prop · GD03155 · 1989-12-31 00:00:00 — Vidare anges i dengrundläggande organisationen vid vissa myndigheter sådana sektioner eller rotlarsom sysslar med utlänningsärenden. Den organisatoriska indelningen avkriminalavdelningen bestäms i övrigt av myndigheten. Dengrundläggande organisationen för regional verksamhet framgår av organisationen för de polismyndigheter som har regionala enheter. Utöver vad jag har redovisat är sjöpolisverksamheten en regional verksam het. Det ankommer på att bestämma inom vilka delar av länet som polismyndigheten skall bedriva sjöpolisverksamhet. För polis- hundstjänsten finns särskilda bestämmelser i polisförordningen. Av 3 kap. 45 2§ polisförordningen framgår att bestämmer i vad mån en Prop.1989/90:155 polismyndighet skall bedriva polishundsverksamhet utanför sittdistrikt. I de län där det finns en länspolischef ingår i den gmndläggandeorganisationen vid residensortens polismyndighet två kommissarietjänster och ivissa fall en inspeklörsljänsl till förfogande. 1 de län där denregionala chefen är en länspolismästare ingår de nu nämnda befattningarna iden gmndläggande organisationen vid den polismyndighet där länspolismästarenär chef Vidde tre största polismyndigheterna är den gmndläggande organisationen i jämförelse med övriga polismyndigheter. De gmndläggandeorganisationerna i de tre slorstadsmyndighelerna omfattar sålunda flerafunktioner. För polismyndigheten i Siockholm ingår sedan den sjupolisområden i myndighetens gmndläggande organisation. Detjänster som inle ingår i den gmndläggande organisationen utgör myndighetensfria resurser och består av såväl polispersonal som administrativ personal.Omkring 5/6 av personalen i den lokala polisorganisationen utgör fri resurs.Vid mindre och medelstora polismyndigheter är dock den fria resursenproportionellt betydligt mindre. Innebörden av begreppet fria resurser är altpersonalen, inom de rättsliga och avtalsmässiga ramar som gäller på delstatliga området i allmänhet, genom lokala beslut kan disponeras inom helamyndigheten. Fördelningenpå enheter av den personal som inle ingår i den grundläggande organisationenbestäms alltså genom lokala eller i vissa fall regionala beslut. Enutgångspunkt för dessa beslut är de riktlinjer om resursanvändningen somstatsmakterna har beslutat. Närdet gäller disposition av fria resurser för regional verksamhet beslutarlänsstyrelserna efter samråd med de lokala polismyndigheterna hur stor andel avpolispersonalen som skall avdelas för regional verksamhet inom ramen förbefintliga resurser. De grundläggande bestämmelserna om beslutanderättenrörande regional verksamhet finns i 4 och 6 §§ polislagen (1984:387). Rikspolisstyrelsenhar i en skrivelse till regeringen bl.a. aktualiserat fråganom en översyn av systemet med grundläggande organisation och i övrigt friaresurser inom den lokala polisorganisationen. Syftet med en sådan översyn varenligt styrelsen alt gå ell steg ytterligare när del gäller att öka de lokalapolismyndigheternas självständighet i organisatoriska frågor. Genom ell beslutden uppdrog regeringen ål att närmare utreda ochlill regeringen lämna ett förslag till hur en sådan organisation bör se ut. Rikspolisstyrelsenredovisade utredningsuppdraget lill regeringen . Ienlighet med regeringens beslut har under arbetet med utredningsuppdraget samrått med ett antal regionala och lokala polis myndigheter. Samtliga myndigheter är i huvudsak positiva till styrelsens 46 övergripandeförslag all minska polismyndigheternas grundläggande orga- Prop.1989/90:155 nisation till förmån för de fria resurserna. Denordning som rådde före polisreformen innebar en långtgående central styrningfrån statsmakterna och i fråga om de lokalapolismyndigheternas organisation. Genom del nya systemet med grundläggandeorganisation och fria resurser som infördes fick de regionala ochlokala polismyndigheterna en större självständighet i organisatoriska frågor. Ocksåden nuvarande ordningen uppfattas emellertid inom polisen ofta som en alltförlångtgående