prop · GD03126 · 1989-12-31 00:00:00 — För det avfall som slutligen behöver tas om hand måste teknik ochsystem för miljöriktig hantering och slutbehandling utvecklas. Enligtförordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall gäller särskdda bestämmelser förvissa slag av kemiskt avfall (miljöfarligt avfall). a. får sådant avfallslutligt omhändertas yrkesmässigt endast av Svensk Avfalls-konverteringAktiebolag () eller av den som har fått särskilt tillstånd av regeringen (12§). Bestämmelsema gäller dock inte om det slutliga omhändertagandet sker ianslutning till den anläggning där avfallet uppkommer (4§). Industriföretagfår också utan tillstånd i egen anläggning behandla miljöfarligt avfall sominte har uppkommit i anslutning till företaget, om tillstånd för anläggningenhar meddelats med stöd av miljöskyddslagen (1969:387) och om företaget därvidnyttjar endast en mindre del av anläggningens kapacitet. En kommun får utantillstånd bedriva långtidsförvaring av miljöfarligt avfall (17§). Behovetav regeringsprövning av avfallsanläggningar behandlades i anslutning tiUtillkomsten av NRL. I promemorian om NRL (Ds Bo 1984:3) och i propositionentill lagen (prop. 1985/86:3) framhölls sålunda att sådana anläggningar förslutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall som kräver tillstånd enligtförordningen om miljöfarligt avfall kan, om de är av större omfattning, orsakabetydande miljöstörningar och andra ingrepp i omgivningen. Obligatoriskprövningsplikt kunde därför övervägas även för sådana anläggningar. Med tankepå svårigheten att klart ange vilka anläggningar som alltid bör prövasföreslogs dock i stället den lösningen att regeringen förbehåller sigprövningen efter en bedömning i det enskilda fallet. Ilikhet med utredningen anser jag att det, med hänvisning till senareerfarenheter, finns välgrundad anledning att nu låta anläggningar för slutligtomhändertagande av miljöfarligt avfall bli föremål för en särskilt omsorgsfulllokaliseringsprövning med möjlighet för regeringen att fastställa den mestlämpade platsen. Utredningenhar föreslagit att tillståndsplikten begränsas till sådana anläggningar som skall ta emot avfall från hela landet. Enligt min mening får regeln därmed ett alltför snävt tillämpningsområde. Kravet på att anläggningen skall ta emot avfall från hela landet medför, som konces påpekar, att stora, regionala anläggningar inte obligatoriskt behöver prövas av regeringen, trots att även sådana anläggningar kan ha stor påverkan på omgivningen. Jag anser därför att prövningsplikten beträffande avfallsanläggningarna bör vara mera vid sträckt än vad utredningen föreslagit. Jag vill dock betona att avsikten med regleringen är att endast verksamheter som har stor påverkan på omgiv- 11 ningen skall varatillståndspliktiga. Avgränsningen mot icke tillståndsplik- Prop. 1989/90:126 tigaanläggningar kan lämpligen knyta an till indelningen av avfallsanläggningar imiljöskyddsförordningen (1989:364) och förordningen (1989:387) om avgift förmyndighets verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). På så sätt inskränkstillståndsprövningen tiU sådana anläggningar som typiskt sett medför storomgivningspåverkan eller risk för sådan påverkan. Jagföreslår således att anläggningar för slutligt omhändertagande av miljöfarligtavfall som huvudsakligen härrör från andra inrättningar skaU bli föremål förtillståndsprövning enligt 4 kap. I § NRL. Tillståndsplikten bör begränsas tillanläggningar vari avfall förbränns eller på annat sätt slutligtomhändertas . Utredningenhar även föreslagit att anläggningar som skall ta hand om miljöfariigt avfall iett intemationellt samarbete skall bli föremål för tillståndsprövning enligt 4kap. Enligtmin mening finns det inte tillräckliga skäl för att införa en prövning avavfallsanläggningar enbart av den anledningen att de skaU ta hand om avfall sominförts till landet. 