prop · GD0367 · 1989-12-31 00:00:00 — Om postverket skulledela ut sådana försändelser trots att avsändaren inte betalat för denna tjänst,vilket lagrådet föreslår som ett alternativ, skulle detta kunna sättas i systemoch postverket tvingas att kompensera sig genom portohöjningar, vilketi sin tur skulle drabba andra kunder. Utgångspunkten måste dessutom vara attendast den som betalar för postverkets tjänster kan påräkna all få dem utförda.Jag kan inte heller se atl den europeiska konventionen skulle innebära att manbör göra skillnad mellan olika typer av obeställbara försändelser. Otvivelaktigtkan försändelser av aktuellt slag innehålla sådant som avsändaren föredrar attfå tillbaka framför att innehållet förstörs. Han får då också reda på attinnehållet inte nått adressaten. Jag vidhåller sålunda mitt förslag i dennadel. 2§ En obeställbar försändelse skall om möjligt återställas lill avsända ren. Det förutsätts attpostverket med ledning av vad som står på kuvertet eller Prop. 1989/90:67 omslagetförvissar sig om att försändelsen inte kan återställas till avsändaren innanförsändelsen får öppnas. är det utan ytterligare bestämmelse förenligt med 2 § att en postförsändelsefrån utlandet som i inte kan delas ut till adressaten och som saknarbehövliga uppgifter om avsändare får återsändas till vederbörande utländskapostförvaltning utan ytterligare åtgärd. Det får således enligt lagrådetankomma på den utländska postförvaltningen att i mån av befogenhet öppnaförsändelsen för att utröna vem avsändaren är. Jag delar denna uppfattning. 3 §Tillslutna försändelser som är obeställbara får öppnas av postverket, om kuvertet eller omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren att försändelsen kan återställas till denne. Medtillslutna försändelser avses sådana postförsändelser som är igenklisl-rade, igenlejpadeeller på annal sätt lillslutna. Reklamblad, poslkort, vykort och trycksakerfaller utanför såvida de inte skickats i tillslutna försändelser. Brev sominte är igenklistrade ulan endast lillslutna omfattas av paragrafen. Paragrafenär tillämplig endast i det fall en undersökning som förutsätts i 2 § inte gernågon upplysning om avsändaren. Om en adress utan omgång kan skaffas fram medledning av t. ex. ett personnummer eller ett namn, bör självfallet detta görasi första hand. Detkan vara lämpligt att postverket väntar någon tid innan öppnandet sker i syftealt avsändare eller adressat skall få tillfälle att ge sig till känna. 4 §En öppnad försändelse får inte undersökas närmare än som behövs för att försändelsen skall kunna återställas till avsändaren och, beträffande försändelser som avses i 1 § 1, delas ut till adressaten. Paragrafenhar formulerats om i förhållande till det remitterade förslaget med anledningav vad lagrådet anfört i anslutning lill 1 § . Paragrafensinnebörd är att undersökningen av en öppnad försändelse skall begränsas tillvad som behövs för atl få fram sådana uppgifter att försändelsen kanåterställas till avsändaren och, beträffande sådana försändelser som avses i 1§ 1, delas ut till adressaten. Så snart sådana uppgifter erhållits skallundersökningen avslutas. Brev skall således aldrig läsas, utan bara ögnasigenom. Undersökningen av öppnade paket bör inskränka sig till eftersökande avuppgifter om avsändarens samt, beträffande sådana försändelser som avses i 1 §1, adressalens namn och adress. 5 §Tillslutna försändelser skall öppnas vid en särskild enhet hos postver ket. Paragrafengäller den organisatoriska hanteringen av själva öppnandet. Utgångspunkten bör vara att så få personer som möjligt inom verket skall befatta sig med brev- och paketöppningen. Den bästa lösningen är därvid, 11 såsomockså postverket förordat, att hanteringen äger mm vid en särskild Prop.1989/90:67 organisationsenhet. Medden föreslagna organisationen synes det inte nödvändigt all i lagen kräva attöppnandet skall ske i närvaro av vittnen. Om posten anser att en sådanbestämmelse är önskvärd, kan verket självt besluta om det. Som konsumentverketpåpekar i sitt remissyttrande kan det finnas vissa fördelar med vittnen idetta sammanhang. Sålunda garanterar vittnen i viss mån att själva öppnandetsker i godtagbar ordning. Vid en eventuell tvist om vad som ingått i en öppnadförsändelse kan vittnets uppgifter få betydelse. 