prop · GD0343 · 1989-12-31 00:00:00 — Kommittén kommer också att överväga regler omkapitaltäckning för vissa typer av risker som inte omfattas av den nu antagnarekommendationen. För svenskt vidkommande kommer skattereformen sannolikt attleda till vissa förändringar och kompletteringar i de nu föreslagna reglerna.Sådana ändringar kan också bli aktuella om det visar sig att andra länder intetillämpar regler på det sätt som fömtsätts. 8.2 Enhetliga regler för alla institut Mitt förslag:Kapitaltäckningsregler skall gälla för banker, finansbolag, kreditaktiebolag,fpndkommissionsbolag och hypoteksinstitut. Kapitaltäckningsreglerna skall istörsta möjliga utsträckning utformas enhetligt samt baseras påBaselkommitténs regler samt de regler som föreslås gälla inom EG. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. har helt avstyrkt förslaget med motivering att höjdakapitalkrav inte är påkallade och att förslaget därför kan väntas medföraonödiga fördyringar för konsumenterna. Remissinstanserna i övrigt ställer sigi princip positiva till förslaget, varvid emellertid från många hållunderstmkits vikten av att olikheter i konkur-rensfömtsättningarna inteuppkommer. Kammarrätten i håller inte för uteslutet att införa tvågmpper av kapitaltäckningsregler och låta instituten välja att vara nationellteller internationellt verksamma. Skälen för mitt förslag:Baselöverenskommelsen omfattar de internationellt verksamma bankerna. Fråganär om de nya kapitaltäckningsreglerna också skall gälla för andrakreditinstitut med internationell verksamhet eller för samtliga kreditinstitutpå vår marknad. Inom EG har det inte ansetts möjligt att göra någon uppdelning,eftersom samtliga kreditinstitut kommer att få möjlighet att vara verksamma påen gemensam marknad. kommer därför att gälla föralla s. k. credit institutions, dvs. kreditinstitut som finansierar sinutlåning genom upplåning från allmänheten. Fondkommissionsbolag omfattas inteav detta begrepp. För sådana bolag förbereds i stället inom EG ett särskiltdirektiv om kapitaltäckning. Det har emellertid uttalats att kapitalkravet förfondkommissionsbolag och kreditinstitut så långt som möjligt bör vara detsammaför jämförbara verksamheter. Mycket talar för attSverige bör göra ett motsvarande principiellt ställningstagande och införa denya kapitaltäckningsreglerna för banker, finansbolag, kreditaktiebolag,hypoteksinstitut och fondkommissionsbolag. Även utanför banksektorn harfinansmarknaden i till sin karaktär blivit alltmer internationell.Risknivån i verksamheten har höjts även här. Riskerna för stömingar i denviktigaste sektorn av finansmarknaden, nämligen bankerna, minskar också omövriga institut på marknaden är De speciella skyddsintressen som finns för Prop.1989/90:43 bankerna bör beaktas på annat sätt i lagstiftningen än genomstriktare kapitaltäckningsregler. Skildaslag av kapitaltäckningsregler skulle vidare innebära en uppdelning mellannationellt och intemationellt verksamma institut, för vilka skulle gälla olikakapitalkrav för samma verksamhet här i landet. En sådan förskjutning ikonkurrensfömtsättningama vore enligt min mening att ge kapitaltäckningsreglemaen alltför starkt styrande funktion i den förändringsprocess somfinansmarknadema nu genomgår. Även om det i ett snävt, nationellt perspektivkunde uppnås vissa fördelar med ett lägre kapitalkrav för verksamheter enbartinriktade på hemmamarknaden, anser jag det varken möjligt eller önskvärt attinföra sådana regler. och i ett bredare perspektiv skulle det leda tillisolering och stagnation till förfång för en sund utveckling påfinansmarknaden. Ensärskild fråga är hur hypoteksinstituten skall föras in under de nyakapitaltäckningsreglerna. Institutens framtida organisation och verksamhet ärför närvarande föremål för överväganden av hypoleksutredningen (Fi 1988:08),som väntas lägga fram sitt betänkande i slutet av detta år. Det skulle kunnaanföras skäl fö)r att lämna hypoteksinstituten utanför kapitaltäckningsreformentill dess att