnas genomtydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Kameror som är avsedda förskydd av anläggningar av betydelse för totalförsvaret eller som används avpolisen vid automatisk hastighetsövervakning skall undantas från upplysningsplikten.Vidare införs möjlighet att medge undantag från upplysningsplikten, om detfinns synnerliga skäl för det. Utredningens förslaginnebär att personövervakning skall tydligt utmärkas. Från detta krav harutredningen undantagit, fömtom övervakning för försvarsändamål, ävenpatientövervakning. Remissinstanserna har iallmänhet inte berört frågan om upplysningsplikt. Två instanser efterlyseremellertid en klarare avgränsning av undantagen vid övervakning förförsvarsändamål. Undantaget för patientövervakning tillstyrks från några hållmen avstyrks av . Skälen för mitt förslag:Den nuvarande regleringen innehåller ett förbud mot dold TV-övervakning. Enligt3 § lagen om TV-övervakning åligger det sålunda den som bmkar enövervakningskamera att fortlöpande och på verksamt sätt upplysa om kameran ochdess bmkande. Bestämmelsen är straffsanktionerad i 10 § i lagen. Enligt min uppfattning ärdet från integritetssynpunkt av stor betydelse att den som blir utsatt för övervakninghar vetskap om det. De flesta människor uppfattar säkert användning av enövervakningskamera som ett större intrång för den som blir övervakad i detfördolda än om det sker öppet. Jag anser sålunda att det också i en nyreglering på området bör finnas ett förbud mot dold övervakning. Vid lagrådsremissenuttalade jag emellertid att det fanns skäl att avgränsa ett förbud mot doldövervakning något annorlunda än det nuvarande. Jag pekade på att det nuvarandeförbudet mot dold TV-övervakning innebär att i princip alla TV-kameror som äranbringade så att de kan användas för personövervakning och som inte manövreraspå platsen omfattas av en straffsanktionerad upplysningsskyldighet för bmkaren.Jag uttalade att jag ansåg att ett sådant förbud sträcker sig för långt genomatt det innebär en ovillkorlig upplysningsskyldighet även i exempelvis rent privatasammanhang. Jagpekade i remissprotokollet på olika områden där det enligt min uppfattning intekrävdes någon särskild regel om förbud mot dold över- vakning.Beträffande t.ex. patientövervakning inom hälso- och sjukvår- Prop. 1989/90:119den anförde jag att jag i likhet med utredningen ansåg att ett krav påinformation om användning av en övervakningskamera för det aktuella syftetkunde läggas in redan i hälso- och sjukvårdslagens (1982:763) föreskrift omatt vården skall bygga på patientens självbestämmande och integritet (se 2 a §första stycket 3). 1 remissprotokollet pekade jag också på att det aktsamhetskravsom bör gälla även i fortsättningen vid all användning av övervakningskamerorinnefattar en skyldighet beroende på omständigheterna att på lämpligt sätt geden som blir utsatt för övervakning upplysning om den. Förslageti lagrådsremissen innebar att den ovillkorliga upplysningsskyldighetenbeträffande övervakningskameror borde på samma sätt som tillståndskravet iprincip begränsas till att avse platser dit allmänheten har tillträde. Detinnebar att upplysningsplikt i de flesta fall skulle föreligga beträffandeövervakningskameror som också omfattas av tillståndskrav.