detaljstyrning från regeringens sida av resurs-ocharbetsfördelningen på del regionala och lokala planet. Del visar sig inte minstgenom att åtskilliga polismyndigheter begär ändringar av den grundläggandeorganisationen i samband med att regeringen lägger fast den grundläggandeorganisationen i regleringsbrevet för polisväsendet varje budgetår. /89 framställde sålunda 47 polismyndigheter önskemål omorganisationsförändringar. En överväldigande majoritet av dessapolismyndigheter begärde all en eller flera ytterligare tjänster skulle ingå iden gmndläggande organisationen. Andra myndigheter påkallade förändringar imyndigheternas nuvarande grundläggande organisation ulan all framställa krav omytteriigare tjänster i den. Det förekommer också alt önskemål om ändring av dengrundläggande organisationen görs under löpande budgetår. Enligtmin uppfattning är liden nu mogen all ytterligare decentraliserapolisverksamheten genom att vidga beslutanderätten och friheten för de lokalapolismyndigheterna i organisatoriska frågor. Därigenom ökar polismyndigheternasmöjligheter alt själva fördela sina resurser och anpassa sin verksamhet efterde lokala förhållanden som råder och efler de förändrade förutsättningar sominträffar. Elt vidgat självbestämmande i organisatoriska frågor bör således ihög grad främja de ansträngningar som görs för all ytterligare effektiviserapolisverksamheten. En sådan ordning ligger i linje med vad jag sagt omatt tyngdpunkten inom polisorganisationen bör förskjutas ytteriigare i riktningmot den lokala nivån. På det viset kan man också på etl bättre sätt ta lillvara den kompelens i organisatoriska frågor som finns på lokal nivå samlidigtsom man ytteriigare stärker medborgarinflylandel över polisverksamheten. Denav regeringen beslutade grundläggande organisationen bör därför enligt minmening starkt begränsas till förmån för de fria resurserna. Jaganser att det i den grundläggande organisationen för varje polismyn dighet bör läggas fast den stalioneringsort som är myndighetens centralort. Dessutom bör de regionala funktionerna ingå i den grundläggande organi sationen utan att den organisatoriska strukturen läggs fast. Jag tänker här närmast på de regionala funktioner som jag har redogjort för. Jag vill dock nämna att det kan finnas skäl att överväga att göra fler verksamhetsgrenar regionala, exempelvis ekonomi- och personaladmi nistration. Den saken får emellertid närmare övervägas i samband med frågan om den framtida regionala polisorganisationen i landet. Vidare bör tjänster som står till förfogande respektive de tjänster som står till förfogande som rekryleringskonsulent/inspek- 47 löreller personalkonsulent ingå i den grundläggande organisationen. I samband medall regeringen beslutar om den grundläggande organisationen bör den också somhittills ange samtliga tjänster i polischefskarriären saml antalet tjänster somkommissarie, inspektör och polisassistent vid varje polismyndighet. Vad jag nu sagt innebäratt nästan alla tjänster vid en lokal polismyndighet i praktiken kommer attkunna utnyttjas som fria resurser. Polismyndigheterna får som en följd av miltförslag själva besluta om sin interna organisation i avdelningar, rotlar,sektioner etc. med de begränsningar som gäller för den regionala verksamheten.Såsom får varje polismyndighet besluta om de stationeringsorter som skallfinnas utöver centralorten och om polisdistriktets indelning i geografiskaansvarsområden. När del gäller den geografiska indelningen av ell polisdistriktanserjag att begreppet polisområde bör ersätta de hittillsvarande benämningarnacentral- och lokalvaklområde saml vaktdistrikt. Den benämningen bör alltså iprincip användas oberoende av storleken och organisationen hos området. De lokalapolismyndigheterna får genom de föreslagna förändringarna bättre möjligheterall möta dagens och framlidens krav på prioritering av polisverksamheten. Förändringamaär också nödvändiga för all ge myndigheterna rimliga fömtsättningar för allsjälva lösa de produktivitets- och