prop · GD0385 · 1989-12-31 00:00:00 — När utmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 §, får egendomen ej säljas ulan gäldenärens samtycke förrän exekutionstiteln har vunnit laga krafl. Motsvarande gäller, om utmätning har skett på gmnd av bevis i mål om belalningsföreläggande att utmätning får äga rum och gäldenären har sökt återvinning. Närutmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 §, får egendomen ej säljas utan gäldenärenssamtycke förrän exekutionstiteln har vunnit laga krafl. Detsamma gäller, när utmätninghar skett på gmnd av utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggandeeller handräckning och gäldenären har sökt återvinning eller överklagat. Lösegendom som har betydande värde eller fast egendom får ej heller i annal fallsäljas ulan gäldenärens samtycke, om ej exekutionstiteln har vunnit laga krafleller får verkställas såsom lagakraftägande dom. Lösegendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård skall ulanhinder av första eller andra stycket säljas . Dennalag träder i krafl den dag regeringen bestämmer. Äldre föreskriftergäller fortfarande i fråga om utslag eller beslut som meddelats enligt lagen (1946:808) om lagsökning och belalningsföreläg gande saml handräckningslagen (1981:847). Utdragur protokoll vid regeringssammanträde den 15 febmari 1990 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , S. ,, , , R. , , , , G.Andersson, Lönnqvist, , , , , , ,, Proposition om ny summarisk process 1 Inledning Summariskprocess bmkar användas som beteckning för handläggning av mål om lagsökning,belalningsföreläggande och handräckning. Den summariska processen handhas förnärvarande av lingsrältema. Förfarandet är nästan uteslutande skriftligt. Genomden summariska processen skall den som har ell krav mot någon annan kunna fådetta fastställt av tingsrätten på ett snabbt, enkelt och billigt sätt. Medtingsrättens avgörande som gmnd kan man sedan begära verkställighet hoskronofogdemyndigheten. Vidflera tillfällen har frågan om en reformering av densummariska processen varit aktuell. Del har gällt både frågan om hos vilkenmyndighet målen skall handläggas och hur förfarandet lagtekniskt skall varautformat. Inomjustitiedepartementet upprättades promemorian (Ds 1988:71) Ny summariskprocess. I promemorian föreslås bl.a. atl handläggningen av den summariskaprocessen flyttas till kronofogdemyndighetema och blir enklare och meraenhetlig än . Promemorian har remissbehandlats. Jag avser nu att ta uppfrågan om en reform av den summariska processen i huvudsaklig överensstämmelsemed vad som föreslagils i promemorian. Till protokollet i detta ärende börfogas dels promemorians lagförslag som bilaga 1, dels en förteckning överremissinstanserna som bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena hargjorts inom och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet(Dnr 88 4395). Enförändring av den summariska processen för med sig många följdändringar,särskilt inom annan processrällslig lagstiftning. En del sådana ändringsförslaglar jag upp . Det är de ändringsförslag som jag anser behövliga för allkunna la ställning till de gmndläggande förslagen om en förändring av densummariska processen. Frågan om lagändringar i övrigl bör anslå lill dessriksdagen beslutat i huvudfrågorna. 2 1989/90. I saml Nr 85 Regeringenbeslutade att inhämta lagrådels yttrande över lagförslagen.De lagförslag som remitterats till lagrådet bör fogas till protokollet i dettaärende som bilaga 3. Lagrådethar i allt väsentligt godtagit förslagen. Lagrådels yttrande bör fogas tillprotokollet som bilaga 4. Som kommer all framgå godtar jag de flesta avlagrådets förslag till ändringar i de remitterade förslagen. 