prop · GD0354 · 1989-12-31 00:00:00 — De ändringar som företagitsär av redaktionell art. Dennabestämmelse, som anger fömtsättningama för beslut om militära skyddsområden,anknyter till första paragrafen på två sätt. Dels framgår det atl närtillträdesskydd behövs för en militär anläggning det i första hand skall prövasom behovet av skydd kan tillgodoses genom att anläggningen förklaras varaskyddsobjekt. Först om så inte är fallet skall ett område omkring anläggningenkunna förklaras utgöra militärt skyddsområde. Vidare är det bara de ändamål,som anges i 1 § första stycket som får tillgodoses genom beslutet. Del skallalltså föreligga risk för sabotage, spioneri eller annat röjande av hemligaförsvarsuppgifter eller för terrorism. Detär vidare bara militära anläggningar som kan bli föremål för del skydd somskyddsområdesbestämmelserna ger. Att begränsa lilllrädesrät-len för utlänningari områden omkring vikliga civila anläggningar skulle föra alltför långt.Särskilt vikliga militärgeografiska förhållanden i områden av strategiskbetydelse måste emellertid kunna skyddas från ett alltför närgånget utländsktintresse. Även sådana områden skall därför kunna vara militära skyddsområden. Detär regeringen som har all i förordningsform bestämma utsträckning en av de militära skyddsområdena. Efter förslag av lagrådethar bestämmelsen i 2 § om att en intresseavväg- Prop. 1989/90: 54 ningskall föregå ett beslut om tillträdesskydd gjorts tillämplig även på beslutenligt denna paragraf Förbudmot tillträde m. m. Denviktigaste rättsverkan av etl beslut om att ett område skall vara militärtskyddsområde slås fast i denna bestämmelse. Utlänningar, dvs. personer som inteär svenska medborgare, har inte tillträde dit om de inte beviljats särskilttillstånd. Denna regel är absolut. Någon motsvarighet till de tidigare bestämmelsemaom tillåten vistelse på särskilda platser och vägar har inteinförts i lagen. De platser och vägar där utlänningar bedöms kunna få vistasunder så skall i stället undantas från skyddsområdena. Inteheller finns i den nya lagen någon motsvarighet lill de äldre bestämmelsemasom särskih riktade sig mot utländska fartyg. Endast om de ombordvarande ärutländska medborgare finns fömtsättningar all ingripa mot ett fartygs närvaroinom ell militärt skyddsområde. Ett ingripande skall å andra sidan naturligtvisgöras mot ett svenskt fartyg med utländska medborgare ombord. Medden konstmktion av skyddsområdesreglema som förordas nu blir etl generelltförbud för utlänningar att fotografera inom militära skyddsområdenmeningslöst. Den som inte får vistas inom området skall naturligtvis inteförbjudas att fotografera där. Först efter särskilt tillstånd är ju en utlänningberättigad att befinna sig inom området. Ett tillstånd bör därför, om behovdärav bedöms föreligga, kunna förenas med fotograferingsförbud och förbud motliknande förfaranden. Detta slås fast i förevarande bestämmelse. Ettfotograferingsförbud enligt denna paragraf kan bara gälla inom självaskyddsområdet och alltså inte som fallet är vid skyddsobjekten träffafotografering som sker från en plats utanför området in mot detsamma.Anledningen till denna skillnad är atl de militära skyddsområdena kan antas bliavgränsade med sådan marginal att fotografering som sker utanför områdetsgränser kan antas vara oskadlig. Detär att märka att på sådana platser och vägar, som undantas från de militäraskyddsområdena därför att utlänningar bedöms kunna vistas där utan särskildprövning, kommer hädanefter inte alt råda några restriktioner, vare sig vadgäller tiden för vistelsen eller utlänningarnas uppträdande.Fotograferingsförbud kan inte heller utfärdas enligt lagen att gälla för dessazoner. Samma tankegångar som närdel gäller skyddsobjeklen ligger bakom det förhållandet att förbudet mot innehav av sprängämnen tagils bort även i delta sammanhang. 