effektivitetskrav som under 90-lalet i allthögre utsträckning måste prägla polisverksamheten. Med mitt förslag kanstatsmakternas och insatser i större utsträckningkoncentreras på övergripande resurs-och verksamhetsfrågor. Jag vill betona vikten avall polismyndigheterna innan organisationsförändringar vidtas samråder medandra myndigheter som kan ha intresse i saken, t.ex. åklagarmyndigheterna. De förändringar som jagförespråkar i fråga om polismyndighetemas organisation bör genomföras så snartsom möjligt. Jag avser att återkomma lill regeringen med förslag lillden närmare organisationen för varje polismyndighet samt lill deförfattningsändringar som föranleds av mina förslag. 9 Strukturfrågor inom polisväsendet Mitt förslag: Enutökad samverkan mellan polismyndigheterna är nödvändig för alt ökaeffektiviteten inom polisväsendet. Länsstyrelserna skall i framliden ägnasamverkansfrågorna en större uppmärksamhet. Länsstyrelserna får vidareutvidgade befogenheter att besluta om polisverksamheten i länet. Skälen för mitt förslag Polisväsendetsorganisatoriska uppbyggnad har i huvudsak varit oförändrad sedanförstatligandet (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop. 1964:100,SU 114, rskr. Organisationen beslår i princip av tre Prop. 1989/90:155nivåer: den centrala (), den regionala (länsstyrelserna) ochden lokala (de lokala polismyndigheterna). Sedan förstatligandet har organisationsfrågornalid efler annan haft en framträdande plats i diskussionerna ompolisverksamheten, såväl inom polisväsendet som i den allmännasamhällsdebatten. Ettav de viktigaste skälen till förstatligandet och omorganisationen i samband därmedvar att den tidigare indelningen i polisdistrikt inte ansågs ändamålsenlig.Distrikten var i allmänhet för små för att den polisiära verksamheten skullekunna läggas upp rationellt och för alt de personella och materiella resursernaskulle kunna utnyttjas optimalt. Antalet polisdistrikt minskades därför från554 till 119. En av utgångspunkterna för polisdislriktsindelningen var attpolisdistrikten skulle få verksamhetsområden som bar en tillräckligt storpersonalstyrka för att dels hålla personal i aktiv tjänst inom området dygnetrunt, dels åstadkomma en viss arbetsspecialisering, främst inom den brottsutredandeverksamheten. Poliskåren i ett distrikt borde därför uppgå lill "minst 20och helst upp emot 50 man". En annan princip var att ingen kommun skulledelas i två eller flera polisdistrikt. Sammantaget ledde detta lill attpolisdistrikten fick högst varierande storlek, inle bara territoriellt ulanäven räknat i antal polistjänster. Påregional nivå bibehölls som högsta polisorgan i länet. Vidarebedömdes del all ett statligt huvudmannaskap för polisen krävde ett centraltorgan, vars uppgifter i huvudsak skulle vara inspekterande, rådgivande ochsamordnande. Vid förstatligandet inrättades därför som enny central myndighet, organiserad på samma sätt som andra centrala verk ochställd direkt under regeringen. Tyngdpunkten i polisledningen skulle dock varaförlagd lill länsplanet och del lokala planet och endast på en del områden fickrikspolisstyrelsen befogenhet att utfärda direktiv för polisverksamheten ochutöva polisledning. Redanvid förstatligandet förutsågs det att arbelsorganisatoriska skäl skulle göradet nödvändigt att ytterligare se över indelningen i polisdistrikt. Det uppdrogsdärföråt en utredning, polisutredning, alt se över bl. a.polisdistriktsindelningen och den regionala polisorganisationen. Utredningenföreslog i belänkandet (SOU 1970:32) Polisen i samhället bl.a. att antaletpolisdistrikt skulle minskas från 119 lill 90. fattade ettprincipbeslut som innebar att antalet polisdistrikt skulle minskas (prop. 1971:173,JuU 1972:1, rskr. Vid riksdagsbehandlingen uttalades dock all det intevar möjligt att ange det exakta antalet polisdistrikt som skulle finnas.Riksdagen framhöll emellertid att det skulle bli fråga om ett antal som inteobetydligt översteg 90. Principbeslutet om ändrad dislriktsindelning har