prop · GD03119 · 1989-12-31 00:00:00 — I fråga om meraintegritetskänsliga former av övervakning är det å andra sidan angeläget att gmndemaför tillstånd anges på ett tydligare sätt än som görs i den nuvarande lagen.Detta gäller särskilt sådana fall där avsikten är att bilder skall behandlaseller bevaras. Ilikhet med utredningen anser jag att den nuvarande ordningen med länsstyrelsemasom tillstånds- och tillsynsmyndigheter på området bör bibehållas. Utredningenhar i syfte att effektivisera tillsynsverksamheten föreslagit bl. a. attyrkesmässig överlåtelse och uthyrning av övervakningsutmstning skall anmälastill , vilket skulle ge möjlighet att kontrollera att tillståndskravetefterlevs. Remissutfallet i denna del får betecknas som blandat, även om flertaletinstanser har godtagit förslaget eller lämnat det utan erinran. Föregen del vill jag betona vikten av att det kan ske en effektiv tillsyn av efterlevnadenav den aktuella regleringen. Det är därför viktigt att tillsynsmyndigheternahar tillräckliga resurser för detta ändamål. Mitt förslag till nya regler omtillståndskrav liksom vissa andra förändringar på området som jag kommer attföreslå i det följande syftar sålunda till att frigöra resurser hos länsstyrelsemaför själva tillsynsverksamheten. Även om man kan ha förståelse för utredningensförslag att tillsynsverksamheten skall kompletteras med en anmälningsplikt fördem som tillhandahåller övervakningsutmstning, anserjag att detta är förenatmed allvarliga nackdelar genom bl.a. risk för ökad byråkrati och krångel.Förslaget bör därför inte genomföras. Äveni andra hänseenden än dem som jag nu berört har jag funnit att lagstiftningenbör ändras. Detta gäller bl. a. utformningen av upplysningsplikten, undantagenfrån tillståndskravet och ordningen för överklagande. Sammantagna är deändringar som jag anser bör genomföras så omfattande och av sådan sakligkaraktär att jag i likhet med utredningen har funnit att lagen om TV-övervakningbör ersättas av en ny lag. Jag förordar, med hänsyn tilfden utvidgning avtillämpningsområdet för regleringen som jag strax kommer att föreslå, att dennya lagen ges mbriken lag om övervakningskameror m. m. 3.2 Vilkaanordningar skall omfattas av en ny lag? Mitt förslag: Dennya lagen skall omfatta TV-kameror, andra optisk-elektroniska instmment ochdärmed jämförbara utmstningar. En fömtsättning är liksom nu att instmmentet äruppsatt så att det kan användas för personövervakning och att det intemanövreras på platsen. Samlingsbegreppet övervakningskamera behålls som beteckningpå ett sådant instmment som faller under lagen. Separata tekniska anordningarsom är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp aven övervakningskamera skall i tillämpliga delar jämställas med en sådan kamera.Det nuvarande undantaget för vissa TV-kameror inom totalförsvaret tas bort. Utredningensförslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna:De allra flesta remissinstansema ansluter sig till utredningens förslag ellerlämnar det utan erinran. Skälen för mitt förslag:Utredningen har enligt sina direktiv haft att vid översynen av lagen om TV-övervakningsträva efter att anpassa bestämmelserna till den moderna tekniken ochsamtidigt se till att reglerna garanterar medborgarna ett tillfredsställandeskydd mot integritetskränkningar. Enligt vad utredningen konstaterar utgörövervakning med TV-kamera bara en form av sådan övervakning som kan skemed s. k. optisk-elektronisk utmstning. Utmärkande för all optisk-elektroniskutrustning som kan förmedla bildinformation är i fysikalisk mening attelektromagnetisk strålning inom olika våglängdsområden utnyttjas. Utredningenpekar på att även datorer kan användas tillsammans med optisk-elektronisk utmstning,vilket kan åstadkomma en lika effektiv som integritetskränkande övervakning avenskilda. Enligt vad utredningen har funnit finns det sålunda numera mycketsofistikerad utmstning på marknaden och det sker en snabb teknisk utveckling.I