prop · GD0342 · 1989-12-31 00:00:00 — ständigten utveckling av byggtekniken. Det är ej lätt att på förhand ange lämpligbyggteknik och vilka ekonomiska effekter olika lösningar får. Svaren är sällan entydiga. Tillbilden hör att förvaltningslagen dessutom ställer krav på snabbhet och säkerhetsamtidigt. Dessa krav är sinsemellan ofta oförenliga. För att garanterasäkerheten krävs ofta ingående utredningar som kan ta tid. Bägge dessa krav kanföra med sig behov av ökade resurser i ärenden som avser myndighetsutövning ochdärmed vara kostnadsdrivande. Närdet gäller förmånsbeslut - t ex tillstånd av olika slag - har visserligenmyndigheten alltid det yttersta ansvaret för att ärendet blir utrett. Men självautredningsbördan åvilar i första hand den person som söker ett tillstånd.Vidgade skadeståndsmöjligheter kan därför medföra längre gående krav påutredningar och upplysningar från den enskildes sida innan man vågar lämna etttillstånd. Från dessa utgångspunkter kan man säga att vidgade skadeståndskravriskerar att föra med sig ökad byråkrati och ökade kostnader. Detta bör vägatungt vid bedömningen av om skadeståndsansvaret skall vidgas på det sätt somföreslås i promemorian. Ipromemorian (s22, 31) bagatelliserar man eventuella effekter av ett vidgatskadeståndsansvar när det gäller serviceverksamheten. De förvaltningsrättsligaärendena är emellertid ofta så komplexa att det är svårt att säga vilketråd eller upplysning som är den rätta. Det kan finnas fler handlingsmöjligheteri ett ärende. Risken finns att ett ökat skadeståndsansvar med nödvändighetleder till ökad försiktighet i rådgivnings- och serviceverksamheten. Det är enmissuppfattning (s24) att "socialhjälp" ej skulle varamyndighetsutövning. Tvärtom är rätten till bistånd i socialtjänstlagen etttypiskt exempel på myndighetsutövning i form av förmånsbeslut. Skadeståndsreglemagäller för dessa ärenden. Förvaltningslagenålägger upplysningar, råd och hjälp till medborgama snabbt och enkelt, självfalletsker detta med stor omsorg. Likväl uppkommer en motsättning av en art som kanallvarligt hämma eller förhindra förvaltningslagens syften, vid ett generelltskadeståndsansvar i samband med upplysningsverksamhet. Detta gäller inte minst PBLområdet, där den nya lagen allmänt givit den enskilde större frihet medåtföljande större ansvar. Utredningen har inte tillräckligt tagit till sig defaktiska fömtsättningar för det allmännas serviceverksamhet som råder ute påfältet. Linköpingskommun har alltsedan skadeståndslagen trädde 1972 rJHga 3 haftett flertal tvister gmndade på påståenden om "felaktig myndighetsutövning".Några av tvisterna har lett till rättegång. Någrasvårigheter att avgöra begränsningen " vid myndighetsutövning" harinte förelegat. Kommunen har tolkat detta rekvisit generöst och inte gett sigin i en besvärlig processföring om humvida skadan uppstått vid myndighetsutövning. Menså som utredaren visar kan det uppstå gränsdragningsproblem; inte minst medtanke på den utvidgning av myndigheternas serviceverksamhet som förekommit påsenare år. Med hänsyn till detta föreligger ingen erinran om rekvisitet ändras tilldet föreslagna "i samband med myndighetsutövning". kommunhar nämligen accepterat en dylik praxis i sintvistelösning. Förslagetgår ut på att ändra lagtextens ansvarsregel att gälla "fel eller försummelsevid myndighetsutövning" till "fel eller försummelse / samband medmyndighetsutövning", vilket kan förefalla vara en obetydlig förändring. Avpromemorian framgår dock att man härmed avser att vidga ansvaret till bl. a.sådan service som mera allmän rådgivnings- och upplysningsverksamhet. Det ärdå att märka, att myndigheterna enligt 4§ förvaltningslag åläggs envidgad serviceskyldighet. Risken är uppenbar, att ett ökat skadeståndsansvarkan leda till överdriven försiktighet i denna service, helst som man samtidigti annat sammanhang kriminaliserar oaktsamhet i samband med myndighetsutövning.Reglerna kan därmed motverka syftet med förvaltningslagens servicekrav och dådet gäller