prop · GD0374 · 1989-12-31 00:00:00 — Remissinstanserna:Förslaget att endast omprövade beslut skall vara överklagbara stöds avjustitiekanslem, , , statskontoret och . JO,kammarrättema, länsrätterna, domareförbundet och nä-ringslivsorganisationema ärdäremot kritiska. Kammarrätten i anför att förslaget leder till ettförfarande som de skattskyldiga med rätta kan uppfatta som onödigtbyråkratiskt. I stället är det lämpligt att efter mönster frånförvaltningslagen en omprövning sker i samband med att ett beslut överklagastill domstol. Någon begränsning till uppenbart oriktiga beslut bör dock integälla enligt taxeringslagen. Liknande synpunkter förs också fram av bl. a.kammarrättema i och i , länsrätten i och samt JO. Tiden för överklagande berörs inte av remissinstansema. Skälenför mitt förslag: I sill principbetänkande (SOU 1985:42) Förenklad taxeringföreslog skatteförenklingskommittén att endast omprövade beslut skulle varaöverklagbara. Gmndbeslut som fattats med skattenämnd skulle dock kunnaöverklagas direkt till länsrätt. Förslagetfick en hel del kritik från remissinstansema. Det hävdades bl.a. attomprövningen i många fall enbart skulle leda till en onödig omgångskriftväxling som skulle fördröja processen och som för den skattskyldigeskulle framstå som byråkratisk och negativ. de att den föreslagnaomprövningen i praktiken skulle leda till att en ny Prop. 1989/90:74 femteinstans inrättades. Även förslaget att undanta beslut som fattats medskattenämnd från den obligatoriska omprövningen kritiserades, bl.a. avdomstolsverket, som menade att även vid överklagande av sådana ärenden kan denskatlskyldige komma med nya uppgifter som påverkar bedömningen av ärendet. 1986/87:47 om ändringar i taxeringsorganisation m.m. förordade jag någonform av obligatorisk omprövning. Genom en obligatorisk omprövning skapas enspärr mot att ärenden där någon tvist inte föreligger förs upp tilldomstolsprövning. En obligatorisk omprövning ger vidare skattemyndighetenmöjlighet atl snabbt rätta uppenbara felaktigheter samt även att ta ställningtill eventuella nya uppgifter eller ny argumentation från den skattskyldigesom kan ge anledning till en ändrad bedömning av ärendet. En lämpligare lösningän den kommittén förslagit var enligt min mening att efter mönster frånförvahningslagen en omprövning sker i samband med att ett beslut överklagastill domstol. borde i samband med att den tar emot ettöverklagande vara skyldig att granska det överklagade beslutet, även om dettidigare varit föremål för omprövning, och ändra beslutet om det på gmnd av nyaomständigheter eller av någon annan anledning framstår som oriktigt. Omklagandens yrkanden inte kan bifallas helt skall ärendet överlämnas tilllänsrätten. Som en fömtsättning för överklagande borde gälla attskaltemyndighetens beslut gått den skattskyldige emot. 1sitt slutbetänkande har kommittén vidhållit sitt förslag att i princip endastomprövade beslut skall vara överklagbara. Kommittén menar att den ipropositionen förordade ordningen har den nackdelen att länsrätten inte vet hurden skattskyldige ställer sig till skattemyndighetens omprövningsbeslut. Denskattskyldige har kanske framställt sitt yrkande med "pmtmån" ellerfått en klargörande motivering i omprövningsbeslutet som rett ut tidigaremissförstånd och därför är nöjd med skattemyndighetens beslut. Omprövningenblir då inte den spärr mot att olvisliga ärenden förs upp i länsrätt somavsikten är. Vidare pekar kommittén på att en rätt att överklaga ävengmndbeslut kombinerad med ett krav att beslutet skall ha gått emot denskattskyldige innebär en ordning som den skattskyldige får svårt atl förstå. Omden skattskyldige t.ex. i samband med att han överklagar en avvikelse från sindeklaration också framställer ett yrkande om ett nytt avdrag som inte harnämnts i hans deklaration kan den senare frågan inte prövas av domstolen. Detkrävs först ett omprövningsbeslut som gått honom emot. Detta skulle kunnaöverklagas. Påområdet för mervärdeskatt, punktskatter och