syfte att skapa en reglering på området som är så långt möjligt obunden avden tekniska utvecklingen föreslår utredningen att den nuvarande lagen ersättsav en ny lag om optisk-elektronisk övervakning. Somjag har angett är det också enligt min uppfattning motiverat att nuersätta lagen om TV-övervakning med en ny lag på området. Liksom utredningenanser jag att det bör ske en utvidgning av tillämpningsområdet beträffande dentekniska utrustning som i fortsättningen skall omfattas av regleringen. Jag kani detta avseende i huvudsak ställa mig bakom utredningens förslag till avgränsningsom också genomgående har godtagits av remissinstanserna. Mitt förslag innebärsålunda att den nya lagen skall omfatta TV-kameror och andra optisk-elektroniskainstrument eller därmed jämförbara hjälpmedel. Ilinje med nuvarande ordning bör krävas att ett instrument av det aktuellaslaget är uppsatt så att det kan användas för personövervakning. Det bör vidareliksom nu göras en begränsning till instrument som inte manövreras på platsen.Jag återkommer närmare till dessa frågor i specialmotiveringen. Lagen om TV-övervakninginnebär att den som bmkar en TV-kamera Prop. 1989/90:119 som omfattas av lagenhar en upplysningsplikt beträffande kameran och dess bmkande (3 §). Kameror somför skyddsändamål används vid anläggningar av betydelse från totalförsvarssynpunktomfattas inte av lagen, eftersom sådan övervakning måste ske i hemlighet (1 §andra stycket, se prop. 1975/76:194 s. 22). Som jag strax skall återkomma tillbör inte heller enligt den tilltänkta nya regleringen upplysningsplikt gällabeträffande instmment av det aktuella slaget som är avsedda att användas försådant ändamål. Att TV-kameror som används för det ifrågavarande ändamålet inteomfattas av den nuvarande lagen innebär emellertid att kravet enligt lagen (2 §)på att en TV-kamera används med tillbörlig hänsyn till enskildas personligaintegritet inte gäller dessa kameror. Enligt min uppfattning saknas det bärandeskäl för denna ordning. Jag kommer strax att föreslå att en aktsamhetsregelmotsvarande den nuvarande tas in också i den nya lagen. Eftersom denna regelsåledes enligt min uppfattning bör omfatta även sådana instmment, bör någotundantag för dessa inte göras från lagens tillämpningsområde. Begreppetövervakningskamera, som används i den nuvarande lagen om de TV-kameror påvilken den är tillämplig, bör enligt min uppfattning användas även i den nyalagen som beteckning på den apparatur som omfattas av regleringen. anför kan det ske betydande integritetsintrång även genomutrustning för lagring eller bearbetning av bilder. Jag vill här peka på inteminst de tekniska möjligheter att bearbeta bilder som datatekniken skapar. Ilikhet med utredningen anserjag därför att en ny lag på området i tillämpligadelar bör gälla även separata tekniska anordningar som är avsedda att användasför att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera. Jagövergår nu till de krav och restriktioner som skall gälla vid handha-vande avde anordningar som skall omfattas av den tilltänkta nya regleringen. Mittförslag: Tillstånd att använda en övervakningskamera skall krävas för att en sådankamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänhetenhar tillträde. Detta innebär en viss utvidgning i förhållande till nuvarandereglering av de områden för vilka tillståndskrav gäller. Från tillståndskravetskall undantas kameror för övervakning av vissa skyddsobjekt inomtotalförsvaret liksom sådana kameror som polisen använder vid automatisk hastighetsövervakning.Det nuvarande undantaget för s. k. TV-back-speglar och liknande anordningarbehålls. Polisen eller densom är räddningsledare skall under viss få ha en övervakningskamerauppsatt på det angivna sättet utan tillstånd. Fömtsättningen är attanvändningen av kameran är oundgängligen nödvändig vid en olyckshändelse elleröverhängande fara för en olyckshändelse eller för att upprätthålla allmänordning och säkerhet. Utredningens