tillståndsärenden i stället medföra ökad byråkrati och ökadekostnader för den enskilde. Stadentillstyrker att begreppet "myndighetsutövning" bibehålls som avgränsning.Den föreslagna utvidgningen av det skadeståndsgrundande handlingsområdet, genomutbyte av ordet "vid" mot "i samband med"(myndighetsutövning) i lagtexten, synes i vart fall för långtgående när det gällerekonomisk skada i näringsverksamhet. Uttrycket "i samband med" ärdessutom oklart och kommer att leda till stora svårigheter vid tillämpningen. Enutvidgning av lagen att gälla / samband med myndighetsutövning i stället för vid myndighetsutövning riskerar att leda till överdriven försik tighet av handläggande myndighet/tjänsteman vid förfrågning o. dyl. För medborgarna kan detta riskera att leda till en sämre service och mindre möjligheter att få råd och upplysningar. Svårigheten att tolka lagtexten med föreslagen förändring ökar. Denföreslagna ändringen att det allmännas skadeståndsansvar utsträcks tillatt ha ett visst samband med myndighetsutövning tillstyrks av förbundet. Vadsom anförs i promemorian om serviceverksamhet, rådgivning m.m. i en myndighetsmyndighetsutövande funktioner motiverar den föreslagna ändringen. Samfundetdelar utredarens mening att det möjligen skulle leda för långt att helt slopabegränsningen vid fel eller försummelse till att gälla "vid myndighetsutövning"(sid 30). Som fortsättningsvis anges bör den aktuella regleringen avskadeståndsansvaret anknyta till myndighetsulövningsbe-greppet. emellertid diskuterar den utvidgning av ansvarsområdet inom myndighetsutövningssefctorn,som anses aktuell, uppenbarar sig gränsdragningssvårigheter. Det är visserligeninte svårt att hålla med om det resonemang som föres på sid 31 i promemorianoch som leder fram till förslaget att ändra det nuvarande uttrycket " v/Jmyndighetsutövning" till " / samband med myndighetsutövning".Särskilt bör i denna del understrykas del som sägs om alt ansvaret skallomfatta pressmeddelanden och andra upplysningar till massmedia, om meddelandetalls har visst samband med myndighetsutövning (tilläggsorden "inommyndigheten" är dock svårt att förstå den självständiga innebörden av).Jämför emellertid beträffande pressmeddelanden vad nedan anföres som kommentar tillspecialmotiveringen till 2§. Vadavslutningsvis under detta avsnitt (sid 32) anges är delvis oroande, delvissvårförståeligt. Utredaren anger att oriktiga upplysningar till allmänheteneller missvisande pressmeddelanden inte i och för sig är skadeståndsgrundande,utan förutsättningen för ansvar är att övriga rekvisit uppfyllts, bl a vållandepå det allmännas sida. Med hänsyn till den stora skada som kan vållas den enskildeav oriktiga pressmeddelanden exemplen är åtskilliga påförödande skadeverkningar hämt-innan bör det enligt samfundets mening normaltbetraktas som ett vållande redan att en myndighet med den speciella auktoritetsom dess meddelanden tillmätes inte tillräckligt kontrollerar riktigheten i ensakuppgift, innan den släpps ut till massmedia. Del bör också kunna anses oaktsamt,om en myndighet utan mycket vägande skäl läcker uppgifter under pågående fömndersökning,innan åtalsbesut väckts och medan förundersökningsprotokollets innehåll dåfortfarande är hemligt. Detavslutande uttalandet under detta avsnitt (sid 32 m) framstår som svårförståeligt.Vad slags fel från statens eller kommunens sida avses med uttalandet attdetsamma "i annat sammanhang skulle vara tillräckligt att grundaskadeståndsskyldighet fördel allmänna"? Advokatsamfundetdelar till fullo utredarens uppfattning att det nya i bestämmelsen; utbytet av " vid myndighetsutövning" till " /samband med 58 myndighetsutövning",innebär att kravet på nära sammanhang mellan Prop. 1989/90:42myndighetsutövningen och den skadevållande åtgärden mjukas upp. Åter- Bilaga 3 igenuppstår här den särskilda frågan angående hur långt myndighetens ansvar förfelaktiga och för den enskilde skadliga uppgifter till pressen egentligen avsesatt sträcka sig. På sid 56 m talas om att myndigheten