prop · GD0386 · 1989-12-31 00:00:00 — En hel del forskning har ägnats åt all undersöka opinioner ochmänniskors attityder och föreställningar. En allmän uppfattning är altattityder i form av fördomar eller antipatier på något sätt är relaterade tilldiskriminering, främst genom alt en fördomsfull uppfattning leder till ettdiskriminerande beteende. Dock är det inte alllid så enkelt i verkligheten. Dejämförelser av befolkningens attityder som kan göras bygger på undersökningar som gjorts . De visar all toleran sen hos befolkningen till invandrare och flyktingar ökat lill och att den toleranta opinionen varit i stort sett stabil . Färska opinionsmätningar av och () pekar i samma riktning. I den senaste större attitydundersökningen framkom dock tecken på all toleransen bland yngre åldersgrupper minskar. Del är verkligen något att la fasta på, när vi skall bedöma behovet av samhällsinsatser. ' Osäkerheten är stor. Mer kan och bör Prop. 1989/90:86 göras. Jagåterkommer till forskningsfrågorna i det följande. Tillde mer vetenskapliga slutsatserna skall fogas vardagslivets och enskilda människorserfarenheter: etnisk diskriminering förekommer i . Inte öppen, nästanaldrig åtalbar, oftast subtil och smygande på både individuella gmnder och iinstitutionella former. Detta vet vi. Detta måste vi motverka och bekämpa. 2.1.6Orsakerna tili etniska konflikter Orsakernatill etnisk konflikt kan sökas på individuell eller samhällelig nivå eller i enkombination av båda. Försök har gjorts all hitta en övergripande modell somskulle kunna ge en mer allmängiltig förklaring, men ingen sådan har vunnitallmänt erkännande. måste flera teorier användas jämsides. Etniskakonflikter och motsättningar kan inte förenklas och reduceras lill all endastavse relationen mellan enskilda personer. De är starkt beroende av stmkturellaförhållanden. Historiskt, kulturellt och politiskt betingade mekanismer styrmänniskors sätt all förhålla sig till varandra. Vissaattityder är mycket svåra atl påverka. Det kan t. ex. tyckas tveksamt allsalsa betydande samhällsresurser på att försöka omvända en person som ärövertygad och ombblig i sina antipatier mot invandrare (och andra"avvikande"). Del får i förekommande fall räcka med att samhälletförsöker förhindra eller motverka all sådana åsikter sprids och blir vanliga. och kommissionen lar fasla på tre gmndelemenl blandpåverkbara orsaker till etnisk konflikt: ojämn makt- ochresursfördelning, bristande kontakter mellanetniska gmpper, bristande självkänsla hosindivider. Ekonomiskavillkor och politiska beslut avgör i stor utsträckning hur våra liv gestaltarsig. Konkurrens om livsbetingelser har alUid orsakat motsättningar mellan olikagmpper, både nationellt och globalt. Motsättningama behöver inte mednödvändighet ses som ett hot de leder lill förändringar och utveckling,vilket kan vara positivt så länge del rådande systemet erbjuder möjlighet tillpåverkan. Ietl etniskt perspektiv är möjligheten till delaktighet särskilt betydelsefull,eftersom det handlar om utsatta gmppers möjligheter alt hävda sina intressengentemot starkare gmppers och de styrandes värderingar. Den svenska invandrar-och flyktingpolitiken är utformad med detta i åtanke. Lika rättigheter ochskyldigheter skall med vissa begränsningar knutna lill medborgarskapet, gällaoberoende av etniskt urspmng. Detfinns emellertid brister i överensstämmelsen mellan ideologi och praktik. Ett exempel på detta är förekomsten av s. k. institutionell diskri minering, dvs. när negativ särbehandling blir en medveten eller omedve ten konsekvens av en institutions regelsystem eller sätt att fungera. Detta kan t.ex. vara svårigheten atl få en utländsk utbildning "godkänd" aven arbetsgivare här i landet. Fömtom att invandraren kan drabbas av orätlvi- 1' sor riskerar sådandiskriminering all fungera som legitimation av invan- Prop. 1989/90:86 drarfienlligaåsikter. Betydelsenav makt- och resursfördelning visar sig även i fråga om tillgången på arbete.Mycket förenklat upplevs invandrama inte