förslaginnebär att tillståndskravet avser personövervakning med instmment av detaktuella slaget på platser dit allmänheten har tillträde. Från tillståndskravethar utredningen undantagit övervakning med TV-backspeglar liksom övervakningför skyddsändamål vid lokaler och anläggningar av betydelse för totalförsvaretoch vid patientbehandling inom sjukvården. Mitt förslag om undantag fråntillståndskravet för polisen eller räddningsledare motsvaras av ett förslag avutredningen om möjlighet för att i vissa fall ge ett tiUfälligttillstånd. Remissinstanserna har ihuvudsak inte haft något att erinra mot förslaget om krav på tillstånd i frågaom platser dit allmänheten har tillträde. Några instanser begär en klarare avgränsningav undantaget för lokaler och anläggningar inom totalförsvaret. Förslaget omundantag för övervakning vid patientbehandling tillstyrks från några håll menavstyrks av en instans. Ingen remissinstans motsätter sig att möjlighet införsatt ge ett tillfälligt tillstånd. Från flera håll förordas dock att polisen ochräddningsledare får beslutsbefogenhet i stället för att beslut av länsstyrelsenskall behöva avvaktas. Skälenför mitt förslag: Jag har redan i samband med frågan om behovet av en reform påområdet angett att systemet med tillståndskrav i vissa fall bör finnas kvar.Som jag också har angett bör därvid tillståndskrav även fortsättningsvisavse handhavandet i sig av den apparatur som skall omfattas av lagen och somkan användas för personövervakning. Tillståndskravet bör alltså inte, såsomutredningen har föreslagit, knytas till personövervakningen som sådan med dessainstmment. Närdet gäller själva avgränsningen av tillståndskravet har det enligt min uppfattninginte genom utredningen eller remissbehandlingen kommit framnågot som motiverar att i någon mera väsentlig mån frångå den Prop.1989/90: 119 avgränsning som gjorts i den nuvarande lagen. Enligt denna gälleratt tillstånd att bruka en övervakningskamera krävs för att en sådan kameraskall få vara anbringad så att den kan riktas mot en plats som är upplåten föreller annars används av allmänheten (4 § första stycket). Jaganser emellertid att det finns skäl att göra en viss förändring när det gällerde områden som skall omfattas av tillståndskravet. Med de platser mot vilkaövervakningskameror enligt nuvarande lag inte får kunna riktas utan tillståndavses områden som utgör "allmän plats" i straffrättsliga sammanhang(se prop. 1975/76:194 s. 24). Utredningen har emellertid funnit att denna avgränsningvållat vissa tillämpningsproblem. a. pekar utredningen på att begreppet"allmän plats" förekommer också på andra lagstiftningsområden med iviss mån olika innebörd. Enligt min uppfattning är det angeläget att häråstadkomma en så tydlig avgränsning som möjligt. Jag anser också liksomutredningen att den nuvarande gränsdragningen är alltför snäv. Enligtmin uppfattning är det från integritetssynpunkt motiverat att den kontroll somtillståndsprövning innebär omfattar platser där människor kan tänkas uppehållasig och som inte är enskilda. Som jag ser det bör tillståndskravet därföromfatta inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan även områdensom allmänheten över huvud har tillträde till. Detta innebär bl.a. att områdeni naturen till skillnad från nuvarande avgränsning faller under tillståndskravet.Jag anser sålunda liksom utredningen att det är motiverat att det rörligafriluftslivet inte lämnas utanför det skydd mot integritetsintrång som kravetpå tillstånd innebär. Utredningens förslag beträffande vilka områden därtillståndskrav i fortsättningen skall gälla kan jag därför ställa mig bakom.Enligt mitt förslag skall sålunda tillstånd att använda en övervakningskamerakrävas för att kameran skall få vara riktad mot en plats dit allmänheten hartillträde. Jag återkommer i specialmotiveringen till denna avgränsning. Underremissbehandlingen har från några håll riktats kritik mot att utredningensförslag inte ger de