frågan om deras framtida organisation har lösts. Som framgåtttidigare ligger det emellertid ett stort värde i att så långt möjligt och frånbörjan hålla på principen att kapitaltäckningen för en placering skall varadensamma över hela kreditmarknaden. Jag förordar därför att de nya reglernainförs även för hypoteksinstituten . Närhypoteksinstituten sålunda får kapitaltäckningsregler av samma innehåll somandra kreditinstitut, är det naturligt att de nuvarande upplå-ningsrältsreglemaupphävs och att grundfonderna respektive garanlifon-den, dvs. de statligagarantiförbindelserna, begränsas till att avse institutens redan ingångnaförpliktelser och avvecklas. Både från hypoleksutredningen och fråninstitutshåll har man emellertid framfört att den förändringen bör genomförasförst i samband med behandlingen av hypo-teksutredningens betänkande. Jaghar förståelse för denna synpunkt. Att ändra vad som gäller om upplåningsbegränsningoch statlig garanti för den tid som återstår till dess att hypoteksutredningensförslag har behandlats skulle kunna orsaka onödiga svårigheter i institutensverksamhet. Jag föreslår därför att de båda systemen kapitaltäckningsreglemaoch upplåningsrättsreglerna tills vidare får gälla parallellt förhypoteksinstituten. Idetta sammanhang vill jag också ta upp en speciell fråga som gäller Skeppshypotek. Enligt nu gällande ordning står Skeppshypotek inte under tillsyn av bankinspektionen. Samtliga styrelseledamöter i kassan utses av regeringen. Av bl.a. det skälet har bankinspektionens tillsyn inte ansetts nödvändig. Kapitaltäckningsreglerna fömtsätter emellertid att kreditinsti tuten, för kontroll av kapitalkravet, kontinuerligt lämnar kapitaltäcknings- rapporter till bankinspektionen. Kapitaltäckningsreglernas uppbyggnad fömtsätter även medverkan i olika avseenden av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, bankinspektionen. Med hänsyn härtill anser 90 jagatt övervägande skäl nu talar för att ställa kassan under tillsyn av Prop.1989/90:43 bankinspektionen. Mittförslag: Kapitalbasen skall utgöra lägst procent avplaceringarnas värde. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Med något undantag är remissinstanserna positivt inställda till attkapitalkravet totalt sett höjs till inlernationdl nivå. Skälenför mitt förslag: Som jag tidigare framhållit bygger kapitaltäckningsreglergenerellt på en indelning av placeringarna i olika riskklasser, där högre riskkräver större eget kapital. I de nu gällande svenska reglerna uttryckskapitalkravet som en procentsats av värdet av placeringarna i respektive klass(1,). rekommendation används en något annorlunda teknik.Placeringama delas fortfarande in i riskklasser, men därefter sker en s. k.viktning. Denna innebär att placeringarna, beroende på risknivån, tas upp viss andel av sitt värde (O, 20, ). Kapitalkravetär av summan av de viktade värdena. Att kravet anges vara 8 procentsäger alltså inte någonting om kravets egentliga innebörd, förrän man vetvilken viktning som görs av olika placeringar. Viktningenav placeringarna behandlas i avsnitt 8.5.2. Som framgår där ansluter jag migpraktiskt tagel helt lill de bedömningar som har gjorts av . Jagdelar också uppfattningen att kapitalkravet efter denna viktning bör utgöra 8procent, dvs. att kapitalbasen skall utgöra av summan av deviktade placeringarna. Det har uppnåtts internationell enighet kring dennanivå, och som framgår av vad jag anfört inledningsvis finns det inte skäl förSverige att anlägga något annat synsätt. Mitt förslag:Kapitalbasen skall renodlas till att uteslutande bestå av inbetalt kapital. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Fleraremissinstanser har förordat att garantiförbindelser eller i vart fallstatliga garantier skall få inräknas i kapitalbasen. Skälen för mitt förslag:Jag anser att det gmndläggande synsättet att endast inbetalt kapital skallräknas in i kapitalbasen är en viktig princip inte minst i ett internationelltperspektiv. Det överensstämmer också med strävandena att en marknadsanpassningpå sikt skall ske av kreditinstitut Några undantag från denna princip bör enligt min meninginte förekomma. I kapitalbasen bör alltså uteslutande ingå inbetalt kapital. Mittförslag: Kapitalbasen skall bestå av två kapitalelement, primärt ochsupplementärt kapital. Det primära kapitalet skall utgöra minst hälften avkapitalbasen. Som supplementärt kapital får räknas bl.a. vissaskuldförbindelser med efterställd betalningsrätt. Sådana skuldförbindelser fårmotsvara högst av det primära kapitalet. Kapitalbasenskall beräknas som summan av primärt och supplementärt kapital efter avräkningför vissa tillskott i företag som bedriver finansieringsverksamhet. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Remissinstanserna har inte haft några principiella invändningar mot förslaget.Några remissinstanser har föreslagit att förlagslån skall tillåtas utgörahälften av kapitalbasen. Skälen för mitt förslag:Förslaget stämmer med Basdkommitléns och EG:s regelsystematik. Eget kapitalenligt svenskt juridiskt språkbruk överensstämmer inte med vad Basdkommitténavser med eget kapital och bör därför inte användas som benämning på något avkapitalelementen. Eftersom kapitalet i den första gruppen är det primära ochdessutom styrande för storleken av det kapital som får ingå i den andra gmppen,bör kapitalet i respektive grupp lämpligen benämnas primärt och supplementärtkapital. Primärt kapital utgörsalltså av vad som enligt bör förstås med eget kapital samt öppetredovisade reserver av högsta kvalitet. Supplementärt kapital utgörs avhuvudsakligen upplånat kapital som inom vissa ramar bör kunna likställas medprimärt kapital. Eftersom förlagslånen är underlägsna andra element som ingåri kapitalbasen i så måtto att de har en bestämd förfallotid och inte kananvändas för förlusttäckning annat än om kreditinstitutet trätt i likvidation,bör dessas andel av kapitalbasen begränsas på det sätt jag föreslagit. Mittförslag: Med primärt kapital avses förbankaktiebolag, finansbolag, kreditaktiebolag och fondkommissionsbolag: egetkapital och av vissa värderegleringsreserver, försparbank: reservfond och uppskrivningsfond samt av vissavärderegleringsreserver, förföreningsbank: eget kapital med undantag för förlagsinsatser samt avvissa värderegleringsreserver, förstadshypotekskassan och föreningarna: kapitaltäckningsfond, avsättningar tillreservfond och säkerhetsfond dock av sådana avsättningar somär förenade med en latent skatteskuld, samt av värderegleringsreserverför obligationer, förhypoteksbanken och föreningarna: avsättningar till reservfond dock endast 70procent av sådana avsättningar som är förenade med en latent skatteskuld, av värderegleringsreserver för obligationer, förskeppshypotekskassan: reservfonden, samt för samtligainstitut: reserver och tillskott som efter regeringens eller, efter regeringensbemyndigande, bankinspektionens medgivande får räknas som primärt kapital. Arbetsgruppens förslag:Överensstämmer med följande undantag med mitt förslag. Gruppen har i sittförslag som primärt kapital i sparbank angett egna fonder. Vidare skall enligtgruppens förslag av värderegleringsreserverna få räknas med.Gruppen har också föreslagit att överavskrivningar på leasingobjekt ikapitaltäckningshänseende skall behandlas på samma sätt somvärderegleringsreserver. har framfört betänkligheter mot att, med avvikelse frånordalydelsen av regler, hänföra uppskrivningsfond till primärtkapital. Verket har vidare riktat kritik mot den föreslagna behandlingen avvärderegleringsreserverna. Verket har hävdat att denna inte är förenlig med detsynsätt som genomsyrar EG:s fjärde bolagsdirektiv, nämligen att en striktåtskillnad skall upprätthållas mellan å ena sidan företagsekonomiskt motiveradevärderingar och reserveringar och å andra sidan sådana som är skattemässigtbetingade. Svenska Revisorsamjundet har, med hänvisning till att det är oklartom en leasegivare har separationsrätt i leasetagarens konkurs, avstyrkt att reserversom har