1 samband med alljag behandlar de olika sakfrågoma och de enskilda paragraferna i mitt förslagkommer jag all gå in på lagrådets synpunkter (avsnitt 2.5, 2.7, 2.8, 2.10.1,2.10.6, 2.12, 2.13 saml i specialmoliveringen lill de paragrafer som lagrådetbehandlar i sill yttrande). Lagrådets granskning har också lett lill vissaomformuleringar av lagförslagen i remissen. Atten fordran lämnas obetald kan ha olika orsaker. Del kan bero på tredska ellerbristande betalningsförmåga. Men del kan också bero på all fordringen är helleller delvis tvistig mellan partema. Den summariska processen syftar i principlill att kontrollera humvida svaranden har någon invändning mot sökandens krav.Är så inte fallet skall sökanden kunna få till stånd exekutiva ålgärder genomkronofogdemyndigheten. 1 motsatt fall skall tvisten kunna prövas av tingsrätteninom ramen för en vanlig Ivisle-målsrättegång. 1den summariska processen ankommer del på svaranden atl ange om han anser allhan inte är betalningsskyldig. Detta gör han genom att ge in ett bestridande.Om bestridande sker, kan någon verkställighet för fordringen normall inte ske. Antaletmål i den summariska processen är över en halv miljon . I mindre än tioprocent av dessa mål anmäls bestridande. Återstoden går antingen tillverkställighet eller avslutas med att gäldenären betalar frivilligt eller atlen uppgörelse mellan partema sker. Densummariska processen är alltså ell viktigt led i systemet för indrivning avfordringar. Att detta syslem fungerar eflFektivl är, som jag strax skallåterkomma lill, ell vitalt samhällsintresse. Som situationen nu ler siguppfyller den summariska processen inte på alla håll de krav på eflFektiv ochsnabb handläggning som kan ställas. All förbättra förhållandena är mot denbakgmnden en angelägen åtgärd. Vadjag nu sagt rörande den summariska processens syfte m. m. i betalningsmål harmotsvarande tillämpning i sådana fall där kravet gäller något annat änbetalning. 2.2 Bakgrund Prop. 2.2.1Nuvarande ordning i huvuddrag Delfinns två olika former av summarisk process som en borgenär kan använda sig avför atl kunna utverka en exekutionstitel för en fordran påbetalningsskyldighet, nämligen lagsökning och belalningsföreläggande. Bestämmelserom detta finns i lagen (1946:808) om lagsökning och belalningsföreläggande(lagsökningslagen). Lagsökningkan användas bara för en fordran som gmndar sig på ett skuldebrev eller någotannal skriftligt fordringsbevis. Ytterligare ell krav är all fordringen skallvara förfallen lill betalning, dvs. all liden för betalningsskyldighet harinträtt. En ansökan om lagsökning kan, fömtom personlig betalningsskyldighetför gäldenären, även avse fastställelse av all betalning för en fordran skallutgå ur viss egendom som utgör säkerhet för borgenärens fordran. Del vanligasteär alt en fordran fastställs all utgå ur en inlecknad fastighet. Vid bifalltill ansökningen anses i flertalet sådana fall den inlecknade egendomenomedelbart ulmätt. Belalningsföreläggandeslår öppet för krav på betalning som inte gmndar sig på skriftligafordringsbevis. Belalningsföreläggande kan dock inte användas för fordringarsom avser skadestånd. Förfarandeivid lagsökning är helt skriftligt. Ansökan om betalningsföreläggande kan görasmuntligen och del är i dessa mål möjligt all hålla muntlig förhandling införrätten. Detta förekommer dock så gott som aldrig. Även betalningsföreläggandeär alltså i praktiken ell skriftligt förfarande. Däremoi skiljer sig de bådainstituten från varandra på flera andra punkter, bl. a. i fråga om vad somkrävs av gäldenären för atl förhindra bifall lill en ansökan. Yrkandeom fullgörande av en förpliktelse, som inte avser betalningsskyldighet och därförlikning om saken är tillåten, får prövas av tingsrätt enligthandräckningslagen (1981:847). Detta gäller dock inte om del finns en särskildföreskrift om atl tvisten skall las upp av någon annan domstol än tingsrätt.Utanför handräckningslagens regelsystem faller också de olika säkerhetsåtgärder- t.ex. kvarstad - som anges i 15 kap. (RB). Förfarandet vidhandräckning är helt skriftligt och skiljer sig från lagsökning ochbelalningsföreläggande bl.a. därigenom att en viss materiell prövning avanspråket kan göras inom ramen för förfarandet. Underår 1988 inkom lill lingsrältema sammanlagt omkring 574000 mål om lagsökning,belalningsföreläggande