prop · GD0370 · 1989-12-31 00:00:00 — Distributionenav rörliga bilder till enskilda hushåll, vilken redan i och med televisionen påett gmndläggande sätt förenklats och förbilligats, har radikalt utvidgats.Samtidigt med videotekniken utvecklades tekniken med TV-sändande satelliter,som efter vidaresändning i kabel möjliggör ett mycket större urval av TV-kanalerän tidigare, delvis utan kontroll från myndighetemas sida. Den närmasteutvecklingen kommer att medföra ännu fler distributionsmöjligheter för rörligabilder, bl.a. via direktsändande satelliter, databaser och direkta abonnemangvia kabel. Radionsinförande och senare de nämnda nya möjligheterna till distribu tion av rörliga bilder innehåller således betydligt fler och snabbare alterna tiv till förmedling av budskap än det tryckta ordet. Detta har betydelse för den vikt olika medier fårför nyhetsförmedling och debatt och utgör ramen Prop. 1989/90:70 för dendiskussion som nu förts om videogrammens roll iförhållande till de demokratiska frihetema och deras gmndlagsför-ankring, samthur dessa principer kan förenas med ingripanden från statsmaktemas sida. Gränsenmellan rätten att direkt till en närvarande samtalspartner eller i ettoffentligt möte säga sin mening och friheten att utan hinder sprida resultatetav ett yttrande i form av ett mediebundet budskap blir genom den snabbadistributions- och lagringstekniken otydligare. gör den nya teknikencensur av yttranden möjlig på ett annat sätt . Frihetenatt dels yttra sig i tal och privata brev och dels sprida yttranden i trycktaskrifter utan hinder har skyddats av två olika gmndla-gar i regeringsformen resp. tryckfrihetsförordningen. Detta bygger bl.a.på att dettidigare varit relativt lätt att skilja yttrandet från spridning av det i ettmedium lagrade yttrandet, i praktiken enbart den tryckta skriften. Ocksånuvarande gmndlagar bygger på en sådan uppdelning. Närdet gäller de rörliga bilderna ansågs i de flesta länder redan från början attdessa hade sådan påverkansmöjlighet och var så riskabla från flera synpunkter,att filmen behövde underkastas vissa inskränkningar i yttrandefriheten. ISverige infördes sålunda förhandsgranskning eller censur av filmer redan år1911, dvs. efter teknikens tillkomst. Dettaskedde då tryckfriheten var mer begränsad , men då det istort sett rådde en allmän tryckfrihet i demokratiska länder i fredstid. Dekriterier som infördes för den svenska filmcensuren var redan från början av enannan art än de kriterier som gällde för begränsningar av det tryckta ordetsfrihet. Den avgörande skillnaden var och är givetvis att ingenförhandsgranskning av det tryckta ordet överhuvud accepteras utan att ansvaretför tryckfrihetsbrott utkrävs i efterhand. Dennaskillnad i behandlingen motiverades med den starkare påverkan som rörligabilder kunde antas ha i jämförelse med tryckta skrifter. Denna påverkan ansågsockså allmänt kunna medföra skadeverkningar av olika slag, t. ex. moraliskaskador som sexuell lössläppthet eller sedeslöshet, psykiska skador på bameller känsliga personer. Ett annat motiv för censur har varit risken för skadorför det allmänna eller statens säkerhet, t. ex. genom att filmer kunde förledatill brott. Även försvars- och utrikespolitiska hänsyn har anförts. Filmcensurenhade emellertid också motiv som gör att den kan ses som en klasslag: det vararbetarklassen som skulle skyddas mot eller hindras att nås av skadliga ellerupproriska inflytanden. Destatliga ingripandena genom censuren kom i stor utsträckning att under deförsta decenniema koncentrera sig till skildringar av sexuella motiv, d. v. s.ingripandena gällde främst pomografi. 