självmant ger uppgifter till pressen eller till enskilda om verksamhet som innebärmyndighetsutövning. Därest härvid avses att göra en begränsning på sådant sättatt uppgifter som myndigheten lämnar ifrån sig på förfrågan från representanterför massmedia inte skulle kunna gmnda skadeståndsansvar. Oavsett deras felaktighetrespektive skadlighet för den enskilde, måste invändning göras mot dennauppdelning i ansvarsgmn-dande och icke ansvarsgrundande uppgifter tillmassmedia. Pånågra ställen kommer utredningen in på frågor angående beaktande vid vållandebedömningenav förhållanden som kan ifrågasättas göra handlandet i viss mån ursäktligt.Sålunda anges (sid 58 m-y), att om myndigheten brustit i att iakttaga de kravpå rättssäkerhet, noggrannhet och korrekt handläggning som den enskilderimligen kunnat ställa, hjälper det inte att i viss mån ursäktliga förållandenskulle kunna åberopas, t ex att vederbörande tjänsteman haft bristandeerfarenhet, hög arbetsbörda eller drabbats av hastigt påkommen sjukdom. A andrasidan anges (sid 60 m) att oförsvariigt långsam arbetstakt, påtagligtbristfällig organisation eller klar felbedömning i en prioriteringsfrågavisserligen bör medföra skadestånsansvar för det allmänna, men, sägs vidare,det torde lika litet som vara möjligt att grunda ansvaret enbart på att statsmakterna-tilldelatmyndigheten otillräckliga resurser. Samfundet måste ifrågasätta om inte dettasistnämnda ~beror på en felsyn i avseende på culparegdns giltighet gentemot detallmänna inom det här rättsområdet. Utredaren erkänner att det allmänna skallsvara för anonyma fel och kumulerade fel (sid 58 y). Därest nu i ett visst fallen myndighet skulle vara tilldelad otillräckliga resuser av statsmakterna,måste det rimligtvis anses att det är statsmakterna som bär åtminstone en delav, och kanske det huvudsakliga eller hela vållandet till att skadan uppstått och då förmodligen som omedelbar följd av någon sådan omständighet somutredningen i det närmast föregående omtalat såsom ansvarsgrundande (bristandeerfarenhet eller utbildning hos tjänsteman, dennes höga arbetsbörda,bristfällig organisation etc, etc). Del förhållandet att man beträffandesådana omständigheter, eller vilka andra skadebringande omständigheter somhelst,kan hänvisa till att det egentligen inte är myndighetens fd att skadanuppkommit, utan statsmakternas som inte släppt till erforderliga resurser,börinte befria från skadeståndsansvar. Rimligen borde detta betraktas som ettsärfall av kumulerat fel och behandlas som varje annat sådant fel. Attskadeståndsskyldigheten utvidgas till att gälla fel och försummelse / samband med myndighetsutövning är i och för sig välkommet. Den fort satta kopplingen till begreppet "myndighetsutövning" är dockotillfreds ställande. Som påpekas i promemorian förekommer offentlig verksamhet i 59 många former, som ej utgörmyndighetsutövning. Att en sådan verksam- Prop. 1989/90:42 het kan vållaföretag ekonomisk skada belyses bl a av det refererade rätts- Bilaga 3fallet NJA 1987 s. 535. Närdet gäller ändringen av ordalydelsen i 3 kap 2 § ifrågasätter riksförbundet omändringen kommer att kunna få avsedd effekt. Det finns visserligen skäl attutvidga det allmännas ansvar till området utanför det som i strikt bemärkelseär myndighetsutövning. Frågan hur det skall ske bör dock bli föremål för ensärskild utredning. En sådan utredning bör också få uppdrag att föreslå reglerför hur det allmännas ansvar i affärsmässig verksamhet skall samordnas med detansvar som i allmänhet gäller för näringsidkare gentemot konsumenter iprivaträttsliga förhållanden. Vadgäller den semantiska och sakliga ändringen av den grundläggande ansvarsregelni 3 kap 2§ "i samband med myndighetsutövning" delar Folksamuppfattningen att det finns skäl för en utvidgning av ansvaret men är inteövertygad om att ändringen kommer att medföra någon större effekt ellerförenkling i rättstillämpningen. Gränsdragningsproblem och svårigheter attkomma till rätta med tillämpningen av begreppet myndighetsutövning