och handräckning. Inom gmppen dominerar målen ombelalningsföreläggande med över 447000 mål. Antalet lagsökningsmål var drygt115 000 och handräckningsmålen knappt 12000. Fråganom en reform av den summariska betalningsprocessen har det senaste kvartsseklet diskuterats . Redan lagberedningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1963:28) Ulsökningsrätl 11 all målen om 19 belalningsföreläggandeskulle flyttas från de allmänna domstolama lill Prop. 1989/90:85kronofogdemyndighetema. Förslaget hade aktualiserats i samband medomorganisationen av polis-, åklagar- och exekutionsväsendena. Belänkandetremissbehandlades men föranledde inte någon förändring i det nu aktuellahänseendet. 1den 1972 upprättade promemorian (Ds Ju 1972:20)Summarisk betalningsprocess väcktes frågan om en reform av den summariskabetalningsprocessen på nytt. Del föreslogs där all lagsökning ochbelalningsföreläggande skulle slås samman till ell enhetligt förfarande.Enligt förslaget skulle den summariska processen handläggas vidkronofogdemyndighetema. Förslaget diskuterades vid en hearing med företrädareför såväl näringsliv som berörda myndigheter och juridiska fakulteter m. fl.Inte heller delta förslag genomfördes. Ettförslag lill etl nytt lagsökningsförfarande innefattande hela den summariskaprocessens område - alltså även de handräckningsfall enligt dåvarande 191 och192 §§ utsökningslagen (1877:31 s.l) som hanterades av de lill länsstyrelsemaknutna överexekutorema - lades fram i departementspromemorian (Ds Ju 1977:5)Summarisk process. Enligt förslaget skulle del nya lagsökningsinslilulelhanleras av tingsrätterna. Vidare skulle del nya förfarandei kunna användasäven för vissa skadeslåndsfordring-ar. Efter remissbehandling fick förslaget -utom belräflfande handräckningsfallen vila i avvaktan på allrätlegångsulredningens då inledda översyn av lingsrällsförfarandel varavslutad. Överexekulorsinslilulionenupphörde när utsökningsbalken (UB) trädde i kraft den . Underförarbetena till UB aktualiserades följaktligen frågan om vilken myndighet somskulle överta handräckningsmålen från överexekulor. Sambandet mellanhandräckningsmålen och den summariska betalningsprocessen diskuterades ochfrågan om en samordning av instituten handräckning, lagsökning ochbelalningsföreläggande kom upp på nytt. Del ansågs dock lämpligt all ocksådenna gång avvakta rättegångsutredningens arbete. BeträflFandehandräckningsmålen föreslogs en särskild handräckningslag. Lagen betecknadessom etl provisorium i avvaktan på en eventuell samordning avhandräckningsförfarandet med den summariska betalningsprocessen (prop.1980/81:88 s. 28). Förslaget antogs av och handräckningslagen träddei krafl som UB. Rättegångsulredningenavlämnade ddbelänkandel (SOU 1982:25-26) Översyn av 1 Processen i tingsrätt. Den summariska processen föreslogs där reglerad i RB. Ett gemensamt ansök ningsförfarande skulle enligt förslaget användas för hela tvislemålsområ del. Det skulle ankomma på rätten att - i första hand med utgångspunkt i sökandens önskemål bestämma om målet skulle handläggas inom ra men för ett summariskt förfarande eller gå direkt lill egentlig ivistemålsrät- tegång. Syftet med förslaget var bl.a. all förhindra rättegång i mål där gäldenären inte har någon invändning i sak utan bestrider på gmnd av betalningssvårigheter. av förslagen innebar all svaranden, för all undgå bifall lill ansökningen, måste motivera sill bestridande. Tanken var all de mål som kom alt gå till vanlig rättegång skulle vara bättre förberedda. 