prop · GD0344 · 1989-12-31 00:00:00 — Det finns annars riskför att garantigivningen kan leda till betydande kostnader i form avsnedvridning i konkurrensvillkor och av produktionen i den egna ekonomin liksomrisk för en styrning av exporten mot marknader med svagare betalningspotential.Vidare kan en statlig exportkreditgarantigivning komma att användas för attdölja en försämring av det svenska kostnadsläget. Ett antal länders, inkl.vårt lands, erfarenhet visar att garantier kan bidra till att fördröja ennödvändig kostnadsanpassning. Ytterligare en risk i sammanhanget ar att det blirattraktivt att stödja förlustbringande verksamhet via garantigivning eftersomdenna, till skillnad från direkt subventionering via budgeten, inte medförnågra synliga kostnader förrän risken har fallit ut. Det är mot den bakgmndenviktigt att "samhällsintresset" i garantigivningen noga prövas ochbedöms restriktivt. Utgallringenav de affärer som kan bli föremål för garanti bör göras av ochinrikta sig på analys huruvida affarema ifråga har betydelse i förhållande tillde mål som uppställts för industripolitiken. Härvid bör särskilt beaktas omaffärer på riskmässigt acceptabla u-och östländer kan bidra till att bibehållaoch utveckla teknisk kompetens som är nödvändig för exportföretagenslångsiktiga konkurrenskraft och som har betydelse för utvecklingen av landetssamlade tekniska kunskapsnivå - med spridningseffekter till annan industri.Likaså bör beaktas humvida affären avser en speciellt intressant ny produkt,som behöver introduktion och avsättning i ett u-eller östland för att senarekunna marknadsföras framgångsrikt på andra mindre riskfyllda marknader. Detförekommer att tekniskt avancerade produkter först introduceras i ochatt introduktion på i-landsmarknader kommer . Detta kan förklaras av attden ekonomiska livslängden på investeringar som produkten kan ersätta ännu inteuppnåtts. I sådana fall där det bedöms sannolikt att affärer klart kan bidra tillett uppfyllande av dessa industripolitiska mål bör, om riskbedömningen ärpositiv, garanti kunna beviljas. Däremotställer jag mig avvisande till tanken att EKN skulle kunna medge LT-garanti med hänsyn till krislägen i landet för branscher, regio ner eller företag. Utnyttjande av garantier i sådana lägen riskerar att inte nå åsyftad effekt till lägsta statsfinansiella kostnad. Sådana problem bör i stället hanteras på ett övergripande sätt så atl alla handlingsaUernativ kan beaktas. EKN-garanti är också ett ineffektivt instmment när det gäller att överbrygga tillfälliga sysselsättningssvackor i enskilda företag. Stor risk finns för att sysselsättningseffekter inte uppstår och på den plats som avses när beslut fattas. Diskussion har förts om möjligheter att utnyttja garantigivning i syfte att bidra till ökad sysselsättning i regioner med hög arbetslöshet. Det saknas emellertid belägg för att garantigivning skulle kunna utgöra ett effektivt instmment för att bidra till uppfyllande av regionalpolitiska mål. Tvärtom finns risk för att omotiverat generös garan- 1 g tigivningkan äga rum meddetta mål som skäl. Utredningen hänvisar också till utredningsarbete inom EKNangående utvärdering av s-verksam heten vilket bl. a. ger vid handen att deskäl, som framförts i samband med s-garantigivningen, t.ex.sysselsättningsskälet, inte alltid varit helt bärkraftiga. Att EKN:s garantieralltid genererar någon form av ökad sysselsättning ansågs vara ett positivtfaktum som dock inte som sådant motiverar ett extra stort risktagande. Jag vill i denna frågaframhålla att vid bedömning av samhällsintresset bör särskilt beaktas huruvidagaranti kan bidra till sådan förnyelse och omvandling i näringslivet som jagtidigare pekat på. Jag vill understryka att det är angeläget att garantigivningeninte utvecklas till ett system för att subventionera svaga företag och atl deninte "permanentar" produktion som kommit att förlora sin speciellastrategiska betydelse. bör därför vara vaksam på förändringar iden svenska företagsstrukturen vid prövningen av