26 § Prop.1989/90:54 IJörsta stycket av denna paragraf ges gmndläggande bestämmelser för tillståndsprövningen.Tillstånd till vistelse får lämnas om särskilda skäl föreligger. Det förhållersig alltså inte så att tillstånd alltid skall meddelas om inte något särskiltförhållande talar däremot. Den enskilde utlänningen måste alltid åberopa någotskäl till att just han skall beviljas tillstånd. Naturligtvis får inte orimligtstora krav ställas på tyngden av de skäl som skall kunna berättiga tilltillstånd. Denuppfattning som utredningen gett uttryck för att utlänningar med särskilt starkanknytning till skall komma i åtnjutande av en positiv särbehandlinghar här kommit till klart uttryck. Fömtom dem som är stadigvarande bosatta häri landet bör denna förmån gälla sådana utlänningar som varit bosattahär, sådana som äger fast egendom här i landet och sådana som har närasläktingar här, allt under förutsättning givetvis all andra skäl inte talarmot tillstånd. Även andra kategorier kan böra gynnas. Etttillstånd skall kunna utformas efter behov. Det skall kunna avse ochplats eller vara obestämt i något av dessa avseenden saml, undantagsvis, kunnagälla flera skyddsområden. De närmare fömtsättningama för olika former avtillstånd får anges i verkställighetsföreskrifter. Tillståndskall, om del är nödvändigt med hänsyn lill rikets säkerhet såsom framgår avandra stycket kunna återkallas. Såväl förhållanden hänförliga till den personsom har beviljats tillståndet som säkerhetspolitiska förändringar skall kunnaaktualisera ett återkallande av tillstånd. Detär regeringen som genom bemyndigande har att bestämma vilka myndigheter somskall handlägga tillståndsärendena. Påmotsvarande sätt som när det gäller skyddsvakter benämns all personal utompolismän som fått till uppgift att bevaka ett militärt skyddsområde skyddsområdesvakter.Detta framgår av den här aktuella bestämmelsen. Det blir regeringens sak attbestämma vem som skall kunna anlitas som skyddsområdesvakt. Dessaparagrafer innehåller bestämmelser som anger vilka tvångsmedel som står tillbevakningspersonalens förfogande och hur tvångsmedlen skall användas. 28§ reglerar de skyldigheter som åvilar enskilda som uppehåller sig inom ettmilitärt skyddsområde. I29 § har skyddsområdesvakter tillagts befogenhet att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta den som påträffas inom ett militärt skyddsom råde och som överträder någon bestämmelse i lagen. Stadgandet är nytt och överensstämmer i viss utsträckning med vad utredningen föreslagit. Del har utformats eftermönster av motsvarande bestämmelse som gäller Prop. 1989/90: 54 för skyddsobjeklen. Skyddsområdesvakterna har till skillnad från skyddsvakter intemöjlighet att i denna egenskap verkställa kroppsvisilation. Utformningen avparagrafen ger skyddsområdesvaktema befogenhet att ingripa också vidöverträdelser av bestämmelserna om skyddsobjekt. 30 § ger skyddsområdesvakter sammabefogenhet som skyddsvakter att ta föremål i beslag. 31 och 32 §§ innehåller regler omvad bevakningspersonalen har att iaktta vid användning av tvångsmedel. Denuttryckliga skyldigheten att dokumentera beslut har tillkommit irättssäkerhetens intresse. Liksom fallet är med omhändertaganden i anslutningtill skyddsobjekt skall bestämmelserna i 1517 §§ polislagen iakttas avpolispersonal som lar befattning med omhändertaganden inom militäraskyddsområden. 33§ svarar mot 13 § skyddslag. Samma sekretessregel bör gälla förskyddsområdesvakter som genom lagen tillagts vidgade befogenheter att användatvångsmedel. Dennaparagraf motsvarar 8 § i den nuvarande skyddslagen. Endast redaktionellaändringar har gjorts. Del får ankomma på regeringen alt bestämma vilkenmyndighet som fortsättningsvis skall pröva tillslåndsärenden. Dessaparagrafer innehåller bestämmelser om ansvar och förverkande. 