prop · GD03135 · 1989-12-31 00:00:00 — Vidare konstaterades attkonkreta beslut om en fortsatt avveckling kunde tas av inom ramenför gällande valutalag och valutaförordning. Regeringen återkom våren1989 med en proposition om fortsatt valutareglering för tiden juli 1989-juni1990 (prop. I988/89:I42;jfr FiU32 och rskr. Föredragande statsrådetanslöt sig till och utvecklade de uppfattningar som hade kommit till uttryck ifinansplanen. Föredragandens överväganden kan sammanfattas enligt följande:Valutaregleringen har i det närmaste spelat ut sin roll som stöd förpenningpolitiken. Några samhällsekonomiskt eller stabiliseringspolitisktbärande skäl att behålla det materiella innehållet i regleringen finns intelängre. - En bibehållen reglering skulle innebära att fjärmade sig frånden internationella utvecklingen och gjorde avsteg från ambitionför deltagande i Fria kapitalrörelser är ett av målen inom Prop. 1989/90:135 EG.Sverige måste eftersträva en lagstiftning på det finansiella området som gerkonkurrensvillkor som är likvärdiga med omvärldens. Valutaregleringen bördärför i allt väsentligt avvecklas. En avveckling måste emellertid ske på ettsådant sätt att skattekontroll och statistikinsamling kan upprätthållas. Frihetatt göra kapitaltransaktioner över gränsema fordrar ökad uppgiftsinsamling ochuppgiftsskyldighet för de betalningsförmedlande bankerna. Det innebär ocksåatt vissa restriktioner måste gälla för betalningsförmedlingen till och frånutlandet samt för förvaltningen av olika sorters värdepapper. - är detnödvändigt att frågor om skattekontroll i största möjliga utsträckning reglerasutanför valutalagstiftningens ram. Valutalagstiftningen kan då begränsas tiUatt vara en beredskapslagstiftning. När det materiella innehållet ivalutaregleringen så långt som möjligt avvecklats inom ramen för den nuvarandevalutalagen och valutaförordningen finns det anledning att återkomma medförslag om hur frågorna om skattekontroll skall lösas. Deriktlinjer som sålunda kommit till uttryck i finansplanen och i propositionenangående förlängning av valutaregleringen ligger tiU gmnd för mina övervägandeni detta ärende. Somjag tidigare nämnt har med verkan fr.o.m. upphävt ihuvudsak alla återstående valutarestriktioner. De restriktioner som kvarstårsyftar till att upprätthålla en tillfredsställande skattekontroll ochstatistikfunktion. I enlighet med de redovisade riktlinjema anserjag att tidennu är mogen att ändra de författningsmässiga gmndema för valutaregleringen.Valutareglering bör kunna tillämpas endast under säkerhetspolitiska kriser ochi krig samt vid aUvarliga stömingar på det valutapolitiska området. För dettaändamål bör en lag om valutaregléring införas som får ren beredskapskaraktär. Ensådan konstmktion innebär emellertid att valutaregleringen inte kan läggas tillgrand för skattekontroll eller framställning av betalningsbalansstatistik. Somtidigare framhållits måste emellertid tillfredsställande funktioner i dessaavseenden upprätthållas. För dessa ändamål krävs aUtså särskild lagstiftning. Vidutformningen av den nya lagstiftningen måste givetvis hänsyn tas till intemationeUaåtaganden. Om fömtsättningarna här ändras exempelvis till följd avförhandlingar mellan EFTA-länderna och EG måste det övervägas hurlagstiftningen skall kunna anpassas till de nya förhållandena. 3.2 Valutaregleringslagen3.2.1 Lagens huvudsakligautformning Mitt förslag:Lagen utformas som en fullmaktslag. Ett förordnande för fredsförhållanden skallfå gälla för längst men skall kunna föriängas om det är uppenbartatt regleringen fortfarande behövs. Alla förordnanden om valutareglering skallunderställas för godkännande. Arbetsgruppensförslag: Skiljer sig från mitt förslag genom att arbetsgruppen föreslagit attett förordnande om valutareglering i krigsfallet inte skall behöva underställasriksdagen och genom att arbetsgmppens förslag inte innehåller någon regel omförlängning av valutaregleringen. Remissinstanserna:Remissinstansema är i huvudsak positivt instäUda till