1 de flesta fall då det kan bli aktuellt att ta hand omutländskt avfall i torde behandlingen komma att ske i en sådananläggning som skall tillståndsprövas enligt mitt förslag. Man bör vidarebeakta att införsel till landet av miljöfarligt avfall alltid kräver särskilttillstånd enligt förordningen om miljöfarligt avfaU. Med hänsyn till pågåendeanpassningsarbete i förhållande till EG vore det dessutom inte lämpligt attinföra specialregler i fråga om importerat avfall utan att särskilt utreda deinternationella handelsaspekterna. Enligt4 kap. 1 § NRL gäller att anläggningar för eldning med fossilt bränsle med entillförd effekt av inte fär uppföras utan tillstånd avregeringen. Det står redan nu klart att det kan bli aktuellt att utnyttja andrabränslen, t. ex. biobränslen i storskaliga energianläggningar. föreslår jag därför att förbränningsanläggningar med en tillförd effektav skall bli föremål för tillståndsprövning enligt 4kap. NRLoberoende av vilket bränsle som utnyttjas. Enomläggning av energiförsöijningen med avveckling av kämkraften kommer att krävaandra anläggningar i en omfattning och av en typ som man nu inte har möjlighetatt mera exakt fömtse. Vilka anläggningar det konkret kan bli fråga om blirytterst beroende av beslut om energipolitiken. Som exempel kan docknämnas stora gmppstationer för vindkraft och större anläggningar för lagring avnaturgas. Detfinns enligt utredningens mening gmndad anledning anta att det såväl frånkommunal som nationell synpunkt blir viktigt att bestämma lokaliseringsplatsför vissa av dessa anläggningar genom den särskilda prövning som NRL fömtsättermed möjligheter för regeringen att slutgiltigt fastställa den lämpligasteplatsen. Utredningenanser det rimligt att bereda utrymme för en lokaliserings prövning enligt 4 kap. NRL av sådana anläggningar som från nationeU 12 synpunktkan bli nödvändiga för att fullfölja beslut om den Prop.1989/90:126 framtida energiförsöriningen. Det blir därmed också möjligt för dekommuner som kan komma att beröras av sådana anläggningar att ställa krav påen allsidig lokaliseringsprövning hos regeringen. bör prövningsplikten omfatta "anläggningar med anknytning tillenergiförsörjning och med stor omgivningspåverkan." Utredningens avgränsningav prövningspliken har kritiserats av åtskilliga remissinstanser. Anledningentill den mycket allmänt hållna formuleringen är enligt utredningen att det idaginte är möjligt att mera exakt ange vilka typer av anläggningar som kan bliaktuella. I denna fråga gör jag följande bedömning. Tillåtlighetsprövningenenligt 4 kap. NRL är ett särskilt styrmedel utöver prövning enligt annanlagstiftning. Genom de undantag i den kommunala vetorätten som jag straxkommer att föreslå betonas än mer betydelsen av NRL som ett självständigt styrinstmment.Detta har bl. a. kommit till uttryck genom den särskilda straffbestämmelsen i 4kap. Vid utformningen av regleraa om obligatorisk prövning enligt 4 kap. 1§ NRL bör man därför ha som utgångspunkt att den som berörs av bestämmelsenskall kunna bilda sig en bestämd uppfattning om lagens innehåll och dessrättsverkningar. Detta är särskilt viktigt då det är fråga om bestämmelser somhar betydelse med avseende på möjlighetema att använda mark- ochvattenområden. Utredningens föreslagna lydelse av 4kap. l§ första stycket 7uppfyller enligt min mening inte detta krav. Uttrycket "anläggningar medanknytning till energiförsörjningen" skulle t.ex. omfatta störrevattenkraftverk vilket inte torde vara utredningens avsikt. Jag vill ävenframhålla att utredningens förslag på ett märkbart sätt avviker från deförhållandevis exakta formuleringarna i paragrafen i övrigt. Jaganser därför att regleringen av vilka energianläggningar som skall prövas måsteuttryckas på ett tydligare sätt än utredningen föreslagit. Genom att detillståndspliktiga anläggningarna anges tydligare i lagtexten än vadutredningen har föreslagit, blir det också möjligt att tydligare precisera defall då undantag från den kommunala vetorätten skall kunna göras. Detta ärenligt min mening viktigt för att bemöta de farhågor beträffandeundantagsmöjligheten som framförts från kommunalt håll. Förtydligandet