dock integenomförts. Endast en distriktssammanslagning har ägt rum, nämligen den Ijanuari 1974 i som en följd av en ändrad kommunindelning. Antaletpolisdistrikt är alltså 118. Dessa uppvisar stora skillna der såväl personalmässigt som geografiskt. Omkring en tredjedel eller nära 5 400 av de totalt ca 16600 polistjänsterna finns vid polismyndigheterna i , och . Nära 80 av de 118 polismyndigheterna 49 4 1989/90. I .sami Nr 155 har färre än 100 polistjänster.Den minsta polismyndigheten () har 22 Prop. 1989/90:155 polistjänster.Den territoriella strukturen uppvisar ännu större skillnader. Som en jämförelsekan nämnas all de åtta polisdistrikten i Norrbollens län täcker en areal sommotsvarar ungefär en fjärdedel av landets yta. Enav huvuduppgifterna polisutredning var att granska organisationsfrågorna.Utredningen föreslog dock inga förändringar ifråga om polisdislriktsindelningeni principbetänkandet (SOU 1979:6) Polisen, eftersom man ansåg all engenomgripande dislriklsindelningsreform inle var det rätta sättet all förbättraorganisationen. Idet principbeslut om en reform av polisväsendet som fattade (prop.1980/81:13, JuU 24, rskr. 210) ansågs frågan om en reform av dislriktsindetningensakna aktualitet. Arbetetmed all genomföra polisreformen uppdrogs ål polisberedning. Pågrundval av beredningens förslag genomfördes reformer inom polisväsendet i tvåsteg, dels den , dels den . Beträffande dettareformarbete och utvecklingen därefter hänvisas till vad som tidigare anförts iavsnitt 2.1. följande kommer jag i huvudsak att behandla de strukturfrågor som rör denlokala polisorganisationen. Jag vill dock inledningsvis i korthet även berörarikspolisstyrelsen och den regionala polisorganisationen. Rikspolisstyrelseninrättades som central förvaltningsmyndighet . Huvuddrageni dess organisation består än . Däremot har uppgifterförändrats . Under uppbyggnaden av del statliga polisväsendetgavs styrelsen många befogenheter. kom därför att spela endominerande roll . Geiiom den ökade decentralisering sompolisreformen innebar har behovet av en stark central styrning fallit bort.Samtidigt har nya och vikliga uppgifter för vuxit fram. Jagåterkommer lill frågorna om roll och uppgifter i det framtidapolisväsendet i avsnitt 11. Länsstyrelsenär enligt 6 § polislagen (1984:387) länels högsta polisorgan. Den ansvarar förpolisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs avpolismyndigheterna i länet. Länsstyrelsenhar haft denna ställning inom polisväsendet alltsedan förstatligandet. för de regionala polisuppgiflernas handläggning som dåtillskapades innebär alt berednings- och i vissa fall beslutsansvaret ankommerpå en tjänsteman inom , länspolischefen, och att uppgifternahandläggs vid länspolischefens expedition, som utgör en arbetsenhet inomlänsstyrelsen. Även landshövdingen och styrelse har viktigauppgifter på polisområdel. Genomriksdagens beslut angavs vissa principer beträffande ledningen av den regionala polisverksamheten. Beslutet innebar bl.a. all 50 länspolischefens ställninginom skulle förslärkas och all han i Prop. 1989/90:155 vissaavseenden skulle tilldelas nya arbetsuppgifter. Polisreformeninnebar också all det för den regionala polisverksamheten infördes en nyorganisationsform, benämnd länspolismästarmodellen, i några län. Dennaorganisationsmodell innebär i korthet all uppgifter handläggs,inte av länspolischefen, ulan av polismästaren vid en av polismyndigheterna ilänet. Länspolismästarmodellen har numera införts i , , , , , ,saml . Somjag tidigare nämnt avser jag alt föreslå regeringen att en utredningtillsätts för att se över bl. a. frågan om vilken organisationsform som skallgälla för polisverksamheten på regional nivå. Jag vill dock redan nu ta uppvissa frågor rörande regional och lokal polisverksamhet som är av betydelse fördet närmast förestående förnyelsearbetet och som enligt min mening inle böranslå tills den regionala polisorganisationen har funnit mera permanentaformer. 