som något "hot" när del ärgott om arbetstillfällen. Tvärtom anser de flesta all invandrarna aktivt bidrartill all öka de gemensamma resursema. Men om konjunkturerna försämras ocharbetslösheten stiger kan invandrarna komma atl betraktas som konkurrenter omden dagliga försörjningen, framför allt av människor vars livssituation ärotrygg. Maklenkan också ta sig kulturella uttryck. Normer och värderingar kan bli lill"vapen" i händerna på majoriteten. Kulturell makt blir liktydigt medall vissa värderingar blir förhärskande. I ett samhälle med en, i stort sett,dominerande kultur fungerar denna som ett slags "rikslikare" i kulturellahänseenden. De etniska minoriteternas kulturer, deras normer och värderingarfår räkna med alt ständigt befinna sig i underläge. Detta förhållande är dockinte något statiskt, eftersom kulluren inte är statisk. Del sker ett ständigtutbyte över de kulturella gränserna, en ständig påverkan. Dominansen från majoritetskulturenbeslår men förändras under inflytande från de etniska minoritetemas kultur. Ometniska gmpper isolerar sig från varandra uppslår lätt mytbildning ochmisstänksamhet mellan gmpperna, men stark samhörighet inom respektive gmpp.Människor identifierar sig med dem man uppfattar som lika, dvs. dem vilkaserfarenheter och beteenden är likartade ens egna. Objektiva olikheter misterdärvid i betydelse. Gemensamma värderingar och traditioner skaparsamhörighetskänsla och gmndlägger perspektivet på omvärlden inom den egna gmppen.Del finns en klar gräns mellan den egna gmppen och "de andra".Gränsen blir skarpare ju mer de olika grupperna avskärmar sig från varandra. Intressetför andra folk och kulturer inskränks då lätt till ytlig exotism ellerlikgiltighet och går sällan på djupet. Många menar att även svenskar ofta ärosäkra på den egna kulturella identiteten och därför känner rädsla inför andraetniska gmpper. Problemen uppstår när "de andra" inte längre befinnersig på avstånd ulan kommer nära, och när deras kulturer konfronteras med vår.Del kan ta tid att vänja sig och processen kan vara svår. Känslanav främlingsskap riskerar att övergå i främlingsfientlighet om man inte finnernaturliga kontaktpunkter, t. ex. i grannskapet, på arbelet eller genomfritidsaktiviteter, där skillnaderna mellan "vi" och "de"kan suddas ul och ersättas av gemensamma upplevelser och gemensamma intressen. "Vi" och "de" blir inte längre relevanta begrepp. Kunskapoch kontakt är oftast det bästa botemedlet mot misstro och fientlighet. Intoleransenhos dem som är negativa till invandrare tycks ofta bottna i dålig självkänslahos individen, vilket lar sig ullryck i känslomässig snålhet. Den som är räddoch osäker är inte heller generös. Ens egna, inbillade eller verkliga,tillkortakommanden förlorar i betydelse om de kan skyllas på någon annan.Brister i den egna självkänslan kompenseras med förakt för dem som tycks varaännu svagare. Bristandesjälvkänsla hos dem som utsatts för diskriminering kan å andra sidan göra konsekvenserna extra allvarliga. Ett förnedrande bemö- ' lande riskerar atlförstärka känslan av utanförstående och underläge. 1989/90:86 Därförär del viktigt all samhället stimulerar insatser som syftar lill alt stärkaidentitetskänslan både hos majoriteten och minorilelema. Ålgärderför all motverka etniska konflikter och diskriminering på etnisk gmnd bör, motden bakgmnden, vara sådana all de reducerar ojämnheter i makt- och.resursfördelningen i samhället, alt de förbättrar fömtsättningarna förkontakter mellan invandrare och svenskar och mellan olika invandrargmpperinbördes och all de bidrar lill ökad kunskap, eller stärkt självkänsla hos individema. Motsättningarmed etnisk bakgmnd förekommer i alla länder som vi kan jämföra oss med i frågaom befolkningsstmktur, historiska förhållanden, demografisk utveckling etc.Etniska relationsproblem finns i alla samhällen där olika etniska gmpper leversida vid sida med en majoritetsbefolkning. Delfinns naturligtvis skillnader mellan ländema ifråga om frågeställningar,problem, den allmänna