förslaget. Flera av remissinstansemahar emellertid framhåUit vikten av att lagen får karaktär av renberedskapslagstiftning och betydelsen av att kriteriema för att sätta lagen ikraft under fredsförhållanden utformas så exakt som möjligt. anser att valutareglering skall förbehållaskrigssituationer och därmed jämförbara situationer. Kammarrätten i SundsvaU harpåpekat att det i förslaget saknas motsvarighet till bestämmelsen i gällanderätt att ett förordnande som har underställts men som inte har godkäntsav är förfallet. Kammarrätten anser vidare att detbör övervägas att för mycket speciella förhållanden öppna en möjlighet attförlänga ett förordnande. Skälen för mitt förslag:Som jag tidigare nämnt finns numera inget behov av att kunna vidta valutareglerandeåtgärder annat än under säkerhetspolitiska kriser och i krig samt vidallvarliga störningar på det valutapolitiska området. Vid en intemationeUutblick kan konstateras att en sådan möjlighet att genomföra valutareglerandeåtgärder under extrema förhållanden utgör ett normalt inslag i skildaregelkomplex som behandlar valutafrågor. För att tillgodose motsvarande behovför vår del bör en lag om valutareglering konstmeras som en fullmaktslag, dvs.vara permanent gällande men inte annat än under speciella förhållanden ge stödför reglering. Först under i lagen angivna fömtsättningar skall en i lageninskriven fullmakt träda i kraft, som ger regeringen befogenhet att förordna omreglering i de avseenden som fullmakten bestämmer. Inom annanberedskapslagstiftning är det vanligt att fullmakter av detta slag sätts ikraft vid krig, krigsfara och under utomordentliga förhållanden som ärföranledda av krig eller krigsfara. Den skillnaden brakar då göras mellankrigsfallet och de två övriga fallen att regeringens ianspråktagande av fullmakteni andra fall än vid krig måste underställas . Exempel på fuUmaktslagarav detta slag är förfogandelagen (1978:262), lagen (1939:299) om förbud i vissafall mot överiåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m., lagen (1964:19) angåendevissa utfästelser rörande införsel och utförsel av varor m.m. (krigshandelslagen)liksom lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden. Jag finner inte anledningatt för valutaregleringslagens del frångå den Prop. 1989/90:135 systematik somhar använts för övrig beredskapslagstiftning, vilket således innebär att fuUmaktemaatt förordna om valutareglering skall träda i kraft vid krig, vid krigsfarasamt då det råder utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig ellerav krigsfara vari riket befunnit sig. Regeln om valutareglering i ett skedeefter krig eller krigsfara är formellt en olikhet i förhållande till den nugällande valutalagen, men reglering i ett sådant läge har naturligtvis varitmöjlig med stöd av de allmänna reglerna om valutareglering i fredstid. Däremotanserjag inte det nödvändigt att, såsom arbetsgmppen föreslagit, undantakrigsfallet från att underställas för godkännande. Jag föreslårnämligen inte någon tidsfrist inom vilken skall ha meddelat ettgodkännande. Om ett förordnande om valutareglering har underställts riksdageninom den utsatta tidsfristen men av någon anledning inte kan meddelaett beslut, kommer förordnandet alltså att gälla tills vidare. Äveni fredstid bordet finnas möjligheteratt under allvarliga kriser på det valutapolitiskaområdet ta i anspråk valutareglering på motsvarande sätt som man i andraberedskapslagar låtit olika typer av kriser under fredstid utlösa möjlighettill reglering. Exempel härpå är ransoneringslagen (1978:268) ochprisregleringslagen (1989:978). Fråganom möjlighetema till valutareglering i fredstid rymmer flera viktigaavvägningsproblem. Den nu genomförda avregleringen måste ges beständigtrovärdighet både inom och utom landet. Det får inte råda något tvivel om attett i princip oåterkaUeligt steg har tagits mot en reell avreglering och marknadsorienteradstyming av kapitalrörelsema. Ambitionen måste därför vara att ge valutaregleringslagenen renodlad