kvarstår. Enfortsatt utredning i parlamentarisk form bör kunna överväga ytteriigareskärpningar av det allmännas ansvar. Eventuellt kunde den föreslagna ändringenav 3 kap 2§ anstå i avvaktan på en sådan utredning. Föreningenavstyrker den föreslagna ändringen, att skadeståndsansvaret skall inträda redan "i samband med myndighetsutövning". Tanken bakom utvidgningen är att det allmänna skall bli skadeståndsskyldigt när någon tjänsteman uppträtt med den auktoritet som följer av myndighetens of fentliga maktutövning. Däremot skulle det allmänna inte bli skadestånds- skyldigt, om inget samband finns med maktutövning (-en) inom myndig heten men den skadelidande ändå litat på myndighetens besked, därför att myndigheten föreföll vara sakkunnig. Föreningen är inte övertygad om att gränsen bör dras på detta sätt. HD har tillämpat det nuvarande rekvisi tet "vid myndighetsutövning" extensivt, när en myndighets besked harett mycket nära samband med dess myndighetsutövning (sjukkassefallet). Skall man gå längre än så, är det inte givet att visst samband med myndig hetsutövning alls bör upprätthållas. Man frågar sig tex varför felaktiga upplysningar av skulle ådra staten skadeståndsskyldig het, vilket utredningsmannen synes åsyfta, medan felaktiga upplysningar från ett privat varuprövningsinstitut knappast skulle åsamka detta skyldig het att ersätta allmän förmögenhetsskada så länge institutet inte förfarit 60 brottsligt.Särskilt om ett fortsatt utredningsarbete skall bedrivas (vilket Prop.1989/90:42 vissa uttalanden från lagutskottet antyder), bör denna utvidgninganstå i Bilaga 3 avvaktan på mer ingående och övergripande överväganden. Inteminst det uppmärksammade fallet med pressmeddelandet från (NJA1987 s 535) har visat det orimliga i nuvarande snäva avgränsningar avansvarsområdet och förslaget innebär här en anpassning till en lämpligareordning. Som utredaren framhållit har utredningsuppdraget endast möjliggjortändringar inom den nuvarande ramen. Det får ankomma på den aviseradeutredningen atl bedöma om ändrigen i 3 kap 1 § är tillräcklig eller om detkrävs mer djupgående förändringar. 3 Förslaget att avskaffa standardregeln i 3:3 SkL Kammarrätten i Motbakgmnd av att det i rättstillämpningen, även utan en uttrycklig standardregel,vid vållandebedömningen måste tas hänsyn till vad som rimligen kan fordras avmyndigheten med hänsyn till verksamhetens art och ändamål, vill kammarrätteninte motsätta sig att standardregeln tas bort. Det får antas att någon ändring av bedömningen av vållande ienskild verksamhet inte är åsyftad (jfr prop 1972:5 sid 327). Länsstyrelsenfinner det välmotiverat att den s. k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen utgår. Som framhållits i promemorian kan den lätt framstå som direkt utmanande för den enskilde skadelidande personen. Regeln medför även andra negativa konsekvenser och kan inte finna några skäl som motiverar ett vidare upprätthållande av regeln i lagen. Däremot finner det angeläget att de omständigheter som standardregeln avsåg att täcka vägs in vid en bedömning av vållande- frågan. Av promemorian framgår, att detta bör vara möjligt. Det är enligt uppfattning ofrånkomligt, att myndigheternas arbete påver kas av ökad arbetsbelastning, krympande personalresurser och minskade anslag i förening med ökande krav på service och effektivitet. Ett ökat skadeståndsansvar för det allmänna får inte leda till minskad servicebenä genhet eller längre handläggningstider orsakade av en strävan efter absolut fdfrihet. 