opinionen, den offentliga diskussionen, politiskaåtgärder m. m., men det finns ändå många likheter. Med utgångspunkt i delikartade erfarenheter som de olika ländema faktiskl har gjort, förekommer ellganska omfattande intemationellt samarbete med inriktning på etniskarelationer och närliggande frågor. Sammaslags situation, samma omständigheter kan uppfattas på skilda sätt i olikaländer. kan dessa skillnader återföras lill rent terminologiskaskiljaktigheter. Jag har tidigare argumenterat för alt man bör vara försiktigmed all använda begrepp som "ras" och "rasism" när manbeskriver de förhållanden som råder i . I är de språkligamotsvarigheterna "race" och "racism" gmnden för nästan all diskussionoch analys. Jag använder i denna proposition begreppet "etnisk" iolika sammansättningar. Dess franska motsvarighet "ethnique" har enannorlunda klang och kan ibland uppfattas som nedsättande. Också del sätt påvilket vi i i allmänhet använder begreppet "invandrare" skiljersig från hur det från lid lill annan används i andra invandringsländer. Orsakernatill dessa variationer ligger i olika politiska traditioner, olika invandringshistoriaoch i att olikartade relationer lill andra delar av världen utgör gmnden fördessa variationer. Om man begränsar sig lill de västeuropeiska länderna kan mankonstatera följande. Någraländer har varit mer öppna än andra lill tanken på en permanent invandring ochhar på ett tidigt stadium tagit politiska beslut härom. Bland dessa finnsfrämst länder med etl koloniall förflutet: , ,och . Detta slag av historiska erfarenheter kan i vissutsträckning bidra till all underlätta invandramas integration. Etniskarelationsproblem i dessa länder är sålunda en del av tidigare erfarenheter somkolonialmakt, något som i och för sig inte gör problemen lättare all lösa. Närdet gäller länder som , och de ' nordiskaländerna är del annorlunda. Sådana länder saknar i stort sett det Prop.1989/90: 86 koloniala förflutna och har inte heller någon särskilt långerfarenhet av invandring. När arbetskraftsinvandringen kom igång till dessaländer uppstod därför hell andra problem, som bland annat hade med språkligoch kulturell kompetens att göra. Ävenländer i södra som traditionellt har hört till kretsen av "sändarländer",som och , har fått erfarenheter av invandringoch av etniska konflikter. Somen del av det migrationspolitiska samarbetet inom pågår sedanhösten 1985 ett flerårigt projekt mellan ell antal medlemsstater med syfte attsamla informaiion om och utvärdera de insatser som statema gjort för altmotverka främlingsfientlighet och etnisk diskriminering och all främja godaetniska relationer. Den har på nära håll kunnat följa detta.Det har berört en mängd olika områden, i stort sett desamma som är föremål förmina överväganden och förslag i denna proposition: lagstiftning, information,utbildning och frivilliga organisationers roll. Detär viktigt att statsmaktema i invandringsländerna utvecklar en politik företniska relationer, dvs. åtgärder för att utveckla harmoniska relationer mellangmpper av olika etniska urspung, som överensstämmer med den invandrar- och minorilelspolitiksom man i övrigt för och som omfattar dels regleringen av invandringen, delsåtgärder i syfte att underlätta invandrares integration. På den migralionsminislerkonferenssom anordnade i och där min företrädare deltog ansågminislrama härvidlag alt "regeringama måste befinna sig i främsta ledetoch visa vilken vikt de fäster vid etniska relationer. Det är av vikt all formuleraen politik för etniska relationer och all tillämpa den på ell sammanhängandesätt på alla samhällsområden". Närdet gäller lagstiftning vill jag i det här sammanhanget bara kort antyda attdet finns stora likheter mellan olika länder på ett mera allmänt plan.Exempelvis i fråga om konflikten mellan skyddet för yttrandefriheten ochbehovet att skydda etniska gmpper från uttryck för missaktning och förakt. Mankan också notera stora likheter mellan ländema när det gäller problem medtillämpning av gällande regler till skydd för etnisk diskriminering. 