6 §Öppnade försändelser som är obeställbara skall förvaras hos postverket. Förvaringstidens längd bestäms av postverket. Innehåll som är utsatt för försämring eller beslår av trycksaker, reklamblad eller liknande som kan antas sakna värde får förstöras. Öppnadeförsändelser skall givetvis omgående återställas till avsändaren närundersökningen gett sådana upplysningar att detta blir möjligt. Detta följer av2 § . Sådana försändelser som avses i 1 § 1 kan också skickas lill adressatenom innehållet gett sådana upplysningar att detta är möjligt. Paragrafenbehandlar den situationen att en försändelse också efter öppnandet inte kanåterställas till adressaten och är obeställbar. En sådan försändelsebör förvaras av postverket på den enhet som avses i 5 § för attavsändaren eller adressaten skall få tillfälle att få ul försändelsen.Försändelser vars innehåll är utsatt för försämring bör dock få förstörasomedelbart. Trycksaker utan värde, reklamblad och liknande behöver i allmänhetinte heller förvaras. Böcker får i allmänhet anses ha ett försäljningsvärde ochbör därför förvaras . Frågorom förvaringstidens längd och om själva utlämnandet bör postverket få besluta om.Vid bestämmandet av förvaringstidens längd måste beaktas att avsändare elleradressat måste få rimlig tid på sig att fä ut en förvarad försändelse. 7 §En öppnad försändelse som inte har kunnat lämnas ul tillfaller staten vid förvaringstidens utgång. Skriftliga meddelanden skall då förstöras. Annan egendom än pengar och frimärken skall säljas, om det lämpligen kan ske. I annat fall skall egendomen förstöras. Paragrafeninnehåller bestämmelser om hur postverket skall förfara med öppnade försändelseroch dess innehåll som inte lämnats ut . Enöppnad försändelse som inte har lämnats ut tillfaller staten. Skriftliga meddelanden som försändelsen innehåller skall då förstöras genom postverkets försorg. Med skriftliga meddelanden avses i detta sammanhang i princip meddelanden mellan avsändare och ad ressat. Dessa kan naturligtvis vara tecknade på andra skriftliga meddelan den som då också skall förstöras. Däremot avses inte t.ex. brev som i sig har ett ekonomiskt värde som samlarobjekt e. d. Som exempel kan nämnas brev som skrivits av en historisk person. Det är inte ovanligt attöppnade försändelser innehåller pengar, frimär- Prop. 1989/90:67 ken, värdehandlingaroch andra föremål av ekonomiskt värde. Det kan inte vara rimligt att ocksåsådant innehåll skall förstöras. En lämplig ordning är att pengarna ochfrimärkena utan vidare tas om hand och all postverket säljer värdehandlingaroch andra värdeföremål för statens räkning om försäljningen kan beräknas geett överskott. Det som sålunda tillfallit staten bör fritt få disponeras avpostverket. Egendom som inte säljs skall givetvis förstöras. 8§ Ett belopp som betalats in till postverket och som postverket varken kanförmedla lill mottagaren eller återställa till inbetalaren tillfaller staten tvåår efter det all inbetalningen gjordes. Paragrafenreglerar vad som gäller för obeställbara postanvisningsbe-lopp enligt 110 §allmänna poslstadgan. Föreskrifterna härom bör lämpligen tas in i lagen. Enligtnyssnämnda bestämmelser i allmänna poslstadgan skall obesläll-bart postanvisningsbdopplämnas till en särskild understödskassa för änkor och bam efter personer somvarit anställda i postverket. Även i fortsättningen bör postanvisningsbdopp somtillfallit staten få disponeras av postverket. Föreskrifter om detta kräverdock inte lagform. Paragrafenhar utformats i enlighet med lagrådets förslag. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslårriksdagen att anta förslaget till lag om obeställbara postförsändelser. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta det förslag som föredraganden har lagtfram. Utdrag ur promemorian behandling av Prop. 1989/90:67 obeställbara försändelser utarbetad inom '' () har i en framställning hos regeringen den 6juli 1988, mot bakgmnd av vad som framkommit i ett ärende hos honom, anförtatt det saknas erforderligt lagstöd för sådan postbehandlinginom postverket som innefattar öppnande av förtroliga försändelser. Med stöd av4§ lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän har JO samtidigtväckt frågan om lämpliga åtgärder för att eliminera dessa brister i normgivningen.Framställningen har överlämnats till . Postverkethärden hos regeringen hemställt att regeringen vidtar åtgärder för att genom lagstiftning regleraverkets rätt att öppna s. k. obeställbara försändelser. Framställningarnahar inom föranlett de överväganden och förslag somredovisas i denna promemoria. 2.1 Begreppet obeställbar postförsändelse Meden obeställbar poslJÖrsänddse menas en försändelse som postverket av någonanledning inte kan leverera lill adressaten. Antalet sådana försändelseruppgår till omkring 1 milj. Föreskrifter om hur sådana försändelserskall hanteras har meddelats av postverket. Några andra föreskrifter iämnet, med undantag för en bestämmelse i postala lidningskungördsen (1968:489),finns inte. Ursprungettill postverkels nuvarande föreskrifter är en skrivelse från dåvarandepoststyrelsen till Kungl. Maj:t med förslag till föreskrifter angående obeställbaraförsändelsers behandling. Genom ett Kungl. brev bemyndigadesgeneralpoststyrelsen atl under vissa omständigheter få öppna obeställbaraförsändelser. Poststyrelsen bemyndigades också att "meddela de närmareföreskrifter i ämnet, som kunna finnas tjenliga och af behov påkallade".Sådana föreskrifter infördes i generalpoststyrelsens kungördse första gångenår 1872. Nugällande föreskrifter om hur obeställbara försändelser skall behandlas återfinns i 107 111 §§allmänna poststadgan. Behandlingenpå adresspostkontoret Prop. Brevförsändelse,som har blivit obeställbar på adresspostkontorel, skall, rJäga I med vissaundantag, återställas till avsändaren, om uppgift om dennes namn och postadressfinns på försändelsen. I annat fall skickas försändelsen till Postensregionala adresservice, en enhet inom varje postregion med ansvar bl. a. förslutbehandlingen av obeställbara försändelser. Antaletsådana organisationsenheter inom postverket uppgår till omkring30. Antalet personer inom verket som hanterar brevöppning uppgåruppskattningsvis till omkring 100. Ordningenmed brevöppning regionalt infördes . skulle obeställbaraförsändelser som saknade uppgift om avsändarens namn och adress skickas tillposlens reklamationskontor, som var en central organisationsenhet inompostverkels centralförvaltning. Obeställbaraposttidningar, som inte är försedda med begäran om begränsad eftersändning,skickas inte tillbaka till avsändaren. Kommissio-närsposttidningar och sådanaadresserade posttidningar, som ligger i kuvert, banderoll e.d., skickas docktillbaka, om avsändaren har angett detta på försändelsen och förbundit sig allbetala avgift för återsändningen som för ekonomibrev. Det sistnämnda följer förövrigl direkt av 8 § postala tidningskungörelsen (1968:489). Allaobeställbara försändelser från utlandet skickas till etl utväxlings-poslkontorför all därifrån skickas tillbaka till inlämningslandet. Vykort medsemesterhälsningar skickas dock inte tillbaka utan sänds till den regionala adresservicen. Omen obeställbar försändelse, inrikes eller från utlandet, innehåller någotföremål, som är utsatt för förskämning eller försämring, får adresspostkontorelomedelbart på lämpligt sätt sälja detta innehåll. Kan innehållet av någonanledning inte säljas, skall det förstöras. Obeställbarautbetalningskort, postförskottsanvisningar, listpostanvis-ningar och telegrampostanvisningarfrån utlandet sänds alllid till postverkets huvudkontor. Annan obeställbarpostanvisning återställs till avsändarens adressposlkontor, om inte anvisningensgiltighetstid har gått ut. Om giltighetstiden har gått ut, skickaspostanvisningen till postgirot. Ettobeställbart inrikes paket skickas till avsändarens adresspostkontor, omuppgift om avsändarens namn och postadress finns angiven. 