börlämpligen göras genom att endast sådana anläggningar anges somtillståndspliktiga som man kan räkna med kommer till stånd över huvudtaget. Enligt min mening har utöver förbränningsanläggningarna storavindkraftsanläggningar och stora anläggningar för lagring av naturgas enomfattning och beskaffenhet som motiverar en prövning enligt . Prövningspliktenbör begränsas till gmppstationer för vindkraft med minst tre vindkraftsaggregatoch med en sammanlagd uteffekt av samt tiU gaslager för minst50 miljoner kubikmeter gas. Jag föreslår därför att tillståndsprövningen enligt4 kap. 1 § i fråga om energianläggningarna formuleras i enlighet med vad jagnu har anfört. återkommer ispecialmotiveringen med en närmare beskrivning av dessa anläggningar. 2.4 Viss nyetablering inom de s. k. högexploaterade kustområdena Mitt forslag:Vindkraftsanläggningar och anläggningar för lagring av naturgas undantas frånnyetableringsförbudet enligt 3 kap. 4§ andra stycket NRL inom de högexploateradekustområdena. Utredningenhar inte berört frågan. Remissinstanserna: har påpekat att prövningskravet i 4 kap. 1 § NRL med gällandeformulering av 3 kap. 3 och 4 §§ NRL skulle förhindra eller försvåra enlokalisering av större gruppstationer för vindkraft utefter hela från till . Skälen för mitt förslag:Enligt 3 kap. 4§ NRL gäller särskilda hushållningsbestämmelser för de s. k. högexploateradekustområdena. Dessa områden omfattar kustområdena och skärgårdarna frånBrofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark, utmed , på Östergarn och Storsudret på samt på . Inom dessa områden fåranläggningar som avses i 4 kap. 1§ första stycket komma till stånd endast påplatser där anläggningar av sådant slag redan finns. Bestämmelsen omfattar allaprövningspliktiga anläggningar enligt 4 kap. 1 § första stycket och omfattardärför även sådana vindkraftsanläggningar och gaslager som enligt mitt förslagi fortsättningen skall prövas av regeringen. När det gäller vindkraftenframhöll föredragande statsrådet i prop. 1985/86:3 (förslaget till NRL) att detär en självklarhet att lokalisering måste kunna ske vid de delar av kusternadär vindförhållandena är tillräckligt goda, antingen på land, nära kustlinjeneller i vattnet utanför kusten. hade inget att erinra mot dettauttalande. Om inte ett undantag görs från bestämmelsen i 3 kap. 4§ skulle enutbyggnad av stora vindkraftsanläggningar förbjudas inom större delen av deområden som bedömts lämpliga för sådana anläggningar. Detta är naturligtvisinte önskvärt. Utbyggnaden avnaturgassystemet i kommer att medföra att gasrör dras fram inom bl.a. dehögexploaterade kustområdena. I anslutning till rören kan det bli nödvändigtatt lokalisera större gaslager. Nuvarande lydelse av 3 kap. 4 § andra stycket NRLskulle inskränka eller omöjliggöra sådana lokaliseringar. Jag föreslår med hänsyn tilldet sagda att 3 kap. 4§ andra stycket ändras så att förbudet inte omfattarsådana vindkraftsanläggningar och naturgaslager som skall prövas enligt 4kap.1 § enligt mitt förslag. Bestämmelsen i 3 kap. 4 § andra stycket bör dockomfatta sådana anläggningar för miljöfarligt avfall ochförbränningsanläggningar som blir tillståndspliktiga enligt mitt förslag iavsnitt 2.3. Jag vill även framhållaatt totalförbudet enligt 3 kap. 3 § mot anläggningar som avses i 4 kap. l§första stycket inom de obmtna kustområdena kommer att omfatta samtligaanläggningar som enligt mitt förslag skall tillföras gruppen tillståndspliktigaanläggningar. De obmtna kustområdena omfattar kustområdena och skärgårdarna iBohuslän från gränsen mot till , i och Östergötlandfrån Simpevarp till Arkösund och i från Storfjärden vidÅngermanälvens mynning till samt . 