1samband med den allmänna liberaliseringen av synen på sexualiteten mildrades, särskilt under 1960- och 1970- talen, i praktiken synen på pornografi. Avskaffandet av straffbestämmelserna för tukt- och sedlighets- 27 sårandeframställningar medförde att endast censur av våldsskildringar, Prop.1989/90:70 med eller utan sexuella inslag, kom att kvarstå i tillskillnad från en hel rad andra länder som behållit sin restriktiva syn på pomografi. Undersenare tid har debatten om censur av rörliga bilder så gott som helt kommit atthandla om gränserna för skildring av våld och om de skador som kan uppkomma, ominga ingripanden görs. Förde filmer och videogram som inte är avsedda att visas offentligt är situationenen annan. Någon lagbestämmelse om obligatorisk förhandsgranskning finns inte. Somredovisats i avsnitt 2.1 trädde ett förbud i kraft mot uthyrning avvideogram med våldsinslag till barn . förbjöds uthyrningöver huvud taget av videogram med grova våldsskildringar. skärptes ochförtydligades bestämmelserna och från ingår dessa ibrottsbalken. Såväl uthyrare som grossister kan ställas till ansvar. Den som brytermot reglema kan dömas till böter eller fängelse . Genomden möjlighet till frivillig förhandsgranskning hos statens bio-graföyrå sominfördes den kan företagarna i branschen också undanröjaosäkerhet om ett videogram är olagligt eller ej. Efter överläggningar medstaten har branschföreträdare åtagit sig att låta granska videogram med etttveksamt innehåll. Ytterligare led i en självsane-ringskampanj inombranschorganisationerna redovisas i avsnitt 2.2.6. Detpågår sålunda ett saneringsarbete inom den del av branschen som arbetar öppetoch lagligt. En stor del av de problematiska filmerna finns emellertid utanförden öppna handeln. Hur stor del finns det mycket osäkrauppgifter om, men en uppskattning säger att ungdomar får ungefar en tredjedelav sina videogram genom privatkopiering. Det är lätt att direktimportera,kopiera och sprida videogram utan tillstånd av upphovsrättshavarna, utanförmedling av handeln och utan insyn av myndigheter. En stor del av de råaste,i domstol fällda eller oupptäckta våldsskildringarna kan antas spridas pådenna svarta marknad. Staten och filmägarna har båda intresse av att denmarknaden i görligaste mån begränsas. År1978 infördes en lag om inlämning av pliktexemplar av fonogram och videogram tillarkivet för ljud och bild (), och därmed inleddes också en registrering avvideogram. Alltjämt saknas dock en tillfredsställande och heltäckande bild avmarknaden, och åtskilliga framställningar lämnas fortfarande inte in tillarkivet. Genomvideoavgiften, som höjdes . per kassett, bidrarbranschen till finansieringen av filmfonden och därmed till produktion avsvensk film och till andra filmkulturella insatser av . Denya mediemas framväxt utgör bakgmnden till det arbete med en utvidgning av gmndlagsskyddet för yttrandefriheten som pågått sedan mer än . Avsikten är att ge de nya medierna ett skydd som är likvärdigt med skyddet enligt tryckfrihetsförordningen. Yttrandefrihetsut redningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1983:70) yttrandefri heten en ny yttrandefrihetsgrundlag. Förslaget innehöll bl. a. möjlighet till 28 censurav film och videogram för minderåriga, både då de sprids direkt till Prop.1989/90: 70 den enskilde via t. ex. uthyrning och vid offentlig visning. Dessaförslag fördes emellertid inte vidare till när en proposition (prop. 1986/87:151)om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.lades fram för , eftersomförslag till ändrade regler för radio, TV, filmer och videogram inte togs upp.Dessa frågor bereds f. n. ytterligare under parlamentarisk medverkan. 2.2.3Våldsskildringars påverkan på enskilda och samhället Otillåtnaskildringar av extremt våld har fortsatt att förekomma på marknaden föruthyrning av videogram, trots att lagen medger ingripanden mot videogram ocksåför privat bmk. Det förekommer som jag redan nämnt, att videogram medvåldsskildringar som har varit föremål för fällande domar ändå hyrs ut tillallmänheten, liksom givetvis att våldsvideogram som ännu inte blivit upptäckta,kan finnas till uthyrning i butiker. Den svarta marknaden, där videogramkopieras privat, i vissa fall efter import från länder utan begränsningar, ochdärefter sprids helt utanför den etablerade uthyrningsbranschen, är ettfenomen som upprört