1 fleraländer, bland annal och , finns myndigheter ellermotsvarande som har lill uppgift all motverka etnisk diskriminering på olikasamhällsområden. Inomområdet informaiion och opinionsbildning verkar erfarenhetema från flera hållpeka på alt del inte är meningsfullt att investera i stora, samhälleligtgenomförda informationskampanjer för att påverka majoritetsbefolkningensattityder. Också i pågår ettfortlöpande utbyte av erfarenheter på detta område. När del gäller de nordiska länderna är likheterna stora framför allt med och . Även i fråga om attitydmätningar har man i både och , men även i , kommit till snarlika resultat som i de svenska undersökningar som jag redogjort för, dvs. att större delen av majoritetsbefolkningen i respektive land är tolerant mot invandrare och etniska minoriteter. ' Alladessa erfarenheter pekar på att vi i kan ha stor nytta av att Prop.1989/90: 86 lära av andra länder både genom att jämföra erfarenheter ochgenom att söka inspiration till operativa insatser. Vi bör därför även ifortsättningen spela en aktiv roll i det internationella samarbetet. Jag återkommertill detta i det följande. 2.1.8Generell välfärdspolitik eller riktade åtgärder? Samhälletutvecklas och utvecklingen innebär förändring. I förändringen ligger att vissagrupper och individer får det bättre, andra sämre. Att skillnader förekommer äri sig inte anmärkningsvärt. Inte heller är det uppseendeväckande all detförekommer skillnader mellan olika etniska grupper. Menom sådana skillnader är djupgående, fasta och leder till permanenta klyftor isamhället, innebär del också att gemenskapen kring grundläggande värderingarriskerar att urholkas. Om sådana skillnader kopplas samman med särskiljandefaktorer såsom religion, hudfärg eller ursprung, finns en uppenbar risk företnisk diskriminering. Detär ulan tvivel så atl den allmänpolitiska och ekonomiska utvecklingen isamhället är viktigare än riktade invandrarpolitiska reformer eller insatsersom enbart tar sikte på de etniska relationerna. Det gäller ekonomiskfördelningspolitik, arbetsmarknadsåtgärder, bostadsbyggande, utbildning osv.En ansvarsfull och rättvis välfördspolitik skall vara till för alla majoritetsom minoriteter för att kunna bidra lill ett tolerant klimat. Ungdomar måstekunna tro på en framtid med utbildning, arbete och bostad för att kunna orka varatoleranta. Insatser för att stärka identitet och självkänsla är naturligtvisvikliga även för majoriteten, om de skall känna trygghet i de kulturmöten somständigt äger rum mellan majoritet och minoriteter och i mötet med den framtidsom minoriteter och majoritet har gemensam. Genomatl framhålla den allmänna välfördspoliliken är det emellertid inte sagt attbehov skulle saknas av positivt särbehandlande insatser, som ger invandrarna defundamentala förutsättningarna för att, med så myckel av egen kraft sommöjligt, nå den jämlikhet som är invandrarpolitikens yttersta mål. Centralt äratt så många människor som möjligt är genuint delaktiga i samhällsutvecklingen. Riktadeåtgärder måste även i fortsättningen vara en del av den generella välfördspoliliken.Syftet är att nå de likvärdiga möjligheterna och det gemensamma ansvaret fördel framtida samhället. Det är bl. a. mot denna bakgrund oroväckande med detstadigt sjunkande deltagandel bland utländska medborgare i de kommunala valensedan premiären . Detfinns klara indikationer på att invandrare, typiskt sett, har det sämre ängenomsnittet av befolkningen. Del gäller nästan oavsett vilket mått man tar påvälfärden. I viss utsträckning är detta naturiigt, i många fall måsteinvandrare starta från grunden och kan inte bygga på de resurser materiellaoch andra som många svenskar har. Men skillnaderna får inte vara stora ellertillåtas bli bestående. Invandrarebor i allmänhet sämre än infödda svenskar, ofta i bostads- '5 områden där brottslighetenär större liksom den sociala utslagningen. 