beredskapskaraktär. Dettainnebär att påfrestningar på svensk ekonomi, som visar sig genom störningar påvaluta- och penningmarknaderna, i princip skall åtgärdas med ekonomisk-politiskamedel av annat slag än valutarestriktioner. Graden av påfrestning kan därvid iprincip sägas vara av underordnad betydelse. Även stora destabiliserandekapitalrörelser kan som regel stävjas med tillräckligt kraftfulla allmännaekonomisk-politiska åtgärder. De insatser som krävs kan visserligen på kortsikt te sig mera betungande än ingrepp i form av valutareglering men torde ändåvara nödvändiga om än allvarligare återverkningar skall kunna undvikas. Detgår emellertid inte att bortse från att extraordinära händelser och situationerkan uppstå som är av den karaktären att de inte kan bemästras med sedvanligaekonomisk-politiska åtgärder. Det kan också röra sig om allvarliga stömingarförorsakade av externa händelser som en kris i det intemationellabetalningssystemet. Under sådana extrema förhållanden kan en temporär regleringav kapitaltransaktioner bli nödvändig. Departementspromemorianslagförslag angående valutareglering under en kris i fredstid tar sin utgångspunkt i en särskild skyddsklausul i EG:s s.k. slutliberaliseringsdirektiv (88/361/EEC). Enligt denna bestämmelse kan ett medlemsland ges rätt att vidta vissa valutareglerande skyddsåtgärder i fall då "short-term capital movements of exceptional magnitude impose severe strains on foreign-exchange märkets and lead to serious disturbances in the 25 conductof a Member State's monetary and exchange råte policies, being Prop.1989/90:135 reflected in particular in substantial variations in domestic liquidity". Vadgäller kriteriema för svensk valutareglering i fredstid har arbetsgmppenuttalat att lagtexten bör utfomias i nära överensstämmelse med EG-direktivetsundantagsklausul. Dess innehåll har i promemorians lagförslag uttryckts så attreglering får ske "om valutamarknaden och valutapolitiken utsätts förallvarliga påfrestningar till följd av utomordentligt stora kapitalrörelser".Enligt min mening finns det skäl att i lagtexten kvalificera kriteriet. Detbör alltså där klargöras att valutarestriktioner inte skall kunna införas iandra fall än då ekonomisk obalans har föranletts av utomordentligt storakortfristiga kapitalrörelser. Det kan visserligen invändas att det ur valutapolitisksynvinkel inte alltid är möjligt, eller ens meningsfullt, att avgöra vad som äratt hänföra till kortfristiga kapitalrörelser. Avgörande måste emellertid varakaraktären av lättrörlig placering. För avgränsningen kan en viss vägledninghämtas i slutliberaliseringsdirektivets lista på transaktioner som skall kunnabli föremål för valutarestriktioner. Denna lista omfattar bl. a. inlåning påräkning, finansiella lån och krediter samt olika penningmarknadsoperationer. Islutliberaliseringsdirektivets undantagsklausul sägs inget om i vilken månandra åtgärder först skall ha satts in i syfte att motverka en allvarligpåfrestning på valutamarknadema och valutapolitiken. Inte heller i departementspromemorianslagförslag har något sådant villkor formulerats. I några remissyttranden haranförts att det av lagtexten bör framgå att en reglering kan införas förstsedan allmänna ekonomisk-politiska åtgärder befunnits otillräckliga. Detär inte svårt att instämma i det principiellt önskvärda med en sådan komplettering.Problemen är emellertid uppenbara när det gäller att formulera en lagtext sompå ett relevant sätt täcker det som kan läggas in i. ett begrepp av typallmänna ekonomisk-politiska åtgärder. Här finns ju ett mycket brett spektrum aUtifrånhelt marknadskonforma åtgärder till ingrepp av mer eller mindre radikal natur. Bortsettfrån dessa problem finns det enligt min mening inte heller några vägande skälatt på det här området gå längre i bindande riktning än vad EG-direktivenföreskriver. Mot bakgrand härav finner jag det inte lämpligt att i lagtexten ytteriigarekvalificera foratsättningama för att fullmaktslagen skall tas i anspråk. Jagvill erinra