2.2.3Ett reformerat tingsrättsförfarande Prop. Efterremissbehandling av rätlegångsulredningens förslag beslöts att lämna frågomaom den summariska processen utanför del fortsalla arbelet med ell reformerattingsrättsförfarande. Rätlegångsulredningens arbete rörande processen itingsrätt föranledde i övrigl proposition i ämnet (prop. 1986/87:89). Detreformerade lingsrällsförfarandel trädde i kraft den (JuU 31,rskr. 278, SFS 1987:747). Den av rättegångsulredningen förordadesammanslagningen av den summariska processen med Ivislemålsprocessenförverkligades alltså inte. Trots del innebär reformen flera nyheter som är avbetydelse för del fortsatta arbetet med en ny summarisk process. Lagen(1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden (småmålslagen) upphävdesmen dess huvudsakliga innehåll arbetades in i RB. Småmålslagens speciellakostnadsersällningsregler gäller även fortsättningsvis i mål om mindre värden,dvs. i mål där Ivisleföremålets värde inte överstiger ell halvt basbeloppenligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. 1andra avseenden blev de speciella handläggningsregler som gällde enligtsmåmålslagen tillämpliga över hela tvislemålsområdel. Detta gäller främst möjlighetenför rätlen all meddela Iredskodom när svaranden inte följer ett föreläggandeall komma in med ett skriftligt svaromål. Vidare kan rätten friare än tidigarevälja mellan muntlig och skriftlig handläggning under förberedelsen. Rättenkan också i vissa fall avgöra även i egentlig mening tvistiga mål påhandlingama. Sammanfattningsvis har de nya reglema i RB inneburit alltvistemålen har blivit enklare all hanlera. 1 många fall är det inte någonstörre skillnad i arbetsinsats för tingsrätten om målet handläggs inom ramenför den summariska processen eller som tvistemål. Hurkronofogdemyndighetema är organiserade har stor betydelse för frågan om varden summariska processen skall handläggas. På den punkten har fömtsättningamaförändrats avsevärt från , då en ny organisation förexekutionsväsendet genomfördes. finns endast en kronofogdemyndighet ivarje län. I de flesta län bedrivs dock verksamheten även på en eller fleraverksamhelsorter utanför centralorten, s. k. kronokontor. () har vikliga funktioner när del gäller ledning, styming, samordning ochuppföljning av verksamheten. 2.3 Närmare om reformbehovet Deregler om lagsökning, belalningsföreläggande och handräckning som vi tillämpar utvecklades i sina gmndläggande drag redan före sekelskif tet. har regelsystemet naturligtvis anpassats lill nya krav och samhällsförhållanden. Någon verkligt genomgripande modemisering av reglema om lagsökning och belalningsföreläggande har emellertid inte 21 De flesta itillämpningen förekommande frågoma har ingående Prop. diskuterats ochanalyserats i doktrinen, och rättspraxis på området är Domstolsverkethar låtit utarbeta en handbok om summarisk process. , som används avbåde domstolar och inkassoförelag, har bidragit lill en mer enhetligtillämpning av bestämmelsema. har vidare i samarbete med RSVgett ul en ingivarhandledning för inkassohandläggare. För att underlättahanteringen av målen har ADB-stöd införts vid de tre största lingsrältema. Vidövriga 94 tingsrätter finns ännu inget ADB-stöd för själva målhanteringen. 1mål om belalningsföreläggande får fr.o.m. den 1 januari 1988beslutsbefogenheter delegeras till icke rällsbildad personal vid allatingsrätter (SFS 1987:955). Somjag var inne på skall den summariska processen medverka till all snabbi,enkeh och billigt åstadkomma ell verkställbart avgörande i fall där någon tvistmellan partema inte föreligger. De allra flesta av de över 500 000 målen omsummarisk process som handläggs vid våra tingsrätter leder lill enexekutionstitel, som i de flesta fall leder vidare lill en framställning omverkställighet hos en kronofogdemyndighet. Del finns alltså ell starkt sambandmellan den summariska processen och verkställigheten. Däremot är densummariska processen inte särskilt anpassad för atl lösa tvister mellanpartema. De judicidla inslagen syftar främst till atl sortera bort tvistigaanspråk från olvisliga. Man bör alltså i första hand se den summariskaprocessen som ell förstadium till verkställigheten. Den har kompletterats och reformerats förall möta lidens krav. gjordes vissa ändringar för atl komma lill rättamed bristfälliga ansökningar och med delgivningssvårigheler. 