prisregleringsavgifter krävs förnärvarande ett slutligt beslut innan det är möjligt att föra saken infördomstol, vilket i princip motsvarar en ordning där endast omprövade beslut äröverklagbara. Påett annat område som har likheter med beskattningsområdel genom att det är något av ett massförfarande, nämligen socialförsäkringsområdet, infördes fr.o.m. den ordningen att den enskilde endast kunde överklaga omprövade beslut. Ordningen medförde att antalet överklagan den till försäkringsrättema minskade drastiskt med . av de dåvarandepensionsdelegationema och försäkringsnämnderna om- Prop. 1989/90:74 fattades avkravet på omprövning före överklagande. Den omständigheten att det är ett ochsamma organ som omprövar sina egna beslut har väckt kritik och bl. a,uppfattats som en onödig byråkratisk omgång som försenar domslolsprocessen. 1988 gäller alt beslut av de nyinrättade socialförsäkringsnämndernaöverklagas direkt till försäkringsrätt utan föregående omprövning.Socialförsäkringsnämnden skall kunna ändra sina egna beslut endast när de ärbehäftade med vissa kvalificerade felaktigheter (20 kap. 10 a § lagen(1962:381) om allmän försäkring, jfr prop. 1985/86:73 s. 32). Närtaxeringsförfarandet nu skall läggas fast bör enligt min mening en utgångspunktvara att förfarandena blir likartade på så stor del av beskattningsområdet sommöjligt. Ett annat krav bör vara atl olvisliga ärenden inte i onödan skallbelasta länsrätterna. Ett ärende bör inte hanteras på en högre nivå än dessbeskaffenhet kräver. är det ett oeftergivligt krav att ordningentillgodoser den skattskyldiges rättssäkerhet. Förfarandet bör vara så snabbtoch enkelt som möjligt och inte medföra alt en eventuell domstolsprocessförsenas. Deargument som kommittén har fört fram har inte övertygat mig om att kommitténsförslag är att föredra framför den ordning jag skissade i princippropositionen.Visseriigen innebär förslaget en samordning med vad som gäller på den indirektabeskattningens område. En sådan samordning går emellertid, som jag återkommertill senare (avsnitt 11), även att åstadkomma på annat sätt och utgör inte ettavgörande argument för den av kommittén föreslagna ordningen. Kommitténsförslag innebär inte heller någon fullständig garanti mot att olvisliga frågorförs upp till domstol. Även efter ett omprövningsbeslut kan nya omständigheterkomma fram som medför att beslutet framstår som felaktigt. Ett sådant beslutkan emellertid enligt förslaget överklagas direkt till länsrätt. Samtidigtinnebär det en onödig omgång i de inte ovanliga fall där redan beslutet omavvikelse från deklarationen har föregåtts av gmndlig utredning ochskriftväxling med den skattskyldige och där såväl skattemyndighetens som denskattskyldiges ståndpunkter är klara. Detta gäller inte minst när myndighetenmed nämnd fattat det gmndläggande taxeringsbeslutet. Vidare innebär förslagetatt beslut om taxeringsåtgärder får överklagas direkt till länsrätt med endastden begränsade spärr mot att olvisliga ärenden förs till länsrätt som FL:sbestämmelser om omprövning i samband med överklagande kan anses utgöra. Enligtmin mening innebär därför kommitténs förslag inte oväsentliga nackdelar. Efteren sammanvägning av de olika för- och nackdelar de olika lösning arna medför har jag kommit fram till att den smidigaste och för såväl de skattskyldiga som skattemyndighetema mest ändamålsenliga lösningen är att låta alla taxeringsbeslut vara överklagbara men att låta skattemyndig heten ompröva det överklagade beslutet innan etl överklagande överläm nas till domstol. På så sätt kan samtliga taxeringsbeslut hanteras enhetligt. Den nackdel en sådan ordning kan innebära, nämligen den atl länsrätten kan komma atl belastas med ett antal mål där den skattskyldige inte har något större intresse av att driva processen, uppvägs av de påtagliga 318 fördelardet innebär att undvika etl förfarande som både myndigheter och Prop.1989/90:74 skattskyldiga kan uppleva som onödigt byråkratiskt. 