anställda på en arbetsplats, som inte utgörallmän plats, möjlighet att förhindra att arbetsgivaren mot deras vilja anordnarövervakning av det aktuella slaget där. Jag vill här peka på att frågor omanvändning av TV-kameror på en arbetsplats, som utgör enskilt område, haröverlämnats till parterna på arbetsmarknaden att lösas förhandlingsvägen.Enligt min mening ger vad som har framkommit i detta lagstiftningsärende inteunderlag för att påstå att denna förhandlingsmodell inte skulle fungera. Jagär mot den bakgrunden inte beredd att ansluta mig till t.ex. den tanke somdatainspektionen har fört fram under remissbehandlingen om att användning av enövervakningskamera från arbetsgivarens sida på en arbetsplats, som utgörenskilt område, skulle omfattas av tillståndskravet, om de anstäUda motsättersig övervakningen. Frågan om det fackliga inflytandet i tillståndsärenden dären övervakningskamera skall kunna riktas mot en arbetsplats återkommer jag straxtill (avsnitt 3.3.3 och 3.3.4). Äveni fortsättningen bordet göras undantag från tillståndskravet i vissa fall. Enligt den nuvarande lagen krävs inte tillstånd för övervakningskame- 17 2 1989/90. 1 samt Nr 119 rorsom av trafiksäkerhetsskäl eller för arbetarskydd är anbringade på Prop.1989/90:119 fordon, maskiner eller liknande för att förbättra sikten förföraren eller brukaren (4 § första stycket andra meningen). Detta undantag fråntillståndskravet för s. k. TV-backspeglar och liknande anordningar infördes år1979 (prop. 1978/79:111, bet. JuU 35, rskr. Motsvarande undantag börgälla också i fortsättningen. Ettannat undantag från tillståndskravet som enligt min mening bör göras gällerövervakningskameror som är avsedda för skydd av lokaler eller andraanläggningar av betydelse för totalförsvaret. Jag har tidigare behandlatundantaget från den nuvarande lagens tillämpningsområde för övervakningskamerorsom används för sådana skyddsändamål. Som jag då anförde är avsikten med attlåta kameror som används för sådant ändamål omfattas av en ny lag inte någonannan än att användningen av dessa skall vara underkastad det generella aktsamhetskravsom gäller enligt nuvarande lag och som enligt vad jag återkommer till börgälla också enligt en ny reglering. Enligt min uppfattning bör sålundaövervakningskameror som är avsedda att användas för det nu aktuella ändamålet undantasfrån tillståndskravet. Jag återkommer i specialmotiveringen till den närmare avgränsningen. Ytterligareett undantag från tillståndskravet bör göras för övervakningskameror somanvänds av polisen vid automatisk hastighetsövervakning. remissbehandlingen pekat på att utrustning som används i denförsöksverksamhet med halv- och helautomatisk hastighetsövervakning i polisenstrafikövervakningsarbete som pågår kan komma att omfattas av utredningenslagförslag. Jag vill här erinra om att i samband medbudgetbehandlingen anslagit medel för sådan verksamhet (prop.1988/89:100 bil. 8, bet. Chefen förkommunikationsdepartementet betonar 1990 attautomatisk hastighetsövervakning är en viktig åtgärd i trafiksäkerhetsarbetet (prop.1989/90:100 bil. 8 s. 55) och avser enligt vad jag har inhämtat att ta uppfrågan om medel för fortsatt verksamhet med sådan övervakning i samband medförslag om bl.a. väg- och järnvägstrafikens infrastruktur. Medhänsyn till angelägenheten av att verksamheten inte försvåras är det enligtmin mening motiverat att övervakningskameror som används för det här aktuellaändamålet undantas från tillståndskravet. Mitt förslag innebär därför att inteheller sådana kameror skall omfattas av kravet på tillstånd. Jag vill tilläggaatt det kan finnas anledning att återkomma till frågan om en utvidgning avdetta undantag till att omfatta även kameror som används för andra former avtrafikövervakning än hastighetsövervakning. Utredningenhar föreslagit en ordning med interimistiskt tillstånd för personövervakning ifall där ett reguljärt tillståndsförfarande inte kan avvaktas med hänsyn tillärendets