1 lagen infördesen särskild lolkningsregel för ofullständiga ränteyrkanden. Rättens skyldighetatt självmant pröva sin behörighet och ingivarens skyldighet atl ge in fullmaktbegränsades. Trotsgjorda ändringar präglas lagsökningslagen fortfarande av ett ålderdomligtspråkbmk och är ganska svårtillgänglig för den som inte är väl insatt iregelsystemet. Allmänhetens kunskaper om den summariska betalningsprocessenlorde vara begränsade. Förfarandeisvarar inte alllid mot dagens krav på snabbhet, enkelhet och låga kostnader.Tingsrällemas handläggningslider är på många håll alltför långa. Detta berorfrämst på delgivningssvårigheler, men en annan orsak är all arbete måste läggasned dels på granskning lill följd av den strikta uppdelningen mellan lagsökningoch belalningsföreläggande, dels på kompletteringar med anledning av de mångaformföreskrifter som gäller i främst lagsökningsmål. Handräckningslagentillkom, som jag nämnde tidigare, som en följd av allöverexekulorsinslilulionen avskaflFades när UB trädde 1982.1förarbetena betonades likheten mellan handräckningsmålen och de mål somhandlades inom den summariska betalningsprocessen (prop. 1980/81:88 s. 27 O-Del ansågs dock lämpligt atl dröja med en reformering av lagsökningslagen iavvaktan på rätlegångsulredningens förslag rörande den summariska processen.Samtidigt uttalades, som redan har nämnts, allhandräckningslagen fick ses som ett provisorium och alt andra lösning- Prop. 1989/90:85 ar kunde komma att väljas . Handräckningenligt handräckningslagen företer flera likheter med den summariskabetalningsprocessen. Det är frågan om ett summariskt, skriftligt förfarandesom rör fullgörelse i disposiliva mål. Bifallande utslag vinner med vissaundanlag rättskraft och är exigibla, dvs. de kan verkställas avkronofogdemyndighet. Vissa skillnader finns dock. I handräckningsprocessenfinns utrymme för en materiell prövning av anspråket. Utslag kan meddelas ienlighet med ansökningen även om svaranden bestrider. Prövningen kan också ledalill atl ansökningen lämnas ulan bifall. En viss bevisvärdering kan alltså skeinom ramen för handräckningsprocessen. summariska processen är uppdelad på tre institut och två lagar har sinhistoriska förklaring. Del finns även sakliga skäl, nämligen att de olikainstituten avses tillgodose olika behov. Men uppdelningen har också nackdelar.För sökandena är del inte alllid lätt all avgöra om den åberopade handlingenär att bedöma som ett skriftligt fordringsbevis i lagsökningslagens mening, omkravet avser skadestånd, om handräckning eller lagsökning skall väljas vidavhysning av hyresgäst osv. Svarandena i sin lur har ofta svårt all förstå alldel från deras sida krävs olika mått av aktivitet för att undvika bifall tillansökningen, beroende på vilken processform sökanden valt. Domstolama belastasmed motsvarande avgränsnings- och till-lämpningsproblem, låt vara all praxisoch doktrin numera ger hygglig ledning. Enbetydande nackdel med nuvarande ordning är att sökandena tvingas atl framställasina krav hos två olika myndigheter för att verkställighet skall kunna ske. Depraktiska bestyren med all registrera mål, identifiera partema och ombesörjadelgivning måste alltså ske hos både lingsrältema och kronofogdemyndigheterna.Detta medför kostnader och tidsutdräkt i ell förfarande som skall vara billigtoch snabbt. Behovetall reformera och modemisera den summariska betalningsprocessen har belagts iflera olika sammanhang . Framlagda reformförslag har oftamottagits positivt av remissinstanserna. Atl förslagen inte lett lilllagstiftning har berott på främst två omständigheter. Vissaförslag har byggt på tanken alt den summariska processen bör handläggas vidkronofogdemyndighetema. Eftersom exekutionsväsendets organisation omgångar, har man inte kunnat la slutlig ställning lill förslagen förränorganisationsfrågan fåll en mer permanent lösning. Detta har skett först år1988. Vidarehade rätlegångsulredningens arbete en sådan inriktning all det nära berörde densummariska processen. Del har därför inte gått all fatta några beslut om denframtida summariska processen förrän utredningens förslag beretts inomregeringskansliet. Även delta arbete har slutförts. Två