6 1989/90. Standardregelni 3 kap. 3 § skadeståndslagen åberopas sällan av rikspolis- bilaga 3 styrelsen.I de fall då den kommer till användning kan den emellertid anses vara välmotiverad och fylla en ändamålsenlig funktion. Särskilt om det allmänna åläggsen längre gående skadeståndsskyldighet än genom den föreslagnaändringen av 3 kap. 2 §, är det befogat att behålla standardregeln. Ettbeslut att utge ersättning har betydelse inte enbart för den skade-ståndsberätligade.Det utgör också ett besked till myndigheten och dess anställda om att entjänsteman genom fel eller försummelse har ådragit statenskadeståndsskyldighet. I situationer där verksamheten har hållit den standardsom rimligen kan krävas men där det trots detta förekommer något bagatdlartatfel, bör standardregeln även kunna tillämpas. Detta innebär knappastnågot större ingrepp i den skadelidandes rätt, då bedömningen av humvidaverksamheten hållit en godtagbar standard eller ej bör ske med utgångspunktfrån vad man från de enskildas sida får kräva av verksamheten (NJA 1987 s 954).Däremot kan det ha stor betydelse för den berörde tjänstemannens motivation attutföra ett effektivt arbete, om mindre fel under vissa fömtsättningar kantolereras. Jaghar ingen erinran mot förslaget. Såsomjag betraktar regeln i min skadereglerande verksamhet innebär regeln irealiteten inte någon påtaglig inskränkning i det allmännas skadeståndsansvar.Vid en felaktig rättstillämpning finns sålunda sällan utrymme för enanvändning av standardregeln och i fråga om skador genom beslut som gmndar sigpå en diskretionär prövning lär endast grava felbedömningar kunna anses som culpavarvid standardregeln inte heller blir aktuell (se prop 1972:5 s 518). 1praktiken har standardregeln mestadels aktualiserats i samband medmasshantering av ärenden t ex vid utfärdande av körkort. I övrigt har regelntillämpats i samband med smärre skador på gmnd av mindre misstag eller dröjsmålfrån myndigheternas sida med handläggningen av ärenden. Det har i huvudsakvarit fråga om att ersätta portokostnader, kostnader för telefonsamtal ellermindre ränteförluster på gmnd av dröjsmål med utbetalning av bidrag eller restitutionerav olika slag. Jaghar för min del inget emot att standardregeln utmönstras ur regelsys temet. Såsom har antytts i promemorian (se s 36) torde ett slopande av regeln inte bara innebära en förenkling vid den rättsliga bedömningen av ersättningsfrågor, utan även vara ägnad att öka allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet och för deras goda vilja att ställa till rätta följderna av begångna fel. Standardregeln är rent lagtekniskt tvivelaktig. Denmedför en form av dubbel culpabedömning, vars innebörd är svår- Prop.1989/90:42 gripbar för den som ej är mycket insatt i lagregleringen. Detär givet att domstolarna, såsom också har framhållits i promemorian (s 37 och57 f), även i fortsättnigen, vid bedömningen av frågan humvida vållande harförekommit från en myndighets sida, kommer att ta hänsyn till "sådanaomständigheter som enligt standardregeln skall påverkaersättningsskyldigheten". Enligtmin uppfattning bör frågan om standardregeln lagtekniskt behandlas på det sättetatt den särskilda regeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen slopas och att efterförebild av den norska lagen en hänvisning till de krav som med hänsyn lillden statliga eller kommunala verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställasförs in i huvudregeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta innebär inte attlagtexten kompliceras utan medför i stället atl den på ett bättre sättbeskriver det rättsläge som lagstiftaren vill åstadkomma. Genomatt denna regel slopas, upphör den extra vållandebedömning vid sidan av denallmänna prövningen enligt SkL 3:2 som förekommer. Riksförsäkringsverketanser att förekomsten av standardregeln kan uppfattas som en belastning förförtroendet för myndighetemas verksamhet och tillstyrker därför utredarensförslag. (Se redogörelsen för verkets synpunkter under 1 ovan.) Standardregeln antogs visserligen vid sin tillkomst kunna fylla en särskild funktion för begränsning av det allmännas ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning, fram förallt vid fråga om brister i sådan offentlig kontrollverksamhet, som kan framstå som en serviceorganisation gentemot medborgama och som kan lida brist på resurser. Det är emellertid svårt att särhålla tillämpningen av standardregeln från den allmänna bedömningen av om det förekommit