uppkommit genom överavskrivningar på leasingobjekt likställs med egetkapital. Skälen för mitt förslag:Med primärt kapital avses eget kapital och öppet redovisade reserver av högstakvalitet som oavkortat kan tas i anspråk för att täcka en uppkommen förlust. regler kan reserver, som uppkommer genom uppskrivning av entillgångs bokförda värde till marknadsvärdet, i vissa fall likställas med egetkapital. Överfört till svenska förhållanden skulle alltså med en bokstavligtolkning av kommitténs regler kunna hävdas att Prop. 1989/90:43uppskrivningsfonden i bank är en sådan reserv som bör hänföras tillsupplementärt kapital. Förde svenska uppskrivningsfonderna torde i jämförelse med motsvarande konton iandra länder gälla mycket restriktiva regler. Tillsammans med aktiekapitaletoch reservfonden utgör de en del av det bundna egna kapitalet. Strikta reglergäller i fråga om att avsätta belopp till fonden och att ta fonden i anspråk.En avsättning till fonden får ske endast efter bankinspektionens medgivande.Inspektionen har därvid bl. a. att bedöma om fömtsättningama enligtbokföringslagen är uppfyllda, dvs. att tillgången har ett bestående värde somväsentligt överstiger det belopp med vilket den är uppförd i närmast föregåendebalansräkning. Som generellt tak gäller att tillgången får tas upp till högstdet nya bestående värdet. Fast egendom får dock inte skrivas upp över gällandetaxeringsvärde. Fonden får tas i anspråk bl.a. för fondemission respektiveavsättning till reservfond i sparbank, vilket innebär en ökning av det primärakapitalet. Med hänsyn härtill finner jag det befogat att ävenuppskrivningsfonden som sådan hänförs till det primära kapitalet. Förlagsinsatsernai föreningsbank, som är lånat kapital och som normalt förutsätts kunnaåterkrävas från placerarens sida, uppfyller inte kraven på primärt kapital.Däremot bör insatserna givetvis räknas som supplementärt kapital. Vadgäller värderegleringsreserverna har gruppen föreslagit att dessa till 50procent skall få inräknas i primärt kapital. Procentsatsen har bestämts medutgångspunkt i den nuvarande skattesatsen för aktiebolag m. fl. ().Förutsättningarna för förslaget har emellertid ändrats genom förslaget om nyföretagsbeskattning. Även om något beslut om den nya företagsbeskattningen inteföreligger står det ändå klart att skattesatsen kommer att sänkas, så attbeskattningen av värderegleringsreserverna kommer att ske till en väsentligt lä;iresats än . Andra regler för värderegleringsreserverna bör därförtillämpas än de som gmppen föreslagit. Jag föreslår utan att därmedföregripa ett ställningstagande till den framtida skattesatsen att andelenbestäms till . När klarhet skapats om de nya skattereglerna får detövervägas vilka justeringar av kapitaltäckningsreglerna som skall göras. Vadsärskilt gäller beräkningen av reserv för obligationer innebär den nuvarande regeln att obligationerna får värderas utifrån ett av bankinspek tionen framräknat genomsnitt av räntan för vissa obligationer (4 kap. 4 § ). Denna regel tillkom då det rådde speciella förhållanden på marknaden. En beräkning som på angivet sätt utgår från ett konstruerat värde speglar inte på ett rättvisan de sätt reservens storlek. Denna redovisningsbestämmdse bör därför inte längre tillämpas i kapitalläckningssammanhang. Som reserv bör därför i detta sammanhang få räknas bara skillnaden mellan nettobokföringsvär- det och det lägsta av anskaffningsvärdet och marknadsvärdet. Denna värderingsmetod bör tillämpas också i fråga om institutets reserver för ut ländska valutor och aktier; till skillnad från vad som gäller nu bör nämli gen enligt min mening även reserver för aktier få räknas in i kapitalbasen. Fråganom överavskrivningar på leasingobjekt diskuterades i samband Prop. 1989/90:43med att upplåningsrättsreglema för finansbolag ändrades (prop. 1987/88: 149).Föredragande statsrådet anförde då att frågan hade anknytning till bl.a.leasingutredningen (Ju 1988:01) och den pågående reformeringen avföretagsbeskattningen och