1 annat fall öppnaspaketet på adresspostkontorel eller där det påträffas. Om varken avsändareeller adressat framgår av innehållet, sänds paketet till den regionala adresservicen.Ett obeställbart paket från utlandet skickas till utväxlingspostkontoret för återsändningtill inlämningslandet. Paket med svensk avsändaradress skickas dock till dennaadress. Om etl sådant paket inte kan lämnas ut till avsändaren, behandlas detsom avstått till postverket. Avsändarenkan föreskriva annan behandling av paketet än den nu angivna för den händelse atldet blir obeställbart. utländska paket Prop. Närett paket till utlandet har blivit obeställbart kan avsändaren på förfrå- öilaga1 gan meddela hur paketet skall behandlas. Bestämmelser om detta finns i 108§. Enobeställbar försändelse lämnas i allmänhet ut till avsändaren på samma sätt somförsändelser som tillhandahålls adressaten. Vanliga brevpostförskott, somskall återställas till avsändaren, delas ul på samma sätt som vanligabrevförsändelser utan postförskott. Omett återkommet paket inte hämtas på postkontoret senast på sjätte dagen efterankomsten, skall avsändaren för den tid dämtöver, som paketet ligger kvar påpostkontoret betala magasinshyra. Avgiften för magasinshyra framgår avpostverkets taxa. 1allmänna poststadgan finns också bestämmelser om andra avgifter som avsändarenskall betala nären försändelse återställs till honom. Närett postkontor får en bestämd uppgift om att en återkommen försändelse inte kanåterställas till avsändaren, skickas försändelsen till adresservicen.I andra fall skickas försändelsen till adresservicen senast efterankomsten till avsändarens adresspostkontor. En lokal försändelse skall dockskickas senast efter den dag, då försändelsen i förhållande tilladressalen har behandlats som obeställbar. En postanvisning sänds dock senastvid utgången av anvisningens giltighetslid. Behandlingenvid den regionala adresservicen Enobeställbar inrikes försändelse, som kommer tillsluten lill den regionala adresservicen,öppnas där i vittnes närvaro. Depersoner, som öppnar sådana försändelser eller som bevittnar öppnandet ellerbehandlar de öppnade försändelserna, skall ha avlagt tysthetslöfte om detskriftliga innehållet i försändelserna. Omöppnandet ger upplysning om vem som är avsändare eller adressat, återställsförsändelsen eller delas ut till adressaten. Omdet inte går att få reda på vem som är avsändare eller om försändelsen intekan återställas lill avsändaren, tar postverket till vara sådana försändelser,som innehåller pengar, andra saker av värde, handlingar o. d. Andraförsändelser förstörs genom postverkets försorg. Tillvaratagen försändelseförvaras en månad utöver den månad försändelsen kommit lill den regionala adresservicen. Närenobeställbar inrikes postanvisning, som inte är postförskottsanvisning, harsänts från adresspostkontoret till postgirot därför att giltighetstiden hargått ut, förses anvisningen i förekommande fall med ny giltighetstid ochtillställs avsändaren på nytt. Framställningom att få ut en obeställbar försändelse skall göras till den regionala adresservicen. Försändelsen kan lämnas ut till avsändaren eller 16 Om bådaanmäler sig har avsändaren företräde. 