fel eller försummelse vid myndighetsutövningen. Det kan också, som utred ningsmannen framhållit (s. 36), uppfattas som en säregen motsägelse, att en skadeståndstalan ogillas med motiveringen att det visserligen förekom mit en oaktsamhet från det allmännas sida men att skäliga krav på verk samheten ändå inte blivit åsidosatta. Ett avskaffande av standardregeln tillmötesgår också anspråk på myndigheternas egen beredvillighet att er sätta uppkommen skada. Patent-och registreringsverket Prop. PRV:sverksamhet kan sägas ha en domstolsliknande karaktär både p. g. a. ""3gä3 verkets monopolställning och pga verksamhetens inriktning på bevakning avtredje mans rätt. I den lagstiftning som tillämpas inom myndighetens olikaverksamhetsområden har fömtsetts att myndigheten inte kan utföra en fullständiggranskning. För att erhålla ett så bra skydd som möjligt kompletterasgranskningen med ett till allmänheten riktat kungörelseförfarande med fristerför anförande av invändning. Härmed kan exempelvis jämföras att allmänhetensbehov av att snabbt få till stånd en juridisk person eller inom rimlig tiderhålla besked om en patensökt uppfinning är patenterbar för att därmed avgörafortsatta investeringar i projektet, i vissa fall får ta över intresset av enfullständig granskning. En ytterligare faktor att beakta i sammanhanget är denrisk för förbiseenden och felbedömningar som ofta är förenad med masshanteringav ärenden och telefonförfrågningar. Denna typ av hantering är karaktäristiskför en stor del av den verksamhet som PRV bedriver. PRVvill i detta sammanhang också peka på det för verket speciella förhållandet attpatentärenden, både på ansökningsstadiet och som meddelade skyddsrätter mycketofta representerar stora ekonomiska värden. Det bör vidare framhållas att PRVgenom att anslutits till ett par internationella samarbetskonventionerpå patentområdet handlägger patentansökningar och patentärenden för drygt ettfyrtiotal stater mnt om i världen. Dessa patentärenden värderas genomgående tillmycket höga belopp. Den tekniska granskningen handhas av tekniskt kvalificeradpersonal medan masshanteringen av den formella granskningen handhas avkvalificerad kontorspersonal. Även telefonförfrågningar besvaras i stor utsträckningav denna personal. Motbakgmnd av vad som sålunda anförts vill PRV framhålla den stora betydelsen förmyndigheten av standardregelns tillämpning i förevarande sammanhang. PRV villdärför betona vikten av att den typ av omständigheter för vilka redogjortsovan även beaktas vid den vanliga vållandebedömning som enligt förslaget skallbli avgörande för frågan om ett visst handlande medför skadeståndsansvar sedanstandardregeln upphört. Förslagetom att slopa den s k standardregeln kan antas få betydande konsekvenser. Genom standardregeln avhåller man de allmänna domsto larna från att ställa överdrivna anspråk på förvaltningsmyndigheternas perfektion och rättsliga kunskaper. Regeln ger uttryck för en realistisk bedömning av myndigheternas handlande. De kommunala nämnderna har av naturliga skäl inte samma resurser eller möjlighet som en domstol att bedöma de rättsliga frågorna som har samband med myndighetsutöv ning. Vidare innehåller förvaltningsrätten på olika områden mer eller mindre långtgående möjligheter till lämplighetsbedömningar. Detta med för att man inte kan tala om att det endast finns ett enda beslut som är juridiskt korrekt. Tvärtom kan regelsystemet innehålla åtskilliga valmöj- 64 lighetersom alla ligger inom lagens ram. Standardregeln behövs därför Prop.1989/90:42 både av principiella och praktiska skäl. För påståendet att ettslopande av Bilaga 3 regeln inte skulle ge några kännbara ekonomiskakonsekvenser finns inget belägg. Tvärtom är det antagligt att om regeln slopasså ökas risken att få betala skadestånd. Standardregelnhar åberopats av kommunen i de flesta tvister. Men kommunen har haft storasvårigheter att vinna bifall till denna sin invändning eller till att försökaövertyga skadelidande om rimligheten av invändningen.