om att regeringen i dessa faU inte får förordna om valutaregleringannat än på framställning av fullmäktige i . Även lagens egenskap avberedskapslag antyder att här ges en yttersta skyddsmöjlighet. Somnämnts hänvisar EG-direktivets undantagsklausul till en lista över vilka slag av kapitaltransaktioner som kan komma ifråga för reglering. tan är illustrativ, och en motsvarande uppräkning i lagtext är knappas än damålsenlig. Med tanke på att det skall vara kortfristiga kapitalrörelser som utlöser valutaregleringen är det emellertid naturligt att det också är sådana kapitalrörelser som blir föremål för reglering. En reglering bör alltså träffa handel med värdepapper och betalningsmedel, kortfristiga krediter och an dra kortfristiga transaktioner, även om gränsen mellan korta och långa transaktioner som sagt kan vara svår att urskilja i praktiken. Däremot bör en 26 valutaregleringi fredstid inte beröra t.ex. fastighetsköp och andra lång- Prop.1989/90:135 fristiga direktinvesteringar utomlands. Detär också nödvändigt att en regleringsperiod i fredstid endast får vara i kraftunder en begränsad tid. Inom EG ställs kravet att införda valutarestriktionerdels måste godkännas av kommissionen i anslutning till att de införs, dels fårvara i kraft . Äveni bör enligt min mening valutarestriktioner i fredstid ha en livslängdpå högst . Därmed betonas regleringens karaktär av temporärtkomplement till andra åtgärder. Ett förordnande om valutareglering skalldärtill möjligt godkännas av , liksom en eventueU förlängning.Enligt min mening bör nämligen under fred en förlängning av ett förordnandekunna ske i taget, om det är uppenbart att ändamålet medregleringen ännu inte har uppnåtts och att regleringen fortfarande behövs.Självfallet bör prövningen av regleringens nödvändighet vara lika sträng vid enförlängning som när regleringen införs första gången. Sverigesförpliktelser enligt kapitalliberaliseringsstadga innebär vidare attvarje återgång till en reglering av tidigare frisläppta kapitalrörelser skallske genom någon form av medgiven temporär avvikelse (dérogation). En sådanmåste givetvis vara sakligt väl underbyggd för att kunna accepteras av organisationen. Enlagstiftning som skaU tillämpas både under krigsförhållanden och i fred kaninrymma konflikter såväl beträffande ordningen för att sätta lagstiftningen ikraft och prövningen i efterhand av ett förordnande som beträffande denarsenal av ingripande åtgärder som kan behövas. Vissa åtgärder som kanaccepteras under krigsförhållanden kan vara svårare att godta under fred. Detsagda lämnar två möjligheter. Den ena möjligheten är att i lagen separerabestämmelser om valutareglering under krig resp. under fred. Den andra är attutforma lagen så att den blir acceptabel för såväl krigs- som fredsförhållanden.Den senare metoden innebär betydande förenklingsvinster om den kan genomförasutan att vitala intressen behöver åsidosättas och bör därför enligt min meningså långt som möjligt tillämpas även om vissa avvikelser är ofrånkomliga. Närdet gäller att sätta valutareglering i kraft bedömer jag liksom arbetsgmppendet väsentligt att en samverkan äger mm mellan regeringen och riksbanken.Liksom enligt gällande rätt bör principen vara att regeringen själv kan tainitiativ till valutareglering vid krig, medan initiativet underfredsförhållanden bör komma från som den för valutapolitiken närmastansvariga myndigheten (9 kap. 12 § regeringsformen). Vidare bör regeringen äveni ett krigsläge vara tvungen att i någon form samråda med innanvalutareglering beslutas. Bestämmelsernabör kunna förenklas ännu något mer än arbetsgmppen föreslagit. Detta kan skegenom att samtliga fall av valutareglering med anknytning till krig förs sammantill en gmpp med enhetlig behandling. Beträffanderiksdagens prövning i efterhand av ett förordnande föreslår jag, som jagtidigare nämnt, att samtliga förordnanden oberoende av orsak skall underställasriksdagen för prövning. Somframgått av det jag nu har redogjort för har enligt mitt 27 