att ett ställningstagande därför borde anstå. Jag görsamma bedömning . Avde egna fonderna i sparbank, det vill säga gmndfond, reservfond, garantifondoch uppskrivningsfond, är det bara reservfond och uppskrivningsfond somuppfyller de krav som skall ställas på primärt kapital. Det är alltså intemöjligt att som arbetsgmppen föreslagit som primärt kapital för sparbankerange "egna fonder". Gmndfond och garantifond bör efter medgivande avregeringen eller bankinspektionen kunna ingå i det supplementära kapitalet. Investeringsfonderav olika slag är avsedda för andra ändamål än förlusttäckning och bör inte fåinräknas i kapitalbasen. Inte heller reserver till följd av överavskrivning påinventarier m. m. kan anses ha sådan kvalitet att de lämpar sig för att ingå ikapitalbasen. Däremoi bör regeringen eller bankinspektionen i vissa särskildafall kunna besluta att en reserv eller ett tillskott skall räknas som primärtkapital. Jag återkommer i specialmotiveringen till kännetecknen för detillskott som här avses. Genom att en sådan generell möjlighet öppnas kan t.ex.nya finansiella instmment snabbt utnyttjas utan att lagstiftningsåtgärder förstbehöver vidtas. Särskildafrågor uppkommer när det gäller att beräkna det primära kapitalet förhypoteksinstituten. InomStadshypotek finns avsättningar gjorda till kapitaltäckningsfond, reservfondoch säkerhetsfond. Kapitaltäckningsfonden har byggts upp av beskattade medel.Detsamma gäller för avsättningar till reservfond och säkerhetsfond till och medbokslutet för varefter avsättningarna till de fonderna i huvudsak skettmed obeskattade medel. InomLandshypotek har avsättningar gjorts bara till reservfonder. För dessa gälleratt de t. o. m. bokslutet för består av beskattade medel och för tidendärefter i huvudsak av obeskattade sådana. Äveninom Skeppshypotek har avsättningar gjorts bara till reservfond. EftersomSkeppshypotek är skatlskyldigt bara för inkomst av fastighet består fonden heltav medel utan latent skatteskuld. FörStadshypoteks och del bygger kapitalläckningsgmp-pens förslag påatt obeskattade avsättningar till reservfond skall göras om till värderegleringsreserver.Med hänsyn till att förslag föreligger om att avvecklavärderegleringsreservema, framstår en sådan ordning inte som meningsfull. Deobeskattade reserverna bör i stället utan omvägar behandlas på samma sätt somde övriga kreditinstitutens värderegleringsreserver. Hypoteksinstitutensprimära kapital kommer således att bestå av beskattade fondavsättningar, 70procent av obeskattade fondavsättningar samt avvärderegleringsreserv för obligationer. Mittförslag: Med supplementärt kapital avses dels det nominella värdet avförlagsbevis och andra skuldförbindelser, vilkas urspmngliga löptid uppgårtill och vilka medför rätt till betalning först efter övrigaborgenärer, dels sådana reserver och tillskott som efter regeringens eller,efter regeringen bemyndigande, bankinspektionens medgivande får inräknas ikapitalbasen. Förlagsbevis eller andra skuldförbindelser, vilkas återstående löptidunderstiger , skall därvid tas upp till ett belopp som motsvarar 20procent av nominellt värde för varje helt år som återstår till förfallodagen. Arbetsgruppensförslag: Detta skiljer sig från mitt förslag endast på det sättet att gmppenföreslagit att som supplementärt kapital skall räknas förlagsbevis och andraskuldförbindelser med efterställd betalningsrätt med en urspmnglig löptid somöverstiger . har påpekat att det, med hänsyn till att denna typ avlån ofta ges ul med en löptid på ett exakt antal år, framstår som opraktisktatt uppställa en gräns som medför att lån måste ges ut med en löptid och för att få medräknas i supplementärt kapital. Bankföreningenhar därför föreslagit att löptiden bestäms till . FinansbolagensFörening har förespråkat att liden bestäms till . Skälenför mitt förslag: Med supplementärt kapital förstås förlagsbevis och andraskuldförbindelser med efterställd betalningsrätt, med vilka förlagsinsatseralltså likställs, samt reserver och