många. Ibreda kretsar, framför allt hos personer med särskilt ansvar för barn ochungdomar, t. ex. lärare och annan pedagogisk personal, har dessa förhållandenlett till starka protester och krav på ingripanden i form av en allmän ochobligatorisk statlig förhandsgranskning, dvs. censur, av alla videogram påmarknaden för privat bmk. Dessa krav har ibland fått ytterligare näring av denallmänna indignationen över vissa våldsdåd där det ansetts att förövarnainspirerats av vissa våldsfilmer. Denutländska debatten, redovisad bl. a. i en översiktsrapport från , hardelvis också gällt risken för att frihet att skildra våld i media skulle kunnafrämja terrorism. Idebatten har man pekat på skadeverkningar av videogrammen av i huvudsak tvåolika slag, skador på enskilda och på samhället. I regel har de samhälleligaskadeverkningarna satts i samband med att enskilda individers benägenhet attbegå våldsbrott har förknippats med påverkan av våldsskildringar. Sådanpåverkan har ansetts leda till bl. a. psykiska skador hos den enskilde,uttryckta t. ex. som aggressivitet och brist på självförtroende. Det kan ocksåhandla om bristande förmåga till inlevelse i andra människors situation ochlidanden. Våldsskildringar i videogram, i kombination med en bristfällig psyko-socialmiljö, har förknippats med en av polis vitsordad ökning av de grovamisshandelsfallen, särskilt i storstäderna. Skola och barnomsorg har ocksåpåtalat en ökad våldsmentalitet bland barn och ungdom. Man har anfört att våldsvideogramskulle kunna utlösa handlingar som i och för sig har djupare liggande orsaker. Vissforskning om påverkan av rörliga bilder har gjorts i utlandet och även i och åberopas som stöd för ytterligare åtgärder mot vålds skildringar i videogram för privat bruk. Andra bestrider resultatens enty dighet. Graden av påverkan från våldsskildringar har emellertid i många fall inte ansetts kunna bedömas enbart på gmndval av de trots allt relativt fåtaliga och stundom motsägelsefulla forskningsresultaten. har ofta åberopats atterfarenheter från fältet skall ges lika stor tyngd som Prop. 1989/90:70 denvetenskapliga erfarenhet som föreligger. Lärare, förskolepersonal,socialarbetare, ungdomsorganisationer och föräldrar har vittnat om skador blandbarn och ungdomar. /82 omsatte hyrvjdeomarknadenca 325 milj.kr. - för /89 beräknas omsättningen till ca 1,5 miljarderkr. Tillgångentill videobandspelare ökar kraftigt och beräknades, enligtuppgifter från publik- och programforskning, avbefolkningen ha tillgång till video. av barnfamiljerna beräknas hatillgång till video, medan andelen är lägre i de högre åldersgmpper-na avbefolkningen. Mellan av hela befolkningen beräknas tittapå video . av videotittarna ser hyrfilm, vilket främst gäller ungdomar. Det utländskainslaget i hyrfilmerna är helt dominerande: av filmerna ärsvenska. Uthyrningenav videofilm har emellertid nu stagnerat. 1 områden där satellit-TV byggts uthar videouthyrningen halverats . del av de filmer som hyrs ut mest är filmer som funnits på biograferna ochsom i en andra omgång hyrs ut för hemvideo. Antaletfilmer som finns för uthyrning uppskattades av våldsskildringsutredningen till7000 olika titlar. En något senare uppskattning enligt en förteckning frånSveriges (SVF, fd IFPI-VIDEO) ger ca 8 500 titlar.Ungefär I 000 nya titlar beräknas tillkomma . I detta antal ingår ettstort antal pomografiska filmer. Omkring 3 500 hyrställen finns specialbutiker, kiosker, närbutiker, bensinstationer etc. Underden har antalet videogram för försäljning li\l konsumenternaökat och kan förväntas öka ytterligare, liksom i många andra länder. Även inombranschen blir numera försäljning av videogram från distributör till detaljistvanlig, istället för olika former av vinstdelningssystem e. dyl. Enundersökning av utredningen tyder på att omkring en tredjedel av barn ochungdomar tittar på barnförbjudna filmer på video. Ingripandenavid misstanke om olaga våldsskildring är ganska få: prövade biograföyrånfrågan om åtalsmedgivande