väsentliga hindermot en modemisering av den summariska processen har alltså fallit bort. Detre instituten inom den summariska processen uppvisar betydande likheter. De skall alla tre medverka till en snabb, billig och enkel hantering av olvisliga ärenden. Jag kan därför inte se något avgörande hinder mot en samordning och gemensam reglering av instituten. Tvärtom kan en ge- 23 mensam reglering ochsamordning ge en mer ändamålsenlig handläggning Prop. 1989/90:85 och etlmer lättillgängligt regelsystem. Ytterligareell skäl för all nu se över den summariska processen är all frågan omhandräckningsinstitutets innehåll och utformning bör ges en mer permanentlösning. Sammanfattningsvistalar enligt min mening starka skäl för en reform av den summariska processen. 2.4 Den närmare inriktningen av en reform Detär från flera synpunkter angeläget att en borgenär snabbi, billigt och enkeltkan få lill stånd verkställighet i fall där gäldenären inte betalar frivilligti rätt lid. Inkassoåtgärder,summarisk betalningsprocess och verkställighet utgör tre led i vårt syslem förindrivning av fordringar. Del finns ell direkt samband mellan eflFektivitelenhos detta syslem och de ekonomiska och andra villkor som ställs upp vidkreditgivning. Eftersom möjligheten att snabbi, enkelt och billigt fåverkställighet för en fordran när gäldenären inte betalar frivilligt är enomständighet av betydelse för all kreditgivning, medför en dålig efteklivilel iindrivningsförfarandel all kreditgivarna tvingas ställa upp mer oförmånligavillkor för gäldenärema vid kreditgivningen. Och detta drabbar inte bara deförsumliga gäldenärerna. För att minimera sitt risktagande sprider borgenärernasina kostnader och förluster på de gäldenärer som betalar. Motsvarandesamband finns också när del gäller betalningsvillkor för varor och tjänster sombetalas i efterhand ulan all kredit i egentlig mening lämnas. Omindrivningsförfarandel inte fungerar eflFektivl, tvingas borge-närema allgardera sig genom atl använda preliminärdebilering, förskottsbetalning,kortare betalningsfrister, höga dröjsmålsränlor osv. Krav på förskottsbetalningfår bl. a. den eflFeklen all en konsument vid fel eller brist i en vara elleren tjänst berövas sitt mest verkningsfulla påtryckningsmedel motnäringsidkaren, nämligen alt innehålla betalningen. Ett ineffektivtindrivningsförfarande kan således sägas vara lill nackdel även från konsumentsynpunkt.Härtill kommer all konsumenterna drabbas av de prishöjningar som näringsidkamatvingas göra för all kompensera sig för kreditförluster. Ellväl fungerande indrivningssystem å andra sidan har den fördelen atl delpåverkar gäldenärerna att betala frivilligt. För statens del innebär dettalägre kostnader för domstolar och kronofogdemyndigheter. Ävenkonsu-menlkolleklivet är, som påpekats, betjänt av ett bra syslem. ietl bredare perspektiv som också omfattar kostnadshöjningamas inflationsdrivandeeflFekl är det alltså ell samhällsekonomiskt intresse all indrivningen avfordringar fungerar väl. Ettgmndläggande mål med ett nytt summariskt betalningsförfarande bör alltså varaatt förbättra fömtsättningama för borgenärerna all snabbt, enkelt och billigtkunna få verkställighet hos de gäldenärer som inte betalar frivilligt i rätttid. Snabbhetenbör kunna befrämjas om man ser det summariska förfaran- 24 del i första hand som ellförstadium lill verkställigheten. Någon egentlig Prop. 1989/90:85 Ivisllösningbör således inte ske inom ramen för del summariska förfarandet. En mycket närasamordning av del summariska förfarandet och själva verkställigheten främjarsnabbheten i förfarandet. Systemet bör i första hand la sikte på de mål därsökandens krav lämnas obestritt av svaranden. Sådana mål utgör den heltdominerande delen av alla ansökningar om lagsökning och belalningsföreläggande.När svaranden bestrider kravet är del emellertid också viktigt all övergångentill ordinär tvistemålsprocess blir smidig och atl den processen inte blironödigt vidlyftig ulan kan anpassas lill omständighetema i målet.