samhällsintresset. Det kan måhända invändasatt de svenska företag som efterfrågar stora LT-garantier är få till antalet förmodligen inte mer än en handfull. Denna omständighet bör dock inte i sighindra en från landets synpunkt angelägen insats om det förhåller sig så attföretagen är bärare av en för landet viktig FoU-potential. Med den tilltagandeinternationaliseringen av den industriella verksamheten kan det rentav bli såatt det ligger minst lika mycket i landets som i företagets eget intresse att FoU-avddningäroch därtill länkad produktion bibehålls inom landet. En sådan strävan ligger i linjemed regeringens industripolitik. EKN bör emellertid se som en uppgift attundersöka förutsättningarna för en successivt ökad riskdelning med den privatamarknaden i de LT-risker som EKN åtar sig gentemot de här närmast berördastorföretagen. Sammanfattningsvisinnebär det sagda att EKN bör bedriva garantiverksamhet avseende ST-och MT-kreditermed målet att den blir självbärande och avpassa premiesättningen därefter. mån LT-garanti kommer ifråga i enlighet med vad jag anfört börvid vaije enskilt beslutstillfälle målet vara att LT-verksamheten skavara självbärande. Premierna bör här bestämmas med hänsyn till den riskbildsom föreligger vid beslutstillfället för de enskilda affärerna. Mitt förslag: Isyfte att främja svensk export och bidra till ett effektivt utnyttjande avsamhällets resurser skall även fortsättningsvis statliga exportkreditgarantierutställas till skydd för förluster vid exportaffärer. skall tas ut sombedöms motsvara riskerna. Utredningen: Utredningenhar diskuterat de samhällsekonomiska motiven förexportkreditgarantiverksamhet, konkurrensen från utlandet, möjligheterna attdriva verksamheten så att den går ihop och de spänningar som systemet ärutsatt för delvis på grund av utvecklingen av kredit- givningen;Utredningen anser att det finns generella samhällsekonomiska Prop.1989/90:44 motiv för att staten även fortsättningsvis tillhandahållerexportkreditgarantier i syfte att främja svensk export. Detstörsta problemet vid export till och statshanddslän-der är debegränsade möjlighetema att erhålla risktäckning. Staten kan genom att erbjudaexportkreditgarantier, särskilt när det gäller långa krediter där den privatamarknaden är tunn eller helt saknas, bidra till en mer effektivresursallokering. Svårigheterna att sätta som motsvarar riskerna ärdock betydande, framfar allt när det gäller långa kredittider. Denallmänekonomiska utvecklingen i ett köparland kan knappast med någon rimliggrad av säkerhet överi)lickas . Även omgarantigivaren gör en så sorgfallig och insiktsfull bedömning av föreligganderisk som möjligt och därvid tar hänsyn till affärens storiek, riskspridning iportföljen, kredittiden och den väntade utvecklingen av det land eller denköpare som bedöms, finns dock en betydande risk för att förlust uppstår. Remissinstanserna:ÉKN delar utredningens uppfattning att garantigivning är samhällsekonoinisktmotiverad. Flertalet remissinstanser framhåller vikten av alt exportföretagenerbjuds ett stöd som är jämförbart med det som andra länder erbjuder. anför att svenska företags möjliglieter attexportera på villkor som är likvärdiga med konkurrentländemas blir om möjligtän viktigare framöver, bl. a. mot bakgmnd av att konkurrensen om marknaderna itredje världen sannolikt skärps delvis som resultat av samarbetet inom EG medsyfte att stärka EG-företagens konkurrenskraft. SIND anser dock att exportstödinte bör motiveras enbart med att andra länder stöder sina exportföretag. Skälenför mitt förslag: Jag anser att staten även framgent har en viktig uppgift attfylla på expörtkreditgarantiområdet. Det gäller framför allt risktagande förlängre krediter där staten kan visa en uthållighet i sitt risktagande somöverstiger vad de privata aktörerna kan erbjuda. Staten bidrar på så sätt tillatt skapa en bättre fungerande marknad och därmed till en för samhället somhelhet mer effektiv resursallokering. En fömtsättning är dock att de premiersom tas ut