1motsats till den ståndpunkt jag förde fram i princippropositionen anser jagemellertid för att undvika de problem som kommittén pekat på att denskattskyldige skall få överklaga skattemyndighetens beslut även om del integått honom emot. Minståndpunkt är således att samtliga taxeringsbeslut skall kunna överklagasdirekt till länsrätt men att de först skall omprövas av skaltemyndigheten. IFL finns en skyldighet för myndighet att ompröva ett beslut i vissa fall,nämligen om del överklagade beslutet framstår som uppenbart oriktigt ochomprövningen kan göras snabbt, enkelt och utan nackdel för någon enskild part.Jag anser inte det förfarandet lämpligt för taxeringsområdet. Om förfarandet påett effektivt sätt skall kunna förskjutas mot första instans krävs en betydligtmer omfattande omprövningsskyldighet. Principen bör vara att skattemyndigheten skallompröva samtliga beslut som överklagas. Ienlighet med vad som gäller enligt FL bör det åligga skattemyndigheten attkontrollera om överklagandet har kommit in i rätt tid och i annat fall avvisaöverklagandet. Särskildaproblem innebär de överklaganden där handlingarna inte är fullständiga ellerdär av annan anledning förutsättningar för en sakprövning inte föreligger. Jaganser att skattemyndigheten bör se till att överklagandet kompletteras med t.ex. en fullmakt. Är den skattskyldiges yrkanden oklara bör skattemyndighetenbegära att den skatlskyldige förtydligar sig. Har den skattskyldige endast gettin s. k. reservationsbesvär bör skattemyndigheten invänta kompletteringarnaför all därefter kunna ompröva beslutet. Däremotanser jag inte att skattemyndigheten skall kunna avvisa ett överklagande pågmnd av bristande sakprövningsförutsättningar. Kommer inte den skattskyldigein med de kompletteringar som behövs skall skattemyndigheten överlämnahandlingarna i ärendet till länsrätten utan föregående omprövning. Samma sakbör gälla om skattemyndigheten anser att överklagandet avser en fråga som pågrund av tidigare domstolsprövning är res judicata eller att frågan redanligger för överprövning (litis pendens). Föratt en omprövning skall bli meningsfull krävs vidare att ärendet ärtillräckligt utrett. Det bör därför åligga skattemyndigheten atl göra denutredning som behövs. Detta kan i vissa fall innebära att omprövningen drar utpå tiden men det är enligt min mening att föredra framför en ordning däroutredda och oomprövade beslut överlämnas lill domstolen. Detär naturligtvis angeläget att rätten att överklaga endast utnyttjas i de fall där det framgår att den skattskyldige verkligen vill få frågan över prövad av domstol. bör därför i sin information till och kontakter med de skattskyldiga framhålla möjligheterna lill ompröv ning som det första och naturliga sättet att få rättelse av ett felaktigt taxeringsbeslut. Blanketter m, m. bör utformas så atl omprövning framstår som det närmast till hands liggande alternativet. Det kan i vissa fall vara oklart om den skattskyldige begär omprövning av eller överklagar ett beslut. Enligt min mening bör man i sådana fall vara försiktig med att 319 tolka den skattskyldigesskrivelse som ett överklagande. Samtligabeslut som överklagats skall således till skillnad från vad som Prop.1989/90:74 gäller enligt omprövas. Beroende på det överklagadebeslutet, de framställda yrkandena och omständigheterna i övrigt fåromprövningen olika innehåll från ärende till ärende. I många fall har inga nyaomständigheter kommit till och ingen ytterligare utredning krävs.Omprövningsbeslutet kan i sådana fall utformas enkelt. Del bör åliggaskattemyndigheten att tillställa den skattskyldige ett omprövningsbeslut isamband med alt handlingarna överlämnas till länsrätten. Omprövningsbeslutel som kan ses som beslutsmyndighetens yttrande till länsrätten (seavsnitt 13.1) ersätter det överklagade beslutet om det innebär ändring. Denskattskyldige får med milt förslag en valmöjlighet mellan atl endast utnyttjaomprövningsinstitutet och för det fall han är missnöjd med omprövningsbeslutetöverklaga det eller att direkt överklaga till länsrätt. Oavsett