1989/90:67 ingenanmäler sig säljs värdeföremål, som är inneslutet i försändelsen och Bilaga1 som inte utgörs av pengar eller omakulerade frankolecken, genom postverketsförsorg. Omakulerade frankotecken lämnas till verkets frimärks-förråd. Densom önskar få ut postanvisningsbdopp, skall göra framställning till huvudkontoretinom från utgången av den månad under vilken inbetalning skedde ochsamtidigt styrka sin rätt till försändelsen eller beloppet. Ifråga om en obeställbar postanvisning, som inte är postförskottsanvisning, ärendast avsändaren berättigad att få ut beloppet. Belopp för postförskottsanvisninglämnas till adressaten. Den som har betalt in beloppet har inte någon rätt atlfå tillbaka det. Obeställbartpostanvisningsbdopp lämnas till understödskassan för änkor och barn efterpersoner som har varit anställda i postverket. Denna kassa är skyldig atl av demedel, som har lämnats lill kassan, lämna tillbaka belopp som efter postverkelsprövning anses böra lämnas till en viss kund. Enligt2 kap. 6§ regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmännaskyddad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Dennarättighet får dock enligt 2 kap. 12§ RF begränsas genom lag. Enligt andrastycket i samma lagrum gäller bl.a. all begränsning får göras endast för atttillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att denaldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som harföranlett den. Någon möjlighet alt delegera normgivningskompetensen till regeringeni sådana frågor föreligger inte. utgör en del av "detallmänna" som avses i nämnda kapitel. Övergångsbestämmelsematill RF innebär bl.a. att inte alla i RF angivna krav behövde vara uppfylldavid dess ikraftträdande . Sålunda gäller äldre författningarfortfarande även om de inte har tillkommit i den ordning som skulle haiakttagits vid tillämpningen av RF. När gmndlagsskyddet för posthemlighetenfick sin nuvarande utformning togs en motsvarande regel in som punkt 5i övergångsbestämmelserna, se SFS 1976:871. 4 JO:s och postverkets framställningar Prop. Bilaga 1 4.1 JO:s framställning Somredovisats inledningsvis har JO hos regeringen väckt frågan om behovet avlagstiftning såvitt gäller postens brevöppning. Framställningen har gjortsefter vad som framkommit i ett ärende hos JO. Omständigheterna i ärendet (JO:sämbelsberättdse 1988 - 89, s. 387, dnr 1382 -1987) var i korthet följande. Sommaren1987 skulle en person, M.H., lämna in ett brev till en försäkringskassa.Brevet var adresserat dit men ofrankerat. På baksidan stod M.H:s personnummersamt fullständiga för- och efternamn men ingen adress. Av misslag hamnadebrevet i en låda för utgående post på M.H:s arbetsplats. Brevet innehöll enifylld blankett för försäkran för sjukpenning och ett läkarintyg vari M.H:ssjukdom angavs. ell tjänstekuvert frånpostverket. Kuvertet innehöll M.H:s brev till , som var uppbmtet,och ett brev från posten. Till saken hör all aldrig löserut ofullständigt frankerade brev. Efterviss skriftväxling med postverket anmälde M.H. det inträffade till JO. Efterutredning, varvid postverket inkom med yttrande, anförde JO (Hans Ragnemalm)att omständigheterna i det aktuella fallet framför allt det förhållandet att M.H:sadress utan svårighet kunde spåras var sådana, att brevet inte borde haöppnats. Förfarandet syntes enligt JO präglat av en företagaranda, dominerad avi och för sig vällovliga strävanden efter rationalitet, effektivitet ochservice men utan känsla för integri-tetsaspeklen. EnligtJO var det emellertid allvarligare att postverket inte syntes medvetet om attbrevöppning oavsett syftet innefattar ett sådant ingrepp från det allmännassida i enskilds rättighet som grundlagen i princip förbjuder. Enligt JO:smening stod det klart atl poststadgans bestämmelser utgör föreskrifter i RF:smening, och att de är av lägre valör än den i RF för ändamålet stipulerade.Postverket hade alltså, enligt JO:s bedömning, saknat erforderligt stöd i lagför den företagna postöppningen. Beträffandefrågan huruvida postverkets föreskrifter ändå kunde anses gällande på grund avövergångsbestämmelserna till RF anförde JO bl.a. följande. Enförutsättning för alt dessa övergångsbestämmelser skall aktualiseras är, attpostverkels rättighetsbegränsade föreskrifter inte efter RF:s ikraftträdandeändrats utan atl RF:s ordning iakttagils. Så har emellertid skett. De företagnaändringarna är av verklig substans, då öppning av obeställbara försändelserinte, som tidigare, skall ske hos verkets centralförvaltning utan inomrespektive postregion vid s. k. regional adresservice. Hanteringen