fastställs så att de svarar mot den risk man vid beslutstillfälletkan uppfatta och bedöma. Jag är medveten om att det föreligger storasvårigheter att göra bedömningar av riskbilden, i synnerhet över längrekredittider. Även om siktet är inställt på att få sådan garantigivning att gåihop, finns en risk för förluster, i synnerhet om portföljen kommer attinnehålla ett fåtal mycket stora affärer. Som utredningen påpekat bör de organsom beslutar om garantier vara medvetna därom. Så långt möjligt bör villkoren,inom ramen för de begränsningar som uppställs för garantigivningen, anpassas tillvad som erbjuds i företagens viktigare konkurrentländer. 3.1.3Garantiverksamheten bedrivs i två system Mitt förslag:Garantiverksamheten skall som bedrivas i två system; ett normalsystem (n-system)och ett system i vilket särskild vikt skall läggas vid det svenskasamhällsintresset av garantigivningen (LT-system). N-garantier skall kunna gesför affärer där riskerna är överblickbara och tillfredsställande riskspridningkan nås. Garantigivningen skall ske med målet att verksamheten skall gå ihop.Till det andra systemet förs övriga ärenden, framför allt de långa kreditema (LT).Prövningen i detta system sker i två steg. Först prövas risken. Om dennabefinns acceptabel skall dessutom, på grund av de möjliga förlustriskernasstorlek, en prövning ske av i vad mån genomförande av den affär för vilkengaranti söks, kan bidra till uppfyllande av vissa av de industripolitiskamålen. Premie skall för varje enskild garanti sättas med målet att LT-verksamhetenpå sikt skall vara självbärande. Utredningen:Enligt utredningens uppfattning bör det inte vara omöjligt för ett EKN-institutatt driva en rimligt avpassad verksamhet avseende både politiska ochkommersiella risker för såväl korta som medellånga krediter med sikte på attverksamheten skall bära sig i ett inte alltför långt perspektiv. Eventuellt börhärtill kunna fogas viss garantigivning för långa krediter i affärer avbegränsad storlek som smälter väl in i den portfölj som successivt växer fram.Denna verksamhet bör således kunna bedrivas i ett separat system (n-systemet) frånvilket övriga längre krediter hålls åtskilda. Inom ramen för n-systemet bör iallt väsentligt de mindre och medelstora företagens garantibehov kunnatillgodoses. Med hänsyn tillförlustriskerna, bör när det är fråga om affärer som av olika anledningarframstår som särskilt besvärande i engagemanget en prövning avsamhällsintresset företas. Detta kan enligt utredningens uppfattning varafallet fömtom av volymskäl även vid matchning av statsstödd export från andraländer. Utredningen betonar svårighetema att på basis av det underlag som ståtttill buds dra bestämda slutsatser om vilka argument som bör tillmätas särskildvikt vid sådan behovsprövning. Det vill dock synas som om garanti skulle kunnaanses motiverad om det av konkurrensskäl framstår som angeläget att behållaeller vidareutveckla en kompetens som exportören besitter och utan vilken hansgenerella konkurrenskraft skulle försvagas allvarligt. Andra argument somsammanhänger med bibehållandet av en betydelsefull och svårersättlig konkurrenskrafteller med en utveckling av lämplig stmktur bör kunna tillmätas vikt. Det tordedock bli en delvis öppen fråga för sökanden att finna relevanta argument. Dettatorde enligt utredningen särskilt bli fallet i krislägen av skilda slag t. ex.då regionala sysselsättningsproblem kan kräva speciella lösningar. Utredningenanför att en bokstavstolkning av GATT-stadgan leder till slutsatsen att ettinstitut med underskott skall söka återställa balansen genom att ta ut högrepremier för nya affärer. För institut med stora 3 1989/90. underskottskulle detta innebära en premiesättning som otvivelaktigt Prop. 1989/90:44omöjliggör nya affärer i stor utsträckning. Det vill också synas som om GATT-ländernauppfattat en sådan policy som orealiserbar. Remissinstanserna:EKN instämmer i utredningens syn på uppdelningen i två system. EKN anser attpremiesättningen i n-systemet bör ske på sådant