brådskande natur. Det rör sig här om hastigt uppkomna situationer, t.ex. olyckor, där det finns ett och oundgängligt behov av att användaen övervakningskamera. Den nuvarande regleringen ger inga möjligheter till atti sådana situationer göra undantag från den vanliga handläggningen hos länsstyrelsen.Detta medför regelmässigtviss omgång genom att bl.a. yttrande skall inhämtas från Prop. 1989/90:119kommunen och i vissa fall även från en arbetstagarorganisation e. d. Ocksåjag anser att det är angeläget att det i fall av det slag utredningen åsyftarskapas utrymme för att få använda en övervakningskamera utan att behöva avvaktaatt tillstånd ges i vanlig ordning. Det bör emellertid krävas att det är frågaom nödfallsliknande situationer där det finns ett uppenbart behov av attanvända en sådan kamera. Enligt min mening bör situationerna avgränsas så attdet skall vara fråga om övervakning som är oundgängligen nödvändig vid enolyckshändelse eller vid överhängande fara för en sådan eller för attupprätthålla allmän ordning och säkerhet. Somjag har nämnt kommer jag att föreslå att även ifortsättningen skall ha rollen som tillståndsmyndighet på området. Jag anseremellertid, i likhet med vad som har påpekats under remissbehandlingen, attdet är mindre lämpligt att får uppgiften att i de nu aktuellafallen genom ett förenklat förfarande meddela tidsbegränsade beslut. Ett sådantsystem skulle nämligen kräva bl. a. en jourverksamhet hos länsstyrelsema somdessa saknar resurser för. Som jag ser det bör i stället denmyndighet som är ansvarig för de samhällsinsatser som i praktiken kommer attkrävas i sådana fall själv få pröva om behovet att använda enövervakningskamera är sådant att sedvanligt tillstånd inte skall behövaavvaktas. Deorgan som här kommer i fråga är polismyndigheter och räddningsledare enligträddningstjänstlagen (1986:1102). Ansvaret för övervakningen i de aktuellafallen kommer således att åvila de agerande myndigheterna. Dessa skallsjälvfallet härvid iaktta de allmänna principer om proportiona-litet som gällerför ingripanden både i polisverksamheten och räddningstjänsten (se 8 §polislagen 1984:387 resp. 45 § räddningstjänstlagen). Som jag återkommer till ispecialmotiveringen bör emellertid dessutom somtillsynsmyndighet ha möjlighet att ingripa om fömtsättningarna förövervakningen inte är uppfyllda eller om den sker på ett olämpligt sätt. Jaganser sålunda att vederbörande polismyndighet eller räddningsledare utantillstånd skall få ha en övervakningskamera uppsatt så att den kan riktas moten plats dit allmänheten har tillträde, om användningen av kameran äroundgängligen nödvändig för något av de ändamål jag har berört. I linjemed utredningens förslag bör emellertid tiden för detta begränsas till högstfjorton dagar. I de undantagsfall då det även finns ettoundgängligt behov av övervakning för ett sådant ändamål bör tillstånd i vanligordning krävas. Jag återkommer i specialmotiveringen till möjligheten att iavvaktan på beslut få ha kameran uppsatt på det angivna sättet.Frågan om bearbetning eller lagring av bildmaterial som har tagits upp underden tillståndsfria tiden behandlar jag också i specialmotiveringen. Imotsats till utredningen anser jag att något undantag från tillståndskravetinte bör införas för övervakningskameror som används för skyddsändamål vidpatientbehandling inom hälso- och sjukvården. De fall då sådan övervakning överhuvud taget sker inom områden dit allmänheten kan sägas ha tillträde ärenligt min uppfattning inte så särpräglade att de kan motivera ett generelltundantag. Mitt förslag: En gmndläggandefömtsättning för tillstånd skaU vara att sökanden har ett befogat intresse avatt få bmka en övervakningskamera och att detta intresse inte likaväl kantillgodoses på något annat sätt. I sådana fall skall tillstånd lämnas under fömtsättningatt den information som kan förmedlas genom kameran kan antas vara av ringabetydelse för enskildas personliga integritet med hänsyn till