för 9 videogram-titlar, för 122. År 1988prövades 78 filmer och år 198928 filmer. gjordes ett störrebeslag varför redan 47 filmer lämnats in för åtalsprövning. Fråganom fbrhandsgranskning eller censur av videogram som tillhanda hålls för den privata marknaden har, som framgått av det tidigare sagda, varit ett framträdande krav från en stor del av den opinion som deltagit i 30 De kravsom rests på censur har oftast åtföljts av ett understrykande av Prop.1989/90:70 att censur av våldsskildringar, avsedda för direkt distribution tillkonsumenter på den privata marknaden, inte bör anses komma i konflikt medregeringsformens bestämmelser om yttrandefrihet. I stället har just den friadistributionen utan annat än efterhandsingripanden ansetts vara ett hot motde demokratiska gmndvärdena om respekt för andras liv och hälsa. Andrademokratiska länder med längre gående former av inskränkningar för ellercensur av hemvideogram har anförts som förebilder för . En moralisk effekt av censur utöver den direkta påverkanpå tillgången till våldsvideogram skulle enligt mångas uppfattning också vinnasgenom att samhället markerar, att man inte tillåter visning av våldsskildringari hemmen på andra villkor än de som gäller för offentlig visning. De sombekämpar dessa skildringar skulle därmed fä en starkare ställning i förhållandetill producenter och distributörer av sådana alster. Man skulle på så sättkunna uppnå en förebyggande effekt som inte direkt kan avläsas i statistikenöver brott mot bestämmelsema om förbud mot videovåld i . Ävenföräldrar och vårdnadshavare samt andra som arbetar med barn och ungdom skullebli mer uppmärksamma mot de skador som våldsskildringar kan vålla.Lagstiftningen mot aga av bam anförs som exempel på en lagstiftning som haft enförebyggande effekt, viktigare än den rent juridiska verkan. Forskningsresultaten om påverkan av våldsskildringar harinte givit entydigt resultat till stöd för en direkt koppling mellanutvecklingen av våldsbrottsligheten och medieutvecklingen. Vissa uppgiftertyder dock på ett samband mellan en del ungdomars höga konsumtion av videovåldsskildringaroch våldstendenser. Regeringsformen liksom även intemationella konventionersåsom konvention angående skydd för de mänskliga rättighetema ochde gmndläggande frihetema kräver att inskränkningar av gmndlagsskyddet föryttrandefriheten skall knytas till de behov som föranleder dessa restriktioner.Den efiekt som inskränkningama medför skall således stå i proportion tillingripandet. Om censur av videogram inte kommer att utrota extremvåldet påmarknaden, t. ex. därför att en svart marknad kommer att finnas kvar, har dethävdats att effekten inte står i proportion till ingripandet och därmed intestår i överensstämmelse med gmndlagen. En hel del äldre videogram kommer också under överskådligtid att finnas tillgängliga i kopia och dessutom kvarstår möjligheten att direktimportera,för den enskilde och för mindre nogräknade företag. Ungdomars tittande på extremvåld i ocensurerade videogramkan dessutom kopplas ihop med andra problem, t. ex. våldsskildringar som visashelt legalt t. ex. på TV eller bio. Bams och ungdomars tittande på censurerade,dvs. vuxentillåtna men bamförbjudna filmer som videogram i hemmet kan vara ettproblem som har en betydligt större omfattning än de extremavåldsskildringarna. Detsamma gäller överkonsumtion inom vissa gmpper av vuxna. Den kontrollfunktion som biograföyrån utövar är ipraktiken knuten till att den som visar en granskad film också ser till att de åldersgränser som 'I sattsför filmen iakttas vid visningstillfällena. En motsvarande kontroll Prop.1989/90:70 kan inte ske för videogram som spelas upp i hemmet. Deneftersträvade avskräckande eller moraliska verkan äventyras om det totalautbudet av våldsskildringar på marknaden, den legala och den illegala, inteminskas avsevärt genom samhällsinsatser som t.ex. förhandsgranskning. Därmedskulle samhällets åtgärder i stället kunna te sig som en uppvisning imaktlöshet och