denskattskyldiges val skall i båda fallen de olvisliga frågorna avgöras påskattemyndighetsnivå. Som jag redan nämnt kan man emellertid inte bortse frånatt länsrätterna med den lösning jag föreslår kommer all få något fler mål änom kommitténs modell hade följts. Jag tänker då på fall där skattemyndighetendelvis bifallit den skattskyldiges yrkande och den ej bifallna delen avyrkandet visserligen i princip rör en tvistig fråga, men där den skattskyldigeanser sig ha blivit tillgodosedd i så hög grad att han inte skulle haöverklagat den kvarvarande frågan självständigt. Det kan därför vara lämpligtatt skattemyndigheten i samband med att den skattskyldige underrättas om ettomprövningsbeslut, som innebär att den skattskyldiges yrkanden bifalls delvis,också bereds tillfälle att inom en angiven tid återkalla sin talan. Återkallarden skattskyldige överklagandet skall skattemyndigheten avskriva ärendet. Detär svårt att ha någon grundad uppfattning om hur stort antal ärenden som medden föreslagna ordningen kommer till domstol utan att den skattskyldige harnågot egentligt intresse av alt få saken prövad. Rimligen rör det sig om ettbegränsat antal ärenden. Det finns dock anledning att vara uppmärksam påproblemet. Enligt min mening kan det därför finnas skäl att sedan förfarandetvarit i kraft utvärdera resultatet och om det behövs föreslåålgärder. Reglernaom överklagande innehåller en mängd olika frister som är svåraför den enskilde att överblicka. Den ordinarie tiden för överklagande går utden sista februari året efter taxeringsåret. Ett överklagande som kommer inefter denna tidpunkt skall dock prövas om det kommer in före utgången av junisamma år och länsskattemyndigheten tillslyrker överklagandet i sak. Förextraordinära besvär gäller tre olika besvärstider. Därutöver tillkommer ettantal särskilda ansöknings- och överklagandefrister. Omprövningsförfarandetmöjliggör kraftiga förenklingar av överklagan dereglerna. Den nuvarande mångfalden av överklagandetider kan ersättas med ett fåtal enkla bestämmelser. Det förslag som skatteförenklingskom mittén har lagt fram i den här delen har lämnats utan erinran av remissin stanserna. I likhet med kommittén föreslårjag därför att överklagandeli- den bör sammanfalla med omprövningsperiodens längd och alltså sträcka sig t. o. m. utgången av det femte året efter taxeringsåret. En så för 320 överklagandekonsumerar de många olika frister som finns och förfa- Prop. 1989/90:74randel blir enklare för såväl skattskyldiga som myndigheter. Avsiktenär att skattemyndighetens beslut normalt inte skall behöva delges denskattskyldige. De flesta omprövningsbesluten kommer med all sannolikhet attfattas senast efter taxeringsåret. De skattskyldiga har däreftergott om tid att överklaga. Eftertaxeringsbeslut kan emellertid komma attfattas t. o. m. utgången av del femte året efter taxeringsåret och beslut omomprövning på den skattskyldiges initiativ kan meddelas även efterfemårsperiodens utgång. För beslut som fattas i slutet av eller efter femårsperiodenkrävs därför en särskild ordning. Jag ansluter mig till kommitténs förslag attbeslut som fattas efter det femte året efter taxeringsåret skalldelges den skallskyldige och alt en överklagandetid skall löpafrån den dag den skattskyldige fått del av beslutet. Idagens förfarande är akthanteringen ofta ett problem. ,skattemyndigheten som domstolen kan behöva ha omedelbar tillgång tilldeklarationsmaterialet. Det kan dröja åtskillig tid efter ett överklagandeinnan det nödvändiga materialet har sammanställts och domstolsförfarandet kaninledas. Detta problem har påtalats i olika sammanhang, bl. a. av JO irapporten Den långsamma skalteprocessen. Harett taxeringsbeslut överklagats arkiveras enligt nuvarande reglerdeklarationsmaterialet tillsammans med övriga handlingar i målet. Omprövningsförfarandetmedför all en annan ordning är nödvändig. Eftersom flera omprövningar kan skeunder femårsperioden måste skattemyndigheten ha tillgång till en samlad aktrörande taxeringsåret. Vidare ankommer beräkningen av taxerad ochbeskattningsbar inkomst på skattemyndigheten. Även av detta skäl behöverskattemyndigheten tillgång till deklarationerna. Deklarationsmaterialet bördärför enligt min mening förvaras hos skaltemyndigheten. Det kan därifrånlånas ut om t. ex. vid en domstolsprövning domstolen anser sig behöva hatillgång till originalhandlingarna. 