2.5 Vetorätt som huvudregel Mittförslag: Vetorätten behålls som huvudregel. En möjlighet öppnas att undanta enanläggning från vetorätten omdet från nationeU synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommertill stånd samt ominte en lämplig plats anvisats inom en annan kommun eller någon annan platsbedöms vara lämpligare. Undantagfrån vetorätten skall endast kunna göras beträffande storaanläggningar för slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall, anläggningarför mellanlagring eller slutförvaring av kärnämne eller kärnavfall, stora anläggningar för lagring av naturgas. Utredningens förslag:Undantag från vetorätten skall kunna göras beträffande anläggningar som skallta emot kärnavfall samt miljöfarligt avfall från hela landet. Utredningen föreslårvidare att undantag från vetorätten skall kunna göras i fråga omenergianläggningar med en tillförd efi"ekt om samtandra anläggningar med anknytning till energiförsörjningen som har storomgivningspåverkan. Remissinstanserna: anser i likhet med utredningen att den kommunala vetorättenockså för framtiden i princip måste ligga fast. För vissa extrema undantagsfallfinner förbundet dock att en inskränkning i vetorätten får accepteras. Enoeftergivlig förutsättning för detta är att lagstiftningen noggrant definierarde situationer och konkret anger de anläggningstyper för vilka undantagen skagalla. Några ovillkorliga krav ar dessutom att anläggningen ifråga är av såstor nationell betydelse, att en etablering inom landet är nödvändig och att delokala miljöeffekterna kan godtas. Under angivna fömtsättningar kan kommunförbundetacceptera undantag i vetorätten för anläggningar som krävs för långsiktigtförvar av kärnavTall. Med utgångspunkt i ett fortsatt statligt ansvar förbehandling och slutligt omhändertagande av det miljöfarliga avfalletaccepterar kommunförbundet även inskränkningar i den kommu- Prop.1989/90:126 nalavetorätten för lokalisering av behandlingsanläggningar för miljöfarligt måste det finnas synnerligen starka skäl för att motiveraundantag från vetorätten beträffande anläggningar för energiför-söijning. 1 dennu föreliggande utredningen redovisas enligt förbundets uppfattning intetillräckliga motiv och acceptabel avgränsning. kan därför intei denna del tillstyrka utredningens förslag. Blandde enskilda kommuner som har kommit in med remissvar avvisar den övervägandedelen (ca 105) utredningens förslag om inskränkningar i kommunemas vetorättenligt NRL. Närmare 40 av dessa kan godta en inskränkning under fömtsättningatt detta sker genom lagstiftning föranledd av det enskilda fallet. 1 förstahand har därvid diskuterats anläggningar för omhändertagande av kärnavfall ochmiljöfarligt avfall. ÅtskiUiga kommuner (ca 75), bl. a. , ,och delar emellertid utredningens uppfattning attregeringen skall ha möjlighet att meddela tillstånd utan att kommunentillstyrkt etableringen. Ungefär en femtedel av dessa anser attundantagsmöjligheten inte bör omfatta energianläggningar. Nästanalla statliga myndigheter och domstolar som yttrat sig ansluter sig i huvudsaktill utredningens förslag. Hovrätten över och uttalar därvidatt en reglering som inskränker kommunemas vetorätt enligt NRL inte stridermot regeringsformens regler om den kommunala självstyrelsen. LO instämmerockså i de av utredningen föreslagna undantagen från vetorätten. anser att de undantag som utredningen föreslår frånvetorätten är väl motiverade, men omgivna av så rigorösa bestämmelser atttillståndsprocessen blir ohanterlig och undantagsmöjlig-hetema i praktiken avmindre värde. anser att förslaget behöver utvidgas och att begränsningamai vetorätten bör avse alla industrianläggningar av stor regional ellernationell betydelse. anser att möjlighetema till ersättningför företag som inte får tillstånd till följd av att vetot utnyttjats snarastbör utredas. () anser att den föreslagna möjligheten tillundantag är en fömtsättning för etablering i av störreindustrianläggningar för behandling av miljöfarligt avfall. Undantagfrån vetorätten beträffande energianläggningar avstyrks bl. a. av plan- ochbostadsverket, statskontoret, samt flerakommuner, bl. a. och . vill inte uteslutaatt det kan finnas någon typ av anläggning inom energiförsörjningssektorn ellersom avser industriell produktion, som kan jämföras med anläggningar förmiljöfarligt avfall. anser att sädana anläggningar i så fallbör anges