sätt att verksamheten går ihop.Om underskott uppstår får dessa beaktas vid premiesättningen för nya affärer.Premiesättningen i det nuvarande s-systemet som Ifkaledes bör syfta till attfå verksamheten att gå ihop bör enbart ske med beaktande av riskbilden i detaktuella fallet. EKN instämmer också i utredningens syn på behovsprövning. Närdel gäller de kriterier som kan vara relevanta framhäver EKN vikten av att sepå företagens långsiktiga konkurrenskraft framför allt i perspektivet av de marknadsinvesteringarsom görs. EKN ifrågasätter tanken att i matchningssyfte av vika från enpremiesättning som avspeglar riskerna. EKN anser att de förluster som uppkommitpå grund av skuldkrisen skall kunna accepteras. EKN avser därför inte att sökaåterställa balansen genom att ta ut högre för nya affärer. Bankföreningeninstämmer i utredningens förslag om behovsprövning. instämmer ocksåsamt nämner bland argument att beakta företagens behov all med inte alltförstor oregelbundenhet få leverera anläggningar som kan tjäna som referensobjekt.Vidare utgår man ifrån att marknadsargument innefattas i de föreslagnakriterierna, dvs. stöd till företagen för att behålla en etableradmarknadsposition eller för att erövra nya värdefulla marknader, särskilt videxport av teknologiskt avancerade system. Även för frammarknadsstrategiska skäl. Arbetsmarknadsstyrelsenser det som betydelsefullt att regelsystemet görs så flexibelt att man utan attbehöva göra undantag från reglerna bör kunna ta hänsyn exempelvis tillregionala sysselsättningsproblem. Metad tar inte direkt ställning till behovsprövningen men anser att globalgarantiavtalenmed ett antal större garantitagare bör avvecklas och ersättas av ettöverläggningssystem mellan regeringen och företagen i vilket avgörandet av delångsiktiga exportkreditgarantierna vägs samman med andra samhällsekonomiskaöverväganden. Regeringen kan då göra en samlad bedömning av om näringspolitiskaskäl föreligger för att lämna exportsubventioner. Liknande synpunkter framförsi säryttrande av EKN:s förre ordförande . SINDpåpekar de svårigheter som är förenade med en bedömning av samhällsekonomiskaeffekter. Samhällsekonomiska kriterier måste baseras på någorlunda generellakrav för att inte skapa osäkerhet hos företagen. Handläggningen bör ifortsättningen kompletteras med mer kontinuerlig information om projektensfaktiska föriopp samt projektens betydelse för företagets utveckling på långsikt. Industriförbundetoch menar att det inte kan vara rimligt att de stora skadefallen isamband med extraordinära händelser av typ skuldkrisen skall täckas medelsthöga vid ny garantigivning. Skälenför mitt förslag: Jag anser att det är riktigt att även göra en uppdelning av verksamheten i två system med hänsyn till de skillnader i förutsättningar som finns när det gäller att uppfylla målet att få 22 verksamhetenatt gå ihop. Med tanke på de svårigheter som föreligger när Prop. 1989/90:44 detgäller att bedöma långa risker bör, som utredningen föreslagit, prövningen avansökningar om garanti ske i två steg. Först prövas risken. Om den befinnsacceptabel, skall dämtöver en prövning företas av samhällsintresset. Jag anseratt denna prövning skall avse i vad mån medgivande av garanti kan bidra tillatt nå vissa industripolitiska mål. Industripolitiken skall verka för en godlångsiktig tillväxt i näringslivet genom att främja förnyelse och omvandlinginom industri-och tjänstesektorn. Näringslivet måste inriktas påatt klara en ökad internationell konkurrens på såväl traditionella marknader iEuropa som på mer avlägsna internationella marknader. Som jag tidigareframhållit bör vid prövning av om en affär kvalificerar för garanti bl. a.beaktas huruvida ett kontrakt kan bidra till att bygga upp och bibehållaindustriell kompetens, främja teknisk utveckling, systemkunnande ochproduktutveckling. Det gäller särskilt när en order till ett företag ärförknippad med utveckling av ny teknik eller nya produkter som är av storbetydelse för såväl det enskilda företaget som för utvecklingen