21 1989/90. 9.2Överklagande av det allmänna Mitt förslag: RSVfår överklaga skallemyndighetens beslut inom den lid som gäller förskaltemyndigheten att på eget initiativ fatta taxeringsbeslut. Detta innebäratt överklagande lill den skattskyldiges fördel får ske efterutgången av taxeringsåret, medan överklagande till den skattskyldiges nackdelfår ske efter utgången av taxeringsåret eller om del ärett yrkande om eftertaxering. Överklagande får dock alllid ske inom två månaderfrån den dag beslutet meddelades. Överklagas etl omprövningsbeslut som avsereftertaxering och yrkas ändring till den skattskyldiges nackdel skallöverklagande ha kommit in från den dag beslutet meddelades.Överklagandet ges in till beslutsmyndigheten. Kommitténsförslag: Överensstämmer i stort med mitt. Remissinstanserna:Länsrätten i anser att den föreslagna möjligheten för överordnadmyndighet att yrka att viss fråga prövas av länsrätt som första instans ärprincipvidrig. Länsrätten avstyrker också att överklagandet ges in lillbeslutsmyndigheten. Iövrigt har remissinstanserna inte kommenterat de framförda förslagen. Skälen för mitt förslag:Det förslag jag lägger fram om en ny skalteorganisation mbbar defömtsättningar som det principbeslut som har fatlat och de förslagskatteförenklingskommittén lagt fram i sitt slutbetänkande bygger på.Principbeslutet och kommitténs förslag utgår från en organisation medlänsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter. I den nya organisationen ärendast RSV överordnad myndighet. Rätten atl överklaga skattemyndighetens beslutkommer således att vara koncentrerad dit. För att ordningen skall blihanterbar krävs att överklagande av det allmänna av skattemyndighetens beslutblir aktuellt endast i ett fåtal ärenden. Mina förslag i fråga omorganisationen och taxeringsförfarandet bör leda till en högre kvalitet itaxeringsbesluten. Omprövningsförfarandet medför att felaktigheter kan rättasav skattemyndigheten. Med hänsyn härtill bör, som jag återkommer till i avsnitt13, överklagande av det allmänna normall aktualiseras endast iprejudikatsfrågor. 1986/87:47 om ändringar i taxeringsorganisationen m.m. (s. 154) förordadejag en ordning som - i överensstämmelse med gällande räll innebär att detallmänna i domstol kan yrka atl viss fråga prövas av länsrätten som förstainstans. Därigenom kunde man enligt min mening förkorta den sammanlagdahandläggningstiden genom att begära domstolsprövning utan att avvakta attskattemyndigheten fattar ett beskatlningsbeslui. Skatteförenklingskommitténföreslår att eftertaxeringsbesluten skall vara ändringar av tidigaretaxeringsbeslut, inte tilläggstaxeringar, och att det allmänna skall kunnaöverklaga även ett gmndläggande taxeringsbeslut. Förslaget innebär att detallmänna i ett överklagande kan yrka atl länsrätten beslutar om exempelviseftertaxering. kommittén påpekar att rätten för det allmännaalt föra upp frågor i länsrätt som inte prövats av skaltemyndighet /90:74 bör utnyttjas sparsamt. Den innebär en avvikelse från principen attutredning och beslut skall ligga så långt ned i instansordningen som möjligt.Väsentliga samordningsvinster i förhållande till andra funktioner i skaltemyndigheten,andra taxeringsår och andra skatteslag kan därmed gå förlorade. Jagdelar kommitténs uppfattning att det allmännas möjligheter atl efteröverklagande låta länsrätt som första instans besluta om eftertaxering börutnyttjas sparsamt. Detta gäller särskilt med hänsyn till den organisationsförändringjag föreslagit. Till vad kommittén tagit upp kommer att RSV skulle få avsättaväsentliga resurser för få till stånd ett första beslut i