1 den allmännamotiveringen har jag redogjort för skälen till att jag valt att behålla de nugällande straffsatsema samt för de överväganden i övrigt som ligger till gmndför bestämmelsemas utformning. Tillämpningenav den nya lagen fordrar att vissa förberedande åtgärder vidtas. Lagen bördärför inte träda i kraft förrän . De beslut som meddelatsmed stöd av den upphävda skyddslagen bör gälla efter ikraftträdandet. På såsätt blir det möjligt att åtminstone övergångsvis behålla skyltar och annanmärkning, som hänvisar till de äldre bestämmelsema. Övergångsbestämmelsema harutformats i enlighet med lagrådets förslag. Det ankommer på regeringen att isamband med lagens ikraftträdande upphäva den nuvarandeskyddsområdesförordningen. 5.2 Förslaget till lag om ändring i Prop. Ändringeni 21 kap. 3 § föranleds av atl skyddslag ersätts av lagenom skydd för samhällsviktiga anläggningar m. m. Skyddsområdesvakter bör hasamma ställning som skyddsvakter. 5.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m. m. Lagenom skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. innehåller ingen motsvarighettill skyddslagens bestämmelse om särskilda säkerhetsområden. Hänvisningen tillsådana säkerhetsområden i 3 § lagen om gränsövervakningen i krig m. m. måstedärför ändras. Regleringen bör behållas i sak i vad den avser krigsskådeplats,som utgör skyddsobjekt. 5.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning Ilagens / § regleras i vilka fall personal är behörig att medpolismans befogenheter bedriva övervakning för att hindra brott. I förstapunkten anges att så får ske när det gäller författningar ominskränkningar i utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område. Detfinns således möjlighet för kuslbevakningspersonal att ingripa motöverträdelse av skyddsområdesbestämmdsema men däremot inte av den nuvarandeskyddslagens bestämmelser. Starkaskäl talar, som tillträdesskyddsutredningen funnit, för att kustbevakningenspersonal skall kunna anlitas för bevakning även av skyddsobjekt. Många avdessa är ju belägna inom de ofta svårtillgängliga områden där kustbevakningenbedriver övervakning. Personalen besitter också erforderlig erfarenhet ochkompetens. Detankommer visserligen på regeringen alt i tillämpningsföreskrifter till lagen omskydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ange vilka personalkategorier somskall anlitas för bevakning av skyddsobjekt och militära skyddsområden. För attgöra övervakningen så effektiv som möjligt bör emellertid även förevarande lagändras på så sätt alt kustbevakningstjänstemän ges polismans befogenhet vidbevakning av såväl skyddsområden som av skyddsobjekt. 5.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän Enligtlagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m. m. kan den som är sysselsatt inom hälso- och sjukvården tas ut till viss tjänstgöring inom bl. a. försvarsmakten. Enligt en ändring i 6 § i nämnda lag (SFS 1987:381) omfattar plikten också skyldighet att under delta i utbildning och övning. Lagen om disciplinförseelser av krigsmän, m. m. är tillämplig på krigsmän. I krig är 71 allasom är tjänstgöringsskyldiga vid försvarsmakten krigsmän. Denna regel Prop.1989/90:54 är tillämplig på hälso- och sjukvårdspersonal. Någon motsvaranderegel för fredstid finns emellertid inte. Med hänsyn till att hälso- ochsjukvårdspersonalen inom försvarsmakten i den fredstida utbildningen tjänstgörtillsammans med värnpliktiga i förband under i övrigt samma förhållanden börde vara underkastade samma disciplinregler som de värnpliktiga. En bestämmelseom detta har förts in i 2 §. Dennaändring bör träda i kraft . Det har därför föreskrivits att ändringen iförevarande paragraf skall träda i kraft . Ändringenföranleds av att skyddslagen upphävs och ersätts med lagen om skydd för samhällsviktigaanläggningar m.m. Skyddsområdesvakter bör jämställas med skyddsvakt. 5.6 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Förordningen(1976:935) om skyddsområden och kontrollområden stöder sig numera på etlbemyndigande i 12 kap. 1 § utlänningslagen. Genom att reglema om särskilda tilllrädesförbudför utlänningar nu ges lagform kan bemyndigandet i utlänningslagen upphävas tillden del det ger regeringen rätt atl meddela föreskrifter om inskränkningar iutlänningars rätt att vistas inom vissa områden med hänsyn till Sverigessäkerhet. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslårriksdagen att anta förslagen till 1. lagom skydd för samhällsviktiga anläggningar m. m., 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i lagen(1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m., 4. lag om ändring i lagen(1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, 5. lag om ändring i lagen(1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän, m.m., 6. lagom ändring i utlänningslagen(1989:529). Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagtfram. Sammanfattningav betänkandet SOU 1986:7 pp. Skyddsområdenoch kontrollområden är en form av tillträdesskydd och utgör som sådant en delav det större begreppet säkerhetsskydd. Tillträdesskyddet skall hindraobehöriga från atl få tillträde till anläggningar, områden, fartyg, flygplatseroch andra ställen som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerheti övrigt eller där verksamhet som har betydelse för totalförsvaret ellerrikets säkerhet i övrigt bedrivs. Detnuvarande systemet med skydds-och kontrollområden tillkom 1967 som ett resultatav ett förslag från den s. k. skyddsområdesutredningen. gällerförordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden. Genomförordningen inskränks utlänningars och utländska fartygs rätt att uppehållasig inom ett tiotal avsnitt av våra gräns- och kustområden där det finnsviktiga försvarsanläggningar. Förordningen grundar sig på 27 § utlänningslagen,enligt vilken regeringen får inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inomvissa områden, om det är nödvändigt med hänsyn lill rikets säkerhet. 1ett kontrollområde får med vissa begränsningar utlänningar och utländskafartyg vistas utan tillstånd per kalenderår. För medborgare ide övriga nordiska länderna gäller ingen sådan tidsgräns. 1 ett skyddsområdefår med vissa begränsade undantag utlänningar och utländska fartyg inteuppehålla sig utan tillstånd. Dispens från bestämmelserna kan efter ansökanlämnas av försvarsområdesbefalhavaren. Medgivande till bosättning i ett skyddsområdeeller kontrollområde lämnas av . Föreskrifter om tillsynen avskydds- och kontrollområden har meddelats av . Utredningensuppdrag har varit att se över det nuvarande systemet. Direktiven fömtsätteralt det alltjämt skall finnas områden dit utlänningar inte utan tillstånd ägertillträde. F.n. finns det två slag av områden skyddsområden och kontrollområden.Restriktionerna är avsevärt strängare när det gäller skyddsområden än vad de ärbeträffande kontrollområden. Utredningenhar funnit atl de nuvarande kontrollområdena har ett mycket begränsat värde föratt hindra obehörig insyn. Det begränsade värdet uppväger inte de nackdelar somföljer med en uppdelning i två olika slags områden. En alldeles klar svaghetsom visat sig är att de regler som gäller för kontrollområden här blivitsvårbegripliga. Det är också nära nog omöjligt att effektivt övervaka derasefterlevnad. Utredningenföreslår därför att de nuvarande kontrollområdena las bort, utan att ersättasmed någon ny konstmktion. Fömtom att betydande områden sålunda befrias frånrestriktioner vinner man därigenom att reglerna förområdesskyddet kan göras enhetliga och klara. Skyddsområdenbenämns militära skyddsområden Prop. nuvarande förordningen om skydds- och kontrollområden anges '*"äga syftetmed områdesskyddet vara atl skydda anläggningar av betydelse för genomgång av de ohka områdena som är ellerkan tänkas bli skyddsområden har det visat sig att det utan undantag ärförekomsten av militära anläggningar som motiverar etl skyddsområde. Delär också utan tvekan så alt den allmänna uppfattningen om områdena är all de har en militär bevekdsegmnd. Motdenna bakgmnd har utredningen funnit del följdriktigt att områdena ges enbenämning som svarar mot vad det verkligen handlar om. Områdena bör därförbenämnas militära skyddsområden. Förhoppningsvis kan det också underlättaförståelsen för behovet av dessa områden. Grunderför bestämmande