prop · GD0342 · 1989-12-31 00:00:00 — 696II ansågsdäremot att ett besked från en kommun inte hade lämnats vid myndighetsutövning.En person fick det felaktiga beskedet att en fastighet som han stod i begreppatt köpa var ansluten till det kommunala avloppsnätet. Högsta domstolenkonstaterade att beskedet inte avsåg innehållet i något beslut eller någotaktuellt ärende hos kommunen. Upplysningen hade inte heller i övrigt ett sådantsamband med kommunens myndighetsutövning att det var fråga om en åtgärd"vid myndighetsutövning". Denbegränsning i det allmännas ansvar som ligger i rekvisitet "vid myndighetsutövning"har av många ansetts innebära en alltför långtgående friskrivning. Den harmedfört att staten och kommunerna i vissa fall har undgått ersättningsskyldighettrots att klara fel har begåtts. Dethar ansetts rimligt alt myndigheternas ansvar för ekonomiska skador som haråsamkats enskilda i samband med myndighetsutövning sträcker sig längre än detskadeståndsansvar som följer av allmänna regler. Anledningen till detta ärfrämst att den enskilde befinner sig i en beroendeställning i förhållande tillsamhällsorganen i deras myndighetsutövande verksamhet. Detta beroende hängersamman med att myndigheterna intar en monopolställning och ibland även kanutöva makt över den enskilde. Dennekan inte välja att vända sig till någon annan utan är beroende av att Prop.1989/90:42 myndigheten handlar på ett riktigt sätt. Dennämnda beroendeställningen framträder inte bara i sådana fall då den enskildeär direkt utsatt för myndighetsutövning exempelvis ett polisingripande, ettbeslut om socialbidrag eller ett föreläggande om rivning av en byggnad ellerdå det rör sig om åtgärder som är ett led i sådan utövning eller på något annatsätt har ett mycket nära samband därmed. I många fall har råd, upplysningar ochanvisningar rörande myndigheternas verksamhetsområde en sådan betydelse för denenskilde att det är befogat att tala om en beroendeställning av liknande slag.Det kan exempelvis gälla en lantmätares upplysningar angående möjligheterna attavstycka en fastighet, en högskoletjänstemans anvisningar till den som skallsöka in på en utbildning eller besked som en försäkringskassa lämnar omrättsläget. I sådana situationer bör den enskilde kunna förlita sig på deuppgifter han får och som han i princip inte kan skaffa sig någon annanstans.Mycket talar för att han, om uppgifterna är felaktiga, bör kunna få ersättningför en skada som han därigenom drabbas av. Liksomutredaren anser jag att skadestånd bör kunna utgå även i vissasituationer där anknytningen till myndighetsutövning är svagare än som krävs . Det avgörande torde i princip böra vara om det föreligger en sådanberoendeställning som har nämnts ovan. Utredarenhar föreslagit att ett utvidgat skadeståndsansvar får komma till uttryck ilagen genom att den nuvarande avgränsningen "vid myndighetsutövning"byts ut mot "i samband med myndighetsutövning". Detta förslag harkritiserats av flera remissinstanser. Justitiekanslem menar att reformen har enså principiell räckvidd att den inte bör genomföras utan en noggrannareutredning. Han anser också liksom universitets juridiskafakultetsnämnd och att uttrycket "i samband medmyndighetsutövning" är alltför lösligt och oprecist. Justitiekanslemframhåller vidare att det är en mycket väsentlig brist att det inte har gjortsnågon genomgång och analys av olika statliga och kommunala myndighetersmyndighetsutövande verksamhet samt inte heller redovisats närmare vad denföreslagna ändringen kan komma att betyda i olika typsituationer. i påpekar att flera av de situationer som enligtutredaren bör omfattas av den föreslagna regeln i själva verket lika gäma kantänkas uppkomma i privat verksamhet. Skadeståndsansvaret bör då enligtfakultetsnämnden inte bero på sambandet med myndighetsutövning utan i ställetpå vilket allmänt ansvar som bör gälla för den som vållar rena förmögenhetsskador.Landstingsförbundet och understryker att det inte ärutrett vilka praktiska konsekvenser lagändringen kommer att