1diskussionen om polisväsendets organisation har frågan om samverkan överlänsgränserna inte ägnats någon större uppmärksamhet. På två viktigaområden har statsmakterna i samband med polisreformen emellertid uttalat klaraförväntningar om en utvidgad sådan samverkan. Del gäller dels vid beslut ompolisförstärkningar mellan länen, dels i fråga om samordning och samverkan överlänsgränserna vid irafikövervakning. Genompolisreformen minskade befogenhet all besluta om polisförslärkningöver länsgränserna (prop. 1983/84:89 s. 43). har styrelsen dennabefogenhet endast om de berörda länsstyrelserna inte kan enas i frågan. Utöverde förstärkningar som skett till polismyndigheten i Siockholmförekommer del sällan att någon länsstyrelse påkallar ingripande frånrikspolisstyrelsen i detta hänseende. Diskussionerna om polisförstärkningarsker istället direkt mellan de regionala polischeferna inom s.k.förstärkningsområden och i enstaka fall i kretsen av samtliga dessa chefer.Dessa diskussioner gäller i huvudsak förstärkningsbehov som är kända ,såsom s. k. säsongsförslärkning och förstärkning vid större evenemang av olikaslag. Erfarenheterna av detta samarbete är goda.Handläggningsordningen kan emellertid innebära en risk för att beslut omförstärkning onödigtvis fördröjs i vissa akuta situationer. I etl följande avsnitt(13) om polisens verksamhet vid särskilda händelser kommer jag därför attföreslå en utvidgning av befogenheter att besluta om polisförslärkningöver länsgränserna vid sådana händelser. Polisreformeninnebar vidare att befogenheter att meddela föreskrifter för och leda trafikövervakning upphörde (prop. 1983/84:89 s. 39). En av förutsättningarna för delta ställningstagande från statsmakternas sida var som jag sagt att samordning och samverkan över länsgränserna av irafikövervakningsverksamheten borde kunna åstadkommas genom länsstyrelsernas försorg. Etl sådant samarbete sker också. Jag har emellertid inte underiag för att nu bedöma resultatet av länsstyrelsemas verksamhet på detta område. Som jag närmare redovisar i avsnitt 14 anserjag därför att den frågan kan behöva belysas ytteriigare. Utöver de nu beskrivna samverkansformemaförekommer del sedan Prop. 1989/90:155 lång lid tillbaka ett samarbete överlänsgränserna även på andra områden. Del är dock först som manmera systematiskt på olika håll i landet prövat olika former av sådansamverkan. har således tillsammans med företrädare förpolisväsendet i län och prövat fömtsättningarna för ellökat samarbete mellan polismyndigheterna över läns- och distriktsgränserna iSkåne. I pågår diskussioner om en samverkan över länsgränserna lillÄlvsborgs län och län. Polismyndigheterna i , , ,och är berörda. De samverkansålgärder som diskuteras inomde båda projekten rör många olika områden. I har man övervägt samarbetepå ordnings-, kriminal- och Irafikpolisområdet saml i fråga om utbildning ochviss administration. Diskussionerna om det samarbete som berör ochangränsande län gäller i första hand samverkan över länsgränsema i fråga omfunktionen som vakthavande befäl och i fråga om kriminalpolisberedskapen.Syftet i båda projekten är all uppnå en effektivare polisverksamhet genom optimalresursanvändning. Ulanall närmare gå in på de förväntade resultaten av detla samarbete vill jag föregen del framhålla all jag ser det som angelägel med en utökad polisiärsamverkan över länsgränsema. Formerna för en sådan fördjupad samverkan kangivetvis vara skiftande, beroende bl.a. på den regionala strukturen och påbehovet av samverkan. Jag utgår från alt i första hand länsstyrelserna självauppmärksammar de behov och de möjligheter som finns lill en ökad effektivitet ipolisarbetet genom denna typ av samverkan. Del finns också anledning förrikspolisstyrelsen all i samband med sin tillsynsverksamhet ägnasamverkansfrågorna elt ökat intresse (se 7 § polislagen). Enutökad polisiär samverkan över länsgränserna kan komma att aktualisera vissaandra frågor som har anknytning lill den regionala polisverksamheten. Detfinns skäl att återkomma lill dessa frågor i samband med utredningen