av denindustriella kompetensen i . Jagutgår från att marknadsstrategiska skäl som EKN, ochindustriförbundet pekar på, bör utgöra del av en samlad bedömning av motivenför garanti. Däremot ställer jag mig, som tidigare nämnts, avvisande till attgarantisystemet utnyttjas för sysselsättnings-och/eller regionalpolitiskasyften. Någon möjlighet att bevilja garanti enbart med hänvisning tillsysselsättningsskäl bör således inte föreligga. Fömtsatt alt garantigivningenavser konkurrenskraftig verksamhet, får dock positiva sysselsättnings- ellerregionalpolitiska effekter anses utgöra en fördel. Till skillnad frånutredningen anser jag att LT-systemel inte bör användas för att försöka lösaakuta kriser. Jaganser att det bör ankomma på EKN att på basis av vad jag anfört närmareutveckla de kriterier efter vilka bedömning av samhällsintresset skall ske. Jaganser också,' framför allt med tanke på det stora mått av osäkerhet som liggeri riskbedömningen, att man bör vara öppen för att undantagsvis prövagarantivillkoren med hänsyn till vad en matchningssituation kan kräva. Närdet gäller premiesättningen har övervägts huruvida denna bör ta hänsyn till deunderskott i verksamheten som uppstått till följd av skuldkrisen. Jag anseratt premiesättningen i n-systemet bör vara så avpassad att den framtidaverksamheten inom systemet kan gå ihop. När det gäller LT-systemel kan dock,även om premierna sätts så alt verksamheten förväntas gå ihop betydandeunderskott uppkomma, exempelvis till följd av skadefall på enstaka storaaffärer eller på gmnd av sådana omfattande betalningsproblem i flera u-ochöstländer som uppvisats . Sådana underskott kan rimligtvis intekompenseras genom premieuttag för nya affärer. Emellertid bör ambitionen naturiigtvisvara att få den framtida verksamheten atl gå ihop, även om premiema inte kansättas annat än med hänsyn till riskbilden i det aktuella fallet. Premierna försåväl n- som LT-garantier bör vara avpassade så att de också täcker EKN:s administrationskostnader. Mittförslag: Den nuvarande begränsningen av högsta engagemang per land till 10~ 15%av det totala engagemanget slopas. skall ävenfortsättningsvis ha rätt att hänskjuta ärenden av större vikt till regeringenför prövning. Utredningen:Utredningen ifrågasätter om den gräns för EKN:s engagemang på ett land på10-15% som gäller bör bibehållas men anser att EKN alltjämt i fråga omsärskilt problematiska ärenden bör ha möjlighet att hänskjuta dessa tillregeringen. Remissinstanserna:EKN instämmer i att 1015%-regeln visat sig mindre ändamålsenlig och anser istället alt landlimiter bör fastställas inom n-systemet vilka fömtom att tjänasom gräns mellan n-och s-systemen också mer allmänt bör tjäna som riktpunktför garantigivningens lämpliga omfattning på resp. land. Skälenför mitt förslag: Jag anser det väsentligt att EKN som eftersträvar engod riskspridning i sitt engagemang. Däremot anser jag inte att det finns skälför regeringen att ta ställning till frågor rörande engagemangets storlek påenskilda länder. Som utredningen föreslagit bör EKN även fortsättningvis harätt att hänskjuta ärenden av större vikt till regeringen för beslut om EKN såfinner lämpligt. Somjag redan nämnt har några remissinstanser förordat att regeringen tar ettstörre ansvar för garantigivningen framför allt när det gäller garantigivningtill de stora företagen. Jag vill här anmäla att jag inte anser att en sådanändring är lämplig. Till den ansvariga myndigheten bör i stället så långtmöjligt delegeras ansvaret för verksamheten. Verksamheten hos EKN bör ienlighet med vad som anförts i den s. k. verksledningspropositionen (prop.86/87:99, KU 29, rskr. 226) styras med generella mål och riktlinjer medandetaljreglering bör undvikas. 