få. Mångaremissinstanser, bl. a. och , uttryckerfarhågor för att ett utsträckt skadeståndsansvar för felaktiga råd ochupplysningar kan leda till ökad försiktighet hos tjänstemännen samt därmed tilllängre handläggningstider och en sänkt servicenivå i förvaltningen. Ävenjag menar att en utvidgning av skadeståndsansvaret i det hänseen de som diskuteras innebär en viktig reform. Den torde också få relativt stor betydelse i praktiken. Trots de skäl som kan tala för att den genomförs 11 nu anser jag, mot bakgmndav remisskritiken och eftersom en parlamentarisk utredning likväl skall komma tillstånd, att frågan bör närmare belysas av utredningen. Den ifrågasattalagändringen liksom för övrigt viss rättspraxis, se bl.a. NJA 1987 s. 692 -aktualiserar vidare frågan hur det allmänna utomobligatoriska ansvaret för renförmögenhetsskada bör vara utformat. Det är möjligt att det i ett längreperspektiv inte över huvud taget är motiverat att ha särregler för statens ochkommunernas skadeståndsansvar. Som utredaren har framhållit skulle det underalla förhållanden innebära en svårförklarlig skillnad mellan allmän och privatverksamhet, om ett särskilt skadeståndsansvar gällde för sådan offentligverksamhet som liknar privat och som saknar de karakteristiska dragen avoffentlig maktutövning. I den mån det även bör finnas särskildaregler om det skadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada som gäller för statenoch kommunerna, torde därför kravet på någon form av samband med myndighetsutövningböra behållas. Som jag har nämntavser jag att senare återkomma med förslag om att en utredning angående detallmännas skadeståndsansvar tillsätts. Avsikten är att utredningen skallöverväga hur skadeståndsansvaret för det allmänna bör vara utformat på längresikt. Utredningen torde kunna påbörja sitt arbete. Det är dåenligt min mening inte lämpligt även om en reform framstår som angelägen att nu genomföra den diskuterade lagändringen. Min slutsats blir därför att detbör hänskjutas till utredningen att ytterligare överväga den närmareutformningen av den ifrågavarande regeln. Mitt förslag: Den s.k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen upphävs. Utredarensförslag: Överensstämmer med mitt (se betänkandet s. 32 38). Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker utredarens förslag medan ett mindreantal - bl.a. och avstyrker det. Justitiekanslemtillstyrker förslaget men vill tillföra regeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen enhänvisning till de krav som med hänsyn till den statliga eller kommunalaverksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas. Sammanfattning av skälenför mitt förslag: Standardregeln är en special-bestämmelse som saknarmotsvarighet i skadeståndsrätten i övrigt. Den innebär att en skadelidande blirutan ersättning även om det slås fast att han har tillfogats en ersättningsgillskada genom fel hos en myndighet, om myndighetens verksamhet trots felet ansesha hållit en skälig standard. Det torde vara svårt för den skadelidande att haförståelse för detta, och regeln ger uttryck för en snål inställning. Det ärrimligt att det allmänna i princip tardet ekonomiska ansvaret i de fall dådet kan konstateras att en myndig- Prop.1989/90:42 het har vållat en skada genom fel vid myndighetsutövning.Standardregeln innebär dessutom en komplicerad reglering, särskilt som detredan vid den allmänna vållandebedömningen skall tas sådana hänsyn som regelnföreskriver. Standardregeln bör därför upphävas. Skälenför mitt förslag: Enligt den s. k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagenföreligger skadeståndsskyldighet för det allmänna "endast om de krav harblivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligenkan ställas på dess utövning". Även om det kan fastställas att en skadahar vållats genom att ett fel begåtts hos en myndighet är det alltså intesäkert att det föreligger skyldighet för det allmänna att ersätta skadan.Standardregeln innebär att del alltid skall göras en särskild prövning av ommyndighetens