av militära skyddsområden. Enutgångspunkt när utredningen haft att ta ställning till om ett område skallföreslås till militärt skyddsområde har varit det säkerhetsmässiga intresse somligger bakom dessa områden. Detta intresse framgår av att syftet med ettmilitärt skyddsområde är att det skall tjäna som skydd för militäraanläggningar och för områden som har särskild militärslralegisk vikt. Det ärsamma syfte som dagens skyddsområden i praktiken tjänar, även om ändamålet meddem uttrj'cks något annorlunda i författningstexten. Typiskt för ett militärtskyddsområde är att det inom sina gränser rymmer ett flertal militäraanläggningar, som merendels bildar ett försvarssystem. Till detta kommer demilitärgeografiska förhållandena. Dessa faktorer varierar dock i styrka mellanolika områden. Motdet säkerhetsmässiga intresset av att militära skyddsområden behålls ellerinrättas har utredningen haft att väga sådana intressen av annat slag somberörs av dessa områdens förekomst. Som exempel på intressen av detta slag somspelat roll vid bedömningen kan tas friluftsliv och turism. Utredningenhar arbetat efter den linjen alt det endast är i de fall då del säkerhelsbetingadeintresset varit obestridligt starkare än andra intressen som ett visst områdeföreslagits lill militärt skyddsområde. Det har fått till följd att områden,som det i och för sig finns vägande skäl för atl skydda från insyn, trots detinte tagits med i utredningens förslag. Så har bland annat områden med ettstarkt turisttryck inte tagits med, därför att det skulle bli en alltföringripande åtgärd att inskränka utlänningars tillträde till dessa områden. Utsträckningenav de militära skyddsområdena regleras inte i den av utredningen föreslagnalagen utan i en till lagen knuten förordning. Det blir alltså på samma sätt somi dag regeringen som beslutar om ett militärt skyddsområdes fastställande ochom gränserna för området. Lagi stället för förordning Iutredningens förslag ändras bestämmelsernas författningsmässiga dräkt från förordning lill lag.Genom att förordningen upphöjs till lag har det 74 blivitmöjligt att la in ansvarsbestämmdsema - som finns i uttän- Prop. 1989/90:54 ningslagen i anslutning till bestämmelsema om vad utlänningar och Bilaga 1 utländskafartyg har att iaktta. Dessutom innehåller redan den nu gällände förordningenbestämmelser om fotograferingsförbud under vissa förhållanden. Sådanabestämmelser rör informationsfriheten, som är gmndlags-fästad. En inskränkningi en gmndlagsfästad rättighet kräver lagform. Enligt utredningen börfotograferingsförbudet finnas kvar om än i modifierad form. Det har sålundaunder alla förhållanden behövts en ändrad författningsform, såsom utredningennu föreslår. Tillden nya lagen bör anslutas en förordning med bestämmelser av tillämpningskaraktär. Skydds-och kontrollområdena riktar sig mot utlänningar. Restriktionerna förkontrollområdena gäller dock inte för nordiska medborgare. Medden inriktning av ett framtida områdesskydd som utredningen föreslår kommer detbara att finnas ett slags områden, militära skyddsområden. En differentieradbehandling av utlänningar kan således inte som göras med utgångspunkt ivilken typ av område som del är fråga om. Ensärskild och viktig fråga för utredningen har varit att belysa om personer medutländskt medborgarskap men födda här i landet eller bosatta här istörre utsträckning kan likställas med svenska medborgare i fråga om att fåtillträde till de militära skyddsområdena. Utredningen har prövat olika vägarför alt om möjligt finna en lösning på detta problem. Emellertid harutredningen funnit att det inte är möjligt all direkt i författningstexten angevilka utländska medborgare som skall undantas från lillträdesrestriklionema. 1stället har utredningen ansett atl den här problematiken bör lösas på så sätt atldet i lillämpningsföreskrif-tema för tillståndsprövningen markeras att deutländska medborgare som här avses bör ges en generösare behandling. 