1989/90:86 har lägrebetalda arbeten, deltar mer sällan i föreningsarbete och röstar i mindreomfattning än svenskar. Invandrare mår sämre och tvingas oftare lillförtidspensionering. Dettaär en statistisk och därmed tämligen onyanserad verklighetsbeskrivning. är fakta som hjälper oss atl sälla in behovet av samhällsåtgärder motetnisk diskriminering och riktade invandrarpolitiska åtgärder i allmänhet i ettstörre socialt perspektiv. 2.1.9 Bostad,arbete och svenska Detbehövs alltså en ansvarsfull välfärdspolitik som grund för aktiva och riktade ålgärderför att motverka etnisk konflikt och etnisk diskriminering. Denallra mest verksamma åtgärden just vore antagligen att, som kommissionenframhållit, raskt korta ner bostadsköerna. Här om någonstans i samhället ärresursfördelningen ojämn. Tillräckligt med bostäder och därmed minskadkonkurrens på bostadsmarknaden skulle innebära mindre risk för lokalamotsättningar på etnisk grund. Arbeteoch bra kunskaper i svenska är, vid sidan av en god bostad, de mest gmndläggandemålen för en välfärdspolitik för invandrare. Som en del avarbetsmarknadspolitiken har gjorts en rad särskilda insatser riktade tillflyktingar och andra invandrare. I det för arbetssökande goda arbetsmarknadslägesom rått , måste del bli lättare än också förinvandrare att få fotfäste på arbetsmarknaden. kommer under våren1990 att kunna ta ställning lill ytterligare förslag i delta syfte. Enbra bostad, ett arbete med egen försörjning och tillräckliga kunskaper isvenska är alltså det primära. På den grunden kan och bör en välfördspolitik förinvandrare byggas vidare. Utan den riskerar säråtgärder med sikte på att främjagoda etniska relationer att förlora i trovärdighet. Framgångenför invandrarfientliga partier i en del andra länder har gått hand i hand meden social nedrustning, eller åtminstone med en känsla hos stora delar avbefolkningen av all grundläggande delar av välfärden varit hotade. Den kopplingsom då lätt uppslår mellan människors uppfattningar om höga skatter,sjukhusköer, försämrad åldringsvård och fientlighet mot invandrare utgör en godjordmån för partier av utpräglad missnöjeskaraktär. Med populistisktförenklade budskap är del då frestande att göra invandringen och invandrarna lillett hot. Enambitiös bostads-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitik utgör den förstaförsvarslinjen mot socialt missnöje, mot etniska konflikter och främlingsfientlighet. 2.1.10 Allahar ett ansvar Ansvaretför att skapa goda etniska relationer måste vara brett förankrat i samhället. Att vidmakthålla och befösta ett tolerant samhällsklimat måste vara en angelägenhet för alla riksdag och regering, myndigheter, kom muner, organisationer och enskilda människor. Riksdagoch regering bär det politiska ansvaret och anger i väsentliga Prop.1989/90: 86 avseenden förutsättningarna för samhällsutvecklingen i form av bl.a.lagstiftning och tilldelning av medel. Rikspolilikerna och deras institutionerhar ell stort ansvar som normbildare, förebilder och "signalgivare". Detbehövs en folklig mobilisering mot främlingsfientlighef och etnisk diskriminering.En sådan kan, som kommissionen påpekat, inte skapas "uppifrån",endast inspireras och stimuleras. Detta har kommissionen och regeringen tagit faslapå i den initierande verksamhet som bedrivits med stöd av de särskildaprojektmedel som ställts lill kommissionens förfogande. Insatserna har syftat tillalt dels förbättra de konkreta förutsättningarna för bra etniska relationeroch ett brett folkligt engagemang, dels markera tydligare samhälletsavståndslagande från rasism och främlingsfientlighet. Erfarenheternaav de många enskilda projekt som fåll stöd på kommissionens initiativutvärderas i takt med all resultaten rapporteras in och kommer all kunna läggaslill den fond av erfarenhet som redan finns hos de centrala myndigheterna,främst och DO. Utöver de nu nämnda myndigheterna har i prinicip allacentrala myndigheter, ett ansvar inom sitt respektive verksamhetsområde.Kommissionen har här avvisat tanken på att inrätta nya statliga organ medsärskilt ansvar för att