åtgärder trots allt kan anses ha hållit en godtagbar standard.Vissa mindre förbiseenden och felbedömningar skall inte medföraskadeståndsskyldighet. Standardregelnanses ha särskild betydelse i vissa situationer, bl.a. vid obligatoriskkontrollverksamhet och när det gäller upplysningar från en myndighet. Även ifråga om skönsmässiga bedömningar, bevisvärdering och vissa rättsligatolkningsfrågor anses standardregeln kunna spela en väsentlig roll. Enligt justitiekanslemhar bestämmelsen i hans verksamhet oftast aktualiserats i samband med masshanteringav ärenden, t. ex. utfärdande av körkort, och vidare i samband med smärreskador på grund ay mindre misstag eller dröjsmål i handläggningen. Ett särskiltskäl att ibland avslå skadeståndsanspråk med hänvisning till standardregelntorde enligt utredaren ha varit att felet berott på myndighetens bristanderesurser. Standardregelnåberopas ganska ofta i justitiekanslerns skadereglerande verksamhet. Den harockså varit aktuell i domstolarna. Den tillämpades exempelvis irättsfallet NJA 1987 s. 867, som rörde ett fall där en polismyndighet vidtillämpning av hittegodslagen lämnade ut en segelbåt till en annan uppgivenägare (ett försäkringsbolag) än den rätte ägaren. Skäletför regelns existens är huvudsakligen att man alltid måste räkna med vissaofullkomligheter i den offentliga verksamheten och atl del skulle vara orimligtom varje liten försummelse kunde ådra samhället skadeståndsansvar. Detta ägeralltjämt giltighet. Emellertid skyddar redan vanliga skadeståndsrättsligaprinciper den allmänna vållandebedömningen, regler om s. k. adekvatkausalitet etc. mot ett alltför långtgående skadeståndsansvar.Standardregeln utgör i själva verket en specialbestämmelse som saknarmotsvarighet i skadeståndsrätten i övrigt och som innebär att det i principmåste göras en bedömning i två steg av om det har förekommit ett sådant felsom skall föranleda skadeståndsansvar. Dennämnda tvåstegsbedömningen innebär att regleringen är ganska komplicerad och svårbegriplig. Den kan dessutom, som utredaren och flera remissinstanser har påpekat, genom sin utformning te sig något utmanande för den skadelidande. För den enskilde torde det ofta vara svårt att känna någon förståelse för ett resonemang som går ut på att en myndighet som har orsakat en ersättningsgill skada genom ett fel inte ådrar det allmänna skyldighet att ersätta skadan av den anledningen att myndig hetens verksamhet trots allt anses ha hållit en godtagbar standard. Som utredaren har anförtär standardregeln knappast ägnad att öka Prop. 1989/90:42 allmänhetensförtroende för myndigheternas verksamhet och för deras goda vilja att ställatill rätta följdema av begångna fel. Det är troligt, som utredaren också anför,att regeln utgör en belastning för förtroendet för det allmänna som inteuppvägs av de ekonomiska vinster som den möjligen kan ge i vissa fall. Endastnågra få remissinstanser är negativa lill att standardregeln upphävs. Blanddem som är positiva betonas både den förenkling som man då kan uppnå och deprincipiella invändningar som regeln möter. Från framför allt kommunalt hålluttrycks dock farhågor dels för de ekonomiska konsekvensema, dels för att ettslopande av regeln kan medföra en överdriven försiktighet hos tjänstemännen.Båda dessa invändningar har jag bemött tidigare i avsnitt 2.1.3. Vad jag dåanförde har giltighet även här. Invändningama är alltså inte av det slaget attdet hindrar att standardregeln slopas. Jagmenar därför, liksom utredaren och den stora majoriteten av remissinstanserna,att standardregeln bör upphävas. Regleringen blir lättare att förstå, och detsker ett närmande till allmänna skadeståndsrättsliga principer. Dessutom börändringen vara ägnad att öka allmänhetens förtroende för myndigheterna ochderas vilja att ställa till rätta följdema av begångna fel. Det behöver å andrasidan knappast befaras att ändringen kommer att medföra någon nämnvärd ökningav antalet fall där skadeståndsskyldighet uppkommer. Den begränsning avansvaret som standardregeln