tillskott som anses kunna inräknas ikapitalbasen. Några sådana reserver och tillskott finns inte definierade i lag,och del skulle vara svårt att utforma adekvata definitioner i lagtext. Det bördärför ankom ma på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,bankinspektionen att i varje enskilt fall pröva om visst kapital kan godkännassom supplementärt kapital. Somjag tidigare nämnt bör gmndfond och garantifond isparbank ibland efter en prövning av de villkor som gäller för fonden kunnagodkännas. Jag återkommer i specialmotiveringen till kännetecknen för detillskott som avses. För alt inräknas isupplementärt kapital bör förlagslån och andra skuldförbindelser medefterställd betalningsrätt ha en inte alltför kort löptid. Tidsgränsen på femår, vilken även godtagits internationellt, får anses utgöra en rimligavvägning. Som anfört bör tiden bestämmas till minst femår. Isyfte att förbättra sparbankernas långsiktiga möjligheter till kapitalförsörjninghar kreditmarknadskommittén föreslagit att sparbankerna skall få utfärda s.k.garantifondsbevis. Genom särskilda insatser till garantifond skall det egnakapitalet kunna förstärkas. Garantikapitalet skall räknas som äkta eget kapitaloch därmed kunna ingå som primärt kapital i kapitalbasen.Utformningen av instmmentet bygger på ett förslag som Prop. 1989/90:43sparbanksföreningen tidigare gett in till . Det förslaget remissbehandladesoch överlämnades därefter till kreditmarknadskommittén för vidare behandlingoch överväganden. Garantifondsbevisenskall enligt kreditmarknadskommitténs förslag inte ge någon ovillkorlig rätttill andel i vinst. Någon på förhand garanterad avkastning kansåledes inte utfästas för bevisen utan det föreslås att avkastningen skallbestämmas av sparbanksstämman i efterhand. Bevisen får inte ge något inflytandepå verksamheten, och de skall dessutom vara ouppsägbara från placerarens sida.Vissa möjligheter till inlösen föreslås dock. Avkastningen skall utgöraavdragsgill kostnad i rörelse. Eftersom bevisen måste löpa underlång tid skall de också kunna omsättas på en andrahandsmarknad. Fråganom sparbankernas långsiktiga försörjning med riskkapital hänger i första handsamman med frågor om sparbanksrörelsens associationsrättsliga ochorganisatoriska form. Enligt min mening finns det emellertid problem med detföreslagna instmmentets konstmktion som gör det tveksamt om det kan accepterassom primärt kapital i kapitalbasen. Det har en form som får anses ligga mycketnära förlagslån och får betraktas som en "hybrid" mellanaktier och räntebärande värdepapper. Förslaget bygger på att avkastningen iform av ränta skall vara en avdragsgill kostnad i rörelsen.Kostnadsberäkningar visar att detta torde vara en fömtsättning för attinstmmentet skall vara konkurrenskraftigt och för att kostnaden förkapitalanskaffning inte skall ställa sig alltför hög. Emellertid väcker ensådan regel frågan om beskattningsneutralitet med aktier, vilkas avkastningbeskattas både i bolaget och hos aktieägaren: Principiellt anser jag detbetänkligt att ett kapitalinstmment som i många delar är avsett att likna enaktie skall ha en skattemässig särbehandling. har i ett gemensamt remissyttrande även förordatatt garantifondsbevisen altemaiivi skulle kunna ingå i det supplementärakapitalet som ett mer renodlat räntebärande värdepapper. Fömtsatt att bevisenuppfyller de krav som skall ställas på ett sådant instmment är dettanaturligtvis en möjlighet som står öppen för samtliga kreditinstitut. Enligtlagförslaget kommer regeringen eller bankinspektionen att kunna ge dispens förnya instmment som vid sidan av förlagslån kan räknas som supplementärt kapital. Utöverde oklarheter som alltjämt får sägas råda om garantifondsbevi- sens konstmktion och marknadsmässighet, finns det andra förhållanden som enligt min mening motiverar att det nu inte ges något författnings mässigt stöd för det föreslagna instmmentet. Sålunda sker överväganden inom sparbanksrörelsen om genomgripande organisations reformer, vilka bl.