3.1.5 Samarbete med utländska institut Min bedömning: Motbakgmnd av internationaliseringen av exportföretagens verksamhet och särskiltmed tanke på den pågående EG-integrationen bör samarbetet med garantiinstitut iutlandet stärkas. I fall då överenskommelse inte kan nås om garantitäckning av utländskaleveranser som ingår som del av en affär, bör garanti som få medgesför sådana leveranser under fömtsättning att det kan bedömas vara ett svensktsamhällsintresse. Utredningen: Utredningensförslag avseende samarbete med utländska institut överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:EKN instämmer men pekar på svårigheter att i vissa fallfå till stånd återförsäkringsavlal. anser att EKN i möjligaste månbör söka samordna villkoren för sin garantigivning med de villkor som kommeratt gälla inom EG:s inre marknad. Exportrådetanser det vidare önskvärt att återförsäkringsavlal o. dyl. ingås med utländskainstitut och att samarbetet mellan de nordiska instituten blir bättre. Rådetanser också att EKN bör få rätt alt täcka sådan försäljning från svenskadotterbolag utomlands till tredje land även i fall då svensktillverkade varorsvarar för endast en del av affären. anser också att det finns ettbehov av att EKN ges större möjligheter att garantera utländska varor ingåendei svenska förelags export. framför liknande synpunkter. Skälen för min bedömning:Utredningen har pekat på företagens internationalisering och de effekter somföljer därav på exportfinansieringsområdet. Processen leder bl. a. till att deti affärer allt oftare ingår leveranser från flera länder. I sådana fall är detväsentligt att överenskommelser nås mellan garantiinslituten så att det blirmöjligt att åstadkomma konkurrenskraftiga finansieringspaket. Utredningen harredovisat arbete som pågår inom EG på området. Jag anser det väsentligt altnära kontakt upprätthålls med berörda organ såväl inom som utom EG och attberedskap finns atl anpassa verksamheten till förändringar som sker inom EG. Idetta sammanhang vill jag beröra frågan om möjligheter att garantera utländskaunderleveranser. Inom ramen för gällande regler kan EKN vid kapitalvaruexportför närvarande garantera sådana leveranser , och i vissa fall ,av försäljningsvärdet saml därutöver lokala kostnader. För de fall då dessaregler inte kan tillämpas eller ej är tillfyllest eller risken är för stor, böri första hand samarbete sökas med underieve-rantörers garantiinstitut. Skullesådant inte kunna åstadkommas, bör EKN direkt kunna garantera sådana utländskaunderleveranser om garanti bedöms nödvändig för att affären skall komma tillstånd och om det med beaktande av riskbilden bedöms vara ett samhällsintresseatt så sker. 3.1.6 Garantitäckning och utveckling av garantigivningen Minbedömning: Garantigivningen bör så långt bedöms rimligt anpassas tillutvecklingen av finansieringsformerna. En anpassning bör också ske i syfte attmöjliggöra garanti för olika former av tjänstehandel. Möjligheter till samarbetemed privata försäkrare bör studeras. Mittförslag: Garantiprocentsatsen bör få uppgå till högst . Vid samverkansprojektmed andra länder av särskilt svenskt intresse bör långivargaranti med 100%täckning få medges med regressrätt på exportör.' Utredningen:Utredningen framhåller att garantisystemet bör utmärkas ' Med regressrätt menasrätt för den som ställer ut garanti att kräva exportör på viss del avgarantibeloppet om skadefall inträffar. av flexibilitet ochvillighet att göra innovationer. I den mån verksamheten Prop. 1989/90:44 behöverjusteras i en för kunderna önskvärd riktning och detta inte innebär betydandeprincipiella svårigheter, oskälig risk eller allvarliga tekniska problem börman vara öppen för att pröva dem. Detta kan sägas ha varit en linje inom EKN-systemelmot bakgrund av den generella export-främjanderollen för institutet och detfinns ingen anledning att föreslå något avsteg härvidlag. Utredningen tar uppmöjligheter till utveckling av systemet i en rad olika avseenden. Utredningenberör möjligheterna till ökat samarbete med den privata marknaden, eventuellt ibolagsform, när det gäller bedömning och risktagande avseende kommersiellarisker. Om sådant samarbete inte skulle realiseras, bör man inom EKN bygga uppen större kompetens för projektbedömning och vidareutveckla kompetensen förbedömning av privata köpare.