innehåller torde nämligen, som utredaren harframhållit, väsentligen ingå som ett moment redan i den allmänna vållandebedömningsom skall göras enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid denna bedömning är detsålunda en viktig faktor vilka anspråk som rimligen kan ställas frånallmänhetens sida på myndighetens handlande. Härvid måste bl. a. verksamhetensart och ändamål som ju nämns i standardregeln beaktas. Justitiekanslemanser att det i 3 kap. 2 § bör införas efter mönster från den norskaskadeståndslagen en erinran om att bedömningen skall göras med hänsynstagandetill "de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligenkan ställas", dvs. en direkt motsvarighet till standardregeln. För min delanser jag detta onödigt, eftersom redan allmänna skadeståndsrättsliga gmndsatsermedför att sådana hänsyn skall tas. Utredarenhar tagit upp frågan om det kunde vara motiverat med en särregel för offentligkontrollverksamhet och/eller för felaktiga upplysningar. Hans slutsats är attdet inte finns anledning till någon sådan särbestämmelse (se betänkandet s. Jag instämmer i denna bedömning, som har lämnats utan erinran underremissbehandlingen. Atl standardregeln upphävsinnebär att den vållandebedömning som skall göras enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen blir avgörande för frågan om ett visst handlande skall medföra skadeståndsansvar för det allmänna eller ej. Som sagts innebär emellertid inte detta att det karakteristiska resonemanget enligt standardregeln mister sin betydelse. Vid prövningen av om skadeståndsgmndande fel eller försummelser har förekommit från myndighetens sida får man alltjämt ställa frågan vad som rimligen kan 14 fordrasav myndigheten med hänsyn till verksamhetens art och ändamål. 1989/90:42 Ocksåi fortsättningen skall man alltså ta hänsyn till sådana förhållanden som attett beslut har varit brådskande och rört en juridiskt invecklad fråga, att dethar varit praktiskt omöjligt att utöva en perfekt kontroll i det aktuellaavseendet eller att en upplysning har getts under sådana omständigheter attden enskilde inte gärna kunde fasta avgörande vikt vid den. Över huvud tagetbör de riktlinjer för bedömningen av olika situationer som framgår avskadeståndslagens motiv och av rättspraxis alltjämt vara vägledande. Men kommerman fram till ett vållande på myndighetens sida, kan ett skadeståndskrav intelängre ogillas med hänvisning till att myndighetens verksamhet trots allt harhållit en skälig standard. Detbör vidare understrykas att liksom nu gäller i fråga om standardregeln (jfrsärskilt rättsfallet NJA 1987 s. 954) man får värdera myndighetens handlandeinte ur dess eget perspektiv utan ur allmänhetens synvinkel. Det avgörandeblir de krav på rättssäkerhet, noggrannhet och korrekt handläggning som denenskilde rimligen har kunnat ställa i den aktuella situationen. Har myndighetenbrustit i något av dessa avseenden, hjälper det inte att man från det allmännassida kan åberopa särskilda förhållanden som gör handlandet i viss månursäktligt, t.ex. att felet har berott på tjänstemannens bristande erfarenhet,höga arbetsbörda eller hastigt påkomna sjukdom. Detta överensstämmer med vadsom gäller i fråga om enskilda arbetsgivares ansvar för sina anställdasvållande. Liksomför närvarande skall det allmänna svara också för anonyma fel inom en myndighetoch för s. k. kumulerade fel. Flera funktionärer kan ha gjort sig skyldiga tillmindre misstag eller förbiseenden, vilka var för sig inte kan betraktas som oaktsammai skadeståndsrättslig mening men som tillsammantagna måste anses innebära attoacceptabla fel har förekommit i myndighetens verksamhet. Vidoffentlig kontrollverksamhet har i rättspraxis brister bedömts med en visstolerans, något som särskilt framträder! vissa domarom byggnadskontroll (se detidigare nämnda rättsfallen NJA 1984 s. 340 I-III). Att standardregeln upphävsmedför inte att man bör gå ifrån huvudprincipen att det normalt är detkontrollerade enskilda företaget som i första hand svarar för att åtgärdervidtas