motverka rasism och främlingsfientlighet. Jagdelar denna uppfattning. : s roll som bevakande och samordnande påinvandrarpolitikens område och som ansvarig för informaiion till allmänheten i invandrarpolitiskafrågor jämte DO: s särskilda ansvar ger tillräckliga möjligheter härvidlag. Kommissionenhar i detta sammanhang föreslagit att regeringen ger myndigheterna i uppdragatt kontinuerligt se över sina regler och mtiner, så att risker för s.k.institutionell diskriminering av etniska minoriteter undanröjs. En skärptuppmärksamhet på diskriminerande inslag i myndigheternas verksamhet är, enligtmin mening, nödvändig. Jag tror emellertid att det syfte som kommissionen velattillgodose kan uppfyllas ulan ett formellt uppdrag. Jag utgår från att ochDO inom ramen för sina instruktioner kommer att kunna följa upp och bevakabehovet av sådana åtgärder. Kommunernahar en nyckelroll för flyktingmottagandet och för genomförandet avinvandrarpolitiken i övrigt. Kommunerna ansvarar t.ex. för bostadsförsörjningenoch för svenskundervisningen. En fömlseende planering och en ambitiöskommunal personalpolitik och personalutbildning kan undanröja många risker företniska konflikter. Den kommunala servicen måste utformas så att invandrarekan få del av den på likvärdiga villkor som svenskar. Kommunerna bör ocksåutveckla sådana samverkansformer med invandrarnas organisationer att de kan få medinflytandeoch delaktighet. Inomskolans ram kan kommunerna på ett verkligt påtagligt sätt bidra till att stärkaoch upprätthålla en tolerant opinion. Jag återkommer lill dessa frågor längrefram. Folkrörelseroch andra organisationer svenska och invandrarnas egna utgör viktiga kontaktpunkter i arbetslivet, , i bostadsområdet '' 2 1989/90. eller i en religiösgemenskap. Insikt och samhörighet får man av gemen- Prop. 1989/90:86 sammaupplevelser och erfarenheter. Del gäller atl skapa praktiska fömtsättningarför en sådan gemenskap. Jag återkommer i del följande till folkrörelsemas,kyrkans, de andra trossamfundens och organisationemas viktiga roll. Menockså de enskilda människornas hållningar bestämmer om relationerna mellanetniska gmpper blir goda eller konfliklfyllda. Därför är det de mångas ansvarall slå upp lill stöd för solidaritet och medmänsklighet. Samlevnadsfrid skapasgenom kontakt och samtal och genom ömsesidig respekt. Det behövs ett lagom måttav "social diplomati", men ulan all detta leder till undertryckandeav åsiktsskillnader som kan få negativa konsekvenser på lång sikt. Del allraviktigaste är kanske alt tydligt ta avstånd från uttryck för systematiseradfrämlingsfientlighet och diskriminering på etnisk gmnd. Tystnad och fömekelsekonserverar oro och fördomar. 2.1.11Särskilda åtgärder från samhällets sida Jarhar härmed försökt beskriva den ram inom vilken opinionsbildning ochattitydpåverkan kan ske, vad sådana åtgärder kan åstadkomma och en del av debegränsningar som vi måste la hänsyn lill. Opinionenkan påverkas genom all man försöker förmedla kunskaper och genom att visa pågoda exempel. Attityder kan också förändras genom olika ålgärder. Inte minslviktigt äv all peka på vad kunskaper, ibland torra fakta, betyder för atlundanröja missförstånd, motverka misstro och städa bort missuppfattningar. Menman kan inte med aldrig så stora insatser, vare sig från stat, kommuner,enskilda människor eller organisationer, ändra attityder om verkligheten ellersamhällets övriga ålgärder talar ell annat språk. Dubbla budskap är, inte minslinom detta känsliga område, av ondo. Meddetta har jag också klargjort atl information om invandring och invandrare intefår ske i en anda av välviljans och omtankens självcensur. Även fakta elleromständigheter som, ytligt och på kort sikt, tycks förse de främlingsfientliga kraflemamed argument måste redovisas hell öppet. Självklart måste detta ske med denyanser som ämnet kräver, men utan förtigande eller överslätande omskrivningar. Okunnighetär främlingssfientlighetens bästa bundsförvant. Kunskap och insikter äropinionsbildningens bästa vapen.