av denregionala polisverksamheten. Ävenom samverkan över länsgränserna kommer all få en ökad betydelse ärdel självklart all den regionala polisverksamhetens viktigaste uppgifter finnsinom länet. Det regionala samordningsbehovet och formerna för den regionalapolisverksamheten har också en naturlig koppling lill andra samverkansfrågorinom länet och då främst lill verksamheten på lokal nivå. Jag lar därför uppvissa regionala frågor också i nästa avsnitt. Underde år som gått sedan polisen förstatligades har det skett stora förändringar i samhället. Brottsligheten har ökat. Det har skett en befolk ningskoncentration inte bara till storstadsområdena ulan även inom lä nen. Kommunikationerna har förbättrats såväl vad gäller traditionella 52 begreppsom restider och resmöjligheler som i fråga om kommunikations- Prop.1989/90:155 teknik. har allmänhetens krav och behov av offentligservice vuxit. Detta gäller även i fråga om polisens tjänster. Denlokala polisorganisationen måste, som all annan offentlig verksamhet, anpassasin organisation och sitt resursutnyttjande så att man når största möjligaeffektivitet inom de ramar som regering och riksdag anger. Ävenom den lokala polisorganisationen till sin yttre stmktur inte ändrats nämnvärtde , har det skett åtskilliga interna organisatoriskaförändringar. Framför allt på landsbygden fanns del närmast eflerförstatligandet ell relativt stort antal orter där polis var stationerad. De s.k.polisposleringarna och många mindre arbetsgmpper har därefter successivtdragits in. finns 226 orter där polispersonal enligt regeringens beslutskall vara stationerad. Dessutom finns, enligt beslut av de lokalapolismyndigheterna, polispersonal stationerad på ytterligare omkring 125orter. Totalt finns således ca 350 orter med permanent polisiär representation.Även i slorsladsdislrikten har det på många håll skett storaorganisationsförändringar. a. pågår del inom Stockholmspolisenen genomgripande strukturförändring. Genompolisreformen skapades utvidgade möjligheter för polismyndigheterna altanpassa sin interna organisation lill lokala behov och fömtsättningar. Jag hartidigare (se avsnitt 8) förespråkat alt myndigheterna nu ges ytteriigare frihetpå del organisatoriska området. Del vidgade självbestämmandet iorganisatoriska frågor kommer all främja effektiviteten i polisverksamheten. Isamma riktning verkar del nya budgetsystem som kommer all införas fr. o. /93 (se avsnitt 10). Ocksåandra strukturella förändringar måste övervägas om man skall uppnå eneffektivare verksamhet inom polisen. Redani samband med förstatligandet fömtsatte statsmakterna all de självständigalokala polismyndigheterna skulle behöva en regional stödorganisation bl.a. förIrafikövervakningen. Den regionala verksamheten har successivt utvidgats sedanförstatligandet. Då omfattade den enbart trafikövervakningen och denkriminaltekniska verksamheten. har bekämpandet avnarkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet liksom sjöpolisverksamheltillkommit som regionala verksamhetsgrenar. Genom polisreformen gavslänsstyrelserna också möjlighet all besluta om regional polishundsverksamhetoch all låta de regionala trafikavdelningarna svara för vissutredningsverksamhet. Antaletplanerade limmar för polispersonal för regional polisverksamhet /90 beräknas uppgå lill över 3,1 miljoner, vilket motsvarar merän 2 100 årsarbetskrafter. Enligtmin mening kommer den regionala polisverksamheten också i framliden alt vara av väsentlig betydelse för arbetet på del lokala planet. Som framhölls i proposition 1983/84:89 (s. 28) är behovet och utform ningen av en regional polisorganisation i hög grad beroende av myndig hetsstrukturen centralt och lokall. Enligt vad som underslröks i propositio- 53 nen är det rimligt allanta att utrymmet för regionala insatser på skilda Prop. 1989/90: 155 områdeninom polisverksamheten kommer all öka, särskilt mot bakgrund av altrikspolisstyrelsens befogenheter på olika områden begränsas. Denna uppfattninghar alltjämt giltighet.