direkt i lagen. Skälenför mitt förslag: Det ligger i linje med principerna för planlagstift ningen att regeringen inte får lämna tillstånd till en etablering om inte kommunfullmäktige i den berörda kommunen har lämnat sitt medgivan de. Jag delar utredningens uppfattning att det i vissa särskilda fall dock måste vara möjligt att undanta en anläggning från den kommunala veto- 16 rätten.Det är näst intill nödvändigt att en anläggning som från nationell Prop.1989/90:126 synpunkt är synnerligen angelägen, skall kunna komma till stånd inomlandet trots att de kommuner som uppfyller rimliga lokaliseringskriterier motsättersig en etablering. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att låtadet nationella intresset ta över det lokala och ge tillstånd till en anläggningtrots att den berörda kommunen inte har tillstyrkt detta. a. vissa kommuner har föreslagits att på förslag av regeringen när det blir aktuellt att göra undantag från vetorätten stiftar en särskildlag som ger regeringen befogenhet att besluta om lokalisering av en vissanläggning. Utredningenhar uttalat att en av stiftad lag av innebörd att en speciellanläggning får placeras på en viss angiven plats torde innebära utövande av enförvaltningsuppgift och således strida mot 11 kap. 8§ regeringsformen. Ipropositionen till berörd bestämmelse i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 401)framhåller departementschefen att en lag alltid måste ges ett sådant innehållatt den blir generellt tillämpbar även om den är aktualiserad av ett visstkonkret problem. står således öppen bara för beslut avnormkaraktär men inte för det direkta avgörandet av konkreta fall. Bestämmelseni 11 kap. 8 § regeringsformen har därför utformats med utgångspunkt i att ettavgörande i enskilt rättskipnings- eller förvaltningsärende inte kan komma tillstånd genom lag. 1propositionen sägs vidare att bestämmelsen först och främst innebär attriksdagen inte skall kunna besluta i sådan rättskipnings- eller förvaltningsangelägenhetsom enligt särskilda föreskrifter ankommer på regeringen, domstol eller annanmyndighet. Bestämmelsen innebär även att inte heller kan genom lagtillägga sig själv förvaltnings- eller rättskipningsuppgift, exempelvis attbesluta om näringstillstånd eller expropriation. Jagdelar utredningens uppfattning att en av stiftad lag av innebörd atten speciell anläggning får placeras på en viss angiven plats torde innebärautövande av en förvaltningsuppgift och således strida mot 11 kap. 8 §regeringsformen. Enligtmin mening torde således det tillvägagångssätt som föreslagits från bl.a. vissakommuner stå i strid mot IIkap. Förfarandetinnebär nämligen ett beslut om en enskild lokalisering vilket är enförvaltningsuppgift som måste ankomma på regeringen eller enförvaltningsmyndighet. Möjligheten att inskränka vetorätten måste därför medhänsyn till bestämmelsen i 11 kap. 8 § regeringsformen regleras på ett generellttillämpbart sätt. Mitt förslag har utformats mot den bakgrunden. Jagfinner det angeläget att markera vikten av den restriktivitet som måste råda vid regeringens prövning av om en viss anläggning skall undan tas från vetorätten. Undantag bör komma i fråga endast om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att den kommer till stånd inom landet. Vidare bör gäUa att undantag inte får göras om en lämplig plats anvisats inom en annan kommun som kan antas godta en placering där. Undantag får inte heller medges om en annan plats bedöms vara lämp ligare för anläggningen. Därvid skall beaktas platsens lämplighet för verk- 17 2 1989/90. 