mot eventuella skaderisker. Över huvud taget torde resonemangen vid vållandebedömningenkunna nära ansluta till vad som anges i de nämnda principavgörandena, trots attdomstolen där har hänvisat också till en bedömning enligt standardregeln. Atten kontrollmyndighet i viss utsträckning litar på den enskilde företagarensomdöme och ansvarskänsla behöver sålunda inte betraktas som fel eller försummelsei paragrafens mening. Däremot ligger det annorlunda till om myndigheten harhaft någon konkret anledning att befara att skador kunde inträffa. Vadangår felaktiga upplysningar och råd bör det understrykas att enligt allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser ansvaret här är lindrat i viss utsträckning. Även vid myndighetsutövning torde gälla att en oriktig upp gift eller ett dåligt råd långtifrån alltid innebär att skadeståndsgrundande oaktsamhet skall anses ha förekommit. Mycket beror här på de omständig heter varunder ett uttalande har gjorts, inte minst hur pass bestämt tjänste mannen har yttrat sig. Också här blir emellertid skadeståndsansvar följ- 15 den, om man kan konstateraett fel eller en försummelse som från den Prop. enskildes synpunkt interimligen kan tolereras. Inte sällan torde jämkning på grund av medvållandebli aktuell, ifall den skadelidande okritiskt har litat på en upplysning somefter vad han bort förstå getts utan närmare eftertanke eller utan atttjänstemannen varit kompetent att lämna den. Manbör dock inte ställa upp några strängare krav på privatpersoners omdöme i sådana fall. Pådelvis liknande sätt får man bedöma frågan om ett dröjsmål i behandlingen avett ärende kan medföra skadeståndsansvar. När inte lagen anger en viss fristför ärendets avgörande, krävs i allmänhet en betydande försening för att ettdröjsmål över huvud taget skall anses föreligga. För frågan om ett konstateratdröjsmål innebär att fel eller försummelse föreligger är det väsentligt vadallmänheten rimligen kan fordra. Beror förseningen på en oförsvarligt långsamarbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning avfrågan vilka ärenden som bör ha förtur, bör det allmänna svara för uppkommenskada. Däremot torde det lika litet som vara möjligt att grunda ansvaretenbart på atl statsmakterna tilldelat myndigheten otillräckliga resurser. Somframhållits i skadeståndslagens motiv (se prop. 1972:5 s. 518) fårundantagsregeln i 3 kap. 7§ anses utesluta att ett sådant fel av regeringeneller kan åberopas som skäl för skadestånd. 1 åtskilliga sammanhanguppkommer frågan om en felaktig användning av myndighetens fria skön eller enoriktig värdering av bevisning kan medföra skadeståndsskyldighet för detallmänna. Liksom nu torde man normalt böra kräva mycket påtagliga felbedömningarför att vållande skall anses ha förekommit från myndighetens sida. Just i dessafall måste en domstol eller annan myndighet ha en betydande felmarginal. Ensträngare hållning i dessa fall är svår att förena med en normal vållandebedömning. Enspeciell situation med kontraktsrättsligt inslag är när myndigheten tvångsvistagit hand om egendom och denna skadas eller förkommer hos myndigheten. Enligtförarbetena till skadeståndslagen skulle det allmänna här som huvudregel bärasamma stränga ansvar som en enskild förvarare har i detta läge; om det intevisas att skadan uppkommit utan myndighetens vållande, är det allmänna ersättningsskyldigt.Högsta domstolen har också slagit fast att staten bär ett sådant s. k. presumtionsansvar(se högsta domstolens dom , DT 11). Sedan standardregeln upphävtstorde det vara klart att man också vid vållandebedömningen får föra ettliknande resonemang som i privaträttsliga förhållanden. Om någonansvarslindring i förhållande till enskild verksamhet lär det inte bli fråga.Snarare är det tänkbart att i vissa fall det skulle föreligga ett rent striktansvar för det allmänna. Skadeståndslagens motiv ger ett visst stöd för ensådan ansvarsskärpning. Mitt förslag: Den s.k.passivitetsregdh i 3 kap. 4 § skädéståiidslageni upphävs. Den somunderlåter'att överklaga