leda till ytterligare uppgivenhet inför fenomenet och brist påpositiva initiativ för att ge altemativ till våldsskildringar. Möjlighettill frivillig förhandsgranskning av videogram infördes som nämnts genom videovåldslagenden . Till en början begagnades denna möjlighet i begränsadomfattning, men har andelen av frivilligt förhandsgranskadefilmer ökat kraftigt: 23 videogram granskades , underår 1988225 st. kan man räkna med att ca hälften av samtliga filmer somkommer ut på den legala marknaden förhandsgranskas på detta sätt. Därtillkommer att ett stort antal av de videogram som inte förhandsgranskas ärharmlösa och okontroversiella. Kritikenmot våldsskildringarna i videogrammen har inte bara lett till en skärptlagstiftning. Inom branschen har opinionskraven på censur lett till en delinsatser för att sanera marknaden. Den frivilliga förhandsgranskningen harredan nämnts, och därtill har, bl. a. efter överläggningar med statligaföreträdare, ett program för självsanering inletts. antog sålunda i december 1987rekommendationer för marknadsföring av videofilm. Dessa rekommendationerinnebär att det skall finnas uppgifter om att filmen granskats av biograföyrån,eller om att distributören tar ansvar för innehållet på annat sätt, samt omfastställda eller rekommenderade åldersgränser. Vidare skall videouthyrareneller försäljaren avhålla sig från att framhålla förekomst av våldsinnehåll i säljfrämjandesyfte. Informationhar lämnats till medlemmama om innehållet i gällande lagstiftning och om filmersom åtalats eller fällts enligt videovåldslagen. har fattats ett för medlemmama bindandebeslut att alla filmer om vilka det råder tvekan i förhållande till videovåldslagenskall sändas till biograföyrån för förhandsgranskning. Fömtomdenna granskning redigerar vissa distributörer själva sina filmer med hjälp avextern expertis i syfte att minska våldsinslagens omfattning. Dessutompresenterade organisationen ett program för sanering avbranschen med följande inslag: ett system med ansvarigutgivare för videogram förordas, auktorisation av videobutiker, bortrensning av äldre filmer, övervakning av marknaden isamarbete med Filmägamas Kontroll- Prop. 1989/90:70 byrå, katalog över marknadens allafilmtitlar, postordersystem för allafilmtitlar ur katalogen, stöd till kvalitetsfilm samt information och utbildning inombranschen. Dettaprogram har delvis som fömtsättning ett mer etablerat samarbete mellandistributörer och detaljister. Samarbetet mellan partema har dock inteutvecklats som genomförandet av saneringsprogrammet fömtsätter. Inomramen för de förändringar av film- och videoavtalet som gjordes hararbetet med att ge ut en filmkatalog kommit igång. Branschen har dessutomgenomfört viss utbildning av videohandlare. 3 Behov av en skärpt lagstiftning Deomständigheter som jag inledningsvis har redogjort för har övertygat mig om atten serie åtgärder mot de skadliga verkningama av våldsskildringar på videogramär nödvändiga. 1 avsnitt 4 skall jag redogöra för det breda åtgärdsprogram somenligt min mening bör startas. Programmetinnefattar vissa lagstiftningsåtgärder som kompletterar de nuvarandeingripandena mot extremvåldsskildringar. Dessa lagstiftningsåtgärder behövs,dels därför att de senaste ändringama i strafföestämmel-sema måste kompletterasså att även överträdelse som begås av oaktsamhet bedöms som brottslig, delsdärför att straffen för olaga våldsskildring enligt min mening är för låga ijämförelse med andra brott. Jaghar bedömt behovet som ringa av en lagstiftning om förhandsgranskning ellercensur av videogram som sprids direkt till den enskilde konsumenten genomuthyrning eller försäljning. Den effekt en vidgad censur skulle ge är enligtmin mening inte tillräcklig för att nå syftet att komma till rätta med detproblem som våldsskildringama i rörliga bilder utgör. Censur av videogram somtillhandahålls den enskilde konsumenten inom handeln kommer inte att hindra attdet också i fortsättningen finns en marknad utanför den etablerade