1 samt Nr 126 samhetenfrån miljösynpunkt och tekniska, ekonomiska samt sociala ut- Prop. 1989/90:126 gångspunkter.Etableringens samhäUsekonomiska kostnader bör även beaktas. Det räcker inteatt anläggningen är av stort intresse, exempelvis ekonomiskt och sysselsättningsmässigteller som komplettering till företagets övriga verksamhet. Dessutom måstekrävas att den fyller ett behov för landet i sin helhet eller för en störreregion. Det skall också visas att det är av avgörande betydelse att den kommertill stånd inom landet. Kravetpå att det skall vara synnerligen angeläget att anläggningen lokaliseras inomlandet gör att antalet anläggningar där ett undantag frän vetorätten kan blinödvändigt bhr mycket begränsat. Det normala vid hanteringen av dessa ärendenbör vara att företaget och kommunen kan komma fram tiU en samförståndslösningsä att varken vetorätten eller möjligheten att undanta vissa anläggningar fråndenna behöver utnyttjas. Ifråga om vilken typ av anläggningar som kan komma att uppfylla de nämnda kriteriemavill jag anföra följande. Somexempel på anläggningar av sådan vikt att de mäste kunna lokaliseras inomlandet kan nämnas anläggningar av betydelse för landets självförsörjning i en avspärmingssituationeller för rikets försvar och säkerhet eller anläggningar som i övrigt är mycketviktiga för landet. Anläggningar för slutligt omhändertagande av miljöfarligtavfall och stora anläggningar som är nödvändiga led i vår energiförsörining ärexempel på sådana anläggningar. Omfattandeförberedelser pågår för att på ett säkert sätt ta hand om och slutförvaraavfall från våra kämkraftverk. Anläggningar för mellanlagring och slutförvaringav kämämne eller kämavfall är ett annat exempel på anläggningar som måste kunnalokaliseras inom landet. Somjag tidigare framhållit får anläggningar som kan bli nödvändiga i olika delarav landet för att fullfölja energipolitiska beslut i samband med kämkraftsavvecklingenen särskild betydelse i ett nationellt perspektiv. skall undantag frän vetorätten kunna göras i fråga om - energianläggningar meden tillförd effekt av , anläggningar med anknytning tiUenergiförsöriningen och med stor omgivningspåverkan, anläggningar föromhändertagande av kämavfall, - anläggningarför omhändertagande av miljöfarligt avfaU från hela lan det. Ilikhet med många remissinstanser delar jag utredningens uppfattning om attundantag från vetorätten bör kunna göras i fråga om anläggningar som har tilluppgift att ta hand om använt kämbränsle och annat kämavfall och omhändertamiljöfarligt avfall. Närdet gäller anläggningar för förvaring av använt kämbränsle och annat kärnavfall bör undantag frän vetorätten endast kunna göras beträffande de största anläggningarna som är nödvändiga för mellan- och slutförvaringen. Av definitionen i 2§ 2 och 3 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet följer att förvaringen avser säväl kämämne som kärnavfall. Bestämmelsen om undantag från vetorätten bör utformas i enlighet härmed. anläggningarsom prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk Prop.1989/90:126 verksamhet bör omfattas av undantaget. På motsvarande sätt harregeringens prövning av kärntekniska anläggningar begränsats enligt 4 kap. l§första stycket 6. Iavsnitt 2.3 har jag föreslagit att prövningsplikten beträffande anläggningarför slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall inte skall begränsas tillenbart sådana som har till uppgift att behandla avfall från hela landet. Enligtmitt förslag skall anläggningar för slutligt omhändertagande av miljöfarligtavfall som huvudsakligen härrör från andra inrättningar prövas av regeringen ommer än avfall förbränns eller på annat sätt slutligt omhändertas vidanläggningen . Enligt min mening bör undantag från vetorätten endastkunna göras beträffande sådana anläggningar. Ifråga om vilka energianläggningar som skall kunna undantas från vetorätten görjag följande bedömning. Som jag tidigare anfört anserjag, i likhet medåtskilliga remissinstanser, att utredningens förslag till utvidgning av 4 kap.I § NRL beträffande energianläggningar är alUför opreciserat. Enligt mittförslag skall endast utöver större förbränningsanläggningar stora gmppstationerför vindkraft och större anläggningar för lagring av naturgas blitillståndspliktiga. Motsvarande precisering måste göras i fräga om undantagfrån vetorätten. Starkaskäl talar för att undantag skall kunna göras i fråga om förbränningsanläggningarom anläggningen har en tillförd efTekt om .