förslag, liksom tidigare,en central roll när det gäller att sätta valutaregleringen i kraft. På sammasätt som tidigare skall även administrera valutaregleringen. Mittförslag skiljer sig från arbetsgmppens förslag på det sättet att jag på deflesta ställen har använt som ett enhetligt begrepp iförfattningstexten. Detta är inte avsett att innebära någon saklig skillnad iförhållande till arbetsgrappens förslag utan bottnar främst i en strävan attförenkla författningstexten. Bortsett från de inledandebestämmelsema följer mitt förslag i huvudsak den av arbetsgmppen förordadesystematiken med bestämmelser om administration, uppgiftsskyldighet ochkontroll, ansvar samt överklagande. Jag har för avsikt att i det följandenärmare behandla fullmaktemas utformning samt en del av de övrigaämnesområdena. 1 detta sammanhang finnsdet emellertid anledning att kommentera de av arbetsgmppen föreslagna särskildadefinitionema av olika begrepp. Dessa utgör en omfattande katalog i inledningentiU arbetsgmppens förslag till valutalag (5 §) och syftar till att ringa inbegreppet valutatransaktion. Förutom det begreppet används emellertidmerparten av begreppen inte i den fortsatta lagtexten, och de kan av det skäletknappast försvara sin plats i lagen. Ytterligare ett skäl attdefinitionskatalogen inte bör finnas med i lagen är att med all säkerhetändringar av definitionema fortlöpande skulle bli nödvändiga för att dessaskulle förbli aktuella. Med hänsyn till det jagnu sagt bör de avsedda definitionemainte tas in i lagen. I stället bör begreppet valutatransaktion beskrivas imera generella termer. Mitt förslag:Lagen bör innehålla en fullmakt för regeringen att förordna omvalutareglering, kompletterad med fullmakter att förordna om avgiftsbeläggningoch deposition, inlösen av utländska betalningsmedel m. m. samt brevöppning. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer i princip med mitt förslag. har påpekat att det i betänkandet (SOU 1989:107) Svenskutrikeshandel i krislägen bl.a. föreslås att regeringen skaU få fullmakt attunder vissa förhållanden införa en avgift vid in-och utförsel av varor.Kollegiet noterar att det i den föreslagna valutalagen finns en motsvarandebestämmelse och bedömer det mindre lämpligt att på detta sätt etablera tvåparallella delvis överlappande avgiftssystem. Svenska FondhandlarefÖreningenhar bl. a. uttalat att särskild postöppning endast bör komma i fråga under renakrigsförhåUanden. Skälen för mitt förslag:Nu gäUande valutalag är en fullmaktslag. Den ger i sin centrala paragraf (2 §)nio olika fullmakter åt regeringen att meddela valutareglerande förordnanden.Genom en sådan uppdelning på olika fullmakter kan de befogenheter som lämnas ilagen i princip preciseras. Det blir vidare möjligt att sätta i kraft vissafullmakter och utelämna andra, varige- nom regleringensomfattning kan anpassas till olika situationer. 1989/90:135 gradenav liberalisering inom valutaregleringen har dock samtliga fullmakter alltidbrakat tas i anspråk med undantag av den som ger befogenhet att förordna om hembudav utländska tillgångar. Anledningen härtill är att tiUämpningsföreskriftertiU valutaförordningen, vilka ger regleringen dess materiella innehåll, intelåter sig punkt för punkt hänföras till bestämda fullmakter i valutalagen. Ipraktiken har därmed föga vunnits genom de mera specificerade fuUmaktema. Erfarenhetentalar därför enligt min mening för att i den nya lagen ge en mera allmänfullmakt för regeringen att utfärda valutareglerande förordnanden. Uppdelningpå olika områden och precisering av de materiella reglerna får sedan ske i denvalutaförordning som regeringen fömtsätts utfärda med stöd av lagen. I sittbetänkande (SOU 1985:52) har också valutakommittén, som i övrigt hadedetaljerade materiella regler för valutareglering i mera normala lägen, valten sådan mera generell lösning för krigs-och krislägen. När det nu är fråga omen ren beredskapslag för just sådana extrema situationer, föreslår jag att denav valutakommittén för sådana fall