handeln.Denna marknad har en stor omfattning och kan snarare förväntas växaom samhället koncentrerar sina insatser mot våldsskildringama till censur.Effekten av en censur kan enligt min mening därmed bli en mer passiv hållningfrån samhällets sida till skadliga våldsskildringar i rörliga bilder. Desamhälleliga insatserna i kampen mot skadliga våldsskildringar måste utgå frånde verkliga förhållandena när det gäller tillgängligheten av skadligavideogram. Detta måste innefatta både den legala handeln, den illegalamarknaden och möjligheten till direktimport etc. Censurav videogram med extremvåld för den enskilde konsumenten har en mycket liten effekt på det totala utbudet av våldsskildringar på biograf, video och på TV, däri inbegripet satellit- och kabel-TV. För att komma tillrätta med de problem som hela detta utbud av våldsskildringar kan medföra behövs andra insatser än censur av extrema våldsskildringar. 3 1989/90. Den begränsade verkan somcensur av videogram avsedda för den enskilde konsumenten skulle ha, medför atten sådan åtgärd inte kan anses motiverad mot bakgmnd av gmndlagensbestämmelser. En lagstiftning som gereffektivare kontroll och tillsyn över marknaden medför däremot att strafihotetvid olaga våldsskildring blir en påtaglig realitet för branschen. Straffmaximumför brottet bör höjas från sex månaders fängelse till fängelse . Genomatt straffmaximum höjs blir reglerna om anhållande och häktning tillämpliga.Det höjda maximistraffet innebär även att preskriptionstiden för brottetförlängs kraftigt; från två till . En sådan lagstiftning har enligt minmening större effekt än censur utan att medföra så långtgående ingrepp iyttrandefriheten. Vissa av den föreslagna och nuvarande lagstiftningensbestämmelser är dock sådana att de kan behöva ses över i samband med arbetet påen ny yttrandefrihetsgmndlag. Biografiorordningenbehöver enligt min mening ersättas av lagstiftning som tar hänsyn till deförändrade synsätten och den förändrade praxis som råder inomfilmcensurverksamheten. 1 sak innebär dock inte de förändringar som föreslåsnågra stora ändringar i statens hållning till filmcensur. Dock anser jag attöverklagande av censurärenden bör flyttas från regeringen till kammarrätten iStockholm. Den nya lagen om filmcensur bör också inrymma bestämmelsema omkontroll av videogram. I mina överväganden ombehovet av ytterligare lagstiftning har jag också haft att beakta de intemationellaåtaganden har på yttrandefrihetens område, vilka har redovisats iavsnitt 2.1.6. De organ som övervakar efterföljden av dessa konventioner prövarom varje särskild åtgärd som inskränker yttrandefriheten kan anses nödvändig iett demokratiskt samhälle. 4Allmän motivering 4.1 Ett brett åtgärdsprogram Min bedömning: Staten börta initiativ till ett åtgärdsprogram med följande inslag: Utbildning och information. Satsning på kvalitetsfilm och kvalitetsvideogram. Stöd till frivilliga kraftermot skadliga våldsskildringar. Aktiv tillsyn och kontroll avvideomarknaden genom förbättrad registrering av videogram samt införande avregistreringsplikt för leverantörer och detaljister i videohandeln. Biograföyrånfår en samordnande roll i en tillsynsorganisation som byggs upp på regionalnivå. En ny lag om granskning ochkontroll av filmer och videogram. Straffskärpning för olagavåldsskildring. Ett råd mot skadligavåldsskildringar. Detfinns ett klart behov av att staten nu tar initativ till ett program för Prop.1989/90:70 att minska de skadeverkningar som kan uppkomma av våldsskildringar irörliga bilder, särskilt hos barn och ungdomar. Bam och ungdomar möter i dagett omfattande utbud av lättillgängliga våldsskildringar i rörliga bilder påbio, i video och i TV. Utbudet har ökat genom att satellitdistribuerade TV-kanalertillkommit, genom att videoapparater blivit allt vanligare i hemmen och genomatt även t. ex. dataspel utformas med inslag av våld och sadism. Dessutom finnsen tendens till ökad tolerans mot underhållningsvåld i inhemska och iitländskaTV-kanaler.