etti beslut t kanidoeki föriora sin rätt tillskadestånd på gmnd av. regler om- medvållande. Utredarensförslag: Överensstämmer med mittt(se. "betänkandet .s. :.38;-42). Remissinstanserna:Utredarens förslag tillstyrks.av de flesta,'remissihi-stanserna. Det avstyrksav några, bl.a. av.justitiekanslem som.vill behållai bestämmelsen men ändradess lydelse. Sammanfattning av skälenför mittrförslag: Passivitetsregelhiär i vissa: hänseenden för sträng mot denskadelidande. dessutom i princip onödig vid sidan av den allmänna regelni 6kap. Ii§ skadeståndslagen om jämkning på gmnd av medvållande.Passivitetsregeln bör därför upphäT vas. Skälenför mitt förslag: Den s.k. passivitetsregelh. i 3 kap. 4§skade-ståndslagenuttrycker en allmänt erkänd princip,, dvs., att i det åligger den skadelidandeatt så långt möjligt begränsa sin skada. Den som är missnöjd med ettmyndighetsbeslut skalf utnyttja: den normala'vägen iför att få; beslutetprövat,, dvs. söka rättelse genom alt överklaga; Hän skall inte kunna välja atti stället få beslutet prövat genom eniskadeståndstalan] i-allmän domstol medpåstående att beslutet är felaktigt: och har orsakat! Underlåterhan "utan giltig anlednihg'"att föra talan moti. beslutet eller attutnyttja ett särskilt rättsmedel somihar stått till buds,.går-han miste omersättning för sådan skada som hade kunnat undvikas genom ett överklagande. Ivissa fall, när skadeverkningarna inträder först genom att beslutet vinner lagakraft, blir det alltså ingen ersättning alls. Passivitetsregelnkan beskrivas som ett slags medvållandéregeL Ersättr ning lämnas inte för denskada som någon har varit medvållande till genom att underiåta att överklaga.Frågan är då; om regeln fyller någon funktion vid sidan av den allmänna regelnom jämkning;vid'medvållande. Denna regel finns i 6 kap. 1 § skadeståndslagen. Utredarenhar understmkit att den princip som passivitetsregeln uttrycker är viktig föratt respekten för vår rättegångsordning och för förvaltningsrättsligagrundsatser skall upprätthällas. Han har dock menat' att regeln är onödig vidsidan av den allmänna medvållanderegdn och att,den dessutom är för sträng. "Giltig anledning" torde enligt utredaren inte föreligga exempelvisom den skadelidande har trott att. beslutet inte gick att överklaga eller omhan felaktigt har litat på sitt juridiska biträde. Utredaren har menat att detfinns större förutsättningar att komma' till rimliga resultat i enskilda fallmed tillämpning av den allmänna medvållanderegdn. Enligt denna kan man tahänsyn bl. a. till sådana omständigheter som att en nedsättning avskadeståndet skulle drabba den skadelidande oskäligt hårt. Någon sådan hänsynkan inte tas vid tillämpning av 2 1989/90. passivitetsregeln.Utredaren har därför ansett att passivitetsregeln bör Prop. 1989/90:42upphävas. Deflesta remissinstanserna är positiva till förslaget. Detta har dock mött vissainvändningar som i huvudsak går ut på att passivitetsregeln uttrycker en viktigprincip och att denna princip hellre bör finnas tydligt återgiven i en särskildregel än ingå som en del i en allmän bestämmelse om medvållande. Justitiekanslemhar pekat på att passivitetsregeln rätts-tekniskt inte är någon medvållanderegdoch att rättsföljden inte är densamma som vid medvållande. Enligt justitiekanslem,som instämmer i utredarens uppfattning att man inte bör ställa några strängarekrav på den skadelidande för att hans passivitet skall anses ursäktlig, kanönskemålet om en mild bedömning bäst tillgodoses genom all uttrycket"giltig anledning" byts ut mot "godtagbar anledning". Dettaskulle också, enligt justitiekanslem, göra att regeln stämde bättre överens medrättstillämpningen. Detsynes alltså i och för sig råda en bred enighet om vad som bör gälla när denskadelidande begär skadestånd på grund av ett beslut som han har underlåtit attöverklaga. Jag delar uppfattningen att den princip som passivitetsregelnuttrycker måste finnas kvar men att det bör göras en nyanserad bedömning i detenskilda fallet när den skadelidande åberopar någon ursäkt.