1 dagensläge tar man inte alltid hänsyn till att den sökande är född här i landet ellerbosatt här . En generösare behandling innebär enligt utredningenssynsätt att tillstånd kan ges utan alt t. ex. några geografiska begränsningarskrivs in i tillståndet. Det kan också innebära att tillstånd ges som gällertills vidare. 1dag är det polisen som har huvudansvaret för tillsynen av skydds- och kontrollområden.Det är en ordning som i synnerhet militära myndigheter velat ändra. Man har dåförfäktat att eftersom det är militära anläggningar och intressen som de härområdena skall skydda, så är det också naturligt att mililtära myndigheter haransvaret för att tillträdesbestämmdsema efterlevs. Utredningenhar inte kunnat finna alt det finns anledning att avvika från vad som gäller i fråga om ansvaret för tillsynen. Det är framför allt principiella skäl som dikterar utredningens ställningstagande. Tillsynen av att skyddsområdesbestämmdsema efterlevs måste betraktas som en form 75 av utlänningskontroll.Denna är en polisiär uppgift. Det direkta ansvaret Prop. 1989/90: 54 för enverksamhet av polisiär natur skall enligt en i vårt samhälle fast Bilaga1 förankrad uppfattning vila på polisen. En annan sak är atl andramyndigheter skall bistå polisen i dess arbete. Det är också självklart att militäraintressen skall beaktas vid planering och utförande av tillsynen. Befogenhetatt ingripa vid överträdelser av bestämmelserna om skydds-och konlrollområden tillkommeri dag rent faktiskt bara polispersonal och kustbevakningsljänslemän. Det häravolika skäl framstått som en brist att inte även övriga i tillsynen medverkandepersonalkategorier kan ingripa. För att i någon mån komma lill rätta med dennabrist föreslår utredningen att även annan lillsynspersonal än polis och kustbevakningsljänslemänskall få vissa begränsade befogenheter att ingripa mot utlänningar som överträderbestämmelsema. De befogenheter som utredningen föreslår är räll att avvisa,avlägsna och ytterst att tilfalligt omhänderta vederbörande utlänning. Dehär nämnda befogenhetema skall bara få användas av personal som har förändamålet erforderlig utbildning och besitter tillräcklig erfarenhet. Dessutomskall personen i fråga ha viss tjänsteställning. Avsikten är således inte atlt. ex. varenda skyddsområdesvakt skall ha rätt att ingripa med det tvång somett utnyttjande av befogenheterna trots allt innebär. Fotografering,dykning m. m. inom ett militärt skyddsområde Ettbegränsat fotograferingsförbud skall gälla inom ett militärt skyddsområde. Detförbud som utredningen föreslår har emellertid fått en annan utformning än detsom gäller . Den nuvarande formuleringen har visat sig vara svårtolkad.Utredningen har strävat efter att ge fotograferingsförbudet ell mer konkretinnehåll än dagens. absolut fotograferingsförbud för utlänningar harutredningen avvisat. Utredningenhar också behandlat frågoma om det skall gälla förbud mot dykning, typsportdykning, inom ett militärt skyddsområde och om det bör införas särskildaregler om flagjjplikt för fartyg som befinner sig inom dessa områden. Förslagav denna innebörd har dock utredningen inte funnit skäl att lägga fram. Påföljdenför en utlänning som bryter mot bestämmelsema för skyddsområden bör alltjämt inormalfallet vara böter. Liksom nu bör dock fängdse ingå istraffskalan. Dethar visat sig ofta vara svårt att fastställa om ett brott mot bestäm melserna har begåtts med uppsåt eller inte. Däremot står det ofta klart all en överträdelse har skett av oaktsamhet. Med tanke härpå har lagförslaget avfattats så att straffbarhel inträder inte bara om gämingen har begåtts uppsåtligen utan även i oaktsamhetsfallen. En svensk medborgare, sommedverkar till alt en utlänning olovligen Prop. 1989/90:54 uppehåller siginom ett militärt skyddsområde, kan enligt utredningens Bilaga 1 meninganses väl så straffbar som utlänningen. Utredningen föreslår därför att sådanmedhjälp skall straffas med böter. Enhel del överträdelser av skyddsområdesbestämmdsema har otvivelaktigtkaraktären av bagatellbrott.