den utmstning somskall användas, det område som skall övervakas och övriga omständigheter. Ärrisken för integritetsintrång större, krävs för tillstånd att sökandensintresse av att få använda kameran är så starkt att det skall ges företrädeframför integritetsintresset. Ett tillstånd får förenas med rätt att behandlaeller bevara bilder från övervakningskameran bara i vissa fall när det finnssärskilda skäl för det. Utredningens förslag:Enligt utredningens förslag skall tillstånd till personövervakning få ges omsökanden har ett så starkt intresse av att anordna sådan övervakning för attförebygga brott, förhindra olyckor eller tillgodose något annat därmedjämförligt intresse att detta intresse skall ha företräde framför hänsynen tillenskildas personliga integritet. Tillstånd får ges också för något annatändamål, om den information som kan förmedlas genom Övervakningen är av ringabetydelse för enskildas personliga integritet. Ett tillstånd får förenas medrätt att bevara bilder bara om sökanden av särskilda skäl behöver dokumenteraupptagningen. Remissinstanserna har iallmänhet ställt sig positiva till de gmndläggande principerna bakomförslaget. anser att den nuvarande förutsättningen förtillstånd att övervakningen skall vara nödvändig för det uppgivna ändamålet bör gälla även i fortsättningen. Från något håll pekas på att tillstånd intebör få vägras, om förutsättningarna är uppfyllda, och att reglerna därför intebör ges en fakultativ utformning. Skälen för mitt förslag:Enligt 6 § första stycket lagen om TV-övervakning skall vidtillståndsprövningen ta hänsyn till sökandens intresse av att få användaövervakningskameran och till det intresse som enskilda kan ha av attövervakning inte förekommer. Av paragrafen följer vidare att tillstånd fårmeddelas bara om kameran är nödvändig för det uppgivna ändamålet och det saknasanledning att anta att det skulle uppkomma otillbörligt intrång i enskildaspersonliga integritet. Jag har redan i anslutningtill frågan om reformbehovet angett att myndigheternas resurser vidtillståndsprövningen bör koncentreras till de fall där riskerna förintegritetsintrång är mera påtagliga. Den nuvarande regleringen är som jag serdet i detta hänseende inte tillräckligt vägledande. Enligtmin uppfattning bör det till en börian i regleringen på ett klarare sättän komma till uttryck att det är ett gmndläggande krav för Prop.1989/90:119 tillstånd att sökanden har behov av den avsedda övervakningen ochatt detta behov inte likaväl kan tillgodoses på något annat sätt än genom attanvända en övervakningskamera. Övervakningen skall således behövas för detuppgivna ändamålet. Det bör dessutom krävas att behovet med en samhälleligbedömning kan anses vara befogat. Vad som kan betecknas som illegitima syftenliksom t. ex. allmän nyfikenhet eller rena bekvämlighetsskäl bör sålunda intefå godtas. Jaganser vidare att det vid tillståndsprövningen bör göras en åtskillnad mellan defall där övervakningen kan antas medföra bara en liten risk för integritetsintrångoch övriga fall där riskerna är mera påtagliga. Fall av det förstnämnda slagetkan vara exempelvis bildupptagningar som främst har ett annat syfte änpersonövervakning och som sker med en fast kamera av ett litet område eller attupptagningar sker på långt håll utan möjlighet till s.k. zoomning eller iövrigt under förhållanden som gör det svårt att identifiera de personer som kankomma att beröras av övervakningen. Det kan här också vara fråga om fall medbara en bestämd krets av ett fåtal personer som kan komma att beröras och somhar godtagit övervakningen eller som på goda gmnder kan antas inte ha någrainvändningar mot den. Risken för integritetsintrång kan också många gångeranses ringa i sådana affärslokaler och liknande där övervakning harförekommit i ganska stor omfattning för att motverka stölder och annanbrottslighet. Jag tänker här på bl.a. självbetjäningsbutiker för t.ex.livsmedel eller kläder och på bank- och postlokaler.