länsrätt. Verketsfunktion som övervakare av taxeringsverksamheten skulle därmed riskera attattunnas. RSVkan naturligtvis inte ta del av samtliga beslut som skaltemyndigheten fattar.De beslut som kan komma i fråga för överklagande måste på något sätt väljas ut.Verket kan vara intresserat av att ta del av beslut som rör t. ex.tillämpningen av ny lagstiftning eller en viss typ av transaktion för attsnabbi kunna föra en prejudikatsfråga upp i domstol eller för att kunna bedömaom rättstillämpningen sker på ett likformigt sätt. Man kan dessutom fömtsättaatt skattemyndighetema självmant underrättar RSV om beslut därskattemyndigheten varit tveksam. Det förefaller lämpligt alt RSV utfärdarföreskrifter om vilka beslut verket vill ta del av. Vad gälleröverklagandetider ansluter jag mig till kommitténs förslag. 10 Skattetillägg och förseningsavgift 10.1 Inledning Ensträvan vid utformningen av beskattningsförfarandena är att få dem så enhetligaoch enkla som möjligt. Särregler försvårar för både enskilda och myndigheteroch bör därför undvikas såvida inte en avvikelse är oundgängligen nödvändig.Detta gäller även förfarandet för särskilda avgifter. Det finns för närvarandeen mängd regler om förfarandet för särskilda avgifter som avviker från GTL:sregler om taxering. När nu sanktionsreg-lema skall infogas i den nyataxeringslagen är del angeläget att de i möjligaste mån anpassas till taxeringsförfarandet.Fömtom en sådan anpassning kommer jag i det följande att föreslå någraytterligare ändringar av avgiftsförfarandet som föranleds bl. a. av övergångenfrån beloppsprocess till sakprocess. Däremot lar jag inte idetta sammanhang upp de förslag till materiella ändringar iskattetilläggsreglerna som skatteförenklingskommittén föreslår. Somjag redaninledningsvis nämnt (avsnitt 1) tar jag inte heller uppskatteförenklingskommilténs förslag atl skaltemyndighet skall fatta taxeringsbeslutpå gmndval av förlustdeklarationer vid förlustårets taxering. De problem ifråga om fömtsättningama för att påföra skattetillägg etl sådant förslag innebär somskatteförenklingskommittén pekat på aktualiseras således inte . Jag avseremellertid att ta upp dessa och ytterligare några frågor som berör särskildaavgifter . 10.2 Prövning av skattetilläggsfrågan Mittförslag: De frister som gäller för taxeringsbeslut skall i princip också gällaför beslut om skattetillägg. Skattetillägg kan påföras och omprövas till denskattskyldiges nackdel inom ettårsperioden. Har den skattskyldige inte gett insjälvdeklaration i rätt tid kan skattetill-lägg påföras och ändras tillskattskyldigs nackdel från det att självdeklarationen kom in tillmyndigheten. Efterettårsperiodens utgång kan skattetillägg påföras eftertaxeringsvis i sambandmed beslut om taxering. Skattetilläggpå gmnd av oriktig uppgift i ett ärende angående omprövning av taxering kanmeddelas även efter ettårsperioden. Beslut skall då meddelas i samband medbeslutet i omprövningsärendet. skattskyldige lämnat oriktig uppgift i domstol får beslut om påförande avskattetillägg meddelas från det domstolens beslut vann laga kraft. Utanhinder av alt liden för begäran om omprövning eller överklagande har gått utfår yrkande i fråga om skattetillägg prövas, om beslut i den laxeringsfråga somföranlett skattetillägget inte har vunnit laga kraft. Omutgången i ett mål om taxering påverkar underlaget för skattetillägg skallskattemyndigheten besluta om den nedsättning av underlaget som föranleds avdomstolens dom. I ett ärende ellermål om särskild avgift skall skattemyndigheten resp. domstolen liksom i dagutan yrkande pröva om fömtsättningar för eftergift av skattetilläggetföreligger. Kommitténs förslag:Överensstämmer i stort med mitt. Kommittén föreslår dock inte någon regel omatt yrkande om skattetillägg får framställas så länge den taxeringsfråga somföranlett skattetillägget inte vunnit laga kraft. Remissinstanserna:Länsrätten i , som är den enda remissinstans som uttalat sig ifrågan om prövningsfrislerna, accepterar inte de utsträckta tidsfristerna.