valda tekniken används. Denvalda lösningen innebär att begreppet "valutatransaktion" ges en utformningsom täcker in alla transaktioner som kan behöva läggas under kontroll.Begreppet får därmed omfatta varje transaktion varigenom en valutainlänningsinnehav av utländska finansiella tillgångar eller utländska skulder förändras.Under begreppet valutatransaktion inräknas även transaktioner rörandefinansiella tillgångar och skulder som sker över gränser antingengenom fysisk transport eller genom överföring på annat sätt. Meden sådan allomfattande fullmakt är det egentliga regleringsområdet täckt.Utöver den fullmakt som avser egentliga transaktioner föreslår jag ytterligaretre fullmakter, nämligen en som ger möjlighet att låta besluta omavgifter för tillstånd eller om deposition av belopp på konto i , ensom ger möjlighet att förordna om hembud av utländska tillgångar och en som gerrätt att bestämma om rätt att öppna och granska försändelser till eller frånutlandet som finns inom postverket. Ettförordnande om öppning och granskning av brev och andra försändelser ärsystematiskt att hänföra till kontrollen av valutaregleringen. Bestämmelsenhärom, som har en motsvarighet i nu gällande valutalag, har därför i mittlagförslag placerats under den rabriken. Även om det måste antas attutvecklingen mot hantering på elektronisk väg av valutor och värdepapper m. m.minskat behovet av brevöppning och likartade åtgärder anserjag ändå attåtgärderna har ett berättigande i en beredskapslag. Rätten till förtroligaförsändelser är en av de grandläggande fri- och rättigheterna (2 kap. 6 §regeringsformen), och som anfört är brevöppningen starkt integritetskränkande åtgärd. Till skillnad från arbetsgmppen anserjagdärför att möjligheterna att använda brevöppning m. m. måste begränsas tillkrig och krigsnära situationer (jfr 2 kap. 12 § och 13 kap. 6 §regeringsformen). Denrisk för överlappning av olika avgiftssystem som kommerskollegium tagit upp får beaktas omoch när betänkandet om svensk utrikeshandel i krislägen leder tilllagstiftning. 3.2.3Kontroll, straff, vite m.m. Mitt förslag:Skyldigheten att lämna uppgifter som behövs för kontroU av envalutareglering åvilar var och en som har genomfört en valutatransaktion.Möjlighet att företa valutarevision införs inte. Straffmaximum, fängelse ettår, bibehålls för normalgraden av uppsåtliga valutabrott. Den förlängdapreskriptionstiden för valutabrott bibehålls inte. En bestämmelse av innebördatt den som underlåtit att efterkomma ett vitesföreläggande inte får ådömasstraff för gäming som omfattas av föreläggandet införs i lagen, liksom en bestämmelseatt vitesföreläggande att vidta rättelse inte får utfärdas om förverkande harskett. Arbetsgruppens förslag:Skiljer sig från mitt förslag genom att arbetsgmppen föreslagit attuppgiftsskyldigheten även skall avse statistikändamål, att valutarevision skallkunna företas i kontrollsyfte, att straffmaximum för normalgraden av uppsåtligavalutabrott sänks till fängelse , att den förlängdapreskriptionstiden bibehålls, att begränsningarna beträffande vite ochstraffbarhet resp. rättelse slopas. Remissinstanserna:Riksåklagaren påpekar att valutakommittén i denna del föreslog att riksbankenskulle äga rätt att i samband med taxeringsrevision verkställa valutarevisioni valutakontroUerande syfte och att riksåklagaren i sitt yttrande överförslaget då bl. a. anförde: Kommittén har föreslagiten vitessanktionerad upplysningsplikt för den enskilde samt en rätt förriksbanken att i samband med taxeringsrevision verkställa valutarevision i valutakontroUerandesyfte. Enligt min mening väcker en sådan ordning betänkligheter från principiellasynpunkter. Till en början vill jag framhålla att de rättigheter ochskyldigheter som gäller dem som är föremål för utredning på väsentliga punkterär helt olika beroende på om det är fråga om valutarevision ellertaxeringsrevision. Sålunda haren skattskyldig en principiell upplysningspliktmedan en för brott misstänkt person har rätt att vägra yttra sig.