av deaktuella försändelserna har därigenom kommit att inbegripa ett betydligt störreantal funktionärer än tidigare, vilket är väsentligt ur integritetssynpunktoch måste anses påverka innehållet i begränsningen av skyddet mot undersökningav brev. Isin framställning till regeringen anförde JO följande. Bilaga1 Som framgått saknas det enligt 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformenerforderliga lagstödet för sådan postbehandling som innefattar öppnande avförtrolig försändelse. Anses det nödvändigt, att postverket i vissa fall fårtillgripa brevöppning, krävs alltså att stiftar lag i ämnet. Därvidär att beakta att enligt 2 kap. 12 § andra stycket RF begränsning i bl.a.rätten till förtrolig kommunikation endast får göras för att tillgodose ändamålsom är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, och all sådan begränsning aldrigfår gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn lill det ändamål som harföranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot denfria åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens gmndvalar. Den återhållsamhetsom härålägges lagstiftaren synes i förevarande situation få som främstakonsekvens, att en gmndläggande intresseavvägning måste göras. Mot intressetav att kunna återställa försändelsen till avsändaren måste ställas det integritetsinlrångsom brevöppningen innebär. Resultatet av en sådan inlresseavvägning kan bli,att föreskrifter om brevöppning måste accepteras, men all befogenheten börutformas på ett sätt, som minimerar integritetsskadorna. Bedörriningen synesemellertid också kunna utmynna i att befogenheten heh kan undvaras, och attproblemet med obeställbara försändelser får lösas på annat sätt; det tål att övervägas,humvida inte den enskilde genomsnittligt sett föredrar att riskera, atl en obeställbarförsändelse efter viss liggetid förstörs, framför att behöva befara, attinnehållet röjs, låt vara för en begränsad krets. I sistnämnda fall erfordrasalltså ingen lagstiftning utan i stället endast en revision av poslstadgan,innefattande bl.a. ell borttagande av bestämmelserna om öppnande av förtroligaförsändelser. 1sin framställning till regeringen har postverket anhållit att regeringen vidtaråtgärder för att genom lagstiftning reglera verkels rätt att öppna obeställbaraförsändelser och atl den ordning som gällde bör vara vägledande ilagstiftningsfrågan. Iframställningen upplyser postverket att stickprovsvis gjorda undersökningarvisar att antalet försändelser som öppnas uppgår till omkring 150000och alt innehållet i av dessa försändelser ger sådana upplysningarom avsändare eller mottagare att försändelsen kan nå rätt person. Vidareupplyser postverket att man numera efter JO:s kritik ställt hanteringen medöppnande av obeställbara försändelser under ledning av huvudkontoret och avser att så snabbt som möjligt centralisera även själva öppnandet. Närdet gäller behovet av att öppna post anför verket bl. a. följande. Försåväl privatperson som för företag är det av väsentlig betydelse att postbefordran så långt möjligt kan garanteras. För Posten och dess anställ da är det ett seriöst åtagande atl förmedla meddelanden mellan människor och företag. De är viktigt att tilUron till Postens förmåga att genomföra detta åtagande är hög. Emellertid kan det inte undvikas att fel förekommer och en försändelse blir obeställbar. För att då tillgodose att befordran trots detta kan genomföras är öppnandet av dessa obeställbara försändelser en 19 utväg.Det skall framhållas att försändelserna endast öppnas i de fall Prop.1989/90:67 omslaget/kuvertet inte ger någon vägledning. Det kan också noterasatt Bilaga 1 försändelsen även obeställbara sådana ofta innehållermeddelanden av stort värde. Det är här inte fråga om enbart ekonomiska värden. Tillframställningen var fogat en s. k. attitydundersökning, utförd avundersökningskonsult på uppdrag av postverket i syfte attfå reda på allmänhetens syn på postverkets hantering av obeställbaraförsändelser.